Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=30032464
Timestamp: 2020-06-07 06:46:05
Document Index: 239247541

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 161', 'artículo 275', 'artículo 161', 'artículo 275', 'artículo 275', 'artículo 275', 'artículo 6', 'artículo 237', 'artículo 237', 'artículo 237', 'artículo 275', 'artículo 161', 'artículo 237', 'artículo 152', 'artículo 161', 'artículo 152', 'artículo 275', 'artículo 151', 'artículo 152', 'artículo 153', 'artículo 179', 'artículo 40', 'artículo 95', 'artículo 258', 'artículo 103', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 61', 'artículo 237', 'artículo 122', 'artículo 166', 'artículo 167', 'artículo 192', 'artículo 237', 'artículo 265', 'artículo 161', 'artículo 275', 'artículo 237', 'ARTÍCULO 122', 'artículo 237', 'artículo 275', 'artículo 152', 'artículo 161', 'artículo 237', 'artículo 229', 'artículo 237', 'artículo 161', 'artículo 116', 'artículo 40', 'artículo 137', 'artículo137', 'artículo 237', 'artículo 161', 'artículo 152', 'artículo 40', 'artículo 229', 'Artículo 161', 'artículo 242']

C-283 de 2017
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030032464CC-SENTENCIAC283201703/05/2017CC-SENTENCIA_C_283__2017_03/05/2017300324622017SIN EXTRACTO DE RELATORIA
Alfredo Beltran SierrraCONSTITUCIONALIDADAlejandro Linares CantilloNumeral 6 del Art. 161 de la Ley 1437 de 2011D-11676Identificadores20030121061true1213898original30119189Identificadores
Norma demandada: Numeral 6 del Art. 161 de la Ley 1437 de 2011
Actor: Alfredo Beltrán Sierra.
Bogotá, D.C., tres (03) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Debe haber prueba escrita donde conste haber realizado la reclamación
Sólo se aplica respecto de las causales objetivas de nulidad, como son las falsedades en los documentos electorales y, por lo tanto, no se aplica a las causales de reclamación de que se ocupa el Código Electoral que tienen régimen propio
Basta con haber sometido la reclamación a la autoridad, es decir, formular la petición
Sólo se predica de elecciones de votación popular; no se aplica para las elecciones dentro de las corporaciones electorales
En los escrutinios nacionales, la denuncia de los hechos ante el Consejo Nacional Electoral constituye una forma de cumplir este requisito.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 1437 de 2011. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta Corte.
La constitucionalidad del artículo demandado ya fue declarada por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-007 de 2017, en la que se resolvió el siguiente problema jurídico: “¿Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que establecen los recursos en sede administrativa y los requisitos para demandar en sede judicial administrativa regulan de manera integral elementos estructurales del derecho de petición y por lo tanto están sujetos a la reserva de ley estatutaria ”. En dicha sentencia se declaró la exequibilidad de la norma que se encuentra aquí demandada, pero respecto del cargo relativo a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales. Como ratio decidendi dicha sentencia consideró que “(…) las disposiciones objeto de análisis no corresponden a asuntos concernientes al núcleo esencial o los elementos estructurales del derecho fundamental de petición, ni pretenden ser una regulación integral, sistemática y completa en la materia. Así, la premisa de interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República mediante el artículo 150-2 de la Constitución. En esa medida, los artículos 74 al 82 y 161 inciso 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley ordinaria serán declarados exequibles por el cargo analizado”. De lo expuesto se evidencia que la cosa juzgada predicable de la sentencia C-007 de 2017 es relativa, es decir, que se contrae a los cargos examinados. Por consiguiente, al tratarse ahora de cargos de inconstitucionalidad diferentes a los ya examinados por este tribunal, no existe cosa juzgada que inhiba la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse respecto del nuevo cargo.
Dos de los intervinientes solicitan la inhibición de la Corte Constitucional, porque consideran que la demanda carece de algunos de los requisitos exigidos para que un cargo de inconstitucionalidad pueda ser juzgado de fondo por esta Corte. Por una parte, el concepto remitido por la Defensoría del Pueblo considera que la demanda controvierte las causales de nulidad electoral a las que refiere el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, es decir, los numerales 3 y 4 del artículo 275, mas no el hecho de que su ejercicio sea requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral. Por esta razón la interviniente sostiene que la demanda adolece de falta de especificidad porque afirma controvertir el numeral 6 del artículo 161 del CPACA, en cuanto los numerales 3 y 4 del artículo 275 del mismo Código son inconstitucionales. Esta solicitud de inhibición no es de recibo en cuanto parte de una indebida interpretación de la demanda: el demandante explica claramente que las causales de nulidad a las que la norma demandada remite no presentan ninguna objeción en cuanto a su constitucionalidad y, por esa razón, no son parte de su solicitud de inconstitucionalidad, pero lo que a su juicio desconoce tanto la reserva de ley estatutaria, como el derecho fundamental de acceso a la justicia, es el hecho de exigir que en esas hipótesis la reclamación administrativa previa sea un requisito de procedibilidad para poder demandar la nulidad de la elección. Por esta razón, a pesar de explicar el funcionamiento de la reclamación administrativa previa en las hipótesis de los numerales 3 y 4 del artículo 275, su objeto consiste en demostrar por qué imponer la carga de realizar la reclamación antes de demandar, resulta inconstitucional. Esto explica, a la vez, que no sea necesario integrar al presente juicio de constitucionalidad el artículo 275 de la Ley 1347 de 2011 ya que, a pesar de que la norma demandada recurra a la remisión, la norma a la que remite no es necesaria para darle sentido a la norma cuya constitucionalidad es cuestionada en cuanto la cuestión a examinar no se refiere a los eventos en los que es necesario reclamar previamente ante la autoridad electoral, sino su condición de requisito previo para demandar. No todas las normas a las que remite aquella que es objeto de demanda de inconstitucionalidad, o que son necesarias para interpretarla, constituyen con ella, automáticamente, una unidad normativa a efectos de control. Debe recordarse que la técnica de la integración de la unidad normativa, prevista en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 es una facultad excepcional, en nombre de la regla de la justicia rogada que rige el control de constitucionalidad mediante acción ejercido por esta Corte, que sólo es procedente en algunos eventos, que no corresponden al presente en este juicio de constitucionalidad[9].
