Source: http://www.giurcost.org/studi/CostanzoMessina.htm
Timestamp: 2020-05-27 03:00:42+00:00
Document Index: 97243223

Matched Legal Cases: ['art. 92', 'art. 92', 'art. 87', 'art. 60', 'art. 94', 'art. 61', 'art. 89', 'art. 88', 'art. 126', 'art. 92', 'art. 88', 'art. 88', 'art. 15', 'art. 88', 'art. 61', 'art. 60']

Consulta OnLine - Pasquale Costanzo, La gestione delle crisi e lo scioglimento anticipato delle Camere
La gestione delle crisi di governo e lo scioglimento anticipato delle Camere*
Sommario: 1. Premessa. – 2. La prassi costituzionale anteriore al 1993. La nomina del Presidente del Consiglio. – 3. La prassi costituzionale anteriore al 1993. La scioglimento parlamentare. – 4. La prassi nella gestione delle crisi di governo sotto la vigenza della normativa elettorale delle leggi n. 276 e 277 del 1993 (l’assestamento istituzionale). – 5. Segue. Il quinquennato parlamentare, finalmente. – 6. La prassi nella gestione delle crisi di governo sotto la vigenza della normativa elettorale della legge n. 270 del 2005. – 7. Quali scenari istituzionali per le crisi di governo a metà della XVI legislatura. – 8. Segue. I mutamenti della legislazione elettorale tra vaticini e inadeguatezze a determinare reali (e legittime) torsioni del quadro costituzionale. – 9. Conclusioni (con qualche divagazione sull’extravagante idea dello scioglimento di una Camera sola).
1. Premessa. Allo svolgimento del tema della mia relazione, ossia la gestione delle crisi di governo e lo scioglimento anticipato delle Camere, il sottoscritto, occorre ammetterlo, giunge “buon ultimo” in quanto, anche a voler considerare, come pare appropriato in questa sede, solo la fase della vicenda repubblicana che ha preso inizio con l’abbandono del sistema elettorale proporzionale nel 1993, sono già stati numerosi ed autorevoli i commentatori, i quali si sono cimentati sull’argomento, che – bisogna subito sottolinearlo – chiama in causa, per più di un profilo, addirittura la tematica della forma di governo, se non della caratura democratica complessiva dello stesso sistema costituzionale.
È soprattutto per questa ragione che mi corre l’obbligo di scusarmi in anticipo delle inevitabili ripetizioni di nozioni già ampiamente note, anche se non potrà mancare, da parte mia, il tentativo di formulare talune considerazioni di carattere più personale.
2. La prassi costituzionale anteriore al 1993. La nomina del Presidente del Consiglio. – Dicevo del versante temporale costituito dal mutamento della legislazione elettorale realizzatosi, a seguito e in conseguenza del risultato dell’ormai arcinoto referendum abrogativo del 18 aprile 1993: mutamento che, a giudizio di taluni osservatori, anche autorevoli, avrebbe avuto l’effetto, in virtù di “eccedenti” esiti di un voto popolare, di dislocare anche gli equilibri costituzionali, così come prefigurati nella Carta costituzionale del 1947 e/o come inveratisi nella prassi repubblicana precedente[1].
Ora, per quanto riguarda particolarmente tale prassi, anche una rapidissima rassegna della manualistica e dei commentari dell’epoca rinviava, per quanto riguarda la gestione delle crisi di governo, ad un sostanziale consenso sul fatto che il Capo dello Stato, nell’esercizio dell’attribuzione conferitagli dall’art. 92, comma 2, della Costituzione, ossia di nomina del presidente del Consiglio, debba orientarsi verso scelte a vocazione maggioritaria, in grado, in altri termini, di ottenere la fiducia della maggioranza delle Camere[2].
A tale scopo, benché il testo costituzionale nessun cenno vi faccia, al Presidente della Repubblica spetterebbe, in forza di un obbligo di natura consuetudinaria, procedere alle cd. consultazioni, la cui ampiezza potrebbe variare in dipendenza delle particolari contingenze politiche (nel senso, cioè, di suggerire l’audizione delle personalità reputate più idonee ad offrire a il necessario supporto conoscitivo, fermo restando il nocciolo duro degli esponenti delle forze politiche rappresentate in Parlamento): ma, non mancando in proposito chi ha sottolineato la valenza delle consultazioni anche nel senso di chiarire, ancor prima, le ragioni di crisi svoltesi in modo assai poco trasparente, se non indecifrabile, ai più. Quest’ultimo rilievo vale evidentemente per le cd. crisi extraparlamentari, che hanno, salvo rarissimi casi, costituito, in quella fase, il genus più praticato delle crisi di governo, motivando, persino, che, almeno a partire dalla presidenza Pertini (e a corrente alternata successivamente) si sia tentata la cd. parlamentarizzazione della crisi, operata con il respingimento delle dimissioni del Governo ed il suo rinvio alle Camere per l’eventuale constatazione, nell’ambito di una procedura formale e pubblica, della sopraggiunta impossibilità per il Gabinetto di durare (è quasi superfluo rilevare come anche tale prassi abbia mostrato i suoi inconvenienti quando foriera di una radicalizzazione dello scontro politico)[3].
Mi rendo, peraltro, conto come tutto questo affastellarsi di notazioni apra, a sua volta, scenari problematici di vasta portata su cui la dottrina pubblicistica di quegli anni ha condotto indagini approfondite e illuminanti, Non c’è modo, purtroppo, di rievocarne qui esaustivamente gli esiti, potendosi, tuttavia, almeno ricordare come, nel corso del tempo, il ruolo del Capo dello Stato, quale risolutore delle crisi di Governo, si sia andato viepiù arricchendo strumentalmente a tale primaria funzione (di qui l’opinione della loro sostanziale ammissibilità), di tratti di carattere più attivo, quando non addirittura protagonista, rispetto al ruolo, pur fondamentale, di un semplice mediatore istituzionale.
Mi riferisco intuitivamente, oltre che al già ricordato impulso alla parlamentarizzazione delle crisi, alle prassi del mandato esplorativo e del preincarico, quali figure destinate a creare le condizioni più propizie per un esito favorevole delle crisi medesime[4]. Per altro più generale verso, non va neanche trascurato lo stesso potere, ormai pacificamente riconosciuto al Presidente di sterilizzare momentaneamente le crisi, attraverso una valutazione prudenziale del momento esatto in cui accettare le dimissioni (facoltà che gli sarebbe, invece, preclusa in presenza di passaggi formali avversi al Governo e generatori in via immediata dell’obbligo costituzionale delle dimissioni).
Più problematiche, se mai, potrebbero considerarsi le situazioni nelle quali. da parte del Capo dello Stato, si sia proceduto alla delimitazione delle possibili soluzioni di uscita dallo stallo ministeriale, in tanto accettabili, a mio avviso, in quanto liberamente condivise dal soggetto incaricato e non, quindi, nel caso in cui si trattasse di una condizione sine qua non calata dall’alto per la ricostituzione di un nuovo Gabinetto.
Meno apportatore di perplessità mi parrebbe, invece, l’esercizio di qualche potere d’influenza in ordine alle scelte dei Ministri, in quanto vertente sulla loro personalità morale e fors’anche sulla sulla loro competenza tecnica in concreto, senza alcuna ingerenza, s’intende, nell’impianto politico del Ministero.
Sicché, conclusivamente, assolutamente significativa, in questa ricostruzione del ruolo presidenziale nella gestione delle crisi di governo, si rivela la circostanza che la controfirma del Presidente del Consiglio designato, apposta al proprio decreto di nomina attesti come la relativa decisione sia da ricondursi alla sostanziale indicazione del Capo dello Stato[5].
3. La prassi costituzionale anteriore al 1993. La scioglimento parlamentare. – Ancora, purtroppo, a notazioni sintetiche si è costretti, affrontando l’altro versante di questa mia relazione. ossia quello della gestione dello scioglimento parlamentare, quale si era venuto a configurare nei quattro decenni e più trascorsi dalla presa di vigore della Costituzione repubblicana. Rispetto alla relativa problematica prende rilievo, come nel già citato caso dell’art. 92, comma 2, Cost., una disposizione ad hoc (e, quindi, non ricompresa nel catalogo dell’art. 87 Cost.) intesa a conferire la titolarità del potere al Presidente della Repubblica, laddove, tuttavia, non altrettanto incontrovertibile risulta la valenza della controfirma apposta al decreto di scioglimento dal Presidente del Consiglio.
A parte, infatti, l’opinione, espressa agli albori della Repubblica e rivelatasi assolutamente minoritaria, dello scioglimento come potere sostanzialmente governativo[6], le principali tesi che si sono contese il campo sono, com’è noto, due. L’una è quella che punta sulla titolarità sostanzialmente presidenziale di detto potere, per cui il concorso ministeriale alla formazione dell’atto andrebbe ricondotto (non diversamente da qualche altro esempio che pure potrebbe farsi) ad una funzione di controllo di legittimità da parte del soggetto controfirmante, tanto da essere riguardato come un atto dovuto[7]. L’altra tesi perora, invece, la natura cd. duumvirale del congedo anticipato dei parlamentari, in quanto rifletterebbe un paritario concorso di natura sostanziale delle volontà del Presidente della Repubblica e del Presidente del Consiglio[8].
