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Timestamp: 2016-10-23 09:56:22+00:00
Document Index: 200084230

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 83', 'art. 85', 'art. 113', 'art. 89', 'ATF ', 'art. 89', 'ATF ', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 30', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 105', 'art. 95', 'ATF ', 'art. 9', 'art. 66']

8C_906/2010 (08.07.2011)
8C_906/2010
Arr�t du 8 juillet 2011
repr�sent� par Me Jean-Bernard Waeber, avocat,
Droit de la fonction publique (r�vocation),
recours contre le jugement du Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve du 28 septembre 2010.
A.a M.________ a �t� engag� le 1er f�vrier 1986 en qualit� d'ouvrier qualifi� (jardinier) � de la Ville de Gen�ve. Le 14 novembre 1990, il a �t� nomm� sous-chef de culture � X.________.
Dans le courant de l'ann�e 2007, la Ville a d�cid� de d�localiser la production des plantes du site de Y.________ � celui, plus excentr�, de Z.________. A cette fin, elle a lou� des serres � un mara�cher. D.________, chef des cultures � X.________ et M.________ ont �t� affect�s � ce nouveau site.
R.________, alors �g�e de 16 ans, �tait apprentie horticultrice de deuxi�me ann�e � l'�tablissement de Z.________. Par lettre du 16 janvier 2009, sa m�re, C.________, s'est plainte de ce que sa fille faisait l'objet de remarques d�sobligeantes de la part de D.________.
R.________ a �t� entendue le 28 janvier 2009 par le chef du service et une adjointe administrative. A cette occasion, elle a expos� que D.________ et M.________, de m�me que certains horticulteurs et apprentis, buvaient de la bi�re sur leur lieu de travail et que les employ�s cessaient leur travail trente minutes avant l'horaire pour boire. Parfois, ils buvaient de l'alcool pendant les heures de travail. Elle a aussi signal� qu'un horticulteur faisait pousser du cannabis dans les serres. Il en consommait quotidiennement sur place, de m�me que certains apprentis. D.________ et M.________ fermaient les yeux sur cette consommation. Enfin, elle a expliqu� que ces derniers pr�levaient des plantes, par cageots entiers, manifestement � des fins priv�es. L'apprentie a confirm� faire l'objet de brimades, de gestes et de paroles d�plac�s et de discriminations de la part de D.________.
La direction de X.________ a men� diverses investigations pr�liminaires. Le 10 f�vrier 2009, le maire de la Ville a signifi� � M.________ une interdiction de travailler jusqu'� la saisine du Conseil administratif. Le 18 f�vrier suivant, le Conseil administratif a d�cid� d'ouvrir une enqu�te administrative � l'encontre de M.________ et il a confirm� la suspension temporaire d'activit� de l'int�ress� qui lui avait �t� provisoirement signifi�e pr�c�demment. L'enqu�te a �t� confi�e � B.________, adjoint du directeur g�n�ral et chef du service juridique, assist� de O.________, juriste � la direction des ressources humaines.
D.________ a fait l'objet des m�mes mesures et de la m�me enqu�te administrative.
A.b Les enqu�teurs ont men� une enqu�te commune pour les deux fonctionnaires impliqu�s. Ils ont tenu une audience de comparution personnelle, ont proc�d� � l'audition de douze t�moins et se sont rendus en transport sur place au centre horticole de Z.________. Ils ont rendu leur rapport le 2 juin 2009. Ils ont constat� que D.________ et M.________ n'avaient pas respect� certaines obligations d�coulant de leur statut de fonctionnaire. D'abord ils avaient consomm� de l'alcool sur le lieu de travail durant les heures travaill�es et tol�r� la consommation de boissons alcoolis�es par les employ�s et apprentis dont ils avaient la charge. Ils avaient �galement tol�r� la culture de cannabis sur le site du centre. En outre, ils avaient proc�d� � des pr�l�vements de plantes appartenant � la Ville sans disposer des autorisations n�cessaires. D.________ avait pour sa part aussi autoris� les employ�s et apprentis � pr�lever des plantes sans autorisation du magistrat comp�tent ou de la direction du service. En revanche, l'enqu�te n'avait pas permis d'�tablir que les personnes mises en cause aient tol�r� la consommation de cannabis sur le lieu de travail, pas plus qu'elle n'avait permis d'�tablir que D.________ ou M.________ se soient livr�s � des discriminations ou aient exerc� des pressions psychologiques sur le lieu de travail � l'�gard de certains employ�s et apprentis dont ils avaient la charge. De m�me, il n'avait pas �t� �tabli que l'une ou l'autre des personnes mises en cause ait eu des paroles ou des gestes d�plac�s envers les apprenties.
