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Timestamp: 2014-03-10 22:07:45
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Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo , al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - El futuro de la política reguladora europea en el sector audiovisual
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - EL FUTURO DE LA POLÍTICA REGULADORA EUROPEA EN EL SECTOR AUDIOVISUAL
1.1. Descripción del panorama audiovisual de Europa
1.2. Evolución reciente de las tecnologías y los mercados del sector audiovisual
1.3. Principales acciones de la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo en relación con la política audiovisual
2. La política audiovisual en el contexto comunitario
3. Hacia una nueva gobernanza para los medios audiovisuales europeos
3.1. Definiciones y conceptos básicos
3.2. Normas generales
3.4. Promoción de la producción, cronología
3.5. Comunicaciones comerciales
3.6. Protección de los menores y del orden público
3.7. Derecho de réplica
3.8. Aspectos institucionales
3.9. Recomendación relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana
3.10. Corregulación y autorregulación
4. Conclusiones y calendario
Los medios audiovisuales desempeñan un papel protagonista en el funcionamiento de las modernas sociedades democráticas y en la generación y transmisión de valores sociales. Su influencia sobre todo lo que los ciudadanos saben, creen y sienten es muy grande. Para esta industria cultural por excelencia es de vital importancia que los operadores del sector se muevan en un entorno de políticas claras y predecibles, en el que poder planear sus inversiones y desarrollar sus estrategias empresariales.
La presente Comunicación tiene por objeto ayudar a instaurar ese carácter predecible estableciendo las prioridades a medio plazo de la política reguladora comunitaria en este sector dentro de una Europa ampliada.
La política comunitaria en el sector audiovisual tiene como finalidad promover el desarrollo de este sector en la Unión, perfeccionando el mercado interior que le corresponde al tiempo que se trabaja para alcanzar objetivos globales de interés general, como son la diversidad cultural y lingüística y la protección de los menores y de la dignidad humana, así como la protección de los consumidores. Para conseguir estos objetivos, la Comunidad emprende dos tipos de acciones complementarias e interrelacionadas que son características de esta política desde su inicio: medidas reguladoras y mecanismos de apoyo. A lo largo de 2003, el marco regulador y los instrumentos de apoyo, en concreto los programas MEDIA, fueron sometidos a una amplia consulta y revisión públicas. La presente Comunicación presenta las conclusiones de la Comisión acerca del marco regulador. En el primer trimestre de 2004, la Comisión propondrá, en un documento aparte, una nueva generación de programas como continuación a los actuales programas MEDIA.
De acuerdo con evaluaciones recientes [1], el mercado audiovisual europeo en sentido amplio, es decir, incluyendo todas las actividades audiovisuales y todas las formas de prestación de estos servicios, representó casi 95 000 millones de euros en 2001, con un incremento del 5,2 % con respecto a 2000. Este incremento confirma una tendencia positiva constante (+ 35 %, en precios actuales, desde 1997).
[1] Fuente: Observatorio Audiovisual Europeo, Anuario 2003, volumen 1.
De los dos ámbitos industriales principales, la televisión y el cine, la primera representó unos dos tercios del mercado en 2001, mientras que al segundo, incluido el vídeo, correspondió en torno al 15 % del mercado, quedando el resto cubierto por las grabaciones musicales y el software de entretenimiento. El sector más dinámico fue el de la venta y alquiler de software DVD, por delante de las proyecciones en salas de cine. El sector del DVD confirmó su importancia en 2002, año en que su cifra de ventas al por menor igualó las ventas de cintas tradicionales VHS, en un ambiente general de aumento de las ventas de productos audiovisuales grabados.
El desarrollo del mercado televisivo se hizo más lento en 2001 (+ 4 % con respecto a 2000 y + 40 % con respecto a 1997), debido, sobre todo, a los resultados insatisfactorios (- 2,1 % en 2001 con respecto a 2000) de las entidades comerciales tradicionales de radiodifusión en abierto, que sufrieron la crisis global del mercado publicitario. El sector de la televisión de pago en su conjunto (productoras, canales temáticos, televisión en primicia y empresas de servicios de telecompra) confirmaron su dinamismo con un incremento anual de cerca del 13 % (+ 100 % con respecto a 1997). Las entidades de radiodifusión públicas (incluida la radio) registraron una cifra de ventas total cercana a los 27 000 millones de euros (28 % del mercado total, + 4 % con respecto a 2000 y + 20 % con respecto a 1997).
Las indicaciones preliminares de las tendencias globales para 2002 en la Unión Europea confirman un crecimiento negativo de las entidades de radiodifusión en abierto (estimación de un - 3,5 % con respecto a 2001) y señalan un ritmo de progreso más lento para el sector de la televisión de pago (+ 6 % con respecto a 2001).
La balanza comercial del sector audiovisual y, en particular, por lo que se refiere a los derechos de radiodifusión, proyección en salas de cine y distribución en vídeo de películas, es constantemente negativa, debido a un gran desequilibrio con los Estados Unidos que ascendía a más de 8 000 millones de dólares en 2000 (según las estimaciones del Observatorio Audiovisual Europeo [2]).
[2] Fuente: Observatorio Audiovisual Europeo, Anuario 2003, volumen 1.
El sector audiovisual siguió diversificando la prestación de servicios audiovisuales en los primeros años del nuevo milenio. Según algunas estimaciones [3], el sector tradicional de radiodifusión terrestre en analógico de la Unión Europea se componía, a comienzos de 2003, de 40 cadenas públicas y 47 cadenas comerciales nacionales.
[3] Fuente: Observatorio Audiovisual Europeo, Anuario 2002, volumen 5.
Al mismo tiempo, estaban activas 35 productoras de cadenas, y 69 cadenas públicas, junto con 584 cadenas de operadores privados, se distribuían a escala nacional por medios distintos a las técnicas terrestres tradicionales en analógico. Además, se emitían regularmente unas 100 cadenas regionales, tanto públicas como privadas, y había hasta 2 000 estaciones locales.
Casi todos los hogares de la Unión Europea tienen televisor [4], y muchos de ellos dos o más. La penetración de las transmisiones por cable y por satélite difiere mucho de un país a otro, al igual que la estructura de la industria (más de 6 000 operadores). En promedio, más de la mitad de los hogares de la Unión Europea tenían en 2002 acceso a redes de cable, aunque sólo el 31 % de los hogares con televisor se suscribieron realmente a estos servicios. En comparación con 2001, la expansión es bastante baja, y ronda el 2,5 %. Según los datos publicados por las empresas de la industria de transmisión por satélite, la estimación combinada de los hogares que reciben directamente emisiones por satélite indica un total cercano a los 38 millones en 2002, con una tasa de expansión bastante dinámica próxima al 14 % a lo largo de 2001.
[4] Fuente: Observatorio Audiovisual Europeo, Anuario 2003, volumen 2.
La radiodifusión digital llegaba a casi el 18 % de los hogares de la Unión Europea (27,4 millones) al final de 2002, lo que representa un incremento del 15 %. Se trata principalmente de transmisiones por satélite. Más de 22 millones de hogares utilizaban este modo de recepción a finales de 2002, mientras que sólo en unos pocos países se ha hecho popular la transmisión digital por cable (3,5 millones de hogares en toda la Unión Europea a finales de 2002). La televisión digital terrestre sólo es operativa en unos pocos Estados miembros (Reino Unido, Alemania, España, Suecia y Finlandia). Aunque técnicamente es posible ofrecer servicios de televisión sobre DSL, aún no están maduros para un despliegue operativo pleno. Con el relanzamiento de la radiodifusión digital terrestre en el Reino Unido y la primera desconexión de la radiodifusión analógica en algunas partes de Alemania, este modo de radiodifusión llegaba en 2002 a 2,1 millones de hogares en la Unión Europea.
En 2002, el promedio diario de tiempo ante el televisor siguió siendo notable en todos los Estados miembros, con cambios poco significativos a lo largo de 2001. Austria sigue siendo el país donde menos se ve la televisión (153 minutos), mientras que España es el país donde la televisión es más popular (262 minutos). Los Estados adherentes presentan patrones de visionado similares, que van de los 165 minutos en Eslovenia a los 256 minutos en Hungría.
La Unión Europea confirmó su papel de líder en la producción de largometrajes, con 630 producciones en 2002 (casi sin cambios con respecto a 2001, pero + 13 % respecto de 1997), frente a las aproximadamente 450 de los Estados Unidos. Sin embargo, debe decirse que una parte considerable de la producción europea no atrae a una masa crítica de audiencia (es decir, audiencias de 100 000 o más espectadores en salas de cine). En este contexto, debe tenerse presente que, en cuanto a inversión financiera en la producción de películas, los realizadores estadounidenses siguen gozando de presupuestos que superan varias veces los de las producciones de la Unión Europea, y disfrutando de unos gastos de marketing mucho más elevados. La reciente ola de coproducciones europeas, en las que participan algunos de los Estados miembros más grandes, podrían ser la respuesta a semejante desequilibrio. En 2002 se editaron más de 250 películas como cooperaciones paneuropeas.
