Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-472089834
Timestamp: 2019-10-14 14:06:44
Document Index: 351752076

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 5', 'ARTÍCULO 5', 'artículo 37', 'artículo 7', 'artículo 101', 'artículo 74', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 91', 'artículo 73', 'artículo 91', 'Artículo 7', 'Artículo 81', 'artículo 82', 'artículo 81', 'artículo 20', 'Artículo 81', 'artículo 81', 'Artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 128', 'artículo 81', 'Artículo 82', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 95', 'artículo 81', 'artículo 95', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 128', 'artículo 81', 'artículo 5', 'ARTÍCULO 5', 'artículo 5', 'Artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 5', 'artículo 81', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 81', 'artículo 95', 'artículo 5', 'artículo 5', 'ARTÍCULO 12', 'ARTÍCULO 5', 'artículo 5', 'artículo 12', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 28', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 95', 'artículo 95', 'Artículo 95', 'artículo 400', 'artículo 95', 'artículo 400', 'artículo 81', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'Artículo 14', 'Artículo 39', 'artículo 40', 'Artículo 42', 'artículo 14', 'artículo 39', 'artículo 42', 'artículo 81', 'artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 128', 'artículo 83', 'Artículo 128', 'artículo 129', 'artículo 81', 'artículo 20', 'artículo 20', 'Artículo 4']

Ejecutoria num. 1a./J. 83/2013 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 472089834
Número de Resolución: 1a./J. 83/2013 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 1, página 583.
AMPARO EN REVISIÓN 166/2013. CENTROS CAMBIARIOS. LOS REQUISITOS LEGALES DE CONTAR CON UN OBJETO SOCIAL EXCLUSIVO Y CON UN ESTABLECIMIENTO FÍSICO DESTINADO EXCLUSIVAMENTE A LA REALIZACIÓN DE ESE OBJETO SOCIAL, CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO, NO CONTRAVIENEN LA LIBERTAD DE TRABAJO Y DE COMERCIO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL (POSTERIOR AL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 3 DE AGOSTO DE 2011).CENTROS CAMBIARIOS. LOS REQUISITOS LEGALES DE CONTAR CON UN OBJETO SOCIAL EXCLUSIVO Y CON UN ESTABLECIMIENTO FÍSICO DESTINADO EXCLUSIVAMENTE A LA REALIZACIÓN DE ESE OBJETO SOCIAL, CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO, SON CONSTITUCIONALMENTE ADMISIBLES, NECESARIOS Y PROPORCIONALES (POSTERIOR AL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 3 DE AGOSTO DE 2011).CENTROS CAMBIARIOS. LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO, ASÍ COMO QUINTO Y OCTAVO TRANSITORIOS DEL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 3 DE AGOSTO DE 2011, ESTABLECEN DE MANERA CLARA Y PRECISA LOS REQUISITOS PARA LA OPERACIÓN DE AQUÉLLOS, POR LO QUE NO VULNERAN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.CENTROS CAMBIARIOS. LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO QUE LOS REGULA, PREVÉN UNA FIGURA JURÍDICA DISÍMIL A LAS UNIONES DE CRÉDITO, POR LO QUE EL TRATO DIFERENCIADO ES CONSTITUCIONAL A LA LUZ DEL DERECHO HUMANO DE IGUALDAD.
CENTROS CAMBIARIOS. LOS REQUISITOS LEGALES DE CONTAR CON UN OBJETO SOCIAL EXCLUSIVO Y CON UN ESTABLECIMIENTO FÍSICO DESTINADO EXCLUSIVAMENTE A LA REALIZACIÓN DE ESE OBJETO SOCIAL, CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO, NO CONTRAVIENEN LA LIBERTAD DE TRABAJO Y DE COMERCIO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL (POSTERIOR AL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 3 DE AGOSTO DE 2011).
CENTROS CAMBIARIOS. LOS REQUISITOS LEGALES DE CONTAR CON UN OBJETO SOCIAL EXCLUSIVO Y CON UN ESTABLECIMIENTO FÍSICO DESTINADO EXCLUSIVAMENTE A LA REALIZACIÓN DE ESE OBJETO SOCIAL, CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 81-A Y 81-B DE LA LEY GENERAL DE ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO, SON CONSTITUCIONALMENTE ADMISIBLES, NECESARIOS Y PROPORCIONALES (POSTERIOR AL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 3 DE AGOSTO DE 2011).
AMPARO EN REVISIÓN 166/2013. 29 DE MAYO DE 2013. CINCO VOTOS. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: J.J.R.C..
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo, 10, fracción II y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y conforme a lo previsto en los puntos tercero y quinto del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en un juicio de amparo en el que se cuestionó la constitucionalidad de un ordenamiento federal, como lo es la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, concretamente, sus artículos 7o., 64, 81, 81-A, 81-B, 82 y 101, así como segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo primero transitorios, y no se requiere la intervención del Tribunal Pleno para su resolución.
Cabe puntualizar que, en el caso a estudio, sigue siendo aplicable la Ley de Amparo abrogada, en términos de lo previsto en el artículo tercero transitorio de la nueva Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril del presente año, esto es, que aquellos juicios de amparo que se hayan iniciado con anterioridad a su entrada en vigor -tres de abril de dos mil trece- se seguirán tramitando hasta su resolución final conforme a la ley abrogada.
Además, se estima pertinente aclarar que, aun cuando el presente amparo en revisión no corresponde a las materias de las que, en forma ordinaria, debe conocer esta Primera Sala, en términos de lo dispuesto en el artículo 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ello no es obstáculo para que resulte competente para conocer del asunto, pues el párrafo primero del diverso numeral 86 del citado reglamento dispone que -al igual que los amparos directos en revisión- los amparos en revisión de la competencia originaria del Pleno, que sean en materia administrativa, se turnarán a los Ministros de ambas S.; de manera que si el recurso que nos ocupa se turnó a un Ministro adscrito a esta Primera Sala, y no existe solicitud de diverso Ministro para que lo resuelva el Pleno, entonces, en términos de lo dispuesto en el punto cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, esta S. debe avocarse al mismo.
SEGUNDO. Oportunidad de los recursos de revisión principal y adhesiva. Resulta innecesario analizar la oportunidad con la que se interpusieron los recursos de revisión principal y adhesiva, respectivamente, habida cuenta que el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del asunto ya examinó dicha cuestión -en los considerandos segundo y tercero de su ejecutoria, respectivamente- y concluyó que ambos fueron presentados en los términos legales establecidos para ello.
TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver el presente asunto. A fin de facilitar la comprensión del presente asunto, en principio, se reseñarán los antecedentes que lo informan, posteriormente, se sintetizarán los motivos de disenso hechos valer por la quejosa y, por último, se resumirán las consideraciones de la Juez a quo por las que sobreseyó en el juicio de amparo.
I.A. del asunto. Los cuales son, esencialmente, los siguientes:
a. La quejosa es una persona moral que se desempeña como "centro cambiario", quien se dedica preponderantemente a la **********, **********, así como a diversas actividades, por ejemplo: **********, etcétera; quien promovió demanda de amparo en contra del decreto publicado el tres de agosto de dos mil once en el Diario Oficial de la Federación, en el que, entre otros, se reformaron los artículos 7o., 64, 81, 81-A, 81-B, 82 y 101, así como los diversos transitorios segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo primero, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, los cuales reclamó por considerarlos violatorios de los principios de libertad de trabajo y de comercio, de igualdad, de irretroactividad, de legalidad y de seguridad jurídica.
b. Tocó conocer del asunto al Juzgado Noveno de Distrito en el Estado de Baja California, cuya titular la admitió a trámite y, seguido el procedimiento, dictó sentencia en la que sobreseyó en el juicio, por considerar que: (i) no se acreditaron los actos reclamados al secretario de Hacienda y Crédito Público y del presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; (ii) porque no se acreditó un acto de aplicación en perjuicio de la quejosa, tratándose de leyes heteroaplicativas; y, (iii) por falta de interés jurídico (sic) de la impetrante del amparo.
c. Inconformes con lo anterior, tanto la quejosa como las autoridades responsables, presidente de la República y secretario de Hacienda y Crédito Público, por conducto de su delegado, interpusieron recursos de revisión principal y adhesiva, respectivamente, los cuales fueron del conocimiento del Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto quien, en sesión de veinticinco de marzo de dos mil trece, confirmó el sobreseimiento decretado por la Juez a quo sólo respecto de los artículos 64 y 101, así como segundo, tercero, cuarto y décimo primer transitorios, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; levantó el sobreseimiento dictado respecto de los diversos numerales 7o., 81, 81-A, 81-B y 82, así como quinto y sexto transitorios de la ley de la materia, y se declaró incompetente para resolver el tema de constitucionalidad alegado, por lo que ordenó remitir los autos a este Alto Tribunal.
II. Conceptos de violación: La peticionaria de amparo reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 7o., 64, 81, 81-A, 81-B, 82 y 101, así como los diversos transitorios segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo primero, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, por considerar que:
a. En el primer motivo de disenso sostuvo que el artículo 7o. reclamado es violatorio de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, dado que no define qué debe entenderse por "carácter nacional", lo que deja en estado de incertidumbre a la impetrante del amparo, pues no se precisa si ello atienda al carácter de la persona moral o de los socios que forman parte de ella, ni en cuantas ciudades del país se debe tener presencia para que se considere que se cubre con tal requisito, máxime que todos los elementos de la norma deben estar señalados con certeza y precisión para que no se deje al arbitrio de la autoridad la determinación de la citada característica.
b. En el segundo concepto de violación adujo que los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, al limitar el objeto social de las sociedades anónimas que se constituyan para operar como "centros cambiarios", transgreden la libertad de comercio, reconocida en el diverso numeral 5o. de la Constitución Federal, ya que sólo les permiten llevar a cabo operaciones de **********, **********, sin que puedan realizar diversas operaciones con terceros, así como la venta de otros productos lícitos; insiste en que dicha limitante no responde a una medida necesaria, además de ser desproporcional, máxime que a otras instituciones del sector financiero -verbigracia: transmisores de dinero y uniones de crédito-, sí se les permite dedicarse a actividades diferentes a su objeto social preponderante.
c. En el tercer motivo de disenso sostuvo que los numerales 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito conculcan los principios de legalidad y de seguridad jurídica, porque no permiten a los "centros cambiarios" llevar a cabo operaciones relacionadas con la compra de títulos de crédito ni cheques a cargo de diversas instituciones del sistema financiero mexicano, sin que se justifique tal limitación.
d. En el cuarto concepto de violación afirmó que los preceptos cuestionados, en su conjunto, son violatorios del principio de irretroactividad de la ley, dado que afectan los derechos adquiridos de la quejosa para seguir operando como "centro cambiario" en la forma en la que lo venía haciendo, por lo que tienden a desconocer tales prerrogativas.
e. En el quinto motivo de disenso señaló que los artículos 7o., 81, 81-A y 81-B, así como los transitorios segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo primero, son violatorios de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, previstos en los diversos artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, dado que carecen de una debida fundamentación y motivación, pues no establecen de una manera clara y precisa qué se entiende por "nacionales" ni cuáles son los requisitos necesarios para la autorización y operación de los "centros cambiarios" por parte de las autoridades financieras del país.
f. Por último, en el sexto concepto de violación adujo que el artículo 101 de la ley cuestionada es violatorio del principio de reserva legal en materia penal, así como de falta de fundamentación y motivación, porque no prevé todos los elementos necesarios del tipo penal que prescribe, esto es, la pena de prisión de tres a quince años y la multa de hasta cien mil días de salario mínimo general vigente.
III. Consideraciones de la sentencia recurrida. Por su parte, la Juez Noveno de Distrito en el Estado de Baja California, al emitir la resolución constitucional materia de este asunto, sostuvo, en esencia:
a. En el considerando segundo determinó sobreseer en el juicio, en términos de la fracción IV del artículo 74 de la Ley de Amparo, en relación con los actos reclamados al secretario de Hacienda y Crédito Público, así como al presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en virtud de que la impetrante del amparo no aportó prueba alguna para desvirtuar la negativa de los actos efectuada por dichas autoridades.
b. En el cuarto considerando determinó que se actualizaron las causales de improcedencia previstas en las fracciones V y VI del artículo 73 de la Ley de Amparo, al considerar que la quejosa no demostró un acto de aplicación en su contra de lo prescrito en los diversos numerales 7o., 81-A, 81-B y 101, así como segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo primer transitorios de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y, por ende, no demostró la afectación en su interés legítimo, respectivamente.
CUARTO. Estudio efectuado por el tribunal ad quem. Precisado lo anterior, previo al estudio del problema de constitucionalidad materia de esta instancia, cabe señalar que el tribunal ad quem ya abordó el estudio del sobreseimiento en el juicio decretado por la Juez a quo, en atención a los agravios formulados por la quejosa recurrente en la revisión principal.
En efecto, el órgano colegiado del conocimiento, en el octavo considerando de su ejecutoria, declaró la firmeza del sobreseimiento decretado por la Juez a quo, en relación con los actos atribuidos al secretario de Hacienda y Crédito Público, así como al presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, al no haber sido impugnados por la parte a quien pudiera perjudicarle, en términos de la jurisprudencia 1a./J. 62/2006, de esta Primera Sala, de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO. LAS CONSIDERACIONES NO IMPUGNADAS DE LA SENTENCIA DEBEN DECLARARSE FIRMES."
