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Timestamp: 2019-07-16 08:53:43+00:00
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O papel da Agência Nacional de Transportes Terrestres na ordem econômica brasileira - Jus.com.br | Jus Navigandi
Agência reguladora, em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer órgão da Administração Pública Direta ou entidade da Administração Pública Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta. Sendo entidade da Administração Indireta, sujeita-se ao Princípio da Especificidade, segundo o qual cada uma exercerá e será especializada na matéria que lhe foi atribuída por lei.
O papel das Agências Reguladoras engloba a organização de determinado setor da economia e o controle das entidades que atuam nesse setor.
As agências reguladoras podem exercer, com base em lei, (i) típico poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas, previstas em lei, fiscalização e repressão, como é o caso da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e da Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS); ou (ii) regular e controlar as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço ou bem público, como é o caso da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), por exemplo.
São criadas como autarquias de regime especial, isso significa que sujeitam-se às normas constitucionais atinentes às autarquias, mas também àquilo que for definido nas respectivas leis instituidoras, dizendo respeito, em regra, à maior autonomia em relação à Administração Direta.[1]
No presente artigo, analisaremos os objetivos, atribuições, competências e demais particularidades da ANTT, que constitui modalidade de agência reguladora peculiar no direito brasileiro, assumindo poderes que, na concessão, permissão e na autorização, eram antes desempenhados pela própria Administração Pública Direta, na qualidade de poder concedente, bem como sua influência como agente regulador da atividade econômica.
O Estado brasileiro atravessou, das décadas de 30 até 90, duas fases bastante marcadas por interferências e tendências internacionais que são importantes para a compreensão da criação das chamadas Agências Reguladoras.
Nas décadas de 30 e 40, inicialmente, chega ao Brasil a necessidade de modernização, no sentido de desenvolvimento de seu parque industrial e, dada a conjuntura mundial, a própria necessidade nacional e a fragilidade da iniciativa privada, o modelo estatal foi pautado no Estado Social, isto é, o Estado passou a avocar pra si alguns papéis econômicos, tanto como condutor do desenvolvimento como outros de cunho distributivista, com o fito de atenuar as distorções do mercado e amparar os contigentes marginalizados do progresso econômico. Nesse período foram criadas as primeiras grandes empresas estatais, tais como a Companhia Siderúrgica Nacional e Companhia Vale do Rio Doce.
Nas décadas seguintes, marcadas pela bipolarização das doutrinas econômicas, esse modelo estatal de ativa intervenção econômica ganha corpo e se mostra notável sobretudo nos governos militares, momento em que foram criadas mais de 300 empresas estatais[2]. Tal formatação, entretanto, criou um Estado inchado e ineficiente na prestação de seus serviços, encharcado de episódios de corrupção e ineficaz na distribuição de renda, o que resultou, na década de 80, na crítica e reformulação de sua estrutura.
A Constituição de 1988 prestigia um novo modelo estatal, mais de cunho neoliberal do que intervencionista, tendo em vista não só a crise do modelo anterior como também a conjuntura internacional, a qual passara a requisitar menor espaço para Estado no domínio econômico – este deveria abandonar seu papel de empresário.
Na década de 90, com o governo de Fernando Collor de Mello, é efetivamente iniciado o processo de reforma do Estado brasileiro, o que se observa através da Lei 8.031 de 12 de abril de 1990, em que foi criado o Programa Nacional de Desestatização. Referido programa visava efetivar a reordenação da posição do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada aquelas atividades que estavam sendo indevidamente exploradas pelo setor público. Assim, à época, pretendia-se que a Administração Pública concentrasse seus esforços nas atividades em que a presença do Estado fosse fundamental para a consecução dos interesses nacionais, relegando à iniciativa privada a modernização do parque industrial, ampliação da competitividade e capacidade empresarial nos diversos setores da economia[3].
Entretanto, apesar das flexibilizações do monopólio estatal e aberturas de setores ao capital estrangeiro, levadas a cabo ao longo da década de 90, não é possível afirmar que o modelo estatal pautou-se na intervenção mínima[4]. Isso porque nesta mesma época foram introduzidas políticas que visavam limitar a ação dos agentes econômicos, de forma que o Poder Público passou “do campo empresarial para o domínio da disciplina jurídica, com ampliação de seu papel na regulação e fiscalização dos serviços públicos e atividades econômicas[5]”.
