Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2628-05.asp
Timestamp: 2019-08-17 23:15:33+00:00
Document Index: 197883813

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 3", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 131', "l'article 24", "l'article 40", 'art. 225', "l'article 61", "l'article 61", "l'article 29"]

2628-05- Avis de M. Jacques Floch sur le projet de loi de finances pour 2001 : Justice - administration centrale et services judiciaires
et SERVICES JUDICIAIRES
I. - POUR LA QUATRIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE, UN EFFORT MASSIF EST CONSENTI EN FAVEUR DE LA JUSTICE 11
A. LES SERVICES JUDICIAIRES 11
B. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 16
C. L'ADMINISTRATION CENTRALE 16
II. - LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS 17
A. LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES 17
1. Les personnels 18
2. L'activité judiciaire civile 21
3. L'activité judiciaire pénale 25
B. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 29
1. Les personnels 30
2. L'activité des juridictions administratives 31
III. - LES RÉFORMES CONDUITES PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE 33
A. L'ÉVALUATION DU COÛT MOYEN D'UN PROCÈS 33
B. LA MÉDIATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE CIVILE 39
C. LE TRAITEMENT JUDICIAIRE DES ACTES DE VIOLENCE EN MILIEU SCOLAIRE 42
AUDITION de Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice et EXAMEN EN COMMISSION 45
ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES REÇUES PAR LE RAPPORTEUR 65
Une fois encore, le Gouvernement a placé la justice au c_ur de ses priorités budgétaires.
En effet, avec 29,033 milliards de francs pour 2001 (), les crédits du ministère de la justice enregistrent une progression de 3,1 % par rapport à l'exercice 2000 (), deux fois plus importante que celle du budget général. Déjà important lors des trois précédents exercices, le nombre de créations d'emplois s'accroît encore en 2001, les effectifs augmentant de près de 2,2 % grâce à 1 378 créations nettes d'emplois. Enfin, les autorisations de programme s'élèvent à 1,75 milliard de francs et augmentent ainsi de 10,9 % par rapport à 2000. Ces progressions bénéficient particulièrement aux services judiciaires et aux juridictions administratives, qui font, avec l'administration centrale, l'objet de cet avis.
CRÉATIONS BRUTES D'EMPLOIS POUR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Autres institutions rattachées
Total des créations brutes d'emplois
Au terme de l'exercice 2001 et en seulement quatre ans, le ministère de la justice aura vu son budget croître de près de 4,2 milliards de francs, soit une augmentation de 16,8 %, ce qui lui permet d'occuper une place croissante dans le budget de l'Etat, de l'ordre de 1,68 % en 2001. De même, il aura bénéficié de 4 481 créations de postes et concentrera en 2001, avec 64 409 emplois budgétaires, 3,8 % des effectifs retracés dans l'ensemble des budgets civils.
ÉVOLUTION DU MONTANT DES CRÉDITS
DE LA JUSTICE ET DE LA PART DU BUDGET DE LA JUSTICE
19 047,0
23 476,8
23 903,5
24 868,6
26 264,8
27 291,2
29 033,4
Part justice / Etat
N.B. : Les chiffres portés pour le budget de l'Etat sont ceux qui figurent en lois de finances initiales publiées au Journal officiel (tableau d'équilibre général) à la ligne dépenses nettes.
Grâce aux efforts ainsi consentis, le Gouvernement s'est donné les moyens de mettre en _uvre les réformes qu'il a engagées depuis 1997 pour améliorer le fonctionnement du service public de la justice.
Consultées par votre rapporteur, les organisations syndicales ont jugé le budget satisfaisant. Elles se sont cependant inquiétées des conditions de mise en _uvre des réformes adoptées ou en cours d'examen devant le Parlement.
L'Association des greffiers en chef des tribunaux d'instance et de police a souligné la polyvalence de la fonction de greffier en chef, tout en regrettant le manque de reconnaissance dont souffre cette profession. Elle a insisté sur le besoin qu'ont les juridictions de techniciens informatiques et les difficultés rencontrées dans l'application la loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité. Elle a, enfin, déploré que le niveau croissant des qualifications des greffiers en chef n'ait pas conduit à une augmentation de leur rémunération et à une revalorisation de leur fonction.
Après avoir jugé qu'il existait un déséquilibre entre les efforts consentis en faveur des juridictions judiciaires et administratives, l'Association professionnelle des magistrats a considéré que les créations d'emplois prévues dans le projet de loi de finances pour 2001 n'auraient pas d'effet sur le fonctionnement courant des juridictions, l'essentiel de ces créations de postes étant affecté à la mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Elle a d'ailleurs estimé que l'application de ce texte ne serait pas sans soulever des difficultés pratiques, notamment en ce qui concerne la juridictionnalisation de l'application des peines. Elle a souligné que les créations d'emplois de fonctionnaires étaient trop peu nombreuses par rapport à celles de magistrats et appelé à une réforme du dispositif permettant le recrutement d'assistants de justice afin que ceux-ci ne soient pas privés de perspectives de carrière. Elle a, enfin, souhaité que l'examen du projet de loi organique modifiant les règles applicables à la carrière des magistrats permette de réformer le mode de scrutin des membres du Conseil supérieur de la magistrature.
La Fédération justice CFDT a souligné l'intérêt de la mobilité externe et de la présence, au sein de l'institution judiciaire, de personnels venus d'autres horizons. Elle a contesté les conditions dans lesquelles est mise en _uvre la déconcentration de la gestion des services judiciaires et regretté que l'augmentation du budget de la justice ne s'accompagne pas d'un renforcement du contrôle de son exécution ni de la mise en place d'une gestion prévisionnelle des effectifs. Elle a souhaité une évaluation qualitative des prestations fournies par les avocats dans le cadre de l'aide juridictionnelle. Après avoir considéré que les créations d'emplois prévues dans le projet de loi de finances pour 2001 seraient insuffisantes pour permettre une mise en _uvre harmonieuse des réformes législatives adoptées, la fédération a regretté que les plans de repyramidage des corps privilégient les magistrats et exprimé des réserves sur le développement des emplois d'assistants de justice, estimant préférable, pour véritablement aider les magistrats dans leurs recherches, d'informatiser l'accès aux textes et à la jurisprudence. Elle a, en revanche, approuvé le recrutement d'agents de justice, à condition qu'ils n'occupent pas des emplois fixes. Tout en approuvant la transformation des emplois d'agents en adjoints administratifs, elle a regretté que cette mesure ne soit assortie d'aucune disposition de repyramidage du corps des adjoints. Enfin, elle a déploré l'insuffisance de la formation continue ainsi que le recrutement d'agents contractuels dans l'administration centrale.
Le Syndicat CGT des chancelleries et des services judiciaires a jugé insuffisantes les créations d'emplois de fonctionnaires, notamment par comparaison avec les efforts consentis en faveur des magistrats. Il a regretté que les mesures de transformation des emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs ne concernent pas tous les emplois d'agents, soulignant qu'il existe peu de différences entre ces deux corps dont il a souhaité la fusion. Il a insisté sur les inconvénients qu'entraîne le recours croissant des services judiciaires à la sous-traitance, avant de regretter que les revalorisations des rémunérations accessoires ne concernent pas l'ensemble des fonctionnaires des services judiciaires et alimentent ainsi les divisions entre les agents. Il a considéré que les magistrats ne doivent pas excessivement se consacrer à la gestion des juridictions à laquelle les greffiers en chef sont davantage formés. Le syndicat CGT s'est opposé à une gestion déconcentrée des personnels et a demandé la fonctionnarisation des personnels des tribunaux de commerce, estimant que la réforme des juridictions consulaires proposée par le Gouvernement allait dans le bon sens mais manquait d'ambition. Il a regretté la médiocre qualité des prestations offertes par les avocats dans le cadre de l'aide juridictionnelle. Enfin, il a souhaité le développement de l'action sociale du ministère de la justice, notamment en matière de logement, et contesté la réforme du calcul des frais de déplacement.
Le Syndicat de la juridiction administrative et l'Union syndicale des magistrats administratifs se sont félicités de la rénovation des procédures d'urgence devant le juge administratif, de la légalisation du régime indemnitaire des magistrats ainsi que du repyramidage opéré au sein du corps. Tout en se félicitant de la création nette de 26 emplois de magistrats, ils ont souligné qu'elle ne permettrait probablement pas une résorption des stocks d'affaires restant à traiter, puisque les emplois créés seraient en partie affectés aux nouvelles juridictions de Douai et Cergy-Pontoise. Les représentants de ces deux syndicats ont estimé que, bien que très attendue, la mise en place des procédures d'urgence entraînerait un surcroît de travail important pour les magistrats et les greffes et exprimé la crainte qu'elle ne ralentisse le traitement des affaires les plus anciennes. Ils ont considéré qu'il serait difficile d'accroître encore la productivité des juridictions administratives, sous peine de réduire la qualité des jugements, et fait observer que la multiplication des séries d'affaires identiques entraînait une surcharge de travail, notamment pour les greffes. Evoquant le régime indemnitaire des magistrats administratifs, ils ont exprimé la crainte que son caractère peu attractif n'entraîne une désaffection de la profession et une dépréciation de la qualité du recrutement. Les représentants du Syndicat de la juridiction administrative ont, enfin, demandé la suppression du droit de timbre, estimant qu'il créait une distorsion entre les deux ordres juridictionnels et n'avait aucun effet dissuasif.
Le Syndicat de la magistrature a tout d'abord fait état des difficultés que soulevait le recours de plus en plus massif aux agents et assistants de justice, tout en reconnaissant qu'ils ont constitué un apport bénéfique pour les juridictions. Il a souligné qu'aucun effort de réflexion sur le fonctionnement interne d'une juridiction n'avait été entrepris et a rappelé son attachement à la réforme de la carte judiciaire. Il a fait observer que les juridictions allaient être confrontées à une surcharge de travail sensible en raison du transfert aux juridictions ordinaires de certaines affaires auparavant gérées par les tribunaux de commerce, de la mise en _uvre des lois du 30 juin 2000 relative à la prestation compensatoire en matière de divorce et du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Il a considéré que ce texte entraînerait de nombreuses difficultés pratiques, notamment dans les petites juridictions, et regretté le manque de transparence qui a présidé à l'évaluation des besoins supplémentaires pour permettre l'application de cette loi. Tout en se félicitant des nombreuses créations de postes de magistrats intervenues depuis 1998, le syndicat de la magistrature a fait observer qu'il existait un délai incompressible entre l'annonce de créations de postes et leur mise en _uvre effective et estimé qu'elles seraient affectées prioritairement à la mise en _uvre des réformes législatives adoptées, empêchant ainsi une amélioration des procédures existantes. Il a, enfin, considéré que les sites étaient trop nombreux par rapport au montant des crédits d'équipement, soulignant, en outre, qu'ils ne permettaient pas de loger les emplois nouvellement créés.
L'Union syndicale autonome justice a souhaité que soit engagée une réflexion sur l'avenir statutaire des assistants de justice. Elle a considéré que la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence allait entraîner un surcroît de travail pour les greffes. Elle a regretté que le plan de transformation des emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs ne soit pas accompagné d'un repyramidage de ce corps. Elle a également déploré les inégalités créées entre les différents corps des services judiciaires et appelé à une globalisation des revalorisations indemnitaires entre les catégories A, B et C, avant de considérer que les revalorisations prévues pour 2001 pour les fonctionnaires étaient insuffisantes au regard de celles dont bénéficieront les magistrats.
