Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2016/b3110-tIII-a36.asp
Timestamp: 2018-11-20 21:59:07+00:00
Document Index: 243538418

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N° 3110 annexe 36 - Rapport de M. Marc Le Fur sur le projet de loi de finances pour 2016 (n°3096)
I. LA POURSUITE DE LA MÂITRISE DE LA GESTION 11
A. L’HÉRITAGE BIENVENU DE LA PRÉSIDENCE PRÉCÉDENTE 11
1. L’instauration d’un contrôle annuel de la Cour des comptes 11
2. Une amélioration considérable de la sincérité des comptes et de la gestion 12
B. LA POURSUITE DE LA DÉMARCHE PRÉCÉDEMMENT ENGAGÉE 13
1. La poursuite de l’amélioration des procédures budgétaires et comptables 13
2. La poursuite de l’amélioration des modalités pratiques de gestion 14
a. La limitation de l’engagement global 14
b. Le développement du prélèvement automatique 14
c. La formalisation des procédures relatives aux déplacements 14
3. La mise en place d’une charte de déontologie 15
II. UN EFFORT D’ÉCONOMIE QUI SEMBLE AVOIR ATTEINT SES LIMITES 15
1. Des charges de personnel maîtrisées une fois de plus grâce à une réduction supplémentaire des effectifs 17
2. Des charges de fonctionnement étales 20
a. Des dépenses de fonctionnement courant reconduites 21
b. Le parc automobile : une gestion économique, un affichage écologique 22
3. Les dépenses de déplacement : des mesures d’économie qui arrivent à leur terme 22
a. Le transport aérien : des coûts désormais incompressibles ? 22
b. L’abandon, de facto, du recours au train 24
4. La poursuite de la clarification de la situation des résidences présidentielles 25
a. Le fort de Brégançon 25
b. Le pavillon de la Lanterne 26
5. Des dotations aux investissements et travaux reconduites 27
B. DES PRÉVISIONS DE RECETTES RECONDUITES À L’IDENTIQUE 28
1. Une dotation de l’État de nouveau limitée à 100 millions d’euros 28
b. Des modalités d’attribution et de gestion des logements clarifiées 31
C. LE MOBILIER DE LA PRÉSIDENCE : DES PROCÉDURES INTERNES RIGOUREUSES 35
B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2016 39
a. Les charges parlementaires 42
c. Les autres charges de fonctionnement 44
A. UNE DOTATION ÉGALEMENT INCHANGÉE 46
B. LE BUDGET DU SÉNAT AU TITRE DE SA MISSION INSTITUTIONNELLE 47
1. Les dépenses de fonctionnement 49
a. Les charges parlementaires 49
b. Les dépenses de personnel 50
2. Les dépenses d’investissement 50
C. LES DOTATIONS DU JARDIN ET DU MUSÉE DU LUXEMBOURG 51
1. Le jardin du Luxembourg 51
2. Le musée du Luxembourg 52
III. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE 54
A. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE-ASSEMBLÉE NATIONALE (LCP-AN) 55
1. Une dotation qui continue à s’inscrire dans l’effort d’économies de la mission Pouvoirs publics 55
2. Des dépenses maîtrisées, mais des investissements à prévoir 56
B. PUBLIC-SÉNAT 58
I. UNE DOTATION CONTINÛMENT MAÎTRISÉE 59
B. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE PUBLIQUE PERFECTIBLE 61
II. UNE DOTATION BUDGÉTAIRE POUR 2015 MAÎTRISÉE 62
A. DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATIONS TENUES 63
B. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT QUI RESTENT MAÎTRISÉES 64
C. DES DÉPENSES DE TRAVAUX UNE FOIS DE PLUS MOINS LOURDES 66
I. UNE JURIDICTION DISCRÈTE 69
II. DES DÉPENSES TRÈS LIMITÉES POUR LE BUDGET DE L’ÉTAT 71
A. L’HÉBERGEMENT DE LA COUR : UN COÛT TRÈS ÉLEVÉ 72
B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL TRÈS LIMITÉES 74
C. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT STABLES 75
La mission Pouvoirs publics est une mission spécifique. L’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit en effet qu’« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ».
La mission Pouvoirs publics réunit ainsi les dotations budgétaires destinées à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaire et à La Chaîne parlementaire, au Conseil constitutionnel et enfin à la Cour de justice de la République.
L’autonomie financière confère aux pouvoirs publics la non application du principe d’annualité budgétaire, la liberté de fixer leurs propres règles comptables - même si celles qui sont adoptées sont de plus en plus proches des règles applicables à l’État – et la liberté d’organiser le dispositif de contrôle interne et de certification de leurs comptes.
Ces pouvoirs financiers spécifiques, la nature des institutions qui en bénéficient et le volume des crédits demandés ont pu susciter une curiosité, parfois suspicieuse, des médias ou même de l’ensemble de nos concitoyens. À l’abri de l’autonomie financière, ne se dissimulerait-il pas des pratiques inavouables, des modes de gestion contestables ou des éléments de gaspillage de l’argent public ?
En réponse, les institutions constituant les pouvoirs publics ont, chacune selon ses spécificités et à son rythme, développé des dispositions améliorant – et parfois de manière spectaculaire – la transparence et la qualité de leur gestion. Le Rapporteur spécial ne peut que s’en féliciter.
Incontestablement, l’évolution la plus remarquable concerne la Présidence de la République. En permettant à la Cour des comptes d’examiner chaque année les comptes de l’Élysée et de rendre publiques ses constatations, l’ancien président Nicolas Sarkozy a rompu avec l’opacité délétère qui prévalait jusque-là. Désormais, les états financiers de la Présidence (compte de résultat et bilan), ainsi qu’un grand nombre d’informations en termes d’organisation interne ou de dépenses budgétaires sont sur la place publique. Seul un tel regard extérieur et indépendant pouvait valider l’efficacité des mesures de réorganisation et de maîtrise des coûts mises en œuvre sous l’impulsion de l’ancien président. En toute impartialité, il convient de reconnaître que, depuis 2012, ces efforts ont été poursuivis par le président François Hollande et ses équipes.
De même, sous l’impulsion de M. Bernard Accoyer puis de M. Claude Bartolone, les assemblées parlementaires se sont attachées à renforcer la qualité de l’information destinée au public concernant leurs budgets ou leurs comptes. Depuis de nombreuses années (1994 pour l’Assemblée nationale et 2002 pour le Sénat), elles rendent publics les rapports annuels de leur commission spéciale chargée de la vérification des comptes. Ces rapports, dont le contenu s’est étoffé au fil des années, donnent désormais une information riche sur les comptes d’un exercice, s’agissant aussi bien de l’assemblée concernée au sens strict que des diverses comptabilités annexes (caisses de pensions et fonds de sécurité sociale). Désormais, l’Assemblée nationale publie même le rapport du Collège des Questeurs à la commission spéciale.
En application des dispositions de la LOLF relatives à la certification des comptes généraux, les pouvoirs publics se sont inscrits dans ce processus de certification de leurs comptes. Les deux assemblées ont d’abord confié cette tâche au Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, dont les conclusions sont également rendues publiques. En 2013, elles ont décidé de changer le dispositif en le confiant désormais à la Cour des comptes. De même, le Conseil constitutionnel s’est lui aussi soumis à cette obligation de certification issue de la LOLF : en accord avec la Cour des comptes, les comptes du Conseil constitutionnel sont certifiés par le conseiller financier du Conseil, Président de chambre honoraire à la Cour des comptes.
À cet égard, il est incontestable que les pouvoirs constitutionnels ont décidé de participer à leur niveau, qui reste modeste puisque l’ensemble des crédits de la mission ne représente que 0,2 % de l’ensemble des crédits du budget général, à l’effort de maîtrise de la dépense publique et de réduction de nos déficits. Les dotations demandées par l’Assemblée nationale et le Sénat sont reconduites à l’identique depuis 2012. Celle du Conseil constitutionnel diminue régulièrement depuis 2009. Quant à celle de la Présidence de la République, après être passée de 31,8 millions d’euros en 2007 à 112,5 millions d’euros en 2010, pour intégrer tout un ensemble de dépenses qui ne figuraient pas à son budget, elle a régulièrement diminué, pour attendre 100 millions d’euros en 2015.
Cette année, les dotations demandées sont toutes identiques à celles de l’an dernier, y compris – enfin – celle de Public Sénat ; la dotation demandée par le Conseil constitutionnel est même en légère diminution, de 2,65 %.
I. LA POURSUITE DE LA MÂITRISE DE LA GESTION
A. L’HÉRITAGE BIENVENU DE LA PRÉSIDENCE PRÉCÉDENTE
En janvier 2007, notre collègue René Dosière publiait un ouvrage, intitulé L’argent caché de l’Élysée, qui fit un certain bruit. Notre collègue y exposait que le budget voté par le Parlement lors de l’examen de la loi de finances était parfaitement virtuel et ne représentait en réalité qu’une fraction minoritaire des dépenses effectivement réalisées par ou pour la Présidence de la République. L’écart constaté concernait principalement les personnels mis à disposition par certains ministères ou organismes publics et le coût des déplacements effectués dans les avions relevant du ministère de la Défense.
1. L’instauration d’un contrôle annuel de la Cour des comptes
Dès son élection, le président Nicolas Sarkozy décida de mettre fin à cet état de fait.
La mesure fondatrice du changement ainsi entrepris fut la décision du nouveau président de soumettre au contrôle de la Cour les comptes la gestion de la Présidence de la République. Cette décision fut officialisée en novembre 2007, lors de l’audience solennelle tenue par la Cour à l’occasion de son bicentenaire.
L’institution de ce contrôle, qui constituait une première dans l’histoire de notre République, se concrétisa par l’élaboration chaque année d’une lettre adressée au Président de la République par le Premier Président de la Cour des comptes, et publiée par celle-ci sur son site internet.
Trois de ces « rapports » ont été ainsi publiés par la Cour sous la présidence de Nicolas Sarkozy, en juillet 2009, en juillet 2010 et juillet 2011. Cette pratique s’est désormais institutionnalisée : depuis l’élection du président François Hollande, quatre nouveaux rapports annuels ont été publiés – un chaque année – en décembre 2012, juillet 2013, juillet 2014 et juillet 2015.
À l’occasion de ces contrôles, la Cour formule des remarques sur la gestion de la présidence et des recommandations. À l’origine, ces remarques et recommandations concernaient d’une part la nécessaire consolidation du budget de la présidence et, d’autre part, la mise en œuvre de nouvelles procédures de gestion afin d’alléger les charges et de maîtriser les coûts. Preuve des progrès réalisés, elles portent désormais sur l’approfondissement des réformes effectuées, sur des aspects sectoriels de la gestion de la présidence, voire des erreurs ponctuelles de procédure.
2. Une amélioration considérable de la sincérité des comptes et de la gestion
L’ampleur des progrès réalisés, année après année, dans la gestion des crédits de la Présidence de la République, peut d’abord se mesurer à travers l’évolution du périmètre de son budget. C’est ainsi que les rapports du rapporteur spécial de la mission Pouvoirs publics de l’époque, notre collègue Jean Launay, ont fait apparaître que la réintégration au sein du budget des divers concours apportés à la présidence par les autres administrations publiques a fait passer le total des dépenses de l’Élysée de 35 511 130 euros en 2007 à 113 204 258 euros en 2008, la dépense ne progressant ensuite que du rythme de l’inflation.
Parallèlement à cette mise aux normes du périmètre de la Présidence de la République, un considérable effort d’assainissement de gestion a été entrepris. Suite aux recommandations successives de la Cour, cet assainissement, effectué sous la direction du directeur de cabinet du président de la République, M. Christian Frémont, a d’abord porté sur l’établissement de conventions de mise à disposition de personnels entre la présidence et les administrations ou organismes d’origine. Les premières conventions ont été signées en janvier 2008. Elles ont toutes été renouvelées au cours de l’été 2012, au début de la nouvelle mandature. Le Rapporteur spécial a publié dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2014 une analyse du contenu de ces conventions, à laquelle il renvoie.
Dès 2008 ont été mis en place un bilan d’ouverture au 1er janvier et un compte de résultat au 31 décembre de l’exercice. Des décisions ont été prises en matière de comptabilité d’engagement et de rapprochement mensuel des engagements. Une analyse des coûts a été engagée.
Alors que, jusqu’en 2008, les commandes de la présidence, passées au coup par coup, ne donnaient pas lieu à mise en concurrence, la procédure des appels d’offres, soumis à l’examen d’une commission unifiée d’ouverture des plis, a été généralisée.
Dans ses communications successives, la Cour des comptes fait apparaître les économies générées par cette mise en concurrence des fournisseurs. Elle cite notamment, en 2012, une diminution, entre 2009 et 2011 de 32 % des dépenses d’achat de fleurs, de 31 % de celles des fêtes de l’arbre de Noël ou encore de 10 à 20 % sur le prix des denrées destinées à la restauration administrative.
B. LA POURSUITE DE LA DÉMARCHE PRÉCÉDEMMENT ENGAGÉE
Cette politique de sincérité de la dépense et de maîtrise des coûts a été poursuivie, depuis 2012, par le président François Hollande.
En 2013, les principaux progrès ont concerné la formalisation des règles budgétaires et comptables, l’élargissement du recours aux marchés publics, la formalisation des règles et des procédures de validation en matière de déplacement et enfin le suivi des dépenses de restauration. Le Rapporteur spécial, qui avait détaillé ces mesures dans son rapport précédent, y renvoie pour leur description.
En 2014 et 2015, cinq actions spécifiques ont approfondi les efforts précédemment menés. Du fait des progrès déjà réalisés, la portée d’ensemble de ces actions est désormais plus faible que celle des améliorations précédentes.
1. La poursuite de l’amélioration des procédures budgétaires et comptables
Dans ses rapports publics sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République pour 2013 et 2014, la Cour des comptes avait souligné l’absence de cadre juridique en matière de gestion budgétaire et comptable, et recommandé à la présidence de la République d’« adopter un cadre juridique approprié » en se conformant, autant que possible, aux procédures de gestion administrative et de contrôle applicable à l’ensemble des services de l’État.
