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Timestamp: 2017-05-26 09:30:40
Document Index: 120599685

Matched Legal Cases: ['Art. 9', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 116', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 6', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

2P.77/2000 (30.11.2000)
2.- Der Beschwerdeführer macht geltend, die Regelung von Art. 9 Abs. 2 KZG/SG (in Verbindung mit Art. 3 KZV/SG) betreffend die Reduktion der Kinderzulagenansätze "nach der Situation bzw. der Kaufkraft im Herkunftsland" sei eine unzulässige Diskriminierung, die dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie den Diskriminierungsverboten der Bundesverfassung (Art. 8 Abs. 2 BV) und des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I) widerspreche. Damit verlangt er eine vorfrageweise Überprüfung der genannten kantonalen Bestimmung auf ihre Verfassungs- und Paktsmässigkeit hin. Dies ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zulässig: Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung (oder einem Staatsvertrag), kann noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheides vorgebracht werden. Die allfällige Verfassungs- oder Paktswidrigkeit der fraglichen Norm führte indessen im vorliegenden Verfahren nicht zu deren Aufhebung, sondern hätte lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben würde (BGE 114 Ia 50 E. 2a S. 52, mit Hinweisen; 117 Ia 97 E. 1 S. 99/100; 121 I 102 E. 4 S. 104).
Art. 116 Abs. 2 BV nicht Gebrauch macht (vgl. BGE 117 Ia 97 E. 2a S. 100). Der Bund hat sich bis heute darauf beschränkt, eine Familienzulagenordnung für die Landwirtschaft aufzustellen (vgl. Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft, SR 836. 1, und die dazugehörige Ausführungsgesetzgebung). Die Kantone sind von Verfassungs wegen nicht nur frei, den Arbeitgebern den Anschluss an Familienausgleichskassen und die Ausrichtung von Familienzulagen vorzuschreiben; auch bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnung steht ihnen weitgehende Freiheit zu, u.a. was die Abgrenzung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer und der Kinder betrifft, für die sie gesetzlich den Zulagenanspruch haben. Es ist deshalb mit Art. 4 Abs. 1 aBV bzw. mit Art. 8 Abs. 1 BV nicht von vornherein unvereinbar, dass für im Ausland wohnende Kinder Zulagen nur nach besonderen Bestimmungen gewährt werden (BGE 114 Ia 1 E. 4 S. 3/4, kürzlich bestätigt in einem unveröffentlichten Entscheid vom 19. Mai 1999 i.S. J., E. 3a/aa; vgl. auch VPB 51/ 1987 Nr. 36, Meinungsäusserung des Bundesamtes für Justiz, S. 216, und Pascal Mahon, Les allocations familiales, Rz. 54 S. 141/142, in Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/ Ulrich Zimmerli [Hrsg. ], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band 3: Ulrich Meyer-Blaser, Soziale Sicherheit, zitiert: SBVR, Bd. 3). Das Kriterium des Wohnsitzes kann im Bereich der Familienzulagen eine Differenzierung rechtfertigen, vorausgesetzt, dass sich diese auf ernsthafte, sachlich mit den zu regelnden Umständen in Beziehung stehende Gründe stützen kann (BGE 117 Ia 97 E. 3d S. 104).
sie stellen nicht die Gegenleistung für die vom Arbeitnehmer erbrachte Arbeitsleistung dar, sondern wollen (einen Teil) der zusätzlichen Familienlasten ausgleichen, die der Arbeitnehmer mit Kindern hat. Damit knüpfen sie indessen doch an einen (zusätzlichen) Bedarf an, den solche Arbeitnehmer haben, und es ist von daher gesehen keineswegs sachwidrig, bei der Bemessung der Leistungen auf diesen Bedarf Bezug zu nehmen, was in pauschaler Weise mit dem Abstellen auf das Kaufkraftniveau der betreffenden Länder geschieht (die Berechnung des Abzugs als solche wird vom Beschwerdeführer nicht beanstandet). In zahlreichen Kantonen bestehen denn auch Sonderregelungen betreffend die Anspruchsvoraussetzungen ausländischer Arbeitnehmer auf Familienzulagen, wenn sie selber oder ihre Familien im Ausland wohnen (zum Stand am 1. Januar 2000 vgl. die entsprechende Zusammenstellung in AHI-Praxis 1/2000, Tabelle 1b, S. 4). Diese Sondervorschriften können sich auf die Arten und Ansätze der Familienzulagen oder die Beendigung des Anspruchs, d.h. beispielsweise die Altersgrenze, sowie auch den Kreis der zulageberechtigten Kinder beziehen (vgl. Christian H. Schaeppi, Der Anspruch auf Kinderzulagen, Diss. Bern 1974, S. 51/52). Wohl haben Saisonniers mit Kindern aufgrund ihres besonderen Status ihrerseits Mehrkosten, doch kann es nicht Aufgabe der kantonalen Familienzulagen sein, die mit dem Saisonnierstatut generell verbundenen Nachteile bzw. Belastungen auszugleichen.
Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung dar, weil sie eine - herabwürdigende - Benachteiligung eines Menschen zum Ziel oder zur Folge hat, indem sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht; insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenwürde (Art. 7 BV; BGE 126 II 377 E. 6a S. 392/393; Walter Kälin/Martina Caroni, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in Walter Kälin [Hrsg. ], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, Basel 1999, S. 67 ff., S. 76/77). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts schliesst aber die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien - nicht von Vornherein aus. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen "Verdacht einer unzulässigen Differenzierung" (Kälin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 78); sich daraus ergebende Ungleichbehandlungen sind infolgedessen "qualifiziert zu rechtfertigen" (AB 1998 S 35/36, Votum Rhinow, Berichterstatter; BGE 126 II 377 E. 6a S. 393; vgl. auch BGE 126 V 70 E. 4c S. 73/74).
Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 377 ausgeführt, eine indirekte Diskriminierung sei dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthalte, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteilige, ohne dass dies sachlich begründet wäre (E. 6c S. 393/394). Diese im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 aBV entwickelte Rechtsfigur (BGE 124 II 409 E. 7 und E. 8a S. 425 sowie E. 9d S. 428) ist demnach - entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts - nicht auf geschlechtsbedingte Lohndiskriminierungen beschränkt, sondern verbietet auch bloss mittelbare Diskriminierungen aufgrund eines der in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Merkmale (Kälin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 86 ff., S. 89; dieselben, Diskriminierungsverbot und Familiennachzug, Bern 1998, S. 25/26; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. , Bern 1999, S. 441 ff., derselbe, Diskriminierungsverbote, a.a.O., S. 124 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Les droits fondamentaux, Bern 2000, S. 487/488). Anders als gestützt auf Art. 4 Abs. 2 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 BV gewährleistet das Verbot der indirekten Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV jedoch keinen Anspruch auf Herstellung der faktischen Gleichheit (E. 4b; vgl. auch BGE 119 Ia 241 E. 7d S. 249).
E. 3d). Sie stellen damit ein Element der Solidarität zugunsten der - infolge höherer Lasten - finanziell weniger leistungsfähigen Familien dar. Die Beiträge werden für sämtliche Arbeitnehmer erhoben, unabhängig davon, ob diese Schweizer oder Ausländer sind, ob sie Kinder haben und ob ihre Kinder in der Schweiz oder im Ausland wohnen (VPB 51/ 1987 Nr. 36, S. 216). Unter dem Gesichtspunkt der Ausgewogenheit könnte deshalb einerseits die Auffassung vertreten werden, dass alle Arbeitnehmer, unabhängig vom Wohnsitz ihrer Kinder, in den Genuss gleich hoher Kinderzulagen kommen sollen. Andrerseits ist es nicht unüblich, dass sich Solidaritätsregelungen, die ein Staat trifft, auf einen Kreis von Personen beschränken, die eine nähere Beziehung zu diesem Staat haben (BGE 122 I 343 E. 3g/bb S. 347). So hat der Bundesgesetzgeber selber in denjenigen Bereichen der Sozialversicherung, die eine ausgesprochene Solidaritätskomponente enthalten, bisweilen die Ausrichtung von Leistungen an Ausländer an das Erfordernis des Wohnsitzes in der Schweiz geknüpft (Art. 18 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; SR 831. 10], Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung [IVG; SR 831. 20], Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG; SR 831. 30]; vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/bb S. 347).
c) Der UNO-Pakt I gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, vorbehältlich gewisser Ausnahmen, nicht als direkt anwendbar. Er enthält, wie das Bundesgericht in BGE 120 Ia 1 E. 5c S. 11/12 ausführte, in Art. 6 - 15 einen Katalog wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, zu deren voller Verwirklichung sich jeder Vertragsstaat unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten und mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Massnahmen sowie durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit, verpflichtet (vgl. Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I). Die von der Schweiz mit diesem Pakt eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen haben insofern programmatischen Charakter; die Vorschriften des Paktes richten sich - anders als die direkt anwendbaren Garantien des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103. 2), dem die Schweiz gleichzeitig ebenfalls beigetreten ist - nicht an den Einzelnen, sondern (primär) an die Gesetzgeber der Vertragsstaaten, welche sie als Richtlinien für ihre Tätigkeit zu beachten haben (so Botschaft des Bundesrates vom 30. Januar 1991 betreffend den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Menschenrechtspakten von 1966, BBl 1991 I 1193 und 1202). Bundesrat und Parlament gingen dementsprechend davon aus, die Vorschriften des UNO-Paktes I gewährten dem Einzelnen, von allfälligen wenigen Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte, welche der Bürger vor schweizerischen Verwaltungs- und Gerichtsbehörden anrufen könnte (BBl 1991 I 1202; AB 1991 N 1494, S 930; BGE 126 I 240 E. 2c S. 242/243).
Es ist daher allein eine Frage des jeweiligen nationalen Rechts, wie die eingegangenen staatsvertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen sind und ob bzw. wieweit innerstaatlich die Normen dieses Paktes im Rahmen eines Individualbeschwerdeverfahrens als "self-executing" vom Einzelnen direkt angerufen werden können (BGE 126 I 240 E. 2g S. 246, mit zahlreichen Hinweisen auf die Lehre). Des Weitern gibt es für den UNO-Pakt I auf internationaler Ebene kein Vertragsorgan, welches die Kompetenz besässe, die aus diesem Pakt folgenden Verpflichtungen und allfälligen Individualansprüche im Einzelfall verbindlich zu konkretisieren. Der UNO-Pakt II über die bürgerlichen und politischen Rechte, sieht - neben dem obligatorischen Berichtssystem - sowohl ein fakultatives (für die Schweiz geltendes) Staatenbeschwerdeverfahren wie auch ein fakultatives (für die Schweiz nicht geltendes) Individualbeschwerdeverfahren vor. Im Gegensatz dazu kennt der UNO-Pakt I als internationales Durchsetzungsinstrument lediglich das Berichtssystem, d.h. die Prüfung der von den Vertragsstaaten periodisch abzuliefernden Berichte, welche allenfalls seitens des Sozialausschusses zu Bemerkungen und Empfehlungen führen können. Diese Stellungnahmen sind zwar für die Auslegung und Rechtsentwicklung von Bedeutung, können aber keine direkte Verbindlichkeit beanspruchen (BGE 126 I 240 E. 2g S. 246/257, mit Hinweisen auf die Lehre).