Posteriormente, abordó el estudio conjunto de los agravios de la quejosa recurrente, por estar íntimamente relacionados, en los que, esencialmente, sostuvo que, en la especie, no se actualizaron las causales de improcedencia consistentes en la falta de interés jurídico y/o legítimo y falta de aplicación de leyes heteroaplicativas -fracciones V y VI del artículo 73 de la Ley de Amparo, respectivamente-; argumentos que declaró parcialmente fundados, puesto que los diversos numerales 7o., 81, 81-A, 81-B y 82, así como quinto y sexto transitorios de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, le depararon perjuicio con su sola entrada en vigor, al tratarse de normas autoaplicativas, por lo que, en términos de lo previsto en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, afirmó que lo procedente era estudiar los motivos de disenso efectuados por la quejosa recurrente, salvo los relacionados con los numerales 64 y 101, así como segundo, tercero, cuarto y décimo primer transitorios, todos del citado cuerpo normativo, los cuales, al ser preceptos de carácter heteroaplicativo -al prever sanciones para aquellas personas que realicen, entre otras, operaciones reservadas a los "centros cambiarios" sin autorización para ello-, y no haberse demostrado su aplicación en perjuicio de la quejosa, confirmó el sobreseimiento impugnado.
Asimismo, en el considerando décimo primero, precisó que, al haber desestimado los agravios primero y segundo de la quejosa recurrente, era innecesario ocuparse de los diversos argumentos de la autoridad responsable en los agravios formulados en la revisión adhesiva -relacionados con las causales de improcedencia analizadas-, dado que éstos siguen la suerte procesal de los primeros, dejando a salvo los relacionados con el fondo, los cuales reservó su estudio a esta superioridad.
Finalmente, en los considerandos décimo segundo y décimo tercero de su ejecutoria, determinó que no se actualizó alguna diversa causal de improcedencia, por lo que reservó jurisdicción a este Alto Tribunal para que se ocupara de los temas de constitucionalidad planteados.
En esa tesitura, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sólo se ocupará de la cuestión de constitucionalidad materia de su competencia, y no de los pronunciamientos efectuados por el órgano colegiado en los considerandos octavo y décimo, dado que tienen el carácter de cosa juzgada y, por ende, son inatacables por cualquiera de las partes en el juicio de amparo de que se trata; ello de conformidad con lo sustentado en las jurisprudencias 1a./J. 26/2008 y 2a./J. 72/2006, emitidas por la Primera y Segunda Salas -esta última se comparte-, respectivamente, cuyos rubros, textos y datos de localización son los siguientes:
"REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN LA SEGUNDA INSTANCIA, CONFORME AL ACUERDO PLENARIO 5/2001, CONSTITUYE UNA DECISIÓN DEFINITIVA. De conformidad con lo dispuesto en los puntos quinto, décimo, décimo primero y décimo segundo del Acuerdo General Plenario 5/2001, de 21 de junio de 2001, los recursos de revisión en amparo indirecto, competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, serán enviados por los Jueces de Distrito y, en su caso, por los Tribunales Unitarios de Circuito a los Tribunales Colegiados de Circuito para que verifiquen su procedencia y resuelvan, en su caso, sobre la caducidad, el desistimiento o la reposición del procedimiento, así como sobre la inconstitucionalidad de leyes locales o federales respecto de las cuales exista jurisprudencia aplicable de este Alto Tribunal; y que de resultar procedente el juicio, cuando el asunto no quede comprendido en tales hipótesis de competencia delegada, dejarán a salvo la jurisdicción originaria de la Suprema Corte de Justicia y le remitirán los autos sin analizar los temas de su exclusiva competencia. En ese sentido, la resolución dictada en segunda instancia por el Tribunal Colegiado de Circuito constituye una decisión emitida por un tribunal terminal y, por tanto, adquiere características de definitividad, de manera que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no está jurídicamente facultada para modificarla." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXVII, abril de 2008, tesis 1a./J. 26/2008, página 338, Núm. Registro IUS: 169798)
"REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. ES INATACABLE LA RESOLUCIÓN QUE DICTAN LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO CON FUNDAMENTO EN EL ACUERDO PLENARIO 5/2001, CONFIRMANDO O REVOCANDO EL SOBRESEIMIENTO DECRETADO POR EL JUEZ DE DISTRITO. De conformidad con lo establecido en los puntos quinto, fracción I, inciso a), décimo primero y décimo segundo del Acuerdo Número 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de ese año, las resoluciones que dicten los Tribunales Colegiados de Circuito en las que determinen confirmar o revocar el sobreseimiento decretado por los Jueces de Distrito en la audiencia constitucional, mediante el estudio concreto de las cuestiones relativas, constituyen decisiones inatacables porque el sobreseimiento es una materia de la que normalmente conocen aquellos órganos colegiados, como órganos terminales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, T.X., junio de 2006, tesis 2a./J. 72/2006, página 247, Núm. Registro IUS: 174840)
QUINTO. Estudio de los conceptos de violación, cuyo estudio fue omitido por la Juez a quo. En atención a que los agravios formulados por la quejosa recurrente en la revisión principal -relacionados con la causales de improcedencia previstas en las fracciones V y VI del artículo 73 de la Ley de Amparo- fueron abordados y declarados parcialmente fundados por el tribunal ad quem, en términos de lo previsto en el artículo 91, fracción I, de la Ley de A., se procede a analizar sólo los motivos de disenso -reseñados en el tercer considerando de esta ejecutoria-, respecto de los cuales se levantó el sobreseimiento decretado por la Juez Federal -de ahí que el sexto motivo de disenso no es abordado en esta instancia-; los cuales resultan infundados, por una parte, e inoperantes en el resto, como se verá a continuación:
Para facilitar el estudio es conveniente recordar que la impetrante del amparo reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 7o., 64, 81, 81-A, 81-B, 82 y 101, así como los diversos transitorios segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y décimo primero, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, por considerar que transgreden los principios de libertad de trabajo y de comercio, de igualdad, de irretroactividad, de legalidad y de seguridad jurídica; sin embargo, la Juez a quo decretó el sobreseimiento en el juicio, el cual fue confirmado por el tribunal ad quem, sólo respecto de los numerales 64 y 101, así como segundo, tercero, cuarto y décimo primer transitorios, por lo que el presente recurso subsiste por los restantes preceptos reclamados.
En ese contexto, se transcriben los artículos 7o., 81,81-A, 81-B, 82, así como los diversos transitorios quinto y sexto, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, los cuales son del tenor literal siguiente:
"Artículo 7o. Las palabras organización auxiliar del crédito, almacén general de depósito, casa de cambio, centro cambiario o transmisor de dinero, así como otras que expresen ideas semejantes en cualquier idioma, sólo podrán ser usadas en la denominación de las sociedades a las que les haya sido otorgada la autorización o bien, se encuentren registradas, según corresponda, en términos de lo dispuesto por los artículos 5o., 81 y 81-B de la presente ley.
"Se exceptúan de la aplicación del párrafo anterior a las asociaciones de organizaciones auxiliares del crédito o de sociedades que se dediquen a actividades auxiliares del crédito, las demás personas que sean autorizadas por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros para estos efectos, así como a las que agrupen a centros cambiarios o transmisores de dinero, siempre que no realicen operaciones sujetas a autorización o registro, en los términos previstos en esta ley.
"Las organizaciones auxiliares del crédito que no tengan el carácter de nacionales no podrán incluir el término nacional en su denominación.
"Asimismo, las palabras cambio, compra o venta de divisas, transmisión de fondos, así como otras que expresen ideas semejantes en cualquier idioma, ya sea que se refieran a divisas en general o a un tipo específico de éstas, no podrán ser usadas en el nombre o denominación de personas físicas cuyo régimen fiscal sea de ingresos por actividades empresariales, personas morales o establecimientos distintos de las casas de cambio, centros cambiarios, transmisores de dinero o aquellas instituciones financieras que conforme a las leyes que las rigen se encuentren facultadas para realizar operaciones de cambio o compra y venta de divisas, así como transmisión de fondos."
"Artículo 81. Se requerirá autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para realizar, en forma habitual y profesional, operaciones de compra, venta y cambio de divisas, incluyendo las que se lleven a cabo mediante transferencia o transmisión de fondos, con el público dentro del territorio nacional, salvo en los casos previstos en este artículo.
"Estas autorizaciones serán otorgadas o denegadas discrecionalmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, después de escuchar las opiniones del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. En todo caso, dichas autorizaciones sólo podrán ser otorgadas a las sociedades anónimas a que se refiere el artículo 82 de esta ley y, por su propia naturaleza, serán intransmisibles.
"Las autorizaciones para realizar las operaciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo, así como sus modificaciones, se publicarán, a costa del interesado, en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación nacional.
"Las entidades financieras que, conforme a las leyes que las rijan, puedan celebrar las operaciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo no requerirán de la autorización citada y, en sus operaciones con divisas, deberán sujetarse a las disposiciones legales aplicables.
"Tampoco requerirán de la autorización a que se refiere este artículo las sociedades anónimas registradas como centros cambiarios ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores conforme a lo dispuesto por el artículo 81-B de esta ley.
"Para los efectos de la presente ley, no se consideran actividades habituales y profesionales las operaciones con divisas conexas al pago por la venta de bienes o prestación de servicios que lleven a cabo personas físicas o morales cuya actividad u objeto social no sea la compra, venta o cambio de divisas a través de cualquier medio. Las operaciones a que se refiere el presente artículo deberán sujetarse en todo momento a lo dispuesto por la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos.
"Asimismo, para efectos de lo previsto en esta ley, por divisas se entenderán las mencionadas en el primer párrafo del artículo 20 de la Ley del Banco de México."
"Artículo 81-A. Exclusivamente las sociedades anónimas organizadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, que se encuentren registradas como centro cambiario ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en términos de lo dispuesto en el artículo 81-B de esta ley, podrán realizar, en forma habitual y profesional, cualesquiera de las operaciones siguientes:
"I. Compra y venta de billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión, hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día;
"II. Compra y venta de cheques de viajero denominados en moneda extranjera, hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día;
"III. Compra y venta de piezas metálicas acuñadas en forma de moneda, hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día, y
"IV. Compra de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras, hasta por un monto no superior al equivalente a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día. Al respecto, los centros cambiarios sólo podrán vender estos documentos a las instituciones de crédito y casas de cambio.
"En la celebración de las operaciones descritas en las fracciones anteriores, el contravalor deberá entregarse en el mismo acto en que aquéllas se lleven a cabo, y únicamente podrán liquidarse mediante la entrega de efectivo, cheques de viajero o cheques denominados en moneda nacional, sin que, en ningún caso, se comprenda la transferencia o transmisión de fondos. Los centros cambiarios no podrán liquidar por anticipado las operaciones que un mismo usuario pretenda realizar en días subsecuentes.
"En ningún caso, los centros cambiarios podrán llevar a cabo operaciones de compra, venta y cambio de divisas mediante transferencia o transmisión de fondos, ya sea por medio de cualquiera de los sistemas de pagos o a través de abonos a cuentas.
"Lo dispuesto en este artículo no resultará aplicable a las casas de cambio y entidades financieras que, conforme a las leyes que las rijan, puedan celebrar las operaciones de compra, venta y cambio de divisas."
"Artículo 81-B. Para operar como centro cambiario, así como transmisor de dinero, las sociedades anónimas deberán organizarse de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, así como registrarse ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para lo cual deberán ajustarse a los requisitos siguientes:
"I. Que, tratándose de centros cambiarios, su objeto social sea exclusivamente la realización, en forma habitual y profesional, de las operaciones a que se refiere el artículo 81-A de esta ley. En el caso de transmisores de dinero, el objeto social no estará limitado a la realización de las operaciones a que se refiere el artículo 81-A Bis de esta ley, con excepción de lo dispuesto en el artículo 81-A de la misma ley.
"En el caso de centros cambiarios, estas sociedades deberán agregar a su denominación social la expresión ‘centro cambiario’. Por su parte, los transmisores de dinero deberán incluir en cualquier propaganda y anuncio, la referencia de que se trata de un ‘transmisor de dinero’.
"II. Que, en sus estatutos sociales, se prevea que, en la realización de su objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la presente ley y en las demás disposiciones aplicables.
"III. Que cuenten con establecimientos físicos destinados exclusivamente a la realización de su objeto social.
"IV. Que acompañen a su solicitud la relación e información de las personas que directa o indirectamente pretendan mantener una participación en el capital social del centro cambiario o transmisor de dinero a registrar, la cual deberá contener el monto del capital social que cada una de ellas suscribirá.
"V. Que, dentro de los tres días hábiles siguientes a que la sociedad de que se trate haya inscrito en el registro señalado en el artículo 128 de la Ley General de Sociedades Mercantiles la transmisión de cualquiera de sus acciones por más del dos por ciento de su capital social pagado, den aviso a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de dicha transmisión.
"Las sociedades a las que se les hubiere otorgado el mencionado registro deberán presentar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores los datos de su inscripción ante el Registro Público de Comercio, en un plazo que no deberá exceder de quince días hábiles contados a partir del otorgamiento del mismo.
"El registro que lleve la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de acuerdo con lo dispuesto por este artículo será público, por lo que dicha comisión le dará difusión a través de su página electrónica en Internet, y contendrá anotaciones, respecto de cada centro cambiario o transmisor de dinero, que podrán referirse, entre otras, a la suspensión de operaciones, los procedimientos de clausura y a la suspensión o cancelación de los contratos a que se hace referencia en los artículos 64 y 95 Bis de esta ley, así como a la cancelación del registro para operar como centro cambiario o como transmisor de dinero, conforme a lo establecido en el artículo 81-D de esta ley."
