Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-701-de-septiembre-6-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_93c4480475459008e0430a0101519008&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 00:38:37
Document Index: 99370111

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﻿ Sentencia C-701 de septiembre 6 de 2010
SENTENCIA C-701 DE 06 DE SEPTIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:EXIGENCIAS DEL TRÁMITE LEGISLATIVO DE LAS LEYES ORGÁNICAS. NORMAS ORGÁNICAS EN MATERIA PRESUPUESTAL Y LAS ADICIONES DE LA LEY 617 DE 2000. SE DECLARAN INFUNDADAS LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES FORMULADAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 206 DE 2008 SENADO - 383 DE 2009 CÁMARA.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO, LEY ORGÁNICA, TRÁMITE DEL ACTO LEGISLATIVO
Sentencia C-701 de septiembre 6 de 2010
Exp.: OP-134
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado-383 de 2009 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.
Bogotá, D.C., seis de septiembre dos mil diez.
EXTRACTOS:«2. Texto del proyecto de ley objetado.
El texto del Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado - 383 de 2009 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:
ART.1º—Fortalecimiento del control fiscal de las contralorías departamentales. El límite de gastos previsto en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para la vigencia de 2001, seguirá calculándose en forma permanente. Las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por ciento (0.2%) a cargo de las entidades descentralizadas del orden departamental, serán adicionadas a los presupuestos de las respectivas contralorías departamentales. Entiéndase como la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las contralorías departamentales.
Categoría Límite de gastos de contralorías municipales y distritales (sic) (ICLD)
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional,(15) los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
2.2.1. Para el caso específico del Senado de la República, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso 119 del 15 de abril de 2010(16). Del mismo modo, el secretario general de esa corporación, a través de informe de sustanciación del 30 de abril de 2010, estableció que “En sesión plenaria del honorable Senado de la República del día martes veintisiete (27) de abril del dos mil diez (2010), fue considerado y aprobado el Informe de la Comisión Accidental para estudio de las objeciones por Inconstitucionalidad e Inconveniencia presentadas por el ejecutivo al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado 383 de 2009 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”. Informe suscrito por los honorables senadores: Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz (...) La constancia de consideración y aprobación de este informe de Comisión Accidental para estudio de Objeciones, se encuentra señalada en el Acta 34 del día 27 de abril de 2010, previo anuncio en sesión plenaria el día 20 de abril del mismo año, Acta 33”(17).
En relación con el anuncio previo, en el Acta 33, correspondiente a la sesión plenaria del Senado celebrada el 20 de abril de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso 252 del 24 de mayo de 2010 se lee lo siguiente:
Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara,por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”(18).
“La presidencia manifiesta que no hay quórum para decidir, por lo tanto siendo las 7:50 9.m.,(sic) levanta la sesión y convoca para el martes, 27 de abril de 2010, a las 3:00 p.m.”(19).
Así, en el Acta 34, correspondiente a la sesión plenaria del Senado del 27 de abril de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 254 del 24 de mayo de 2010, se observa que el informe fue sometido a discusión y posterior aprobación por votación nominal de 55 votos favorables y 2 desfavorables(20).
Según lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de objeciones gubernamentales, para el caso del Senado de la República, llena los requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior en tanto (i)se cumplió con el deber de publicidad, en la medida que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (L. 5ª/92, art. 157); (ii)el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii)la aprobación del informe de objeciones contó con la mayoría prevista en el artículo 167 C.P. tal y como lo manifestó el secretario general del Senado y se observa de la lectura del acta de la plenaria correspondiente. De igual modo, el voto de los senadores fue nominal y público, como lo ordena el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2009.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso 120 del 16 de abril de 2010(21). De otro lado, el secretario general de la Cámara de Representantes, a través de certificación del 2 de junio de 2010, con destino a la Corte, hizo constar que “en sesión plenaria de la honorable Cámara de Representantes del día 11 de mayo de 2010, a la cual se hicieron presentes cuarenta y un (141) (sic) honorables representantes; fue considerado y aprobado en votación nominal y con el quórum constitucional requerido el informa de objeciones presidenciales del Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado - 383/2009 Cámara “por medio la cual se fortalece el control fiscal” de la siguiente manera: Por el Sí: 86, por el No: 3. (...) según consta en el Acta de Sesión Plenaria 239 de la misma fecha (...) el proyecto de ley en comento fue anunciado previamente a la votación en plenaria el día 4 de mayo de 2010, según consta en el Acta de Plenaria 238 de la misma fecha”(22).
El Acta de Plenaria 238 del 4 de mayo de 2010 fue publicada en la Gaceta del Congreso 299 del 4 de junio de 2009. Así, en lo que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de objeciones, se señaló lo siguiente:
Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”(23).
Respecto a la discusión y aprobación del informe de objeciones, se tiene que este trámite fue verificado en la sesión plenaria del 11 de mayo de 2010, contenida en el Acta 239 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 344 del 15 de junio de 2010. De la lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de votación nominal de 86 votos a favor y 3 en contra, como también se expresa en la certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes(24).
Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis. Así, (i)se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (L. 5ª/92, art. 157); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en la fecha determinada de anuncio; y (iii)la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la certificación realizada por el secretario general y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión. Además, el voto de los representantes fue nominal y público, conforme lo dispone el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2009.
El Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009, Cámara, tiene por objeto principal el fortalecimiento de las contralorías territoriales, a través de ajustes normativos dirigidos a aumentar las aportes presupuestales para su funcionamiento, reformas que en parte están dirigidas a reformular aspectos regulados por la Ley 617 de 2000. La exposición de motivos de esta iniciativa legislativa señala que el objeto del proyecto es responder a las medidas de reestructuración aplicadas a las contralorías territoriales por parte de la Ley 617 de 2000, que en criterio del Congreso involucró el debilitamiento de las competencias y funcionamiento de dichas instancias de control fiscal, en especial la disminución de sus fuentes de financiamiento. A este respecto, la mencionada justificación del proyecto de ley expresa:
El artículo 11 de la Ley 617 de 2000 sujeta el crecimiento del gasto de las contralorías al índice de inflación fijado por el Banco de la República, lo que ha llevado a la reducción drástica de sus presupuestos con relación al costo de inflación”(25).
Con el fin de cumplir este propósito, el proyecto de ley ofrece distintas disposiciones relacionadas con (i)la fijación de previsiones sobre el progresivo ajuste de gastos de las contralorías territoriales, señalado en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000, en especial aquellas que obligan a que la cuota de fiscalización prevista en la norma orgánica se adicione a los presupuestos de las citadas contralorías (art. 1º); (ii)la definición del límite de gastos para el cálculo presupuestal de las contralorías municipales y distritales, de acuerdo con la categoría del distrito o municipio (art. 2º); (iii)el establecimiento de reglas para el cálculo de la cuota de fiscalización a cargo de las entidades descentralizadas del orden distrital y municipal, al igual que la fijación de la regla para definir el crecimiento de los gastos de las contralorías municipales y distritales a partir de la vigencia fiscal 2011 (art. 2º, par.); (iv)el mandato a las entidades territoriales para asumir con cargo a sus propios presupuestos el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de la contralorías, sin que ello afecte el límite de gastos de funcionamiento de esta (art. 3º); (v)la obligación que las contralorías departamentales destinen al menos el 2% de su presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control (Art. 4º); (vi) la ausencia de aplicación de las normas del proyecto de ley a la Contraloría Distrital de Bogotá (art. 5º); y (vii) la regla sobre vigencia de la ley a partir de su publicación y la derogatoria de todas las normas que le sean contrarias (art. 6º).
3.2. Problema jurídico y metodología de la decisión.
Para resolver estos tópicos, la Corte adoptará la siguiente metodología: A manera de asunto preliminar y en atención de los cuestionamientos planteados por el Procurador General, la Sala determinará si la objeción planteada cumple los requisitos para que adoptar una decisión de fondo. Luego, en caso que esta etapa se supere satisfactoriamente, la Corte explicará el contenido y alcance del requisito de trámite previsto para las leyes orgánicas, enfatizándose en el caso particular de las normas de esa índole en materia de presupuesto, a fin de identificar las reglas jurisprudenciales que permitan resolver el segundo de los problemas jurídicos propuestos.
3.3. Asunto preliminar. La existencia de objeción gubernamental discernible.
3.3.1. La jurisprudencia constitucional ha previsto que el requisito previsto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, relativo a que las demandas de inconstitucionalidad deben expresar las razones que sustentan la inexequibilidad de las normas acusadas, debe interpretarse de manera que el actor cumpla con una carga argumentativa mínima, la cual se cumple cuando el cargo tiene los atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia(26).
El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”(27) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad(28).”(29).
Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”(30).En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (...) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(31).
3.3.2. La jurisprudencia de esta corporación no plantea un juicio de plena identidad entre los requisitos exigidos a los argumentos que sustentan las acciones públicas de inconstitucionalidad y las objeciones gubernamentales, habida cuenta las innegables diferencias de estas potestades. En el primer caso, se trata de una actuación ciudadana derivada del ejercicio de un derecho político, cuya eficacia se garantiza a través de, entre otros instrumentos, la consagración del principio pro actione, que obliga a que el tribunal constitucional no imponga requisitos injustificados o demás barreras que impidan el acceso a la administración de justicia. En el segundo evento, se está ante el ejercicio por parte del Gobierno de una potestad constitucional, prevista en el artículo 166 C.P., por lo que las condiciones para la admisibilidad de las objeciones se derivarían de los límites competenciales impuestos por la Carta Política y la ley, al igual que por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que gobiernan a la función administrativa (C.P., art. 209).
A pesar de ello, la Corte ha admitido que la falta de aplicación análoga de los requisitos del cargo de la acción pública a la objeción, no implica que el ejercicio de la competencia gubernamental no esté sujeto a determinadas condiciones argumentativas de índole sustantivo, que permitan a la Corte pronunciarse de fondo sobre la problemática. Ello teniendo en cuenta que el artículo 167 C.P. confiere a esta corporación la competencia para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por inconstitucionalidad, lo que implica que el reclamo expresado por el presidente deba contener un problema constitucional discernible para la Corte, el cual pueda distinguirse de otras controversias de distinta naturaleza jurídica o basadas en razones de inconveniencia. Por ende, la Sala se ha inhibido de adoptar decisión de fondo en los casos en que la objeción presidencial no ofrece un problema constitucional, bien porque se concentra en un control de simple legalidad del proyecto de ley o porque los argumentos ofrecidos no apuntan a demostrar la incompatibilidad de la iniciativa con un mandato constitucional concreto, sino a explicar su inconveniencia política, económica o fiscal(32).
