Source: http://dirittolavoro.altervista.org/mobbing_e_inail_cantisani.html
Timestamp: 2017-04-28 02:19:11+00:00
Document Index: 44278120

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2697', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 139', 'art. 139', 'art. 590', 'art. 331', 'art. 590', 'art. 139', 'art. 590', 'art. 2087', 'art. 9', 'art. 15', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 583', 'sentenza ']

MOBBING E INAIL - Prima e dopo la sentenza del Tar del Lazio n.5454/05
MOBBING E INAIL prima e dopo la sentenza del TAR Lazio n. 5454/2005
che ha annullato la CIRCOLARE n. 71/0203
Importante è quindi capire com’è stato finora gestito “l’allarme mobbing” all’interno del nostro sistema sociale di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali, amministrato dall’INAIL,
in base al T.U. di cui al D.P.R. n. 1124 del 30 giugno 1965. Il Consiglio d’Amministrazione dell’INAIL già nella Delibera n. 473 del 26 luglio 2001, avente per oggetto “Malattie psichiche e psicosomatiche da stress e disagio lavorativi, compreso il mobbing”, aveva avuto modo di chiarire sull’argomento che “le patologie psichiche e psicosomatiche conseguenza di stress e disagio lavorativi, compreso il cosiddetto “mobbing strategico”, possono essere oggetto della tutela assicurativa dell’INAIL se l’assicurato ne prova la causa lavorativa”. Approvando così una “iniziativa tesa a definire percorsi metodologici per la diagnosi eziologica” delle patologie derivanti dal mobbing.
D.P.R. n. 1124 / 1965 – Corte Cost. n. 179 / 1988 – D.Lgs. n. 36 / 2000
A latere della riforma, infatti, l’INAIL, già con la delibera n. 473 del 26/7/01, ha da subito statuito che, in ogni caso, avrebbe dovuto gravare sul lavoratore l’onere di provare - in base alle regole di diritto comune (art. 2697 c.c.) - sia il rischio dell’ambiente di lavoro, sia il nesso tra questo e la malattia contratta. E’ chiaro che senza la concreta “prova provata” del rapporto di causalità non ci sarà nessun riconoscimento di malattia professionale, né tanto meno si avrà diritto ad alcun indennizzo.
Nonostante ciò, per dovere di cronaca, è giusto riferire che agli inizi del 2002, l’INAIL ha accolto quello che può dirsi il primo caso di mobbing, riconoscendo a un lavoratore sardo un indennizzo per danni causati da insulti volontari. Forse anche per la pressione derivante dal gran clamore suscitato dai mass-media intorno a quest’episodio, l’Istituto, in brevissimo tempo, si è visto sobbarcato da una mole notevole di denunce e, dopo i lunghi tempi di attesa, è stato costretto a coordinare i vari Uffici territoriali, indicando le modalità di gestione e procedurali comuni da tenere in presenza di denunce comunque afferenti a problematiche di mobbing. Ciò è quanto è stato oggetto della nota – e troppo spesso inutilmente richiamata - Circolare INAIL n. 71 del 17 dicembre 2003[2], recentemente annullata dalla sentenza del TAR del Lazio n. 5454 del 4 luglio 2005.
E’ bene premettere che le Circolari sono espressione di un potere di autorganizzazione e supremazia speciale degli Enti Pubblici (e più in generale delle Pubbliche Amministrazioni, comprese quelle territoriali e locali) che le emanano. Esse sono, quindi, “norme interne”, disciplinanti il funzionamento degli uffici sott’ordinati e alle modalità di svolgimento delle proprie attività. E’ per questo che non hanno alcun contenuto normativo o di rilevanza esterna. La precisazione è opportuna perché in molti casi il valore della Circolare in commento è stato di gran lunga frainteso.
