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Timestamp: 2019-04-26 02:41:46
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0 Aprendiendo Constitucional 15:37
DERECHO A LA SECESIÓN Y DERECHO DE LA SECESIÓN.
ANÁLISIS JURÍDICO DE LA SEPARACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE LA UNIÓN FEDERAL
Sergio Charbel Olvera Rangel[1]*
A raíz del intento de Cataluña por separarse de España, circula en México una idea que requiere una reflexión histórica, social y jurídica, es la de la independencia de algunas entidades federativas, como la única forma de que estas alcancen bienestar y desarrollo.
En este artículo se analiza la escisión de las partes al inicio de la independencia de México como la razón principal para adoptar el sistema federal, y se estudian los casos históricos de secesión de los estados miembros de la federación mexicana. Este trabajo se desarrolla con base en las características del pacto federal y la conceptualización jurídica de la secesión en el régimen constitucional mexicano.
La creación del estado federal mexicano como consecuencia de los intentos separatistas de algunas provincias
El sistema federal mexicano es una copia del federalismo norteamericano con una diferencia importante: se adoptó para mantener la integridad de lo que fue un estado unitario, no surgió de la evolución de una confederación como Estados Unidos de América.
Todo sistema federal es dinámico, concreto y evoluciona en razón de su propio contexto. Los principios y reglas del federalismo norteamericano las adoptó México sin tener en cuenta la razones que motivaron el establecimiento del sistema federal. No se requería una copia fiel del federalismo norteamericano sino un modelo federal que respondiera a las exigencias nacionales. Alexis de Tocqueville, al referirse a la constitución federal de 1824, opinó lo siguiente:
Los habitantes de México, queriendo establecer el sistema federativo, tomaron por modelo y copiaron casi íntegramente la constitución de los angloamericanos, sus vecinos. Pero al trasladar la letra de la ley, no pudieron trasponer al mismo tiempo el espíritu que la vivificaba. Se vio cómo se estorbaban sin cesar entre los engranajes de su doble gobierno. La soberanía de los Estados y la de la Unión, al salir del círculo que la constitución había trazado, se ve arrastrado sin cesar de la anarquía al despotismo militar y del despotismo militar a la anarquía.[2]
Para Tocqueville, la clave del éxito del federalismo norteamericano fue que a pesar de la competencia restringida del gobierno federal se le dio a este la apariencia y la fuerza de un gobierno nacional, que le permitió dar directamente sus órdenes a los ciudadanos.[3]
El sistema federal mexicano se crea de la necesidad de impedir la separación de las provincias, por ello se les dotó de facultades a cambio de que permanecieran unidas. Fue una forma de descentralizar el poder, que evitó el autoritarismo del Imperio de Iturbide y dio paso a la anhelada emancipación monárquica. Los antecedentes que dieron origen al sistema son los siguientes:
El primer congreso constituyente mexicano fue instalado el 24 de febrero de 1822, disuelto el 31 de octubre de ese año por Iturbide. El autoritarismo de este provocó una rebelión militar que, con fundamento en el Plan de Casa Mata, logró la reinstalación del congreso en marzo de 1823, el cual, el 18 de abril de 1823 declaró insubsistente la forma de gobierno que establecía el Plan de Iguala, el Tratado de Córdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822, y se pronunció con facultades para decidir la forma de gobierno.[4]
Las diputaciones provinciales[5] se unieron al Plan de Casa Mata para repudiar del congreso su sometimiento inicial a Iturbide, se proclamaron por el sistema federal y exigieron una mayor participación en el nuevo estado independiente. Durante esta rebelión, se difundió un programa de intervención de las diputaciones en la vida nacional; ante la imposibilidad de lograrlo se suscitaron, entre otros, los siguientes eventos: Guatemala declaró su independencia; en Oaxaca la diputación provincial y el jefe político declararon su completa independencia del gobierno central de México el 1º de junio de 1823; en Chiapas hubo desavenencias por su intento separatista que fue resuelto a favor de la anexión (se decidió a través de un plebiscito); Yucatán, San Antonio y las Provincias Internas de Oriente se declararon independientes; y el 16 de junio de 1823, Jalisco, dio a conocer su plan de gobierno provisional y decidió no obedecer órdenes del gobierno central hasta que se garantizara el federalismo. Las provincias rechazaban el carácter de constituyente del congreso porque no satisfacía la representatividad anhelada, exigían su disolución y la creación de uno nuevo que se pronunciara por un estado federal.
Por lo anterior, el congreso acordó su disolución y el 17 de junio de 1823 convocó a un segundo constituyente. Para impedir la separación de las provincias que pretendía declararse soberanas, este emitió el Voto por la forma de república federada, de 12 de junio de ese año:
VOTO POR LA FORMA DE REPÚBLICA FEDERADA. El soberano Congreso constituyente, en sesión extraordinaria de esta noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya la nación. – Junio 12 de 1823.
