Source: http://www.senate.be/www/?MIval=/publications/viewPubDoc&TID=16791172&LANG=fr
Timestamp: 2017-10-24 04:00:20+00:00
Document Index: 26066405

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1-1121/3
FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES PAR M. LALLEMAND
EXPOSÉ INTRODUCTIF DU PREMIER MINISTRE
Le premier ministre déclare tout d'abord que le texte projeté a été examiné depuis plus d'un an par les commissions réunies de la Justice et de la révision de la Constitution de la Chambre. Les commissions ont organisé des auditions des différentes composantes de la magistrature. Ces travaux ont servi de base pour les négociations dites « Octopus ».
Le premier ministre indique que la proposition de loi qui modifie certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats, a déjà été approuvée par la commission de la Justice de la Chambre. Cette proposition exécute l'article 151 nouveau.
Le premier ministre rappelle que depuis 1831, les articles de la Constitution relatifs à l'organisation du pouvoir judiciaire sont restés largement inchangés. Les modifications actuelles peuvent certes expliquer l'émoi qui a saisi certains représentants du pouvoir judiciaire.
Mais le premier ministre tient à le rappeler, le constituant, dans le cadre même de la séparation des pouvoirs, est le seul pouvoir qui puisse modifier la Constitution et déterminer le cadre et les modalités de fonctionnement de la justice.
La réforme réalisée par le nouvel article 151 de la Constitution peut être à juste titre qualifiée d'historique. Mais le nouveau régime s'inspire des expériences du passé. Et par exemple, le nouvel article 151 tient compte des leçons tirées de la loi du 18 juillet 1991 relative au recrutement et à l'engagement des magistrats.
L'article en projet tente de répondre à trois préoccupations : il s'attache tout d'abord à réformer la présentation des candidats magistrats, il introduit ensuite le mandat temporaire des chefs de corps et il développe enfin une forme de contrôle externe.
La figure phare de cette nouvelle construction, déclare le premier ministre, est le Conseil supérieur de la Justice, qui est investi de pouvoirs tant en matière de nomination et de promotion des magistrats qu'en matière de contrôle externe.
Le premier ministre souligne quelques caractéristiques de la réforme en projet.
En tant qu'organe indépendant, le Conseil supérieur de la Justice contribuera à objectiver les nominations et les promotions.
La réforme consacre ainsi une longue évolution qui a eu pour finalité d'éliminer tout reproche d'arbitraire ou de partialité dans les nominations.
Par ailleurs, l'instauration d'un mandat non renouvelable de chef de corps est de nature à susciter une certaine dynamique au sein du pouvoir judiciaire. Cette innovation souligne l'aspect « management » des fonctions concernées, qui a souvent été sous-estimé. Par ailleurs, le contrôle externe vise aussi à éviter les risques de corporatisme.
Le premier ministre procède ensuite à l'analyse des six paragraphes de l'article en projet.
1. L'indépendance du pouvoir judiciaire
En ce qui concerne le paragraphe premier, il souligne l'utilité qu'il y aurait, lors d'une prochaine coordination de la Constitution, à faire du paragraphe 1er du nouvel article 151 un article distinct. Le paragraphe 1er consacre en effet le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Jusqu'à ce jour, la Constitution ne la reconnaissait pas de manière explicite. Le nouvel article 151 rémédie à cette lacune. Le premier ministre souligne que l'innovation n'est pas improvisée. Le nouvel article traduit des enseignements du débat qui a été mené lors de l'élaboration de la loi instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat national.
En tout état de cause, le nouvel article n'est qu'un ancrage constitutionnel des principes qui sont déjà pleinement appliqués aujourd'hui.
Le premier ministre explicite le sens de la disposition qui affirme le « droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites ». Cette expression correspond à la notion de « droit d'injonction positive ».
La formulation du paragraphe 1er ne porte pas atteinte aux moyens dont le ministre dispose pour exercer ses compétences légales.
Le premier ministre rappelle aussi les limites du contrôle externe exercé sur le pouvoir judiciaire. L'on s'est référé, dit-il, à plusieurs reprises aux critères préconisés par le procureur général Velu. Ces critères sont énumérés dans les développements de la proposition de révision de l'article 151 de la Constitution (doc. Chambre, nº 1675-1, 97/98, p. 3). Il a également été fait référence aux travaux préparatoires de la loi du 4 mars 1997 instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat national. Le débat relatif à ce projet de loi présente dès lors un certain degré de connexité avec les travaux préparatoires relatifs au nouvel article 151 de la Constitution.
2. Le Conseil supérieur de la Justice
Le deuxième paragraphe crée le Conseil supérieur de la Justice et règle sa composition. Le Conseil supérieur de la Justice est un organe sui generis inclassable sur la base du modèle de la séparation des pouvoirs.
Mais il est clair que dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de la Justice doit respecter l'indépendance du pouvoir judiciaire qui est consacrée au paragraphe premier.
L'exposé rappelle les caractéristiques du Conseil supérieur de la Justice.
­ Le Conseil supérieur de la Justice se compose d'un collège francophone et d'un collège néerlandophone comptant tout deux un nombre égal de membres;
­ Chaque collège est composé paritairement, d'une part, de juges et officiers du ministère public, et, d'autre part, de non-magistrats;
­ Les membres de l'ordre judiciaire sont élus directement;
­ Les non-magistrats sont nommés par le Sénat à la majorité des deux tiers des membres.
Ces principes sont précisés dans la proposition de loi portant exécution de l'article 151 de la Constitution.
Selon l'alinéa 3 du § 2, chaque collège est subdivisé en deux commissions : une commission de nomination et de désignation et une commission d'avis et d'enquête. Les commissions francophone et néerlandophone de nomination et de désignation forment ensemble les commissions réunies de nomination et de désignation. Les commissions francophone et néerlandophone d'avis et d'enquête forment ensemble les commissions réunies d'avis et d'enquête.
3. Les compétences du Conseil supérieur
Le premier ministre rappelle que le troisième paragraphe définit les compétences du Conseil supérieur. Une première série de compétences porte sur la nomination, la promotion et l'accès à la magistrature. Une deuxième série de compétences concerne l'accès à la fonction et à la formation de magistrat.
En outre, le Conseil supérieur est doté de plusieurs compétences qui se rapportent au fonctionnement de l'organisation judiciaire et sur lequel le Conseil supérieur exercera un contrôle externe, et établira une radioscopie, sans que le Conseil supérieur ne puisse jamais intervenir dans les dossiers concrets. Il s'agit plus spécifiquement des compétences suivantes :
­ l'établissement des profils généraux pour les fonctions de chef de corps;
­ l'émission d'avis et de propositions concernant le fonctionnement général de l'organisation de l'ordre judiciaire;
­ la surveillance générale et la promotion de l'utilisation des moyens de contrôle interne;
­ la réception des plaintes relatives au fonctionnement de l'ordre judiciaire; l'examen du suivi qui leur a été donné. Cette compétence exclut toute compétence disciplinaire ou pénale;
­ l'ouverture d'une enquête sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire.
Le paragraphe 3 a une portée particulière : les compétences du Conseil supérieur peuvent en effet être étendues par une loi à majorité spéciale, c'est-à-dire sans que la Constitution doive être révisée.
Le quatrième paragraphe concerne la nomination des juges de paix, des juges des tribunaux et des conseillers des cours et de la Cour de cassation. Le premier ministre souligne l'importance de la modification constitutionnelle. Le principe de la nomination par le Roi est confirmé, mais cette nomination ne peut se faire que sur présentation motivée de la commission des nominations et des désignations compétente, statuant à la majorité des deux tiers et après évaluation de la compétence et de l'aptitude des candidats. Il ne peut être dérogé à cette présentation que selon le mode déterminé par la loi d'exécution. Dans un souci de conformité avec la terminologie utilisée dans la loi d'application, le libellé initial « titres et mérites » a été remplacé par les mots « compétence et aptitude »
5. Le mandat temporaire des chefs de corps
Le premier ministre souligne que le cinquième paragraphe constitue un des points-clés de la réforme. Il consacre l'introduction du mandat temporaire pour la fonction de chef de corps. La réforme entend favoriser l'introduction d'un certain nombre de techniques de gestion en vue d'un meilleur fonctionnement des juridictions. La procédure de désignation est similaire à la procédure de nomination prescrite au paragraphe 4.
La réforme vise à revaloriser la fonction de chef de corps en lui donnant un contenu concret. Le rapport relatif à la radioscopie du parquet d'Anvers atteste une nouvelle fois de la nécessité de mettre en place une gestion et une organisation dignes de ce nom. Bien qu'un spécialiste sera désigné à terme pour s'en occuper, cette responsabilité incombe en premier lieu au chef de corps.
Le premier ministre relève que cette réforme s'est heurtée aux critiques, principalement celles des magistrats, pour lesquels elle menacerait l'indépendance de la magistrature et porterait atteinte au principe de la nomination à vie. L'article 151 en projet comporterait donc une révision implicite de l'article 152 de la Constitution.
Le premier ministre n'accepte pas cette critique. On a, dit-il, veillé à ce que le système des mandats temporaires ne porte pas atteinte à la fonction judiciaire des magistrats. Dans le nouveau système, la fonction principale du président ne sera pas judiciaire mais exécutive. Si l'on suivait la logique de ceux qui affirment que la réforme touche à l'inamovibilité des magistrats, l'on devrait aussi prétendre qu'il y aurait eu violation de l'article 152 de la Constitution dans le cas des mandats temporaires de juges d'instruction et de juges de la jeunesse. Or ces magistrats exercent une fonction purement judiciaire. Mais l'instauration de ces mandats temporaires n'a jamais suscité la moindre protestation. Les présidents exercent, quant à eux, une fonction essentiellement de gestion. Ils n'exercent cette fonction que temporairement, mais ils assument la fonction judiciaire à vie.
Le sixième paragraphe instaure un système d'évaluation au sein de chaque juridiction par un contrôle qualitatif interne périodique des magistrats. L'évaluation des chefs de corps ­ tant du siège que du ministère public ­ a lieu au terme du mandat. L'évaluation est faite par des pairs. L'indépendance du juge ne signifie pas en effet qu'il ne puisse pas être soumis à une évaluation afférente à l'exercice de sa fonction. Par ailleurs, le premier ministre le souligne, il est inconcevable qu'au nom de l'indépendance il ne puisse pas y avoir certaines formes de contrôle externe du pouvoir judiciaire, lorsque ce contrôle s'exerce dans le respect de cette indépendance.
La réforme proposée en revient partiellement aux conceptions initiales du pouvoir judiciaire. Au fil des ans, des traditions se sont établies qui ne correspondent pas aux conceptions initiales. Elles ont entraîné le pouvoir judiciaire dans des difficultés toujours plus grandes.
Enfin, la disposition transitoire doit garantir une mise en oeuvre progressive et correcte de la réforme.
La disposition transitoire prévoit que les §§ 3 à 6 entreront en vigueur après l'installation du Conseil supérieur et qu'à la date de cette entrée en vigueur des §§ 3 à 6, les chefs de corps actuels seront réputés avoir été désignés et nommés dans leur juridiction. Jusqu'à cette date, c'est l'article 151 de la Constitution qui reste applicable.
Le premier ministre rappelle qu'il souhaite que le Conseil supérieur de la Justice soit installé au cours de la présente législature. Dès que la proposition de loi aura été approuvée, dit-il, l'on organisera des élections pour les membres magistrats du Conseil supérieur et le Sénat pourra procéder à la nomination des non-magistrats. Le deuxième alinéa de la disposition transitoire n'entre en vigueur qu'après l'installation du Conseil supérieur.
Un membre déclare que la révision de l'article 151 de la Constitution préfigure une réforme structurelle de l'appareil judiciaire. Sur le terrain, cette réforme suscite une double réaction. D'une part, il existe une volonté indéniable de participer à la réforme. D'autre part, d'aucuns tentent avec obstination de maintenir autant que possible le système en l'état, n'obéissant en cela qu'à des considérations corporatistes voire égoïstes.
L'on doit apprécier l'importance du premier paragraphe du nouvel article 151 en projet. L'indépendance des juges, dit il, est en effet la pierre angulaire de l'état de droit démocratique et un garant de la séparation des pouvoirs. Mais il est toutefois impossible de la traiter de la même manière pour toutes les fonctions de la magistrature debout et de la magistrature assise. Les fonctions et les missions sont trop divergentes.
En 1991, la loi sur l'engagement et le recrutement des magistrats a amorcé la « dépolitisation de la magistrature ». Mais ce n'est pas la dépolitisation qui est en soi la donnée la plus significative mais l'attention accordée à la compétence des magistrats. Cette compétence est non seulement importante pour les magistrats dont la fonction consiste exclusivement à rendre la justice mais aussi pour ceux qui sont investis d'une fonction dirigeante. Le bon fonctionnement d'une juridiction dépend en effet souvent des dirigeants. Le nouvel article 151 a le mérite de consacrer dans la Constitution le caractère essentiel de la compétence et de l'aptitude à la fonction.
Le nouveau texte fixe avec précision l'interaction entre le Conseil supérieur de la Justice et le ministre lors de la nomination des magistrats. La procédure de nomination en projet garantit l'objectivité. Elle empêche également le ministre de la Justice d'être constamment dans la ligne de mire lorsqu'il nomme ou ne nomme pas quelqu'un.
Le Conseil supérieur est aussi chargé de la surveillance générale de l'utilisation des moyens de contrôle interne. Il convient certes d'organiser un contrôle interne. Mais un contrôle externe s'avère également nécessaire.
Le Conseil supérieur se voit aussi confier une fonction de conciliation. Il reçoit les plaintes relatives au fonctionnement de l'ordre judiciaire et assure le suivi de ces plaintes. En effet, on ne rétablira pas suffisamment la relation de confiance ébranlée entre le citoyen et la justice si les personnes doivent déposer leurs plaintes sans savoir quelle suite leur a été donnée. Mais le Conseil supérieur ne pourra statuer sur le jugement. Il jugera uniquement le fonctionnement de l'ordre judiciaire.
Le membre rappelle que le Conseil supérieur pourra aussi engager une enquête sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire. Cette mission est d'une importance réelle pour l'avenir. Le nouvel article 151 constitue l'amorce d'une réforme structurelle de l'appareil judiciaire. Il est loin d'en être l'aboutissement.
De nouvelles réformes seront nécessaires pour mettre fin aux manquements quotidiens de l'appareil judiciaire. Elles seront suscitées en grande partie par les travaux du Conseil supérieur. En chargeant expressément le Conseil supérieur de cette mission, le constituant souligne l'importance qu'il accorde à une réforme fondamentale de la justice. La confiance entre le citoyen et la justice ne sera pas rétablie après quelques modifications mais après un effort soutenu, auquel le Conseil supérieur sera associé de très près.
Le membre estime aussi indispensable de modifier les procédures disciplinaires, de manière à pouvoir sanctionner efficacement et correctement les fautes professionnelles.
