Source: https://giustiziainsieme.it/35-materie4/altri-attori-della-giustizia/105-l%E2%80%99utilizzazione-dei-giudici-onorari-in-tribunale-secondo-la-riforma.html
Timestamp: 2018-08-18 16:54:40+00:00
Document Index: 97708131

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'art. 187', 'art.2', 'art.11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 407', 'art. 188', 'art. 188', 'art. 184', 'e contrario', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 189', 'art.11', '§1', 'art.31', 'art.31', 'art. 31', 'art. 31', 'art.11', 'art. 31', 'art. 11', 'art.31', 'art.11', 'art.12', '§3', 'art. 33', 'art. 33', 'art.6', 'art. 2', '§6']

di Ernesto AGHINA
SOMMARIO: 1. Cenni generali del problema; 2. L’utilizzazione del giudice onorario nella circolare consiliare sulle tabelle e nella legge delega 29.4.2016 n.57; 3. Le novità contenute nello schema di decreto legislativo; 4. La motivazione delle restrizioni nell’utilizzo dei giudici onorari; 5. L’ipotesi di “supplenza”; 6. Le disposizioni transitorie per i m.o. in servizio come g.o.t.; 7. Conclusioni e …attese
Il dibattitto successivo alla divulgazione del testo dello schema di decreto legislativo attuativo della legge delega sulla riforma della magistratura onoraria è ancora in corso, e la sua rilevanza è proporzionata a quella dell’importanza che le nuove disposizioni avranno non solo sullo status dei magistrati onorari, ma anche sull’organizzazione degli uffici giudiziari di primo grado, per la rilevanza dell’apporto offerto da giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari.
Sono note le polemiche derivate dalle valutazioni (prevalentemente negative) operate da parte delle organizzazioni sindacali dei magistrati onorari (che hanno condotto anche a forme di protesta ancora in atto), e la denunzia dell’inadeguatezza dell’impianto dello schema di decreto delegato (di recente divulgazione) operata da parte di un “movimento” di Procuratori della Repubblica, preoccupati sugli effetti che lo status dei vice procuratori di pace potrebbe avere sulla funzionalità degli uffici di Procura.
Minore attenzione sembra invece essere dedicata all’assetto ordinamentale dei futuri giudici onorari di pace (gli attuali giudici onorari di tribunale), che pure costituiscono la quota di magistratura vicaria indispensabile per l’efficienza degli uffici giudicanti di primo grado.
Di qui l’opportunità, anche al fine di contribuire ad opportuni interventi correttivi del decreto in progress, di sviluppare alcune schematiche riflessioni specificamente dedicate all’analisi del ruolo riservato dalla riforma all’attività del giudice onorario di pace all’interno del tribunale.
Le disposizioni concernenti l’attività del g.o.p. in funzione di sostituzione dei giudici professionali sono di grande importanza per l’assetto organizzativo dei tribunali e rischiano, ove asincrone rispetto alle esigenze di funzionalità dell’ufficio giudiziario, di scompaginarne la pianificazione progettuale operata dalla maggior parte dei dirigenti, in virtù del recentissimo, intervenuto deposito delle “tabelle” per il prossimo triennio.
Prescindendo dalla miopia di un’analisi che sottovaluti le potenziali criticità solo in ragione delle necessità contingenti, va rimarcato come alcune e fondamentali disposizioni relative ai g.o.t. in servizio siano immediatamente applicabili (artt. 31-33), e questo imponga urgenti interventi correttivi, per cui l’esame della problematica in oggetto prende le mosse dalle norme che diventeranno operative solo per i giudici onorari immessi in servizio dopo la data di vigenza del decreto legislativo e “a regime” per tutti solo dal quarto anno successivo (art. 33.1).
Con riferimento a quest’ultima e rilevante funzionalità, notoriamente di ampia utilizzazione nei tribunali, gravati da costanti o periodiche carenze di organico dei magistrati professionali, non è inutile ricordare l’ultima disposizione prevista nella Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il triennio 2017/2019, approvata dal C.S.M. il 25.1.2017 che, nel solco di un sempre maggiore ampliamento delle attribuzioni dei g.o.t. originato nel 2008, all’art. 187 (oltre alle ipotesi di supplenza…) prevede che può essere loro assegnato un ruolo autonomo “in caso di significative vacanze nell’organico dell’ufficio o in tutti i casi in cui per circostanze oggettive non si possa far fronte alla domanda di giustizia con i soli giudici togati “.
