Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25162
Timestamp: 2019-10-20 14:06:19
Document Index: 212315792

Matched Legal Cases: ['artículo 49', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 7', 'Artículo 49', 'Artículo 775']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 192/2016
SENTENCIA 192/2016, de 16 de noviembre
ECLI:ES:TC:2016:192
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3859-2011 promovido por el Presidente de Gobierno contra la totalidad de la Ley de la Comunitat Valenciana 5/2011, de 1 de abril, de relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven. Han sido parte la Generalitat Valenciana y las Cortes Valencianas. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.
Advierte el Abogado del Estado que, al igual que hizo con la Ley de régimen económico matrimonial valenciano, el legislador valenciano pretende amparar la recuperación de los antiguos fueros en el art. 49.1.2 EAV, en relación con el art. 7 y la disposición transitoria tercera del texto estatutario. Así, el preámbulo de esta Ley nuevamente expresa esa intención al señalar que en virtud de la reforma del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, que supuso “un salto cualitativo en materia competencial, se atribuyó competencia exclusiva a la Generalitat, en el artículo 49.1.2 a), para la conservación, desarrollo y modificación del derecho civil foral valenciano. En el ejercicio de dicha competencia se aprobó la Ley 10/2007, de 20 de marzo, de la Generalitat, de Régimen Económico Matrimonial Valenciano, modificada por la Ley 8/2009, de 4 de noviembre, de la Generalitat, el primer paso en un camino cuya meta final es la elaboración de un futuro Código de derecho civil foral valenciano que englobe las distintas leyes que se promulguen”.
El legislador valenciano da este segundo paso en la elaboración del futuro Código civil valenciano regulando lo que el Derecho civil de familia denomina “los efectos comunes a la nulidad, separación y divorcio” (arts. 90 y ss. del Código civil, en lo sucesivo CC) y más genéricamente algunos aspectos de las “relaciones paterno-filiales” (arts. 154 y ss. CC). Al igual que hacía la Ley de régimen económico matrimonial valenciano, la pretensión de la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011 es desplazar en esta materia al Código civil, que quedaría como puro Derecho supletorio. En este mismo sentido, advierte que del contenido de la Ley 5/2011 resulta notorio que sería irrelevante el título competencial autonómico de “servicios sociales” en su proyección sobre los menores (contenido en los apartados 24, 25 y 27 del art. 49.1 EAV), pues se limita a regular las relaciones puramente privadas entre las partes en materia de Derecho de familia, sin establecer ninguna norma administrativa tutelar de menores que rija la relación de éstos con la Administración autonómica. Resulta, por tanto, claro, como así lo declara explícitamente el legislador autonómico, que el título preva1ente es el relativo a la legislación civil (SSTC 37/1981, 71/1982, 88/1986, 62/1991 y 14/1998).
b) Para la Abogacía del Estado, la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011 de nuevo rompe con la pacífica interpretación del art. 149.1.8 CE, en cuya virtud las comunidades autónomas sin derecho foral compilado sólo tienen competencia para legislar las costumbres derivadas de los antiguos fueros que hayan subsistido. Subraya cómo esta interpretación fue en su día aceptada por la Generalitat, concretamente, la primera vez que ejerció de forma inmediata la competencia sobre derecho civil con la Ley 6/1986, de 15 diciembre, de arrendamientos históricos valencianos, que ya su preámbulo reconoce que, tras la abolición del derecho foral por los Decretos de nueva planta, “en la práctica habitual y cotidiana quedaron al menos vestigios o retazos del antiguo régimen foral, en buena medida amparados por el sistema de libertad de pactos y de formas que históricamente ha caracterizado el derecho castellano”. Fue por tanto la Comunidad Valenciana la que aceptó que su competencia sobre Derecho foral civil exigía acreditar la subsistencia de una costumbre derivada de los antiguos fueros. Sin embargo, tras la promulgación de la reforma de su Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 1/2006, de 10 abril), en el que se atribuye competencia exclusiva para la conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano (art. 49.1.2 EAV), ha considerado que la competencia autonómica derivada del precepto estatutario no sólo tiene como presupuesto la vigencia de un derecho consuetudinario en el momento de entrada en vigor de la Constitución, sino que su contenido se extiende al desarrollo de las materias reguladas en los fueros del Reino de Valencia que deben armonizarse con los principios y valores constitucionales. Es evidente pues, para el representante del Gobierno de la Nación que, a través de la modificación estatutaria, lo que se pretende es forzar una diversa interpretación del art. 149.1.8 CE, hasta ahora pacíficamente entendida, aunque es un objetivo que no se ha alcanzado, porque con la asunción de competencias legislativas en materia de derecho civil valenciano, cualquier ley civil valenciana queda sometida a la Constitución y a la doctrina constitucional el art. 149.1.8 CE.