Dans ce cadre, la préparation d’un nouveau cadre budgétaire et comptable a été achevée. Un règlement comptable et financier a été élaboré qui se réfère aux procédures de gestion administrative et de contrôle applicables à l’ensemble des services de l’État décrites par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Des aménagements ont été apportés eu égard au principe d’autonomie financière ou pour répondre à d’éventuels impératifs de sécurité ou de confidentialité. L’ordonnateur principal sera le directeur de cabinet et le comptable le directeur (aujourd’hui une directrice) chargé des finances. Ce nouveau règlement devrait entrer en vigueur au premier semestre 2016.
La mise en œuvre de ce nouveau cadre budgétaire et comptable aura des incidences sur l’organisation des services et sous-tendra un système d’information optimisé et rénové, partagé par les gestionnaires et le comptable de la présidence de la République pour une meilleure sécurisation des opérations depuis l’engagement jusqu’au paiement des dépenses.
Les services de la Présidence se sont aussi attachés à formaliser les normes internes destinées à mieux encadrer la gestion. Un recueil des procédures réunit désormais l’ensemble des règles applicables. Ce recueil est en cours de transformation en guide des procédures qui prendra la forme d’un fichier informatisé renvoyant, le cas échéant, à des formulaires associés et aux notes internes applicables.
2. La poursuite de l’amélioration des modalités pratiques de gestion
a. La limitation de l’engagement global
À la suite d’une recommandation de la Cour des comptes visant à limiter le recours à l’engagement juridique global, des instructions précises ont été communiquées aux services gestionnaires.
Il a ainsi été demandé aux services de comptabiliser les engagements juridiques dès lors que le tiers et le montant de l’opération pouvaient être définis de manière précise – c’est le cas pour les bons de commande simples ou sur marché, les marchés forfaitaires et les abonnements dont le montant ferme est défini au moment de l’engagement.
Dans les autres cas, et notamment lorsque le montant ne peut être défini de manière précise au moment de l’engagement, une réservation de crédits peut être recommandée en amont pour s’assurer de la disponibilité des crédits au moment du paiement. Le montant à réserver peut être déterminé sur des bases statistiques (niveau des dépenses de même nature réalisé l’année précédente…) ou prévisionnelles (montant programmé initialement dans le budget notifié…).
b. Le développement du prélèvement automatique
Compte tenu des avantages du prélèvement automatique pour les créances répétitives (diminution sensible des délais de règlement, réduction de la charge de gestion, plus grande sécurisation dans la perception des recettes…), celui-ci a été proposé aux usagers de la crèche (fin 2014 pour une mise en œuvre dès le mois de janvier 2015) ainsi qu’aux occupants des logements du palais de l’Alma pour le paiement de leurs charges locatives. Une nouvelle campagne d’information sera menée afin d’obtenir l’adhésion d’un plus grand nombre de redevables.
c. La formalisation des procédures relatives aux déplacements
Afin d’assurer une plus grande cohérence de la gestion et une diminution des coûts, l’organisation des déplacements du Président de la République à l’étranger a fait l’objet fin 2013 d’une note du Secrétaire général adressée aux membres du cabinet et aux chefs de service.
L’organisation mise en place s’appuyait sur trois principes : une prévision de la programmation des déplacements par une association étroite entre la cellule diplomatique et le bureau du chef de cabinet, une prévision budgétaire consolidée par le recueil de l’expression des besoins à chaque étape de la préparation du voyage et enfin un effort permanent d’économies.
En mars 2015, une nouvelle note a rappelé avec précision à tous les missionnaires les modalités budgétaires et comptables relatives aux frais de déplacement liés aux voyages officiels et aux missions individuelles.
Cette note indique notamment que :
– seuls les devis validés par la chefferie de cabinet peuvent constituer un bon de commande et engager juridiquement la présidence à l’égard d’un tiers ;
– la facture transmise devra mentionner les références de ce bon de commande et la certification du service fait sera réalisée par la chefferie de cabinet, ou à défaut, par l’un des délégataires du directeur de cabinet habilité à cet effet.
La note définit en outre les pièces justificatives à produire pour les dépenses qui n’ont pas donné lieu à engagement préalable.
3. La mise en place d’une charte de déontologie
La plus symbolique des actions récentes est sans doute la mise en place d’une charte de déontologie.
La présidence de la République est l’une des premières institutions à avoir demandé l’avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour la rédaction d’une charte de déontologie à destination des collaborateurs du Président de la République.
Après l’avis positif rendu par la Haute Autorité sur le document, la charte a été mise en ligne en tout début d’année 2015, sur le site elysee.fr. Chaque collaborateur du Président de la République en a signé un exemplaire.
Le projet de budget établi par la présidence de la République pour 2016 s’établit comme suit.
19 909 540
– 0,49 %
3 780 732
Source : annexes aux PLR 2011 à 2014 et annexes aux PLF 2015 et 2016.
Avec 104,45 millions d’euros, ce budget est identique au budget de l’an dernier. Pour la première fois, les prévisions de charges de la présidence de la République ne diminuent pas. La stabilité par rapport à 2015 est même opérée poste par poste : les prévisions de charges de personnel sont strictement identiques à celles de l’an dernier ; les diminutions de celles de fonctionnement courant (- 0,49 %) et de déplacement (– 0,20 %) relèvent de la symbolique.
L’an dernier, le Rapporteur spécial avait fait observer que la faiblesse des diminutions des charges entre l’exécution de 2012 et la prévision de 2015 (- 1,05 %), contrastant avec le pourcentage de diminution entre les exécutions 2011 et 2012, (– 8,64 %) semblait bien indiquer que la gestion des crédits de l’Élysée depuis l’élection du président Hollande semblait bien avoir conduit ceux-ci à un étiage, en dessous duquel il ne serait plus possible de les faire descendre qu’à la marge. La reconduction à l’identique du budget, de même que la faiblesse de l’écart de l’exécution des charges entre 2012 et 2014 (– 1,84 %) le confirment dans cette opinion.
Il en est de même du maintien, pour la deuxième année consécutive, de la dotation demandée par la présidence de la République, compte tenu de ses ressources propres, au montant symbolique de 100 millions d’euros, montant du reste déjà atteint en 2014, mais cette fois en exécution.
Comme chaque année depuis le début de la mandature, les charges de personnel sont marquées par l’augmentation mécanique de certains déterminants de la masse salariale : mesures catégorielles des ministères, glissement vieillesse-technicité (GVT) positif et accroissement des cotisations, notamment de la contribution aux pensions civiles et militaires de l’État.
Dans ces conditions, la maîtrise de ce poste, essentielle eu égard à son poids dans le budget de la présidence – près des deux-tiers des dépenses –, conduit à un effort régulier sur les effectifs.
Ainsi, entre le 1er juillet 2013 et le 1er juillet 2014 les effectifs de la présidence de la République sont passés de 854 à 829 équivalents temps plein (ETP), soit une diminution de 25 ETP et 2,9 %.
Ce mouvement s’est poursuivi l’an dernier. Certes, les effectifs ne sont passés que de 829 à 810, soit 19 ETP de moins et une diminution de 2,3 % ; cependant, l’exercice précédent avait aussi vu la suppression des cinq emplois attachés à Mme Trierweiler. Une fois de plus, les efforts ont particulièrement porté sur le nombre de secrétaires, grâce à la poursuite de la mutualisation des secrétariats, sur les chauffeurs de la régulation et sur les chargés de mission. En revanche, selon la présidence de la République, il n’y a pas eu dans les autres services d’évolution significative des effectifs entre juillet 2014 et juillet 2015.
C’est sans doute là la preuve que, après une réduction de 9 % des effectifs depuis 2011, on arrive à la fin du processus de réduction du nombre d’emplois à la présidence de la République. Les services du Président de la République ont du reste confirmé au Rapporteur spécial que l’effectif ainsi atteint était un effectif minimal en dessous duquel la Présidence ne saurait plus descendre.
Contribue aussi à la maîtrise de la dépense la politique d’encadrement salarial notamment pour les rémunérations les plus élevées, conformément à l’inflexion donnée par le Président de la République dès le début de la mandature, avec la diminution de 30 % de sa rémunération – elle est, en 2015, de 14 910 euros en brut et de 13 764,89 en net – et le plafonnement à un maximum de 13 000 euros de celles de ses collaborateurs. La présidence précise que le montant de la rémunération du Président de la République ne connaîtra pas d’autre variation que celle appliquée aux traitements de la fonction publique.
La répartition des effectifs entre les personnels mis à disposition par les administrations et organismes publics et les contractuels recrutés directement par la présidence de la République est stable : respectivement 83,5 % (676) et 16,5 % (134) des ETP. La répartition en termes de masse salariale est également stable.
Si, compte tenu des effectifs nécessaires à la sécurité du palais, les deux premiers ministères pourvoyeurs sont logiquement ceux de l’Intérieur (330 mises à disposition) et de la Défense (102 mises à disposition), il faut aussi noter l’importance du nombre de mises à disposition en provenance du ministère des Finances (66).
Il faut enfin dire un mot de l’ampleur des heures supplémentaires. En 2012 l’Élysée a versé à ce titre 1,8 million d’euros, indemnisant près de 91 000 heures supplémentaires. 420 personnes en avaient bénéficié (soit près de la moitié des personnels), dont 327 fonctionnaires mis à disposition (pour un total de 57 300 heures supplémentaires, soit 175 heures en moyenne par personne) et 93 contractuels (pour un total de plus de 33 300 heures, soit 358 heures en moyenne par personne).
L’année 2013 avait montré une évolution certes réelle, mais relativement limitée, de cette situation : 85 670 heures supplémentaires rémunérées, pour 1,55 million d’euros, soit une diminution du poste de l’ordre de 15 % en coût, mais de seulement 6 % en volume d’heures. Lors de son entretien avec le Rapporteur spécial, en septembre 2014 la directrice du cabinet du Président de la République s’est montrée soucieuse des efforts à réaliser en ce domaine, tout en soulignant le caractère épineux du dossier. Nombre d’heures supplémentaires rémunèrent en effet une disponibilité assez rare de certains personnels, le rythme de vie de la présidence de la République s’insérant difficilement dans une planification d’horaires de travail prévisibles et réguliers, y compris pour des personnels d’intendance ou d’exécution, amenés à accompagner régulièrement le Président de la République dans ses déplacements internationaux ou à réaliser des prestations en soirée et le week-end.
À première vue, la difficulté reste d’actualité : pendant l’année 2014, le nombre d’heures supplémentaires est remonté à 90 184, pour un montant de 1,62 million d’euros. Le principal résultat de la nouvelle gestion semble d’abord être la diminution du tarif moyen de l’heure supplémentaire payée : 19,78 euros en 2012, 18,09 en 2013, 17,99 en 2014.
Cependant, les services de l’Élysée ont expliqué au Rapporteur spécial que l’année 2015 devrait voir une diminution du nombre d’heures supplémentaires, du fait de l’instauration d’un dispositif de permanences indemnitaires.
2. Des charges de fonctionnement étales
La dotation demandée pour 2015 au titre des dépenses de fonctionnement s’élève à 18,35 millions d’euros, en diminution de 70 000 euros – ou plus précisément 71 126 euros –, soit 0,38 %. Autant dire qu’elle est étale.
Avec 4,3 millions d’euros, la dotation aux amortissements est exactement reconduite par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.
C’est donc sur les dépenses de fonctionnement courant proprement dites (14,35 millions d’euros) que s’impute la diminution de 71 126 euros. La réduction de 0,49 % qu’elle représente par rapport aux crédits demandés à ce titre pour 2015 permet de considérer que le niveau de cette dotation est étale.
a. Des dépenses de fonctionnement courant reconduites
– et enfin les secours des services sociaux, autrefois classés sous la rubrique « charges exceptionnelles », supprimée après observation de la Cour des comptes ; pour information, en 2014, les bénéficiaires de ces secours ont été des personnes en difficulté, pour 190 000 euros – l’aide financière est versée sur rapport des services sociaux –, le Foyer de l’Institution nationale des Invalides, pour 3 000 euros, et enfin des associations sportives de l’Élysée, pour 16 478 euros – association sportive section football pour 11 400 euros, association sportive section rugby pour 2 200 euros et association sportive section arts du Budo pour 2 878 euros.
Selon la présidence de la République, la prévision pour 2016 est la résultante de plusieurs composantes. La première est la prévision d’un niveau de prestations événementielles au palais de l’Élysée élevé, comparable aux hypothèses formulées pour la construction du projet de budget pour 2015.
La seconde concerne le gaz naturel et l’électricité, avec la disparition des tarifs réglementés, d’une part, et l’adhésion de la présidence de la République à un regroupement de la commande publique dans ces deux secteurs d’achat, de l’autre.
La troisième est l’élargissement des procédures de mise en concurrence, avec la passation de nouveaux marchés notamment pour le recrutement des maîtres d’hôtel d’extra, les prestations de blanchissage, mais aussi, par exemple, celles de formation professionnelle.
Du fait des efforts déjà accomplis dans ce domaine, de nouvelles économies semblent désormais plus difficiles à obtenir. Ainsi, alors que l’exécution 2013 en matière de charges de fonctionnement courant s’était élevée à 14,7 millions d’euros au lieu de 17,7 en 2012, soit une réduction de 16,7 %, l’économie – qu’il faut néanmoins saluer – tirée de l’exécution 2014 (13,75 millions d’euros) n’a été que de 6,52 %.
La reconduction à l’identique de la prévision pour 2015 semble donc logique, d’autant que, comme en 2015, celle-ci doit aussi prendre en compte le coût des nouveaux modes d’organisation, et notamment le coût de fonctionnement du data centre délocalisé, le développement de l’assistance informatique ou encore la mise en place d’un plan de formation professionnelle.
b. Le parc automobile : une gestion économique, un affichage écologique
Le nombre de véhicules au sein du parc automobile de la présidence de la République a encore diminué, de quatre unités cette fois. Après être passé de 88 au 15 mai 2012 à 67 au 1er juillet 2014, il est de 63 au 30 juin 2015 – les deux Citroën SM de prestige non comprises.
