Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/4633
Timestamp: 2020-07-09 20:14:38
Document Index: 221829231

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'Artículo 75', 'Artículo 90', 'Artículo 91', 'Artículo 11', 'Artículo 11', 'Artículo 14', 'Artículo 21', 'Artículo 107', 'Artículo 11']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 97/2002
SENTENCIA 97/2002, de 25 de abril
ECLI:ES:TC:2002:97
1. Mediante escrito registrado el día 17 de octubre de 1995, el Jefe del Departamento Jurídico de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en la representación que legalmente ostenta, formaliza recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 26/1995, de 31 de julio, por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza, las Islas des Freus y las Salinas de Formentera.
a) La representación procesal autonómica comienza su alegato exponiendo el deslinde competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de medio ambiente y espacios naturales protegidos. Así, el art. 11.5 y 13 EAIB, en la redacción entonces vigente, determinaba que corresponde a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de "espacios naturales protegidos", "ecología" y "normas adicionales de protección del medio ambiente". En cuanto al Estado, de acuerdo con el art. 149.1.23 CE, le corresponde el establecimiento de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.
b) La Ley 26/1995, cuya constitucionalidad se cuestiona, establece que la declaración y gestión de la reserva natural que crea corresponde al Estado, de acuerdo con lo establecido en los arts. 14 y 21.3 de la Ley 4/1989. A su vez, el art. 21.3 de dicha Ley 4/1989 establece que la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos a que se refiere el capítulo anterior corresponderá al Estado cuando tenga por objeto la protección de los bienes señalados en el art. 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
c) La competencia del Estado en materia de medio ambiente se concreta en el establecimiento de la normativa básica (art. 149.1.23 CE), la cual no se extiende a la realización de actos de ejecución, como es la declaración de reserva natural, pues sólo excepcionalmente podía aquél hacer una declaración de protección de un espacio, cual es la declaración de parque nacional, de acuerdo con la misma Sentencia que se viene trayendo a colación.
d) Por último, la representación autonómica señala que el Derecho comunitario no altera el orden interno de distribución de competencias, citando en su apoyo la STC 79/1992, que contiene, a su vez, la remisión a otras resoluciones.
2. Mediante providencia de la Sección Cuarta de 21 de noviembre de 1995, se acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad contra la integridad de la Ley 26/1995, por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza ("Ses Salines"), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia e Interior, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones, así como publicar la incoación del recurso de inconstitucionalidad en el "Boletín Oficial del Estado".
3. El día 31 de octubre de 1995 se registra en el Tribunal escrito del Presidente del Parlamento de las Illes Balears mediante el cual interpone recurso de inconstitucionalidad contra la citada Ley 26/1995, de 31 de julio.
a) Se aduce, en primer lugar, un vicio en la tramitación de la Ley recurrida, un vicio in procedendo que podría tachar de inconstitucionalidad dicha Ley [STC 99/1987, FJ 1 a)].
b) Desde la perspectiva sustantiva, se sostiene la inconstitucionalidad de la Ley recurrida, ya que, según su art. 1.1, la misma se promulga de conformidad con lo establecido en los arts. 14 y 21.3 de la ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre.
4. La Sección Segunda, mediante providencia de 21 de noviembre de 1995, acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de las Illes Balears contra la Ley 26/1995, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo, acuerda oír a las partes mencionadas para que en el plazo concedido para realizar alegaciones se pronuncien sobre la solicitud de suspensión de la ley recurrida y el recibimiento a prueba y publicar la incoación del procedimiento en el "Boletín Oficial del Estado".
5. El Abogado del Estado, en escrito registrado el día 27 de noviembre de 1995, manifiesta que se tenga por personada a la representación que ostenta en los recursos de inconstitucionalidad promovidos por el Gobierno y el Parlamento de las Illes Balears contra la Ley 26/1995, solicitando la acumulación de ambos procesos y la apertura de nuevo plazo para formular alegaciones conjuntas.
6. La Sección Segunda, por providencia de 29 de noviembre de 1995, acuerda incorporar a los autos el escrito del Abogado del Estado y dar traslado del mismo al Gobierno y Parlamento autonómicos para que en el plazo de diez días expongan lo que consideren conveniente acerca de la acumulación de procesos solicitada por aquél.
7. En escrito registrado el día 29 de noviembre de 1995, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica que no se personará ni formulará alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de las Illes Balears contra la Ley 26/1995.
