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Timestamp: 2019-10-18 19:11:19
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Anotaciones sobre la asociatividad territorial – Luis Leguizamon
10 August, 2016 Author: Category: General
Este texto ofrece algunas anotaciones acerca del fenómeno de la asociatividad territorial, particularmente desde el punto de vista normativo. Para el efecto, presenta un breve antecedente acerca de la formación territorial, el enfoque regional de esa organización y una explicación acerca de los objetivos de la asociatividad, así como una descripción general de los distintos esquemas asociativos previstos normativamente, conforme con el orden que se desarrolla a continuación.
A. Organización territorial
La organización territorial colombiana se ha configurado, en un paulatino proceso de consolidación, alrededor de la noción de “entidad territorial”. En primera instancia, desde 1886, con la fórmula de “centralización política y descentralización administrativa”, con la figura del departamento: sustituto del antiguo estado federalista,[1] la cual consolidó su estatus en la reforma constitucional de 1968[2]. Esta reforma política convirtió el departamento en la “rueda de transmisión” de funciones y servicios nacionales, para lo cual lo dotó de un flujo estable de recursos, mediante el “situado fiscal”.[3] Una segunda etapa, corresponde a la “municipalización”[4] del país, esto es, la entrega de una triple función de planificación, ejecución y participación, acompañada, igualmente, de un flujo de recursos, expresado en la “cesión del IVA),[5] al nivel local de gobierno, etapa que alcanzó su cúspide con la entronización del municipio como “pieza maestra” de la división político – administrativa nacional,[6] en 1991.
De manera adicional, la figura del distrito municipal y el distrito especial, en el caso de Bogotá,[7] creada en 1945,[8] complementada con la creación de los distritos especiales[9] y capital,[10] en el caso de Bogotá D.C., consolidó la noción de entidad territorial la que, a su turno, se reguló a nivel constitucional en 1991, con el reconocimiento explícito a su favor de un catálogo de derechos políticos, administrativos y fiscales en la Constitución Política adoptada ese año.[11]
Adicional a la figura de entidad territorial, la reforma constitucional de 1968[12] autorizó la conformación de áreas metropolitanas y de asociación de municipios que, a nivel legal, se organizaron como entidades administrativas de derecho público, dotadas de los atributos de una persona jurídica,[13]´[14] pero sin ostentar la condición de entidad territorial.
El fenómeno metropolitano obedeció a la necesidad de dotar de herramientas de gobierno a “núcleos urbanos conformados por varios municipios, que constituían una realidad geográfica y sociológica especial, a los cuales era oportuno darles una entidad jurídica propia”.[15] Por su parte, el fenómeno de asociación municipal obedeció al propósito de proveer instrumentos institucionales que permitiesen a los municipios “organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, procurando el desarrollo integral de la región comprendida en sus términos territoriales”.[16]
Atendiendo a lo señalado, el fenómeno metropolitano y de asociación obedeció la necesidad de disponer reglas que facilitasen a las autoridades municipales hacer uso de instituciones de gobierno local para atender fenómenos de conurbación y de desarrollo regional, así como asegurar la provisión inter y supra municipal, de bienes y servicios.
Este contexto adquirió concreción normativa en la Carta Política de 1991. En efecto, dos reglas constituyen el soporte normativo de este proceso de consolidación territorial: los artículos 286[17] y 287 de la Constitución, que definen las entidades territoriales y el reparto orgánico de competencias en favor de las mismas, respectivamente.
Como resultado, esta configuración normativa generó una organización político – administrativa de carácter vertical: de una parte, el nivel nacional y, de otra, el nivel territorial, articulada a través de sectores institucionales,[18] asentada en la conformación de Estado unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales, la cual se esquematiza en la gráfica siguiente.[19]
B. Regionalización
Este proceso de organización territorial continúa, sin embargo, adecuándose a la realidad geográfica y económica nacional. En efecto, conforme lo señaló el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014,[20] “Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional”, lo que genera “complejidad de las relaciones territoriales”. En ese orden, el citado documento previó que el desarrollo normativo que se implemente en relación con la organización territorial, considere “las diferentes capacidades económicas, sociales, institucionales e iniciativas de desarrollo regional”. Para ello debe avanzarse, conforme con el documento citado, en la generación de una “institucionalidad fortalecida para el diseño e implementación de políticas regionales diferenciadas”, lo que lo hace consistente con la LOOT, que contiene “una amplia gama de posibilidades de establecer esquemas asociativos territoriales para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados”.