En 2002 se produjeron en los Estados adherentes 86 largometrajes; las coproducciones siguen siendo raras, tanto entre ellos como con los Estados miembros. No obstante, algunos de estos países han desarrollado una infraestructura de producción significativa.
Después de sufrir profundos cambios en la década de los noventa, los patrones del sector audiovisual --modelos empresariales, modos de transmisión, conducta de los consumidores, bienes electrónicos de consumo, etc.-- han permanecido muy constantes en los últimos años. A excepción de los acontecimientos que afectan a la existencia de los operadores, no se prevé que la evolución natural del panorama actual conlleve grandes cambios en los patrones de mercado. Sí podría acarrear cambios más notables la explotación comercial de una serie de tecnologías que ya están disponibles pero que aún no son muy utilizadas, debido a la falta de un claro valor añadido para el consumidor o a las incertidumbres con respecto a los modelos empresariales en que se apoyan.
Aparte de la televisión digital, las principales innovaciones técnicas que podrían favorecer el desarrollo del sector audiovisual son:
- los dispositivos de pantalla plana;
- la televisión de alta definición (HDTV, high definition TV) [5];
[5] En un próximo documento de trabajo de los servicios de la Comisión se examinará el papel que desempeñan los formatos de pantalla --pantalla ancha y alta definición-- a la hora de animar al consumidor a sumarse a la televisión digital.
- la televisión interactiva.
Internet, con el desarrollo de navegadores gráficos en la world wide web, ha cambiado drásticamente la manera de comunicarse de la gente y ha abierto un nuevo acceso a los contenidos audiovisuales. Sin embargo, la web sigue siendo mucho menos utilizada que la televisión, y quien la utiliza lo hace con una motivación diferente [6]. La industria está asimismo investigando el uso del protocolo de internet para la radiodifusión digital. El protocolo de internet permite agrupar distintos tipos de servicios, incluidos los de la sociedad de la información, y, según los tecnólogos, iniciaría una nueva fase de convergencia en los servicios.
[6] Para poder ver contenidos audiovisuales por la web es necesaria una conexión de banda ancha (por cable o línea de suscripción digital [DSL, Digital Subscriber Line]). Según Screen Digest, en 2002 tenían conexión de banda ancha a internet unos 13 millones de hogares en la Unión Europea.
En la Comunicación de la Comisión «Principios y directrices de la política comunitaria en el sector audiovisual en la era digital» [7], de 1999, se esbozaban los cinco principios de la intervención reguladora en este sector. De acuerdo con ellos, tal intervención debe limitarse al mínimo necesario para alcanzar un objetivo de la política claramente definido, garantizando la seguridad jurídica y la neutralidad tecnológica, y ajustarse en lo posible a los operadores afectados.
Adoptada en 1989, la Directiva «Televisión sin fronteras» [8] (en lo sucesivo denominada «la Directiva») fue sometida a una revisión en 1997 para adaptarla a la evolución de las tecnologías y los mercados. Como ha confirmado la revisión de 2003 [9], la Directiva ha proporcionado desde entonces un marco jurídico estable y seguro para los servicios de radiodifusión de la Comunidad. De acuerdo con las conclusiones del cuarto Informe sobre la aplicación de la Directiva, adoptado por la Comisión el 6 de enero de 2003 [10], su aplicación está siendo, en general, satisfactoria, y la libre circulación de los servicios de radiodifusión televisiva dentro de la Comunidad está, en esencia, asegurada. El «Informe sobre "Televisión sin fronteras"» del Parlamento Europeo [11] comparte esta apreciación, al igual que el Dictamen del Comité de las Regiones de 3 de julio de 2003 relativo al cuarto Informe de aplicación. Las Conclusiones del Consejo de 19 de diciembre de 2002 [12] en relación con la Directiva hacen referencia a las implicaciones de los nuevos medios de presentación de contenidos audiovisuales, como son, por ejemplo, los medios interactivos.
[8] Directiva 89/552/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
[9] Véase una descripción detallada en el capítulo 3 de la presente Comunicación.
[10] COM(2003) 778 final. Véase también el punto 5 del Informe de aplicación, que se refiere a la labor anterior del Parlamento Europeo y del Consejo.
[12] DO C 13 de 18.1.2003, p. 1.
La Recomendación del Consejo relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana [13], de 24 de septiembre de 1998, constituye el primer instrumento legal --a escala de la Unión Europea-- referido a los contenidos de los servicios audiovisuales e informativos en línea disponibles en internet. Según el informe sobre la aplicación de esta Recomendación [14], publicado en 2001, la aplicación era ya, en general, bastante satisfactoria. En casi todos los países se han abierto líneas directas y se han lanzado campañas de concienciación, además de establecerse códigos de conducta. La industria ha trabajado en la creación de filtros de internet fiables, y la Comisión ha intensificado la cooperación internacional en este ámbito, ya que la mayoría de los contenidos ilegales y nocivos se originan fuera de la Unión Europea.
[13] Recomendación del Consejo de 24 de septiembre de 1998 relativa al desarrollo de la competitividad de la industria europea de servicios audiovisuales y de información mediante la promoción de marcos nacionales destinados a lograr un nivel de protección comparable y efectivo de los menores y de la dignidad humana (publicada en el Diario Oficial L 270 de 7.10.1998, p. 48).
[14] COM(2001)106 final.
En la Comunicación de la Comisión sobre determinados aspectos jurídicos vinculados a las obras cinematográficas y a otras producciones del sector audiovisual [15] se explicaban los criterios conforme a los cuales las ayudas estatales en favor de la producción cinematográfica pueden ser compatibles con el Tratado CE. Además, esa Comunicación examinaba el depósito legal de obras audiovisuales como una de las posibles maneras de conservar y salvaguardar el patrimonio audiovisual europeo. La Resolución del Consejo sobre el depósito de obras cinematográficas en la Unión Europea [16] invita a los Estados miembros a implantar sistemas eficaces para el depósito y la preservación de obras cinematográficas.
[15] COM(2001)534 final de 26.09.2001, DO C 43 de 26.09.2002, p.6. La Comisión está planeando hacer un seguimiento de la Resolución del Consejo con una propuesta de Recomendación del Consejo sobre el patrimonio cinematográfico.
[16] Adoptada el 24.11.2003.
El sector audiovisual europeo no sólo se ve afectado por los mecanismos comunitarios de regulación y apoyo de los contenidos. Existen un gran número de políticas comunitarias con un impacto significativo sobre las empresas de medios de comunicación, lo que hace que sea aún más importante contar con un planteamiento coherente.
La Comisión vela por el respeto de las normas de competencia, que desempeñan un papel muy importante en el sector audiovisual. La legislación en materia de competencia contribuye a alcanzar dos objetivos fundamentales de la Comunidad Europea. En primer lugar, ayuda a que existan mercados abiertos en todos los sectores, incluido el de los servicios audiovisuales, evitando las restricciones ilícitas a la competencia. Si es necesario, la Comisión ayuda a abrir mercados que se caracterizan por la ausencia de competencia o por una competencia desleal o distorsionada. En segundo lugar, gracias a estos instrumentos la Comisión cumple uno de los propósitos que la Unión Europea tiene al establecer un mercado común conforme al artículo 2 del Tratado CE, asegurando una competencia no falseada en el mercado interior [letra g) del artículo 3]. El objetivo de las normas aplicables al control de las operaciones de concentración es que la Comisión pueda velar por que las concentraciones no pongan en peligro el proceso competitivo que es esencial para el mercado interior. Es en este contexto donde la Comisión examinó, por ejemplo, el proyecto de compra de la sociedad italiana de televisión de pago Telepiù por el grupo mediático australiano Newscorp [17]. Por otro lado, las normas del Derecho comunitario relativas a las coaliciones tienen también una repercusión muy importante en el sector audiovisual.
[17] Esta operación permitió a Telepiú fusionarse con Stream, la otra sociedad de televisión de pago activa en el mercado italiano, por entonces en manos, a partes iguales, de Newscorp y Telecom Italia. A partir de ese momento, Newscorp tenía el control de la nueva sociedad, mientras que Telecom Italia sólo poseía una parte minoritaria. Aunque la operación supuso la creación de un cuasimonopolio en el mercado italiano de la televisión de pago, la Comisión estimó que la autorización de esta operación --eso sí, en las condiciones adecuadas-- era preferible para el consumidor a las perturbaciones del mercado que habría causado el probable cierre de Stream.
En principio, las ayudas estatales que falsean la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones están prohibidas por el Tratado. No obstante, al aplicar las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión se debe tener en cuenta lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado, así como la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión [18]. La Comisión las ha aplicado en varios casos concretos a lo largo de 2003 [19].
[18] DOCE(2001/C 320/04).
[19] La Comisión notificó a Dinamarca, por carta de 21 de enero de 2003, su decisión de iniciar un procedimiento conforme al apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con la financiación pública del radiodifusor público danés TV2 a través del canon y otras medidas. Considera, en esta fase del procedimiento, que las autoridades danesas compensaron más allá de lo estrictamente necesario los costes netos de servicio público que afectan a TV2, con el riesgo de generar una subvención cruzada de las actividades comerciales de TV2 y de falsear la competencia. Por otro lado, la Comisión decidió poner término a los procedimientos de investigación concernientes a Italia y Portugal, referidos a los regímenes de financiación de los radiodifusores públicos RAI y RTP.
