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Timestamp: 2020-07-14 21:01:11
Document Index: 146352937

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 90', 'artículo 32', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 59', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 19', 'artículo19', 'artículo 1014', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 13', 'artículo 120', 'artículo 54']

﻿ SENTENCIA SU-443 DE AGOSTO 18 DE 2016 UNIFICACION
SENTENCIA SU-443 DE 18 DE AGOSTO DE 2016
CONTENIDO:DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE EMBAJADAS CONDENADAS AL PAGO DE ACREENCIAS LABORALES. SE ATRIBUYE LA VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES A SENTENCIAS PROFERIDAS POR LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, EN EL TRÁMITE DE DEMANDAS EJECUTIVAS, CON LA PRETENSIÓN DE HACER EFECTIVAS LAS CONDENAS QUE LES HABÍA IMPUESTO LA MISMA CORPORACIÓN. EN UN PRINCIPIO SE RECHAZAN LAS DEMANDAS, POR ESTIMAR QUE LAS EMBAJADAS GOZAN DE INMUNIDAD ABSOLUTA DE EJECUCIÓN, LO QUE SE TRADUCE EN LA IMPOSIBILIDAD DE ADOPTAR MEDIDAS COERCITIVAS EN SU CONTRA PARA OBTENER EL RECONOCIMIENTO DE UNA DECISIÓN JUDICIAL, CONFORME LO ESTABLECIDO EN LA CONVENCIÓN DE VIENA DE 1961 SOBRE RELACIONES DIPLOMÁTICAS. NO OBSTANTE CONCLUIR QUE POR REGLA GENERAL NO ES POSIBLE PROCEDER A LA EJECUCIÓN DE LOS FALLOS JUDICIALES DEBIDO AL PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE EJECUCIÓN, SE CONSIDERA NECESARIO ADOPTAR MEDIDAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS LABORALES DE LOS ACCIONANTES, EN VIRTUD DE LA OBLIGACIÓN DE PROTECCIÓN EFICAZ DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCIÓN. ASÍ SE CONSIDERA, QUE EN LOS CASOS QUE SE CUMPLAN LOS REQUISITOS ESBOZADOS EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA LA APLICACIÓN DE LA TEORÍA DEL DAÑO ESPECIAL Y LA CONSIGUIENTE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL DAÑO ANTIJURÍDICO CAUSADO, CONFORME A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 90 SUPERIOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DERECHOS FUNDAMENTALES, ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, PASIVOS LABORALES, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE INMUNIDAD JURISDICCIONAL, PAGO DE PASIVOS LABORALES, INMUNIDAD JUDICIAL
Sentencia SU-443 de agosto 18 de 2016
Ref.: Expedientes T-3.290.326 y T-3.631.261 acumulados
1.1. Trámite previo al proceso de revisión del expediente T-3.290.326.
1.1.3. No obstante, mediante oficio 1261, del 8 de noviembre de 2011, la secretaría de la Sala de Casación Civil remitió a la Corte Constitucional las diligencias pertinentes para su eventual revisión, siendo radicada la actuación bajo el número T-3.290.326.
1.2. Trámite previo al proceso de revisión del expediente T-3.631.261.
1.2.3. El demandante, amparado en lo dispuesto en el Auto 4 de 2004, dictado por la Sala Plena de esta corporación, presentó nuevamente acción de tutela ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, quien resolvió admitirla y darle el trámite correspondiente.
1.2.4. Agotado el respectivo trámite, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el expediente de tutela fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo radicado bajo el número T-3.210.178. Posteriormente, la Sala de Selección Nueve, por auto del 29 de septiembre de 2011, dispuso su revisión por esta corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión.
1.2.5. Mediante Auto 25 del 13 de febrero de 2012, la Sala Cuarta de Revisión declaró la nulidad de todas las actuaciones surtidas en el proceso de tutela T-3.210.178, tras advertirse la existencia de una nulidad insaneable derivada del hecho de no haberse vinculado al proceso a la Embajada de los Estados Unidos de América (EE. UU.) como tercero con interés legítimo. En consecuencia, se ordenó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca reiniciar el proceso de tutela, previa vinculación y notificación a dicha misión diplomática.
2. Selección y acumulación de expedientes.
2.1. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Doce de la Corte Constitucional, mediante auto del 14 de diciembre de 2011, decidió seleccionar para revisión el expediente T-3.290.326, correspondiendo su estudio a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas.
2.2. A su turno, la Sala de Selección Diez de la Corte Constitucional, por auto del 10 de octubre de 2012, resolvió seleccionar para revisión el proceso de tutela T-3.631.261 y repartirlo a la Sala Novena de Revisión.
2.3. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54A del Acuerdo 5 de 1992 —Reglamento interno de la Corte Constitucional—, en lo referente a los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, los magistrados que presiden las salas Cuarta y Novena de Revisión pusieron en consideración de la Sala Plena de la corporación los asuntos relacionados en los expedientes T-3.290.326 y T-3.631.261, con el fin de que ella misma determinara si asumía o no su conocimiento.
2.4. En sesión celebrada el 6 de febrero de 2013, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió competencia para conocer de dichos procesos, dada la trascendencia del tema(1), y, en consideración a que abordan una misma materia, cual es la relacionada con la inmunidad de ejecución de los Estados. En la misma oportunidad, se dispuso su acumulación, para que fueran fallados conjuntamente, ordenando la suspensión de términos hasta que la Sala Plena adoptara la decisión correspondiente.
2.5. Inicialmente la sustanciación le correspondió al magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien presentó una ponencia que fue derrotada en Sala de XXX. La presentación del nuevo proyecto correspondió al despacho de la suscrita magistrada sustanciadora. Conforme con ello, procede la Corte a dictar sentencia en los procesos T-2.290.326 y T-3.631.261.
4. Reseña fáctica.
4.1. Expediente T-3.290.326.
4.1.1. Adelaida García de Borissow, ciudadana colombiana, laboró al servicio de la Embajada del Líbano en Colombia, con sede en la ciudad de Bogotá, desde el 1º de abril de 1981 hasta el 24 de noviembre de 2004, período durante el cual desempeñó el cargo de secretaria.
4.1.3. Del proceso ordinario laboral de única instancia conoció la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que, en sentencia del 2 de septiembre de 2008, resolvió declarar la existencia de la relación laboral entre la demandante y la Embajada del Líbano, desde el 1º de abril de 1981 hasta el 24 de noviembre de 2004, estimando que la terminación se produjo de manera unilateral y sin justa causa por parte del empleador. Por tal motivo, condenó a esa misión diplomática a cancelarle el monto del cálculo actuarial equivalente al tiempo durante el cual no estuvo afiliada al sistema general de seguridad social en pensiones, esto es, entre el 1º de abril de 1981 y el 22 de enero de 1991, así como a pagarle la suma de $ 95.088.000 millones de pesos por concepto de indemnización por despido injusto(2).
4.1.4. Comoquiera que la Embajada del Líbano no dio cumplimiento a la anterior providencia, la actora promovió demanda ejecutiva laboral contra ese mismo organismo para que, teniéndose el aludido fallo como título ejecutivo, se librara el correspondiente mandamiento de pago(3).
