Source: http://kraken.slv.cz/Konf28/2012
Timestamp: 2018-01-23 00:25:42+00:00
Document Index: 5477042

Matched Legal Cases: ['§ 117', '§ 9', 'Soud ', '§ 67', 'soud ', 'soud ', '§ 81', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 117', '§ 65', '§ 117', '§ 144', '§ 146', '§ 1', '§ 4', '§ 117', '§ 161', '§ 117', 'soud ', '§ 117', '§ 192', 'soud ', '§ 4', '§ 143', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 117', '§ 65', '§ 146', '§ 117', '§ 117', '§ 117', '§ 117', '§ 105', '§ 106', '§ 117', '§ 149', '§ 122', '§ 149', '§ 67', '§ 192', '§ 67', '§ 65', 'soud ', '§ 146', '§ 420', '§ 373', 'soud ', '§ 142', '§ 142', 'soud ', '§ 142', '§ 142', '§ 11', '§ 142', '§ 142', '§ 142', '§ 71', '§ 65', '§ 79', '§ 142', '§ 171', '§ 129', '§ 134', '§ 171', '§ 144', '§ 142', '§ 61', '§ 142', '§ 117', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 4']

Konf28/2012
Konf 28/2012-40
Zvlá¹tní senát zøízený podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, slo¾ený z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Pavla Simona, JUDr. Pavla Pavlíka, JUDr. Romana Fialy, JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Petra Prùchy, rozhodl o návrhu Ministerstva pro místní rozvoj, se sídlem Staromìstské námìstí 6, Praha 1, na rozhodnutí kompetenèního sporu mezi ním a Mìstským soudem v Praze, a dal¹ích úèastníkù sporu vedeného u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 5 A 42/2010, ve vìci ¾aloby proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 26. 4. 2009, èj. 710904: ¾alobce 1) NESEHNUTÍ Brno, IÈO 70288950, se sídlem tøída Kpt. Jaro¹e 13, Brno, 2) P. Z. 3) Spoleèenství pro dùm Brno, Horníkova 32, IÈO 26945711, se sídlem Horníkova 32, Brno, 4) Spoleèenství vlastníkù jednotek Horníkova 38, Brno, IÈO 26241137, se sídlem Horníkova 38, Brno, v¹ichni zastoupeni Mgr. Luïkem ©ikolou, advokátem, se sídlem Údolní 33, Brno, a ¾alovaného Ing. arch. M. T., autorizovaného inspektora, .
I. ®ádná ze stran kompetenèního sporu n e n í p ø í s l u ¹ n á vydat rozhodnutí ve vìci ¾aloby proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 26. 4. 2009, èj. 710904.
II. Druhá vìta výroku I. rozhodnutí Mìstského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2011, èj. 5 A 42/2010-139, s e z r u ¹ u j e .
[3] ®alovaný autorizovaný inspektor vydal dne 26. 4. 2009 certifikát podle § 117 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále jen stavební zákon ), pro stavbu Bytové domy a ubytovny ul. Horníkova, Brno-Lí¹eò .
[4] ®alobci proti tomuto certifikátu podali ¾alobu ke Krajskému soudu v Brnì, která byla postoupena Mìstskému soudu v Praze. Ten ji usnesením ze dne 4. 3. 2011, èj. 5 A 42/2010-139 odmítl a vìc postoupil navrhovateli, nebo» dospìl k závìru, ¾e proti certifikátu vydanému autorizovaným inspektorem je pøípustné podat odvolání, o nìm¾ rozhoduje navrhovatel.
[5] Mìstský soud, respektuje døíve vyslovený právní názor Nejvy¹¹ího správního soudu, ve svém rozhodnutí vycházel z toho, ¾e postup autorizovaného inspektora pøi vydávání certifikátu je správním øízením podle § 9 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále jen spr. ø. ), nebo» se jedná o postup správního orgánu, jeho¾ úèelem je vydání rozhodnutí, jím¾ se v urèité vìci zakládají, mìní nebo ru¹í práva anebo povinnosti. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, èj. 9 As 63/2010-111. Soud tedy pohlí¾el na certifikát autorizovaného inspektora jako na rozhodnutí ve smyslu § 67 spr. ø. Následnì se mìstský soud zabýval otázkou, zda a jaké prostøedky obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora právní øád pøipou¹tí, a dospìl k závìru, ¾e je proti nìmu pøípustné odvolání. V opaèném pøípadì by dle mìstského soudu byla úèastníkùm odòata jedna správní instance. Výklad, podle nìj¾ by jediným mo¾ným opravným prostøedkem proti certifikátu byla ¾aloba ke správnímu soudu, pova¾oval mìstský soud za nezákonný pro rozpor s § 81 odst. 1 spr. ø. a zásadou subsidiarity soudního pøezkumu správních rozhodnutí.
[7] Proti usnesení mìstského soudu podali ¾alobci 1) a 2) kasaèní stí¾nost, kterou v¹ak následnì vzali zpìt. Mìstský soud v Praze proto usnesením ze dne 2. 6. 2011, èj. 5 A 42/2010-174, øízení o kasaèní stí¾nosti zastavil a rozhodnutí Mìstského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2011, èj. 5 A 42/2010-139 tak zùstalo v právní moci.
