Source: https://jura-online.de/blog/2016/08/02/apotheken-urteil/
Timestamp: 2020-05-25 14:56:53
Document Index: 135806817

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 116', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 2', '§ 90', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 74', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 90']

Apotheken-Urteil | Blog für Jura Studenten und Referendare
BVerfG Urt. v. 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 (BVerfGE 7, 377 ff.)
Der Beschwerdeführer ist seit 1940 approbierter Apotheker. Nach seiner Rückkehr aus dem Krieg war er in der sowjetischen Besatzungszone zunächst Verwalter, später Staatspächter einer Apotheke. Im Jahre 1955 hat er diese Zone verlassen und ist seitdem als Angestellter in einer Apotheke in Traunstein tätig. Im Juli 1956 beantragte er bei der Regierung von Oberbayern, ihm die Betriebserlaubnis zur Eröffnung einer Apotheke in Traunreut zu erteilen.
Der Antrag des Beschwerdeführers wurde auf Grund des Art. 3 I des bayerischen Gesetzes über das Apothekenwesen vom 16. Juni 1952 in der Fassung des Gesetzes vom 10. Dezember 1955 (GVBl. S. 267) – im Folgenden: ApothekenG – durch Bescheid vom 29. November 1956 abgelehnt, sein Einspruch am 12. Juni 1957 zurückgewiesen.
Nach dem ApothekenG bedarf der Erlaubnis, wer eine Apotheke neu errichten, eine geschlossene Apotheke wieder eröffnen oder eine bestehende übernehmen will (Art. 1 II). Voraussetzung für die Erteilung der Betriebserlaubnis ist in allen Fällen die Bestallung (Approbation); außerdem muss der Bewerber Deutscher i.S.d. Art. 116 GG und gewisse Zeit als approbierter Apotheker tätig gewesen sein; endlich muß er bestimmten Anforderungen an seine persönliche Zuverlässigkeit und Eignung genügen (Art. 2 I).
Für die Neuerrichtung einer Apotheke ergeben sich weitere Erfordernisse aus Art. 3 I des Gesetzes; er lautet:
“(1) Für eine neu zu errichtende Apotheke darf die Betriebserlaubnis nur erteilt werden, wenn
Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 29. November 1956 begründet die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers sowohl aus Art. 3 I a) als auch aus Art. 3 I b) ApothekenG:
Die Errichtung der beantragten Apotheke liege nicht im öffentlichen Interesse. Von Traunreut aus seien etwa 6.000 Menschen mit Arzneimitteln zu versorgen. Dafür genüge die eine vorhandene Apotheke völlig. Aus Erwägungen der öffentlichen Gesundheitspflege seien weitere Apotheken nur dort zuzulassen, wo ein größeres Einzugsgebiet zu versorgen sei. Wirtschaftlich schlecht fundierte Apotheken seien erfahrungsgemäß leichter geneigt, Arzneimittel ohne ärztliche Verschreibung abzugeben und bei der Abgabe von Opiaten eine gesetzlich unzulässige Großzügigkeit walten zu lassen.
Außerdem würde die wirtschaftliche Grundlage der neuen Apotheke nicht gesichert sein, da die Zahl von 7.000-8.000 Einwohnern je Apotheke grundsätzlich als Mindestgrenze zur Sicherung ihrer Leistungsfähigkeit angesehen werden müsse. Der Antragsteller müssen im eigenen Interesse davor bewahrt werden, eine nicht lebensfähige Apotheke zu errichten.
Mit der Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer den Bescheid vom 29. November 1956 und den Einspruchsbescheid vom 12. Juni 1957 an. Er ist der Auffassung, dass Art. 3 I ApothekenG – die Bestimmung, auf die sich die Bescheide stützen – wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG und Art. 2 GG nichtig sei.
Das BVerfG hatte im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerde, die ausnahmsweise auch schon vor Erschöpfung des Rechtsweges zulässig war (§ 90 II 2 BVerfGG), Gelegenheit, erstmals einige grundlegende Überlegungen zur Berufsfreiheit nach Art. 12 I GG anzustellen:
1. Bezieht sich – wie es der Wortlaut nahelegt – der Regelungsvorbehalt in Art. 12 I 2 GG nur auf die Berufsausübungsfreiheit, während die Berufswahlfreiheit (Art. 12 I 1 GG) schrankenlos gewährleistet ist?
