Source: http://www.limesonline.com/cartaceo/leuropa-della-bundesbank
Timestamp: 2019-12-12 21:36:26+00:00
Document Index: 9720834

Matched Legal Cases: ['art. 106', 'art. 107', 'art. 105', 'e contrario', 'art 1968', 'art 1974']

L’EUROPA DELLA BUNDESBANK - Limes
ARTICOLI, economia, euro, Ue, Europa
1. L’IMPEGNO PER UNA MAGGIORE integrazione monetaria nell’Europa del dopoguerra scandisce una storia avvincente, con molti inasprimenti, nuovi inizi e passi indietro.
Questo non deve tuttavia stupire, poiché la valuta fa tradizionalmente parte dell’anima della sovranità nazionale, come la politica monetaria fa parte dell’ambito centrale di azione e di decisione della moderna politica economica. Secondo Schumpeter, nella moneta si spiega tutto: «Che cosa vuole questo popolo, che cosa fa, per cosa soffre, cosa è»1, e il massimo rappresentante della scuola liberale friburghese, Walter Eucken, ha accordato alla politica monetaria il «primato» nel suo Fondamenti della politica economica che tratta il concetto dell’economia di mercato2.
Considerando la centralità del significato dei concetti di moneta e politica monetaria da una parte, nonché le differenti tradizioni, strutture e preferenze strategiche dei paesi europei dall’altra, si può ragionevolmente affermare che i progressi nell’integrazione sono tutt’altro che facili proprio in questo settore. Ma ciò non significa affatto che siano poco importanti o inutili.
Mi occupo professionalmente di questo argomento ormai da più di tre decenni e sono da tempo convinto che l’Europa necessiti di un’integrazione valutaria funzionale e duratura, che sia allo stesso tempo orientata verso la stabilità, se il suo obiettivo è davvero quello di proseguire verso l’integrazione economica e politica. Ed è esattamente questo che credo sia indispensabile per garantire durevolmente il benessere e il mantenimento della pace in Europa. Il fatto di appurare se l’integrazione monetaria possa essere considerata un veicolo, ovvero anche una forza trainante per l’integrazione economica e politica – come evidentemente hanno pensato e tutt’ora ancora pensano Jacques Rueff3 e molti dei suoi seguaci, i cosiddetti «monetaristi» – oppure se l’integrazione monetaria non debba basarsi invece su progressi nell’integrazione politica ed economica, anzi, li «coroni» – come pensano ancora oggi i cosiddetti «economisti» fra gli strateghi della moneta in Europa e anche molti economisti tedeschi – è tuttavia un’altra questione.
Senza voler prendere di nuovo posizione in questa disquisizione – se vogliamo perfino accademica – non esito comunque a dire: l’integrazione monetaria non serve se è soltanto un mezzo – in ogni caso non lo è – per assicurare una stabilità duratura e non produrre conflitti. Necessita di fondamenta economiche comuni e ha bisogno anche della disponibilità ad una sufficiente e persistente comunanza politica. Ciò vale soprattutto se essa assume la forma di un’irreversibile fusione delle monete nazionali e delle politiche monetarie nazionali in un’unione monetaria.
2. I problemi e le controversie fin’ora emersi nella storia dell’integrazione monetaria europea hanno sempre tratto la loro origine, da un lato, dalle diverse tradizioni e, dall’altro, dalle differenti esperienze e preferenze strategiche sia nelle società che nelle politiche degli Stati membri.
Queste differenze nelle esperienze e nelle opzioni strategiche si riferivano principalmente a due ambiti.
Innanzi tutto, alla concezione della politica economica e in particolare al significato di una stabilità duratura del valore del denaro.
In secondo luogo, all’ampiezza del trasferimento dei poteri politici a livello comunitario e con ciò anche alla cosiddetta finalità dell’integrazione politica in Europa.
Le differenti opinioni circa la migliore politica economica si trovano naturalmente in correlazione con le esperienze maturate fino ad oggi da parte dei singoli paesi. Sono però allo stesso tempo l’espressione delle diverse concezioni cui i paesi membri si sono ispirati particolarmente nel dopoguerra.
Mentre, ad esempio, la politica della Germania occidentale – sotto il forte influsso di Ludwig Erhard – si è orientata verso un’economia sociale di mercato e di libero commercio, la politica francese del dopoguerra – sotto l’influenza di Jean Monnet – nella tradizione dello statalismo e del mercantilismo, ha prescritto per lungo tempo il sistema della cosiddetta pianificazione, nonché di una politica commerciale piuttosto protezionistica.
Al contrario, la Gran Bretagna ha una lunga tradizione di liberalismo economico. Nei primi decenni successivi alla seconda guerra mondiale, sotto l’influsso di Keynes e di Beveridge, si affermò un’idea di gestione macroeconomica orientata solo a perseguire l’obiettivo della piena occupazione e che Gernot Gutmann aveva definito come la «continuità dell’interventismo»4. Solo verso la fine degli anni Settanta in Inghilterra si tornava di nuovo ad orientarsi verso concetti fondamentalmente liberali.
Fortunatamente queste differenze, che si intuivano peraltro da tempo anche in altri paesi membri, sono state imbrigliate soprattutto a partire dagli anni Ottanta, sebbene «tracce» se ne scorgano talvolta ancora oggi, più o meno palesemente.
Queste differenti concezioni di base della politica economica si esplicarono non in ultimo anche in valutazioni diverse degli obiettivi di stabilità in relazione al valore del denaro. Così la difesa della stabilità interna della nuova moneta, il marco tedesco, introdotta nel 1948, giocò nella Germania occidentale un ruolo sempre più prioritario, tanto che – dopo le brutte esperienze del passato – essa venne sin dall’inizio affidata ad una banca d’emissione indipendente dalle istanze politiche. E quando, negli anni Sessanta, si arrivò ad una tensione tra la cosiddetta stabilità interna (livello dei prezzi) e la cosiddetta stabilità esterna (corso dei cambi), venne immediatamente data la priorità alla prima delle due istanze. Ciò non è stato e non è neanche oggi in egual misura il caso in tutti i paesi membri, sebbene soprattutto a partire dagli anni Ottanta anche in ambito europeo sia stato dato un ruolo sempre più importante all’obiettivo della stabilità dei prezzi.
Accanto a differenti concezioni e diverse preferenze strategiche nella politica economica e monetaria, nelle divergenze di opinione sulla migliore strada da percorrere per arrivare all’integrazione monetaria hanno avuto un ruolo sempre più preponderante anche le diverse concezioni sull’ampiezza dell’integrazione politica che si voleva ottenere, in particolare sul trasferimento dei poteri alle istituzioni sovranazionali – anche se poi ciò non è sempre stato espresso così chiaramente. Certamente oggi esiste in quasi tutti i paesi membri, al di là della creazione dell’unione doganale e del mercato comune, una disponibilità di base alla cooperazione nella Comunità, in quasi tutti i settori della politica. Ma fino a che punto si deve andare? Quali saranno le linee-guida adatte allo scopo? Quali sistemi di voto dovranno valere per le decisioni comunitarie? E soprattutto, quali strutture istituzionali e quali procedure dovranno regolare l’ambito sovranazionale? In poche parole, si tratta della questione alla quale gli Stati membri hanno dato risposte in parte diverse, ovvero: quale Europa vogliamo veramente? L’obiettivo formulato nel Trattato di una «sempre più stretta unione fra i popoli d’Europa» in ogni caso non contiene una risposta più chiara a queste domande.
Certo, nel Trattato di Maastricht alcune di queste domande, almeno per ciò che attiene il campo monetario, hanno avuto risposta. Tuttavia, per quel che concerne le finalità politiche dell’integrazione europea, la gran parte delle questioni è ancora rimasta aperta, come del resto mostrano anche le discussioni preparatorie della conferenza preliminare, intanto iniziata, per il cosiddetto Maastricht II. E proprio tali questioni non sono esattamente una novità. Esse hanno spesso giocato un grosso ruolo non solo in riferimento al settore valutario, ma, al di là di questo, anche negli sforzi e nelle controversie per l’integrazione politico-monetaria.