Diversamente da quanto un’informazione errata ha diffuso in proposito, non si può dire che con questa normativa l’INAIL abbia inteso automaticamente aprire le porte al riconoscimento del mobbing come rischio professionale e alle patologie conseguenti come malattie di sicura origine lavorativa. La Direzione Generale dell’INAIL, nell’atto di uniformare le procedure in vigore presso le varie Direzioni Regionali, ha infatti semplicemente stilato un elenco (esplicitamente “orientativo”) di quelle che ha chiamato “costrittività organizzative”, inserendo a margine il c.d. “mobbing strategico”. Quest’ultimo è stato specificamente ricollegato a “finalità lavorative”, con l’espressa condizione che “le azioni finalizzate ad allontanare o emarginare il lavoratore rivestono rilevanza assicurativa solo se si concretizzano in una delle situazioni di “costrittività organizzativa” di cui all’elenco riportato o in altre ad esse assimilabili. Oltretutto, le incongruenze (rectius: costrittività) organizzative, per assumere rilevanza, avrebbero dovuto “avere caratteristiche strutturali, durature ed oggettive e, come tali, verificabili e documentabili tramite riscontri altrettanto oggettivi e non suscettibili di discrezionalità interpretativa”.
- sindrome/disturbo da disadattamento cronico; -
sindrome/disturbo post-traumatica/o da stress cronico.
- “sindromi psicotiche di natura schizofrenica, sindrome affettiva bipolare, maniacale, gravi disturbi della personalità”. Orbene, è più che chiaro ed evidente che non vi è stato alcun favor particolare nei confronti dei lavoratori vessati, ma che anzi l’INAIL con la Circolare n. 71/03 ha avuto solo l’intenzione di precautelarsi,
continuando a conservare quell’atteggiamento assolutamente ostile nei confronti del mobbing.
L’assetto delineatosi a seguito della Circolare INAIL n. 71/’03 è stato poi ulteriormente modificato a seguito del D.M. del
27/04/’04[3],
emanato in forza dell’art. 10 del D.lgs. n. 38/’00, che – sostituendo il precedente D.M. del 18/04/’73 - ha aggiornato l’elenco delle malattie per le quali è obbligatoria la denuncia ai sensi dell’art. 139 del T.U.[4] sulle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.
La suddetta modifica ha non solo significato un’ulteriore limitazione (cautelativa) nel potenziale riconoscimento delle patologie presuntivamente correlabili al mobbing, ma ha anche ingenerato un pericoloso sistema di denunce di ufficio presso le Procure della Repubblica e gli altri organi competenti, con conseguente catastrofe nella credibilità stessa delle certificazioni mediche – pubbliche e private - attestanti le suddette diagnosi.
E’ giusto semplificare i termini per comprendere a pieno gli effetti dell’ingorgo legislativo che si è in tal modo ingenerato.
Dal punto di vista psichiatrico e medico-legale, il c.d. “disturbo da disadattamento” è previsto dal DSM IV come una mera diagnosi residuale e di esclusione, per cui a fronte di un avvertito malessere, qualsiasi medico finirebbe in extremis per certificare in tal senso laddove non avrebbe modo di riscontrare un’altra patologia più seria. Tale certificazione, tuttavia, comporta “per ogni medico, che ne riconosca l’esistenza, la denuncia delle malattie professionali (…) all’Ispettorato del lavoro competente per territorio, il quale ne trasmette copia all’Ufficio del medico provinciale (art. 139 del D.P.R. 30/06/’65, n. 1124)”, con obbligo di quest’ultimi, nei casi penalmente rilevanti (art. 590/3° co. c.p.) di denuncia “senza ritardo” (ex art. 331 c.p.p.) anche alle Procure della Repubblica, che dovranno d’ufficio iniziare l’azione penale. Obbligo quest’ultimo, che a seguito del D.Lgs. n. 758 del 19/12/’94, è oltretutto sanzionato “con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda da lire 500.000 a lire 2.000.000”. L’accavallarsi delle suddette norme, in un regime di ormai incontrollabili certificazioni attestanti psicopatologie derivanti da mobbing (largamente inteso) e/o da stress lavorativo, ha - e continua – a creare un vero e proprio blocco del sistema. Ciò con indubbio svantaggio per quei casi, viceversa, di rilevante serietà, che finiscono così nel mucchio delle denunce fino all’inutile decorrere dei termini di legge.
L’eccessivo timore dell’ingresso del mobbing nell’ambito della tutela previdenziale e, nel contempo, la fretta di tamponare l’allarme ingeneratosi in seguito al fiume di denunce pervenute, ha finito per compromettere anche le buone intenzioni originariamente sottese ai primi interventi dallo stesso Consiglio d’Amministrazione dell’INAIL.