"Artículo 82. Sólo gozarán de la autorización a que se refiere el artículo 81 de esta ley, las sociedades anónimas organizadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, que se denominarán casas de cambio y se ajusten a los siguientes requisitos:
"I. Que su objeto social sea exclusivamente la realización, en forma habitual y profesional, de las operaciones siguientes:
"a) Compra o cobranzas de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras, sin límite por documento;
"b) Venta de documentos a la vista y pagaderos en moneda extranjera que las casas de cambio expidan a cargo de instituciones de crédito del país, sucursales y agencias en el exterior de estas últimas, o bancos del exterior;
"c) Compra y venta de divisas mediante transferencias de fondos sobre cuentas bancarias;
"d) Las señaladas en el artículo 81-A de esta ley, y
"e) Las demás que autorice el Banco de México, mediante disposiciones de carácter general.
(Derogado último párrafo, D.O.F. 3 de agosto de 2011)
"II. En los estatutos sociales deberá indicarse que en la realización de su objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la presente ley y a las demás disposiciones aplicables; y
"III. (Derogada, D.O.F. 17 de noviembre de 1995)
"IV. (Derogada, D.O.F. 15 de julio de 1993)."
"Artículo quinto. Asimismo, dentro del plazo mencionado en el artículo segundo transitorio anterior, las sociedades que pretendan registrarse como centros cambiarios o transmisores de dinero en términos de lo dispuesto por el artículo 81-B, que se adiciona por virtud de este decreto, deberán efectuar el registro correspondiente ante el Servicio de Administración Tributaria, en lugar de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
"Los demás actos que los particulares deban realizar frente a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en términos de los artículos 57, 81-B y 81-C, incluidos en el presente decreto, deberán realizarse frente al Servicio de Administración Tributaria, en lugar de dicha comisión, y producirán los mismos efectos que los previstos en dichos artículos o derivados de éstos."
"Artículo sexto. Las personas que hubiesen presentado el aviso previsto en la resolución por la que se expiden las reglas para el llenado del formato oficial para presentar el aviso que señala la Resolución por la que se expiden las disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a las personas que realicen las operaciones a que se refiere el artículo 81-A del mismo ordenamiento y la Resolución por la que se expiden las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a los denominados transmisores de dinero por dicho ordenamiento, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de febrero de 2006, contarán con un plazo de noventa días naturales a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para que, una vez constituida la sociedad anónima de que se trate en términos del presente decreto, presenten nuevamente el aviso correspondiente para, en caso procedente, obtener el registro a que se refiere el artículo 81-B de este decreto, el cual será otorgado por el Servicio de Administración Tributaria.
"Asimismo, aquellas personas morales y físicas que con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto hayan presentado el referido aviso y obtenido cada una más de un registro con objeto de realizar las actividades a que se refiere el párrafo anterior, contarán con el plazo de noventa días señalado en el párrafo anterior para que, una vez constituida la sociedad mercantil de que se trate o haber modificado los estatutos y objeto social de la sociedad ya constituida para cumplir con lo dispuesto por el presente decreto, presenten el aviso correspondiente para obtener, en caso procedente, el registro a que se refiere el artículo 81-B del mismo, que será otorgado por el Servicio de Administración Tributaria.
"Hasta en tanto se cumpla el citado plazo de noventa días o se efectúe el registro conforme a lo previsto en los párrafos anteriores del presente artículo, lo que ocurra primero, las personas que hubiesen presentado el aviso señalado en los mismos, y que hayan venido operando como transmisores de dinero o realizando las operaciones a que se refiere el artículo 81-A de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito antes de la entrada en vigor del presente decreto, podrán continuar realizando, durante dicho periodo, las actividades a que se refieren los artículos 81-A y 95 Bis de la citada ley vigentes hasta el día anterior a la entrada en vigor del presente decreto."
De la transcripción anterior se advierte, medularmente, que la prestación en forma habitual y profesional de servicios de compra, venta y/o cambio de divisas en nuestro país debe ser llevado a cabo por las sociedades anónimas que autorice para ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, previa opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, salvo aquellas entidades financieras que, conforme a sus leyes, puedan celebrar este tipo de operaciones, así como aquellas sociedades anónimas que sean registradas como "centros cambiarios".
Asimismo, se advierte que, tratándose de "centros cambiarios" y/o "transmisores de dinero", no será necesario la autorización referida en el párrafo anterior, pues bastará su registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, siempre que aquéllos se constituyan en sociedades anónimas que reúnan los requisitos legales para ello, es decir, que su objeto social sea limitado a la realización en forma habitual y profesional de las operaciones previstas en el artículo 81-A, supra transcrito -no aplica para "transmisores de dinero"-; que a la denominación social se le agregue la expresión "centro cambiario" o, en su caso, "transmisor de dinero"; que en sus estatutos sociales, explícitamente, se prevea la sujeción a la ley de la materia y a las demás disposiciones aplicables; que cuenten con un establecimiento físico destinado exclusivamente para la realización de su objeto social; que agreguen una relación de las personas que directa o indirectamente puedan participar en el capital social, y que cualquier transmisión de su capital social equivalente o superior al dos por ciento (2%), sea informado a la comisión citada dentro del plazo de tres días hábiles siguientes a la inscripción en el registro previsto en el artículo 128 de la Ley General de Sociedades Mercantiles.(1)
En ese orden de ideas, es claro que los "centros cambiarios" y/o los "transmisores de dinero", a partir de la reforma, sólo pueden recaer en sociedades anónimas constituidas en términos de lo previsto en la Ley General de Sociedades Mercantiles y que, tratándose de los primeros, deben limitar su objeto social a las actividades previstas en el artículo 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, esto es, a la compra, venta y/o cambio de divisas en:
a. Billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión;
b. Cheques de viajero denominados en moneda extranjera;
c. Piezas metálicas acuñadas en forma de moneda; y,
d. Documentos a la vista, denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras; en todos los casos, sin que el monto no exceda del equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día.
Precisado lo anterior, por cuestiones de técnica jurídica, se procede al estudio de los motivos de disenso, en un orden distinto al hecho valer en la demanda de amparo; por lo que, en primer término, se aborda el estudio de la parte conducente del segundo concepto de violación de la quejosa recurrente, en la que, esencialmente, afirma que los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito son violatorios del principio de libertad de comercio reconocido en el diverso numeral 5o. de la Constitución Federal, porque limitan tanto el objeto social de los "centros cambiarios" como el establecimiento físico para el desarrollo de sus actividades; instrumentalidad de la medida que no cumple con el test de admisibilidad, necesidad y proporcionalidad; argumentos que resultan infundados.
En efecto, no le asiste la razón a la quejosa recurrente al señalar que los preceptos reclamados son violatorios del principio de libertad de comercio ni que las limitaciones aludidas no acreditan el test de admisibilidad, necesidad y proporcionalidad, para considerarse constitucionalmente válidas.
Para evidenciar lo anterior, es necesario precisar que el artículo 5o. de la Constitución Federal reconoce el derecho humano de libertad de trabajo y de comercio, esto es, aquel que se traduce en que toda persona pueda dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, mientras sea lícito y no contravenga los intereses de terceros ni derechos de la sociedad, pudiendo sólo ser limitada por determinación judicial o resolución gubernativa que lo justifique; ello, de conformidad con lo sustentado en la jurisprudencia P./J. 28/99, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia la Nación, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En loreferente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.I., abril de 1999, tesis P./J. 28/99, página 260, Núm. Registro IUS: 194152)
El citado precepto constitucional, en la parte conducente, es del tenor literal siguiente:
"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial. ..."
Por su parte, los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito -supra transcritos- prevén, entre otras cosas, que los "centros cambiarios" para operar como tales deberán constituirse en sociedades anónimas, cuyo objeto se encuentre limitado a las operaciones previstas en el segundo numeral citado, obligándolas, para ello, a contar con un establecimiento físico destinado exclusivamente a la realización de su objeto social, así como proporcionar a la autoridad fiscalizadora la relación de las personas que directa o indirectamente mantengan una participación en su capital social, esto es, configura obligaciones específicas para el ejercicio de la actividad de compra, venta y/o cambio de divisas, de forma habitual y profesional.
Cabe aclarar que las obligaciones referidas responden, específicamente, a la materia en la cual se encuentra inserta la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, a saber, la financiera, en la cual el Estado funge como rector y, por ende, puede sujetar a determinadas modalidades el ejercicio de las actividades para las cuales son autorizadas -registradas en su caso- todas las instituciones del sector financiero, entre ellas, los "centros cambiarios", a fin de que se cumpla con su objetivo, esto es, la de contribuir al desarrollo económico del país con el ejercicio que, en forma habitual y profesional, desarrollan en la **********, entendidas por éstas, aquellas **********, **********.(2)
Es decir, la actividad que ejercen los "centros cambiarios" se encuentra sujeta a un registro previo ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, lo cual implica que el ejercicio de dicha actividad no queda al libre y absoluto arbitrio de dichos centros, sino que está sujeta a las exigencias, modalidades, obligaciones y restricciones impuestas por el Estado a través de la ley.
En la especie, la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito señala que la compra-venta habitual y profesional de divisas es una actividad auxiliar del crédito -artículo 4o., fracción I-,(3) para lo cual, en principio, se requiere una autorización del Estado Mexicano -artículo 81-, salvo que se trate de sociedades anónimas que se constituyan como "centros cambiarios" en los términos de la ley de la materia y de las disposiciones generales aplicables, en cuyo caso sólo necesitarán registrarse ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores -artículos 81 y 81-B-, es decir, se trata de una actividad reglada del mercado de divisas que, como tal, entra en las actividades que corresponden al Estado, pero que delega, vía autorización o inscripción, según sea el caso, a sociedades anónimas que realicen de forma habitual y profesional actividades relacionadas con la compra, venta y/o cambio de divisas.
Lo anterior significa que la actividad de los "centros cambiarios" no es absoluta ni discrecional, es decir, no se puede ejercer libremente, sino que está sujeta a las exigencias que imponga el Estado mediante ley.
Así las cosas, es claro que el Estado Mexicano puede imponer modalidades, cargas o restricciones a la actividad de dichos "centros cambiarios", luego, en el caso, es válido que el Estado establezca como obligación para dichos centros que se constituyan como sociedades anónimas, de conformidad con lo previsto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, además, de que se restrinja la libertad operacional de su objeto social por lo que se refiere a la compra y venta de (i) billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión; (ii) cheques de viajero denominados en moneda extranjera; (iii) piezas metálicas acuñadas en forma de moneda; y, (iv) documentos a la vista, denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras; en todos los casos sin que el monto no exceda del equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día. Al respecto, los "centros cambiarios" sólo podrán vender estos documentos a las instituciones de crédito y casas de cambio, así como contar con establecimientos físicos destinados exclusivamente a la realización de su objeto social e informar sobre las personas que directa o indirectamente mantengan una participación en el capital social y, en su caso, avisar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dentro del término de tres días hábiles, la transmisión del capital social que ascienda al dos por ciento (2%) o más de éste, como lo disponen los artículos 4o., 7o., 81, 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.
Consecuentemente, es evidente que los artículos citados en el párrafo inmediato anterior imponen modalidades y cargas a los "centros cambiarios", en cuanto a que, para realizar de forma habitual y profesional la compra, venta y/o cambio de divisas, es necesario que se constituyan en una sociedad anónima que cumpla con los requisitos precisados en el artículo 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; sin embargo, tal circunstancia no contraviene la libertad de trabajo y de comercio, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Federal.
Esto es así, en virtud de que las disposiciones reclamadas no implican que el legislador imponga su voluntad sobre la de los "centros cambiarios" de una manera irracional, sino que, por el contrario, constituyen requisitos legales que tienen como justificación el bien común, tal como se advierte de una interpretación teleológica de los preceptos reclamados que tienen como sustento las razones que fueron expuestas en el proceso legislativo de la citada reforma.
En efecto, en la exposición de motivos que dio origen a la reforma de los artículos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito que se impugnan, así como el dictamen de las comisiones que intervinieron en el proceso, se expuso lo que a continuación se reproduce:
"A partir de 2004, se modifica la legislación para establecer obligaciones adicionales para aquellas personas que realicen en forma habitual y profesional operaciones de compra, venta y cambio de divisas por un monto que equivalga a no más de 10,000 dólares de los Estados Unidos de América (EUA) diarios por cliente (centros cambiarios), así como para regular a los transmisores de dinero, para lo cual dichos sujetos deberán llevar a cabo acciones que permitan prevenir, detectar y reportar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito de terrorismo o ubicarse en los supuestos del delito de lavado de dinero, entre otros.
"Un punto muy importante a destacar, ‘los centros cambiarios no requieren autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ni de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)’ para llevar a cabo dichas actividades, siempre y cuando única y exclusivamente realicen las siguientes operaciones con divisas:
"Compra y venta de billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes con curso legal en el país de emisión, hasta por un monto que equivalga a no más de $10,000.00 dólares diarios de los EUA por cada cliente.
"Compra y venta de cheques de viajero denominados en moneda extranjera, hasta por un monto que equivalga a no más de $10,000.00 dólares diarios de los EUA por cada cliente.
"Compra y venta de piezas metálicas acuñadas en forma de moneda, hasta por un monto que equivalga a no más de $10,000.00 dólares diarios de los EUA por cada cliente.
"Compra de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras, hasta por un monto equivalente a no más de $10,000.00 dólares diarios de los EUA por cada cliente.
"Los transmisores de dinero1 tampoco requieren autorización de la SHCP para llevar a cabo la actividad de transferir de manera habitual, y a cambio de una contraprestación, recursos o derechos para entregarlos al beneficiario designado.
"Ante esta situación, la SHCP ha establecido diversas normas, en donde los centros cambiarios y los transmisores de dinero, están obligados a presentar los siguientes reportes ante el Servicio de Administración Tributaria:
"A) Reporte de operaciones relevantes
"Cuando la operación que se realice por el cliente sea por un monto igual o superior al equivalente en moneda nacional a $3,000 dólares de EUA.
