Source: http://www.fiscosoft.com.br/a/2ly5/contribuicao-dos-inativos-um-caso-de-emenda-constitucional-inconstitucional-sem-reducao-de-texto-fernando-facury-scaff
Timestamp: 2016-10-25 05:27:38+00:00
Document Index: 122507094

Matched Legal Cases: ['artigo 40', 'artigo 40', 'artigo 103', 'artigo 101', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 195']

Pesquisa por expressão: e/ou por período: até Artigos por Autor: A | B | C | D | E | F | G | H | I | J | K | L | M | N | O | P | Q | R | S | T | U | V | W | X | Y | Z	Artigos por Assunto Fernando Facury Scaff Inscrito na OAB/PA desde 1983. � Doutor em Direito Econ�mico pela Universidade de S�o Paulo (1988) e Especialista em Direito Tribut�rio. Foi Procurador da Fazenda Nacional entre julho de 1987 e dezembro de 1993, afastando-se do cargo ap�s esta data para melhor se dedicar a atividades privadas. � Professor da Universidade Federal do Par�, ministrando aulas de Direito Tribut�rio e de Direito Econ�mico nos Programas de Gradua��o e de P�s-Gradua��o. Desde 1996 � Professor Visitante... (ver mais)Artigo - Federal - 2004/0756
Contribui��o dos Inativos: Um caso de Emenda Constitucional Inconstitucional (sem redu��o de texto)
"Senhor Presidente, n�o me preocupa o problema de caixa do er�rio, como tamb�m n�o preocupa aos demais Ministros que integram esta Corte. Preocupa-me, sim, a manuten��o da intangibilidade da ordem constitucional"
Ministro Marco Aur�lio de Mello, RE 150.764-1-PE
1. N�o � a primeira vez que se tenta introduzir no Brasil a cobran�a de contribui��o previdenci�ria sobre os proventos de aposentados e pensionistas(1).
A tentativa mais recente ocorreu atrav�s da Lei 9.783/99, a qual foi considerada prima facie inconstitucional pela ADI 2.010 - MC, cujo Relator foi o Ministro Celso de Mello (RTJ 181-1/73), tendo sido concedida liminar para suspender a efic�cia de v�rios dispositivos daquela norma.
A situa��o ora sob apre�o � um pouco mais delicada, e necessita de maior acuidade em sua an�lise, pois a introdu��o da contribui��o previdenci�ria sobre os proventos de inatividade, sejam de aposentadoria, sejam de pens�o, foi introduzida por uma Emenda Constitucional, de n. 41, de 19-12-2003, o que altera sobremaneira a an�lise jur�dica a ser exercida.
Isto n�o quer dizer que haja uma situa��o invenc�vel � frente, e que a incid�ncia deva se dar de toda e qualquer forma em face de ser uma EC - Emenda Constitucional, mas apenas que a an�lise deve ser efetuada a partir de outros par�metros, distintos daqueles que anteriormente foram levados aos Tribunais. Assim, a despeito da ADI 2.010 - MC ser important�ssima para o deslinde desta quest�o, ela n�o � o ponto determinante de an�lise, pois seu foco � eminentemente de controle concentrado de constitucionalidade de uma lei que fere a Constitui��o. Presentemente, o que se verifica, � a possibilidade de uma EC ter ferido a Constitui��o, o que nos transfere de paradigma, passando-o para a ADI 939, que pela primeira vez na Hist�ria do Brasil, e possivelmente uma das poucas na hist�ria do que se convencionou chamar de "civiliza��o ocidental", declarou em concreto a inconstitucionalidade de uma Emenda Constitucional(2). Este precedente do STF [FFS1] � que deve guiar a an�lise da presente nova tentativa de institui��o da contribui��o previdenci�ria sobre os proventos dos aposentados e pensionistas dos entes p�blicos.
2. Originalmente o art. 40 da Constitui��o Federal era redigido de forma direta, estabelecendo apenas os requisitos necess�rios para a aquisi��o da aposentadoria, verbis:
"Art. 40. O servidor ser� aposentado:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em servi�o, mol�stia profissional ou doen�a grave, contagiosa ou incur�vel, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de servi�o."
Como pode ser verificado, n�o havia nenhuma palavra sobre o custeio desse benef�cio, que originalmente correspondia ao valor integral do que o servidor p�blico percebia em atividade. Desta maneira, quem atingisse os limites de idade para as hip�teses de aposentadoria compuls�ria ou volunt�ria (esta, com proventos proporcionais ou integrais) teria direito ao recebimento daquele valor que recebia em atividade, sendo irrelevante o montante que havia sido pago para o sistema. O mesmo se dava com a quest�o da aposentadoria por invalidez permanente.
Assim, n�o havia uma correla��o entre o que se pagava para o sistema de previd�ncia e o que dele se recebia. Observe-se que se est� a tratar do regime especial de previd�ncia, pois restrito aos servidores p�blicos, e n�o do regime geral de previd�ncia, o qual atinge a todos os trabalhadores do setor privado.
3. Em 1993 iniciou-se a batalha constitucional para modificar o sistema de custeio pelo Tesouro Nacional. A Emenda Constitucional n� 3, de 1993, acresceu um �6� ao artigo 40, mencionando que:
"�6� As aposentadorias e pens�es dos servidores p�blicos federais ser�o custeadas com recursos provenientes da Uni�o e das contribui��es dos servidores, na forma da lei."
Havia uma suspeita generalizada de que esta norma havia sido introduzida para possibilitar a cobran�a de contribui��o previdenci�ria dos aposentados e pensionistas, a partir da convic��o de que na express�o "servidores" estivessem inclu�dos tanto os ativos, quanto os inativos. Esta suspeita est� bastante clara na discuss�o havida no Supremo Tribunal Federal a quando do julgamento da ADI 1441 - MC(3), pois, conforme mencionou o Ministro Nelson Jobim, ao comentar a introdu��o desse par�grafo pela EC 3/93, "a palavra 'servidor', nesse par�grafo, poderia, na tradu��o feita pelo eminente Ministro Octavio Gallotti, incluir, como de resto inclu�a, a natureza dos servidores inativos, observada a regra da Constitui��o." (4)
Passava-se ent�o, no �mbito constitucional, de um sistema de reparti��o simples de 1988 para um sistema contributivo, onde as aposentadorias e as pens�es n�o seriam mais uma concess�o do Estado, pois em sua composi��o deveria haver uma rela��o contributiva, de tal forma a apresentar um equil�brio de car�ter financeiro e atuarial. Com isso, o sistema deixou de ser uma d�diva do Estado, arcado atrav�s de uma fonte "sem fim" do Tesouro P�blico, para ser um sistema contributivo, atrav�s de valores arrecadados do Estado e dos servidores p�blicos. Por certo havia desde ent�o a cobran�a de contribui��es previdenci�rias dos servidores ativos, mas n�o havia um car�ter contributivo entre o que era cobrado e pago no contracheque, e o que era devolvido ap�s cumprir o interregno estabelecido. Assim, a partir da EC 03/1993, e especialmente ap�s a EC 20/1998 foi iniciado um processo em que se deveria ter necessariamente uma correla��o entre o que era cobrado e o que era concedido. Contudo, os servidores inativos encontravam-se afastados dessa exig�ncia, conforme declarado pela ADI 2.010(5).
A transforma��o entre estes dois sistemas, de reparti��o simples para um car�ter contributivo torna-se bastante claro com o exemplo exposto pelo Ministro Nelson Jobim, no julgamento da ADI 2010 MC, onde relata seu pr�prio caso em rela��o � previd�ncia, pois, menciona o referido Ministro, que mesmo tendo contribu�do para a previd�ncia privada (INSS) sobre o teto de 20 sal�rios m�nimos, e para a previd�ncia p�blica desde que ingressou no STF, em 1995, poder� (poderia) se aposentar com a remunera��o integral do servi�o p�blico, sem que tivesse contribu�do pelo tempo necess�rio para receber os proventos de aposentadoria sobre esse valor(6). Demonstra, portanto, que existia uma falta de correla��o entre o que se pagava e o que era recebido, no sistema de previd�ncia p�blica.
Embora bastante ilustrativo o exemplo, deve-se referir que o sistema contributivo que foi esbo�ado pela EC 3/1993 n�o foi efetivamente implementado, pois n�o surgiu um sistema legal que demonstrasse a correla��o entre o que estava sendo cobrado e os benef�cios que deveriam ser auferidos.
4. Posteriormente, a EC 20, de 15-12-1998 revogou o �6� tal qual acima transcrito, e modificou a reda��o do caput, alterando-o para o seguinte:
"Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios, inclu�das suas autarquias e funda��es, � assegurado regime de previd�ncia de car�ter contributivo, observados crit�rios que preservem o equil�brio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo."
Verifica-se, portanto, que foi incorporado ao caput do art. 40 o texto do �6� ent�o introduzido pela EC 3/93, mantendo e refor�ando o car�ter contributivo do sistema.
5. Mais recentemente, em 19 de dezembro de 2003, atrav�s da EC 41, o caput do art. 40 foi novamente alterado, passando a ter a seguinte reda��o:
"Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios, inclu�das suas autarquias e funda��es, � assegurado regime de previd�ncia de car�ter contributivo e solid�rio, mediante contribui��o do respectivo ente p�blico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados crit�rios que preservem o equil�brio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo."
A primeira, � que o car�ter contributivo passou tamb�m a ser solid�rio, ou seja, n�o se trata apenas de cobrar de quem ir� formar um fundo e receber valores desse montante. Ao se dizer solid�rio, o que se pretende � afastar este car�ter meramente contributivo, mas acrescer a ele um perfil onde mesmo aqueles que nada tem mais a receber continuem a pagar pelos valores recebidos.
Esta primeira novidade foi certamente criada para permitir a introdu��o da segunda, qual seja, a cobran�a de contribui��o previdenci�ria dos aposentados e pensionistas, que al�m de ter sido estabelecida no caput do art. 40, foi refor�ada pela introdu��o de mais um par�grafo ao artigo 40 pela EC 41, verbis:
"�18. Incidir� contribui��o sobre os proventos de aposentadorias e pens�es concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite m�ximo estabelecido para os benef�cios do regime geral de previd�ncia social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos."