[8] Navrhovatel má za to, ¾e proti certifikátu autorizovaného inspektora není pøípustné odvolání. Rozhodovat o ¾alobách proti certifikátu má krajský soud jako soud ve správním soudnictví. Pøitom navrhovatel odkazuje na argumentaci obsa¾enou v rozsudcích Nejvy¹¹ího správního soudu èj. 2 As 37/2011-81, 2 As 36/2011-81, 7 As 86/2011-102 a 1 As 92/2011-182. Navrhovatel pøebírá argumentaci Nejvy¹¹ího správního soudu o tom, ¾e odvolání je vylouèeno vzhledem k povaze certifikátu, nebo» ten je vydáván ve zkráceném stavebním øízení atypickým postupem a chybí zde jasná zákonná úprava odvolání. Zákonná úprava pøezkum certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího øízení nepøedpokládá, a to s ohledem na specifické postavení autorizovaného inspektora (soukromá osoba vykonávající veøejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu a vlastním jménem), nezaøaditelnost autorizovaného inspektora do hierarchického systému veøejné správy, zvlá¹tní charakter certifikátu, který zpùsobuje právní následky nezávisle na vùli autorizovaného inspektora, a smysl zkráceného stavebního øízení. Proto je podle navrhovatele pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci správní soud.
II. Kompetenèní spor [9] Pøi øe¹ení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úøadem a soudem se zvlá¹tní senát øídil následující úvahou:
III. Posouzení vìci zvlá¹tním senátem [15] Èinnost autorizovaného inspektora, je¾ je pøedmìtem tohoto sporu, je upravena v § 117 stavebního zákona takto:
[20] Dle døívìj¹í judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu (napø. rozhodnutí èj. 9 As 63/2010-111, 2 As 37/2011-81, 7 As 86/2011-102, 1 As 92/2011-182 a 9 As 92/2011-186) a Ústavního soudu, který ústavní stí¾nosti autorizovaného inspektora odmítl (napø. usnesení sp. zn. IV. ÚS 558/12), by autorizovaný inspektor mìl být pova¾ován za správní orgán a certifikát za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s., proti nìmu¾ není pøípustné odvolání.
[21] Zvlá¹tní senát v¹ak ji¾ o této otázce rozhodoval ve vìci èj. Konf 25/2012-9 a s právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu se neztoto¾nil. Nemá dùvod se od právních argumentù vyslovených ve svém vý¹e uvedeném rozhodnutí odchýlit ani nyní.
[22] V rozhodnutí èj. Konf 25/2012-9 zvlá¹tní senát nejprve posoudil charakter èinnosti autorizovaného inspektora a dospìl k závìru, ¾e se nejedná o èinnost správního orgánu, ale o èinnost soukromé osoby na základì soukromoprávní smlouvy. Výsledkem této èinnosti je tedy v prvé øadì plnìní ze smlouvy.
[23] Tento právní názor podpoøil následujícími argumenty:
[24] Certifikát inspektor vydává jako soukromá osoba na základì soukromoprávní smlouvy se stavebníkem (§ 117 odst. 1 stavebního zákona). Tuto èinnost vykonává jménem svým, nikoliv jménem státu, za úplatu a ve svém podnikatelském zájmu. Dle § 144 odst. 4 stavebního zákona není tato èinnost ¾ivností a mù¾e být vykonávána jako svobodné povolání.
[25] Za ¹kodu, kterou stavebníkovi zpùsobí, odpovídá soukromoprávnì; podle § 146 stavebního zákona odpovídá za ¹kodu zpùsobenou výkonem své èinnosti a musí mít, obdobnì jako napø. advokáti, uzavøeno poji¹tìní z odpovìdnosti za ¹kodu. Pøitom v¹ak podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem, odpovídá stát (a nikoli soukromá osoba) za ¹kodu, kterou zpùsobily státní orgány, územní samosprávné celky v pøenesené pùsobnosti a právnické a fyzické osoby pøi výkonu státní správy, která jim byla svìøena zákonem nebo na základì zákona. Samotný stavební zákon tak ve vztahu k odpovìdnosti za ¹kodu nepøedpokládá, ¾e by autorizovaný inspektor byl správním orgánem.
[26] ®ádný zákon nále¾itým zpùsobem nesvìøil autorizovanému inspektorovi pravomoc k vydávání certifikátù s právními úèinky rozhodnutí, co¾ by bylo nezbytné, aby autorizovaný inspektor byl správním orgánem dle § 1 odst. 1 spr. ø. èi § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Právním podkladem èinnosti inspektorù je soukromoprávní smlouva, kterou se inspektor zavá¾e, ¾e pro stavebníka (a nikoli pro stát èi stavební úøad) ovìøí projektovou dokumentaci a vydá na danou stavbu certifikát, jím¾ stvrdí, ¾e dokumentaci ovìøil (§ 117 odst. 3 stavebního zákona).
