Source: http://www.alca-ftaa.org/spcomm/SOC/Contributions/Quito/cscv57_p.asp
Timestamp: 2018-02-18 19:50:17+00:00
Document Index: 86135566

Matched Legal Cases: ['Artigo 13', 'Artigo 15', 'Artigo 13', 'Artigo 5', 'Artigo 6', 'Artigo 13', 'Artigo 6', 'Artigo 13', 'Artigo 15', 'Artigo 6', 'Artigo 9', 'Artigo 12', 'Artigo 16', 'Artigo 4', 'Artigo 15']

ALCA - FTAA - ZLEA - Contribuições da Sociedade Civil - FTAA.soc/civ/57
24 de junho de 2002
Portuguese only/Só em Português/ Sólo en Portugués
ALCA - COMITÊ DE REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS SOBRE A PARTICIPAÇÃO DA
CONTRIBUIÇÃO RELACIONADA COM O CONVITE PÚBLICO
Nome(s) “Comércio e desenvolvimento no acordo sobre agricultura da omc: o brasil e a proposta de uma caixa de desenvolvimento” (nelson giordano delgado e renato s. Maluf)
Organização(ões) Grupo de Trabalho de Agricultura da REBRIP
COMÉRCIO E DESENVOLVIMENTO NO ACORDO SOBRE AGRICULTURA DA OMC: O BRASIL E A
PROPOSTA DE UMA CAIXA DE DESENVOLVIMENTO
Renato S. Maluf1
1. O Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai e a questão do desenvolvimento econômico
A Rodada Uruguai do GATT, realizada no período 1986-1994, produziu dois resultados que, entre outros, passaram a ter enorme importância socioeconômica e política para os grupos sociais rurais, especialmente para os agricultores familiares, tanto nos países desenvolvidos como nos chamados, eufemisticamente, países em desenvolvimento. Um deles foi a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), que começou a vigorar a partir de 1º de janeiro de 1995, e o outro a aprovação do Acordo sobre Agricultura, incluído em um conjunto de Acordos Multilaterais sobre o Comércio de Bens, que constitui o Anexo IA do Ato Final de Marrakesh de 15 de abril de 1994.
Com a OMC instituía-se finalmente uma organização internacional destinada a tratar dos assuntos relativos ao regime internacional do comércio, com estatura institucional semelhante à do FMI e do Banco Mundial. Durante cerca de 50 anos as negociações em torno do sistema comercial mundial foram organizadas a partir do GATT que -concebido originalmente apenas como um tratado auxiliar para orientar as negociações para a redução e a consolidação das tarifas alfandegárias dos produtos industriais- acabou se tornando, com a não criação da Organização Internacional do Comércio no imediato pós Segunda Guerra Mundial, a única instituição (embora não uma organização de fato) existente para a negociação de questões e de controvérsias relativas ao sistema mundial de comércio e à política comercial dos países.
Com o desgaste do GATT e a perda de importância das negociações tarifárias frente ao crescente uso de barreiras não-tarifárias ao comércio, a partir da década de 1970, e a agudização dos conflitos comerciais entre os Estados Unidos, a Comunidade Econômica Européia e o Japão cresceram as reivindicações -especialmente por parte de expertos internacionais de origem norte-americana e européia- em favor da criação de uma organização internacional para o comércio que substituisse o GATT como uma instituição mais poderosa e melhor equipada (do ponto de vista organizacional, técnico, jurídico e financeiro) para a retomada da proposta multilateralista para o sistema mundial de comércio. Ao mesmo tempo, a existência de uma tal organização internacional parecia importante -e a proposta multilateralista deveria adequar-se à essa nova situação, como já o fizera no passado- como um instrumento para o reordenamento da economia mundial que deveria seguir à retomada da hegemonia política, econômica e militar dos Estados Unidos durante a década de 1980 -relativamente abalada na década anterior- e a política a ela associada de liberalização, financeira e comercial, não-restringida.
Em relação à questão agrícola, o progressivo aumento da participação da Comunidade Econômica Européia no comércio mundial -que passou de importadora a exportadora líquida de bens agroalimentares nos anos 1970- a correspondente deterioração da posição comercial dos Estados Unidos e a crise agrária doméstica que a acompanhou, a intensificação dos conflitos comerciais entre EUA e CEE, a profunda crise do comércio agrícola mundial na primeira metade da década de 1980, e o peso crescentemente insustentável dos gastos com a proteção aos agricultores no orçamento governamental colocaram em pauta o problema do protecionismo agrícola dos países desenvolvidos, impondo uma certa urgência à sua consideração na agenda das negociações internacionais.
Dessa forma, ao ser decidido implementar uma nova rodada de negociações multilaterais na década de 1980 estava claro que, pela primeira vez em sua história, o GATT não teria como escapar -sob pena da rodada como um todo ser considerada um fracasso- da formulação e da aprovação de um acordo sobre agricultura razoavelmente abrangente que negociasse reduções das barreiras tarifárias e não-tarifárias dos produtos agroalimentares e estabelecesse algum tipo de monitoramento e fiscalização sobre as políticas agrícolas domésticas dos países industrializados, que haviam ganho a quase unanimidade dos expertos internacionais no reconhecimento da influência decisiva (e desequilibradora) que exerciam sobre o comportamento dos mercados mundiais e da renda dos agricultores nacionais.
A urgência de encontrar alguma forma de rearranjo para essa situação agravou-se ainda mais pelo fato de que os Estados Unidos passaram progressivamente a conceber a política agrícola da Comunidade Econômica Européia, a PAC, como um inimigo principal no campo da concorrência internacional, tratando-a como a responsável básica pela desordem do comércio mundial e pela prática de “comércio injusto ou desleal”, única explicação julgada aceitável pelo governo norte-americano para a perda de mercado das exportações agrícolas do país.
Nesse contexto, a elaboração do Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai acabou sendo pautada por duas orientações fundamentais. A primeira foi tratar o comércio unicamente da ótica das barreiras governamentais à circulação de bens e serviços, ou seja, da ótica da liberalização comercial, que representa a única preocupação real e efetiva do Acordo. Nesse sentido, ele não traz qualquer novidade: trata-se do mesmo princípio particular que fundou a regulação das relações comerciais no GATT. A novidade é que esse regime singular passou a aplicar-se também à agricultura.
A segunda orientação foi que os compromissos e as regras que viessem a ser formulados para estabelecer limites às políticas domésticas de ajuda e de proteção à agricultura deveriam obter o consenso tanto dos Estados Unidos como da Comunidade Econômica Européia -os dois atores principais da Rodada Uruguai- caso contrário nenhum acordo seria obtido. Dada a posição agressiva pela liberalização comercial adotada pelos EUA e a intenção européia de resguardar a PAC, mesmo que sobre uma forma adaptada às novas condições, a negociação agrícola da Rodada Uruguai foi implementada sob uma tensão permanente entre esses dois pólos e o acordo final, não obstante suas disposições reformistas acerca do acesso ao mercado, do apoio doméstico, e dos subsídios às exportações -três aspectos essenciais sobre os quais as políticas domésticas dos países desenvolvidos provocam profundas distorções nos mercados mundiais- resultou muito mais favorável aos países desenvolvidos do que aos demais países e, embora tenha trazido a agricultura para as normas do GATT/OMC, não apenas manteve as políticas domésticas dos Estados Unidos e da União Européia generosamente afastadas das intenções reformistas, como acabou legitimando seu caráter protecionista através da introdução das chamadas “caixas” de políticas, complementadas pelo patético Artigo 13, da “Devida Moderação”.
Com essa perspectiva, não surpreende que a maioria dos estudos realizados por organismos internacionais, organizações não-governamentais, e instituições universitárias tenha concluído que a implementação do Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai teve, de modo geral, consequências negativas para os agricultores familiares dos países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento.
Fundar a regulação das relações comerciais internacionais no princípio da liberalização do comércio é uma decisão política que praticamente exclui os países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento dos ganhos principais porventura produzidos pelo Acordo. A justificativa ideológica para essa decisão é o postulado de que a liberalização comercial, quando plenamente implementada, terá como seu corolário necessário o desenvolvimento econômico de todos os países participantes do sistema comercial mundial, o que é uma crença praticamente sem confirmação empírica na história do capitalismo internacional. Somente quando a proposta da liberalização comercial foi acompanhada pelo poder das armas e/ou do dinheiro é que levou ao progresso econômico das nações cujo Estado foi suficientemente forte para impô-la aos demais. No caso dos países retardatários, sua industrialização e seu crescimento econômico estiveram sempre associados ao contrário, à imposição de restrições mais ou menos severas ao livre comércio, pois a existência dessas restrições é um pré-requisito para a possibilidade de implementação de políticas domésticas que viabilizem o desenvolvimento econômico nacional.
A consideração cuidadosa da profunda tensão existente na relação entre comércio e desenvolvimento econômico está na base da teoria do desenvolvimento econômico surgida no imediato pós Segunda Guerra Mundial e esteve presente em boa parte dos debates ocorridos nas conferências preparatórias, realizadas em 1946 e 1947, para a formulação da Carta normativa que iria ser adotada pela Organização Internacional do Comércio, caso tivesse sido criada. Lá como na década de 1980 muitos países subdesenvolvidos defenderam a postura de que o princípio fundador da regulação das relações comerciais internacionais só poderia ser o desenvolvimento econômico, ao qual a liberalização comercial deveria estar submetida, caso um dos objetivos prioritários do sistema comercial mundial a ser construído fosse o progresso econômico dos países subdesenvolvidos e a redução da desigualdade de riqueza existente entre os países. Lá como na Rodada Uruguai essa posição foi derrotada.
E na Rodada Uruguai foi derrotada com um agravante ainda maior: o tratamento especial e diferenciado aos países em desenvolvimento perdeu relevância normativa no Acordo sobre Agricultura, reduzindo-se, em boa medida -conforme o minguado Artigo 15 (“Tratamento especial e diferenciado”)- ao período de tempo disponível para a aplicação dos compromissos acordados para a redução do apoio interno e dos subsídios às exportações e para a implementação do processo de tarifação, além de algumas disposições específicas que se mostraram, em geral, de pouca utilidade prática. Dessa forma, não é exagero afirmar que, na perspectiva fundamental do destaque dado ao tratamento especial e diferenciado aos países em desenvolvimento, o Acordo sobre Agricultura da OMC representa um retrocesso normativo em relação à Parte IV (“Comércio e Desenvolvimento”) do GATT.2
Esse resultado é particularmente grave porque, da perspectiva dos países subdesenvolvidos, a única forma de atenuar os efeitos negativos que a predominância do princípio da liberalização comercial introduziu no Acordo teria sido o fortalecimento do tratamento especial e diferenciado a esses países, pois isso significaria: (1) o reconhecimento efetivo, e não apenas retórico, da existência de poderes e características estruturais desiguais entre os países, (2) que essas desigualdades são determinantes dos efeitos diferenciados do comércio mundial sobre os mesmos, e (3) que o desenvolvimento econômico sustentável dos países menos desenvolvidos exige um tratamento especial e diferenciado efetivo em relação aos compromissos de liberalização comercial.