8. El día 1 de diciembre de 1995 se registra en el Tribunal escrito del Presidente del Congreso de los Diputados en el que se recoge el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el proceso promovido contra la Ley 26/1995 por el Parlamento de las Illes Balears y formular alegaciones respecto a la violación de las normas del procedimiento legislativo que se denuncia en la demanda.
9. Mediante escritos, ambos de 4 de diciembre de 1995, el Presidente del Senado manifiesta que la Mesa de la Cámara acuerda personarse en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Parlamento de las Illes Balears y por el Gobierno de dicha Comunidad Autónoma contra a la Ley 26/1995 y ofrece su colaboración.
10. El día 8 de diciembre de 1995, se presenta escrito del Presidente del Parlamento de las Illes Balears en el que manifiesta su conformidad con la acumulación de procedimientos sobre la que se solicitó su parecer.
11. Por escrito presentado el día 13 de diciembre de 1995, el Letrado de la Comunidad Autónoma manifiesta que nada tiene que oponer a la acumulación de los procesos incoados contra la Ley 26/1995.
12. Mediante escrito registrado el día 15 de diciembre de 1995 comparece y formula alegaciones el Letrado de las Cortes Generales que ostenta la representación del Congreso de los Diputados, puntualizando que dichas alegaciones, conforme a lo acordado por la Mesa de la Cámara, se limitarán a contestar a la pretendida violación de las normas reguladoras del procedimiento legislativo, sin entrar a examinar los demás motivos de la demanda.
Tras ello, el representante procesal del Congreso de los Diputados hace referencia a los principales hitos del procedimiento de la tramitación parlamentaria de la Ley recurrida acompañando los Boletines de ambas Cámaras que los acreditan y que son los siguientes: a) La proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Federal Izquierda Unidad-Iniciativa per Catalunya para declarar la reserva natural objeto de estos recursos, fue tomada en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados 15 de noviembre de 1994; b) La Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca del Congreso de los Diputados debatió la proposición de ley con competencia legislativa plena el 27 de abril de 1995; c) El texto aprobado por dicha Comisión fue remitido al Senado; d) El Grupo Parlamentario Popular del Senado presentó una propuesta de veto alegando que la proposición de ley invadía las competencias autonómicas en materia de declaración y gestión de reservas naturales; e) La Ponencia designada por la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca del Senado se limitó a proponer algunas correcciones técnicas, al no haberse presentado ninguna enmienda y haberse formulado sólo la referida propuesta de veto; f) El informe de la Ponencia fue aprobado por dicha Comisión el 8 de junio de 1995, dejándose la propuesta de veto para su debate y votación por el Pleno del Senado; g) El Pleno del Senado examinó el dictamen de la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Cámara en la sesión de 14 de junio de 1995. En primer lugar, se abrió un debate sobre la propuesta de veto, concluyendo con una votación en la que el veto fue rechazado al no haber obtenido la mayoría absoluta exigida. A continuación, se sometió a votación el texto del dictamen de la Comisión, que fue rechazado con el siguiente resultado: votos emitidos, 230; votos a favor, 111; votos en contra, 118; y 1 abstención. Como consecuencia de ello el Acuerdo del Pleno fue publicado en el Boletín del Senado en estos términos: "El Pleno del Senado en su sesión del día 14 de junio de 1995 ha acordado no aceptar el dictamen de la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca ...". Tuvo lugar entonces el "mensaje motivado" dirigido por el Senado al Congreso de los Diputados de fecha 19 de junio de 1995 en el que se hace constar que aquél, "en uso de las facultades que le confiere el art. 90.2 de la Constitución, tras rechazar el veto presentado por el Grupo Parlamentario Popular, ha acordado no aceptar el dictamen emitido por la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca de esta Cámara"; h) Recibido el anterior mensaje, la Mesa del Congreso, el 27 de junio de 1995, tomó el acuerdo en el que se explicitaba que teniendo en cuenta que el Senado "no ha opuesto veto ni ha introducido enmiendas, al amparo de lo establecido en el art. 90.2 de la Constitución, a la proposición de ley de referencia, ... por la Presidencia de la Cámara se dará traslado de dicho texto a la Presidencia del Gobierno a los efectos de que se someta, por el procedimiento habitual, a lo dispuesto en el art. 91 de la Constitución"; i) La novedad de la situación creada -mensaje motivado que no contenía veto ni enmiendas- dio lugar a conversaciones entre los órganos de gobierno de una y otra Cámara, que concluyeron con el siguiente acuerdo de la Mesa del Senado de 7 de julio de 1995, comunicado al Presidente del Congreso: "1. Manifestar que la capacidad colegisladora del Senado, que seguirá votando las iniciativas legislativas que sean sometidas a su consideración, no puede quedar anulada o limitada por interpretaciones discutibles del artículo 90.2 de la Constitución. 2. Señalar que ofrece su disposición a que mediante el oportuno diálogo y en el seno de la reunión conjunta de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado se fijen los criterios que permitan solventar los conflictos planteados por supuestos como el actual. 3. En relación con la tramitación dada por la Mesa del Congreso de los Diputados al mensaje motivado sobre la proposición de ley por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza ('Ses Salines'), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera, señalar que la misma no prejuzga, a juicio del Senado, soluciones ulteriores de idéntico contenido ni supone para esta Cámara la renuncia al principio establecido en el apartado primero de este acuerdo."; j) Una vez recibido el anterior acuerdo del Senado, se publicó la resolución de la Mesa del Congreso de 27 de junio a la que se ha hecho referencia, de modo que, terminada la tramitación parlamentaria, la proposición de ley fue sancionada, promulgada y publicada como Ley 26/1995, de 31 de julio.
13. Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 15 de diciembre de 1995 comparece y formula alegaciones la representación procesal del Senado, indicando que lo hace con referencia, exclusivamente, al alegado vicio en la elaboración de la Ley 26/1995.
1. 14. El Pleno del Tribunal, mediante Auto de 19 de diciembre de 1995, acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad registrado con el núm. 3672/95 al que se sigue con el núm. 3492/95 y conceder un nuevo plazo de quince días al Abogado del Estado para que presentase alegaciones en relación con ambos recursos. 2. 15. Solicitada prórroga por el Abogado del Estado para formular alegaciones en los recursos de inconstitucionalidad acumulados y concedida por providencia de 12 de enero de 1996, presentó aquél su escrito con las alegaciones que se resumen seguidamente:
a) Comienza señalando que los motivos de inconstitucionalidad que se imputan por los recurrentes a la Ley impugnada son de un doble orden: de orden formal y de vulneración de las reglas de distribución de competencias entre la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y el Estado.
b) Señala el Abogado del Estado que para el Parlamento de las Illes Balears se ha producido un defecto en el procedimiento seguido por el Congreso de los Diputados para la aprobación de la Ley 26/1995, defecto que determina su inconstitucionalidad. El mismo radica en que, tras ser rechazado por el Pleno del Senado el dictamen emitido por la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca de esta Cámara, la Mesa del Congreso, en su reunión de 27 de junio de 1995 y oída la Junta de Portavoces, sometió a sanción real el texto en su día remitido al Senado. En esta actuación se reprocha que no se adoptara un nuevo acuerdo del Congreso de los Diputados, esta vez en Pleno.
c) Según el Abogado del Estado, ambos recursos de inconstitucionalidad sostienen que el Estado ha dictado la Ley recurrida careciendo de competencia para hacerlo, puesto que habiendo sido declarado inconstitucional el art. 21.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de espacios naturales protegidos, precepto que sirve de fundamento a la Ley recurrida, es evidente que ésta ha de ser inconstitucional. Además, el Gobierno autonómico mantiene que el art. 149.1.23 CE no otorga competencia al Estado para dictar la Ley.
16. Por Auto de 21 de mayo de 1996, el Pleno del Tribunal acordó denegar las peticiones de recibimiento a prueba y de suspensión de la Ley estatal 26/1985, deducidas por el Parlamento de las Illes Balears en el recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la citada Ley.
17. Por providencia de 23 de abril de 2002 se acordó fijar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 25 del mismo mes y año.
1. Los presentes recursos de inconstitucionalidad acumulados han sido planteados por el Gobierno y por el Parlamento de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears contra la integridad de la Ley 26/1995, de 31 de julio, por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza ("Ses Salines"), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera.
2. Con tal planteamiento, procedente será examinar ante todo el denunciado vicio formal.
a) La Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca del Congreso de los Diputados aprobó con competencia legislativa plena la proposición de ley relativa a la reserva natural que da lugar a estas actuaciones.
b) Recibida en el Senado, el Grupo Parlamentario Popular formuló propuesta de veto por entender que tal proposición suponía "una invasión en las competencias autonómicas en la materia de que se trata" y la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca, dejando la votación del veto para el Pleno, aprobó el informe de la Ponencia que, al no haberse propuesto ninguna enmienda, se limitó a introducir algunas correcciones técnicas.
c) Ya en el Pleno del Senado se rechazó el veto, al no haber obtenido la mayoría absoluta exigida por la Constitución, sin que tampoco fuera aprobado el dictamen de la Comisión -111 votos a favor, 118 en contra y una abstención-, por lo que el Presidente de la Cámara declaró rechazado el texto.