A.c Le rapport d'enqu�te a �t� transmis � M.________, qui s'est d�termin� � son sujet. Le 2 juillet 2009, le Conseil administratif a inform� l'int�ress� qu'il envisageait de le r�voquer. Apr�s que celui-ci se fut une nouvelle fois d�termin�, le Conseil administratif a pris la d�cision de le r�voquer; une indemnit� correspondant � trois mois de salaire lui serait n�anmoins vers�e. Cette d�cision, d�clar�e ex�cutoire nonobstant recours, a �t� communiqu�e � M.________ le 23 septembre 2009.
Celui-ci a recouru contre cette d�cision devant le Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve (depuis le 1er janvier 2011, Chambre administrative de la Cour de justice).
Par d�cision du 2 d�cembre 2009, la Pr�sidente du Tribunal administratif a rejet� une requ�te tendant � la restitution de l'effet suspensif au recours.
Le Tribunal administratif a entendu de nouveaux t�moins, soit le propri�taire de la parcelle lou�e � la Ville � Z.________, deux anciens commissaires d'apprentissage, un horticulteur qui avait effectu� son apprentissage � Y.________ et qui travaillait � Z.________ au b�n�fice d'un contrat temporaire depuis ao�t 2009, un floriculteur qui avait �t� appel� � donner des cours � Z.________, ainsi que quatre apprentis qui avaient fait tout ou partie de leur apprentissage sous la direction de D.________ et de M.________. Les t�moins auditionn�s au cours de l'enqu�te administrative n'ont pas �t� r�entendus.
Statuant par arr�t du 28 septembre 2010, le Tribunal administratif a annul� la d�cision attaqu�e en tant qu'elle pronon�ait la r�vocation de l'int�ress� et prononc� en lieu et place une r�duction de traitement pour une dur�e de trois ans dans les limites de la cat�gorie d�s le 10 f�vrier 2009.
La Ville de Gen�ve a interjet� un recours en mati�re de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire, concluant pr�alablement � l'octroi de l'effet suspensif et, au fond, � l'annulation de l'arr�t cantonal et � la confirmation de la d�cision du Conseil administratif du 23 septembre 2009. Subsidiairement, elle a conclu au renvoi de la cause � l'autorit� cantonale pour nouveau jugement.
M.________ s'est oppos� � l'octroi de l'effet suspensif et a conclu au rejet des recours.
Par ordonnance du 11 avril 2011, le juge instructeur a accord� l'effet suspensif au recours.
1.1 Selon l'art. 83 let. g LTF, en mati�re de rapports de travail de droit public (lorsque, comme en l'esp�ce, la question de l'�galit� des sexes n'est pas en cause), le recours en mati�re de droit public est irrecevable contre les d�cisions qui concernent une contestation non p�cuniaire. Le litige soumis � l'autorit� cantonale ne porte pas sur le versement d'une somme d'argent, mais sur l'annulation d'une d�cision de r�vocation. Dans cette mesure, on peut consid�rer qu'il s'agit d'une contestation p�cuniaire, et le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en consid�ration (voir les arr�ts 8C_170/2009 du 25 ao�t 2009 consid. 1.1; 1C_547/2008 du 23 f�vrier 2009 consid. 2.1; 1C_116/2007 du 24 septembre 2007 consid. 2).
1.2 Pour que le recours soit recevable, il faut encore, en principe, que la valeur litigieuse minimale de 15'000 fr. soit atteinte (art. 85 al. 1 let. b LTF). Vu que la contestation porte potentiellement sur le salaire de plusieurs mois, voire plusieurs ann�es, le seuil de la valeur litigieuse d�terminante est donc largement d�pass�.
1.3 En tant que la voie du recours en mati�re de droit public est ouverte, le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable (art. 113 LTF).
Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et les autres collectivit�s publiques ont qualit� pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les constitutions cantonale ou f�d�rale. La Ville invoque en l'esp�ce l'autonomie qui lui est reconnue dans le domaine de la gestion du personnel. Il y a donc lieu de lui reconna�tre la qualit� pour agir sur la base d�j� de cette disposition. La question de savoir si elle est r�ellement autonome dans le domaine consid�r� rel�ve du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 313 consid. 4.2 p. 319). Au reste, la recourante peut �galement, comme elle l'affirme, agir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF; oblig�e de r�int�grer un employ� par l'autorit� cantonale, la recourante est touch�e de mani�re analogue � un employeur priv� (cf. ATF 134 I 204 consid. 2.3 p. 207).
