Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2006-2007/010.asp
Timestamp: 2018-09-19 13:25:49+00:00
Document Index: 310725760

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Assemblée nationale ~ 1ère séance du mercredi 11 octobre 2006
1ère séance du mercredi 11 octobre 2006
5ème jour de séance, 10ème séance
hommage aux victimes de la catastrophe ferroviaire de Zoufftgen
M. le Président – En notre nom à tous, je transmets aux familles des victimes de la catastrophe ferroviaire qui a eu lieu ce matin en Moselle, l’expression de la très profonde et très vive sympathie de notre Assemblée.
M. Maxime Gremetz – Je m’associe à l’hommage rendu aux victimes de cette catastrophe.
Il y a un an, tous les yeux étaient levés vers le ciel pour admirer l’un des fleurons de l’aviation civile, fruit d’une coopération européenne, l’Airbus A 380. Celui-ci est, hélas, aujourd’hui cloué au sol. La raison en est simple : la rémunération des actionnaires a primé sur ce grand projet industriel (Interruptions sur les bancs du groupe UMP). Cela ne vous intéresse donc pas ? Le nouveau président, Louis Gallois, a confirmé le plan de rationalisation des usines de l’avionneur, qui doit permettre d’économiser deux milliards d’euros. Les intérêts des actionnaires, au premier rang desquels ceux de Daimler et Lagardère, sont passés avant l’emploi, avant le développement technologique et industriel. Quel monstrueux gâchis ! Je remarque que ma question n’intéresse nos collègues, ni de droite ni de gauche, qui continuent de bavarder. Peu importe, je la pose car je m’exprime, moi, au nom des gens.
Le président d’Airbus a changé, précisément pour que rien ne change. Pendant que certains se construisent des parachutes dorés, des hommes et des femmes travaillant à la construction de l’A 380, risquent leur emploi comme à Méaulte, dans la Somme, site d’Airbus « dans la ligne de mire », comme le titre ce matin Les Échos. Ce site, qui emploie 1 200 salariés, génère 3 000 emplois indirects et dispose d’un carnet de commandes bien rempli, a bénéficié de fonds publics du conseil régional en contrepartie d’un engagement écrit du directeur de maintenir et développer l’emploi en Picardie.
M. Maxime Gremetz - Le Gouvernement et l’État actionnaire vont-ils continuer longtemps les petits arrangements entre amis financiers ? Vont-ils se contenter, comme hier, d’être spectateurs et de commenter la situation alors qu’il faut redonner une perspective industrielle à Airbus et EADS, groupe qui a, en 2005, réalisé 34 milliards d’euros de chiffre d’affaires et 1,7 milliard de profits. (Interruptions sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – Votre temps de parole est écoulé, Monsieur Gremetz.
M. Maxime Gremetz – Que compte faire le Gouvernement ? (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l’industrie – Nous ne partageons pas, vous et moi, les mêmes idées. Mais je sais que vous êtes patriote. Je ne peux donc vous laisser dire que l’A 380 est « cloué au sol », car il vole. Les propos de M. Streiff ont été déformés : non, Airbus n’aura pas dix ans de retard par rapport à Boeing. Il est tout aussi faux de prétendre qu’Airbus n’aurait plus d’avenir. Airbus est la meilleure entreprise aéronautique européenne, et l’A 380, créneau sur lequel Airbus est leader mondial, est l’avion le plus moderne au monde. Il a certes pris du retard, comme cela peut arriver avec des programmes d’une telle ampleur. Certes, un plan doit aujourd’hui être mis en uvre. C’est ce que les actionnaires d’EADS ont décidé de faire avec, à leurs côtés, l’État français, qui a joué tout son rôle. La France souhaitait depuis longtemps une ligne manageriale unique entre Airbus et EADS : c’est chose faite, avec le co-président d’EADS qui préside désormais également Airbus. Le plan qu’il a proposé et qui a été accepté permettra à l’entreprise de maintenir sa position de leader mondial. Alors de grâce, Monsieur Gremetz, ne joignez pas votre voix à celle des Cassandre. Les problèmes sont derrière nous et ceux qui restent seront réglés. M. Gallois s’est engagé à rencontrer, notamment à Méaulte, les élus, les salariés et les clients. Alors, oui, j’ai vraiment confiance dans l’avenir. (Interruptions de M. Gremetz ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – Monsieur Gremetz, qui n’aimez pas être interrompu, n’interrompez donc pas les autres !
Mme Henriette Martinez - Monsieur le ministre des affaires étrangères, la France, le Brésil, le Chili, la Norvège et le Royaume-Uni ont décidé de créer Unitaid, facilité internationale d’achat de médicaments au profit des pays en développement, au financement pérenne et garanti. Le Président de la République a participé à son lancement officiel le 19 septembre dernier à New York, en marge de la session d’ouverture de l’Assemblée générale des Nations-Unies.
La recherche de financements innovants pour le développement a déjà conduit 19 pays à engager des procédures pour l’instauration d’une taxe de solidarité sur les billets d’avion ou d’un mécanisme proche. De nombreuses organisations internationales soutiennent cette action que la France s’honore d’avoir lancée et qui devrait constituer une réponse aux besoins des pays en développement s’agissant des médicaments et de la lutte contre les grandes pandémies – sida, paludisme, tuberculose.
Le premier conseil d’administration a eu lieu les 9 et 10 octobre à Genève, Monsieur le ministre, et vous en avez été élu président. Pouvez-vous nous apporter des informations sur le fonctionnement d’Unitaid et sur l’influence qui sera la vôtre dans la définition des actions menées ? Ces actions pourront-elles réduire la fracture sanitaire entre le Nord et le Sud ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères - Que ce soit au G 8 ou à l’Assemblée générale des Nations unies, l’actualité internationale s’intéresse de plus en plus au fossé qui existe entre les pays du Sud et ceux du Nord. Pour des raisons sanitaires et morales, d’abord. Rappelons que 90 % des nouvelles maladies infectieuses sévissent en Afrique et qu’un enfant africain meurt toutes les 30 secondes du paludisme, simplement parce que les antipaludéens de synthèse de deuxième génération sont trop chers pour les populations africaines. Pour des raisons politiques, ensuite. Nous ne sommes en effet qu’au début des phénomènes d’immigration entre l’Afrique et l’Europe et ce que nous voyons aux Canaries aujourd’hui n’est que le début d’une énorme vague. Songeons aussi au ressentiment qui grandit envers l’Occident et qui peut conduire à des actes de terrorisme.
C’est dans cet esprit que le Président Chirac et le Président Lula ont, avec le Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, proposé à l’automne 2004 des financements innovants. Unitaid, qui n’est qu’une première expérimentation, aura un budget assis sur la contribution de solidarité sur les billets d’avions et demandera à l’industrie pharmaceutique de diminuer le coût des médicaments, en particulier génériques, afin qu’à partir d’une même enveloppe financière, il soit possible de soigner davantage de personnes.
Quarante-deux pays participent aujourd’hui à la démarche Unitaid. Il faut qu’elle soit partagée par tous les pays du monde pour venir à bout de la plus grande injustice du XXIe siècle. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
liberté d’expression dans l’éducation nationale
M. Yves Durand - L’Éducation nationale va-t-elle devenir avec vous, Monsieur le ministre de l’éducation nationale, « la grande Muette » ? Il y a quelques semaines, un chercheur reconnu comme l’un des spécialistes les plus compétents en sciences de l’éducation a été, sur votre injonction, interdit de cours ! Pourquoi ? Parce qu’il avait écrit un livre dans lequel il émettait quelques critiques sur vos recommandations en matière de lecture. Les protestations unanimes contre cette mesure n’ont guère eu d’effet puisque, il y a quelques jours, un inspecteur du département du Nord a été convoqué chez le recteur pour y être rappelé à l’ordre, pour le même motif.
Plusieurs députés UMP - Très bien.
M. Yves Durand - Il s’agit là d’une atteinte intolérable à la liberté de la recherche et d’une marque supplémentaire de mépris envers les enseignants, qui ont devant eux des classes de plus en plus surchargées du fait de la suppression massive de postes depuis 2002…
M. Yves Durand – Alors que vous annoncez une nouvelle vague de 8 000 suppressions de postes pour la rentrée prochaine, il est courant de dénombrer dès cette année plus de trente élèves dans des classes de cours préparatoire ! C’est bien là le véritable obstacle à l’apprentissage de la lecture.
Non content de retirer aux enseignants les moyens de faire leur métier, vous mettez en cause leur travail et leurs compétences. Est-ce pour masquer votre échec en matière éducative que vous attaquez ainsi les enseignants et les chercheurs ? Votre seule ambition est-elle de les mettre au pas ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche - J’aurais pu attendre de vous davantage de mesure et de sérénité pour parler de cette belle mission (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). J’aurais pu aussi attendre de votre part plus d’inquiétude, sachant qu’il y a encore 20 % de jeunes qui arrivent en sixième sans savoir lire et sachant que les tests des journées d’appel de la Défense font apparaître que 15 % de jeunes de 16, 17 ou 18 ans, presque des adultes donc, sont en grande difficulté lorsqu’il s’agit de lire. C’est cela que vous devriez dénoncer ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste)
La tâche extrêmement difficile des enseignants mérite le respect plutôt que la polémique. C’est précisément par respect envers leur tâche que j’ai donné aux enseignants des programmes plus simples, plus efficaces et fondés scientifiquement. Ces programmes seront appliqués.
La mission des cadres, notamment des inspecteurs, est d’accompagner les enseignants et de les épauler. Alors que penser quand on lit dans une revue qu’un inspecteur est carrément contre les textes officiels ? Que vont penser les parents qui confient leurs enfants à l’Éducation nationale en attendant d’elle qu’elle les instruise et prépare leur insertion professionnelle ? (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) C’est ce sujet que vous devriez aborder, Monsieur Durand !
Oui, un recteur fait actuellement une enquête administrative, dont j’aurai à connaître dans quelques jours. C’est bien normal. Les fonctionnaires ont à la fois des droits et des devoirs. Les droits, ce sont les avantages de la fonction publique. Quant aux devoirs, ils sont divers, mais parmi eux, il y a le respect des textes officiels. C’est cela, la noblesse et la beauté de la fonction publique. En ne parlant que de ses droits et pas de ses devoirs, vous affaiblissez la fonction publique ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste)
dettes fiscales et sociales de bernard tapie
M. Charles de Courson - Monsieur le ministre de l’économie, la Cour de cassation a rendu lundi un arrêt dans l’affaire opposant indirectement l'État, via le Consortium de réalisation ou CDR, à Bernard Tapie, via les personnes chargées de sa liquidation personnelle.
Le Groupe UDF, qui s’était battu pour convaincre un Gouvernement quelque peu hésitant d'aller en cassation, se félicite de l'annulation par la plus haute autorité de l'ordre judiciaire, malgré l'avis contraire de l'avocat général, de l'arrêt rendu par la cour .d'appel de Paris le 30 septembre 2005, arrêt qui, il est vrai, avait fait l'objet de critiques sévères de la part des meilleurs spécialistes en droit des affaires.
L’arrêt de la Cour de cassation honore la justice de notre pays et montre une nouvelle fois la nécessité de l'indépendance de la magistrature face aux pressions de toutes origines. Cet arrêt est également une bonne nouvelle pour les contribuables français, puisqu'il évite d'alourdir de 145 millions d'euros supplémentaires la déjà trop lourde facture de l'affaire du Crédit lyonnais, estimée à environ 15 milliards d'euros.
Cependant, la liquidation des époux Tapie étant pratiquement devenue définitive, il convient de tirer toutes les conséquences de cet arrêt pour faire régler à ces derniers leurs 200 millions d'euros de dettes, dont les deux tiers sont des dettes fiscales et sociales. Il convient donc de les amener à céder les actifs qui leur restent, notamment l'hôtel particulier, situé au 52, rue des Saint Pères et estimé à 15 millions d’euros, occupé gratuitement depuis près de douze ans par la famille Tapie, alors que ce bien fait partie de leur faillite personnelle.
Quelles initiatives le Gouvernement entend-il prendre pour faire procéder à la vente des actifs de M. Tapie, afin de régler ses dettes fiscales et sociales et de rétablir l’égalité de tous les citoyens devant l’impôt ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l’industrie – Monsieur de Courson, tout le monde, dans cet hémicycle, connaît le combat que vous menez sur cette affaire. Puisque vous estimez nécessaire d’y revenir une fois de plus, allons-y ! Certains, du reste, estiment que ce combat est, pour vous, personnel, mais je ne veux pas les rejoindre sur ce terrain car je sais que vous êtes, en tant qu’administrateur au sein de l’établissement public de financement et de restructuration, garant de l’intérêt de tous les Français. Mais je vous pose une question : nous sommes encore dans une procédure judiciaire ; il y a eu un pourvoi en cassation, au terme duquel il a été donné raison au CDR. L’affaire est donc renvoyée en cour d’appel. Monsieur de Courson, cela fait douze ans que cette procédure est engagée. Cela fait douze ans que la discussion a lieu et elle n’est manifestement pas soldée. Cela fait douze ans que l’on paie des honoraires d’avocat à coups de dizaines de millions d’euros. Bien sûr, la procédure va se poursuivre, mais il y a un moment où je pense qu’il est de l’intérêt général de rechercher une conciliation, dans l’intérêt des parties,…
M. le Ministre - …plutôt que de poursuivre ce que d’aucuns considèrent comme une vendetta personnelle. Dans l’intérêt des Français, j’invite donc chacun à faire preuve d’esprit de responsabilité et à conserver sa sérénité. («Scandaleux ! » sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste ; applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
Mme Marie-Anne Montchamp – Hier, devant les membres du Conseil économique et social, le Président de la République a annoncé une réforme essentielle pour notre pays : la modernisation du dialogue social. En la matière, les partenaires sociaux, la classe politique et nos concitoyens attendent une véritable changement de cap, car, trop souvent, les situations de blocage et de conflit l’emportent sur la nécessaire concertation. Les réactions à l’annonce du Président de la République ont été unanimement favorables car la commande est claire : construire un nouvel équilibre entre l’État, les syndicats et le patronat ; rendre obligatoire ce qui n’est aujourd’hui qu’une préconisation – je parle de la règle de la concertation préalable avec les partenaires sociaux ; établir un diagnostic partagé sur la question sociale en France, en vue de moderniser enfin notre code du travail pour en faire un véritable levier de réussite sociale et d’efficacité économique.
Monsieur Borloo, comment construit-on un tel équilibre ? Comment comptez-vous associer notre assemblée à ce grand projet pour la France ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement - Il n’est pas banal que ce soit le Président de la République, qui, de manière solennelle, présente les grands principes d’un projet de loi que le Gouvernement soumettra au Parlement. Ce procédé original a une grande signification. Il s’agit, pour le garant des institutions, d’exprimer la volonté de moderniser de fond en comble la démocratie sociale de notre pays, laquelle a toute sa place à côté de la démocratie représentative. C’est un enjeu crucial, puisqu’il s’agit de définir, à côté de la démocratie parlementaire, un champ contractuel d’initiative, en vue de donner au pays de nouvelles normes. Élaboré en concertation avec les partenaires sociaux, organisations syndicales et patronales, ce texte prévoit, d’abord, de bien définir ce qui relève de la norme, du contrat et de la loi, pour ne pas dessaisir le Parlement de ses prérogatives ; ensuite, d’obliger à ce que tout texte relevant du droit du travail fasse l’objet d’une concertation préalable, en fixant, pour cette étape, des délais et un calendrier clairs. La démocratie sociale doit aller au même rythme que l’action publique. Enfin, des rendez-vous obligatoires seront fixés pour permettre à chacun de définir ses objectifs et méthodes. Il s’agit d’un texte majeur, sans doute le plus important pour faire vivre notre pacte social depuis l’instauration du paritarisme, il y a soixante ans. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Robert Diat – Monsieur le ministre de l’éducation nationale, cette année, vous avez choisi d’inscrire votre budget – le premier de l’État – sous le signe de la bonne gestion…
M. Patrick Roy – En fermant des classes !
M. Robert Diat – Cela signifie que vous vous préoccupez de la bonne utilisation de l’argent des contribuables, et je tenais, au nom de notre groupe, à saluer les efforts que vous déployez pour rationaliser un budget de 59 milliards. Votre objectif est de réussir à concilier l’exigence de la qualité et la maîtrise des dépenses publiques. Aussi avez-vous engagé une politique volontariste au service d’un enseignement de qualité et décidé d’optimiser la gestion des ressources humaines dans votre département ministériel.
Les fédérations de parents d’élèves, dont les élections se déroulent cette semaine, s’inquiètent du bon encadrement de leurs enfants. Monsieur le ministre, pouvez-vous les rassurer en leur indiquant comment vous allez concilier la gestion rigoureuse des deniers publics avec la qualité de l’enseignement et un taux d’encadrement suffisant ? Quelles sont les innovations prévues pour améliorer l’efficacité de notre système éducatif ? (« Allô ! » sur les bancs du groupe socialiste) Quelles sont vos intentions pour ce qui concerne les décharges des enseignants ? Combien de postes représentent-elles à ce jour ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche – Selon un rapport de l’OCDE, la France est le pays du monde qui consacre le plus d’argent à l’enseignement secondaire et nombre de rapports parlementaires nous disent – comme, du reste, ceux des Inspections générales, de l’IGF et de Cour des comptes – qu’il existe, au sein de l’Éducation nationale, d’importants gisements d’emplois.
Les décharges sont régies par un décret de 1950. Dans la plupart des cas, elles sont parfaitement justifiées mais il convient, le temps étant passé, de vérifier et de préciser les choses. Je pense notamment aux décharges de première chaire, accordées aux professeurs préparant au baccalauréat. En 1950, le baccalauréat se passait en deux parties. Dans la mesure où tel n’est plus le cas depuis longtemps, il est manifeste que les décharges accordées au titre de la préparation de la première partie doivent être revues.
