Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2012/np/np10/np102.html
Timestamp: 2019-07-16 01:04:25+00:00
Document Index: 217965619

Matched Legal Cases: ["l'article 2121", 'arrêt ', "l'article 67", "l'article 16", "l'article 302", "l'article 4", 'in fine', "l'article 16", "l'article 32", "l'article 41"]

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux
A. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES ET STRATÉGIQUES DU PROGRAMME
1. Quatre objectifs déclinés dans le Schéma national des infrastructures de transport
Depuis 2009, le programme 203, principal programme de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », regroupe l'ensemble des moyens dévolus aux infrastructures et services de transports (hors sécurité maritime et secteur aérien). Il s'inscrit dans une stratégie fondée sur quatre axes cohérents avec la politique de développement durable définie par les lois du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010 dites « Grenelle I et II », et qui ont été déclinés dans l'avant-projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) :
- optimiser le système de transport existant afin de limiter la création de nouvelles infrastructures ;
- améliorer les performances du système de transport dans la desserte des territoires ;
- améliorer les performances énergétiques du système de transport ;
- réduire l'empreinte environnementale des infrastructures et équipements de transport.
Le SNIT, qui a fait l'objet d'une consultation publique1(*) jusqu'au 20 mars 2011, entend intégrer les enjeux de la mobilité durable et mettre en place un nouvel équilibre sur le long terme, centré sur le report modal2(*). Les programmes d'investissement du SNIT, qui n'ont qu'une valeur indicative et sont vraisemblablement envisagés dans une perspective très optimiste, sont évalués à 260,5 milliards d'euros sur 25 ans hors projet du Grand Paris, dont 166 milliards au titre du développement des infrastructures. Le financement à la charge de l'Etat est évalué à 85,5 milliards d'euros, soit 32,9 % du total, tandis que les collectivités territoriales en assumeraient 97 milliards d'euros, soit 37,2 %.
2. Un budget en hausse soutenue
Le périmètre et l'architecture du programme demeurent inchangés en 2012, de même que l'exécution budgétaire qui repose sur deux budgets opérationnels de programme (BOP) centraux et 28 BOP régionaux. La déconcentration vers ces derniers réalisée en 2011, au titre des contrats de projet Etat-régions et des projets de modernisation des itinéraires routiers (PDMI) est confirmée.
Hors fonds de concours, ce programme est doté en 2012 de 4,28 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,31 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des montants, respectivement, en baisse de 0,3 % et en hausse de 6,1 % par rapport à la LFI pour 2011. Fonds de concours inclus, ces crédits enregistrent une hausse de, respectivement, 8 % et 1,2 %. Le programme bénéficie également d'un transfert de crédits de faible montant (300 000 euros), correspondant à la masse salariale de 7 ETP transférés à VNF dans le cadre du projet « Voie d'eau 2013 ». A périmètre constant, la hausse des CP est donc de 6,08 %.
L'essentiel des crédits est imputé sur l'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » (85 % des CP), et 90 % des CP hors fonds de concours sont constitués de dépenses d'intervention de titre 6.
Les principaux facteurs de variation des crédits entre la LFI pour 2011 et le PLF pour 2012 sont les suivants :
- une augmentation de la subvention versée à l'AFITF, qui est portée de 974 à 1 123 millions d'euros pour tenir compte du décalage à 2013 de la mise en place de l'éco-taxe poids lourds (cf. infra), dont le produit sera majoritairement affecté à cette agence ;
- une remontée des moyens consacrés à la politique d'entretien des routes, les CP de l'entretien préventif des chaussées, qui avaient sensiblement diminué en 2011, étant portés de 74,5 à 116,8 millions d'euros ;
- une baisse limitée des concours apportés à Réseau ferré de France (RFF), qui passent de 2 197 à 2 166 millions d'euros hors taxes. Cette diminution reste inférieure à l'augmentation des péages d'infrastructures escomptée par RFF. Les concours versés par l'Etat toutes taxes comprises seront en réalité en augmentation, compte tenu de l'ajout de 74,5 millions d'euros de TVA à la subvention relative à l'utilisation du réseau par les trains nationaux classiques de voyageurs, qui n'est plus un simple concours d'équilibre mais une redevance d'accès facturée par RFF depuis que l'Etat est devenu autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire (cf. infra, commentaire du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ») ;
- une nouvelle dotation de 10 millions d'euros, permettant de financer les mesures liées à la réorganisation des services régionaux et de voyageurs inhérente à la mise en service de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, conformément aux disposions de l'article 2121-8 du code des transports.
- une hausse de 4,5 % des dépenses de fonctionnement3(*) (autres que les subventions pour charges de service public et les charges de personnel) - due essentiellement à la progression des dépenses d'entretien des routes - et de 24,2 % des dépenses d'investissement.
A l'intiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement aux crédits de la présente mission, qui tend notamment à réduire de 58 millions d'euros (AE=CP) la dotation du présent programme. Cette diminution porte sur la subvention d'équilibre accordée à l'AFITF, à hauteur de 53 millions d'euros, et sur la mise en place de l'autoroute ferroviaire atlantique, en raison du déploiement plus tardif de ce projet.
Ventilation et évolution des crédits du programme 203
01 - Développement des infrastructures routières (1)
10 - Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires
3 461,56
11 - Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires
12 - Entretien et exploitation du réseau routier national
13 - Soutien, régulation, contrôle et sécurité des transports terrestres
14 - Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens
15 - Stratégie et soutien
4 291,71
4 060,34
4 279,02
Total fonds de concours inclus
6 299,66
5 766,34
5 835,80
(1) : L'action 01 n'est pas dotée de crédits budgétaires car ses ressources sont constituées uniquement de fonds de concours en provenance de l'AFITF et des collectivités territoriales, pour un montant total de 1 643 millions d'euros en AE et 754 millions d'euros en CP.
De nombreux acteurs mettent en oeuvre cette politique. Outre les collectivités territoriales - au travers des contrats de projet Etat-régions pour 2007-2013 - et les deux principaux opérateurs de l'Etat que sont l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et Voies navigables de France (VNF), on peut mentionner les gestionnaires publics et privés d'infrastructures, les autorités administratives indépendantes (l'Autorité de régulation des activités ferroviaires - ARAF - et l'Etablissement public de sécurité ferroviaire - EPSF) et les entreprises publiques de transport que sont la SNCF et la RATP.
3. Une part substantielle de crédits contractualisés avec les régions
La contractualisation entre l'Etat et les régions se concrétise dans les contrats de plan pour 2000-2006, en cours d'achèvement, et les contrats de projets pour 2007-2013 (CPER). Ces derniers ne comportent plus de volet routier, qui fait l'objet d'un dispositif distinct, les PDMI.
Les engagements cumulés de l'Etat dans les contrats de projets sont financés par l'AFITF via des fonds de concours (cf. infra) et atteignent 3,27 milliards d'euros sur la période, auxquels s'ajoutent 400 millions d'euros destinés au renouvellement du matériel roulant en Ile-de-France4(*), qui ont fait l'objet d'un engagement unique en 2007. Les engagements au titre de la contractualisation avec les régions d'outre-mer portent quant à eux sur 27 millions d'euros, essentiellement dédiés au volet portuaire.
Sur ce montant de 3,27 milliards d'euros, 47,8 % est destiné au mode ferroviaire, 23,4 % aux transports collectifs en Ile-de-France, 7,9 % aux ports maritimes et 6,6 % au mode fluvial. L'Etat devrait, via l'AFITF, consacrer 300 millions d'euros en CP aux contrats de projet, ce qui témoigne d'un ralentissement du rythme de versement.
L'exécution des contrats de projets est néanmoins satisfaisante avec un taux, hors matériel roulant en Ile-de-France, de 22,8 % fin 2008, 41,4 % fin 2009 - cette forte progression illustrant l'effet du plan de relance de l'économie (accélération de l'aménagement et de la régénération du réseau ferroviaire) - 53,5 % fin 2010 et 69 % prévus fin 2011, ce qui est proche du taux théorique de 71 %.
4. Des dépenses qui excèdent largement le cadre des seuls crédits budgétaires
La politique des infrastructures de transport est largement financée par des fonds extra-budgétaires que sont les fonds de concours et les dépenses fiscales.
a) Les fonds de concours : 1,53 milliard d'euros en CP
Les fonds de concours et attributions de produits sont estimés à 2 525,4 millions d'euros en AE et 1 528,3 millions d'euros en CP en 2012, soit une hausse de 25,8 % pour les AE et une diminution de 10,4 % pour les CP par rapport à la LFI pour 2011. Ils proviennent des collectivités territoriales dans le cadre des investissements contractualisés (solde des contrats de plan Etat-région pour 2000-2006 et PDMI), des chambres de commerce et d'industrie, de tiers divers, et surtout de l'AFITF, qui contribue à hauteur de 1 677 millions d'euros en AE et 1 195,6 millions d'euros en CP. L'action 01 « Développement des infrastructures routières » est ainsi exclusivement financée par des fonds de concours.
Ces fonds sont justifiés lorsque l'Etat est maître d'ouvrage de l'infrastructure, en particulier pour le réseau routier non concédé, ou que le programme financé se décline selon une programmation territoriale fine, le plus souvent dans la continuité de programmes que géraient les services de l'Etat, comme c'est le cas pour les CPER auxquels contribue l'AFITF.
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent que ces fonds de concours fassent désormais l'objet d'une présentation distincte dans la justification au premier euro de chaque action.
b) 465 millions d'euros de dépenses fiscales
Les « niches fiscales » contribuent substantiellement aux infrastructures de transport, en particulier les divers taux réduits et remboursements de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), pour un coût estimé à 465 millions d'euros en 2012, stable par rapport à 2011.
La grande stabilité des évaluations tend cependant à relativiser fortement la fiabilité du chiffrage, qui peut d'ailleurs être remis en cause dans chaque nouveau PAP.
Evolution du coût des dépenses fiscales associées au programme
Evolution 2012/ 2011
Dépenses fiscales sur impôts d'Etat
- Remboursement d'une fraction de la TICPE sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers
- Taux réduit de TICPE pour le gazole utilisé par les engins fonctionnant à l'arrêt qui équipent certains véhicules
- Remboursement d'une fraction de TICPE sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun
- Taux réduit de TICPE pour les carburants utilisés par les taxis
- Exonération de TICPE pour l'électricité utilisée pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway
- Exonération de TICPE pour les produits énergétiques utilisés comme carburant ou combustible pour le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures
- Taux réduit de TICPE applicable aux carburéacteurs utilisés sous conditions d'emploi
Coût inférieur à 500 000 euros
- Exonération d'impôt sur les sociétés pour les chambres de commerce maritime
Dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d'Etat : exonération partielle d'impôt sur le revenu pour la prise en charge par l'employeur des frais de transport entre domicile et lieu de travail
TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.