d) Como consecuencia, remitió al Congreso mensaje motivado comunicando que el Senado "en uso de las facultades que le confiere el art. 90.2 de la Constitución, tras rechazar el veto propuesto por el Grupo Parlamentario Popular, ha acordado no aceptar el dictamen emitido por la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca de esta Cámara".
e) La Mesa del Congreso de los Diputados, "teniendo en cuenta, en virtud de la comunicación del Senado, que dicha Cámara no ha opuesto veto ni ha introducido enmiendas, al amparo de lo establecido en el art. 90.2 de la Constitución, a la Proposición de Ley de referencia" acordó el 27 de junio de 1995, dar traslado de su texto a la Presidencia del Gobierno, para la sanción real.
3. El Parlamento recurrente entiende que en la tramitación indicada se ha producido un vicio determinante de la inconstitucionalidad, dado que no se tuvo en cuenta la voluntad del Senado, que expresó su oposición a la proposición de ley remitida por el Congreso, lo que debió dar lugar a una decisión del Pleno de éste y no de su Mesa.
4. El fundamento último de las argumentaciones tanto del Senado como del Parlamento balear es el de la capacidad colegisladora del Senado establecida en el art. 66.2 CE -"las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado..."- que debe excluir una interpretación literal que cierre el paso a otras discrepancias del Senado con el Congreso que no sean las expresamente establecidas en el art. 90.2 CE: "El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple".
Y ya con este punto de partida ha de destacarse el detalle con que la Constitución ha trazado el procedimiento legislativo: regula la iniciativa legislativa -arts. 87, 88 y 89-, la delegación en las Comisiones de la aprobación de los proyectos o proposiciones de ley - art. 75.2-, la tramitación en el Senado, con posible nueva lectura en el Congreso -art. 90- y, finalmente, la sanción y promulgación de la leyes -art. 91. De todos ellos, es el art. 90.2 el que importa en este momento.
Frente al sistema tradicional de nuestro bicameralismo -Comisión Mixta de Diputados y Senadores- el art. 90.2 CE atribuye un destacado protagonismo al Congreso, que tiene la decisión final sobre las discrepancias del Senado respecto de los textos remitidos por aquél. Así, la STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 8, señala que "el art. 90 CE, de otra parte, último de los preceptos referidos al procedimiento legislativo stricto sensu y en el que se concentra la regulación de la tramitación en el Senado de los proyectos de ley, se configura como uno de los varios preceptos constitucionales en los que se plasma la diferente posición que ocupan el Congreso de los Diputados y el Senado en el procedimiento legislativo ordinario, así como de las relaciones entre una y otra Cámara en el ejercicio de la potestad legislativa que el art. 66.2 CE residencia en las Cortes Generales, todo lo cual responde, en definitiva, a la característica configuración del modelo bicameral adoptado por nuestra Constitución.".
Ciertamente, como pone de relieve la representación del Senado, la relación entre los arts. 66 y 90 CE no es de jerarquía. Sin embargo, la lectura de sus textos pone de relieve el contraste entre la generalidad del primero y la especialidad del segundo: mientras que el art. 66.2 -primero de los dedicados a las Cortes Generales- atribuye globalmente la potestad legislativa del Estado a las Cortes Generales, es decir, al Congreso de los Diputados y al Senado, el art. 90.2 -último de los que regulan "la elaboración de las leyes"- concreta las funciones que dentro del procedimiento legislativo, en lo que ahora importa, corresponden específicamente a cada una de las Cámaras: por una parte, regula la actuación que al Senado corresponde en el curso de dicho procedimiento -"la materia objeto de regulación por el art. 90 CE no es sino la tramitación en el Senado de los proyectos de ley" (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 8)- y, por otra, especifica los concretos supuestos de discrepancia del Senado que dan lugar a una ulterior lectura en el Congreso, supuestos estos que son sólo dos: "El Senado ... puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas". Y esta precisión de dos únicas posibilidades prevista por el art. 90 en su apartado 2, se reitera en el 3: "El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto...". En definitiva, es el art. 90.2 CE el que concreta el sentido de la capacidad colegisladora del Senado prevista en el art. 66.2 CE: como hemos declarado en la STC 234/2000, FJ 13, "la potestad legislativa que residencia en las Cortes Generales el art. 66.2 CE se ejerce por cada una de las Cámaras que la integran, esto es, el Congreso de los Diputados y el Senado, en la forma y con la extensión que el propio texto constitucional determina en el Capítulo Segundo -'De la elaboración de las Leyes'- de su Título III -'De las Cortes Generales'- y, en concreto, por lo que se refiere a la tramitación en el Senado de los proyectos de ley, en los términos que establece su art. 90", precepto este aplicable no sólo a los proyectos de ley, sino también a las proposiciones de ley, pues aunque la Comisión Mixta suprimió la referencia a éstas en la redacción definitiva que dio al texto, la evidente semejanza de ambas figuras pone de relieve la identidad de razón para su régimen jurídico.