Pour le surplus, interjet� en temps utile et dans les formes requises contre une d�cision finale prise en derni�re instance cantonale non susceptible de recours devant le Tribunal administratif f�d�ral, le recours respecte les exigences des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
Il convient toutefois de souligner que le recours a un caract�re prolixe, de sorte qu'il aurait pu �tre renvoy� � son auteur en application de l'art. 42 al. 6 LTF. Le Tribunal f�d�ral y a exceptionnellement renonc�.
4.1 Selon l'art. 30 al. 1 let. w de la loi genevoise sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (RS/GE B 6 05), le conseil municipal d�lib�re lui-m�me sur le statut du personnel communal, ainsi que sur l'�chelle des traitements et des salaires. Il s'agit donc d'un domaine du droit communal autonome, dans lequel la commune peut se plaindre d'une violation de son autonomie (arr�ts 8C_596/2009 du 4 novembre 2009 consid. 2.1; 1C_341/2007 du 6 f�vrier 2008 consid. 2). Par ailleurs, les sanctions disciplinaires � l'encontre du personnel communal sont pr�vues � l'art. 34 du Statut du personnel de l'administration municipale du 3 juin 1986 (ci-apr�s: le Statut) et rel�vent donc aussi du droit communal autonome (arr�ts 8C_596/2009, pr�cit�, consid. 2.1; 2P.363/1996 du 31 janvier 1997 consid. 2b).
4.2 Reconnue autonome dans un domaine, une commune peut se plaindre d'un exc�s voire d'un abus du pouvoir d'appr�ciation ou d'une fausse application par la juridiction cantonale des normes cantonales ou communales r�gissant le domaine en cause. Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel cantonal ou f�d�ral; en revanche il ne v�rifie l'application des r�gles de rang inf�rieur � la Constitution et la constatation des faits que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133 consid. 2 p. 136; 122 I 279 consid. 8c p. 291).
5.1 Selon l'art. 33 du Statut, le fonctionnaire qui enfreint ses devoirs de service, soit intentionnellement, soit par n�gligence, est passible d'une sanction disciplinaire (al. 1). Les sanctions disciplinaires sont �num�r�es dans l'ordre croissant de gravit� de la sanction � l'art. 34 du Statut. La r�vocation est la sanction la plus grave. Elle est prononc�e par le Conseil administratif.
5.2 Les premiers juges ont examin� les trois griefs reproch�s � l'intim� par les enqu�teurs dans leur rapport du 2 juin 2009. En ce qui concerne la consommation d'alcool, ils retiennent, sur la base des t�moignages recueillis au cours de la proc�dure cantonale, que durant la pause de midi, l'intim� et des employ�s majeurs consommaient de l'alcool. Ils consid�rent comme av�r� que des ap�ritifs organis�s � Z.________ �taient �galement l'occasion de boire de l'alcool, que ce soit du vin ou de la bi�re. De m�me, ils retiennent pour �tablie la culture de cannabis au centre de Z.________. Sur ce point, l'autorit� cantonale a �cart� les t�moignages, pourtant concordants, de plusieurs apprentis, au profit des d�clarations des autres t�moins qui avaient constat� la pr�sence de plants de cannabis sur le site. En ce qui concerne enfin le pr�l�vement de plantes, les premiers juges constatent que l'intim� a admis qu'il lui arrivait de prendre des plantes dans la benne, soit le surplus des plantations qui n'�tait pas utilis� par la Ville, tout en pr�cisant qu'il s'agissait l� d'une pratique connue qu'aucune note interne n'interdisait. Tous les t�moins entendus par le tribunal, � l'exception d'un seul, ont confirm� cette pratique. La Ville s'�tait content�e d'affirmer que des directives internes existaient � ce sujet, mais elle ne les avait pas produites. En cons�quence, le reproche d'un pr�l�vement illicite de plantes n'�tait pas �tabli.