La Repubblica Federale, che già dai tempi di Adenauer ha sempre visto il mercato comune come un gradino intermedio per un’integrazione politica ancora più ampia, e in tale visione è stata sostenuta in particolare dagli Stati del Benelux, ma anche dall’Italia, è da sempre pronta e disponibile a sacrificare anche la propria sovranità monetaria nel nome di una più larga integrazione politica. Ma proprio questo non voleva, ad esempio, la Francia di de Gaulle e ancora fino alla seconda metà degli anni Ottanta; dopo l’allargamento dai sei membri ai nove, ai quindici Stati di oggi, questo atteggiamento francese ha ricevuto talvolta appoggio fra i nuovi membri entrati nella Comunità. E ciò succedeva perfino ancora quando la stessa Francia si mostrava più disponibile a rafforzare le strutture sovranazionali nel settore monetario.
I prossimi anni diranno se la strada fissata a Maastricht per arrivare ad un’unione monetaria e le trattative in corso per Maastricht II potranno dare il loro contributo all’ulteriore chiarificazione delle finalità politiche dell’integrazione europea. Gli sforzi finora compiuti in direzione dell’integrazione monetaria hanno in ogni caso portato alla ribalta questo tema, e – ne sono certo – la tanto agognata unione monetaria non lo perderà di vista. La proposta per un patto durevole di stabilità che vada al di là del Trattato di Maastricht, lanciata a ragione dal ministro federale delle Finanze, ha ormai posto in luce anche la dimensione della cessione di sovranità nazionale nella politica fiscale. Questo riguardo all’essenziale.
3. Vorrei ora tentare di descrivere un po’ più nel dettaglio e di valutare più a fondo il contributo dato fin’ora dalla politica monetaria all’effettiva integrazione europea. A tale scopo vorrei riassumere lo sviluppo storico in cinque fasi.
A) Gli anni Cinquanta e Sessanta: nascita e realizzazione della Comunità economica europea.
L’integrazione economica iniziata già nel 1951 con la «Montanunion» in un settore economico allora politicamente molto sensibile, venne proseguita su più ampia base nel 1957 con i cosiddetti Trattati di Roma tra i sei Stati fondatori. Soprattutto la costituzione di un’unione doganale che prevedeva una circolazione di merci, di servizi, di persone e possibilmente anche di capitali ampiamente libera nel suo interno, ma anche una politica doganale e commerciale comune verso l’esterno, doveva servire a creare una comunità economica che, almeno secondo le concezioni tedesche 5, sin dall’inizio venne considerata una tappa intermedia per l’ulteriore agognata integrazione politica.
La politica monetaria rivestiva inizialmente nell’ambito della Comunità economica europea un ruolo subordinato. Nonostante ci fosse stata, già nella prima metà degli anni Cinquanta, una quantità di proposte e di progetti per un nuovo ordinamento monetario in Europa 6, i padri fondatori della Comunità economica lasciarono consapevolmente la politica monetaria ancora fra le competenze nazionali. Il Trattato Cee conteneva infatti una dichiarazione comune di intenti per la liberalizzazione dei pagamenti (art. 106), dichiarava la politica dei cambi «un tema di interesse comune» (art. 107) e istituiva, ad incrementare la cooperazione fra gli Stati membri nella politica monetaria, un Comitato monetario a carattere consultivo (art. 105) 7; le decisioni nell’ambito della politica monetaria e dei cambi furono tuttavia lasciate agli Stati membri. A parte il fatto che una più stretta cooperazione avrebbe difficilmente ottenuto l’approvazione di tutti e sei i paesi membri, essa non sarebbe stata nemmeno necessaria, perché i paesi occidentali industrializzati erano in quel periodo ancora fermamente imbrigliati nel sistema mondiale di cambi fissi stabilito a Bretton Woods.
I limiti di questo imbrigliamento incominciarono a diventare a mano a mano più chiari quando, nel 1961, ci fu un sorprendente apprezzamento del marco rispetto al dollaro, che portò con sé anche una modificazione del corso delle valute all’interno del nascente mercato comune europeo. A quei tempi, ciò non era stato ancora percepito come un problema serio, dato che anche negli scambi interni di merci, prestazioni di servizi e pagamenti esistevano ancora molti ostacoli e regolamentazioni. Il conflitto potenziale tra variazioni di cambio e mercato comune assunse però negli anni a seguire dei connotati sempre più chiari. Ciò è accaduto in particolare dopo che nel 1963-’64 il Consiglio della Cee decise, nell’ambito della politica agraria, per un sistema di regolazione del mercato comunitario con prezzi unitari definiti sulla base di unità di conto comuni. Questo sistema si fonda così su cambi monetari stabilmente fissi.
Proprio questi presupposti di base vennero però messi sempre più in dubbio. Gli squilibri di base, che si rivelarono in maniera lampante a metà degli anni Sessanta, portarono a tassi di inflazione differenziati e a continui e perduranti squilibri nelle bilance dei pagamenti fra i paesi industrializzati, in particolare con gli Stati Uniti, ma anche nell’ambito della stessa Comunità economica europea. Ciò non poteva alla lunga rimanere senza effetti sul corso delle valute.
La politica monetaria scivolava in Germania sempre più in un dilemma. Nel quadro di un sistema di cambi fissi, con una moneta ormai pienamente convertibile (a differenza di quella degli altri Stati), si doveva garantire stabilità monetaria all’interno, mentre le eccedenze della bilancia delle partite correnti e gli interventi obbligatori sul mercato dei cambi avevano, tuttavia, un effetto espansivo e quindi riduttivo della stabilità. Nella discussione scientifica tedesca di allora, questa problematica si era evoluta al rango di tema centrale. La risposta degli scienziati, tranne rare eccezioni (ad esempio, Stützel)8 era quella della flessibilizzazione oppure, addirittura, dell’eliminazione totale del sistema dei cambi fissi di Bretton Woods.
Soprattutto il primo documento del Consiglio degli esperti del 1964-’65 ebbe, in questo periodo di relativa calma sul «fronte» del commercio estero, un effetto clamoroso. Influenzato da economisti come Lutz, Sohmen e Giersch, il governo si avvicinava alla realizzazione della piena flessibilizzazione del cambio del marco tedesco, dato che soltanto in questo modo poteva darsi la libertà di esercitare un’efficace politica economica interna di stabilità monetaria9. Questo impulso scaturì dal riconoscimento del fatto che non sarebbe stato possibile, in tempi predefinibili, concertare la politica economica internazionale in modo tale che si potessero avere sufficienti garanzie di salvaguardia della stabilità del corso delle valute10.
Ma, a quei tempi, il governo federale respinse tali considerazioni11.
I n collaborazione con gli altri paesi, si preoccupava invece più che altro di mantenere in essere il sistema di Bretton Woods, e di concentrare, laddove fosse necessario, i propri sforzi verso un ulteriore sviluppo12.
Questi sforzi rimasero però ampiamente sterili. In particolare, a partire dal 1968 si arrivò a perduranti tensioni sul fronte dei cambi. Il marco tedesco era finito sotto il torchio di una pressione rivalutativa. La controversia tedesca interna sulla rivalutazione – nell’ambito della quale Schiller si pronunciava fin dall’inizio per motivi di stabilità politica a favore di una rivalutazione del marco, mentre Kiesinger e Strauss, su consiglio della classe dirigente industriale legata al settore delle esportazioni e delle banche tedesche, erano di parere assolutamente contrario – non influenzò soltanto il risultato delle elezioni fe­derali del 1969; la rivalutazione del marco che ebbe luogo dopo le elezioni rese alla fine evidente anche a livello Cee il conflitto con le altre politiche, in particolare con quella agraria.
A questo si deve aggiungere che alcuni paesi della Cee stavano in parte cominciando a tornare sui propri passi per quanto riguardava la liberalizzazione dei flussi di capitali e dei pagamenti, da essi cautamente iniziata nel corso degli anni Sessanta – contravvenendo con ciò palesemente agli obiettivi posti dal mercato comune. Cominciarono così a mostrarsi con evidenza le avvisaglie del dilemma che negli anni Ottanta si sarebbe mostrato sempre più chiaramente, ovvero la questione dei tre obiettivi: la libera mobilità internazionale dei capitali, i cambi fissi e la conservazione delle prerogative politiche a livello nazionale.