Isso sugere, entre outras coisas, que a reforma do Acordo sobre Agricultura deve estar calcada, na perspectiva dos países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, na reintrodução e no fortalecimento do tratamento especial e diferenciado a eles concedido, tendo em vista a formulação de políticas efetivas de desenvolvimento rural e de consolidação de sua agricultura familiar. A ênfase principal não deve ser posta, portanto, na simples proteção dos agricultores familiares frente à importação de produtos agroalimentares, mas refere-se particularmente à recuperação da capacidade dos países em desenvolvimento implementarem políticas permanentes de desenvolvimento rural sustentável. Trata-se, então, de introduzir no Acordo o princípio do desenvolvimento econômico como regulador das relações comerciais entre os países, abrindo possibilidades para que as negociações internacionais, em fóruns como a OMC, tratem de administrar as tensões que sempre existirão entre desenvolvimento e comércio de uma maneira que possa ser favorável aos agricultores familiares dos países subdesenvolvidos.
2. A proposta da Caixa de Desenvolvimento
Aparentemente, na 4ª Conferência Ministerial da OMC realizada em Doha, Qatar, de 9 a 14 de novembro de 2001, os países em desenvolvimento reapareceram como uma força política maior do que nas Reuniões Ministeriais anteriores3. Como consequência, o texto final da Declaração Ministerial, aprovado em 14 de novembro, contém um linguajar mais “amigável ao desenvolvimento” do que qualquer das Declarações de Conferências anteriores, embora não inclua compromissos concretos suficientes para que as negociações em Doha possam ser caracterizadas inequivocamente como uma “rodada do desenvolvimento”4.
Em relação à agricultura, essa suposta disposição está expressa no parágrafo 13 da Declaração, quando afirma: “Baseando-nos no trabalho realizado até agora e sem prejulgar o resultado das negociações, comprometemo-nos a realizar negociações globais com o objetivo de alcançar: melhorias substanciais do acesso aos mercados; reduções de todas as formas de subsídios às exportações, com vistas à sua remoção progressiva; e reduções substanciais do apoio interno que causa distorções no comércio”5.
Ademais, a Declaração Ministerial de Doha parece atribuir, também, maior importância à consideração que o tratamento especial e diferenciado aos países em desenvolvimento deve receber no processo de reforma do Acordo sobre Agricultura, quando continua a frase anterior declarando: “Concordamos que o tratamento especial e diferenciado para os países em desenvolvimento será parte integrante de todos os elementos das negociações e será incorporado às Listas de concessões e de compromissos e, caso corresponda, às normas e disciplinas que serão negociadas, de modo que seja operacionalmente efetivo e permita aos países em desenvolvimento levar efetivamente em conta suas necessidades em matéria de desenvolvimento, incluindo a segurança alimentar e o desenvolvimento rural”.
Foi nesse contexto de uma maior presença aparente dos países subdesenvolvidos ou
em desenvolvimento nas negociações realizadas no Comitê sobre Agricultura na Conferência Ministerial de Doha que surgiu, através da mobilização de diversos países, a proposta de uma “caixa de desenvolvimento”, utilizando a nomenclatura consagrada no Acordo sobre a Agricultura que estabelece as chamadas “caixas de política”, tais como as caixas verde, azul e âmbar.
1. A primeira proposta de Caixa de Desenvolvimento foi apresentada, em junho de 2000, em uma sessão especial do Comitê sobre Agricultura, por um conjunto de países que incluía Cuba, República Dominicana, Honduras, Paquistão, Haití, Nicaragua, Quênia, Uganda, Zimbabué, Sri Lanka, e El Salvador6.
A proposta inicia destacando o papel que o conceito de tratamento especial e diferenciado exerce como um dos blocos fundamentais sobre os quais está assentado o sistema comercial multilateral. Foi concebido em reconhecimento às circunstâncias econômicas, financeiras, tecnológicas, e de desenvolvimento muito diversas que distinguem os países em desenvolvimento dos desenvolvidos, as quais impõem a necessidade de que vantagens e flexibilidade especiais devem ser dadas aos países em desenvolvimento para que possam levar em conta suas diferentes necessidades e posições. Assim, as disposições relativas ao tratamento especial e diferenciado e a flexibilidade no uso da política são cruciais para os países em desenvolvimento, especialmente em relação à agricultura, dada a importância estratégica da segurança alimentar para a independência política e a soberania nacional e o lugar particular ocupado pela agricultura na economia da maioria desses países. Nesse sentido, produtos agroalimentares chave, como os alimentos básicos, devem ficar isentos do compromisso da liberalização e a capacidade de produção doméstica dos países em desenvolvimento deve ser encorajada -e não destruída- e estimulada a tornar-se mais competitiva (p. 1).
No entanto, as regras existentes no Acordo sobre Agricultura tendem a distorcer ainda mais as condições de funcionamento do sistema comercial mundial pois acabam
concedendo um tratamento especial e diferenciado não aos países em desenvolvimento, mas sim aos países desenvolvidos. Essa situação bastante esdrúxula é exemplificada pelas seguintes constatações (pp. 2-3):
1. Os níveis totais de subsídios nos países da OCDE aumentaram 11% desde o ano base 1986-88 até 1998, passando de US$ 247 bilhões para US$ 274 bilhões, enquanto os países em desenvolvimento que tradicionalmente não subsidiavam sua agricultura foram desautorizados a fazê-lo.
2. Embora os subsídios especiais e diferenciados permitidos aos países em desenvolvimento sejam bastante específicos e limitados apenas aos subsídios a insumos e investimentos, os países desenvolvidos dispõem da caixa azul e da caixa verde, que foi definida no Acordo de forma bastante vaga e ampla. Ademais, o uso dos subsídios da caixa verde é ilimitado e recebe proteção total através do Artigo 13 (“Devida Moderação”).
3. As barreiras à importação aumentaram nos países desenvolvidos, em lugar de diminuirem, especialmente no caso de produtos sensíveis (para os produtos agrícolas, as tarifas dos países desenvolvidos são cerca de duas vezes mais elevadas do que as dos países em desenvolvimento).
4. As subvenções às exportações de produtos agroalimentares dos países desenvolvidos são fornecidas tanto diretamente, através da categoria de apoio de “subsídios às exportações”, quanto indiretamente, através de outras formas de apoio doméstico. Um número muito reduzido de países em desenvolvimento fornece subsídios às exportações ou apoio doméstico a seus agricultores.
5. Apesar das promessas, não houve determinação política para pôr em prática a Decisão de Marrakesh em favor dos países em desenvolvimento importadores líquidos de alimentos, para compensá-los dos efeitos negativos da liberalização comercial.
Nesse contexto de regras comerciais injustas sacramentado pelo Acordo, o impacto da liberalização comercial e da implementação do Acordo sobre a agricultura dos países em
desenvolvimento foi, em geral, negativo. Estudos realizados pela FAO sugerem que:
> Houve pouca alteração no volume exportado no período pós Rodada Uruguai, ou na diversificação da pauta de exportações e de seu destino.
> As importações de alimentos aumentaram rapidamente na maior parte dos países em desenvolvimento. As importações de produtos agroalimentares, de modo geral, cresceram mais rapidamente do que as exportações, piorando a situação da balança de pagamentos de muitos países em desenvolvimento.
> Houve uma tendência geral à concentração da produção agrícola em um número mais reduzido de agricultores, com a consequente marginalização de segmentos de pequenos produtores, e o incremento do desemprego e da pobreza.
> Devido à entrada de importações subsidiadas, muitos países em desenvolvimento tiveram setores agrícolas vitais para a oferta de produtos alimentares bastante prejudicados devido à sua incapacidade de concorrer com importações barateadas artificialmente.
A conclusão geral é que os países em desenvolvimento como um todo não foram favorecidos economicamente pela liberalização comercial da agricultura. Pelo contrário, “(d)e uma perspectiva socioeconômica, a segurança alimentar, o desemprego, e a pobreza parecem ter também se deteriorado” (p. 4).
Tendo em vista reequilibrar as normas e as regras definidas no Acordo sobre Agricultura e melhorar a performance de sua implementação, é sugerida a criação de uma “Caixa de Desenvolvimento”, com os seguintes objetivos explícitos:
1o)Proteger e fortalecer a capacidade de produção de alimentos dos países em desenvolvimento.
2o) Aumentar a segurança alimentar e o acesso aos alimentos, especialmente dos mais pobres.
3o) Suprir novos ou, pelo menos, manter o emprego existente para os pobres rurais.
4o) Proteger os agricultores que já estejam produzindo uma oferta adequada de produtos agrícolas essenciais da concorrência desleal de importações baratas.
5o) Ter flexibilidade para fornecer os apoios necessários aos pequenos agricultores, em especial quanto ao aumento da capacidade produtiva e da competitividade.
6o) Acabar com o dumping de importações subsidiadas nos países em desenvolvimento.
Para a consecução desses objetivos, a Caixa de Desenvolvimento ou a Caixa de Segurança Alimentar deve incluir os seguintes instrumentos de política:
→ Todos os países em desenvolvimento devem ser capazes de usar um método de “lista positiva”, ou seja, ser capazes de declarar quais são os produtos ou setores agrícolas que desejam ver disciplinados pelas disposições do Acordo sobre Agricultura. Somente esses produtos estarão submetidos aos compromissos estabelecidos pelo Acordo.
→ Os países em desenvolvimento devem ser autorizados a reavaliar e a reajustar seus níveis tarifários. Em situações em que as importações baratas estão ameaçando ou destruindo a produção doméstica, os países em desenvolvimento devem ser autorizados a aumentar seus compromissos tarifários em relação a produtos estratégicos para sua segurança alimentar. Os países da OCDE que continuam a utilizar picos e escalas tarifários muito elevados deveriam reduzí-los drasticamente, em especial para produtos de interesse dos países em desenvolvimento.
→ Os países em desenvolvimento devem ganhar maior flexibilidade para a definição de seus níveis de apoio doméstico. Esses países deveriam ser autorizados a aumentar seu nível de apoio de minimis de 10% para 20%.
→ Os países desenvolvidos devem ser proibidos de utilizar a Cláusula de Salvaguarda Especial (Artigo 5 do Acordo sobre Agricultura), que deveria, no entanto, estar aberta a todos os países em desenvolvimento, que poderiam invocá-la com base em situações de preços baixos ou de excesso de quantidades.
