Source: http://docplayer.pl/2242293-Agnieszka-jachowicz-zrodla-finansowania-dzialalnosci-samorzadu-terytorialnego.html
Timestamp: 2018-06-25 14:31:08+00:00
Document Index: 100340609

Matched Legal Cases: ['art. 167', 'art. 4', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 114']

Agnieszka Jachowicz. Źródła finansowania działalności samorządu terytorialnego. - PDF
Agnieszka Jachowicz. Źródła finansowania działalności samorządu terytorialnego.
Download "Agnieszka Jachowicz. Źródła finansowania działalności samorządu terytorialnego."
1 Prefinansowanie projektów ze środków budżetu państwa w formie pożyczki - szansą dla samorządów na zwiększenie absorpcji funduszy z Unii Europejskiej (na przykładzie ZPORR dla Województwa Małopolskiego). Agnieszka Jachowicz System finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej tworzy zespół norm prawnych należących do prawa unijnego, ustalającego założenia polityki regionalnej i spójności Unii Europejskiej, oraz przepisów państw członkowskich, zawierających szczegółowe unormowania dotyczące jej realizacji. Sposoby wdrażania tej polityki określa ustawodawca zgodnie ze swoim prawem. 1 W związku z tym, iż rozpoczął się drugi rok członkostwa Polski w UE i korzystania z funduszy strukturalnych, jednostki sektora finansów publicznych mogą ubiegać się, podobnie jak to miało miejsce w roku poprzednim, o uzyskanie wsparcia w sfinansowaniu realizacji projektów, które uzyskały akceptację instytucji dokonującej oceny wniosków w danym programie. Jednakże istotnym warunkiem otrzymania pomocy strukturalnej jest przestrzeganie zasady dodatkowości, zgodnie z którą środki funduszy nie mogą zastępować środków publicznych państwa członkowskiego. Komisja Europejska i zainteresowane państwo członkowskie powinny ustalić wysokość środków publicznych, które państwo powinno przekazać regionom na realizację programów w ramach poszczególnych funduszy. W niniejszym artykule zostanie przedstawiona jedna z możliwości finansowania programów unijnych zwana prefinansowaniem. Celem niniejszego opracowania jest ukazanie procedury, wielkości dostępnych środków w ramach poszczególnych programów, ze zwróceniem uwagi na przebieg procesu rekrutacji wniosków na przykładzie ZPORR Województwa Małopolskiego, kończąc na ukazaniu problemów, których rozwiązanie poprzez odpowiednie regulacje prawne ułatwi korzystanie z pomocy unijnej. Źródła finansowania działalności samorządu terytorialnego. Działalność samorządu terytorialnego może być finansowana z różnych źródeł i z wykorzystaniem wielu metod. Punktem wyjścia przy konstruowaniu systemu finansowania jest rozróżnienie rodzajów dochodów. Zgodnie z treścią art. 167 ust. 2 Konstytucji RP 2, źródłami dochodów JST są dochody własne, a także subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Z drugiej strony należy pamiętać o zasadniczym rozróżnieniu dokonanym przez ustawodawcę pomiędzy pojęciem dochodu i przychodu, gdyż te ostatnie nie mieszczą się w konstytucyjnym podziale źródeł dochodów JST. Przychody budżetów JST bywają powiązane funkcjonalnie z rozchodami na poziomie budżetu państwa. Rozchodami publicznymi, zgodnie z treścią art. 4 ust.2 ustawy o finansach publicznych 3, są : - spłaty z otrzymanych pożyczek i kredytów, - wykup papierów wartościowych, 1 A. Młynarczyk Zasady finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej, Finanse Komunalne Nr 1/2004, str Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz Ustawa z 26 listopada 1998r. O finansach publicznych, Dz. U. Nr 155, poz.1014 z póżn. zm. 1
2 - udzielone pożyczki, - płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji Skarbu Państwa oraz majątku JST, oraz - pożyczki udzielane na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, zwane prefinansowaniem. To właśnie wyżej wspomniane pożyczki udzielane JST na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków unijnych stanowią szczególny i zarazem nowy rodzaj rozchodów w budżecie państwa. Ich specyfika przejawia się nie tylko w szczególnym sposobie powiązania podmiotów, ale przede wszystkim w celowości związanej z dokonywaniem określonego przedsięwzięcia, które powinno być ściśle powiązane z polityką strukturalną. Państwo członkowskie ma obowiązek zagwarantowania wymaganego sposobu, warunków i trybu pozyskiwania, przekazywania i wykorzystywania środków wspólnotowych, kontroli nad wykorzystywaniem oraz dokonywania ocen ich wydatkowania. Konieczne jest także ustalenie trybu zwrotu w przypadku wykorzystania niezgodnego z przeznaczeniem lub właściwą procedurą przewidzianą przez