É nesse contexto que foram insertas as Agências Reguladoras, isto é, apesar de ter sido constatada a ineficiência do Estado na prestação de serviços públicos, dada à má administração e poucos recursos para investimentos, o que, por sua vez, levou a transferência para o setor privado, isso não retirou do Estado a titularidade da prestação desses serviços, de forma que este ainda conserva responsabilidades e deveres com relação à prestação adequada desses serviços. Incumbe ao Estado, portanto, o planejamento, regulação e fiscalização na execução dos serviços e assim o faz através, justamente, das agências reguladoras.
Destaca-se, ainda, que a figura das agências reguladoras não é novidade: o Estado sempre teve a obrigação de zelar pela prestação de serviços públicos. Ocorre que antes a prestação desses serviços era feita diretamente pelo Estado, estando as funções regulatórias indiretamente insertas. A novidade encabeçada pela reordenação da posição estatal na economia foi fazer nítida essa separação.
A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), juntamente com a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), foram criadas nesse contexto através da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001. A ANTT, ainda, foi regulamentada em 2002 pelo Decreto nº 4.130.
As disposições legais tratam a ANTT como entidade integrante da Administração Federal indireta, estando vinculada ao Ministério dos Transportes e submetida ao regime autárquico especial, o que lhe confere independência administrativa, autonomia financeira e funcional, assim como mandato fixo de seus dirigentes. Sua atuação se dá no transporte ferroviário de passageiros e cargas, visando assegurar aos usuários adequada prestação de serviços de transporte terrestre.
2. Critérios de Atuação
Dentro da esfera de atuação da ANTT, cabe à esta, como dispõe o art. 22 da Lei 10.233/2001: (i) o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação, (ii) a exploração da infraestrutura e o arrendamento dos ativos operacionais correspondentes; (iii) o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; (iv) o transporte rodoviário de cargas; (v) a exploração da infraestrutura rodoviária federal; (vi) o transporte multimodal; e, por fim, (vii) o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
A ANTT atua:
no transporte ferroviário, através do governo federal que iniciou o processo "para a privatização, concessão e delegação de serviços públicos de transporte a Estados, Municípios e iniciativa privada.[6]" O objetivo de privatizar é de buscar melhorias na qualidade de serviço e desonerar o Estado. Esse serviço pode ser tanto de cargas quanto de passageiros.
no transporte rodoviário, o objetivo é manter o Programa de Concessões transparente para a construção das rodovias, em parceira do governo federal com os governos estaduais.
no transporte dutoviário, de acordo com o art. 21, § 3º cabe à ANTT "promover levantamentos e organizar cadastro relativo ao sistema de dutovias do Brasil e às empresas proprietárias de equipamentos e instalações de transporte dutoviário;". O transporte Dutoviário pode ser dividido em: oleodutos, minerodutos (ex. minério de ferro ou concentrado fosfático) e gasodutos. "A ANTT articula com as entidades relacionadas à área, visando à criação de Cadastro Nacional de Dutovias, eficiente e seguro, que sirva para orientar suas ações e projetos.[7]"
no transporte multiomodal, que é definido por aquele que (i) utiliza duas ou mais modalidades de transporte, (ii) é executado sob a responsabilidade única de um Operador de Transporte Multimodal – OTM; e (iii) é regido por um único contrato. O exercício da atividade do OTM depende de prévia habilitação e registro na ANTT.
nos terminais e vias
A legislação brasileira também estabelece que as atribuições gerais da ANTT, previstas nos artigos 24 e ss da Lei 10.233/2001, são, entre outras: a promoção de estudos sobre o tráfego e demanda de serviço de transporte, a elaboração e edição de normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, a fiscalização da prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, e a autorização para projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas.
De modo geral, o mercado de serviço de transporte é bastante competitivo, de tal modo que, essa agência reguladora presta-se mais a defender o próprio poder público do que o consumidor, conforme explica Eduardo Augusto Guimarães[8]. Isso porque, a concorrência entre as empresas de transporte é bastante forte, o que leva o exercício dessa atividade a ter preços muito baixos e práticas oportunistas, o que resulta em seu deterioramento.