Une telle mesure pourrait représenter 2 800 emplois. Nous poursuivrons donc la consultation des partenaires sociaux, qui a été engagée dès la réception desdits rapports, pour aboutir à un bon texte, sur la base du projet de décret qui est en cours d’élaboration.
2 800 équivalents temps plein supplémentaires pourront alors être effectués devant les élèves !
D’autres formes d’optimisation des moyens sont également envisageables, s’agissant notamment de la gestion des examens : je compte suivre la suggestion qui m’a été faite de réduire de 20 000 à 5 000 le nombre des sujets utilisés pour les épreuves du CAP et du brevet, ce qui permettra d’économiser plusieurs dizaines de milliers d’euros sans nuire aucunement aux élèves ni surcharger les professeurs.
Autre exemple d’une meilleure gestion, nous avons mis fin au printemps dernier à une grève administrative qui avait été déclenchée il y a six ou sept ans par les directeurs d’école. Comment y sommes-nous parvenus ? Grâce à un bon protocole d’accord : ce sont désormais les élèves des IUFM qui assureront les journées de décharge, pour le plus grand avantage des élèves enseignants, qui bénéficieront ainsi d’un apprentissage pratique, mais aussi des directeurs d’école, qui jouiront d’une journée de décharge. Voilà comment nous pouvons optimiser le système sans un sou de dépense supplémentaire ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Marie Le Guen – Monsieur le ministre de la santé, vous avez présenté ce matin en conseil des ministres un budget bien attristant pour la sécurité sociale : sans la moindre ambition, vous prévoyez en effet un déficit pour la cinquième année consécutive – plus de dix milliards d’euros ! Pourquoi en sommes-nous là ?
Première raison : la fameuse réforme « Fillon » des retraites prend de plus en plus l’eau ; le déficit de la caisse nationale d’assurance vieillesse est là pour en témoigner ! Deuxièmement, la réforme Douste-Blazy de l’assurance maladie n’a pas « décollé », elle non plus ! Enfin, l’État joue aux mauvais créanciers : contrairement aux affirmations de M. Copé, le Gouvernement est loin de répondre aux attentes de la sécurité sociale, puisque l’État se défausse sur elle !
Fin 2007, nous devrons donc trouver 24 milliards d’euros pour financer la sécurité sociale – et ce n’est pas moi qui l’affirme, mais un journal du matin dont la couleur vous indiquera sans doute la tendance politique (M. Le Guen brandit un exemplaire du « Figaro »). Pour un parti politique qui se targue d’abolir l’impôt sur les successions, quel beau début !
Plusieurs députés UMP – La question !
M. Jean-Marie Le Guen – En laissant à la France une dette sociale de 93 milliards d’euros, c’est plutôt un nouvel impôt que vous inventez : l’impôt sur la naissance ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
Plusieurs députés UMP - Il n’y a pas de question !
M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités – Puisque le président de l'Assemblée nationale vous a invité ce soir à la projection d’un film intitulé : Une vérité qui dérange, je voudrais à mon tour vous faire part de certaines vérités qui vous dérangent !
Tout d’abord, la sécurité sociale va mieux, et la branche maladie mieux encore. Ce n’est certainement pas grâce à vous, mais grâce à cette majorité, qui a eu le courage de mener les réformes qui s’imposaient (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Il est vrai que la sécurité sociale n’est pas encore totalement guérie, Monsieur Le Guen. Toutefois, alors que la branche maladie aurait dû accuser un déficit de 16 milliards d’euros à la fin de l’année 2005 si nous n’avions pas mené nos réformes, ce déficit sera ramené à 4 milliards à la fin de l’année prochaine : en moins de trois ans, le déficit aura donc été divisé par quatre, grâce aux efforts des Français qui ont fait le choix du médecin traitant et des génériques, mais aussi grâce à une gestion réformée du système, qui s’appuie notamment sur le renforcement de la lutte contre la fraude et les abus.
L’autre vérité qui vous dérange, Monsieur Le Guen, c’est que vous n’avez rien fait pour réformer l’assurance maladie ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) Non, vous n’avez strictement rien fait ! Vous n’avez apporté aucune idée dans nos débats et vous n’avez fait preuve d’aucune imagination !
Plusieurs députés socialistes – Et la dette ?
M. le Ministre – Vous parlez de déficits, mais en vous contentant de pêcher quelques chiffres dans un journal du matin. Sachez que la vérité n’est pas nécessairement dans ce journal de couleur rose !
M. Maxime Gremetz – Mais c’est Le Figaro !
M. le Ministre – La vérité, c’est que le fonds de solidarité vieillesse serait en excédent si vous n’aviez pas détourné ses fonds pour financer les 35 heures ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) La vérité qui vous dérange, c’est que les Français ne vous font pas confiance pour leur santé ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Daniel Garrigue – Monsieur le ministre de l’agriculture, les mesures relatives aux retraites agricoles ne sont pas sans conséquences : elles ne concernent pas moins de deux millions de nos compatriotes et il s’agit d’une question de justice à l’égard d’hommes et de femmes qui ont accompagné depuis des dizaines d’années les mutations de notre agriculture sans ménager leur peine.
Depuis 1974, diverses mesures ont permis d’améliorer la situation des chefs d’exploitation retraités, mais ont laissé de côté certaines catégories : les femmes d’agriculteurs, les anciens aides familiaux ou encore les pluripensionnés. En 2004, un groupe de travail a donc été constitué auprès de votre prédécesseur, Hervé Gaymard, en vue d’étudier les mesures dont pourraient bénéficier ces catégories de retraités. J’ajoute que nous avons déjà voté une mesure applicable aux femmes d’exploitants qui ont cessé leur activité afin d’élever leurs enfants.
À la demande du ministre et de Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, j’ai été chargé en compagnie d’Yves Censi et de Marc Le Fur, de présenter un rapport sur les suites que nous pourrions donner aux propositions de cette commission. Nous avons suggéré des mesures relatives aux seuils à partir desquels les années d’activité agricole sont revalorisées ainsi qu’au problème des minorations.
M. Daniel Garrigue – Ces propositions ont reçu un accueil favorable du Premier ministre, et le Président de la République a annoncé la semaine dernière que 160 millions d’euros y seraient consacrés en 2007.
M. Daniel Garrigue - Pouvez-vous donc, Monsieur le ministre, détailler les mesures qui s’appliqueront aux retraités agricoles ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche – Tous les parlementaires reçoivent régulièrement des retraités agricoles et chacun se rend bien compte du faible niveau de leurs retraites !
Depuis dix ans, tous les gouvernements ont donc revalorisé les montants versés dans un souci de justice sociale – il faut le reconnaître. Depuis 2002, la majorité a amplifié cet effort, en particulier grâce à la loi d’orientation agricole, puis le Président de la République a repris un certain nombre de propositions que vous avez formulées avec MM. Censi et Le Fur.
Ces mesures nouvelles, qui interviendront dès janvier 2007, comprendront une réduction de la durée minimale d’activité dans le domaine agricole, qui passera de 32,5 ans à 22,5 ans, ce qui fera bénéficier à 150 000 retraités supplémentaires des mesures de revalorisation.
La décote sera constante à 5,5 % par année de carrière manquante et se substituera à la décote actuelle de 15 %. Tous les retraités agricoles dont la durée d’activité est comprise entre 37,5 et 27,5 années sont concernés, soit 300 000 personnes. En vigueur au 1er janvier, ce dispositif coûtera 162 000 millions d’euros déjà inscrits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. En 2008, le taux de décote baissera de nouveau à 4 % pour un coût supplémentaire de 43 millions, et de nouvelles revalorisations seront accordées à 300 000 anciens exploitants, conjoints et aides familiaux pour une somme de 205 millions. J’informerai personnellement chaque parlementaire des détails de ces mesures, afin qu’il puisse en informer les retraités agricoles de sa circonscription. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique Richard - La France dispose d’un patrimoine monumental exceptionnel, riche de quarante mille édifices classés ou inscrits – un véritable atout touristique et économique qui permet la transmission aux plus jeunes de savoirs ancestraux et de connaissances historiques. Le succès des journées du patrimoine témoigne de l’attachement de nos concitoyens à leurs racines.
Pourtant, cette richesse est aussi une lourde charge pour les propriétaires – l’État, les collectivités locales, mais également les particuliers. Le Premier ministre a récemment annoncé la poursuite des chantiers en cours et un plan ambitieux destiné à procurer une recette pérenne. Dans le même temps, notre commission des affaires culturelles a lancé une mission sous la présidence éclairée de M. Kert.
Pouvez-vous nous préciser, Monsieur le ministre, les détails du plan gouvernemental, à l’égard des monuments historiques privés notamment ? Êtes-vous ouvert à de nouvelles formules d’intervention, telles que l’extension du mécénat aux PME et aux particuliers non propriétaires ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication - Notre patrimoine monumental – quarante mille monuments et quatre mille chantiers en cours ! – ne se porte pas comme le fardeau de la nostalgie, bien au contraire : c’est une chance dont nous sommes fiers. Grâce à mes éminents collègues de Bercy et à l’arbitrage du Premier ministre, nous avons obtenu 140 millions de crédits supplémentaires pour la relance de nombreux chantiers.
M. Patrick Bloche - C’est du rattrapage !
M. le Ministre – C’était urgent : il s’agit de nombreux emplois de tailleurs de pierre, de charpentiers, de verriers qui tous contribuent à mettre notre patrimoine en valeur.
Vous évoquez avec raison les propriétaires particuliers, nombreux à bénéficier de déductions fiscales mais parfois incapables de financer les travaux. L’État doit s’engager et proposer de nouvelles initiatives ; nous travaillons à l’application éventuelle du système du mécénat à ces propriétaires et étudions comment faire de tous nos monuments historiques une source de revenus. Depuis leur ouverture, il y a un an, à la télévision, au cinéma et au spectacle vivant, les relocalisations d’activité ont augmenté de 35 %. Comme vous pouvez le constater, le Gouvernement et la majorité sont entièrement mobilisés ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Gérard Bapt – Vous avez, Monsieur le ministre, fait bien des progrès en matière de communication flamboyante, au point d’adopter l’habitude de M. Copé de travestir la réalité ! Vous le faites si bien que vous n’avez pas répondu aux inquiétudes qu’exprimait ce matin M. Méhaignerie au sujet des comptes sociaux de la nation. Faut-il vous rappeler vos engagements de 2004 ? Vous nous promettiez alors le retour de l’assurance maladie à l’équilibre pour 2007 et la création du dossier médical personnel qui devait permettre d’économiser 3,5 milliards ! Votre flamboyance ne vise en fait qu’à masquer votre échec ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Vous avez échoué à ramener l’assurance maladie à l’équilibre, échoué à mettre en place les instruments de la maîtrise médicalisée, échoué encore dans le domaine de la permanence des soins, d’une inefficacité flagrante, selon la commission nationale d’assurance maladie. Cependant, vous réduisez les moyens accordés aux urgences ! La Fédération hospitalière s’alarme des 900 millions qui lui manqueront l’année prochaine pour couvrir les dépenses obligatoires, et qu’il faudra une fois de plus reporter sur les exercices suivants ! De même, l’avenir des maisons médicales de garde est plus qu’incertain. Outre les 45 millions de dette supplémentaire que vous léguez à nos enfants, les déserts médicaux continuent d’avancer et les inégalités d’accès aux soins de se creuser. Pouvez-vous, Monsieur le ministre, être précis dans vos réponses ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités – J’ai eu beau être attentif, je n’ai pas bien saisi votre question… À moins que l’absence d’arguments convaincants ne vous empêche d’en poser une ? (Protestations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains) Vous parlez d’échec : le vôtre, en 2002, est le résultat d’un manque de courage et d’une abondance de démagogie ! (Même mouvement)
Mme Martine David - Nous sommes en 2006 !
M. le Ministre – Vous n’avez pas retenu la leçon, alors que les attentes politiques des Français, elles, ont changé.
M. François Hollande - Parlez-nous de la cantonale dans l’Aisne !
M. le Ministre – Vous parlez d’engagement : pour la deuxième fois consécutive, le déficit est inférieur aux engagements que nous avions pris – cette année, six milliards seulement contre les 6,3 milliards prévus.
M. François Hollande - Six milliards seulement !
M. le Ministre – Nous nous sommes engagés sur le médecin traitant, désormais plébiscité par les Français, et sur les médicaments génériques pour les porter à deux tiers du total, malgré vos accusations d’irréalisme – pourtant, c’est un succès ! De même, les Français savent que nous tiendrons nos engagements pour l’année prochaine. Vous évoquez le dossier médical personnel : plus de trente mille personnes l’auront déjà expérimenté avant la fin de l’année. Nous, au moins, Monsieur Bapt, nous tenons nos engagements ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
pmu et rÉglementation des jeux
M. Jacques Myard - La Commission de Bruxelles souhaite remettre en cause le système du PMU et de la Française des jeux. Plusieurs sociétés implantées loin de nous, à Malte, et dont les capitaux sont d’origine douteuse, auraient en effet déposé des plaintes.
Mais le commissaire chargé de la concurrence souhaite faire prévaloir la libre prestation de service. Or, le système du PMU permet notamment de financer l’ensemble de la filière cheval, soit 60 000 emplois et autant d’emplois indirects. Il permet d’organiser les jeux en toute honnêteté et d’éviter l’intervention de divers malfrats. La position de la Commission est d’autant plus étonnante que le traité de Rome reconnaît parfaitement la compétence des États dans le domaine de l’ordre public et que l’organisation des jeux en relève. On ne peut donc être que choqué par une Commission qui veut imposer le dogme du tout marché et un modèle théorique de l’économie au mépris du service public, voire de la politique industrielle. Quelle est la position du Gouvernement ? Quelles mesures allez-vous prendre pour arrêter la Commission ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État - Les jeux d’argent ne sont pas une activité économique comme les autres. La France les encadre et les réglemente, ce qui présente beaucoup d’avantages. D’abord, cela permet de lutter contre l’addiction au jeu : tant les casinos, que le PMU et la Française des Jeux sont contrôlés. Ensuite, cela permet de s’assurer de la transparence des financements, car toutes les activités sont localisées en France et parfaitement connues. Le but des pouvoirs publics est de servir l’intérêt général. La Commission n’a qu’à vérifier, dans ce domaine, que les moyens mis en uvre correspondent et sont proportionnés à ces deux objectifs. Il sera donc aisé de répondre à toutes les questions de la Commission, pour nous comme pour les sept autres États qui ont adopté un modèle comparable. Enfin, nous veillons à contrôler les activités de jeu en ligne lorsqu’elles sont délocalisées et que nous n’avons pas connaissance de leur financement. L’ensemble forme une politique cohérente et équilibrée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
politique de réussite éducative
M. Philippe Pemezec – La politique de la ville, profondément rénovée et relancée depuis 2002, veut s'attaquer de façon globale à l'ensemble des maux des quartiers en difficulté. Un des principaux problèmes est celui de l'échec scolaire : dans les zones urbaines sensibles, le retard scolaire est, dès le CE2 et jusqu’en troisième, de plus de dix points supérieur à la moyenne nationale. Cela compromet gravement l’avenir de ces enfants. Face à cette situation, l'école s'est mobilisée et a mis en place de nombreux dispositifs. Elle va faire un pas de plus, je l'espère, en abandonnant définitivement la méthode globale. Mais l'école ne peut pas tout.
C'est pourquoi le plan de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo comporte un dispositif ambitieux, spécialement adapté à ces difficultés : le programme de réussite éducative. Nous ne pouvons plus laisser nos enfants au bord du chemin, les laisser quitter le système scolaire sans diplôme, les laisser avancer dans la vie sans savoir parfaitement lire ou écrire. Les équipes de réussite éducative et les internats ont été lancés lors de la rentrée 2005. Un an plus tard, pouvez-vous, Madame la ministre, en dresser un premier bilan ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité - Le retard scolaire des enfants des quartiers difficiles est en effet une constante. Il fallait donc se mobiliser pour y remédier. C’est ce que Jean-Louis Borloo et moi avons fait dans le plan de cohésion sociale, qui a créé les fameuses équipes de réussite éducative. D’abord, nous avons voulu assurer un soutien personnel individualisé : pour la première fois, un dispositif public s’intéresse à l’enfant lui-même et apporte une réponse cousue main à ses besoins, avec des crédits de fonctionnement. Ensuite, nous avons créé des internats dans les collèges. Enfin, le partenariat avec les grandes écoles montre à ces enfants que les études supérieures s’ouvrent à eux et qu’ils peuvent y réussir.
Un an après son lancement, 380 équipes de réussite éducative ont été constituées, qui profitent à 80 000 enfants, 25 internats de réussite éducative regroupent 800 enfants et 30 grandes écoles ont signé un partenariat. Le système fonctionne. Sa grande réussite est d’avoir fait travailler ensemble les élus, les professionnels et les parents, dans l’ensemble du quartier. Lorsque la République sait tendre la main, tout le monde se mobilise et les résultats arrivent. C’est cela, faire vivre la cohésion sociale (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
La séance, suspendue à 15 heures 55, est reprise à 16 heures 15 sous la présidence de M. Warsmann.
L’ordre du jour appelle les explications de vote et le vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié.
Mme Anne-Marie Comparini - La France a toujours privilégié des voies contractuelles originales, qui tournent le dos à l’opposition stérile entre l’entreprise et les salariés. Durant ce débat, nous nous sommes d’ailleurs tous référés aux réponses sociales imaginées dès le milieu du XIXe siècle, à la politique de participation voulue par le général de Gaulle et au patient travail législatif de ces trente dernières années.
