Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-229-de-abril-29-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_43e974ab42284ed7abadf60864e42650&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-19 13:51:17
Document Index: 304911520

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 9', 'ARTÍCULO 9', 'ARTÍCULO 9', 'ARTÍCULO 200', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 9', 'artículo 627', 'artículo 9', 'artículo 626', 'artículo 9', 'artículo 626', 'artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 626', 'artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 627', 'artículo 626', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 626', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 627', 'artículo 44', 'artículo 624', 'artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 627', 'artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 626', 'artículo 308', 'artículo 103', 'artículo 627', 'artículo 9', 'artículo 627', 'artículo 627', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 122', 'artículo 200', 'artículo 276', 'artículo 40', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 40', 'artículo 2', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 200', 'artículo 200', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 200', 'artículo 17', 'artículo 626', 'Artículo 626', 'artículo 627', 'artículo 757', 'artículo 1053', 'artículo 88', 'artículo 69', 'artículo 25', 'artículo 36', 'artículo 7', 'artículo 54', 'artículo 62', 'artículo 49', 'artículo 58', 'artículo 194', 'artículo 62', 'artículo 5', 'artículo 111', 'artículo 25', 'artículo 80', 'artículo 627', 'artículo 627', 'artículo 624', 'artículo 624', 'Artículo 2']

﻿ Sentencia C-229 de 2015
SENTENCIA C-229 DE 29 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 9º DE LA LEY 1395 DE 2010, EN RELACIÓN CON LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. ESTÁ DEROGADO Y NO SURTE ACTUALMENTE EFECTOS. EL MARCO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA ENTRÓ EN VIGENCIA EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, CON LO CUAL, LA CLÁUSULA QUE DEROGÓ EL CITADO ARTÍCULO 9º DE LA LEY 1395 DE 2010, COBRÓ VIGOR EL 1 DE ENERO DE 2014. PARA LA CORTE, LO DISPUESTO EN EL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EN MATERIA DE ORALIDAD Y AUDIENCIAS, PERMITIÓ AFIRMAR QUE LOS ACUERDOS PROFERIDOS POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y RELACIONADOS CON LA VIGENCIA DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, NO LE CONCIERNEN EN ESTE CASO, A LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. IGUALMENTE ESTIMÓ LA SALA QUE EL CITADO ARTÍCULO 9º YA NO RESULTA APLICABLE Y, POR ENDE, NO SURTE EFECTOS EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, PUESTO QUE POR VIRTUD DEL INCISO 6º DEL ARTÍCULO 200 DE LA LEY 1450 DE 2011 FUE EXCEPCIONADO DESDE EL 16 DE JUNIO DE 2011. SE INHIBE DE EMITIR PRONUNCIAMIENTO DE FONDO POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, VIGENCIA DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:524 DE AGOSTO DE 2015, PÁG.1580
Sentencia C-229 de 2015
Ref. Exp.: D-10528
Bogotá D. C. veintinueve de abrilde dos mil quince.
A continuación se transcribe el texto del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011, conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.102 de 16 de junio de 2011 y se subraya el aparte demandado.
(16 de junio de2011)
ART. 200.—Gestión de la administración de justicia. Para todos los efectos legales, en los procesos en los que la parte demandada ya se hubiere notificado del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo, el plazo de duración de la primera instancia previsto en el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, comenzará a contarse a partir del día siguiente a la vigencia de esta ley.
Para los demás procesos, los plazos de duración previstos en el artículo 9ºde la Ley 1395 de 2010 comenzarán a contarse desde el momento en que se configure el presupuesto establecido en esa disposición.
Vencido el respectivo término sin haberse dictado la sentencia, el expediente pasará a un juez o magistrado itinerante designado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o quien siga en turno según lo prevé el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010.
Los términos a que se refiere el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 no aplican en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.1 El alcance de la demanda y la disposición legal acusada.
Para la accionante el mencionado artículo 200 quebranta el principio de unidad de materia, pues, no se aviene con los propósitos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Igualmente vulnera el derecho al trato igual al discriminar a los ciudadanos que demandan justicia contencioso administrativa, negándoles un derecho que sí tienen quienes acuden a la jurisdicción civil. Del mismo modo, se desconoce el texto superior cuando se impide hacer uso de los términos para obtener sentencia, atentándose contra el acceso a la administración de justicia. En el escrito de corrección de la demanda,la ciudadana afirma y defiende la vigencia del precepto acusado, aludiendo a lo que considera son efectos causados por tal prescripción.
En relación con los cuestionamientos que suscitó la demanda, algunas intervenciones se dirigieron a defender la constitucionalidad del texto acusado, otras se orientaron a explicar cuáles son las razones que dan lugar a la inhibición, debiendo distinguirse entre las consideraciones encaminadas a fundamentar esta última solicitud en la derogatoria del precepto o, la de la disposición del cual depende (art. 9º) y; las enfocadas a justificar una decisión inhibitoria dada la ineptitud sustantiva del escrito de cargos.
