Source: https://www.ip-rs.si/ijz/zdruzenje-frank-banka-slovenije-2606/
Timestamp: 2019-12-12 21:32:00+00:00
Document Index: 5149217

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Številka: 090-100/2015
Kategorija: Ali dokument obstaja?, Državna statistika, Notranje delovanje organa, Test interesa javnosti, Upravni postopek
Prosilec je od organa zahteval konkretne in obširne informacije v zvezi s kreditiranjem (poudarek na CHF) od leta 2003 do 2015. V pritožbenem postopku je IP najprej ugotovil, da organ ne razpolaga s celovitim in konkretnim poročilom o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR in CHF. Nadalje je IP zavrnil pritožbo prosilca tudi v delu, ki se nanaša na informacije o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki. Pri navedenih podatkih gre namreč za informacije, ki so jih poslovne banke kot poročevalske enote dolžne posredovati organu, ko pooblaščenemu izvajalcu dejavnosti državne statistike, na podlagi Zakona o državni statistiki in Letnega programa statističnih raziskovanj. Pri teh podatkih gre torej za podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost državne statistike in predstavljajo izjemo po 4. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato je bilo dostop treba zavrniti. IP pa obenem ni sledil stališču organa in stranskih udeležencev, da so kot poslovna skrivnost varovani podatki o nazivih bank, ki jih je organ opozoril na pomanjkljivosti pri podeljevanju kreditov v CHF. Iz vsebine v tem delu zahtevanih dokumentov namreč izhaja, da gre za informacije iz dokumentov, ki jih je organ ustvaril kot organ javnega sektorja v okviru izvajanja zakonitih nadzornih postopkov po ZBan-1. Iz dokumentov, naslovljenih na banke v okviru zakonitega postopka nadzora, so razvidne ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti pri kreditiranju fizičnih oseb. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, ki določa, da poslovne skrivnosti med drugim ne moremo predstavljati podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, pa ti podatki ne morejo biti označeni kot poslovna skrivnost. Poleg tega pa je IP razkritje v tem delu zahtevanih informacij naložil tudi iz razloga, ker je za razkritje podan javni interes.
Številka: 090-100/2015/9
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 248. člena, prvega odstavka 251. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Združenja Frank, Pernica 43, 2231 Pernica, ki ga zastopa Odvetniška družba Pirc Musar, o.p., d.o.o., Likozarjeva 14, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015 v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo Banke Slovenije št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015 se delno ugodi in se 4. alineja 1. točke izreka, v delu, ki se nanaša na prekrite podatke o banki X in 5. alineja 1. točke izreka, odpravita ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopiji:
- dokumenta št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 na način, da bo viden podatek o naslovniku ter navedba banke v drugi vrstici tretjega odstavka in
- dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, na način, da bodo razvidni naslednji podatki:
- naslovnik;
- oznaka in datum;
- besedilo v četrtem odstavku na 1. strani, ki se začne z »Banka Slovenije ugotavlja,…« in konča z »…glede na CHF«;
- točka e) na 3. strani ter
- podpisnik.
Prosilec je dne 2. 2. 2015 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahteval:
- celovito in konkretno poročilo o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF ter informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki;
- vsa sporočila, letake, okrožnice, navodila ali kakršnekoli druge dokumente ali pisne informacije, ki jih je Banka Slovenije od leta 2003 do 2. 2. 2015 poslala v Sloveniji registriranim bankam, objavila na svoji spletni strani ali kako drugače posredovala strokovni ali splošni javnosti v zvezi s krediti v CHF.
Zahtevane informacije želi prejeti v obliki fotokopij. Iz nadaljnjega besedila zahteve jasno izhaja, da je prosilec z zahtevo želel izvedeti, kako in na kakšen način je organ obveščal banke o neustreznosti stanovanjskih kreditov v CHF in kako je izvajal nadzor nad njimi.
Organ je dne 27. 2. 2015 izdal odločbo št. 26.00-0083/15-MP in zahtevi prosilca delno ugodil. Prosilcu je posredoval vse dokumente, ki jih je organ posredoval bankam oz. hranilnicam in splošni javnosti od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer je v pismu predsedniku uprave banke X z dne 23. 5. 2008 prekril podatke o banki, iz pisma upravi in nadzornemu svetu banke Y s priporočili in opozorili z dne 18. 10. 2011, pa prosilcu posredoval le del odstavka, ki se nanaša na njegovo zahtevo in hkrati prekril podatke o banki. Organ je prosilca napotil še na spletno stran organa na zavihek »Finančna stabilnost/Publikacije s področja finančne stabilnosti/Poročila o finančni stabilnosti«, kjer lahko vpogleda v dokumente, ki vsebujejo informacije o kreditih v CHF. Organ je podatke o dveh bankah, na kateri se nanašata dokumenta, prekril v skladu s prvim odstavkom 228. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 52/11 – popr., 9/11 – ZPlaSS-B, 35/11, 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13, 63/13 – ZS-K, 96/13; v nadaljevanju ZBan-1). Prvo točko zahteve prosilca pa je organ zavrnil v celoti iz razloga neobstoja dokumentov. Organ je navedel, da ne razpolaga z zahtevanim poročilom, hkrati pa kreiranje poročila ni mogoče na podlagi podatkov, s katerimi organ razpolaga, ker se podatki od bank in hranilnic na ta način ne zbirajo.
Prosilec se je zoper odločbo organa pravočasno pritožil in navedel, da vlaga pritožbo zaradi zavrnitve posredovanja informacij javnega značaja iz 1. točke zahteve in delne zavrnitve (delnega dostopa), ki jo organa utemeljuje z varovanjem zaupnih podatkov po ZBan-1. Pri tem uveljavlja razloga napačne oz. nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Glede zavrnitve 1. točke zahteve je prosilec navedel, da po ustaljeni praksi IP (odločba IP št. 090-83/2009 z dne 3. 9. 2009) prosilec v zahtevi ni dolžan natančno navesti imena oz. naziva dokumenta, ki ga zahteva, saj tega v večini primerov niti ne more poznati, posledično pa tega od njega organi niso upravičeni zahtevati. Zavezanec sicer res ni dolžan izdelati novega dokumenta, iz katerega bi izhajale informacije, ki jih zahteva prosilec, dolžan pa je posredovati informacije, ki jih ima, in iz katerih lahko prosilec sam, s kombiniranjem teh, pride do želenih podatkov. Zavezanec je torej dolžan prosilcu posredovati dokumente, iz katerih vsebinsko izhajajo zahtevane informacije o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF, ter informacije o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do danes. Glede obstoja zahtevanih informacij pri organu je prosilec navedel, da iz podatkov na spletni strani organa (http://www.bsi.si/financna-stabilnost.asp?MapaId=1183) izhaja, da ni dvoma, da poslovne banke organu za namen ocene finančne stabilnosti poročajo o svoji zadolženosti in zadolženosti prebivalstva. To potrjuje tudi vsebina poglavja 5.2. Poročila o poslovanju bank in gibanja na kapitalskem trgu iz novembra 2007, iz katere izhaja natančen delež najetih posojil v EUR (v SIT) in v CHF. Da poslovne banke organu poročajo tudi o kreditiranju prebivalstva, izhaja iz slike 6.5 »Struktura celotne izpostavljenosti bank (levo) in razvrščenih terjatev (desno) po sektorjih« ter spremljajočega teksta. Prav tako je razvidno, da organ razpolaga s podatki o kreditih gospodinjstvom (po ročnosti in po valutah) iz slike 2. 4. »Medletne stopnje rasti posojil podjetjem (levo) in gospodinjstvom (desno) v odstotkih« in pojasnilnega besedila. Podobno iz poglavja 7.3 dokumenta Stabilnost slovenskega bančnega sistema, december 2009 (dosegljiv na spletni strani http://www.bsi.si/iskalniki/porocila.asp?MapaId=1057), ki je namenjeno zadolževanju v CHF, izhaja, da organ redno razpolaga s podatki o zadolževanju bank v različnih valutah in na drugi strani obsega kreditiranja prebivalstva v EUR (ali SIT) in CHF. Prosilec je navedel, da v objavljenih dokumentih na spletni strani organa ni podatkov, ki jih zahteva, hkrati pa iz njihove vsebine izhaja, da organ s takšnimi podatki razpolaga in jih je dolžan posredovati prosilcu. Nadalje je navedel, da zahtevani podatki niso le v njegovem interesu, ampak je njihovo razkritje tudi v javnem interesu. Domneva se namreč, da so poslovne banke same zaradi tveganj povezanih z najemanjem kreditov v CHF, ki so jih zaradi strokovnega znanja in svojega položaja na trgu prepoznale bolje in hitreje od prebivalstva, svoja posojila v tej valuti že pred leti zamenjale v druge valute, hkrati pa so prebivalstvu še vedno v enaki vnemi ponujale tvegana posojila v CHF in pri tem niso upoštevale napotil organa o seznanitvi kreditojemalcev, ki so posamezniki, z možnimi tveganji najema posojila v tuji valuti (konkretno v CHF). To pomeni, da so banke (pri katerih bi se pokazalo razhajanje) izkoristile šibkejši položaj prebivalstva, organ pa, če je to vedel, tega segmenta finančne stabilnosti sistema ni nadziral v potrebni meri oz. na pojav ni primerno odreagiral.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom št. 26.00-0126/15 z dne 7. 4. 2015 odstopil IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani opravičene osebe. Organ se je opredelil še do pritožbenih navedb in navedel, da iz pritožbe jasno izhaja, da je organ pravilno razumel zahtevo prosilca iz 1. točke zahteve. Tudi sicer pa organ ugotavlja, da z zahtevanim poročilom ne razpolaga oz. niti z informacijami, ki bi omogočile izdelavo zahtevanega poročila, zato je njegova odločitev v tem delu pravilna. Temu pritrjuje tudi ena izmed bank, medtem ko prosilec zgolj domneva o obstoju takih podatkov. Nadalje je organ navedel, da je v dokumentih iz 2. točke zahteve prekril zgolj podatke o banki v skladu z drugim odstavkom 228. člena ZBan-1. Meni, da za izvajanje nadzora javnosti nad delovanjem organa ni potrebno razkriti podatkov o banki, na katero se zahtevani dokument oz. zaupne informacije, pridobljene v postopku nadzora, nanašajo. Posebej je poudaril, da v času, ko so krediti v CHF dosegli največje deleže v kreditih, ni prejel nobene prijave prekrška s strani kreditojemalcev. Glede tega pritožbenega argumenta se organ v celoti sklicuje na navedbe banke X in IP predlaga, da ohrani anonimnost banke tudi v postopku na drugi stopnji. Glede pritožbenih navedb v zvezi z izvlečkom pisma banki Y pa je navedel, da je sledil zahtevi, saj bi s posredovanjem celotnega pisna prekoračil zahtevek. Predmetno pismo namreč v nobenem delu ne omenja več kreditov v CHF, izvleček pa predstavlja zgolj eno izmed ugotovitev. Tudi v tem primeru za izvajanje nadzora javnosti nad delovanje organa ni potrebno razkriti podatkov o banki, na katero se zahtevani dokument nanaša. Glede tega pritožbenega argumenta se organ v celoti sklicuje na navedbe banke Y in IP predlaga, da ohrani anonimnost banke tudi v postopku na drugi stopnji. Glede sklicevanja prosilca na sodbo I U 1911/2012-30 z dne 23. 12. 2013 pa je organ navedel, da sodba temelji na dejanskem stanju, ki je drugačno od dejanskega stanja v konkretnem primeru in posledično zahteva uporabo drugih določb ZBan-1. V sodbi je sodišče obravnavalo situacijo, ki jo ureja 215. člena ZBan-1, in sicer dolžnost bank varovati zaupne podatke (ločiti od zaupnih informacij po 228. členu). V tem konkretnem primeru pa je organ dolžan ravnati skladno z 228. členom in predvsem 231. členom ZBan-1, zato ne sme posredovati zaupnih informacij razen v zakonsko določenih primerih.