Este planteamiento, que puede reconocerse como un “enfoque regional” en las relaciones nacionales y territoriales, se ha materializado a nivel normativo, entre otras disposiciones, con las Leyes 1450 de 2011[21] y 1454[22] del mismo año (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial — LOOT).[23] En ese contexto, la Ley 1454 prevé la conformación de esquemas asociativos de carácter territorial para el desarrollo de proyectos de interés común (de dos o más entidades territoriales), los cuales pueden materializarse en cualquiera de los esquemas de asociatividad allí previstos.
De manera adicional, la creación del Sistema General de Regalías, mediante el Acto Legislativo 05 de 2011[24] y su implementación con la Ley 1530 de 2012,[25] fortalece el enfoque regional en materia de la asignación de recursos para la financiación inversiones en los ámbitos local, supralocal, departamental y regional, en la medida que incentiva las entidades territoriales para la conformación de esquemas asociativos que postulen proyectos financiados con recursos provenientes del Sistema, dirigidos a propiciar impacto en las áreas geográficas que comprenden esos esquemas.
En ese orden, las disposiciones que desarrollan el enfoque regional, fortalecen el diseño e implementación de competencias y políticas diferenciadas a nivel territorial, esto es, un esquema de organización territorial flexible, al prever la existencia, además de las formas tradicionales de organización territorial (entidades territoriales) de instrumentos de carácter interjurisdiccional denominados esquemas asociativos. De este modo, los esquemas asociativos constituyen un instrumento para el ejercicio de responsabilidades estatales a nivel territorial que permite desplegar una organización institucional para hacer frente, entre otros, a fenómenos de conurbación o aglomeraciones urbanas resultantes de procesos metropolitanos, institucionalizados y de hecho; iniciativas de ciudad — región o regiones metropolitanas y procesos subregionales de desarrollo sustentable e integración regional, que demandan esquemas inter-jurisdiccionales de gobierno, de carácter asociativo, considerando que trascienden la jurisdicción de una única entidad territorial.
El “enfoque regional” avanza a un “enfoque territorial”, conforme con la Ley 1753 de 2015,[26] cuyo documento de Bases señala que es objetivo el de incentivar la “asociatividad entre los departamentos y municipios que tengan como enfoque la planeación conjunta y la ejecución de proyectos a escala subregional y regional”.[27] Para este efecto, resultará prioritario, atendido a lo indicado por el artículo 3, numeral 10, de la Ley 1454, que las instancias de integración territorial se adapten progresivamente, para lo cual las entidades territoriales que las componen, incentivarán las asignación de competencias y recursos que les permita a esas instancias aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de gestión.
Conforme lo indicado en la sección precedente, la asociatividad territorial hace parte del proceso de definición de la organización político administrativa que se consolidó, a nivel normativo, en la Carta Política adoptada en el año de 1991. Adicional a ello, la Corte Constitucional[28] indica que la asociación entre entidades públicas tiene, además, como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado.
En este orden, diversas disposiciones de carácter legal han dado desarrollo a la regulación prevista a nivel constitucional. En primer lugar, la Ley 136 de 1994[29] actualizó el marco normativo[30] que facilita la promoción de la conformación de las asociaciones de municipios. Esta regulación, actualiza la contenida, en su momento, en el Decreto Ley 1333 de 1986.[31]
De igual manera, disposiciones como las contenidas en los artículos 95[32] y 96[33] de la Ley 489 de 1998;[34] que prevén formas asociativas entre entidades públicas que permiten la conformación de entidades privadas sin ánimo de lucro. Los artículos 18[35] y 25[36] de la Ley 617 de 2000,[37] que, para efectos de racionalización del gasto público, autorizan la asociación de municipios y de departamentos para el cumplimiento de funciones y servicios estatales atribuidos a estas entidades territoriales. Los artículos 74.11[38] y 88[39] de la Ley 715 de 2001[40] que, en relación con transferencias provenientes del nivel nacional, autoriza la prestación de servicios financiados con esos recursos, de manera asociada. De manera complementaria, los artículos 4,[41] literales b), d), h) e i), de la Ley 1551 de 2012[42], promueven e incentivan, a nivel territorial, la asociatividad como el instrumento idóneo para concurrir en la provisión de bienes y servicios, generando eficiencia en la provisión de los bienes y servicios correspondientes a sus competencias.