De qualquer modo, de acordo com o autor, o mercado tem operado livremente, como pode ser observado em relação ao transporte rodoviário de cargas, em que não há necessidade de processo licitatório, como a concessão, permissão ou autorização para o exercício da atividade, conforme art. 14-A da Lei 10.233/2001, interpretado conjuntamente com o art. 2, § 2º da Lei 9.074/95, in verbis:
Curioso constatar que, diferentemente do transporte rodoviário de carga, o transporte de passageiros tem atuação da ANTT, conforme prevê a legislação brasileira, exigindo para sua contratação forma específica, qual seja, o processo de permissão ou autorização da ANTT. No que se refere ao transporte rodoviário de passageiros, é preciso permissão (art. 14, IV da Lei 10.233/2001); já em relação ao transporte sob regime de afretamento, a simples autorização já é suficiente (art. 14, III, b da Lei 10.233/2001).
Nota-se que, em regra, no regime de permissão, o contrato da atividade permissionária deve prever a fixação das tarifas e as regras para a sua revisão, conforme previamente estabelecido pela ANTT. Já para a autorização, a agência reguladora além de independer do processo licitatório, também não exerce sua influência em relação à liberdade dos preços, das tarifas ou dos fretes dos serviços prestados pelas empresas.
Essa competição é livre e aberta. No entanto, nesse último caso, se a ANTT tomar conhecimento de fato que configure infração de ordem econômica, comunicará ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica – o CADE, à Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça ou à Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (art. 31).
Interessante ainda o posicionamento de Guimarães ao observar os efeitos negativos decorrentes do mercado de transporte que se submete ao processo licitatório. De acordo com o autor, esse processo licitatório torna o segmento monopolista, devido à seleção discricionária do poder público.
No que diz respeito à competência da ANTT, cumpre esclarecer que o artigo 3º do Decreto nº 4.130 de 13 de fevereiro de 2002 estabelece inúmeras competências gerais para tal órgão, dentre elas destacam-se:
IV - exercer o poder normativo relativamente à exploração da infra-estrutura ferroviária e rodoviária federal e à prestação de serviços de transporte terrestre;
V - autorizar, em caráter especial e de emergência, a prestação de serviço de transporte terrestre sob outras formas de outorga;
IX- fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados;
XXIX - decidir, em último grau, sobre matérias de sua alçada, admitido pedido de reconsideração, por uma única vez, à Diretoria, etc.
O artigo 4º do diploma supramencionado, apresenta competências da ANTT, especificamente ao transporte ferroviário, dentre elas:
I - promover e julgar licitações e celebrar os contratos de concessão para prestação de serviços de transporte ferroviário;
III - promover e julgar licitações e celebrar contratos de concessão para construção e exploração de novas ferrovias;
X - autorizar a fusão, incorporação e cisão das concessionárias etc.
Ainda, é importante aludir que a Diretoria da ANTT é competente, em regime de colegiado para analisar, discutir e decidir, em instância administrativa final, as matérias de competência da Autarquia (Art.13 do Decreto nº 4.130 de 13 de fevereiro de 2002)
A competência atribuída à ANTT, em linhas gerais, também está disposta no site oficial do órgão, que segundo este, a agência é responsável pela concessão de ferrovias, rodovias e transporte ferroviário relacionado à exploração da infraestrutura; e pela permissão de transporte coletivo regular de passageiros por rodovias e ferrovias. Além disso, a ANTT é o órgão que autoriza o transporte de passageiros realizado por empresas de turismo sob o regime de fretamento, o transporte internacional de cargas, a exploração de terminais e o transporte multimodal-transporte integrado que usa diversos meios[9].
As competências da ANTT deixam clara a importância da Agência delegação da prestação de serviços de transporte pela União Federal, através de concessões, permissões e autorizações, nos termos do art. 21, XII da Constituição Federal de 1988[10].
Cumpre esclarecer que “Concessão é a delegação contratual da prestação do serviço, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo. O contrato de concessão é realizado no âmbito do Direito Administrativo, sendo caracterizada pela bilateralidade, onerosidade, comutatividade e realizado intuito personae[11].
A Permissão é ato administrativo unilateral, discricionário, intuito personae e precário que realiza mediante prévia licitação, a delegação temporária da prestação do serviço público[12].
Por fim, a autorização consiste em ato administrativo precário, unilateral, discricionário, tendo por função consentir com o uso de um bem público ou viabilizar a prática de uma atividade por um particular.
3.1. Concessões Rodoviárias
O Programa de Concessão de Rodovias Federais da ANTT abrange mais de 11 mil quilômetros de rodovias.