Ou seja, imaginou-se estabelecer uma esp�cie de "m�nimo existencial" a partir do qual seria criada a incid�ncia de contribui��o previdenci�ria, mesmo sobre os servidores aposentados e pensionistas. Para o custeio do regime dos servidores p�blicos (regime especial de previd�ncia) foi estabelecido que os inativos contribuiriam pela mesma al�quota dos servidores que se encontram na ativa, sendo a atual base de c�lculo a partir do valor de R$ 1.200,00 no caso de Estados, Distrito Federal e Munic�pios, e a partir do valor de R$ 1.440,00 no caso de inativos da Uni�o(7).
O regime de custeio acima descrito permitir� a obten��o de um valor de benef�cio, id�ntico para o regime de previd�ncia dos servidores p�blicos (regime especial) e dos servidores privados (regime geral de previd�ncia) de R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), considerados os valores atuais. (8)
6. Em decorr�ncia desta altera��o constitucional, foi editada a Medida Provis�ria 167, de 19-02-2004, que em seu art. 5� alterou a lei 9.783, de 28-01-1999, crescendo as seguintes disposi��es:
"Art. 3o-B. Os aposentados e pensionistas de qualquer dos Poderes da Uni�o, inclu�das suas autarquias e funda��es, em gozo desses benef�cios na data de publica��o da Emenda Constitucional n� 41, de 2003, contribuir�o com onze por cento incidente sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pens�es que supere sessenta por cento do limite m�ximo estabelecido para os benef�cios do regime geral de previd�ncia social.
Par�grafo �nico. A contribui��o de que trata o caput incidir� sobre os proventos de aposentadorias e pens�es concedidas aos servidores e seus dependentes que tenham cumprido todos os requisitos para obten��o desses benef�cios com base nos crit�rios da legisla��o vigente at� 31 de dezembro de 2003."
A norma acima transcrita demonstra � saciedade que existe uma determina��o de alcan�ar inclusive os aposentados e pensionistas que, em 19-12-2003 j� estavam em gozo desse benef�cio (previs�o do caput), bem como aqueles servidores que mesmo tendo cumprido todos requisitos para a obten��o desse benef�cio n�o o exigiram at� 31-12-2003 (previs�o do par�grafo �nico).
Em suma, a EC 41/03 e a Medida Provis�ria 167/04 pretendem alcan�ar a todos os aposentados e pensionistas da Uni�o, seja qual for a data de sua aposentadoria.
7. A EC 41 estabeleceu a incid�ncia de contribui��o do respectivo ente p�blico, sobre os servidores ativos, inativos e pensionistas. Estas tr�s categorias contemplam v�rias distintas possibilidades de combina��o em face da quest�o intertemporal, que � de extrema relev�ncia para a an�lise das implica��es jur�dicas envolvidas.
Neste sentido � que, sob a �tica da cobran�a de contribui��o previdenci�ria, deve-se distinguir tr�s distintos grupos que n�o podem ser tratados de forma igual, pois sobre dois deles existe um halo de certeza, e sobre o terceiro, de incerteza em face do trato da quest�o.
Os dois grupos que se encontram sob o halo da certeza s�o:
1�) Os que j� se encontravam sob uma situa��o consolidada em 19-12-2003, data de promulga��o da EC 41, quais sejam, os que j� eram aposentados e pensionistas, ou que reuniam as condi��es para s�-lo(9), pois eles j� possu�am naquela data direito adquirido � aposentadoria e � pens�o; e
2�) Aqueles que ingressaram no servi�o p�blico ap�s 19-12-2003, pois sobre eles se aplicam as normas j� alteradas, ou seja, incidem sobre eles as novas normas sobre aposentadorias e pens�es dos servidores p�blicos criadas ap�s 19-12-2003 pela EC 41.
Para estes dois grupos pode-se encontrar uma zona de certeza, pois, para o primeiro deles, j� existia uma situa��o consolidada quando foi criada a nova norma constitucional, cujos efeitos s�o ex-nunc, (efeitos futuros) existindo um direito adquirido em face da irretroatividade da norma.
Para o segundo grupo, que ingressou no servi�o p�blico sob a �gide da referida nova norma constitucional, os efeitos ser�o plenos, pois seu ingresso no sistema j� se deu sob essa nova regra. O divisor de �guas � a teoria da irretroatividade das leis, cujo corol�rio � a teoria dos direitos adquiridos.
O terceiro grupo, da zona de incerteza, refere-se aos servidores que ingressaram no servi�o p�blico antes de 19-12-2003, que n�o possuem uma situa��o jur�dica consolidada no que tange � aposentadoria e pens�o. Ou seja, eles formam um grupo que, sob este aspecto, "est� por ser", n�o possuindo direitos adquiridos a serem exercidos. O que n�o quer dizer que devam ficar ao desamparo em face da regra, pois carentes de direito adquiridos, pois mesmo as expectativas de direito geram certos efeitos.
8. Perguntar-se-�: � inconstitucional a cobran�a de contribui��o previdenci�ria de aposentados e pensionistas a partir da EC 41?
Para responder a esta pergunta � necess�rio antes verificar qual a situa��o dos direitos adquiridos, pois esta cobran�a n�o pode alcan�ar as situa��es consolidadas sob a �gide do sistema anterior. Por outras palavras, o limite da cobran�a � o direito adquirido dos aposentados e pensionistas em face das situa��es consolidadas antes da EC 41, que foi promulgada em 19-12-2003, pois, no Brasil, as leis possuem efeito imediato, sendo, portanto, irretroativas.
Da� a import�ncia de distinguir quando se tem ou n�o um direito adquirido � situa��o consolidada anterior.
9. 0 estudo do Princ�pio do Direito Adquirido teve em Gabba um de seus maiores expoentes. Este mestre italiano prop�s o seguinte conceito de direito adquirido:
"� adquirido todo direito que:
a) � conseq��ncia de um fato id�neo a produzi?lo, em virtude da lei do tempo no qual o fato se viu realizado, embora a ocasi�o de faz�?lo valer n�o se tenha apresentado antes da atua��o de uma lei nova a respeito do mesmo, e que,
b) nos termos da lei sob o imp�rio da qual se verificou o fato de onde se origina, entrou imediatamente a fazer parte do patrim�nio de quem o adquiriu"(10).
Para Rubens Limongi Fran�a(11), direito adquirido �
"a conseq��ncia de uma lei, por via direta ou por interm�dio de fato id�neo; conseq��ncia que, tendo passado a integrar o patrim�nio material ou moral do sujeito, n�o se fez valer antes de lei nova sobre o mesmo objeto".
Pacifici?Mazzoni segue na mesma dire��o, ao propor o seguinte conceito:
"Direito Adquirido � a conseq��ncia de um fato id�neo a reduzi-la, em virtude da lei do tempo no qual o mesmo se consumou e que antes da atua��o da nova lei entrou a fazer parte do patrim�nio da pessoa a quem respeita, embora n�o tenha podido fazer?se valer por parte dela, por falta de ocasi�o"(12).
Observa-se que em qualquer dos tr�s conceitos esposados, para que o direito seja adquirido � necess�rio que o fato aquisitivo seja considerado id�neo e embasado em uma lei (norma), que esteja gerando efeitos no tempo em que o fato foi realizado.
Ou ainda, em uma apertada s�ntese, pode-se dizer que direito adquirido "� aquele que seu titular pode exercer" (13).
� imperioso distinguir o conceito de direito adquirido do conceito de expectativa de direito, pois esta � a "faculdade jur�dica abstrata ou em vias de concretizar?se, cuja perfei��o est� na depend�ncia de um requisito legal ou de um fato aquisitivo espec�fico"(14). � preambular � aquisi��o do direito, e fica na depend�ncia da ocorr�ncia de um elemento acidental, exterior ao fato em si. Enquanto mera expectativa n�o gera direito adquirido. �, por exemplo, o caso da maioridade civil, que s� ocorre quando o indiv�duo atinge x anos, nem mais, nem menos, sendo este crit�rio algo exterior e contingencial � norma. Neste caso, somente se adquirir� o direito quando o termo da maioridade for alcan�ado, embora isto ocorra dia-a-dia, sucessivamente. Logo, se estar� defronte a uma expectativa de direitos, e n�o a um direito adquirido.
10. Contudo, n�o � apenas a quest�o do direito adquirido que deve ser considerada, mas tamb�m o aspecto da irretroatividade das leis. A Constitui��o n�o tratou da quest�o de forma direta, limitando-se a proclamar o Princ�pio do respeito ao direito adquirido, ao ato jur�dico perfeito e � coisa julgada (art. 5�, XXXVI).
Todavia, a LICC - Lei de Introdu��o ao C�digo Civil (DL 4657/42) prescreve o seguinte:
Art. 6� A Lei em vigor ter� efeito imediato e geral, respeitados o ato jur�dico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
Este preceito da LICC estabelece o efeito imediato das novas leis, vedando, portanto, a imposi��o de leis retroativas(15), e estabelecendo seu efeito imediato e geral.
Ocorre que dizer isso n�o esgota o problema, pois existem duas diferentes situa��es a serem analisadas, que envolvem o cerne do direito intertemporal, o que n�o escapou � an�lise de Roubier, pois "a base fundamental da ci�ncia do conflito das leis, no tempo, � a distin��o entre o efeito retroativo e efeito imediato", sendo que o primeiro "� a aplica��o no passado", e o outro � "a aplica��o no presente" (16).
Limongi Fran�a, analisando o trabalho de Roubier menciona que, em face do preceito do art. 6� da LICC
"O alcance, portanto, da regra do efeito imediato entre n�s, � o de que a lei nova, em princ�pio, atinge as partes posteriores dos facta pendentia, com a condi��o de n�o ferir o ato jur�dico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
Em suma, o limite do efeito imediato � o Direito Adquirido em sentido amplo, de modo a abranger as outras duas no��es, de ato jur�dico perfeito e a de coisa julgada.
O Direito Adquirido � o limite normal do efeito imediato; noutras palavras, as novas leis, ainda quando n�o expressas, se aplicam �s partes posteriores dos facta pendentia, ressalvado o Direito Adquirido. J� com rela��o � retroatividade, ela nunca existe, a n�o ser quando expressa; mas ainda quando tal se d�, resta como limite o Direito Adquirido." (17)
Desta maneira, h� que se distinguir - como foi efetuado no in�cio deste trabalho -, os grupos que se encontram em situa��es diversas no momento da aplica��o de uma lei nova:
1) aqueles que j� possuem direitos que foram adquiridos antes da sua vig�ncia;
2) aqueles que ainda vir�o a ingressar no sistema proposto pela nova lei; e
3) aqueles que est�o no curso de aquisi��o dos direitos de conformidade com a nova lei.