Este marco normativo relativo a la asociatividad en el nivel territorial de gobierno, se consolida con las disposiciones contenidas, sobre este particular, en la Ley 1454 de 2011 que, de manera explícita, señala como un principio de ordenamiento territorial, el de la asociatividad, indicando para el efecto que “El ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.”.[43]
De manera general, la regulación indicada define el precisa el objeto dela asociatividad, en concordancia con el principio programático atrás indicado, define cuales son los esquemas territoriales señalando su naturaleza y funcionamiento como entidades de derecho público, los mecanismos para su conformación mediante contratos plan,[44] y la potestad de delegación, mediante convenios o contratos plan, en los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, de atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional.
Esta disposición sobre potestad de delegación, se complementa con la contenida en el artículo 180 de la Ley 1753 de 2015[45], que crea el Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas, el que además de autorizar a los esquemas asociativos para ser receptores de competencias nacionales, contiene “el marco de criterios para la delegación de funciones conforme al convenio que para tal efecto se suscriba. Los convenios se suscribirán entre las entidades del orden nacional, en calidad de delegantes, y las entidades territoriales, esquemas asociativos territoriales, la RAPE, áreas metropolitanas, conglomerados urbanos, o autoridades regionales que se constituyan para tal fin, en calidad de delegatarios.”
En suma, las disposiciones indicadas en relación con el tratamiento normativo respecto de la asociatividad, permiten identificar un paulatino proceso de fortalecimiento de este esquema de organización territorial. A diferencia de la organización político – administrativa basada en el concepto de entidad territorial, que refleja un fenómeno de devolución de poder político, fiscal y administrativo a jurisdicciones territoriales, que conforman un nivel de gobierno, la asociatividad se estructura alrededor de la noción de cumplimiento de funciones o propósitos estatales, mediante un esquema flexible de organización estrictamente administrativa, cuya base es el acuerdo de voluntades entre las personas jurídicas participantes.
Este planteamiento se corrobora en los planteamientos que, sobre el particular, han efectuado las propias autoridades locales. En efecto, estas autoridades indican que “Para el caso de los procesos asociativos municipales se evidencian toda clase de razones para iniciar un proceso asociativo, desde la necesidad de mejorar la interlocución de los municipios asociados con el gobierno nacional en coyunturas específicas, hasta la voluntad de impulsar procesos de planificación integral subregionales con visión de largo plazo. Las razones igualmente dependen de los elementos que tienen en común los municipios: ya sea un ecosistema para proteger, un recurso natural en vulnerabilidad, una situación social particular, o una actividad económica que necesita impulso.” [46]
Desde este punto de vista, conforme lo señala el documento sobre Definición Legal y Funcional de los Esquemas Asociativos de Entidades Territoriales en Colombia[47] señala que la asociatividad territorial se expresa como “una respuesta desde lo local o regional al servicio de las políticas públicas definidas, por y bajo, el liderazgo de los gobiernos territoriales”. En este sentido, conforme con el documento citado, “las asociaciones territoriales proporcionan un medio para la implementación eficaz de los principios de coordinación, complementación y concurrencia en un entorno de concertación, cooperación y participación de las entidades territoriales sin menoscabo de sus autonomías.”
D. Esquemas asociativos
Conforme se ha señalado en este texto, el conjunto normativo contenido, entre otras disposiciones, en la Ley 1454 introduce un concepto de flexibilidad en la organización territorial, el cual se expresa en las diferentes instancias de integración territorial o diferentes formas de división territorial a las tradicionales de entidades territoriales.[48]
Estas instancias o formas de división territorial se expresan en procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas, lo cual complementa lo señalado por el artículo 3, numeral 13, de la Ley 1454 que señala que el ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
Para este efecto, el artículo 9 de la Ley 1454 prevé 3 reglas particulares:
a. El Gobierno Nacional promoverá la conformación de esquemas asociativos a través de incentivos a las regiones administrativas y de planificación, regiones de planeación y gestión, provincias administrativas y de planificación, áreas metropolitanas y entidades territoriales, para que se asocien con las más débiles.
b. El Gobierno Nacional fortalecerá las asociaciones de departamentos, municipios y distritos ya creadas y promoverá la creación de otros esquemas asociativos.
c. El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural.