IP je dne 8. 9. 2015 in dne 24. 11. 2015 pri organu opravil ogled in camera. Organ je dne 30. 9. 2015 in 23. 11. 2015 IP posredoval še pisna pojasnila glede zatrjevanih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja in primer izpisa zahtevanih podatkov za eno banko za dva meseca.
Po pregledu dokumentov prvostopne zadeve in pritožbe je IP ugotovil, da je predmet tega pritožbenega postopka presoja:
ali organ razpolaga s celovitim in konkretnim poročilom o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF ter informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki ter, ali v primeru obstoja informacij gre za prosto dostopne informacije javnega značaja;
ali prekriti podatki o banki v dokumentih št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja ter
ali je celoten dokument št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, razen dela besedila iz četrtega odstavka »Banka Slovenije ugotavlja, da se je tudi rast stanovanjskih kreditov po intenzivni rasti v letih 2009 in 2010 nekoliko umirila. Visoka rast je bila posledica širjenja poslovne mreže, nizkih obrestnih mer, ponudbe družinskih kreditov z nižjimi stroški odobritve, usmerjenosti banke na produkt stanovanjskih kreditov zaradi nižjega tveganja. Banka je fizičnim osebam v preteklosti stanovanjske kredite odobravala pretežno v valuti CHF, tako da je bilo mogoče velik del rasti pripisati depreciaciji EUR glede na CHF« predmet zahteve prosilca in s tem prosto dostopna informacija javnega značaja;
Ker je organ v izpodbijani odločbi trdil, da ne razpolaga s celovitim in konkretnim poročilom o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF ter informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki, je IP primarno ugotavljal, ali so pri zahtevani informaciji izpolnjeni kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ.
IP uvodoma ugotavlja, da iz 1. točke zahteve prosilca jasno izhaja, da prosilec zahteva dvoje informacij. Prvič, celovito in konkretno poročilo o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF in drugič, informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ zahtevo iz 1. točke obravnaval le kot zahtevo za dostop do poročila. Takšna obravnava zahteve je napačna in nepopolna, ker jo je organ obravnaval preozko in sploh ni ugotavljal obstoja zahtevanih informacij iz drugega dela te zahteve, t.j. informacij o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki.
Glede na navedeno je IP ugotovil, da je bil postopek pred organom prve stopnje zaradi nepopolno ugotovljenih dejstev pomanjkljiv. IP je na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP v tem delu postopek dopolnil in odpravil omenjene pomanjkljivosti na način, da je ugotovil obstoj kriterija materializirane oblike za vsak del zahteve iz 1. točke zahteve prosilca in nato, ob izpolnjevanju vseh kriterijev opredelitve informacije javnega značaja, presojal, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja.
1.1 Ali organ razpolaga s celovitim in konkretnim poročilom o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF (v nadaljevanju poročilo)?
Prosilec izpodbija ugotovitev organa, da ne razpolaga s poročilom, s pritožbenim argumentom, da je organ ta del zahteve tolmačil ozko in da zagotovo razpolaga z informacijami, s katerimi lahko prosilec sam pride do želenih podatkov – poročila.
IP se strinja s pritožbeno navedbo, da prosilci ne rabijo, niti ne morejo (ker ne poznajo načina dela organa) natančno poimenovati dokumenta, ki ga zahtevajo. Vsekakor pa mora biti opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, takšen, da organ zahtevek lahko obravnava, ker predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. V konkretnem primeru je zahtevek prosilca jasen, zato je organ o njem lahko tudi odločil. Prosilec je jasno in nedvoumno zahteval »poročilo« in to celo »celovito in konkretno« poročilo. IP ugotavlja, da tako formulirane zahteve prosilca ni mogoče širiti in razlagati v smislu, da je prosilec posredno zahteval tudi »gole« informacije, s kombiniranjem katerih bo sam pripravil poročilo. Ob tem IP tudi pojasnjuje, da v konkretnem primeru ni utemeljeno sklicevanje prosilca na prakso IP, npr. zadevo št. 090-83/2009. V citirani zadevi je prosilec namreč široko formuliral zahtevo na način, da je zahteval dostop do dokumentov, iz katerega izhajajo zahtevane informacije. V konkretnem primeru pa je prosilec postavil zahtevo po točno določenem dokumentu – celovitem poročilu. IP je ugotovil, da so pritožbene navedbe v tem delu neutemeljene, saj je zahteva prosilca nedvoumna, organ pa je dolžan vedno odločati zgolj v mejah postavljenega zahtevka stranke. Ker torej prosilec v tem delu ni zahteval informacij o najetih kreditih, temveč izrecno le poročilo, je organ ravnal pravilno in v tem delu odločal zgolj o dostopu do poročila. Če bi organ odločal o informacijah o najetih kreditih, bi odločal o nečem, česar prosilec izrecno ni zahteval, s čimer bi odločal preko zahtevka. Da mora organ in tudi IP paziti, da odločata v mejah postavljenega zahtevka, je v zadnjem času opozorilo tudi Upravno sodišče RS, npr. v sodbi pod opr. št. IU 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015.
Ker je organ zavrnil dostop do poročila iz razloga neobstoja zahtevane informacije, prosilec pa se zoper to pritožuje, je IP v pritožbenem postopku primarno ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanim poročilom. Na podlagi navedb organa v odstopu pritožbe in ugotovitev IP na ogledu in camera, je IP ugotovil, da organ s poročilom ne razpolaga. Organ je na ogledu povedal, da razpolaga z določenimi podatki o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele in da banke te podatke organu sporočajo mesečno. Organ te podatke uporablja za statistične namene in za druge namene iz pristojnosti organa (npr. za nadzor nad banko). Ni pa organ nikoli izdelal poročila na način, kot ga zahteva prosilec.
IP je, na podlagi ugotovitev na ogledu in camera, v celoti sledil odločitvi organa iz izpodbijane odločbe, da ta z zahtevanim poročilom ne razpolaga. Ob tem IP pojasnjuje, da iz določbe prvega odstavka 4. člena in prvega odstavka 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Če dokumentov, iz katerih izhajajo informacije, ki jih je zahteval prosilec, organ nima, jih prosilcu, ne more posredovati.
IP ob reševanju pritožbe prosilca ni mogel posumiti, da bi organ prve stopnje z zahtevanim poročilom lahko razpolagal, vendar ga prosilcu ne želi posredovati. Prav tako IP ni zasledil zakonske podlage, ki bi organu nalagala izdelavo zahtevanega poročila (npr. za lastne delovne procese ali morebitno poročanje zunanjim institucijam). Upoštevaje navedeno IP torej nima razumnega razloga, da bi dvomil v navedbe organa, da z zahtevanim poročilom ne razpolaga. IP ob tem še dodaja, da prosilec v pritožbi ni izkazal oziroma navedel nobenih utemeljenih razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da poročilo dejansko obstaja, organ pa ga ne želi posredovati. Organ dokumentov, s katerimi ne razpolaga (iz kateregakoli razloga), prosilcu namreč ne more posredovati.
Poudariti je treba tudi, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke, s katerimi v materializirani obliki ne razpolaga. IP poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa oz. v vprašanje, zakaj organ zahtevanega poročila nima.
IP je na podlagi zgornjih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je bil postopek pred odločbo glede dela zahteve, ki se nanaša na celovito in konkretno poročilo o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF, pravilen, da je izpodbijana odločba v tem delu pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
1.2 Informacije o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki (v nadaljevanju informacije o odobrenih kreditih)
IP je ugotovil, da je pritožbena navedba, da je organ ta del zahteve obravnaval preozko, utemeljena. V tem delu je prosilec namreč jasno zahteval informacije o odobrenih kreditih, kar pomeni, da ne želi zgolj poročila, temveč informacije, iz katerih naj bodo vidni točno določeni zahtevani podatki (npr. zneski v EUR, v SIT in v CHF, obdobje kreditiranja, aktiva in pasiva, itd.). Ker je organ zahtevo v tem delu zavrnil iz razloga neobstoja informacij, kar pomeni, da je tudi obrazložitev izpodbijane odločbe tem delu pomanjkljiva, je IP na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP v tem delu postopek dopolnil in odpravil omenjene pomanjkljivosti.
Na ogledu in camera je IP primarno ugotavljal, ali organ sploh razpolaga z zahtevanimi informacijami o odobrenih kreditih ter podredno, v kakšnem obsegu in obliki. Namestnik direktorja finančne statistike in zaposleni v oddelku finančne statistike sta predstavila in na primeru konkretne banke pokazala sistem delovanja poročanja bank. Povedala sta, da so poročevalci monetarne finančne institucije, med katere sodijo tudi banke. Slednje, v skladu s Sklepom o poročanju monetarnih finančnih institucij (Uradni list RS, št. 77/04, 51/08, 46/09, 79/11, 25/15 – ZBan-2 in 50/15; v nadaljevanju Sklep)) in vsakokrat veljavnim Navodilom za izvajanje Sklepa o poročanju monetarnih finančnih institucij[1] (v nadaljevanju Navodilo), organu mesečno, najkasneje do 10. delovnega dne v naslednjem mesecu, sporočajo določene bilančne podatke, vključno s podatki o skupnih zneskih in povprečni obrestni meri v prejšnjem mesecu odobrenih kreditov posameznega tipa. Navedene podatke pošiljajo v XML datoteki, v matrični obliki[2]. Trenutno Navodilo predvideva 554 postavk, s skupaj 73 atributi (odvisno od postavke do postavke). Prejete XML datoteke se uvozijo z aplikacijo PORFI (»poročanje finančnih institucij«), ki na njih izvede določene kontrole in jih pošlje referentu organa v potrditev. Preveri se pravilnost podatkov po določeni metodologiji, potrdi prejem, nato pa se podatki uvozijo v podatkovno bazo organa. Zaposleni v oddelku finančne statistike je IP predstavil naveden operativni postopek priprave sprejema in potrditve pravilnosti podatkov na primeru ene od bank.