Per vero, il quadro non sarebbe accurato se non fossero ancora ricordate sia la proposta ricostruttiva di chi (Esposito) ha visto nell’atto di scioglimento una decisione. per così dire, a geometria variabile, potendo talora imputarsi al solo Capo dello Stato e talaltra al solo Governo, rispettivamente, se dettato da una crisi del sistema, o se rientrante invece nell’ordinaria amministrazione[9]; sia quella di chi ha ragionato di una sostanziale pratica dell’autoscioglimento nella vicenda repubblicana italiana, di cui il Capo dello Stato sarebbe, in ultima analisi, costretto a prendere atto[10].
Dovrebbe essere abbastanza chiaro, a questo punto, come l’opzione per una o l’altra di dette soluzioni implichi la risposta da darsi all’altra fondamentale questione in materia, attinente all’individuazione dei corretti presupposti costituzionali del provvedimento di dissoluzione, considerato, tra l’altro, che, ad essi, il testo costituzionale non fa alcun esplicito riferimento.
Non par dubbio, infatti, che le motivazioni di uno scioglimento operato da un organo di garanzia ed estraneo al circuito della formazione e della gestione dell’indirizzo politico, qual è il Capo dello Stato in una forma di governo parlamentare come la nostra, non possano attenere che alla manutenzione esterna di tale circuito, da ripristinarsi, appunto, quando il suo principale relais è riconosciuto nell’incapacità di funzionare (cd. scioglimento funzionale)[11]; mentre un organo squisitamente politico quale è, appunto, il Governo potrebbe anche (e soprattutto) essere comprensibilmente mosso dall’intento di provocare un giudizio popolare sulla sua conduzione o sulla risoluzione da darsi ad un contrasto politico di rilevante portata.
Occorre, peraltro, per maggior completezza, rammentare, come altre ipotesi sono state formulare per sostenere la legittimità di uno scioglimento parlamentare, tra cui, l’insorgenza di problemi del tutto nuovi su cui gli eletti non avessero perciò potuto prendere posizione durante la campagna elettorale, od il presunto venir meno (a causa, ad esempio, del risultato di tornate elettorali parziali od intermedie) della corrispondenza tra eletti e corpo elettorale[12]; laddove anche l’eventualità di uno scioglimento-sanzione non è stata esclusa allorché il Parlamento resti inerte nei confronti di essenziali adempimenti costituzionali[13].
4. La prassi nella gestione delle crisi di governo sotto la vigenza della normativa elettorale delle leggi n. 276 e 277 del 1993 (l’assestamento istituzionale). – I due aspetti, per così dire, del Presidente risolutore e del Presidente dissolutore, appena abbozzati, non sono ovviamente separati o separabili tra loro, dal momento che, se una crisi di Governo pone sempre le condizioni per l’attivazione del ruolo “ricostituente” del Capo dello Stato, rappresenta, nel contempo, la premessa necessaria, anche se non sufficiente, per l’innesco della procedura di scioglimento parlamentare. Più precisamente, è, soprattutto, in esito all’infruttuoso tentativo di coagulare una maggioranza parlamentare intorno ad un nuovo Ministero che lo scioglimento palesa la sua caratterizzazione funzionale, destinato com’è a consentire al corpo elettorale di proiettare nuove dimensioni e nuovi equilibri nelle Camere elettive.
Ora, che tale raffigurazione corrisponda alla pratica interpretativa ed attuativa indotta dalla nostra forma di governo è parso fino a tempi recenti un punto pressoché incontestabile[14], così come sufficientemente evidenti sono stati ritenuti i valori costituzionali a cui tale pratica ha prestato il doveroso ossequio. Più esplicitamente, postulato il carattere distruttivo dello scioglimento parlamentare, la sua configurazione nei termini di extrema ratio in un sistema politico che ha nella rappresentanza parlamentare il suo baricentro è apparsa la necessaria conseguenza. Di qui, l’obbligo costituzionale del Capo dello Stato di esperire con il massimo scrupolo tentativi di ricomposizione di una maggioranza idonea a scongiurare il rimedio terminale della dissoluzione, in ciò, peraltro, non potendo discriminare alcuna delle forze politiche presenti in Parlamento in quanto tutte parimenti dotate della dignità e dell’idoneità a governare il Paese.
Ecco perché, prima di cercare di accreditare o smentire l’ipotesi formulata all’inizio di una qualche metamorfosi del quadro istituzionale che sarebbe stato indotta dal mutamento delle regole elettorali, non sembra inutile operare anche una succinta ricognizione della concreta pratica costituzionale della gestione delle crisi avutasi dopo il 1993, posto che, se il riscontro del modo di attuazione delle regole costituzionali, il formarsi di nuove regolarità ed il deperimento di vecchie non può certo valere ad emarginare il dato formale, resta però il solo a fornire indicazioni su quale, tra le varie soluzioni che la duttilità del testo può consentire, si sia inverato nella prassi costituzionale.
È, dunque, del 1993 (precisamente, con l’approvazione delle leggi 4 agosto 1993 n. 276 e n. 277) sotto la presidenza di Oscar Luigi Scalfaro, inviato alla massima carica dello Stato appena l’anno precedente (25 maggio 1992), il ridisegno radicale del sistema elettorale, a cui, a torto o a ragione, venivano in buona parte addebitate le disfunzioni del sistema
Da tale momento in poi, il quadro politico-partitico ormai disgregato per la convergente azione di diversi fattori, tenderà, per effetto della nuova normativa, a ricomporsi, in maniera pressoché assorbente, su due poli contrapposti capeggiati da leaders autocandidatisi alla Presidenza del Consiglio per il caso di vittoria della rispettiva parte politica, così che, innegabilmente, il Capo dello Stato non avrà difficoltà nel riconoscere, in una maniera incomparabilmente più sbrigativa che per il passato, nel leader della coalizione vittoriosa alle elezioni il soggetto verosimilmente in grado di formare il governo d’avvio della legislatura.
Alle prime elezioni regolate dalla nuova legge elettorale, si arriva, dunque, il 27 marzo 1994, quando viene sostituito l’ultimo dei Parlamenti eletti con il precedente sistema proporzionale, allorché l’XI legislatura aveva dato vita, sia pure con lo sfilamento del Partito Repubblicano, ad una maggioranza simile a quella che aveva caratterizzato i governi italiani fin dal 1981, da quando, cioè, era stato dato avvio alla prima esperienza di un Gabinetto capeggiato da un esponente di un partito diverso dalla Democrazia Cristiana. Il Parlamento in parola aveva, in breve torno di tempo, attribuito la fiducia al Governo Amato ed al Governo Ciampi[15], ossia ad un Governo politicamente caratterizzato ed ad un altro cd. tecnico, finché si era fatta inoppugnabilmente manifesta una situazione sfilacciata in cui se una maggioranza sembrava numericamente possibile, minori chances erano offerte a maggioranze che fossero convintamente impegnate intorno ad un programma politico comune, come stava, del resto, a dimostrare il supporto ad un ministero tecnico che, per quanto autorevole, sortiva sostanzialmente l’effetto di tenere in vita il Parlamento.
In questo senso, nutro la convinzione, che, anche lo scioglimento del 16 gennaio 1994, al di là di quanto affermato nello stesso messaggio di accompagnamento del Presidente Scalfaro, nonché da pregevoli commenti del medesimo, sia da annoverarsi all’unica categoria di scioglimenti ritenuta fino ad allora ammissibili, ossia quelli di funzionalità, se si concorda sul fatto che le patologie idonee a denunciare l’impotenza parlamentare possono, in fondo, diagnosticarsi anche senza il sintomo patente della crisi di governo, ma anche dalla storia clinica di una rappresentanza, qualora questa, a cui nessuno potrebbe fare ostacolo nel proporre soluzioni ministeriali condivise e politicamente caratterizzate (anche magari rimuovendo il Ministero in carica nelle forme costituzionali), resta invece afasica, indecisa e finalmente inerte davanti ad uno scioglimento, più volte e con tanto anticipo preannunciato (si ricordino le parole di Scalfaro dopo l’esito referendario del 1993 e ancora il discorso del Capodanno 1994), ma mai risolutamente avversato o contraddetto.
Tra l’altro, questa mia proposta ricostruttiva, se convincente, potrebbe anche togliere dall’imbarazzo di vedere nell’episodio un’eccezione alla regola o addirittura l’inizio di un’inversione di rotta rispetto alla prassi precedente, intesa a far valere, invece, dissociazioni profonde tra Parlamento e opinione pubblica (sempre del tutto problematiche da comprovare).
Comunque sia, mi pare che viga un sufficiente consenso circa il fatto che la sequenza crisi di governo – scioglimento parlamentare che ha caratterizzato la successiva XII legislatura abbia corrisposto al modello impostosi nel circa mezzo secolo di Repubblica che l’ha preceduto.
