Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Elaboracion-instrumentos-urbanisticos-Procedimiento-Administrativo-Comun-Administraciones-Publicas_12_1047435001.html
Timestamp: 2017-11-23 20:15:15
Document Index: 36740304

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 40', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 129', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 129', 'artículo 130', 'artículo 131', 'artículo 132', 'artículo 133', 'artículo 129', 'artículo 133', 'artículo 149', 'artículo 132', 'artículo 133', 'artículo 129', 'artículo 130', 'artículo 132', 'artículo 130', 'artículo 129', 'artículo 133']

Director del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo.
La nueva Ley 39/2015 regula un procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general en los artículos 127 a 133, dentro del Título VI –EDL 2015/166690-, y hay que señalar al respecto que lo hace invocando con carácter general, en su Disposición final primera, el titulo competencial recogido en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española –EDL 1978/3879- que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero invocando específicamente, con respecto al citado Titulo VI, de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, el titulo competencial recogido en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general, así como el previsto en el artículo 149.1.13.ª, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
En principio nada impediría a las CC.AA. establecer regulaciones procedimentales que, desarrollando la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- y respetando la estructura general allí contemplada, afecten a especialidades por razón de la materia sobre las que aquellas tengan competencias -STC 150/2012 -EDJ 2012/169644- o 116/2014 -EDJ 2014/129736- entre otras-.
Y es que efectivamente la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- ofrece un procedimiento general para la elaboración de reglamentos, y las singularidades apuntadas en relación a los instrumentos del planeamiento no encuentran solución en esa regulación que, por el contrario, encontramos si acudimos a la legislación urbanística, y ello con independencia de que, como hemos visto, se plantean también contradicciones entre las regulaciones contenidas en estas dos últimas, las cuales encontraran su superación a través de los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, tal y como resuelve la ya citada sentencia del Tribunal Constitucional 195/2015, de 21 de Septiembre -EDJ 2015/187003-.
Indudablemente, en la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos deberán tenerse muy en cuenta las prescripciones contenidas en el Título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- a propósito del ejercicio de la potestad reglamentaria.
Siendo así las cosas, el planificador autonómico y local no tendrá más remedio que integrar del mejor modo posible las prescripciones del Título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- en el procedimiento de tramitación de los planes urbanísticos.
En otro orden de cosas, entiendo que en la línea que pretende imponer el Título VI de la Ley 39/2015, el Plan Normativo anual que aparece descrito en su art. 132 –EDL 2015/166690- también se proyectará de algún modo sobre el planeamiento urbanístico.
Dicho lo anterior, convendrá recordar la importancia que se le viene atribuyendo a la Memoria de los planes urbanísticos, hasta el punto de ser en bastantes ocasiones, su parquedad o su silencio, el motivo de invalidación del plan impugnado. Pues bien: el art. 129 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- va a tener un doble efecto; a saber: el de elevar la trascendencia de las exposiciones de motivos de las normas no urbanísticas (también a efectos impugnatorios; tómese la debida nota) y, asimismo, el de obligar a los redactores de los instrumentos de ordenación urbanística, no sólo a ponderar las diferentes alternativas barajadas en orden a acometer los objetivos previstos, sino también la de justificar la imposibilidad de alcanzar dichos objetivos por otros medios. Amén de razonar –sin caer en la retórica huera- la adherencia del plan a los principios y reglas que tan prolijamente se contienen en el art. 129 de la Ley 39/2015 y cuya verificación en la práctica será menester justificar mediante la evaluación consuntiva a la que se refiere el art. 130.
En primer lugar, porque la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- se inscribe en una dinámica legislativa obsesionada con la “uniformización” del Derecho, y que ha llegado muy lejos en su concepción de lo “básico”, hasta el punto de privar de contenido a la “ley de armonización” contemplada en el art. 150.3 de la Constitución –EDL 1978/3879-. Probablemente con el propósito de eludir el coste político que siempre se ha venido asociando a este tipo de leyes excepcionales.
Ello, claro está, exigiría extraer de esos instrumentos las disposiciones de carácter más general y abstracto para darles –a éstas sí- el tratamiento propio de los reglamentos; pero descartando, de consuno, y de una vez por todas, que las clasificaciones, calificaciones, así como las medidas previstas -con sus “bases de aplicación” (que no normas)-, debieran merecer otra conceptuación que no fuese la propia de los “actos” de alcance general. Todo ello, sin menoscabo, claro está, de los principios de participación y de publicidad.
