Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20120228_2bve000811.html
Timestamp: 2016-07-25 21:56:43
Document Index: 70814432

Matched Legal Cases: ['Art. 38', '§ 3', '§ 5', 'Art. 115', 'Art. 23', '§ 3', 'Art. 38', '§ 1', '§ 2', 'Art. 1', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 3', '§ 6', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 45', 'Art. 38', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 38', '§ 3', '§ 5', '§ 5', 'Art. 38', '§ 3', 'Art. 38', 'Art. 40', '§ 1', '§ 65', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 1', 'EuG', '§ 3', '§ 3', 'Art. 38', '§ 3', '§ 5', '§ 64', '§ 65', 'Art. 93', '§ 63', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 3', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 20', 'Art. 110', 'Art. 114', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 23', 'Art. 115', 'Art. 102', 'Art. 73', 'Art. 87', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 123', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 38', 'Art. 77', 'Art. 110', 'Art. 38', 'Art. 40', 'Art. 40', '§ 20', '§ 20', '§ 25', '§ 26', '§ 42', '§ 44', '§ 45', '§ 76', '§ 54', '§ 54', 'Art. 43', 'Art. 45', 'Art. 45', 'Art. 45', 'Art. 45', '§ 22', '§ 36', '§ 36', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 20', '§ 12', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 3', 'Art. 38', '§ 1', '§ 5', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 115', 'Art. 38', 'Art. 45', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 67', '§ 3', '§ 3', '§ 1', 'Art. 38', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 3', 'Art. 38', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 38', '§ 3', '§ 5', 'Art. 38', '§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 34']

Urteil vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11
L e i t s ä t z e zum Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar
2012 - 2 BvE 8/11 - Der Deutsche Bundestag erfüllt seine
Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit,
durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder, nicht durch
einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von Abgeordneten oder die
parlamentarische Mehrheit. Budgetrecht und
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages werden grundsätzlich durch Verhandlung und
Beschlussfassung im Plenum wahrgenommen.
Das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
verankerte Prinzip der repräsentativen Demokratie
gewährleistet für jeden Abgeordneten nicht nur die Freiheit
in der Ausübung seines Mandates, sondern auch die
Gleichheit im Status als Vertreter des ganzen Volkes.
Differenzierungen in Bezug auf den Abgeordnetenstatus
bedürfen zu ihrer Rechtfertigung entsprechend den sich aus
dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ergebenden
Anforderungen eines besonderen Grundes, der durch die
Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der
Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann.
Soweit Abgeordnete durch Übertragung von
Entscheidungsbefugnissen auf einen beschließenden Ausschuss
von der Mitwirkung an der haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung ausgeschlossen werden sollen, ist dies
nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und
unter strikter Wahrung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit zulässig.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvE 8/11 - Verkündet am 28. Februar 2012 Rieger Regierungsangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass § 3 Abs. 3 und § 5
des Änderungsgesetzes vom 9. Oktober 2011 ( BGBl I S. 1992 ) die Antragsteller in ihrer
Art. 115 und Art. 23 GG verletzen Antragsteller: 1. Herrn Prof. Dr. D…, 2. Herrn S … - Bevollmächtigte:
Prof. Dr. Christoph Moench, Prof. Dr. Michael Uechtritz, Dr. Marc Ruttloff, Dr. Thomas Krappel, Gleiss Lutz Rechtsanwälte, Friedrichstraße 71, 10117 Berlin -
Lammert, Platz der Republik 1, 11011 Berlin - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Marcel Kaufmann, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP, Potsdamer Platz 1, 10785 Berlin Beigetreten: Bundesregierung, vertreten durch die Bundeskanzlerin Dr. Angela
Merkel, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557 Berlin - - Bevollmächtigter:
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Präsident Voßkuhle, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau, Huber, Hermanns aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29.
November 2011 durch Urteil für Recht erkannt: § 3 Absatz 3 des Gesetzes zur
Stabilisierungsmechanismus
(Stabilisierungsmechanismusgesetz - StabMechG) vom 22. Mai
2010 (Bundesgesetzblatt I Seite 627
) in der Fassung des Gesetzes zur
Änderung des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im
Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus vom
9. Oktober 2011 ( Bundesgesetzblatt I
Seite 1992) verletzt die
Antragsteller in ihren Rechten aus Artikel 38
Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes, soweit er
nicht nur auf Ankäufe von Staatsanleihen Anwendung findet,
die die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität am
Sekundärmarkt tätigt.
Im Übrigen wird der Antrag
Antragstellern ihre Auslagen zu erstatten.
Gründe: A. 1 Der Organstreit betrifft die Rechtsstellung
der Abgeordneten bei der Wahrnehmung der haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages im Rahmen des
europäischen Stabilisierungsmechanismus. I. 2 Die Antragsteller sind Abgeordnete des
Deutschen Bundestages. Sie sehen sich durch ein Bundesgesetz,
das einem Gremium aus Mitgliedern des Haushaltsausschusses
die Wahrnehmung von Beteiligungs- und Unterrichtungsrechten
des Deutschen Bundestages zuweist, in ihrem
Abgeordnetenstatus gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
verletzt. 3 1. Als Reaktion auf die Staatsschuldenkrise in
der Europäischen Währungsunion gewährten die Mitgliedstaaten
des Euro-Währungsraums zunächst Griechenland koordinierte,
bilaterale Finanzhilfen und schufen anschließend den
sogenannten „Rettungsschirm“, in dessen Rahmen eine
privatrechtlich organisierte Zweckgesellschaft, die
Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), gegründet
worden ist. Diese Zweckgesellschaft erhält Garantien von
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes, um die Mittel an
den Kapitalmärkten aufzunehmen, die sie für überschuldete
Mitgliedstaaten bereitstellt. 4 2. Mit dem Gesetz zur Übernahme von
- StabMechG) vom 22. Mai 2010 ( BGBl I S. 627 ) schuf der Bundesgesetzgeber auf
nationaler Ebene die Voraussetzungen für die Leistung
finanziellen Beistands durch die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität. 5 Die Vorschriften des
Stabilisierungsmechanismusgesetzes in dieser Fassung
lauteten: 6 § 1 7 Gewährleistungsermächtigung 8 (1) ¹Das Bundesministerium der Finanzen wird
der Währungsunion sicherzustellen. ²Voraussetzung ist, dass
gebilligt wird. ³Die Gefährdung der Zahlungsfähigkeit eines
festzustellen. 4 Gewährleistungen
nach Satz 1 können nur bis zum 30. Juni 2013
übernommen werden. 9 (2) Die Übernahme von Gewährleistungen nach
Euro-Währungsgebietes abzuwenden. 10 (3) ¹Eine Gewährleistung ist auf den
der der Bund daraus in Anspruch genommen werden kann. ²Zinsen
anzurechnen. 11 (4) ¹Vor Übernahme von Gewährleistungen nach
herzustellen. ²Der Haushaltsausschuss hat das Recht zur
Stellungnahme. ³Sofern aus zwingenden Gründen eine
Herstellung des Einvernehmens ist eingehend zu begründen.
4 Der Haushaltsausschuss des
Deutschen Bundestages ist darüber hinaus vierteljährlich über
die übernommenen Gewährleistungen und die ordnungsgemäße
Verwendung zu unterrichten. 12 (5) Vor Übernahme von Gewährleistungen durch
die Zweckgesellschaft vorgelegt werden. 13 (6) Der Gewährleistungsrahmen nach
genannten Summe überschritten werden. 14 § 2 15 Inkrafttreten 16 Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung
in Kraft. 17 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
7. September 2011 - 2 BvR 987/10, 2 BvR
1485/10, 2 BvR 1099/10 -, NJW 2011,
S. 2946 ff., verwiesen. 18 3. Die fortdauernd angespannte Situation auf
den Finanzmärkten veranlasste die Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes im Folgenden, die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität mit zusätzlichen, flexibleren
Instrumenten auszustatten, um eine wirksame Hilfe für die
überschuldeten Mitgliedstaaten zu ermöglichen. Die Staats-
und Regierungschefs beschlossen daher auf einem Sondergipfel
des Europäischen Rates am 21. Juli 2011, die vereinbarte
maximale Darlehenskapazität der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität von 440 Milliarden Euro in
vollem Umfang bereitzustellen. Die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität soll künftig unter anderem
auch Aufkäufe von Staatsanleihen sowohl auf dem Primär- als
auch auf dem Sekundärmarkt vornehmen können
(BTDrucks 17/6916, S. 1, 4). Am 5. September
2011 legten die die Regierung tragenden Fraktionen einen
Gesetzentwurf zur Änderung des
Stabilisierungsmechanismusgesetzes vor (Entwurf eines
Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Übernahme von
Stabilisierungsmechanismus, BTDrucks 17/6916,
S. 1). 19 4. Am 21. September 2011 beschloss der
Haushaltsausschuss, dem Deutschen Bundestag die hier
verfahrensgegenständliche Änderung des
Stabilisierungsmechanismusgesetzes zu empfehlen
(Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses <8.
Ausschuss> zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
europäischen Stabilisierungsmechanismus, vgl.
BTDrucks 17/7067). Die umfassende Beteiligung des
Deutschen Bundestages müsse gewährleistet werden (BTDrucks
17/7067, S. 2). In Fällen von besonderer
Deutschen Bundestages von einigen vom Deutschen Bundestag zu
wählenden Mitgliedern des Haushaltsausschusses wahrgenommen
werden (im Folgenden: Sondergremium). 20 5. Mit Art. 1 des Gesetzes zur Änderung
des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen
eines europäischen Stabilisierungsmechanismus vom
9. Oktober 2011 (BGBl I
S. 1992) änderte der Deutsche
Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 14. Oktober 2011
hat das Stabilisierungsmechanismusgesetz nunmehr folgenden
Wortlaut: 21 § 1 22 Gewährleistungsermächtigung 23 (1) ¹Das Bundesministerium der Finanzen wird
Milliarden Euro zu übernehmen. ²Notmaßnahmen im Sinne von
³Gewährleistungen nach Satz 1 können nur bis zum
30. Juni 2013 übernommen werden.
4 Zu diesem Zeitpunkt verfällt die
Ermächtigung für den nicht ausgenutzten Teil des
Gewährleistungsrahmens. 5 Eine
Gewährleistung ist auf den Höchstbetrag dieser Ermächtigung
in der Höhe anzurechnen, in der der Bund daraus in Anspruch
genommen werden kann. 6Zinsen und Kosten sind auf den
Ermächtigungsrahmen nicht anzurechnen. 24 (2) ¹Notmaßnahmen im Sinne von Absatz 1
Stabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt zu wahren.
²Die Gefährdung der Finanzstabilität des
Euro-Währungsgebietes ist vor der Gewährung von Notmaßnahmen
durch die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes unter
Ausschluss des betroffenen Mitgliedstaates gemeinsam mit der
Europäischen Zentralbank und nach Möglichkeit mit dem
Internationalen Währungsfonds einvernehmlich festzustellen.
³Vorsorgliche Maßnahmen, Kredite zur Rekapitalisierung von
Finanzinstituten und der Aufkauf von Staatsanleihen am
Sekundärmarkt erfolgen unter diesen Voraussetzungen zur
Verhinderung von Ansteckungsgefahren. 4Der Aufkauf von
Staatsanleihen eines Mitgliedstaates des
durch die Europäische Zentralbank. 25 (3) ¹Notmaßnahmen werden an strenge Auflagen
einstimmig gebilligt werden. ²Sollte wegen der Natur der
nachzuholen. 26 (4) Vor Übernahme von Gewährleistungen durch
die Zweckgesellschaft vorgelegt werden. 27 (5) Der Gewährleistungsrahmen nach
genannten Summe überschritten werden. 28 § 2 29 Haushalts- und Stabilitätsverantwortung 30 (1) Der Deutsche Bundestag nimmt in
Bestimmungen wahr. 31 (2) ¹Der Deutsche Bundestag berät und
beschließt über Vorlagen nach diesem Gesetz in angemessener
Frist. ²Dabei berücksichtigt er die für die Beschlussfassung
auf der Ebene des Euro-Währungsgebietes maßgeblichen
Fristvorgaben. 32 § 3 33 Parlamentsvorbehalt für Entscheidungen in
der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität 34 (1) ¹Die Bundesregierung darf in
Finanzstabilisierungsfazilität einem Beschlussvorschlag, der
die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages berührt, durch ihren Vertreter nur zustimmen oder
sich bei einer Beschlussfassung enthalten, nachdem der
Deutsche Bundestag hierzu einen zustimmenden Beschluss
gefasst hat. ²Ohne einen solchen Beschluss des Deutschen
Bundestages muss der deutsche Vertreter den
Beschlussvorschlag ablehnen. 35 (2) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung
ist insbesondere berührt 36 1. beim Abschluss einer Vereinbarung über eine
Euro-Währungsgebietes, 37 2. bei einer wesentlichen Änderung einer
hat, 38 3. bei Änderungen des Rahmenvertrags der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und 39 4. bei der Überführung von Rechten und
Stabilitätsmechanismus. 40 (3) ¹In Fällen besonderer Eilbedürftigkeit oder
Bundestag für eine Legislaturperiode gewählt werden. ²Die
und die Mehrheitsverhältnisse gewahrt werden. ³Bei
Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit regelmäßig vor.