Con il ritiro della Lega Nord dalla coalizione governativa uscita vittoriosa dalle elezioni del 27 marzo 1994, il Presidente della Repubblica respinge, infatti, ogni automatismo destinato a congedare anticipatamente i parlamentari, e, reperita alle Camere una nuova maggioranza (si ricordi, tra l’altro, come la stessa coalizione recasse in sé i segni di una forte ambiguità costruita com’era su combinazioni diverse a livello di alleanza al nord e al sud del Paese, imperniate su forze politiche in forte tensione dialettica tra loro stesse), forma il Governo Dini che, alla Camera ottiene la fiducia con i voti del centrosinistra e della Lega Nord, mentre il Polo delle Libertà si astiene, risultando ostili solo i 39 componenti di Rifondazione Comunista.
Difficile, dunque, tra l’altro, dire, come pure è stato detto detto, che fosse un governo di minoranza, pur se caratterizzato da una compagine dove, per la prima volta, non sedeva alcun componente parlamentare.
Ma anche la vicenda del Ministero Dini dimostra quanto remota fosse in tale momento l’idea dell’esistenza di automatismi dissolutori: vi fecero, infatti, seguito, dapprima, il rinvio alle Camere del Governo teso a ripianare la configurazione extraparlamentare della crisi; e, quindi, il cd. tentativo Maccanico, che, alfine, con il suo insuccesso, certificò la sussistenza delle condizioni classiche dello scioglimento di funzionalità (poi decretato il 16 febbraio 1996), non essendo praticabile alcuna maggioranza di governo nelle Camere[16].
5. Segue. Il quinquennato parlamentare, finalmente. – La XIII e la XIV legislatura non offrono esempi di scioglimenti anticipati, essendo stato, in entrambi i casi, esaurito l’intero mandato parlamentare (per avere esempi del genere, occorre risalire alle prime quattro legislature e alla X, sicché fino ad oggi solo 7 legislature su 16 hanno tagliato il traguardo costituzionale del quinquennato) Per converso, nessun governo nell’arco temporale delle due legislature dura quanto esse, verificandosi cesure in corrispondenza di altrettante crisi dell’esecutivo.
Sono, pertanto, i relativi episodi ad interessare in questa sede. Particolarmente frastagliata è l’esperienza governativa della XIII legislatura, benché, alle elezioni del 21 aprile 1996, le coalizioni abbiano giocato un ruolo maggiormente consapevole dell’importanza di accordi di governo al possibile non precari e non ambigui, in grado di offrire al programma, per la sua attuazione, il respiro dell’intera legislatura.
Ma non sempre una tale consapevolezza è assecondata dalla pratica politica, che resta ancora considerevolmente segnata da tatticismi e da veti incrociati, tanto più probabili quanto meno è forte il collante della coalizione. Ciò può, del resto, in parte, spiegare il più alto numero di incidenti occorsi alla maggioranza di centrosinistra, che ha retto il timone del governo nella XIII legislatura, rispetto alla maggioranza di centrodestra cui è toccato lo stesso ruolo nella legislatura successiva.
Ma, per restare all’esperienza inaugurata dal Governo Prodi I, subito dopo le elezioni dianzi ricordate, inizia uno stillicidio contestativo che tocca un suo primo acme (dopo la crisi, poi rientrata con il ripristino del rapporto fiduciario con Rifondazione Comunista, dell’aprile 1997) con le dimissioni del Presidente del Consiglio il 9 ottobre dello stesso anno per contrasti interni alla maggioranza sui contenuti della legge finanziaria sfociati nella presentazione di una mozione di sfiducia da parte di Rifondazione Comunista[17].
Si noti come, in tale occasione, l’opposizione di centro-destra, pur reclamando le dimissioni di Prodi, si dichiara contraria alle elezioni e favorevole invece ad un governo di larghe intese che comprenda Polo e Ulivo e che serva – come viene detto – a "portare l'Italia in Europa”.
Segue, invece, come da copione della cd. Prima Repubblica, il rinvio alle Camere, dove, per questa volta, il Governo ritrova la fiducia. E, al proposito, crediamo debba convenirsi sull’esattezza dell’osservazione[18] per cui, a seguito di una crisi, la successiva permanenza del medesimo Premier alla guida del ministero (ma, per vero, qualunque altra soluzione) si dissalda dall’esito elettorale sulla cui base era stato prescelto per rigenerarsi nel solo collegamento con la rappresentanza parlamentare della cui maggioranza è ora sostenuto
Comunque sia, non sarà questa la fisionomia della crisi successiva, nell’ottobre 1998, originata dalla mancata approvazione di una questione di fiducia apposta dal Governo su una risoluzione (anche se non mancherà, tra i tentativi di uscirne fuori, un mandato esplorativo, poi fallito, allo stesso Prodi). Da tale seconda crisi, si esce non solo con un altro Presidente del Consiglio (Massimo D’Alema), ma persino con una maggioranza diversa da quella vittoriosa alle elezioni e in cui convivono il nuovo partito di Cossutta, ora organico alla maggioranza e non più semplice desistente; e l’UDR di Cossiga (di qui, mi pare, anche la non decisività di eventuali identità cromosomiche nella successione dei due Premiers del centro-sinistra) [19]. Peraltro, l’esperienza D’Alema si rivela non meno turbolenta: il suo governo è assillato da una prima crisi, originata da vivaci critiche da parte di una componente della coalizione, che sfocia nelle dimissioni del Governo il 19 dicembre 1999, in esito alla quale, tuttavia, D’Alema viene riconfermato, dopo appena quattro giorni, nella carica da Ciampi, Presidente della Repubblica neoeletto il 13 maggio precedente, laddove la mancata parlamentarizzazione della crisi può forse spiegarsi con il valore di sostanziale rimpasto dall’operazione: rimpasto che, del resto, era già stato ventilato prima dell’apertura della crisi stessa.
Il rinvio del Governo dimissionario alle Camere non manca, invece, nel successivo episodio che, il 17 aprile 2000, chiude definitivamente l’esperienza del Governo D’Alema II. Di fronte, tuttavia, al suo esito negativo, il Capo dello Stato rifiuta risolutamente la richiesta di scioglimento pretesa dall’opposizione di centro destra (si noti che, nelle elezioni regionali appena svoltesi con il nuovo sistema che prevedeva l'elezione diretta dei Presidenti delle Giunte regionali, era emersa una netta affermazione della coalizione di centro-destra), mentre la maggioranza indica in Giuliano Amato il Presidente del Consiglio, al quale, infatti, toccherà di traghettare il Governo alla fine naturale della legislatura (se si considera meramente tecnico e privo di rilevanza politica (al fine di evitare le elezioni nel periodo estivo) lo scioglimento anticipato decretato da Ciampi l’8 marzo 2001[20].
La XIV legislatura nata con le elezioni del 13 maggio 2006 è, anch’essa, destinata, come già detto, a durare i cinque anni previsti dall’art. 60 Cost., ma, per le ragioni accennate, si presenta meno accidentata, registrando soltanto la crisi, indotta dall’esito negativo per il centro-destra delle elezioni regionali del 2005.
Peraltro, la procedura che contrassegna questo episodio non appare delle più consuete. Presentatosi al Senato il 20 aprile, il Presidente del Consiglio Berlusconi, che capeggia il governo sostenuto dalla coalizione di centro-destra vittoriosa alle elezioni dianzi citate, ancora prima di recarsi al Quirinale a rimettere le proprie dimissioni, annuncia la sua volontà di costituire un nuovo governo di fine legislatura. Tale annuncio segue evidentemente agli accertamenti già effettuati “in proprio” per la ricomposizione della crisi: trascorrono, infatti, appena ventiquattro ore dal conferimento del nuovo incarico allo stesso Berlusconi da parte del Capo dello Stato ed il giuramento del nuovo Gabinetto.
D’altro canto, è lo stesso Berlusconi a lagnarsi per la serie di passaggi costituzionalmente imposti nel passaggio tra un governo e l’altro, mentre dal Quirinale fanno ufficiosamente sapere che quelli, che, sempre più spesso, vengono definiti «riti da Prima Repubblica», sono stati inventati come strumenti di garanzia della nostra democrazia parlamentare. Resta, in ogni caso, indubbio che, nella circostanza, il protagonismo del Presidente del Consiglio dimissionario tende a prosciugare al possibile il ruolo affidato dalla Costituzione al Presidente della Repubblica.
La legislatura si conclude, anch’essa, con uno scioglimento anticipato di natura tecnica teso ad evitare il cd. ingorgo istituzionale che si sarebbe verificato con la sovrapposizione delle elezioni politiche all’elezione del capo dello Stato[21]: ma, non prima, che il Governo riesca a varare, con il netto voto contrario dell’opposizione, una nuova legge elettorale (n. 270 del 2005).
Al proposito, rileva meno ricordare il credito dato alle supposte finalità di tale legge di destabilizzare sul nascere la coalizione di centro-sinistra data per vittoriosa alle successive elezioni, che non il fatto che, invece, con la nuova riforma, si passa da un sistema elettorale prevalentemente maggioritario ad un sistema elettorale proporzionale su liste bloccate di candidati, caratterizzato da una pluralità di clausole di sbarramento e da un ingente premio di maggioranza alla lista o alla coalizione di liste comunque meglio piazzata. (su base nazionale alla Camera e su base regionale al Senato).