Infatti, sin dal principio è stato sottovalutato il collegamento esistente fra il riconoscimento dell’ipotesi di malattia professionale connessa al mobbing e quanto sancito dall’art. 590 c.p., come modificato dalla L. 689/’91. La norma, difatti, prevede che nell’ipotesi di lesioni personali colpose gravi o gravissime[5] che abbiano determinato una malattia professionale, il reato sia sempre perseguibile d’ufficio, non essendo presente nel dettato normativo anche il riferimento alla violazione delle disposizioni di prevenzione, diversamente dagli infortuni.
Semplificando, la situazione che si delinea è questa: ogni medico, a propria discrezione, una volta redatta una certificazione di “disturbo da disadattamento” potrebbe sentirsi tenuto (ai sensi dell’art. 139 del D.P.R. n. 1124/’65) a denunciare la malattia professionale alle Autorità competenti. Quest’ultime (in particolare l’Ispettorato del lavoro competente per territorio), ma anche lo stesso assicurato o, addirittura, proprio l’INAIL, potrebbero ritenere inoltre di sporgere denuncia o semplicemente di portare a conoscenza anche dell’Autorità giudiziaria penale la notizia del reato previsto dall’art. 590/3° c.p., che ai sensi del 4° comma, è perseguibile d’ufficio. Di guisa, considerato che qualunque comportamento colposo che abbia causato una malattia professionale costituisce reato di lesioni colpose gravi, in tutti i casi di malattia professionale indennizzata, l’INAIL potrebbe aprire un’azione di regresso[6].
Se, quindi, da un lato è vero che l’INAIL ha frenato la tutela assicurativa correlabile al riconoscimento del mobbing come rischio professionale, dall’altro lato è vero anche che non è certo l’istituto previdenziale a dover temere il peggio da queste denunce di malattie professionali.
A ben vedere, l’INAIL non avrebbe nulla a che temere dall’eventuale riconoscimento della tecnopatia correlata, giacché una volta accertate come esistenti, tutte – e in ogni caso non sarebbero né poche, né facili da provare - le normali condizioni per l’indennizzabilità del caso, non sarebbe contestabile il suo diritto di rivalsa contro il datore di lavoro responsabile dell’evento.
La Circolare veniva impugnata perché con essa l’INAIL “al di là del suo nomen juris, non farebbe che dettare prescrizioni sulla definizione e la diagnosi del mobbing, di fatto elevandolo a vera e propria malattia professionale tipizzata. Sicché essa esulerebbe dalla natura meramente ricognitiva ed esplicativa propria delle circolari, assumendo statuizioni conformative, ad effetto immediato, nei confronti dei poteri degli ispettori dell’ente medesimo e contro la sfera giuridica degli imprenditori, così da renderla immediatamente impugnabile”
In entrambi i casi, la
res controversa si incentrava sull’opposizione a che il mobbing, attraverso vari mezzi, assurga a malattia tipizzata indennizzabile in assenza di definizioni scientifiche certe.
In particolare, recita la motivazione della sentenza: “Non può, infatti, l’Ente (INAIL) invertire sua sponte e discrezionalmente l’onere della prova spettante al prestatore d’opera in ordine al nesso eziologico, ma si deve limitare ad indicare soltanto gli elementi essenziali della patologia in base a definizioni scientifiche serie e rigorose. (…) L’impugnata circolare non si limita ad offrire agli uffici destinatari solo un complesso di elementi identificativi del mobbing - quali, per esempio, un elenco esemplificativo di condotte illecite, o no -, per meglio uniformarne la capacità d’accertamento e guidarne il discernimento, ma fa di più. Essa indica l’obbligo d’accertare i presupposti oggettivi della c.d. costrittività organizzativa, non solo per riscontrare quanto dichiari l’interessato, ma soprattutto per integrare gli elementi probatori recati da costui in ordine all’esistenza delle condizioni indicate quali forme di siffatta costrittività. Indica altresì che, ferma la rimessione al medico legale della valutazione della malattia psichica da costrittività organizzativa, la patologia in tanto è indennizzabile dall’INAIL in quanto sia esclusivamente riconducibile alla sindrome da disadattamento cronico o a quella post-traumatica o da stress cronico. Indica infine che la trattazione delle pratiche di mobbing sia effettuata a livello locale e non, come prima, presso la Direzione Generale dell’Ente. (…) L’impugnata circolare individua un complesso di determinati e specifici fattori di nocività già di per sé soli atti ad indurre malattie psichiche o psicosomatiche ed un elenco di queste ultime che ritiene che possano derivare dai tali fattori, peraltro senza che sul punto vi sia quell'effettivamente consolidata e seria letteratura che deve sussistere per supportare tale relazione biunivoca. Indizio di ciò si rinviene proprio in quella parte della Circolare che s’occupa delle modalità di trattazione delle pratiche, laddove approfondisce le questioni sull’accertamento della sussistenza dei fattori di nocività e sulla diagnostica delle patologie che da questi potrebbero derivare, senza, però, nulla dire sul nesso di causalità, invece sempre necessario ed il cui onere probatorio è e resta addossato in capo al solo lavoratore”.