"B) Reporte de operaciones inusuales
"Cuando la operación, actividad, conducta o comportamiento que no concuerde con los antecedentes o actividad conocida o declarada por el cliente, o con su patrón habitual de comportamiento transaccional, en función del monto, frecuencia, tipo o naturaleza de la operación de que se trate, sin que exista una justificación razonable para dicho comportamiento, o bien, cuando se considere que los recursos pudieran estar destinados a favorecer la comisión de los delitos de lavado de dinero o terrorismo y se cuente con los elementos suficientes para llevar a cabo el reporte.
"C) Reporte de operaciones preocupantes
"Cuando la operación, actividad, conducta o comportamiento de los directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados respectivos de los sujetos obligados, que por sus características pudieran contravenir o vulnerar la aplicación de lo dispuesto en la ley en las disposiciones de carácter general en la materia, o aquella que por cualquier otra causa resulte dubitativa para los sujetos obligados.
"Problemática
"Los centros cambiarios y los transmisores de dinero pasaron de 631 instituciones en el tercer trimestre de 2005 a 2,612 instituciones en el segundo trimestre de 2007. Estudios realizados por el Servicio de Administración Tributaria (SAT) han indicado que los centros cambiarios y los transmisores de dinero han crecido a una tasa anual del 51.0% y según sus estimaciones habrán para el 2010 aproximadamente 9,360 instituciones de este tipo. Este incremento desmedido ha sido incentivado principalmente por la falta de una autorización por parte de la SHCP, según la información presentada por la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria (SAT).
"El SAT también ha señalado su preocupación con respecto a que posiblemente los centros cambiarios y los transmisores de dinero no han cumplido o han cumplido de manera mínima, con los reportes de operaciones indicados con anterioridad, por lo que hay un latente riesgo por incumplimiento que en un futuro pudiera afectar a las instituciones que laboran en el mercado cambiario.
"Ante esto se ha detectado una problemática importante en el mercado cambiario específicamente en el mercado al menudeo, debido principalmente a que en este sector intervienen diversos participantes:
"Los bancos comerciales son autorizados por la SHCP y se regulan mediante la Ley de Instituciones de Crédito, son reglamentadas en su operación por el Banco de México (Banxico) y supervisadas por la CNBV.
"Las casas de cambio son sociedades anónimas que realizan en forma habitual y profesional operaciones de compra, venta y cambio de divisas incluyendo las que se lleven a cabo mediante transferencias o transmisión de fondos, con el público dentro del territorio nacional, autorizadas por la SHCP, reglamentadas en su operación por el Banxico y supervisadas por la CNBV.
"Los centros cambiarios por el contrario, no son autorizados por la Secretaría de Hacienda y no son regulados, ni supervisados por las autoridades financieras antes mencionadas.
"Para entender la problemática actual que existe en el mercado cambiario, es necesario mencionar que la aparición de los llamados centros cambiarios se originó a finales de 1991 por la publicación del Decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC), en la que se exigió a las casas de cambio de menudeo, que contarán con un capital mínimo para poder operar como casas de cambio.
Como muchas casas de cambio minoristas no pudieron cumplir con el capital mínimo exigido por la SHCP, esto provocó que quedaran desreguladas, (sin necesidad de autorización, ni reglas de operación y tampoco bajo supervisión), manteniendo su misma actividad pero excluidas del Sistema Financiero Mexicano, ubicándose como establecimientos mercantiles, surgiendo la figura de los centros cambiarios, conforme a lo establecido por el artículo 81-A, que hace referencia a este tipo de negocios. ...
Dictamen de la Cámara de Origen:
"1. Con fecha 7 de febrero de 2008, el diputado D.F.O. integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.
"2. En esta misma fecha, la mesa directiva de esta H. Cámara de Diputados turnó a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, la iniciativa en comento para su estudio y dictamen.
"Descripción de la iniciativa
"La iniciativa propone reformar el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito con la finalidad de otorgar al Servicio de Administración Tributaria (SAT) facultades expresas para supervisar, vigilar, inspeccionar, realizar visitas domiciliarias, verificar reportes e informes, así como de llevar a cabo las medidas procedentes para cerciorarse que las sociedades financieras de objeto múltiple, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, cumplan con las disposiciones a que se refiere el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.
"Asimismo, señala la iniciativa la importancia que reviste facultar al SAT para hacer del conocimiento de las autoridades competentes en materia financiera los actos u omisiones que constituyen un incumplimiento a las disposiciones previstas en el mencionado artículo 95 Bis.
"Consideraciones de la comisión
"Esta comisión que dictamina considera oportuna la reforma a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito que nos ocupa, al considerar que dicha iniciativa guarda como propósito esencial otorgar facultades expresas a las autoridades financieras para supervisar, vigilar, inspeccionar, realizar visitas domiciliarias, verificar reportes, así como llevar a cabo las medidas procedentes para que las sociedades financieras de objeto múltiple, los centros cambiarios y los transmisores de dinero cumplan con las disposiciones del artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.
"Sin embargo, esta comisión dictaminadora con el propósito de lograr mayor claridad en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, estima necesario llevar a cabo adecuaciones integrales a la citada ley, es por ello que el presente proyecto que incluye la reforma del artículo 95 Bis que nos ocupa, busca adecuar la regulación aplicable a las actividades auxiliares del crédito que se realizan con fundamento en el artículo 81-A de la ley en comento, las cuales se realizan a través de los denominados coloquialmente como centros cambiarios, así como a los transmisores de dinero.
"En ese sentido la reforma a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito se integra bajo los siguientes aspectos:
"I. De las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
"Se establece la facultad de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de llevar a cabo la inspección y vigilancia de los centros cambiarios y transmisores de dinero, en lugar del Servicio de Administración Tributaria. Lo anterior, con el fin de contar con un organismo supervisor centralizado y con mayores funciones, que permitan un adecuado control y una supervisión más eficaz de las citadas actividades auxiliares del crédito, principalmente de aquellas personas que se mantienen al margen de la ley en la realización de operaciones de cambio de divisas y en el envío y recepción de dinero, principalmente remesas, cuya existencia pone en seria desventaja al mercado formal. Lo anterior, se traducirá en beneficios para todas aquellas personas que, al desarrollar este tipo de actividades, cumplen en estricto apego a lo establecido en la ley.
"Asimismo, se establece la facultad de la referida comisión para supervisar a las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, exclusivamente en lo concerniente al cumplimento de las normas para prevenir y detectar operaciones con recursos de procedencia ilícita establecidas en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y en las disposiciones concernientes a dicha materia que de ésta emanen.
"II. D.R. ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
"A fin de cumplir con lo anterior, dichas actividades sólo podrán llevarse a cabo por aquellas personas que se registren ante la comisión. Este registro no tiene caducidad, pero puede ser cancelado en caso de incumplimiento con la normatividad. Cabe señalar que dicho registro será público, a través de la página electrónica en Internet de la comisión. Asimismo, las sociedades registradas deberán mantener a la vista del público, en los locales donde celebren operaciones, copia del mencionado registro.
"Tratándose de sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, y con la intención de evitar duplicidad de funciones y cargas administrativas innecesarias, la supervisión que realice la comisión de referencia se llevará a cabo tomando como base el registro con el que cuenta la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros respecto de dichas sociedades.
"III. De los requisitos de establecimiento.
"Se señalan como requisitos indispensables que tanto los centros cambiarios como los transmisores de dinero deban estar constituidos como sociedades mercantiles y cuenten con locales físicos exclusivos para la realización de sus operaciones.
"IV. De las operacionesde transmisión de fondos.
"Se establece que con excepción de las casas de cambio y aquellas entidades financieras que, conforme a las leyes que las rijan, puedan celebrar operaciones de transmisión de fondos, sólo las sociedades anónimas, organizadas de conformidad con la Ley General de Sociedades Mercantiles, que cuenten con un registro vigente como ‘transmisor de dinero’ ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrán recibir en el territorio nacional derechos o recursos en moneda nacional o divisas, sea directamente en sus oficinas o por cable, de manera habitual y a cambio del pago de una contraprestación, comisión, beneficio o ganancia.
"V. De las operaciones de compra o venta de divisas.
"Se dispone que, con excepción de las casas de cambio y aquellas entidades financieras que, conforme a las leyes que las rijan, puedan celebrar operaciones de compra, venta y cambio de divisas, exclusivamente las sociedades anónimas que se encuentren registradas como ‘centros cambiarios’ ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrán realizar, en forma habitual y profesional, operaciones de compra y venta de billetes, piezas acuñadas, metales comunes, cheques de viajero, así como documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras.
"VI. De la operatividad de los centros cambiarios y transmisores de dinero.
"A fin de que las sociedades puedan dar un adecuado cumplimiento a la obligación de emitir reportes de información en materia de prevención de lavado de dinero y de financiamiento del terrorismo, se establece la obligación de que los centros cambiarios y los transmisores de dinero cuenten con sistemas de registro y de emisión de reportes adecuados.
"VII. De la restricción en el uso de palabras relacionadas con las operaciones que realizan los centros cambiarios y los transmisores de dinero.
"Se limita el uso de palabras tales como ‘centro cambiario’, ‘transmisor de dinero’, ‘compra o venta de divisas’, así como otras que expresen ideas semejantes en cualquier idioma, ya sea que se refieran a divisas en general o a un tipo específico de éstas, a aquellas sociedades que se encuentren debidamente registradas como centro cambiario o transmisor de dinero ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Lo anterior, con excepción de las entidades que de acuerdo a la legislación correspondiente puedan llevar a cabo este tipo de actividades.
"VIII. De la prohibición de la utilización de propaganda.
"Se prohíbe expresamente la utilización de cualquier propaganda o realización de actividad alguna en territorio nacional respecto de la compra, venta, cambio o transferencia de divisas de manera habitual y profesional, que se efectúe por personas o sociedades que no cuenten con la autorización correspondiente, o no se encuentren registradas ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
"De conformidad con lo anterior, se establece que las casas de cambio, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, deberán mantener a la vista del público, en los locales donde celebren operaciones, copia del oficio de autorización que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público les haya otorgado o del registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
"Asimismo, se dispone que tanto las casas de cambio como los centros cambiarios y los transmisores de dinero, deberán incluir en toda clase de publicidad y propaganda, la fecha y número del oficio que contenga la autorización otorgada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tratándose de casas de cambio, o del registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en el caso de transmisores de dinero.
"IX. De la cancelación del registro como centro cambiario o transmisor de dinero.
"En virtud de que en el presente proyecto se adiciona la obligación de registrarse como centro cambiario o transmisor de dinero ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se faculta a dicha comisión, para cancelar el citado registro, en aquellos casos en que los centros cambiarios o los transmisores de dinero incumplan con los requerimientos establecidos en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, así como en el supuesto de que se disuelvan, liquiden o sean declarados en quiebra.
"X. De la cancelación de operaciones o contratos.
"Se otorga a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la facultad de ordenar a las instituciones de crédito, casas de bolsa y casas de cambio con las que operen los centros cambiarios y transmisores de dinero, que suspendan o cancelen los contratos que tengan celebrados con dichas personas, cuando presuma que éstos se encuentren violando lo dispuesto en la ley.
"XI. De las medidas de prevención del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
"Se adecua el artículo 95 Bis para hacer referencia de manera específica a los centros cambiarios, es decir, a aquellas sociedades anónimas registradas ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, señalando las obligaciones que deberán cumplir en materia de prevención, detección de actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 o 148 Bis del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del 400 Bis del mismo código.
"XII. De las sanciones penales y la clausura.
"Se establecen sanciones para todas aquellas personas físicas o morales que se ostenten o realicen operaciones como centro cambiario o transmisor de dinero, sin estar registradas ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, las cuales pueden incluir la suspensión inmediata de operaciones, la clausura del establecimiento e inclusive la imposición de sanciones penales.
"XIII. De las asociaciones gremiales.
"Se incluyen disposiciones relativas a la participación tanto de los centros cambiarios como de los transmisores de dinero en asociaciones gremiales, las cuales podrán llevar a cabo, entre otras funciones, el desarrollo e implementación de estándares de operación y la evaluación periódica sobre el cumplimiento de las normas que expidan las asociaciones, a fin de contribuir al sano desarrollo de los citados centros de cambiarios y transmisores de dinero.
Entre las tareas que podrán desempeñar las citadas asociaciones gremiales, se encuentran la emisión de normas relativas a los requisitos de ingreso, exclusión y separación de sus agremiados, así como las referentes a los procesos para la adopción y verificación del cumplimiento de las normas. ...
Dictamen de la Cámara Revisora:
"Se trata de que a través de todo el país existen negocios que compran y venden dólares diariamente de una manera habitual, los cuales no están regulados ni tampoco se han registrado como compraventa de dólares, no sabemos a quién le compran, a quién le venden.
"Este tema no vino en la Ley de Lavado de Dinero, pero también estas empresas están recibiendo dinero, pesos mexicanos para su redistribución, su dispersión, como le llaman, y en ninguno de los dos casos están siendo controlados. Encontramos nosotros que en algunos lugares llegan a pagar el dólar a las personas que van ahí hasta diez cincuenta, diez veinte, no tiene ningún tipo de control y tampoco se sabe a qué institución o a qué personas les están entregando esas cantidades.
"Aquí lo que se trata, y se está pidiendo, es que todas las personas que tengan este tipo de actividad sean reguladas en el mercado cambiario y se evite el blanqueo de capitales. Entonces hay ya leyes que están regulando a las entidades financieras, supervisándolas, pero no a este tipo de negocios que en muchas ocasiones no se dedican exclusivamente a este tipo de cambio o a dispersar dinero, sino que tienen una actividad registrada y esto lo llevan como algo extra sin reportarlo.
