Source: http://www.droitpourlepraticien.ch/?page_id=22539&arret=2C_229/2015&year=2016&retour=1143
Timestamp: 2019-07-17 16:20:37+00:00
Document Index: 63182362

Matched Legal Cases: ['art. 105', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 27', 'art. 9', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 89', 'art. 83', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 113', 'art. 116', 'art. 115', 'art. 9', 'art. 27', 'art. 13', 'art. 89', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 89', 'arrêt ']

2C_229/2015 (31.03.2016)
2C_229/2015
représentée par Me Charlotte Gagliardi, avocate,
En 2008, la Commission agricole A.________ (ci-après: la Commission agricole), qui regroupe les communes de B.________, E.________ et C.________, a été fondée afin de conduire des projets agricoles régionaux. Constatant une forte dégradation de la situation des producteurs de lait, elle a établi un projet de développement régional pour E.________ (ci-après: le projet de développement) destiné à valoriser la filière du lait de cette région. Ce projet est composé de 46 projets partiels (promotion et marketing, transformation des locaux des fromageries, places et installations de traite, etc.). Après avoir obtenu le préavis positif du canton du Valais à l'intention de l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: l'Office fédéral) le 14 juillet 2011, l'approbation de l'étude préliminaire par cet office le 29 septembre 2011 et l'accord de principe de celui-ci à poursuivre le projet dans sa phase de documentation, la décision du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après : le Conseil d'Etat) le 25 avril 2012 et les décisions des trois communes partenaires au projet de développement octroyant des contributions financières en faveur de l'étude de planification, ainsi que la décision de la Confédération du 5 octobre 2012 accordant une participation comparable (art. 105 al. 2 LTF), la Commission agricole a élaboré la planification dudit projet qui a été mise en consultation publique dans le Bulletin officiel du 22 juillet 2013.
X.________ SA, sise à D.________, s'est opposée à deux des projets partiels de promotion et de marketing. Ils concernent la Société coopérative Y.________ respectivement la société coopérative Z.________ exploitant un point de vente directe de produits régionaux à B.________. X.________ SA estimait que l'octroi de subventions pour ces deux projets engendrerait une atteinte à la neutralité concurrentielle, neutralité imposée par l'art. 89a de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1).
Par décision du 18 juin 2014, le Conseil d'Etat a estimé que l'opposition de X.________ SA était irrecevable, celle-ci n'ayant pas qualité pour former opposition car elle ne pouvait être qualifiée de société artisanale au sens des art. 89a LAgr et 13 al. 4 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (ordonnance sur les améliorations structurelles, OAS; RS 913.1), compte tenu de son chiffre d'affaires (78.5 millions de fr. en 2012) et de la taille de ses effectifs (salaires comptabilisés de plus de 7.27 millions de fr. en 2012). Le Conseil d'Etat a alors adopté les objectifs du projet de développement contesté et autorisé la poursuite de l'étude des projets partiels contestés.
