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Timestamp: 2016-12-08 07:53:10
Document Index: 45683474

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[Sentencia C-0263-13] – Constitucionalidad artículo 74 Ley 142 de 1994 – Régimen de los servicios públicos domiciliarios | laboralparatodos.com
[Sentencia C-0263-13] – Constitucionalidad artículo 74 Ley 142 de 1994 – Régimen de los servicios públicos domiciliarios
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Sentencia C-263/13
I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución, los ciudadanos Fernando Álvarez Rojas y Emilio José Archila Peñalosa demandaron el artículo 74 (parcial) de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador admitió la demanda mediante Auto del doce (12) de octubre de 2012, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República; al Presidente del Congreso; a los ministerios de Interior, de Justicia, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo; a las Superintendencias de Servicios Públicos Domiciliarios, de Industria y Comercio, y de Sociedades; al Departamento Nacional de Planeación; e invitó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas; a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; a la Agencia Nacional de Hidrocarburos; a la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol-; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia-; así como a las facultades de Derecho de las universidades de los Andes, Externado, Javeriana, Nacional, del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma parcialmente acusada.
ARTÍCULO 74. FUNCIONES ESPECIALES DE LAS COMISIONES DE REGULACIÓN. Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes: 74.1. De la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible:
a.- Promover la competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento básico o regular los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea posible, todo ello con el propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”.
En su extenso escrito los ciudadanos consideran que las expresiones acusadas vulneran los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 29, 84, 93 (en concordancia con el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), 133, 150-21, 333, 334, 365, 367 y 370 de la Constitución Política. A juicio de los ciudadanos, es necesario que la Corte fije posición acerca de los límites a las competencias de las Comisiones de Regulación en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, concretamente para adoptar “reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”. Mercados que, según afirman, tienen la característica de ser “monopolios naturales” en donde el acceso y las tarifas se encuentran regulados, de manera que la única justificación de intervención sería el abuso de la posición dominante y no la adecuada gestión de negocios o el éxito empresarial. Para tal fin comienzan por explicar que la Ley 142 de 1994 es de intervención en materia de servicios públicos domiciliarios, encaminada a racionalizar la economía con el propósito de mejorar la calidad de vida de los habitantes, propiciar igualdad de oportunidades, ampliar los beneficios del desarrollo y preservar el medio ambiente. Con la advertencia de que las Comisiones de Regulación son entidades administrativas que no gozan de potestad legislativa, proponen diez (10) problemas jurídicos y formulan nueve (9) cargos de inconstitucionalidad que la Sala reseña a continuación:
•	Primer cargo: vulneración de los artículos 1º, 3º y 133 de la Constitución
Sostienen que siendo Colombia un Estado Social y Democrático de Derecho, es la Ley la que debe limitar la libertad económica y precisar las condiciones que ameritan un comportamiento normativo diferencial, sin que dicha competencia pueda trasladarse a las autoridades administrativas. De otro modo, añaden, se rompería el principio fundante de la democracia, “dotando a la Administración de poderes que exceden su facultad técnica ejecutiva de carácter puramente pragmático, para ascenderla a la definición de políticas de razones normativas que ameritan la restricción de derechos que escapan a su competencia”. De esta manera, la competencia atribuida a las Comisiones de Regulación (de Energía y Gas Combustible y de Agua Potable y Saneamiento Básico) para adoptar reglas de comportamiento diferencial, implica someter a los afectados a decisiones que no se han tomado por el Legislador, que es la instancia democrática prevista para la restricción de derechos como el de libertad de empresa. Observan que la norma es excesivamente amplia, al punto que no señala bajo qué condiciones fácticas hay lugar al ejercicio de dicha facultad, cuál es el propósito de esas medidas, ni cuál es su alcance, careciendo entonces de toda racionalidad instrumental y quedando al pleno arbitrio de las autoridades administrativas, “que en cualquier situación y bajo cualquier pretexto pueden enervarlas, sin que exista una decisión democrática y participativa de restricción a las libertades que solo pueden ser legitima y válidamente limitadas, en el Estado de Derecho, por el legislador”.
•	Segundo cargo: desconocimiento de los artículos 4º y 93 de la Constitución, en concordancia con el artículo 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos
Afirman que la competencia para fijar reglas que afectan la libertad económica, la iniciativa privada y la autonomía empresarial se reserva al Legislador, quien no puede transferirla a las autoridades administrativas para que sean ellas quienes definan su suerte. En tal sentido, recuerdan que el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos advierte que las restricciones a los derechos allí reconocidos sólo pueden ser aplicadas “conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
•	Tercer cargo: violación del artículo 2º de la Constitución
En este apartado los demandantes insisten en que las expresiones acusadas son contrarias al principio democrático, en tanto permiten que una autoridad administrativa, carente de legitimidad y representación popular, restrinja derechos como el de libertad económica, mediante reglas de tratamiento diferencial. Estiman indispensable que el Legislador defina, con un mínimo de racionalidad, bajo qué condiciones relevantes en el mercado es válido adoptar reglas de comportamiento diferencial. Aclaran que en el sistema jurídico colombiano las Comisiones de Regulación, como entes administrativos que son, tienen un ámbito de actuación restringido que les impide tomar acciones agresivas contra la libertad económica, la iniciativa privada o la organización de una empresa, como las que se derivan de las reglas de comportamiento diferencial cuestionadas, siendo insuficiente, por vaga e indeterminada, la referencia que la ley hace a la “posición dominante de las empresas en el mercado”.
•	Cuarto cargo: vulneración de los artículos 1º, 2º, 3º, 84 y 133 de la Constitución
Luego de referir el contenido de las normas superiores que se alegan como infringidas, afirman que “los artículos 1, 2, 3 y 133 constitucionales son coherentes con la definición de Estado democrático moderno donde la restricción a las libertades sólo puede provenir de la voluntad directa del soberano o de quienes son sus representantes”. En esa medida, cuestionan la constitucionalidad de las expresiones acusadas por cuanto, en su sentir, otorgan una competencia que solo puede ser asignada a una corporación pública de elección popular: el Congreso de la República.
En palabras de los demandantes, “la restricción de la libertad impuesta mediante la emisión de normas adoptadas por quien carece de representatividad democrática, por no haber sido elegidos por el voto, resultan imposiciones despóticas o al menos paternalistas que desconocen la soberanía popular y el carácter democrático participativo que define la forma republicana del Estado Social de Derecho”.
•	Quinto cargo: desconocimiento del artículo 150-21 de la Constitución El desconocimiento del artículo 150-21 se sustenta en que las expresiones impugnadas: (i) no precisan los fines que persigue el Legislador al facultar a las comisiones de regulación de Energía y Gas Combustible y de Agua Potable y Saneamiento Básico para que adopten “reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”; (ii) no fijan cuál es el alcance de las normas de comportamiento diferencial autorizadas; (iii) no imponen límites a la restricción de la libertad económica; y (iv) no aclaran qué posición de las empresas en el mercado hace posible la adopción de dichas reglas. Todo ello, en sentir de los demandantes, implica una renuncia al cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 150-21 superior.
Ponen de presente cómo, a diferencia de lo que ocurre en las normas acusadas, el artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 sí establece una limitación objetiva y razonable al señalar expresamente que las reglas de comportamiento diferencial solo pueden aplicarse “previamente se haya determinado la existencia de una falla en el mercado”. En esa medida, continúan, la falta de una regulación precisa afecta la certeza y seguridad jurídica, dejando a los agentes del mercado expuestos de manera ilimitada, irracional e imprevisible al arbitrio de las Comisiones de Regulación.