Un membre estime aussi que l'on se trouve devant une réforme fondamentale de la justice. C'est la première grande réforme qui est effectuée depuis la fondation de l'État belge. La réforme suscite dans une partie de la magistrature, et essentiellement chez les chefs de corps, des réactions d'inquiétude et d'insécurité, voire même d'effroi. La réaction des chefs de corps est assez curieuse. La note qu'ils ont fait publier dans certains journaux est étonnante. Ils critiquent par exemple le fait que l'on enlève aux assemblées générales le droit de choisir les chefs de corps. Or, les assemblées générales des cours d'appel et de la Cour de cassation n'ont pratiquement jamais choisi leurs chefs de corps. Ceux-ci ont très généralement été nommés à l'ancienneté. Il n'y a pas eu une grande volonté de choisir le chef de corps le plus efficace. Précisément il y a eu un refus d'entrer dans cette logique et depuis très longtemps.
Le membre souligne ensuite que les chefs de corps critiquent vivement l'instauration du mandat de sept ans. Ils oublient de mentionner qu'il est exceptionnel que dans les cours un magistrat soit nommé pour plus de sept ans.
En vérité l'on doit craindre que ces critiques marquent un refus d'entrer dans la compréhension de la portée d'une réforme essentielle.
Le membre souhaite que le premier ministre veuille bien expliciter son avis sur la critique d'inconstitutionnalité. Aux termes de cette critique qui est soulevée également dans la note du professeur Scholsem, il fallait aussi modifier l'article 152 de la Constitution. En effet, le nouvel article 151 ne couvrirait pas l'intégralité de la réforme et retentirait sur le contenu de l'article 152 qu'il modifierait implicitement. Le membre estime que cette critique n'est pas pertinente parce que, selon lui, l'article 151 définit le champ d'application de l'article 152. Un exemple pourrait illustrer ce propos. Ainsi, si l'on ajoutait dans l'article 151 les juges d'instruction ou les juges de la jeunesse, tout le monde conviendrait que l'on ne modifierait pas implicitement l'article 152 de la Constitution. Le fait de retirer dans l'article 151 certaines fonctions du bénéfice de cette disposition, ne modifie pas l'article 152 de la Constitution non plus.
Par ailleurs le membre relève que la note du professeur Scholsem écarte les revendications des chefs de corps des cours d'appel. Selon l'avis du professeur, le terme « nommer » qui figure à la fois dans l'article 151 et dans l'article 152, a le même sens, ce qui est discutable. Mais il faut remarquer que, selon l'article 151, seuls sont nommés les présidents de tribunaux et les vice-présidents de tribunaux.
En effet, les présidents et vice-présidents des cours d'appel ne sont pas nommés. D'après les termes mêmes de l'article 151, ils sont élus par les assemblées générales. Il ne tombent dès lors pas sous le bénéfice de la critique d'inconstitutionnalité du professeur Scholsem à supposer même qu'elle soit fondée.
Une analyse approfondie de ces deux articles montrera que le choix de modifier uniquement l'article 151 est judicieux et ne modifie pas, même implicitement, l'article 152.
La réforme est fondamentale et essentielle. Elle fera courir un souffle nouveau à l'intérieur de la justice. Elle ne se limitera pas à modifier des structures. Elle amènera aussi bon nombre de magistrats à modifier leur rapport à l'appareil judiciaire.
Un membre partage aussi le sentiment selon lequel le texte en projet de l'article 151 de la Constitution constitue le point de départ d'une réforme fondamentale de la justice. Il n'est pas anormal, dit-il, qu'une telle réforme provoque un choc et aille même jusqu'à susciter de l'opposition. Comme le système constitutionnel et légal est resté inchangé depuis près de deux cents ans, beaucoup ont fini par penser que ces dispositions constitutionnelles relèvent du droit naturel et ne peuvent être modifiées.
Mais les problèmes auxquels la justice est confrontée sont toutefois de nature telle qu'une réforme fondamentale s'imposait.
Les trois composantes de l'État contribuent chacune à leur manière à la réalisation de l'État de droit : le pouvoir législatif y contribue par une politique législative, le pouvoir exécutif en mettant des moyens suffisants à la disposition du pouvoir judiciaire et le pouvoir judiciaire en remplissant une fonction précise de l'État de droit, à savoir rendre la justice.
Le membre souligne que la conception qui prévalait au XIXe siècle, et selon laquelle la séparation des pouvoirs est absolue, n'est plus conforme à la pensée juridique actuelle. Certes, il convient toujours de s'efforcer d'atteindre un équilibre entre les trois pouvoirs, en respectant l'autonomie de chacun d'eux. Et selon le membre, l'article 151 en projet consacre pleinement cette conception. Le Conseil supérieur de la justice, dit-il, est composé paritairement de magistrats et de non-magistrats. Le non-magistrats sont nommés par le Sénat à la majorité des deux tiers des membres, ce qui illustre la coopération entre les différents pouvoirs. Le fait d'exiger une telle majorité empêche de surcroît qu'un pouvoir ne prenne le dessus sur les autres.
Mais, le membre le souligne, l'indépendance et l'impartialité du pouvoir judiciaire ne justifient pas que l'on refuse une application dirigée de certaines règles de management, tant dans la magistrature de siège qu'au niveau du ministère public. Les principes d'indépendance s'appliquent à la jurisprudence, au rendu de la justice. Ils ne s'appliquent pas à l'organisation structurelle du pouvoir judiciaire. La condition qui est impérativement requise est que les mesures structurelles ne puissent empêcher de rendre la justice en toute indépendance et en toute impartialité. Mais dit l'intervenant, il ne suffit plus aujourd'hui d'avoir suivi une formation juridique appropriée pour diriger un tribunal ou une cour. Le nouvel article 151 tient compte de cette nouvelle réalité.
Le membre relève aussi que le débat relatif à la révision de l'article 151 a été entamé à la Chambre des représentants dès 1996. Celle-ci a procédé à l'audition des représentants de la magistrature. Elle a finalement approuvé, grâce à la concertation « Octopus », un texte qui est l'expression d'un compromis équilibré.
Le membre relève que les conceptions du premier ministre sur les principes de base de l'article en projet emportent pleinement l'adhésion. Il souligne qu'au cours des semaines écoulées, l'introduction des mandats temporaires pour les chefs de corps a été critiquée à plusieurs reprises au motif qu'ils porteraient atteinte à l'indépendance du juge. Cette critique, l'intervenant le souligne, n'est pas pertinente.
Il rappelle que certaines fonctions judiciaires, tant au niveau européen qu'au niveau national, ne sont attribuées qu'à titre temporaire. Les juges de la Cour de la Justice des Communautés européennes sont nommés pour un terme de six ans. Les juges élisent en leur sein un président pour un terme de trois ans. Les juges de la Cour européenne des droits de l'homme sont élus pour une durée de six ans par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Ces juges choisissent un président dont le mandat a une durée de trois ans. En France, les membres du Conseil constitutionnel sont désignés pour un terme de neuf ans. Et leur mandat n'est pas renouvelable. Faut-il souligner, déclare le membre, que le caractère temporaire du mandat des membres de ces juridictions n'a jamais suscité une critique d'absence ou d'insuffisance d'indépendance ou d'impartialité ?
L'impartialité et l'indépendance du juge, telles qu'elles sont prescrites par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, portent sur la fonction du juge, qui consiste à rendre la justice. Elles ne portent pas sur la durée ni sur la nature du mandat. L'intervenant invoque la jurisprudence de la cour. Celle-ci requiert que le mandat ait une durée suffisante pour garantir l'indépendance du juge. Un système dans lequel les juges ne seraient nommés que pour une durée d'un an ne remplirait pas cette condition. Selon le nouveau régime défini par l'article 151, les juges sont nommés à vie et les chefs de corps sont désignés pour un terme de sept ans. Celui qui décèle en cette nouvelle disposition une atteinte à l'indépendance des juges, fait montre d'une conception anachronique du droit.
Mais la réforme suscite aussi un choc culturel, ce qui n'a rien de surprenant en soi. Les parlementaires n'ont qu'à se livrer à une brève introspection : ils se rappeleront les résistances qu'ont suscité et que susciteront la réforme de leur statut ou celle du Parlement. De surcroît, déclare l'intervenant, tout changement n'est pas nécessairement un progrès. La crainte de la nouveauté, de l'inconnu suscite l'inquiétude et même l'angoisse. Il faut dès lors faire preuve de compréhension face à la réaction du pouvoir judiciaire. L'intervenant souligne que le gouvernement et le Parlement en ont déjà tenu compte, lors de l'élaboration du nouveau régime. De nombreuses concertations ont eu lieu avec la magistrature.
Le membre conclut en soulignant combien la réforme dépendra de la qualité des personnes qui siégeront au Conseil supérieur de la Justice. La dynamique et le rayonnement d'une institution, dit-il, sont en effet fonction des personnes qui la composent.
Un sénateur souligne qu'il se joint à ceux qui affirment la nécessité de réviser l'article 151 de la Constitution. La fraction dont il fait partie a déjà insisté depuis longtemps sur ce point. Des événements récents ont fait naître dans de larges couches de la population le sentiment que la justice ne fonctionne pas convenablement. L'appel à des réformes en profondeur émane d'une base toujours plus large. La dépolitisation de la justice est ainsi un voeu partagé par tout un chacun.
La réforme proposée peut donc être applaudie dans les grandes lignes. Selon l'intervenant, elle mettra fin à une série de maux qui caractérisent une partie de la magistrature : l'inféodation politique, le refus de prendre ses responsabilités et l'immobilisme.
Le membre souligne, néanmoins, que la réglementation proposée est sujette à critique. En premier lieu, trop de choses sont réglées dans la Constitution. Le nouvel article 151 est, il est vrai, le fruit de négociations politiques entre un grand nombre de partis. Il est le produit d'un délicat exercice d'équilibre, et doit tenir compte des exigences de beaucoup. La Constitution n'est, cependant, pas un catéchisme. En outre, la balle sera renvoyée tôt ou tard. S'il apparaît qu'une partie de la réglementation ne fonctionne pas convenablement, la Constitution devra être révisée rapidement.
Deuxièmement, le texte en projet, d'un point de vue stylistique et linguistique, est mal rédigé. La Constitution doit être un texte impeccable sur les plans légistique et linguistique. Le sénateur invite à lire, à ce propos, l'expert linguistique du Standaard .
En troisième lieu, le membre souligne que trop de choses sont réglées par une majorité des deux tiers. Non seulement le texte en projet prévoit à plusieurs reprises de recourir à une loi adoptée à la majorité des deux tiers, mais, en outre, le Sénat devra nommer certains membres du Conseil supérieur de la Justice par une majorité des deux tiers des voix exprimées, et le Conseil supérieur lui-même, ne pourra, dans toute une série de matières, décider qu'avec une telle majorité. Ces exigences risquent de conduire à l'immobilisme et à des blocages de toutes sortes. Naturellement, une décision adoptée à une telle majorité repose sur une large base. Mais, elle révèle aussi qu'un tiers dispose d'une minorité de blocage. La Constitution contient ainsi le germe de conflits insolubles qui peuvent paralyser le Conseil supérieur.
Une autre considération, dit l'intervenant, a trait à la procédure de nomination des juges. Les nominations se font sur proposition motivée de la commission de nomination compétente. La proposition peut être refusée par le Roi. La procédure peut, dès lors, s'embourber de deux manières : soit parce que la majorité exigée dans la commission compétente n'est pas atteinte, soit parce que la proposition est refusée. Comment de tels conflits seront-ils résolus ? Il se pourrait donc que certaines nominations se fassent attendre longtemps, avec toutes les conséquences pour l'arriéré judiciaire.
Ensuite, plusieurs orateurs ont insisté sur la distinction entre le ministère public et le pouvoir judiciaire. Le ministère public se développe de plus en plus vers un organe collaborant à la politique. Cela ne doit pas nécessairement être jugé négativement. Le collège des procureurs généraux est ­ à juste titre ­ impliqué dans l'élaboration de la politique pénale. Les procureurs font partie de toutes sortes d'organes administratifs comme la concertation pentagonale. On leur demande de collaborer avec la sûreté de l'État, c'est-à-dire avec une des plus délicates subdivisions du pouvoir exécutif.
Le membre souligne la distinction qu'il faut opérer entre le ministère public et le pouvoir judiciaire. Cependant, elle s'estompe dans les textes. Les magistrats assis participent en effet aux élections des membres du ministère public qui sont candidats aux sièges du Conseil supérieur. Les membres du ministère public participent aux élections des magistrats assis qui sont candidats au Conseil supérieur. L'intervenant indique qu'il serait indiqué de prévoir deux collèges électoraux séparés.
Un autre membre se réjouit de la révision de l'article 151 de la Constitution et de l'ampleur de la réforme. En 1996, on songeait encore à réformer la présentation de magistrats par les conseils provinciaux. On a bien fait, dit-il, de réformer l'ensemble.
Le texte projeté répond aux propositions que son groupe politique a faites en 1996. Il se réjouit de ce que le texte soit soutenu par une grande majorité. Celle-ci renforcera la durabilité de la réforme envisagée.
L'intervenant remarque que la réforme de l'ensemble entraînera aussi des changements de pratique. Il comprend qu'au sein d'un grand corps comme la magistrature, il y ait des inquiétudes sur les changements annoncés. Mais une fois la réforme votée, elle devra être exécutée loyalement. Le membre relève deux avantages à la modification constitutionnelle. La réforme qu'elle implique est de nature à renforcer l'indépendance et l'efficacité du pouvoir judiciaire, notamment en objectivant les nominations. Le contrôle externe quant à lui pourra augmenter l'efficacité du pouvoir judiciaire.
Enfin, l'intervenant regrette que l'on doive inscrire tant de détails dans la Constitution.
Un sénateur déclare que sa fraction soutient aussi cette réforme dont l'importance a été mise en évidence par plusieurs orateurs. Deux aspects méritent une attention particulière : la poursuite de la dépolitisation de la fonction judiciaire et l'amorce d'une organisation confédérale de la justice. Le partage du Conseil supérieur en un collège francophone et un collège néerlandophone est une préfiguration de ce second aspect. Dans un État fédéral, le visage de la justice doit être dessiné par les entités fédérées.
Il a déjà été dit que l'article 151 de la Constitution en projet est assez détaillé. Ainsi, l'article énumère un large éventail de compétences du Conseil supérieur de la Justice. Dans le troisième paragraphe en projet, il est prévu, en outre, que la loi peut attribuer d'autres compétences au Conseil supérieur de la Justice. Cette disposition appelle, selon l'intervenant, une certaine réflexion. Quel terrain d'action souhaitons-nous confier à la magistrature ? Déjà à l'heure actuelle, la magistrature se meut beaucoup en dehors de l'ordre proprement judiciaire. La proposition de loi sur les établissements de jeux de hasard en fournit une illustration. Elle met sur pied une commission des jeux de hasard qui sera présidée par un magistrat. La désignation d'un tel président reste cependant une affaire purement politique. N'est-il pas indiqué de charger aussi le Conseil supérieur de la Justice de telles nominations, ou de prévoir tout au moins une certaine participation de celui-ci ? Le membre estime que cette problématique devra être examinée rapidement, ne serait-ce que pour uniformiser les activités et le statut des magistrats lorsqu'ils agissent hors de leurs compétences habituelles.
Un membre se réjouit du fait que l'accord sur l'article projeté dépasse les limites de la majorité.