La existencia de diputaciones provinciales y sus intentos separatistas de esos años, originó la idea de que la federación mexicana se formó por la voluntad expresa de estados preexistentes que renunciaron a su soberanía y cedieron parte de sus competencias a poderes centrales.[6] Esa teoría es incorrecta. Fueron pocas las provincias que se declararon soberanas, y este carácter no tuvo efectos concretos, y las restantes no eran provincias soberanas porque eran parte de la descentralización administrativa de la monarquía española, y luego del imperio de Iturbide; la soberanía les era indispensable para que cedieran facultades. El estado federal mexicano surgió de la necesidad de conservar la unidad de las provincias en un todo.
En los años siguientes se dio una tensión ideológica entre centralización y descentralización. El primero fue centrípeto, favorecía una mayor concentración del poder en manos de las autoridades centrales; el segundo fue centrífugo, argumentaba la autonomía de los estados dentro del sistema federal. En los primeros años del sistema federal mexicano, los poderes centrales no tenían la fuerza para controlar a los estados miembros. Ante esas deficiencias se buscó centralizar el poder con el fin de generar mayor gobernabilidad.
En el año de 1835 el congreso federal se declaró investido de poderes constituyentes y expidió las Leyes Constitucionales de 1836, en las cuales se cambió la forma de estado federal por el central. Esta forma de estado se confirmó en Bases de Organización Política de la República Mexicana de 1843
Con el el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 y la constitución de 1857, se logró establecer nuevamente el régimen federal. La constitución de 1917 tuvo por objeto reformar a la de 1857. En el congreso constituyente de Querétaro no se discutió sobre el federalismo y se conservó la redacción de los principales artículos que configuraban al pacto federal.
Desde su origen, el federalismo mexicano conserva la esencia de un estado centralista, en donde las autoridades centrales tienen un amplio campo competencial que les asegura un control sobre las entidades federativas. El sistema presidencialista y el enaltecimiento del poder ejecutivo contribuyeron a la concentración de facultades en las autoridades federales, y a que las entidades federativas conserven las competencias mínimas para aplacar sus ideas separatistas. La competencia excesiva de las autoridades federales es ajena a la concepción del federalismo como división vertical del poder que exige un equilibrio.
Algunos casos de secesiones[7]
Las Capitanías Generales de Yucatán y de Guatemala, proclamaron su independencia como consecuencia de la caída del poder español en Nueva España. El 15 de septiembre de 1821, Yucatán se unió a México, en esa misma fecha Guatemala, pronunció su emancipación formal.
Chiapas, que era parte de la Capitanía de Guatemala, declaró su independencia y dejó de formar parte del territorio nacional el 17 de junio de 1823. El 14 de septiembre de 1824, a través de un plebiscito realizado entre la población de ese territorio, la mayoría votó a favor de unirse nuevamente con México, por lo que se anexó de nueva cuenta a sólo un año de haberse separado. Fue un plebiscito que no estaba previsto en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana del 31 de enero de 1824 (normatividad fundamental en la fecha en que se realizó), lo cual da cuenta de un ejercicio democrático legitimado por las exigencias particulares del caso.
La región del Soconusco proclamó su separación de México el 24 de julio de 1824 y ésta fue formalmente anexada a la República Federal de Centro América el 18 de agosto de ese mismo año.
Como resultado de todos los movimientos separatistas que se habían presentado, el 20 de agosto de 1824, el Congreso Mexicano reconoció la Independencia de las Provincias Unidas de Centroamérica.
El régimen centralista de las Siete Leyes de 1836 dio origen a los siguientes acontecimientos: en ese año, Texas declaró su independencia, y el 1 de marzo de 1837 el Senado Norteamericano reconoció como parte de su territorio a la República Texana. El Tratado de Velasco del 14 de mayo de 1836 finalizó la Revolución de Texas y dio origen a la creación de la llamada “República de Texas”, la frontera de México que se delimitaba por el Rio Nueces se cambió por la división que generaba el Río Bravo. El Congreso Mexicano rechazó el Tratado de Velasco firmado por Antonio López de Santa Anna, porque este no tenía facultades para otorgar la independencia a Texas. En 1847, los Estados Unidos de América anexan a la República de Texas como parte de su territorio; una gran área seguía en disputa, lo que desencadenó la guerra entre México y Estados Unidos. Tiempo después el conflicto terminó con el Tratado de Guadalupe Hidalgo del 2 de febrero de 1848, con lo cual México dio grandes concesiones territoriales al vecino del norte, trasfirió porciones de territorio de Chihuahua, Coahuila y Tamaulipas, y la totalidad de los territorios de Alta California y Santa Fe de Nuevo México.