4 In allen übrigen Fällen kann die
Bundesregierung die besondere Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit einer Angelegenheit geltend machen.
5 Die oben genannten Mitglieder des
3 und 4 unverzüglich mit Mehrheit widersprechen.
6 Im Falle des Widerspruchs nimmt
der Deutsche Bundestag die in Absatz 1 bezeichneten
Beteiligungsrechte wahr, bei Widersprüchen in Fällen von
Satz 3 der Haushaltsausschuss.
7 In den Fällen des Absatzes 2
Nummer 3 und 4 sowie im Falle des erstmaligen Antrags eines
Beteiligungsrechte wahr. 41 § 4 42 Beteiligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages 43 (1) ¹In allen die Haushaltsverantwortung des
vorgesehen ist, wird der Haushaltsausschuss beteiligt. ²Er
hat das Recht zur Stellungnahme. 3Der Haushaltsausschuss des
Vollzug der Vereinbarungen über Notmaßnahmen. 44 (2) ¹Der vorherigen Zustimmung des
Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages bedürfen: 45 1. die Annahme oder Änderung der Leitlinien des
durch die Bundesregierung und 46 2. die Zustimmung der Bundesregierung zu
§ 3 fallen. 47 ²Die Bundesregierung darf in diesen Fällen
einem Beschlussvorschlag in Angelegenheiten der Europäischen
Beschluss gefasst hat. ³Einen entsprechenden Antrag im
4 Ohne einen solchen Beschluss des
Haushaltsausschusses muss der deutsche Vertreter den
Beschlussvorschlag ablehnen. 5 In
die Regelung in § 3 Absatz 3 entsprechend. 48 (3) ¹In den nicht von Absatz 2 erfassten
²Dies gilt insbesondere für Beschlüsse, die nach dem
Finanzstabilisierungsfazilität. 49 (4) Das Plenum des Deutschen Bundestages kann
durch einfachen Beschluss ausüben. 50 § 5 51 Unterrichtung durch die Bundesregierung 52 (1) ¹Die Bundesregierung hat den Deutschen
schriftlich zu unterrichten. ²Die Bundesregierung
unterrichtet den Bundesrat schriftlich. ³Einzelheiten bleiben
einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern vorbehalten. 53 (2) Die Bundesregierung übermittelt dem
Bundestages nach den §§ 3 und 4 dienlich sind. 54 (3) Dem besonderen Schutzbedürfnis laufender
durch eine vertrauliche Behandlung Rechnung. 55 (4) Im Falle eines Antrags eines
Folgen. 56 (5) Der Haushaltsausschuss des Deutschen
Verwendung schriftlich zu unterrichten. 57 (6) Die fortlaufende Unterrichtung der
Haushaltsausschusses bei den Verhandlungen. 58 (7) Die Unterrichtungsrechte nach den Absätzen
für die besondere Vertraulichkeit bestehen. 59 § 6 60 Inkrafttreten 61 Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung
in Kraft. 62 6. Der Deutsche Bundestag hat die Mitglieder
des Sondergremiums in seiner 135. Sitzung am 26. Oktober
2011 auf der Grundlage eines von allen Fraktionen
eingebrachten Wahlvorschlags (BTDrucks 17/7454) einstimmig
gewählt (vgl. Stenographischer Bericht, Plenarprotokoll
17/135, S. 15976 A). Die Antragsteller waren als
Mitglieder des Gremiums weder vorgeschlagen noch wurden sie
gewählt. 63 7. Am gleichen Tag verständigten sich die
Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes darauf,
verschiedene Leitlinien („Guidelines“) für die weitere Arbeit
der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität aufzustellen,
die von deren Direktorium nach Zustimmung des
Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages am
29. November 2011 beschlossen wurden. Darin sind
konditionale und prozessuale Vorgaben für die vorsorglichen
Programme, die Rekapitalisierung von Finanzinstituten sowie
das Tätigwerden der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität auf dem Primär- und
Sekundärmarkt enthalten. Die Leitlinie für vorsorgliche
Programme („EFSF Guideline on Precautionary Programmes“)
regelt eine präventive Kreditvergabe in drei Varianten,
solange und soweit der betreffende Mitgliedstaat bereits
vorab bestimmte Zugangskriterien erfüllt, deren Einhaltung
von der Europäischen Kommission im Zusammenwirken mit der
Europäischen Zentralbank geprüft wird. Nach der Leitlinie für
die Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch Darlehen an
Nichtprogrammländer („EFSF Guideline on Recapitalisation of
Financial Institutions <FIs> via loans to non-programme
countries“) soll die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität in Mitgliedstaaten, die nicht
bereits an den vorsorglichen Programmen partizipieren, erst
nach ganz oder teilweise erfolgloser Rekapitalisierung der
betroffenen Finanzinstitute durch die Privatwirtschaft und
durch die nationalen Regierungen tätig werden (Ziff. 2). Die
Leitlinie für Primärmarktkäufe („EFSF Guideline on Primary
Market Purchases“) ist als Ergänzung zur Kreditvergabe im
Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms oder zur
Einräumung einer vorsorglichen Kreditlinie gedacht und soll
diese teilweise ersetzen (Ziff. 1, 5). Aufkäufe von bereits
emittierten Anleihen am Sekundärmarkt durch die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität sollen nach der Leitlinie für
Interventionen auf dem Sekundärmarkt („EFSF Guideline on
interventions in the secondary market“) schließlich
kurzfristig möglich sein, wenn dies zur Dämpfung
außergewöhnlicher Umstände, die nach Feststellung der
Europäischen Zentralbank eine Gefahr für die Finanzstabilität
des Euro-Währungsgebietes darstellen können, notwendig ist
(Ziff. 2.1, 3.1) und die Kommission binnen ein bis zwei Tagen
ein „Memorandum of Understanding“ hinsichtlich angemessener
politischer Reformanstrengungen erarbeitet hat (Ziff. 3.1).
Mit Ausnahme der EFSF-Leitlinie für Interventionen auf dem
Sekundärmarkt sehen alle Leitlinien neben einem Antrag des
jeweiligen Mitgliedsstaates auch eine umfassende Beurteilung
der volkswirtschaftlichen Lage des betreffenden
Mitgliedstaates vor (Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss
17. Wahlperiode, Ausschussdrucksache 17/4230). II. 64 Die Antragsteller sehen sich durch die mit der
gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. 65 1. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
herausragenden Rolle des Budgetrechts des Deutschen
Bundestages im Verfassungsgefüge eine besondere Bedeutung.
Hinzu träten die besonderen Beteiligungsrechte in
verfassungsrechtlich verankert seien. 66 Aus Art. 45 GG, der es ausdrücklich
des Plenums des Deutschen Bundestages zu ermächtigen, lasse
sich im Umkehrschluss herleiten, dass andere Ausschüsse des
Deutschen Bundestages in einer solchen Weise nicht ermächtigt
werden dürften. Mit Wirkung für den Deutschen Bundestag
beschließende Ausschüsse müssten durch das Grundgesetz selbst
eingerichtet werden. Ein einfaches Gesetz, wie das
ausreichen. 67 Zwar dürfe der Deutsche Bundestag einzelne
Aufgaben und Befugnisse des Plenums an parlamentarische
Gremien delegieren. Aufgrund des Art. 38 Abs. 1 GG
dürfe er sich dabei aber nicht grundsätzlich des
fortdauernden Einflusses entäußern, sofern grundlegende
parlamentarische Rechte und Befugnisse betroffen seien. Bei
vorbereitenden Maßnahmen sei eine Delegation
die Untergliederungen des Deutschen Bundestages aber dem
Abgeordneten offenstehen. 68 2. Die Delegation der parlamentarischen
Haushaltsverantwortung auf das Sondergremium in den nach
nicht gerecht und sei daher verfassungswidrig. 69 a) Zwar habe der Zweite Senat in seinem Urteil
Gewährleistungsübernahme durch die Bundesregierung gemacht
habe. Den entsprechenden Ausführungen habe der Zweite Senat
jedoch Obersätze vorangestellt, die auf eine konstitutive
abschließende Aussage zu der Frage habe treffen wollen, ob
vorbereitende Handlungen hinaus) durch das Plenum auf
Untergremien delegiert werden dürften. Vielmehr seien die
Ausführungen der besonderen Konstellation geschuldet, wie sie
gesetzliche Regelung determiniert und die wesentlichen
Parameter der Gewährleistungsermächtigung durch die
Gesetzesfassung des § 1 StabMechG a.F. abschließend
geregelt gewesen. Dadurch sei die vom Senat implizierte
Ausnahme vom dargestellten Delegationsverbot vor dem
Hintergrund gerechtfertigt gewesen, dass sämtliche
Determinanten von konkreter haushaltspolitischer Bedeutung
bereits unmittelbar durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm
umschrieben gewesen seien. 70 b) Jedenfalls bestehe aber ein Verbot der
Delegation auf das konkrete, durch § 3 Abs. 3
StabMechG vorgezeichnete Sondergremium. Aus der
Bundesverfassungsgericht zuerkannte Kompetenz könne jedoch
nicht durch ein „Minigremium“ ausgehebelt und unterlaufen
werden. 71 Im Gegensatz zur bisherigen Ermächtigung sei
sei. 72 Auch eine Unterdelegation vom
Haushaltsausschuss auf das neue Sondergremium scheide aus, da
Entscheidungen über die in der Kernkompetenz des Deutschen
Bundestages liegende Budgetverantwortung allenfalls vom
derzeit 41 Mitglieder zählenden Haushaltsausschuss
gewährleistet werden könne, nicht aber von einem
„Kleinst-Gremium“, wie es das
Stabilisierungsmechanismusgesetz vorsehe. 73 3. Die Beschränkung der parlamentarischen
Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages (GHSO BT) in
Betracht gekommen. Zudem erforderten Eilentscheidungen nicht,
dass ein „Kleinst-Gremium“ befasst werde. Kurzfristige
Entscheidungen könnten ohne Weiteres auch vom Plenum oder
zumindest vom Haushaltsausschuss getroffen werden. 74 Die Zusammensetzung des Sondergremiums
Mandats ergebe. § 3 Abs. 3 Satz 2 StabMechG
sehe vor, dass die Anzahl der zu benennenden Mitglieder die
kleinstmögliche sein solle, bei der jede Fraktion zumindest
ein Mitglied benennen könne. Dabei werde bewusst darauf
verzichtet, die Mehrheitsverhältnisse im Plenum abzubilden
oder sich ihnen auch nur anzunähern. Diese Abweichung sei
aber weder durch Gründe der Vertraulichkeit noch durch solche
der Eilbedürftigkeit zu rechtfertigen. Zugleich übergehe
diese Sitzverteilung die parlamentarischen Teilhaberechte
fraktionsloser Abgeordneter beziehungsweise ihrer
Gruppen. 75 Die Regelungen über die Besetzung des
Sondergremiums verstießen gegen weitere demokratische
Grundsätze. Sie seien zu unbestimmt, da unklar bleibe, wie
die Mehrheitsverhältnisse gewahrt werden sollten. Zudem sei
es möglich, dass das Gremium mit nur fünf Mitgliedern bei
Abwesenheit von vier Mitgliedern Entscheidungen von
weitreichender haushaltspolitischer Bedeutung treffen
könnte. 76 4. Die Bestimmung in § 3 Abs. 3
„Kleinst-Gremium“ in der Regel statt nur in Ausnahmefällen
befasst werden dürfte. Eine solche Regelvermutung verletze
die Statusrechte der Abgeordneten aus Art. 38
Abs. 1 GG. 77 Weiter sei die Ermächtigung der
Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit geltend machen zu
können, zu unbestimmt. Das diesbezügliche Widerspruchsrecht
der Mitglieder des Sondergremiums nach § 3 Abs. 3
Satz 5 StabMechG gegen eine solche Entscheidung der
Bundesregierung sei defizitär ausgestaltet, da es ein reines
Mehrheitsrecht sei und die regelmäßig in der Opposition
sitzenden Minderheitsmitglieder demnach keine rechtliche
Möglichkeit hätten, auf eine Entscheidung des Plenums oder
zumindest des Haushaltsausschusses hinzuwirken.