[27] Stavebník s autorizovaným inspektorem neuzavírá veøejnoprávní smlouvu dle èásti páté správního øádu. Kdyby tomu tak bylo, platilo by, ¾e mimo autorizovaného inspektora by byly k uzavøení subordinaèní veøejnoprávní smlouvy podle § 161 spr. ø. potøeba souhlasy ostatních osob, které by byly úèastníky øízení. Tyto osoby v¹ak stavební zákon ke smlouvì podle § 117 nepøizval a jejich souhlas se nevy¾aduje.
[28] Inspektor dokonce nemá ani ¾ádnou pravomoc autoritativnì rozhodovat o námitkách osob, které by byly úèastníky øízení. Tato vyjádøení mají být souhlasná nebo je autorizovaný inspektor neformálním zpùsobem vypoøádá, jinak v pøípadì trvajících rozporù musí vìc pøedlo¾it stavebnímu úøadu. K tomu Krajský soud v Hradci Králové uvedl: Autorizovaný inspektor není oprávnìn rozhodovat o tom, zda tu kterou námitku vypoøádal, a odstranil tak rozpory mezi osobami, které by jinak byly úèastníky øízení, èi zda je to vùbec námitka vhodná (pøiléhavá) k vypoøádání. Vypoøádáním námitek v kontextu § 117 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 je tøeba rozumìt takový výstup, na jeho¾ základì v¹echny námitky (i absurdní) zcela odpadnou a po jejich vypoøádání nastane naprosto bezkonfliktní stav. (rozsudek ze dne 4. 8. 2011, èj. 30 A 13/2011-46).
[29] Zákon neupravuje ¾ádný procesní postup, který by vydání certifikátu jako rozhodnutí pøedcházel. Pokud by autorizovaný inspektor byl správním orgánem, uplatnila by se vzhledem k subsidiaritì správního øádu (§ 192 stavebního zákona) jeho ustanovení i na proces vydání certifikátu. Autorizovaný inspektor v¹ak nemá povinnost certifikát nìkomu doruèovat, není vázán ¾ádnými lhùtami a neuplatòuje se na nìj ani ustanovení správního øádu o podjatosti, které by vedlo k dùsledkùm zcela absurdním: s ohledem na svùj pomìr k vìci by se autorizovaný inspektor musel vyluèovat ze svého rozhodování v¾dy, nebo» svou èinnost vykonává za úplatu stavebníka, ve svém podnikatelském zájmu, a tak nepochybnì má zájem na jednom konkrétním výsledku své rozhodovací èinnosti . Zmínìná ustanovení pøitom prostupují správním øádem pøi vydávání v¹emo¾ných jiných správních aktù, vyjádøení, osvìdèení èi sdìlení, i tìch, které nejsou upraveny vùbec, v prvé øadì ov¹em u rozhodnutí. I v tìchto pøípadech by se tedy autorizovaný inspektor, pokud by byl správním orgánem, musel øídit pøíslu¹nými ustanoveními správního øádu, mj. by se musel ze své èinnosti vyluèovat. Tento závìr lze pou¾ít jako argumentum reductionis ad absurdum, který svìdèí pro to, ¾e autorizovaný inspektor správním orgánem není a certifikát není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu dle správního øádu.
[30] Rovnì¾ v komentáøi ke stavebnímu zákonu (HEGENBART, M., SAKAØ, B. a kol. Stavební zákon: komentáø. Praha: C. H. Beck, 2008.) autoøi uvádìjí, ¾e: zkráceným stavebním øízením se zmínìným ustanovením rozumí posouzení projektové dokumentace mimo stavební øízení ( ), autorizovaný inspektor v rámci posuzování projektové dokumentace nevede ¾ádné øízení ani nemù¾e dotèenému orgánu urèovat lhùtu k vyjádøení ( ). Certifikát vydaný autorizovaným inspektorem není rozhodnutím o povolení stavby, ale je pro stavební úøad i stavebníka dokladem o tom, ¾e stavba mù¾e být právem provedena. .
[31] Jak správnì uvedl Mìstský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010, èj. 5 A 42/2010-43, èinnost, která se odehrává mezi dvìma soukromými osobami na základì smlouvy uzavøené podle pravidel soukromého práva, se tak z povahy vìci vzpírá zaøazení do oblasti veøejné správy , a tedy i pøezkoumání pøed správním soudem: nejsou tu toti¾ pøedepsány ¾ádné postupy, jejich¾ dodr¾ení by bylo mo¾no kontrolovat a vy¾adovat. Autorizovaný inspektor proto není správní orgánem podle definice § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s., nýbr¾ odbornì zpùsobilou osobou, která z titulu své funkce (srov. § 143 a násl. stavebního zákona) poskytuje odborné èinnosti ve výstavbì.
