Source: https://www.judicialis.de/Oberverwaltungsgericht-Berlin-Brandenburg_OVG-12-A-28-05_Urteil_12.05.2005.html
Timestamp: 2020-08-13 10:52:13
Document Index: 161662923

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 244', '§ 2', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 5', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 10', '§ 9', '§ 16', '§ 16', '§ 9', '§ 11', '§ 33', '§ 16', '§ 2', '§ 11', '§ 16', '§ 2', '§ 16', '§ 16', '§ 4', '§ 16', '§ 4', '§ 16', '§ 47', 'Art. 14', '§ 2', '§ 11', '§ 16', '§ 2', '§ 2', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 2', '§ 47', '§ 2', '§ 214', '§ 2', '§ 2', '§ 47', '§ 42', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 2', 'Art. 2', '§ 2', 'Art. 28', '§ 214', '§ 1', '§ 16', '§ 16', '§ 4', '§ 16', 'Art. 28', '§ 1', '§ 16', '§ 16', '§ 4', '§ 4', '§ 3', '§ 5', '§ 3', '§ 4', '§ 16', '§ 4', '§ 16', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 16', '§ 9', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 16', '§ 9', '§ 16', '§ 9', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', 'Art. 28', 'Art. 7', 'Art. 28', 'Art. 10', '§ 3', '§ 16', '§ 16', 'Art. 12', '§ 1', '§ 16', '§ 16', '§ 1', '§ 16', '§ 1', '§ 4', 'Art. 9', '§ 215', '§ 233', '§ 233', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 16', '§ 4', '§ 16', '§ 4', '§ 4', '§ 154', '§ 167', '§ 708']

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2005 mit dem Az.: OVG 12 A 28.05
Urteil verkündet am 12.05.2005
Aktenzeichen: OVG 12 A 28.05
Rechtsgebiete: GG, BauGB, ROG, BauNVO, Landesplanungsgesetz Brandenburg, Landesplanungsvertrag, Landesentwicklungsprogramm, gemeinsamer Landesentwicklungsplan, Landesentwicklungsplan Brandenburg I, Regionalplan I Prignitz-Oberhavel
BauGB § 2 Abs. 2 Satz 2
BauGB § 244
BauGB a. F. § 2 Abs. 2
ROG § 2 Abs. 2 Ziff. 2
ROG § 4 Abs. 2
Landesplanungsgesetz Brandenburg a.F. § 4 Ziff. 8
Landesplanungsgesetz Brandenburg a.F. § 5
Landesplanungsvertrag a.F. Art. 1
Landesplanungsvertrag a.F. Art. 2
Landesplanungsvertrag a.F. Art. 9 Abs. 1
Landesplanungsvertrag a.F. Art. 9 Abs. 2
Landesplanungsvertrag a.F. Art. 10
Landesentwicklungsprogramm § 9
Landesentwicklungsprogramm § 16 Abs. 6
gemeinsamer Landesentwicklungsplan engerer Verflechtungsraum Z 1.0.8
Landesentwicklungsplan Brandenburg I Zentralörtliche Gliederung Teil I.2
Regionalplan I Prignitz-Oberhavel Zentrale Orte/ Gemeindefunktionen
Entscheidung wurde am 19.10.2006 korrigiert: das Verkündungsdatum, die Rechtsgebiete und die Vorschriften wurden geändert, Stichworte, Sachgebiete und ein Leitsatz wurden hinzugefügt
Die gemeinsame Landesplanung von Berlin und Brandenburg lässt die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung in Orten ohne jede zentralörtliche Funktion nicht zu (§ 16 Abs. 6 Satz 1 des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms). Dies gilt auch für Factory Outlet Center.
Die Beschränkung solcher Vorhaben auf zentrale Orte durch ein Raumordnungsziel gerät nicht in Konflikt mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
OVG 12 A 28.05
verkündet am 12.Mai 2006
hat der 12. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 12. Mai 2006 durch die Richter ... sowie die ehrenamtlichen Richter ... und ... für Recht erkannt:
Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin "Einkaufspark Eichstätt" vom 18. März 1998, bekannt gemacht am 19. Dezember 2002, ist unwirksam.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung jeweils Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist der Bebauungsplan "Einkaufspark Eichstädt" der Antragsgegnerin, mit der die planungsrechtliche Grundlage für die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines so genannten Factory Outlet Centers (F.O.C.) mit einer Verkaufsfläche von maximal 20.000 qm im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin geschaffen werden soll. F.O.C. sind großflächige Direktvertriebszentren, über die Hersteller in der Regel hochwertige Waren aus der Vorsaison, aus Überhängen, Restposten, 2. Wahl-Artikel u.ä. absetzen. Die Vertriebsform ist in Deutschland relativ neu. Das erste F.O.C. eröffnete 1998 (B 5 Designer Outlet Center in Wustermark, Land Brandenburg); es folgten bislang drei weitere F.O.C. (Zweibrücken in Rheinland-Pfalz, Wertheim in Baden-Württemberg, Ingolstadt in Bayern). 22 weitere Betriebe dieser Art sollen sich in Planung bzw. im Bau befinden.
Das rund 36 ha große Plangebiet für das Vorhaben F.O.C. Eichstädt befindet sich nördlich der etwa 500 m entfernten Ortslage Eichstädt und östlich der Landesstraße L17 zwischen dem Ortsausgang und der ebenfalls etwa 500 m entfernten Autobahnanschlussstelle Oberkrämer der A 10 (Berliner Ring). Das Plangebiet wird von Ackerflächen umgeben. Die Entfernung des Plangebiets zur Berliner Stadtgrenze beträgt über die A 10 und A 111 rund 20 km.
Am vorgesehenen Standort des Projektes hatte es nach 1990 verschiedene Anläufe für eine großflächige Bebauung gegeben. Für ein zunächst geplantes Einkaufs- und Freizeitzentrum eines anderen Investors ("L_____") mit einer maximalen Verkaufsfläche von 20.000 qm gab das damalige Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg im Rahmen eines Raumordnungsverfahrens im November 1993 zunächst eine positive landesplanerische Beurteilung ab.
Am 8. September 1994 fasste die Gemeindevertretung der damaligen Gemeinde Eichstädt, deren Rechtsnachfolgerin die Antragsgegnerin ist, den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplanes für ein Einkaufs- und Freizeitzentrum. Mit Beschluss vom 2. März 1995 änderte die Gemeindevertretung das Planungsziel dahin, dass nunmehr die Errichtung eines Einkaufsparks ermöglicht werden solle. Die Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin/Brandenburg (GL) befürwortete in einer Stellungnahme vom Januar 1997 die Planungsabsicht der Gemeinde. Nach Erarbeitung der Planunterlagen beschloss die Gemeindevertretung am 25. Juni 1997 die Auslegung des Entwurfs zum Bebauungsplan "Einkaufspark Eichstädt". Die Auslegung erfolgte in der Zeit vom 10. Juli bis 11. August 1997. Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie der Nachbargemeinden nahm u.a. der Antragsteller zu dem Vorhaben Stellung und machte einen Kaufkraftabzug und Nachteile für den Berliner Einzelhandel sowie Verkehrsprobleme geltend. Die GL wiederholte im Rahmen ihrer Beteiligung als Träger öffentlicher Belange im Dezember 1997 ihre landesplanerische Zustimmung zum Planentwurf.
Am 18. März 1998 erging der Satzungsbeschluss der Gemeinde Eichstädt zum Bebauungsplanverfahren "Einkaufspark Eichstädt". Die textlichen Festlegungen des Bebauungsplanes lauteten auszugsweise:
1. Art der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Ziff. 1 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 2, 3 Ziff. 1 BauNVO)
1.1 Sondergebiet (SO) Großflächiger Einzelhandel in der besonderen Form einer planmäßigen baulichen Zusammenfassung von Verkaufsstätten für Markenartikel der unter Ziffer 1.2.1 festgelegten Art, die vom Hersteller/Markeninhaber oder einem von ihm beauftragten Dritten losgelöst vom Ort der Herstellung veräußert werden (Factory Outlet Center).
1.2 Zulässig sind
1.2.1 eine Fabrikverkaufsstätte
- mit einer Verkaufsfläche von insgesamt 20.000 m². [ ... ]
- Folgende Sortimente sind zulässig: Textilien, Schuhe, Accessoires, Glas/ Porzellan/Keramik, Heimtextilien und, auf einer Verkaufsfläche von insgesamt maximal 10 % der gesamten Verkaufsfläche, sonstige Waren mit Ausnahme von Nahrungs- und Genussmitteln, Drogeriewaren, Apotheker- und Sanitätswaren, Blumen, Pflanzen und zoologischem Bedarf.
- Mindestens 90 % aller Waren müssen Markenartikel sein. Markenartikel im Sinne dieser Bestimmung sind Waren, deren Lieferung in gleich bleibender oder verbesserter Güte von dem Markeninhaber/Lizenznehmer gewährleistet wird und
3. deren Behältnisse, aus denen sie verkauft werden, mit einem ihrer Herkunft kennzeichnenden Merkmal (Firmenstrich, Wort- oder Bildzeichen) versehen sind.
- Mindestens 85 % aller Waren müssen mindestens einer der folgenden Besonderheiten aufweisen:
- Waren 2. Wahl: Das sind Waren mit kleinen Fehlern.
- Auslaufmodelle: Das sind Produkte, die nicht länger produziert werden der deren Produktion ausläuft.
- Modelle vorangegangener Saisons: Das sind Waren, die nicht mehr der aktuellen Kollektion des Herstellers entsprechen.
- Restposten: Das sind Waren, die vom Einzelhandel zurückgegeben oder trotz Order des Einzelhandels nicht an ihn ausgeliefert oder von diesem nicht abgenommen wurden.
- Waren für Markttestzwecke: Das sind Waren, die noch keiner an den Einzelhandel ausgelieferten Kollektion entsprechen und dazu dienen, neue Trends, Innovationen, Entwicklungen oder Ausführungen auf ihre Marktfähigkeit zu testen.
- Überhangproduktion: Unter die Überhangproduktion fallen Waren, die vom Hersteller aufgrund einer Fehleinschätzung der Marktentwicklung bzw. der Orders des Einzelhandels über den Bedarf des Einzelhandels hinaus produziert wurden.