dawcę środków. Jednakże warunkiem niezbędnym prawidłowego wykorzystania środków pochodzących z funduszy unijnych w przypadku gospodarki budżetowej JST jest zapewnienie planowania budżetowego w dłuższym okresie czasu (w każdym razie dłuższym niż rok budżetowy) oraz zagwarantowanie udziału środków własnych w wysokości wymaganej do współfinansowania zadań wynikających z przyjętych projektów i programów 4. Zgodnie z treścią art. 30g ust.1 ustawy o finansach publicznych programy i projekty finansowane realizowane z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności mogą otrzymywać z budżetu państwa środki na ich prefinansowanie. Środki te zostały udostępnione w formie oprocentowanych pożyczek. W przypadku państwowych jednostek budżetowych oraz samorządów województw realizujących zadania dotyczące zwalczania bezrobocia pożyczki te są nieoprocentowane 5. W 2005r. na prefinansowanie przeznaczono blisko 2,6 mld zł. Jego skalę oraz wielkość środków przyznanych poszczególnym programom przedstawia poniższa tablica 1. Tablica 1. Skala prefinansowania programów finansowanych ze środków UE w 2005r. (w tys. zł). Program Przychody Rozchody Saldo Program Operacyjny Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw Program Operacyjny Rozwój zasobów ludzkich Program Operacyjny Transport Program Operacyjny Rybołówstwo i przetwórstwo ryb Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Program Operacyjny Pomoc techniczna Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG Ogółem Żródło: Opracowanie własne na podstawie danych z www. mf. gov.pl/unia europejska. 4 W. Miemiec, M. Lis Zasady wykorzystywania środków przedakcesyjnych i akcesyjnych przez jednostki.samorządu terytorialnego w Polsce, Finanse Komunalne nr 2/2003, str Art.. 30g ust. 4 ustawy. 2
3 Poszczególni ministrowie składają Ministrowi Finansów zapotrzebowanie na środki na kolejne 3 miesiące w odniesieniu do podlegających im programów. Okres obowiązywania umowy o pożyczkę to dla większości programów 75 dni roboczych. Wyjątek stanowią programy: SPO Rozwój zasobów ludzkich, PO Pomoc techniczna oraz Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL, gdyż dla tych trzech instrumentów nie wyznaczono długości trwania umowy z uwagi na ich specyfikę. Szczegółowe warunki ubiegania się o pożyczki uzależnione zostały od programu, z którego dana jednostka korzysta. Niezbędne dokumenty, tryb i terminy przekazania oraz zwrot pożyczek określone są w rozporządzeniu odrębnym dla każdego programu. Procedury ubiegania się o pożyczkę. Zasady ubiegania się o pożyczkę są zróżnicowane nie tylko w odniesieniu do poszczególnych programów, ale także w stosunku do różnych podmiotów ubiegających się o nie. W przypadku JST można wyróżnić dwa warianty tej procedury, a mianowicie: 1. Pożyczki udziela Minister właściwy dla danego programu. Wniosek o prefinansowanie jest rozpatrywany tak samo, jak aplikacja o współfinansowanie projektu ze środków UE. Jeśli wniosek o przyznanie pożyczki składany jest jednocześnie z projektem, to jest on analizowany wraz z nim przez instytucję oceniającą. Natomiast gdy proces wyboru projektów został już zakończony, wniosek o prefinansowanie składany jest bezpośrednio do ministerstwa obsługującego dany program. Prośba o pożyczkę może być złożona także w trakcie realizacji projektu. W przypadku gdy wnioskodawca ubiega się o prefinansowanie jednocześnie z dofinansowaniem projektu czy działania, umowa pożyczki powinna być podpisana przed ostatecznym zawarciem umowy o dofinansowaniu projektu.. W sytuacji gdy nie nastąpi podpisanie umowy o dofinansowaniu, to umowa pożyczki wygasa. Zwrot środków otrzymanej pożyczki następuje z rachunku programowego. Uruchomienie tej procedury wymaga przedłożenia wszystkich niezbędnych dokumentów przewidzianych dla realizacji płatności w danym programie. We wszystkich programach do dokumentów takich należą potwierdzenia poniesionych kwalifikowanych wydatków. Środki uzyskane w ramach dofinansowania projektu czy działania ze środków UE przekazywane są przez instytucję zarządzającą (w przypadku ZPOOR przez instytucję pośredniczącą) na odpowiedni rachunek budżetu państwa w NBP. Jeśli natomiast z winy pożyczkobiorcy nie nastąpiłoby przekazanie środków z odpowiedniego funduszu strukturalnego UE, to musi on ją spłacić ze środków własnych nie póżniej jednak niż po upływie 3 miesięcy od określonego w umowie dnia, w którym pożyczka miała być spłacona. 