Source: http://kraken.slv.cz/9Ads83/2014
Timestamp: 2018-07-21 21:42:39+00:00
Document Index: 59992684

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 78', 'soud ', '§ 46', '§ 70', '§ 14', '§ 75', '§ 78', '§ 78', '§ 78', '§ 14', '§ 78', '§ 75', 'soud ', '§ 3', '§ 14', '§ 78', '§ 14', '§ 78', '§ 17', '§ 17', '§ 103', 'soud ', '§ 14', '§ 65', '§ 65', 'soud ', '§ 65', '§ 3', '§ 14', '§ 14', '§ 69', '§ 78', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 67', '§ 84', '§ 81', '§ 35', '§ 78', '§ 78', '§ 78', '§ 14', '§ 14', '§ 78', '§ 65', '§ 71', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 53']

9Ads83/2014
9 Ads 83/2014-46
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Barbary Poøízkové, Jany Brothánkové, Zdeòka Kühna, Lenky Matyá¹ové, Ale¹e Roztoèila a Karla ©imky, v právní vìci ¾alobkynì: Ing. A. K., zast. Mgr. Tomá¹em Pelí¹kem, advokátem se sídlem Ba¹ty 416/8, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo práce a sociálních vìcí, se sídlem Na Poøíèním právu 376/1, Praha 2, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 18. 11. 2008, è. j. 2008/75003-424, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 13. 1. 2014, è. j. 36 Ad 7/2013-52,
Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 13. 1. 2014, è. j. 36 Ad 7/2013-52, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèeného usnesení Krajského soudu v Brnì (dále jen krajský soud ), kterým byla odmítnuta její ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného uvedenému v záhlaví. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání proti výroku II. rozhodnutí Úøadu práce v Blansku (dále jen správní orgán I. stupnì ) ze dne 23. 9. 2008, è. j. BKA-T-29/2008, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Výrokem II. nebyl stì¾ovatelce podle ustanovení § 78 odst. 6 písm. b) zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti, ve znìní úèinném od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 (dále jen zákon o zamìstnanosti ), poskytnut pøíspìvek na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením za 2. ètvrtletí roku 2008 ve vý¹i 721.443 Kè.
[2] Správní orgán I. stupnì a následnì i ¾alovaný dospìli k závìru, ¾e ohlednì ¹esti zamìstnancù stì¾ovatelce pøíspìvek nenále¾í, nebo» tito zamìstnanci se úèastnili také projektù, které jsou spolufinancovány Evropskou unií a státním rozpoètem Èeské republiky. Takové nakládání s prostøedky státního rozpoètu by bylo v rozporu se zákonem è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (rozpoètová pravidla), a zákonem
è. 320/2001 Sb., o finanèní kontrole ve veøejné správì a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o finanèní kontrole.
[3] Proti rozhodnutí ¾alovaného podala stì¾ovatelka ¾alobu. Krajský soud napadeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), ¾alobu odmítl. Rozhodnutí ¾alovaného posoudil jako úkon správního orgánu, jeho¾ pøezkoumání vyluèuje zvlá¹tní zákon. Tím je § 14 odst. 5 rozpoètových pravidel stanovící, ¾e na rozhodnutí o poskytnutí dotace se obecné pøedpisy o správním øízení nevztahují a je vylouèeno jeho soudní pøezkoumání. Dále odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, è. j. 4 Ads 66/2013-23 (dále jen rozsudek Solidwerk ), dle jeho¾ závìrù jsou pøíspìvky poskytované na základì dohody o vymezení chránìného pracovního místa podøízeny rozpoètovým pravidlùm a mají tak charakter dotace, na její¾ poskytnutí není právní nárok.
[4] Projednávaná vìc se dle stì¾ovatelky li¹í od rozsudku Solidwerk, proto¾e tam byl pøedmìtem sporu pøíspìvek poskytnutý na základì dohody o vymezení chránìného pracovního místa podle § 75 zákona o zamìstnanosti, zatímco v nyní posuzované vìci jde o pøíspìvek na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením podle § 78 uvedeného zákona.