La France est donc en avance, mais beaucoup reste à faire pour réduire l'écart entre les salariés qui peuvent détenir des actions et ceux qui en sont empêchés par la taille, le statut ou le secteur d'activité de leur entreprise, pour rendre transparente la gestion des entreprises et pour développer la concertation inhérente à toute participation.
L'UDF approuve l’extension du périmètre des bénéficiaires aux salariés des PME. Les PME sont trop souvent oubliées des lois, si bien que leurs salariés ne bénéficient pas des mêmes avantages sociaux que les autres. Il faut réduire cette fracture et reconnaître, surtout dans un monde de concurrence et de course effrénée au progrès, le rôle irremplaçable des hommes qui travaillent dans toutes les entreprises.
Le texte le fait en proposant un dispositif simple et incitatif. Fallait-il le rendre obligatoire ? Sans doute non : imposer à toutes les entreprises de marcher au même pas risque de bloquer le mouvement de participation au lieu de l'encourager. Ne risque-t-on pas, avec ce dispositif, de substituer à la protection de la loi un quelconque arbitraire ? Dès lors que les précautions sont prises pour que l'intérêt des salariés soit préservé, il nous semble que des règles définies dans l’entreprise correspondent mieux à l'évolution actuelle des relations sociales. Cela pourrait même favoriser la concertation et la participation directe de salariés devenus des partenaires.
L'UDF approuve donc toutes ces dispositions, que le débat parlementaire a permis d’enrichir. Mais la participation est un mécanisme délicat : s’il paraît simple de concevoir un pouvoir salarial pour tempérer celui du capital, sa mise en oeuvre est plus difficile. Il reste que notre débat a évité le péché traditionnel des mécanismes complexes et uniformes. Le mérite en revient aux deux commissions et à leurs présidents. Il est rare que nous légiférions aussi bien : c’est donc à l'honneur de notre démocratie parlementaire.
Pourquoi donc le Gouvernement est-il tombé dans un travers que nous sommes nombreux à condamner, Conseil constitutionnel en tête, celui des cavaliers des titres III et IV ? Les débats de cette nuit ont certes permis de supprimer 15 articles, mais il en reste encore quelques-uns, qui - fait aggravant - concernent le droit du travail et n'ont pas été soumis aux partenaires sociaux : attitude paradoxale le jour même où le Président de la République vante les bienfaits du dialogue social ! La pratique est peut-être tentante à quelques mois de l’élection présidentielle, mais un Parlement digne de ce nom ne peut l’accepter, a fortiori lorsque le texte n'a pas été assez préparé, comme on l'a vu avec le prêt de personnel et le congé de mobilité. C'est avec ce vif regret que l'UDF votera le projet. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF)
M. Maxime Gremetz - À l'exigence d'augmentation du pouvoir d'achat des salaires, vous répondez par la participation financière et l’actionnariat. Tout montre pourtant que cette forme dégradée et aléatoire de rémunération nuit aux salaires et crée des inégalités. Seuls 8,5 millions des 22 millions de salariés bénéficient dans leur entreprise d’un dispositif de participation ou d'intéressement. Quel sens prend votre projet pour les autres, qui ne peuvent espérer qu’une augmentation de leur salaire ? Je pense notamment aux salariés à temps partiel, aux intérimaires, aux contrats précaires et aux agents des fonctions publiques, qu’on laisse au bord du chemin.
Votre texte ne répond donc pas à ce qui reste, avec l’emploi, une des principales préoccupations du monde du travail : l'augmentation des salaires. Vous avez rejeté tous nos amendements tendant à garantir que la participation ou l'intéressement ne se substitueraient pas à des augmentations de salaire. Vous avez, de même, refusé tous les garde-fous que nous proposions pour nous assurer que la politique salariale de l'entreprise ne se réduirait pas à la participation financière. Même sort pour la démocratisation des accords collectifs instaurant les dispositifs d'épargne et des accords de gestion de ces plans. Le Président de la République appelait hier à rénover le dialogue social : il n’a pas été entendu ! Depuis des années, vous nous servez les mêmes arguments ! Et on nous appelle à la modernisation ! Mais qu’est-ce que cette modernité, sinon celle des stock-options et des fonds de pension – que vous avez été chercher aux États-Unis ?
Vous refusez en revanche toute perspective d'amélioration de la participation des salariés dans ces dispositifs par l’octroi de droits nouveaux aux comités d’entreprise, aux organisations syndicales ou aux petits actionnaires. Vous avez même refusé l’accord majoritaire, qui n’est pourtant pas une révolution puisqu’il ne s’agit que de respecter la démocratie.
Le refus de la généralisation des administrateurs salariés ou de l'action de préférence spécifique pour les représentants des salariés en témoignent aussi: vous affichez une volonté d'améliorer la concertation et le dialogue social, mais vous refusez nos propositions sérieuses.
Pour les stocks-options, c'est le service minimum : une simple moralisation, alors que rien dans la situation des entreprises n’en justifie le maintien.
M. Émile Zuccarelli - C’est un délit d’initié permanent.
M. Maxime Gremetz - Décidément, l'ombre du général de Gaulle n'a fait que passer au dessus de ce texte sans jamais le pénétrer (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Ollier, président et rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques – Vous êtes mal placé pour parler de de Gaulle !
M. Maxime Gremetz – Au contraire, je suis très bien placé ! (Interruptions sur les bancs du groupe UMP) La plupart d’entre vous n’avez même pas participé au débat ! (Interruptions sur les bancs du groupe UMP) Je n’accepterai plus d’être interrompu. Sinon, je m’en vais (Rires et applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Quant à la troisième partie de ce projet de loi, c’est un véritable fourre-tout de mesures de régression sociale. De la sécurisation des parcours professionnels, il n’aura en fait jamais été question. Au contraire, légalisation du prêt de main-d’uvre, congé de mobilité, suppression de la contribution Delalande, recul de l’âge du départ en retraite constituent autant de reculs.
M. Maxime Gremetz - Si je n’avais pas été interrompu, j’aurais terminé depuis longtemps.
Le Gouvernement et la majorité ont repoussé tous nos amendements qui tendaient pourtant à rénover le dialogue social, à permettre une véritable participation des salariés à la vie de l’entreprise, et à avancer sérieusement dans l’élaboration d’un plan pour la sécurité de l’emploi et de la formation, idée que nous portons et qui progresse dans l’esprit des salariés comme du peuple.
Que faut-il attendre de ce projet de loi ? (« Rien ! » sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains) Absolument rien en effet. D’ailleurs, alors que nos longs débats ont été très intéressants, le profond silence médiatique qui les a entourés est tout à fait révélateur. Personne ne parle de ce texte car personne n’en attend rien ! Le groupe des députés communistes et républicains votera bien sûr contre et poursuivra son effort pour rassembler très largement nos concitoyens dans l’action, afin de faire barrage à ces mesures de régression sociale et de vous imposer d’autres choix.
M. François Cornut-Gentille - Le groupe UMP est, lui, heureux et fier de soutenir ce projet de loi, très important pour les salariés comme pour les entreprises. Il ne s’agissait pas pour nous de révolutionner la participation, ce qui aurait d’ailleurs présenté le risque de briser le consensus politique établi au fil des ans sur le sujet, mais de lui donner une nouvelle impulsion.
Les principes auxquels étaient attachés certains syndicats – dont vous n’êtes pas très éloigné, pour l’un d’entre eux du moins, Monsieur Gremetz –, ont tous été clairement réaffirmés dans le texte : distinction entre participation et intéressement, blocage durant cinq ans des sommes versées au titre de la participation, obligation pour les entreprises de plus de cinquante salariés d’élaborer un dispositif de participation. À partir de ce socle, une nouvelle étape a été franchie, grâce aux propositions du Gouvernement comme aux amendements. Je rappellerai ici ces avancées, qui n’ont pas suscité, il est vrai, un grand tapage médiatique mais auront des retombées très concrètes pour les salariés et les entreprises. L’instauration d’un dividende du travail, si cher à Patrick Ollier, constitue un message politique fort (M. Gremetz s’exclame). Le livret d’épargne salariale, que nous avons défendu avec Jacques Godfrain, dans le sillage des propositions de Jean-Pierre Balligand, permettra à la participation de se diffuser plus largement. La définition d’un intéressement de projet, l’encouragement à la signature d’accords de branche pour favoriser le développement de la participation dans les PME, la représentation des salariés actionnaires au conseil d’administration des entreprises cotées dont le personnel détient au moins 3 % du capital, l’encadrement « moral » des stock-options, institué par un amendement de notre collègue Édouard Balladur, constituent d’autres avancées concrètes (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains). Nos débats ont également permis de réviser la base de calcul de la réserve spéciale de participation et de créer un dispositif spécifique pour la reprise d’entreprise.
Contrairement à ce qu’en a dit M. Gremetz, de manière caricaturale (M. Gremetz se récrie), ce texte a fait l’objet d’une longue concertation préalable. Pour la première fois, conformément au souhait du Premier ministre, un pré-projet a été soumis au Conseil supérieur de la participation. Je remercie les ministres tant du pôle social, MM. Borloo et Larcher, que du pôle économique, M. Breton et de Mme Lagarde, qui ont longuement travaillé pour trouver un juste point d’équilibre entre les aspects économiques et sociaux. Nos remerciements vont également aux présidents des deux commissions, Patrick Ollier et Jean-Michel Dubernard, toujours attentifs à préserver l’équilibre atteint.
Sur tous les textes de loi, dans tous les camps, il est des moments où on cherche à faire « des coups » pour capter l’attention, fût-ce en étant excessif. Il est vrai que ce débat sur la participation n’a pas été très médiatique, mais s’il ne l’a pas été, c’est précisément qu’il a été très sérieux (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains). Pour notre part, nous préférons ce sérieux, garant du consensus politique et syndical existant, à quelques effets de manchette dans les journaux ! Et nous serons très heureux de voter ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Michel Charzat – Ainsi le Gouvernement voulait relancer la participation avec ce projet de loi ! Mal lui en a pris car le débat a tourné court, quand il ne s’est pas retourné contre lui. Qu’il y a loin entre les propos tenus sur ce texte, pompeusement qualifié de loi d’émancipation sociale, et son contenu, sans ambition ! Un nouveau mode de gouvernance des entreprises est pourtant indispensable, afin de donner aux salariés des contre-pouvoirs dans l’entreprise face au capitalisme financier.
Quelques mesures vont certes dans le bon sens mais, globalement, ce texte manque de souffle. Concentré sur les grandes entreprises cotées, il comporte des dispositions qui sapent des acquis sociaux comme la réduction du temps de travail ou la retraite par répartition. Il entretient également la confusion entre salaire direct et salaire indirect, alors même que le pouvoir d’achat constitue la première préoccupation des salariés. Nous refusons, pour notre part, que la participation serve de cache-misère à la stagnation de celui-ci.
Pourquoi le dépôt de ce projet à quelques mois d’échéances électorales majeures ? S’agit-il de remords de la part d’orphelins du gaullisme, définitivement bafoué depuis la conversion de l’UMP aux dogmes libéraux et à un américanisme de moins en moins honteux ? S’agit-il d’arrière-pensées de la part d’un Premier ministre soucieux d’affirmer sa différence avec son ministre d’État ou bien encore d’opportunisme électoral de la part d’un gouvernement désireux de multiplier les effets d’annonce, voire de répondre aux ultimes souhaits de groupes d’intérêts ?
Ce texte – et c’est bien là que le bât blesse –, a servi de fourre-tout. À preuve ses dispositions hétéroclites concernant l’introduction des clubs sportifs professionnels en Bourse, qui fait fi de la spécificité du système sportif français, l’instauration du chèque transport qui ne s’adressera qu’à une minorité de salariés, puisqu’il sera facultatif, ou bien encore, par le biais de l’amendement dit Balladur, un certain encadrement des stock-options, qui ne remet toutefois nullement en question un système qui a dérapé de manière scandaleuse. Face à un tel dévoiement du travail législatif, les présidents des commissions saisies ont proposé et obtenu, fait sans précédent, la suppression de quinze des quarante-huit articles du texte, pour des raisons soit de forme, soit d’opportunité politique. Sous l’intitulé ô combien fallacieux de « sécurisation des parcours professionnels », demeurent toutefois deux mesures scandaleuses, destinées à contourner le droit du travail et à parachever le démantèlement systématique des acquis sociaux à l’uvre depuis 2002. Ainsi l’article 22 légalise, à titre expérimental avant sa généralisation, le prêt de main-d’uvre à but lucratif et l’article 23 institue un nouveau motif de licenciement dit « d’un commun accord », la création du congé de mobilité en lieu et place du congé de reclassement privant les salariés de garanties élémentaires. Il faudra bien pourtant sécuriser un jour les parcours professionnels par le biais d’une couverture professionnelle universelle, élaborée en concertation avec les partenaires sociaux, et assurant les trois éléments fondamentaux du travail : l’emploi, les ressources et la formation. Mais cela, seule une nouvelle majorité pourra le faire.
Si d’autres mesures scandaleuses ont pour l’heure été écartées – pour combien de temps ? –, comme l’instauration d’un nouveau mode de décompte des salariés dans les entreprises, la possibilité de cumuler temps partiel et intérim ou la forfaitisation de l’activité prud’homale, ce texte n’en est pas moins emblématique de l’abaissement du Parlement, soumis à une hyper-inflation de textes où se multiplient les cavaliers. Alors même que nombre de ses mesures concernaient le contrat de travail, il a été élaboré sans concertation avec les partenaires sociaux, en contradiction avec les engagements pris hier encore par le Président de la République. Enfin, il propose trop souvent le contraire des beaux principes qu’il met en exergue.
Le groupe socialiste votera contre ce texte hétéroclite, régressif au pire, poussif au mieux. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
À la majorité de 348 voix contre 113, sur 461 votants et 461 suffrages exprimés, l’ensemble du projet de loi est adopté.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la fonction publique territoriale.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique - Ce projet de loi s’inscrit dans la dynamique que le gouvernement de Dominique de Villepin souhaite imprimer à notre fonction publique. M. Hortefeux vous en fera une présentation détaillée. Pour ma part, j’insisterai simplement sur quelques points. Et tout d’abord sur la concertation qui a rendu ce texte possible.
Le 25 janvier dernier, des accords ont été signés avec la CFDT, la CFTC et l’UNSA. C’était la première fois depuis huit ans que les syndicats signaient des accords sur le pouvoir d’achat avec un gouvernement. Ceux-ci comportent deux volets : l’un consacré à la promotion professionnelle et à l’amélioration des carrières des agents publics, l’autre à l’action sociale. Le présent projet de loi est en pleine cohérence avec ces accords, dont il concrétise un certain nombre d’avancées.
S’agissant de la promotion professionnelle et de l’amélioration des carrières, trois principes sont mis en avant : premièrement, redonner de l’ampleur aux perspectives de carrière des agents, de haut en bas de la grille de rémunération, et assouplir les règles de gestion pour faciliter les promotions professionnelles ; ensuite, favoriser la formation et la prise en compte de l'expérience professionnelle dans la gestion des ressources humaines de la fonction publique ; enfin, développer la mobilité au sein de chaque fonction publique et entre les trois fonctions publiques.
Le projet comporte nombre de dispositions importantes pour la reconnaissance de l'expérience professionnelle : institution de dispositifs de reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle en substitution d'épreuves dans les concours ou les examens professionnels ; dérogations aux conditions de diplôme pour l'inscription aux concours en fonction de l'expérience ; valorisation de l'expérience professionnelle dans les parcours professionnels, notamment pour les promotions ; prise en compte de l'expérience professionnelle pour faciliter les secondes carrières ; institution d'un congé de validation des acquis de l'expérience.
En matière de formation, l'effort consacré aux agents publics est réel – près de 4 milliards pour la seule fonction publique d'État –, pour des résultats dans l'ensemble satisfaisants, notamment pour ce qui concerne le taux d'accès des agents publics à la formation continue, supérieur à celui observé dans le secteur privé. Cependant, on déplore un cloisonnement encore trop marqué entre formations initiale et continue, une trop faible implication de l'encadrement dans la définition des besoins des services et des agents et l’absence d'évaluation des effets des actions de formation. À l’évidence, l'articulation entre formation et carrière demeure insuffisante.
Or, la question de la formation tout au long de la vie est devenue cruciale. Il s'agit d'un enjeu individuel : les agents peuvent progresser dans leur carrière en passant des concours et en acquérant de nouvelles compétences. Mais il s'agit aussi bien sûr d'un enjeu pour l'employeur public, qui doit adapter ses salariés aux nouvelles technologies et aux nouvelles attentes des citoyens. La qualité du service rendu en dépend.
La reconnaissance, dans la fonction publique, du droit individuel à la formation dont bénéficient déjà les salariés du secteur privé constitue un aspect majeur des accords du 25 janvier 2006 et du présent texte, car elle permettra de concilier les différents objectifs assignés à la formation professionnelle.
Sur les modalités de mise en uvre de cette réforme de la formation et de la prise en compte de l'expérience professionnelle dans la fonction publique, j'ai engagé, depuis le mois de juin, des négociations avec les syndicats de fonctionnaires et je devrais pouvoir signer dans les toutes prochaines semaines un protocole d'accord avec les partenaires sociaux. Il concernera d'abord la fonction publique de l'État, mais aura vocation à être étendu à la fonction publique territoriale, après concertation avec les représentants des élus et des personnels.
Autre priorité de ce projet de loi : développer la mobilité dans la fonction publique. Il faut veiller tout particulièrement à la mobilité entre les trois fonctions publiques, car c'est un élément important pour rendre les carrières plus attrayantes. À ce titre, il faut permettre aux personnels d'évoluer professionnellement sans être soumis à une obligation de mobilité-là géographique. Or cette mobilité-là demeure très imparfaite et il est souvent plus facile d'aller de la fonction publique de l'État vers la fonction publique territoriale que de faire le parcours inverse.