4.1.5. No obstante, por auto del 25 de mayo de 2010, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia dispuso el rechazo de la demanda, sobre la base de estimar que la Embajada del Líbano goza de inmunidad absoluta de ejecución, lo que se traduce en la imposibilidad de adoptar medidas coercitivas en su contra para obtener el cumplimiento de una decisión judicial dictada por ese alto tribunal, conforme lo establece la Convención de Viena de 1961 sobre relaciones diplomáticas(4). Sin embargo, instó al Ministerio de Relaciones Exteriores para que adoptara todas las medidas que el derecho internacional ofrece en el ámbito de las relaciones diplomáticas, con el fin de posibilitar el cumplimiento del fallo en cuestión.
4.1.6. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente, mediante providencia del 31 de agosto de 2010, ejecutoriada el 13 de septiembre del mismo año(5).
4.2. Expediente T-3.631.261.
4.2.3. Del proceso ordinario laboral de única instancia conoció la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que en sentencia del 10 de marzo de 2010, resolvió declarar que entre el demandante y el demandado existió un contrato de trabajo desde el 26 de julio de 1986 hasta el 6 de noviembre de 2006, el cual terminó por decisión del trabajador, y, en consecuencia, ordenó pagar a su favor una suma de dinero por concepto de cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, vacaciones compensadas, último mes de salario e indemnización moratoria, que asciende a un valor aproximado de $ 147.821.075.12(6).
4.2.4. Comoquiera que la Embajada de los Estados Unidos de América no dio cumplimiento a la anterior providencia, el actor presentó demanda ejecutiva laboral contra ese mismo organismo para que, teniéndose el aludido fallo como título ejecutivo, se librara el correspondiente mandamiento de pago(7).
4.2.5. No obstante, por auto del 18 de agosto de 2010(8), la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia rechazó la demanda, bajo la consideración de que la Embajada de los Estados Unidos de América goza de inmunidad absoluta de ejecución(9). Sin embargo, instó al Ministerio de Relaciones Exteriores para que adoptara todas las medidas que el derecho internacional ofrece en el ámbito de las relaciones diplomáticas, con el fin de posibilitar el cumplimiento del fallo en cuestión.
5.1. Expedientes T-3.290.326 y T-3.631.261.
6. Intervenciones.
6.1. Expediente T-3.290.326.
6.1.1. Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
6.2. Expediente T-3.631.261.
6.2.1. Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
6.2.2. Embajada de los Estados Unidos de América (EE. UU.).
Durante el término concedido para el efecto, la Embajada de los Estados Unidos de América (EE. UU.) en Colombia guardó silencio frente a los hechos expuestos en la demanda de tutela. Comoquiera que el referido expediente cuenta con suficientes elementos de juicio para proferir la presente decisión, no se dispuso oficiar nuevamente a esa representación diplomática(10).
1. Expediente T-3.290.326.
2. Expediente T-3.631.261.
Por último, sostuvo que “al día de hoy 19 de abril de 2012, la misión diplomática no se ha pronunciado en manera alguna respecto al preacuerdo logrado en el mes de enero de 2012 y dado el escaso tiempo que resta para que la embajada consigne a órdenes del ISS las sumas de dinero necesarias para que la señora Adelaida García de Borissow, no abrigo esperanza alguna de que la Embajada del Líbano en Colombia cumpla su palabra y le permita a la señora García de Borissow obtener su pensión de vejez, pues la última fecha de pago vence el próximo 30 de abril del año en curso”(sic).
1.7. El 25 de agosto de 2015, la secretaría general de la corporación puso a disposición del despacho del magistrado ponente, la respuesta emitida por Claudia Liliana Perdomo Estrada, jefe de la oficina asesora jurídica interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 18 de agosto del mismo año. El correspondiente escrito inició con una relación de dieciocho (18) casos en los que Colombia, a través de sus embajadas y consulados, ha sido demanda en otros países por cuestiones laborales, de los cuales seis (6) procesos se encuentran activos; siete (7) terminados desfavorablemente; tres (3) terminados por cesación de la acción y dos (2) terminados con acuerdo transaccional pagado(11).
No obstante, precisó que “la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia doméstica coinciden en que actualmente la inmunidad de ejecución no puede interpretarse en términos absolutos, por lo cual, según el derecho internacional general, también es posible referirse a la existencia de la inmunidad de ejecución relativa”. En ese sentido, señaló que “las circunstancias en que la inmunidad de ejecución puede exceptuarse son bastante limitadas y hacen referencia a dos supuestos muy específicos; por un lado, el consentimiento del Estado involucrado, y por otro lado, la naturaleza de los bienes que serán objeto de coerción”(sic).
Acorde con ello, estima que “se deberá tener en cuenta si se trata de actos o bienes de gobierno (iure imperii) o actos o bienes meramente comerciales (iure gestionis),” regla que, en su criterio, “ha sido confirmada por la Corte Internacional de Justicia, tribunal que fue claro en señalar que son beneficiarios de la inmunidad de ejecución aquellos bienes que se encuentran afectos a las funciones de gobierno ejercidas por los Estados”(sic).
1.8. Finalmente, mediante comunicación del 1º de octubre de 2015, la secretaría general de la corporación remitió al despacho del magistrado ponente la respuesta extemporánea del encargado de negocios de la Embajada del Líbano. Allí se indicó que:
2.3. Del mismo modo, dispuso, además, oficiar a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para que remitiera “copia de la totalidad del proceso ejecutivo laboral que intentó adelantar el señor Omar Enrique Castaño Ramírez en contra de la Embajada de los Estados Unidos de América con sede en Bogotá, y que culminó con el rechazo de la demanda ejecutiva el 18 de agosto de 2010”(sic).
2.4. El 23 de enero de 2013, la secretaría general de esta Corte remitió a la Sala Novena de Revisión la respuesta emitida por el jefe de la oficina asesora jurídica interna del Ministerio de Relaciones Exteriores. Allí solicitó la desvinculación de ese ministerio del trámite de tutela por falta de legitimación por pasiva. En su sentir, la acción solo va dirigida contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y, por tanto, el Ministerio de Relaciones Exteriores no tiene injerencia alguna en la conducta que presuntamente vulnera los derechos fundamentales que alega el demandante.
2.5.4. Finalmente, a manera de ilustración, sostuvo que “Colombia no ha desarrollado una legislación interna que aborde directamente el tema relativo a la inmunidad de los Estados en materia de ejecución, diferente a la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas de 1961, la cual fue integrada al ordenamiento jurídico colombiano por medio de la aprobación de la Ley 6ª de 1992 (...). No obstante lo anterior, la ‘Convención de las Naciones Unidas sobre inmunidades de los Estados y sus bienes’ también puede ser aplicable al ordenamiento jurídico interno colombiano, pues si bien esta no ha sido ratificada por Colombia, sus normas compilan la costumbre internacional, en especial en relación con las inmunidades de ejecución que según la jurisprudencia constitucional es vinculante para Colombia”(sic).
Así mismo, reparó en que “la inmunidad de ejecución salvaguarda la soberanía de un Estado en contra de las formas más intrusivas de aplicación privada o estatal de la ley. En este sentido, las medidas de ejecución contra los bienes del Estado extranjero están generalmente prohibidas. Sin embargo, la inmunidad de ejecución del Estado extranjero puede ser excepcionalmente levantada en los siguientes casos: (a) cuando el Estado extranjero renuncia expresamente a su inmunidad de ejecución, ya sea esto a través de un tratado internacional, un acuerdo arbitral, un contrato escrito, o por una declaración ante una corte o una comunicación escrita dentro del marco de un proceso judicial; (b) cuando el estado extranjero ha determinado que ciertos bienes de su propiedad pueden ser utilizados para garantizar obligaciones y/o reclamos judiciales o; c) cuando los activos del Estado extranjero sirven específicamente para propósitos comerciales, y estos están en el territorio del Estado del foro(12), siempre que estos bienes tengan una conexión con el objeto del reclamo o con la agencia contra la cual el procedimiento judicial fue dirigido”(sic).