Estos esquemas asociativos podrán tener a su cargo el ejercicio de competencias, esto es, la facultad de que estas figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales, con sujeción a los principios dispuestos para el efecto por los artículos 26 y 27 de la Ley 1454.
De manera particular, el artículo 15 de la Ley 1454 de 2011 señala que se considera a las áreas metropolitanas como esquemas asociativos de integración territorial y actuarán como instancias de articulación del desarrollo municipal, en virtud de lo cual serán beneficiarias de los mismos derechos y condiciones de los esquemas asociativos de entidades territoriales previstos en la citada ley.
De igual modo, el artículo 17 de la Ley 1454 señala que las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales. De otra parte, el parágrafo del artículo 28 de la Ley 1454 señala que los departamentos y municipios a pesar de su autonomía e independencia podrán asociarse entre ellos para procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.
En este orden, atendiendo a lo indicado, el artículo 10 de la Ley 1454 de 2011 prevé la conformación y funcionamiento de los esquemas asociativos territoriales que se indican en el cuadro 1 siguiente.
ESQUEMAS ASOCIATIVOS PREVISTOS EN LA LA LEY 1454 DE 2011
• Las regiones administrativas y de planificación.
• Las regiones de planeación y gestión.
• Las asociaciones de departamentos.
• Las áreas metropolitanas.
• Las asociaciones de distritos especiales.
• Las provincias administrativas y de planificación.
• Las asociaciones de municipios.
• Las Asociaciones de las Corporaciones Autónomas Regionales – CAR.
• Las Asociaciones de las Áreas metropolitanas.
• Las Alianzas Estratégicas de Desarrollo Económico con países fronterizos.
• Las Alianzas Estratégicas de Orden Económico.
Respecto de la conformación de los diversos esquemas asociativos, la Ley 1454 de 2011 contempla los siguientes objetivos generales para efectos, que se relacionan en el cuadro 2 siguiente.
OBJETIVOS DE LOS ESQUEMAS ASOCIATIVOS
• Prestar conjuntamente servicios públicos.
• Ejecutar obras de ámbito regional.
• Cumplir funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional.
• Ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación.
• Procurar el desarrollo integral de sus territorios.
• Impulsar el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades.
• Promover el desarrollo social, económico y cultural.
• Hacer efectivos los principios de solidaridad, equidad territorial, equidad social.
• Diseñar y ejecutar programas de protección ambiental y equilibrio territorial.
Estos objetivos generales se corroboran por parte del Consejo de Estado[49] en pronunciamiento relativo al objeto de la asociación entre entidades públicas, de manera textual, en los siguientes términos:
(…) el objeto de las asociaciones entre entidades públicas está limitado por el que para cada una de ellas haya señalado el acto de creación o autorización respectivos, así como lo establecido en los estatutos básico e interno, en cuanto a las facultades decisorias atribuidas a sus órganos de dirección y administración. El objeto de la asociación se contrae al cumplimiento de las funciones administrativas propias de cada una de las entidades, no otras, o a la prestación conjunta de los servicios a su cargo, esto es, a la consecución de la finalidad asignada expresamente a ellas por la ley, la ordenanza o el acuerdo, de conformidad con las normas que las regulan; (…) (Se resalta.)
Como objetivos particulares por esquema asociativo, el Departamento Nacional de Planeación[50] identifica los que se relacionan en el cuadro 5 siguiente:
OBJETIVOS PARTICULARES POR TIPO DE ESQUEMAS ASOCIATIVOS
· Prestación de servicios públicos: tales como acueducto, alcantarillado, recolección y disposición de basuras, gestión de centros o puestos de salud en red, gestión y dotación de escuelas (TIC), gestión para el mantenimiento, rehabilitación y construcción de vías secundarias y terciarias, asistencia técnica agropecuaria, entre otros.
· Ejecución de obras: construcción de obras públicas que, por su complejidad, impliquen altos costos, pero que generen utilidad común, sean de carácter supramunicipal y puedan ejecutarse con mayor economía y eficiencia por vía asociativa. La Asociación de Municipios puede gestionar la realización de estudios y procesos de contratación para la ejecución e interventoría de obras con entidades públicas, privadas o comunitarias. Generar espacios para la concertación, discusión, coordinación, ejecución y evaluación de proyectos de alcance regional.
