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Timestamp: 2018-09-18 14:14:17
Document Index: 71655637

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 169', 'artículo 193', 'artículo 13', 'artículo 169', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 169', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 28']

﻿ Sentencia C-752 de diciembre 10 de 2015
SENTENCIA C-752 DE 10 DE DICIEMBRE DE 2015
CONTENIDO:LA AUSENCIA DE VALOR NORMATIVO AUTÓNOMO DE LOS TÍTULOS DE LAS LEYES Y SU POSIBILIDAD DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. SE RECUERDA QUE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA IDENTIFICADO CUÁLES SON LOS OBJETIVOS QUE CUMPLE EL TÍTULO DE LAS LEYES, CIRCUNSCRITOS TODOS ELLOS A LA LABOR HERMENÉUTICA. ASÍ, HA INDICADO QUE EL TÍTULO SE MUESTRA ÚTIL PARA (I) INDICAR LOS ASUNTOS O TEMAS GENERALES DE LA LEGISLACIÓN, A EFECTOS DE DELIMITAR LA MATERIA TRATADA EN EL CUERPO NORMATIVO Y, DE ESTA MANERA, GARANTIZAR QUE ENTRE EL TÍTULO Y EL CONTENIDO EXISTA CONSONANCIA Y UNIDAD TEMÁTICA(II) SERVIR DE INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LOS CIUDADANOS, A TRAVÉS DE LA DESCRIPCIÓN DE LA IDEA GENERAL DE LA LEGISLACIÓN CORRESPONDIENTE, LA CUAL FACILITA LA IDENTIFICACIÓN, DIFUSIÓN Y CUMPLIMIENTO DE DICHA NORMATIVIDADY (III) FACILITAR LA CONSULTA DE LAS LEYES, ACUDIÉNDOSE A SU CLASIFICACIÓN POR EL TEMA A QUE SE REFIEREN Y BAJO EL ENTENDIDO QUE NORMAS AISLADAS NO SE ENCONTRARÁN RECOGIDAS DENTRO DE LEYES QUE REGULAN OTROS TÓPICOS AJENOS A SU CONTENIDO PARTICULAR. SE CONCLUYE ENTONCES, QUE LO QUE PRIMA ES LA INTERPRETACIÓN DERIVADA DE LAS NORMAS QUE INTEGRAN EL ARTICULADO, ASÍ COMO LOS DEMÁS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES, SIN QUE LA PREVISIÓN DEL TÍTULO TENGA LA VIRTUALIDAD DE MODIFICAR EL CABAL ENTENDIMIENTO DE LA REFORMA A LA CARTA. FINALMENTE SE DECLARA INHIBIDA DE EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO ACERCA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN “Y OBLIGATORIA” CONTENIDA EN EL TÍTULO DE LA LEY 1626 DE 2013, POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:HERMENÉUTICA JURÍDICA, CONTROL CONSTITUCIONAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SENTENCIA INHIBITORIA, TÍTULO DE LA LEY
Sentencia C-752 de diciembre 10 de 2015
Ref.: Expediente D-10467
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria” del título de la Ley 1626 de 2013 “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Jorge Rubio Abad
EXTRACTO: «II. Norma Demandada
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 48777 del 30 de abril de 2013.
Diario Oficial 48.777 de 30 de abril de 2013:
‘Por medio de la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan otras disposiciones’.
ART. 1º—El Gobierno Nacional deberá garantizar la vacunación contra el virus del papiloma humano de manera gratuita a todas las niñas entre cuarto grado de básica primaria y séptimo grado de básica secundaria.
PAR.—Para su efectivo cumplimiento, el Gobierno Nacional deberá tomar las medidas presupuestales necesarias.
ART. 2º—El Ministerio de la Protección Social, o la entidad que corresponda a partir de la vigencia de la presente ley, actualizaran el programa ampliado de inmunización (PAI).
PAR. 1º—Se incluirá dentro del programa ampliado de inmunización (PAI), la vacuna contra el virus del papiloma humano (VPH) en el plan básico de vacunación gratuita.
PAR. 2º—Para lograr cobertura universal de vacunación contra el virus del papiloma humano (VPH), en los términos del artículo 1º de esta ley, esta se hará de manera gradual a riesgo de la aparición del virus, según reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, atendiendo entre otros, criterios de prevalencia y costo – efectividad, así como la concordancia con el marco de gastos de mediano plazo.