Widerspruchsrechts als Minderheitenrecht. 78 5. Schließlich sei auch § 5 Abs. 7
Vertraulichkeit nur die Unterrichtung des Sondergremiums über
- wie in § 5 Abs. 1 bis 6 StabMechG
vorgesehen - des Deutschen Bundestages und des
Kontrolle durch den Deutschen Bundestag in einer den Status
seiner Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 GG
verletzenden Weise unmöglich gemacht oder zumindest
erschwert. Der Abgeordnete habe ein Recht auf diejenigen
Informationen, die ihm im Rahmen seiner Teilverantwortung für
die Budgethoheit des Deutschen Bundestages eine
sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans
ermöglichen. III. 79 Der Antragsgegner hält den Antrag für
unbegründet. 80 1. Er sei mit den streitgegenständlichen
Regelungen deutlich über die Verfahrensanforderungen des
Zweiten Senats in seinem Urteil vom 7. September 2011
hinausgegangen, indem er sämtliche Entscheidungen der
Bundesregierung im Rahmen der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität, die die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Parlaments berühren, unter einen
konstitutiven Parlamentsvorbehalt gestellt habe. Damit
unterlägen auch besonders eilbedürftige oder vertrauliche
Entscheidungen einem Letztentscheidungsrecht des Deutschen
Bundestages, welches durch das Sondergremium nach § 3
Abs. 3 StabMechG wahrgenommen werden würde. 81 2. Die Antragsteller übersähen, dass ihre
Mitwirkungsrechte aus Art. 38 Abs. 1 GG durch das
Selbstorganisationsrecht des Deutschen Bundestages aus
Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG rechtmäßig eingeschränkt worden
seien. Dieses Selbstorganisationsrecht habe vorliegend
besonderes Gewicht. Das Parlament antworte mit dem
Beteiligungsmechanismus des
Stabilisierungsmechanismusgesetzes auf die Herausforderung,
seiner Haushaltsverantwortung in einem System
intergouvernementalen Regierens durch Begründung eines
konstitutiven Entscheidungsvorbehalts nachkommen und hierbei
zugleich den Sachgesetzlichkeiten der zu treffenden
Entscheidungen Rechnung tragen zu müssen. Bei der Bewältigung
dieses Spannungsverhältnisses komme ihm ein
Gestaltungsspielraum zu. 82 3. Eine verfassungsrechtliche Ermächtigung für
die Delegation von Befugnissen auf das Sondergremium sei
nicht erforderlich. In der parlamentarischen Praxis fänden
sich zahlreiche Beispiele einer Delegation von
Entscheidungsbefugnissen auf der Grundlage einfacher Gesetze,
die auch vom Bundesverfassungsgericht gebilligt worden seien.
Namentlich im Urteil vom 7. September 2011 habe der Zweite
Senat die einfach-gesetzliche Delegation von Befugnissen des
Plenums auf den Haushaltsausschuss bei der Wahrnehmung der
Budgetverantwortung innerhalb der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität ausdrücklich gebilligt. Auch
genüge das Sondergremium selbst mit Blick auf seine
Zusammensetzung und seine Wahl durch das Plenum in jeder
Hinsicht den Anforderungen, die aus Sicht des
Demokratieprinzips an Repräsentativität und parlamentarische
Legitimation eines derartigen Gremiums zu stellen seien. 83 4. Die Beeinträchtigung der Rechte der
Antragsteller sei durch sachliche Gründe von überragendem
Gewicht gerechtfertigt. Die zu Gebote stehenden Mittel
reichten nicht aus, um der besonderen Vertraulichkeit oder
Eilbedürftigkeit von Entscheidungen über Notfallmaßnahmen in
der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität auch bei
Beteiligung des Plenums oder des Haushaltsausschusses Rechung
zu tragen. Die Wirksamkeit der Notmaßnahmen zur Verhinderung
von Ansteckungsgefahren hänge entscheidend davon ab, dass
ihre Einleitung und Durchführung sowie die zugrunde liegenden
Finanzdaten der Mitgliedstaaten und gegebenenfalls Dritter
absolut vertraulich behandelt würden. Vertrauensbrüche und
verzögerte Entscheidungen bedrohten nicht nur die Wirksamkeit
der EFSF-Mechanismen, sondern zugleich auch elementare
fiskalische Interessen der Bundesrepublik Deutschland.
Aufgrund der engen globalen wie auch europäischen
Verflechtung von Finanzinstituten und Märkten könnten sich
innerhalb von wenigen Tagen oder sogar Stunden
Ansteckungsgefahren realisieren. Das hätten Zinssprünge für
Staatsanleihen, Ankündigungen von Ratingagenturen oder
unerwartete und ungünstige politische Entwicklungen im
bisherigen Verlauf der Staatsschuldenkrise hinreichend
gezeigt. Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität müsse
daher zeitnah reagieren und gegebenenfalls sogar präventiv
tätig werden können, was neben Vertraulichkeit auch
Schnelligkeit der Entscheidungsfindung voraussetze. Bei der
Beurteilung dieser Faktoren verfüge der Deutsche Bundestag
über einen - vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich
akzeptierten - Beurteilungsspielraum, der es ihm erlaube,
bereits auf das abstrakte Risiko von Vertrauensbrüchen oder
verzögerten Entscheidungen durch die Schaffung eines
möglichst kleinen Repräsentativ- und Entscheidungsgremiums zu
reagieren. 84 5. Die Entscheidungsbefugnisse des
Sondergremiums beschränkten sich schließlich auch auf das
erforderliche Maß. Die Parlamentsbeteiligung an den
EFSF-Maßnahmen erfolge im Rahmen einer generellen
parlamentarischen Ermächtigung zur Übernahme von Garantien
nach § 1 Abs. 1 StabMechG. Diese Ermächtigung lege die
Höhe der Garantien, die zulässigen Notmaßnahmen auf Ebene der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität sowie deren
materiell-rechtliche Voraussetzungen und
Verfahrensanforderungen detailliert fest. Das Gesetz gehe
darüber hinaus von einem gestuften Beteiligungsmechanismus
aus, in dem wesentliche Entscheidungen für die
Fortentwicklung der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität und ihrer rechtlichen
Grundlagen dem Plenum vorbehalten blieben. Das Sondergremium
sei lediglich für einen Kreis besonders eiliger und
vertraulicher Notmaßnahmen zur Verhinderung von
Ansteckungsgefahren zuständig, die tatbestandlich definiert
seien. Dabei komme ihm fortwährend die Befugnis zu, die
Voraussetzungen seines Tätigwerdens zu überprüfen und die
betreffende Sache gegebenenfalls an den Haushaltsausschuss
oder das Plenum zurückzugeben. Eine Verankerung von
Minderheitenrechten im Stabilisierungsmechanismusgesetz sei
nicht erforderlich gewesen, da die Verfassung lediglich die
Partizipation der Minderheit schütze, ihr aber nicht die
Befugnis verleihe, ihre Entscheidung an die Stelle der
Mehrheitsentscheidung zu setzen. Wie bei anderen Untergremien
und Ausschüssen sei eine über die partizipatorischen Rechte
der Verfahrensgestaltung hinausgehende Beteiligung der
Minderheit nicht angezeigt. Ein Vergleich mit den eine
Sonderrolle einnehmenden Untersuchungsausschüssen sei nicht
angezeigt, weil die auf Antrag eines Viertels der
Abgeordneten aus einem gegebenen Anlass gebildeten Ausschüsse
weder für längere Zeit eingesetzt noch zur fortlaufenden
Behandlung stetig neuer Fragen oder der Einleitung von
Notfallmaßnahmen bestellt seien. IV. 85 1. Die Bundesregierung hat mit Schriftsatz vom
11. November 2011 ihren Beitritt zu dem
Organstreitverfahren auf Seiten des Deutschen Bundestages
erklärt. Der nach § 65 Abs. 1 BVerfGG erforderliche
Zusammenhang sei gegeben, da die zu erwartende Entscheidung
auch für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der
Bundesregierung von Bedeutung sein werde. Von dieser
Entscheidung hänge ab, welches Gremium die Bundesregierung um
die nach § 3 Abs. 1 StabMechG erforderliche vorherige
Zustimmung zu einem Beschluss über Notmaßnahmen der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität ersuchen müsse.
Außerdem weise § 3 Abs. 3 StabMechG der Bundesregierung
die Befugnis zu, die besondere Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit einer Angelegenheit geltend zu machen, und
knüpfe daran die Zuständigkeit des dort vorgesehenen
Sondergremiums. 86 Darüber hinaus stimmten die rechtlichen
Interessen der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages
darin überein, dass beide die Zurückweisung des Antrags
begehrten. 87 2. Die Bundesregierung hält den Antrag
ebenfalls für unbegründet. Die von den Antragstellern
behauptete Verletzung ihrer Rechte als Abgeordnete des
Deutschen Bundestages liege weder vor noch sei sie zu
befürchten. 88 Die Einführung der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität und die Erweiterung ihrer
Kompetenzen bezüglich des Ankaufs von Staatsanleihen am
Primär- und Sekundärmarkt müssten vor dem Hintergrund der
sich drastisch zuspitzenden Marktentwicklung gesehen werden.
Zum einen seien die Zinsen und Renditen für Anleihen
südeuropäischer Staaten deutlich angestiegen, womit die
Refinanzierungskosten für diese Staaten massiv zugenommen
hätten; hierbei sei der Abstand zu den Zinsen der Anleihen
anderer Staaten (Spread), namentlich der Bundesrepublik
Deutschland, als Zeichen einer uneinheitlichen
Wirtschaftsentwicklung immer größer geworden. Zum anderen
hätten auch kurzfristige politische Ereignisse zu einem
Renditeanstieg italienischer Staatsanleihen um beinahe ein
Prozent innerhalb nur eines Tages geführt. Um derartigen
kurzfristigen Ereignissen vorzubeugen, die insbesondere im
Falle ihrer Kumulation zu massiven Beeinträchtigungen der
Refinanzierungsfähigkeit eines Staates führen und
Ansteckungsgefahren für andere Staaten begründen könnten, sei
ein in kürzester Zeit handlungsfähiger Rettungsschirm
erforderlich, der mit entsprechenden Instrumenten wirksam
intervenieren könne. 89 a) Der Deutsche Bundestag habe das
Sondergremium nach § 3 Abs. 3 StabMechG in verfassungsrechtlich unbedenklicher Wahrnehmung
seines Einschätzungsspielraums errichtet. Denn so könne der
Deutsche Bundestag seine Beteiligungsrechte auch dann
wahrnehmen, wenn eine Befassung des Plenums aus den
zwingenden Gründen besonderer Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit nicht in Betracht komme. Die Arbeits- und
Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages genössen
Verfassungsrang und könnten deshalb im Einzelfall als
sachliche Rechtfertigung herangezogen werden, um die vom
Grundgesetz garantierten Rechte des einzelnen Abgeordneten zu
beschränken. Vor diesem Hintergrund erscheine das
angegriffene Verhalten des Deutschen Bundestages nicht
sachwidrig, sondern, im Gegenteil, notwendig. Dass die
Statusrechte der Abgeordneten auf gleiche Mitwirkung an der
parlamentarischen Arbeit im Deutschen Bundestag nicht absolut
gewährleistet seien, sondern im Interesse der
Arbeitsfähigkeit des Parlaments beschränkt werden könnten,
habe das Bundesverfassungsgericht wiederholt festgestellt. In
seinem Urteil vom 7. September 2011 habe es zudem die
Regelung des § 1 Abs. 4 Satz 3 StabMechG als
verfassungsmäßig akzeptiert, wonach die Bundesregierung
Entscheidungen, die grundsätzlich unter Beteiligung des
Bundestages oder seines Haushaltsausschusses hätten getroffen
werden müssen, aus zwingenden Gründen auch ohne Mitwirkung
treffen könne und allein eine nachträgliche Unterrichtung des
Haushaltsausschusses erforderlich sei. 90 Die mit den angegriffenen Regelungen
verbundenen Einschränkungen des Rechts der Abgeordneten auf
Beteiligung seien durch die zwingenden Gründe der besonderen
Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit gerechtfertigt und
würden auch durch die verfassungsrechtlichen Grundsätze der
Völker- und Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes
gestützt. Ferner folge aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz,
dass die Bundesregierung in genuin exekutiven Bereichen wie
der Außenpolitik handlungsfähig bleiben müsse. 91 Um einer sehr raschen Ausbreitung einer Krise
(Ansteckungseffekt) wirksam entgegenzutreten, sei eine
schnelle und vertrauliche Beschlussfassung erforderlich. Dies
sei nur bei Entscheidungen in einem kleinen Gremium möglich.
Bei der gebotenen Einstufung der Unterlagen für Maßnahmen
nach § 3 Abs. 2 StabMechG als „VERTRAULICH“ oder „GEHEIM“ gemäß § 2a
GHSO BT sei wegen der mit damit verbundenen Beschränkungen in
Bezug auf Weiterleitung, Erstellung von Kopien, Besprechung
der Inhalte per Telefon usw. die notwendige Schnelligkeit der
Entscheidung in einem größeren Gremium nicht
realisierbar. 92 b) Es gebe auch keinen verfassungsrechtlichen
Vorrang des Haushaltsausschusses vor anderen Untergremien des
Plenums. Das Sondergremium nach § 3 Abs. 3
StabMechG werde durch das Bundestagsplenum direkt gewählt.
