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Timestamp: 2016-10-25 19:11:56
Document Index: 182256929

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

81 I 34055. Urteil vom, 26. Oktober 1955 i.S. Spiess gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Garantie de la propri�t�: 1. D�finition et port�e de la garantie. 2. Proc�dure d'indemnisation lorsque des restrictions apport�es � la propri�t� par le droit public constituent effectivement un cas d'expropriation. Rapports de la proc�dure d'expropriation avec l'action en paiement d'une indemnit�, intent�e devant le juge ordinaire (Zurich). 3. Lorsque celui que touche un empi�tement de la puissance publique est recevable � soumettre sa demande d'indemnit� au juge ordinaire, l'autorit� administrative ne viole pas la garantie de la propri�t� en refusant d'ouvrir la proc�dure d'expropriation. Faits � partir de page 341
A.- Nach � 182 z�rch. EG zum ZGB ist der Regierungsrat berechtigt, "auf dem Verordnungswege ... zur Sicherung von Landschaften ... vor Verunstaltung ... die n�tigen Verf�gungen zu treffen ...". Gest�tzt auf diese Erm�chtigung erliess der Regierungsrat am 3. Februar 1944 eine Verordnung zum Schutze des T�rlersees. Darin wird die Umgebung des T�rrlersees in 5 bestimmt umgrenzte Zonen eingeteilt (� 1). Sie sind in einem der Verordnung beigegebenen Zonenplan dargestellt (� 2). Die erste Zone umfasst das See- und Strandgebiet, das dem Gemeingebrauch dient (� 3). F�r die andern Zonen werden Baubeschr�nkungen angeordnet. In der III. Zone sind Bauten grunds�tzlich verboten; Bauten f�r den landwirtschaftlichen Betrieb werden bewilligt, sofern sie sich gut in das Landschaftsbild einf�gen (� 12). In der IV. Zone k�nnen andere Bauten bewilligt werden, wenn keine nachteilige Beeinflussung des Landschaftsbildes oder eines im Interesse des Natur- und Heimatschutzes erhaltungsw�rdigen Objektes zu bef�rchten ist (� 13 in Verbindung mit � 7, Abs. 3). Die Verordnung wurde in der Z�rcher Gesetzessammlung BGE 81 I 340 S. 342publiziert, den davon betroffenen Grundeigent�mern aber nicht einzeln er�ffnet.
B.- Der Beschwerdef�hrer Paul Spiess, Ofenfabrikant in Adliswil, ist seit 1936 Eigent�mer eines Bauerngutes im Weiler Habersaat (Gemeinde �ugst a /A) n�rdlich des T�rlersees. Das dazu geh�rende Land liegt, abgesehen von den Waldparzellen, ganz in den Zonen III (Landwirtschaftszone) und IV (Bauzone). Der Beschwerdef�hrer hat das Gut nie selbst bewirtschaftet. In den ersten Jahren verpachtete er es an Landwirte. 1945 hob er die Bewirtschaftung des Gutes als landwirtschaftliches Gewerbe auf. Er baute das Wohnhaus und das �konomiegeb�ude um und vermietet sie an Nichtlandwirte. Die Scheune ben�tzt er f�r eigene Lagerzwecke. Den Heu- und Emdertrag des Wieslandes gibt er an Landwirte ab, den Obstertrag beh�lt er f�r sich.
C.- Der Beschwerdef�hrer steht in Unterhandlungen mit einem Konsortium, dem er eine Landparzelle "Scheuermatt" zur �berbauung mit Wohnh�usern abtreten m�chte. Das Konsortium ist beim Regierungsrat um Erteilung der f�r die Bauten erforderlichen Bewilligung eingekommen. Der Regierungsrat hat die Bewilligung verweigert.
Daraufhin hat der Beschwerdef�hrer dem Regierungsrat ein Gesuch um Einleitung des Expropriationsverfahrens eingereicht. Darin macht er geltend, das in Frage stehende Land sei als Bauland anzusprechen. Das Bauverbot komme einer materiellen Enteignung gleich. Der betroffene Grundeigent�mer sei daher f�r die ihm zugef�gten Eingriffe zu entsch�digen, sofern die Verordnung aufrecht erhalten werde.
