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Timestamp: 2020-02-23 06:59:59
Document Index: 144766273

Matched Legal Cases: ['Art. 179', 'Art. 154', 'Art. 170', 'Art. 187', 'Art. 179', 'Art. 17', 'Art. 19', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 6', 'Art. 12']

Das europäische Navigationssatellitensystem „Galileo“ – Herausforderungen und Perspektiven - Wirtschaftsdienst
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95. Jahrgang, 2015 · Heft 6 · S. 417–421
Das europäische Navigationssatellitensystem „Galileo“ – Herausforderungen und Perspektiven
Prof. Dr. Markus C. Kerber lehrt am Institut für Volkswirtschaftslehre und Wirtschaftsrecht der Technischen Universität Berlin sowie am Institut d’Études Politiques in Paris.
Die sich mit den beschaffungsrechtlichen Konzeptionen ergebenden Probleme des „EU-Leuchtturm-Projektes“ Galileo sind typisch für die staatliche Nachfrage nach Wirtschaftsgütern, die zur Erfüllung von hoheitlichen Aufgaben erforderlich sind. Mestmäcker formuliert dies wie folgt: „Während private Unternehmen über ihre Nachfrage nach Wirtschaftlichkeitskriterien entscheiden, ist die Wirtschaftlichkeit der Beschaffung für die öffentliche Hand ein zwar wichtiger, aber nur ein Gesichtspunkt unter anderen. Gleichgewichtig ist das öffentliche Interesse, das im politischen Prozess durch eine Vielzahl anderer, potentiell gegenläufiger Ziele und Interessen bestimmt sein kann. Das Nachfrageverhalten der öffentlichen Hand kann z.B. mitbestimmt sein durch industrie-, regional-, sozial- oder arbeitsmarktpolitische Ziele. Um den Standort zu stärken und Arbeitsplätze in der Region zu sichern, werden Aufträge bevorzugt an in der Region ansässige Unternehmen vergeben. Die Teilnahme an Ausschreibungen wird unter sozialpolitischen Gesichtspunkten auf ausbildende Betriebe oder Betriebe begrenzt, die benachteiligte Gruppen von Arbeitnehmern beschäftigen.“2
Die vergabepolitischen Wirrungen beim Projekt Galileo veranschaulichen die Besonderheiten – um nicht zu sagen die Anomalien – öffentlicher Beschaffung von Wirtschaftsgütern zur Erfüllung von hoheitlichen Aufgaben. Zur Funktion des Vergaberechts in diesem Zusammenhang: „Die öffentliche Hand soll Verträge schließen, als ob sie ein Privatrechtssubjekt wie jedes andere wäre. Sie ist es in Wahrheit nicht. Ihre Handlungsfreiheit ist aus finanziellen Gründen nicht eingeschränkt wie die eines anderen Privatrechtssubjektes und ihre sekundären Eigeninteressen, die als politische Motive auf die Auftragsvergabe einwirken, gefährden die vertragliche Richtigkeitsgewähr. Diese Eigeninteressen werden bei Vertragsschluss weder durch das wirtschaftliche Eigeninteresse der öffentlichen Hand noch durch das wirtschaftliche Eigeninteresse der potentiellen Vertragspartner zulässig begrenzt. Das Versagen des vertraglichen Interessensausgleichs ist im Grenzfall der Korruption offensichtlich. Er tritt aber nicht nur in der Form der persönlichen Bereicherung, der für die öffentliche Hand handelnden Personen auf. Die abgesprochene Beteiligung der öffentlichen Hand am Gewinn, den ein bevorzugter Bieter durch den öffentlichen Auftrag erzielt, kann ebenso an sich legitimen Zwecken der Vergabe außerhalb der Haushaltsrechnung dienen.“3
Während heute durch den Vertrag von Lissabon (Art. 179 ff. AEUV) die Zuständigkeit der EU auf dem Gebiet von Forschung, technologischer Entwicklung und Raumfahrt unstreitig ist, konnte sich das Projekt bis zu dem damaligen Zeitpunkt lediglich auf die Errichtung eines transeuropäischen Netzes (Ex. Art. 154 EGV/heute Art. 170 AEUV) gründen.5 Die Option nach dem Misserfolg der Public-Private-Partnership, das politisch gewollte Galileo-Projekt im Rahmen eines sogenannten gemeinsamen europäischen Unternehmens („European undertaking“) gemäß Art. 187 AEUV durchzuführen, blieb eine nur kurz dauernde Versuchung. Zu groß war die Befürchtung der Kommission, dass ein derartiges EU-Unternehmen aufgrund der Notwendigkeit, Stammkapital zu erbringen, und der erforderlichen Rechnungslegung Erträge und Verluste des Galileo-Projektes für jedermann deutlich machen würde.