En date du 7 octobre, les membres de la commission ont reçu une lettre du premier président et du procureur général de la Cour de cassation transmettant une étude juridique du professeur Scholsem. Le professeur soutient que la révision projetée de l'article 151 modifie implicitement l'article 152 de la Constitution. S'il est vrai que les critiques émises dans des tribunes libres par les chefs de corps n'étaient pas convaincantes et témoignaient d'un corporatisme et d'un conservatisme assez désolants, il faudrait par contre répondre adéquatement aux points de vue du professeur Scholsem, d'autant plus que cette étude est postérieure au rapport de la Chambre des représentants. La Chambre n'a donc pas eu l'occasion de l'examiner.
Selon l'avis du professeur, les articles 151 et 152 de la Constitution, tels qu'ils existent actuellement, constituent en quelque sorte un tout, non seulement par leur localisation mais aussi par le fait qu'ils concernent la même matière. La note du professeur affirme ce qui suit :
« Les articles 151 et 152 de la Constitution datent de 1831. L'article 152 a été modifié en 1980 en vue de compléter le premier alinéa (« Ils sont mis à la retraite à un âge déterminé par la loi et bénéficient de la pension prévue par la loi »). L'article 151 a été retouché en 1993 en vue de prévoir le droit de présentation des conseillers à la cour d'appel par le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et de modifier la présentation des conseillers à la Cour de cassation qui, désormais, se fera alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat. Pour le reste, la structure de ces articles n'a pas été modifiée. Il n'est pas exagéré d'affirmer que ces articles sont au centre même du concept de séparation des pouvoirs, en ce que, traitant de la nomination des juges et du statut qui s'attache à cette nomination, ils constituent une des garanties fondamentales de l'indépendance de ces derniers (...). »
Le professeur voit dans l'utilisation des mêmes mots dans les articles 151 et 152 de la Constitution une preuve de la thèse que l'inamovibilité s'applique également aux présidents et aux vice-présidents des tribunaux de première instance. Selon l'intervenant, cette thèse ne paraît pas correcte, mais la note mérite considération. Il convient que le rapport réponde adéquatement à l'argumentation juridique.
Le premier ministre admet que l'argumentation juridique du professeur mérite une réponse approfondie. Une note sera donc déposée à cet effet (voir annexes).
Un membre rappelle que la commission de la Justice du Sénat a récemment eu l'occasion de répondre aux observations et critiques qui avaient été émises par le procureur général près de la Cour de cassation et chefs de corps sur l'indépendance de la magistrature.
Si aux termes de l'article 15 projeté, le Conseil supérieur de la Justice peut engager une enquête sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire, il convient de préciser qu'il ne s'agit pas d'un pouvoir d'enquête comparable à celui du pouvoir judiciaire ou à celui d'une commission parlementaire d'enquête. Le pouvoir d'enquête du Conseil supérieur de la Justice a une connotation sui generis . Il serait donc souhaitable que le profil de ce pouvoir d'enquête soit davantage explicité.
L'intervenant fait une autre observation sur les désidérata exprimés par certains à propos de représentation des magistrats au sein du Conseil supérieur. Il se demandent s'il ne serait pas opportun de prévoir qu'un certain nombre d'entre eux émane des niveaux différents de la justice.
Selon le membre, cette observation ne paraît pas relevante, il rappelle qu'il est prévu que, notamment dans le cadre des nominations dans les degrés supérieurs de la magistrature, les assemblées générales concernées des cours émettent un avis motivé.
La dernière observation de l'intervenant tient au fait que les représentants des organes syndicaux de la magistrature considèrent qu'il est anormal que les membres du Conseil supérieur puissent passer directement d'une fonction dans le Conseil supérieur à une promotion qui leur serait accordée dans les fonctions judiciaires. Est-ce que cette observation a été débattue à la Chambre des représentants ?
Pour ce qui a trait au droit d'enquête, le premier ministre se refère aux développements de la proposition de révision de l'article 151 de la Constitution (doc. Chambre, nº 1675-1, 97/98). Le Conseil supérieur peut ouvrir une enquête sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire, mais il n'a aucune compétence disciplinaire ou pénale. En outre une telle enquête ne peut être engagée que moyennant l'assentiment d'une majorité de membres du Conseil supérieur. L'enquête est en principe menée par le chef de corps. Dans des circonstances exceptionnelles et après approbation à la majorité de deux tiers des membres, l'enquête est dirigée par le Conseil supérieur, sous la direction d'un membre magistrat. Dans ce cas, le Conseil supérieur peut se rendre sur place, consulter et saisir des dossiers clôturés et entendre des personnes. Le refus d'un magistrat d'apporter sa collaboration peut mener à une procédure disciplinaire. Il s'agit donc, conclut le premier ministre, donc d'un droit d'enquête lié au contrôle externe.
En ce qui concerne la composition du Conseil supérieur eu égard aux différents degrés de justice, on a introduit dans la procédure de nomination l'avis motivé de l'assemblée générale de la cour concernée, justement pour rencontrer cette remarque sans mettre en péril l'équilibre général du système. L'avis motivé, estime le premier ministre, sera un élément important dans l'évaluation à faire par le Conseil supérieur.
Par ailleurs, le premier ministre relève qu'il est mis fin de plein droit au mandat au sein du Conseil supérieur lorsqu'un membre est candidat à une fonction de magistrat ou pour être désigné chef de corps, magistrat auxiliaire ou magistrat fédéral. Pendant la durée du mandat, l'appartenance au Conseil supérieur est incompatible avec l'exercice d'une fonction de magistrat suppléant ou avec le mandat de chef de corps.
Un membre fait remarquer que chaque collège du Conseil supérieur est composé paritairement, d'une part, des juges et d'officiers du ministère public élus directement par leurs pairs, et, d'autre part, d'autres membres nommés par le Sénat. Est-ce qu'il s'ensuit qu'en théorie la magistrature puisse être représentée exclusivement par des juges de paix ?
Le premier ministre répond qu'aux termes de l'article 151 projeté, c'est effectivement le cas. La loi d'application stipule cependant que le groupe des magistrats compte par collège au moins un membre d'une cour ou du ministère public près une cour, au moins un membre de siège, au moins un membre du ministère public et au moins un membre par ressort de cour d'appel.
III. DISCUSSION DE L'ARTICLE
Un sénateur fait remarquer que le droit d'injonction dont dispose le ministre de la Justice dépasse le droit d'ordonner des poursuites. Le ministre dispose également du droit de demander la révision d'une condamnation.
Le premier ministre répond que la formulation du § 1er de l'article 151 projeté ne porte pas atteinte à la possibilité, pour le ministre de la Justice, d'exercer les autres droits que la loi lui confère.
Un membre constate que le texte néerlandais est plus restrictif que le texte français. Le texte néerlandais stipule que le ministre compétent peut toujours arrêter les (« de ») directives contraignantes de politique criminelle, y compris celles (« die ») de politique de recherche et de poursuite, tandis que le texte français stipule que le ministre compétent peut arrêter des directives contraignantes de politique cirminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. Le texte allemand est plutôt comparable au texte français.
Le premier ministre déclare que le texte s'inspire de l'article 143ter de la loi instituant le collège des procureurs-généraux et créant la fonction de magistrat national. Aux termes de cet article, le ministre de la Justice arrête les directives de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. Il s'ensuit que le texte français de l'article 151 projeté devrait être corrigé.
Le premier ministre ajoute que c'est le ministre de la Justice qui fixe les directives après consultation du collège des procureurs généraux. Les auteurs de l'article 151 projeté ont voulu transférer au niveau de la Constitution l'ensemble de la philosophie de ce qui est devenu la loi instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral.
Un sénateur fait remarquer que selon le texte néerlandais, seul le ministre de la Justice peut arrêter des directives contraignantes. Les procureurs généraux ne seraient pas autorisés à le faire. Même les procureurs ne pourraient pas donner de directives contraignantes à leurs substituts.
De plus, le premier paragraphe en projet paraît contraire à l'article 235 du Code d'instruction criminelle. Le premier paragraphe consacre en effet l'indépendance du ministère public avec, comme seule exception, le pouvoir du ministre d'ordonner des poursuites. Or, le Code d'instruction criminelle dispose que la chambre des mises en accusation peut aussi dans certains cas ordonner des poursuites.
Le premier ministre précise que le texte en projet se borne à rappeler que le ministre peut ordonner des poursuites dans certains cas.
Selon l'intervenant, le texte en projet va trop loin. S'il confirme le principe de l'indépendance du ministère public, il ne prévoit qu'une seule exception à ce principe. Il vise le pouvoir du ministre d'ordonner des poursuites. Le texte en projet ne mentionne pas la deuxième exception, c'est-à-dire le pouvoir de la chambre des mises en accusation ­ qui ne fait pas partie du ministère public ­ d'ordonner les poursuites dans certains cas. Si le texte du premier paragraphe en projet n'est pas modifié, les dispositions du Code d'instruction criminelle qui consacrent ce pouvoir de la chambre des mises en accusation, pourraient devenir inconstitutionnelles. Il semble indiqué de mieux préciser la portée du premier paragraphe.
Il est expressément confirmé que le nouvel article 151 de la Constitution ne peut porter préjudice au pouvoir de la chambre des mises en accusation d'ordonner les poursuites.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 1) qui est rédigé comme suit :
« Dans le texte projeté du § 2, alinéa 2, deuxième phrase, entre les mots « élus directement par leurs pairs » et les mots « selon les conditions et le mode », insérer les mots « , les juges et les officiers du ministère public constituant chaque fois des collèges électoraux différents, ».
Le rôle de la magistrature assise et celui de la magistrature debout sont assez spécifiques et cette spécificité se traduit également par une relation différente vis-à-vis du pouvoir exécutif, comme il est notamment précisé dans le § 1er projeté du nouvel article 151 de la Constitution. Il est dès lors souhaitable que cette distinction entre les deux groupes soit également respectée en ce qui concerne l'élection de leurs représentants respectifs au sein du Conseil supérieur de la Justice. Chaque groupe élit ses propres représentants. En outre, les magistrats qui passent du ministère public au siège ou vice-versa seront immédiatement remplacés au sein du Conseil supérieur, de manière à ce qu'une représentation équitable des deux groupes reste garantie.
Cet amendement propose d'insérer à l'article 151, § 2, de la Constitution en projet des collèges électoraux distincts pour le ministère public et le pouvoir judiciaire proprement dit en partant du principe qu'il s'agit de deux corps et institutions nettement différents. Il appartient au législateur de concrétiser plus avant ce principe.
Le premier ministre est d'avis que l'on peut régler cette question dans la loi d'exécution. Il affirme que le projet d'article 151 de la Constitution à l'examen n'empêche en rien que la proposition soit inscrite dans la loi d'exécution.
L'auteur de l'amendement apprécie cette précision car les documents parlementaires de la Chambre des représentants ne permettent pas de comprendre ce que l'on entend par les mots « leurs pairs ». L'interprétation du premier ministre laisse donc ouverte la question de savoir si les juges et les officiers du ministère public constituent ou non des collèges électoraux différents. Pour cette raison l'amendement est retiré.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 2), qui est rédigé comme suit :
« Dans le texte projeté du § 2, alinéa 2, deuxième phrase, supprimer les mots « à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, ».
D'une part, il s'agit d'une disposition qui peut être réglée dans la loi, mais, d'autre part, nous ne sommes pas partisans d'une nomination à la majorité des deux tiers. Par cette modalité de nomination, on demande en fait que des négociations aient lieu entre les différents groupes politiques au Sénat dans l'espoir qu'un accord politique se dégage sur un groupe de candidats qui pourra être assuré d'obtenir le soutien des deux tiers des voix. Or, c'est précisément à ces considérations de politique partisane que le législateur entend faire échec. S'il est possible de faire acte de candidature à titre individuel et si la procédure de nomination au Sénat empêche qu'une majorité politique puisse également désigner d'emblée tous les candidats, la dépolitisation semble mieux garantie que par le système d'un vote à la majorité des deux tiers prévu par la proposition.
L'amendement tend à supprimer la condition de la majorité des deux tiers prévue à l'alinéa 2 du § 2. L'auteur de l'amendement n'apprécie pas que l'on inscrive à l'article 151 de la Constitution que le Sénat nomme des membres du Conseil supérieur à la majorité des deux tiers de ses membres. Selon l'auteur c'est la procédure de vote adéquate dans la loi ou dans le Règlement du Sénat qu'il faut prévoir. L'auteur de l'amendement souligne qu'une majorité des deux tiers entraînera presque inéluctablement, une négociation politique sur le vote. Il eût été, dit-il, opportun de prévoir la nomination des membres à la majorité simple.
L'amendement est rejeté par 9 voix et 1 abstention.
La commission, avec l'accord de la Chambre des représentants, décide d'apporter au texte les corrections suivantes :
­ dans le texte néerlandais du deuxième alinéa, deuxième phrase, les mots « uit, enerzijds » sont remplacés par les mots « enerzijds uit »;
­ dans la même phrase, la virgule figurant entre le mot « anderzijds » et le mot « uit » est supprimée;
­ dans la même phrase, le mot « derde » est remplacé par le mot « derden »;
­ dans la même phrase, les mots « bepaald bij de wet » sont remplacés par les mots « bij de wet bepaald »;
­ dans le texte français du quatrième alinéa, le mot « lesquels » est remplacé par le mot « lequel ».
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 3), rédigé comme suit :
« Remplacer le § 3 projeté par la disposition suivante :
« § 3. Le Conseil supérieur de la Justice est compétent notamment pour :
1º présenter des candidats à une nomination de juge, visée au § 4, ou d'officier du ministère public;
2º présenter des candidats à une désignation aux fonctions visées au § 5, alinéa 1er , et aux fonctions de chef de corps auprès du ministère public;
3º émettre des avis et propositions concernant le fonctionnement général et l'organisation de l'ordre judiciaire;
4º évaluer et promouvoir le contrôle interne;
5º recevoir des plaintes relatives au fonctionnement de l'ordre judiciaire et s'assurer de leur suivi, en ce compris l'intentement d'une procédure disciplinaire ou criminelle auprès des instances compétentes;
6º ouvrir une enquête sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire.
Une loi à adopter à la majorité visée à l'article 4, dernier alinéa, détermine les autres compétences du Conseil supérieur de la Justice. »
L'article 151, § 3, projeté, insère un nombre exagéré d'éléments dans la Constitution. D'une part, il contient une longue énumération des compétences du Conseil supérieur de la Justice et, d'autre part, il permet encore d'étendre ces compétences par la voie d'une loi adoptée à la majorité spéciale. Nous pouvons admettre que la Constitution détermine certaines compétences et que, parallèlement, elle permette d'étendre celles-ci par la voie d'une loi spéciale, mais il faut alors que les compétences constitutionnelles se limitent à l'essentiel. Il est justifié d'ancrer certaines compétences dans la Constitution. Le fait de prévoir qu'il faut une majorité spéciale pour étendre les compétences constitutionnelles exclut que le législateur agisse avec désinvolture en la matière, tout en permettant à ce dernier de faire face à des besoins nouveaux sans devoir engager la très lourde procédure d'une révision de la Constitution. La manière dont ces compétences doivent, dans la pratique, être exercées et réparties entre les différents organes du Conseil supérieur de la Justice ne doit pas être inscrite dans la Constitution. La loi visée à l'article 151, § 2, proposé suffit pour régler cette question.