Depuis septembre 2013, le parc automobile de l’Elysée comporte des véhicules électriques, en l’occurrence des Renault Zoé. Celles-ci sont désormais au nombre de neuf. Une double borne de recharge a été installée dans les sous-sols de l’hôtel Marigny.
La présidence de la République a expliqué au Rapporteur spécial qu’il s’agissait par là de montrer « de façon claire et significative l’engagement de la Présidence dans la transition énergétique. »
Eu égard à son autonomie limitée, la Zoé est utilisée pour les courses intra-muros et en moyenne couronne ainsi que les prises et déposes aux aéroports de Roissy et d’Orly. Pendant les cinq premiers mois de 2015, avec 54 250 kilomètres, les neuf Zoé ont parcouru 42,6 % des kilomètres dits de la « régulation », correspondant à ce type de liaison, et 10,15 % du total des kilomètres. Les services de la présidence de la République ont exposé au Rapporteur spécial que, avec neuf Zoé, l’Elysée avait atteint son objectif et qu’il n’en serait pas commandé d’exemplaires supplémentaires en 2016.
Le parc comporte également un deux-roues et six scooters trois-roues, cinq affectés aux services et deux au cabinet, ainsi que deux vélos électriques.
a. Le transport aérien : des coûts désormais incompressibles ?
Comme les autres postes de dépenses, avec 14,3 millions d’euros, le budget prévisionnel des déplacements pour 2016 est stable par rapport à celui de 2015.
Si, en termes de prévision budgétaire, le montant demandé marque une stabilisation après une diminution continue depuis 2012 (19,4 millions d’euros en 2012, 18,2 en 2013, 17,9 en 2014 et 14,3 en 2015), il correspond en réalité à la poursuite d’une stabilisation beaucoup plus ancienne puisque les budgets exécutés ont été de 14,33 millions d’euros en 2012, 14,75 en 2013, et 14,52 en 2014.
Lors de la présentation des demandes de dotations précédentes, la présidence de la République avait exposé au Rapporteur spécial les actions qui ont permis la mise en œuvre de ces économies.
Les premières portent sur les conditions de transport des délégations elles-mêmes : limitation de leur format, recours systématique, pour leur transport, aux vols les moins coûteux même lorsqu’ils comportent une escale, utilisation renforcée de la classe économique, réduction de la durée des déplacements, choix des prestations les plus économiques en matière d’hébergement, de restauration et de réception.
La présidence de la République a par ailleurs notifié en novembre 2014 un marché de billetterie à Air France, qui vient d’être complété par un avenant relatif au transport « low cost ». Un premier bilan de l’incidence de ce marché devrait être effectué en 2016.
Enfin, l’Airbus A330 n’est plus utilisé que pour les vols hors d’Europe. Les vols en France ou en Europe sont assurés par le Falcon FX, moins coûteux. Le Président de la République a emprunté l’Airbus A 330 à huit reprises en 2012, seize en 2013, onze fois en 2014 et cinq fois pendant les cinq premiers mois de 2015.
L’Airbus A330 a également été utilisé, hors d’Europe, notamment par le Premier ministre (une fois en 2014 et trois fois en 2015) et pour des vols militaires d’entraînement avec transport de fret et de personnel au profit des forces françaises ainsi que de de rapatriement sanitaire (douze fois en 2014 et six fois pendant les six premiers mois de 2015).
Dans ce domaine aussi, la volonté d’économies semble avoir trouvé ses limites : dans l’annexe au projet de loi de finances pour 2016 consacrée à la mission Pouvoirs publics, la Présidence écrit, en commentaire des crédits demandés pour les déplacements du président : « Dans cette estimation, la baisse programmée des déplacements à l’étranger et par conséquent une utilisation moindre de l’A330 tendraient à neutraliser la majoration des tarifs ETEC sur cet avion (incidence estimée à 300 k€ avec une hypothèse de temps de vol égal à celui de 2014). »
Autrement dit, budgétairement, c’est la limitation de l’activité diplomatique internationale du Président de la République qui gage le maintien programmé à 14,3 millions d’euros du budget de la présidence consacré aux déplacements présidentiels !
Sans doute consciente de l’étrangeté de la situation ainsi créée, la Présidence ajoute, in fine : « Bien entendu, le niveau de dépenses est dans ce domaine aussi largement tributaire de l’agenda politique et diplomatique du chef de l’État. »
b. L’abandon, de facto, du recours au train
En fait, une autre piste pourrait peut-être être explorée pour tenir l’enveloppe demandée : une utilisation plus fréquente par le Président de la République du train, au moins pour ses déplacements en France ou en Europe.
Le Rapporteur spécial ne se permettrait pas de suggérer cette solution si elle n’avait pas été proposée par le Président lui-même, lors de la campagne qui allait conduire à son élection : « Le train, quand c’est possible, c’est le moyen le plus simple d’aller d’un point à un autre. Si je suis élu, je continuerai de me déplacer ainsi » avait déclaré le candidat François Hollande en avril 2012.
Or, non seulement l’utilisation du train est, au cours du mandat, toujours restée limitée, mais elle a lentement disparu au fil du temps. Pour ses déplacements en France métropolitaine, le Président Hollande a en effet utilisé en 2012 onze fois le Falcon FX et deux fois le train – pour un déplacement à Lens et des vacances à Brégançon. En 2013, le train a été utilisé de nouveau pour deux déplacements, mais le Falcon pour 31. En 2014, seul le Falcon a été utilisé, pour dix-sept déplacements. Enfin, pendant les six premiers mois de 2015, alors que le Falcon a été utilisé pour vingt déplacements métropolitains, l’usage de la SNCF a disparu !
L’évolution est encore plus nette en ce qui concerne les déplacements à Bruxelles : alors que, en 2012, le Président de la République a utilisé le train cinq fois (et jamais l’avion), il l’a pris trois fois en 2013 (et quatre fois le Falcon), une fois en 2014, contre sept fois l’avion, voyages combinés non compris et enfin pas du tout pendant le premier semestre 2015, contre quatre fois l’avion, là aussi voyages combinés non compris.
Le Rapporteur spécial ne saurait reprocher au Président de la République de recourir aux moyens de transport les plus adaptés à l’exercice de sa fonction. Il a en revanche le droit de s’étonner de l’écart de la pratique au regard du discours de campagne.
4. La poursuite de la clarification de la situation des résidences présidentielles
Depuis le précédent mandat, la situation des résidences présidentielles a fait l’objet de plusieurs rationalisations et réorganisations.
En 2009, tout d’abord, le président Sarkozy a décidé de renoncer aux trois résidences présidentielles du château de Rambouillet et son parc, du pavillon de Marly-le-Roi et du pavillon de Souzy-la-Briche.
a. Le fort de Brégançon
Outre le palais de l’Élysée, le fort de Brégançon, situé dans le Var, constituait en 2012 la dernière résidence mise à la disposition du Président de la République. Son utilisation par les différents présidents a été variable, seuls les présidents Pompidou et Giscard d’Estaing s’y rendant régulièrement.
Le président François Hollande, qui ne s’y est rendu que pour un séjour d’une semaine en août 2012, a finalement décidé de donner le fort de Brégançon en gestion au Centre des monuments nationaux dans le courant de l’année 2014.
Selon le Centre des monuments nationaux, le fort de Brégançon a été ouvert au public le 29 juin 2014. Le fort est visitable du 29 juin au 28 septembre, de 9 heures à 19 heures, sur réservation – il y a un départ en navette toutes les quinze minutes, pour des groupes de vingt personnes. Le tarif est de 10 euros pour les plus de 26 ans. En 2014, il a accueilli, jusqu’au 29 septembre (date de fermeture du site), 55 146 visiteurs (source CMN).
Dans son rapport de l’an dernier, le Rapporteur spécial estimait qu’il s’agissait d’une bonne décision qui a le mérite de ne pas obérer l’avenir. Il se bornait à constater que les dépenses de fonctionnement et les travaux nécessaires viendraient grever les charges d’un établissement public au budget tendu.
b. Le pavillon de la Lanterne
À partir de cette année, le pavillon de la Lanterne a été mis à la disposition du Président de la République sur la base d’une convention.
Conformément à une recommandation de la Cour des comptes, la résidence a été administrativement rattachée au domaine de l’Élysée par la loi de finances initiale pour 2014. En conséquence, les crédits inscrits jusqu’ici dans le budget des services du Premier ministre ont été transférés au budget de la Présidence pour un montant de 260 000 euros.
Les principes d’économie en vigueur à la présidence de la République s’appliquent au pavillon de la Lanterne : selon la Présidence de la République, son coût de fonctionnement (hors frais de personnel) a été de 136 965 euros en 2014. Il était de 175 039 euros en 2013.
S’y ajoute la rémunération des deux gardiens pour 110 000 euros (en 2013). Ces gardiens, et leur famille sont les deux seuls agents de l’Élysée logés à la Lanterne par nécessité absolue de service.
Dans son rapport de juillet 2015, la Cour des comptes a cependant exposé que : « Pour leur part, la résidence et le parc de la Lanterne sont placés sous la protection d’une compagnie républicaine de sécurité (CRS 1) ; le coût correspondant n’est, à ce stade, pas intégré dans le budget consolidé retraçant les moyens mobilisés pour la présidence de la République mais supporté directement par le ministère de 1’intérieur. Dès lors que les effectifs correspondants sont engagés au bénéfice direct de la sécurité d’une résidence à l’usage exclusif du Président de la République, il serait cohérent, maintenant que la situation juridique du pavillon a été régularisée, que la charge induite soit inscrite sur le budget de la Présidence.
La Présidence a immédiatement tiré les conséquences de cette observation : depuis le 1er août 2015, la sécurité du pavillon de la Lanterne est assurée par la Garde républicaine, sans supplément de coût pour le budget de la Présidence.
5. Des dotations aux investissements et travaux reconduites
En 2016, la dotation aux investissements et travaux a été fixée à 4,1 millions d’euros. Depuis 2012, la fixation d’un montant proche de 4 millions d’euros est devenue une sorte de norme.
Cette dotation couvre deux catégories de dépenses.
Il s’agit d’abord, pour 1 million d’euros (au lieu de 800 000 euros en 2015), de satisfaire les besoins de renouvellement régulier des équipements récurrents des services. Sont ainsi prévus 107 000 euros pour le parc automobile et 363 000 euros pour les équipements informatiques et de télécommunication.
Il s’agit ensuite, pour un montant de 3,1 millions d’euros, de réaliser des projets ciblés de sécurité, de sûreté et de mise aux normes des bâtiments et des installations. Pour l’essentiel, ces projets sont les suivants :
– poursuite de la mise en conformité et de la modernisation des ascenseurs et des moyens de levage, pour 175 000 euros ;
– poursuite de la rénovation de la production et de la distribution de froid et remplacement des centrales de traitement d’air, pour 800 000 euros ; la nouvelle installation permettra de réduire sensiblement les rejets de gaz à effet de serre des équipements de production de froid ;
– toujours dans le cadre de la transition énergétique, lancement du renouvellement de la production de chaleur, actuellement assurée par l’utilisation de fioul et de gaz, pour 100 000 euros ;
– réalisation de plusieurs projets dans le domaine des télécommunications et de l’informatique, notamment pour la modernisation et la sécurisation des liaisons d’État, pour 1,38 million d’euros ;
– rénovation des installations audiovisuelles dont le système son numérique de la régie et l’éclairage de la salle des fêtes, pour 100 000 euros.
Pour la deuxième année consécutive, la dotation demandée par la présidence de la République à l’État est limitée au chiffre symbolique de 100 millions d’euros.
En exécution, cependant, c’est non pas la deuxième mais la troisième année que la dotation se limite à ce montant.
En effet, jusqu’en 2010, l’exécution de la dotation attribuée à la présidence de la République ne procurait aucune surprise. Le montant inscrit en loi de finances initiale (qui était égal à celui présenté dans le projet de loi de finances) était versé intégralement (en un seul versement en début d’année depuis 2009), et restait ensuite intégralement acquis à la Présidence, cette situation entraînant une égalité parfaite entre la prévision budgétaire et l’exécution constatée. Ainsi, en 2010, la dotation initiale et exécutée s’est montée à 112,5 millions d’euros.
Le tableau ci-après montre l’évolution de l’exécution de la dotation de la Présidence et de son exécution depuis 2011. Il montre que la dotation effectivement exécutée a fortement reculé entre 2010 et 2012, passant de 112,5 à 102,9 millions d’euros (soit une diminution de 9,6 millions d’euros, soit - 8,6 %). et que le montant de 100 millions d’euros de dotation consommés a été atteint dès l’exercice 2014.
Il montre cependant aussi que, depuis 2012, la diminution de la consommation de la dotation a été beaucoup plus faible, puisqu’entre les exercices 2012 et 2014, année où la consommation de 100 millions d’euros a été atteinte, elle n’a été que de – 2,8 %. Cette rupture fournit un exemple de plus des limites rencontrées désormais par la présidence de la République pour diminuer ses coûts de fonctionnement sans altérer son bon fonctionnement. L’Elysée ne prévoit du reste plus de diminution supplémentaire de la dotation avant la fin du mandat de l’actuel président.
Enfin, il faut noter qu’une partie de la dotation non consommée est non pas restituée mais comptabilisée au compte de report à nouveau de l’exercice suivant. C’est ce qu’on appelle en loi de règlement le « résultat » réalisé par la Présidence. En 2014, ce résultat a été de 3 191 726 euros. Ce report à nouveau est ensuite porté au compte « réserves ». Selon la Cour des comptes, le montant de ces réserves était passé de 6,7 millions d’euros fin 2013 à 10,2 fin 2014.