PAR. 3º—El Ministerio de Salud y Protección Social, en coordinación con las secretarías de salud departamentales, adelantaran campañas masivas de comunicación y educación sobre los graves riesgos del virus del papiloma humano, principalmente en aquellos departamentos donde se identifique mayor riesgo de la aparición de dicho virus.
1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición contenida en una ley de la República.
2. El demandante considera que la expresión “obligatoria” contenida en el título de la ley acusada es inconstitucional por dos tipos de motivos. Para ello parte de advertir que dicha expresión significa que la aplicación de la vacuna contra el virus del papiloma humano (en adelante VPH), sería de forzosa aplicación a las mujeres. A partir de esta interpretación, advierte que la mencionada expresión viola el principio de unidad de materia, puesto que en el texto de la ley no se encuentra ninguna disposición que disponga tal obligatoriedad. Adicionalmente, considera que la previsión acusada viola el derecho a la autonomía personal de las mujeres, pues les impone la obligación de permitir que les sea aplicada la vacuna, ignorándose la voluntad y autonomía de las pacientes.
Varios de los intervinientes, al igual que la Procuraduría General, consideran que las normas acusadas son inexequibles, a partir de argumentos similares a los antes analizados. Otros intervinientes advierten que la expresión “obligatoria” es exequible, en tanto carece del alcance que le confiere el ciudadano Rubio Abad, por lo que no es posible considerar que la misma compela a las mujeres a someterse a la vacunación. Asimismo, la obligatoriedad que se deriva de la expresión demandada estaría dirigida al suministro y gratuidad de la vacuna, más no a que tenga un carácter coactivo para las pacientes.
3. Habida cuenta estas consideraciones y de manera previa a la formulación del problema jurídico materia de esta decisión, la Sala Plena considera necesario evaluar la aptitud del cargo de la demanda. Esto en razón a que la discusión jurídico constitucional propuesta por el demandante y por los intervinientes llevaría a considerar que existe un desacuerdo sustantivo sobre la cabal comprensión y alcance de la expresión acusada, el cual podría afectar la mencionada aptitud.
Por lo tanto, la Corte resolverá este asunto con base en la metodología siguiente: En primer lugar, reiterará el precedente constitucional sobre los requisitos sustantivos exigibles al cargo de inconstitucionalidad. Luego, definirá cuál es el efecto normativo del título de las leyes y los requisitos que ha fijado la Corte para su inexequibilidad. A partir de estas consideraciones, decidirá sobre la aptitud de la demanda, como paso previo a la formulación del problema jurídico materia de decisión.
Condiciones argumentativas de los cargos de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
4. La jurisprudencia constitucional ha definido cuáles son las condiciones argumentativas mínimas que deben contener las demandas de inconstitucionalidad, con el fin que permitan un debate jurídico sustantivo sobre la materia correspondiente. Por lo tanto, en este apartado la Sala reiterará ese precedente, a partir de una de sus síntesis más recientes.(3)
5. La jurisprudencia constitucional, en específico aquella fijada con la sentencia C-1052/01, ha fijado un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. Este precedente ha considerado que, debido a que la acción pública de inconstitucionalidad es expresión de la democracia participativa y pluralista, se requiere de condiciones argumentativas mínimas que permitan la discusión entre diversas posturas y que, a su vez, informen a la Corte sobre el contenido y alcance del problema jurídico constitucional que se somete a su decisión. Este ejercicio de deliberación, entonces, depende de que se esté ante un debate jurídico genuino, pues de lo contrario no podrá adoptarse una resolución de fondo por parte de la Sala.
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “[p]ara que pueda trabarse un debate de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos contenidos indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por la disposición a la que antes se hizo referencia. Esta exigencia no puede entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio del ius postulandi sino, por el contrario, como una carga de necesario cumplimiento para que el procedimiento de control llegue a buen término, pues de lo que se trata es que el demandante cumpla con unos deberes mínimos de comunicación y argumentación que ilustren a la Corte sobre la disposición acusada, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”(4).
En este mismo sentido, la Corte ha enfatizado el vínculo entre los requisitos mínimos argumentativos y la participación democrática que precede a la acción pública de inconstitucionalidad. Sobre este particular, se ha considerado que la exigencia de tales requisitos no constituye una restricción al ciudadano de su derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución, ‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del ordenamiento superior. El objetivo de tales exigencias en la argumentación, no es otro que garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional”(5).