Pour améliorer les choses, j'ai d'abord souhaité que l'État se dote d'un répertoire de ses métiers – le RIME – à l'instar des deux autres fonctions publiques. J'ai également mis l'accent sur les fusions de corps au sein de la fonction publique de l'État, en vue d’harmoniser les cadres statutaires et de faciliter le passage d’une fonction publique à l’autre. J'avais fixé pour objectif de fusionner une centaine de corps dès 2006 : à la fin de l'année, nous serons bien au-delà.
Le projet de loi de modernisation de la fonction publique, que votre assemblée a adopté le 28 juin dernier, permettra de lever un certain nombre de rigidités pour favoriser la mobilité : adaptation des règles relatives à la mise à disposition des fonctionnaires entre les trois fonctions publiques ; simplification du régime des cumuls d'activité ; assouplissement du régime du temps non complet pour faciliter le maintien des services publics en milieu rural ; modernisation des règles de déontologie des fonctionnaires.
Dans le même esprit, tout est fait, depuis quelques mois, pour faciliter les secondes carrières des agents du privé qui souhaitent passer dans le public. L'objectif de ces différentes mesures est de permettre des carrières diversifiées, qui répondent mieux aux aspirations des agents et aux besoins des fonctions publiques.
Au final, avec l'ensemble de ce programme, nous aurons fait accomplir d’importants progrès à la fonction publique au cours de cette année. Le Président de la République et le Premier ministre y portent un très grand intérêt, car la réforme de l'État ne se fera pas sans les fonctionnaires et sans une fonction publique adaptée à notre société.
Dans la perspective des départs massifs en retraite qui interviendront dans les années à venir, la fonction publique doit aussi s'ouvrir davantage qu'elle ne l'a fait par le passé. C'est particulièrement vrai dans la fonction publique territoriale, qui doit s'ouvrir aux jeunes, quel que soit leur niveau d'études. Je vous rappelle que, dès le lancement du plan d'urgence pour l'emploi, nous avons créé le PACTE, pour permettre aux jeunes sans qualification d'intégrer la fonction publique en qualité de titulaires au terme d'un parcours alternant formation et stage, et pour remettre ainsi en marche l'ascenseur social. C'est là aussi un bel enjeu pour nos fonctions publiques. Avec Brice Hortefeux, nous avons préparé ce texte pour contribuer au développement d’une fonction publique de qualité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales – Voilà plus de trois ans que les élus, les représentants des personnels et les ministres successifs réfléchissaient à un projet global. Le Gouvernement attache une importance particulière à ce texte, adopté par le Sénat le 16 mars dernier, car au delà des 1,7 million d'agents de la fonction publique territoriale et des 55 000 employeurs territoriaux, il est porteur d’évolutions qui concernent toutes les fonctions publiques. Il est à cet effet très symbolique que les avancées commencent d'abord par la fonction publique territoriale, et je me réjouis que certaines de ces évolutions – je pense en particulier au droit à la formation tout au long de la vie – soient reprises et étendues par le projet de loi relatif à la modernisation de la fonction publique, que mon collègue Christian Jacob présentera au Sénat dans les prochaines semaines.
Cependant, les ambitions du Gouvernement pour la fonction publique territoriale ne se limitent pas à ce seul projet de loi. Celui-ci s'accompagne d'un grand chantier réglementaire, en cours puisque, sous l’autorité du président Bernard Derosier, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en a commencé l'examen au mois d'avril, et que cet examen a trouvé son terme presque définitif le 27 septembre, par l'examen d'une dizaine de projets de décrets.
Ce chantier réglementaire, complémentaire de l’élaboration des décrets d'application du projet de loi, porte, tout d’abord, sur l'importante question des seuils de création des emplois de grades, celle des seuils de création des emplois fonctionnels relevant, elle, de la loi. Ainsi, un plus grand nombre de collectivités pourront recruter des administrateurs territoriaux, des attachés ou des ingénieurs principaux (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP). Il s’agit d’un outil indispensable pour la professionnalisation de la fonction publique territoriale, qui a fait l'objet d'un projet de décret que le CSFPT a examiné le 4 juillet dernier.
Le programme réglementaire porte également sur les quotas d'avancement de grades. Il faut les remplacer, et fluidifier les déroulements de carrière pour motiver les agents compétents et donner aux employeurs territoriaux la compétence pleine et entière, dans le cadre d'un dialogue social rénové. Le Gouvernement défendra un amendement visant à réaliser une avancée majeure, au service à la fois de la responsabilisation des élus locaux, de la liberté des collectivités locales et de l'intérêt des agents territoriaux .
Dans le droit fil des conclusions du protocole d'accord signé en janvier par le ministre de la fonction publique avec trois organisations syndicales, le Gouvernement entend aussi assouplir les quotas de promotion interne, ce qui permettra aux fonctionnaires territoriaux d’accéder aux cadres d'emplois supérieurs. Les taux de promotion interne constatés sont en effet encore bien trop faibles dans la fonction publique territoriale : 4 % en moyenne, et 3 % seulement en catégorie C. Là encore, le CSFPT a examiné les textes correspondants le 4 juillet dernier, et les décrets seront prochainement publiés.
Enfin, la formation initiale des fonctionnaires territoriaux doit être réexaminée dans son ensemble, dans le souci – partagé par tous – de réduire la durée de la formation initiale au profit de la formation tout au long de la vie. C'est un chantier essentiel, auquel les élus locaux sont légitimement attentifs.
Voilà donc ce projet de loi replacé dans une perspective d'ensemble. Comme vous le voyez, le Gouvernement a ouvert plusieurs fronts pour rénover en profondeur la fonction publique territoriale. Le présent projet est bien entendu la pièce maîtresse de cette réforme, mais le chantier réglementaire, piloté par le CSFPT sous l’autorité du président Derosier, qui sait faire preuve d’autant de fermeté que de discernement, …
M. Bernard Derosier - Vous me compromettez ! (Sourires)
M. le Ministre délégué – …a aussi toute son importance. Pour en revenir au présent texte, je crois pouvoir dire qu'il est consensuel puisqu’il a été approuvé à 70 % des voix le 16 novembre 2005 par le CSFPT. Puis il a été voté par le Sénat, le 16 mars 2006, en première lecture, au terme de trois jours de débats riches et constructifs ; 335 amendements ont été présentés, dont 101 ont été adoptés et 33 articles nouveaux sont ainsi venus s’ajouter aux 36 du texte initial.
Le Sénat a très peu amendé le chapitre consacré à la formation professionnelle, ses principales modifications concernant les instances de la fonction publique territoriale.
Il a ainsi consacré l'existence, au sein du CSFPT, d'un collège des employeurs qui sera consulté par le Gouvernement sur toutes les questions relatives à la politique salariale ou à l'emploi territorial. C'est une avancée attendue, puisqu'elle fait de ce collège l'interlocuteur officiel des pouvoirs publics s’agissant des salaires.
Le Sénat a également complété – et ajusté – les compétences dévolues aux centres de gestion départementaux. Au titre de leurs missions facultatives, ceux-ci pourront intervenir en matière de gestion des comptes épargne temps et de mise en concurrence des prestataires d'assurance dans le cadre de contrats individuels ou de contrats de groupe destinés à garantir les collectivités contre les risques liés à la maladie des agents territoriaux. Mais je sais que cet amendement a ouvert un débat au sein de votre commission des lois et nous aurons donc l’occasion d’en reparler.
La Haute assemblée a également voté un amendement aux termes duquel une conférence nationale rassemblera, au moins une fois par an, l'ensemble des centres de gestion coordonnateurs, créés par le projet. Cela contribuera à garantir la cohérence de l'emploi public territorial.
Par contre, le Sénat n'a pas suivi le Gouvernement dans sa volonté de créer un établissement public national des centres de gestion. Il a donc supprimé le Centre national de coordination des centres de gestion, préférant confier la gestion nationale des fonctionnaires territoriaux de catégorie A+ à un centre de gestion, ou, plus précisément, à un conseil d'orientation, placé auprès de lui et ayant une compétence nationale. C'est la structure – l'établissement public – et les coûts supposés de son fonctionnement qui ont incité le Sénat à faire ce choix. Le Gouvernement a contribué à faire émerger cette formule originale et à obtenir un vote à l'unanimité des groupes représentés au Sénat.
Le consensus a été obtenu grâce à un partage clair entre les missions de formation et celles relevant de la gestion des ressources humaines. Au reste, nous reviendrons probablement plus tard sur ce point aussi, puisque la commission a présenté plusieurs amendements.
M. Michel Piron, rapporteur de la commission des lois – En effet.
M. le Ministre délégué - Le Sénat s’est également intéressé à la gestion des agents territoriaux : les principales modifications concernent la possibilité de créer dans les EPCI employant plus de cinquante agents un comité technique paritaire commun à toutes les communes membres et compétent pour l’ensemble des agents. Les communes de moins de mille habitants pourront également employer des agents non titulaires pour exercer les fonctions de secrétaire de mairie, afin de remédier aux difficultés de recrutement fréquemment signalées en zone rurale. La commission des lois a souhaité supprimer cette disposition, issue d’un amendement socialiste, mais elle me semble, en ce qui me concerne, répondre à une vraie demande.
M. Édouard Courtial - Bien sûr !
M. le Ministre délégué - Autre disposition sénatoriale qui n’a pas rencontré l’accord de la commission : la prise en compte de la totalité des années de service accomplies en qualité d’agent non titulaire par les agents de catégorie A de la filière administrative, qui sont titularisés dans le cadre de la loi « Sapin » de résorption de l’emploi précaire. Le Gouvernement souhaite lui aussi la suppression de cette disposition, car elle serait non seulement inéquitable, mais également très onéreuse pour les employeurs territoriaux.
Une dernière modification apportée par le Sénat concerne l'inéligibilité des agents salariés d'un EPCI au conseil municipal d'une des communes membre de l'établissement qui les emploie. Il me semble qu’une telle question devrait être traitée dans sa globalité, c’est-à-dire dans un autre texte plus général que celui qui vous est présenté.
Ainsi amendé, le projet de loi a rencontré un large consensus, puisqu’il a été voté par le groupe UMP, le groupe UC-UDF et la majorité du groupe RDSE. En revanche, malgré l’adoption de seize amendements socialistes et d’un amendement communiste, le groupe socialiste s'est abstenu, après avoir déclaré qu’il souhaitait encore des améliorations au cours de la navette – le Gouvernement y uvrera, en espérant être entendu – et le groupe communiste s’est opposé au projet de loi, tout en faisant preuve d’ouverture d’esprit pour la suite des débats. Nous souhaitons donc parvenir à convaincre ce groupe que le Gouvernement est lui aussi à l’écoute – n’avons-nous pas déjà repris un de ses amendements ?
J’en viens maintenant aux grands objectifs que sert ce texte, ainsi qu’aux évolutions qui me paraissent encore souhaitables.
Le premier défi est d'ordre démographique : d'ici à 2012, 38 % des fonctionnaires territoriaux – et la moitié des cadres – partiront en retraite ! Nos collectivités risquent donc décapitées, alors qu'elles ont déjà un taux d'encadrement bien inférieur à celui de l'État – 9 % contre 18 % !
Second défi : nous devons accroître l'efficacité du service public de proximité, notamment en réponse à l’approfondissement de la décentralisation. En application de la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, 93 000 TOS et près de 130 000 agents de l'État sont en effet en cours de transfert vers les collectivités, ce qui conduit à modifier certaines règles de gestion des ressources humaines au sein de ces collectivités.
Ce projet vise ainsi trois objectifs principaux : donner plus de liberté aux élus locaux dans la gestion des ressources humaines ; rendre la fonction publique territoriale plus attractive, plus efficace et mieux adaptée à nos attentes ; et enfin clarifier le paysage institutionnel de la fonction publique territoriale pour le rendre plus rationnel.
Afin de renforcer la liberté des collectivités locales dans la gestion de leurs ressources humaines, nous devons mieux garantir l’exercice de leurs responsabilités en tant qu’employeurs. À cette fin, nous souhaitons leur permettre de recruter des collaborateurs sur des emplois « fonctionnels » au-delà des seuils actuels. Contrairement à ce que certains ont pu avancer, développer l’emploi fonctionnel ne revient pas à politiser de la fonction publique. Il s’agit d’apporter à l’employeur la garantie qu’il pourra recruter un collaborateur sur lequel il pourra s'appuyer en toute confiance…
Pour cette raison, j'ai souhaité que de telles possibilités de recrutement soient élargies : les communes de 2 000 habitants au moins pourront ainsi créer un emploi fonctionnel de directeur général des services, alors que le seuil est actuellement fixé à 3 500 habitants ; de la même façon, les communes de plus de 10 000 habitants pourront créer des emplois fonctionnels de directeur des services techniques, alors que seules les communes de plus de 20 000 en ont aujourd’hui la possibilité ; les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre bénéficieront également d'une plus grande souplesse, puisque le seuil de création de l'emploi de directeur général des services sera abaissé de 20 000 à 10 000 habitants et, pour l'emploi fonctionnel technique, de 80 000 à 10 000. Mais je précise tout de suite qu’il ne me paraît pas souhaitable d’aller plus loin dans cette direction pour le moment – tenons-nous en à ces nouveaux équilibres !
Améliorer la sécurité des ressources humaines au profit des élus locaux suppose également de renforcer les mécanismes de régulation. Sur la question irritante des agents mutés juste après leur titularisation, je me réjouis que le Sénat ait voté la clause de remboursement que nous avions proposée à l’article 23 du projet de loi : il était anormal qu’une collectivité puisse débaucher un fonctionnaire formé sur le budget d'un autre employeur avant l'expiration d'un délai de trois ans. Cette proposition de bon sens, issue du dialogue avec les associations des maires de mon département, a fait l’unanimité.
Réguler la gestion des ressources humaines, c'est aussi permettre aux régions et aux départements qui le souhaiteraient de s'affilier aux centres de gestion pour la gestion des agents de l'État transférés aux collectivités locales à la suite de la loi du 13 août 2004. Une fois encore, ce sont principalement les TOS qui seront concernés et je note que le Sénat a été sensible à cette question, puisqu’il a voté le texte proposé par le Gouvernement.
Deuxième objectif : renforcer l'attractivité de la fonction publique territoriale. Pour cela, nous devons prendre en compte l'expérience déjà acquise par les agents territoriaux, comme celle des candidats à l'entrée dans la fonction publique territoriale. Nous proposons de faire de l'expérience professionnelle un équivalent de la formation statutaire obligatoire et de dispenser de certaines épreuves les candidats aux concours : par la reconnaissance de l'expérience professionnelle, nous faciliterons l'entrée dans la fonction publique territoriale de personnes venant du secteur privé en valorisant leur savoir-faire. J’ajoute que nous devons continuer à adapter le régime des concours, qui doivent devenir moins académiques. Telle est l'ambition des concours sur titre, que nous devons renforcer très notablement.
Rendre la fonction publique plus attractive, cela suppose ensuite de valoriser les efforts de formation individuelle accomplis par les agents territoriaux, et surtout de les sanctionner par des promotions internes. Les formations qualifiantes doivent ainsi être prises en compte lors de l'examen par les commissions administratives paritaires des dossiers individuels des agents qui peuvent faire l’objet d’une promotion : je souhaite que les efforts de formation figurent désormais dans le « faisceau d'indices » retenu pour l'évaluation de la valeur professionnelle.
Afin de donner corps à ces parcours de formation, le Gouvernement a décidé de reprendre dans ce projet le droit individuel à la formation. Il attache en effet une importance particulière au rééquilibrage entre la formation initiale et la formation tout au long de la vie. Grâce à ce texte, la FPT sera la première fonction publique, dont le statut comprendra le DIF ! Je souligne d’ailleurs que le quota de 20 heures me semble raisonnable, car il n’occasionnera pas de gêne notable aux employeurs, tout en offrant une possibilité réelle de formation aux agents.
Soyons clairs sur ce point : il ne s’agira pas d’une formation « de confort », ou d'intérêt personnel, et il n’est pas question de primer les « abonnés à la formation ». Le seul but est de rendre la fonction publique plus professionnelle et de renforcer l’efficacité du service public de proximité. Voilà pourquoi le DIF sera centré sur les formations qualifiantes pour les agents.
Dernier objectif : la clarification du paysage institutionnel – le CSFPT, le CNFPT, les centres de gestion départementaux ou interdépartementaux, qui remplissent un certain nombre de tâches à côté des collectivités non affiliées. Ces institutions ne sont pas un but en soi : elles ne sont utiles que par le rôle qu'elles remplissent et doivent s'articuler de façon cohérente.
Pour que les dispositions du projet de loi relatives au droit individuel à formation, à la reconnaissance de l'expérience professionnelle et à la validation des acquis de l'expérience trouvent leur plein effet, il convient qu'une institution les fasse vivre, et ce sera le CNFPT, auquel nous faisons confiance pour développer ses missions de formation. Il reviendra à cette institution de mettre en uvre les procédures de reconnaissance de l’expérience professionnelle, d’analyser et d’accompagner les demandes de validation des acquis de l’expérience, sans bénéficier pour autant d’un monopole en la matière, et enfin de faire du DIF une réalité concrète.
Le CNFPT devant se consacrer à ces nouvelles missions, il sera déchargé des tâches de gestion de proximité, qui entrent dans la sphère de compétence des centres de gestion.– c’est le cas, par exemple, de la prise en charge des personnels de catégorie A, momentanément privés d’emploi ou de leur reclassement lorsqu’ils sont déclarés inaptes.