Por fim, a proposta de criação da Caixa de Desenvolvimento deve ser complementada com a proibição de qualquer forma de dumping e com a eliminação imediata de todas as formas de subsídios às exportações (diretos ou indiretos) por parte dos países desenvolvidos.
2. A elaboração de uma proposta de Caixa de Desenvolvimento avançou ainda mais com o texto preparado por Duncan Green da Cafod -a agência de desenvolvimento da Igreja Católica da Inglaterra e de Gales- e por Shishir Priyadarshi, da organização intergovernamental South Centre, no final de 2001, tendo como pontos de partida a Proposta de junho de 2000, apresentada anteriormente, e o Non Paper on ‘Food Security’ submetido, por um grupo de países, ao Comitê de Agricultura da OMC em julho de 20017.
Para Green e Priyadarshi, a “Caixa de Desenvolvimento” tem de ser encarada como uma forma de operacionalização, no Acordo Agrícola, de medidas concretas de fortalecimento e de ampliação do tratamento especial e diferenciado concedido aos países em desenvolvimento. Como tal, a definição de sua estrutura básica e das propostas específicas a serem sugeridas depende da consideração de quatro questões que os autores consideram fundamentais (pp. 9-11).
(1a) A Caixa de Desenvolvimento deve ser implementada no nível nacional ou em um nível sub-nacional? Em particular, seu objetivo deve ser capacitar os governos para darem um apoio especial aos agricultores mais pobres (que os autores chamam, seguindo o Acordo sobre Agricultura, de agricultores de baixa renda e pobres em recursos)?
A posição assumida por Green e Priyadashi é que, não obstante a preocupação mais ampla com a segurança alimentar e as condições de vida no meio rural nos países em desenvolvimento, a Caixa de Desenvolvimento deve criar condições
para que o Acordo sobre Agricultura auxilie os governos a apoiarem os atores mais fracos e vulneráveis. Nesse sentido, é importante separar e dar prioridade às necessidades específicas dos agricultores mais pobres, distinguindo-as claramente dos interesses dos grandes agricultores e do agribusiness.
(2a) A importância da produção alimentar doméstica (em lugar da dependência das importações de alimentos) para o desenvolvimento rural e a segurança alimentar.
As projeções da FAO e do International Food Policy Research Institute sugerem
que nos próximos 20 anos a quase totalidade do aumento da demanda mundial de alimentos virá dos países em desenvolvimento. Essa situação poderá representar um enorme estímulo à redução da pobreza e ao desenvolvimento desses países se os agricultores domésticos, especialmente os mais pobres, forem capazes de suprir parte considerável dessa demanda aumentada.
(3a) O impacto da Caixa de Desenvolvimento sobre a pobreza.
Existe a preocupação de que a Caixa de Desenvolvimento, ao dar tratamento especial aos pequenos produtores, não prejudique outros tipos de consumidores, como os pobres urbanos, através de preços de alimentos mais elevados.
(4a) O que atende melhor os interesses dos países em desenvolvimento, propostas gerais ou específicas para a Caixa de Desenvolvimento?
Segundo os autores, a criação de uma Caixa de Desenvolvimento visa “fornecer aos países em desenvolvimento a flexibilidade requerida para fortalecer a produção doméstica para o consumo interno e para tomar outras medidas que possam ser necessárias para proteger o nível de vida de seus agricultores” (p. 12). Seu objetivo mais amplo é, então, sugerir disposições específicas que, dentro do possível, distorçam minimamente o comércio e, ainda assim, sejam capazes de propiciar aos países em desenvolvimento a flexibilidade requerida para implementar políticas que busquem reduzir a pobreza e obter um desenvolvimento sustentável.
Essas opções levam, de acordo com os autores, aos seguintes parâmetros amplos (p. 12).
1. A proposta de Caixa de Desenvolvimento aplica-se apenas aos países em desenvolvimento. Por essa razão, a proposta é denominada “Caixa de Desenvolvimento” e não “Caixa de Segurança Alimentar”, que poderia ser vista como incluindo interesses dos países desenvolvidos. Igualmente, os argumentos sobre multifuncionalidade podem ter seus méritos, “mas não devem ser confundidos ou combinados com os interesses e com os problemas específicos dos pobres rurais dos países em desenvolvimento” (p. 12).
2. A proposta de Caixa de Desenvolvimento pretende aumentar a flexibilidade e não prescrever políticas específicas. As significativas diferenças existentes entre os países em desenvolvimento são respeitadas, daí que a ênfase não é posta na indicação de disposições específicas de políticas, mas sim na viabilização de uma maior flexibilidade para os países em desenvolvimento que lhes permita dar prioridade ao desenvolvimento rural e definir a estratégia melhor adaptada às diferentes situações concretas.
3. O foco principal da proposta de Caixa de Desenvolvimento são os agricultores mais pobres, ou de baixa renda e pobres em recursos. Isso significa que o foco do acesso ao mercado será posto nos cultivos produzidos por esses agricultores, bem como a maior flexibilidade no manejo do apoio doméstico será atribuída ao suporte desse tipo de agricultores.
4. O foco principal da proposta de Caixa de Desenvolvimento são os ‘cultivos para a segurança alimentar’, definidos como os cultivos (e os produtos de origem animal relevantes) que são ou alimentos básicos no país considerado ou constituem-se nas principais fontes de renda dos agricultores de baixa renda e pobres em recursos. Trata-se, segundo os autores, de produtos destinados basicamente ao mercado interno, o que garante que os efeitos da Caixa de Desenvolvimento sobre distorções de comércio sejam mínimos.
Em conformidade com esses parâmetros globais, os objetivos da Caixa de Desenvolvimento são (p. 13):
i. proteger os agricultores mais pobres, de baixa renda e pobres em recursos, dos surtos de importação de produtos alimentares baratos e subsidiados;
ii. proteger e fortalecer a eficiência e a capacidade dos países em desenvolvimento produzirem alimentos domésticos, particularmente de produtos básicos;
iii. manter e ampliar o emprego existente e as oportunidades de melhoria das condições de vida dos pobres rurais; e
iv. promover um melhor escoamento da produção excedente dentro do país.
Por fim, os autores apresentam alguns instrumentos específicos que deveriam estar incorporados na Caixa de Desenvolvimento para permitir sua utilização efetiva como uma forma de implementação do tratamento especial e diferenciado concedido aos países em desenvolvimento, quanto aos compromissos acordados em relação ao acesso ao mercado e ao apoio doméstico (pp. 13-14).
A. Instrumentos referentes ao acesso a mercados
1. Nos países em desenvolvimento, os cultivos básicos para a segurança alimentar devem estar isentos de compromissos de redução. Esse approach pode ser implementado através do método da “lista negativa”, onde estão nominados os cultivos básicos que devem ser excluídos dos compromissos de redução. O Anexo 5 do Acordo sobre Agricultura já estabelece o precedente para a distinção entre cultivos básicos de alimentação e outros cultivos.
2. Renegociação dos compromissos tarifários baixos em relação aos cultivos considerados indispensáveis para a segurança alimentar do país;
3. Um Dispositivo de Salvaguarda Especial revisado deve estar disponível para todos os países em desenvolvimento como parte do Acordo sobre Agricultura. Essa cláusula especial permitiria a introdução de medidas de proteção adequadas, inclusive quaisquer instrumentos que sejam necessários para enfrentar surtos de importação de alimentos básicos ou de produtos que potencialmente possam substituir os cultivos locais destinados à segurança alimentar de um país.
4. Os países que tenham um apoio doméstico total ao nível de minimis ou abaixo dele, devem ser autorizados a manter níveis apropriados de compromissos tarifários, como uma medida especial e diferenciada justificada por suas necessidades de desenvolvimento e de segurança alimentar e pela existência de grandes distorções nos mercados internacionais. Os compromissos de redução dos países em desenvolvimento deveriam estar condicionados a diminuições nos pagamentos feitos pelos países desenvolvidos, especialmente através da restrição ao apoio que distorce o comércio.
5. Os países desenvolvidos deveriam considerar a possibilidade de estabelecer acesso preferencial em seus mercados aos produtos oriundos de agricultores pobres, de baixa renda e pobres em recursos.
B. Instrumentos referentes ao apoio doméstico
1. O Artigo 6.2 do Acordo sobre Agricultura (dispensa dada aos países em desenvolvimento para utilização do apoio doméstico) deve ser tornado permanente para permitir o apoio dos países em desenvolvimento a seus agricultores de baixa renda e pobres em recursos. Outras medidas adicionais de apoio doméstico devem ser autorizadas para (a) promover a integração dos produtores pobres, através do crédito subsidiado ou de outras medidas de reforço à comercialização; (b) incrementar a produção doméstica de cultivos de alimentação básica como uma percentagem do consumo total; (c) facilitar, através de gastos relativos aos custos de transporte, o deslocamento da produção de alimentos de regiões excedentes para outras deficitárias de um país.
2. As situações em que ocorre apoio negativo a produtos específicos em um país em desenvolvimento devem ser compensadas por apoio não produto-específico positivo.
3. Tendo em vista propósitos de segurança alimentar, o apoio produto e não-produto específico deveria poder exceder os níveis de minimis existentes. Essa proposição também pode ser substituída por outra que autoriza um nível de minimis mais elevado para países com Medida Global de Ajuda (MGA) baixa ou igual a zero.
4. A caixa verde do Acordo (Anexo 2, parágrafo 13) já isenta os programas regionais de assistência do cálculo da MGA, desde que todos os produtores sejam elegíveis para receber esse tipo de ajuda. A proposta de Duncan e Priyadarshi é que tal isenção seja revista de modo que os governos dos países em desenvolvimento possam concentrar seu apoio em um determinado segmento de agricultores, os produtores de baixa renda e de parcos recursos, quando isso for julgado necessário para a implementação de estratégias de redução da pobreza nacional.
5. O Artigo 13, a chamada Cláusula da Paz, não deve ser renovado, mas as medidas adotadas pelos países em desenvolvimento em conformidade com o Anexo 2 (a Caixa Verde) e o Artigo 6 deveriam ser isentas da possibilidade de contestação.
6. Os governos dos países em desenvolvimento deveriam ser autorizados a comprar, a preços estáveis (e não aos preços mundiais), produtos indispensáveis à segurança alimentar para sua distribuição pública.
3. Por fim, encerramos essa apresentação geral da proposta de Caixa de Desenvolvimento chamando atenção para duas observações.