La utilización de los criterios de admisibilidad del cargo de inexequibilidad contenido en demandas de inconstitucionalidad para la evaluación de las objeciones gubernamentales, como se expone, apenas tiene un carácter indicativo, sin que pueda concluirse válidamente que los requisitos son aplicables uniformemente en uno y otro caso. Por lo tanto, podrán estas categorías ser utilizadas para dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una decisión de fondo, ante la inexistencia de un problema jurídico constitucional identificable. En caso contrario, cuando esa controversia subsiste en la objeción planteada, un nivel argumentativo de este tipo es suficiente para que la Corte adopte una decisión de fondo
3.3.3. Con base en las premisas expuestas, la Corte encuentra que la censura planteada por el Gobierno permite identificar un asunto constitucionalmente susceptible de examinarse. En efecto, en la objeción planteada se identifican dos premisas definidas, a saber: (i)que los artículos cuestionados configuran reformas a la legislación orgánica en materia de presupuesto; y que a pesar de ello; (ii)no fueron aprobados con la mayoría absoluta exigida por el artículo 151 C.P., lo que evidenciaba la inconstitucionalidad del trámite legislativo.
Aunque el gobierno no hace explícitos los elementos fácticos que sustentan la acusación, esto es, las votaciones del proyecto de ley en cada uno de los debates, en todo caso la objeción es suficientemente discernible, al punto que el Congreso de la República, en el informe aprobado por las cámaras, presentó argumentos de índole sustantiva para rebatir el cuestionamiento presidencial. Esto es prueba fehaciente de la presencia de un problema jurídico constitucional que habilita a la Sala para pronunciarse de fondo, conforme a los argumentos que se exponen a continuación, de acuerdo con la metodología explicada anteriormente.
3.4. Las exigencias del trámite legislativo de las leyes orgánicas.
La jurisprudencia constitucional ofrece una doctrina consolidada acerca del papel de las leyes orgánicas en el ordenamiento superior, los requisitos para su expedición y las relaciones de este tipo de normatividad con otros contenidos jurídicos(33) Por ende, en este apartado se hará una síntesis de los aspectos más relevantes de dicho precedente, enfatizándose en aquellos asuntos que guardan estrecha relación con los problemas jurídicos que suscita la objeción presidencial estudiada. Para ello, se hará uso de la metodología utilizada por la Corte en la Sentencia C-1042 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), decisión que hace una síntesis comprehensiva de la doctrina vigente sobre el mencionado tópico.
El artículo 151 C.P. otorga al Congreso la competencia para expedir leyes orgánicas, “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. Estas leyes están dirigidas a establecer, al tenor de la misma disposición: el reglamento del Congreso y cada una de las cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo; y las leyes relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Sin embargo, este listado no agota las materias que tienen reserva de ley orgánica, pues dentro de ellas también se encuentran (i) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); (ii)el establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P., art. 297); (iii)el señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307); (iv) la determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); (v)la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y (vi)la fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329)(34).
La doctrina constitucional sobre la incidencia de las leyes orgánicas ha sido asumida mediante niveles de análisis diferenciados, referidos al carácter instrumental que cumple dicha normatividad en la actividad de legislación ordinaria del Congreso; la relación entre las leyes orgánicas y las demás disposiciones jurídicas, en especial las leyes ordinarias; los requisitos de procedimiento legislativo aplicable a las normas orgánicas; y las particularidades de la acción pública de inconstitucionalidad contra estas disposiciones, especialmente frente a su caducidad.
3.4.1. En cuanto al primer aspecto, la jurisprudencia ha establecido que el carácter instrumental de las leyes orgánicas se deriva del mandato constitucional previsto en el artículo 151 C.P., según el cual la actividad legislativa está sujeta a dichas normas, lo que implica que conforman un parámetro para su expedición. En otras palabras, las normas orgánicas guían el trabajo congresional ordinario, cuando este está destinado a regular las materias que la Constitución ha precisado como sometidas a la reserva de dicha normativa. Por lo tanto, para el caso particular de los tópicos en los que la Carta ha previsto la ley orgánica, puede válidamente el Congreso regular, mediante leyes ordinarias, la temática respectiva, siempre y cuando esa regulación se muestre compatible con la normatividad orgánica aplicable en cada evento.
Como lo ha señalado el precedente en comento, el carácter instrumental predicable de las leyes orgánicas demuestra la intención del constituyente de flexibilizar ciertas materias, de modo que la Constitución fije los aspectos básicos de la materia a regular, delegue en el legislador orgánico la fijación del régimen general de la misma y someta la regulación ordinaria al cumplimiento de los parámetros previstos tanto en la Constitución como en la norma orgánica. A este respecto se ha pronunciado la jurisprudencia, al indicar que “... la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcción de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes orgánicas están llamadas a cumplir un papel protagónico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisión y concreción. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la ley orgánica está llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de trámites “sobre la legislación”.”(35). Esto es enteramente compatible con lo expresado por la Corte en sus primeras sentencias sobre el contenido y alcance de la legislación orgánica, al considerar que “la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”(36).
A su vez, el mismo precedente señala que junto con la función instrumental, las normas orgánicas tienen por objeto complementar las disposiciones constitucionales, mediante disposiciones que si bien tienen una vocación de permanencia mayor que los de la legislación ordinaria, pueden ser modificadas a través de mecanismos más simples y expeditos que la reforma constitucional. La Constitución, en este orden de ideas, está interesada en que la regulación ordinaria de determinadas materias tengan un parámetro de control intermedio, que sin estar sometido a la rigidez propia de la norma superior, logre una estabilidad tal que sirva de marco de referencia definido. Así, la Corte ha indicado que “[e]n lo que concierne a la función de complemento de determinados postulados constitucionales, se tiene que las leyes orgánicas han sido entendidas como textos normativos que están llamados a desarrollar la Constitución misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Política debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos políticos esenciales con convocación de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador orgánico la tarea de desarrollarlos, en función de situaciones meramente contingentes”(37).
