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Timestamp: 2016-10-25 01:39:17
Document Index: 370017891

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 88', 'Art. 58', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 53', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 39', 'Art. 53', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 21', 'Art. 22', 'Art. 31', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 4', 'Art. 156']

111 Ia 9318. Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. M�rz 1985 i.S. Schweizerische Kreditanstalt gegen Stadt Z�rich und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4, 22 ter et 31 Cst.; plan d'affectation des b�timents de la ville de Zurich (fixant une quote-part d'utilisation � des fins d'habitation). Proc�dure (art. 84 ss OJ). Recevabilit� du recours de droit public. Grief d'inconstitutionnalit� du plan consid�r� dans son ensemble (consid. 1). Art. 4, 22ter et 31 Cst. Le plan d�limite � l'int�rieur des zones d'habitation et de la zone centrale de la ville de Zurich des portions de territoire o� une quote-part minimale de la surface brute de plancher doit �tre affect�e � l'habitation. Ce plan a) est compatible avec l'art. 22ter Cst.; il repose sur une base l�gale suffisante (consid. 2a) et r�pond � l'int�r�t public (consid. 2b); b) se justifie au regard de l'art. 31 Cst. (consid. 3); c) ne viole pas le principe de l'�galit� devant la loi (consid. 3). Faits � partir de page 94
Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Z�rich einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfl�che der Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil �ndert an der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden; vergr�ssert sich dadurch die Geschossfl�che, so muss ein dem Zuwachs entsprechender Fl�chenanteil Wohnzwecken zugef�hrt werden, bis der Wohnanteil erreicht ist.
Die Schweizerische Kreditanstalt ist Eigent�merin der Liegenschaften Ohmstrasse 2 und 4 in Z�rich-Oerlikon. Der Plan schreibt f�r diese Grundst�cke einen Mindestwohnanteil von 33% vor. Ein dagegen gerichteter Rekurs der Grundeigent�merin wurde von der Baurekurskommission I des Kantons Z�rich am 14. Januar 1983 abgewiesen, soweit sie darauf eintrat. Hiegegen rekurrierte die Schweizerische Kreditanstalt am 6. Mai 1983 an den Regierungsrat des Kantons Z�rich. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 2. November 1983 ab.
Die Schweizerische Kreditanstalt f�hrt mit Eingabe vom 16. Dezember 1983 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie r�gt eine Verletzung von Art. 4, 22ter sowie 31 BV und beantragt, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 2. November 1983 aufzuheben.
Der Stadtrat von Z�rich beantragt im wesentlichen, auf die Beschwerde nicht einzutreten, und eventuell, sie abzuweisen. Die BGE 111 Ia 93 S. 95Direktion der �ffentlichen Bauten des Kantons Z�rich stellt im Auftrag des Regierungsrates den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
1. Die Beschwerdef�hrerin r�gt in verschiedener Hinsicht eine Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte (Art. 4, 22ter und 31 BV; Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz, der in Anwendung kantonalen Rechts ergangen ist (Art. 86, 87 OG); sie ist somit zul�ssig. Als Eigent�merin von Liegenschaften, die dem Wohnanteilplan unterstellt wurden, ist die Beschwerdef�hrerin vom angefochtenen Entscheid betroffen und damit zur Beschwerde berechtigt (Art. 88 OG). Da auch die �brigen formellen Voraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Der gegenteilige Antrag des Stadtrates geht fehl. Zwar trifft es zu, dass der Regierungsrat mit Entscheid vom 18. Januar 1978 die Erg�nzung der Bauordnung der Stadt Z�rich durch die Vorschriften �ber den Wohnanteil f�r rechtm�ssig befunden hat, und dass dieser Entscheid nicht beim Bundesgericht angefochten worden ist. Indessen galten die mit der Bauordnungsrevision erlassenen vorsorglichen Beschr�nkungen nur provisorisch (Art. 58a der Bauordnung der Stadt Z�rich vom 12. Juni 1963, Fassung vom 4. Februar 1976, BauO). Erst der vom Gemeinderat am 5. November 1980 beschlossene Wohnanteilplan stellt die definitive Anwendung der Art. 39a ff. BauO dar und schreibt den einzuhaltenden Anteil an Wohnfl�che endg�ltig vor. Unter diesen Umst�nden muss es den betroffenen Grundeigent�mern freistehen, den Plan unabh�ngig davon anfechten zu k�nnen, ob sie sich schon gegen die vorangegangenen provisorischen Massnahmen zur Wehr gesetzt haben. Der Regierungsratsbeschluss vom 18. Januar 1978 schliesst daher das Recht zur Beschwerde gegen den Wohnanteilplan nicht aus, wenn auch der Regierungsrat bereits in diesem Entscheid bei der Beurteilung der vorsorglichen Beschr�nkungen die Gesetz- und Verfassungsm�ssigkeit der Vorschriften �ber den Wohnfl�chenanteil (Art. 39a bis 39h und Art. 53a BauO) gepr�ft und bejaht hatte.
