Source: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/1C19F4D0CFDE32FBC1257ADA00524FF1?OpenDocument
Timestamp: 2017-04-29 23:15:02
Document Index: 32026690

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', '§ 51', 'Bíróság ', '§ 53', '§31', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', '§ 4', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ']

Indítványozók típusa:alapvető jogok biztosa
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .
-	az Étv. 54.§ (4)-(6) bekezdéseit, mert azok ellentétesek a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, hiszen indokolatlanul tág teret adnak az önkormányzati jogalkotásra, és önkényes jogalkalmazásra adnak lehetőséget. -	a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) 15/B. § (1) bekezdés c) és d) pontjait, mert azok ellentétesek a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint sértik az emberi méltósághoz való jogot. Az Ör. szabálysértéssé nyilvánítja a közterület életvitelszerű lakhatás céljára való használatát. Az ombudsman szerint a hajléktalan személyek eleve nem tudnak hova menni, így kénytelenek életvitelszerűen a közterületen tartózkodni, ezért az emberi méltóságukkal ellentétes ezen helyzetük szankcionálása. A hajléktalanság mások jogát nem sérti, ezért azt nem lehet ilyen mértékű hátránnyal fenyegetni. A pénzbüntetést alkalmatlan szankciónak tartja, mert az általában nem behajtható, így nincs visszatartó ereje. -	az Sztv. 146/A.§-át, mert az ellentétes a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint sérti az emberi méltósághoz való jogot és a személyes szabadsághoz való jogot. Az Sztv. 2011. december 1-től hatályos rendelkezése szerint aki az önkormányzat rendeletében meghatározott, a közterület életvitelszerű lakhatás céljaira történő használatára vonatkozó szabályokat ismételten megszegi, elzárással vagy pénzbírsággal sújtható. Az ombudsman szerint a 146/A. § (4) bekezdésében említett feltételes mentesülési lehetőség ellenére fennáll az alkotmányellenesség, mert a mentesülés feltételei nincsenek pontosan és egyértelműen meghatározva.
Indítványozó: Dr. Szabó Máté, az alapvető jogok biztosa
Támadott jogi aktus: az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 54. § (4)-(6) bekezdés
II. cikk .
1477_2012_ind_kieg.pdf2012_1477.pdf
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján – dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Pokol Béla és dr. Szívós Mária alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő h a t á r o z a t o t:
[2]	Az indítványt az Alkotmánybíróság felhívására – az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogutódja – az alapvető jogok biztosa 2012. február 17-én kelt beadványában fenntartotta, és kiegészítette azzal, hogy indítványozta a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló – az indítvány benyújtásakor még nem hatályos – 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 186. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását is. [3]	A Szabs.tv. 186. §-ába foglalt rendelkezés, amely szabálysértéssé minősíti a közterületek életvitelszerű lakásra való használatát – az indítványozó álláspontja szerint – az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése mellett sérti az Alaptörvény II. cikkében szabályozott emberi méltósághoz való jogot. Az indítvány rámutat arra, hogy a közterületen életvitelszerű lakhatás szabálysértéssé nyilvánításának nincs alkotmányosan igazolható, valódi, érdemi és legitim indoka. Kifejti, hogy a vitatott szabálysértési tényállás a hajléktalanságot, mint állapotot, élethelyzetet kriminalizálja, ami összeegyeztethetetlen az érintett személyek alapvető jogaival, kiemelten az emberi méltósághoz való jogukkal, valamint – figyelemmel a kiszabható elzárás büntetésre – a személyes szabadsághoz való jogukkal.
[5]	Az indítványban kifejtett álláspont szerint az Étv. 54. § (4)–(5) bekezdésébe foglalt szabályok, amelyek meghatározzák a közterület rendeltetését, és felhatalmazást adnak az önkormányzatnak arra, hogy a közterület rendeltetésére és használatára nézve további szabályokat állapítsanak meg, valamint a Mötv. vitatott felhatalmazó rendelkezései ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével és az ebből folyó jogbiztonság követelményével. Az Alkotmánybíróságnak a jogbiztonság értelmezésével összefüggésben kialakult gyakorlatára hivatkozva, az indítvány rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok számára a törvényben adott „bianco” felhatalmazások sértik a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét, s a vitatott szabályokba foglalt normatartalom nem felel meg a normavilágosság követelményének. II.
[9]	A (6) bekezdést 2012. IV. 15-től hatályon kívül helyezte az új Szabs.tv. 254. § (1) bekezdés h) pontja. [10]	3. A régi Szabs.tv. vitatott 146/A. §-a:
„VI/A. FejezetA közigazgatási bírság, a helyszíni bírság és az elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai
[22]	A korábbi jogi szabályozás – amint arra az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában rámutatott – „Janus-arcú” jogintézménynek tekintette a szabálysértést. „A szabálysértés „kétarcú” jogintézmény: a szabálysértések egy része ún. közigazgatás-ellenes cselekmény (pl. engedélyköteles tevékenység engedély nélküli végzése), másik része pedig az emberi együttélés általános szabályait sértő magatartás, ún. kriminális cselekmény (pl. tulajdon elleni bűncselekmények értékhatárral elválasztott alakzatai).” (ABH 1997, 365, 367–368.) [23]	Ehhez képest a Szabs.tv. kizárólag a „kriminális cselekmények” elleni fellépés eszközeként szabályozza a szabálysértést. A törvény preambuluma „[a] társadalmi együttélés általánosan elfogadott szabályait sértő vagy veszélyeztető, a bűncselekményként történő büntetni rendeléshez szükséges kockázatokkal és veszélyességgel azonban nem rendelkező kriminális cselekmények elleni hatékony fellépés” biztosításában határozza meg a törvényi szabályozás célját. A 1. §-ában pedig a következőképpen határozza meg a szabálysértés fogalmát: „1. § (1) Szabálysértés az a törvény által büntetni rendelt tevékenység vagy mulasztás, amely veszélyes a társadalomra.
[27]	Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a szabálysértés elvesztette a közigazgatás-ellenes magatartások szankcionálásában betöltött szerepét, és a „bagatell büntetőjogi” jellege vált dominánssá. A szabálysértés a Szabs.tv.-nyel lényegében a trichotóm büntetőjogi rendszer harmadik, legenyhébb szintjévé vált. Hasonló szerepet tölt be a jogrendszerben, mint „A magyar büntető törvénykönyv a kihágásokról” címet viselő 1879. évi XL. törvénycikkel bevezetett és a kihágás intézményének és a kihágási bíráskodásnak megszüntetéséről szóló 1955. évi 17. törvényerejű rendelettel megszüntetett kihágás intézménye. [28]	A szabálysértési jog jogrendszerben elfoglalt helyének ilyen megváltozására tekintettel az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy valamely magatartás szabálysértéssé nyilvánításának alkotmányossági vizsgálata során mennyiben alkalmazandók az alkotmányos büntetőjog követelményei.