2. Pożyczki udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). Bank ten został ustawowo upoważniony do udzielania pożyczek. Obsługuje je w przypadku programów, których instytucje zarządzające zleciły mu to zadanie. Taka właśnie sytuacja dotyczy SPO Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw oraz ZPORR. W tym wariancie procedura ubiegania się o pożyczkę przebiega analogicznie, jak w powyżej przedstawionym wariancie, z tą tylko różnicą, że BGK obsługuje wnioski i to on prowadzi ewidencję udzielonych pożyczek. Również spłata następuje w analogiczny jak wyżej wspomniany sposób, tylko środki są przekazywane na rachunek Ministerstwa Finansów założony w BGK 6. Programy, które obsługuje BGK to instrumenty, na których realizację przewidziano największą pulę środków w ramach Narodowego Planu Rozwoju na lata Oprocentowanie pożyczek dla tych programów określane jest przez bank zgodnie z odpowiednimi rozporządzeniami Ministra Finansów dotyczącymi prefinansowania. Poziom oprocentowania wyznaczany jest na podstawie stopy rentowności 52-tygodniowych bonów skarbowych. Pod uwagę brany jest ostatni przetarg z miesiąca poprzedzającego dany kwartał. Oprocentowanie jest stałe dla danej transzy pożyczki. Rozporządzenie Ministra Finansów z 13 września 2004r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie ZPORR 7 różnicuje poziom oprocentowania pożyczek ze względu na status jednostki sektora finansów publicznych, a w przypadku JST dodatkowo także ze względu na priorytet czy działanie, w ramach którego finansują dany projekt. 6 B. Wieliczko Prefinansowanie projektów wspieranych przez UE ze środków budżetu państwa w 2005r., Rachunkowość budżetowa nr 11/2005, str Dz. U. Nr 208, poz
4 Oprocentowanie to wynosi 0,25; 0,5 lub 0,75 stopy rentowności bonów. Natomiast podmioty inne niż JST lub agencje (dla nich oprocentowanie wynosi 0,75) otrzymują pożyczki oprocentowane na poziomie stopy rentowności bonów. Jednostki korzystające z pożyczek muszą przedstawić comiesięczne sprawozdania z ich wykorzystania. Należy je przesłać do 7. dnia miesiąca ministrowi odpowiedzialnemu za dany program. Natomiast ministrowie zarządzający poszczególnymi programami zobowiązani są do przedłożenia ministrowi Finansów do 15. dnia miesiąca sprawozdań zbiorczych dotyczących wykorzystania pożyczek przyznawanych beneficjentom nadzorowanych przez nich programów. Pożyczki przekazywane są w transzach. Pożyczkobiorca jest również zobowiązany do dokonywania comiesięcznych aktualizacji harmonogramu spłat i dostarczania go podmiotowi obsługującemu pożyczkę do 5. dnia każdego miesiąca w odniesieniu do transz na kolejny i następne miesiące. Wobec powyżej przedstawionego sposobu funkcjonowania pożyczki można stwierdzić, iż korzystanie z prefinansowania pozwala uniknąć konieczności zaangażowania środków własnych w stosunku do tej części kosztów wdrażanego projektu, która po jego zakończeniu będzie podlegać wspólnotowej refundacji. Zarówno sama procedura ubiegania się o pożyczki w ramach prefinansowania, jak również i ich koszt wydają się nie być poważną barierą ograniczającą ich dostępność czy możliwość wykorzystania przez jednostki sfery finansów publicznych. Zanim jednak JST będzie mogła skorzystać z prefinansowania, jej projekt będzie musiał przejść całą procedurę kwalifikującą go do skorzystania z funduszy unijnych. Dla zilustrowania tego procesu zostały przedstawione działania podejmowane w ramach ZPORR Województwa Małopolskiego podczas pierwszego naboru wniosków dla działań w obrębie priorytetu 1- Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmocnieniu konkurencyjności regionów, oraz priorytetu 3 Rozwój lokalny, współfinansowanych przez UE z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 8. Pożyczki w ramach prefinansowania ZPORR w Małopolsce. W celu zobrazowania trudu ponoszonego przez administrację podczas przebiegu procesu ubiegania się poszczególnych beneficjentów o uzyskanie środków unijnych, należałoby przedstawić wszystkie etapy wyboru wniosków tzn. od momentu opublikowania ogłoszenia o naborze, aż do chwili przekazania dokumentacji projektowej zatwierdzonych zadań do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie następuje podpisanie umów o dofinansowanie zamykających procedurę wyboru. Dopiero wówczas beneficjenci mogą ubiegać się o pożyczkę w ramach prefinansowania, by móc sfinalizować projekt inwestycyjny. W dniu 20 maja 2004 r. działając na podstawie Porozumienia zawartego pomiędzy Instytucją Zarządzającą (Ministerstwem Gospodarki i Pracy), Instytucją Pośredniczącą (Urzędem Wojewódzkim) oraz Instytucją uczestniczącą we wdrażaniu ZPORR (Samorządem Województwa) w sprawie podziału kompetencji w procesie wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Marszałek Województwa Małopolskiego ogłosił nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), Priorytety 1 i 3 z wyłączeniem Działań 1.6. Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach oraz 3.4. Mikroprzedsiębiorstwa. Procedura selekcji wniosków obejmowała pięć etapów: - Etap 1, podczas którego dokonywana jest ocena formalna przez pracowników Jednostki Wyboru Projektów w Urzędzie Marszałkowskim, zgodnie z kryteriami zawartymi w Uzupełnieniu Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (UZPORR), przyjętym przez Komitet Monitorujący w dniu 16 kwietnia 2004r. - Etap 2, obejmujący ocenę merytoryczno-techniczną dokonywaną przez Panele Ekspertów w oparciu o kryteria zawarte w UZPORR. - Etap 3, w ramach którego Regionalny Komitet Sterujący rekomenduje Zarządowi Województwa listę projektów do realizacji. - Etap 4, w którym Zarząd Województwa dokonuje wyboru i zatwierdza zadania do realizacji, a następnie przekazuje projekty Wojewodzie celem podpisania umów o dofinansowanie. - Etap 5, należący do Wojewody, który ponownie dokonuje formalnej weryfikacji zgodności i kompletności dokumentów oraz podpisuje umowy o dofinansowanie. 8 Raport z pierwszego naboru wniosków w ramach ZPORR w Województwie Małopolskim dla działań w obrębie priorytetu 1 i 3. 4
5 Prawidłowy przebieg procesu selekcji wniosków zgodnie z Porozumieniem powinien trwać maksymalnie 78 dni roboczych, licząc od upłynięcia terminu składania wniosków do podjęcia decyzji przez Zarząd Województwa i przekazania jej do Wojewody, zaś 108 dni roboczych do chwili podpisania umowy o dofinansowanie. Sytuację tą ilustruje poniższy wykres 1. Wykres 1. Procedura selekcji wniosków. Żródło : Raport..., str. 12. Weryfikacja formalna przebiega w sposób dwuetapowy tnz. po dokonaniu pierwszej oceny decyzja mogła być następująca: 1. Wniosek mógł zostać skierowany do dalszej oceny (zakończenie oceny formalnej), 2.Wniosek mógł zostać skierowany do uzupełnienia, lub 3. Wniosek może zostać odrzucony z przyczyn formalnych. Po wstępnej ocenie formalnej większość projektów została skierowanych do uzupełnienia, a następnie zostały one poddane powtórnej ocenie. Decyzja wówczas podjęta mogła być: a) pozytywna - wniosek skierowany do oceny merytorycznej, bądż b) negatywna - wniosek odrzucony. Następnie wnioski kierowano do drugiej fazy selekcji - oceny merytoryczno-technicznej, która prowadzona była w terminie od 6 września do 8 pażdziernika 2004 r. Oceny tej dokonywali eksperci na specjalnie w tym celu zwoływanych posiedzeniach, które obejmowały 13 dziedzin, a mianowicie: 1. Infrastruktura drogowa (Działanie 1.1.1, 3.1, 3.2), 2. Transport publiczny (Działanie 1.1.2), 3. Inwestycje wodno-kanalizacyjne (Działanie 1.2, 3.1, 3.2), 5
6 4. Zagospodarowanie odpadów (Działanie 1.2, 3.1, 3.2), 5. Energia odnawialna i ochrona powietrza (Działanie 1.2, 3.1, 3.2), 6. Edukacja (Działanie 1.3, 3.5), 7. Ochrona zdrowia (Działanie 1.3, 3.5), 8. Sport (Działanie 1.3, 3.5), 9. Turystyka (Działanie 1.4, 3.1, 3.2), 10. Kultura (Działanie 1.4, 3.1, 3.2), 11. Rewitalizacja obszarów miejskich, poprzemysłowych i powojskowych (Działanie 3.3.1, 3.3.2), 12. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego (Działanie 1.5), 13. Inne obszary interwencji. Posiedzenia nie odbyły się jedynie w obrębie dziedziny 5, 9 oraz 13. Dla każdej z dziedzin jeden zespół ekspercki liczył 3 osoby, natomiast w przypadku projektów, których wartość przekraczała równowartość 2 mln euro - 4 osoby. Eksperci powoływani byli z czterech następujących list: 1. listy Marszałka - eksperci powoływani przez Marszałka, 2. listy Wojewody - eksperci powoływani przez Wojewodę, 3. listy regionalnej - eksperci z instytucji regionalnych, powoływani przez Marszałka, 4. listy krajowej - eksperci wytypowani przez poszczególne ministerstwa, różne instytucje centralne oraz regionalne o zasięgu ogólnopolskim 9. Listy (1, 2, 3) dla swej ważności, przekazywane były do akceptacji samej Instytucji Zarządzającej. Ocena merytoryczno-techniczna dokonywana była indywidualnie przez każdego z ekspertów. Jej podstawę stanowiła z jednej strony karta oceny merytorycznej, zawierająca kryteria oraz wytyczne, z drugiej zaś strony opierała się na wiedzy i doświadczeniu osób zasiadających w panelach. Ostateczna ocena wniosku stanowiła średnią ocen wszystkich ekspertów biorących udział w posiedzeniu. Wniosek, który w trakcie oceny merytorycznej uzyskał średnią notę, na poziomie co najmniej 60% maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów był przekazywany do kolejnego etapu selekcji. Projekty, które pozytywnie przechodziły weryfikację na poziomie eksperckim w ramach każdego działania tworzyły listę rankingową wg uśrednionych ocen - wyrażonych procentowo - przyznanych przez ekspertów. Kolejny etap procesu selekcji wniosków stanowiła ocena list rankingowych dokonywana przez Regionalny Komitet Sterujący (RKS), rekomendujący Zarządowi Województwa projekty do realizacji. Zgodnie z obowiązującymi terminami, pierwsze decyzje Zarządu Województwa zapadły w dniu 4 października 2004 r. Zarząd podjął uchwałę dla projektów z list rekomendowanych przez RKS na posiedzeniu w dniu 22 września 2004 r. Kolejne uchwały podejmowane były 14 października, 18 października oraz 22 listopada 2004 r., po kolejnych posiedzeniach RKS. Następnie wszystkie rekomendowane przez RKS projekty zostały przyjęte przez Zarząd do realizacji i przekazane do Wojewody Małopolskiego celem podpisania umów o dofinansowanie. Podsumowując należy podkreślić, że Zespół Wyboru Projektów rozpoczął ocenę formalną złożonych wniosków, których do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęło 311 na łączną wartość ,10 zł, przy oczekiwanym dofinansowaniu z Funduszy Strukturalnych na kwotę ,28 zł, natomiast na skutek weryfikacji następujących podczas kolejnych etapów Zarząd Województwa Małopolskiego zatwierdził do realizacji jedynie 63 projekty na wartość 540,86 mln zł i ogólną kwotę dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 402,04 mln zł, co stanowi 53,6% alokacji na lata w ramach priorytetów 1 i 3 (z wyłączeniem Działań 1.6 Rozwój infrastruktury transportu publicznego w aglomeracjach oraz 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa). 9 Proces selekcji został szczegółowo opisany w zawartym przez Samorząd Województwa Małopolskiego porozumieniu w sprawie podziału kompetencji w procesie wdrażania ZPORR
7 Poniższy wykres 2 obrazuje wartości dofinansowania po kolejnych etapach selekcji w odniesieniu do kwoty alokacji dla działań Priorytetu 1 ZPORR. Wykres ,00 150,00 100,00 50,00 0,00 Stopień wykorzystania środków z EFRR w ramach naboru do ZPORR - Priorytet 1. (w mln zł) 182,90I 151,96 30,94 Poddziałanie ,97 18,56 42,41 Poddziałanie Żródło : Opracowanie własne na podst. Raport.. 60,09 41,77 20,32 Działanie ,62 61,94 1,68 Poddziałanie ,41 28,2 14,21 Poddziałanie ,76 41,34 38,42 Działanie 1.4. Alokacja Środki zakontraktowane Środki wolne 38,41 6,09 32,32 Działanie 1.5. Z przedstawionego wykresu wyrażnie widać, iż w ramach Działania Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego wartość oczekiwanego dofinansowania znacząco różniła się dla poszczególnych poddziałań. W ramach poddziałania Infrastruktura drogowa, wykorzystano już 83 % kwoty alokacji na lata , a w przypadku poddziałania Infrastruktura transportu publicznego - ok. 70 % kwoty alokacji. Świadczy to o dużym zapotrzebowaniu na tego typu inwestycje, a tym samym o nienajlepszym stanie naszej infrastruktury, której stan musi sprostać wymaganiom i standardom unijnym. W ramach Działania Infrastruktura ochrony środowiska - wykorzystano również już 83% kwoty alokacji, co stanowi stosunkowo niewielką wartość w stosunku do oczekiwań beneficjentów tego działania, biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich znajdują się JST (tnz. brak oczyszczalni ścieków, kanalizacji) oraz długość okresu przejściowego, podczas którego powinniśmy osiągnąć standardy wymagane w dyrektywach unijnych. Najwięcej środków wykorzystano w ramach Działania Regionalna infrastruktura społeczna, w szczególności poddziałania Regionalna infrastruktura edukacyjna. W ramach tego poddziałania pozostało do wykorzystania jedynie 1,68 mln zł. Stosunkowo niewiele wolnych środków pozostało także w ramach poddziałania Regionalna infrastruktura ochrony zdrowia. Z powodu braku notyfikacji Komisji Europejskiej dla projektów z zakresu turystyki (podobnie zresztą jak i dla projektów z zakresu poprawy jakości powietrza, odnawialnych żródeł energii), w ramach Działania Rozwój turystyki i kultury pozostawiono do wykorzystania ok. 50 % kwoty alokacji na lata , aby umożliwić beneficjentom realizację projektów w tych dziedzinach. Również jedynie ok. 15 % kwoty alokacji zostało zakontraktowane w ramach Działania 1.5 -Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego (obejmującego inwestycje w zakresie informatyki), co może świadczyć najprawdopodobniej o tym, iż JST najpierw widzą potrzebę przeprowadzenia inwestycji drogowych, transportowych oraz środowiskowych, by potem dopiero móc zająć się wyposażaniem urzędów w usługi owe, stając się tym samym placówką przyjazną petentowi i usprawniającą pracę wszystkim zainteresowanym stronom. W ramach działań Priorytetu 3 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (za wyjątkiem Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa), oczekiwane dofinansowanie wielokrotnie przekroczyło kwotę alokacji 7