Observe-se que h� uma abissal distin��o entre estas tr�s situa��es, pois:
1) no primeiro grupo, existem aqueles que t�m um direito consolidado, mas que projeta efeitos futuros. O recebimento de pens�o ou de aposentadoria n�o � um fato pendente (facta pendentia), mas um efeito presente de um direito adquirido no passado;
2) no segundo grupo, n�o se h� de falar nem em direito adquirido, e sequer em expectativas de direito, pois sequer servidores p�blicos eram sob a �gide do regime anterior;
3) no terceiro grupo, existem direitos em curso de aquisi��o, ainda n�o completamente adquiridos, que se configuram como expectativas de direito. A� se encontram os facta pendentia.
11. Para o bom entendimento de todos os complexos desdobramentos desta situa��o, deve-se ainda analisar quando � que se pode afirmar que o direito entrou para o patrim�nio do indiv�duo. S�o as hip�teses em que as situa��es se encontram nas fronteiras do direito adquirido, em que se observa as diversas hip�teses de situa��es de trato sucessivo, em que um direito n�o se incorpora imediatamente ao patrim�nio do indiv�duo, mas apenas ap�s o cumprimento de um decurso de prazo ou do cumprimento de uma condi��o.
Limongi Fran�a(18), em sua excepcional obra, relata a exist�ncia de v�rias diferentes hip�teses. Nos cingiremos a tratar apenas da que se refere ao direito � aposentadoria.
Segundo o not�vel mestre paulista, o direito � aposentadoria � um direito de aquisi��o sucessiva, pois � um daqueles que "se obt�m mediante o decurso de um lapso de tempo. � o caso da prescri��o, do direito � aposentadoria, da maioridade, etc." (19).
Os direitos de aquisi��o sucessiva n�o s�o o mesmo que direitos � termo, pois estes dependeriam apenas de um evento futuro e certo, enquanto os primeiros s�o adquiridos dia-a-dia. Desta maneira sua forma de aquisi��o � diversa, tornando-se patrimoni�veis quotidianamente.
A retroa��o total da nova norma, ensina Limongi,
"incorreria em ignorar a patrimonialidade do prazo j� decorrido. Por outro lado, a aplica��o integral da lei antiga implicaria em considerar adquirido um direito cuja perfei��o estava na depend�ncia de elementos ainda n�o verificados" (20).
"A solu��o, pois, parece encontrar-se na aplica��o imediata da lei, considerando-se v�lido o lapso j� decorrido, e computando-se o lapso por escoar de acordo com a lei nova. E isto n�o est� apenas de acordo com a l�gica jur�dica, sen�o tamb�m com a regra do efeito imediato, a qual constitui atualmente uma das vigas mestras do nosso sistema de Direito Intertemporal."
Mesmo nas normas de ordem p�blica este entendimento deve prevalecer, conforme adverte o mestre paulista: "ainda que se cuide de mat�ria ligada aos mais altos interesses p�blicos, n�o pode haver retroatividade se a lei n�o for expressa", ressaltando que "as normas de ordem p�blica t�m, em princ�pio, efeito imediato", mas que "o fundamento da ordem p�blica para desconhecer o Direito Adquirido n�o pode ir a ponto de atingir os casos em que esse desconhecimento geraria desequil�brio social e jur�dico." (21)
12. Em face do acima exposto, e tentando responder a pergunta que acima foi formulada (� inconstitucional a cobran�a de contribui��o previdenci�ria de aposentados e pensionistas a partir da EC 41?) pode-se afirmar que:
a) As pessoas que j� eram aposentadas e pensionistas no instante da promulga��o da EC 41, em 19-12-2003, ou que reunissem as condi��es para seu exerc�cio, possuem direito adquirido a n�o contribuir para o custeio de seu benef�cio, uma vez que o sistema pelo qual foram aposentados n�o previa uma sistem�tica contributiva, e, ainda mais, solid�ria, que inclu�sse os servidores inativos, somente agora acrescida pela referida EC 41, e pela Medida Provis�ria 167, de 19-02-2004, que implementa aquele novel preceito constitucional. Logo, todos que se encontrem nessa situa��o jur�dica possuem direito adquirido que se imp�e contra a mudan�a constitucional proposta pela EC 41, e pelo art. 5�. da MP 136/04, que acresceu o art. 3-B � Lei 9.783, de 28-01-1999.
b) As pessoas que vierem a ingressar no servi�o p�blico da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios a partir da data da promulga��o da EC 41, ou seja, em 19-12-2003, n�o possuem nenhuma esp�cie de direito adquirido ou de expectativa de direito ao sistema anterior de custeio de sua aposentadoria, devendo ser regido pela nova norma.
c) As pessoas que j� eram servidores p�blicos na data de 19-12-2003 possu�am apenas expectativa de direito � aquisi��o da aposentadoria. Deste modo, n�o possuem direito adquirido ao seu exerc�cio, mas, como se trata de um direito de aquisi��o sucessiva, com ineg�vel patrimonialidade, deve ser considerada proporcionalmente sua participa��o no sistema de custeio para a aquisi��o do benef�cio.
V. H� Direito Adquirido contra a Constitui��o conforme a jurisprud�ncia do STF?
13. N�o deve ter escapado ao leitor atento o fato de que o t�pico anterior � integralmente baseado em uma an�lise legislativa, focada na Lei de Introdu��o ao C�digo Civil que estabeleceu o efeito imediato, bem como na posi��o doutrin�ria de Rubens Limongi Fran�a.
Ocorre que no caso presente o que se verifica � uma situa��o diversa, onde a modifica��o foi introduzida atrav�s de uma Emenda Constitucional, o que obriga a um refor�o de an�lise, sendo necess�rio observar ainda dois importantes aspectos, imprescind�veis para a perfeita compreens�o da situa��o: 1) analisando sua posi��o no que tange � quest�o do efeito imediato da nova norma e sua aplica��o aos facta pendentia; bem como 2) o que o Supremo Tribunal Federal vem decidindo em casos semelhantes, seja no �mbito da declara��o de inconstitucionalidade de uma norma constitucional, o que foi efetuado atrav�s da ADI 939.
14. O direito adquirido � um Princ�pio Constitucional que consagra a seguran�a jur�dica em nosso ordenamento, e que se encontra desta forma redigido, inserido no T�tulo II da Carta, denominado "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", e no Primeiro Cap�tulo desse T�tulo, denominado "Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos":
O entendimento do Supremo Tribunal Federal sempre foi no sentido de reconhecer a exist�ncia de certos direitos como adquiridos em face da Constitui��o, nunca fazendo uma t�bula rasa desse entendimento.
� bem verdade que a singela an�lise da ementa dos ac�rd�os pode nos levar ao entendimento a�odado de que o STF nunca reconheceu direitos adquiridos contra a Constitui��o. Contudo, uma segunda mirada sobre o conte�do dos ac�rd�o que serviram de fundamento para esta concep��o nos revela aspectos diferentes desse entendimento, como poder� ser visto pela an�lise a seguir efetuada.
a) A vig�ncia imediata da lei e os fatos pendentes.
15. O que se pretende demonstrar � que mesmo quando assevera que "n�o h� direito adquirido contra a Constitui��o" o STF ressalva o direito efetivamente adquirido, fazendo incidir a nova norma apenas sobre os fatos pendentes, o que comprova a distin��o efetuada acima.
Ainda no �mbito da Constitui��o de 1967, no julgamento do RE 94.414-SP, que ocorreu em 13-02-1985, cujo relator foi o Ministro Moreira Alves, o Plen�rio do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, declarou na ementa que "n�o h� direito adquirido contra texto constitucional, resulte ele de Poder Constituinte origin�rio, ou do Poder Constituinte derivado." (22)
O tema em debate dizia respeito � pretens�o de um magistrado estadual paulista que moveu uma a��o declarat�ria contra a Fazenda P�blica daquele Estado a fim de que fosse confirmado por senten�a que possu�a direito adquirido a acumular seu cargo de juiz com as atividades de professor que desenvolvia em duas Faculdades privadas naquele Estado. A alega��o � que existia entre o magistrado e as Faculdades apenas uma rela��o de natureza trabalhista, sendo que com a entrada em vigor da ent�o recente Lei Org�nica da Magistratura em face da veda��o existente sobre acumula��o remunerada de cargos. Alegava o magistrado que sua rela��o com as Faculdades n�o seria de cargos, em face do regime celetista existente. Depois da regular tramita��o, a Fazenda Estadual Paulista recorreu extraordinariamente para o STF alegando viola��o do art. 141, I da CF/67 com a altera��o efetuada pela EC 7/77.
Deve-se observar que no corpo do referido ac�rd�o, o Ministro Moreira Alves melhor explicita sua opini�o, asseverando que: "as normas constitucionais se aplicam de imediato, sem que se possa invocar contra elas a figura do direito adquirido. Mesmo nas Constitui��es que vedam ao legislador ordin�rio a edi��o de leis retroativas, declarando que a lei nova n�o prejudicar� o direito adquirido, o ato jur�dico perfeito e a coisa julgada, esse preceito se dirige apenas ao legislador ordin�rio, e n�o ao constituinte, seja ele origin�rio, seja ele derivado." (23)
Contudo, prosseguindo em seu voto, o Ministro melhor explicita sua opini�o, que vai ao encontro da tese acima esposada:
"Por isso, os efeitos futuros de fatos passados s�o atingidos pelo novo preceito constitucional, respeitados apenas - exceto se a Constitui��o expressamente declarar o contr�rio - os efeitos que ocorreram antes da vig�ncia do novo texto constitucional. (24)"
Destaca-se desse trecho o fato de que o Ministro apenas acata a retroatividade caso venha a ser expressamente declarada na Constitui��o, pois, caso contr�rio, ela alcan�ar� apenas os fatos pendentes, e n�o os que j� se encontravam constitu�dos, exatamente de conformidade com o que foi exposto linhas atr�s.
� o pr�prio Ministro Moreira Alves quem esclarece seu pensamento no ac�rd�o:
"Em outras palavras, a Constitui��o, ao aplicar-se de imediato, n�o desfaz os efeitos passados de fatos passados (salvo se expressamente estabelecer o contr�rio), mas alcan�a os efeitos futuros de fatos a ela anteriores (exceto se os ressalvar de modo inequ�voco)." (25)
Ou seja, 1) o STF aplicou no caso em quest�o a teoria dos facta pendentia, aplicando-se a nova norma constitucional a eles com plenitude e imediatismo; por�m, 2) respeitou os fatos consolidados no passado, que se constituem em direitos adquiridos, n�o estabelecendo a retroa��o da norma. A despeito disso, 3) pode haver retroa��o para alcan�ar os direitos adquiridos, por�m apenas se houver determina��o expressa na Carta, ou na Emenda Constitucional.