[29]	A szabálysértések és a szabálysértési eljárás kriminális jellegére tekintettel, a szabálysértési kódex rendelkezéseinek felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában is – összhangban az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával – az alkotmányos büntetőjog követelményeit alkalmazta. [30]	A 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg az akkor hatályos szabálysértési kódex szabályozásával szemben, mert az nem biztosította a szabálysértési határozatok bíróság előtti megtámadását. E határozatában rámutatott arra, hogy a szabálysértési tényállásoknak az a csoportja, amely a kriminális magatartásokat szankcionálja, a büntetőjoggal rokon. „Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint e szabálysértések megvalósítása esetén is irányadó az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint: »A Magyar Köztársaságban [...] mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat, [...] a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.« Az ún. kriminális szabálysértések esetében tehát a bírósághoz fordulás joga, mint alkotmányos alapjog teremt alapot az elkövetők számára a bírósági úthoz. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes szabályozási mód az, ha az ún. kriminális szabálysértéseket a szabálysértési hatóság bírálja el, az elkövetőnek azonban lehetőséget kell biztosítani a teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálatra. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy a strasbourgi Emberi Jogi Bíróság eddig rendelkezésre álló gyakorlata is abba az irányba mutat, hogy az ún. kriminális szabálysértések tekintetében az Egyezmény 6. Cikk 1. bekezdés első mondata szerinti tisztességes (ún. fair) eljárás valamennyi követelményének megfelelő bírói utat szükséges biztosítani. A Bíróság több, immár klasszikusnak számító ítéletéből (pl. a Belilos ügyből – Eur. Court HR, Belilos v. Switzerland) – kirajzolódik, hogy az Egyezmény 6. Cikkének rendelkezései a strasbourgi gyakorlat szerint olyan magatartások megítélésénél is alkalmazást nyernek, amelyek a nemzeti jog szerint akár fegyelmi, akár szabálysértési eljárás alapjául szolgálnak. A minősítés szempontjából ugyanis a strasbourgi szervek azt vizsgálják, hogy a cselekmény kriminális jellegű-e (ennek során figyelemmel vannak arra is, hogy az adott magatartást a többi tagállamban milyen felelősségi alakzaton belül helyezik el), mi a funkciója a kilátásba helyezett és ténylegesen alkalmazott szankciónak (a büntetőjoghoz hasonlatos-e és a megtorlást-elrettentést szolgálja-e), valamint az milyen mértékű.” (ABH 1997, 365, 368–369.)
[32]	Ugyancsak ebben a határozatában mutatott rá arra is, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében szabályozott ártatlanság vélelmének alkotmányos alapelve – ami elsősorban büntetőjogi alapelv – a szabálysértési eljárásban is alkalmazandó. (ABH 1997, 365, 372.) [33]	A szabálysértési jognak a büntető, büntető eljárási joggal való rokonságával kapcsolatosan a 63/1997. (XII. 11.) AB határozatban kifejtettek alapján egyre szélesebb körben vont le következtetéseket a szabálysértési jogra nézve az Alkotmánybíróság az Alkotmány büntetőjogi alapelveket megállapító rendelkezéseire és korábbi büntetőjogi és büntető eljárásjogi gyakorlatában kimunkált követelményekre hivatkozással. 29/2000. (X. 11.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 57. § (4) bekezdésében szabályozott nullum crimen sine lege elve a szabálysértési jogban is irányadó, mint ahogy irányadó az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának követelménye is. (ABH 2000, 193, 200.) A 3/2007. (II. 13.) AB határozatában az előzetes letartóztatással kapcsolatosan kimunkált alkotmányossági követelményekből kiindulva állapított meg az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a szabálysértési őrizet szabályozásával összefüggésben. (ABH 2007, 107, 111.) Az Alkotmánybíróság az 1/2008. (I. 11.) AB határozatban – a fentiekben ismertetett elvekre tekintettel – ítélte az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott tisztességes eljárás követelményeivel ellentétesnek azt, hogy a bíróság az elkövető meghallgatása, tárgyalás tartása nélkül dönt a pénzbírságnak elzárásra történő átváltoztatásáról. (ABH 2008, 51, 64–68.) [34]	Ezekben a határozataiban büntetőjogi alkotmányos elvek, eljárási követelmények alkalmazása során hivatkozott az Alkotmánybíróság a szabálysértési és a büntetőjog szoros összefüggésére, arra mutatott rá, hogy – a szabálysértési eljárás kriminális jellegére tekintettel – ez az eljárás is meg kell, hogy feleljen a büntető eljárással szemben támasztott, Alkotmányból levezethető legalapvetőbb követelményeknek. [35]	A 176/2011. (XII. 29.) AB határozatában a büntetendővé nyilvánítás alkotmányos követelményeit érvényesítette az Alkotmánybíróság a szabálysértéssé nyilvánítással szemben – a Szabs.tv. hatálybalépése előtt –, amikor a 63/1997. (XII. 12.) AB határozatban kifejtettek alapján, elvi éllel kimondta: „Alapvetően a jogalkotó felelősségi körébe tartozik annak megítélése, hogy mely cselekményeket vonja közrendvédelmi szabályozás körébe. A pönalizálás határainak meghúzásakor azonban a jogalkotónak szem előtt kell tartania, hogy az általános cselekvési szabadságból következően alkotmányos demokráciában a polgároknak – jogi értelemben – mindent szabad, amit normatív rendelkezés nem tilt. Az általános cselekvési szabadság védelméből következően az állam köteles az egyén szabadságát tiszteletben tartani, függetlenül attól, hogy az egyéni cselekedet valamely speciális, erős védelemben részesülő alapvető jog védelmi körébe tartozik-e. Más megfogalmazásban, az állam intézményei az egyének szabadságába önkényes módon nem avatkozhatnak be. Az államnak minden egyén érdekét egyenlően kell mérlegelnie és a szabadságkorlátozást megfelelően, racionális érvekkel kell indokolnia. Jogszabály ezért akkor minősíthet egy magatartást egyéni jogot vagy közrendet sértőnek, következésképpen tilalmasnak, ha annak van megfelelő alkotmányos indoka. Kriminális szabálysértések esetében jellemzően akkor, ha a cselekmény emberi életet, testi épséget, egészséget vagy jogot veszélyeztető, általánosan elfogadott együttélési szabályt sért, s ha az elkövetési magatartás statuálása megfelel annak a követelménynek, hogy szabálysértési szankcionálás csak ultima ratio-ként alkalmazható.” (ABH 2011, 622, 628.)