8 na lata , poza dwoma działaniami: Działaniem 3.2 Obszary podlegające restrukturyzacji oraz Działaniem 3.3 Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe. Sytuację tą ilustruje wykres 3. Wykres 3. Stopień wykorzystania środków z EFRR w ramach I naboru do ZPORR - Priorytet 3. (w mln zł) ,76 26,78 87,98 30,15 1,30 28,85 22,74 6,45 16,29 17,00 3,24 13,76 17,22 4,59 12,63 Działanie 3.1. Działanie 3.2. Działanie 3.3. Działanie 3.4 Działanie 3.5. Alokacja Środki zakontraktowane Środki wolne Żródło : Opracowanie własne na podst. Raport... W ramach Działania 3.1. Obszary wiejskie zakontraktowano ok. 19% środków alokacji Warto jednakże zaznaczyć, że działanie to obejmuje kilka typów projektów infrastrukturalnych, a mianowicie : projekty związane z lokalną infrastrukturą drogową, projekty z zakresu turystyki i kultury oraz infrastruktury ochrony środowiska. Świadczyć to może o niewystarczającej wiedzy władz lokalnych o możliwościach sfinansowania tego typu inwestycji z funduszy europejskich lub też brakiem środków własnych na tego typu przedsięwzięcia. Bardzo duże oczekiwania ze strony wnioskodawców związane były z poddziałaniem Lokalna infrastruktura edukacyjna i sportowa. Zgłoszone zapotrzebowanie było dziesięciokrotnie wyższe niż możliwości finansowe dla tego poddziałania. Dopiero teraz po zakończeniu całego procesu weryfikacji uwieńczonego podpisem Wojewody beneficjent w celu zachowania ciągłości finansowania projektu, w sytuacji gdy nie wpłynęły jeszcze środki z UE, może wystąpić o pożyczkę w ramach prefinansowania. W Województwie Małopolskim z możliwości tej skorzystało 19 projektów, czyli ok. 1/3 zakontraktowanych wniosków. Poniższa tablica 2 szczegółowo przedstawia poszczególne działania wraz ze wskazaniem pożyczkobiorcy oraz kwot uzyskanego dofinasowania. 8
9 2005r.). Tablica 2. Umowy pożyczki na prefinansowanie projektów w ramach ZPORR zawarte przez BGK (stan na Lp. Nr Dział Nazwa projektu Pożyczkobiorca Data zawarcia umowy Kwota umowy w PLN Kwota dofinansowania z EFRR w umowie o dofinansowanie Samodzielny Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Muszynie, ocieplenie i zmiana przykrycia Gmina Muszyna , , Modernizacja dróg gminnych - poprawa układu komunikacyjnego centrum wsi Ropa Gmina Ropa , , Przebudowa bloku operacyjnego i sterylizatorni w szpitalu św. Anny SP ZOZ Szpital św. Anny w Miechowie , , Drogi do uzdrowisk Powiatu Gorlickiego -przebudowa drogi powiatowej Ropa-Wysowa Powiat Gorlicki , , Budowa strefy aktywności gospodarczej przy ul. Rouvroy w Libiążu Gmina Libiąż , , Rozbudowa i wyposażenie budynku Zespołu Przychodni Zespół Przychodni Specjalistycznej SP ZOZ Tarnów, Specjalistycznych Mostowa 6 Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Tarnowie , , Przebudowa drogi gminnej Wysowa- Zdrój - Huta Wysowska II etap dł m Gmina Uście Gorlickie , , Adaptacja i unowocześnienie zaplecza dydaktycznego Akademii Ekonomicznej Akademia Ekonomiczna w Krakowie , , Budowa gminnej kanalizacji sanitarnej we wsi Stryszawa Gmina Stryszawa , ,00 9
10 II etap budowy sali gimnastycznej przy Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych nr 2 w Dąbrowie Tarnowskiej Powiat Dąbrowski , , Modernizacja dróg powiatowych Nr 259 i 362 służących rozwojowi przedsiębiorczości Powiat Tarnowski , , Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 981 Zborowice-Krzyżówka wraz z budową wiaduktu w m. Bobowa Województwo Małopolskie , , Przebudowa i modernizacja Opery Krakowskiej przy ul. Lubicz w Krakowie Opera Krakowska w Krakowie , , Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 775 na odcinku Słomniki- Proszowice Województwo Małopołskie , , Przebudowa mostu na potoku Muszynka w Muszynie w ciągu drogi wojewódzkiej nr 971 Województwo Małopołskie , , Modernizacja drogi wojewódzkiej nr Województwo 773 Sieniczno -Wesoła Małopołskie , , Modernizacja ul. Konopnickiej w Oświęcimiu - budowa wiaduktu pod Województwo linią kolejową Oświęcim-Kraków Małopołskie , , Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 780 Kraków - Chełmek Województwo Małopołskie , , Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 975 na odcinku Dąbrowa Tarnowska -Wojnicz Województwo Małopołskie , ,00 suma , ,00 Żródło: Opracowanie własne na podstawie danych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Departamentu Zarządzania Funduszami Europejskimi. 10