Seine demokratische Legitimation sei daher mindestens so
stark wie die des Haushaltsausschusses. Darüber hinaus trete
es regelmäßig nur dann an Stelle des Haushaltsausschusses,
wenn zwingende Gründe besonderer Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit tatsächlich vorlägen und diese eine Befassung
des Haushaltsausschusses nicht zuließen. Dies gelte
insbesondere für § 3 Abs. 3 Satz 3 StabMechG, der bestimme, dass die besondere Eilbedürftigkeit
oder Vertraulichkeit bei Notmaßnahmen zur Verhinderung von
Ansteckungsgefahren regelmäßig vorliege. Diese - widerlegbare
- Regelvermutung beruhe auf der Erwägung, dass die in Rede
stehenden Notmaßnahmen tatsächlich besonders eilbedürftig
oder vertraulich seien. Sollte das im Einzelfall nicht der
Fall sein, werde die Bundesregierung das Sondergremium nicht
mit solchen Maßnahmen befassen. 93 Bei den Notmaßnahmen zur Verhinderung von
Ansteckungsgefahren, bei denen nach § 3 Abs. 3
Satz 3 StabMechG die besondere Eilbedürftigkeit und
Vertraulichkeit regelmäßig vorlägen, gehe es um die von den
Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes am
21. Juli 2011 beschlossenen zusätzlichen Instrumente,
nämlich die vorsorgliche Einräumung von Kreditlinien, Kredite
zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten und den Ankauf von
Staatsanleihen am Sekundärmarkt. Bei solchen Maßnahmen
erscheine es kaum möglich, die Vertraulichkeit zu wahren,
wenn das Plenum mit mehr als 600 Mitgliedern oder auch nur
der 41-köpfige Haushaltsausschuss befasst würden. 94 c) § 3 Abs. 3 StabMechG habe den vom
Bundesverfassungsgericht als verfassungskonform akzeptierten
§ 1 Abs. 4 Satz 3 StabMechG a.F. ersetzt. Der
Bundesgesetzgeber habe damit in Fällen, in denen zwingende
Gründe dafür vorlägen, an die Stelle der ursprünglich
vorgesehenen nachträglichen Unterrichtung des
Haushaltsausschusses einen Zustimmungsvorbehalt des
Sondergremiums gesetzt. Schließlich hätten die sonstigen
Änderungen des Stabilisierungsmechanismusgesetzes,
insbesondere die Erweiterung der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität, an der vorher vom
Bundesverfassungsgericht festgestellten Bestimmtheit der
Ermächtigungen nichts Wesentliches geändert. V. 95 Mit Beschluss vom 27. Oktober 2011 hat
der Zweite Senat eine einstweilige Anordnung erlassen (EuGRZ
2011, S. 668), nach der die in § 3 Abs. 1 StabMechG
bezeichneten Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages bis
zu einer Entscheidung in der Hauptsache nicht von dem in
§ 3 Abs. 3 StabMechG vorgesehenen Gremium
wahrgenommen werden dürfen. VI. 96 In der mündlichen Verhandlung vom
29. November 2011 haben die Beteiligten ihre
Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft. B. 97 Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die
Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben. Die Antragsteller
machen mit ihrem Antrag eigene Rechte, nämlich Rechte aus
ihrem Abgeordnetenstatus nach Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG, geltend. Die Antragsteller haben hinreichend
substantiiert die Möglichkeit vorgetragen, dass sie infolge
der in Fällen besonderer Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit vorgesehenen Delegation der parlamentarischen
Haushaltsverantwortung auf das Sondergremium nach § 3
Abs. 3 StabMechG und der auf dieses Sondergremium
beschränkten Unterrichtungspflicht der Bundesregierung nach
§ 5 Abs. 7 StabMechG in Rechten verletzt werden,
die ihnen durch das Grundgesetz übertragen worden sind. Die
sechsmonatige Antragsfrist nach § 64 Abs. 3 BVerfGG
ist gewahrt, da das Stabilisierungsmechanismusgesetz, das die
angegriffenen Regelungen enthält, am 13. Oktober 2011
verkündet und am 14. Oktober 2011 in Kraft getreten ist,
und der Antrag am 27. Oktober 2011 beim
Bundesverfassungsgericht eingegangen ist. C. 98 Die Bundesregierung konnte dem
beitreten. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für einen
Verfahrensbeitritt nach § 65 Abs. 1 BVerfGG sind
erfüllt. 99 Die Bundesregierung ist als ein im
Organstreitverfahren parteifähiges Verfassungsorgan
(Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63
Abs. 1 BVerfGG) zum Verfahrensbeitritt berechtigt. Die
Entscheidung über den im Organstreitverfahren gestellten
Antrag ist auch für die Pflichten der Bundesregierung
gegenüber den Antragstellern von Bedeutung, weil davon
abhängt, welches Gremium (Plenum, Haushaltsausschuss,
Sondergremium) und damit welche Abgeordnete die
Bundesregierung um die nach § 3 Abs. 1 StabMechG
erforderliche vorherige Zustimmung ersuchen muss. Die
zwischen den Hauptbeteiligten streitige Abgrenzung der
Zuständigkeiten von Plenum, Haushaltsausschuss und
Sondergremium gilt insoweit auch für das Rechtsverhältnis zur
Bundesregierung (vgl. BVerfGE 20, 18
<23 f.>). Die rechtlichen
Interessen von Hauptbeteiligtem und Beigetretener sind ferner
gleichgerichtet, da die Bundesregierung ebenso wie der
Deutsche Bundestag die Zurückweisung des Antrags und damit
die Aufrechterhaltung der § 3 Abs. 3 und § 5
Abs. 7 StabMechG begehrt. Ziel des Verfahrensbeitritts
der Bundesregierung ist folglich allein die Unterstützung des
Deutschen Bundestages. D. 100 Der Antrag ist begründet, soweit § 3
Abs. 3 StabMechG die Antragsteller unter Verstoß gegen
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in einem verfassungsrechtlich
nicht gerechtfertigten Umfang von der Mitwirkung an der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages ausschließt. I. 101 1. Der Deutsche Bundestag ist das unmittelbare
Repräsentationsorgan des Volkes. Er besteht aus den als
Vertretern des ganzen Volkes gewählten Abgeordneten, die
insgesamt die Volksvertretung bilden. Der durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete repräsentative
Status der Abgeordneten (vgl. BVerfGE
4, 144 <149>; 80, 188 <217> ) ist Grundlage für die
repräsentative Stellung des Bundestages, der als „besonderes
Organ“ (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volk ausgehende
Staatsgewalt ausübt (vgl. BVerfGE 44,
308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188
<217>). 102 a) Seine Repräsentationsfunktion nimmt der
Deutsche Bundestag grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahr,
durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396
<405>; 80, 188 <218> ), nicht durch einzelne Abgeordnete,
eine Gruppe von Abgeordneten oder die parlamentarische
Mehrheit. 103 Die Wahrnehmung der Repräsentationsfunktion
durch den Deutschen Bundestag als Ganzes setzt gleiche
Mitwirkungsbefugnisse aller Abgeordneten voraus (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396
<405>), die daher auch
grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten
verfügen. Daher ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit
des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen
teilzunehmen. 104 b) Zu den Befugnissen der Abgeordneten gehören
vor allem das Rederecht (vgl. BVerfGE
10, 4 <12>; 60, 374 <379>; 80, 188
<218>), das Stimmrecht, das
Initiativrecht, die Beteiligung an der Ausübung des Frage-
und Informationsrechts (vgl. BVerfGE
13, 123 <125>; 57, 1 <5>; 67, 100
<129>; 70, 324 <355> ), das Recht, sich an den vom
Parlament vorzunehmenden Wahlen zu beteiligen und das Recht,
sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion
zusammenzuschließen (vgl. BVerfGE 43,
142 <149>; 70, 324 <354> ). 105 2. Was die Feststellung des Haushaltsplans
angeht, so kommt dem Deutschen Bundestag im Verhältnis zu den
anderen beteiligten Verfassungsorganen eine hervorgehobene
verfassungsrechtliche Stellung zu. Er trifft mit der
Entscheidung über den Haushaltsplan eine wirtschaftliche
Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik (vgl.
BVerfGE 45, 1 <32>; 70, 324
<355>). Über Einnahmen und
Ausgaben der öffentlichen Hand entscheidet der Bundestag in
Verantwortung gegenüber dem Volk. Das Budgetrecht des
Parlaments gehört zu den Grundlagen der demokratischen
Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (vgl. BVerfGE 123, 267 <359> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946
<2950>, Rn. 122). Es stellt ein zentrales Element
der demokratischen Willensbildung dar (vgl. BVerfGE 70, 324 <355 f.>; 79, 311
<329>; BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O.,
S. 2946 <2950>, Rn. 122) und dient nicht nur
als Instrument umfassender parlamentarischer
Regierungskontrolle. Vielmehr aktualisiert sich in dem vom
Parlament beschlossenen Haushaltsplan der Grundsatz der
Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten
als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie
(vgl. BVerfGE 70, 324
<355 f.>; 79, 311 <329> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
<2950>, Rn. 122). 106 a) Die Kompetenz zur Feststellung des
Haushaltsplans liegt nach Art. 110 Abs. 2 GG
ausschließlich beim Gesetzgeber. Dessen besondere Stellung
findet auch darin Ausdruck, dass Bundestag und Bundesrat nach
Art. 114 GG berechtigt und verpflichtet sind, den
Haushaltsvollzug der Bundesregierung zu kontrollieren (vgl. BVerfGE 45, 1 <32>; 92, 130
<137>; BVerfG, Urteil des
S. 2946 <2950>, Rn. 122). 107 b) Der Haushaltsplan, der nach Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG durch das Haushaltsgesetz
festgestellt wird, ist nicht nur ein Wirtschaftsplan, sondern
zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform (vgl.
<355>; 79, 311 <328> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
<2950>, Rn. 123). Er ist zeitlich begrenzt und
aufgabenbezogen. Die Staatsaufgaben stellen sich im
Haushaltsplan als Ausgaben dar, die nach dem Ausgleichsgebot
durch Einnahmen gedeckt werden müssen (vgl. BVerfGE 79, 311 <329>; 119, 96
<119>). Umfang und Struktur
des Haushaltsplans spiegeln damit die Gesamtpolitik wider.
Zugleich begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum
für die Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben (vgl.
Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Haushaltsplan
ist damit der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen
über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und
staatlich gewährten Vergünstigungen. Deshalb wird die
parlamentarische Aussprache über den Haushalt -
einschließlich des Maßes der Verschuldung - als politische
Generaldebatte verstanden (vgl. BVerfGE 123, 267 <361> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
<2950 f.>, Rn. 123). 108 c) Öffentliches Verhandeln von Argument und
Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion
sind wesentliche Elemente des demokratischen
Parlamentarismus. Das im parlamentarischen Verfahren
gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung
und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines
Ausgleichs widerstreitender Interessen und schafft die
Voraussetzungen der Kontrolle durch die Bürger (vgl. BVerfGE 40, 237 <249>; 70, 324
<355>). Entscheidungen von
erheblicher Tragweite muss deshalb grundsätzlich ein
Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit
bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und
das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang
der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu
klären (vgl. BVerfGE 85, 386
<403 f.>; 95, 267 <307 f.>; 108, 282
<312>). Vor diesem Hintergrund
ergibt sich der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit aus dem
allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie (vgl. BVerfGE 70, 324 <358> ). 109 3. Diese Grundsätze gelten auch bei der
Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des
Deutschen Bundestages in einem System intergouvernementalen
Regierens. Sie verlangen, dass der Deutsche Bundestag der Ort
ist, an dem eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben
entschieden wird, auch im Hinblick auf internationale und
europäische Verbindlichkeiten (vgl. BVerfG, Urteil des
S. 2946 <2951>, Rn. 124). Es ist dem
Deutschen Bundestag daher untersagt, seine
Budgetverantwortung auf andere Akteure derart zu übertragen,
dass nicht mehr überschaubare budgetwirksame Belastungen ohne
seine vorherige konstitutive Zustimmung eingegangen werden
(BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011,
a.a.O., S. 2946 <2951>, Rn. 124 f.).
Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen der
Einnahmen und Ausgaben ohne konstitutive Zustimmung des
Deutschen Bundestages entschieden oder würden überstaatliche
Rechtspflichten ohne entsprechende Willensentscheidung des
Deutschen Bundestages begründet, so geriete das Parlament in
die Rolle des bloßen Nachvollzuges und könnte seine
haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht länger
wahrnehmen (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2951>,
Rn. 124). Der Bundestag muss daher im unionalen Bereich
- unbeschadet einer Mitwirkung nach Art. 23 Abs. 2 GG -
jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes
größeren Umfangs im Einzelnen bewilligen und, soweit
überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund
ihrer Größenordnung für das Budgetrecht von struktureller
Bedeutung sein können, sicherstellen, dass weiterhin
hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und
Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln
besteht (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7.