Partiendo de la base de que los instrumentos de planeamiento tienen la consideración de disposiciones de carácter general, la lectura de los artículos 128 a 133 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- permite reconocer su vocación de ser aplicada por todas las Administraciones Públicas.
En fin, no cabiendo duda de que las destinatarias de la regulación de la Ley son todas las Administraciones Públicas, la justificación competencial de la potestad ejercida por el Estado se encuentra, como es habitual, en las disposiciones finales, concretamente en la primera, que escoge como títulos competenciales, con carácter general, el artículo 149. 1. 18 –EDL 1978/3879- (competencia exclusiva en la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común) y, específicamente para el Título VI, dedicado a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, los números 13 (competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 14 (Hacienda general), del apartado 1 del mismo artículo 149 de la Constitución.
Entrando directamente sobre la incidencia de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- en la elaboración de los instrumentos de planeamiento, es interesante el análisis de la STC 141/2014 (FJ 5 D) -EDJ 2014/153641- cuando pone de relieve que, en cuanto al “procedimiento administrativo común”, el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (SSTC 227/1988, FJ 32 -EDJ 1988/543-; 130/2013, FJ 7 -EDJ 2013/115675-).
A continuación remarca la coexistencia de tales reglas del procedimiento administrativo común con reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad ratione materiae (SSTC 130/2013, FFJJ 7 y 8, -EDJ 2013/115675- y 135/2013, FJ 3 -EDJ 2013/115850-) y cómo “la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado, sino que se trata una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”.
La realidad es que la regulación contenida en la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- está pendiente de lo que decida el Tribunal Constitucional puesto que las Comunidades Autónomas de Cataluña y de Canarias han presentado sendos recursos de inconstitucionalidad en los que se cuestionan los artículos aquí comentados y los títulos competenciales afirmados por el Estado en la disposición final primera. De esta manera, si se declarase por el Tribunal Constitucional que esta regulación estatal excede del ámbito de sus competencias se produciría su nulidad (artículo 40 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -EDL 1979/3888-) sin matices, entiendo, en cuanto a lo que se refiere al planeamiento pues es algo que no se menciona en la Ley, salvo que se introduzca en el proceso constitucional la discusión sobre la incidencia de la regulación en los procedimientos especiales ratione materiae.
Lo dicho hasta ahora se refiere al título competencial del artículo 149.1.18 CE -EDL 1979/3888-, pero la Ley acoge otros dos títulos. Los de los apartados 13 (bases y coordinación de la actividad económica general) y 14 (Hacienda General) del mismo artículo 149.1. No da la impresión de que ninguno sea muy adecuado. El del apartado 14 ampara la regulación el marco general y los principios generales y comunes del sistema tributario (STC 192/2000 -EDJ 2000/16272- y 116/1994 -EDJ 1994/3348-), los tributos estatales (STC 179/1985 -EDJ 1985/153-) el marco de las relaciones entre la Hacienda del Estado con las autonómicas y locales y aspectos relacionados con el ámbito material de las finanzas públicas (STC 130/2013 -EDJ 2013/115675-) sin un vínculo directo aparente con la regulación de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-.
Respecto del artículo 129 –EDL 2015/166690- (principios de buena regulación) podría servir de orientación su correspondencia sustancial con el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -EDL 2011/8038-, que recoge los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas, pero se encuentra también recurrido ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno de Canarias (hay varios recursos, pero el que interesa es el recurso 6642-2011, BOE de 29 de diciembre de 2011, que afecta al artículo 4). En definitiva, que se trata de una cuestión que está abierta y respecto de la cual no habrá nada definido hasta que el Tribunal Constitucional se haya pronunciado en los recursos de inconstitucionalidad que se sustancian ante él.
Recuerdo que los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- continúan rigiéndose por la normativa anterior (disposición transitoria tercera). Y también hay que tener en cuenta que han sido admitidos a trámite los recursos de inconstitucionalidad promovidos por los gobiernos de Cataluña y Canarias contra estos preceptos de la LPAC.
A la pregunta de si el planificador urbanístico debería revisar el procedimiento de elaboración de los planes para adaptarlo, en su caso, a la LPAC, la respuesta debe ser afirmativa. El Título VI –EDL 2015/166690- resulta plenamente aplicable a todas las administraciones públicas (art. 128), incluidas las comunidades autónomas y las entidades locales competentes para regular y aprobar el planeamiento urbanístico.