Por lo demás, recuerda que el término “desarrollo” del art. 149.1.8 CE solamente permite legislar sobre “instituciones conexas con las ya reguladas en la Compilación dentro de una actualización o innovación de los contenidos de ésta” y no ilimitadamente (STC 88/1993, 156/1993 y 127/1999). La conclusión a la que ha de llegarse, por tanto, es clara: las competencias autonómicas en materia de Derecho civil exigen la existencia y vigencia efectiva del Derecho foral, incluido el consuetudinario, pues no se puede conservar, modificar o desarrollar aquello que no es una realidad normativa reconocible.
c) Los Estatutos de Autonomía están jerárquicamente subordinados a la Constitución, según resulta de sus artículos 147.2 d) y 161.1 a) y del art. 27.2 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Por tanto, dado que no pueden ampliar sus competencias, más allá de lo permitido en la Norma fundamental, se insta a llevar a cabo una interpretación constitucionalmente respetuosa del art. 7 y de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, cuando aluden a la recuperación de los fueros del histórico Reino de Valencia. En tal sentido, la Abogacía del Estado sostiene que el art. 7.1 EAV es un precepto competencialmente neutro, que no atribuye competencias a la Generalitat, sino que establece un principio de actuación conforme a la Constitución que habrá de informar el ejercicio de las competencias autonómicas. Idéntica interpretación conforme debe hacerse de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, que alude a la recuperación y actualización de la “normativa foral del histórico Reino de Valencia” y lo hace “en los términos establecidos por este Estatuto”, es decir, por el art. 49.1.2 EAV, y “al amparo de la Constitución Española”, esto es, con plena sujeción al art. 149.1.8 CE. En definitiva, el art. 7 y la disposición adicional tercera EAV presuponen una competencia que no se amplía y que se remite al art. 49.1.2 EAV, es decir, a la competencia exclusiva sobre la “conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano”, con el contenido y alcance antes expresado. Por último, recuerda lo dicho en la STC 31/2010, FJ 76, a propósito del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y afirma la que la competencia estatal del art. 149.1.8 CE es “invulnerable” al legislador estatutario.
d) Sentado lo anterior, y recordando que el Decreto de nueva planta promulgado el 29 de junio de 1707 supuso la definitiva abolición y derogación de los fueros de Valencia —que nunca se recuperaron, a diferencia de lo ocurrido en otros territorios— el representante del Gobierno de la Nación concluye que tras casi tres siglos de vigencia del Derecho civil común en aquella Comunidad Autónoma, el Derecho civil valenciano que pueda estar vigente es exclusivamente de carácter consuetudinario, y vinculado esencialmente a costumbres de carácter agrario o pesquero, además de los arrendamientos históricos. Por ello, aunque la opinión doctrinal mayoritaria admite la posibilidad de recuperar esas costumbres, rechaza sin embargo la “recuperación romántica o indiscriminada” del Derecho foral valenciano. Así pues, la razón de la impugnación de la Ley 5/2011 viene a ser el no reflejar una realidad consuetudinaria efectivamente existente, como condición constitucional imprescindible, sino crear ex novo una normativa sin ninguna conexión precisa con sus usos vigentes, normativa que además entra en contradicción con el Código civil. Es más, en el caso del presente recurso, los fueros históricos del Reino de Valencia nunca contuvieron una regulación conexa con la recogida en la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011, ni especialidad alguna en materia de convivencia de los progenitores con sus hijos. Es, por tanto, palmaria la contradicción de la Ley 5/2011 no sólo con el art. 149.1.8 CE, sino también con los arts. 7 y 49.1.2 y la disposición transitoria tercera EAV, porque todos ellos fijan como presupuesto para el legítimo ejercicio de la competencia autonómica la preexistencia de un Derecho foral escrito o consuetudinario vigente que se actualiza mediante su conservación, modificación o desarrollo por la norma autonómica.
f) Finaliza sus argumentos en defensa de la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011 recordando que, dado que la competencia legislativa civil en este caso la ostenta de manera exclusiva el Estado, incluso aunque la norma valenciana se limitara a reproducir exacta y fielmente la norma estatal, de acuerdo con la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, sería inconstitucional. Es más, el riesgo de esta práctica legislativa adquiere una especial intensidad cuando concurre el vicio de incompetencia material de la Comunidad Autónoma, “porque si la reproducción de normas estatales por Leyes autonómicas es ya una técnica peligrosamente abierta a potenciales inconstitucionalidades, esta operación se convierte en ilegítima cuando las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia (STC 35/1983). En este sentido, cumple recordar lo declarado por este Tribunal en su STC 10/1982 (FJ 8) y más recientemente recogido en las SSTC 62/1991 [FJ 4, apartado b)] y 147/1993 (FJ 4) como antes citamos, la simple reproducción por la legislación autonómica además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a las Comunidades Autónomas”.
2. Mediante providencia de 19 de julio de 2011, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y a las Cortes valencianas, al objeto, de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones estimaren convenientes. Se dispuso, tener por invocado por el Presidente del gobierno el art. 161.2 CE, lo que produce la suspensión establecida en el art. 30 LOTC, comunicándolo a los Presidentes del Gobierno de la Generalitat Valenciana y de las Cortes valencianas. Por último, se ordenó publicar en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana” la incoación del recurso.