[36]	3.2. Az Alkotmánybíróság eljárása során áttekintette az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) a közigazgatási, ezen belül a szabálysértési szankciók megítélésével összefüggő gyakorlatát. A Bíróság az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény rendelkezéseivel összefüggésben számos ítéletében értelmezte a büntető ügy, a büntetőjogi vád fogalmát. A Bíróság kialakult gyakorlata szerint az Egyezménynek a büntető ügyekre irányadó szabályai szerint ítél meg olyan jogellenes magatartásokat is, amelyek a nemzeti jog szerint nem minősülnek bűncselekménynek, hanem más, fegyelmi vagy szabálysértési eljárás alapjául szolgálnak. A Bíróság a vizsgált cselekmény kriminális jellegének megítélése során általában három tényezőt vesz alapul. Elsősorban a nemzeti jogból indul ki, s azt vizsgálja, hogy az eljárás tárgyát képező jogellenes magatartás az adott állam jogrendszerében bűncselekménynek minősül-e. Ennek a szempontnak azonban csak relatív értéket tulajdonít. [Ld.: Kadubec v. Slovakia, judgment of 2 September 1997, Reports 1997-V. p. 1830 § 51.] Ha a vizsgált jogellenes cselekmény a nemzeti jog szabályai szerint nem minősül bűncselekménynek, a Bíróság a cselekmény minősítése során az elkövetett jogellenes cselekmény jellegét, valamint a kilátásba helyezett, illetőleg alkalmazott szankció jellegét és súlyát veszi figyelembe. [Ld. Engel and Others v. the Netherlands judgment of 8 June 1976, Series A no. 22., Öztürk v. Germany, judgment of 21 February 1984, Series A no. 73, § 53., Demicoli v. Malta, judgment of 27 August 1991, Series A no. 210, §§31–34.] A Bíróság gyakorlatában, – ha e szempontoknak megfelelnek – büntető ügynek minősülnek közigazgatási jogi, szabálysértési szankciók is. A közigazgatási szankciók minősítése során az elkövetett cselekmény kriminális jellegét annak alapján ítéli meg, hogy a jogellenessé nyilvánítás célja, a cselekményre vonatkozó anyagi, illetőleg eljárásjogi szabályozás, az alkalmazott felelősségi forma rendelkezik-e a büntetőjogi szabályozás sajátosságaival. [37]	Az ügy büntetőjogi jellegének megítélésében a Bíróság gyakorlatában nagy szerepet kap az alkalmazott szankció funkciója és súlya. A Bíróság büntető ügyként ítéli meg az ügyet, ha a felelősség a bűnösségen alapul és a kiszabható szankció természetét tekintve a büntetőjogi szankciókhoz hasonlóan represszív, megtorló jellegű. [Pl.: a fent hivatkozott Öztürk ügy, Garyfallou AEBE v. Greece judgment of 24 September 1997, Reports 1997-V. p. 1821., Lauko v. Slovakia judgment of 2 September 1998, Reports 1998-VI., p. 2492., Kadubec v. Slovakia judgment of 2 September 1998, Reports 1998-VI. p. 2518., Ziliberberg v. Moldova judgment of 1 February 2005 no. 61821/00, Galstyan v. Armenia judgment of 15 November 2007 no. 26968/03, Mamidakis v. Greece judgment of 11 January 2007 no. 35533/04] A szankció súlyának megítélése során a büntetés szigorát, egyrészt az alkalmazott pénzbírság mértékét veszi figyelembe [Pl.: a fent hivatkozott Garyfallou AEBE v. Greece ügy], a személyes szabadság elvesztésével járó büntetést általában a kriminális szférába tartozónak ítéli a Bíróság [Ld. a fent hivatkozott Galstyan v. Armenia ügy].
[43]	Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügy elbírálása során két kérdésben kellett állást foglalnia. Egyrészt, hogy ezek az Alkotmány alapján kimunkált alkotmányossági követelmények támaszthatók-e a büntetendő magatartások körének meghatározásával kapcsolatosan az Alaptörvény alapján is. Másrészt, hogy ezek a követelmények irányadónak tekinthetők-e a szabálysértéssé nyilvánításra is. [44]	Az Alaptörvény B) cikk (2) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével azonos módon szabályozza a jogállamiság elvét, az I. cikk (3) bekezdése pedig az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult értelmezésnek megfelelő tartalommal fogalmazza meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének az alapjogok korlátozhatóságára vonatkozó rendelkezését.
[45]	Így az Alkotmánybíróság az alkotmányos büntetőjognak a magatartások büntetendővé nyilvánításával kapcsolatosan az alkotmánybírósági gyakorlatban kimunkált követelményeit a továbbiakban is irányadónak tekinti. [46]	Kialakult gyakorlatában az Alkotmánybíróság kettős alkotmányossági követelményt állított a büntetendővé nyilvánítással szemben. Egyrészt azt, hogy valamely magatartás büntetendővé nyilvánítása nem lehet önkényes, annak valamely alkotmányos indoka kell, hogy legyen, másrészt azt, hogy a szankciót kilátásba helyező norma feleljen meg a jogállamiság elvéből következő normavilágosság követelményeinek. [47]	A szabálysértés a társadalomra a bűncselekménynél kisebb mértékben veszélyes magatartás és a hozzáfűzött szankciók is enyhébbek, azonban tekintettel a szabálysértési jog szerepének megváltozására és arra, hogy a szabálysértések elkövetői személyes szabadságot korlátozó szankcióval is sújthatók, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a büntetendővé nyilvánítással kapcsolatosan korábbi gyakorlatában megfogalmazott követelmények a szabálysértéssé nyilvánításra is irányadók. [48]	3.4. Az Alkotmánybíróságnak e követelményeket figyelembe véve a Szabs.tv. 186. §-ának alkotmányossági megítélése során azt kellett vizsgálnia, hogy a szabálysértéssé nyilvánításnak megállapítható-e valamely legitim indoka, a szabálysértési tényállás megfelel-e a büntetendő magatartást megállapító normával szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek, elég határozott-e.
[50]	A Szabs.tv. 186. §-a a közterület rendeltetésétől eltérő használatának minősíti, és szabálysértéssé nyilvánítja a közterület életvitelszerű lakhatásra való használatát. A jogalkotó ezzel egy élethelyzetet, az utcán való élést, azaz magát a hajléktalanságot minősítette büntetendőnek. A hajléktalan személyek számára az, hogy a közterületen élnek, egy rendkívül súlyos krízishelyzetet jelent, ami különböző kényszerek hatására jött létre, a legritkább esetben tudatos, átgondolt, szabad választásuk következménye. A hajléktalanok elvesztették otthonukat és nincs lehetőségük arra, hogy lakhatásukat megoldják, ezért valódi alternatíva hiányában kénytelenek – miután az az egyetlen nyilvános, mindenki használatára nyitva álló terület – a közterületen élni. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) a szociális gondoskodás körébe vonja a közterületen élő hajléktalanokról való gondoskodást. Az Sztv. 4. § (3) bekezdése a törvény meghatározott rendelkezései tekintetében azokat minősíti hajléktalannak, akik közterületen vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben élnek és olyan szociális ellátási formákat intézményesít, amelyek kifejezetten az ő ellátásukat szolgálják (pl.: utcai szociális munka, nappali melegedő, éjjeli menedékhely). Az Sztv. tehát nem jogellenes magatartásként értékeli azt, hogy hajléktalanok az utcán élnek, hanem az önkormányzatok ellátási felelőssége körébe tartozó feladatként írja elő a közterületen élők szociális segítését. [51]	Sem a Szabs.tv. szabályozása, sem annak indokolása alapján nem állapítható meg az az ok, az a védeni kívánt érdek, ami indokul szolgált arra, hogy az Alaptörvény XIX. cikkében szabályozott állami feladatvállalás alapján az Sztv.