As primeiras concessões contratadas (1995 – 1998) apresentavam tarifas elevadas em função da realidade econômica à época, o que elevava a taxa de retorno dos investimentos. A etapa seguinte (2008 - 2009) evoluiu em relação à redução das taxas de retorno praticadas e à ampliação do mercado do ponto de vista da atração de novos investidores, o que resultou em tarifas significativamente menores. A etapa atual busca aperfeiçoar a modelagem através do estabelecimento das seguintes diretrizes:
• Priorização de trechos que apresentam potencial de investimentos em ampliação e melhorias;
• Concentração de investimentos na fase inicial dos contratos;
• Cobrança de pedágio somente após a conclusão de 10% da duplicação prevista; e
• Posicionamento das praças de pedágio em locais que não afetam o tráfego urbano e de curta distância.
3.1.a. Fiscalização Técnico-Operacional das Concessões
Como resultado das atividades da fiscalização, a ANTT emite Termos de Registro de Ocorrência – TROs, que são avisos de inadequações com prazo de correção previsto em dispositivo regulatório. Do mesmo modo, tem competência para lavrar Autos de Infração e Notificação de Infração, relativos a defeitos e inconformidades verificados nas rodovias ou inconformidades nos relatórios de monitoração ou inexecuções de obras.
Ainda, podem ser instaurados Processos Administrativos Simplificados – PAS para apuração de infração e aplicação de penalidades por descumprimento contratual.
3.1.b. Fiscalização Financeira e Acompanhamento do Desempenho Econômico-Financeiro
Visa à análise do desempenho econômico-financeiro das Concessionárias de Rodovias Federais, retratando a situação atual, sua evolução e tendências, trazendo transparência e previsibilidade ao Poder Concedente e aos usuários, além de prover maior conhecimento dos setores regulados pela ANTT, refletindo na verificação da capacidade das concessionárias de rodovias federais em manter a adequada prestação do serviço público confiado ao parceiro privado.
Mais que isso, é acompanhado o planejamento econômico-financeiro apresentado pelas Empresas, avaliando a atratividade do setor, o nível de alavancagem, estrutura de capital e rentabilidades experimentados pelas Companhias que investem no Setor. Paralelamente à fiscalização das cláusulas de natureza econômico-financeira, acompanha-se o desempenho econômico e financeiro das Companhias que compõem o Setor Regulado, verificando mensalmente o cronograma e o planejamento econômico da Concessão, dotado dos investimentos previstos e realizados, das receitas de pedágio auferidas, custos realmente incorridos, nível de alavancagem e retorno financeiro dos investimentos realizados.
Em suma, a ANTT acompanha a saúde financeira das empresas concessionárias, resguardando a continuidade e a prestação adequada do serviço público, prezando ainda pela atratividade, eficiência e sustentabilidade do Setor Produtivo tutelado pela Agência.
3.1.c. Pedágio
É preciso salientar que os investimentos incorridos pelas empresas são remunerados, exclusiva ou conjuntamente, por meio da cobrança de pedágio durante toda vigência das concessões, levando em consideração as diversas curvas de tráfego previstas para os períodos em questão, ou por meio de direito sobre ativos financeiros transferidos diretamente pelo poder concedente.
3.1.d. Receitas Extraordinárias e Custos Associados
As Receitas Extraordinárias são montantes auferidos em decorrência de exploração de atividades acessórias ou alternativas ao objeto central do Contrato de Concessão. Tais atividades são previamente autorizadas e seu faturamento é acompanhado e fiscalizado pela ANTT. Esses valores possibilitam a modicidade tarifária e, por essa razão, é importante o acompanhamento dessas atividades, receitas e custos.
3.2. Concessões de Operações Ferroviárias
Na década de 90, em busca de alternativas para aumentar a oferta e a melhoria dos serviços no setor, o Governo Federal decidiu pela concessão das operações ferroviárias. Por meio do Decreto nº 473, de 9 de março de 1992, foi incluída no PND - Programa Nacional de Desestatização - a transferência à iniciativa privada da operação da malha ferroviária pelo período de 30 anos, prorrogável por igual período.
3.2.a. Fiscalizações Ferroviárias
Durante as inspeções técnicas e operacionais, caso sejam identificadas deficiências na prestação de serviço público de transporte ferroviário, as Concessionárias prestadoras de serviço público são notificadas para que adotem as providências necessárias. Dependendo da gravidade da deficiência, pode ser determinada restrição de velocidade ou outras restrições operacionais, ou até mesmo interdição do trecho ou suspensão do tráfego, quando detectado risco à segurança das operações.