[5] Tento pøíspìvek je pøi splnìní stanovených podmínek nárokový, co¾ vyplývá ze znìní zákona, který hovoøí o poskytování pøíspìvku a o tom, ¾e zamìstnavateli nále¾í . Rozpoètová pravidla na danou vìc nedopadají. O nároku bylo rozhodováno správním rozhodnutím, které logicky musí být soudnì pøezkoumatelné. Zákonem garantovaná vý¹e pøíspìvkù je podstatná pro to, aby zamìstnavatelé zamìstnávali osoby se zdravotním posti¾ením.
II. Postoupení vìci roz¹íøenému senátu
[6] Pøi pøedbì¾ném posouzení vìci zjistil devátý senát, ¾e ohlednì vìcného pøezkumu rozhodnutí o neposkytnutí pøíspìvku na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením podle § 78 zákona o zamìstnanosti panuje rozdílná rozhodovací praxe.
[7] ©estý a ètvrtý senát v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, è. j. 6 Ads 100/2012-34, a v rozsudku ze dne 24. 1. 2014, è. j. 4 Ads 97/2013-31, shodnì pøistoupily k vìcnému pøezkoumání rozsudkù krajských soudù, které rozhodnutí o neposkytnutí pøíspìvku podle § 78 zákona o zamìstnanosti takté¾ vìcnì posoudily. K odli¹nému posouzení dospìl pátý senát v rozsudku ze dne 7. 8. 2014, è. j. 5 Ads 44/2014-20. Tímto rozsudkem byla zamítnuta kasaèní stí¾nost proti usnesení Krajského soudu v Brnì, kterým byla odmítnuta ¾aloba proti rozhodnutí o pøíspìvku na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením z dùvodu její nepøípustnosti.
[8] Pátý senát konstatoval, ¾e uvedený pøíspìvek je dotací ve smyslu rozpoètových pravidel a soudní pøezkum rozhodnutí ve vìci tohoto pøíspìvku je podle § 14 odst. 5 (v dané dobì odst. 4) rozpoètových pravidel vylouèen. Podle uvedeného ustanovení se na rozhodnutí podle odstavce 4 (v dané dobì odst. 3) nevztahují obecné pøedpisy o správním øízení a je vylouèeno jeho soudní pøezkoumání. Závìry pátého senátu byly pøevzaty tøetím a ¹estým senátem v rozsudcích ze dne 27. 8. 2014, è. j. 3 Ads 124/2014-15, a ze dne 22. 10. 2014, è. j. 6 Ads 61/2014-23.
[9] Pøedkládající senát se pøiklání k vìcnému pøezkumu sporného pøíspìvku. Z textu § 78 zákona o zamìstnanosti vyplývá, ¾e tam stanovený pøíspìvek je za splnìní zákonem stanovených podmínek nárokový ( zamìstnavateli se poskytuje pøíspìvek , pøíspìvek nále¾í zamìstnavateli mìsíènì ve vý¹i , Úøad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí pøíspìvku, pokud zamìstnavatel splòuje ).
[10] Nárokovost tohoto pøíspìvku, na rozdíl od jiných pøíspìvkù podle zákona o zamìstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L., Zákon o zamìstnanosti. Komentáø. Wolters Kluwer, a. s. Praha 2010).
[11] Pøíspìvek na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením je svoji povahou odli¹ný od pøíspìvku na vytvoøení chránìného místa dle § 75 zákona o zamìstnanosti, který øe¹il ètvrtý senát v rozsudku Solidwerk na nìj¾ odkázal krajský soud v projednávané vìci, jako¾ i pátý senát ve vìci sp. zn. 5 Ads 44/2014. Chránìné pracovní místo je vytváøeno a¾ na základì dohody s úøadem práce, na její¾ uzavøení z povahy vìci nárok není, a v zákonì je výslovnì uvedeno, ¾e úøad práce pøíspìvek poskytnout mù¾e . Je-li povaha pøíspìvku nároková, má ¾adatel, který splní v¹echny zákonem stanovené podmínky legitimní oèekávání, ¾e pøíspìvek získá. Negativní rozhodnutí musí být proto podrobeno soudní kontrole.