3.4.2. En lo que respecta a la relación de las normas orgánicas con otras disposiciones que integran el ordenamiento, la jurisprudencia distingue entre relación jerárquica y competencial. La primera se explica en la previsión constitucional del artículo 151 C.P., que subordina la actividad legislativa a las leyes orgánicas, de lo cual se colige que existe una relación jerárquica entre estas y las leyes ordinarias, de modo que su contradicción afecta la validez de la norma inferior, en tanto desconoce el precepto que le sirve de parámetro. Esto no implica, por supuesto, que la norma orgánica tenga la misma jerarquía normativa de la Constitución(38), sino que es la misma Carta Política la que le otorga ese carácter intermedio, superior a la legislación ordinaria, que permite adelantar el juicio de validez descrito. Para la Corte, “[d]esde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”(39).
Esta relación jerárquica formal también trae una consecuencia de índole lógica. En tanto la norma orgánica sirve de parámetro de validez de la legislación ordinaria, solo podrá ser modificada, adicionada o derogada mediante otra norma orgánica y no por disposiciones inferiores, como las leyes ordinarias. En palabras de la Corte, “... en el tema de las leyes orgánicas, la aplicación del principio jerárquico implica afirmar que, en razón de su especial caracterización constitucional, aquella ocupa un lugar superior a aquel de las leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano superior”(40).
A su vez, el criterio competencial refiere a que la Constitución ha previsto que determinadas materias, descritas en aparte anterior de esta sentencia, tienen reserva de ley orgánica, lo que implica que no pueden regularse a través de normas de distinta naturaleza, como leyes ordinarias. La Corte ha precisado que la reserva de ley orgánica debe analizarse de manera estricta, puesto que (i) los tópicos objeto de la misma han sido definido expresa y taxativamente por la Carta; y (ii)una visión extendida de la reserva llevaría al vaciamiento de la competencia del legislador ordinario, lo que tendría efectos concretos en la vigencia del principio democrático representativo. Ello habida consideración que la reserva de ley orgánica configura una limitación a la competencia constitucional del legislador ordinario. Para la Corte, “[l]as materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes. Así mismo, la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación. || Según lo expresado por esta corporación, “Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues, ‘una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador orgánico —o estatutario—, podría terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático’. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”.(41)”(42).
Acerca del criterio competencial la Corte ha realizado dos precisiones importantes. En primer término, prevé que “los conflictos que puedan originarse entre normas orgánicas y ordinarias radican en que las leyes orgánicas pueden referirse a temas ordinarios, por conexidad; a su vez, las leyes ordinarias pueden hacerlo a las orgánicas, pero no regular materias de reserva orgánica. En otras palabras, se pueden presentar dos variedades de conflictos entre la ley ordinaria y la orgánica, a saber: el primero consiste en la extralimitación de la ley orgánica, de manera que entre a regular materias que no corresponden estrictamente a aquellas que señala el artículo 151 superior; el segundo se presenta cuando la ley ordinaria entra a regular materias propias de la ley orgánica, o que están contenidas en este tipo de ley”(43)En segundo lugar, precisa que no se contrapone a la Constitución que una sola ley verse sobre asuntos materia de reserva de ley orgánica y tópicos adscritos al legislador ordinario, siempre y cuando se acrediten condiciones relativas a (i)el respeto al principio de unidad de materia; (ii)el cumplimiento de los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo; (iii)la aplicación del criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica, el cual permita la coexistencia de coexistir temas de leyes orgánicas, siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados; y (iv)que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 C.P.(44).
3.4.3. La vocación de permanencia, jerarquía normativa y conformación como parámetro para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias, justifican que la Constitución imponga requisitos formales para la aprobación de las normas orgánicas más estrictos que para los preceptos de rango inferior. Así, conforme lo regulado en el artículo 151 C.P., al trámite de dichas normas se aplican las reglas propias del procedimiento legislativo ordinario, salvo en lo que corresponde a las mayorías para aprobar la iniciativa, exigiéndose que tenga carácter absoluto.
3.4.4. Finalmente, en lo que respecta a la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley orgánica, la jurisprudencia ha considerado que dicha infracción no configura un simple yerro formal de procedimiento legislativo, susceptible de subsanación por el paso del tiempo, sino que afecta materialmente la norma atacada. Ello en el entendido que la superioridad jerárquica y la conformación como parámetro de control de constitucionalidad predicable de las normas orgánicas, obliga a que tales preceptos hayan cumplido con los requisitos constitucionales que le son exigibles, a fin que sean aptas para cumplir el especial rol que la Carta Política les confiere. Desde esta perspectiva, este tribunal ha estipulado que “un análisis más detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. La situación es en este aspecto idéntica a la violación de la regla de la unidad de materia (C.P. art. 158), que esta corporación ya ha reconocido como un vicio material que no caduca (...) la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorización constitucional —esto es, carece de competencia y de legitimidad— para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta corporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material”.”(45).
