Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.375.01.0001.01.SPA&toc=OJ:C:2016:375:TOC
Timestamp: 2019-08-21 03:12:32
Document Index: 372962162

Matched Legal Cases: ['artículo 287', 'artículo 287', 'artículo 317', 'artículo 30', 'artículo 147', 'artículo 148', 'artículo 2', 'artículo 25', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 13', 'Artículo 17', 'Artículo 2', 'artículo 140', 'Artículo 12']

EUR-Lex - 52016TA1013(01) - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 52016TA1013(01) - EN
Document 52016TA1013(01)
Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2015, acompañado de las respuestas de las instituciones
Annual report of the Court of Auditors on the implementation of the budget concerning the financial year 2015, together with the institutions' replies
OJ C 375, 13.10.2016, p. 1–286 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
C 375/1
Conforme a lo dispuesto en el artículo 287, apartados 1 y 4, del TFUE, en los artículos 148, apartado 1, y 162, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, y en los artículos 43, 48 y 60 del Reglamento (CE) n.o 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, modificado por el Reglamento (UE) n.o 567/2014,
el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, en su reunión del día 14 de julio de 2016, ha aprobado sus
relativos al ejercicio 2015.
Los informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.
Los Miembros del Tribunal de Cuentas son:
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (Presidente), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS y Rimantas ŠADŽIUS.
INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
(2016/C 375/01)
Introducción general 7
— Declaración de fiabilidad e información de apoyo 9
— Gestión presupuestaria y financiera 49
— Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE 77
— Ingresos 125
— «Competitividad para el crecimiento y el empleo» 143
— «Cohesión económica, social y territorial» 161
— «Recursos naturales» 207
— «Una Europa global» y «Seguridad y ciudadanía» 253
— «Administración» 275
El Tribunal de Cuentas Europeo es la institución establecida por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1) para llevar a cabo la fiscalización de las finanzas de la Unión Europea (UE). Como auditor externo de la UE, actúa de guardián independiente de los intereses financieros de los ciudadanos de la Unión y contribuye a mejorar la gestión financiera de esta. Más información sobre el trabajo del Tribunal puede consultarse en el informe anual de actividades, en los informes especiales sobre los programas de gasto y los ingresos de la UE, en los análisis panorámicos y en los dictámenes sobre nuevos textos legislativos o modificaciones de los vigentes, así como en las decisiones con implicaciones para la gestión financiera (2).
Este es el 39.o Informe Anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto de la UE y corresponde al ejercicio 2015. En un documento separado figura el Informe Anual sobre los Fondos Europeos de Desarrollo.
El Consejo y el Parlamento Europeo aprueban anualmente el presupuesto general de la UE. El Informe Anual del Tribunal, junto con los informes especiales, sirve de base al procedimiento de aprobación de la gestión por el que el Parlamento Europeo, previa recomendación del Consejo, decide si la Comisión ha cumplido satisfactoriamente con sus responsabilidades de ejecución del presupuesto. Una vez publicado, el Informe Anual se transmite a los parlamentos nacionales al mismo tiempo que al Consejo y al Parlamento Europeo.
La declaración del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas consolidadas de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (en lo sucesivo en el informe «regularidad de las operaciones») constituye la parte fundamental del Informe Anual. La declaración del Tribunal se completa con observaciones específicas sobre cada uno de los principales ámbitos de actividad de la Unión Europea.
La estructura de los capítulos refleja las rúbricas del marco financiero plurianual, que entró en vigor en 2014 para determinar el volumen y la distribución del gasto de la UE durante todo el período hasta 2020.
No existen estados financieros separados para las distintas rúbricas del marco financiero plurianual, por lo que las conclusiones presentadas en las observaciones específicas no constituyen opiniones de auditoría, pero presentan cuestiones específicas de cada rúbrica.
El Informe del Tribunal se estructura este año de la siguiente manera:
el capítulo 1 contiene la declaración de fiabilidad y una síntesis de los resultados de nuestra fiscalización sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones;
el capítulo 2 presenta las constataciones sobre la gestión presupuestaria y financiera;
el capítulo 3 contribuye al objetivo estratégico de mejorar la rendición pública de cuentas de la UE y se centra en el grado en que el marco de rendimiento en el ámbito de Horizonte 2020, su programa de investigación e innovación, permite a la Comisión supervisar y dirigir los progresos hacia sus objetivos;
el capítulo 4 presenta las constataciones sobre los ingresos;
los capítulos 5 a 9 muestran, respecto de las principales rúbricas del MFP (3), los resultados de la verificación de la regularidad de las operaciones y un examen de los informes anuales de actividad y de otros elementos de los sistemas de control interno, así como otras disposiciones de gobernanza.
Las respuestas de la Comisión (o las respuestas de otras instituciones y órganos de la UE, en su caso) a las observaciones del Tribunal se presentan dentro del documento, y las constataciones y conclusiones tienen en cuenta estas respuestas. Sin embargo, el Tribunal tiene la obligación, como auditor externo, de comunicar las constataciones de auditoría, de extraer las consiguientes conclusiones y de ofrecer de esta manera una valoración independiente e imparcial de la fiabilidad de las cuentas y de la regularidad de las operaciones.
(1) Artículos 285 a 287.
(2) Disponible en nuestro sitio web: http://eca.europa.eu.
(3) El capítulo 8 «Una Europa global» y «Seguridad y ciudadanía» consta de dos partes. La parte 1 de la rúbrica 4 del MFP (Una Europa global) y la parte 2 con el análisis del Tribunal de la rúbrica 3 del MFP (Seguridad y ciudadanía). El análisis de la rúbrica 3 del MFP no incluye el nivel de error estimado. El Tribunal no presenta observaciones específicas sobre los gastos de la rúbrica 6 del MFP (Compensaciones) y otros gastos.
Declaración de fiabilidad e información de apoyo
Declaración de fiabilidad presentada por el Tribunal al Parlamento Europeo y al Consejo — Informe del auditor independiente I-XII
Introducción 1.1-1.3
El gasto de la UE constituye un instrumento significativo para lograr objetivos políticos 1.1-1.3
Las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales 1.4-1.7
Cuestiones clave de auditoría 1.8-1.18
Información adicional solicitada a la Comisión para justificar la valoración de los instrumentos financieros en gestión compartida 1.9-1.11
Evaluación del tratamiento contable de las operaciones de garantía del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) 1.12-1.16
Evaluación del aumento de los gastos devengados presentados en las cuentas 1.17-1.18
Regularidad de las operaciones: Aunque los niveles de error estimados por el Tribunal siguen siendo significativos, algunos aspectos mejoraron 1.19-1.43
Los resultados de la fiscalización del Tribunal de 2015 presentan un panorama similar en líneas generales al de los últimos ejercicios 1.20-1.33
La Comisión incrementó sustancialmente sus estimaciones del nivel de error en documentos sucesivos… 1.34-1.36
… y el cálculo de la capacidad correctora sigue planteando dificultades a la Comisión 1.37-1.41
La oportuna adopción de medidas correctoras redujo el nivel de error estimado por el Tribunal 1.42-1.43
Notificación de casos de presunto fraude a la OLAF 1.44
Conclusiones 1.45-1.48
Resultados de auditoría 1.46-1.48
Anexo 1.1 —
Enfoque y metodología de auditoría
Anexo 1.2 —
Sistemas empleados por los EE UU y la UE para comprobar y notificar los pagos indebidos e irregulares
Anexo 1.3 —
Frecuencia de los errores detectados en la muestra de auditoría correspondiente al ejercicio 2015
DECLARACIÓN DE FIABILIDAD PRESENTADA POR EL TRIBUNAL AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO — INFORME DEL AUDITOR INDEPENDIENTE
las cuentas consolidadas de la Unión Europea, que comprenden los estados financieros consolidados (1) y los estados agregados sobre la ejecución presupuestaria (2) correspondientes al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2015, aprobados por la Comisión el 11 de julio de 2016;
la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a dichas cuentas, de conformidad con el artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
En virtud de los artículos 317 y 318 del TFUE, así como del Reglamento Financiero, la Comisión es responsable de la preparación y la presentación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea basadas en las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas para el sector público, así como de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Esta responsabilidad consiste en crear, aplicar y mantener un sistema de control interno propicio a la preparación y presentación de unos estados financieros libres de incorrecciones materiales, ya sea por fraude o por error. La Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la Unión Europea (artículo 317 del TFUE).
El Tribunal presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, basándose en la fiscalización realizada, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El Tribunal realiza la fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría de la IFAC y el código de ética y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores. Estas normas exigen que el Tribunal planifique y ejecute la auditoría para obtener garantías razonables de que las cuentas consolidadas de la Unión Europea estén exentas de incorrecciones materiales y de que las operaciones subyacentes a dichas cuentas sean legales y regulares.
Una auditoría implica la aplicación de procedimientos destinados a obtener evidencia de auditoría sobre los importes y los datos presentados en las cuentas, y sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. La selección de estos procedimientos depende del criterio profesional del auditor, que se basa en una valoración de los riesgos de que se produzcan incorrecciones materiales en las cuentas o de que las operaciones subyacentes incumplan de manera significativa los requisitos previstos en el marco jurídico de la Unión Europea, ya sea por fraude o por error. Al efectuar esta valoración de los riesgos, se tiene en cuenta el control interno que incide en la preparación y la presentación fiel de las cuentas, así como los sistemas de control y supervisión aplicados para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes, con el fin de concebir los procedimientos de auditoría que resulten apropiados según las circunstancias, pero no de expresar una opinión sobre la eficacia del control interno. Una auditoría implica asimismo la evaluación de la idoneidad de las políticas contables utilizadas, del carácter razonable de las estimaciones contables y de la presentación general de las cuentas consolidadas.
En el ámbito de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios, y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos hasta que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión.
En el caso de los gastos, el Tribunal examina las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos (incluidos los de adquisición de activos), con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando el receptor de los fondos justifica, o se le pide que justifique, su utilización adecuada y el pago del anticipo se liquida o pasa a ser recuperable.
El Tribunal considera que se ha obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada en apoyo de sus opiniones.
En opinión del Tribunal, las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2015 presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2015, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en los activos netos del ejercicio finalizado a dicha fecha, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las normas contables para el sector público internacionalmente aceptadas.
En opinión del Tribunal, los ingresos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2015 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.
Fundamento de la opinión desfavorable sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas
Los gastos registrados en 2015 en las rúbricas del marco financiero plurianual que abarcan gastos operativos (3) están significativamente afectados por errores. El nivel de error estimado por el Tribunal en los pagos subyacentes a las cuentas es del 3,8 %. La conclusión general del Tribunal se basa en el nivel de error estimado más elevado en los gastos sujetos a reembolso (4) y está corroborada por el análisis de la Comisión de los importes de riesgo presentado en su Informe de gestión anual y rendimiento del presupuesto de la UE.
Opinión desfavorable sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas
En opinión del Tribunal, debido a la importancia de los hechos descritos en el párrafo de fundamento de la opinión desfavorable sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2015 están significativamente afectados por errores.
El debate y análisis de los estados financieros no forma parte de los estados financieros, y la información que contiene es coherente con estos.
12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburgo, LUXEMBURGO
El gasto de la UE constituye un instrumento significativo para lograr objetivos políticos
El gasto de la UE, que ascendió aproximadamente a 145 200 millones de euros en 2015, es un instrumento importante para lograr los objetivos de la política. Además, existen otros instrumentos importantes, como la aplicación de la legislación y la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas en la Unión. El gasto de la UE representa el 2,1 % del gasto total de las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE (véase la ilustración 1.1 ) y el 1,0 % de la renta nacional bruta de la UE.
Según dispone el Tratado, el Tribunal debe:
evaluar si el presupuesto de la UE se utiliza conforme a las normas y los reglamentos aplicables,
expresar su opinión sobre las cuentas de la UE,
informar sobre la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto de la UE (5),
emitir dictámenes sobre las propuestas legislativas con un impacto financiero.
El trabajo preparatorio de la declaración de fiabilidad responde al primero y al segundo de estos objetivos, y resulta útil para determinar los riesgos que afectan a la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto, además de constituir una contribución importante a las opiniones del Tribunal sobre la legislación financiera propuesta.
Ilustración 1.1 — Gasto de la UE en 2015 en cada Estado miembro como porcentaje de la renta nacional bruta (RNB) y del gasto total de las administraciones públicas
Member States GNI: Agreed set of forecasts of traditional own resources and VAT/GNI bases — 19.5.2016 — Comisión Europea (RNB de los Estados miembros: Conjunto acordado de previsiones de recursos propios tradicionales y bases del IVA y de la RNB).
Estados miembros — Gasto total de las administraciones públicas — Eurostat — Contabilidad nacional anual. En el anexo 1.3 se presenta una explicación de los códigos de los países.
Abarca los gastos, salarios y otros costes de las instituciones y organismos de la UE situados en el Estado miembro.
Fuente: Gasto de la Unión Europea (datos contables de la Comisión Europea, recopilados por el TCE).
El presente capítulo del Informe Anual:
expone el contexto de la declaración de fiabilidad del Tribunal y sintetiza el enfoque de auditoría (véase el anexo 1.1 ), las constataciones y conclusiones,
trata de las cuestiones clave de auditoría derivadas de la fiscalización de los estados financieros de la Unión,
compara los resultados obtenidos por el Tribunal sobre la regularidad del gasto en 2015 con las constataciones de los últimos ejercicios y con las estimaciones de la Comisión Europea.
El anexo 1.2 trata de los sistemas empleados por los Estados Unidos (EE UU) y la UE para comprobar y notificar los pagos indebidos e irregulares.
LAS CUENTAS NO ESTABAN AFECTADAS POR INCORRECCIONES MATERIALES
Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas consolidadas (6) («las cuentas») de la Unión Europea del ejercicio 2015. Las cuentas provisionales, junto con la carta de manifestaciones del contable, fueron recibidas el 12 de julio de 2016 (7) (8). Las cuentas están acompañadas de un «Debate y análisis de los estados financieros» (9), análisis que no se incluye en la opinión de auditoría del Tribunal. Sin embargo, con arreglo a las normas de auditoría, se ha evaluado su coherencia con la información en las cuentas.
Las cuentas publicadas por la Comisión reflejan que, a 31 de diciembre de 2015, el pasivo total ascendía a 226 100 millones de euros, frente a los 153 700 millones de euros del activo total. El déficit de 2015 asciende a 13 000 millones de euros.
La fiscalización del Tribunal reveló que las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales. En el capítulo 2, el Tribunal presenta sus observaciones sobre la gestión financiera y presupuestaria de los fondos de la UE.
En 2015, la Comisión reforzó aún más la conformidad con las normas internacionales (10) y con la Directriz Práctica Recomendada para la elaboración y presentación del Debate y análisis de los estados financieros (11).
Las cuestiones clave de auditoría son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia para la auditoría de los estados financieros del período corriente. Si bien examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, el Tribunal no emite una opinión específica sobre ellas (12).
Información adicional solicitada a la Comisión para justificar la valoración de los instrumentos financieros en gestión compartida
Las autoridades de los Estados miembros transfieren una parte de la financiación anticipada por la Comisión a instrumentos financieros (13) en forma de préstamos, instrumentos de capital o garantías. En el MFP 2007-2013, la legislación de la UE no exigía a las autoridades la presentación de informes periódicos sobre los importes depositados en estos instrumentos con tiempo antes del establecimiento de las cuentas. Por tanto, la Comisión procedió a una estimación del uso dado a dichos anticipos dando por sentado que los fondos se utilizarían íntegra y uniformemente (en principio hasta el 31 de diciembre de 2015, aunque posteriormente el plazo se amplió —sin respaldo jurídico (14)— hasta el 31 de marzo de 2017). Al final de 2014 (15), de los 16 000 millones de euros (incluidas las contribuciones nacionales) transferidos a instrumentos financieros de cohesión en régimen de gestión compartida, solo 9 200 millones de euros (el 57 %) habían llegado a los proyectos.
La Comisión recuerda su desacuerdo con el discurso del Tribunal relativo a la prórroga del plazo de funcionamiento de los instrumentos financieros en gestión compartida (véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 6.41 y 6.45).
A raíz de que el Tribunal solicitara a la Comisión que confirmara la validez de su metodología para estimar el importe presentado en su balance (3 300 millones de euros a 31 de diciembre de 2015), esta inició una campaña de recogida de datos entre los Estados miembros con saldos más elevados (16).
El Tribunal revisó el procedimiento establecido para recabar los datos de los Estados miembros afectados y, teniendo en cuenta los resultados obtenidos, llegó a la conclusión de que el importe total de prefinanciación correspondiente a instrumentos financieros se refleja fielmente en su balance.
Evaluación del tratamiento contable de las operaciones de garantía del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE)
En 2015 se lanzó el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) (17), que fue creado como iniciativa conjunta de la UE y el BEI para fomentar las inversiones en la Unión mediante el incremento de la capacidad de absorción de riesgos del Grupo BEI. En el marco de esta iniciativa, el presupuesto de la UE proporcionará una garantía de hasta 16 000 millones de euros para cubrir las posibles pérdidas derivadas de las operaciones del FEIE (18) (12 300 millones de euros para una cartera de deuda y 3 700 millones de euros para una cartera de renta variable) como se explica en los apartados 2.32 a 2.38. El Tribunal ha examinado este ámbito porque la creación del FEIE ha suscitado una serie de complejas cuestiones contables derivadas de los acuerdos entre la UE y el BEI.
En el marco de la cartera de deuda del FEIE, la garantía presupuestaria de la UE cubre la primera pérdida de una cartera de operaciones de financiación suscritas por el BEI. Por tanto, la Comisión lo considera como pasivo correspondiente a la garantía financiera (19). Dentro de la cartera de renta variable del FEIE, el BEI efectúa inversiones iguales y paralelas por su cuenta y riesgo, y por cuenta y riesgo de la UE. En las inversiones en capital efectuadas por cuenta y riesgo de la UE, todo el riesgo recae en el presupuesto de la UE y, al final de cada ejercicio, la Comisión transfiere al BEI un importe igual a las correcciones negativas de valor (pérdidas no realizadas), las pérdidas realizadas en la desinversión y los costes de financiación del BEI, los ingresos de intereses netos, los dividendos y las plusvalías realizadas. No se efectúan transferencias del BEI a la UE para las ganancias no realizadas que superen el valor inicial de la inversión. Las inversiones de cartera de renta variable (relativas únicamente al marco para infraestructura e innovación) cubiertas por la garantía del presupuesto de la UE ascendieron a 7,6 millones de euros al final del ejercicio (20).
A raíz de su evaluación, el contable, aplicando estrictamente su criterio profesional, llegó a la conclusión de que el FEIE no reunía los criterios para ser clasificado como operación conjunta (21). Otras cuestiones contables complejas se refieren al reconocimiento y la valoración del pasivo correspondiente a la garantía financiera para la cartera de deuda, la garantía de la UE para las inversiones en capital y el reconocimiento de los beneficios potenciales correspondientes a la cartera de renta variable.
El contable de la Comisión ejerció, tal como debería haber hecho a menudo para otras muchas cuestiones contables, su criterio profesional a la hora de tomar una decisión sobre el tratamiento contable del FEIE. Esta sentencia se basaba en un análisis en profundidad de los datos por los servicios de contabilidad de la Comisión y el apoyo unánime del grupo consultivo de la UE sobre las normas contables.
