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Timestamp: 2016-10-23 09:48:17+00:00
Document Index: 54325818

Matched Legal Cases: ['art. 24', 'art. 71', 'art. 90', 'art. 86', 'art. 82', 'art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 2', 'art. 50', 'ATF ', 'art. 139', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 44', 'art. 64', 'art. 47', 'art. 64', 'art. 69', 'art. 65', 'art. 66', 'art. 65', 'art. 65', 'art. 67', 'art. 1', 'art. 66', 'art. 68', 'art. 68']

1C_424/2014, 1C_425/2014 � � Arr�t du 26 mai 2015
Commune de Pully, repr�sent�e par
tous repr�sent�s par Me Marc-Olivier Buffat, avocat,
A.________ est propri�taire des parcelles contigu�s nos 796, 797 et 2251 du cadastre de Pully, d'une superficie totale de 2704 m2. Ces biens-fonds sont actuellement non construits et colloqu�s en zone de villas au sens du r�glement communal sur l'am�nagement du territoire et des constructions (RCATC) de Pully, en vigueur depuis le 12 mars 2001. A l'initiative de A.________, la Municipalit� de Pully a �labor� un plan de quartier "Le Jardin des D�sertes" dans le but de r�aliser, sur ces trois parcelles, un plus grand nombre de logements que ce que permet la zone de villas.
Dans sa s�ance du 12 septembre 2012, le Conseil communal de Pully a d�cid� d'adopter le plan de quartier et son r�glement et de lever les oppositions formul�es � son encontre. La cheffe du D�partement cantonal de l'int�rieur a approuv� ce plan par d�cision du 31 janvier 2013. L'Association B.________, C.D.________ et D.D.________, E.________, F.________, G.H.________ et H.H.________, I.________, J.________, K.________, ainsi que L.________ ont recouru contre ces d�cisions aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois. Par arr�t du 29 juillet 2014, la cour cantonale a admis leur recours et annul� les d�cisions d'adoption et d'approbation du plan.
A.________ (cause 1C_424/2014) et la commune de Pully (cause 1C_425/2014) recourent aupr�s du Tribunal f�d�ral contre cet arr�t. A.________ conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et au renvoi de la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision. La commune de Pully conclut � la r�forme de l'arr�t cantonal en ce sens que les d�cisions d'adoption et d'approbation du plan de quartier sont confirm�es, subsidiairement � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au renvoi de la cause � la cour cantonale. La cour cantonale renonce � se d�terminer et se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Le Service cantonal du d�veloppement territorial renonce � se d�terminer. Les opposants, intim�s dans la pr�sente proc�dure, concluent au rejet des recours. Les recourantes adh�rent r�ciproquement aux conclusions l'une de l'autre. Les parties s'expriment encore au cours d'un deuxi�me �change d'�critures et persistent dans leurs conclusions.
Les deux recours ont trait � la m�me proc�dure. Ils sont dirig�s contre le m�me arr�t cantonal. Il se justifie d�s lors de joindre les causes 1C_424/2014 et 1C_425/2014, pour des motifs d'�conomie de proc�dure, et de statuer � leur sujet dans un seul arr�t (cf. art. 24 PCF applicable par analogie vu le renvoi de l'art. 71 LTF).
Dirig�s contre une d�cision finale (art. 90 LTF) prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), les recours sont en principe recevables comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e.
A.________ a pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est particuli�rement touch�e par l'arr�t attaqu� qui annule le plan de quartier r�gissant l'affectation des parcelles dont elle est propri�taire. Elle peut ainsi se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection � ce que cette d�cision soit annul�e. Elle a donc qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La commune de Pully, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re d'am�nagement du territoire, a qualit� pour agir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
Dans des griefs d'ordre formel, la commune recourante se plaint d'une constatation incompl�te des faits et d'une violation de son droit d'�tre entendue. Ces deux critiques sont soulev�es en lien avec les exemples de parcelles cit�s par la cour cantonale pour �tayer l'id�e qu'un changement de planification devrait intervenir � l'�chelle de toute la zone villas actuelle. Or, selon la commune, la cour cantonale n'aurait pas examin� les sp�cificit�s de ces parcelles, consacrant une violation du droit d'�tre entendu et se fondant par ailleurs sur un �tat de fait incomplet.