3.5.1. El artículo 151 C.P. dispone que una de las materias objeto de reserva de ley orgánica son las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Esta regulación, denominada comúnmente ley orgánica de presupuesto (en adelante LOP), está compilada en el Decreto 111 de 1996, que reúne las disposiciones de las leyes 38 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, previsión que a la vez ha sido adicionada por algunas reglas contenidas, entre otras normas, en las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003. La finalidad de esta normatividad, como se deriva de la definición constitucional, es la de fijar las reglas generales a la que deberá someterse el Gobierno Nacional y el Congreso en la formulación y aprobación de las leyes ordinarias anuales de presupuesto y gastos, al igual que para la estipulación de reglas sobre la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
El carácter ordenador de la LOP se deriva de las disposiciones constitucionales que subordinan a sus contenidos la regulación presupuestal y del gasto público. En ese sentido, la contradicción entre las normas ordinarias y la regulación orgánica deviene en la inconstitucionalidad de aquellas, al desconocer los mandatos superiores que prevén la relación jerárquico normativa descrita. Sobre el particular, la Corte ha resaltado que “por su trascendencia e importancia para el cumplimiento de las funciones estatales y para la realización misma de los objetivos del Estado social de derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al cumplimiento de claras directrices y condicionamientos superiores, así como de una serie de principios establecidos tanto en la Constitución como en la Ley orgánica de Presupuesto cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima política presupuestal(46).”(47).
3.5.2. Para la solución del asunto propuesto, interesa centrarse en las adiciones que la Ley 617 de 2000 introdujo a la LOP. En efecto, la citada Ley configura una normatividad con varios propósitos, entre ellos adicionar las reglas orgánicas sobre presupuesto. Ello se evidencia de la lectura del artículo 95 ejusdem, disposición que asigna el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617/00.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) se pronunció acerca de la naturaleza jurídica de las normas citadas y, en especial, si el hecho que el artículo 95 citado haya conferido naturaleza orgánica a un grupo de previsiones de la Ley 617 de 2000, tiene una finalidad simplemente indicativa o si, en realidad, trae como consecuencia que tales reglas adquieren la jerarquía normativa y, por ende, conformación como parámetro de control constitucional que la Carta confiere a las leyes orgánicas.
Respecto a la finalidad, la Sala determinó que la Ley 617 de 2000 tiene entre sus propósitos fijar reglas acerca de la programación, elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales. Así, frente a las normas enumeradas por el artículo 95 C.P., se advierte que sus contenidos regulan los asuntos citados. Así, “[e]n términos generales, la Ley 617 cambió la estrategia legislativa frente a la programación, elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales. Inicialmente la ley orgánica del presupuesto reguló el sistema presupuestal del orden nacional y exigió a las entidades territoriales que, a más tardar el 31 de diciembre de 1986, ajustaran sus normas orgánicas de presupuesto a las normas previstas en la Ley Orgánica del Presupuesto (L. 225/95, art. 32). Además, condicionó a las entidades territoriales para que al expedir las normas orgánicas de presupuesto tuvieran en cuenta las disposiciones de esta ley, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Igualmente ordenó a las entidades territoriales que aplicaran la ley orgánica del presupuesto, en lo que fuere pertinente, mientras expedían sus normas orgánicas de presupuesto (L. 179/94, art. 52) (...). Al revisar las disposiciones orgánicas aprobadas por la Ley 617 de 2000 se observa que ellas se relacionan con el sistema presupuestal de las entidades territoriales. Las materias adicionadas en la ley orgánica del presupuesto o sus artículos modificados son los que contienen las normas a las cuales deben sujetarse las normas orgánicas de presupuesto de las entidades territoriales. Luego, es evidente que la finalidad de la Ley 617 en esta materia fue modificar la ley orgánica del presupuesto, la cual desde su expedición ha sido igualmente vinculante para departamentos, distritos y municipios (C.P., art. 352)”(48).
En cuanto a la materia regulada, la Corte encontró que existía una relación verificable entre el contenido de los preceptos y los asuntos sometidos a la reserva de ley orgánica. De igual modo, revisado el procedimiento legislativo, se evidenció que los artículos estudiados fueron aprobados por mayoría absoluta en cada uno de los debates legislativas, instancias en la que se hizo referencia expresa a que se aprobaba un proyecto de ley orgánica. A partir de estas conclusiones, la Sentencia C-540 de 2001 concluyó que las normas mencionadas tenían el carácter de legislación orgánica, adscribiéndosele por ello las consecuencias jurídicas que la Constitución impone para previsiones de esa naturaleza.
3.5.3. Esta comprobación es importante para el asunto de la referencia, puesto que como lo evidencia la objeción propuesta, el informe desfavorable de las cámaras y el concepto del Ministerio Público, la acusación se centra en considerar que los artículos objetados son inconstitucionales, puesto que modificaron la legislación orgánica que en materia presupuestal ofrece la Ley 617 de 2000, sin cumplir con los requisitos formales exigidos para el efecto. Por ende, en el apartado siguiente la Sala se ocupará de resolver estas problemáticas.
3.6. Solución a la objeción presidencial propuesta.
Como se expresó en el fundamento jurídico 3.2., la decisión acerca de la objeción presidencial propuesta tiene dos niveles de análisis definidos. En primer lugar, debe determinarse si las disposiciones objetadas, esto es, los artículos 1º y 4º del proyecto de ley, tienen el efecto de derogar, modificar o adicionar normas orgánicas. En segundo término y en caso que la comprobación anterior resulte afirmativa, deberá definirse si el precepto cumplió con las condiciones constitucionales previstas para las leyes orgánicas.
3.6.1. El artículo 1º del proyecto de ley ofrece tres contenido normativos, a saber: (i)dispone que el límite de gastos previsto en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para la vigencia 2001, seguirá calculándose de forma permanente; (ii)señala que la cuota de fiscalización a cuyo pago están obligadas las entidades descentralizadas del orden departamental, será adicionada a los presupuestos de las respectivas contralorías departamentales; y (iii)prevé que las reglas anteriores configuran la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las contralorías departamentales.
