Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-BN-20-12
Timestamp: 2019-05-19 06:28:01
Document Index: 206520856

Matched Legal Cases: ['§ 132', '§ 132', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 86', '§ 86', '§ 132', '§ 86', '§ 132', '§ 165', '§ 86', '§ 108', '§ 86', '§ 108', '§ 108', '§ 138', '§ 1', '§ 133', '§ 154', '§ 47', '§ 52']

BVerwG, 4 BN 20.12: Rechtliches Gehör, Bebauungsplan, Rüge, Gemeinde
Urteil des BVerwG vom 27.09.2012, 4 BN 20.12
4 BN 20.12
Rechtliches Gehör, Bebauungsplan, Rüge, Gemeinde
Rechtliches Gehör, Bebauungsplan, Rüge, Gemeinde, Mahnung, Kontrolle, Grundeigentümer, Satzung, Kontrollpflicht, Behandlung
BVerwG 4 BN 20.12 OVG 1 KN 111/08
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 27. September 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Petz
1Die auf sämtliche Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat
21. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die
Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsgegnerin beimisst.
3a) Die Fragen,
- ob es einen Rechtssatz des Inhalts gibt, dass regelmäßig der Umstand gegen das Vorhandensein eines eine Entwicklungsmaßnahme rechtfertigenden qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarfs im Sinne der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - (BVerwGE 107, 123) spricht, dass
eine Entwicklungsmaßnahme einem Bebauungsplan nachfolgt (1.1),
- ob eine Entwicklungsmaßnahme, auf welche die verbindliche Bauleitplanung erst folgt, weniger Entwicklungsgehalt hat als die Entwicklungsmaßnahme, der ein Bebauungsplan vorausgeht (bebauungsplanakzessorische Entwicklungsmaßnahme), bzw. umkehrt, ob die bebauungsplanakzessorische Entwicklungsmaßnahme mehr zu bündelnde Maßnahmen aufweisen muss als eine die Bauleitplanung steuernde Entwicklungsmaßnahme (1.3),
geben keine Veranlassung, die Revision zuzulassen. Ob eine Entwicklungssatzung typischerweise einem Bebauungsplan vorausgeht, ist nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar angenommen, dass die
Entwicklungsmaßnahme im Regelfall dem Bebauungsplan vorangeht, die umgekehrte Reihenfolge aber ebenfalls für zulässig gehalten. Anders als die Antragsgegnerin unterstellt, hat es an die bebauungsplanakzessorische Entwicklungsmaßnahme keine strengeren Anforderungen gestellt als an eine Entwicklungsmaßnahme, die der Bauleitplanung vorausgeht. Es hat lediglich angenommen, dass eine Entwicklungsmaßnahme, die einem Bebauungsplan nachfolgt, besonderen Anlass für die Prüfung gibt, ob sie einen Entwicklungsgehalt
aufweist, der über den Bebauungsplan hinausgeht. Die Einschätzung der Antragsgegnerin, das Oberverwaltungsgericht hätte dann, wenn der Fall des zur
Entwicklungsmaßnahme akzessorischen Bebauungsplans vorgelegen hätte,
den Bebauungsplan als Teil des Maßnahmenbündels gewertet und das Fehlen
eines den Erlass der Satzung rechtfertigenden Maßnahmenbündels nicht oder
nicht so gewichtig in Frage gestellt, wird dem angefochtenen Urteil nicht gerecht. Das Oberverwaltungsgericht hat auch im vorliegenden Fall der bebauungsplanakzessorischen Entwicklungsmaßnahme den Bebauungsplan als Bestandteil des Maßnahmenbündels verstanden; denn es hält eine städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme, die sich auf das Gebiet eines schon vorhandenen Bebauungsplans bezieht, allenfalls dann für zulässig, wenn sie über das Ziel der
Finanzierung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum Gegenstand hat, die zusammen mit dem
Bebauungsplan erst das „koordinierte Maßnahmenbündel“ … ergeben.
