Source: http://derechomx.blogspot.com/2011/04/la-camara-de-diputados.html
Timestamp: 2017-06-22 23:57:40
Document Index: 330656024

Matched Legal Cases: ['artículo 52', 'artículo 54', 'artículo 55', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 82', 'artículo 52', 'artículo 53', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 24', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 79', 'artículo 126', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 65', 'artículo 74', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 65', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 65', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 111', 'artículo 14', 'artículo 74', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 50', 'artículo 60', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 79']

DERECHO: LA CÁMARA DE DIPUTADOS
A. La representación política en general La representación política es una figura que implica una conditio sine qua non de los regímenes democráticos, en los que se supone el poder del Estado proviene del pueblo, ejercido a través de funcionarios primarios cuya investidura procede de una elección popular mayoritaria. Sin dicha representación no puede hablarse válidamente de democracia, aunque ésta se proclame como forma de gobierno dogmáticamente en la Constitución. Es inconcuso que la representación política, para no denotar una simple fórmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los representantes populares auténticamente deriven su nombramiento o elección de la voluntad mayoritaria de la ciudadanía. En páginas anteriores hemos afirmado que uno de los elementos de la democracia está involucrado en el origen popular de los titulares de los órganos primarios del Estado, elemento que, a su vez, entraña la representación política, cuya veracidad, no su verosimilitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios públicos que encarnan a dichos órganos estatales. “Por el principio de la representación, dice el jurista argentino Jorge Reinaldo A. Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por virtud y en virtud de la efectiva participación de los destinatarios del poder. Al pretender el constitucionalismo regir a la comunidad política por un ordenamiento igualmente obligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva de la necesidad de fundar la vinculación jurídica y política entre el pueblo y el gobierno en el principio de la representación. Esta aparece así -a la vez- como una mecánica indispensable para el funcionamiento de ese Estado de Derecho (utilizando la expresión en un sentido axiológico), cuya falta o distorsión lo convierte en un Estado autocrático, o sea, no representativo. De esa forma, la idea del Estado representativo coincidirá en la temática liberal con la figura del Estado democrático, oponiéndose por contraposición a la estructura del Estado autocrático.” La representación política ostenta diferentes atributos que la distinguen de otras figuras, como la delegación y el mandato. No es correcto, por ende, hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen equivalentes. La delegación y el mandato no importan actos exclusivos de los regímenes democráticos; en cambio, como ya lo hemos aseverado, sólo en éstos se da la representación política. García Pelayo formula con toda precisión y didactismo la mencionada distinción, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no necesitan explicitación alguna, la cual, por lo demás, no sería sino un comentario (674) repetltivo de las ideas de tan afamada constitucionalista. Por consiguiente, nos permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema. “Es también frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como doctrinales, representación, delegación y mandato. Se trata, sin embargo, de términos que pueden y deben distinguirse con precisión. Delegación, en sentido jurídico público, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere total o parcialmente a otro sujeto. Significa, pues, una transmisión de competencia en la que se manifiesta simultáneamente la cesación y la imputación de una competencia, fundándose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora era su titular. El mandato es mucho más limitado, y significa el simple ejercicio de una competencia extraña. Mientras que la delegación lleva consigo una transformación de la ordenación de competencias, el mandato no la altera. El mandatario no recibe ninguna nueva competencia, sino simplemente la orden o la comisión de actuar en nombre de otro. Así pues, mientras que el delegado actúa en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, el mandatario actúa siempre in alieno nomine, es un suplente, un sustituto, un lugarteniente. De aquí también que la delegación sea impersonal, ya que se refiere a la ordenación orgánica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem y está vinculado a una persona concreta. Si bien ambos términos tienen de común la posibilidad de una revocación de atribuciones, el delegado tiene un derecho a su competencia, incluso frente al delegante, en tanto permanezca en la esfera de la delegación; el mandatario, en cambio, no tiene derecho alguno frente al mandan te. La delegación, en cuanto supone una alteración en la ordenación de competencias del orden jurídico existente, significa por sí misma una transformación del orden jurídico objetivo, es un acto de creación jurídica, un acto de legislación, mientras que el mandato es un negocio jurídico, 'un acto dirigido a la fundamentación de derechos y de obligaciones. La representación en su sentido genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos en cuanto que: 1) la esencia de la representación política no consiste solamente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un ser no operante, mientras que tanto la delegación como el mandato suponen la existencia previa y actuante de un orden de competencias; 2) aunque la representación pueda desarrollarse con arreglo a una ordenación de competencias, no necesita encerrarse en el límite preciso de una de ellas, es decir, de un ámbito de derechos y de deberes delimitado con precisión y objetividad, sino que, más bien, la genuina función de la representación política es hacer posible y legitimar ese orden de competencias: así pues, la representación, aun desarrollándose por la vía de las competencias, las trasciende; 3) la delegación y el mandato son revocables, la representación no necesita serlo y normalmente no lo es; 4) la delegación y el mandato precisan la 'legalidad', la representación precisa de 'legitimidad', de una justificación que no está dentro del orden jurídico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principio a él subyacentes, o en unas creencias situadas más allá del orden jurídico positivo y en virtud de las cuales éste cobra validez.” (675)
B. La representación mayoritaria y la proporcional. Ideas generales Tradicionalmente, en los regímenes democráticos y en todos los países que los han adoptado, se considera a la Cámara de Diputados o de representantes o Parlamento como un organismo que ostenta la representación popular en el desempeño de las diferentes funciones públicas que constitucionalmente se le encomiendan, en especial la legislativa. El citado organismo cobra gran importancia en los sistemas uni-camerales, ya que en la dirección y decisión de los asuntos nacionales es el único cuerpo legislativo, sin que ningún otro, como el Senado, le haga contrapeso, desvirtuando, modificando o neutralizando sus determinaciones. La integración de la Cámara de Diputados o Parlamento puede obedecer a dos tipos de representación política, a saber la mayoritaria y la proporcional. La primera de ellas se funda en que el candidato se convierte en diputado por haber obtenido la simple mayoría de sufragios emitidos en un determinado distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas. En la representación proporcional tienen acceso a la cámara o parlamento no sólo los candidatos que hayan logrado la votación mayoritaria, sino también los que hayan alcanzado cierto número de votos provenientes de importantes minorías de electores en el acto correspondiente. No está en nuestro ánimo en la presente ocasión el propósito de analizar el sistema de la representación proporcional, de suyo muy complejo por el conjunto de reglas sobre la proporción de votos que varían en cada país donde se encuentra implantada, sino que nuestra intención estriba solamente en apuntar la idea general de dicha representación para determinar si el sistema mexicano de los diputados de partido, de que después hablaremos, puede o no ser considerado dentro de este tipo representativo. Es muy importante hacer la observación de que en los sistemas donde opera la elección de diputados por mayoría de votos sólo existen las curules o escaños en la cámara respectiva que ocupen o vayan a ocupar los mayoritariamente electos. En efecto, si por cada número de habitantes y dentro de un