Glede količine in vrste sporočenih podatkov je IP ugotovil, da banke organu mesečno sporočajo podatke o odobrenih kreditih, pri čemer banke ne sporočajo števila kreditov oz. njihovih posameznih zneskov in obrestnih mer. Namreč, krediti z enakimi atributi se seštevajo, tako da iz prejetih poročil ni mogoče neposredno ugotoviti, koliko kreditov ima banka oz. kakšna je obrestna mera posameznega od teh kreditov.[3] Mesečno sporočeni podatki predstavljajo stanje banke na zadnji dan referenčnega meseca. Banke poročajo podatke o odobrenih kreditih v domači valuti, prej v SIT, zdaj v EUR. Podatek o odobrenih kreditih v tuji valuti (npr. CHF) je torej preračunan v domačo valuto. Banke prav tako mesečno sporočajo podatek o ročnosti oz. o obdobju kreditiranja, v obliki šifer ročnosti, kot so določene v vsakokrat veljavnemu Navodilu.[4] Hkrati je organ povedal, da razpolaga tudi s podatkov o aktivi in pasivi.
Glede na do sedaj navedeno organ torej razpolaga s podatki o odobrenih kreditih po bankah, vendar ne v takšni strukturirani obliki, kot jo zahteva prosilec. Saj kot že navedeno, banke organu sporočajo podatke na podlagi matrike, in sicer po postavkah in atributih. Ker je organ povedal, da lahko iz baze podatkov sporočanja bank pridobi zahtevane informacije o odobrenih kreditih, ki pa po mnenju organa že predstavlja nastajanje novega dokumenta, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali takšna »priprava« podatkov res predstavlja nastajanje novega dokumenta, kot trdi organ. Kot že navedeno, so organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. V duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je torej pri dokumentih ali podatkih, ki se nahajajo v informacijskih bazah organa, potreben relativiziran pristop oz. je treba uporabiti strožji kriterij presoje, kdaj gre za izdelavo novega dokumenta. V praksi IP se je tako izoblikovalo stališče, da mora organ zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v informatiziranih podatkovnih zbirkah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, vedno pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je torej treba pri informacijah, ki izhajajo iz podatkovnih zbirk, interpretirati cum grano salis. IP se zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz informatizirane podatkovne zbirke lahko potreben določen čas. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Organi so po ZDIJZ dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem, da je takšen priklic informacij mogoč. Pri tem ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema. Takšen priklic informacij pa ne pomeni nastanka novega dokumenta.
Kot izhaja iz zgornje opredelitve informacije javnega značaja, je s pojmom informacija javnega značaja praviloma mišljena le informacija, ki že obstaja, tako da zavezanemu organu ni treba vložiti pretiranega dodatnega dela, truda ali predelave pri seznanitvi prosilca z njo. Preizkus, ali pridobitev informacije, ki je del širšega sistema, od organa terja pretiran ali le razumen delovni vložek, ostaja stvar presoje v vsakem primeru posebej. Organ mora torej ob vsaki zahtevi znova oceniti, kakšen delovni vložek terja pridobitev podatka, ki »plava« v sistemu.
Organ je z dopisom št. 26.00-0363/15-MP z dne 30. 9. 2015 IP posredoval stanje kreditov na dan 31. 1. 2006 in na dan 31. 1. 2015 za eno izmed v Sloveniji registrirano banko (brez podružnic v tujini), iz katere so razvidni podatki o stanju odobrenih kreditov v SIT, EUR in CHF po štirih vrstah zapadlosti (do 1 leta; nad 1 do 2 leto; nad 2 do 5 let in nad 5 let) za slovenske komitente ter podatek o bilančni vsoti (kar je enako kot višina aktive ali pasive). Ker je organ IP posredoval primer zahtevanih informacij o odobrenih kreditih, hkrati pa se skliceval na neobstoj informacij v smislu, da takšna priprava informacij predstavlja nastajanje novega dokumenta, je IP na ogledu in camera ugotavljal utemeljenost zavrnilnega razloga.
Predstavnika oddelka finančne statistike sta IP na ogledu predstavila, kako so prišli do podatkov, ki so jih posredovali IP z dopisom z dne 30. 9. 2015. Namestnik direktorja finančne statistike je povedal, da bi lahko za namene tega postopka pripravili podatke za vse v Sloveniji registrirane banke, za vsak mesec, na način, kot je že bilo posredovano IP dne 30. 9. 2015. Povedal še je, da bi bila ročnost lahko razdelana tako, kot je v vsakokrat veljavnem Navodilu (ker je bila v dne 30. 9. 2015 posredovanih tabelah zaradi lažje interpretacije združena v manjšem številu kategorij). Ker pa s podatki razpolagajo šele od novembra leta 2004, bi torej lahko posredovali zahtevane podatke šele od tega datuma. Nato je predstavnik finančne statistike primeroma pripravil mesečno stanje kreditov ene izmed bank z razdelano ročnostjo v skladu z Navodili (tj. šifrah ročnosti iz šifrantov). Naveden izpis je pripravil v cca. 5 minutah, upoštevaje dejstvo, da je za pripravo odgovora IP z dne 30. 9. 2015 že imel vnaprej pripravljeno potrebno SQL poizvedbo, ter dejstvo, da te poizvedbe ni poganjal na surovih (osnovnih) tabelah z uvoženimi poročili, ampak na vnaprej pripravljeni združeni tabeli (viewu), ki združuje vse različne osnovne tabele iz različnih metodoloških obdobij od začetka sprejemanja podatkov. Navedena poizvedba tako ne upošteva podatkov, starejših od 31. 10. 2005. Za pridobitev istih poročil za starejše podatke bi bilo treba pripraviti in pognati še ločene poizvedbe neposredno na takratnih osnovnih tabelah in upoštevaje takratno menjavo valute iz SIT v EUR. Organ je še pojasnil, da je bila poizvedba pripravljena na podlagi statistične metodologije, ki se uporablja za poročanje ECB in ki, npr. med krediti upošteva tudi netržne vrednostne papirje. Vsi navedeni zapisi so pripravljeni z ukazi SQL, z orodjem Oracle Business Intelligence (OBI). Organ je še dodal, da na izpisu ni podatka o aktivi in pasivi, kar bi moral posebej pripraviti drug sodelavec. IP je prevzel primer na ogledu narejenega izpisa v obliki Excel-ove datoteke na USB ključku.
Kar pa zadeva čas izvajanja poizvedbe, je predstavnik finančne statistike pojasnil, da je ta čas lahko odvisen od trenutne obremenitve podatkovne baze (od zasedenosti strojne opreme) ter števila v poizvedbo vključenih bank in atributov. Upoštevati pa je treba čas, ki ga je organ že porabil za pripravo podatkov, posredovanih IP dne 30. 9. 2015. V dopisu z navedenega dne je organ pojasnil, da sta analitika za priklic in pripravo podatkov porabila 1 uro in 45 minut neto časa, pri čemer v ta čas niso všteta dogovarjanja o kriterijih izračuna, zato je treba temu dodati še kakšno uro časa teh dveh zaposlenih in njunega vodje. Ocena je, da bi za pripravo zahtevanih podatkov, po kriterijih, ki jih je navedel prosilec, potrebovali dva delovna dneva, če bi podatke pripravljala dva zaposlena, pri čemer ima »Odsek Statistika finančnih institucij in trgov«, ki ima znanje, orodje in pristojnost izračunati zahtevane podatke, trenutno na voljo zgolj 5 analitikov, ki lahko opravijo zahtevano delo. V konkretnem primeru vpliva na obseg dela tudi, da so razpoložljivi podatki v obdobju konkretne zahteve do leta 2007 opredeljeni v SIT, od takrat dalje pa v EUR. V letu 2010 je bila spremenjena tudi metodologija zbiranja podatkov. Po mnenju organa izdelava zahtevanih podatkov o odobrenih kreditih tako ni enostavna in bi vplivala na učinkovito izvajanje nalog in njegove pristojnosti. Glede na opisan potek priprave zahtevanih podatkov (izpad dveh delovnih dni in dveh zaposlenih) to predstavlja pretirano in nerazumsko dodatno administrativno delo, zato pogoj »materializirane oblike« v konkretnem primeru po mnenju organa ni izpolnjen. Na ogledu je predstavnik pravne službe izrecno še poudaril, da organ z zahtevanimi podatki ne razpolaga in jih je primeroma pripravil izključno za potrebe IP.
IP pri presoji navedenih trditev organa upošteva, da organ že razpolaga s SQL poizvedbo, ki je primerna za pripravo tabel s podatki o skupnem znesku in povprečni obrestni meri vseh kreditov, ki jih je posamezna v Sloveniji registrirana banka v posameznem mesecu odobrila v EUR, SIT ali CHR, za vsako šifro ročnosti posebej, za vse mesece od vključno oktobra 2005 naprej, vse v skladu za tisti mesec veljavno metodologijo poročanja, ter da bi za pripravo teh tabel za vse banke bilo potrebno zgolj zamenjati matično številko banke in poizvedbo ponovno pognati, ter rezultate okvirno pregledati, kar bi po oceni IP vse skupaj, glede na čas priprave vzorčne poizvedbe, trajalo <število bank> x 20 minut. Pridobivanje istih tabel za starejše podatke, torej od novembra 2004 do konca oktobra 2005, pa bi sicer zahtevalo določene prilagoditve SQL poizvedbe, vendar spet, bi bilo treba to prilagoditev izvesti zgolj enkrat, ter jo potem zgolj pognati in njene rezultate okvirno preveriti za vsako od takrat poročajočih bank. Organ torej z zahtevanimi podatki za obdobje od novembra 2004 dalje razpolaga.
Glede na ugotovitve na ogledu je IP ugotovil, da v konkretnem primeru ni dvoma, da organ z informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga v materializirani obliki v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ od novembra leta 2004, saj jih je, kot izhaja iz ugotovitev in zapisnika o ogledu in camera z dne 24. 11. 2015, zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Prav tako organ razpolaga z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem za priklic zahtevanih informacij. IP je ocenil, da dodaten trud organa za priklic podatkov ostaja v razumnih mejah in gre za razumno količino administrativnega dela, kar pomeni, da ne gre za ustvarjanje novega dokumenta, temveč za že obstoječo informacijo javnega značaja. Nesprejemljivo bi bilo stališče, da so tehnične in/ali strokovne prepreke v konkretnem primeru tako velike, da bi samo zaradi njih, bil dostop do informacij onemogočen. Trditev organa, da zahtevanih podatkov ni mogoče hitro in na enostaven način priklicati iz obstoječe baze organa, je torej neutemeljena.