En primer lugar, se realiza una introducción histórica sobre la evolución del derecho civil foral valenciano desde su abolición en el año 1707 hasta nuestros días, para concluir que, aun reconociendo la evidente ausencia de una compilación de normas forales valencianas en el momento de aprobar la Constitución, la reivindicación de la recuperación de tal cuerpo legal ha sido una constante histórica. Se añade que, en contra de lo que afirma la Abogacía del Estado, los furs contenían concretas referencias a las relaciones entre padres e hijos, y se reproducen literalmente algunos pasajes que, en su opinión, evidencian que instituciones civiles como los peculios adventicio y profecticio, y diversas otras, muestran la presencia en el Derecho histórico de textos que versaban exactamente sobre la misma materia regulada en la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011.
A continuación, se procede a un detallado análisis sobre el ejercicio de la competencia autonómica en materia de Derecho civil foral, que puede resumirse básicamente en las siguientes ideas: en primer lugar, la competencia en legislación civil fue delegada por el Estado a favor de la Generalitat (art. 150.2 CE), primero a través de la Ley Orgánica, de 10 de agosto, de transferencia de competencias de titularidad estatal a la Comunidad Autónoma Valenciana (en adelante, Ley Orgánica 12/1982), cuyo fin fue equiparar a esta Autonomía con las del art. 151 y disposición transitoria segunda CE, y después fue asumida plenamente mediante la Ley Orgánica 5/1994, de 5 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana. En segundo término, esa competencia “trae causa … de lo prevenido en el citado art. 149.1.8 CE”, tal y como proclamó la STC 121/1992, FJ 1, y, por consiguiente, tenía por objeto tutelar la foralidad civil valenciana. Sin embargo, la posición expresada en esa misma STC 121/1992, FJ 1, de que la competencia autonómica en materia civil “no puede estimarse referida sino al Derecho consuetudinario que, tras la abolición de los Fueros y hasta nuestros días, subsistiera en el territorio de la Comunidad Autónoma” es inasumible desde un punto de vista técnico-jurídico, por dos razones: ante todo, porque las costumbres forales fueron derogadas, como los mismos fueros, en 1707. En consecuencia, a partir de entonces las costumbres que han observado los valencianos son costumbres primero de Derecho castellano y después de Derecho común, de suerte que no puede sostenerse con rigor que estén vigentes en la actualidad costumbres forales. A ello hay que añadir que, la simple conversión de esas costumbres en normas legales chocaría con la limitación de su ámbito territorial, de imprecisa y difícil fijación, pues lo normal es que los usos sean locales y no uniformes, así como también con la competencia exclusiva e indelegable del Estado para regular la aplicación y eficacia de las normas jurídicas de acuerdo con el art. 149.1.8 CE.
En segundo lugar, la doctrina de la STC 121/1992 encorseta el contenido de las leyes valencianas en términos incompatibles con el ejercicio constitucional y estatutario de la competencia civil, conduciendo a su vaciado e inutilidad, porque es obvia la inexistencia de leyes civiles valencianas posteriores a la de arrendamientos históricos, a la que se refirió la citada STC 121/1992. Frente a ello, el Estatuto de Autonomía de 2006 pretende “el reconocimiento de la Comunidad Valenciana como Nacionalidad Histórica por sus raíces históricas, por su personalidad diferenciada, por su lengua y cultura y por su Derecho civil foral”. Los arts. 7.1, 49.1.2 y disposición transitoria tercera EAV de 2006 parten del contenido de los fueros vigentes al tiempo de su abolición, en el año 1707, para dotar así de sentido a esa competencia previamente transferida (Ley Orgánica 12/1982) y luego asumida (Ley Orgánica 5/1994), respetando siempre, eso sí, los valores y principios constitucionales y estatutarios. De manera que la Ley Orgánica 5/1994 habría derogado la Ley Orgánica 12/1982 “por innecesaria”, dice el representante de la Generalitat, pues la citada Ley Orgánica 5/1994 también había modificado la disposición adicional tercera EAV de 1982, en el sentido de descalificar las competencias como transferidas para darles a todas un carácter plenamente estatutario. Considera esencial para enfocar correctamente este recurso advertir que la competencia legislativa de la Generalitat en materia de Derecho civil no deriva de la aplicación del art. 149.1.8 CE, sino de la transferencia llevada a cabo por la Ley Orgánica 12/1982, tal como reconoce el propio Tribunal Constitucional en su STC 121/1992. En definitiva —se argumenta—, la finalidad de la reforma radica en que la Generalitat pueda ejercer su competencia para legislar Derecho civil valenciano como si no hubiera existido abolición, aunque ello suponga llevar a cabo una reinterpretación del bloque de la constitucionalidad.
Por último, agrupados bajo el epígrafe “Otros aspectos sustantivos contenidos en el recurso interpuesto contra la Ley 5/2011”, la Abogacía de la Generalitat responde a los concretos reproches de inconstitucionalidad que se realizan a la Ley impugnada.