Con la adopción de la Comunicación sobre cine en septiembre de 2001 [20], la Comisión hizo públicos los criterios para declarar las ayudas estatales a las producciones cinematográficas y televisivas compatibles con el Tratado CE de acuerdo con la letra d) del apartado 3 de su artículo 87. Con esta Comunicación se dio un gran paso adelante para ofrecer seguridad jurídica al sector del cine y asegurar la continuación de los regímenes de ayuda sin dejar de respetar el funcionamiento del mercado interior. Las normas nítidas dictadas en la Comunicación han permitido evaluar de manera uniforme los regímenes nacionales de ayudas estatales notificados a la Comisión [21]. Los servicios de la Comisión están trabajando en una nueva comunicación sobre cine, que debería adoptarse antes de junio de 2004, a fin de garantizar la seguridad jurídica de conformidad con las normas sobre ayudas estatales a lo largo de un periodo de tiempo más prolongado.
[20] DO C 45 de 16.2.2002.
[21] Últimos casos: N 410/02 («tax shelter» [protección fiscal] en Bélgica), N 261/03 (Filmförderungsgesetz [Ley de fomento cinematográfico] en Alemania). Pueden consultarse en:
Las medidas para asegurar el pluralismo de los medios suelen consistir en poner un tope máximo a las participaciones en empresas del sector y en evitar el control acumulativo o la participación en varias de estas empresas al mismo tiempo. Además de esas normas, otras muchas medidas pueden contribuir al pluralismo de los medios, desde la política de competencia a las medidas de fomento de contenidos cultural y lingüísticamente diversificados. El objetivo de todas las medidas en favor de ese pluralismo es proteger la libertad de expresión y asegurar que los medios de comunicación reflejan un abanico de puntos de vista y opiniones característicos de una sociedad democrática. En el Libro Verde de la Comisión sobre los servicios de interés general [22], de 21 de mayo de 2003, se apuntaba que la protección del pluralismo de los medios era primordialmente tarea de los Estados miembros. Aunque, en la actualidad, la legislación comunitaria derivada no contiene ninguna disposición dirigida específicamente a salvaguardar este pluralismo, existen una serie de instrumentos legislativos comunitarios que contribuyen directa o indirectamente a preservarlo. Mientras que el objetivo primario de la política comunitaria de competencia es de carácter económico, es decir, garantizar una competencia viable entre los operadores del mercado, también ayuda a evitar un grado de control acumulativo o de participación en empresas de medios que podría poner en peligro la existencia de un amplio abanico de puntos de vista y opiniones en los mercados del sector [23]. La Directiva «Televisión sin fronteras» contribuye a salvaguardar el pluralismo de los medios mediante una serie de disposiciones relacionadas con los contenidos, en particular las relativas a la promoción de las redes europeas y de las obras de autores independientes.
[23] Véase también el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros anexo al Tratado de Amsterdam.
La protección de los derechos de autor es muy importante para el desarrollo del sector audiovisual. El marco jurídico que establece estos derechos es el de la Directiva 2001/29/CE relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información [24]. El 30 de enero de 2003, la Comisión presentó una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas y procedimientos destinados a garantizar el respeto de los derechos de propiedad intelectual [25]. Los objetivos de la propuesta son armonizar las legislaciones nacionales relativas a los medios utilizados para hacer respetar los derechos de propiedad intelectual y establecer un marco general para el intercambio de información entre las autoridades nacionales responsables. La Directiva propuesta garantizaría a los titulares de tales derechos la igualdad de condiciones en la Unión Europea, reforzaría las medidas contra quienes violan esos derechos y tendría un efecto disuasorio para quienes se dedican a la falsificación y la piratería.
[24] DO L 167 de 22.6.2001.
[25] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas y procedimientos destinados a garantizar el respeto de los derechos de propiedad, COM(2003) 46 final.
Redes y servicios de comunicaciones electrónicas y servicios de la sociedad de la información
En 1999, la Comisión inició una importante revisión de la legislación vigente de la Unión Europea en materia de comunicaciones electrónicas, que dio lugar a la adopción en 2002 de un nuevo marco regulador en este ámbito cuya aplicación comenzaría a partir de julio de 2003. Este nuevo marco se aplica a todas las infraestructuras de comunicaciones, pero quedan fuera de su ámbito los contenidos radiodifundidos a través de redes de comunicaciones electrónicas. El nuevo marco incluye, en particular, disposiciones relativas al espectro, a la autorización de proveedores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, en especial las utilizadas para la transmisión de programas de radiodifusión, a las obligaciones de transmisión y a las normas de acceso a las redes, así como a los sistemas de acceso condicional y las instalaciones asociadas. La principal finalidad de la revisión era crear un conjunto de normas simples que redujeran el grado de reglamentación y que fueran tecnológicamente neutras, además de lo suficientemente flexibles para hacer frente a los rápidamente cambiantes mercados del sector de las comunicaciones electrónicas. Los objetivos del nuevo marco son alentar la competencia en dichos mercados, mejorar el funcionamiento del mercado interior y garantizar los intereses básicos de los usuarios, que no estén garantizados por las fuerzas del mercado [26].
[26] El paquete de las telecomunicaciones incluye los siguientes elementos:
La Directiva sobre el comercio electrónico [27] proporciona un marco jurídico ligero y flexible para el comercio electrónico y aborda únicamente aquellos elementos que son estrictamente necesarios para asegurar el buen funcionamiento del mercado interior en este ámbito. Está redactada en términos tecnológicamente neutros con objeto de evitar que el marco jurídico deba ser constantemente adaptado a los nuevos desarrollos [28]. La Directiva abarca una amplia variedad de servicios en línea (denominados «servicios de la sociedad de la información») que van desde la prensa y los servicios especializados de noticias en línea (como información empresarial o financiera) o la venta a distancia de diversos productos (libros, hardware y software, productos farmacéuticos, etc.), hasta la prestación en línea de servicios financieros (banca en línea, inversiones en línea). Estos últimos revisten especial importancia, puesto que son especialmente adecuados para su prestación transfronteriza, tal como reconoció la Comisión en su Comunicación sobre comercio electrónico y servicios financieros [29]. La Directiva se aplica horizontalmente a todos los ámbitos del Derecho relacionados con la prestación de servicios de la sociedad de la información, con independencia de su carácter público, privado o penal.
[27] DO L 178 de 17.7.2000.
[28] Por ejemplo, las aplicaciones tecnológicas (WAP o PDA) que permiten acceder a contenidos mediante un mecanismo específico no constituyen «modificación de los datos transmitidos», con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12, sino simplemente «especificación técnica del contenido».
[29] COM(2001) 66 final de 7.2.2001.
La Comunicación de la Comisión relativa a los obstáculos que impiden un acceso generalizado a los nuevos servicios y aplicaciones de la sociedad de la información a través de plataformas abiertas en los ámbitos de la televisión digital y las comunicaciones móviles de tercera generación [30] se refiere a la interoperatividad de los servicios de la sociedad de la información. Su objetivo más general es detectar los obstáculos que se oponen a un acceso amplio a las nuevas tecnologías, abordando el fomento de plataformas tecnológicas abiertas para las comunicaciones móviles de tercera generación (3G) y la televisión digital. En el futuro, estas tecnologías podrían servir de complemento a los ordenadores, ofreciendo un amplio acceso a internet y a los servicios interactivos. La Comunicación determina las medidas de seguimiento que han de aplicar los Estados miembros, y prevé a largo plazo el surgimiento de un «entorno multiplataforma» que ofrecerá, de un modo complementario, servicios avanzados de la sociedad de la información.
La Comunicación de la Comisión sobre la transición a la radiodifusión digital («transición de la radiodifusión analógica a la digital [de la conversión al sistema digital al cierre del analógico]) [31] ofrece a los Estados miembros una guía para la difícil tarea de migrar a la transmisión digital de radio y televisión y, en última instancia, terminar con la transmisión analógica, haciéndolo de una manera favorable a los consumidores. Asimismo, abre el debate sobre la mejor manera de utilizar el espectro radioeléctrico que queda disponible una vez desconectada la radiodifusión analógica. El Plan de acción eEurope 2005 exige a los Estados miembros que publiquen sus planes de transición y que incluyan en ellos una fecha posible para el término de la radiodifusión analógica, antes de finalizar 2003. De esta manera, los consumidores tendrán información suficiente y estarán adecuadamente advertidos para que conozcan todas las posibilidades de los nuevos servicios de televisión digital y adapten sus aparatos. En la Comunicación se advierte a los Estados miembros de las trampas que deben evitar y se identifican los elementos que deberían formar parte de los planes nacionales de transición. Las medidas nacionales han de ser transparentes, proporcionadas, puntuales y tecnológicamente neutras, a fin de evitar una discriminación injustificada contra determinadas partes y la distorsión de la competencia en el mercado.