Cet amendement limite l'énumération dans la Constitution des compétences du Conseil supérieur de la Justice. Selon l'amendement, la loi pourra préciser les compétences du Conseil supérieur de la Justice.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 4), rédigé comme suit :
« Dans le texte projeté du § 3, premier alinéa, remplacer l'8º par le texte suivant :
« 8º recevoir des plaintes relatives au fonctionnement des instances judiciaires, y compris le pouvoir de charger l'autorité compétente d'intenter une action disciplinaire ou d'engager une enquête criminelle. »
L'auteur de l'amendement convient que le Conseil supérieur de la Justice n'a aucun pouvoir disciplinaire, mais estime qu'il devrait avoir un droit d'injonction disciplinaire et pénal.
Le texte en projet se borne à conférer au Conseil supérieur de la Justice le pouvoir de notifier le dossier à l'autorité compétente. Cet amendement, s'il était adopté, habiliterait le Conseil supérieur de la Justice à charger une instance compétente d'entamer des poursuites disciplinaires ou pénales.
Le premier ministre souligne que cette proposition a été faite à la Chambre des représentants mais il estime que l'amendement pourrait entraîner une confusion sur les diverses fonctions du Conseil supérieur de la Justice. Selon le premier ministre une immixtion du Conseil supérieur de la Justice dans la procédure disciplinaire ne paraît pas indiquée. Il ajoute que le ministre de la Justice s'est engagé à réformer en profondeur le droit disciplinaire.
La commission décide, en accord avec la Chambre des représentants, de remplacer le mot « visée » par le mot « prévue » au troisième alinéa du texte français.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 5), rédigé comme suit :
« Au § 4 projeté, supprimer les alinéas 2 et 3. »
Le présent amendement vise également à éviter d'allonger inutilement le texte constitutionnel. En prévoyant des critères de compétence et d'aptitude à l'alinéa 1er de ce paragraphe, le constituant donnera au législateur des recommandations suffisantes en vue de déterminer par la loi les procédures concrètes de nomination et de promotion. Il convient en outre d'éviter que la Constitution n'impose trop souvent au législateur de réunir une majorité des deux tiers.
Il reste important qu'en dépit d'une présentation répétée et motivée de candidats par le Conseil supérieur de la Justice, le Roi assume la décision finale. Le Roi doit garder la possibilité de ne pas suivre la présentation de candidats classés par ordre de préférence, faite par le Conseil supérieur de la Justice, à condition, bien sûr, que le refus de la présentation soit dûment motivé, qu'un recours devant le Conseil d'État demeure possible et que le Parlement puisse exercer sans restriction son pouvoir de contrôle normal sur le pouvoir exécutif. Si la procédure permet au Conseil supérieur de la Justice de procéder par deux fois à une présentation motivée et oblige clairement le Roi à motiver son éventuelle intention de ne pas suivre cette présentation, la présentation du Conseil supérieur sera généralement suivie dans la pratique. Or, il peut s'avérer utile, dans des circonstances exceptionnelles, de prendre une autre décision que celle que le Conseil de la Justice recommande de prendre. Cette possibilité permettra de parvenir à un meilleur équilibre entre l'important avis du Conseil supérieur et la responsabilité, en fin de compte politique, du ministre qui prend la décision.
Le premier ministre déclare que l'exigence d'une majorité des deux tiers au sein du Conseil supérieur de la Justice fait pendant à la liberté limitée du Roi. En effet le Roi ne peut refuser le candidat qui lui est présenté qu'en motivant son refus. Sa liberté de choix est particulièrement limité. La majorité spéciale imposée au Conseil supérieur de la Justice se justifie donc par le pouvoir étendu dont il dispose en matière de nominations.
L'amendement est rejeté par 9 voix contre 1.
La commission décide, en accord avec la Chambre des représentants, de remplacer le mot « vorig » par le mot « vorige » au troisième alinéa du texte néerlandais.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 6), rédigé comme suit :
« Dans le § 5 projeté, remplacer les alinéas 1er à 4 par l'alinéa suivant :
« Les présidents des cours et tribunaux sont désignés à ces fonctions par les cours et tribunaux selon les conditions et le mode déterminés par la loi. »
Il nous paraît utile d'examiner en premier lieu s'il ne serait pas souhaitable de réduire quelque peu le nombre pléthorique de mandats (premiers présidents, présidents, vice-présidents) et ­ pourquoi pas ? ­ de se limiter à désigner un chef de corps.
Nous avons dès lors opté pour une procédure de désignation uniforme en ce qui concerne ces chefs de corps : chaque cour ou tribunal choisit en son sein le candidat le plus apte. L'intervention du Roi ne nous paraît plus nécessaire.
La procédure est ainsi considérablement simplifiée et peut être entièrement réglée par la loi. Cela permet de simplifier à nouveau considérablement cet article de la Constitution.
L'auteur de l'amendement estime qu'il appartient aux cours et tribunaux de choisir leur chef de corps. Le projet de réforme peut, dit-il, amener à la tête de juridiction des chefs de corps indésirés. Selon l'auteur, les cours et tribunaux ont tout intérêt dans le nouveau système à être gérés correctement et de manière dynamique par les chefs de corps qu'ils ont choisi.
Le premier ministre souligne que les cours et tribunaux auront leur mot à dire dans la désignation des chefs de corps. Ils devront en effet émettre un avis sur les candidats chefs de corps. Le premier ministre souligne que l'expérience révèle que les cours n'utilisent pas la faculté dont ils disposent actuellement, d'élire les chefs de corps. Ces derniers sont le plus souvent désignés selon la règle de l'ancienneté. Cette tradition a pour conséquence que certains chefs de corps ont été désignés pour une période inférieure à un an.
Le premier ministre relève aussi que le § 5 en projet dispose que les chefs de corps de la Cour de cassation, des cours et tribunaux doivent être issus de la juridiction concernée. Il en résulte par exemple que seuls les membres de la Cour de cassation peuvent être nommés au poste de premier président ou de président de section de la Cour de cassation.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 7), rédigé comme suit :
« Dans le § 6 projeté, supprimer les mots « , alinéa quatre. »
Cette suppression est le corollaire de l'amendement nº 6 qui tend à remplacer les alinéas 1er à 4 du § 5 par un alinéa unique.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 8), rédigé comme suit :
« Remplacer l'alinéa 2 de la disposition transitoire projetée par l'alinéa suivant :
« À cette date, toutes les fonctions visées au § 5 deviennent vacantes. Les chefs de corps en fonction continuent d'exercer celle-ci jusqu'à ce qu'il ait été procédé à la désignation d'un nouveau chef de corps selon la procédure déterminée par la loi. À ce moment, les chefs de corps en fonction peuvent, à titre exceptionnel, se porter également candidats pour cette nouvelle désignation. Les chefs de corps sont réputés être nommés au sein de la cour ou du tribunal où ils exercent cette fonction à cette date. »
La réforme de la justice est une nécessité impérieuse. Les chefs de corps seront appelés à jouer un rôle capital dans la mise en oeuvre de ces réformes sur le terrain. Chaque cour et tribunal doit dès lors avoir la possibilité de désigner un chef de corps qui peut et souhaite appliquer cette réforme. Là où les chefs de corps en place pourront s'atteler à cette tâche, les dispositions transitoires de la présente révision de la Constitution permettront au chef de corps en fonction d'être une seule fois candidat à ce nouveau type de mandat. On évite ainsi que trop de candidats de valeur n'aient même pas la possibilité de poser leur candidature à ces nouvelles fonctions. Dès que les nouveaux chefs de corps auront été désignés partout, la procédure normale prévue par la présente réforme, c'est à-dire le système de mandats limités dans le temps et sans doute non renouvelables, pourra être appliquée.
L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1.
M. Boutmans dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-1121/2, amendement nº 9), rédigé comme suit :
« Dans la disposition transitoire projetée, remplacer les alinéas 3 à 9 par l'alinéa suivant :
« Entre-temps, les dispositions suivantes restent d'application :
1º les juges de paix et les juges des tribunaux sont directement nommés par le Roi sur la base de leur compétence et de leur aptitude;
2º les conseillers de la Cour de cassation et des cours d'appel et les présidents et vice-présidents des tribunaux de première instance de leur ressort sont nommés par le Roi sur la liste de candidats classés par ordre de préférence présentée par les cours et tribunaux.
Le Roi ne peut déroger à ce classement que par une décision motivée;
3º toutes les présentations sont rendues publiques au moins quinze jours avant la nomination;
4º les cours choisissent leurs présidents et vice-présidents en leur sein. »
Le présent amendement vise également à prévoir plusieurs mécanismes d'objectivation importants pour la période transitoire qui prendra fin lors de l'installation du Conseil supérieur de la Justice.
Une première disposition souligne que les critères sur lesquels le Roi devra se baser pour nommer un juge ou un juge de paix seront désormais la compétence et l'aptitude des candidats (ce principe sera également inscrit dans la Constitution si l'amendement que nous avons présenté en ce sens est adopté).
Une deuxième disposition abolit immédiatement les présentations par des organes politiques, tels que les conseils provinciaux, le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, la Chambre et le Sénat. Étant donné qu'un autre amendement vise à déclarer vacants les mandats des chefs de corps lors de l'installation du Conseil supérieur de la Justice, il n'y a aucun risque d'assister à une explosion de nominations politiques de dernière minute au cours de la phase transitoire. Là où il sera toutefois urgent de pourvoir à une vacance, cette procédure simplifiée et partiellement dépolitisée le permettra. Il est également demandé à l'instance qui fait la présentation de classer les candidats par ordre de préférence, classement dont le Roi ne pourra s'écarter qu'en motivant sa décision. Cette disposition garantit également, durant la période transitoire, une possibilité de recours devant le Conseil d'État et l'exercice normal du contrôle parlementaire. Les deux derniers points ont été repris tels quels du texte initial de la proposition de révision de l'article 151 de la Constitution.
La commission décide, avec l'accord de la Chambre des représentants, de supprimer, dans le texte néerlandais, la virgule entre le mot « datum » et le mot « worden », ainsi que de remplacer les mots « ondervoorzitter der rechtbanken » par les mots « ondervoorzitters van de rechtbanken ».
L'article tel qu'il a été corrigé est adopté par 10 voix contre 1.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du rapport.
Roger LALLEMAND. Le président,
AVIS SUR LA PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 151, § 5, DE LA CONSTITUTION ET DE LA DISPOSITION TRANSITOIRE RELATIVE À SON ENTRÉE EN VIGUEUR
J.-C. SCHOLSEM,
Professeur ordinaire à la Faculté de Droit de l'Université de Liège.
1. La proposition de révision de l'article 151 de la Constitution déposée en date du 15 juillet 1998 par MM. Maingain et consorts (doc. Chambre, nº 1675-1, 97/98) prévoit dans son § 5 que désormais « le premier président de la Cour de cassation, les premiers présidents des cours et les présidents des tribunaux sont désignés par le Roi à ces fonctions selon les conditions et le mode déterminés par la loi » (proposition de révision de l'article 151, § 5, alinéa 1er ). Les alinéas 2 et 3 précisent les modalités de cette « désignation ». Le projet d'article 151, § 5, alinéa 4, prévoit pour sa part que : « le président et les présidents de section de la Cour de cassation ainsi que les présidents de chambre des cours et tribunaux et les vice-présidents des tribunaux sont désignés à ces fonctions par les cours et tribunaux en leur sein, selon les conditions et le mode déterminés par la loi. » Il est précisé dans un alinéa 5 que « sans préjudice des dispositions de l'article 152, la loi détermine la durée des désignations à ces fonctions ».
La disposition transitoire de l'article 151 de la Constitution en projet prévoit :
« Les dispositions des §§ 3 à 6 seront appliquées pour la première fois après la composition du Conseil supérieur de la Justice visée au § 2.
À cette date, le premier président, le président et les présidents de section de la Cour de cassation, les premiers présidents et les présidents de chambre des cours et les présidents et vice-présidents des tribunaux sont réputés être désignés à ces fonctions pour le délai et selon les conditions déterminés par la loi et être nommés en même temps respectivement à la Cour de cassation, à la cour d'appel ou à la cour du travail correspondante ou au tribunal de première instance ou au tribunal du travail correspondant. »
2. Le § 5 de la proposition de révision de l'article 151 met en oeuvre un élément tenu pour essentiel par les auteurs de la réforme, à savoir la dissociation entre la nomination comme juge, au sens large du terme, par le Roi (cf. article 151, § 4, en projet) et la désignation à une des fonctions énumérées à l'article 151, § 5, qui se fait soit par le Roi, soit par les cours et tribunaux eux-mêmes en leur sein et qui, « sans préjudice des dispositions de l'article 152 », se fait pour la durée que la loi détermine (article 151, § 5, alinéa 5).
Selon les auteurs de la proposition « (u)n tel système de mandats n'est pas contraire aux principes en matière d'indépendance tels que garantis par l'article 152 de la Constitution, étant donné que la désignation à un mandat temporaire ne porte ou ne peut porter préjudice à la nomination effective de magistrat. » (1)
Quant à la disposition transitoire, elle vise à appliquer le nouveau système à tous les titulaires actuels de fonctions y énumérées en les réputant « désignés » aux fonctions auxquelles ils ont été nommés ou élus « pour le délai et selon les conditions déterminés par la loi » et en les réputant également « être nommés » en même temps respectivement à la Cour de cassation, à la cour d'appel ou à la cour du travail correspondante et au tribunal de première instance ou au tribunal du travail correspondant. »
L'article 93 de la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation des magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats (2) règle plus en détail ce régime transitoire.
3. La régularité de ces propositions en regard de l'article 195 de la Constitution, alors que l'article 152 de la Constitution n'est pas soumis à révision, a déjà fait l'objet d'analyses approfondies. Il s'agit d'une note établie par un groupe de travail au sein de la Cour de cassation (3), d'un important avis du Conseil d'État L. 27.415/2 donné le 2 avril 1998 sur un avant-projet de loi « modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant la nomination et la promotion des magistrats, instituant un Conseil académique et instaurant un système d'évaluation des magistrats » (4) et, enfin, d'une note du premier ministre relative à la portée de la révision de l'article 151 de la Constitution et à la relation entre la préconstituante et la constituante (5).
Il n'est pas dans notre intention d'analyser en détail tous les arguments développés dans ces textes importants. Vu les conditions d'urgence dans lesquelles le présent avis est donné, nous nous bornerons à indiquer quelles sont, à nos yeux, dans le présent contexte, les limites du pouvoir de révision du constituant, avec une attention particulière à la mise en oeuvre immédiate du nouveau système de mandats temporaires prévue par la disposition transitoire de l'article 151 en projet.
§ 1 er . Les limites du pouvoir constituant dans ses relations avec le Préconstituant
4. En vue de respecter l'article 195 de la Constitution, le pouvoir constituant ne peut statuer que « sur les points soumis à la révision », c'est-à-dire ceux qui sont repris dans la déclaration de révision de la Constitution.