· Ejercicio de competencias: la Asociación de Municipios constituye una figura a través de la cual pueden ejercerse competencias municipales de manera conjunta, integrando o articulando los respectivos planes de desarrollo municipal en un modelo de planificación integral conjunto.
· Promoción del desarrollo local: la Asociación de Municipios puede participar en los procesos y ejercicios de planificación e integración regional para la identificación de los potenciales y limitaciones territoriales, así como en la organización de actores, el establecimiento de objetivos comunes de desarrollo, y la gestión ante otros niveles de gobierno de programas sectoriales de impacto territorial (por ejemplo, fomento productivo y empresarial, comercialización rural etc.)
ASOCIACIÓN DE DEPARTAMENTOS
· Dar impulso a actividades de diversificación productiva, promoción de nuevas empresas locales y clusters en áreas metropolitanas, centros subregionales y corredores estratégicos de desarrollo.
· Procurar la organización de redes entre actores públicos y privados para promover la innovación productiva y empresarial.
· Incentivar la búsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresos a nivel local y regional. § Buscar la promoción de actividades de desarrollo científico, tecnológico e innovación a nivel supra-departamental y regional.
· Prestar servicios públicos de alcance supra-departamental.
· Desarrollar conjuntamente funciones administrativas departamentales.
· Ejecutar obras de alcance regional: construcción de obras públicas que, por su complejidad, impliquen altos costos, pero que generen utilidad común, de carácter supra-departamental y puedan ejecutarse con mayor economía y eficiencia por vía asociativa.
· Ejercicio de competencias concertadas: los departamentos integrantes de la asociación en el marco del convenio o contrato-plan podrán concertar entre sí, el ejercicio conjunto de competencias departamentales, y el desarrollo de proyectos regionales, bajo los principios de coordinación, complementariedad, concurrencia y subsidiariedad.
ASOCIACION DE DISTRITOS ESPECIALES
· Organizar conjuntamente la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas de interés común.
ASOCIACION DE ÁREAS METROPOLITANAS
· Establecer competencias específicas delegables o transferibles entre las distintas entidades territoriales (municipios o distritos) que conforman la asociación. Por la naturaleza de las áreas metropolitanas señalada anteriormente, se infiere que dichas competencias están relacionadas con la regulación de hechos metropolitanos (por ejemplo, en materia de transporte, ambiente, vivienda etc.)
· Gestión ambiental. El ordenamiento ambiental del territorio hace parte junto a la política ambiental, de la gestión ambiental y se constituye en herramienta fundamental para la planificación del territorio. En este sentido, las provincias cobran relevancia al ser una instancia articuladora para estructurar programas y proyectos de interés común (departamentales, locales y de las autoridades ambientales) y para articular visiones de desarrollo locales y subregionales, en torno al manejo de cuencas, ecosistemas estratégicos y gestión del recurso hídrico.
· Organizar la prestación de servicios públicos mediante la vinculación de Agencias de Desarrollo Local, consorcios, redes de prestación de servicios, o asociaciones de municipios que permitan la generación de economías de escala y mayor eficiencia en la prestación de servicios.
· Ejecución de obras de ámbito regional: construcción de obras públicas de carácter regional, que constituyen infraestructuras articuladoras con impacto supramunicipal con impacto sobre el territorio departamental, los principales centros urbanos y regionales e incluso sobre los departamentos contiguos.
REGIONES DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN -RPG
· Promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.
· Actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos.
· Planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN – RAP
· Promover el desarrollo regional, la inversión y la competitividad.Alcanzar el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.
REGIÓN ADMINISTRATIVA DE PLANEACIÓN ESPECIAL -RAPE
· Desarrollo económico y social de la respectiva región.
Fuente: Elaborado con base en el documento Definición Legal y Funcional de los Esquemas Asociativos de Entidades Territoriales en Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Febrero de 2013
[1] Constitución Política de 1886, “Artículo 4. (…) Las secciones que componían la Unión Colombiana, denominadas Estados y Territorios nacionales, continuarán siendo partes territoriales de la República de Colombia, conservando los mismos límites actuales y bajo la denominación de Departamentos. (…).
[2] Acto Legislativo 01 de 1968, Por el cual se reforma la Constitución Política de Colombia.
[3] Acto Legislativo 01 de 1968, “Artículo 53. El Artículo 182 de la Constitución Nacional quedará así: Los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución, y ejercerán sobre los Municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios, en los términos que las leyes señalen. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos, y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de sus respectivos Municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan. El treinta por ciento de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, y el resto proporcionalmente a su población.”