September 2011, a.a.O., S. 2946 <2951>, Rn. 128). 110 4. Bei der Ausübung des Budgetrechts und der
Wahrnehmung seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
muss der Deutsche Bundestag die wesentlichen Entscheidungen
selbst treffen. 111 a) Diese Anforderung folgt aus dem
Demokratieprinzip und wird für den Bereich der
Staatsverschuldung durch den qualifizierten Gesetzesvorbehalt
in Art. 115 Abs. 1 GG bestätigt und spezifiziert. Nach
dieser Vorschrift, deren verfassungsrechtliche Vorläufer bis
in die Zeit der Paulskirche zurückreichen (Art. 102 Nr.
2 RV 1849; Art. 73 RV 1871; Art. 87 Satz 2 WRV
1919), bedarf nicht nur die staatliche Kreditaufnahme,
sondern auch die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und
sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen
Rechnungsjahren führen können, einer Ermächtigung durch
Bundesgesetz. Das Grundgesetz stellt in dieser Hinsicht die
Gewährleistungsübernahme - die als Haftung für die
Verbindlichkeiten Dritter eine „potentielle Neuverschuldung“
darstellt (vgl. Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar,
Bd. 16, Art. 115 Rn. 64 <Juli 2003>;
Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011,
Art. 115 Rn. 17) - der unmittelbaren
Staatsverschuldung insofern ausdrücklich gleich. Die
Exekutive soll nicht im Wege der Kreditaufnahme und/oder der
Gewährleistungsermächtigung das Budgetrecht des Parlaments
aushöhlen oder umgehen können (vgl. BVerfGE 67, 256 <281> ; vgl. auch Wendt, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl.
2010, Art. 115 Rn. 16; Heun, in: Dreier, GG,
2. Aufl., Suppl. 2010, Art. 115 Rn. 18;
Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf,
12. Aufl. 2011, Art. 115 Rn. 9; Siekmann, in:
Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 115
Rn. 23). Die Vorschrift des Art. 115 Abs. 1 GG
erweist sich damit als Konkretisierung des demokratischen
Parlamentsvorbehalts (Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar,
Bd. 16, Art. 115 Rn. 109 <Juli 2003>;
vgl. auch Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, 1996,
S. 484). Sie sichert das Budgetrecht auch für künftige
Haushaltsjahre und verpflichtet das Parlament, die für die
Entwicklung des Gesamtschuldenstands wesentlichen
Entscheidungen selbst zu treffen und sie nicht durch
allgemein formulierte Ermächtigungen der Exekutive zu
überlassen. Zugleich gewährleistet Art. 115 Abs. 1 GG
die Aufmerksamkeit des Parlaments sowie der interessierten
Öffentlichkeit für aktuelle oder potentielle Belastungen des
Staatshaushalts und ermöglicht eine - nicht zuletzt auch
verfassungsgerichtliche - Kontrolle (vgl. Isensee, in:
Festschrift für Karl Heinrich Friauf, 1996, S. 705
<712>; Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 115 Rn. 16;
Pünder, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 3. Aufl. 2007,
§ 123 Rn. 15). 112 b) Nach Art. 115 Abs. 1 Satz 1
GG bedürfen die Kreditaufnahme und die Übernahme von
Gewährleistungen jedenfalls „einer der Höhe nach bestimmten
oder bestimmbaren“ gesetzlichen Ermächtigung. Der
parlamentarische Gesetzgeber muss danach den finanziellen
Umfang der Ermächtigung zur Kreditaufnahme oder
Gewährleistungsübernahme durch einen bestimmten - oder
wenigstens bestimmbaren - Höchstbetrag selbst festlegen (vgl.
dazu Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar, Bd. 16,
Art. 115 Rn. 201 ff. <Juli 2003>). Bei
der Ermächtigung zu Gewährleistungen, mit deren
Inanspruchnahme nach Umfang und sonstigen Rahmenbedingungen
mit dem Risiko einer schwerwiegenden Reduzierung des
Spielraums für künftige haushaltspolitische Entscheidungen
gerechnet werden muss, darf sich der Gesetzgeber nicht auf
die Festlegung der Höhe beschränken. Der mit dem besonderen
Gesetzesvorbehalt verfolgte Zweck, die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages gegen eine
Verlagerung der den aktuellen oder potentiellen
Gesamtschuldenstand wesentlich beeinflussenden Entscheidungen
auf die Exekutive abzusichern, würde anderenfalls verfehlt:
Eine Umgehung und Aushöhlung der parlamentarischen
Budgetverantwortung wird bei derartigen
Gewährleistungsermächtigungen nur verhindert, wenn der
Gesetzgeber neben dem Umfang der Ermächtigung auch
flankierende Rahmenbedingungen festlegt, die gewährleisten,
Bundestages gewahrt bleibt. Dies kann durch gesetzliche
Bindung der Inanspruchnahme an risikobegrenzende Kriterien
und dadurch geschehen, dass die wesentlichen Entscheidungen
im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme der
Gewährleistungsermächtigungen ihrerseits an die Mitwirkung
des Bundestages gebunden bleiben. Bestimmtheit der
gesetzlichen Inanspruchnahmevoraussetzungen und Notwendigkeit
der Mitwirkung des Bundestages stehen dabei in einem
wechselbezüglichen Verhältnis (vgl. BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946
<2951>, Rn. 136 ff.); die Wahrung der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages
erfordert grundsätzlich, dass der Bundestag einen insgesamt
bestimmenden Einfluss nimmt. 113 5. a) Budgetrecht und haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages werden
grundsätzlich durch Verhandlung und Beschlussfassung im
Plenum wahrgenommen (vgl. BVerfGE 70, 324 <356> ; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946
<2951>, Rn. 124), durch den Beschluss über das
Haushaltsgesetz, durch finanzwirksame Gesetze oder durch
einen sonstigen, konstitutiven Beschluss des Plenums (vgl.
auch BVerfGE 90, 286
<383 ff.>). Jeder
Abgeordnete hat nach Art. 38 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 77 Abs. 1 Satz 1 und Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG ein Recht auf Beurteilung des
Haushaltsentwurfes der Bundesregierung und der hierzu
eingebrachten Änderungsanträge. Der Abgeordnete soll seine
Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der
Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über
den Haushaltsplan beeinflussen können (vgl. BVerfGE 45, 1 <38>; 70, 324
<356>). Darüber hinaus sind
die Abgeordneten des Deutschen Bundestages berechtigt und
verpflichtet, ihre Kontrollbefugnis über grundlegende
haushaltspolitische Entscheidungen wahrzunehmen (vgl. BVerfG,
Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O.,
S. 2946 <2951>, Rn. 124). 114 b) Freiheit und Gleichheit des Mandats
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) sind jedoch
nicht schrankenlos gewährleistet, sondern können durch andere
Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Die
Funktionsfähigkeit des Parlaments ist ein solches Rechtsgut
von Verfassungsrang (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>; 84, 304
<321>; 96, 264 <278>; 99, 19
<32>; 112, 118 <140>; 118, 277
<324>). 115 Will der Deutsche Bundestag seine
Arbeitsfähigkeit nicht einbüßen, darf und muss er auf die
zunehmende Komplexität der Regelungsbedürfnisse im Rahmen
seiner Selbstorganisation reagieren und Strategien eines
arbeitsteiligen Zusammenwirkens und der Koordination der
politischen Willensbildung entwickeln (vgl. BVerfGE 102, 224 <236> ). Diesem Anliegen dient die in
Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte
Geschäftsordnungsautonomie des Deutschen Bundestages (vgl. BVerfGE 70, 324 <360> ). Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG
verleiht dem Parlament die Befugnis, seine inneren
Angelegenheiten im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung
autonom zu regeln und sich selbst so zu organisieren, dass es
seine Aufgaben sachgerecht erfüllen kann (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>; 84, 304
<321>; 102, 224 <235 f.> ). Zugleich gestaltet die
Selbstorganisation des Parlaments die Art und Weise aus, in
der die Abgeordneten ihre verfassungsrechtlichen Statusrechte
ausüben (vgl. BVerfGE 80, 188
<219>). Sie sichert die
grundlegenden Bedingungen für die geordnete Wahrnehmung
dieser Rechte, die den Abgeordneten zwar unmittelbar aus
ihrem verfassungsrechtlichen Status zufließen, die aber nur
als Mitgliedschaftsrechte bestehen und nur als solche
geordnet wahrgenommen werden können. Es ist daher Aufgabe des
Parlaments, die Statusrechte aller Abgeordneten einander
zuzuordnen und sie aufeinander abzustimmen, um eine
sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 80, 188 <219> ). 116 Das Recht des Parlaments, seine
Angelegenheiten zu regeln, erstreckt sich insbesondere auf
den Geschäftsgang (vgl. BVerfGE 44,
308 <315>; 80, 188 <218 f.> ) und zielt darauf ab, die effektive
Erfüllung der parlamentarischen Aufgaben zu ermöglichen.
Insoweit entscheidet der Deutsche Bundestag etwa über den
näheren Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens (vgl. BVerfGE 1, 144 <151 f.>; 80, 188
<219>), über Einrichtung,
Aufgaben, Zusammensetzung und Arbeitsweise von Ausschüssen
und anderen Untergremien, über die Verfahren zur Wahrnehmung
seiner Initiativ-, Informations- und Kontrollrechte, die
Bildung von Fraktionen und ihre Rechte sowie über die
Ausübung des parlamentarischen Rederechts (vgl. BVerfGE 80, 188 <219> ). Des Weiteren hat das
Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass der Deutsche
Bundestag im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie zur
Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Parlaments eine
Fraktionsmindeststärke festlegen kann (vgl. BVerfGE 96, 264 <278>
). Entsprechendes gilt für
Regelungen in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
(GOBT), die bestimmte Anträge den Fraktionen oder fünf vom
Hundert der Mitglieder des Bundestages vorbehalten (vgl.
beispielsweise § 20 Abs. 3 Satz 1, § 20
Abs. 5 Satz 2, § 25 Abs. 2 Satz 1,
§ 26, § 42, § 44 Abs. 3 Satz 1, § 45
Abs. 2 Satz 1, § 76 Abs. 1 GOBT), und für die
Differenzierung zwischen Fraktionen und anderen
Gruppierungen, die von der Erwägung getragen wird, dass durch
sie einer Behinderung der parlamentarischen Arbeit durch eine
Vielzahl von letztlich aussichtslosen Anträgen kleiner
Gruppen begegnet werden kann (vgl. BVerfGE 96, 264 <278 f.> ). Auch das Recht des einzelnen
Abgeordneten auf Mitwirkung an der haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung wird durch die Befugnis des Deutschen
Bundestages begrenzt, in dem von der Verfassung
vorgezeichneten Rahmen seine Arbeit und die Erledigung seiner
Aufgaben zu organisieren. 117 c) Bei der Entscheidung darüber, welcher
Regeln der Deutsche Bundestag zu seiner Selbstorganisation
und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs
bedarf, kommt ihm grundsätzlich ein weiter
Gestaltungsspielraum zu. Es ist in erster Linie seine Sache,
zu konkretisieren, auf welche Weise seine Mitglieder an der
parlamentarischen Willensbildung mitwirken (vgl. BVerfGE 80, 188 <220> ). 118 d) Im Rahmen seiner
Selbstorganisationsbefugnis darf sich der Deutsche Bundestag
grundsätzlich auch der Form des Gesetzes bedienen. Seine
Geschäftsordnungsautonomie wird durch eine gesetzliche
Regelung jedenfalls dann nicht in verfassungsrechtlich
relevanter Weise eingeschränkt, wenn der Bundesregierung
dadurch keine ins Gewicht fallenden Einwirkungsmöglichkeiten
auf das Verfahren und die Willensbildung des Bundestages
eröffnet werden, wenn weder das Gesetz noch dessen Aufhebung
der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, der Kern der
Geschäftsordnungsautonomie unberührt bleibt und überdies
gewichtige sachliche Gründe für die Wahl der Gesetzesform
sprechen (vgl. BVerfGE 70, 324
<361>). 119 6. Ausgangspunkt und Grundlage für die
Ausgestaltung und Beschränkung der Abgeordnetenrechte ist das
Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den
Entscheidungen des Deutschen Bundestages; es ist Richtmaß für
die Ausgestaltung von Organisation oder Geschäftsgang des
Parlaments (vgl. BVerfGE 80, 188
<219>). Soweit Abgeordnete
durch Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf einen
beschließenden Ausschuss von der Mitwirkung an der
parlamentarischen Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden
sollen, ist dies nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit
Verfassungsrang und unter strikter Wahrung des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit zulässig. Die Befugnis zur
Selbstorganisation erlaubt es dagegen nicht, den Abgeordneten
Rechte vollständig zu entziehen (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 80, 188
<219>; 84, 304 <321 f.> ). 120 a) Der Deutsche Bundestag ist im Rahmen seiner
Selbstorganisationsbefugnis und seiner
Geschäftsordnungsautonomie grundsätzlich berechtigt,
Untergremien zu bilden, um eine sachgerechte Erfüllung seiner
Aufgaben zu ermöglichen ( BVerfGE 80, 188 <219> ). Die zunehmende Komplexität der zu
behandelnden Sachverhalte und die Schwerfälligkeit des
Plenums zwingen geradezu zu einer Arbeitsteilung (vgl. BVerfGE 44, 308 <317> ). Es ist ihm namentlich gestattet,
Ausschüsse einzurichten (vgl. BVerfGE 44, 308 <318> ) und diesen einzelne vom Bundestag
wahrzunehmende Aufgaben zu übertragen, beispielsweise die
Vorbereitung von Plenumsbeschlüssen oder die Wahrnehmung von
Informations-, Kontroll- und Untersuchungsrechten (vgl.
