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Timestamp: 2018-11-21 10:30:10
Document Index: 7994395

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 40', 'artículo 7', 'artículo 48']

Sala de lo contencioso administrativo seccion primera - Página 2
II.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
. INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA.
. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
. EL FONDO DE LA CUESTION.
I.3- El actor considera que la disposición acusada viola los artículos 2º, 11, 13 y 49 de la Constitución Política.
Argumenta que el artículo 2º señala al Estado la obligación de servirle a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, y los artículos 11 y 49 disponen, respectivamente, que la vida es un derecho fundamental inviolable y la atención a la salud es un servicio público a cargo del Estado; que, además, el artículo 13 ídem garantiza el derecho a la igualdad, especialmente frente a aquellos grupos discriminados o marginados que por su condición económica se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
Que dentro del anterior marco normativo, la norma acusada vulnera flagrantemente los derechos constitucionales a la vida, la salud y a la igualdad.
Que con base en el artículo 1º del Decreto 3667 de 2004, el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución parcialmente acusada núm. 0634 de 2006, mediante la cual adoptó el Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, extralimitando su competencia y además de realizar el diseño de la planilla, le impone una carga adicional a los trabajadores independientes que les restringe el acceso al derecho fundamental a la salud y en consecuencia, a la vida, ya que el artículo 1º establece que si el cotizante es independiente, está obligado a aportar salud y pensión.
Explica que, cuando la medida se ha puesto en práctica, existen muchos colombianos que son trabajadores independientes y se encuentran en la informalidad, que no han podido acceder al servicio de salud, pues para que se les atienda, previamente deben efectuar el pago con la Planilla Única y ello supone un pago adicional para la pensión, que genera un incremento muy por encima de los ingresos básicos de un trabajador independiente del común, que en la mayoría de los casos devenga menos del mínimo vital, pues para acceder a la salud el pago no superaba los $60.000.oo, y con la nueva medida el pago asciende a $130.000.oo.
Anota que es entendible que el Gobierno Nacional quiera ampliar la cobertura en pensiones para cobijar a los trabajadores independientes, pero estas medidas no se pueden adoptar de espaldas de la realidad económica del País, especialmente, cuando se trata de sectores con una desigualdad manifiesta frente a los trabajadores dependientes.
Con fundamento en lo anterior, el actor solicita a esta Corporación, realizar un juicio de razonabilidad estricto teniendo en cuenta que las normas jurídicas deben estar cobijadas por criterios acordes con los fines perseguidos por el Estado Social de Derecho, y por ello se pregunta si la decisión adoptada, de imponer un requisito adicional a los trabajadores independientes para poder acceder al servicio de salud, tiene un fundamento objetivo y razonable, o si, por el contrario, les impone una carga imposible de superar a las personas que con ingresos mínimos que además no son fijos y se encuentran en la informalidad, están vinculados al Sistema de Salud Contributivo, pagando una tarifa mínima, restringiéndoles el acceso al derecho a la salud y en consecuencia, a la vida.
Que entonces es preciso analizar los elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad estricta, lo cual explica en los siguientes términos.
En cuanto a la idoneidad, expresa que el fin buscado por la medida es legítimo, porque consiste en ampliar la cobertura en seguridad social de acuerdo con los postulados del artículo 48 de la Constitución Política, bajo el principio de universalidad, sin embargo no es eficaz; es una medida importante en el sentido de pretender que todos los ciudadanos colombianos tengan oportunidad de acceder a una pensión; pero que la medida no es imperiosa, pues no tiene un carácter urgente que haga entender que los trabajadores independientes tengan que hacer el sacrificio de no acceder al derecho a la salud por el hecho de forzarlos a aportar a pensión.
En cuanto a la necesidad del medio utilizado, consideró que no es el más adecuado, pues la Planilla Única obliga a los trabajadores independientes a realizar una serie de pagos que en muchas casos no están en condiciones económicas de hacer, con lo cual se les restringe de manera flagrante el derecho a la salud; que el Estado no debe imponer una medida de fuerza, sino que debe partir de la iniciativa interna del trabajador independiente y con base en sus ingresos decidir si está en condiciones económicas de pagar los aportes a pensión, porque se debe considerar que ello obedece a causas económicas que se lo impiden.
