Source: https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_la_riforma_del_sistema_di_valutazione_dei_dipendenti_pubblici.html
Timestamp: 2019-10-18 06:38:52+00:00
Document Index: 17101824

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 5', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 17']

Studi Camera - Istituzioni Pubblica amministrazione La riforma del sistema di valutazione dei dipendenti pubblici
Il riordino delle funzioni statali in materia di performance
Nel 2014 è stato avviato un percorso di riforma del sistema di misurazione e valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni con il D.L. n. 90/2014 (art. 19, co. 10), che ha disposto il trasferimento di tutte le funzioni di implementazione del sistema già svolte dall'Autorità nazionale anticorruzione (Anac) al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio (DPF), nella prospettiva della separazione del versante della trasparenza e dell'anticorruzione da quello del ciclo della performance. Al contempo, il decreto ha rinviato ad un regolamento di delegificazione il complessivo riordino delle funzioni in materia.
Nelle amministrazioni pubbliche il concetto di performance è stato introdotto dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, che ha disciplinato il ciclo della performance, innovando profondamente la disciplina dei controlli interni delle pubbliche amministrazioni, come descritti dal D.Lgs. 286/1999. Le diverse fasi in cui si articola il ciclo della performance consistono nella definizione e nell'assegnazione degli obiettivi, nel collegamento tra gli obiettivi e le risorse, nel monitoraggio costante e nell'attivazione di eventuali interventi correttivi, nella misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, nell'utilizzo dei sistemi premianti. Il ciclo si conclude con la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai cittadini, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
Nell'impianto delineato dal D.Lgs. n. 150 del 1999, l'implementazione del sistema di misurazione e valutazione della performance è affidata a due soggetti:
a livello nazionale, un organismo centrale, dapprima individuato nella CIVIT (successivamente trasformata in Autorità nazionale anticorruzione), poi sostituita dal Dipartimento della funzione pubblica;
a livello di singola amministrazione, un organismo indipendente di valutazione della performance (OIV).
Al fine di rendere pienamente efficace il trasferimento il D.P.R. n. 105 del 2016, da un lato, ha individuato le funzioni concretamente trasferite al DPF e, dall'altro, ha introdotto alcune modifiche nella disciplina della composizione degli Organismi indipendenti della valutazione (OIV).
Per quanto riguarda il primo aspetto, le funzioni di promozione, indirizzo e coordinamento del sistema della performance assegnate al Dipartimento della funzione pubblica sono state individuate mediante il rinvio alle disposizioni già contenute nel D.Lgs. n. 150/2009, integrate dall'indicazione di indirizzi di ordine generale ai quali il DFP deve improntare la propria attività, che derivano dall'analisi degli elementi di criticità emersi dall'applicazione del sistema introdotto con il D.Lgs. 150/2009 nel corso degli anni (articoli 2 e 3).
Tra questi, in particolare, il Dipartimento deve adoperarsi per: ridurre gli oneri informativi a carico delle amministrazioni pubbliche; promuovere la progressiva integrazione tra performance e programmazione economico-finanziaria, anche mediante raccordo con il Dipartimento della Ragioneria generale del MEF; differenziare i requisiti relativi al ciclo della performance in relazione alla dimensione al tipo di amministrazione e della attività svolta, introducendo anche modelli semplificati e tenendo conto delle specificità settoriali.
Tra le novità del decreto, che dispone anche in merito alle risorse umane necessarie al Dipartimento per l'adempimento delle nuove funzioni assegnate (art. 5), vi è l'istituzione presso il DPF della Commissione tecnica per la performance (articolo 4). Si tratta di un organo consultivo per l'indirizzo tecnico e metodologico necessario allo sviluppo delle attività di misurazione e valutazione della performance, necessario per assicurare al DFP la disponibilità di conoscenze tecniche. La Commissione tecnica è stata successivamente nominata con D.M. 29 novembre 2016.
Ulteriore novità è l'attribuzione al DFP del compito di promuovere la costituzione della Rete nazionale per la valutazione delle amministrazioni pubbliche, tramite la quale si intende valorizzare le esperienze di valutazione esterna delle pubbliche amministrazioni e dei relativi impatti condotte in specifici settori e ambiti, per favorire la condivisione di esperienze e giungere alla definizione di metodologie di valutazione comune. Anche per tale finalità, il Dipartimento sviluppa le funzionalità del Portale della Performance.
