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Timestamp: 2020-03-31 08:25:26+00:00
Document Index: 53278259

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 70', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 6']

Deliberazione n. 45 Adunanza del 13 luglio 2010
VISF/GE/10/4018
Oggetto: procedura aperta del Comune di Afragola per l’affidamento del servizio sostitutivo di mensa reso a mezzo di buoni pasto a favore dei dipendenti comunali per la durata di anni tre (b.a. Euro 900.000, iva inclusa).
Stazione appaltante: Comune di Afragola.
Riferimenti normativi: D.Lgs. 163/2006, artt. 41, 42, 57, co. 2, lett. a) e co. 6, 70, co. 12, 81; DPCM 18 novembre 2005; Circolare PCM – Dip. Politiche Comunitarie del 27/4/2006; Comunicazione interpretativa della Commissione UE 2006/C 179/02.
Origine istruttoria: d’ufficio
Con bando di gara pubblicato in G.U.R.I. n. 137 del 20.11.2009, il Comune di Afragola bandiva una procedura aperta per l’affidamento del servizio sostitutivo di mensa reso a mezzo di buoni pasto per la durata di anni tre, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (offerta tecnica punti 60 - offerta economica punti 40; b.a. pari ad euro 900.000, iva 4% inclusa).
In relazione alla suddetta procedura, lo stesso Comune di Afragola inoltrava, in data 26.01.10, istanza di parere all’Autorità in ordine ad alcune eccezioni sulla documentazione di gara sollevate da due imprese partecipanti alla procedura di affidamento, la E.P. S.p.A. e la REPAS lunch coupon S.r.l.
Nello specifico, le società sopra citate avevano infatti lamentato il carattere discriminatorio di alcuni criteri di valutazione dell’offerta, oltre al fatto che gli stessi non sarebbero rientrati, invero, tra i veri e propri criteri oggettivi di valutazione dell’offerta, essendo da considerare requisiti (soggettivi) di partecipazione. Il riferimento, in particolare, era al criterio della “Clientela servita” (ogni società partecipante doveva indicare il numero dei clienti già serviti nella stessa Provincia del Comune di Afragola ed il punteggio massimo era da attribuire alla società con il maggior numero di clienti nella stessa Provincia del Comune) ed a quello del “Progetto tecnico” laddove si specificava che si sarebbe attribuito un certo punteggio alle aziende che avessero avuto “una sede operativa o filiale nell’ambito della Regione Campania”, o che si fossero impegnate a costituirla prima della stipula del contratto, e che il punteggio massimo sarebbe stato attribuito alle società che avessero garantito la consegna deibuoni pasto “entro 7 giorni lavorativi dall’effettuazione dell’ordine inoltrato per via telematica o a mezzo fax”.
Alla luce della lettura del bando e del capitolato, l’Autorità, in data 10.02.2010, avviava procedimento di vigilanza sulla gara de qua, rilevando quanto segue.
Per quanto concerne il criterio della “Clientela servita”, si osservava, in primo luogo, che esso attiene più propriamente ai requisiti “soggettivi” dell’impresa più che a quelli “oggettivi” dell’offerta e che comunque il criterio della “presenza sul territorio” della stazione appaltante, quand’anche fosse stato inteso quale criterio di selezione dei candidati, avrebbe comportato la violazione dei principi comunitari di libera concorrenza, libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi e parità di trattamento.
Quanto al “Progetto tecnico”, si sottolineava che anche il requisito della “sede” andava più correttamente annoverato tra i requisiti “soggettivi” del concorrente e non tra quelli “oggettivi” dell’offerta cui attribuire punteggio, oltre al fatto che lo stesso requisito (sede nel territorio della S.A.) può essere previsto solo nella forma di “impegno” per l’aggiudicatario.
Infine, si osservava che l’interesse della stazione appaltante a garantire la consegna dei pasti nel minor tempo possibile poteva essere soddisfatto prevedendo, nell’ambito del suddetto criterio, l’attribuzione del punteggio massimo alla sola consegna dei buoni entro 7 giorni lavorativi, eliminando, dunque, la richiesta della “sede” nel territorio, pur prendendosi atto della previsione relativa all’impegno a stabilire la sede stessa.