En lo atinente al pedimento de inhibición por derogación del enunciado legal contenido en el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, el cual permite entender el texto acusado, se observa la intervención del Ministerio de Justicia. En la participación del Ministerio Público se encuentra una manifestación que pone en tela de juicio el vigor de la norma acusada, pero, su solicitud de inhibición se funda en la ineptitud sustantiva de la demanda. La solicitud de la inhibición de la dirección de Planeación Nacional, también se encamina en este último sentido.
2.2 La situación del inciso 6ºº del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 en términos de vigencia.
La derogación ha sido definida como la “abolición, anulación o revocación de una norma jurídica por otra posterior, procedente de autoridad legítima (…)”(1). La Corte Suprema de Justicia al referirse al asunto concluía “(…) Es un principio universalmente reconocido que cuando un legislador emite dos voluntades diversas, la más reciente prevalece (…)”(2) . Se entiende entonces que se trata de una situación en la cual un enunciado legal es retirado del ordenamiento jurídico por voluntad de quien tiene la potestad para expedir tales mandatos y, opera bajo el supuesto según el cual, entre varias manifestaciones de voluntad vertida sobre el mismo asunto, ha de acogerse la última. Un aspecto adicional que se expone en la mencionada cita, hace relación a las bondades que, se supone, inspiran la Ley más reciente, pues se entiende que fue expedida para conjurar las dificultades suscitadas por las disposiciones precedentes o, que estas últimas en su momento no pudieron resolver.
(…) la derogación de una ley puede ser expresa, tácita y orgánica. Es de la primera especie cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior; es de la segunda, cuando la norma posterior contiene disposiciones incompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería (…).
La derogación orgánica, que para no pocos autores no pasa de ser una faz de la derogatoria tácita, solo se da cuando la nueva ley “regule íntegramente la materia” que la anterior normación positiva disciplinaba. Empero, el determinar si una materia está o no enteramente regulada por la ley posterior, depende, no tanto del mayor o menor número de disposiciones que contenga en relación con la antigua, sino de la intención revelada por el legislador de abarcar con la nueva disposición o disposiciones toda una materia, aunque en realidad no haya incompatibilidad alguna entre estas y las de la ley anterior. (…)
Este entendimiento ha sido replicado, en mucho, por la jurisprudencia de esta Sala Plena y, expresamente se ha reconocido su aceptación en la Sentencia C-328 de 2001(3).
“(…) expresa, cuando el legislador determina de manera concreta que la nueva norma remplaza a la anterior o la deja simplemente sin efecto; y la tácita, resultante de la incompatibilidad entre el precepto nuevo y el antiguo, por disponer ambos sobre la misma materia y en términos contrapuestos. También constituye derogación tácita la desaparición de los motivos que han justificado la norma legal; así, una ley de presupuestos queda derogada al vencer el periodo para el cual se había establecido (…)”(4)
“(…) no procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos. Esto ocurre no solo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía o por haber esta perdido su vigencia. En tales eventos, la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión carecería objeto (…)”(5)
Se advierte pues que frente a disposiciones derogadas no cabe el control de constitucionalidad, salvo las situaciones en las cuales el mandato legal censurado continúa produciendo efectos. En este sentido, la jurisprudenciade esta corporación ha explicado:
“(L)a competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre una disposición derogada se restringe a aquellos casos en que esta es aun eficaz, es decir, cuando la disposición, a pesar de estar derogada, sigue siendo susceptible de producir efectos jurídicos. Los efectos que produce una disposición de carácter legal tienen tres características: son generales, impersonales y abstractos. Con ello se descartan del análisis de constitucionalidad las disposiciones legales que fueron aplicadas y cuya aplicación produjo efectos en situaciones particulares y concretas, pero que, al momento del pronunciamiento de la Corte, ya no resultan aplicables, aunque los efectos concretos de sus aplicaciones pretéritas se prolonguen más allá del pronunciamiento de la Corte”(6). (negrillas fuera de texto)
Tal como se había precisado en el acápite inmediatamente anterior el contenido del inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011, requiere para su comprensión del contenido del artículo 9º de la Ley1395 de 2010. En Sentencia C- 436 de 2011, esta Sala, al fijar el alcance del mencionado artículo 9º, dijo:
- En el inciso primero, señala que, salvo los casos de interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a un (1) año para dictar sentencia de primera instancia, contado a partirde la notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo, ni un plazo mayor de seis meses para dictar sentencia de segunda instancia, en este último caso, contado a partir de la recepción del expediente en la secretaría del juzgado o tribunal.
- En el inciso segundo, establece que una vez vencido el respectivo término sin haberse dictado sentencia, el funcionario perderá automáticamente la competencia para conocer del proceso, razón por la cual, al día siguiente, deberá informar tal hecho a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y remitir el expediente al juez o magistrado que le sigue en turno, para que este profiera la sentencia dentro del término máximo de dos (2) meses. En el mismo inciso, precisa la norma que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá asignar el proceso a otro juez o magistrado si lo considera pertinente, y que, en todo caso, el Juez o Magistrado que recibe el proceso deberá informar a la misma corporación la recepción del expediente y la emisión de la sentencia.
El inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 señaló de manera lacónica: Los términos a que se refiere el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 no aplican en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es evidente entonces que la cabal comprensión de la excepción establecida en la norma cuestionada en este juicio de constitucionalidad, depende de lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010. Así pues, el sentido y vigor de lo prescrito en el artículo 200 está atado a lo que acontezca con el artículo 9º referido. El asunto es de especial pertinencia si se recuerda que el artículo 9º es objeto de diversas opiniones respecto de su vigencia, por lo que corresponde a la Sala analizar el asunto.
Para la Corte resulta claro que el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, fue objeto de derogación expresa por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), cuando precisó que “a partir de la entrada en vigencia de esta Ley en los términos del numeral 6º del artículo 627 queda derogado el Código de Procedimiento Civil(…) y las disposiciones que lo reforman (…) artículos 1º a 39 (…) de la Ley 1395 de 2010 (…) y las demás disposiciones que le sean contrarias”(7) (negrillas fuera de texto). Como se observa, en el grupo de artículos comprendidos entre el 1º y el 39 quedó incluido el aludido artículo 9º.
Un aspecto a tener en cuenta es que el artículo 627 del citado Código General del Proceso contempló diversas reglas para su entrada en vigencia. En el numeral 1º indicó, que entre otros, los artículos “(…) 610 a 627 entrarán a regir a partir de la promulgación de esta Ley” y el numeral 6º preceptúo que “los demás artículos de la presente Ley entraran en vigencia a partir del 1º de enero de 2014 en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determina el Consejo Superior de la Judicatura, y en un plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta Ley entrara en vigencia en todos los distritos judiciales del país”. En este punto, podría pensarse que dos reglas determinan la entrada en vigor de la cláusula derogatoria del artículo 9º, sin embargo, como se aprecia seguidamente el asunto se clarifica al revisar los preceptos involucrados y, la corrección y aclaración formulada por el Decreto 1736 de 2012.
Advierte la corporación que la cláusula derogatoria contenida en el artículo 626 del Código General del Proceso, en la cual se manda la derogación del artículo 9º; solo adquiría vigor cuando por virtud del mismo Código (art. 627), entrase en vigencia dicho artículo 626. Para la Sala, la regla que determina la entrada en vigencia del literal c) del artículo 626, es la contenida en el numeral 6º del 627, pues, es a esta a la que expresamente se remite el literal c) cuando dice “(…) en los términos del numeral 6º del artículo 627 queda derogado el Código de Procedimiento Civil(…) y las disposiciones que lo reforman (…) artículos 1º a 39 (…) de la Ley 1395 de 2010 (…)”. Importante en esta precisión resulta un considerando vertido en el decreto corrector 1736 de 2012, cuando al justificar la enmienda al artículo 626 manifestó:
“(…) Que por error de transcripción durante el trámite legislativo, no se guardó correspondencia entre la derogatoria de las normas dispuestas en el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012 y la remisión al numeral 6º del artículo 627 de la misma Ley que contiene la fecha en que esta debe operar.
Que se hace necesario subsanar este error tipográfico, indicando entonces, en el literal c) del artículo 626, que “c) A partir de la entrada en vigencia de esta ley, en los términos del numeral 6º del artículo 627, queda derogado (...)”.
Se concluye pues a estas alturas que acorde con la regla de vigencia del varias veces mencionado artículo 627 del Código General del Proceso, la fecha de entrada en vigor del artículo 626, es el 1º de enero de 2014 en las circunstancias allí indicadas.
Sin embargo, el asunto requiere mayores precisiones, pues, de un lado, resulta cierto que llegado el 1º de enero de 2014 cobró vigor la cláusula derogatoria que excluye del ordenamiento vigente el artículo 9º, el cual, a su vez, le da sentido al inciso 6º del artículo 200 de la ley 1450 de 2011 aquí acusado. Pero, la regla de vigencia del numeral 6º establece una vigencia gradual condicionada a la ejecución de unos programas, a la existencia de una infraestructura física y tecnológica y, a la definición del Consejo Superior de la Judicatura. En este sentido, resulta relevante tener en cuenta los acuerdos PSAA13-10073 de enero 1º de 2014 y PSAA14-10155 de mayo 28 de 2014, proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura. En el primero de ellos se definió un cronograma de implementación gradual del Código General del Proceso, indicándose los Distritos Judiciales en los cuales entraría en vigor tal cuerpo normativo y las fechas en que ello acontecería. En el segundo, se suspendió el cronograma inmediatamente referido “(…) hasta tanto el Gobierno Nacional apropie los recursos indispensables y que fueron solicitados, para su entrada en vigencia”.
Así pues, podría pensarse que el Código General del Proceso aún no está en vigor y, por ende, no tendría lugar aún la derogatoria del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010. Tal es la opinión contenida en la corrección de la demanda y, en la intervención de la Universidad Santo Tomas. Esta apreciación pretende igualmente fundarse en el concepto emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 25 de abril de 2013, en el cual, al dirimirse un conflicto de competencia relacionado con los términos del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, conceptúo que la derogatoria contenida en el artículo 626del Código General del Proceso, no incluyó ni el citado artículo 9º, ni el artículo 200 de la Ley 1450 de 2011 tachado dentro de la presente acción. Destaca la Sala en este punto que el concepto en referencia fue proferido antes del 1º de enero de 2014.