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dictar sentencia en el presente asunto en relación con las entidades públicas demandadas o vinculadas al proceso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y el artículo 54A del Acuerdo 5 de 1992, y 61 del nuevo reglamento de la corporación.
4. El ejercicio de la jurisdicción es un corolario del principio de soberanía territorial de los Estados. Según este principio, los jueces de cada Estado tienen la potestad de adoptar decisiones vinculantes de acuerdo con sus normas y procedimientos internos en relación con las disputas que surjan por hechos ocurridos dentro de su territorio, o en ciertos casos, que tengan efectos dentro del mismo. El principio de soberanía territorial es un principio general de derecho internacional reconocido por la Corte Internacional de Justicia Permanente en el Asunto del S.S. Lotus (1927). En virtud del carácter general de este principio, solo cuando un Estado ha decidido limitar voluntariamente el ejercicio de su propia potestad puede restringirse la facultad que tienen los jueces para decidir las disputas que se plantean frente a ellos en relación con hechos ocurridos dentro de su territorio. Sin embargo, estas limitaciones al ejercicio de la jurisdicción tienen carácter excepcional, y por lo tanto, son taxativas.
5. El término “jurisdicción” proviene de la conjunción de los términos latinos juris y dictio, cuya traducción literal sería la acción de “hablar el derecho” ha sido definido por los doctrinantes(13) como un conjunto de facultades más o menos amplias que tienen los Estados para dictar normas, adoptar decisiones jurídicamente vinculantes, y hacerlas cumplir a través de medios coercitivos. Según la fórmula clásica este conjunto de facultades suele dividirse en dos: potestas e imperium. La potestas corresponde al ejercicio de la jurisdicción propiamente dicha, es decir, el poder para adoptar normas generales y proferir decisiones jurídicamente vinculantes, siendo esta la jurisdicción prescriptiva o legislativa. Por el otro lado, el imperium consiste en el conjunto de facultades necesarias para ejecutar o hacer cumplir las leyes y las decisiones judiciales, ejerciendo el poder coercitivo sobre las personas y las cosas.
6. Conforme al derecho internacional contemporáneo los Estados gozan de igualdad en el ejercicio de su soberanía, especialmente a partir de la década de los 60, tras el período de descolonización. El problema consiste en determinar la manera como se debe garantizar esta igualdad soberana cuando un Estado desarrolla actividades dentro del territorio de otro, o cuando las actividades de un Estado afectan los intereses de otro. Para regular el alcance de la jurisdicción que puede ejercer un Estado sobre otro, o sobre sus bienes, los Estados han reconocido una serie de inmunidades, tanto en el derecho internacional como en el derecho interno. En consonancia con lo dicho sobre los tipos de facultades que componen el ejercicio de la jurisdicción, las inmunidades correspondientes se pueden clasificar como una inmunidad frente al ejercicio de la jurisdicción propiamente dicha, y otra frente a la ejecución, de la ley y las decisiones judiciales, como se explicará a continuación(14).
Uno de los primeros desarrollos del principio de inmunidad de jurisdicción en materia territorial se encuentra en el caso The Schooner Exchange v. McFaddon, fallado por la Corte Suprema de Estados Unidos en 1812(15). En la mencionada decisión, dicha corporación recalcó que la inmunidad de los Estados dentro de sus propios territorios es, necesariamente, “absoluta y exclusiva”, por cuanto deviene de la soberanía de los Estados.
“El ejercicio de la jurisdicción es un corolario del principio de soberanía territorial de los Estados. Según este principio, los jueces de cada Estado tienen la potestad de adoptar decisiones vinculantes de acuerdo con sus normas y procedimientos internos en relación con las disputas que surjan por hechos ocurridos dentro de su territorio, o en ciertos casos, que tengan efectos dentro del mismo. El principio de soberanía territorial es un principio general de derecho internacional reconocido por la Corte Internacional de Justicia Permanente en el Asunto del S.S. Lotus (1927). En virtud del carácter general de este principio, solo cuando un Estado ha decidido limitar voluntariamente el ejercicio de su propia potestad puede restringirse la facultad que tienen los jueces para decidir las disputas que se plantean frente a ellos en relación con hechos ocurridos dentro de su territorio. Sin embargo, estas limitaciones al ejercicio de la jurisdicción tienen carácter excepcional, y por lo tanto, son taxativas”.
En efecto, ya a raíz de la mayor participación de los Estados en la economía y el mercado después de la Primera Guerra Mundial, se hizo necesario distinguir entre situaciones en las cuales los Estados actúan como entidades políticas soberanas, y aquellas en las que actúan como particulares. Es así como las cortes de Bélgica e Italia iniciaron la distinción entre actos de gobierno, denominados actos de iure imperii, y actos de naturaleza puramente comercial o administrativa, llamados también actos de iure gestionis.
8. Como resultado de la distinción entre actos de imperio y de gestión, la doctrina en derecho internacional desarrolló la teoría de la inmunidad relativa. Conforme a esta teoría, la inmunidad no es extensible a actos de gestión, en relación con los cuales los Estados no estarían actuando en ejercicio de su soberanía. Por lo tanto, varios países han adoptado límites a la inmunidad de los Estados, no solo mediante tratados internacionales(16) o costumbre internacional, sino a través de sus legislaciones internas(17). Actualmente, pese a que algunos Estados mantienen la tesis de la inmunidad absoluta(18), la práctica internacional demuestra que existe una tendencia a la consolidación de la tesis de la inmunidad relativa.
10. Retomando las consideraciones de la Sentencia T-462 de 2015, se advierte que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 38.1 b) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las disposiciones del proyecto de artículos que corresponden a una codificación de la costumbre internacional existente, son vinculantes. Por otro lado, las disposiciones que corresponden a una labor de cristalización de una costumbre internacional eventualmente pueden llegar a resultar jurídicamente vinculantes como costumbre, en caso de que cumplan con los requisitos de esta fuente de derecho internacional, que se estudiarán más adelante. Finalmente, los artículos que corresponden a un desarrollo progresivo solo resultarían vinculantes si los Estados deciden adoptarlos como normas que hacen parte de un tratado internacional, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 38.1 a) del mencionado estatuto.
“La Corte advierte entonces que la inmunidad de jurisdicción es una garantía que originalmente corresponde a una costumbre internacional, que viene siendo reconocida como derecho internacional consuetudinario desde comienzos del siglo XIX, y que fue objeto de codificación y desarrollo progresivo en la Convención de Viena de 1961. Esta inmunidad surge del reconocimiento del principio de igualdad soberana de los Estados, y que por lo tanto está encaminada a proteger la actuación soberana de todos los Estados. Sin embargo, en virtud de dicho propósito, la garantía de inmunidad sobre personas y bienes tiene unos límites los cuales han ido cambiando con el tiempo. En el mencionado instrumento internacional se incluyen ciertos límites, relacionados por ejemplo, con lasobligacionesquelosEstadosacreditantesdebenobservarenmateriadeactosdecomercioodelrespetoporlasnormassobreseguridadsocialdelEstadoreceptor” (subraya y negrilla fuera del texto).