La revisione degli organismi indipendenti di valutazione (OIV)
Il DPR n. 105 del 2016 è intervenuto anche sulla disciplina degli organismi indipendenti di valutazione, con particolare riguardo ai criteri di selezione e nomina dei componenti di tali organismi, al fine di accrescerne l'indipendenza, individuato come uno degli elementi di criticità nell'attuazione della riforma introdotta con il D.Lgs. n. 150 del 2009.
Il quadro delle competenze degli organismi resta quello descritto dall'art. 14 del D.Lgs. 150/2009, che risulta arricchito dalle previsioni in base alle quali agli OIV sono demandate:
la verifica della correttezza dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione della performance organizzativa ed individuale;
la verifica dell'integrazione sostanziale tra programmazione economico-finanziaria e pianificazione strategico-gestionale;
la promozione dell'utilizzo da parte dell'amministrazione dei risultati derivanti dalle attività di valutazione esterna delle amministrazioni ai fini della valutazione della performance organizzativa.
In particolare, ai sensi del DPR 105 si conferma che l'OIV è costituito da un organo monocratico ovvero collegiale composto da 3 componenti, che sono nominati da ciascuna amministrazione, singolarmente o in forma associata, introducendo però l'obbligo di scegliere i componenti solo tra i soggetti iscritti all'Elenco nazionale dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione, tenuto dal DFP (articolo 6). È stato conseguentemente eliminato l'obbligo di previo parere del Dipartimento su ciascuna nomina. Possono essere iscritti all'Elenco nazionale soggetti, dotati dei requisiti di competenza, esperienza ed integrità stabiliti con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, con il quale sono stabiliti anche i limiti relativi all'appartenenza a più organismi indipendenti di valutazione.
In attuazione del regolamento è stato adottato il decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione 2 dicembre 2016, che istituisce l'Elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione della performance (art. 1). Il medesimo decreto provvede a:
individuare i requisiti di competenza esperienza e integrità necessari per poter richiedere l'iscrizione all'Elenco (art. 2);
definire la procedura di iscrizione all'Elenco (art. 3);
definire la procedura di conferimento dell'incarico di componente dell'Organismo indipendente di valutazione (art. 7).
Le modifiche al D.Lgs. 150 del 2009 in materia di valutazione
Il legislatore ha inserito la valutazione dei dipendenti pubblici tra le materie di riforma della pubblica amministrazione previste dalla L. 124/2015, delegando il Governo a riordinare le norme in materia nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi.
In particolare, la delega prevista dall' art. 17, comma 1, lett. r), della L. 124/2015 reca i seguenti principi e criteri direttivi: semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità; razionalizzazione e integrazione dei sistemi di valutazione, anche al fine della migliore valutazione delle politiche; sviluppo di sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dall'organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti; potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti, anche mediante il ricorso a standard di riferimento e confronti; riduzione degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione con il ciclo di bilancio; coordinamento della disciplina in materia di valutazione e controlli interni; previsione di forme di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica amministrazione.
In attuazione della delega il Governo ha adottato il decreto legislativo n. 74 del 2017, diretto a riordinare le norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, dopo aver acquisito il parere delle competenti commissioni parlamentari (A.G. 391). Il decreto ha introdotto modifiche specifiche alle disposizioni contenute nei Titoli II e III del decreto legislativo n.150 del 2009, che disciplinano le attività di misurazione e valutazione della performance, nonché gli strumenti di valorizzazione del merito.
Oltre che coordinare ed adeguare le disposizioni del D.Lgs. n. 150 del 2009 alle modifiche sul quadro normativo intervenute nel corso della legislatura ad opera del DPR 105/2016 e del successivo decreto ministeriale sugli OIV, il decreto prevede ulteriori novità.
In relazione agli effetti delle attività di misurazione, valutazione e trasparenza della performance, si stabilisce che il rispetto delle disposizioni in materia è non solo condizione necessaria per l'erogazione di premi legati alla performance (come già previsto), ma rileva anche ai fini:
delle componenti del trattamento retributivo legate alla performance;
del riconoscimento delle progressioni economiche;
dell'attribuzione di incarichi di responsabilità al personale;
del conferimento degli incarichi dirigenziali.