Para la Corte, la lectura distinta sostenida por el Consejo de Estado en auto de junio 25 de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, merece particular atención. El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la referida providencia afirmó que el Código General del Proceso “entró a regir de manera plena el 1º de enero (de 2014)” fundándose en las siguientes razones:
a. El artículo 627 del CGP esta encaminado “a regular una situación que únicamente se predica respecto de la Jurisdicción Ordinaria Civil”
b. Como la Jurisdicción Ordinaria Civil es la única estructura de la rama judicial en que no ha entrado a regir normativamente la oralidad en el proceso, es respecto de esta que se han concedido plazos a la autoridad administrativa, para la implementación de la logística que permita darle curso al procedimiento oral acorde con los postulados del CGP.
c. El Acuerdo PSAA13-10073 hace referencia a distritos judiciales distribuidos en jurisdicciones municipales, por lo cual, esta orientado a la jurisdicción ordinaria. La Jurisdicción Contenciosa se estructura en un esquema de jurisdicción departamental, lo que no permite entender cómo entraría a regir el CGP en Distritos Judiciales como Antioquia, Valle o Boyacá. Esta situación se explica porque solamente la jurisdicción Civil está pendiente de impulsar el sistema oral.
d. Desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 la Jurisdicción Contencioso Administrativa “cuenta con la implementación del sistema mixto” por lo que “sería inocuo que se negara le entrada en vigencia del CGP, a partir del 1º de enero de 2014, en espera de unas condiciones físicas y logísticas que se supone ya deben existir”. Justamente, esta circunstancia ha permitido distribuir las labores entre despachos encargados del sistema escritural y despachos encargados del sistema oral. Se agrega en la providencia que al entrar a regir el CPACA desde el 2 de julio de 2012, se inició el desarrollo del sistema oral al interior de la justicia contenciosa, siendo incomprensible negar la vigencia del CGP so pretexto de la falta de implementación del sistema oral.
e. De admitirse la progresiva entrada en vigor de la normativa del CGP, se causaría un desmedro injustificado al derecho al acceso a la administración de justicia, pues, la justicia contencioso administrativacuenta con los elementos requeridos para la marcha del sistema, a diferencia de la Jurisdicción Ordinaria Civil, la cual está pendiente de contar con tal logística. Una lectura distinta del precepto, reñiría con el principio del efecto útil. En tanto que la interpretación propuesta, es consonante con los principios de eficiencia y celeridad contemplados en la Ley 270 de 1996.
f. La expedición de la Ley 1716 del 16 de mayo de 2014, modificando el artículo 44 de la Ley 1395 de 2010, en el sentido de prorrogar los plazos para la entrada en vigencia del sistema oral en la Jurisdicción Civil Ordinaria, evidenciándose con ello que es esta última estructura en la cual no ha entrado a regir el sistema oral o mixto.
En lo concerniente a la regla de transición contenida en el artículo 624 del CGP(8),el proveído citado concluyó:
Para la Sala, el artículo 626 del CGP entró en vigor, tal como lo dispuso el artículo 627 del CGP el 1º de enero de 2014. Las razones que sustentan dicha valoración son varias. En primer lugar, se cumplió la fecha señalada en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la disposición. En segundo lugar, debe estimarse si el condicionamiento establecido por el legislador en el numeral 6º del artículo 627 se constituye en motivo que difiera la entrada en vigor del CGP y, consecuentemente, la de la cláusula derogatoria contenida en el artículo 626. Este último asunto es el que ocupa seguidamente a la Corte.
Preceptúa el numeral 6º del artículo 627 del CGP que la entrada en vigor el 1º de enero del 2014, se dará “en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determina el Consejo Superior de la Judicatura, y en un plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta Ley entrara en vigencia en todos los distritos judiciales del país”. Para la Corte Constitucional, es el cumplimiento de esta condición el que define si tiene lugar la vigencia del CGP y, en particular, de su artículo 626, a partir del 1º de enero de 2014. Esto es, si se da tal circunstancia, se impone lo mandado por el principio mayoritario y deben hacerse efectivas las prescripciones del CGP.
