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Timestamp: 2020-04-07 02:45:33+00:00
Document Index: 4749109

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 23', 'art. 291', 'art. 290', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10']

Versione in Italiano del documento di risposta IFIEC alla proposta di revisione della Dierttiva ETS presentata dalla Commissione EU il 15 luglio 2015
RISPOSTA ALLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE PER LA RIFORMA DELLA DIRETTIVA ETS del 15/07/2015
Introduzione e Dichiarazione Generale
Le conclusioni del Consiglio dell’ Ottobre 2014 evidenziano chiaramente la prevenzione del Carbon Leakage come elemento prioritario della revisione della Direttiva Europea sull’ ETS (Emission Trading System). La proposta della Commissione, tuttavia, è ben lontana dal rispondere a questo obiettivo, in quanto implica evidentemente una quantità insufficiente di quote disponibili per l'industria. Anche gli impianti europei più efficienti nel prossimo periodo di assegnazione non avranno quote sufficienti per operare su una base competitiva e tanto meno per crescere, senza dover sostenere extra costi connessi al carbonio. La disponibilità di quote a titolo gratuito sufficienti è una necessità vitale per l'industria. In caso contrario si avranno gravi conseguenze che porteranno ad una perdita di competitività derivante dai costi aggiuntivi per la CO2 oltre ad impatti negativi sul sistema economico.
Con la proposta della Commissione europea del 15 luglio 2015 per la riforma della direttiva ETS, la competitività dell'industria europea sarà gravemente compromessa. L’ Industria Europea, con la sua efficienza e il continuo miglioramento della produzione, dovrebbe essere considerata come parte della soluzione alla sfida climatica. Tuttavia il mantenimento dell'industria in Europa quale principale motore economico e generatore di occupazione, necessita di una profonda revisione di questa proposta di riforma.
Tale revisione deve concentrarsi sui seguenti punti:
Le imprese più efficienti devono ottenere il 100% del benchmark senza ulteriori fattori di riduzione.
Nessun limite quantitativo prefissato per le aste poiché ciò non è compatibile con una implementazione dell’ETS esente da rischi di Carbon Leakage in un contesto globale ove in regioni concorrenti non esistono simili oneri.
Le riserve di quote esistenti nel sistema devono essere utilizzate per facilitare l'assegnazione alle imprese più efficienti senza tagli o limitazioni.
Definizione di parametri di riferimento (benchmark) realistici, sia per i settori specifici di prodotto sia per i settori con parametri indiretti (fall-back sectors). L’aggiornamento dei benchmark deve considerare il progresso tecnologico effettivo senza applicare fattori di aggiornamento arbitrari.
Nella definizione dei criteri di assegnazione devono essere utilizzati i dati reali di produzione più recenti senza introdurre alcuna soglia prestabilita.
Tutti i settori a rischio di delocalizzazione devono essere inclusi nella lista Carbon Leakage. La soglia arbitraria per la valutazione quantitativa (0.2) deve essere adeguatamente motivata. Nessuna soglia deve essere introdotta per la valutazione qualitativa.
Elementi essenziali come le aste, l'assegnazione gratuita, la protezione dal Carbon Leakage richiedono una procedura legislativa ordinaria per essere correttamente modificati e non dovrebbero essere delegati alla Commissione.
Le emissioni indirette di carbonio ed i relativi costi devono essere inclusi nelle misure di protezione al Carbon Leakage in modo prevedibile ed equo al fine di evitare disparità di condizioni all'interno dell'UE.
Senza questi correttivi IFIEC Europa sottolinea la sua preoccupazione circa la possibilità delle industrie energivore di rimanere competitive a livello internazionale ed attrarre investimenti in un sistema come quello proposto dalla Commissione almeno fino a quando i corrispondenti costi non vengano sopportati anche dai concorrenti delle Industrie Europee.