In questo scenario, si discuteva sempre più la questione se e fino a che punto dovesse essere portata avanti in seno alla Cee anche l’integrazione monetaria per preservare e stimolare la prosecuzione dell’integrazione ormai raggiunta. La Francia pensava soprattutto a costituire un sistema monetario in Europa, il quale da un lato avrebbe dovuto permettere una maggiore indipendenza dal dollaro, dominatore mondiale, e dall’altro stimolare un più forte coinvolgimento dei partner della Cee specialmente nei confronti della Germania, un partner dalla moneta in continuo rafforzamento. Per contro, la Germania voleva soprattutto garantire il raggiungimento dell’obiettivo della moneta forte, aprendo possibilmente a molti altri partner europei.
B) Gli anni Settanta: trial and error in uno scenario mondiale difficile.
Già poco dopo le tensioni sui cambi del 1968 e la rivalutazione del marco immediatamente seguente (1969), divenne chiaro che il sistema di Bretton Woods era entrato in crisi. I crescenti deficit di bilancio e i più alti tassi di inflazione negli Stati Uniti fecero in modo di distruggere soprattutto la fiducia nel dollaro americano. La fuga generalizzata verso il marco tedesco non creava crescenti difficoltà soltanto alla politica monetaria tedesca, orientata alla stabilità, ma rendeva problematici gli sforzi di ulteriore sviluppo dei partner in Europa e addirittura degli Usa. Dopo innumerevoli strappi in una direzione e nell’altra, nel marzo del 1973, quando tutti i maggiori paesi industrializzati decisero di lasciar fluttuare le proprie monete nei confronti del dollaro, il sistema dei cambi fissi andò in frantumi.
Questo sviluppo, già delineatosi in precedenza, diede precocemente avvio ad una nuova iniziativa politico-monetaria. Già verso la fine degli anni Sessanta, più il sistema mondiale dei cambi fissi traballava, più diventavano intensi gli sforzi europei di cooperazione e di integrazione nel campo monetario.
Alla base di questi nuovi sforzi c’erano motivi sia economici che politici: 1) L’idea di un’indipendenza della politica monetaria della Comunità europea diventava sempre più concreta. Le asimmetriche regole del gioco di Bretton Woods e la dipendenza monetaria dal paese con la moneta guida, ovvero gli Usa, erano sempre meno accettate.
2) In Europa la progressiva stabilizzazione dei cambi era considerata presupposto fondamentale per la prosecuzione del trend di sviluppo della Comunità, in modo particolare per la politica agraria.
3) La realizzazione dell’unione doganale del 1968 aveva fortemente aumentato l’interdipendenza economica nell’ambito della Cee; l’impellente esigenza di darle anche una base monetaria diventava sempre più pressante.
4) In Francia, a Charles de Gaulle, il quale si era battuto con veemenza contro un ulteriore ampliamento della Comunità, succedeva nell’aprile del 1969 Georges Pompidou, un presidente che dalle sue esternazioni sia di politica interna che di politica estera sembrava far trasparire una maggiore apertura allo sviluppo dell’integrazione europea13.
Sempre su iniziativa di Pompidou, si svolse all’Aja nel 1969 il vertice dei capi di Stato e di governo. È importante ricordare che fu molto significativa ai fini della politica monetaria la decisione presa all’Aja di creare un gruppo di lavoro sotto la presidenza dell’allora premier lussemburghese Werner, il quale si doveva impegnare ad accertare le possibilità di un ulteriore salto di qualità della Comunità verso un’unione economica e monetaria. In questo gruppo di lavoro (nel quale ho fra l’altro fattivamente prestato la mia opera come delegato), riemersero con nuova forza le divergenze venute chiaramente alla luce durante gli anni Cinquanta e Sessanta su importantissime posizioni di base, economiche e politiche.
Soprattutto i rappresentanti dei paesi di ceppo latino facevano pressione affinché un progressivo vincolo dei cambi, con il sostegno di un fondo di riserva comune, portasse entro breve i paesi membri ad un’unione valutaria, in modo tale da creare anche un percorso obbligato di armonizzazione politico-economica14. La sovranità nazionale doveva in questo caso essere, sì, limitata da linee direttive comuni per la politica economica e monetaria, ma non doveva tuttavia essere totalmente eliminata dalla costituzione di istituzioni sovranazionali.
Si giunse così a considerare la stabilità del corso delle valute alla stregua di una pietra angolare nell’ambito dell’integrazione europea («tesi della pietra angolare»). D’altro canto, specialmente i rappresentanti tedeschi e olandesi promuovevano la concezione secondo la quale un’unione monetaria poteva durare e garantire stabilità soltanto sulla base di una politica economica conforme anzitutto all’obiettivo della stabilità e orientata verso l’obiettivo finale di un’unione politica («tesi del coronamento») 15. Esistevano infatti dubbi soprattutto circa la disponibilità politica di tutti gli Stati membri di concordare e definire le loro politiche economiche na­zionali nel quadro di metodi di controllo veramente comuni – uno scenario ampiamente realistico, come mostreranno chiaramente gli anni a seguire.
Il cosiddetto Rapporto Werner del 1970 propose un compromesso tra gli opposti punti di vista. Il nodo centrale delle argomentazioni del Rapporto era costituito dal concetto dell’«effettivo parallelismo». Ciò significava che un’unione monetaria poteva essere realizzata sensatamente solo alle seguenti condizioni: 1) il mantenimento di un parallelismo tra i progressi monetari e quelli politicoeconomici; 2) il parallelismo tra la graduale rinuncia all’autonomia nazionale e la contemporanea creazione di istituzioni e competenze comunitarie; 3) il parallelismo tra la costituzione di organi decisionali comunitari e il potenziamento dei controlli parlamentari.
Nel Rapporto si sosteneva inoltre testualmente che: «Questo trasferimento di competenze riveste un significato politico di fondamentale importanza, che delinea uno sviluppo progressivo della collaborazione politica. L’unione economica e monetaria appare quindi come un fermento a favore dello sviluppo dell’unione politica, senza la quale unione, però, essa non potrà esistere per lungo tempo»16.
Questo assunto ha mantenuto la sua piena validità fino ai nostri giorni.
Tuttavia, proprio questa posizione non venne accettata da tutti e sei i paesi membri nelle susseguenti consultazioni in seno al Consiglio dei ministri. In particolare il governo francese si scagliava contro qualsiasi ulteriore sviluppo dell’integrazione politica in direzione di una maggiore sovranazionalità. In ogni caso, nella decisione del Consiglio del marzo del 1971 si formulava l’obiettivo comune di una graduale costituzione di un’unione economica e monetaria nel giro di dieci anni. Concretamente, ne venne però fissata solo la prima fase – non in ultimo su pressione tedesca – con l’introduzione di un sistema dei cambi a parità fisse, ancorché modificabili, e con obblighi di intervento al fine di mantenere l’oscillazione dei cambi entro una banda stretta (in seguito definita «serpente» a causa del contemporaneo fluttuare nei confronti del dollaro). Verso la fine della prima fase triennale, si sarebbe dovuto verificare se ai sensi dell’«effettivo parallelismo» del Rapporto Werner esistessero i presupposti per una prosecuzione nello sviluppo dell’integrazione.
Tuttavia a questo non si è mai arrivati, perché nei successivi anni critici non si è riusciti a superare gli esperimenti della prima fase, per tacere poi della carente disponibilità francese ad un ulteriore sviluppo nell’ambito dell’integrazione politica. Infatti, con l’ampliamento della Comunità nel 1973, il cerchio degli oppositori ad un più ampio raccordo politico si era allargato. Senza contare che le perduranti gravi tensioni nel sistema monetario internazionale e le difficoltà economiche mondiali originate dal primo shock petrolifero potevano essere superate soltanto mediante un sistema di cambi fissi che poggiasse su una sufficiente convergenza delle politiche economiche e delle economie nazionali. Questo non era il caso per il meccanismo di cambio europeo di allora.
Negli anni dal 1973 fino al 1976 gli sviluppi sono caratterizzati da notevoli divergenze e da una forte crescita dell’inflazione in tutta una serie di paesi della Comunità europea. Le differenze fra le strutture economiche dei paesi membri hanno avuto in questo un ruolo fondamentale. È stato comunque decisivo il fatto che i membri del «serpente» reagivano talvolta in maniera completamente diversa agli stimoli economici e di politica monetaria esterni. Paesi importanti non erano quindi pronti a una politica economica interna connessa con la stabilità dei cambi in un coordinamento fisso delle valute, il cui standard di stabilità era dato dalla moneta più stabile, il marco tedesco.