(1a)Esperamos que a argumentação anterior tenha sido suficiente para deixar claro que a reivindicação principal e prioritária dos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento nas negociações para a reforma do Acordo sobre Agricultura da OMC deve ser a reintrodução vigorosa, abrangente e coerente da concessão de tratamento especial e diferenciado a esses países na normativa do Acordo. Isso significa a inclusão de um outro princípio para fundar as negociações em torno das relações comerciais internacionais, o princípio do desenvolvimento, com o objetivo de, por um lado, contrabalançar os efeitos nefastos que a liberalização comercial tende a produzir sobre os agricultores familiares dos países em desenvolvimento, e, por outro, criar condições para que esses países afirmem sua capacidade de fazer opções e de implementar políticas de desenvolvimento rural sustentável, que viabilizem o fortalecimento de sua agricultura familiar, a redução das desigualdades sociais e a eliminação da pobreza.
Nessa perspectiva mais ampla, a proposta de Caixa de Desenvolvimento deve ser encarada como uma, e apenas uma, forma particular de operacionalização de medidas concretas de fortalecimento e de ampliação do tratamento especial e diferenciado a ser concedido aos países em desenvolvimento. Assim, é perfeitamente possível desenhar outras formas de operacionalização do princípio do desenvolvimento como fundador das relações comerciais internacionais e chamá-las de “Caixa de Segurança Alimentar” ou de outro nome que venha a ser considerado mais adequado. O importante é que a escolha da forma específica de operacionalização que vai ser adotada não pode estar baseada apenas em suas virtudes técnicas, mas deve enfatizar sua capacidade política de construir um consenso em torno da proposta, que lhe habilite mobilizar o maior número possível de países subdesenvolvidos e em desenvolvimento em torno dela.
(2a) Por mais bem sucedida que venha a ser a proposta de fortalecimento do tratamento especial e diferenciado aos países em desenvolvimento, os efeitos da implementação do Acordo Agrícola sobre a agricultura e o meio rural desses países continuarão sendo, em geral, negativos, ou não produzirão os resultados positivos que a reforma poderia potencializar, se não forem eliminados os outros elementos que distorcem a normatividade do Acordo em favor dos países desenvolvidos, atribuindo-lhes na prática um tratamento especial e diferenciado.
Isso quer dizer que é necessário, por um lado, continuar insistindo na abertura real dos mercados dos países desenvolvidos, na redução dos picos e da escalada tarifários para os produtos oriundos dos países em desenvolvimento, e na eliminação dos subsídios às exportações dos países da OCDE. E que é preciso, por outro, lutar por uma diminuição considerável do apoio doméstico e pela eliminação completa das chamadas caixas verde e azul e do Artigo 13 do Acordo, que sacramentam de maneira contundente as distorções existentes no sistema mundial de comércio, ao deslocar, na prática, a concessão de tratamento especial e diferenciado dos países em desenvolvimento para os países desenvolvidos.
Os subsídios do Anexo 2 do Acordo Agrícola, declarados oficialmente pelos países, aumentaram na União Européia de 9 bilhões de ECU em 1986-88 para 22 bilhões de ECU em 1996 (cerca de 144%), enquanto nos Estados Unidos a elevação, no mesmo período, foi de cerca de 116%, passando de US$ 24 bilhões para US$ 52 bilhões. Dados da FAO indicam que em 1996 os países em desenvolvimento participaram em apenas 12,5% (US$ 15,8 bilhões) no total declarado de apoio doméstico fornecido através de medidas permitidas pelo Anexo 2 (US$ 126,7 bilhões), enquanto Estados Unidos, União Européia e Japão detinham, em conjunto, cerca de 83% desse total (US$ 105,2 bilhões)8.
Diante dessa situação, um conjunto de países em desenvolvimento defende -em proposta mencionada na nota de pé de página 8- a eliminação das caixas verde e azul e sua substituição por uma “Caixa de Subsídios Gerais” que passaria a conviver, no Acordo Agrícola da OMC, com uma Caixa de Desenvolvimento do tipo proposto anteriormente9.
3. O Brasil e a Proposta de Caixa de Desenvolvimento
O Governo Brasileiro tem endossado a posição do Grupo de Cairns (e também norte-americana) contrária à proposição de incluir uma Caixa de Desenvolvimento no Acordo sobre Agricultura, comportamento que corresponde às opções de política comercial do país que o têm levado ao habitual alinhamento automático com o referido grupo. É preciso, no entanto, verificar o significado e a relevância desta proposição no contexto atual das negociações internacionais, 'abrir a caixa' para avaliar os instrumentos sugeridos pelos seus proponentes e, mais do que uma mera posição contrária ou favorável ao mecanismo da "caixa", explorar as alternativas que atendam os objetivos maiores desta proposição, que são a segurança alimentar e o desenvolvimento rural.
Para cumprir com estes propósitos, a análise a seguir procura responder às seguintes questões:
1. que problemas e riscos estão presentes nas diretrizes que orientam a política comercial brasileira e a atuação do país nas negociações agrícolas no âmbito da OMC?
2. qual a pertinência para a realidade brasileira dos instrumentos contidos na proposição de uma Caixa de Desenvolvimento, com vistas à promoção de estratégias de desenvolvimento mais eqüitativas, sustentáveis e com segurança alimentar ?
3. como contemplar, adequadamente, a agricultura familiar enquanto grupo social afetado, direta e indiretamente, pelos rumos da política comercial brasileira?
A primeira questão nos remete às relações entre política comercial, centro da estratégia brasileira, e políticas de desenvolvimento, foco principal dos defensores da Caixa de Desenvolvimento. Desde a década de 1980, a política comercial mantém tensões permanentes e mesmo conflitos com a ótica de desenvolvimento em razão da primazia atribuída ao comércio internacional nas definições estratégicas do Brasil e da maioria dos países do Terceiro Mundo. A opção por uma inserção internacional fundada na liberalização comercial, portanto, passiva e dependente dos rumos do comércio internacional, substituiu, quase que integralmente, a adoção de estratégias ativas de desenvolvimento formuladas com algum grau de autonomia, às quais se subordinaria o comércio internacional. Esclareça-se, desde logo, que a afirmação precedente não pretende desconhecer o contexto atual de maior abertura externa das economias e das sociedades, nem muito menos reproduzir padrões anteriores de desenvolvimento, senão que supõe possível adotar um comportamento soberano em matéria de desenvolvimento sem deixar de beneficiar-se do maior intercâmbio comercial, científico e cultural entre os países.
Entre as principais manifestações do referido conflito no caso brasileiro, mencione-se:
a) a abertura unilateral e indiscriminada da economia não acompanhada de instrumentos de proteção frente às oscilações dos preços internacionais e contra a prática de dumping, e com políticas de reconversão produtiva limitadas e meramente reativas como no caso mais notório do Mercosul;
b) o barateamento das importações promovido pelas políticas tarifária e cambial, as quais absorveram fatias do mercado doméstico e, principalmente, tornaram-se referência na formação dos preços internos, sem se dispor de instrumentos de proteção de mercado num contexto de restrição da demanda alimentar por razões de renda10;
c) as restrições para o fornecimento de crédito e de apoio mercantil em condições favorecidas aos pequenos produtores por razões fiscais e como decorrência do enfoque assentado no princípio da "distorção de comércio".
Pode-se afirmar que o Acordo sobre Agricultura gerou duas assimetrias simultâneas e, mesmo, complementares no sentido de obedecerem a lógicas similares e não serem antagônicas entre si. A primeira assimetria manifesta-se entre os países desenvolvidos enquanto principais beneficiários do Acordo sobre Agricultura no tocante à proteção dos seus mercados e à promoção das suas exportações, e os países em desenvolvimento que abriram seus mercados (alguns, como o Brasil, de forma unilateral) e pouco se beneficiaram com o acordo em termos do crescimento de suas exportações. Estes últimos países tornaram-se, na sua maioria, importadores líquidos de produtos agrícolas. O Brasil não chegou a tanto, ao contrário, seu comércio exterior agrícola apresentou saldo crescente em valores absolutos, porém, com crescimento das importações em ritmo mais elevado que o das exportações em boa parte dos anos 1990 (Maluf, 2.000b).
Neste ponto, há que incluir o papel da política cambial, fator tão ou mais importante que as vantagens comparativas e competitivas na determinação do desempenho comercial dos países em desenvolvimento. No caso do Brasil, o câmbio valorizado explica em grande medida as diferenças de ritmo entre as exportações e as importações na década de 1990,
assim como a desvalorização cambial está na base da recuperação das exportações pós-1999. Vale dizer, no curto e médio prazos, os fundamentos e promessas do livre-comércio podem ficar comprometidos pelos rumos da política cambial, por sua vez, prisioneira dos requisitos das políticas de ajuste estrutural e de estabilização monetária. No longo prazo, ganham maior relevância os fatores técnico-produtivos e comerciais, contudo, sem que se possa supor o estabelecimento de um comércio internacional regido pelos princípios do 'livre-cambismo'.
A segunda assimetria gerada pelo Acordo sobre Agricultura se verifica no interior dos países em desenvolvimento, entre a agricultura de exportação beneficiária dos ganhos de mercado resultantes da ainda limitada liberalização comercial, e a maior parte da agricultura de base familiar que recebe o impacto da abertura da economia para o exterior e quase não se beneficia do aumento das exportações11. Em recente avaliação da política adotada no Brasil nos anos 90, Melo (2.001) destaca os efeitos-substituição na produção (soja versus milho, feijão, mandioca e arroz) e no consumo (barateamento do trigo e derivados versus arroz-feijão, batata e farinhas de mandioca e milho), este último especialmente importante para a agricultura familiar12, além da redução nos custos dos insumos importados.
O comprometimento da rentabilidade do setor agrícola promovido pela política agrícola do período foi mais acentuado para a agricultura familiar, através da redução dos preços recebidos por estes agricultores a uma taxa anual média elevada (4,74%) e mais intensa que a dos produtos da agricultura patronal. A acentuada redução nos preços recebidos não impediu o crescimento da produção per capita, fortemente puxado pelos produtos animais. Este aumento esteve associado, no caso dos produtos vegetais, ao crescimento da produtividade por área, com decréscimo na área total e no número total de estabelecimentos. Para este autor, o aumento de produtividade e a redução nos preços dos insumos explicam, via redução nos custos de produção, o aumento da produção num contexto de preços recebidos e rentabilidade decrescentes. O autor sugere que os maiores beneficiários daquela política foram os consumidores.
A avaliação de Melo (2001) confirma o que se disse, anteriormente, sobre a centralidade do efeito-preço entre os impactos resultantes da abertura comercial, ao lado da ocupação direta de fatia significativa do mercado doméstico existente (trigo e leite) e mesmo sua ampliação através do efeito-substituição no consumo possibilitado pelo barateamento relativo do produto importado (trigo). Porém, é preciso ir além nesta avaliação, a começar por chamar a atenção para o caráter excludente da política que se expressou na significativa redução do número de estabelecimentos, com benefícios restritos a uma pequena parcela deles13 . O autor não toca na questão do grau de auto-suficiência produtiva nacional, abordada adiante, mas chama a atenção para os riscos do baixo nível dos estoques de estabilização14.