Observe-se as palavras do pr�prio Ministro "n�o desfaz os efeitos passados de fatos passados (...), mas alcan�a os efeitos futuros de fatos a ela anteriores."
Havia o entendimento de que para o Poder Constituinte, origin�rio ou derivado, tudo era poss�vel, at� mesmo alcan�ar os "efeitos passados de fatos passados", caso expressamente o estabelecesse, o que n�o aconteceu no ac�rd�o ora sob comento.
No caso, o STF conheceu e deu provimento ao recurso extraordin�rio interposto pela Fazenda P�blica, asseverando que n�o havia direito adquirido no caso em apre�o, pois haveria a� uma rela��o continuativa, n�o se caracterizando como direito adquirido na completa acep��o do termo, conforme acima descrita.
16. Esta posi��o do STF j� havia sido objeto de outra decis�o un�nime, desta feita da 1a. Turma, cujo relator foi o Ministro Oscar Correa, RE 102555-GO, julgado em 02-10-1984, cuja decis�o foi assim ementada:
"Mandado de seguran�a. Aposentadoria de promotora. Contagem proporcional do tempo de servi�o como professora. As exce��es a regra do artigo 103 da Constitui��o Federal dependem de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da Rep�blica. Em conseq��ncia, infringe essa norma constitucional a concess�o da aposentadoria especial com tempo de servi�o inferior a 30 anos (artigo 101, par�grafo �nico da Constitui��o Federal). S� h� direito adquirido a aposentadoria com tempo reduzido aos servidores que o completaram anteriormente � vig�ncia da Emenda Constitucional n. 1/69. Recurso extraordin�rio conhecido e provido."
Mais uma vez ficou assegurado que aquelas pessoas que haviam completado o tempo para gozo de aposentadoria proporcional em face do ordenamento constitucional anterior, poderiam goz�-la naquelas bases, ou seja, consagrou e respeitou a teoria do direito adquirido; aplicando a nova norma constitucional apenas aos fatos pendentes, pois aquelas pessoas que ainda n�o haviam completado o interst�cio anteriormente mencionado, n�o teriam aquele direito, pois estariam apenas em face de uma expectativa de direito.
Ou seja, a modifica��o constitucional alcan�aria os fatos pendentes, por�m n�o alcan�aria os fatos que haviam sido constitu�dos (se transformado em direito adquirido) sob a �gide do ordenamento jur�dico constitucional anterior.
17. Anteriormente, o Plen�rio do STF, por maioria, havia decidido na mesma linha, no RE 73189-SP, em que foi Relator o Ministro Luiz Gallotti, julgado em 29-03-1973(26):
"Direito adquirido - Aposentadoria. Se, na vig�ncia da lei anterior, o impetrante preenchera todos os requisitos exigidos, o fato de, na sua vig�ncia, n�o haver requerido a aposentadoria, n�o o fez perder o seu direito, que j� estava adquirido. Um direito adquirido n�o se pode transmudar em expectativa de direito, s� porque o titular preferiu continuar trabalhando e n�o requerer a aposentadoria antes de revogada a lei em cuja vig�ncia ocorrera a aquisi��o do direito. Expectativa de direito � algo que antecede a sua aquisi��o, e n�o pode ser posterior a esta. Uma coisa � a aquisi��o do direito, outra, diversa, � o seu uso ou exerc�cio. N�o devem as duas ser confundidas. E conv�m ao interesse publico que n�o o sejam porque, assim, quando pioradas pela lei as condi��es de aposentadoria, se permitir� que aqueles eventualmente atingidos por ela mas j� ent�o com os requisitos para se aposentarem de acordo com a lei anterior, em vez de o fazerem imediatamente, em massa, como costuma ocorrer, com grave �nus para os cofres p�blicos, continuem trabalhando, sem que o Tesouro tenha de pagar, em cada caso, a dois: ao novo servidor em atividade e ao inativo. Recurso extraordin�rio da Fazenda Estadual, n�o conhecido."
Esta l�cida decis�o, em todos os sentidos, que j� completou mais de 30 anos, bem demonstra a linha de racioc�nio adotada pelo STF, pois basta ter adquirido o direito, mesmo que n�o o tenha exercido, para que ele se incorpore ao patrim�nio jur�dico da pessoa. Logo, a condi��o de aplicar-se aos fatos futuros, n�o alcan�a os direitos que foram adquiridos, e n�o exercidos.
Esta decis�o faz coro com a S�mula 359 do STF, que foi aprovada em 16-12-1963, portanto h� mais de 40 anos, que continua plenamente vigente, e que possui o seguinte teor:
"Ressalvada a revis�o prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necess�rios (inclusive a apresenta��o do requerimento, quando a inatividade for volunt�ria)."
O trecho que se encontra entre par�nteses foi retirado posteriormente pelo pr�prio STF, no julgamento do RE 72509 ED-Edv, RTJ-64/408.
18. Isto n�o quer dizer que o conceito de direito adquirido alcance a todos os �mbitos da aposentadoria. � bastante elucidativa a decis�o do Plen�rio do STF, em que foi relator o Ministro Thompson Flores, MS 20240-DF, julgado em 18-06-1980, por maioria(27), em que � efetuada uma clara distin��o entre o que se constitui como um direito adquirido e o que n�o se pode incluir nesse conceito:
"Aposentadoria. Procurador do Trabalho do Minist�rio P�blico da Uni�o. Proventos do cargo em comiss�o de diretor executivo da FENAME. Negativa de registro do ato de inativa��o pelo Tribunal de Contas, ante os proventos nele fixados.
II - N�o podem eles (proventos) prevalecer, eis que, devendo ser pagos pelos cofres da Uni�o, se devem sujeitar as injun��es constitucionais e legais, o que n�o sucedeu.
III - Direito adquirido a aposentadoria em conformidade com a s�mula 359 do STF, n�o afetado pelo ato impugnado. Precedentes do STF, alusivos a vincula��o salarial, base para a fixa��o dos proventos constantes do ato impugnado, tidos por inconstitucionais nas representa��es n.s 754 e 745. IV- mandado de seguran�a indeferido."
Aqui merecem destaque os dois aspectos tratados nos itens II e III da ementa do ac�rd�o. No corpo do ac�rd�o foi consagrado o direito da parte em se aposentar de conformidade com o tempo de servi�o que havia sido computado, gerando, a partir da�, direito adquirido de conformidade com a S�mula 359. Por�m n�o lhe foi reconhecido o direito de se aposentar pela quantidade de sal�rios m�nimos estabelecidos inicialmente, pois tal preceito j� havia sido considerado inconstitucional anteriormente atrav�s de outras decis�es daquela Corte.
Ali�s, esta a mesma ratio decidendum foi referendada posteriormente, em 19-06-87, no RE 109885-RN, cujo Relator foi o Ministro Djaci Falc�o, atrav�s do qual a 2a. Turma, de forma un�nime, entendeu n�o haver direito adquirido ao recebimento de vantagens pecuni�rias que haviam sido retiradas por Emenda Constitucional posterior. Este caso ficou assim ementado:
"Funcion�rio. Aposentadoria de funcion�rio do fisco antes da E.C. N. 1/69, com proventos integrados com cotas da arrecada��o. Proibi��o constitucional de percep��o das referidas vantagens ap�s a vig�ncia da E.C. N. 1/69 (art. 196). Inocorr�ncia de direito adquirido contra a Constitui��o. Precedentes do STF. Recurso extraordin�rio n�o conhecido."
O que se pretendia neste caso era a manuten��o de uma sistem�tica de remunera��o atrav�s de cotas de arrecada��o, mesmo quando aposentado. Ocorre que a EC n� 1/69 n�o mais permitia este tipo de remunera��o nem mesmo para os servidores da ativa, o que n�o gerou para os aposentados o direito adquirido � sistem�tica de remunera��o, pois deveria receber o mesmo que os servidores na ativa. Ou seja, neste caso, tal como no anterior, se h� de distinguir o direito � aposentadoria do direito � percep��o de vantagens pecuni�rias decorrentes da aposentadoria, as quais foram alteradas pela novel norma constitucional.
19. Mesmo no �mbito da atual Constitui��o, verifica-se que a posi��o do STF foi mantida.
O RE 219.434-DF, cujo relator foi o Ministro Moreira Alves, julgado em 27-08-2002, 1a. Turma, un�nime, consagrou a diferen�a de alcance entre o direito adquirido e os efeitos futuros das normas constitucionais. Ou seja, entre direito adquirido e expectativa de direitos:
"Engenheiros credenciados. Reconhecimento de rela��o de emprego. Alega��o de acumula��o vedada constitucionalmente. - A rela��o de emprego em causa foi reconhecida como existente antes do advento da Constitui��o de 1988, e, portanto, quando a Carta Magna anterior n�o exigia concurso p�blico para o ingresso em emprego em empresa p�blica ou sociedade de economia mista, o que n�o fere o disposto no artigo 37, "caput" e inciso II, da atual Constitui��o, porque, se � certo que a Carta Magna tem aplica��o imediata, e, portanto, � retroativa em grau m�nimo (da� dizer-se que n�o h� direito adquirido contra a Constitui��o), tamb�m � certo que, salvo quando ela expressamente o declara, n�o atinge ela, para desconstitu�-los, fatos ocorridos no passado, como salienta ROUBIER ("Les Conflits de Lois dans le Temps", II, n� 122, p. 471, Recueil Sirey, Paris, 1933) ao observar que, 'se, por exemplo, uma lei muda as condi��es do recrutamento de certas fun��es p�blicas, essa lei n�o ter� efeito em face dos funcion�rios j� nomeados, mas ter� efeito imediato para todas as nomea��es ulteriores'. - Nesse sentido, j� decidiu esta Primeira Turma, ao acentuar, no AGRRE 230.248, 'ao tempo em que reconhecido o v�nculo trabalhista entre as partes (fevereiro de 1982) as empresas p�blicas n�o se submetiam � regra constitucional do concurso p�blico'."
� patente a� a concep��o de efeitos futuros alcan�ando fatos pendentes e n�o alcan�ando fatos que j� tenham sido consolidados sob a �gide do sistema anterior.