1 Volumi fissi per le aste / Tetto fisso per l’industria
Le assegnazioni di quote gratuite devono essere definite in modo da evitare, in modo efficace, il rischio di Carbon Leakage. Questo significa avere assegnazioni sufficienti per i produttori più efficienti - ovvero quelli che producono a livelli di benchmark sfidanti e realistici.
Il concetto di ridurre le allocazioni gratuite è in generale in contrasto con le conclusioni del Consiglio dell’Ottobre 2014 che enfatizza il bisogno di totale protezione contro il carbon leakage. Nel progettare la Fase 4 dell’ETS europeo con un target sfidante di riduzione delle emissioni si deve considerare il realistico potenziale di miglioramento per le industrie congiuntamente alla volontà ed alla strategia della EU di costruire la ripresa economica tramite il potenziamento e la crescita della sua base industriale.
Una riduzione delle assegnazioni gratuite per l’industria, basata su benchmark irrealistici che sono stati ulteriormente abbassati da fattori di riduzione, aggiunge costi anche per i produttori più efficienti che hanno già raggiunto obiettivi di efficienza e di riduzione delle emissioni tramite la realizzazione di investimenti. Essi dovranno comunque sopportare ulteriori costi aggiuntivi. Ciò non può definito una lungimirante politica climatica, specialmente perché ci sono sufficienti quote nel sistema per dare alle industrie manifatturiere positivi segnali di investimento attraverso assegnazioni garantite alle più performanti.
Tuttavia, la Commissione, nella sua proposta ha fissato la quota destinata al mercato delle aste al 57% e ha reintrodotto un meccanismo che correggerebbe in modo uniforme le assegnazioni gratuite nonostante esista una riserva disponibile per evitare tale correzione. Ciò facendo riferimento alle conclusioni del Consiglio, sostenendo che il paragrafo 2.9 delle stesse indicherebbe che la quota soggetta d’asta non dovrebbe comunque essere ridotta. Contrariamente a ciò, le conclusioni del Consiglio sostengono la protezione dal Carbon Leakage.
Perciò, il calcolo della quantità di quote da mettere all’asta e la loro distribuzione deve essere effettuata solo dopo che siano stati determinati i volumi delle assegnazioni gratuite in modo da eliminare la necessità di applicare su queste un fattore di riduzione.
E’ peraltro contraddittorio frenare la crescita economica limitando il numero delle assegnazioni gratuite, mentre milioni di quote vengono messe in riserva.
2 I criteri del Carbon Leakage
IFIEC Europa è scettica rispetto alla metodologia proposta che si basa su soglie arbitrarie per definire il rischio di Carbon Leakage ed è favorevole al mantenimento degli attuali criteri utilizzati per identificare i settori Carbon Leakage senza introdurre alcun fattore di correzione intersettoriale. Ciò può essere evitato facilmente prevedendo una riserva di crescita, che potrebbe essere alimentata per esempio da eccedenze e/o da assegnazioni dalla Riserva di Stabilità del Mercato (MSR).
Le Industrie Europee Energy Intensive (EII = Energy Intensive Industries) hanno, complessivamente, un bilancio di carbonio positivo (valutando il loro intero ciclo di vita si ottengono maggiori risparmi di energia e di emissioni di Carbonio rispetto a quanto utilizzato nella fase di produzione). Questo contributo positivo nel combattere il riscaldamento globale deve essere considerato in fase di revisione della Direttiva ETS.
La nuova metodologia proposta manca di trasparenza e sembra impostata in modo inadeguato. Le soglie sono arbitrarie. L’indicatore di esposizione al carbon leakage è considerato lineare mentre non è così per tutti i settori.
Il rischio di carbon leakage è in molti settori particolarmente grave non tanto a livello di codice NACE ma a livello di PRODCOM. Tali sotto settori devono pertanto essere considerati nell’analisi ed avere la possibilità di essere inseriti nella lista. Ciò in linea con l’Impact Assessment (IA) che stabilisce che la composizione finale del gruppo “Carbon Leakage” sia definita in base a valutazioni a livello di sotto-settori (PRODCOM) e che parte dei sotto-settori possano entrare in un gruppo a più alto rischio di Carbon Leakage basato su tali valutazioni. (IA footnote 232 e 229).