En comptabilité analytique, le programme bénéficie en 2012 du « déversement » de 1,28 milliard d'euros du programme ministériel de soutien n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ».
Ces crédits correspondent en particulier aux 16 173 ETPT des services centraux et déconcentrés qui concourent au programme 203 et dont la masse salariale est logée dans l' « action-miroir » correspondante du programme 217, soit 821,97 millions d'euros. Le plafond d'emplois diminue de 804 ETPT par rapport à la LFI pour 2011.
Au total, si on additionne les « déversements analytiques » et les fonds de concours, le programme bénéficie donc d'environ 2,81 milliards d'euros de CP externes, hors dépenses fiscales, représentant plus de 88 % des crédits budgétaires hors subvention à l'AFITF5(*) (3,18 milliards d'euros).
5. Des interrogations persistantes sur la soutenabilité budgétaire à moyen terme
Le tableau de suivi des CP associés à la consommation des AE permet de rendre compte de la capacité du responsable de programme à honorer les engagements souscrits par l'Etat, au regard des droits de paiement qui lui sont notifiés ou qui sont susceptibles de lui être délégués dans le futur.
La capacité budgétaire du programme à faire face à ses engagements paraît de plus en plus compromise. En 2012, seuls 2,26 % des CP ouverts (soit 97,78 millions d'euros) seront consacrés à des engagements antérieurs à 2012, alors que cette proportion était d'environ 30 % en 2011. En outre, le solde prévisionnel des engagements non couverts par des CP fin 2012, soit 6,11 milliards d'euros, représente 141 % des CP demandés pour 2012.
Vos rapporteurs spéciaux continuent donc de s'interroger sur l'adéquation des CP prévisionnels aux engagements souscrits, et donc sur la soutenabilité budgétaire de ce programme, qui est de surcroît fortement contraint par les subventions versées à l'AFITF (au moins jusqu'en 2013 compte tenu du report de l'entrée en vigueur de l'éco-taxe poids lourds) et à RFF.
B. UNE POLITIQUE QUI S'INSCRIT DANS LE LONG TERME
1. Des moyens qui ne sont pas à la hauteur des ambitions ?
Les priorités du programme en 2012 s'inscrivent totalement dans la continuité de celles de 2011 et de certaines orientations prises en 2009 par le Gouvernement (Engagement national pour le fret ferroviaire) ou issues de lois récentes6(*). Les mesures directement liées au « Grenelle II » (loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement), soit l'aide aux transports durables, ne représentent cependant guère que 13 millions d'euros.
Déclinées ci-après et précisées infra dans l'analyse par action, ces « priorités » paraissent toujours trop foisonnantes pour mobiliser des leviers budgétaires suffisants dans un cadre très contraint.
Les orientations du programme 203 en 2012
I - Favoriser la complémentarité et le rééquilibrage des modes
1) Mise en oeuvre des appels à projet pour les transports collectifs lancés en 2009 (50 projets, 800 millions d'euros d'engagement de l'Etat aux côtés des autorités organisatrices) et 2010 (78 projets et 590 millions d'euros d'aide). Les moyens sont portés par l'AFITF.
2) Mise en oeuvre du grand engagement national pour le fret ferroviaire décidé par le Gouvernement en septembre 2009. Une partie de ce programme relève d'investissements portés par l'AFITF. Dans le programme 203, le ministère maintient des moyens importants d'aide aux opérateurs de transport combiné (aides au démarrage de services et aide dite « à la pince ») et poursuit sa politique de soutien et de développement des autoroutes ferroviaires existantes et futures.
3) Contractualisation renouvelée avec VNF pour consolider l'effort développé en faveur du mode fluvial (59 millions d'euros en 2012, hors financements de l'AFITF).
II - Développer la desserte des territoires par les différents modes de transport
L'objectif est de consacrer jusqu'à 63 % des CP de l'AFITF aux modes ferroviaire, fluvial et maritime, contre 37 % aux infrastructures routières, avec, en priorité pour 2012 :
- l'achèvement ou la poursuite des travaux des LGV en cours (LGV Rhin-Rhône, LGV Est) et les premiers travaux des LGV Sud-Europe Atlantique et Bretagne Pays de Loire qui ont fait l'objet d'importants engagements en 2011 ;
- le lancement effectif du contournement ferroviaire Nîmes-Montpellier ;
- l'achèvement de l'aménagement des autoroutes A75 et A 750, la poursuite de la mise à 2x2 voies de la RN7 et de la Route Centre Europe Atlantique et l'engagement des opérations de l'A150 au nord de Rouen, de la suite de la L2 à Marseille, du grand contournement de Strasbourg ainsi que la poursuite des travaux d'aménagement de la RN 88 ;
- l'engagement des travaux du canal à grand gabarit Seine Nord Europe ;
- la poursuite des contrats de projets en matière de transports ferroviaires, fluviaux, maritimes ou combinés et la montée en charge progressive des plans de développement et de modernisation d'itinéraires routiers.
Par ailleurs, le programme 203 contribue au soutien de certaines plateformes aéroportuaires appartenant à l'Etat et exploitées en régie.
III - Concourir à la qualité des réseaux et des services de transports de voyageurs et de marchandises et à la position des ports français en Europe
1) Poursuite du plan de rénovation du réseau ferroviaire : l'objectif de renouveler environ 4 000 km de voies en 2008-2012, prévu par le contrat de performance conclu entre l'Etat et RFF, sera atteint voire dépassé grâce au plan de relance 2009-2010. Alors que moins de 450 km de voie ont été renouvelés en 2005, plus de 1 000 km de voie l'ont été en 2010 et le seront encore en 2011 et en 2012. L'Etat continuera également d'apporter son soutien, via l'AFITF, au programme d'équipement du réseau ferré national en radiotéléphonie GSM-R.
2) Poursuite des actions de renforcement du réseau routier. En 2012, l'effort sera porté prioritairement sur la régénération du réseau, au travers des fonds de concours de l'AFITF.
3) Poursuite de la modernisation du réseau fluvial grâce aux moyens mis en place dans le budget de l'AFITF depuis 2011.
4) Poursuite de la mise en oeuvre de la réforme des grands ports maritimes. Les moyens consacrés au dragage des ports seront à nouveau reconduits et donc stabilisés à leur niveau de 2011 après deux années d'augmentations successives.
IV - Garantir le respect des règles économiques et sociales et de sécurité
1) Poursuite de la modernisation du contrôle du transport routier, particulièrement important pour réduire les possibles distorsions de concurrence de la part des nombreux pavillons tiers circulant sur le territoire national, avec le développement des techniques nouvelles.
2) Soutien économique et social au transport fluvial, routier, maritime et poursuite des actions de régulation économique et sociale des transports. Dans le domaine matière ferroviaire, l'ARAF, désormais en place, dispose de ressources affectées.
3) Poursuite des actions en faveur de la sécurité en matière ferroviaire, en s'appuyant sur l'action de l'Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), et en continuant le programme de traitement des passages à niveau.
4) Mise en oeuvre du programme de sécurisation des tunnels routiers, notamment en Ile-de-France, grâce aux moyens mis en place par l'AFITF.
5) Amélioration de l'efficacité des contrôles des remontées mécaniques et des transports guidés qui bénéficient de la réorganisation récente du service technique qui en est chargé.
6) Poursuite de la mise en oeuvre des mesures de sûreté portuaire et maritime décidées dans le cadre de l'Organisation maritime internationale, en renforçant les audits des mesures prises par les opérateurs.
2. Une performance qui illustre la relative inertie de projets à très long terme
Le dispositif de mesure de la performance demeure inchangé en 2012 et repose donc sur quatre objectifs et onze indicateurs globalement bien conçus. Leurs principaux résultats sont présentés dans le tableau ci-après.
La sortie de crise a logiquement entraîné un certain « rattrapage » sur les coûts de construction des projets non routiers, après une forte baisse en 2009. La hausse des coûts en 2011 est également liée aux difficultés spécifiques de trois opérations importantes : la LGV Rhin-Rhône (+ 6,6 %), la mise au gabarit dans le tunnel du Mont-Cenis (+ 38,4 %) et la modernisation de la ligne du Haut-Bugey (+ 5,3 %).
La politique de report modal se construit sur le long terme et un certain nombre d'indicateurs traduit des progrès lents, voire une régression :
- le plan de rénovation du réseau ferré inscrit au contrat de performance de RFF commence à faire lentement sentir ses effets, mais la tendance au vieillissement du réseau ne devrait être réellement endiguée qu'à partir de 2015 ;
- l'intermodalité dans le transport terrestre de marchandises peine à se développer et la cible pour 2013 (part supérieure à 15 %) ne paraît pas accessible. Le volume de transport combiné par fer se maintient à un niveau médiocre. L'intermodalité continue en revanche de progresser pour le transport de voyageurs, à un rythme toutefois modéré ;
- la part de marché globale des grands ports maritimes progresse, tant pour le trafic total que pour le trafic conteneurisé, mais la cible afférente à ce dernier est particulièrement modeste (au moins 7,5 %) et le trafic conteneurisé sur la façade Méditerranée se maintient à un niveau que l'on peut juger faible (6,5 %) au regard du positionnement et des équipements du site de Fos-Marseille.