A exce��o acontece apenas quando estiver contida na pr�pria norma constitucional (origin�ria ou derivada) a determina��o expressa de sua retroa��o alcan�ando at� mesmo fatos consolidados.
20. O mesmo padr�o de decis�o estabelecendo o efeito imediato da nova norma e o respeito aos direitos adquiridos, pode ser encontrado nas decis�es a seguir transcritas por suas ementas:
"As normas constitucionais federais � que, por terem aplica��o imediata, alcan�am os efeitos futuros de fatos passados (retroatividade m�nima), e se expressamente o declararem podem alcan�ar at� fatos consumados no passado (retroatividades m�dia e m�xima). N�o assim, por�m, as normas constitucionais estaduais que est�o sujeitas � veda��o do artigo 5�, XXXVI, da Carta Magna Federal, inclusive a concernente � retroatividade m�nima que ocorre com a aplica��o imediata delas. Agravo a que se nega provimento."
"Recurso extraordin�rio. Mensalidade escolar. Atualiza��o com base em contrato.
- Em nosso sistema jur�dico, a regra de que a lei nova n�o prejudicar� o direito adquirido, o ato jur�dico perfeito e a coisa julgada, por estar inserida no texto da Carta Magna (art. 5�, XXXVI), tem car�ter constitucional, impedindo, portanto, que a legisla��o infraconstitucional, ainda quando de ordem p�blica, retroaja para alcan�ar o direito adquirido, o ato jur�dico perfeito ou a coisa julgada, ou que o Juiz a aplique retroativamente. E a retroa��o ocorre ainda quando se pretende aplicar de imediato a lei nova para alcan�ar os efeitos futuros de fatos passados que se consubstanciem em qualquer das referidas limita��es, pois ainda nesse caso h� retroatividade - a retroatividade m�nima -, uma vez que se a causa do efeito � o direito adquirido, a coisa julgada, ou o ato jur�dico perfeito, modificando-se seus efeitos por for�a da lei nova, altera-se essa causa que constitucionalmente � infensa a tal altera��o. Essa orienta��o, que � firme nesta Corte, n�o foi observada pelo ac�rd�o recorrido que determinou a aplica��o das Leis 8.030 e 8.039, ambas de 1990, aos efeitos posteriores a elas decorrentes de contrato celebrado em outubro de 1.989, prejudicando, assim, ato jur�dico perfeito. Recurso extraordin�rio conhecido e provido."
"A��o direta de inconstitucionalidade. - Se a lei alcan�ar os efeitos futuros de contratos celebrados anteriormente a ela, ser� essa lei retroativa (retroatividade m�nima) porque vai interferir na causa, que � um ato ou fato ocorrido no passado. - O disposto no artigo 5, XXXVI, da Constitui��o Federal se aplica a toda e qualquer lei infraconstitucional, sem qualquer distin��o entre lei de direito publico e lei de direito privado, ou entre lei de ordem publica e lei dispositiva. Precedente do S.T.F.. - Ocorr�ncia, no caso, de viola��o de direito adquirido. "
Pode-se verificar pelos casos acima comentados a distin��o efetuada entre os efeitos da nova norma constitucional sobre os fatos pendentes (efeito imediato) e sobre os direitos adquiridos (sem efeito algum, pois � vedada a retroa��o, salvo determina��o expressa da nova norma constitucional). E isto � patente na jurisprud�ncia do STF tanto sob a �gide da anterior como da atual Constitui��o.
Logo, a distin��o efetuada ao longo deste trabalho n�o � especiosa, fruto de um trabalho doutrin�rio sem base jurisprudencial, uma vez que o pr�prio STF a acata normalmente h� muito tempo. O que nos obriga a lev�-la em considera��o no caso concreto, da EC 41, a fim de que se analise seus efeitos de forma distinta sobre cada qual dos grupos atingidos pela nova norma.
b) A inexist�ncia de direito adquirido a regime jur�dico e a caracter�stica causal das contribui��es
21. Ocorre que ainda existe um outro aspecto que deve ser tamb�m considerado, fruto das discuss�es doutrin�ria e jurisprudencial, qual seja: Existe direito adquirido a um regime jur�dico?
Mais uma vez, se formos analisar t�o-somente a ementa dos ac�rd�os do STF veremos que n�o. Todavia, n�o se deve deixar de analisar a jurisprud�ncia com um pouco mais de acuidade, a fim de evitar julgamentos apressados. O que o STF se entende por direito adquirido a regime jur�dico?
Toda a jurisprud�ncia do STF acerca desse assunto encontra-se focada na equipara��o e na majora��o da remunera��o ou proventos por parte dos servidores p�blicos ativos e inativos. Pode-se verificar isso na an�lise dos ac�rd�os acima transcritos, por�m dois outros ac�rd�os merecem particular destaque sobre esta mat�ria.
22. O primeiro caso a merecer realce sobre o tema do direito adquirido � regime jur�dico � o RE 112.278, da Primeira Turma, em que foi relator para o ac�rd�o o Ministro Oct�vio Gallotti(28). O caso diz respeito a servidores da Prefeitura Municipal de Campinas, que se insurgiram contra uma nova lei municipal que havia reduzido o teto de remunera��o dos servidores p�blicos municipais em geral, especialmente no que tange �s vantagens pessoais (gratifica��o por tempo de servi�o). A ementa assegurou que "parcela do estip�ndio resguardada por lei municipal, a t�tulo de vantagem pessoal do servidor, por ocasi�o do estabelecimento de determinado teto de remunera��o, pode ser restringida, por lei superveniente, da mesma Prefeitura, sem ofensa � garantia do direito adquirido."
No caso, o Ministro Oct�vio Gallotti, liderando a diverg�ncia contra o voto do Ministro Relator origin�rio, Sydney Sanches, enunciou em seu voto "alguns princ�pios que reputo vigorosamente assentados pela jurisprud�ncia do Supremo Tribunal(29):
1. os servidores p�blicos n�o t�m vencimento irredut�veis, prerrogativa dos membros do Poder Judici�rio e dos que lhes s�o equiparados (S�mula 27) (30);
2. ressalvados os funcion�rios que sejam pela norma constitucional da irredutibilidade de vencimentos, nenhum outro adquire direito a um certo 'quantum' de gratifica��o por tempo de servi�o (RE 89.263, RTJ 92/832) (31)
3. n�o existe direito adquirido a regime jur�dico de servidor sob liame estatut�rio (RE 92.566, RTJ 98/881)".
No bojo de seu voto, destaca o Ministro Gallotti que "n�o se configura, pois, a diverg�ncia com a S�mula 359, que trata da reuni�o dos requisitos necess�rios para regular os proventos da inatividade e n�o de ulteriores revis�es do valor do estip�ndio."
Este important�ssimo ac�rd�o, que se configurou em um marco para as posteriores decis�es acerca do tema da inexist�ncia de direito adquirido a regime jur�dico merece nossa aten��o sob v�rios prismas, a fim de distinguir os pontos de contato com a situa��o ora sob an�lise do direito adquirido dos inativos. No ac�rd�o ora sob comento, devem-se destacar os seguintes pontos:
a) A novel norma constitucional estipulava a irredutibilidade de vencimento apenas para algumas categorias, fazendo com que a maior parte do funcionalismo p�blico, ativo e inativo, pudesse ter seus rendimentos e proventos reduzidos. Tratava-se de um conflito de uma lei municipal estipulando a redu��o, contra outra lei municipal, anterior, que estabelecia a equipara��o. E a posi��o do STF foi de rejeitar este conflito, fazendo com que a lei nova prevalecesse.
Logo, a argumenta��o do direito adquirido a regime jur�dico chegava ao STF na esteira de uma lide onde o conflito se dava entre leis, e n�o entre normas constitucionais. Ou seja, � um conflito de leis no tempo, e n�o um conflito de normas constitucionais no tempo, o que caracteriza a situa��o da EC 41.
b) O ac�rd�o deixa bastante claro que a aus�ncia de direito adquirido a regime jur�dico decorre do "liame estatut�rio". Logo, n�o se fala da inexist�ncia de direito adquirido a um regime jur�dico, mas de sua inexist�ncia em face do v�nculo estatut�rio, da qualidade de servidor p�blico.
c) E mesmo assim, respeitados os facta pendentia, conforme vastamente demonstrado no t�pico anterior.
No caso em apre�o, ainda faltava uma causa para a manuten��o da vincula��o pretendida, pois o argumento esgrimado pelos servidores p�blicos para a equipara��o era o de que a gratifica��o por tempo de servi�o, que foi reduzida pelo teto imposto pela novel lei municipal decorria de um pro labore facto, o que foi recha�ado pelo Ministro Moreira Alves, voto de desempate na Turma, para quem "j� n�o h� mais, a justificativa �nica, para favorecer os aposentados em face dos em atividade, que � a de serem os proventos devidos pro labore facto" (32), pois os servidores em atividade estariam sujeitos � limita��o do novo teto, enquanto que os inativos n�o estariam.
Gallotti destaca ainda que, "uma vez que a institui��o de situa��es privilegiadas (como a isen��o que ora se cogita), em benef�cio dos aposentados, � margem das restri��es a que est�o sujeitos os funcion�rios em exerc�cio, constitui est�mulo financeiro � inatividade, a cuja ado��o o legislador constitucional pretende coibir" (33). Logo, se n�o est�o em atividade (pro labore facto), n�o haveria causa a justificar seu pagamento em desacordo com o que foi imposto aos servidores na ativa.
23. O segundo caso igualmente importante, � o que serviu de paradigma para o acima transcrito, expressamente citado pelo Ministro Gallotti em sua diverg�ncia. Trata-se do RE 92.566, da Segunda Turma, cujo Relator foi o Ministro Moreira Alves(34). O caso versa sobre a vincula��o ou equipara��o estabelecida em leis anteriores � veda��o contida na Constitui��o Federal de 1967, que passou a proibi-las no par�grafo �nico do art. 98(35). O autor do processo era um servidor p�blico inativo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, e pretendia obter sua equipara��o aos servidores da ativa.
"a proibi��o constitucional aplica-se, pois, a tais servidores, a partir de sua entrada em vigor, o que implica em dizer que, desde ent�o, n�o h� mais que se proceder a equipara��es futuras, com base na legisla��o ordin�ria anterior que a estabelecia como regra geral."