En último término, no puede olvidarse que uno de los fines a que responde el art. 90 CE es precisamente el logro de una cierta celeridad en la tramitación senatorial: en primer término, prescribe que el Presidente del Congreso "dará inmediata cuenta" del proyecto aprobado al Presidente del Senado y, en segundo lugar, establece un plazo de dos meses -que pueden reducirse a 20 días- para la actuación del Senado; propósito de celeridad este en cuya línea se inscribe la limitación de los supuestos de regreso del texto al Congreso, lo que hace difícil una interpretación extensiva de aquéllos.
Así pues, y desde el punto de vista que aquí interesa, ha de concluirse que el art. 90 CE en su conjunto contiene una norma que traza un supuesto de hecho en el que se establecen las discrepancias del Senado con el Congreso -oposición de veto o introducción de enmiendas- con virtualidad constitucional para provocar la consecuencia jurídica que es la nueva lectura en el Congreso.
5. La conclusión que acaba de establecerse impide cualquier interpretación del Reglamento del Senado que pretenda ampliar los supuestos de discrepancia de esta Cámara con el Congreso que han de dar lugar a nueva consideración del texto en éste, dado que, en primer lugar, y sobre todo, la autonomía parlamentaria está subordinada a la Constitución y, en segundo término, los Reglamentos que de ella se derivan tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cámaras, sin que por tanto el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuación. Así, la STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 12, declara: "El art. 72.1 CE recoge, ciertamente, entre otras manifestaciones de la autonomía parlamentaria, la reglamentaria de cada una de las Cámaras que integran las Cortes Generales, que se traduce en la facultad de cada una de ellas de dictar sus propios reglamentos sin interferencias de otros órganos o poderes del Estado. Ahora bien, es obvio también que dicha vertiente de la autonomía de las Cámaras, así como las normas reglamentarias que por éstas se dicten en su ejercicio, se encuentran subordinadas y limitadas por la Constitución, cuyas previsiones referidas a la materia parlamentaria delimitan aquella autonomía y deben ser respetadas por las normas reglamentarias que la desarrollen. En otras palabras, el contenido y alcance de la autonomía reglamentaria de las Cámaras, o más precisamente de cada una de las que integran las Cortes Generales, han de ser determinados a partir precisamente de las previsiones del texto constitucional, nunca al margen de ellas, de modo que, aun pudiendo admitirse en principio la disponibilidad de la Cámara sobre los trámites y la cronología del procedimiento, el alcance de tal disponibilidad será el que resulte de los preceptos constitucionales que, en su caso, lo regulen, con las restricciones que al efecto se establezcan". Y añade: "el art. 72.1 CE reconoce la autonomía reglamentaria, así como otras manifestaciones de la autonomía parlamentaria, a cada Cámara, por lo que la propia disponibilidad del procedimiento legislativo correspondería a cada una de las Cámaras respecto de las fases del mismo que se desarrollen en su propio seno", lo que, concretamente, impedía al Reglamento del Senado, en el caso que allí se contemplaba, imponer al Congreso límites temporales no establecidos en el art. 90.3 CE.
a) El art. 106.1 del Reglamento del Senado, aparte la aprobación expresa del texto remitido por el Congreso, solamente habilita al Senado "para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo".
b) Y, en la misma línea, el art. 121 del Reglamento del Congreso únicamente ha previsto la nueva consideración por el Pleno de la Cámara para "los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado".
6. Ya en último término, será de indicar que la representación procesal del Senado ha entendido que el rechazo del dictamen de la Comisión por parte del Pleno de dicha Cámara implica una enmienda de totalidad, lo que debía dar lugar al reenvío del texto al Congreso para su consideración en Pleno, conclusión esta que, desde luego, no comparte la representación del Congreso que indica que el veto debe formularse expresamente y aprobarse por mayoría absoluta, de suerte que otra interpretación sería un fraude de ley, esto es, un veto aprobado por mayoría simple.