Ker je IP ugotovil, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami o odobrenih kreditih od novembra leta 2004, je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. ali je podana katera izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ se je skliceval na izjeme iz 2., 4., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede zahtevanih informacij o odobrenih kreditih do novembra leta 2004 pa je IP pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, saj je ugotovil, da glede teh informacij ni izpolnjen kriterij materializirane oblike. Organ s podatki, starejšimi od novembra 2004 namreč ne razpolaga.
1.2.1 Obveznost varovati zaupne informacije po 228. členu ZBan-1
IP se mora pred opredelitvijo zatrjevanih izjem opredelil še do navedbe organa, da je že zakonodajalec z določbo 228. člena ZBan-1 presodil, da bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala banki in posledično organu škoda. Organ trdi, da zaupnih informacij ne sme razkriti nobeni drugi osebi ali državnemu organu, razen v obliki povzetka, iz katerega ni mogoče prepoznati posameznih bank, na katere se nanašajo, in v primeru taksativno določenih izjem iz tretjega odstavka 228. člena in 231. člena ZBan-1, ki pa v konkretnem primeru niso podane. Ker je že zakonodajalec opravil presojo o zaupnosti informacij, pridobljenih v postopku nadzora, po mnenju organu ni treba posebej predstavljati okoliščin, da IP znova opravi presojo okoliščin, ki jih je opravil že zakonodajalec. ZBan-1 ne določa, da bi lahko drug zakon določil drugače, ali da je mogoče to domnevo ovreči.
IP ugotavlja, da ne drži stališče organa, da ZBan-1 ureja pogoje za razkritje informacij, pridobljenih v postopkih nadzora po tem zakonu na celovit način in zato teh pogojev niti ni treba, niti jih ni mogoče urejati še v drugih predpisih. Določba ZBan-1, na katero se sklicuje organ, ureja varovanje zaupnih informacij, ki jih organ, oz. v ZBan-1 točno določene osebe, pridobijo v okviru opravljanja nalog nadzora po ZBan-1. IP ocenjuje, da je zakonodajalec z določbo 228. člena ZBan-1 imel namen varovati določene podatke (npr. podatke, pridobljene v okviru opravljanja nadzora ali drugih poslov) in preprečiti vsesplošen dostop do njih ter njihovo zlorabo, vendar ta določba v ničemer ne ureja materije pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posega v to materijo. Z drugimi besedami to pomeni, da ZBan-1 in ZDIJZ med seboj nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, saj ne urejata iste pravice. ZDIJZ namreč ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja materialna podlaga za odločanje ZDIJZ. V konkretnem primeru, torej v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, IP odločitve ne more opreti na določbe ZBan-1, namesto na eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določa ZDIJZ. Sistemsko je sicer mogoča uporaba določb specialnih zakonov, ki bi izrecno urejali posamezne vidike dostopa do informacij javnega značaja, vendar v konkretnem primeru takih zakonov ni. Kot že navedeno, ZBan-1 ni predpis, ki bi deloma ali v celoti urejal materijo dostopa do informacij javnega značaja, zato uporaba navedene določbe v postopku odločanja o dostopu do informacij ni mogoča. IP je prepričan, da ZBan-1 in ZDIJZ nista v razmerju pod- ali nad-rejenosti oziroma v razmerju, ki bi terjalo razreševanje s posebnimi metodami razlage; ker ne urejata istih pravic in obveznosti. Kadar se izvršuje svoboda informiranja sklicujoč se na prost dostop do informacij po ZDIJZ, po mnenju IP ni dvoma, da se uporabi ZDIJZ. Po mnenju IP je nabor izjem v ZDIJZ zadosten, da je mogoče v primeru, da gre za občutljive in zaupne podatke po 228. členu ZBan-1, uporabiti eno od izjem po ZDIJZ in dostop do informacij javnega značaja zavrniti. Seveda pa mora organ obstoj izjeme konkretno dokazati, saj splošno sklicevanje, da gre za zaupne podatke po 228. členu ZBan-1 ne zadostuje za obstoj izjem po ZDIJZ, kot npr. poslovna skrivnost, varstvo upravnega postopka, notranje delovanje,… V kolikor bi obveljalo stališče organa, določbe ZDIJZ v primeru zahtev, naslovljenih na organ, sploh ne bi imele teže in veljave. Saj kot izhaja iz navedb in prakse organa, generalno vse informacije, ki jih je organ pridobil pri opravljanju nadzora (po navedbah organa pa ima zoper vsako banko konstantno odprt postopek nadzora) ali drugih poslov, veljajo za zaupne in jih je kot take treba tudi varovati. IP takšnemu stališču organa ostro nasprotuje, saj v kolikor bi zakonodajalec imel namen zaupne podatke po ZBan-1 varovati kot absolutno zaupne, bi v ZBan-1 uporabo določb ZDIJZ izključil. Ravno nasprotno pa je zakonodajalec v ZBan-2 (Uradni list RS št. 25/15, s pričetkom veljave 13. 5. 2015) v četrtem odstavku 15. člena jasno določil, da se ne glede na določbe tega člena za zahteve, ki jih Banka Slovenije prejme na podlagi zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. IP zaključuje, da ZBan-1 v nobeni določbi (niti 228. in 231. člen ZBan-1) izrecno ne derogira določb ZDIJZ, zato ni mogoče šteti, da določba 228. člena ZBan-1 pomeni, da se za podatke iz postopkov nadzora načelo transparentnosti v smislu določb ZDIJZ ne sme uresničevati.
1.2.2 Varstvo upravnega postopka
Organ se je skliceval na obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
Ker je treba izjemo od dostopa do informacij javnega značaja obravnavati restriktivno, je IP organ pozval, da pojasni in dokaže, na kateri oz. katere (prosilec namreč zahteva podatke za vse v Sloveniji registrirane banke) upravne postopke, ki so v teku, se nanašajo zahtevani podatki o odobrenih kreditih, pri čemer naj upošteva dejstvo, da prosilec zahteva podatke od leta 2003, nato pa mora konkretizirati nastale škodne posledice za izvedbo teh postopkov ter zlasti, kakšne bi bile te posledice z razkritjem informacij.
Organ je v dopisih z dne 30. 9. 2015 in 23. 11. 2015 navedel, da se zahtevani podatki o kreditih zbirajo tudi za namen izvajanja nadzora, saj organ na podlagi podatkov tudi načrtuje postopke nadzora. Postopek nadzora je upravni postopek, saj se na podlagi drugega odstavka 330. člena ZBan-1 uporabljajo določbe ZUP, če bančni zakon ne določa drugače. Postopek nadzora se ne konča z izdajo posamezne odločbe. V skladu s prvim odstavkom 223. člena ZBan-1 organ izvaja nadzor s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil in obvestil bank in drugih oseb, ki so po določbah tega zakona oziroma drugih zakonov dolžne poročati organu oziroma ga obveščati o posameznih dejstvih in okoliščinah, z opravljanjem pregledov poslovanja bank in izrekanjem ukrepov nadzora, ki so določeni v drugem odstavku tega člena. Organ tekoče zbira podatke o banki z namenom izdaje odločbe v upravnem postopku. V praksi to pomeni, da ima vedno odprtega enega ali več ukrepov, ki se med seboj povezujejo. Narava postopka nadzora nad bankami zato zahteva, da je od uspeha izvedbe predhodnih ukrepov odvisno nadaljevanje postopka nadzora. Organ je nadalje navedel hipotetično škodo in izpostavil sodbo Sodišča EU z dne 12. 11. 2014 v zadevi Annett Altmann in ostali proti Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht št. C-140/13.
IP je ugotovil, da organ, kljub večkratni možnosti, ni konkretno opredelil upravnega postopka, v zvezi s katerim so bili pridobljeni zahtevani podatki. Organ je zgolj navajal, da ima vedno odprtega enega ali več postopkov (ukrepov), ki se med seboj povezujejo. Ker organ ni uspel dokazati, kateri konkreten upravni postopek je še v teku v zvezi z zahtevanimi podatki, je navajanje morebitne škode, ki bi nastala izvedbi upravnega postopka z razkritjem zahtevanih podatkov, brezpredmetna. Kot že navedeno, morata biti za obstoj zatrjevane izjeme varstva upravnega postopka izpolnjena oba pogoja. Omenjena izjema se ne more uporabljati na način, da bi se omejeval dostop do informacij javnega značaja zaradi hipotetičnih in/ali negotovih postopkov. Že po naravi stvari se konkreten podatek pridobi zaradi konkretnega upravnega postopka in njegove izvedbe, sicer ne gre za podatek v smislu omenjene določbe ZDIJZ – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS[5]. Hkrati je IP ugotovil, da že samo dejstvo, da so zahtevani podatki vse od leta 2003 dalje, kaže na to, da je imel organ pri navedbi še odprtega konkretnega upravnega postopka težave, saj je zelo malo verjetno, da bi imel odprt ali odprte upravne postopke, ki so starejši od pet ali celo deset let. Organ tudi ni uspel dokazati, v kakšnem smislu naj bi bili podatki o odobrenih kreditih iz preteklih let še pomembni za nadzor bank. Kot že navedeno, je treba izjemo o prostega odstopa do informacij javnega značaja obravnavati restriktivno, kar pomeni, da bi organ moral najprej pojasniti, za kateri konkretni upravni postopek po ZBan-1 v obravnavanem primeru sploh gre. Ob pomanjkanju dokazov za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je IP odločil, da glede zahtevanih informacij o odobrenih kreditih pogoja za obstoj navedene izjeme nista podana.
Ker sta organ in IP dolžna zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati po določbah ZDIJZ in ne ZBan-1 (glej obrazložitev v prejšnji točki te odločbe) in je bilo ugotovljeno, da pogoji za izjemo varstva upravnega postopka niso podani, je sklicevanje organa na sodbo Sodišča EU v konkretnem primeru neutemeljeno.