3. Le novità contenute nello schema di decreto legislativo.
Orbene il testo dello schema del decreto attuativo divulgato in questi ultimi giorni non risulta compiutamente ispirato ai criteri descritti nella delega, modificando l’opportuna destinazione del giudice onorario al servizio delle esigenze dell’ufficio, sulla base della pianificazione monitorata dal suo dirigente, privilegiando la centralità del ruolo del g.o. all’interno dell’ufficio per il processo, e quindi spostando il principio guida dal servizio al tribunale a quello verso il singolo giudice professionale.
Si fa riferimento all’artt. 11.1 dello schema di decreto, laddove, estremizzando le condizioni previste dall’art.2.5 lett.b) della delega, si condiziona l’assegnazione dei giudici onorari di pace per la trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale, alla sussistenza di una delle seguenti ipotesi alternative:
c) superamento del 70% del numero medio di pendenze per ciascun giudice del tribunale rispetto alla media nazionale individuale di pendenze calcolata nell’anno precedente;
d) superamento del 70% del numero medio di sopravvenienze per ciascun giudice del tribunale rispetto alla media nazionale individuale di sopravvenienze calcolata nell’anno precedente.
Ma gli ostacoli all’utilizzazione dei g.o. non sono terminati, atteso che l’art.11.7 prescrive per il presidente del tribunale che verifichi la sussistenza dei presupposti, il rispetto di un termine per l’adozione del provvedimento di assegnazione degli affari, da corredare con l’indicazione “dell’impossibilità di adottare diverse misure organizzative” (art. 11.7), e il tassativo limite massimo di tre anni (periodici) di efficacia del provvedimento (art. 11.7).
Se difatti la peculiarità degli affari di trattazione collegiale ha indotto il legislatore delegato a consentire la permanenza del giudice onorario nel collegio “sino alla destinazione del procedimento” (e quindi in potenziale deroga al limite triennale previsto per la trattazione di affari monocratici), d’altro canto l’art. 12 contiene ulteriori demarcazioni sia relative al settore civile (“il g.o. non può essere destinato a comporre i collegi delle sezioni specializzate”), sia al settore penale (“…laddove si proceda per I reati indicati nell’art. 407.2 lett.a) c.p.p.).
Da tanto si ricava che, se nel settore civile risultano confermate le materie sin qui precluse ai giudici onorari (cfr. art. 188.1 della Circolare del C.S.M.), nel settore penale (e proprio laddove è più avvertita la necessità di garantire la formazione dei collegi in situazioni di necessità), l’unico limite vigente dei procedimenti con rito direttissimo (art. 188.2) e in materia di riesame (art. 184.1 lett.b) viene esteso fino a ricomprendere un ampio catalogo di fattispecie di reato.
Risulta così inibita, in forma del tutto inedita, la possibilità di sopperire alle carenze di organico mediante l’integrazione di giudici onorari nei collegi penali in virtù di una disposizione che, specie (ma non solo) negli uffici meridionali, più afflitti sia dai vuoti di organico che da processi per gravi ipotesi criminose, metterà a dura prova la capacità organizzativa dei capi degli uffici.
Si tratta di una disposizione Intesa ad evidenziare una volta di più (laddove ve ne sia davvero il bisogno) l’eccezionalità dell’utilizzazione dei giudici onorari in tribunale.
La precedente e (prevedibilmente) perdurante necessità di utilizzazione dei giudici onorari nei tribunali, ha ben poco a che fare difatti con l’incremento della competenza del giudice di pace, quanto piuttosto con la mancata copertura dell’organico dei magistrati, che presenta attualmente una percentuale di vacanze presso gli uffici del 21%.
La devoluzione di nuove attribuzioni all’ufficio del giudice di pace prevista dagli artt. 27 e 33.3 a far data dal 30.10.2021 (peraltro prevedibilmente limitata al solo settore civile, in quanto estremamente ridotta nel settore penale, per cui la Commissione giustizia della Camera ha anche espresso parere contrario), e la conseguente (ma non ancora attuale) riduzione delle sopravvenienze, non elude le costanti necessità di coprire i ripetuti vuoti che si creano nei tribunali.
Alla carenza “strutturale” dell’organico per i ritardi nello svolgimento dei concorsi di accesso alla magistratura, si sommano le contingenti situazioni di difficoltà operativa derivanti dalla mobilità orizzontale e verticale dei magistrati, destinazione fuori ruolo, ecc., tutte cause che postulano il prevalente ricorso ai giudici onorari e che non sono in alcun modo ridotte nè dal conferimento di nuove competenze all’ufficio del giudice di pace.