El art. 3 EAV de 1982, ya reconocía a la Generalitat Valenciana competencia exclusiva sobre la conservación, modificación y de desarrollo del Derecho civil valenciano en idénticos términos al Estatuto de Autonomía de Galicia (art. 27.4) y del Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 9.2). No obstante, la norma institucional básica de la Comunidad Valenciana contenía alguna peculiaridad no compartida con Estatuto alguno en materia de Derecho civil como fue considerar los bienes de herencias intestadas, cuando el causante ostentara la condición política de valenciano, al describir la composición del patrimonio de la Generalitat en su art. 51.I c). Pero es que, yendo más allá, para el Letrado del Parlamento autonómico no se debe olvidar que el propio Tribunal Constitucional, bajo la vigencia del anterior Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana de 1982, reconoció la existencia de un derecho civil valenciano y la indubitada competencia de la Generalitat Valenciana “para legislar sobre instituciones que han tenido una configuración consuetudinaria específica en su ámbito territorial” (STC 121/1992, de 28 de septiembre).
Posteriormente, la reforma del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana de 2006 afirma ya la constitucionalidad de la recuperación y plena actualización del Derecho civil foral y, en consecuencia, niega una “interpretación reduccionista” de la competencia autonómica en materia de Derecho civil que la limite a normas consuetudinarias. En el actual art. 49.1.2 a) figura ahora la competencia exclusiva de la Generalitat para la “conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano”, y en la disposición transitoria tercera, se reafirma en lo anterior señalando que “la competencia exclusiva sobre el Derecho civil foral valenciano se ejercerá, por la Generalitat, en los términos establecidos por este Estatuto, a partir de la normativa foral dcl histórico Reino de Valencia, que se recupera y actualiza, al amparo de la Constitución española”. Para la representación de la Generalitat, la incorporación del término “foral” al art. 49.1.2 EAV de 2006 despeja definitivamente todas las dudas sobre la plena capacidad legislativa en materia foral, y zanja de una vez por todas el debate doctrinal acerca de la expresión “allí donde existan” (art. 149.1.8 CE). A partir de la reforma estatutaria, ya no cabe interpretar el Derecho civil autonómico referido al momento de la entrada en vigor de la Constitución, sino en un sentido amplio a la vigencia del Derecho foral en algún momento anterior, aunque en 1978 se encontrara derogado. La expresión “allí donde existan” no representa por tanto, necesariamente, la vigencia actual del Derecho civil valenciano, esto es, en 1978, sino que basta la pretérita. Concluye, pues, que el art. 149.1.8 CE no se opone al ejercicio de esa competencia asumida por la Generalitat de acuerdo con el art. 49.1.2 EAV de 2006, sin perjuicio de recordar, además, que la reforma del Estatuto de Autonomía de 2006 por la que se asumió esa competencia exclusiva no ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad en esa concreta materia. En este mismo sentido, subraya que si legislar supone innovar, esta posibilidad debe reconocerse no sólo a aquellas Comunidades en las que se efectúo una labor meramente científica de Compilación sino a todas en las que su Estatuto de Autonomía haya recogido dicha competencia legislativa. Cuestión distinta es que, en unos casos y en otros, existan una serie de principios constitucionales como el de igualdad o la unidad de mercado que deban ser respetados por los legisladores autonómicos o unos precedentes en el ámbito de lo que siempre hubo de Derecho civil propio y distinto en su territorio.
Asentada de este modo en el marco constitucional la competencia asumida en materia de legislación civil por la Generalitat, el escrito de alegaciones se detiene a analizar la adecuación al Estatuto de Autonomía y a la Constitución de la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011. Para ello parte de la base de que una somera revisión de los Fueros del histórico Reino de Valencia permiten encontrar distintas menciones a las relaciones paterno-filiales que pueden considerarse como punto de partida para el desarrollo legislativo contenido en la ley que es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad. En todo caso, advierte de la semejanza de esta regulación con las leyes aprobadas en las Comunidades Autónomas de Aragón (Ley 2/2010, de 26 de mayo, de igualdad en las relaciones familiares ante la ruptura de la convivencia de los padres) y Cataluña (Ley 25/2010, de 29 de julio, del libro segundo del Código civil de Cataluña, relativo a la persona y familia). Para las Cortes Valencianas, la competencia legislativa civil no se circunscribe a lo que establecían o no los Fueros históricos, sino que éstos se deben considerar un punto de referencia, punto de recuperación para su posterior adaptación a la Constitución y actualización a las necesidades sociales de cada momento. En tal sentido, afirma taxativamente que el art. 149.1.8 CE no se opone al ejercicio de esta competencia por la Generalitat en el sentido en que se preceptúa en el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana que lo será en exclusiva para la conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano, pudiendo abordar esta labor no sólo desde “instituciones conexas” o costumbres existentes [en el sentido que se ha interpretado por el Tribunal Constitucional (SSTC 88/1993 y 156/1993)], sino a partir de la normativa foral del histórico Reino de Valencia, que se recupera y actualiza, al amparo de la Constitución Española. Como ejemplo de estas afirmaciones, que se contiene en la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía tras su reforma de 2006 se encuentra la Ley 5/2011 impugnada.