1.2.3 Notranje delovanje organa
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organu zavezancu omogoča, da lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja. IP pojasnjuje, da se z navedeno izjemo varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Z navedeno izjemo se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Organ je v dopisu št. 26.00-0549/15-MP z dne 23. 11. 2015 navedel, da zahtevane informacije o odobrenih kreditih v CHF izpolnjujejo prvi kriterij izjeme notranjega delovanja, saj se podatki bank zbirajo tudi z namenom nadzora teh bank in opravljanja makrobonitetnih analiz. Na podlagi navedenih informacij se izvajajo naloge organa, kot so napoved gospodarskih kazalnikov, morebitni ukrepi v postopku nadzora oziroma drugi ukrepi za ohranjanje stabilnosti bančnega sistema. Na podlagi ugotovitev, ki izhajajo iz prejetih informacij, pa organ oz. Svet Banke Slovenije sprejema odločitve (npr. sklep o začetku postopka nadzora v posamezni banki, odločbe v postopku nadzora, poda poročilo o posameznih ekonomskih kazalnikih, predlaga ukrepe vladi oz. ministrstvu itd.). Na podlagi informacij izdela tudi plan izvajanja nadzora v bankah. Skratka, informacije so namenjene organu za izvajanje njegove dejavnosti oz. notranjega delovanja (služijo kot podlaga za sprejem odločitev) in statistiki. Nadalje je organa navedel, da je presojo specifičnega škodnega testa opravil že zakonodajalec v ZBan-1. Organ se je skliceval na sodbo Splošnega sodišča EU v združenih zadevah T-242/14 in Z-425/14, iz katere izhaja, da je mogoče omejiti dostop do informacij javnega značaja, če bi njihovo razkritje poseglo v neodvisnost njenega odločanja (odločanje v nadzornem postopku kot odločanje pri načrtovanju nadzora). To pa je mogoče zagotoviti le, če ni zunanjega pritiska ter vpliva tretjih oseb. Organ je treba varovati pred vplivom javnih ali zasebnih interesov, ki bi zunaj organiziranih posvetovanj, ki jih organizira organ, skušali organ prisiliti k sprejetju določene iniciative ali pa celo odločitve v postopku nadzora, k njeni spremembi ali celo k njenemu odreku. Upoštevaje navedeno, po njegovem mnenju, organu ni treba navajati posebnih dejanskih okoliščin o škodi v primeru izjeme notranjega delovanja, temveč je treba brezpogojno šteti, da bi razkritje zaupnih informacij po ZBan-1 povzročilo škodo, saj v nasprotnem primeru celotna evropska in slovenska ureditev zaupnih informacij ne bi imela smisla. Organ torej meni, da je presojo specifičnega škodnega testa opravil že zakonodajalec v ZBan-1. Nadalje je organ navedel, da bi z odtekanjem zaupnih podatkov, pa čeprav na podlagi ZDIJZ, bilo ogroženo izvajanje nadzora v bankah, saj mora med nadzornikom in banko vladati visoka stopnja zaupanja, da banka da nadzorniku na razpolago vse podatke in na drugi strani, da nadzornik te podatke varuje kot zaupne in da jih razkriva le v agregatni obliki oz. na način, da iz njih ni mogoče prepoznati posamezne banke. Zahteva, kakršno je postavil prosilec, pa posega v temeljno načelo varovanja zaupnih podatkov, pridobljenih v postopku nadzora. Z enim samim prekrškom tega pravila se lahko sesuje celoten sistem, na katerem temelji bančništvo. Nesporno je, da bi bile z razkritjem zaupnih informacij povzročene motnje v delovanju organa, saj Svet Banke Slovenije ne bi mogel več sprejemati učinkovitih in kvalitetnih odločitev zaradi pomanjkanja informacij. Tudi izvedba sprejetih ukrepov bi bila slaba. Vrhovno sodišče RS je že zavzelo stališče, da je za obstoj notranjega delovanja organa dovolj, da bi bilo z razkritjem moteno notranje delovanje oz. dejavnost organa.
Kot že navedeno, je treba zahtevo za dostop do informacij javnega značaja presojati na podlagi določb ZDIJZ, zato je IP najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme varstva notranjega delovanja organa. IP je na ogledu ugotovil, da organ zahtevane podatke o odobrenih kreditih pridobiva od bank. Organ navedene podatke uporabi za statistične namene ter morebiten nadzor nad posamezno banko. Mesečno prejeti podatki bank o odobrenih kreditih ne vsebujejo informacij, iz katerih bi izhajalo notranje razmišljanje organa. Prejetim podatkom organ tako rekoč ni dodal še nobenega »pečata«. Drži, da lahko organ na podlagi prejetih podatkov sprejme določena interna mnenja, interna pravila ravnanja z njimi, interna stališča oz. navodila glede začetkov in vodenja nadzora nad bankami, itd., vendar predmet zahteve niso takšni podatki, ki razkrivajo proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, stališč in pravil, temveč še »neobdelani« podatki bank. IP je ugotovil, da zahtevane informacije o odobrenih kreditih ne izpolnjujejo prvega kriterija za obstoj izjeme varstva notranjega delovanja, saj ne vsebujejo podatkov oz. informacij, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa in morebitnih nadzorov nad bankami v zvezi z odobritvami kreditov na podlagi valutnih tveganj. Opredelitev zahtevanih informacij kot dokumenta, sestavljenega v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, ne zdrži resne presoje, saj bi bila takšna opredelitev contradictio in adiecto. Hkrati IP poudarja, da četudi bi zahtevane informacije nastale v zvezi z notranjim delovanjem organa, mora biti za obstoj izjeme notranjega delovanja izpolnjen tudi drugi pogoj, tj. specifični škodni test.
Organ je sicer navajal razloge za morebitne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ki bi nastale z razkritjem zahtevanih informacij, vendar, kot že navedeno, v konkretnem primeru ni izpolnjen niti prvi kriterij zatrjevane izjeme. Kljub odsotnosti izpolnjevanja prvega kriterija, se je IP opredelil do navedb organa glede morebitne škode, ki bi lahko nastala z razkritjem zahtevanih informacij in jih organ veže tako na izjemi iz 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot na določbe ZBan-1. Sklicevanje organa, da bi mu razkritje zahtevanih informacij povzročilo škodo v smislu vplivanja na njegovo delo in odločitve, se IP zdi nedopustno in ne zdrži resne presoje, ker ni dovolj konkretizirano. Navedba organa, da ga je treba varovati pred vplivom javnih ali zasebnih interesov, ki bi ga zunaj organiziranih posvetovanj, ki jih organizira organ, skušali prisiliti k sprejetju določene iniciative ali pa celo odločitve v postopku nadzora, k njeni spremembi ali celo k njenemu odreku, drži, vendar ne v smislu, da so zaradi tega kar generalno nedostopne vse informacije, s katerimi organ razpolaga. Povedano drugače, stališče organa o teoretični možnosti vplivanja na delo in odločitve organa, ne more iti na račun zagotavljanja ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja. Tudi, če bi kdo dejansko poskušal vplivati na delo organa (nadzornikov), to ne more biti razlog, da podatki, s katerimi razpolaga organ in so lahko uporabljeni v postopku nadzora, ostanejo javnosti nedostopni. Vsak zaposlen pri organu, bodisi kot zunanji član, ki začasno opravlja javno funkcijo ali organ kot celota, se mora zavedati odgovornosti svojega dela in dejstva, da s svojim delovanjem vpliva na odločitve o pravicah strank (fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava). Namreč, osnovno vodilo delovanja nadzornikov in organa, ki opravlja nadzor nad bančnim sistemom v državi, mora biti že samo po sebi nepristranskost delovanja, odgovornost vodje organa oz. pristojne osebe pri organu pa je, da za nadzornike in zaposlene izbere osebe, ki niso le ustrezno strokovno usposobljene, ampak imajo tudi ustrezne osebne lastnosti in so hkrati dovolj zrele osebe, da so kos morebitnim pritiskom iz okolja ter so se sposobne nanje ustrezno odzvati (za kar obstajajo v RS pristojni organi). Poskus vplivanja na odločitve nadzornikov in organa bi namreč lahko predstavljal znake kaznivega dejanja, na kar se morajo nadzorniki ustrezno odzvati in takšna dejanja prijaviti organom pregona. V primeru, da bi pristali na takšen argument za zavrnitev dostopa, bi to pomenilo, da javnosti ne bi bili dostopni nobeni podatki, s katerimi razpolagajo nadzorni organi (tudi npr. policija, inšpekcije, sodišče,..). Kot že navedeno, IP ne zanika dejstva, da obstaja možnost pritiska na organ in možnost vplivanja na njegove odločitve, vendar pa je povsem jasno, da je cilj nepristranskega, strokovnega in neodvisnega delovanja organov javnega sektorja mogoče zagotoviti le s transparentnostjo, ne pa s prikrivanjem podatkov. Glede na navedeno tudi sklicevanje organa na sodbo Splošnega sodišča EU v združenih zadevah T-242/14 in Z-425/14 v konkretnem primeru ni relevantno.
IP ob upoštevanju zgoraj navedenega restriktivnega koncepta obravnavanja izjeme, ni zasledil možnosti, da bi bil izpolnjen prvi pogoj izjeme, in da bi na podlagi razkritja zahtevanih informacij nastale motnje, zaradi katere bi bil organ v svojem delovanju ohromljen. IP je zato zaključil, da v konkretnem primeru ne gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, hkrati pa ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oz. dejavnosti organa, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanih informacij prosilcu. V zvezi s temi informacijami torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema ni podana.
1.2.4 Zaupnost individualnih podatkov o poročevalskih enotah (državna statistika)
Organ se je podredno, čeprav je trdil, da z zahtevanimi informacijami o odobrenih kreditih ne razpolaga (gre za nastajanje novega dokumenta), skliceval na izjemo, ki je določena v 4. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in pravi, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost državne statistike.
Zakon, ki ureja dejavnost državne statistike, je Zakon o državni statistiki (Uradni list RS, št. 45/95 in 9/01; v nadaljevanju ZDSta), ki v 2. členu kot eno izmed temeljnih načel delovanja navaja načelo statistične zaupnosti. Varovanje informacij v sistemu državne statistike je tudi eno izmed mednarodnih strokovnih priporočil za izvajanje državne statistike, in sicer je določeno kot 5. načelo Kodeksa ravnanja evropske statistike (Evropska komisija, 2005 in prenovljen 2011) in 6. načelo Temeljnih načel za delovanje uradnih statističnih institucij (Združeni narodi, 1992). Nenazadnje tudi točka (e) 2. člena Uredbe (ES) št. 223/2009 o evropski statistiki opredeljuje statistično zaupnost kot »varstvo zaupnih podatkov o posameznih statističnih enotah, pridobljenih neposredno za statistične namene ali posredno iz administrativnih ali od drugih virov, in odraža prepoved uporabe pridobljenih podatkov za nestatistične namene in prepoved njihovega nezakonitega razkritja«. Varovanje informacij in podatkov je torej bistvenega pomena za zaupanje poročevalskih enot v državno statistiko, to zaupanje pa je ključnega pomena za doseganje primerne kakovosti statističnih podatkov. Nezaupanje bi namreč povzročilo netočno poročanje podatkov poročevalskih enot organu, posledica pa bi bila znižanje kakovosti statističnih podatkov. Že en resen, močno medijsko podprt incident s področja razkritja informacijske zasebnosti posameznika ali poslovnega interesa poslovnega subjekta, lahko resno ogrozi kakovostno delovanje državne statistike (gl. Poročilo o aktivnostih na področju varovanja informacij na SURS-u v letu 2009, Tomaž Smrekar, str. 5). Bistvo izjeme iz 4. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je torej zagotavljanje zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah, kadar gre za opravljanje statističnega raziskovanja, skladno z določbami ZDSta. Organ podatke o poročevalskih enotah lahko uporablja izključno za statistični namen, ki je zakonsko določen kot zagotavljanje in izkazovanje agregatnih podatkov o množičnih pojavih. Organ takšnih podatkov ne sme posredovati drugim uporabnikom (z izjemo pogojev iz 50. člena tega zakona) v obliki in na način, ki omogoča identifikacijo poročevalske enote, na katero se podatki nanašajo (gl. Senko Pličanič, (ur.): Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, str. 122).