Anche il ritorno di alcuni paesi a nuove limitazioni nel flusso dei capitali poteva avere un effetto solo transitorio. La permanenza nel sistema valutario delle monete della Comunità economica successivamente uscite sarebbe stata infine possibile soltanto se queste fossero state svalutate nei confronti del marco tedesco, oppure se le autorità monetarie di quei paesi avessero adeguato la loro politica al corso di stabilità della Deutsche Bundesbank, l’avessero quindi strutturata in modo più restrittivo.
Le dichiarazioni del governo italiano, nel febbraio del 1973, e del governo francese, nel gennaio del 1974, facevano però chiaramente capire che questa disponibilità non c’era17.
D i conseguenza, la Francia, l’Italia e la Gran Bretagna uscirono dal cosiddetto «serpente monetario». Rimase quindi soltanto il «piccolo serpente» costituito dal marco tedesco, dalle monete del Benelux e dalla corona danese.
Queste esperienze mostrano che gli sforzi tendenti a progredire in direzione di un’integrazione monetaria orientata alla stabilità nella Comunità europea dell’epoca non avevano ancora una base economica e politica sufficiente. Il sistema dei cambi poteva essere mantenuto solo in una piccola cerchia di paesi, e per il più ambizioso obiettivo dell’unione monetaria mancava, per giunta, la disponibilità ad un vincolo sempre più politico. L’obiettivo politico, formulato nel 1971, di creare nel giro di dieci anni un’unione economica e monetaria, si è dimostrato chiaramente non realistico nelle circostanze di allora.
C) Riorganizzazione verso la fine degli anni Settanta: le alterne fortune del Sistema monetario europeo (Sme).
Nel 1978-’79 si arrivò ad un nuovo tentativo di integrazione, il quale, dopo le notevoli turbolenze iniziali, si dimostrerà invece sempre più efficace nel tempo. Mi riferisco al Sistema monetario europeo (Sme), nato per iniziativa del presidente Giscard d’Estaing e del cancelliere Helmut Schmidt.
La spinta per la riadozione di una cooperazione monetaria più ampia, su basi modificate, venne in particolare dal presidente francese di allora. Come Giscard d’Estaing stesso riconosce nelle sue memorie 18, per lui era importante soprattutto fissare una serie di regole con cui le banche di emissione dei paesi a moneta forte, e quindi in prima linea la Deutsche Bundesbank, avrebbero dovuto appoggiare le monete deboli in misura maggiore di quanto non avvenisse con il «meccanismo a serpente». L’aumento della quantità di moneta collegato a siffatti obblighi di sostegno alle monete deboli avrebbe comportato, per ammissione di Giscard, il probabile effetto finale di far lievitare i prezzi nei paesi a moneta forte. Il mezzo a ciò preposto doveva essere il collegamento del sistema all’Ecu – un’unità di conto costituita in base a quantità prefissate dalle monete del Sistema monetario europeo (Sme), il cui valore dipendeva così anche dalla variazione del valore delle monete appartenenti al sistema. Anche Helmut Schmidt vedeva nell’Ecu il punto di partenza centrale del nuovo concetto di evoluzione del meccanismo dei cambi 19. Come Giscard, anche lui si faceva promotore dell’idea che per il funzionamento dello Sme fosse condizione irrinunciabile di impegnare anche quei paesi i quali, secondo una sua espressione, volevano condurre la «politica della stabilità estrema»20.
Se si fosse intesa questa valuta-paniere Ecu come l’avevano intesa originariamente i due padri fondatori, rendendola cioè il punto cardine del sistema di interventi, allora i paesi a moneta forte avrebbero potuto trovarsi a dover fare incetta delle monete dei partner più deboli. Ad esempio, una perdurante forza del marco tedesco avrebbe costretto la Bundesbank all’acquisizione di monete dei partner più deboli, mentre le banche centrali dei paesi a moneta debole non sarebbero state obbligate alla cessione di valuta per sostenere le proprie monete. In poche parole, il sistema dell’Ecu avrebbe dovuto comportare che il paese best-performer si sarebbe orientato secondo il valore medio ponderato di tutte le monete partecipanti. La stabilità interna dei prezzi sarebbe stata quindi subordinata all’obiettivo della stabilità del corso delle valute tra i paesi membri. Solo a prezzo di grandi sforzi si è riusciti a respingere questi scenari, a mio modesto avviso pericolosi per la stabilità. Anche la Bundesbank, in quel periodo, si è impegnata affinché fosse mantenuto il sistema di cambio di provata efficacia del «serpente monetario» delle parità bilaterali (paritygrid) e quindi si mantenesse l’orientamento secondo la migliore best-performance politico-finanziaria del momento. Già in quella circostanza la Bundesbank si era così attirata le pesanti critiche del cancelliere di allora, che ne aveva definito l’atteggiamento come «un patriottismo burocratico di categoria e un egoismo nazionale»21.
A differenza degli obiettivi della decisione del Consiglio del marzo 1971, le prospettive collegate allo Sme rimanevano dapprima essenzialmente ancorate alla rivitalizzazione di quella che allora era considerata la prima fase. L’Ecu doveva gradualmente sostituire le monete europee e, «in una seconda fase», le competenze politico-monetarie delle autorità monetarie nazionali dovevano essere limitate mediante la creazione di un Fondo monetario europeo. Ma a questa seconda fase non si è mai arrivati neanche durante tutti gli anni Ottanta, a causa della mancanza di accordo sul concreto funzionamento di tutto l’insieme.
Non tutti gli Stati membri hanno preso parte fin dall’inizio al meccanismo di cambi dello Sme. Sia la Gran Bretagna che, in seguito, nuovi membri come la Spagna e il Portogallo hanno avuto un lungo periodo di incertezza prima di entrare a farne parte; la Grecia è in dubbio ancora oggi. E così, quando più tardi sono entrati, alcuni di loro hanno in parte aderito – come del resto anche per lungo tempo l’Italia – alla banda larga del +/- 6%, rispetto a quella normale del +/- 2,25%. Anche una parte dei paesi partecipanti immediatamente a pieno regime ha avuto qualche difficoltà negli anni iniziali del Sistema. Dato che, per ragioni di politica interna, tali paesi si erano posti delle priorità politico-economiche di natura diversa rispetto ai cosiddetti paesi a moneta forte – in particolare Germania e Paesi Bassi – non rimaneva loro altra via che la svalutazione, in alcuni casi addirittura plurima. E ciò valeva soprattutto per la Francia, il Belgio e l’Italia.
Soltanto quando nella primavera del 1983, sotto l’influsso dell’allora ministro delle Finanze Jacques Delors, dopo drammatiche divergenze interne al governo, la Francia passò ad una nuova politica della stabilità, attenendosi ad essa, nonostante tutte le difficoltà, anche negli anni seguenti, il quadro cominciò lentamente a mutare. Io ritengo che la decisione – allora e per un certo periodo molto contestata all’interno del governo francese – di non uscire dal Sistema monetario europeo, bensì di introdurre, con l’adeguamento della parità del franco, una politica di stabilizzazione interna abbastanza convincente sia stato uno degli avvenimenti più importanti nella storia dello Sme. Questa decisione, infatti, ha portato nel corso degli anni Ottanta anche altri paesi dello Sme ad intensificare i loro sforzi di stabilizzazione interna. Anche se le differenze di tassi di inflazione tra i membri dello Sme potevano essere rimosse solo in parte, le modificazioni a livello di parità diventavano chiaramente sempre più rare. Anche la Francia (negli anni 1985 e 1987) è stata costretta due volte a svalutare il franco. I suoi tassi di inflazione si trovano oggi però, già da lungo tempo, nella fascia più bassa della Comunità. Era in particolare l’Inghilterra a rimanere lontana dal meccanismo di cambio fino al 1990; con la politica della stabilità interna dei paesi membri, indotta dallo Sme, si favorì poi anche a metà degli anni Ottanta il progetto del mercato unico, portato avanti in particolare dal nuovo presidente della Commissione della Comunità europea Jacques Delors. Questo progetto, mirante soprattutto ad una progressiva eliminazione dei vincoli ancora esistenti all’interno della Comunità alla circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali, non avrebbe a mio avviso avuto quasi nessuna chance se non fossero stati riconoscibili già prima i risultati positivi che avrebbero avuto gli sforzi tesi ad una stabilizzazione macroeconomica. Vedo comunque un certo collegamento tra i successi dello Sme, divenuti visibili a metà degli anni Ottanta, e la disponibilità ad adottare il progetto del mercato unico con il cosiddetto Atto Unico europeo del 1986.