[31] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo , al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la transición de la radiodifusión analógica a la digital (de la conversión al sistema digital al cierre del analógico), COM(2003) 541 final.
Accesibilidad de las personas con discapacidad a la televisión
Aunque la cuestión de la accesibilidad de las personas con discapacidad a la televisión no entra en el ámbito de la Directiva «Televisión sin fronteras», la Comisión promoverá estos asuntos ante los Estados miembros para que coordinen y complementen las acciones y medidas nacionales en el seno del Comité de contacto creado por la citada Directiva. En particular, se seguirá discutiendo el enriquecimiento de contenidos con la descripción de audio, la subtitulación de audio, la subtitulación y el lenguaje de signos.
Todas las normas de la Unión Europea referidas a la protección de los consumidores se aplican, como a cualquier otro, al sector audiovisual. Entre ellas están las disposiciones generales contenidas en la Directiva sobre publicidad engañosa, que se aplican a todos los sectores, así como la reciente propuesta de Directiva marco sobre prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores. La Directiva marco adopta un planteamiento tecnológicamente neutro y se basa también en el principio del país de origen, lo que lo hace compatible con el enfoque de la Directiva «Televisión sin fronteras». La propuesta deja claro que, en caso de conflicto con normas comunitarias sectoriales que también regulan este ámbito, son éstas las que se aplican.
La propuesta de Reglamento relativo a la cooperación en materia de protección de los consumidores, de 17 de julio de 2003 [32], tiene como objetivo establecer una red de autoridades nacionales encargadas de hacer cumplir la legislación relativa a la protección de los consumidores. Entre otras cosas, el Reglamento crea un Comité permanente de cooperación en materia de protección de los consumidores. No obstante, los asuntos regulados por la Directiva «Televisión sin fronteras» seguirán sometiéndose exclusivamente al examen del Comité de contacto establecido en esa Directiva.
Legislación aplicable a las obligaciones no contractuales
La Propuesta de Reglamento relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales («ROMA II»), de 22 de julio de 2003 [33], establece que, como norma general, «la ley aplicable a la obligación extracontractual es la del país donde se produce o amenaza con producirse el daño, cualquiera que sea el país donde el hecho generador del daño se produce y cualesquiera que sean el país o los países en que se producen las consecuencias indirectas del daño». Sin embargo, el artículo 6 regula específicamente el derecho de réplica: «La ley aplicable al derecho de réplica o a las medidas equivalentes es la del país donde el organismo de radiodifusión o el editor de prensa escrita tenga su residencia habitual».
Con respecto a los servicios audiovisuales, ni la Comunidad Europea ni sus Estados miembros han asumido compromisos, y en la última ronda de negociaciones comerciales multilaterales conocida como «Ronda Uruguay» han hecho excepciones a la cláusula de nación más favorecida. De este modo, la Unión Europea goza de un margen de maniobra en el sector audiovisual que le permite mantener las actuales medidas nacionales y comunitarias aplicadas en él y seguir desarrollando las políticas y los instrumentos nacionales y comunitarios, en respuesta a la evolución del sector.
Esta libertad de acción está en el núcleo de las Conclusiones del Consejo de la Unión Europea de 26 de octubre de 1999 relativas a las negociaciones en torno al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) para la próxima ronda de la Organización Mundial del Comercio (OMC) actualmente en marcha y conocida como Ronda del Programa de Doha para el Desarrollo. En estas Conclusiones se hace un llamamiento a la Unión para que garantice que la Comunidad y los Estados miembros mantengan la posibilidad de preservar y desarrollar su capacidad de diseñar y aplicar sus políticas culturales y audiovisuales con el fin de salvaguardar su diversidad cultural. La posición de la Comunidad en las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo está en plena consonancia con estas Conclusiones.
Promoción de la diversidad cultural en las relaciones exteriores
La Unión Europea está abierta al comercio y la cooperación en relación con los servicios audiovisuales, pues el fomento de los intercambios en este campo es un componente necesario para la consecución de su objetivo de diversidad cultural. Tal objetivo se persigue desarrollando la dimensión cultural y audiovisual de las asociaciones existentes entre la Unión Europea y terceros países, por ejemplo en el marco del Acuerdo de Cotonú con los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) o de la asociación euromediterránea.
Además, la Comisión adoptó en agosto de 2003 una Comunicación titulada «Hacia un instrumento internacional sobre la diversidad cultural», en la que reconocía que es oportuno desarrollar un nuevo instrumento internacional sobre la diversidad cultural en el marco de la Unesco. La Conferencia General de la Unesco (29 de septiembre a 17 de octubre de 2003) decidió empezar a trabajar para redactar un convenio sobre la diversidad cultural, lo que implica la presentación de un proyecto de convenio ante la próxima Conferencia General de 2005.
La Directiva «Televisión sin fronteras» [34] es el principal instrumento legislativo a escala de la Unión Europea referido a los servicios audiovisuales. Sus complementos son, especialmente, la Directiva 2000/31/CE relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico, en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) [35] y la Directiva 93/83/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones relativas a los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en el ámbito de la radiodifusión vía satélite y de la distribución por cable [36] («Directiva sobre el cable y el satélite»). En relación con la Directiva «Televisión sin fronteras», la Directiva sobre el comercio electrónico aclara algunos conceptos legales y armoniza determinados aspectos, permitiendo a los servicios de la sociedad de la información beneficiarse plenamente de los principios del mercado interior; el objetivo de la Directiva sobre el cable y el satélite es, a su vez, facilitar la transmisión transfronteriza de programas audiovisuales vía satélite y la retransmisión por cable.
[34] Directiva 89/552/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
[35] Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de junio de 2000.
[36] DO L 248 de 6.10.1993, p. 15-21.
En el anexo del cuarto Informe sobre la aplicación de la Directiva «Televisión sin fronteras» [37] se establecía el programa de trabajo para revisar la Directiva en 2003. En dicho programa se anunciaba una consulta pública cuya finalidad era suministrar a la Comisión la información necesaria para evaluar las necesidades de actualización o adaptación de la Directiva.
La consulta se basó en documentos de debate publicados en el sitio web de la Comisión [38]. En Bruselas se organizaron dos audiencias públicas, del 2 al 4 de abril y del 23 al 25 de junio de 2003. También se invitó a las partes interesadas a que presentaran contribuciones por escrito no más tarde del 15 de julio de 2003. La Comisión recibió más de 150 aportaciones (unas 1 350 páginas), provenientes de todas las partes afectadas (radiodifusores públicos y privados, reguladores, productores, titulares de derechos, artistas, etc.) y de la mayoría de los Estados miembros. Casi todas ellas están de acuerdo en que la Directiva ha ofrecido un marco flexible y adecuado para las medidas reguladoras de los Estados miembros y apoyan el planteamiento pragmático de la Comisión. En conjunto, la Directiva ha contribuido positivamente a la libre circulación de los servicios de radiodifusión dentro de la Unión Europea. No obstante, estas aportaciones también señalaron los aspectos sobre los que hay que seguir reflexionando.
Los resultados de esta consulta pública (comentarios por escrito y audiencias públicas) se discutieron con los miembros del Comité de contacto creado por la Directiva «Televisión sin fronteras», y también con las autoridades reguladoras nacionales.
La Directiva «Televisión sin fronteras» establece los niveles mínimos que debe garantizar la regulación del contenido de las emisiones televisivas por parte de los Estados miembros. Las emisiones televisivas de radiodifusores que están sujetos a la jurisdicción de un Estado miembro y que cumplen los requisitos legales en él aplicados pueden ser libremente recibidas y retransmitidas en toda la Comunidad. En consonancia con la importancia primordial que los medios y la comunicación tienen para una sociedad libre, democrática y solidaria, estos niveles mínimos comprenden, en esencia, la obligación de adoptar medidas para:
- garantizar que los eventos de gran importancia para la sociedad no se emitan en exclusividad, de tal manera que se impida a partes significativas del público del Estado miembro en cuestión seguir dicho evento en una emisión televisiva de libre acceso;
- promover la producción y difusión de programas televisivos europeos;
- proteger a los consumidores en relación con la publicidad, el patrocinio y la televenta, en especial por lo que se refiere a las prácticas comerciales desleales;
- proteger a los menores y el orden público;
- proteger el derecho de réplica.
La Directiva incluye principios fundamentales que podrían considerarse como objetivos de las políticas, válidos para cualquier tipo de prestación de servicios audiovisuales (normas sobre la protección de los menores, separación entre el contenido y la publicidad, identificación clara de esta última, prohibición de determinados productos, etc.). Algunas de las normas detalladas contenidas en la Directiva «Televisión sin fronteras» se centran específicamente en la programación televisiva lineal tradicional (por ejemplo, las disposiciones relativas a la duración y la inserción de espacios publicitarios y anuncios de teletienda).
En la actualidad, la legislación comunitaria distingue entre «servicios de radiodifusión televisiva», sujetos a la Directiva «Televisión sin fronteras», y «servicios de la sociedad de la información», sujetos a la Directiva «Comercio electrónico». El planteamiento regulador de la primera es más preciso que el de la segunda, debido principalmente a la enorme importancia y al incomparable influjo que tiene la radiodifusión televisiva en nuestras sociedades, pues incide sobre la manera en que los ciudadanos conforman su opinión.