6. La exigencia de dichos requisitos mínimos también opera, como se ha señalado, como un mecanismo de autorrestricción judicial. El control de constitucionalidad es, en el caso de la acción pública, de carácter rogado y, por ende, los cargos propuestos circunscriben el ámbito de decisión de la Corte. Por lo tanto, esta Corporación está limitada para asumir nuevos asuntos que no han sido propuestos por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones nuevas. En términos simples, la Corte tiene vedado suplir la acción del demandante, bien sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la formulación de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no contenidos en el libelo.
De la misma forma, la previsión de los requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad está vinculada con la vigencia del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las leyes. En la medida en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser compatibles con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política. Esta condición exige, por ejemplo, que el cargo cuente con condiciones de certeza y especificidad. Así, la Corte ha señalado que la certeza de los argumentos del cargo de inconstitucionalidad “no radica en la lectura de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República —indubio pro legislatoris—, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”(6).
Esta exigencia, más que una carga injustificada al demandante, delimita el ámbito de acción de la Corte y, en consecuencia, evita que el control de constitucionalidad se torne en una intrusión injustificada en el ejercicio general de la competencia de producción legislativa, al menos en aquellos escenarios de escrutinio judicial distintos al control previo, automático y oficioso, que expresamente identifica la Carta Política. El control de constitucionalidad reside en la tensión entre democracia y su índole contramayoritaria, lo que obliga a que tenga un carácter eminentemente restringido.(7) Esa limitación la otorga, entre otros elementos, la definición específica y por parte del demandante de los cargos de constitucionalidad.
7. La jurisprudencia constitucional ha definido estos requisitos, en cualquier caso, como condiciones esenciales, proporcionadas con el carácter público de la acción de inconstitucionalidad. No suponen en modo alguno la adopción de un técnica específica, sino simplemente unos requerimientos argumentativos indispensables para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y verificable. La jurisprudencia constitucional ha construido reglas suficientemente definidas sobre las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.(8)
7.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
7.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
7.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”(9).
7.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”(10). En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
7.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…). Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(11).
La ausencia de valor normativo autónomo de los títulos de las leyes y su posibilidad de control de constitucionalidad
8. El artículo 169 C.P. prevé que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. Esta misma disposición es reiterada por la legislación orgánica, dispuesta en el artículo 193 de la Ley 5ª de 1992. A partir de este mandato superior, la jurisprudencia de la Corte ha concluido que tiene competencia para estudiar la constitucionalidad de dichos contenidos legales(12).
Con todo, esta función de control judicial está delimitada por el hecho que el título de la ley no tiene un valor normativo, esto es, no conforma una regla de derecho autónoma y dirigida a predicar consecuencias jurídicas de la actuación del Estado o los particulares. En contrario, sus propósitos son exclusivamente interpretativos de la legislación que encabeza, esta sí de naturaleza normativa. Sobre este particular, la Corte ha reiterado que “el título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición o una permisión, sí ‘exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior’(13)”(14).
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha identificado cuáles son los objetivos que cumple el título de las leyes, circunscritos todos ellos a la labor hermenéutica. Así, ha indicado que el título se muestra útil para (i) indicar los asuntos o temas generales de la legislación, a efectos de delimitar la materia tratada en el cuerpo normativo y, de esta manera, garantizar que entre el título y el contenido exista consonancia y unidad temática; (ii) servir de instrumento pedagógico para los ciudadanos, a través de la descripción de la idea general de la legislación correspondiente, la cual facilita la identificación, difusión y cumplimiento de dicha normatividad; y (iii) facilitar la consulta de las leyes, acudiéndose a su clasificación por el tema a que se refieren y “bajo el entendido que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular”(15).
9. La Sala considera importante resaltar, igualmente, que de la exigencia constitucional de que el título de la ley corresponda precisamente su contenido, no se sigue que el título subordine la interpretación de la normatividad legal en que se encuentra, ni menos permita derivar consecuencias jurídicas ajenas al contenido de la ley. Esta fue la conclusión a la cual arribó la Corte en la Sentencia C-288 de 2012, que analizó la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011, que incorporó a la Carta Política el criterio de sostenibilidad fiscal. Uno de los aspectos que estudió la Corte en esa oportunidad estuvo relacionado con el valor del título de la reforma constitucional. Esto debido a que la sostenibilidad fiscal fue originalmente concebida en el trámite legislativo como derecho-deber constitucional, luego como un principio y finalmente como criterio orientador de la actividad de las autoridades del Estado. Sin embargo, el título del acto legislativo finalmente aprobado identificó a la sostenibilidad fiscal como un “principio”, en contravía con el resultado final del trámite legislativo, así como con el contenido de la reforma constitucional, en el que se había removido toda referencia normativa que confiriera ese estatus jurídico a la sostenibilidad fiscal.
