Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-00348-de-febrero-20-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f98bca547a8d029ae0430a010151029a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-22 12:52:52
Document Index: 393801163

Matched Legal Cases: ['artículo 357', 'artículo 61', 'artículo 68', 'artículo 49', 'artículo 66', 'artículo 68', 'artículo 71', 'artículo 236', 'artículo 66', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 68', 'artículo 66', 'artículo 68', 'artículo 66', 'artículo 66']

﻿ Sentencia 2005-00348 de febrero 20 de 2014
SENTENCIA 2005-00348 DE 20 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:EXPROPIACIÓN. LOS ACTOS DE OFERTA DE COMPRA NO ESTÁN LLAMADOS A GENERAR PERJUICIOS AL ADMINISTRADO, TENIENDO ÚNICAMENTE TAL POTENCIALIDAD EL ACTO EL ACTO ADMINISTRATIVO DE EXPROPIACIÓN. POR TANTO, LA ACCIÓN TENDIENTE A OBTENER LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO O A CONTROVERTIR EL PRECIO INDEMNIZATORIO, SE PREDICA EXCLUSIVAMENTE DEL ACTO ADMINISTRATIVO EXPROPIATORIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, OFERTA ADMINISTRATIVA, EXPROPIACIÓN, OFERTA, INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN, EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA, ACTO ADMINISTRATIVO DE EXPROPIACIÓN
Sentencia 2005-00348 de febrero 20 de 2014
Ref.: Exp. 250002324000200500348 01
Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Actora: Eudoxia Pérez de Pereira.
EXTRACTOS: «V.- Consideraciones de la Sala
1.- Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.
2.- La apelación cuestiona el fallo de primera instancia en torno a los siguientes aspectos esenciales: (i) El a quo, no debió declarar la excepción de ineptitud sustancial de la demanda con respecto a las resoluciones 7864 de 17 de septiembre de 2003 y 7962 de 12 de julio de 2004, toda vez que estas, junto con la resolución que ordena la expropiación, constituyen un acto administrativo complejo, y por tanto, son demandables ante esta jurisdicción; (ii) El informe técnico de avalúo 521-32434-2003 se halla viciado de nulidad absoluta por carecer de los requisitos legales que regulan su elaboración, de forma tal que se debe practicar un nuevo avalúo que observe los parámetros de ley omitidos en aquel y que refleje el precio indemnizatorio que corresponde al inmueble expropiado; (iii) La oferta de compra con la cual inició el proceso de expropiación administrativa, perdió ejecutoria por cuanto el acto expropiatorio se expidió en un término posterior a los treinta (30) días hábiles de que trata el artículo 61 inciso 6º de la Ley 388 de 1997, y el artículo 68 ibídem.
3.- La Sala abordará el análisis de los planteamientos aducidos en la apelación, comenzando por evaluar si el tribunal erró al proferir un fallo inhibitorio respecto de las resoluciones 7864 de 17 de septiembre de 2003 y 7962 de 12 de julio de 2004, por conformar estas, junto con la resolución de expropiación, un acto administrativo complejo, que debían ser, por tanto, objeto de pronunciamiento judicial.
7. Cuando la sentencia revoque la decisión del tribunal administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente (…)” (subrayado fuera de texto).
Asimismo, es preciso hacer referencia a la teoría del acto administrativo complejo, para lo cual se trae a colación lo señalado por esta Sección(3) al respecto:
“Características de los actos acusados: Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra. Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del CCA no tienen recurso (…)”.