2. Wie ist der Regelungsvorbehalt im Sinne von Art. 12 I 2 GG zu verstehen?
3. Wie stellt sich die Verhältnismäßigkeitsprüfung dar?
Der Erste Senat des BVerfG gab im „Apotheken-Urteil“ (Urt. v. 11.06.1958 – 1 BvR 596/56 (BVerfGE 7, 377 ff.)) der Verfassungsbeschwerde des Apothekers statt, hob die Bescheide der Regierung von Oberbayern auf und erklärte Art. 3 I ApothekenG für nichtig.
I. Die Berufsfreiheit als „einheitliches Grundrecht“
Nach Art. 12 I 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Art. 12 I 2 GG gestattet es dem Gesetzgeber, die Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zu regeln. Art. 12 I GG unterscheidet damit – jedenfalls dem Wortlaut nach – zwischen der Berufswahlfreiheit (Art. 12 I 1 GG) und der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 I 2). Während Letztere einem Regelungsvorbehalt unterliegt, scheint die Berufswahlfreiheit schrankenlos gewährleistet zu sein.
Diesem Verständnis tritt das BVerfG aber entgegen. Einerseits lassen sich Berufsausübung und Berufswahl nicht scharf voneinander abgrenzen; vielmehr stellt die Berufsausübung jedes Mal aufs Neue eine Bestätigung der Berufswahl dar. Zudem zeigt das Grundgesetz in Art. 74 Nr. 19 GG, dass auch die Berufswahl („Zulassung“ zu bestimmten Berufen) der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterfallen soll. Daher handelt es sich bei Art. 12 I GG um ein „einheitliches Grundrecht“, wenngleich zu berücksichtigen ist, dass Eingriffe in die Berufswahlfreiheit nach Art. 12 I GG strengeren Voraussetzungen unterliegen als solche in die Berufsausübungsfreiheit (dazu unter III.):
„Beurteilt man die Eingriffsmöglichkeiten des Gesetzgebers in den grundrechtlich geschützten Bereich von der Verfassungsbestimmung selbst her, so könnte der Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 darauf hindeuten, daß Eingriffe nur bei der Berufsausübung zulässig sein sollten, während die Berufswahl der gesetzlichen Regelung schlechthin entzogen wäre. Das kann indessen nicht der Sinn der Bestimmung sein. Denn die Begriffe “Wahl” und “Ausübung” des Berufes lassen sich nicht so trennen, daß jeder von ihnen nur eine bestimmte zeitliche Phase des Berufslebens bezeichnete, die sich mit der andern nicht überschnitte; namentlich stellt die Aufnahme der Berufstätigkeit sowohl den Anfang der Berufsausübung dar wie die gerade hierin – und häufig nur hierin – sich äußernde Betätigung der Berufswahl; ebenso sind der in der laufenden Berufsausübung sich ausdrückende Wille zur Beibehaltung des Berufs und schließlich die freiwillige Beendigung der Berufsausübung im Grunde zugleich Akte der Berufswahl. Die beiden Begriffe erfassen den einheitlichen Komplex “berufliche Betätigung” von verschiedenen Blickpunkten her (ähnlich Klein-v. Mangoldt Anm. IV 2 (S. 370 ff.) zu Art. 12 im Anschluß an Über Freiheit des Berufs, Hamburg 1952).