[32] Nejvy¹¹í správní soud uvedl v rozsudku èj. 2 As 37/2011-81, ¾e proti certifikátu autorizovaného inspektora není mo¾né podat odvolání. Tento závìr zdùvodnil pøedev¹ím smyslem zkráceného stavebního øízení a chybìjící právní úpravou odvolání pøi tomto postupu. Vyslovil, ¾e: kompetence ka¾dého orgánu veøejné moci musí být stanovena jednoznaènì a srozumitelnì a nelze ji dovozovat pouze výkladem, by» tøeba i velmi extenzivním. Základním atributem právního státu je toti¾ po¾adavek, podle nìho¾ veøejná moc mù¾e èinit pouze to, co zákon výslovnì dovoluje. V této logice musí platit, ¾e kompetence odvolacího orgánu plyne pøímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo pøinejmen¹ím je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungování veøejné správy. To v¹ak-ba je¹tì více-platí i z hlediska dovozování kompetence k vydávání rozhodnutí samotného (v I. stupni øízení). A logicky, pokud zákon vydávání rozhodnutí neupravuje, neupravuje pak ani mo¾nost èi nemo¾nost odvolání. Svým výrokem proto druhý senát ve skuteènosti nabídl argument pro závìr, ¾e certifikát rozhodnutím není.
[33] Smyslem právní úpravy týkající se autorizovaných inspektorù bylo, aby bezrozporné ¾ádosti o stavební povolení nemusel øe¹it stavební úøad, ale aby mohly být vyøe¹eny jednodu¹¹ím zpùsobem. Z nièeho ale nelze dovodit, ¾e by nová úprava mìla vést k tomu, aby slo¾itìj¹í vìci, které nezákonnì posoudil autorizovaný inspektor ve zkráceném øízení, øe¹il namísto stavebního
úøadu soud v rámci pøezkumu certifikátu a sám zji¹»oval skutkové otázky. Takový úkol, jak uvedl mìstský soud v právì posuzované vìci, správním soudùm nepøíslu¹í.
[34] Pova¾ovat autorizovaného inspektora za správní orgán nelze ani pouze na základì toho, ¾e je jmenován ministrem pro místní rozvoj, skládá zkou¹ku, na kterou dozírá navrhovatel, nebo pou¾ívá razítko se státním znakem. Stejnì tak jen proto nejsou za správní orgán pova¾ováni advokáti, a to ani pøi ovìøování pravosti podpisu, daòoví poradci, auditoøi, lékaøi, soudní znalci, autorizovaní in¾enýøi, autorizovaní architekti, autorizovaní technici atd.
[35] Zvlá¹tní senát neuznal ani argument Nejvy¹¹ího správního soudu, podle nìj¾ plyne veøejnoprávní postavení autorizovaných inspektorù i z toho, ¾e jsou pøi své èinnosti vázáni veøejnoprávním pøedpisem (srov. rozsudek èj. 9 As 63/2010-111). Tì¾ko lze toti¾ v právním státì nalézt jednotlivce, který by pøi výkonu svého povolání veøejnoprávními pøedpisy vázán nebyl.
[36] ®ádnou váhu nemá pro posuzování èinnosti autorizovaného inspektora koneènì ani to, ¾e § 117 stavebního zákona je uvozen nadpisem Zkrácené stavební øízení . Toto ustanovení ¾ádné øízení neupravuje. Nadpis je pozùstatkem z varianty návrhu zákona, který poèítal s tím, ¾e certifikát autorizovaného inspektora bude podkladem pro následné vydání stavebního povolení stavebním úøadem (Kolektiv autorù: Analýza ustanovení o zkráceném stavebním øízení. Stavební právo: Bulletin. Praha: ARCH, 2008, è. 2-3/2008, str. 13). Nadto platí obecná právní zásada rubrica legis non est lex (viz napø. Filip, J.: Poznámky pod èarou jako problém legislativy a judikatury. Právní zpravodaj: èasopis pro právo a podnikání. Praha: C. H. Beck, 1999, è. 0, s. 7).
[37] Ze v¹ech tìchto dùvodù tedy zvlá¹tní senát autorizovaného inspektora za správní orgán nepova¾uje.
[38] Zvlá¹tní senát dále v rozhodnutí èj. Konf 25/2012-9 posoudil povahu certifikátu vydávaného autorizovaným inspektorem. V návaznosti na posouzení postavení autorizovaného inspektora rozhodl, ¾e certifikát autorizovaného inspektora nelze pova¾ovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s., a to ji¾ proto, ¾e certifikát není úkonem správního orgánu. Nadto certifikát sám o sobì nezakládá ¾ádná práva a povinnosti, vyjma snad práva autorizovaného inspektora na úplatu podle smlouvy se stavebníkem (§ 146 odst. 1).
[39] Dle zvlá¹tního senátu se v¹echny soudy shodly na tom (by» samy toto rozli¹ování nerespektovaly v¾dy dùslednì, srov. rozhodnutí NSS ze dne 4. 5. 2011, èj. 7 As 109/2010-340), ¾e právní úèinky nastupují a¾ okam¾ikem oznámení certifikátu stavebnímu úøadu (§ 117 stavebního zákona).
[40] Toto oznámení ale èiní dle § 117 stavebního zákona samotný stavebník, leda¾e se nechá zastoupit na základì plné moci. Do okam¾iku oznámení certifikátu stavebnímu úøadu je certifikát pouhým plnìním ze soukromoprávní smlouvy a stavebník jej nemusí nikdy pou¾ít nebo mù¾e po¾ádat autorizovaného inspektora o jeho zmìnu, o vyhotovení nového certifikátu nebo mù¾e po¾ádat jiného autorizovaného inspektora o vyhotovení jiného certifikátu.