L'Union syndicale des magistrats a dénoncé les défauts de l'appareil statistique du ministère de la justice. Elle a estimé que les créations d'emplois prévues dans le projet de loi de finance pour 2001 ne permettraient pas de mettre en application l'ensemble des dispositions de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et demandé le report de l'application de certaines d'entre elles, avant d'exprimer des réserves sur la tenue d'audiences relatives à l'application des peines dans les prisons. Après avoir souhaité un regroupement géographique des juridictions, elle a souligné l'intérêt de la création d'un parquet européen et la nécessité d'une procédure pénale européenne pour les infractions présentant un caractère transnational. Approuvant la réforme du déroulement de la carrière des magistrats proposée par le Gouvernement, elle a souhaité qu'elle ne soit pas présentée comme ayant pour objectif d'augmenter les rémunérations des magistrats judiciaires mais bien comme destinée à débloquer leurs carrières. Elle n'a pas contesté la proposition tendant à subordonner la promotion des magistrats au premier grade à la réalisation d'une mobilité.
Les représentants du Conseil national des barreaux, de la Conférence des bâtonniers et du Barreau de Paris ont exprimé des réserves sur les conditions de financement de la présence d'un avocat dès la première heure de garde à vue et ont appelé à une rénovation complète du dispositif d'aide juridictionnelle ainsi qu'à une réforme de la carte judiciaire.
I. - POUR LA QUATRIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE, UN EFFORT MASSIF EST CONSENTI EN FAVEUR DE LA JUSTICE
Les efforts consentis dans le projet de loi de finances pour 2001 en faveur des services judiciaires, des juridictions administratives et de l'administration centrale témoignent du double souci du Gouvernement d'assurer l'application des réformes législatives adoptées ou en cours d'examen et d'améliorer le fonctionnement quotidien du service public de la justice.
A. LES SERVICES JUDICIAIRES
Avec 12 603 millions de francs pour 2001, les dotations consacrées aux services judiciaires enregistrent une progression réelle de 3,8 % () par rapport à l'exercice 2000 et représentent 43,4 % des crédits du ministère de la justice.
· Un nouveau renforcement des effectifs des services judiciaires est prévu pour 2001 : grâce à 513 créations nettes d'emplois, dont 307 postes de magistrats, les services judiciaires compteront 26 803 agents en 2001, soit 41,6 % des effectifs prévus pour le ministère de la justice dans le projet de loi de finances pour 2001.
Ces créations de postes seront tout d'abord consacrées à la mise en _uvre des réformes engagées par le Gouvernement : 237 emplois de magistrats et 135 emplois de fonctionnaires seront ainsi affectés à la mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence S'ajoutant aux 100 emplois déjà créés dans la loi de finances pour 2000, 40 emplois de magistrats sont, par ailleurs, prévus pour introduire la mixité dans les tribunaux de commerce.
Conformément à la décision prise par le Conseil de sécurité intérieure le 27 janvier 1999, et comme en 2000, les tribunaux pour enfants bénéficieront de la création de 50 emplois qui se répartiront à égalité entre postes de magistrats et de greffiers. Les maisons de justice et du droit bénéficieront de 30 créations d'emplois et la Cour de cassation de 5 postes de magistrats. Enfin, la mise en _uvre de la déconcentration de gestion implique la création de 35 emplois de secrétaires administratifs régionaux, dont 28 par création d'emplois et 7 par transformation d'emploi de greffier en chef.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit le recrutement de 200 assistants de justice supplémentaires, emportant inscription de 8 millions de francs de crédits de vacation. Alors qu'ils n'étaient que 330 en 1997, ils seront donc 1 250 en 2001 à apporter leur aide aux magistrats. Les nouveaux recrutements devraient notamment permettre la mise en place d'ateliers de jurisprudence dans lesquels les assistants sélectionneront, sous la responsabilité des magistrats, les jugements et arrêts des juridictions du ressort, destinés à alimenter une banque de données des décisions judiciaires qui sera ensuite diffusée par la Cour de cassation. Recrutés pour une durée de deux ans renouvelable une fois, indemnisés par l'allocation de vacations horaires dont le nombre ne peut excéder 80 par mois, ces assistants apportent un soutien précieux dans la préparation de la décision ; les contacts pris avec les présidents des universités et les directeurs des instituts d'études judiciaires permettent notamment de sélectionner les candidats les plus adaptés aux besoins des juridictions. On observera, cependant, que ces emplois sont caractérisés par un fort taux de rotation, les assistants abandonnant ce poste dès qu'ils trouvent un emploi stable. Si le bilan de cette expérience se révèle être satisfaisant, votre rapporteur estime néanmoins nécessaire de veiller à ce que les assistants ne constituent pas, par leur participation à des tâches réservées aux magistrats ou aux greffes, un mode de régulation des flux judiciaires ou un moyen de pallier les dysfonctionnements organisationnels et les problèmes de personnels.
A l'inverse, les crédits consacrés à la rémunération des magistrats recrutés à titre temporaire diminueront de 13,2 millions de francs pour tenir compte de la sous-consommation de ces dotations due au succès limité de ces recrutements.
· La revalorisation des carrières se poursuit :
Elle concerne au premier chef les magistrats. Le Gouvernement a déposé au Sénat, le 27 septembre dernier, le projet de loi organique modifiant les règles applicables à la carrière des magistrats, destiné à débloquer les carrières des magistrats et à favoriser leur mobilité. Ce texte permet d'aligner la situation des magistrats de l'ordre judiciaire sur celle des membres des juridictions administratives résultant de la loi n° 97-276 du 25 mars 1997 et sur celle des magistrats des chambres régionales des comptes, qui fait l'objet d'un texte en cours de discussion au Parlement. Cette réforme s'accompagnera d'une profonde modification de la structure budgétaire des emplois, augmentant significativement le nombre d'emplois d'avancement au premier grade et hors hiérarchie. Elle permettra de porter à 10 % ce dernier type d'emploi, au lieu de 5 % actuellement, et à plus de 60 % les emplois du premier grade au lieu de 36,9 % actuellement. Dans les budgets 1999 et 2000, des provisions de 18 et 20 millions de francs ont été votés en vue de cette réforme qui représente un coût global de 177 millions de francs. Une nouvelle provision de 40 millions de francs est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001. Anticipant le repyramidage du corps dans la perspective de cette réforme, 416 emplois du 2e grade (dont 396 dans les services judiciaires et 20 en administration centrale) seront transformés en emplois du 1er grade du 1er groupe et 1er grade du 2e groupe.
En ce qui concerne les fonctionnaires des services judiciaires, 11,6 millions de francs sont inscrits au titre des transformations d'emplois, qui permettent d'offrir des perspectives d'avancement à 1077 agents relevant pour près de 99 % de la catégorie C. Les indemnités des greffiers en chef et greffiers seront, en outre, augmentées pour un montant de 5,8 millions de francs, faisant ainsi passer le taux moyen de leurs indemnités de 19,5 à 20 % du traitement brut.
· Les dotations consacrées aux frais de justice diminuent de 39,6 millions de francs. En effet, les économies réalisées en matière pénale, civile et commerciale sont supérieures aux dépenses occasionnées par la mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence, qui sont de l'ordre de 157,2 millions de francs et sont destinées à l'indemnisation des jurés (112,2 millions de francs), aux nouvelles mesures d'investigation concernant les victimes (15 millions de francs) et à une meilleure indemnisation des personnes bénéficiant d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement (30 millions de francs).
· Des moyens supplémentaires seront également consacrés à la politique de la ville et à l'accès au droit : la dotation consacrée aux conseils départementaux d'accès au droit bénéficiera ainsi en 2001 d'une augmentation de 4,5 millions de francs afin de poursuivre le plan triennal de généralisation de ces conseils sur l'ensemble du territoire.
· S'agissant de l'aide juridictionnelle, l'article 61 du projet de loi de finances pour 2001 prévoit, pour la première fois depuis 1991, une revalorisation de 3,1 % des plafonds de ressources pour l'admission à l'aide juridictionnelle. Ajoutée à l'indexation de droit commun de 1,1 %, cette revalorisation porte les plafonds à 5 175 francs par mois pour l'aide totale et 7 764 francs par mois pour l'aide partielle et entraîne une augmentation des crédits de 30 millions de francs.
Une dotation de 87,7 millions de francs est, en outre, destinée à la mise en _uvre de la loi relative à la présomption d'innocence pour 2001 : 11,5 millions de francs pour rétribuer les avocats dans les nouvelles procédures d'appel ; 29,4 millions pour les rétribuer lorsqu'ils interviennent dans les débats contradictoires liés à la juridictionnalisation de l'application des peines ; 31,8 millions de francs pour faire face aux besoins de crédits d'aide juridictionnelle liés à l'évacuation accélérée du stock des affaires criminelles rendue nécessaire par les nouveaux délais d'audiencement et 15 millions de francs pour financer par l'aide juridictionnelle la présence de l'avocat à la première heure de garde à vue. Simultanément, le projet de loi de finances pour 2001 prévoit une réduction de 102,7 millions de francs pour tenir compte de la stabilisation des admissions à l'aide juridictionnelle. Au demeurant, votre rapporteur juge souhaitable une réflexion afin de rendre plus performant le dispositif d'aide juridictionnelle, qui permet aux plus démunis d'accéder à la justice.
· L'École nationale de la magistrature bénéficiera de 8 créations d'emplois, d'une augmentation du nombre d'auditeurs de justice (de 185 à 190) et d'un accroissement de ses crédits de fonctionnement de 7,5 %. Sur la législature, les crédits de l'école auront donc augmenté de 39 %, lui permettant ainsi de prendre en charge des promotions plus nombreuses, tout en développant les nouvelles missions qui lui sont confiées, telles que la formation des juges consulaires.
· Les équipements judiciaires bénéficient dans le projet de loi de finances pour 2001 de 763 millions de francs d'autorisations de programme et de 756,4 millions de francs de crédits de paiement.
Ces dotations permettront, pour 321 millions de francs, de poursuivre les opérations engagées à Grenoble, Fort de France, Narbonne, Nanterre, Rodez, Roanne, Béziers, Marseille, Toulouse et Pontoise. En outre, près du quart de ces autorisations de programme iront au lancement de nouveaux travaux à Thonon les Bains, Basse-Terre, Cahors, Lyon, Ajaccio, Niort et Laon. 80 millions de francs d'autorisations de programme seront réservées à la rénovation du palais de justice de Paris et 65 millions au lancement d'études ou à des acquisitions pour Versailles, Aix-en-Provence, Caen, Strasbourg, Le Havre, Chartres ou encore l'école nationale des greffes. Enfin, 110 millions de francs seront affectés à des opérations déconcentrées.
Au total, on constate qu'une attention particulière a été prêtée à la mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, dont l'essentiel des dispositions entrera en vigueur au cours de l'année 2001. L'application effective de ce texte constituant une tâche de grande ampleur, la Chancellerie a mis en place dès juin 2000 un groupe de suivi composé des représentants des directions du ministère concernées, des magistrats et greffiers.
IMPACT BUDGÉTAIRE POUR 2001 DE LA LOI RENFORÇANT LA PROTECTION
DE LA PRÉSOMPTION D'INNOCENCE ET LES DROITS DES VICTIMES
fonctionnement (a)
Aide juridictionnelle (c)
Présence de l'avocat à la première heure de garde à vue ()
15,00 MF
et de la détentions ()
4,55 MF
(locaux et premier
(instauration d'une enquête sociale avant mise en détention provisoire ou prolongation de celle-ci)
Appel criminel
75 magistrats
36 greffiers
4,85 MF
38,90 MF
indemnisation des jurés d'appel
11,50 MF
55,25 MF
Délai d'audiencement criminel
85 magistrats
55 greffiers
73,30 MF
31,80 MF
101,10 MF
Juridictionalisation de l'application des peines
77 magistrats
44 greffiers
2,40 MF
29,40 MF
Extension à la détention provisoire du placement sous surveillance électronique
50 conseillers
de probation ()
5,00 MF
Indemnisation des personnes bénéficiant d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement en cas de détention provisoire ()
30,00 MF
Enquêtes victimes
16,80 MF
157,20 MF
87,70 MF
261,70 MF
Evaluées à 887,6 millions de francs, les dépenses consacrées au Conseil d'Etat et aux juridictions administratives représentent 3 % des crédits du ministère de la justice pour le prochain exercice.