-ben a szociális ellátás körébe vont élethelyzetet, a törvényhozó társadalomra veszélyes, kriminális magatartássá nyilvánítson. [52]	A Szabs.tv. XXIV. fejezetének címéből, illetőleg a tényállás megfogalmazásából arra lehet következtetni, hogy a jogalkotó a közrend védelmében alkotta meg ezt a tényállást. A közrend védelme lehet olyan alkotmányos érdek, amelynek érdekében a jogalkotó szabálysértési szankció alkalmazását írja elő. Önmagában az, hogy valaki a közterületen éli az életét, mások jogát nem sérti, kárt nem okoz, a közterület rendeltetésszerű használatát, a közrendet nem veszélyezteti. Azoknak a magatartásoknak a szankcionálására, amelyek a közterület használata során mások jogait sértik, a közrendet veszélyeztetik, a Szabs.tv. számos önálló tényállást (pl.: koldulás, csendháborítás, köztisztasági szabálysértés, szeszes ital fogyasztás tilalma, tiltott szerencsejáték, veszélyeztetés kutyával, közerkölcs megsértése, garázdaság stb.) állapít meg, ezek alapján büntethető az a hajléktalan is, aki a közterületet a közrendet veszélyeztető módon használja. Az, hogy a közterületnek az életvitelszerű lakhatásra való használata magában hordozza mások jogai sérelmének, a közrend megsértésének lehetőségét, nem tekinthető a büntetendővé nyilvánítás legitim indokának. A 176/2011. (XII. 29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy önmagukban a közrendre és köznyugalomra vonatkozó elvont alkotmányos értékek nem indokolhatják ilyen preventív jellegű szabálysértési tényállás megalkotását. „Ellenkező esetben ugyanis a közterületen zajló tevékenységek túlnyomó többsége szankcionálhatóvá válna, hiszen azok sok esetben zavaróan hatnak a városképre, a lakók közérzetére és többnyire zajjal járnak.” (ABH 2011, 615, 630.) [53]	Ha a 186. § (2) bekezdésében szabályozott felelősséget kizáró okot is figyelembe vesszük, arra a következtetésre kell jutni, hogy valójában nem a közrend védelméhez fűződő érdekek motiválták a jogalkotót e tényállás megállapítása során. A 186. § (2) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy nem állapítható meg a szabálysértés, ha a feladat ellátására kötelezett önkormányzat a hajléktalan-ellátás feltételeit nem biztosítja. Azaz, ott, ahol az önkormányzat nem tesz eleget az ellátási felelőssége körébe tartozó hajléktalan-ellátási feladatainak, a közterület életvitelszerű lakhatásra való használata nem minősül büntetendő magatartásnak, szabálysértésnek. Ebből arra a következtetésre kell jutnunk, hogy nem a közrend védelme a közterületen élés szabálysértéssé nyilvánításának valódi indoka. A települések belterületeinek közterületein élés büntetendővé nyilvánítása azt jelenti, hogy a törvény a büntetés, a személyes szabadság korlátozásával is járó állami kényszer kilátásba helyezésével további kényszerhelyzetet teremt az amúgy is krízis helyzetben levő hajléktalanok számára, választhatnak, vagy a település külterületén keresnek maguknak lakhatási lehetőséget, vagy igénybe veszik az önkormányzatok által nyújtott hajléktalan ellátást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem a hajléktalanoknak a közterületekről való eltávolítása, sem a szociális ellátások igénybevételére való ösztönzése nem tekinthető olyan legitim, alkotmányos indoknak, amely a hajléktalanok közterületen élésének szabálysértéssé nyilvánítását megalapozná. A hajléktalanság szociális probléma, amit az államnak a szociális igazgatás, a szociális ellátás eszközeivel és nem büntetéssel kell kezelnie. Az Alaptörvény II. cikkében szabályozott emberi méltóság védelmével összeegyeztethetetlen önmagában azért társadalomra veszélyesnek minősíteni és büntetni azokat, akik lakhatásukat valamely okból elvesztették és ezért kényszerűségből a közterületen élnek, de ezzel mások jogait nem sértik, kárt nem okoznak, más jogellenes cselekményt nem követnek el. Sérti az egyén emberi méltóságából folyó cselekvési szabadságát az is, ha az állam a büntetés eszközeivel kényszerít a szociális szolgáltatások igénybe vételére. (Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a hajléktalanság mint társadalmi probléma megoldásának a szabálysértési szankció alkalmazása alkalmatlan eszköze, mivel az érintettek azért kerültek ebbe a helyzetbe, mert jövedelem hiányában lakhatásukat nem tudják megoldani, így a bírság megfizetésére sem képesek.)
[55]	A 186. §-ban meghatározott szabálysértési tényállás meghatározásával a törvényhozó ellentmondásba került a szabálysértési tényállások alkalmazásával kapcsolatosan saját maga által előírt követelményekkel is. A Szabs.tv. 1. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Szabs.tv. alkalmazásában az a tevékenység vagy mulasztás veszélyes a társadalomra, amely a bűncselekményként történő büntetni rendeléshez szükségesnél kisebb fokban sérti vagy veszélyezteti Magyarország állami, társadalmi vagy gazdasági rendjét, a természetes és jogi személyek, valamint a jogi személyiség nélküli szervezetek személyét vagy jogait. Tekintettel arra, hogy a 186. §-ban szabályozott tényállás megvalósítása önmagában nem sérti és nem veszélyezteti Magyarország állami, társadalmi vagy gazdasági rendjét, a természetes és jogi személyek személyét és jogait, a jogalkalmazó számára nem állapítható meg, hogy a közterületen lakás mikor minősül olyan társadalomra veszélyes cselekménynek, amely a szabálysértési büntetés kiszabását indokolja. A Szabs.tv. 2. § (1) bekezdése szerint a szabálysértési felelősség szubjektív felelősségi forma: „Szabálysértés miatt az vonható felelősségre, akinek a cselekménye szándékos vagy gondatlan, kivéve, ha a szabálysértést meghatározó jogszabály csak a szándékos elkövetést bünteti.” Tekintettel arra, hogy a vitatott tényállás nem egy magatartást (cselekedetet, vagy mulasztást), hanem egy objektív tényként fennálló élethelyzetet rendel büntetni, amellyel összefüggésben a bűnösség nem értelmezhető, a tényállás lényegét tekintve az alanyi oldaltól független, gyakorlatilag objektív felelősséget teremt. [56]	A Szabs.tv. 186. § (1) bekezdésében megfogalmazott tényállás alapján nem állapítható meg egyértelműen az elkövetési magatartás sem. [57]	Ez a szabály a „közterület belterületén” tilalmazza és szankcionálja az életvitelszerű lakhatást. A közterület belterülete a hatályos jog tükrében nem értelmezhető fogalom. A Szabs.tv. 29. § (2) bekezdés a) pontja definiálja a közterület fogalmát: „a) közterület a tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is”. E fogalommeghatározás alapján azonban nem állapítható meg, hogy mely terület tekinthető a közterület belterületének, hogy a 186. §-ban statuált szabálysértés a település mely területén követhető el. A belterület fogalmát az Ét. 2. § 4. pontja határozza meg: „4. Belterület: a település közigazgatási területének – jellemzően a település történetileg kialakult, elsősorban összefüggő, beépített, illetőleg beépítésre szánt területeket tartalmazó – kijelölt része.” Ha ezt a fogalmat összevetjük a közterület fent idézett definíciójával, megállapítható, hogy a belterületen vannak közterületek és nem a közterületen belterületek. [58]	Ugyancsak határozatlan fogalom az „életvitelszerű lakhatás”. E megfogalmazás alapján nem állapítható meg, hogy mikor valósul meg a szabálysértés. Csak akkor állapítható meg a szabálysértés elkövetése, ha a hajléktalan a nappalait és az éjszakáit is az utcán tölti, vagy akkor is, ha éjszakára bemegy az éjjeli menedékhelyre, de nappal az utcán él, vagy már akkor is, ha valaki egy közterületi padon alszik. E tényállás