Mit Schreiben vom 19. März 1998 beantragte die Antragsgegnerin bei dem Landesamt für Bauen, Bautechnik und Wohnen des Landes Brandenburg (Landesamt) die Genehmigung des Bebauungsplanes. Die GL wies die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 23. März 1998 darauf hin, dass das Vorhaben gegen den am 21. März 1998 in Kraft getretenen gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV) und dessen Plansatz 1.0.8 verstoße. Die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe außerhalb der Zentren sei danach nicht möglich. Es werde um Einstellung des Bauleitplanverfahrens gebeten. Frühere landesplanerische Stellungnahmen der GL seien gegenstandslos. Das Landesamt lehnte die Genehmigung des Bebauungsplanes mit Bescheid vom 18. September 1998 ab. Zur Begründung verwies es im Wesentlichen ebenfalls auf den Plansatz Z 1.0.8 LEP eV.
Auf den Widerspruch der Antragsgegnerin hin erließ das Landesamt unter dem 14. April 1999 einen Abhilfebescheid, mit dem der beschlossene Bebauungsplan unter Abänderung des Ablehnungsbescheides vom 18. September 1998 mit Maßgaben und Auflagen genehmigt wurde. In Maßgabe 2 des Bescheides forderte das Landesamt, die textlichen Festlegungen in Ziffer 1.2.1 dritter und vierter Spiegelstrich zu streichen und sinngemäß der Zweckbestimmung unter Ziffer 1.1 der textlichen Festlegungen anzufügen. Zur Begründung führte es im Wesentlichen Bedenken gegen die Sortimentvorgaben an, denen durch eine Aufnahme der Festlegungen in den allgemeinen Teil unter Ziffer 1.1 Rechnung getragen werden könne.
Die Antragsgegnerin folgte den Auflagen und Maßgaben mit ihrem Beitrittsbeschluss vom 27. Oktober 1999 und nahm u. a. die geforderte textliche Anpassung vor. Mit Schreiben vom 25. November 2002 bestätigte der Landkreis Oberhavel die Erfüllung der Auflagen und Maßgaben. Am 19. Dezember 2002 wurde der Bebauungsplan im Amtsblatt für die Gemeinde Oberkrämer bekannt gemacht (Amtsblatt Nr. 7. S. 32 f.).
Noch während des Verfahrens zur Genehmigung des Bebauungsplanes erteilte der Landkreis Oberhavel als untere Bauaufsichtsbehörde gemäß § 33 Abs. 1 BauGB dem damaligen Investor am 17. Dezember 1999 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines F.O.C. gemäß den Festsetzungen des (seinerzeit noch nicht in Kraft gesetzten) Bebauungsplanes "Einkaufspark Eichstädt" mit einer Gesamtverkaufsfläche von 20.000 qm. Der hiergegen eingelegte Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes blieb vor dem Verwaltungsgericht Potsdam und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg ohne Erfolg (VG Potsdam, Beschluss vom 24. Mai 2000 - 5 L 58/00 -; OVG Brandenburg, Beschluss vom 26. März 2001 - 3 B 113/00.Z -, DVBl 2001, 1298 ff.). Das Hauptsacheverfahren wurde Ende 2003 vor dem Verwaltungsgericht Potsdam eingestellt, nachdem sich der damalige Investor von dem Vorhaben zurückgezogen hatte.
Mit Urteil vom 5. November 2003 erklärte das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg in einem Normenkontrollverfahren gegen den LEP eV die dortige Festlegung Z 1.0.8 wegen Verstoßes gegen die höherrangige Planaussage in § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro für nichtig (3 D 23/00.NE, LKV 2005, 123).
Bereits am 7. Juni 2003 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan "Einkaufspark Eichstädt" gestellt und zugleich gegenüber der Antragsgegnerin die Verletzung von Verfahrensvorschriften sowie von Mängeln der Abwägung geltend gemacht. Zur Begründung trägt er zusammengefasst in Wesentlichen vor:
Der Normenkontrollantrag sei zulässig; insbesondere sei die notwendige Antragsbefugnis gegeben. Er könne sich auf eine mögliche Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebotes nach § 2 Abs. 2 BauGB berufen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme es insoweit nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Höhe des Kaufkraftabzuges für die Bestimmung der Erheblichkeitsschwelle an. Der qualifizierte Abstimmungsbedarf ergebe sich unmittelbar aus der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 BauNVO. Der Antragsteller liege im Einzugsbereich des durch den Bebauungsplan ermöglichten großflächigen Einzelhandelsbetriebes, der angesichts seiner Größe darauf angelegt sei, Kaufkraft aus Berlin abzuschöpfen. Im Übrigen werde bei einer Realisierung des F.O.C. entgegen dem GMA-Gutachten Kaufkraft in städtebaulich erheblichem Umfang aus den betroffenen Bezirken abgezogen. Der Antragsteller verweist insoweit auf von ihm in Auftrag gegebene (Gegen-)Gutachten. Die Antragsbefugnis ergebe sich außerdem aus einem Verstoß gegen § 16 Abs. 6 des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms (LEPro). Der Antragsteller könne sich auf dieses Ziel der Raumordnung berufen, weil es für die betroffenen Gemeinden mit zentralörtlicher Funktion Schutznormcharakter habe. Dieser Umstand werde durch das mit dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau in das Baugesetzbuch eingefügten und hier anwendbaren § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB bestätigt.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Das Aufstellungsverfahren leide daran, dass bei der Übernahme der Maßgaben und Auflagen durch den Beitrittsbeschluss keine nochmalige Abwägung stattgefunden habe und der Bebauungsplan erst über 4 Jahre nach der Beschlussfassung in Kraft getreten sei. In materieller Hinsicht seien die Festsetzungen des Bebauungsplanes zur Beschränkung der Verkaufsstätte auf ein F.O.C. nicht hinreichend bestimmt. Dadurch bestehe die Gefahr einer schleichenden Umwandlung in ein normales Einkaufszentrum. Der Bebauungsplan verstoße ferner § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro als Ziel der Raumordnung. Kern des § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro sei die Aussage, dass in einem Ort ohne jegliche zentralörtliche Funktion keine großflächigen Einzelhandelsbetriebe angesiedelt werden dürften. Die Antragsgegnerin besitze keine zentralörtliche Funktion. Der Gesetzgeber habe das Zentrale-Orte-Prinzip zur Grundlage der Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe gemacht und entschieden, dass derartige Vorhaben nur in zentralen Orten verwirklicht werden dürften. Es komme für den vorliegenden Fall nicht darauf an, welcher zentralörtlichen Gliederungsstufe großflächige Einzelhandelsbetriebe zuzuordnen seien, sondern lediglich darauf, dass solche Betriebe jedenfalls in Orten ohne jede zentralörtliche Funktion unzulässig seien. Der Bebauungsplan verstoße ferner gegen § 4 Ziffer 8 des Landesplanungsgesetzes (LPlG) in der seinerzeit maßgeblichen Fassung, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe vorrangig in Ober- und Mittelzentren zugelassen werden sollten. Für den Fall, dass es sich bei § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro und § 4 Ziffer 8 LPlG a.F. nur um Grundsätze der Raumordnung handele, wären sie jedenfalls fehlerhaft abgewogen worden. Die Planbegründung wie auch das Abwägungsprotokoll enthielten zwar Ausführungen zu dem grundlegenden Konzept eines F.O.C.; es fehle jedoch eine nähere Auseinandersetzung damit, dass diese Vertriebsstätten nach dem Landesplanungsrecht in Orten ohne zentralörtliche Funktion grundsätzlich unzulässig seien. Es werde lediglich darauf abgestellt, dass eine Beeinträchtigung der zentralen Orte nicht zu befürchten sei. Dadurch werde § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro nicht Genüge getan. Die Vorschrift normiere kein Beeinträchtigungsverbot, sondern ein weitergehendes Entsprechungsgebot. Abwägungsfehlerhaft sei zudem die Annahme, dass sich ein F.O.C. konzeptionell von einem herkömmlichen Einzelhandelsbetrieb unterscheide. Ein wesentlicher Grund für das zentralörtliche Gliederungssystem sei die Vermeidung der Zersiedlung und unnötigen Autoverkehrs. Diese Belastungen entstünden unabhängig davon, ob es sich um ein F.O.C. oder ein herkömmliches Einkaufszentrum außerhalb einer zentralen Lage handele. Tatsächlich bestünden keine konzeptionellen Besonderheiten. Vielmehr würden typisch innenstadtrelevante Sortimente verkauft und damit eine unmittelbare Konkurrenz zum mittelständisch geprägten Facheinzelhandel erzeugt. Bei der Abwägung seien zudem die Kumulations- und Mutationseffekte unberücksichtigt geblieben. Die aufgezeigten Abwägungsmängel seien offensichtlich und von Einfluss für das Abwägungsergebnis.
festzustellen, dass der Bebauungsplan der Antragsgegnerin "Einkaufspark Eichstätt" vom 18. März 1998, bekannt gemacht am 19. Dezember 2002, unwirksam ist.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der Antrag sei bereits unzulässig; dem Antragsteller fehle die notwenige Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Während er als Kommune eine Beeinträchtigung seiner Planungshoheit geltend mache, habe er als Land seine hoheitlichen Befugnisse der Raumordnung und der Landesplanung auf die gemeinsame Landesplanungsabteilung übertragen. Ihm verbleibe danach keine Kompetenz, selbst noch Raumordnung zu betreiben bzw. durchzusetzen. Die Frage der Zulassung von F.O.C. im engeren Verflechtungsraum der Länder Berlin und Brandenburg sei Gegenstand eines Beschlusses der Landesplanungskonferenz der beiden Länder vom 26. Mai 1999 gewesen, durch den die Planungen zum F.O.C. Eichstädt landesplanerisch gebilligt worden seien. Von dem Eingriffsinstrumentarium des Art. 14 LPlV sei kein Gebrauch gemacht worden. Zu diesem Verhalten setze sich der Antragsteller in Widerspruch, wenn er sich nunmehr als Kommune darauf berufe, durch die Planungen in seinen Rechten verletzt zu sein. Unabhängig davon könne er keine Verletzung subjektiver Rechte geltend machen. Die dem Antragsteller als Land aus der gemeinsamen Landesplanung zustehenden Rechte könnten nur auf der Ebene der gemeinsamen Landesplanung wahrgenommen werden. Eingriffsrechte über die Regelungen des Landesplanungsvertrages hinaus stünden dem Antragsteller nicht zu. Als Gemeinde könne er sich nicht auf einen Verstoß gegen Ziele der Raumordnung berufen. Auch ein Verstoß gegen das interkommunale Abwägungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB sei von vornherein ausgeschlossen. Eine Verletzung scheide aus, weil keine relevanten Beeinträchtigungen planungsrechtlich geschützter Belange zu befürchten seien. Der Abfluss von Kaufkraft erreiche keine städtebaulich relevante Intensität. Bei der Beurteilung sei nicht auf einzelne Unterzentren des Stadtgebietes, sondern auf Berlin als Ganzes abzustellen. Der Antragsteller habe nicht im Ansatz dargelegt, dass eventuelle Beeinträchtigungen der Unterzentren in Spandau oder Tegel Auswirkungen auf seine städtebauliche Gesamtsituation haben könnten. Der Antragsteller könne sich insoweit auch nicht auf die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO stützen, weil feststehe, dass Beeinträchtigungen des Gesamtgebietes des Antragstellers ausgeschlossen seien. Dies gelte selbst bei einer isolierten Betrachtung der Randbezirke. Die von dem Antragsteller zur Frage der städtebaulichen Auswirkungen vorgelegten Gutachten seien unplausibel und fehlerhaft. Ferner sei zu berücksichtigen, dass der Antragsteller selbst kein städtebauliches Konzept verfolge, um die von ihm als schützenswert bezeichneten Innenstadtbereiche zu erhalten. Die Planungen liefen vielmehr auf das Gegenteil hinaus. Es sei gerade keine Leitlinie der Stadtplanung des Antragstellers, die Zentren der Randbezirke zu stärken.
Der Normenkontrollantrag sei außerdem unbegründet. Der Bebauungsplan sei nicht etwa deshalb rechtswidrig, weil er im März 1998 als Satzung beschlossen, aber erst im Jahr 2002 veröffentlicht worden sei. Die Antragsgegnerin habe auf die Dauer des Genehmigungsverfahrens keinen Einfluss gehabt. Der Bebauungsplan verstoße ferner nicht gegen Ziele der Landesplanung. Dies ergebe sich schon daraus, dass das Vorhaben auf der Landesplanungskonferenz vom 26. Mai 1999 gebilligt worden sei. Die Planung sei mit § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro zu vereinbaren. Es erscheine äußerst zweifelhaft, ob es sich bei dieser Vorschrift überhaupt um ein Ziel der Raumordnung handele. Eine Auslegung der Vorschrift in dem Sinne, dass unter allen Umständen großflächiger Einzelhandel außerhalb der Zentren dieser oder jener Stufe nicht genehmigungsfähig sei, verstoße jedenfalls gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, weil eine solche Vorgabe nicht verhältnismäßig, insbesondere nicht erforderlich sei. Zur Durchsetzung des zentralörtlichen Gliederungssystems bedürfe es keines Verbotes jedweden großflächigen Einzelhandels außerhalb der Zentren. Die vom Antragsteller befürchtete Umwandlung in ein gewöhnliches Einkaufszentrum sei durch die hinreichend bestimmten Festlegungen im Bebauungsplan nicht zu befürchten.
Sie führt aus: Der Antrag sei mangels Antragsbefugnis des Antragstellers unzulässig. Eine mögliche Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebotes nach § 2 Abs. 2 BauGB scheide von vornherein aus. Unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf die Planungshoheit des Antragstellers könnten erst ab einem Umsatzverlust von 10 % im gesamten innenstadtrelevanten Einzelhandel angenommen werden. Solche Werte würden weder im Gesamtstadtgebiet des Antragstellers noch bezogen auf die Bezirke Reinickendorf und Spandau auch nur annähernd erreicht. Auch in den einzelnen Bezirken liege die zu erwartende Umsatzverteilung deutlich unter der Erheblichkeitsschwelle. Auf Verstöße gegen landesplanungsrechtliche Bestimmungen könne sich der Antragsteller nicht berufen, weil diese Vorschriften keinen Drittschutz vermittelten. Die Neufassung des § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB sei nicht anwendbar. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers sei zweifelhaft. Der Antragsteller ermögliche durch die Planung großflächiger Einzelhandelsobjekte selbst Konkurrenz zum bisherigen Facheinzelhandel. Diese Auffassung habe auch das VG Potsdam in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine Baugenehmigung für ein Fabrikverkaufsgeschäft im so genannten B 5-Center vertreten (Beschluss vom 18. März 2005 - 5 L 1116/04 -).
Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die textlichen Festlegungen der Sortimente und ihrer besonderen Eigenschaften seien hinreichend bestimmt. Die Eigenart eines Sondergebietes liege in der Definitionsmacht des Plangebers. Der verwendete Begriff der Markenartikel entspreche der wettbewerbsrechtlichen Definition und sei ebenso wie die weiteren Festsetzungen hinreichend bestimmt. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele der Landesplanung. Der Auffassung des vormaligen OVG für das Land Brandenburg, wonach § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro in seinem Kern ein Ziel der Raumordnung formuliere, könne nicht gefolgt werden. Die Planaussage weise eine so geringe Dichte auf, dass die abschließende Abwägung nicht vorweg genommen werde. Es bleibe völlig offen, welcher Betrieb in welcher Zentralitätsstufe angesiedelt werden könne. Der Plansatz sei insgesamt nicht hinreichend bestimmt. Schon der Begriff der lediglich "angestrebten" zentralörtlichen Gliederung könne nur als Richtungsvorgabe, nicht aber als ein striktes Ziel der Raumordnung verstanden werden. Auch der Begriff der zentralörtlichen Gliederung und die sich hieraus ergebenden Vorgaben seien nicht hinreichend präzisiert. Es handele sich nur um ein Beeinträchtigungsverbot. Auch dem Raumordnungsgesetz sei lediglich eine Ausrichtung auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte zu entnehmen, zugleich aber auch das Gebot der dezentralen Siedlungsstruktur. Es handele sich bei dem System der zentralen Orte um ein Ordnungssystem der Siedlungsentwicklung, das insbesondere die kostenaufwendigen Einrichtungen der sozialen Infrastruktur so steuern solle, dass eine möglichst gleichmäßige Versorgung erreicht werde. Durch die Zuordnung bestimmter Versorgungseinrichtungen zu Orten einer bestimmten Zentralitätsstufe werde lediglich ein gleichmäßiger Mindeststandard der zentralen Orte garantiert. Damit gehe aber kein Ausschluss zusätzlicher privater Versorgungseinrichtungen an anderer Stelle einher. Ein Kongruenzgebot mit Ausschließlichkeitswirkung sei jedenfalls in Bezug auf F.O.C. wegen ihrer spezifischen Sortimentstruktur weder geeignet noch erforderlich zum Schutz eines zentralörtlichen Gliederungsprinzips und verletze die gemeindliche Selbstverwaltung sowie die Berufsfreiheit aus Artikel 12 GG. Mit § 16 Abs. 1 Satz 1 LEPro vergleichbare landesplanungsrechtliche Vorschriften anderer Bundesländer seien in der obergerichtlichen Rechtsprechung ebenfalls nicht als Ziel qualifiziert worden. Gegen die Zielqualität des § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro spreche zudem der fehlende Wille des Plangebers, einen verbindlichen Plansatz aufzustellen. Da Ziele der Raumordnung vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogen sein müssten, setze dies zwingend die Absicht des Plangebers voraus, eine Zielbestimmung zu schaffen. Es entspreche außerdem der ständigen Genehmigungspraxis aller Bundesländer, unbeschadet des zentralörtlichen Gliederungsprinzips großflächige Einzelhandelsbetriebe wie Möbelhäuser und andere Fachmärkte mit einem weit über den Verflechtungsraum der jeweiligen Standortgemeinde hinaus reichenden Einzugsbereich zu genehmigen. Ein Verständnis des zentralörtlichen Gliederungssystems als Kongruenzgebot auch für private Einzelhandelseinrichtungen hätte zu Folge, dass bundesweit diese Genehmigungspraxis rechtswidrig wäre.
Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB. Einer in die Abwägung einzustellenden Berücksichtigung der Belange von Nachbargemeinden bedürfe es erst bei unmittelbaren Auswirkungen gewichtiger Art auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde. Eine Überschreitung dieser Relevanzschwelle führe jedoch nicht automatisch zu einer Unzumutbarkeit der Beeinträchtigung, sondern lediglich zu einer Pflicht der planenden Gemeinde, die beeinträchtigten Belange der Nachbargemeinde in die Abwägung einzustellen. Auch relevante Auswirkungen könnten im Rahmen der Abwägung überwunden werden, solange die Auswirkungen nicht unzumutbar seien. Hiervon könne erst bei Kaufkraftabzügen in Höhe von ca. 20 % und mehr die Rede sein. Nach den Ergebnissen des GMA-Gutachtens erreichten die zu erwartenden Umsatzverteilungen hier noch nicht einmal die Relevanzschwelle. Jedenfalls seien die Belange des Antragstellers angesichts der positiven Effekte des Vorhabens für die gesamte Region überwindbar gewesen. Der Bebauungsplan leide auch an keinen sonstigen Abwägungsmängeln.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, die beigezogenen Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Potsdam zu dem Verfahren 5 L 58/00 (OVG Brandenburg - 3 B 113/00.Z -), die Verwaltungsvorgänge des Antragstellers und der Antragsgegnerin zum Bauleitplanverfahren und die Verwaltungsvorgänge des Landkreises Oberhavel zum damaligen Baugenehmigungsverfahren verweisen.
Der Antrag ist zulässig und hat in der Sache Erfolg,
1. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergibt sich für den Antragsteller aus der geltend gemachten Missachtung des interkommunalen Abstimmungsgebots nach § 2 Abs. 2 BauGB. Da dieses Abstimmungsgebot sich als eine besondere, Drittschutz vermittelnde Ausprägung des Abwägungsgebots darstellt (BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25, 32) und für die Abwägung nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und Rechtlage im Zeitpunkt der Beschlussfassung maßgeblich ist, kommt es hier auf die bis zur Änderung durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau geltende Fassung des § 2 Abs. 2 BauGB an (vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 148/04.NE -, NVwZ 2005, 1201, 1202; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Dezember 2005 - 3 S 2693/04 -, noch nicht veröffentlicht). Die durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau zum 20. Juli 2004 eingefügte Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB, wonach sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen können, bleibt deshalb entgegen der Auffassung des Antragstellers hier außer Betracht.
An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; dies gilt auch dann, wenn es sich bei dem Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, um das Recht auf gerechte Abwägung eigener Belange handelt. Ein Antragsteller genügt seiner Darlegungslast, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass seine Belange fehlerhaft abgewogen worden sind (BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732).
Ein qualifizierter Abstimmungsbedarf im Sinne des § 2 Abs. 2 BauGB und damit eine mögliche Verletzung dieser Bestimmung kommt nicht nur in Betracht, wenn in der Nachbargemeinde bereits Bauleitpläne oder bestimmte planerische Vorstellungen bestehen, sondern schon dann, wenn unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf das benachbarte Gemeindegebiet möglich erscheinen. Die Nachbargemeinde kann sich unabhängig davon, welche planerischen Absichten sie für ihr Gebiet verfolgt oder bereits umgesetzt hat, gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf dem benachbarten Gemeindegebiet zur Wehr setzen (BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25, 32).
Die Möglichkeit solcher Auswirkungen ergeben sich bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Einkaufszentren - unbeschadet der genauen Höhe des hier zwischen den Beteiligten streitigen Kaufkraftverlustes - unmittelbar aus § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO (vgl. hierzu die Entscheidung des BVerwG zum F.O.C. Zweibrücken, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25, 35 ff.). Die Vermutungsregel ist - mit den Worten des Bundesverwaltungsgerichts - Ausdruck der Erkenntnis, dass Einkaufszentren und sonstige großflächige Einzelhandelsbetriebe ab einer bestimmten Größe regelmäßig geeignet sind, Nachbargemeinden in so gewichtiger Weise zu beeinträchtigen, dass sie ohne eine förmliche Planung, die dem Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gerecht wird, nicht zugelassen werden dürfen. Weiter heißt es in der Entscheidung (a.a.O. S. 35 f.):
§ 11 Abs. 3 BauNVO liegt die Wertung zugrunde, dass die in dieser Vorschrift bezeichneten Betriebe typischerweise ein Beeinträchtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt. Die Vermutungsregel, die der Normgeber insoweit in § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO aufstellt, bezieht sich zwar nur auf großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Ziffer 2 und 3 BauNVO. Dies bedeutet indes nicht, dass der Normgeber Einkaufszentren eine Vorzugsbehandlung angedeihen lässt. Das Gegenteil ist der Fall. Damit die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Rechtsfolgen eintreten, bedarf es nicht eigens der Feststellung, welche nachteiligen Wirkungen konkret zu erwarten sind. Der Normgeber geht davon aus, dass sich die in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bezeichneten Auswirkungen bei Einkaufszentren generell nicht ausschließen lassen. Eine Einzelfallprüfung erübrigt sich.
Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehen sich zwar nicht auf die Antragsbefugnis einer Gemeinde für einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan einer Nachbargemeinde, sondern gelten der materiellen Frage, ob ein bestimmtes Vorhaben im Außenbereich planungsbedürftig ist. Die Planungsbedürftigkeit hat das Bundesverwaltungsgericht allerdings an das Bestehen eines Abstimmungsbedarfs nach § 2 Abs. 2 BauGB geknüpft und hierfür auf § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO als Vermutungsregel zurückgegriffen (s. dazu Halama, DVBl. 2004, 79 ff.). Bei einem auf eine behauptete Verletzung des § 2 Abs. 2 BauGB gestützten Normenkontrollantrag ist im Rahmen der Antragsbefugnis deshalb ebenfalls auf die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauGB abzustellen (vgl. OVG NW, Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 148/04.NE -, NVwZ 2005, 1201, 1202; Thür. OVG; Urteil vom 20. Dezember 2004 - 1 N 1096/03 -, zitiert nach juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Dezember 2005 - 3 S 2693/04 -, noch nicht veröffentlicht; vgl. auch OVG Nds., Beschluss vom 15. November 2002 - 1 ME 151/02 -, NVwZ-RR 2003, 486 ff.; a. A. noch Uechtritz, Großflächiger Einzelhandel und interkommunales Abstimmungsgebot, in: Hoppe/Jarras, [Hrsg.] Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung, 2003, S. 59, 65 f.).
Danach ist die Antragsbefugnis des Antragstellers gegeben, weil er von dem durch den Bebauungsplan ermöglichten Vorhaben als "Nachbargemeinde" betroffen ist. Der Antragsteller gehört zum Einzugsbereich des durch den Bebauungsplan ermöglichten F.O.C., wie sich aus der Nähe zum Vorhabengebiet und der unmittelbaren Autobahnverbindung (ca. 20 km ab Berliner Stadtgrenze) ergibt. Hinzu kommt die Größe des Vorhabens. Die Verkaufsfläche soll 20.000 qm betragen und liegt damit weit oberhalb der für das Eingreifen der Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO maßgeblichen Grenze von 1.200 m² Geschossfläche (dies entsprach nach den damaligen Vorstellungen des Verordnungsgebers einer Verkaufsfläche von etwa 800 qm, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2004 - 4 B 29.04 -, NVwZ-RR 2004, 815 f.). Das geplante F.O.C. ist, worüber sich alle Beteiligten einig sind, gerade darauf angelegt, in erster Linie Kaufkraft aus Berlin abzuschöpfen. Damit ist im Hinblick auf die Vermutungsregelung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO davon auszugehen, dass das Vorhaben für den Antragsteller mit Auswirkungen verbunden ist, die die Erheblichkeitsschwelle überschreiten und daher einen Abstimmungsbedarf im Sinne des § 2 Abs. 2 BauGB auslösen.
Ob die auf die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO gestützte Annahme eines Abstimmungsbedarfs im Sinne des § 2 Abs. 2 BauGB ausnahmsweise dann nicht gerechtfertigt ist, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen trotz der Überschreitung der nach § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO maßgeblichen Geschossfläche nicht vorliegen (entsprechend § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO), ist keine Frage der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Antragsbefugnis setzt nur die nicht von vornherein auszuschließende Möglichkeit einer Rechtsbeeinträchtigung voraus, die hier wegen der Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO zu bejahen ist. Einer Ermittlung des konkreten Ausmaßes des Kaufkraftverlustes etwa für die Innenstadtbereiche der Randbezirke des Antragstellers und in diesem Zusammenhang einer Auswertung der in unterschiedliche Richtungen zeigenden Gutachten und Stellungnahmen bedarf es deshalb an dieser Stelle nicht.
2. Dem Antragsteller kann entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden.
Soweit die Antragsgegnerin die eigenen Planungen des Antragstellers anführt, die (ebenfalls) eine Konkurrenz zu den traditionellen mittelständischen Einzelhandelsbetrieben verursachten, vermag dieser Einwand das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers für einen Normenkontrollantrag gegen Planungen einer Nachbargemeinde nicht zu beseitigen. Dies folgt schon daraus, dass der Schutz des traditionellen mittelständischen Einzelhandels für sich genommen ohnehin kein Belang ist, den der Antragsteller im Rahmen des § 2 Abs. 2 BauGB anführen könnte und den er auch nicht anführt. Er kann nur städtebauliche Beeinträchtigungen geltend machen, die sich hier durch Auswirkungen des Vorhabens auf Bezirke bzw. Zentren seines Gebietes ergeben können. Wenn die Planungen der Nachbargemeinde solche relevanten städtebaulichen Auswirkungen auf das Gebiet des Antragstellers haben können, besteht kein rechtlicher Ansatzpunkt, ihm das Bedürfnis für eine Abwehr dieser Beeinträchtigungen abzusprechen. Insbesondere führt in diesem Zusammenhang der Vorwurf einer bloßen Durchsetzung wirtschaftspolitischer Einzelinteressen rechtlich nicht weiter (vgl. aber im einem baurechtlichen Eilverfahren VG Potsdam, Beschluss vom 18. März 2005 - 5 L 1116/04 -, BA S. 2 bis 4). Im Übrigen ist es auch nicht so, dass auf Berliner Seite in vergleichbarer Weise wie durch das hier angegriffene Vorhaben in Eichstädt potentiell zentrenunverträgliche Vorhaben ins Werk gesetzt werden. Die von der Antragsgegnerin in erster Linie angeführten Vorhaben (s. im Einzelnen die Liste in VG Potsdam 5 L 58/00, Bd. 3, Bl. 566) befinden sich, wie die Antragsgegnerin selbst eingeräumt hat (a.a.O., Bl. 565), jeweils in unmittelbarer Nähe der übrigen Einzelhandelsbetriebe der jeweiligen Zentren, also in integrierten Lagen. Diese Vorhaben lassen das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers nicht entfallen, sondern sind als den Zentren zugeordnete Versorgungseinrichtungen selbst Gegenstand der möglichen städtebaulichen Auswirkungen des in Streit stehenden Vorhabens.
Weiter steht dem Rechtsschutzbedürfnis nicht entgegen, dass der Antragsteller (als Land) die Aufgaben und Befugnisse, die der für Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörde obliegen, durch den mit dem Land Brandenburg geschlossenen Landesplanungsvertrag auf die gemeinsame Landesplanungsabteilung als Träger der gemeinsamen Landesplanung übertragen hat (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Landesplanungsvertrages - LPlV -, veröffentlicht jeweils als Anlage des Gesetzes zu dem Landesplanungsvertrag vom 20. Juli 1995, GVBl. Bbg I S. 210 und GVBl. Berlin S. 407, zuletzt geändert durch Gesetz zum Staatsvertrag vom 27. Oktober 2005, GVBl. Bbg I S. 268, GVBl. Berlin S. 747). Ob sich die beiden Länder damit jeder Möglichkeit begeben haben, Landesplanung außerhalb der durch den Landesplanungsvertrag vorgesehenen Mechanismen und Institutionen zu betreiben und sie insbesondere raumordnungswidrigen Planungen nur über den Weg einer Untersagung durch die GL entgegentreten können, bedarf hier keiner Klärung. Der Antragsteller stützt seine Antragsbefugnis auf § 2 Abs. 2 BauGB. Die damit angesprochenen städtebaulichen Belange bleiben in beiden Ländern von den Kompetenzübertragungen durch den Landesplanungsvertrag unberührt; sie betreffen nicht die den Ländern zugeordnete Landesplanung, sondern die den Kommunen (Städten) zugeordnete Planungshoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG.
Es kommt ferner nicht darauf an, dass die GL noch Ende 1997, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die Fertigstellung der Raumordnungspläne (LEPro und LEP eV) kurz bevorstand und der Widerspruch zu den dortigen Planaussagen zu großflächigen Einzelhandlesbetrieben bereits klar erkennbar war, das Vorhaben gleichwohl weiterhin als vereinbar mit den Vorgaben der Landesplanung befunden, dann aber wenige Monate später, nachdem die Raumordnungspläne in Kraft getreten waren, die Einstellung der Planung wegen ihrer Unvereinbarkeit mit den dortigen Festsetzungen erbeten hat. Dieses Verhalten der GL ist nicht frei von Widersprüchen. Allerdings ist - unbeschadet der Frage, inwieweit sich der Antragsteller das Handeln dieser gemeinsamen Behörde von Berlin und Brandenburg zurechnen lassen muss - zu berücksichtigen, dass nicht die GL, sondern das Brandenburgische Landesamt als die für die Genehmigung des Bebauungsplans verantwortliche Behörde den Bebauungsplan letztlich genehmigt hat. Das Verhalten der GL konnte insoweit keinen Vertrauenstatbestand begründen und hat sich auf das Ergebnis des Genehmigungsverfahrens nicht ausgewirkt. Im Übrigen betrifft auch dieser Aspekt wiederum nur die für die Zulässigkeit nicht ausschlaggebende Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Raumordnungsrecht.
Gleiches gilt für den von der Antragsgegnerin noch hervorgehobenen Umstand, dass die gemeinsame Landesplanungskonferenz auf ihrer Sitzung vom 26. Mai 1999 das Vorhaben in Eichstädt landesplanerisch gebilligt habe. Im Übrigen lässt sich dem Beschluss eine solche Billigung nicht entnehmen (s. zu dem Ergebnis der 5. Landesplanungskonferenz das von der Antragsgegnerin vorgelegte Sitzungsprotokoll; ferner Battis, LKV 1999, 347; Wormit, Kooperation statt Zusammenschluß: Die Region Berlin-Brandenburg nach der gescheiterten Länderfusion, 2001, Kap. F.I.2.b).
Der Normenkontrollantrag ist begründet, weil der Bebauungsplan gegen höherrangiges Recht verstößt und deshalb unwirksam ist.
1. Zwar ergeben sich aus den Rügen des Antragstellers keine beachtlichen Form- oder Verfahrensfehler. Insbesondere der Einwand, dass der Bebauungsplan bereits 1998 beschlossen, aber erst 2002 genehmigt und in Kraft gesetzt worden sei, führt, soweit damit überhaupt ein Verfahrensfehler angesprochen werden soll, nicht auf einen formellen Mangel. Maßgeblich für die Abwägung ist der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan, § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Im Zeitpunkt des Inkraftsetzens des Bebauungsplans hätte nur dann Anlass zu einer erneuten Abwägung bestanden, wenn die ursprüngliche Entscheidung wegen nachträglicher Ereignisse nicht mehr haltbar bzw. nicht mehr geeignet gewesen wäre, die städtebauliche Entwicklung zu ordnen und zu fördern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1995 - 4 NB 11.95 -, ZfBR 1995, 319; Beschluss vom 18. Dezember 1995 - 4 NB 30.95 -, DÖV 1996, 380). Solche nachträglichen Umstände sind hier nicht geltend gemacht worden und auch sonst nicht ersichtlich.
2. Der Bebauungsplan verstößt aber gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bebauungspläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind. Der Bebauungsplan ist nicht an die Planaussage in § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro angepasst, die - soweit hier von Bedeutung - als Ziel zu qualifizieren ist (dazu a.). Selbst wenn § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro insgesamt nur als Grundsatz der Raumordnung verstanden wird, ergibt sich kein anderes Ergebnis, weil dann dieser Grundsatz sowie die in die gleiche Richtung zeigende Festsetzung in § 4 Ziffer 8 LPlG a.F. nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden sind (dazu b.).
a) Der Bebauungsplan muss sich an der Planaussage des § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro messen lassen, die im Kern ein Ziel der Raumordnung enthält, das mit höherrangigem Recht, insbesondere der Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG, vereinbar ist, und an das der Bebauungsplan nicht angepasst ist. Im Einzelnen:
aa) Maßgeblich für die Frage, ob der Bebauungsplan den Zielen der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB angepasst ist, sind jedenfalls die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung geltenden Ziele (vgl. Thür. OVG, Urteil vom 20. Dezember 2004 - 1 N 1096/03 -, zitiert nach juris; Hess. VGH, Urteil vom 7. Dezember 2005 - 3 S 2693/04 -, zitiert nach juris; OVG Nds., Urteil vom 1. September 2005 - 1 LC 107/05 -, zitiert nach juris; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1995 - 4 NB 11.95 -, ZfBR 1995, 319). Hiernach ist der Bebauungsplan jedenfalls an den zum Zeitpunkt der Beschlussfassung geltenden landesplanerischen Festsetzungen in § 16 Abs. 6 des Gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg in der seinerzeit maßgeblichen und insoweit bis heute unveränderten Fassung zu messen (veröffentlicht als Anlage zu Artikel 1 des Staatsvertrages über das Gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 7. August 1997; s. dazu die beiden Zustimmungsgesetze vom 9. Dezember 1997, GVBl. Berlin 1997 S. 657 und vom 4. Februar 1998, GVBl. Brandenburg I S. 14; in Kraft getreten am 1. März 1998, vgl. GVBl. 1998, 49).
§ 16 Abs. 6 LEPro lautet wie folgt:
Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe sind nur dort zuzulassen, wo deren Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen. Der Anteil von Verkaufsflächen in großflächigen Einzelhandelszentren ist auf ein Maß zu begrenzen, das die wohnungsnahe Versorgung der Bevölkerung und die geplante Zentrenstruktur nicht gefährdet. Dabei ist auf siedlungsstrukturelle Verträglichkeiten und städtebauliche Einbindung hinzuwirken.
Die Planaussage wird durch sonstige (vorrangige) Festsetzungen der Landesplanung zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben nicht verdrängt. In den Blick zu nehmen ist insoweit § 4 Ziffer 8 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes in der seinerzeit maßgeblichen Fassung (veröffentlicht als Artikel 2 des Gesetzes vom 20. Juli 1995 zu dem Landesplanungsvertrag vom 6. April 1995, GVBl. Brandenburg I S. 210 - LPlG a.F. -). § 4 Ziffer 8 LPlG a.F. (nunmehr § 3 Abs. 1 Ziffer 8 LPlG) lautete:
Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe sollen nur zugelassen werden, soweit die in ihnen zugelassenen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und wenn sie räumlich und funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind. Großflächige Einzelhandelsbetriebe sollen vorrangig in Ober- und Mittelzentren zugelassen werden.
Eine Hierarchie zwischen den beiden Planaussagen besteht nicht. Sowohl das Landesplanungsgesetz als auch das durch die Zustimmungsgesetze zu dem Staatsvertrag in Kraft gesetzte Landesentwicklungsprogramm haben Gesetzesrang. Die Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 2 LPlG a.F. (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LPlG n.F.), wonach die in § 4 enthaltenen Ziele nur solange fortgelten, bis sie durch Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele in den gemeinsamen Landesentwicklungsplänen ersetzt werden, kommt hier nicht zum Tragen, weil sie nur das Verhältnis zu den Landesentwicklungsplänen, nicht aber zum Landesentwicklungsprogramm betrifft. Da § 16 Abs. 6 LEPro und § 4 Ziffer 8 LPlG a.F. in die gleiche Richtung zeigen und sich nicht widersprechen, kommt eine Verdrängung der einen Planaussage durch die andere nicht in Betracht. Sie gelten nebeneinander.
bb) § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro enthält im Kern die als Ziel verbindliche Aussage, dass Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe in Orten ohne zentralörtliche Funktion nicht zugelassen werden dürfen. Der Senat folgt insoweit der Rechtsprechung des vormaligen Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg (Urteil vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, LKV 2005, 123, 130). Maßgeblich sind dabei im Wesentlichen folgende Erwägungen:
(1) Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Ziffer 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Ziele der Raumordnung müssen hinreichend bestimmt, jedenfalls aber bestimmbar, und rechtmäßig sein, um eine Planungspflicht der Gemeinde auf der Grundlage von § 1 Abs. 4 BauGB auslösen zu können (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25, 40). Bestimmendes Merkmal eines Raumordnungszieles ist mithin die Festlegung eines nicht weiter ausfüllungsbedürftigen und im Rahmen der kommunalen Abwägung nicht mehr überwindbaren, verbindlichen Planungssatzes. Auf der anderen Seite ist anerkannt, dass Ziele der Raumordnung als Vorgaben für die Planung auf nächster Stufe auf eine weitere Konkretisierung angelegt sind. Ein Ziel der Raumordnung entscheidet einen komplexen räumlichen Sachverhalt in der Regel nicht abschließend, sondern gibt lediglich verbindliche Vorgaben ("Leitplanken"), die für den Planungsspielraum auf nächster Stufe nicht mehr überwindbare Grenzen setzen und deshalb unmittelbar auf die kommunale Planungshoheit einwirken, im Übrigen aber ausfüllungsbedürftig sind. Insoweit ist wegen des lediglich rahmensetzenden Charakters eine gewisse Grobmaschigkeit der Festlegungen nur Ausdruck der Zurückhaltung, die das Grundgesetz zur Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit gebietet (s. dazu die Grundsatzentscheidung des BVerwG vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 334 ff; ferner OVG Brandenburg, Beschluss vom 26. März 2001 - 3 B 113/00.Z -, DVBl. 2001, 1298; sowie Runkel in Bielenburg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 3 Rdn. 46).
Entscheidend ist hiernach für die Qualität als Ziel der materielle Gehalt einer Planaussage. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines verbindlichen Zieles oder nur eines zu berücksichtigenden Grundsatzes hat, hängt demgegenüber nicht von der Bezeichnung oder dem (gegebenen oder fehlenden) Willen des Plangebers ab, eine verbindliche Vorgabe begründen zu wollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 55, 59; Beschluss vom 15. April 2003 - 4 BN 25.03 -, SächsVBl. 2003, 192).
(2) Mit Blick auf diesen Maßstab ist § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro jedenfalls im Kern als Ziel der Raumordnung zu verstehen.
Die Vorschrift stellt ein Entsprechungsgebot auf, durch das die Ansiedlung u.a. großflächiger Einzelhandelsbetriebe an das Prinzip der zentralörtlichen Gliederung gebunden wird. Nach diesem in § 9 LEPro näher ausgestalteten Prinzip für die Entwicklung der Siedlungsstruktur sind diejenigen Orte als zentrale Orte zu stärken und auszubauen, die sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und gesundheitlichen Betreuung, des Sportes und der Freizeitgestaltung eignen. Das System der zentralörtlichen Gliederung stellt neben anderen ein Grundprinzip der Raumordnung dar, das an verschiedenen Stellen im Raumordnungsgesetz in Bezug genommen wird. So ist die Siedlungsstruktur auch räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Ziffer 2 ROG), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Ziffer 4 ROG), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Ziffer 6 ROG). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenburg/Runkel/Spannowsky, ROG § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: "Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumemtwicklung", abgedruckt bei Bielenburg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29).
Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Üblicherweise wird (mindestens) unterschieden zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf, Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro), nach denen eine Ansiedlung der zentralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25, 40 f., vollständig bei juris; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.).
Welchen dieser Planaussagen zur Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe und ob insbesondere einem als Kongruenzgebot formulierten Plansatz Zielqualität zukommen kann, ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht vollständig geklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden, dass Konzentrations- und Integrationsgebote Ziele der Raumordnung darstellen können, während es die von ihm so bezeichnete rechtliche Problematik eines Kongruenzgebotes ausdrücklich offen gelassen hat (BVerwG, a.a.O., juris Rdn. 38 ff., insoweit in der amtlichen Sammlung nicht abgedruckt). Die obergerichtliche Rechtsprechung ist uneinheitlich, auch weil die Planaussagen der Länder ungeachtet einer insgesamt in die gleiche Richtung zeigenden Absicht, großflächige Einzelhandelsbetriebe "auf der grünen Wiese" möglichst zu verhindern, in der Einzelausgestaltung nicht unerhebliche Besonderheiten aufweisen. Zudem wird die Frage der Zielqualität und in diesem Zusammenhang der hinreichenden Bestimmtheit überlagert von der weiteren Frage, inwieweit "Soll"- bzw. "Regel"-Aussagen in Raumordnungsplänen Zielqualität haben können (dazu BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54; vgl. im Übrigen einerseits - in Abkehr von früherer gefestigter Rechtsprechung - OVG NW, Urteil vom 6. Juni 2005, - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 ff.; ebenso die frühere Rspr. des Nds. OVG, deren Richtigkeit das Gericht in jüngsten Entscheidungen allerdings ausdrücklich offen lässt, s. Urteil vom 1. September 2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl. 2006, 71 ff.; andererseits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Dezember 2005 - 3 S 2693/04 -, noch nicht veröffentlicht; OVG Sachsen, Urteil vom 26. Mai 1993 - 1 S 68/93 -, LKV 1994, 116, 118; s. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Oktober 1988 - 10 C 27/87 -, NVwZ 1989, 983 f.).
Für den vorliegenden Fall besteht keine Notwendigkeit, die Frage der Zielqualität von Kongruenzgeboten generell zu entscheiden. Es kann insbesondere offen bleiben, ob die geforderte Entsprechung mit der angestrebten zentralörtlichen Gliederung und der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung jedenfalls in Verbindung mit den Vorgaben des § 9 LEPro zu der zentralörtlichen Gliederung sowie den Vorgaben des LEP I, der die zentralen Orte oberer und mittlerer Stufe festlegt und ihnen bestimmte Versorgungsfunktionen zuweist, sowie dem jeweiligen Regionalplan, hier dem Regionalplan I der Regionalen Planungsgemeinschaft Prignitz-Oberhavel, der diese Festlegungen für die zentralen Orte unterer Stufen trifft, hinreichend bestimmt ist (so Schmitz, ZfBR 2001, 85, 87). Angemerkt sei insoweit lediglich, dass der Einwand der Beigeladenen, wonach § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro für die zentralen Orte jeder Stufe (dies sind nach § 9 Abs. 4 LEPro: Metropole, Oberzentrum, Mittelzentrum, Grundzentrum, Kleinzentrum) keine verbindliche Aussage darüber zu entnehmen sei, welche Nutzungen nach Art, Lage und Umfang welcher Stufe der zentralörtlichen Gliederung zugewiesen sei, weil die Planaussage insgesamt nur mit unbestimmten Begriffen operiere, zu hohe Anforderungen an die Bestimmtheit eines Zieles der Raumordnung stellt. Planaussagen in Raumordnungsplänen können nicht Bestimmtheitsanforderungen unterworfen werden, wie sie etwa für Verwaltungsakte gelten. Es liegt in der Natur einer übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung, dass sie nur mehr oder weniger Spielraum lassende Rahmenbedingungen setzt. Auch Aussagen mit einem geringen Konkretisierungsgrad oder einer geringen inhaltlichen Dichte können Ziele der Raumordnung sein (BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 330, 334).
Der Planaussage des § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro ist unabhängig von einer hinreichend bestimmten Zuordnung großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu den einzelnen Stufen der zentralen Orte wenigstens mit der notwendigen Deutlichkeit zu entnehmen, dass jedenfalls in einem Ort ohne jede zentralörtliche Funktion eine Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen ist. Das Entsprechungsgebot des Satz 1 der Vorschrift geht über ein bloßes Beeinträchtigungsverbot (das bezogen auf den Verkaufsflächenanteil in Satz 2 gesondert angesprochen wird) hinaus und fordert eine Relation zwischen der zentralörtlichen Funktion eines Ortes und der dortigen Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben. Es liegt insoweit auf der Hand, dass die Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes in einem Ort, dem überhaupt keine zentralörtliche Funktion zugewiesen ist, der zentralörtlichen Gliederung nicht entspricht, sondern ihr eindeutig widerspricht. Der Plangeber hat den Konflikt zwischen den Ansiedlungsinteressen der Kommunen und dem raumordnerischen Bestreben, Ansiedlungen an nicht hinreichend integrierten Standorten möglichst zu vermeiden, in diesem Punkt entschieden. Insoweit enthält § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro eine verbindliche Vorgabe für die Planungen auf nächster Stufe. Die durch die Planaussage gesetzte "Leitplanke" schließt alle Orte ohne zentralörtliche Funktion von der Ansiedlung solcher Vorhaben aus, oder - positiv gewendet - konzentriert die Ansiedlung im Sinne einer Mindestvoraussetzung auf die zentralen Orte aller Stufen.
Die Einwände der Beigeladenen greifen demgegenüber nicht durch. Die gerügte mangelnde Bestimmtheit der Planaussage betrifft nicht den dargestellten Kern, sondern die darüber hinausgehende Frage, nach welchen Maßstäben die Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe in Beziehung zu den einzelnen Stufen des zentralörtlichen Gliederungssystems zu setzen ist, also die Zuordnung solcher Betriebe zu den einzelnen Stufen der zentralen Orte. Auch die von der Beigeladenen angeführte obergerichtliche Rechtsprechung zur Zielqualität von Planaussagen über die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe führt hier nicht weiter. Diese Rechtsprechung betrifft in erster Linie die Frage, ob "Soll-Ziele" und "Regel-Ziele", die also ein Kongruenzgebot oder Konzentrationsgebot nicht unbedingt, sondern nur als Soll-Vorschrift oder als Regel vorgeben, hinreichend verbindlich sind (vgl. OVG NW, a.a.O., s. dazu BVerwG vom 28. Dezember 2005 - 4 BN 40/05 -, NVwZ 2006, 458) und betrifft im Übrigen nicht die Ansiedlung in Orten ohne jede zentralörtliche Funktion. Diese Rechtsprechung ist nicht übertragbar, weil es sich bei § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro nicht um eine Regel- oder Soll-Vorgabe handelt, sondern um einen verbindlichen Plansatz ("... sind nur dort zuzulassen ...").
cc) Das § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro zu entnehmende Ziel der Raumordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG. Die Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen besteht nur im Rahmen der Gesetze. Die selbstverantwortlich zu erledigenden Aufgaben, hier die Planungshoheit, können durch gesetzliche Regelungen eingeschränkt werden, wenn der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung unangetastet bleibt und nicht innerlich ausgehöhlt wird (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a., BVerfGE 79, 127 ff. [Rastede]). Es ist in der höchstgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass verbindliche Vorgaben für die Gemeinden im Bereich der Raumordnung und Landesplanung möglich sind und nicht per se einen Eingriff in die - grundsätzlich nur institutionell wirkende - Selbstverwaltungsgarantie darstellen (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 ff.; BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 335). Die Bindungswirkung von bestimmten Planaussagen für die nachfolgende Planungsstufe ist ein Grundelement jeder Raumordnung und Landesplanung. Sie hat grundsätzlich nicht die Wirkung eines Aufgabenentzuges. Den Gemeinden kann ein Rahmen gesetzt werden, in dem sich ihre städtebauliche Planung aus übergreifenden Gesichtspunkten vollziehen muss.
Die erforderliche verfahrensmäßige Absicherung durch eine Beteiligung der Gemeinden bei der Planerarbeitung (dazu BVerwG, a.a.O., S. 335) ist hier gewährleistet (s. zur gesetzlich verankerten Pflicht zur Beteilung der Gemeinden bei der Aufstellung des LEPro Art. 7 Abs. 2 und 3 LPlV a.F.). Verfahrensfehler sind insoweit weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Die Planaussage, großflächige Einzelhandelsbetriebe nicht in Orten oder jede zentralörtliche Funktion zuzulassen, greift materiell nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ein, sondern setzt der Planungsfreiheit lediglich bestimmte Grenzen, ohne sie vollständig auszuhöhlen oder sie etwa den betroffenen Gemeinden gänzlich zu entziehen. Die den Randbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts der betroffenen Gemeinden berührende Planaussage ist durch schutzwürdige überörtliche Interessen gerechtfertigt (vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 - u.a., BVerfGE 56, 298 ff.). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind gewichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft hinausheben. Gerade bei den hier (nur) betroffenen kleinen Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion überschreiten die Auswirkungen eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes ganz erheblich den eigenen Wirkungskreis. Insoweit mag schon zweifelhaft sein, inwieweit die Planung solcher Vorhaben bei diesen Gemeinden überhaupt noch eine relevante Verankerung in der kommunalen Planungshoheit findet (welche grundsätzlich nicht weiter reichen kann als der Kreis der örtlichen Angelegenheiten) oder bereits insgesamt durch die Zuständigkeitsebene der überörtliche Planung überlagert wird (so wohl Spannowsky, NdsVBl. 2001, 1, 32, 35). Jedenfalls ist die kommunale Befugnis zur städtebaulichen Planung und Entwicklung des eigenen Gemeindegebietes um so eher einschränkbar, je stärker die Folgen eines Vorhabens über den Wirkungskreis der Gemeinde hinausreichen und je weniger es sich deshalb um eine ausschließlich kommunale Angelegenheit handelt (vgl. zur Berücksichtigung der Gemeindegröße für die Verortung einer Aufgabe als kommunale Angelegenheit die Rastede-Entscheidung, a.a.O.). Bei Planungen wie etwa einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb, der den kommunalen Rahmen einer solchen Gemeinde in jeder Hinsicht "sprengt", ist auch ein Ausschluss von der Möglichkeit, derartige Planungen vorzunehmen, verhältnismäßig. Ein solche landesplanerische Sperre dient der verträglichen Steuerung der Ansiedlung dieser Betriebe mit den Mitteln des Raumordnungsrechts, um die von einer Ansiedlung "auf der grünen Wiese" ausgehenden nachteiligen Wirkungen zu vermeiden (vgl. dazu i. E. Spannowsky, NdsVBl. 2001, 1, 35 ff.; Schmitz/Federwisch, a.a.O., S. 70 ff.; zur Vereinbarkeit mir Art. 28 Abs. 2 GG ferner OVG Nds., Urteil vom 1. September 2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl. 2006, 71, 77). Zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit trägt ferner die Möglichkeit einer Zielabweichung im Einzelfall bei (vgl. Art. 10 LPlV).
Der Haupteinwand der Beigeladenen, ein Kongruenzgebot sei unverhältnismäßig, es reiche ein Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattungsgarantie für zentrale Orte aus, überzeugt demgegenüber jedenfalls bezogen auf das hier in Rede stehende Ziel nicht. Der Einwand greift die im Schrifttum teilweise geäußerte generelle Kritik an dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung und seiner Absicherung durch verbindliche Vorgaben für die Ansiedlung bestimmter Vorhaben auf (vgl. etwa das vorliegende Gutachten von Hoppe; ders. in NVwZ 2004, 282 ff.; Moench, NVwZ 1999, 337, 345; s. ferner die Nachweise bei Sparwasser, NVwZ 2006, 264 ff, Fn. 48 ff.). Ihr ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Aussagen der Raumordnung und Landesplanung zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht nur dem Schutz der innerstädtischen Verkaufslagen zur Absicherung einer wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung dienen, sondern auch den weiteren mit der zentralörtlichen Gliederung verfolgten Zwecken, die durch ein bloßes Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattung der Zentren mit Versorgungseinrichtungen nicht in gleicher Weise zu erreichen wären. Hierzu zählen die effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Es geht insoweit also - verkürzt ausgedrückt - auch um die Vermeidung der Sozial- und Umweltlasten, die mit einer rein marktlich orientierten Zulassung von nicht integrierten Standorten "auf der grünen Wiese" verbunden wären.
Im Übrigen ist - unbeschadet der genannten weiteren Gemeinwohlbelange - schon die Sicherstellung einer wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung für sich genommen geeignet, einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung durch Planungsvorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu rechtfertigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in Bezug auf ein Konzentrationsgebot, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in zentralen Orten der oberen Stufen vorzusehen sind, ausgeführt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25, 41, vollständig nur in juris, Hervorhebung nur hier):
Diese Aussagen stellen Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG dar. Sie verletzen Bundesrecht nicht. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung ("polyzentrale Siedlungsstruktur") verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem "flächendeckenden" Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt. Dieser Zielsetzung entspricht auch das im Landesentwicklungsprogramm III enthaltene Verbot, durch die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktion benachbarter zentraler Orte und das Bestehen ausgeglichener Versorgungsstrukturen wesentlich zu beeinträchtigen. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht. Das Landesentwicklungsprogramm III gibt dem Senat keinen Anlass, auf die rechtliche Problematik eines sog. "Kongruenzgebots" einzugehen, nach dem großflächige Einzelhandelsbetriebe der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem "Verflechtungsbereich" des jeweiligen zentralen Ortes entsprechen müssen und den "Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürfen (vgl. hierzu Hoppe, DVBl 2000, 293 ; Erbguth, NVwZ 2000, 969 ; Spannowsky, UPR 2003, 248 und NdsVBl 2001, 1 und 32).
Diese Rechtsprechung ist auf das hier in Rede stehende Ziel übertragbar. Dabei wirkt sich nicht aus, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheidung ausdrücklich nicht auch auf ein sog. Kongruenzgebot erstreckt hat. Entscheidungserheblich ist hier nur das § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro zu entnehmende Ziel, großflächige Einzelhandelsbetriebe jedenfalls nicht in Orten ohne zentralörtliche Funktion anzusiedeln. Diese "Leitplanke" ist als nicht überwindbare Vorgabe für die weitere kommunale Planung in ihrer belastenden Wirkung auf die Gemeinden nicht stärker als ein Konzentrationsgebot, durch das solche Vorhaben zentralen Orten der oberen Stufen zugeordnet werden (und zentrale Orte unterer Stufen sowie solche ohne zentralörtliche Funktion ausgeschlossen werden). Für Gemeinden wie hier die Antragsgegnerin besteht die belastende Wirkung des einen wie des anderen Ziels darin, dass sie entsprechende Vorhaben mangels zentralörtlicher Funktion nicht realisieren dürfen. Bezogen auf die Gesamtheit der Gemeinden ist die durch § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro gezogene planungsrechtliche Grenze gegenüber dem vom Bundesverwaltungsgericht behandelten Raumordnungsziel sogar zurückhaltender, weil es nur Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion ausschließt, während das Gebot, Ansiedlungen solcher Vorhaben auf zentrale Orte der oberen Stufen zu konzentrieren, einen noch größeren Kreis von Gemeinden ausnimmt. Insgesamt bestehen hiernach an der Vereinbarkeit mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie keine Zweifel.
Der weitere Einwand, ein Kongruenzgebot verstoße gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG oder die Wettbewerbsfreiheit, weil hierdurch eine Marktzutrittssperre für bestimmte Orte errichtet werde, greift ebenfalls nicht durch. Es fehlt bereits an der objektiv berufsregelnden Tendenz einer solchen Planaussage in einem Raumordnungspan. Soweit man einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit gleichwohl annehmen wollte, wäre er jedenfalls durch vernünftige Gemeinwohlgründe, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen, gerechtfertigt (s. dazu auch Spannowsky, a.a.O., S. 37; Schmitz/Federwisch, a.a.O., 74).
dd) Die Planung der Antragsgegnerin ist nicht im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB an das in § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro enthaltene Ziel angepasst, Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe jedenfalls nicht in Orten ohne jede zentralörtliche Funktion anzusiedeln. Die Antragsgegnerin war weder vor der Eingemeindung (als Gemeinde Eichstädt) noch jetzt (als Gemeinde Oberkrämer) nach der Landesplanung ein zentraler Ort wenigstens der niedrigsten Stufe (Kleinzentrum). Sie findet weder in dem LEP I, in dem die zentralen Orte der oberen Stufen (Oberzentren, Mittelzentren) bestimmt werden, noch in dem Regionalplan I der Regionalen Planungsgemeinschaft Prignitz-Oberhavel, in dem die zentralen Orte der unteren Stufen (Mittelzentren, Grundzentren, Kleinzentren) der Region bestimmt und ihnen Funktionen zugewiesen werden, Erwähnung.
Das Vorhaben fällt als F.O.C. ferner unter die von dem Ziel erfassten Vorhaben. Es ist eine Einrichtung der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und außerdem ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb. Die von der Beigeladenen hervorgehobenen Besonderheiten eines F.O.C., insbesondere die geringe Sortimentstiefe und die Art der Warenbestände, also Markenartikel, die in dieser Form nicht über den klassischen Einzelhandel vertrieben werden (Vorjahreskollektionen, 2. Wahl-Artikel, Überschussproduktionen etc.), rechtfertigen keine andere Beurteilung. Die These der Beigeladenen, dass die Besonderheiten eines F.O.C. eine Konkurrenz zu den Versorgungseinrichtungen der zentralen Orte nicht oder nur in geringem Umfang entstehen lassen würden, ist nicht belegt, insbesondere nicht durch die vorgelegte Studie einer Immobilienberatungsfirma aus dem Jahr 1997. Die Studie betraf im Wesentlichen zwei F.O.C. in Großbritannien, deren Auswirkungen auf den Einzelhandel der benachbarten Innenstädte untersucht werden sollten. Die Untersuchung beruhte allerdings hauptsächlich auf Befragungen und einer zweifelhaften Beurteilungsmethode (s. Ziffer 2, insb. 2.5 der Studie). Sie leidet zudem maßgeblich daran, dass sie bereits zweieinhalb Jahre nach der Eröffnung der Verkaufseinrichtungen erstellt wurde, also zu einem Zeitpunkt, zu dem ein städtebaulich relevantes Ausmaß der möglichen Auswirkungen noch nicht insgesamt erfasst werden konnte, zumal jedenfalls eines der betrachteten F.O.C. damals erst in zwei von insgesamt vier Bauabschnitten realisiert war (s. Ziffer 3.4 der Studie). Die These der Beigeladenen erscheint auch sonst nicht überzeugend. Ein F.O.C. ist wie andere Einzelhandelsbetriebe oder Einkaufszentren auf die Bindung bislang anderweitig eingesetzter Kaufkraft gerichtet. Demgemäß gehen auch die GMA-Gutachten zu dem hier in Rede stehenden Vorhaben von einem Kaufkraftabzug aus dem angenommenen Einzugsbereich aus. Dass der Warenabsatz in einem F.O.C. ausschließlich oder doch überwiegend nur einen zusätzlichen Bedarf decken oder sogar erst erzeugen würde, ist demgegenüber nicht plausibel. Auch der Verkauf von Markenartikeln aus Überhangproduktionen, Vorjahreskollektionen oder 2. Wahl stellt einen Absatz von Bedarfsgütern dar, der die entsprechende Nachfrage (nach Textilien, Schuhen etc.) im Regelfall deckt und deshalb durchaus eine Konkurrenz zu dem herkömmlichen innerstädtischen Verkauf darstellt (zu dem gerade deshalb auch räumlich Abstand gehalten werden soll).
Vor allem treffen - auch unabhängig von der Innenstadtkonkurrenz - wesentliche weitere Gründe für die durch die Raumordnung und Landesplanung angestrebte Vermeidung von großen Einzelhandelsbetrieben außerhalb integrierter Standorte in gleicher Weise auf ein F.O.C. zu, namentlich die sonst zunehmende Zersiedelung, die Verursachung zusätzlichen Verkehrs sowie die damit allgemein verbundenen Sozial- und Umweltlasten. Demgemäß hat bereits die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Juni 1997 zu Factory Outlet Centern diese Vertriebsform als großflächige Einkaufszentren verstanden (abgedruckt bei Bielenburg/Runkel/Spannowsky, B 320 Nr. 30). An dieser Einstufung hat die Konferenz in ihren Beschlüssen vom 4. Juni 1998 und vom 3. Dezember 2001 unter Berücksichtigung der weiteren Entwicklung festgehalten (a.a.O. Nr. 33 u. 39; vgl. auch die Empfehlungen im Abschlussbericht des im Rahmen der EU-Gemeinschaftsinitiative Interreg II C durchgeführten Projektes TRADE vom November 2000, unter 3.1 der Kurzfassung, veröffentlicht vom Deutschen Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V. unter www.deutscher-verband.org).
Die Besonderheiten eines F.O.C., namentlich die Beschränkung des Branchen- und Sortimentspektrums, rechtfertigen es deshalb nicht, diese Vertriebsform von den raumordnerischen Planaussagen für großflächige Einzelhandelsbetriebe oder Einkaufszentren auszunehmen. Es kommt insoweit nicht auf ein umfassendes Warenspektrum, sondern auf die räumliche Konzentration von Einkaufsmöglichkeiten an (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25, 34).
Hiernach ist das Vorhaben nicht an das § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro zu entnehmende Ziel der Raumordnung angepasst; der Bebauungsplan verstößt deshalb gegen § 1 Abs. 4 BauGB.
b) Unbeschadet des Vorstehenden wäre der Bebauungsplan aber auch dann unwirksam, wenn § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro im Sinne der Antragsgegnerin und der Beigeladenen insgesamt nur als ein Grundsatz der Raumordnung zu verstehen wäre. Solchenfalls handelte es sich um einen in die Abwägung der Antragsgegnerin nach § 1 Abs. 6 BauGB a.F. aufzunehmenden Belang (§ 4 Abs. 2 ROG, Art. 9 Abs. 1 LPlV a.F.), der nach Lage des Falles nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht berücksichtigt worden ist. Dieser Mangel ist innerhalb der Frist des § 215 Abs. 1 Ziffer 2 BauGB a.F., auf die hier nach dem Übergangsrecht gemäß § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB (weiterhin) abzustellen ist, gerügt worden. In materieller Hinsicht kann dahinstehen, ob es sich in Anwendung der geltenden Regelungen der Planerhaltung (vgl. § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB) insoweit um einen beachtlichen Abwägungsmangel nach § 214 Abs. 1 Ziffer 1 BauGB handelt, der nunmehr als Verfahrensfehler einzuordnen wäre, oder um einen erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Der Mangel ist in jedem Fall offensichtlich und sowohl auf das Ergebnis des Verfahrens (§ 214 Abs. 1 Ziffer 1 BauGB) als auch das Abwägungsergebnis (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB) von Einfluss gewesen, so dass es angesichts dieser gleichlautenden Fehlerfolgen auf eine Differenzierung nicht ankommt (vgl. dazu Thür. OVG, Urteil vom 20. Dezember 2004 - 1 N 1096/03 -, ThürVBl 2005, 162 ff.; Berkemann/ Halama, Erstkommentierung zum BauGB 2004, § 214 Rdn. 135). Im Einzelnen:
Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge hätte eingestellt werden müssen (Abwägungsdefizit), wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist (Abwägungsfehleinschätzung) oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität).
Hier liegt in Bezug auf die auch nur als Grundsatz verstandene Planaussage in § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro sowie den Plansatz in § 4 Ziffer 8 LPlG a.F. eine Verkennung des Gewichts dieser Erfordernisse der Raumordnung vor. Nach § 16 Abs. 6 Satz 1 LEPro sind Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dort zuzulassen, wo deren Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen. Nach § 4 Ziffer 8 LPlG a.F. sollen Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe nur zugelassen werden, soweit die in ihnen zugelassenen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und wenn sie räumlich und funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind. Großflächige Einzelhandelsbetriebe sollen vorrangig in Ober- und Mittelzentren zugelassen werden.
Diese Planaussagen wiederholen - auch als bloße Grundsätze verstanden - eine Grundlinie der Raumordnung, wonach Vorhaben wie das hier in Rede stehende "auf der grünen Wiese" wegen ihrer Folgewirkungen grundsätzlich unerwünscht sind und nur an integrierten Standorten zugelassen werden sollen. Unter anderem § 4 Ziffer 8 Satz 2 LPlG a.F. bringt dies durch die Vorgabe, dass solche Vorhaben vorrangig nur in Ober- oder Mittelzentren zugelassen werden sollen, deutlich zum Ausdruck. Diese Vorgaben erschöpfen sich ersichtlich nicht in einem bloßen Beeinträchtigungsverbot, also in der Verhinderung solcher Vorhaben, die zentrenschädliche Auswirkungen haben, sondern sind darauf ausgerichtet, generell eine Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe und sonstiger überörtlich bedeutsamer privater Versorgungseinrichtungen möglichst an die zentralen Orte (der oberen Stufen) zu binden.
Der Bedeutung der berührten Planaussagen wird in der Abwägung nicht in der gebotenen Weise Rechnung getragen. Hierfür spricht als Indiz bereits der Umstand, dass das Landesplanungsgesetz und das Landesentwicklungsprogramm zwar in dem allgemeinen Teil des Abwägungsprotokolls einleitend als relevante Rechtsgrundlagen genannt werden, aber die konkret berührten Planaussagen bei den eigentlichen Ausführungen zu den landesplanerischen Belangen (S. 38 bis 42 des Abwägungsprotokolls) mit keinem Wort erwähnt werden. Dort wird lediglich auf eine Empfehlung der Ministerkonferenz abgestellt, wonach derartige Vorhaben nur in zentralen Orten (der oberen Stufen) realisiert werden sollen, wobei die Antragsgegnerin in dem Abwägungsprotokoll davon ausgeht, dass diese Aussage in den einschlägigen Rechtsgrundlagen keine hinreichende Stütze finde und es sich nur um eine Empfehlung handele, der lediglich geringes Gewicht beizumessen sei. Angesichts dieser Ausführungen in dem Abwägungsprotokoll mag schon zweifelhaft sein, ob die konkreten Planaussagen zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben im Landesplanungsgesetz und Landesentwicklungsprogramm, obwohl in dem allgemeinen Teil des Abwägungsprotokolls nicht einmal erwähnt, bei der Abwägung überhaupt gesehen wurden. Jedenfalls sind diese Aussagen, soweit sie zumindest der Sache nach angesprochen worden sind, nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt worden. Es geht insoweit nicht nur um eine "rechtlich unverbindliche Handlungsempfehlung" von geringem Gewicht, sondern um Grundsätze der Raumordnung, denen hier nach Lage des Falles mehr als nur geringes Gewicht beizumessen ist. Das Gewicht eines Grundsatzes der Raumordnung (und damit das notwendige Gewicht der zu seiner Überwindung herangezogenen gegenläufigen Belange) ist in der konkreten Abwägung umso höher anzusetzen, je deutlicher die Erfordernisse der Raumordnung in eine bestimmte Richtung zeigen und je weiter sich die konkrete Planung von diesen Vorgaben entfernt. Hier ist den einschlägigen Vorgaben der Landesplanung wie auch den Grundsätzen des Raumordnungsrechts in hinreichender Deutlichkeit die Aussage zu entnehmen, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe möglichst nur in zentralen Orten (der oberen Stufen) angesiedelt werden sollen. Das geplante Vorhaben weicht von diesen Vorgaben nicht nur geringfügig oder unwesentlich ab, sondern steht ihnen diametral entgegen, weil es die Ansiedlung eines F.O.C. mit 20.000 qm Verkaufsfläche ohne jeglichen zentralörtlichen Bezug gleichsam auf einer Ackerfläche ermöglicht. In einer solchen Situation kommt dem entgegenstehenden Belang mehr als nur geringfügige Bedeutung zu.
Eine Verkennung des Gewichts der beeinträchtigten Erfordernisse der Raumordnung ergibt sich ferner aus dem Verständnis als bloße Beeinträchtigungsverbote. Hierauf wird der landesplanerische Aspekt indes in der Abwägung reduziert, wobei er sogar nur dann überhaupt für abwägungsrelevant gehalten wird, wenn die Versorgungsstrukturen in zentralen Orten "wesentlich gefährdet" würden (S. 39 oben), was sodann unter Hervorhebung (vermeintlicher) konzeptioneller Besonderheiten eines F.O.C. verneint wird. Darin liegt eine (weitere) Fehlgewichtung des angesprochenen Belangs, der nicht nur unter städtebaulichen Aspekten zu verstehen ist, sondern darüber hinausgreift und insgesamt auf eine Ansiedlung solcher Betriebe nur an integrierten Standorten gerichtet ist. Es geht - mit anderen Worten - nicht nur um die Frage, ob etwa die Randbezirke Berlins oder die umliegenden Nachbargemeinden im Land Brandenburg einem städtebaulich unverträglichen Kaufkraftverlust ausgesetzt sind, sondern auch um die Vermeidung der beschriebenen (weiteren) Folgelasten der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe "auf der grünen Wiese", namentlich um eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Selbst die in der Abwägung der landesplanerischen Belange nur in den Blick genommene Beeinträchtigung benachbarter Zentren wird, jedenfalls bezogen auf die umliegenden Orte im Land Brandenburg, unter Zuhilfenahme letztlich unverbindlicher Prognosen hintangestellt. Dass die Ansiedlung des F.O.C. in Eichstädt zur Triebfeder für die wirtschaftliche Entwicklung der Region insgesamt werde und sich die Gemeinden in der näheren Umgebung (also u.a. Falkensee, Hennigsdorf und Oranienburg, die sich neben weiteren Gemeinden gegen das Vorhaben gewandt haben) an die Spitze einer neuen, modernen Bewegung setzen könnten (so S. 36 des Abwägungsprotokolls), sind mehr oder weniger substanzlose Erwartungen, die auch durch die bereits erwähnte Studie zu zwei F.O.C. in Großbritannien nicht belegt werden.
Der festgestellte Abwägungsmangel ist offensichtlich, weil er sich ohne weiteres aus dem Abwägungsprotokoll ergibt. Er hat auch Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens bzw. das Abwägungsergebnis gehabt. Nach den Umständen des Falles besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Planung ohne den Mangel, also bei zutreffender Gewichtung der einzustellenden Erfordernisse der Raumordnung, anders ausgefallen wäre. Die Fehlgewichtung der landesplanerischen Aspekte des Vorhabens, namentlich die Reduzierung auf ein bloßes Beeinträchtigungsverbot, zieht sich nicht nur durch die Einzelabwägungen der Belange der Nachbargemeinden und den allgemeinen Teil des Abwägungsprotokolls, sondern war ausweislich des Protokolls der maßgeblichen Sitzung der Gemeindevertretung vom 18. März 1998 auch Gegenstand der dortigen Erörterungen (s. S. 3 des Protokolls). Die Frage eines Konfliktes mit den Erfordernissen der Raumordnung war neben der Beachtung des interkommunalen Abstimmungsgebotes ein wesentlicher Aspekt für die Annahme einer Zulässigkeit der Planung. Es spricht insgesamt betrachtet deshalb einiges dafür, dass die Gemeindevertretung, hätte sie die Bedeutung der entgegenstehenden landesplanerischen Belange zutreffend erkannt und mit deutlich höherer Gewichtung in die Abwägung eingestellt, den Beschluss so nicht gefasst hätte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.