Los representantes de la Generalitat y de las Cortes valencianas niegan el reproche y defienden la plena constitucionalidad de la Ley impugnada, apoyándose en los argumentos que han quedado detalladamente expuestos en los antecedentes 7 y 8 de esta resolución. Resumidamente, según puede comprobarse en los mismos, mientras la Generalitat defiende que el calificativo “foral” incluido en el art. 49.1.2 y en la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana (EAV) para referirse al Derecho civil valenciano, resulta esencial para la resolución de este litigio por ser el que justifica la plena recuperación del Derecho del histórico Reino de Valencia contenido en sus antiguos Furs derogados en 1707 para la representación de las Cortes Valencianas es la Ley Orgánica 12/1982 y el respeto a la doctrina de la STC 121/1992 lo que conduce necesariamente a afirmar que la competencia legislativa de la Generalitat en materia de Derecho civil no deriva de la aplicación del art. 149.1.8 CE, sino de la transferencia llevada a cabo por la Ley Orgánica de 10 de agosto, de transferencia de competencias de titularidad estatal a la Comunidad Autónoma Valenciana (en adelante, Ley Orgánica 12/1982).
Los preceptos de referencia para la resolución de este conflicto son, consiguientemente, los arts. 149.1.8 CE y 49.1.2 EAV que regulan la distribución de competencias entre el Estado y la Comunitat Autónoma en materia de Derecho civil. Según el primero, “[e]l Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: … Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial”. Por su parte, el art. 49.1.2 EAV dispone que “[l]a Generalitat tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: … Conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano”.
b) Asimismo, en el fundamento jurídico 3 b) de la STC 82/2016, y en el FJ 3 a) y c) de la STC 110/2016, se hacía constar que si bien la Comunidad Valenciana ha asumido estatutariamente la competencia en materia de “conservación, modificación y desarrollo” de su Derecho civil foral (art. 49.1.2 EAV), el calificativo “foral” incluido en la reforma estatutaria referido al derecho civil foral valenciano (art. 49.1.2 y disposición transitoria tercera EAV) no puede alterar el techo competencial establecido en el art. 149.1.8 CE. Ni la Ley Orgánica 12/1982, ni otros principios informadores de la actuación de los poderes públicos autonómicos contenidos en el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana (en concreto en su art. 7.1 y disposición transitoria tercera) permiten modificar o superar el ámbito delimitado por el art. 149.1.8 CE.
a) “La expresión ‘allí donde existan’ referida a los derechos civiles forales o especiales, como presupuesto indispensable para ejercer la competencia legislativa ex art. 149.1.8 CE alude a la previa existencia de un Derecho civil propio (SSTC 28/2012, de 1 de marzo, FJ 3, y 81/2013, de 11 de abril, FJ 4). Una preexistencia que no debe valorarse además con referencia a cualquier coordenada temporal, como se pretende desde la Comunidad Autónoma, sino muy precisamente ‘al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución’ (STC 121/1992, de 28 de septiembre, FJ 1) o ‘a la entrada en vigor de la Constitución’ (SSTC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 76), sin que sea lícito, remontarse a cualquier otro momento anterior.”
La remisión a los “derechos civiles forales o especiales” alcanza “no solo a aquellos derechos civiles especiales que habían sido objeto de compilación al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución, sino también a normas civiles de ámbito regional o local y de formación consuetudinaria preexistentes a la Constitución”, es decir, a aquellas que “‘tras la abolición de los Fueros y hasta nuestros días, subsistiera en el territorio de la Comunidad Autónoma, siendo notoria la inexistencia de toda regla escrita que, antes de la Ley hoy impugnada, ordenara en dicho ámbito cualquier instituto civil de modo especial respecto al Derecho común’ (STC 121/1992, FJ 1).”
b) El contenido de la competencia está siempre vinculado a la “conservación, modificación y desarrollo” de ese Derecho civil foral o especial previamente existente, de modo que los concretos términos empleados por la Constitución son “los que dan positivamente la medida y el límite primero de las competencias así atribuibles y ejercitables y con arreglo a los que habrá que apreciar … la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas en tal ámbito dictadas por el Legislador autonómico” [SSTC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1; 156/1993, de 6 de mayo, FJ 1 a); 31/2010, de 28 de junio, FJ 76; 4/2014, de 16 de enero, FJ 4 e), y 82/2016, FJ 4 b)].
c) Conforme a nuestra doctrina, el art. 149.1.8 CE extiende la garantía de foralidad a aquellos derechos civiles especiales que habían sido objeto de compilación al tiempo de entrada en vigor de la Constitución Española, pero no a normas civiles de ámbito regional o local y de formación consuetudinaria cuya vigencia hubiera decaído antes de dicha fecha. Conviene destacar, además, que el art. 149.1.8 CE incluye también dentro de las competencias autonómicas al sistema de fuentes normativas propio de cada uno de los derechos forales, pues así se dispone expresamente en la norma constitucional citada (“y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto en este último caso, a las normas de Derecho foral o especial”). En cuanto a la Comunidad Autónoma de Valencia, como ya pusimos de manifiesto, la costumbre es susceptible de legislarse, de tal modo que mediante el ejercicio de la competencia legislativa autonómica el derecho consuetudinario puede pasar a ser derecho legislado [STC 82/2016, FJ 4 d)].
d) Ahora bien, es indispensable que cualquier institución jurídico civil, haya sido recogida por norma positiva o por norma consuetudinaria, respecto a la cual se pretenda emprender la tarea legislativa sin exceder de la competencia contemplada en el art. 149.1.8 CE, tenga previamente acreditada su existencia en el momento de entrada en vigor de la Constitución Española. Por tanto, no cabe más que reiterar lo declarado ya en la STC 121/1992, FJ 2: “la existencia de un especial régimen consuetudinario para determinados arrendamientos rústicos en el actual territorio de la Comunidad Autónoma valenciana se constituye en auténtico presupuesto ex art. 149.1.8 para el válido ejercicio de la competencia conferida por el art. 31.2 del Estatuto de Autonomía y que dicha competencia solo podrá ejercerse en la medida en que tal régimen consuetudinario sea efectivamente reconocible sobre el objeto ordenado, hasta la adopción de la Ley hoy impugnada, por la costumbre”, doctrina que se reitera en la reciente STC 82/2016, FJ 4 c).