alapján az érintettek számára nem egyértelmű, mely magatartásukkal követnek el jogsértést, és magában hordozza a jogalkalmazók önkényes jogértelmezésének lehetőségét. [59]	A Szabs.tv. 186. § (2) bekezdése alapján nem állapítható meg az sem, hogy a közterületen élő hajléktalan mikor mentesül a szabálysértési felelősség alól. Az Sztv. a hajléktalan ellátásnak különböző formáit szabályozza. A hajléktalanok az Sztv. alapján részesülhetnek pénzbeli ellátásban (pl.: időskorúak járadéka, foglalkoztatást helyettesítő támogatás, rendszeres szociális segély, átmeneti segély stb.), a szociális alapszolgáltatások körében az önkormányzatok étkeztetést, nappali ellátást (nappali melegedő) és utcai segítségnyújtást nyújtanak számukra. Az Sztv. a hajléktalanok elhelyezésére szakosított intézmények létrehozásáról is rendelkezik (hajléktalanok otthona, hajléktalanok rehabilitációs intézménye), és ugyancsak a hajléktalan ellátás intézményei közé tartoznak az átmeneti intézmények (éjjeli menedékhely, hajléktalanok átmeneti szállása). A települési önkormányzatok kötelezően ellátandó szociális ellátási feladatait a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (4) bekezdése és az Sztv. 86. és 88. §-a szabályozza. Az Ötv. 8. § (4) bekezdése alapján a települési önkormányzat köteles gondoskodni a szociális alapellátásról. Az Sztv. pedig IV. címében azt határozza meg, hogy a természetbeni és személyes szolgáltatást nyújtó ellátások közül melyek tartoznak a települési önkormányzatok ellátási felelőssége körébe. [60]	Az Sztv. 86. §-a a települések lakosságszámától függően differenciáltan állapítja meg az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatait. Ennek alapján a hajléktalanok ellátására szolgáló ellátások közül minden települési önkormányzat köteles megszervezni az étkeztetést, a tízezer főnél nagyobb állandó lakosságszámú önkormányzatok a nappali ellátás körében a nappali melegedőt, a harmincezernél nagyobb lakosság számú települési önkormányzatok az étkeztetés, a nappali ellátás mellett az átmeneti elhelyezést nyújtó intézményi ellátás (éjjeli menedékhely, hajléktalanok átmeneti szállása) megszervezésére köteles. A fővárosban a hajléktalanok éjjeli menedékhelyének és átmeneti szállásának megszervezése és fenntartása – ha a fővárosi és a kerületi önkormányzatok másként nem állapodnak meg – a fővárosi önkormányzat feladata. Az Sztv. e szabályai alapján megállapítható, hogy a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó szociális feladatainak körébe a hajléktalanok ellátásának azok az intézményi formái tartoznak, amelyek az Sztv. 4. § (3) bekezdése és 84. §-a alapján kifejezetten a közterületen élő hajléktalanok számára nyújtanak ellátást. Az Sztv. 88. §-a kimondja, hogy az állam a megyei fenntartó útján, valamint a fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezéséről, amelyek biztosítására e törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles. [61]	Azt, hogy az alapszolgáltatások és a személyes szolgáltatást nyújtó intézményi ellátás körébe tartozó intézmények milyen szolgáltatásokat kötelesek nyújtani, a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet (a továbbiakban: SzCsMr.) határozza meg. Sem az Sztv., sem az SzCsMr. nem rendelkezik a hajléktalan ellátás körébe tartozó ellátások minőségi követelményeiről, és még általános követelményként sem fogalmazzák meg azt, hogy az ellátásokat úgy kell megszervezni, hogy azok minden rászoruló számára rendelkezésre álljanak. Az SzCsMr. 107/A–C. §-aiban azt szabályozza, hogy téli időszakban a nappali melegedőkben, éjjeli menedékhelyeken, hajléktalan szállókban milyen módon kell férőhely bővítést végrehajtani, a közterületen élőket fenyegető közvetlen életveszély elhárítása érdekében. [62]	E szabályokat figyelembe véve a Szabs.tv. 186. § (2) bekezdésében szabályozott felelősségre vonást kizáró ok nem értelmezhető. E szabály alapján nem állapítható meg, hogy mikor hivatkozhat eredményesen a hajléktalan a hajléktalan ellátás feltételeinek hiányára, csak akkor-e, ha az önkormányzat a hajléktalanok ellátására semmilyen ellátást nem biztosít, vagy akkor is, ha a törvényben előírt ellátások valamelyikét nem biztosítja, illetőleg akkor is, ha férőhely hiányában, vagy az ellátás megfelelő (pl.: közegészségügyi, biztonsági stb.) feltételeinek hiánya miatt, nem tudja az ellátást igénybe venni. [63]	Az Alkotmánybíróság 54/2004. (XII. 13.) AB határozatában rámutatott: „A büntetési rendszernek része annak meghatározása is, hogy az állam a büntetőjogi igény érvényesítéséről mikor, milyen körülményekről mond le, így ez is csak alkotmányos keretek között történhet. Ebbe pedig éppen az alkotmányos jogok védelme érdekében beletartozik a feltételek pontos, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének követelményeit kielégítő meghatározása is, minthogy a jogbiztonság követelménye az egyes normák egyértelműségét éppen úgy megköveteli, mint azok alkalmazásának kiszámíthatóságát. [Részletesen legutóbb: 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 535.]” (ABH 690, 741.)
[64]	Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált tényállásnak a – fentiekben részletezett – hiányosságai, ellentmondásai olyan súlyos, a normavilágossággal összefüggő problémákat jelentenek, amelyek jogalkalmazói jogértelmezéssel nem oldhatók fel, így az nem felel meg a jogállamiság követelményeinek. [65]	Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Szabs.tv. 186. §-a sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdését, valamint I. cikkének (3) bekezdését, ezért azt megsemmisítette.
[67]	A Mötv.-nek ezek a szabályai 2012. április 15-én az Szabs.tv. hatályba lépésének napján váltak hatályossá, és a helyi önkormányzatok képviselő-testületét korábban a régi Szabs.tv. alapján megillető szabálysértés statuálási jogkör helyébe léptek. [68]	1.1. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényhozó a Mötv. felhatalmazó rendelkezéseiben a szankció statuálási jogkör garanciális törvényi kereteinek meghatározása nélkül, indokolatlanul tág – ráadásul szövegbeli ellentmondásokkal terhelt – felhatalmazást ad a helyi önkormányzatok számára szankciók megállapítására, s ez sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét. E rendelkezések úgy adnak felhatalmazást a helyi önkormányzatok számára valamely magatartás jogellenessé nyilvánítására és szankcionálására, hogy annak kereteit nem, illetőleg csak határozatlan jogfogalommal: „közösségellenes magatartás”, „kirívóan közösségellenes magatartás” határozzák meg. A felhatalmazásnak ez a módja a helyi önkormányzatok szabad belátására bízza annak megítélését, hogy a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében mely magatartásokat értékelnek olyan mértékben közösségellenesnek, ami azok elkövetőinek szankcióval való sújtását indokolja.
[69]	Az Alkotmánybíróságnak e szabályokkal kapcsolatosan abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a felhatalmazásnak ez a módja összeegyeztethető-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével. [70]	Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogállamiság elve alapján értelmezte a közhatalom – benne a jogalkotás – gyakorlásának korlátait, kereteit, és a jogállamiságból két, a jelen ügy megítélése szempontjából irányadó követelményt vezetett le, a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét.