Ciertamente, el veto integra un rechazo frontal y global al proyecto o proposición remitidos por el Congreso, es decir, una enmienda a la totalidad. Este es el sentido del veto previsto en el art. 90.2 CE. Pero está sometido al régimen jurídico expresamente delineado en ese precepto. Acudiendo otra vez al debate parlamentario de la Constitución, puede observarse que el anteproyecto no establecía una diferenciación de veto y enmiendas en el ámbito senatorial, lo que dio lugar a que se formularan enmiendas al que entonces era el art. 83.2 - hoy 90.2 CE- y sobre esta base la Comisión del Congreso, en la sesión de 2 de junio de 1978, le dio una nueva redacción, en lo que ahora importa, definitiva, dirigida precisamente a deslindar los supuestos de veto y enmiendas, exigiendo para aquél la mayoría absoluta, lo que excluye la calificación de "veto" para un rechazo del texto remitido por el Congreso que no se apoye en la mayoría absoluta del Senado. Y, en esta línea, puede apreciarse que el Reglamento del Senado, que regula el veto, no se refiere a las enmiendas a la totalidad, que quedan sometidas al régimen jurídico de aquél, en tanto que el del Congreso prescribe, para el veto senatorial, que "el debate se ajustará a lo establecido para los de totalidad" -art. 122.1-, equiparando veto y enmienda a la totalidad. De todo ello deriva que la enmienda a la totalidad en el Senado es justamente el veto para el que la Constitución exige mayoría absoluta.
7. Entrando ya en el fondo del asunto, ha de indicarse que los recurrentes, tras exponer que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears ha asumido las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de "espacios naturales protegidos", "ecología" y "normas adicionales de protección del medio ambiente" (art. 11.5 y 13 EAIB en el texto vigente a la sazón, hoy art. 11.7, por virtud de la reforma operada por la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero), consideran que la Ley 26/1995 que declara reserva natural el ámbito constituido por las Salinas de Ibiza ("Ses Salines"), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera, y que atribuye al Estado la gestión de dicho espacio, desconoce y vulnera las citadas competencias autonómicas, según ha quedado reconocido en la STC 102/1995, de 26 de junio.
8. Planteada la discrepancia competencial de este recurso de inconstitucionalidad en los términos expuestos, será de señalar ante todo:
a) Que aunque la Ley 26/1995, aquí impugnada, se dicta con expresa invocación del art. 21.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, y este precepto ha sido derogado por la Disposición derogatoria primera de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de modo que, en la actualidad, la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos situados en la zona marítimo-terrestre ya no se atribuye en todo caso al Estado, tal derogación no arrastra automáticamente la de todas las normas dictadas a su amparo, de suerte que no cabe entender que este recurso haya perdido su objeto (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1).
b) Que las cuestiones planteadas en estos autos han sido ya resueltas con carácter general en la STC 102/1995, de 26 de junio, que decidió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres y, más concretamente, en la STC 195/1998, de 1 de octubre, que pronunció la inconstitucionalidad de la Ley 6/1992, de 27 de marzo, por la que se declaraba reserva natural las Marismas de Santoña y Noja, dictada con invocación de lo establecido en los arts. 14 y 21.3 de la Ley 4/1989, y que presenta una profunda analogía con la Ley 26/1995 impugnada en los recursos aquí acumulados.
9. Así las cosas, bastará con sintetizar brevemente los criterios de las mencionadas Sentencias que deben ser tenidos en cuenta y constituir, así, el canon de constitucionalidad que debe servir para la resolución de estos recursos acumulados:
a) "Este Tribunal ha venido advirtiendo que, a pesar de la íntima relación existente entre las materias relativas al medio ambiente y a los espacios naturales protegidos en nuestro ordenamiento las actividades públicas relativas a estos objetos constituyen ámbitos materiales distintos, dotados de diferente distribución de funciones. Concretamente, se ha dicho que la materia medio ambiente tiene un alcance genérico, tanto en su objeto como en el tipo de protección, respecto de la materia de espacios naturales protegidos, que se refiere únicamente a un elemento u objeto de aquéllas -el soporte topográfico del medio ambiente, en palabras de la STC 102/1995- y a una determinada forma de actuación ... Hecha esta distinción elemental, en diversas resoluciones este Tribunal ha precisado que la declaración de espacios naturales protegidos y la consiguiente delimitación de su ámbito territorial se encuadra con toda naturalidad en la materia de espacios naturales protegidos (por todas, STC 69/1992, FJ 1)" (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 3).