[12] V prvé øadì je spornou otázkou, zda jakýkoliv pøíspìvek ze státního rozpoètu musí být pova¾ován za dotaci ve smyslu rozpoètových pravidel. Ustanovení § 3 rozpoètových pravidel obsahuje velmi ¹irokou definici dotace, která v zásadì postihuje jakákoliv úèelovì vázaná plnìní ze státního rozpoètu, co¾ jsou napøíklad i rùzné sociální dávky. Pøesto taková plnìní za dotace pova¾ována nejsou.
[13] I pokud by byl tento pøíspìvek dotací, pak je sporné, zda by se na nìj vztahoval § 14 odst. 5 (døíve odst. 4) rozpoètových pravidel, který obecné pøedpisy o správním øízení a jejich soudní pøezkum vyluèuje pouze v pøípadì vyhovìní ¾ádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanèní výpomoci. Zde pøedkládající senát jen struènì upozoròuje, ¾e i ohlednì výkladu tohoto ustanovení je rozpor v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 27. 5. 2011, è. j. 5 Afs 69/2010-135, se soudní výluka aplikuje i na pøípady nárokové dotace, pokud jde o negativní rozhodnutí, tj. o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Naopak rozsudek ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-90, dovozuje, ¾e se soudní výluka na rozhodnutí o zamítnutí nárokové dotace vztahovat nemù¾e.
[14] Otázky, je¾ jsou v dosavadní judikatuøe øe¹eny rozdílnì a které pøedkládá devátý senát roz¹íøenému senátu k rozhodnutí, zní: Je rozhodnutí o neposkytnutí pøíspìvku na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením podle § 78 zákona o zamìstnanosti vylouèeno z pøezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního pøezkumu podle § 14 rozpoètových pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích, na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace pøiznána?
[15] Zodpovìzení druhé otázky by bylo namístì pouze tehdy, pokud by roz¹íøený senát dospìl k závìru, ¾e pøíspìvek podle § 78 zákona o zamìstnanosti je dotací ve smyslu rozpoètových pravidel.
III. Posouzení vìci roz¹íøeným senátem III. 1. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[16] Roz¹íøený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v pøedlo¾ené vìci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s. Pøedkládající senát zjistil, ¾e ohlednì vìcného pøezkumu rozhodnutí o neposkytnutí pøíspìvku na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením, o který v projednávané vìci jde, existuje rozdílná rozhodovací praxe Nejvy¹¹ího správního soudu. Jsou zde tudí¾ dány rozpory, o nich¾ pøíslu¹í dle § 17 s. ø. s. rozhodnout roz¹íøenému senátu. Není sporu ani o tom, ¾e pøedlo¾ená otázka má význam pro rozhodnutí ve vìci, nebo» stì¾ovatelka v uplatnìném kasaèním dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. namítá chybné posouzení právì této otázky.