Avec 1,2 million d’euros, la prévision des produits divers de gestion est reconduite, en 2016, à l’identique de la prévision 2015. Cette reconduction à l’euro près vaut également pour chacun des postes composant cette ligne.
Comme en 2015, il n’est prévu aucune recette au titre des intérêts du compte de dépôt versés par le Trésor. Ces dépôts ont en effet cessé d’être rémunérés, la clé de rémunération (le taux EONIA moins 15 points de base) aboutissant au calcul d’un taux nul.
Avec 610 000 euros, le restaurant de l’Élysée et le remboursement des plateaux-repas constitue le premier poste de recettes.
Comme en 2015, le produit des charges et loyers des logements occupés par les personnels de la présidence de la République est estimé à 250 000 euros. Il est en nette hausse – d’un tiers – par rapport à 2014, du fait des effets attendus de la réforme des conditions d’attribution des logements intervenue en 2014 et qui s’applique depuis le début de l’actuel exercice. Il faut noter que le report au printemps 2016 du nouveau régime d’occupation des logements, décrit plus loin, devrait entraîner une baisse des recettes en 2015 par rapport aux recettes prévues : celles-ci ne devraient se monter qu’à 200 000 euros environ au lieu de 250 000 prévus.
Le poste « Autres produits » mérite un commentaire particulier. D’une part, il est extrêmement disparate : y sont en effet comptabilisés le remboursement des repas de la Garde républicaine (25 152 euros en 2014) et un certain nombre de recettes que l’on peut qualifier de « poche » (redevance pour le tournage d’un film, remise a posteriori accordée par Air France…).
Surtout, l’année 2013 a été marquée par l’apparition d’un nouveau produit, le remboursement des participations aux voyages officiels des personnes n’appartenant pas à la présidence de la République. Ces remboursements, qui ne représentaient en 2012 que 66 000 euros, constituent désormais l’un des plus importants postes de recettes diverses de la présidence de la République, avec environ 460 000 euros en 2013 et 240 000 en 2014.
Dans son rapport de l’an dernier, le Rapporteur spécial avait exprimé ses doutes sur l’évolution de ce type de recettes. On peut en effet penser que soit les personnes transportées sont invitées par le Président de la République, soit qu’elles profitent de l’opportunité du déplacement pour se rendre parallèlement et à ce moment à l’étranger et qu’elles financent alors leur déplacement sans que le montant n’en soit avancé par la trésorerie de la Présidence. L’an dernier, la présidence de la République lui avait du reste confirmé que le paiement direct avait l’avantage d’être transparent pour les comptes de l’Élysée. De ce fait, d’une part, en 2014, ce poste n’a représenté que 240 000 euros de produits, soit presque moitié moins qu’en 2013, et de l’autre, l’imprévisibilité de la recette amène la présidence de la République à ne pas la provisionner dans son budget initial. C’est cette démarche qui explique pour l’essentiel la différence considérable entre la prévision au titre de cette ligne (180 000 euros, en 2015 comme en 2016) et ses résultats en exécution.
Les services de l’Elysée ont expliqué au Rapporteur spécial que la diminution observée en 2014 avait pour origine d’une part la forte proportion, dans l’activité internationale du chef de l’État, des sommets diplomatiques, qui ne comportent pas d’activités économiques, et de l’autre un usage particulièrement élevé du Falcon, dont la capacité d’emport de passagers est beaucoup plus réduite que celle de l’A 330. Les chefs d’entreprise intéressés à accompagner le président ont de ce fait dû organiser leurs déplacements par leurs propres moyens.
b. Des modalités d’attribution et de gestion des logements clarifiées
Les logements concédés par la présidence de la République se singularisaient par un régime particulièrement généreux. Là aussi, une opération de remise à plat a été conduite, de façon à inscrire les modalités d’attribution et de gestion des logements pour les personnels de la Présidence dans le cadre des principes généraux définis par la réforme du dispositif réglementaire applicable aux concessions de logements pour les agents de l’État instituée par les décrets n° 2012-752 du 9 mai 2012 et n° 2013 651 du 19 juillet 2013 – tout en tenant compte du contexte et des spécificités inhérents à la présidence de la République.
Trois régimes ont été définis. Le logement par nécessité absolue de service, la convention d’occupation précaire avec astreinte et l’autorisation d’occupation précaire (sans lien avec une astreinte ou une nécessité de service). Une décision de la directrice de cabinet en date du 30 avril 2014 a défini les fonctions des personnels pouvant ouvrir droit à l’attribution d’un logement par nécessité absolue de service ou d’une convention d’occupation précaire avec astreinte au palais de l’Alma et au pavillon de la Lanterne. La décision figure ci-après. Les fonctions ouvrant droit à attribution d’un logement par nécessité absolue de service sont au nombre de 28 pour le palais de l’Alma et de deux (les deux gardiens) pour le pavillon de la Lanterne. Par ailleurs, 19 fonctions ouvrent droit à l’attribution d’un logement au titre d’une convention d’occupation précaire avec astreinte au palais de l’Alma.
À l’exception des logements nus attribués dans le cadre d’une nécessité de service, l’occupation des logements à la présidence de la République donne lieu au paiement d’une redevance.
Le nouveau dispositif s’applique à toutes les nouvelles attributions de logement depuis novembre 2013. Il s’applique aux personnes actuellement logées au 1er septembre 2015.
Comme en 2015, le montant prévu au titre des produits exceptionnels est de 3,35 millions d’euros.
C. LE MOBILIER DE LA PRÉSIDENCE : DES PROCÉDURES INTERNES RIGOUREUSES
Dans son rapport de juillet 2014 sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République, la Cour des comptes avait consacré une page et demie à la conservation et à la gestion du patrimoine mobilier de la Présidence.
Le Rapporteur spécial s’était donc tout naturellement entretenu avec la directrice du cabinet du Président de la République sur cette question.
Il était ressorti de cet entretien que le régime juridique de prêt du mobilier national à la présidence de la République est en effet tout à fait dérogatoire, puisqu’il est l’héritier direct, comme l’exposait la Cour, du Garde-meubles et du service de la Maison du Roi, mais qu’en revanche, des règles très strictes avaient été mises en place – elles datent du reste de la précédente présidence – : tout nouvel affectataire d’un bureau doit signer, à l’entrée et à la sortie, un inventaire précis du contenu de celui-ci.
Dans le rapport qu’elle a adressé en juillet 2015 au Président de la République, la Cour des comptes réitère sa recommandation que soit précisé, dans un texte publié, le régime juridique des objets mis à la disposition de la Présidence.
Elle convient cependant de « la pertinence et la fiabilité, pour ce qui est de la responsabilité propre de la présidence de la République, de la procédure interne, mise en place en 2011, de recensement et de suivi des objets ; ceux-ci sont désormais inventoriés et chaque collaborateur en fonction est tenu de signer, à son arrivée puis à son départ, un état des lieux mentionnant les objets et les œuvres en place dans son bureau. »
Elle est moins positive en ce qui concerne, « malgré les améliorations enregistrées dans la période récente », « la situation d’incertitude qui prévaut encore dans le suivi par les déposants, notamment le Mobilier national, des meubles ou objets mis à la disposition de la présidence de la République et dont ils ne sont toujours pas en mesure soit de les localiser, soit de prouver qu’ils ne leur ont pas été restitués. »
« À la date du contrôle, poursuit-elle, trois cent dix-sept objets restaient « non vus » (dont deux cent quatre-vingt-huit non vus pour la première fois entre 1950 et 2007) mais quatre cent quatorze autres objets présents et inventoriés n’avaient pas été identifiés (parmi lesquels sans doute certains des objets réputés non vus). Il importe que des mesures soient prises par les déposants afin qu’il soit mis fin sans délai à ces insuffisances. »
Elle considère par ailleurs comme trop long le délai de remise des « rapports définitifs relatifs aux récolements effectués en mai 2012 » – ces documents ont été déposés à la fin de 2014. La Cour estime que « les récolements des meubles et objets mis à la disposition de la Présidence réalisés, notamment par le Mobilier national, dans les semaines qui précèdent la fin d’un quinquennat devraient être disponibles plus rapidement et qu’un délai d’un an devrait être considéré comme un maximum. »
Enfin, la Cour renouvelle son invitation à ce que soient intégrés dans le budget de la Présidence les crédits nécessaires à la couverture des frais engagés par le Mobilier national pour restaurer les meubles ou objets rendus par elle (de l’ordre de 500 000 euros en 2013).
Les dotations concernant les assemblées parlementaires s’élèveront globalement à 876,96 millions d’euros en 2016, ce qui représente 88,8 % des crédits inscrits dans la mission Pouvoirs publics. Ces dotations se répartissent entre l’Assemblée nationale (517,9 millions d’euros, soit 59,1 % du total), le Sénat (323,6 millions d’euros, soit 36,9 %) et La Chaîne parlementaire (35,5 millions d’euros, soit 4 %).
Ce montant est identique à celui de 2015. En effet, tant l’Assemblée nationale que le Sénat ont décidé, pour la quatrième année consécutive, de reconduire leurs demandes de crédits au niveau de 2012, consolidant ainsi l’économie adoptée dans les deux assemblées lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2012. De plus, contrairement aux années précédentes, il n’y a pas d’augmentation du budget de Public-Sénat, l’une des deux sociétés de programme constituant La Chaîne parlementaire.
Depuis 2008, sous l’impulsion de M. Bernard Accoyer, l’Assemblée nationale est engagée dans un processus de maîtrise de ses dépenses et d’amélioration de sa gestion. Ce processus se traduit par une stabilisation de la dotation demandée à l’État depuis quatre ans, qui plus est à un montant inférieur de 3 % à ce qu’il était entre 2008 et 2011, et, pour 2016, la reconduction de son budget de 2015.
Parallèlement, elle a adopté une démarche de pleine transparence pour ses documents budgétaires ou financiers. Depuis plusieurs années, le rapport annuel de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes était rendu public : il constituait une synthèse du rapport de gestion que les questeurs remettent à la commission spéciale et comportait les états financiers (comptes de résultat et bilans) de l’Assemblée elle-même et de ses comptabilités annexes (caisses de pensions des anciens députés et du personnel, fonds de sécurité sociale).
Les rapports du collège des questeurs sont librement accessibles sur le site internet de l’Assemblée nationale (menu « découvrir l’Assemblée », rubrique « comptes de l’Assemblée »). Cette publication a par ailleurs entraîné la transformation du rapport de la commission spéciale en note de synthèse rapide, signée par son président.
Par ailleurs, les deux assemblées ont décidé de confier à la Cour des comptes la réalisation d’une mission annuelle en vue de la certification de leurs comptes, à compter de l’exercice 2013. Les deux conventions, qui ont été signées le 23 juillet 2013, définissent et organisent la mission de la Cour pour le compte de chaque assemblée selon des principes communs. Les rapports de certification sont rendus publics et sont consultables sur le site de l’Assemblée nationale, sous la même rubrique que le rapport du collège des questeurs. Le deuxième rapport de certification de la Cour des comptes a été transmis en mai 2015 au Président de l’Assemblée. La Cour y écrit :
« Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice 2014.
« Se fondant sur ces éléments, la Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice clos le 31 décembre 2014 sont, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu’ils donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’Assemblée nationale. »
Ce montant, reconduit en 2013, 2014 et 2015, est également le montant prévu pour 2016, M. Claude Bartolone, l’actuel Président de l’Assemblée, ayant pris la décision de principe de maintenir ce montant pour toute la durée de la législature.
La décision de l’Assemblée de réduire puis de stabiliser le montant de la dotation de l’État la conduit, pour équilibrer son budget, à prévoir des prélèvements sur ses ressources propres. Le tableau ci-dessous présente l’évolution de ces prélèvements depuis 2012.
Le bilan de l’Assemblée nationale, tel qu’il figure dans le rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes relatifs à l’exercice 2014, précise le montant des immobilisations financières sur lesquelles sont susceptibles d’être opérés les prélèvements sur les ressources propres. Constituées notamment de fonds communs de placement dédiés gérés par deux banques, pour une valeur nette comptable de 145,43 millions d’euros (mais une valeur liquidative estimées à 310,77 millions d’euros) et d’encours de prêts, pour 92,65 millions d’euros, ces immobilisations financières représentent, au 31 décembre 2014, une valeur une créance de 238,76 millions d’euros (247,35 millions d’euros en 2013). Le collège des questeurs expose que « cette diminution a pour origine la suppression du dispositif de prêts immobiliers en 2010, les remboursements en capital devenant ainsi supérieurs au montant des prêts accordés ».
B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2016
Comme M. Bernard Roman, Premier questeur, l’a exposé au Rapporteur spécial, avec 536,72 millions d’euros, le projet de budget de l’Assemblée nationale pour 2016 est construit sur la base d’une très faible diminution des dépenses (- 0,04 %) par rapport au budget initial pour 2015. Pour la cinquième année consécutive, la dotation demandée à l’État est reconduite en euros courants pour un montant de 517,89 millions d’euros.
Comme pour les années précédentes, cette demande ne couvre pas l’ensemble des dépenses prévues en 2016 : l’équilibre prévisionnel du budget est obtenu par un prélèvement de 14,96 millions d’euros sur les disponibilités de l’Assemblée nationale, compte tenu par ailleurs d’un montant de ressources propres de 3,87 millions d’euros. Il faut cependant noter qu’en 2014, il n’a pas été nécessaire de recourir au prélèvement provisionné, et qu’il en sera sans doute de même en 2015.
– 2,72 %
– 2,64 %
Les charges de la section de fonctionnement sont prévues pour 517,43 millions d’euros, soit une diminution de 997 162 euros (– 0,19 %) par rapport au budget 2015. Ce niveau de charges est par ailleurs supérieur de 12,14 milliards d’euros (+ 2,40 %) à la dépense exécutée en 2014, compte tenu d’une prévision d’activité parlementaire plus soutenue en 2016 qu’en 2014.