Osnovne naloge pri izvajanju dejavnosti državne statistike opravlja Statistični urad Republike Slovenije (v nadaljevanju Urad) s pomočjo s programom pooblaščenih izvajalcev programa statističnih raziskovanj (pooblaščeni izvajalci), poročevalskih enot ter s pridobivanjem statističnih podatkov iz uradnih in drugih administrativnih zbirk podatkov (3. člen ZDSta). Statistična raziskovanja v okviru dejavnosti državne statistike torej izvajajo Statistični urad Republike Slovenije in pooblaščeni izvajalci. Organ je v skladu z vsakokrat veljavnim Letnim programom statističnih raziskovanj od leta 2003 do 2015 (kot je obdobje zahtevanih informacij) določen kot pooblaščeni izvajalec.
Poročevalske enote so v 4. členu ZDSta opredeljene kot nosilci uradnih in drugih administrativnih zbirk podatkov (evidence, registri, baze podatkov itd.) ter fizične in pravne osebe, ki so s programom statističnih raziskovanj določeni kot dajalci podatkov. Poročevalske enote v konkretnem primeru so banke, ki organu sporočajo podatke o odobrenih kreditih na način, v obliki in obsegu, kot navedeno v točki 1.2 obrazložitve te odločbe. Na ogledu in camera je namestnik direktorja finančne statistike posebej izpostavil, da vsi podatki, ki jih banke sporočajo organu v skladu s Sklepom in Navodili, služijo za statistične namene. Zbrani podatki se pri organu zbirajo, obdelujejo in objavljajo v skladu z določbami ZDSta in Letnim programom statističnih raziskovanj. Organ je v dopisu z dne 23. 11. 2015 konkretno navedel področja, poglavja, module po Letnih programih statističnih raziskovanj od leta 2004 do 2015, v katera sodijo zahtevani podatki o odobrenih kreditih, in sicer:
- Letni program statističnih raziskovanja za 2015 (velja od 1. 1.2015 do 31. 12. 2015) (Uradni list RS, št. 83/14 in 32/15), redno raziskovanje št. 2.1.05.01.01: Bilanca stanja in obrestne mere denarnih finančnih posrednikov v poglavju 2.1.05.01 Statistika denarnih posrednikov/ 2.1.05 Statistika finančnih posrednikov in trgov/ 2.1 Ekonomski in socialni razvoj/ 2. Sistemi računov;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2014 (velja od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014) (Uradni list RS, št. 97/13 in 64/14), redno raziskovanje št. 2.1.05.01.01: Bilanca stanja in obrestne mere denarnih finančnih posrednikov v poglavju 2.1.05.01 Statistika denarnih posrednikov/ 2.1.05 Statistika finančnih posrednikov in trgov/ 2.1 Ekonomski in socialni razvoj/ 2. Sistemi računov;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2013 (velja od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013) (Uradni list RS, št. 89/12, 25/13 in 57/13), redno raziskovanje št. 2.1.05.01.01: Bilanca stanja in obrestne mere denarnih finančnih posrednikov v poglavju 2.1.05.01 Statistika denarnih posrednikov/ 2.1.05 Statistika finančnih posrednikov in trgov/ 2.1 Ekonomski in socialni razvoj/ 2. Sistemi računov;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2012 (velja od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2012) (Uradni list RS, št. 92/11 in 30/12), redna naloga št. 2.04.01.01 Bilanca stanja in obrestne mere denarnih finančnih posrednikov v poglavju 2.04.01 Evro in statistika/ 2.04 Denar in finance/ 2. Makro-ekonomske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2011 (velja od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011) (Uradni list RS, št. 93/10 in 71/11), redna naloga št. 2.04.01.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju 2.04.01 Evro in statistika/ 2.04 Denar in finance/ 2. Makro-ekonomske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2010 (velja od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010) (Uradni list RS, št. 93/09, 19/10, 50/10 in 72/10), redna naloga št. 2.04.01.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju 2.04.01 Evro in statistika/ 2.04 Denar in finance/ 2. Makro-ekonomske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2009 (velja od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2009) (Uradni list RS, št. 114/08, 35/09 in 51/09), redna naloga št. 2.04.01.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju 2.04.01 Evro in statistika/ 2.04 Denar in finance/ 2. Makro-ekonomske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2008 (Uradni list RS, št. 117/07 in 57/08), redna naloga št. 2.04.01.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju 2.04.01 Evro in statistika/ 2.04 Denar in finance/ 2. Makro-ekonomske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2007 (Uradni list RS, št. 130/06), redna naloga št. 521.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju 521 Evro in statistika/ 52 Denar in finance/ III.3 Denarne, finančne,trgovinske in plačilnobilančne statistike/ III Gospodarske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za 2006 (Uradni list RS, št. 99/05 in 46/06), redna naloga št. 521.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju R52 Denar in finance/ RIII.3 Denarne, finančne,trgovinske in plačilnobilančne statistike/ RIII Gospodarske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za leto 2005 (Uradni list RS, št. 133/04 in 19/05) redna naloga št. R521.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju R52 Denar in finance/ RIII.3 Denarne, finančne,trgovinske in plačilnobilančne statistike/ RIII Gospodarske statistike;
- Letni program statističnih raziskovanj za leto 2004 (Uradni list RS, št. 7/04), redna naloga št. R521.01 Bilanca stanja denarnih finančnih posrednikov (Evro in statistika EMS) v poglavju R52 Denar in finance/ RIII.3 Denarne, finančne,trgovinske in plačilnobilančne statistike/ RIII Gospodarske statistike.
IP je na podlagi ugotovitev na ogledu in camera ter navedb organa ugotovil, da zahtevane informacije o odobrenih kreditih predstavljajo podatke, ki jih zbira, obdeluje in z njimi razpolaga organ, kot pooblaščen izvajalec statističnih raziskovanj v okviru dejavnosti državne statistike. Za navedene podatke je že zakonodajalec določil, da ne gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. To izhaja iz določb ZDSta, po katerih je državna statistika izvaja po načelu nevtralnosti, objektivnosti, strokovne neodvisnosti, racionalnosti, statistične zaupnosti in preglednosti. Kot že navedeno, je temeljno načelo delovanja uradnih statističnih institucij (tudi pooblaščenih izvajalcev statističnih raziskovanj) varovanje informacij in zbranih podatkov poročevalskih enot. To načelo je konkretizirano z določbo 46. člena ZDSta, ki določa, da se smejo podatki, zbrani s programom statističnih raziskovanj, uporabljati izključno za statistične namene, če zakon ne določa drugače. ZDSta v 50. členu določa, da smejo biti statistični podatki objavljeni samo v agregatni obliki in na enak način dostopni vsem uporabnikom iz drugega odstavka 1. člena zakona, tj. organom in organizacijam javne uprave, gospodarstvu in javnosti. Izjemoma smejo biti podatki objavljeni tudi posamično, če poročevalska enota pisno privoli v takšen način objave podatkov, če so zbrani iz javnih (splošno dostopnih) zbirk podatkov (evidenc, registrov, baz podatkov ipd.), če so podatki objavljeni v obliki in na način, ki ne omogoča identifikacije poročevalske enote, na katero se podatki nanašajo.
Iz njegove zahteve izhaja, da prosilec zahteva informacije o odobrenih kreditih po posamezni banki, z navedbo aktive in pasive banke, kar predstavlja podatke, na podlagi katerih je mogoče prepoznati poročevalske enote. Organ je na ogledu navedel, da četudi bi prosilcu posredoval podatke brez navedbe poročevalske enote (banke), bi ta lahko na podlagi prejetih podatkov in javno objavljenih bilanc stanja bank, zlasti višin mesečno odobrenih kreditov, letnega zneska odobrenih kreditov, ter trenda spreminjanja tega zneska skozi leta, z visoko gotovostjo identificiral, kateri banki pripadajo posamezne tabele. Organ torej nasprotuje posredovanju zahtevanih podatkov tudi brez navedbe banke in podatka o aktivi in pasivi, ker identifikacije posamezne banke ni mogoče preprečiti. IP je na ogledu in camera prejete mesečne podatke o stanju odobrenih kreditov v EUR, SIT in CHF za eno izmed bank primerjal s podatki, ki jih banke objavljajo na svojih spletnih straneh ter s podatki iz javno objavljenih letnih poročil bank. Pri tem je ugotovil, da bi bilo mogoče s primerjavo navedenih podatkov sorazmerno enostavno, hitro in določno identificirati, katera tabela pripada posamezni banki. Glede primerjave navedenih podatkov je organ že na ogledu pojasnil, da lahko med podatki prihaja do minimalnih odstopanj, to pa zato, ker bi organ pripravil zahtevane podatke po statistični metodologiji, medtem ko banke za pripravo letnih poročil podatke pripravijo po kakšni drugi metodi. Kljub navedenemu minimalnemu odstopanju pa je identifikacija banke še vedno mogoča.
Glede na navedeno v obravnavanem primeru ni sporno, da se zahteva in pritožba glede dostopa do informacij o odobrenih kreditih nanašata prav na podatke, ki so jih organu v skladu z določbami ZDSta in Letnimi programi statističnih raziskovanj dostavile poročevalske enote (v Sloveniji registrirane banke) in za katere ZDIJZ v 4. tč. 1. odst. 6. čl. izrecno določa, da niso prosto dostopni. Hkrati je IP ugotovil, da prosilcu zahtevanih informacij ni mogoče posredovati niti z uporabo t.i. instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Ta določba nalaga organu, da v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izjema od prostega dostopa, in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, te informacije izloči iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. V konkretnem primeru bi posredovanje informacij o odobrenih kreditih, tudi brez podatka o banki in brez podatka o pasivi in aktivi, omogočilo posredno identifikacijo poročevalskih enot, s čimer bi bilo kršeno načelo statistične zaupnosti, ki je, kot že rečeno, temeljno načelo delovanja organa.