6. La prassi nella gestione delle crisi di governo sotto la vigenza della normativa elettorale della legge n. 270 del 2005. – Benché della legge n. 270 del 2005, sarà necessario ancora ragionare più avanti, al momento, occorre, proseguendo sulla linea principale del discorso, dare conto della gestione delle crisi di governo e dello scioglimento anticipato delle Camere proprio sotto il suo vigore e con riferimento a certe sue criticità.
Infatti, talune aporie insite nella nuova normativa elettorale non si fanno attendere per manifestarsi, dato che le accennate diverse modalità di assegnazione del premio di maggioranza non consentono al Governo Prodi II, nominato il 17 maggio 2006 dal Presidente della Repubblica Napolitano eletto appena una settimana prima, di usufruire dello stesso margine di maggioranza nei due rami del Parlamento (al Senato, si tratta di un vantaggio rischiosamente risicato).
In questo quadro, il Governo Prodi si trova a condurre una vita perigliosa e di corto respiro, dovendo non infrequentemente far conto sui senatori a vita. Il Governo entra, dunque, in crisi, una prima volta, nel febbraio 2007, quando si dimette dopo il rigetto di una risoluzione in tema di politica estera[22], e va ad esaurirsi definitivamente, nel febbraio del 2008, dopo il rigetto di una questione di sfiducia posta al Senato
Ora, la crisi del 2007 viene risolta, secondo tradizione, rinviando il Governo in Parlamento, che si esprime a suo favore (sul cd. dodecalogo formulato da Prodi), con conseguente “riavvolgimento” della crisi. Il Presidente della Repubblica, Napolitano, a corredo della sua decisione, rispondendo a talune sollecitazioni, precisa come non ricorrano nella specie “le condizioni per un immediato scioglimento delle Camere, sia alla luce di una costante prassi istituzionale sia in considerazione di un giudizio largamente convergente, benché non unanime, sulla necessità prioritaria di una modificazione del sistema elettorale vigente”[23].
Di qui, mi pare, anche la necessità di registrare un’attitudine presidenziale assai più attenta ai profili del merito delle crisi rispetto al passato, che, se non si converte, in indebite ingerenze nella dialettica politica, ben può arricchire il già ricordato armamentario di cui il Capo dello stato può disporre per esercitare al meglio le sue attribuzioni costituzionali. Per altro verso, non può non far riflettere come le problematicità in merito alla formazione della rappresentanza parlamentare possano essere state considerate persino una controindicazione al ricorso allo scioglimento, direi in netta controtendenza rispetto a chi, proprio allo spirito di tale legge, si appella per accreditare la vigenza di automatismi dissolutori.
Nel 2008, la situazione appare subito assai grave, per il defilarsi, rivelatosi, irreversibile di componenti numericamente essenziali della maggioranza. La non percorribilità di salde maggioranze politiche di ricambio è, del resto, visibile a luce meridiana: ma tale circostanza – si ponga attenzione al caso - sulla scorta del precedente del 2007, finisce, persino essa, per non sembrare più sufficiente per l’avvio della procedura di dissoluzione, ritenendosi, invece, più corretto e più corrispondente all’interesse generale (ad avere una legge in grado di “realizzare la necessaria stabilità politica ed efficienza istituzionale”) cercare di pervenire a nuove elezioni con una riforma della legge elettorale. Occorre, peraltro, ricordare come, anche con il già menzionato Governo Dini, le preoccupazioni collegate alla legislazione elettorale nel suo complesso avessero contribuito a sorreggere la formazione di un nuovo ministero piuttosto che un provvedimento di dissoluzione (ossia la necessità di una disciplina organica e stabile della cd. par condicio, oltreché dell’allestimento della normativa elettorale regionale).
Non deve, pertanto, apparire sorprendente se simili considerazioni sono alla base anche del tentativo Marini, per cui, al Presidente del Senato, il Capo dello Stato affida, il 30 gennaio 2008, l’incarico “di verificare le possibilità di consenso su una riforma delle legge elettorale e di sostegno ad un Governo funzionale all'approvazione di tale riforma e all'assunzione delle decisioni più urgenti”[24].
Tale tentativo sarà, tuttavia, destinato a fallire, soprattutto per l’opposizione dei leaders di centro-destra, inducendo l’incaricato a rimettere il mandato ed il Capo dello Stato ad emanare, il 6 febbraio 2008, il decreto di scioglimento delle Camere, non senza aver rimarcato, in un messaggio di pari data di esservi stato costretto dall'accertata impossibilità di dar vita a una maggioranza che concordasse in particolare sull'approvazione in tempi brevi di una riforma della legge elettorale.
La XVI legislatura, ancora in corso nel momento in cui vi parlo, ha avuto avvio con le elezioni del 13/14 aprile 2008, celebratesi per la seconda volta con le regole recate dalla legge n. 270 del 2005, che hanno dato al centro-destra un ampio margine di maggioranza sia al Senato, sia alla Camera, conducendo alla formazione del Governo Berlusconi IV in carica dall’8 maggio 2008, il quale si è, pertanto, profilato all’inizio come un governo dotato di una solidità sconosciuta all’esperienza italiana e verosimilmente destinato a durare tutto l’arco della legislatura.
Occorre, del resto, riconoscere come il Governo non abbia fino ad oggi subito scosse istituzionali d’intensità paragonabile a quelle subite dallo stesso Berlusconi o da Prodi nelle legislature precedenti, ed anzi, anche di recente, a fine settembre, sulla questione di fiducia sui famosi cinque punti ha raccolto il necessario consenso, ossia quando assai netto era già il distacco rispetto alla componente facente capo al Presidente della Camera Gianfranco Fini, cofondatore del Popolo della Libertà, ma poi fatto oggetto di ostracismo, insieme ai suoi sostenitori, per le sue prese di posizioni critiche nel confronti di Silvio Berlusconi.
Per vero, momenti critici non sono mancati, ma hanno riguardato singole componenti del Gabinetto, come nel caso del Ministro per lo Sviluppo economico, del Ministro senza portafoglio per la Sussidiarietà e il Decentramento, e di un Sottosegretario all’Economia e alle Finanze, tutti dimessisi in seguito alla mera e ventilata minaccia di una mozione di sfiducia individuale; mentre, non è stata accolta una mozione di sfiducia individuale ad un Sottosegretario alla Giustizia, anche se l’occasione ha segnato la prima volta (4 agosto 2010) in cui, dall’inizio della legislatura, il Governo Berlusconi non ha più avuto la certezza di detenere la maggioranza assoluta alla Camera.
La situazione successivamente, com’è noto, è andata aggrovigliandosi, mentre la posizione del Gabinetto è parsa in taluni momenti assai precaria, fino all’ultimo episodio, del 15 novembre scorso, delle dimissioni dei componenti della compagine governativa facenti capo al movimento politico, nel frattempo, costituito da Gianfranco Fini.
Ora, transitando nella pura cronaca, non è certo il caso che siano rievocate vicende che sono sotto gli occhi di tutti: basti dire che l’attuale tregua politica, se così si può dire, è frutto della necessità di procedere all’approvazione della legge di stabilità (ex legge finanziaria), senza cui v’è pressoché unanime consenso che il nostro Paese rimarrebbe esposto, più di quanto lo sia già ora, alle reazioni negative dell’Unione europea e degli organismi e dei mercati finanziari a livello planetario. Per iniziativa, in particolare, del Capo dello Stato, che, così, ha ancor più irrobustito un suo ruolo maggiore nella gestione non solo delle crisi, ma anche delle “precrisi”, grazie ad un incontro con i Presidenti delle Camere, la crisi politica, culminata nella presentazione alla Camera di una mozione di sfiducia al governo ai sensi dell'art. 94 della Costituzione, e nella richiesta del Presidente del Consiglio di rendere comunicazioni al Senato e alla Camera, è stata “posposta” all'esigenza di dare la precedenza, nell’agenda parlamentare, all'approvazione finale delle leggi di stabilità e di bilancio per il 2011[25].
Ma proprio questa boccata di ossigeno per l’Esecutivo sta in un certo senso concedendo tempo per allestire da parte di tutti i soggetti interessati le misure ritenute più opportune, da parte del Governo, per assicurare la sua sopravvivenza, e, da parte degli oppositori, per tentare di liquidare l’esperienza Berlusconi e forse per rimettere a zero l’orologio delle vicende istituzionali italiane dopo che, proprio a partire dai primi anni ’90, la scena politica è stata fortemente occupata, non senza vistose anomalie, dal titolare del maggior numero di concessioni radiotelevisive nel nostro Paese.
Resta, tuttavia, gravido di interrogativi e, perciò, intrigante per il costituzionalista il percorso che, nel caso in cui un atto di dimissioni determinasse la fine del Governo Berlusconi IV, occorrebbe compiere per non debordare, nemmeno questa volta, dal solco tracciato dai principi e dalle regole costituzionali, così come interpretati ed applicati finora a fronte della loro creduta, immutata consistenza nell’arco di più di sessant’anni di vigenza.