Les juridictions administratives vont bénéficier de 90 créations d'emplois, ce qui portera leurs effectifs budgétaires à 2 357 agents en 2001. Ces créations concernent le Conseil d'Etat, avec 4 emplois de fonctionnaires et 2 emplois de contractuels, mais surtout les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel qui bénéficieront de 43 emplois de fonctionnaires et 41 emplois de magistrats. L'impact de ces créations de postes sera toutefois atténué par la suppression de quinze postes de magistrats recrutés temporairement. En effet, la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice n'a autorisé ces recrutements que pour cinq ans : les quinze premiers recrutements auquel il a été procédé en avril 1995 ont donc été supprimés en 2000 et les quinze suivants le seront en 2001. Parmi les vingt emplois de premier conseiller, dont le projet de loi de finances prévoit la création, quinze seront donc destinés à remplacer les magistrats recrutés temporairement en 1996.
Outre la création d'une prime spécifique pour les correspondants informatiques des juridictions administratives, le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la transformation de 45 emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs, premier volet d'un plan triennal de transformation.
La majoration des moyens des services sera essentiellement affectée au fonctionnement de la nouvelle juridiction de Cergy-Pontoise tandis que la dotation des crédits informatiques progressera de 3,1 millions de francs.
Enfin, 40 millions d'autorisations de programme sont prévues pour assurer des travaux de modernisation au Conseil d'Etat (8 millions de francs) ainsi que d'aménagement dans les cours et les tribunaux administratifs (32 millions de francs).
C. L'ADMINISTRATION CENTRALE
Evaluées à 3 639,5 millions de francs, les dépenses consacrées à l'administration centrale augmentent de près de 3 % par rapport à 2000, hors transfert des cotisations patronales d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'Etat, et représentent 12,5 % des crédits du ministère de la justice pour le prochain exercice.
L'administration centrale bénéficiera de 22 emplois supplémentaires, portant ainsi ses effectifs en 2001 à 1802 agents. Pour 13 d'entre eux, il s'agit des créations brutes destinées essentiellement au renforcement des tâches de direction et de conception ; dix autres sont transférés des services déconcentrés vers l'administration centrale tandis que, à l'inverse, un emploi d'ingénieur 2e classe des télécommunications est transféré sur le budget des services du Premier ministre.
Les régimes indemnitaires des agents des catégories A et B de l'administration centrale sont revalorisés ; des repyramidages statutaires sont prévus, ainsi que des transformations liées aux besoins des services (transformation de 23 agents administratifs de 2e classe en 1re classe) ou décidées dans le cadre d'un plan de transformation prévu sur quatre ans qui va permettre, en 2001, la transformation de 88 agents administratifs de 2e classe en adjoints administratifs.
Les opérations d'extension de locaux justifient une augmentation des crédits de fonctionnement de 2 millions de francs. Un montant équivalent est inscrit au titre des autorisations de programmes pour diverses opérations de réfections.
Enfin, les crédits de l'action sociale pour l'ensemble des agents du ministère progresseront de 6,8 millions de francs ; la part par agent augmentera de 6 % et s'élèvera désormais à 1 746 francs. Ces moyens nouveaux seront consacrés aux séjours de vacances des enfants, à la restauration administrative, au secteur associatif et à la réalisation de programmes de logement. Sur les quatre derniers budgets, les crédits de l'action sociale auront augmenté de 40 %, permettant ainsi au ministère de la justice de combler son retard par rapport aux autres administrations en matière d'action sociale.
II. - LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS
Si le fonctionnement des juridictions judiciaires tend à s'améliorer (A), celui des juridictions administratives demeure préoccupant (B).
Les efforts fournis depuis 1998 pour maîtriser les flux et les stocks d'affaires traitées par les juridictions judiciaires semblent enfin porter leurs fruits tant sur l'activité des juridictions civiles que pénales : la loi du 23 juin 1999 sur la procédure pénale et le décret du 28 décembre 1998 sur la procédure civile ont fourni aux magistrats et aux auxiliaires de justice des moyens de droit nouveaux pour accélérer le jugement des affaires ; la loi du 18 décembre 1998 a donné une impulsion nouvelle au règlement amiable des conflits tandis que les créations de postes et les recrutements exceptionnels de magistrats ont été prioritairement affectés aux cours d'appel qui souffraient d'un grave encombrement.
La loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice avait prévu le recrutement de 300 magistrats professionnels, dont 30 en service extraordinaire dans les cours d'appel, la création de 835 emplois des greffes et la levée de la mise en réserve de 185 fonctionnaires.
Au 1er juillet 2000, les emplois de magistrats étaient répartis dans l'ensemble des juridictions judiciaires selon le tableau suivant :
RÉPARTITION DES EMPLOIS EN JURIDICTIONS
Magistrat au service de documentation et d'études
TOTALITÉ DES EMPLOIS DE LA COUR DE CASSATION
Magistrat des cours d'appel et des tribunaux supérieurs d'appel (dont 20 conseillers en service extraordinaire)
Secrétaire général (cours d'appel de Paris : 2 et de Versailles : 2)
TOTALITÉ DES EMPLOIS DES COURS D'APPEL ET TSA
Magistrat du siège non-spécialisé
dont emplois de magistrat chargé du service de l'instance
Emplois de secrétaire général (tribunal de grande instance de Paris)
TOTALITÉ DES EMPLOIS DES TGI ET TPI
ENSEMBLE DES EMPLOIS EN JURIDICTIONS
Aux 6 425 emplois en juridictions, il convient d'ajouter 10 emplois de magistrats au Conseil supérieur de la magistrature, 2 à l'Ecole nationale des greffes et 102 emplois non répartis par juridiction (dont 100 au titre de la réforme des tribunaux de commerce), soit un total de 6 539 emplois de magistrats. Par ailleurs, on dénombre 182 magistrats dans l'administration centrale du ministère de la justice.
Au 1er septembre 2000, 254 magistrats étaient en position de détachement. Grâce aux efforts entrepris depuis 1998 pour renforcer les effectifs des juridictions, les vacances de postes sont particulièrement peu nombreuses depuis deux ans puisque l'on dénombre seulement 50 emplois vacants au 1er septembre 2000.
Au cours des années 1998, 1999 et 2000, 467 emplois budgétaires de magistrats ont été créés : 181 ont été affectés dans les cours d'appel, près de 75 % ayant été créés pour résorber les stocks d'affaires restant à traiter, les autres ayant été destinés à l'amélioration de la gestion des ressources humaines. Durant cette même période, les tribunaux de grande instance ont bénéficié de 282 créations d'emplois budgétaires qui ont été affectés à la réforme du juge de la détention (101) et des tribunaux de commerce (100), à la justice des mineurs (53) et au développement de la politique de la ville (27).
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de 307 nouveaux emplois budgétaires de magistrat :
- 40 créations d'emplois iront à la réforme des tribunaux de commerce. Compte tenu des 100 créations de postes prévues dans la loi de finances pour 2000, 140 des 230 emplois nécessaires pour mener à bien cette réforme () auront été créés en 2001 ;
- 25 emplois de juges des enfants et de substituts des mineurs seront créés en 2001, conformément aux mesures décidées par le Conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 ;
- au titre de la mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes, seront créés 75 emplois de magistrats pour l'appel tournant en matière criminelle, 77 pour la juridictionnalisation des décisions du juge de l'application des peines, 85 au titre des dispositions relatives à la procédure et aux délais en matière pénale ;
- enfin, les effectifs de la Cour de cassation seront renforcés par la création de 5 emplois de conseillers référendaires.
Cette année, votre rapporteur s'est particulièrement intéressé aux magistrats placés pour lesquels un effort significatif a été consenti au cours de l'exercice 2000, ce qui témoigne du souci de permettre aux chefs de cours d'appel de mieux gérer localement leurs effectifs en tenant compte des contraintes des juridictions de leur ressort et de leurs charges de travail respectives. On rappellera que, conformément à l'article 3-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, les magistrats placés respectivement auprès du premier Président et du procureur général d'une cour d'appel sont « appelés à remplacer temporairement les magistrats du second grade des tribunaux de première instance qui se trouvent empêchés d'exercer leurs fonctions du fait de congés de maladie, de longue maladie, pour maternité ou adoption ou du fait de leur participation à des stages de formation, ou admis à prendre leurs congés annuels ». Ils peuvent, en outre, être affectés temporairement dans ces juridictions pour exercer les fonctions afférentes à un emploi vacant ou renforcer les effectifs d'une juridiction « afin d'assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable », cette dernière possibilité ayant été introduite par la loi n° 95-64 du 19 janvier 1995.
Grâce à la création de 7 emplois de vice-président et 4 emplois de substitut, le nombre de magistrats placés est passé de 154 à 165 en 2000, ce qui reste bien inférieur aux prescriptions de la loi organique portant statut de la magistrature, qui précise que le nombre de magistrats placés ne saurait excéder 1/15e du total des emplois de magistrats des tribunaux de première instance de chaque ressort de cour d'appel, soit un maximum de 312.
En 2000, le recours aux vice-présidents placés a été privilégié afin de faciliter le remplacement des vice-présidents chargés de la détention, créés dans les tribunaux de grande instance par la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence.
Comme les magistrats maintenus en activité en surnombre, ces magistrats placés, dont le nombre est passé de 17 à 165 entre 1987 et 2000, ont contribué à une homogénéisation du traitement des flux de contentieux entre les juridictions.
Les fonctionnaires des services judiciaires
Au 1er juillet 2000, les services judiciaires comptent 20 497 agents. Depuis 1989, un effort de recrutement sans précédent a été engagé pour faire face aux vacances d'emplois dans les services judiciaires, accompagner les créations de postes de magistrats ou renforcer les services administratifs régionaux. Entre 1990 et 2000, les effectifs réels des fonctionnaires des services judiciaires de catégories A et B ont respectivement augmenté de 21,5 % et 63,7 %, tandis que ceux des agents de catégorie C ont augmenté de 8 % entre 1996 et 2000. Le ratio magistrats/fonctionnaires s'établit à 2,75 agents par magistrat, au lieu de 2,82 en 1999.
ÉVOLUTION DEPUIS 1990 DES EFFECTIFS RÉELS DE FONCTIONNAIRES DES SERVICES JUDICIAIRES
(EFFECTIFS AU 30 JUIN DE L'ANNÉE)
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de 218 emplois de fonctionnaires, dont 28 emplois de greffiers en chef pour permettre la mise en place du statut d'emploi de chef de service administratif régional et 190 greffiers pour accompagner les créations de magistrats pour mineurs (25), la mise en _uvre de la loi sur la présomption d'innocence (135) ou le développement des maisons de la justice et du droit (30). Au-delà de ces créations d'emplois, votre rapporteur juge également nécessaire d'engager une réflexion sur la revalorisation des fonctions de greffier en chef, afin de tenir compte de la qualification croissante de ces personnels.
2. L'activité judiciaire civile
Au cours de l'année 1999, le nombre d'affaires nouvelles a diminué dans l'ensemble des juridictions civiles, à l'exception toutefois des tribunaux d'instance. Pour la première fois depuis 1990, le stock des affaires restant à juger devant les tribunaux de grande instance et les cours d'appel a également diminué de façon sensible.