Der Regierungsrat hat das Gesuch am 27. Januar 1955 abgewiesen. Er geht davon aus, dass sich die Frage einer materiellen Enteignung h�chstens durch das Bauverbot f�r andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III) stellen k�nnte. Das Bauverbot f�r Zone III beruhe unmittelbar auf den Vorschriften der Schutzverordnung. Die bauhindernde Eigentumsbeschr�nkung liege daher BGE 81 I 340 S. 343seit Inkrafttreten der Schutzverordnung auf dem Lande des Beschwerdef�hrers. F�r die Frage, ob die Auferlegung des fraglichen Bauverbotes ohne Leistung einer Entsch�digung materielle Enteignung w�re, m�sse auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung, also auf das Jahr 1944 abgestellt werden. Ein bisher ausge�bter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch sei dem Gesuchsteller durch Auferlegung des Bauverbotes im Jahre 1944 nicht entzogen worden. Auch w�ren die Grundst�cke des Beschwerdef�hrers im Jahre 1944 nicht als Bauland anzusprechen gewesen. �brigens seien sie es auch heute nicht. Unter diesen Umst�nden seien die Voraussetzungen nicht erf�llt, welche die Annahme eines nur gegen Entsch�digung zul�ssigen Eingriffes in das Eigentum des Gesuchstellers rechtfertigen w�rden, weshalb - unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie - kein Anlass bestehe, den Expropriationsweg zu beschreiten.
D.- Hiegegen richtet sich die staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, das formelle Enteignungsverfahren gegen�ber dem Rekurrenten einzuleiten, eventuell festzustellen, dass dem Beschwerdef�hrer der Rechtsweg (vor den z�rcherischen Zivilgerichten) f�r die Geltendmachung seiner Entsch�digungspr�che offen steht. Zur Begr�ndung wird im wesentlichen ausgef�hrt, das in der Schutzverordnung niedergelegte Bauverbot f�r andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III), das den gr�ssten Teil des Grunbesitzes des Beschwerdef�hrers in Habersaat treffe, bewirke eine materielle Enteignung. Der Regierungsrat verletze die Eigentumsgarantie, wenn er die Einleitung des Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Entsch�digung ablehne. Das Bundesgericht habe in einem neuern Entscheide erkl�rt, dass eine Verletzung der Eigentumsgarantie wegen materieller Enteignung erst dann mit der staatsrechtlichen Beschwerde zur Geltung gebracht werden k�nne, wenn BGE 81 I 340 S. 344dem Eigent�mer gegen die Verweigerung der Entsch�digung der Rechtsweg nicht mehr offen stehe (Urteil vom 18. Juni 1952 i.S. B�ggli).
Im Kanton Z�rich st�nden f�r die Entscheidung der Entsch�digungsfrage zwei Rechtswege zur Verf�gung, das Expropriationsverfahren nach Abtretungsgesetz und die Zivilklage. �ber die Einleitung des Enteignungsverfahrens befinde ausschliesslich die Verwaltungsbeh�rde. Sie beurteile dabei vorfrageweise das Vorliegen materieller Enteignung. Lehne der Regierungsrat als oberste Verwaltungsbeh�rde in diesem Verfahren die Expropriation ab, so sei dieser ordentliche Rechtsweg endg�ltig abgeschnitten.
Dem Grundeigent�mer stehe aber auch frei, seine Entsch�digungsanspr�che aus materieller Enteignung gem�ss � 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 �ber Streitigkeiten im Verwaltungsfach auf dem Wege der Forderungsklage vor den Zivilgerichten geltend zu machen, wobei der Zivilrichter die gleiche Vorfrage (Vorliegen materieller Enteignung) hier als Voraussetzung f�r den Entsch�digungsanspruch zu entscheiden habe.
Jedes der beiden Verfahren bestehe unabh�ngig vom andern, und beide Verfahren k�nnen - wird in der Beschwerde angenommen - wenn Verletzung der Eigentumsgarantie geltend gemacht wird, in eine staatsrechtliche Beschwerde ausm�nden.
