Source: https://blog.landot-avocats.net/2019/05/24/les-actes-du-defenseur-des-droits-sont-ils-susceptibles-de-recours/
Timestamp: 2019-06-19 11:54:51+00:00
Document Index: 52526187

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Le Défenseur des droits est une institution qui s’est petit à petit imposée au point de devenir un acteur important de notre régulation démocratique. Mais les actes de cette autorité administrative indépendante (AAI) atypique sont-ils susceptibles de recours ?
I. Une jurisprudence sur les AAI qui, encore, tâtonne
Le principe des recours contre les actes des organismes collégiaux à compétence nationale existe, avec une compétence du Conseil d’Etat (art. R. 311-1 du CJA), catégorie dont on peut supposer raisonnablement qu’elle inclut les AAI.
N’empêche : souvent les AAI n’émettent pas des actes administratifs décisoires, mais des recommandations, des avis, ou autres rapports qui sont, à ce titre, considérés par le juge administratif avec une belle constance comme n’étant pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir (voir par exemple : CE, 18 octobre 2006, n° 277597 ; CE, 13 juillet 2007, n° 294195 et n° 295761 [2 est. diff.]).
Il n’en demeure pas moins que la publication d’un rapport peut, parfois, suffire à qualifier cette décision d’acte attaquable (CE, 10 juillet 2009, n° 300978) au point qu’il est délicat, à l’avance, de savoir ce qu’est, ou n’est pas, un acte attaquable d’une AAI.
Citons deux arrêts d’Assemblée du Conseil d’Etat, rendus du 21 mars 2016. En l’espèce, la Haute Assemblée a bâti un régime sur-mesure :
« Les avis, recommandations, mises en garde et prises de position adoptés par les autorités de régulation » peuvent être déférés au « juge de l’excès de pouvoir »
Sources : CE, Ass., 21 mars 2016, n°390023 et n°368082 [2 esp.].
Parfois, l’AAI aura un pouvoir décisionnel incontestable, y compris sanctionnateur ou réglementaire, donnant lieu à une jurisprudence subtile mais reconnaissant la possibilité de recours (Cons. const. 86-217 DC, 18 septembre 1986; CE, 30 juillet 2003, n° 238169; CE, 26 juillet 2007, n° 293624 ; CE, Ass., 22 décembre 1982, n° 600265).
Voir par exemple pour l’ARCEP :
CE, 13 décembre 2017, n°401799
CE, 21 mars 2016, n° 368082, 368083, 368084.
On l’a vu encore il y a quelques jours, quand le Conseil d’Etat a admis qu’une simple mise en demeure du CSA est, en soit, un acte susceptible de recours devant lui. Voir :
Dans ce cadre subtil, il est intéressant de constater que coup sur coup, deux décisions du Conseil d’Etat ont été rendues sur le point de savoir si les actes du Défenseur des droits (DDD) sont, ou ne sont pas, susceptibles de recours.
II. Un arrêt du Conseil d’Etat, en janvier 2019 qui déclare irrecevable les recours contre les décisions du DDD d’intervenir, ou non, dans un procès judiciaire. Mais, sur ce point, le CE ne fait que confirmer une jurisprudence constante qui se rattache, non aux questions propres aux AAI, mais aux décisions se rattachant à des procès judiciaires.
Par une première décision (CE, 30 janvier 2019, n° 411132, arrêt reproduit ci-après en fin d’article), le Conseil d’Etat a posé que la décision par laquelle le Défenseur des droits (DDD) a décidé de présenter des observations dans un litige opposant, devant une juridiction judiciaire, une société à une ancienne salariée, est indissociable de la procédure juridictionnelle à laquelle elle se rapporte. Cette procédure juridictionnelle étant suivie devant une juridiction judiciaire, le litige soulevé par la décision du Défenseurdes droits n’est pas au nombre de ceux dont il appartient à la juridiction administrative de connaître.
Mais cela ne nous éclaire que médiocrement, car la décision d’exercer ou non un recours devant un juge judiciaire donne lieu déjà, même pour l’administration active classique, à une juriprudence classique niant au juge administratif le droit d’en connaître.
Voir en ce sens : CE, Section, 4 février 1944, Sieur Lemoine, p 47 ; CE, 18 novembre 1977, Albrecht, n° 2330, T. pp. 743-920 ; TC, 6 juillet 2015, Ministre de l’intérieur c/ M. Taïs, n° 4017, T. p. 602 ; s’agissant des décisions de l’administration d’intervenir ou de ne pas intervenir dans un litige judiciaire, TC, 2 juillet 1979, Agelasto, n° 2134, p. 573 ; CE, 20 avril 2005, Régie départementale des transports de l’Ain et autres, n° 255417, p. 150.