III. 2. Ústavní rámec soudní ochrany
[17] Ústavní rámec soudní ochrany pøed nezákonným jednáním veøejné správy tvoøí pøedev¹ím èl. 36 Listiny základních práv a svobod systematicky zaøazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní ochranu). Podle odst. 1 èl. 36 ka¾dý se mù¾e domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených pøípadech u jiného orgánu. Podle odst. 2, klíèového pro nynìj¹í vìc, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e se obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu v¹ak nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
[18] Listina základních práv a svobod poskytuje interpretaèní pravidla i pro zákony, které ve smyslu èl. 36 odst. 2 Listiny vyluèují urèitá rozhodnutí z pøezkumné pravomoci správních soudù. Z èl. 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, ¾e ¾ádné ustanovení zákona vyluèující soudní pøezkum rozhodnutí orgánù veøejné správy nelze vykládat extenzivnì. Namístì je naopak maximální zdr¾enlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospìch zachování práva na pøístup k soudu (srov. obdobnì nález sp. zn. IV. ÚS 393/2000, pøípadnì nález sp. zn. IV. ÚS 49/04, kde Ústavní soud dovodil pøezkumnou pravomoc správních soudù ve vztahu k oprávnìní správce danì stanovit zálohy danì jinak). Výluky ze soudního pøezkumu proto mají být vykládány zu¾ujícím zpùsobem. V pochybnostech má být pøezkum umo¾nìn. Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje výluka, je zapotøebí zvolit výklad maximálnì dbající zachování práva na pøístup k soudu (srov. takto usnesení roz¹íøeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, è. 1764/2009 Sb. NSS, bod 19).
[19] Tato ústavní pravidla jsou pro dal¹í výklad § 14 odst. 5 (døíve 4) rozpoètových pravidel naprosto klíèová (viz body [24] násl. ní¾e).
[20] Posuzování dosahu výluky podle èl. 36 odst. 2 Listiny nutnì pøedchází zji¹tìní, zda jde o úkon, který podléhá soudnímu pøezkumu dle § 65 a násl. s. ø. s., nebo» uvedené ustanovení je podústavním provedením prvého.
[21] Povahou úkonu ve smyslu § 65 odst. 1 a násl. s. ø. s. se tento soud zabýval ji¾ døíve. Bylo tomu mj. v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42 (è. 906/2006 Sb. NSS), v nìm¾ byl vysloven právní názor, ¾e ¾alobní legitimace ve správním soudnictví není svázána s existencí ex ante pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních hmotných práv ¾alobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry ¾alobce. Tak tomu bude v¾dy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì -negativnì projevil v jeho právní sféøe.
[22] V dal¹ím usnesení ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, è. 1764/2009 Sb. NSS, roz¹íøený senát jako obecný závìr vyslovil, ¾e aktivní ¾alobní legitimace v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.) bude dána v¾dy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení ¾alobce není mo¾né zjevnì a jednoznaènì konstatovat, ¾e k zásahu do jeho právní sféry v ¾ádném pøípadì dojít nemohlo (srov. k tomu té¾ bod 38).
III. 3. Dotace a její soudní pøezkum
[23] Dotací se ve smyslu § 3 rozpoètových pravidel rozumí penì¾ní prostøedky státního rozpoètu, státních finanèních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený úèel. Podstatným charakteristickým rysem ka¾dé dotace je její povinná úèelovost, která musí být dodr¾ena. Rozpoètová pravidla stanoví, ¾e na dotaci není právní nárok, pokud zvlá¹tní právní pøedpis nestanoví jinak.
[24] Podle § 14 odst. 5 (døíve 4) rozpoètových pravidel se na rozhodnutí o poskytnutí dotace (návratné finanèní pomoci) nevztahují obecné pøedpisy o správním øízení a je vylouèeno jeho soudní pøezkoumání. Uvedené ustanovení vyluèuje pou¾ití správního øádu a pøípadný soudní pøezkum pouze pro pøípady pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odst. 3 (nyní odst. 4); viz výslovné znìní tìchto ustanovení zákona, podle nich¾ vyhoví-li poskytovatel ¾ádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanèní výpomoci, vydá písemné rozhodnutí, pøièem¾ právì na toto rozhodnutí se nevztahují obecné pøedpisy o správním øízení a je vylouèeno jeho soudní pøezkoumání.
