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Timestamp: 2019-01-20 15:36:23
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Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 79', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 29', 'artículo 277', 'artículo 2', 'artículo 22']

﻿ Sentencia 2005-00033 de enero 27 de 2011
SENTENCIA 2005-00033 DE 27 DE ENERO DE 2011
CONTENIDO:LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS PUEDEN ESTABLECER NORMAS SUSTANTIVAS Y PROCEDIMENTALES DE NATURALEZA DISCIPLINARIA EN EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. ELLAS NO PUEDEN DESCONOCER LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES MÍNIMAS EN LA MATERIA, COMO EL DERECHO A ESTAR REPRESENTADO POR UN ABOGADOA SER NOTIFICADO DE LA APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN Y A EJERCER EL DERECHO DE DEFENSA TANTO DURANTE ESA ETAPA COMO DURANTE EL ENJUCIAMIENTO, PARA LO CUAL DEBERÁ PERMITIRSE QUE EL INVESTIGADO PUEDA APORTAR PRUEBAS Y PARTICIPAR DE SU PRÁCTICA Y CONTRADICCIÓN, RESPETANDO EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TANTO DE LA FALTA COMO DE LA PENA, ASÍ MISMO EL DERECHO A QUE ESTABLEZCAN PENAS RAZONABLES Y PROPORCIONALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, UNIVERSIDAD, AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
Sentencia 2005-00033 de enero 27 de 2011
Rad.: 11001-03-24-000-2005-00033-01
Actor: Liliana Patricia Rojas Moros
Demandado: Universidad de los Llanos
Bogotá, D. C., veintisiete de enero de dos mil once.
El demandante pretende la declaratoria de nulidad del artículo 22 del Acuerdo 27 de 2000, proferido por el consejo superior de la Universidad de los Llanos, “Por el cual se modifica el estatuto general de la universidad, Acuerdo 130 de la universidad”, cuyo texto es el siguiente:
“... ART. 22.—Procedimiento para la remoción de rector de la universidad. Para efectos de la remoción del rector de la universidad el consejo superior seguirá el siguiente procedimiento:
1. Cuando un consejero considere que el rector ha incumplido en el ejercicio de sus funciones lo expondrá en sesión oficial del consejo superior.
2. Si el consejo superior considera que efectivamente hay mérito para considerar el incumplimiento de funciones, en la siguiente sesión llamará al rector para que de las explicaciones pertinentes y presente los correspondientes soportes de las mismas.
3. Oídas las explicaciones del rector, en sesión especial, inmediatamente después de aquella en la que se la ha escuchado, el consejo superior tomará la determinación que a su criterio corresponda.
PAR.—Para la remoción del rector se requiere del voto afirmativo de las dos terceras partes de la composición legal del consejo superior”.
Copia auténtica del acto demandado obra a folio 2 y siguientes del expediente.
6.2. Los cargos:
La demandante afirmó que la norma acusada violó los artículos 29 y 277 superiores, así como los artículos 1º y 2º del Código Disciplinario Único.
Para sustentar sus pretensiones afirmó que mediante la disposición demandada el consejo superior reglamentó el procedimiento de remoción del rector pese a que no existía norma legal preexistente que regulara la materia, razón por la cual desconoció la reserva legal prevista en el artículo 29 superior, de acuerdo con el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Explicó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora de la administración —correctiva y disciplinaria— debe ejercerse conforme a las normas sobre aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales, entre ellas las que establecen que las formalidades que rigen dichas actuaciones deben ser establecidas por la ley, por lo que las disposiciones de inferior jerarquía que regulen dichas ritualidades, como las previstas en el acto acusado, violan el artículo 29 constitucional.
Señaló que la norma demandada viola además el derecho de defensa porque no prevé la facultad de designar abogado en la investigación ni en el juzgamiento, ni el derecho a presentar y controvertir pruebas, o a impugnar la decisión que se tome en el proceso de remoción, y llega al extremo de otorgarle simultáneamente al consejo superior funciones de acusación y juzgamiento.
La norma acusada también desconoce el artículos 277 constitucional y los artículos 1º y 2º del Código Disciplinario Único que establecieron un poder preferente disciplinario a cargo de la Procuraduría General de la Nación y derogaron, por tanto, el artículo 65 de la Ley 30 de 1992 que facultaba al consejo superior para remover al rector (fls. 36 a 42).
Para establecer el fundamento normativo de la acusación conviene efectuar las siguientes precisiones en torno de: a) el carácter disciplinario de la norma demandada; b) el alcance de las competencias disciplinarias de las universidades públicas y c) la relación entre dichas competencias y las normas legales en materia disciplinaria.
a) Carácter disciplinario de la norma demandada.
El agente del Ministerio Público manifestó que la norma demandada no establece una sanción de carácter disciplinario.