Conclusivamente, si osservava che nella formula utilizzata per calcolare il punteggio da attribuire agli ulteriori criteri “Rete degli esercizi” e “Rimborso dei buoni pasto agli esercizi convenzionati” non compariva il coefficiente correttivo previsto dal citato DPCM del 2005 all’art. 6, rispettivamente lettera e) e lettera b).
Il Comune di Afragola controdeduceva, con nota del 13.03.2010, rendendo noto che la gara era andata deserta e che si era conseguentemente provveduto ad affidare il servizio alla ditta già affidataria, con procedura negoziata ai sensi del secondo comma dell’art. 57 D.Lgs. 163/06. Il procedimento veniva dunque integrato dall’Autorità, in data 18.03.2010, in riferimento al riferito sviluppo della procedura, in particolare all’utilizzo della procedura negoziata senza bando per gara andata deserta, sottolineandosi come tale procedura avrebbe comunque dovuto seguire le modalità sancite dal comma 6 dell’art. 57 D.Lgs. 163/06 (invito di almeno tre operatori).
La stazione appaltante in data 02.04.2010, faceva presente che la prima procedura era andata deserta in quanto l’unica offerta era stata presentata oltre il termine di scadenza previsto dal bando e che si era dunque verificata la disponibilità dell’unico offerente ad effettuare un ulteriore ribasso; riscontrata tale disponibilità, la S.A. avrebbe dunque affidato il servizio alla stessa ditta per due anni (anziché per i tre previsti dal bando originario) ai sensi dell’art. 57, comma 2, lettera a), esimendosi dall’applicare il comma 6 del citato art. 57, ritenuto dalla stazione appaltante “non applicabile alla fattispecie in essere”.
Alla contestazione dell’Autorità del 07.05.2010, circa il fatto che la procedura così posta in essere si sarebbe rivelata come un affidamento diretto, non in linea con il D.Lgs. 163/06, il Comune controdeduceva il 31.05.2010, conclusivamente, ritenendo di non dover applicare congiuntamente il comma 2 ed il comma 6 dell’art. 57 del D.Lgs. 163/06 e di aver rispettato il principio di economicità avendo ottenuto un ribasso ulteriore rispetto a quello che la ditta avrebbe offerto nella precedente gara.
1. Procedura aperta
Per quanto concerne la prima procedura aperta, andata deserta, si ritiene di poter mantenere i rilievi esposti, anche al fine di fornire comunque alla stazione appaltante utili elementi per delineare i successivi procedimenti di gara maggiormente in linea con il Codice dei contratti pubblici e con i principi comunitari che lo ispirano.
In particolare, si osserva che il criterio della “Clientela servita” dovrebbe esser più correttamente inteso come requisito (soggettivo) di partecipazione alla gara piuttosto che come elemento (oggettivo) cui attribuire punteggio in sede di valutazione delle offerte tecniche. L’importanza della distinzione tra le due tipologie di requisiti e, conseguentemente, tra le due distinte fasi della procedura di gara - selezione dei partecipanti e valutazione delle offerte - è stata più volte evidenziata da Questa Autorità (ex multis: AVCP del. n. 209/2007, 30/2007 e 34/2009) e dalla prevalente giurisprudenza (ex multis: Tar Lazio, III quater, n. 9057/2008, Cons. Stato, V, n. 2716/2009).
Si precisa, comunque, che una forma di preferenza accordata alla “presenza sul territorio” della stazione appaltante, indipendentemente dall’essere intesa quale criterio di selezione dei candidati oppure di valutazione delle offerte pervenute, comporta in ogni caso una violazione dei principi comunitari di libera concorrenza, libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi e parità di trattamento.
Va rilevato, inoltre, che tale preferenza è stata specificatamente censurata dalla Commissione Europea nella procedura d’infrazione 2005/4065 (sebbene con riferimento al diverso elemento delle convenzioni in essere con gli esercizi di ristorazione), cui ha fatto seguito la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dip. Politiche Comunitarie del 27/4/2006.