Ebenfalls zu keiner andern Beurteilung der Eintretensfrage f�hrt der Umstand, dass die Beschwerdef�hrerin nicht nur die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, sondern BGE 111 Ia 93 S. 96auch die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Wohnanteilplans �berhaupt "im Verfahren der akzessorischen Normenkontrolle" verlangt. Entgegen der Annahme der Beschwerdef�hrerin geht es dabei indessen nicht um eine akzessorische Normenkontrolle, da sie nicht das dem Wohnanteilplan zugrundeliegende kommunale und kantonale Recht, sondern den Plan selbst als verfassungswidrig r�gt. Zu dieser R�ge, die den Wohnanteilplan als Ganzen betrifft, ist die Beschwerdef�hrerin hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage und des �ffentlichen Interesses befugt (BGE 104 Ia 124 E. 1b). Erwiese sich die Beschwerde insoweit als begr�ndet, so h�tte das freilich einzig zur Folge, dass der Plan nur in bezug auf die Liegenschaften der Beschwerdef�hrerin aufgehoben w�rde.
2. Der Wohnanteilplan belegt die Liegenschaften der Beschwerdef�hrerin mit einer �ffentlichrechtlichen Eigentumsbeschr�nkung. Eine solche ist mit Art. 22ter BV nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im �ffentlichen Interesse liegt und voll entsch�digt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt. Im vorliegenden Verfahren stellt sich die Entsch�digungsfrage nicht; es sind daher nur die Fragen der gesetzlichen Grundlage und des �ffentlichen Interesses zu beurteilen.
a) Das z�rcherische Gesetz �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG) sieht sowohl f�r die Kernzonen als auch f�r die Zentrumszonen ausdr�cklich vor, dass die Gemeinden in ihrer Bau- und Zonenordnung "f�r die ganze Zone, gebietsweise oder f�r bestimmte Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken vorschreiben" k�nnen (� 50 Abs. 4, � 51 Abs. 3 PBG). F�r die Wohnzonen gilt die zum gleichen Ergebnis f�hrende Regel, dass andere Nutzweisen als das Wohnen durch die Bau- und Zonenordnung "allgemein oder gebietsweise gestattet oder nach Geschossen, Anteil an der Gesamtnutzfl�che oder Einwirkungsgrad beschr�nkt oder ganz untersagt werden" k�nnen (� 52 Abs. 2 PBG). Abgesehen davon sind die Wohnzonen in erster Linie f�r Wohnbauten bestimmt (� 52 Abs. 1 Satz 1 PBG). Mit dieser kantonalen Regelung stimmen die bereits auf Grund des fr�heren kantonalen Baugesetzes erlassenen Vorschriften der Stadt Z�rich �berein (Art. 39a ff. BauO). Es besteht mithin sowohl im kantonalen als auch im kommunalen Recht eine klare gesetzliche Grundlage daf�r, dass Gebiete ausgeschieden werden k�nnen, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfl�che Wohnzwecken dienen muss.