Se adicionarmos ao quadro anterior os limites para a ampliação do mercado doméstico de produtos agroalimentares, principalmente pelas restrições de renda de parcela importante da população, ganha relevância a adoção de uma política de mercado para a agricultura familiar. A propósito, chama a atenção o fato da Caixa de Desenvolvimento e de outras proposições de tratamento especial e diferenciado no Acordo sobre Agricultura colocarem ênfase no apoio para o acesso ao mercado doméstico pelos pequenos produtores, ao mesmo tempo em que alertam para a ilusão subjacente à perspectiva de ter acesso significativo aos mercados dos países desenvolvidos, alimentada pelos que concentram seus esforços na demanda pela abertura destes mercados.
Ao contrário do esperado pelos ideólogos da liberalização comercial, os resultados da Rodada Uruguai do GATT e as atuais tendências no âmbito do Acordo sobre Agricultura têm levado a uma logística mais complexa e competitiva de estabelecimento de relações comerciais e a esforços dirigidos de conquista de novos mercados, em lugar de um ambiente de liberalização generalizada e de competição aberta. Além de sofrer os já mencionados impactos da abertura comercial brasileira, para que a pequena agricultura de base familiar participe de forma significativa no esperado aumento das exportações requer-se não apenas sua capacitação para atender às exigências de conformidade e qualidade dos produtos em mercados específicos, mas também que seus interesses logrem se expressar institucionalmente na complexa política comercial antes referida (Maluf, 2.000a).
Por último, as tensões e conflitos entre a política comercial e as políticas de desenvolvimento têm uma implicação particular para a segurança alimentar, tema especialmente importante já que o objetivo da segurança alimentar figura, ao lado do desenvolvimento rural, como as duas principais justificativas para a inclusão do "tratamento especial e diferenciado" no Acordo sobre Agricultura e para a proposição de uma Caixa de Desenvolvimento. Não obstante, vários analistas chamam a atenção para a ausência, muito significativa, no Acordo sobre Agricultura de uma definição de segurança alimentar e dos instrumentos e regras que lhe corresponderiam. Mais remota, ainda, seria a admissão pelos países membros da OMC, os Estados Unidos à frente, do enfoque da segurança alimentar como uma expressão do direito humano à alimentação15.
O objetivo da segurança alimentar aparece, freqüentemente, associado à produção doméstica de parcela significativa dos principais alimentos consumidos pela população. Esta posição representa uma resistência às visões -entre elas, a da FAO e da OMC- que vêem mais sentido econômico na adoção da “política mais flexível” da autocapacidade alimentar (food self-reliance), que supõe especialização produtiva e maior importância do comércio internacional, em detrimento da estratégia "rígida" da auto-suficiência produtiva (food self-sufficiency). A propósito, Maluf (2.000b) considera irreal16 e conceitualmente questionável a contraposição entre uma estratégia voltada para a auto-suficiência e uma baseada na autocapacidade, assim formulada para sustentar a adoção dessa última como a mais adequada17. As razões que aponta são: o equívoco quanto à natureza dos chamados ‘mecanismos de mercado’, colocando o abastecimento alimentar sob o domínio de formas de regulação privada com pouco, por vezes nenhum, sentido público; o desconhecimento da importância específica (econômica, política e cultural) da produção doméstica de alimentos, um dos eixos ordenadores das estratégias de desenvolvimento comportando variadas combinações com o comércio internacional dos produtos agroalimentares; e o fato do comércio internacional, como tal, estar longe de constituir-se em fonte confiável de segurança alimentar.
Embora incluída entre as chamadas considerações não comerciais da agricultura, a segurança alimentar, como mencionado em fórum internacional de discussão sobre este tema (Bernard, 2001), tem a característica especial de não ser inteiramente não comercial pois liga-se à função primária da agricultura que é a produção remunerada pelo mercado. Argumento análogo é utilizado por Mahé (2001), para quem a segurança alimentar foi incluída "meio forçadamente" na definição da multifuncionalidade da agricultura já que ela tem existência própria. Contudo, considera-se necessária a intervenção do Estado pelo fato da segurança alimentar conter uma dimensão de bem público que o mercado é incapaz de preencher.
Passemos, agora, à questão referente à pertinência para a realidade brasileira dos instrumentos contidos na proposição de embutir uma Caixa de Desenvolvimento no Acordo sobre Agricultura, com vistas à promoção de estratégias de desenvolvimento mais eqüitativas, sustentáveis e com segurança alimentar. Desde logo, esta proposição vem sendo sustentada, principalmente, por países de porte pequeno que, por um lado, têm inserção internacional limitada em termos do montante e da diversificação da sua pauta de exportação e, por outro lado, sofrem significativo impacto das importações de alimentos (secundadas pelas doações) em sua estrutura produtiva doméstica. Não raro, os documentos
que sustentam esta proposição partem da dicotomia "agricultura comercial" (para exportação) e "agricultura de subsistência" (cujos excedentes são destinados para o mercado interno), sugerindo que a agricultura destes países divide-se em dois segmentos distintos e relativamente separados. Neste quadro, ainda que as exportações lhes sejam uma fonte vital de renda (e de divisas) face aos limites do mercado interno, a proposição da "caixa" parece derivar da intenção de rever a relação entre comércio exterior e as estratégias de desenvolvimento dos países, que incluiriam como elemento essencial o apoio aos pequenos produtores no acesso ao mercado interno.
A propósito, cabe abrir um parêntesis para nos referirmos à situação no mínimo insólita de haver, até o momento, dois ministérios encarregados da agricultura e das questões rurais no Brasil. O Ministério da Agricultura tornou-se o órgão dos grandes produtores e corporações agroalimentares e se ocupa, basicamente, dos negócios relativos ao comércio exterior. O Ministério do Desenvolvimento Agrário reúne os programas concernentes à agricultura familiar e à reforma agrária. Esta coexistência não está isenta de alguma dicotomia e conflito no discurso e nas práticas governamentais quanto ao padrão de ocupação do espaço social agrário. A expansão do segmento exportador, promovida pelo Ministério da Agricultura, não se faz sem repercussões negativas em termos sociais e ambientais sobre os pequenos agricultores -eixo da intervenção do Ministério do Desenvolvimento Agrário- e, claro, sobre o conjunto da sociedade. Os programas voltados exclusivamente para os pequenos produtores deste último ministério e as possibilidades de sobrevivência destes produtores não estão isentas da 'sobredeterminação' das políticas comercial, cambial e monetária antes abordadas, apoiadas pelo Ministério da Agricultura. Em outras palavras, no Brasil, a referida tensão entre políticas comerciais para a exportação (como parte das políticas de ajuste) e a adoção de políticas ativas de desenvolvimento agrícola e rural manifesta-se, mesmo, no nível institucional.
A realidade brasileira é marcada pela macroeconomia própria dos grandes países, assim considerados por sua extensão geográfica e contingente populacional. Integrante do grupo dos grandes exportadores agrícolas e com uma pauta relativamente diversificada e comércio multilateral, o Brasil tem uma dinâmica econômica assentada, fortemente, na existência de um mercado doméstico avantajado. Mercado, aliás, que atua como um dos fatores que contribuíram para que o país adquirisse competência exportadora em vários produtos (como no conjunto grãos-rações-carnes). A dificuldade das exportações, sobretudo as agrícolas, se constituírem em fator suficiente para assegurar um crescimento econômico sustentado comprova o anterior. Quanto às importações, já se mencionou serem localizados seus impactos diretos nos mercados e mais importantes os indiretos via mecanismo de preços.
Essa ressalva inicial não invalida, senão que informa a avaliação dos instrumentos da Caixa de Desenvolvimento em face da realidade brasileira. O perfil de grande país permitiria esperar uma maior propensão a subordinar a política comercial aos desígnios de estratégias nas quais o mercado doméstico cumpriria papel destacado, porém, isto não tem se verificado na última década reforçando a legitimidade da avaliação aqui feita. Não carece insistir na amplitude dos típicos problemas de desenvolvimento enfrentados pelo Brasil, particularmente, no tocante à pobreza rural e à segurança alimentar.
Um aspecto preliminar da proposição da "caixa" é a sua defesa não ser aplicada aos países desenvolvidos, enquanto que nos países em desenvolvimento ela se destinaria apenas aos pequenos agricultores, excluindo-se dos benefícios os seus próprios integrantes do agronegócio (Green & Griffith, 2001). Ambas as condições enfrentam, de fato, as duas assimetrias geradas pelo Acordo sobre Agricultura que apontamos anteriormente. Enquanto parece-nos óbvia a exclusividade da "caixa" para os países em desenvolvimento, a focalização dos beneficiários no interior destes países tem implicações próprias a cada um deles. No caso do Brasil, entre outras, mencione-se as interfaces ou superposições que se verificam entre as atividades dirigidas para a exportação e para o mercado interno (complexo grãos-rações-carnes), o grande contingente de agricultores familiares integrados às agroindústrias que atendem a ambos mercados (avicultura, suinocultura, etc.), e as recentes iniciativas de associações de pequenos agricultores de exportar sua produção (frutas tropicais, produtos típicos, etc.). Estas características tornam difícil a focalização com base no critério do tipo de produto ou do seu destino, antes requerendo instrumentos que discriminem por tipo de agricultor.
Faz parte da proposição da "caixa" autorizar a subvenção das exportações por parte dos países em desenvolvimento, porém, na visão de comentaristas, este é o item menos desenvolvido da proposta pois se refere à agricultura comercial e afeta apenas indiretamente a segurança alimentar dos países em desenvolvimento. Nota-se, aqui também, a diferenciação entre uma agricultura comercial e de subsistência pouco adequada ao caso do Brasil e de outros países em que a agricultura de base familiar tem um componente mercantil importante, em alguns casos conectado ao comércio exterior.
Observação análoga à que fizemos para a diferenciação interna dos produtores beneficiários aplica-se à proposta da Caixa de Desenvolvimento, no sentido de cada país apresentar uma "lista positiva" dos seus produtos que quer ver submetidos à disciplina comercial. Ela é correta em sua pretensão de questionar o livre comércio como princípio geral e absoluto de organização da produção dos alimentos, porém seria preciso estabelecer a diferenciação dos agricultores a serem beneficiados mais do que apenas elencar os produtos a serem objeto de medidas especiais. Vale dizer, para implementar a perspectiva de incluir uma "caixa" que preserve dos compromissos internacionais o suporte doméstico concedido aos setores considerados estratégicos e proteja os cultivos-chave para a segurança alimentar, haveria que mesclar ambos os critérios -produtores e produtos.