La limitazione invece dell’impegno richiesto ai giudici onorari a un tempo non superiore a due giorni a settimana (come previsto dall’art. 1.3), se può costituire un antecedente logico della riduzione dell’utilizzazione dei giudici onorari, certamente non può trovare giustificazione nelle emergenze dei tribunali più volte ricordate, finendo altresì per determinare ulteriori criticità.
Diverso discorso va fatto per quanto riguarda la destinazione in supplenza presso il tribunale dei giudici onorari di pace.
Sul tema lo schema di decreto legislativo ritiene di intervenire, come indicato nella relazione illustrativa, nonostante l'assenza di uno specifico criterio di delega a riguardo, “…perché conforme allo spirito complessivo della legge delega in quanto la destinazione in supplenza rappresenta, storicamente, la prassi di ordinario utilizzo della magistratura onoraria, che trova conforto, sul piano normativa, nell'articolo 43-bis dell'ordinamento giudiziario”.
Nella predetta ipotesi, che resta confinata ai casi in cui il magistrato professionale risulti come detto temporaneamente assente o impedito, l’utilizzazione del giudice onorario resta garantita (anche per comporre il collegio) dal disposto dell’art. 13 dello schema di decreto (che ripropone l’art. 189 della Circolare del C.S.M.), anche ove non ricorrano le condizioni di cui al menzionato art.11.
Non è pertanto nel ricorso alla supplenza che potranno trovare particolare risposta le esigenze degli uffici atteso che i giudici professionali non potranno essere sostituiti da quelli onorari in ragioni relative al complessivo carico di lavoro (come esplicitato nella relazione): “… in tal modo superando, sul punto, la nozione estesa di "impedimento", elaborata in sede consiliare, da ravvisarsi in tutte quelle situazioni non strettamente riconducibili ad impegni processuali coincidenti con una certa udienza, ma in cui doveva comunque considerarsi il complessivo impegno lavorativo del giudice professionale in un determinato arco temporale, e quindi la trattazione di un certo numero di processi particolarmente impegnativi per complessità o numero delle parti in concomitanza dell'ordinario carico di lavoro”.
Si è in precedenza anticipato (vedi supra sub §1), come l’analisi delle disposizioni “a regime” previste dallo schema di decreto possa essere ritenuto subvalente, ratione temporis, rispetto alle norme che regoleranno, sin da subito, lo status dei giudici onorari di tribunale transitati nel nuovo ruolo di giudici onorari di pace.
Va in ogni caso esaminato quanto previsto dal decreto in ordine agli attuali g.o.t. all’art.31.
Oltre alla possibilità di assegnarli all’ufficio per il processo (art.31.1 lett.a), fino alla scadenza del quarto anno successivo alla data di entrata in vigore del decreto, il presidente del tribunale può utilizzare I giudici onorari di pace in servizio come g.o.t. assegnando la trattazione di “nuovi” procedimenti civili e penali di competenza del tribunale (art. 31.1 lett.b).
Resta la difficoltà di contemperare l’ampiezza derogatoria dell’art. 31.1 lett. b), che comunque circoscrive l’ambito delle attribuzioni del giudice onorario alla trattazione dei soli “nuovi” procedimenti, con i criteri di assegnazione degli affari previsti dall’art.11.7 (esplicitamente ritenuti obbligatori dal medesimo art. 31.1 lett.b), che fa invece riferimento ai soli procedimenti “pendenti”.
Molto più comprensibile la lettera della norma laddove all’iniziale previsione della non necessaria ricorrenza delle “…condizioni di cui all’art. 11.1 e nel rispetto del comma 7 del predetto articolo e delle deliberazioni del Consiglio Superiore della Magistratura” fosse aggiunta la congiunzione ”anche” a precedere “..la trattazione dei nuovi procedimenti…”, ma allo stato non è dato comprendere la portata di una norma di così equivoca interpretazione.
Si tratta tuttavia di una scelta ermeneutica di particolare rilievo, poichè destinata ad influire con effetto immediato sull’assetto tabellare di molti tribunali, costringendoli ad adattare le modalità di utilizzazione dei giudici onorari (in affiancamento o con ruolo autonomo) alle nuove disposizioni, con inevitabili ripercussioni sui processi in corso.
Anche per questo appare opinabile la scelta consiliare che non ha differito il termine di deposito delle tabelle degli uffici giudicanti di primo grado in attesa del varo definitivo della riforma della magistratura onoraria.