distrito determinado únicamente es elegible por mayoría un diputado, existe la imposibilidad de que funcione la representación proporcional, porque en tal caso sólo habrá un escaño o curul para ese distrito. Por lo contrario, el sistema de la representación proporcional requiere cuando menos dos escaños o curules para un solo distrito electoral, es decir, uno que ocupe el candidato que obtenga la mayoría de votos y otro que deba asignarse al su jeto que logre la votación minoritaria. La doctrina jurídico-política ha sustentado opiniones divergentes respecto de la conveniencia o inconveniencia de establecer el sistema mayoritario únicamente o el de la representación proporcional. Los argumentos que se han esgrimido para apoyar una u otra tesis son numerosos, sin que pretendamos exponerlos ni comentarios, ya que esta pretensión daría material para la elaboración de una extensa monografía sobre tan interesante cuestión. Sólo debemos recordar que los propugnadores de la representación proporcional (676) fundan su parecer en que ésta traduce el sistema genuino y acendrado para que en la cámara o parlamento estén representadas todas las primordiales corrientes de opinión y no solamente la que, a través de una mera votación mayoritaria, haya logrado tener uno o varios diputados en dicho cuerpo. Se sostiene, no sin razón, que el sistema de la simple mayoría provoca la marginación, fuera de la representación política, con gran número de ciudadanos que hayan emitido sus sufragios por el candidato que no alcanzó la mayoría de votos, y que, en consecuencia, dicha representación sea parcial o fraccionaria y no auténticamente popular por abarcar sólo a una simple mayoría sin extenderse a la totalidad de los electores o votantes. También se arguye que sin la representación proporcional el partido político que hubiese conseguido el triunfo en la elección de diputados respecto de todos o de casi todos los distritos electorales, se convierte, a través de aquéllos, no únicamente en la entidad hegemónica sino exclusiva, excluyente y determinante de las decisiones que la cámara o el parlamento tomen sobre las distintas cuestiones que provocan la problemática económica, social y cultural que afronta la vida del pueblo, sin la posibilidad de que intervengan o se hagan escuchar importantes grupos minoritarios que lo componen. Uno de los más afamados simpatizadores de la representación proporcional fue John Stuart Mill, quien afirmaba que sin ella existiría una “falsa o aparente democracia” y no una “verdadera democracia” dentro de la cual deben estar proporcionalmente todas y cada una de las “secciones” de la sociedad, lo que significaría que no habría un régimen de desigualdad y privilegios, sino un gobierno representativo. Los sostenedores del sistema de la simple mayoría en la representación política dentro de la asamblea legislativa, argumentan que ésta es un cuerpo que debe tomar decisiones políticas, muchas veces con carácter urgente y perentorio, para encauzar la vida pública y resolver o prevenir sus múltiples problemas, objetivo que no se alcanzaría con la oportunidad y presteza que las circunstancias fácticas exijan, si se suscitasen interminables enfrentamientos ideológicos y hasta personalistas entre los diputados mayoritarios y los minoritarios. El parlamento, dicen, no debe ser un cuerpo de discusiones académicas ni significar una reunión que dé la impresión de ser un jurado calificador de un concurso de oratorio en el que cada uno de los participantes haga gala de sus recursos y calidades de retórica para lucirse y no para solucionar los asuntos que provoquen la discusión. (677) A nuestro entender, el sistema de la representación proporcional traduce, con las limitaciones e imperfecciones inherentes a la facticidad sociopolítica, uno de los elementos característicos de la democracia, como es el origen popular de los miembros de la cámara legisladora. En vista de tal elemento, la representación política de la ciudadanía que dicha cámara deontológicamente ostenta, se debe extender a la casi totalidad del cuerpo electoral y no comprender sólo el grupo de ciudadanos que haya votado mayoritariamente por los candidatos a diputados de que se trate. En el juego democrático debe haber siempre, como así sucede en la realidad, diferentes corrientes de opinión pública muchas veces antagónicas. Bajo el sistema de la simple mayoría en la elección de diputados, las corrientes distintas, opuestas o adversas a las que hayan obtenido el triunfo mayoritario, quedan sin representación ni voceros o exponentes en la cámara respectiva. La representación proporcional tiende a evitar la marginación de importantes grupos políticos fuera del seno de dicha cámara, eliminando las desigualdades e injusticias en que incurre, por su misma naturaleza, el sistema de la elección mayoritaria. Por otra parte, si la fuente originaria del poder público en un Estado democrático es la voluntad popular, y si ésta jamás puede entenderse unitaria ni unánimemente sino por mayoría o minoría, los representantes del pueblo acreditados en la cámara legisladora deben reflejar, en su conjunto y en lo posible, dicha voluntad integralmente considerada y no fracciones o porciones de la misma, fenómeno éste que concierne en sustancia al sistema electoral simplemente mayoritario. Además, dentro de los regímenes bipartidistas o pluripartidistas este último sistema deja sin acceso a la cámara a los partidos políticos cuyos candidatos no hubiesen alcanzado la mayoría en la votación aunque representen importantes sectores de la opinión pública. Con la representación proporcional, esos partidos, es decir, los “derrotados”, pueden hacerse oír en los debates parlamentarios a través de los diputados cuya candidatura hayan postulado en los comicios. De esta manera, en el estudio y tratamiento de las cuestiones políticas, económicas, sociales y culturales que forman la (678) problemática de un país, pueden intervenir todos los partidos mediante sus diversos diputados, evitándose así los criterios unilaterales y las opiniones inconsultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas del Ejecutivo, como únicos índices para las determinaciones de la asamblea legislativa. A mayor abundamiento, se ha comprobado por la misma realidad que la confrontación y las discrepancias eidéticas entre diputados de diferente ideología y distintas tendencias, eleva su nivel político y cultural, pues es lógico que en las discusiones, polémicas o debates entre ellos se procure, al menos por dignidad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la estulticia, el servilismo y la adulación. Los vicios y defectos de que adolece el sistema de elección puramente mayoritaria se remedian, o al menos se atemperan, con la representación proporcional, “cuyas numerosas aplicaciones, dice Tena Ramírez, tienden en .común a asegurar a los diversos partidos políticos una representación tan exactamente proporcionada como sea posible a su fuerza numérica respectiva”. Agrega dicho tratadista que “En el sistema de las mayorías resultan inútiles y propiamente inexistentes (ineficaces, diríamos nosotros) los votos emitidos en favor de los candidatos minoritarios, no obstante que tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de opinión que, aunque no en mayoría, merece de todas maneras ser considerado.” (679) C. La composición de la Cámara de Diputados. a) Sistema vigente hasta 1977: los diputados de elección mayoritaria y los diputados de partido Este órgano, integrante del Congreso de la Unión con el Senado dentro del sistema bicameral adoptado por nuestra Constitución (Art. 50), suele recibir también las denominaciones de “cámara popular” o “cámara baja” por una especie de imitación extralógica de regímenes extranjeros en los que, como el inglés, representa a las clases populares, a diferencia de la llamada “cámara alta” (de los lores) compuesta por representantes de la aristocracia o la nobleza. Dentro del orden constitucional mexicano esa distinción terminológica no tiene justificación alguna, pues tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores tiene un origen popular directo, pudiendo afirmarse, por ende, que una y otra categoría de legisladores deben reputarse representantes del pueblo, aunque su respectiva elección responda a criterios distintos pero que no alteran su expresado origen. La nominación de cada diputado se basaba en un determinado número de habitantes, de tal suerte que podía haber tantos diputados cuantas hayan sido las fracciones numéricas en que se dividía la población total del país. De esta guisa, y atendiendo a su densidad demográfica, la procedencia de diputados al Congreso de la Unión de los distintos Estados de la República era variable, sin que ninguno de éstos haya dejado de acreditar cuando menos dos, a pesar de que su población no alcanzase las cifras mínimas a que aludía el artículo 52 de la Constitución, o sea, doscientos cincuenta mil habitantes o una fracción que pasare de ciento