[41] A¾ v tomto okam¾iku (oznámením podaným stavebnímu úøadu) vzniká stavebníkovi ze zákona (veøejné subjektivní) právo provést stavbu podle projektové dokumentace, ov¹em jen za podmínky, ¾e byly splnìny v¹echny zákonem stanovené podmínky, tzn. opatøena souhlasná závazná stanoviska dotèených orgánù a vyjádøení osob, které by byly úèastníky stavebního øízení, a nejde o stavbu, která je zvlá¹tním právním pøedpisem, územnì plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního plánování pøímo oznaèena jako nezpùsobilá pro zkrácené stavební øízení.
[42] Úvaha, ¾e se v okam¾iku oznámení certifikátu stavebnímu úøadu dostane autorizovaný inspektor do vrchnostenského postavení vùèi úèastníkùm øízení (srov. rozsudek NSS èj. 9 As 63/2010-111), je mylná, a není pro ni zákonný podklad, a to i v tìch pøípadech, kdy autorizovaný inspektor podle plné moci udìlené stavebníkem pøedkládá oznámení stavebnímu úøadu sám; spí¹ tu lze pøipodobnit postavení autorizovaného inspektora k postavení daòového poradce, který v prodlou¾ené lhùtì za svého klienta pøedkládá daòové tvrzení. Stavební zákon v § 117 zmiòuje autorizovaného inspektora pouze ve vztahu k ovìøení dokumentace certifikátem. Oznámení stavby ji¾ èiní stavebník (lhostejno, zda tak èiní osobnì, nebo oznámení pøekládá osoba stavebníkem zmocnìná, autorizovaný inspektor nebo osoba tøetí), a zákon tak inspektora s oznamováním nijak nespojuje, nato¾ aby k tomuto okam¾iku mìnil jeho postavení na vrchnostenské. Tato úvaha je i vnitønì rozporná: fyzická osoba nemù¾e vydat vrchnostenské rozhodnutí (certifikát), a teprve pozdìji nabýt vrchnostenského postavení. Navíc by pak ji¾ v postavení správního orgánu neèinila ¾ádné úkony.
[43] Proto¾e oznámení dle § 117 stavebního zákona èiní stavebník, vá¾e zákon vznik oprávnìní stavbu provést na úkon stavebníka, nikoli na úkon autorizovaného inspektora.
[44] Nástup právních úèinkù tedy nezpùsobuje ani autorizovaný inspektor ani samotný certifikát, ale dochází k nìmu a¾ oznámením certifikátu stavebnímu úøadu, a to ze zákona. Tím se tato úprava zásadnì li¹í napø. od úpravy ohla¹ování jednoduchých staveb v § 105 a § 106 stavebního zákona. V pøípadì ohlá¹ení toti¾ stavební úøad buï vydává usnesení o odlo¾ení podání, které nemá nále¾itosti ohlá¹ení, nebo stavebníkovi doruèí písemný souhlas s ohlá¹ením (nebo oprávnìní rovnì¾ vznikne z moci zákona, ex lege).
[45] Ani samotné znìní stavebního zákona nenasvìdèuje tomu, ¾e by bylo mo¾né pova¾ovat certifikát za rozhodnutí. Podle § 117 stavebního zákona autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, ¾e ovìøil , dle § 149 odst. 1 písm. a) osvìdèuje skutkovou okolnost (¾e dokumentace byla ovìøena a stavba mù¾e být provedena), tedy nerozhoduje, tím ménì o právu provést stavbu.
[46] Nelze pøehlédnout ani to, ¾e zákon dále oznaèuje certifikát autorizovaného inspektora, který je podkladem pro vydání kolaudaèního souhlasu, jako odborný posudek [§ 122 odst. 5 a § 149 odst. 1 písm. b)].
[47] Nic jiného neplyne ani z bì¾ného chápání výrazu certifikát. Slovník spisovného jazyka èeského spravovaný Ústavem pro jazyk èeský uvádí pod heslem certifikát jako synonyma slova osvìdèení, prùkaz a potvrzení (dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz/). Etymologický slovník uvádí, ¾e slovo certifikovat pochází z latinského certus facere, tj. uèinit jistým, dosvìdèit pravdu nìèeho (http://www.etymonline.com/index.php?term=certify).
[48] Pokud by takové osvìdèení mìlo mít charakter (deklaratorního) rozhodnutí, neexistuje vzhledem k pøedpokladu racionality zákonodárce dùvod, proè by to v zákonì neuvedl. Dle èl. 40 Legislativních pravidel platí, ¾e:
(http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/legislativn__pravidla_vl_dy.pdf)
[49] Zákonodárce u¾il ve stavebním zákonì pojem certifikát, který má urèitý v¹eobecnì uznaný význam, mj. u¾itý v øadì jiných právních pøedpisù. Je proto tøeba dovodit, ¾e zákonodárce nemìl na mysli rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. správního øádu. Správní øád se pøi aplikaci stavebního zákona pou¾ije dle § 192 stavebního zákona subsidiárnì. Kdyby (nic ve stavebním zákonì ani v dùvodové zprávì k nìmu pro to nesvìdèí) zákonodárce pojmem certifikát ve skuteènosti mínil rozhodnutí , poru¹il by zásadu právní jistoty.