Synthèse des résultats des principaux indicateurs de performance du programme 203
Objectif 1 : Réaliser au meilleur coût les projets de desserte planifiés et moderniser efficacement les réseaux de transport
1.1 : Ecart entre les réalisations et les prévisions de coûts pour les projets mis en service
Evolution des coûts de construction des opérations ferroviaires, fluviales et portuaires par rapport aux prévisions
Impact négatif de certaines opérations de RFF en 2011
Evolution des coûts de construction des opérations routières mises en service
Cible largement atteinte (< 2)
1.2 : Intérêt socio-économique des projets mis en service (en euros)
Somme des bénéfices actualisés des opérations ferroviaires, fluviales et portuaires par euro investi
Cible de 2013 atteinte en 2011 (> 1)
Intérêt socio-économique des opérations routières mises en service (bénéfice actualisé par euro investi)
Cible atteinte en 2011 (> 5), baisse en 2012
1.3 Coût kilométrique de construction des opérations routières mises en service (en millions d'euros)
Cible atteinte (< 6)
Objectif 2 : Améliorer l'entretien et la qualité des infrastructures de transports
2.1 : Coût des opérations de régénération et d'entretien du réseau ferré (en milliers d'euros / km)
Dégradation, cible éloignée (< 34,9)
2.2 : Etat des ouvrages routiers et ferroviaires (en %)
Proportion des structures de chaussées en bon état sur le réseau routier non concédé
En baisse, proche de la cible (>84 %)
Proportion des structures de chaussées en bon état sur le réseau routier concédé
Stable, cible proche
(> 96 %)
Etat des voies du réseau ferré national (nivellement)
2.3 : Qualité de service des réseaux de transport
Note (sur 10) relative aux services à l'usager sur le réseau concédé
En hausse, cible encore éloignée (> 9)
Retards constatés sur les trains imputables à l'infrastructure (mn / train)
Amélioration, cible éloignée (< 0,78)
Taux de disponibilité du réseau fluvial (%)
Amélioration, cible > 92 %
Objectif 3 : Améliorer le niveau de sécurité des transports et assurer les conditions d'une concurrence loyale
Indicateur 3.1 : Part des matières dangereuses dans l'ensemble des contrôles de transports routiers réalisés (en %)
Légère baisse, cible proche (> 6,2 %)
Objectif 4 : Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises
4.1 : Part modale des transports non routiers
Part modale des transports collectifs terrestres dans l'ensemble des transports intérieurs de voyageurs
En progrès, cible en 2013 de 17,7 %
En hausse mais cible très lointaine (> 15 %)
4.2 : Volume de transport combiné par fer, voie fluviale et cabotage maritime rapporté aux aides au transport combiné
Sous-indicateur : Volume de transport combiné par fer pour 100 euros d'aide (en unité de transport intermodal)
Résultat médiocre, cible éloignée (> 3,7)
4.3 : Part de marché des ports autonomes sur leurs façades respectives
% du trafic total (toutes façades maritimes)
Forte hausse, cible quasi atteinte
% du trafic conteneurisé (toutes façades maritimes)
En hausse, cible > 7,5 %
Source : commissions des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
3. Deux axes de modernisation dans le cadre de la RGPP
Les mesures, issues de la « première vague » de la RGPP, relatives à la réorientation des tarifs ferroviaires sur les coûts d'infrastructure et à la régulation du secteur des transports ferroviaires (création de l'ARAF) sont aujourd'hui achevées. Les mesures qui concernent le programme 203 - et le programme 217 au titre de la réduction des effectifs (481 ETPT au total) - sont donc actuellement les suivantes :
1) La rationalisation de l'organisation de VNF, dans la continuité des conclusions de l'audit rendues à l'été 2009, qui portent sur l'optimisation des méthodes d'exploitation des voies d'eau, la réorganisation des services et la modernisation du réseau. Ces orientations se traduisent notamment par :
- l'élargissement des missions de VNF par la création d'une Agence nationale des voies navigables, établissement public administratif regroupant les 369 salariés de droit privé de VNF et les 4 284 agents des services de navigation de l'Etat (aujourd'hui placés sous l'autorité fonctionnelle de VNF mais qui demeurent sous l'autorité hiérarchique de l'Etat). Le projet de loi relatif à cette agence a ainsi été examiné en première lecture par le Sénat le 19 octobre 2011 ;
- un programme d'investissement, de modernisation et de sécurisation du réseau de 841 millions d'euros sur la période 2011-2013, complémentaire de la réalisation du canal Seine-Nord-Europe ;
- un ajustement des niveaux de service en fonction de la hiérarchie du réseau des voies navigables : une ouverture permanente à la navigation sur le grand gabarit, et une offre saisonnalisée pour le réseau touristique ;
- une réduction de 271 emplois, compte tenu des gains de productivité attendus dans le cadre de la réforme de la voie d'eau.
2) La rationalisation des services d'ingénierie routière (rattachés aux directions interdépartementales des routes - DIR), dont le conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010 a validé les orientations. Il s'agit, par un rééquilibrage des sites, d'assurer une meilleure adaptation des ressources au nouveau plan de charge des travaux issus des PDMI.
Les effectifs des DIT diminueront ainsi de près de 18 % en trois ans avec la suppression de 210 ETPT sur 1 190 : 45 en 2011, 75 en 2012 et 90 en 2013. Une dizaine de regroupements ou fermetures de sites est également projetée sur les 52 implantations de taille variable que comptent aujourd'hui les DIR. Cette diminution des moyens d'ingénierie internes à l'administration, tant dans les DIR que dans les centres d'études techniques de l'équipement (CETE), conduira à un recours accru à des prestations privées.
C. UNE PÉRIODE DÉCISIVE POUR LES OPÉRATEURS ET GESTIONNAIRES D'INFRASTRUCTURES
Avec 3,72 milliards d'euros de concours budgétaires en 2012, l'AFITF, RFF (qui n'est pas un opérateur de l'Etat) et VNF mobilisent l'essentiel des crédits du programme. Cette situation, ainsi que la période décisive que connaît actuellement le secteur ferroviaire, justifient que vos rapporteurs spéciaux portent une attention particulière à ces trois structures, ainsi qu'à la SNCF et à la RATP.
1. L'AFITF entre incertitudes budgétaires et flou stratégique
a) Une légitimité qui pourrait être renforcée
L'AFITF, établissement public administratif purement financier et comptablement « transparent » pour l'Etat, est l'opérateur de référence du programme, qui assure la majeure partie du financement des infrastructures terrestres et maritimes. Son conseil d'administration a été renouvelé par le décret n° 2011-418 du 19 avril 2011. A plusieurs reprises, la Cour des comptes a mis en doute l'utilité de cette structure, devenue « essentiellement un outil administratif qui voit circuler des crédits qui partent du budget général avant d'y retourner », sans réelle valeur ajoutée et en infraction avec la règle de l'universalité budgétaire.
Ce débat paraît désormais clos et l'AFITF fait partie intégrante du « paysage » des opérateurs. Une mission de réflexion sur son avenir avait néanmoins été confiée à Claude Gressier en 2009, dont le secrétaire d'Etat chargé des transports avait retenu l'essentiel des recommandations, dans un courrier adressé fin janvier 2010 au président de l'AFITF. Ces propositions portaient en particulier sur :
- la recherche de nouvelles ressources ;
- une pré-programmation triennale du budget pour améliorer la visibilité de l'agence ;
- une information plus systématique du conseil d'administration sur l'avancement des projets et le résultat des évaluations socio-économiques ;
- l'accroissement du rôle de l'Agence dans le domaine de l'ingénierie financière (conseil et études).
A l'occasion de son audition par notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, le 19 octobre 2011, Dominique Perben, président de l'AFITF, a plus particulièrement insisté sur sa dimension de lieu neutre de dialogue entre l'Etat et les représentants des collectivités territoriales. Cette caractéristique justifierait que l'AFITF soit confortée comme destinataire des évaluations a priori et a posteriori des projets d'infrastructures, et puisse développer une réflexion autonome sur les nouveaux partenariats susceptibles d'être mis en oeuvre.
Un enrichissement des missions de l'agence l'inciterait également à produire le rapport annuel qu'elle ne fournit plus depuis 2007...
b) Un budget qui demeure tributaire d'une subvention budgétaire
Depuis 2009, le budget de l'AFITF n'est plus équilibré par la dotation en capital de 4 milliards d'euros, attribuée en 2005 et issue du produit de la privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Dans l'attente de nouvelles ressources pérennes, l'Agence connaît donc un régime de transition qui tend à perdurer et doit compter sur une importante subvention annuelle de l'Etat, qualifiée « d'équilibre ». En outre, le versement du droit d'entrée de 400 millions d'euros pour la mise en concession de l'autoroute A63 (Langon-Pau), retardé mais prévu par l'article 67 de la loi de finances pour 2011, n'avait toujours pas été effectué au 1er octobre 2011.
La subvention sera portée de 974 à 1 123 millions d'euros en 2012 - 1 070 millions d'euros selon l'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale7(*) - compte tenu du report de deux recettes essentielles pour le budget de l'AFITF :
1) Ainsi que cela a été confirmé lors d'une table ronde organisée par votre commission des finances le 16 février 2011, l'entrée en vigueur de l' « éco-taxe poids lourds », projet il est vrai très complexe, a été décalée d'un an et devrait intervenir au premier semestre 2013. La société italienne Autostrade per l'Italia a été retenue par le MEDDTL comme titulaire du contrat de partenariat le 14 janvier 2011, et après quelques péripéties8(*), le contrat a été signé le 20 octobre.
En cohérence avec les objectifs de report modal, l'essentiel de la recette, soit environ 790 millions d'euros sur un produit brut estimé à 1,24 milliard d'euros en année pleine, sera affectée à l'AFITF. Le solde est constitué de la rémunération du prestataire par l'Agence (290 millions d'euros, dont 50 millions d'euros de TVA) et du produit revenant aux collectivités locales concernées par un report de trafic (160 millions d'euros). Néanmoins, l'affectation de cette taxe permettra au mieux de diminuer la subvention de l'Etat, mais pas de la supprimer. Elle est donc appelée à se pérenniser alors qu'elle avait été initialement conçue comme provisoire...
2) La question d'une augmentation de la fraction revenant à l'AFITF de la redevance domaniale, acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, est régulièrement évoquée pour tenir compte de l'effet de report de trafic sur le réseau concédé de la mise en place de l'éco-taxe poids lourds sur le réseau non concédé. Elle est également envisagée pour 2013.
En revanche, le solde des amendes forfaitaires des radars, versé à l'AFITF, après prélèvements au profit du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » et de 160 millions d'euros pour les collectivités territoriales, devrait augmenter en 2011 et 2012, compte tenu du dynamisme de cette recette, supérieur aux attentes. L'AFITF pourrait ainsi percevoir au moins 145 millions d'euros en 2011 et 2012, et plus vraisemblablement entre 165 et 170 millions d'euros9(*).
Il convient enfin de souligner que l'article 16 ter du présent projet de loi de finances, introduit par nos collègues députés, plafonne à 610 millions d'euros le produit de la taxe d'aménagement du territoire, également acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes et prévue par l'article 302 bis ZB du code général des impôts, qui est affecté à l'AFITF. Ce plafond est toutefois supérieur au produit attendu en 2012.
Les ressources de l'Agence diminueraient donc de plus de 10 % en 2012 pour s'établir à moins de 2 milliards d'euros, avant de dépasser en 2013 leur point culminant de 2009, avec près de 2,6 milliards d'euros.
Taxe poids lourds (en 2013)
c) Une dégradation de la situation financière en 2010 et une activité plus étoffée en 2011
Dans son rapport sur les comptes de 2010, l'agent comptable de l'AFITF a souligné un déséquilibre persistant entre les ressources pérennes de l'agence et ses dépenses. L'exercice 2009 avait permis de constater, pour la première fois, une augmentation du fonds de roulement, mais qui n'était que provisoire et liée au versement d'une avance du Trésor de 143 millions d'euros, dont le remboursement est étalé de 2011 à 201410(*).
Malgré une subvention complémentaire de 331 millions d'euros au titre du plan de relance, l'exercice 2010 s'est achevé sur une perte d'exploitation de 37,6 millions d'euros qui a conduit à ramener le fonds de roulement à 86 millions d'euros. Le total des engagements financiers s'est élevé à 7,1 milliards d'euros.