"Entonces esta minuta que ha llegado pide que todos los que se dedique a estas actividades sean registrados por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para que sean sujetos de control y que tengan expedientes de la actividad que están desarrollando. Hasta este momento algunos se veían obligados a estar registrados en el SAT, el Sistema de Administración Tributaria, pero no estaban siendo visitados porque no había un registro.
"Con esta minuta, esta nueva ley, vamos a tener una relación correcta realmente cuánto está entrando de divisas al país y de dinero que mandan nuestros paisanos. Quiero decirles que de alguna manera se incrementó el envío de dinero, porque parece ser que al comprar algunos instrumentos, como cheques, etcétera, eran detectados, algunas personas que su estancia no es legal en otros países y automáticamente eran deportados, a eso se debe quizás que haya crecido de una manera exponencial las personas que ahora envían estas remesas.
"Hay Estados en los que hay, son los que tienen mucho más personas, que muchas familias reciben este dinero, pero que verdaderamente son atracados, son explotados porque no les pagan correctamente o las comisiones que les cobran por la remesa verdaderamente salen de todo razonamiento.
"Por eso yo vengo el día de hoy a pedirles a ustedes, hemos inclusive visitado algunas partes ahí de, vecinas, les puedo decir que es Guanajuato, Zacatecas, Michoacán, y vean ustedes la cantidad de personas que hace uso de estos servicios, pero que en este momento no les garantizamos que verdaderamente esos negocios, el día de mañana no llegue ese dinero porque desaparezca el negocio y que no tenga un respaldo.
"En esta minuta que nos viene de la Cámara de Diputados se exige que estas personas que se dedican a estas actividades deberán ser negocios mercantiles establecidos y con una área exclusivamente dedicadas a este servicio. ...
"Efectivamente se trata de una adición a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, y hay aspectos que nos parecen destacados, creo el central es en principio el que se le da facultades normativas regulatorias a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en lugar del Servicio de Administración Tributaría, y además hay algo también importante.
"No será suficiente, y esta parte, como lo decía el S.F.G., hay que cuidarla. En la actualidad pues se aperturan centros cambiarios con un simple registro, ahora tendrá que preceder la autorización de la Secretaría de Hacienda y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, como les decía; sin embargo, hay una ausencia importante.
"No se establecen reglas relativas al tipo de cambio, al cómo hacer efectivo el envío, particularmente de remesas evidentemente ... (Vuelta de casete) ... extranjero a la República Mexicana.
"Sí le vemos bondades porque, como lo hemos dicho, la iniciativa, no la iniciativa, el dictamen, la adición, fortalece las facultades de la comisión sobre las casas de cambio y transmisores de dinero, y se busca sobre todo dar seguimiento a los movimientos internacionales de efectivo, como las remesas y las transferencias electrónicas.
"Y no tenemos dudas tampoco de que se fortalece las disposiciones, que complementa las disposiciones relativas al lavado de dinero sobre organismos auxiliares de crédito, como lo hemos señalado, como son las casas de cambio.
"Creo, compañeros senadores, que podemos anticipar de que la minuta sea aprobada en sus términos, sin embargo, yo les hago un llamado. ..."
Como se advierte del proceso legislativo que dio origen a la reforma de los preceptos impugnados, se tomó en consideración, entre otros, la importancia de mejorar y maximizar la fiscalización que ejercen las autoridades financieras del país a los "centros cambiarios" y a los "transmisores de dinero", a fin de prevenir, detectar y reportar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión del delito de terrorismo o ubicarse en los supuestos del delito de lavado de dinero, entre otros, dado que es de interés general de la sociedad evitar el manejo de dichos recursos en las operaciones habituales y profesionales de **********.
En ese orden de ideas, la obligación a los "centros cambiarios" de constituirse en sociedades anónimas que cumplan con los requisitos legales y limitar el objeto social de éstas sólo a la **********, no es contraria al artículo 5o. de la Constitución Federal, pues si bien les limita a que funcionen como tales, lo cierto es que, al constituirse en una sociedad anónima con objeto social limitado a las operaciones de **********, se les permitirá continuar con tales actividades; modalidades y restricciones que se justifican en aras de una mejor fiscalización por parte de las autoridades financieras del país para evitar el manejo de recursos de procedencia ilícita.
En consecuencia, la reforma de los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito que se cuestiona no transgrede los principios de libertad de trabajo y de comercio de los "centros cambiarios", sino que sólo impone modalidades y requisitos para su ejercicio, lo que se justifica por el beneficio de la colectividad.
Al respecto, resultan ilustrativos los criterios de este Alto Tribunal, relativos a la interpretación del principio de libertad de comercio, previsto en el artículo 5o. de la Constitución Federal, cuyos rubros, textos y datos de localización, respectivamente, son los siguientes:
"LIBERTAD DE COMERCIO. EL ARTÍCULO 12, FRACCIÓN V, DEL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES PARA EL DISTRITO FEDERAL NO ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. El artículo 5o. de la Constitución Federal garantiza el ejercicio de las libertades de comercio e industria, que sean lícitas; expresando que sólo podrán vedarse, bajo los requisitos y condiciones que en él se contemplan; de ahí que la autoridad legislativa pueda restringir o limitar estos derechos, en función del interés público de la sociedad. En el caso, el artículo 12 fracción V, del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, prohíbe el uso de las vías públicas ‘para instalar comercios semifijos en vías primarias y de acceso controlado’. Dicha prohibición no puede entenderse como absoluta, dirigida al comercio en general, sino como una limitación para que esta actividad no se propicie en lugares donde se afecte el bien común, que en el caso se traduce en el libre tránsito peatonal. Por tanto, no puede considerarse inconstitucional este precepto, en tanto que no veda el ejercicio de la libertad comercial, sino tan sólo la sujeta a determinados requisitos, cuyo fin es salvaguardar los intereses de la comunidad.
"A. en revisión **********. **********. 25 de noviembre de 1998. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: C.M.A.." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo IX, enero de 1999, tesis 1a. I/99, página 23, Núm. Registro IUS: 194696)
"COMERCIO. LOS ARTÍCULOS 75 Y 77 DE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD RESPECTIVA. El artículo 75 de la ley referida establece, en su segundo párrafo, que no podrán iniciar operaciones sin autorización previa y por escrito de la autoridad municipal los negocios que enumera, entre otros, los restaurantes, bares y cabarets. Por su parte, el numeral 77 de la propia ley establece que en casos de cambio de objeto, nombre, razón social, denominación, así como en los de traspaso, traslado o clausura del negocio se deberá dar aviso dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se hayan realizado las modificaciones, teniéndose en cuenta la obligación de obtener permiso en el caso de los negocios especificados en el artículo 75. De lo dispuesto en tales preceptos deriva que sólo para el inicio de operaciones de los negocios que se enumeran, es necesaria la autorización previa y por escrito de la autoridad municipal y que tratándose de cambio de objeto, únicamente cuando el nuevo giro sea alguno de esos negocios, no bastará el simple aviso dentro de los diez días siguientes a tal modificación, sino que será necesario que, previamente a la iniciación de operaciones del nuevo giro, se recabe la autorización referida. Lo anterior no significa, sin embargo, que en el caso de ampliación del objeto del negocio para incluir alguno de los giros que requieran autorización previa para su funcionamiento, el negocio no pueda seguir funcionando con el giro anterior que venía desempeñando, ya fuere de los negocios que no requerían autorización o que, requiriéndola, se contaba con ella, sino sólo que el nuevo giro deberá desempeñarse hasta que se obtenga la autorización, dándose el aviso relativo dentro de los diez días siguientes a tal operación. Consecuentemente, no puede considerarse que tales preceptos violen la garantía de libertad de comercio consagrada en el artículo 5o. constitucional, porque no se impide en forma absoluta el desarrollo de las actividades relativas, sino que sólo se les sujeta a autorización previa, toda vez que la libertad de comercio no es irrestricta, sino que está sujeta al interés social de que determinados negocios sean debidamente controlados y regulados.
"A. en revisión **********. **********. 4 de noviembre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: L.F.M.G.P.." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1997, tesis P. CLXXXII/97, página 113, Núm. Registro IUS: 197230)
"COMERCIO, LIBERTAD DE. LA CONSTITUCIÓN AUTORIZA SU RESTRICCIÓN EN BENEFICIO DE LA COLECTIVIDAD. La libertad de comercio contenida en el artículo 4o. de la Constitución y la prohibición de monopolios, relacionada con ésta, comprendida en el artículo 28, tienen por objeto regular el comercio en función de la sociedad en que se practica, para beneficio de toda la colectividad, y no únicamente de los comerciantes en perjuicio de aquélla. De esta manera, nuestra Máxima Ley, entiende la libertad de comercio en función de la sociedad pues autoriza que se limite en beneficio de la colectividad, y así, cuando ésta se pueda perjudicar con su uso indebido, la misma debe restringirse hasta que cese el perjuicio, y la restricción puede realizarse no únicamente prohibiendo monopolios, sino de cualquier forma."
"A. en revisión **********. **********. 13 de octubre de 1971. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: E.S.L.." (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Pleno, tomo 34, Primera Parte, página 34, Núm. Registro IUS: 233561)
"LIBERTAD DE TRABAJO Y DE COMERCIO. Los términos del artículo 4o. de la Constitución, consagran esa libertad de una manera amplia y completa, sin más limitación que restringirla cuando se ataquen los derechos de tercero o se afecten los de la sociedad."
"Amparo administrativo en revisión. **********. 21 de diciembre de 1920. Unanimidad de ocho votos. Los Ministros A.M.G., B.F. y A.U. no intervinieron en el presente negocio, por las razones que se expresan en el acta del día. La publicación no menciona el nombre del ponente." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Pleno, T.V., página 1484, Núm. Registro IUS: 288580)
"LIBERTAD DE COMERCIO. No importa violación de ella, la aplicación de una ley que la restringe fundándose en que ciertos actos de comercio son perjudiciales a la sociedad."
"Amparo administrativo en revisión. **********. 18 de abril de 1919. Mayoría de seis votos. Disidentes: E.C., S.M.A., E.M., V.P. y E.M. de los Ríos. La publicación no menciona el nombre del ponente." (Semanario Judicial de laFederación, Quinta Época, Pleno, T.I., página 874, Núm. Registro IUS: 289867)
Por tanto, los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, si bien modulan la libertad de trabajo y de comercio, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Federal -ya que imponen a los "centros cambiarios un objeto social único"-, lo cierto es que tal medida cumple con los requisitos de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.
En efecto, las limitaciones y modalidades impuestas por el legislador a los "centros cambiarios" en los numerales cuestionados, responden a una necesidad constitucionalmente admisible, pues acorde con los trabajos legislativos -supra transcritos-, se advierte que tal medida surge del deber del Estado Mexicano de combatir y prevenir el delito pues, como se señaló en párrafos precedentes, la finalidad de la reforma consiste en otorgar facultades expresas a las autoridades financieras del país para supervisar, vigilar, inspeccionar, realizar visitas domiciliarias, verificar reportes, así como llevar a cabo las medidas procedentes para que los "centros cambiarios", entre otros, cumplan con las disposiciones del artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, para lo cual era necesario efectuar adecuaciones a esa ley en materia de "centros cambiarios".
En ese contexto, es necesario tener presente el contenido del artículo 95 Bis de la ley de la materia, a partir de la reforma multialudida, el cual es del tenor literal siguiente:
"Artículo 95 Bis. Las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, en términos de las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, después de escuchar la previa opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, estarán obligados, en adición a cumplir con las demás obligaciones que les resulten aplicables, a:
"I.E. medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 o 148 Bis del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo código;
"II. Presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, reportes sobre:
"a. Los actos, operaciones y servicios que realicen con sus clientes y usuarios, relativos a la fracción anterior, y
"b. Todo acto, operación o servicio, que pudiesen ubicarse en el supuesto previsto en la fracción I de este artículo o que, en su caso, pudiesen contravenir o vulnerar la adecuada aplicación de las disposiciones señaladas en la misma, que realice o en el que intervenga algún miembro del consejo de administración, administrador, directivo, funcionario, empleados, factor y apoderado.
"III. Registrar en su contabilidad cada una de las operaciones o actos que celebren con sus clientes o usuarios, así como de las operaciones que celebren con instituciones financieras.
"Los reportes a que se refiere la fracción II de este artículo, de conformidad con las disposiciones de carácter general previstas en el mismo, se elaborarán y presentarán tomando en consideración, cuando menos, las modalidades que al efecto estén referidas en dichas disposiciones; las características que deban reunir los actos, operaciones y servicios a que se refiere este artículo para ser reportados, teniendo en cuenta sus montos, frecuencia y naturaleza, los instrumentos monetarios y financieros con que se realicen, y las prácticas comerciales que se observen en las plazas donde se efectúen; así como la periodicidad y los sistemas a través de los cuales habrá de transmitirse la información.
"Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en las citadas disposiciones de carácter general, emitirá los lineamientos sobre el procedimiento y criterios que las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero deberán observar respecto de:
"a. El adecuado conocimiento de sus clientes y usuarios, para lo cual aquéllas deberán considerar los antecedentes, condiciones específicas, actividad económica o profesional y las plazas en que operen;
"b. La información y documentación que dichas sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero deban recabar para la celebración de las operaciones y servicios que ellas presten y que acrediten plenamente la identidad de sus clientes;
"c. La forma en que las mismas sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero deberán resguardar y garantizar la seguridad de la información y documentación relativas a la identificación de sus clientes y usuarios o quienes lo hayan sido, así como la de aquellos actos, operaciones y servicios reportados conforme al presente artículo, y
"d. Los términos para proporcionar capacitación al interior de sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero sobre la materia objeto de este artículo. Las disposiciones de carácter general a que se refiere el presente artículo señalarán los términos para su debido cumplimiento.