El trabajo de auditoría del Tribunal se centró en analizar los indicadores de control; si la Comisión hubiera dispensado al FEIE el trato de operación conjunta, le habría exigido datos adicionales sobre las participaciones accionariales y los derechos de voto, la inclusión en la nota 9 de los estados financieros (ámbito de la consolidación), y el reconocimiento de la parte correspondiente a la UE de los activos, los pasivos, los costes y los ingresos de la cartera de renta variable. Sin embargo, al final de 2015, esto no habría repercutido en la posición neta de la UE.
La Comisión ha incluido en las notas explicativas que acompañan a las cuentas de 2015 toda la información obligatoria exigida por las normas contables de la UE en vigor con respecto a estas cuentas. Además, tanto las notas como el Debate y los análisis de los estados financieros facilitan amplia información complementaria sobre la naturaleza, el alcance y las repercusiones financieras de los FEIE para la UE.
En cuanto a la cartera de deuda, el Tribunal también examinó la idoneidad de las políticas contables y constató que el tratamiento contable era coherente y conforme a las normas internacionales (22). Respecto de la cartera de renta variable, el Tribunal considera que, si en los años venideros se producen incrementos en el valor de la cartera de renta variable por encima de su tasación inicial, deberán registrarse en las cuentas de la UE. Al final de 2015 (véase el apartado 1.13), los importes afectados no tienen una incidencia significativa en las cuentas consolidadas de la UE. En lo sucesivo, el impacto de todas las ganancias en la posición neta de la UE será el mismo tanto si la Comisión contabiliza estas operaciones como operaciones conjuntas o como derivados (23). Aunque seguirá examinando esta cuestión, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que no repercutirá en su opinión de auditoría sobre el ejercicio 2015.
La Comisión se congratula de que el Tribunal haga constar que el tratamiento contable de la cartera de deuda debe ajustarse y estar en consonancia con las normas internacionales.
Los debates sobre la cartera de renta variable, que no se ejecutó en 2015, siguen en curso entre la Comisión y el grupo del BEI. El tratamiento contable de las operaciones de valores será establecido por el contable, previa consulta al grupo de expertos de la UE en materia de normas contables una vez se haya establecido la base jurídica modificada.
Evaluación del aumento de los gastos devengados presentados en las cuentas
En las cuentas definitivas del ejercicio 2015, la Comisión estimó que los gastos admisibles contraídos adeudados a los beneficiarios pero aún no declarados ascendían a 106 000 millones de euros y se registraron como gastos devengados (24). Esto representa un aumento de 18 000 millones de euros en 2014.
La Comisión utilizará la experiencia con la estimación de los gastos incurridos subvencionables para seguir mejorando el ejercicio de cierre en el futuro.
El Tribunal examinó la metodología y los sistemas de control aplicados en las principales direcciones generales a las estimaciones de final de ejercicio y a las declaraciones de gastos presentadas por los Estados miembros en el primer trimestre de 2016. El Tribunal extrajo muestras de facturas y prefinanciaciones y trabajó con estos elementos para valorar el riesgo de inexactitudes en el devengo, y solicitó además al contable explicaciones adicionales sobre el incremento de los gastos devengados presentados en las cuentas. A partir del trabajo realizado en las cuentas provisionales y de los ajustes netos de 3 300 millones de euros (25) aplicados a las cuentas definitivas, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que el importe global de los gastos devengados presentado en los estados financieros definitivos consolidados es correcto.
REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES: AUNQUE LOS NIVELES DE ERROR ESTIMADOS POR EL TRIBUNAL SIGUEN SIENDO SIGNIFICATIVOS, ALGUNOS ASPECTOS MEJORARON
El Tribunal examina los ingresos y gastos de la UE para evaluar si son conformes a las normas y los reglamentos aplicables. En el capítulo 4 se presentan los resultados de auditoría de los ingresos, y en los capítulos 5 a 9 de los gastos (véase la ilustración 1.2 ).
Los ingresos estaban exentos de errores materiales (véase el apartado 4.22).
En los gastos, el Tribunal constata una vez más la existencia de un nivel de error significativo. El nivel estimado de error en los gastos era del 3,8 %, inferior al de 2014 (4,4 %) (véase la ilustración 1.2 ).
El gasto de la rúbrica 5 del MFP (Administración) estaba exento de errores materiales (véase el apartado 9.16).
Los gastos operativos estaban afectados por errores materiales (véanse los apartados 5.35 a 5.36, 6.76 y 6.77, 7.64 y 7.65, y 8.33 y 8.34) con un porcentaje muy superior a los niveles de error que afectaban al gasto derivado del reembolso de los costes (véase el apartado 1.22).
Ilustración 1.2 — Síntesis de los resultados de auditoría de 2015 relativos a la regularidad de las operaciones
Capítulo del Informe Anual
Rúbricas del MFP
Operaciones objeto de auditoría
Nivel de error estimado para 2015
Nivel de error estimado para 2014
Límite inferior de error (LIE)
Límite superior de error (LSE)
Rúbricas 3, 6 y otras
Los resultados de la fiscalización del Tribunal de 2015 presentan un panorama similar en líneas generales al de los últimos ejercicios
El nivel global de error estimado por el Tribunal, pese a haber mejorado en los últimos años, aún sobrepasa significativamente el criterio de referencia de materialidad (véase la ilustración 1.3 ).
Ilustración 1.3 — Nivel de error estimado (2013 a 2015)
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (véase la ilustración 1.2 ).
Reembolso de costes ligado a niveles superiores de error
En los gastos de la UE predominan dos tipos de programas: Las diferencias entre dos tipos de pago (basados en el reembolso de los gastos y en los derechos) explican en gran medida la variación en el nivel de error estimado.
Reembolso de costes: La UE reembolsa los costes admisibles de actividades subvencionables. Estos sistemas abarcan los proyectos de investigación (capítulo 5), los planes de formación (capítulo 6), los programas de inversión en desarrollo regional y rural (capítulos 6 y 7), y los proyectos de desarrollo (capítulo 8). En estos regímenes, los beneficiarios deben acompañar su declaración de documentos que justifiquen que ejercen una actividad subvencionable y que han contraído gastos en virtud de los cuales tienen derecho a reembolso. El requisito de facilitar información exacta da lugar a complicadas normas de subvencionabilidad (qué se puede declarar) y requisitos formales (cómo realizar el gasto, por ejemplo, mediante contratación pública o con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales).
La Comisión considera que el impacto de las complejas normas de subvencionabilidad mencionadas por el Tribunal se verá considerablemente reducido cuando se utilicen las opciones de costes simplificados.
Basado en derechos: El pago se supedita al cumplimiento de unas condiciones determinadas. Estos programas engloban las becas a estudiantes e investigadores (capítulo 5), el apoyo presupuestario (26) (capítulo 8), los salarios y las pensiones (capítulo 9). La ayuda directa a los agricultores (capítulo 7), se basa en derechos y se calcula a partir de la información confirmada o declarada por los agricultores; el riesgo que implican las declaraciones potencialmente incorrectas queda en gran parte mitigado por la naturaleza más simple de la información esperada de beneficiarios que, en gran medida, puede ser verificada antes del pago, por ejemplo, mediante bases de datos y ortofotos.
La mayoría de los errores detectados en 2015 son errores de subvencionabilidad de los gastos sujetos a reembolso.
En los gastos sujetos a reembolso, el nivel estimado de error es del 5,2 % (5,5 % en 2014). Entre los errores habituales en este ámbito destacan:
costes no subvencionables incluidos en las declaraciones de gastos,
proyectos, actividades y beneficiarios no subvencionables,
infracciones graves de las normas sobre contratación pública (27) ( ilustración 1.4 ).
En los gastos basados en derechos, el nivel estimado de error es del 1,9 % (2,7 % en 2014). Entre los errores habituales en este ámbito destacan declaraciones excesivas poco significativas de los agricultores sobre la superficie de la explotación o los campos (véase el apartado 7.16).
Ilustración 1.4 — Desglose del nivel de error global estimado por tipo
El comparador de 2014 para «Errores de la Comisión y de los organismos intermedios» es el total de «Errores administrativos en recursos naturales» y «Otros tipos de error».
La ilustración 1.5 se basa en la verificación de operaciones de gasto de la UE de los dos últimos años correspondientes a los informes anuales sobre el presupuesto general y los Fondos Europeos de Desarrollo. En general, cuanto más compleja es la información solicitada a los beneficiarios, mayor es el riesgo de error.
Ilustración 1.5 — Relación entre tipo de pago y nivel de error estimado en las operaciones de la UE (2014-2015)
El reembolso correspondiente a «Una Europa global» incluye proyectos de donantes múltiples que en la práctica tienen muchas de las características de los gastos basados en derechos y están afectados por niveles de error más bajos.
El Tribunal analizó otros factores de riesgo y su relación con el nivel de error estimado, y constató que en el gasto en régimen de gestión directa existen dos factores de riesgo que tienen un impacto significativo en el nivel estimado de error.
En los ámbitos en los que las normas prevén una auditoría o una inspección antes de que se efectúe el pago el Tribunal detectó, en general, un menor nivel de error.
Los reembolsos a proyectos con varios socios (como los consorcios) presentan niveles de error superiores que los reembolsos abonados a beneficiarios únicos.
El modo de gestión tiene escaso impacto en los niveles de error
Los distintos modelos de riesgo de los regímenes de reembolso y de los basados en derechos influyen más que el modo de gestión en el nivel de error en los distintos ámbitos de gasto (28). El nivel de error estimado está mucho más estrechamente ligado al tipo de pago que al modo de gestión. El Tribunal constató los niveles de riesgo más elevados de los dos últimos ejercicios en Competitividad (gestionado directamente por la Comisión e indirectamente por las entidades a las que se haya encomendado su ejecución) y Cohesión (en régimen de gestión compartida). Los regímenes de reembolso dominan el gasto en ambos ámbitos (véase la ilustración 1.6 ).
Ilustración 1.6 — Nivel de error medio estimado por modo de gestión y por tipo de pago (2014-2015) (1)
En ambos extremos del gráfico figura el mismo importe de gasto. A la izquierda, los gastos se dividen por modo de gestión y se aprecia que la mayor parte del gasto operativo se realiza por gestión compartida. A la derecha, el gasto se divide en función del tipo de pago y se aprecia que los gastos de reembolso son muy superiores a los gastos basados en derechos. La posición vertical de las barras indica el nivel de error estimado de cada uno. Esto indica el escaso impacto del modo de gestión y el considerable impacto del tipo de pago.
Los resultados en diferentes ámbitos de gasto reflejan distintos modelos de error
Como figura en la ilustración 1.7, Cohesión fue el ámbito que más contribuyó al nivel de error estimado para 2015, seguido de Recursos naturales, Competitividad y Una Europa global. Esta distribución se ajusta a las constataciones del Tribunal para 2014.
La Comisión comparte la evaluación del Tribunal sobre los errores y llevará a cabo el debido seguimiento a fin de proteger el presupuesto de la UE.
Ilustración 1.7 — Contribución de las diferentes rúbricas del MFP al nivel global de error estimado (2015)
En «Competencia» (capítulo 5) el nivel de error estimado es del 4,4 %, inferior a los resultados equivalentes de 2014 (el 5,6 %). Muchos de los gastos se efectúan sobre la base del reembolso de costes y los errores en este caso reflejan esencialmente diferentes categorías de gastos no subvencionables (en particular, gastos de personal, otros gastos directos y gastos indirectos).
En Cohesión (capítulo 6) el nivel de error estimado es del 5,2 %, inferior a los resultados equivalentes en 2014 (el 5,7 %). Casi todo el gasto en este ámbito se efectúa a través de reembolsos de costes. Las tres cuartas partes de los errores se derivan de la inclusión de gastos no subvencionables en las declaraciones de gastos y de los proyectos no subvencionables, mientras que las infracciones graves de las normas de contratación pública representan una séptima parte del total (la mitad en 2014).
La Comisión se remite a su respuesta a los apartados 6.11 y 6.76.
En Recursos naturales (capítulo 7) el nivel de error estimado es del 2,9 %, similar al de 2014 (3,6 %) (29). El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) representa más de tres cuartas partes del gasto en este ámbito y está menos afectado por errores (2,2 %) que desarrollo rural (5,3 %), donde desde hace tiempo se han constatado niveles de error elevados en el gasto en inversiones (en el que las empresas agrícolas se financian sobre la base del reembolso de gastos subvencionables). Casi dos terceras partes del gasto de la rúbrica 2 del MFP corresponden a ayuda directa por superficie a los agricultores. Por tanto, las declaraciones excesivas de superficies agrícolas supusieron la principal contribución al nivel de error estimado (más de la mitad), seguidas por los errores referentes a beneficiarios, actividades o gastos no subvencionables, que supusieron una quinta parte del nivel de error estimado, y, para terminar, los incumplimientos de las normas de contratación pública aumentaron con respecto al nivel constatado en 2014.
El menor porcentaje de error del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) refleja la eficacia del SIGC, especialmente del SIP, cuando se aplica adecuadamente para la prevención de errores desde el comienzo del proceso. La Comisión considera que el SIGC en su conjunto es un sistema sólido de gestión del gasto de la PAC (véanse los apartados 7.16 a 7.18).
El mayor porcentaje de error en el desarrollo rural es debido, en parte, a la complejidad de la normativa reguladora de algunas medidas. Sin embargo, el porcentaje de error en el desarrollo rural, aunque se situaba por encima del umbral de importancia relativa, ha disminuido en los últimos años.
En Una Europa global (capítulo 8) el nivel de error estimado es del 2,8 %, cercano a los resultados equivalentes en 2014 (2,7 %). Las liquidaciones de la Comisión que no dieron lugar a la entrega de trabajos, servicios o suministros, junto con los gastos no subvencionables reembolsados por la Comisión, suponen dos terceras partes del total.
En Administración (capítulo 9) el nivel de error estimado es del 0,6 %, cercano a los resultados equivalentes en 2014 (0,5 %). La mayor parte del gasto en este ámbito está destinada a los salarios, pensiones e indemnizaciones abonados por las instituciones y las agencias de la UE. Un reducido número de errores en las indemnizaciones representaba la mayor parte de los errores en este ámbito, que globalmente no son materiales.
El Tribunal no estima el nivel de error de otros ámbitos de gasto, incluida la rúbrica 3 del MFP (véase el capítulo 8). En total, el gasto abarcado por su declaración de fiabilidad en estos ámbitos ascendió a 3 000 millones de euros (2,1 % del gasto abarcado por la fiscalización del Tribunal). El trabajo en estos ámbitos contribuye a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2015.
En 2015, el nivel de error estimado que afecta en conjunto a los gastos de gestión compartida asciende al 4,0 % (4,6 % en 2014) y en las restantes formas de gastos operativos (30) es del 3,9 % (4,6 % en 2014). El nivel de error estimado para los gastos administrativos es del 0,6 % (0,5 % en 2014).
La Comisión incrementó sustancialmente sus estimaciones del nivel de error en documentos sucesivos…
Cada dirección general de la Comisión emite una declaración en la que el director general proporciona garantías de que la información financiera está adecuadamente presentada en el informe y de que las operaciones bajo su responsabilidad son legales y regulares. Asimismo, dan cuenta de los logros de los principales objetivos políticos (que figuran en el capítulo 3) y un informe de gestión del director general de la Comisión a los Comisarios. En 2015, la Comisión simplificó la estructura de los informes anuales de actividad y concedió mayor flexibilidad a las direcciones generales para su presentación.
Ilustración 1.8 — Comparación entre los resultados de la fiscalización del Tribunal de 2015 y los importes de riesgo al pago estimados y la capacidad correctora en el informe de gestión anual y rendimiento del presupuesto de la UE para 2015 y los informes anuales de actividad
Capítulo del Informe Anual (40)
Porcentaje estimado de error:
Informes anuales de actividad de las direcciones generales de la Comisión (42) (43)
Exposición financiera bruta de los pagos (44)
notificada por las DG (%)
Exposición financiera ajustada de la Comisión (44)
(véase el apartado 1.35)
Capacidad correctora de la Comisión
Capítulo 5 — Competitividad:
CONNECT, EAC, EACEA, EASME, ECFIN, ENER, ERCEA, FISMA, GROW, INEA, MOVE, REA, RTD y TAXUD
Capítulo 6 — Cohesión
EMPL y REGIO
1,6 -2,7 (46)
Capítulo 7 — Recursos naturales
AGRI, CLIMA, ENV, MARE y SANTE
Europa Global y FED (41)
AGRI, DEVCO (41), EACEA, ECFIN, ECHO, EMPL, FPI, HOME, NEAR, REGIO, TRADE
Capítulo 9 — Administración
Fuente: Informes anuales de actividad de la Comisión.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los datos facilitados por la DG Presupuestos.
La Comisión notifica tres conjuntos de niveles de error estimados:
las estimaciones originales notificadas a la Comisión por organismos y autoridades constituidas según la legislación sectorial (31) y otras entidades (facilitadas al Tribunal en abril y mayo),
las estimaciones (en algunos casos significativamente superiores) (32) de los informes anuales de actividad ajustadas a partir de la evaluación de la Comisión de la información disponible, que también se facilitan al Tribunal en abril y mayo,
cifras ajustadas publicadas en julio de 2016 en el informe de gestión anual y rendimiento del presupuesto de la UE para 2015 (IGARP), que tienen en cuenta las diferencias entre los flujos de tesorería y liquidaciones.
El nivel de error estimado por el Tribunal se basa en el examen de una muestra estadística representativa de pagos intermedios y finales y liquidaciones (véase la ilustración 1.8 ). A diferencia de los organismos de los EE UU que gestionan fondos federales (véase el anexo 1.2 ), la Comisión Europea no tiene que elaborar su propia estimación estadísticamente válida del nivel de error.
La Comisión decidió ajustar las estimaciones del informe anual sobre la gestión y el rendimiento del presupuesto de la UE para facilitar su comparación con el porcentaje de error estimado del Tribunal.
La Comisión considera que la referencia a la «metodología estadística empleada por las entidades gestoras de los fondos federales de los Estados Unidos» no es adecuada para los fondos en gestión compartida. En el marco de la gestión compartida, la Comisión no se basa en las auditorías de los gastos realizadas por sus propios servicios a nivel de la UE, sino en las de los organismos de auditoría de los Estados miembros soberanos que auditan los gastos realizados por estos Estados miembros, a menudo con cofinanciación nacional. Por consiguiente, la Comisión considera que la elaboración de una estimación estadísticamente válida a escala de la UE del nivel de error por sí mismo auditando a los beneficiarios no aportaría valor añadido para los gastos de gestión compartida.
En consonancia con los requisitos del marco legal, la Comisión seguirá cooperando con los Estados miembros y los organismos de auditoría, y definirá en común un planteamiento estadísticamente válido para calcular el porcentaje de error a nivel de programa y hará uso de estos porcentajes de error tras la validación. De este modo, la Comisión aplica el «principio de auditoría única», centrando su actividad en auditar a los auditores estatales y validar su trabajo de auditoría. Esto se basa en el dictamen del Tribunal n.o 2/2004 sobre el modelo único de auditoría y una propuesta de marco de control interno comunitario. Este planteamiento está plenamente en consonancia con el objetivo de reducir la carga administrativa de los beneficiarios y también reduce la necesidad de personal de auditoría en la CE.