4. Como hemos recordado recientemente con motivo de la impugnación de la Ley de las Cortes Valencianas 10/2007, de 20 de marzo, de régimen económico matrimonial valenciano, el derecho consuetudinario es fuente del ordenamiento (art. 1.1 CC) siempre que no sea contrario a la moral y al orden público, y que, en todo caso, su vigencia resulte acreditada. Y, por ello, “el hecho de que la Comunidad Autónoma valenciana haya asumido el desarrollo legislativo de sus instituciones civiles (EAV), permite que reglas de su ordenamiento que quedaron cristalizadas en normas consuetudinarias puedan llegar a convertirse en normas legales en virtud del ejercicio de tal competencia. Sin embargo, la cuestión planteada en el presente recurso no ha de centrarse en la competencia de Valencia para legislar sus costumbres —para lo que indudablemente posee competencia—, sino en determinar si las instituciones jurídicas que pretende convertir en norma legal, es decir, en derecho escrito legislado, pertenecen o no a su derecho consuetudinario” (STC 82/2016, FJ 5).
Aplicando la doctrina de la citada STC 121/1992, resulta que la validez de la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011, al igual que ocurría en relación al enjuiciamiento de la Ley de régimen económico matrimonial valenciano plasmado en la STC 82/2016, depende de que la Comunidad Autónoma acredite la pervivencia de reglas consuetudinarias en materia de relaciones paterno-filiales que estuvieran en vigor al aprobarse la Constitución Española de 1978. O, en su caso, como ocurría en relación con el enjuiciamiento de la Ley 5/2012, de uniones de hecho formalizadas de la Comunidad Valenciana, plasmado en la STC 110/2016, que pudiera acreditarse la pervivencia de otra institución civil diferente a la regulada pero “conexa” a ella que pudiera servir de base para estimar que estamos ante la competencia de “desarrollo” de su Derecho civil propio.
Como se señala en la STC 82/2016, FJ 6, “tras los avatares codificadores y la solución dada a la llamada cuestión foral, donde no estaba Valencia, a día de hoy el art. 149.1.8 CE le reconoce competencia legislativa sobre aquellas materias civiles que forman parte de su acervo normativo o consuetudinario antes de la entrada en vigor de la Constitución. El EAV tanto en su redacción primigenia como en la reciente reforma, asume idéntica competencia sobre el derecho civil valenciano, pero tal competencia legislativa sólo puede tener por objeto las probadas y subsistentes costumbres forales que se hayan observado en determinadas zonas del territorio autonómico, siendo vetado a la Comunidad Autónoma valenciana, crear un Derecho civil ex novo”.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 3859-2011.
La modificación del año 2006 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana ha alterado sustancialmente la competencia de esta comunidad autónoma en materia civil, pues (i) en general para todas las competencias, el art. 7.1 dirige un mandato a la Generalitat para ‘la recuperación de los contenidos correspondientes de los Fueros del histórico Reino de Valencia’; (ii) específicamente en materia civil, la disposición transitoria tercera realiza de manera expresa una consagración de la ‘competencia exclusiva’ sobre el ‘Derecho civil foral valenciano’, ejercida ‘a partir de la normativa foral del histórico Reino de Valencia, que se recupera y actualiza al amparo de la Constitución Española’ y (iii) en el art. 49.1.2 reconoce la competencia de la Comunidad para la ‘[c]onservación, desarrollo y modificación’ del Derecho civil valenciano, ahora calificado reiteradamente a lo largo del nuevo de Estatuto de Autonomía (en las seis ocasiones en que aparece) como ‘foral’, frente a ninguna en el texto originario.
A mi juicio resulta del todo imposible desconocer la importancia que tiene en materia competencial la citada disposición transitoria (que, recordemos, invoca la ‘competencia exclusiva’ en materia civil), el artículo séptimo, y, en su conjunto, la apelación a la normativa foral histórica del Reino de Valencia, reiterada persistentemente en el nuevo Estatuto. Mantener que las referidas disposiciones carecen de relevancia competencial alguna implica, a mi juicio, una trivialización de la modificación del Estatuto de Autonomía y, en último término, del Estatuto en sí y de la normativa foral histórica cuya recuperación se ordena en el marco del ejercicio de la competencia en Derecho civil de la Generalitat. Por no salirme de las referencias al Código civil felizmente gratas (al menos en este caso) a la opinión mayoritaria, debo recordar que una norma capital en la interpretación de los contratos, unánimemente considerada aplicable también a cualquier proposición jurídica, y por ende, a las normas, establece que si una cláusula admite diversos sentidos deberá entenderse en el más adecuado para que produzca efecto. Con la interpretación que sustenta la opinión mayoritaria la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía se limitaría a dirigir un evanescente mandato al legislador para que al desarrollar el Derecho civil trate de armonizarlo con el contenido de los antiguos fueros. Este mandato, aparte de estéril, no tendría sentido, habida cuenta del carácter consuetudinario al que la propia opinión mayoritaria reduce el alcance del Derecho civil valenciano.