7. Quali gli scenari istituzionali possibili per le crisi di governo a metà della XVI legislatura. – Fortunatamente, è possibile – credo – ridurre all’essenziale il fascio delle soluzioni possibili, vertendosi in sostanza nella sola alternativa se, in seguito alle dimissioni del Gabinetto, debba in maniera automatica procedersi al ricorso alle urne in base a valutazioni ancorabili al contesto istituzionale, previo prematuro decesso della XVI legislatura (la cui fine naturale cadrebbe nell’aprile 2013) o se, invece, possa o debba il Capo dello Stato tendere, per quanto possibile, al raggiungimento di quest’ultima data in ossequio all’art. 61 cost., attraverso il rinvenimento di maggioranze alternative e pervie in seno alla rappresentanza parlamentare.
A questo proposito, eviterò di fare riferimento ai pronunciamenti delle parti in conflitto, potendo essere comprensibile l’interesse degli avversari della maggioranza di centro-destra a rilevare il testimone del governo per la via più diretta, evitando il passaggio, sempre problematico e imponderabile delle elezioni (ma attenzione: sto semplificando assai in quanto non tutti i protagonisti di tale parte, almeno a parole, osteggiano un subitaneo ricorso alle urne); e, per contro, l’interesse di chi attualmente governa a non ritenere plausibile, se del caso, che una successione a se stesso (ma anche qui è noto come almeno una componente importante della coalizione stimi invece più vantaggioso lucrare il supposto vantaggio che un’elezione immediata darebbe ad essa, non importa, magari, se a scapito di altra componente della medesima coalizione).
Confermando, dunque, anche qui, come i due profili della formazione di un nuovo governo dopo la crisi del precedente e la rigenerazione eventuale delle Camere mediante nuove elezioni si alimentino a vicenda, andando a costituire un quadro unitario, è possibile osservare come la, pur schematica, analisi della prassi costituzionale post 1993, poc’anzi condotta, abbia fornito elementi di grande importanza per il nostro ragionamento.
Se mai, il punctum crucis è, più in generale, quello del valore da riconoscere alla prassi, non potendo che consentirsi sul fatto che il giurista non «dovrebbe mai prescindere, nel corso delle sue analisi, dalla dimensione precettiva delle disposizioni costituzionali e della loro essenza normativa» dato che «l’innovazione legislativa, la prassi, le vicende politiche e istituzionali devono essere sì scandagliate, studiate, indagate, ma alla luce del dato costituzionale e non viceversa»[26].
Ma, pur con tale cautela, non mi pare nemmeno che le vicende descritte abbiano offerto elementi certi e concordanti per accreditare clamorose deviazioni rispetto alla prassi anteriore al 1993 nella gestione delle crisi. O meglio, qualche novità è piuttosto da individuarsi in un maggior attivismo del Capo dello Stato sia sul versante del monitoraggio delle crisi[27], sia sui tempi dello scioglimento, mentre si potrebbe concludere che nessuno degli scioglimenti occorsi nel periodo considerato abbia obbedito, anche marginalmente, alle suggestioni provenienti dal principio maggioritario[28].
Si spiega, del resto, così, perché sul tema abbiano continuato a confrontarsi gli indirizzi dottrinali di cui si è dato conto con riferimento al periodo anteriore al 1993. In questo senso, permane, infatti, ancora robusto il filone dottrinale che assume che lo scioglimento sia «funzionalizzato ad assicurare la perpetuazione dei meccanismi rappresentativi quando non vi sia altro modo di provvedervi», spettando dunque al Capo dello Stato la responsabilità di «impegnarsi ad evitare l’estremo rimedio della dissoluzione»[29]. Più in generale, resta saldo il favor per i principi della democrazia rappresentativa, dovendosi «rifugge[re] – fin dove è possibile – alle suggestioni della democrazia immediata capace di innestare procedimenti i quali non necessitano della mediazione dei partiti politici»[30].
Se mai, è solo a livello propositivo, che è emersa la posizione di chi, pur dando atto come non sia questa la lettura che possa darsi attualmente della prassi, auspica, in presenza di un sistema di regole istituzionali ed elettorali che rafforzi la posizione del Premier, che «la controfirma [si trasformi] nella sottoscrizione di un organo “proponente” (secondo la formula equivoca dell’art. 89 della nostra Carta costituzionale)»: in tale ottica, «un consolidamento del sistema maggioritario e la formazione di coalizioni omogenee potrebbe portare, anche a Costituzione vigente, alla formazione di convenzioni costituzionali, di cui potrebbe rendersi promotore lo stesso Capo dello Stato, volte ad aggiornare una diversa lettura dell’art. 88 Cost.»[31].
Con maggior respiro teorico, poi, è stata formulata l’ipotesi, per il caso che dovesse viepiù consolidarsi il carattere sostanzialmente “diretto” dell’investitura all’ufficio del Presidente del Consiglio, unitamente alla precostituzione della formula politica rispetto al fatto elettorale, di una lettura maggiormente accreditata del combinato disposto degli artt. 94 e 1 Cost., per cui sarebbe possibile, ed anzi, doveroso già all’indomani dell’apertura di una crisi e per effetto immediato e diretto di essa lo scioglimento delle Camere[32].
Non manca, peraltro, chi sostiene che questa sorta di bing bang del nuovo universo costituzionale sarebbe con certezza già avvenuto, per cui l’introduzione del principio maggioritario da parte delle leggi elettorali avrebbe ormai comportato sul piano dell’interpretazione costituzionale un cambiamento rispetto alla fase della vigenza del principio proporzionalistico allorché le disposizioni costituzionali sulla formazione e la soluzione delle crisi di governo andavano, invece, lette nella logica del principio di identità che demandava ai partiti di fare e disfare maggioranze[33].
Tuttavia, anche se, rebus sic stantibus, parrebbe ingiustificato accedere de plano a simili impostazioni, non vorrei rinunciare ad esaminarle, tanto più in considerazione del fatto che talune di esse sono state formulate in tempi non sospetti.
8. Segue. I mutamenti della legislazione elettorale tra vaticini e inadeguatezze a determinare reali (e legittime) torsioni del quadro costituzionale. – Si tratterebbe, in sostanza, di verificare se, pur restando immutato il quadro delle titolarità, possano essere ritenuti plausibili innovazioni circa i presupposti idonei a legittimare lo scioglimento parlamentare, in buona sostanza affievolendo il principio cardine per cui il relativo provvedimento debba obbedire solo a ragioni di funzionalità ed essere, quindi, attivato solo in via di extrema ratio. Ciò che, dunque, esonererebbe il Presidente della Repubblica dall’obbligo di ricercare in Parlamento una qualsiasi maggioranza disposta a concedere la fiducia al Governo prima di sciogliere le Camere.
Sul piano descrittivo della prassi, dunque, particolarmente ad avviso di autorevoli osservatori[34], non sarebbero, intanto, mancati qualificati orientamenti nel senso di ritenere ammissibile, a seguito di una crisi di governo, la sola ricostituzione di governi gravitanti nella stessa maggioranza di partenza. Ora, ho già anticipato quanto sia opinabile il tentativo di valorizzare l’unico indizio, a mia conoscenza (quello che si ebbe in occasione della formazione del Governo D’Alema I) allo scopo di estrapolarne un principio di carattere generale, laddove tutta la prassi precedente e successiva pare andare in senso diverso.
Né sembra potersi sopravvalutare più di tanto l’asserito deperimento della regola consuetudinaria delle consultazioni presidenziali in vista della formazione del nuovo Governo in esito ad una nuova tornata elettorale. Ora, la delimitazione del campo della possibili soluzioni in tale circostanza non non sembrerebbe idonea ad inficiare la tesi dell'obbligo di natura consuetudinaria delle consultazioni, in quanto un siffatto obbligo ha come contenuto indefettibile solo il fatto stesso della consultazione delle forze parlamentari e non le sue modalità pratiche, come la prassi ha sovente dimostrato. Mi pare, anzi, che una completa omissione delle consultazioni non sarebbe auspicabile e probabilmente scorretta in quanto la formazione del governo non può essere concepita in principio come un affare domestico della maggioranza uscita dallo scrutinio, sibbene del Parlamento come istituzione democratico-rappresentativa, dove anche le opposizioni godono di eguale dignità.
Per altro verso, l'omissione della fase dell'incarico, che, peraltro non sembra essersi fino a qui essersi realizzata in via assoluta, non pare possa dimostrare nient'altro che le consultazioni si sono rivelate del tutto sufficienti alla bisogna, laddove, se mai, erano i vecchi e dilatati riti dell’incarico a incidere sulle prerogative presidenziali (è qui forse una cosa può dirsi: che cioè, la ricomposizione delle relazioni tra i partiti secondi uno schema fondamentalmente bipolare indotto dal sistema elettorale ha contribuito a riportare al centro della scena il Capo dello Stato e a motivare quel rinnovato attivismo dell’organo di cui s’è prima parlato).
Ma, a parte simili considerazioni, ciò che pare contestabile è che possa veramente essersi verificato come dire? nella costituzione materiale? il radicamento di un principio tale da produrre un esito omologabile a quanto esplicitamente disposto, per il livello regionale, dall’art. 126 Cost. (ossia la famosa regola del simul …simul, da cui consegue, com’è noto, l’automatica dissoluzione dell’assemblea eletta uno actu con il Presidente della Regione). Restando, se mai, in ogni caso, da domandarsi come mai un principio assiologicamente così forte abbia potuto essere emarginato in tutta la fase corrispondente a quella giornalisticamente denominata come “Prima Repubblica”.