Que, por la misma razón, el medio no es conducente porque se está restringiendo el derecho a la Seguridad Social en Salud, y, además, la medida puede ser sustituida por un medio alternativo menos lesivo, indicando que el pago a pensión es voluntario por parte del trabajador independiente, de acuerdo con su capacidad económica.
Desde el punto de vista de la racionalidad estricta, anota que existen dos principios constitucionales de orden superior en contradicción directa, porque en este caso se puede apreciar que la Administración justifica la adopción de la medida con fundamento en el artículo 48 de la Constitución, pues es deber del Estado garantizarle a los ciudadanos el servicio público de Seguridad Social; por otro lado, a los trabajadores independientes la Carta Política les garantiza el derecho a la vida, a la salud y a la igualdad, luego la Administración no puede violar ninguno de dichos derechos.
II.1.1- El Ministerio de la Protección Social, se opone a la prosperidad de las pretensiones, con argumentos que la Sala resume, así:
Considera que la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, denominada genéricamente PILA, es un mecanismo meramente operativo que no crea, modifica ni extingue ningún derecho u obligación de las personas frente al Sistema de la Protección Social, los cuales obran en las Leyes que han regulado el Sistema.
Sostiene que la Planilla no tiene relación alguna con la posibilidad o no de que una persona cuente o no con recursos suficientes, para acceder al servicio público de la salud, ni crea ningún tipo de obstáculo para el ejercicio de los derechos de los afiliados, limitándose a reflejar las normas sustantivas que han regulado los diferentes Subsistemas de la Protección Social; que si existe alguna irrazonabilidad o injusticia, como lo señala el actor, ello estaría en la Ley 797 de 2003, declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-1089 de 2003, y no en una simple Resolución de carácter procedimental, que se limita a convertir los postulados legales en campos electrónicos; que la carga adicional a la que se refiere el actor es la misma que impuso el Legislador y no el Ministerio, cuando señaló la necesidad de que quienes cuentan con capacidad de pago, coticen a los Sistemas de Salud y de Pensiones.
Indica que para que la vida de una persona esté en peligro o riesgo, se requeriría que le fuera negado el servicio de salud en su instancia de mayor impacto, como lo es la urgencia, la cual no puede serle negada a una persona bajo ninguna circunstancia, además de que no guarda ninguna relación con la condición de afiliado o no al Sistema de Seguridad Social en Salud, mucho menos con el pago o no de una contribución parafiscal, por lo tanto, la negación del servicio que pusiera en riesgo la vida no guarda la más mínima relación con la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes; que la pretendida relación de causalidad entre la Planilla y el derecho a la vida, no existe.
Manifiesta que de aceptarse el argumento, ello significaría que cuando los pagos o los formularios eran de papel, también la forma de recaudación de aportes habría generado un riesgo para la vida de las personas, pues los documentos físicos sufren deterioros que a los documentos electrónicos le son ajenos.
Que no se pretendió, como parece que lo entendió el actor, ampliar la cobertura, porque ésta la estableció la Ley.
Considera que la demanda debió ser objeto de inadmisión, porque se presentó por inconstitucionalidad y no como de nulidad simple, como lo consideró el Consejo de Estado en el auto mediante el cual la admitió.
Aduce esta excepción, porque el actor pretende atacar una Resolución que se ajusta plenamente a los decretos y éstos a las Leyes en las que se fundamenta, por lo cual lo que se pone en entredicho es la forma en que el Legislador diseñó el Sistema de Seguridad Social Integral, luego la planilla no podía impedir el ejercicio de derecho alguno, pues se trata de un mero instrumento o elemento procesal que no crea, modifica ni termina relación alguna de las personas para con el Sistema de la Protección Social, sino que se limita a incluir de manera electrónica los mismos datos e información que tradicionalmente se incluían en los formularios de papel.