Avec 2 235 millions d'euros (et 6,45 milliards d'euros d'engagements), le budget de 2011 s'inscrit en hausse de 4,6 % par rapport à 2010 et prévoit un bénéfice de 16 millions d'euros, qui permettrait de renforcer le fonds de roulement.
Le budget prévisionnel de 2012 ne sera arrêté qu'en décembre 2011 mais devrait s'inscrire en légère baisse, malgré le relèvement de la subvention budgétaire financée sur le présent programme. Les financements porteront notamment sur la poursuite des travaux relatifs à trois LGV et aux autoroutes ferroviaires, la modernisation du réseau fluvial, les tranches annuelles des CPER et PDMI, ou l'équipement du réseau ferré national en radiotéléphonie GSM-R. La part des crédits consacrés aux modes de transport non routiers devrait ainsi remonter à 63 % et conforter le report modal à moyen terme.
par mode de transport de 2010 à 2013
2010 (compte financier)
Ferroviaire et combiné
Divers (Corse, aires de contrôle...)
Total (hors frais financiers)
Dont sous-total CPER
Sous la pression communautaire, le secteur ferroviaire français est actuellement confronté à des défis majeurs qui conditionnent sa longévité et le contraignent à accélérer une mutation plus tardive que celle qu'ont connue l'Allemagne ou le Royaume-Uni : se positionner pour la libéralisation progressive du trafic sans porter préjudice aux missions de service public, intégrer une logique économique de couverture du coût complet et de rentabilité pérenne, mener de front l'extension du réseau et la rénovation de l'existant, ou moderniser le statut des cheminots.
Après un résultat net déficitaire de 980 millions d'euros, l'exercice 2010 a été marqué par un retour aux bénéfices et une croissance de toutes les branches d'activité, comme l'illustre le tableau ci-dessous. Cette amélioration est cependant très liée à la croissance externe.
* L'année 2010 est marquée par une forte croissance externe (nombreuses acquisitions réalisées par Geodis et prise de contrôle des filiales Keolis et Ermewa). A contrario, Eurostar est devenue une entreprise ferroviaire autonome le 1er septembre 2010 et a donc été externalisée. La croissance organique en 2010 est de 4,1 % et la progression de la marge opérationnelle à périmètre constant de 15,3 %.
Les objectifs économiques du plan Destination 2012 n'en seront pas moins difficiles à atteindre, en particulier sur la marge opérationnelle. La lettre de mission du président de la SNCF, Guillaume Pépy, a été réactualisée pour tenir compte de nouveaux enjeux.
Dans une lettre du 14 février 2011, actualisant la lettre de mission initiale du 27 février 2008, le Président de la République a fixé un certain nombre d'objectifs à la SNCF, auxquels répondent certaines réalisations :
- Pour assurer son rôle d'acteur stratégique et continuer à investir, viser l'équilibre économique pour chacune de ses cinq branches (Proximités, Infra, Voyages, Geodis et Gares et connexions). Pour 2010, chacune des branches de la SNCF a dégagé une marge opérationnelle positive, cependant insuffisante pour couvrir les investissements.
- Soutenir son développement par la croissance externe tout en maintenant l'endettement à un niveau soutenable. Le ratio dette nette / marge opérationnelle du groupe est passé de 7, 3 en 2009 à 6, 6 en 2010.
- Donner la priorité à la rénovation des trains de la vie quotidienne. La SNCF a participé à l'effort de rénovation des trains de banlieue, conduit par le STIF et la région Ile-de-France, en contribuant à l'achat de rames de trains Franciliens et à la rénovation des lignes C et D du RER. L'objectif pour 2012 portera sur la rénovation de 61% du parc, la climatisation de 40 % des trains, pour parvenir en 2016 à un âge moyen d'aménagement intérieur des trains Transiliens de 8 ans. Par ailleurs, le matériel roulant TER, financé par les régions à hauteur de 7,6 milliards d'euros depuis 2002, a été changé ou rénové (90 % des parcs TER sont neufs ou rénovés).
- Soutenir le modèle TGV. La mise en place du cadencement en 2012 va permettre à la SNCF d'optimiser le roulement des rames TGV et d'accroître leur utilisation sur les lignes à grande vitesse. En outre, la publication du décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 a rénové les modalités de l'encadrement tarifaire en supprimant la distinction entre les périodes de pointe et les périodes normales, ce qui permet à la SNCF d'optimiser sa politique tarifaire (yield management), sans préjudice des tarifs sociaux.
L'amélioration globale de la situation économique et financière de la SNCF ne doit donc pas masquer la réalité de nombreux problèmes structurels, que le groupe qualifie de « récifs » : la diminution de la marge des TGV, une croissance organique limitée par la contrainte budgétaire qui pèse sur l'extension du réseau des LGV, la rigidité à la baisse des coûts de retraites, le déficit d'exploitation et la qualité de service des trains d'équilibre du territoire, la hausse des charges d'électricité11(*), le grave déficit de compétitivité du transport de marchandises malgré la transformation entreprise par Fret SNCF12(*), ou les relations financières avec RFF (hausse des péages et coûts d'entretien du réseau par SNCF Infrastructures).
4. RFF : un équilibre économique et un désendettement reportés
a) La poursuite de la diminution des concours publics hors taxes
Le contrat de performances entre l'Etat et RFF, signé le 3 novembre 2008, a renouvelé le mode de fixation des concours publics et clarifié le modèle économique de RFF, qui repose désormais sur la construction progressive de deux piliers : un équilibre économique entre recettes courants et coût complet, comme dans la plupart des industries régulées, et un équilibre industriel de long terme entre l'entretien et l'investissement.
La réforme de la tarification des péages, fondée sur les coûts de maintenance des infrastructures et effective depuis le 13 décembre 2009, a accompagné celle des subventions de l'Etat. Celles-ci sont depuis 2009 attachées non plus à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien et désendettement) mais à l'équilibre économique de l'utilisation du réseau par les différents types de services ferroviaires, donc aux seules activités dont les péages ne couvrent pas le coût complet, soit les TER, les Corail et le fret.
Cette réforme implique une diminution des concours de l'Etat et, pour RFF, une hausse des péages acquittés par les entreprises ferroviaires, une meilleure valorisation du patrimoine et la maîtrise des coûts de maintenance du réseau. Les dotations de l'Etat s'établissent donc en 2012 à 2 537,2 millions d'euros TTC et 2 166 millions d'euros hors taxes13(*). D'après RFF, la subvention octroyée en 2011 était déjà en retrait de 12 % par rapport à la chronique du contrat de performance du fait de l'impact des gels budgétaires et de la baisse des trafics du fret.
Ce montant HT s'inscrit en baisse de 1,4 % par rapport à la LFI pour 2011 (2 197 millions d'euros). La subvention TTC est cependant en augmentation de 2 %, dans la mesure où la fraction afférente aux trains Corail est désormais facturée TTC et non plus HT. En effet, l'Etat étant devenu autorité organisatrice de transports pour les trains d'équilibre du territoire14(*), cette dotation n'est plus un simple concours d'équilibre mais correspond au montant de la redevance d'accès facturée par RFF.
Comme chaque année, cette subvention est susceptible d'être gelée à hauteur de 5 % au titre de la réserve de précaution15(*). En montant TTC, ces concours se décomposent ainsi :
- 1 561,7 millions d'euros TTC (+ 2,6 % par rapport à 2011) pour l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs16(*) (TER). Il s'agit de la redevance d'accès instituée dans le cadre de la réforme de la tarification qui, selon le décret du 5 mai 1997, est facturé par RFF à l'Etat, sauf en Ile-de-France ;
- 301,6 millions d'euros (+ 50,7 % par rapport à 2011, compte tenu du nouveau mode de facturation) pour les trains nationaux classiques de voyageurs (Corail) ;
- et 521 millions d'euros (- 21,5 % par rapport à 2011) pour les trains de fret, dont 250 millions d'euros au titre de la compensation dégressive destinée à neutraliser la réforme de la tarification pour les entreprises ferroviaires de fret17(*).
- pour financer la maintenance et l'exploitation du réseau et rembourser la dette dite « hors article 4 », la part des péages d'infrastructure qui n'est pas affectée à « l'article 4 », les plus-values de cessions immobilières et les financements de l'AFITF pour les investissements de mise aux normes du réseau (sécurité, accessibilité, liaison radio...).
b) L'exercice 2012 devrait être marqué par la rénovation des relations financières avec la SNCF
La situation économique et financière de RFF est indissociable de celle de la SNCF, les deux entreprises étant liées par des contrats et d'importants flux financiers : RFF facture des péages dont le barème est acté par arrêté, et rémunère la SNCF pour de nombreuses prestations encadrées par des conventions et pour la maîtrise d'oeuvre de travaux sur le réseau. Les versements de RFF à la SNCF ont ainsi atteint 5,82 milliards d'euros en 2010 et dépasseront 6 milliards d'euros en 2011, dont 2,9 milliards d'euros au titre des travaux de rénovation et 2,2 milliards d'euros au titre de l'entretien.
Du fait d'intérêts divergents, la hausse des péages imposée par le modèle économique de RFF a donné lieu à des négociations tendues ces dernières années, la SNCF jugeant que les barèmes mettaient en péril la rentabilité du TGV, et in fine du groupe. Sur le réseau à grande vitesse, l'augmentation des péages a ainsi été de 6,4 % en 2009, 11 % en 2010 et 11,7 % en 2011. En 2012, la hausse pourrait atteindre 7,4 %, mais dans un contexte de stabilité de l'ensemble des péages. L'installation de l'ARAF, qui émet désormais un avis conforme sur ces redevances, est un facteur de relatif apaisement et d' « objectivisation » des relations financières.
Les versements de RFF à la SNCF sont encadrés par six conventions18(*), la plus importante étant la convention de gestion de l'infrastructure (CGI), qui a été scindée en deux parties en 2010 pour tenir compte de la création de la direction des circulations ferroviaires (DCF), entité indépendante au sein de la SNCF.
La plupart de ces conventions arrivant à échéance, RFF et la SNCF ont lancé en 2010 une réflexion en vue de réviser leurs relations contractuelles. Un protocole d'accord a été signé le 17 mars 2011 sur les grands axes de la prochaine génération contractuelle, en particulier pour l'entretien du réseau régi par la nouvelle CGI. Ce protocole prévoit ainsi une forte augmentation des investissements de régénération du réseau (afin de réduire les besoins d'entretien) et une politique d'entretien optimisée et plus productive19(*).
Dans l'attente de la conclusion de ces réflexions, la CGI a fait l'objet d'un avenant en 2010, prolongé en 2011 par une convention transitoire. D'un montant de 2 197 millions d'euros, elle prévoit de nouvelles modalités de rendu-compte de la SNCF et une diminution de la part forfaitisée pour renforcer la transparence et améliorer la connaissance de RFF de son réseau. La première convention de gestion du trafic et des circulations a été conclue le 7 juillet 2010, dans la continuité de la précédente CGI « globale », et une nouvelle convention a été signée en 2011 pour un montant de 857 millions d'euros.