L'évolution des délais de jugement est plus contrastée : s'ils baissent devant les tribunaux de grande instance, ils ont, en revanche, encore augmenté dans les cours d'appel et les tribunaux d'instance. En tout état de cause, force est de constater que les objectifs de la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice - trois mois devant les tribunaux d'instance, six devant les tribunaux de grande instance et douze devant les cours d'appel - n'ont pas été atteints.
L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE CIVILE EN 1999
Affaires en cours au 31 décembre
Durée moyenne de règlement
18,1 mois
Face à un volume d'affaires civiles nouvelles en baisse de 8,4 % en 1999, la Cour de cassation a rendu un volume de décisions à peu près identique à celui de 1998 (19 758 décisions). Comme en 1998, ces décisions sont pour 21,4 % des décisions de cassation, 40,4 % des décisions de rejet et 38,1 % d'autres décisions (recevabilité, désistement, autres fins).
Pour la quatrième année consécutive, le nombre d'affaires civiles nouvelles portées devant les cours d'appel diminue. L'année 1999 se distingue cependant par l'ampleur de la baisse observée (- 5,1 %), trois fois plus importante qu'en 1998, et qui semble frapper la plupart des cours d'appel.
TAUX D'APPEL CONTRE LES DÉCISIONS AU FOND PRONONCÉES
EN 1996, 1997 ET 1998
Taux d'appel 1996
Taux d'appel 1997
Taux d'appel 1998
dont premier ressort
Cette évolution ne résulte pas d'une moindre propension des justiciables à faire appel. Comme le montre le tableau figurant ci-après, l'engorgement croissant des cours et l'allongement continu des délais de traitement qui en résulte ne semblent pas avoir découragé les plaideurs. Si les taux d'appel sont stables pour les décisions prononcées par les tribunaux d'instance et de commerce (respectivement 6,1 % et 12,2 % en moyenne sur les années 1996, 1997 et 1998), ils augmentent pour les décisions rendues par les tribunaux de grande instance et les conseils des prud'hommes.
La diminution du nombre d'affaires nouvelles portées devant les cours d'appel résulte donc de la moindre activité des juridictions de première instance. C'est notamment le cas des tribunaux de commerce dont l'activité s'est ralentie à la faveur de l'amélioration de la situation économique, mais aussi des tribunaux de grande instance. Si elle peut surprendre en raison de la stabilité de l'activité des tribunaux d'instance, la diminution du nombre d'arrêts rendus contre les décisions de ces juridictions s'explique par une augmentation des affaires de tutelles, qui ne donnent lieu qu'à peu d'appels, et une baisse des décisions relatives au contentieux sur les contrats, contre lesquels l'appel est fréquemment interjeté.
Avec 209 580 affaires, le nombre d'affaires civiles terminées par les cours d'appel est resté en 1999 pratiquement au même niveau qu'en 1998. Pour la première fois depuis 1990, il s'est établi nettement au-dessus de celui des affaires nouvelles, entraînant ainsi une diminution sensible - de l'ordre de 10 000 affaires par rapport à 1998 - du stock d'affaires en cours en 1999. Ce stock serait traité en 17,7 mois, soit un gain d'un mois par rapport à 1998.
Les efforts de recrutement opérés en 1998 et 1999 au profit des cours d'appel leur ont permis de mener à leur terme les procédures les plus anciennes, ce qui explique l'augmentation de la durée moyenne des affaires terminées en 1999, qui progresse de 0,7 mois par rapport à 1998 pour s'établir à 18,1 mois en 1999. Toutefois, une affaire sur deux est traitée en moins de 15,7 mois, un quart l'ayant été en moins de 7,8 mois. En revanche, un quart des affaires ont été traitées en plus de 2 ans. L'examen des délais de jugement des 33 cours d'appel montre que certaines d'entre elles parviennent à réduire leurs délais de jugement (par exemple, Montpellier, Agen, Orléans, Nîmes, Toulouse, Colmar, Bastia ou encore Bourges), l'allongement global de la durée de traitement des affaires semblant finalement être en grande partie imputable aux cours d'appel qui étaient déjà le plus en difficulté en 1998 : Aix-en-Provence est ainsi passée d'une durée moyenne de traitement de 25 à 30 mois, Reims de 19 à 22 mois et Bordeaux de 20 à 23 mois.
Pour la troisième année consécutive, le nombre d'affaires nouvelles portées au civil devant les tribunaux de grande instance (605 721 affaires) a baissé, de 4,6 % par rapport à 1998. Les contentieux du juge aux affaires familiales - qui représente 55 % de l'activité de ces juridictions - ont décliné pour la deuxième année consécutive (- 0,5 % entre 1998 et 1999) : les jugements en matière de rupture d'union ont repris (+ 0,5 %), les contentieux sur l'autorité parentale et le droit de visite ont encore augmenté (+ 3,4 % en 1999) tandis que les contentieux financiers (post-divorce et enfant naturel) ont fortement décru (- 7,4 %). Après une chute spectaculaire en 1997, le volume du contentieux de l'exécution décline de façon plus modérée, de 2,7 % entre 1998 et 1999. Enfin, la baisse du nombre d'affaires nouvelles portées devant ces juridictions tient également au relèvement, depuis le 1er mars 1999, de 30 000 à 50 000 francs de leur seuil de compétence qui les a privées d'un certain nombre de petits litiges financiers, qui relèvent désormais de la compétence des tribunaux d'instance. Enfin, l'amélioration de l'environnement économique suscite certainement une diminution du volume de certains contentieux civils, tels que ceux liés à la copropriété ou aux contrats.
Le nombre d'affaires terminées par les tribunaux de grande instance (608 286) enregistre une baisse de 4,3 % par rapport à 1998. Il s'établit un peu au-dessus du nombre d'affaires nouvelles et permet, pour la première fois depuis 1990, une diminution significative (- 2 565 affaires) du stock d'affaires restant à traiter au 31 décembre 1999 (environ 575 000 affaires) : au rythme moyen des affaires terminées par ces juridictions en 1999, il faudrait - comme en 1998 - 11 mois pour le traiter.
Pour la première fois depuis 1994, la durée moyenne des affaires terminées a diminué pour s'établir à 9,1 mois : 25 % des affaires ont été conduites à terme en moins de 2,6 mois et 50 % en moins de 5,8 mois et 25 % en plus d'un an.
Après une baisse régulière entre 1993 et 1998, le nombre d'affaires nouvelles portées devant les tribunaux d'instance a augmenté de 0,3 % en 1999 (472 487 affaires).
En durcissant les conditions de saisine du juge de l'exécution, le décret du 18 décembre 1996 a conduit à réduire le volume du contentieux de l'exécution, hors surendettement. De même, le nombre d'affaires de copropriété et de baux d'habitation diminue, ce qui résulte non seulement de l'amélioration de l'environnement économique mais également du renforcement des dispositifs de médiation et de conciliation. A l'inverse, le volume d'affaires de tutelles portées devant les tribunaux d'instance a continué de croître (+ 2 400 affaires), ce qui reflète tout à la fois l'allongement de l'espérance de vie et l'affaiblissement des solidarités familiales. De même, le relèvement de 13 000 à 25 000 francs du seuil de saisine par simple déclaration au greffe a généré une progression de ces saisines, particulièrement lorsqu'une politique d'accueil était simultanément mise en place par les juridictions (guichet unique de greffe). Enfin, même s'il est limité, l'impact du relèvement à 50 000 francs du seuil de compétence des tribunaux d'instance, prévu par le décret du 28 décembre 1998 et appliqué à compter du 1er mars 1999, ne doit pas être ignoré. En effet, il a transféré devant les tribunaux d'instance nombre de litiges financiers de la vie courante, précédemment traités par les tribunaux de grande instance, tels que les contrats de vente, de prêts, ou de prestations de service.
Le nombre d'affaires terminées par les tribunaux d'instance en 1999 (457 440) a légèrement augmenté (+ 0,2 %) par rapport à 1998, ce qui est cohérent avec la croissance du volume d'affaires nouvelles compte tenu de la durée de traitement rapide de la plupart des contentieux.
En effet, ces juridictions ont absorbé l'augmentation du nombre d'affaires nouvelles dont elles ont à connaître sans variation significative de la durée moyenne des procédures, qui reste voisine de 5 mois en 1999 : 25 % des affaires ont été terminées en moins de 1,7 mois, 50 % l'ont été en moins de 3,3 mois et 25 % en plus de 6 mois.
Le niveau des affaires terminées en 1999 continuant à s'établir significativement en dessous de celui des affaires nouvelles, le stock d'affaires restant à traiter au 31 décembre 1999 (369 496) s'est accru mécaniquement par rapport à 1998 (+ 4,5 %).
3. L'activité judiciaire pénale
Le nombre de condamnations prononcées par les juridictions pénales en 1998 (561 452) a augmenté de 3 %, atteignant ainsi son niveau le plus élevé depuis 1992.
Cette progression s'est accompagnée d'une nouvelle diminution du volume des condamnations à des peines d'emprisonnement ferme, qui représentent 13,8 % des peines prononcées en 1998, contre 17,9 % en 1993. Symétriquement, on observe une augmentation des emprisonnements avec sursis total probatoire et un développement des peines alternatives à la détention, qu'il s'agisse des amendes (+ 14 % depuis 1993) ou des peines de substitution (+ 73 % depuis 1993) qui ont remplacé les peines d'emprisonnement de courte durée pour les infractions tels que les vols simples, l'usage de stupéfiants ou la situation irrégulière des étrangers. C'est cette évolution qui explique l'allongement de la durée moyenne des incarcérations, la diminution mais aussi le vieillissement de la population détenue.
La durée des procédures pénales a encore augmenté en 1998 pour toutes les condamnations, comme le montre le tableau figurant ci-après.
DÉLAI DE RÉPONSE PÉNALE *
ÉVOLUTION 1989 - 1998
Source : Casier judiciaire national. (p) : donnée provisoire.
* calculée par différence entre la date de la condamnation définitive et celle des faits.
Avec plus de 4,9 millions de plaintes, dénonciations et procès-verbaux, le volume des procédures pénales transmises aux parquets en 1999 s'établit à son niveau le plus bas depuis 1986, confirmant ainsi une tendance à la baisse observée depuis 1992. La part des procédures établies contre des auteurs inconnus, qui avait constamment augmenté au cours des années précédentes, en passant de 42 % en 1990 à 63 % en 1998, a été ramenée à 62 % en 1999.
Sur ce total, 92,9 % de ces saisines ont été traités par les parquets, soit légèrement plus qu'en 1998 (+ 0,4 %). Le décalage avec le nombre d'affaires transmises tient à la prise en compte de la transmission de certaines affaires de parquet à parquet et au fait que de nombreuses procédures n'ont pas reçu d'orientation définitive à la fin de l'année 1999, que l'enquête n'ait pas encore été achevée ou qu'une procédure alternative aux poursuites ait été lancée sans que l'issue de l'enquête soit connue.
Sur le nombre d'affaires traitées, 72,5 % n'ont pu faire l'objet de poursuites, soit que l'infraction n'ait pas été caractérisée ou qu'un motif juridique s'y soit opposé, soit que l'auteur n'ait pas été identifié par les services de police et de gendarmerie.
Restent donc les affaires susceptibles de faire l'objet de poursuites, c'est-à-dire de recevoir une réponse pénale. Elles ont représenté 27,5 % des affaires traitées par les parquets en 1999, soit une augmentation de 5,8 % par rapport à 1998, principalement en raison d'une meilleures efficacité des services de police et de gendarmerie.
Sur ces affaires, 32,5 % ont fait l'objet d'un classement sans suite pour inopportunité des poursuites qui résulte, dans près de la moitié des cas, du peu d'importance du trouble ou du dommage causé ; il a baissé de 1,7 % entre 1997 et 1999.