Por el momento, ningún servicio de la sociedad de la información ha alcanzado una importancia y un impacto similares a los de los servicios de radiodifusión televisiva. La asimilación de los servicios de banda ancha ha sido más lenta de lo que se esperaba y, al parecer, resulta difícil predecir su evolución en un entorno económico sometido a cambios radicales. Los resultados del proceso de consulta confirman este supuesto. Algunas de las contribuciones (en especial de los Estados miembros) pedían que se ampliara el ámbito de aplicación de la Directiva. Las propias propuestas difieren en cuanto al ámbito (de los servicios de televisión únicamente, a cualquier forma de contenido audiovisual), y hay quienes se oponen a ellas por considerar que la regulación horizontal de contenidos es prematura, puesto que aún no se ha llegado a una plena convergencia de los medios.
Sin embargo, la Comisión considera que, a medio plazo, podría ser necesario revisar en profundidad la Directiva para adaptarla a los progresos tecnológicos y a los cambios producidos en la estructura del mercado audiovisual. Por lo tanto, la Comisión reflexionará, con ayuda de expertos (en el seno de grupos específicos), sobre la necesidad de modificar a escala comunitaria la regulación de contenidos en relación con los distintos canales de distribución de contenidos audiovisuales, a fin de tener en cuenta la convergencia técnica de los medios y cualquier divergencia de las regulaciones nacionales que afecte al establecimiento y el funcionamiento del mercado común. El mandato del grupo estará basado en el marco existente. Toda intervención tendría que garantizar la aplicación proporcionada de las normas sobre contenidos y la aplicación coherente de las políticas pertinentes que se considera que guardan relación con este sector, como serían la de competencia, la de comunicaciones comerciales y la de protección de los consumidores, así como la estrategia del mercado interior para el sector de los servicios.
La Directiva «Televisión sin fronteras» comporta un principio fundamental del mercado interior que no admite prácticamente ninguna excepción: el de la aplicación de la legislación del país de origen. En este contexto, la Directiva establece una serie de criterios para determinar cuál es el Estado miembro competente y evitar así que un programa determinado esté bajo competencia de varios Estados miembros. Cuando se modificó la Directiva en 1997 se añadieron varios criterios para determinar de forma exhaustiva el Estado miembro competente para el organismo de radiodifusión televisiva de que se trate. Por último, la Directiva dispone que, si no se puede determinar la competencia con ayuda de los criterios previstos en el apartado 3 del artículo 2, puede decidirse cuál es el Estado miembro competente con arreglo a los artículos 52 (antiguo artículo 43) y siguientes del Tratado. La consulta pública también se ocupó de lo dispuesto en el artículo 2 de la Directiva.
Si bien la mayor parte de los Estados miembros y de las personas que han participado en la consulta consideran adecuadas las normas, otros países, así como asociaciones de protección de los consumidores, han expresado su preocupación con respecto a la diversidad de las legislaciones nacionales y al riesgo de que, en consecuencia, los radiodifusores se establezcan en los países que cuentan con la legislación más liberal. Por otro lado, algunos Estados miembros han planteado el problema de las interrupciones publicitarias. Esta práctica consiste en que los radiodifusores, partiendo de una cadena destinada al público de su país de origen, dirigen esa misma cadena a grupos de audiencia de otros países --por lo general vecinos--, pero sustituyendo las pantallas publicitarias iniciales de los programas de esa cadena por otras destinadas específicamente al público de esos grupos de audiencia complementarios. De acuerdo con estas contribuciones, esta práctica podría afectar a la salud financiera de los organismos de radiodifusión y, por ende, de la industria audiovisual de los países vecinos. Sin embargo, hay que precisar que tal práctica es conforme a los principios de libre prestación de servicios [39] o de libertad de establecimiento [40], tal como los establece el Tribunal de Justicia.
[39] TJCE, 26 de abril de 1988, asunto 325/85, Rec. I-02085.
[40] Con respecto a este principio, véase la Guide de la jurisprudence de la Cour de justice des CE relative aux articles 43 et s. du traité CE: Le droit d'établissement, 1.1.2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/services/establ/art43_fr.pdf
Por lo demás, las normas de la Directiva han podido causar algunos problemas de aplicación, como muestra el procedimiento por incumplimiento relativo a las cadenas RTL4 y RTL5 incoado contra el Reino de los Países Bajos. No obstante, la Comisión ha podido archivar este expediente a raíz de la resolución del Consejo de Estado neerlandés [41].
[41] La Comisión había incoado un procedimiento por incumplimiento contra las autoridades neerlandesas a raíz de la decisión del Commissariaat voor de Media de reconocerse competente en relación con las cadenas RTL 4 y RTL 5, emitidas por un radiodifusor sometido a la competencia de las autoridades luxemburguesas. Sin cuestionar el análisis del fondo efectuado por el Commissariat voor de Media, una resolución del Consejo de Estado acaba de anular la decisión tomada por aquél, considerando que no podía considerarse competente y generar de esa manera una situación de doble competencia contraria a la Directiva «Televisión sin fronteras». Teniendo en cuenta dicha resolución, las autoridades neerlandesas reconocen, como ha defendido la Comisión en este asunto, que la Directiva prohíbe toda situación por la cual un radiodifusor esté sometido a la competencia de varios Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión ha decidido archivar este expediente.
Si es necesario, la Comisión examinará las posibles cuestiones relacionadas con estos principios, como ya ha hecho antes, en el marco del Comité de contacto, y con la participación, si procede, de los reguladores nacionales.
En el proceso de consulta se discutió el derecho a la información desde dos puntos de vista. El primer documento de debate planteaba cuestiones acerca de la adecuación y conveniencia de las actuales disposiciones del artículo 3 bis de la Directiva (acontecimientos de gran importancia para la sociedad). En el documento de debate nº 6 se discutía la necesidad de introducir, en el futuro, un derecho a breves extractos de acontecimientos sujetos a derechos de exclusividad, así como la concesión del «acceso» a estos acontecimientos.
La mayoría de las contribuciones recibidas consideraban el artículo 3 bis de la Directiva como útil, necesario, efectivo y proporcionado. Algunas, en concreto provenientes de radiodifusores alemanes privados, son más críticas a este respeto. En relación con la posible ampliación de estas disposiciones, algunos radiodifusores de servicio público sugerían la idea de una lista europea de acontecimientos de gran importancia para la sociedad (europea), sobre todo con el fin de superar la práctica de comercializar determinados derechos sobre una base territorial, pero una medida de este tipo se ve con mucho escepticismo. Aunque en las contribuciones se proponían algunas mejoras, no se llegó a ningún consenso sobre si había que definir a nivel europeo la noción de «parte importante de público», ni sobre la necesidad de revisar la Directiva con respecto a fechas de referencia. Algunos Estados miembros y varias partes interesadas recibirían con agrado la inclusión de una decisión positiva de la Comisión acerca de la compatibilidad de las medidas propuestas (listas) con la legislación comunitaria. Esto ofrecería una mayor seguridad jurídica en comparación con la situación actual, en la que la Comisión debe incoar un procedimiento por incumplimiento si considera que las medidas nacionales son desproporcionadas con respecto al objetivo perseguido.
Las consultas pusieron de manifiesto que no hay una necesidad urgente e imperiosa de revisar esta disposición de la Directiva. Como se menciona en algunas de las contribuciones, la próxima sentencia del Tribunal de Primera Instancia [42] en relación con el artículo 3 bis podría ofrecer nuevos elementos que quizá requerirían un debate más exhaustivo de los «principios orientativos» o del papel de la Comisión. La Comisión discutirá estas cuestiones en el seno del Comité de contacto en el segundo semestre de 2004. Las posibles orientaciones proporcionarían a los Estados miembros información específica sobre las opciones y la aplicación de medidas nacionales. La Comisión considera que el concepto de lista europea no tendría valor añadido, pues la Directiva, en su estado actual, deja a discreción de los Estados miembros la designación de los acontecimientos de gran importancia para la sociedad en función de las particularidades nacionales y regionales de carácter cultural y social. Un vuelco radical de esta idea para obligar a los Estados miembros a designar los acontecimientos de gran importancia para la sociedad podría verse como algo contrario al principio de subsidiariedad. Además, estas propuestas no ayudarían a superar la práctica de comercializar determinados derechos sobre una base territorial. Los radiodifusores de servicio público y algunos Estados miembros piensan que debería establecerse a nivel europeo un derecho normativamente armonizado para acceder a eventos de interés informativo, dado que las actuales disparidades entre las legislaciones nacionales con respecto a esta cuestión distorsionan el mercado. Otros Estados miembros son más escépticos; los radiodifusores privados y los titulares de los derechos consideran que estos asuntos han de tratarse en códigos voluntarios y se oponen firmemente a toda noción de derecho de «acceso» a estos contenidos.