Evolution 2012/
Versement de RFF à la SNCF au titre de la CGI*
* Il s'agit de la CGI selon l'ancien périmètre (entretien du réseau et gestion du trafic et des circulations). La CGI actuelle arrive à échéance fin 2011 et les prévisions au titre de 2012 et des années suivantes n'étaient pas encore connues lors de la publication du PAP.
c) Une performance qui met en relief le déséquilibre du modèle économique
- s'adapter à l'ouverture du marché et développer les recettes commerciales ;
- organiser un pilotage dynamique et assurer une gouvernance responsable (dialogue régional avec les autorités organisatrices de transports, gestion prévisionnelle des emplois et compétences, objectifs individualisés pour les collaborateurs).
Au printemps 2011, 85 % des engagements étaient tenus totalement ou en grande partie, la totalité des engagements qui ne dépendent que de l'entreprise étant respectés. D'importantes lacunes subsistent néanmoins :
1) Les recettes commerciales sont inférieures aux objectifs, compte tenu de la poursuite de la baisse du trafic de Fret SNCF, de l'impact des grèves en 2010 et d'une hausse des barèmes de péage des TGV inférieure à la prévision du contrat.
2) Si la chaîne de production des horaires et des sillons est à présent structurée, la régularité des trains a diminué en 2010 (85,4 % contre 86,1 % en 2009), pour l'essentiel en raison d'événements externes à RFF.
3) Le programme de sécurisation des passages à niveau ne sera pas respecté à l'échéance du contrat20(*), compte tenu des retards accumulés jusqu'en 2010. Selon RFF, l'atteinte de cet objectif dépend fortement de la participation financière des collectivités territoriales.
4) Le produit cumulé des cessions immobilières depuis 2008 reste très inférieur à l'objectif du contrat : en intégrant les prévisions pour 2011, l'objectif de 912 millions d'euros ne serait réalisé qu'à 52,4 %.
5) Les résultats relatifs à la maîtrise en euros constants et à la couverture du coût complet de l'infrastructure sont très en-deçà des objectifs : l'écart de coût complet est ainsi passé de 90 millions d'euros fin 2010 à 306 millions d'euros en 201121(*), le décalage s'expliquant pour moitié par l'augmentation des coûts facturés par la SNCF pour l'entretien des voies. Le taux de couverture par les recettes commerciales en 2011 serait dès lors de seulement 52 %, contre 58 % (et 60 % en 2012) prévu dans le contrat.
6) Comme en 2010, le résultat opérationnel courant de 2011 serait très en-dessous des prévisions, avec 1 352 millions d'euros au lieu de 2 054 millions d'euros, essentiellement en raison d'un décalage sur les recettes commerciales, les cessions et les dotations de l'Etat. Ces effets ont été amortis en 2010 - et le seront encore en 2011 - par les bonnes conditions de financement, qui ont permis de dégager environ 400 millions d'euros d'économies et se traduisent dans le résultat net avant impôt, mais ne peuvent être considérées comme durables.
En revanche, le programme de régénération et d'amélioration du réseau existant monte en puissance et est engagé aux deux tiers, avec plus de 1 000 km de voies renouvelées en 2010, contre 968 km en 2009. Grâce au plan de relance, les objectifs du contrat sur les lignes régionales seront atteints un an avant l'échéance. Le plan de rénovation du réseau prévoit un peu plus de 13 milliards d'euros d'investissements selon une montée en charge progressive. La prévision de 5 602 millions d'euros sur la période 2008-2011 sera très certainement dépassée.
Les efforts engagés sur le coût de renouvellement des voies font également apparaître leurs premiers effets : pour la première fois, le coût moyen de renouvellement des voies principales en euros constants passera en 2011 sous la cible du contrat (respectivement 1 106 000 euros et 1 116 000 euros). Trois principaux leviers sont utilisés : une organisation du travail qui repose davantage sur la « massification » des interventions, des dispositifs plus modernes tels que les annonces automatiques pour la protection du personnel, et l'accroissement de l'appel à la sous-traitance privée, en particulier pour le nettoyage de la végétation.
d) Une trajectoire financière qui se dégrade
Les résultats financiers de RFF en 2010 se sont détériorés, avec une diminution du résultat opérationnel courant, du résultat net et des investissements, qui n'ont toutefois pas obéré l'effort de rénovation du réseau. Le chiffre d'affaires a cependant progressé de près de 5 % du fait de la hausse des péages et la dette a légèrement diminué en raison d'un contexte favorable de refinancement.
L'augmentation des péages étant quasiment absorbée par la baisse des subventions budgétaires, les recettes ne peuvent couvrir l'augmentation des charges, induites notamment par l'impact du régime de retraites de la SNCF. Les cash-flows opérationnels nets, soit la capacité d'autofinancement avant frais financiers, demeurent insuffisants pour financer la rénovation du réseau (investissements d'amélioration et de renouvellement) une fois couverte la charge de la dette. Celle-ci se maintient à un niveau très élevé (plus de 28 milliards d'euros), certes hérité du passé mais qui fait peser une menace sur sa classification « hors critères de Maastricht ».
Le contrat de performance ne prévoit d'ailleurs pas un désendettement, qui ne pourrait advenir qu'à l'horizon 2020 compte tenu des importants besoins en investissements, mais s'inscrit dans une perspective de maîtrise de la dette qui n'est aujourd'hui pas acquise. Seule une réduction des coûts de maintenance du réseau peut permettre d'envisager un tel désendettement à long terme. Cette situation, ainsi que les écarts par rapport aux objectifs du contrat de performance, mentionnés plus haut, illustrent que le déséquilibre persistant du modèle de RFF.
Principaux résultats économiques et financiers de RFF de 2009 à 2011
4 421*
Charges d'exploitation du réseau
* Pro forma de l'impact comptable de l'entrée en vigueur de la nouvelle tarification.
Source : rapports financiers de RFF
Lors de son audition par notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, Hubert du Mesnil, président de RFF, a évoqué la nécessité de redéfinir une trajectoire crédible dans le prochain contrat de performance, qui tienne compte de la dérive du coût de gestion du réseau. Il a insisté sur la clarification du traitement et du portage de la dette et sur les marges d'économies dans l'entretien et le renouvellement des voies, en recourant le cas échéant à d'autres prestataires que SNCF Infrastructures. Il a également considéré que l'ouverture à la concurrence devait être progressive et répondre à un échéancier clair, qui soit cohérent avec le plan de rénovation du réseau et permette aux acteurs de se préparer dans les meilleures conditions.
Vos rapporteurs spéciaux se sont également préoccupés du mode de comptabilisation des PPP auxquels RFF recourt depuis 2010. Hubert du Mesnil a indiqué qu'après expertise, et dans la mesure où RFF contrôle les infrastructures et assume certains risques, il a été décidé d'inscrire la contribution du partenaire privé à l'actif du bilan de RFF, et au passif les loyers versés. Ce mode de comptabilisation constitue sans doute un cas unique au sein des donneurs d'ordre publics.
5. VNF : une nouvelle dimension pour relancer la voie d'eau
a) La lente révision du contrat d'objectif et de performance
L'établissement public Voies navigables de France est chargé de l'exploitation, de l'entretien, de la modernisation et du développement des 6 200 kilomètres22(*) de canaux et rivières aménagées, de plus de 2 000 ouvrages d'art et de 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau. Comme indiqué plus haut, VNF est appelé à changer de dimensions et de statut en 2012 dans le cadre de l'unification du service public de la voie d'eau au sein d'un nouvel établissement public administratif, l'Agence nationale des voies navigables (ANVN), qui regroupera les services de navigation mis à disposition de VNF et les services de l'actuel EPIC.
Le nouveau contrat d'objectif et de performance pour 2011-2013, en gestation depuis deux ans, est toujours en cours d'élaboration mais devrait être signé d'ici la fin de l'année. Des avenants successifs ont été intégrés à l'ancien contrat d'objectifs et de moyens pour 2005-2008, pour le prolonger jusqu'en 2011.
Le bilan du premier contrat de performance a mis en exergue une certaine réussite concernant l'augmentation du trafic de fret (+ 8,6 % en 2010) et la sécurisation du réseau, mais également certaines difficultés, telles que les limites du système de mise à disposition des services, qui n'a pas permis à VNF de mettre en oeuvre la totalité des niveaux de service inscrits dans le Schéma directeur d'exploitation des voies navigables. La fermeture de voies n'est plus d'actualité, mais seul le grand gabarit sera accessible en permanence. Le futur contrat proposera une amélioration de l'organisation actuelle, selon trois axes, dans la continuité du Grenelle de l'environnement23(*) :
- l'intensification de la politique commerciale et partenariale de VNF au service des usagers et des territoires desservis, afin de renforcer l'attractivité et l'efficacité des chaînes logistiques et de développer leurs atouts économiques, touristiques et environnementaux des voies navigables. VNF proposera un redimensionnement du périmètre des espaces portuaires sous concession et le renforcement de leur gouvernance afin d'associer les collectivités et des investisseurs privés ;
- la fiabilisation et la modernisation du réseau. Cet axe se décline notamment en un programme ambitieux d'investissements de l'ordre de 2 530 millions d'euros sur la période 2010-2018, dont 841 millions d'euros sur 2011-2013. Par ailleurs, VNF poursuivra le développement des grands projets fluviaux, en particulier Seine-Nord Europe ;
- l'adaptation de l'offre de services pour mieux répondre aux besoins des usagers et à l'évolution des trafics français et européens. VNF propose une offre adaptée par catégorie de voies et une professionnalisation des métiers, sachant que le réseau grand gabarit concentre 90 % des trafics. Parallèlement au trafic de fret, le réseau des voies navigables nécessite des moyens pour assurer sa gestion hydraulique et les équilibres écologiques, qui garantissent l'ensemble des usages autres que la navigation (alimentation en eau potable, usage industriel comme le refroidissement des centrales, irrigation, etc.).
b) Une situation financière confortable et des investissements en hausse
Les orientations précises du budget de VNF pour 2012 ne sont pas encore connues mais intègreront, dans le cadre de la création de l'ANVN, 218,3 millions d'euros au titre de la masse salariale des 4 284 ETP transférés, qui continueront toutefois d'être pris en charge par le budget de l'Etat.