[74]	A jogállamiságnak ezt a követelményét fogalmazza meg tételes jogi kötelezettségként a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 5. § (1) bekezdése, amikor kimondja: „[a] jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit.” [75]	1.2. A vitatott felhatalmazó rendelkezések alkotmányosságának megítélése során az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy nincsenek-e a jogrendszerben olyan más törvényi rendelkezések, amelyek megszabják a helyi önkormányzatok szankció statuálási jogkörének kereteit, korlátozzák az önkormányzatoknak a vitatott felhatalmazó rendelkezéseken alapuló diszkrecionális jogkörét, illetőleg törvényi garanciákat nyújtanak az önkormányzati rendeletben megállapított szankciók alkalmazásához.
[76]	A Mötv. felhatalmazása alapján a helyi önkormányzatok olyan közigazgatási jogi szankciók megállapítására kaptak felhatalmazást, amelyek alkalmazása a Ket. hatálya alá tartozik. A Ket. szabályai határozzák meg az önkormányzatok által statuált szankciókat alkalmazó önkormányzati hatóságok eljárásának szabályait, és az eljárás rendjének szabályozásán túl tartalmaznak anyagi jogi keretszabályokat is a szankciók konkrét ügyben való alkalmazására nézve. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban: Ket.mód.) 2012. február 1-jétől hatályos 46. §-a egy új, „[a] közigazgatási bírság kiszabásának eljárásjogi alapjai” címet viselő VI/A. fejezettel egészítette ki a Ket.-et. Amint az a Ket.mód. indokolásából kitűnik, e szabályok megalkotásával a törvényhozó szándéka az volt, hogy a Ket. kisegítő, szubszidiárius szabályokat állapítson meg az ágazati, közigazgatási anyagi jogi bírságok (pl.: építésügyi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, környezetvédelmi bírságok stb.) alkalmazására azokban az esetekben, ha az ágazati jogszabályok úgy állapítanak meg mérlegelési jogkört a hatóság számára, hogy nem határozzák meg a mérlegelési szempontokat, illetőleg nem rendelkeznek a bírságolás lehetőségének elévüléséről. A Ket.mód. ezzel sajátos módon anyagi jogi szabályokat iktatott be az eljárási kódex szabályrendszerébe. [77]	A Szabs.tv.mód. ismét módosította a Ket.-et, többek között annak érdekében, hogy a Mötv. felhatalmazása alapján a helyi önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazásának rendje szabályozottá váljon. [78]	A Szabs.tv.mód. két ponton érintette a Ket. szabályait. Egyrészt kiegészítette a Ket. – immár „A közigazgatási bírság, a helyszíni bírság és az elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai” címet viselő – VI/A. fejezetében foglalt rendelkezéseket. Másrészt kiegészítette a pénzfizetési kötelezettség végrehajtására vonatkozó szabályokat a helyi önkormányzatok által statuált bírság végrehajtásának speciális szabályaival.
[80]	A Szabs.tv.mód. 20. § (4) bekezdése módosította a Ket. 100. §-át. E módosítás szerint nincs helye fellebbezésnek a Mötv. 51. § (4) bekezdésében meghatározott bírság kiszabásával kapcsolatos eljárásokban átruházott hatáskörben hozott határozatok ellen. Ez a szabályozás eltér a Ket. jogorvoslati rendszerének önkormányzati hatósági ügyekben irányadó szabályaitól, s azzal, hogy kizárja a rendes jogorvoslat lehetőségét, gyengíti az eljárásjog garanciális szerepét is. [81]	A Szabs.tv.mód. e szabályai 2012. április 15-én, a szabálysértési kódex hatályba lépésének napján léptek hatályba. [82]	Mindezek alapján megállapítható, hogy a Ket. szabályai teremtenek eljárásjogi garanciákat az önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazásához, de a felhatalmazás hiányosságait nem pótolják, a jogalkotással szemben nem biztosítanak garanciákat a polgárok számára. A Ket. VI/A. fejezetének szabályai nem korlátozzák, hanem – az elkobzás önkormányzati rendeleti szabályozásának lehetőségével – kiszélesítik a helyi önkormányzatok – az Ötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjából eredő – szabad belátáson alapuló szabályozási jogkörét.
[86]	A Szabs.tv. e rendelkezése az egész ország területén megtiltja és büntetni rendeli azokat a kihívóan közösségellenes magatartásokat, amelyek alkalmasak arra, hogy másokban megbotránkozást vagy riadalmat keltsenek. [87]	E rendelkezéseket figyelembe véve a vitatott szabályok alapján nem értelmezhető, hogy mely magatartások tilalmazására és szankcionálására terjed ki a Mötv. vitatott rendelkezéseiben a helyi önkormányzatok számára adott rendeletalkotási felhatalmazás.
[90]	Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Mötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjában adott rendeletalkotási felhatalmazás alaptörvény-ellenes, sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság, valamint a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét. [91]	1.4. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nincs összhang a Mötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés e) pontjában adott rendeletalkotási felhatalmazás és a Ket. 94/B. §-a között. Ugyanis a Mötv. csak helyszíni bírság és pénzbírság kilátásba helyezésére ad jogalkotási felhatalmazást az önkormányzatnak, a Ket. 94/B. § (1) bekezdése ezt a felhatalmazást kiterjeszti a tulajdon elvonására lehetőséget adó elkobzásra is. Ez a felhatalmazás a jogbiztonság sérelmén túl magában hordozza a tulajdonhoz való jog sérelmének a veszélyét is. A közigazgatási szervek által közigazgatás-ellenes magatartásokkal összefüggésben alkalmazott elkobzás – amint arra az Alkotmánybíróság 33/2002. (VII. 4.) AB határozatában a jövedéki elkobzással összefüggésben rámutatott – a tulajdonhoz való jog védelmi körébe tartozó jogintézmény. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alkotmányellenes a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 1997. évi CIII. törvény 81. §-a, – mivel az nem differenciál az elkobzás alapjául szolgáló jogsértés súlya, az elkobzással érintett dolog jellege és értéke tekintetében – nem biztosítja a tulajdonjog Alkotmányban biztosított védelmének érvényesülését (ABH 2002, 173, 180–183.).
[96]	2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy az Étv. 54. § (4)–(5) bekezdése megfelel-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének. [97]	Az indítványozó az Étv. 54. § (6) bekezdésében a helyi önkormányzatok számára adott – időközben hatályát vesztett – felhatalmazással összefüggésben állítja az Étv. 54. § (4) és (5) bekezdésének alaptörvény-ellenességét. Az Étv. hatályon kívül helyezett 54. § (6) bekezdése arra adott felhatalmazást, hogy önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az 54. § (4) bekezdésében vagy más jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő, engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilvánítsa. Ez a felhatalmazás volt a törvényi alapja azoknak az önkormányzati rendeleteknek, amelyek a közterületen való életvitelszerű lakhatást szabálysértéssé nyilvánították. Az indítványban kifejtett álláspont szerint az 54. § (4) bekezdésében a közterület rendeltetésének meghatározása olyan keretszabályokkal történik, amelyek alapján nem állapíthatók meg a jogszerűség és jogszerűtlenség határai, ugyanakkor az (5) bekezdés felhatalmazást ad arra, hogy jogszabály – így a helyi önkormányzat rendelete is – további szabályokat állapítson meg a közterületek rendeltetésére és használatára nézve. Az indítványozó álláspontja szerint az Étv. e szabályai alapján a helyi képviselő-testület teljesen „szabad kezet” kapott arra, hogy bármely közterületi magatartást megtiltson. [98]	Az indítványozó kiegészítő indítványában utalt arra, hogy hatályon kívül helyezése miatt az Étv. 54. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványa tárgytalanná vált, és indítványozta e tekintetben az eljárás megszüntetését. Miután a kiegészítő indítvány az Étv. 54. § (4)–(5) bekezdés felülvizsgálatára nézve ilyen nyilatkozatot nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az indítványozó korábbi indítványát e rendelkezésekre nézve fenntartotta.