Zusammenfassend ergibt sich: Die Regelungsbefugnis erstreckt sich auf Berufsausübung und Berufswahl. Sie ist aber um der Berufsausübung willen gegeben und darf nur unter diesem Blickpunkt allenfalls auch in die Freiheit der Berufswahl eingreifen. Inhaltlich ist sie um so freier, je mehr sie reine Ausübungsregelung ist, um so enger begrenzt, je mehr sie auch die Berufswahl berührt.“
II. Der Regelungsvorbehalt in Art. 12 I 2 GG
Art. 12 I 2 GG gestattet es dem Gesetzgeber, die Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zu regeln. Weil es sich nach dem eben Gesagten um ein „einheitliches Grundrecht“ handelt, bezieht sich der Regelungsvorbehalt auch auf die Berufswahlfreiheit (Art. 12 I 1 GG). Mit der Formulierung der Schranke als Regelungsvorbehalt weicht das Grundgesetz von anderen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten ab, so dass sich die Frage stellt, ob damit auch inhaltliche Besonderheiten verbunden sind. Das BVerfG aber versteht den Regelungsvorbehalt im Ergebnis wie einen („normalen“) Gesetzesvorbehalt:
„Was den Inhalt der so allgemein in ihrer Reichweite bestimmten Regelungsbefugnis im einzelnen anlangt, so ist zunächst der Sinn des Begriffs “regeln”, insbesondere im Hinblick auf die Freiheit der Berufswahl, zu klären. Er kann nicht bedeuten, daß der Gesetzgeber im ganzen einen weiteren Ermessensspielraum habe als beim sonstigen allgemeinen Gesetzesvorbehalt, daß er das ganze Gebiet des Berufsrechts umfassender ordnen, den Inhalt des Grundrechts erst konstitutiv bestimmen dürfe (so Scheuner, Handwerksordnung und Berufsfreiheit (Sonderdruck aus “Deutsches Handwerksblatt”), 1956, etwa S. 21, 27f., 31, und Ipsen, Apothekenerrichtung und Art. 12 GG, 1957, S. 41 f.). Bei solcher Auffassung würde das Grundrecht entwertet, indem sein Gehalt ganz dem Ermessen des Gesetzgebers überantwortet würde, der doch seinerseits an das Grundrecht gebunden ist (Art. 1 Abs. 3 GG). Das würde der Bedeutung gerade dieses Grundrechts nicht entsprechen, sich kaum mit der besonderen (pleonastischen) Betonung der “freien” Berufswahl in Art. 12 Abs. 1 vertragen und überdies mit der Gesamttendenz des Grundrechtsabschnitts in Widerspruch stehen, der, wie das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 16. Januar 1957 (BVerfGE 6, 32 [40 f.]) dargelegt hat, “leerlaufende” Grundrechte im früheren Sinne nicht mehr kennt. Es gilt vielmehr auch hier der in der Entscheidung vom 15. Januar 1958 (BVerfGE 7, 198 [208 f.]) entwickelte Grundsatz, daß der Gesetzgeber, wenn er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner Regelung nehmen muß. Nicht er bestimmt frei den Inhalt des Grundrechts, sondern umgekehrt kann sich aus dem Gehalt des Grundrechts eine inhaltliche Begrenzung seines Gesetzgebungsermessens ergeben. Auch in Art. 12 Abs. 1 liegt eine klare materielle Wertentscheidung des Grundgesetzes für einen konkreten wichtigen Lebensbereich vor; der Gesetzgeber ist deshalb hier nicht so frei wie etwa bei der Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes, der einen allgemein für die öffentliche Gewalt geltenden Rechtsgrundsatz darstellt, dessen konkreten Gehalt der Gesetzgeber erst für bestimmte Lebensverhältnisse unter Berücksichtigung der für sie jeweils geltenden Gerechtigkeitsgesichtspunkte zu bestimmen hat.
Andererseits bedeutet “regeln” nicht, daß der Gesetzgeber das Grundrecht in keiner Hinsicht einschränken dürfe. An sich enthält jede Regelung auch das Sichtbarmachen von Grenzen. Doch deutet der Ausdruck “regeln”, den der Grundgesetzgeber hier offenbar bewußt statt des in den Grundrechtsbestimmungen sonst üblichen “beschränken” oder “einschränken” gebraucht, darauf hin, daß eher an eine nähere Bestimmung der Grenzen von innen her, d.h. der im Wesen des Grundrechts selbst angelegten Grenzen, gedacht ist als an Beschränkungen, durch die der Gesetzgeber über den sachlichen Gehalt des Grundrechts selbst verfügen, nämlich seinen natürlichen, sich aus rationaler Sinnerschließung ergebenden Geltungsbereich von außen her einengen würde.“
III. Entwicklung der Drei-Stufen-Theorie
Schon der Wortlaut von Art. 12 I GG legt nahe, dass Eingriffe in die nach Art. 12 I 1 GG „freie“ Berufswahlfreiheit nur unter strengeren Anforderungen zulässig sind als Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit, die nach Art. 12 I 2 GG „geregelt werden kann“. Das BVerfG führt diesen Gedanken konsequent fort und entwickelt eine besondere Form der Verhältnismäßigkeitsprüfung, die heute unter dem Namen Drei-Stufen-Theorie berühmt ist:
Auf der ersten Stufe stehen reine Berufsausübungsregeln, die auf die Freiheit der Berufswahl nicht zurückwirken, sondern nur bestimmen, in welcher Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im Einzelnen zu gestalten haben. Sie können durch jede vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein.