Por otra parte, el Ministerio de Justicia considera que la demanda es inepta porque no es posible dudar de la constitucionalidad de una norma que únicamente reproduce el numeral 7 del artículo 237 de la Constitución. Esta conclusión resulta en cierta forma coincidente con la presente en la sentencia C-220 de 2015 en cuya oportunidad esta Corte se inhibió de proferir una decisión de fondo respecto de la misma norma aquí demandada, también cuestionada por desconocimiento de la reserva de ley estaturia y en cuya ocasión se consideró que: “la ciudadana Useche Aroca no justifica de manera suficiente por qué dentro de la regulación del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el Congreso no podía reproducir el citado requisito de procedibilidad, con dos precisiones que no lo modifican en su esencia, sino que tenía que hacerlo por medio de ley estatutaria” (negrillas no originales). Ahora bien, la inhibición de la Corte de la que se apartó la ponente de la sentencia[10], no cerró la discusión, sino consideró que, en esa ocasión, la argumentación era carente de especificidad y suficiencia[11]. La misma sentencia inhibitoria reconoce que la Ley 1437 no reproduce de manera idéntica el numeral 7 del artículo 237 de la Constitución Política y califica las diferencias que existen entre la norma constitucional y la de rango legal, como precisiones.
En efecto, el parágrafo del numeral 7 del artículo 237 de la Constitución dispone que es función del Consejo de Estado: “Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley. Parágrafo. Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral” (negrillas agregadas). Por su parte, la norma demandada dispone que “Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente” (negrillas agregadas). El simple cotejo normativo da cuenta de que la semejanza normativa no significa coincidencia, sino que la norma legal desarrolla la previsión constitucional, al agregarle elementos allí no previstos, es decir que la precisa y le da contenido. En este sentido sí resulta admisible, desde el punto de vista de la técnica del contencioso constitucional, examinar la constitucionalidad de la norma de rango legal bajo examen la que, además, ha sido objeto de excepciones de inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado, como se verá más adelante.
El accionante cuestiona la constitucionalidad del numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 al considerar que, a pesar de que esta ley ordinaria desarrolla directamente una previsión constitucional que se encuentra en el numeral 7 del artículo 237 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2009, la misma resulta por sí sola inaplicable y, al tratarse de una norma relativa a la función electoral, su desarrollo estaría reservado a una ley estatutaria, de acuerdo con el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política. Además, sostiene que las hipótesis en las que impone la carga de formular la reclamación previa ante la autoridad electoral son, en algunos casos, irrealizables y, por lo tanto, su exigencia como requisito de procedibilidad para demandar la nulidad electoral, se constituye en un obstáculo insalvable para el acceso a la justicia, conclusiones que comparte y desarrolla el concepto de la Universidad del Rosario. El Consejo Nacional Electoral sostiene que, a pesar de que la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la función electoral es bastante amplia, no concierne todos los aspectos relativos a la misma y, en el caso bajo examen, la interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria impone concluir que la regulación controvertida podía ser realizada por una ley ordinaria. Por su parte, el Consejo de Estado pone de presente las dos posiciones jurisprudenciales que se han presentado en su jurisprudencia: una que considera que al tratarse de una función electoral, su regulación mediante una ley ordinaria resulta inconstitucional y otra que, a pesar de no considerarla per se inconstitucional, acude a una interpretación restrictiva para evitar que este requisito impida el acceso a la justicia. También explica que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, un número importante de demandas de nulidad electoral han sido rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad, cuando no se ha acudido a la excepción de inconstitucionalidad.
En estos términos, le corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:
6.1 ¿El numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política, en lo relativo a las funciones electorales, al tratarse de una ley ordinaria y disponer que cuando se invoquen las causales 3 y 4 del artículo 275 de la misma ley, es requisito de previo para poder demandar la elección, el haber sido sometido el asunto a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente, antes de la declaratoria de la elección, por cualquier persona
6.2 ¿La carga de someter la situación que podría constituir un vicio de la elección al examen de la autoridad administrativa electoral competente, de manera previa a la presentación de la demanda, constituye un obstáculo inconstitucional al acceso a la justicia, en cuanto resulta ser de imposible cumplimiento
Para responder a estos problemas jurídicos, la Corte analizará, por una parte, el contenido y la extensión de la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la función electoral (sección D) y, por otra parte, la constitucionalidad de las condiciones y cargas para el acceso a la justicia (sección E).