Vu l'issue qu'il convient de donner � la cause pour les motifs expos�s ci-dessous, ces questions peuvent demeurer ind�cises.
La commune recourante fait valoir une violation de l'autonomie communale et de l'art. 2 al. 3 LAT (RS 700). Elle reproche � la cour cantonale d'avoir substitu� sa propre solution � une variante de planification pourtant soutenable.
4.1.1.�Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une libert� de d�cision relativement importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244; 138 I 131 consid. 7.1 p. 142). En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles d�finissent, par des plans, l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD et 2 al. 2 de la loi vaudoise du 4 d�cembre 1985 sur l'am�nagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arr�t 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, in Pra 2011 n� 60 p. 428).
L'art. 2 al. 3 LAT prescrit que les autorit�s charg�es de l'am�nagement du territoire veillent � laisser aux autorit�s qui leur sont subordonn�es en cette mati�re la libert� d'appr�ciation n�cessaire � l'accomplissement de leurs t�ches. Cette disposition ne d�finit pas le seuil d'autonomie communale minimum d�coulant du droit f�d�ral. Il revient en effet exclusivement au l�gislateur cantonal de pr�ciser de quelle libert� d'appr�ciation la commune b�n�ficie en mati�re de planification ( TSCHANNEN, Commentaire de la LAT, 2010, n� 61 ad art. 2; WALDMANN/H�NNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n� 60 ad art. 2; DFJP/OFAT, Etude relative � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, 1981, n� 15 ad art. 2). L'art. 2 al. 3 garantit aux communes une certaine libert� d'appr�ciation dans les limites de l'autonomie qui leur est accord�e en vertu du droit cantonal (DFJP/OFAT, op. cit., n� 15 ad art. 2). En d'autres termes, il a g�n�ralement une port�e comparable � la garantie de l'autonomie communale.
Ainsi, agit par exemple en violation de l'art. 2 al. 3 LAT l'autorit� de recours qui, fond�e sur son pouvoir d'examen en opportunit�, annule un plan de quartier qui ne consacre pourtant aucune violation �vidente des principes de l'am�nagement du territoire (arr�t 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6, non publi� in ATF 134 II 117).
Le Tribunal f�d�ral examine librement la d�cision de l'instance cantonale de recours, d�s lors qu'il y va de l'application du droit constitutionnel f�d�ral ou cantonal. Il contr�le donc librement si l'autorit� judiciaire cantonale a respect� la latitude de jugement d�coulant de l'autonomie communale (ATF 136 I 395 consid. 2 p. 397; arr�t 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4.3, in ZBl 107/2006 p. 430).
4.1.2.�Le droit vaudois pr�voit que l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent �tre d�finies par un plan g�n�ral d'affectation portant sur l'ensemble du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan partiel d'affectation, limit� � une partie du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan de quartier dans la mesure o� il n'est pas de comp�tence municipale ou par un plan d'affectation cantonal (art. 44 LATC). Le plan de quartier est un plan d'affectation communal ou intercommunal limit� � une portion d�termin�e du territoire et fixant des conditions d�taill�es d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce p�rim�tre (art. 64 al. 1 LATC). Son contenu est d�fini par la m�me r�gle que celle r�gissant le plan d'affectation (art. 47 LATC par renvoi de l'art. 64 al. 2 LATC), des pr�cisions compl�mentaires pouvant y figurer (art. 69 LATC). Le p�rim�tre du plan de quartier est d�limit� autant que possible par des voies publiques ou priv�es existantes ou projet�es, par des �l�ments construits importants ou par des obstacles naturels tels que for�ts ou cours d'eau; il peut comprendre des terrains b�tis ou non (art. 65). Le plan de quartier peut s'�carter des normes du plan d'affectation, � condition de respecter les objectifs d'am�nagement de la ou des communes et les principes applicables � l'extension des zones � b�tir; il abroge dans le p�rim�tre les r�gles g�n�rales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC).