ORIENTATION DES AFFAIRES SUSCEPTIBLES DE FAIRE L'OBJET DE POURSUITES
Plaintes et procès-verbaux reçus
4 964 743
1 848 628
4 954 743
1 808 749
Transmission à d'autres juridictions
Variable du stock d'affaire en attente d'orientation
+ 107 439
+ 151 346
+ 117 022
4 607 021
4 566 988
4 586 813
3 446 115
3 372 994
· Absence d'infraction, charges insuffisantes,
motif juridique
· Défaut d'élucidation
3 116 115
3 046 425
1 262 907
Part des affaires traitées
env. 25,0
638 340
Part des affaires poursuivables
env. 52,0
Procédures alternatives réussies
env. 12,0
env. 36,0
env. 64,0
En revanche, 67,5 % des affaires pouvant faire l'objet de poursuites ont reçu une réponse pénale, soit une augmentation de plus de deux points par rapport à 1998. Cette réponse pénale a pris deux formes : 16,9 % des affaires ont été classées sans suite après réussite d'une procédure alternative aux poursuites, cette forme de réponse pénale ayant donc augmenté de 30,5 % par rapport en 1998, principalement grâce au succès des rappels à la loi qui, pour un grand nombre d'infractions, constituent une réponse adaptée. Plus de la moitié des affaires ont donné lieu à des poursuites judiciaires.
- Le nombre d'affaires donnant lieu à l'ouverture d'une information auprès des juges d'instruction (39 176) a diminué de 3 % par rapport à 1998, confirmant ainsi une tendance à la baisse constante de ce mode de poursuite depuis dix ans ;
- Le nombre d'affaires transmises au juge des enfants (52 857) a augmenté de 4,9 % en 1998 ;
- 379 530 affaires ont été poursuivies devant les tribunaux correctionnels, soit une hausse de 0,4 % par rapport à 1998 ;
- Enfin, confirmant une tendance à la hausse observée depuis 1996, le nombre d'affaires poursuivies devant les tribunaux de police (166 807) a augmenté de 15,2 % par rapport à 1998, probablement en raison de la création de l'infraction de grand excès de vitesse.
Au total, l'année 1999 s'est caractérisée pour les parquets par une augmentation du volume d'affaires susceptibles de faire l'objet de poursuites, un développement considérable des mesures alternatives aux poursuites et une progression des poursuites judiciaires, alors que le nombre de classements sans suite s'est réduit, passant de 36 % en 1997, à 34,9 % en 1998 et 32,5 % en 1999.
Après cinq années de hausse, le volume d'affaires nouvelles portées devant la chambre criminelle de la Cour de cassation s'est stabilisé en 1999 (8 157 affaires, soit - 0,3 % par rapport à 1998), ce qui a permis à la Cour d'accroître de façon importante (+ 27 %) le nombre de décisions rendues durant l'année 1999 (9 313 affaires). Parmi celles-ci, la part des cassations prononcées en matière pénale (474) est de plus en plus réduite, de l'ordre de 5 % en 1999, contre 9 % en 1992, tandis que les rejets de pourvoi et les irrecevabilités continuent de progresser, respectivement de 29 et 44 % entre 1998 et 1999.
Avec 33 000 arrêts en 1999, l'activité des chambres d'accusation a diminué de 3,5 % par rapport à 1998, marquant ainsi une rupture avec la tendance à la hausse observée depuis 1994. Si le volume des arrêts en matière criminelle et de détention provisoire ou de contrôle judiciaire diminue, le nombre d'arrêts statuant sur les décisions du juge d'instruction ou sur évocation a continué de croître, de l'ordre de 13 % en 1999.
Les chambres des appels correctionnels ont été saisies en 1999 de 49 292 affaires nouvelles, ce qui constitue une baisse de 0,6 % par rapport à 1998. Le volume des affaires terminées a progressé de 2,2 % en 1999 pour s'établir à un niveau voisin du nombre d'affaires nouvelles, ce qui a ainsi permis d'enrayer pour la première fois depuis 1995, la progression du stock d'affaires à traiter, qui représente toutefois plus de six mois d'activité.
Avec une augmentation de 0,4 % en 1999, le nombre de jugements des tribunaux correctionnels portant condamnation ou relaxe reflète la faible augmentation des poursuites engagées devant ces juridictions. Les relaxes représentent 5 % du total des jugements, soit une légère baisse par rapport à 1998. Sous l'effet du traitement en temps réel des affaires, les modes de comparution rapide ont poursuivi leur progression, convocations par officier de police judiciaire et comparution immédiate ayant ainsi concerné 67 % des affaires en 1999, contre 24 % en 1990.
Les officiers du ministère public et les tribunaux de police
12,7 millions de procédures ont été transmises aux officiers du ministère public en 1999, soit une baisse de 1,5 % par rapport à 1998. Les amendes forfaitaires impayées, qui constituent l'essentiel de ces procédures, ont baissé de 1,3 % et retrouvé approximativement leur niveau de 1991. Après avoir connu une pointe en 1995, en raison de l'amnistie, le volume des classements sans suite de ces amendes a augmenté de 9 % par rapport à 1998. Malgré une légère baisse des amendes impayées, le nombre des amendes forfaitaires majorées a augmenté de 1,2 %
La forte augmentation, de l'ordre de 13 %, des poursuites devant les tribunaux de police résulte de la création de la nouvelle infraction de grand excès de vitesse.
L'examen des statistiques de l'année 1999 montre que, à un an de la fin de l'exécution de la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice, la situation des juridictions administratives demeure préoccupante, car malgré les efforts financiers et humains, la croissance de l'activité contentieuse est telle qu'une amélioration ne semble pas se dessiner. Ce constat n'est guère encourageant alors que la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives va être appliquée à compter du 1er janvier 2001 et risque de provoquer un nouvel afflux de contentieux devant ces juridictions.
Avec 217 postes budgétaires depuis 1994, le nombre de membres du Conseil d'Etat a peu évolué depuis 1990.
En revanche, les effectifs des magistrats des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs ont progressé, la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice ayant prévu le recrutement de 180 magistrats, dont 75 en surnombre, pour permettre à ces juridictions de mieux faire face à l'accroissement des contentieux portés devant elles.
Cet objectif a aujourd'hui été atteint et dépassé : 100 emplois budgétaires ont été créés entre 1995 et 1999, puis 40 en 2000. Parallèlement, 71 recrutements temporaires ont été permis entre 1995 et 1999.
Pour 2001, le projet de loi de finances prévoit 26 créations nettes d'emplois de magistrats. Au total, on observe une accélération des créations de postes de magistrats, avec 123 créations entre 1998 et 2001, pour 120 créations entre 1990 et 1997.
Les agents du Conseil d'Etat et les agents des greffes
En ce qui concerne les agents du Conseil d'Etat, la prise en charge en 1991 de la gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel par le Conseil d'Etat a conduit à réduire le nombre de personnes affectées aux activités propres de la haute juridiction. Dans le cadre de la loi de programme relative à la justice, 43 emplois ont été créés entre 1995 et 2000 et 6 nouvelles créations sont prévues dans le projet de loi de finances pour 2001, ce qui portera les effectifs des agents à 336 : cinq sont destinées à renforcer le service informatique et un emploi est affecté au service des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
De 1995 à 1999, 190 emplois d'agents de greffe ont été créés, auxquels s'est ajouté le transfert de dix emplois en provenance du ministère de l'Intérieur. Avec 40 emplois créés en 2000 et 43 prévus en 2001, l'effectif de ces agents devrait atteindre le chiffre de 1 040, ce qui devrait permettre de conserver un ratio agent/magistrat sensiblement identique à celui de 1999 (1,36). Cette progression des effectifs se révèle particulièrement nécessaire compte tenu du développement non négligeable des séries identiques d'affaires mais aussi de la mise en _uvre, à compter du 1er janvier prochain, de la réforme des procédures d'urgence devant le juge administratif.
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
ET TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS
Total CE,
CAA, et TA
Si les effectifs totaux ont augmenté de 39 % entre 1991 et 1999, le nombre total d'affaires enregistrées dans les trois niveaux de juridictions a augmenté de 64 % et le nombre de décisions rendues de 68 %.
2. L'activité des juridictions administratives
Dans le rapport annexé à la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice, il était précisé que le délai de jugement devant les juridictions administratives devrait être ramené à un an. Force est de constater qu'en 1999, à un an de l'arrivée à échéance de l'exécution de la loi, cet objectif n'a pu être atteint par l'ensemble des juridictions. La lenteur demeure donc l'un des maux de la justice administrative.
Après un fléchissement entre 1995 et 1997, le volume des affaires nouvelles() portées devant le Conseil d'Etat a de nouveau augmenté, de 17 % en 1998, mais surtout de 46 % en 1999 avec 12 330 affaires entrées. Cette nouvelle progression résulte notamment de l'afflux des contentieux liés aux visas - que la haute juridiction connaît en premier ressort - et aux reconduites à la frontière, dont elle est juge d'appel.
Entre 1990 et 1999, le volume d'affaires terminées a augmenté de 19 %, permettant ainsi de faire passer le délai théorique d'élimination des stocks de 27 à 11 mois. Mais, en 1999, le plus grand nombre d'affaires entrées que sorties (10 988) a conduit à une augmentation de 18,7 % du nombre d'affaires en cours. Ce stock d'affaires (10 067) demeure cependant inférieur à la capacité annuelle de jugement de la haute juridiction ; en outre, il comprend un moins grand nombre d'affaires anciennes. Le délai moyen de jugement - de 11 mois - est stable depuis 1997.
Le transfert de l'appel des recours pour excès de pouvoir du Conseil d'Etat vers les cours s'est traduit par une explosion du nombre annuel d'affaires enregistrées entre 1990 et 1995. Si l'accroissement du nombre annuel d'entrées s'est ralenti en 1997, il a repris à un rythme soutenu en 1998, de l'ordre de 15 %. En 1999, les cours ont enregistré plus de 16 000 affaires nouvelles, soit une progression de « seulement » 12 %.
Les cours administratives ont traité 11 390 affaires en 1999. Le nombre d'affaires traitées a doublé entre 1992 et 1999. Aucune cour n'arrive aujourd'hui à juger autant d'affaires qu'elle en enregistre dans l'année, de sorte que, mécaniquement, le nombre d'affaires restant à traiter continue de s'accroître. Avec plus de 33 000 affaires en stock en 1999 en données nettes, le stock s'est encore accru de 15,2 % par rapport à 1998. Le renforcement des effectifs et les efforts de productivité n'ont pas permis de réduire le délai moyen de jugement en dessous de trois ans. Une amélioration est cependant attendue avec la création de la cour administrative d'appel de Douai en septembre 1999. La situation des cours ne manque pas d'être préoccupante ; on rappellera que c'est notamment le constat de leur engorgement qui a conduit le Parlement à confier l'appel des décisions prises dans le cadre d'un référé-injonction, prévu dans la loi du 30 juin 2000 relatif au référé devant les juridictions administratives, au Conseil d'Etat et non aux cours.
117 429 affaires nouvelles ont été portées devant ces juridictions en 1999, soit une augmentation de 68 % entre 1990 et 1999 mais une diminution par rapport à 1998 qui avait constitué une année exceptionnelle durant laquelle les tribunaux administratifs avaient eu à connaître de quelques 20 000 affaires liées à la régularisation des titres de séjour des étrangers.
Le nombre d'affaires terminées a quant à lui augmenté de 92 % entre 1990 et 1999, soit une moyenne annuelle de 10,22 %, grâce au renforcement des effectifs et aux grains de productivité. En 1999, 112 206 affaires ont ainsi été jugées par les tribunaux administratifs.