La doctrine en tire d'habitude deux conséquences. La première est que si un article existant de la Constitution est soumis à révision ­ comme en l'espèce l'article 151 ­, le Constituant ne peut, à l'occasion de la révision de cet article, se saisir d'une matière étrangère à celle qui était réglée dans la disposition visée. Son droit de révision est limité à la matière couverte par l'article à réviser. Cette limitation ne fait pas problème dans le cadre limité de la présente consultation. L'article 151 de la Constitution traite de la nomination des juges, conseillers à la cour d'appel et à la Cour de cassation, de certains chefs de corps (présidents et vice-présidents des tribunaux de première instance) et de l'élection des présidents et vice-présidents des cours. Il est loisible au Constituant de distinguer désormais des nominations comme juges au sens large du terme (article 151, § 4) et des désignations à certaines fonctions (article 151, § 5). La « matière » couverte semble être la même.
La deuxième limitation fixée au pouvoir constituant pose nettement plus de problèmes. Une doctrine unanime reconnaît qu'en révisant une disposition de la Constitution, le Constituant ne peut modifier, même implicitement, le sens ou la portée de dispositions non visées dans la déclaration de révision (6). Cette interdiction découle des termes mêmes de l'article 195 (« statuent ... sur les points soumis à la révision »). À vrai dire, elle résulte du mécanisme de révision de la Constitution adopté en Belgique, à savoir la division du travail entre Préconstituant et Constituant. On verrait mal le sens de cette division si, indirectement, le Constituant pouvait modifier le sens et la portée de dispositions non ouvertes à révision.
5. Toutefois, cette limitation fixée à la compétence du pouvoir constituant est loin d'être aussi évidente qu'il n'y paraîtrait au premier abord. À cet égard, la note du premier ministre en date du 18 novembre 1997 (7) fait le point de manière très précise et détaillée sur l'état actuel de la doctrine et de la pratique constitutionnelle.
Cependant, cette note, aussi intéressante soit elle, ne s'adresse pas directement au problème ici traité. Elle constitue une sorte de « réplique » à l'avis du Conseil d'État du 15 septembre 1997 relatif à l'avant-projet de loi « portant institution d'un Conseil supérieur de la Justice ». Dans cet avis, le Conseil d'État estimait que l'instauration d'un tel Conseil échappait à la matière traitée dans l'article 151 de la Constitution. Il s'agissait donc en l'espèce de la première limitation, envisagée ci-dessus, fixée au pouvoir constituant (s'en tenir à la matière traitée par la disposition ouverte à révision) et non, à proprement parler, de la problématique des révisions implicites et de leurs limites (ne pas modifier le sens et la portée de dispositions non ouvertes à révision).
Il n'en reste pas moins que le texte déposé par le premier ministre résume également de manière fidèle la pratique constitutionnelle sur ce sujet controversé. Par ailleurs, on peut déduire de la doctrine la plus autorisée les enseignements suivants. Le Constituant a, de plus en plus, tendance à interpréter très largement sa compétence dans ses rapports avec le Préconstituant. La constatation en est faite partout. Si la doctrine continue à critiquer les révisions implicites qui en résultent, son jugement tend à se faire plus nuancé. Ainsi, selon A. Alen, « En cas de doute quant à la portée de la compétence du législateur, agissant en vertu de l'alinéa premier de l'article 195 de la Constitution, et de celle de la Constituante, le principe de la pleine compétence joue ­ dans les limites fixées par la Constitution ­ à l'avantage de la Constituante, dont les chambres sont, comme nouveaux organes élus, l'incarnation la plus récente de la volonté du peuple » (8). Pour K. Rimanque, à chaque révision de la Constitution depuis 1970, on assiste, sur une échelle plus ou moins large, à des dépassements du cadre fixé par le Préconstituant. La dynamique même de la réforme de l'État explique ­ sans les justifier sur le plan juridique ­ ces débordements (9).
La note du premier ministre souligne également « qu'au fur et à mesure que les articles de la Constitution deviennent de plus en plus explicites, détaillés et précis, des révisions implicites pourront être évitées de moins en moins, et qu'une interprétation moins orthodoxe de l'article 195 de la Constitution s'imposera ».
6. Ces éléments justifient une interprétation très large des pouvoirs du Constituant par rapport à la volonté exprimée par le Préconstituant.
Dans cette optique, il ne semble pas que l'on puisse condamner la révision d'un article pour le simple fait que cette révision aurait pour effet de modifier implicitement le sens et la portée traditionnellement attribués à une autre disposition constitutionnelle, non ouverte à révision. La disposition en question peut être susceptible de plusieurs interprétations. La loi peut, au fil du temps, consacrer différentes interprétations. Ceci est spécialement vrai pour les dispositions originaires, fort anciennes, de notre Constitution. Ce que la loi peut faire, le Constituant pourrait, à notre avis, le faire, par voie d'une révision implicite d'un article non ouvert à révision.
Cette conception très extensive ­ et qui pourra paraître excessive à certains ­ de la compétence du pouvoir constituant a cependant une limite, à défaut de quoi c'est le mécanisme même de révision ­ avec sa division entre Préconstituant et Constituant ­ qui est vidé de tout sens. S'il apparaît, à la lecture de la Constitution, qu'une disposition non ouverte à la révision doit être interprétée dans un sens précis et ne peut, dans la systématique constitutionnelle, recevoir une autre interprétation, ce sens ne peut être altéré par la modification d'une autre disposition qui, elle, serait soumise à révision. La violation de l'article 195 de la Constitution serait, dans ce cas, indubitable.
C'est à la lumière de cette théorie large, développée par la doctrine contemporaine, de la compétence du pouvoir constituant que nous analyserons la question de savoir dans quelle mesure la révision de l'article 151 de la Constitution est éventuellement limitée par le fait que l'article 152 n'est, quant à lui, pas soumis à révision.
§ 2. L'instauration de mandats à terme pour certaines fonctions par la proposition de révision de l'article 151 ­ L'application immédiate de ce régime aux titulaires actuels de ces fonctions
7. Les articles 151 et 152 de la Constitution datent de 1831. L'article 152 a été modifié en 1980 en vue de compléter le premier alinéa. (« Ils sont mis à la retraite à un âge déterminé par la loi et bénéficient de la pension prévue par la loi »). L'article 151 a été retouché en 1993 en vue de prévoir le droit de présentation des conseillers à la cour d'appel par le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale et de modifier la présentation des conseillers à la Cour de cassation qui, désormais, se fera alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat.
Pour le reste, la structure de ces articles n'a pas été modifiée. Il n'est pas exagéré d'affirmer que ces articles sont au centre même du concept de séparation des pouvoirs, en ce que traitant de la nomination des juges (art. 151) et du statut qui s'attache à cette nomination (art. 152), ils constituent une des garanties fondamentales de l'indépendance de ces derniers et, par là même, du pouvoir judiciaire.
Proches par leur localisation dans la Constitution (deux articles qui se suivent), ces deux dispositions le sont aussi par la matière traitée qui se représente comme les deux versants d'une même problématique. La doctrine a souvent souligné cette étroite liaison entre les articles 151 et 152. Ainsi, pour Cyr Cambier : « (ne) pouvant faire que la charge de juger soit attribuée sans influence extérieure, l'on s'applique à soustraire, à tout le moins, son exercice à pareille allégeance. Une fois investi de son emploi, le juge échappe au pouvoir dont il tient sa nomination. Telle est la portée de la règle de l'irrévocabilité et des caractéristiques qui s'y rattachent » (10).
Il convient de rappeler brièvement que l'article 152 contient trois règles différentes. La règle de la nomination à vie s'adresse à tous les magistrats de profession au sein de la magistrature assise. Elle renforce pour ces magistrats les garanties découlant des alinéas 2 et 3 du même article. La règle de l'irrévocabilité, déposée dans l'alinéa 2, paraît plus fondamentale encore et a un champ d'application plus large : elle protège tous ceux qui exercent la fonction de juger au sein du pouvoir judiciaire, même si leur fonction ne leur a été conférée que pour un temps déterminé (11). Ils ne peuvent, pendant la durée de ces fonctions, être destitués que par jugement. Enfin, la règle de l'inamovibilité a le même champ d'application large (12). Elle présente un caractère absolu (13) en ce sens que le déplacement d'un juge ne peut s'opérer que par une nomination nouvelle et du consentement de l'intéressé.
8. L'interprétation des articles 151 et 152 de la Constitution ne peut ignorer le fait capital que ces deux articles utilisent les mêmes mots (juges, nommés) et que ces mots doivent nécessairement avoir le même sens dans deux dispositions contiguës et ayant la même origine historique.
Ce point a été pertinnement mis en lumière par l'avis du Conseil d'État L. 27.415/2 du 2 avril 1998. Les présidents et vice-présidents des tribunaux de première instance ont été nommés en cette qualité par le Roi en vertu de l'article 151, alinéa 2. C'est donc en cette même qualité de président ou de vice-président qu'ils ont été nommés à vie au sens de l'article 152, alinéa 1. La présidence ou la vice-présidence constitue dès lors une « place » aux termes de l'article 152, alinéa 2. La cessation de ces fonctions est donc nécessairement un « déplacement » au sens de l'article 152, alinéa 3 : elle ne peut avoir lieu que par une nomination nouvelle et du consentement de l'intéressé. En d'autres termes, les mots « nommés » et « nomination » ne peuvent avoir un sens différent selon qu'ils apparaissent à l'article 151, alinéa 2, et à l'article 152, alinéa 1 et alinéa 3.
Le sens du mot « place » et « déplacement » dans l'article 152 est ainsi absolument certain et ne prête pas à interprétation ou à controverse : il couvre, à tout le moins, la place de président et de vice-président d'un tribunal de première instance. La place (au sens de l'article 152, alinéa 2 et alinéa 3 « déplacement ») est le corollaire de la nomination (au sens des articles 151, alinéas 1, 2, 3 et 152, alinéa 3). L'article 151 en projet prétend distinguer désormais les nominations de personnes comme titulaires de fonctions juridictionnelles [article 151, § 4, en projet ­ voir aussi l'article 151, § 1er , en projet (14)] des désignations à certaines fonctions (article 151, § 5, en projet). Il précise que la durée de ces désignations sera déterminée par la loi (article 151, § 5, alinéa 5 en projet). Ce faisant, la proposition modifie le sens certain des mots « nommés », « nomination », « place » et « déplacement » dans l'article 152. Nous sommes ici devant un cas où même en admettant, comme nous le faisons, une interprétation extensive de la compétence du pouvoir constituant, la révision implicite d'un article non soumis à révision est indubitable et ne peut être admise (15).
9. Le raisonnement tenu à partir du texte de la Constitution et tendant à démontrer que la présidence ou la vice-présidence d'un tribunal de première instance est bien (et ne peut être autre chose qu') une « place » au sens de l'article 152, alinéa 2, et que, dès lors, le retrait de cette fonction constitue un « déplacement » aux termes de l'article 152, alinéa 3, peut, à notre avis, s'appliquer de la même manière à toutes les personnes qui ont été nommées par le Roi à une des fonctions visées par l'article 151, § 5, en projet, tels par exemple les présidents des tribunaux de commerce et du travail ou les premiers présidents et présidents des cours du travail. En effet, l'irrévocabilité et l'inamovibilité consacrées par l'article 152, alinéa 2 et alinéa 3, sont la contrepartie nécessaire ­ et le contrepoids ­ de la nomination par le Roi (16). Toutes ces personnes sont titulaires d'une place de président ou de premier président parce que nommées par le Roi à ces fonctions et bénéficient à ce titre de l'inamovibilité.
La situation des personnes qui, en vertu de l'article 151, alinéa final actuel ont été élues, c'est-à-dire désignées par cooptation interne, nous paraît différente. Actuellement, ces élections se font à vie. La solution est absolument traditionnelle. Mais découlet-elle du texte même de la Constitution ? Ne serait pas inconstitutionnelle, à notre avis, une loi qui déciderait qu'elles se font pour un terme. La systématique de la Constitution lie étroitement l'irrévocabilité et l'inamovibilité à une nomination, c'est-à-dire à un acte de l'exécutif. De telles garanties paraissent moins nécessaires là où la Constitution a prévu un régime d'élection au sein des corps judiciaires. Les fonctions exercées dans ce cadre ne seraient donc pas, dans notre interprétation, des « places » au sens de l'article 152.
10. Il découle de ce qui précède qu'en modifiant le sens certain et dépourvu d'équivoque des mots « place » et « déplacement » étroitement liés au concept de « nomination » dans l'article 152, l'article 151, § 5, en projet ne respecte pas les conditions fixées par l'article 195 à la révision de la Constitution. Cette violation peut être constatée, même si le constituant décidait que le nouveau système de désignation par le Roi de chefs de corps pour un temps déterminé ne s'appliquait qu'aux nouvelles « désignations » à intervenir.
La disposition transitoire de l'article 151 en projet va cependant plus loin.
Dans son premier alinéa, elle dispose que « les dispositions des §§ 3 à 6 seront appliquées pour la première fois après la composition du Conseil supérieur de la Justice, visée au § 2 ». Entre-temps, les dispositions actuelles de l'article 151 restent d'application (disposition transitoire, alinéa 3 et suivants).
Toutefois, en vertu de l'alinéa 2, toutes les personnes visées à l'article 151, § 5, en projet sont, à la date d'entrée en vigueur du nouveau texte constitutionnel, par une fiction juridique, réputées être désignées à ces fonctions pour le délai et selon les conditions déterminés par la loi et être nommées en même temps à la Cour de cassation, à la cour d'appel ou à la cour du travail correspondante et au tribunal de première instance ou au tribunal du travail correspondant.
Le constituant entend donc que la scission qu'il opère entre, d'une part, la désignation comme chef de corps ou titulaire d'un mandat adjoint et, d'autre part, la nomination comme titulaire de fonctions juridictionnelles, rétroagisse et s'applique à des personnes actuellement nommées.
11. Cette disposition transitoire, exorbitante du droit commun, est une reconnaissance expresse de la révision implicite de l'article 152 de la Constitution et aggrave l'inconstitutionnalité du projet de révision. Par l'effet d'une fiction, des personnes (dont certaines ont été nommées à ces fonctions et bénéficient donc certainement de l'inamovibilité prévue à l'article 152, alinéa 3) sont, à la date d'entrée en vigueur des §§ 3 à 6 de l'article 151 en projet, à la fois réputées être nommées juges ou conseillers et réputées être désignées, à la fonction qu'elles occupent « pour le délai et selon les conditions déterminés par la loi ».
La nomination à vie et l'inamovibilité d'une personne nommée, par exemple comme président d'un tribunal de première instance, sont en quelque sorte anéanties rétroactivement. À partir de la date d'entrée en vigueur de la nouvelle disposition constitutionnelle, cette personne sera censée être désignée comme président, pour le délai et les conditions déterminés par la loi, et « en même temps », être nommée juge au tribunal de première instance.
Comment exprimer plus éloquemment que c'est la notion même d'inamovibilité qui a été modifiée ? Le juge en question aura été nommé deux fois : une première fois régulièrement comme président de sa juridiction, en vertu de l'article 151, alinéa 2, une deuxième fois par l'effet d'une fiction constitutionnelle qui, tout en le dépouillant de son inamovibilité dans le poste auquel il a été nommé (et dont il est déplacé sans son consentement), le « renomme » juge.