Le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après : le Tribunal cantonal) a rejeté, le 6 février 2015, le recours de X.________ SA, estimant que la décision d'irrecevabilité attaquée était justifiée. Après avoir procédé à l'interprétation des art. 89a LAgr et 13 OAS et de la notion d'entreprise artisanale, il a confirmé que la taille et les effectifs de X.________ SA étaient éloignés de ceux que l'on pouvait attendre d'une entreprise artisanale. Il a néanmoins estimé que ces deux éléments ne suffisaient pas à définir l'entreprise artisanale et qu'il fallait tenir compte de l'interprétation téléologique des normes topiques: le principe de neutralité concurrentielle avait pour but d'empêcher le développement d'une concurrence déloyale entre les bénéficiaires des mesures d'aide au financement dans l'agriculture et les "entreprises artisanales directement concernées" (selon les termes de ces deux dispositions); il a dès lors estimé que, pour pouvoir invoquer une distorsion de la concurrence par rapport à un projet, il fallait que l'entreprise artisanale concurrencée réalise une part importante de son chiffre d'affaires dans le domaine affecté par la mesure. Or, si X.________ SA déployait ses activités commerciales dans la région visée par le projet de développement pour des produits fromagers semblables, les projets partiels contestés n'auraient qu'une influence minime sur les activités commerciales de cette société: la filière de commercialisation de fromage valaisan au lait cru représentait, en 2012, 16% du chiffre d'affaires de X.________ SA; sur les 3'853 tonnes de fromage commercialisé cette année-là, 20% étaient des fromages valaisans au lait cru, soit environ 770 tonnes; le projet de développement concernait un volume potentiel de fromage au lait cru de 120 tonnes, c'est-à-dire un volume six fois moins important que la production réalisée par X.________ SA et équivalent à 2.6% de son chiffre d'affaires. Partant, celle-ci n'était pas habilitée à invoquer une violation du principe de neutralité concurrentiel.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision du 6 février 2015 du Tribunal cantonal, de lui reconnaître la qualité pour faire opposition au projet de développement contesté publié dans le bulletin officiel en juillet 2013 du canton du Valais, puis principalement de renvoyer la cause au Conseil d'Etat afin qu'il statue sur le fond de la cause, subsidiairement de renvoyer la cause au Tribunal cantonal afin qu'il statue au sens des considérants. Elle invoque une violation des art. 89a LAgr et 13 OAS, ainsi que des principe de la liberté économique (art. 27 Cst.) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Le Service de l'agriculture du canton du Valais conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La Commission agricole a renoncé à se déterminer, tout en précisant qu'elle estimait correct l'arrêt attaqué. Le Tribunal cantonal a également renoncé à déposer des observations. L'Office fédéral a souligné que la procédure de constatation de neutralité concurrentielle était de la compétence des cantons.
X.________ SA a persisté dans ses conclusions par écriture du 18 août 2015.
Sur le fond, la cause a trait à l'aide financière requise pour le projet de développement de E.________. Or, il n'est pas évident qu'il existe un droit aux contributions en cause puisque ni l'arrêt attaqué ni le recours n'exposent les conditions posées quant à l'octroi de ces subventions; l'arrêt attaqué a traité uniquement de la question de la neutralité concurrentielle du projet (art. 89a LAgr et 13 OAS) pour arriver à la conclusion que la recourante n'avait pas la qualité pour faire opposition, ce qui constituait l'objet du litige devant le Tribunal cantonal. La recourante devait donc démontrer que la législation topique donne un droit à cet octroi, ce qu'elle n'a pas fait. Partant, le recours est irrecevable. Il le serait aussi de toute façon sur la base de l'art. 83 let. k LTF, comme cela est démontré ci-dessous.
1.2.2. Selon la jurisprudence, il existe un droit à la subvention lorsque la législation elle-même précise de manière suffisamment concrète les conditions d'octroi de la prestation, sans laisser à l'appréciation de l'autorité d'application le soin de déterminer si un montant sera ou non alloué (cf. ATF 138 II 191 consid. 4.2.4 p. 200; 116 Ib 312; 110 Ib 152; arrêts 2C_360/2012 du 17 août 2012 consid. 1.1; 2C_762/2008 du 8 mai 2009 consid. 1.1). Si les conditions d'octroi sont suffisamment précises, il existe un droit à la subvention même si l'autorité dispose, dans le cadre de ces dispositions, d'une certaine marge de manoeu-vre, notamment pour fixer le montant de l'aide (ATF 110 Ib 297 consid. 1 p. 300). Les termes utilisés par le législateur ne sont pas toujours décisifs. La jurisprudence a reconnu à de nombreuses reprises l'existence d'un droit découlant de la législation fédérale, alors que le texte légal employait le mot "peut" ("Kann-Vorschrift") qui implique, a priori, une liberté d'appréciation (ATF 118 V 19 consid. 3a p. 19, 116 V 319 consid. 1c p. 319 et les références citées). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont dépend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles résultent de plusieurs textes, telles une loi fédérale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a p. 227). Une subvention qui ne peut être octroyée que dans des limites budgétaires n'exclut pas l'existence d'un droit, même si pareille situation est plutôt un indice en sens contraire (arrêt 2C_735/2014 du 7 août 2015 consid. 1.2.2; ZBl 2012 617, 2C_461/2011 du 9 novembre 2011 consid. 1).