III. Un arrêt du Conseil d’Etat, rendu avant-hier, plus novateur, porte sur les recommandations du DDD.
Plus novatrice, mais logique si l’on veut que cette institution fonctionne normalement, est l’autre arrêt, rendu avant hier par le Conseil d’Etat (22 mai 2019, n° 414410 ; reproduit ci-après en fin d’article dans la version Legifrance et que voici ci-dessous en pdf anonymisé) :
En effet, il s’agit en l’espèce de recommandations. Là, nul limitation aux contentieux judiciaires. Donc l’acte pourrait être administratif. Mais
d’une part il n’est pas décisoire, ce qui fait que le juge a estimé que cette décision n’est pas susceptible de recours (voir cependant ci-après IV)
D’autre part, il est raisonnable de supposer que le juge n’a pas voulu exercer un contrôle juridictionnel sur une telle activité de régulation douce, incitative, qui par définition suppose de la liberté, voire de la souplesse. Mais ce n’est plus du droit strict, pur. Cependant, ne faisons pas comme si jamais l’opportunité ne franchissait les portes du Palais-Royal…
Toujours est-il que c’est sur le caractère non décisoire que, logiquement (mais on a vu précédemment que sur le caractère décisoire ou non de « rapports » par exemple le juge avait pu être fluctuant voire imprévisible…) le CE a estimé ne pas avoir à connaître des recommandations du Défenseur des droits…
« 3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’il émet des recommandations, sans faire usage de la faculté dont il dispose de la rendre publique, le Défenseur des droits n’énonce pas des règles qui s’imposeraient aux personnes privées ou aux autorités publiques, mais recommande aux personnes concernées les mesures qui lui semblent de nature à remédier à tout fait ou à toute pratique qu’il estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement. Par suite, ces recommandations, alors même qu’elles auraient une portée générale, ne constituent pas des décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il en est de même du refus de faire usage des pouvoirs que le Défenseur des droits tient de ces dispositions. »
IV. Ce dernier arrêt à propos des recommandations du DDD peut sembler contradictoire avec un autre, rendu le 13 mai 2019, à propos des recommandations du CSA. Mais cette contradiction est en trompe-l’oeil. L’ensemble, au contraire, apparaît très cohérent.
La Haute Assemblée pose donc qu’une recommandation du DDD n’est pas décisoire, ce qui fait que le juge a estimé que cette décision n’est pas susceptible de recours (voir ci-avant III).
… mais on voit bien qu’il n’était pas impossible de plaider l’inverse. Encore une fois, des « recommandations » (en réalité non décisoires !) du CSA ont été estimées susceptibles de recours il y a quelques jours ! (voir les liens précités : Diffusion de reportages sur un procès en cours : le CE valide la position, stricte, du CSA ; Conseil d’État, 13 mai 2019, France Télévisions, n° 421779).
Les recommandations du CSA, oui. Celles du DDD, non.
S’agit-il d’une erreur ? Il nous semble qu’une réponse négative s’impose.
Ces arrêts du CE semblent rationnels. Car le CSA a ensuite des pouvoirs sanctionnateurs que ses recommandations peuvent annoncer. Les recommandations du CSA à ce titre forment une norme pour qui veut éviter la sanction. Ce n’est absolument pas le cas pour le DDD dont les actes ne peuvent conduire à une sanction, autre que médiatique ou tirée d’un magistère d’influence, dudit DDD. Ces recommandations se ressemblent donc à première vue mais pas pour qui tente d’y regarder de plus près.
V. Et les autres actes ?
Petite institution en effectifs, le DDD n’en est pas une en termes de nombre de missions.
Il arrive qu’il exerce des activités de médiations (dans certains cas prévus par le Code de l’action sociale et des familles) ou d’avis divers pour lesquels nous parions plutôt sur une irrecevabilité des recours que d’aucuns pourraient avoir envie d’engager en ces domaines contre les décisions ou quasi-décisions ainsi prises.
Inversement, les actes classiques de cette AAI peuvent sans doute donner lieu à recours (décisions en matière de personnel, d’achat public…).