Para la Sala, la distinción trazada por el Máximo Tribunal de la Justicia Contenciosa Administrativa, entre la vigencia del CGP en la Jurisdicción Civil Ordinaria; se aviene con el respeto de los derechos establecidos en el texto superior. Si no se hace tal diferencia, se corre el riesgo de inaplicar lo mandado por el Congreso en una jurisdicción que cuenta con las condiciones para hacer operativo el CGP, so pretexto de que otra jurisdicción carece de las condiciones para hacer efectivo el CGP. Esto último, sería irrazonable, pues si una jurisdicción ya está en capacidad de atender lo mandado por la Ley, no puede desconocerse tal situación en desmedro de los derechos de los asociados. Tal como se dijo en otro lugar de este proveído, al citar a la Corte Suprema de Justicia, la Ley posterior prevalece sobre la anterior, entre otras razones, porque de ella se esperan mayores bondades que de la Ley pasada. Además, dicha Ley posterior se entiende como orientada a superar dificultades que la Ley anterior no ha podido atender debidamente. De tal modo que privar al ordenamiento jurídico de una Ley nueva a despecho de los derechos que se espera realice y en contravía de lo que evidencian las fuentes materiales del derecho, no resulta consonante con el mandato de realización efectiva de los derechos estipulado enel artículo segundo de la Constitución Política.
Comparte en términos generales, la Corte, los motivos aducidos por el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso, pues, acorde con lo ordenado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, desde el 2 de julio de 2012, entró en vigor un nuevo conjunto de mandatos que rigen tanto el procedimiento administrativo como el proceso contencioso administrativo. Disposiciones estas últimas que conformecon lo reglado en el artículo 103 del mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “(…) tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la Ley (…)” el artículo 627 condiciona la gradualidad de la vigencia a la presencia de una serie de elemento que permitan “el funcionamiento del proceso oral y por audiencias según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura y en un plazo máximo de tres (3) años (…)”. Para la corporación, desde la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, en julio 2 de 2012, se han venido generando las condiciones requeridas para el funcionamiento del Proceso Oral y por Audiencias, pues, no de otro modo se podría entender el deber de cumplimiento de diversos mandatos contenidos en el nuevo Código Contencioso Administrativo, concebidos para realizar el proceso por audiencias y orientados por la oralidad. Disposiciones como las contenidas en los artículos 111, 164, 179, 180, 181, 182, 183, 192, 202, 210. 220, 233, 239, 243, 244, 247, 266, 269, 283, 285, 286, y 305; solo por mencionar algunos y, las cuales, se entiende, son de obligatorio cumplimiento, dan sustento a la afirmación, según la cual, gradualmente, se han venido dando las condiciones para aplicar el CGP y, por ende tiene lugar la vigencia de su cláusula derogatoria en detrimento del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010.
Entiende la Corte que, como se manifestó en el proveído del Consejo de Estado, “(…) en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo todavía resultan limitados los recursos físicos para garantizar una eficiencia y eficacia plena del sistema mixto, lo cierto es que no se puede desconocer que con la Ley 1437 de 2011, ya se implementó ese modelo procesal a lo largo del territorio nacional, circunstancia por la que no se puede comparar el avance de esta jurisdicción con la ordinaria civil”. Dada la gradualidad ordenada por el numeral 6º del artículo 627 del CGP, se entiende que transcurridos más de dos años desde la entrada en vigencia del CPACA, se han venido dando las condiciones para la consecución de los objetivos propuestos por el nuevo régimen procesal contencioso administrativo y tiene lugar la aplicación de del CGP con todo lo que en favor del derecho ello comporta. Negar el vigor del nuevo CGP aduciendo la potestad del Consejo Superior de la Judicatura para definir tal vigencia, implica desconocer el carácter gradual de la condición impuesta por el legislador para la vigencia del CGP, comportando, además, la sacralización de una decisión de orden administrativo en detrimento de los derechos de los ciudadanos a lograr una justicia eficaz, efectiva y en la cual, prime lo sustancial tal como lo exigen los artículos 228 Superior y 3º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
Así pues, no le asiste razón a la demandante que, fundada en un concepto de la Sala de Consulta y servicio Civil del Consejo de Estado, expedido el 25 abril de 2013, esto es, varios meses antes de llegar la fecha establecida en el numeral 6º del artículo 627 —1º de enero de 2014— pretende se acepte la vigencia del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 porque el CGP que derogó dicho artículo 9º, según su interpretación, aún no está en vigor. Nada dice la accionante respecto del criterio unificado del Consejo de Estado cuando este fue sentado varios meses antes de que ella formulara la demanda y presentara el subsiguiente escrito de corrección. Para la Corte, el artículo 9º de la Ley 1395, cuyo contenido presta sentido al atacado inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011, está derogado, pues, la cláusula derogatoria cobró pleno vigor en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Como punto de partida de este examen, se debe poner de presente que el contenido del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, en relación con la jurisdicción Contencioso Administrativa, dejó de aplicarse en virtudde lo prescrito por el inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011. En términos más específicos, el artículo 9º, acorde con la norma de vigencia de la Ley 1395 de 2010, comenzó a regir según el artículo 122 de tal Ley “(…) a partir de su promulgación”, lo cual, como lo ha entendido la jurisprudencia “(…) significa “(la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene. La promulgación constituye un punto importante de referencia para la entrada en vigencia de la ley, pero no necesariamente coincide con ella, ya que el Legislador puede expresamente prever una fecha posterior para el efecto (…)”(9) y, en el caso concreto, ello aconteció el 12 de julio de 2010 según el diario oficial 47.768 de esa fecha.