Así, en cuanto a la aludida unidad de contenido y fin, nótese que la Resolución 7864 de 17 de septiembre de 2003(4), correspondiente a la regulación prevista en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, procura la enajenación voluntaria del inmueble; y, al contrario, la Resolución 12086 de octubre 25 de 2004, concerniente a lo dispuesto en el artículo 68 ibídem, contiene la decisión administrativa expropiatoria, por lo que se observa una evidente disparidad de propósito entre ambos actos, independientemente de que las dos resoluciones hagan parte de un mismo procedimiento administrativo tendiente, en últimas, a que el inmueble pase a la esfera de dominio de la administración, con ocasión de los motivos de utilidad pública por ella invocados. Así, mientras la primera de las resoluciones tiene como finalidad instar al propietario para que venda el inmueble a la administración, lo cual habría de plasmarse en una escritura pública de compraventa, la segunda contiene la decisión expropiatoria definitiva respecto del inmueble, y como tal, conforma el título jurídico por el que la administración se hará propietaria del bien, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 68 numeral 4º y 70 de la Ley 388 de 1997. Ello conlleva a reparar, además, en que cada acto ha de generar títulos de dominio de diversa índole para la administración, pues el primero consiste apenas en la oferta tendiente a concretar un negocio de enajenación a estipularse en una posterior escritura pública, según se anotó, en cambio el otro, consagra la decisión administrativa por la cual el bien pasa a ser de propiedad del Estado, y ello, se recalca, con independencia de que ambos actos hubieren emanado de un procedimiento administrativo de expropiación administrativa.
Ahora, el que las dos resoluciones dimanen del mismo procedimiento excluye de plano el requisito anotado en la jurisprudencia citada, referente a que uno de los actos no sea trámite o prerrequisito del otro, puesto que, como aquí se advierte, la Resolución 7864 debía ser necesariamente emitida con miras a lograr la enajenación voluntaria del inmueble, previo a que la administración resolviere desplegar el proceso expropiatorio, de forma tal que al consistir el primero de los actos, en presupuesto del otro, se evidencia que no existe la figura sugerida por el actor, aunado a que las resoluciones en comento fueron emitidas por la misma autoridad administrativa, esto es, la Alcaldía Mayor de Bogotá – Instituto de Desarrollo Urbano IDU, lo cual, como se expone en la sentencia de esta Sección, descarta toda posibilidad de que se configure un acto administrativo complejo.
De otro lado, es del caso señalar que los actos referentes a la oferta de compra no están llamados a generar perjuicios al administrado, teniendo únicamente tal potencialidad el acto administrativo de expropiación, por lo que, desde esta perspectiva, tampoco se vislumbra el que proceda la acción incoada por la demandante contra aquellos. Así se puntualizó por esta Sección en sentencia de 18 de marzo de 2010, Expediente Nº 2008-00434-01, con ponencia de quien presenta esta providencia:
“De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presentan la negociación es voluntaria. Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor” (subrayado fuera de texto).
Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando afirma que la acción especial contencioso administrativa tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se predica en exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por lo que la Sala no acoge el planteamiento de la demandante referente al acto administrativo complejo para enjuiciar las resoluciones de oferta de compra y su modificación.
De otra parte, no sobra advertir que, contrario a lo sugerido por la demandante, el hecho de que resulte viable o no pronunciarse de fondo frente a los actos formales atinentes a la oferta de compra y a su modificación, en nada afectaría una eventual decisión judicial favorable a sus intereses, por cuanto si las pretensiones se hallan encaminadas a que se ajuste el precio indemnizatorio, ello se ha de materializar mediante la sentencia que así lo ordene, sin que interese al efecto lo que la administración hubiere decidido con anterioridad en relación con el precio en la oferta de compra, dado que esta constituye una decisión administrativa formal que en modo alguno cuenta con la facultad de dificultar o de impedir la ejecución de una providencia judicial que ordene el reajuste del valor expuesto en el acto administrativo de expropiación. De este modo, la tesis propuesta por la actora, se observa desprovista de una finalidad valedera frente a sus pretensiones en esta instancia, pues, se reitera, de prosperar su petición, la misma sería ejecutable sin perjuicio de lo señalado en los actos administrativos constitutivos de la oferta de compra.