D'un point de vue formel, en particulier au vu de leurs proc�dures d'adoption similaires, le plan de quartier vaudois �quivaut au plan d'affectation ( MARC-OLIVIER BESSE, Le r�gime des plans d'affectation, 2010, p. 51). Du point de vue mat�riel, ils occupent le m�me rang hi�rarchique. Il peut �tre reconnu une pr��minence fonctionnelle au plan d'affectation dans la mesure o� c'est bien cet instrument qui sert en premier lieu � mettre en oeuvre les orientations d�cid�es dans les plans directeurs ( BESSE, op. cit., pp. 51 et 345). Toutefois, d�s lors que le plan de quartier peut d�roger au plan d'affectation, plus que de s'arr�ter sur le choix de l'instrument ad�quat, il importe surtout de s'assurer que la commune fait une pes�e des int�r�ts � une �chelle pertinente, dans le respect du plan directeur. Aussi, s'il est possible qu'une pes�e des int�r�ts mette en �vidence un besoin de modifier le plan g�n�ral, il est �galement envisageable qu'elle conclue � ce que le p�rim�tre dans lequel est projet� le plan de quartier doive seul �tre modifi� (Besse, op. cit. p. 347). Il n'est pas imp�ratif que ce p�rim�tre soit d�limit� par les �l�ments mentionn�s � l'art. 65 LATC, cette disposition ne permettant au demeurant pas de d�terminer le nombre de parcelles ni la surface minimum pouvant �tre prises en consid�ration (Besse, op. cit. pp. 97-100). Des caract�ristiques juridiques touchant les terrains concern�s peuvent aussi constituer un crit�re de d�limitation d'un plan de quartier (cf. arr�t 1C_215/2008 du 28 juillet 2008 consid. 3).
4.2.�En l'esp�ce, selon les constatations de la cour cantonale, la planification litigieuse a pour finalit� de supprimer les limites de trois �tages et trois logements par b�timent, et de remplacer l'indice d'occupation du sol maximum de 20 % par une surface de plancher maximale pour tout le p�rim�tre. Les premiers juges ont admis que, de ce point de vue, la r�glementation sp�ciale pr�vue par le plan de quartier s'inscrivait dans les objectifs de densification pr�vus par les planifications sup�rieures (Plan directeur cantonal, Projet d'agglom�ration Lausanne-Morges, Sch�ma directeur de l'Est lausannois). Toutefois, de tels objectifs valant pour l'ensemble du secteur de la commune de Pully et d'autres parcelles � proximit� �tant encore libres de construction ou tr�s peu construites, ils ont consid�r� que le plan de quartier, �tabli pour trois parcelles seulement, ne constituait pas l'instrument ad�quat et n�cessaire pour atteindre les objectifs vis�s. Il fallait bien plus mettre en oeuvre des mesures d'am�nagement � plus grande �chelle, soit � tout le moins � l'�chelle de la zone de villas d�finie par le plan d'affectation communal. L'arr�t attaqu� ne pr�cise toutefois pas quelles circonstances concr�tes l'autorit� communale aurait omis d'examiner d'un point de vue global en proc�dant par la voie du plan de quartier. Il ne rel�ve pas non plus de probl�matique particuli�re qui n�cessiterait une appr�ciation � plus grande �chelle.
Au contraire, le plan de quartier est conforme aux lignes directrices cantonales et s'en rapproche plus que ne le permet l'affectation actuelle des parcelles litigieuses. La d�rogation � la planification g�n�rale n'est pas fondamentale, la "zone villa" actuelle �tant d�j� vou�e � l'habitat et pr�voyant d�j� la possibilit� de cr�er de petits immeubles de trois �tages avec trois appartements. A cela s'ajoute que les terrains situ�s de l'autre c�t� de la route jouxtant le p�rim�tre du plan de quartier au sud sont class�s en zone de moyenne densit�.
Ainsi, la pr�sente situation se distingue en particulier de l'affaire 1C_800/2013 � laquelle les intim�s se r�f�rent. Dans cette cause, il a �t� jug� que ne violait pas l'autonomie communale l'annulation, par le Tribunal cantonal neuch�telois, d'un plan sp�cial au motif que la nouvelle planification devait s'examiner � l'�chelle communale. D'une part, les travaux pr�paratoires du droit cantonal applicable mettaient en �vidence la volont� expresse du l�gislateur de recourir, chaque fois que cela �tait possible, au plan d'affectation. Le projet faisant l'objet de la planification �tait, d'autre part, d'une ampleur et d'une nature qui diff�raient de mani�re importante de ce que pr�voyait jusqu'alors le plan g�n�ral. Tel n'est manifestement pas le cas en l'esp�ce.