Si ribadisce, analogamente, che anche il criterio della sede operativa dovrebbe più correttamente considerarsi come requisito soggettivo e non oggettivo e che, soprattutto, la richiesta della sede nel territorio della stazione appaltante va rivolta al solo aggiudicatario e non può essere posta quale requisito per tutti i concorrenti (come chiaramente precisato dalla Commissione UE nella Comunicazione Interpretativa 2006/C 179/02 sul diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici», par. 2.2.1 della Comunicazione).
Si ritiene, invece, che sia possibile e preferibile premiare l’offerta in grado di garantire la consegna dei buoni pasto nel minor tempo, prevedendo l’attribuzione del punteggio alla (sola) consegna dei buoni entro determinato numero di giorni lavorativi, espungendo dunque il requisito della “sede” dai criteri di valutazione.
2. Procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando
Quanto, invece, alla successiva procedura negoziata, si ritiene che il Comune non abbia operato in linea con il Codice dei contratti pubblici, effettuando, di fatto, un vero e proprio “affidamento diretto” (oltretutto sopra soglia comunitaria).
Il D.Lgs. 163/2006, all’art. 57, comma 2, lettera a), prevede che le stazioni appaltanti possono affidare contratti pubblici mediante tale procedura qualora nella precedente procedura aperta non sia stata presentata nessuna offerta entro i termini stabiliti nel bando, ma è necessario tener presente, tuttavia, che il citato comma deve essere letto in combinato disposto con il successivo comma 6 dello stesso articolo.
Quest’ultimo comma, infatti, stabilisce le modalità con cui si deve svolgere la procedura negoziata senza bando in tutti i casi in cui alla stessa si faccia ricorso, previsti dai precedenti commi. In particolare, viene stabilito che la stazione appaltante individui almeno tre operatori economici da consultare e li inviti contemporaneamente a presentare offerta.
Il fine della norma è chiaramente quello di tutelare i fondamentali principi di trasparenza e di concorrenza, nonché il principio di rotazione nelle procedure di affidamento dei servizi di interesse pubblico, nel rispetto dalla normativa nazionale e comunitaria.
Si osserva, inoltre, che l’obiettivo di garantire la continuità nell’erogazione del servizio poteva comunque essere soddisfatto restringendo i termini di presentazione delle offerte, secondo le previsioni normative contenute nel comma 12 dell’art. 70 del D.Lgs. 163/2006.
Si ritiene, pertanto di non poter accogliere sul punto le considerazioni del Comune di Afragola, in particolare per ciò che concerne la non applicabilità del comma 6 dell’art. 57 al caso di specie.
In base a quanto precede,
ritiene che nella procedura aperta (poi andata deserta) indetta dal Comune di Afragola per l’affidamento del servizio sostitutivo di mensa reso a mezzo di buoni pasto il requisito di valutazione dell’offerta tecnica “Clientela servita” doveva essere più correttamente inteso come requisito (soggettivo) di partecipazione alla gara, piuttosto che come elemento (oggettivo) cui attribuire punteggio in sede di valutazione delle offerte tecniche;
ritiene, inoltre, che forme di preferenza accordate alla presenza sul territorio della stazione appaltante comportano in ogni caso violazione dei principi comunitari di libera concorrenza, libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi e parità di trattamento;
ritiene che anche il criterio della sede operativa dovrebbe considerarsi più correttamente quale requisito soggettivo di partecipazione e che comunque, ove si richieda la sede nel territorio della stazione appaltante, tale richiesta vada prevista per il solo aggiudicatario della gara, nel rispetto dei principi di libera concorrenza, libera prestazione dei servizi, libertà di stabilimento e di parità di trattamento;
ritiene che l’affidamento del medesimo servizio, effettuato successivamente mediante procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara, non si sia posto in linea con l’art. 57 del D.Lgs. 163/2006, essendosi risolto, sostanzialmente, in un affidamento diretto con consultazione di un unico operatore;
invita il Comune di Afragola, nella persona del R.U.P., a riscontrare la presente delibera entro trenta giorni dalla ricezione postale della stessa, ai sensi dell’art. 6, commi 9 e 11, del D.Lgs. 163/2006;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture perché comunichi la presente delibera al Comune di Afragola, nelle persone dell’Organo di Governo e del R.U.P., ed alle società E.P. S.p.A . e REPAS lunch coupon S.r.l.
Il Relatore: Alfredo Meocci
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 28 luglio 2010