Le soglie arbitrarie per le valutazioni sia quantitative (0.2) che qualitative (0.18) devono essere adeguatamente giustificate e corrette in modo da fornire sufficienti livelli di supporto per settori che rischiano di perdere competitività internazionale. La valutazione qualitativa, in particolare, non dovrebbe prevedere alcuna soglia.
3 Benchmarks (indicatori di riferimento)
Nell’attuale schema, il livello dei benchmark è già molto stringente. Solo il 5% delle aziende ha potuto raggiungere i livelli previsti nel 2008.
Con il nuovo schema proposto, i benchmarks saranno ancora più stringenti: -1% /anno dal 2008 corrispondente ad una riduzione tra -15% e -20% nel periodo 2021-2030. Per la maggior parte delle industrie si tratta di un tasso di riduzione irrealistico e non raggiungibile perché chi ha già ottenuto forti abbattimenti delle proprie emissioni in passato raggiungendo in alcuni casi i limiti tecnici di miglioramento. Per molti settori, le emissioni sono ormai pressochè incomprimibili e quindi benchmarks ancora più stringenti non potranno comunque essere raggiunti.
Un taglio arbitrario dei benchmarks potrebbe portare a situazioni veramente assurde. Prendiamo per esempio il benchamark del calore: se si applica una riduzione annuale al benchmark esistente, si arriverà ben presto ad una situazione in cui verrà richiesto un fattore di efficienza superiore al 100%.
In considerazione di ciò, IFIEC richiede che i benchmarks siano basati sul reale progressi delle tecnologie dei diversi settori. La revisione deve essere fatta prima dell’inizio del periodo di negoziazione. Non deve essere applicato alcun ulteriore fattore di riduzione. Con questo approccio gli impianti più efficienti avranno diritto al 100% delle quote gratuite. Un aggiornamento più frequente dei benchmarks renderebbe impossibile avere indicazioni per gli investimenti futuri nei settori interessati. Se gli investimenti che comportano riduzione delle emissioni conducono costantemente ad una minor protezione da carbon leakage, la convenienza ad investire diminuirà e l’effetto della riduzione di CO2 sul ritorno degli investimenti non verrà preso in considerazione durante la predisposizione dei Business Plan. Le aziende Energy Intensive (EII) inoltre sono settori a forte capitalizzazione con cicli di investimento lunghi, il che significa che gli impianti non possono essere sostituiti nel giro di pochi anni.
C’è anche la necessità di una completa e trasparente revisione dei benchmarks indiretti (fall-back benchmarks) per rimuovere appesantimenti burocratici e migliorarne l’applicazione riconoscendo corretti incentivi per realistici tagli delle emissioni basati sullo sviluppo tecnologico in ciascun settore.
4 Crescita della Produzione
La proposta segna un passo nella giusta direzione, tuttavia, non permette di ottenere i vantaggi di un sistema ex-post. Gli argomenti contro un tale sistema sono ampiamente smentiti dalle seguenti considerazioni:
Argomenti Commissione contro ex-post
Risposta IFIEC
Incentivi controproducenti in caso di benchmark indiretti (fall-back)
Evitabile producendo per questi casi un benchmark specifico, basato sulle prestazioni storiche.
Considerevole carico amministrativo su soggetti interessati, Stati Membri e Commissione
Per i soggetti interessati: attività addirittura inferiore (riconosciuto da IA, vedere fn. 205 a pag. 154),
Per gli Stati Membri e la Commissione: carico amministrativo più alto solo se combinato con un limite fisso delle quote per l’industria con conseguente necessità di calcolare un fattore di correzione; con un’adeguata riserva di quote per la crescita questo vincolo può essere evitato.