Esa afirmación no es cierta porque la norma demandada se refiere sin duda a conductas —el incumplimiento de las funciones del rector— que quedan materialmente comprendidas en la noción de falta disciplinaria entendida como incumplimiento de los deberes del cargo, aunque dicha noción incluye, además, la infracción de las prohibiciones, la violación de los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y de conflictos de interés, así como la extralimitación en el ejercicio de las funciones.
La norma comentada establece, por otra parte, un procedimiento administrativo sancionatorio para hacer efectiva la responsabilidad por la comisión de la falta disciplinaria que se inicia con una acusación a cargo del consejo superior universitario; un traslado al acusado y oportunidades para que este conteste los cargos y aporte pruebas, y concluye con una decisión, que de ser desfavorable al acusado termina con una remoción, que, materialmente, corresponde a una sanción de destitución.
Establecido que la norma señalada contiene tanto aspectos sustantivos como procedimentales en materia disciplinaria, procede establecer si el consejo superior tenía competencia para proferirla y si dicha competencia se ejerce sobre una materia sujeta a reserva de ley.
b) Competencias disciplinarias de las universidades públicas.
La Ley 30 de 28 de diciembre de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”(1), reiteró el principio de autonomía universitaria en los siguientes términos:
“ART. 3º—El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior”.
Los artículos 28 y 29 ibídem desarrollaron así el principio de autonomía universitaria:
La expedición y modificación de los estatutos de cada universidad y de sus correspondientes regímenes, entre cuyas materias está comprendida la designación y remoción del rector, así como la forma o procedimiento para hacerla efectiva, corresponde a los consejos superiores universitarios, por mandato del artículo 65 ibídem, del siguiente tenor literal:
ART. 66.—El rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el consejo superior universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos”.
Los estatutos a que se refieren las normas transcritas son, entre otros, el estatuto general, el del profesor universitario, el del personal administrativo y de los estudiantes, todos los cuales pueden incluir normas referidas a su régimen disciplinario. Así se desprende de los artículos 75, 79 y 109 de la Ley 30 de 1992:
“ART. 109.—Las instituciones de educación superior deberán tener un reglamento estudiantil que regule al menos los siguientes aspectos: Requisitos de inscripción, admisión y matrícula, derechos y deberes, distinciones e incentivos, régimen disciplinario y demás aspectos académicos”.
De acuerdo con las normas transcritas, las universidades pueden, en ejercicio de su autonomía, dictarse estatutos que pueden comprender los regímenes disciplinarios para su personal administrativo, sus docentes y sus estudiantes.
Las disposiciones concernientes al personal administrativo, referidas a sus derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas, así como al régimen disciplinario debe estar contenida en el estatuto general por mandato del artículo 79 de la Ley 30 de 1992.
Como el rector hace parte del personal administrativo, es evidente que en el estatuto general se señalen sus derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario.
Visto lo anterior cabe preguntarse, en el caso de las universidades públicas, cómo se compaginan sus competencias disciplinarias con las que ejerce el Congreso de la República en la misma materia respecto de los servidores públicos, dado que los servidores de esas universidades están sujetos a la legislación disciplinaria del Estado.
c) Las competencias disciplinarias de las universidades públicas frente a la legislación disciplinaria.
El argumento del actor según el cual el principio de autonomía universitaria no tiene el alcance de autorizar la expedición de normas disciplinarias porque se trata de una materia sujeta a reserva de ley, es el mismo que se utilizó para demandar la inconstitucionalidad de los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992, que le permiten a dichas universidades dictar regímenes disciplinarios aplicables a sus empleados docentes y administrativos(2).
Al estudiar esa acusación la Corte Constitucional afirmó en la Sentencia C-829 de 2002 que las normas acusadas, en cuanto facultan a las universidades públicas para dictar regímenes disciplinarios, no violan el principio de reserva legal y se ajustan al principio de autonomía universitaria previsto en el artículo 69 superior, siempre que se ejerza bajo condiciones que dicho fallo precisó así:
“... 4.5. En desarrollo de la autonomía universitaria, que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la desarrolla, no resulta entonces extraño que por los mecanismos previstos en esta se tenga competencia por las universidades para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo.
Resulta entonces, que el “régimen disciplinario” de las universidades no sustituye a la ley, queda comprendido dentro del estatuto que para profesores, estudiantes o personal administrativo se expida en ejercicio de la autonomía universitaria conforme al artículo 69 de la Carta, en armonía con el Código Disciplinario Único como ya se expresó y sin que pueda expandirse ni aquella ni este para que el resultado sea la mutua inocuidad de sus normas.
Por ello, se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autoregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal...”.