47. člen ZDSta v prvem odstavku določa, da organ oziroma pooblaščeni izvajalec na podlagi pisne vloge uporabnika posreduje individualne podatke, vendar v obliki in na način, ki ne omogoča identifikacije poročevalske enote, na katero se podatki nanašajo. Iz ugotovitev v prejšnjem odstavku izhaja, da se v konkretnem primeru 47. člen ZDSta ne more uporabiti, saj bi bila s posredovanjem kateregakoli zahtevanega podatka iz zahtevane dokumentacije mogoča identifikacija poročevalskih enot, na katere se podatki nanašajo.
IP je ob tem ugotovil, tako pa izhaja tudi iz navedb organa na ogledu in dopisa z dne 30. 9. 2015, da bi organ prosilcu lahko posredoval zgolj agregatne podatke o odobrenih kreditih v SIT, EUR in CHF po mesecih za vse v Sloveniji registrirane banke skupaj. Navedeno bi bilo tudi v skladu s predpisi s področja državne statistike (50. člen ZDSta) in bančništva. Ker pa agregatni podatki ne predstavljajo podatkov o odobrenih kreditih, kot jih je prosilec zahteval v zahtevi z dne 2. 2. 2015 (prosilec je namreč izrecno zahteval podatke po posamezni banki), IP organu tega ni mogel naložiti.
Na podlagi navedenega je IP, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na dostop do informacij o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki, zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je organ glede prekritih podatkov o banki X v dokumentu št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in o banki Y v dokumentu št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 skliceval na določbo drugega odstavka 228. člena ZBan-1.
Organ je v zvezi z zahtevo za dostop do omenjenih dveh dokumentov v postopek vključil tudi banki X in Y, na kateri se zahtevana dokumenta nanašata ter ju seznanil s pritožbo.
Banka X je v odgovoru na pritožbo z dne 26. 3. 2015 odgovorila, da zahtevano pismo predstavlja poslovno skrivnost v skladu z Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1) in izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedla je, da pismo izpolnjuje pogoje za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, saj iz določb pravilnika banke, ki ureja varovanje poslovne skrivnosti, oseb, informacij in premoženja v banki, izhaja, da predstavlja zaupen podatek banke in s tem tudi poslovno skrivnost v skladu z ZGD-1. Po pregledu pravne prakse v zvezi s prvim odstavkom 39. člena ZDGD-1 ne izhaja, da bi moralo biti že na samih podatkih označeno, da so poslovna skrivnost, ampak je določeno, da zanje tako določi družba s pisnim sklepom, zato se sklicuje na subjektivni kriterij opredelitve poslovne skrivnosti. Z omenjenim pravilnikom ni regulirano zgolj neupravičeno sporočanje zaupnega podatka, ki ga pismo predstavlja, navzven, temveč je zelo omejeno tudi razpolaganje s tovrstnimi zaupnimi podatki že znotraj banke same. Hkrati banka X pojasnjuje, da pismo izpolnjuje tudi pogoje po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, saj je očitno, da bi nastala občutna škoda za banko, če bi bilo pismo javno razkrito brez dodatnih pojasnil ter izven konteksta. Pismo navaja nespoštovanje priporočil Sveta Banke Slovenije, pri čemer v ničemer ne pojasnjuje pravne narave teh priporočil, kakor tudi ni pojasnjena pravna podlaga obveznosti izračunavanja kreditne sposobnosti komitentov, niti ni pojasnjeno, da to obveznost banke izpolnjujejo v skladu z lastnimi pravili v okviru zakonskih obveznosti, saj zakonodajalec ni podrobneje opredelil načina in pravil v zvezi z ocenjevanjem kreditne sposobnosti. Banka X meni, da bi razkritje pisma brez omenjenih pojasnil nedvomno povzročilo občutno škodo zanjo, tako v konkretnih postopkih kreditojemalcev kreditov v CHF, kakor tudi nepopravljivo škodo za njen ugled.
Banka Y je v odgovoru na pritožbo z dne 30. 3. 2015 navedla, da je odločitev organa glede delnega dostopa do dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 oz. do posredovanja zgolj povzetka v izpodbijani odločbi pravilna in v skladu z določili veljavne zakonodaje (228. in 231. člen ZBan-1). Nadalje je navedla, da se prosilec v pritožbi napačno sklicuje na določila 214. – 216. člena ZBan-1, saj ta določila opredeljujejo in predpisujejo način ravnanja oz. varovanja zaupnih podatkov s strani (posameznih) bank v razmerju do njihovih strank, ne opredeljujejo pa ravnanja oz. varovanje zaupnih informacij s strani organa (kot nadzornega organa) v razmerju do (posameznih) bank, ki jih nadzoruje. Navedene argumente je treba uporabiti oz. aplicirati tudi na pritožbene navedbe v zvezi s posredovanjem poročila o posojilih, ki so jih najele v Sloveniji registrirane banke in informacije o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile. Banka Y vztraja, da so pritožbene navedbe neutemeljene in predlaga, da se celotnega besedila pisma in podatkov o posojilih ne razkrije.
Banki X in Y sta se sklicevali na izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Po 39. členu ZGD-1 je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega IP opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Predmet presoje v tem delu niso ugotovljene nepravilnosti ali kršitve bank v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb, temveč podatek, za kateri banki gre. Organ je namreč vsebino dokumenta (glede banke Y le del besedila) razkril, kar pomeni, da se je prosilec že seznanil z ugotovljenimi nepravilnostmi in pomanjkljivostmi pri kreditiranju fizičnih oseb v CHF. Na kateri banki se ugotovljene nepravilnosti nanašajo, pa po mnenju bank X in Y predstavlja njuno poslovno skrivnost. Hkrati se banki sklicujeta na določbo 228. člena ZBan-1. IP se strinja, da morajo zaposleni pri organu, revizorji in drugi strokovnjaki, ki so delali po pooblastilu organa, vse informacije, ki so jih pridobili pri opravljanju nadzora ali drugih poslov za organ, varovati kot zaupne, pri čemer zaupnih informacij ne smejo razkriti nobeni drugi osebi ali državnemu organu, razen v obliki povzetka, iz katerega ni mogoče prepoznati posameznih bank (228. člena ZBan-1). Ne strinja pa se, da navedena določba predstavlja zadostno pravno podlago za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Kot že navedeno v točki 1.2.1 obrazložitve te odločbe, niti določba 228. člena ZBan-1 niti druge določbe navedenega zakona ne izključujejo uporabe določb ZDIJZ, ko gre za zahtevo po ZDIJZ. Navedeno pomeni, da zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče opreti le na določbe ZBan-1, temveč mora biti podana vsaj ena od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, določena v ZDIJZ. IP je tako v nadaljevanju presojal, ali je glede prekritih podatkov o naslovnikih dopisov, torej glede naziva bank, na kateri se dokumenta nanašata, podana katera od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Iz vsebine dokumentov bank X in Y je razvidno, da gre za informacije v zvezi s postopkom nadzora nad bankama v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb. Gre torej za informacije iz dokumentov, ki jih je ustvaril organ javnega sektorja v okviru izvajanja zakonitih postopkov nadzora po ZBan-1. To pomeni, da dokumenta kot taka ne moreta biti v celoti označena kot poslovna skrivnost, je pa organ, v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZGD-1, dolžan varovati poslovne skrivnosti družb (bank), s katerimi je bil seznanjen v okviru opravljanja javnopravnih nalog. Glede na dejstvo, da dokumenta, naslovljena na banki X in Y vsebujeta, v okviru zakonitega postopka nadzora organa nad poslovanjem bank, ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti pri kreditiranju fizičnih oseb, opredelitev, ali gre za poslovno skrivnosti po subjektivnem ali objektivnem kriteriju, niti ni relevantna. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 namreč poslovne skrivnosti ne morejo predstavljati podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva.
V konkretnem primeru je organ samo vsebino dokumentov, ki se nanašata na zahtevane informacije in ugotovljene nepravilnosti, pomanjkljivosti in kršitve zakonodaje, razkril. Kot varovan podatek pa je prekril podatek, na kateri banki se ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti, nanašajo. Po mnenju IP takšno stališče organa ni pravilno. Ker gre v konkretnem primeru za podatke o kršitvi zakona ali/in dobrih poslovnih običajev, je naziv banke, v zvezi s katero so bile pomanjkljivosti ugotovljene, sestavni del podatka o tem, kdo je kršitelj, zato ta podatek že po 3. odst. 39. čl. ZGD-1 ne more biti varovan. Gre namreč za podatke, ki so javni po samem zakonu. IP je tako zaključil, da izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede varovanja bank X in Y na dokumentih organa št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 ni podana.
IP je podatka o nazivu bank X in Y presojal še z vidika obstoja morebitnih drugi izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Poudarek je IP dal izjemi iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je svojo ugotovitev, da pogoji za obstoj omenjene izjeme niso podani, oprl na ugotovitve, navedene v točki 1.2.2 obrazložitve te odločbe. Gre namreč za podatke v zvezi z odobrenimi krediti, glede katerih organ ni uspel izkazati niti prvega kriterija izjeme varstva upravnega postopka. Hkrati pa gre za dokumenta organa iz leta 2008 in 2011, kar samo še potrjuje, da upravni postopek po šestih ali štirih letih ni več v teku.
Na podlagi vsega navedenega je pritožba prosilca v delu, ki se nanaša na razkritje navedbe bank X in Y na dokumentih organa št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 utemeljena. IP je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, v tem delu odpravil odločbo organa in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Organ je prosilcu v 5. alineji 1. točke izreka izpodbijane odločbe posredoval le izvleček besedila iz dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, z obrazložitvijo, da le ta del celotnega besedila predstavlja zahtevano informacijo iz 2. točke zahteve prosilca. V dopisu z dne 23. 11. 2015 je organ navedel, da definicija informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ne določa, na kakšen način mora informacijo posredovati prosilcu. 17. člen ZDIJZ pa določa, da je obvezna vsebina zahteve tudi način, kako se prosilec želi (torej želja prosilca) seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Nikjer v zakonu pa ni določeno, da je to zahtevek ali predlog, ki ga mora organ upoštevati. Tudi v prvem odstavku 25. člena ZDIJZ je določeno, da v primeru ugoditve organ omogoči prosilcu seznanitev z vsebino zahtevane informacije tako, da mu jo da na vpogled ali tako, da mu omogoči prepis, fotokopijo ali elektronski zapis (torej ima organ kljub želji diskrecijsko pravico). Nadalje je glede argumentov, zakaj je iz dokumenta prosilcu omogočil seznanitev z zahtevano informacijo le z zapisom dela besedila v izreku izpodbijane odločbe, navedel, da izkušnje kažejo, da je bolje prepisati relevantno informacijo iz obsežnejšega dokumenta, kot prosilcu posredovati en stavek in 3 prazne strani dokumenta (v nasprotnem primeru prosilci izkoristijo nepopisane liste v medijih na način, ki predstavlja organ v slabi luči). Dejanske okoliščine v konkretnem primeru, ko prosilec javno nastopa in izraža mnenje o problematiki kreditov v CHF v medijih, pa tako odločitev organa, ki temelji na navedenih določbah ZDIJZ, tudi opravičuje.