Conforme al Reglamento Financiero, el Tribunal ha de transmitir sus observaciones preliminares en la misma fecha en que la Comisión tiene que rubricar un informe de síntesis. Este año, la Comisión remitió su informe de gestión anual y rendimiento del presupuesto de la UE para 2015 (IGARP), en el que está incluido el informe de síntesis, el 5 de julio de 2016, fecha de su reunión contradictoria con el Tribunal, por lo que el presente documento no formula observaciones sustantivas sobre el informe de síntesis (que este año forma parte del IGARP). El informe de síntesis y el IGARP no forman parte de los estados financieros, por lo que el Tribunal no ofrece ninguna garantía sobre su contenido.
… y el cálculo de la capacidad correctora sigue planteando dificultades a la Comisión
Desde 2014, las direcciones generales presentan su estimación del nivel de error acompañada de su estimación de la futura «capacidad correctora». La Comisión la define como una estimación prudente del importe del gasto que no se ajusta a las disposiciones reglamentarias y contractuales, y que la dirección general identificará y corregirá mediante controles efectuados una vez que el pago haya sido autorizado (33)
Para el cálculo de la «capacidad correctora», la DG Presupuestos facilita a los directores generales el importe medio de las recuperaciones y las correcciones financieras realizadas desde 2009 tal y como figura en las cuentas (34). De las cuarenta y ocho direcciones generales y agencias ejecutivas, veintinueve procedieron a los necesarios ajustes para presentar una estimación más prudente, principalmente eliminando correcciones ex ante y otras correcciones no significativas y recuperaciones e incidencias puntuales (35), o bien optando por una modalidad alternativa (36). En el IGARP, la estimación de la Comisión de las correcciones futuras que afectan al gasto de 2015 es, sobre esta base, de 2 100 millones de euros (2 700 millones de euros en 2014). La Comisión también facilita una estimación superior de las posibles correcciones futuras de 2 700 millones de euros.
La Comisión establece en su informe anual sobre la gestión y el rendimiento del presupuesto de la UE una serie sobre la previsión de futuras correcciones que oscila entre 2,1 y 2,7 millones de euros. Las estimaciones se derivan de un enfoque conservador.
En el Debate y análisis de los estados financieros (DAEF) de 2015 figura un total de correcciones financieras y recuperaciones aplicadas de 3 900 millones de euros. Como en ejercicios anteriores, el importe consignado en las cuentas abarcaba una amplia gama de medidas que se aplicaron antes y después de que la Comisión realizara (o aceptara) el gasto. La ilustración 1.9 muestra la clasificación efectuada por el Tribunal de las correcciones y recuperaciones y su distribución por ámbito de gasto.
Ilustración 1.9 — Clasificación y distribución por ámbito de gasto de las medidas correctoras aplicadas en 2015
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base del Debate y análisis de los estados financieros de las cuentas consolidadas de 2015 de la UE y de los datos subyacentes.
En 2015, alrededor de 1 200 millones de euros de las correcciones y recuperaciones comunicadas por la Comisión tuvieron lugar «en la fuente» (se aplicaron antes de que aceptara el gasto). Esto representa más de una cuarta parte del total notificado como correcciones financieras y recuperaciones. Por tanto, la Comisión no consignó estos importes como gastos, y representan deducciones de los importes solicitados antes de la aprobación. En gestión directa e indirecta, estas deducciones, que normalmente se registran como recuperaciones, representaban más de dos terceras partes de las correcciones notificadas con respecto a 2015.
El resto (2 700 millones de euros) correspondía a declaraciones que la Comisión ya había aceptado. De este importe:
Aproximadamente 1 100 millones de euros corresponden a las retiradas por parte de los Estados miembros de declaraciones anteriormente aceptadas para el reembolso de proyectos o gastos de cohesión y su sustitución por proyectos o gastos nuevos. Estas retiradas se presentan conjuntamente con los nuevos proyectos y los nuevos gastos y por tanto forman parte de la población de la que se extrae la muestra, pero no suponen la devolución de fondos al presupuesto de la UE: son eficaces como medida correctora cuando los proyectos y los gastos de sustitución están exentos de errores materiales.
Aproximadamente 1 500 millones de euros corresponden a decisiones de conformidad en el ámbito de la agricultura que la Comisión consignó como ingresos afectados disponibles para financiar el gasto agrícola. Estas correcciones a menudo se realizan a tanto alzado y corresponden a insuficiencias de los sistemas más que a errores en los beneficiarios finales.
La oportuna adopción de medidas correctoras redujo el nivel de error estimado por el Tribunal
El Tribunal tiene en cuenta las medidas correctoras aplicadas por los Estados miembros y la Comisión antes del pago o de su examen. Se comprueba la aplicación de estas correcciones (que consisten en recuperaciones procedentes de los beneficiarios y correcciones en los proyectos) y, en su caso, se ajusta la cuantificación del error. Sin embargo, el impacto de las medidas correctoras varía significativamente en función del ámbito de gasto, y de la medida correctora de que se trate.
En 16 operaciones de la muestra de 2015, la Comisión y las autoridades de los Estados miembros aplicaron medidas correctoras que afectaban directamente a la operación y eran pertinentes para los cálculos del Tribunal. Estas medidas correctoras redujeron el nivel estimado de error en 0,5 puntos porcentuales (1,1 puntos porcentuales en 2014). Los cambios en el número de operaciones afectadas y en el impacto del nivel estimado de error no indican que estas medidas correctoras hayan sido más o menos eficaces; en realidad, dado que estas medidas atañen a una parte relativamente reducida de la muestra, se prevé una fluctuación de un ejercicio a otro.
NOTIFICACIÓN DE CASOS DE PRESUNTO FRAUDE A LA OLAF
Los casos de presunto fraude detectados en el curso de la fiscalización se notifican a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) para su análisis y posible investigación. Si bien el Tribunal no puede formular comentarios sobre los distintos casos o sobre las respuestas de la OLAF, durante la fiscalización de 2015:
se evaluó la legalidad y la regularidad de unas 1 200 operaciones,
se hallaron doce casos de presunto fraude (veintidós en 2014) que se transmitieron a la OLAF (37),
los casos de presunto fraude más frecuentes consistían en conflictos de intereses y creación artificial de condiciones para recibir subvenciones, seguidas de la declaración de costes que no cumplían los criterios de admisibilidad.
El principal objeto de este capítulo es respaldar las opiniones de auditoría presentadas en la declaración de fiabilidad.
Si bien los resultados de la fiscalización del Tribunal reflejan mejoras en algunos ámbitos, son acordes, en términos generales, con los de ejercicios anteriores.
Los resultados obtenidos por el Tribunal, que figuran en las ilustraciones 1.5 y 1.6, muestran un estrecho vínculo entre tipo de pago y niveles de error. El Tribunal sigue considerando que el gasto de reembolso está afectado por un nivel de errores mucho más elevado que el gasto basado en derechos.
La Comisión ha tomado más medidas para mejorar la cuantificación de los importes de riesgo y la capacidad correctora, aunque todavía puede mejorar su evaluación de ambas cuestiones.
La Comisión ha mejorado su metodología y ajustado las cifras del informe anual de 2015 sobre la gestión y el rendimiento del presupuesto de la UE, cuando sea necesario, para asegurarse de que las cifras comunicadas ofrezcan una estimación prudente de los importes en riesgo y la capacidad correctora. Teniendo en cuenta el nuevo marco jurídico para el período 2014-2020, podría resultar adecuado realizar futuros ajustes en la metodología.
(1) Los estados financieros consolidados comprenden el balance, el estado de resultados financieros, el estado de flujos de tesorería, el estado de cambios en los activos netos y un resumen de las políticas contables significativas, además de otras notas explicativas (como la información financiera por segmentos).
(2) Los estados agregados de la ejecución presupuestaria incluyen los estados agregados de la ejecución presupuestaria y las notas explicativas.
(3) Estas rúbricas (1 a 4) se tratan en los capítulos 5 a 8 de Informe Anual relativo al ejercicio 2015.
(4) 82 700 millones de euros. Para más información, véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2015, apartados 1.21 a 1.24.
(5) Según lo previsto en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de la Unión (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1):
«El principio de economía prescribe que las instituciones deberán disponer, en el momento oportuno, de los medios necesarios para llevar a cabo sus actividades, en la cantidad y calidad apropiada y al mejor precio.
El principio de eficiencia se refiere a la mejor relación entre los medios empleados y los resultados.
El principio de eficacia se refiere a la consecución de los objetivos específicos fijados y al logro de los resultados previstos».
(6) Las cuentas consolidadas comprenden:
los estados financieros consolidados, que comprenden el balance (con el activo y el pasivo al término del ejercicio), el estado de resultados financieros (con los ingresos y gastos del ejercicio), el cuadro de flujos de tesorería (que muestra cómo afectan los cambios en las cuentas a la tesorería y a los equivalentes de tesorería), el estado de cambios en los activos netos y las notas conexas;
los estados agregados sobre la ejecución presupuestaria, que abarcan los ingresos y gastos del ejercicio y las notas conexas.
(7) Las cuentas provisionales, junto con la carta de manifestaciones del contable, fueron recibidas el 31 de marzo de 2016, fecha final de presentación con arreglo al Reglamento Financiero [véase el artículo 147 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012]. Las cuentas definitivas aprobadas fueron recibidas el 12 de julio, antes de la fecha final de presentación del 31 de julio establecida en el artículo 148.
(8) Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012.
(9) Véase la Directriz Práctica Recomendada 2 (DPR 2) «Debate y análisis de los estados financieros» del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB).
(10) Por ejemplo, para los datos sobre pensiones y otras prestaciones a los empleados.
(11) Por ejemplo, identificando y ampliando la sección dedicada a la gestión de riesgos e incertidumbres.
(12) Los auditores han de notificar cuestiones clave de auditoría a raíz de la introducción de la Norma Internacional de Auditoría 701 en 2015.
(13) Los instrumentos financieros son medidas que pueden adoptar la forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo. Véase el artículo 2, letra p), del Reglamento Financiero sobre definiciones — Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012.
(14) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2014, apartado 6.52.
(15) Estos son los últimos datos facilitados por las autoridades de gestión de la Comisión.
(16) El 45 % de los importes no utilizados a 31 de diciembre de 2014 correspondía a un Estado miembro (véase el apartado 2.31).
(17) Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1291/2013 y (UE) n.o 1316/2013 — el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (DO L 169 de 1.7.2015, p. 1) («Reglamento FEIE»).
(18) Entre las operaciones de cartera de deuda se cuentan los préstamos convencionales, las garantías y las contragarantías. Son operaciones de cartera de renta variable las participaciones directas o indirectas en capital o cuasicapital y los préstamos subordinados
(19) El pasivo correspondiente a la garantía financiera se valora según la pérdida esperada más alta y el importe inicialmente reconocido, menos, en su caso, la amortización acumulada de los ingresos.
(20) Los contratos firmados en 2015 ascendieron a 125 millones de euros; la mitad de ellos están cubiertos por la garantía de la UE. Los desembolsos correspondientes a estos contratos ascendieron a 7,6 millones de euros.
(21) De conformidad con la NIC-SP 35 Estados financieros consolidados y la NIC-SP 37 Acuerdos conjuntos.
(22) Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) son un conjunto de normas contables emitidas por el Consejo IPSAS para el uso de entidades del sector público de todo el mundo en la preparación de estados financieros. Estas normas se basan en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) dictadas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad.
(23) Con arreglo a la IPSAS 29, apartado 10, un derivado es un instrumento financiero que presenta las siguientes características: a) su valor varía en respuesta a la variación de un determinado tipo de interés, precio de un instrumento financiero, precio de materias primas, o en función de otra variable; b) no requiere inversiones iniciales ni una inversión inicial neta inferior a la que sería necesaria para otros contratos de los que se esperaría que tuvieran una respuesta similar a los cambios en los factores de mercado, y c) se liquidará en una fecha futura.
(24) Comprende los gastos devengados del pasivo del balance (67 000 millones de euros y 39 000 millones de euro), lo cual reduce el valor de la prefinanciación en el activo del balance.
(25) Una reducción de los gastos devengados de la DG Política Regional y Urbana de 4 100 millones de euros y un aumento en la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de 800 millones de euros.
(26) Los pagos de apoyo presupuestario directo contribuyen al presupuesto general de un Estado o a su presupuesto para un objetivo o una política concretos (véase asimismo el apartado 8.7).
(27) Véase http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/Guideline_procurement/Quantification_of_public_procurement_errors.pdf
(28) Gestión directa (presupuesto ejecutado directamente por la Comisión Europea), gestión indirecta (ejecución presupuestaria a cargo de países socios no miembros de la UE, organizaciones internacionales, etc.) y gestión compartida (ejecución presupuestaria compartida entre la Comisión y los Estados miembros).
(29) En los resultados de 2014 se incluye la cuantificación de los errores de condicionalidad. En 2014 estos errores contribuyeron con 0,6 puntos porcentuales al nivel de error estimado para la rúbrica 2 del marco financiero plurianual (véase la ilustración 1.2 ). Durante el período 2011-2014, cuando el Tribunal cuantificó los errores, estos errores tuvieron una incidencia media en «Medidas de apoyo al mercado» de 0,4 puntos porcentuales y de 0,3 puntos porcentuales en «Desarrollo rural».
(30) Principalmente los gastos cubiertos por los capítulos 5 y 8, que también abarcan parte de los gastos recogidos en los capítulos 6 y 7. El error extrapolado para los gastos en gestión compartida se basa en el examen de 580 operaciones (extraídas de una población de 113 000 millones de euros), mientras que la extrapolación en otras formas de gastos operativos se basa en el examen de 318 operaciones (extraídas de una población de 24 000 millones de euros).
(31) Procedimientos de ejecución acordados con la Comisión.
(32) Por ejemplo, la DG Agricultura y Desarrollo Rural ajustó el nivel medio de error del FEAGA notificado por los organismos pagadores del 0,68 % al 1,47 %, y el del Feader del 1,78 % al 4,99 % (véanse asimismo los apartados 7.53, 7.55 y 7.56).
(33) Commission's Guideline on Key concepts and definitions for determining error rates, amounts at risk and estimated future corrections (Directriz de la Comisión sobre conceptos y definiciones clave para determinar los niveles de error, los importes de riesgo y las correcciones futuras estimadas).
(34) Hasta 2014, la Comisión comunicaba voluntariamente sus datos relativos a las correcciones financieras y recuperaciones en una nota a las cuentas, pero ahora ha trasladado esa comunicación voluntaria al Debate y análisis de los estados financieros.
(35) Por ejemplo, EACEA, EASME, INEA, DG Energía, DG Movilidad y Transportes, DG Salud y Seguridad Alimentaria, DG Presupuestos, DG Competencia y SG. En su examen de las correcciones financieras y recuperaciones registradas en 2015, el Tribunal observó principalmente que las direcciones generales incluían importes que no estaban ligados a errores (por ejemplo, devolución de financiación no utilizada) y que clasificaba algunas correcciones financieras y recuperaciones ex ante como recuperaciones ex post (recuperaciones de prefinanciaciones ligadas a errores, irregularidades o fraude, o deducciones de las declaraciones de costes antes de la aceptación del gasto). Estas cuestiones no afectan a las cuentas de la UE en su conjunto, pero pueden tener un impacto significativo en el cálculo de la capacidad correctora de muchas direcciones generales.
(36) Por ejemplo, DG Política Regional y Urbana, y DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.
(37) En el año civil 2015 transmitimos veintisiete casos a la OLAF (relativos a los ejercicios de auditoría 2014 y 2015) (dieciséis en 2014). Algunos de estos casos se derivan de trabajos que no están relacionados con la declaración de fiabilidad.
(38) No se proporciona una evaluación específica o un capítulo separado para el gasto en el marco de las rúbricas 3 (Seguridad y ciudadanía) y 6 (Compensaciones) del MFP, ni para otro tipo de gasto (instrumentos especiales fuera del MFP de 2014-2020 como la Reserva para ayudas de emergencia, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea y el Instrumento de Flexibilidad). El trabajo en estos ámbitos contribuye sin embargo a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2015.
(39) En 2015, a raíz del cambio en el marco jurídico de la política agrícola común, el Tribunal ya no incluye la condicionalidad en sus comprobaciones. En 2014, estos errores contribuyeron con 0,6 puntos porcentuales al nivel de error estimado para la rúbrica 2 del marco financiero plurianual. Entre 2011 y 2014, su contribución anual al nivel global de error estimado fue de 0,1 a 0,2 puntos porcentuales.
(40) Véase la nota 1 a pie de página de la ilustración 1.2 .
(41) Incluidos los 8.o, 9.o, 10.o y 11.o Fondos Europeos de Desarrollo.
(42) Algunas direcciones generales gestionan el gasto asignado a más de una rúbrica del MFP (DG Agricultura y Desarrollo Rural, EACEA, DG Asuntos Económicos y Financieros, DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Migración y Asuntos de Interior, DG Política Regional y Urbana y DG Salud y Seguridad Alimentaria).
(43) Véase una lista de abreviaciones en el anexo 1.3 .
(44) Se entiende por riesgo financiero el porcentaje del gasto que pueden no cumplir las exigencias reglamentarias y contractuales aplicables en el momento de efectuarse el pago.
(45) DG Presupuestos, DG Competencia, DG Traducción, DG Informática, CEEP, EPSO/EUSA, Eurostat, DG Recursos Humanos y Seguridad, IAS, CCI, Industria, Emprendimiento y Pymes, OIB, OIL, OLAF, OP, PMO, DG Interpretación, SG y SJ.
(46) La Comisión presentó la capacidad correctora con respecto a cohesión a modo de escala en la que el valor más alto se basaba en la anterior media de correcciones y recuperaciones.
El enfoque de auditoría del Tribunal se expone en el Manual de auditoría financiera y de cumplimiento, que puede consultarse en su sitio web. El Tribunal sigue un modelo de garantía para planificar sus trabajos. En la planificación se considera el riesgo de que se produzcan errores (riesgo inherente) y el riesgo de que los errores no sean prevenidos o detectados y corregidos (riesgo de control).
PARTE 1 — Enfoque y metodología de auditoría aplicables a la fiabilidad de las cuentas
Las cuentas consolidadas consisten en:
los estados financieros consolidados;
los informes agregados sobre la ejecución presupuestaria.
Las cuentas consolidadas deberían presentar adecuadamente, en todos los aspectos significativos:
la situación financiera de la Unión Europea al final del ejercicio,
los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería,
el estado de cambios en los activos netos para el ejercicio finalizado.
La auditoría del Tribunal comprende:
Una evaluación del entorno de control contable.
Controles del funcionamiento de los principales procedimientos contables y del proceso de cierre del ejercicio.
Controles analíticos (coherencia y carácter razonable) de los principales datos contables.
Análisis y conciliaciones de cuentas o saldos.
Pruebas de confirmación de compromisos, pagos y partidas concretas del balance realizadas a partir de muestras representativas.
En la medida de lo posible, y de conformidad con las normas internacionales de auditoría, la utilización del trabajo de otros auditores. Este es el caso, en particular, de la auditoría de las actividades de empréstito y de préstamo gestionadas por la Comisión, para las que existen certificados de auditoría externa.