El artículo 200 contentivo del inciso 6º cuestionado en esta acción, entró en vigencia, según el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, el 16 de junio de 2011, pues, el precepto de vigencias prescribió “Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (…)”, tal hecho tuvo lugar en el diario oficial 48.102 de junio 16 de 2011.
ART.624.—Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:
Por lo que respecta a los casos concretos reseñados por la accionante como evidencias de los “efectos jurídicos reales”, cabe decir que ella se refiere a procesos en los cuales, cumpliéndose lo dispuesto en el artículo 200 atacado, no ha tenido lugar la aplicación de los términos que estableciera el derogado artículo 9º de la Ley 1395 de 2011. La accionante confundelos efectos no deseables, resultado de aplicar el inciso 6º del artículo 200 cuestionado, con los efectos que estaría surtiendo hoy la norma del artículo 9º, de resultar aplicable y, por ende, impondrían un juicio de constitucionalidad. Difícilmente se puede sostener como lo hace la demandante, que la causa de las moras en los diversos casos concretos que relaciona, sea la inaplicación del artículo 9º; a lo sumo, podrá alegarse que de estar en vigor y no ser objeto de excepción por el inciso 6º del artículo 200, tal precepto sería un mecanismo más con miras a obtener el fallo deprecado en cada proceso contencioso que reseña.
Seguidamente, resulta necesario examinar en qué medida la derogación del artículo 9º de la Ley 1395 de 2011 y el hecho de no estar surtiendo efectos, comprometen la situación del inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011. Sin duda, de pretender asumir la vigencia del inciso 6º referido, se estaría frente a una prescripción del tipo “los términos a los que se refiere una disposición derogada y que no está produciendo efectos, no aplican en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa”, norma que en nada se corresponde con el precepto atacado por la demandante. Para la Corte, se trataría de una disposición que no obedece ni a la voluntad del legislador que la expidió, ni a las finalidades que este pretendía realizar. Es tal la variación del precepto respecto de lo que inicialmente significaba que, se puede afirmar sin temor a dudas, se está frente a un enunciado legal cuya materia cuestionada ha sido sustraída por la derogación referida.
2.3 La Demanda de Inconstitucionalidad y la aptitud de los cargos.
Resulta oportuno recordar que ha sido una línea constante en la jurisprudencia de esta corporación, la salvaguardia del derecho político de los ciudadanos a interponer acciones en defensa de la Constitución y del ordenamiento jurídico, atendiendo lo dispuesto en el artículo 40 numeral 6º de la Carta. Sin embargo, el ejercicio de este derecho a través de las demandas de inconstitucionalidad, implica algunas exigencias necesarias para el adecuado trámite de la solicitud. En este sentido, es pertinente atenerse a lo reglado en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, el cual, contempla una serie de requisitos mínimosque debe satisfacer el ciudadano para promover su solicitud de decisión por parte del Tribunal Constitucional(10). Específicamente la jurisprudencia de esta Sala ha precisado que como requisitos esenciales, la demanda debe contener“el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.(11)”.
“(…) la Corte ha advertido que las razones aducidas por el actor en la demanda deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; pues de no serlo, no le es posible a esta corporación pronunciarse de fondo sobre las inquietudes de quien instaura la acción(12)”.
En esta oportunidad, son tres los cuestionamientos formulados por la actora al inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011. El primero que se revisará es el orientado a poner de presente la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia y a este se dedica el considerando que sigue.
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[32] y doctrinarias[33], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[34]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[35], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[36] a partir de una valoración parcial de sus efectos”(13).
Encuentra la Sala Plena quesi bien es cierto la demandante alude al precepto constitucional vulnerado y al enunciado legal que en su entender causa tal vulneración, al momento de aducir las razones por las cuales el segundo atenta contra el primero se dedica a exaltar las bondades del artículo 9º de la ley 1395 de 2010, tal es el hilo de su reflexión que manifiesta en su escrito de corrección “(…) queda ampliamente explicada la finalidad constitucional perseguida con la expedición de la Ley 1395 de 2010 (…)”. Para la Corte, las bondades de la Ley 1395 no hacen inconstitucional su inaplicación en el ámbito de la Jurisdicción Contenciosa. Esto es, la presunta conveniencia de aplicar la Ley 1395 en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, no es una razón de orden constitucional en la que pueda fundamentarse una acusación de inconstitucionalidad. Adicionalmente, las apreciaciones de orden legal expuestas por la actora, en este caso, la consonancia del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 con lo dispuesto en la Ley estatutaria de la Administración de Justicia y, la remisión del Código Contencioso Administrativo al procedimiento civil para suplir regulaciones faltantes; tampoco tienen la entidad de argumentos de orden constitucional que permitan afirmar la inconstitucionalidad del inciso 6º del artículo 200 censurado. Dicho de otro modo, la presunta constitucionalidad del artículo 9º, no torna per se en inconstitucional el precepto demandado.
Por lo que concierne al cuestionamiento del texto acusado, dada la supuesta transgresión del principio de unidad de materia, encuentra la Sala que los argumentos sobre los cuales se edifica no se ajustan a las exigencias depertinencia.