La Sala advierte que la referencia que el artículo objetado hace a una norma orgánica es prueba indicativa de que podría configurar una modificación a su contenido. Este cambio es verificado de la lectura del artículo 9º de la Ley 617 de 2000, cuyo texto es el siguiente, según se lee en el Diario Oficial 44.188 del 9 de octubre de 2000:
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de la las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el secretario de hacienda departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo”.
3.6.2. A una conclusión distinta arriba la Sala respecto de la acusación formulada contra el artículo 4º de la iniciativa. Dicha previsión consagra que las contralorías departamentales destinarán como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control. Una previsión de esta naturaleza no versaría sobre materias objeto de reserva de ley orgánica en materia presupuestal, en tanto no cumple alguna de las funciones a las que se hizo referencia en el fundamento jurídico 3.5.1. de esta sentencia, ni configura una regla general dirigida a la conformación legal del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. Antes bien, la norma objetada es de naturaleza enteramente particular y específica, encuadrándose prima facie en la competencia del Congreso para fijar los gastos de la administración (C.P., art. 150-11.), la cual es distinta de la facultad de estipular reglas generales en materia presupuestal, la cual sí recae en la reserva de ley orgánica.
Adicionalmente, no existe evidencia que la norma objetada derogue, complemente o modifique una disposición de la LOP o de las adiciones que a la misma contiene la Ley 617 de 2000 en materia de definición de límites de gastos de las contralorías territoriales. Por lo tanto, la Corte no tiene alternativa diferente que declarar infundada la objeción presidencial contra el artículo 4º del proyecto de ley, ante la inexistencia de reserva de ley orgánica sobre la materia regulada.
3.6.3. Ahora bien, frente al cumplimiento de los requisitos constitucionales del trámite legislativo, en especial la mayoría absoluta de que trata el artículo 151 C.P. y frente al procedimiento congresional que precedió a la promulgación del artículo 1º objetado, la Corte observa la siguiente cronología en cuanto a la votación obtenida por la iniciativa en cada una de las etapas de dicho trámite.
3.6.3.1 El proyecto de ley fue votado en primer debate en la sesión del 10 de junio de 2009 de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado de la República, y el artículo 1º objetado obtuvo, conforme lo expresa el informe de objeciones aprobado por las cámaras, 13 votos favorables de los 15 miembros que integran la comisión, esto es, mayoría absoluta. El Acta 19 de la fecha mencionada se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 520 del 17 de agosto de 2010, se expresa lo siguiente:
A ver, señora presidenta. Hay modificaciones —me corrige el coordinador de la subcomisión— al artículo primero; quedaría de la siguiente manera:
El proyecto como viene en el articulado, el artículo 2º pasaría al artículo primero y tiene unas modificaciones.
Está leída la modificación del artículo 2º, que pasaría a ser el artículo primero.
Someto a discusión de la comisión la modificación presentada por la subcomisión en el artículo 1º. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿La aprueba la comisión?
La aprueba, señora presidenta”(49).
3.6.3.2. La iniciativa fue aprobada por la plenaria del Senado en sesión del 19 de junio de 2009, con votación de 98 senadores de los 102 que conforman la corporación legislativa, esto es, con mayoría absoluta, según lo pone de presente el informe de objeciones presidenciales. De este hecho da cuenta la Gaceta del Congreso 774 de 2009, contentiva del Acta 64 del 19 de junio del mismo año, en los siguientes términos.
“Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal.
La presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? y esta responde afirmativamente”.
Por secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la presidencia pregunta: ¿Quieren los senadores presentes que el proyecto de ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente”(50).
Debe acotarse que el requisito de votación nominal del proyecto de ley no era exigible durante los debates en la Comisión Cuarta y en la Plenaria del Senado, puesto que dicha condición solo es predicable a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1º del 14 de julio de 2009. Por lo tanto, bastaba para el caso la votación ordinaria, siempre y cuando se cumpliera con la mayoría absoluta exigida, lo que efectivamente ocurrió.
3.6.3.3. El proyecto de ley fue aprobado en tercer debate por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en sesión del 18 de agosto de 2009, para lo cual obtuvo 15 votos favorables de los 27 miembros de dicha célula legislativa, por lo que logró mayoría absoluta. Al respecto, en la Gaceta del Congreso 1204 del 26 de noviembre de 2009, en la que fue publicada el Acta 51 del 18 de agosto del mismo año, se lee lo siguiente:
En consideración la proposición con que termina el informe de la ponencia del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, se abre su discusión, continúa su discusión, anuncio que va a cerrarse la discusión, se cierra la discusión.
¿Aprueban los honorables representantes miembros de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente, la proposición con que termina el informe de la ponencia del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado?
Votan afirmativamente quince (15) honorables congresistas el informe de la ponencia del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008.
Ha sido aprobado el articulado del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008, señor presidente.
Señor secretario, sírvase dar lectura al título Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008.
En consideración el título del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, se abre su discusión, continúa su discusión, anuncio que va a cerrarse la discusión, se cierra la discusión.
¿Aprueban los honorables representantes miembros de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente, el título del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado?
Votan afirmativamente quince (15) honorables congresistas el título del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008.
Ha sido aprobado el título del Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008, señor presidente.
¿Quieren los miembros de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente, que el Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, tenga segundo debate?