L'atteinte portée à l'article 152 paraît grave. On peut même se demander si la disposition transitoire envisagée est compatible avec l'indépendance du juge consacrée par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Certes, l'article 6 n'exige pas des nominations à vie. Elle exige cependant l'inamovibilité pendant la durée du mandat, même si cette inamovibilité ne repose que sur une reconnaissance de fait, en l'absence de tout texte (17).
Dès lors que le droit belge reconnaît, par l'article 152, que la fonction de chef de corps nommé par l'exécutif fait partie de la « place » du juge couverte par l'inamovibilité et que cette nomination a été opérée à vie, l'application de la disposition transitoire aux chefs de corps actuellement nommés peut s'apparenter à une révocation, même si l'intéressé reste par ailleurs investi à vie de ses fonctions juridictionnelles. À tout le moins, certains doutes quant à la compatibilité de la disposition en projet avec l'article 6 de la Convention peuveunt-ils être émis.
Il conviendrait donc, selon nous, de revoir à tout le moins la disposition transitoire en projet, à la lumière des observations qui précèdent, si l'on veut éviter une entorse brutale des principes de nomination à vie et d'inamovibilité consacrés par l'article 152 de la Constitution.
NOTE AUX MEMBRES DE LA COMMISSION DES AFFAIRES INSTITUTIONNELLES DU SÉNAT
Objet : la note du professeur Scholsem
1. Le premier paragraphe de la note concernant les modifications implicites
­ Veuillez trouver ci-joint la note que le premier ministre a déposée le 17 novembre 1997 au sein des commissions réunies Justice et Réformes institutionnelles. Cette note vise en effet en premier lieu à apporter une réponse à la thèse défendue par le Conseil d'État, selon laquelle la création du Conseil supérieur serait étrangère à la matière visée par l'article indiqué dans la déclaration de révision : depuis lors, ce problème est résolu compte tenu de la création d'un seul organe.
D'autre part, cette note décrit la pratique des modifications implicites; il apparaît clairement qu'une interprétation juridique strictement formelle de l'article 195 de la Constitution n'aurait pas permis de réaliser les réformes successives de la structure de l'État. La limite imposée par le professeur Scholsem à la technique des modifications implicites, à savoir que : « s'il apparaît, à la lecture de la Constitution, qu'une disposition non ouverte à révision doit être interprétée dans un sens précis et ne peut, dans la systématique constitutionnelle, recevoir une autre interprétation, ce sens ne peut être altéré par la modification d'une autre disposition qui, elle, serait soumise à révision », semble davantage s'apparenter à une définition de la technique de la révision implicite proprement dite qu'à une définition des limites de cette technique. À ce sujet, il y a lieu de se référer à la définition du professeur Alen, telle qu'exposée dans la note ci-jointe, ainsi qu'à la citation du professeur Rimanque à la page 11 de la même note.
­ J'estime toutefois que la révision de l'article 151 de la Constitution ne comporte pas une modification implicite de l'article 152 de la Constitution et que, par conséquent, la technique des « révisions implicites » n'a pas été appliquée en la matière et que toute discussion concernant la portée de cette notion est donc hors de propos.
2. Paragraphe deux de la note : le caractère (in)constitutionnel de l'instauration de mandats temporaires
­ L'analyse du professeur Scholsem démontre essentiellement que le mot « nommer » dans l'actuel article 151 de la Constitution a la même signification que le mot « nommer » à l'article 152 de la Constitution, ce qui amène à la conclusion qu'il s'agit d'une nomination à vie, qui va de pair avec l'irrévocabilité (alinéa deux) et l'inamovibilité (alinéa trois).
­ Cette interprétation est correcte et elle s'applique non seulement à l'actuel article 151 de la Constitution mais aussi au nouvel article 151 ­ en projet ­ de la Constitution. Chaque fois que le nouvel article 151 de la Constitution reprend le mot « nommer », cette notion renvoie effectivement à une nomination à vie au sens de l'article 152 de la Constitution : il s'agit des fonctions énumérées au paragraphe quatre du nouvel article, à savoir : la fonction de juge de paix, de juge des tribunaux (une notion qui vise le juge de première instance, le juge du travail et le juge de commerce), les conseillers aux cours d'appel et à la Cour de cassation.
­ L'article 151 a été déclaré ouvert à révision sans autres modalités. Aucune restriction n'a été imposée au constituant. Celui-ci peut donc parfaitement opter pour une distinction entre une nomination à une fonction de juge et une désignation à un mandat déterminé (« une place ») de chef de corps. Il n'est nullement porté préjudice au principe de la nomination à vie : s'il se porte candidat et qu'il est présenté par le Conseil supérieur, le juge nommé à vie se voit attribuer, en sus de sa nomination, un mandat de chef de corps pour une période déterminée. Il n'est pas nommé, mais désigné à cette dernière « place ». À l'issue du mandat, l'intéressé reprend sa nomination, qui lui est en effet attribuée à vie. L'article 152 de la Constitution est donc pleinement respecté.
­ Le raisonnement développé au point 9 de la note du professeur Scholsem me semble erroné et ce, pour les raisons suivantes :
a) Le paragraphe quatre de l'article 151 de la Constitution ne reprend pas le terme « nommer » mais bien « désigner ». Refuser ce libellé et partant, remettre en question la nouvelle approche du constituant, c'est ignorer le droit de ce dernier de modifier la Constitution. Cela signifie en effet que la règle énoncée à l'article 151 de la Constitution, qui stipule aujourd'hui que les juges de paix, les juges des tribunaux, les conseillers des cours d'appel et de la Cour de cassation et les présidents et vice-présidents des tribunaux sont nommés par le Roi, est inviolable eu égard à l'article 152 de la Constitution. Cela signifie-t-il en outre que le système de cooptation interne du chef de corps, tel que prôné par certains membres de la magistrature et qui vise aussi les présidents et vice-présidents des tribunaux (actuel article 151, alinéa deux, de la Constitution), serait contraire à la Constitution ?
b) La thèse selon laquelle tous ceux qui sont nommés par le Roi, sont nécessairement nommés à vie, implique que le système existant de nomination temporaire des juges d'instruction, juges de la jeunesse et juges des saisies ­ qui peuvent également être considérés comme des juges des tribunaux au sens de l'article 151 de la Constitution ­ serait incontestablement incompatible avec la Constitution. Or, ni le Conseil d'État, ni la magistrature, ni les travaux parlementaires n'ont soulevé la moindre objection à cet égard.
­ Le raisonnement développé par le professeur Scholsem au point 9 est également contradictoire.
À l'alinéa premier, la note stipule que « le raisonnement tenu à partir du texte de la Constitution et tendant à démontrer que la présidence ou la vice-présidence d'un tribunal de première instance est bien (et ne peut être autre chose qu'une « place » au sens de l'article 152 (...) de la Constitution (...) peut, à notre avis, s'appliquer de la même manière à toutes les personnes qui ont été nommées par le Roi à une des fonctions visées par l'article 151, § 5 (...) ».
L'alinéa deux de la note souligne toutefois que la situation des personnes qui sont élues en vertu de l'actuel article 151, dernier alinéa, qui porte sur les présidents et vice-présidents des cours, est différente puisque « ne serait pas inconstitutionnelle, à notre avis, une loi qui déciderait que (ces nominations) se font pour un terme » étant donné que « la Constitution lie étroitement l'irrévocabilité et l'inamovibilité à une nomination, c'est-à-dire à un acte de l'Exécutif. De telles garanties paraissent moins nécessaire là où la Constitution a prévu un régime d'élection au sein des corps judiciaires. Les fonctions exercées dans ce cadre ne seraient donc pas, dans notre interprétation, des « places » au sens de l'article 152 ».
Le nouvel article 151, § 5, porte également sur les fonctions de président des cours, qui sont aujourd'hui visées au dernier alinéa de l'article 151 de la Constitution. Quid ?
De plus, on pourrait en déduire que, même eu égard à l'actuel article 151 de la Constitution, les fonctions de président et de vice-président des cours pourraient être rendues temporaires par loi ordinaire, sans la moindre objection quant à la compatibilité avec la Constitution. Ne serait-il donc pas plus logique d'affirmer que ce caractère temporaire peut a fortiori être attribué par une modification de la Constitution ?
3. Application du système des mandats aux actuels chefs de corps
­ Le raisonnement développé ci-avant ne peut s'appliquer au chef de corps en fonction vu qu'en cette qualité de chef de corps, l'intéressé a été nommé à vie. Si les partenaires à l'accord octopartite en étaient bien conscients, ils ont opté pour une application immédiate du système.
­ Lorsque nous suivons la thèse du professeur Scholsem, soulignant que la nomination à vie n'est pas une exigence constitutionnelle pour les présidents et vice-présidents des cours, il se pose toutefois un problème pour la fonction de président et de vice-président des tribunaux.
­ Les dispositions transitoires, tant de la Constitution que de la loi d'exécution sur le Conseil supérieur, comportent un maximum de garanties.
a) On s'est basé sur une double fiction en ce sens que les intéressés sont censés avoir été désignés à une « place » déterminée et dans un même temps nommés à la Cour ou au tribunal où ils exercent actuellement leur fonction. De ce fait, la nomination à vie est garantie.
b) Les intéressés ont le choix : soit ils optent pour le nouveau système en mettant leur mandat à disposition et en réintégrant la nomination de base au sein de la cour ou de la juridiction concernée, soit ils entament un mandat de sept ans dans la même fonction.
c) S'ils optent pour la seconde alternative, ils peuvent poser leur candidature à la fin du mandat pour la même fonction, dans le respect des règles du Conseil supérieur.
d) L'article 100, § 1er , alinéa trois, prévoit le maintien des droits acquis jusqu'au jour de la démission, de la destitution ou le cas échéant, de la nomination ou la désignation à un autre mandat ou à une autre fonction.
réf : 610. wpd
NOTE AUX MEMBRES DES COMMISSIONS RÉUNIES
DE LA JUSTICE ET DE RÉVISION
ET DE RÉFORME DES INSTITUTIONS
Concerne : article 151 de la Constitution :
­ portée de la révision de l'article 151 de la Constitution
­ relation Préconstituante-Constituante
1. Avis du Conseil d'État
­ Dans son avis du 15 septembre relatif à l'avant-projet de loi « portant institution d'un Conseil supérieur de la Justice », le Conseil d'État fait observer ce qui suit :
« Le Conseil d'État, section de législation, croit, toutefois, indispensable de relever que la base constitutionnelle souhaitée par le gouvernement présente une difficulté sérieuse au regard de l'article 195 de la Constitution.
En effet, selon M. F. Delpérée, « les autorités constituantes sont appelées à statuer sur les points soumis à révision [alinéa 4 (de l'article 195 de la Constitution)]. Elle ne peuvent se saisir d'office de questions qui leurs paraîtraient devoir être réglées » (1). Synthétisant une doctrine unanime, A. Alen et F. Meersschaut écrivent :
« Le droit de révision reste limité à la matière régie par l'article visé dans la déclaration. Cependant, lorsque l'ajout d'un nouvel article ou d'un paragraphe ou d'un alinéa à un article existant est proposé, la Préconstituante doit désigner la matière à régler par la Constituante » (2) (traduction).
Or, la déclaration de révision de la Constitution n'a pas ouvert à révision une disposition relative à un contrôle externe de la magistrature. Une telle disposition constitutionnelle n'existe pas. Elle n'a pas davantage déclaré qu'il y avait lieu de réviser la Constitution afin d'organiser un tel contrôle.
Il en résulte que l'avant-projet de révision de la Constitution, en ce qu'il institue un organe dont la compétence dépasse largement la matière de la nomination et de la promotion des magistrats, alors que la déclaration de révision de la Constitution n'envisage pas l'institution d'un tel organe, paraît méconnaître l'article 195 de la Constitution. »
­ Bien que le gouvernement n'ait pas demandé l'avis du Conseil d'État sur la proposition de révision de l'article 151 de la Constitution, le Conseil d'État a jugé opportun, dans le cadre du projet de loi relatif au Conseil supérieur, d'émettre un avis à ce sujet. On pourrait dès lors se demander si le Conseil d'État n'a pas fait preuve d'un excès de zèle.
Il convient en effet de souligner que les articles 2 à 6 des lois sur le Conseil d'État ne mentionnent pas les propositions de révision de dispositions constitutionnelles, parmi les projets et propositions pour lesquels on peut ou doit demander l'avis du Conseil d'État. Étant donné que les propositions de révision de la Constitution suivent une autre logique que les projets de loi (18), elles ne doivent pas être soumises à la section législation du Conseil d'État. Dans ses avis, le Conseil d'État a déjà souligné lui-même que « Des considérations qui précèdent, il faut conclure que les « projets (et) propositions de loi » visés par l'article 2 des lois coordonnées sur le Conseil d'État ne comprennent pas les propositions de révision et que la compétence du Conseil d'État ne s'étend pas à ces propositions. » (19)
Cela ne signifie toutefois pas que les propositions de révision de la Constitution ne puissent pas être soumises au Conseil d'État : « Cette conclusion n'implique pas qu'en raison de leur nature même, les propositions de révision ne seraient pas susceptibles de faire l'objet d'un avis du Conseil d'État, section de législation, se prononçant dans les limites de sa mission ordinaire. En effet, une proposition de révision peut soulever des problèmes d'ordre juridique. Le texte soumis pour avis peut même susciter des questions relatives au respect, par le pouvoir constituant, de normes qui lient celui-ci. En l'espèce, la question concerne le respect de l'article 131 de la Constitution, article dont la portée a fait surgir une difficulté. Il pourrait se présenter des questions ayant trait à la conformité d'une proposition de révision à des obligations internationales de la Belgique, par exemple celles qui découlent de la Convention européenne des droits de l'homme. Le Conseil d'État, section de législation, resterait également dans les limites de sa mission en examinant si des propositions de révision expriment adéquatement la volonté de leurs auteurs ou en vérifiant si un ensemble de propositions forme en tout cohérent. Toutefois cette mise au point ne peut pas justifier que le Conseil d'État se prononce sur une demande d'avis qui sort des limites de sa compétence, telle qu'elle est actuellement déterminée par l'article 2 des lois coordonnées. » (20)
­ En l'occurrence, le Conseil d'État est toutefois allé beaucoup plus loin en émettant, en marge de l'avis sur un projet de loi portant institution du Conseil supérieur, un avis sur la proposition de révision de l'article 151 de la Constitution, le Conseil d'État ayant lui-même souligné que son avis se limiterait à un examen par rapport aux dispositions constitutionnelles en vigueur.
­ Dans un arrêt du 9 février 1994, la Cour d'arbitrage s'est déclarée incompétente pour déterminer si une disposition constitutionnelle est adoptée ou non dans le respect des conditions fixées à l'article 195 de la Constitution. (nº 16/94).
2. La procédure de révision de la Constitution
­ L'article 195 de la Constitution est libellé comme suit :
Dans ce cas, les Chambres ne pourront délibérer si deux tiers au moins des membres qui composent chacune d'elles ne sont présents; et nul changement ne sera adopté s'il ne réunit au moins les deux tiers des suffrages. »
­ La relation entre préconstituante-constituante a déjà fait l'objet d'une discussion lors de la première révision de la Constitution, un débat qui a d'ailleurs resurgi lors de chaque nouvelle révision.