[4] Acto legislativo 01 de 1986, Por la cual se reforma la Constitución Política.
[5] Ley 12 de 1986, Por la cual se dictan normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983.
[6] Constitución Política de 1991, Articulo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
[7] Acto legislativo 01 de 1945, “Artículo 1. El Artículo 5 de la Constitución quedará así: Artículo 5. El territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías; aquéllos y éstas, en Municipios o Distritos Municipales. La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. (…).”
[8] Acto legislativo 01 de 1945, Reformatorio de la Constitución Nacional.
[9] Acto Legislativo 01 de 1987, Por medio del cual se erige a la ciudad de Cartagena de indias, capital del departamento de Bolívar, en distrito turístico y cultural, y se dictan otras disposiciones; Acto Legislativo 03 de 1989, Por medio del cual se erige a la ciudad de Santa Marta, capital del Departamento del Magdalena, en Distrito Turístico, Cultural e Histórico; Acto Legislativo 01 de 1993, Por medio del cual se erige a la ciudad de Barranquilla, Capital del Departamento del Atlántico, en Distrito Especial, Industrial y Portuario; Acto Legislativo 02 de 2007, Por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia (organiza a Buenaventura y Tumaco como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico).
[10] Constitución Política de 1991, “Articulo 322. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Bogotá, Capital de la República y el Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. (…)”.
[11] Constitución Política de 1991, “Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.”
[12] Acto Legislativo 01 de 1968, “Artículo 63. El Artículo 198 de la Constitución Nacional quedará así:
La ley podrá establecer diversas categorías de Municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración. Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más Municipios de un mismo Departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas. La ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos. Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran.”
[13] El artículo 3 de la Ley 1 de 1975 (Por la cual se reglamenta el inciso 3o. del artículo 198 de la Constitución, sobre asociaciones de municipios) dispuso que Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las constituyen. Este artículo fue reproducido de manera textual por el artículo 326 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal) y el artículo 149 de la Ley 136 de 1994 (Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios).
[14] El artículo 1 del Decreto 3104 de 1979 (Por el cual se dictan normas para la organización y funcionamiento
de las áreas metropolitanas) dispuso que Las áreas metropolitanas son entidades autorizadas por la Constitución y organizadas por la ley, para la más adecuada promoción, planificación y coordinación del desarrollo conjunto y la prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo departamento, dotadas de personería jurídica, autoridades y régimen especiales, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Este artículo fue reproducido de manera textual por el artículo 349 del Decreto Ley 1333 de 1986. Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 128 de 1994 (Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas) dispuso que Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial. Este artículo fue reproducido de manera textual por el artículo 3 de la 1625 de 2013 (Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas).
[15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. C. P. César Hoyos Salazar. Radicación 935 diciembre 11 de 1996.
[16] Conforme la definición contenida en el artículo 1 de la Ley 01 de 1975.
[17] Constitución Política de 1991, Articulo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
[18] Conforme con el Manual Estructura del Estado, publicado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Rama Ejecutiva, a nivel nacional, se halla integrada por los siguientes 24 sectores institucionales: 1) Presidencia de la República; 2) Interior; 3) Relaciones Exteriores; 4) Hacienda y Crédito Público; 5) Justicia y del Derecho; 6) Defensa Nacional; 7) Agricultura, Pesquero y Desarrollo Rural; 8) Protección Social; 9) Trabajo; 10) Minas y Energía; 11) Comercio, Industrias y Turismo; 12) Educación Nacional; 13) Ambiente y Desarrollo Sostenible; 14) Vivienda, Ciudad y Territorio; 15) Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones; 16) Transporte; 17) Cultura 18) Planeación; 19) Función Pública; 20) Estadísticas; 21) Inteligencia Estratégica y Contrainteligencia; 22) Ciencia y Tecnología; 23) Inclusión Social y Reconciliación; 24 Deporte. Disponible en http://www.funcionpublica.gov.co/manualdelestado/libreria/documentos/r1000.pdf. Consultado el 26 de abril de 2016.
[19] Extractada de Leguizamón Luis, Temas de Ordenamiento Territorial, Grupo Editorial Ibáñez, 2014, pág. 66.
[20] Página 548.