[25] Doslovný výklad rozpoètových pravidel tedy jednoznaènì svìdèí tomu, ¾e výluka ze soudního pøezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimi¾ poskytovatel ¾ádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanèní výpomoci vyhovìl. Na taková rozhodnutí, jimi¾ poskytovatel ¾ádosti nevyhovìl (resp., pokud vyhovìl jen èásteènì, v rozsahu èásteèného nevyhovìní), se obecné pøedpisy o správním øízení vztahují a není vylouèeno jejich soudní pøezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario). Roz¹íøený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem zákona roz¹íøil rozsah výluky ze soudního pøezkumu. To jednak s pøihlédnutím k obecným kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení (viz bod [18] shora), jednak s ohledem na to, ¾e neexistuje ¾ádný jednoznaèný argument, který by èinil doslovný výklad zákona rozporný s jeho úèelem èi smyslem.
[26] Rozhodnutí, jimi¾ poskytovatel dotaèní ¾ádosti nevyhovìl, je s to citelnì zasáhnout do právní sféry ¾adatele. U nìkterých dotaèních typù lze pøednì uva¾ovat o zásahu do práva vlastnit a pokojnì u¾ívat majetek (èl. 11 odst. 1 Listiny, pøípadnì èl. 1 Prvního dodatkového protokolu Evropské úmluvy). To platí zejména tehdy, pokud ¾adatel mù¾e se zøetelem k adekvátnì pevnému, rozumnou pochybnost nepøipou¹tìjícímu právnímu prostøedí, vytvoøenému jednoznaènou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí pøíslu¹ných orgánù, opodstatnìnì oèekávat konkrétní majetkový prospìch èi jiný majetkový efekt (srov. odli¹né stanovisko soudce Kùrky k nálezu ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany pøinejmen¹ím dùvodné legitimní oèekávání, ¾e k jeho nabytí dojde. Roz¹íøený senát zde pøipomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle ní¾ majetek ve smyslu èlánku 1 Protokolu è. 1 mù¾e pøedstavovat buï existující majetek , anebo majetkové hodnoty vèetnì pohledávek, u nich¾ mù¾e stì¾ovatel tvrdit, ¾e má alespoò legitimní oèekávání , ¾e dojde k jejich realizaci [Gratzinger a Gratzingerová proti Èeské republice, rozhodnutí velkého senátu, 10. 7. 2002, è. 39794/98, § 69].
[27] O soudním pøezkumu procesních i hmotnìprávních norem proto nelze v právì uvedených pøípadech vùbec pochybovat. Zákonodárce toti¾ v tìchto typech dotací projevil jasnì svou vùli urèité prostøedky pøi splnìní stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasnì projevenou vùli zákonodárce vykonat. Pøi splnìní zákonem stanovených podmínek proto ¾adatel poskytnutí dotace právem oèekává a tomuto legitimnímu oèekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotnìprávní rovinì.
[28] Nad rámec práva vlastnického lze ov¹em i u jiných typù dotací, které jsou v dùsledku své právní konstrukce daleky k jednoznaènému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uva¾ovat o zásahu do jiných ústavnì chránìných práv. Mù¾e to být, dle povahy té èi oné dotace, tøebas právo na svobodnou volbu povolání èi právo podnikat (èl. 26 Listiny), právo na zvlá¹tní ochranu osob zdravotnì posti¾ených (èl. 29 Listiny), právo na ochranu zdraví (èl. 31 Listiny), na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 odst. 1 Listiny), atd. V neposlední øadì se pak absence mo¾nosti soudního pøezkumu rozhodnutí o nevyhovìní dotaèní ¾ádosti mù¾e dotknout také procesních práv ¾alobce, pøinejmen¹ím práva na pøístup k soudu (èl. 36 odst. 2 Listiny) a práva na projednání vìci bez zbyteèných prùtahù (èl. 38 odst. 2 Listiny) (srov. k tomu pøimìøenì shora cit. usnesení roz¹íøeného senátu è. j. 8 As 47/2005-86, body 42-44).