Ce rééquilibrage doit se faire à coût constant : il n’est pas question d’imposer contre leur gré de nouvelles dépenses obligatoires aux collectivités. Certes, il faudra financer de nouvelles formations, mais des économies peuvent être faites par ailleurs avec le raccourcissement des formations initiales et la suppression d’épreuves aux concours.
Le Sénat est réticent à créer un établissement public national de coordination des centres de gestion, et j’en prends acte. Le Gouvernement a donc bâti une architecture originale qui respecte le principe de partage des tâches entre le CNFPT et les centres de gestion, sans raviver d’anciennes querelles. Les centres de coordination deviennent ainsi de véritables centres d’information, à l’échelon régional – le plus pertinent. L’extension des missions des centres de gestion ne se résume pas à un système de vases communicants avec le CNFPT, qui échouerait forcément : ils seront désormais les pivots de l’emploi public territorial, et leur rôle de gestionnaires de proximité sera accentué. Toutefois, je ne crois pas qu’il faille leur donner compétence exclusive en matière d’organisation des concours de recrutement : laissons aux grandes collectivités qui le souhaitent la possibilité de conserver cette prérogative en convention avec les centres de gestion.
Telles sont les grandes orientations de ce projet. Ma présentation est loin d’être exhaustive : je n’ai évoqué ni l’hygiène et la sécurité, ni la médecine préventive, ni le recrutement des personnes handicapées, ni le droit syndical, tous domaines dans lesquels le projet permet pourtant d’importantes avancées.
Je conclurai en indiquant les sujets sur lesquels votre assemblée pourrait améliorer le texte. Sur certains, il s’agit d’apporter des précisions : ainsi la compétence des centres de gestion en matière d’hygiène et de sécurité mérite d’être recentrée sur les missions facultatives, et la possibilité pour un ordonnateur de collectivité territoriale ayant cessé ses fonctions d’être assisté si la chambre régionale des comptes contrôle un exercice antérieur à son départ, devrait également faire l’objet d’une clarification.
Deux questions de fond ensuite : d’une part, la fixation par les collectivités locales des ratios d’avancement de grade entre promus et promouvables est une avancée majeure qui offre aux employeurs territoriaux les moyens d’adapter le déroulement de carrière de leurs agents aux réalités démographiques locales. De la tutelle, on passe donc à la pleine autonomie : l’État ne fixera plus les normes quantitatives par décret. D’autre part, un amendement de votre assemblée permettra de responsabiliser les élus dans la gestion des ressources humaines en leur confiant la présidence des conseils de discipline, aujourd’hui détenue par un magistrat administratif.
Ce projet de loi, une fois amélioré par votre assemblée, permettra à notre fonction publique territoriale de franchir une étape cruciale de son histoire au profit de ses agents, des employeurs territoriaux et de ceux qui, in fine, guident toute notre action : les citoyens qui, ne l’oublions pas, sont aussi des électeurs contribuables ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Rapporteur – Ce texte, très attendu par les élus locaux et les agents de la fonction publique territoriale complète logiquement l’acte II de la décentralisation, à un moment où les perspectives démographiques se font très contraignantes : 38 % des 1 780 000 agents partiront à la retraite avant 2016, dont 70 % de catégorie A. Cette modernisation, qui facilitera la gestion des agents dans le respect de leur statut, est le fruit d’une large concertation qui a permis d’aboutir à un consensus et recueilli l’an dernier l’avis favorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale – et je n’ai, depuis, entendu que des avis semblables. Elle s’organise autour de trois idées : le développement de la formation professionnelle, la simplification de l’architecture institutionnelle et l’amélioration de la gestion des ressources humaines.
Tout d’abord, ce projet crée un droit individuel à la formation de vingt heures par an, cumulable sur six ans, qui permettra d’adapter les qualifications des agents à l’évolution des métiers territoriaux et favorisera les secondes carrières. En effet, l’essor des formations professionnelles correspond mieux aux besoins des collectivités que des formations académiques souvent redondantes. Par ailleurs, l’expérience professionnelle des candidats aux concours sera désormais reconnue : la fonction publique territoriale s’enrichira ainsi de profils plus variés.
Ensuite, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale est consacré comme institution représentative, et les employeurs seront réunis au sein d’un collège spécifique que consultera l’État sur les questions d’emploi public. Les collectivités territoriales souhaitaient depuis longtemps – et à raison, car la revalorisation du point d’indice les concerne directement – participer aux négociations salariales : cette rationalisation de l’architecture leur en ouvre l’accès. En outre, les centres de gestion devront conclure une charte désignant un centre coordonnateur au niveau régional, et la répartition des tâches entre centres de gestion et CNFPT sera clarifiée.
Enfin, diverses dispositions telles que l’abaissement du seuil de création des emplois fonctionnels ou la facilitation des mises à disposition de personnels communaux vers les EPCI, permettront d’assouplir la gestion des agents des collectivités. D’autres dispositions s’adressent plus particulièrement aux petites collectivités : ainsi, en cas de mutation d’un agent vers une collectivité plus grande dès le terme de sa formation, cette collectivité devra rembourser les frais de formation à la collectivité d’origine. De même, les centres de gestion pourront s’occuper du remboursement des autorisations spéciales d’absence pour les représentants syndicaux, gérer les comptes épargne-temps, transmettre des données aux caisses de retraite ou encore assister les communes pour le respect des règles d’hygiène et de sécurité.
Afin d’améliorer le texte initial – plutôt que de le transformer –, la commission des lois a, quant à elle, proposé que le droit individuel à la formation ne soit pas subordonné à l’existence d’un plan de formation de la collectivité territoriale, que l’expérience professionnelle soit prise en compte pour les concours externes et, à l’initiative de M. Derosier, que les collectivités non affiliées à un centre de gestion ne puissent plus organiser leurs propres concours. Elle a également proposé de confier à l’autorité territoriale la présidence des conseils de discipline, aujourd’hui détenue par un magistrat administratif, et a supprimé l’instauration, voulue par le Sénat, d’une majorité des deux tiers pour l’adoption des avis de ces conseils : cette majorité rendrait leur tâche impossible et la règle de la majorité simple doit donc être maintenue. Enfin, le Sénat a largement refusé la création d’un centre national de coordination des centres de gestion des agents de catégorie A, craignant à raison qu’il n’engendre des coûts supplémentaires à la charge des collectivités. Il a donc prévu que les agents de catégorie A seront gérés au niveau régional, par les centres de gestion coordonnateurs, et les agents de catégorie A+, tels que les administrateurs territoriaux, les ingénieurs en chef ou les conservateurs des bibliothèques, par l’un des centres de gestion auquel serait adossé un conseil d’orientation représentant les centres de gestion et les collectivités non affiliées ; l’organisation des concours d’accès resterait assurée par le CNFPT. Ce dispositif est beaucoup trop complexe. La commission des lois propose donc que les agents de la catégorie A+, qui ne sont pas plus de 4 800, restent gérés par le CNFPT. Nous éviterions ainsi de créer de nouvelles instances au niveau national et rendrions le dispositif beaucoup plus lisible, même s’il n’est pas des plus originaux.
M. Jean-Pierre Soisson – Mais il fonctionnera !
M. le Rapporteur – Les missions de gestion seraient ainsi clairement assurées par les centres, sauf pour les catégories A+, tandis que le CNFPT se concentrerait sur la formation et l’observation des métiers.
La commission souhaite encore ajouter deux dispositions au texte. À l’initiative de Bernard Derosier, elle proposera que l’inéligibilité des agents intercommunaux aux conseils municipaux soit limitée à ceux qui exercent des fonctions de direction. À l’initiative de Gérard Menuel, elle proposera la création d’un titre emploi collectivité qui simplifiera le recrutement occasionnel d’agents contractuels dans les communes de moins de mille habitants.
Ce texte entend répondre à l’attente des agents et des élus, certes, mais plus fondamentalement à celle de nos concitoyens. Ce que nous entendons promouvoir, c’est le service du public et de l’intérêt général, à la hauteur duquel, durant ce débat, nous essayerons de demeurer (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – Nous en arrivons à la discussion générale. Si des orateurs souhaitaient se rendre à la réception organisée pour le vice-président Al Gore, leur intervention serait repoussée à la séance de cette nuit.
Mme Muguette Jacquaint – Cette réforme, annoncée depuis 2003, était attendue avec espoir pour certains, avec anxiété pour les plus lucides. C’est à ces derniers que le texte donne raison. L'avant-projet de loi tel qu'il avait été examiné par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale avait déjà reçu un accueil mitigé, notamment de la part des syndicats de fonctionnaires. Non seulement il ne s'est pas amélioré, mais entre-temps, l'Assemblée nationale a adopté un projet de loi de « modernisation de la fonction publique » : ne peut-on s’interroger sur l’intérêt de soumettre simultanément au Parlement deux textes touchant les mêmes thèmes ? On pouvait néanmoins espérer que le présent texte rattrape les manques de l’autre. Or il laisse au contraire craindre les mêmes dérives.
L'objectif de modernisation de la fonction publique territoriale est louable et nous le partageons. Il est nécessaire d’accompagner la diversification des missions des collectivités, de prendre en compte l'expérience professionnelle ou de développer la formation, mais vos formules de « droit individuel à la formation », de « formation tout au long de la vie » ou de « validation des acquis de l'expérience » ne font que masquer une remise en cause des droits des fonctionnaires, alors que le reste du projet se limite à des aménagements institutionnels de faible portée. Cette remise en cause des droits des fonctionnaires est cohérente avec l'affaiblissement de la fonction publique organisé depuis 2002. Morceau par morceau, plusieurs centaines de milliers d’agents sont transférés vers la fonction publique territoriale. Ainsi les TOS, c'est-à-dire le personnel technique non enseignant, ont été transférés aux régions. Les droits anciens liés au statut de la fonction publique ont été peu à peu réduits et un recrutement sur d'autres bases a été organisé, de salariés plus précaires et plus vulnérables. Il est ainsi possible de désarmer les grèves, de diviser le personnel selon différents statuts et ensuite de changer ces déserts des régions entières, au mépris du principe de continuité territoriale.
Tout cela est dans la logique du Gouvernement, qui veut réduire les effectifs de la fonction publique d'État de 15 000 postes, dont 8 000 dans l'éducation nationale, et qui refuse de refondre la grille indiciaire, ce qui est pourtant indispensable pour que ces métiers demeurent attractifs. Pourtant, un récent sondage de l'IFOP montre qu’une majorité de Français souhaite que le nombre de fonctionnaires ne baisse pas et rejette l'idée qu'il y aurait trop de fonctionnaires dans les collectivités territoriales. Les Français savent bien que supprimer des postes ne peut que dégrader le service rendu ! Or, ils sont particulièrement attachés au service public de proximité qu'assurent les collectivités locales.
Notre désaccord porte sur deux points principaux. D’abord, si le projet affirme le principe d'un « droit individuel à la formation professionnelle », on peut se demander si ce droit individuel est celui de l'employé ou de l'employeur ! En effet, non seulement les formations pourront être organisées à la demande de l'autorité territoriale, mais c’est elle qui décidera si le droit peut être mis en uvre et s’il s’exercera pendant le temps de travail ou en dehors. Ce dernier point déroge à un principe établi dès 1971, selon lequel la formation s’effectue pendant le temps de travail. Cette disposition cache une remise en cause pernicieuse des 35 heures. Une formation en dehors des heures de travail serait difficile à concilier, pour les femmes notamment, avec la vie familiale.
Que reste-t-il, dans ces conditions, du droit de l'agent ? Pas grand-chose, d’autant que, même si l'employeur donne son accord, le nombre d'heures de formation dans le cadre du DIF sera limité à vingt par an, cumulables sur six ans ! Face aux techniques nouvelles, ce n’est pas grand-chose… Il faudrait au moins exclure la préparation aux concours du DIF, pour permettre l’évolution de grade. En effet, elle peut prendre 300 heures par an ! Par ailleurs, les frais de formation seront à la charge de l'autorité territoriale, ce qui déroge au principe de mutualisation que permet le financement de la formation par le CNFPT, sur la base du 1 % versé par les collectivités. Le financement direct prévu par le texte réservera le DIF aux grosses collectivités, qui ont un budget dédié à la formation. Il faut une certaine solidarité pour que la formation puisse se faire partout. Les députés communistes et républicains tiennent à réaffirmer ce principe de mutualisation du financement et souhaitent que le taux de la cotisation versée par les collectivités au CNFPT soit porté de 1 à 1,5 %. Bien sûr, cela implique que les collectivités soient mieux aidées financièrement par le Gouvernement.
M. Jean-Pierre Soisson - Ce dont il n’est pas question !
Mme Muguette Jacquaint – Second point de désaccord : les missions du Centre national de la fonction publique territoriale seraient recentrées autour de la formation, et la charge d'organiser les concours d'accès aux catégorie A et B lui serait retirée, au profit des centres de gestion. Seul le concours de catégorie A+ lui resterait. Cette volonté de décentraliser les concours ne s’explique pas, alors que les centres interrégionaux de concours et les services centraux pour les concours fonctionnent aujourd'hui avec efficacité et régularité. Pourquoi démanteler un dispositif qui fonctionne, pourquoi casser la relation intime entre formation et concours ? J’y vois un nouveau danger : l'immixtion des employeurs. Confier les concours aux centres de gestion compromet la neutralité du recrutement, du fait que les organisateurs du concours, c’est-à-dire les employeurs, seront également les recruteurs. Cette privatisation du recrutement entraînerait une dépendance de l'agent vis-à-vis de l'autorité territoriale. Dans cette nouvelle conception, les fonctionnaires territoriaux deviennent les agents d'une collectivité avant d'être des agents de la fonction publique territoriale. Une fois cette situation installée, la privatisation effective des services ne sera plus qu'une formalité.
Nos amendements tenteront d’imposer une autre logique. Une dizaine sont déjà tombés sous le coup de l’article 40. Nous verrons bien quel sort sera réservé aux dix-sept autres. En l’absence d’amélioration, nous voterons contre le texte.
Mme Janine Jambu - Très bien !
M. Jacques-Alain Bénisti – Ce projet de loi touche 2 millions de nos compatriotes. Colonne vertébrale de l’administration de nos collectivités, les agents territoriaux oeuvrent au quotidien, avec les élus que nous sommes, à améliorer notre cadre de vie et à répondre aux attentes des administrés.
Il fallait moderniser, harmoniser et mieux organiser la gestion de leur carrière et leur formation continue et initiale. C’est l’objet de ce texte. Rappelons cependant que la fonction publique territoriale, créée par la loi de 1984, a déjà fait preuve de capacités d’adaptation, puisque le titre III du statut général des fonctionnaires a déjà été modifié à cinquante-six reprises. Cette nouvelle modification s’inscrit dans un contexte de nouveaux défis pour les collectivités locales – renouvellement démographique, intercommunalité, relance de la décentralisation.
Plusieurs dispositions de ce texte sont particulièrement importantes pour l’avenir de la fonction publique territoriale. Il s’agit de celles relatives à la prise en compte d'une formation professionnelle tout au long de la vie et au rôle du CNFPT en matière de validation des acquis de l'expérience et de reconnaissance de l'expérience professionnelle.
Une clarification s’imposait entre missions de gestion et de formation. Le texte va dans le bon sens, et on ne peut que s’en réjouir. Je me félicite également du transfert des concours – y compris ceux de catégorie A sur les centres de gestion, et je souhaite qu’il concerne aussi le concours d'ingénieur.
En revanche, la régulation du recrutement doit s’opérer de manière plus coordonnée. Le projet de loi initial, qui faisait émerger une structure nationale, allait dans la bonne direction même si la logique de transfert des concours pour les catégories A n'était pas poussée jusqu'à son terme. Le Sénat avait aussi pris en compte la nécessité de missions exercées au niveau national. Des divergences d’appréciation sur l’utilité d’une structure nationale ont conduit la commission des lois de notre assemblée à revenir au statu quo : nous sommes un certain nombre à le regretter.
La séparation des missions de formation et de gestion ne peut se concevoir sans une architecture claire des structures de gestion qui consacre le rôle des élus comme interlocuteurs des pouvoirs publics des élus en matière de gestion des ressources humaines – sans préjudice pour les missions du Conseil supérieur ni pour le CNFPT –, qui facilite la prise en compte du principe de spécificité de la fonction publique territoriale, sans mise en cause de la parité et du principe d'unité, et qui crée les conditions de l'efficience de la gestion – mutualisation des moyens, coordination des instances de gestion et répartition des missions selon un principe clair de subsidiarité.
J'aurais souhaité l'émergence d'une structure nationale qui assure à la fois, pour la catégorie A, un pilotage du recrutement et un contrôle sur la nature des épreuves garantissant une égale admissibilité aux emplois publics et une comparabilité qui est le gage de toute mobilité interfonction publique. Cette instance aurait pu aussi mutualiser les moyens destinés à conforter l'action des centres de gestion et favoriser une égalité de moyens entre eux. Puisque cela ne peut se faire, il faut au moins que l'action concertée des centres de gestion soit confirmée par une coordination organisée par la loi. En effet, une structure associative n'a pas qualité pour se substituer à un organe public et ne peut disposer de prérogatives de puissance publique.
Je souhaite donc que l’action des centres de gestion soit mutualisée et confortée, tout en évitant des coûts inutiles, et que les concours de catégorie A soient rationalisés et confiés aux centres de gestion. Il faut aussi encourager une égalité de moyens entre ces centres et consacrer dans la loi leur coordination. Ainsi sera assurée l’efficience du service public dont vous êtes les garants, Messieurs les ministres. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Bernard Derosier – « Enfin, Malherbe vint », s’écriait le poète au XVIIe siècle. « Enfin, le Gouvernement s'intéresse à la fonction publique territoriale ! » diront peut être les chroniqueurs du XXIe siècle. Mais il le fait bien timidement. Cette législature aura été caractérisée par une politique de l'affichage et de la reculade. Sur tous les sujets importants, la majorité aura manqué d'ambition, sinon d'idées.