“(…) recuérdese que conforme lo expresado reiteradamente por (…) esta corporación(14), para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 superior (…)”(15).
“(…) la jurisprudencia ha establecido la necesidad de adelantar un juicio especial con miras a determinar si se ha quebrantado el mandato de igualdad. Dicho juicio evidencia el carácter relacional de la igualdad, pues, se debe precisar entre cuáles sujetos o grupos de sujetos, se presenta el trato dispar, respecto de qué se presenta tal trato disímil y, cuál es el criterio que explica dicho tratamiento. Por ende, se ha fijado que “(…) es indispensable precisar si efectivamente existe: (i) Un tratamiento igual a dos sujetos puestos en distintas situaciones o, a contrario sensu, (ii) un tratamiento desigual a dos sujetos puestos en iguales condiciones (…)(16)“(17).
“(…) la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche (…)”(18).
“(…) La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[24], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa(…)”(19).
Observa la corporación que al momento de valorar el fundamento de la medida, resultan varias y contradictorias sus afirmaciones en relación con el mismo. De una parte sostiene “(…) el trato diferenciado introducido por los apartes de la disposición demandada no persigue un fin constitucional válido (…)”, en la página siguiente afirma “(…) no queda más que señalar el sutil y desafortunado propósito de la excepción consagrada en el artículo 200 de la Ley 1450 de 2011, cual pareciera ser el de desestimular el derecho de acceso a la justicia en aquellas situaciones en que se demandan actuaciones administrativas (…)” y renglones más abajo concluye “(…) es tan evidente la vulneración de esta excepción a los principios constitucionales, que al momento de introducir tal desigualdad, el Congreso de la República no explicó, ni siquiera sumariamente los motivos ni los fundamentos constitucionales que le llevaron a incluir esta disposición en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (…)”.
La revisión de lo consignado por la demandante, suscita la siguiente inquietud, si el Congreso no expresó el propósito de la norma ¿cómo puede afirmarse que un propósito no conocido es inconstitucional? pareciera que la finalidad sometida a control constitucional es la deducida por la accionante. El asunto reviste importancia, pues, un eventual juicio de igualdad requiere claridad sobre el propósito del legislador, pues, no es lo mismo en términos del test de igualdad una consideración en la cual, la norma juzgada carece de propósito, a una norma cuyo propósito, en el sentir del demandante riñe con la Constitución. Es factible que en ocasiones el resultado del test en las dos circunstancias anotadas, sea el mismo, pero, solo la claridad en el propósito permitirá evaluar su constitucionalidad para concluir lo que corresponde.
VII Síntesis del fallo.
En esta oportunidad la Corte se decantó por una decisión de inhibición respecto de los cargos formulados contra el inciso 6ºº del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011. En opinión de la demandante, dicho enunciado legal quebrantaba los mandatos constitucionales de igualdad, acceso a la Administración de Justicia y unidad de materia. Para la Sala, dos razones militaron en favor de la inhibición, de un lado la derogación del enunciado legal atacado y el hecho de no estar surtiendo efectos actualmente, de otro lado, las acusaciones elevadas contra la Ley no lograron satisfacer las exigencias de pertinencia y en algunos casos de claridad y suficiencia.
Por lo que respecta a la derogación del texto demandado, la corporación estimó que dicho enunciado legal, al referirse al artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, dependía, en mucho, de la situación de este último. Tras revisarse el asunto de la vigencia del artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, la Corte encontró que este mandato fue derogado en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por el actual Código General del Proceso. A dicha conclusión se llegó tras advertir que, como lo manifestó el Consejo de Estado, en auto de junio 2 de 2014, en el marco de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entró en vigencia el Código General del Proceso, con lo cual, la cláusula que derogó el citado artículo 9º de la Ley 1395 de 2010, cobró vigor el 1º de enero de 2014. Para la Corte, lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, en materia de oralidad y audiencias, permitió afirmar que los acuerdos proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura y relacionados con la vigencia del Código General del Proceso, no le conciernen en este caso, a la Justicia Contencioso Administrativa. Igualmente estimó la Sala que el citado artículo 9ºya no resulta aplicable y, por ende, no surte efectos en la Jurisdicción Contencioso Administrativa,puesto que por virtud del inciso 6º del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011 fue excepcionado desde el 16 de junio de 2011.
(1) Cabanellas Guillermo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual 28ª. Edición vol. III, Heliasta, Buenos Aires 2003, p.158.
(2) Sala de Casación Civil, marzo 28 de 1994, M.P. Humberto Murcia Ballén, Gaceta Judicial 2415, p. 116.
(3) En el mismo proveído se citan como manifestaciones de esta línea jurisprudencial las sentencias C-558 de 1992,C-308 de 1994, y C-558 de 1996.
(4) Cabanellas Guillermo Diccionario Enciclopédico (…) ibid.
(5) Valoraciones en el mismo sentido se observan, entre otras, en las sentencias C- 129 de 2004,C- 338 de 2002, C- 724 de 2007.
