Source: http://www.valasztas.hu/hatarozat-megjelenito/-/hatarozat/1047-2018-nvb-hatarozat-a-dr-hadhazy-akos-anyos-maganszemely-altal-benyujtott-orszagos-nepszavazasi-kezdemenyezes-targyaban
Timestamp: 2019-03-20 11:19:05
Document Index: 23611527

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', '§ 11', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', '§ 11']

1047/2018. NVB határozat/
1047/2018. számú határozata
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza a kormány, a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek, valamint az egyéb, többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet reklám, PR és kommunikációs tevékenységét és azok részletszabályait?”
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. november 13-án, postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 23 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[11] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[12] A Bizottság jelen kezdeményezéssel kapcsolatban rögzíti, hogy törvényi szabályozás alá kívánja vonni „a kormány, a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek, valamint az egyéb, többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek reklám, PR és kommunikációs tevékenységét és azok részletszabályait”.
[13] Szervező kérdésének megfogalmazásával kapcsolatban kiemelendő, hogy az a központi kommunikációs hivatal létrehozásával kapcsolatos feladatokról szóló 1500/2014. (IX. 5.) Korm. határozatban (a továbbiakban: Korm. határozat) szereplő feladatfelhívást veszi alapul. A Korm. határozat arról rendelkezett, hogy „az egységes, koordinált kormányzati kommunikáció megvalósítása érdekében – a Magyar Nemzeti Bank, az önálló szabályozó szervek, valamint az autonóm államigazgatási szervek kivételével – a központi költségvetési szervek, valamint a többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek reklám, PR és kommunikációs feladatait egy központi kommunikációs hivatal lássa el”. A Kormány ennek eredményeként – az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogalkotói hatáskörében eljárva – a Nemzeti Kommunikációs Hivatalról és a kormányzati kommunikációs beszerzések központosított közbeszerzési rendszeréről szóló 247/2014. (X. 1.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: Rendelet) létrehozta a Nemzeti Kommunikációs Hivatalt (a továbbiakban: Hivatal), amely az általános politikai koordinációért felelős miniszter irányítása alatt álló, központi hivatalként működő központi költségvetési szerv. A Rendeletet a Nemzeti Kommunikációs Hivatal jogállására, szervezetére és feladatára vonatkozó 2. alcím tekintetében (4. § és 4/A. §) – a Korm. határozatban foglalt feladat megvalósítása érdekében – a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben eljárva, míg az 1. és a 3-5. alcím tekintetében a közbeszerzésekről szóló 2011. évi törvény (a továbbiakban: Kbt.) 182. § (1) bekezdés 21. és 22. pontjában kapott felhatalmazás alapján eljárva alkotta meg.
[14] A Rendelet 4. § (1) bekezdése alapján a Hivatal
d) megvizsgálja az érintett szervezetek éves összesített kommunikációs beszerzési tervét, rendezvényszervezési tervét és szponzorációs költségkerettervét,
e) központi beszerző szervként az érintett szervezetek nevében és javára lebonyolítja a kommunikációs beszerzéseket és rendezvényszervezésekkel összefüggő beszerzéseket,
f) ellenőrzi a kommunikációs beszerzések alapján megkötött szerződéseket, valamint a rendezvényszervezéssel összefüggő és szponzorációs szerződéseket,
g) elbírálja az érintett szervezetek kommunikációs beszerzésre, a rendezvényszervezésre és szponzorációra vonatkozó igényeit,
h) a 13/B. § (3) bekezdésében meghatározott határidőn belül észrevételt tesz a kommunikációs beszerzések alapján megkötött szerződések, valamint a rendezvényszervezéssel összefüggő és a szponzorációs szerződések módosításának kezdeményezése esetén.
[15] A fentiek alapján a Bizottság azt vizsgálta, hogy Szervező kezdeményezésében szereplő általános feladatfelhívás sérti-e a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményét.
[16] A választópolgári egyértelműség vonatkozásában a Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[17] A Bizottság a kérdésben szereplő „a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek” kitétel értelmezése során áttekintette a jogszabályi fogalom-meghatározásokat.