Mais uma vez destaca-se que neste caso a norma que estabelecia a equipara��o (regime jur�dico) era uma norma legal, e n�o constitucional. Os efeitos da novel norma constitucional n�o poderiam ser sustados por uma norma infraconstitucional. Esta foi a ratio decidendum do ac�rd�o, que serviu para embasar todas as decis�es posteriores, como se viu na transcri��o acima, do ac�rd�o RE 112.278, cujo Relator foi o Ministro Gallotti.
24. O que se destaca com estas duas decis�es que foram verdadeiros �cones na jurisprud�ncia da Corte Suprema para selar o entendimento de que n�o h� direito adquirido a regime jur�dico?
Primeiro, que o tema � majoritariamente fundado na busca dos servidores p�blicos inativos com a equipara��o de vencimentos aos servidores na ativa. Da� que o sentido � o de regime jur�dico estatut�rio, de eterniza��o de uma equipara��o estabelecida no passado, ou da aquisi��o de uma vantagem pecuni�ria concedida aos servidores na ativa.
Segundo, que se trata de um conflito entre leis ordin�rias, ou entre elas e a uma nova Constitui��o (ou uma Emenda Constitucional). N�o foi analisado um caso de conflito entre normas de igual hierarquia constitucional, tal como a que ora embasa a an�lise da EC 41.
Terceiro, para diferenciar o "direito adquirido a regime jur�dico" da situa��o sob an�lise, da institui��o de contribui��o sobre os inativos pela EC 41, deve-se buscar a no��o de causa.
De fato, o STF j� assentou em sua jurisprud�ncia que � necess�rio que haja uma causa para a que contribui��es possam ser institu�das ou majoradas. Uma dessas v�rias decis�es foi acima mencionada - o RE 112.278, da Primeira Turma, em que foi relator para o ac�rd�o o Ministro Oct�vio Gallotti, envolvendo servidores da Prefeitura Municipal de Campinas, onde foi entendido que n�o havia causa para a pretendida equipara��o. Outras decis�es do STF ainda devem ser analisadas para facilitar o entendimento da diferen�a entre as duas situa��es em an�lise, o que se passa a fazer em seguida.
25. A ADI 790, cujo Relator foi o Ministro Marco Aur�lio(36), recha�ou a primeira tentativa de instaura��o de um regime contributivo para o sistema de previd�ncia dos servidores p�blicos, ainda antes da EC 3/93.
O Projeto de Lei do qual resultou a Lei 8112, de 11-12-1990 (Regime Jur�dico �nico dos Servidores P�blicos Federais), estabelecia em seu art. 231, �2�, que a aposentadoria e as pens�es dos servidores p�blicos federais seria custeada integralmente pelo Tesouro Nacional, os quais contribu�am na ativa pelo percentual de 6% sobre sua remunera��o. Ocorre que este dispositivo foi vetado pelo Presidente da Rep�blica quando sancionou a referida lei.
Logo ap�s, em 08-01-1991 foi editada a Lei 8.162 que estabeleceu al�quotas progressivas para a contribui��o do servidor. Ocorre que nesse �nterim, o veto presidencial ao �2� do art. 231 da Lei 8112/90 fora derrubado pelo Congresso Nacional, restaurando o custeio das aposentadorias e pens�es diretamente pelo Tesouro Nacional.
O estabelecimento das al�quotas progressivas criadas pela Lei 8.162/91, foi submetido ao Supremo Tribunal Federal atrav�s do controle concentrado, tendo sido decidido que "o desaparecimento da causa da majora��o do percentual implica o conflito da Lei que a imp�s com o texto constitucional". Logo, se o custeio seria pelo Tesouro Nacional, qual a raz�o de ser da aplica��o progressiva de al�quotas para o custeio dos benef�cios? (37) Desta forma, foi considerada inconstitucional a majora��o pretendida.
Este epis�dio revela que a inten��o do Poder Executivo era a de afastar o custeio dos proventos de inatividade pelo Tesouro, o que ficou claro pelo veto aposto. E a deliberada inten��o do Poder Legislativo era a de manter a fonte de custeio direto pelo Tesouro, o que pode ser demonstrado pela rejei��o ao veto presidencial.
O STF adotou o entendimento de que sem causa - pois o custeio seria pelo Tesouro -, n�o haveria raz�o para a progressividade das al�quotas das contribui��es cobradas dos servidores p�blicos, que seriam meramente residuais, em face do custeio direto pelos cofres p�blicos.
O ac�rd�o ficou assim ementado:
CONTRIBUI��O SOCIAL - MAJORA��O PERCENTUAL - CAUSA SUFICIENTE - DESAPARECIMENTO - CONSEQ��NCIA - SERVIDORES P�BLICOS FEDERAIS.
O disposto no artigo 195, par. 5., da Constitui��o Federal, segundo o qual "nenhum beneficio ou servi�o da seguridade social poder� ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio", homenageia o equil�brio atuarial, revelando principio indicador da correla��o entre, de um lado, contribui��es e, de outro, benef�cios e servi�os. O desaparecimento da causa da majora��o do percentual implica o conflito da lei que a imp�s com o texto constitucional. Isto ocorre em rela��o aos servidores p�blicos federais, considerado o quadro revelador de que o veto do Presidente da Republica relativo ao preceito da Lei n. 8.112/90, prevendo o custeio integral da aposentadoria pelo Tesouro Nacional, foi derrubado pelo Congresso, ocorrendo, no interregno, a edi��o de lei - a de n. 8.162/91 - impondo percentuais majorados. "
Deste modo, ficou assente no STF sem causa n�o pode haver a institui��o ou a majora��o das contribui��es, especificamente das sociais.
Todavia, esta decis�o n�o foi isolada.
26. Outro caso onde o car�ter causal das contribui��es sociais ficou assente foi no julgamento da ADI 2.010 MC, cujo Relator foi o Ministro Celso de Mello, julgada em 30-09-1999. Foi afirmado pelo STF na an�lise do caso, sob a �gide da EC 20, mas n�o da EC 41, que: "A Constitui��o da Rep�blica n�o admite a institui��o da contribui��o de seguridade social sobre inativos e pensionistas da Uni�o", tendo sido afirmada a necess�ria causalidade desse tipo de contribui��o, verbis:
"O regime contributivo �, por ess�ncia, um regime de car�ter eminentemente retributivo. A quest�o do equil�brio atuarial (CF, art. 195, � 5�). Contribui��o de seguridade social sobre pens�es e proventos: aus�ncia de causa suficiente.
Sem causa suficiente, n�o se justifica a institui��o (ou a majora��o) da contribui��o de seguridade social, pois, no regime de previd�ncia de car�ter contributivo, deve haver, necessariamente, correla��o entre custo e benef�cio.
A exist�ncia de estrita vincula��o causal entre contribui��o e benef�cio p�e em evid�ncia a corre��o da f�rmula segundo a qual n�o pode haver contribui��o sem benef�cio, nem benef�cio sem contribui��o."
Patente, mais uma vez, e no caso de forma diretamente ligada a exig�ncia de contribui��o previdenci�ria sobre os inativos, que sem causa eficiente n�o pode haver esta exig�ncia. � certo que no ac�rd�o sob comento tratava-se de uma exig�ncia fundada em lei, e n�o na Constitui��o, mas a ratio decidendi prescinde desse tipo de diferen�a.
27. Outro caso em que a causalidade das contribui��es ficou assente pode ser encontrado na ADC n� 8 MC(38), cujo relator foi o Ministro Celso de Mello, e que n�o foi conhecida pelo STF em julgamento ocorrido 13-10-99.
O pedido dessa A��o Direta de Constitucionalidade proposta pelo Presidente da Rep�blica, era praticamente o mesmo que havia sido julgado dias antes, em 30-09-99, atrav�s da A��o Direta de Inconstitucionalidade n� 2010, a qual havia considerado inconstitucional a mais recente tentativa de instituir a cobran�a de contribui��o previdenci�ria dos inativos, que se deu atrav�s da Lei 9.783-99.
Logo, a despeito da prejudicialidade, a ementa do ac�rd�o obteve o mesmo teor da que foi logo acima transcrita, no que tange � quest�o da causalidade das contribui��es.
28. Por fim analisa-se uma decis�o em que a id�ia de causa n�o est� presente apenas no �mbito das contribui��es, mas no �mbito de todo o sistema jur�dico. Trata-se da ADI 1158(39). Trata-se da arg�i��o de inconstitucionalidade de uma norma do Estado do Amazonas que concedia gratifica��o de um ter�o de f�rias aos servidores aposentados, sob o argumento da isonomia com os servidores da ativa.
O STF, atrav�s de ac�rd�o da lavra do Ministro Celso de Mello decidiu que:
"Lei estadual que concede gratifica��o de f�rias (1/3 da remunera��o) a servidores inativos - vantagem pecuni�ria irrazo�vel e destitu�da de causa - Liminar deferida.
Incide o legislador comum em desvio �tico-jur�dico quando concede a agentes estatais determinada vantagem pecuni�ria cuja raz�o de ser se revela absolutamente destitu�da de causa."
29. Desta maneira, a quest�o do direito adquirido a regime jur�dico n�o � o foco do debate quando se trata da quest�o da contribui��o previdenci�ria dos aposentados, fruto da EC 41, pois n�o se est� a tratar de um regime jur�dico estatut�rio, mas do sistema de custeio dos benef�cios previdenci�rios dos inativos, que at� o advento da EC 41/03 era pelo Tesouro, e passou a ser n�o s� contributivo, mas tamb�m solid�rio. Como mencionado, este solidarismo � que deu ensejo � possibilidade de institui��o desse tipo de cobran�a, robustecido pelo �18 ao art. 40, acima transcrito.
Se o sistema tivesse sido concebido originalmente desta forma, n�o haveria direito a ser pleiteado - como o caso dos servidores p�blicos que ingressaram no sistema ap�s a EC 41.
Por�m introduzir este tipo de surpresa no sistema de custeio dos benef�cios de quem passou a vida toda sob a �gide do sistema anterior, � contra qualquer razoabilidade jur�dica, violando o Direito Adquirido dessas pessoas.
Enfim, esta arrecada��o est� sendo implementada sem causa, pois antes da EC 41 o custeio desse tipo de benef�cio se dava atrav�s do Tesouro, e eram os servidores na ativa que mantinham os servidores inativos. A partir da EC 41, tamb�m os inativos dever�o custear sua pr�pria inatividade e os demais benef�cios dos servidores na ativa, o que � esdr�xulo, para dizer o m�nimo. N�o se pode esquecer que se trata de uma contribui��o social que deve ter sempre uma causa para sua institui��o, al�m de necessitar estar afetada �s finalidades que a institu�ram. Se n�o h� causa, n�o se pode instituir esta tributa��o sobre aqueles que j� contribu�ram,. e adquiriram este direito, sob a �gide do sistema anterior.