[29] Charakter dotace z hlediska nároku na její obdr¾ení proto není pro výluku ze soudního pøezkumu urèující. Urèující je jen pro rozsah samotného soudního pøezkumu. Nemá-li ¾adatel o dotaci èi návratnou finanèní pomoc na její poskytnutí ¾ádný právní nárok, nemù¾e její poskytnutí legitimnì oèekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skuteènost, ¾e poskytovatel dotace má v takovémto pøípadì ¹iroký prostor pro uvá¾ení komu, za jakých podmínek a zda vùbec dotaci poskytne, neznamená, ¾e takovému ¾adateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta.
[30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spoèívající mimo jiné v tom, ¾e právní pravidla budou jasná a pøesná a budou zaji¹»ovat, ¾e právní vztahy a jejich dùsledky zùstanou pro adresáty pravidel pøedvídatelné. Princip právní jistoty je tøeba spojit se zákazem svévole. Mo¾nost uvá¾ení státních orgánù musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneu¾ití tohoto volného uvá¾ení, pøièem¾ tou nejlep¹í prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je pøístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvá¾ení podrobí soudní kontrole (srov. nález ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, bod 37).
[31] Pøípadný soudní pøezkum negativních rozhodnutí o tzv. nenárokových dotacích je omezen na posouzení øádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se v¹emi ¾adateli za obecným zpùsobem stanovených podmínek. Zjednodu¹enì øeèeno ¾adatel nemá právo na výsledek , ale na øádný proces s ním související. Ten je urèen právními pøedpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami urèujícími postup orgánù veøejné moci v právním státì.
[32] Prostor pro uvá¾ení správního orgánu má v¾dy své limity. Ty jsou buï stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následnì je také dodr¾ovat. Pøedem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou napøíklad stanovovat diskriminaèní podmínky, na základì kterých by mìlo být rozhodováno. Stejnì tak nesmí být excesivní èi svévolná aplikaèní praxe poskytovatelù dotace. Pøi rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného pøípadu a dbát na to, aby pøi skutkovì shodných nebo podobných pøípadù nevznikaly nedùvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být øádnì odùvodnìno (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, è. j. 1 As 35/2012-40, è. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního pøezkumu pøíslu¹í soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvá¾ení nevyboèil.
[33] Soudní pøezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvá¾ení komu, za jakých podmínek, pøípadnì zda vùbec dotaci poskytne, realizován specifickým zpùsobem. Soudní pøezkum neznamená nahrazení správního uvá¾ení uvá¾ením soudu. Podle § 78 odst. 1 s. ø. s. zru¹í správní soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, zjistí-li, ¾e správní orgán pøekroèil zákonem stanovené meze správního uvá¾ení nebo je zneu¾il. Z toho plyne, ¾e soud u tìchto správních rozhodnutí pøezkoumává, zda nevyboèila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Souèástí pøezkoumání je i posouzení, zda správní uvá¾ení je logickým vyústìním øádného hodnocení skutkových zji¹tìní. Pokud byly vý¹e uvedené podmínky splnìny, soud nemù¾e ze stejných skutkových zji¹tìní vyvodit jiné závìry. Právì uvedené vyluèuje, aby soudy pøezkoumávaly úèelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvá¾ení správního orgánu nahradily uvá¾ením vlastním (srov. pøimìøenì nález IV. ÚS 49/04).
[34] Vý¹e uvedené závìry ohlednì správního uvá¾ení neplatí, pokud dojde k zastavení plateb ji¾ pøiznané dotace. Je tomu tak proto, ¾e okam¾ikem pravomocného rozhodnutí o pøidìlení dotace nepochybnì vzniká pøíjemci nárok na její èerpání v souladu s jejím pøedpokládaným úèelem. Rozhodnutím o poskytnutí dotace je v¾dy zalo¾eno legitimní oèekávání pøíjemce, ¾e mu bude dotace poskytnuta, a pokud dodr¾í v¹echna pravidla, budou mu ve stanovených termínech penì¾ní prostøedky vyplaceny.