A ce titre, il incarne toutes les virtualités, mais aussi les difficultés de la régulation douce et du « droit souple »…
VI. Voici ces deux arrêts
VI.A. Conseil d’État, 4e et 1re chambres réunies, 30 Janvier 2019 – n° 411132
4e et 1re chambres réunies
Numéro de requête : 411132
Numéro ECLI : ECLI:FR:CECHR:2019:411132.20190130
SCP FOUSSARD, FROGER ; SCP COUTARD, MUNIER-APAIRE, Avocat
Vu la procédure suivante :La société Exane a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler pour excès depouvoir la décision du 2 décembre 2013 par laquelle le Défenseur des droits a décidé de présenter des observations dans un litige opposant, devant la cour d’appel de Paris, cette société à une ancienne salariée. Par un jugement n° 1401627 du 4 juin 2015, le tribunal administratif a rejeté sa demande.Par un arrêt n° 15PA03145 du 6 avril 2017, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par la société Exane contre ce jugement.Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 1er juin et 1er septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Exane demande au Conseil d’Etat :1°) d’annuler cet arrêt ;2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.Vu les autres pièces du dossier ;Vu :- la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 ;- le code de justice administrative ;Après avoir entendu en séance publique :- le rapport de M. Jean-François de Montgolfier, maître des requêtes,- les conclusions de M. Frédéric Dieu, rapporteur public ;La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Coutard, Munier-Apaire, avocat de la société Exane et à la SCP Foussard, Froger, avocat du Défenseur desdroits ;Considérant ce qui suit :1. En vertu du deuxième alinéa de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, celui-ci peut présenter des observations devant une juridiction civile, administrative ou pénale, soit d’office, soit à l’invitation de cette juridiction. La décision par laquelle le Défenseur des droits décide, sur ce fondement, de présenter de telles observations, n’est pas détachable de la procédure juridictionnelle à laquelle elle se rapporte.2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Exane a contesté, par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, la décision du 2 décembre 2013 par laquelle le Défenseur des droits a décidé de présenter des observations dans un litige opposant, devant la cour d’appel de Paris, cette société à une ancienne salariée. Une telle décision, qui n’a pas d’autre objet que celui qui a été exposé au point précédent, est indissociable de la procédure juridictionnelle à laquelle elle se rapporte. Cette procédure juridictionnelle étant suivie devant une juridiction judiciaire, le litige soulevé par la demande de la société Exane n’est pas au nombre de ceux dont il appartient à la juridiction administrative de connaître.3. Il résulte de ce qui précède qu’en rejetant comme irrecevable la requête de la société Exane, sans relever d’office l’incompétence de la juridiction administrative, la cour administrative d’appel de Paris a entaché son arrêt d’une erreur de droit. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens de son pourvoi, la société Exane est fondée à en demander l’annulation.4. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative et de statuer sur l’appel formé par la société Exane contre le jugement du 4 juin 2015 du tribunal administratif de Paris.5. Par ce jugement, le tribunal administratif a rejeté comme irrecevable la demande d’annulation présentée par la société Exane. Pour les motifs qui ont été exposés aux points 2 et 3, il y a lieu d’annuler ce jugement et, statuant par la voie de l’évocation, de rejeter la demande de la société Exane comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Exane une somme de 3 000 euros à verser à l’Etat au titre de ces mêmes dispositions.D E C I D E :————–Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 6 avril 2017 et le jugement du tribunal administratif de Paris du 4 juin 2015 sont annulés.Article 2 : La demande de la société Exane est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.Article 3 : La société Exane versera à l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Exane et au Défenseur desdroits.