3.2.b. Fretes e Custos
Especificamente quanto ao valor dos fretes do transporte ferroviário, a ANTT procede a uma intensa fiscalização tarifária. Em decorrência dessas fiscalizações, ao longo dos anos, os fluxos com frete acima do teto homologado foram diminuindo. Ou seja, a ação fiscalizadora da ANTT surtiu o efeito de coibir essa prática e garantir preço justo ao usuário do transporte ferroviário.
3.3. Transporte de Cargas
Recentemente, a partir do início do ano de 2015, a atividade de transporte de cargas foi foco de muita atenção, tendo em vista a reivindicação dos caminhoneiros (e a consequente paralisação de suas atividades) de se estabelecer uma tabela de preços mínimos para o frete.
Ainda não houve acordo sobre a questão, mas a ANTT informa que pode haver apenas uma tabela de referência de fretes, mas não a fixação de um preço mínimo.
3.3.a. Excesso de Peso
A fiscalização do excesso de peso representa ferramenta potencial para preservação das condições estruturais das rodovias federais concedidas, além de contribuir fortemente para o acréscimo da segurança de trânsito.
3.4. Transporte de Passageiros
A fiscalização dessa modalidade de concessão visa, fundamentalmente, à verificação do cumprimento, por parte das empresas, das condições avençadas nos editais de licitação, contratos de outorga e demais normas legais aplicáveis, no que tange às cláusulas econômico-financeiras.
Ainda, com a finalidade de subsidiar os projetos de outorgas, bem como as revisões tarifárias previstas, é necessária a realização de levantamentos sobre as características operacionais que geram os custos da prestação dos serviços e a consequente formação de tarifa. Além disso, também se torna imprescindível a definição da justa remuneração para o operador e, nesse caso, deve ser empregada técnicas adequadas para o seu estabelecimento.
3.5. Receitas
As receitas da ANTT são compostas pelas seguintes fontes de recursos:
Fonte 174: referem-se às arrecadações decorrentes das infrações ocorridas na prestação de serviços de transportes rodoviários de passageiros e de cargas. São multas decorrentes do Poder de Polícia.:
Fonte 129: referem-se às arrecadações de outorgas/concessões de ferrovias e outorgas
de serviços de transportes de passageiros. A maior receita desta fonte se deve às parcelas trimestrais de concessões das malhas de ferrovias.
Fonte 250: a maior parte desta fonte se refere às arrecadações decorrentes das concessões de rodovias. São também arrecadadas a taxas/emolumentos de cargas e passageiros para autorização/cadastramento de serviço/frota. As multas decorrentes de descumprimento contratual e/ou de regulação são cobradas no código direcionado à fonte 250.
A ANTT foi criada com o objetivo central de fiscalizar a prestação de serviços públicos praticados pela iniciativa privada, além de controlar a qualidade na prestação do serviço, estabelecendo regras e princípios para o setor de transporte terrestre.
Tais objetivos encontram-se elencados no artigo 20 da Lei 10.233/01, conforme abaixo disposto:
II - regular ou supervisionar, em suas respectivas esfera e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a:
5. Lei 10.233/01 – Atribuições Gerais e Específicas
Sobre as atividades desenvolvidas pela ANTT, a Lei 10.233/01 que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre preceitua nos artigos 24, 25 e 26 as atribuições gerais e específicas pertinentes ao transporte ferroviário e rodoviário em sua esfera de atuação.