Ce projet ne décevra donc pas. L'affiche était pourtant prometteuse : il s'agissait de donner à la décentralisation une fonction publique à sa mesure. Il a fallu quatre années, six ministres des collectivités locales et de la fonction publique et une douzaine de versions pour rédiger un texte dont l'Assemblée nationale est enfin saisie. Les 1,7 million de fonctionnaires territoriaux et les 55 000 employeurs publics locaux n'y croyaient plus !
Mais passée l'effervescence de la communication, la réalité est cruelle : le texte n'apportera que des changements limités. Certes, il a repris les propositions avancées par le Conseil supérieur, notamment dans son rapport « Réussir la mutation de la fonction publique territoriale vingt ans après sa création » C'est d'ailleurs la raison pour laquelle celui-ci a donné un avis favorable malgré les insuffisances relatives au financement des nouvelles missions des collectivités. Depuis, il y a eu les observations du Conseil d'État, puis la discussion au Sénat. Hormis le volet formation, ce texte ne compte désormais plus que des dispositions à la marge qui sont autant de preuves d’un manque de cohérence.
En matière de fonction publique, le Gouvernement semble surtout soucieux de donner des gages à une majorité qui, lorsqu'on lui parle d'agents publics, répond « suppression de postes », faisant rimer « fonctionnaires » avec « non renouvellement des départs en retraite » (Murmures sur les bancs du groupe UMP). La modernisation de la fonction publique est pourtant un levier de la modernisation des services publics.
M. Bernard Derosier - Et dans un contexte de transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales, le problème de l'évolution de la fonction publique territoriale se pose avec une acuité nouvelle. La modernisation des services publics locaux exige une véritable réforme : il faut organiser des états généraux de la fonction publique qui débouchent sur une réforme globale.
Faute d'une vision globale sur la réforme, menée actuellement par voie réglementaire, et d'un bilan des effets qu’ont les transferts de compétence sur la gestion des ressources humaines des collectivités, le Gouvernement nous demande d'adopter ce texte dans l'obscurité.
Les objectifs sont pourtant simples : il s'agit de garantir la stabilité du statut, la clarté des règles de gestion et la mise en place de déroulements de carrière attractifs. La gestion des ressources humaines comme le recrutement et la formation des agents publics sont les principaux axes de réflexion.
Je regrette que la grande loi de modernisation de l'ensemble de la fonction publique, annoncée depuis quatre ans, ait abouti à deux textes différents sur la modernisation de la fonction publique et sur la seule fonction publique territoriale.
L’apport le plus innovant du présent texte porte sur la formation professionnelle, avec la reconnaissance de l'expérience professionnelle, la validation des acquis et l’institution d'un droit individuel à la formation ou DIF. À l’heure de la relève de la génération de la fin des années 1960 et alors que la mise en uvre d’une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences est plus que jamais nécessaire, les réformes proposées demeurent timides.
Le dispositif introduisant le DIF pour l'ensemble des agents territoriaux est intéressant. Mais ce droit créé par la loi du 4 mai 2004 pour les salariés du secteur privé est pour ainsi dire resté lettre morte – seuls 3 % des salariés ont fait une demande de DIF en 2005.
Quel est au demeurant l’intérêt de telles dispositions si les collectivités territoriales n’ont pas les moyens de disposer d'agents formés et qualifiés et d'anticiper l'évolution des différents métiers ?
Par ailleurs, les possibilités données aux agents publics pour accéder à la formation sont réduites : le financement des nouvelles mesures n'est toujours pas assuré et la réduction des fonds du « 1 % formation » alloué au CNFPT limitera la diversification des formations que ce dernier assure. Il faudra donc avoir recours aux organismes privés. Les communes en auront-elles les moyens ? Tous les agents sont-ils égaux devant la formation professionnelle ?
Je m’interroge donc sur votre volonté de modernisation. Il me semble en effet que le projet fait plutôt preuve d'immobilisme et manque son rendez-vous avec les préoccupations des administrations.
Globalement, ce texte ne répond pas à toutes les préoccupations qui se sont exprimées depuis des années au sein de la fonction publique territoriale. Ainsi il aurait dû rationaliser la gestion des ressources humaines des collectivités. Or, sur ce point, il demeure très timide. De fait, cette loi, loin de faciliter la mutualisation des moyens des collectivités, risque d’affaiblir celles qui ont le plus de mal à gérer leurs ressources humaines, je pense en particulier aux communes, notamment aux plus petites. Le Sénat a supprimé le centre national de coordination des centres de gestion créé par le texte, n’ayant pas été convaincu de sa nécessité et redoutant son coût. Il faut revenir sur cette suppression. Comment un centre de gestion pourrait-il être légitime pour coordonner l’ensemble des autres ?
Ce projet de loi n’est pas non plus satisfaisant au regard des attentes des agents. Si l’accord social de janvier dernier comporte des mesures intéressantes, celles-ci trouvent plus facilement leur application dans la fonction publique d’État que dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale. Il est urgent que le Gouvernement insuffle une dynamique de négociation en matière d’action sociale. Je regrette de ne trouver ni dans ce texte, ni dans les amendements déposés encore cet après-midi par le Gouvernement, les dispositions qui permettraient d’instaurer un socle minimal d’action sociale dans la fonction publique territoriale, dont, à ce jour, plus de 300 000 agents sont exclus. Cette inégalité de traitement entre agents territoriaux est contraire au principe général d’égalité, ainsi qu’au principe d’unité de la fonction publique territoriale, de même que la différence de régime juridique pour le champ de l’action sociale entre agents de l’État et agents des collectivités est contraire au principe de comparabilité. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale avait pourtant, à l’unanimité de ses deux collèges employeurs et salariés, toutes tendances politiques et tous syndicats confondus, demandé que ce droit à l’action sociale soit reconnu. L’Association des maires de France, directement concernée, est favorable à ce qu’il figure dans la loi. On nous objecte le coût qui en résulterait pour les communes. M. Hortefeux disait tout à l’heure, non sans fausse pudeur, qu’on ne pouvait pas ainsi leur imposer de nouvelles dépenses. Que le Gouvernement n’a-t-il fait preuve d’autant de prudence quand il a infligé la charge du RMI aux départements, auxquels manquent aujourd’hui 840 millions d’euros pour y faire face !
Je pense avoir démontré qu’il était urgent d’adopter une stratégie cohérente en matière de fonction publique territoriale. Il y va de la qualité du service public. Le Gouvernement doit respecter les engagements qu’il a pris devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale – à l’issue d’un dialogue sociale approfondi, constructif et de qualité –, afin de garantir aux acteurs locaux une fonction publique territoriale à la hauteur de la qualité du service public attendue de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
Mme Anne-Marie Comparini – J’aborderai ce projet de loi sous l’angle des ressources humaines, et ce n’est pas neutre pour moi, car je ne vois pas derrière les fonctions publiques, des postes, mais d’abord des hommes. Je suis convaincue qu’il peut changer radicalement la donne pour les agents de nos collectivités.
Sans vouloir établir de parallèle avec le texte relatif à la modernisation de la fonction publique d’État, je me réjouis que, comme ce dernier, le présent projet privilégie la dimension sociale et humaine pour répondre au contexte nouveau créé par le départ programmé en retraite de nombreuses classes d’âge, les évolutions technologiques qui exigent de nouvelles compétences et les besoins nouveaux de nos concitoyens. Il est clair que l’on ne peut pas gérer une collectivité en 2006 comme en 1950 !
Les collectivités doivent s’ouvrir à de nouveaux talents et rendre les parcours en leur sein plus attractifs. C’est une attente ancienne des élus locaux, légitime dans une société en perpétuelle mutation. Si la fonction publique territoriale est plus proche de la société, l’efficacité, et la démocratie elle-même, y gagneront. Elle peut, je le crois, faire siennes les valeurs de la société civile que sont le contrat, la responsabilité, le sens du coût et du temps. Tout ne s’administre pas et il faut cesser de considérer les individus et les entreprises comme des sujets passifs, auxquels s’imposeraient des mesures décidées en-dehors d’eux.
Le besoin de transparence et de vision à moyen terme des agents des collectivités pour leur carrière doit être pris en compte pour mieux définir les postes, mieux évaluer et valoriser les compétences, clarifier et préciser les règles de gestion et de promotion. C’est à cette condition que les femmes et les hommes pourront se mobiliser autour de valeurs partagées nécessaires à la bonne marche des services publics. Une formation permanente, adaptée aux réalités des métiers et aux aspirations des agents, est indispensable. Or elle est impossible sans une vraie gestion des ressources humaines qui garantisse la valorisation individuelle, la promotion interne et des perspectives de carrière.
Ce texte reconnaît la prise en compte de l’expérience professionnelle, la validation des acquis de l’expérience, le droit à la formation tout au long de la vie et le droit individuel à la formation, tous outils qui ont fait leurs preuves dans le secteur privé mais qui n’existaient pas jusqu’à présent dans la fonction publique. Il faut saisir cette chance pour rénover l’image de la fonction publique territoriale qui, efficace et dynamique, doit offrir à nos concitoyens un service de qualité. Cela est d’autant plus nécessaire que l’acte II de la décentralisation a changé la donne, transférant aux collectivités des champs de compétences plus techniques et plus complexes.
J’en viens maintenant à quelques thèmes qui nous tiennent plus particulièrement à cur. Il faut davantage de mobilité au sein de la fonction publique territoriale et entre les fonctions publiques. Les règles de gestion des personnels des collectivités, quelle que soit leur taille, devraient se rapprocher. J’entends bien l’argument selon lequel les moyens sont différents et qu’il faut respecter la liberté des employeurs. Mais comment assurer sinon une égalité de traitement dans le recrutement des agents et garantir à ceux-ci qu’ils pourront, au cours de leur carrière, aller d’une collectivité à l’autre ? Les conférences régionales pour l’emploi public, qui doivent être rétablies, pourraient-elles être le lieu où recenser les bonnes pratiques et harmoniser les règles ? Nos débats devront clarifier ce point.
Les dispositifs de recrutement doivent prévoir la reconnaissance de l’expérience professionnelle et la validation des acquis, notamment pour les promotions internes. Cela suppose une réforme des épreuves des concours.
Il faut également garantir le droit à la formation tout au long de la vie. Seules les collectivités employant plus de trois cents agents ont obligation d’élaborer un plan de formation. Il faut inciter les collectivités de moindre importance à en mettre en place de leur propre initiative, pour éviter que des agents ne soient privés du bénéfice de ce droit. Il y va de l’égalité de traitement entre agents.
L’élaboration de ces plans de formation et une véritable gestion des ressources humaines supposent que l’encadrement s’investisse dans la gestion prévisionnelle des compétences. À cet égard, l’entretien annuel d’évaluation devrait sans doute être rendu obligatoire.
Je souhaitais d’autre part, Monsieur le ministre, vous interroger sur le rééquilibrage des compétences entre le centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion. Alors qu’une simplification avait été annoncée, un centre national de coordination des centres de gestion a été créé, que nos collègues sénateurs ont supprimé. Je me sens sur ce point assez proche d’eux. Il faut éviter l’empilement et l’enchevêtrement de strates, potentiellement coûteuses pour les collectivités.
Enfin, Monsieur le ministre, vous avez parlé tout à l’heure de « chantier réglementaire ». Pouvez-vous nous en dire plus sur l’état d’avancement des décrets et sur le délai dans lequel ils seront pris ?
Nous avons tous à cur que la fonction publique territoriale ne soit pas la variable d’ajustement de la nouvelle étape de la décentralisation. Elle nous paraît être au contraire une sorte d’avant-garde, tant par la qualité de ses agents que par sa proximité avec les Français.
M. Guy Geoffroy - Je serai loin d’avoir un jugement aussi sévère que M. Derosier tant ce projet constitue un pas en avant réel et attendu dans l’amélioration du fonctionnement de la fonction publique territoriale, ce qui est important à l’heure de la deuxième phase de la décentralisation et après que la récente révision constitutionnelle a inscrit dans notre loi fondamentale que notre République, toujours une et indivisible, est désormais marquée du sceau d’une organisation décentralisée.
Tout le groupe UMP se félicite de la grande qualité du travail de concertation qui a été mené par le Gouvernement. La qualité du présent projet tient beaucoup à ce travail effectué en amont. C’est de bon augure pour la suite, sachant que le Président de la République a insisté sur la nécessité du dialogue social avant toute modification du droit social, en particulier du code du travail.
M. Jean-Pierre Dufau - Le CPE, par exemple !
M. Guy Geoffroy - Avant d’évoquer les avancées de ce texte, je tiens à exprimer la gratitude de la nation envers tous les agents des collectivités territoriales. Nous sommes nombreux ici à exercer des fonctions locales et nous mesurons donc chaque jour que notre travail de proximité ne serait pas possible sans l’accompagnement efficace et intelligent de ces derniers.
Il est important de clarifier les responsabilités respectives du Centre national de la fonction publique territoriale et des centres de gestion. Le dispositif qui sortira de nos travaux est équilibré, conforme à ce qui était demandé par certains sans pour autant aller trop loin. Je remercie notre rapporteur d’avoir su trouver cette porte qui aurait pu être étroite mais qui est finalement bien éclairée.
Nous nous félicitons aussi que la fonction publique puisse s’enrichir demain d’hommes et de femmes dont l’expérience sera mieux prise en compte et qui pourront bénéficier de conditions adaptées pour préparer les concours. Leurs talents pourront ainsi être mieux utilisés et plus vite. Le service public local ne pourra qu’y gagner.
Je voudrais enfin insister sur la nécessité de consolider ce texte de loi par des décrets d’application, et ce d’autant plus qu’un certain nombre de nos amendements n’ont pu être retenus par la commission en raison de leur caractère plutôt réglementaire. Je pense notamment à ceux que je voulais défendre pour mettre en valeur et mieux reconnaître le travail d’encadrement, en particulier celui effectué par les directeurs généraux de service. Je compte sur le Gouvernement pour reprendre ces propositions dans les textes réglementaires à venir.
Ce projet n’épuise certes pas le sujet, mais il représente un pas en avant important vers un équilibre mieux assumé avec la fonction publique d’État. Il est loin le temps où l’on considérait qu’il y avait une fonction publique, celle de l’État, et une sous-fonction publique, celle des collectivités locales. Les personnes qui travaillent à nos côtés ont fait depuis longtemps la démonstration qu’il n’en était rien. Grâce à ce texte, des chances supplémentaires de reconnaissance et d’efficacité leur seront données. Pour toutes ces raisons, je le voterai avec détermination. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. François Dosé – Une fois n’est pas coutume, je décline mon identité : député bien sûr, mais aussi maire depuis trente ans d’une petite ville de France en milieu rural et secrétaire national de l’Association des petites villes de France, qui regroupe les communes de 3 000 à 20 000 habitants. Ma contribution sera donc partiale – excusez ce syndicalisme territorial ! Je commencerai en rappelant qu’un tiers des Français résident dans ces localités-là.
Il me faut d’abord vous remercier : ce texte était en effet tant attendu ! Il ne révolutionne certes pas la fonction publique territoriale, mais il bouge les lignes. Il n’est évidemment pas à la hauteur de l’ambition décentralisatrice qui nous anime depuis si longtemps et il ne construit pas le corpus des ressources humaines nécessaire à la puissance publique décentralisée, mais ses mérites sont évidents. Ne les taisons pas.
Il a néanmoins une grande faiblesse : l’absence d’un volet social pour tous. Elle pénalisera non seulement 300 000 fonctionnaires territoriaux, mais aussi les territoires eux-mêmes, car certaines collectivités aisées – ou d’autres fonctions publiques, confrontées à des problèmes de recrutement – mettront en avant leurs atouts dans ce domaine au détriment des collectivités empêchées. Prenons garde de ne pas accélérer l’exode des employés territoriaux et de ne pas fragiliser les pays ruraux, engagés de gré ou de force dans la compétition territoriale.
Je salue sans réserve la disposition qui fera que la collectivité accueillant un jeune titulaire devra verser à la collectivité d’origine une indemnité au titre de la rémunération perçue pendant le temps de sa formation, et le cas échéant, de sa formation complémentaire. C’est justice, car si les petites communes sont fières d’être un vivier de formation, il était tout de même injuste que des collectivités plus riches et parfois peu scrupuleuses soient les grandes gagnantes de l’effort consenti par d’autres.
L’article 28 ter constitue une bonne initiative mais laisse un goût d’inachevé. Il permet en effet de modifier à la hausse ou à la baisse, mais dans la limite de 10 % , le nombre d’heures de service hebdomadaire afférent à un emploi permanent à temps non complet. Prenons l’exemple d’une école de musique dans une petite ville de 7 200 habitants en milieu rural : 300 élèves pour 15 disciplines. Les écarts des effectifs par instruments sont parfois beaucoup plus importants, d’une rentrée à l’autre, que 10 %. Une plus grande souplesse est nécessaire, sans quoi l’on verra fleurir ces écoles associatives par lesquelles on s’affranchit des contraintes – sans parler du recours aux contractuels. Dans l’intérêt du service public local, je demande une plus grande flexibilité. Le mieux est parfois l’ennemi du bien…
Je terminerai par un appel à une nouvelle donne. Il nous faudra en effet bien vite valider d’autres références que les seules données démographiques, par exemple pour rythmer les autorisations de postes. Avec le même nombre d’habitants, une petite ville en milieu rural ou en périphérie d’une métropole régionale, une ville centre d’un pays rural ou une ville intégrée à une intercommunalité d’agglomération n’ont ni les mêmes besoins, ni les mêmes obligations, ni les mêmes atouts. Il faudra donc conjuguer la taille des collectivités avec d’autres facteurs. Dès aujourd’hui, une souplesse d’appréciation est nécessaire.
