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Timestamp: 2019-06-26 20:45:06
Document Index: 354012019

Matched Legal Cases: ['artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 62', 'artículo 25', 'artículo 24', 'artículo 77', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 143', 'Artículo 87']

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ, Bogotá, D.C. veinticuatro (24) de enero de dos mil siete (2007), Radicación número: 18001-23-31-000-2005-00513-01(32865).- CONSIDERACIONES.- De acuerdo con la naturaleza de la decisión adoptada mediante los actos administrativos demandados y los efectos que produjeron, la Sala observa que para rechazar la demanda por caducidad de la acción, el Tribunal dio aplicación al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, cuyo texto dispone:
(…) De la anterior previsión legislativa se desprende que al control jurisdiccional de los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, puede accederse mediante el ejercicio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo para el efecto un término de caducidad de 30 días que se contabiliza a partir del día siguiente a aquel en que el acto se comunique, notifique o publique, según el caso.
Ahora bien, la interposición de cualquiera de estas acciones no interrumpe el procedimiento de licitación ni la celebración y ejecución del contrato, al punto que una vez celebrado la ilegalidad de los actos previos sólo puede invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, la cual podrá ser demandada por los terceros que demuestren un interés directo, quienes además pueden solicitar la nulidad absoluta del contrato con base en la ilegalidad de los actos previos. Por las mismas razones, el Ministerio Público también puede invocarla e incluso puede ser declarada de oficio por el juez administrativo.
En el caso de autos, de conformidad con los apartes que fueron transcritos de la Resolución No. 000374, confirmada por la No. 000542 de 2005, la Administración dio por terminado un proceso de selección de contratistas y ordenó la apertura de uno nuevo, hecho que, aunque no refiere en sentido estricto a la deserción de una licitación o concurso como quedó anotado, la consecuencia jurídica en uno y otro casos es la misma, esto es, que no se logró la finalidad de celebrar el contrato estatal y, por tanto, el plazo de caducidad a observar para controvertir la legalidad del acto administrativo así proferido es el de treinta días a que alude la norma en cita y no el de cuatro meses como lo sugiere el recurrente.
En efecto, sobre este tema en particular, la Sala[*], en reciente providencia, hizo las siguientes precisiones:
"Por lo tanto para la Sala no resulta acertada la interpretación del recurrente debido a que, como en reiteradas oportunidades se ha establecido[*]–, la ley es clara en señalar que todos los actos precontractuales, que se expidan con ocasión de la actividad contractual, son susceptibles de ser atacados a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 87 del C. C. A. cuyo término de caducidad es de 30 días.
Por consiguiente, el acto administrativo que declara desierta la licitación también es de aquellos expedidos con ocasión de la actividad contractual, pues por su naturaleza, uno de los efectos de esa decisión es truncar el proceso contractual iniciado con anterioridad y por lo tanto sí es aplicable el inciso 2 del artículo 87 del C. C. A., razón por la cual la Sala modifica su tesis anterior, según la cual dicho acto solo era demandable en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad establecido en el artículo 136, numeral 2, es decir, de 4 meses.
En efecto, la posición anterior de la Sección Tercera aseveraba que el artículo 87 del C. C. A. solo era aplicable a los actos precontractuales relacionados con la actividad contractual y excluía al que declaraba desierta la licitación, a pesar de ser precontractual, porque dicho acto manifiesta la voluntad de la Administración de frustrar el procedimiento licitatorio o concursal, impidiendo la celebración del contrato, y por lo tanto no se profería con ocasión de la actividad contractual.
Para la Sala esa tesis resulta contraria al verdadero sentido de la ley, pues de la interpretación armónica de los artículos 24, 25 y 30 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 87 del C. C. A., se evidencia que la intención del legislador no fue crear diversos términos de caducidad o acciones diferentes a la contractual para demandar los actos producidos durante la formación del contrato.
Entonces, no existe una razón legal de la cual se deduzca que el acto que declara desierto el proceso licitatorio o concursal tenga un término de caducidad diferente al consagrado en el artículo 87 del C. C. A., toda vez que se trata de un acto expedido durante la actividad contractual y con ocasión de ella, que precisamente finaliza el proceso por las razones previstas en la ley 80 de 1993.
Por consiguiente, se analizará si la demanda que pretende la nulidad del acto de adjudicación de contrato se presentó dentro del término de caducidad de 30 días previsto en el artículo 87 del C. C. A.".
Despejada entonces cualquier inquietud respecto del término de caducidad que debe aplicarse para controvertir la legalidad de la Resolución No. 000542 del 26 de julio de 2005, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición que la firma ABC Sistemas propuso contra la No. 00374 de la misma anualidad, por la cual se dio por terminado el referido proceso de selección de contratistas, se tiene que dicho término debe contabilizarse de conformidad con lo previsto en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, en cuanto establece que: "En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil"..