III.3 Novelizovaná právní úprava
[50] Na nedostatky souèasné právní úpravy, poukazuje i to, ¾e Parlament Èeské republiky schválil novelu stavebního zákona, která se významnì dotýká i ustanovení o vydávání certifikátù autorizovanými inspektory a zcela je pøepracovává. Dùvodová zpráva v obecné èásti uvádí: Pøedkládaný návrh novely na úseku územního rozhodování pøedev¹ím upøesòuje postupy, zejména u nových institutù, které zavedl stavební zákon v návaznosti na správní øád, které jsou v souèasné právní úpravì upraveny pouze rámcovì. Návrh novely øe¹í problémy, které se nepodaøilo beze zbytku vyøe¹it ve výkladové praxi a metodickým øízením stavebních úøadù. ( ) Stavební zákon pøinesl zcela nový institut autorizovaného inspektora, nabídl stavebníkovi mo¾nost ne¾ádat stavební úøad o vydání stavebního povolení, ale uzavøít smlouvu s autorizovaným inspektorem, který pøezkoumá dokumentaci a dal¹í podklady potøebné pro povolení stavby ze stejných hledisek jako stavební úøad, a mù¾e vydat certifikát, kterým potvrdí, ¾e lze stavbu provést. Autorizovaní inspektoøi se ji¾ ujali své funkce a v praxi se projevily nedostatky rámcové úpravy zkráceného stavebního øízení. Posouzení stavby autorizovaným inspektorem se proto navrhuje upravit podrobnìji. (digitální repozitáø PSP ÈR, VI. volební období, tisk è. 573/0, dostupné na http://psp.cz/ff/9c/ae/6a/08.htm)
[51] Ve zvlá¹tní èásti se pak k novelizaci pøíslu¹ných ustanovení mj. uvádí: Z dosavadní aplikaèní praxe vyplývá, ¾e stávající úprava vykazuje nìkteré záva¾né nedostatky, které by mohly pøispívat ke zneu¾ití zkráceného stavebního øízení za úèelem obejití zákona, k poru¹ování veøejných i soukromých zájmù a k ne¾ádoucí profanaci jinak úèelného institutu. ( ) Navrhovaná úprava by mìla odstranit systémové nedostatky, které se vyskytly v dosavadní aplikaci zkráceného stavebního øízení, posílit právní jistotu stavebníka a ostatních osob, které by byly úèastníky stavebního øízení. To by mìlo také zvý¹it dùvìru adresátù veøejného stavebního práva ve vyu¾ívání zkráceného stavebního øízení. ( ) Nebude-li ustanovení upravující zkrácené stavební øízení upraveno a doplnìno, je tady riziko nejednotné aplikace tohoto institutu. Nebude-li platná úprava doplnìna o procesní mechanizmy, které by zajistily symetrické øe¹ení vypoøádání námitek osob, které by jinak byly úèastníky stavebního øízení, budou zde trvat pochybnosti o její ústavnosti z hlediska zaji¹tìní práv na spravedlivý proces.
[52] Novela stavebního zákona úpravu certifikátù sice zásadnì mìní, nicménì ani ona z autorizovaného inspektora neèiní správní orgán, a z certifikátu neèiní rozhodnutí. Autorizovaný inspektor má být v prvé øadì povinen bezodkladnì oznámit stavebnímu úøadu uzavøení smlouvy se stavebníkem o kontrole projektové dokumentace stavby. Certifikátem v¹ak autorizovaný inspektor i nadále jen osvìdèuje, ¾e posoudil projektovou dokumentaci stavby. Oznámení stavebního zámìru stavebnímu úøadu doplnìné pøílohami bude èinit sám autorizovaný inspektor. Stavební úøad pak oznámení vyvìsí na úøední desce po dobu nejménì 30 dnù. Proti takto vyvì¹enému stavebnímu zámìru bude mo¾né podávat námitky a výhrady. Ty pak budou mít odkladný úèinek a právo provést stavbu nevznikne. O námitkách a výhradách následnì rozhodne správní orgán, který by byl jinak pøíslu¹ný k odvolání proti stavebnímu povolení. Teprve pokud lhùta k podání námitek a uplatnìní výhrad marnì uplyne, stavebníkovi vznikne právo oznámený stavební zámìr provést.
[53] Dùvodová zpráva se rovnì¾ výslovnì vyjadøuje k právnímu postavení autorizovaného inspektora: Autorizovaný inspektor není orgánem veøejné moci a není zmocnìn k vydávání povolení, nelze proto hovoøit o zkráceném stavebním øízení, nebo» o ¾ádné øízení podle správního øádu nejde. Z tohoto dùvodu se nadpis zkrácené stavební øízení nahrazuje slovy posouzení autorizovaným inspektorem . I tento dokument lze tedy pou¾ít na podporu názoru, ¾e autorizovaný inspektor není správním orgánem a nemù¾e proto vydávat ¾ádná rozhodnutí.