"Las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, en términos de las disposiciones de carácter general previstas en el primer párrafo de este artículo, deberán conservar, por al menos diez años, la información y documentación a que se refiere el inciso c) del párrafo anterior, sin perjuicio de lo establecido en éste u otros ordenamientos aplicables.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público estará facultada para requerir y recabar, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, información y documentación relacionada con los actos, operaciones y servicios a que se refiere la fracción II de este artículo. Las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero estarán obligados a proporcionar dicha información y documentación.
"El cumplimiento de las obligaciones señaladas en este artículo no implicará transgresión alguna a la obligación de confidencialidad legal, ni constituirá violación a las restricciones sobre revelación de información establecidas por vía contractual.
"Las disposiciones de carácter general a que se refiere este artículo deberán ser observadas por las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, así como por los miembros del consejo de administración, administradores, directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados respectivos, por lo cual, tanto las sociedades como las personas mencionadas serán responsables del estricto cumplimiento de las obligaciones que mediante dichas disposiciones se establezcan.
"La violación a las disposiciones a que se refiere este artículo será sancionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores con multa de 200 hasta 100,000 días de salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, en términos de esta ley y de aquellas otras que resulten aplicables.
"Las mencionadas sanciones podrán ser impuestas a las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, los centros cambiarios y los transmisores de dinero, así como a sus miembros del consejo de administración, administradores, directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados respectivos, así como a las personas físicas y morales que, en razón de sus actos, hayan ocasionado o intervenido para que dichas entidades financieras incurran en la irregularidad o resulten responsables de la misma.
"La Comisión Nacional Bancaria y de Valores tendrá la facultad de supervisar, vigilar e inspeccionar el cumplimiento y observancia de lo dispuesto por este artículo, así como por las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en términos del mismo.
"Asimismo, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá ordenar a las instituciones de crédito, casas de bolsa y casas de cambio con las que operen los centros cambiarios y los transmisores de dinero, que suspendan o cancelen los contratos que tengan celebrados con dichas personas y se abstengan de realizar nuevas operaciones, cuando presuma que se encuentran violando lo previsto en este artículo o las disposiciones de carácter general que de éste emanen.
"Los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, los centros cambiarios, las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas y los transmisores de dinero, sus miembros del consejo de administración, administradores, directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados, deberán abstenerse de dar noticia de los reportes y demás documentación e información a que se refiere este artículo, a personas o autoridades distintas a las facultadas expresamente en los ordenamientos relativos para requerir, recibir o conservar tal documentación e información. La violación a estas obligaciones será sancionada en los términos de las leyes correspondientes."
De la transcripción anterior se advierte que si bien la finalidad de la reforma se encuentra relacionada con dotar de facultades expresas a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a fin de ejercer supervisión y control de los "centros cambiarios", entre otros, con el objetivo de cumplir con las disposiciones contenidas en el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, así como adecuar la regulación de los "centros cambiarios", no debe perderse de vista que, mediante tal estructura normativa, se tiende a optimizar el instrumento de prevención contenido en el precepto citado en último término, consistente en la obligación de diversas entidades, entre ellas, de los "centros cambiarios", de atender las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, después de escuchar la previa opinión de la comisión citada, relacionadas con establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 o 148 Bis del Código Penal Federal -terrorismo- o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo código -lavado de dinero-, así como las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de sancionar en caso de violación a las disposiciones respectivas.
Prevención de las conductas delictivas comprendidas en los conceptos de "terrorismo" y de "lavado de dinero", que constituye una labor fundamental del Estado Mexicano, considerando la afectación generalizada que provoca en toda la sociedad la consumación de tales delitos, así como la espiral viciosa que representa el hecho de que los recursos de procedencia ilícita sean incorporados a la economía formal, esto es, la prevención en contra del lavado de dinero y del terrorismo constituye una labor que tiene raíz en el destacado deber constitucional del Estado de mantener el imperio de la ley mediante el combate del delito, particularmente tratándose de delitos, cuya afectación permea en todo el entramado social del país.
En ese orden de ideas, dado que la intención sustancial del decreto de reformas a la ley que se analiza consistió en dotar de facultades expresas a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con el fin de ejercer supervisión y control de los "centros cambiarios", entre otros, con el objetivo de cumplir con disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de delitos vinculados con terrorismo y lavado de dinero, es inconcuso que la medida resulta constitucionalmente admisible, pues si bien impone modalidades y restricciones a los "centros cambiarios", ello obedece a la prevención de las conductas delictivas comprendidas en los conceptos de "terrorismo" y de "lavado de dinero", lo que constituye una labor fundamental del Estado Mexicano derivada del destacado deber constitucional del Estado de mantener el imperio de la ley mediante el combate del delito, particularmente tratándose de delitos cuya afectación permea en todo el entramado social del país.
No es óbice a lo anterior que el quejoso recurrente señala que la actividad de los "centros cambiarios" no sea una de las consideradas como estratégicas para el país que justifique tales modalidades y limitaciones, pues si bien la actividad del mercado cambiario al menudeo no es considerada constitucionalmente como tal, lo cierto es que la finalidad primordial de la reforma reclamada es la dotación de facultades a las autoridades financieras del país, con el objeto de que supervisen y controlen las operaciones, entre otros, de los "centros cambiarios", para prevenir y evitar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero, cuestiones estas últimas que constituyen los fines constitucionales que justifican la admisibilidad de la medida.
Asimismo, la reforma combatida cumple con los requisitos de idoneidad y necesidad de la medida, dado que las limitaciones y modalidades impuestas a los "centros cambiarios" -constituirse en sociedad anónima con objeto social limitado únicamente a las actividades previstas en el artículo 81-A de la ley de la materia, con un establecimiento físico destinado exclusivamente para tales fines- constituyen un instrumento legislativo tendente a hacer posible el ejercicio y eficacia de las facultades conferidas a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con el fin de que supervisen y controlen las operaciones, entre otros, de los "centros cambiarios" con el objetivo de cumplir con disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero.
Ello es así, dado que la idoneidad de la medida se identifica con la circunstancia de que la situación establecida por el legislador sea necesaria para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, que la base de la restricción sea útil en términos amplios para la obtención de esos objetivos, sin que el fin buscado por el legislador se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos humanos.
En efecto, tal como se adelantó en párrafos precedentes, las limitaciones y modalidades impuestas a los "centros cambiarios" en los preceptos combatidos, si bien modulan la libertad de trabajo y de comercio de quienes realizan las actividades pertenecientes a dichos centros, lo cierto es que tales limitaciones son aceptables constitucionalmente hablando, porque mediante ellas se pretende dotar de facultades a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para que supervise y controle las operaciones de los "centros cambiarios" con la finalidad de cumplir con las disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero.
Lo anterior es así, ya que la viabilidad de las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para fiscalizar a los "centros cambiarios", con el fin de prevenir y evitar operaciones con recursos de procedencia ilícita, se vería afectada si no se restringiera el objeto social de los "centros cambiarios" sólo a la realización de las actividades propias de su giro, esto es, a la compra, venta y/o cambio de divisas en forma habitual y profesional, tal como se advierte de lo previsto en el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito -supra transcrito-, el cual impone a dichos centros las siguientes obligaciones:
a. Presentar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, reportes sobre diversos actos, operaciones y servicios que realicen con sus clientes y usuarios, relativos a las medidas y procedimientos mencionados -se elaborarán y presentarán tomando en consideración las modalidades que, al efecto, estén referidas en las disposiciones generales que para tal efecto se emitan; las características que deban reunir los actos, operaciones y servicios para ser reportados, teniendo en cuenta sus montos, frecuencia y naturaleza, los instrumentos monetarios y financieros con que se realicen y las prácticas comerciales que se observen en las plazas donde se efectúen; así como la periodicidad y los sistemas a través de los cuales habrá de transmitirse la información- o que, en su caso, pudiesen contravenir o vulnerar la adecuada aplicación de esas disposiciones que realice o en el que intervenga algún miembro del consejo de administración, administrador, directivo, funcionario, empleados, factor y apoderado; registrar en su contabilidad cada una de las operaciones o actos que celebren con sus clientes o usuarios, así como de las operaciones que celebren con instituciones financieras.
b. Observar, de acuerdo con los lineamientos generales: i. El adecuado conocimiento de sus clientes y usuarios -antecedentes, condiciones específicas, actividad económica o profesional y las plazas en que operen-; ii. La información y documentación que deban recabar para la celebración de las operaciones y servicios que ellas presten y que acrediten plenamente la identidad de sus clientes; iii. La forma en que los centros cambiarios deberán resguardar y garantizar la seguridad de la información y documentación relativas a la identificación de sus clientes y usuarios, así como la de aquellos actos, operaciones y servicios reportados; y, iv. Los términos para proporcionar capacitación al interior de los centros cambiarios sobre la materia de reportes y prevención.
c. Conservar, por lo menos diez años, la información y documentación relativas a la identificación de sus clientes y usuarios, así como la de aquellos actos, operaciones y servicios reportados, sin perjuicio de otras disposiciones aplicables.
d. Proporcionar información y documentación relacionada con los actos, operaciones y servicios a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que estará facultada para requerir y recabarla por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Deberes legales que se encuentran vinculados con la obtención del objetivo señalado en este estudio como constitucionalmente aceptable, los cuales revelan que la estrategia que implementó el legislador se compone de un sistema informático, cuya fuente de datos la constituyen los propios "centros cambiarios", entre otros, a los que se les impone una serie de deberes y responsabilidades, de cuyo cumplimiento depende el éxito del manejo de la información sobre operaciones, servicios, clientes, usuarios y datos personales de éstos.
Estrategia que adquiere un lugar protagónico en el efectivo control que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores tenga sobre los "centros cambiarios", en relación con la fidelidad, exactitud y oportunidad de los reportes e información sobre las operaciones, servicios, clientes, usuarios y datos personales de éstos, dado que es con esa informacióncon la que la autoridad trabajaría y estaría en condiciones de cumplir el objetivo de prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero.
En esa tesitura, se advierte con meridiana claridad que la mezcla de información -aquella correspondiente a actividades de compra, venta y/o cambio de divisas en forma habitual y profesional con otras diversas que pudieran llevarse a cabo en el mismo local por el "centro cambiario", no reguladas desde el punto de vista cambiario- no sólo trastoca de manera grave el flujo de datos sobre operaciones, servicios, clientes, etcétera, propias de la actividad cambiaria al menudeo, sino que, además, inhabilita el sistema de verificación de datos, informes o reportes proporcionados por tales centros con actividad múltiple, dado que no existiría instrumento fiscalizador asequible ni confiable para que la autoridad financiera del país verificara la existencia ni la veracidad de las operaciones, servicios, clientes e información derivada de las actividades comerciales no reguladas.
En consecuencia, prácticamente cualquier violación a las disposiciones relacionadas con los deberes informáticos de los "centros cambiarios", con motivo de la actividad financiera regulada, tiene justificación en la existencia de múltiples operaciones y servicios derivados de la realización de diversas actividades mercantiles no reguladas, cuya verificación sería prácticamente imposible; de ahí que la limitación del objeto social para los "centros cambiarios", además realizable sólo en local comercial, provoca que el sistema informático obligatorio y fiscalizable propuesto por el legislador en el artículo 95 Bis de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, no quede al arbitrio y honorabilidad de esas entidades reguladas.
En tal virtud, debe concluirse que la modulación y limitación a la libertad de trabajo y de comercio de los "centros cambiarios", prevista en los numerales reclamados, deriva de la obligación de los centros cambiarios, sí es necesaria para asegurar la obtención del fin perseguido por el legislador, consistente en que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores supervise y controle las operaciones de los "centros cambiarios" con el objetivo de cumplir con las disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero en la compra, venta y/o cambio de divisas en forma habitual y profesional.
No es óbice a lo anterior que el recurrente principal insista en que no existió instrumentalidad en la reforma impugnada, dado que el legislador puede regular a los "centros cambiarios" y someterlos al escrutinio y a las declaraciones informativas que exige el artículo 95 Bis de la ley de la materia, sin necesidad de obligarlo a constituirse en una persona moral, no de restringir el objeto social de la misma, pues se reitera que la no constitución en una persona moral, así como la permisión de un objeto social múltiple para los "centros cambiarios", provoca que el sistema informático obligatorio y fiscalizable propuesto por el legislador en el numeral aludido de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, quede al arbitrio y honorabilidad de esas entidades reguladas, lo que, desde luego, es incompatible con el fin perseguido, esto es, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores fiscalice las operaciones de dichos centros, entre otros, con el objetivo de cumplir con las disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero.
De igual forma, la reforma impugnada cumple con el requisito de proporcionalidad de la medida legislativa, pues existe correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, esto es, las afectaciones que provoca no es innecesaria ni desmedida.
Lo anterior es así, ya que la limitación en el objeto social y en el establecimiento físico destinado única y exclusivamente para la realización de los fines propios de los "centros cambiarios", si bien restringe en forma alguna el principio de libertad de trabajo y de comercio, lo cierto es que ello obedece a la finalidad perseguida por el legislador en la especie, esto es, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores fiscalice las operaciones de dichos centros, entre otros, con el objetivo de cumplir con las disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero.