Fundamenta esta excepción en que la disposición demandada tiene como soporte las facultades otorgadas al Ministro de la Protección Social, mediante los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005 y en especial las conferidas en el numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 205 de 2003, que señalaron su obligación de proceder con el diseño y contenido del formulario único o integrado que permitiera la autoliquidación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de Aportes Parafiscales mediante un formulario único o integrado; además, el artículo 2º, numeral 10 del Decreto Ley mencionado le otorgó facultades para efectos del Sistema de Información del Sector.
Que entonces es claro que el Ministerio estaba llamado a crear y poner en funcionamiento un mecanismo de carácter meramente procedimental, que elevara al mundo electrónico aquello que ya existía en el mundo físico de los formularios de papel, que no era susceptible de conocimiento ni análisis ni mucho menos de comparación alguna, por la forma desintegrada y disímil en la cual se archivaba la información.
Anota que resulta obvio, evitar que cada aportante o cotizante al Sistema de la Protección Social se viera, como ocurría antes, sometido al diligenciamiento de un formulario de papel por cada administradora del sistema a la que él o sus empleado estuvieran afiliados, esquema que era dispendioso y complejo y que favorecía la comisión de toda clase de errores y facilitaba el incumplimiento de las obligaciones propias de los afiliados al Sistema, pues se le podían informar a cada Administradora los datos que convenían.
Que tal es el caso de aquellos empleadores que resolvieron solo cotizar parcialmente a la salud en nombre de sus trabajadores y omitieron hacerlo al sistema de pensiones, o que hicieron pactos con los trabajadores para no aportar, y de empresas que no realizaron aportes a lo que se denomina “otros parafiscales” como son los destinados a las Cajas de Compensación, al SENA y al ICBF, o sólo lo hacían para trabajadores con subsidio familiar en dinero pero no para los de mayores ingresos, por lo que la conducta permanecía oculta; además de que evita retardos y que la Administradora, como ocurría muchas veces, desconociera quién y cuándo se realizó un pago y registrara como morosas a personas que realizaron el aporte.
Que el mecanismo físico tampoco era eficiente, porque ello suponía el diligenciamiento de innumerables formularios con la misma información general de los aportantes, trabajadores o cotizantes, con destino a cada administradora individualmente considerada; que por ejemplo, el Ministerio de la protección Social tenía que diligenciar 63 formularios cada mes, realizar el mismo número de pagos y asientos contables, utilizar tantos cheques como pagos y disponer de personas que únicamente se dedicaran a esta labor; tampoco era eficiente, pues cada administradora solo conocía los aportes que se le reportaban, sin poderlos comparar con los otros subsistemas y mucho menos para precisar si los datos consignados en el formulario coincidían en número y respecto del ingreso base de cotización (IBC) con otros subsistemas.
Que lo que se creó fue un sistema de pago, ya conocido, decantado y funcional, ahora establecido para el pago integral de los aportes parafiscales asociados a las nóminas, como se hace con los servicios públicos, los impuestos, servicios privados e incluso para realizar compras de manera electrónica, a través de diferentes actores, como lo son algunas empresas de servicios públicos domiciliarios, grandes superficies, cajeros automáticos y el sistema financiero.
La entidad ilustra el esquema respecto de un aportante, precisando que resulta más complejo, en la medida en que se incluyen más aportantes, pero principalmente por la intervención de múltiples operadores de información quienes, por delegación de las administradoras, tienen la función de recibir las planillas y hacérselas llegar, al mismo tiempo que el sistema financiero, a través de sus esquemas de compensación electrónica, les remite los dineros correspondientes, debidamente identificados con el código de la respectiva planilla; que la forma en que la conexión viaja entre el operador de información que ha seleccionado el aportante y aquel escogido por la administradora para recibir sus archivos, es el mecanismo de interconexión, sin el cual el esquema simplemente no existe; anota que el mecanismo ha sido radicado en el Banco de la República, por la seguridad que ofrece, lo cual explica en una gráfica.
Que como se puede constatar, el acto impugnado tan solo refleja de manera electrónica los contenidos de las diferentes normas que han creado o modificado el Sistema de la Protección Social, exigiendo el cumplimiento de cada una de las obligaciones del cotizante o aportante para con el Sistema y sus diferentes Subsistemas; que es evidente que impide pagos parciales.