En nombre del principio democrático y para realizar distintas finalidades esenciales dentro de la ingeniería constitucional, la Constitución de 1991 reservó ciertas materias al desarrollo mediante leyes, e incluso algunas de ellas las excluyó de la posibilidad de delegación de funciones legislativas al Presidente de la República[12]. Determinó además que ciertas materias debían ser el objeto de leyes especiales, tales como las orgánicas (artículo 151 de la Constitución) y las estatutarias (artículo 152 de la Constitución).
Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República debe desarrollar ciertas materias que el constituyente de 1991[13], como el de 2004[14] consideró como particularmente sensibles en el Estado Social y Democrático de Derecho, razón por la cual (i) agravó el procedimiento legislativo (dichas leyes deben ser aprobadas en una sola legislatura), (ii) exigió mayoría absoluta de los miembros del Congreso para su adopción parlamentaria y (iii) previó un control de constitucionalidad automático, posterior a su adopción, pero previo a la sanción presidencial, por parte de la Corte Constitucional (artículo 153 de la Constitución).
Al tratarse de una reserva de ley especial, determinada por las materias objeto de la ley, la jurisprudencia de esta Corte ha caracterizado el vicio que consiste en regular dichas materias mediante leyes ordinarias, como un vicio de competencia[15]. Esto quiere decir que no se trata de uno de los vicios de forma, los que se someten a un término de caducidad[16] y, según las circunstancias, pueden ser subsanables.
En estos términos, resulta necesario determinar el contenido y la extensión de la reserva de ley estatutaria en lo relativo a las funciones electorales, con el fin de identificar si la norma bajo examen es de aquellas que por su contenido debe formar parte del ámbito de regulación de las mismas y, por lo tanto, debió haber sido tramitada como una ley estatutaria.
La expresión “funciones electorales” es un concepto jurídico complejo. El primer dato que se encuentra de la función electoral es el artículo 179 de la Constitución Nacional de 1886 que disponía: “El sufragio se ejerce como función constitucional. El que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo”. A pesar de que la Constitución Política de 1991 no reprodujo dicha norma y, en su lugar se refirió al derecho ciudadano a elegir y ser elegido (artículo 40 #1), al deber ciudadano de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país (artículo 95 #5); al sufragio como un derecho y un deber ciudadano (artículo 258) y como un mecanismo de participación ciudadana (artículo 103), el artículo 152 utilizó la expresión “funciones electorales” dentro de los asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria. Esto indica que, para la Constitución Política de 1991, el concepto de funciones electorales es amplio y no se subsume únicamente en el voto popular, sino que la reserva de ley estatutaria cubre también aspectos directamente relacionados con el ejercicio de la función electoral radicada en cabeza de los ciudadanos.
La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar el alcance de esta reserva de ley estatutaria. Así, en la sentencia C-145 de 1994 se declaró la inconstitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 84 de 1993 “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral” por regular, mediante una ley ordinaria, aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio adecuado de la función electoral. En dicha oportunidad se evidenció el vínculo entre la función electoral y otras materias de la reserva de ley estatutaria, tales como los mecanismos de participación democrática, el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, pero se resaltó que la función electoral es un concepto amplio, con identidad propia, que se refiere a la función mediante la cual las sociedades democráticas se autogobiernan, ya que mediante su ejercicio los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos, eligen a sus autoridades y toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa[17], ejercicio que realizan como poder electoral constituido[18]. También esta sentencia diferenció la extensión de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales porque ésta debe ser interpretada de manera restrictiva, teniendo en cuenta que muchas leyes ordinarias, como es el caso de algunos códigos, regulan necesariamente aspectos de los derechos fundamentales. No obstante, en lo que concierne a la reserva en lo relativo a las funciones electorales, la Corte ha distinguido y ha señalado que en materia de función electoral hay que ser más exhaustivos, en los siguientes términos:
A partir de este razonamiento, la sentencia C-145 de 1994 concluyó el carácter amplio de la reserva de ley estatutaria:
No obstante, la misma sentencia reconoció la dificultad de la definición concreta de lo que corresponde o no al desarrollo legislativo de las funciones electorales, por lo que concluyó que en cada caso esta Corte deberá determinar si la materia bajo examen se encuentra sometida a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales [21].
Igualmente en la sentencia C-156 de 1996, este tribunal constitucional concluyó que la responsabilidad de garantizar el orden público durante las elecciones es una función de gobierno y difundir los mecanismos de participación democrática es una función propia del ejecutivo y, por lo tanto, su regulación no corresponde a aspectos relacionados con las funciones electorales, por lo que su regulación no requiere de una ley estatutaria ya que:
También, luego de afirmar que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales”[23], la sentencia C-484 de 1996 concluyó que la creación de una circunscripción especial para las comunidades negras del país, en cuanto elemento técnico del sistema electoral, se encuentra reservada a la regulación propia de la ley estatutaria en materia de funciones electorales ya que: “La creación de una circunscripción especial constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales, pues a través de ella se modifica - en mayor o menor medida - la forma en qué surge la representación política (…) el establecimiento de la circunscripción electoral nacional especial para las comunidades negras habría debido decidirse a través de una ley estatutaria. Las circunscripciones son parte integral de ese todo coherente que regula lo relacionado con las elecciones, pero además determinan fundamentalmente los resultados que arroja el sistema electoral”.