Rischi per la confidenzialità dei dati di Business
Rischio gestibile con un corretto scarto temporale per la pubblicazione dei dati o un adeguato livello di aggregazione degli stessi
Incertezza riguardo alla necessità di applicazione di un fattore di correzione
Vincolo inesistente in presenza di un’ adeguata riserva di quote per la crescita
Poiché gli argomenti contro la determinazione ex-post delle assegnazioni non appaiono validi, non c’è motivo di rinunciare ai numerosi vantaggi che tale approccio offre per il futuro ETS.
Pertanto per fornire un’incentivazione agli investimenti ed evitare di favorire la riduzione dei livelli produttivi, la produzione effettiva deve costituire il riferimento per le assegnazioni.
IFIEC Europa perciò è chiaramente favorevole a un più rigoroso rispetto delle conclusioni del Consiglio dell’ottobre 2014 e quindi all’adeguamento delle assegnazioni al variare dei livelli di produzione.
In particolare, l’opzione proposta ha i seguenti difetti:
Il divario temporale tra l’assegnazione e il livello di produzione considerato è troppo ampio e non può riflettere le reali dinamiche di sviluppo economico.
Con la soglia del 15% permane un disincentivo alla crescita all’interno della Comunità Europea (15% corrisponde ad una crescita costante del 3% annuo su un arco temporale di 5 anni, che è un percorso di sviluppo molto ambizioso ma irrealistico per le industrie a forte intensità energetica).
Con la soglia del 15% per ricalcolare al ribasso le assegnazioni permane un incentivo a ridurre i livelli di produzione nei settori soggetti all’ ETS fino al 14,9% sostituendo una produzione Europea con una non Europea. Ciò non è in linea con la strategia Europea di crescita e con l’obiettivo di equità dell’ ETS.
L’approvvigionamento della NER sembra insufficiente a dare certezza circa la possibilità di ricevere assegnazioni gratuite fino alla fine del IV periodo di riferimento. C’è quindi un freno agli investimenti potenziali in Europa. Nel caso in cui il volume non sia sufficiente per supportare la crescita, interverrà un fattore di correzione per ridurre proporzionalmente tutte le assegnazioni. Il fattore di riduzione verrà applicato anche alle installazioni più efficienti in un settore contraddicendo le conclusioni del Consiglio
L’ Impact Assessment (IA) manca di un’analisi che chiarisca se, nel sistema proposto, 250 Mio di quote dal MSR (Market Stability Reserve) siano sufficienti per salvaguardare gli obiettivi di crescita per l’industria Europea, o quante quote sia necessario fornire per garantire una crescita efficiente nei settori industriali soggetti ad ETS. In un contesto globale, dove i più importanti emettitori di CO2 sono attualmente i paesi emergenti con una prospettiva di crescita ben al di là di quella Europea, c’è bisogno di “un sistema di allocazione che permetta di respirare” accettabile per le aziende coinvolte. Tale approccio si realizza con un sistema ex-post coerente.
5 Compensazioni Indirette
Si ritiene inoltre necessaria la compensazione dei costi indiretti della CO2. Le emissioni Dirette ed Indirette devono essere trattate equamente nel contesto del carbon leakage poiché sono egualmente impattanti sulla propensione agli investimenti.
La lista dei settori eleggibili per le compensazioni indirette deve essere determinata tenendo conto della loro esposizione diretta ed indiretta ai costi del carbonio e della loro intensità elettrica.
6 Finanziamenti per l’Innovazione e la Modernizzazione
IFIEC Europa apprezza il focus della Commisione a supporto dell’innovazione e della modernizzazione delle industrie a forte intensità energetica ma insiste sul fatto che la cattura del carbonio e il suo riutilizzo potrebbe essere anch’esso eleggibile per tali finanziamenti. In ogni caso il fondo non può essere costituito a discapito delle assegnazioni gratuite, come sembra invece essere proposto dalla Commissione.
7 Delega dei Poteri
La Commissione richiede un conferimento di poteri a proprio favore come indicato nella modifica proposta all’art. 22a “Committee procedure” e nella sostituzione proposta all’art. 23 “Exercise of the delegation”.