veinticinco mil, como bases para la elección de un diputado. Sin embargo, la Cámara de Diputados no se formó solamente con los diputados de elección popular mayoritaria conforme a las ideas que se acaban de exponer, sino que su integración se efectuó con los llamados “diputados de partido”, según lo establecía el artículo 54 constitucional por reforma de 20 de junio de 1963, publicada en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al día 22 del mismo mes y año. Como su nombre lo indica, los diputados de partido, al no tener un origen popular, representaban no al pueblo (a pesar de que la Constitución, por ficción, decía lo contrario), sino a los organismos políticos que tenían el derecho de acreditarlos en la Cámara respectiva según las prescripciones del invocado precepto, habiendo existido entre ellos y los (680) de elección popular mayoritaria una igualdad en cuanto a categoría, derechos y obligaciones (Art. 54, frac. V), siendo inconcuso que unos y otros debían satisfacer los requisitos positivos y negativos que establecía el artículo 55 constitucional. En nuestra modesta opinión, la creación de los diputados de partido significó un avance hacia la democratización de nuestro país. El sistema de elección de diputados por simples mayorías dejó fuera de la representación nacional, que reside en la Cámara respectiva, a grandes grupos humanos minoritarios de la sociedad. Esta representación comprende por ficción a todo el pueblo mexicano desde el punto de vista estrictamente jurídico-constitucional, es decir, de las mayorías que hubiesen electo a los diputados y de las minorías que se hayan abstenido de votar o que hayan emitido su voto en favor de los candidatos derrotados. Sin embargo, desde el ángulo ideológico-político, filosófico y económico-social, dicha representación era necesariamente parcial, pues, como hemos dicho, de ella quedaban excluidos grandes sectores populares, por lo que la creación de los diputados de partido la tendió a complementar o integrar, tratando de dar un contenido real a la declaración formal de que la Cámara de Diputados es el órgano representativo del pueblo. Es inconcuso advertir, además, que para lograr este resultado positivo era menester que, como lo establecía el artículo 54 constitucional, los diputados de partido fuesen (681) acreditados por verdaderos partidos políticos que se llaman “nacionales” y no por simples agrupaciones que por su formación ocasional o el número exiguo de sus miembros no comprendan a importantes sectores del pueblo. La exposición de motivos de la iniciativa presidencial de la reforma constitucional que creó los diputados de partido, fechada el 22 de diciembre de 1962, claramente apuntó las anteriores ideas. “Ante la imperiosa necesidad de conservar la vieja tradición mexicana del sistema de mayorías, por una parte, y por la otra, ante la urgencia de dar legítimo cauce a la expresión de los partidos políticos minoritarios; y después de estudiar minuciosamente los sistemas conocidos de representación proporcional, el Ejecutivo de la Unión considera conveniente configurar uno que, asentado con .firmeza en la realidad nacional, sea netamente mexicano. “Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio de mayorías, complementado por otro, yuxtapuesto, de representación minoritaria, de tal manera que además de diputados logrados por el sistema de mayorías, cada uno de los partidos, si no obtuvo un mínimo de. triunfos electorales directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un número proporcional de representantes, que llamaremos 'diputados de partido'. “Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones: una en cuanto al mínimo de votos obtenidos y otra en cuanto al máximo de diputados de partido. “Se ha calculado que un partido necesita obtener dos y medio por ciento de la votación total nacional, que es una proporción fácilmente asequible, para tener derecho a la obtención de 'diputados de partido'. Esta condición obedece a la necesidad de impedir que el sistema degenere en una inútil e inconveniente proliferación de pequeños partidos que no representen corrientes de opinión realmente apreciables por el número de quienes las sustentan, ya que se ha señalado como objetivo básico de esta reforma, y es connatural de toda organización parlamentaria, que dentro de la representación popular estén las minorías, siempre y cuando tengan también un mínimo de significación ciudadana. “Las corrientes de opinión que no tengan el respaldo de un número suficiente de ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, por qué estar representadas en el Congreso de la Unión.” Sin embargo, el acreditación de diputados de partido no denotó la representación proporcional que, según lo hemos dicho reiteradamente, es una de las instituciones jurídico-políticas que acendran la democracia. En efecto, entre las modalidades constitucionales que regían la nominación de dicho tipo de diputados y la referida representación median diferencias sustanciales que se advierten con facilidad al comparar sus respectivos elementos característicos. En la representación proporcional, el número de diputados no es fijo, ya que depende de la cantidad de votos que minoritariamente hubiesen obtenido los candidatos, tomándose siempre en cuenta un cociente variable según la densidad demográfica de cada país. Como dice Tena Ramírez, “en la representación proporcional se usa de ordinario un cierto número de votos como medida común para determinar el número de representantes de cada partido, de tal modo que el número de veces que la unidad de medida se comprenda (682) en el número de votos de un partido, determinará el número de curules a que tiene derecha dicha partida”. En abierta contradicción con la variabilidad numérica de las diputadas en el sistema de la representación proporcional, existía el límite máximo de veinticinco diputados de partido que establecía la fracción 1 del artículo 54 constitucional. En dicha sistema se procura que importantes minorías ciudadanas estén representadas en la Cámara por los diputados respectivos, cuyo número, además de ser variable según se dijo, puede llegar a ascender hasta cerca de la mitad del número de integrantes de ese órgano de Estado. Conforme al régimen de diputados de partido, cuando un partido político nacional alcanzaba cuando menos el una y medio por ciento de la votación total que se haya efectuado en el país, tenía derecho para acreditar cinco individuos con ese carácter, aunque éstos no hubieran obtenida sufragios por mayoría en ninguna de las distritos electorales correspondientes (Art. 54, frac. 1). Esos cinco diputados de partido podían aumentarse hasta la cantidad de veinticinco sobre la base de que el partido que las acreditara hubiese lograda, en razón de cada una, un medio por ciento sobre el uno y medio por ciento de la votación total que hubiese servida de fundamenta para los cinco diputados iniciales. Haciendo un simple cálculo aritmético, resulta que los veinticinco diputados de partida que como límite máximo cada partido político podía acreditar sobre la base de que no hubiese lograda obtener ningún diputado por mayoría, sólo representaban el once y medio por ciento de la votación total de la ciudadanía nacional, es decir, una fracción de ésta notoriamente exigua que no se compadece con el sistema de la representación proporcional. Debemos recordar, en aras de la verdad, que en el espíritu que alentó la creación de los diputados de partido jamás estuvo la idea de que el novedoso régimen que éstos configuraron significase equipararse a la mencionada representación. La misma exposición de motivos de la iniciativa presidencial correspondiente, cuya parte conducente ya hemos transcrita, alude a un sistema mixto formada por el tradicional de diputados elegibles por mayoría y el típicamente nuestro de diputados de partido. Las comentaristas de dicha iniciativa y de la reforma constitucional a que dio origen, convienen en que los diputados del partido no pudieran ser considerados como diputados que hubiesen resultado nominados dentro del sistema de la representación proporcional. Así, Mario Moya Palencia afirmó que el sistema de integración de la Cámara de Diputadas en México era “fundamentalmente mayoritaria, aunque por razón del acoplamiento del régimen de la representación proporcional de las minorías, puede calificarse como un sistema mixta”, añadiendo que “En nuestro régimen, el partido a las partidas mayoritarios (entendiendo por ella a los que obtengan más de veinte curules por mayoría), están expresamente excluidos de la representación proporcional”, de donde infirió dicha letrado que “Solamente esta característica es suficiente para diferenciar nuestro nuevo sistema electoral de los considerados convencionalmente como proporcionalistas, (683) que enfrentan a los partidos fuertes y a los débiles en un plano de igualdad en el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como veces alcancen el cociente electoral.” Por su parte, Miguel de la Madrid Hurtado sostiene que el sistema de diputados de partido conformó “un régimen de representación mayoritaria suplementado con algunas técnicas de representación proporcional, y mejor diríamos, de representación minoritaria”. Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramírez al aseverar que la reforma constitucional que implantó el régimen de los diputados de partido “conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al mismo no se introduce variante alguna”, agregando que al lado de este sistema “y sin rozado siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a la posible representación de las minorías, sistema que no es, sin embargo, el de representación proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio crítico que no podemos dejar de reproducir: “Sin desconocer los peligros que amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma es realista, por cuanto propicia una solución sólo en parte del vasto y perdurable problema.. Ninguna solución total y repentina puede erradicar las causas sociales e históricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de saneamiento cívico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza de éxito del sistema que confía a su propia flexibilidad la suerte de su destino.” b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de elección mayoritaria y los de representación proporcional En diciembre de 1977 se modificaron y adicionaron diversos preceptos constitucionales a consecuencia de la reforma política por lo que atañe a la composición de la Cámara de Diputados. Este cuerpo dejó de estar integrado por diputados de mayoría y diputados de partido, en el sentido de que, conservándose el primero de dichos tipos, se creó el de diputados de representación proporcional en los términos a que posteriormente nos referiremos. El abandono del sistema de diputados de partido obedeció a que éstos, según dijimos con antelación, no representaban a importantes corrientes ideológicas de grupos minoritarios de la ciudadanía, sino, como su nombre lo indicó, a los partidos políticos. La institución de los diputados de representación proporcional, unidos a los de mayoría, ha venido a otorgar a la Cámara de Diputados mayor representatividad popular pluripartidista y plurideológica, denotando la nueva composición de dicha Cámara un avance democrático. La exposición de motivos de la iniciativa presidencial que propuso diversas reformas y adiciones a distintos preceptos constitucionales concernientes a la (684) integración de la Cámara de Diputados, es lo suficientemente explícita para justificar la variación del sistema respectivo. Así, se afirmó en dicha exposición de motivos lo siguiente: “Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una más amplia y diversificada concurrencia en la Cámara de Diputados de las corrientes de opinión y las tendencias ideológicas existentes en el país; para lograrlo es necesario revisar los principios electorales vigentes. “Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la reforma de 1963, que incorporó al sistema electoral mexicano, el régimen de los diputados de partido en la composición de la Cámara de Diputados y que a lo largo de cinco procesos electorales permitió el acceso de las minorías a la representación nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades para atender los requerimientos de nuestra cada vez más dinámica y compleja realidad política y social. “Por ello, creemos que es necesario implementar, dentro del concepto de mayoría, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una representación adecuada., a las diversas fuerzas políticas que conforman la sociedad mexicana. “De ahí que en la iniciativa se contenga la propuesta para adoptar un sistema mixto con mayoritario en el que se incluye el principio de la representación proporcional, de modo tal, que en la Cámara de Diputados esté presente el mosaico ideológico de la República. “Creemos que, sin debilitar el gobierno de las mayorías, el sistema mixto que se propone ampliará la representación nacional, haciendo posible que el modo de pensar de las minorías esté presente en las decisiones de las mayorías.” 1. Diputados de elección mayoritaria según la Reforma Política de 1977. Esta reforma, en lo que respecta a la composición de la Cámara de Diputados, transformó radicalmente su integración, no sólo por lo que atañe a la implantación de la representación proporcional en dicho cuerpo, sino por lo que se refiere al número y a la base demográfica para la elección de los diputados por mayoría. El número de éstos se estableció en trescientos, y en cuanto a dicha base, se creó el sistema de distritos electorales uninominales para dividir el territorio nacional, atribución ésta que compete a la Comisión Federal Electoral según lo disponía la fracción IX del artículo 82 de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. De esta manera, los diputados por mayoría ya no se elegían tomando en cuenta un número mínimo de habitantes en cada entidad federativa sino que, por virtud de dicho sistema, la mencionada Comisión podía con flexibilidad y atendiendo a los requerimientos demográficos variar la división territorial, demarcando periódicamente los distritos uninominales. La justificación del cambio en el sistema electoral para la nominación de los diputados por mayoría, se explica claramente en la exposición de motivos de la referida iniciativa presidencial, que al respecto asienta: “El aumento de diputados de mayoría aun número de 300, además de hacer viable el sistema que se contiene en esta iniciativa, mejorará la representación de los habitantes de la República. Está fuera de duda que la relación entre el diputado y su distrito ha sido valioso elemento en la vida política del país por ello, al reducir la dimensión geográfica de los distritos electorales, se vigoriza la relación entre (685) representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en beneficio de una mejor atención a los problemas y aspiraciones de las comunidades. “De igual manera, al suprimirse el factor demográfico como elemento determinante de la división territorial electoral, se evitarán las frecuentes reformas a la Carta Magna a que obliga el sistema actual que está en función del crecimiento poblacional.” 2. Diputados de representación proporcional según la Reforma Política de 1977. El artículo 52 de la Constitución establecía que, además de los trescientos diputados por mayoría, la Cámara respectiva se integrará con cien diputados “que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales”. Para este efecto, el artículo 53 disponía que “se constituirán hasta cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país”, dejando a la ley reglamentaria correspondiente la determinación de la forma de demarcar territorialmente dichas circunscripciones. Por su parte, el artículo 54 constitucional consignaba los requisitos y condiciones que debía satisfacer todo partido político nacional para participar dentro del sistema de la representación proporcional en la elección de los diputados respectivos. Tales requisitos y condiciones, que la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales detalló minuciosamente, eran los siguientes: a) Que el partido interesado registrara ante la autoridad competente las listas regionales que elabore; b) Que acreditara que ha postulado candidatos a diputados por mayoría por lo menos en la tercera parte de los trescientos distritos nominales; e) Que no hubiese obtenido sesenta o mas constancias de mayoría y que alcanzara por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votación emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales, con el objeto de que tuviese derecho a que se le atribuyan diputados electos según el principio de representación proporcional. El partido político que cumplía con las condiciones y requisitos anteriores tenía derecho a que le fuesen asignados por dicho principio “el número de diputados de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en la circunscripción plurinominal correspondiente”, de acuerdo a las fórmulas electorales y los procedimientos que determinan la ley ordinaria señalada. Por último el artículo 54 de la Constitución, en su fracción IV, disponía que “En el caso de que dos o más partidos con derecho a participar en la distribución de las listas regionales obtengan en su conjunto noventa o mas constancias de mayoría, sólo serán objeto de reparto el 50 % de las curules que deben asignarse por el principio de representación proporcional.” (686) La explicación del sistema de elección de diputados por el principio de representación proporcional que básicamente estructuran los artículos 53 y 54 constitucionales, se formula en la tantas veces invocada exposición de motivos de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, permitiéndonos entresacar de ella los párrafos conducentes, a saber: “Mediante este último se garantiza que a la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa proporción el número de curules a que tengan derecho. Con esta fórmula se hace más adecuado el acceso de las minorías a la Cámara de Diputados y es, sin duda, más justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de partido. Sólo tendrán derecho a participar en la distribución proporcional de las listas regionales los partidos políticos que, habiendo logrado menos de sesenta diputados de mayoría simple, hayan obtenido 1.5% o más del total de la votación emitida en todas las circunscripciones plurinominales. Esto es congruente con el desarrollo electoral de países de avanzadas formas de organización política, en que se considera que los partidos políticos que obtienen una proporción cercana al 20% de los escaños totales no debe estimárseles como partidos minoritarios. De ahí que la fracción II del artículo 54 constitucional prevea con toda precisión lo que en nuestro sistema se entiende por partido minoritario: esto es, aquel partido que no alcanza sesenta o más diputados de mayoría. Con el sistema electoral que se propone se impide que la proporcionalidad, en esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minorías pueden convertirse en mayorías y así gobernar; en tanto sean minorías tienen derecho a que sus opiniones sean sopesadas en la Cámara de Diputados.” 