§§ 54 ff. GOBT). 121 b) Nicht von ungefähr entspricht es der
parlamentarischen Tradition, dass große Teile der vom
Deutschen Bundestag zu erfüllenden Aufgaben außerhalb des
Plenums, vor allem in Ausschüssen, erledigt werden
(vgl. BVerfGE 44, 308
<317>; 80, 188 <221>; 84, 304
<323>). Diese sind
grundsätzlich darauf beschränkt, die Verhandlungen und
Beschlüsse des Plenums vorzubereiten, arbeiten also auf eine
endgültige Beschlussfassung durch das Plenum hin
(vgl. § 54 Abs. 1 Satz 1 GOBT). Sie
nehmen damit einen Teil des Entscheidungsprozesses entlastend
vorweg und üben zugleich einen wesentlichen Teil der
Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des
Deutschen Bundestages aus (vgl. Art. 43 Abs. 1
GG). 122 c) In einigen im Grundgesetz ausdrücklich
vorgesehenen Fällen kann der Deutsche Bundestag auch
Befugnisse zur selbständigen und plenarersetzenden
Wahrnehmung auf Ausschüsse übertragen (insbesondere
Art. 45, 45c, 45d, 53a GG). Ob und inwieweit der
Bundestag, weitergehend, durch Gesetz oder aufgrund seiner
Geschäftsordnungsautonomie generell Entscheidungsbefugnisse
auf von ihm eingerichtete Untergremien übertragen kann - was
von der überwiegenden Auffassung im Schrifttum jedenfalls für
staatsleitende und andere wesentliche Entscheidungen verneint
wird (vgl. Kretschmer, in: Bonner Kommentar, Bd. 7,
Art. 45 Rn. 211; Berg, in: Bonner Kommentar,
Bd. 8, Art. 45a, Rn. 61; Achterberg/Schulte,
in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bd. 2, 6. Aufl.
2010, Art. 45c, Rn. 30; Morlok, VVDStRL 62 [2003],
S. 37 <59>; Schmidt, AöR 128 [2003], S. 609
<624>; a.A. Friesenhahn, VVDStRL 16 [1957], 9
<32>) - bedarf hier keiner grundsätzlichen
Entscheidung. 123 d) In der Staatspraxis haben für den Bereich
des Haushalts Entscheidungsbefugnisse des
Haushaltsausschusses Anerkennung gefunden, an die das
Stabilisierungsmechanismusgesetz erkennbar anknüpft. So
entspricht es der Staatspraxis, dass das Plenum des Deutschen
Bundestages zwar den Haushaltsplan und damit den
grundsätzlichen Rahmen des Bundeshaushalts, insbesondere die
Höhe der einzelnen Etatposten und deren Verwendungszweck,
festlegt, die im Grundsatz bewilligten Mittel jedoch in
bestimmten Fällen der Freigabe durch den Bundestag bedürfen
(vgl. § 22 Satz 1 und Satz 3,
§ 36 Satz 2 BHO), über die regelmäßig nicht
das Plenum, sondern der Haushaltsausschuss entscheidet
(vgl. Gröpl, in: Gröpl, BHO/LHO, 2011, § 36
Rn. 9). Darüber hinaus hat es etwa das
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität vom
7. September 2011 im Fall einer besonders gelagerten, an
gesetzlich bestimmte Inanspruchnahmevoraussetzungen
gebundenen, streng konditionalen und zeitlich eng befristeten
Gewährleistungsübernahme gebilligt, dass die grundsätzlich
dem Plenum vorbehaltene Zustimmung durch den
Haushaltsausschuss erteilt wird (BVerfG, Urteil des Zweiten
<2953>, Rn. 141). 124 e) Das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
in der Ausübung seines Mandates, sondern auch die Gleichheit
im Status als Vertreter des ganzen Volkes. Dieser Grundsatz
fußt letztlich auf dem durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1
GG garantierten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Beide
besonderen Gleichheitssätze stehen im Hinblick auf das durch
sie konkretisierte Prinzip der repräsentativen Demokratie in
einem unauflösbaren, sich wechselseitig bedingenden
Zusammenhang (vgl. BVerfGE 102, 224
<237 ff.>; 112, 118 <134> ). Ungeachtet der strukturellen
Unterschiede zwischen Wahlrecht und freiem Mandat der
gewählten Abgeordneten bedürfen daher Differenzierungen in
Bezug auf den Abgeordnetenstatus zu ihrer Rechtfertigung
entsprechend den sich aus dem Grundsatz der
Wahlrechtsgleichheit ergebenden Anforderungen (vgl. dazu BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222
<236>; 95, 408 <418> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10 -,
DVBl 2011, S. 1540 <1541>, Rn. 87) eines besonderen
Grundes, der durch die Verfassung legitimiert und von einem
Gewicht ist, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage
halten kann. Die Anforderungen an einen solchen Grund
entsprechen denen, die an Differenzierungen innerhalb der
Wahlrechtsgleichheit zu stellen sind, weil diese auf der
zweiten Stufe der Entfaltung demokratischer Willensbildung,
das heißt im Status und der Tätigkeit des Abgeordneten
fortwirkt (vgl. BVerfGE 102, 224
<237 ff.>; 112, 118 <134> ). Organisationsmaßnahmen des
Deutschen Bundestages, die wegen des Umfangs der delegierten
Befugnisse oder wegen des von der Übertragung betroffenen
Sachgebiets besonders tief in die grundsätzlich gleichen
Statusrechte aller Abgeordneten eingreifen, unterliegen
deshalb einer strengen verfassungsgerichtlichen Kontrolle
(vgl. BVerfGE 94, 351
<367>). Dies gilt insbesondere
für die Delegation von Entscheidungsbefugnissen zur
selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung auf
Untergremien des Deutschen Bundestages. 125 7. Überträgt der Deutsche Bundestag zur
Wahrung anderer Rechtsgüter von Verfassungsrang einem von ihm
aufgrund seiner Selbstorganisationsbefugnis eingerichteten
Ausschuss oder einem anderen Untergremium einzelne der von
ihm zu erfüllenden Aufgaben zur selbständigen und
plenarersetzenden Wahrnehmung und bestehen dafür Gründe, die
dem Gebot der gleichberechtigten Mitwirkung aller
Abgeordneten die Waage halten, darf die Beschränkung der
Statusrechte der gewählten Abgeordneten und die damit
verbundene Ungleichbehandlung nicht weiter reichen, als dies
unbedingt erforderlich ist (vgl. BVerfGE 94, 351 <369> ). Damit unverhältnismäßige
Beeinträchtigungen von Statusrechten der Abgeordneten
vermieden werden, muss der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit
gewahrt bleiben (a). Zudem dürfen die Informations- und
Unterrichtungsmöglichkeiten für die nicht beteiligten
Abgeordneten nicht über das unabdingbar notwendige Maß hinaus
beschränkt werden (b). 126 a) Die Besetzung der Ausschüsse des Deutschen
Bundestages und anderer Untergremien des Plenums muss dem
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit entsprechen ( BVerfGE 112, 118 <133> ). Das folgt aus der Freiheit und
Gleichheit des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 GG und aus
der Repräsentationsfunktion des Bundestages (Art. 20
Abs. 2 GG). Wird die Repräsentation des Volkes in
Ausschüsse oder andere Untergremien verlagert, weil dort die
Entscheidungen des Parlaments tendenziell vorbestimmt oder
gar für das Parlament als Ganzes getroffen werden ( BVerfGE 70, 324 <363> ), so müssen diese Gremien auch in
ihrer politischen Prägung dem Plenum entsprechen. Das gilt
namentlich, wenn sie wesentliche Teile der dem Bundestag
zustehenden Informations-, Kontroll- und
Untersuchungsaufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 112, 118
<136>). 127 aa) Die Fraktionen stellen die wesentlichen
politischen Kräfte im Parlament dar. Auf der Gleichheit der
einzelnen Abgeordneten aufbauend, sind sie der maßgebliche
Bezugspunkt für die Gewichtung von Untergremien und daher
auch entsprechend ihrer Stärke zu behandeln (vgl. BVerfGE 84, 304 <322 f.>; 112, 118
<133>). Jeder Ausschuss muss
deshalb ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in
seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in
seiner politischen Gewichtung widerspiegeln (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304
<323>; 96, 264 <282>; 112, 118
<133>). Das erfordert eine
möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum
vertretenen Fraktionen (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit).
§ 12 Satz 1 GOBT trägt dem Rechnung, indem er
bestimmt, dass die Zusammensetzung der Ausschüsse im
Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen
ist. 128 bb) Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit
enthält für sich genommen keine Aussage über die zulässige
Größe eines Ausschusses oder eines anderen Untergremiums
<363>). Je kleiner das
Untergremium ausfällt, desto mehr Abgeordnete werden
allerdings an der Wahrnehmung ihrer Statusrechte gehindert,
und umso weniger ist insofern auch der
Repräsentationsfunktion entsprochen. Daher steigen die
Anforderungen an eine sachliche Rechtfertigung der Delegation
von Entscheidungsbefugnissen mit der abnehmenden Größe eines
Untergremiums. In Ausnahmefällen kann dies trotz formaler
Wahrung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit zu einer
Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG wegen
der zu geringen Größe des Untergremiums führen. 129 cc) Die Entscheidung, wie dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit konkret Rechnung zu tragen ist,
insbesondere über welches Berechnungsverfahren, ist durch
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vorgegeben,
sondern fällt grundsätzlich in die Entscheidungsbefugnis des
Deutschen Bundestages (BVerfGE 96,
264 <283>). Das Verfahren nach
St. Laguë/Schepers ist dabei ebenso wenig zu beanstanden
wie der Rückgriff auf die ebenfalls etablierten Verfahren
nach d’Hondt oder Hare/Niemeyer (vgl. BVerfGE 96, 264 <283> ). Auch ein Wechsel zu einem anderen
Zählverfahren kann gerechtfertigt sein, wenn hierfür
sachliche Gründe bestehen (vgl. BVerfGE 96, 264 <283> ). 130 dd) Abstriche vom Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit sind nur in besonders gelagerten Fällen
zulässig. Kollidiert er etwa mit dem Mehrheitsprinzip, also
dem Grundsatz, dass sich die die Regierung tragende
parlamentarische Mehrheit bei Sachentscheidungen auch in
verkleinerten Abbildungen des Bundestages durchsetzen können
muss, sind beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu
bringen (BVerfGE 112, 118 <140>
). Verkleinerte Abbildungen des
Bundestages müssen deshalb personell dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit genügen; Abweichungen sind nur in engen
Grenzen zulässig, wenn durch sie der im Plenum bestehenden
politischen „Regierungsmehrheit“ Rechnung getragen werden
kann (BVerfGE 112, 118 <141>; vgl. auch BayVerfGH,
Entscheidung vom 26. November 2009 - Vf. 32-IVa-09 -,
BayVBl 2010, S. 298 ff.). 131 b) Soweit der Deutsche Bundestag Informations-
und Kontrollrechte an ein Untergremium delegiert (vgl. BVerfGE 80, 188 <219> ), muss er sicherstellen, dass auch
insoweit der Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs
gewahrt bleibt. Das gilt gerade im Bereich des Budgetrechts
und der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung, in dem auch
dem einzelnen Abgeordneten grundsätzlich weitreichende
Informations- und Kontrollrechte zustehen, namentlich das
Recht auf Informationen, die eine sachverständige Beurteilung
des Haushaltsplans ermöglichen ( BVerfGE 70, 324 <355> ), das Recht auf eigenständige
Beurteilung des Haushaltsentwurfs der Bundesregierung und
hierzu eingebrachter Änderungsanträge ( BVerfGE 70, 324 <356> ) und das Recht auf Kontrolle
grundlegender haushaltspolitischer Entscheidungen (BVerfG,
S. 2946 <2951>, Rn. 124). Die Unterrichtung
der nicht beteiligten Abgeordneten mindert die Intensität der
mit der Delegation verbundenen Einschränkung ihrer
Statusrechte und das Ausmaß der Ungleichbehandlung und
ermöglicht es dem Plenum grundsätzlich, die Entscheidung
wieder an sich zu ziehen (vgl. Kretschmer, a.a.O.,
Rn. 212). II. 132 Nach diesen Maßstäben ist der Antrag
überwiegend begründet. § 3 Abs. 3 StabMechG
verletzt die Antragsteller in ihren Rechten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG, soweit er sie nicht nur für die
Fälle der Ankäufe von Staatsanleihen, die die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität am Sekundärmarkt tätigt
(§ 1 Abs. 1 Satz 2, 5. Variante, Abs. 2
Satz 3, 3. Variante StabMechG), von der Mitwirkung an der
Bundestages ausschließt (1.). § 5 Abs. 7 StabMechG
lässt eine verfassungskonforme Auslegung zu, nach der die
Bundesregierung den Deutschen Bundestag unverzüglich nach