La Comisión cree que la cuestión del derecho de acceso a eventos de interés informativo requiere más atención [43] e invitará a expertos para seguir discutiendo este asunto (en el seno de un grupo específico). Se trata de cuestiones que han de ser analizadas en combinación con la regulación relativa a los derechos de autor. Debe responderse principalmente a tres preguntas: ¿en qué medida la Directiva sobre los derechos de autor ofrece una solución adecuada mediante la disposición relativa al trato justo?; los objetivos generales de las políticas que han sido fijados (pluralismo de las fuentes de información, etc.), ¿requieren la definición estatutaria del «derecho de acceso» para los radiodifusores y las agencias de noticias?; y, por último, ¿qué tipo de intervención debería preverse?
[43] Véase también la petición nº 1358/2002 al Parlamento Europeo.
Difusión de una proporción mayoritaria de obras europeas (artículos 4 y 6 de la Directiva «Televisión sin fronteras»)
El artículo 4 de la Directiva «Televisión sin fronteras» establece la introducción de medidas para promover las «obras europeas», tal como se definen éstas en su artículo 6.
La mayoría de las partes interesadas están a favor de mantener la situación actual. Algunas pedían que los requisitos se hicieran más estrictos, mientras que otras proponían sustituir los actuales por otros instrumentos, como son la obligación de inversión o los programas de apoyo específicos para la producción europea. Una minoría de las partes interesadas sigue planteándose la necesidad o la proporcionalidad de tales requisitos.
Entre las propuestas para hacer más estrictos los actuales requisitos figuraban las siguientes:
* introducir un objetivo cuantitativo explícito en lugar de la expresión «una proporción mayoritaria de su tiempo de difusión»; la cifra mínima propuesta iba del 51 % al 75 %;
* clarificar la obligación suprimiendo el texto «siempre que sea posible y con los medios adecuados»; esta propuesta contaba con el apoyo de numerosos productores, guionistas y distribuidores.
Sólo unas pocas contribuciones pedían que se fijaran objetivos secundarios o cuotas para las producciones nacionales, las obras europeas no nacionales, las obras cinematográficas y los programas «regionales» con interconexiones lingüísticas especiales. También se proponía la introducción de una obligación de inversión, complementaria a las medidas relativas al tiempo de transmisión.
Asimismo, se solicitaba una mejora del sistema de seguimiento empleado por la Comisión Europea en relación con este artículo, reeditando directrices sobre la recopilación y validación de datos u organizando el seguimiento a nivel comunitario.
Las partes interesadas mostraban marcadas diferencias en cuanto a la necesidad de armonizar aún más la definición de obras europeas del artículo 6. Quienes estaban a favor de la armonización proponían seguir la definición que contiene el Convenio Europeo sobre Coproducción Cinematográfica.
Obras europeas de productores independientes (artículo 5 de la Directiva «Televisión sin fronteras»)
El artículo 5 establece un objetivo del 10 % en cuanto a tiempo de emisión o presupuesto de programación para las obras europeas de autores independientes. La mayoría de las partes interesadas se mostraban a favor del mantenimiento de la situación actual. También aquí hubo propuestas de aumentar esa cifra al 25 % o de suprimir la frase «siempre que sea posible y con medios apropiados». No obstante, ha habido también voces que han pedido que se supriman los requisitos actuales o se sustituyan por otros mecanismos.
La mayoría consideraban que la ausencia de una definición de «productor independiente» no es obstáculo para la circulación de obras dentro de la Unión Europea. En otras palabras, existe un amplio apoyo en favor del mantenimiento del statu quo. Sin embargo, algunas partes interesadas están a favor de introducir una definición armonizada, y ofrecieron una larga lista de criterios clave en relación con las producciones independientes a los efectos de la Directiva. Una posible vía de actuación sería poner esta lista de criterios a disposición de los Estados miembros, a modo de directrices.
Disposiciones comunes a los artículos 4, 5 y 6 de la Directiva «Televisión sin fronteras»
Hubo una minoría de peticiones para que se excluyeran de las medidas de fomento de obras europeas los canales temáticos, las teletiendas, los países con una capacidad de producción audiovisual reducida o un área lingüística restringida, las pequeñas y medianas empresas de radiodifusión y los canales con bajas audiencias (el criterio «de minimis»). También se pedían disposiciones especiales para las «nuevas» organizaciones de radiodifusión y las nuevas formas de suministrar programas y acceder a los mismos, como son el pago por visión o el vídeo bajo demanda. Sin embargo, cualquier excepción a la aplicación de las medidas de fomento de obras europeas debería quedar perfectamente definida y descrita en la Directiva.
Cronología de los medios (artículo 7 de la Directiva «Televisión sin fronteras»)
La mayoría de las partes interesadas estaban a favor de mantener la situación actual en relación con la cronología de los medios establecida en el artículo 7. Tanto las audiencias públicas como las contribuciones aportadas al proceso de revisión pusieron de manifiesto que el capítulo III de la Directiva constituye un compromiso bien equilibrado para el fomento de un panorama audiovisual europeo diversificado. Así pues, la Comisión no tiene previsto, en esta fase, proponer modificaciones a las disposiciones pertinentes. Seguirá haciendo un seguimiento de su aplicación a la luz del estudio establecido en el artículo 25 bis de la Directiva «Televisión sin fronteras».
La Directiva prevé, en su capítulo IV, una serie de normas relativas a la publicidad, el patrocinio y la telecompra, incluidas las que se refieren a la publicidad dirigida a los menores. Prevé normas relativas a la cantidad de publicidad admisible en pantalla (límites diarios y horarios, artículo 18) y al número y las modalidades de interrupciones publicitarias (artículo 11), así como normas aplicables al contenido y la presentación de los mensajes publicitarios (artículos 10, 12, 13, 14, 15 y 16). El patrocinio es objeto de normas específicas (artículo 17).
La Directiva tiene como finalidad proteger los intereses de los telespectadores, por ejemplo, estableciendo una clara distinción entre el contenido editorial y la comunicación publicitaria, así como proteger la integridad y el valor de las obras audiovisuales y los titulares de los derechos, por ejemplo evitando intervalos excesivos. En el marco de la consulta pública, la Comisión invitó a las partes interesadas a que le presentaran sus contribuciones acerca de la pertinencia de estas disposiciones, habida cuenta de la evolución de los mercados y los progresos tecnológicos. Se les pidió, concretamente, que opinaran sobre si las normas de limitación cuantitativa de la publicidad pueden suavizarse teniendo en cuenta las posibilidades de elección y de control de los usuarios, y si las nuevas técnicas publicitarias son compatibles con las disposiciones de la Directiva.
Las opiniones manifestadas en relación con los diversos aspectos analizados pueden resumirse como sigue.
Por lo que respecta a los conceptos y definiciones del artículo 1 de la Directiva, la mayoría de las opiniones expresadas están a favor de mantener las definiciones actuales, y pocas de las contribuciones se pronuncian a favor de modificarlas. Por otro lado, la opinión general es que es demasiado pronto para definir en la Directiva las nuevas técnicas publicitarias.
La mayor parte de las contribuciones son favorables al mantenimiento del statu quo en relación con las disposiciones relativas a la protección de los menores (artículo 16) y de la dignidad humana (artículo 12), que se consideran suficientes. No obstante, las asociaciones representantes de los consumidores y de las familias son favorables a que las disposiciones de protección de los menores se hagan más rigurosas. Es este un ámbito que la Comisión ha abordado recientemente en su propuesta sobre prácticas comerciales desleales.
La mayoría de las contribuciones presentadas a la Comisión se muestran favorables al mantenimiento de las disposiciones actuales relacionadas con la forma y la presentación de la publicidad (artículo 10). Al tiempo que se muestran respetuosos del principio de separación entre los contenidos editoriales y los publicitarios, algunos operadores, en especial anunciantes, publicistas y radiodifusores comerciales, se manifiestan a favor de una cierta suavización de las modalidades de aplicación, concretamente por lo que se refiere al carácter excepcional de los espacios publicitarios aislados y a la prohibición de la publicidad encubierta.
En general, se consideran apropiadas las disposiciones relativas a la inserción de spots publicitarios y de telecompra. Sin embargo, aunque se reconoce que, en principio, los anuncios deben insertarse entre programas, y que las inserciones durante los programas no deben afectar al valor y la integridad de los mismos, muchas de las contribuciones piden que se simplifiquen las normas en lo que se refiere a los programas deportivos y a los veinte minutos que deben transcurrir entre cada interrupción publicitaria.
Está prohibida la publicidad televisiva de productos del tabaco y medicamentos con receta, mientras que las bebidas alcohólicas están sujetas a determinadas restricciones. En general, las partes interesadas se muestran a favor de estas disposiciones. No obstante, un Estado miembro y algunas asociaciones dedicadas a la protección de los menores y de la salud pública están a favor de que se endurezcan las disposiciones que restringen la publicidad de bebidas alcohólicas.
Casi todos los Estados miembros apoyan las disposiciones sobre la duración, aunque algunos de ellos, así como la mayoría de los radiodifusores comerciales y algunas agencias publicitarias, piden que se suavicen algo las normas. En general, las opiniones expresadas no apuntan a una adaptación de las normas en función del tipo de programa o de su audiencia. Varios radiodifusores comerciales y algunas agencias publicitarias se manifiestan a favor de que se recurra más a mecanismos de autorregulación o de corregulación. Otras contribuciones parecen indicar que el recurso a tales mecanismos resulta ineficaz para las disposiciones relativas a la duración.