3. Diputados de elección mayoritaria según la Reforma Política de 1986. En esta cuestión se conserva el sistema de la Reforma de 1977 en el sentido de que los trescientos distritos electorales uninominales se distribuirán entre las entidades federativas “teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso.la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría”. Además, el Código Federal Electoral que entró en vigor el 13 de febrero de 1987 y que abrogó la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, reitera la facultad de la Comisión Federal Electoral para aprobar la distribución de los distritos uninominales que con base en dicho censo formula el Registro Nacional de Electores (art. 170, frac. XX). 4. Diputados de representación proporcional según la Reforma Política de 1986. Conforme a ella, se aumentó a doscientos el número de diputados elegibles según dicha representación (art. 52 const.) y en lo que concierne a las reglas rectoras de la elección respectiva, introdujo importantes modificaciones al sistema anterior, variando el artículo 54 de la Constitución a cuyo texto vigente nos remitimos. Su sentido y alcance claramente explica la exposición de motivos de la correspondiente iniciativa presidencial que en su parte conducente nos permitimos reproducir. “Se propone mantener el sistema mixto de integración de la (687)
Cámara de Diputados, preservándose el principio de mayoría relativa con los 300 diputados que hoy son elegidos de acuerdo con él, e incrementar de 100 a 200 el número de diputados que deban ser elegidos por el principio de representación proporcional. Crecerá la Cámara en dimensión, pero también en representatividad, favoreciendo de diversas maneras a todos los partidos que la conforman y, en especial, a los minoritarios, pues no sólo ganarán espacio político en el ámbito de la Nación, sino también en el de todas las regiones de la República y en el propio seno cameral, cuyos trabajos legislativos y parlamentarios se verán enriquecidos con la presencia realzada de diputados de todas las corrientes ideológicas. Esta reforma, de ser aprobada por el H. Poder Revisor de la Constitución, al que convoco por el honorable conducto de ustedes, fortalecerá el pluralismo político mexicano al ampliar los espacios de participación de los partidos minoritarios en la integración de la Cámara de Diputados, tanto en números absolutos como en números relativos de curules. Para garantizar este incremento, el artículo 54 que se propone establece que la mayoría no podrá alcanzar más de 350 curules, lo que representa el 70 por ciento del total de la misma. Esto significa que los partidos minoritarios aumentarán su presencia política en la cámara cuando menos con 50 diputados. Consecuentemente, siempre les corresponderá como mínimo el 30 por ciento de la integración total de la Cámara, es decir, 150 diputados. Un objetivo básico de la iniciativa por cuanto hace a la integración de la Cámara de Diputados, consiste en acotar a la mayoría con un límite auto impuesto, lo que, desde la perspectiva de la minoría, constituye una garantía mínima de representación. La modificación cuantitativa introduce múltiples cambios cualitativos. Por una parte, el espacio mínimo que se reserva en beneficio de la minoría es equivalente al 30 por ciento, en vez del 25 por ciento vigente. Por otra parte, en virtud de la operación de un sistema de reglas tendientes a equilibrar la representación, de hecho este espacio es un punto de partida enmarcado en un sistema flexible que podrá dilatarIo, para las minorías, hasta la mitad menos uno de las curules en disputa. Con este propósito se establece un mecanismo para que la representación del partido mayoritario corresponda al porcentaje que obtenga en la votación. Se evita allí la sobrerrepresentación del partido mayoritario y, se reduce la distorsión que normalmente produce un sistema de mayoría. Consecuentemente, sin que se vulnere la necesaria conformación de una representación mayoritaria, se atemperan los efectos que produce el sistema actual por lo que hace a la sobrerrepresentación. Adicionalmente al incremento de la representación de los partidos minoritarios, en el sistema de representación proporcional se admitirá la participación del partido mayoritario, aunque de una manera limitada. Así, sin desplazar a las minorías de los espacios políticos que se les reservan, se fortalece el sistema de representación proporcional, transformándolo en una auténtica vía alterna de acceso a la Cámara, abierta a todos los partidos. Consecuentemente, la representación proporcional cobra la dimensión de una verdadera contienda, deja de ser un enclave para las minorías y elimina el extremo de que el partido mayoritario participe ficticia e inútilmente en la elección plurinominal. Ello supone que la representación mayoritaria deje de ser el único acceso a la representación para las mayorías. De esto resulta la unificación del sistema electoral para la integración de la Cámara de Diputados, actualmente dividido en compartimientos estancos. (688) Hasta ahora, bajo principios y reglas diversas, han concurrido a integrarse separadamente la mayoría, por una parte, y la minoría, por la otra. El sistema mixto con dominante mayoritaria vigente ha tendido a general una dicotomía dentro del sistema electoral como resultado de los límites que impiden la entrada de la mayoría a los dos sistemas, al de mayoría y al de representación proporcional, así como por las características con que se desenvuelve el sistema de partidos. Los candidatos de la mayoría incluidos en las listas plurinominales carecen de verdaderas posibilidades y quedan fuera de la contienda. El electorado, como conjunto de ciudadanos que ejerce la voluntad soberana para integrar periódicamente las órganos de representación popular del Estado, no entiende las divisiones que resultan en dos sistemas electorales distintos y aislados. Por otra parte, el sistema vigente suscita la inquietud, en las minorías, de que la mayoría se haga de un instrumento que le permita definir tanta al gobierno como a la oposición, con la consiguiente cancelación de las espacios reservados a las minorías y, consecuentemente, con la cancelación del propósito del sistema. Es indudable que el incremento de la representación de las minorías, como producto de la duplicación de los diputados de representación proporcional, unido a la participación limitada del partido mayoritario para su elección, propiciarón una creciente integración tanta del sistema mixto, como entre mayoría y minoría, elevando el debate político y enriqueciendo la contienda electoral. Los votantes podrán así optar con mayor profundidad y exactitud entre las alternativas que les ofrecen los partidos, contrastándolas y eligiendo entre ellos, en un sistema mixto más integrado y coherente. Con tal sistema la condición para acceder al régimen de representación proporcional, contenida en la actual fracción II del artículo 54 de la Constitución, estriba en que los partidos no hayan obtenida 60 o más constancias de mayoría. Este límite no únicamente impide la participación del partido mayoritario, sino “la de cualquier otra que rebase dicha número de constancias de mayoría. Adicionalmente, el límite contenido en la fracción IV del mismo artículo 54, disminuye en un 50 por ciento los curules que deben asignarse por el principio de representación proporcional, cuando das a más partidos con derecho a participar en la distribución, de las listas regionales obtengan en su conjunta 90 a más constancias de mayoría. Ambos límites fueron incluidos con el ánima de preservar el dominante mayoritario del sistema mixto, cuando se produjeran