Certo, non potrebbe neanche trascurarsi come talune delle pur pregevoli proposte ricostruttive qui considerate si siano originate sotto il vigore delle leggi elettorali del 1993, per cui c’è da chiedersi se, a tutto concedere, esse siano meccanicamente riproponibile con la legge elettorale del 2005, non foss’altro perché quest’ultima legge in realtà riproporzionalizza il sistema, mentre l’effetto maggioritario non è autentico, sibbene “artefatto” sino al limite dell’incostituzionalità (si pensi qui al monito formulato dalla Corte costituzionale in ordine alla mancanza di soglia per il conseguimento del premio nelle sentt. 15 e 16 del 2008[35]).
Se, quindi, come a me pare, non potrebbe ragionarsi di un reale principio maggioritario, nemmeno se ne potrebbero dedurre con certezza le conseguenze che pure ne sono state tratte.
Ad analoghe conclusioni, si giungerebbe anche a voler ragionare più semplicemente di un principio di cd. democrazia immediata, peraltro ignorando quella diffidenza per le sue forme che tracima dal tessuto costituzionale. Inoltre, tale principio sarebbe inficiato dalla circostanza che, in realtà, non sussiste (peraltro del tutto correttamente) alcun obbligo sanzionato per le componenti della coalizione di restare assieme anche dopo la tornata elettorale[36].
In ogni caso, resta il problema maggiore della liceità dell’estrapolazione di un principio valido ed efficace da una legge ordinaria su cui gravano sospetti d’incostituzionalità e rischi d’inefficienza sistemica come provano, rispettivamente, l’accennato intervento della Corte costituzionale e la ricordata iniziativa del Capo dello Stato nel senso di promuovere il mutamento della legge[37].
Ma, per concludere sul punto, è abbastanza sorprendente che non si rifletta su un motivo ostativo al riconoscimento del principio che a me pare assolutamente dirimente. Si ricordi, infatti, come, dal corpo elettorale, che le tesi qui vagliate prediligono richiamare, sia stata bocciata nel giugno 2006 la riforma costituzionale destinata (si ponga mente, se non altro, alla cronologia) a far sistema con la legge n. 270 del 2005, ed in cui si prevedeva che il Presidente della Repubblica avrebbe dovuto nominare Primo Ministro il candidato a tale carica dalla maggioranza uscita vittoriosa dalle elezioni, senza più la minima libertà di scelta contemplata dall'art. 92 Cost., e che lo stesso Presidente della Repubblica avrebbe potuto sciogliere la Camera dei deputati, oltre che in più obiettive ipotesi, solo su richiesta del Primo Ministro[38].
L’impegno connaturato a questo mio discorso esige, tuttavia, che non ci si arresti alla constatazione dell’inidoneità sia della prassi attuale, sia del dato elettorale a motivare la convinzione di mutamenti profondi occorsi al sistema.
Occorre, infatti, anche riflettere se tali mutamenti potrebbero avvenire, in difetto di un cambiamento formale delle regole costituzionali (che – non lo nego – potrebbe per taluni versi ritenersi auspicabile, se diretto contemporaneamente a potenziare la capacità operativa dell’esecutivo e gli strumenti di controllo del legislativo) solo sulla base delle cd. regolarità della politica (quali, tra l’altro, non avrebbero nemmeno avuto il tempo di consolidarsi in un relativamente breve arco temporale e in una temperie particolarmente scossa e confusa). Di esse, infatti, sarebbe necessario, in ogni caso, accertare pregiudizialmente non solo la compatibilità costituzionale, ma anche l’armonia con la complessiva trama costituzionale.
Il fatto è che anche accedere alle tesi qui contrastate si porterebbe appresso una serie di problemi non facili da risolvere a Costituzione invariata[39].
Significativamente, anche chi ha esortato a riflettere sulle possibili intervenute riconfigurazioni del principio democratico, poi, del tutto esattamente, continua a far salvi gli istituti tipici della forma di governo parlamentare quali precipuamente l'investitura fiduciaria iniziale, laddove non del tutto persuasiva appare il tentativo di riconfigurarne la funzione o meglio di dimidiarla, tenendola buona per il solo programma[40], visto che se è vero che sulla scheda elettorale non c'è scritto, né forse potrebbe esserci scritto il programma, è anche innegabile che un candidato premier si presenti (ed eventualmente una coalizione sul suo nome si formi) non semplicemente per attributi estrinseci o per il suo curriculum pregresso, ma soprattutto per quanto egli promette di fare e/o di omettere rispetto a ciò che l'avversario ometterebbe e /o farebbe se fosse lui il vincitore.
Insomma, accedere alla tesi dello scioglimento automatico ed obbligatorio a Costituzione invariata significherebbe anche concludere che la forma di governo parlamentare è divenuta una forma di governo di legislatura senza che in realtà vi sia l’elezione diretta del Premier: risultato, questo, peraltro, non ineluttabile (si pensi alle diverse maggioranze che possono prodursi tra Camera e Senato); che l’attribuzione presidenziale dello scioglimento sarebbe da considerarsi un atto dovuto, a dispetto di una procedura che fa intendere che non si sia in presenza di automatismi (o, addirittura, un atto sostanzialmente governativo); che si snaturerebbero le obbligatorie consultazioni dei Presidenti delle Camere ex art. 88 Cost.; Anche la previsione del perdurante divieto di scioglimento nel semestre bianco se non coincidente con la fine della legislatura perderebbe di senso; che, infine, muterebbe significato la previsione del quinquennato: da garanzia sostanziale della democrazia, frutto di una risalente tradizione del costituzionalismo occidentale, a limite temporale massimo della durata in vita di un’assemblea e del gabinetto che la dirige.
9. Conclusioni (con qualche divagazione sull’extravagante idea dello scioglimento di una Camera sola). – Ritornando, in conclusione, alla cronaca costituzionale ed alle possibili concrete movenze di una crisi di governo, mi pare che quanto si è cercato di argomentare in precedenza conduca de plano a configurare come corretto uno scenario nel quale il Capo dello Stato, riservandosi, come per prassi, di accettare tali dimissioni, se offerte in esito ad una crisi extraparlamentare, oppure non potendo evitare di accettarle se indotte dalla votazione di una mozione di sfiducia, acceda, rispettivamente, alla parlamentarizzazione della crisi, ove non ne sia aliunde accertata l’esatta dimensione e le sue concrete motivazioni, o all’avvio di consultazioni di tutte le forze politico-parlamentari al fine di verificare o meno la sussistenza di una maggioranza di ricambio (che, anche se limitata nel respiro politico, sia però almeno salda e determinata almeno nel predisporre le risposte urgenti richieste dal piano internazionale e da quello interno, ivi compresa la già da molto tempo auspicata riforma elettorale).
Tra l’altro, l’eventuale parlamentarizzazione della crisi potrebbe, sia pure con un certo ottimismo, condurre al suo riavvolgimento, mentre, quale che sia la natura extraparlamentare o parlamentare della crisi, neanche un Governo Berlusconi V potrebbe escludersi in seguito ad un comporsi dei conflitti o ad un ricomporsi delle alleanze.
Diversamente non resterebbe al Capo dello Stato che procedere allo scioglimento, appunto, quale extrema ratio per riavviare un sistema dimostratosi completamente bloccato.
Al proposito, un cenno merita, per essere stato riportato agli onori della cronaca, l’eventualità dello scioglimento di una sola delle Camere (precisamente quella sulla quale l’Esecutivo ritenga di non poter più fare affidamento)[41].
In questo senso, credo che due almeno sia le questioni che potrebbero venire in rilievo. La prima attiene addirittura alla perdurante percorribilità di tale soluzione, nonostante il chiaro disposto dell’art. 88, comma 1, Cost., La seconda questione concernerebbe, nel caso di risposta positiva, i presupposti formali e sostanziali che ancora legittimerebbero tale asimmetria di trattamento tra i due rami del Parlamento.
Dico subito che, pur sapendo di esprimere una posizione pressoché isolata ed avversata in passato da chi scrive (sia pure con riferimento e sotto la suggestione della comune ispirazione proporzionalisti dei sistemi elettorali allora vigenti[42]), di aver maturato la convinzione che l’operazione di allineamento cronologico delle due Camere effettuata con la revisione di cui alla legge costituzionale n. 2 del 1963 abbia implicato la caducazione “implicita” (per nuova regolazione della materia, come indica l’art. 15 delle cd. Preleggi[43]) della previsione della dissoluzione della singola Camera. Tale previsione aveva, del resto, di mira, la possibilità di ovviare alle divergenze di orientamento tra Camera e Senato che la sfalsatura temporale nella loro durata avrebbe potuto comportare e la cui eliminazione ha reso inoperante la previsione dell’art. 88 Cost. in parte qua. Si noti al proposito come diversamente opinando, la camera rieletta a seguito del suo solo scioglimento, partirebbe già quasi inesorabilmente condannata a durare quanto il tempo residuo della camera sopravissuta onde evitare il rischio (questa volta molto più probabile) di una disparità grave di composizione e di vedute tra i due rami del Parlamento, in implicita contraddizione con l’art. 61 della Costituzione.