Les charges regroupées dans la section d’investissement sont prévues pour un montant de 19,29 millions d’euros, soit une hausse de 764 100 euros
(+ 4,12 %) par rapport à 2015. Ce montant intègre une provision pour dépenses imprévues à hauteur de 3,54 millions d’euros relative à des travaux dont la réalisation dépendra de la durée effective de l’intersession.
Les produits divers sont évalués à 3,87 millions d’euros, en diminution de 8,64 % par rapport au budget 2014 (-366 000 euros).
La principale recette courante correspond au produit des redevances de gestion mises, depuis 2009, à la charge de chacun des deux fonds de sécurité sociale, pour 1,91 million d’euros (– 54 000 euros, soit – 2,76 % par rapport aux crédits prévus en 2015). Une baisse des ventes de marchandises et d’autres produits, évaluée à 198 000 euros (– 119 000 euros, soit – 37,54 % par rapport au budget 2015), est également attendue, ces recettes étant par nature fluctuantes d’un exercice à l’autre.
Dans ces conditions, le prélèvement sur les disponibilités financières de l’Assemblée nationale nécessaire pour assurer l’équilibre, se monte à 14,96 millions d’euros. Le prélèvement opéré serait alors proche de celui prévu au budget 2015.
Une incertitude s’attache par nature au niveau de ce prélèvement qui, fonction des dépenses effectives, sera constaté en exécution. Ainsi, comme on l’a vu plus haut, alors que le budget 2014 prévoyait un prélèvement de 15,53 millions d’euros, c’est un excédent qui a finalement été constaté, à hauteur de 3,37 millions d’euros. L’importance de cet écart a tenu à la fois à la baisse de l’activité parlementaire et à l’impossibilité d’engager certaines opérations d’investissement dans les délais prévus.
Les prévisions de dépenses de fonctionnement, de 517,43 millions d’euros, sont fondées, pour chaque nature de charge, sur une hypothèse d’activité parlementaire normale. Le budget 2016 intègre toutefois, comme pour 2015, une provision pour dépenses imprévues de 3,54 millions d’euros destinée à couvrir le coût potentiel d’une activité parlementaire plus soutenue que prévu.
Les charges parlementaires se montent à 295,51 millions d’euros, en hausse de 1,30 million d’euros (+0,44 %) par rapport à 2015 et de 6,76 millions d’euros (+2,34 %) par rapport à l’exécution 2014.
Les indemnités parlementaires et prestations familiales s’élèvent à 50,20 millions d’euros, en légère diminution (-0,19 %) par rapport à 2015, et reflètent l’hypothèse d’un gel du point d’indice reconduit en 2016.
Les charges sociales (60,31 millions d’euros), qui correspondent à la couverture sociale et au financement des pensions versées aux anciens députés, reculent de 371 700 euros (– 0,61 %) par rapport au budget 2015, et de 1,56 million d’euros (– 2,51 %) par rapport à l’exécution 2014. Elles enregistrent l’effet d’une hypothèse de réduction (– 2,6 %) du nombre d’anciens députés pensionnés et de leurs ayants droit, traditionnellement observée en cours de législature. En leur sein, la contribution et la subvention versées par l’Assemblée à la caisse de pension des députés évoluent par ailleurs respectivement sous l’effet des hypothèses retenues en matière d’augmentation de taux de cotisation, soit + 0,43 point (de 9,26 % au début de 2015 à 9,34 % au 1er juin 2015 et à 9,69 % en 2016), et en matière de revalorisation des pensions, alignée sur l’évolution prévue de l’indice des prix à la consommation (+ 1 % au 1er octobre 2016).
Les crédits correspondant aux frais de secrétariat parlementaire se montent à 165,43 millions d’euros, en hausse de 2,29 millions d’euros (+ 1,41 %) par rapport à 2015 et de 5,03 millions d’euros (+ 3,14 %) par rapport à l’exécution 2014. En leur sein, une dotation de 2 millions d’euros au titre du crédit supplémentaire de fin de mandat est reconduite en 2016. Les dépenses effectives sur ce poste ont oscillé depuis 2008, hors année de renouvellement, entre 200 000 euros et 1,6 million d’euros, ce poste étant soumis par nature à des aléas.
Les frais de secrétariat parlementaire incluent les charges d’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), dont le montant individuel a été réduit depuis 2013 au profit d’une augmentation du plafond individuel du « crédit collaborateur ». Les crédits pour dépenses au titre de l’IRFM se réduisent de 0,26 % à 38,91 millions d’euros. Pour leur part, les dépenses de rémunérations des collaborateurs, et les charges sociales associées, devraient continuer à augmenter en 2016 (+2,12 %) pour se situer à 114,39 millions d’euros, sous l’effet notamment de la revalorisation de la prime d’ancienneté, et de la prise en charge, à compter de 2016, des frais d’assurance complémentaire santé des collaborateurs des députés.
Les contributions aux frais de secrétariat des groupes sont quasiment stables par rapport au budget 2015, à 10,13 millions d’euros (+ 0,15 %).
Parmi les autres charges, les crédits pour frais de voyages et déplacements diminuent de 3,58 % par rapport au budget 2015 à 8,06 millions d’euros, et les crédits pour charges de représentation de l’Assemblée nationale, évalués à 5,20 millions d’euros, reculent de 2,42 %. S’agissant des frais de voyages et de déplacements, la dépense prévisionnelle pour 2016 est supérieure à l’exécution 2014 (7,33 millions d’euros) et 2013 (7,72 millions d’euros). Les charges de représentation sont également prévues en 2016 à un niveau supérieur aux dépenses exécutées en 2014 (4,37 millions d’euros), année marquée par une activité parlementaire moins soutenue, et en 2013 (4,43 millions d’euros). Les autres charges liées au mandat, soit 5,88 millions d’euros (– 1,87 % par rapport au budget 2015), comprennent pour l’essentiel les frais de communication des députés et leurs dépenses d’équipement informatique en circonscription. Elles augmentent de 1,25 million d’euros par rapport à l’exécution 2014, notamment en raison de la réintégration dans cette catégorie de dépenses, à compter de 2015, des frais d’acquisition de matériel informatique pour les groupes politiques, auparavant comptabilisés en investissement.
Les crédits demandés à ce titre sont de 175,07 millions d’euros et diminuent de 0,76 % par rapport au budget 2015 et de 0,09 % par rapport à l’exécution 2014. Ils sont constitués pour 70,6 % par les rémunérations des personnels statutaires et contractuels.
Les rémunérations de base (traitement et indemnité de législature) des personnels statutaires sont prévues en recul de 0,84 % à 75,15 millions d’euros. Sous l’hypothèse d’un nouveau gel du point d’indice de la fonction publique en 2016, cette évolution traduit essentiellement la poursuite en 2016 de la réduction des effectifs, permise par un remplacement seulement partiel des départs en retraite. Les effectifs ont déjà été réduits de 4,13 % entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015. Les indemnités de travaux supplémentaires sont prévues en baisse de 1,34 % par rapport au budget. 2015, à un niveau de 23,48 millions d’euros, et inférieur de près de 2 millions d’euros à l’exécution 2014.
Les crédits destinés à l’ensemble des personnels contractuels de l’Assemblée nationale, en hausse de 7 % par rapport au budget 2015, se montent à 10,07 millions d’euros. Cette évolution tient compte des revalorisations salariales, des recrutements intervenus en 2014, ainsi que d’éventuels recrutements supplémentaires destinés à couvrir des besoins ponctuels sur des postes techniques dans les services.
Les charges de sécurité sociale et de prévoyance, qui constituent la plus grande part des autres charges de personnel, resteraient quasiment stables, à 48,67 millions d’euros (+ 0,27 %) par rapport au budget 2015. En leur sein, le montant de la contribution (part patronale des cotisations) et de la subvention d’équilibre versées à la caisse de retraite des personnels (42,29 millions d’euros au total) a été arrêté en tenant compte de l’évolution des effectifs prévisionnels de la caisse, et des mêmes hypothèses de taux de cotisation et de revalorisation des pensions que pour les députés.
Les crédits consacrés aux charges de prestations directes, de 1,23 million d’euros, poursuivent leur diminution (– 12,03 %) au rythme de la baisse des effectifs des anciens retraités de l’Union française.
Parmi les autres charges de fonctionnement, les crédits d’achats de biens et fournitures, prévus à 7,67 millions d’euros, augmentent légèrement (+ 0,28 %) par rapport au budget 2015, et plus nettement (+ 946 665 euros, soit +14,08 %) par rapport à l’exécution 2014. Au sein de ces dépenses, les crédits consacrés aux achats de fluides augmentent de 148 000 euros (+ 3,56 %) par rapport au budget 2015 et de 451 831 euros (soit + 11,73 %) par rapport à l’exécution 2014. Cette hausse concerne principalement la fourniture d’eau glacée, de vapeur et d’électricité, soumise à des hausses prévisionnelles de tarifs sur les principaux contrats et à des projections effectuées en matière de chauffage et de climatisation.
L’ensemble des crédits au titre des services extérieurs est évalué à 33,14 millions d’euros et diminue de 2,72 % par rapport au budget 2015, tout en augmentant de 8,76 % par rapport à l’exécution 2014. Les prévisions tiennent compte de l’effet des clauses d’indexation inscrites dans les contrats de nettoyage passés avec les sociétés prestataires et de l’entretien plus coûteux qu’occasionnent certaines installations anciennes.
Les impôts, taxes et versements assimilés, évalués à 3,71 millions d’euros, diminuent de 1,42 % par rapport au budget 2015 du fait de la diminution de la masse salariale des personnels qui réduit le versement dû au syndicat des transports parisiens.
Les crédits d’investissement pour 2016 augmentent de 4,12 % par rapport à ceux prévus pour 2015, soit une hausse de 764 000 euros. Ils s’élèvent ainsi à 19,29 millions d’euros.
Les dépenses de construction représenteraient 9,74 millions d’euros en 2016, soit 50,5 % du total des crédits d’investissement de l’Assemblée nationale. S’y ajouteraient 648 000 euros de dépenses d’études et d’ingénierie en cours, soit une augmentation de 46 000 euros (+7,64 %) par rapport au budget 2015. Un calendrier prévisionnel des travaux est établi à horizon 2016-2017 mais demeure soumis aux contraintes du calendrier parlementaire, les principales opérations ne pouvant être conduites qu’à l’intersession. L’Assemblée nationale vient d’engager une démarche de recensement et d’évaluation de ses immobilisations.
– le phasage d’opérations de travaux dont la réalisation s’effectuerait pendant les périodes d’intersession sur les exercices 2016 et 2017 : c’est notamment le cas de la restauration des grands murs d’enceinte de l’hémicycle, qui ne peut être réalisée que pendant les périodes d’interruption des travaux parlementaires ;
– la mise à niveau d’équipements arrivés en fin de vie, le remplacement de ces matériels étant effectué par tranches successives en fonction de leur durée de vie propre (onduleurs, armoires électriques) ;
– le report d’un certain nombre d’opérations qui avaient été inscrites dans le projet de budget 2015 mais dont la réalisation ne devrait commencer qu’en 2016 (notamment la rénovation du centre de liaison technique, dit « nodal ») ;
– des opérations nouvelles : il s’agirait essentiellement des travaux relatifs à l’emmarchement (colonnade du Palais-Bourbon), dont les études techniques débuteraient au premier semestre 2016.
La reconduction d’une dotation pour dépenses imprévues de 3,54 millions d’euros vise notamment à intégrer le coût d’une opération supplémentaire de moyenne envergure, en fonction du calendrier parlementaire.
Les dépenses allouées à l’acquisition et au développement de logiciels ont été évaluées à 2,48 millions d’euros (+16,87 % par rapport au budget 2015), et concerneraient la consolidation des infrastructures et des applications, le développement de nouveaux services intégrés, le renforcement de la sécurité informatique et la poursuite de projets de dématérialisation.
Il est de tradition républicaine qu’une assemblée parlementaire ne procède pas à un examen approfondi du budget de l’autre assemblée. Le Rapporteur spécial se contentera donc de quelques remarques générales, renvoyant pour plus de précisions au rapport de la commission commune des crédits figurant dans l’annexe au projet de loi de finances relative à la mission Pouvoirs publics, ainsi que, pour la gestion 2014, au rapport d’information n° 459 (2014-2015) de M. Gérard Miquel, rapporteur pour la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne, rapport qui contient également la certification des comptes du Sénat par la Cour des comptes.
Entre 2008 et 2011, sur décision de M. Gérard Larcher, son président de l’époque, la dotation de l’État affectée au Sénat avait été fixée à un montant inchangé de 327,69 millions d’euros. Pour l’exercice 2012, le Président du Sénat et les questeurs avaient proposé un amendement au projet de loi de finances visant à réduire de 3 % (soit une diminution de 10,01 millions d’euros) la dotation précédemment approuvée par la commission commune des crédits (1). La dotation a donc été fixée par la loi de finances initiale à 323,58 millions d’euros (en recul de 1,3 % par rapport à 2011).
Ce montant, reconduit en 2013, 2014 et 2015, reste le montant prévu pour 2016.
Le Sénat fait valoir que cette stabilisation correspond à une réduction en euros constants (le maintien en valeur nominale correspond à une diminution en termes réels de 4,5 % entre 2012 et 2016).
Par ailleurs, le budget du Sénat bénéficie de produits dont le montant pour 2016 est estimé à 4,9 millions d’euros (contre 5,03 au budget de 2015 et 6,86 réalisés en 2014).
Le budget du Sénat pour 2016 prévoit des charges de fonctionnement de 323,48 millions d’euros, en baisse de 5,99 millions d’euros (– 1,82 %), et des dépenses d’investissement de 9,05 millions d’euros, en baisse de 1,70 million d’euros (– 15,80 %).
Au total, les dépenses du Sénat en 2016 s’élèveraient donc à 332,52 millions d’euros, en baisse de 2,26 % par rapport aux crédits inscrits en 2015, mais quasi-stables par rapport çà l’exécution 2014 (332,07 millions d’euros). La dotation demandée à l’État pour 2016 couvrirait 97,3 % des dépenses prévisionnelles de l’exercice, le financement du solde de ces dépenses (hors charges exceptionnelles) devant être assuré par les produits.