Aqui se coloca a questão relativa ao financiamento dos objetivos pretendidos pela proposta da Caixa de Desenvolvimento, bem como pelo enfoque da multifuncionalidade da agricultura, em termos dos mecanismos e instrumentos correspondentes. Os debates recentes têm apontado para os problemas associados tanto ao financiamento através dos mecanismos de mercado, quanto às transferências de renda com base em fundos orçamentários. A alternativa "via mercado" significa que a promoção dos pequenos produtores dependeria deles serem adequadamente remunerados por suas atividades produtivas, colocando-se novamente os limites (de renda) pelo lado da demanda doméstica em termos do volume absorvido e do nível dos preços, num contexto de abertura comercial, como já observado. Nos países desenvolvidos, é menos intenso o conflito que a proteção do mercado contra as importações pode gerar entre produtores e consumidores se ela resultar em elevação dos preços domésticos, por serem menores tanto o peso das matérias primas no valor final quanto o peso dos gastos com alimentação no gasto total das famílias. Este pode ser um dos empecilhos para o financiamento "via mercado" dos pequenos produtores nos países em desenvolvimento, mecanismo tão mais necessário quanto maiores forem as restrições orçamentárias que afetam a alternativa abordada a seguir.
A alternativa de implementar programas de transferência de renda, com a adoção de instrumentos de apoio análogos aos dos países desenvolvidos, defrontar-se-ia com as conhecidas restrições fiscais, agravadas pela contenção de gastos requerida pelos planos de ajuste estrutural impostos aos países do Terceiro Mundo em geral. A propósito, como lembram comentaristas, o mecanismo do tratamento especial e diferenciado não foi eficaz justamente pelas restrições orçamentárias nos países em desenvolvimento, e pela incoerência entre a orientação da OMC e a redução nos gastos internos exigida dos planos de ajuste estrutural propugnados pelo Banco Mundial e FMI.
Note-se a interdependência existente entre as trajetórias e opções dos países desenvolvidos e em desenvolvimento a respeito das considerações não comerciais associadas à agricultura. Os países desenvolvidos têm caminhado na direção de financiar os aspectos não comerciais e a multifuncionalidade da agricultura pelo mecanismo das transferências orçamentárias (apoios desvinculados da produção, previstos na "caixa verde"), em simultâneo à retirada gradativa dos subsídios de preços recebidos pelos produtores. Caso esta retirada venha a elevar os preços domésticos nestes países, poderia haver um benefício para os setores exportadores dos países em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, a eventual supressão das subvenções às exportações e o fim do dumping poderiam atuar em sentido inverso, deprimindo os preços internos pela elevação da oferta daí resultante, o que tem levado analistas europeus a sugerirem que tais retiradas sejam acompanhadas do gerenciamento da oferta interna nos países do Norte18.
Fica subentendido que a Caixa de Desenvolvimento rejeita a adoção da alternativa do financiamento 'via mercado' como diretriz principal (acompanhada de instrumentos provisórios de suporte aos pequenos produtores), caminho preferido pelos defensores do livre-cambismo. Os mercados talvez assegurem a manutenção de uma parcela daqueles produtores, porém, isto significaria prosseguir com o processo de exclusão social e de êxodo rural característico da chamada "modernização da agricultura". A preservação da pequena e média produção agroalimentar enquanto segmento estratégico requer instrumentos na área do crédito e do acesso aos mercados domésticos que, inevitavelmente, seriam enquadrados na categoria dos que provocam efeitos distorsivos no comércio, daí ser esta noção também rejeitada como referência para a classificação das políticas de suporte doméstico. No dizer dos proponentes da "caixa", há que autorizar a ajuda permanente aos produtores de baixa renda (crédito preferencial, apoio na comercialização, etc.), e não apenas a ajuda excepcional já autorizada.
Já quanto à mescla dos critérios produtos-produtores, ela implica ir mais além do padrão tradicional de política agrícola de concessão de crédito, cujas condições (prazos e juros) eram diferenciadas por produtos e por produtor estratificado segundo a renda do seu estabelecimento. É preciso ter conta a natureza das atividades desenvolvidas pela agricultura familiar, isto é, considerar a unidade familiar no seu conjunto e não apenas a produção agrícola dela resultante (limite ainda presente nas linhas do PRONAF), bem como sua inserção num território determinado (para o que pode contribuir a noção de multifuncionalidade da agricultura). A combinação de ambos os mecanismos - mercado e transferências orçamentárias - parece constituir a melhor alternativa, como, aliás, já fazem as políticas agrícolas dos EUA e União Européia.
As demais medidas sugeridas pela proposição da Caixa de Desenvolvimento não parecem envolver particularidades relevantes no caso brasileiro, e nem pontos de controvérsia outros que não o enfrentamento com o enfoque do "livre-cambismo". Parece-nos correto prever a permissão para que os países em desenvolvimento aumentem suas tarifas em face do aumento de importações ruinosas, bem como isentem da cláusula de minimis a importação dos produtos considerados básicos para a segurança alimentar, inclusive com a revisão da "cláusula de sobrevida" dos acordos frente a importações massivas de produtos substitutos daqueles considerados básicos. Em sentido oposto, a proposição da “caixa” sustenta que os países desenvolvidos devem aumentar a cláusula de minimis de 10 para 20%, que seja interditada a cláusula de salvaguarda especial, e que o suporte interno concedido por estes países aos seus produtores seja limitado à 10% da produção.
Por fim, cabe mencionar as semelhanças entre os objetivos da proposição da Caixa de Desenvolvimento e os da "Caixa de Segurança Alimentar" encaminhada por um grupo de países liderados pela Índia. Esta última propõe, em termos gerais, retirar do Acordo sobre Agricultura as medidas de estímulo à produção para consumo doméstico, e, do compromisso de redução, aquelas destinadas a combater a pobreza e a promover o desenvolvimento rural. Há o receio da utilização da referência à segurança alimentar como justificativa para uma parte específica do acordo, comprometer o entendimento de que este é um objetivo transversal que deve estar contemplado nas diversas partes do mesmo. Neste sentido, o objetivo do desenvolvimento é mais abrangente e permitiria englobar outros elementos que não estejam ligados exclusivamente à segurança alimentar, ao mesmo tempo em que não retiraria a referência à ela nas normas do comércio internacional em geral.
A terceira questão por nós formulada requer explorar alternativas no âmbito do Acordo sobre Agricultura que contemplem, adequadamente, a agricultura familiar enquanto grupo social afetado, direta e indiretamente, pelos rumos da política comercial brasileira. Se nos atermos à abordagem prevalecente nos termos do acordo, tais alternativas dependem da amplitude conferida às considerações não-comerciais sobre a agricultura em contraposição ao livre-cambismo, entre as quais figura a proposição da Caixa de Desenvolvimento e, também, o enfoque da multifuncionalidade da agricultura 19. Indo mais além, para considerar adequadamente os pequenos produtores e a agricultura familiar em face do comércio exterior, torna-se necessário adicionar à ótica dos impactos predominante no atual Acordo sobre Agricultura e suas atuais "caixas", a ótica das possibilidades que é própria das políticas ativas de desenvolvimento.
Nesta, como em outras questões, tem ficado cada vez mais evidente a diferença de fundo que contrapõe aqueles para quem o livre comércio constitui objetivo último e princípio norteador de suas políticas externa e interna, tornando o acesso ao mercado internacional seu foco principal, e aqueles que priorizam objetivos de desenvolvimento econômico e social aos quais o comércio internacional se subordina e para os quais deveria contribuir. Esta diferenciação ganha terreno no plano retórico dos debates internacionais, porém, as alternativas ao livre-cambismo defrontam-se, ainda, com desafios definicionais e obstáculos políticos para se transformarem em guia prático para a ação baseada em outros princípios que não o do comércio como fonte principal de desenvolvimento econômico e social. Desde logo, sugere-se que o Brasil participe do enfrentamento destes desafios e obstáculos, em lugar de limitar-se à única e rígida postura em defesa do livre comércio que, como a realidade vem mostrando à saciedade, não passa de um elemento de retórica.
A mais recente manifestação daquela polarização de posições deu-se nas últimas sessões especiais de negociação centradas nos temas do desenvolvimento e do tratamento especial e diferenciado, em fevereiro de 2002, tendo de um lado os partidários de "mais liberalização com flexibilidade" e de outro os que propugnam por "flexibilidade para proteger e apoiar" (Bridges, 2002)20 . Os EUA e o Grupo de Cairns reafirmaram sua oposição às propostas contidas na Caixa de Desenvolvimento por ferirem o princípio geral, firmado em Doha, de estabelecer compromissos de liberalização do comércio para todos os bens21. A posição da União Européia, embora menos extremada que a anterior, sugere mudar o foco da elevação de tarifas para medidas que incrementem a demanda nos países em desenvolvimento enquanto instrumento mais promissor para a ampliação do comércio, elevando-se o nível mínimo de subsídios domésticos isentos do compromisso de redução no Acordo sobre Agricultura.
Assim, os defensores da Caixa de Desenvolvimento foram contestados com argumentos que, ao reafirmarem os princípios gerais firmados em Doha, pretendem evitar a criação de um "sistema à parte" e permanente para os países em desenvolvimento, sendo favoráveis à adoção de instrumentos temporários e focalizados em lugar de indiscriminados e permanentes. Duas outras questões estiveram, também, presentes nos debates, uma delas sobre a aplicação das considerações não comerciais apenas para os países em desenvolvimento, e a outra quanto à aplicação de novos instrumentos de tratamento especial e diferenciado para todos os países em desenvolvimento ou apenas para grupos específicos dentre eles (Bridges, 2002).
Note-se que a fórmula do tratamento especial e diferenciado adotada no Acordo sobre Agricultura atribui aos respectivos dispositivos o caráter de exceções a serem eliminadas no futuro, em lugar de colocá-los como um componente fundamental do sistema comercial multilateral. Isto é, ela se limita a ampliar os prazos de transição para a aplicação das regras gerais e, quando muito, admite as ajudas financeira e técnica de forma mais permanente (Priyadarshi, 2001). Na sua formulação atual, o tratamento especial e diferenciado faria parte de cada um dos pontos de negociação de modo a contemplar, em cada um deles, as necessidades específicas de desenvolvimento (incluídas a segurança alimentar e o desenvolvimento rural), enquanto que a inclusão de uma Caixa de Desenvolvimento no Acordo sobre Agricultura colocaria em questão o próprio sistema atual de classificação dos apoios adotado por este acordo.
Einarsson (2000) chama a atenção para o risco das proposições da Caixa de Desenvolvimento virem a ser colocadas na mesma categoria das medidas contidas nas caixas azul e verde, isto é, como derrogações que, implicitamente, admitem o princípio do Acordo sobre Agricultura da plena desregulação do comércio no longo prazo22. Documento conjunto ActionAid-CAFOD-OXFAM (2001) sustenta que a caixa verde não é uma alternativa por conter instrumentos de suporte além da capacidade orçamentária dos países em desenvolvimento, e por não prever instrumentos de apoio ao acesso ao mercado doméstico pelos pequenos produtores23. A atual formulação do tratamento especial e diferenciado e as propostas apresentadas nesta direção não contemplam os subsídios focalizados, enquanto que a Caixa de Desenvolvimento é mais focalizada justamente na pobreza (nos agricultores pobres) e nos cultivos de segurança alimentar.