I successi crescenti in fatto di stabilizzazione compiuti grazie allo Sme diedero il via, negli anni 1986-’87, anche ad un’altra discussione. Già nel «sistema del serpente monetario» degli anni Settanta, e più marcatamente nello Sme degli anni Ottanta, veniva sempre più attribuita al marco tedesco una funzione di valutaàncora, ovvero della moneta che definisce la misura della stabilità per il sistema nel suo complesso. Alla base di questo sviluppo non c’era né una decisione comunitaria, né tanto meno una formale istanza tedesca. Ma il marco veniva spinto a svolgere tale ruolo da tutti i mercati, sia a causa della strutturazione dello Sme come una rete di parità centrali bilaterali (parity-grid), che del fatto che il marco tedesco alla lunga era (ed è) la moneta più forte nell’ambito dello Sme stesso. Per i partner dello Sme questo significava però che, per poter stabilizzare il cambio delle loro valute rispetto al marco tedesco, dovevano almeno in parte rinunciare al loro spazio decisionale discrezionale per favorire il collegamento alla politica monetaria della Bundesbank.
Esattamente questa «asimmetria» del sistema – come la chiamava il ministro delle Finanze francese di allora Balladur – procurava però crescenti problemi politici ad alcuni fra i più grandi paesi membri. Ciò che a partire dalla prima fase di stabilizzazione del 1983 veniva da loro considerato in modo positivo, venne in seguito invece visto sempre più come un problema di prestigio, specialmente dalla Francia. Una perdurante «asimmetria nella distribuzione degli oneri», nella quale uno o due paesi definivano lo standard della stabilità, dove però il presunto onere dell’adeguamento a questo standard alla fine gravava solo sugli altri paesi, sembrava difficilmente tollerabile a lungo termine. Così da parte francese si cominciava ad esprimere il desiderio che una quota di franchi francesi venisse accolta a far parte delle riserve valutarie tedesche, per poter raggiungere una certa parificazione tra il franco e il marco. Dato che naturalmente la parte tedesca per motivi di principio non si poteva dichiarare disponibile a questo, il ministro delle Finanze francese Balladur intraprese un nuovo tentativo all’inizio del 1987. In un memorandum22 invitava generalmente a perseverare nello sviluppo del Sistema monetario europeo, ma articolandolo in maniera più «simmetrica». Il punto principale delle sue stimolanti riflessioni era in particolare l’idea di estendere e agevolare gli interventi inframarginali e di migliorare la concertazione delle rispettive politiche economiche nazionali.
Dopo una prolungata discussione, ancora nell’autunno dello stesso anno si arrivò al cosiddetto Accordo di Basilea-Nyborg23 con una modifica nelle condizioni di restituzione dei debiti contratti a causa di interventi a sostegno, restando invece quasi invariata la struttura di base dello Sme. La spina dell’«asimmetria» si faceva però sentire e doveva (insieme alle pressioni del presidente Delors affinché venissero introdotti nuovi princìpi integrativi che portassero avanti il programma del mercato unico) stimolare nuove iniziative orientate ad un’effettiva unione economica e monetaria.
D) Sul finire degli anni Ottanta: ricomincia la discussione sull’obiettivo di un’unione economica e monetaria.
La presidenza di turno della Comunità europea da parte del governo tedesco nel 1988 suscitò dovunque notevoli aspettative per una nuova spinta all’integrazione. Già nel febbraio del 1988, il ministro degli Esteri Genscher presentò sorprendentemente in pubblico un documento (del resto neanche approvato a livello di governo federale) che portava il titolo di Memorandum per la creazione di uno spazio monetario europeo e di una Banca centrale europea, il quale venne poi definito come proposta personale24.
In questa elaborazione veniva proposto un ulteriore sviluppo della collaborazione politico-monetaria fino a farla diventare una vera unione monetaria che prevedesse contemporaneamente la costituzione di una Banca centrale europea indipendente. Un mese più tardi il ministro competente, Stoltenberg, presentava un memorandum che trovava perfino l’appoggio della Bundesbank. In questo memorandum si elencavano nel dettaglio i presupposti – da lungo tempo auspicati dal governo federale – per lo sviluppo di un’unione economica e monetaria, soprattutto per una liberalizzazione completa a breve termine dei flussi di capitali in Europa, come del resto anche per una durevole ed efficace politica della stabilità in tutti i paesi membri25.
Queste due prese di posizione scatenarono una vivissima discussione in seno alla Comunità. Già nel giugno 1988, i capi di Stato e di governo della Comunità europea decisero, durante il vertice di Hannover (facendo evidentemente seguito alla proposta procedurale contenuta nel documento Genscher), di nominare un gruppo di esperti sotto la direzione del presidente della Commissione Jacques Delors. Questo gruppo, del quale facevano fra l’altro parte anche i presidenti delle Banche centrali degli allora dodici paesi membri (come esperti, non come rappresentanti delle loro istituzioni), doveva elaborare delle proposte che promuovessero passi in avanti concreti verso il raggiungimento di un’unione economica e monetaria. L’indagine, ovvero il cosiddetto Rapporto Delors, accanto all’elaborazione di proposte istituzionali nel campo della politica monetaria, si occupava anche dei presupposti economici, ponendo l’accento sulla necessità di una forte convergenza e di un più stretto coordinamento della politica economica come conditio sine qua non per il successo dell’unione monetaria, rinunciando però per il momento a fare proposte
sulla tempistica. Questo Rapporto Delors venne consegnato nell’aprile del 1989 al Consiglio dei ministri economici e finanziari, e da questo venne poi passato al Consiglio europeo. Sorprendentemente, nel giugno del 1989 i capi di Stato e di governo trovarono un accordo sulla decisione di riprendere inderogabilmente l’obiettivo di un’unione economica e monetaria, fissando già il termine dell’inizio della prima fase al 1° luglio 1990.
Questo nuovo inizio si rifaceva, in linea di principio, al concetto sviluppato nei primi anni Settanta dal Gruppo Werner, ma fallito a causa di resistenze politiche e di divergenze economiche. Le esperienze maturate nel frattempo avevano chiaramente mostrato le difficoltà legate alla sua realizzazione, tanto più che dall’iniziale Comunità dei Sei si era intanto arrivati alla Comunità dei Dodici. Alla fine degli anni Ottanta subentrarono importanti modificazioni, che regalarono nuovi impulsi in direzione di un’integrazione ancora più sostanziale nell’ambito monetario. Vorrei qui ricordare soltanto due avvenimenti che, dal mio punto di vista, ritengo essere stati particolarmente importanti.
Nel cosiddetto Atto Unico europeo del 1986 si decideva di realizzare entro la fine del 1992 il mercato unico europeo e con ciò si intendeva fra l’altro anche liberalizzare, sempre entro la fine dello stesso anno, il flusso dei capitali interno all’Europa. Fino a quel momento, le restrizioni al libero movimento dei capitali costituivano per alcuni paesi un mezzo sempre meno efficace per limitare le esportazioni di capitali dal proprio interno e poter influire sul corso dei cambi. L’imminente eliminazione di questa possibilità ebbe l’effetto di rafforzare in alcuni dei paesi dello Sme le preoccupazioni che così potesse ulteriormente consolidarsi l’obbligo economico-politico di adeguamento alla politica monetaria della cosiddetta moneta-àncora. Si giungeva quindi a riconoscere la necessità di arrivare all’unione monetaria solo in ragione della possibilità di evitare una dipendenza ancora più forte dalla linea di stabilità della Bundesbank e di partecipare in modo crescente alla definizione della politica monetaria grazie a una Banca centrale europea.
Fra l’altro, anche i grandi cambiamenti storici dell’89-’90 nei rapporti Est-Ovest diedero nuovi impulsi agli sforzi di integrazione monetaria. Le prospettive che si delineavano con la riunificazione delle due Germanie, e quindi con l’unione monetaria interna tedesca, infondevano nuovi stimoli sia alla parte tedesca che ai partner del processo di integrazione europea. Alcuni paesi temevano però che con la riunificazione delle due Germanie sarebbe nato nel cuore dell’Europa un paese che alla lunga avrebbe potuto dominare i suoi partner sia economicamente che politicamente. La Germania doveva quindi, adesso più che mai, essere imbrigliata in un’entità più grande, in modo tale da poter neutralizzare durevolmente il suo crescente peso 26.