Da beide Verfahren dem Grundeigent�mer kumulativ zur Verf�gung st�nden, jedes Verfahren aber selbst�ndig sei und einen verschiedenen Inhalt habe, habe das Bundesgericht �ber die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde zu entscheiden. Im Falle der Gutheissung der Beschwerde komme der Beschwerdef�hrer, entsprechend seinem Wunsche und Begehren, zum Expropriationsverfahren. Im Falle der Abweisung sei ihm der Weg vor den z�rcherischen Zivilgerichten nicht genommen. Es erscheine gegeben und zweckm�ssig, dass dies im Entscheide des Bundesgerichts festgehalten werde, damit nicht im sp�tern eventuellen Zivilprozess auch hier�ber gestritten werden m�sse.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beantragt Abweisung des Hauptbegehrens, soweit damit die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses verlangt wird, und Nichteintreten auf s�mtliche �brigen Begehren. Zur Begr�ndung wird u.a. ausgef�hrt, der Regierungsrat halte daf�r, dass auf die Beschwerde einzutreten sei. Er habe aber alle Vorbehalte hinsichtlich der Zust�ndigkeit des Zivilrichters anzubringen. "Seit vom Bundesgericht die Grunds�tze �ber die materielle Enteignung entwickelt wurden, ist es zu keinem kantonalen Gerichtsverfahren hier�ber gekommen, namentlich auch nicht im Falle Schniter. Tatsache ist dagegen, dass der Beschwerdef�hrer nach unserem Beschluss vom 27. Januar 1955 keine M�glichkeit mehr hat, auf anderem Wege als dem von ihm nun eingeschlagenen im Expropriationsverfahren Entsch�digung zu erhalten. Es ist auch einzur�umen, dass er aus verschiedenen Gr�nden ein Interesse an der Durchf�hrung gerade dieses Verfahrens haben kann. Der Regierungsrat muss sich beispielsweise vorbehalten, in einem Zivilprozess nicht nur die Zust�ndigkeit des Richters zu bestreiten, sondern auch die Verj�hrungseinrede zu erheben. Auch sieht das kantonale Abtretungsgesetz die M�glichkeit eines Unfreiwilligkeitszuschlages vor; auf dem Zivilweg muss die Unfreiwilligkeit der Eigentumsbeschr�nkung unber�cksichtigt bleiben. Im �brigen halten auch wir daf�r, die M�glichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Beschluss von der Art des hier angefochtenen sei vom Bundesgericht selbst im Urteil vom 18. Juni 1952 in Sachen B�ggli vorgesehen worden."
1. Staatsrechtliche Beschwerden gegen Entscheide, die kantonale Beh�rden in Anwendung kantonalen Rechts treffen, haben ausschliesslich kassatorischen Charakter. Sie k�nnen nur auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung BGE 81 I 340 S. 346gerichtet sein. Positive Anordnungen hat das Bundesgericht, dessen Aufgabe sich auf die �berpr�fung des Vorwurfes der Verfassungswidrigkeit der konkreten Anordnung beschr�nkt, nicht zu treffen. Die Beschwerde ist daher von der Hand zu weisen, soweit damit etwas anderes als die Aufhebung des Entscheides des Regierungsrates beantragt wird.
2. Die Eigentumsgarantie nach Art. 4 der z�rch. KV gew�hrleistet dem B�rger den Schutz seiner wohlerworbenen Privatrechte dahingehend, dass Zwangsabtretungen nur zul�ssig sind, wenn das �ffentliche Wohl es erheischt, und dass daf�r gerechte Entsch�digung gew�hrt wird. Als solche Zwangsabtretung (Enteignung) gilt nach feststehender Praxis nicht allein die Entziehung von Eigentum oder andern Privatrechten, sondern es k�nnen darunter auch verwaltungsrechtliche oder polizeiliche Gebote oder Verbote fallen, durch die der Eigent�mer einer Sache in der Verf�gung �ber diese oder in deren Benutzung beschr�nkt wird. Wohl handelt es sich bei solchen Verf�gungen, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, in der Regel um blosse Anwendung allgemeiner gesetzlicher Eigentumsbeschr�nkungen. Ausnahmsweise kann aber ihre Wirkung in einzelnen F�llen derart sein, dass sie als eigentlicher Eingriff in das durch die objektive Rechtsordnung umschriebene Eigentumsrecht anzusehen sind, materiell, wenn auch nicht der Form nach, als Enteignung erscheinen. Das trifft nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes in der Regel dann zu, wenn dem Eigent�mer ein bisher rechtm�ssig ausge�bter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch der Sache untersagt wird oder wenn das Verbot die Ben�tzung der Sache in ausserordentlich hohem und empfindlichem Masse einschr�nkt und dabei ausnahmsweise ein einziger oder nur einzelne wenige Eigent�mer so getroffen werden, dass diese ein allzu grosses Opfer zu Gunsten des Gemeinwesens bringen m�ssten, sofern sie keine Entsch�digung erhielten (BGE 69 I 241f. und Zitate;BGE 74 I 150Erw. 2; ferner die nicht publ. Entscheide BGE 81 I 340 S. 347vom 19. M�rz 1952 i.S. Schniter, Erw. 2, und vom 18. Juni 1952 i.S. B�ggli, Erw. 2).