30. Em sede de controle concentrado, o Plen�rio do Supremo Tribunal Federal assentou que uma Emenda Constitucional pode ser considerada inconstitucional, por viola��o de cl�usula p�trea da Constitui��o.
O art. 60 da Constitui��o estabelece quais s�o as cl�usulas p�treas de nosso sistema jur�dico, sendo incab�vel at� mesmo a tramita��o de emenda constitucional que vise a transgredi-las. O texto � o seguinte:
"�4� - N�o ser� objeto de delibera��o a proposta de emenda tendente a abolir:
Duas foram as quest�es relatadas pelo STF.
"A��o Direta de Inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n. 03/93.
- IPMF. (Imposto Provis�rio sobre Movimenta��o Financeira, criado pela Lei Complementar n. 77/93).
- Imunidade dos Estados, Distrito Federal e Munic�pios (art. 150, IV, "a", da Constitui��o Federal).
- Federa��o (artigos 1�, 18, 60, par. 4., I,).
1. As normas de uma Emenda Constitucional, emanadas, que s�o, de Constituinte Derivada, podem, em tese, ser objeto de controle, mediante A��o Direta de Inconstitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal, quando confrontadas com normas elaboradas pela Assembl�ia Nacional Constituinte (origin�ria) (art. 202, I, "a").
2. Consideram-se relevantes, para o efeito de concess�o de medida cautelar, os fundamentos da A��o Direta, segundo os quais, com a quebra do Princ�pio da Imunidade Rec�proca entre a Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios (art. 150, VI, "a" da Constitui��o), autorizada pelo par�grafo 2. do art. 2. da Emenda Constitucional n. 03, de 18.03.1993, ficaria posta em risco a estabilidade da Federa��o, que, em princ�pio, a um primeiro exame, n�o pode ser afetada, sequer, por Emenda Constitucional (artigos 1., 18, 60, par. 4., I, da Constitui��o).
3. Caracterizada a relev�ncia de tais alega��es e demonstrada, assim, a plausibilidade jur�dica da a��o ("fumus boni iuris") e havendo o risco de les�o ao Er�rio dos Estados, Distrito Federal e Munic�pios, pela incid�ncia do IPMF, enquanto tem curso, nem sempre r�pido, o processo da a��o ("periculum in mora"), � de se deferir a medida, para se suspender, quanto a eles, at� o julgamento final, a incid�ncia do tributo.
4. Medida cautelar deferida, por vota��o un�nime, para tal fim, com a suspens�o dos efeitos do par. 2. da Emenda Constitucional n. 03/93, no ponto em que retiram, para as finalidades constantes do 'caput', a imunidade de que trata o art. 150, inc. VI, "a", da Constitui��o."
Neste caso, Governadores de v�rios Estados da Federa��o se insurgiram contra a cobran�a de um imposto criado atrav�s da Emenda Constitucional n� 3/93, e implementado pela Lei Complementar 77/93. Tal imposto incidiria sobre a movimenta��o financeira destes entes p�blicos, o que violou art. 60, �4�, I, que veda a tramita��o de Emenda Constitucional tendente a abolir a "forma federativa de Estado" uma das cl�usulas p�treas da Constitui��o. Da� ter sido tamb�m violado o art. 150, IV, "a", da Carta, que estabelece a Imunidade Tribut�ria Rec�proca entre estes entes federativos. Deste modo, a cobran�a de um imposto, pela Uni�o, sobre os Estados (e tamb�m o Distrito Federal e os Munic�pios) seria inconstitucional, mesmo criado atrav�s de uma Emenda Constitucional.
Foi concedida a liminar pleiteada em raz�o de que a EC em refer�ncia, neste aspecto, n�o poderia sequer ter tramitado.
Ficou assente com este julgamento a possibilidade de ser declarada inconstitucional uma norma constitucional decorrente do poder constituinte derivado, no caso de conflitar com uma cl�usula p�trea da Constitui��o.
O julgamento desta ADI n�o prosseguiu em raz�o de perda de objeto(41), uma vez que a norma em quest�o teve sua inconstitucionalidade declarada em outra ADI, de n� 939, a qual ser� adiante analisada.
31. A ADI 939(42), tamb�m relatada pelo Ministro Sydney Sanches em 15-12-93 considerou inconstitucional parte da Emenda Constitucional n� 3, de 1993, por ter institu�do a cobran�a do IPMF - Imposto Provis�rio sobre Movimenta��o Financeira no mesmo ano de sua institui��o, o que viola o Princ�pio da Anterioridade, e pelos demais �mbitos da Imunidade, n�o apenas a Rec�proca.
O Autor dessa ADI foi a Confedera��o Nacional dos Trabalhadores no Com�rcio, e recebeu a seguinte ementa:
"Direito Constitucional e Tribut�rio. A��o Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provis�rio sobre a Movimenta��o ou a Transmiss�o de Valores e de Cr�ditos e Direitos de Natureza Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150, incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constitui��o Federal.
1. Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em viola��o a Constitui��o originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja fun��o prec�pua � de guarda da Constitui��o (art. 102, I, "a", da C.F.).
2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a Uni�o a instituir o I.P.M.F., incidiu em vicio de inconstitucionalidade, ao dispor, no par�grafo 2. desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, n�o se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da Constitui��o, porque, desse modo, violou os seguintes princ�pios e normas imut�veis (somente eles, n�o outros):
1. - O Princ�pio da Anterioridade, que � garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constitui��o);
2. - O Princ�pio da Imunidade Tribut�ria Rec�proca (que veda a Uni�o, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic�pios a institui��o de impostos sobre o patrim�nio, rendas ou servi�os uns dos outros) e que � garantia da Federa��o (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da C.F.);
3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a cria��o de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer culto; "c"): patrim�nio, renda ou servi�os dos partidos pol�ticos, inclusive suas funda��es, das entidades sindicais dos trabalhadores, das institui��es de educa��o e de assist�ncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e "d"): livros, jornais, peri�dicos e o papel destinado a sua impress�o;
3. Em conseq��ncia, � inconstitucional, tamb�m, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem redu��o de textos, nos pontos em que determinou a incid�ncia do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma, L.C. n. 77/93).
4. A��o Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com rela��o a todos os contribuintes, em car�ter definitivo, a medida cautelar, que suspendera a cobran�a do tributo no ano de 1993."
Neste julgamento de m�rito ficou ent�o assente que uma Emenda Constitucional pode ser declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, atrav�s de controle concentrado de constitucionalidade, quando violar cl�usula p�trea da Carta. E, desta forma, interpretou que as cl�usulas p�treas n�o seriam apenas aquelas constantes do art. 60, �4�, mas tamb�m aquelas outras decorrentes do sistema de prote��o ao contribuinte.
Desta forma, al�m da prote��o aos Estados e Munic�pios pela cl�usula p�trea do inciso I ("forma federativa de Estado), foi criada uma vincula��o com o caput do art. 150, da Carta, que estabelece v�rios Princ�pios Tribut�rios, mas que, em seu caput utiliza a express�o "sem preju�zo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, ...", a fim de que o rol de garantias, anteriormente circunscrito ao art. 5� da Carta, fosse tamb�m protegido, como cl�usula p�trea, pelo inciso IV ("direitos e garantias individuais") do �4� do art. 60. Esta conex�o foi implementada atrav�s do �2� do art. 5�, que alberga a possibilidade de virem a ser acrescidos outros direitos e garantias individuais para al�m dos que se encontram listados naquele artigo:
"�2� - Os direitos e garantias expressos nesta Constitui��o n�o excluem outros decorrentes do regime e dos princ�pios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Rep�blica Federativa do Brasil seja parte."
Esta decis�o, portanto, consagrou dois pontos important�ssimos no direito constitucional p�trio:
a) a possibilidade de ser considerada inconstitucional uma norma constitucional, atrav�s do controle concentrado de constitucionalidade, e
b) o alargamento dos direitos e garantias individuais, que n�o ficam mais restritos �quelas constantes do art. 5�, mas tamb�m a outros decorrentes do sistema e dos princ�pios adotados na Carta de 1988.
Este tipo de an�lise � relevante porque os direitos adquiridos s�o consagrados ao lado do ato jur�dico perfeito e da coisa julgada como um direito individual, inserido no rol daqueles constantes do art. 5� da Carta de 1988, o que facilita enormemente a possibilidade de ser analisada a inconstitucionalidade da EC 41, no que tange � exig�ncia de contribui��o previdenci�ria dos inativos, pois violadora de uma cl�usula p�trea de nossa Carta (art. 60, �4�, IV).
VI. A tributa��o dos inativos criada pela EC 41 � constitucional?
32. Ap�s todo este longo iter, onde se demonstrou a doutrina e a jurisprud�ncia do STF acerca da mat�ria correlata � quest�o, entende-se ser poss�vel responder a pergunta que encima este t�pico: � constitucional a tributa��o dos inativos criada pela EC 41?
A resposta dever� levar em conta as tr�s situa��es f�ticas acima descritas, e depender� de cada caso concreto grupalmente considerado.
33. A norma � constitucional para aquelas pessoas que ingressaram no servi�o p�blico ap�s 19-12-2003, data da promulga��o da EC 41, uma vez que n�o se vislumbra, em nenhuma hip�tese, a exist�ncia ontol�gica de uma norma que impe�a a cobran�a de contribui��o previdenci�ria de aposentados e pensionistas. Desta forma, quem entrou no servi�o p�blico ap�s 19-12-2003 estar� sujeito � este tipo de cobran�a daqui h� v�rios anos, quando cumprir os requisitos necess�rios para o gozo da aposentadoria, ou mesmo em caso de infort�nio, na hip�tese de aposentadoria precoce, por invalidez.
34. A norma � igualmente constitucional para aqueles servidores que n�o cumpriram os requisitos necess�rios para adquirir o direito � aposentadoria, ou seja, todos aqueles que estavam no servi�o p�blico antes de 19-12-2003. Desta forma, sobre eles a incid�ncia do preceito constitucional � imediata (fatos pendentes) e dever�o contribuir para a previd�ncia, mesmo ap�s sua aposentadoria. Estas pessoas se encontram na teoria dos facta pendentia de que nos fala Limongi Fran�a e a jurisprud�ncia assente do STF, e a nova norma constitucional deve atingi-los de imediato, pois n�o possu�am naquela data um direito adquirido, mas t�o somente uma expectativa de direitos.