El Tribunal Constitucional comprueba (FJ 10) que, "[d]e acuerdo con el art. 5 EAC ‘[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución’”. A juicio de los recurrentes en aquel proceso, esto “supone recabar para el Estatuto de Autonomía una facultad de actualización de los derechos históricos y, con ella, de asunción de competencias por los cauces que la Constitución ha reservado a los territorios forales en su disposición adicional primera.’ Pues bien, el Tribunal Constitucional afirma que ‘[t]anto los derechos históricos como las instituciones seculares y la tradición jurídica de Cataluña invocados por el precepto son únicamente aquellos de los que deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil … Se trata, pues, de derechos históricos en un sentido bien distinto del que corresponde a los derechos de los territorios forales a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución. Y ello porque se refieren a derechos y tradiciones de Derecho privado o, en el ámbito del Derecho público, al derecho que la disposición transitoria segunda de la Constitución ha querido atribuir a los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado Estatutos de autonomía … Sólo de manera impropia podría entenderse que tales derechos históricos son también, jurídicamente, fundamento del autogobierno de Cataluña’. (Resaltado mío).
La Sentencia termina haciendo una interpretación constitucional del art. 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), con arreglo al cual este "no es contrario a la Constitución interpretado en el sentido de que su inciso ‘en los derechos históricos del pueblo catalán’ no remite al contenido de la disposición adicional primera de la Constitución ni es fundamento jurídico propio del autogobierno de Cataluña al margen de la Constitución misma, y así se dispondrá en el fallo."
A mi juicio, esta objeción carece de valor por las siguientes razones: (i) El concepto general de actualización de los derechos históricos, una vez admitido por la jurisprudencia constitucional, carece de sentido alguno en el marco del Derecho privado si no se entiende que puede referirse a sistemas no vigentes en el momento de la entrada en vigor de la Constitución, pues para los que se hallaban vigentes en esta fecha no cabe hablar de actualización o recuperación de derechos históricos, sino simplemente de conservación de sistemas vigentes; (ii) la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido efectivamente diciendo que los derechos forales o especiales reconocidos por el artículo 149.1.8 CE solo son aquellos vigentes al momento de la entrada en vigor de la Constitución; sin embargo, esta afirmación se ha hecho siempre con el carácter de obiter dictum, pues los casos resueltos se refieren a instituciones la controversia acerca de las cuales no versaba sobre el momento de su vigencia, sino únicamente sobre su valor como Derecho civil foral o especial o su conexión con el Derecho foral; o a costumbres en las cuales, por su naturaleza de normas fundadas en la repetición consciente de conductas como obligatorias, la vigencia se confunde con la existencia; (iii) entender que una frase tan genérica como ‘allí donde existan’, utilizada por el artículo 149.1.8 CE exige el dato de la vigencia efectiva del Derecho foral o especial en el momento de la entrada en vigor de la Constitución, que es la tesis que propugna la opinión mayoritaria en que se funda la Sentencia, tiene su fundamento, a mi juicio, en una concepción restrictiva de los Derechos civiles territoriales, entendidos como realidades históricas residuales que deben conservarse provisionalmente o ‘por ahora’ en los territorios donde ‘subsistan’, como decía en su redacción original el Código civil. No parece necesario esforzarse en demostrar que esta concepción residual no es la que mantiene la Constitución, que habla de una manera amplia de la legislación en materia de “derechos forales o especiales” como competencia ordinaria de determinadas Comunidades Autónomas y reserva al Estado concretas materias que son las que verdaderamente se considera necesario mantener frente a estos derechos en el ámbito de su competencia exclusiva; (iv) tratándose de los derechos históricos por antonomasia, es decir, de los pertenecientes en el ámbito del Derecho público al País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra, resulta una evidencia histórica que no todos los derechos reconocidos en este ámbito territorial estaban vigentes en el momento de la entrada en vigor de la Constitución, pues el concierto económico para Guipúzcoa y Vizcaya se restauró prácticamente de forma contemporánea a la Constitución, tras un largo periodo de supresión, y otros derechos históricos, como la existencia de una policía propia en el País Vasco, se remontan a realidades históricas anteriores.