Mediante la sentencia C-337 de 1997 se declaró la constitucionalidad de otorgar estímulos o beneficios para que los particulares ejerzan la función electoral que les corresponde en desarrollo del principio democrático y la soberanía popular, al considerar que:
En la sentencia C-431 de 1997 se puso de relieve que no toda función atribuida al Consejo Nacional Electoral se refiere a la función electoral de los ciudadanos, la que debe ser regulada mediante una ley estatutaria y es entonces necesario realizar un examen de la relación estricta entre la función constitucional de este órgano como órgano rector de los procesos electorales y las funciones que le sean atribuidas por el legislador. Por consiguiente, consideró esta Corte que la función atribuida al CNE de actuar como junta directiva del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil no exigía el trámite de ley estatutaria, al no tratarse ésta de una función relativa a la función electoral:
La sentencia C-448 de 1997 declaró la inexequibilidad de apartes de la ley 136 de 1994, relativa a los municipios, por regular aspectos como la fecha de las elecciones de los alcaldes y la provisión del cargo en caso de faltas absolutas de los mismos, al tratarse de asuntos de carácter permanente necesarios para el ejercicio de la función electoral:
Ahora bien, la sentencia C-055 de 1998 advierte cómo el adecuado ejercicio de la función electoral requiere de instrumentos y de instituciones que lo hagan posible, razón por la que dicha función, como la organización electoral, deben ser consideradas expresión del principio democrático:
En la sentencia C-401 de 2001, se precisó que la reserva de ley estatutaria en cuanto a las funciones electorales no cubría los aspectos logísticos o administrativos internos de las entidades de la organización electoral, tales como el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y, por lo tanto, una reforma a la estructura administrativa de estas entidades, no está sometida a reserva de ley estatutaria y, por lo mismo, podría ser objeto de delegación legislativa al Presidente de la República[29].
La sentencia C-515 de 2004 consideró como parte de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales, la regulación de los trámites y condiciones para el reembolso de gastos de campaña:
Mediante la sentencia C-616 de 2008, la Corte Constitucional reiteró el alcance de la reserva de ley estatutaria. En esa ocasión, luego de confirmar el carácter amplio de la reserva de ley estatutaria en esta materia, en el entendido de que “todas las disposiciones que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales han de ser promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la cual sólo estarían exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales”[34], concluyó que la regulación de la elección de los consejos de juventud debía tramitarse como ley estatutaria al tratarse de un mecanismo de participación democrática[35], pero no por referirse o desarrollar la función electoral, ya que no se trataba de la conformación de un órgano del poder público:
La sentencia C-1014 de 2012 se refirió a la función electoral atribuida por la Constitución a órganos o autoridades públicas, en este caso al Congreso de la República, oportunidad en la cual indicó que por las especificidades propias de dicha función, se encuentra regulada en la Ley Orgánica del Congreso de la República: “En varios preceptos constitucionales se otorgan al Congreso o a sus cámaras, facultades expresas para intervenir en la designación de autoridades de otros órganos del Estado y, del mismo modo, la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras, se refiere a la función electoral y a su desarrollo acorde con un procedimiento especial (Ley 5ª de 1992, arts. 6.5, 20, 21, 22, 136, 306, 314, 316, 317, 318 y 319)” (negrillas no originales)[37].
También en la sentencia C-256 de 2014 se concluyó que la elección de representantes colombianos al Parlamento Andino, materializa el ejercicio de la función electoral:
También el Consejo de Estado ha precisado que “La función electoral, por su parte, tiene como fin la elección de representantes en las otras ramas del poder público o sus titulares, de manera directa o indirecta, en otras palabras, su propósito es concretar la democracia participativa y el diseño institucional, entre otros”[39].
Esto quiere decir que la reserva de ley estatutaria en materia de la función electoral concierne en esencia a la actividad de particulares en su calidad de tales (ciudadanos en su calidad de electores, al ejercer la función electoral, y partidos o movimientos políticos en la postulación de candidatos y la realización de campañas en la contienda electoral).
La amplitud de las actividades directamente relacionadas con la función electoral explica que la jurisprudencia de esta Corte haya concluido que la reserva de ley estatutaria en la materia, prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución Política, no pueda ser objeto de la interpretación restrictiva que rige en cuanto a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y, por el contrario, deba ser entendida de manera suficientemente amplia para que se cumplan los objetivos queridos por el Constituyente: lo que ocurre en materia de derechos y deberes fundamentales, la amplitud de la reserva de ley estatutaria no vacía la competencia del legislador ordinario, teniendo en cuenta el carácter delimitado de las actividades y órganos que se involucran en las funciones electorales, es decir, que no se corre el riesgo de limitar excesivamente las competencias del Congreso de la República en las que la ley ordinaria es la regla general.
b) El requisito de procedibilidad desarrollado en el artículo 61, numeral 6, de la Ley 1437 de 2011, constituye regulación indirecta de reclamaciones dentro del escrutinio.
A primera vista podría sostenerse que al prever como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante la autoridad electoral, la norma bajo examen no tiene por objeto la regulación de una materia relacionada con las funciones electorales. Por una parte, el objeto de la norma, incluida en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, que tiene por objeto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es la previsión de un aspecto del régimen procesal del acceso al contencioso electoral judicial. Es decir que la norma no pretende atribuir funciones a autoridades administrativas, sino determinar los requisitos previos para demandar. Por otra parte, la función de las autoridades electorales de examinar las objeciones o reclamaciones relativas a las irregularidades en la votación o en el escrutinio fue atribuida directamente por el parágrafo del numeral 7º del artículo 237 de la Constitución Política[40], según el cual “Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral”. Además, es también la Constitución la que atribuye al Consejo Nacional Electoral la función de efectuar el escrutinio de toda votación nacional, conocer y decidir los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados durante los escrutinios que les corresponda y, además, de oficio o a solicitud de parte, revisar escrutinios y documentos electorales correspondientes a cualquier etapa del proceso electoral con el objeto de garantizar la verdad de los resultados[41].