circunstancias que pudieran impedir la conformación de una mayoría viable y estable. El mecanismo vigente garantiza efectivamente el sistema de mayoría. No obstante, el mismo resultado puede ser alcanzado mediante otros mecanismos que adicionalmente, aportan otros beneficias y reducen sus inconvenientes. El sistema que proponga a la consideración del Poder Constituyente Permanentemente consagra de manera precisa el carácter dominante del principio mayoritario, asignando al principia de representación proporcional, para fortalecer el pluralismo, la función específica de atemperar la distorsión que pudiera inducir el primera, pero sin desplazarla, en ningún caso. El electorado conserva la facultad de designar a la mayoría legislativa, como corresponde a un sistema democrático, evitando la suplantación de su voluntad por acomodos a acuerdos destinados a generar mayorías ficticias y, consiguientemente, incertidumbres profundas, riesgo inherente a los sistemas de representación proporcional puros. (689) El principio de mayoría actúa, desde luego, en exclusiva, en los distritos uninominales. En virtud de su operación el electorado del distrito identifica candidatos y fórmulas, no sólo idearios y plataformas. Los representantes designados así quedan obligados a mantener una relación viva y directa con el electorado para conservar la posición mayoritaria de su partido. Se refuerza así la responsabilidad entre representantes y representados. Pero el principio de mayoría actúa también, como dominante, en la determinación del resultado global de la elección. Por consiguiente, el electorado, que ha identificado las distintas alternativas que ofrecen los partidos, en razón de los principios, programas e ideas que postulan, está capacitado. para conducir a una de dichas alternativas a la mayoría, con la seguridad de que efectivamente lo será. El mecanismo práctico consiste en hacer posible que en el supuesto de que el electorado decidiera, como resultado de la elección, conservar a la mayoría, o generar una nueva, esta mayoría sea viable y estable. Lo sería, de toda evidencia, si la mayoría obtiene la mayoría en la Cámara por la cuantía de los distritos ganados, sean o no uninominales. Lo sería, en caso contrario, por la operación del mecanismo de autorregulación que se propone, ya que el partido que obtenga la mayoría en el electorado, cualquiera que sea, obtendrá la mayoría en la Cámara• al participar en la asignación de representantes por representación proporcional hasta .conformar la mayoría en cuestión. El sistema mixto que se propone tiene así por objeto garantizar la estabilidad y eficacia de la Cámara, cualquiera que sea la mayoría, absoluta o relativa, que obtenga el partido mayoritario, sin tener que acudir a mecanismos de límites y condiciones, que equivalen en todo caso a disminuir la representación de las minorías.” 5 . Diputados de mayoría relativa según la Reforma. de 1989. En este punto esta Reforma reiteró el sistema implantado con antelación, lo que no amerita ningún comentario. 6. Diputados de representarían proporcional según la Reforma de 1989. En esta cuestión tal Reforma modificó el artículo 54 constitucional. El análisis de sus disposiciones y de 106 preceptos de la legislación electoral de 1990, no corresponde estrictamente al contenido de esta obra, sino a una importante disciplina que, desprendida del clásico y tradicional Derecho Constitucional, configura el llamado Derecho Electoral. Por consiguiente, nos contraeremos a reproducir el texto de tal artículo, dejando a los especialistas en dicha disciplina nueva los comentarios pertinentes. “Art. 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y reglas y a lo que disponga la ley: I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; n. Todo partido político que alcance por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las Circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional; (690) III. Al partido político que cumpla con lo dispuesto por las dos bases anteriores, adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, les serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinomina!. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes; IV. En ningún caso un partido político podrá contar con más de 315 diputados por ambos principios; V. El partido político que haya obtenido más del 60% de la votación nacional emitida, tendrá derecho a que se le asignen diputados por el principio de representación proporcional, hasta que el número de diputados por ambos principios sea igual a su porcentaje de votación nacional emitida sin rebasar el límite señalado en la fracción IV de este artículo; VI. Ningún partido político que haya obtenido el 60% o menos de la votación nacional emitida podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios; y VII. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV, V y VI anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones V ó VI, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas necesarias para estos efectos.” 7. Diputados de representación proporcional según la Reforma Política de agosto de 1996. En esta Reforma se reitera, en general, el invocado artículo 54 constitucional, habiendo introducido a éste algunas variantes que en obvio de espacio nos abstenemos de señalar, remitiéndonos a su texto vigente. 8. Breve referencia histórica. Como lo indica el distinguido constitucionalista, doctor Jorge Carpizo, el antecedente mexicano más remoto respecto de la participación de las minorías en el Congreso, se encuentra en el pensamiento de don. Mariano Otero, “quien incluso llegó a dibujar el sistema representativo proporcional como complementario del sistema mayoritario”. Afirma Carpizo que “Otero pronunció el 3 de diciembre de 1842 un discurso sobre el artículo 24 del nuevo proyecto de Constitución, en el que expuso la teoría de la representación proporcional y la defensa de las minorías”. El citado tratadista transcribe las aseveraciones de Otero en los siguientes términos; “de este modo la minoría no será siempre sacrificada a la mayoría, que es el vicio funesto de que, según el citado escritor Sismondi, adolecen los sistemas representativos la representación no es buena, sino en tanto que es imagen de la sociedad... se ha creído que la voluntad de la mayoría era soberana y que no tenía respecto de la minoría ningunos deberes. Hoy se sabe como un principio (691)
inconcuso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minorías ... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representación nacional se componga de los diversos elementos políticos y en la misma proporción que se encuentran en la República”. D. Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados Por facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se entienden aquellas que constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio intervenga el Senado. Dentro del sistema bicameral adoptado por la Constitución, dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la función legislativa, ya que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la Unión, o sea, mediante la colaboración ineludible de las dos Cámaras que lo componen. En consecuencia, las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados son político-administrativas, político-económicas y en un caso específico político-jurisdiccionales. a) Dentro del primer tipo se comprende la que consiste en “Expedir el Bando solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. b) Una facultad exclusiva muy importante de dicha Cámara concierne a la materia relativa a las finanzas públicas. Tal facultad, a que se refiere la fracción IV del citado artículo 74, consiste en “Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir/o, así como revisar. la cuenta pública del año anterior”. Las facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia para la vida económica del país, pues estriban en controlar la actividad del Presidente de la República y de los Secretarios del Despacho, en lo que atañe tanto a la formulación del presupuesto anual de egresos, como a los gastos públicos que se hubieren efectuado en el año anterior. El ejercicio de las anteriores facultades revela que, en el ámbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo Federal no es un órgano hegemónico que pueda disponer a su arbitrio de la economía nacional en sus diferentes aspectos y aplicaciones, sino que su conducta a este respecto está sometida a las dos importantes funciones que hemos mencionado. Para garantizar el oportuno desempeño de las mismas, la propia fracción IV del artículo 74 de la Constitución consigna diversas prescripciones. Así, se obliga al Presidente de la República a presentar ante la aludida Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre. (692) También dicha disposición constitucional impone a los Secretarios del Despacho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y proyectos, la obligación de comparecer ante la aludida Cámara para producir