PARTE 2 — Enfoque y metodología de auditoría aplicables a la regularidad de las operaciones
La auditoría de la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas consiste en una verificación directa de las operaciones (véase la ilustración 1.2 ) para determinar si están en consonancia con las normas y los reglamentos aplicables.
Método empleado para comprobar las operaciones
En cada evaluación específica (capítulos 5 a 9) se llevan a cabo pruebas directas de las operaciones a partir de una muestra representativa. Dichas pruebas proporcionan una estimación del grado de regularidad de las operaciones en la población controlada.
La verificación de las operaciones consiste en un examen de cada operación seleccionada para determinar si la solicitud o el pago se efectuaron de conformidad con los fines aprobados por el presupuesto y especificados en la legislación aplicable. El Tribunal examina el cálculo del importe de la solicitud o el pago (en las solicitudes más importantes, sobre la base de una selección representativa de las partidas en las que se basa la subvención). Para ello es necesario hacer un seguimiento de la operación desde las cuentas presupuestarias hasta el beneficiario final (por ejemplo, el agricultor, el organizador de un curso de formación o el promotor del proyecto de ayuda al desarrollo) y verificar la conformidad en cada nivel. Se considera que existe un error cuando la operación (en cualquier nivel):
no está correctamente calculada,
no cumple un requisito reglamentario o una disposición contractual.
En el caso de los ingresos, el examen de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios. Asimismo se examinan los sistemas de control establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. Para los recursos propios tradicionales, se examinan las cuentas de las autoridades aduaneras y el flujo de derechos hasta que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión.
En el caso de los gastos, se examinan las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos (incluidos los de adquisición de activos), con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando:
el receptor final de los fondos de la UE (por ejemplo, un agricultor, un instituto de investigación o una empresa que realiza obras o presta servicios tras la celebración de un procedimiento de contratación pública) justifica su utilización adecuada,
y la Comisión (u otra institución u organismo que gestiona los fondos de la UE) acepta la justificación de dicho uso final de los fondos liquidando el pago del anticipo.
La muestra de auditoría del Tribunal está concebida para que permita efectuar una estimación del nivel de error en el conjunto de la población controlada. Se examinan las declaraciones o pagos más importantes mediante la selección de partidas (por ejemplo, facturas de un proyecto, parcelas en una declaración de un agricultor, véase el apartado 5) que deben ser controladas en las distintas operaciones recurriendo al muestreo de la unidad monetaria. Por lo tanto, si las partidas examinadas forman parte de un proyecto o de una declaración de un agricultor, el nivel de error comunicado para estas partidas no constituye el nivel de error que afecta al proyecto controlado o a la declaración de un agricultor, sino que contribuye a la evaluación global del gasto de la UE.
No se examinan las operaciones en todos los Estados miembros, países o regiones beneficiarios cada año. Los ejemplos que se presentan en el informe anual tienen fines ilustrativos y muestran los errores más típicos detectados. La mención de determinados Estados miembros, países o regiones beneficiarios no significa que los ejemplos presentados no puedan producirse en otro lugar, y no constituyen una base sobre la que puedan extraerse conclusiones sobre dichos Estados miembros, países o regiones beneficiarios.
El enfoque del Tribunal no ha sido diseñado para recopilar datos sobre la frecuencia de errores en la población. Por consiguiente, las cifras presentadas sobre la frecuencia de errores no indican la frecuencia de error en las operaciones financiadas por la UE o en los distintos Estados miembros. El enfoque de muestreo del Tribunal aplica distintas ponderaciones a operaciones diferentes y refleja el valor del gasto específico y la intensidad de los trabajos de auditoría. Esta ponderación se suprime en un cuadro de frecuencia que atribuye de este modo la misma importancia al desarrollo rural que al apoyo directo en el ámbito de «Recursos naturales» y al gasto del fondo social como a los pagos regionales y de cohesión en el capítulo «Cohesión». La relativa frecuencia de error en las muestras extraídas en diferentes Estados miembros no puede ser una orientación del nivel relativo de error en los distintos Estados miembros.
Método empleado para la evaluación y presentación de los resultados del examen de las operaciones
Los errores de las operaciones se producen por muy diversas razones y adoptan distintas formas dependiendo de la naturaleza del incumplimiento y de la norma o estipulación contractual que se haya contravenido. Las distintas operaciones pueden estar total o parcialmente afectadas por errores. Los errores que son detectados y corregidos antes e independientemente de los controles del Tribunal quedan excluidos del cálculo y de la frecuencia de error, y demuestran que los sistemas de control funcionan de manera eficaz. El Tribunal determina si los errores son cuantificables o no cuantificables, dependiendo de si es posible o no medir la parte del importe auditado que está afectada por error.
La aplicación de la normativa sobre contratación pública es un ámbito en el que se producen numerosos errores. Para garantizar el principio básico de la competencia previsto en la legislación y los reglamentos de la UE, los procedimientos importantes deben ser anunciados, las ofertas han de evaluarse con arreglo a criterios precisos, los contratos no pueden ser fragmentados artificialmente para no superar los límites (1).
Los criterios aplicados para cuantificar los errores de contratación pública se describen en el documento «Incumplimiento de las normas en materia de contratación pública — Tipos de irregularidades y base para la cuantificación» (2).
Al decidir las medidas que han de adoptarse en caso de aplicación errónea de las normas de contratación pública, la cuantificación del Tribunal puede diferir de la aplicada por la Comisión o los Estados miembros.
Nivel estimado de error
El nivel de error se estima a partir del porcentaje de error más probable (EMP). Este sistema se aplica para cada rúbrica del MFP y para el gasto del presupuesto en su conjunto. Solo los errores cuantificados forman parte del cálculo. El EMP es una estimación estadística del porcentaje probable de error en la población. Como ejemplos de errores destacan los incumplimientos cuantificables de los reglamentos, las normas y las condiciones contractuales y de subvención aplicables. También se estima el límite inferior (LIE) y el límite superior (LSE) de error (véase la ilustración siguiente).
El porcentaje de la zona sombreada por debajo de la curva indica la probabilidad de que el nivel de error de la población se encuentre entre los límites inferior y superior de error.
Para planificar sus trabajos, el Tribunal se basa en un umbral de materialidad del 2 %, que sirve como guía para su opinión. Además, tiene en cuenta la naturaleza, el importe y el contexto de los errores al formarse una opinión.
Método empleado por el Tribunal para evaluar los sistemas y dar cuenta de los resultados
La Comisión, otras instituciones y órganos de la UE, las autoridades de los Estados miembros, y los países o regiones beneficiarios establecen sistemas que emplean para gestionar los riesgos presupuestarios, incluidos los relativos a la regularidad de las operaciones. La evaluación de los sistemas resulta especialmente útil para identificar recomendaciones de mejora.
Cada rúbrica del MFP, incluidos los ingresos, comprende muchos sistemas particulares. En cada ejercicio, el Tribunal selecciona una muestra de sistemas para evaluarla y presenta los resultados con recomendaciones de mejora.
Método empleado para formular opiniones en la declaración de fiabilidad
El conjunto del trabajo del Tribunal presentado en los capítulos 4 a 9 constituye la base de la opinión del Tribunal sobre la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas consolidadas de la Unión Europea. El Tribunal expone su opinión en la declaración de fiabilidad y, para conformarla, considera si el error es generalizado. Gracias a este trabajo, el Tribunal se forma una opinión bien fundada sobre si los errores en la población superan los límites de materialidad o se mantienen dentro de los mismos. La mejor estimación del Tribunal del nivel de error para el gasto global en 2015 es del 3,8 %. El Tribunal tiene un grado de confianza superior al 95 % de que el nivel de error de la población controlada es material. El nivel de error estimado detectado en las distintas rúbricas del MFP varía, tal como se describe en los capítulos 5 a 9. El Tribunal considera que los errores son generalizados, es decir, que se extienden a la mayoría de los ámbitos de gasto.
Si el Tribunal tiene motivos para sospechar que se ha producido una actividad fraudulenta, lo notifica a la OLAF, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, encargada de proceder a las investigaciones oportunas. Cada año el Tribunal notifica a la OLAF varios casos.
PARTE 3 — Relación entre las opiniones de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la regularidad de las operaciones
El Tribunal ha formulado:
una opinión de auditoría sobre las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado;
opiniones de auditoría sobre la regularidad de los ingresos y de los pagos subyacentes a estas cuentas.
El Tribunal realiza su trabajo y formula sus opiniones de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores.
Estas normas también prevén la situación en que los auditores formulan opiniones de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas, precisando que una opinión modificada sobre la regularidad de las operaciones no da lugar por sí sola a una opinión modificada sobre la fiabilidad de las cuentas. En los estados financieros sobre los que el Tribunal se pronuncia se reconoce que existe un problema significativo en relación con incumplimientos de las normas que rigen los gastos imputados al presupuesto de la UE. Por consiguiente, el Tribunal ha decidido que la existencia de un nivel de error significativo que afecta a la regularidad no constituye por sí sola una razón para modificar su opinión sobre la fiabilidad de las cuentas.
(1) Véanse asimismo los apartados 6.30 a 6.35 y el Informe Especial n.o 10/2015 «Necesidad de intensificar los esfuerzos para abordar los problemas en la contratación pública que afectan al gasto de la UE en el ámbito de cohesión».
(2) Véase http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/Guideline_procurement/Quantification_of_public_procurement_errors.pdf
Según un acto legislativo del Congreso de los EE UU, todos los organismos estatales han de realizar comprobaciones suficientes de sus propios pagos que les permitan calcular una estimación estadísticamente válida del importe anual de pagos indebidos en los programas cuando un análisis de riesgo indique que dichos pagos probablemente excederán en un 1,5 % el importe total pagado (1). Los organismos tienen que publicar el resultado como total extrapolado y como porcentaje de los pagos efectuados. Los auditores de los organismos públicos (2) deben comunicar si el proceso de elaboración y publicación de estas cifras se ajusta al acto del Congreso pertinente (3).
En los EE UU (como ocurre en la UE con respecto a los pagos irregulares), la definición de lo que es indebido depende de la norma a la que se acoja el pago. La definición general de pago indebido empleada en el sistema estadounidense (4) es cercana a la de pagos irregulares que figura en este capítulo 1 del informe anual. En el siguiente cuadro se exponen las similitudes y diferencias entre el sistema de los EE UU y el de la UE respecto de la comprobación y la notificación de los gastos.
El total de los pagos indebidos de los EE UU abarca una amplia serie de gastos que van desde las prestaciones sociales a la defensa. Los ámbitos de gasto que dominan el presupuesto de los EE UU (agricultura e infraestructura) constituyen una parte relativamente pequeña del presupuesto federal de los EE UU. Del desglose de los tipos de error se desprenden algunas diferencias claras. El incumplimiento de requisitos adicionales (como los procedimientos de adjudicación reglamentarios y cuestiones relativas a las ayudas estatales derivadas de la prioridad política de la UE de garantizar un mercado único) tienen mayor influencia en el nivel de error estimado por el Tribunal que en el total de los pagos indebidos de los EE UU. Los pagos insuficientes son un componente significativo del total de los EE UU, pero no del nuestro. Los errores de documentación también tienen un gran impacto en las cifras de los EE UU, pero no en el nivel de error estimado por el Tribunal.
No se permite que los organismos de los EE UU, al elaborar las estimaciones de pagos indebidos, se basen en los informes de los propios beneficiarios de los pagos del organismo como única fuente de estimación de pagos indebidos (5), ni que compensen el total de pagos indebidos calculando el impacto de las medidas de recuperación. Como se señala en los apartados 1.42 a 1.43, las medidas correctoras adoptadas antes de la fiscalización del Tribunal reducen su estimación del error.
Los organismos afectados dedican cuantiosos recursos al examen de los pagos seleccionados. Por ejemplo, en la administración de la seguridad social de los EE UU, para calcular el porcentaje de pagos indebidos, se revisan cerca de seis mil pagos al año y se dedican noventa años-hombre. Las autoridades consultadas por el Tribunal consideraban que, por el hecho de dedicarse a esta tarea, los organismos afectados obtienen información de gran calidad sobre los modelos de pagos indebidos y con frecuencia pueden concebir y aplicar medidas apropiadas para afrontar el riesgo de error.
Los pagos indebidos notificados con respecto a 2015 ascendieron a 136 700 millones de USD (123 200 millones de euros) (6), que equivalen al 4,4 % del gasto del Gobierno Federal (7). Existen muchas diferencias en la naturaleza del gasto abarcado y en las definiciones específicas de error, pero la diferencia principal es que los organismos estadounidenses que gestionan fondos deben elaborar su propia estimación del nivel de error estadísticamente válida.
Diferencias y similitudes entre los modelos de los EE UU y el Tribunal para estimar el nivel de error en el gasto presupuestario
Gobierno Federal de EE UU
Responsabilidad del cálculo del nivel de error estimado
Los gestores de fondos deben facilitar la estimación estadística del nivel de error
Auditores externos calculan la estimación estadística del nivel de error
Todos los gastos del presupuesto están sujetos a muestreo
Solo se incluyen en la muestra los gastos en programas considerados de riesgo por los gestores
Errores clave
Importes incorrectos abonados a beneficiarios admisibles
Pagos efectuados a beneficiarios no admisibles
Pagos efectuados por bienes o servicios no subvencionables
Pagos efectuados por bienes no suministrados o servicios no prestados
Duplicación de pagos
Pagos con documentación insuficiente o inexistente
Base de cálculo del nivel de error
Comprobación de una muestra de operaciones seleccionadas utilizando métodos estadísticos
Las medidas correctoras ex post (aplicadas por gestores de fondos) pueden reducir el nivel de error estimado
Presentación del nivel de error estimado.
Error extrapolado presentado en términos de caja
Error extrapolado presentado como porcentaje
Nivel medio 2012-2015
Nivel de 2015
(1) Los organismos llevan a cabo sus propios análisis de riesgo. La estimación en del nivel de pagos indebidos es automático para determinados gastos, y el umbral del 1,5 % puede reducirse.
(2) Los inspectores generales de la mayoría de los organismos, o la entidad fiscalizadora superior de los EE UU (Government Accountability Office).
(3) Actualmente, la Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act de 2012 (IPERIA). Algunos organismos empezaron a notificar pagos indebidos por primera vez en 2003, tal y como exigía la Improper Payments Information Act de 2002 (IPIA). Véase asimismo paymentaccuracy.gov.
(4) Apéndice C de la Circular N.o A-123 Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments.
(5) En gran medida, la Comisión Europea utiliza datos notificados a la Comisión por organismos y autoridades constituidas según la legislación sectorial y otras entidades (apartado 1.35).
(6) Tasa de cambio media de 2015; 1 euro = 1,1095 USD.
(7) US Federal Government Financial Report 2015.
Estado miembro (gestión compartida)
RMFP 1b — Cohesión
RMFP 2 — Recursos naturales
Gestión compartida Rúbricas 1b del MFP Cohesión y 2 Recursos naturales (total)
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo de Cohesión y Fondo Social Europeo (FSE)
Medidas de mercado y ayudas directas
Desarrollo rural, medio ambiente, acción por el clima y pesca
Análisis de las operaciones afectadas por errores
Número de operaciones afectadas por:
Solo OCC/ENC
Errores cuantificables
El Tribunal toma en consideración las medidas correctoras y los efectos en las distintas constataciones que figuran en el cuadro (véanse asimismo los apartados 1.42 a 1.43). No examina las operaciones en cada Estado miembro, Estado beneficiario, o región cada año y en 2015, no examinó las operaciones de Luxemburgo, Malta, Croacia y Estonia. El enfoque del Tribunal no ha sido diseñado para recopilar datos sobre la frecuencia de errores en la población. Por consiguiente, las cifras presentadas sobre la frecuencia de errores no indican la frecuencia de error en las operaciones financiadas por la UE o en los distintos Estados miembros. La relativa frecuencia de error en las muestras extraídas en diferentes Estados miembros no puede ser una orientación del nivel relativo de error en estos.
Dirección General (DG) de la Comisión Europea, otras instituciones y organismos (todos los tipos de gestión)
Número total de operaciones examinadas
Número de operaciones afectadas por uno o más errores
Solo otros criterios de conformidad y errores no cuantificables
Errores cuantificables < 20 %
Errores cuantificables 20 % — 80 %
Errores cuantificables 80 % — 100 %
DG Agricultura y Desarrollo Rural
DG Cooperación Internacional y Desarrollo
DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación
DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías
DG Energía
DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes
DG Asuntos Económicos y Financieros
DG Comunicación
DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales
DG Asuntos Marítimos y Pesca
DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO)
DG Informática
Oficina de Infraestructura y Logística de Bruselas
Oficina de Infraestructura y Logística de Luxemburgo
Oficina de servicio jurídico
Subtotal Comisión Europea
Subtotal otras instituciones y órganos
Introducción 2.1-2.4
Observaciones 2.5-2.38
Los compromisos pendientes se incrementaron y las solicitudes de futuros pagos continuaron en aumento 2.5-2.10
El presupuesto inicial para pagos en 2015 era superior al de ejercicios anteriores… 2.11
… y los pagos de ingresos afectados y los créditos prorrogados suponen que los pagos finales superaban el límite del MFP 2.12-2.13
Reducción de las declaraciones de costes en el ámbito de cohesión 2.14-2.15
El lapso transcurrido desde el compromiso inicial hasta la aceptación del gasto sigue siendo prolongado 2.16-2.18
Retrasos significativos en la utilización de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EIE) 2.19-2.21
Los instrumentos financieros constituyen una parte creciente del presupuesto… 2.22-2.26
… y del balance… 2.27-2.30
… y los importes no utilizados de los instrumentos financieros de gestión compartida siguen siendo relativamente elevados 2.31
Se registraron las primeras operaciones del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE)… 2.32-2.37
… mientras que la puesta en marcha del Mecanismo «Conectar Europa» se retrasó 2.38
Conclusiones y recomendaciones 2.39-2.47
Conclusiones referentes a 2015 2.39-2.46
Recomendaciones 2.47
El presente capítulo ofrece una visión general de los principales aspectos de la gestión presupuestaria y financiera de la UE en 2015 que afectan al presupuesto y al balance de la UE, como los niveles globales de gasto y de los compromisos contraídos, la relación entre las cuentas financieras y presupuestarias, los instrumentos financieros, y la relación entre el presupuesto y el marco financiero plurianual (MFP).
El MFP es un marco de siete años para el presupuesto anual de la UE. Está definido en un Reglamento del Consejo (1) y fija un límite máximo anual global para los créditos de compromiso y de pago. El actual MFP fija un máximo de 1 083 000 millones de euros para los créditos de compromiso y de 1 024 000 millones de euros para los créditos de pago para el período de siete años (2) 2014-2020. Una novedad de este MFP es que los importes no utilizados situados por debajo del límite máximo de pagos (3) y de compromisos (4) aumentan automáticamente los límites del MFP de los ejercicios siguientes.