La Corte concluyó, en ese orden de ideas, que en la medida que los títulos de las leyes y por idénticas razones de los actos legislativos, no tiene un valor normativo, entonces no era viable concluir que debido a que el Congreso mantuvo la expresión “principio” en el título de la enmienda constitucional, entonces la sostenibilidad fiscal tendría dicha naturaleza jurídica. En contrario, se concluyó que lo que prima es la interpretación derivada de las normas que integran el articulado, así como los demás preceptos constitucionales, sin que la previsión del título tenga la virtualidad de modificar el cabal entendimiento de la reforma a la Carta.
A este respecto, la Sentencia C-288/12 estipuló que “si se estudia detalladamente el contenido de la reforma constitucional, la Sala advierte que en ninguno de los textos reformados o adicionados a la Constitución se hace referencia a que la sostenibilidad fiscal sea un ‘principio’. Esa previsión solo está contenida en el título del Acto Legislativo 4 de 2011, el cual aunque pueda tener algún valor interpretativo, en modo alguno tiene la condición de disposición constitucional autónoma, en tanto no afecta el texto superior. En cambio, el acto legislativo define a la SF(16) como un ‘marco’ que tiene la función de ‘orientar’. La acepción usual de esos conceptos indica que la SF, así entendida, consiste en un patrón o guía para la actuación de las autoridades del Estado. Al carecer de la naturaleza y peso específico de los principios constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados, sino que es un herramienta que solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista. Estas finalidades, debe insistirse, por expresa prescripción del Acto Legislativo 3/11, no son otras que las propias del Estado social y democrático de derecho”.
10. De manera coincidente con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha concluido que el control judicial en lo que respecta al título de las leyes se restringe a una circunstancias específicas, en donde dicha expresión se torna inconstitucional, generalmente debido a que distorsiona su capacidad interpretativa de la normatividad en que se inserta, en razón de la falta de consonancia entre el contenido de la ley y su título. Estas hipótesis corresponden a los siguientes escenarios:
10.1. Cuando el título contiene elementos discriminatorios, esto es, cuando establece diferenciaciones injustificadas y basadas en los criterios sospechosos de discriminación contenidos en el artículo 13 C.P.
10.2. Cuando el título de la ley sustituye la descripción general del contenido de la misma, de manera que dicha descripción sea equívoca o anfibológica.
10.3. Cuando no concurre conexidad entre el título y el contenido de la ley. Esto ocurre en aquellos casos en que no existe correspondencia entre el título y el articulado, contraviniéndose de esta manera el mandato previsto en el artículo 169 C.P.
Acerca de esta hipótesis de inexequibilidad, la Corte ha considerado que la vulneración de la Constitución se fundamenta tanto en la infracción del mencionado artículo, como del principio de unidad de materia de qué trata el artículo 158 C.P. En relación con este asunto, la Corte ha señalado que “los principios de unidad de materia y de correspondencia entre el título de la ley y su contenido resultan dos parámetros de enjuiciamiento constitucional diferentes, aplicables cada uno de ellos a partes de la ley igualmente diversas. La unidad de materia, en estricto sentido, es una exigencia que se hace frente a las disposiciones incluidas en una ley, con el fin de que en el conjunto de preceptos no sean introducidos temas completamente ajenos a la materia que se pretende regular y que inspiró su promulgación(17). De otra parte, el principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido, busca precisamente garantizar que el legislador, en su función de nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones o imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes hagan alusión de manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo regulará. Dicho en otras palabras, el principio de unidad de materia, en estricto sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en el ejercicio del control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una ley no hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del tema central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista ‘unidad’ o ‘correspondencia’; mientras que en el caso del principio de consonancia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169), se trata de analizar la coherencia entre el tema global objeto de regulación y el título escogido para ella por el legislador, a fin de garantizar que haya ‘unidad’ o ‘correspondencia’ pero ya no entre las disposiciones que hacen parte de un mismo cuerpo normativo, sino entre éste tomado en conjunto y su título. || Se sigue, pues, de lo anterior, que las pautas para realizar el juicio de constitucionalidad están dadas por el objeto a analizar, bien se trate del título o de las disposiciones incluidas en un texto legal, de manera que el tribunal constitucional pueda realizar el análisis con fundamento en los mandatos constitucionales que considere pertinentes para ello”(18).