Die Beschwerdef�hrerin macht indessen geltend, dass der Wohnanteilplan in seiner konkreten Ausgestaltung die ihm von der Bauordnung gesetzten Grenzen in krasser Weise �berschreite. So schreibe der Plan Wohnanteile nicht nur in Gebieten vor, die f�r eine Wohnnutzung geeignet seien (Art. 39a Abs. 1 BauO). Im weitern stehe dem Wohnanteilplan hinsichtlich der Kern- und Zentrumszonen die Vorschrift von � 294 lit. a PBG entgegen, wonach unter anderem B�ros, Ateliers, Praxen, L�den und m�ssig st�rende Gewerbe in diesen Zonen ausdr�cklich zugelassen seien.
Der Auffassung der Beschwerdef�hrerin kann nicht beigepflichtet werden. Was die Wohnzonen betrifft, so steht schon begrifflich sowie auf Grund der Vorschriften des kantonalen Rechts (� 52 PBG) ausser Frage, dass sich diese zum Wohnen eignen. Wo das nicht zutr�fe, m�sste von einer Fehlplanung gesprochen werden, wenn dennoch Wohnzonen ausgeschieden w�rden. Weniger eindeutig verh�lt es sich mit der Kernzone; diese ist ausdr�cklich f�r eine Nutzung zu gewerblichen Zwecken bestimmt (�� 50, 51 PBG). Doch z�hlt auch eine Wohnnutzung zur gesetzlichen Zweckbestimmung der Kern- und der Zentrumszone (� 50 Abs. 4, � 51 Abs. 1 und 3 PBG). Diese Regelung entspricht der seit langem anerkannten st�dtebaulichen Forderung, die Stadtkerne auch ausserhalb der Arbeitszeit belebt zu erhalten; diese sollen nicht erstarren, weshalb Kernzonen seit jeher als gemischte Zonen ausgestaltet wurden (ERICH ZIMMERLIN, Bauordnung der Stadt Aarau, Aarau 1960, � 42 N. 1 bis 3, S. 174/175; � 46 N. 2, S. 182). Es entspricht dies auch dem bundesrechtlichen Planungsgrundsatz, die Siedlungen nach den Bed�rfnissen der Bev�lkerung zu gestalten, namentlich Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckm�ssig zuzuordnen (Art. 3 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG). Etwas anderes l�sst sich auch nicht aus der von der Beschwerdef�hrerin angef�hrten Vorschrift von � 294 lit. a PBG ableiten, nennt doch diese Bestimmung als zul�ssige Nutzweise in Kern- und Zentrumszonen neben B�ros, Ateliers, Praxen, L�den und m�ssig st�renden Gewerben an erster Stelle Wohnungen. Hinzu kommt, dass eine Nutzung der Liegenschaften zu gewerblichen Zwecken nirgends vollst�ndig untersagt wird; der Wohnanteilplan l�sst sie vielmehr in verschieden abgestuftem Ausmass ausdr�cklich zu, wobei er richtigerweise in der Kernzone erhebliche Fl�chen mit Wohnanteil Null vorsieht. Was schliesslich den Vorwurf betrifft, auch an immissionsreichen Lagen seien Wohnanteile festgelegt worden, so l�sst die Abstufung BGE 111 Ia 93 S. 98der Anteile erkennen, dass die Beh�rden der unterschiedlichen Lage und Wohnqualit�t der einzelnen Quartiere und Strassenz�ge Rechnung getragen haben. Ausserdem erlaubt die gesetzliche Regelung im Einzelfall flexible L�sungen wie etwa die Verlegung des Wohnfl�chenanteils bei zusammengeh�rigen Geb�uden (Art. 39e BauO). Auch sind Ausnahmebewilligungen nicht ausgeschlossen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erf�llt sind (� 220 PBG; Art. 53a BauO). Der Wohnanteilplan der Stadt Z�rich wird daher auch in seiner konkreten Ausgestaltung durch eine gesetzliche Grundlage gedeckt.