[18] Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 7. § (1) bekezdése alapján költségvetési szervnek minősül a jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. Az 1. § 11. pontja szerint az Áht. alkalmazásában a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv alatt értendő: az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek az Országgyűlés; a Köztársasági Elnökség; az Alkotmánybíróság; az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala; az Állami Számvevőszék; a Bíróságok; az Ügyészség; a Gazdasági Versenyhivatal; a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia fejezetekhez tartozó költségvetési szervek kivételével. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 1. § (2) bekezdése alapján központi államigazgatási szervnek minősül a Kormány, a kormánybizottság, a minisztérium, a Miniszterelnöki Kormányiroda, az autonóm államigazgatási szerv, a kormányhivatal, a központi hivatal, valamint a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat. A Ksztv. a központi államigazgatási szervek felsorolása kapcsán tehát nem kizárólag a Kormány irányítása alá tartozó szerveket említi. A Ksztv., illetve az egyes ágazati törvények rendelkezéseiből azonban megállapítható, hogy mely központi államigazgatási szervek tartoznak a Kormány irányítása alá. Ilyen szerv a Ksztv 34. § (1) bekezdése szerint a minisztérium, 70. § (1) bekezdése szerint a kormányhivatal, továbbá szaktörvényeik alapján a rendvédelmi szervek, valamint a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat [pl. a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 4. § (3) bekezdés]. Ugyanakkor például a Ksztv. 1. § (2) bekezdés g) pontjában meghatározott központi hivatal nem a Kormány, hanem a Ksztv. 72. §-ának értelmében a miniszter irányítása alatt működő, törvény vagy kormányrendelet által létrehozott központi államigazgatási szerv. A Ksztv. és a vonatkozó ágazati törvények szerinti értelemben vett Kormány irányítása alá tartozó szervek halmazához képest az Áht. definíciója egy sokkal szélesebb kört ölel fel, amelybe többek között a központi hivatalok (pl. Nemzeti Adó- és Vámhivatal, Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal, Oktatási Hivatal, Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság, stb.) is beletartoznak.
[19] Mindezek alapján rögzíthető, hogy a kérdés megfogalmazása értelemzavaró, mert a két idézett jogszabály fogalom-meghatározásait úgy mossa össze, hogy annak eredményeképpen nem dönthető el világosan, hogy valójában ki a kezdeményezés címzettje. Míg az Áht. a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv fogalmát bontja ki, addig a Ksztv. a központi államigazgatási szerveket sorolja fel, illetve részben maga, részben ágazati törvények rögzítik a Kormány irányítása alá tartozó központi államigazgatási szerveket. Ez utóbbiak mindannyian központi költségvetési szervek és rajtuk kívül nincs a Kormány irányítása alatt álló közigazgatási szerv. Az Áht., illetve a Ksztv. szerinti két kategória azonban nem fedi egymást, mivel egyes központi államigazgatási – egyúttal költségvetési – szervek nem a Kormány, hanem miniszter irányítása alatt működnek. Az értelmezés ellen ható további tényező, hogy Szervező a kérdésében megfogalmazott, megvalósítandó célként a Korm. határozatban szereplő feladatfelhívást veszi úgy alapul, hogy a központi költségvetési szervek körét nem az ott meghatározott kivételek felsorolásával, hanem „a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek” kitételével szűkítené. A feladatfelhívás megvalósítására létrehozott Hivatal azonban a Rendelet 2. §-a alapján nem a Kormány, hanem az általános politikai koordinációért felelős miniszter irányítása alatt álló, központi hivatalként működő központi költségvetési szerv. A kezdeményezés megfogalmazása alapján ugyanakkor a Hivatalra, mint a Ksztv. szerinti központi közigazgatási szervre a kérdés nem vonatkozhat, mivel nem tartozik a Kormány irányítása alá.
[20] A Bizottság továbbá Szervező kezdeményezésében szereplő címzetti kör kapcsán rögzíti, hogy a Rendelet 3. alcím 5. §-a meghatározza azokat a szerveket, amelyek a kommunikációs beszerzések, a rendezvényszervezéssel és szponzorációval összefüggő feladatok beszerzése során a Rendelet alapján kötelesek eljárni. Az alanyi körre vonatkozó felsorolás alapján ilyen szerv például: a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv, a Miniszterelnöki Kormányiroda, az e költségvetési szervek irányítása alá tartozó központi, területi és helyi költségvetési szerv, vagy intézmény, a Magyar Nemzeti Bank, illetve e szervnek a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szerinti többségi befolyása alatt álló gazdasági társaság kivételével azon állami tulajdonú gazdasági társaság, amelyben az állam a Ptk. 8:2. § szerinti többségi befolyást gyakorol. Ez a Korm. határozat alapján megalkotott alanyi kör nemcsak a [18] pontban kifejtett, a Ksztv. és egyes ágazati törvények kifejezett rendelkezésein alapuló, a Kormány irányítása alá tartozó központi államigazgatási szervek körénél, de az Áht. szerinti a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv fogalmánál is jóval szélesebb.