11 Jak widać z powyżej przedstawionych danych Małopolska jest dynamicznym regionem, który posiada ogromny potencjał ciekawych projektów. W przypadku większości działań wartość przedstawionych do dofinansowania zadań znacznie przekroczyła kwoty dostępne w najbliższych latach. Wobec powyższego można mieć zatem pewność, że środki pochodzące z funduszy strukturalnych zostaną efektywnie wykorzystane. Na uwagę zasługuje także cały nakład pracy, jaki podjęła administracja regionalna w przygotowaniach do korzystania z funduszy UE. Dopiero po zakończeniu I naboru do ZPORR widać, iż wiele kwestii będzie musiało zostać poprawionych lub uzupełnionych, jak chociażby systemy informatyczne, system przekazywania informacji między instytucjami czy organizacja prac w zakresie selekcjonowania projektów. Obecny system wydaje się być zbyt scentaralizowany, jak również sam system finansowania budzi liczne kontrowersje ze względu na niedociągnięcia, które zmniejszają przejrzystość finansów publicznych 10. Prefinansowanie szansą czy zagrożeniem dla stanu finansów publicznych? Nie ulega wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego są poważnym partnerem w opracowywaniu programów współfinansowanych przez fundusze strukturalne. Wpływ tych jednostek na rozstrzygnięcie kwestii strategicznych dla regionu jest co prawda ograniczony, ale spełniają one istotną rolę na etapie realizacji programów regionalnych. Istotnym elementem skuteczności wykorzystywania środków unijnych jest skonstruowanie efektywnego systemu współfinansowania projektów samorządowych z budżetu państwa. 11 Nie ulega wątpliwości, że możliwości takie stwarza prefinansowanie. Jednakże na uwagę zasługuje brak precyzji i przejrzystości, a także brak dbałości o zachowanie spójności w systemie prawa. Ustawa zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów (zapewniając jej pewien luz decyzyjny ) do wydawania rozporządzenia określającego: 1. warunki, jakie JSFP powinna spełniać, aby otrzymać środki, uwzględniając zróżnicowanie form organizacyjno-prawnych, a także możliwości budżetu państwa; 2. w odniesieniu do JST kwotę dochodów na jednego mieszkańca i stan ich wyposażenia w obiekty strukturalne. O ile uzasadnione wydaje się pozostawienie pewnego luzu decyzyjnego Radzie Ministrów, która na bieżąco może oceniać możliwości budżetu państwa i podjąć stosowne decyzje, o tyle trudno się zgodzić się z przekazywaniem kompetencji do określania warunków, jakie powinna spełniać JSFP, aby te środki otrzymać. Delegacja ustawowa pozostawia w tej kwestii zbyt wiele swobody dla Rady Ministrów. Ponadto warunkiem przekazania środków JST jest zawarcie umowy pożyczki. Umowę tą zawierają z jednej strony prezydent miasta (wójt, burmistrz,), starosta, wojewoda, z drugiej zaś właściwy minister, który może zlecić zawieranie umów Bankowi Gospodarstwa Krajowego. Przyjmując, że umowa jest dwustronną czynnością prawną, obejmującą zgodny zamiar stron skierowany na wywołanie powstania, zmiany lub ustania skutków prawnych, oraz czynnością dokonywaną między dwoma równorzędnymi podmiotami, trudno dojść do wniosku, iż więzi powstające na tle zawartej umowy pożyczki w rozumieniu art. 30k uofp mają taki charakter. Ma ona raczej charakter umowy prawa publicznego, chociaż można by ją raczej było nazwać szczególną formą odpłatnego, czasowego przekazania środków pieniężnych, pod tytułem zwrotnym, a zatem nową typologicznie czynnością publicznoprawną 12. Ustawodawca określa też podstawowe zasady zwrotu udzielonej pożyczki, z tym że uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego wykonywania środków z budżetu państwa Minister Finansów określa, w drodze rozporządzenia, tryb i terminy zwrotu pożyczek do budżetu, w tym m.in. : tryb i termin rozliczenia pożyczki, sposób jej zwrotu, tryb i terminy zwrotu pożyczki w przypadku niewpłynięcia środków z budżetu Unii Europejskiej (art. 30 i ust. 3 uofp). Ustawowe zasady zwrotu pożyczki można podzielić na dwie grupy: 1. Wykorzystania prefinansowanych środków na realizację projektu lub programu i otrzymania środków z budżetu UE, 10 T.G. Grosse Stan przygotowań administracji regionalnej do wykorzystania pomocy strukturalnej UE styczeń 2004, Analizy i opinie Nr 18, Instytut Spraw publicznych, str A. Młynarczyk Zasady finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej, Finanse Komunalne Nr 1/2004, str M. Kopyściański Pożyczki udzielane z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego na realizację programów i projektów finansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE, Finanse Komunalne Nr 12/2004, str