b) Grunds�tzlich besteht ein gewichtiges �ffentliches Interesse daran, in den Wohnzonen und in der Kernzone minimale Wohnfl�chenanteile festzulegen. Es ist ein raumplanerisch und sozialpolitisch wichtiges Anliegen, der Entleerung der Stadtkerne von der Wohnbev�lkerung entgegenzuwirken und die erw�nschte Durchmischung von Arbeits- und Wohnpl�tzen sicherzustellen, um damit m�glichst auch preisg�nstige Wohnungen zu erhalten und den Verkehrsstrom der Pendler zu reduzieren. Das Bundesgericht hat die Zul�ssigkeit dahingehender Planungsmassnahmen anerkannt (Urteil von 12. Dezember 1979, E. 2b, ZBl 81/1980, S. 231; BGE 103 Ia 419 ff. E. 4). Nach Art. 22ter BV ist grunds�tzlich jedes �ffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist oder gegen anderweitige Verfassungsnormen verst�sst (BGE 102 Ia 114 E. 3). Die Beschwerdef�hrerin r�gt zu Recht nicht, der Wohnanteilplan verfolge ein unzul�ssiges fiskalisches Ziel. Sie bestreitet das Vorliegen eines �ffentlichen Interesses aus verschiedenen andern Gr�nden.
Die Beschwerdef�hrerin macht zun�chst geltend, die st�dtischen Beh�rden d�rften das Ziel, die Wohnnutzung im Kernbereich der Stadt zu erhalten, nur mit Mitteln der Leistungsverwaltung verfolgen. Diese Behauptung steht im Widerspruch zur Regelung des kantonalen und kommunalen Rechts. Wie dargelegt, sieht diese verbindliche Einschr�nkungen zur Erreichung des genannten Ziels ausdr�cklich vor (E. 2a). Wenn die st�dtischen Beh�rden davon Gebrauch gemacht haben, sind sie sich bewusst, dass der Wohnanteilplan nur ein Mittel darstellt, um die Stadt Z�rich als Wohnort f�r die Bev�lkerung attraktiv zu erhalten und namentlich im Stadtkern die Wohnnutzung in ausreichendem Mass sicherzustellen. Die Beh�rden handeln damit im Sinne des Ziels, wohnliche Siedlungen zu schaffen und zu erhalten sowie Wohn- und Arbeitsgebiete BGE 111 Ia 93 S. 99einander zweckm�ssig zuzuordnen (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Die Wohnlichkeit der St�dte bedingt unter anderem, dass die Wohnnutzung in den Zentren erhalten bleibt. Dass auf diese Weise versucht wird, im Stadtkern eine bestimmte Einwohnerzahl zu erhalten, l�sst den Wohnanteilplan nicht zu einer verfassungswidrigen bev�lkerungspolitischen Massnahme werden.
Die Beschwerdef�hrerin bestreitet sodann das �ffentliche Interesse am Wohnanteilplan damit, dass dieser das angestrebte Ziel gar nicht erreichen k�nne. Sie bezeichnet den Plan als untaugliches Instrument, weshalb er zudem unverh�ltnism�ssig sei. Mit dieser Argumentation widerlegt die Beschwerdef�hrerin nicht, dass der Wohnanteilplan das Wohnraumangebot im festgelegten Ausmass sichert, indem er bei Neu- und Umbauten die Schaffung beziehungsweise Erhaltung von Wohnungen gew�hrleistet. Auch wenn nicht gesagt werden kann, ob sich damit der Bev�lkerungsr�ckgang in der Stadt Z�rich wirksam bek�mpfen l�sst, ist es den st�dtischen Beh�rden nicht verwehrt, mit den gegebenen gesetzlichen M�glichkeiten der verh�ngnisvollen Entwicklung entgegenzutreten und wenn immer m�glich eine Wende herbeizuf�hren. Freilich sind die Beh�rden verpflichtet, die Entwicklung zu verfolgen. Sollten sich die Verh�ltnisse erheblich �ndern, so werden die Beh�rden den Wohnanteilplan als Nutzungsplan zu �berpr�fen und anzupassen oder aufzuheben haben (Art. 21 Abs. 1 RPG), sofern die Wohnanteilsverpflichtungen nicht mehr n�tig sein sollten. Unter diesen Umst�nden erscheint auch der Vorwurf der Unverh�ltnism�ssigkeit als unbegr�ndet.
c) Die mit dem Wohnanteilplan angeordneten Eigentumsbeschr�nkungen beruhen somit auf einer gesetzlichen Grundlage und liegen im �ffentlichen Interesse. Sie halten daher vor Art. 22ter BV stand.