Es más, el Título VI de la LPAC –EDL 2015/166690- debe integrar y, en su caso, completar no sólo la normativa urbanística autonómica, sino también la propia legislación urbanística estatal (en concreto, el TRLS aprobado por R.D.Legislativo 7/2015 -EDL 2015/188203-, amén de las normas procedimentales de ámbito local reguladas en la LRBRL, art. 70 ter –EDL 1985/8184-). Bien entendido que el procedimiento común no es un marco rígido ni formalizado, sino más bien una estructura básica del iter procedimental que deben seguir las administraciones públicas para adoptar una decisión.
(1) En primer lugar, el artículo 129 de la LPAC –EDL 2015/166690- consagra los principios de buena regulación de la potestad reglamentaria: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. El artículo 130 de la LPAC ordena a las administraciones públicas a revisar su normativa en vigor para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar que se logran los objetivos previstos. Ello obliga a las administraciones urbanísticas a realizar a partir de ahora esta revisión periódica de la normativa vigente para comprobar en qué medida el planeamiento urbanístico respeta los principios de buena regulación, haciéndose público el resultado de esta evaluación.
(2) El artículo 131 de la LPAC –EDL 2015/166690- regula la publicidad de las normas y abre la puerta a que la publicación electrónica tenga los mismos efectos que la edición impresa. Esta previsión no añade, en realidad, nada nuevo al -largo, costoso, inevitable- reto del funcionamiento electrónico de las administraciones públicas (la famosa estrategia del "cero papel"). La ley sectorial estatal ya regulaba la obligación de publicar el texto vigente de los planes urbanísticos por medios telemáticos (art. 70 ter LRBRL –EDL 1985/8184-, versión del TRLS de 2015) y las ediciones electrónicas de los diarios oficiales -donde se publican buena parte de los planes urbanísticos -ofrecen suficientes garantías de autenticidad.
(3) En tercer lugar, el artículo 132 LPAC –EDL 2015/166690- introduce la figura del "plan anual normativo" que contendrá las iniciativas que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, el plan se publicará en el portal de la transparencia de la administración correspondiente. ¿Acaso los planes urbanísticos deben incluirse a partir de ahora en este "plan anual normativo"? Parece ser que sí, porque la LPAC no admite excepciones a este precepto básico, debiéndose adaptar la normativa urbanística en el plazo de un año que fija la disposición final quinta. Sin embargo, esta planificación normativa puede encontrar serias dificultades de aplicación práctica en el ámbito urbanístico, ya que no resultará fácil coordinar las competencias autónomicas y locales que juegan en las distintas fases. Tampoco será sencillo encauzar las constantes modificaciones del planeamiento urbanístico en un instrumento anual.
(4) Por último, el artículo 133 de la LPAC –EDL 2015/166690- disciplina con detalle la forma y contenido de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos. La participación ciudadana se articula principalmente en una fase previa a la elaboración del proyecto de reglamento, mediante un nuevo trámite de consulta pública a través del portal web de la administración. Si la norma afecta a derechos e intereses legítimos se prevé una audiencia específica para los ciudadanos afectados, sin perjuicio de recabar directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley. En nuestro ámbito, la participación de los ciudadanos en el planeamiento urbanístico está prevista en la normativa estatal, tanto en la LRBRL (art. 70 ter) –EDL 1985/8184-, como en el TRLS (arts. 4.1.c), 5 e) y 25).
Antes incluso de responder a la primera de las preguntas que se nos formulan quisiera dejar constancia de la perplejidad que causa la invocación de las competencias estatales sobre ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE -EDL 1979/3888-) y hacienda general (art. 149.1.14 CE) para justificar el establecimiento de una regulación común sobre iniciativa legislativa y ejercicio de la potestad reglamentaria como la que figura en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas –EDL 2015/166690- .
Si ello es así, como parece ser, habremos de convenir en que las disposiciones del título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- coadyuvan a la ordenación del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. Se trata de normas básicas, al menos hasta tanto el Tribunal Constitucional no declare lo contrario, que se imponen por esta naturaleza al legislador sectorialmente competente en materia urbanística: el legislador —por mejor decir, los legisladores— autonómico. La infracción de estos preceptos legales básicos determinará, en buena lógica, la declaración de inconstitucionalidad mediata de las normas autonómicas que disciplinen el ejercicio de la potestad de planeamiento y acarreará su anulación.
No tengo duda de que los principios enumerados en el artículo 129 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690- (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia), así como los mecanismo de participación ciudadana (consulta, audiencia e información pública) del artículo 133 de este mismo cuerpo legal, son aplicables al ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. Son principios que se presentan al tiempo como instrumentos de democracia participativa, complemento, por tanto, que no sustituto, de la democracia representativa.