Ahora bien, analizando en profundidad la cuestión bajo examen es posible constatar que la norma bajo examen sí reguló funciones de las autoridades electorales, en materia de escrutinios, por las siguientes razones:
La norma que regula en la actualidad las funciones de 1as entidades públicas de la organización electoral en materia de escrutinio es el Código Electoral[42], Decreto Ley 2241 de 1986, norma preconstitucional que, por lo tanto, no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitada como ley estatutaria[43]. En efecto, este Código regula lo relativo a las funciones administrativas que consisten en resolver reclamaciones que se pueden formular en la etapa del escrutinio, las que deben ser resueltas antes de la terminación del mismo. Esta función atribuida a las autoridades electorales constituye regla permanente indispensable para el ejercicio de la función electoral. Por una parte, se prevé la posibilidad de que los testigos electorales formulen reclamaciones ante los jurados de votación, por cuatro causales (artículo 122); reclamaciones de las que se dejará constancia en los documentos electorales, para ser resueltas por las comisiones escrutadoras distritales o municipales, mediante una decisión apelable (artículo 166). Por otra parte, existe la posibilidad de formular reclamaciones directamente ante las comisiones escrutadoras (artículo 167) o directamente ante el Consejo Nacional Electoral, cuando sea éste el órgano escrutador en las elecciones nacionales. En esta segunda hipótesis, los legitimados para formular las reclamaciones por alguna de las doce causales de reclamación (artículo 192), son los candidatos inscritos en la respectiva elección, sus apoderados o los testigos electorales. Este Código preconstitucional no dispone en norma alguna que la formulación de dichas reclamaciones constituya una carga cuyo cumplimiento sea necesario para poder demandar judicialmente la nulidad electoral, ni permite su presentación por ciudadanos distintos a los que ella habilita para tal fin.
Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2009 modificó la Constitución Política e incluyó un parágrafo al artículo 237 de la Constitución Política para disponer que cuando las causales de nulidad electoral se refieran a irregularidades durante la votación o en el escrutinio, es requisito de procedibilidad haberlas sometido previamente a la autoridad electoral correspondiente. También modificó el numeral 4 del artículo 265 de la Constitución para prever que será función del Consejo Nacional Electoral revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.
La norma ahora demandada, numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, desarrolló la previsión constitucional mencionada al disponer que la reclamación previa deberá realizarse cuando la causal de nulidad alegada sea la prevista en los numerales 2 y 3 del artículo 275 de la misma ley.
Esta descripción normativa presenta entonces el siguiente panorama: (i) la función de resolver las reclamaciones formuladas se encuentra prevista en el Código Electoral, que es una norma preconstitucional, razón por la cual no le sería predicable el vicio del desconocimiento de la reserva de ley estatutaria. (ii) La reforma constitucional realizada en 2009 confirió un sustento constitucional expreso a esta función y dispuso, además, que la presentación de la reclamación constituía un requisito de procedibilidad de las acciones de nulidad electoral cuando las causales se refirieran a irregularidades acaecidas durante la elección o el escrutinio. (iii) El CPACA enlistó las causales de nulidad electoral y dispuso cuáles de dichos vicios debían ser puestos previamente a consideración de la autoridad electoral, en desarrollo del mandato constitucional del artículo 237. Esto quiere decir que si existiera coincidencia entre los vicios que la Ley 1437 de 2011, ley ordinaria, dispuso que debían ser sometidos previamente ante la autoridad electoral y las causales de reclamación que ya preveía el Código Electoral, se concluirá que en realidad la norma demandada no atribuyó funciones distintas a las ya asignadas a las autoridades electorales. Por el contrario, si tal coincidencia no existe, será lógico concluir que la Ley 1437 de 2011 reguló competencias en materia de escrutinios diferentes a las previstas en el Código Electoral y, por consiguiente, desconoce la reserva de ley estatutaria, por cuanto adiciona causales de reclamación susceptibles de ser presentadas durante el escrutinio a cargo de las autoridades electorales. El siguiente cuadro permitirá establecer la comparación en cuestión:
ARTÍCULO 122. “Los testigos electorales supervigilarán las elecciones y podrán formular reclamaciones escritascuando el número de sufragantes de una mesa exceda el número de ciudadanos que podrán votar en ella; cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinios se incurrió en error aritmético al computar los votos; cuando, con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción, aparezca de manera clara e inequívoca que en el acta de escrutinio se incurrió en error al anotar el nombre o apellidos de uno o más candidatos; y cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos (…)” (negrilas agregadas).