A la charge de l'intim�, l'autorit� cantonale retient qu'il occupait un poste � responsabilit�s hi�rarchiques, en particulier qu'il avait la responsabilit� de la formation des apprentis. Bien qu'il f�t sous-chef de culture, il avait pratiquement les m�mes responsabilit�s et les m�mes t�ches que D.________. A sa d�charge, elle consid�re que la consommation d'alcool durant la pause de midi pouvait en grande partie s'expliquer par la situation g�ographique d�centr�e de Z.________. Seuls les chefs et les employ�s majeurs, � l'exception des apprentis mineurs �taient autoris�s � consommer des boissons alcoolis�es. Quant aux ap�ritifs organis�s � diverses occasions, on pouvait comprendre l'intim� lorsqu'il affirmait que ceux-ci �taient autoris�s pour recr�er l'ambiance qui avait p�ti du d�m�nagement de Y.________ � Z.________. L'int�ress� avait de plus affirm� que la consommation d'alcool n'�tait pas non plus autoris�e pour les apprentis mineurs lors de telles agapes. Certains d'entre eux avaient certes brav� cette interdiction mais ils avaient bien pr�cis� qu'ils avaient agi � l'insu de leurs formateurs. Enfin, il n'�tait pas contest� que la Ville utilisait des plants de cannabis pour ses propres plantations. Elle �tait donc malvenue d'�riger en principe l'interdiction totale de cette culture, bien que l'on ne p�t la cautionner dans un �tablissement officiel � des fins personnelles, ce qui semblait avoir �t� le cas en l'esp�ce. Enfin, il convenait de tenir compte du parcours professionnel de l'intim�, qui comptait nombre d'ann�es d'activit� au sein de X.________, � l'enti�re satisfaction de ses collaborateurs et, surtout, de ses apprentis, lesquels, dans leur immense majorit�, l'avaient d�peint de mani�re �logieuse.
Aussi bien la faute reproch�e � l'int�ress� ne justifiait-elle pas une mesure aussi s�v�re que la r�vocation.
5.3 La recourante se pr�vaut d'une appr�ciation arbitraire des faits en reprochant � la juridiction cantonale d'avoir fait fi de plusieurs t�moignages concernant la consommation d'alcool, y compris par des mineurs, sur le lieu de travail et la tol�rance de la culture de cannabis et de sa consommation, �galement sur le lieu de travail. Elle souligne par ailleurs que plusieurs t�moins ont indiqu�, de mani�re non ambigu�, que les plantes pr�lev�es par M.________ n'�taient pas toujours destin�es � �tre jet�es. Elle soutient que la r�glementation en vigueur depuis cinq ans environ, soit depuis l'affaire dite �E.________�, est d'interdire toute appropriation par un employ� de ce qui appartient � la Ville.
5.4 Il est vrai que le contenu des t�moignages recueillis dans la proc�dure d'enqu�te administrative contraste singuli�rement avec les d�clarations de plusieurs t�moins entendus par la juridiction cantonale:
Devant les enqu�teurs, R.________ a confirm� ses d�clarations pr�c�dentes concernant la consommation d'alcool et de marijuana par des employ�s et apprentis pendant les heures de travail, en pr�cisant que certains employ�s commen�aient � boire d�s l'entr�e en service et que la consommation se poursuivait jusqu'en fin d'apr�s-midi. Elle a aussi confirm�, tout en se d�clarant consciente de la gravit� des ses accusations, qu'� six reprises au moins, elle avait surpris D.________ ou M.________ emportant plus d'une vingtaine de cageots de plantes dans leurs voitures priv�es et expliqu� les raisons pour lesquelles il ne pouvait pas s'agir de livraisons officielles.
L.________, contremaitre principal � X.________ et subordonn� hi�rarchiquement � D.________ et M.________, a d�clar� que les employ�s consommaient de la bi�re pendant les heures de travail � Z.________. Cette consommation �tait parfois importante et m�me excessive. Elle avait des cons�quences sur les rapports humains et �tait notamment � l'origine de certains d�rapages (�carts de langage de la part des employ�s et des sup�rieurs). Le m�me t�moin a aussi affirm� avoir constat� que D.________ et M.________ pr�levaient des plantes pour leurs besoins personnels; il a pr�cis� qu'il existait � cet �gard une tol�rance �officieuse�.
J.________, horticulteur, a confirm� la pr�sence au centre d'une plante de cannabis en pr�cisant que lors d'un ap�ritif de service, les feuilles de cannabis provenant de cette plante �taient utilis�es � des fins d�coratives sur la table.
H.________, horticulteur, a d�clar� avoir �t� �tonn� de la pr�sence d'une plante de cannabis au centre. S'agissant de la consommation d'alcool, il a fait �tat d'abus en pr�cisant que la consommation avait lieu pendant les heures de travail, certaines personnes travaillant �avec leur cannette de bi�re � c�t�.