Ce texte représente une base de travail qui n’appelle ni l’anathème ni l’émerveillement. Nous l’apprécierons à l’aune de vos précisions au cours du débat et du sort réservé aux amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. le Rapporteur – Bel effort d’objectivité !
Mme Huguette Bello – L’un des principaux objectifs de ce projet de loi est d'adapter la fonction publique territoriale à l'acte II de la décentralisation. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a accru le champ des compétences des collectivités territoriales et, par là même, les missions de leurs agents. Elle a aussi prévu un transfert massif des effectifs de l'État vers les régions et départements. Les plus concernés sont les personnels techniciens, ouvriers et de service : les TOS.
Deux années ont passé. Les articles organisant ce transfert sont entrés en vigueur, mais la détermination à refuser le transfert des TOS est intacte, particulièrement à la Réunion. Ainsi, sur les quelque 1 300 TOS exerçant dans l'île, un seul a fait valoir son droit d'option pour intégrer la fonction publique territoriale, en l'occurrence, le conseil général. De plus, à ce jour, aucune demande de détachement de longue durée n'a été enregistrée. Prévisible, cette situation est dans la logique des nombreuses manifestations qui ont scandé le processus d'adoption de la réforme. Le projet d'appliquer cette mesure à la Réunion de façon mécanique avait suscité l'opposition unanime de la communauté scolaire, des syndicats et des élus. J'avais eu l'occasion, ici même, d'attirer l'attention sur les conséquences désastreuses d'un tel transfert dans un contexte marqué par une démographie scolaire dynamique. Le Conseil constitutionnel avait, pour sa part, souligné « l'indiscutable singularité de la Réunion » dont l'Académie est la moins dotée de France en personnels TOS. Personne ne conteste que la mise en oeuvre de cette réforme sans rattrapage préalable risque de peser lourdement sur les capacités d'investissement des collectivités territoriales de la Réunion.
Face à une telle convergence, la sagesse commande de reconsidérer le champ d'application de cette mesure et d'exclure du transfert les TOS exerçant à la Réunion. Une difficulté supplémentaire vient en outre de surgir, puisque le transfert remet en cause le droit de mutation de ces personnels. Il ne leur est plus possible d'envisager la moindre mutation, ne serait-ce que d'un établissement à un autre.
Vous l'avez dit, Monsieur le ministre, ce projet de loi a « connu une trop longue gestation ». C'est vrai qu'il aura fallu quatre années, une impressionnante succession d'études et de groupes de travail, trois ministres de la fonction publique, quatre ministres chargés des collectivités territoriales et onze versions avant d'aboutir au présent texte. Beaucoup de temps, beaucoup d'énergie. Mais pas une minute consacrée à une question vieille de plusieurs décennies et qui concerne des milliers de salariés. Je veux parler, bien sûr, des employés communaux non titulaires de la Réunion, qui représentent près de 80 % des effectifs des communes. Bien des raisons peuvent être avancées pour expliquer cette situation inédite dans l'administration française : capacités financières insuffisantes des communes concernées, rémunérations indexées, chômage massif, clientélisme, paix sociale… Plusieurs dispositifs juridiques ont été imaginés pour sortir de la précarité qui caractérise la situation de ces personnels permanents, mais sans statut et souvent sans contrat.
La dernière solution proposée par le Gouvernement découle d’une directive européenne, transposée en 2005 à la fonction publique. Il s'agit de proposer aux personnels non titulaires de conclure des contrats à durée indéterminée. Certes, cette innovation statutaire apporte une réelle garantie juridique au contrat, mais il apparaît que cette formule n’abolirait en rien la précarité. En effet, les agents non titulaires se verraient proposer un CDD de trois ans renouvelable une fois, avec, au terme de ces six ans, un éventuel CDI. En outre, ce CDI est réservé aux seuls employés sous contrat, lesquels sont loin de représenter la majorité des non titulaires de la Réunion.
Par ailleurs, il est à craindre que l'application de ce nouveau contrat ne vienne remettre en cause un processus, engagé depuis plusieurs années, qui vise à mettre progressivement fin aux inégalités dans la fonction publique territoriale. En effet, en 1998, l'intersyndicale des personnels territoriaux et les maires de la Réunion ont conclu un protocole d'accord qui prévoit l'intégration des non titulaires. Appliquée par la majorité des maires, cette formule intermédiaire entre la titularisation et le non-droit est assortie d'un salaire aligné sur la grille de la fonction publique métropolitaine, mais aussi de la prise en compte de l'ancienneté, de perspectives de déroulement de carrière, ou encore du supplément familial. Autant d'acquis qui ne se retrouveraient pas dans le nouveau CDI. La crainte de voir ce CDI entraver leur intégration est donc partagée par l'ensemble des personnels concernés et par tous les acteurs qui se sont engagés dans un processus, long et coûteux, pour résorber la précarité au sein des communes de la Réunion.
J’espère, Messieurs les ministres, chers collègues, que toutes ces spécificités seront enfin prises en compte.
M. Gérard Menuel – On entend souvent dire qu’il y a trop de lois et qu’elles sont trop compliquées. S’il représente bien un texte de plus, le présent projet de loi va, le président Bénisti l’a dit, incontestablement dans le bon sens. Alliant simplicité et efficacité, il offre un modèle de souplesse et d’adaptation au changement, à même de rendre les carrières plus attrayantes et de lever un certain nombre de rigidités qui affectent le bon déroulement des parcours professionnels. À ce titre, l’amélioration de la formation et l’assouplissement des règles de gestion des ressources humaines constituent un progrès important et témoignent de la volonté du Gouvernement de reconnaître les efforts déjà accomplis par les collectivités.
Il est tout à fait légitime que les collectivités accueillantes contribuent finalement au financement des formations dont ont bénéficié les agents qu’ils recrutent…
M. le Rapporteur – Tout à fait.
M. Gérard Menuel - Nous avons tous en tête des exemple d’agents territoriaux de toutes catégories qui quittent nos collectivités quelques mois après avoir capitalisé des modules de formation lourds. Il est donc opportun de préciser ce point.
Bien entendu, la loi ne réglera pas tout et il restera bien des problèmes à résoudre, notamment pour ce qui concerne l’organisation des concours. Mais la loi ne peut pas tout faire ! Les collectivités jouent désormais un rôle majeur dans les domaines économiques et sociaux, leur champ de compétences ayant été sensiblement élargis par les vagues successives de décentralisation. Dans ce contexte, il est impératif de penser aux plus petites de nos 36 780 communes, lesquelles fonctionnent sans aucune logistique administrative, avec parfois seulement un ou deux agents, ce qui peut affecter leur capacité à rendre tous les services que la population attend.
J’ai déposé avec cent vingt collègues une proposition de loi, qu’a retenue la commission des lois, tendant à créer, sur le modèle du chèque emploi services un titre emploi collectivité permettant aux maires des communes de moins de 3 000 habitants de se libérer d’une part de leurs contraintes administratives, souvent excessivement lourdes. On adresserait ainsi à ces responsables un message d’encouragement et ils ne pourraient qu’être sensibles à cette marque d’intérêt pour les difficultés auxquelles ils sont confrontés au quotidien.
Messieurs les ministres, en privilégiant la concertation préalable et en vous efforçant de prendre en compte les propositions de chacun comme une source de possible enrichissement du texte, vous avez choisi la bonne méthode et je vous en remercie. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Simon Renucci – II était temps que le Gouvernement et le législateur se penchent sur la fonction publique territoriale. La décentralisation, le développement de l'intercommunalité et l'évolution des politiques publiques locales rendent en effet nécessaires son évolution et son adaptation. Aujourd’hui 85 % des Français vivent dans le cadre d'une intercommunalité, la plupart des politiques publiques nationales sont désormais directement assumées par une des collectivités et 1 700 000 fonctionnaires et agents territoriaux accompagnent leurs concitoyens dans la vie quotidienne.
Il fallait donc que l'adaptation des structures et des moyens suive cette évolution. Si le monde local change depuis quelques années, celui de la formation n’est pas en reste : la loi de 2004 sur la formation tout au long de la vie donne une impulsion nouvelle à la formation professionnelle et elle a vocation à être adaptée à la fonction publique territoriale comme elle l'a été récemment à la fonction publique de l'État.
Ce texte répond donc à une nécessité avérée et l'on peut s'étonner qu'il ait fallu quatre ans pour qu'il nous soit soumis. Au total, nous devons nous réjouir qu’il ait pu être examiné au cours de la présente législature, car oublier la fonction publique territoriale aurait constitué une grave injustice, et un signe que le Gouvernement ne prend pas en considération les conséquences réelles de la décentralisation et du développement continu du service public local depuis plus de vingt ans.
Le projet de loi comporte de réelles avancées sur nombre de sujets et met la fonction publique territoriale enfin au niveau des autres fonctions publiques. Les principales améliorations concernent la modernisation de la formation professionnelle, et, il est heureux que le premier chapitre de la loi soit entièrement consacré à ce sujet. L’instauration d'une formation initiale obligatoire pour les agents de catégorie C vient corriger une grave injustice, dans un pays où les plus diplômés sont les premiers bénéficiaires de la formation continue. Comme on le dit chez moi, il pleut toujours là où c’est déjà humide… (Sourires) Avec près de 80 % d'agents en catégorie C, la fonction publique territoriale devra être innovante pour rendre cette formation attractive. Enfin, la réactualisation du plan de formation devrait redonner à la négociation locale une dimension nouvelle. La formation sera, si les partenaires sociaux le veulent et savent s'en emparer, le sujet central du dialogue social, de telle sorte que la concertation pourra se construire autour de vrais enjeux de ressources humaines. La formation sera bien le levier du développement économique et social sur lequel les collectivités doivent fonder leur évolution.
Néanmoins, ce texte demeure inachevé et ne donne pas satisfaction sur des sujets essentiels. II y avait là une occasion de moderniser en profondeur l’architecture institutionnelle de la fonction publique territoriale. Las, elle n'a pas été saisie. Or peut-on faire du neuf avec du vieux ? Peut-on concevoir des politiques de l'emploi avec des centres départementaux de gestion, alors que ces politiques sont régionales dans le secteur privé ? Pourquoi n'a-t-on pas imposé, dans un souci de rationalisation et d'économie, la régionalisation des centres de gestion ?
Dans le texte qui nous est soumis, l'articulation entre le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion n'est pas pensée, alors que la région s'impose aujourd'hui comme l’échelon le plus pertinent pour l'emploi et la formation. Ainsi, sur la base et dans le respect des institutions existantes, dans un souci de cohérence et d'efficacité, il faut envisager une agence régionale de la fonction publique territoriale, à même de coordonner globalement les actions de recrutement, de formation et de mobilité.
Au demeurant, vous avez vous-même enfreint le principe de séparation entre ces deux institutions et celui de clarification de leurs missions : les centres de gestion auront en effet un rôle à jouer dans l'élaboration des plans de formation, tandis que le CNFPT continuera à organiser certains concours. La notion d’agence régionale demeure de ce fait une solution alternative intéressante, solution d’ailleurs élaborée au sein du conseil d'administration du CNFPT et proposée à une étape précédente de la consultation. J’ajoute qu’une telle mesure ne créerait aucune charge financière supplémentaire.
Il s’agit aujourd’hui de donner aux structures de gestion et de formation les moyens et les outils d'une coopération concrète, tout en améliorant l’articulation de leurs périmètres d'intervention. Dans l'immédiat, je propose d’adopter une charte de la coopération, qui autoriserait des expérimentations préfigurant les agences régionales de la fonction publique territoriale. Il existe déjà des coopérations entre certaines délégations régionales du CNFPT et des centres de gestion, mais il nous reste à les faciliter et les multiplier.
J’ajoute que les économies d’échelle réalisées grâce aux coopérations régionales devraient permettre de compenser le manque d'ambition et de réalisme financier de votre projet et d’améliorer la qualité du service public. Ce texte nous laisse en effet sur notre faim : vous n’avez pas pris en compte les grandes avancées réalisées au cours des dernières années ainsi que leurs conséquences en matières de financement et de ressources humaines – je pense notamment au DIF, dont l’application ne doit pas peser sur les formations obligatoires assurées par le CNFPT. Une nouvelle étape législative sera donc nécessaire ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Édouard Courtial – Comme beaucoup l'ont rappelé, ce texte était rendu nécessaire par plusieurs phénomènes qui ont profondément modifié le périmètre des compétences des collectivités locales et le travail de leurs agents chargés d'en assurer l'exercice – le renforcement de l'intercommunalité, mais aussi les nombreux transferts de compétences réalisés dans le cadre de la deuxième phase de la décentralisation. À cela s'ajoute la problématique démographique, puisque nous devrons attirer de nouveaux personnels vers la fonction publique territoriale afin de combler les nombreux départs en retraite attendus.
Force est de constater que le Gouvernement a apporté une réponse adaptée à ces défis, car elle est équilibrée et pragmatique. Maire d’une commune de moins de 3 500 habitants, Agnetz, et député d'une circonscription rurale comportant de nombreuses communes de moins de 1 000 habitants, je suis en effet confronté chaque jour à des difficultés de recrutement, d’avancement et de formation professionnelle, ainsi qu’à la lourdeur des procédures régissant le passage d'une collectivité locale à une autre.
Le nombre des articles nouveaux adoptés par nos collègues sénateurs, tout comme celui des amendements déposés dans notre assemblée, démontrent que les parlementaires connaissent bien ce sujet ! Et je ne crois pas, même si c'est un autre débat, qu'il faille couper les parlementaires du terrain en interdisant strictement le cumul des mandats.
M. Guy Geoffroy, vice-président de la commission des lois – Très bien !
M. Édouard Courtial – Ce texte apporte une réponse équilibrée et pragmatique, disais-je, car il trace une ligne médiane entre le renforcement de la libre administration des collectivités locales, consacré à l'article 72 de la Constitution, et le respect du statut général des fonctionnaires. Il trouve en outre un juste milieu entre la résorption de la précarité de l'emploi et la nécessité de ne pas grever davantage les finances des collectivités locales… Je voudrais d’ailleurs souligner que la création des emplois fonctionnels, dont le seuil a été abaissé, sera une possibilité et non une obligation.
Ce texte est également équilibré parce qu’il renforce les possibilités de recrutement direct ou de titularisation sans concours, tout en préservant le caractère normal de ce dernier mode de recrutement. De façon tout aussi judicieuse, selon moi, l’article 22 prévoit la prorogation de l'inscription sur une liste d'aptitude d'une personne ayant réussi un concours.
Au total, une seule disposition me semble ne pas respecter ce souci d'équilibre : l'article 28 quater, qui permet le cumul du revenu de remplacement et des revenus d'activités privées pour les agents territoriaux privés d'emploi. Ce type de mesure risque en effet de ne pas favoriser le retour à l'emploi dans une collectivité territoriale de la personne concernée. C’est pourquoi j’ai déposé un amendement de suppression.
Mais l'atout principal du texte tient à son caractère pragmatique, car il prend la mesure des compétences toujours plus complexes qui ont été transférées aux communes, notamment les plus petites, en abaissant les seuils de création de certains emplois fonctionnels. Il répond également aux difficultés rencontrées par nombre de petites communes à recruter des secrétaires de mairie. La commission ayant adopté un amendement visant à supprimer l'article introduit par le Sénat sur ce dernier sujet, je soumettrai au vote un sous-amendement restaurant la version de la Haute assemblée.
Ce texte intègre enfin les mutations constatées dans le recrutement des fonctionnaires territoriaux, qui proviennent de plus en plus d’horizons différents et bénéficient d’expériences nouvelles. La création d'un droit individuel à la formation ainsi que la mise en place de procédures de validation des acquis de l'expérience me semblent particulièrement intéressantes à ce titre.
M. le vice-président de la commission – Ce sont de très grandes avancées.
M. Édouard Courtial - Autre exemple du pragmatisme de ce projet : les transferts d'agents d'une collectivité locale à une autre, qui se sont multipliés du fait de la plus grande mobilité de nos concitoyens et du développement des EPCI. Les articles 26 bis, 26 ter et 29 bis garantissent ainsi la conservation des avantages indemnitaires, tandis que l'article 23 prévoit le dédommagement des collectivités qui auront formé des agents recrutés par une autre collectivité peu après leur titularisation.
Ce projet comprend donc de nombreuses avancées en faveur des agents de la fonction publique territoriale, dont il facilitera par ailleurs la gestion. Je le voterai sans hésitation. Je trouve toutefois que le chapitre 2, relatif aux organes de la fonction publique territoriale, est d’une moins bonne qualité que les autres. La recherche à tout prix d’un équilibre au Sénat me semble en effet avoir nui à la clarté et au pragmatisme de la solution retenue : le schéma choisi est trop complexe et la répartition des attributions du CNFPT et des centres de gestion me paraît trop floue. J'espère que nos débats permettront de trouver une solution qui permette aux organes de la fonction publique territoriale d’accompagner efficacement les autres dispositions introduites par ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Dufau - Je suis d’accord sur un point avec notre rapporteur : la réforme de la fonction publique était effectivement très attendue après la loi de 1984 puis le renforcement de la décentralisation. L’enjeu n’est plus à rappeler : ce ne sont pas moins de 1,8 million de fonctionnaires qui sont concernés, dont un tiers partira à la retraite d’ici à 2012 !