4.- En lo que se refiere a la declaratoria de nulidad del avalúo contenido en el informe técnico 521-32434-2003, y la consecuente sugerencia del apelante para que se practique otro peritaje(5), la Sala observa que los planteamientos formulados en el recurso con tal propósito no tienen vocación alguna de prosperar, toda vez que es ostensible la negligencia procesal en que incurrió el demandante en la primera instancia al no haber sufragado los costos del avalúo decretado por el a quo a efectos de comprobar la ilegalidad del aportado por la administración. En efecto, tal como se indicó en la sentencia del Tribunal, a folios 194 a 196 del expediente consta el auto de pruebas en el que se decretó el experticio técnico solicitado por el actor, habiéndose designado como perito avaluador a la señora Mariela Jiménez Hernández, quien se posesionó mediante acta de 31 de octubre de 2008(6); asimismo, se fijó una suma de $250.000 pesos m/cte como gastos para la realización del dictamen pericial(7), los que debían ser sufragados dentro de los cinco (5) días contados a partir de la notificación por estado de la providencia que los decretó, sin embargo, el demandante se abstuvo de costear la prueba dentro del mencionado término, por lo que el a quo declaró su desistimiento(8) de conformidad con el artículo 236 numeral 6º del CPC. Nótese que, no obstante lo anotado, el recurrente alega nuevamente en su libelo, las falencias que considera, ostenta el cuestionado avalúo con miras a que se decrete su nulidad y se ordene la práctica de otro, lo cual conlleva a puntualizarle al actor que la segunda instancia no constituye una oportunidad procesal para suplir las deficiencias probatorias en que se incurrió en la primera, máxime si se considera que en tratándose del cuestionamiento del precio indemnizatorio, corresponde a la carga procesal del demandante, desplegar la actividad probatoria tendiente a desvirtuar su legalidad(9).
Además, conviene anotar que los cuestionamientos de ilegalidad formulados contra el avalúo con fundamento en la regulación de las nulidades del Código Civil, no cuenta con el soporte argumentativo requerido para que esta jurisdicción indague sobre la nulidad de un documento que no reviste en sí mismo la calidad de acto administrativo, y menos aún con soporte en razonamientos propios del derecho privado. Es de llamar la atención, entonces, en que el apelante confunde las causales de nulidad de los actos administrativos, previstas en el Código Contencioso Administrativo, con la regulación que sobre nulidades se prevé para los negocios jurídicos de índole privado en el Código Civil, a lo que se agrega que si el planteamiento que el actor pretende defender se refiere a la ausencia de los requerimientos legales del avalúo, debió, se reitera, adoptar una conducta procesal eficiente desde la primera instancia para comprobar las falencias contra aquel alegadas y lograr, de haber resultado viable, su reajuste.
5.- Finalmente, el planteamiento tendiente a defender como causal de nulidad del acto expropiatorio, la pérdida de fuerza ejecutoria de la oferta de compra en los términos del numeral 5º del artículo 66 del CCA, por cuanto la resolución de expropiación se expidió en un lapso superior a los treinta (30) días hábiles de que trata el artículo 61 inciso 6º de la Ley 388 de 1997, no está tampoco llamada a prosperar.
En primer lugar, se precisa que no es la norma anteriormente invocada la apropiada para soportar la tesis del actor, pues el artículo 61 mencionado se halla ubicado en las normas atinentes a la expropiación judicial, y el presente caso, se rige por la regulación que corresponde a la expropiación administrativa, la cual se consagra a partir del Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997. En este orden, la formulación del actor se ubica más en lo previsto por el artículo 68 ibídem, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 66 ibídem, arriba transcritos, donde se estipula el término cuya inobservancia, según el recurrente, da lugar a la declaratoria de nulidad de la actuación.
Para la Sala es pertinente advertir, que, en efecto, se observa una tardanza administrativa en la expedición del acto de expropiación desde la formulación de la oferta de compra definitiva, dado que la Resolución 7962 del 12 de julio de 2004, por la cual se modificó la oferta inicial(10), se notificó personalmente a la propietaria el día 29 de julio de 2004(11) y la resolución expropiatoria es de fecha 25 de octubre del mismo año, de forma tal que aun cuando es cierto que la propietaria remitió sendas comunicaciones a la administración con miras a modificar el precio ofrecido, se presentó una prolongación del procedimiento que dio a lugar a exceder el término de que trata el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.