la información pertinente. La facultad revisora de la cuenta pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. A este respecto, debe recordarse la existencia de una Entidad de Fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, según lo dispone el artículo 79 constitucional. Debe subrayarse que para que el examen de la cuenta pública se realice con la debida oportunidad el Presidente debe hacer llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. De la breve exposición que antecede se concluye indubitablemente que dentro de nuestro sistema constitucional el Presidente de la República está subordinado a la Cámara de Diputados en lo que respecta a la trascendental actividad económica que tiene a su cargo. No se justifica, pues, desde el punto de vista jurídico, la idea de que el Presidente es una autoridad con poder ilimitado y que puede disponer a su antojo de las finanzas públicas de México. Si los miembros integrantes de dicha Cámara, en consecuencia, desempeñaran las facultades que hemos reseñado con todo valor civil y con un espíritu de servicio al pueblo de México, el control que entrañan tales facultades no sólo existiría como mera declaración constitucional, sino que se ejercería en la realidad política-económica de México para beneficio del país. Por otra parte, surge la cuestión teórica consistente en determinar la naturaleza de las facultades que tiene la Cámara de Diputados en los términos que hemos anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de carácter legislativo o no desde el punto de vista intrínseco o material. Como su nombre lo indica, el presupuesto de gastos importa el conjunto de erogaciones de diversa naturaleza que anualmente debe hacer la Federación para el sostenimiento y funcionamiento de todos los órganos centralizados y descentralizados, a través de los cuales se atienden los múltiples ramos de la administración pública federal, incumbiendo su elaboración al Presidente de la República. Ese conjunto de erogaciones se traduce en partidas específicas para cada uno de dichos ramos, de cuya índole se deriva su carácter concreto y, pudiéramos decir, casuístico, pues debe prever particularmente el motivo de los gastos, según se infiere del artículo 126 constitucional que ordena que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto. Consiguientemente, la aprobación de éste que compete exclusivamente a la Cámara de Diputados no puede implicar un acto materialmente legislativo, ya que se manifiesta en la adhesión expresa que este órgano emite respecto de cada uno de los renglones o partidas presupuestales y sin perjuicio de que en el desempeño de la consabida facultad las rechace o modifique. (693) Por ende, la aprobación del presupuesto anual de gastos se traduce no en una ley, sino en un decreto, que es la forma de los actos administrativos. Ahora bien, previamente a dicha aprobación se deben discutir en la Cámara de Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir el presupuesto. Esta discusión no capacita constitucionalmente al citado órgano para determinar por sí mismo, sin la concurrencia necesaria del Senado, los ingresos que deba percibir el erario federal para el efecto señalado, pues la fijación de éstos corresponde al Congreso de la Unión según lo ordena la fracción VII del artículo 73 de la Constitución, en cuyo caso son ambas Cámaras colegisladoras las que, como integrantes de tal organismo, expiden las leyes respectivas y que en materia tributaria deben siempre discutirse primero en la Cámara de Diputados (Art. 72, inciso h) ). Es muy importante destacar la contradicción que existía entre la fracción IV del artículo 74 que establece la mencionada facultad hacendaria en favor exclusivamente de la citada Cámara y lo que disponía la fracción II del artículo 65 constitucional, que se refiere a la obligación del Congreso General para “Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente y decretar los impuestos necesarios para cubrirlos.” Tal contradicción la señala Tena Ramírez, quien opina que debe resolverse en el sentido de que prevalezca la mencionada facultad exclusiva, arguyendo que “además de que es suficientemente claro (el artículo 74) al conferir como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la que comentamos, debe recordarse que la finalidad del artículo 65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al Congreso”. Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continuación exponemos. Es cierto que el invocado artículo 65 imponía al Congreso de la Unión diferentes obligaciones que debía cumplir durante el periodo ordinario de sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada año y que entre tales obligaciones figuraba la aducida por Tena Ramírez; pero esta obligación, que consistía en el examen, discusión y aprobación del presupuesto fiscal, era simultáneamente una atribución que el mencionado órgano no debía dejar de realizar. Esta atribución necesariamente debía complementarse con la obligación que el precepto señalado también impone al Congreso y que escriba en decretar los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la fijación tributaria, el examen, discusión y aprobación de éste serían actos estériles sin finalidad pragmática. Ahora bien, la Cámara de Diputados, en los términos del artículo 74, fracción IV constitucional, tiene facultad exclusiva para aprobar el presupuesto anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir aquél. Esta facultad se antoja incompleta, ya que dicha Cámara no puede crear por sí misma, exclusivamente, impuesto alguno, en virtud de que éste sólo se establece en una ley y la ley únicamente emana del Congreso de la Unión. De nada serviría que se aprobase el presupuesto de gastos sin poder decretar las contribuciones (694) necesarias para cubrir, acto éste que no puede realizar la mencionada Cámara. Por otra parte, la discusión previa de los impuestos sin poder establecidos es una función inútil como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, pues en el proceso de formación de las leyes tributarias ésta deberá discutir los proyectos o iniciativas correspondientes en su carácter de órgano colegislador. La cuestión que acabamos de tratar sólo reviste un interés meramente especulativo, pues la contradicción que hemos apuntado quedó eliminada con las reformas que se introdujeron a la fracción IV del artículo 74 y al artículo 65 de la Constitución, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la aprobación del presupuesto anual de gastos y la revisión de la cuenta pública, que antes de dichas reformas incumbía al Congreso de la Unión según la fracción XXVIII del artículo 73, que fue suprimida. En la exposición de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que propuso las mencionadas reformas, se afirmó lo siguiente: “De aprobarse esta Iniciativa, tanto la revisión de la Cuenta Pública como la votación del Presupuesto serán facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, solución que no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la tradición de otros países, en cuanto que el control financiero de la administración pública toca ejercerlo a la Cámara más directamente vinculada a la representación popular. “De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las facultades del Congreso aparecen reguladas en el artículo 73, se propone una nueva redacción para el artículo 65, de tal forma que quede establecido que el Congreso de la Unión se reunirá a partir del primero de septiembre de cada año para ocuparse del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que presenten y de la resolución de los demás asuntos que le corresponda, conforme a esta Constitución. Se prescinde de hacer mención en el nuevo texto del desarrollo de las facultades relativas a la aprobación del presupuesto y a la votación de la Cuenta Pública, que quedarían reguladas como facultades exclusivas de la Cámara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la fracción XXVIII del artículo 73, que confiere a las dos Cámaras la revisión de la Cuenta Pública.” c) Las facultades exclusivas de carácter político-jurisdiccional con que está investida esta Cámara son acusatorias, de desafuero y destitutorias. En el primer caso, según dijimos en ocasión anterior, corresponde al mencionado órgano formular acusaciones ante el Senado por delitos oficiales que cometan los altos funcionarios del Estado, y en el segundo, le compete erigirse en gran jurado para determinar si contra éstos ha lugar o no a proceder por delitos del orden común (Art. 74, frac. V). Con anterioridad a las reformas que se introdujeron a dicho artículo 74 por Decreto Congresional publicado el 28 de diciembre de 1982, la Cámara de Diputados estaba investida con la facultad de destituir a los funcionarios judiciales a que aludía el artículo 111 abrogado, facultad que afortunadamente fue (695) abolida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial Federal y el Poder Judicial del Distrito Federal. A