Así las cosas, la expresión “régimen disciplinario” contenida en las disposiciones acusadas de la Ley 30 de 1992 y del Decreto 1210 de 1993, no resultan inconstitucionales, sino, por el contrario acordes con la Carta Política dándole aplicación al principio de armonización de sus disposiciones, para que no pueda desconocerse el contenido normativo del artículo 69 de la Carta, ni tampoco el de los artículos 6º, 123, 124, 150-2 y 209 del mismo estatuto fundamental, pues lo que resulta indispensable es que puedan tener pleno desarrollo las normas que garantizan a las universidades actuar como un foro de carácter democrático, participativo y pluralista en un Estado social de derecho, sin que desborde en ningún caso los límites impuestos por la Carta, lo que no resulta incompatible con el adecuado y correcto funcionamiento de la administración pública, ni con el actuar de sus servidores conforme a la ley...”.
6.3.1. Un entendimiento correcto del fallo comentado nos permite concluir que si bien las universidades públicas pueden establecer normas sustantivas y procedimentales de naturaleza disciplinaria en ejercicio de la autonomía universitaria, ellas no pueden desconocer las garantías constitucionales mínimas en la materia, como el derecho a estar representado por un abogado; a ser notificado de la apertura de la investigación y a ejercer el derecho de defensa tanto durante esa etapa como durante el enjuiciamiento, para lo cual deberá permitirse que el investigado pueda aportar pruebas y participar de su práctica y contradicción. Igualmente se deberá respetar el principio de legalidad tanto de la falta como de la pena, de modo que antes de la iniciación de la investigación el procesado pueda conocer la descripción típica de las conductas que constituyen faltas y las sanciones previstas para cada una de ellas. Así mismo el derecho a que se establezcan penas razonables y proporcionadas y, en todo caso, no mayores que las señaladas por la ley.
Las garantías enunciadas resultan abiertamente desconocidas por la norma demandada, la cual establece un procedimiento disciplinario aplicable al rector que no prevé la existencia de una etapa de investigación de cuya iniciación deba ser notificado el investigado y en la cual pueda participar.
El procedimiento enunciado solo le permite al rector participar en una etapa de enjuiciamiento que se inicia con la imputación de cargos referidos al presunto incumplimiento de sus funciones.
Por otra parte, no prevé el derecho a ser representado por un profesional del derecho.
Además, establece una única sanción —la remoción del cargo— independiente de la clase de falta, de la gravedad de la misma, y de la existencia de causales de atenuación o agravación.
La norma demandada sanciona siempre y bajo cualquier circunstancia al rector con la remoción del cargo, sin duda la más grave de las sanciones posibles en materia disciplinaria, por leve o irrelevante que sea la falta, circunstancia que denota la ausencia de cualquier criterio de proporcionalidad y razonabilidad de la pena.
El principio de legalidad de la falta y de la sanción resulta vulnerado en la medida en que el procesado no tiene la posibilidad de saber en concreto cuál es el tipo de funciones cuyo incumplimiento da lugar a la remoción.
Las breves pero potísimas consideraciones anteriores imponen la declaratoria de nulidad de la norma demandada pues ella sin duda se dictó mediante un desbordamiento de principio de la autonomía universitaria, en la medida que violó las garantías que hacen parte del debido proceso instituido en el artículo 29 de la Constitución Política.
Insiste la Sala en que el consejo superior universitario estaba facultado para dictar normas de carácter disciplinario aplicables al rector, a condición de que ellas respetaran las garantías procesales reconocidas por la Constitución, las que efectivamente no respetó.
6.3.2. No tienen vocación de prosperidad los cargos según los cuales la expedición de normas disciplinarias por parte de las universidades públicas desconoce el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, establecido en los artículos 277 de la Constitución Política y 1º y 2º del Código Disciplinario Único – Ley 734 de 2002.
El artículo 277 constitucional efectivamente establece un poder disciplinario preferente en cabeza del Procurador General de la Nación al señalar que “por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (...) 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario...”.
Los artículos 1º y 2º del Código Disciplinario Único también reconocieron el poder enunciado al señalar lo siguiente:
El cargo descrito no prospera porque la existencia de un poder preferente de la Procuraduría General de la Nación frente a las universidades públicas no tendría sentido alguno si no se reconociera previamente que estas tienen un poder disciplinario frente a sus servidores docentes y administrativos, lo cual reconocen expresamente, no solo las normas estudiadas de la Ley 30 de 1992 sino el mismo Código Único Disciplinario, cuyo artículo 2º transcrito señala que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, —entre las cuales se cuentan las universidades públicas— conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
No obstante, como la legalidad de la norma demandada fue desvirtuada por las razones expuestas en el numeral anterior, la Sala accederá a decretar su nulidad.
1. Declárase la nulidad del artículo 22 del Acuerdo 27 de 2000, proferido por la Universidad de los Llanos, “Por el cual se modifica el estatuto general de la universidad, Acuerdo 130 de 1993”.
(2) La demanda pretendía la declaratoria de inconstitucionalidad de contra los artículos 75, literal d) parcial, y 79, parcial, de la Ley 30 de 1992; y, de los artículos 3º, parcial, 24, literal g) parcial y 26 parcial, del Decreto 1210 de 1993.