Non minori problemi riguardano la composizione dei collegi con I giudici onorari di pace in servizio come g.o.t. poichè, se l’art.31.3 ne consente l’utilizzazione anche quando non sussistano le condizioni di cui all’art.11, il rinvio alle modalità operative di cui all’art.12 inibisce la possibilità di assegnare ai collegi composti da m.o. procedimenti sopravvenuti oltre il limite temporale previsto dalla norma e conferma le esclusioni per materia civile e penale già evidenziate come sicura fonte di problemi organizzativi nella disamina delle disposizioni a regime (v. supra sub §3).
L’analisi sin qui svolta prende le mosse dalla considerazione che l’utilizzazione dei giudici onorari nei tribunali sia tutt’altro che episodica e che la situazione corrente di difficoltà organizzativa potrebbe essere accentuata dall’approvazione di un decreto legislativo che, nell’attuale formulazione, appare inadeguato ed annuncia l’insorgere di ulteriori problemi.
Non va dimenticato altresì come la percentuale di scopertaura dell’organico dei giudici onorari sia oggi del 24% (superiore a quella del 15% dei v.p.o.) per cui, ove il testo del decreto non venisse modificato, alle carenze numeriche dei giudici onorari (altissime in alcuni tribunali), si aggiungerebbero le difficoltà di utilizzo di quelli residui.
Il C.S.M. ha opportunamente deciso di provvedere a nuove nomine di giudici onorari, attingendo peraltro a graduatorie remote, ma l’art. 33.9 del decreto limita l’apporto numerico a soli cento nuovi giudici onorari, per cui si tratta di un incremento ridotto.
Va altresì considerate come, per far fronte all’imponente carenza di giudici di pace, commisurata intorno al 63% (un vero e proprio “pianto organico”), lo schema di decreto legislativo preveda all’art. 33.10 la possibilità (immediatamente attivabile) di “…destinare giudici di pace e giudici onorari di tribunale in servizio ….in supplenza o in applicazione, anche parziale, in un ufficio del giudice di pace del circondario ove prestano servizio..”.
Si tratta di un intervento tampone che sarà prevedibilmente utilizzato da molti uffici giudiziari, sguarnendo ulteriormente la platea dei giudici onorari disponibili per le emergenze dei tribunali.
Anche per la predetta disposizione peraltro si prefigurano perplessità relative ad un eccesso di delega, poichè l’unica ipotesi di applicazione dei giudici di pace che si rinviene nella legge n. 57 del 2016 è quella prevista nell’art.6, ed esclusivamente limitata ai giudici di pace (e quindi non estesa ai g.o.t.).
Andrà poi risolto il problema relative alle modalità di compenso dei g.o.t. applicati come giudici di pace, poichè l’art. 2.17 lett. b) n.5) della delega prevede che “i criteri previsti dalla legislazione vigente ……. per la liquidazione delle indennità spettanti ai giudici di pace e ai giudici onorari di tribunale continuino ad applicarsi fino alla scadenza del quarto anno…”.
Tanti problemi da risolvere, e di cui il C.S.M. dovrà tenere conto nel parere il via di formulazione, in cui non potrà essere eluso quello della funzionalità dei tribunali, seriamente compromesso da un testo normativo che frappone troppi ostacoli alla misura dell’impegno ed all’assegnazione ai giudici onorari di affari civili e penali, sia nella normativa transitoria che in quella a regime.
Un primo, ma parziale intervento, va ascritto a merito della Commissione giustizia della Camera che, nel parere approvato in data 8.6.2017, ha prospettato l’incremento dell’utilizzazione dei magistrati onorari già in servizio per il secondo quadriennio di attività e, con più specifico riferimento al tema oggetto di analisi, che “..i divieti di assegnazione di affari ai g.o.t. e ai v.p.o. già in servizio, si applichino agli affari sopravvenuti dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo” (v. supra sub §6).
L’auspicio è che il C.S.M., cui compete istituzionalmente non solo il compito di verificare l’efficienza e l’efficacia dei progetti di organizzazione degli uffici giudiziari, ma anche di offrire il proprio contributo valutativo su temi, come l’assetto della magistratura onoraria, che incidono significativamente sui medesimi progetti, possa fornire al legislatore delegato contributi tecnici puntuali e dettagliati.
Si tratta in sostanza di avvicinare il testo del decreto legislativo all’elaborazione consiliare in tema di utilizzazione dei giudici onorari nei tribunali, adeguata alla prospettiva (ontologicamente privilegiata) dell’esperienza degli uffici.
Non si tratta soltanto di un augurio, perchè il Consiglio ha conoscenze e capacità certamente in grado di concretare l’invito ad una maggiore razionalità dell’impianto riformatore; più ardua ogni prognosi di successivo ascolto da parte del destinatario del parere consiliare, ma questa, come si suol dire: “è tutta un’altra storia….”.