Fortfall der die Befassung des Sondergremiums
rechtfertigenden Gründe über diese Gründe und die von dem
Sondergremium gefassten Beschlüsse unterrichten muss
(2.). 133 1. § 3 Abs. 3 StabMechG schließt die
Antragsteller von wesentlichen, die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berührenden
Entscheidungen in vollem Umfang aus (a). Dieser Ausschluss
ist nicht durch hinreichend gewichtige, an der
Funktionsfähigkeit des Parlaments orientierte Gründe
gerechtfertigt (b). 134 a) § 3 Abs. 3 StabMechG schließt die
nicht im Sondergremium vertretenen Abgeordneten von
wesentlichen, die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des
Deutschen Bundestages berührenden Entscheidungen aus und
bewirkt dadurch eine Ungleichbehandlung hinsichtlich der aus
dem Abgeordnetenstatus folgenden Mitwirkungsbefugnisse im
Rahmen der parlamentarischen Arbeit. 135 § 3 Abs. 3 StabMechG ordnet an, dass
alle Beteiligungsrechte, die dem Deutschen Bundestag nach
§ 3 Abs. 1 StabMechG als Ganzem zustehen, in Fällen
besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit vom
Sondergremium wahrgenommen werden (Satz 1 und 2). Bei
§ 1 Abs. 2 Satz 3 StabMechG wird das Vorliegen
eines solchen Falles regelhaft vermutet (Satz 3); im Übrigen
- also bei Darlehen der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität an einen Mitgliedsstaat der
Euro-Gruppe und bei Ankäufen von Staatsanleihen auf dem
Primärmarkt - kann die Bundesregierung die besondere
geltend machen (Satz 4). Diese Regelung hat zur Folge, dass
das Sondergremium in einem Bereich beschließt, der die
Bundestages berührt, und damit zu einer selbständigen und
plenarersetzenden Wahrnehmung von Aufgaben ermächtigt
ist. 136 Dadurch wird in die Rechte der im
Sondergremium nicht vertretenen Abgeordneten eingriffen, über
eine Angelegenheit des Deutschen Bundestages zu beraten ( BVerfGE 70, 324 <355> ) und zu ihr zu reden ( BVerfGE 10, 4 <12>; 60, 374
<379>; 80, 188 <218> ), das Frage- und Informationsrecht
des Parlaments auszuüben (BVerfGE 13,
123 <125>; 57, 1 <5>; 67, 100
<129>; 70, 324 <355>; 80, 188
<218>) und schließlich darüber
abzustimmen (BVerfGE 70, 324
<355>; 80, 188 <218> ). Ebenfalls beschränkt werden das
Recht auf den Erhalt der Informationen, die eine
sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans ermöglichen ( BVerfGE 70, 324 <355> ), auf eigenständige Beurteilung des
Haushaltsentwurfs und entsprechender, die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berührender
Vorlagen der Bundesregierung (BVerfGE
70, 324 <356>) sowie das
Kontrollrecht über grundlegende haushaltspolitische
Entscheidungen (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
Rn. 124). 137 Die Antragsteller sind nicht zu Mitgliedern
des Sondergremiums gewählt worden. Sie gehören somit zu den
derzeit 611 Abgeordneten des Deutschen Bundestages, die im
Anwendungsbereich des § 3 Abs. 3 StabMechG keinerlei
Abgeordnetenrechte wahrnehmen können. 138 b) Der vorgesehene Ausschluss der
Antragsteller von mit ihrem Abgeordnetenstatus verbundenen
Rechten lässt sich zwar grundsätzlich mit an der
Funktionsfähigkeit des Parlaments orientierten Gründen
rechtfertigen (aa). Im hier zu entscheidenden Fall genügen
diese Gründe jedoch nicht den sich aus dem Grundsatz der
Abgeordnetengleichheit ergebenden Anforderungen an
Differenzierungen hinsichtlich des Abgeordnetenstatus (bb).
Ein Verstoß gegen das Gebot der Spiegelbildlichkeit von
Untergremien des Parlaments liegt dagegen bei
verfassungskonformer Auslegung von § 3 Abs. 3 Satz 2
StabMechG nicht vor (cc). 139 aa) Die Einrichtung eines Untergremiums zur
selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung von Aufgaben
des Deutschen Bundestages unterfällt dem
Selbstorganisationsrecht des Parlaments, dem insoweit
grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (1).
Der Ausschluss der in einem solchen Untergremium nicht
vertretenen Abgeordneten von ihren Mitwirkungsbefugnissen
kann prinzipiell auch im Hinblick auf die besondere
gerechtfertigt werden (2). 140 (1) Die Regelung des Sondergremiums durch
§ 3 Abs. 3 StabMechG ist eine Angelegenheit der
Selbstorganisation des Deutschen Bundestages. Dass es durch
Gesetz statt durch die Geschäftsordnung institutionalisiert
wird, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da das
Gesetz nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, der
Kernbereich der Geschäftsordnungsautonomie unberührt bleibt
und die Wahl der Gesetzesform schließlich von gewichtigen
Gründen - hier: dem besonderen Gesetzesvorbehalt aus
Art. 115 Abs. 1 GG - nicht nur getragen, sondern
gefordert wird (vgl. BVerfGE 70, 324
<361 f.>).
Verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt dabei jedoch,
ob das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den
Aufgaben des Parlaments gewahrt ist (vgl. BVerfGE 80, 188 <220> ). 141 (2) Als Grund, der einen Eingriff in die durch
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten
Abgeordnetenrechte legitimieren kann, kommt dem Grundsatz der
Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages (vgl. BVerfGE 96, 264 <278 f.>; 112, 118
<140>) besondere Bedeutung zu,
der Verfassungsrang genießt. Er kann es rechtfertigen, dass
der Deutsche Bundestag in Fällen besonderer Eilbedürftigkeit
oder Vertraulichkeit Vorkehrungen für ein zügiges Handeln und
gegen das Bekanntwerden geplanter Maßnahmen trifft, wenn
ansonsten eine sachangemessene parlamentsinterne
Entscheidungsfindung nicht gewährleistet ist. 142 (a) Die Sicherung der Funktionsfähigkeit des
Bundestages in Fällen besonders eilbedürftiger Entscheidungen
ist ein anerkennenswerter Belang und kann es angezeigt sein
lassen, Beratung und Beschlussfassung über einen Gegenstand
nicht im Plenum durchzuführen, wenn dieses nicht kurzfristig
genug zusammentreten und aufgrund der Zeitnot nicht
sachgerecht beraten und beschließen kann. So hat es das
Bundesverfassungsgericht für den Bereich des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts zugelassen,
dass bei Gefahr im Verzug einstweilen die Bundesregierung
über den Einsatz der Streitkräfte entscheidet ( BVerfGE 90, 286 <388>; 121, 135
<162 f.>). 143 (b) Auch Belange des Geheimschutzes im
Interesse verfassungsrechtlich geschützter Güter sind zur
Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen
Bundestages als zwingende Gründe des Staatswohls
grundsätzlich geeignet, die Einschränkung von Statusrechten
der Abgeordneten zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 70, 324
<358 f.>). Die
Staatspraxis kennt das aus elf Abgeordneten gebildete
Parlamentarische Kontrollgremium, das unter anderem die
nachrichtendienstliche Tätigkeit überwacht (Art. 45d GG;
§§ 1, 2 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle
nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes - PKGrG). Zudem
hat es das Bundesverfassungsgericht gebilligt ( BVerfGE 70, 324 ff. ), dass über die Wirtschaftspläne
der Geheimdienste des Bundes nicht das Plenum, sondern ein
wesentlich kleineres, geheim verhandelndes und ausschließlich
zu diesem Zwecke gebildetes Gremium berät, weil aus der
Vielzahl der Informationen, die bei der Beratung bekannt
werden, mosaikartig auch ein Bild von den konkreten
Operationen der Geheimdienste gewonnen werden und dies
darüber hinaus zur Gefährdung von Personen führen kann
<364>). 144 bb) Bei der Beschränkung der Statusrechte der
Abgeordneten ist jedoch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
zu wahren und ein angemessener Ausgleich zwischen der
Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages einerseits sowie
den damit kollidierenden Statusrechten der Abgeordneten
andererseits sicherzustellen. Die Delegation von
Entscheidungsbefugnissen des Deutschen Bundestages auf das
Untergremium, verbunden mit der Befugnis zur selbständigen
und plenarersetzenden Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten
steht in einem Spannungsverhältnis zu dem die Befassung des
Plenums gebietenden Grundsatz der Budgetöffentlichkeit, der
als Ausprägung des die Demokratie prägenden
Transparenzgebotes ebenfalls Verfassungsrang genießt (vgl.
oben D. I. 2. c). Der damit einhergehende weitgehende Entzug
von Abgeordnetenrechten bedarf besonders gewichtiger Gründe.
Erfolgt die Delegation der Entscheidungsbefugnisse im
Interesse besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit,
muss sie deshalb auf wenige Ausnahmen mit begrenztem
Anwendungsbereich beschränkt bleiben und zwingend
erforderlich sein. Diesen Anforderungen wird die Einrichtung
des in § 3 Abs. 3 StabMechG vorgesehenen
Sondergremiums weder unter dem Gesichtspunkt der besonderen
Eilbedürftigkeit (1) noch demjenigen der Vertraulichkeit
gerecht (2). Auch die Regelvermutung des § 3 Abs. 3
Sätze 3 und 4 StabMechG entspricht nicht den
verfassungsrechtlichen Vorgaben (3). 145 (1) Sollen Abgeordnetenrechte zur
Verwirklichung eines verfassungsrechtlich abgesicherten
Belangs wegen besonderer Eilbedürftigkeit weitgehend entzogen
werden, setzt dies voraus, dass die Maßnahme bei Befassung
des Plenums ihren Zweck aus zeitlichen Gründen verfehlen
würde, dass es daher der in Aussicht genommenen Größe des
Sondergremiums bedarf und dass sie unmittelbar im Anschluss
an die Beratung und Beschlussfassung auch tatsächlich
umgesetzt werden soll und umgesetzt wird. Dies lässt sich auf
der Grundlage der mündlichen Verhandlung und den vom
Bundesfinanzministerium übergebenen „Leitlinien“ im Ergebnis
für keine der im Maßnahmenkatalog der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität aufgeführten Notmaßnahmen
feststellen. 146 Auch sind weder im Gesetzgebungsverfahren noch
im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Gründe
erkennbar geworden, deretwegen ein „kleinstmögliches“
Untergremium notwendig sein soll, um besonders rasch
zusammentreten zu können. Zwar erfordert die Ladung von neun
Mitgliedern einen geringeren Verwaltungsaufwand als die
Ladung des Haushaltsausschusses mit 41 Mitgliedern und einer
entsprechenden Anzahl von Stellvertretern oder gar des
Plenums mit seinen 620 Abgeordneten. Auf der anderen Seite
sind für die Mitglieder des Sondergremiums keine
Stellvertreter vorgesehen, so dass bereits die Verhinderung
weniger Mitglieder zu seiner Beschlussunfähigkeit führen
könnte, was einer besonderen Eilbedürftigkeit gerade zuwider
liefe. Berücksichtigt man darüber hinaus, dass für sämtliche
Maßnahmen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität
eine Vielzahl von vorbereitenden Handlungen und
Ausführungsmaßnahmen durch den ersuchenden Staat und die
Europäische Finanzstabilisierungsfazilität vorgesehen sind,
spricht auch dies in aller Regel gegen eine besondere
Eilbedürftigkeit. In diesem Sinne hat sich auch der Vertreter
der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität während des
Gesetzgebungsverfahrens geäußert (vgl. Stenographisches
Protokoll der 62. Sitzung des Haushaltsausschusses vom
19. September 2011, Protokoll 17/62, S. 13 f.). Die
weitgehende Beschränkung der Statusrechte der Abgeordneten
durch die Delegation von Befugnissen des Bundestages auf das
Sondergremium zur selbständigen und plenarersetzenden Wirkung
ist daher mit Gründen besonderer Eilbedürftigkeit nicht zu
rechtfertigen. 147 Bei Vorliegen der Voraussetzungen einer
besonderen Eilbedürftigkeit, die eine Einberufung des Plenums
ausschließt, käme daher allenfalls eine Befassung des
Haushaltsausschusses in Betracht, wie sie in § 4
StabMechG auch vorgesehen ist. Der Haushaltsausschuss hat mit
derzeit 41 Mitgliedern eine Größe, die ein kurzfristiges
Zusammentreten ermöglicht. Er ist im Notfall bereits mit 21
Mitgliedern beschlussfähig (vgl. § 67 Satz 1
GOBT) und verfügt - anders als das Untergremium nach § 3
Abs. 3 StabMechG - über stellvertretende
Ausschussmitglieder, was rasche Entscheidungen auch bei
Verhinderung einzelner Mitglieder erleichtert. 148 (2) Soweit der weitreichende Eingriff in die