[35] Nevyplacení èásti dotace pro nesplnìní podmínek zasahuje do právní sféry pøíjemce a autoritativnì urèuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k pøislíbené dotaci, alespoò pokud jde o tu èást, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový èi nenárokový charakter dotace nepodstatný (blí¾e srov. cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14).
III. 4. Povaha poskytovaného pøíspìvku
[36] Osoby se zdravotním posti¾ením mají pøirozenì obtí¾nìj¹í situaci pøi hledání vhodného zamìstnání. Stát se proto sna¾í øadou opatøení jejich ¹ance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy osoby se zdravotním posti¾ením èi jejich zamìstnavatele cílenì zvýhodòuje, a to prostøednictvím nejrùznìj¹ích pøímých i nepøímých podpor.
[37] Základním právním pøedpisem je v tomto smìru zákon o zamìstnanosti, který zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením øe¹í v èásti tøetí (§ 67-§ 84) s tím, ¾e se tìmto osobám poskytuje zvý¹ená ochrana na trhu práce. Jedná se o právo zdravotnì posti¾ené osoby na pracovní rehabilitaci (poradenská èinnost zamìøená na volbu povolání, volbu zamìstnání nebo jiné výdìleèné èinnosti, teoretická a praktická pøípravu pro zamìstnání nebo jinou výdìleènou èinnost, zprostøedkování zamìstnání), o mo¾nost zamìstnavatele uzavøít s úøadem práce dohodu o chránìném pracovním místì a získat pøíspìvek na náklady vynalo¾ené na jeho zøízení èi pøíspìvek na èásteènou úhradu provozních nákladù, o nyní posuzovaný pøíspìvek na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením.
[38] Podpora zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením se projevuje té¾ v negativní motivaci zamìstnavatelù v podobì povinného podílu zamìstnancù se zdravotním posti¾ením. V tomto smìru se nìkdy hovoøí o tzv. invalidní dani, nebo» § 81 a násl. zákona o zamìstnanosti stanoví obecnou povinnost v¹em zamìstnavatelùm s více ne¾ 25 zamìstnanci v pracovním pomìru, zamìstnávat osoby se zdravotním posti¾ením ve vý¹i povinného podílu (4 %) tìchto osob na celkovém poètu zamìstnancù.
[39] Na zákon o zamìstnanosti navazují dal¹í právní pøedpisy, které mají motivovat zamìstnavatele zamìstnávat osoby se zdravotním posti¾ením a mezi které patøí napø. zákon o daních z pøíjmù (è. 586/1992 Sb.) upravující slevu na dani za ka¾dého zdravotnì posti¾eného zamìstnance (§ 35), ale také napø. zákon o veøejných zakázkách (è. 137/2006 Sb.) upravující zvýhodnìní dodavatelù, je¾ zamìstnávají osoby se zdravotním posti¾ením.
[40] Posuzovaný pøíspìvek je jednoznaènì motivaèním opatøením, jeho úèelem je stimulovat zájem podnikatelù o zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením a kompenzovat pøípadné sní¾ené výnosy a zvý¹ené náklady z dùvodu jejich zamìstnávání. Finanèní prostøedky vyèlenìné na tyto pøíspìvky jsou poskytovány z rozpoètové kapitoly Ministerstva práce a sociálních vìcí a podléhají rozpoètovým pravidlùm. Svojí povahou jde o úèelovou dotaci.
[41] Jde o pøíspìvek, který není úøadem práce poskytován na základì dohody, ale zamìstnavateli na nìj pøi splnìní zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text § 78, ( zamìstnavateli se poskytuje pøíspìvek , pøíspìvek nále¾í zamìstnavateli mìsíènì ve vý¹i , úøad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí pøíspìvku, pokud zamìstnavatel splòuje ).