Der Beschwerdef�hrer behauptet, die Anwendung der zum Schutze des T�rlersees aufgestellten Baubeschr�nkungen auf seinen Grundbesitze im Weiler Habersaat, speziell auf sein Grundst�ck Scheuermatt, dessen Bebauung unter Berufung auf die Schutzverordnung verhindert worden ist, komme einer materiellen Enteignung gleich, es m�sse daf�r das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entsch�digung eingeleitet werden. Er erblickt in dem Entscheide des Regierungsrates, mit welchem zwar f�r den Fall materieller Enteignung die Entsch�digungspflicht anerkannt, aber das Vorliegen materieller Enteignung verneint und deswegen die Er�ffnung des Enteignungsverfahrens abgelehnt wird, eine Verletzung der in Art. 4 z�rch. KV gew�hrleisteten Garantie.
3. �ber die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt oder nicht, wird im Kanton Z�rich, wie der Beschwerdef�hrer zutreffend ausf�hrt und der Regierungsrat wenigstens dem Grundsatze nach anerkennt, in verschiedenen und von einander formell unabh�ngigen Verfahren entschieden. Einerseits k�nnen die Verwaltungsbeh�rden, wenn sie einen Enteignungsfall im oben umschriebenen Sinne anordnen oder, z.B. auf Begehren des Betroffenen, feststellen, das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entsch�digung einleiten. Anderseits hat der von einem beh�rdlichen Eingriff Betroffene die M�glichkeit, die �ffentliche Entsch�digung mit der Forderungsklage gem�ss � 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 �ber die Streitigkeiten im Verwaltungsfach bei den Zivilgerichten geltend zu machen (vgl.BGE 45 I 255f., Tatbestand sub A). In beiden Verfahren ist das Vorliegen materieller Enteignung Vorfrage f�r den Sachentscheid. In einem Falle, wo, wie hier, dem von einem beh�rdlichen Eingriff Betroffenen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie lediglich ein Anspruch auf Entsch�digung, und nicht ein Anspruch auf R�cknahme oder �nderung BGE 81 I 340 S. 348(Milderung) des Eingriffs zusteht, und wo ihm zur Geltendmachung seiner Forderung der Weg an den Richter ge�ffnet ist, liegt in der administrativen Ablehnung des Expropriationsverfahrens kein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie. In der Ablehnung kommt lediglich zum Ausdruck, dass nach Auffassung der zust�ndigen Beh�rden kein Enteignungsfall vorliegt. Es wird aber nicht erkl�rt, dass f�r den Fall eines Tatbestandes materieller Enteignung die verfassungsm�ssige Entsch�digung verweigert werde. Im angefochtenen Entscheid wird denn auch erkl�rt, dass sich der Kanton beim Vorliegen materieller Enteignung der Entsch�digungspflicht nicht entziehen k�nnte. Es ist also f�r diesen Fall die Entsch�digungspflicht ausdr�cklich anerkannt.
Mit dem Entscheide des Regierungsrates ist manifest geworden, dass die Auffassungen �ber das Vorliegen dieses Tatbestandes auseinandergehen. Der B�rger, der seine Auffassung zur Geltung bringen, n�mlich auf eine Entsch�digung Anspruch erheben will, hat den Rechtsweg zu beschreiten, den ihm das kantonale Recht zur Verf�gung stellt. Er hat den in Streitf�llen massgebenden richterlichen Entscheid �ber seinen Anspruch und �ber die ihn begr�ndende Vorfrage zu erwirken. Solange er diesen Weg nicht eingeschlagen hat, kann er sich nicht mit Grund wegen Verletzung der Eigentumsgarantie beschweren (vgl.BGE 68 I 157, Erw. 3 und Zitate). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie w�re erst anzunehmen, wenn in dem Forderungsprozess vor den Zivilgerichten die verfassungsm�ssig garantierte Entsch�digung bei Vorliegen eines Tatbestandes verweigert w�rde, der sich als materielle Enteignung erweist (nicht publ. Entscheide vom 22. M�rz 1950 i.S. Messikommer; vom 19. M�rz 1952 i.S. Schniter, Erw. 5, und vom 18. Juni 1952 i.S. B�ggli, Erw. 6; vgl. auchBGE 43 I 206,BGE 68 I 157, Erw. 3).