Après avoir chuté en 1998, le rapport affaires traitées/affaires nouvelles s'établit en 1999 à 96 % et devrait se stabiliser en 2000 autour de 95 %. Il conduit nécessairement à une progression des stocks d'affaires en cours, qui se révèle toutefois plus lente depuis 1997. En 1999, la tendance est à une stabilisation du volume d'affaires restant à traiter, ce qui permet une diminution du délai moyen de jugement, qui passe ainsi de 24 à 22 mois entre 1998 et 1999. Plusieurs tribunaux ont déjà atteint l'objectif fixé dans la loi de programme et jugent en moins d'un an : c'est le cas de Besançon, Caen, Clermont-Ferrand, Nancy, Nouméa et Papeete. Mais force est de constater que le volume global d'affaires restant à traiter demeure important, de l'ordre de 209 247 dossiers en 1999, et souvent trop ancien.
III. - LES RÉFORMES CONDUITES PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Cette année, votre rapporteur s'attachera à rendre compte des résultats d'une étude faite sur sa demande par le ministère de la justice sur l'évaluation des coûts des procédures judiciaires (A). Il s'intéressera également au développement de la médiation judiciaire en matière civile (B) et au traitement judiciaire des actes de violence en milieu scolaire (C).
A. L'ÉVALUATION DU COÛT MOYEN D'UN PROCÈS
Pour la première fois, le ministère de la justice a évalué le coût moyen d'un procès, répondant à une demande que le rapporteur avait déjà formulé par le passé mais qui n'avait pu, jusqu'à présent, être satisfaite au motif que le ministre de la justice ne disposait pas de système d'informations assimilable à une comptabilité analytique.
Afin d'éviter toute analyse erronée des résultats fournis par la Chancellerie et en raison de l'intérêt qu'elle présente, le rapporteur a jugé utile de reprendre ici la démarche suivie par le ministère de la justice pour évaluer le coût moyen d'une procédure.
Il a, dans un premier temps, déterminé le volume de dépenses consacrées aux procédures judiciaires. Tout en relevant que la dépense collective relative à l'exécution des décisions judiciaires ne relève pas seulement du budget du ministère de la justice (), la Chancellerie a fondé son évaluation sur la dépense totale du ministère de la justice pour 1999, telle qu'elle résulte du budget voté pour 1999, qui s'élève, pour cet exercice, à 26 265 millions de francs y compris l'investissement et 24 701,4 millions de francs hors investissement.
Sur la base de ce deuxième total, la Chancellerie a délimité le périmètre des dépenses liées au rendu des décisions judiciaires. A cette fin, ont été exclus de la dépense totale : les dépenses d'investissement inscrites au titre V, les frais de tenue de l'état civil des communes, le montant des interventions politiques en faveur des collectivités et la charge des pensions et allocations de retraite versées aux anciens agents du ministère. Si elle est légitime au regard des méthodes classiques de mesure d'un prix de revient, cette dernière restriction est loin d'être négligeable, puisqu'elle conduit à écarter de la dépense annuelle un montant de l'ordre de 2 600 millions de francs.
La dépense annuelle à répartir s'élève, sur ces bases, à 21 201 millions de francs :
- L'agrégation des dépenses consacrées aux services judiciaires, à l'aide juridique et aux frais de justice permet de déterminer le montant de la dépense directe pour le prononcé des décisions judiciaires, soit 10 350,7 millions de francs ;
- Si on y ajoute les dépenses relatives aux services pénitentiaires et à la protection judiciaire de la jeunesse, on obtient la dépense directe pour le prononcé et l'exécution des décisions judiciaires, qui s'élève à 20 001 millions de francs pour 1999 ;
- Enfin, l'ajout des dépenses consacrées à l'administration centrale, aux services communs, à l'ENM et à la CNIL, permet de calculer la dépense complète pour le prononcé et l'exécution des décisions judiciaires, qui représente 21 201 millions de francs.
Ces distinctions sont significatives. En effet, on constate que le poids des dépenses relatives à la protection judiciaire de la jeunesse et aux services pénitentiaires est tel qu'il y a une différence du simple au double selon que la dépense concerne le seul prononcé des décisions judiciaires ou inclut également le coût de leur exécution. De même, la distinction entre la dépense directe et les frais de structure (administration centrale, écoles, pensions...) est justifiée par le fait que toute mesure de prix de revient ou de coût moyen est ou non chargée conventionnellement de tels éléments.
A ce stade, on observe que la dépense directe pour le prononcé des décisions judiciaires est composée des frais de personnels pour 54 %, des frais de justice et d'aide juridictionnelle pour 31 % et des frais de fonctionnement pour 13 %.
Pour déterminer dans un deuxième temps le volume de l'activité judiciaire, la Chancellerie ne s'en est pas tenue au simple dénombrement des procédures tel qu'il ressort des statistiques annuelles. Estimant, à juste titre, peu pertinent d'additionner toutes ces procédures sans tenir compte de la lourdeur de certaines - procédures d'appel, de cassation, d'assises - par rapport à d'autres, quasi instantanées telles que les classements sans suite d'affaires non élucidées, la Chancellerie a introduit un facteur de pondération entre ces différents types de procédures.
A cette fin, elle a pris pour référence la procédure civile moyenne d'un tribunal de grande instance et a établi, à partir de celle-ci, un « coefficient d'équivalence », prenant en compte la complexité relative, et donc la charge de travail relative présumée, des autres procédures : un référé devant le tribunal de grande instance et une décision civile d'un tribunal d'instance ont ainsi été considérés comme équivalent respectivement à 10 et 50 % d'un jugement de tribunal de grande instance.
Ces coefficients d'équivalence ont été établis sur la base des informations disponibles sur les durées moyennes de traitement des procédures () mais également par vraisemblance et « à dire d'expert ». Un coefficient d'équivalence de zéro a été retenu pour les affaires commerciales, dans la mesure où les frais de fonctionnement de la justice commerciale ne grèvent pratiquement pas le budget de la justice. Concernant les contentieux des affaires prud'homales, le rapprochement des durées moyennes de traitement aurait conduit à un coefficient d'équivalence de 1 mais un coefficient d'équivalence de 0,75 a finalement été retenu pour tenir compte du fait que les décisions ne sont pas rendues par des magistrats professionnels.
En appliquant ces coefficients aux nombres enregistrés de procédures de chaque type, on aboutit pour 1999 à un total de 2 924 700 « équivalents-procédure civile de tribunal de grande instance ». En prenant pour référence la procédure civile moyenne d'un tribunal d'instance, ce total s'établit à 5 849 300 « équivalents-procédure civile de tribunal d'instance ».
Le rapprochement entre la dépense et le nombre d'équivalents-procédure conduit aux coûts moyens recherchés. Le coût moyen direct du prononcé d'une décision est ainsi égal à :
- 3 540 F pour une procédure civile de tribunal de grande instance (10 350,7 : 2 924,7) ou un jugement correctionnel() ;
- 1 770 F pour une procédure civile de tribunal d'instance (10 350,7 : 5 849,3).
Le calcul du coût moyen de l'exécution d'une décision est plus complexe puisqu'il est impossible d'imputer à toutes les procédures judiciaires le coût de fonctionnement des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction de l'administration pénitentiaire qui ne concerne pas l'exécution des procédures civiles. Les dépenses d'exécution des procédures judiciaires (9 650,3 millions de francs en 1999) ne portent donc en fait que sur 727 000 équivalents-procédure pénale de tribunal de grande instance.
Le coût moyen de l'exécution de cet équivalent-procédure pénale de tribunal de grande instance est donc de 13 275 F (9 650,3 : 727). Il serait identique pour l'exécution d'une décision concernant un mineur (en danger ou délinquant) mais dix fois plus important (soit 132 750 F) pour l'exécution d'un arrêt d'assises.
Enfin, la prise en compte des dépenses de l'administration centrale, des services communs et des écoles (1 200 millions de francs en 1999) majore le coût de chaque procédure de 410 F (1 200 : 2 924,7).
COÛTS MOYENS D'UNE PROCÉDURE JUDICIAIRE EN 1999
POUR QUELQUES PROCÉDURES-TYPE
civile de TGI
civile de TI
Coût moyen direct du prononcé d'une décision
Coût moyen direct de l'exécution d'une décision
13 275 F
Coût moyen direct du prononcé et de l'exécution
16 815 F
Imputation des charges de structure
Coût moyen complet du prononcé et de l'exécution
1 995 F
17 225 F
Source : Direction de l'administration générale et de l'équipement.
Ces évaluations doivent naturellement être maniées avec précaution.
La difficulté principale tient à l'évaluation des coefficients d'équivalence entre les différentes catégories de procédures. Le ministère de la justice souligne ainsi qu'ils sont très grossiers et reposent principalement sur les durées moyennes de traitement des affaires : or il est évident que la durée totale de traitement d'une affaire inclut du « temps justice » - lorsque les agents du ministère travaillent effectivement sur l'affaire -et du « temps hors justice » - lorsque l'affaire est entre les mains des auxiliaires de justice, notamment lors de la mise en état. Aussi peut-il être biaisé de pondérer autant les affaires dont la durée moyenne de traitement est longue si une part importante de ce temps ne génère pas de dépense sur le budget de la justice. Au cours d'une seconde évaluation, dans laquelle un poids systématiquement plus élevé a été donné à un certain nombre de procédures telles que les arrêts de cours d'assises par rapport à celui des jugements correctionnels, pour tenir compte des rythmes relatifs de jugement de ces deux instances (un arrêt en 2 jours dans le premier cas, 10 jugements par jour dans le deuxième cas), le coût moyen direct du prononcé d'un arrêt d'assises est ainsi passé de 35 390 F à 67 400 F.
Au total, le ministre de la justice considère que les résultats fournis ne constituent que des ordres de grandeur, entachés d'une imprécision non quantifiable, vraisemblablement de 20 % au minimum : procéder à cette évaluation chaque année ne saurait nullement permettre de déduire une apparente évolution des coûts moyens dans la mesure où cette évolution présumée - qui serait sans doute de l'ordre de 5 % - serait largement inférieure à l'imprécision de l'exercice et ne pourrait donc être mise en évidence. De même, la Chancellerie considère que les résultats d'une analyse du coût moyen des procédures par ressort de cour d'appel mettraient en évidence une certaine variation de ces coûts moyens d'une cour à l'autre, étant entendu que seuls des écarts de coût moyen très importants (au moins 20 ou 30 %) entre cours d'appel pourraient recouvrir à coup sûr une réalité significative, des écarts inférieurs pouvant être aussi bien imputés aux imprécisions de la méthode utilisée.
L'analyse du coût moyen des procédures judiciaires par famille de contentieux (divorce, tutelle, injonction de payer...) se heurte quant à elle à la très sérieuse difficulté de répartir la dépense entre les différents contentieux au sein de chaque tribunal, ce qui suppose, dès lors que la dépense de personnel représente la plus grosse part de la dépense totale, de savoir comment les magistrats et les fonctionnaires répartissent leur temps entre le civil et le pénal d'abord, entre les différents contentieux civils ensuite. Or cette information n'est pas disponible, et les méthodes pour la recueillir n'ont pas encore été conçues. Force est donc de constater qu'il est aujourd'hui impossible de remédier à l'absence complète de comptabilité analytique pour mesurer un coût moyen de procédure pour des familles de contentieux spécifiques.