•	Sexto cargo: violación de los artículos 333, 334, 365, 367 y 370 de la Constitución
Opinan que para adoptar medidas diferenciales la ley ha debido señalar, como mínimo, cuál es la posición relevante de una empresa en el mercado, cuál es el propósito perseguido con las medidas, y cuáles los límites. Sin embargo, encuentran que la norma acusada “huérfana de finalidad, reproduce un esquema irracional de establecimiento del derecho por la pura fuerza, un esquema paternalista que releva del empleo de la racionalidad instrumental al destinatario de la orden que reproduce la imagen de déspota benevolente”.
En su criterio, la condición relevante para el ejercicio de la facultad prevista en las normas acusadas no puede ser solamente su posición en el mercado sino la existencia de fallas al interior del mismo. Añaden que la ausencia de elementos que permitan determinar cuál es la finalidad de la norma, la inexistencia de límites a la facultad de las Comisiones de Regulación y la falta de campos tangibles de acción, conduce a la imposibilidad de adelantar un examen de razonabilidad y proporcionalidad, todo lo cual deviene en su inconstitucionalidad. •	Séptimo cargo: afectación del principio de igualdad Esta acusación se funda en el desconocimiento del Preámbulo y de los artículos 4º y 13 de la Constitución. Sostienen los demandantes que las normas acusadas vulneran el derecho a la igualdad de las sociedades porque no existe un criterio objetivo o razonable a partir del cual las autoridades administrativas puedan adoptar medidas diferenciales en contra de una empresa solamente por su posición en el mercado.
Luego de amplias transcripciones de jurisprudencia constitucional, los demandantes opinan que no existe ningún propósito legítimo en el hecho de autorizar a las Comisiones de Regulación para adoptar reglas de comportamiento diferencial, aun cuando advierten que la única que podría ser una razón válida sería la de corregir las fallas en el mercado. Asimismo, explican que siendo el mercado esencialmente plural y dispar, “cualquier pretensión de igualdad contradice la esencia del mercado abierto y competido”. En concepto de los accionantes, “por más leve que sea el test de constitucionalidad, debe haber una ponderación de los medios y los fines”. Sin embargo, observan que cuando se faculta a las Comisiones de Regulación para imponer reglas diferenciales a las empresas según su posición en el mercado, no se señala ningún propósito. Así que, según sus palabras, “sométase las normas demandadas a cualquier tipo de test, lo cierto es que la ausencia de finalidad determina su inconstitucionalidad”.
De otra parte, afirman que las sociedades que prestan servicios públicos no se hallan en condiciones de debilidad manifiesta. Por tal motivo, según sus palabras, las Comisiones de Regulación no pueden utilizar las reglas de comportamiento diferencial como mecanismos de igualación y a través de ellas “no se pueden ejercer acciones afirmativas”, menos aún para buscar la igualación de quienes compiten en el mercado, “porque no están en condiciones de manifiesta indefensión que los haga susceptibles de desigualación preferente o de discriminación favorable”. •	Octavo cargo: violación al debido proceso
•	Noveno cargo: violación del artículo 370 de la Constitución.
Explican los accionantes que la facultad de adoptar reglas de comportamiento diferencial no es una actividad ejercida dentro de las atribuciones de control y vigilancia, sino una atribución cedida por el legislador que versa sobre la libertad de empresa en desarrollo del mercado abierto y competido de los servicios públicos, lo cual desborda el ámbito de competencias previsto en el artículo 370 de la Carta Política. IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio de Minas y Energía
El apoderado del Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte inhibirse para decidir la demanda o, en su defecto, declarar exequibles los apartes acusados. Aduce que los actores solamente enunciaron los preceptos que consideran vulnerados, “sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer superficialmente las normas acusadas”.
El delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas. Observa que con ellas no se vulneran los preceptos superiores por cuanto en un Estado Social de Derecho existe la facultad de intervención en la economía, ligada al cumplimiento de la redistribución del ingreso y de la propiedad, de cara a la consecución de un orden político, económico y social justo. Aclara que las Comisiones de Regulación tienen competencias para adoptar reglas de tratamiento diferencial con el objetivo de proteger y promover el interés general en materia de servicios públicos y protección a los usuarios, obviamente dentro de los límites que la Constitución y la Ley imponen.
Asimismo, descartan la afectación al debido proceso en la medida en que las decisiones de las Comisiones de Regulación son susceptibles de controvertirse dentro de los cauces previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicita a la Corte “declarar ajustado a la Constitución Política de Colombia las normas acusadas”.
Pone de presente que constitucionalmente existe un régimen especial para la actividad económica asociada a los servicios públicos domiciliarios, a partir del cual se autoriza la intervención estatal con miras a asegurar su acceso, efectiva prestación, mejorar la calidad de vida de los habitantes, distribuir de manera equitativa las oportunidades y beneficios del desarrollo, así como preservar el medio ambiente. Menciona que el artículo 2º de la Ley 142 de 1994 consagró de manera precisa y detallada los fines de la intervención económica en cuanto a servicios públicos domiciliarios en un marco de libre competencia, mientras que el artículo 3º estipuló de igual forma los instrumentos para lograrlos, de modo que, contrario a lo afirmado en la demanda, la propia ley limita las atribuciones de las Comisiones de Regulación impidiéndoles actuar arbitrariamente. Desde esta perspectiva, considera que no es cierto que los apartes demandados sean normas en blanco que faculten a las autoridades administrativas para actuar de manera absolutamente discrecional para adoptar reglas de comportamiento diferencial.
4.- Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
De otro lado, examina la función de las Comisiones de Regulación como expresión de la potestad del Estado de intervenir en la prestación de los servicios públicos cuando encuentre falencias en su calidad, cobertura o eficiencia. No obstante, puntualiza que las reglas de comportamiento diferencial están sujetas a los límites emanados de la propia ley, al punto que solo pueden adoptarse “para promover la competencia entre quienes presten los servicios públicos, regulas los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea posible, con el propósito de que las operaciones de los monopolios y de los competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad”.
5.- Comisión de Regulación de Energía y Gas
A juicio del ciudadano, la acusación no está llamada a tener éxito por las siguientes razones: (i) desconoce la supremacía constitucional; (ii) obedece a una aplicación incorrecta de las reglas del libre mercado a los servicios públicos domiciliarios esenciales; (iii) corresponde a una lectura incompleta de la Ley 142 de 1994; (iv) desconoce la capacidad de los órganos técnicos del Estado de fijar normas esenciales para el buen funcionamiento de sectores de importancia nacional; (v) pretende conferir un grado de protección de derecho fundamental a prerrogativas que no tienen dicha naturaleza; y (vi) supone erróneamente que existen actos sin control en un Estado Social de Derecho.