Esta comparación normativa permite sostener que (i) la mayoría de las causales de reclamación del Código Electoral consisten en “irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio”, en los términos del artículo 237 de la Constitución Política; mientras que (ii) las irregularidades que según el CPACA deben ser puestas previamente en conocimiento de la autoridad electoral, no corresponden a las causales de reclamación del Código Electoral, lo que significa que la Ley 1437 adicionó nuevas causales de reclamación susceptibles de ser presentadas a las autoridades de la organización electoral. En efecto, si bien podría pensarse que existe coincidencia parcial entre la causal 3 de nulidad, que consiste en que los documentos contengan datos contrarios a la verdad y las causales de reclamación 11 y 12, relativas al error aritmético y al error en los nombres, en realidad la causal de nulidad no se refiere a los simples errores que podrían ser vicios insustanciales, sino falsedades o alteraciones de los documentos electorales, lo que no se encuentra actualmente previsto como causal de reclamación electoral. Por su parte, la causal de nulidad prevista en el numeral 4, que consiste en un indebido cómputo o distribución de curules o cargos a proveer, de acuerdo con el sistema constitucional o legalmente previsto para ello, no coincide con ninguna de las causales de reclamación, teniendo en cuenta que lo que prevé actualmente el Código Electoral, son irregularidades previas a las operaciones complejas de aplicación de la fórmula de distribución y asignación de cargos o curules.
Esto no quiere decir que las causales de nulidad electoral previstas en el artículo 275 del CPACA debían ser tramitadas necesariamente como ley estaturia, pero deben corresponder a requisitos y condiciones previstas en el ordenamiento jurídico para la validez de las elecciones. Así, al prever que algunas de esas causales debían ser conocidas previamente por la autoridad electoral, mediante una ley ordinaria, el legislador desconoció la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales, prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución Política. Por consiguiente, la norma que indirectamente atribuye estas funciones a las autoridades electorales, (numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011), deberá ser declarada inexequible. Resulta necesario advertir que si la Corte Constitucional aceptara el argumento según el cual la norma no tiene relación con las funciones electorales, ya que su objeto es regular un aspecto del acceso a la justicia en materia electoral, se estaría permitiendo que la amplia reserva de ley estatutaria que existe en la materia, pudiera ser burlada o desconocida por normas que en apariencia tienen un objeto diferente, pero cuyo efecto real y práctico es atribuir funciones a las autoridades electorales que por su naturaleza se encuentran sometidas a dicha reserva de ley estatutaria. Tampoco resulta admisible el argumento según el cual la norma bajo examen no puede ser declarada inexequible al tener un claro y expreso fundamento constitucional. A pesar del indiscutible efecto normativo directo de la Constitución Política, la previsión del parágrafo del artículo 237 de la Constitución Política requiere ser desarrollada o precisada por otras normas para ser operativa y la concretización de dicho mandato que efectuó la norma aquí cuestionada, debía ser tramitada como una ley estatutaria.
Ahora bien, a pesar de que la norma bajo examen será declarada inexequible por el vicio material de desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, aún resulta necesario resolver el segundo cargo formulado por el actor, que conduce a preguntarse si, incluso si se tratara de una ley estatutaria ¿Ésta sería constitucional a la luz del derecho fundamental de acceso a la justicia
El acceso a la justicia es un derecho fundamental previsto en el artículo 229 de la Constitución Política y que se fundamenta en la cláusula de Estado Social de Derecho, en el que la resolución de los litigios y controversias que surgen de la vida en sociedad debe encontrar vías institucionalizadas que contribuyan a realizar el sometimiento de las actuaciones públicas y privadas al ordenamiento jurídico, el valor de la justicia material, la efectividad de los derechos constitucionales, así como los valores y fines constitucionales de paz y convivencia pacífica. A pesar de que el recurso a medios alternativos de resolución de contenciosos tenga también un fundamento constitucional, es responsabilidad del Estado garantizar, en todo caso, la posibilidad de acceder a los mecanismos estatales de resolución de situaciones contenciosas en condiciones de igualdad para todas las personas, de eficacia y eficiencia. Por esta razón, el derecho de acceso a la justicia también es conocido como el derecho a la tutela judicial efectiva[44]. La efectividad del derecho de acceso a la justicia implica, a la vez, tanto una regulación jurídica adecuada de las condiciones para la formulación de pretensiones al sistema y para el desarrollo procesal del contencioso, con las garantías propias del debido proceso, regulación que debe ser de rango legal[45], como una importante actividad prestacional para la oferta adecuada del engranaje institucional encargado de decidir las pretensiones, bajo condiciones adecuadas de cobertura territorial y suficiente, para que las decisiones se adopten en un plazo razonable y sean ejecutables[46]. Estos elementos son los que ponen de relieve el carácter de servicio público esencial reconocido a la justicia.
Ahora bien, el derecho fundamental de acceso a la justicia no implica que el establecimiento de condiciones, cargas y requisitos para la presentación de las demandas sea en sí mismo limitaciones reprochables desde el punto de vista constitucional, al no tratarse de un derecho absoluto. El legislador cuenta con un amplio margen de configuración procesal[47] para racionalizar el acceso a la justicia, en la búsqueda de materializar diferentes valores constitucionales, tales como la seguridad jurídica, el adecuado funcionamiento de la administración de justicia[48], la autonomía competencial de las autoridades públicas o para garantizar el debido proceso. Todas estas condiciones, al constituir límites al acceso a la justicia, deben ser razonables y proporcionadas y, en todo caso, a pesar de que pueden significar limitaciones, éstas no pueden ser absolutas, de tal suerte que tengan por efecto negar o excluir cualquier posibilidad de acceder al sistema, que no pueda ser superada con una mediana diligencia[49]. De esta manera, el legislador tiene competencia para fijar, por ejemplo, términos de caducidad, requisitos de la demanda, así como condiciones previas, que se convierten en requisitos de procedibilidad, tales como la formulación de reclamaciones o solicitudes, la realización de pagos o el ejercicio de recursos administrativos. La constitucionalidad de dichas condiciones se determina no sólo a través de las finalidades que persigue, sino del efecto que provoca respecto del acceso a la justicia, ya que la limitación no puede ser desproporcionada, ni menos aún, constituirse en un obstáculo insuperable que desconozca este derecho fundamental.