4b) Mit den Fragen der Maßstäbe für die Qualifizierung von Maßnahmen als solche „mit einigem Gewicht“ (1.4) und der Möglichkeit der Typisierung der Maßstäbe für die entwicklungsmaßnahmenwürdige Qualifizierung (1.5) möchte die
Antragsgegnerin geklärt wissen, nach welchen Maßstäben zu bewerten ist, ob
eine Entwicklungsmaßnahme über das Ziel der Finanzierung der öffentlichen
Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum
Gegenstand hat, wann das Gewicht der weiteren Maßnahmen ausreichend ist
und ob die Maßstäbe einer Typisierung zugänglich sind. Die Fragen führen
nicht zur Zulassung der Revision, weil sich ein abschließender Katalog von
Prüfkriterien für die Beurteilung des erforderlichen Eigengewichts der Entwicklungsmaßnahme sowohl in positiver als auch in negativer Hinsicht nicht entwickeln lässt (Beschluss vom 9. November 2001 - BVerwG 4 BN 51.01 - BRS 64
Nr. 223). Selbst wenn dies der Fall wäre, müsste der Senat auf die Fragen für
eine Vielzahl gedachter Fälle in der Art eines Lehrbuchs antworten. Das ist
nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens.
5c) Mit der aus sich heraus nicht verständlichen Frage, ob es zutrifft, dass das
Erfordernis hinreichender Qualifizierung für sich genommen nicht mit der Frage
in Verbindung zu bringen ist, ob die Grundstückseigentümer verkaufsbereit sind
oder nicht (1.6), möchte die Antragsgegnerin geklärt wissen, ob eine mangelnde Verkaufsbereitschaft der betroffenen Grundeigentümer für die Einstufung
einer Maßnahme als Entwicklungsmaßnahme von Bedeutung ist. Die Frage
lässt sich mit dem Oberverwaltungsgericht verneinen, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Eine Entwicklungsmaßnahme setzt
einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraus, der aus Gründen
des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes
Vorgehen erfordert und mit dem allgemeinen Städtebaurecht nicht bewältigt
werden kann (Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123
<125>). Der qualifizierte städtebauliche Handlungsbedarf, der die Entwicklungsmaßnahme rechtfertigt, ist neben der mangelnden Verkaufsbereitschaft
der Eigentümer der betroffenen Grundstücke Voraussetzung für die Festlegung
eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3
BauGB). Er wird durch die fehlende Verkaufsbereitschaft nicht dringlicher und
erst recht nicht begründet.
6d) Im Urteil vom 3. Juli 1998 (a.a.O.) hat der Senat eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme als Gesamtmaßnahme gekennzeichnet, „die darauf angelegt
ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über
einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten
und durchzuführen. Es muss sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel
handeln, das durch eine ‚flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet’ verwirklicht werden soll“. Hieraus
ergibt sich, dass eine Entwicklungsmaßnahme - sei sie Einzel-, sei sie Gesamtmaßnahme - eine Maßnahme der Bodenordnung ist. Ihr Ziel ist nach § 165
Abs. 2 BauGB, Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend
ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung
der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets erstmalig zu entwickeln oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zuzuführen. Ob die Gemeinde die öffentlichen
Infrastrukturinvestitionen zur Verwirklichung der Maßnahmen aus der Bodenwertsteigerung finanzieren kann oder zusätzliche Mittel bereit stellen muss, ist
ebenso unerheblich wie der vom Oberverwaltungsgericht behauptete Nutzen
des Vorhabens für die betroffenen Grundeigentümer, dass die Gemeinde ihnen
die Risiken eines Enteignungsverfahrens, des Erschließungsbeitragsverfahrens
und der Vermarktung der Grundstücke „abnimmt“, sowie die Tatsache, dass die
Betroffenen ein solches Tätigwerden eher als „aufgedrängte Bereicherung“
empfinden werden. Diese Gesichtspunkte tragen, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, zum Charakter einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nichts bei. Mehr ist zu den Fragen, die die Antragsgegnerin zu
den Themen „Irrelevanz einer Stützfinanzierung (Ergänzungsfinanzierung) als
Maßnahmenelement einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme?“ und „Irrelevanz der Abnahme von wirtschaftlichen Risiken zu Gunsten der Grundstückseigentümer in der Entwicklungsmaßnahme?“ formuliert hat (1.7 und 1.8),
7e) Die Revision ist nicht zuzulassen, um die Entscheidungen des Senats vom
3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - (a.a.O.) und - BVerwG 4 CN 5.97 - (BRS 60
Nr. 229 S. 801) einer Kontrolle und ggf. Korrektur zu unterziehen.