[54] Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù tak zvlá¹tní senát uzavírá, ¾e autorizovaný inspektor není správním orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§ 67 spr. ø., § 65 s. ø. s.), ale plnìním ze soukromoprávní smlouvy.
[55] Vý¹e uvedený závìr v¹ak ani v nejmen¹ím neznamená, ¾e by proti vzniku práva stavby, opírajícímu se o certifikát vydaný bez splnìní zákonných podmínek, neexistovala ¾ádná mo¾nost obrany. Nic na tom nemìní, ¾e stavební zákon tuto otázku pøímo neøe¹í. Obrana (vesmìs ze strany osob, které by jinak byly úèastníky stavebního øízení), kterou shledával Nejvy¹¹í správní soud v mo¾nosti podat správní ¾alobu, není touto formou mo¾ná, nehledì k tomu, ¾e soudní øízení bývá del¹í a pro úèastníka nákladnìj¹í i odbornì nároènìj¹í, tak¾e pøímo protiøeèí zámìru zákonodárce na zkrácené øízení. Kromì toho otvírá i dal¹í neøe¹ené otázky, napøíklad poèátek a konec bìhu lhùty pro podání ¾aloby, kterou zjevnì nelze vázat na doruèení certifikátu u¾ jen z toho dùvodu, ¾e certifikát se ostatním osobám nedoruèuje.
[56] Pokud s certifikátem nesouhlasí stavebník, zcela prostì oznámení stavebnímu úøadu nepodá a domáhá se soukromoprávními prostøedky, nebo i poøadem práva svých civilních nárokù vùèi inspektorovi, který mu odpovídá za ¹kodu, kterou zpùsobí výkonem své èinnosti, na základì § 146 stavebního zákona. Úprava této odpovìdnosti se bude øídit obecnými pøedpisy o náhradì ¹kody, zejména § 420 a násl. obèanského zákoníku, pøípadnì § 373 a násl. obchodního zákoníku. O poru¹ení práv a povinností ze smlouvy a o náhradì ¹kody rozhodne soud v obèanském soudním øízení.
[57] V¹echny dal¹í osoby (ve vìcech dosud projednávaných ¹lo zpravidla o opomenuté sousedy coby osoby, které by byly úèastníky, kdyby se vedlo stavební øízení), které by mohly být dotèeny vznikem práva stavby na základì oznámení doprovázeného certifikátem, mohou vyu¾ít postupu podle § 142 spr. ø. Toto ustanovení upravuje zvlá¹tní øízení o urèení právního vztahu.
[58] Mo¾ností pou¾ití § 142 spr. ø. se zabýval Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku, èj. 1 As 92/2011-182, ale-v mezích liché úvahy o opravných prostøedcích proti certifikátu -jej odmítl proto, ¾e se nejedná o opravný prostøedek, ale o zvlá¹tní øízení, které nemù¾e napravovat vady èi nezákonnosti v pøedcházejících øízeních. Zvlá¹tní senát v pøedcházejícím textu ale vylo¾il, ¾e certifikát nelze pova¾ovat za rozhodnutí a postup vedoucí k vydání certifikátu není øízením dle správního øádu. Proto uvedený argument neobstojí. Ji¾ ze systematiky správního øádu vyplývá, ¾e se opravné prostøedky vztahují ke správnímu øízení ukonèenému rozhodnutím. V dané situaci je tedy samostatné øízení podle § 142 spr. ø. nejvhodnìj¹ím (ostatnì pro dotèené osoby v zásadì nenároèným a rychlej¹ím ne¾ øízení soudní) mo¾ným prostøedkem pro nápravu vad zpùsobených nezákonnì vydaným a posléze oznámeným certifikátem.
[59] Dle § 142 spr. ø. rozhodne správní orgán na ¾ádost ka¾dého, kdo proká¾e, ¾e je to nezbytné pro uplatnìní jeho práv, zda urèitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Vìcnì a místnì pøíslu¹ným orgánem k rozhodnutí bude dle § 11 spr. ø. stavební úøad urèený místem stavby, o kterou bude spor veden. Navrhovatel se v takovém øízení bude nejspí¹e domáhat toho, aby stavební úøad urèil, ¾e stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.
[60] Pøipomenout je tøeba i to, ¾e pro pou¾ití § 142 spr. ø. není rozhodné, zda stavební zákon má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úøadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí øe¹ících spory. Zmínìné ustanovení správního øádu je kompetenèního charakteru; v tomto je samonosné a umo¾òuje správním orgánùm v jednotlivých oborech veøejné správy rozhodovat podle nìj bez ohledu na to, zda pøedpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím poèítá; urèující je tu jen to, zda podmínky § 142 spr. ø. jsou splnìny (viz k tomu té¾ VEDRAL, J.: Komentáø. II. vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 1099 a násl.). Není-li tu tedy ¾ádný pøípad nesplnìní podmínek § 142 odst. 2 spr. ø. (mo¾nost vydání osvìdèení, nebo øe¹ení sporné otázky v rámci jiného správního øízení), neodepøe stavební úøad rozhodnout o ¾ádosti za vydání urèovacího rozhodnutí o právním vztahu.