Auf der zweiten Stufe stehen Regelungen subjektiver Voraussetzungen der Berufsaufnahme, die den Zugang zum Beruf nur den in bestimmter – und zwar meist formaler – Weise qualifizierten Bewerbern freigibt (subjektive Berufszulassungsbeschränkungen). Diese können gerechtfertigt sein, wenn sie zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsgutes erforderlich ist.
Auf der dritten und letzten Stufe stehen objektive Bedingungen für die Berufszulassung, deren Erfüllung dem Einfluss des Einzelnen schlechthin entzogen ist (objektive Berufszulassungsbeschränkungen). Im Allgemeinen wird nur die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut diesen Eingriff in die freie Berufswahl rechtfertigen können.
In den Worten des BVerfG liest sich dies wie folgt:
„Für das Eingreifen des Gesetzgebers besteht danach von Verfassung wegen ein Gebot der Differenzierung, deren Prinzipien zusammenfassend etwa wie folgt umschrieben werden können:
Die Regelung subjektiver Voraussetzungen der Berufsaufnahme ist ein Teil der rechtlichen Ordnung eines Berufsbildes; sie gibt den Zugang zum Beruf nur den in bestimmter – und zwar meist formaler- Weise qualifizierten Bewerbern frei. Eine solche Beschränkung legitimiert sich aus der Sache heraus; sie beruht darauf, daß viele Berufe bestimmte, nur durch theoretische und praktische Schulung erwerbbare technische Kenntnisse und Fertigkeiten (im weiteren Sinn) erfordern und daß die Ausübung dieser Berufe ohne solche Kenntnisse entweder unmöglich oder unsachgemäß wäre oder aber Schäden, ja Gefahren für die Allgemeinheit mit sich bringen würde. … Hier gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in dem Sinne, daß die vorgeschriebenen subjektiven Voraussetzungen zu dem angestrebten Zweck der ordnungsmäßigen Erfüllung der Berufstätigkeit nicht außer Verhältnis stehen dürfen.
Der Gesetzgeber muß Regelungen nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 jeweils auf der “Stufe” vornehmen, die den geringsten Eingriff in die Freiheit der Berufswahl mit sich bringt, und darf die nächste “Stufe” erst dann betreten, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit dargetan werden kann, daß die befürchteten Gefahren mit (verfassungsmäßigen) Mitteln der vorausgehenden “Stufe” nicht wirksam bekämpft werden können.“
1958 war ein wichtiges Jahr für die Grundrechtsdogmatik. Nur wenige Monate nach dem Lüth-Urteil traf der Erste Senat im Apotheken-Urteile wichtige und grundlegende Aussagen zur Berufsfreiheit, die heute noch Gültigkeit besitzen und jede Prüfung von Art. 12 GG beeinflussen; auffällig ist zudem, dass das BVerfG in beiden Fällen wegen ihrer allgemeinen Bedeutung entschied, obwohl der (ordentliche) Rechtsweg nicht erschöpft war (§ 90 II 2 BVerfGG). Ohne Kenntnis der Aussagen des Apotheken-Urteils wird eine Klausur zur Berufsfreiheit nicht gelingen. Dabei ist indes nicht zu verkennen ist, dass eine allzu schematische (starre) Anwendung der Drei-Stufen-Theorie nicht immer zu angemessen Ergebnissen führt. Erinnert sei an dieser Stelle an den auch hier im Blog besprochenen aktuellen Beschluss des BVerfG zur Frage, ob juristische Personen zum Insolvenzverwalter bestellt werden können.