La primera parte de la intervención corresponde a amplias consideraciones acerca de: (i) el modelo económico vigente en la Constitución, (ii) la definición de servicio público, (iii) el esquema de los servicios públicos domiciliarios, (iv) la naturaleza de la regulación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, (v) las características esenciales de la Ley 142 de 1994 y (vi) los fines de la regulación estatal. Luego de un recuento histórico y de los antecedentes del sistema económico constitucional en Colombia, explica que en el marco de la Carta Política de 1991 cobran especial relevancia los derechos a la propiedad privada, a la libertad de empresa y a la libre competencia económica. Estima que la Constitución acepta la presencia del mercado, “pero no glorifica la existencia del mismo”, por cuanto “este es una invención humana y como tal tiene fallas que deben ser corregidas y no dejadas al azar”, entre las cuales sobresalen la existencia de monopolios, la presencia de externalidades, la información asimétrica, los obstáculos a la libre competencia y la falta de cobertura o prestación de servicios por razones económicas. Luego de referirse a los servicios públicos y su vínculo para la satisfacción de necesidades de interés general, se refiere a los de naturaleza domiciliaria y su regulación específica en la Ley 142 de 1994, de la cual hace una descripción detallada. Recuerda que el Estado dejó de tener el monopolio y pasó a convertirse en garante de su prestación. Según sus palabras, en ese marco “los órganos de regulación han de ejercer sus competencias con miras a alcanzar los fines que justifican su existencia en un mercado existente (sic) en un Estado Social de Derecho”. En la segunda parte de la intervención el ciudadano da respuesta a cada uno de los cargos propuestos en la demanda. Expone que, a diferencia de lo planteado por los accionantes, el Congreso sí fijó los propósitos para hacer uso del tratamiento diferencial, en los artículos 2, 3, 10, 11 y 14 de la Ley 142 de 1994, de tal modo que la acusación parte de una lectura personal e incompleta de la normatividad aplicable, lo que conduce a la falta de pertinencia del reproche. Entre algunos de esos fines destaca los siguientes: asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía, impedir abuso de la posición dominante y buscar la liberación gradual de mercados hacia la libre competencia.
De otra parte, no observa una confrontación material con los artículos 2º, 4º y 93 superiores. Encuentra que la demanda parte de una construcción sobre hipótesis que no están contenidas en la norma, al suponer que las Comisiones de Regulación actuarán de manera arbitraria y sin limitación algún, “situación que se deriva de un juicio de valor realizado por este y no de realidad normativa de las disposiciones acusadas”, careciendo entonces de certeza.
El ciudadano aclara que las disposiciones de la Ley 142 de 1994 deben leerse en conjunto y no de manera aislada o independiente, como se plantea en la acusación. A partir de ello, encuentra que la ley impone diversos límites a la facultad cuestionada. Sin embargo, considera que para su ejercicio no es necesario que se presente una falla en el mercado que suspenda la prestación de los servicios de agua potable, energía eléctrica o gas combustible, ya que la prestación eficiente, continua y en condiciones de igualdad es la principal labor del Estado en la regulación de los servicios públicos. Puntualiza que no es cierto que se excluya del control gubernativo y jurisdiccional los actos emanados de las Comisiones de Regulación, por lo que no es predicable la violación al debido proceso. En su concepto, el cargo referente a la violación del derecho a la igualdad tampoco cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia en estos eventos, “ya que al darle prevalencia y justificación a las normas en materia de derecho de la competencia, desconoce los fines constitucionales de la actividad regulatoria”. Añade que los peticionarios parten de apreciaciones subjetivas y carentes de claridad y suficiencia argumentativa. A su vez, afirma, no se puede alegar la existencia de un privilegio o trato diferenciado injusto cuando se desconoce que la aplicación de la norma acusada se sustenta en situaciones que deben tener presupuestos diferentes, haciéndose una lectura descontextualizada de la misma. En todo caso, considera que la adopción de reglas de comportamiento diferencial a las empresas según su posición en el mercado no es un criterio sospechoso de discriminación, sino que por el contrario obedece a parámetros razonables y proporcionados si se tiene en cuenta que los objetivos perseguidos se relacionan con la prestación eficiente de servicios públicos y el cumplimiento de los fines del Estado. 6.- Departamento Nacional de Planeación
A título introductorio señala que si bien la extensión de la demanda pareciera estar en consonancia con la importancia de la materia, “se observa que existe un esfuerzo de reiteración a tal punto que el problema jurídico esencial que allí se formula puede restringirse al alcance y comprensión de la reserva legal en materia de intervención del Estado en la economía y sus diferentes repercusiones, en términos de libertad de empresa, en el ámbito de los servicios públicos. En tal sentido, encuentra que las ideas recurrentes de la demanda, algunas veces contradictorias, pueden resumirse en que la intervención del Estado en la economía debe ser definida directamente por el Legislador, en particular para limitar la iniciativa privada, lo cual no puede ser deferido a una autoridad administrativa, como lo hacen las expresiones acusadas al otorgar a las Comisiones de Regulación una competencia abierta e indeterminada. En primer lugar precisa el alcance de las expresiones impugnadas y el contexto normativo en el que se insertan, para concluir que la Corte debe emitir un fallo inhibitorio. Partiendo de una revisión histórica, recuerda que la Ley 142 de 1994 es un modelo en donde se pretende conjugar la visión tecnocrática y político-representativa en la gestión privada de servicios públicos, donde cobra protagonismo el papel de las Comisiones de Regulación.
Explica que la propia ley contempla diversos elementos que delimitan la órbita de intervención y deben ser atendidas en un escenario de libre competencia (artículos 2, 3, 73 y 74, entre otros), de donde se puede afirmar que la lectura de los actores resulta sesgada y descontextualizada. Según sus palabras: “el sentido apocalíptico con el que se leen las expresiones tildadas de inexequibles como si se tratara de un abuso en contra del mercado expuesto, en este caso, y llevada a cabo por la arbitrariedad del Estado absolutista resulta ser una lectura totalmente descontextualizada de la disposición, aspecto que no logra trascender a pesar de la abundante exposición de argumentos y de dedicar un acápite al alcance de las expresiones y su eventual constitucionalidad condicionada”.
A continuación se refiere al principio de igualdad y su caracterización en los precedentes constitucionales, para concluir que son admisibles ciertas diferenciaciones dependiendo de los sujetos, su condición y las materias reguladas, incluso en casos en los que existen empresarios de diversos sectores que pugnan por un mercado. Luego aborda lo concerniente a las directrices constitucionales en materia de servicios públicos domiciliarios, en particular respecto del deber de intervención del Estado para asegurar su prestación eficiente. Explica que en el marco de la Ley 142 de 1994, la regulación descansa en un ente técnico, las Comisiones de Regulación, que además puede asumir las funciones asignadas por el Presidente de la República.
Finalmente aborda el análisis de los cargos formulados y desestima su procedencia. Como punto de partida, sostiene que el ejercicio de la función atribuida a las Comisiones de Regulación se encuentra “debidamente alinderado por el Legislador”, ya que la intervención se halla circunscrita a factores como: la promoción de la competencia o la regulación de monopolios cuando aquélla no es posible, con el propósito de brindar eficiencia, calidad y prevenir conductas abusivas. Aclara que la misma norma parcialmente acusada es la que fija los lineamientos básicos para que puedan adoptarse tratamientos diferenciales, cuya naturaleza técnica de intervención en el mercado no permite amplias deliberaciones. Por eso, opina, “la vulneración de la reserva legal, en los sentidos y alcances que se plantean en la demanda, no deja de ser un prurito y, en todo caso, un planteamiento que no guarda correspondencia con la forma de intervención del Estado en los mercados de servicios públicos domiciliarios”. Similares consideraciones son expuestas para desvirtuar los demás cargos, que a juicio del interviniente parten de una interpretación carente de armonización e integración con el resto de la Ley 142 de 1994.
7.- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Argumenta que: (i) las normas acusadas son una manifestación de la intervención del Estado en la economía de los servicios públicos, que se ajusta a las finalidades constitucionales de impedir el abuso de la posición dominante y proteger la libre competencia (arts. 333 y 334 CP); (ii) dichas facultades están comprendidas dentro del contenido material de las funciones que la Constitución asigna al Presidente de la República y son delegables (art.370 CP); el tratamiento diferencial se justifica porque sólo aplica ante condiciones que permitan constatar asimetrías en la posición de las empresas en el mercado (art. 13 CP); la regulación es expresión del amplio margen de configuración del Legislador en la materia (art. 367 CP).