“ART. 19.—Inmunidad del Estado respecto de medidas coercitivas posteriores al fallo.
La mayoría de Estados casi ciertamente reconocen la inmunidad de ejecución, peor es muy probable que esta posición varíe, puesto que las posiciones de los gobiernos se han visto influenciadas por los desarrollos en la doctrina y en la jurisprudencia de las cortes locales. La mayoría de autores favorece la aplicación del principio restringido de inmunidad de ejecución, basados en la distinción entre actos jure gestionis y actos jue imperii. Sin embargo, algunos doctrinantes no brindan claridad al respecto, y algunas opiniones respetables aún apoyan el principio de inmunidad absoluta”(19).
“Es obvio que según la tesis absoluta de la inmunidad de jurisdicción, no cabría la posibilidad de plantearse siquiera (salvo renuncia expresa de aquella, claro, por el Estado en cuestión) el tema de la ejecución o no de las sentencias contra un Estado extranjero. Pero como la tesis predominante, según sabemos, es la de la inmunidad de jurisdicción restrictiva, debemos preguntarnos: ¿permite el derecho internacional la ejecución de una sentencia condenatoria contra un Estado extranjero?
La respuesta lógica sería indudablemente afirmativa: Si un Estado, en un caso dado, no puede invocar la inmunidad de jurisdicción y es condenado, sería absurdo el plantearse siquiera el tema de la inmunidad de ejecución; esta sería absolutamente corolario (según el más elemental sentido común) de aquella. Naturalmente, y para ser coherentes, si la inmunidad solo decae por actos iure gestionis la ejecución debería recaer únicamente también sobre bienes que no estuviesen directamente conectados con el Estado en cuanto entre iuri imperii.
Sin embargo, el sentido común no siempre es fuente de inspiración para esos sujetos conspicuos del derecho internacional que son los Estados. Así desde la perspectiva del viejo principio que establecía una férrea separación entre la inmunidad de jurisdicción y la de ejecución (compartimentos estancos y no vasos comunicantes), la restricción de la primera se reducía únicamente a la primera, pero no al compartimento vecino de la inmunidad de ejecución”(20).
16. En consecuencia, a pesar de que el carácter limitado de la inmunidad de jurisdicción es la tesis predominante en el derecho internacional público contemporáneo, lo cierto es que este concepto, eminentemente procesal, no implica per se la facultad de adelantar medidas coercitivas para garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales proferidas en el Estado receptor. Estas medidas, que suelen desplegarse sobre las personas (por ejemplo, a través del arresto) o sobre las cosas (por medio del embargo), no han sido aceptadas por los Estados como normas de derecho internacional público. Por el contrario, la regla general conforme a la práctica de los Estados muestra que aún subsiste la prerrogativa de la inmunidad de ejecución. Incluso quienes aceptan la tesis de una inmunidad de ejecución limitada, son cautelosos al advertir que solo pueden ser objeto de ejecución los bienes destinados a actos de gestión.
d. Las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 59”.
Con respecto al contenido del artículo 38 anteriormente transcrito, existe un consenso sobre su función de establecer las fuentes del derecho internacional público, aun cuando se ha reconocido el carácter jurídico de algunos actos unilaterales de los Estados(21). De esta manera, resulta claro que los tratados y la costumbre son fuentes de carácter principal, los principios generales del derecho suelen ser considerados una fuente subsidiaria, mientras que la jurisprudencia y la doctrina son criterios auxiliares(22).
19. Ahora bien, el literal b) del numeral primero del artículo 38 señala que la costumbre internacional es la “prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho”. De esta definición pueden extraerse dos elementos, a saber: i) en primer lugar, uno objetivo o material, que a su vez está descrito como una práctica uniforme, sistemática y de carácter general; y ii) por otro lado, uno subjetivo, denominado opinio juris, referido a que los Estado llevan a cabo la práctica porque la consideran jurídicamente vinculante como obligación de derecho internacional.
20. De acuerdo con Gutiérrez Espada, el elemento material de la costumbre, es decir, el uso o práctica, tiene lugar cuando hay evidencia de i) comportamientos de los Estados u otros sujetos de derecho internacional, ii) que se repiten en el tiempo, y iii) que son llevados a cabo por una generalidad de sujetos(23). A continuación, la Corte examinará cada uno de los elementos que componen el carácter objetivo de la costumbre, es decir, la práctica, a partir de las consideraciones desarrolladas por la doctrina:
20.1. Para el efecto, en primer lugar es importante hacer mención a lo que la doctrina ha denominado “conducta de los Estados”. Esta, a su vez, puede referirse a comportamientos positivos o negativos, es decir, a acciones u omisiones, a la adopción de posiciones, o a manifestaciones de su opinión. Así, son ejemplos de conductas de los Estados, y a la vez prueba de la existencia de una costumbre, la correspondencia diplomática, intervenciones en foros internacionales, opiniones de sus asesores jurídicos, entre otros.
20.3. Por lo anterior, la jurisprudencia ha entendido que es más adecuado analizar la uniformidad y consistencia de la práctica. La Corte Internacional de Justicia ha establecido que es necesario acreditar uniformidad sustancial, pero que ello no implica la absoluta uniformidad. Así, por ejemplo, en el caso de las pesquerías (Reino Unido v. Noruega)(24), la Corte Internacional de Justicia indicó que Noruega tenía una posición uniforme sobre la forma en que determinaban la distancia de su mar territorial desde 1869. Pese a que en el proceso se demostró que en una situación aislada Noruega había adoptado otro mecanismo, el referido tribunal señaló que a pesar de la utilización ocasional de este otro mecanismo en una situación particular, existía suficiente uniformidad en la práctica internacional.
20.4. Finalmente, la generalidad de la práctica ha sido interpretada como un elemento complementario a la uniformidad y consistencia. Sobre el particular, la Corte Internacional de Justicia ha indicado que este elemento requiere que la práctica sea general, es decir, debe ser representativa de los Estados interesados(25). Estos deben haber participado efectivamente en la formación de la costumbre, pese a que el número de Estados involucrados no sea representativo de la totalidad de los Estados que hacen parte del sistema internacional. Al respecto, Antonio Remiro Brotóns(26) plantea que en algunos casos hay que tener en cuenta que solo un reducido número de Estados participa efectivamente en ciertas materias jurídicamente relevantes, eran precisamente estos Estados los que podían generar costumbres internacionales o modificaciones a estas.
21. Ahora bien, frente a este aspecto también resulta imprescindible analizar que la objeción sistemática de un grupo de Estados puede generar la conformación de normas de derecho consuetudinario(27), particularmente, teniendo en cuenta que, dependiendo del criterio utilizado, el orden internacional demuestra la existencia de diversos bloques de países. Sobre esta situación se pronunció Gutiérrez Espada, así:
“Un reducido número de Estados puede estar en posición de “vetar” el nacimiento de una norma consuetudinaria, cuando ese número apiña a la inmensa mayoría de los Estados particularmente interesados. Como ejemplo sugerente de lo que quiero decir: es dudoso que exista una norma consuetudinaria que prohíba la realización de ensayos nucleares en la atmósfera, habida cuenta de que demasiadas potencias nucleares (Francia, China, India...) se han negado a contribuir positivamente a la formación de dicha regla”(28).