[100] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján rendelte el. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 45. §-a alapján rendelkezett úgy, hogy az e határozatában megsemmisített jogszabályi rendelkezések az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon vesztik hatályukat, és e naptól nem alkalmazhatók. Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
[103]	Elismerve a közterületet rendeltetésétől eltérő módon életvitelszerű lakhatás céljára használó személyek szabálysértési bírsággal való fenyegetettségének céltalanságát az esetek többségére nézve, ugyanakkor szemben a fentiek szerinti érveléssel a fő problémám a határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaival a következő: [104]	A közterület használata rendkívül összetett kérdéseket érint, azok személyiségi jogi és vagyonjogi kérdésekre egyaránt kiterjednek. A közterület rendeltetésszerű használatának biztosítása, biztonságának védelme közrendi, közigazgatási ügy, ezen érdekek védelmét szintén biztosítani kell, a szabálysértési büntethetőséggel való esetleges érdekösszeütközés esetén is. [105]	A hivatkozott rendelkezések megsemmisítése esetén az önkormányzati szerveknek semmilyen jogi eszköze nem marad arra, hogy a közrend biztosítása céljából felléphessenek azokkal a közösségellenes magatartásokkal szemben, amelyek meghatározott, sűrűn látogatott (pl. metró aluljárók, műemléki épületek stb.) közterületen való életvitelszerű lakhatással nemcsak általánosságban zavarják az adott közterület rendeltetésszerű használatát, hanem egyúttal veszélyeztetik is az emberi életet, egészséget, illetőleg a környezet védelmét, valamint a vagyonbiztonságot. [106]	2. Álláspontom szerint a kétféle érdek összeütközéséből eredő jogi probléma feloldása mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításával és a jogalkotónak a hatályos törvényi szabályozások hiányosságainak és ellentmondásainak meghatározott határidőn belüli kiküszöbölésére való kötelezettségével megoldható lett volna, illetőleg ezt a határozat elfogadása után is lehetségesnek tartom. [107]	Egyetértek a határozat indokolásának azzal a megállapításával, hogy „a közterület belterületen a hatályos jog tükrében nem értelmezhető fogalom”. Ebből kiindulva és a szabálysértési kódexnek a hajléktalanok alapellátását szabályozó törvényi (az önkormányzatokról szóló 1990. évi LV. törvény, illetőleg a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1973. évi III. törvény) rendelkezésekkel való egybevetése alapján a jogalkotási tevékenységek lényege az alábbiakban foglalható össze:
Budapest, 2012. november 12. Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
[111]	Álláspontom szerint alapvetően téves, helytelen következtetésekre alapot adó az a gondolatmenet, miszerint a hajléktalan lét és a közterületen történő életvitelszerű lakás, mint két, a vizsgálódás szempontjából kulcsfontosságú fogalom, ugyanazt a jelenséget jelöli, azaz a szóban forgó szabálysértési tényállás nem egy magatartást, hanem egy objektív élethelyzetet pönalizál. A határozat rögzíti, miszerint „[a] jogalkotó ezzel egy élethelyzetet, az utcán való élést, azaz magát a hajléktalanságot minősítette büntetendőnek.” Véleményem szerint a határozat ezen leegyszerűsítő, inkább filozófiai, mintsem jogi jellegű fogalom-meghatározása súlyosan téves. (Meglátásom szerint ez a megközelítés olyan, mintha az Alkotmánybíróság a szegénységet azonosítaná a lopással, mondván, hogy a Büntető Törvénykönyv 316. §-a magát a szegénységet, ha úgy tetszik, az anyagi rászorultságot pönalizálja.) Hajléktalan az, akinek nincsen otthona. A hajléktalan lét ugyanakkor nem vezet okszerűen a közterületen történő életvitelszerű lakhatáshoz, a két jelenség távolról sem ugyanaz. A szóban forgó tényállás nem azt az – egyébként valóban objektív – élethelyzetet rendeli büntetni, hogy egy adott személynek (bármely okból) nincs otthona, hanem egy ettől jogilag teljes mértékben elkülönülő és külön is értékelendő magatartást. Azt a magatartást, miszerint a hajléktalan (de a törvény általános személyi hatályára figyelemmel nem feltétlenül hajléktalan) személy életvitelszerű lakhatás céljára használja a közterületet. A büntetni rendelt magatartás jogi mibenlétét tehát a határozat helytelenül határozza meg, sőt – miután azt a hajléktalan léttel, mint szociológiai jelenséggel azonosítja – azzal bővebben nem is foglalkozik, holott a büntetőjogon keresztül megvalósuló alapjogi korlátozás alkotmányossága szempontjából éppen a büntetni rendelt magatartás precíz és kellően körültekintő meghatározása kellene, hogy a vizsgálódás központi kérdése legyen. A határozat ebben körben további pontatlan és ezért félrevezető megállapításokat is eszközöl: „A hajléktalanok elvesztették otthonukat és nincs lehetőségük arra, hogy lakhatásukat megoldják, ezért valódi alternatíva hiányában kénytelenek (…) a közterületen élni.” Szükségesnek tartom hangsúlyozni, hogy a megsemmisített törvényi tényállás nem az otthon elvesztésének tényét és nem is a közterületen történő élést rendeli büntetni. A törvényszöveg egészen egyszerű értelmezése nyomán teljesen világosan megállapítható, hogy önmagában a közterületen való (akár folyamatos) tartózkodást a jogalkotó nem szándékozott pönalizálni. A határozat fentiekhez hasonló megállapításai tehát, amelyek azt sugallják, hogy a szóban forgó szabálysértési tényállás pusztán a hajléktalan létet, avagy a közterületen történő tartózkodást (élést) rendeli büntetni, tévesek. [112]	A határozat megítélésem szerint helytelen következtetésre jut a vitatott szabályozás legitim célját, a védendő érdeket illetően is. [A határozat rögzíti, miszerint „nem állapítható meg az az ok, az a védeni kívánt érdek, ami indokul szolgált arra, hogy a szóban forgó magatartást a törvényhozó társadalomra veszélyes, kriminális cselekménnyé nyilvánítson”. E megállapításnak némiképp ellentmond az az ugyancsak határozatbéli (azonos bekezdésben szereplő) állítás, miszerint „a Szabs.tv. XXIV. fejezetének címéből, illetőleg a tényállás megfogalmazásából arra lehet következtetni, hogy a jogalkotó a közrend védelmében alkotta meg ezt a tényállást.”] [113]	Álláspontom szerint a vizsgált szabálysértési tényállásban büntetni rendelt magatartás pönalizásának az okai a védendő érdekek egyértelműen megállapíthatóak. A határozat azonban a büntetni rendelést szükségessé tevő körülmények feltárását mellőzi, és csupán a végletekig leegyszerűsített, általános jellegű megállapításokat eszközöl, a konkrét hatások, társadalmi, gazdasági, egészségügyi stb. következmények és egyéb összefüggések vizsgálata nélkül. Véleményem szerint a határozat azon kinyilatkoztatása, miszerint „[ö]nmagában az, hogy valaki a közterületen éli az életét, mások jogát nem sérti, kárt nem okoz, a közterület rendeltetésszerű használatát, a közrendet nem veszélyezteti”, egyrészről ismételten azt sugallja, mintha a jogalkotó a puszta közterületen élést szankcionálná, másrészt pedig téves. Az ésszerű terjedelmi korlátokra tekintettel csupán példálózó jelleggel utalok itt néhány olyan körülményre, melyek alaposan és körültekintő módon figyelembe kellett volna venni: [közegészségügy és köztisztaság, fertőző betegségek terjedése; gyalogosok közlekedésének akadályozása; vendéglátó- és szolgáltatóipari egységek forgalmát, illetőleg az idegenforgalmat befolyásoló tényezők; az érintett helyen lakókat érő hang- és szaghatások, illetőleg általában a lakosok nyugalma; kriminalizáció (közismert tény, hogy a hajléktalanok egy adott helyen történő életvitelszerű tartózkodása, a koncentrálódás, vonzza a bűnözők egy adott területre „specializálódott” csoportját)]; stb. Külön ki kell emelni, hogy a szóban forgó szabályozás (annak ellenére, hogy büntetőjogi jellegű) végső soron a hajléktalanok evidens érdekeit szolgálja, az ő méltóságukat védi. Kifejezetten visszásnak tartom a határozat e körben alkalmazott érvelését, amely szerint az emberi méltósággal (az abból folyó cselekvési szabadsággal) összeegyeztethetetlen az, ha az állam az érintett személyi kört a szociális szolgáltatások igénybevételére kényszeríti. Elveim és szilárd jogi meggyőződésem szerint nem sérti (nem sértheti) az emberi méltóságot egy olyan szabályozás (legyen az akár büntető jellegű szankciókkal fenyegető törvény), amely alkalmas lehet arra, hogy az embert az emberhez méltóbb életkörülményeket lehetővé tevő eszközök igénybevételére rávegye, hovatovább az egészséget, végső soron az életet veszélyeztető életmód felől a mind fizikálisan, mind mentális értelemben egészségesebb lét felé terelje. A határozatban kifejtett ezen álláspont ezért véleményem szerint az Alaptörvény II. cikkében rögzített emberi méltósághoz való jog helytelen, sőt a valós tartalommal kifejezetten ellentétes értelmezése.
[115]	A határozat kitér az elkövetési magatartással kapcsolatosan a törvényszövegben szereplő „közterület belterülete” megjelölésre. Nem vitatom, hogy a „közterület belterülete” fogalom értelmezhetetlen, ez azonban – nyilvánvalóan – olyan „szócsere”, ami tipikusan elírási hiba, alkotmányos kérdéseket azonban nem vet fel, az erre való hivatkozást a normavilágossággal összefüggésben, vagy bármely kontextusban, ironikusnak tartom. (A jogalkalmazás során senkinek sem okozott volna különösebb nehézséget annak felismerése, hogy a belterületnek van közterületi része, a szókapcsolat fordítva értelmezhetetlen.) [116]	A határozat a normavilágossággal összefüggésben „az életvitelszerű lakhatás”, mint az elkövetési magatartáshoz kapcsolódó fogalom határozatlanságát állítja, egyúttal rögzíti, miszerint mindez önkényes jogalkalmazói jogértelmezésnek enged teret. Álláspontom szerint azonban a vitatott fogalom általánossága a büntető jogalkotás fogalmaira jellemző absztrakciós fokot nem haladja meg. (Töretlen és egységes, több évtizedes jogalkalmazói gyakorlat épül a jelen ügyben vizsgáltnál sokkal kevésbé megragadható, még kevésbé egzakt fogalmakra, pl.: „a becsület csorbítása”, „közösségellenes magatartás”, „fajtalankodás”, „jogtalan előny”, „üzletszerűség” stb.). Véleményem szerint a törvényi tényállásban szereplő fogalom mind a jogkövető állampolgárok, mind pedig a jogalkalmazók számára éppúgy értelmezhető kifejezés, mint a büntetőjogban, avagy más jogágakban szereplő elvont kifejezés, ezért az a normavilágosság kritériumának megfelel.
[117]	Álláspontom szerint tehát a szabálysértési kódex 186. §-a büntetőjoggal szemben támasztott alkotmányos követelményeknek megfelel, hiszen egyértelműen megállapíthatóak azok a jogalkotói célok, társadalmi érdekek és védendő értékek, amelyek a szóban forgó magatartás szankcionálását szükségessé teszik. A tiltáson és büntethetővé tételen keresztül megvalósuló alapjogi korlátozás pedig – figyelemmel a kilátásba helyezett szankció mértékére is – az elérni kívánt célokhoz képest arányosnak tekinthető. A törvényszöveg a jogállamiságból következő jogbiztonság feltételeinek is megfelel, a normavilágosság elvét nem sérti. [118]	2. Nem értek egyet a határozat Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 51. § (4) bekezdése és a 143. § (4) bekezdése alaptörvény-elleneségét kimondó rendelkezésével sem. A vizsgált szabályozás a helyi önkormányzatok képviselő testületei számára (a korábbi, szabálysértési tényállás alkotására vonatkozó jogosítványhoz hasonlóan) közigazgatási jellegű szankció statuálási jogkört biztosít, tehát felhatalmazó rendelkezésnek tekintendő. A határozatban kifejtett álláspont szerint ez a szabályozás nélkülözi azokat a garanciális elemeket, amelyek az önkormányzat rendeletalkotásának törvényi kereteit meghatározná, emellett a törvényszöveg részben bizonytalan tartalmú, másrészt ellentmondó fogalmakat használ, emiatt pedig sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság követelményét. Véleményem szerint azonban a szabályozás megfelel a jogbiztonság elvéből következő, a hasonló jellegű normatartalmat hordozó jogszabályokkal szemben támasztható követelményeknek. Kielégítő mértékű garanciát jelent ugyanis az, hogy a szóban forgó felhatalmazó rendelkezés alapján megalkotott közigazgatási típusú szankciót alkalmazó önkormányzati hatóság döntésével szemben a Ket. eljárási szabályai szerinti jogorvoslati út áll rendelkezésre. A megbírságolt személy végső soron a bírósághoz fordulhat esetleges jogsérelme orvoslása érdekében. [Ebben a körben szintén kiemelten fontos garanciális elem, hogy a határozat által vitatott, a Mötv. 51. § (4) bekezdésében, illetőleg 143. § (4) bekezdésének e) pontjában szereplő fogalmakat a bíróság jogalkalmazó gyakorlata értelmezheti, amely bírósági gyakorlat az önkormányzati szervek jogalkalmazó tevékenységét illetően is meghatározó.] További garanciális elem a szóban forgó felhatalmazó törvényi rendelkezések tekintetében, hogy az azok alapján, önkormányzati rendeleti formában megalkotott tényállások törvényeknek való megfelelését a Kúria is vizsgálhatja.
Budapest, 2012. november 12. Dr. Szívós Mária s. k.,