Tuttavia, il governo federale dichiarò subito di non vedere contraddizioni tra riunificazione tedesca e integrazione europea, perché lo svilup­po doveva essere portato avanti in entrambe le direzioni. Il cancelliere federale parlò al riguardo delle due facce di una stessa medaglia.
Entrambi questi fattori hanno senza dubbio notevolmente favorito le trattative che, poi nel dicembre 1991, sono sfociate nel Trattato di Maastricht. In questo Trattato, che prevede di arrivare dopo un processo in tre fasi ad un’unione economica e monetaria, le questioni procedurali e istituzionali in ambito monetario, nonostante – come ritengo – ci siano alcuni dettagli poco chiari, sono generalmente regolate in maniera ampiamente soddisfacente. Purtroppo non si è finora riusciti a creare un’unione politicamente più solida e sviluppata, che alla lunga è necessaria. Evidentemente, fino a questo momento la Germania non è riuscita a far accettare le proprie concezioni sia per quanto riguarda l’ampliamento degli ambiti di competenza politica che per ciò che concerne l’ulteriore sviluppo della struttura politico-istituzionale. Se riuscirà a farlo in occasione delle trattative del cosiddetto Maastricht II, resta ancora tutto da vedere. Si spera comunque che almeno per quanto concerne una disciplina di bilancio duratura si possa arrivare ad un accordo sul patto di stabilità proposto dal ministro federale delle Finanze Waigel.
Il passaggio alla terza e ultima fase, previsto per il 1999, significherà senza alcun dubbio un importante «salto di qualità» nell’integrazione complessiva dell’Unione europea. Per i paesi partecipanti essa comporterà una definitiva rinuncia ad una parte centrale della sovranità fino a quel momento esercitata. E ciò vale in particolare per il cosiddetto paese-àncora Germania, la cui politica di stabilità, insieme a quella dei Paesi Bassi, precorre de facto ampiamente il corso politico- monetario in Europa, e che, come del resto gli altri paesi partecipanti, con l’entrata nell’Unione monetaria dovrà far confluire la propria moneta, il marco tedesco, così apprezzato a livello mondiale, dapprima economicamente – ma poco dopo anche legalmente – nella moneta comunitaria, l’euro. D’altro canto, l’unione monetaria condurrà secondo tutte le previsioni – almeno transitoriamente – ad una bio tripartizione dell’Europa, ovvero tra quei paesi che partecipano fin dall’inizio a pieno regime all’unione monetaria, e quelli che non corrispondono del tutto o in parte ai criteri di accesso definiti nell’accordo, oltre ai paesi (come l’Inghilterra e la Danimarca) i quali si sono riservati il diritto di partecipare o di non partecipare.
Gli effetti sull’ulteriore sviluppo della complessiva integrazione europea dipenderanno soprattutto da quali risultati avrà l’unione monetaria dopo il suo avvio. Se – in termini di stabilità monetaria all’interno e di esclusione di tensioni tra i paesi membri – sarà economicamente un successo, è mia opinione che alla fine anche l’integrazione politica nei rapporti interni e il ruolo politico esterno dell’Unione europea ne trarranno notevoli impulsi positivi. Se, al contrario, la nuova moneta sarà notevolmente meno stabile di quanto non sia fino ad ora stato il marco tedesco, ovvero, se vi saranno notevoli tensioni economiche tra i paesi membri, allora ciò potrebbe dare origine a gravi influssi negativi su tutto l’ulteriore processo integrativo in Europa.
E) La prima metà degli anni Novanta: nuovi rischi relativi ai cambi delle valute ed esperienze che se ne possono trarre.
Gli sviluppi fin qui avuti nel campo monetario offrono molti insegnamenti, la sottovalutazione dei quali potrebbe addirittura mettere in pericolo il prosieguo del processo di integrazione in Europa. Anche il crescente inasprirsi della crisi nella prima metà degli anni Novanta ha fornito nuove e importantissime esperienze.
Quando nel 1992 il processo di ratificazione del Trattato di Maastricht cominciò ad incepparsi a causa del referendum negativo danese e delle perduranti incertezze in Francia, si arrivò – per alcuni sorprendentemente – a repentini sviluppi critici nello Sme. Per gli osservatori esperti, tuttavia, queste crisi non erano poi così sorprendenti: esse infatti erano la conseguenza di una tendenza negativa nella dinamica dei tassi di cambio che ormai da tempo richiedeva una soluzione, ignorata com’era dalle istanze politiche competenti. La limitata variazione dei cambi nominali – dal 1987 non c’è più stata modificazione delle parità centrali – aveva dato corpo all’illusione che il sistema dei cambi potesse ancora avere fondamenta realistiche e che la politica dei paesi partner fosse sufficientemente orientata alla stabilità. In verità, però, soprattutto a partire dal 1989 sono nate notevoli divergenze, i cui effetti monetari si sono ulteriormente acuiti dopo il 1990, a causa del sovraccarico della politica monetaria tedesca dopo la riunificazione delle due Germanie.
Per il marco tedesco si era inoltre formata una tendenza al deprezzamento reale nei confronti di importanti monete incluse nel meccanismo dei cambi 27, che veniva resa ancor più acuta dal cambio d’accesso chiaramente esorbitante della sterlina inglese nel 1990. Questo deprezzamento reale del marco tedesco risultava alla fine dal fatto che anche paesi con aumenti dei prezzi al consumo più consistenti di quelli della Repubblica Federale cercavano di mantenere stabile il corso delle proprie valute orientandosi sempre più al marco tedesco. Lo facevano compensando l’aumento dei prezzi e la minore competitività con più alti tassi di interesse. Questi vantaggi nei tassi di interesse hanno potuto evitare per un certo lasso di tempo tensioni sui cambi fra le monete dei partner dello Sme. Una siffatta politica dei cambi ha offerto per un certo periodo dei vantaggi ai paesi con moneta tendenzialmente più debole, dato che a ciò era collegata una «importazione di stabilità» dai paesi che godevano di un tasso di aumento dei prezzi relativamente basso.
Dato che il periodo di stabilità dei cambi nominali non era stato utilizzato appieno dai paesi partecipanti, in modo da arrivare mediante una politica di stabilità interna ad una reale stabilità dei cambi, il Sistema monetario europeo si è trovato a fronteggiare una sempre più urgente necessità di adeguamento delle parità. La Bundesbank ha ravvisato e reso pubblico per tempo questo problema 28, m a purtroppo senza esito. Nella maggior parte dei paesi, anche secondo le autorità di Bruxelles, i cambi erano diventati un affare politico. Atteggiamenti da politica del prestigio e incapacità di aprire lo sguardo ad un panorama più ampio in relazione all’imminente unione economica e monetaria hanno così impedito di prendere per tempo una decisione.
Le gravi crisi che lo Sme ha dovuto affrontare negli anni 1992 e 1993 possono alla fine essere considerate semplicemente una conseguenza di questa «politica dell’ostinazione», completamente avulsa dalle realtà economiche. Rivalutazioni e svalutazioni, intraprese per tempo, avrebbero invece potuto stabilizzare il sistema. Il ritardo di questi adeguamenti nei cambi ha portato de facto più ad una disintegrazione che non ad un reale avvicinamento fra i partner europei.
Il ritardo negli adeguamenti dei tassi centrali ha creato infatti problemi non solo alle monete di per sé già in difficoltà; anche le monete i cui fundamentals erano in ordine venivano a trovarsi sotto pressione. Il sistema nel suo complesso aveva quindi perso in credibilità. Soltanto nel 1993 – purtroppo con ritardo – si è arrivati anche all’ampliamento delle bande dal +/- 2,25%, utilizzato fino a quel momento, al +/- 15%. Questa decisione ha portato a una stabilizzazione, salutata con grande gioia, perché consegnava la responsabilità dei cambi più espressamente alla politica di stabilità dei diversi Stati.