8.- Academia Colombiana de Jurisprudencia
Opina que “carecen de fundamento” las acusaciones en contra del artículo 74 de la Ley 142 de 1994, “por lo que no resultaría procedente declarar su inconstitucionalidad”.
Luego de un breve recuento histórico, considera errado afirmar que las atribuciones conferidas sean del resorte exclusivo del Legislador, ya que por razones técnicas es comprensible que sean las Comisiones de Regulación las encargadas de adoptar las medidas necesarias para asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos. Opina que los accionantes ignoran que la misma ley, en varias disposiciones, señala las condiciones bajo las cuales se ejercen dichas competencias, lo cual deja sin fundamento buena parte de las acusaciones, más aún cuando no todas las decisiones pueden ser sometidas a deliberaciones democráticas. En su concepto, las limitaciones a las libertades económicas encuentran amplio respaldo constitucional en la protección del bien común y del interés general, cuyo núcleo esencial se mantiene a salvo. No vislumbra menoscabo del derecho a la igualdad, por cuanto las normas impugnadas sí buscan un fin legítimo: impedir los efectos del abuso en el mercado en el marco de un Estado Social de Derecho. Asimismo, descarta la violación al debido proceso por cuanto los actos emanados de las Comisiones de Regulación pueden ser objeto de control de constitucionalidad y de legalidad.
9.- Universidad Externado de Colombia Solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones impugnadas. A su parecer, el Legislador sí puede atribuir a las Comisiones de Regulación la facultad general de regular los monopolios y mercados en la prestación de los servicios públicos cuando la competencia no sea posible, así como promover la competencia entre ellos, para evitar abuso de la posición dominante y asegurar servicios de calidad. Sin embargo, aclara, la reserva legal no implica que el Congreso deba regular la materia en detalle, porque sin la intervención de autoridades administrativas técnicas y especializadas sería imposible asegurar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado para tomar medidas cambiantes en forma adecuada y oportuna.
Aclara que si bien dichos entes no tienen una clásica representación popular, ello no quiere decir que carezcan de legitimidad porque, además de su origen legal, “se incardinan en el marco de relaciones especiales de sujeción”, donde es razonable que algunas potestades administrativas queden al margen del principio mayoritario. De otro lado, según su criterio, “la ley sí precisa los fines de la medida impugnada, pues se enmarca en el texto completo del artículo, esto es, regular el ejercicio de las actividades de los sectores, para garantizar la competencia e impedir abusos de posición dominante” (arts. 2, 3, 9, 11, 30, 73, 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994).
Por último, juzga que no existe violación al principio de igualdad porque se regulan operaciones con diferente posición en el mercado, con miras a garantizar la competencia e impedir abusos de la posición dominante, todo lo cual armoniza con la Constitución. 10.- Jairo Enrique Corredor Castilla
El ciudadano solicita que se declaren inexequibles los apartados acusados, para lo cual expone ampliamente argumentos similares a los planteados en la demanda. Sostiene que se vulneran las garantías de libertad económica e iniciativa privada, así como los principios democrático y participativo, en tanto que: “i) se desdibuja el reparto constitucional de competencias al atribuir a una entidad administrativa una competencia restrictiva de libertades económicas reservada constitucionalmente al Legislador; ii) se otorga la competencia sin cortapisa alguna, de manera tal que se diluye la garantía constitucional de que las restricciones a las libertades económicas serán razonables, proporcionales, y que persiguen exclusivamente el interés general”. En la misma dirección, recuerda que la competencia para intervenir la economía reduciendo la libertad económica y de empresa fue otorgada directamente al Legislador, por ser este un órgano de representación popular, la cual no puede deferirse a autoridades administrativas como las Comisiones de Regulación. Aclara que no sería correcto afirmar que las Comisiones materializan una decisión legislativa, porque esta es imprecisa, vaga e indeterminada al omitir señalar la condición fáctica que activa la competencia, el alcance de las atribuciones y los fines de la misma.
Insiste en que se desconoce el principio de legalidad y la reserva de ley en materia de intervención económica (arts. 150-21, 333, 334 y 365 CP), por cuanto las expresiones acusadas “omiten definir el alcance de la libertad económica respecto del interés social a través de la definición de los fines y alcance de la medida de intervención económica (sic)”. A su juicio, ello también conduce a la inconstitucionalidad de la norma por falta de razonabilidad y proporcionalidad, porque aún si se acepta la existencia de fines (a pesar de las dificultades derivadas de la construcción gramatical de las normas acusadas), lo cierto es que no prevé alcance ni límites de ninguna clase.
De otra parte, estima que se vulnera el derecho al debido proceso porque no existen criterios que permitan al juez contencioso administrativo cumplir con su deber de controlar la legalidad de los actos expedidos al amparo de la competencia en cuestión. 11.- Enrique Borda Villegas
El ciudadano considera que la Corte debe declarar exequibles las expresiones acusadas. Desde su perspectiva, la facultad demandada es una herramienta prevista por el Legislador para hacer efectivo el mecanismo de la regulación del mercado de servicios públicos, cuyo ejercicio solo puede hacerse para los objetivos previstos en el artículo 2º de la ley, dentro de las atribuciones del artículo 3º del mismo estatuto. Todo lo anterior, afirma, materializa la función regulatoria autorizada por los artículos 150-21, 333, 334 y 365 de la Carta Política.
Luego de brindar algunas reflexiones generales, apoyadas en precedentes jurisprudenciales, sobre el Estado Social de Derecho, la intervención económica, la libertad de empresa y su alcance en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, el interviniente se refiere a la facultad de las Comisiones de Regulación que ahora se impugna, para concluir que “el legislador está expresamente facultado en el texto constitucional para expedir leyes de intervención económica en materia de servicios públicos en las cuales se establezcan restricciones a la libertad económica”.
12.- Ángel Castañeda Manrique
Asegura que no es cierto que haya “indeterminación” de la función asignada, ni que se autorice un ejercicio “arbitrario” de la misma, “ya que tal afirmación estaría derivada de una interpretación parcial de la norma y contraria a los principios de interpretación legal que rigen en Colombia”. Asimismo, pone de presente que las normas acusadas fueron expedidas en cumplimiento del mandato impuesto por el artículo 365 de la Constitución.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5483, radicado el 5 de diciembre de 2012, solicita a la Corte declarar exequible la expresión “La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de la empresa en el mercado”, contenida en el artículo 74, numerales 74.1.a y 74.2.a de la Ley 142 de 1994, por los cargos analizados. Según sus palabras, “pese a que en la demanda se alude a diversos contenidos de la Constitución Política, los actores centran su censura en cuestionar la competencia de las comisiones de regulación para adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de la empresa en el mercado, en el contexto de los servicios públicos domiciliarios. En síntesis, arguyen que ésta es una competencia propia y exclusiva del Congreso de la República, que no puede ser ejercida por dichas comisiones”. A continuación describe brevemente el contenido de los artículos 150-7, 365, 367 y 370 de la Constitución, para referirse luego a las Comisiones de Regulación creadas por la Ley 142 de 1994 (artículo 69) y las características definidas en la jurisprudencia constitucional a partir de las Sentencias C-444 de 1998 y C-1162 de 2000. Con base en ello concluye lo siguiente:
“En vista de las anteriores circunstancias, si bien el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios, al que alude el artículo 365 Superior, debe ser fijado por el Congreso de la República, dada la imposibilidad de que la ley pueda prever todas las condiciones y variables del mercado de servicios públicos domiciliarios, el Congreso de la República puede asignar a las comisiones de regulación funciones especiales de carácter técnico y operativo, por razones de eficiencia y efectividad real de los servicios públicos, por tratarse de organismos especiales que tienen conocimiento especial y relevante sobre un sector determinado. Además, la competencia de las comisiones de regulación que es objeto de censura, se encuadra de manera precisa en el concepto de regular que adopta la Corte en la sentencia a la que se alude atrás, ya que busca regular prácticas monopolísticas, cuando la competencia no sea posible, o el abuso de la posición dominante, cuando ésta se exista, o la calidad de los servicios prestados (sic)”.