Il monito della giurisprudenza è stato, ancora una volta, molto chiaro: “Tali assenze non sono che il tentativo dell’Ente, al fine d’eludere la questione del nesso di causalità, di tralasciare la complessità della dimostrazione dell’origine lavorativa di alcune patologie ad origine multifattoriale - quali quelle riscontrabili in genere nei casi di mobbing -, per concentrarsi su quei soli comportamenti la cui capacità di produrre malattie psichiche sia, con alta probabilità, oggettivamente univoca e, quindi, facilmente deducibile in presunzione (…). L’impugnata circolare tende a confondere, attraverso il predetto irrigidimento definitorio, il mobbing quale fonte di risarcimento con vicende illecite che già l’ordinamento reprime a favore della dignità del lavoratore, in particolare in base all’art. 2087 c.c. ed all’art. 9 St. Lav., nonché contro le condotte discriminatorie, di cui al successivo art. 15, I c., lett. b)”.
La Circolare n. 71/’03 è stata, quindi, considerata un’ingiusta forzatura e ritenuta illegittima perché emessa in violazione dell’art. 10, 1°comma, del D.Lgs. n. 38/’00, “nella misura in cui siffatta integrazione deriva non già dal rigoroso accertamento da parte della Commissione scientifica per l’elaborazione e la revisione periodica delle tabelle ex artt. 3 e 211 del DPR n. 1124/’65, né tampoco dall’espressa volizione dei Ministeri a ciò competenti, bensì da un Comitato interno all’Ente e senza le garanzie, pure partecipative, recate dal citato D.lgs. 38/’00”. Viceversa, il TAR non ha annullato il D.M. del 27/04/’04, ritenendolo il sintomo di un “principio di precauzione in una vicenda, quale quella del mobbing, ove l’assenza di norme nazionali definite, la complessità degli accertamenti e fattuali e la probabile regolazione da parte dell’UE devono indurre a trattare i casi patologici emergenti con estrema prudenza e con la dovuta serietà e rigore d’approccio”.
Finisce con questa sentenza – almeno per il momento – la corsa sfrenata all’INAIL per l’“indennizzo da mobbing”. Senza più alcuna agevolazione di sorta, resta comunque il fatto che i casi di mobbing potranno continuare ad essere normalmente denunciati all’INAIL sulla scorta della sentenza della Corte Costituzionale n. 179/’89, cioè come malattie professionali “non tabellate”. Una più intensa cautela sarà però d’obbligo perché, a questo punto, ripristinato lo status quo ante la Circolare n. 71/’03, l’onere della prova dell’origine professionale è tornato a tutti gli effetti in capo al lavoratore (come ribadito dall’art. 10 del D.Lgs. n. 38/’00). INDENNIZZABILITA' INAIL DELLE PATOLOGIE DERIVANTI DAL MOBBING
a) sindrome/ disturbo da disadattamento cronico;
b) sindrome/ disturbo post-traumatica/o da stress cronico.
Le "costrettività organizzative" e il "Mobbing strategico" tornano ad essere considerati dei fattori di rischio generico, per cui il lavoratore deve provare, oltre alla sussistenza della malattia, anche il nesso eziologico intercorrente tra questa e l'attività lavorativa svolta. D.M. del 27/04/2004: le "malattie psichiche e psicosomatiche da disfunzione dell'organizzazione del lavoro" (GRUPPO 7) correlate "alle condizioni lavorative di costrittività organizzativa vengono inserite nella LISTA II (Malattie la cui origine lavorativa è di limitata probabilità"
In verità, il connubio mobbing/malattia continua ad essere lo “specchietto per le allodole” per evitare di conoscere e affrontare il vero problema. La preoccupazione verso le lesioni alla salute, sebbene degna d’importanza, almeno in questa fase altro non rappresenta che la punta dell’icerberg di una questione che sottende malesseri molto più profondi, insiti nell’attuale malagestione dell’organizzazione del lavoro e nella sottostima di quegli interessi, ben più ampi, che l’assunzione del concetto di mobbing porterebbe, malgrado tutto, a scoprire.