8Die Antragsgegnerin bezweifelt (1.9), ob an folgenden Rechtssätzen uneingeschränkt festgehalten werden kann:
9Ihre Zweifel macht die Antragsgegnerin daran fest, dass die Entscheidungen
des Senats zu Entwicklungsmaßnahmen ergangen sind, auf die § 165 BauGB
in der Fassung vor dem am 1. Januar 1998 wirksam gewordenen BauROG
(BGBl I S. 2081) als in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage anzuwenden gewesen sei. Seine Rechtssätze habe der Senat namentlich aus § 165
Abs. 3 Nr. 2 (richtig: § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2) BauGB in der Fassung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl I
S. 466) hergeleitet. Mit Wirkung ab 1. Januar 1998 habe der Gesetzgeber mit
§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB eine neue Subsidiaritätsklausel in das Gesetz
eingefügt. Damit habe er zwar das Subsidiaritätsprinzip bestätigt, andererseits
aber auch an eine enumerative Zahl von Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. An diesen Tatbeständen habe sie, die Antragsgegnerin, sich bei der Begründung der Entwicklungsmaßnahme erkennbar orientiert.
10Die Zweifel der Antragsgegnerin sind nicht begründet.
11Durch die Neufassung des § 165 Abs. 3 BauGB ist das Erfordernis einer Gesamtmaßnahme nicht in Frage gestellt. Der Senat hat in der Entscheidung
BVerwG 4 CN 2.97 (a.a.O.) die Notwendigkeit eines planmäßigen Vorgehens
im Sinne einer Gesamtmaßnahme nicht aus § 165 Abs. 3 BauGB, sondern aus
§ 165 Abs. 1 BauGB abgeleitet. Dessen Wortlaut ist durch das BauROG aber
nicht verändert worden.
12Geändert hat sich auch nichts daran, dass das Instrument der Entwicklungsmaßnahme nicht für städtebauliche Maßnahmen eingesetzt werden darf, die mit
dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können. Den Vorrang des
allgemeinen Städtebaurechts hat der Senat im Urteil BVerwG 4 CN 5.97
(a.a.O.) aus § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB 1993 abgeleitet, der anordnet,
dass das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordern muss; denn die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme wird vom Wohl der Allgemeinheit nicht gefordert, wenn sich
das planerische Ziel ebenso gut mit Hilfe des allgemeinen Städtebaurechts
verwirklichen lässt. Die Subsidiarität hat durch § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB
1998 keine Inhaltsänderung erfahren. Die Vorschrift präzisiert den unverändert
gebliebenen § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB lediglich insoweit, als sie klarstellt, dass eine Entwicklungsmaßnahme nur zulässig ist, wenn sich die beabsichtigten Ziele und Zwecke der Maßnahme nicht aufgrund vertraglicher Vereinbarungen mit den Eigentümern und einem freihändigen Grunderwerb erreichen lassen (Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Aufl. 1999,
§ 165 Rn. 19; Busch, in: Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag,
S. 405 <422>). Sie schreibt lediglich fest, was bisher schon galt (Urteil vom
3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - a.a.O. S. 816).
13Nach wie vor ist es schließlich unzulässig, das Instrument der Entwicklungsmaßnahme allein mit dem Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen einzusetzen. Die
Antragsgegnerin bezweifelt die Fortgeltung des Verbots, allein aus Finanzierungsgründen zur Entwicklungsmaßnahme zu greifen, weil „der Gesetzgeber
erklärtermaßen auf gesetzliche Regelungen mit dem Verweis darauf, das solle
durch städtebauliche Verträge gehandhabt werden, verzichtet“ habe. Die von
ihr in Bezug genommene Anlage zum Bundestagsprotokoll, 13. Wahlperiode,
S. 16696, r. Sp., gibt zu ihren Gunsten allerdings nichts her. Soweit darin der
städtebauliche Vertrag angesprochen ist, geht es um dessen Verankerung im
allgemeinen Städtebaurecht.
14f) Die Frage, ob ein Maßnahmenbündel nur dann vorliegt, wenn mehrere Arten
von Maßnahmen nach Maßgabe des allgemeinen Städtebaurechts gebündelt
werden, oder auch dann, wenn zwar nur ein großes Gewerbegebiet erschlossen werden soll, dafür aber mehrere aufeinander abgestimmte und in der Entwicklungsmaßnahme gebündelte Erschließungsanlagen geschaffen werden
sollen (1.10), ist ungeachtet ihrer abstrahierenden Formulierung auf die besonderen Umstände des vorliegenden Falles zugeschnitten und erschöpft sich der
Sache nach in einer Kritik an der vorinstanzlichen Rechtsanwendung. Ein
grundsätzlicher Klärungsbedarf ist damit nicht dargelegt.
15g) Die Frage, ob § 86 VwGO auch in Normenkontrollverfahren nicht nur die
Pflicht zur Klärung des Sachverhalts begrenzt, wenn der Antragsteller formelle
oder materielle Satzungsfehler nicht rügt, sondern auch die Befugnis zur Sachverhaltsermittlung durch das Verbot begrenzt, ungefragt in eine Fehlersuche
einzutreten (1.11), lässt sich unmittelbar anhand des Gesetzes beantworten.
Nach § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen. Die Bestimmung umschreibt den Untersuchungsgrundsatz, der dem Gericht die Verpflichtung auferlegt, den Sachverhalt von sich aus zu klären, spricht
aber nicht das Verbot aus, ungefragt auf Fehlersuche zu gehen.
162. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Die
Antragsgegnerin wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, von einem höchstrichterlichen Rechtssatz des Inhalts abgewichen zu sein, dass Tatsachengerichte
sich nicht „gleichsam ungefragt“ auf Fehlersuche begeben sollten (2. der Beschwerdebegründung). Die Rüge greift schon deshalb nicht durch, weil die dahingehende „Mahnung“ im Urteil vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 -
(BVerwGE 116, 188 <196 f.>) keinen Rechtssatz darstellt, sondern eine Maxime richterlichen Handelns umschreibt, das die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht in Frage stellt (Beschluss vom
4. Oktober 2006 - BVerwG 4 BN 26.06 - NVwZ 2007, 223).
17Die Mahnung, nicht ungefragt Fehler zu suchen, ist im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Mai 2003 - BVerwG 9 BN 4.03 - (juris) nicht zum
Rechtssatz erhoben worden. In jenem Fall ging es nicht um die Rüge einer als
zu weitgehend empfundenen gerichtlichen Kontrolle, sondern um die Rüge einer Vernachlässigung der Kontrollpflicht. Diesbezüglich war es der Beschwerde
nicht gelungen, Aussagen in dem Urteil der Vorinstanz aufzuzeigen, die verallgemeinert werden können und von den im Senatsurteil vom 17. April 2002 statuierten Rechtssätzen abweichen.
183. Die Revision ist schließlich nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 wegen Verfahrensmängeln zuzulassen.
19a) Ob das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der angefochtenen Entwicklungsmaßnahme mit § 165 BauGB ungefragt geprüft hat - was die Antragstellerin bestreitet -, lässt der Senat offen. Selbst wenn das der Fall wäre, läge
darin anders als geltend gemacht (3.1 der Beschwerdebegründung) kein Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO (s.o.).
20b) Die Antragsgegnerin vermisst eine Behandlung ihres Vortrags, die Entwicklungsmaßnahmensatzung erlassen zu haben, um zügig für die Ansiedlung von
Gewerbebetrieben sorgen zu können (3.2, 3.6, richtig: 3.5), sowie eine Substantiierung der Aussage, die Antragsgegnerin könne ihr Planungsziel mit den
Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts erreichen. Dass die Aufstellung eines
Angebotsbebauungsplans für sich genommen nichts bewirken könne, sei
schriftsätzlich dargelegt worden, werde in der Urteilsbegründung aber nicht
problematisiert (3.4, richtig: 3.3). Diese Mängel begründeten einen Verstoß
gegen § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wonach im Urteil die Gründe anzugeben
sind, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind, sowie einen
Gehörsverstoß (§ 86 Abs. 3, § 108 Abs. 2 VwGO).
21Die Rügen sind unbegründet. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt dem an
einem gerichtlichen Verfahren Beteiligten ein Recht darauf, dass er Gelegenheit
erhält, im Verfahren zu Wort zu kommen, namentlich sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu
äußern, Anträge zu stellen und Ausführungen zu machen. Dem entspricht die
grundsätzliche Pflicht des Gerichts, die Ausführungen der Prozessbeteiligten
zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist in der
Regel davon auszugehen, dass das Gericht bei seiner Entscheidung dieser
Pflicht genügt hat. Das Gericht ist nicht gehalten, das gesamte Vorbringen in
den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO), sondern darf sich
auf die Gründe beschränken, die für seine Entscheidung leitend gewesen sind.
Deshalb müssen, wenn ein Gehörsverstoß festgestellt werden soll, im Einzelfall
besondere Umstände deutlich ergeben, dass das Vorbringen eines Beteiligten
entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung ersichtlich nicht erwogen worden ist (BVerfG, u.a. Beschlüsse vom
19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <146> und 1. Februar 1978
- 1 BvR 426/77 - BVerfGE 47, 182 <187 f.>). Solche Umstände sind hier nicht
22Aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts ist die angefochtene Satzung unwirksam, weil die Antragsgegnerin kein „koordiniertes Maßnahmenbündel“ im Sinne
der Senatsrechtsprechung geschnürt hat. Über diesen Mangel konnte das Interesse der Antragsgegnerin, für eine zügige Ansiedlung von Gewerbebetrieben
zu sorgen, nicht hinweghelfen. Ihr diesbezüglicher Vortrag war aus Sicht des
Oberverwaltungsgerichts nicht entscheidungserheblich. Der Schluss von der
Nichtbehandlung eines Vorbringens in den Entscheidungsgründen auf die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist aber nur unter der Voraussetzung zulässig, dass das betreffende Vorbringen nach dem Rechtsstandpunkt
des Gerichts für die Entscheidung von Bedeutung oder nicht offensichtlich unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 25. November 1999 - BVerwG 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138
Ziff. 3 VwGO Nr. 64).
23Für das Oberverwaltungsgericht ist ersichtlich der Bebauungsplan (§ 1 Abs. 2
BauGB) das probate Instrument des allgemeinen Städtebaurechts, um die städtebaulichen Vorstellungen der Antragsgegnerin zu realisieren. Der Vorwurf,
dass das Oberverwaltungsgericht die dagegen erhobenen Einwände der Antragsgegnerin unter Ziffer 4 des Schriftsatzes vom 14. Dezember 2011 nicht erfasst und erwogen hat, wird durch den eigenen Vortrag der Antragsgegnerin im
Antrag auf Protokollberichtigung entkräftet, zu den Darlegungen unter Ziffer 4
des Schriftsatzes im Verhandlungstermin mündlich referiert zu haben.
24c) Die Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe aktenwidrig festgestellt, dass es
der Antragsgegnerin hauptsächlich um die Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen gegangen sei (3.5, richtig: 3.4), genügt nicht den Darlegungserfordernissen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Antragsgegnerin zeigt nicht auf,
dass das angefochtene Urteil auf dem behaupteten Verfahrensmangel beruht.
25Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.