1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una ley de la República, en este caso la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 2.- Asunto previo: aptitud de la demanda
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, a saber: (i) señalar las disposiciones acusadas; (ii) indicar las normas superiores que se consideran infringidas; (iii) exponer las razones por las cuales –presuntamente- se desconoce el ordenamiento constitucional; (iv) reseñar –si es el caso- el trámite exigido para la aprobación de la norma impugnada y la manera como fue desconocido; y (v) explicar por qué la Corte es competente para conocer del asunto.
En cuanto se refiere al tercer requisito, esto es, a la formulación del cargo o concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante en advertir que a pesar de la informalidad que caracteriza la acción, los ciudadanos tienen la carga de exponer coherentemente los motivos por las cuales estiman vulnerado el ordenamiento superior. Ello implica que deben proponer una acusación fundada en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
2.2.- En el asunto bajo estudio algunos de los intervinientes han solicitado a la Corte emitir un fallo inhibitorio por ineptitud en la formulación de los cargos. Sin embargo, la Sala considera que la demanda sí cumple con los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo. En efecto, los accionantes han desplegado un importante esfuerzo argumentativo para sustentar por qué, según su criterio, la facultad otorgada a las Comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Agua Potable y Saneamiento Básico, para “adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”, es una competencia contraria a la Carta Política desde diferentes perspectivas. La acusación es clara por cuanto se formulan varios problemas jurídicos y a partir de ellos se construyen y desarrollan los cargos de inconstitucionalidad, que permiten comprender sin dificultad cuáles son los reparos de los accionantes a la norma recurrida. Asimismo, la demanda cumple el requisito de certeza, ya que se cuestiona una competencia efectivamente atribuida por el Legislador a las Comisiones de Regulación de servicios públicos domiciliarios.
De otra parte, la Sala estima que también se cumple el requisito de especificidad, en la medida en que se individualizan los cargos y de cada uno de ellos se hace una exposición pormenorizada, a pesar de que en varias oportunidades los accionantes reiteran los argumentos de inconstitucionalidad. Igualmente, el requisito de pertinencia se acredita por cuanto las razones en las que se funda la demanda, si bien se apoyan en elementos doctrinarios y jurisprudenciales, son todas ellas de orden constitucional. Por último, se cumple con la carga de suficiencia, no por la notable extensión de la demanda sino porque a partir de los argumentos expuestos surgen dudas acerca de la validez constitucional de las normas parcialmente acusadas.
3.- Problema jurídico y metodología de análisis
3.1.- Los demandantes cuestionan la competencia que el literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994 otorga a las Comisiones de Regulación de servicios públicos domiciliarios para “adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”.
Aun cuando plantean nueve (9) cargos de inconstitucionalidad, lo cierto es que varias de sus acusaciones son reiterativas, cuando no sustancialmente iguales. En síntesis, consideran que existe reserva de ley para regular la materia, por tratarse de una facultad que involucra la restricción a las libertades económica, de empresa y de competencia, de manera que el Congreso no podía delegar esa facultad en autoridades administrativas como las Comisiones de Regulación, que por su naturaleza carecen de representación popular y legitimidad democrática. Además, observan que la norma es excesivamente amplia e indeterminada, porque ha omitido señalar cuál es la finalidad perseguida, bajo qué condiciones concretas se pueden adoptar reglas de comportamiento diferencial, qué medidas específicas pueden tomarse y cuál es el alcance y límites al ejercicio de dicha potestad. Opinan que la norma carece de racionalidad instrumental al punto de permitir que las autoridades actúen de manera caprichosa, arbitraria, irrazonable y desproporcionada, todo lo cual resulta inadmisible cuando está de por medio la restricción o limitación de derechos constitucionales. A juicio de los accionantes, en el mejor de los casos la única intervención válida de las Comisiones de Regulación sería para corregir fallas en el mercado previamente demostradas, como el abuso de la posición dominante, pero jamás para alterar situaciones producto de una adecuada gestión empresarial en un mercado que tiene la característica de generar “monopolios naturales”. Con estas premisas, alegan la vulneración de los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 29, 84, 93, 133, 150-21, 333, 334, 365, 367 y 370 de la Carta Política.
3.2.- De las trece (13) intervenciones presentadas solo una comparte los argumentos de la demanda. Las demás, así como el concepto del Procurador General de la Nación, solicitan a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. La mayoría opina que los accionantes han hecho una lectura aislada y descontextualizada, de manera que llegan a una conclusión equivocada. Según su criterio, tanto la norma parcialmente impugnada como otros artículos de la misma ley precisan las condiciones bajo las cuales las Comisiones de Regulación pueden adoptar reglas de comportamiento diferencial, donde la actuación de dichas autoridades es de orden técnico y siempre dentro de los límites trazados por el propio Congreso de la República, de manera que no se vulnera la cláusula de reserva de ley ni ningún otro mandato constitucional. 3.3.- De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si la competencia otorgada a las Comisiones de Regulación para adoptar “reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”, desconoce la cláusula de reserva de ley en tratándose de la restricción de libertades económicas, el principio democrático, el debido proceso, la igualdad y en general si dicha norma excede la facultad de intervención del Estado para regular e intervenir los servicios públicos, en detrimento de los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 29, 84, 93, 133, 150-21, 333, 334, 365, 367 y 370 de la Constitución.
4.- Marco constitucional de los servicios públicos
4.1.- Referirse al marco constitucional colombiano en materia de servicios públicos exige recordar brevemente lo que significó el giro hacia un Estado Social de Derecho en la Carta Política de 1991. La búsqueda por asegurar a los asociados el derecho a la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la paz, el bienestar y la dignidad, dentro de un orden político, social y económico justo (Preámbulo CP), fue acompañada por el reconocimiento de Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria pero descentralizada, con autonomía de las entidades territoriales, participativa, pluralista, abierta al ciudadano y a la sociedad; fundada en los principios de solidaridad y prevalencia del interés general (art. 1 CP). A partir de ese modelo se reconocen como fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de la población en las decisiones que les afecten en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (art. 2 CP).
Para la realización efectiva de esos cometidos, la Constitución acogió lo que se ha llamado un modelo de “economía social de mercado”, que propende por armonizar el derecho a la propiedad privada y el reconocimiento de libertades económicas, como la libertad de empresa, la libre competencia y la iniciativa privada, con la intervención del Estado en la economía, de manera que confluyen “la mano invisible del mercado y el brazo visible del Estado”. En numerosas ocasiones la jurisprudencia de este Tribunal se ha pronunciado sobre el particular, advirtiendo que “el papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos”. En una de sus más recientes decisiones (Sentencia C-197 de 2012) la Corte precisó lo siguiente:
“La Constitución de 1991, especialmente al adoptar un modelo de Estado Social de Derecho, introdujo un modelo de economía social de mercado en el que, de un lado, se admite que la empresa es motor de desarrollo social (artículo 333 superior), y por esta vía, se reconoce la importancia de una economía de mercado y de la promoción de la actividad empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no sólo la facultad sino la obligación de intervenir en la economía con el fin de remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo económico y social (artículos 333, 334 y 335 constitucionales)”.