22. No obstante, tal y como se relató con anterioridad, la costumbre internacional requiere, a su vez, la prueba de un elemento subjetivo, el cual ha sido denominado en el campo del derecho internacional como opinio juris. En este sentido, para probar la existencia de una costumbre internacional no basta exclusivamente con probar una práctica uniforme, consistente y generalizada, sino que es necesario que los Estados involucrados consideren que dicha práctica es obligatoria internacionalmente. En efecto, este elemento subjetivo de la costumbre resulta imprescindible para diferenciarla del uso(29), esto es, de prácticas que, aunque sean generales, corteses o son recurrentes en la diplomacia(30) no son obligatorias o vinculantes. El Estatuto de la Corte Internacional de Justicia se ha referido a la importancia de la opinio juris, al señalar que la práctica, para que sea costumbre, debe ser generalmente aceptada “como derecho”.
24. Sin embargo, tal como lo señala sir Ian Brownlie(31) la Corte Internacional de Justicia no falló favorablemente a las pretensiones del gobierno francés. El referido tribunal advirtió que lo único que podía deducirse era que, mayoritariamente, los Estados se habían abstenido de adelantar procesos penales en contra de ciudadanos cuyo pabellón del buque perteneciera a un Estado diferente. No obstante, la aquiescencia de un Estado no siempre puede interpretarse como su aceptación de que existe un deber de abstención. Es decir, una abstención no necesariamente debe entenderse como prueba de una opinio juris, como lo pretendía hacer ver el apoderado de Francia.
25. Otro caso en el que la Corte Internacional de Justicia requirió la prueba de la opinio juris para efectos de aceptar que una práctica determinada tenía el carácter de costumbre, fue el del conjunto de casos de casos conocidos como los casos de la plataforma continental del mar del Norte(32). En los referidos casos, el tribunal internacional adujo que era necesario acudir a la opinio juris de los Estados para establecer la forma en que se determinaba la plataforma continental. En el caso particular, adujo que la adopción de la Convención de Ginebra de 1958 no implicaba el reconocimiento de una práctica obligatoria para los Estados, ni anterior a la adopción del tratado, ni posterior a la misma. Cada una de la existencia y validez de las distintas fuentes del derecho internacional público está sujeta a una serie de requisitos específicos. En conclusión, ni la creación de un tratado multilateral, ni su adopción por parte de un Estado constituyen, por sí mismas, pruebas de la existencia de una obligación consuetudinaria
De un lado, la Corte Internacional de Justicia estudió la existencia de una presunta costumbre regional en el marco de una disputa entre Colombia y Perú, en el caso sobre el derecho de asilo(33). En el caso analizado, la Corte Internacional de Justicia no encontró probada la existencia de una costumbre regional sobre la posibilidad de calificación unilateral del delito del país que otorga el asilo. No obstante, implícitamente reconoció que pueden existir costumbres regionales, pero que para demostrarlas se requiere “una práctica regional constante y uniforme sobre este punto”(34).
Otro de los casos analizados por la Corte Internacional de Justicia en esta materia, particularmente en lo atinente a la existencia de costumbres binacionales, fue el denominado “Derecho de paso sobre el territorio indio”. En dicha oportunidad, el mencionado tribunal falló a favor de Portugal, Estado que probó que India había consentido el paso de sus tropas entre Damas y Nagar-Avely durante un periodo mayor a cien años, lo cual, a su juicio, constituía una práctica aceptada por India, y por lo tanto, vinculante. De forma expresa, la Corte Internacional de Justicia aceptó que el carácter vinculante de la costumbre internacional no deviene de un mínimo número de países involucrados, y que por lo tanto, esta puede presentarse entre dos Estados si se prueban los elementos objetivos y subjetivos.
27. Finalmente, pese a que la costumbre general es, en principio, fuente de derecho, lo cierto es que esta es necesariamente consensual, y por lo tanto, requiere el acuerdo de los Estados involucrados. En consecuencia, una costumbre de tipo general no será oponible a aquellos Estados que de forma reiterada se hubiesen opuesto a esta durante su formación. A este tipo de Estados se les ha denominado “objetores persistentes”. En el caso de las pesquerías la Corte Internacional de Justicia declaró probada la calidad de “objetor persistente” de Noruega, y, en consecuencia, se abstuvo de aplicar la costumbre internacional sobre delimitación de bahías que el Reino Unido reclamaba. Así, señaló el referido tribunal que “la regla de las diez millas no sería oponible a Noruega, dada su sistemática oposición contra todo intento de aplicarla en las costas noruegas”(35).
28. Por otro lado, el derecho internacional ha permitido también la figura del “objetor subsecuente”, es decir, de la posibilidad de que se modifique la costumbre internacional si un número sustancial de Estados consienten en una nueva regla. Ahora bien, de acuerdo con algunos doctrinantes, en caso de que el proceso sea lento y que no exista una mayoría significativa de Estados que apoye ni la regla antigua ni la nueva, ello implicaría la posibilidad de proponer oposiciones por parte de los objetores subscuentes, de asumir aquiescencias por parte de los Estados que no expresaron ningún tipo de objeción y de estudiar el carácter histórico de la regla analizada(36).
30. En primer lugar, para la Sala no resulta probado que exista una práctica generalizada o particular de los Estados que les permita desestimar la prerrogativa de inmunidad de ejecución, la cual ha sido desarrollada a través de la costumbre internacional. En efecto, de la jurisprudencia adoptada por la Corte Internacional de Justicia lo que se deduce es que la inmunidad de ejecución es una obligación vigente, y es de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados de foro. Por otra parte, no existe evidencia de que Colombia, el Líbano, o los Estados Unidos, se hayan constituido en objetores persistentes o subsecuentes de dicha costumbre internacional. De ahí que estos últimos puedan imponer su inmunidad ante los jueces colombianos.
“113. Antes de examinar el fondo de las pretensiones del demandante sobre este punto, la Corte señala que lainmunidaddeejecucióndelaquegozanlosEstadosenlorelativoasusbienessituadosenterritorioextranjerovamásalládelainmunidaddejurisdicciónquetienenesosmismosEstadosantelostribunalesextranjeros.AúnsiunfallohasidoemitidodeformaregularencontradeunEstadoextranjeroencircunstanciastalesqueesteúltimonopodíaprevalersedelainmunidaddejurisdicción,nosurgeipsofactoqueelEstadocondenadopuedaserobjetodemedidasdefuerza,sobreelterritoriodelEstadodelajurisdicciónoenaqueldeuntercerEstado,enarasdehacerejecutarelfalloencausa. Igualmente, la eventual renuncia de un Estado a su inmunidad de jurisdicción ante un tribunal extranjero no es válida per se como renuncia a la inmunidad de ejecución con relación a los bienes que le pertenecen y que se encuentran en territorio extranjero(37)” (subraya y negrilla fuera del texto).
“116. Para fundamentar su demanda con relación al presente punto, Alemania se refirió a las reglas enunciadas en el artículo 19 de la Convención de las Naciones Unidas. Esta no entró en vigor, pero, en opinión de Alemania, con relación a la cuestión de la inmunidad de ejecución, codificó las reglas existentes en derecho internacional general. Su contenido entonces se impone ya que es el reflejo del derecho consuetudinario en la materia (...).
117. CuandosenegociólaConvencióndelasNacionesUnidasestasdisposicionesdieronlugaralargasydifícilesdiscusiones.LaCorteestimaquenoesnecesario,paraelpresentecaso,determinarsielartículo19citadoanteriormentereflejaentodossuselementoselderechointernacionalconsuetudinariovigente” (subraya y negrilla fuera del texto).