Le principe de départ, qui est unanimement admis par la doctrine, est que la constituante dispose de la compétence intégrale en matière de révision (21). Cela apparaît clairement de l'alinéa quatre de l'article 195 de la Constitution qui stipule que « ces Chambres statuent, d'un commun accord avec le Roi, sur les points soumis à la révision ».
En ce sens, la préconstituante dispose d'une compétence certes indispensable mais limitée : on ne saurait déduire de l'alinéa premier de l'article 195 de la Constitution que le constituant serait tenu de revoir une disposition. Velu le dit clairement : « Elles ne sont mêmes pas tenues de s'occuper de la révision. » (22) Dans cette même optique, Mast souligne que : « la liberté de la constituante est maintenue telle quelle; la constituante n'est pas tenue de donner suite à la déclaration. Il lui appartient de vérifier s'il y a lieu de procéder à une révision. Elle peut maintenir inchangés les articles existants ou les modifier en partie; elle peut les remplacer par un nouveau texte ou y ajouter les articles ou dispositions transitoires qu'elle juge nécessaires en vertu des modifications qu'elle a adoptées. » (23) (traduction).
D'autre part, la compétence des nouvelles Chambres, quelle que soit son étendue, n'est pas illimitée. Le constituant est en effet tenu par certaines règles de forme et de procédure : il ne peut exercer sa compétence que durant le délai pour lequel les Chambres législatives sont élues et il peut uniquement revoir les dispositions qui sont désignées de manière identique dans chacune des trois déclarations des branches de la préconstituante. Pour le surplus, les exigences en matière de majorité spéciale sont d'application. (24)
­ La question se pose de savoir dans quelle mesure la Préconstituante peut engager la constituante par sa déclaration de révision. Ce point a fait l'objet de longs débats au cours de notre histoire constitutionnelle.
Lors de la première révision de la Constitution, Beernaert fit observer que la préconstituante a pour mission non seulement d'énumérer les articles pouvant être révisés mais également de déterminer le sens à conférer à cette modification (25). M. Houzeau De Lehaie ne partageait absoluement pas cet avis : il estimait que le législateur ne peut en aucun cas déterminer en quel sens doivent être revus les articles (26). Finalement, la déclaration de révision de la Constitution comportait quatre articles dont l'objectif était mentionné.
La préconstituante de 1919 s'est ralliée à la première option et s'est donc strictement tenue à l'énumération des articles devant être déclarés ouverts à révision. Dans son exposé des motifs, le gouvernement souligne qu'il ne voulait pas créer l'impression, par le biais des commentaires qu'il devait soumettre au Parlement pour étayer son projet, qu'il s'arrogerait le droit de proposer à cette même occasion les nouveaux textes devant être soumis à l'assemblée constituante. Cela reviendrait en effet à anticiper sur la volonté du peuple et la sagesse de ses élus.
En 1970 seulement, une théorie limpide fut développée pour la première fois quant à la question de savoir si la constituante est liée ou non par la déclaration de révision. Le rapport Moyersoen et Pierson (27) dit ceci : « Enfin, votre commission a cru devoir préciser sa conception sur la détermination des compétences des chambres constituantes à l'égard des matières proposées à révision. Elle estime que si les chambres préconstituantes ne lient pas la constituante, elles peuvent cependant manifester leur volonté de garantir l'intangibilité d'une disposition constitutionnelle lorsqu'elle limitent le mandat de la constituante au libellé d'une disposition complémentaire par l'ajouté d'un alinéa ou par l'insertion d'un nouvel article se rattachant à un article existant. Ceci n'exclut pas, bien entendu, que certains articles nouveaux puissent avoir pour objet des matières non traitées dans la Constitution. Dans ce dernier cas, la rédaction du projet de déclaration explicite la volonté des chambres préconstituantes. En résumé : en visant des articles existants, les chambres ne lient pas la constituante, mais celle-ci demeure limitée dans son droit de révision à la matière couverte par l'article. De même si les chambres décident de proposer une disposition nouvelle, elles doivent indiquer la matière à régler par la constituante et elle-ci ne pourra traiter d'un autre objet. »
Dans le rapport Pierson (28) de 1978, ces règles sont répétées par un membre :
« a) Pour les articles actuels de la Constitution, soumis à révision, la constituante doit s'en tenir à la matière couverte par l'article visé.
b) Pour les articles nouveaux à insérer (en bis , ou ter , ou autrement), la constituante est limitée par l'objet prévu dans la déclaration. La constituante ne pourrait traiter d'un autre objet.
c) Par la révision d'un article, ou l'insertion d'un article nouveau, la constituante ne peut implicitement modifier le sens ou la portée de dispositions non soumises à révision. »
La doctrine attire l'attention sur cette évolution de l'interprétation du rôle de la préconstituante, moyennant référence au rapport Moyersoen. Verhasselt-Luykx fait toutefois observer que la vision du rapport Moeyersoen déroge à la vision adoptée par le Sénat qui vise à accorder davantage de liberté et de compétence à la constituante (29). Cependant, Masquelin écrit en 1972 que les trois principes précités doivent être considérés comme généralement admis (30).
La doctrine actuelle affirme de manière plus générale que la constituante n'est pas liée par les intentions de la préconstituante, qu'elle doit s'en tenir à l'objet d'un ajout proposé par la préconstituante et qu'elle peut uniquement procéder à l'abrogation ou au maintien d'une abrogation proposée par la préconstituante (31). « En cas de doute quant à la portée de la compétence du législateur, agissant en vertu de l'alinéa premier de l'article 195 de la Constitution, et de celle de la constituante, le principe de la pleine compétence joue ­ dans les limites fixées par la Constitution ­ à l'avantage de la constituante, dont les chambres sont, comme nouveaux organés élus, l'incarnation la plus récente de la volonté du peuple (32). (Traduction)
Quoique la technique des modifications implicites soit généralement condamnée, cette pratique est passée dans le domaine public (33). Après avoir énoncé les principes généraux, Velu souligne que « les chambres constituantes ont parfois interprété de manière très large les déclarations de révisions. » (34)
­ Dans un point suivant, nous vérifierons dans quelle mesure la constituante a correctement appliqué ces règles générales.
3. Les pratiques de révision de la Constitution
a. Lors de la révision de la Constitution de 1970, plusieurs dispositions ont été insérées dans la Constitution qui n'avaient pas été retenues dans la déclaration de révision de 1968, ni quant à la place qu'elles occupaient ni quant aux matières qu'elles réglaient :
­ Ainsi, la déclaration de révision de la Constitution de 1968 avait notamment déclaré ouvert à révision l'article 1er de la Constitution (ancienne numérotation). Les travaux parlementaires avaient toutefois démontré que la révision n'avait d'autre but que de supprimer une disposition devenue sans objet, à savoir : l'alinéa quatre de l'article 1er qui portait sur les colonies et les possessions ou protectorats outre-mer. Le gouvernement avait toutefois proposé de remplacer la disposition finale de l'article 1er par un texte qui devait permettre au législateur de retirer certaines régions à la répartition en provinces, de les placer sous l'autorité directe du pouvoir exécutif et de les doter d'un statut propre (actuel article 5, alinéa trois, de la Constitution). Quoique le Sénat eût contesté la recevabilité de la proposition, certains membres estimant que la constituante n'était pas compétente pour régler une matière qui n'avait pas été examinée par la préconstituante, le texte du gouvernement fut approuvé. À la Chambre, cette problématique ne fut même pas abordée. (35)
­ La même chose s'est produite lors des nouvelles dispositions de la Constitution en matière d'autonomie culturelle, à savoir : les anciens articles 3ter , 32bis et 59bis de la Constitution. Ces articles prévoyaient l'instauration de conseils culturels, la détermination de leur composition et leurs compétences; dans un même temps, ces conseils étaient dotés de la compétence d'adopter des dispositions normatives ayant force de loi. Cependant, la déclaration de révision de la Constitution ne faisait pas état ni d'autonomie culturelle ni de conseils culturels, ni même de l'octroi à certains organes de la compétence d'adopter des dispositions ayant force de loi. Seuls deux points de la déclaration de révision allaient de manière très indirecte en ce sens, à savoir : l'existence de régions linguistiques et l'existence au Parlement de groupes linguistiques.
Bien que le gouvernement se rendit compte du fait que ses propositions posaient des problèmes constitutionnels, la justification suivante fut donnée : 1º la volonté du peuple s'était exprimée plus clairement lors des élections étant donné qu'il s'avérait que la majeure partie du corps électoral se prononçait en faveur d'une autonomie plus large au sein de deux grandes régions linguistiques; 2º le constituant a la possibilité de restreindre la compétence résiduelle du législateur et d'accorder une compétence régulatrice aux organes qui sont nécessaires pour l'autonomie culturelle; 3º on ne touchait pas à l'article 26 de la Constitution (actuel article 34 de la Constitution). (36) En dépit de longs débats au Sénat, les textes proposés furent quand-même adoptés.
­ L'insertion de l'article 107quater , relatif aux régions (actuels articles 3 et 39 de la Constitution) a eu lieu sans que la préconstituante ne l'ait énuméré dans la déclaration de révision, vu que les Chambres législatives étaient d'avis que la décentralisation économique pouvait aussi être réalisée par le législateur ordinaire. Ainsi, le sénateur Calewaert stipulait que « voor de mededeling van de regering aan het Parlement op 18 februari 1970 er nooit sprake is geweest van het opnemen in de Grondwet van de regionale organisatie. » (37) Malgré le long débat relatif à la recevabilité du texte et la recherche d'alternatives par le Sénat, le texte du gouvernement fut finalement adopté. (38)
­ Le principe de la parité au sein du conseil des ministres prévu à l'article 86bis (ancienne numérotation) de la Constitution (actuel article 99, alinéa deux) a été inséré en 1970 sans que la déclaration de révision de la Constitution ne l'ait prévu en 1968. La préconstituante avait uniquement prévu la possibilité d'insérer une disposition relative aux secrétaires d'État dans la Constitution. La parité au sein du Conseil des ministres fut initialement proposée comme dernier alinéa du nouvel article, à insérer, relatif aux secrétaires d'État; par la suite, il fut toutefois inséré comme un article autonome, pour des raisons d'ordre légistique (86bis ).
Van Assche peut dès lors à juste titre tirer la conclusion suivante : « Devant le choix de respecter la préconstituante ou d'agir conformément à la volonté du peuple qui s'est exprimée le 31 mars 1968, le constituant, traduisant la volonté du peuple, a préféré la solution du réalisme à la solution stritement juridique. » (39) (Traduction). Il est en effet clair que la réforme de l'État de 1970 n'aurait jamais pu avoir lieu si on s'était tenu à une interprétation rigoureusement formelle de la déclaration de révision de la Constitution, voire aux règles du rapport Moyersoen.
b) Les réformes de l'État ultérieures s'inspirent également de l'interprétation large de la déclaration de révision de la Constitution, sous forme de ce qu'on appelle de manière générale la révision « implicite » de la Constitution.
Alen définit la révision implicite une technique qui implique que « la portée d'une disposition constitutionnelle, qui n'est pas révisée formellement puisqu'elle n'est généralement pas ouverte à révision, est modifiée indirectement suite à la révision ou à l'insertion d'autres dispositions constitutionnelles » (40). (Traduction).
La réforme de 1970, où il ne s'agissait pas d'une modification stricto sensu des articles existants, non déclarés ouverts à révision, mais d'une insertion de nouveaux articles sans que la déclaration de révision n'offrait une base claire à cette fin, est également considérée comme une révision (41).
Bien que l'on ne se propose pas ici de donner un aperçu exhaustif de toutes les modifications de la Constitution considérées comme implicites, vous trouverez ci-après quelques exemples à titre d'illustration (41) :
1º la modification de la signification d'une disposition constitutionnelle, déclarée ouverte à révision ou non, mais en tout cas non revue, par l'insertion de nouveaux articles de la Constitution ou de nouvelles dispositions dans des articles existants :
­ la révision implicite, en 1980, de l'article 107quater de la Constitution (les actuels articles 3 et 39 de la Constitution) relatif à la création de trois régions, par l'attribution éventuelle d'un pouvoir décrétal aux régions, en vertu de l'article 26bis de la Constitution (l'actuel article 134 de la Constitution), et ce malgré le fait que le pouvoir constituant de 1970 n'envisageait qu'un pouvoir réglementaire et que l'article 107quater de la Constitution (ancienne numérotation) n'était pas ouvert à révision;
­ la révision implicite, en 1980, de l'article 107quater de la Constitution (les actuels articles 3 et 39 de la Constitution) par la possibilité dans l'article 59bis , § 1er , 2º alinéa (ancienne numérotation) de faire exercer les pouvoirs des communautés et des régions par les mêmes organes, notamment les organes de la Communauté flamande et de la Communauté française, malgré le fait que l'ancien article 107quater semblait s'y opposer. (Il s'agit du présent article 137 de la Constitution.)
En 1983, cette possibilité a également été étendue à la Communauté germanophone (article 59ter , § 3 ­ actuel article 139 de la Constitution).
­ la révision implicite, en 1988, de l'article 107quater de la Constitution (actuels articles 3 et 39 de la Constitution) par l'ancien article 108ter , §§ 2 et 3 (actuels articles 136 et 166, §§ 2 et 3), vu que des compétences sont attribuées aux organes de la Région de Bruxelles-Capitale, compétences que l'article 107quater de la Constitution (actuels articles 3 et 39) refusaient explicitement aux régions;
­ la révision implicite, en 1993, des articles 3 et 39 de la Constitution (ancien article 107quater de la Constitution) par l'article 138 de la Constitution (ancien article 59quinquies , § 1er ), qui constitutionnalisait le soi-disant démantèlement de la Communauté française. Cette disposition stipule en effet que les matières communautaires peuvent être réglées par des organes d'une région ­ en l'occurrence de la Région wallonne ­, malgré le fait que cela est explicitement exclu par l'article 39 de la Constitution (42);
­ les articles 118, § 2, et 123, § 2, de la Constitution (ancien article 59quater , § 4, 2e alinéa) en matière d'autonomie constitutive, dont le Conseil d'État a explicitement déclaré que « l'autonomie constitutive visée dans les articles 7 et suivants de la proposition peut s'inscrire dans la perspective de l'article 59quater proposé, mais n'est pas en harmonie avec les principes inscrits dans les articles 59bis , § 1er , et l'article 107quater , qui ne sont pas révisables et qui réservent exclusivement à la loi spéciale la compétence de déterminer la composition et le fonctionnement des conseils communautaires et régionaux (43) ». (Réforme de la Constitution 1993);
­ l'article 35 de la Constitution (ancien article 25ter de la Constitution) en ce qui concerne le transfert du pouvoir résiduaire du législateur fédéral aux communautés ou aux régions, semble aussi modifier implicitement l'article 39 de la Constitution (réforme de la Constitution 1993);
­ l'ancien article 68 de la Constitution (actuel article 167 de la Constitution) qui prévoyait que le Roi « exclut les traités de paix, les traités d'alliance et les traités de commerce ». Les anciens articles 59bis , § 2, 3º (actuel article 127, § 1er , 1er alinéa, 3º), 59bis , § 2bis (actuel article 128, § 1er , 1er alinéa) et 59ter , § 2, 4º (actuel article 130, § 1er , 4º) de la Constitution conféraient cependant le pouvoir de conclure des traités aux communautés. Cette révision implicite a été rectifiée lors de la réforme de l'État de 1993 par l'article 167, § 1er , prévoyant explicitement que le Roi dirige les affaires internationales « sans préjudice de la compétence des communautés et des régions de régler la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières qui relèvent de leurs compétences de par la Constitution ou en vertu de celle-ci ».