Para compatibilizar el régimen de libertades económicas con la cláusula de Estado Social de Derecho existen diversos mecanismos de intervención en la economía. El Estado tiene a su cargo la dirección general de la economía y, en esa medida, es no sólo legítima su intervención en ciertos sectores, sino que en algunos eventos se hace necesaria con el fin de racionalizarla y conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo. En la Sentencia C-176 de 1996, cuando la Corte se pronunció acerca del grado de intervención que puede tener el Estado en las libertades económicas y la regulación de los servicios públicos (en ese caso de las empresas de medicina prepagada) sostuvo al respecto:
“Este fundamento múltiple de la intervención del Estado en la medicina prepagada es importante, pues la Constitución no otorga el mismo grado de protección a la iniciativa privada en todos los campos económicos. Así, el contenido esencial de la libertad económica varía según los tipos de actividades; por ejemplo, una ocupación económica ordinaria no requiere de permiso especial pues es por regla general de libre iniciativa (CP art. 333), pero en cambio no son de libre ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales (CP art. 26) y los servicios financieros. Por ser de interés público, requieren de permiso previo para poder ser adelantados (CP art. 335). Es más, la Constitución prohíbe que los particulares puedan consagrarse a ciertas industrias, como la fabricación de armas y explosivos, que es un monopolio estatal (CP art. 223). Igualmente, la intensidad de la intervención del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. Así, como consecuencia de la protección de la libertad económica, por regla general la Constitución prohíbe que la ley establezca monopolios -salvo que se trate de arbitrios rentísticos (CP art. 336)- pero la Carta autoriza la constitución de monopolios estatales cuando se trata de servicios públicos o de actividades estratégicas (CP art. 365). Es más, en ciertas actividades, la Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la vigilancia de los mismos (CP art. 365)”. 4.2.- Uno de los escenarios de concurrencia entre lo económico y lo social es el atinente a los servicios públicos, inherentes a la finalidad social del Estado, derivado de su marcada incidencia en la calidad de vida y dignidad de las personas, así como del importante rol que cumplen en el desarrollo de cualquier sociedad.
La regulación de los servicios públicos es entonces una de las formas de intervención del Estado en la economía, “para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos”. El hecho de que la Constitución dedique un apartado exclusivo a los servicios públicos (arts. 365 a 370, capítulo 5 del Título XII) es indicativo de la trascendencia institucional de esa materia. Algunas de las características derivadas del marco constitucional son las siguientes: efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; son inherentes a la finalidad social del Estado y por tanto es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida (monopolios); su prestación será descentralizada, en la medida en que corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales.
5.- Reserva de ley en la regulación de los servicios públicos
5.1.- El artículo 365 de la Constitución dispone que “los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (…)”. A su turno, el artículo 367 indica que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (…)”.
Las precitadas normas constituyen la base de lo que se conoce como reserva de ley en materia de servicios públicos, según el cual corresponde al Congreso, como foro democrático y participativo de primer orden, regular directamente la prestación de servicios públicos. 5.2.- La reserva de ley ha sido definida como una manifestación del principio democrático y de separación de poderes, procurando que las normas que rigen una sociedad reflejen mínimos de legitimidad al ser expresión de la soberanía popular y resultado de procesos deliberativos y participativos. En el caso de los servicios públicos, la reserva de ley se explica por su importancia en los ámbitos económico y social, así como por su relevancia para que la realización efectiva de los derechos humanos.
Así pues, pasa la Corte a analizar los requisitos que deben observar las leyes en las que se fije el régimen de la regulación de los servicios públicos para que se preserven estos principios democráticos. La jurisprudencia constitucional ha señalado que corresponde al legislador adoptar, a lo menos, las decisiones básicas con el fin de definir el régimen de la regulación. En palabras de esta Corporación, dicho régimen se compone de aquellos elementos básicos ‘que por su naturaleza corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional’ y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo. Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de su trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional.
Así pues, las leyes que tratan sobre actividades o materias objeto de regulación por parte de los órganos administrativos, deben contener criterios inteligibles que establezcan de manera clara: (i) ‘las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas’; (ii) las prestaciones o derechos que se busca asegurar por medio de la actividad objeto de regulación; (iii) las reglas a las cuales se sujetará el órgano de regulación y que regirán la actividad regulada; y (iv) las previsiones que impidan que algunas personas sean objeto de tratamientos arbitrarios o de beneficios ilegítimos, y que especifiquen los parámetros de control por parte del juez contencioso administrativo. Esto es necesario para que el legislador fije el régimen de la regulación de los servicios públicos como lo ordena el principio de reserva de ley, y así se evite que ‘el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopción’. La Corte también ha dicho que las ‘regulaciones sólo puedan limitar la libertad económica cuando y en la medida en que, de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ello sea necesario para la protección de los valores superiores consagrados en la Carta’.” 5.3.- Ahora bien, cuando la prestación de servicios públicos se cumple por intermedio de particulares, el desarrollo de su actividad está constitucionalmente amparado por las libertades económicas y en particular por la libertad de empresa, la iniciativa privada y la libre competencia, en los términos del artículo 333 de la Carta Política. Sin embargo, la misma norma reconoce que esos derechos pueden ser restringidos y señala expresamente que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.
Adicionalmente, el artículo 334 Superior (modificado por el Acto Legislativo 3 de 2011), asigna al Estado la dirección general de la economía y le impone el deber de intervenir, “por mandato de la ley (…) en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Significa lo anterior que las restricciones a las libertades económicas han de tener origen y fundamento en la ley, aun cuando ello no excluye la intervención de otras autoridades para regular su ejercicio. En este sentido, refiriéndose justamente a la prestación de servicios públicos domiciliarios, la Corte ha advertido que “en el Estado Social de Derecho la libertad económica no es de carácter absoluto, por cuanto “además de la empresa, la propiedad también es una función social (Art. 58 CP) y (…) la libertad económica y la iniciativa privada tienen su garantía y protección supeditadas al predominio del interés colectivo (Art. 333 CP)”. Con base en ello la Corte ha precisado que, “en consecuencia su ejercicio está sometido no sólo a las pautas generales que fije el legislador, a las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que dicte el Presidente, sino también a las directrices que les señalen las Comisiones de Regulación”.
6.- Ley de servicios públicos domiciliarios y Comisiones de Regulación
6.1.- La Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por el Congreso de la República como respuesta al mandato impuesto por el Constituyente para regular la materia, y a su vez como alternativa de apoyo para el crecimiento de una economía dinámica vinculada al mercado global. Se compone de diez títulos, en los que en su orden se expone lo referente a: (i) principios generales; (ii) rol de los prestadores de los servicios públicos, régimen de los actos y contratos de las empresas; (iii) régimen del mercado laboral en este sector; (iv) regulación, control y vigilancia del Estado; (v) régimen tarifario; (vi) organización y los procedimientos administrativos; (vii) contratación de las empresas prestadoras; (viii) normas especiales para algunos servicios como por ejemplo agua potable, saneamiento, energía eléctrica y gas combustible; (ix) régimen de transición; y (x) otras disposiciones especiales.
En ellos se condensan los componentes más importantes de la regulación legal atinente a los servicios públicos domiciliarios, cuyo régimen especial pone de presente “la importancia que el Constituyente otorgó a los servicios públicos como instrumentos para la realización de los fines del Estado Social de Derecho, así como para la plena vigencia de los derechos constitucionales que garantizan una existencia digna”.