118. En efecto, le basta constatar que existe al menos una condición que debe ser llenada para que una medida de fuerza pueda ser tomada frente a un bien perteneciente a un Estado extranjero: que el bien en causa sea utilizado para las necesidades de una actividad que no persiga fines de servicio público no comerciales, o que el Estado propietario haya consentido expresamente en la aplicación de una medida de fuerza, o también que este Estado haya destinado el bien en causa a la satisfacción de una demanda judicial (una ilustración de esta práctica consolidada se puede observar en la decisión de la Corte Constitucional alemana (Bundesverfassungsgericht) del 14 de diciembre de 1977 (BverfGE, vol. 46, p. 342), por la sentencia del Tribunal Federal suizo del 30 de abril de 1986, Reino de España c. Sociedad X (Anuario Suizo de Derecho Internacional, vol. 43, 1987, p. 158), al igual que en la sentencia de la Cámara de los Lores, Alcom Ltd. v. República de Colombia, ([1984] 1 AC 580; ILR, vol. 74, p. 180) y la sentencia del Tribunal Constitucional Español, Abbott c. República de Sudáfrica, 1 de julio de 1992 (Revista Española de Derecho Internacional, vol. 44, 1992, p. 565).
120. En estas condiciones, la Corte concluye que la inscripcióndeunembargojudicialsobrelaVillaVigoniconstituyeunaviolaciónporpartedeItaliadesuobligaciónderespetarlainmunidaddeAlemania (subrayado fuera de texto original).
34. De lo anterior se puede concluir que de conformidad con el derecho internacional consuetudinario un bien perteneciente a un Estado está sujeto a la inmunidad de ejecución, salvo que se cumpla alguna de las siguientes condiciones: 1) que el bien no sea utilizado para desarrollar actividades que no persigan fines de servicio público no comerciales, 2) que el Estado haya expresado su consentimiento frente al embargo o a la medida coercitiva sobre sus bienes, o 3) que haya destinado el bien al pago de la acreencia judicial respectiva.
“ART. 2º—SonfinesesencialesdelEstado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizarlaefectividaddelosprincipios,derechosydeberesconsagradosenlaConstitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
38. En principio, la Sala advierte que la legislación colombiana prevé la homologación de sentencias extranjeras en el territorio nacional a través del trámite de exequatur. En Sentencia T-716 de 1996 la Corte definió este trámite así:
“Las sentencias dictadas por los jueces y tribunales extranjeros pueden ser ejecutadas en Colombia, siempre que de acuerdo con las formalidades de la ley procesal se tramite el correspondiente exequatur. Aun cuando bien puede el legislador darle eficacia a una sentencia de un país extranjero, sin necesidad de exequatur. Lasentenciaconstitutivadelexequatur,esdecir,delaautorizaciónjudicialparadarleefectojurídicoyasegurarelefectivocumplimientodelasreferidassentencias,esresultadodeunprocesojudicialdentrodelcualdebenobservarselasreglaspropiasdeldebidoprocesodesarrolladasporellegisladorconarregloalmarconormativosuperiorquecomprendenbásicamentelassiguientesfases:demandaenforma;admisiónytrasladoaldemandadoydemásintervinientes,contestacióndelademanda,probatoria,dealegacionesydecisoria” (subraya y negrilla fuera del texto).
39. Ahora bien, es necesario establecer si el exequatur también se encuentra previsto en las legislaciones de los Estados involucrados en este caso, a saber, El Líbano y Estados Unidos. En caso de que ello sea así, la Corte entenderá que la realización de este trámite permitirá proteger los derechos fundamentales de los accionantes sin comprometer las obligaciones que el Estado colombiano ha adquirido en el plano internacional.
40. La figura del exequatur se encuentra incluida en la legislación de El Líbano, específicamente en el artículo 1014 del Código de Procedimiento Civil de ese país. Esta figura tiene como objetivo hacer exigibles las sentencias proferidas en el extranjero, siempre y cuando se cumpla con una serie de condiciones comunes a diferentes países, a saber: a) la sentencia debe haber sido proferida por jueces competentes de conformidad con las normas del país de origen; b) la sentencia debe tener carácter de cosa juzgada y ser ejecutable en el país en el que fue proferida; c) la parte vencida debe haber sido notificada legalmente y se le debe haber garantizado el ejercicio de su derecho a la defensa, d) debe haber reciprocidad frente a las autoridades del Líbano en virtud del exequatur, e) la sentencia no puede violar normas de orden público.
41. Por su parte, el reconocimiento y la ejecución de sentencias extranjeras en los Estados Unidos es un asunto bastante más complejo. La complejidad surge de que en principio la facultad para regular la materia está en cabeza de los Estados, y la competencia para decidir respecto de la ejecución de cada sentencia proferida por jueces extranjeros está en cabeza de las cortes estatales. Sin embargo, existen excepciones a este principio conforme a las cuales la competencia para adelantar el proceso está en cabeza de las cortes federales. La competencia depende de diversos factores, incluyendo elementos subjetivos, relacionados con las partes dentro del proceso, y objetivos, relacionados con la materia objeto de la decisión. Sin embargo, independientemente de ello, lo cierto es que en diversas ocasiones la Corte Suprema ha aceptado desde hace más de un siglo que las sentencias judiciales son reconocidas y ejecutables en los Estados Unidos(38).
En consecuencia, la Corte Constitucional considera prudente establecer un término de un (1) año para que el Ministerio de Relaciones Exteriores adelante el trámite de exequatur o el procedimiento judicial necesario para la ejecución de las decisiones adoptadas por la Corte Suprema de Justicia. El referido término atiende a criterios de equidad, justicia y razonabilidad, toda vez que tiene como fin la protección de los derechos de los accionantes, y a su vez, el respeto por las obligaciones adoptadas por Colombia como sujeto de derecho internacional. A su vez, la exigencia de un plazo cierto permitirá brindarle certeza a los accionantes de que sus derechos fundamentales en materia laboral y su garantía de acceso a la administración de justicia serán procurados por parte del Estado colombiano. De esta forma, se desarrolla el principio de confianza legítima y de buena fe a favor de los ciudadanos. En similar sentido, la imposición de un término perentorio al Ministerio de Relaciones Exteriores obliga a la entidad a realizar todas las diligencias para la garantía de los derechos fundamentales del accionante, lo que a su vez materializa los principios de eficacia y economía que deben regir la administración de justicia.
47. El Consejo de Estado se ha pronunciado en su jurisprudencia sobre la importancia de esta cláusula general de responsabilidad del Estado, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política. De esta forma, ha indicado que en aquellos casos en que, como resultado de una actividad lícita del Estado, se haya ocasionado un daño a un tercero, y por lo tanto, no sea posible aplicar los criterios de la falla en el servicio o de la ilegalidad de los actos administrativos, podrá aplicarse la teoría del daño especial como título de imputación. De tal modo, se configura un tipo de “responsabilidad objetiva” que tiene como finalidad garantizar el derecho a la reparación de las víctimas cuando el Estado ha realizado una actividad necesaria para el cumplimiento de sus fines. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado(39) ha sostenido una tesis que la Corte considera importante citar in extenso:
“El ejercicio de la titularidad de las relaciones internacionales por parte del Estado implica una actuación suya cuyas consecuencias conforme al artículo 90 de la C.P. deben ser por él asumidas y en el caso los afectados perdieron la oportunidad de demandar al autor material del daño y al propietario del vehículo automotor, todo lo cual justifica fehacientemente la responsabilidad patrimonial del Estado Colombiano en la especie.