So blieb der EU nichts anderes übrig, als – unter Berufung auf den politischen Charakter des Projektes – auf der hoheitlichen Durchführung des Projektes durch sie selbst (proprietary service) zu beharren. Trotz der funktionellen Arbeitsteilung zwischen der EU, vertreten durch die Europäische Kommission, und der Europäischen Weltraumorganisation (ESA) als „leitendem Ingenieur“ des Projektes wird Galileo als eine EU-hoheitliche Aufgabe gemäß Art. 179 ff. AEUV durchgeführt. Der Weg aus der Sackgasse der Public-Private-Partnership führte indessen nicht sofort auf das freie Feld einer wettbewerblichen Vergabe, sondern ließ die EU innehalten, um mit einer einschlägigen Verordnung die spezifischen Kriterien für die Vergabe der unterschiedlichen Systemkomponenten normativ zu präzisieren. Die erste Galileo-Vergabeverordnung6 von 2008 stellte eine Spezialregelung zu der allgemeinen Haushaltsverordnung der EG vom 21.12.19777 dar. Beide Regelungen verstehen sich als Marktöffnungsrecht und zielen darauf ab, die Gleichbehandlung von Anbietern und insbesondere die Durchsetzung von Behinderungs- und Diskriminierungsverboten aufgrund des unterschiedlichen nationalen Sitzes der jeweilig anbietenden Gesellschaft zu gewährleisten.
Dieser Ansatz ist konzeptionell grundlegend von den vergaberechtlichen Regeln der ESA zu unterscheiden. ESA-Projekte werden nach dem Prinzip des „juste retour“ vergeben. Einfacher gesagt: Sie kommen erst zustande, wenn in der Mitgliedschaft der ESA die Bereitschaft entsteht, dass einzelne Länder für bestimmte Projekte Finanzierungszusagen geben. Sie haben politisch einen Anspruch darauf, dass in dem Maße ihrer Finanzierungszusage die Abwicklung des Vertrages durch ein Unternehmen mit Sitz in ihrem Land erfolgt. Dies erlaubt, nach Meinung der ESA, eine mikroökonomische Steuerung und Korrektur der Projekte. Ihre industrielle Bewältigung gestattet es der Europäischen Raumfahrt­organisation, auch die Angebotsseite mikroökonomisch zu steuern und durch Auftragsverteilung – ohne wesentlichen Wettbewerb – insbesondere hinsichtlich ihrer Ingenieurbüros strukturell zu erhalten. In dieser Hinsicht jedenfalls ist die ESA französisch geprägt.
Die durch Art. 17 der Galileo-Verordnung geschaffene Selbstbindung der Europäischen Kommission wurde so als zunehmend hinderlich angesehen, um vorhandene industrielle Fertigungskapazitäten zu nutzen, wenn ein industrieller Anbieter in Verzug gerät. Dahinter steckt indessen die anhaltende Überlegung der ESA, eine „ausgeglichene“ Vergabe zu betreiben, um die gesamte bestehende industrielle Kapazität in Europa auszulasten. Diese Auslastungsgesichtspunkte sind Teil industriepolitischer Erwägungen, die sich mit den beschaffungsrechtlichen Grundsätzen der EU beißen. Mit der Verordnung (EU) Nr. 1285/2013 vom 11.12.201311 wurde das bisherige Vergabekonzept ersetzt und das Institutionengeflecht ergänzt. In vergaberechtlicher und -politischer Hinsicht hat die Europäische Kommission eine große Kehre eingeleitet. Die in der Verordnung 2008 vorgesehene Verhinderung von Zuschlägen für mehr als zwei Arbeitspakete zugunsten ein und desselben Bieters ist aufgegeben worden. Das Dual-Sourcing ist weitgehend relativiert worden. In Art. 19 Abs. 1 lit. d der Verordnung wird das Ziel der Vergabe präzisiert: „Erschließung mehrerer Bezugsquellen, soweit dies angezeigt ist, um eine bessere Gesamtkontrolle der Programme Galileo und EGNOS, ihrer Kosten und ihrer Zeitplanung zu gewährleisten.“