Votan afirmativamente quince (15) honorables congresistas el querer de los honorables representantes miembros de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la honorable Cámara de Representantes de que el Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008, tenga segundo debate”(51).
3.6.3.4. El artículo 1º objetado fue aprobado en cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión del 24 de noviembre de 2009, logrando 90 votos favorables de los 166 miembros de la Cámara, esto es, con mayoría absoluta. Así, la Gaceta del Congreso 31 de 11 de febrero de 2010, que contiene el Acta de Plenaria 220 correspondiente a la mencionada sesión, señala lo siguiente:
El artículo 1º señor presidente tiene tres proposiciones. Una sustitutiva del ponente y de un gran número de representantes, una aditiva del representante Julián Silva, otra aditiva del representante Julián Silva.
“Fortalecimiento del control fiscal de las contralorías departamentales”. El límite de gastos previsto en el artículo 9º de la Ley 617 del 2000, para la vigencia del 2001 seguirá calculándose en forma permanente las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por ciento, a cargo de las entidades descentralizadas del orden departamental, serán adicionadas a los presupuestos de las respectivas contralorías departamentales, entiéndase como la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las contralorías departamentales. Firman: Óscar de Jesús Marín, Carlos Zuluaga, Germán Hoyos, Ismael Aldana, Diego Patiño, Jorge Casabianca, Carlos Arturo Piedrahíta, Roy Barreras, Constantino Rodríguez, y una gran cantidad de firmas, señor presidente.
Revisado el resultado de la votación de la proposición sustitutiva del artículo 1º, del Proyecto de Ley 383 de 2009, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal, presentado por el ponente y otros, se observa que esta es:
Señor presidente, ha sido aprobada la proposición sustitutiva con la votación requerida por la ley y la Constitución”(52).
3.6.3.5. Debido a las discrepancias surgidas entre los textos aprobados por las cámaras, debió conformarse comisión accidental de conciliación. El texto conciliado fue aprobado por la plenaria del Senado en sesión del 14 de diciembre de 2009, contenida en el Acta 26 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 26 del 5 de febrero de 2010. De la lectura del acta se advierte que el informe contó con 61 votos favorables de los 102 senadores que integran la plenaria, esto es, con mayoría absoluta, como se demuestra en la transcripción pertinente.
Leída y cerrada la discusión del informe, la presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de conciliación al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009 abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Total: 64 votos”(53)
3.6.3.6. En lo que respecta a la aprobación del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes, esta se llevó a cabo en la sesión del 10 de diciembre de 2009, cuya Acta 225 fue publicada en la Gaceta del Congreso 66 del 19 de marzo de 2010. La votación del informe fue adelantada de la siguiente manera, como puede verificarse de la lectura del acta mencionada.
“Dirección de la sesión por la presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román
Informe de conciliación AL P.L. 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado tipo de mayoría simple (66) (sic)
Continuemos con el orden del día, señor secretario”(54).
3.6.3.7. La Corte, a partir del análisis probatorio efectuado, se aparta de las consideraciones efectuadas por la objeción presidencial y el Ministerio Público, en el sentido que el proyecto de ley no obtuvo la mayoría absoluta requerida para las leyes orgánicas. En contrario, estudiada cada una de las etapas del trámite legislativo, se encontró que dicha mayoría estuvo presente en todas las votaciones. Para el caso particular de la aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación por parte de la Cámara de Representantes, la Sala encuentra que el fundamento fáctico de la posición asumida por el Procurador General, pudo originarse en la lectura incompleta de la votación, que solo tuvo en cuenta el registro electrónico, más no los votos expresados a través del mecanismo manual.
Mil gracias, Senador Schultz. Entonces resultaría, señora presidenta, que se sienta una especie de subcomisión, aquí hemos trabajado en eso para que se revise la ponencia para segundo debate y se le dé pues toda la explicación y termino; y esta, sí es de fondo, la apreciación que tengo: el artículo 95 de la Ley 617, hay una excepción legal que dice “Se constituyen como normas orgánicas”, ojo con esto, porque la Ley 617 es una ley ordinaria, de trámite ordinario, pero incluye en el artículo 95 normas orgánicas que requieren por lo menos las constancias de mayorías calificadas y dice que las normas orgánicas son los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 y aquí estamos tocando los artículos 8º, 9º, 10, para efectos de que no se vaya a viciar el proyecto de inconstitucionalidad.
Así es, señora presidenta. Como usted dice es correcto, se ha votado este proyecto con la mayoría necesaria para tal situación, lo certifica la secretaría”(55).
Yo dejaría ahí señor presidente para que podamos seguir. ¡Ah¡ bueno hay otro tema. Para tranquilidad de los compañeros de la plenaria de la Cámara, el tema de la ley orgánica. Claro doctor Julián y doctor Orlando, que este proyecto ha surtido trámite de ley orgánica.
En el Senado de la República tuvo una votación calificada como lo requiere la ley orgánica. En la Comisión Cuarta de la Cámara fue votado por unanimidad, por 15 representantes a la Cámara de 27 que lo constituimos, es decir, hay quórum, hay votación calificada. Y en la, en la exposición de motivos hablamos claramente de que es una reforma a la Ley 617 y que por ende es un proyecto de ley orgánica, y le dejo también la claridad a la plenaria que para poder aprobar hoy este proyecto, necesitamos votación calificada y por eso yo le pediría a todos los colegas que nos acompañen muy juiciosos en esta votación. Bien pueda señor presidente”(56).