A ce stade, l'amélioration dans un avenir pas trop éloigné de la connaissance des coûts moyens des procédures judiciaires peut prendre trois directions :
- Il faudrait tout d'abord faire un inventaire plus précis des possibilités de ventilation, par ressort de cour d'appel d'abord, par juridiction ensuite, de la dépense globale consacrée aux « services judiciaires » et figurant dans la loi de finances ;
- Il faudrait ensuite capitaliser le savoir-faire que commencent à constituer plusieurs présidents de tribunaux de grande instance en matière de suivi du partage du temps passé par chacun des magistrats de ces juridictions entre civil et pénal d'une part, au sein du civil entre les différentes chambres spécialisées, au sein du pénal entre les différents tribunaux (cour d'assises, tribunal correctionnel...) d'autre part ;
- Enfin, des études de cas sur les temps moyens passés respectivement par les magistrats et les fonctionnaires sur un échantillon de procédures-types (le divorce, la tutelle, la responsabilité civile...) pourraient être lancées. Ces estimations de temps passé par magistrats et fonctionnaires seraient assez facilement transformables en coûts de rémunération du personnel rapportés à l'affaire (54 % du coût total). Cette estimation « monographique » des temps passés permettrait d'améliorer la précision des coefficients d'équivalence entre procédures.
B. LA MÉDIATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE CIVILE
Organisée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, la médiation judiciaire permet au juge saisi d'un litige de désigner « une tierce personne afin d'entendre les parties et de confronter leurs points de vue pour leur permettre de trouver une solution au conflit qui les oppose » (art. 131-1 du nouveau code de procédure civile). Susceptible de porter sur tout ou partie du litige, la médiation ne peut être organisée qu'avec l'accord des parties. Si elle a pour effet de suspendre le déroulement de la procédure, elle n'entraîne pas pour autant le dessaisissement du juge, qui peut à tout moment prendre les mesures qui lui paraissent nécessaires. Le médiateur peut exercer seul sa mission ou être salarié ou bénévole d'une association ; ayant bénéficié d'une formation pour remplir cette fonction, le médiateur est souvent un avocat ou un travailleur social mais le juge peut également désigner toute personne ayant une expérience jugée utile. Fixée par le juge, la durée de la médiation ne peut excéder trois mois, renouvelables une fois. La rémunération du médiateur ne fait l'objet d'aucune tarification et est à la charge des parties, à moins que celles-ci ne bénéficient de l'aide juridictionnelle totale ou partielle. Tiers indépendant du juge et des parties, il est, conformément à l'article 24 de la loi du 8 février 1995, tenu au secret, les déclarations recueillies ne pouvant être évoquées devant le juge saisi du litige qu'avec l'accord des parties et en aucun cas au cours d'une autre instance. S'il ne dispose pas de pouvoirs d'instruction, il peut, en revanche, avec l'accord des parties et pour les besoins de la médiation, entendre les tiers qui y consentent. Il tient le juge informé de toutes les difficultés qu'il rencontre dans l'accomplissement de sa mission et lui en communique par écrit les résultats. La procédure judiciaire reprend alors, les parties pouvant demander au juge d'homologuer l'accord auquel elles sont parvenues.
Susceptible d'être proposée lors de tout litige civil, opposant, par exemple, des voisins, un commerçant et un consommateur, un locataire et un propriétaire, la médiation est, en pratique, le plus souvent envisagée en matière familiale, particulièrement en cas de rupture des liens matrimoniaux. La médiation judiciaire en matière civile est ainsi venue compléter les expériences de médiations familiales qui se sont développées en France au cours des années 80 à la faveur de l'affirmation de « l'idéal de co-parentalité » () qui a conduit à rechercher de nouvelles modalités d'exercice de l'autorité parentale et de garde des enfants, qui n'entraînent pas de déséquilibres entre les parents comme on en connaissait jusqu'alors.
Fondée sur l'idée que le dialogue entre les parents devant un tiers et une plus grande autonomie dans la définition de leur accord sont plus efficaces qu'une décision judiciaire ponctuelle lorsque le conflit revêt une dimension affective, la médiation permet aux couples qui traversent une crise grave, de renouer un dialogue devenu impossible et d'aborder des questions telles que les conditions d'exercice de l'autorité parentale, la contribution de chacun aux frais de l'entretien et de l'éducation des enfants, les modalités d'accueil et d'hébergement de ces derniers, leurs relations avec leurs grands-parents, les conséquences financières de la séparation. Cette pratique s'appuie souvent sur l'aménagement d'un lieu de rencontre entre parents et enfants, dans lequel les droits de visite et d'hébergement peuvent être exercés, et dont la neutralité se révèle souvent de nature à limiter les situations conflictuelles. Comparées aux procédures contentieuses ordinaires, les médiations offrent également l'avantage d'une solution rapide et d'un coût modéré. Dans une acception plus large, la médiation familiale peut prévenir la formation des contentieux et s'adresser aux enfants, aux grands-parents, aux fratries ou aux familles recomposées.
Afin de limiter le coût social des conflits au sein de la famille et face au développement des contentieux relatifs à l'autorité parentale et à l'exercice du droit de visite devant les tribunaux de grande instance (), la Chancellerie s'efforce aujourd'hui de développer le recours à la médiation familiale qui apparaît de plus en plus comme un outil indispensable pour assurer une véritable co-parentalité en cas de séparation conflictuelle.
Dans ce but, elle a apporté un soutien financier croissant aux associations de médiation familiale : de 625 000 francs en 1992, puis 898 000 francs en 1995, ces dotations ont atteint 1,15 million en 1997, puis ont rapidement augmenté sous l'impulsion de l'actuel Gouvernement, passant de 1,75 million de francs en 1998 à 3,934 millions de francs en 2000. Depuis le 1er janvier 1998, en application de la politique de déconcentration mise en _uvre dans le cadre de la réforme de l'Etat, le ministère se borne à répartir entre les cours d'appel, selon l'importance plus ou moins grande du contentieux familial des juridictions implantées dans le ressort de chaque cour, une enveloppe globale fixée par la loi de finances. Pour l'exercice 2000, les dotations ont ainsi été comprises entre 36 000 francs pour la cour d'appel de Saint-Denis-de-la-Réunion et 510 000 francs pour celle de Paris, en passant par 288 000 francs pour Aix-en-Provence ou 94 800 francs pour Riom. Les associations de médiation familiale se multiplient : en 1997, 80 d'entre elles ont demandé une aide financière auprès de la Chancellerie ; elles étaient plus de 110 en 1998 ; dans plusieurs barreaux, les bâtonniers ont pris l'initiative de créer des « centres de médiation ».
En outre, le ministère de la Justice s'attache à mieux informer le public de l'intérêt de la médiation qui est encore trop souvent méconnue. Ainsi y est-il systématiquement fait référence dans les documents mis à la disposition du public par le ministère sur le droit de la famille.
Dans son rapport rendu le 14 septembre 1999, le groupe de travail présidé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez sur la réforme du droit de la famille a jugé nécessaire d'avoir plus souvent recours à la médiation familiale « lorsque les époux ne parviennent pas spontanément à mettre entre parenthèses leurs griefs pour rechercher ensemble les mesures à prendre dans l'intérêt de l'enfant. » Il a ainsi proposé de faire figurer expressément la médiation familiale parmi les mesures que le juge peut prendre au moment de l'audience de non-conciliation ou dans la suite de la procédure, tout en soulignant que la médiation pourrait très aisément être étendue à certains litiges portant sur les biens. Conformément au principe dégagé dans la loi du 8 février 1995, le groupe de travail a souhaité que le recours à la médiation repose sur l'accord des parties, sauf « en cas de litige récurrent ou irréductible, postérieurement à la séparation ou au divorce », la médiation devant alors être considérée comme une « ultime démarche de paix ». Cette dernière recommandation part du constat du peu de succès que rencontre la réponse judiciaire en cas de conflit aigu et de l'idée que la recherche du dialogue, même contraignante, grâce à l'intervention d'un tiers qui ne soit pas un juge, peut permettre de débloquer des situations qui, « sinon, se termineraient par le triomphe du fait sur le droit (l'autre parent se détachant peu à peu de l'enfant ou se résignant à subir la loi de l'autre) ou par une procédure pénale qui, bien souvent, ne fait qu'aggraver les choses. »
Le Gouvernement a repris ces conclusions dans ses propositions relatives à l'organisation de la vie familiale présentées lors de la conférence de la famille le 15 juin dernier : estimant que la médiation a vocation à traiter toutes les sortes de conflits familiaux et non seulement les conflits éducatifs ou de résidence des enfants, il propose que le juge se voit conférer le pouvoir d'ordonner une médiation, même à défaut d'accord des parties.
En tout état de cause, comme le faisait observer le groupe de travail, le développement de ces pratiques est subordonné à la mise en place de structures de médiation performantes ; à cet égard, on notera avec satisfaction l'objectif de la Chancellerie de réserver à la médiation une dotation de 80 000 francs par département à échéance de 2002. Le succès de cette procédure tient, en outre, à « l'habitude que prendront les juges aux affaires familiales d'y envoyer, plus ou moins fermement, les parents en litige ». Il suppose aussi que tombent les réticences des praticiens du droit à l'égard de la médiation civile.
C. LE TRAITEMENT JUDICIAIRE DES ACTES DE VIOLENCE EN MILIEU SCOLAIRE
Le développement de la violence au sein des établissements scolaires et à leurs abords constitue un phénomène qui impose à l'ensemble des services ministériels concernés une mobilisation cohérente, ciblée en priorité sur les sites les plus exposés.
Les circulaires interministérielles des 2 et 6 novembre 1998 relatives, d'une part, à la lutte contre la violence en milieu scolaire et, d'autre part, à la délinquance des mineurs, ont permis de décliner les orientations principales fixées par le Gouvernement en ces domaines :
- La nécessité d'une concertation entre l'éducation nationale et l'autorité judiciaire, s'agissant notamment des signalements effectués sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale et relatifs à des faits de violence commis en milieu scolaire ;
- L'importance du rôle de l'éducation, condition première de la prévention ;
- L'importance du partenariat impliquant tous les services de l'Etat ;
- La mise en _uvre des dispositions législatives relatives aux mesures éducatives et pénales pour le mineur, qui doit être responsable des actes qu'il a commis ;
- La mise en _uvre de manière systématique, rapide et lisible du principe de responsabilité pénale du mineur lorsque les faits commis constituent une infraction pénale.
En outre, la circulaire du 2 octobre 1998 a rappelé que la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs a prévu trois dispositions concernant particulièrement le milieu scolaire :
- L'aggravation des pénalités encourues lorsque les violences volontaires ou des provocations de mineurs à commettre certains crimes ou délits ont été commis à l'intérieur d'un établissement scolaire ou aux abords des établissements scolaires ;
- La création d'un nouveau délit relatif au bizutage commis en milieu scolaire ou socio-éducatif ;
- L'information des chefs d'établissement par l'autorité judiciaire de l'objet et de la date d'une audience de jugement concernant une infraction commise à l'intérieur d'un établissement scolaire ou ayant concerné, aux abords immédiats de cet établissement, un élève ou un membre de son personnel.
Une circulaire de la garde des Sceaux en date du 25 janvier 2000 rappelle le cadre général dans lequel s'inscrit l'action de la justice en matière de lutte contre la violence en milieu scolaire et les orientations de politique pénale définies en la matière. Elle souligne, en outre, que plus de la moitié des contrats locaux de sécurité déjà signés, soit 207 au total, comporte un volet de lutte contre la délinquance dans et aux abords des établissements scolaires. Elle invite les parquets à poursuivre leurs efforts et à continuer à faire preuve d'une particulière vigilance en développant des actions partenariales, notamment dans le cadre de conventions départementales. A ce jour, on comptabilise 122 conventions signées entre l'éducation nationale et la justice dans le cadre des contrats locaux de sécurité.
Aucune analyse quantitative précise du phénomène des violences scolaires n'a, à ce jour, été réalisée par les ministères concernés. Il convient cependant de noter la création récente d'un comité national anti-violence au ministère de l'Education nationale qui procédera à une expertise.