Hier hat der Beschwerdef�hrer von seinem Recht, den behaupteten Entsch�digungsanspruch durch den Richter beurteilen zu lassen, nicht Gebrauch gemacht. Er beruft BGE 81 I 340 S. 349sich zu Unrecht auf die Eigentumsgarantie, da ihm der Kanton Z�rich die Entsch�digung gar nicht verweigern will, wenn materielle Enteignung wirklich vorliegen sollte. Die Beschwerde ist daher unbegr�ndet.
4. Die hievon abweichende Auffassung in der Beschwerde geht von der Annahme aus, dass die beiden hievor erw�hnten Verfahren dem Grundeigent�mer kumulativ zur Verf�gung stehen. Es wird dabei �bersehen, dass das Enteignungsverfahren nicht dem Grundeigent�mer zur Verf�gung steht, sondern sich gegen den Grundeigent�mer richtet. Die Enteignung ist ein Recht der �ffentlichen Gewalt und dient dazu, die im �ffentlichen Interesse angeordnete Inanspruchnahme von Privatrechten gegen den Willen des Grundeigent�mers durchzusetzen. Sie wird von der Verwaltung angeordnet, wenn diese Privatrechte zwangsweise in Anspruch nehmen will. Der Grundeigent�mer kann wenn er sich einem Eingriff der �ffentlichen Gewalt ausgesetzt glaubt, die Einleitung der Expropriation beantragen. Die Verwaltungsbeh�rde wird einem derartigen Begehren stattgeben, wenn sie zu der Auffassung kommt, es liege ein die Expropriation erfordernder Eingriff vor. Verneint sie diese Frage, so muss sie die Einleitung der Expropriation ablehnen. Dem Grundeigent�mer steht im Kanton Z�rich in diesem Falle die Verfolgung seines Anspruchs auf Entsch�digung im Zivilprozess offen. Im Zivilprozess beurteilt der Richter die Frage, ob der beh�rdliche Eingriff materielle Enteignung bedeutet, frei, ohne Bindung an den vorausgegangenen Befund der Administrativbeh�rde. Dieser ist f�r den Richter der Standpunkt einer der Prozessparteien und als solcher zu w�rdigen. Das richterliche Urteil ist dann der massgebende Entscheid �ber Bejahung oder Verneinung materieller Enteignung. In F�llen, wo die Administativbeh�rde, sei es von Amtes wegen, sei es auf Begehren des von einem Eingriff Betroffenen, die Enteignung einleitet, bedarf es keines Richterspruches. Es bleibt dann offen, ob die Erledigung der Frage nach dem Vorliegen materieller BGE 81 I 340 S. 350Enteignung durch die Verwaltung richterlicher �berpr�fung standhalten w�rde.
5. Die Bedenken, die in der Vernehmlassung des Regierungsrates vorgetragen werden, erscheinen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumgarantie als unerheblich. Ob der Beschwerdef�hrer in einem Zivilprozess deshalb keinen Sachentscheid �ber den behaupteten Anspruch auf Entsch�digung wegen materieller Enteignung wird erwirken k�nnen, weil, wie der Regierungsrat anzunehmen scheint, einer Forderungsklage heute Verj�hrung entgegenzuhalten w�re, ist keine Frage der Eigentumsgarantie. Sie hat daher hier uner�rtert zu bleiben. Darauf, wie der Zivilrichter die Entsch�digung festzusetzen haben wird, kann es f�r die grunds�tzliche Frage nicht ankommen. Die Verfassung gew�hrleistet dem durch den Eingriff Betroffenen "gerechte Entsch�digung". Sollte der Zivilrichter gegen die so einger�umte Verfassungsgarantie, sei es durch ungerechtfertigte Ablehnung der Entsch�digung oder durch willk�rlich ungen�gende Festsetzung einer solchen verstossen, so st�nde, wie schon wiederholt festgestellt wurde, dem Betroffenen das Recht zu, diesem Entscheide gegen�ber die Beachtung der Eigentumsgarantie mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Geltung zu bringen.
Sollte schliesslich der Zivilrichter seine Zust�ndigkeit zur Beurteilung von Entsch�digungsklagen wegen materieller Enteignung ablehnen und demnach eine wesentliche Voraussetzung, auf der die heutige Praxis des Bundesgerichts beruht, sich nicht verwirklichen, so st�nde dem Beschwerdef�hrer immer noch die M�glichkeit offen, die Revision des vorliegenden Urteils zu beantragen gest�tzt auf den Nachweis, dass ihm, entgegen der.Annahme im Urteil, der Weg an den Zivilrichter nicht zur Verf�gung stand (nicht publ. Urteil vom 20. M�rz 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde M�riken, Erw. 6).