Así, por ejemplo, esta Corte ha determinado que la fijación de términos de caducidad de la acción no es una medida inconstitucional y hace parte de la amplia competencia del legislador en materia procesal, salvo que éstos, según las circunstancias, sean excesivamente cortos, caso en el cual serían negaciones al acceso a la justicia[50]. También, a pesar de que la exigencia previa del pago de la obligación para poder controvertirla ante el juez pueda perseguir fines constitucionales, tales como el adecuado recaudo de recursos públicos, la regla solve et repete es desproporcionada porque puede significar, para determinadas personas, una límite infranqueable para el acceso a la justicia, por lo que resulta inconstitucional[51]. Dicha conclusión no se predica del requisito de pagar previamente para poder ejercer la acción de repetición[52].
En el caso bajo examen, el establecimiento mismo de la reclamación previa ante la autoridad electoral no es objeto de discusión constitucional, ya que se trata de un requisito de procedibilidad establecido por el parágrafo del artículo 237 de la Constitución Política. Sin embargo, como quedó explicado anteriormente, el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, norma bajo control de constitucionalidad, desarrolló la previsión constitucional para hacerla operativa y, de esta manera, concretizó las dos hipótesis en las que la reclamación previa ante la autoridad electoral constituían un requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral: cuando se alegue que (i) “Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales” o se considere que (ii) “Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer”.
La reclamación previa ante las autoridades electorales es un instrumento que consulta el adecuado funcionamiento del sistema electoral ya que, por una parte permite que dichas circunstancias puedan ser corregidas o saneadas directamente por las autoridades electorales, antes de declarar la elección correspondiente y, en esta medida se trata de instrumentos para que la voluntad popular sea declarada fielmente y los resultados sean legítimos y respetados. En esta medida, dicho requisito se fundamenta directamente en el principio democrático y en la cláusula de Estado Social de Derecho. Por otra parte, la reclamación previa ante la autoridad electoral busca racionalizar el debate en sede judicial, ya que permite que el objeto del litigio esté previamente determinado por la reclamación administrativa formulada y por la decisión administrativa respecto de la misma. Contrario a lo sostenido por el Consejo Nacional Electoral, la realización de dichas actividades de control administrativo no constituyen funciones jurisdiccionales de la administración, previstas en el artículo 116 de la Constitución, las que son excepcionales y requieren atribución formal y expresa, ni funciones “cuasi judiciales”, sino una importante función administrativa atribuida constitucionalmente a las autoridades electorales, necesaria para el adecuado ejercicio de la función electoral.
Ahora bien, de acuerdo con la normatividad vigente, a parte de la inconstitucionalidad derivada del desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, el funcionamiento de la reclamación previa como requisito para acceder a la justicia resulta inconstitucional:
En primer lugar, a pesar de que la norma demandada dispone que el requisito de procedibilidad puede ser cumplido mediante la reclamación propuesta por “cualquier persona”, de acuerdo con el Código Electoral los únicos legitimados para formular las correspondientes reclamaciones son los testigos electorales debidamente autorizados, los candidatos o sus representantes (artículos 122 y 192 del Código Electoral). Esto significa que un tercero, por ejemplo, un ciudadano que ha participado o no en la correspondiente votación, no podría cumplir el correspondiente requisito de procedibilidad y su acceso a la justicia dependerá de que alguno de los legitimados lo haya cumplido, teniendo en cuenta que la norma bajo examen dispone que “es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente” (negrillas no originales). Esta limitación contraría el carácter público de la acción de nulidad electoral, el que se fundamenta en el derecho político a interponer acciones en defensa de la Constitución y de la ley (numeral 6 del artículo 40 de la Constitución[53]) y, por consiguiente, se constituye en este caso en una limitación inconstitucional del derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que podría interpretarse, de acuerdo con el Código Electoral, que el legitimado para demandar, no podrá cumplir directamente el requisito de procedibilidad que se le impone.
En segundo lugar, en lo que respecta a la carga de reclamar previamente por falsedad o alteración de los documentos electorales, debe tenerse en cuenta que existe la posibilidad de revisar los documentos electorales y de proceder a recuentos, tanto directamente por parte de los jurados de votación y las comisiones escrutadoras[54], como de oficio o a petición de parte por parte del Consejo Nacional Electoral[55], lo que significa que los mismos pueden ser objeto de cambios durante todo el procedimiento. Esto implica que es perfectamente posible que la reclamación contra un documento electoral por alteración o falsedad, haya sido corregida en algunas de dichas revisiones, o que el vicio ocurrió en una de las posteriores revisiones y modificaciones, por lo que el acceso a la justicia implicaría la puesta en conocimiento de los diferentes documentos electorales para poder ser efectivamente objeto de reclamación.