10.4. Cuando el título concede reconocimientos, privilegios u honores a una persona en específico, pues para el cumplimiento de dichos propósitos el ordenamiento prevé un instituto legal diferente, denominado como “leyes de honores”.
11. A partir de las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que los títulos de las leyes carecen de carácter normativo, por lo que el control de constitucionalidad de estas expresiones es solo viable como desarrollo del mandato de correspondencia de que trata el artículo 169 C.P. Igualmente, el título no puede infringir el principio de igualdad, ni desconocer las normas constitucionales y orgánicas que establecen otras modalidades de leyes para el reconocimiento a personas en específico.
De otro lado, también es importante destacar que esta delimitación del control de constitucionalidad de los títulos de las leyes también opera como ámbito para la admisibilidad de las acciones públicas de inconstitucionalidad. Por ende, no resultarían admisibles, por vulnerar los requisitos de pertinencia y certeza, aquellas demandas que confieran valor normativo al título o que a partir de su inadecuada comprensión, pretendan conferirles un alcance material del que carecen.
La demanda no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia
12. La Corte advierte que la demanda no cumple con los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para la admisibilidad de los cargos de inexequibilidad, en particular los requisitos de suficiencia y certeza.
La razón esencial para llegar a esta conclusión se basa en advertir que el actor funda su acusación en un predicado normativo que no se deriva de la norma acusada y que, a su vez, tampoco ofrece las razones que justifiquen esa particular interpretación. En efecto, se encuentra que el demandante sostiene que como el título de la ley contiene la expresión “obligatoria”, de allí se sigue necesariamente una suerte de vacunación forzosa contra el VPH, incluso en contra de la voluntad de las mujeres. Esta conclusión no se muestra razonable al menos por dos tipos de argumentos:
12.1. En primer lugar, porque no existe ningún mandato legal contenido en el articulado que disponga dicho carácter forzoso de la vacunación. Se ha explicado en los fundamentos jurídicos anteriores que el título de las leyes carece de contenido normativo material y es apenas un criterio de interpretación de los textos legales. En ese orden de ideas, para poder concluir en el caso concreto que se está ante un mandato legal que determina la obligatoriedad de la vacunación, que prescinde del consentimiento de las pacientes, debía haberse identificado los preceptos dentro del articulado que así lo estableciesen. Empero, se observa que tales prescripciones son inexistentes.
12.2. En segundo lugar, y de manera correlativa, se advierte que los únicos argumentos que plantea la demanda para justificar la interpretación del precepto acusado son la particular interpretación del actor que, como se ha explicado, (i) confiere carácter normativo a una expresión legal que carece de ello; y (ii) se contrapone a las previsiones ofrecidas por el articulado de la Ley 1626 de 2013, las cuales sugerirían comprensiones alternativas, estas sí ajustadas al texto, del concepto “obligatoriedad” y referidas al deber estatal de suministrar la vacunación y adelantar las actividades necesarias para la distribución eficaz de dicha prestación médico asistencial.
En efecto, el artículo 1º de la ley acusada impone al Gobierno Nacional el deber de garantizar la vacunación contra el VPH, de manera gratuita y para el grupo poblacional de niñas allí descrito. De la misma forma, el artículo 2º de la misma normatividad determina que el Ministerio de la Protección Social, o la entidad correspondiente, debe actualizar el programa ampliado de Inmunización, con el fin de incluir la vacuna contra el VPH en el plan básico de vacunación gratuita, con el objeto que adquiera cobertura universal y en coordinación con las entidades territoriales en cuanto a su difusión y promoción. Estas previsiones, que impone deberes específicos para el Estado, podrían explicar el verdadero sentido de la expresión “obligatoriedad” contenida en el título de la Ley 1626/13. Con todo, la demanda omite hacer cualquier referencia a este respecto.
13. Por lo tanto, el requisito de certeza no es cumplido, en la medida en que el libelo no demostró por qué la expresión acusada, a pesar de hacer parte del título de la Ley 1626 de 2013, tiene un contenido deóntico autónomo, incluso habida cuenta que un mandato de obligatoriedad de la aplicación de la vacuna es inexistente en las disposiciones que integran dicha normatividad. Esta carga argumentativa, a juicio de la Sala, es esencial para el asunto analizado, pues en caso que no se demuestre fehacientemente que la ley acusada impone un mandato de imposición obligatoria de la vacuna, no existiría un contenido normativo verificable, respecto del cual la Corte pudiese hacer un pronunciamiento de fondo.