On aurait pu espérer que le Gouvernement prenne toute la mesure de ce défi – pendant les quatre années de préparation de ce texte, trois ministres de la fonction publique et quatre ministres délégués aux collectivités territoriales se sont en effet mobilisés, produisant onze versions successives de ce projet ! Les chiffres sont cruels : ce texte est passé au Sénat de 36 à 69 articles, sans pour autant satisfaire l’AMF, ni l’ADF, l’ARF ou encore le Conseil supérieur de la fonction publique.
M. le Rapporteur – C’est faux !
M. Jean-Pierre Dufau - C’est que ce texte n’est pas à la hauteur des difficultés que nous rencontrons. Je note d’ailleurs que le mot : « réforme » ne figure même plus dans le titre de la loi. Celle-ci consacre certes plusieurs avancées en matière de formation professionnelle,…
M. le Rapporteur – Et elles ne sont pas des moindres !
M. Jean-Pierre Dufau - …notamment le DIF, la REP et la VAE, qui traduisent une évolution importante de notre société, déjà accompagnée par les lois Sapin ou Fillon. D’ailleurs, chacun aura pu noter que Christian Jacob avait semblé anticiper ces propositions, qui ont en effet vocation à s’appliquer à l’ensemble de la fonction publique.
Ces droits nouveaux seront malheureusement mis en uvre avec des moyens financiers constants, ce qui sème le doute sur l’efficacité de votre dispositif et nous fait craindre un renforcement des inégalités entre les collectivités. Le texte que vous nous proposez n’est qu’un assemblage de mesures, qui sont parfois intéressantes, mais qui ne constitueront pas une véritable réforme de la fonction publique territoriale.
Je regrette enfin que vous n’ayez pas créé de socle commun en matière d’action sociale – comme l’a rappelé M. Derosier, ce sont pourtant 300 000 agents qui en sont exclus. Vous avez manqué une occasion de mettre un terme à une telle injustice.
Dans une touchante émulation, chaque ministre de la fonction publique a défendu son projet de loi, l’un pour la fonction publique, l’autre pour la seule FPT, ce qui s’explique sans doute par la nécessité de trouver un équilibre au sein de la majorité. Hélas, les fonctionnaires n’y trouvent pas leur compte, vos réformes manquant de souffle et d’ambition. Qu’il me soit donc permis d’espérer qu’un prochain gouvernement trouvera le courage de proposer enfin une grande loi de modernisation de la fonction publique qui s’appliquera à l’ensemble de ses trois composantes. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste)
M. Jean-Pierre Soisson - Pour avoir été ministre de la fonction publique, puis président du CNFPT, je connais la force d’entraînement de la fonction publique territoriale ainsi que son rôle dans l’équilibre et l’évolution des trois fonctions publiques. Quand j’ai eu à choisir un nouveau lieu d’implantation pour l’ENA, j’ai naturellement pensé à Strasbourg, car ce site permettait de rapprocher l’ENA et l’INET – nous cherchions ainsi à favoriser les échanges entre les élèves de ces deux établissements tout en leur donnant des enseignants communs.
Je me félicite des avancées que permet ce projet de loi. En matière de fonction publique, il n’y a que de petits progrès au gré des gouvernements, et jamais de grande réforme. Ce progrès-ci, que je salue, a le mérite de distinguer entre les tâches de gestion et de formation – ces dernières étant confiées au CNFPT.
Nous sommes tous ici unanimes : votre avant-projet de loi était plus clair que le présent texte issu du Sénat. Les articles 8 et 10, par exemple, ne me semblent pas viables, du fait des incertitudes qu’a notées M. Piron lui-même dans son rapport écrit. Le Sénat s’est opposé à la création d’un établissement public de coordination : si cette opposition ne peut être levée, il faudra sans doute adopter les solutions intermédiaires retenues par M. le rapporteur – modifier les articles 8 et 10, confier au CNFPT la gestion des personnels A+ et renforcer le rôle de la Fédération nationale des conseils de gestion. Cette structure associative est loin d’avoir démérité, et il ne faut pas que ce projet de loi soit l’occasion de lui porter un mauvais coup. Lorsque j’ai installé le CNFPT dans ses nouveaux locaux de la rue d’Anjou, j’ai souhaité que la Fédération nous y rejoigne afin que les deux organismes tissent des liens étroits. De même aujourd’hui, à défaut de créer un établissement public, il faut donner aux conseils de gestion, qui n’ont pas tous les mêmes qualités, les moyens de leur nécessaire coordination : comment prétendre autrement renforcer leur rôle ?
Le Sénat a donc voté un texte qu’il nous appartient de modifier. J’espère que nos délibérations déboucheront sur un texte plus clair et plus proche de l’avant-projet du Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Ministre - Je tiens à saluer le travail considérable du vice-président de la commission des lois et de son rapporteur, lequel a émis plusieurs propositions qui amélioreront sensiblement le texte. Il a souligné les principales avancées du texte : le droit individuel à la formation, approuvé par l’ensemble des syndicats, la validation des acquis de l’expérience professionnelle qu’appelait de ses vux le Président de la République afin que les concours soient moins académiques et plus concrets, et l’assouplissement de la gestion des agents.
Mme Jacquaint nous a fait quelques procès d’intention qui nous ont attristés.
M. le vice-président de la commission des lois – Ils n’étaient vraiment pas nécessaires !
M. le Ministre – Depuis huit ans, aucun accord n’avait été conclu sur le pouvoir d’achat dans la fonction publique ! Sans être polémique, il faut pourtant bien y voir l’échec du gouvernement de M. Jospin. De notre côté, nous avons réussi à boucler un accord sur les volets social et statutaire avec trois syndicats – la CFDT, le CFTC et l’UNSA. Les fonctionnaires n’ont jamais bénéficié d’autant d’avancées en matière de pouvoir d’achat, de formation professionnelle, de déroulement de carrière et d’action sociale que sous le gouvernement actuel ! Certes, le chemin est encore long, mais reconnaissons au moins les résultats déjà obtenus.
M. Derosier semble s’inquiéter de l’existence de deux textes, l’un sur la fonction publique d’État et l’autre sur la fonction publique territoriale.
M. Bernard Derosier - Je ne m’inquiète pas, je regrette !
M. le Ministre – Ces deux textes, pourtant, ont été préparés en étroite collaboration par les deux ministères concernés afin de prendre en compte toutes les spécificités de la fonction publique territoriale, qui montre souvent le chemin aux deux autres fonctions publiques grâce à la réactivité particulière des élus. M. Derosier a émis certaines critiques concernant le droit individuel à la formation : chacun reconnaît pourtant que c’est une avancée significative !
M. Bernard Derosier - Mais sans ambition !
M. le Ministre – L’ambition première, c’est d’avoir le courage de le faire.
M. Bernard Derosier - Ce n’est qu’un premier pas, pas une ambition…
M. le Ministre – Mme Comparini a salué l’étroite collaboration qui a prévalu lors des travaux préparatoires entre l’administration de la fonction publique et celle des collectivités territoriales. C’est en effet la clef du résultat auquel nous aboutissons aujourd’hui.
M. Bernard Derosier - Après quatre ans !
M. le Ministre – Vous êtes bien restés cinq ans sans rien faire… Vous l’avez rappelé, Madame Comparini, nous avons souhaité faciliter la mobilité des agents au sein de leur fonction publique ou de l’une à l’autre. C’est ainsi que l’on améliorera le déroulement des carrières et que l’on fera progresser notre fonction publique, qui doit s’enrichir de l’expérience de ses différents secteurs.
Mme Bello rappelait la spécificité de la Réunion où certains contrats journaliers, notamment, ne sont pas stabilisés. Les nombreuses interventions de M. Victoria à ce sujet – dont je le remercie – nous ont incité à transformer ces contrats en CDD, débouchant sur les CDI.
M. Dufau a regretté l’insuffisance des moyens affectés à la formation : quatre milliards d’euros font pourtant une somme significative ! Vous semblez ignorer les chiffres réels. Surtout, nous offrons des possibilités de modernisation de la fonction publique territoriale, avec des outils comme le DIF bien sûr, mais aussi la REP ou la mobilité, autant de dispositifs très concrets pour les agents. C’est pour cela que ce texte est très attendu et qu’il a reçu un bon écho d’une majorité des organisations syndicales (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Ministre délégué - Je me félicite de la qualité et de l’exhaustivité des interventions sur ce projet de loi très attendu, et qui doit entrer en vigueur le plus rapidement possible. Je remercie la commission des lois pour son excellent travail, et son rapporteur, Michel Piron, qui s’est investi au point de devenir certainement le recordman du nombre des auditions. Il a dégagé trois lignes de force dans ce texte, que le Gouvernement approuve totalement. D’abord, il apparaît que la fonction publique territoriale est le laboratoire de la modernisation de la fonction publique. Ensuite, le texte comporte des avancées majeures à propos des droits des agents, dont notamment la formation tout au long de la vie et la reconnaissance de l’expérience professionnelle, et leur donne des garanties nouvelles dans l’exercice de leurs droits syndicaux ou en matière disciplinaire. Enfin, ce texte permettra de gérer les ressources humaines des collectivités de façon beaucoup plus efficace, avec notamment l’amélioration des conditions de recrutement, de nouvelles possibilités de créations d’emplois fonctionnels ou une plus grande souplesse de gestion des agents. Mais pour être encore plus efficace, Monsieur le rapporteur, vous êtes convenu qu’il fallait clarifier le rôle des institutions de la fonction publique territoriale. Notre souci étant d’être pragmatiques, nous ne nous opposerons pas à vos propositions, dès lors qu’elles sont acceptées par le Sénat et qu’elles permettront de faire entrer le texte en vigueur dans les plus brefs délais.
Madame Jacquaint, je crains qu’il n’y ait eu quelque défaut d’information : le texte n’a pas reçu un accueil « mitigé ». Trois syndicats, sur les six représentatifs, ont donné un avis favorable…
Mme Muguette Jacquaint - Trois sur six !
M. le Ministre délégué - …en plus de la totalité des associations d’élus : ADF, ARF et AMF. L’ensemble représente près de 70 % ! Par ailleurs, il n’y a bien évidemment aucune remise en cause des droits des fonctionnaires. Le DIF est une grande avancée, et il vous sera très compliqué d’expliquer que vous ne vous y associez pas. Par exemple, les agents de catégorie C, qui ont aujourd’hui 1,9 jour de formation par an, vont passer à quatre jours.
Mme Muguette Jacquaint - Quatre jours par an !
M. le Ministre délégué - Je remercie Jacques-Alain Bénisti, président de la fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale, d’avoir si bien posé le débat institutionnel et souligné toutes les avancées du texte. Il est vrai qu’un certain nombre de points concernant l’architecture nationale ou les compétences des centres de gestion ne suivent pas les souhaits de la fédération, mais il faut garder à l’esprit que l’objectif de clarification des institutions est quasiment atteint, même si la gestion des 5 000 agents de catégorie A+ demeure du ressort du CNFPT. Par ailleurs, le projet de loi remplit parfaitement l’objectif d’améliorer la coordination entre les centres de gestion. Les centres de gestion coordonnateurs auront cette mission, et leur conférence nationale exercera le rôle de coordination au plan national sans qu’il soit besoin de créer un établissement public coûteux.
Monsieur Derosier, permettez-moi de vous rappeler des éléments que le président estimé du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale – dont l’action est reconnue par tous – ne peut pas désapprouver. Le CSFPT a été d’un grand soutien dans l’élaboration de ce projet, et si son avis du 16 novembre n’avait pas été favorable, nous n’aurions sans doute pas persévéré. Je connais donc bien vos positions, Monsieur le président. Vous regrettez la disparition, au Sénat, de l’établissement public national de coordination des centres de gestion. Le Gouvernement souhaitait ce dispositif autant que vous, mais il n’est pas interdit de s’adapter à la démarche privilégiée par les parlementaires. Vous regrettez également l’absence de dispositions sur l’action sociale dans les collectivités. Je suis convaincu comme vous qu’à l’heure où l’État, sous l’impulsion du ministre de la fonction publique, développe l’action sociale pour ses agents, il est indispensable de veiller à ce que les collectivités territoriales restent aussi attractives que les deux autres fonctions publiques. C’est pourquoi j’ai soumis le 16 novembre 2005 un projet de protocole qui aurait permis aux trois principales associations d’élus et aux syndicats d’ouvrir des négociations pour définir un socle minimal ou un montant d’action sociale. Seule l’AMF nous a suivis – et parce que nous le lui avons plus ou moins demandé. L’ADF et l’ARF ont rejeté toute action sociale obligatoire, ou alors assortie d’une compensation financière de l’État.
J’ai toujours dit que, compte tenu du principe d’équilibre budgétaire des collectivités, et sachant que je ne souhaitais pas de nouveaux transferts de charges, le Gouvernement ne pouvait imposer une telle mesure sans l’accord explicite de toutes les associations d’élus. En attendant, je vous rappelle que le projet de loi de modernisation de la fonction publique donne déjà la faculté à toute collectivité d’engager une action sociale, sans limite, même si je comprends votre souci d’éviter de trop grandes disparités entre les collectivités selon qu’elles font ou non de l’action sociale. Pour la suite, je propose de constituer avec les trois associations d’élus et les organisations syndicales un groupe de travail, auquel je vous invite bien sûr aussi, en tant que président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Il permettrait de rapprocher les positions sur ce sujet et donc de renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale – mais cela suppose de passer par un consensus. Enfin, je suis persuadé que le financement de la formation par le CNFPT est assuré, car l’assiette du 1 % ne peut qu’augmenter automatiquement avec le transfert des 130 000 agents de l’État.
Madame Comparini, la fonction publique territoriale s’ouvrira, c’est vrai, aux nouveaux talents en développant la reconnaissance de l’expérience professionnelle et je partage votre point de vue sur le développement des outils de gestion des ressources humaines. Pour favoriser la mobilité entre les fonctions publiques, il faut développer des outils de gestion communs, dont le droit individuel à la formation. Je vous indique aussi que les principaux décrets que vous avez évoqués seront publiés en même temps que la loi. Monsieur le vice-président Geoffroy, le volet réglementaire de la réforme de la fonction publique territoriale est en effet primordial : nous n’aurions avancé que sur une jambe en nous contentant de la partie législative. Nous sommes d’accord pour conforter, par la voie réglementaire, le rôle des principaux collaborateurs des élus, et notamment des directeurs généraux des services. Je vous remercie sincèrement de votre soutien.
Monsieur Dosé, j’ai été très impressionné par la modération de vos propos. Vous êtes sorti des clivages pour exprimer les préoccupations de tous les élus, et surtout de ceux des communes moyennes, qui sont le cur de cible de ce projet. Nous n’oublions pas les grandes collectivités, mais ce n’est certes pas le conseil général du Nord qui connaîtra des problèmes de recrutement : il a suffisamment de moyens pour attirer les candidats ! Notre grande préoccupation est d’oxygéner les communes moyennes, qui cumulent les inconvénients des toutes petites et des plus grandes. Je comprends votre souci de flexibilité quant au temps de travail, et je partage votre constat, mais je reste sur ma faim quant aux propositions. Si vous avez des pistes, je suis à votre disposition pour les examiner. Quant à l’action sociale, il faut convaincre tous les élus qu’il s’agit d’un investissement, et pas seulement d’un coût.
Mme Bello a évoqué les TOS : Christian Jacob lui a déjà répondu.
Nous avons bien compris le souci de Gérard Menuel d’alléger le fonctionnement interne des petites collectivités en matière de gestion des ressources humaines. Il a déposé un amendement en ce sens : nous aurons donc l’occasion d’en reparler.
Monsieur Renucci, vous vous êtes félicité du DIF et des dispositions relatives à la formation initiale obligatoire pour les agents de catégorie C. C’est un sujet important puisque ces agents représentent les trois quarts des effectifs de la fonction publique territoriale. Le projet répond aussi – ce que vous n’avez peut-être pas vu – à votre souci de régionaliser les centres de gestion, avec la désignation de centres coordonnateurs. Une conférence régionale organisera également le rapprochement des politiques des centres de gestion des collectivités non affiliées.
J’ai été très intéressé par la contribution d’Édouard Courtial, maire d’une commune de moins de 3 500 habitants. Le texte a en effet pour « cur de cible » les petites et moyennes communes, principalement rurales, qui rencontrent des difficultés pour recruter, mais aussi pour conserver des agents de qualité. Vous avez justement qualifié ce texte d’équilibré et pragmatique. Vous annoncez que vous le voterez : le contraire m’aurait déçu (Sourires), mais j’en suis heureux car de nombreux maires l’attendent.
Vous n’avez pas été bien informé, Monsieur Dufau. Comme je l’ai dit à Mme Jacquaint, l’ensemble des associations d’élus – l’Association des maires de France, l’Association des départements de France, l’Association des régions de France, mais aussi l’Association des petites villes de France présidée par Martin Malvy – a pris position en faveur du projet présenté devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Il y a donc unanimité.
M. Bernard Derosier – Sur l’esprit du projet, pas sur sa lettre !
M. le Ministre délégué - Je salue enfin l’intervention – sans notes – de Jean-Pierre Soisson. Son passé de ministre de la fonction publique et sa grande connaissance des collectivités territoriales lui confèrent une véritable autorité sur ce sujet. Sa présence conforte donc notre projet. Il est aussi un artisan inlassable du rapprochement entre les fonctions publiques, auquel le texte contribue.
Sur le volet institutionnel, Monsieur Soisson, vous soutenez les propositions de la commission. Je respecte ce choix, mais je ne puis vous suivre sur le manque de coordination des centres de gestion. Le texte répond en effet à cette exigence avec la Conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs et la désignation de centres de gestion coordonnateurs à l’échelle régionale. Nous aurons l’occasion d’y revenir dans la suite du débat. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. François Dosé - Très bien.