Contudo, mesmo sendo uma expectativa de direito � necess�rio levar em conta a patrimonialidade adquirida ao longo de todo o per�odo, em face do direito � aposentadoria ser um direito de aquisi��o sucessiva, que se adquire dia-a-dia. Portanto, � necess�rio que seja utilizada uma regra de proporcionalidade na aplica��o da norma, pois h� notada diferen�a entre aqueles que ingressaram no sistema 30 anos antes da novel norma constitucional e estavam prestes a se aposentar, e aqueles que ingressaram dias antes de sua promulga��o. Logo, a proporcionalidade no trato dessas situa��es f�ticas diferenciadas deve ser levada em considera��o, sob pena de sua inconstitucionalidade.
35. A quest�o mais candente de an�lise diz respeito �quelas pessoas que j� se encontravam aposentadas, ou eram pensionistas, na data em que a EC 41 foi promulgada, 19-12-2003.
Entendo que para estas pessoas a norma ser� inconstitucional em face do direito adquirido que possuem, pois o adquiriram sob a �gide das normas vigentes ao tempo em tal direito se consolidou em face do cumprimento de todos os requisitos necess�rios para tanto. Atingir este grupo de pessoas ser� emprestar efeito retroativo � nova norma constitucional (EC 41), alcan�ando fatos consolidados no passado, e n�o apenas os fatos pendentes de aquisi��o. Deve-se observar que a EC 41 n�o menciona de forma expressa que deve ser aplicada retroativamente. � absolutamente silente quanto a isto. A retroa��o est� consolidada apenas pela MP 167 de 19-02-04.
Al�m disso, n�o se trata de um direito adquirido a um regime jur�dico, pois a jurisprud�ncia do STF sobre este tema n�o pode ser aplicada, conforme foi acima esclarecido, em raz�o de que:
a) A teoria do direito adquirido a regime jur�dico foi criada para afastar a pretens�o de eterniza��o de um sistema de "privil�gios" (43) que se estendiam no tempo, de servidores inativos estatut�rios.
b) Esta teoria foi constru�da sobre conflitos entre duas leis, ou entre uma lei e uma nova norma constitucional. Jamais foi analisada na hip�tese de conflito entre duas normas constitucionais, como no presente caso.
c) N�o h� causa para a institui��o dessa fonte de custeio de benef�cio previdenci�rio, pois incidir� sobre quem j� est� em pleno gozo desses benef�cios, consoante direito adquirido de conformidade com as normas regularmente vigentes � �poca de sua aquisi��o.
Deve-se observar que o ingresso desses servidores no regime especial de previd�ncia (sistema dos servidores p�blicos) e a aquisi��o de seu direito � aposentadoria se deu sob a �gide da norma constitucional que previa sua sustenta��o apenas pelo Tesouro, e n�o como fruto de seu car�ter contributivo, e muito menos atrav�s de um car�ter contributivo e solid�rio - este �ltimo alcan�ando os inativos e possibilitando o �18 do art. 40, acima transcrito.
N�o se deve perder de vista o ensinamento de T�rcio Sampaio Ferraz J�nior, para quem "a doutrina da irretroatividade serve ao valor da seguran�a jur�dica: o que sucedeu j� sucedeu e n�o deve, a todo momento, ser juridicamente questionado, sob pena de se instaurarem intermin�veis conflitos. Esta doutrina, portanto, cumpre a fun��o de possibilitar a solu��o de conflitos com o m�nimo de perturba��o social. (44)"
36. Enfim, a solu��o jur�dica mais adequada para solucionar este impasse � o reconhecimento de que a EC 41 � inconstitucional quanto aos servidores que j� se encontravam em inatividade em 19-12-2004, data de sua promulga��o, o que deve se dar sem redu��o de texto, pois tal exig�ncia n�o pode ser vislumbrada em nenhum de seus preceitos, decorrente apenas de constru��o interpretativa, e do que determinou a MP 167, de 19-02-04, esta sim, com v�rios dispositivos claramente inconstitucionais.
Quanto aos demais grupos de servidores (os que ainda n�o haviam adquirido o direito � aposentadoria e possu�am apenas uma expectativa quanto a isso, e aqueles que se tornaram servidores p�blicos ap�s a promulga��o da EC 41) a EC � plenamente constitucional.
(1) Uma an�lise sobre esta quest�o em per�odo anterior ao da atual Constitui��o pode ser encontrada no artigo "O Direito Adquirido e a Contribui��o Previdenci�ria dos Aposentados", de Fernando Facury Scaff, na Revista de Direito Civil, n� 39, ano 11, jan/mar-1987, p�gs. 154-163.
(2) O trabalho de Otto Bachof, sobre Normas Constitucionais Inconstitucionais? � uma Aula Magna proferida em 1951, cuja preocupa��o central � com a redemocratiza��o da Alemanha p�s-II Grande Guerra, e traz algumas decis�es interessantes, por�m datadas.
(4) Esta manifesta��o do Ministro Jobim ocorreu no bojo do julgamento da ADI 2010 MC, RTJ 181-1/119.
(5) O trecho da ementa do ac�rd�o que menciona este afastamento sobre os inativos ficou assim constante: "O regime de previd�ncia de car�ter contributivo, a que se refere o art. 40, caput, da Constitui��o, na reda��o dada pela EC 20/98, foi institu�do, unicamente, em rela��o "Aos servidores titulares de cargos efetivos...", inexistindo, desse modo, qualquer possibilidade jur�dico-constitucional de se atribuir, a inativos e a pensionistas da Uni�o, a condi��o de contribuintes da exa��o prevista na Lei n� 9.783/99. Interpreta��o do art. 40, �� 8� e 12, c/c o art. 195, II, da Constitui��o, todos com a reda��o que lhes deu a EC 20/98."
(7) "Art. 4� da EC 41: "Os servidores inativos e os pensionistas da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios, inclu�das suas autarquias e funda��es, em gozo de benef�cios na data de publica��o desta Emenda, bem como os alcan�ados pelo disposto no seu art. 3�, contribuir�o para o custeio do regime de que trata o art. 40 da Constitui��o Federal com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos. Par�grafo �nico. A contribui��o previdenci�ria a que se refere o caput incidir� apenas sobre a parcela dos proventos e das pens�es que supere: I - cinq�enta por cento do limite m�ximo estabelecido para os benef�cios do regime geral de previd�ncia social de que trata o art. 201 da Constitui��o Federal, para os servidores inativos e os pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios; II - sessenta por cento do limite m�ximo estabelecido para os benef�cios do regime geral de previd�ncia social de que trata o art. 201 da Constitui��o Federal, para os servidores inativos e os pensionistas da Uni�o."
(8) Art. 5o. da EC 41: "O limite m�ximo para o valor dos benef�cios do regime geral de previd�ncia social de que trata o art. 201 da Constitui��o Federal � fixado em R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), devendo, a partir da data de publica��o desta Emenda, ser reajustado de forma a preservar, em car�ter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos �ndices aplicados aos benef�cios do regime geral de previd�ncia social."
(9) A S�mula 359 do STF, aprovada em 16-12-1963, possui o seguinte teor: "Ressalvada a revis�o prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necess�rios (inclusive a apresenta��o do requerimento, quando a inatividade for volunt�ria)" O trecho que se encontra entre par�nteses foi retirado posteriormente pelo pr�prio STF, no julgamento do RE 72509 ED-Edv, RTJ-64/408.
(10) C. F. Gabba, Teoria della retroattivit� delle legge, v. 1, 2a. ed. Torino, UTET, 1884, p. 191
(11) Limongi Fran�a, A Irretroatividade das Leis e o Direito Adquirido, SP, RT, 1982, p. 208
(12) Em�lio Pacifici?Mazzoni, Istituzioni di dir�tto civile italiano, v. 1, 4a. ed. Firenze, Ed. Fratelli Cammelli, 1903, P. 111
(13) Limongi Fran�a, A Irretroatividade das Leis e o Direito Adquirido, SP, RT, 1982, p�g. 204.
(14) Limongi Fran�a, A Irretroatividade das Leis e o Direito Adquirido, SP, RT, 1982, p�gs 217-8.
(15) O art. 150, III, a, da Carta de 1988 estabelece o Princ�pio da Irretroatividade das Leis Tribut�rias, o qual declara que a lei nova n�o pode ser aplicada aos fatos geradores anteriores ao seu surgimento. Ocorre que h� uma situa��o diferente no presente caso, pois n�o se trata apenas de incid�ncia de fatos geradores posteriores � sua vig�ncia, mas respeito ao direito adquirido, que gerar� um afastamento do campo de incid�ncia daquelas pessoas que j� o possu�am, conforme ser� demonstrado no correr do texto.
(16) Apud Limongi Fran�a, A Irretroatividade das Leis e o Direito Adquirido, SP, RT, 1982, p�g. 201-2.
(19) Ob. cit., p�g. 232.
(20) Ob cit., p�g. 233.
(21) Ob. cit., p�gs. 246-7.
(30) "Os servidores p�blicos n�o tem vencimentos irredut�veis, prerrogativa dos membros do Poder Judici�rio e dos que lhes s�o equiparados.". Esta S�mula n�o mais vigora em raz�o do advento da Constitui��o de 1988 que estabeleceu a irredutibilidade de vencimento dos servidores p�blicos em geral.
(31) No mesmo sentido da nota anterior, este preceito n�o mais vigora em face do advento da CF/88.
(35) "Art. 98. Os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judici�rio n�o poder�o ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo, para cargos de atribui��es iguais ou assemelhadas. Par�grafo �nico. Respeitado o disposto neste artigo, � vedada vincula��o ou equipara��o de qualquer natureza para o efeito de remunera��o do pessoal do servi�o p�blico."
(37) Para melhor compreens�o desse epis�dio aconselha-se a leitura da ADI 790, RTJ 147-3/921, cujo Relator foi o Ministro Marco Aur�lio.
(43) Express�o literal utilizada pelo STF.
(44) Introdu��o ao Estudo do Direito. SP, Atlas, 3a. ed., p�g. 248.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Fernando Facury Scaff.- Publicado em 21/06/2004
· A Tributa��o das Sociedades Uniprofissionais mudou com a nova Lei Complementar do ISS ? - Fernando Facury Scaff*