VI.B. Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 22/05/2019, 414410
M. B…A…a demandé au tribunal administratif de Rennes, d’une part, d’annuler la décision du 13 décembre 2016 par laquelle le Défenseur des droits a recommandé au ministre des affaires sociales et de la santé de verser à l’une de ses collaboratrices une prime qu’il aurait indûment retenue en sa qualité de supérieur hiérarchique, de supprimer les mentions discriminatoires qu’il aurait portées sur les évaluations professionnelles de cette dernière, de mettre en place une enquête interne afin de déterminer s’il y a lieu d’engager une procédure disciplinaire à son encontre et de mettre en place des mesures pour assurer que l’agent victime ne subisse pas de représailles, et d’autre part, d’enjoindre au Défenseur des droits de publier le jugement à intervenir, de manière à ce qu’il soit accessible au public pour une durée illimitée, dans le délai d’un mois à compter de sa lecture. Par une ordonnance n° 1701715 du 15 mai 2017, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Par une ordonnance n° 17NT02067 du 19 juillet 2017, le président de la 4ème chambre de la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par M. A…contre l’ordonnance du 15 mai 2017.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et quatre nouveaux mémoires, enregistrés les 19 septembre et 19 décembre 2017, 16 février et 3 octobre 2018 et 13 février et 7 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A… demande au Conseil d’Etat :
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Le Prado, avocat de M. A…et à la SCP Foussard, Froger, avocat du Défenseur des droits ;
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme C… D…a été recrutée en septembre 2011 au sein de la direction départementale de la cohésion sociale des Côtes-d’Armor comme chargée de mission départementale aux droits des femmes et à l’égalité, par un contrat à durée déterminée de trois ans. A la suite du non-renouvellement de son contrat, elle a saisi le Défenseur des droits pour des faits de harcèlement moral et de discrimination dont M.A…, directeur départemental, aurait été l’auteur à son endroit. Le Défenseur des droits a, le 13 décembre 2016, pris la » décision n° MLD-2016-284 « , aux termes de laquelle il a recommandé au ministre en charge des affaires sociales et de la santé de verser à Mme D…une prime indûment retenue, supprimer les mentions discriminatoires portées sur ses évaluations, mettre en place une enquête interne afin de déterminer s’il y a lieu d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre de M.A… et mettre en place des mesures pour garantir que l’agent qui dénonce des faits de discrimination auprès de la cellule d’écoute et d’alerte des ministères sociaux ne subisse pas de représailles. Cette » décision » a également été communiquée au Procureur de la République. M. A… a demandé au tribunal administratif de Rennes de l’annuler mais sa demande a été rejetée comme manifestement irrecevable par une ordonnance du 15 mai 2017 du président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Rennes. M. A…se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 19 juillet 2017 par laquelle le président de la quatrième chambre de la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté son appel contre cette ordonnance.
2. Aux termes de l’article 24 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits : » Le Défenseur des droits apprécie si les faits qui font l’objet d’une réclamation ou qui lui sont signalés appellent une intervention de sa part. / Il indique les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine. « . L’article 25 de la même loi organique dispose que : » Le Défenseur des droits peut faire toute recommandation qui lui apparaît de nature à garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée et à régler les difficultés soulevées devant lui ou à en prévenir le renouvellement. / Il peut recommander de régler en équité la situation de la personne dont il est saisi. / Les autorités ou personnes intéressées informent le Défenseur des droits, dans le délai qu’il fixe, des suites données à ses recommandations. / A défaut d’information dans ce délai ou s’il estime, au vu des informations reçues, qu’une recommandation n’a pas été suivie d’effet, le Défenseur des droits peut enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires. / Lorsqu’il n’a pas été donné suite à son injonction, le Défenseur des droits établit un rapport spécial, qui est communiqué à la personne mise en cause. Le Défenseur des droits rend publics ce rapport et, le cas échéant, la réponse de la personne mise en cause, selon des modalités qu’il détermine « . Aux termes du I de l’articles 36 de cette même loi organique : » I. – Le défenseur des droits peut, après en avoir informé la personne mise en cause, décider de rendre publics ses avis, recommandations ou décisions avec, le cas échéant, la réponse faite par la personne mise en cause, selon des modalités qu’il détermine « .
3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’il émet des recommandations, sans faire usage de la faculté dont il dispose de la rendre publique, le Défenseur des droits n’énonce pas des règles qui s’imposeraient aux personnes privées ou aux autorités publiques, mais recommande aux personnes concernées les mesures qui lui semblent de nature à remédier à tout fait ou à toute pratique qu’il estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement. Par suite, ces recommandations, alors même qu’elles auraient une portée générale, ne constituent pas des décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il en est de même du refus de faire usage des pouvoirs que le Défenseur des droits tient de ces dispositions.
4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la » décision » en litige est une recommandation émise sur fondement des dispositions citées au point 2 par laquelle le Défenseur des droits a invité l’administration à prendre des mesures susceptibles de remédier à ce qu’il a estimé être des pratiques discriminatoires. Par suite, en estimant que cette recommandation ne constituait pas une décision administrative qui s’impose aux personnes concernées et susceptible comme telle de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir, le président de la 4ème chambre de la cour administrative d’appel de Nantes, qui a suffisamment motivé son ordonnance, n’a pas commis d’erreur de droit ni inexactement qualifié l’acte dont il était saisi.
5. Enfin, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le moyen tiré de ce que la décision de ne pas examiner au fond le recours de M. A…serait contraire au droit au recours effectif garanti par l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est nouveau en cassation et doit, par suite et en tout état de cause, être écarté comme inopérant.
6. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de M. A…doit être rejeté.
7. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit à la demande présentée par le Défenseur des droits au titre des mêmes dispositions.
Article 2 : Les conclusions présentées par le Défenseur des droits au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B… A…, au Défenseur des droits et à la ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au ministre de l’action et des comptes publics.
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