“En todo caso, la garantía de acceder a la administración de justicia (C.P., art. 229) no puede sufrir excepción y para que se haga efectiva en el caso sub judice se abre paso la demanda contra el Estado colombiano quien legítimamente conduce sus relaciones internacionales, asume obligaciones de la misma estirpe mediante tratados, promulga, cumple y hace cumplir sus propias leyes.
“En síntesis, puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la C.P.” Consejo de Estado - Sala Plena, sentencia de agosto 25 de 1998, Radicación: IJ-001 (C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros).
“Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan solo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre su encasillamiento dentro de los otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad”(40).
Entalescondicionesseexigequeparahablardeldañoespecialcomopresupuestoderesponsabilidaddelaadministraciónestedebeseranormal,excepcionalysuperioralquenormalmentedebensufrirlosciudadanosenrazóndelaespecialnaturalezadelospoderesyactuacionesdelEstado,esdecir,quesolounospocosciudadanosresultansacrificadosensupatrimoniocomocontrapartidadequelacomunidadobtengabeneficiosquelerepresentaunmejoramientoenlacalidadyprestacióndelosservicios”(41) (subraya y negrilla fuera del texto).
Otros de los casos en que el Consejo de Estado ha aplicado el daño especial como título de imputación han sido los relacionados con muertes de ciudadanos con motivo de ataques de la guerrilla(42), enfrentamientos entre la Policía Nacional y habitantes de la calle(43), la realización de obras públicas, o aquellos resultantes de la aplicación de un acto administrativo legal(44). En estos casos, la imputación objetiva tiene aplicación por cuanto se tiene certeza de que la administración causó un daño antijurídico a una persona con rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas. A su vez, la responsabilidad de tipo objetivo deriva de la posición de garante que le asiste al Estado en la protección de sus ciudadanos, y en la aplicación de los principios de justicia y equidad. Al respecto, el Consejo de Estado ha manifestado:
“Acreditado como está que la muerte del señor Fonseca Cantor fue causada por un instrumento explosivo, en momentos en que se presentaba una confrontación entre las fuerzas del orden y un grupo de indigentes del sector de El Cartucho, en concordancia con los pronunciamientos atrás citados, la Sala encuentra que resulta irrelevante determinar la autoría del causante del daño para imputar responsabilidad al Estado, toda vez que su declaratoria en estos precisos eventos solo exige que el daño se produzca en el marco de un enfrentamiento en el que estén involucradas fuerzas estatales, aspecto que al estar suficientemente probado en el proceso, impone a la Sala la necesidad de declarar la existencia de responsabilidad estatal en cabeza de la demandada, por cuanto laobligaciónindemnizatoriaquesededuce,provienedelimperativodeproteccióndelavíctimaenaplicacióndelosprincipiosdejusticiayequidady,porcuantoparalavíctimainjustamenteafectada,eldañoirrogadoentrañóunclarorompimientodelascargaspúblicasquenormalmentedebíansoportar. Por todo lo anterior, la Sala revocará la providencia recurrida, para, en su lugar, decretar la indemnización de perjuicios a que haya lugar de conformidad con el petitum de la demanda. Aspecto que la Sala analiza enseguida”.
50. El Consejo de Estado ha determinado que la teoría del daño especial también se aplica en aquellos casos en que las embajadas de países extranjeros vulneran los derechos laborales de sus trabajadores colombianos En efecto, dicha corporación ha entendido que los tratados internacionales ratificados por Colombia, como por ejemplo, la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, son un desarrollo de la soberanía del Estado, y que, en consecuencia, son actividades legítimas. No obstante, si estas afectan la equidad frente a las cargas públicas, el Estado deberá proceder a realizar la correspondiente indemnización al ciudadano. El título de imputación en este tipo de casos será el daño especial, o lo que posteriormente se denominó responsabilidad por el hecho de la ley. Al respecto, indicó el Consejo de Estado:
“Así, en tratándose de daños causados por embajadas o misiones diplomáticas acreditadas en el país, la responsabilidad del Estado se configura bajo el título de imputación del daño especial, entendido como aquel derivado de actuaciones legítimas de la autoridad pública, en el caso concreto la aprobación y ratificación de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas (aprobada mediante L. 6ª/72), que estipula la inmunidad de jurisdicción para aquellos cuerpos diplomáticos que pueden causar daños a las personas residentes en el territorio colombiano, lo cual quebrantaba la equidad frente a los deberes inherentes a los demás y en consecuencia deben ser indemnizados”(45).
Ensíntesis,puedeafirmarsequeeltítulodeimputaciónjurídicasobreelcualseedificaeljuicioderesponsabilidadparaelEstado,loconstituyeelrompimientodelequilibriodelascargaspúblicas,ocasionadoporlaactividadlegítimadeautoridadesestatales(CongresoyPresidentedelaRepública),quecausadañoantijurídico,respectodelcual,eladministradonoestáeneldeberdesoportar,pueslacargapúblicaquedebesercolectiva,nodebecorreracargodeunapersonaenparticular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en(sic).
“Es de anotar que la responsabilidad estatal que invoca la señora Rosa Otilia Correa no comporta el hecho del legislador exclusivamente, toda vez que, si bien el poder legislativo intervino en el proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos concretamente en el tratado que reconoció el principio de inmunidad de jurisdicción , sin reservas, tal y como fue analizado por la corporación en la sentencia de 8 de septiembre de 1998 atrás referida, pues en su adopción intervino también el poder ejecutivo, si se considera que a la luz del numeral 20 del artículo 120 de la Constitución entonces vigente, la negociación y suscripción es asunto confiado al Presidente de la República como jefe de Estado y su aprobación al Congreso de la República. Huelgaconcluir,enconsecuencia,queeslaNación-MinisteriodeRelacionesExteriores,demandadoporlaactora,elresponsabledelosdañosquelefueronocasionados,envirtuddelainmunidaddejurisdicciónacogidaporelEstadocolombiano,porlasuscripcióndelaConvencióndeVienade1961,parapreservarlasoberaníadeotrosEstadosensuterritorio,comoloprevélasreglasdelderechointernacional, legitimación que bien podría haber recaído, a prevención, en el Congreso de la República, en cuanto la intervención conjunta en punto a la suscripción de tratados y convenios internacionales”(46) (subraya y negrilla fuera del texto).
52. En otra ocasión la Sala Plena del Consejo de Estado sostuvo la responsabilidad que le atañe al presidente de la República en su calidad de director de las relaciones internacionales. Al respecto, la Sentencia IJ-002 de septiembre 8 de 1998 (C.P. Daniel Suárez Hernández), sostuvo:
“Por último, repárese en que el factor de imputación de la responsabilidad demandada en el caso concreto, esto es, la posibilidad de atribuir al ente demandado el deber de reparar el daño, se encuentra claramente establecido, en la titularidad jurídica, exclusiva y excluyente, del Estado colombiano respecto de las relaciones internacionales, que constitucionalmente implican, por lo demás, la participación conjunta de las tres ramas del poder público en su establecimiento y aprobación, como que por una parte, al Presidente de la República le corresponde la dirección de las relaciones internacionales, entre ellas la celebración del tratado, el legislativo aprueba el tratado, y la Corte Constitucional avala la legitimidad de dicho convenio o tratado y su pertenencia al ordenamiento jurídico colombiano, mediante la revisión constitucional preventiva de aquel y de la ley que lo aprueba”.