Certes, aucun �l�ment naturel ni aucune voie de circulation ne circonscrit le p�rim�tre du plan litigieux. L'art. 65 al. 1 LATC, formul� comme une recommandation, ne l'impose toutefois pas. Les terrains concern�s constituent en l'occurrence un �lot non b�ti entour� de parcelles toutes d�j� construites. Vu les faibles d�rogations � l'affectation de la zone, il n'est pas inad�quat que le p�rim�tre du plan ait �t� d�fini en fonction de la disponibilit� des terrains, en un secteur o� les parcelles sont pour la plupart d�j� construites. Les trois parcelles auxquelles la cour cantonale se r�f�re, encore libres ou partiellement libres de construction, dispers�es dans le reste de la zone de villas, ne suffisent pas � constater l'inopportunit� du recours � un plan de quartier pour les seules parcelles litigieuses. Une modification de la totalit� de la zone aurait bien entendu �galement pu �tre envisag�e. Compte tenu du nombre de parcelles concern�es, un tel processus aurait cependant �t� plus complexe, long et incertain, de sorte que, sous l'angle de l'opportunit�, il ne s'imposait pas non plus comme solution imp�rative.
La cour cantonale indique par ailleurs avoir voulu assurer la s�curit� du droit et l'�galit� de traitement qu'elle a vraisemblablement jug�es compromises par la position de la commune selon laquelle toute demande de planification �manant de propri�taires serait examin�e. Une telle affirmation ne r�v�le toutefois pas une pratique communale particuli�re, qui s'inscrirait en faux avec la hi�rarchie des plans pr�vue par le droit cantonal, celui-ci prescrivant au contraire que la municipalit� est tenue d'�tablir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la moiti� au moins des propri�taires du p�rim�tre (art. 67 al. 2 LATC). Comme le souligne la commune recourante, cela ne signifie pas encore qu'un plan de quartier soit finalement imp�rativement adopt�.
4.3.�En r�sum�, s'il est assur�ment justifi� de vouloir �viter que le plan g�n�ral d'affectation soit vid� de son sens et perde toute coh�rence � force de planifications ponctuelles, il n'appara�t pas, au vu des �l�ments relev�s dans l'arr�t attaqu�, que le recours au plan de quartier, dans les circonstances du cas d'esp�ce, �tait inopportun. En particulier, il ne ressort pas des constatations des premiers juges que l'examen de la planification aurait d� �tre effectu� � une �chelle plus importante que ce que permettait le plan de quartier. La cour cantonale ne pouvait donc pas annuler le plan litigieux au seul motif qu'une planification globale �tait pr�f�rable � titre g�n�ral. Par cette approche tr�s formaliste de la hi�rarchie des plans - qui ne ressort au demeurant pas en tant que telle du droit cantonal -, elle s'est elle-m�me �cart�e des lignes directrices cantonales de planification. Elle a en effet invalid� sans motif imp�rieux une planification communale dont elle avait pourtant constat�, outre la l�galit�, la conformit� aux planifications sup�rieures r�centes, celles-ci allant dans le sens d'un d�veloppement de l'urbanisation � l'int�rieur du milieu b�ti et de fa�on compacte (art. 1 al. 2 let. a biset b LAT; Message relatif � une r�vision partielle de la LAT, FF 2010 974 ch. 2.1). En substituant, dans de telles circonstances, sa solution � celle, �galement appropri�e, retenue par l'autorit� communale, la cour cantonale a viol� l'autonomie de la commune.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours de la commune de Pully doit �tre admis. Il en va de m�me du recours de A.________, qui a pris les m�mes conclusions. Vu les nombreux griefs des opposants laiss�s ind�cis dans l'arr�t attaqu�, le plan de quartier ne saurait �tre confirm� comme le requiert principalement la commune. L'arr�t de la cour cantonale doit d�s lors �tre annul� et la cause renvoy�e � cette autorit� pour qu'elle statue sur les autres aspects du litige. Les intim�s, qui succombent, supporteront les frais de la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral (art. 66 al. 1 LTF). Ils verseront en outre des d�pens � la propri�taire, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). La commune de Pully, qui a agi dans l'exercice de ses attributions officielles, n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les recours sont admis. L'arr�t attaqu� est annul� et la cause renvoy�e au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, pour nouvelle d�cision.
Une indemnit� de 3'000 fr. est allou�e � la recourante A.________ � titre de d�pens, � la charge des intim�s, solidairement entre eux.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, au Service du d�veloppement territorial du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.