La construction budgétaire conduit à envisager un prélèvement sur les ressources propres de 4,04 millions d’euros, contre 11,60prévus en 2015. Le niveau définitif du prélèvement sur ressources propres dépendra cependant du montant des produits, qui a régulièrement été supérieur aux prévisions budgétaires, et du résultat de l’exécution des dépenses, qui, en 2014, s’est avéré inférieur de 20 millions d’euros environ par rapport au budget initial.
Le bilan du Sénat, tel qu’il figure dans le rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne relatif à l’exercice 2013, précise le montant de la réserve spéciale d’intervention sur laquelle sont susceptibles d’être opérés les prélèvements sur les ressources propres. Cette réserve est inscrite à l’actif pour une valeur nette comptable de 112,1 millions d’euros. Il convient de rappeler que l’essentiel des immobilisations financières du Sénat est inscrit aux bilans des deux caisses de retraites (sénateurs et personnel) pour un total global de 1,14 milliard d’euros, en couverture des engagements de retraite. Il est à noter que le document publié par la commission spéciale ne mentionne aucune valeur liquidative, contrairement aux informations publiées à l’Assemblée nationale.
La dotation de l’État versée au Sénat au titre de sa mission institutionnelle est fixée en 2016 à 311,63 millions d’euros. Avec un prélèvement sur les ressources propres prévu à 3,51 millions d’euros et des produits de 4,45 millions d’euros les crédits dont disposera le Sénat pour ses missions institutionnelles s’élèveront en 2016 à 319,59 millions d’euros, hors report de crédits.
– 19,84
– 63,53
– 19,59
– 38,78
– 31,58
– 9,56
– 67,99
Les charges nettes de la section de fonctionnement ressortent à 311,79 millions d’euros. Les deux principaux postes en sont les dépenses en faveur des sénateurs et les dépenses de personnel.
La section d’investissement totalise, quant à elle, 7,8 millions d’euros, soit une baisse de 19,59 % par rapport à la prévision de l’année précédente – au cours de laquelle deux projets immobiliers ont été achevés.
Le total des dépenses des deux sections s’élève donc à 319,59 millions d’euros, soit une diminution de 7,59 millions d’euros (– 2,32 %) par rapport à 2015. Compte tenu des produits attendus, il est envisagé un prélèvement sur les ressources propres de 3,51 millions d’euros pour équilibre le budget du Sénat au titre de sa mission institutionnelle.
Les dépenses en faveur des 348 sénateurs comprennent leurs indemnités (30,97 millions d’euros), les charges de sécurité sociale et de prévoyance pour les sénateurs (11,57 millions d’euros) et les aides à l’exercice du mandat parlementaire (103,03 millions d’euros).
Le premier poste, quasiment stable par rapport à l’exécuté 2014, est en baisse de 0,58 % par rapport au budget réparti 2015 en raison de la diminution du versement d’allocations d’aide au retour à l’emploi et de la mise sous condition de ressources des indemnités à caractère familial.
Le deuxième, en hausse de 4,6 % par rapport à l’exécution 2014, reste stable par rapport au budget réparti 2015 : l’augmentation enregistrée en 2015 résultait du renouvellement partiel de septembre 2014 qui a accru le nombre de sénateurs pensionnés.
La troisième baisse légèrement par rapport à l’exécuté 2014 (– 2,1 %) mais augmente de 0,17 % par rapport au budget réparti 2015. Les deux déterminants majeurs en sont d’une part la dotation versée à l’association de gestion des assistants de sénateurs (AGAS), d’autre part l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).
La dotation à l’AGAS subit chaque année l’incidence mécanique du complément salarial d’ancienneté. Elle est portée à 63,3 millions d’euros (+ 0,48 % par rapport à 2015). Le nombre de collaborateurs de sénateurs est passé de 946 au 31 décembre 2012 à 953 au 31 décembre 2013, puis 856 au 31 décembre 2014.
S’agissant de l’IRFM, la baisse de 3 % de son montant unitaire en 2012 continue à produire une économie annuelle de 800 000 euros. Le montant inscrit en 2016 (27,40 millions d’euros) est identique à celui de 2015.
En outre les crédits relatifs aux déplacements, missions et réceptions sont alloués aux sénateurs (frais de déplacement) et pour le solde sont, pour leur plus grande partie, liée à l’activité parlementaire. S’ils diminuent de 5,2 % par rapport au réparti 2015, ils sont en forte progression (+11,4 %) par rapport à l’exécuté 2014 – mais l’année 2014 a été une année de renouvellement partiel où l’activité parlementaire s’était trouvée réduite.
Les dépenses au titre du personnel titulaire et stagiaire comportent principalement les dépenses de rémunération (93,71 millions d’euros de traitements, primes et indemnités) et les charges de sécurité sociale et de prévoyance (16,98 millions d’euros).
Les dépenses de rémunération ont été calculées à partir de l’hypothèse du maintien du gel de la valeur du point de la fonction publique. Elles sont en baisse de 1,9 % par rapport à l’exécuté 2014 et de 2,55 % par rapport au budget réparti 2015.
Cette baisse correspond à un ajustement aux besoins constatés. Les crédits de rémunération effectivement utilisés ont en effet été moindres que prévu à cause d’un nombre relativement élevé de départs anticipés, qui s’est traduit par une diminution de la masse indiciaire globale (effet de rajeunissement) et par l’existence de postes temporairement non pourvus. Par ailleurs, les effectifs des emplois réglementaires seront ramenés de 1 016 en 2015 à 1 009 en 2016. La légère baisse des traitements de base est accompagnée d’un mouvement de même sens de l’indemnité de travaux supplémentaires qui représente 27,74 millions d’euros.
Les charges sociales sont en légère baisse (– 0,41 %) par rapport au budget réparti 2015 mais en hausse de près de 4 % par rapport à l’exécuté 2014. La diminution des charges de personnel en activité est en fait compensée par l’accroissement des charges de personnel retraité.
Le personnel contractuel et temporaire (62 contrats en 2016) est principalement permanent : 39 CDI contre 23 CDD. Cette situation engendre un GVT positif qui explique en partie, à effectifs constants à une unité près entre 2015 et 2016, l’augmentation des crédits destinés à sa rémunération (+0,95 % par rapport au réparti 2015 et + 7,7 % par rapport à l’exécuté 2014). Les charges de sécurité sociale et de prévoyance, à 2,2 millions d’euros connaissent une progression plus rapide : + 3,96 % par rapport au réparti 2015, + 15,1 % par rapport à l’exécuté 2014.
Les crédits ouverts à ce titre en loi de finances pour 2014 ont été consommés à hauteur de 10,57 millions d’euros. Ils ont été ramenés à 9,70 millions d’euros dans le budget 2015 (– 8,2 %) et sont encore réduits, à 7,80 millions d’euros, dans le présent budget (– 19,6 %).
La plus grande partie des charges d’investissement provient des opérations sur les bâtiments et de la rénovation des installations techniques. Or, 2016 verra une pause dans les opérations sur les bâtiments, après la réception en 2015 des deux opérations de restructuration lourdes susmentionnées (77, rue Bonaparte et 64, boulevard Saint-Michel). Les dépenses de construction sont donc inscrites en baisse de 13,9 % par rapport à 2015, soit à 3,55 millions d’euros, financées à la fois sur crédits annuels et pluriannuels. De même les opérations de rénovation d’installations techniques mobiliseront moins de crédits (– 31,58 % par rapport à 2015). L’évolution sera identique pour les autres immobilisations corporelles (- 13 %), les dépenses de renouvellement du parc automobile désormais organisé sur une base pluriannuelle restant stables tandis que les investissements informatiques seront réduits, tant pour les matériels que pour les logiciels.
La dotation du budget de l’État prévue en 2016 pour le jardin du Luxembourg, qui fait partie du domaine immobilier du Sénat ouvert au public, s’élève à 11,96 millions d’euros, montant identique à celles de 2015 et 2014.
Le budget 2016 est quasiment inchangé par rapport au budget 2015 (- 0,31 %) et en hausse de 6,5 % par rapport à l’exécution 2014. Il se monte à 12,85 millions d’euros, répartis entre 9,38 % pour l’investissement et 90,62 % pour le fonctionnement.
Cette stabilité est la résultante de deux mouvements de sens contraire.
D’une part, les dépenses d’investissement poursuivent leur progression encore qu’à un rythme ralenti (+ 90,7 % par rapport au budget exécuté 2014, + 23,9 % par rapport au budget réparti 2015). Les opérations de construction consistent en l’achèvement de la rénovation du chauffage des serres et la première partie de la restauration de la fontaine Médicis (400 000 euros sur 2016). S’y ajoutent des travaux techniques de mise aux normes et l’achat de divers matériels ;
D’autre part, les dépenses de fonctionnement sont contenues : à 11,64 millions d’euros, elles s’établissent quasiment au même niveau qu’en exécution 2014 et accusent une légère baisse de 2,28 % par rapport au réparti 2015. La masse en est constituée par les dépenses de rémunération : 9,61 millions d’euros, soit 82,6 % du total. Ces dépenses sont orientées à la baisse : – 1,26 % par rapport à l’exécution 2014, – 2,5 % par rapport au budget réparti 2015. Les emplois de titulaires ont été ramenés de 116 à 114.
Les produits divers de gestion courante (redevances versées par les dix-sept exploitants titulaires de concessions dans le jardin du Luxembourg) sont prévus à 200 000 euros, en légère augmentation par rapport aux sommes effectivement perçues en 2014 (183 559 euros).
– 26,33
– 17,36
+ 75,23
– 54,20
– 81,13
Le Rapporteur spécial réitère les interrogations formulées dans ses rapports précédents sur le fait que, même si des raisons historiques l’expliquent, une dotation soit affectée par l’État au Sénat au titre de la gestion du jardin du Luxembourg. Cela aboutit à faire supporter par l’ensemble des contribuables français la gestion d’un jardin de près de 25 hectares (soit un coût de 480 000 euros à l’hectare) qui n’est utilisé principalement que par les habitants de la capitale. Un transfert de la gestion à la Ville de Paris mettrait sans doute plus en cohérence la vérité budgétaire et l’usage du jardin.
En 2010, la gestion du musée du Luxembourg a été confiée à la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d’une délégation de service public. La RMN verse une redevance d’exploitation de 235 000 euros. Divers remboursements de la RMN au Sénat (TVA sur travaux, fluides), portent le total des recettes à 250 000 euros.
En regard, les dépenses engagées par le Sénat sont limitées : elles ont été de 66 201 euros en exécution 2014 ; les crédits portés au budget 2016 sont de 90 000 euros. Elles couvrent le coût des travaux de gros et petit entretien et la maintenance du système de sécurité incendie incombant au Sénat en vertu de son contrat avec la RMN.
Pour le Sénat, le budget du musée du Luxembourg est excédentaire. Il l’a été de 179 366 euros en exécution 2014. L’excédent est estimé à 160 000 euros dans le budget 2016. Cet excédent vient dans le budget de la mission Sénat en déduction du prélèvement sur disponibilités.
– 39,76
– 40,96
Le tableau ci-dessous montre que, sur la période 2010-2014, la dotation attribuée à LCP-AN n’a augmenté que de 8,8 % (soit environ 1,3 million d’euros), alors que celle attribuée à Public Sénat a progressé de 20,6 % (soit 3,2 millions d’euros supplémentaires).
Selon l’annexe Pouvoirs publics au projet de loi de finances pour 2016, la raison en est que la référence d’inflation prévue pour le calcul de la dotation par le contrat d’objectifs et de moyens signé entre le Sénat et la chaîne pour la période 2013-2015 avait été non pas l’inflation constatée mais l’inflation estimée. C’est cet élément qui aurait conduit, puisque l’inflation constatée a été continûment inférieure, à une augmentation régulière de la dotation, alors que LCP-AN, au contraire, suivait la décision de l’Assemblée nationale de ne plus augmenter sa demande de dotation jusqu’à la fin de la législature.
De ce fait, la part de Public Sénat dans la dotation globale de La Chaîne parlementaire est passée de 50,5 % en 2010 à 53,1 % en 2015.
Si le Rapporteur spécial se réjouit de constater qu’il est mis fin en 2016 à la progression continue du budget de Public-Sénat, il n’en constate pas moins que, en 2016 comme en 2015, la dotation de Public Sénat est, avec 18,85 millions d’euros, supérieure de 11,54 % à celle de LCP-AN (16,64 millions d’euros) alors que les deux chaînes partagent la même antenne.
1. Une dotation qui continue à s’inscrire dans l’effort d’économies de la mission Pouvoirs publics
Le contrat d’objectifs et de moyens (COM) conclu entre LCP-AN et l’Assemblée nationale le 12 décembre 2012 a figé le montant de la dotation attribuée à la chaîne pour la période 2013-2015. C’est pourquoi, cette dotation reste fixée à 16,6 millions d’euros pour 2016, soit le même montant qu’en 2013. Il est à noter que ce montant représente une diminution de 3,1 % par rapport à 2012.
Pour 2016, le budget prévisionnel de la chaîne s’établit à 16,91 millions d’euros, montant quasi-identique à celui de 2015 (16,96 millions d’euros). Des hypothèses plus bases ont été formulées en cas de passage de LCP-AN sur un autre multiplex de diffusion satellite que l’actuel, mais elles sont aujourd’hui trop peu formalisées pour être envisagées ici.
Budget prev 2016
6 505 891
6 562 262
5 544 253
5 564 712
13 392 932
13 426 371
1 728 890
1 777 952
15 898 452
16 023 394
16 142 332
1 135 720
17 034 172
16 963 624
16 911 162
17 042 254
2. Des dépenses maîtrisées, mais des investissements à prévoir
Le tableau-ci-dessous fait apparaître l’effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement (hors coûts de fonctionnement de la TNT et de la télévision connectée, considérés comme exogènes) et de masse salariale.