De acuerdo con esa previsión legislativa y con las constancias que obran a folios 261 a 263 del cuaderno 2, se tiene que dicha Resolución fue notificada por edicto del 5 de agosto de 2005 que se desfijó el día 18 del mismo mes y año, luego es fácil concluir que el plazo de treinta (30) días de caducidad se cumplió entre los días 19 de agosto y 29 de septiembre del mismo año y, por tanto, la demanda presentada por la sociedad actora el 25 de noviembre de 2005 es extemporánea.
En las condiciones descritas, la Sala confirmará el auto por medio del cual el Tribunal rechazó la demanda por caducidad de la acción, no sin antes aclarar que no es el 18 de septiembre de 2005 la fecha en que venció el plazo para impetrar esta demanda como lo señaló el Tribunal en la providencia recurrida, sino el día 29 como quedó anotado.
*Auto de 2 de agosto de 2006, Exp. 2004-0377 (30141) Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra
*Ver, entre otros: *) Sentencia del 29 de junio de 2000. Exp: 16.602. Actor: Sociedad Baupres Limitada Pilotos Prácticos BPP. Demandado: ECOPETROL. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez. *) Auto que dictó la Sección Tercera el 23 de mayo de 2002. Exp. 22.049. Actor: Ansiscom. Demandado: Nación Registraduría Nacional del Estado Civil (Fondo Rotatorio). Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez.
ACTO QUE DECLARA DESIERTA LA LICITACIÓN
REPLANTEAMIENTO JURISPRUDENCIAL
ACTOS PRECONTRACTUALES Y CONTRACTUALES
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA. CONSEJERO PONENTE: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA. EXPEDIENTE 30.141 DE 2006.- RADICACIÓN: 50001-23-31-000-2004-0377-01, BOGOTÁ, D.C., DOS (2) DE AGOSTO DE DOS MIL SEIS (2006).- 2. Acto que declara desierta la licitación. Para definir el término de caducidad establecido para impugnar el acto de declaratoria de desierta de la licitación, es necesario acudir a las normas que lo regulan.
El estatuto de contratación administrativa contenido en la Ley 80 de 1993 consagra los principios bajo los cuales se deben regir los procesos de contratación del Estado, entre ellos los de transparencia y economía. En virtud de estos principios, todos los actos administrativos que se expidan durante la actividad contractual o con ocasión de ella —entre ellos los actos de adjudicación y de declaratoria de desierto del proceso licitatorio—, deberán ser expresamente motivados a excepción de los de mero trámite (arts. 24, num. 7° y 25, num. 18).
Así mismo, esa ley señala el trámite de la licitación o concurso, según el cual dentro del término para la adjudicación también podrá declararse desierta la licitación o concurso cuando se presente alguna de las hipótesis contempladas en el numeral 18 del artículo 25 como los motivos o causas que impidan la escogencia objetiva (art. 30, num. 9°).
Partiendo del contenido del artículo 24, se puede concluir que el acto que declara desierto el proceso de escogencia, así como el que adjudica la licitación o concurso, son actos administrativos que se expiden en la actividad contractual o con ocasión de ella. La norma señala textualmente: “ART. 24.— Del principio de transparencia. En virtud de este principio: ( ) 7. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia ”.
Por su parte, el artículo 77 ibídem señala la normativa aplicable en las actuaciones administrativas realizadas durante los procesos contractuales así: “ART. 77.— De la normatividad aplicable en las actuaciones administrativas. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de estas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
PAR. 1°—El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso Administrativo”.
Al respecto, la Sala mediante sentencia del 13 de diciembre de 2000 explicó la modificación que introdujo el articulo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, estudio dentro del cual hizo referencia a la caducidad de los actos precontractuales, entre ellos el que declara desierta la licitación o concurso:
“El inciso segundo de la norma transcrita, estableció una innovación considerable en materia de caducidad de las acciones en contra de los actos previos a la celebración del contrato, en tanto los sustrajo de la aplicación general del plazo de caducidad de cuatro meses previsto en el art. 136 del Código Contencioso Administrativo para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que solo podrán impugnarse dentro del término especial de los 30 días, siguientes a su comunicación, notificación o publicación, según el caso, cualquiera sea la acción que se escoja
De la misma manera, debe entenderse modificado por la preceptiva anterior el parágrafo 1° del art. 77 de la Ley 80 de 1993, en tanto la impugnación del acto de adjudicación debe ejercerse dentro del término especial señalado por el art. 87 del Código Contencioso Administrativo y no en el general previsto por el art. 135 ( ).