Con respecto a la consideración del procedimiento de elaboración de planes urbanístico como un supuesto de “procedimiento administrativo común”, y sin entrar en otras consideraciones —como las que suscita la lectura de la expresión “un procedimiento administrativo común”, que podemos hallar en algunas sentencias del Tribunal Constitucional, como por ejemplo STC 87/2016, de 28 de abril, FJ 7 -EDJ 2016/70015- —, lo cierto es que no se trata de una competencia para establecer un concreto procedimiento administrativo, entendido como sucesión pautada de trámites que conduce a la emisión de una resolución definitiva, sino de algo sustancialmente diferente.
La competencia del artículo 149.1.18 CE –EDL 1978/3879- permite al Estado introducir garantías procedimentales de tratamiento igualitario por los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas. Por consiguiente, podemos convenir en que esas garantías son plenamente aplicables —y exigibles— en el ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. El “procedimiento administrativo común” del art. 149.1.18 CE no se identifica por contraste con los procedimientos especiales ratione materiae, sino que son elementos básicos y estructurantes del procedimiento que deben seguir las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades públicas, entre ellas la potestad de planeamiento territorial y urbanístico.
Antes bien, más allá de la regulación ofrecida sectorialmente en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –así en sus artículos 24 y 25- -EDL 2015/188203-, se apela a la definición de lo que se ha dado en llamar una regulación inteligente (sic) como un marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas. Y de esa nueva regulación merece destacarse, en esencia, lo siguiente:
- Estableciendo la planificación normativa anual –en los términos del artículo 132 –EDL 2015/166690- -.
-Asegura y potencia la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos, con carácter previo a la elaboración del anteproyecto o proyecto de reglamento, mediante los instrumentos de consulta, audiencia e información pública, con los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia –artículo 133 –EDL 2015/166690- -.
- La regulación ofrecida en sede de los Principios de buena ordenación - principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia-, singularmente exigente como resulta de sus dictados y a fin y efecto de generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas –artículo 129 –EDL 2015/166690- -.
- Y además con la previsión de mirar “ex post” mediante la evaluación de normativa y adaptación de la vigente a los principios de buena regulación –artículo 130 –EDL 2015/166690- -.
Desde esa regulación interesa añadir que el régimen establecido tiene una trascendencia diferenciada ya que en términos de impugnación contencioso administrativa si se trata de apuntar a una disconformidad a derecho de una figura de planeamiento urbanístico por nulidad no parece que puede llegarse a esa conclusión por la desatención de lo establecido en el artículo 132 –EDL 2015/166690- –para planificación normativa anual- si es que las necesidades urbanísticas requieren una actuación normativa por planificación urbanística y colmándose las garantías procedimentales de rigor lo que no concurre es la incorporación de ese supuesto en la planificación normativa anual que se ha establecido, y ya que no opera como requisito de ninguna forma.
Tampoco parece que pueda producir efectos de disconformidad a derecho la no actuación de la evaluación posterior en los simples términos a acometer del artículo 130 –EDL 2015/166690- que no se alza como motivo de nulidad con efecto retroactivo.
Ahora bien, en este punto deberá destacarse el acervo doctrinal y jurisprudencial que en esa órbita ya se ha ido dando respecto al ámbito propio del ejercicio de potestades, especialmente las de planificación urbanísticas, sujetas, a no dudarlo, a los principios generales como a los límites a los que debe obedecer para el buen fin de una ordenación en la que todos podríamos estar de acuerdo, en abstracto, pero que en concreto dista mucho de lograrse por más que en el momento de dictar la correspondiente normativa se estime y apele a un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas –como se refleja en el texto de la Ley 39/2015, en su artículo 129 –EDL 2015/166690- - pero que en realidad en fechas tan próximas y posteriores aparece negado y hasta contradicho por la tozuda realidad de una nueva ordenación.
Ahora bien, caso contrario y en puridad de principios, las tesis extremas bien parece que se van a sustentar con los apoyos competenciales de rigor pero a las presentes líneas, por el momento, les corresponde sencillamente ir destacando la limitada incidencia que se entiende que procede ya que, si en definitiva todo ello debe ser útil para una impugnación contencioso administrativa para sostener la disconformidad a derecho de una figura de planeamiento urbanístico, la temática que queda, de la participación ciudadana en los supuestos que no se han excluido, va gozando en materia urbanística de tal cantidad de iniciativas y de supuestos –de iniciativa, información y de participación-, que la discusión que se avecina seguramente orbitará en que los ya establecidos -diferentes a los consignados en el artículo 133 –EDL 2015/166690- - no sólo tienen la misma factura y naturaleza sino que colman y hasta superan el objetivo y finalidad que se trata de lograr.