Inférieurs au montant constaté en 2014, les frais de fonctionnement devraient aussi se situer en 2015 3,1 % en deçà de l’objectif du COM. En 2016, il est prévu une légère augmentation par rapport à 2015, le montant budgété restant très proche de la norme fixée par le COM pour 2015.
Les dépenses de masse salariale devraient elles aussi rester en ligne avec le COM, en 2015 comme en 2014. En 2016, la masse salariale consacrée aux personnels permanents devrait évoluer de 0,47 %.
ET DE FONCTIONNEMENT DE DE LCP-AN
5 695 627
5 723 382
5 998 950
En 2014, l’effectif se composait de 66 salariés CDI ou CDD (en ETP) et 10 salariés en équivalent temps plein (ETP) intermittents, journalistes pigistes compris.
Hors coproductions, les coûts directs de production interne en 2015 devraient demeurer en ligne avec le COM. En 2016, hors masse salariale, ils passeraient de 2,29 à 2,35 millions d’euros, soit une hausse de 2,62 %.
Avec 5,46 millions d’euros, les dépenses d’exploitation devraient diminuer de près de 2 % en 2016. Au sein de ces dépenses, les dépenses de diffusion/liaison/ingénierie devraient, avec 1,16 million d’euros, retrouver, ou presque, leur niveau de 2014.
Avec 1,8 million d’euros en 2016, personnels administratifs compris, les frais généraux devraient être équivalents à ceux de 2014.
Les 768 830 euros d’investissements incluent 500 000 euros de coproductions, montant stable par rapport à 2015.
Enfin, outre la subvention de l’Assemblée nationale, LCP-AN devrait dégager 270 000 euros de produits propres, dont 120 000 euros de facturations à Public Sénat.
Au-delà de cette analyse de la gestion annuelle, le Rapporteur spécial doit faire observer l’obsolescence progressive du matériel technique de LCP-AN, qui date de 2008. Selon sa présidente-directrice générale, Mme Marie-Ève Malouines, le coût de son renouvellement s’élèverait à 3 millions d’euros.
À l’inverse, des économies de fonctionnement pourraient être tirées d’un changement de multiplex de LCP-AN pour la diffusion satellitaire. Selon les deux cas envisagés, les économies possibles seraient de l’ordre de 600 000 euros ou de 1,3 million d’euros par an, l’un des points nodaux étant la capacité de diffusion du multiplex choisi sur le territoire.
L’an dernier, le Rapporteur spécial avait consacré un développement spécifique à l’audience de LCP-AN. Il se bornera à rappeler ici que, d’après les informations transmises par la chaîne, celle-ci enregistre une part d’audience moyenne de 0,4 %, qui signifie que jusqu’à 16 millions de téléspectateurs la regardent chaque semaine, pour une durée d’écoute supérieure à dix minutes. C’est la moitié de l’audience de I-télé et le tiers de celle de BFM-TV.
Selon LCP-AN, la saison 2014-2015 a enregistré une progression à la fois du taux moyen d’audience (+10 %) et de la durée d’écoute quotidienne (35 minutes par téléspectateur en moyenne).
En octobre 2015, à l’initiative de la nouvelle présidente, Mme Marie-Ève Malouines, la grille de la chaîne a été remodelée. Les principales évolutions sont consignées dans le dossier de presse élaboré à l’occasion de la présentation de la nouvelle grille, et qui figure sur le site internet de la chaîne.
Ainsi, même si la cohabitation avec Public Sénat gêne parfois la cohérence de sa programmation, LCP-AN est une vraie chaîne de télévision.
Le Rapporteur spécial s’est déjà étonné plus haut des conditions du calcul de la dotation par le contrat d’objectifs et de moyens signé entre le Sénat et Public-Sénat pour la période 2013-2015, qui ont permis une augmentation régulière de celle-ci alors qu’à partir de 2012 les dotations des pouvoirs publics, Sénat compris, soit se sont stabilisées, soit ont diminué, cette évolution touchant aussi LCP-AN.
Le Rapporteur spécial se réjouit donc de pouvoir constater que, dans l’attente de l’adoption du nouveau contrat d’objectifs et de moyens pour la période 2016-2018, la hausse de la subvention totale (17,86 millions d’euros en 2013, 18,57 en 2014, 18,85 en 2015) est interrompue en 2016, avec la reconduction du montant de 2015.
En réalité, c’est l’ensemble du budget 2015 qui est reconduit à l’identique, tant du côté des recettes que de tous les postes de dépenses et des crédits d’investissement, la subvention couvrant 98,6 % du budget total.
L’annexe au projet de loi de finances mentionne néanmoins que le caractère effectif de cette stabilisation sera tributaire des résultats des négociations sur le nouveau contrat d’objectifs et de moyens.
À ce propos, la même annexe mentionne que comme en 2015, la chaîne supportera en 2016 la charge de l’emprunt de 750 000 euros contracté en 2013 pour financer une partie des travaux du 20, rue de Vaugirard, avec une annuité de remboursement de 142 000 euros.
En conclusion de cette partie relative aux chaînes parlementaires, le Rapporteur spécial réaffirme la nécessité de fusionner les deux chaînes, la réponse constituée par la mutualisation n’étant qu’un faux-semblant.
I. UNE DOTATION CONTINÛMENT MAÎTRISÉE
Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2016 s’établit à 9,92 millions d’euros, en recul de 2,65 % par rapport à celui de 2015 (soit une réduction de 270 000 euros).
Comme le rappelle le Conseil, cette baisse est la septième consécutive depuis 2010, c’est-à-dire depuis l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) cette même année.
Il faut noter que l’exécution est régulièrement inférieure aux prévisions. Tel a encore été le cas en 2014, avec un solde créditeur de 900 310 euros.
Source : annexes aux PLR 2009 à 2014 ; annexes aux PLF 2015 et 2016.
Par ailleurs, en tant que pouvoir public, le Conseil dispose de réserves financières : elles sont de 3,499 millions d’euros. Ce montant inclut une dotation de 1,087 million d’euros obtenue au budget 2014 pour des travaux de rénovation des locaux de Conseil qui n’ont pas encore été engagés.
Enfin, en accord avec la Cour des comptes, les comptes du Conseil constitutionnel sont certifiés par le conseiller financier du Conseil, président de chambre honoraire à la Cour des comptes, qui vérifie la régularité et la sincérité de ces derniers.
Instituée par l’article 61-1 de la Constitution issu de la révision constitu-tionnelle du 23 juillet 2008, organisée par la loi organique du 10 décembre 2009 et entrée en vigueur le 1er mars 2010, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) permet à tout citoyen de faire constater par le Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, qu’une disposition législative invoquée à son encontre à l’occasion d’une instance devant une juridiction porte atteinte aux droits et libertés garanties par la Constitution.
La QPC est devenue la plus mobilisatrice des missions du Conseil : comme le montre le tableau ci-après, du 1er mars 2010 au 30 juin 2015, le Conseil a pris 413 décisions QPC, soit le tiers des 1 126 décisions de contrôle de constitutionnalité prises depuis sa création, et plus des trois quarts des décisions prises depuis la création de la QPC elle-même.
2015 (jusqu’au 30 juin)
Les Rapporteurs spéciaux précédents ont régulièrement cherché à identifier les coûts supplémentaires dus à la QPC. En effet, le Conseil a dû procéder à des adaptations profondes pour se mettre en état de remplir la nouvelle et essentielle mission qui lui était confiée. S’il a quelque peu augmenté les effectifs qui composent son personnel, il a aussi dû construire une salle d’audiences publiques, une salle de retransmission publique des séances et une salle des avocats. La publicité des séances a aussi entraîné le besoin d’étoffer le dispositif de la Garde républicaine, qui assure la sécurité du Conseil.
Ces investissements et adaptations relèvent désormais du passé ; le Rapporteur spécial se bornera donc à rappeler que, selon le Conseil lui-même, la QPC, représente environ les trois quarts de son activité globale.
B. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE PUBLIQUE PERFECTIBLE
Le tableau ci-dessous précise la répartition par action des dépenses du Conseil constitutionnel. C’est en effet sous cette forme qu’il présente traditionnellement son projet de budget au public, dans l’annexe au projet de loi de finances consacrée aux Pouvoirs publics.
Source : annexes aux projets de loi de règlement 201 à 2014 ; annexes aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016.
Depuis trois ans, le Rapporteur spécial s’interroge sur la présentation, par actions, des comptes du Conseil au sein de l’annexe au projet de loi de finances consacrée aux Pouvoirs publics. Parallèlement, il se félicite des informations délivrées en réponse au questionnaire budgétaire : pour la troisième fois cette année, le Conseil a en effet transmis au Rapporteur spécial par nature de dépenses le budget exécuté de l’année passée, le budget prévisionnel de l’année en cours et le budget prévisionnel tel qu’il figure au projet de loi de finances.
C’est en effet cette présentation par nature de dépenses qui semble au Rapporteur spécial la plus conforme à l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit qu’« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ». En effet, les « dotations » constituent des unités budgétaires dérogatoires, présentées par nature et non par objectifs de dépenses. Elles retracent des dépenses qui, notamment parce qu’il est difficile de les soumettre à des indicateurs de performance, ne peuvent faire l’objet de programmes ni donc logiquement d’actions, qui relèvent d’un niveau inférieur de la nomenclature budgétaire.
C’est à partir de cette présentation – qui pourrait être publiée au sein de l’annexe au projet de loi de finances consacrée aux Pouvoirs publics – que le Rapporteur spécial analysera ci-après les crédits du Conseil.
Ventilé par nature de dépense, le budget pour 2016 du Conseil constitutionnel se présente comme suit.
2 304 610,74
1 773 689,34
419 731,40
5 052 661,17
4 633 500,00
4 861 292,00
2 833 081,48
2 808 881,00
145 857,64
107 492,82
142 493,00
946 961,89
971 594,00
25 303,20
28 384,79
179 825,87
777 043,48
1 315 498,05
1 326 170,00
112 327,24
184 762,16
27 089,37
228 033,15
128 574,64
357 066,28
1 142 364,47
-82,02 %
60 555,89
-104,29 %
9 875 690,32
Les 9,92 millions d’euros de budget se répartissent entre 8,597 millions d’euros destinées aux dépenses de fonctionnement courant (8,41 millions d’euros en 2015) et 1,32 million d’euros de dépenses de travaux destinées à la poursuite de la rénovation des locaux et des équipements du Conseil constitutionnel (1,78 million d’euros en 2015).
● Les dépenses relatives aux membres du Conseil constitutionnel sont reconduites strictement à l’identique, qu’il s’agisse des traitements et charges sociales ou des frais de déplacement. Il est à noter que deux anciens présidents de la République, MM. Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy ne sont plus rémunérés par le Conseil, l’un depuis mars 2011, l’autre depuis l’été 2013.
● Avec 4,86 millions d’euros, les dépenses relatives au personnel sont en revanche en augmentation de 4,69 %. Selon le Conseil, il s’agit d’anticiper d’éventuels besoins résultant du changement de présidence, qui doit intervenir en 2016. Le budget pour 2016 provisionne ainsi le recrutement de deux personnes supplémentaires, ainsi que celui d’un apprenti pour le service de la documentation.
Au 1er janvier 2016, le Conseil constitutionnel devrait donc compter (hors membres) 64 collaborateurs rémunérés à titre principal par lui, représentant 54,8 équivalent temps plein, auxquels sont adjoints à titre occasionnel dix rapporteurs adjoints, un conseiller technique issu de la Cour des comptes, des stagiaires et des collaborateurs temporaires (professeurs de langue, interprètes…).
Comme le montre le tableau ci-dessous, l’augmentation prévue est la première depuis 2012. Le Conseil constitutionnel encadre très strictement ses emplois. Grâce à des redéploiements internes, la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité n’avait nécessité le recrutement que de quelques personnels supplémentaires.
Compte tenu de la technicité des emplois, les personnels de catégorie A représentent, aujourd’hui, près de 42 % des effectifs, contre moins de 35 % en 2010.
2016 (prév.)
Par ailleurs, à ce jour, 14 fonctionnaires sont détachés auprès du Conseil, en provenance du Conseil d’État (2), des services du Premier ministre (1), des ministères de la Justice (5), de la Culture (2), de la Défense (2) et du ministère des Finances (1) et de la santé (1). On compte également 3 universitaires en autorisation de cumul et 43 agents non titulaires, recrutés directement par le Conseil.
Au 1er janvier 2015, les emplois du Conseil constitutionnel étaient répartis comme suit entre les services :
B. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT QUI RESTENT MAÎTRISÉES
Avec 1,33 million d’euros, les dépenses de fonctionnement sont en hausse de 2,46 % par rapport à la prévision pour 2015, mais quasi-identiques à l’exécution de 2014.
Le montant inscrit en 2016 au titre des frais de représentation de l’institution est en légère augmentation du fait de l’arrivée du nouveau Président et de deux nouveaux membres. Les frais de déplacement en revanche restent stables, dans la continuité des années précédentes.
Par rapport à 2015, les budgets relatifs aux déplacements des personnels, à la documentation et aux publications, et enfin aux dépenses de mobilier et matériel sont reconduits à l’identique.
Parmi les autres dépenses de fonctionnement, le budget de l’informatique est en diminution (– 9,28 %) par rapport à 2015 du fait de nouveaux contrats négociés par le biais de réseaux d’acheteurs de marchés publics (UGAP, service des achats de l’État du ministère de la Justice…).
Il a été fait le choix de changer la totalité du parc automobile afin de l’harmoniser ce dernier et surtout d’avoir les mêmes échéances, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent. Ceci amènera donc le Conseil à rompre de manière anticipée les contrats actuels et de passer de nouveaux contrats sur une période plus courte ; c’est là la raison de l’augmentation de 36 % pour ce poste, qui ne devrait donc concerner que l’année 2016.