diferencia de las facultades político-administrativas, las político-jurisdiccionales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que los protagonistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el acusador o el Presidente de la República. Ante ese conflicto, la Cámara de Diputados debe decidir si está o no justificada la petición que corresponda para proceder, en caso afirmativo, al ejercicio de la acusación ante el Senado o del desafuero o a la declaración destitutoria, la cual puede ser o no confirmada por este último. Debemos advertir que no obstante que contra las decisiones respectivas no procede recurso alguno ni el juicio de amparo, no por ello la Cámara de Diputados puede dejar de observar la garantía de audiencia en favor del funcionario acusado, pues el artículo 14 constitucional que la instituye es imperativo para todas las autoridades del país, incluyendo al mencionado órgano estatal, debiéndose brindar al presunto afectado por los actos de privación que entrañan tales facultades, la oportunidad defensiva y probatoria que implica la esencia de la aludida garantía. d) La Cámara de Diputados no sólo tiene las facultades exclusivas previstas en el artículo 74 constitucional, sino que goza de “Las demás que le confiere expresamente la Constitución” (frac. VIII). Entre esas otras facultades se encuentra la establecida en el artículo 60 de la Ley Suprema, en el sentido de calificar la elección de sus miembros. Para este efecto, el colegio electoral en que la mencionada Cámara debe erigirse, se integrará con todos los presuntos diputados según las constancias que expida la Comisión Federal Electoral. Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de la reforma practicada a dicho artículo 60 proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, consiste en haber creado el recurso de reclamación ante la Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Según el invocado precepto, tal recurso debió sustentarse en violaciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del proceso electoral o en la calificación de la elección misma, en la inteligencia de que la decisión de dicho alto tribunal sobre la perpetración de tales violaciones, se debería hacer del conocimiento de la citada Cámara “para que emita nueva resolución, misma que tendrá el carácter de definitiva e inatacable”. Fácilmente se advierte que, en el fondo, la intervención de la Suprema Corte en lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamación citado sólo revestía un carácter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo podía significar la anulación del proceso electoral o de la calificación de la elección, también es verdad que la Cámara de Diputados, al dictar nueva resolución, se erigía en organismo supremo, pues tal resolución, a su vez, no hizo procedente dicho recurso por ser inatacable. (696) A mayor abundamiento, la resolución que la Corte debe emitir al fallar el citado recurso de reclamación se consideró por la exposición de motivos de la iniciativa presidencial mencionada, como meramente “declarativa” y no anulatoria, lo que la despojó de toda índole y efectividad compulsorias. Al respecto, en dicha exposición se afirma: “El Ejecutivo Federal a mi cargo, considerando la importancia de imprimir una mayor objetividad a los resultados de una elección y acercarse más a la imparcialidad electoral, cree procedente instituir mediante la adición del artículo 60 constitucional, un recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados al calificar la elección de los aspirantes a formar parte de la misma. “La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer el recurso, verificará los planteamientos que formule el reclamante y determinará si existieron violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma. Es propósito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia, por lo que en esos casos actuará sólo como tribunal de derecho y no como órgano político electoral; analizará los hechos tal como aparezcan probados y resolverá de acuerdo con los elementos de convicción que se le presenten. Las resoluciones que se emitan tendrán carácter declarativo y, en consecuencia, no convalidarán ni anularán la calificación hecha por los colegios electorales.” La intervención de la Suprema Corte en materia electoral a través del recurso de reclamación fue suprimida mediante la Reforma constitucional de 1986. Se consideró que dicho alto tribunal no debía descender de su sitial de órgano de control de la Constitución eminentemente jurídico. La exposición de motivos en que dicha supresión se funda así lo estimó. Al respecto, en la iniciativa presidencial de 3 de noviembre de ese año se afirmó: “Recogiendo otra de las propuestas más reiteradas por los partidos políticos y por diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparición del recurso de reclamación, establecido en los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 50 constitucional. En efecto, uno de los aspectos que más controversias ha producido entre los juristas y los publicistas en la historia reciente de nuestras instituciones políticas, ha sido el asignar a la Suprema Corte de Justicia facultades en asuntos electorales en virtud del recurso de reclamación, establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desaparición es una exigencia en la que han venido coincidiendo a partir de su promulgación, numerosos sectores identificados con mayorías y minorías políticas. El Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el prestigio y las más importantes funciones constitucionales atribuidas a nuestro más alto tribunal deben quedar a salvo de polémicas o controversias, y en particular del debate político; por lo mismo, para evitar que medien controversias que vulneren el respeto a la dignidad de nuestro máximo órgano judicial, he considerado pertinente someter al Poder Constituyente Permanente, la derogación del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia. En cambio, la iniciativa propone la institución de un tribunal que tendrá la competencia que la propia ley fije y cuyas resoluciones serán obligatorias. Su instauración permitirá contar con una instancia que controle el desarrollo del proceso electoral desde sus etapas preparatorias y asegure su desenvolvimiento conforme a la ley, así como la transparencia de las acciones y mecanismos electorales. Al propio tiempo, atendiendo al principio de división de poderes y en congruencia con el sistema de autocalificación ya descrito, los colegios electorales de cada Cámara serán la última (697)
instancia en la calificación de las elecciones, y sus resoluciones tendrán el carácter de definitivas e inatacables. En efecto, asignar a los colegios electorales de las propias cámaras el carácter de órganos decisorios en última instancia en la calificación de sus propias elecciones es la única propuesta congruente con la división de poderes y con la representación encomendada a dichas cámaras.” De acuerdo con las anteriores ideas, al reformarse el artículo 60 constitucional, en este precepto se previó la creación de “un tribunal (sic) que tendrá la competencia que determine la ley” y cuyas resoluciones “serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cámara, que serán la última instancia en la calificación de las elecciones”. Sin embargo, pese a dicha previsión constitucional, el “tribunal” que creó el Código Federal Electoral, vigente desde el 13 de febrero de 1987, se tradujo' en un mero órgano revisor de determinadas resoluciones emitidas dentro del proceso electoral impugnables mediante dos simples recursos: el de apelación y el de queja. La naturaleza jurídica de dicho órgano, indebidamente llamado “tribunal”, la exponemos en un opúsculo publicado en mayo de 1988 y que reproducimos en el “Apéndice” correspondiente de esta obra. Ahora bien, por reforma al artículo 41 constitucional, publicada el 19 de abril de 1994, se previó la creación de un “organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonios propios” encargado de realizar diversas actividades en materia electoral que se especifican en los párrafos octavo, noveno, décimo y undécimo de tal precepto a cuyo texto nos remitimos. Dicho organismo, en cuanto a la calificación de elecciones, sustituyó a los colegios electorales de las Cámaras de Diputados y Senadores y sus resoluciones sobre la validez de las elecciones son impugnables ante el Tribunal Federal Electoral previsto en los párrafos decimotercero, decimocuarto, decimoquinto y decimosexto del invocado artículo 41 y cuyas disposiciones damos por reproducidas. e) La Cámara de Diputados tiene incumbencia para fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales. Para realizar estas atribuciones y otras muy importantes en el campo de las finanzas públicas el artículo 79 constitucional creó la dependencia llamada “Fiscalización Superior de la Federación”. En dicho precepto se enumeran las facultades de este organismo, a cuyo texto nos remitimos. 11:19