Sobre as atribuições gerais:
III - propor ao Ministério dos Transportes, nos casos de concessão e permissão, os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre
XVI - representar o Brasil junto aos organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados na sua área de competência, observadas as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuições específicas dos demais órgãos federais. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3 de 4.9.2001)
XVII - exercer, diretamente ou mediante convênio, as competências expressas no inciso VIII do art. 21 da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código de Trânsito Brasileiro, nas rodovias federais por ela administradas. (Incluído pela Lei nº 10.561 de 13.11.2002)
XVIII - dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes. (Incluído pela Lei nº 12.996 de 2014)
III - firmar convênios de cooperação técnica com entidades e organismos internacionais. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3 de 4.9.2001)
Sobre as atribuições específicas:
Parágrafo único. No cumprimento do disposto no inciso V, a ANTT estimulará a formação de associações de usuários, no âmbito de cada concessão ferroviária, para a defesa de interesses relativos aos serviços prestados. (grifos nossos)
I - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de permissão para prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual semiurbano de passageiros
IX - dispor sobre os requisitos mínimos a serem observados pelos terminais rodoviários de passageiros e pontos de parada dos veículos para a prestação dos serviços disciplinados por esta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.966 de 2014) (grifos nossos)
6. Principais Características da ANTT e sua Atuação na Economia
Tem-se que às agências reguladoras foram atribuídos poderes de regular, controlar e fiscalizar as atividades correlatas à sua área de atuação. Assim, Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) foi destinada à regulação do transporte ferroviário de passageiros e carga e exploração da infra-estrutura ferroviária; dos transportes rodoviário interestadual e internacional de passageiros, rodoviário de cargas, multimodal; e do transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
Dentre as atribuições recebidas, merece destaque a atribuição regulamentar, através da qual podem as agências reguladoras baixar atos normativos gerais e abstratos infralegais, tendentes à limitação de direitos e imposição de obrigações a pessoas e instituições abrangidos pela atividade regulada.
Todavia, o legislador brasileiro, ao atribuir poder normativo e regulador às agências reguladoras, necessita estar atento às peculiaridades de nosso sistema, especialmente as regras e princípios constitucionais.
Nesse sentido, frente ao modelo constitucional brasileiro de repartição de competências e proteção de direitos e garantias individuais, há diferentes teorias doutrinárias para justificar a abrangência e os limites do poder normativo e regulador das agências reguladoras brasileiras. Destacam-se a teoria da deslegalização, teoria que atribui às agências poder de editar regulamentos, idêntico àquele conferido ao Presidente da República e a teoria que admite às agências a prática de atos administrativos essencialmente técnicos e afetos à sua área de atuação para regular aspectos específicos determinados por lei.
Nesse sentido, a corrente que mais se adéqua ao nosso sistema é a que defende que as agências reguladoras expedem atos normativos técnicos, específicos em relação a determinados aspectos da atividade posta sob sua área de regulação. Os teóricos dessa tese defendem que é necessária a distinção entre poder regulador (de caráter econômico) e poder regulamentar (de cunho político-jurídico). Dada a especificidade de determinadas questões, em vista do conhecimento técnico que exigem para sua regulação, as agências podem ditar atos específicos tendentes a fixar parâmetros para a o exercício daquela parcela da atividade econômica ou serviço explorado. Assim, não poderão ser conferidos poderes às agências reguladoras para baixar normas complementares às leis em relação à totalidade de determinado setor. Isso porque quem detém poderes para editar normas gerais e abstratas pra regulamentar as leis é o chefe do Poder Executivo.
Em que pese os atos normativos expedidos pelas agências reguladoras também serem gerais e abstratos, devem restringir-se a questões pontuais e essencialmente técnicas, e circunscrevem-se aos exatos limites da lei permissiva.
Conforme já exposto no presente artigo, a ANTT trata-se de autarquia especial e, portanto, apresenta dentre suas características:
Impossibilidade de recurso administrativo ao Ministério a que estiver vinculada;
Inexistência de instância revisora hierárquica dos seus atos, ressalvada a revisão judicial;
Autonomia de gestão: não-vinculação hierárquica a qualquer instância de governo;
Estabelecimento de fontes próprias de recursos para o órgão, se possível geradas do próprio exercício da atividade regulatória e a quarentena de seus dirigentes assim que deixam o órgão.
Nesse sentido, pode-se dizer que apesar da ANTT ser uma entidade integrante da administração federal indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério dos Transportes, caracteriza-se pela independência (em relação à Administração direta e com suas decisões revistas apenas pelo Poder Judiciário), autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes. É o que dispõe, inclusive o artigo 21, § 2o, da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001:
Ademais, não podemos deixar de lado a tecnicidade (dirigentes especializados no setor regulado) e o consenso para dirimir conflitos (decisões colegiadas) que revestem a ANTT.
Importante, todavia, esclarecer que a autonomia das agências reguladoras e, portanto, da ANTT, em relação ao Poder Legislativo é reduzida, no sentido de ser permitido ao legislador interferir na agência alterando seu regime jurídico e até mesmo extingui-la. Pode, ainda, fiscalizá-la e suspender seus atos normativos não condizentes com a Lei criadora. Vale aqui ressaltar que todas essas restrições e “intervenções” são em conformidade com nossa Constituição Federal e, portanto, em conformidade com o Estado Democrático de Direito.