En 1840, los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas declararon su independencia de México con el nombre de República del Río Grande. Esta república se reincorporó a México después de una corta y fallida guerra de independencia. En el mismo año, Yucatán envió un acta al gobierno centralista de México donde pedía se restableciera el federalismo y la constitución mexicana de 1824. Al no ser atendidas las peticiones, Yucatán declaró su independencia. En 1841 la cámara de diputados local aprobó el Acta de Independencia de la Península de Yucatán. Todas ellas fueron decisiones unilaterales que carecían de fundamento constitucional.
El 22 de agosto de 1846, el presidente provisional José Mariano Salas restauró la Constitución de 1824. Dos años después, durante el gobierno del presidente José Joaquín de Herrera, Miguel Barbachano, gobernador de Yucatán, decretó la reincorporación de Yucatán a México. Fue una declaración unilateral de incorporación a la unión federal que carecía de fundamento constitucional, pero que no tuvo problema en ser legitimada; la Constitución de 1824, vigente en ese momento, no dejó de prever como parte del territorio mexicano a la Capitanía General de Yucatán (art. 2º), dicho reconocimiento, y en concreto la reincorporación unilateral de facto, se ratificó en el artículo 43 de la Constitución de 1857 al enlistar a Yucatán como parte integrante de la federación. Un factor decisivo para la reincorporación de facto fue la Guerra de Castas, la cual había obligado a Yucatán a buscar ayuda externa.
Además de los anteriores episodios en los que México perdió territorio, temporal o permanentemente, por la escisión unilateral de sus entidades, tuvo perdida territorial por los siguientes casos:
El 30 de diciembre de 1853 el presidente Antonio López de Santa Anna firmó el tratado conocido como la Venta de la Mesilla a través del cual vendió una región de 76.845 km² de los estados de Sonora y Chihuahua por 10 millones de dólares a los Estados Unidos. Después de que el Senado de los Estados Unidos aprobara la compra de la Mesilla, el 25 de abril de 1854, la venta se hizo oficial.
Como resultado del arbitraje que México estableció de común acuerdo con Francia, el rey de Italia Víctor Manuel III dictó un fallo a favor de Francia por la posesión de la Isla Clipperton o Isla de la Pasión. México perdió soberanía sobre ella al dictarse ese fallo en su contra.
La característica de unión permanente del pacto federal mexicano
El pacto federal mexicano tiene como característica la permanencia, la explicación es la siguiente:
Primero. Su finalidad es una ordenación permanente, no una simple regulación pasajera.[8]
El carácter de permanente se verifica en la rigidez para modificar el pacto federal.
No es factible que las entidades federativas modifiquen unilateralmente el pacto, para ello se requiere de un proceso legislativo extraordinario, puede ser el mismo procedimiento para la modificación de la constitución previsto en el artículo 135 constitucional, o por otros que se encomiendan excepcionalmente al Congreso de la Unión como lo son la admisión de nuevos estados y la formación de estos dentro de los límites de los ya existentes (artículo 73, fracciones I, III y V de la Constitución general).
En algunas constituciones locales se reconoce la permanencia, es el caso de Baja California, que en su artículo 1, establece: “El Estado de Baja California es parte integrante e inseparable de la Federación constituida por los Estados Unidos Mexicanos” (Énfasis añadido).
A la facultad de los estados miembros de separarse de la unión federal se le conoce como el derecho de secesión, la cual no es una cláusula natural del pacto federal mexicano. En México no se otorga esa facultad a los estados miembros, su otorgamiento sería contrario al carácter permanente del sistema federal mexicano. El pacto que crea la federación no puede rescindirse unilateralmente, requiere de un consenso calificado conforme a los términos autorizados en la Constitución general. Solo a través de la modificación del pacto puede permitirse la salida de una entidad federativa.
Una secesión de facto de uno de sus miembros no es jurídicamente válida, pero puede convalidarse como el derecho de la revolución o como una ratificación a través de una modificación del pacto.
La teoría de la secesión surge en Estados Unidos de América con el intento de separación de sus estados del sur que condujo a la guerra de 1861-1865; conflicto en el que terminó triunfante la teoría de la unión permanente con la derrota de los estados sureños.
Segundo. Con la teoría de la cosoberanía surgió la idea de que cada uno de los estados miembros de la federación conservaban su soberanía; esto dio base para suponer que conservaban su derecho de separarse cuando la unión no satisfacía sus intereses. Recuérdese que la federación mexicana no se creó por estados soberanos, por lo tanto, ni en teoría conservan esa facultad. Las entidades federativas en México no son soberanas, son autónomos, porque tienen la facultad de darse sus propias constituciones y leyes en el ámbito de sus respectivas competencias, las que en ningún caso deben contravenir el pacto federal.[9]
Tercero. Es un pacto de fraternidad, de pacificación entre sus miembros. La unión de las entidades federativas es permanente, implica armonía en su actuación, de tal manera que renuncian a resolver bélicamente los conflictos que se dan entre ellos al ius belli, a la posibilidad de declarar la guerra a potencias extranjeras (esto es relativo, conforme al artículo 118, fracción III), y a la posibilidad de entablar conflictos armados con las autoridades centrales.