En consonancia con lo anterior, al momento de aprobar la proposición con la que finalizaba el informe de ponencia, la cual solicitaba a la plenaria dar segundo debate de la iniciativa, el secretario general de la Cámara advirtió que la mayoría que debía alcanzarse era de carácter absoluto, pues se trataba de una norma de naturaleza orgánica(57). Además, cuando se aprobó la proposición modificatoria al artículo 1º del proyecto de ley, se contó con idéntica mayoría, como tuvo oportunidad de explicarse en precedencia.
3.6.4. Conforme los argumentos anteriores, la Sala concluye que la aprobación del artículo 1º del proyecto de ley cumplió con los requisitos exigidos por la Constitución para las leyes orgánicas. Por ende, la objeción presidencial formulada por este motivo resulta infundada y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
1.Declarar INFUNDADASlas objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado-383 de 2009 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.
2.En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de la objeción formulada por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLEel Proyecto de Ley 206 de2008 Senado-383 de 2009 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.
3.DÉSEcumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
(15) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510 de 1996, C-063 de 2002 y C-068 de 2004.
(16) Cfr. Folios 61 (reverso) 64 del cuaderno de pruebas 2.
(17) Cfr.Folio 11 del expediente principal 1.
(18) Cfr.Folio 105 (reverso), cuaderno de pruebas 2.
(19) Ibidem, pág. 68.
(20) Al respecto, en el gaceta mencionada, que obra a folios 27 a 29 del cuaderno de pruebas 2, se lee lo siguiente:
Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
Leído y cerrada la discusión del informe en el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, la presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, de conformidad con el ActoLegislativo 01de 2009, abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Total: 57 votos”.
(21) Cfr. Folios 19-22 del cuaderno de pruebas 3.
(22) Cfr.Folio 2 del cuaderno de pruebas 3.
(23) Cfr. Folio 29 del cuaderno de pruebas 4.
(24) Sobre el particular, en la citada gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folios 23 a 24 del cuaderno de pruebas 4, se comprueba lo siguiente:
Tercero. Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
El informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
Sí, presidente. Se abre el registro para votar las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
Señor presidente, ha sido aprobado el informe de objeciones al Proyecto de Ley 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
La secretaría deja constancia que estas objeciones fueron aprobadas con el quórum exigido por la Constitución y la ley”.
(25) Cfr.Gaceta del Congreso 858 de 2008, pág. 3.
(26) La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa et al.)
(27) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
(28) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
(29) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
(32) Asuntos de esta naturaleza puede evidenciarse en la Sentencia C-662 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
(33) Si bien el listado de decisiones sobre la materia es extenso, argumentativos representativos del debate pueden encontrarse en las sentencias C-432 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1175 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-399 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-1042 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-557 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
(34) Acerca de esta enumeración, Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-579de 2001.
(35) Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-1042 de 2007.
(36) Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-337de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(37) Cfr.Sentencia C-1042 de 2007.
(38) La ausencia de identidad entre norma orgánica y Constitución, empero, no es incompatible con la posibilidad, contemplada en la jurisprudencia, que las leyes ordinarias se integren al bloque de constitucionalidad en sentido lato, en el entendido que sirve de parámetro para el control judicial de las leyes ordinarias. La evolución jurisprudencial sobre el particular es explicada en la Sentencia C-1042 de 2007, del modo siguiente:
“Ahora bien, dentro de la evolución jurisprudencial que ha conocido la figura del bloque de constitucionalidad en Colombia, en un primer fallo, proferido a consecuencia de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra determinados artículos de la Ley 397 de 1997, “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, esta corporación afirmó que “El bloque de constitucionalidad, estaría compuesto por todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no solo por el articulado de la Constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias”.
Más recientemente, la Corte en Sentencia C-985 de 2006, con ocasión del examen de unas objeciones presidenciales formuladas contra el Proyecto de Ley 144 de 2005 Senado, 194 de 2004 Cámara “Por medio del cual la Nación rinde homenaje al municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad territorial del departamento del Valle del Cauca”, reiteró su postura en el sentido de considerar que las leyes orgánicas conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que significa que se trata de “parámetros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control”.”.
(39) Cfr.Sentencia C-337 de 1993.
(40) Cfr.Sentencia C-1042 de 2007.
(41) Sentencia C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre la resolución de la duda a favor del legislador ordinario ver también la Sentencia C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(42) Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001.
(43) Cfr.Sentencia C-1042 de 2007.
(44) Sobre estos requisitos, Cfr. Sentencia C-540 de 2001.
(45) Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(46) Sentencia C-1645 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-442 de 2001 y C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(47) Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-935 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(48) Cfr.Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(49) Cfr.Gaceta del Congreso 520 de 2010, pág. 42.
(50) Cfr.Gaceta del Congreso 774 de 2009, pág. 78.
(51) Cfr.Gaceta del Congreso 1204 de 2009, págs. 8-9.
(52) Cfr.Gaceta del Congreso 31 de 2010, págs. 63 y 68.
(53) Cfr. Gaceta del Congreso 26 de 2010, págs. 47-48.
(54) Cfr.Gaceta del Congreso 66 de 2010, págs. 37-38.
(55) Cfr. Gaceta del Congreso 520 de 2010, pág. 44.
(56) Cfr.Gaceta del Congreso 31 de 2010, págs. 54-55.
(57) Sobre el particular, en la página 61 de la Gaceta del Congreso 31 de 2010, se lee lo siguiente:
Esta votación se hace dentro del marco del trámite de una ley orgánica, por lo tanto su aprobación requiere la mayoría absoluta.” (resaltados no originales).