Neu eingeführt wurde gemäß Art. 24 der Verordnung die Vergabe von Aufträgen zu Selbstkostenerstattungspreisen. Was Selbstkostenerstattungspreise sind, kann nicht aus einer Verordnung abgeleitet werden. Es bedarf dazu Verwaltungsrichtlinien, die applikative Definitionen liefern. Auf diesem Gebiet hat die Europäische Kommission keinerlei Erfahrungen. Anderes gilt nur gemäß Art. 23 der Verordnung für die nunmehr normativ geregelte Auftragsvergabe mit Bedarfspositionen. Dabei handelt es sich um Aufträge, die eine Grundposition samt Mittelbindung umfassen, die zu einer verbindlichen Ausführung der für die Position vertraglich vereinbarten Arbeiten, Leistungen und Dienstleistungen verpflichtet, indessen andere Auftragspositionen offen lässt. Derartige Rahmenverträge mit losmäßigen Konkretisierungen sind bereits bei der Vergabe des Galileo-Satellitensegments praktiziert worden. Die Europäische Kommission normiert hier nur die von ihr den Unternehmen oktroyierte vergaberechtliche Praxis. Wes Geistes Kind die neue Vergabeverordnung ist, lässt sich aus den Erwägungsgründen entnehmen. Dort heißt es: „Darüber hinaus sollte die Entwicklung der europäischen Industrie geschützt und unter Einhaltung der internationalen Übereinkünfte, zu deren Vertragsparteien die Union gehört, in allen Bereichen gefördert werden, die mit der Satellitennavigation zusammenhängen“ (Erwägungsgrund 38).
Mit Beginn des Betriebs (partiell ab 2014 für Galileo, vollumfänglich für EGNOS) stellten sich eine Reihe institutioneller Herausforderungen für die bisherig beteiligten Organe der EU und Organisationen. Zu diesem Zweck hat die Verordnung (EU) 1285/2013 vom 11.12.201312 eine Arbeitsteilung festgelegt, die die Komplexität der Herausforderungen veranschaulicht. In Erwägungsgrund Nr. 26 der Verordnung 2013 heißt es dazu: „Die ordnungsgemäße öffentliche Lenkung der Programme Galileo und EGNOS setzt zum einen voraus, dass die Verantwortungs- und Aufgabenbereiche vor allem der Kommission, der Agentur für das Europäische GNSS und der ESA strikt voneinander abgegrenzt sind, und zum anderen, dass diese Lenkung schrittweise an die Betriebserfordernisse der Systeme angepasst wird“. Obwohl die EU gemäß Art. 6 der Verordnung Eigentümerin aller materiellen und immateriellen Vermögenswerte im Rahmen der Programme Galileo und EGNOS bleibt, ist sie berechtigt, die durch die Programme entstehenden Rechte des geistigen Eigentums an Dritte zu übertragen oder sie ihnen anderweitig zu gewähren. Die Europäische Kommission trägt gemäß Art. 12 der Verordnung die Gesamtverantwortung für die Programme und verwaltet die Mittel, die bereitgestellt werden bzw. beaufsichtigt die Durchführung der Programme im Hinblick auf Kosten, Zeitplanung und Ausführung.
9	Verordnung (EG), Nr. 683/2008, a.a.O. So heißt es im Erwägungsgrund Nr. 25 der Verordnung: „Es sollte für einen offenen Zugang und einen fairen Wettbewerb für die gesamte industrielle Lieferkette gesorgt werden, und die Möglichkeit einer ausgewogenen Beteiligung der Industrie auf allen Ebenen, insbesondere auch der kleinen und mittleren Unternehmen, sollte in allen Mitgliedsstaaten eröffnet werden. Ein möglicher Missbrauch einer beherrschenden Stellung oder eine langfristige Abhängigkeit von einzelnen Zulieferern sollten vermieden werden. Um Programmrisiken zu verringern, die Abhängigkeit von einzelnen Zulieferern zu vermeiden und eine bessere Gesamtkontrolle der Programme sowie ihrer Kosten und Zeitpläne zu gewährleisten, sollte auf doppelte Beschaffungsquellen zurückgegriffen werden, wo immer dies zweckdienlich ist.“
Abstract: Apart from the contested institutional competence of the EU for the construction and management of a navigation satellite system the hitherto experience in the trial and validation phase has confirmed doubts concerning the EU’s capacity to procure and manage an infrastructure like Galileo. Regarding the unresolved problems of maintenance and management, the concepts proposed by the EU regulation as of 11 December 2013 will not be sufficient to overcome the expected difficulties. With regard to the capacity of the EU as the owner of the Galileo navigation satellite system the question of whether to give a concession to an industrial consortium or to European industrial intermediaries is therefore more topical than ever.
10.1007/s10273-015-1841-8