2015 fue el segundo año del actual MFP. Más de tres cuartas partes de los gastos operativos se destinaron a regímenes que funcionaban con arreglo a las normas del MFP anterior (subvenciones a los agricultores en 2014, el reembolso de las declaraciones de proyectos de cohesión de los programas operativos 2007-2013, y los proyectos de investigación del Séptimo Programa Marco, iniciado en 2007). En el nuevo MFP, la Comisión desembolsó 9 600 millones de euros en pagos de prefinanciación de nuevos programas operativos del ámbito de cohesión.
El presupuesto general de la UE no presta por sí solo la mayoría de los beneficios de la pertenencia a la UE (como el acceso al mercado único), ni registra todos los costes (como la cofinanciación y administración de los gastos en gestión compartida). Como el Tribunal ha señalado (5), varios mecanismos financieros de apoyo a las políticas de la UE no son financiados directamente por el presupuesto de la UE ni se registran en su balance. Entre ellos se encuentran la Facilidad Europea de Estabilización Financiera, el Mecanismo Europeo de Estabilidad, el Mecanismo Único de Resolución y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) (6) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) (vinculado al BEI). El Tribunal no es el auditor de algunos de estos mecanismos, lo que limita la medida en la que se abordan en el presente capítulo. Otros mecanismos están parcialmente registrados en el balance de la UE, como la financiación combinada (7) y el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) (véanse los apartados 2.32 a 2.37). Un mecanismo que el Tribunal fiscaliza por separado es el Fondo Europeo de Desarrollo (8), respecto del cual el Tribunal presenta sus observaciones correspondientes sobre la gestión financiera y presupuestaria en su informe anual específico (9).
Los compromisos pendientes se incrementaron y las solicitudes de futuros pagos continuaron en aumento
La Comisión contrajo más compromisos en 2015 que en cualquier ejercicio anterior
La Comisión registró compromisos presupuestarios por un total de 177 200 millones de euros, que representan el 97,7 % del nivel total disponible. Un «compromiso» tiene bases diferentes en distintos ámbitos del presupuesto (véase la ilustración 2.1 )
Ilustración 2.1 — Compromisos
Los compromisos presupuestarios se necesitan para una diversidad de contratos, decisiones o acuerdos celebrados entre la UE e individuos, empresas, organizaciones, instituciones, agencias o gobiernos. Algunos ejemplos son:
Rúbricas del marco financiero plurianual
Base típica de un compromiso
Total de compromisos contraídos en 2015
Rúbrica 1a — Competitividad
Contratos con investigadores y organizaciones de investigación, organismos gestores de programas espaciales, agencias nacionales gestoras de programas Erasmus.
Rúbrica 1b — Cohesión
Plazos anuales de gastos planificados en el ámbito de cohesión en cada Estado miembro para el MFP.
Rúbrica 2 — Recursos naturales
Acuerdos con agricultores y agroindustria que imponen condiciones de más de un año de duración en el ámbito del desarrollo rural. Acuerdos pesqueros con terceros países para garantizar los derechos de pesca.
Rúbrica 3 — Seguridad y ciudadanía
Contratos y acuerdos para fomentar la salud, la cultura, el asilo, la igualdad y la justicia.
Rúbrica 4 — Una Europa global
Acuerdos de financiación firmados con socios de desarrollo por un período específico.
Adjudicación de contratos públicos de suministros y servicios.
Los créditos de compromiso disponibles en 2015 fueron superiores a los de todos los ejercicios anteriores. A esto contribuyeron dos decisiones, permitidas en el marco de las normas presupuestarias de la UE y ligadas al retraso en la aprobación de los programas del actual MFP:
una decisión del Consejo de transferir 16 500 millones de euros de compromisos no utilizados de 2014 a 2015 (10), que aumentó el límite del MFP a 163 000 millones de euros,
una decisión de la Comisión de prorrogar 12 100 millones de euros de créditos no utilizados de 2014, de los cuales 11 000 millones se encontraban a punto de serlo (11).
Este aumento de los créditos de compromiso para 2015 ya estaba previsto, dado que incluía los compromisos adicionales vinculados a la política de cohesión que debían efectuarse en 2014, pero se aplazaron de conformidad con el marco jurídico aplicable (debido a los retrasos en la aprobación de los programas operativos en el marco de la cohesión).
Otros aumentos de los créditos de compromiso disponibles procedieron de los ingresos afectados (12) (6 800 millones de euros) y otros presupuestos rectificativos (500 millones de euros). Por consiguiente, el total de los créditos de compromiso disponibles ascendió a 181 300 millones de euros, equivalentes al 1,3 % de la RNB de la UE. Puesto que solo 2 000 millones de euros de créditos de pago estaban disponibles para ser prorrogados a 2015, la transferencia de créditos de compromiso aumentará la presión en los futuros presupuestos de pagos.
La mayoría de estos compromisos están sujetos a la norma de N+3; lo normal es que estos compromisos adicionales no conduzcan a un incremento correspondiente de los pagos. En efecto, por el contrario, conducen a un incremento en el nivel de los créditos pendientes de liquidación (RAL).
Los compromisos pendientes son aquellos que se han contraído, pero no se han liquidado o anulado, y ascendieron a 217 700 millones de euros (véase la ilustración 2.2 ).
El pasivo y los costes acumulados se reflejan en el balance sin requerir necesariamente un compromiso (por ejemplo, para las pensiones de los funcionarios de la UE, o el coste probable del desmantelamiento de las instalaciones nucleares de la UE). El pasivo y los costes acumulados no cubiertos por un compromiso presupuestario suponen 121 000 millones de euros adicionales, que en total suman 339 000 millones de euros al 31 de diciembre de 2015 que han de ser financiados con cargo a futuros presupuestos (frente a 305 000 millones de euros en 2014) (13).
Como el Tribunal ya señaló en ejercicios anteriores (14), la Comisión no prepara ni publica anualmente una previsión actualizada de flujo de efectivo que abarque un período de siete a diez años y que cubra límites presupuestarios, necesidades de pagos, limitaciones de la capacidad y posibles liberaciones de compromisos.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 2.40
Ilustración 2.2 — Evolución de los compromisos acumulados pendientes de liquidación
Fuente: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — Ejercicios 2007-2015.
El presupuesto inicial para pagos en 2015 era superior al de ejercicios anteriores…
La UE planifica y notifica su presupuesto para pagos sobre la base de la contabilidad de caja y debe equilibrar los ingresos y los pagos: el presupuesto no puede financiarse con créditos (15). El presupuesto inicial de la UE para pagos en 2015 era superior al de todos los ejercicios anteriores.
… y los pagos de ingresos afectados y créditos prorrogados suponen que los pagos finales superaban el límite del MFP
El reglamento del MFP (16) aprobado en 2013 establecía un nivel máximo de créditos de pago para 2015 de 142 000 millones de euros (17). El presupuesto inicial se fijó justo por debajo de este límite máximo, en 141 200 millones de euros. El nivel final de los pagos superó en 4 000 millones de euros el nivel fijado en el presupuesto inicial (véase el apartado 2.2 y la ilustración 2.4 ), y fue el segundo solo por debajo de 2013. Por tercer año sucesivo, el nivel final de pagos fue superior al límite máximo del MFP para el ejercicio. La ilustración 2.3 muestra la diferencia entre el límite del MFP y los pagos finales en los últimos siete años.
El Tribunal de Justicia comparaba el presupuesto votado con el nivel de pagos, incluidos:
los pagos efectuados sobre los créditos procedentes de los ingresos afectados (además de los créditos de pago autorizados en el presupuesto de 2015 y el límite máximo del MFP), y
los pagos relativos a los créditos prorrogados de ejercicios anteriores (que se deducirán del límite máximo de los pagos del MFP del año, cuando los créditos habían sido aprobados por el Parlamento Europeo y el Consejo en primer lugar).
Ilustración 2.3 — Pagos finales comparados con el límite del MFP
Fuente: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — Ejercicios 2009-2015 y reglamentos del MFP.
Ilustración 2.4 — Créditos de pago y pagos efectuados en 2015
Fuente: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — Ejercicio 2015, Estados agregados de la ejecución presupuestaria y notas explicativas, cuadros 5.1 y 5.3.
El Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron ocho presupuestos rectificativos, de los cuales el primero fue el mayor y se trataba de la reprogramación de 16 500 millones de euros (véase el apartado 2.6). Los demás presupuestos rectificativos en conjunto aumentaron los créditos de compromiso y de pago disponibles en 486 millones de euros y 85 millones de euros respectivamente. En particular:
reasignaron 1 400 millones de euros de créditos de compromiso al Fondo de Garantía del FEIE, en gran parte procedentes del Mecanismo «Conectar Europa» (véase el apartado 2.35),
añadieron 407 millones de euros de créditos de compromiso al presupuesto para migración,
reasignaron 127 millones de euros de créditos de pago procedentes de otras rúbricas al presupuesto de migración.
Reducción de las declaraciones de costes en el ámbito de cohesión
Las autoridades de los Estados miembros presentaron un nivel inferior de declaraciones de costes de actividades de cohesión para su reembolso en 2015 que en 2014 (42 200 millones de euros en 2015 frente a 56 600 millones de euros en 2014), lo que supuso un descenso del nivel de declaraciones de costes no pagadas de 23 200 millones de euros al final de 2014 a 10 800 millones de euros (18) al final de 2015. Las declaraciones recibidas en el último mes del ejercicio se redujeron a casi la mitad con 10 500 millones de euros (19 400 millones de euros en 2014), al igual que las declaraciones recibidas en los últimos cuatro días del ejercicio (5 400 millones de euros en 2015 y 10 100 millones de euros en 2014). Del total de 10 800 millones de euros no pagados al final del ejercicio, 2 800 millones de euros llevaban impagados desde el final de 2014.
El presupuesto de la UE ha proporcionado prefinanciación a todos los Estados miembros tanto para el MFP 2007-2013 como para el 2014-2020. En total, la prefinanciación no liquidada asciende a 32 700 millones de euros (19) al final de 2015, de modo que el total de «facturas impagadas» no indica que en general se deban fondos del presupuesto a los Estados miembros.
El Reglamento sobre disposiciones comunes para el período 2014-2020 establece que el período de programación de la prefinanciación se utilizará para la financiación de las acciones llevadas a cabo en el marco del período de programación en cuestión.
El lapso transcurrido desde el compromiso inicial hasta la aceptación del gasto sigue siendo prolongado
La ilustración 2.5 presenta un desglose por antigüedad de los compromisos pendientes y de la prefinanciación. El tiempo medio transcurrido entre el compromiso y el pago es de 2,4 años (2,1 años en 2014). En la mayoría de los casos, el primer pago a un programa o proyecto (que reduce el nivel del compromiso pendiente) consiste en prefinanciación. La prefinanciación sigue pendiente hasta que el receptor de los fondos de la UE presta el servicio o justifica la utilización de la financiación de la UE.
La cantidad pendiente («stock») de compromisos equivale a casi dos veces y media la cantidad registrada en un año («flujo») (20). La prefinanciación pendiente bruta equivale a poco más de medio año de pagos. El período medio combinado desde el compromiso hasta la aceptación del gasto es de tres años en el presupuesto de la UE. La utilización de la prefinanciación es mucho mayor en los ámbitos de gasto en gestión indirecta/directa (donde el stock de prefinanciaciones equivale a 1,6 años de pagos) que en la gestión compartida. En la rúbrica 4, el importe total de compromisos pendientes y de prefinanciación equivale a 4,6 años de gasto normal.
La Comisión considera que los RAL («reste à liquider» o compromisos pendientes de liquidación) están en consonancia con las correspondientes normas sobre liberación automática.
Los retrasos prolongados entre el compromiso inicial y la liquidación final del gasto se derivan de problemas de falta de documentación al cierre y reducen la flexibilidad. Como se señala en el apartado 2.3, los pagos de 2015 con frecuencia correspondían a programas de períodos anteriores.
En cuanto a la cohesión, la fecha final de subvencionabilidad será el 31 de diciembre de 2015. Los documentos de cierre deben presentarse a más tardar el 31 de marzo de 2017. El Reglamento (CE) n.o 1083/2006 prevé que el 5 % de la dotación total se mantenga hasta el cierre del programa.
Los colegisladores decidieron modificar el Reglamento y ampliar el plazo de liberación automática N+2 para dos Estados miembros. Esto ha reducido la presión sobre los Estados miembros para presentar solicitudes de pago dentro de un período de referencia más corto. Además, el Tratado de adhesión de Croacia permite una excepción a la norma de liberación automática. También prevé N+3.
Por último, en 2014 se creó un grupo de trabajo para propiciar una mejor ejecución y ayudar a los Estados miembros a optimizar la utilización de las dotaciones de la política de cohesión 2007-2013. Los progresos son objeto de seguimiento por parte de la Comisión.
Ilustración 2.5 — Desglose de los compromisos presupuestarios pendientes de la Comisión y prefinanciación
Compromisos presupuestarios pendientes (46)
Ejercicios de compromisos (47)
Una Europa global
217 123 (48)
Prefinanciación (49)
Ejercicios de pagos (50)
Total (prefinanciación bruta)
80 795 (51)
Retrasos significativos en la utilización de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EIE)
Al final de 2015, los pagos a los Estados miembros con cargo a los Fondos EIE plurianuales para el MFP 2007-2013 (21) ascendían a 400 800 millones de euros (el 90 % del total de 446 200 millones de euros (22) para todos los programas operativos aprobados). En la ilustración 2.6 se presenta un análisis del grado de ejecución de los compromisos por parte de la Comisión en cada Estado miembro. En cinco Estados miembros (23) se concentran más de la mitad de los créditos de compromiso no utilizados de los fondos EIE que no han dado lugar a pagos.
Los cinco Estados miembros citados por el Tribunal constituyen la parte más importante de las asignaciones ESI.
En relación con la cuestión de la escasa absorción, el grupo de trabajo para propiciar una mejor ejecución creado por la Comisión está trabajando activamente para ayudar a los Estados miembros más afectados por los bajos niveles de absorción.
En algunos Estados miembros, el importe que representa la contribución no solicitada a la UE (24), más la cofinanciación nacional exigida, equivalen a una parte significativa del gasto total de las administraciones públicas (véase la ilustración 2.7 ). En siete Estados miembros, el porcentaje total acumulado que podía percibirse con cargo a fondos de la UE (contando los dos períodos 2007-2013 y 2014-2020) es superior al 15 % del gasto anual de las administraciones públicas.
En 2014 se creó un grupo de trabajo para propiciar la mejora de la aplicación en los Estados miembros y mejorar la aplicación y utilización del presupuesto en los Estados miembros con menor absorción y, proporcionalmente, las contribuciones pendientes más elevadas de la UE (25).
A fin de utilizar todos los fondos disponibles en el MFP 2007-2013, las autoridades de todos los Estados miembros deben presentar declaraciones válidas equivalentes a la suma de todos los compromisos pendientes junto con la cofinanciación nacional requerida y el importe de prefinanciación ya proporcionada del presupuesto. La ilustración 2.8 muestra las proporciones relativas de compromisos no utilizados de 2007-2013 en cada Estado miembro, junto con la prefinanciación pagada para el MFP 2014-2020 al final de 2015.
Ilustración 2.6 — Porcentaje de absorción y totales de los fondos EIE del MFP 2007-2013 a 31 de diciembre de 2015
Croacia se incorporó a la UE en julio de 2013. Por consiguiente, las cifras sobre absorción de Croacia no son comparables a las de otros Estados miembros.
Fuente: Cálculo del Tribunal de Cuentas Europeo basado en datos contables de la Comisión.
Ilustración 2.7 — Compromisos no utilizados de los fondos EIE a 31 de diciembre de 2015 como porcentaje del gasto general de las administraciones públicas correspondiente a 2015
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por la Comisión. Datos de Eurostat sobre el gasto general de las administraciones públicas de 2015, abril de 2016.
Ilustración 2.8 — Compromisos no utilizados de los Fondos EIE de 2007-2013 y prefinanciación de 2014-2020 al final de 2015
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por la Comisión.
Los instrumentos financieros constituyen una parte creciente del presupuesto…
Los instrumentos financieros están compuestos principalmente por préstamos, instrumentos de capital, garantías e instrumentos de riesgo compartido (26).
Instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta
En el MFP 2014-2020 los instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta han adquirido mayor importancia y constituyen una parte creciente de los desembolsos con cargo al presupuesto de la UE. El Grupo BEI gestiona casi la totalidad de los instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta, que incluye al Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores (véase la ilustración 2.9 ), que representa el 32 % de los activos totales en instrumentos financieros. Solo unos pocos instrumentos muy pequeños (activos de 74 millones de euros) y algunos dispositivos de asistencia técnica implantados antes de 2014 están gestionados por otras instituciones financieras internacionales (27). Para el MFP 2014-2020, la Comisión ha firmado solo dos acuerdos de delegación (28) con organismos no pertenecientes al Grupo BEI.
El Fondo de Garantía relativo a las medidas exteriores no es un instrumento financiero en el sentido de las disposiciones del Reglamento financiero. Ya existía con anterioridad al Reglamento financiero y se basa en una lex specialis, el Reglamento (CE, Euratom) n.o 480/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, por el que se crea un Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores.
Ilustración 2.9 — Desglose, por tipo de instrumento, del total de activos de 6 500 millones de euros(1) al 31 de diciembre de 2015 en instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta
Véase el cuadro sobre los instrumentos financieros del DAEF en las cuentas.
Fuente: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — Ejercicio 2015 (sección DAEF sobre instrumentos financieros) y recopilación de datos procedentes de los paquetes de información de 2015 sobre los instrumentos financieros.
La Comisión está cerrando los instrumentos financieros de los anteriores MFP (29) o fusionándolos para formar nuevos instrumentos (30).
En el MFP 2014-2020:
Los pagos esperados a instrumentos financieros en el marco de gestión indirecta casi se duplican hasta 7 400 millones de euros (MFP 2007-2013: 3 800 millones de euros).
El presupuesto de la UE ofrece una garantía adicional de hasta 16 000 millones de euros al recién creado FEIE (véase el apartado 2.33).
La Iniciativa de la UE para pequeñas y medianas empresas (Iniciativa PYME) (inicialmente concebida como un instrumento de respuesta a la crisis) combina recursos del presupuesto de la UE disponibles en el marco de los programas COSME (31) y Horizonte 2020 (175 millones de euros cada uno), y FEDER-Feader (32) (8 500 millones de euros) con recursos del Grupo BEI (33).
Como muestra la ilustración 2.10, al final de 2015, los pagos acumulados a los nuevos instrumentos ascendían a 1 300 millones de euros (2014: 700 millones de euros), repartidos como sigue:
1 100 millones de euros (el 88 %) a los instrumentos de garantía,
200 millones de euros (el 12 %) a los instrumentos de capital.