Considera que ni la planilla ni el Ministerio han pretendido negar el derecho que asiste a las personas para acceder al Sistema de Protección Social, pero esos derechos implican obligaciones que no pueden ser omitidas ni incumplidas, so pretexto de que hasta la fecha nunca se ha exigido.
Que lo que antes era posible y ahora no, es dar información diferente a cada administradora, señalar para un subsistema un ingreso y para otros uno mayor o menor al acomodo del cotizante, declararse población pobre y vulnerable para no pagar salud, pero simultáneamente pagar al sistema de pensiones, o decidir voluntariamente que los ingresos con los que cuenta sólo alcanzan para un subsistema y no para otro, aún cuando se excedan los límites mínimos establecidos en la Ley.
A manera de ejemplo, cuestiona varias situaciones inconsistentes, tales como, la información diferente a cada Subsistema, porque indica que alguna es falsa; la persona que se afilia al Régimen Subsidiado en Salud y cotiza al Sistema General de Pensiones; la que cotiza con un ingreso al Sistema de Salud y con otro superior al de Pensiones; la que manifiesta carecer de recursos para afiliarse y cotizar al Sistema General de Pensiones, pero al mismo tiempo cuenta con un plan de medicina prepagada o un plan voluntario de pensiones; aquella que simultáneamente está afiliada al Sistema de Riesgos Profesionales y al Régimen Subsidiado en Salud, de las cuales no se sabe si trabajan o no; permitir el pago a una Caja de Compensación Familiar solo para los trabajadores que devengan menos de cuatro salarios mínimos y no exigirlo para la totalidad de la nómina.
Que el Ministerio ha constatado varias situaciones irregulares que se presentan, de quienes se han afiliado como trabajadores independientes, que son ajenas a la legislación vigente, entre ellas, el caso de personas que pertenecen al Régimen Subsidiado de Salud o son beneficiaros del grupo familiar en salud de sus padres o cónyuges, pero se encuentran aportando al Sistema General de Pensiones; personas que fueron registradas como dependientes para un riesgo (salud o pensiones o riesgos profesionales) en micro empresas familiares, cuando no son trabajadores y no pagan otro riesgo o lo pagan como independientes, y nunca han pagado aportes a Cajas de Compensación, SENA e ICBF; personas que tienen beneficios de salud en regímenes especiales o de excepción (universidades, fuerzas militares) pero trabajan y perciben ingresos y nunca se han afiliado a una EPS; empleadores que ya no existen, se liquidaron o desaparecieron y el empleado continúa utilizando la razón social; empleadores que le dan los recursos a los trabajadores de por días para que ellos paguen como independientes solo salud o solo pensión porque son beneficiarios del régimen subsidiado de salud (empleados domésticos, jardineros, meseros); personas que no tienen derecho al grupo familiar como beneficiarios ni mediante la UPC adicional y se afiliaron como trabajador independiente; finalmente, señala que existen otras condiciones familiares que no estaban previstas en las normas (artículo 40 del Decreto 806 de 1998 y artículo 7º del Decreto 1703 de 2002 que lo modificó).
Resalta que las inconsistencias mencionadas no son creadas por la PILA, sino por la falta de consistencia entre las leyes que han regulado cada uno de los subsistemas y la realidad de las afiliaciones, porque las primeras han exigido una serie de elementos y requisitos que al estandarizarse y hacerse comparables ponen de presente anomalías, errores y actuaciones dolosas, que se imposibilitan con la Planilla, la cual no impide el correcto devenir de las afiliaciones ni de las autoliquidaciones, sino solo de aquello que se aparta de la legalidad.