12 2. Niewykorzystania środków zgodnie z przeznaczeniem bądź nieotrzymania środków z budżetu UE z przyczyn zależnych od jednostki. W pierwszym przypadku zwrot pożyczki następuje po otrzymaniu środków z budżetu UE. Dawca może zatem żądać jej zwrotu najwcześniej w tym terminie. Nie jest to konstrukcja typowa dla umowy pożyczki, gdyż wywiązanie się z podstawowych obowiązków biorącego uzależnione jest od zachowania osoby trzeciej, czyli od przekazania środków z UE. Można jednak przyznać, iż strony umowy pożyczki mogą tak ułożyć stosunek, by w razie niespełnienia warunku i po upływie terminu nastąpiło umorzenie zobowiązania. Jednakże wobec braku stosownej regulacji tej materii należałoby się zastanowić, czy aby w zakresie dysponowania środkami publicznymi właściwy minister upoważniony do zawarcia umowy mógłby przewidzieć możliwość umorzenia zobowiązania do zwrotu pożyczki. Podobnie złożony charakter mają relacje pomiędzy stronami pożyczki w sytuacji, gdy JSFP nie przestrzega wymogów przewidzianych dla korzystania z pożyczki bądż dla korzystania ze środków unijnych. Otóż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wykorzystania środków przekazanych w tej formie podlega ona zwrotowi do budżetu państwa, w części, w jakiej została nieprawidłowo wykorzystana. JSFP ponosi w takiej sytuacji dodatkowe koszty związane z obsługą pożyczki, bowiem zwrot następuje wraz z odsetkami ustalonymi jak za zaległości podatkowe. Dodatkową dolegliwością jest krótki, bo siedmiodniowy termin zwrotu. Swoistym rodzajem zabezpieczenia Skarbu Państwa są należne JST subwencje, dotacje i udziały w podatkach. Podsumowując zatem regulacje prawne dotyczące pożyczek udzielanych w związku z realizacją projektów i programów ze środków pochodzących z UE można stwierdzić, że doszło do funkcjonalnego połączenia dwóch kategorii : pożyczki publicznoprawnej i środków pochodzących z budżetu unijnego. Posługiwanie się zatem zwrotami umowa pożyczki czy też zawarcie umowy utrudnia ocenę charakteru prawnego nowej instytucji. 13 Na uwagę zasługują również kwestie systemowe, w których należałoby zastanowić się nad problemem zaliczenia środków UE w projekcie ustawy o finansach publicznych do kategorii rozchodów poza rachunkiem dochodów i wydatków budżetu państwa. Grozi to przede wszystkim zmniejszeniem przejrzystości sektora finansów publicznych oraz pogorszeniem jawności informacji (biorąc jeszcze pod uwagę wspomniany wcześniej luz decyzyjny Rady Ministrów) w tym zakresie. Może to spowodować m.in. tworzenie kreatywnego księgowania rozmiaru deficytu budżetowego oraz utrudniać decentralizację systemu finansów publicznych, która to stanowi warunek niezbędny poprawienia efektywności absorpcji funduszy UE. Ważną kwestią jest także usunięcie progu 60% zadłużenia JST względem dochodów budżetowych tej jednostki w przypadku kredytów i pożyczek zaciągniętych właśnie w związku z projektami europejskimi (art. 114 ust. 3 uofp). Proponowane rozwiązanie może co prawda usprawnić finansowanie tego typu przedsięwzięć przez samorządy, ale jednocześnie grozi w długofalowej perspektywie wymknięciem się spod kontroli wielkości długu sektora publicznego 14. Podsumowując, należy podkreślić, iż wyrażona w niniejszym artykule analiza istoty prefinansowania stwarza możliwość do prowadzenia dalszej dyskusji. Niemniej jednak z całkowitą pewnością należy stwierdzić, że brak precyzji i przejrzystości, a nade wszystko widoczny brak dbałości o zachowanie spójności stanowią poważny mankament, który powinien zostać uregulowany w najbliższej przyszłości. Kryteria proponowanego dofinansowania projektów samorządowych powinny zostać zobiektywizowane, co przyczyniłoby się do ograniczenia elementu uznaniowości przy udostępnianiu środków samorządom terytorialnym. Wtedy dopiero będzie można stwierdzić, iż prefinansowanie przyczyni się do powiększenia dostępności i możliwości wykorzystania szansy, jaką stwarza nam członkostwo w UE. Pocieszające jednak może być to, iż Unii regulacje te zajęły znacznie więcej czasu, natomiast my mamy możliwość skorzystania z jej dorobku i znacznie szybciej dopasować jej wzorce do naszej rzeczywistości. Autor: mgr Agnieszka Jachowicz, doktorantka AE na II roku Studium Doktoranckiego, katedra Finansów. Kontakt : nr tel lub kom Mail 13 M. Kopyściański Pożyczki..., str T.G. Grosse Stan przygotowań..., str