Il nuovo articolo 22a rimanda a una procedura di cui all’art. 291 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFEU) che prevede la facoltà per la Commissione di adottare “atti di esecuzione” che riguardino misure di natura non-essenziale, che siano amministrativi e senza influenza politica. Per l’adozione di tali atti la Commissione deve essere assistita da un Comitato Consultivo e da una Commissione d’ Esame, nei quali solo rappresentanti degli stati membri possono esprimere il proprio parere.
Inoltre la proposta del nuovo articolo 23 si riferisce ai poteri della Commissione sugli “atti di Delega” di cui all’art. 290 TFEU che prevede che atti non legislativi di applicazione generale possono integrare o correggere alcuni elementi non essenziali degli atti legislativi primari.
La Commissione elenca in dettaglio nel paragrafo 2 i poteri che intende acquisire; fra l’altro:
Adottare un regolamento per la tempistica, l’amministrazione e altri aspetti delle aste (art. 10 (4))
Predisporre le regole per l’armonizzazione delle assegnazioni gratuite delle quote nonchè per le assegnazioni aggiuntive per i nuovi entranti e dalla riserva di 400 Mio di quote disponibili per gli Stati Membri per il sostegno all’innovazione nell’industria, CCS (Capture Carbon Storage) ed energie rinnovabili (art. 10(a) (1) e 8),
Diritto a modificare le regole del carbon leakage con l’applicazione di nuovi criteri (art. 10 (b))
Facoltà di costituire un fondo di modernizzazione per gli Stati Membri con un GDP pro capite al di sotto del 60% della media della EU (art. 10 (d))
Complessivamente i legislatori dovrebbero essere pienamente consapevoli delle conseguenze del trasferimento di poteri in capo alla Commissione in legislazione di secondo livello in materia di revisione della Direttiva Europea ETS così come proposta. Le lezioni apprese dai consumatori di energia industriale in Europa in passato insegnano che, ogni volta che la Commissione in via straordinaria ha esercitato autonomamente i poteri a lei delegati, senza ulteriori contributi dei legislatori nel processo legislativo relativo alla revisione del Sistema Europeo ETS, la legislazione di secondo livello ha introdotto forti interferenze al mercato e incertezze sulle possibilità future di investimento.
IFIEC Europa richiede con forza agli Stati Membri, al Consiglio e al Parlamento Europeo di valutare attentamente le potenziali conseguenze del proposto trasferimento di poteri alla Commissione attraverso Atti di Delega in materia di aste, allocazioni gratuite e protezione da carbon leakage, poiché a suo parere tali misure sono elementi essenziali della Direttiva Europea ETS e necessitano di una procedura legislativa ordinaria per essere correttamente emendate.
8 Accordo Internazionale sul clima
L’ulteriore affinamento del sistema Europeo ETS deve essere fatto tenendo in considerazione l’impatto degli impegni derivanti dalle conclusioni della conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici alla fine del 2015 che si terrà a Parigi (COP 21).
COP 21 segna una pietra miliare decisiva per combattere efficacemente il riscaldamento globale. L’industria manifatturiera offre il proprio supporto per ogni misura utile, a condizione che ci sia una struttura complessiva che possa assicurare parità di condizioni tra le industrie dei maggiori Paesi e politiche di competitività che permettano lo sviluppo delle necessarie innovazioni tecnologiche.
Qualsiasi accordo internazionale si dovesse raggiungere dovrà prevedere una equità di sforzi tra le maggiori aree economiche che concorrono tra loro. La definizione di obiettivi di riduzione delle emissioni non può essere l’unico criterio; l’impatto degli impegni per le industrie manifatturiere deve essere appropriatamente considerato quando si valuta la comparabilità degli sforzi fatti da ciascuno nella competizione globale.
Un’ industria Energy Intensive che, correttamente integrata con il sistema Europeo ETS, possa essere d’esempio per altre regioni economiche del mondo – anche emergenti – per seguire seriamente la Comunità Europea nelle sue sfide al cambiamento climatico e nella lotta al riscaldamento globale, potrebbe diventare una visione realistica.