Para que a "caixa" passe de exceção para a condição de princípio geral válido para todos os países, revirando o princípio fundamental do Acordo sobre Agricultura, o referido documento sugere substituir o "direito igual de cada nação exportar para as demais", pelo "direito igual de cada nação escolher como assegurar sua existência". Inclua-se, aqui, a relativização do conceito de distorção no comércio que, como lembra Hardstaff (2002), não pode ser tomado como absoluto pois depende, entre outros, do grau de desenvolvimento de um país. Em CIRAD (2002), propõe-se substituir a referência da "liberalização" (centradas na redução das tarifas e na desvinculação) pelas da lealdade e da cooperação (concorrência eqüitativa, transparência e previsibilidade); admite-se uma distorção leal, mas o fundamental seria a transparência e as respectivas compensações. Sobretudo no caso de uma "política multifuncional" que coloca um problema comercial específico de distorção de comércio, pois engloba um conjunto de serviços de caráter público com forte economia de escopo com a produção que lhes gera (e não apenas um serviço ambiental ou social obtido com instrumentos não distorsivos).24
Uma ampla derrogação permitiria aos países em desenvolvimento excluírem dos compromissos do acordo o(s) segmento(s) das suas agriculturas que queiram escolher, valendo-se do mecanismo de uma lista positiva numa base 'produto por produto'25. A noção de soberania alimentar combinaria os temas da segurança alimentar e do acesso ao mercado em uma única "caixa", embora esta enfatize o apoio à produção alimentar doméstica. Esta solução beneficiaria os "amigos da multifuncionalidade" e o grupo de países em desenvolvimento não exportadores, cujas preocupações não comerciais são similares.
Ultrapassa os propósitos deste texto abordar as complementariedades e conflitos existentes no diálogo Norte-Sul e Sul-Sul sobre as considerações não comerciais no Acordo sobre Agricultura, embora ele seja necessário para um balanço das reais possibilidades de contemplá-las. Algumas observações, contudo, podem ajudar a reflexão que vimos fazendo. A tentativa de estabelecer pontes entre setores progressistas do Norte com seus análogos no Sul tem levado a sugestões interessantes, porém, de execução ainda difícil. Setores dos países desenvolvidos (sobretudo ONGs) sugerem substituir a contraposição países em desenvolvimento versus países desenvolvidos por critérios focados em que tipo de agricultura se pretende proteger e que leve em conta a segurança alimentar.26
Naturalmente, os países em desenvolvimento olham com desconfiança para qualquer iniciativa vinda do Norte, seja pelas políticas efetivamente adotadas pelos países dsenvolvidos, seja pela enorme diferença de possibilidades de ação entre os dois conjuntos de países no tocante à incorporação dos aspectos não-comerciais, enquanto bens públicos, em suas políticas e no próprio acordo27 . Por exemplo, a convergência que se busca significaria tanto ampliar a não utilização pelos países desenvolvidos dos atuais instrumentos que os países em desenvolvimento não utilizam, quanto reduzir as diferenças no uso dos instrumentos considerados adequados entre estes países.
Resistência análoga se encontra em relação à adoção da noção de multifuncionalidade da agricultura pelos países em desenvolvimento, muitos dos quais a consideram, incorretamente, um mero subterfúgio para a preservação de benefícios que consideram injustificados. Não por acaso, o grupo de países "amigos da multifuncionalidade" preconizam a diversidade da noção, pois não têm uma visão monolítica a respeito e aceitam variantes na definição que cada país lhe possa dar, refletindo a sua história, cultura e nível de desenvolvimento (Givord, 2001). Ainda segundo este autor, estes países entendem que a multifuncionalidade não é apanágio de um clube de nações ricas e abrange também os países em desenvolvimento, para os quais é essencial que o setor agrícola possa assumir, plenamente, seu papel no desenvolvimento das zonas rurais -haveria uma ligação crucial entre multifuncionalidade da agricultura e desenvolvimento rural- e na luta contra a pobreza28. Retomaremos este ponto adiante.
Com relação ao diálogo Sul-Sul, ele tem ganho importância crescente como se nota na ampliação das propostas apresentadas por grupos reunindo países em desenvolvimento, inclusive o grupo africano, e nas próprias divergências internas ao grupo de Cairns em seu alinhamento automático às posições do livre-cambismo. Menção especial deve ser feita ao recente ingresso da China na OMC, cuja adesão às propostas vindas dos países em desenvolvimento teria um peso específico considerável. A estratégia do Governo Brasileiro, como se sabe, tem sido a monocórdia defesa dos princípios do livre-comércio e a aposta na abertura dos mercados externos, com pouca ou quase nenhuma disposição de dialogar com o vasto conjunto de países em desenvolvimento que não compartilham desta posição quase dogmática, e muito menos com os setores dos países em desenvolvimento antes citados.
Entre as considerações não comerciais sobre a agricultura, ao lado da proposição da Caixa de Desenvolvimento, figura a questão da multifuncionalidade da agricultura que merece um par de comentários sobre sua aplicabilidade no caso brasileiro. Como desenvolvido em Maluf (2002), pode-se fazer algumas restrições conceituais à esta noção29 e, também, aos esforços analíticos como o da OECD (2001) para enquadrá-la nos mecanismos de mercado e estimular o fornecimento dos "produtos não-mercadoria" (bens públicos) da agricultura através de alternativas que não provoquem repercussões indesejadas sobre os mercados. Contudo, pode-se também saudar esta espécie de "retorno" europeu do produtivismo em direção às preocupações com o meio ambiente e com formas sustentáveis de produção, e à constatação que nem toda agricultura é multifuncional.
A aplicação desta noção originariamente européia ou francesa não pode ser mecânica porque, no Brasil, não está equacionada a questão da produção agroalimentar e também em razão da elevada heterogeneidade e desigualdade social no mundo rural. As circunstâncias brasileiras tornam difícil desvincular o apoio à uma agricultura multifuncional do necessário aumento da produção agroalimentar por razões de abastecimento interno (ótica da segurança alimentar) e, mesmo, de exportação, e porque a viabilização dos pequenos e médios produtores agroalimentares é um dos instrumentos de enfrentamento do elevado índice de pobreza rural.
A orientação de 'produzir melhor' nos marcos de uma agricultura multifuncional, poderia ser adequada à realidade brasileira sob duas condições. Primeiro, se a ela corresponder à perspectiva de agregação de valor à matéria-prima agrícola pelos próprios agricultores familiares, de modo que o incremento da sua renda não pressuponha o aumento proporcional na quantidade produzida de bens primários (como no produtivismo da chamada revolução verde). Segundo, se ela for capaz de responder ao requisito de 'produzir mais' num contexto de superação da referida restrição de acesso aos alimentos derivada do grau de iniqüidade que caracteriza a sociedade brasileira.
Com relação à elevada heterogeneidade e desigualdade social do mundo rural brasileiro, ela coloca dois fatores principais que interferem no enfoque da multifuncionalidade da agricultura. Primeiro, ainda persistem restrições importantes no acesso à terra por parte das famílias rurais, restrição que repercute no acesso aos recursos produtivos em geral (sobretudo o crédito) e no próprio padrão de uso dos recursos naturais. Pode-se, contudo, enfrentar as questões como a da reforma agrária, da regularização fundiária, das leis de arrendamento e dos procedimentos sucessórios, com a perspectiva de explorar suas contribuições para o desenvolvimento de uma agricultura multifuncional.
Segundo, há muitas carências na institucionalização do estatuto profissional do agricultor nos aspectos trabalhistas, fiscais e previdenciários, algumas delas fontes elementares de injustiça social. Neste ponto, pode-se afirmar que a adoção do enfoque da multifuncionalidade viria a acrescentar novos elementos a um debate recente mas já bastante intenso no Brasil, sobre o estatuto do agricultor e sobre a própria definição da agricultura familiar.
Com respeito à adoção do enfoque da multifuncionalidade da agricultura no plano da formulação de políticas públicas, a opção por instrumentos contratuais que adaptem as funções da agricultura às exigências da sociedade, apresenta evidentes vantagens como a de tornar o uso de recursos públicos mais transparente e com objetivos construídos socialmente, e a de considerar a unidade familiar no seu todo (em lugar do apoio por produto), e o estímulo à formulação local de políticas de desenvolvimento com a criação de instâncias locais de concertação.
Não obstante, registre-se o nível relativamente baixo de organização social e a ainda incipiente experiência do Brasil na formulação e implementação de ações de desenvolvimento em âmbito local-regional, apesar dos progressos havidos nesta direção. Outra observação refere-se à tendência do apoio às unidades familiares sob forma contratual englobar os principais instrumentos hoje existentes sob a forma de linhas de crédito, programas ambientais, etc. Esta seria quase que uma exigência do caráter pluridimensional do enfoque da multifuncionalidade da agricultura e do seu foco na unidade familiar, além das vantagens que este procedimento poderia trazer para a gestão das políticas públicas ao lhe conferir maior racionalidade e ao potencializar o uso dos recursos.
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1 Professores do Curso de Pós-Graduação em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). Março de 2002.
2 As disposições específicas sobre tratamento especial e diferenciado que aparecem no Acordo, além do Artigo 15, são as seguintes: Artigo 6 (“Compromissos em matéria de ajuda interna”), parágrafos 2 (subsídios aos investimentos de disponibilidade geral para a agricultura e subsídios aos insumos de disponibilidade geral para os produtores mais pobres) e 4(b) (percentagem de minimis mais alta para o apoio doméstico); Artigo 9 (“Compromissos em matéria de subsídios às exportações”), parágrafos 2(b)(iv) (percentagem mais alta para os desembolsos orçamentários com subsídios às exportações e com as quantidades subsidiadas) e 4 (subsídios de comercialização e de transporte para as exportações); Artigo 12 (“Disciplinas em matéria de proibições e restrições à exportação”), parágrafo 2; Artigo 16 (“Países menos adiantados e países em desenvolvimento importadores líquidos de produtos alimentares”); Anexo 2 (a Caixa Verde), parágrafo 3, nota de pé de página 5 (estoques públicos para fins de segurança alimentar), parágrafo 4, notas de pé de página 5 e 6 (ajuda alimentar interna); Anexo 5 (“Tratamento especial com respeito ao parágrafo 2 do Artigo 4”), Seção B. Ver Duncan Green and Shishir Priyadarshi, Proposal for a ‘Development Box’ in the WTO Agreement on Agriculture, October 2001, p. 4 (http://www.tradeobservatory.org/pages/home.cfm). Segundo esses autores, as medidas de tratamento especial e diferenciado mais utilizadas até agora, além do Artigo 15, foram os Artigos 6.2 e 6.4(b), embora os desembolsos notificados pelos países em desenvolvimento representem parcelas pouco significativas em relação aos gastos totais realizados pelos países desenvolvidos. As demais medidas foram usadas, quando muito, por um número bastante exíguo de países.