Sostiene que las autoliquidaciones que son el único contenido de la Planilla y una simple consecuencia de la relación legal denominada afiliación; deben ajustarse a la Ley y no pueden seguir reflejando una realidad que no existe, pues la finalidad del Sistema de la Protección Social no es permitir a cada persona afiliarse bajo las condiciones y presupuestos que cada quien estime adecuados, sino garantizar la prestación se los servicios públicos en condiciones de eficiencia y sostenibilidad financiera (inciso 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 48 y 49), que exigen la solidaridad y universalidad de los mismos, lo que significa que los diferentes Subsistemas, para el caso concreto, los de Salud y Pensiones, deben exigir a todos los afiliados su vinculación en condiciones de igualdad y deberán asumir el costo de las contribuciones que ello implica en los regímenes contributivos, al tiempo que permite y define el acceso a los mismos servicios de manera gratuita en los Regímenes Subsidiados.
Que es evidente que están obligados a afiliarse a los Subsistemas de Salud y de Pensiones todas las personas con capacidad de pago, es decir quienes perciben ingresos; por lo tanto si la persona no se ha declarado como poseedor de ingresos, no se le exigen tales contribuciones, así como tampoco se exige el pago al Subsistema de Pensiones si la persona ya está pensionada o a quienes de acuerdo con la ley están exoneradas, como son aquellas que nunca se afiliaron al Sistema y cuentan con más de 50 años las mujeres o de 55 los hombres.
Anota que lo mismo ocurre con el Sistema de Seguridad Social en Salud, pues si la persona al registrarse manifiesta estar en el Régimen Subsidiado, deberá estar en el Régimen Subsidiado de Pensiones y podrá efectuar los pagos a éste sin ningún problema, en los talonarios impresos para el efecto.
Menciona que existen personas no obligadas a pertenecer al Régimen Contributivo de Salud y que deberían afiliarse al régimen subsidiado, sin embargo, bien porque el Régimen aún no cuenta con la capacidad para afiliarlos o porque libre y voluntariamente han decidido afiliarse y cotizar al Régimen Contributivo de Salud sin estar obligado a ellos, se les permite, siempre y cuando manifiesten su real condición económica, continuar con la afiliación y seguir contribuyendo, sin obligarlas al pago al Sistema General de Pensiones porque la ley no ha exigido tal obligación a quienes honestamente manifiesten su carencia de recursos, y si bien esta posibilidad no se encuentra expresamente contemplada en la ley, tampoco se encuentra expresamente prohibida, y aun cuando el Ministerio quisiera impedir o prohibir este tipo de afiliación no obligatoria, no podría hacerlo, porque ello sí vulneraría el régimen de salud de una población que libremente ha resuelto afiliarse a él, a la que se les denomina “cotizante 41”, o pago del aporte con la colaboración de un tercero.
Presenta unas cifras de las cuales concluye que no existe un número de personas que se habrían retirado del Sistema de Salud por la presunta incapacidad de pagar pensiones, pues quienes lo venían haciendo en papel, no han desaparecido en la PILA, y además se han incrementado.
Considera que el actor finalmente lo que pretende es que se adecue no el mecanismo de recaudación de aportes, sino el Sistema de Seguridad Social Integral a sus particulares creencias o a su personal situación, lo cual significaría darle prevalencia al interés particular sobre el interés general, y por ello acusa al Ministerio de haber omitido o ignorado a los trabajadores independientes, al desconocer su incapacidad de pago, lo cual es equivocado, porque no todos los trabajadores independientes carecen de capacidad económica, sobre lo cual reitera que éstos deben manifestar su realidad y su volumen de ingresos, en la fecha de afiliación y no la del pago.
Lo explicado indica que la capacidad económica manifestada al Sistema de la Protección Social no se entiende como exclusiva para uno de los Subsistemas, sino para todos y la Ley ha previsto que para la población en condición vulnerable por su condición económica, exista la afiliación a regímenes subsidiados, pero no podía ser parcial al establecer que se puede contribuir a uno de los Subsistemas y no al otro; y el Ministerio está impedido legal y éticamente para facilitar la evasión y exonerar a unas personas de cumplir sus obligaciones, porque ello sería una garantía perversa de una vejez en la pobreza, ajena a los fines del Estado.
Concluye, que del texto de los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, se deduce fácilmente que quienes cuenten con capacidad económica, están obligados a afiliarse y a cotizar al Sistema de Pensiones, lo cual no deriva del mecanismo de pago físico o electrónico, sino de la Ley.