Ilustración 2.10 — Instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta en el MFP 2014-2020
Presupuesto indicativo 2014-2020
Compromisos acumulados
HORIZONTE 2020 — Servicio de préstamo y garantía para I+D+i — BEI (52)
de los cuales ingresos afectados reasignados del MFRC
HORIZONTE 2020 — Servicio de préstamos para investigación e innovación a pymes y pequeñas empresas de capitalización media — FEI (53)
HORIZONTE 2020 — Mecanismo de capital para investigación e innovación — FEI (52)
Instrumento de Deuda MCE — BEI
Instrumento de capital del MCE
Mecanismo de Capital para el Crecimiento del Programa COSME — FEI
Mecanismo de Garantía de Préstamos del Programa COSME — FEI
Mecanismo de Garantía de Préstamos para Estudiantes (programa Erasmus+) — FEI
Programa para el Empleo y la Innovación Social (EaSI) — FEI
Instrumento de Garantía de los Sectores Cultural y Creativo (54)
Instrumento de financiación privada para la eficiencia energética (PF4EE) — BEI
Mecanismo de financiación del capital natural (NCFF) — BEI
… y del balance…
El total de activos en los instrumentos financieros en gestión indirecta se incrementó en 650 millones de euros (el 11 %) el ejercicio anterior (véase la ilustración 2.11 ). Los elementos clave de este incremento son los siguientes:
un incremento de 251 millones de euros en inversiones en obligaciones y otros títulos de renta fija resultantes de transferencias del presupuesto de la UE a cuentas fiduciarias,
un incremento de 177 millones de euros en inversiones en bonos denominados en euros por el Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores (34), al que se habían transferido 144 millones de euros del presupuesto de la UE.
Ilustración 2.11 — Activos totales de los instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta por tipo de activo
Fuente: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — Ejercicios 2014 y 2015.
El efectivo representa el 20 % del total de activos de los instrumentos financieros, y permaneció estable en 1 300 millones de euros al final de 2015 [1 300 millones de euros en 2014 (35)] (véase la ilustración 2.12 ):
Ilustración 2.12 — Efectivo y equivalentes de efectivo pertenecientes a instrumentos financieros(1)
Véase la nota 2.8 de las cuentas.
Fuente: Recopilación de datos procedentes de los paquetes de información de 2015 sobre los instrumentos financieros.
Durante 2015, se devolvieron 211 millones de euros de las cuentas fiduciarias de los instrumentos financieros gestionadas por entidades delegadas: 126 millones de euros al presupuesto general (36) y 85 millones de euros como ingresos afectados internos, que se desglosan como sigue:
134 millones de euros representan ingresos y restituciones,
59 millones de euros representan devoluciones al presupuesto general de fondos no utilizados depositados en las cuentas fiduciarias de instrumentos financieros y dispositivos de asistencia técnica al cierre y 18 millones de euros representan operaciones anuladas de los Instrumentos Europeos de Vecindad y Asociación (IEVA).
Para el ejercicio 2015, el total de tasas administrativas y comisiones de gestión de los instrumentos financieros asciende a 63 millones de euros (50 millones de euros en 2014). En los nuevos instrumentos las tasas acumuladas de 2014 y 2015 ascienden a 72 millones de euros (el 5,77 % de los activos totales).
… y los importes no utilizados de los instrumentos financieros de gestión compartida siguen siendo relativamente elevados
Según el último informe disponible sobre instrumentos financieros en gestión compartida, en el que describe la situación al final de 2014 (37), permanecían en dichos instrumentos 6 800 millones de euros de importes no utilizados, de los cuales el 80 % se concentraba en cinco Estados miembros (38). Italia (3 000 millones de euros) constituía el 45 % del total (39). Durante su examen del balance, el Tribunal pidió a la Comisión que facilitara un análisis adicional sobre la utilización de estos instrumentos en Italia hasta el 31 de diciembre de 2015. El análisis muestra que 1 700 millones de euros permanecían sin utilizar al 31 de diciembre de 2015, en Italia.
La Comisión solicitó información complementaria a Italia el 31 de diciembre de 2015. Esta información muestra que el 45 % de los fondos destinados a Italia seguían sin utilizarse a 31 de diciembre de 2015. Los datos obtenidos, contrastados con las reservas realizadas en las cuentas de la Comisión de 2015, se han transmitido al Tribunal. Tras el análisis, se llegó a la conclusión de que no es necesario modificar la metodología actual. No obstante, la ejecución se evaluará de nuevo para el ejercicio de 2016.
Se registraron las primeras operaciones del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE)…
La Comisión (como representante de la UE) y el BEI firmaron el Acuerdo FEIE el 22 de julio de 2015. El FEIE forma parte del Plan de Inversiones para Europa anunciado en 2014 por el presidente de la Comisión Europea. Tiene por objeto apoyar inversiones en ámbitos como las infraestructuras, la educación, la investigación y la innovación, así como la financiación de riesgo en favor de las pequeñas empresas.
La UE presta una garantía presupuestaria de hasta 16 000 millones de euros (de los cuales 8 000 millones se transferirán gradualmente a un fondo específico entre 2016 y 2022), y el BEI contribuye con 5 000 millones de euros de sus recursos propios a una reserva para riesgos. La Comisión y el BEI esperan que esto apoye una financiación del BEI/FEI de hasta 61 000 millones de euros, con el objetivo de movilizar 315 000 millones de euros de inversiones.
La UE garantiza operaciones del marco para infraestructura e innovación, ejecutadas por el BEI, y operaciones del apartado «pymes», ejecutadas por el FEI. Cada grupo tiene una cartera de deuda (garantía de la UE de 11 000 millones de euros para el marco para infraestructura e innovación y de 1 250 millones de euros para el apartado «pymes»), y una cartera de renta variable (garantía de la UE de 2 500 millones de euros para el marco para infraestructura e innovación y de 1 250 millones de euros para el apartado «pymes»).
La Comisión transferirá fondos de la garantía al BEI desde la recepción de la petición de este. Para satisfacer estas solicitudes la Comisión constituye un fondo de garantía (Fondo de garantía del FEIE) (40). El presupuesto de la UE financiará este fondo durante el período hasta 2020 reduciendo el gasto planificado para el Mecanismo «Conectar Europa» en 2 800 millones de euros y para Horizonte 2020 en 2 200 millones de euros (41) y utilizando 3 000 millones de euros de márgenes no asignados en el marco del límite de gastos del MFP. En diciembre de 2015 la Comisión comprometió 1 400 millones de euros (42) para pagos en el fondo. No efectuó pagos en 2015.
Los fondos se abonarán al BEI si son necesarios para hacer frente a las solicitudes de garantía en consonancia con el Reglamento FEIE de conformidad con las condiciones establecidas en el Acuerdo del FEIE.
El BEI firmó ocho operaciones de la cartera de deuda del marco para infraestructura e innovación (por un total de 1 092,7 millones de euros), de la que desembolsó 193,8 millones de euros en 2015. El BEI firmó dos operaciones de la cartera de renta variable del marco para infraestructura e innovación (por un total de 125 millones de euros en 2015), la mitad de los cuales está garantizada por la UE. De los importes cubiertos por la garantía de la UE, el BEI desembolsó solo 7,6 millones de euros en 2015. La garantía total de la UE sobre los importes desembolsados y los intereses devengados sobre esta cartera ascendió a 202 millones de euros (43) al final del ejercicio.
Los desembolsos aumentan gradualmente conforme se crea una cartera de operaciones. La cartera del FEIE está siendo actualmente ampliada con un considerable aumento de su tamaño previsto para finales de 2016.
Con respecto el apartado «pymes», durante 2015 el FEI utilizó la garantía de la UE solo para cubrir operaciones en el marco de los instrumentos financieros existentes para las pymes (44)
… mientras que la puesta en marcha del Mecanismo «Conectar Europa» se retrasó
La Comisión y el BEI firmaron el acuerdo sobre el instrumento de deuda del Mecanismo «Conectar Europa» el 22 de julio de 2015, la misma fecha en la que firmaron el acuerdo del FEIE. La fusión de las carteras del Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte y de la Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos se aplazó hasta 2016. La Comisión no pagó ninguna contribución al instrumento en 2015 y el BEI no firmó operaciones.
Conclusiones referentes a 2015
La proliferación de mecanismos financieros que no están directamente financiados por el presupuesto de la UE ni fiscalizados por el Tribunal presenta riesgos, tanto para la rendición de cuentas como para la coordinación de las políticas y operaciones de la UE (apartado 2.4).
La Comisión contrajo un elevado nivel de compromisos en 2015, en parte con créditos prorrogados de 2014. Los compromisos pendientes de liquidación volvieron a niveles anteriores (apartados 2.5 a 2.9), y los importes que se han de financiar a partir de presupuestos futuros ascendieron a 339 000 millones de euros. La Comisión no ha elaborado una previsión de flujo de efectivo que abarque los próximos siete a diez años (véase el apartado 2.10). Dicha previsión permitiría a las partes interesadas anticipar los futuros requisitos de pagos y prioridades presupuestarias, y planificar de manera constructiva.
El MFP es la herramienta para garantizar a medio y largo plazo la estabilidad y la previsibilidad de las futuras exigencias de pagos y las prioridades presupuestarias.
Por lo tanto, las previsiones a largo plazo solo pueden determinarse teniendo en cuenta los marcos financieros existentes. Las implicaciones de los pagos de los futuros marcos financieros que aún no han sido acordados no pueden preverse con precisión.
Las previsiones para el período posterior a 2020 se presentarán en 2017 (según lo previsto en el apartado 9 del Acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera) y constituirá una parte integrante de las propuestas de la Comisión para el MFP posterior a 2020 (que se presentará antes del 1 de enero de 2018 sobre la base del artículo 25 del Reglamento MFP).
La Comisión ya se ha comprometido a presentar una previsión de pago a medio plazo (en el marco de la revisión intermedia del marco financiero plurianual (MFP), que estudiará la viabilidad de los límites máximos de pago y de la evolución de los RAL y liberaciones hasta 2020.
Las declaraciones de costes presentadas en el ámbito de cohesión en 2015 disminuyeron, lo que dio lugar a una reducción de las declaraciones de costes pendientes de reembolso, pero no del nivel de pagos efectuados (véanse los apartados 2.14 y 2.15).
Los prolongados retrasos continuados entre los compromisos iniciales y las liquidaciones finales de gastos reflejan que los modelos de gasto resultan lentos para responder a la evolución de las prioridades presupuestarias y aumentan el riesgo de que no se disponga de documentación al cierre (véanse los apartados 2.16 y 2.17).
El desfase entre los compromisos y los pagos solo son un reflejo de la duración de los proyectos en curso. Algunos son proyectos de infraestructuras a gran escala en la Unión o proyectos en terceros países bastante difíciles, y un retraso medio de 2,4 años no debe considerarse especialmente anormal. El marco jurídico obliga a los beneficiarios a conservar la documentación pertinente durante un determinado período después de la fecha de cierre.
Los compromisos pendientes (junto con la prefinanciación pendiente) en los Fondos EIE del MFP 2007-2013 en algunos Estados miembros siguen siendo elevados y con frecuencia superan el 15 % del gasto público general (véanse los apartados 2.19 a 2.21).
En los instrumentos financieros en gestión indirecta se encuentran importes cada vez más elevados, para la gestión de los cuales el Grupo BEI sigue siendo la institución financiera preferida (véase el apartado 2.23).
Los importes no utilizados de los instrumentos financieros en gestión compartida siguen siendo elevados y se concentran en algunos Estados miembros (véase el apartado 2.31).
Véase la respuesta al apartado 2.31.
La implantación del FEIE afectó a la puesta en marcha del programa del Mecanismo «Conectar Europa», ya que, aunque afecta a las hipótesis formuladas por la Comisión en su evaluación ex ante de la utilización de los instrumentos financieros en el marco de dicho mecanismo, no se efectuó una nueva evaluación. Asimismo el FEIE incidirá en la utilización de algunos otros instrumentos financieros (véanse los apartados 2.32 a 2.38).
La adopción del FEIE no afectó a los objetivos generales del MCE, pero creó un mecanismo adicional para la asistencia financiera de la UE, entre otras cosas, a proyectos de infraestructuras, en particular a través de la financiación de la deuda. Para tener en cuenta la puesta en marcha del FEIE, el Comité de dirección del ID MCE en su primera reunión definió los principios fundamentales para la prestación de apoyo del MCE y el FEIE, con vistas a aumentar su complementariedad. Por otra parte, se está preparando la adenda de la evaluación ex-ante del MCE para: i) reflejar los últimos análisis sobre la posibilidad de poner en marcha un instrumento de capital del MCE en los sectores del MCE, y ii) la evolución del mercado posterior a la puesta en marcha del FEIE. Dicha adenda se entiende como complemento de la anterior evaluación ex ante, y no como una revisión. La coherencia del instrumento de deuda del MCE con otras iniciativas de la UE, incluido el FEIE, se evaluará en la revisión a medio plazo del Mecanismo «Conectar Europa».
El Tribunal recomienda lo siguiente:
Recomendación 1: la Comisión debería tomar medidas para reducir los compromisos pendientes, por ejemplo, mediante una liberación de compromisos más rápida, en su caso, una aceleración del cierre de los programas de 2007-2013, en su caso, una mayor utilización de la corrección neta en el ámbito de cohesión, una reducción del efectivo en cuentas fiduciarias y la elaboración de planes y previsiones de pagos en los ámbitos en los que los compromisos pendientes sean significativos (véanse los apartados 2.5 a 2.9, 2.19 y 2.28).
Todas las medidas adoptadas por la Comisión respecto de los Estados miembros, incluidos los esfuerzos para reducir los compromisos pendientes y hacer un mayor uso de correcciones netas en el ámbito de la cohesión deben obviamente respetar el marco reglamentario
Recomendación 2: la Comisión debería preparar y publicar anualmente una previsión actualizada de flujo de tesorería que abarque un período de siete a diez años y que cubra límites presupuestarios, necesidades de pagos, limitaciones de la capacidad y posibles liberaciones de compromisos (apartado 2.10).
Además la Comisión presentará una previsión de pago intermedio evaluando la sostenibilidad de los actuales límites máximos de los pagos hasta el final del actual marco financiero plurianual en el marco de la revisión intermedia del marco financiero plurianual.
Recomendación 3: la Comisión debería tener en cuenta en su gestión presupuestaria y financiera las limitaciones de capacidades en determinados Estados miembros a fin de garantizar la utilización eficiente de los fondos (véanse los apartados 2.19 a 2.21).
La Comisión acepta esta recomendación en el marco definido por el marco financiero plurianual (MFP) y la legislación pertinente.
La Comisión ya ha puesto en marcha un grupo de trabajo para la mejora de la ejecución con el objetivo de optimizar la ejecución de los Fondos EIE en determinados Estados miembros, garantizando el pleno respeto de la legalidad y la regularidad de los gastos (véase la respuesta de la Comisión a las observaciones de los apartados 2.19 y 2.20). La Comisión tiene la intención de garantizar que se aproveche al máximo la labor del Grupo de trabajo y se centrará en la consecución de un enfoque proactivo y orientado a los Estados miembros con el fin de apoyar la ejecución de la financiación de la política de cohesión en el período 2014-2020.
Recomendación 4: la Comisión debería recuperar los saldos de efectivo no utilizados en los instrumentos financieros en gestión compartida (véase el apartado 2.31) y los fondos no utilizados en los instrumentos financieros de gestión indirecta que queden de anteriores MFP cuyo período de subvencionabilidad haya expirado (45).
Para los instrumentos financieros gestionados indirectamente, un procedimiento de «retorno y liberaciones de fondos de la UE» en relación con la transferencia de GIF, los ingresos y reembolsos a los programas Horizonte 2020 y COSME fue adoptado por la Comisión con el FEI en noviembre de 2015 y su ejecución está en curso. Irá acompañado de visitas de seguimiento al FEI.
Para la gestión compartida, las asignaciones no utilizadas de los instrumentos financieros procederán a descontarse al cierre de conformidad con las disposiciones legales de los programas cuya gestión es compartida.
Recomendación 5: la Comisión debería revisar la evaluación ex ante para el instrumento de deuda del Mecanismo «Conectar Europa» a la luz de la creación del FEIE, y considerar el impacto de este en otros programas e instrumentos financieros de la UE.
La Comisión acepta en parte esta recomendación.
La coherencia del instrumento de deuda del MCE con otras iniciativas de la UE, incluido el FEIE, se evaluará en la revisión a medio plazo del Mecanismo «Conectar Europa».
Se está preparando una adenda a la evaluación ex ante del MCE para reflejar: i) los últimos análisis sobre la posibilidad de poner en marcha un instrumento de capital del MCE en los sectores del MCE, y ii) la evolución del mercado posterior a la puesta en marcha del FEIE. Dicha adenda se entiende como complemento de la anterior evaluación ex ante, y no como una revisión.
La confluencia de los instrumentos financieros del MCE hacia el FEIE se basa en el principio de que el MCE se centra en iniciativas y proyectos innovadores, de demostración y piloto subvencionables en virtud de la normativa aplicable en los sectores del MCE, mientras que el ámbito de aplicación y los criterios de admisibilidad de la ayuda del FEIE son más amplios.
(1) Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 884). Los límites indicados corresponden a precios corrientes.
(2) Las cantidades se expresan a precios corrientes.
(3) Según el artículo 5 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013, la Comisión ajustará los límites máximos por una cantidad equivalente a la diferencia entre la liquidación del pago y el límite máximo del MFP para el año anterior. Estos ajustes anuales no rebasarán los importes máximos de 7 000, 9 000 y 10 000 millones de euros (a precios de 2011) en 2018, 2019 y 2020 respectivamente.
(4) De conformidad con el artículo 4 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013, los márgenes que hayan quedado disponibles por debajo de los límites máximos del marco financiero plurianual para créditos de compromiso para los años 2014-2017 constituirán un margen global del marco financiero plurianual para compromisos, que se pondrá a disposición, por encima de los límites máximos establecidos en el marco financiero plurianual para los años 2016 a 2020 para objetivos de políticas relacionadas con el crecimiento y el empleo, en particular el empleo juvenil.
(5) Discurso del presidente del Tribunal de Cuentas Europeo a la comisión de control presupuestario del Parlamento Europeo (CONT) el 10 de noviembre de 2015 (http://www.eca.europa.eu/en/Pages/AR2014.aspx).
(6) En 2015, el BEI desembolsó 57 400 millones de euros en la UE (Informe estadístico del BEI 2015, p. 2).
(7) La financiación combinada de la UE en la política exterior de la UE es complementaria a otras modalidades de ayuda. El principio de este mecanismo es combinar las subvenciones de la UE con préstamos o inversiones en capital de instituciones financieras públicas y privadas.
(8) En 2015 se pagaron 3 088 millones de euros de los FED.
(9) Véanse los apartados 13 a 17 del «Informe anual del Tribunal de Cuentas sobre las actividades financiadas por los octavo, noveno, décimo y undécimo Fondos Europeos de Desarrollo (FED)» relativo al ejercicio 2015 en el presente Diario Oficial.
(10) El Reglamento (UE, Euratom) n.o 2015/623 del Consejo (DO L 103 de 22.4.2015, p, 1) reprogramó un total de 21 100 millones de euros de 2014 a años subsiguientes (2015 — 16 500 millones de euros, 2016 — 4 500 millones de euros y 2017 — 100 millones de euros). También fue una condición necesaria para esta transferencia la modificación del presupuesto modificativo n.o 1 de 2015.
(11) Las prórrogas pueden efectuarse en virtud del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento Financiero: Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1) (http://ec.europa.eu/budget/explained/glossary/glossary_en.cfm).
(12) Los ingresos afectados son los que se destinan a actividades específicas. Los ingresos afectados procedían principalmente de sanciones y otras recuperaciones relativas a la agricultura, y de contribuciones de terceros como países de la AELC y países candidatos.