Statusrechte der Abgeordneten unter Verweis auf
Geheimschutzbelange gerechtfertigt werden soll, ist die
Einschätzung des Deutschen Bundestages, die Übertragung von
Entscheidungskompetenzen auf das Sondergremium sei aus
Geheimschutzgründen erforderlich und trage den Grundsätzen
der parlamentarischen Demokratie noch ausreichend Rechnung,
nur für einen Teil der im Maßnahmenkatalog der Europäischen
gerechtfertigt. Die Annahme des Deutschen Bundestages, dass
ein solcher Ausnahmefall vorliege, soweit über Notmaßnahmen
im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit
§ 1 Abs. 2 Satz 3, 3. Variante StabMechG beraten und
beschlossen werden muss, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden (a); für die sonstigen Notmaßnahmen ist ein
derart zwingendes Geheimhaltungsbedürfnis dagegen nicht
erkennbar (b). 149 (a) Der Deutsche Bundestag hat für die
allermeisten Fallgestaltungen mit der von ihm erlassenen
Geheimschutzordnung, deren Einhaltung die Pflicht eines jeden
Abgeordneten und deren Verletzung strafbar ist
(H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38
Rn. 224 <Oktober 2010>), grundsätzlich
ausreichende Vorsorge für die Wahrung der Vertraulichkeit
getroffen. Ebenso wie bei militärischen Geheimnissen oder
sonstigen aus Gründen des Staatsschutzes geheim zu haltenden
Informationen kann die Geheimschutzordnung möglicherweise
aber dann keine ausreichende Vorsorge bieten, wenn über
Maßnahmen entschieden werden muss, bei denen nicht nur der
Inhalt der Beratung, sondern auch die Tatsache der Beratung
und der Beschlussfassung an sich geheim gehalten werden
müssen, um den Erfolg einer Maßnahme nicht von vornherein
unmöglich zu machen. 150 Dies gilt, soweit über gemäß § 3
Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 1
Abs. 2 Satz 3, 3. Variante StabMechG
erforderliche Notmaßnahmen, also den Ankauf von
Staatsanleihen durch die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität auf dem Sekundärmarkt, beraten
und beschlossen werden muss. Der Bundesminister der Finanzen,
Dr. Wolfgang Schäuble, und der Abgeordnete Peter Altmaier
haben in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar
dargelegt, dass ein Bekanntwerden auch nur der Planung einer
solchen Notmaßnahme geeignet wäre, den Erfolg derselben zu
vereiteln. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die
Vorbereitung einer solchen Notmaßnahme, also auch deren
Beratung und ein diesbezüglicher Zustimmungsbeschluss,
absoluter Vertraulichkeit unterliegen müssen. Wenn aber
bereits die Befassung des Deutschen Bundestages mit dieser
Notmaßnahme geheim gehalten werden muss, liegt es auf der
Hand, dass Maßnahmen nach der Geheimschutzordnung nicht
ausreichend sind und auch die Befassung eines Gremiums mit
über vierzig Personen schon aufgrund der damit verbundenen
umfangreicheren organisatorischen Vorbereitungen Risiken
birgt. 151 (b) Für andere Notmaßnahmen, für die
sogenannten vorsorglichen Maßnahmen und die Kredite an
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsraums zur Rekapitalisierung
von Finanzinstituten ist ein dermaßen zwingendes
Geheimhaltungsbedürfnis dagegen nicht erkennbar. Die
vorsorglichen Maßnahmen setzen nach den Leitlinien voraus,
dass der ersuchende Staat zunächst einen Antrag auf
Einräumung einer solchen Kreditlinie stellt und diese später
abruft. Beides wird regelmäßig weder im ersuchenden Staat
noch in den übrigen Staaten vor der Öffentlichkeit verborgen
bleiben. Entsprechendes gilt für Darlehen zur
Rekapitalisierung von Finanzinstituten, die nach den
Leitlinien zwei gescheiterte Versuche einer Rekapitalisierung
- einmal durch den Privatsektor und einmal durch den
ersuchenden Staat - voraussetzen. Auch in der mündlichen
Verhandlung haben der Antragsgegner und die beigetretene
Bundesregierung hierzu nicht substantiiert vorgetragen. 152 (3) Auch die in § 3 Abs. 3 Sätze 3 und 4
StabMechG enthaltene Regelung, wonach bei Notmaßnahmen zur
Verhinderung von Ansteckungsgefahren nach § 1
Abs. 2 Satz 3 StabMechG, also bei Krediten zur
Rekapitalisierung von Finanzinstituten, dem Ankauf von
Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt und den sogenannten
vorsorglichen Maßnahmen, die besondere Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit „regelmäßig“ vorliegt, und die
Bundesregierung im Übrigen eine besondere Eilbedürftigkeit
und Vertraulichkeit geltend machen kann, wird - abgesehen von
den unter D. II. 1. b) bb) (2) (a) genannten Konstellationen
- den Anforderungen an einen schonenden Ausgleich zwischen
dem in der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages
angesiedelten Geheimnisschutzinteresse und den damit
kollidierenden Statusrechten der Abgeordneten nicht
gerecht. 153 Die Regelvermutung verfehlt die Beschränkung
der Delegationsmöglichkeit auf eng begrenzte Ausnahmefälle.
Jedenfalls dann, wenn - wie hier - wesentliche Aufgaben des
Plenums ausschließlich und abschließend von dem Untergremium
wahrgenommen werden und ein für das Parlament besonders
bedeutsames Sachgebiet betroffen ist, stellt eine gesetzliche
Regelvermutung für die weitgehende Beschränkung der
Statusrechte der Abgeordneten keinen angemessenen, möglichst
schonenden Ausgleich dar. Eine solche Regelung wird weder den
Besonderheiten des Einzelfalls gerecht noch sichert sie die
Beteiligungsrechte des Plenums in ausreichender Weise. Die
Beschränkung der Statusrechte der Abgeordneten wird dadurch
zusätzlich verschärft, dass das Plenum keine effektive
Möglichkeit hat, das Eingreifen der Regelvermutung im Vorfeld
zu überprüfen und die zu entscheidende Angelegenheit wieder
an sich zu ziehen. Damit liegen die Einhaltung der
funktionalen Zuständigkeitsverteilung und die Konkretisierung
der die haushaltspolitische Gesamtverantwortung steuernden
unbestimmten Rechtsbegriffe letztlich in der Hand des
Sondergremiums. Dessen Mitglieder können der Annahme einer
besonderen Vertraulichkeit zwar mit Mehrheit widersprechen
(§ 3 Abs. 3 Satz 5 StabMechG). Eine wirksame
Kontrolle dieser Konkretisierungsentscheidung, wie sie etwa
im Plenum durch die parlamentarische Opposition erfolgen
könnte, sieht das Gesetz jedoch nicht vor. 154 cc) § 3 Abs. 3 Satz 2 StabMechG
verletzt die Antragsteller dagegen nicht in ihren Rechten aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, soweit er nicht
ausdrücklich eine spiegelbildliche Zusammensetzung des
Sondergremiums anordnet. Denn diese ist auf der Grundlage
einer verfassungskonformen Auslegung möglich und geboten. Der
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit verlangt, dass das
Sondergremium nach § 3 Abs. 3 Satz 1 StabMechG die
Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die
Fraktionen geprägten Gestalt abbildet. 155 (1) Die Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 2
StabMechG sieht lediglich eine Vertretung aller Fraktionen
und eine Abbildung der auf das Verhältnis von Regierung und
Opposition bezogenen Mehrheitsverhältnisse ausdrücklich vor.
Hingegen fehlt es an einer Bestimmung, die sicherstellt, dass
die Zusammensetzung des Sondergremiums im Verhältnis der
Stärke der einzelnen Fraktionen vorgenommen wird. Zwar soll
sich ausweislich der Gesetzesbegründung die Zahl der
Mitglieder des Sondergremiums und ihre Verteilung auf die
Fraktionen nach dem Verfahren St. Laguë/Schepers
bestimmen (BTDrucks 17/7130, S. 10), gegen das von
Verfassungs wegen nichts zu erinnern ist (vgl. oben D. I. 7.
a) cc). Dieses Verfahren gewährleistet eine spiegelbildliche
Zusammensetzung jedoch nur dann, wenn es schematisch und ohne
Modifikationen angewandt wird. § 3 Abs. 3
Satz 2 StabMechG enthält hierzu keine Regelung, sondern
lässt vielmehr offen, wie genau die Besetzung des
Sondergremiums erfolgen soll. 156 (2) § 3 Abs. 3 Satz 2 StabMechG ist mit
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nur in einer Auslegung
vereinbar, die dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Rechnung
trägt. Die Bestimmung muss so ausgelegt werden, dass auch das
Sondergremium ein verkleinertes Abbild des Plenums darstellt
und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums
in seiner politischen Gewichtung widerspiegelt (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304
vertretenen Fraktionen. 157 (3) Zwar hat der Deutsche Bundestag bei der
Wahl der Mitglieder des Sondergremiums am 26. Oktober 2011
gegen diese Anforderungen verstoßen und das Verfahren
St. Laguë/Schepers modifiziert angewendet. Während der
CDU/CSU-Fraktion bei einer strikten Anwendung des
Berechnungsverfahrens vier Sitze, der FDP-Fraktion hingegen
nur ein Sitz zugestanden hätten, hat der Deutsche Bundestag
mit den Abgeordneten Norbert Barthle, Bartholomäus Kalb und
Michael Stübgen nur drei Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion und
mit den Abgeordneten Otto Fricke und Michael Link jedoch zwei
Abgeordnete der FDP-Fraktion zu Mitgliedern des
Sondergremiums bestimmt (vgl. Stenographischer Bericht,
Plenarprotokoll 17/135, S. 15976 A; BTDrucks 17/7454).
Er hat der FDP-Fraktion damit einen Sitz mehr zugewiesen, als
sie bei regulärer Anwendung des Berechnungsverfahrens
beanspruchen könnte; zugleich hat die Fraktion von CDU/CSU
einen Sitz zu wenig erhalten. Der Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit ist daher bei der beabsichtigten
Besetzung des Sondergremiums nicht gewahrt. Zur
Verfassungswidrigkeit von § 3 Abs. 3 Satz 2 StabMechG
und einer daraus folgenden Verletzung von Rechten der
Antragsteller führt dies jedoch nicht. 158 2. § 5 Abs. 7 StabMechG verletzt die
Antragsteller nicht in ihren Rechten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG. Die Bestimmung ist so auszulegen,
dass die Unterrichtungsrechte des Plenums nur so lange
suspendiert sind, wie die Gründe für die besondere
Vertraulichkeit bestehen; nach Fortfall dieser Gründe muss
die Bundesregierung den Deutschen Bundestag unverzüglich von
sich aus über die Befassung des Sondergremiums und die sie
rechtfertigenden Gründe unterrichten. 159 a) Der Grundsatz, dass die Statusrechte der
Abgeordneten nur im unbedingt erforderlichen Ausmaß im
Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments zurückgesetzt
werden dürfen, gilt auch für die Informationsrechte der
Abgeordneten und auch in zeitlicher Hinsicht. Eine umgehende
nachträgliche Unterrichtung der Abgeordneten ist auch deshalb
unumgänglich, weil der Bundestag andernfalls gehindert wäre,
in der gebotenen Weise seine Kontrollfunktion in Bezug auf
die Durchführung der gesetzlichen Delegationsregelung
wahrzunehmen, Erfahrungen mit ihr zu sammeln und einen
politischen Willen über ihre Beibehaltung zu bilden. 160 b) § 5 Abs. 7 StabMechG steht
einer dementsprechenden Auslegung nicht entgegen. Nach dieser
Vorschrift können die Unterrichtungsrechte nach § 5
Abs. 1 bis 6 StabMechG in Fällen besonderer
Vertraulichkeit gemäß § 3 Abs. 3 StabMechG auf die beteiligten Mitglieder des
für die besondere Vertraulichkeit bestehen. Diese Bestimmung
erzwingt weder noch gestattet sie es, dem Bundestag die
Informationen, die er zur Ausübung seiner Kontrollfunktion
benötigt, über den genannten Zeitraum hinaus
vorzuenthalten. E. 161 Die Auslagenerstattung richtet sich im
Organstreitverfahren nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ( BVerfGE 96, 66 <67> ). Sie kommt nur ausnahmsweise in
Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (vgl. BVerfGE 20, 119 <133 f.>; 49, 70
<89>; 96, 66 <67> ). Dies ist hier der Fall (vgl. BVerfGE 82, 322 <351> ). F. 162 Diese Entscheidung ist einstimmig
ergangen. Voßkuhle Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Huber Hermanns Verfügbare Sprachen
ECLI:DE:BVerfG:2012:es20120228.2bve000811Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 - Rn. (1-162),http://www.bverfg.de/e/es20120228_2bve000811.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 14/2012 vom 28. Februar 2012Fundstelle(n)BVerfGE 130, 318 - 367