Poco convincente, a questo punto, mi parrebbe, l’idea della sua sopravvivenza per l’ipotesi che quelle divergenze fossero il portato di un contestualmente diverso orientamento degli elettori in ragione delle (marginali) diversità dei rispettivi corpi elettorali, ma ancor più delle logiche di reclutamento sottese ai rispettivi sistemi elettorali. Infatti, in caso di effettivo insanabile contrasto tra le Camere su questioni d’importanza sistemica (evidentemente non in ordine alla funzione legislativa, dato che questa ipotesi è già messa in conto dal testo costituzionale, a meno che il dissidio non cada su leggi particolarmente protette dalla Costituzione come, esemplarmente, la legge di bilancio), come, appunto, il sostegno ad un Gabinetto, non mi parrebbe così banale determinare quale delle due assemblee debba essere congedata anticipatamente perché reputata, per così dire, “versare in errore”.
In ogni caso, non parrebbe dubbio come la volontà di scioglimento vada sempre attribuita al Presidente della Repubblica nella sua veste di garante: anche quando, si volesse accedere alla possibilità di scioglimento della singola Camera ed, anzi, a più forte ragione, non sembrando sensato, per tutte le varie ragioni sopra esposte, lasciare al Governo, sia pure in questa sola ipotesi, la volontà sostanziale dello scioglimento, addivenendo ad uno scioglimento di combat di ottocentesca memoria.
Consentitemi un’estrema notazione suggerita dalla questione in esame. Se, si è d’accordo sulla caratteristica paritaria del nostro bicameralismo che esige, per il suo funzionamento, un fondamentale idem sentire dei due rami del Parlamento, ne dovrebbe logicamente ed anzi di necessità conseguire che la legislazione elettorale sia disegnata ut res magis valeat quam pereat: di qui la plateale inadeguatezza costituzionale di una legislazione elettorale che non scongiura, ma addirittura sconta in partenza il possibile contrasto nelle fisionomia politica delle due Camere. A ciò saggiamente ha cercato di ovviare l’iniziativa di qualche Presidente della Repubblica, quale supremo manutentore del sistema (e, da parte mia, si spera, anche dell’attuale).
* Relazione tenuta al Convegno su “Evoluzione del sistema politico-istituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica” (Messina/Siracusa, 19 e 20 novembre 2010)
[1] Come non ricordare, per tutti, la suggestiva immagine di C. Mezzanotte (I rapporti tra Parlamento e altre istituzioni, in Associazione italiana dei costituzionalisti, Annuario 2000. Il Parlamento, Padova, 2001, 297) del “subitaneo lampeggiare del potere costituente che, seppure per un istante, aveva liberato la sua terribile forza”, quasi una sua epifania nello svolgimento referendario?
[2] Esemplarmente, cfr. G. Pitruzzella, Il Consiglio dei Ministri, in G. Branca e A. Pizzorusso (curr.), in Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1994, sub artt. 92-93, 49.
[3] Cfr. S. Bartole, Governo italiano, in Dig. disc. pubbl., VIII, 1995, 642.
[4] Cfr. P.A. Capotosti, Governo, in Enc. Giur. Treccani, XV, 1989, 4 e s.
[5] Ciò che non pare contraddetto, ed anzi, avvalorato, dal significato di accettazione comunemente ormai attribuito alla controfirma del Presidente del Consiglio entrante (cfr. L. Paladin, Diritto costituzionale, Padova, 1998, 479).
[6] In proposito, cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari. II. Studio sui presupposti e i limiti dello scioglimento nell’ordinamento repubblicano italiano, Milano, 1988, 93 ss.
[7] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 132.
[8] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 153.
[9] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 141 ss.
[10] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 282.
[11] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 130 e 175.
[12] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 172.
[13] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 178. Una ricognizione teorico-generale delle motivazioni dello scioglimento parlamentare sul piano storico e comparato, può eventualmente rinvenirsi in P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, I. Teoria e pratica dello scioglimento dalle origini al parlamentarismo razionalizzato, Milano, 1984.
[14] Come si evidenzia dalla seguente tabella:
tipologia scioglimento[14]
(solo Senato)
scioglimento “tecnico” (per uniformare la durata delle Camere)
scioglimento anticipato (solo Senato)
scioglimento “tecnico” (per adeguare la durata delle Camere alla revisione costituzionale dell’art. 60)
decorso fisiologico
scioglimento funzionale (incombeva anche il referendum sul divorzio
scioglimento funzionale (incombeva anche il referendum sull’aborto)
scioglimento funzionale (fine dei c.d. governi di solidarietà nazionale)
scioglimento funzionale (instabilità politica tra i principali partiti della coalizione di governo)
scioglimento funzionale (incombevano anche i referendum su nucleare e giustizia)
scioglimento “tecnico” (per evitare il c.d. ingorgo istituzionale con l’elezione del Capo dello Stato)
[15] Per una cronaca delle dimissioni del Governo Amato, delle dimissioni del Governo Ciampi e dello scioglimento del 1994, cfr. C. De Fiores, La travagliata fine dell’XI legislatura, in Giur. cost., 1994, 1479 s.
[16] Per una cronaca delle dimissioni del Governo Berlusconi, delle dimissioni del Governo Dini, del “tentativo” Maccanico e dello scioglimento del 1996, cfr. R. Viriglio L’esercizio del potere di scioglimento del Parlamento negli anni 1994-1999, in Dir. pubbl., 2000, 261 ss.
[17] Per una cronaca della crisi (rientrata) dell’ottobre 1997, cfr. M. Olivetti, Le dimissioni rientrate del Governo Prodi, in Giur. cost., 1997, 3141 s.
[18] Così, sia pure implicitamente, G. Marino, La crisi del Governo Prodi tra Seconda e Terza Repubblica, in http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/nuovi%20pdf/Paper/0017_marino.pdf.
[19] Per una cronaca delle dimissioni del Governo Prodi e della nascita del Governo D’Alema, cfr. R. Viriglio, L’esercizio del potere di scioglimento del Parlamento negli anni 1994-1999, cit., 283 ss.
[20] Non può, peraltro, sottacersi come la XIII legislatura abbia assistito a notevoli iniziative di aggiornamento delle regole parlamentari, in particolare alla Camera (al Senato, il regolamento viene modificato solo relativamente ad alcuni aspetti come la riserva di tempi per argomenti introdotti da gruppi di opposizione), rispetto alla quale il punto di partenza delle riforme è costituito dagli indirizzi adottati dalla Giunta per il Regolamento il 4 luglio 1996, relativamente all’eliminazione e modifica di istituti ormai superati da prassi consolidate, la definizione di uno statuto dell’opposizione, la questione dei c.d. procedimenti speciali , il problema della programmazione dei lavori, della disciplina degli emendamenti e delle varie fasi del procedimento legislativo, lo status del parlamentare (in particolare relativamente alla insindacabilità e alla verifica dei poteri), i problemi connessi al numero legale e alla posizione delle minoranze linguistiche. La soluzione prospettata di queste problematiche mira a conseguire maggiore efficienza nella decisione parlamentare e a garantire al Governo strumenti più incisivi per consentire alla propria maggioranza parlamentare di decidere: tra il settembre e il novembre del 1997, la Camera dei Deputati approva, dunque, una serie di importanti riforme al proprio Regolamento (c.d. “pacchetto Violante”), cui si sono aggiunte le ulteriori novelle del 1998 e del 1999. Si vedano, tra i diversi contributi, F. Lanchester, Introduzione a La riforma del Regolamento della Camera dei Deputati in S. Panunzio (cur.), I costituzionalisti e le riforme, Milano, 1998. 242 s., N. Lupo, Le recenti modifiche del Regolamento della Camera: una riforma del procedimento legislativo “a Costituzione invariata”, in Gazz. giur., 1997, 1 ss., A. Morrone, Quale modello di governo nella riforma del Regolamento della Camera dei Deputati, in Quad. cost., 1998, 449 ss., S. Ceccanti, Regolamenti parlamentari: un altro tassello di una riforma strisciante, ivi, 157 e 165, nonché la Tavola Rotonda “Prospettive ed evoluzioni dei regolamenti parlamentari” in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 9, Torino, 1999, con interventi di P. Caretti, F. Posteraro e A. Palanza.
[21] Per una cronaca dello scioglimento del 2006 e sulle problematiche giuridiche ad esso connesse, cfr. C. De Fiores, Sulla natura polivalente del potere di scioglimento delle Camere, in Riv. dir. cost., 2007, 170 ss.
[22] Per una cronaca sulla crisi (rientrata) del febbraio 2007, cfr. G. Marino, La crisi del Governo Prodi tra Seconda e Terza Repubblica, cit., e M. Belletti, Continuità e discontinuità nella prassi statutaria sullo scioglimento delle Assemblee parlamentari e riflessi sulla prassi repubblicana, in Ann. dir. cost., 2008, 101 ss.
[23] V. le Dichiarazioni del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano del 24 febbraio 2007 (http://www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Discorso&key=944)
[24] Per una cronaca delle dimissioni del Governo Prodi, del “tentativo” Marini e dello scioglimento cfr. M. Timiani, Taccuino della crisi del II Governo prodi e della fine anticipata della XV legislatura, in http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/temi_attualita/speciale_elezioni_2006/0006_timiani.pdf, e P.L. Petrillo, L’ultimo tentativo: il Presidente Napolitano e il potere di scioglimento delle Camere, in Rass. parl., 2008, 427 s.