Le budget prévisionnel (hors amortissements et dépréciations d'actifs) de 2011 s'établissait à 422,6 millions d'euros, dont les deux tiers dédiés à l'investissement, soit 279,9 millions d'euros. Les infrastructures mobilisent 80 % des dépenses, dont 70,3 millions d'euros pour le projet Seine-Nord Europe. Indépendamment de ce projet, les investissements devraient augmenter de 3,9 % en 2012, et seront consacrés pour 25,3 % à la restauration du réseau principal, pour 22,7 % au développement du réseau, pour 17,4 % à la modernisation des méthodes d'exploitation, et pour 16,6 % à la sécurité des installations.
Conformément à la norme transversale d'économie, les dépenses de fonctionnement de VNF, hors masse salariale, devraient poursuivre leur diminution et passer de 32 millions d'euros en 2011 à 29,2 millions d'euros en 2012 (- 8,7 %) puis 28,6 millions d'euros en 2013.
La situation financière de l'établissement demeure positive puisque sa capacité d'autofinancement devrait augmenter de 14,3 % en 2011 et atteindre 52,8 millions d'euros, le bénéfice étant évalué à 22,2 millions d'euros. Cette aisance financière justifie que les ressources issues de la taxe hydraulique (cf. infra) soient écrêtées en 2012 de 6,7 millions d'euros, conformément au plafond prévu par l'article 16 ter du présent projet de loi de finances.
VNF bénéficiera en 2012 d'une subvention pour charges de service public de 59,6 millions d'euros, financée par les actions 11 et 14 du présent programme et quasiment reconduite par rapport à 2011 (59,3 millions d'euros). Elle inclut, comme en 2010 et 2011, les contributions suivantes :
- une dotation supplémentaire de 4 millions d'euros au titre des engagements du Grenelle de l'environnement en faveur du transport fluvial ;
- 4,9 millions d'euros24(*) pour couvrir les frais de fonctionnement des services de l'Etat mis principalement à disposition de VNF ;
- la subvention allouée à la région Bourgogne (7,3 millions d'euros) pour l'expérimentation de la gestion de 500 km de canaux.
Cette subvention vient s'ajouter aux contributions de l'AFITF, de l'Union européenne et des collectivités territoriales, pour un montant estimé à 137,4 millions d'euros en 2011. Les autres ressources d'exploitation de VNF comprennent la taxe hydraulique (principale ressource avec 139,7 millions d'euros attendus en 201125(*)), diverses redevances domaniales (23,5 millions d'euros) et les péages acquittés par les utilisateurs du réseau (13,5 millions d'euros).
Les emplois de VNF devraient passer de 4 635 ETPT en 2011, dont 4 241 mis à disposition et rémunérés par l'Etat sur le programme « support » 217, à 4 566 ETPT en 2012, dont 4 157 rémunérés par l'Etat. VNF bénéficiera du transfert de 19 ETP depuis le plafond ministériel de la mission, mais son plafond d'emplois diminuera de 4 ETP (soit en solde net + 15 ETP), conformément à la trajectoire de la programmation triennale pour 2011-2013 et à diminution l'objectif de rationalisation de l'exploitation.
6. La RATP : une activité soutenue et de nouveaux défis
La RATP, 5e entreprise mondiale de transports collectifs urbains, a enregistré en 2010 une progression de la plupart de ses indicateurs économiques et financiers, qui s'est confirmée au premier semestre de 2011. Cette croissance est cependant soutenue par l'endettement, qui a augmenté de 1,2 % et est supérieur au chiffre d'affaires du groupe.
Le groupe escompte en 2011 une progression de l'activité comparable à celle de 2010, une poursuite de l'amélioration de sa rentabilité (EBITDA26(*) comme résultat net), un montant sans précédent d'investissement (1 574 millions d'euros d'investissements planifiés, soit une augmentation de 12 %) et une forte augmentation de la capacité d'autofinancement.
Principaux résultats du groupe RATP
Dont transport (EPIC RATP)
Résultat brut (EBITDA)
Effectifs au 31 décembre (à périmètre courant)
Sources : réponses du MEDDTL au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux et rapports financiers de la RATP
Lors de son audition par notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, le 25 octobre 2011, Pierre Mongin, président-directeur général de la RATP, a insisté sur plusieurs enjeux déterminants pour le groupe :
- le maintien d'un effort soutenu d'investissement, tant pour l'extension des lignes pour le renouvellement du matériel27(*), qui suppose la poursuite de l'amélioration de la rentabilité et de la productivité ;
- la diversification des activités, en particulier dans l'ingénierie avec Systra, qui a été réorganisée28(*) pour mutualiser les compétences de la RATP et de la SNCF selon une stratégie commune, et dans la valorisation des espaces publicitaires avec Metrobus ;
- l'expansion en France (notamment auprès des villes moyennes) et à l'international via la filiale RATP Développement, qui a bénéficié le 3 mars 2011 du dénouement de l'opération sur Transdev29(*), dans le cadre d'un accord conclu le 4 mai 2010 avec Veolia Transport et la Caisse des dépôts et consignations. Le Groupe RATP s'est ainsi implanté directement au Royaume-Uni et en Suisse, a renforcé sa présence en Italie et a pris position dans de nouvelles régions françaises ;
- la renégociation en cours du contrat quadriennal avec le STIF, qui arrive à échéance à la fin de l'année 2011. Le futur contrat devrait conforter les orientations de l'actuel, soit une augmentation de la contribution au financement des investissements et de l'enjeu financier du dispositif de « bonus/malus » qui accompagne les nombreux indicateurs de résultats30(*) ;
- et, conformément à la loi dite « ORTF » du 8 décembre 200931(*), la séparation comptable des activités d'opérateur de transports et de gestionnaire d'infrastructures, qui sera effective début 2012. Il n'est pour l'heure pas prévu de procéder à une distinction juridique et organisationnelle de ces activités. Vos rapporteurs attachent cependant une importance particulière à ce point dans la mesure où une séparation juridique induirait celle de la dette actuellement portée par le groupe, avec le risque, comme c'est le cas aujourd'hui dans le secteur ferroviaire, de laisser prospérer les deux composantes à un rythme insoutenable. Il importe donc, en quelque sorte, d'éviter que la dette ne soit « divisée pour mieux régner ».
Cette action n'est dotée d'aucun crédit, dans la mesure où ses ressources sont constituées uniquement de fonds de concours des collectivités territoriales (dans le cadre des opérations cofinancées) et de l'AFITF. Les contributions (en CP) des collectivités sont en baisse de 24 % par rapport aux estimations de la LFI pour 2011 avec 304 millions d'euros, et celles de l'AFITF seraient en diminution de 9,4 % avec 450 millions d'euros de CP. Elles permettront notamment d'engager ou poursuivre les investissements suivants :
Les crédits de cette action diminuent de 2,9 % en AE par rapport à la LFI pour 2011, mais augmentent de 0,8 % en CP avec 138,4 millions d'euros. Ils sont abondés par des fonds de concours de l'AFITF, des collectivités territoriales et des chambres de commerce (94 millions d'euros d'AE et 84 millions d'euros de CP), qui contribuent en particulier au financement du gros entretien du réseau de voies navigables non confiées à VNF, des volets fluvial et portuaire des CPER, et des tranches annuelles du plan de relance portuaire mis en place dans le cadre de la réforme des grands ports maritimes.
- 2 million d'euros (AE=CP) pour le fonctionnement courant, le gros entretien, le renouvellement des matériels et les investissements de sécurité des trois aérodromes en régie directe de l'Etat (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna et Aix-les-Milles) ;
- 3,8 millions d'euros d'AE et 1 millions d'euros de CP pour assurer l'équilibre financier et la remise en état de trois aéroports d'Etat en Polynésie française ;
- 1 million d'euros (AE=CP) pour la reprise du passif (garanti par l'Etat) de l'ancien concessionnaire SETIL (Société d'équipement de Tahiti et ses îles) Aéroport, dont l'occupation temporaire du domaine public est échue depuis le 1er avril 2010 ;
- et les premières tranches annuelles au titre des deux récents contrats de concession des aéroports de Mayotte-Dzaoudzi-Pamandzi32(*) (1 million d'euros en AE et CP) et de Notre-Dame-des-Landes (2,5 millions d'euros en AE et CP), dont le contrat de concession a été signé le 30 décembre 201033(*) et dont la mise en service est prévue en 2017.
Avec 342,8 millions d'euros de CP (et 329,7 millions d'euros d'AE), cette action bénéficient d'une augmentation substantielle de sa dotation, de 15 % par rapport à la LFI pour 2011. Les fonds de concours de l'AFITF sont stables avec 306 millions d'euros en AE et 331,6 millions d'euros en CP. Ils financeront notamment la mise en sécurité des tunnels routiers, des aires de poids lourds, des aménagements de sécurité dans le cadre de la démarche dite « SURE » de sécurité des usagers sur le réseau existant, des opérations de régénération des chaussées et des équipements de gestion dynamique.
Sources : réponse du MEDDTL et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
5. Actions 13 : « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres »
Les crédits de l'action 13 s'élèvent à 103,1 millions d'euros en AE et 115,1 millions d'euros en CP, soit une diminution de près de 70 % des AE35(*) et une hausse de 9,1 % des CP par rapport à la LFI pour 2011. Les fonds de concours de l'AFITF (50 millions d'euros en AE et 36 millions d'euros en CP, en augmentation par rapport à 2011) financeront comme en 2011 des opérations de sécurisation des passages à niveau et tunnels. Depuis 2008, 20 passages à niveau dangereux ont ainsi été supprimés et 600 améliorés ; une dizaine devraient être supprimés en 2012.
Les évolutions suivantes doivent également être soulignées :
1) Le soutien au transport combiné ferroviaire mobilisera 15,2 millions d'euros en AE et 27,2 millions d'euros en CP.
2) La subvention à la SNCF compensant les tarifs sociaux préférentiels, mis en place par l'Etat pour favoriser la mobilité de certaines populations, est reconduite à 70 millions d'euros. Ce montant, régulièrement revu à la baisse depuis 200236(*), ne représente toutefois qu'une petite fraction des compensations accordées, puisque celles-ci couvrent aussi des tarifs spécifiques conventionnés nationaux ou régionaux, en particulier ceux dont bénéficient les personnels militaires37(*). Au total, les compensations publiques sont ainsi évaluées à 686,5 millions d'euros en 2010. Les tarifs sociaux nationaux sont nombreux, s'appuient sur des textes souvent anciens et sont calculés selon des modalités complexes, les trois quarts des voyageurs-kilomètres relevant de seulement deux tarifs (carte familles nombreuses38(*) et abonnements des élèves et apprentis).
Vos rapporteurs spéciaux jugent que ce dispositif est globalement perfectible et pourrait être rationalisé, même si la conjoncture actuelle n'est guère propice à une révision ou suppression de certains tarifs. Le tarif des militaires concentre les critiques, que la Cour des comptes a développées dans son rapport public annuel de février 2011 : modalités d'octroi assez généreuses, coût important, capacités de contrôle insuffisantes et niveau constaté d'infraction particulièrement élevé (plus de 56 % des perceptions effectuées par les contrôleurs au titre des tarifs sociaux ou conventionnés39(*)).