Questi processi accaduti negli anni 1992-’93 hanno ancora una volta messo in evidenza quanto l’integrazione monetaria abbia bisogno di fondamenta economiche molto solide e come comportamenti inadeguati nell’ambito monetario possano mettere in pericolo il processo di integrazione. Infatti, gli sviluppi a volte estremamente negativi dei cambi nella prima metà degli anni Novanta, non solo hanno portato insicurezze e controversie nel processo di integrazione complessiva, ma hanno dato origine anche a ritardi nello sviluppo delle economie dei paesi partecipanti, fra le quali alcune – e anche quella tedesca – portano ancora oggi segni di sofferenza. Certo, nell’agognata unione monetaria il problema si porrà in modo diverso che in un regime di cambi come quello attuale. Infatti non potranno esserci – ed ex definitione non ci saranno più – rischi derivanti da crisi dei cambi all’interno dell’unione monetaria. In compenso, però – in particolare nel caso di sviluppo divergente delle economie e di politiche finanziarie non convergenti – esistono altri rischi e tensioni potenziali; per tacere dei perduranti rischi nei rapporti di cambio esterni, sia che si tratti di rapporti con altri paesi dell’Unione europea, sia che si tratti di rapporti con paesi terzi. I rischi collegati ai cambi tra l’unione monetaria e gli altri paesi dell’Unione europea potrebbero e dovrebbero essere attenuati da un Sistema monetario europeo sviluppato alla luce delle esperienze fin qui fatte. Il rischio di crisi dei cambi continuerà però ad esistere come prima nei rapporti con i paesi terzi, anche se un euro stabile può costituire un contrappeso più robusto nei confronti del dollaro e dello yen.
4. La realizzazione dell’integrazione europea è e rimane un compito di significato storico. Il suo nucleo consiste nel conservare la molteplicità culturale e le identità nazionali, mentre contemporaneamente si crea un sistema transnazionale o addirittura sovranazionale in quegli ambiti nei quali il mantenimento delle com­petenze nazionali nel corso del processo di integrazione porterebbe ad esiti subottimali.
E questo riguarda certamente l’ambito dell’integrazione monetaria. Un’unione economica e monetaria è il passo integrativo da compiere per far avanzare l’integrazione europea in uno dei settori-chiave dell’economia e della politica. Ma questo può valere soltanto se l’unione monetaria avrà un successo costante nel tempo per quanto concerne la stabilità e se riuscirà ad evitare tensioni politiche. Per fare questo, accanto al perseguimento di una durevole convergenza delle politiche economiche e finanziarie è necessaria anche la disponibilità a farsi sufficientemente coinvolgere in decisioni, in strategie e in strutture politiche comuni. La già citata constatazione del Rapporto Werner, secondo la quale l’unione economica e monetaria «non possa esistere a lungo termine»
29 senza un’unione politica viene altresì suffragata da numerose esperienze storiche 30, sebbene queste non possano essere applicate sic et simpliciter alle condizioni attuali.
La storia delle alterne fortune dell’integrazione monetaria europea mostra chiaramente, però, come alcuni Stati europei non riescano ancora a gestire la rinuncia ad alcuni aspeti originari della sovranità nazionale. Del resto, sembra che ancora non esista – nonostante l’avvicinamento nel settore della politica monetaria – neanche un pieno consenso circa la questione dell’importanza da dare alla stabilità monetaria rispetto ad altri obiettivi. La differente accentuazione di questo punto così centrale dovrebbe spiegarsi almeno in parte con le differenti esperienze storiche, le diverse tradizioni dalle quali traggono la loro origine le politiche dei diversi paesi. Se non si attua un’ampia concertazione nelle linee di base degli obiettivi di politica economica, e senza una provata capacità di tutti i paesi partecipanti di realizzare l’obiettivo della stabilità, l’unione economica e monetaria sarà sempre in pericolo: poiché l’unione monetaria non è di per sé in condizione di risolvere le divergenze di obiettivi e di interessi. Ne può soltanto trasferire le conseguenze al livello comunitario.
Infatti nessun paese può, trovandosi in un’unione monetaria, raggiungere e mantenere la stabilità soltanto per sé. Del resto è anche vero che una «moneta sovranazionale» non può essere vincolante a lungo termine, se le politiche e le economie dei paesi partecipanti marciano in direzioni divergenti. Ciò metterebbe a dura prova la politica monetaria comune europea.
Non ci si deve quindi illudere che l’unione monetaria possa surrogare la capacità di stabilizzazione interna dei singoli paesi e la loro volontà politica di legarsi in modo durevole. Il consiglio della Banca centrale, già nel 1990, ha posto l’attenzione sul fatto che un’unione monetaria è «una comunità solidale indissolubile» 31 o, più chiaramente, «una comunità di rischio vincolata alla reciproca solidarietà». L’irrevocabile collegamento delle monete fra loro significa infatti che errati sviluppi economici e di politica monetaria nei singoli paesi della Comunità si ripercuotono su tutti i partner con l’incremento del valore del denaro, come naturalmente, al contrario tutti partecipano e traggono vantaggio comune dai successi economici e monetari dei singoli paesi. In un’unione monetaria, i paesi membri sono per sempre collegati fra loro per quanto riguarda il valore del denaro – e non solo in una sorta di «coalizione a tempo» – ovvero nella buona e nella cattiva sorte. Anche l’opzione, ancora in vigore nell’attuale Sistema monetario europeo, di uscire dall’unione, non solo non costituisce più un’alternativa realistica in un’unione monetaria, dato che non significherebbe soltanto una trasgressione del Trattato, ma equivarrebbe a ripartire da zero in campo monetario. Per un paese come la Repubblica Federale ciò vorrebbe dire ricreare daccapo la fiducia che la Bundesbank si è guadagnata in decenni di lavoro.
Per quanto sensata e giusta sia la decisione a favore dell’unione monetaria europea, e conseguentemente anche quella della sostituzione del marco tedesco con una moneta comune europea, tale decisione necessita di presupposti economici di base durevolmente solidi, le cui conseguenze nel tempo vengano di buon grado accettate da tutti i paesi partecipanti. Questa è la lezione più importante che emerge dalle esperienze degli ultimi tre decenni. Gli obiettivi politici possono essere raggiunti in modo durevole soltanto se in accordo con l’economia e giammai in contrasto con essa. E qui sono veramente decisivi i fatti, non le parole.
Ognuno deve sapere che la strada verso l’unione monetaria è una strada senza ritorno. Ciò non valeva soltanto quando si trattava di procedere alla riunificazione delle due Germanie, ma vale anche oggi, quando si prepara l’unità europea. Ecco perché vale veramente la pena di impegnarsi per costruire una piattaforma economica e politica stabile, soprattutto quando da lungo tempo si è – come io sono – convinti propugnatori dell’integrazione europea.
(traduzione di Marina Pia Murrau)
1. J.A. SCHUMPETER, Das Wesen des Geldes, ( L’essenza del denaro ), Göttingen 1970, p. 1.
2. «Tutti gli sforzi per realizzare un ordinamento della concorrenza sono inutili fino a quando non sia garantita una certa stabilità del valore del denaro. La politica monetaria vanta quindi un primato per quanto riguarda l’ordinamento della concorrenza». W. EUCKEN, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, ( Fondamenti della politica economica ), Tübingen 1990, 6a edizione, p. 256.
3. La sua tesi «L’Europe se fera par la monnaie, ou ne se fera pas» (pubblicato in Synthèses, 1950, p. 267), viene spesso citata ancora oggi.
4. G. GUTMANN, Die Entwicklung der Wirtschaftssysteme in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg, ( Lo sviluppo dei sistemi economici in Europa dopo la seconda guerra mondiale ); E. K ANTZENBACH, (a cura di), «Die wirtschaftliche Neuordnung Europas, Erfahrungen und Perspektiven», («Il nuovo ordinamento economico dell’Europa, esperienze e prospettive»), Schriften des Vereins für Sozialpolitik, Band 218, 1991, p. 19.
5. Cfr. W. HALLSTEIN, Die echten Probleme der europäischen Integration, ( I veri problemi dell’integrazione europea ), Kiel 1965, p. 24; e cfr. anche K. A DENAUER, Erinnerungen 1959-1963, ( Ricordi 1959- 1963), Stuttgart 1968, pp. 147 ss.