(13) De estos, 19 100 millones de euros (33 000 millones de euros en 2014) representan obligaciones con agricultores que normalmente se liquidan en los dos primeros meses del ejercicio siguiente.
(14) Informe Anual relativo al ejercicio 2014, apartado 2.22, Informe Anual relativo al ejercicio 2013, apartado 1.50, e Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartado 1.59.
(15) Artículo 17 del Reglamento Financiero.
(16) Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013.
(17) Modificado por la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Ajuste técnico del marco financiero para 2016 en función de la evolución de la renta nacional bruta [COM(2015) 320 final].
(18) Nota 2.12 de las cuentas. Las declaraciones de costes no pagados que la Comisión había verificado como correctas y registrado como preparadas para el pago en su sistema contable ascendieron a 3 300 millones de euros (1 300 millones de euros en 2014).
(19) Consistentes en 23 100 millones de euros del período 2007-2013 y 9 600 millones de euros del período 2014-2020.
(20) En los gastos de cohesión en programas operativos aprobados en el marco del MFP 2007-2013, debe efectuarse una liberación de compromisos automática cada año N + 2 en todos los Estados miembros excepto Croacia, Rumanía y Eslovaquia (donde se aplica la norma del año N + 3).
(21) Los Fondos EIE comprenden el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP). En el MFP 2007-2013, el Feader y el FEMP no se clasificaban junto con los Fondos de Cohesión (FSE, FEDER y FC).
(22) Incluidas las medidas anuales del Feader para ser comparables con los Fondos EIE del actual MFP.
(23) 27 900 de los 45 400 millones de euros de los créditos de compromiso no utilizados de los fondos EIE corresponden a la República Checa, España, Italia, Polonia y Rumanía.
(24) Incluidos la contribución pendiente del MFP 2007-2013 y los tramos anuales del actual MFP 2014-2020.
(25) http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/task-force-better-implementation
(26) Los «instrumentos financieros» son medidas que «podrán adoptar la forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo». Artículo 2, letra p), del Reglamento Financiero sobre definiciones.
(27) El Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), el Kreditanstalt für Wiederaufbau y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa.
(28) Con el BERD para el Mecanismo de financiación de pymes en Armenia (15 millones de euros) y para el programa «Women in Business» en el marco de asociación oriental (5 millones de euros) el 29 de diciembre de 2015.
(29) Mecanismo de Garantía para las pymes — SMEG 1998.
(30) Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos (IOP) e Instrumento de Garantía de Crédito para los proyectos de RTE-T, que van a fusionarse con el Instrumento de Deuda MCE en 2016.
(31) Programa de la UE para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas.
(32) FEDER — Fondo Europeo de Desarrollo Regional: Feader — Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.
(33) El Grupo BEI comprende el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones.
(34) Las contribuciones al Fondo de Garantía ascendieron a 1 200 millones de euros al final del ejercicio, con un incremento de 144 millones de euros en 2015. A fin de alcanzar el importe objetivo del 9 % del saldo vivo total de los pasivos adquiridos, en 2015 se asignó una contribución adicional de 257 millones de euros del presupuesto de la UE, que deberá pagarse en 2016.
(35) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2014, apartado 2.24.
(36) De conformidad con el artículo 140, apartado 6, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012.
(37) Las últimas cifras disponibles, referidas al final de 2014, figuran en el informe de la Comisión «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006» de septiembre de 2015.
(38) Véanse los apartados 6.41 y 6.42 y los apartados 29 a 45 del Informe Especial n.o 19/2016 (Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros: conclusiones que se extraen del período de programación 2007-2013).
(39) El resto lo formaban España, con 900 millones de euros (13 %), Grecia con 900 millones de euros (13 %), Reino Unido con 500 millones de euros (7 %), Alemania con 300 millones de euros (4 %) y otros Estados miembros con 1 200 millones de euros (18 %).
(40) Artículo 12, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 2015/1017.
(41) El anexo I del Reglamento FEIE modifica la dotación financiera para Horizonte 2020 y los programas del Mecanismo «Conectar Europa».
(42) Este importe fue reasignado de las líneas presupuestarias del Mecanismo «Conectar Europa» (790 millones de euros), Horizonte 2020 (70 millones de euros) e ITER (490 millones de euros).
(43) Véase la nota 5.2.1 de la página 75 de las cuentas.
(44) 55 millones de euros para las operaciones del Mecanismo de Garantía PYME InnovFin y 39 millones de euros para las operaciones COSME LGF.
(45) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2014, apartados 6.46 a 6.52.
(46) Fuente: Cuentas anuales de la Comisión Europea 2015, cuadro 2.5 de los «Informes sobre la ejecución presupuestaria y notas explicativas».
(47) Fuente: Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera — Ejercicio 2015 — Sección A.7.2.
(48) Los compromisos presupuestarios pendientes no incluyen 570 millones de euros procedentes de otras instituciones.
(49) Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
(50) Prefinanciación pagada a 31 de diciembre de 2015 dividida por pagos efectuados con créditos del ejercicio.
(51) Véanse las cuentas anuales de la Comisión Europea 2015, nota 2.5.1.
(52) Además del presupuesto especificado en el acto de base, las contribuciones que representan ingresos y restituciones de los instrumentos financieros del Programa de Competitividad e Innovación y del Séptimo Programa Marco se asignarán al programa COSME y a los instrumentos financieros de Horizonte 2020.
(53) Incluida la contribución UE Horizonte 2020 a la iniciativa PYME.
(54) Al final de 2015 no se había firmado el acuerdo de delegación.
Fuente: SWD(2015) 206 final, Delegation Agreements and ABAC Workflow.
Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE
Introducción 3.1-3.5
Parte 1 — Horizonte 2020 (2014-2020) 3.6-3.59
Sección 1 — Los vínculos entre Europa 2020, las nuevas prioridades de la Comisión y Horizonte 2020 no siempre ayudan a facilitar la atención a los resultados, y tendrían que clarificarse 3.7-3.21
Sección 2 — Sinergias y complementariedades con Fondos EIE y programas nacionales 3.22-3.23
Sección 3 — La mecánica de Horizonte 2020 no promueve uniformemente una atención focalizada en los resultados 3.24-3.59
Parte 2 — Planificación y comunicación de resultados en las direcciones generales: la familia de «Recursos naturales» 3.60-3.65
Parte 3 — Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal 3.66-3.85
Informes especiales y otra producción sobre el rendimiento de la gestión 3.66-3.77
Seguimiento de las recomendaciones de informes especiales 3.78-3.85
Conclusiones y recomendaciones 3.86-3.95
Conclusiones 3.86-3.93
Recomendaciones 3.94-3.95
Anexo 3.1 —
Informes especiales aprobados por el Tribunal de Cuentas Europeo en 2015
Anexo 3.2 —
Seguimiento de recomendaciones anteriores correspondientes a cuestiones de rendimiento
Este capítulo está dedicado al rendimiento de la gestión (véase la ilustración 3.1 ). Se sigue con ello la línea (presente en los informes anuales del Tribunal desde 2010) de incluir un capítulo en el que se analicen los distintos aspectos de los sistemas implantados por la Comisión para garantizar que los fondos de la UE se gastan bien y no solo de conformidad con la legislación aplicable.
El Tribunal viene analizando desde 2010 la autoevaluación por la Comisión de los resultados de su gestión, tal y como aparece reflejada en los informes anuales de actividad (IAA) de los directores generales de dicha institución, y examinando algunos de los temas desarrollados en los informes especiales de auditoría de gestión del ejercicio. Otros elementos del rendimiento que se examinan en este capítulo son los planes de gestión de una serie de direcciones generales y la comunicación de resultados de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, con inclusión de las primeras ediciones de sus «informes de evaluación» (1).
Ilustración 3.1 — El rendimiento de la gestión en la Unión Europea
El rendimiento de la gestión en la Unión Europea (UE) se evalúa en función de los principios que rigen la buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia) (2), y se refiere a los aspectos siguientes:
recursos: medios financieros, humanos, materiales, organizativos o reglamentarios que se requieren para la ejecución del programa;
realizaciones: productos obtenidos con el programa;
resultados: cambios inmediatos que se producen para los destinatarios directos o los beneficiarios a raíz del programa;
impactos: cambios a largo plazo en la sociedad atribuibles, al menos en parte, a la intervención de la UE.
En el mismo capítulo del informe anual relativo al ejercicio anterior, el Tribunal analizó particularmente la estrategia de la UE a largo plazo, Europa 2020. Este análisis comprendió el seguimiento e información de la estrategia por la UE al máximo nivel y también, en relación con los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (3) (Fondos EIE), un examen de cómo la estrategia influye en los acuerdos de asociación y los programas de financiación acordados entre la Comisión y los Estados miembros. Este año el Tribunal continuará en esta línea y centrará su análisis en el rendimiento de la gestión llevada a cabo por la Comisión de su programa de investigación e innovación Horizonte 2020 que, según se expondrá más adelante, constituye una partida muy significativa del presupuesto de la UE.
El capítulo consta por consiguiente de tres partes. La primera parte trata del rendimiento de la gestión de Horizonte 2020. Las otras dos se referirán a cuestiones ya examinadas en años anteriores: el grado en que se refleja el rendimiento en los principales documentos anuales de planificación y comunicación elaborados por los directores generales de la Comisión y algunos de los principales temas tratados en los informes especiales de 2015 del Tribunal, además del seguimiento de una muestra de recomendaciones de anteriores informes especiales y, por primera vez, las respuestas de los Estados miembros a una encuesta enviada por el Tribunal para determinar el curso dado a las recomendaciones de este.
En el informe anual relativo al ejercicio 2014, el Tribunal señalaba que, con arreglo a la información facilitada por la Comisión, la revisión intermedia de Europa 2020, que habría debido remitirse al Consejo en marzo de 2015, se había aplazado para primeros de 2016 (4). En junio de 2016 el Tribunal fue informado por la Comisión de que la revisión intermedia había concluido y que no habría un documento oficial de conclusión de dicha revisión, por lo que no está en condiciones de informar en este capítulo sobre cómo se está llevando a cabo el proceso de revisión. Ahora bien, el Tribunal puede tratar esta cuestión en futuros informes.
PARTE 1 — HORIZONTE 2020 (2014-2020)
El análisis por el Tribunal de Horizonte 2020 se compone de tres elementos. El primero consiste en una exposición de las principales características del programa y un análisis del marco estratégico en que se desarrolla, especialmente sus vínculos con otras estrategias de la UE, mientras que el segundo es un estudio de las ventajas y posibles riesgos derivados de agrupar las actividades de investigación e innovación. El tercer elemento, por último, es un análisis dirigido a determinar si Horizonte 2020 ha focalizado su atención en la obtención de resultados.
Sección 1 — Los vínculos entre Europa 2020, las nuevas prioridades de la Comisión y Horizonte 2020 no siempre ayudan a facilitar la atención a los resultados y tendrían que clarificarse
Europa 2020 y Horizonte 2020
Europa 2020 es la estrategia decenal de la UE para el crecimiento y el empleo, que fue lanzada en 2010 con objeto de crear las condiciones necesarias para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. La tarea de llevar a la práctica Europa 2020 se comparte entre la UE y sus veintiocho Estados miembros, con lo que los cinco objetivos principales (5) van acompañados de un objetivo nacional para cada Estado miembro, a fin de tomar en consideración sus circunstancias específicas.
Horizonte 2020 tiene asignado para el período 2014-2020 un presupuesto de alrededor de 75 000 millones de euros. Se trata del programa creado por la UE para apoyar la investigación y la innovación con el objetivo anual de «contribuir a lograr una sociedad y una economía basadas en el conocimiento y la innovación en toda la Unión» (6), que también apoya la estrategia Europa 2020 y el objetivo de la UE de crear un Espacio Europeo de Investigación (EEI) (7). Horizonte 2020 agrupa programas de gasto de investigación e innovación antes independientes (8).
La financiación se concede principalmente en forma de subvenciones, aunque también puede facilitarse a través de instrumentos financieros. La Comisión gestiona la mayoría del gasto realizado con cargo a Horizonte 2020, ya sea de forma directa o a través de agencias y otros organismos. Los beneficiarios de Horizonte 2020 son particulares, equipos, universidades, institutos de investigación, pymes y empresas de mayores dimensiones, tanto dentro como fuera de la UE. Muchos proyectos financiados tienen carácter colaborativo.
La ilustración 3.2 muestra la estructura de Horizonte 2020. El objetivo general se traduce en tres prioridades (1. Ciencia excelente, 2. Liderazgo industrial y 3. Retos de la sociedad). Estas prioridades se persiguen a través de catorce «objetivos específicos», complementados por líneas generales de las actividades que establecen su contenido científico y tecnológico. El objetivo general también se conseguirá a través de dos objetivos específicos («Difundir la excelencia y ampliar la participación» y «Ciencia con y para la sociedad»), mientras que otras dos organizaciones, el CCI y el EIT, contribuyen asimismo al objetivo general y a las prioridades al perseguir sus propios objetivos específicos. Horizonte 2020 incluye además otras medidas de investigación como «la llamada vía rápida a la innovación» para promover actividades de innovación próximas al mercado.
Ilustración 3.2 — La estructura de Horizonte 2020
Hay vínculos de alto nivel entre Horizonte 2020 y Europa 2020 que, sin embargo, deben intensificarse para asegurar que faciliten una mayor atención a los resultados
Conforme a su reglamentación, Horizonte 2020 cuenta con tres indicadores de rendimiento para medir los avances hacia su objetivo general:
el indicador de la intensidad de investigación y desarrollo, según el cual la inversión debería representar al menos el 3 % del PIB para 2020, reproduciendo así uno de los cinco objetivos principales de Europa 2020;
un indicador de resultados de la innovación;
la proporción de investigadores en relación con la población activa (9), indicador que no guarda una relación directa con los objetivos principales de Europa 2020.
El indicador del 3 % mide la contribución de fondos en investigación y no estaba concebido para medir las realizaciones, los resultados o el impacto. Horizonte 2020 añade por primera vez el requisito reglamentario de que la inversión privada —en contraposición con la pública— en investigación y desarrollo debería representar dos tercios del total (10). Frente a estos objetivos, cabe señalar que en 2014 el total de dicha inversión en Europa se situó ligeramente por encima del 2 % del PIB y que la contribución del sector privado al mismo giró en torno al 64 %. Las cifras correspondientes fueron el 2,8 % en los Estados Unidos en 2012, mientras que en 2013 ascendieron al 3,5 % en Japón y al 4,2 % en Corea del Sur.
Aunque el indicador de la intensidad de I+D del 3 % mide la contribución de fondos en investigación y desarrollo, también refleja la eficacia de las medidas adoptadas para estimular una base científica de alta calidad en los Estados miembros y crear mejores condiciones marco para la investigación y la innovación en el sector privado.
El gasto con cargo a Horizonte 2020 representa una contribución relativamente limitada a esta meta. Siempre se pensó que los Estados miembros iban a proporcionar el grueso de los fondos en este ámbito. En 2014, el primer año de ejecución, el gasto efectuado por las instituciones europeas en el marco de Horizonte 2020 se situó justo por debajo del 10 % del total de presupuestos públicos de I+D. El Tribunal hizo constar en el informe anual relativo al ejercicio anterior que cumplir la totalidad de las metas nacionales de investigación y desarrollo llevaría a una inversión del 2,6 % del PIB en este ámbito para 2020, por debajo del objetivo principal del 3,0 % (11).
En el ámbito de la investigación, así como en Horizonte 2020, se están realizando esfuerzos para coordinar y mejorar la inversión de los Estados Miembros en investigación e innovación y para establecer las condiciones marco que permitan que prospere la innovación del sector privado (innovación abierta). Esto es fundamental para lograr progresos significativos en el cierre de la brecha de innovación entre la Unión Europea y sus principales competidores.
También son objetivos clave de la política de investigación aumentar el impacto y la excelencia de la ciencia a través de la apertura (ciencia abierta) y un Mercado Único Digital, incorporar los medios digitales en los grandes desafíos sociales, aplicar la dimensión de investigación, innovación y competitividad de la Unión de la Energía, junto con unas políticas relativas al cambio climático con visión de futuro, y convertir las fortalezas de Europa en materia de ciencia y tecnología en una voz líder a nivel mundial (abierta al mundo).
Las inversiones en investigación e innovación de los programas de la política de cohesión para el período 2007-2013 también contribuyeron al progreso hacia el objetivo del 3 %. Esta contribución se mantiene durante el período de programación 2014-2020, gracias a la concentración temática del FEDER, y fortalecerá su impacto y efecto multiplicador gracias a la condicionalidad ex ante relativa a la «especialización inteligente» prevista para la investigación e innovación.
La contribución de Horizonte 2020 al logro de la estrategia Europa 2020 se ve reforzada por la interacción con otras acciones a escala nacional y de la UE.
El segundo indicador de rendimiento de Horizonte 2020 (innovación) es un indicador de resultados de carácter compuesto. Se creó inicialmente para la iniciativa principal de Europa 2020 «Unión por la innovación» (12) y recoge información sobre cuatro elementos: patentes, empleo en actividades intensivas en conocimientos, competitividad de los bienes y servicios intensivos en conocimientos, y empleo en las empresas de crecimiento rápido de los sectores innovadores. El Composite Indicators Research Group (financiado por la UE) ha subrayado que los indicadores de este tipo, basados en subindicadores sin una unidad de medición común y significativa, y sin un método claro de ponderación, presentan ventajas e inconvenientes; en concreto, ilustran el panorama general, pero presentan el riesgo de que, tomados aisladamente, pueden conducir a conclusiones simplistas en lo referente a las políticas. Por ello dichos indicadores deberían utilizarse conjuntamente con los subindicadores. La Comisión informó sobre este indicador y los subindicadores en marzo de 2016 (13).
El nuevo indicador de resultados de la innovación tiene la ventaja de que se centra en el establecimiento de condiciones propicias a la innovación y de que constituye un instrumento de medición a escala de la economía de la UE para valorar los progresos registrados en este ámbito, si bien presenta igualmente una serie de deficiencias que limitan su utilidad para el seguimiento de la contribución de Horizonte 2020 a la consecución de los objetivos estratégicos de Europa 2020:
no le ha sido fijada aún por la Comisión una meta cuantificada que haya de alcanzarse en una fecha determinada (14),
Para que un objetivo cuantitativo tenga influencia sobre la formulación de políticas y estimule el progreso, la meta debe ser consensuada, justificarse mediante pruebas y análisis comparativos y ser fácil de entender y comunicar.
Esto es más difícil de alcanzar en el caso de indicadores compuestos, como el indicador de resultados de la innovación, ya que las puntuaciones generales resultantes son de naturaleza abstracta. Por lo tanto, los indicadores compuestos normalmente no incorporan niveles objetivo. Otro ejemplo es el Índice sintético del marcador de la Unión por la innovación, que tampoco incorpora un nivel objetivo, pero sí tiene un claro impacto en la formulación de las políticas de los Estados miembros.
Además, la serie histórica disponible para algunos de los indicadores compuestos todavía es demasiado corta para establecer tendencias y determinar niveles objetivo significativos a nivel de la UE (el componente de empresa de rápido crecimiento se basaba en una nueva recopilación de datos de Eurostat). Además, el establecimiento de un nivel objetivo a nivel de la UE exigiría análisis comparativos del rendimiento con países no pertenecientes a la UE, algo que no era posible cuando se lanzó el indicador.
no ha sido traducido aún por la Comisión en metas nacionales para captar la situación de cada Estado miembro, según recomiendan los expertos del campo de los indicadores que miden la innovación (15).