A.________, adjointe administrative � X.________, a expliqu� qu'il existait depuis environ cinq ans une r�gle interdisant toute appropriation par un employ� de plantes appartenant � la Ville. Le pr�l�vement de plantes � des fins priv�es ou pour des associations caritatives n�cessitait un accord �crit soit du chef de service soit du magistrat responsable.
Enfin, F.________, technicien agricole � X.________ a d�clar� avoir eu au d�but d'excellents rapports avec D.________ et M.________. Les choses se sont mal pass�es lorsqu'il leur a fait remarquer que la consommation d'alcool en service �tait interdite. Ses remarques, faites � plusieurs reprises, ont �t� mal accueillies. Il les a pourtant �mises apr�s avoir constat� la pr�sence de bouteilles de vin pleines et de cannettes de bi�re au sein du service. Le t�moin a par ailleurs confirm� que les employ�s n'�taient pas autoris�s � se servir des plantes, m�me celles qui allaient �tre jet�es, celles-ci �tant parfois offertes � des associations. Il a confirm� que le pr�l�vement n�cessitait l'autorisation �crite du chef de service, voire du magistrat.
5.5 Le Tribunal f�d�ral statue sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF). La partie recourante ne peut critiquer les constatations de faits que si ceux-ci ont �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte - notion qui correspond � celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, en particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire. La violation peut consister en un �tat de fait incomplet, car l'autorit� pr�c�dente viole le droit mat�riel en n'�tablissant pas tous les faits pertinents pour l'application de celui-ci. L'appr�ciation des preuves est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, en contradiction avec le dossier ou contraire au sens de la justice et de l'�quit� ou encore lorsque le juge a interpr�t� les pi�ces du dossier de mani�re insoutenable, a m�connu des preuves pertinentes ou s'est fond� exclusivement sur une partie des moyens de preuve (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62; 120 Ia 31 consid. 4b p. 40; 118 Ia 28 consid. 1b p. 30).
5.6 En l'esp�ce, les premiers juges n'ont pas auditionn� les t�moins entendus au cours de l'enqu�te administrative. Ils ont �tabli les faits essentiellement sur la base des d�clarations des seuls t�moins entendus en proc�dure cantonale.
Bien qu'ils aient relat� en d�tail les t�moignages recueillis au cours de l'enqu�te administrative (partie �En fait� du jugement attaqu�, sous chiffre 12), ils ne les ont tout simplement pas discut�s. Or, il n'�tait pas admissible d'�carter d'embl�e les d�clarations de ces t�moins, r�guli�rement entendus au cours de la proc�dure administrative. Si l'autorit� cantonale estimait que les d�positions verbalis�es avant la proc�dure judiciaire avaient moins de poids que des d�clarations faites en justice, elle devait alors entendre ces t�moins de mani�re � se fonder sur une impression g�n�rale laiss�e par toutes les personnes susceptibles d'apporter des �claircissements sur les reproches formul�s � l'endroit de l'intim� et �tre en mesure d'indiquer les motifs pour lesquels elle retenait leurs d�positions ou, au contraire, les �cartait.
5.7 En �cartant sans motifs divers �l�ments de preuve r�guli�rement administr�s - et incontestablement d�terminants pour le sort de la proc�dure - la juridiction cantonale a proc�d� � un �tablissement des faits incomplet et arbitraire. Aussi bien le recours doit-il �tre admis et le jugement attaqu� annul�. La cause est renvoy�e � l'autorit� pr�c�dente pour qu'elle �tablisse les faits et appr�cie les preuves dans le respect de l'art. 9 Cst. Cette annulation ne pr�juge en rien l'issue de la proc�dure, la Chambre administrative conservant sa libert� pour appr�cier l'ensemble des preuves, dans les limites d�finies ci-dessus (cf. arr�t 1C_418/2008 du 27 mai 2009 consid. 2.3).
L'intim�, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Bien qu'obtenant gain de cause, la Ville n'a pas droit � des d�pens (arr�ts 8C_404/2010 du 24 janvier 2011 consid. 8; 8C_151/2010 du 31 ao�t 2010 consid. 6).
Le recours en mati�re de droit public est admis en ce sens que le jugement du Tribunal administratif du 28 septembre 2010 est annul�, la cause �tant renvoy�e � la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve, Chambre administrative, pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.