1.4.2. Ces dispositions mentionnent l' "approbation" du projet par le canton et l' "avis"que doit émettre l'Office fédéral quant au projet de développement, office qui doit, en outre, vérifier que celui-ci soit "approprié du point de vue de l'agriculture et au plan technique et conceptuel". Ces termes démontrent à nouveau le pouvoir d'appréciation dont disposent les autorités administratives. De plus, dans son avis, l'Office fédéral a la possibilité d'énoncer des conditions et les charges auxquelles est subordonné l'octroi d'une contribution. Ainsi, les dispositions relatives à la procédure de décision d'octroi de contributions vont également dans le sens d'une absence d'un droit à celles-ci.
Reste à examiner si la voie du recours constitutionnel subsidiaire (cf. art. 113 ss LTF), qui peut uniquement être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF), est ouverte. Pour que tel soit le cas, il faut toutefois que la recourante ait, en vertu de l'art. 115 let. b LTF, un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. Or, le principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), invoqué par la recourante, ne confère pas à lui seul une position juridiquement protégée. En revanche, en tant que la recourante invoque la violation de sa liberté économique, elle a la qualité pour recourir et la voie du recours constitutionnel subsidiaire est ouverte.
3.1. La recourante prétend que, sur la base de la liberté économique (art. 27 Cst.), la qualité pour recourir (recte: la qualité pour faire opposition) devrait lui être reconnue. Elle cite, à cet égard, un auteur (ETIENNE POLTIER, Les subventions in: Andreas Lienhard (éd.), Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band X, Finanzrecht, p. 343 ss, n° 197, p. 437), selon lequel la légitimation à recourir devrait sans doute être admise dans le cas d'un concurrent qui fait valoir que la subvention octroyée rompt l'équilibre concurrentiel. Puis, la recourante tend à démontrer qu'elle possède la qualité de concurrente directe du projet de développement contesté.
3.2. L'objet du litige a trait à la qualité pour former opposition dans le cadre de l'enquête publique prévue par l'art. 13 al. 3 OAS (cf. art. 89a LAgr) destinée à s'assurer de la neutralité concurrentielle du projet envisagé.
Lorsque la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (loi sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 700) a intégré des nouvelles possibilités d'activité en zone agricole et la loi sur l'agriculture a étendu le concept d'activité agricole, la question de la concurrence avec d'autres secteurs économiques qui ne pourraient pas bénéficier des aides octroyées aux agriculteurs s'est posée. Ceci explique l'art. 13 OAS qui énonce le principe de neutralité concurrentielle à laquelle est subordonné un soutien de l'Etat (Message du 1er février 2012 concernant l'évolution future de la politique agricole dans les années 2014 à 2017, FF 2012 1857 ss ch. 1.3.4; DONZALLAZ, op. cit., n° 1394 ss, p. 531). Dans ce cadre, la possibilité de faire opposition a été octroyée aux personnes susceptibles de se trouver en concurrence avec les bénéficiaires des aides en cause, soit les entreprises artisanales directement concernées dans la région d'approvisionnement pertinente au plan économique (art. 13 al. 4 OAS). Est donc déterminante à cet égard la notion d'entreprise artisanale. On ne voit dès lors pas en quoi la liberté économique pourrait octroyer à la recourante la qualité pour faire opposition en application de l'art. 13 al. 4 OAS. L'auteur cité n'est d'aucun secours à la recourante. En effet, sa supposition (cf. consid. 3.1) quant à la légitimation à recourir est avancée par rapport au critère de l'intérêt digne de protection, critère applicable pour déterminer la qualité pour recourir dans le cadre du recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF). L'auteur précise ce point dans son article (ETIENNE POLTIER, op. cit. n° 196 p. 437). Or, n'est pas en cause la qualité pour recourir devant le tribunal de céans mais, comme susmentionné, la qualité pour former opposition dans le cadre de l'enquête publique relative à la neutralité concurrentielle, qualité subordonnée à la qualité d'entreprise artisanale. Le grief doit dès lors être rejeté.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire de la recourante, au Conseil d'Etat du canton du Valais, à la Commission agricole A.________, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral de l'agriculture.