Si stabilisce inoltre che la valutazione negativa della performance, purché resa nel rispetto delle disposizioni del D.Lgs. 150, rileva ai fini dell'accertamento della responsabilità dirigenziale e ai fini dell'irrogazione del licenziamento disciplinare per insufficiente rendimento.
Per quanto riguarda il ciclo di gestione della performance:
prevede che nella definizione degli obiettivi si debba tener conto anche dei risultati conseguiti nell'anno precedente come validati nella relazione annuale;
introduce la categoria degli obiettivi generali, che identificano, in coerenza con il programma di Governo, le priorità strategiche delle pubbliche amministrazioni in relazione alle attività e ai servizi erogati. Accanto a questi, permangono gli obiettivi specifici di ogni amministrazione, definiti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo;
prevede che il sistema di misurazione e valutazione della performance debba essere adottato previo parere vincolante dell'OIV;
riconosce forme di partecipazione dei cittadini e degli altri utenti finali nei processi di valutazione della performance organizzativa;
stabilisce che il sistema debba prevedere le procedure di conciliazione, a garanzia dei valutati relative all'applicazione del sistema e le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio;
al fine di coordinare il ciclo della performance con quello della programmazione finanziaria e di bilancio, dispone che il Piano della performance sia predisposto a seguito della presentazione alle Camere del DEF e che sia coerente con le Note integrative delle amministrazioni;
riconosce la facoltà agli enti locali di unificare la Relazione sulla performance con il rendiconto della gestione;
introduce un nuovo sistema di distribuzione delle risorse destinate a remunerare la performance. In particolare, si prevede che spetti al contratto collettivo nazionale, nell'ambito delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance ai sensi dell'articolo 40, co. 3-bis, del decreto legislativo n. 165/2001, stabilire la quota delle risorse destinate a remunerare la performance (organizzativa e individuale) e fissare i criteri idonei a garantire che alla significativa diversificazione dei giudizi corrisponda una effettiva diversificazione dei trattamenti economici correlati. Per i dirigenti il criterio di attribuzione dei premi è applicato con riferimento alla retribuzione di risultato.
Per quanto riguarda la valutazione dei dirigenti, il decreto precisa che il peso prevalente nella valutazione complessiva debba essere attribuito ai risultati della misurazione e valutazione della performance organizzativa dell'amministrazione e delle unità organizzative di riferimento.
Per garantire la partecipazione dei cittadini e degli altri utenti finali al processo di misurazione delle performance organizzative, si stabilisce che essa possa avvenire sia attraverso comunicazioni dirette all'Organismo indipendente di valutazione, sia attraverso i sistemi di rilevazione del grado di soddisfazione di cittadini e utenti che ciascuna amministrazione deve adottare, favorendo la più ampia partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi.
Alcune novità riguardano gli OIV ai quali, in qualità di soggetti terzi e imparziali, vengono affidati compiti ulteriori rispetto a quelli già previsti, tra cui:
il parere preventivo vincolante sul sistema di misurazione e valutazione della performance;
la funzione (prima spettante all'organo di indirizzo politico-amministrativo) di monitorare l'andamento della performance rispetto agli obiettivi programmati, segnalando la necessità di interventi correttivi;
la facoltà di formulare proposte e raccomandazioni ai vertici amministrativi.
Per quanto concerne le altre funzioni già spettanti agli organismi, si stabilisce che gli OIV esercitano i compiti attribuiti (in particolare, la validazione della relazione sulla performance), tenendo conto anche delle risultanze delle valutazioni realizzate con il coinvolgimento dei cittadini o degli altri utenti finali per i servizi rivolti, nonché, ove presenti, dei risultati prodotti dalle indagini svolte dalle agenzie esterne di valutazione e dei dati e delle elaborazioni fornite dall'amministrazione.
In relazione alle modalità di nomina, si conferma che l'OIV è costituito, di norma, in forma collegiale con tre componenti e si attribuisce al Dipartimento della funzione pubblica la definizione dei criteri sulla base dei quali, le amministrazioni possono istituire l'Organismo in forma monocratica, nonché i casi in cui sono istituiti organismi in forma associata tra più amministrazioni. È inoltre introdotto il divieto per le amministrazioni di nominare propri dipendenti quali componenti dell'OIV.