[21] A választópolgár joggal gondolhatja azt, hogy a népszavazási kérdés a hatályos kormányzati kommunikációs rezsimet veszi alapul és az annak teljes szabályozási körét felölelő tárgykör törvényi szintű szabályozására vonatkozhat. Fentiek alapján azonban látható, hogy a kérdésben megfogalmazott alanyi kör – bármelyik lehetséges értelmezést is vesszük alapul – szűkebb, mint amire a hatályos szabályozás vonatkozik. Ennek a különbségnek a felismerése azonban a szabályozás bonyolultsága miatt a választópolgártól nem várható el. A Nemzeti Választási Bizottság e körben utal a Kúria Knk.VII.37.997/2016/4. számú népszavazási kérdés hitelesítésével kapcsolatosan hozott végzésére.
[22] A Bizottság álláspontja szerint továbbá a kérdés több lehetséges, egymással egyenértékű értelmezési lehetőséget is felvet, tekintettel arra, hogy jelen kezdeményezés tartalmát tekintve ismétli meg a Korm. határozatban foglalt azon feladatfelhívást, amelynek egzakt tartalmát csak a Rendelet bontja ki. Ugyanakkor az, hogy Szervező nem a Rendeletet említi kérdésében, hanem csak az annak alapjául szolgáló kormányzati feladatfelhívás egy részét, nem ad kellően pontos meghatározást a megalkotandó törvényi szabályozásról. Erre tekintettel a kezdeményezés egyik értelmezési lehetősége, hogy a Rendeletnek a Hivatal jogállására, szervezetére és feladatára vonatkozó 2. alcímét kívánja törvényi szinten szabályozni a jelenleg hatályos tartalommal gyakorlatilag megegyezően. (A kérdésből legfeljebb annyi módosítási szándék olvasható ki a [18] pontban kifejtettek szerint, hogy a jelenleg központi hivatalként az általános politikai koordinációért felelős miniszter irányítása alól a Kormány irányítása alá kerülne, ugyanakkor a fogalomhasználat bizonytalansága miatt nem állapítható meg egyértelműen, hogy a kezdeményező szándéka valóban ez lenne.) Abban az esetben azonban, ha Szervező szándéka nem kizárólag a Rendelet 2. alcímének átemelésére irányul, hanem az egész Rendelet törvényi szabályozására, akkor az megalapozhatja az Országgyűlés hatáskörének a hiányát is, tekintettel arra, hogy az 1. és 3-5. alcím a Kbt. felhatalmazásán alapuló szabályozás, ami a Kúriának a népszavazási kérdések hitelesítésével kapcsolatos töretlen gyakorlata szerint nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, és így az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközés okán a hitelesítés akadályát képezi (Knk.37.807/2012/2., Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.VII.37.695/2016/3., valamint Knk.VII.37.647/2018/2. számú végzés). Egy másik lehetőség, hogy a kiragadott rendeleti szabályozás a jelenlegitől eltérő tartalommal kerüljön törvényi szabályozásra. További értelmezési lehetőség, hogy a törvényhozó a jelenlegi rendelkezésektől eltérően, egy teljesen új koncepció alapján töltené meg tartalommal a számára adott „biankó felhatalmazást”, így adott esetben a Rendelettel létrehozott, jelenleg központi hivatalként működő Hivatal sorsa is kétségessé válhat. A Hivatal jogállásának törvénybe iktatása továbbá a Bizottság álláspontja szerint felveti az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási érintettséget is, amely alatt az Alkotmánybíróság „nem csupán valamely szerv belső szervezetének megállapítását érti, hanem a szerv létrehozását vagy átalakítását is.” [25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 384.]