7. Princípios e Diretrizes da ANTT
Em relação aos princípios da ANTT podemos resumi-los da seguinte forma:
Promoção do desenvolvimento econômico e social;
Preservação do interesse nacional; e
Garantia da integração regional.
Nesse sentido, temos o artigo 11 da Lei nº 10.233/2001:
Ademais, não podemos deixar de lado o objetivo da ANTT em garantir aos cidadãos o menor custo em relação aos serviços prestados.
Já em relação às suas diretrizes, podemos apontá-las da seguinte forma:
Conter ações e fatos que configurem ou possam configurar atos de competitividade imperfeita ou contravenções de ordem econômica;
Promover o estudo e as iniciativas de melhores tecnologias aplicáveis aos meios de transporte; e
Priorizar os programas de ação e de investimentos referentes aos eixos estratégicos de integração nacional, de abastecimento do mercado interno e de exportação.
Preconiza, nesse sentido o artigo 12 da Lei nº 10.233/2001:
Ante o apresentado, é possível perceber que tanto os princípios como as diretrizes que norteiam a atuação da ANTT visam de maneira direta ou indireta satisfazer ao interesse social, proporcionando um bem-estar social ao cidadão, o que abrange, dentre outros fatores, uma melhor qualidade e segurança nos transportes de cargas e passageiros.
8. Carreiras Públicas na ANTT
A Lei nº 10.871/04, que dispõe sobre a criação de carreiras e a organização de cargos efetivos das Agências Reguladoras, instituiu as carreiras que compõem o quadro efetivo dos servidores da ANTT.
O regime jurídico dos cargos é o estatutário, nos termos da Lei nº 8.112/90.
Em verdade, as relações de pessoal nas agências reguladoras em geral são praticamente idênticas às da Administração Pública centralizada.
Nesse sentido, ensina Edmir Netto de Araujo na obra “Agências Reguladoras”, cuja organização foi feita por Alexandre de Morais:
Para os agentes públicos permanentes da agência reguladora (ao lado das citadas normas especiais para o pessoal dirigente), aplicam-se as regras constitucionais referentes a admissão por concurso (art. 37, II), vedação de acumulação de cargos, empregos ou funções (art. 37, XVI), inaplicabilidade de ‘dissídios coletivos’, ‘data-base’ etc (arts. 37, X; 39, § 6º; 169, §1º, I e II), sujeição aos mesmos deveres e vedações dos funcionários aos celetistas, correspondentes às ‘justas causas’ da CLT, sujeição à Lei de Improbidade (Lei nº 8.429/92) e Lei dos crimes contra o sistema financeiro (Lei nº 10.028/2000), definição de sua remuneração nos sistemas previstos no art. 37, X, XI e outros, da Constituição Federal, com as Emendas Constitucionais nos 19/98 e 20/98. (pp. 51 e 52)
As carreiras são divididas por níveis de escolaridade (superior ou intermediária) e por áreas (administrativa e finalística).
No tocante à regulação e fiscalização de serviços de transportes terrestres, tem-se a carreira de Especialista em Regulação de Serviços de Transportes Terrestres, carreira esta de nível superior e de área finalística.
Este especialista volta-se a atividades especializadas de regulação, inspeção, fiscalização e controle da prestação de serviços públicos de transportes terrestres, inclusive infraestrutura, bem como à implementação de políticas e à realização de estudos e pesquisas relativos a essas atividades.
Tem a carreira por atribuições específicas:
Execução de outras atividades finalísticas inerentes ao exercício da competência da ANTT;
Subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação;
Quanto ao suporte à regulação e fiscalização de serviços de transportes terrestres, tem-se a carreira de Técnico em Regulação de Serviços de Transportes Terrestres, de nível intermediário e de área finalística.
Volta-se o técnico ao suporte e ao apoio técnico especializado às atividades de regulação, inspeção, fiscalização e controle da prestação de serviços públicos de transportes terrestres, inclusive infraestrutura, bem como à implementação de políticas e à realização de estudos e pesquisas respectivos a essas atividades.
Tem, ainda, como atribuições:
Há, ainda, a carreira de Analista Administrativo, de nível superior, voltada ao exercício de atividades administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo da ANTT, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades.
Possui em comum com as demais carreiras do quadro efetivo as seguintes atribuições:
Por fim, tem-se a carreira de Técnico Administrativo, voltada ao exercício de atividades administrativas e logísticas de nível intermediário relativo ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo da ANTT, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades.