IP je ugotovil, da so navedbe organa, glede načina posredovanja zahtevane informacije na način zapisa dela besedila v izreku izpodbijane odločbe, v celoti neutemeljene. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena jasno določa, kaj mora zahteva za dostop do informacij javnega značaja vsebovati, in sicer informacijo, s katero se želi seznaniti in na kakšen način se želi seznaniti z njo (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Navedena določba ZDIJZ v povezavi z definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ organu zavezancu ne daje nobene diskrecijske pravice glede načina dostopa. Organ je v celoti vezan na zahtevo prosilca in prosilcu mora zahtevani dokument posredovati na način, kot ga je ta opredelil v svoji zahtevi. To jasno izhaja tudi iz 2. odst. 27. čl. ZDIJZ, po katerem ima prosilec (izrecno!) pravico do pritožbe tudi v primeru, če informacije ni dobil v obliki, v kateri jo je zahteval. Organ je torej v tem delu napačno tolmačil in uporabil določbe ZDIJZ. Hkrati pa argument organa, ki se nanaša na morebitno napačno tolmačenje prejetih dokumentov s strani prosilcev, ne zdrži prave presoje.
Ker organ prosilcu ni omogočil seznanitve z zahtevanim dokumentom na način, kot je ta zahteval (fotokopija) in je prosilcu napačno posredoval le del besedila v obliki zapisa v izreku izpodbijane odločbe, prosilec pa vztraja, da se mu posreduje cel dokument, je v nadaljevanju predmet presoje tega pritožbenega postopka presoja, ali dokument št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 v celoti predstavlja zahtevano informacijo in ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja.
Iz 2. točke njegove zahteve izhaja, da je prosilec zahteval dokumente, ki jih je Banka Slovenije od leta 2003 do 2. 2. 2015 poslala v Sloveniji registriranim bankam, objavila na svoji spletni strani ali kako drugače posredovala strokovni ali splošni javnosti v zvezi s krediti v CHF in to v obliki fotokopij.
IP je ugotovil, da dokument št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 po vsebini v celoti ni dokument, ki bi ustrezal zahtevi prosilca. Po pregledu njegove vsebine je IP namreč ugotovil, da se poleg že razkrite vsebine besedila iz četrtega odstavka na 1. strani, le še točka e) na 3. strani nanaša na zahtevo prosilca. V preostalem delu pa vsebina dokumenta ne ustreza zahtevi prosilca (ne nanaša se na kredite v CHF) , kar pomeni, da celoten dokument ni predmet zahteve prosilca in tudi ne predmet tega pritožbenega postopka. Organ in IP sta v okviru odločanja po ZDIJZ vezana na zahtevek prosilca, saj bi v nasprotnem primeru odločila preko zahtevka.
IP je vsebino točke e) na 3. strani dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 presojal še z vidika obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja in ugotovil, da gre za prosto dostopno informacijo. Ker je IP že v prejšnji točki obrazložitve te odločbe ugotovil, da navedba banke, na katero se nanaša zahtevani dokument, predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, je organ dolžan prosilcu posredovati fotokopijo dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 na način, da bodo razvidni naslednji podatki:
IP je glede 2. točke zahteve prosilca še ugotovil, da organ z drugimi dokumenti, kot tistimi, o katerih je že odločil v izpodbijani odločbi, ne razpolaga, zato je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
IP najprej pojasnjuje, da je izvedba testa interesa javnosti izključena v primeru izjeme iz 4. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (zaupnost individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z ZDSta). Obstoj pogojev za omenjeno izjemo je IP ugotovil glede zahtevanih informacij o odobrenih kreditih (glej točko 1.2.4 obrazložitve te odločbe), zato te informacije skladno s 4. alinejo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ ne morejo biti predmet presoje po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Povedano drugače, informacij, katerih razkritje bi pomnilo kršitev zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z ZDSta, ni mogoče razkriti na podlagi testa interesa javnosti.
Je pa IP v nadaljevanju, kljub temu, da je v točkah Ad2 in Ad3 obrazložitve te odločbe že ugotovil, da se dostop do podatkov o nadzorovani banki, pri kateri je organ ugotovil nepravilnosti ali pomanjkljivosti pri kreditiranju v CHF, dovoli, izvedel še test interesa javnosti, kot dodaten argument za razkritje zahtevnih podatkov.
Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (kjer so navedene izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v izrecno določenih primerih (med katerimi pa ni izjeme poslovne skrivnosti ali varstva upravnega postopka).
V konkretnem primeru je IP ugotovil, da je javni interes za razkritje podatkov o nadzorovani banki glede nepravilnostih in pomanjkljivosti pri kreditiranju v CHF močnejši od interesa organa in zadevnih bank, da se javnost ne seznani z navedenimi podatki, kar bo utemeljeno v nadaljevanju.
Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Javni interes se kaže predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah ter omogočajo informirano javno razpravo o pomembnih temah v javnem interesu. Pomembna korist, ki se jo zasleduje, je zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.
Prava javna razprava o pomembnih temah v javnem interesu je mogoča le, če je javnost podkrepljena z informacijami, ki ji omogočajo dejansko (in ne le navidezno) sodelovanje pri javni razpravi. Ustavno sodišče RS je tako sprejelo stališče, da se sodišče v posamični zadevi lahko v tehtanju javnega interesa spusti v oceno o tem, ali bi razkritje informacije »pripomoglo k pravi, vsebinski transparentnosti«.[6] Zgolj prava, vsebinska transparentnost omogoča javnosti, da sodeluje v razpravah, ki so v širšem javnem interesu. Za informirano javno razpravo o neki zadevi je izjemnega pomena tudi, da javnost razpolaga s točnimi in zanesljivimi informacijami, kar je večkrat poudarilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice.[7]
V primeru posojil, vezanih na CHF, v javnosti teče javna razprava o tem, ali so bili kreditojemalci obveščeni o valutnem tveganju. Pojavljajo se vprašanja, ali je organ pravilno in zadostno izvajal svojo javnopravno funkcijo nadzora nad poslovanjem bank, konkretneje v zvezi s kreditiranjem. Iz določb Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo in 59/11) izhaja, da je temeljni cilj organa zagotavljanje stabilnosti cen (prvi odstavek 4. člena ZBS-1). Če ni v nasprotju z zagotavljanjem cilja stabilnosti cen, Banka Slovenije podpira splošno ekonomsko politiko v skladu s cilji, določenimi v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 7/04) (drugi odstavek tega člena). Pri zagotavljanju temeljnega cilja iz prvega odstavka tega člena in cilja iz drugega odstavka tega člena, si Banka Slovenije prizadeva za finančno stabilnost, upoštevajoč načeli odprtega tržnega gospodarstva in proste konkurence (tretji odstavek tega člena). Poleg navedenih ciljev ima organ tudi druge naloge, ki podrobno izhajajo iz ZBS-1 in spadajo med naloge posebnega družbenega pomena. Te naloge organa so še oblikovanje in uresničevaje denarne politike in denarnega nadzora, zagotavljanje splošne likvidnosti bančnega sistema, urejanje plačilnih sistemov in podobno. IP ugotavlja, da navedene naloge spadajo v okvir dejavnosti posebnega družbenega pomena ali drugače povedano, organ pri izvajanju javnih nalog, za katere je »pooblaščen« z zakonom, zasleduje javni interes. Glede konkretnega primera IP ne nasprotuje dejstvu, da mora organ varovati tudi banke, vendar ne na račun »goljufanja« ali »oškodovanja« prebivalstva. Ker je v začetku letošnjega leta menjalni tečaj CHF močno zanihal, je to imelo pomemben učinek na kredite, vezane na valuto CHF. To je sprožilo val nezadovoljstva prebivalstva nad delom organa, saj je javnost podvomila v njegovo učinkovito izvajanje javnopravnih nalog. Ker iz dokumentov organa št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 izhaja, da so pri bankah X in Y bile že leta 2008 in 2011 ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti na področju kreditiranja, predvsem pri kreditih vezanih na valuto CHF, je v interesu javnosti, da se razkrije, kateri sta ti dve banki. IP zato meni, da razkritje informacij iz 1. točke izreka te odločbe zasleduje legitimen cilj v demokratični družbi in da bo razkritje pripomoglo k pravi vsebinski transparentnosti.
V skladu z navedenim in na podlagi citiranih pravnih podlag je IP ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je bil napačno uporabljen materialni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi (ZDIJZ, ZGD-1 in ZBan-1). Zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, 4. alinejo 1. točke izreka izpodbijane odločbe, ki se nanaša na prekrite podatke o banki X in 5. alinejo 1. točke izreka izpodbijane odločbe, odpravil ter odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.
[1] Dostopna na povezavi http://www.bsi.si/porocanje.asp?MapaId=166.
[2] Glej matriko knjigovodskih stanj z obrestnimi merami, ki je priloga Navodila; dostopno na povezavi http://www.bsi.si/library/includes/datoteka.asp?DatotekaId=5877
[3] Več Navodilo za izvajanje Sklepa o poročanju monetarnih finančnih institucij z dne 8. 10. 2012, str. 5 »Banka poročilo praviloma izdela tako, da je vsak sklenjeni posel vključen natanko v en zapis poročila (z izjemami kot so odobreni krediti z več originalnimi valutami hkrati, delno odpoklicane prejete vloge, valutni promptni (spot) posli in izvedeni finančni instrumenti), pri čemer se posli z enakimi vrednostmi šifrantov združijo in vključijo v en zapis poročila.«
[4] Več Navodilo za izvajanje Sklepa o poročanju monetarnih finančnih institucij z dne 8. 10. 2012, str. 101
[5] Več, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 419/2015-13 z dne 14. 5. 215
[6] Sodbi Ustavnega sodišča U-I-201/14-14 in U-I-202/14-13 z dne 19. 2. 2015.
[7] Več odločitev ESČP v zadevi Guseva v. Bulgaria, odst. 37 in 53 ter zadevi Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, odst. 27.