Muchas de las contribuciones se muestran satisfechas con las disposiciones sobre el patrocinio. No obstante, también se pide que se clarifique la cuestión de si estas disposiciones autorizan la presentación de productos.
En cuanto a las nuevas técnicas publicitarias, la tendencia mayoritaria es considerar que, si se garantiza el respeto de determinadas condiciones, la pantalla compartida, la publicidad interactiva y la publicidad virtual son compatibles con la Directiva. No obstante, muchas partes interesadas piden que la Comisión precise --por medio de una comunicación interpretativa-- la manera de aplicar las normas de la Directiva a estas nuevas técnicas publicitarias, por razones de seguridad jurídica y a fin de garantizar su tratamiento armonioso en los distintos países de la Unión Europea.
Así pues, la Comisión ha decidido adoptar próximamente una comunicación interpretativa que precise la manera en que las disposiciones del capítulo IV de la Directiva se aplican a las nuevas técnicas publicitarias. Por otro lado, estudiará, convocando al consejo de expertos (en el seno de un grupo de reflexión), la manera en que podrían evolucionar las normas sobre inserción y duración para tener en cuenta el grado de control del telespectador y el surtido más amplio de programas que se le ofrecen. Este examen tomará asimismo en consideración los resultados del estudio independiente solicitado por la Comisión acerca del impacto de las medidas reguladoras sobre los mercados publicitarios [44], así como la propuesta de Directiva sobre prácticas comerciales desleales.
[44] Véase DO S107-95378.
De los comentarios expresados en la consulta pública se desprende que, en general, las partes interesadas están de acuerdo en que las disposiciones establecidas en la Directiva con respecto a la protección de los menores son satisfactorias y adecuadas. Algunas de ellas consideraban que sería deseable que la aplicación de estas disposiciones se extendiera a internet.
El artículo 22 de la Directiva distingue entre los programas que pueden perjudicar seriamente el desarrollo de los menores (apartado 1 del artículo 22) y los programas que pueden perjudicar el desarrollo de los menores (apartado 2 del artículo 22). Muchas partes interesadas consideran que esta disposición debe mantenerse tal cual, y que no ha habido problemas con la aplicación de este artículo. Sin embargo, algunas de ellas apoyarían un intento de clarificar el significado preciso de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 22.
La mayoría de las partes interesadas que comentaron el tema de la prohibición de las emisiones que contienen incitaciones al odio por motivos de raza, sexo o nacionalidad se muestran satisfechas con esta disposición en su estado actual, y no han tenido noticia de ningún problema al respecto. Algunas de ellas argumentaban que la corregulación o la autorregulación no serían apropiadas en este ámbito. Varias pedían que se siguiera reflexionando sobre las medidas adecuadas para combatir la discriminación por razones de raza, sexo o nacionalidad, mientras que otras hacían hincapié en la necesidad de buscar cuidadosamente un equilibrio entre el derecho fundamental de libertad de expresión y las medidas adoptadas en este contexto.
De las contribuciones recibidas se deduce que los modelos correguladores funcionan muy bien en algunos Estados miembros, aunque algunas partes interesadas argumentaban que los simples códigos de conducta, sin control por parte de las autoridades públicas, no son suficientes.
El sentimiento general es que, si bien las normas aplicables son bastante claras, su imposición efectiva podría plantear cada vez más problemas, sobre todo en un entorno digital y en línea. A este respecto se subrayaban especialmente las ventajas derivadas de los modelos autorreguladores y correguladores eficaces. También se manifestó un gran interés por profundizar en el intercambio de las mejores prácticas y en la puesta en red de los diferentes organismos.
El artículo 2 bis de la Directiva permite excepciones a la obligación de garantizar la libertad de recepción con respecto a los contenidos que pudieran perjudicar el desarrollo de los menores. La mayoría de las partes interesadas que comentaron esta cuestión consideran que la disposición del artículo 2 bis es adecuada y proporcionada para asegurar la protección del interés general de que se trata. Sin embargo, algunas creen que podría simplificarse el procedimiento o que debería clarificarse la posible aplicación de esta disposición, por ejemplo en una comunicación interpretativa.
Como resultado de la consulta, y teniendo en cuenta la preocupación expresada por muchas partes interesadas con respecto a la imposición efectiva de las normas aplicables, lo primero que hará la Comisión será proponer la actualización de la Recomendación relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana, poniendo especial atención en los modelos autorreguladores y correguladores (véase el capítulo 3.10) y, en particular, en relación con el entorno en línea, a fin de contribuir a la observancia efectiva de los principios de protección de los menores y del orden público, cuya importancia universal ha sido reconocida con independencia de la naturaleza del servicio o de la manera de prestarlo.
La mayoría de las partes interesadas que comentaron el derecho de réplica con respecto a los servicios de televisión consideraban que la disposición es apropiada en su estado actual, y que no es necesaria ninguna regulación adicional. Algunas consideraban que debería concebirse un derecho de réplica aplicable a todos los medios electrónicos.
Como se ha expuesto anteriormente, la Comisión cree que la legislación aplicable al derecho de réplica o a medidas equivalentes debería ser la del país en el que esté establecido el radiodifusor.
Tal como se sugirió en el proceso de consulta, la Comisión acogerá la idea de que el derecho de réplica sea aplicable a todos los medios. Un primer paso sería instaurar este derecho en la Recomendación relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana. La Comisión también participará activamente en el trabajo del Consejo de Europa relacionado con el derecho de réplica en el entorno en línea.
El proceso de consulta se centró en el funcionamiento del Comité de contacto y en la manera de integrar mejor a las autoridades reguladoras nacionales en la labor a nivel europeo. Otra idea expuesta en los documentos de debate era la de superar los inconvenientes que presentan los modelos correguladores (fragmentación de los mercados, etc.) mediante diversas formas de cooperación entre los organismos de corregulación.
El Comité de contacto goza de una amplia reputación de institución juiciosa y valiosa. El consenso es menor en relación con la manera de que las autoridades reguladoras nacionales estén mejor integradas a nivel europeo. La mayoría de las entidades reguladoras y algunos Estados miembros están a favor de crear un comité regulador a escala europea, mientras que otros Estados miembros son contrarios a la duplicación de comités.
Varias contribuciones sugerían también que se hicieran públicas las actas del Comité de contacto, para dar mayor transparencia a su trabajo. Algunos radiodifusores privados pedían participar como observadores en dicho Comité.
Las contribuciones al proceso de consulta han llevado a la Comisión a la conclusión de que no es necesario modificar la composición ni las tareas del Comité de contacto. En respuesta a la petición de mayor transparencia, la Comisión propondrá, en la próxima reunión del Comité en 2004, una modificación al artículo 7 del «Reglamento interno del Comité de contacto», que actualmente otorga carácter confidencial a sus actas. La Comisión propondrá que, en consonancia con el Reglamento (CE) n° 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [45], el reglamento interno permita la publicación del orden del día, los documentos y las actas del Comité de contacto, salvo en relación con las excepciones citadas en el Reglamento. Estos documentos se publicarían en el sitio web de la Comisión.
[45] DO L 145/43 de 31.5.2001.
La Comisión, como en el pasado, invitará ocasionalmente a representantes de la industria cuando los temas del orden del día hagan recomendable su presencia, pero no cree apropiado que los radiodifusores cuenten con representación permanente.
La Comisión mantendrá su práctica de invitar a reuniones concretas a los presidentes y directores de las autoridades reguladoras nacionales. En 2003 se celebraron dos de estas reuniones. Si la experiencia con este tipo de reuniones sigue siendo tan satisfactoria en el futuro como lo ha sido en el pasado, la Comisión se planteará la posibilidad de crear un «grupo permanente de reguladores para los servicios audiovisuales» en el segundo semestre de 2004. En la posible decisión de la Comisión a esos efectos se establecería claramente que las tareas de este grupo se limitan al intercambio de puntos de vista y a las cuestiones técnicas, mientras que el Comité de contacto sigue siendo el responsable con arreglo a las disposiciones de la Directiva.
La Recomendación relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana [46] es el primer instrumento legal --de la Unión Europea como tal-- relativo al contenido de los servicios audiovisuales y de información en línea en internet. Ofrece directrices para el desarrollo de la autorregulación nacional con respecto a la protección de los menores y de la dignidad humana y exige, en particular, a los proveedores de servicios en línea en internet que elaboren códigos de conducta para aplicar mejor y clarificar la legislación vigente.
[46] Recomendación del Consejo de 24 de septiembre de 1998 relativa al desarrollo de la competitividad de la industria europea de servicios audiovisuales y de información mediante la promoción de marcos nacionales destinados a lograr un nivel de protección comparable y efectivo de los menores y de la dignidad humana (publicada en el Diario Oficial L 270 de 7.10.1998, p.48).