Les tarifs sociaux et conventionnés de la SNCF
Les tarifs sociaux, créés par la loi ou par décision ministérielle, offrent des réductions variables (jusqu'à la gratuité) pour des catégories spécifiques de voyageurs dont les conditions d'éligibilité reposent sur des critères physiques (âge, handicap), économiques (situation professionnelle) et sociaux (nombre d'enfants). Définis au niveau national, ces tarifs s'appliquent quel que soit le jour ou l'horaire, sans aucune restriction (hors abonnements et promotions commerciales), sur l'ensemble du réseau SNCF, y compris le réseau régional. Dans ce dernier cas, les tarifs sociaux nationaux font l'objet d'une compensation de l'Etat aux régions par le biais de la dotation générale de décentralisation. Il existe huit catégories de tarifs sociaux nationaux, mentionnées ci-dessous.
Chaque autorité organisatrice de transports régionale peut créer des tarifs sociaux régionaux ayant vocation à compléter les tarifs sociaux nationaux. Ces tarifs sociaux régionaux concernent principalement les abonnements de travail au-delà de 75 km, les demandeurs d'emploi ou des populations à faible revenu et les scolaires ou étudiants. Ils font l'objet d'une compensation directe des régions à la SNCF.
Les tarifs sociaux nationaux, qui peuvent être assimilés à une obligation de service public imposée par l'Etat, font l'objet d'une compensation financière dont l'objectif est de neutraliser les incidences de leur mise en oeuvre sur les résultats de l'entreprise. Ce principe de compensation est régi par le cahier des charges de la SNCF, dont l'article 32 dispose que « les tarifs sociaux mis en oeuvre par la SNCF à la demande de l'Etat donnent lieu à contribution globale de celui-ci destinée à compenser les incidences de ces tarifs sur le résultat de l'établissement. Toute modification des tarifs sociaux demandée par l'Etat donne lieu à une correction du montant de base de la contribution ».
D'autres tarifs dits « conventionnés » résultent de conventions passées avec la SNCF, tels que les tarifs militaires conventionnés avec le ministère de la défense. Des tarifs de cette catégorie peuvent aussi résulter de conventions analogues passées avec des entreprises. Ces tarifs sont régis par l'article 41 du cahier des charges de la SNCF, qui dispose que les conventions passées par l'Etat et la SNCF déterminent les conditions d'exécution et la rémunération de ces prestations et, le cas échéant, la contribution versée par l'Etat au titre des réductions tarifaires ou facilités de circulation accordées. Toutes les conventions sont soumises avant signature à l'approbation du ministre chargé des transports et du ministre chargé du budget.
Enfin certains tarifs négociés ne donnent lieu à aucune compensation financière directe : aides à la mobilité pour les demandeurs d'emploi qui se rendent à un entretien de recrutement (dont le volume annuel est plafonné, aux termes d'une convention conclue avec Pôle Emploi), tarif Bourse solidarité vacances (convention conclue avec l'Association nationale pour les chèques vacances), tarif pour les jeunes des centres gérés par l'Etablissement public insertion de la Défense - EPIDE (qui acquitte les billets à moitié prix), tarif réduit à 60 % Ville Vie Vacances, tarif conventionné pour les membres de la Fondation du bénévolat.
Les tarifs à vocation sociale mis en place à la demande du STIF (Imagine R, Réduction solidarité transport, Carte Améthyste gratuité, Forfait gratuité transport pour certains bénéficiaires du RSA, Paris-Visite, billet « pompiers »...) et listés dans une annexe au contrat liant la SNCF au STIF ne donnent pas lieu à une compensation proprement dite. Les charges d'exploitation prévisionnelles afférentes à ces obligations sont cependant couvertes par la contribution d'exploitation que le STIF verse à la SNCF.
Au total, le montant des compensations versées par l'Etat et les régions au titre des tarifs sociaux et conventionnés peut être évalué à 686,5 millions d'euros en 2010.
Compensation reçue en 2010
Compensation des tarifs sociaux sur les grandes lignes
- Familles nombreuses (loi du 29/10/21)
- Permis de visite aux tombes
- Réformés pensionnés de guerre
- Abonnements de travail et apprentis (< 75 km)
- Billet populaire de congés annuels
- Tarif promenades d'enfants
- Abonnements élèves, étudiants et apprentis
- Accompagnateurs de personnes handicapées civiles
Compensation des tarifs conventionnés nationaux
- Personnel du ministère de la défense (convention du 27 avril 2007)
- Carte Enfant Famille (familles modestes de moins de trois enfants)
2 (forfaitaire)
- Parlementaires (convention du 1er janvier 2008)
- Convention Police nationale (pour les fonctionnaires en mission de certains services)
- Transport de presse (quotidiens d'information)
- Conventions CESE et CSM
Concours financiers des autorités organisatrices régionales
- Compensation des régions pour des réductions définies au niveau national
- Compensation des régions pour des tarifs spécifiquement régionaux
- Cartes Navigo « soudées » aux abonnements de travail (STIF)
Total tarifs sociaux et conventionnés
Source : réponses du MEDDTL et de la SNCF au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux
3) Le crédits de soutien économique et social au transport routier sont reconduits : le Comité national routier, qui établit en particulier l'indice gazole de référence, bénéficiera ainsi de 1,4 million d'euros en AE et CP, et Unicooptrans, fédération nationale des coopératives et groupements du transport, recevra une subvention de 500 000 euros.
4) L'action 13 intègre en 2012 10 millions d'euros de compensation au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), c'est-à-dire le financement des mesures liées à la réorganisation des services régionaux de voyageurs dans le cadre de la mise en service de la LGV Rhin-Rhône.
6. Action 14 : « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens »
Les crédits de l'action 14 s'élèvent à 26,2 millions d'euros en AE et 26,6 millions d'euros en CP, soit pour ces derniers une baisse d'environ 25 % par rapport à 2011. Le soutien au transport combiné maritime et fluvial diminue fortement, de près de 50 %, pour s'établir à 9 millions d'euros. Les CP consacrés au transport combiné, quel que soit le mode, passent ainsi de 46,4 millions d'euros à 36,2 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux jugent que cette évolution n'est guère cohérente avec les objectifs du « Grenelle », qui prévoient de faire évoluer la part du fret non routier de 14 % à 25 % d'ici 2022.
Le soutien aux douze lignes aériennes d'aménagement du territoire40(*), dans le cadre du renouvellement des conventions de délégation de service public, reçoit 16,2 millions d'euros en AE (dont 12,3 millions d'euros pour la seule desserte de Saint-Pierre-et-Miquelon) et 16,6 millions d'euros en CP.
7. Action 15 : « Stratégie et soutien du programme »
Les crédits de cette action s'établissent à 24,11 millions d'euros en AE et en CP, soit une progression de 3,2 % par rapport au montant ouvert en LFI 2011. Ils sont intégralement ventilés entre les autres actions du présent programme selon le schéma de déversement analytique et recouvrent les moyens transversaux du programme, soit :
- 10,1 millions d'euros de crédits d'études et de prospective, qui incluent comme en 2011 une dotation d'un million d'euros à l'Agence française de l'information multimodale et de la billettique, créée en 2010 ;
- et 14 millions d'euros de crédits de fonctionnement (frais de déplacement, formation continue, contentieux...) de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, des services techniques centraux et des organismes et services rattachés au programme 203, dont le Secrétariat général au tunnel sous la Manche et le Conseil supérieur des transports terrestres et de l'intermodalité, créé par la loi « Grenelle II ».
Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports »
1. Le projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) prévoit au total 260,5 milliards d'euros d'investissements sur 25 ans (hors Grand Paris), dont près du tiers serait à la charge de l'Etat. Il est très axé sur le report modal, avec moins de 15 % de ce montant consacrés à la route. Des incertitudes pèsent toutefois sur le périmètre et les modalités de financement, et de manière générale sur la crédibilité de ce schéma qui n'est qu'indicatif.
2. Les AE budgétées pour 2012 sont quasiment stables, tandis que les CP progressent de 6,1 %. Les dépenses de fonctionnement (hors charges de personnel et subvention à VNF), qui avaient été sensiblement réduites dans la LFI pour 2011 (- 5,2 %), augmentent de 4,5 %, ce qui n'est en apparence guère cohérent avec la démarche gouvernementale de réduction de ces dépenses de 10 % sur trois ans, mais est lié à la progression des dépenses d'entretien des routes.
3. Le financement extra-budgétaire, via les fonds de concours et dépenses fiscales, atteint près de 3 milliards d'euros en AE et 2 milliards d'euros en CP. La fiabilité de l'évaluation des dépenses fiscales est sujette à caution. En comptabilité analytique, le programme bénéficie de plus de 2,8 milliards d'euros de CP externes, hors dépenses fiscales.
4. La contribution de l'Etat, via l'AFITF, aux contrats de projets conclus avec les régions s'élève à 3,27 milliards d'euros sur 2007-2013 hors renouvellement du matériel roulant en Ile-de-France. Le rythme d'exécution budgétaire se révèle satisfaisant puisqu'il devrait être de 69 % à la fin de l'année 2011.
5. La performance du programme enregistre globalement une amélioration, mais les progrès demeurent limités en matière de report modal, notamment de transport combiné ou d'état des voies du réseau ferré national.
6. Le programme est concerné par la deuxième vague de la RGPP à deux titres : la rationalisation de l'organisation de VNF, avec le regroupement dans un nouvel établissement public administratif, l'Agence nationale des voies navigables, des salariés de VNF et des agents des services de navigation de l'Etat, et la réduction des moyens consacrés aux services d'ingénierie routière, qui se traduira par une dizaine de regroupements et fermetures de sites. Il devrait en résulter la suppression de 481 ETPT.
7. L'AFITF demeure confrontée à des incertitudes, tant sur sa mission, qui ne prend pas suffisamment en compte les dimensions de concertation et d'évaluation, que sur la visibilité de ses ressources, qui demeurent très dépendantes de l'octroi d'une subvention budgétaire (qui augmentera de 15,3 % en 2012), notamment en raison du report à 2013 de l'entrée en vigueur de l'éco-taxe poids lourds. La perte d'exploitation de près de 38 millions d'euros enregistrée en 2010 témoigne du déséquilibre persistant entre dépenses et ressources pérennes.
8. Les concours publics (Etat, collectivités territoriales, STIF et Union européenne) au secteur ferroviaire ont atteint près de 12,5 milliards d'euros en 2010. Le secteur ferroviaire français est actuellement confronté à des défis commerciaux et économiques majeurs, et les trois grandes entreprises publiques (RATP, RFF et SNCF), quoique n'affichant pas la même solidité financière, recourent à une même stratégie risquée d'endettement pour « rattraper le temps perdu ».