Esta omisión es, en consecuencia, la que se evidencia en la demanda de la referencia. El demandante opta por conferir valor normativo a una expresión legal que carece de ello, y además la interpreta en abierta contraposición con el articulado, el cual, se insiste, no ofrece ninguna regla de derecho que establezca la aplicación de las vacunas, incluso contra la voluntad de las mujeres.
14. De otro lado, la Corte también encuentra que la demanda incumple el requisito de suficiencia, en tanto el actor no demostró cómo el aparte acusado, es contrario a la Constitución, a partir de los parámetros que para el control de los títulos de las leyes ha fijado la jurisprudencia constitucional, explicados en el fundamento jurídico 10 de esta providencia. La demanda no dirige el cargo a la comprobación de alguno de los vicios de inconstitucionalidad en que pueden incurrir los títulos de las leyes, sino que antes bien incorrectamente le confiere carácter normativo al mismo, para luego derivar consecuencias jurídicas inexistentes en el articulado de la ley acusada. En consecuencia, se concluye por parte de la Sala que la demanda no cumple con las condiciones mínimas de argumentación exigidas por la jurisprudencia constitucional, por lo que no es apta para suscitar un debate jurídico sustantivo.
15. Finalmente, la Corte debe también resaltar que la decisión inhibitoria en el presente caso procede incluso ante la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte a través de Auto 111 del 7 de abril de 2015, en el que resolvió favorablemente el recurso de súplica formulado por el actor frente a la decisión de rechazo de la demanda, ordenándose así la admisión del libelo.
En efecto, conforme lo previsto en el inciso final del artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, las decisiones sobre el rechazo de la demanda también podrán adoptarse en la sentencia correspondiente. Igualmente, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que dicha sentencia resulta ilustrada por las consideraciones plasmadas en la demanda, las diferentes intervenciones y el concepto de la Procuraduría General.(19) En el caso analizado tales actuaciones previas a la sentencia sirvieron de soporte a la Corte para demostrar que la regla de derecho que funda la demanda, esto es, la existencia de un mandato legal de aplicación obligatoria y general de la vacuna contra el VPH, al margen del consentimiento de las mujeres, es inexistente. En tal sentido, aunque en un primer momento del trámite la Sala consideró que la demanda cumplía con las condiciones mínimas para ser tramitada de fondo, remitidos los conceptos e intervenciones mencionadas y en el marco del proceso participativo y democrático en que tales documentos son remitidos, la Corte arriba a una conclusión diferente y fundada en un análisis exhaustivo de los diferentes puntos de vista y elementos de juicio pertinentes.
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “y obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, por ineptitud sustantiva de la demanda.
3 A continuación se reiteran las reglas jurisprudenciales planteadas por la Corte en la Sentencia C-612/15. En dicha decisión la Corte se inhibió de adoptar una decisión de fondo respecto de una demanda contra el artículo 28 de la Ley 1744 de 2014, en materia de aprobación de proyectos financiados con recursos de regalías.
4 Corte Constitucional, Sentencia C-421/05.
5 Corte Constitucional, Sentencia C-914/10.
6 Corte Constitucional, Sentencia C-076/12.
7 La discusión sobre la tensión entre la democracia, el ejercicio de la actividad de producción normativa del Congreso y el control de constitucionalidad es clásica en la teoría constitucional. Para una de sus revisiones más autorizadas, Vid. Alexander Bickel (1986) The Least Dangerous Branch. Yale University Press. Second Edition. A su vez, para una discusión en el ámbito latinoamericano Vid. Roberto Gargarella (1997) La dificultad de defender el control de constitucionalidad de las leyes. Revista Isonomía Nº 6.
8 La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052/01. Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la Decisión C-370/06.
9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
12 La jurisprudencia sobre la materia es extensa. Con todo, para efectos de la presente exposición se hace uso de las sistematizaciones que sobre el precedente acerca del control de constitucionalidad de los títulos de las leyes es expuesta en las Sentencias C-821/06 y C-393/11.
13 Sentencia C-152 de 2003.
14 Corte Constitucional, Sentencia C-821/06.
16 Refiere a la sostenibilidad fiscal.
17 La Corte, en sentencia C-188 de 2006, recogió la jurisprudencia referente al principio de unidad de materia en los siguientes términos:
“[...] Considerando que el Congreso de la República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el entendido que expedidas estas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional”.
18 Corte Constitucional, Sentencia C-821/06, fundamento jurídico 5.
19 Corte Constitucional, Auto 054/04.