Primeiramente, cumpre destacar alguns pontos quanto à independência da ANTT (e das agências reguladoras em geral).
Em relação ao Poder Judiciário, praticamente não existe[13]; isto porque a agência pode dirimir conflitos em última instância administrativa, mas nada impede o controle das suas decisões pelo Poder Judiciário.
Independência com relação ao Poder Legislativo também é relativizada, tendo em vista que os seus atos normativos não podem conflitar com normas constitucionais ou legais, por força do princípio da legalidade. Além disso, estão sujeitas a controle pelo Congresso Nacional (art. 49, X da CF/88) e pelo Tribuna de Contas (art. 70 da CF/88).
Dessa forma, pode-se dizer que a independência maior que existe é em relação ao Poder Executivo. Contudo, como as autarquias, compõe a Administração Indireta, sendo-lhe aplicável todas as normas constitucionais pertinentes; assim sendo, está sujeita à tutela ou controle administrativo exercido pelo Ministério dos Transportes, ao controle exercido pelo Congresso Nacional, não podendo escapar à direção superior da administração federal, prevista no art. 84, II da CF/88. Porém, como autarquia de regime especial, seus atos não podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo.
Ademais, a Lei, ao criar a ANTT, transferiu-lhe as atribuições do Poder Executivo de regular os serviços de transporte terrestre que constituem objeto de delegação, de realizar o procedimento licitatório para a escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar contrato de concessão ou permissão ou praticar ato de outorga de autorização, definir o valor da tarifa e de sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços, aplicar sanções, encampar, decretar caducidade, intervir, etc., tudo em consonância com o art. 21, XII da Constituição Federal de 1988.
Como visto, a importância da ANTT para o cenário econômico brasileiro é patente, na medida em que administra, controla, regula e fiscaliza agentes econômicos privados na execução de serviços de transportes terrestres mediante concessão, permissão e autorização. Desse modo, tendo em mente a grande concorrência entre empresas desse setor, a ANTT visa garantir a adequada prestação de serviços e evitar práticas oportunistas, inclusive mediante aplicação de restrições e sanções.
Nesse sentido, fica claro que o objetivo da regulação é conjugar as vantagens provenientes da capacidade empresarial privada com a realização de fins de interesse público.
Por fim, não se pode olvidar que, por meio da das agências reguladoras, em especial a ANTT, nota-se uma intervenção estatal efetiva do Estado no domínio econômico, na qualidade de agente fiscalizador e normativo, atingindo efetivamente este objetivo com a concretização da prestação de serviços públicos em atendimento aos ditames da justiça social.
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BARROSO, L. R. Constituição, ordem econômica e Agências Reguladoras. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico. Bahia: Salvador, nº 1, fev./2005. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-ROBERTO-BARROSO.pdf>. Acesso em 22/04/2015
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo: Atlas, 2013.
GUIMARÃES, Eduardo Augusto. Concorrência e Regulação no Setor de Transporte Rodoviário. Revista do IBRAC – Direito da Concorrência, Consumo e Comércio Internacional, vol. 11, jan/2004.
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PORTAL BRASIL. Agências reguladoras fiscalizam a prestação de serviços públicos. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras>. Acesso em 20/04/2015
[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo: Atlas, 2013. p. 530
[2] BARROSO, L. R. Constituição, ordem econômica e Agências Reguladoras. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico. Bahia: Salvador, nº 1, fev./2005., pp. 2-3
[3] MOTTA, Roberto Ferreira. Agências Reguladoras. São Paulo: Editora Manole, 2003. p. 6
[6] Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT. Ferroviária. Disponível em: <http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/4751.html>. Acessado em 22/03/2015.
[7] Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT. Dutoviário. Disponível em: <http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/4964.html>. Acessado em 22/03/2015.
[8] GUIMARÃES, Eduardo Augusto. Concorrência e Regulação no Setor de Transporte Rodoviário. Revista do IBRAC – Direito da Concorrência, Consumo e Comércio Internacional, vol. 11, p. 107, jan/2004
[9] MORAES, Alexandre de (Org.). Agências reguladoras. São Paulo: Atlas, 2002. p. 42
[10] Art. 21. Compete à União: XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.
[11] MAZZA, Alexandre. Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Editora Saraiva. 2014. p.468
[12] Ibid. p. 478
[13] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo: Atlas, 2013. p. 532