9. En dépit d'une certaine progression de son activité et de ses résultats financiers, la SNCF n'a pas encore trouvé une dynamique de croissance rentable et a vu son endettement net croître de 18,5 % en 2010. Elle demeure confrontée à de nombreux problèmes structurels, tels que la diminution de la marge des TGV, une croissance organique limitée par la contrainte budgétaire qui pèse sur l'extension du réseau des LGV, le déficit d'exploitation et la qualité de service des trains d'équilibre du territoire, le grave déficit de compétitivité de Fret SNCF, ou les relations financières avec RFF.
10. Les compensations versées à la SNCF par les collectivités publiques au titre des tarifs sociaux et conventionnés sont évaluées à 686,5 millions d'euros en 2010, dont 69,5 millions d'euros imputés sur le programme 203 pour les tarifs sociaux nationaux, qui sont nombreux et calculés selon des modalités complexes. Le dispositif est globalement perfectible et mériterait d'être rationalisé, en particulier le tarif dont bénéficient les militaires.
11. La subvention de l'Etat à RFF devrait diminuer en 2012 de 1,4 % en montant HT, mais augmenter de 2 % en montant TTC compte tenu du nouveau mode de facturation de la dotation pour les trains Corail. La trajectoire financière de RFF s'est dégradée en 2010 et la maîtrise de la dette n'est toujours pas acquise. Bien que la grande majorité de ses engagements soient tenus, le contrat de performance pour 2008-2012 illustre le déséquilibre du modèle économique de RFF, en particulier au regard du résultat opérationnel et de la maîtrise comme de la couverture du coût complet du réseau. L'année 2012 sera marquée par la révision de la convention de gestion de l'infrastructure entre RFF et la SNCF.
12. La création de l'Agence nationale des voies navigables est sans incidence sur la subvention à VNF (qui demeure stable) financée sur ce programme, les 4 284 emplois transférés continuant d'être pris en charge par le programme 217. Le nouveau contrat de performance pour 2011-2013 a pris un important retard mais devrait être signé d'ici la fin de l'année. VNF bénéficie d'une certaine aisance financière, notamment grâce au relèvement du plafond de la taxe hydraulique en 2011, et la gestion de 2012 sera à nouveau axée sur une augmentation des investissements, conformément au programme de modernisation et de fiabilisation du réseau, et une réduction de 8,7 % des dépenses de fonctionnement hors masse salariale.
13. La RATP enregistre de bons résultats commerciaux et financiers, mais sa dette est supérieure à son chiffre d'affaires. Comme la SNCF et RFF, elle mène de front plusieurs chantiers déterminants tels que la diversification des activités du groupe, la réalisation d'un important programme d'investissements, la négociation du nouveau contrat quadriennal avec le STIF, l'expansion en France et à l'international, et la séparation comptable de ses activités d'opérateur de transports et de gestionnaire d'infrastructures. Il importe cependant de veiller à ce que cette distinction comptable ne se traduise pas, à terme, par une scission de la dette en deux composantes qui prospéreraient à un rythme insoutenable.
14. Les CP consacrés à l'entretien du réseau routier national augmentent de 15 %, ce qui devrait permettre de relever à 5 % le taux de renouvellement des couches de surface. Cette action, qui fait souvent office de variable d'ajustement budgétaire, ne s'inscrit cependant dans aucune logique de programmation sur le long terme, ce qui conduit à devoir procéder à de coûteuses réparations d'urgence.
* 1 Cette consultation n'a pas connu un grand succès puisque seules 2 332 personnes ont rempli le questionnaire donnant accès à la page d'expression, 1 646 personnes ayant effectivement déposé un commentaire sur l'avant projet consolidé de schéma.
Un débat en séance s'est tenu au Sénat le 15 février 2011.
* 2 De fait, seuls 7,8 % des investissements de développement (et 14,8 % du montant global) seraient consacrés à la route, contre 62,2 % au mode ferroviaire.
* 3 Les dépenses de fonctionnement ont toutefois été réduites d'environ 5,2 % dans la LFI pour 2011.
* 4 Ainsi que 240 millions d'engagements sur 2008-2015 dans le cadre de la « Dynamique Espoir Banlieue », qui contribue à accélérer la réalisation d'infrastructures prévues au contrat de projet avec la région Ile-de-France.
* 5 L'existence d'une subvention pour charge de service public à l'AFITF et d'un retour sous forme de fonds de concours a pour effet qu'une part des crédits servant aux mêmes financements apparaissent à deux endroits dans les documents budgétaires. Il importe donc de ne pas additionner ces éléments, mais de se fonder sur le budget prévisionnel de l'AFITF.
* 6 Grenelle I et II, loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et loi du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, dite loi « ORTF ».
* 7 Le Gouvernement a justifié cet ajustement de l'augmentation de la subvention par la hausse attendue en 2011 et 2012 des recettes d'amendes forfaitaires des radars, dont l'Agence perçoit une fraction.
* 8 A la suite d'une requête déposée par un candidat non retenu, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a prononcé le 8 mars 2011 une ordonnance d'annulation de la procédure de passation du marché. L'Etat s'est pourvu en cassation le 22 mars et le Conseil d'Etat a annulé l'ordonnance par une décision du 24 juin 2011.
* 9 Soit le solde du produit attendu de cette recette (520,7 millions d'euros), minoré de 160 millions d'euros affectés aux collectivités territoriales (deuxième section du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routier ») et de 192 millions d'euros revenant à la première section de ce compte.
* 10 Et intègre le paiement de 2,14 millions d'euros d'intérêts.
* 13 Avec l'entrée en vigueur de la réforme de la tarification en 2010, les concours versés par l'Etat pour les TER et au titre de la compensation de la réforme pour les entreprises de fret, qui constituent des compléments de prix pour l'utilisation de l'infrastructure, sont soumis à TVA.
* 14 Cf. infra, commentaire sur le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».
* 15 En 2012, cette réserve devrait toutefois être portée à 7,5 % pour l'ensemble du budget général.
* 16 Le coût de mise à disposition des infrastructures est en effet loin d'être couvert par la redevance d'accès due pour les transports conventionnés (TER et Transiliens), dont le montant est de l'ordre de 500 millions d'euros.
* 17 Les péages avaient augmenté de 134,2 % en 2010 pour être portés au niveau du coût marginal d'usage, mais ne sont plus revalorisés que de l'inflation entre 2011 et 2015.
* 18 Outre les deux conventions représentatives de l'ancienne CGI (nouvelle CGI pour l'entretien et convention avec la DCF pour la gestion des trafics et des circulations), ces conventions ont trait à la gestion des quais, à la gestion du patrimoine et aux opérations d'investissement pour lesquelles la SNCF agit en qualité de prestataire, de maître d'ouvrage délégué ou de maître d'oeuvre (convention « SNCF entrepreneur » et convention fournitures).
* 19 Par un rééquilibrage entre les travaux d'entretien et les travaux de maintenance, la mise en place d'une véritable stratégie de traitement par axe, l'adéquation du niveau d'entretien des lignes aux performances qui en sont attendues, la planification coordonnée des circulations et des travaux et la maîtrise des coûts de production.
* 20 Le contrat prévoit la suppression de 50 passages à niveau préoccupants d'ici fin 2012. Mi-2011, seulement 20 opérations avaient été menées à bien.
* 21 Soit un coût complet prévisionnel de 6 811 millions d'euros, alors que le contrat prévoit 6 505 millions d'euros.
* 22 La gestion de 500 km a été confiée à la région Bourgogne au 1er janvier 2010 à titre expérimental.
* 23 Qui prévoit notamment une augmentation de 25 % entre 2009 et 2012 de la part de marché du fret non routier et l'organisation de débats publics pour la réalisation de liaisons fluviales à grand gabarit entre les bassins de la Saône et de la Moselle d'ici à 2012 d'une part, et sur la Seine amont, entre Bray sur Seine et Nogent sur Seine d'autre part.
* 24 Dont un transfert de 300 000 euros du programme 217 correspondant à 7 ETP transférés dans le cadre du projet « Voie d'eau 2013 ».
* 25 L'article 153 de la loi de finances pour 2011 a introduit un relèvement de 4,6 euros à 5,7 euros par millier de m3 du plafond de la taxe hydraulique appliqué aux volumes prélevables et rejetables, afin d'accroître les moyens du programme de modernisation et de développement du réseau. Il en est escompté une augmentation de plus de 30 millions d'euros par an du rendement de la taxe.
* 26 Cet acronyme anglo-saxon désigne le résultat brut avant impôts, intérêts, dépréciations et amortissements d'actifs.
* 27 On peut ainsi mentionner le prolongement de la ligne 8 du métro à Créteil-Parc des sports, la circulation de nouveaux trains MI09 sur la ligne A du RER, la mise en service d'autobus plus respectueux de l'environnement et d'une nouvelle ligne de bus en site propre dans le Val-de-Marne (ligne 393), l'automatisation de la ligne 1 et la préparation de nouvelles mises en service et de prolongements de lignes de tramway qui seront effectifs en 2012.
* 28 Grâce à l'accord conclu en octobre 2010 entre la SNCF et la RATP, Systra s'est renforcée de l'apport des filiales d'ingénierie des deux groupes, Inexia (SNCF) et Xelis (RATP).
* 29 Le groupe RATP a ainsi cédé sa participation de 25,6 % au capital de Transdev en échange de la reprise d'actifs français et internationaux (soit 15 filiales), pour un chiffre d'affaires de 340 millions d'euros.
* 30 Le nombre d'indicateurs a ainsi été porté de 35 à 65 dans le contrat 2008-2011. La RATP s'est engagée à restituer au STIF un effort de productivité de 0,5 % par an.
* 31 Loi n° 2009-153 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.
* 35 Qui avaient fortement augmenté dans la LFI pour 2011, en particulier pour le financement des autoroutes ferroviaires.
* 36 D'après la SNCF, l'insuffisance de compensation s'élèverait ainsi à plusieurs dizaines de millions d'euros.
* 37 L'ensemble des tarifs sociaux et conventionnés a fait l'objet d'un questionnaire de notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, adressé en avril 2011 à la SNCF, la RATP et au ministère des comptes publics.
* 38 1 655 552 porteurs de la carte étaient recensés au 11 mai 2011.
* 39 239 725 infractions ont ainsi été relevées en 2010 sur le tarif des militaires, soit une hausse de 23,3 % par rapport à 2009...
* 40 La charge de la compensation du déficit d'exploitation versée au transporteur est partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées (à l'exception de la desserte internationale de Saint-Pierre-et-Miquelon, que l'Etat assume seul), le taux d'intervention de l'Etat étant fixé par une convention pluriannuelle en fonction d'un pourcentage des recettes commerciales, déterminé d'après le degré d'enclavement de la collectivité.