6. Una particolareggiata rappresentazione dei singoli progetti è contenuta ad esempio nella dissertazione di Bonn dell’anno 1955 di R. MÖHLENBECK, Die Problematik einer einheitlichen europäischen Währungsordnung, ( La problematica di un ordinamento monetario europeo unitario ).
7. Soltanto una decisione del Consiglio dell’8/5/1964 portò alla costituzione di un Consiglio dei presidenti delle Banche centrali.
8. Così Stützel parlava negli anni Sessanta spesso a favore del mantenimento del sistema dei cambi fissi; cfr. W. STÜTZEL, Währungspolitik und Wirtschaftsverfassung, ( Politica monetaria e costituzione economica ), presso la Camera di Industria e Commercio di Dortmund, allegato alle Comunicazioni del 1960, p. 6, oppure «Währungskurse – Zahlungsversprechen», («Corsi valutari – impegni di pagamento»), Die Presse 1-2/2/1969, Wien.
9. Consiglio degli esperti per la valutazione dello sviluppo economico generale, valutazione annuale del 1964-’65, Stoccarda 1965, nn. 240 ss.
10. Consiglio degli esperti, n. 240h; alcuni anni dopo anche Karl Schiller traeva un bilancio simile degli sforzi per il raggiungimento di un’armonizzazione delle politiche economiche in Europa, quando diceva: «Anche il passato avrebbe dovuto insegnarci che siamo ancora abbastanza distanti dall’obiettivo di una politica economica armonizzata e da uno sviluppo economico unitario internazionale»; cfr. K. SCHILLER, «Konvertibilität – Liquidität – Parität: Zum Problem der Währungspolitik in der Nachkriegszeit», («Convertibilità, liquidità e parità: sul problema della politica monetaria nel dopoguerra»), in G. SCHRÖDER-A. MÜLLER-ARMACK-K. HOHMANN-J. GROSS-R. ALTMANN, (a cura di); L. Erhard, Beiträge zu seiner politischen Biographie, ( L. Erhard, contributi alla sua biografia politica ), Frankfurt a. M. 1972, 2a edizione, p. 215.
11. Presa di posizione del governo federale alla sessione annuale 1964-’65 del Consiglio degli esperti per la valutazione generale dell’economia, in Consiglio degli esperti, p. 5.
12. Vanno ricordati in relazione a ciò gli sforzi compiuti negli anni Sessanta per l’introduzione di accordi- swap tra i paesi membri del sistema di Bretton Woods. Cfr. J. TÜNGELER, Die D-Mark im internationalen Währungsgefüge (Rückschau auf Leben und Arbeit, Teil II), ( Il marco tedesco nell’ambito monetario internazionale – Retrospettiva sulla vita e le opere, Parte II), pp. 57 ss.
13. A tale proposito, cfr.: W. WESSELS, Der Europäische Rat: Stabilisierung statt Integration?, ( Il Consiglio europeo: stabilizzazione anziché integrazione? ), Bonn 1980, pp. 50 ss., ed anche W. L IPGENS, «Europäische Integration», («Integrazione europea»), in R. LÖWENTHAL-H. SCHWARZ, (a cura di), Die Zweite Republik, 25 Jahre Bundesrepublik Deutschland – Eine Bilanz, ( La seconda repubblica, 25 anni di repubblica federale in Germania – un bilancio ), Stuttgart 1974, pp. 542 ss.
14. Cfr. a tale proposito: «Europäische Währungsunion ohne Institutionen – Französische Überlegungen zum Werner-Plan», («Unione monetaria europea senza istituzioni – Considerazioni francesi circa il Progetto Werner»), (G.F.), Handelsblatt, del 24/11/1970.
15. Cfr. a tale proposito: A. MÜLLER- ARMACK, Stabilität in Europa – Strategien und Institutionen für eine europäische Stabilitätsgemeinschaft, ( Stabilità in Europa – Strategie e istituzioni per una Comu- nità europea fondata sulla stabilità), Düsseldorf/Wien 1971, pp. 137 ss.
16. Relazione al Consiglio e alla Commissione sulla graduale realizzazione dell’Unione economica e monetaria nella Comunità (Rapporto Werner), ottobre 1970, p. 27.
17. Così, ad esempio, anche il ministro delle Finanze francese di allora, Giscard d’Estaing, faceva notare che il franco fluttuante aumentava la libertà della Francia «di condurre la politica economica che secondo noi sarà più efficace in futuro. Se invece fossimo legati con impegni troppo stringenti nei confronti di monete estere, ciò significherebbe che noi avremmo concesso la priorità assoluta alla politica monetaria. Certo, è vero che abbiamo preoccupazioni politico-monetarie, abbiamo però, come certamente saprete, anche preoccupazioni di politica economica che riguardano le esportazioni, il livello occupazionale ed il mantenimento dei posti di lavoro», brano tratto da V. GISCARD D’ESTAING, discorsi radiofoni- ci e televisivi, stampato il 19/1/1974 nell’Archivio europeo (Documenti) anno 29, 8a puntata, pp. 178 ss.
18. V. GISCARD D’ESTAING, Macht und Leben, Erinnerungen, ( Potere e vita, Memorie), Frankfurt a.M./Berlin 1991, pp. 119 ss.
19. H. SCHMIDT, Die Deutschen und ihre Nachbarn, Menschen und Mächte II, ( I tedeschi ed i loro vicini, Uomini e potenze II ), Berlin 1990, pp. 219-240.
20. H. SCHMIDT, op. cit., p. 230.
21. H. SCHMIDT, op. cit., p. 232.
22. Dettagliatamente trattato in «Balladur-Memorandum im EG-Währungsausschuss», («Memorandum Balladur alla commissione monetaria della Cee»), VWD, Finanz-und Wirtschaftsspiegel, ( Specchio economico-finanziario ), 13/2/1987.
23. Cfr. Edizione speciale della Deutsche Bundesbank, Organizzazioni internazionali e vertici monetari ed economici, n. 3, p. 310.
24. H.D. GENSCHER, Diskussionsgrundlage: Memorandum für die Schaffung eines Europäischen Währungs-raumes und einer Europäischen Zentralbank, ( Base di discussione: memorandum per la creazione di uno spazio monetario europeo e di una Banca centrale europea ), Bonn, 26/2/1988.
25. Entrambi i memorandum sono a mia disposizione e possono essere consultati.
26. Cfr. a tal proposito ad esempio M. THATCHER, The Downing Street Years, ( Gli anni di Downing Street ), New York 1993, pp. 797 ss.
27. Cfr. Relazioni mensili della Deutsche Bundesbank, novembre 1989, p. 36.
28. Cfr. Relazioni mensili della Deutsche Bundesbank, novembre 1989, pp. 37 ss.
29. Rapporto Werner, già citato, p. 27.
30. Cfr. a tal proposito Ordnung der TH. THEURL, «Die Wirtschaft», («L’ordinamento economico»), Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12/8/1995, ed anche S. B ANKELBERG, «Die Vereinheitlichung der Währungen im Deutschen Reich», («L’unificazione delle monete nell’impero germanico»), Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, 1996, pp. 349 ss.
31. Rapporti mensili della Deutsche Bundesbank, ottobre 1990, p. 41.
L’EURONUCLEO POSSIBILE
Non sarà la costituzione a rimettere in moto l’Europa. Dobbiamo far finta di perseguire le geometrie variabili per consolidare il nucleo duro a vocazione federalista. Solo un governo europeo dell’economia eletto a suffragio universale sblocca lo stallo.
L’EURO È ORFANO
La moneta europea non ha mantenuto la promessa di simboleggiare l’integrazione politica del Vecchio Continente e di sfidare il dollaro. Sicché gli americani muovono in suo (interessato) soccorso, proponendo un seggio unico europeo nell’Fmi.
DIETROLOGIA DEL DOLLARO
Alcuni vedono nella vorticosa risalita dell’euro nei confronti del biglietto verde la scelta americana di ‘punire’ gli europei. Un’analisi aneddotica smentisce questa tesi. Ma fra le due sponde dell’Atlantico l’incomunicabilità regna sovrana.
DRAGHI, L’EURO E IL FUTURO DEL WHATEVER IT TAKES
L’assenza di politiche espansive spunta le armi monetarie della Bce, mettendo a repentaglio l’esistenza della moneta unica in caso di nuove crisi. Gli armamentari ‘non convenzionali’ delle banche centrali. Il coniglio dal cilindro si chiama moneta fiscale.