La independencia de los estados miembros de la Unión Federal es una posibilidad de facto. Una entidad federativa que se separe de facto tendrá la posibilidad de legitimar ese acto inconstitucional a través de una reforma a la constitución federal para que ya no se le enliste en las partes integrantes de la federación. Todo dependerá del contexto. Cuando la escisión tiene un consenso popular lo mejor es crear los causes que la permitan; esta será una solución fáctica más no jurídica.
En el orden jurídico mexicano vigente, hay impedimentos jurídicos para la segregación de los estados. La constitución de 1917, en su texto vigente, no prevé un derecho a la secesión, esto es así porque la Unión Federal fue creada para ser permanente. Los estados renunciaron a toda posibilidad de separación, a no poder violar el pacto federal (articulo 40). La separación de una entidad federativa atenta contra la inviolabilidad del pacto, es inconstitucional, incluso violaría las normas constitucionales locales, como sería es el caso de Baja California (artículo 1).
Es conveniente hablar del derecho a la secesión y del derecho de la secesión, como parafraseo del derecho a la revolución y el derecho de la revolución que de forma magistral trata el maestro Tena Ramírez en el capítulo IV de su Derecho Constitucional Mexicano.[10] El maestro Tena parte de la tesis de que el único procedimiento jurídico para alterar el texto de la constitución es el previsto en el artículo 135.[11] En palabras del maestro: “El derecho positivo no puede consignar el derecho a la revolución, porque ese derecho es la negación de aquél.”[12] La constitución no está al alcance de las revoluciones (artículo 136).
Así como no puede ser reconocido jurídicamente un derecho a la revolución (modificación violenta de los fundamentos constitucionales de un estado), no puede reconocerse un derecho a la secesión, las entidades federativas no se podrían separar unilateralmente de la Unión Federal, porque el medio jurídico para ello es a través de la reforma constitucional (en específico, al pacto federal).
Jurídicamente no existe un derecho a la secesión, de tal manera que la separación de una entidad federativa es inconstitucional. Sin embargo, en los hechos, el derecho de la secesión es incuestionable y a veces necesario, como lo fue el caso, entre otros, del reconocimiento de la separación de Texas, que, en la Constitución de 1857, en su artículo 43, ya no lo preveía dentro de la enumeración de las partes integrantes de la federación. Ninguno de los textos de las constituciones que han tenido vigencia en México han conferido la facultad de reconocer la secesión de una de sus partes integrantes, por ello se requería una modificación del texto constitucional.
El derecho de la secesión de una entidad federativa, implicaría: el reconocimiento internacional como un nuevo estado o la anexión a otro estado, y el reconocimiento de la separación a través de una reforma constitucional que excluya a esa entidad del listado de las partes integrantes de la federación.
La federación es también una forma de organización política en la que se busca sumar esfuerzos para el bien común de todos sus miembros, por ello, lo mejor es buscar una mayor participación de las entidades federativas en la voluntad general, replantear forma de estado mexicano hacia un mejor federalismo cooperativo y participativo, antes de buscar soluciones separatistas que traerían aparejadas inestabilidad y crisis. Conviene seguir en Unión Federal.
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[1]*Abogado constitucionalista y profesor titular en la Escuela Libre de Derecho. http://www.eld.edu.mx/teachers/don-sergio-charbel-olvera-rangel/
[2] La democracia en América. Prefacio, notas y bibliografía de J.P. Mayer, introducción de Enrique González Pedrero, 16ª reimpr., Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2012, p. 159.
[4] El 28 de mayo de 1823, se presentó ante el congreso un proyecto con el nombre de Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana, que en su artículo 1º ya hablaba de que la nación mexicana como república representativa y federal.
[5] Las diputaciones provinciales eran una figura de descentralización que reconocía la Constitución Política de la Monarquía Española.
[6] Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional. Parte General: teoría y política, 1a ed., Ed. Oxford University Press, México, 2017, p. 55.
[7] Los datos se obtuvieron de O’ Gorman, Edmundo. Historia de las Divisiones Territoriales de México. Ed. Porrúa, México, 1985.
[8] Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Ed. Ariel, Barcelona, p. 423.
[9] Los límites de la autonomía local los impone la constitución general, las entidades federativas deben adecuar sus ordenamientos jurídicos a lo previsto por esta, lo cual constituye una garantía para preservar la unión federal.
[10] 39ª ed., Ed. Porrúa, México, 2007, pp. 65-74.
[11] Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Op. cit., p. 65.
[12] Ibídem, p. 74.
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