Esta jurisprudencia se basa en algunos puntos capitales: (i) ‘El término ‘allí donde existan’ a que se refiere el art. 149.1.8 CE, al delimitar la competencia autonómica en la materia, ha de entenderse más por referencia al Derecho foral en su conjunto que a instituciones forales concretas’ (STS 88/1993, FJ 3, entre otras); (ii) ‘La Constitución permite, así, que los Derechos civiles especiales o forales preexistentes puedan ser objeto no ya de ‘conservación’ y ‘modificación’, sino también de una acción legislativa que haga posible su crecimiento orgánico y reconoce, de este modo, no sólo la historicidad y la actual vigencia, sino también la vitalidad hacia el futuro, de tales ordenamientos preconstitucionales’ (STS 88/1993, FJ 3, entre otras); (iii) “[L]as competencias autonómicas para ‘desarrollar’, en lo que aquí interesa, el propio Derecho civil pueden dar lugar a la actualización y crecimiento orgánico de este y, en concreto, a la regulación de materias que, aun ausentes del texto originario de la Compilación, guarden una relación de conexión suficiente con institutos ya disciplinados en aquella o en otras normas integrantes del propio ordenamiento civil.’ (STC 156/1993, FJ 6, entre otras).
Partiendo de conceptuar los Derechos forales o especiales como subsistemas jurídicos completos, autosuficientes, modernos y susceptibles de desarrollo (y no como realidades fragmentarias premodernas reconocidas provisionalmente con carácter subordinado al Derecho común), de acuerdo con una acreditada teoría surgida en el ámbito de la doctrina civilista, mi posición es la de los Votos particulares formulados a la STC 88/1993, de 12 marzo, según los cuales el Derecho civil foral no puede ser concebido como una serie más o menos residual de normas e instituciones aisladas y asistemáticas, sino como un sistema normativo dotado de la sistematización y conexión interna y de la completitud propias de un ordenamiento que tiene además constitucionalmente reconocida la posibilidad de determinar sus específicas fuentes de producción normativa. Los expresados votos sustentan esta tesis (i) en el argumento analítico fundado en la interpretación literal de la expresión Derecho civil; (ii) en el argumento sistemático de que de otro modo no tiene sentido la reserva competencial al Estado de determinadas materias, algunas de las cuales no formaban parte de los Derechos forales o especiales; (iii) en el argumento apagógico de que la interpretación contraria hace depender el desarrollo de los derechos de factores aleatorios; (iv) y en el argumento teleológico según el cual la conservación de la legislación civil solo tiene sentido si se entiende limitada por razones históricas a determinadas comunidades autónomas, pero no en función del ámbito material de su contenido en cada una de ellas.”
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 3859-2011
Se enjuicia la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011, de 1 de abril, de relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven. El objeto de esta norma era la regulación de las relaciones familiares de los progenitores que no conviven con sus hijos e hijas sometidos a su autoridad parental, y las de éstos y éstas con sus hermanos y hermanas, abuelos y abuelas, otros parientes y personas allegadas.
Se estima el recurso. En aplicación de la doctrina sentada en la STC 82/2016, de 28 de abril, la Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad de la norma por falta de competencia de la Comunidad Valenciana. No se ha acreditado la existencia de una norma positiva o consuetudinaria previa a la Constitución que permita el ejercicio de la competencia de conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil foral. Por tanto, no concurren los requisitos para que la Comunidad Autónoma pueda regular las consecuencias civiles de las relaciones paterno-filiales cuando ha cesado la convivencia entre los progenitores. Por último, la Sentencia afirma que el pronunciamiento no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas derivadas de la aplicación de la norma.
La posible conexión entre los antiguos y derogados Furs del Reino de Valencia y las relaciones paterno-filiales reguladas en la Ley de las Cortes Valencianas controvertida en el presente recurso no resulta relevante, ya que lo que debe probarse es la pervivencia en el año 1978 de las costumbres que pudieran servir de punto de conexión [FJ 4].
El derecho consuetudinario es fuente del ordenamiento siempre que no sea contrario a la moral y al orden público, y que, en todo caso, su vigencia resulte acreditada (STC 82/2016) [FJ 4].
Cuando se invoca una norma consuetudinaria la comprobación de su pervivencia y de su aplicación a través del tiempo es una exigencia requerida de manera general en cualquier ámbito del ordenamiento jurídico, incluido el ámbito de los derechos civiles, ya sean forales o especiales, o ya se trate del derecho civil común. La acreditación de su existencia es el corolario del principio general según el cual únicamente las costumbres notorias están exentas de prueba [FJ 4].
El pronunciamiento de inconstitucionalidad no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, pues el Tribunal entiende que las decisiones adoptadas por los órganos judiciales durante la vigencia de la norma impugnada se fundaron en la recta aplicación del principio que rige esta materia que no es otro que el del beneficio y protección del interés del menor [FJ 5].
Ley de las Cortes Valencianas 5/2011, de 1 de abril. Relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven
Artículo 149.1.8, ff. 1 a 4
Artículo 7.1 (redactado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), f. 2, VP
Artículo 49.1.2 (redactado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), ff. 1, 2, VP
Disposición transitoria tercera (redactada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), ff. 1, 2, VP
Artículo 775, f. 5
En general, ff. 1 a 5, VP
Competencias en materia de derechos foralesCompetencias en materia de derechos forales, ff. 1, 2, 4, VP
Competencias exclusivas del EstadoCompetencias exclusivas del Estado, ff. 1, 2
Convivencia familiarConvivencia familiar, f. 2
Prueba de los usos y costumbresPrueba de los usos y costumbres, ff. 2 a 4