[42] První zákonem o zamìstnanosti stanovenou podmínkou pro poskytnutí pøípìvku je zamìstnávání více ne¾ 50 % osob se zdravotním posti¾ením z celkového poètu zamìstnancù zamìstnavatele. Proto¾e vý¹e pøíspìvku vychází ze skuteènì vyplacených prostøedkù na mzdy a platy, vèetnì pojistného a pøípadného zvý¹ení o dal¹í náklady, je pøíspìvek poskytován zpìtnì v¾dy za uplynulé kalendáøní ètvrtletí. Doruèení ¾ádosti o pøíspìvek úøadu práce nejpozdìji do konce kalendáøního mìsíce následujícího po uplynutí ètvrtletí je druhou podmínkou pro poskytnutí pøíspìvku (srov. § 78 odst. 4 zákona o zamìstnanosti). Tøetí podmínkou pro poskytnutí pøíspìvku je tzv. bezdlu¾nost zamìstnavatele (srov. § 78 odst. 4 zákona o zamìstnanosti).
[43] Pøíspìvek nelze poskytovat za ètvrtletí, ve kterém je úèinná dohoda o poskytnutí pøíspìvku na vytvoøení pracovních pøíle¾itostí v rámci veøejnì prospì¹ných prací pro osobu se zdravotním posti¾ením nebo pøíspìvku na vyhrazení spoleèensky úèelného pracovního místa pro osobu se zdravotním posti¾ením.
[44] O poskytnutí èi neposkytnutí pøíspìvku vydá úøad práce (v souèasnosti krajská poboèka úøadu práce) rozhodnutí. Poskytnutý pøíspìvek nebo jeho pomìrnou èást je zamìstnavatel povinen prostøednictvím úøadu práce ve stanovené lhùtì odvést do státního rozpoètu, jestli¾e mu byl na základì nesprávných údajù vyplacen neprávem nebo v nesprávné vý¹i.
[45] Z citované zákonné úpravy lze dovodit, ¾e ¾adatel, který za pøíslu¹né kalendáøní ètvrtletí splní v¹echny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této dotace nárok, a mù¾e tedy legitimnì oèekávat, ¾e mu bude pøíspìvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznaènì dotýká jeho právní sféry a nemù¾e být ze soudního pøezkumu ve správním soudnictví vylouèeno.
[46] Uvedený závìr vyplývá i z dùvodové zprávy k návrhu zákona o zamìstnanosti: zamìstnavatelé osob se zdravotním posti¾ením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni formou dotací ze státního rozpoètu prostøednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001 v souvislosti s úèinností zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech, byly finanèní prostøedky vyèlenìné na tyto dotace pøevedeny do rozpoètové kapitoly Ministerstva práce a sociálních vìcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány na základì pøíkazu ministra práce a sociálních vìcí, s úèinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona o zamìstnanosti zmìnìny na nárokový pøíspìvek, nále¾ející zamìstnavatelùm, kteøí pøizpùsobili svùj výrobní program a pracovní podmínky zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením.
IV. Shrnutí
[47] Výluka ze soudního pøezkumu dle § 14 odst. 5 (døíve 4) rozpoètových pravidel se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 (døíve 3) rozpoètových pravidel.
[48] Rozhodnutí o neposkytnutí pøíspìvku na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením dle § 78 zákona o zamìstnanosti je plnì pøezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ø. s.).
[49] Jeliko¾ se jednalo o jedinou právní otázku významnou pro posouzení vìci samé, rozhodl roz¹íøený senát rozsudkem v souladu s ustanovením § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu. Dospìl k závìru, ¾e krajský soud byl povinen ¾alobu vìcnì pøezkoumat, nebo» v posuzovaném pøípadì nebyly splnìny podmínky pro odmítnutí podání. Proto kasaèní stí¾ností napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku. V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
P o u è e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostøedky pøípustné (§ 53 odst. 3 s. ø. s. ).
V Brnì dne 30. záøí 2015
Josef Baxa pøedseda roz¹íøeného senátu