Por tanto, dado que el ejercicio de la libertad de trabajo y de comercio no es absoluto ni irrestricto, como se evidenció en párrafos anteriores, sino que debe sujetarse a una razón legítima como lo es el interés de la sociedad que tiende a proteger sus derechos, es evidente que las limitaciones y modalidades impuestas a los "centros cambiarios" en los numerales reclamados no resulta innecesaria o desmedida, porque mediante ella se persigue un fin legítimo, cuya importancia deriva de que impacta en toda la sociedad, esto es, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores supervise y controle las operaciones de los "centros cambiarios" con el objetivo de cumplir con las disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero; fin que reviste una gran importancia a partir de que se trata de prevenir conductas que tienen como característica en común que producen efectos perjudiciales para toda la sociedad en su conjunto y que, por tanto, el deber del Estado para alcanzar su prevención adquiere una fuerza particularmente intensa que resulta capaz y suficiente para justificar que quienes se dediquen a la actividad de "centros cambiarios" en el país, deban soportar la modulación a la libertad de trabajo y de comercio consistente en tener un objeto social único y realizar únicamente las actividades que se mencionan en el artículo 81-A en su establecimiento físico.
En esa lógica, el fin perseguido por el legislador sí es proporcional; de ahí que no se le asista la razón al quejoso recurrente, máxime que tales limitaciones no tienen vinculación alguna con la licitud de las diversas actividades, cuya realización queda restringida para los "centros cambiarios", sino deriva de la necesidad de que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores ejerza supervisión y control de dichos centros con el objetivo de cumplir con las disposiciones para establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar conductas favorecedoras de la comisión de delitos vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero, lo que constituye un objetivo legítimo que encuentra sustento en el interés de la sociedad y tiende a proteger los derechos de toda la población, mediante la prevención de delitos con efectos tan graves y dañosos como los vinculados con el terrorismo y el lavado de dinero.
Consecuentemente, los requisitos y modalidades impuestas a los "centros cambiarios", al ser necesarios, razonables y proporcionales, además de que no implican prohibición absoluta los "centros cambiarios" para realizar operaciones en forma habitual y profesional de compra, venta y/o cambio de divisas, puesto que, una vez constituidos en una sociedad anónima con los requisitos previstos en el artículo 81-B de la ley de la materia, pueden continuar con dicha actividad, no son violatorios de la libertad de trabajo y de comercio, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Federal; de ahí lo infundado del agravio en análisis.
Son aplicables a lo anterior, por las razones jurídicas que las informan, las jurisprudencias 1a./J. 2/2012 (9a.) y P./J. 130/2007, sustentadas por esta Primera Sala y por el Pleno de este Alto Tribunal, respectivamente, cuyos rubros, textos y datos de localización son los siguientes:
"RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS. Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, tesis 1a./J. 2/2012 (9a.), página 533, Núm. Registro IUS: 160267)
"GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA. De los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los gobernados." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXVI, diciembre de 2007, tesis P./J. 130/2007, página 8, Núm. Registro IUS: 170740)
En segundo término, se aborda el estudio de la parte restante del segundo concepto de violación de la quejosa recurrente, en la que toralmente señala que la reforma reclamada es discriminatoria pues, por una parte, señala que las limitantes impuestas en el objeto social de los "centros cambiarios" no es aplicable para los "transmisores de dinero", lo que se traduce en que éstos puedan realizar actividades diferentes a la ********** y, por otra, que las modalidades y restricciones impuestas a los "centros cambiarios" no son similares a las impuestas a las demás sociedades anónimas que integran el sector financiero del país, verbigracia, las uniones de crédito; el cual es infundado.
Para evidenciar lo anterior, es necesario traer a colación lo que este Alto Tribunal ha determinado en relación con el principio de igualdad, esto es, que una norma general cumple con dicho principio cuando supone un tratamiento igual a los sujetos que se ubiquen en situaciones análogas, y uno diverso a los que se encuentren en circunstancias disímiles, esto es, el tratamiento igualitario se reflejará si el legislador otorga el mismo trato a las sociedades anónimas que estén en igualdad de circunstancias -verbigracia: aquellas que se dedican en forma habitual y profesional a la compra, venta y/o cambio de divisas- y un trato diverso a aquellas que no lo están.
El artículo 1o. de la Constitución Federal establece, en la parte conducente, lo siguiente:
En relación con el citado precepto constitucional, esta Primera Sala ha establecido la jurisprudencia 1a./J. 55/2006, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. La igualdad en nuestro Texto Constitucional constituye un principio complejo que no sólo otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley en su condición de destinatarios de las normas y de usuarios del sistema de administración de justicia, sino también en la ley (en relación con su contenido). El principio de igualdad debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de ahí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. En ese tenor, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce de un caso en el cual la ley distingue entre dos o varios hechos, sucesos, personas o colectivos, debe analizar si dicha distinción descansa en una base objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye una discriminación constitucionalmente vedada. Para ello es necesario determinar, en primer lugar, si la distinción legislativa obedece a una finalidad objetiva y constitucionalmente válida: el legislador no puede introducir tratos desiguales de manera arbitraria, sino que debe hacerlo con el fin de avanzar en la consecución de objetivos admisibles dentro de los límites marcados por las previsiones constitucionales, o expresamente incluidos en ellas. En segundo lugar, es necesario examinar la racionalidad o adecuación de la distinción hecha por el legislador: es necesario que la introducción de una distinción constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar, es decir, que exista una relación de instrumentalidad entre la medida clasificatoria y el fin pretendido. En tercer lugar, debe cumplirse con el requisito de la proporcionalidad: el legislador no puede tratar de alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional, de manera que el juzgador debe determinar si la distinción legislativa se encuentra dentro del abanico de tratamientos que pueden considerarse proporcionales, habida cuenta de la situación de hecho, la finalidad de la ley y los bienes y derechos constitucionales afectados por ella; la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por último, es de gran importancia determinar en cada caso respecto de qué se está predicando con la igualdad, porque esta última constituye un principio y un derecho de carácter fundamentalmente adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de las leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para desarrollar su labor normativa, mientras que en otros insta al J. a ser especialmente exigente cuando deba determinar si el legislador ha respetado las exigencias derivadas del principio mencionado." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXIV, septiembre de 2006, tesis 1a./J. 55/2006, página 75, Núm. Registro IUS: 174247)
De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, el principio de igualdad radica medularmente en un tratamiento similar a todos los sujetos que se encuentren en condiciones similares, y desigual a aquellos que se encuentren en situaciones disímiles; asimismo, supone que en ocasiones es válido e, incluso, constitucionalmente exigido efectuar un trato diferente si dicho tratamiento descansa en una base objetiva y razonable, esto es, si tiene o no un fin constitucionalmente válido y si cumple con un test de proporcionalidad y de razonabilidad.
Por lo que, en esa tesitura, es necesario hacer un análisis comparativo entre el tratamiento y la regulación de los "centros cambiarios" con las "uniones de crédito", con el fin de determinar si prevén o no situaciones similares o análogas.
El artículo 81-A de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito -supra transcrito-, que regula las actividades de los "centros cambiarios", establece que dichos centros sólo pueden realizar operaciones consistentes en la compra, venta y/o cambio de divisas consistentes en (i) billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión; (ii) cheques de viajero denominados en moneda extranjera; (iii) piezas metálicas acuñadas en forma de moneda; y, (iv) documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras; en todos los casos sin que el monto no exceda del equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día.
Por su parte, el artículo 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito -también supra transcrito-, prevé que, para operar como "centro cambiario", es necesario que se constituya una sociedad anónima que se registre ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; que, además, cuente con un establecimiento físico destinado exclusivamente para la realización de su objeto social; que informe sobre las personas que directa o indirectamente mantenga una participación en el capital social y, en su caso, avise a la citada comisión, dentro del término de tres días hábiles, la trasmisión del capital social que ascienda al dos por ciento (2%) o más de éste.
Asimismo, prescribe que dichas sociedades mercantiles deben limitarsu objeto social a las operaciones previstas en el artículo 81-A de la ley de la materia, esto es, a la compra, venta y/o cambio de divisas en (i) billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión; (ii) cheques de viajero denominados en moneda extranjera; (iii) piezas metálicas acuñadas en forma de moneda; y, (iv) documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras; en todos los casos, sin que el monto no exceda del equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día.
En cambio, los artículos 14, 39 y 42 de la Ley de Uniones de Crédito -que regulan a dichas sociedades- prevén, respectivamente, lo siguiente:
"Artículo 14. Para organizarse y operar como unión se requerirá autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar discrecionalmente a la comisión, previo acuerdo de su Junta de Gobierno. Por su naturaleza estas autorizaciones serán intransmisibles.
"Sólo las sociedades que gocen de autorización en los términos de esta ley podrán operar como uniones y serán consideradas como intermediarios financieros."
"Artículo 39. Las uniones estarán clasificadas en tres niveles de operación conforme al capital mínimo suscrito y pagado exigido por esta ley, y podrán realizar las operaciones en términos de lo previsto en el artículo 40 siguiente."
"Artículo 42. Las características de las operaciones activas, pasivas, y de servicios que realicen las uniones se sujetarán a lo dispuesto por las disposiciones de carácter general que emita la comisión con el propósito de atender necesidades de regulación crediticia."
De la transcripción de los preceptos anteriores se advierte que las uniones de crédito son sociedades mercantiles que requieren de la autorización de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para funcionar como tales -artículo 14-, las cuales se clasifican en tres niveles de operación, según su capital mínimo suscrito y pagado -artículo 39-, mismas que pueden ser operaciones activas, pasivas y de servicios, las que se sujetarán a lo previsto en las disposiciones de carácter general que emita la comisión aludida, con el propósito de atender las necesidades de regulación crediticia -artículo 42-.
En ese orden de ideas, es claro que los supuestos supra reseñados, esto es, la regulación de los "centros cambiarios" y de las "uniones de crédito", previstos en los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y 14, 39 y 42 de la Ley de Uniones de Crédito, respectivamente, no regulan situaciones jurídicas análogas o similares, ya que para los primeros -centros cambiarios- permite la realización de forma habitual y profesional de compra, venta y/o cambio de divisas; mientras que para los segundos -uniones de crédito-, prevé la realización de operaciones activas y pasivas de crédito, así como de servicios a sus socios, mismas que dependerán de su capital mínimo suscrito y pagado, por lo que se concluye que no son situaciones equiparables; máxime que los últimos se ubican preponderantemente en el mercado de crédito, a diferencia de los primeros que sólo se ubican en el mercado cambiario al menudeo.
Consecuentemente, es evidente que, en la especie, no existe la obligación constitucional de dar tratamiento igual a las sociedades anónimas que se constituyan como "centros cambiarios", de aquellas que lo hagan como "uniones de crédito", dado que se trata de personas morales que se dedican a objetos sociales disímiles, mientras la primera consiste en la realización habitual y profesional de compra, venta y/o cambio de divisas y, la segunda, se decida a las operaciones de crédito -activas y/o pasivas-, así como de servicios con sus socios; de ahí lo infundado del argumento en análisis.
En tercer término, se aborda el estudio del tercer motivo de disenso de la recurrente principal, en el que, medularmente, sostiene que los artículos 81-A y 81-B de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito se traducen en una prohibición a la quejosa para seguir prestando el servicio de cambio de cheques, lo cual limita el principio de libertad de trabajo y de comercio; el cual resulta inoperante.
Lo anterior es así, dado que el recurrente principal parte de una premisa errónea, al sostener que el artículo 81-A de la ley de la materia -supra transcrito- lleva implícita la prohibición para los "centros cambiarios" para comprar títulos de crédito o cheques; sin embargo, de la lectura de tal numeral se advierte que, respecto a la compra de cheques o títulos de crédito, en las fracciones II y IV, se previó la posibilidad de comprar cheques de viajero denominados en moneda extranjera y de comprar documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, en ambos casos, con limitación en cuanto a su importe, esto es, en tales términos, se aprecia que dicho numeral no prohíbe de manera absoluta la compra de cheques o títulos de crédito a los "centros cambiarios", como afirma el quejoso recurrente, sino que sólo modula los casos y montos en los que se podrán adquirir ese tipo de títulos.
En cuarto lugar, se aborda el estudio de manera conjunta del primer motivo de disenso de la recurrente principal, así como de la parte conducente del quinto, en los que, medularmente, sostiene que el artículo 7o. de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito es violatorio de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, al no definir qué se entiende por el vocablo: "carácter nacional de los centros cambiarios".
El anterior aserto es infundado, en razón de no es cierto que el artículo combatido deje en estado de indefensión a la quejosa recurrente por el solo hecho de no definir qué se entiende por "carácter nacional", ya que si bien dicho numeral, en la parte conducente, sólo establece que: "... Las organizaciones auxiliares del crédito que no tengan el carácter de nacionales no podrán incluir el término nacional en su denominación ...", lo cierto es que no se puede pretender que se llegue al absurdo de exigirle al legislador que defina, como si formulara un diccionario, cada una de las palabras que emplea, si las que eligió tienen un uso que revela que en el medio son de clara comprensión, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas.
Apoya a la anterior consideración la jurisprudencia 1a./J. 117/2007, emitida por esta Primera Sala, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien es cierto que la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, también lo es que ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable e impráctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad contra los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Federal, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que sean claras en su redacción y en los términos que emplean." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXVI, septiembre de 2007, tesis 1a./J. 117/2007, página 267, Núm. Registro IUS: 171433)
En esa tesitura, el carácter "nacional"(4) de un "centro cambiario" es un término de clara comprensión en el medio financiero, ya que es evidente que el precepto se refiere a la hipótesis normativa consistente en que la sociedad anónima constituida como "centro cambiario" tenga presencia en varios lugares de nuestro país, esto es, en el territorio perteneciente a los Estados Unidos Mexicanos; de ahí que no exista la violación alegada a los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
No es óbice a lo anterior que la impetrante del amparo sostenga que quedará al arbitrio de las autoridades conducentes determinar qué o cuáles sociedades anónimas cumplen con el carácter de nacionales para poder incorporar dicha característica a su denominación, ya que si bien dicha autorización, en cierto modo, implica una discrecionalidad de la autoridad, ello en sí mismo no es violatorio del principio de seguridad jurídica, dado que la violación o no a dicho principio se actualizará al momento en que la autoridad permita o no la incorporación del vocablo "nacional" a la denominación de la sociedad anónima sometida a su consideración, pues aquélla deberá fundar y motivar su decisión.
En quinto término se analiza el cuarto concepto de violación de la quejosa recurrente, en el que, esencialmente, aduce que los preceptos reclamados de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, en su conjunto, son violatorios del principio de irretroactividad de las leyes, dado que desconocen los derechos adquiridos por la impetrante del amparo, al amparo de la regulación anterior; el cual resulta infundado.
Para evidenciar lo anterior es necesario recordar que este Alto Tribunal ha señalado que para que una norma sea considerada como retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores; entendiéndose por derecho adquirido la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, a su domicilio o a su haber jurídico.
Son aplicables a lo anterior, en lo conducente, las jurisprudencias 1a./J. 78/2010 y P./J. 123/2001, sustentadas por esta Primera Sala y por el Pleno de este Alto Tribunal, cuyos rubros, textos y datos de localización, respectivamente, son los siguientes:
"RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS. El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley supone la verificación de que los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas vigentes, y que en caso de un conflicto de normas en el tiempo se aplique la que genere un mayor beneficio al particular." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXXIII, abril de 2011, tesis 1a./J. 78/2010, página 285, Núm. Registro IUS: 162299)
"RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XIV, octubre de 2001, tesis P./J. 123/2001, página 16, Núm. Registro IUS: 188508)
En esa tesitura, el argumento de la quejosa en estudio, esto es, que el decreto reclamado modifica el régimen y la forma en que venía realizando sus operaciones como "centro cambiario", es infundado, puesto que cuando una ley modifica la forma de constitución de determinadas personas constituidas con anterioridad, sujetándolos a nuevas reglas o normas, en forma alguna se afectan derechos adquiridos, en razón de que el hecho de que ya existieran de determinada forma o régimen, no significa que, por esa sola circunstancia, adquirieron el derecho de mantener indefinidamente el mismo régimen que regía en la data de su constitución, puesto que el legislador no está impedido para introducir nuevas normas, modificar o, incluso, derogar las ya existentes.
En otras palabras, los "centros cambiarios" que realizaron operaciones comerciales con divisas con anterioridad a la vigencia de la nueva ley, sólo adquirieron el derecho a funcionar de conformidad con los ordenamientos anteriores durante la vigencia de aquéllos; pero, si a partir de la entrada en vigor de la nueva ley se imponen ciertas limitantes que no existían con anterioridad, ello no implica una violación al principio de retroactividad, pues el hecho de que hasta antes de la entrada en vigor de la nueva ley, la quejosa no tuviera las limitaciones en su objeto social para operar como "centro cambiario", no significa que esa condición haya entrado en su esfera de derechos de forma irrevocable.
En ese orden de ideas, no le asiste la razón a la quejosa, al sostener que las normas impugnadas son violatorias del principio de irretroactividad de la ley; de ahí lo infundado de los argumentos en estudio.
Finalmente, se aborda el estudio del quinto motivo de disenso de la recurrente principal, en el que, medularmente, sostiene que los artículos 7o., 81, 81-A, 81-B, así como quinto y sexto transitorios, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, son violatorios del principio de legalidad, así como de falta de fundamentación y motivación, previstos en los diversos numerales 14 y 16 de la Constitución Federal, al no establecer, de manera clara y precisa, cuáles son los requisitos para la constitución, registro y operación de los "centros cambiarios"; además de que el cambio administrativo, en aras de lograr el cumplimiento de las disposiciones que se tildan de inconstitucionales, por sí solas acarrean mayores obligaciones corporativas al desempeño habitual de dicha función, como tener que separar las actividades en dos o más personas, lo que implica mayor erogación, lo que causa un deterioro en la economía personal; argumentos que resultan en parte infundados e inoperantes en otra, como se verá a continuación:
En efecto, no le asiste la razón a la quejosa recurrente, al sostener que los artículos 7o., 81, 81-A, 81-B, así como quinto y sexto transitorios de Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, no prevén los requisitos necesarios para la obtención del registro como sociedad anónima autorizada para prestar el servicio de compra, venta y/o cambio de divisas, de forma habitual y/o profesional en el territorio nacional, pues basta imponerse de la redacción del numeral 81-B de ley de la materia -supra transcrito- para advertir claramente que sí se establecieron los requisitos para la operación de los centros cambiarios, así como el procedimiento para la obtención de dicho registro, que a saber son:
a. Constituirse en sociedad anónima, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles.
b. Registrarse ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
c. Que el objeto social sea exclusivamente la realización, en forma habitual y profesional, de compra, venta y/o cambio de billetes, piezas acuñadas, metales comunes, cheques de viajero, piezas metálicas acuñadas en forma de moneda, así como documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda extranjera, a cargo de entidades financieras -operaciones que podrán ser realizadas hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día-.
d. Agregar a su denominación social la expresión "centro cambiario".
e. Prever en sus estatutos sociales que, en la realización de su objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la presente ley y en las demás disposiciones aplicables.
f. Contar con establecimientos físicos destinados exclusivamente a la realización de su objeto social.
g. Acompañar a su solicitud la relación e información de las personas que directa o indirectamente pretendan mantener unaparticipación en el capital social del centro cambiario a registrar, la cual deberá contener el monto del capital social que cada una de ellas suscribirá.
h. Que dentro de los tres días hábiles siguientes a que la sociedad de que se trate haya inscrito en el registro señalado en el artículo 128 de la Ley General de Sociedades Mercantiles, la transmisión de cualquiera de sus acciones por más del dos por ciento de su capital social pagado, den aviso a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de dicha transmisión.
i. De igual manera, se prevé que a las sociedades a las que se les hubiere otorgado el mencionado registro deberán presentar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores los datos de su inscripción ante el Registro Público de Comercio, en un plazo que no deberá exceder de quince días hábiles contados a partir del otorgamiento del mismo; asimismo, que el registro que lleve la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, será público, por lo que dicha comisión le dará difusión a través de su página electrónica en Internet, y contendrá anotaciones, respecto de cada "centro cambiario" o "transmisor de dinero", que podrán referirse, entre otras, a la suspensión de operaciones, los procedimientos de clausura y a la suspensión o cancelación de los contratos, así como a la cancelación del registro para operar como "centro cambiario".
Asimismo, parte del trámite del procedimiento a seguir se encuentra previsto en el artículo quinto transitorio, el cual establece que dentro del plazo de doscientos cuarenta días naturales, contados a partir de la fecha de entrada en vigor del decreto, las sociedades que pretendan registrarse como "centro cambiario" deberán efectuar el registro correspondiente ante el Servicio de Administración Tributaria, en lugar de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Finalmente, el artículo octavo transitorio del mismo decreto impugnado prevé que, una vez cumplido el plazo que establece el diverso numeral segundo transitorio -doscientos cuarenta días-, las sociedades que se encuentren registradas como "centros cambiarios" ante el Servicio de Administración Tributaria, por ministerio de ley, quedarán registradas ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Como se ve, contrariamente a lo aducido por la quejosa, de un análisis sistemático de los diversos preceptos que conforman la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, se advierten claramente los requisitos para la operación de los centros cambiarios, así como el procedimiento para la obtención de dicho registro; además de que brinda seguridad a las sociedades anónimas registradas, dado que prevé anotaciones en la página de Internet de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en la que se podrán consultar la situación de cada "centro cambiario".
De igual forma, los referidos artículos transitorios mencionan los lineamientos para efectuar el registro como sociedad anónima y también prevén que, una vez que entre en vigor el decreto legislativo, perdurará el registro aludido ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Bajo estas consideraciones, es inconcuso que los preceptos reclamados no son violatorios de los principios de seguridad jurídica, así como de falta de fundamentación y motivación, por ende, los argumentos que hace valer la quejosa recurrente, en cuanto a la falta de regulación para la operación de los "centros cambiarios", son infundados.
En cambio, las manifestaciones de la impetrante del amparo, relativas a que la nueva forma de operar de los "centros cambiarios" implica que modifique como ha venido realizando su actividad y que ello conlleva a mayores erogaciones, lo que causa un deterioro en la economía personal, son inoperantes.
Se afirma la inoperancia anterior, en virtud de que la recurrente principal hace valer la inconstitucionalidad de los preceptos reclamados a partir de situaciones o circunstancias individuales que no pueden ser objeto de análisis, puesto que la afectación a su situación patrimonial o economía no son razones propias de la norma ni de sus circunstancias generales; ello de conformidad con lo sustentado por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en las jurisprudencias 2a./J. 182/2007 y 2a./J. 71/2006, las cuales se comparten, cuyos rubros, textos y datos de localización, respectivamente, son los siguientes:
"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD DEPENDE DE CIRCUNSTANCIAS GENERALES Y NO DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE APLICAN.-Los argumentos planteados por quien estima inconstitucional una ley, en el sentido de que él no tiene las características que tomó en consideración el legislador para establecer que una conducta debía ser sancionada, no pueden conducir a considerar a la ley como inconstitucional, en virtud de que tal determinación depende de las características propias de la norma y de circunstancias generales, en razón de todos sus destinatarios, y no así de la situación particular de un solo sujeto, ni de que pueda tener o no determinados atributos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, Tomo XXVI, octubre de 2007, tesis 2a./J. 182/2007, página 246, Registro IUS: 171136)
"NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU CONTRA SI SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO A QUIEN SE LE APLICAN.-Si se toma en consideración que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general deriva de sus propias características, en razón de todos sus destinatarios y no de que uno de ellos pueda tener determinados atributos, es inconcuso que los argumentos que se hagan valer, en vía de conceptos de violación o agravios, en contra de disposiciones generales, y que hagan depender su inconstitucionalidad de situaciones o circunstancias individuales, propias del quejoso, independientemente del conjunto de destinatarios de la norma, deben ser declarados inoperantes porque no podrían cumplir con su finalidad de demostrar la violación constitucional que se le atribuye y que por la naturaleza de la ley debe referirse a todos los destinatarios de la norma y no sólo a uno de ellos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, T.X., junio de 2006, tesis 2a./J. 71/2006, página 215, Núm. Registro IUS: 174873)
En las relatadas consideraciones, ante lo infundado e inoperante de los motivos de disenso hechos valer por la quejosa recurrente, respectivamente, y al no advertir deficiencia de la queja que deba suplirse, se niega el amparo solicitado respecto de los artículos 7o., 81, 81-A, 81-B y 82, así como quinto y sexto transitorios, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.
SEXTO.-Revisión adhesiva. En atención a la conclusión alcanzada en el considerando inmediato anterior de esta ejecutoria, desapareció la condición a la que se encuentra sujeto el interés de la autoridad adherente y, por ende, debe declararse sin materia la revisión adhesiva; ello de conformidad con lo previsto en la jurisprudencia 1a./J. 71/2006, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE.-De conformidad con el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo, quien obtenga resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurrente, expresando los agravios respectivos dentro del término de cinco días, computado a partir de la fecha en que se le notifique la admisión del recurso. Ahora bien, si se toma en cuenta que la adhesión al recurso carece de autonomía en cuanto a su trámite y procedencia, pues sigue la suerte procesal de éste y, por tanto, el interés de la parte adherente está sujeto a la suerte del recurso principal, es evidente que cuando el sentido de la resolución dictada en éste es favorable a sus intereses, desaparece la condición a la que estaba sujeto el interés jurídico de aquélla para interponer la adhesión, esto es, la de reforzar el fallo recurrido y, por ende, debe declararse sin materia el recurso de revisión adhesiva." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXIV, octubre de 2006, tesis 1a./J. 71/2006, página 266, Núm. Registro IUS: 174011)
La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra de los artículos 7o., 81, 81-A, 81-B y 82, así como quinto y sexto transitorios, todos de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, de conformidad con lo señalado en el quinto considerando de esta ejecutoria.
Se declara sin materia la revisión adhesiva, en términos de lo expuesto en el último considerando del presente fallo.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., A.G.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y J.M.P.R., presidente de esta Primera Sala.
"Artículo 128. Las sociedades anónimas tendrán un registro de acciones que contendrá:
"I. El nombre, la nacionalidad y el domicilio del accionista, y la indicación de las acciones que le pertenezcan, expresándose los números, series, clases y demás particularidades;
"II. La indicación de las exhibiciones que se efectúen;
"III. Las transmisiones que se realicen en los términos que prescribe el artículo 129;
"IV. Derogada."
El último párrafo del artículo 81 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito señala: "Asimismo, para efectos de lo previsto en esta ley, por divisas se entenderán las mencionadas en el primer párrafo del artículo 20 de la Ley del Banco de México."; al respecto, el artículo 20 de la Ley del Banco de México establece: "Para efectos de esta ley, el término divisas comprende: billetes y monedas metálicas extranjeros, depósitos bancarios, títulos de crédito y toda clase de documentos de crédito, sobre el exterior y denominados en moneda extranjera, así como, en general, los medios internacionales de pago."
"Artículo 4o. Se consideran actividades auxiliares del crédito:
I. La compra-venta habitual y profesional de divisas.
Nacional: 1. adj. Perteneciente o relativo a una nación; 2. adj. Natural de una nación, en contraposición a extranjero; Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, http://lema.rae.es/drae/?val=nacional.
Tesis nº III-TASS-1314 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Noviembre de 1989