3 Essa é a avaliação realizada, por exemplo, por Duncan Green no documento CAFOD analysis of WTO Doha Declarations, p. 2 (http://www.cafod.org.uk/).
4 “The Doha Declaration’s Meaning Depends on the Reader”, Bridges, Year 5, No. 9, November/December 2001, p. 1.
5 Organización Mundial del Comercio, Declaración Ministerial Adotada el 14 de noviembre de 2001. Conferencia Ministerial, Cuarto período de sesiones, Doha, 9-14 de noviembre de 2001. WT/MIN(01)/DEC/1, 20 de noviembre de 2001, p.3 (http://www.wto.org).
6 WTO. Agreement on Agriculture: Special and Differential Treatment and a Development Box. G/AG/NG/W/13, 23 June 2000 (http://www.wto.org).
7 Duncan Green and Shishir Priyadarshi, Proposal for a ‘Development Box’ in the WTO Agreement on Agriculture, October 2001, 15 p. (http://www.tradeobservatory.org/pages/home.cfm) e Cuba, Venezuela, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Quênia, Nicaragua, Nigéria, Paquistão, Perú, Sri Lanka, Venezuela e Zimbabué, Non Paper on ‘Food Security’. WTO, Special Session of the Committee on Agriculture, 23-27 July 2001, 3 p. (http://www.tradeobservatory.org/pages/home.cfm). O texto de Green e Priyadarshi inclui uma discussão das deficiências do Acordo sobre Agrícultura, da experiência de implementação das disposições especiais e diferenciadas existentes, e da questão da segurança alimentar dos países em desenvolvimento e o Acordo Agrícola. Apresentaremos aqui apenas os item 5 e 6 do ensaio, que tratam especificamente da Caixa de Desenvolvimento: questões chave e debates, e a proposta.
8 Dados da OCDE, OMC e FAO retirados de Cuba, República Dominicana, Honduras, Paquistão, Haiti, Nicaragua, Quênia, Uganda, Zimbabué, Sri Lanka e El Salvador. Agreement on Agriculture: Green Box/ Annex 2 Subsidies. WTO: Proposal to the June 2000 Special Session of the Committee on Agriculture, G/AG/NG/W/14, 23 June 2000, Table 1, p. 2, e table 3, pp. 5-6 (http://www.tradeobservatory.org/pages/home.cfm).
9 Nas recomendações relativas à Caixa de Subsídios Gerais é proposto: “Um nível comum de apoios deve ser permitido, por exemplo, 10% da produção para todos os países. Esse nível de subsídios deveria ser não-contestável. Subsídios de 5% acima desse nível de 10% serão ‘contestáveis’ para os países desenvolvidos. (Os países em desenvolvimento deveriam ser protegidos por uma Cláusula de Devida Moderação). Os subsídios além desse nível deveriam ser tratados como proibidos. Aos países em desenvolvimento, no entanto, seria autorizada uma flexibilidade adicional através de uma Caixa de ‘Desenvolvimento’” (p. 7).
10 O PRONAF ainda não incorpora a "construção dos mercados" para os pequenos agricultores, considerados enquanto segmento social, e sua proteção frente à desigualdade intrínseca aos padrões de concorrência no capitalismo, limitando-se a 'capacitar para a concorrência' os agentes ("empreendedores") que são estimulados a implementar estratégias individuais ou associativas de agregação de valor aos seus produtos.
11 Representantes da organização Via Campesina mencionam, com freqüência, o fato das regras da OMC referirem-se aos 10% da produção agrícola mundial que é comercializada internacionalmente, porém, colocam em risco os 90% que são consumidos onde são produzidos.
12 Cabe mencionar o alerta feito por Melo (2.001) para uma limitação metodológica do seu estudo, que identifica como produtos da agricultura familiar um conjunto de 12 bens cuja produção esteja concentrada nos estabelecimentos com área total inferior à 100 ha. A maioria destes produtos destina-se ao mercado doméstico (apenas o fumo não é alimentar) e não têm comércio exterior relevante (à exceção dos frangos e do leite).
13 Aparentemente, se o efeito-substituição no consumo afetou a agricultura familiar mais convencional (em produtos como feijão, milho e mandioca), o bom desempenho da produção diria respeito aos agricultores que permaneceram ou se encaminharam para os produtos animais (avicultura, suinocultura e pecuária leiteira).
14 A alternativa proposta por Melo (2.001) seria uma menor dosagem do mesmo remédio (juros menos elevados, câmbio não valorizado e tarifas não tão baixas em função do protecionismo dos países desenvolvidos), de modo a beneficiar os exportadores (câmbio) e não prejudicar a agricultura familiar (tarifas e câmbio).
15 Sem embargo, não deixa de ser auspicioso que nos acordos recentemente firmados em Doha relativos à propriedade intelectual, o resultado sobre os medicamentos genéricos signifique a primazia do direito à saúde sobre o direito comercial, ainda que provisoriamente.
16 Maluf (2.000b) observa que aquela associação tem uma longa e diversificada história presente na trajetória de quase todos os países ou blocos de países, desde aqueles em condições de produzir uma parcela expressiva destes alimentos (EUA, Rússia, Índia, China e Brasil, além da União Européia), até os que focalizam num único bem (o arroz no Japão e outros países asiáticos).
17 Cabe lembrar que esta estratégia engloba a opção, seguida pelo Brasil, de não manter estoques reguladores ou estratégicos, considerados onerosos e desnecessários em face da disponibilidade internacional, reforçando o antes referido papel do comércio internacional como regulador do mercado doméstico.
18 A Noruega se destaca entre os países do Norte que defendem uma redução gradual dos subsídios às exportações de forma equilibrada com a consideração dos aspectos não-comerciais da agricultura, e a limitação da redução tarifária no caso de produtos-chave.
19 Segundo Gatto et al. (2002), a União Européia assume, no âmbito das negociações na OMC, que multifuncionalidade e considerações não comerciais coincidem plenamente, apesar das divergências quanto à incluir o desenvolvimento rural entre os produtos derivados da agricultura. Contudo, as medidas que refletem mais propriamente as considerações não comerciais recebem a menor parcela dos recursos europeus, incluindo-se as mais inovadoras voltadas para os territórios e não para a agricultura.
20 As funções não comerciais da agricultura exigiriam adotar, nos acordos, o princípio da flexibilidade no uso de medidas distorsivas tendo em conta o nível de desenvolvimento medido pelo critério da segurança alimentar, o peso do país no comércio exterior, o nível dos custos de produção e o caráter sustentável da agricultura praticada. Acrescente-se o critério da previsibilidade das políticas de desenvolvimento no sentido delas estarem voltadas para promover as considerações não comerciais da agricultura (Bernard, 2001).
21 Alguns membros do Grupo de Cairns afirmaram, inclusive, não terem interesse nesta proposta por não disporem de recursos para aplicar em subsídios domésticos, remetendo à importante questão do financiamento das políticas originadas da caixa de desenvolvimento e de outras proposições análogas como a da multifuncionalidade da agricultura, abordada neste texto.
22 Como bem lembra Einarsson (2000), os próprios governos dos países em desenvolvimento tiveram limitado interesse em tornar a segurança alimentar um tema maior nas últimas negociações comerciais.
23 Alega-se, também, que a caixa verde não é suficiente pois seu requisito de não distorcer o comércio não é compatível com o objetivo de ampliar a produção, objetivo que para alguns é indispensável para se ter na devida conta as considerações não comerciais da agricultura.
24 O sistema de compensação poderia se dar através de negociações bilaterais que resultariam em direitos alfandegários negociados entre, de um lado, o país "multifuncional" importador demandante de restrição ao comércio e, de outro, o país exportador ofertante de restrição ao comércio. Outra opção seria respeitar a cláusula de nação mais favorecida, de modo que todo apoio vinculado ou proteção elevada se submeteria a uma taxa coletiva, cuja arrecadação internacional seria revertida a uma Caixa de Desenvolvimento coletiva. Esta última aproxima-se da sugestão do Marrocos de criar um fundo mundial (incidindo sobre as importações dos países desenvolvidos) para financiar a multifuncionalidade, como forma de compensar os efeitos distorsivos no comércio de sua implantação nos países desenvolvidos.
25 CIRAD (2002) e outros analistas defendem substituir um sistema de comércio baseado na eficiência e no princípio da distorção nula ou fraca do comércio, por um "sistema de comércio derrogatório ou dispensatório" (système de commerce dérogatoire; dispensatory trade system) com diversas bases para a derrogação (produto interno bruto, destino da produção a ser beneficiada, efetiva implementação dos instrumentos, extensão geográfica, etc.), tomadas isoladamente ou combinadas.
26 Para Hardstaff (2002), a atual classificação dos países (desenvolvidos e em desenvolvimento) e a diferenciação entre os produtos deveriam ser revistas de modo a basearem-se em indicadores de segurança alimentar e na promoção da agricultura sustentável. Já num fórum internacional de debates, alertou-se para o fato do mero acesso preferencial pelos países do Sul aos mercados do Norte poder desestabilizar as políticas que fomentam as funções não comerciais no Norte e estimular no Sul a orientação para uma agricultura exportadora e não sustentável (Bernard, 2001).
27 No dizer de Aumand et al. (2001), as negociações agrícolas são marcadas pelo desejo de preservar as políticas nacionais atuais, sem distinguir o modo de produção de bens públicos e os demais, sendo que o recurso permitido à ajuda orçamentária focalizada e desvinculada para produzir bens públicos é possível apenas para os países do Norte.
28 Encontra-se em CIRAD (2002), um tentativa de sumariar os contrastes da multifuncionalidade (e dos "instrumentos multifuncionais") no Norte e no Sul, respectivamente: objetivo de política vs. característica; demanda externa ao setor (contribuinte) vs. demanda interna ao setor (consumidor-produtor); funções não mercantis conjuntas à produção vs. auto-consumo (função primária) como principal função não-mercantil; conjunção vs. prevenção risco (diversificação); instrumentos orçamentários vs. instrumentos suplementares de mercado; redefinir políticas vs. definir políticas futuras.
29 Esta noção carrega um viés funcionalista, confere excessiva centralidade à dimensão econômica da reprodução da família rural e faz uso, no mínimo, complacente do vocábulo 'agricultura'.