(6) Sentencia C- 329/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Con Salvamentosindividuales de voto de los MagistradosClara Inés Vargas, Manuel José Cepeda Espinosay Eduardo Montealegre Lynett.
(7) Este artículo fue corregido mediante decreto 1736 de 2012 cuyo artículo 17 reza: Corríjase el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, el cual quedará así:
“Artículo 626. ( ...)
c) A partir de la entrada en vigencia de esta ley, en los términos del numeral 6 del artículo 627, queda derogado el Código de Procedimiento Civil expedido mediante los Decretos 1400 y 2019 de 1970 Y las disposiciones que lo reforman; el Decreto 508 de 1974; artículos 151, 157 a 159, las expresiones “mediante prueba científica” y “en atención a lo consagrado en la ley 721 de 2001” del 214, la expresión “En el respectivo proceso el juez establecerá el valor probatorio de la prueba científica u otras si así lo considera” del 217, 225 al 230, 402, 404, 405, 409, 410, la expresión “mientras no preceda” y los numerales 1 y 2 del artículo 757, el 766 inciso final, y 1434 del Código Civil; artículos 6, 8, 9, 68 a 74, 804 inciso 1, 805 a 816, 1006, las expresiones “según las condiciones de la correspondiente póliza” y “de manera sería y fundada” del numeral 3 del artículo 1053, Y artículos 2027 al 2032 del Código de Comercio; artículo 88 del Decreto 1778 de 1954; artículos 11, 14 Y 16 a 18 de la Ley 75 de 1968; artículo 69 del Decreto 2820 de 1974; el Decreto 206 de 1975: artículo 25 de la Ley 9 de 1989; artículo 36 del Decreto 919 de 1989; el Decreto 2272 de 1989; el Decreto 2273 de 1989; el Decreto 2303 de 1989; artículos 139 al 147 y 320 a 325 del Decreto Ley 2737 de 1989; la expresión “Los procesos de disolución y liquidación de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, se tramitará por el procedimiento establecido en el Título XXX del Código de Procedimiento Civil y serán del conocimiento de los jueces de familia, en primera instancia.” del artículo 7 y 8 parágrafo de la Ley 54 de 1990; artículos 10, 11, 21, 23, 24, 41, 46 al 48, 50, 51, 56 Y 58 del Decreto 2651 de 1991; artículos 7º y 8º de la Ley 25 de 1992; artículos 24 al 30, y 32 de la Ley 256 de 1996; artículo 54 inciso cuarto de la Ley 270 de 1996; el artículo 62 y 94 de la Ley 388 de 1997; artículos 2 a 6, 9, 10 al 15, 17, 19, 20, 22, 23, 25 a 29, 103 Y 137; artículos 43 a 45 de la Ley 640 de 2001; artículo 49 inciso segundo, el parágrafo 3 del artículo 58, y la expresión “Será aplícable para efectos del presente artículo, el procedimiento consagrado en el artículo 194 del Código de Comercio o en las normas que lo modifiquen, adicionen o complementen” del artículo 62 inciso segundo de la Ley 675 de 2001; artículos 7º y 8º de la Ley 721 de 2001; la Ley 794 de 2003; artículos 35 a 40 de la Ley 820 de 2003; el artículo 5 de la Ley 861 de 2003; artículo 111 numeral 5 Ley 1098 de 2006; artículo 25 de la Ley 1285 de 2009; artículos 40 a 45 y 108 de la Ley 1306 de 2009; artículos 1 a 39, 41, 42, 44, 113, 116, 117, 120 Y 121 de la Ley 1395 de 2010; el artículo 80 de la Ley 1480 de 2011; Y las demás disposiciones que le sean contrarias”.
Que mientras en el Pliego de Modificaciones presentado para Segundo Debate (Cuarto Debate) ante la Plenaria del H. Senado de la República, el artículo 627 contenía seis numerales identificados consecutivamente (1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º), en el cuadro a doble columna del Informe de Ponencia presentado para el mismo debate el artículo 627 contenía seis numerales identificados como 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 4º; es decir, contenía dos numerales identificados con el número 4º, debiendo ser el segundo 4º, obviamente un numeral 6º.
8 El artículo 624 citado en el auto del Consejo de Estado, como perteneciente a la Ley 1465 de 2012, se corresponde con el texto del artículo 624 del CGP, (Ley 1564 de 2012), por lo cual parece tratarse de un error de transcripción, pero, se trataría ciertamente de una prescripción del CGP cuyo tenor literal reza como sigue:
(9) Sentencia C-524 de 2013.
(10) El tenor literal del precepto en referencia, reza: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
(11) Sentencia C- 1052 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa.
(12) C- 1052 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa, también se pueden revisar el Auto 244 de 2001 M.P. Córdoba Triviño y la sentencia C- 898 de 2001 M.P. Cepeda Espinosa.
(13) Sentencia C-1052 de 2001.
(14) Verentre otras, C-1115/04, C-176/04, C-673/01 y C-913/04, C-127/06.
(15) Sentencia C – 715 de 2006.
(16) C- 156 de 2007.
(17) C- 758 de 2013.
(18) C-1052 de 2001.