[61] Podání návrhu na zahájení takového øízení o urèení právního vztahu není omezeno ¾ádnou lhùtou. Výsledkem øízení je pravomocné rozhodnutí, které musí stavební úøad vydat ve lhùtách dle § 71 spr. ø., tj. bez zbyteèného odkladu, jinak zpravidla do 30 dnù. Proti tomuto rozhodnutí stavebního úøadu je pak dále mo¾né se odvolat bì¾ným zpùsobem, pøípadnì proti rozhodnutí o odvolání podat ¾alobu ke správnímu soudu dle § 65 s. ø. s. V pøípadì neèinnosti stavebního úøadu lze vyu¾ít ¾alobu proti neèinnosti správního orgánu dle § 79 s. ø. s.
[62] Naproti tomu není v¹ak mo¾né uva¾ovat o ¾alobì proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve vztahu k evidenènímu úkonu stavebního úøadu pøi oznámení certifikátu, nebo» v tomto pøípadì není zásah stavebního úøadu nezákonný. Stavební zákon toti¾ nesvìøil stavebním úøadùm ¾ádnou mo¾nost vìcného pøezkumu certifikátu nebo oznámení bìhem jeho zaevidování.
[63] V pøípadì, ¾e stavební úøad bìhem øízení dle § 142 spr. ø. shledá, ¾e certifikát byl vydán bez splnìní zákonných pøedpokladù, zejména neoprávnìnou osobou, na základì nezákonného postupu, v rozporu s územnì plánovací dokumentací, bez souhlasných závazných stanovisek v¹ech dotèených orgánù nebo bez souhlasných vyjádøení v¹ech osob, které by byly úèastníky stavebního øízení, nevypoøádal øádnì námitky potenciálních úèastníkù stavebního øízení, resp. nepøedlo¾il nevypoøádané rozpory stavebnímu úøadu atd., vydá stavební úøad deklaratorní rozhodnutí o tom, ¾e stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.
[64] Následnì by stavební úøady jako orgány státního dozoru ve vìcech územního plánování a stavebního øádu mohly postupovat dle § 171 stavebního zákona a vyzvat stavebníka ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím ulo¾it povinnost zjednat nápravu v pøimìøené lhùtì. Není dále vylouèeno ani naøízení odstranìní stavby dle § 129 èi kontrolní prohlídka stavby dle § 134 stavebního zákona a v jejím dùsledku postup dle odst. 4 tohoto ustanovení. Nedostatky v èinnosti autorizovaného inspektora mù¾e vyøe¹it navrhovatel rovnì¾ jako orgán dozoru dle § 171, a to rozhodnutím o odvolání autorizovaného inspektora podle § 144 odst. 2 stavebního zákona.
[65] Koneènì pak v tìch pøípadech, které nesnesou odkladu, mù¾e ten, kdo navrhuje postup podle § 142 spr. ø. po¾ádat souèasnì s návrhem, aby správní orgán rozhodl o pøedbì¾ném opatøení (§ 61 spr. ø.), zejména, aby stavebníkovi bylo naøízeno okam¾itì zastavit provádìní stavby. O takové ¾ádosti musí správní orgán rozhodnout do 10 dnù; mù¾e samozøejmì rozhodnout i bez návrhu, z úøední povinnosti.
[66] Bez ohledu na to, ¾e øízení dle § 142 spr. ø. zøejmì dosud nebylo v obecné praxi správních orgánù pøíli¹ vyu¾íváno, upravuje toto ustanovení rychlý a úèinný prostøedek nápravy nezákonnì vydaného certifikátu. Navíc pøesnì dopadá na situaci, která pøijetím § 117 stavebního zákona nastala, nebo» je urèeno pro øízení o vìcech, které není mo¾né vyøe¹it v rámci jiných správních øízení.
IV. Závìr [67] Proto¾e zvlá¹tní senát dospìl k závìru, ¾e certifikát autorizovaného inspektora není rozhodnutím, není navrhovatel pøíslu¹ný rozhodnout o odvolání proti nìmu a souèasnì není ani soud ve správním soudnictví pøíslu¹ný rozhodnout o ¾alobì dle § 65 s. ø. s. ®ádná ze stran kompetenèního sporu tak není pøíslu¹ná vydat rozhodnutí. Z tohoto dùvodu ponechal zvlá¹tní senát odmítavé usnesení mìstského soudu v platnosti, nebo» odmítnutí ¾aloby se stalo po právu (pravomoc správního soudu tu skuteènì dána není). Zru¹il ale tu èást soudního výroku, jí¾ mìstský soud vìc postoupil navrhovateli (§ 5 odst. 3 zákona o nìkterých kompetenèních sporech), proto¾e ani správní orgán takovou pravomoc nemá.
[68] Pravomocné rozhodnutí zvlá¹tního senátu je podle § 5 odst. 5 zákona o nìkterých kompetenèních sporech závazné pro strany kompetenèního sporu, úèastníky øízení, v nìm¾ spor vznikl, pro správní orgány [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s.] i soudy.