3. Die Beschwerdef�hrerin macht im weitern geltend, der Wohnanteilplan verletze die Handels- und Gewerbefreiheit.
Sachgerechte Massnahmen der Raumplanung verletzen Art. 31 BV dann nicht, wenn sie im Zielbereich von Art. 22ter BV liegen und die Handels- und Gewerbefreiheit nicht v�llig ihres Gehalts entleeren (BGE 109 Ia 267 E. 4 mit Hinweis). Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit d�rfen namentlich keine unzul�ssigen wirtschaftspolitischen Ziele verfolgen (BGE 102 Ia 114 E. 3 mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin verfolgt der Wohnanteilplan der Stadt Z�rich keine wirtschaftspolitischen Ziele. Wie erw�hnt, l�sst der Wohnanteilplan in allen Wohnzonen und in der Kernzone Raum f�r eine gewerbliche Nutzung, verlangt er doch nirgends einen Wohnanteil von 100%; in der Kernzone sind weite Fl�chen von einer Wohnanteilspflicht befreit, und weitere Gebiete wurden lediglich mit dem untersten Ansatz von 33% belegt, wie das auf die Liegenschaften der Beschwerdef�hrerin zutrifft (vgl. E. 2a). Eine solche Regelung mag zwar die T�tigkeit von Dienstleistungsbetrieben erschweren. Doch kann nicht gesagt werden, der Beschwerdef�hrerin werde es dadurch verunm�glicht, ihre Dienstleistung zu erbringen; das behauptet sie denn auch mit Recht nicht. Es kann daher keine Rede davon sein, dass die Wohnanteilsverpflichtung bezwecke, die gewerbliche T�tigkeit planwirtschaftlich zu lenken. Verlangt wird einzig, dass auch in der Kernzone von Z�rich-Oerlikon im �ffentlichen Interesse ein Mindestmass an Wohnnutzung sichergestellt wird. Wie die Beschwerdef�hrerin diese Verpflichtung erf�llen will, bleibt ihr �berlassen; die gesetzliche Regelung r�umt ihr eine gewisse Freiheit ein (Art. 39e BauO); auch respektiert sie den Bestand einer wohnanteilplanwidrigen bestehenden Nutzung (Art. 39f BauO; � 357 PBG).
Ebenfalls unbegr�ndet ist der Vorwurf der Beschwerdef�hrerin, der Wohnanteilplan schaffe Marktverzerrungen, weil er beidseits der Thurgauerstrasse in einer Entfernung von f�nf Fussminuten von ihren Liegenschaften keinen Wohnanteil vorschreibe. Die konkrete Gestaltung des Wohnanteilplans in jenem Bereich entspricht der Forderung, nur solche Gebiete mit einem Wohnanteil zu belegen, die f�r das Wohnen geeignet sind. Die Beschwerdef�hrerin macht nicht geltend, dass sich ihre Liegenschaften in der genau gleichen Lage bef�nden. Deshalb ist auch nicht einzusehen, weshalb Art. 4 BV verletzt sein sollte, abgesehen davon, dass dem Rechtsgleichheitsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschw�chte Bedeutung zukommt (BGE 107 Ib 339 E. 4a).
Der Wohnanteilplan der Stadt Z�rich h�lt somit auch vor Art. 31 und Art. 4 BV stand.
4. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich mithin in allen Teilen als unbegr�ndet. Sie ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdef�hrerin als unterliegender Partei aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
� 50 Abs. 4, � 51 Abs. 3 PBG,
� 52 Abs. 2 PBG,
� 52 Abs. 1 Satz 1 PBG,
�� 50, 51 PBG,
� 51 Abs. 1 und 3 PBG,
� 220 PBG,