Detto ciò, è facile comprendere come l’indennizzo INAIL del danno biologico da mobbing sia ancora in piena fase di elaborazione sul versante sia della sua individuazione, sia della valutazione medico legale. Ciò non porti però scoraggiamento. Tuttavia, indipendentemente da come l’INAIL intenda ora atteggiarsi, è opportuno sottolineare che l’eventuale indennizzo assicurativo è nettamente distinto dal risarcimento strictu sensu del danno alla persona, proprio del diritto comune. Mentre, infatti, quest’ultimo fonda il diritto per il danneggiato al risarcimento “integrale”, cioè in tutti gli aspetti statici e dinamici del bene (vita) tutelato, il primo, viceversa, si ispira a una logica di tipo assicurativo e previdenziale, tendente a riequilibrare, a livello generale, le uscite con le entrate e, a livello particolare, i premi con i rischi assicurati. L’INAIL, quindi, copre l’ipotesi dell’evento verificatosi, in occasione di lavoro, per colpa o dolo del datore di lavoro e/o dei suoi rappresentanti e indennizza all’assicurato il solo danno alla salute, escludendo quello morale ed esistenziale. Ma non solo. In sostanza, e per schematizzare, mentre il diretto responsabile è obbligato al risarcimento integrale di tutti i danni inferti al lavoratore, l’assicurazione malleva l’assicurato solo per le lesioni da questi provocate alla salute di terzi e unicamente nella misura dell’indennizzo legislativamente (per le assicurazioni sociali) o contrattualmente (per le assicurazioni private) pattuito e che può anche essere di molto inferiore al ristoro effettivo di tutti i danni concretamente arrecati. Basti pensare che, per quanto riguarda l’INAIL, sono previsti sia dei precisi limiti quantitativi, perché vi è una franchigia fino al 6% per le lesioni micropermanenti, sia dei chiari limiti qualitativi, giacché la rendita non è, comunque, commisurata alla capacità lavorativa specifica.
Pertanto, la scelta di ricercare una tutela previdenziale tout court resta, nella maggior parte dei casi, comunque assolutamente poco producente. Al contrario, laddove ve ne siano gli estremi, è sempre auspicabile perseguire la strada giudiziale, volta ad ottenere il risarcimento di tutti o degli ulteriori danni subiti:
i due percorsi sono, infatti, autonomi e indipendenti, per cui l’uno non intralcia l’esito dell’altro.
Avv. Daniela Cantisani
[1] In realtà ciò era stato reso già possibile dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 179/89.
[2] Edita in www.inail.it .
[3] in G.U. n. 139 del 10 giugno 2004.
[4] Approvato con il D.P.R. n. 1124 del 30/06/’65. [5] Ex art. 583 c.p. la lesione personale è grave: “1) se dal fatto deriva una malattia che metta in pericolo la vita della persona offesa, ovvero una malattia o un'incapacità di attendere alle ordinarie occupazioni per un tempo superiore ai quaranta giorni; 2) se il fatto produce l'indebolimento permanente di un senso o di un organo. E’ gravissima: “Se dal fatto deriva: 1) una malattia certamente o probabilmente insanabile; 2) la perdita di un senso; 3) la perdita di un arto, o una mutilazione che renda l'arto inservibile, ovvero la perdita dell'uso di un organo o della capacità di procreare, ovvero una permanente e grave difficoltà della favella; 4) la deformazione, ovvero lo sfregio permanente del viso”. [6] V. Circolare INAIL del 18 giugno 2004 in www.inail.it.
[7] Diritto, questo, pienamente riconosciuto in capo all’INAIL anche a seguito della sentenza n. 120 del 19 giugno 1981della Corte Costituzionale, che ha dichiarato la parziale illegittimità degli artt. 10 e 11 del D.P.R. n. 1124/’65 nella parte in cui, per l’appunto, ciò non era a tutti gli effetti consentito.