56.(sic) Como consecuencia de lo anterior, la Corte procederá a revocar la sentencia de la Sala de Casación Penal del 4 de octubre de 2011, que negó el amparo invocado por Adelaida García de Borissow, y el auto del 26 de octubre de 2011 proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda de tutela y dispuso el rechazo de plano de la misma.
57. Con todo, a pesar de lo dicho por la Corte en la presente sentencia respecto de la responsabilidad del Estado colombiano, la decisión de ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores - la Nación el pago de las sumas adeudadas por las embajadas del Líbano y los Estados Unidos en caso de que estas no lo hagan dentro de los términos previstos, no impide, por supuesto, que el Estado colombiano recupere las cuantías que tuvo que pagar a través de los medios diplomáticos y legales disponibles.
SEGUNDO. REVOCAR el auto proferido el 26 de octubre de 2011 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que declaró la nulidad de lo actuado dentro del proceso de la referencia y rechazó la acción de tutela instaurada por Adelaida García de Borissow, así como la sentencia de primera instancia dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dictada el 4 de octubre de 2011 en el proceso con expediente T-3.290.326; y la sentencia proferida el 1º de agosto de 2012 por la Sala Dual Quinta de Decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que confirmó la sentencia dictada el 5 de julio de 2012 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en el expediente T-3.631.261, que negaron el amparo solicitado por los demandantes. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes, por las razones expuestas en esta decisión.
2. Si no es posible obtener el pago de las sumas adeudadas dentro del término de seis (6) meses, iniciar los trámites de exequatur para obtener el cumplimiento de las dos decisiones anteriores ante las jurisdicciones de estos países, dentro de un plazo máximo de un (1) año contado a partir de la notificación de la presente sentencia.
3. Alternativamente, en caso de no haber sido reconocidas y ejecutadas las sentencias proferidas en los procesos laborales dentro del término previsto en el numeral anterior, o si consideran pertinente hacerlo sin esperar el resultado de los procesos judiciales, la Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores cancelará directamente las sumas adeudadas por la Embajada del Líbano a Adelaida García de Borissow y por la Embajada de los Estados Unidos de América a Omar Enrique Castaño Ramírez, dentro de un plazo que en ningún caso podrá ser superior a los dieciocho (18) meses posteriores a la notificación de la presente decisión.
Magistrados: María Victoria Calle Correa, con aclaración de voto—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Alejandro Linares Cantillo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con salvamento de voto—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio, con aclaración de voto—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, ausente con excusa—Alberto Rojas Rios—Luis Ernesto Vargas Silva.
1 Acuerdo 5 de 1992, artículo 54A, inciso primero.
2 Cuaderno 1, folios 36 a 51.
3 Cuaderno 1, folios 56 a 63.
4 Cuaderno 1, folios 64 a 74.
5 Cuaderno 1, folios 75 a 79.
6 Cuaderno 1, folios 28 a 36.
7 Cuaderno 1, folios 39 a 41.
8 Ejecutoriado el 15 de septiembre de 2010.
9 Cuaderno 1, folios 44 a 54.
10 La Embajada de los Estados Unidos de América (EE. UU.) en Colombia fue debidamente notificada del trámite de la presente acción, mediante oficio 2293, del 22 de junio de 2012, expedido por la secretaría de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
11 Los países relacionados corresponden a Brasil, Ecuador, España, Italia, Portugal, Uruguay y Venezuela.
12 Entiéndase por Estado del foro, el lugar donde se tramita el correspondiente proceso judicial.
13 Al respecto, ver Principles of Public International Law, Ian Brownlie. P. 298.
14 Sobre el particular, ver Derecho Internacional Público, Cesáreo Gutiérrez Espada, p. 115.
15 Ver Corte Suprema de los Estados Unidos, The Schooner Exchange v. M'Faddon, 11 U.S. 116 (1812).
16 Como es el caso Convenio Europeo sobre inmunidad de los Estados, Basilea, 1972.
17 Estados Unidos, Reino Unido, Singapur, Pakistán, Suráfrica, Australia, Canadá y Argentina, por ejemplo, han regulado internamente el principio de inmunidad de jurisdicción relativa.
18 Entre estos, Bulgaria, China, Checoslovaquia, Hungría, Japón, Portugal, entre otros.
19 Gutiérrez Espada, Cesáreo. 1995. Derecho Internacional Público. 1995. Ed. Trotta Madrid. p. 343.
20 Ibíd., p. 118.
21 CIJ Caso de los Asuntos Nucleares (1974) Nueva Zelanda v. Francia.
23 Gutiérrez Espada, Op. cit.
24 Caso de las pesquerías Reino Unido v. Noruega – – juicio de 18 de diciembre de 1951 - Juicios [1951] ICJ 3; ICJ Reports 1951, p 116; [1951] ICJ Rep 116 ((sic).
25 Caso de la Plataforma Continental del Mar del Norte, República Federal de Alemania v. Dinamarca, Rep. Fed. Alemania v. Reino de los Países Bajos. (1969) CIJ Reportes 4 en 42.
26 Remiro Brotóns, Antonio. 1997. Derecho Internacional. McGraw Hill. Pp. 319-321.
27 CIJ Caso de Actividades Militares y Paramilitares dentro, y en contra de, Nicaragua (1986) Reporte 14.
28 Gutiérrez Espada. p. 522
29 Op. cit., Brownlie, p. 5.
30 Gutiérrez Espada, p. 523.
31 Brownlie, sir Ian. 2012. Principles of International Public Law. Oxford University Press, Oxford, GB.
32 República Federal de Alemania v. Dinamarca y v. Reino de los Países Bajos, [1969] ICJ Rep 3.
33 20 de noviembre de 1950, CIJ Recueil 1950, 266. Citado por Gutiérrez Espada, p. 532; y Brownlie, p. 6.
34 Gutiérrez, p. 532.
35 Sentencia del 18 de diciembre de 1951, CIJ Recueil des cours p. 535.
36 Brownlie, p. 11.
37 Traduccion del Fallo de la Corte Internacional de Justicia en el caso de las “Inmunidades Jurisdiccionales del Estado” (Alemania c. Italia; Grecia interviniente) Decisión sobre el Fondo. Ricardo Abello-Galvis, Cristhian Ferrer Acuña.
38 Ver, entre otras, las siguientes sentencias: Corte Suprema de los Estados Unidos, caso Hilton v. Guyot, 159 U.S. 113 (1895), caso Erie Railroad Company v. Harry J. Tompkins 304 U.S. 6 (1938).
39 Ver también la sentencia.
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Hernán Andrade Rincón. Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 25000-23-26-000-2001-00852-01(28675). Actor: Jairo Fonseca Hernández y otros. Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
41 Sentencia de 25 de septiembre de 1997. Exp. 10.392. C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
42 Consejo de Estado, 12 de noviembre de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 520012331000200101210 01 (29.139). Actor: Nieves Solís y otros. Demandados: Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y otros. Asunto: Acción de reparación directa (sentencia).
43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, sentencia de 12 de febrero de 2014, exp. 28675.
44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 19 de febrero de 2004, Rad. 24027, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Subsección A. C.P. Hernán Andrade Rincón. 9 de octubre de 2013.
46 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de septiembre 28 de 2012, expediente: 24630.