[21] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. El enfoque regional se encuentra previsto, entre otras en las siguientes disposiciones: artículo 7 (Sistema Nacional de Coordinación), artículo 8 (Convenios – plan), artículo 16 (Programa para la generación y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial), artículo 22 (Planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento), artículo 126 (Costos regionales para servicios de acueducto y alcantarillado), y artículo 195 (Fortalecimiento de la consolidación territorial).
[22] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
[23] http://www.luisleguizamon.com/My-Blog/EntryId/5/El-enfoque-regional-en-el-ordenamiento-territorial-las-regiones-de-planificacion-y-de-gestion.
[24] Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
[25] Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
[26] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[27] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. “Todos por un nuevo país”. Departamento Nacional de Planeación, Pág. 532.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C – 671 de septiembre 09 de 1999. M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[29] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
[30] El título IX de la Ley 136 de 1994 se refiera la asociación de municipios y se halla integrado por 6 artículos (148, asociación de municipios; 149, definición; 150, conformación y funcionamiento; 151, libertad de asociación; 152, autonomía de los municipios; órganos de administración) que lo desarrollan.
[31] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.
[32] Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.
[33] Artículo 96. Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que de origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: a. Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; b. Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; c. La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad; d. La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; e. La duración de la asociación y las causales de disolución.
[34] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
[35] Artículo 18. Contratos entre entidades territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo.
[36] Artículo 25. Asociación de los departamentos. Los departamentos podrán contratar con otro u otros departamentos o con la Nación, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo. Con el mismo propósito, los departamentos podrán asociarse para la prestación de todos o algunos de los servicios a su cargo.
[37] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.
[38] Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: (…) 74.11. Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios para el mismo efecto.
[39] Artículo 88. Prestación de servicios, actividades administrativas y cumplimiento de competencias en forma conjunta o asociada. Las entidades territoriales podrán suscribir convenios de asociación con objeto de adelantar acciones de propósito común, para la prestación de servicios, para la realización de proyectos de inversión, en cumplimiento de las funciones asignadas o para la realización de actividades administrativas. La ejecución de dichos convenios para la prestación conjunta de los servicios correspondientes deberá garantizar la disminución de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales asociadas y la racionalización de los procesos administrativos. La prestación de los servicios en forma asociada tendrá un término mínimo de cinco años durante los cuales la gestión, administración y prestación de los servicios, estará a cargo de una unidad administrativa sin personería jurídica con jurisdicción interterritorial.
[40] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
[41] Artículo 4. Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios: (…). b) Concurrencia. (…). Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. (…). d) Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios; (…). h) Asociatividad. Las Autoridades municipales, con el fin de lograr objetivos de desarrollo económico y territorial, propiciarán la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas. Así mismo, promoverá la celebración de contratos plan y alianzas público-privadas para el desarrollo rural; (…). i) Economía y Buen Gobierno. El municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento.
[42] Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
[43] Artículo 3, numeral 13, Ley 1454 de 2011.
[44] Conforme con el Departamento Nacional de Planeación, El Contrato Plan que se enmarca en las leyes 1450 y 1454 de 2011, tiene como objeto lograr la concertación de esfuerzos estatales para la planeación integral del desarrollo territorial con visión de largo plazo, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política, permitiendo a las entidades u organismos del nivel nacional y a las Corporaciones Autónomas Regionales, Suscribir Contratos Plan con las entidades u organismos del nivel territorial y los esquemas asociativos Territoriales. https://www.dnp.gov.co/Contratos-Plan/Paginas/ContratosPlan.aspx. Consultado el 27 de abril de 2016.
[45] Por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2014 – 2018. “Todos por un nuevo País.”
[46] Balance Preliminar de los Procesos Asociativos Territoriales en Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. Agosto de 2013. Página 31. Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Balance%20esquemas%20asociativos.%2012%20agosto%20013.pdf.
[47] Departamento Nacional de Planeación, Ministerio del Interior. Febrero de 2013, págs. 9 – 10.
[48] http://www.luisleguizamon.com/My-Blog/EntryId/5/El-enfoque-regional-en-el-ordenamiento-territorial-las-regiones-de-planificacion-y-de-gestion.
[49] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P. Augusto Trejos Jaramillo. Octubre 26 de 2000. Radicación número: 1291.
[50] Departamento Nacional de Planeación. Definición Legal y Funcional de los Esquemas Asociativos de Entidades Territoriales en Colombia. Febrero de 2013.