No obstante, es de puntualizar que los treinta (30) días hábiles de que trata la norma para disponer la expropiación del inmueble, contados a partir de la ejecutoria de la oferta de compra prevista en el artículo 66, no puede catalogarse como un término preclusivo, esto es, de aquellos que dan lugar a la caducidad, prescripción o silencio administrativo positivo(12), pues ello no se consagra así en las disposiciones en comento, ni resulta razonable que la oferta de compra inicial pierda vigencia(13) como presupuesto para la posterior emisión de la resolución de expropiación, en caso tal que no se logre la enajenación voluntaria mediante escritura pública dentro del término allí señalado, dado que dicho lapso de tiempo, alude más a una fase razonable de negociaciones(14) que, de resultar infructuosas, permitan a la administración desistir de la búsqueda de una enajenación voluntaria ante el administrado, y proceder así a expropiar el inmueble. De este modo, el desconocimiento del término anotado por parte de la administración dará lugar a lo sumo a una investigación disciplinaria al interior de la entidad, pero no a la nulidad de la actuación como lo pretende el libelista.
De otro lado, no sobra mencionarle a la actora que la eventual pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no constituye un fundamento jurídico para declarar la nulidad de la actuación, toda vez que aquella no implica el que los actos se hubieren expedido ilegalmente. Al respecto, conviene recordar que esta Sección ha indicado en varias oportunidades que la acción contencioso administrativa no se concibe en función de verificar el decaimiento de los actos administrativos sino su legalidad, siendo posible que aquel sea formulado ante la administración por vía de excepción(15); lo cual otorga un motivo de más para desestimar el planteamiento del recurrente.
Por las razones anotadas, se impone confirmar la Sentencia del a quo, según se expondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
(3) Sentencia del 1º de agosto de 2002, Expediente Nº 2000-6674-01, M. P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(4) Folios 163 a 173 del cuaderno principal del expediente.
(5) Folio 364 del cuaderno principal del expediente.
(6) Folio 237 ídem.
(7) Folio 240 ídem.
(8) Folio 242 ídem.
(9) Sobre la carga de la prueba frente a la inconformidad con el valor de la indemnización, es pertinente citar la sentencia de esta Sección de 14 de mayo de 2009 Expediente Nº 2005-03509, M. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, de la que se transcriben los siguientes apartes:
“(…) El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético, estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización (…)
(…) al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección (…)
Obsérvese que el cometido principal de cualquier experticia no es otro que la persuasión, y esta difícilmente se logra cuando solamente se efectúan afirmaciones o negaciones de manera apodíctica, negándole al juez y a las partes la posibilidad de conocer los rudimentos básicos del análisis efectuado” (subrayado fuera de texto).
(10) La Resolución 7864 fue expedida desde el 5 de agosto de 2003.
(11) Folio 201 del cuaderno de anexos de la demanda.
(12) Sobre el término preclusivo léase la sentencia de esta Sección de 24 de septiembre de 2009, Expediente Nº 2007-00636-01, M. P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta.
(13) Según el artículo 66 numeral 5 del CCA.
(14) En el presente caso, se observa que la propietaria se dirigió a la administración con el ánimo de debatir el precio indemnizatorio ofrecido, lo cual le fue contestado en su momento. Ello es objeto de relato en la demanda y consta la interposición de un derecho de petición ante el IDU frente al precio contemplado en la Resolución 7864, a folios 108 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos del expediente.
(15) Al respecto léase la sentencia de esta Sección de 6 de mayo de 2010, Expediente Nº 2006-00094-01, M. P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, en la que se indicó:
“(…) la jurisdicción tiene reiteradamente señalado que no hay acción contencioso administrativa dirigida para verificar y declarar el decaimiento de los actos administrativos, sino para verificar su legalidad y declarar su nulidad cuando sea del caso, y ordenar el restablecimiento del derecho si hay lugar a ello. El decaimiento es una situación jurídica que se da de pleno derecho y que en principio se ha de hacer efectiva en sede administrativa por vía de excepción” (subrayado fuera de texto).