b) "La declaración de que un espacio natural merece la protección prevista constitucionalmente, es un acto netamente ejecutivo que consiste en aplicar la legalidad, individualizándola y, por tanto, es también un acto materialmente administrativo. En tal sentido, ha de considerarse correcto el principio del cual parte la Ley, donde se dice al respecto que la declaración de lo que sean parques, reservas naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos y su gestión corresponderá a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren" (STC 102/1995, FJ 18).
c) "Es opinión pacífica que la titularidad del dominio público no confiere, por sí misma, competencia alguna. Tampoco tiene tal virtud taumatúrgica la importancia de estos bienes para el interés general ... Es la naturaleza jurídica de la actividad el único criterio válido para juzgar de su idoneidad constitucional ... En consecuencia, la calificación de un segmento o trozo de la zona marítimo-terrestre como parte de un espacio natural protegible corresponde también a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre. Lo mismo cabe decir de la gestión, a los solos efectos de la protección del medio ambiente, sin que la posibilidad de interferencias recíprocas, fenómeno común en el ejercicio de competencias concurrentes sobre el mismo objeto para diferentes funciones, autorice a unificarlas mediante la absorción de la una por la otra" (STC 102/1995, FJ 20).
d) Y tampoco el interés general nacional de los humedales objeto de la Ley 26/1995 tiene relevancia para alterar el reparto competencial establecido constitucional y estatutariamente pues, como ya se ha dicho, tal interés carece de "virtud taumatúrgica" para transformar la naturaleza jurídica de la actividad. Y así, será de recordar que la STC 195/1998 decidió la inconstitucionalidad de la Ley 6/1992 que declaraba reserva natural las Marismas de Santoña y Noja, ámbitos estos en los que el interés general trascendía "el plano nacional como lo demuestra el contenido de la Sentencia de 2 de agosto de 1993 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por la que se condena al Reino de España, al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona" (FJ 5).
10. De acuerdo con la doctrina constitucional reproducida en el fundamento jurídico precedente, la Ley recurrida, en cuanto que procede a declarar reserva natural a un determinado espacio físico, estableciendo el régimen jurídico de protección que le es propio, se incardina, desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias, en la materia de espacios naturales protegidos.
Ello determina, ante todo, la declaración de inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley 26/1995, que establece su objeto y contiene la calificación antedicha. El resto del articulado de la Ley se refiere a los siguientes aspectos: ámbito territorial (art. 2), área de influencia socioeconómica (art. 3), régimen jurídico de protección (art. 4), declaración de utilidad pública (art. 5), órganos de gestión (art. 6), regulación del Patronato como órgano de colaboración en la gestión (art. 7), instrumentos de programación y planificación (art. 8), régimen económico (art. 9), régimen sancionador (art. 10), acción pública (art. 11), Plan rector de uso y gestión (Disposición adicional primera), constitución del Patronato (Disposición adicional segunda), convenios de colaboración (Disposición adicional tercera) y habilitación al Gobierno para dictar las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de la Ley (Disposición final primera). Todos ellos han de ser declarados también inconstitucionales pues toda la regulación "forma una unidad prácticamente inescindible con las normas que delimitan el ámbito territorial de dicha reserva ... que el legislador estatal ha concebido como un todo unitario. En efecto, los artículos que prevén los órganos de gobierno de la reserva natural, su régimen jurídico, su régimen financiero, o su régimen sancionador son una consecuencia directa e inmediata de esa declaración y delimitación de la reserva natural y mantienen con ella una conexión también directa e inmediata" (STC 195/1998, FJ 4).
11. Por último, debemos precisar el alcance que debemos otorgar a nuestro fallo en estos recursos de inconstitucionalidad.
Sin embargo, este caso no reclama un planteamiento similar, puesto que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears ha adoptado medidas de protección ambiental de la zona afectada, algunas de las cuales son, incluso, anteriores a la promoción de estos recursos de inconstitucionalidad. Así, la Ley 5/1985, de 2 de mayo, de declaración de Ses Salines de Ibiza y Formentera e islotes intermedios como área natural de interés especial, la Ley 5/1988, de 11 de mayo, de declaración de S'estany d'es peix, de Formentera, como área natural de especial interés, la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears y la Ley 7/1992, de 23 de diciembre, de modificación de determinados artículos de la Ley 1/1991. De otro lado, recientemente, ha entrado en vigor la Ley 17/2001, de 19 de diciembre, de protección ambiental de Ses Salines de Ibiza y Formentera dirigida a tal protección y también "a los efectos de evitar que la eventual declaración de inconstitucionalidad de" la Ley 26/1995 "no deba comportar la pervivencia de sus efectos a falta de regulación propia, de acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en el fundamento 5" de la STC 195/1998. Teniendo en cuenta la protección otorgada por estas leyes autonómicas, es claro que ninguna razón aparece para modular los efectos temporales de la nulidad de la Ley 26/1995.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 3492-1995, 3672-1995
Promovidos por el Gobierno y el Parlamento de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears contra la Ley 26/1995, de 31 de julio, por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza (“Ses Salines”), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera.