6.2.- El artículo 69 de la Ley 142 de 1994 dispuso la creación de las Comisiones de Regulación, como unidades administrativas especiales, con independencia técnica, administrativa y patrimonial, adscritas al respectivo Ministerio del Ramo que regulan. Los entes creados fueron los siguientes: (i) Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico; (ii) Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía; y (iii) Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones. De esta manera, las Comisiones de Regulación, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, tienen asignadas funciones administrativas y respecto de ellas el Presidente de la República es suprema autoridad administrativa. 6.3.- En la Sentencia C-1162 del 2000 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 69 de la Ley 142 de 1994, aclarando que por su naturaleza administrativa las Comisiones de Regulación no ejercen “funciones legislativas o de atribuciones de creación de normatividad paralela a la ley, o encaminada a cubrir sus vacíos, ni tampoco de una sustitución de la propia ley ni de la potestad reglamentaria, exclusiva del Presidente de la República”. También precisó lo siguiente:
– En cumplimiento de la función presidencial señalada en el primer aparte del artículo 370 superior, corresponde a dichas Comisiones regular su sector, con sujeción a lo prescrito en la Ley, previa delegación del Presidente de la República y en los términos señalados en el artículo 211 de la Constitución. – Es el Legislador quien tiene la competencia para indicar cuales funciones presidenciales pueden ser delegadas, en razón a que no existe una enunciación taxativa de los funcionarios y organismos en los que puede recaer la delegación.
– Las Comisiones de Regulación están facultadas para expedir actos administrativos, los cuales podrán ser revocados o reformados por el Presidente de la República; contra dichos actos proceden los recursos previstos en la ley previstos para los actos administrativos; sin importar que dichos actos sean de carácter general o particular, deben supeditarse a todas las formalidades previstas para tal efecto en el Código Contencioso Administrativo; sobre estos actos puede ejercerse los pertinentes controles de carácter administrativo y judicial; y estos actos o decisiones están en un todo sujetos a la ley, a los reglamentos que expida el Presidente y a las políticas que fije el Gobierno Nacional en la respectiva área.
– Las Comisiones de Regulación no tienen capacidad normativa equiparable a la ley o para competir con ella; ni tampoco atribución de reglamentar las leyes en materia de servicios públicos, toda vez que esta labor es exclusiva del Presidente de la República.
– Las Comisiones de Regulación se encuentran adscritas a un Ministerio y por tanto están subordinadas a las orientaciones y políticas del correspondiente Ministro, quien funge como jefe de la administración de sus respectivas dependencias. Ello sin olvidar que es el Presidente de la República la suprema autoridad administrativa. 6.3.- La jurisprudencia ha precisado que las Comisiones de Regulación deben ejercer sus funciones dentro del marco fijado en la Constitución, la Ley y el reglamento, lo cual no excluye la posibilidad de dictar actos administrativos para asegurar una prestación eficiente de los servicios. Por ejemplo, en la Sentencia C-389 de 2002 la Corte conoció de una demanda presentada, entre otras normas, contra el artículo 88 de la Ley 142 de 1994, que facultó a las empresas de servicios públicos para fijar libremente las tarifas y en algunos eventos autorizó a la Comisión reguladora a establecer topes máximos y mínimos. A juicio de los demandantes, esa regulación sólo podía hacerla el Congreso por tratarse de un asunto sujeto a reserva de Ley. Como punto de partida la Corte sostuvo:
“Por lo anterior, el numeral primero del artículo 88 en examen resulta constitucional, por cuanto en este caso la actuación de las comisiones de regulación está orientada a desarrollar la finalidad social de la intervención del Estado en los servicios públicos evitando que las empresas prestadoras abusen de su posición dominante. Además, en desarrollo de su facultad de configuración en esta materia, el legislador consideró que se requería la presencia de organismos o dependencias altamente especializadas como son las comisiones de regulación, para que en desarrollo de un trabajo interdisciplinario adopten medidas administrativas de intervención policiva que el mercado requiera, función que ejercen por delegación de acuerdo a la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices presidenciales”. Consideraciones similares sirvieron de base para desestimar la acusación presentada contra la norma que facultó a las Comisiones de Regulación para modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto.
Es cierto que en virtud del principio de reserva de ley el Congreso no puede limitarse a trazar un marco general en la regulación de los servicios públicos, renunciando a tomar las decisiones que le competen para simplemente delegarlas en autoridades administrativas. Pero también lo es que esta cláusula no impide diseñar un modelo en el que se prevea una participación institucional conjunta: “por el contrario, la Constitución dispone que otros órganos podrán, de acuerdo con el mandato de la ley y dentro de los parámetros que ésta señale, intervenir en determinadas actividades”.
De esta manera, para atender las necesidades regulatorias en actividades económicas que exigen criterios técnicos, en una dinámica de evaluación, seguimiento y ajuste permanente es válida la concurrencia de funciones entre el Legislador y entes administrativos especializados. Recuérdese que “la Constitución no ordena que existan Comisiones de Regulación de los servicios públicos, pero sí autoriza al Legislador para crearlas cuando estime que este tipo de órgano es el adecuado para hacer cumplir el régimen de la regulación de los servicios públicos”. 7.- Análisis constitucional de las normas demandadas
7.1.- El literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994 faculta a las Comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Agua Potable y Saneamiento Básico, para “adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”.
7.3.- La Corte disiente de esa postura y por el contrario considera que las expresiones demandadas se ajustan al ordenamiento constitucional. Una interpretación sistemática dentro del contexto de la Ley 142 de 1994, en particular de algunas de sus normas, demuestra que el Legislador no ha incumplido la obligación de fijar reglas claras y precisas para que las Comisiones de Regulación puedan adoptar tratamientos diferenciales a las empresas según su posición en el mercado, ni estas han sido autorizadas para ejercer sus competencias de forma arbitraria o antojadiza, como se afirma en la demanda. 7.4.- Para abordar el análisis concreto de constitucionalidad la Sala comienza por recordar que la Ley 142 de 1994 versa sobre las condiciones bajo las cuales el Estado interviene en la regulación de los servicios públicos, con el propósito de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y cumplir así uno de sus fines sociales (artículo 365 CP).
El artículo 74, que es donde se inscriben las expresiones ahora demandadas, se refiere a las “funciones especiales” de cada una de las Comisiones de Regulación. La norma es categórica en advertir que actuarán “con sujeción a lo dispuesto en esta ley y las demás disposiciones que la complementan”, de modo que para delimitar sus funciones y facultades es necesario acudir a otras normas del mismo estatuto.