En l'état, on constate une hausse du nombre de condamnations définitives prononcées du chef d'intrusion dans l'enceinte d'établissement scolaire (art. R 645-12 du nouveau code pénal) : pour 22 recensés en 1996, on est passé à 151 en 1997 et à 217 en 1998. En outre, sept condamnations définitives du chef de bizutage sur personnes vulnérables, actes humiliants ou dégradants lors de manifestations ou réunions en milieu scolaire ou socio-éducatif (art. 225-16-1 du nouveau code pénal) ont été recensées en 1998, ce qui marque bien l'importance pour la justice de s'attacher à traiter la violence en milieu scolaire.
Avant d'émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l'audition de Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice.
Présentant les mesures relatives à la protection judiciaire de la jeunesse, la ministre a souligné que le budget 2001 confirmait le changement d'échelle engagé en 2000. Elle a d'abord fait observer que 380 créations d'emplois étaient prévues, dont 230 postes pour les éducateurs, ce qui permettra d'augmenter la capacité de prise en charge des mesures de réparations ordonnées par les juges, qui ont augmenté de 72 % depuis 1997. Elle a ensuite souligné que les crédits des centres d'accueil augmenteront sensiblement, les crédits de fonctionnement du secteur public s'accroissant de
28 millions de francs et ceux du secteur associatif habilité de 150 millions de francs. Observant que le rythme des ouvertures de centres s'était accéléré, elle a confirmé que 50 centres de placement immédiat (CPI) et 100 centres éducatifs renforcés (CER) devraient être ouverts fin 2001.
Le rapporteur pour avis a considéré que le projet de loi de finances pour 2001 traduisait bien la priorité donnée par le Gouvernement à la justice. Se félicitant que le pari fait en début de législature de porter les crédits de la justice à 30 milliards de francs soit gagné, il a souhaité que l'effort soit poursuivi afin que le budget passe à 35 milliards de francs d'ici quelques années et permette ainsi la mise en _uvre des dernières réformes législatives adoptées et l'amélioration du fonctionnement quotidien de la justice.
Faisant observer que les services judiciaires, dont il a souligné la grande compétence, ont longtemps souffert d'un manque de crédits, il a jugé indispensable, maintenant que ces moyens existent, de les répartir équitablement et, pour ce faire, de poursuivre la réforme de la carte judiciaire. En effet, il a indiqué que la carte actuelle entraînait une dispersion des moyens entre des juridictions, dont l'implantation sur le territoire ne reflète plus la répartition de la population et de l'activité humaine et conduit entre les juridictions à des écarts de productivité qu'il a jugés choquants. Dans le même esprit, il a insisté sur la nécessité de disposer d'une comptabilité analytique du service rendu par les institutions judiciaires.
Saluant les efforts budgétaires considérables consentis en faveur de la justice, le rapporteur pour avis a, enfin, précisé qu'il demanderait à la Commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la justice pour 2001.
Après avoir observé que les trois précédents budgets ne faisaient que rattraper les retards accumulés ces dernières années, M. Alain Tourret a souligné l'ampleur des besoins générés par les récentes réformes votées par le Parlement. Prenant tout d'abord l'exemple de la justice civile, il a regretté l'importance des délais de jugement, deux ans étant souvent nécessaires pour obtenir une décision en matière de divorce. Il a donc proposé de simplifier la procédure en cas de divorce par consentement mutuel, en prévoyant une consultation a posteriori de l'administration fiscale. Evoquant la loi relative à la présomption d'innocence, il a souhaité être destinataire des projets de décrets d'application. Il s'est, à cet égard, interrogé sur le lieu où se tiendrait l'examen des appels des décisions du juge de l'application des peines, estimant qu'un déplacement des magistrats sur les lieux de détention serait une perte de temps considérable pour la justice. Appuyant les propos du rapporteur pour avis, il a considéré que les besoins en magistrats induits par les différentes réformes rendaient nécessaire l'établissement d'un état des lieux complet ainsi qu'une éventuelle révision de la carte judiciaire. Il a également jugé indispensable d'augmenter les moyens accordés à la justice économique et financière en renforçant les pôles financiers. Il s'est ensuite interrogé sur l'affirmation du précédent ministre de la justice selon laquelle les nouveaux seuils de placement en détention provisoire permettraient de libérer 5 000 places de prison, souhaitant savoir si ce chiffre était toujours d'actualité. Il a, enfin, demandé s'il était possible de renforcer le corps des magistrats en autorisant les professeurs de droit à exercer, à temps partiel, les fonctions de juge, sur le modèle de ce qu'avait fait M. Robert Debré en 1959 avec le corps des professeurs de médecine « bi-appartenant », qui, à la fois, enseignaient et soignaient les malades.
M. Louis Mermaz a considéré que le budget proposé permettrait une application effective de la loi sur la présomption d'innocence. Il a, néanmoins, estimé qu'il serait souhaitable d'en améliorer certains aspects, notamment l'aide juridictionnelle, dont le fonctionnement actuel ne permet pas aux avocats commis d'office d'être présents dans les prisons ; il s'est également inquiété des procédures de comparution immédiate, jugeant qu'elles s'apparentaient de plus en plus à de la « justice d'abattage ». Tout en reconnaissant que les magistrats prononcent moins de peines de prison ferme depuis quelques années, il a souhaité que les mesures alternatives à l'incarcération se développent, jugeant celles-ci encore insuffisantes. Il s'est également inquiété des délais entre la fin de la formation des personnels issus de l'ENAP et leur prise effective de fonction, rappelant qu'il existait actuellement près de 700 emplois vacants dans l'administration pénitentiaire. Il a estimé que l'amélioration du niveau de formation faciliterait un changement de mentalité des personnels, indispensable au succès de la réforme des prisons. M. Louis Mermaz s'est, ensuite, félicité des moyens consacrés aux services d'insertion et de probation, tout en souhaitant que les municipalités s'impliquent davantage dans ce domaine essentiel pour la prévention de la récidive.
Evoquant les moyens consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, il a souligné la nécessité de développer les centres éducatifs renforcés en augmentant notamment le nombre de médecins et de psychologues vacataires. Après avoir rappelé que la construction de nouveaux établissements ne devait pas se traduire par une augmentation du nombre de prisonniers, mais uniquement par une amélioration de leurs conditions de vie, il a souligné l'importance du placement en cellule individuelle, estimant toutefois qu'il ne fallait pas l'imposer aux détenus. Il s'est, ensuite, inquiété de la faiblesse de la consommation des crédits de paiement, citant le chiffre de 22 % au 31 août dernier. A cet égard, il a estimé que l'annonce par le Premier ministre de la création d'un établissement public chargé de la construction des nouveaux établissements pénitentiaires permettrait de réduire les délais entre l'annonce de la décision et la construction effective de l'établissement. Il a jugé cette réduction des délais d'autant plus nécessaire que la situation dans certains établissements, comme ceux de Saint-Denis de la Réunion ou de Basse-Terre en Guadeloupe, était indigne d'une démocratie comme la France.
Après le départ de la ministre, la Commission a procédé à l'examen pour avis des crédits du ministère de la justice pour 2001
Le rapporteur pour avis a proposé à la Commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice concernant l'administration centrale et les services judiciaires.
A l'article 61 du projet de loi de finances pour 2001 rattaché aux crédits du ministère de la justice (Revalorisation des plafonds d'admission à l'aide juridictionnelle), elle a été saisie d'un amendement présenté par M. Philippe Houillon précisant qu'un décret fixera le montant de la revalorisation de l'unité de valeur de référence, qui détermine la rétribution des avocats dans le cadre de l'aide juridictionnelle. Le rapporteur pour avis a considéré que cet amendement créait une dépense nouvelle pour le budget de l'Etat et risquait, à ce titre, d'être déclaré irrecevable. Il a également relevé l'incompétence du pouvoir réglementaire pour fixer le montant de l'unité de valeur, qui doit être déterminé en loi de finances, et a estimé qu'il convenait plutôt de réfléchir à une réforme globale de l'aide juridictionnelle, qui semble souhaitée par l'ensemble des acteurs du monde judiciaire. M. Jean-Luc Warsmann a contesté ces arguments en considérant, notamment, que le renvoi à une loi de finances pour la détermination de l'unité de valeur de référence résultait d'une loi du 10 juillet 1991 qui peut donc être modifiée par une autre loi postérieure. La Commission a rejeté cet amendement.
Conformément aux conclusions de son rapporteur pour avis, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice pour 2001 concernant l'administration centrale et les services judiciaires ainsi qu'à l'article 61 du projet de loi de finances.
REÇUES PAR LE RAPPORTEUR
Magistrats et fonctionnaires des services judiciaires
- Association des greffiers en chef des tribunaux d'instance et de police
- Association professionnelle des magistrats
- Fédération justice CFDT
- Syndicat CGT des chancelleries et des services judiciaires
- Union syndicale autonome justice
- Union syndicale des magistrats administratifs
- Conférence des bâtonniers
- Ordre des avocats à la cour d'appel de Paris
Les représentants de la Fédération FO de l'administration générale de l'Etat et du Syndicat des greffiers de France ont été dans l'impossibilité de se déplacer.
() Le budget de la justice s'élève à 29,091 milliards de francs pour 2001 si l'on tient compte de l'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale le 20 octobre dernier, tendant à majorer le plafond des charges pour prendre en compte, dans le tableau d'équilibre figurant à l'article 29 du prjeet de loi de finances, une augmentation de 57,6 millions de francs des crédits consacrés aux services pénitentiaires.
() Le budget de la justice enregistre une progression nominale de 6,35 % par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances pour 2000 en raison de l'inscription, pour un montant de 885,9 millions de francs, des crédits de cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'Etat, qui figuraient jusqu'à présent sur le budget des charges communes. C'est donc à structure constante que l'augmentation des crédits du ministère de la justice est ramené à 3,1 %.
() En incluant le transfert des crédits de cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des personnels, civils titulaires de l'Etat, la progression nominale des dépenses consacrées aux services judiciaires est de 7,8 %.
() Le coût global de cette mesure est estimé à 92 millions de francs dont 67 ont été obtenus en 1999 et 2000, auxquels s'ajoutent 10 millions de francs en base.
() 108 magistrats et 108 greffiers ont déjà été obtenus en lois de finances pour 1999 et 2000.
() Il s'agit du nombre d'emplois estimé nécessaire au placement sous surveillance électronique non seulement des prévenus mais aussi des condamnés, conformément à la loi du 19 décembre 1997.
() Le coût global de l'indemnisation des personnes bénéficiant d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement en cas de détention provisoire ou en l'absence de détention provisoire est estimé à 154 millions de francs étalé sur 5 ans, soit 30,8 millions de francs par an.
() Cette évaluation inclut les 55 magistrats nécessaires au renforcement de la présence du parquet dans les juridictions consulaires.
() Les statistiques relatives à l'activité administrative sont des données nettes, c'est à dire corrigées pour tenir compte des séries.
() C'est ainsi que l'exécution des décisions concernant les mineurs entraîne des dépenses qui sont prises en charge à hauteur d'un tiers par le ministère de la justice et deux tiers par les départements.
() Le coefficient d'équivalence « 1 affaire civile de cour d'appel = 2 affaires civiles de TGI » résulte ainsi du rapprochement des durées moyennes respectives de 18,1 mois et de 9,1 mois en 1999 devant chacune de ces juridictions.
() Coût du seul jugement. On pourrait y ajouter 885 F pour le coût de l'orientation par le parquet, et 5 310 F quand il y a eu passage par le juge d'instruction.
() Irène Théry, dans la préface de : Médiation familiale, regards croisés et perspectives, éditions ERES, novembre 1997.
() Ces juridictions ont reçu 60 849 affaires nouvelles relatives à ce contentieux en 1994, 76 647 en 1996, 84 357 en 1998 et 87 202 en 1999, soit une progression de 43 % entre 1994 et 1999, ces affaires représentant ainsi, en 1999, 26,4 % de l'ensemble du contentieux familial.