El objetivo de intensidad de la investigación lo define el Estado miembro, y el indicador de resultados de la innovación lo complementa con orientaciones sobre dichos resultados. Estos diferentes elementos deben considerarse conjuntamente.
Los objetivos específicos de Horizonte 2020 se sitúan en el nivel siguiente de la jerarquía de objetivos vinculados a Europa 2020. La mayor parte (38 %) del presupuesto de Horizonte 2020 está asignado a la prioridad «Retos de la sociedad», destinada a atender las prioridades de políticas de Europa 2020.
En muchos casos, los objetivos específicos son descritos en relación con las iniciativas emblemáticas a las que dirigen su apoyo. Ahora bien, aunque indican de forma útil la relación genérica entre Horizonte 2020 y Europa 2020, no se traducen a nivel inferior en vínculos más concretos y operativos que puedan servir de base para el seguimiento e información de la contribución aportada por Horizonte 2020 a cada una de las iniciativas emblemáticas y, por tanto a Europa 2020.
Para la elaboración del presupuesto, la contribución de Horizonte 2020 a cada iniciativa se incluye anualmente en la ficha del programa Horizonte 2020, siguiendo una metodología desarrollada al comenzar el programa.
Los vínculos entre las diez prioridades políticas de la Comisión y Europa 2020/Horizonte 2020 tendrían que clarificarse en mayor medida
En 2013, el reglamento constitutivo de Horizonte 2020 fijó las prioridades y los objetivos generales y específicos para el período 2014-2020. Tanto las prioridades como los objetivos debían acomodarse a Europa 2020 y contribuir a ella (16). A finales de 2014, la actual Comisión fijó diez nuevas prioridades para el conjunto de la institución en relación con 2014-2019 (17). Aunque acentúan determinados ámbitos (como un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos), estas nuevas prioridades también coinciden significativamente, como era de esperar, con las de Europa 2020, incluidos sus objetivos principales e iniciativas emblemáticas. Por ejemplo, empleo y cambio climático están muy presentes en ambos casos. Pese a sus duplicaciones y complementariedades, resulta difícil determinar hasta qué punto las diez prioridades políticas constituyen un nuevo enfoque separado de la Comisión o bien constituyen su nuevo modo de llevar a la práctica Europa 2020 y asegurar su funcionamiento.
La estrategia Europa 2020 establece la estrategia de crecimiento decenal para la UE y a nivel de la UE. En línea con la estrategia Europa 2020, las 10 prioridades políticas de la Comisión proporcionan una agenda/estrategia clara y precisa para las actividades de la Comisión encaminadas al cumplimiento de la estrategia Europa 2020 y son totalmente coherentes con los objetivos globales de dicha estrategia. Al mismo tiempo, proporcionan una mayor claridad y precisión a la estrategia política general de la Comisión, teniendo en cuenta los acontecimientos recientes. Por ejemplo, desde el establecimiento de la estrategia Europa 2020, la UE se ha visto confrontada con las crisis de deuda soberana, los déficits crecientes del sector público, la guerra en Ucrania y Siria, la llegada de un flujo masivo de inmigrantes y el acuerdo sobre el cambio climático COP 21.
Estas 10 prioridades políticas también han sido presentadas al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo en el curso del proceso de nombramiento de la nueva Comisión. Las prioridades incorporan los objetivos y los indicadores de la estrategia Europa 2020.
Es normal que las prioridades estratégicas varíen a tono con el cambio de circunstancias, pero, como ha señalado el SAI, la Comisión sigue sin detallar la correspondencia entre las dos estrategias, pese a que comparten aspectos comunes. En opinión del Tribunal, al no haberse aclarado su interrelación, ambas coexisten y se utilizan para distintos fines:
La Comisión considera que sus prioridades proporcionan una agenda política clara y precisa para la Comisión, en consonancia con la estrategia Europa 2020 para el conjunto de la Unión Europea.
Como tal, es natural que se utilicen para diferentes fines. Sin embargo, esto no significa de modo alguno que sean incoherentes o incongruentes, son totalmente complementarias.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 3.18.
la asignación del presupuesto de la UE a programas de gasto (como Horizonte 2020) se basa, entre otras cosas, en su contribución a los objetivos principales e iniciativas emblemáticas de Europa 2020. El seguimiento y la evaluación de los programas de gasto también se apoyan en objetivos concebidos como reflejo de Europa 2020,
En relación con Horizonte 2020, esto se aplicó en los primeros programas de trabajo para 2014-2015. Durante el resto del programa, los programas de trabajo y el presupuesto para determinados elementos del programa de trabajo se verán cada vez más influenciados por las prioridades políticas establecidas por la actual Comisión en respuesta al nuevo contexto político, económico y tecnológico.
el programa de trabajo anual de la Comisión se centra actualmente en las diez prioridades políticas. En 2016, la Comisión introdujo para el futuro un nuevo método de planificación estratégica que obliga a las direcciones generales a preparar planes estratégicos quinquenales, basados también en las diez prioridades políticas, que servirán de base a los planes de gestión anuales a través de los cuales las direcciones generales cumplen sus funciones (incluida la ejecución de los programas de gasto como Horizonte 2020). Dado que los informes anuales de actividad estarán estrechamente relacionados en su contenido con los planes de gestión, a partir de 2016 puede esperarse que reflejen esencialmente las diez prioridades políticas.
El programa de trabajo anual de la Comisión incluye las acciones que la Comisión llevará a cabo para contribuir al cumplimiento de las prioridades políticas y a la consecución de la estrategia Europa 2020.
Los nuevos planes estratégicos plurianuales elaborados para cada departamento de la Comisión están diseñados en torno a las 10 prioridades políticas, expresadas como objetivos generales. Como parte de este ejercicio, se les pidió a las Direcciones Generales que explicasen cómo contribuyen sus actividades a la estrategia Europa 2020. Para facilitar esta tarea, los objetivos principales de la estrategia Europa 2020 constituyen indicadores de impacto vinculados a los objetivos generales pertinentes. Los planes de gestión anuales conexos establecen los resultados previstos para cada departamento y cómo estos contribuirán a los objetivos.
Los departamentos de la Comisión informarán sobre sus logros en sus informes anuales de actividad, que reflejarán la estructura de los planes estratégicos y de gestión. No obstante, la Comisión seguirá informando sobre los avances logrados en la consecución de los objetivos Europa 2020 a través del proceso del Semestre Europeo y sobre la contribución del presupuesto a la estrategia Europa 2020 en el informe anual de gestión y rendimiento.
En el caso de Horizonte 2020, lo anterior da lugar a que el marco reglamentario y la dotación presupuestaria del programa sean reflejo de Europa 2020, aun cuando los servicios de la Comisión encargados de ejecutar Horizonte 2020 han reorientado sus mecanismos de planificación estratégica y gestión para perseguir las diez prioridades políticas. Por ejemplo, las prioridades clave que serán desarrolladas en los programas de trabajo de 2016-2017 de Horizonte 2020 se basan en siete de los diez ámbitos políticos inscritos en la agenda de la nueva Comisión. En estas circunstancias, no está claro hacia dónde deben apuntar los objetivos estratégicos de Horizonte 2020. La DG Investigación y Desarrollo identificó cuatro prioridades políticas a las que el programa puede aportar su contribución (18), pero para satisfacer estas prioridades, necesitará reorientar sus esfuerzos en detrimento de las metas iniciales que le había fijado su reglamentación.
La Comisión considera que no hay falta de claridad sobre qué objetivos estratégicos debe perseguir Horizonte 2020. Serán los objetivos de Europa 2020 establecidos en la base jurídica. Las 10 prioridades políticas se utilizan para examinar la forma más adecuada en que la Comisión puede contribuir a cumplir las prioridades de Europa 2020.
Por ejemplo, la estrategia para el Mercado Único Digital conducirá a la actualización de las prioridades en el programa de trabajo 2017-2018 del apartado relativo a las TIC de Horizonte 2020, en línea tanto con Europa 2020 como con la prioridad de la Comisión relativa al mercado único digital, dentro de la flexibilidad disponible en Horizonte 2020. El correspondiente conjunto de medidas e iniciativas de 18 de abril de 2016 ya demuestra esta alineación de Horizonte 2020 con la prioridad del Mercado Único Digital.
En el informe anual relativo al ejercicio anterior, el Tribunal destacó la escasa interrelación entre Europa 2020 y el ciclo presupuestario de siete años de la UE (19). Esta misma complicación puede afectar a las diez prioridades políticas, puesto que el mandato de la actual Comisión termina en 2019, un año antes de la fecha de finalización de Europa 2020 y Horizonte 2020.
El período del MFP 2007-2013 puede no haber coincidido completamente con el período abarcado por la Estrategia Europa 2020. No obstante, la Comisión mantiene su posición formulada en respuesta a los apartados 3.7 a 3.11 y 3.87 del Informe Anual del Tribunal para 2014, de que esto no implica una falta de alineación con la estrategia global. Además, el período del MFP 2014-2020 se enmarca por completo dentro del período en curso de la estrategia Europa 2020 y tiene la misma fecha de finalización. El MFP 2014-2020 ha sido diseñado con el propósito de centrarse en la consecución de los objetivos de la estrategia Europa 2020. La Comisión está realizando un seguimiento e informando sobre la contribución del presupuesto de la UE a los objetivos globales de la UE y a la estrategia Europa 2020 en particular.
El actual marco financiero plurianual, Horizonte 2020 y la Estrategia Europa 2020 están totalmente alineados y finalizan todos en 2020. Estos marcos no se ven afectados por la expiración del mandato de la actual Comisión en 2019.
Sección 2 — Sinergias y complementariedades con Fondos EIE y programas nacionales
Información limitada sobre sinergias con los Fondos EIE
Uno de los principales objetivos de Europa 2020 y de su Unión por la innovación es realizar un espacio europeo de investigación en el que puedan circular libremente tanto los investigadores como los conocimientos científicos y tecnológicos. El presupuesto de la UE contribuye a este objetivo a través de Horizonte 2020 y los Fondos EIE. En este contexto, y de conformidad con la reglamentación, la Comisión ha previsto un sistema para fomentar e identificar sinergias entre Horizonte 2020 y los Fondos EIE, consistente en clasificar los proyectos de Horizonte 2020 en función de los objetivos temáticos EIE y en introducir referencias específicas a posibles sinergias en las fases de planificación y presentación de informes. Sin embargo, el primer informe de seguimiento Horizonte 2020 contiene solo información muy limitada sobre el uso y el impacto de las sinergias entre Horizonte 2020 y los Fondos EIE. La Comisión tiene previsto analizar en la evaluación intermedia de Horizonte 2020 el impacto y las sinergias con los Fondos EIE.
La Comisión ha creado unas condiciones normativas que pueden dar lugar a sinergias entre los fondos mediante el aumento de la coordinación y la armonización de los marcos jurídicos pertinentes. Sin embargo, el aprovechamiento de sinergias necesita un esfuerzo continuo tanto por parte de los órganos responsables de Horizonte 2020 como de las autoridades de los Estados miembros y las regiones. Los Estados miembros y la regiones realizaron importantes esfuerzos, en particular en el marco de la elaboración de estrategias de especialización inteligente para desarrollar medidas políticas que permitan aprovechar los diferentes tipos de sinergias observadas en las orientaciones de la Comisión y concentrar los esfuerzos de I+D en los ámbitos en los que el Estado miembro o la región tenga las mayores posibilidades de alcanzar la excelencia en términos de ciencia y competitividad empresarial. Estos ámbitos también ofrecen las mayores probabilidades de éxito en las convocatorias de Horizonte 2020.
Respecto a la gestión de Horizonte 2020, se están adoptando importantes medidas para promover y desarrollar sinergias, por ejemplo mediante el establecimiento de memorandos de entendimiento entre empresas comunes o la iniciativa del Sello de Excelencia, creada a propuesta de los Comisarios Moedas y Creţu en octubre de 2015. En esta iniciativa ya participan varias regiones y Estados miembros. La Comisión también aplica la iniciativa «Escalera hacia la excelencia», que ayuda a los Estados miembros de la UE-13 a mejorar su acceso a Horizonte 2020.
Ejemplos de complementariedades entre programas de investigación nacionales y de la UE
La reglamentación de Horizonte 2020 reconoce la necesidad de «establecer las sinergias y elementos complementarios adecuados entre los programas nacionales y europeos de investigación e innovación» (20). La ilustración 3.3 recoge los cuatro mensajes fundamentales de la cooperación del Tribunal (21) con las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de Bulgaria y Portugal: aunque hay aspectos en que son complementarios los programas de investigación europeos y nacionales, las entidades homólogas del Tribunal también detectaron algunos problemas a escala nacional.
Ilustración 3.3 — Ejemplos de complementariedades con programas nacionales, incluidas algunas insuficiencias detectadas a escala nacional
Ilustración 3.3: Ejemplos de complementariedades con programas nacionales, incluidas algunas insuficiencias detectadas a nivel nacional
Bulgaria [según una fiscalización de la EFS búlgara (BNAO) publicada en julio de 2016]
Bulgaria (según una fiscalización de la EFS búlgara (BNAO) publicada en julio de 2016
La relación entre las prioridades de la UE en el contexto de Europa 2020 en favor de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, incluido Horizonte 2020, y las prioridades nacionales de Bulgaria, se articula por medio de ocho prioridades fijadas en el programa de desarrollo nacional (PND) Bulgaria 2020. Tres de estas prioridades se refieren a la ciencia y la innovación:
aumentar la accesibilidad y la calidad de la educación y la formación, y mejorar la calidad de la población activa,
apoyar las actividades de inversión e innovación para aumentar la competitividad de la economía,
promover la seguridad energética y una mayor eficiencia de recursos, sobre todo en las pymes.
Además del PND, documento integrado para el desarrollo socioeconómico de Bulgaria hasta 2020, los objetivos de Horizonte 2020 también están sincronizados y desglosados en planes y objetivos operativos en los dos siguientes instrumentos estratégicos:
la estrategia nacional de investigación científica hasta 2020, cuyo objetivo es apoyar el desarrollo científico del país y convertirlo en un factor de desarrollo de una economía basada en actividades de conocimiento e innovación,
la estrategia de innovación de especialización inteligente, cuyo objetivo estratégico es lograr que el país abandone para 2020 el grupo de «innovadores modestos» y pase a formar parte del grupo de «innovadores moderados».
Ambas estrategias búlgaras han marcado un objetivo nacional de incrementar la parte representada por el gasto en investigación y desarrollo al 1,5 % del PIB para 2020. Para alcanzarlo, se han previsto medidas y actividades en los planes de acción que sirven para ejecutar los instrumentos estratégicos nacionales. Sin embargo, la BNAO constató que en el plan de acción de la estrategia nacional de investigación científica no se habían incluido ni indicadores cuantitativos de resultados, ni valores objetivo anuales para las actividades relacionadas con Horizonte 2020, ni tampoco indicadores cuantitativos por actividad. La BNAO detectó asimismo algunos problemas de coordinación e interacción entre todos los intervinientes de Horizonte 2020 a escala nacional y determinó que una mayor interacción entre todos estos intervinientes impulsaría la participación de Bulgaria en el programa.
La Comisión apoya a Bulgaria activamente tanto a través del programa piloto «Escalera hacia la excelencia» (véase más arriba) como de la nueva iniciativa en favor de las «regiones rezagadas» (1) con el fin de mejorar su ecosistema de innovación y su participación en Horizonte 2020 a través de la aplicación y el desarrollo de la estrategia de especialización inteligente búlgara.
La Comisión Europea presentó en octubre de 2015 recomendaciones políticas clave para ayudar a modernizar los sectores de la investigación y la innovación en Bulgaria. Esta fue la primera vez que un Estado miembro de la UE hizo uso voluntario del Mecanismo de apoyo a las políticas de Horizonte 2020, un nuevo instrumento que ofrece a los gobiernos asistencia práctica para determinar, aplicar y evaluar las reformas necesarias para mejorar la calidad de sus estructuras públicas de investigación e innovación.
Portugal (de conformidad con el trabajo específico de auditoría del Tribunal de Cuentas de Portugal realizado durante el primer trimestre de 2016)
El principal instrumento estratégico nacional en el ámbito de investigación e innovación es la estrategia de innovación de especialización inteligente establecida para el período 2014-2020, que corresponde al de Horizonte 2020 y a la fecha de finalización de Europa 2020. Uno de sus capítulos incluye vínculos entre Europa 2020 y el acuerdo de asociación con Portugal de 2020, firmado entre este Estado miembro y la Comisión en el ámbito de I+D e innovación, para movilizar fondos procedentes de las políticas de cohesión y de Horizonte 2020.
La EFS de Portugal (Tribunal de Contas) constató que la estrategia de innovación de especialización inteligente incluía dos hipótesis sobre la evolución del indicador con arreglo al porcentaje del PIB invertido en investigación y desarrollo: una «conservadora» del logro de un 2 % en 2020, y otra «radical» del logro del 2,7 % para la misma fecha. Otra constatación fue que, considerando los indicadores de Europa 2020, Horizonte 2020 y Unión por la Innovación, los indicadores estratégicos nacionales no abordaban algunos problemas como el equilibrio de género en los investigadores, la contribución relativa al desarrollo sostenible y al cambio climático, y, por último, la participación de las pymes.
El Tribunal de Contas observó igualmente la existencia de indicadores similares a escala nacional y europea (como los relativos a publicaciones científicas o a productos y procesos innovadores) que no pueden compararse porque, por ejemplo, utilizan diferentes denominadores.
Sección 3 — La mecánica de Horizonte 2020 no promueve uniformemente una atención focalizada en los resultados
Medir el rendimiento en el ámbito de investigación es una tarea difícil en sí misma. Los resultados e impactos de la investigación son por naturaleza difíciles de predecir, por lo general se producen a largo plazo y con frecuencia no siguen un recorrido lineal. Sin embargo, la UE sigue necesitando obtener información fiable sobre el progreso científico, la productividad y la calidad de la investigación que financia para poder medir el rendimiento científico y optimizar la toma de decisiones. La reglamentación de Horizonte 2020 reconoce esta necesidad y en el reglamento marco se dispone que «una gestión eficaz del rendimiento, incluidos la evaluación y el seguimiento, exige la creación de indicadores de rendimiento específicos […] que sean pertinentes para la adecuada jerarquía de objetivos y actividades» (22).
Teniendo en cuenta lo anterior, en esta sección se examina si:
ha habido una atención focalizada en los resultados, junto con un vínculo claro y operativo con Europa 2020, en el proceso de gestión de subvenciones de Horizonte 2020;
el diseño del sistema de seguimiento e información de Horizonte 2020 permite a la Comisión supervisar y comunicar los resultados;
la Comisión emplea correctamente y de manera uniforme conceptos básicos a fines de seguimiento e información.
Los procesos de gestión de las subvenciones no están enteramente diseñados para focalizarse en los resultados
Con el fin de determinar si los procesos de gestión de subvenciones de Horizonte 2020 estaban debidamente fo