Enfin, les dépenses courantes, tant en entretien du bâtiment qu’en dépenses de fonctionnement, sont en augmentation, du fait de la réévaluation de certains postes suite à l’annonce d’augmentation des tarifs énergétiques et de la mise en place de contrats de nettoyage et d’entretien supplémentaires. Les renégociations, notamment en ce qui concerne la téléphonie, se sont poursuivies afin de maîtriser les coûts.
C. DES DÉPENSES DE TRAVAUX UNE FOIS DE PLUS MOINS LOURDES
En janvier 2012, le Conseil a signé avec France domaine une nouvelle convention d’utilisation des locaux, entièrement refondue, qui tient compte de ces restitutions successives. Cette convention, qui se substitue à l’arrêté de 1962, définit précisément le périmètre des locaux affectés au Conseil et précise notamment les conditions financières de cette affectation. Le Conseil ne verse aucun loyer, mais prend en charge l’entretien et les travaux.
Enfin, d’importants travaux ont été réalisés pour mettre en place les espaces nouveaux dédiés à la QPC.
Pour 2016, les dépenses prévisionnelles de travaux seront une nouvelle fois en recul. Le Conseil constitutionnel inscrit à ce titre 1,32 million d’euros, au lieu de 1,61 en 2015 et 2,1 en 2014.
Ces montants seront notamment consacrés à des travaux de rénovation et de rafraîchissement des locaux, pour 500 000 euros, de restauration du mobilier, détenu par le Conseil ou mis à sa disposition, (pour 400 000 euros), de sécurité (pour 100 000 euros) et à des investissements en matériels et logiciels informatiques (pour 148 000 euros).
En effet, sa dotation pour 2016 s’élève cette année encore à moins de 900 000 euros (861 500 euros), soit 0,09 % des crédits ouverts dans la mission Pouvoirs publics. Cette dotation est identique à celle de 2015.
I. UNE JURIDICTION DISCRÈTE
Composée de trois magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, deux conseillers d’État et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes désignés pour cinq ans (article 12 de la loi organique), la commission des requêtes reçoit les plaintes des personnes qui se prétendent lésées par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions et apprécie les suites à leur donner : classement sans suite ou transmission de la plainte au procureur général près la Cour de cassation (qui exerce de droit le ministère public près la Cour de justice de la République) aux fins de saisine de la commission d’instruction. La commission des requêtes siège en moyenne une fois par mois. Elle rend ses décisions dans un délai de deux mois. Ces décisions ne sont susceptibles d’aucun recours.
De 1994 au 1er septembre 2015, la commission des requêtes a été saisie de 1 237 requêtes. Elle a émis 40 avis favorables à la saisine de la commission d’instruction, 30 sur plaintes de particuliers ou d’associations et 10 sur requêtes du procureur général soit à la suite d’une décision d’incompétence de la juridiction de droit commun (juge d’instruction et chambre de l’instruction) soit sur saisine d’office.
Les 40 avis favorables émis par la commission des requêtes ont donné lieu à 40 saisines de la commission d’instruction par le procureur général dans un délai très bref (compétence liée).
Les 40 saisines de la commission d’instruction par le procureur général à la suite de l’avis favorable de la commission des requêtes ont donné lieu à l’ouverture de 15 informations (du fait de jonctions de plaintes). Six affaires ont donné lieu à un arrêt de renvoi devant la formation de jugement. Début 2015, deux instructions étaient encore en cours (2).
Composée, aux termes de l’article 68-2 de la Constitution, de quinze juges – douze juges parlementaires (six députés et six sénateurs) élus par leur assemblée respective et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice –, la formation de jugement applique les règles fixées par le code de procédure pénale concernant les débats et les jugements en matière correctionnelle. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant l’assemblée plénière de la Cour de cassation, qui a trois mois pour statuer. Depuis 1993, la formation de jugement s’est réunie à cinq reprises (3).
Le présent rapport spécial ne saurait être l’occasion de s’interroger sur le fonctionnement ou la procédure suivie devant la Cour de justice de la République. Cependant, lors de la rencontre qu’il avait eue avec la présidente de la Cour et le président de la commission d’instruction à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2015, le Rapporteur spécial avait pu constater la place très insuffisante des victimes – il n’y a pas de constitution de partie civile possible et l’éventuelle réparation des dommages créés par le crime ou le délit relève des juridictions de droit commun – et mesurer les difficultés liées à l’éclatement des procédures juridictionnelles, lorsqu’un ministre fait l’objet d’une procédure devant la Cour et ses présumés co-auteurs non ministres devant une juridiction ordinaire. Inversement, il avait pu mesurer l’intérêt d’une procédure passant par le filtre de la commission des requêtes et centralisée à Paris, qui évite aux ministres de devoir faire face publiquement à des plaintes parfois fantaisistes qui pourraient être déposées devant tout tribunal de grande instance de France. Ces observations demeurent valables aujourd’hui.
La dotation demandée pour 2016 s’établit à 861 500 euros, soit un montant identique à celui demandé pour 2015. La somme demandée pour chaque poste est également identique à celle demandée pour 2015.
Comme chaque année, ce tableau fait apparaître que la principale charge assumée par la Cour concerne le loyer et les charges locatives de l’immeuble qu’elle occupe dans le 7ème arrondissement de Paris qui représentent 53 % de la dotation pour 2016.
A. L’HÉBERGEMENT DE LA COUR : UN COÛT TRÈS ÉLEVÉ
Le précédent rapporteur spécial, notre collègue Jérôme Chartier, s’était longuement penché il y a trois ans sur le dossier pour le moins courtelinesque de la négociation d’un nouveau bail avec le propriétaire de l’immeuble, GMF Prony bureau (4). Pour l’historique de cette affaire, le Rapporteur spécial renvoie à son rapport sur le projet de loi de finances pour 2014 (5). Pour faire bref il y avait désaccord entre la Cour et France Domaine sur les conditions d’un nouveau bail. Le bail ancien ayant expiré, la Cour continuait à occuper ses locaux sur une base précaire, à des conditions plus onéreuses que le bail proposé par le propriétaire.
S’appuyant sur l’autonomie financière que donne à la Cour son statut de pouvoir public, la nouvelle présidente de la Cour a fait procéder à la signature par celle-ci le 21 mars 2013 d’un nouveau bail, prenant effet au 1er avril de la même année. Le loyer annuel net était fixé à 450 000 euros. Les charges incombant au propriétaire (taxe foncière, taxe sur les bureaux) restent à la charge de ce dernier.
Ce nouveau bail a entraîné une économie sensible pour le budget de la Cour. Alors qu’en 2012 la Cour avait déboursé pour se loger plus de 510 000 euros, cette somme est passée à moins de 470 000 euros en 2013 et à 445 000 euros en 2014, du fait de l’application par le bailleur de la variation à la baisse de l’indice de référence applicable aux locaux à usage de bureaux.
Si, dans son rapport de l’an dernier, le Rapporteur spécial avait salué la gestion de ce dossier par la présidente de la Cour, Mme Martine Ract-Madoux, il ne s’interrogeait pas moins sur le coût de l’hébergement de la Cour (450 000 euros !) au regard du caractère très spécifique et restreint de son champ de compétences et de son activité.
Il convient cependant de préciser que la Cour a vocation à s’installer sur l’île de la Cité, dans les locaux du tribunal de grande instance qui devraient être libérés à l’horizon 2017 lors de l’emménagement de ce dernier dans la nouvelle cité judiciaire des Batignolles.
À cette fin, le nouveau bail comporte une disposition permettant à la Cour de le résilier à tout moment, avec préavis de six mois.
Le dossier de la réinstallation de la Cour semble progresser. En effet, la présidente de la Cour de justice de la république a, par courrier du 2 avril 2015, présenté au directeur des services judiciaires, chargé de préparer la réorganisation du palais de la Cité, une demande d’attribution de locaux spécialement dédiés au fonctionnement de la Cour.
Dans deux courriers adressés respectivement au président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, et au président du Sénat, M. Gérard Larcher, Mme Ract-Madoux, après avoir rappelé que « cette option de déménagement avait déjà été envisagée par mes prédécesseurs et les parlementaires, lors de l’examen du budget de la Cour de justice de la République », expose que : « le statut constitutionnel de la Cour et son appartenance à la mission « Pouvoirs Publics », destinée à garantir l’accomplissement de ses missions en toute indépendance, sécurité et impartialité, sous le contrôle du Parlement, ne me paraissent pas aujourd’hui s’opposer à une telle requête, même s’il résultait de réunions interministérielles en décembre 1993 et janvier 1994 que « la nouvelle juridiction ne peut être installée ni dans les locaux de la Cour de cassation (palais de justice) ni dans ceux de la Haute Cour de justice (palais de Versailles) à laquelle elle se substitue partiellement ».
Le Rapporteur spécial est évidemment tout à fait favorable à une solution qui permettrait l’économie du loyer actuel dans le respect de l’indépendance constitutionnelle de la Cour.
La commission des requêtes se réunit de huit à dix fois par an. En 2014 elle a été saisie de 34 requêtes et rendu 36 décisions, 35 de rejet et une favorable à la saisine de la commission d’instruction sur demande du procureur général concernant un ancien Premier ministre et un ancien ministre (affaire dite de Karachi). Depuis le 1er janvier 2015, elle a été saisie de 18 requêtes.
Le greffier en chef de la Cour de cassation est de droit le greffier en chef de la Cour de justice de la République. Il met à disposition de celle-ci le personnel nécessaire au fonctionnement du greffe. Au 1er janvier 2014, la Cour de cassation mettait à disposition un greffier en chef et cinq agents de catégorie C (deux adjoints administratifs et trois adjoints techniques, dont un qui exerce les fonctions de gardien et de chauffeur et un les fonctions d’agent d’entretien). Ces personnels sont rémunérés par la Cour de cassation et ne perçoivent aucune indemnité versée par la Cour de justice de la République.
Le montant prévisionnel inscrit pour 2016 au titre des indemnités des magistrats s’établit à 135 000 euros, comme en 2015.
Les autres dépenses de fonctionnement sont maîtrisées. Représentant 15,2 % du budget pour 2016, la dotation consacrée aux autres frais de fonctionnement s’élève à 131 000 euros, comme en 2015.
Les frais de justice restent budgétés à 70 000 euros depuis 2011. Les frais de justice, pour l’essentiel mis en œuvre par la commission d’instruction, couvrent différentes dépenses : recours à des experts, taxes pouvant être demandées par les témoins auditionnés, etc.
Les instructions donnent en effet lieu à de nombreux actes d’instruction entraînant des frais de justice : transport sur les lieux, recours à des experts, auditions de nombreux témoins, émissions de commissions rogatoires.
Le budget pour 2016 prévoit des crédits pour la tenue d’un procès devant la formation de jugement de la Cour. Comme en 2014 et 2015, une somme de 71 500 euros est inscrite pour y faire face.
– 40 000 euros au titre de la remise d’une copie numérique à chacun des trente juges, des réunions préparatoires organisées par la présidente ou le procureur général, des frais d’aménagement de la salle d’audience (6), des frais de restauration sur place des juges, de la location des robes d’audience des magistrats parlementaires ;
Enfin, l’examen des budgets exécutés montre que les budgets de la Cour de justice de la République sont très largement calculés. L’exécution pour 2014 fait apparaître un total de dépenses de 657 784 euros, pour une dotation votée de 866 600 euros, soit un solde d’exécution positif de 208 816 euros.
Cette situation ne pose cependant aucune difficulté. En effet, les sommes non utilisées chaque année sont reversées à l’État par la Cour. La réalité de ce reversement est attestée par l’annexe au projet de loi de règlement pour 2014 consacrée à la mission Pouvoirs publics.
REVERSEMENT DE LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE
SUR L’EXERCICE BUDGÉTAIRE 2014
Versement solde excédent (avril 2015)
Source : Annexe au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2014.
Après l’audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement (voir le compte rendu de la commission élargie du 29 octobre 2015 à 21 heures (7)), la commission examine les crédits des missions Conseil et contrôle de l’État ; Pouvoirs publics et Direction de l’action du Gouvernement ; et le budget annexe Publications officielles et information administrative.
1 () Celui-ci s’établissait à 333 592 600 euros, en augmentation de 1,8 % par rapport à 2012 afin de garantir un gel en valeur.
2 () La première, ouverte en août 2011, concerne Mme Christine Lagarde ; Mme Christine Lagarde a été mise en examen le 26 août 2014. L’instruction a été clôturée le 10 juillet 2015.
La deuxième concerne MM. Edouard Balladur et François Léotard (affaire dite de Karachi).
3 () Les ministres prévenus étaient : 1. Mme Georgina Dufoix et MM. Laurent Fabius et Edmond Hervé dans le cadre de l’affaire du sang contaminé (du 9 au 26 février 1999 ; relaxe pour les deux premiers et dispense de peine pour le troisième) ; 2. Mme Ségolène Royal pour diffamation à l’égard de deux enseignantes dans le cadre d’une affaire de bizutage dans un lycée (du 15 au 16 mai 2000 ; relaxe) ; 3 et 4. M. Michel Gillibert pour détournement de fonds (13 avril 2004, renvoi ; du 28 juin au 7 juillet 2004, condamnation à trois ans de prison avec sursis, 20 000 euros d’amende et cinq ans de privation des droits de vote et d’éligibilité) ; 5. M. Charles Pasqua pour trois procédures qui ont été jointes, deux pour complicité et d’abus de biens sociaux, la troisième pour corruption passive (du 19 au 30 avril 2010, relaxe dans deux procédures et condamnation d’un an d’emprisonnement avec sursis dans l’une des procédures pour complicité et recel d’abus de biens sociaux).
4 () Rapport spécial n° 251 annexe 36 (novembre 2012).
5 () Rapport spécial n° 1428 annexe 36 (novembre 2013).
6 () La Cour ne disposant pas d’une salle d’une capacité suffisante, les trois derniers procès se sont tenus dans la salle de la 1ère chambre du tribunal de grande instance de Paris, qui avait été aménagée à moindre frais. La Cour ayant conservé le mobilier dans ses locaux, les frais concernent uniquement le recours à un menuisier pour le montage et démontage de ce mobilier.