[23] Mindezekre tekintettel rögzíthető, hogy Szervező kezdeményezéséből semmilyen információ nem következik arra vonatkozóan, hogy az általa meghatározott szervek reklám, PR és kommunikációs tevékenységére vonatkozó jogi környezethez képest milyen tartalmú szabályozást kíván előirányozni: azt szűkíteni kívánja, vagy épp a jelenleginél még szélesebb körben engedne teret neki.
[24] A kérdés általános jellegű, nem egzakt legiszlatív felhatalmazásának jellegét tovább erősíti az a kezdeményezésben szereplő kitétel is, amely alapján az általa meghatározott szervek reklám, PR és kommunikációs tevékenységén túl, azok „részletszabályait” is törvényi szinten kívánja szabályozni.
[25] A fentiek alapján – tekintettel a Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzésében rögzítettekre – a Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés azért nem teljesíti a választópolgári egyértelműség törvényi feltételét, mert a választópolgár nem látja előre, hogy a jelen kezdeményezésben tartott országos népszavazás esetén – a jogszabályi hierarchiában való változáson túl –, milyen változást támogat. A választópolgári tudatos döntés hiánya a kérdés általános megfogalmazásából ered, tekintettel arra, hogy nem áll rendelkezésre elegendő információ a kérdés valódi tartalmáról, hatásairól, valamint a jogviszonyok jövőbeli esetleges változásáról.
[26] A Bizottság a jogalkotói egyértelműség követelmények vizsgálatával kapcsolatban továbbá az alábbiakat rögzíti.
[27] Amennyiben egy országos népszavazási kezdeményezésből, annak általános megfogalmazása okán részben eltérő jogalkotási eredmények származhatnak, a kérdés a jogalkotó számára nem kellően meghatározott. Ennek következtében pedig előállhat az a helyzet, hogy a választópolgári támogatással elérni kívánt eredmény és a jogalkotó által eszközölt jogszabályalkotás között nem lesz összhang.
[28] A választópolgári kérdés-egyértelműség kapcsán az előzőekben részletezett, – a kérdés általános megfogalmazásából adódó jogalkotási bizonytalanságok következtében –megállapítható, hogy Szervező kérdése a jogalkotói egyértelműség követelményét sem teljesíti, tekintettel arra, hogy az nem ad a jogalkotó számára konkrét útmutatást azon túl, hogy törvényi szinten kívánja szabályozni a népszavazási kezdeményezésének témáját.
[29] A Bizottság végezetül megjegyzi, hogy Szervező jelen népszavazási kezdeményezése tartalmilag – az Alaptörvényben már nem szabályozott – népi kezdeményezés korábbi jogintézményéhez hasonló témafelvetésként értelmezhető. Az Alkotmánybíróság a 79/2011. (X. 28.) számú AB határozatában a népi kezdeményezésre szánt kérdés és az országos népszavazási kérdés összehasonlítása kapcsán visszautalt a 42/2002. (X. 11.) AB határozatban kifejtettekre. Eszerint „»[n]épi kezdeményezés esetén [a népszavazással] szemben az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére, megtárgyalására és döntéshozatalra van kötelezettsége, de ennek a döntésnek a tartalmát a népi kezdeményezés nem köti meg.« Kifejtette továbbá, hogy a népi kezdeményezésnek az Alkotmányban megfogalmazott tárgyköri korlátja nincs, a kérdésnek nem kell konkrét jogalkotási kötelezettséget megfogalmaznia. A népi kezdeményezésből csupán az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben való vita és döntés következik. Így a népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdéssel szemben is mindössze annyi az elvárás, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykörre vonatkozzon. (ABH 2002, 316, 318.)” [ABH 2011, 1036, 1039.]
[30] A Bizottság véleménye szerint Szervező jelen témafelvetésként értelmezhető kérdését, az ezzel egyidejűleg benyújtott másik két kezdeményezése töltheti meg konkrétabb tartalommal, ugyanakkor kiemelendő, hogy minden népszavazási kérdésnek önmagában kell értelmezhetőnek lennie, annak tartalmára más kérdés nem tekinthető irányadónak.
[31] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
[32] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, az Áht. 1. § 11. pontján, a 7. § (1) bekezdésén, a Ksztv. 1. § (2) bekezdésén, a 34. § (1) bekezdésén, a 70. § (1) bekezdésén, a 72. §-án, a Rendelet 4. § (1) bekezdésén, 5.§-án, a Ptk. 8:2. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.