De acuerdo con las conclusiones del segundo informe sobre la aplicación de la Recomendación, su aplicación por parte de los Estados miembros (así como por los Estados adherentes y los demás países que respondieron al cuestionario) sigue siendo heterogénea. Sin embargo, el número de líneas directas y de códigos de conducta ha aumentado significativamente, y también es un signo positivo el hecho de que dos de los Estados adherentes que respondieron al cuestionario hayan establecido líneas directas.
La clasificación del contenido audiovisual es fundamental en la protección de los menores. En una serie de contribuciones se señalaba que el sistema de clasificación debería tener en cuenta las diversidades culturales y sociales entre Estados miembros. Sin embargo, podría haber un sistema de símbolos descriptivos comunes a toda la Unión Europea que ayudaran a los espectadores a evaluar el contenido de los programas, sistema al que se podría llegar partiendo desde abajo, mediante la cooperación de los organismos correguladores de los Estados miembros y el intercambio de las mejores prácticas. Teniendo en cuenta el planteamiento multimedios de la Recomendación del Consejo relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana, la Comisión tiene previsto proponer su actualización para incluir un llamamiento a la armonización de esos símbolos descriptivos.
El panorama cambiante de los medios, como resultado de las nuevas tecnologías y de las innovaciones en el sector, hace necesario enseñar a los niños (y a sus padres) a utilizar los medios de forma eficaz. Hoy en día, una de las capacidades esenciales consiste en saber dónde encontrar la información y cómo interpretarla. Algunas de las partes interesadas que participaron en la consulta pública sobre la Directiva «Televisión sin fronteras» proponían --además de las cuestiones ya mencionadas anteriormente-- que entre los temas tratados por la Recomendación se incluyera la alfabetización mediática. La Comisión estudiará con detenimiento esta cuestión cuando prepare la propuesta prevista de actualización de la Recomendación del Consejo.
El seguimiento que la Comisión piensa dar a los comentarios relacionados con la protección de los menores consistirá en la propuesta de actualización de la Recomendación. Entre otras, podrían incluirse cuestiones relacionadas con la alfabetización mediática, el derecho de réplica y las medidas contra la discriminación o la incitación al odio por razones de raza, sexo o nacionalidad en todos los medios en línea. Esta propuesta se basará en las conclusiones del segundo informe sobre la aplicación de la Recomendación.
La Comunicación sobre la política audiovisual de 1999 [47] subrayaba la importancia de los instrumentos correguladores y autorreguladores. Basándose en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea [48], el Plan de acción para una mejor legislación [49] y el cuarto informe de aplicación de la Directiva «Televisión sin fronteras» [50], la Comisión recordaba los principios básicos de la regulación: las directivas deben volver a ser instrumentos que definan el marco jurídico y los objetivos que deben alcanzarse. La corregulación permite alcanzar el objetivo definido por la Comunidad por medio de las medidas tomadas por la parte interesada reconocida en un ámbito determinado. El poder legislativo decide en qué medida pueden confiarse el diseño y la puesta en práctica de las medidas de aplicación a determinadas partes interesadas en función de su experiencia reconocida sobre el tema de que se trate. Cuando este mecanismo no ofrece los resultados esperados, el poder legislativo se reserva el derecho de emplear directamente medidas estatutarias.
[47] Principios y directrices de la política comunitaria en el sector audiovisual en la era digital, COM(1999) 657 final.
[48] COM(2001) 428 final de 25.7.2001.
[50] COM(2002) 778 final de 6.1.2003, punto 2.1.2 del anexo.
De las contribuciones al proceso de consulta se desprende claramente que las nociones de autorregulación, autocontrol o corregulación se utilizan de forma diferente en los distintos Estados miembros. Los modelos reguladores que en un Estado miembro se denominan «autorregulación» se clasificarían claramente en otros como «corregulación». Gran cantidad de ejemplos demuestran hasta qué punto se utilizan ya los modelos correguladores en el marco actual, que parecen ser especialmente eficaces en relación con la aplicación de las normas sobre la publicidad y la protección de los menores.
Muchas partes interesadas piden una mayor claridad, dados los problemas terminológicos que siguen teniendo con estas nociones. La Comisión cree que el Libro Blanco sobre la gobernanza europea y el Plan de acción para una mejor legislación ofrecen los elementos clave para el debate actual. Para conseguir una regulación mejor y más rápida, el documento esboza los diversos factores que hacen posible la mejora, y define las condiciones para el empleo de la corregulación. Las contribuciones al proceso de consulta demuestran que en algunos Estados miembros se han establecido modelos correguladores sin entrar en conflicto con la Directiva, aunque también ponen de manifiesto que muchas partes interesadas no creen que la autorregulación sea la solución apropiada para asegurar el cumplimiento de todos los objetivos de actuación fijados en ella.
En este contexto debe estudiarse también la mejor manera de asegurar que el desarrollo de modelos correguladores y autorreguladores nacionales no perturbe el funcionamiento del mercado interior refragmentando los mercados.
La Comisión quiere iniciar un estudio de los modelos correguladores en el sector de los medios. Este análisis debería ofrecer un panorama completo de las medidas de corregulación tomadas hasta la fecha en los Estados miembros y los Estados adherentes, así como de la investigación ya realizada. El estudio tendría que indicar en qué sectores se aplican principalmente estas medidas, sus efectos y su coherencia con los objetivos de interés público.
Aun a pesar de que los efectos del cambio tecnológico sobre el desarrollo del mercado audiovisual han sido más lentos de lo esperado hace tan sólo unos pocos años, las tecnologías y la convergencia digitales traerán consigo cada vez más formas nuevas de contenidos, nuevos medios de proporcionarlos y nuevos modelos empresariales para financiarlos. La política reguladora en este sector ha de salvaguardar determinados intereses públicos, como son la diversidad cultural, el derecho a la información y la protección de los menores y de los consumidores, ahora y en el futuro. La amplia consulta realizada confirmó que estos objetivos no son cuestionados ni por los avances tecnológicos ni por la evolución de los mercados. Lo que sí se cuestiona son los medios por los que se pueden alcanzar esos objetivos en un entorno cambiante.
Con respecto a la regulación, la Comisión actuará en dos fases. A corto plazo puede proporcionarse una mayor seguridad jurídica por medio de una comunicación interpretativa sobre la publicidad televisiva, en la medida en que no es necesario revisar la Directiva. Esta comunicación interpretativa aclarará, en particular, hasta qué punto la Directiva actual se aplica a las nuevas técnicas publicitarias. La Comisión propondrá, asimismo, una actualización de la Recomendación relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana.
A medio plazo existen una serie de cuestiones que requieren una reflexión y un debate más en profundidad, que podrían llevar a la modificación ulterior de la Directiva «Televisión sin fronteras». La Comisión analizará estas cuestiones con el asesoramiento de expertos (en el seno de grupos específicos), o bien encargará --o ha encargado ya-- estudios independientes sobre los respectivos temas.
En 2004 se celebrarán reuniones de los grupos específicos en relación con los siguientes aspectos:
* regulación del contenido audiovisual;
* nivel de detalle en la regulación de la publicidad;
* derecho a la información y a informes breves.
Estarán disponibles los siguientes estudios:
* Estudio comparativo sobre la repercusión de las medidas de control en los mercados de publicidad televisiva de los Estados miembros de la Unión Europea y de algunos otros países
* Estudio sobre la repercusión de las medidas relativas al fomento de la distribución y la producción de programas de televisión (comunitarios y nacionales), establecido en el artículo 25 bis de la Directiva «Televisión sin fronteras»
* Estudio sobre las medidas de corregulación en el sector de los medios
* Estudio sobre el tratamiento dado en la regulación a la televisión interactiva
El plan de acción se establece en el anexo.
Acción // Plazo de ejecución
Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la publicidad // Primer trimestre de 2004
Propuesta de actualización de la Recomendación del Consejo relativa a la protección de los menores y de la dignidad humana // Primer trimestre de 2004
Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el patrimonio cinematográfico // Primer trimestre de 2004
Propuesta de actualización de la Comunicación de la Comisión sobre cine // Primer trimestre de 2004
Informe sobre la aplicación de los artículos 4 y 5 de la Directiva «Televisión sin fronteras» // Primer semestre de 2004
Reunión de grupos específicos (regulación del contenido audiovisual, nivel de detalle en la regulación de la publicidad y derecho a la información) // 2004
Posible decisión de la Comisión relativa a un grupo de reguladores para los servicios audiovisuales // Segundo semestre de 2004
Presentación del estudio sobre la repercusión de las medidas relativas al fomento de la distribución y la producción de programas de televisión (comunitarios y nacionales), establecido en el artículo 25 bis de la Directiva «Televisión sin fronteras» // Hacia el final de 2004
Presentación del estudio comparativo sobre la repercusión de las medidas de control en los mercados de publicidad televisiva de los Estados miembros de la Unión Europea y de algunos otros países // Hacia el final de 2004
Quinto informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva «Televisión sin fronteras» // 2005
Tercera conferencia audiovisual europea // 2005
Presentación de un estudio sobre las medidas de corregulación en el sector de los medios // 2005 Haut