2º l'ajout ou la précision d'articles de la Constitution qui le plus souvent n'ont pas été déclarés ouverts à révision, par d'autres articles de la Constitution qui, souvent, sont nouveaux.
­ la révision implicite de l'ancien article 23 de la Constitution (l'actuel article 30 de la Constitution) par l'ancien article 59bis , §§ 3 et 4 (l'actuel article 129 de la Constitution);
­ la révision implicite de l'ancien article 25 de la Constitution (l'actuel article 33 de la Constitution) par l'ancien article 25bis de la Constitution (l'actuel article 34 de la Constitution), prévoyant que l'exercice de certains pouvoirs peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public;
­ la révision implicite de l'ancien article 32 de la Constitution (l'actuel article 42), prévoyant que les membres des deux Chambres représentent la Nation et pas uniquement ceux qui les ont élus, par l'ancien article 32bis de la Constitution (l'actuel article 43, § 1er , de la Constitution), répartissant les membres élus de chaque Chambre en groupes linguistiques;
­ la modification implicite de l'ancien article 59bis , § 8 (actuel article 141) de la Constitution par l'article 107ter , § 2, de la Constitution (présent article 142 de la Constitution).
c) Dans un cas seulement l'irrecevabilité de deux propositions visant à réviser le présent article 97 de la Constitution (ancien article 86 de la Constitution) a été décidée (44). L'irrecevabilité avait été décidée parce que ce serait contraire « à la théorie généralement admise de la compétence limitée du pouvoir constituant ». Selon le président de la Chambre, la proposition n'était pas recevable et ce pour quatre raisons : 1º l'article 86 avait déjà été revu; 2º le pouvoir constituant doit se limiter à la matière couverte par l'article; 3º le premier ministre a déclaré que des révisions implicites sont impossibles; 4º la préconstituante a explicitement rejeté une proposition visant à réviser l'article 65 (ancienne numérotation) de la Constitution, notamment pour ce qui concerne le nombre de ministres (45).
La réforme de l'État de 1993 a clairement démontré que ce précédent n'a pas marqué la fin de l'application ultérieure de la révision implicite.
d) Cet aperçu permet de conclure que la technique de la révision implicite, au sens large, a été employée plusieurs fois dans la pratique parlementaire. Vu les exemples cités ci-dessus, il ne semble même pas exagéré de dire qu'une interprétation judiciaire très rigoureuse de l'article 195 de la Constitution aurait empêché les réformes successives de l'État. Un exemple frappant à cet égard est l'ancien article 107quater qui, selon la doctrine, a fait l'objet de modifications implicites lors de chaque révision de la Constitution.
Avec Rimanque, nous pouvons donc conclure qu'une interprétation large des compétences du pouvoir constituant peut être défendue : « S'il avait prévu une époque où les choses évoluent très rapidement, le constituant de 1831 aurait sans aucun doute rédigé autrement l'article 131 (l'actuel article 195). Mais, aussi longtemps que cet article n'est pas modifié, il faut en respecter les règles du jeu. Le constituant de 1968 y a conféré une interprétation nuancée. Il n'appartient pas à la préconstituante de dicter la teneur de la révision. Elle peut uniquement désigner les articles, voire la matière. Sinon, la consultation de la nation entre la déclaration et la révision constituerait une garantie inutile. Contrairement aux révisions de 1893 et de 1920-1921, le règlement en matière de relations communautaires avait un impact inéluctable sur l'équilibre de nos institutions. Dans cette optique, les interférences avec des articles qui n'avaient pas été déclarés ouverts à révision étaient difficilement évitables, tout comme la nécessité de donner une large interprétation à la déclaration de révision. Le constituant n'a pas procédé à la légère et il a agi comme un pouvoir constitutionnel institutionnalisé, lié à des procédures. Lorsque deux interprétations de révision défendables étaient proposées, il a opté pour celle qui semblait le mieux répondre aux aspirations de la majorité des citoyens, telles qu'exprimées lors des élections, ainsi qu'à la concrétisation de cette volonté lors de la formation d'une majorité constituante au Parlement. Afin d'atteindre cet objectif, le constituant n'a pas nié l'ordre constitutionnel, ni donné une interprétation déterminée, explicite ou implicite. Cette attitude qui ne vise pas à nier mais à expliciter la Constitution, sert de fondement à la légitimité constitutionnelle des réformes instaurées » (46) (traduction).
Il convient de souligner qu'au fur et à mesure que les articles de la Constitution deviennent de plus en plus explicites, détaillés et précis, des modifications implicites pourront être évitées de moins en moins, et qu'une interprétation moins orthodoxe de l'article 195 de la Constitution s'imposera.
J'estime qu'il y a lieu de faire les remarques suivantes dans le cadre de la révision de l'article 151 de la Constitution :
1. La déclaration de révision de la Constitution du 12 avril 1995 reprend l'article 151 de la Constitution, sans donner une précision quelconque. Les travaux préparatoires ne contiennent eux non plus aucun commentaire.
Selon le Conseil d'État, soutenu à cet égard par certains membres de la commission, cela signifierait que le pouvoir de la Constituante est limité à la problématique de nomination et de promotion et ne laisse aucune marge de manoeuvre pour la constitution d'un Conseil supérieur de la Justice, chargé d'un contrôle externe sur la justice.
Le gouvernement n'est cependant pas convaincu qu'il n'y ait aucun rapport entre ces deux matières, bien au contraire.
Comme le gouvernement l'a souligné dans l'exposé des motifs de sa proposition de révision, le système de présentation, comme prévu à l'actuel article 151 de la Constitution, « est considérée aujourd'hui comme étant inopportune vu l'objectif d'expliciter et d'objectiver les conditions auxquelles doivent satisfaire les magistrats, afin d'améliorer davantage encore la qualité de la justice » 47. En d'autres termes, la révision de l'article 151 de la Constitution ne s'inspire pas uniquement du besoin d'une objectivation accrue des nominations, mais également de la nécessité de renforcer la qualité de l'appareil judiciaire. L'établissement d'un Conseil supérieur de la Justice s'inscrit également dans le cadre de ce deuxième volet. Les pouvoirs attribués au Conseil supérieur visent principalement à contribuer à un meilleur fonctionnement de l'appareil judiciaire et à une meilleure détection des dysfonctionnements.
Le gouvernement estime dès lors que les différents aspects de l'article 151 proposé de la Constitution peuvent être liés à une même matière.
2. De plus, il est clair qu'il ne peut être question en cette matière d'une modification implicite, en ce sens que la portée d'une autre disposition constitutionnelle, qui n'est pas revue formellement ­ généralement parce qu'elle n'est pas ouverte à révision ­, est de toute façon revue indirectement, suite à la révision ou à l'insertion d'autres dispositions constitutionnelles. La création du Conseil supérieur de la Justice, ainsi que ses compétences, sont nouveaux dans notre Constitution et n'ont aucune incidence sur des articles existants.
3. Enfin, il y a lieu de constater que nous nous trouvons confrontés à une situation analogue à celle de la révision de la Constitution de 1970, notamment l'insertion à l'article 151 de la Constitution, d'une disposition qui ne présente pas de lien direct avec la problématique de nomination et de promotion dans la magistrature.
Les arguments invoqués en 1970 pour en venir à une interprétation plus large de la déclaration de révision de la Constitution, me semblent également valables ici. L'affaire Dutroux, les événements dans le cadre de la marche blanche et la mobilisation massive de la population autour de cette problématique, justifient un plaidoyer pour une interprétation plus large de la déclaration de révision de l'article 151 de la Constitution, qui devrait être préférable à une interprétation juridico-formelle assez stricte de la déclaration de révision de la Constitution. Je me permets toutefois de rappeler la citation susmentionnée du professeur Rimanque.
Ces trois remarques nous amènent donc à la conclusion suivante : la modification de l'article 151 de la Constitution, telle que proposée, n'est pas anti-constitutionnelle mais s'appuie sur une interprétation qui est conforme à la volonté de la majeure partie de la population et du Parlement, tel qu'il a été souligné au sein des commissions précédentes.
(1) Proposition de révision de l'article 151 de la Constitution, doc. Chambre, nº 1675-1, 97/98, p. 3.
(2) Doc. Chambre, nº 1677-1, 97/98.
(3) Reproduite dans les doc. Chambre, nº 1591-2, 97/98, annexe 15, pp. 182 et suivantes, plus spécialement, en ce qui concerne le problème ici traité, pp. 199 et suivantes.
(4) Cet avis n'a, à notre connaissance, pas été publié jusqu'à présent. Dans son avis sur la proposition de loi reprise dans le doc. Chambre, nº 1677-1, 97/98, le Conseil d'État regrette que, dans la mesure où les avant-projets dont est issue la proposition de loi soumise à son examen ont été publiés (doc. Chambre, nº 1591-2, 97/98, annexes 17 et 18), les avis donnés sur ces textes par le Conseil d'État ne le soient pas également (doc. Chambre, nº 1677-2, 97/98, p. 2). L'avis du 15 septembre est cependant reproduit in doc. Chambre, nº 1591-2, 97/98, annexe 11, p. 112.
(5) Doc. Chambre, nº 1592-2, 97/98, annexe 13.
(6) Voy. not. la doctrine citée dans la note du groupe de travail de la Cour de cassation, op. cit. , p. 201, note 40.
(7) Doc. Parl., Ch., 1591/2-97/98, annexe 13, p. 161.
(8) A. Alen, De « impliciete » herziening van de Grondwet », in Mélanges offerts à J. Velu t. I, p. 272. (traduction)
(9) K. Rimanque, in Het federale Belgie na de vierde staatshervorming (A. Alen et L.P. Suetens, eds), p. 188.
(10) Cyr Cambier, Droit judiciaire civil , t. I, 1974, p. 555.
(11) Cyr Cambier, op. cit , p. 555, sp. note 29; G. de Leval, Institutions judiciaires , p. 210; M. Franchimont, A. Jacobs et A. Masset, Manuel de procédure pénale , pp. 296 et 297.
(12) Cyr Cambier, op. cit. , p. 556.
(13) Note du groupe de travail établi au sein de la Cour de cassation, op. cit. , p. 205.
(14) L'article 151, § 1er , en projet spécifie que « Les juges sont indépendants dans l'exercice de leurs compétences juridictionnelles. »
(15) F. Delperée distingue, dans le présent contexte, deux interprétations possibles de l'inamovibilité (Quelques propos sur la justice et la politique, J.T., 1997, p. 72). Il nous paraît difficile, au vu des textes actuels, de ne pas reconnaître que la nomination comme président ou vice-président d'un tribunal de première instance est bien une nomination couverte en tant que telle par l'inamovibilité de l'article 152, alinéa 3.
(16) Voy. déjà : Pandectes belges, vº Inamovibilité, nºs 40 et 41.
(17) J. Velu en R. Ergec, Convention européenne des droits de l'homme , RPDB, complément, t. VII, nº 539.
(18) Mast, A.; Dujardin, J.; Van Damme, M.; Vande Lanotte, J.; Overzicht van het Belgisch administratief recht , 1996, p. 718.
(19) Avis de la section législation du Conseil d'État sur un amendement à la proposition du gouvernement relative à la révision de certaines articles de la Constitution, doc. Sénat, 1979, nº 261/2, annexe I, p. 281.
(20) Même avis du Conseil d'État.
(21) Mast, A, De recente Grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW, 1972, p. 1477.
(22) Velu, J, Droit public, Tome I, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 173.
(23) Mast, A, De Grondwetsherziening naar Belgisch recht, in, De Grondwet honderdvijftig jaar, Brussel, 1981, p. 132.
(24) Alen, A, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, 1995, nº 59 ; Mast, A, De recente grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW, 1972, p. 1479.
(25) Annales parl. , Chambre, 1891-1892, p. 512.
(26) Voir à ce sujet Masquelin, J., La technique des révisions constitutionnelles en droit public belge, Annales de droit et de sciences politiques , 1952, p. 102.
(27) Doc. Chambre, nº 993-6, 64/65, pp. 4 et 5.
(28) Doc. Chambre, nº 476-2, 78/79, p. 5.
(29) Verhasselt-Luykx, A., De rol van de preconstituante bij de grondwetsherziening, TBP, 1971, 230-239.
(30) Masquelin, M.-J., Étapes et procédure de la récente révision de la Constitution, Annales de droit , 1972, p. 110.
(31) Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, 1995, p. 68.
(32) Alen, A.; Meersschaut, F.; De impliciete herziening van de Grondwet, in, Mélanges offerts à J. Vélu, 1992, p. 272 voir également Mast A., De grondwetsherziening naar Belgisch recht, en, De Grondwet honderdvijftig jaar, 1981, p. 133.
(33) Alen, A, Handboek van het Belgisch Staatsrecht , 1995, p. 69.
(34) Velu, J, Droit Public, Tome I, Bruxelles, 1986, p. 175.
(35) Voir à cet égard en détail : Van Assche, W, De grondwetgever van 24 december 1970 en het dilemma van de Preconstituante-Volkswil, TBP, 1971, p. 372.
(36) Voir à cet égard : Van Assche, W, o.c. note 13, ainsi que Mast, A, De recente grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW , 1972, pp. 1480 et suivants.
(37) Doc. Sénat, Session 1969-1970, nº 458, pl.
(38) Voir à cet égard en détail : Van Assche, W, o.c. , p. 398 et suivantes.
(39) Van Assche, W, oc, p. 378.
(40) Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsblad , 1995, nº 61.
(41) Alen, A., Meersschaut, F., De impliciete herziening van de Grondwet, dans Mélanges offerts à J. Vélu, 1992, p. 263.
(42) Cet aperçu est basé sur l'article d'Alen, A., et Meersschaut, F., o.c.
(43) Doc. Sénat, nº 1-558/2, 1992-1993, p. 2, voir également Rimanque, K., de instellingen van Vlaanderen, de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest, dans, « Het federale België na de vierde staatshervorming », 1993, p. 188 et suivantes.
(44) Proposition de M. A. Bourgeois tendant à réduire le nombre de ministres et de secrétaires d'État, doc. Sénat, nº 10/86-1464/1, 1990-1991; proposition de MM. Van Der Maelen et Vandenbroucke tendant à compléter l'article par une disposition, prévoyant qu'une loi spéciale déterminerait la composition du gouvernement, doc. Sénat, nº 10/86-1555/1, 1990-1991.
(45) Voir à cet égard en détail : Van Der Hulst, M., et, Vander Stichele, A., Is de herzieningsbevoegdheid van de grondwetgever beperkt ?, TBP , 1991, 514-523.
(46) Rimanque, K., Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, RW, 1971-1972, kol. 696-697.
(47) Doc. parl., Chambre, nº 740/1, 1996-1997, p. 3.