En tercer lugar, en lo que concierne a la segunda causal de reclamación que constituye carga para el acceso a la justicia, varios de los intervinientes explican cómo, en razón de las complejidades del sistema de conteo de votos, todas las operaciones electorales, sin excepción, son registradas en el programa informático correspondiente[56], y sólo al final de la jornada, son publicados los correspondientes documentos electorales. Por demás, la complejidad de los sistemas de asignación de curules, tales como el de la cifra repartidora, exige el recurso a soportes informáticos lo que impide, de facto, que la reclamación que constituye requisito de procedibilidad pueda ser realizada oportunamente, en la audiencia en la que se conocen dichos documentos (actas) al ser notificados por estrados, ya que debe formularse antes de la declaratoria de la elección, la que ocurre luego de la publicación de los documentos. En este sentido, teniendo en cuenta que la reclamación debe ser formulada inmediatamente en la audiencia misma en la que se notifican por estrado los resultados, so pena de adquirir firmeza, a pesar de la complejidad del examen de la pertinencia y adecuación de los mismos, constituye una barrera de facto de acceso a la justicia, ya que impide formular una adecuada reclamación en tiempo, la que constituye requisito previo para demandar la nulidad.
Esto quiere decir que las dificultades operativas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, en razón de su configuración procesal práctica, se erigen en un obstáculo inconstitucional para el acceso a la justicia. Prueba de esto es que el Consejo de Estado en su intervención en el presente juicio de constitucionalidad pone de presente cómo un número importante de demandadas electorales han debido ser rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad[57], salvo en los casos en los que ese tribunal ha recurrido a inaplicar la norma aquí demandada, en nombre de la excepción de inconstitucionalidad[58] o en los que según las circunstancias, el demandante logró cumplir con esta carga[59]. Varios conceptos emitidos por el mismo Consejo Nacional Electoral, ponen de presente la imposibilidad de que el mismo ejerza la facultad constitucional de revisar, de oficio o a petición de parte, los escrutinios y los documentos electorales[60].
Es cierto que partiendo de las dificultades encontradas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, algunas sentencias proferidas por la sección quinta del Consejo de Estado, han intentado suplir los vacíos de la regulación y, por lo tanto han determinado las condiciones en las que, a su juicio, debe entenderse cumplida esta carga procesal previa[61]. Sin embargo, debe recordarse que el establecimiento de las condiciones para el acceso a la justica es una materia que goza de reserva de ley, razón por la cual no es posible establecer dichos elementos por vía jurisprudencial, tal como ocurría con la teoría jurisprudencial de los móviles y las finalidades y que condujo a su declaratoria de inconstitucionalidad[62], antes de su legislación en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, declarado en esto exequible mediante la sentencia C-259 de 2015 al considerar que “es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo137 del CPACA y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia”. Esto quiere decir que independientemente de la razonabilidad de las condiciones establecidas jurisprudencialmente para el cumplimiento del requisito de procedibilidad para el acceso a la justicia, que se encuentra ahora bajo control de constitucionalidad, éstas deben ser establecidas de manera clara y objetiva por el legislador y no le compete al juez, suplir las falencias del mismo mediante condiciones no establecidas por la ley.
El derecho fundamental de acceso a la justicia no sólo implica que las condiciones y cargas sean previstas por el legislador, sino que éstas sean realizables, razonables y proporcionadas y que exista certeza respecto de la manera de cumplirlas, de suerte que el no cumplimiento dependa exclusivamente de la voluntad consciente del justiciable, o de su falta de cuidado o diligencia, mas no de la ausencia de claridad o de la complejidad del sistema. Las cargas confusas o excesivamente difíciles para el acceso a la justicia, que impiden que incluso la persona medianamente diligente esté en capacidad de cumplirlas para poder acceder a la justicia, resultan a todas luces inconstitucionales.
Esto quiere decir que (i) el legislador tiene competencia para desarrollar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 237 de la Constitución Política. Sin embargo, su competencia se encuentra doblemente limitada: por una parte, (ii) la regulación concreta de dicho requisito de procedibilidad debe realizarse mediante una ley estatutaria al regular una materia relativa la función electoral, por otra, (ii) la configuración normativa concreta de las condiciones para el cumplimiento de dicha carga procesal extrajudicial, debe ser objetiva y clara para los justiciables, de tal suerte que en su articulación con los procedimientos de votación, escrutinio y declaración de la elección, existan las oportunidades claramente establecidas para cumplir adecuadamente este requisito previo para demandar la nulidad de la correspondiente elección.
En estos términos, el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 será declarado inexequible por desconocer la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución Política, relativa a las funciones electorales y porque su configuración actual desconoce el derecho político a ejercer acciones en defensa de la Constitución o la ley, previsto en el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución, así como el derecho fundamental de acceso a la justicia, previsto en el artículo 229 de la Constitución.
Inexequible parcialmente (numeral 6 ) Artículo 161 LEY_1437_2011_18/01/2011
[13] “Arti´culo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la Repu´blica regulara´ las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccio´n; b) Administracio´n de justicia; c) Organizacio´n y re´gimen de los partidos y movimientos poli´ticos; estatuto de la oposicio´n y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participa- cio´n ciudadana; e) Estados de excepcio´n”.
[14] “f) Acto Legislativo 02 de 2004, arti´culo 4°. Adicio´nanse al arti´culo 152 de la Constitucio´n un literal f) y un para´grafo transitorio, asi´: La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repu´blica que reu´nan los requisitos que determine la ley”.
[16] “3. Las acciones por vicios de forma caducan en el te´rmino de un an~o, contado desde la publicacio´n del respectivo acto”: numeral 3 del artículo 242 de la Constitución.
[53] “Arti´culo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacio´n, ejercicio y control del poder poli´tico. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) 6. Interponer acciones pu´blicas en defensa de la Constitucio´n y de la ley”.