[25] Il riferimento è all’incontro del 16 novembre 2010 al Quirinale tra il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano e i Presidenti di Senato e Camera, Renato Schifani e Gianfranco Fini, durante il quale sono state, per così dire, calendarizzate (si noti sotto la supervisione del Capo dello Stato) le scansioni temporali della crisi.
[26] Cfr. De Fiores, Sulla natura polivalente del potere di scioglimento delle Camere, in Riv. dir. cost., 2007, 136 s.
[27] Può risultare, comunque, utile lo schema seguente:
tipologia crisi
Governo Amato I (1992-1993)
crisi extraparl.
Governo Berlusconi I (1994)
crisi extraparl. con rinvio del Governo alle Camere
“Tentativo” Maccanico (1996)
Governo Prodi I (1996-1998)
Prima crisi: dimissioni ottobre 1997
Seconda crisi: sfiducia ottobre 1998
crisi parlamentare rigetto questione di fiducia
Governo D’Alema I (1998-1999)
Governo D’Alema II (1999-2000)
crisi extraparl. con rinvio Governo alle Camere
Governo Amato II (2000-2001)
conclusione legisl.
Governo Berlusconi II (2001-2005)
Governo Berlusconi III (2005-2006)
conclusione legisl
(2006-….)
Governo Prodi II (2006-2008)
Prima crisi: dimissioni febbraio 2007
Seconda crisi: sfiducia febbraio 2008
“Tentativo” Marini
[28] Si consideri riassuntivamente lo schema seguente:
XI legislatura (1992-1994) - Elezioni: 5 aprile 1992 -
d.p.r 16 gennaio 1994, n. 27
Scioglimento funzionale, formalmente motivato dal Presidente della Repubblica (cfr. lettera 16 gennaio 1994) in ragione di:
a) referendum elettorale con il quale gli elettori hanno dimostrato di “volere non solo altre regole, ma anche un nuovo Parlamento”;
b) risultato elezioni amministrative e “divario molto sensibile tra le forze rappresentate oggi in parlamento e la reiterata volontà popolare”;
c) “varie patologie manifestatesi nella gestione della cosa pubblica”
XII legislatura (1994-1996) - Elezioni: 27 marzo 1994
d.p.r 16 febbraio 1996, n. 63
scioglimento funzionale (per impossibilità di aggregare una maggioranza dopo il fallimento del “tentativo” Maccanico)
XIII legislatura (1996-2001) - Elezioni: 21 aprile 1996
d.p.r. 8 marzo 2001, n. 42
scioglimento “tecnico” (per evitare lo scioglimento delle elezioni in estate)
(1999- 2006)
XIV legislatura (2001-2006) - Elezioni: 13 maggio 2006
d.p.r. 11 febbraio 2006, n. 32
XV legislatura (2006-2008) - Elezioni: 8 aprile 2006
d.p.r. 6 febbraio 2008, n. 19
scioglimento funzionale (per impossibilità di aggregare una maggioranza dopo il fallimento del “tentativo” Marini)
Napolitano (2006-...)
[29] Cfr. S. Bartole, Scioglimento delle Camere, in Enc. dir., Vol. 3 Agg., 1999, 940. Se mai, sarebbe vero che «il mutamento del sistema elettorale incida sul sistema costituzionale, o meglio, sul suo funzionamento [nel senso che] la situazione determinata dall’introduzione di un nuovo sistema elettorale può rendere impossibile di fatto ogni soluzione diversa dallo scioglimento (cfr. L. Carlassare, Presidente della Repubblica, crisi di Governo e scioglimento delle Camere, in M. Luciani e M. Volpi (curr.), Il Presidente della Repubblica, Bologna, 1997, 140). In definitiva in seguito all’avvento del maggioritario “la ‘banda di oscillazione’ nella quale entra in questi casi il ruolo politico del Presidente della Repubblica si è per così dire assestata e il numero delle possibili scelte a sua disposizione ridotto, a causa di una forte capacità di indirizzo esplicitata direttamente dalle forze politiche di maggioranza, non dal sistema dei partiti in genere”.
[30] Cfr. S. Bartole, op. et loc. ult. cit., nonché A. Di Giovine, Dieci anni di presidenza della Repubblica, in M. Luciani e M. Volpi (curr.), Il Presidente della Repubblica, cit., 59.
[31] Cfr. A. Barbera, Tendenze nello scioglimento delle Assemblee parlamentari, in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 7, Torino, 1997 (ora in Premierato nei governi parlamentari, a cura di T.E. Frosini, 2004, 39 s.)
[32] Cfr. A. Ruggeri, Evoluzione del sistema politico-istituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica, in http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0237_ruggeri.pdf
[33] Cfr. S. Mangiameli, Il recupero dell’evoluzione della forma di governo parlamentare in Italia: considerazioni pratiche per affrontare l, tema della stabilità, in L. Ventura (cur.), Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, Torino, 2001, 211 ss. Su posizioni che prendono le mosse dalla supposta riconfigurazione della natura delle coalizioni elettorali, si collocano poi T.E. Frosini e P.L. Petillo, Verso una interpretazione maggioritaria del potere di scioglimento della Camere, in Dir. soc., 2005, 148, secondo i quali l’obiettivo (del Presidente della Repubblica) non sarebbe più di far durare le Camere (in presenza di qualsiasi maggioranza), ma far durare un preciso governo (ossia quello uscito dalle elezioni). Analogamente e in senso critico sulla prassi contraria, cfr. C. Fusaro, Il Presidente della Repubblica nel sistema bipolare: spunti dalla prassi più recente, in Ann. dir. cost., 2008, 25 s.
[34] Cfr. A. Ruggeri, Le crisi di governo tra “regole” costituzionali e “regolarità” della politica, in L. Ventura (cur.), Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, cit., 60 ss.; Id., Evoluzione del sistema politico-istituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica, cit.
[35] In Giur. cost,. 2008, rispettivamente, 164 (con nota di G. Tarli Barbieri) e 202.
[36] Per non parlare del fatto che non pare che la scelta dell’elettore sia in maniera assoluta perspicuamente orientata verso una qualche coalizione, che, sulla scheda elettorale, non è dato di percepire in base ad uno specifico contrassegno, e la cui esistenza è rimessa alla previa informazione del votante: certo il votante potrebbe anche inferirla dal comune allineamento, sulla medesima riga orizzontale, delle liste alleate, ma non tutti i simboli consentono necessariamente di comprenderne la comune convergenza delle liste verso un unico leader.
[37] Oltre a quanto detto per il premio di maggioranza, hanno, com’è noto, sollevato serie perplessità la differenziazione tra soglie di sbarramento, la mancata attribuzione all’elettore di un qualche potere di scelta (anche al fine di far valere il principio di responsabilità politica), il meccanismo (che rende imprevedibile persino il risultato della blindatura delle liste) delle candidature multiple, nonché la mancata implementazione del principio costituzionale pari opportunità tra donne e uomini nell’accesso alle cariche elettive.
[38] Cfr. P. Caretti, La forma di governo in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/convegni/20050516_roma/caretti.html
[39] Se, infatti, tutto va a collocarsi nell’ambito di un principio inespresso, e non nel solco di salde ed esplicite regole, chi può dire dove la capacità pervasiva di quel principio è giusto che si arresti? Si pensi, per fare un esempio al limite del paradosso, all’eventuale inattuazione del programma su cui le forze politiche elettoralmente vittoriose hanno giocato la loro credibilità ed ottenuto la fiducia “maggioritaria” degli elettori: potrebbe, anche in tal caso, il Presidente della Repubblica trarne spunto per provvedimenti dissolutori? Ma se tale ipotesi appare, com’è giusto insensata, in quanto sarebbe impossibile pensare al programma in maniera statica e non invece a qualcosa di continuamente sollecitato da avvenimenti imprevisti e imprevedibili, non si capisce perché dovrebbe a priori essere esclusa l’ipotesi di un cambiamento anche della compagine governativa qualora un’altra (maggioranze parlamentari permettendo) se ne prospetti verosimilmente più capace e meglio intenzionata a far fronte ai problemi. Del resto, è appunto questo il ruolo delle Camere in una forma di governo come la nostra, ossia quello di continuo rigeneratore della legittimità dei Governi, dei programmi e degli uomini.
[40] A. Ruggeri, Evoluzione del sistema politico-istituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica, cit.
[41] “Senza una maggioranza alla Camera dei deputati si andrà a votare per la stessa Camera”: questo annuncio è stato dato dallo stesso Presidente del Consiglio, intervenuto al telefono alla manifestazione della propria formazione politica di sostegno al governo, svoltasi a Milano al Teatro Nuovo il 14 novembre 2010.
[42] Cfr. P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, II, cit., 251. Comunque, per la tesi sostenuta nel testo, cfr., esemplarmente, F. Pinto, Scioglimento anticipato delle Camere e poteri del Presidente della Repubblica, in Pol. dir. 1980. 249 s.
[43] E quindi non di tipo tacito che potrebbe ritenersi sconsigliabile in un testo costituzionale, se non altro a motivo del valore della rigidità.