El art. 90 CE en su conjunto impide cualquier interpretación del Reglamento del Senado que pretenda ampliar los supuestos de discrepancia de esta Cámara con el Congreso que han de dar lugar a nueva consideración del texto en éste [FJ 5].
Un rechazo del texto remitido por el Congreso, que no se apoye en la mayoría absoluta del Senado, no puede ser calificado como el veto previsto en el art. 90. 2 CE [FJ 6].
La inobservacia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras (STC 99/1987) [FJ 2].
Frente al sistema tradicional de nuestro bicameralismo -Comisión Mixta de Diputados y Senadores- el art. 90.2 CE atribuye un destacado protagonismo al Congreso (STC 234/2000) [FJ 4].
La autonomía parlamentaria está subordinada a la Constitución [FJ 5].
Los Reglamentos parlamentarios tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cámaras, sin que por tanto el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuación [FJ 5].
Las cuestiones planteadas en estos autos sobre la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos, situados en la zona marítimo-terrestre, han sido ya resueltas con carácter general en la STC 102/1995 y, más concretamente, en la STC 195/1998, por la que se declaraba reserva natural las Marismas de Santoña y Noja [FJ 8].
Teniendo en cuenta la protección otorgada por estas leyes autonómicas a la zona afectada, es claro que ninguna razón aparece para modular los efectos temporales de la nulidad de la Ley 26/1995 (STC 195/1998) [FJ 11].
Artículo 75.2, f. 4
Artículo 90.2, ff. 2 a 4, 6
Artículo 91, f. 4
Artículo 11.5, ff. 7, 10
Artículo 11.13, ff. 7, 10
Ley del Parlamento de las Illes Balears 5/1985, de 2 de mayo. Declaración de Ses Salines de Ibiza y Formentera Islotes intermedios como área natural de interés especial
Ley del Parlamento de las Illes Balears 5/1988, de 11 de mayo. Declaración de S`Estany D`es Peix, de Formentera como área natural de especial interés
Artículo 14, ff. 7, 8
Artículo 21.3, ff. 7, 8
En general, ff. 8, 9, 11
Ley del Parlamento de las Illes Balears 7/1992, de 23 de diciembre. Modificación de determinados artículos de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears
Artículo 107.3, f. 3
En general, ff. 1, 3, 7 a 9, 11
Disposición adicional tercera, f. 10
Disposición derogatoria primera, f. 8
Artículo 11.7, ff. 7, 10
Ley del Parlamento de las Illes Balears 17/2001, de 19 de diciembre. Protección ambiental de ses Salines de Ibiza y Formentera
Autonomía reglamentariaAutonomía reglamentaria, f. 5
BicameralismoBicameralismo, f. 6
Competencias en materia de espacios naturales protegidosCompetencias en materia de espacios naturales protegidos, f. 9
Competencias en materia de medio ambienteCompetencias en materia de medio ambiente, ff. 9, 10
Enmiendas en el SenadoEnmiendas en el Senado, ff. 4, 5
Interés generalInterés general, f. 9 d)
Ius superveniensIus superveniens, f. 10
Modulación del alcance de la declaración de inconstitucionalidadModulación del alcance de la declaración de inconstitucionalidad, f. 11
Pervivencia del objeto pese a la derogación de la normaPervivencia del objeto pese a la derogación de la norma, f. 8 a)
Potestad colegisladoraPotestad colegisladora, ff. 4, 5
Procedimiento legislativoProcedimiento legislativo, ff. 2, 6
Recurso de inconstitucionalidadRecurso de inconstitucionalidad, f. 8 a)
Veto a proyectos de leyVeto a proyectos de ley, f. 6
Vicios en el procedimiento legislativoVicios en el procedimiento legislativo, f. 2
Dominio públicoDominio público, f. 9 c)
Espacios naturales protegidosEspacios naturales protegidos, Concepto, f. 9
Medio ambienteMedio ambiente, Concepto, f. 9
Titularidad de los bienes de dominio públicoTitularidad de los bienes de dominio público, f. 9 c)
Zonas de protección especialZonas de protección especial, f. 9
Illes BalearsIlles Balears, f. 10
STC 195/1998STC 195/1998, Distingue, f. 11