Como la norma lo indica, los actos previos a la celebración del contrato serán susceptibles de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho las cuales caducarán en un término de treinta días a partir de su comunicación, notificación o publicación.
De ahí que pueda afirmarse que cualquier persona dentro de ese plazo y en interés de legalidad puede demandar la nulidad de cualquiera de los actos previos a la celebración del contrato, incluido el acto de adjudicación. Y a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y en el mismo término, solo las personas interesadas o con interés jurídico directo.
( ) Estas consideraciones armonizan con las apreciaciones hechas por la Corte Constitucional ( ) en la Sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001. Allí señaló: ‘Alcance de la reforma introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. ( ).
i) Según el régimen de la Ley 80 de 1993, los actos previos por regla general no eran demandables separadamente, salvo las excepciones relativas al acto de adjudicación de la licitación, al que la declara desierta, o el que califica y clasifica a los proponentes inscritos en las cámaras de comercio. La modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo.
ii) El término para intentar el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señala en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Este señalamiento constituye una excepción a las reglas generales sobre caducidad , pues respecto de la acción de simple nulidad en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un término de caducidad (CCA, art. 136, num. 1°); y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también el plazo señalado de 30 días resulta contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo (CCA, art. 136, num. 2°)’”.
Por lo tanto para la Sala no resulta acertada la interpretación del recurrente debido a que, como en reiteradas oportunidades se ha establecido, la ley es clara en señalar que todos los actos precontractuales, que se expidan con ocasión de la actividad contractual, son susceptibles de ser atacados a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el articulo 87 del Código Contencioso Administrativo cuyo término de caducidad es de 30 días.
Por consiguiente, el acto administrativo que declara desierta la licitación también es de aquellos expedidos con ocasión de la actividad contractual, pues por su naturaleza, uno de los efectos de esa decisión es truncar el proceso contractual iniciado con anterioridad y por lo tanto sí es aplicable el inciso 2° del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual la Sala modifica su tesis anterior, según la cual dicho acto solo era demandable en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad establecido en el artículo 136, numeral 2°, es decir, de 4 meses.
Entonces, no existe una razón legal de la cual se deduzca que el acto que declara desierto el proceso licitatorio o concursal tenga un término de caducidad diferente al consagrado en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que se trata de un acto expedido durante la actividad contractual y con ocasión de ella, que precisamente finaliza el proceso por las razones previstas en la Ley 80 de 1993. Por consiguiente, se analizará si la demanda que pretende la nulidad del acto de adjudicación de contrato se presentó dentro del término de caducidad de 30 días previsto en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
El acto que declaró desierta la licitación lo expidió el gobernador del departamento del Guaviare el día 30 de enero de 2004 a través de la Resolución 082, el cual fue notificado a los proponentes el 3 de febrero siguiente (fls. 33 a 34 cdno. 1).
Teniendo en cuenta lo anterior, el término de caducidad para demandar dicho acto precontractual vencía el 12 de marzo de 2004 y, como la demanda se presentó el 28 de mayo de 2004, es evidente que se hizo por fuera de la oportunidad legal prevista para ello como bien lo dijo el a quo.
En consecuencia, se confirmará la providencia del tribunal en virtud de lo dispuesto en el artículo 143 de Código Contencioso Administrativo, según el cual se rechazará de plano la demanda cuando haya caducad o la acción.
JURISPRUDENCIA REPLANTEADA (VER ANTERIOR)
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ, BOGOTÁ, SIETE (7) DE JUNIO DE DOS MIL UNO (2001). RADICACIÓN NÚMERO: 08001-23-31-000-1999-2057-01(19583).- ¿Cuál es el término de caducidad para demandar acto que declara desierta una licitación? Para averiguar la respuesta parte del contenido del inciso 2º del siguiente artículo del C.C.A.: Artículo 87. ( ). Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. ( )”.
Esa disposición enseña que:
Se aplica a los actos precontractuales siempre y cuando estén relacionados con la actividad contractual; y que no se aplica al acto que declara desierta una licitación pública o un concurso público, a pesar de ser acto precontractual; esto, porque la declaratoria de desierta, por la materia de la decisión, manifiesta la voluntad administrativa dirigida a frustrar, precisamente, el procedimiento de licitación o de concurso de méritos, impidiendo la celebración del contrato o la negociación económica, según su caso. Estas dos razones, de causa y de efecto, hacen visible que el acto que declara desierta la licitación no se profiere “con ocasión de la actividad contractual”.
Por lo tanto se entiende que el término de caducidad para el acto de declaratoria de desierta de una licitación o de un concurso de méritos, sigue la regla general para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (num. 2 art. 136 C.C.A).