En tal contexto, el artículo 2º señala cuáles son los fines concretos de la intervención del Estado: garantizar las condiciones de los bienes y servicios suministrados para el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, ampliar la cobertura, atender prioritariamente las necesidades básicas insatisfechas, velar por la prestación eficiente, continua e ininterrumpida del servicio, proteger las libertades económicas, evitar abuso de posiciones dominantes y fijar un régimen tarifario proporcional, entre otros. Concordante con ello, la facultad de las Comisiones de Regulación para adoptar reglas de comportamiento diferencial ha de leerse en sintonía con el artículo 3º de la ley. Dicha norma precisa que cuáles son los instrumentos de intervención estatal e indica que las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos en ella definidos, a condición de que en todo caso sean verificables. Asimismo, el artículo 11 se refiere a las obligaciones inherentes a la función social de la propiedad de aquellas empresas prestadoras de servicios públicos, como evitar el abuso de la posición dominante, no adelantar prácticas restrictivas de la competencia, proteger la diversidad ecológica y el medio ambiente, aumentar la cobertura, facilitar el acceso e interconexión y atender situaciones de emergencia. Por último, el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 consagra un catálogo amplio y detallado de las (26) funciones y facultades generales atribuidas a las Comisiones de Regulación para el cumplimiento de las tareas asignadas, con el objeto de (i) regular los monopolios cuando la competencia no sea posible, (ii) promover la competencia entre los prestadores de servicios públicos, (iii) garantizar que las operaciones sean económicamente eficientes, (iv) evitar abuso de la posición dominante y (v) asegurar servicios de calidad. Adicionalmente, en el caso de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, el literal a) del artículo 74.1 le atribuye competencia para regular el ejercicio de las actividades de dichos sectores con los siguientes propósitos: (i) asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente; (ii) propiciar la competencia en el sector de minas y energía; (iii) impedir abusos de la posición dominante; y (iv) buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia. Respecto de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el literal a) del artículo 74.2 señala que las atribuciones de la entidad serán utilizadas para (i) velar porque las operaciones de los monopolios y de los competidores sean económicamente eficientes, (ii) prevenir el abuso de posiciones dominantes y (iii) producir servicios de calidad. Es con miras al cumplimiento de esos objetivos que la norma faculta a las Comisiones de Regulación para adoptar de reglas de comportamiento diferencial a las empresas según su posición en el mercado, con lo cual se fijan límites teleológicos al ejercicio de dicha competencia.
7.5.- A juicio de la Corte, una lectura integral y sistemática de las normas anteriormente referidas permite concluir que la facultad otorgada a las Comisiones de Regulación para adoptar tratamientos diferenciales a empresas de servicios públicos, de acuerdo con su posición en el mercado, no desconoce la cláusula de reserva de ley. De un lado, varias normas de la Ley 142 de 1994 delimitan y condicionan el margen de intervención de la Comisiones al ejercer sus competencias –incluida la ahora demandada-, como las que señalan los fines de la intervención Estatal (artículo 2º), los instrumentos de intervención (artículo 3º), las obligaciones especiales de las empresas prestadoras de servicios (artículo 11) y las funciones generales (artículo 73), todas ellas definidas directamente por el Legislador. De otro lado, en el mismo literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la precitada ley se indican cuáles son los objetivos específicos que sustentan la adopción de tratamientos diferenciales a las empresas de servicios públicos.
Los fines y parámetros a los que aluden estas normas, antes que genéricos e indeterminados, comprenden una enunciación detallada y concreta dirigida al cumplimiento de las metas de la regulación en servicios públicos. Metas que, según ha reconocido la jurisprudencia constitucional, no son exclusivamente económicas sino que también buscan asegurar “la compatibilidad de un mercado eficiente con los principios del Estado social de derecho, dentro de una democracia participativa en la cual los derechos de todos los usuarios sean efectivamente protegidos y garantizados”.
7.6.- En este orden de ideas, la Corte considera que los demandantes han fundado sus cargos en una lectura aislada y descontextualizada de las expresiones acusadas, según la cual el Legislador no atendió la obligación indelegable de fijar reglas y condiciones bajo las cuales las Comisiones de Regulación pueden adoptar medias diferenciales. Como puede notarse, la regulación emanada del Congreso de la República sí contiene “criterios inteligibles” que establecen de manera clara el marco de intervención del Estado y específicamente de las autoridades administrativas.
(iv) Por último, la Ley 142 de 1994 aclara que “todas las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos que determina esta Ley”, y añade que los motivos invocados “deben ser comprobables” (art. 3). En esa medida, además de los límites competenciales anotados, existen restricciones de orden fáctico que impiden a las autoridades obrar de manera arbitraria -como se sostiene en la demanda-, al tiempo que brindan la posibilidad de recurrir las decisiones o de ser necesario acudir a instancias judiciales para controlar eventuales excesos.
La intervención de las Comisiones de Regulación mediante tratamientos diferenciales no puede ser concebida entonces como una censura al éxito empresarial de una compañía; es, más bien, un mecanismo de racionalidad instrumental diseñado para adoptar con celeridad los ajustes técnicos requeridos en un mercado donde la libre competencia y la iniciativa privada se encuentran constitucionalmente protegidas, pero cuyo fin último es la prestación eficiente y adecuada de servicios públicos.
En este orden de ideas la Corte concluye que la competencia otorgada a las Comisiones de Regulación para adoptar “reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”, no desconce la reserva de ley para regular la intervención del Estado en la economía, específicamente en la pestación de servicios públicos (artículos 150-21, 150-23, 333, 334, 365, 367 y 370 de la Constitución). 7.7.- Desvirtuada la premisa principal en la que se funda la demanda -violación del principio de reserva de ley-, las demás acusaciones pierden sustento de manera consecuencial. El cargo por violación de los principios democrático y participativo no está llamado a prosperar (arts. 1º, 2º, 3º, 84 y 133 CP). En efecto, con la expedición de la Ley 142 de 1994 el Congreso de la República señaló directamente los fines, medidas, condiciones y límites que tienen las Comisiones de Regulación para adoptar reglas de comportamiento diferencial. De modo que siendo el Parlamento el foro deliberativo por excelencia, la eventual restricción de libertades económicas (como la libertad de empresa, la iniciativa privada y la libre competencia) encuentra pleno origen democrático y participativo. Así, los demandantes se equivocan cuando afirman que se ha dejado en manos de las autoridades administrativas la potestad de restringir arbitrariamente los derechos y libertades económicas, porque estas solamente han sido facultadas para hacer operativo un instrumento diseñado por el Legislador como forma de regular la prestación de los servicios públicos y cumplir los fines sociales del Estado.
Tampoco se desconce el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en concordancia con los artículos 4º y 93 de la Carta Política. Dicha norma indica que las limitaciones a derechos y libertades solo podrán ser aplicadas de conformidad con la ley; y como ha venido explicándose ello es justamente lo que ocurre en el caso de las reglas de comportamiento diferencial, cuya adopción está sujeta a los objetivos y parámetros fijados por el Congreso en la Ley 142 de 1994 para el caso de las Comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Agua Potable y Saneamiento Básico. En cuanto al cargo por violación del principio de igualdad (art. 13 CP), los demandantes asumen que la norma acusada no consagró ningún propósito al autorizar a las Comisiones de Regulación para fijar reglas a las empresas de acuerdo con su posicionamiento en el mercado y, por tanto, con independencia del tipo de test de igualdad que se adelante (estricto moderado o leve), “lo cierto es que la ausencia de finalidad determina su inconstitucionalidad”.
Por último, la Corte tampoco encuentra afectado el debido proceso (art. 29 CP). De un lado, porque la adopción de este tipo de medidas no corresponde a una facultad abierta e indeterminada de las Comisiones de Regulación, sino que su ejercicio debe ajustarse a los criterios trazados por el Legislador; de otro lado, porque las autoridades tienen el deber de exponer los motivos y acreditar los supuestos fácticos que dan lugar a un tratamiento diferencial, lo cual supone que en las diligencias administrativas previas las empresas de servicios públicos puedan intervenir para exponer y sustentar sus posiciones. Además, en todo caso, las reglas que no cumplan estas exigencian podrán ser demandadas total o parcialmente y, según el caso, darán lugar al restablecimiento de los derechos, la reparación de los perjuicios causados y el pago de las indemnizaciones correspondientes.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de la empresa en el mercado”, contenida en el literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO