Source: http://www.regione.veneto.it/web/vas-via-vinca-nuvv/faq
Timestamp: 2017-12-17 04:23:59+00:00
Document Index: 72571252

Matched Legal Cases: ['art. 45', 'art. 4', 'art. 153', 'art. 45', 'art. 153', 'art 2425', 'art. 2424', 'art. 2435', 'art. 153', 'art. 18', 'art. 153', 'art.11', 'art. 3', 'art.155', 'art. 49', 'art. 278', 'art. 153', 'art. 160', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 153']

Home • Vas-Via-Vinca-Nuvv • FAQ
1. Da chi è composto il NUVV?
2. Il parere del NUVV sulle iniziative in finanza di progetto è sempre obbligatorio?
3. Come viene avviata la procedura di richiesta di parere del NUVV?
4. Esiste una modulistica di riferimento, per la richiesta di parere del NUVV?
5. Esiste una modulistica di riferimento, per la richiesta di parere obbligatorio sulle iniziative in finanza di progetto?
6. Per gli interventi in finanza di progetto, in quale momento dell’iter procedurale interviene il parere del NUVV?
7. Di quanto tempo dispone il NUVV per emettere il parere?
8. Chi partecipa alle sedute del NUVV?
9. Che tipo di parere obbligatorio rilascia il NUVV?
10. Esistono pareri facoltativi del NUVV?
11. A quale momento dell’iter procedurale possono far riferimento le richieste di parere facoltativo del NUVV?
12. Come viene avviata la richiesta di parere facoltativo del NUVV?
13. Cos'è il project financing (finanza di progetto)?
14. Qual è la normativa di riferimento per le operazioni di Concessione di costruzione e gestione e Finanza di progetto?
15. Quali sono le principali analogie tra Concessione di costruzione e gestione e Finanza di progetto?
16. Quali sono le principali differenze tra Concessione di costruzione e gestione e Finanza di progetto?
17. Quali sono i vantaggi della realizzazione di opere in finanza di progetto per l'ente pubblico?
18. Quali sono le principali criticità della finanza di progetto?
19. Quand’è che una proposta di finanza di progetto può considerarsi economicamente sostenibile?
20. Cos’è il PEF (Piano Economico Finanziario)?
21. Cos’è l’Asseverazione del PEF?
22. Cos’è il VAN (Valore Attuale Netto)?
23. Cos'è il TIR (Tasso Interno di Rendimento)?
24. Cos’è il DSCR?
25. Cos’è il Value for Money?
26. Qual è la quota di contributo “ideale” nelle iniziative in finanza di progetto?
27. Per la finanza di progetto sono previste garanzie ulteriori rispetto a quelle previste per i lavori pubblici?
28. Qual è la funzione della Bozza di Convenzione?
29. La finanza di progetto è una procedura utilizzata in Veneto?
30. In quali settori si concentrano le iniziative di finanza di progetto in Veneto?
FOCUS 1 - Lo Studio di fattibilità
FOCUS 2 - Normativa sul Project Financing
FOCUS 3 - La matrice dei rischi
FOCUS 4 - Operazioni di PPP deconsolidabili dal bilancio pubblico
Il NUVV, secondo la DGR 138 del 20 febbraio 2014, è costituito da quattro membri, che rappresentano le figure apicali nell'organizzazione amministrativa della Regione Veneto.
Presidente: Segretario generale della Programmazione (Supplente in caso di impedimento e/o assenza del Presidente: Direttore Area Bilancio Affari generali Demanio Patrimonio e Sedi).
Vicepresidente: Direttore Area Bilancio Affari generali Demanio Patrimonio e Sedi.
Componenti effettivi: Direttore Dipartimento Affari Generali, Demanio Patrimonio e Sedi; Direttore del Dipartimento Riforma Settore Trasporti.
Componente aggiunto: Direttore del Dipartimento di volta in volta competente in ragione della materia dell’intervento sottoposto al NUVV, che individuerà il suo sostituto in caso di assenza o impedimento.
Il NUVV è supportato stabilmente da una struttura fissa con funzioni di segreteria tecnica, la Sezione Coordinamento Commissioni (VAS VINCA NUVV)
Ai sensi dell’art. 45 comma 1 della L.R. 27/2003 il parere del NUVV è obbligatorio per le opere pubbliche di competenza regionale,da realizzare mediante il ricorso alla tecnica della finanza di progetto, la cui programmazione, approvazione ed affidamento spetta ad uno dei seguenti soggetti:
- alla Regione, attraverso le strutture regionali specificamente interessate;
- alle unità locali socio-sanitarie, alle aziende ospedaliere, ai soggetti gestori delle residenze sanitarie assistenziali per anziani e disabili (RSA), limitatamente ai lavori pubblici da realizzare per dette RSA;
- a enti dipendenti dalla Regione;
- ai consorzi di bonifica e alle aziende territoriali per l’edilizia residenziale (ATER), qualora realizzino opere fruenti, in tutto o in parte, di contributo regionale, statale o comunitario.
La richiesta di parere al NUVV viene effettuata dalla Struttura regionale competente in ragione della materia dell’intervento sottoposto al NUVV, la quale trasmette il progetto alla Sezione Coordinamento Commissioni (VAS VINCA NUVV). Quest’ultima provvede all’istruttoria del progetto da presentare alle sedute del NUVV.
Per la valutazione di alcuni tipi di progetti, quali ad esempio i lavori pubblici di competenza regionale di importo superiore a 100.000,00 euro, da inserire nel programma triennale e nell’elenco annuale dei lavori (art. 4 della L.R. 27/2003), vengono predisposte apposite schede di descrizione dell’intervento al fine di fornire al NUVV tutti gli elementi indispensabili alla valutazione cui eè chiamato. In tal caso la scheda viene inviata alla strutture/enti interessati, e viene contemporaneamente pubblicata nel sito internet regionale.
No, è sufficiente trasmettere la proposta di finanza di progetto costituita dalla documentazione prevista dall’art. 153 del D.Lgs. 163/2006, corredata da una nota di richiesta di esame da parte del NUVV, alla Sezione Coordinamento Commissioni (VAS VINCA NUVV).
Il Parere del NUVV viene reso prima della dichiarazione di pubblico interesse.
Il Parere del NUVV viene reso entro 120 giorni dall’invio della pratica alla Sezione Coordinamento Commissioni (VAS VINCA NUVV), a meno di sospensione dei termini dovuta a richiesta di integrazione di documentazione.
Oltre ai componenti stabili, al Componente aggiunto (Direttore del Dipartimento competente in materia), e alla segreteria tecnica, possono talvolta essere convocati al fine di chiarire alcuni aspetti particolarmente complessi, il referente dell’Ente cui spetta la programmazione, l’approvazione ed affidamento del progetto, o il soggetto privato proponente.
Il NUVV rilascia un parere non vincolante, che può essere favorevole, favorevole con prescrizioni e/o osservazioni, non favorevole.
Ai sensi dell’art. 45 comma 1 della L.R. 27/2003 il NUVV su richiesta delle amministrazioni interessate, offre assistenza nell’applicazione della disciplina della finanza di progetto, tale parere, può essere reso dalla Segreteria tecnica, senza la necessità di un’apposita seduta del NUVV.
A qualsiasi momento della procedura, dalla valutazione delle proposte alla fase di gestione.
Per avviare la richiesta di parere facoltativo al NUVV è sufficiente una comunicazione via pec all’indirizzo:
Sezione Coordinamento Commissioni (VAS VINCA NUVV)
dip.territorio@pec.regione.veneto.it
con specificazione della problematica di cui si richiede un parere e trasmissione della documentazione necessaria alla valutazione.
Il project financing, o finanza di progetto, è una forma di finanziamento tramite la quale le pubbliche amministrazioni possono ricorrere a capitali privati per la realizzazione di progetti e infrastrutture ad uso della collettività. La remunerazione per gli imprenditori privati deriva dalla gestione funzionale ed economica dell'opera. Tale tecnica è regolata dall’art. 153 e ss. del D.Lgs. 163/2006.
La Concessione di costruzione e gestione è regolata dagli artt. 143 e ss del D.Lgs. 163 e Finanza di progetto dagli artt. 153 e ss.
Entrambe le fattispecie prevedono:
- come oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, l'esecuzione, nonché la gestione funzionale ed economica di opere pubbliche o di pubblica utilità;
- la controprestazione a favore del concessionario consistente, di regola, unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati;
- un eventuale prezzo, qualora sia necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare
- l'alea economico-finanziaria della gestione dell'opera a carico del concessionario
Con la finanza di progetto, artt. 153 e ss. del Codice, dall’amministrazione aggiudicatrice può affidare una concessione ponendo a base di gara uno studio di fattibilità, incaricando quindi il privato anche della progettazione preliminare dell’opera. Inoltre l’amministrazione ha la possibilità di richiedere al promotore prescelto, di apportare al progetto preliminare, da questi presentato, le modifiche eventualmente intervenute in fase di approvazione del progetto, ove necessarie, e che in tal caso la concessione è aggiudicata al promotore solo successivamente all’accettazione, da parte di quest’ultimo, delle modifiche progettuali nonché del conseguente eventuale adeguamento del piano economico-finanziario. In caso di mancata accettazione da parte del promotore di apportare modifiche al progetto preliminare, l’amministrazione ha facoltà di chiedere progressivamente ai concorrenti successivi in graduatoria l’accettazione delle modifiche da apportare al progetto preliminare presentato dal promotore alle stesse condizioni proposte al promotore e non accettate dallo stesso.
Il primo vantaggio consiste nella possibilità di realizzare un’opera di pubblico interesse senza esborso di capitali pubblici (nel caso di opere calde) o con un apporto di capitale pubblico ridotto (nel caso di opere “tiepide” che necessitano di un contributo pubblico).
Il secondo beneficio consiste nella delega della fase di progettazione ai privati, che possono trovare anche soluzioni innovative e/o poco conosciute.
Se la Convenzione è stipulata in modo corretto, la finanza di progetto dovrebbe sollevare l’ente pubblico da tutti i rischi relativi al mercato, quali ad esempio il rischio di domanda, di concorrenza o di variazione di tassi di’intersse.
L’attenta programmazione della fase di costruzione unitamente a quella di gestione può portare un ulteriore vantaggio consistente in una maggiore efficienza dell’investimento, che risulta in grado di ripagarsi attraverso i flussi di cassa generati dallo stesso.
Infine la necessità del privato di rientrare delle spese d’investimento sostenute attraverso la gestione dell’opera, sia essa “calda” o “fredda”, incoraggia il concessionario a ridurre il più possibile i tempi necessari alla fase di costruzione, permettendo il godimento dell’opera da parte della cittadinanza in tempi più ravvicinati.
Trattandosi di una procedura che contempla una fase di costruzione ed una di gestione, e che quindi si sviluppa su un arco temporale medio-lungo, è necessario che i rapporti tra le parti siano regolati con accuratezza in convenzione. In particolare è necessario che l’alea imprenditoriale resti in capo al concessionario: questo significa che non possono ricadere sull’Amministrazione concedente i rischi legati all’andamento del mercato (domanda, offerta, tassi d’interesse, inflazione), né rischi legati a causa di forza maggiore, che tutt’al’più possono essere assicurati.
Similmente non devono gravare sull’Amministrazione forme di garanzie non dovute, quali es. fidejussioni, legate all’andamento della fase di gestione.
Invece le variazioni apportate dal Concedente ai presupposti o condizioni di base, nonché le norme legislative e regolamentari che stabiliscano nuovi meccanismi tariffari o che comunque incidono sull'equilibrio del Piano Economico Finanziario, previa verifica del CIPE sentito il Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS), comportano la sua necessaria revisione, da attuare mediante rideterminazione delle nuove condizioni di equilibrio, anche tramite la proroga del termine di scadenza delle concessioni.
Inoltre la complessità della procedura comporta, in media, maggiori costi tecnici iniziali legati a spese progettuali, tecniche, legali e finanziarie (ad es. costi per la redazione della Bozza di Convenzione, l’Asseverazione e l’implementazione del Piano Economico Finanziario).
Teoricamente una proposta è sostenibile quando presenta un tasso di rendimento del progetto, superiore al tasso di indebitamento e al tasso di riferimento del settore per la tipologia di opera (si tratta, in ogni caso, di tassi che variano nel tempo e secondo la situazione economica del mercato), una distribuzione delle uscite finanziarie coerente alle entrate derivanti dalla gestione operativa durante tutto l’arco della concessione e presenta una corretta distribuzione dei rischi tra concedente e concessionario, secondo la normativa del D.Lgs. 163/2006 artt. 143 e ss.
Tuttavia l’analisi del Piano Economico Finanziario implica la verifica della correttezza dei dati inseriti sia sotto l’aspetto contabile che sotto l’aspetto dell’attendibilità delle informazioni di base inserite nel Piano.
Il modello finanziario o PEF rappresenta la traduzione in valori monetari di tutti i dati e le ipotesi inerenti alla realtà del progetto.
Il modello si concretizza nella costruzione e nello sviluppo dei flussi attesi dell’investimento in un determinato periodo di tempo, che normalmente coincide con la vita economica del progetto, e si compone di:
- Conto economico di previsione: il conto economico deve essere redatto in conformità allo schema previsto dall’art 2425 del Codice Civile;
- Stato patrimoniale di previsione: che deve essere redatto secondo lo schema previsto dall’art. 2424 del codice civile o almeno nella forma abbreviata prevista dall’art. 2435 bis c.c.
- Il prospetto della proiezione dei flussi di cassa attesi (cash flow). I flussi d’entrata devono tenere conto di alcune importanti variabili tra cui l’ubicazione, il bacino di utenza, il monopolio o concorrenza, l’eventuale obbligatorietà di avvalersi del servizio, capacità di garantire il livello di offerta.
L’art. 153 del D.Lgs. 163/2006 comma 9 prevede che le offerte devono contenere un un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso ed iscritte nell’elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’articolo 106 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi dell’articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966; si tratta di una dichiarazione di formale correttezza dell’utilizzo dei principi contabili.
Sotto l’aspetto economico e sociale appare importante notare che l’asseverazione dell’istituto preposto nella generalità dei casi esclude espressamente che l’asseverazione sottenda la volontà dell’istituto di credito di finanziare l’intervento. Inoltre sempre nella generalità di casi, l’istituto precisa che la propria verifica si attiene esclusivamente alla correttezza formale di prospetti presentati, prescindendo dalle ipotesi sottostanti, che non sono oggetto di verifica. Ciò significa che eventuali errori di previsione della domanda o dell’offerta non sono contemplati dall’ente asseveratore, benché possano minare l’equilibrio economico finanziario della proposta.
Per questi motivi al fine di dare maggiore garanzia della bancabilità del progetto il comma è stato modificato dalla legge n. 27 del 2012 aggiungendo che occorre “dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori nel progetto; il regolamento detta indicazioni per chiarire e agevolare le attività di asseverazione ai fini della valutazione degli elementi economici e finanziari”.
Il Valore Attuale Netto (VAN) consiste nella somma dei flussi di cassa operativi attualizzati alla data iniziale del progetto ad un tasso d’interesse prefissato i:
VAN=S t=0n[ (Et-Ut) / (1+i)t ]
Et –Ut = flussi di cassa operativi
i = tasso di attualizzazione
n = arco temporale di riferimento
Il tasso di attualizzazione prescelto, i, deve tener conto della componente inflazionistica e del rischio di settore; una variazione sul tasso di sconto utilizzato comporta una variazione consistente sul risultato finale. Il tasso utilizzato è generalmente il risultato della seguente espressione:
i= B + β (M – B)
B tasso di rendimento per titoli privo di rischio
M tasso di rendimento del mercato azionario
b una misura del rischio, riferito a singoli investimenti: se pari a 1 indica che il risultato è pari a quello del mercato, un coefficiente maggiore di 1 indica che quell’investimento è più volatile del mercato (per es. pari a 2 vuol dire che se il mercato sale (o scende) del 2%, il risultato atteso dall’investimento sarà nella stessa direzione (in media) per il 4%. Se bè compreso tra 0 e 1, il titolo si muove nella stessa direzione del mercato, ma con oscillazioni minori. Se negativo, il risultato atteso dall’investimento si muove nella direzione opposta a quella del mercato. Se è pari a zero, vuol dire che non ha nessuna correlazione col mercato.
Un VAN positivo significa che i flussi in entrata attualizzati al tempo 0 sono superiori ai flussi in uscita attualizzati, ovvero che l’investimento è ripagato dai flussi generati dal progetto.
Il Tasso Interno di Rendimento (TIR) è il tasso di attualizzazione che rende nullo il Valore Attuale Netto dei flussi di cassa del progetto:
S t=0n [E/(1+TIR)t] – S t=0 n [U/(1+TIR)t] = 0
Solitamente il TIR confrontato poi con il WACC.
Se il TIR è maggiore del WACC (di settore o progetto simile) allora il progetto in esame risulta in prospettiva remunerativo; altrimenti vale il contrario.
Il calcolo del TIR consente di ottenere un risultato che prescinde da scelte soggettive (nel VAN il tasso di attualizzazione viene scelto dal valutatore) ed esprime un valore percentuale immediatamente confrontabile con i valori di mercato. I VAN invece esprime un valore assoluto, in valuta corrente, che acquista significato solo se confrontato con il valore dell’investimento.
Poiché la funzione del TIR può generare più di un risultato, nel caso in cui i flussi di cassa passino alternativamente da positivi a negativi, più di una volta, si consiglia di calcolare il TIR solo dopo aver calcolato il VAN.
Il DSCR (Debt Service Cover Ratio) è il rapporto, calcolato per ogni esercizio futuro di gestione, il flusso di cassa derivante dalla gestione operativa e il servizio del debito, ovvero quota capitale e quota interessi che formano la rata di ammortamento del debito.
L’indice deve essere maggiore di 1, in ogni esercizio, diversamente si sarebbe in presenza di una crisi di liquidità, ovvero l’impossibilità di far fronte agli impegni finanziari assunti. Al fine della bancabilità del progetto, tuttavia, è richiesto dal mercato un ADSCR (Average Debt Service Cover Ratio), cioè un DSCR medio il cui valore minimo è variato nel corso degli anni a seconda della contingenza economica del mercato, passando da 1,2 in periodi di crescita economica, caratterizzata da liquidità dei mercati finanziari, fino ad un 1,6-1,7 nei periodi di crisi economica, caratterizzati da scarsa liquidità monetaria.
È un sistema di valutazione della convenienza dei partenariati pubblico-privati.
Il value for money si sostanzia in una comparazione (monetaria) tra due ipotesi alternative: l’ipotesi che prevede un partenariato pubblico-privato e la relativa alternativa pubblica, ossia un’ipotesi il più possibile simile a quella da attuarsi in partenariato pubblico-privato ma con un assetto istituzionale-organizzativo e finanziario completamente pubblico.
L’analisi di convenienza individua il costo dell’intervento al netto delle entrate attualizzate e del contributo pubblico, aumentato del trasferimento fiscale netto: lo scopo è quello di stimare il beneficio che trae il soggetto pubblico (individuabile come lo stato o la collettività dei contribuenti) derivante dal partenariato pubblico-privato, rispetto all’intervento eseguito unicamente dalla pubblica amministrazione.
Occorre anzitutto calcolare il Pubblic Sector Comparator (PSC) cioè il valore attuale del totale dell’investimento al netto del flussi di cassa:
PSC = CTI - St[ENTtx(1+i)-t]
CTI = costo totale d’investimento
ENTt = entrate nette totali all’anno t-esimo
i = tasso di sconto
Quindi si determina il Corrispettivo Netto del Progetto (CNP), valore attuale del flusso di trasferimento fiscale netto
CNP = St[(Ct - It) x (1+i)]-t
Ct = contributo pubblico all’anno t-esimo
It = imposte all’anno t-esimo
Da cui è possibile calcolare il Value for Money
VfM = PSC – CNP
La partecipazione dell’ente pubblico al finanziamento dell’investimento ha la funzione di consentire l’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa, pertanto la sua entità dipende dal fatto che si tratti di un’opera “calda” o di un’opera “fredda” cioè che abbia o meno una redditività tale da ripagare l’investimento attraverso la gestione. Nel primo caso il contributo da parte dell’Amministrazione concedente potrà essere anche nullo, mentre nel secondo caso potrà raggiungere anche il limite del 50% dell’investimento.
Il limite del 50% espressamente previsto dalla L. 109/94 “legge Merloni”, non compare esplicitamente nel D.Lgs. 163/2006 “codice dei contratti”, tuttavia è contenuto nella Decisione Eurostat 11 febbraio 2004 così come riportata dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2009, ed è ribadito nella L. 183/2011 art. 18 sulla Defiscalizzazione.
L’art. 153 comma 13 del D.Lgs. 163/2006 prevede che dalla data di inizio dell’esercizio del servizio, da parte del concessionario è dovuta una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla gestione dell’opera, da prestarsi nella misura del 10 per cento del costo annuo operativo di esercizio e con le modalità di cui all’articolo 113; la mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave inadempimento contrattuale.
La Bozza di Convenzione ha lo scopo di regolamentare la ripartizione del rischio tra pubblica amministrazione concedente e il concessionario privato. In particolare l’alea relativa al rischio d’impresa deve rimanere in capo al concessionario. L’Eurostat, con Decisione in data 11 febbraio 2004, individua tre principali forme di rischio:
1. rischio di costruzione (è il rischio legato ai ritardi nella consegna, ai costi addizionali, a standard
inadeguati);
2. rischio di disponibilità (è il rischio legato alla performance dei servizi che il partner privato deve rendere);
3. rischio di domanda (è il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il partner privato deve soddisfare).
La Convenzione deve contenere anche le modalità di cessione delle quote della società di progetto cessione delle quote della società di progetto (fermo restando che i soci che hanno concorso a formare i requisiti per la qualificazione sono tenuti a partecipare alla società e a garantire, nei limiti di cui sopra, il buon adempimento degli obblighi del concessionario sino alla data di emissione del certificato di collaudo dell'opera).
Infine la Convenzione dovrebbe regolare tutte le situazioni in cui il Codice dei Contratti lascia discrezionalità alle parti, quali a titolo indicativo ma non esaustivo le penali, la rescissione del contratto per causa del concessionario, la titolarità delle opere ed eventuale diritto di superficie sulle aree, ecc.
Secondo i dati dell’ Osservatorio sulla Finanza di Progetto in Veneto dal 2001 al 2013, nel territorio, sono stati pubblicati nel complesso 277 avvisi esplorativi e bandi di gara per un valore totale di € 11.573.144.793. Delle 277 iniziative avviate dalla Pubblica Amministrazione in Veneto il 27% sono interventi che sono andati a buon fine e sono entrati in servizio, il 10% sono iniziative che sono state aggiudicate o aggiudicate e successivamente cantierate; il 13% riguarda iniziative ancora in fase di avviso o in fase di bando; mentre il 50% di esse sono state dichiarate non di pubblico interesse dalla stessa amministrazione o gli avvisi/bandi sono andati deserti.
Le iniziative in cui la pubblica amministrazione ha maggiormente puntato l’attenzione sono lo sport (65), la viabilità (52) e i servizi cimiteriali (43) che insieme rappresentano più del 50% del totale. A seguire in ordine di numero di iniziative avviate ci sono i settori centro servizi (32), energia (28), sanità (23), edilizia pubblica (18) e ambiente (16).
Dal punto di vista economico, il primato assoluto spetta al settore della viabilità con più di 9,140 miliardi preventivati, fortemente influenzato dalle azioni promosse dalla Regione, segue la sanità con 1,306 miliardi e per finire le iniziative sulla riqualificazione ambientale con oltre 375 milioni, anche questo settore condizionato dall’attività regionale. Gli importi programmati degli altri settori di attività sono: per lo sport 355 milioni, per i centri servizi 151 milioni, per l’energia 92 milioni, per i servizi cimiteriali circa 87 milioni e per finire il settore che ha visto il minor investimento preventivato è l’edilizia pubblica con quasi 64 milioni di euro.
Lo Studio di Fattibilità è un documento multidisciplinare che permette il passaggio dall’idea-progetto iniziale ad una ipotesi di intervento concreta, anche mediante la comparazione tra più alternative, al fine di consentire all'autorità politico-amministrativa di assumere una decisione fondata e motivata. Nel Codice dei Contratti Pubblici lo SdF è
descritto, all' articolo 128 , come “strumento attuativo del programma triennale, nel quale devono riportarsi l’analisi dello stato di fatto sotto i profili: storico-artistici, architettonici, paesaggistici di sostenibilità ambientale, socio-economica, amministrativa e tecnica”. Si tratta quindi di un elaborato in cui si fondono conoscenze giuridiche, economiche, ingegneristiche, architettoniche e sociali, con l’intento di indagare sulla domanda da soddisfare per la collettività, in coerenza con i piani e le strategie dell'amministrazione e con gli obblighi derivanti dalla normativa nazionale e comunitaria.
Lo SdF deve bilanciare due esigenze: da una parte non ridurre lo spazio per la creatività dei concorrenti e dall’altra essere completo tale da consentire l’ottenimento delle fasi autorizzatorie preliminari, nonché consentire l’individuazione dell’importo a base di gara su cui calcolare la percentuale del 2,5, quale limite massimo del costo di predisposizione delle offerte.
La redazione dello SdF dovrà essere graduata in relazione alla tipologia e complessità dell’intervento da realizzare; per opere di medio-piccola dimensione o di natura non complessa, il Responsabile del Procedimento, può adattarne i contenuti con un grado di approfondimento minore delle singole voci, in analogia a quanto previsto per la
progettazione di cui all’articolo 93 comma 2 del D.Lgs. 163/06 e ss.mm.ii.
La redazione di uno studio di fattibilità completo ed esaustivo delle alternative progettuale possibili attenua il rischio di insuccesso della procedura di affidamento di una finanza di progetto. L’Amministrazione, infatti, non solo ha l’opportunità di prendere le proprie decisioni in modo ponderato e razionale, ma ha altresì a disposizione un mezzo che le permette di ottenere un risultato il più possibile vicino alle proprie necessità, anche attraverso la redazione di un bando che eviti al promotore di percorrere una strada totalmente al di fuori di quella che è la volontà politica e amministrativa dell’ente. Uno studio approfondito non impedirà al candidato promotore di suggerire alternative diverse e migliori di quella analizzata, ma gli fornirà un supporto per evitare possibili errori di valutazione degli effettivi bisogni della collettività interessata dall’intervento. Le proposte migliorative saranno in ogni caso prese in considerazione dall’Amministrazione nella successiva fase di valutazione dei progetti pervenuti; la stessa valutazione risulterà agevolata se determinate problematiche sono state valutate a monte della procedura.
L'istituto del project financing per la costruzione e gestione di infrastrutture pubbliche viene introdotto nell’ordinamento italiano dall'art.11 della legge n. 415 del 1998, che va ad inserire gli articoli da 37-bis a 37-nonies nel testo della legge quadro in materia di lavori pubblici 11.2.1994, n.109 (Legge Merloni), così come modificata dalla Legge 166/02.
Nel nuovo Codice dei contratti pubblici, DLgs. 163/06, contiene una specifica definizione che individua i contratti di PPP e l’art. 3, comma 15-ter recita: “Ai fini del presente codice, i “contratti di partenariato pubblico privato” sono contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni
caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità, l'affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste.
Possono rientrare altresì tra le operazioni di partenariato pubblico privato l'affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la realizzazione dell'opera sia in tutto o in parte posticipato e collegato alla disponibilità dell'opera per il committente o per utenti terzi.
Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall'articolo 44, comma 1-bis del decretolegge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat.”.
La materia è quindi trattata agli artt. 153 e seguenti del nuovo Codice degli contratti pubblici, più volte modificati ed integrati, a seguito della complessità della materia.
Il D.Lgs. 163/06 ha recepito alcune novità legislative, inerenti la finanza di progetto frutto del confronto tra il nostro ordinamento nazionale e quello comunitario. Il primo gruppo di queste novità riguarda senz’altro l’avviso di ricerca del promotore, e in particolare:
• l’obbligatorietà dell’inserimento dei criteri di selezione delle proposte;
• la necessità di inserire nell’avviso la facoltà di prelazione da parte del promotore, al fine della validità della stessa; soppressione della facoltà stessa con il II decreto correttivo del codice dei contratti (D.Lgs. 113 del 31 luglio 2007); il reinserimento con il D.Lgs. 11 settembre 2008, n. 152 (3° correttivo al Dlgs 163/2006) nell’ambito della doppia gara (commi 15-18) per le opere inserite nella programmazione; e per le pere non inserite nella programmazione) con gara unica e diritto di prelazione del promotore, che va indicata nel bando ai sensi della Legge 12 luglio 2011 n. 106.
Il secondo importante gruppo di novità riguarda la fase della gara e si riferisce in particolare:
• alla possibilità di introdotta all’art.155 del D.Lgs. 163/06 di esperire la gara anche mediante procedura aperta
• alla possibilità di applicare l’istituto dell’avvalimento di cui art. 49 del D.Lgs 163/06, non specifico della finanza di progetto ma nei confronti della quale non mancherà di produrre effetti.
Il II decreto correttivo D.Lgs. 113/2007 oltre ad intervenire nell’ambito del diritto di prelazione, ha introdotto l’articolo 160 bis sulla Locazione finanziaria, ampliando la gamma delle opportunità di partenariato.
Il III correttivo, D.Lgs. 152/2008, invece, ha profondamente riorganizzato la procedura introducendo la gara unica sulla base di uno studio di fattibilità predisposto dall’Amministrazione, che è divenuto strumento per orientare le decisioni della PA e documento preordinato e imprescindibile all’espletamento della gara, (commi 1-14) o la
doppia gara con prelazione (commi 15-18) per le opere inserite nella programmazione; ha inserito l’eventuale adozione di uno studio di fattibilità presentato da terzi (commi 19-20) e l’avvio delle procedure di cui sopra, per le opere non inserite nella programmazione, infine ha reintrodotto il diritto di prelazione.
Con il nuovo Regolamento di esecuzione del Codice dei Contratti, DPR 207/2010, lo studio di fattibilità acquista finalmente una veste giuridica, con indicazioni precise e dettagliate sulla documentazione che lo compone, dando a questo importante strumento un ruolo chiave nella programmazione delle opere pubbliche e dei servizi di pubblica utilità. Inoltre all’art. 278 viene enunciato il nuovo concetto di finanza di progetto nei servizi, con fondamentali indicazioni sulla valutazione delle proposte presentate che mira a analizzare la fruibilità del servizio, l’accessibilità al pubblico, il rendimento, il costo di gestione e manutenzione, la durata della concessione, le tariffe e il loro aggiornamento, il valore del piano e del contenuto della bozza di convenzione.
Le modifiche più recenti sono intervenute a seguito di Decreti Legge di carattere finanziario che hanno teso a contrastare la negativa congiuntura economica cercando di puntare sulle opportunità ancora inespresse del Project Financing.
Il Decreto “Sviluppo” n. 70/2011, convertito con L. 106/2011, va a ripristinare nell’ambito dell’iniziativa privata (co. 19 art. 153) la necessità di una progettazione almeno preliminare accompagnata dalla consueta documentazione prevista per le proposte e consentendo il diritto di prelazione che deve essere inserito nel bando di gara. Crea inoltre un ponte con la locazione finanziaria prevista dall’art. 160 bis, attraverso il comma 19 bis dell’art. 153.
La finanziaria 2012 (L. 183/2011) oltre ad introdurre l’opportunità della defiscalizzazione per le infrastrutture viarie, recupera l’importante concetto di contribuzione pubblica in misura non superiore al 50% che è andato perduto nella trasposizione dalla Merloni al nuovo Codice dei Contratti. Il Decreto “Salva Italia” n. 201/2011, convertito in L:214/2011, nell’ambito delle misure per l’attrazione di capitali privati ha ampliato il termine massimo dei 30 anni di concessione stabilendo che, per le nuove concessioni di importo superiore ad un miliardo di euro, la durata può essere stabilita fino a cinquanta anni. Il Decreto “Liberalizzazioni” n.1/2012, convertito nella L. 27/2012, ha introdotto i nuovi concetti di Project Bond per il finanziamento della società di progetto e di Contratto di Disponibilità
regolato dagli artt. 3 comma 15-bis.1 e 160 ter; ha inoltre fornito alcune integrazioni volte a contrastare la crisi di liquidità finanziaria generata dalle difficoltà di closing con le banche che gli operatori del settore affrontano in questo periodo: si tratta della previsione all’art. 143 comma 7 “Le offerte devono dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori nel progetto”, concetto ribadito all'articolo 144, con il comma 3-bis “I
bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico-finanziario, sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità dell'opera” e rafforzato all’art. 153 comma 9 “le offerte devono (…) dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori nel progetto”.
La matrice dei rischi è una tabella che consente di verificare rapidamente la corretta allocazione dei rischi tra Concedente e Concessionario.
Nella prima colonna vanno indicati tutti i possibili rischi relativi all’intervento. Nella seconda colonna va inserita l’ “allocazione ideale” del rischio, ovvero la ripartizione che viene ritenuta corretta secondo l’istituto del project financing, secondo l’ordinamento giuridico. Nella terza colonna va indicata l’ “allocazione effettiva” secondo la Bozza di Convenzione presentata dal proponente, con l’indicazione dell’articolo e comma in cui la fattispecie viene regolata. In tal modo risulta agevole riscontrare eventuali anomalie che rendono la bozza di Convenzione non condivisibile dall’Amministrazione.
Si riporta di seguito un elenco indicativo (ma non esaustivo) dei rischi di cui occorre tener conto.
Rischi inerenti il sito
Devono ricadere in capo al Concessionario i rischi di:
- strutture preesistenti inadeguate a supportare lo sviluppo di nuove infrastrutture
- sito inadeguato allo sviluppo del progetto infrastrutturale, con aumento dei costi o ritardi
- sito contaminato con conseguente aumento dei costi e dei tempi
- sito non di proprietà della amministrazione pubblica o del concessionario, che non possa essere acquisito o possa essere acquisito a un costo superiore a quello atteso dal mercato
È un rischio che va condiviso tra le parti l’ottenimento di autorizzazioni che potrebbero non essere ottenute o essere ottenute sotto particolari condizioni
Rischi di progettazione e costruzione
Rientrano nell’alea imprenditoriale del Concessionario i rischi di:
- progettazione inadeguata al tipo di servizi da erogare
- eventi che possano ritardare la realizzazione dell'opera e aumentarne il costo
- infrastruttura e/o impianti che non superino i collaudi
- ritardi nei collaudi per causa di terzi o forza maggiore
L’Amministrazione concedente si fa carico dei rischi di:
- specifiche inserite nei capitolati di gara, che non siano esaustive
- ritardi nei collaudi per causa del concedente
- aumento dei costi o ritardi nella progettazione, nella costruzione a seguito di modifiche da essa richieste
Devono essere in capo al gestore i rischi di:
- aumento dei tassi con conseguente aumento del costo del progetto
- indisponibilità del capitale di rischio o di debito
- aumento del costo dei fattori produttivi del progetto, o che siano inadeguati o indisponibili
- progettazione o costruzione non siano di qualità adeguata tale da comportare un aumento dei costi di manutenzione
- il gestore non sia in grado di erogare servizi secondo gli standard qualitativi pattuiti
- il gestore fallisca o sia inadeguato per l'erogazione dei servizi secondo gli standard stabiliti
- di una più rapida obsolescenza tecnica degli impianti e delle attrezzature
È un rischio che va condiviso tra le parti quello che l'amministrazione richieda modifiche agli standard pattuiti per l'erogazione dei servizi
Sono tutti a carico del concessionario i rischi di:
- contrazione della domanda nel caso di servizi a tariffazione sull'utenza
- ingresso nel mercato di un concorrente nel caso di servizi a tariffazione dell'utenza
- aumento dell'inflazione oltre i livelli stabiliti contrattualmente
Rischi legislativi e politici
Sono a carico dell’Amministrazione i rischi di:
- insorgenza di modifiche legislative non prevedibili contrattualmente
- mutamento del quadro regolamentare che disciplina l'erogazione dei servizi oggetto del contratto
E’ a carico di entrambi il rischio che il progetto sia sottoposto ad un diverso trattamento fiscale
- eventi imprevedibili, che rendano impossibile l'implementazione dei lavori o l'erogazione dei servizi
Fallimento o risoluzione del contratto
Ricadono sull’Amministrazione concedente i rischi di:
- impossibilità dell’ amministrazione di onorare le obbligazioni nei confronti del concessionario
- di fallimento della società di progetto ed individuazione di un soggetto alternativo con competenze tali da subentrare nella gestione con aumento dei costi del contratto
Ricade sul Concessionario e/o gli enti finanziatori il rischio che l'esercizio del diritto di subentro di soggetto alternativo non vada a buon fine.
Le operazioni di PPP possono costituire una opportunità per deconsolidare parte dei costi degli investimenti infrastrutturali dal bilancio pubblico.
Al fine di valutare, per tali operazioni, quali costi non devono essere considerati nel bilancio pubblico occorre fare riferimento alla classificazione dei progetti in funzione della capacità di autofinanziarsi attraverso i flussi di cassa.
- progetti di PPP in cui i ricavi da utenza consentono al privato un integrale recupero dei costi di investimento (progetti senza contribuzione pubblica): essendo tali progetti realizzati con capitali totalmente privati il costo di investimento è, ovviamente, fuori dal bilancio pubblico;
- progetti di PPP in cui è prevista una contribuzione pubblica: in tal caso è necessario effettuare una valutazione caso per caso, in funzione dell’apporto pubblico (in conto investimenti, in conto gestione, tramite garanzie) e del trasferimento dei rischi.
La decisione di Eurostat “Treatment of public-private partnerships” dell’11 febbraio 2004 ha preso in considerazione una particolare tipologia di PPP e ne ha puntualmente definito il trattamento nei conti pubblici nazionali.
La decisione riguarda il caso di contratti di lungo termine, conclusi tra la Pubblica Amministrazione e un partner privato in cui il soggetto pubblico è il principale acquisitore dei beni e dei servizi forniti, sia che la domanda tragga origine dalla stessa parte pubblica che da terzi.
E’ questo il caso, ad esempio, di servizi pubblici, come la sanità o l’istruzione, nei quali, per un meccanismo di sostituzione, le prestazioni erogate ai cittadini sono pagate dalla Pubblica Amministrazione o anche di altre tipologie di infrastrutture, quali quelle stradali, i cui pedaggi sono pagati dalla parte pubblica attraverso sistemi di shadow tolls (c.d. pedaggi ombra).
Ai sensi della decisione Eurostat è possibile considerare fuori dal bilancio pubblico il costo di realizzazione di tali tipologie di infrastruttura qualora vengano trasferiti al privato una parte consistente dei rischi di progetto ed in particolare:
- il rischio di costruzione;
- almeno uno dei seguenti due rischi: rischio disponibilità e rischio domanda.
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