Source: http://docplayer.se/3793017-Bedomning-av-kvaliteten-pa-rattskipningen-i-domstolarna.html
Timestamp: 2017-12-11 08:18:20+00:00
Document Index: 19250251

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA - PDF
BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
Download "BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA"
1 Kvalitetsprojektet vid domstolarna inom Rovaniemi hovrätts domkrets, Finland BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA Utgångspunkter och mätare
2 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA Utgångspunkter och mätare Kvalitetsprojektet vid domstolarna inom Rovaniemi hovrätts domkrets, Finland Mars 2006
3 Redigering Antti Savela, tingsdomare, kvalitetskoordinator Layout Studio Ilpo Okkonen Oy Fotografierna på sidorna 5, 13, 21, 29 och 53 Ilpo Okkonen Tryck Painotalo Suomenmaa, Uleåborg 2006 ISBN (hft.) ISBN (pdf) ISBN (HTML) ISSN
4 1 INLEDNING 1.1 Fastställandet av kvalitetsmätarna Varför har man fastställt kvalitetsmätare och hur används de 8 2 NULÄGE OCH UTGÅNGSPUNKTER 2.1 Allmänt om kvalitetstänkande vid domstolarna Utgångspunkter för kvalitetsbedömning Den finländska debatten om kvaliteten på rättskipningen och bedömning av domstolarnas verksamhet idag 18 3 INTERNATIONELL JÄMFÖRELSE 3.1 Sverige Nederländerna USA 26 4 KVALITETSMÄTARE FÖR RÄTTSKIPNINGEN 4.1 Inledning Mätningsområdena och kvalitetskriterierna Mätningsområde 1) Rättegångsprocessen Mätningsområde 2) Avgörandet Mätningsområde 3) Bemötande av rättegångsdeltagarna och allmänheten Mätningsområde 4) Rättegångens snabbhet Mätningsområde 5) Domarnas kunnande och yrkesskicklighet Mätningsområde 6) Organisering och ledning av rättskipningen Poängsättning av kvalitetskriterierna Valet av mätningsintrumenten Pilotprojekt för användning av kvalitetsmätarna 50 BILAGOR 1. Beskrivning av kvalitetsprojektet 2. Tabell över kvalitetsmätarna
5 Fastställandet av kvalitetsmätarna 1.2 Varför har man fastställt kvalitetsmätare och hur används de
7 1 INLEDNING 1.1 Fastställandet av kvalitetsmätarna Vid domstolarna inom Rovaniemi hovrätts domkrets inleddes år 1999 ett kvalitetsförbättringsprojekt (kvalitetsprojektet). 1 Målet med kvalitetsprojektet är att stödja domstolarnas grundläggande arbete och utveckla det i allt bättre riktning så att rättegången uppfyller 1 En kort beskrivning av projektet finns i bilaga 1. Mer information om kvalitetsprojektets innehåll finns på finska i följande artiklar som publicerats i Finlands advokatförbunds publikation Defensor Legis: Esko Oikarinen, Rovaniemen hovioikeuspiirin tuomioistuinten laatuhankkeet osoittaneet uuden keskustelukulttuurin tarpeellisuuden laatutyötä koko oikeudenhoidon ketjussa (kvalitetsprojekten vid domstolarna inom Rovaniemi hovrätts domkrets har påvisat att det finns ett behov för en ny diskussionskultur kvalitetsarbete genom hela rättsvårdskedjan), Defensor Legis Nr 1/2004; Harri Mäkinen, Rovaniemen hovioikeuspiirin tuomioistuinten lainkäytön laadunparannushanke tuomarien aktiivista toimintaa oikeudenhoidon tason nostamiseksi (Kvalitetsförbättringsprojekt vid domstolarna inom Rovaniemi hovrätts domkrets domarnas aktiva verksamhet för att höja kvaliteten på rättsvården), Defensor Legis Nr 1/2004; Juha Kiiha, Rovaniemen hovioikeuspiirin tuomarit, asianajajat ja oikeusavustajat yhteistyössä (Samarbete mellan domarna, advokaterna och rättsbiträdena inom Rovaniemi hovrätts domkrets), Defensor Legis Nr 1/2004. Dessutom har kvalitetsprojektet presenterats i publikationen som innehåller rapporter som utarbetats av kvalitetsprojektets arbetsgrupper (Rovaniemen hovioikeuspiirin tuomioistuinten laatuhankkeen työryhmäraportteja III. Saarijärvi 2003). kriterierna på rättvisa, avgörandena är motiverade och korrekta och domstolarnas tjänster är tillgängliga för alla människor även vad kostnaderna beträffar. En viktig del av projektet utgörs av de kvalitetsmål som domarna årligen gemensamt kommer överens om och sedan följer för att se hur de uppnås. År 2003 började man som ett led i projektet utarbeta mätare för bedömning av rättskipningens kvalitet och dess utveckling. För denna uppgift tillsattes en arbetsgrupp. Arbetsgruppen sammanträdde några gånger under år 2003 och diskuterade mångsidigt frågan om hur kvalitetsmätarna kunde fastställas samt på vilket sätt arbetet skulle utföras. Arbetsgruppen konstaterade att frågan är omfattande och att utarbetandet av välfungerande mätare kräver såväl tid som planerings-, skriv- och annat bakgrundsarbete. Det beslöts att utgående från arbetsgruppens diskussioner utför förvaltningschefen vid Uleåborgs tingsrätt (numera tingsdomare vid Kuusamo tingsrätt) Antti Savela som bisyssla behövligt bakgrunds- och skivarbete samt utarbetar ett betänkande om kvalitetsmätare för rättskipningen. 6 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
8 Savela började utarbeta betänkandet den 1 mars Han arbetade i nära samarbete med ordföranden för kvalitetsprojektets utvecklingsarbetsgrupp Harri Mäkinen, lagman vid Uleåborgs tingsrätt, och en av medlemmarna till utvecklingsarbetsgruppen Juha Tervo, tingsdomare vid Uleåborgs tingsrätt. Detta tre personers arbetsutskott har vid sina möten planerat kvalitetsmätarnas innehåll samt gått igenom och utvecklat Savelas bakgrundstexter. Dessutom har domarna, advokaterna och åklagarna inom hovrättens domkrets indirekt deltagit i planerandet av kvalitetsmätarnas innehåll, eftersom man i mätarna har beaktat de kvalitetskriterier för rättskipningen och deras egenskaper som dessa har tagit upp i kvalitetsarbetsgrupperna. Ett utkast till kvalitetsmätare för rättskipningen presenterades vid kvalitetsmötet inom Rovaniemi hovrätts domkrets den 4 november Betänkandet om kvalitetsmätare för rättskipningen behandlades vid utvecklingsarbetsgruppens möte den 31 januari Vid mötet beslöt man att alla domstolar inom hovrättens domkrets samt alla advokater, åklagare och offentliga rättsbiträden inom domkretsen skulle få yttra sig om kvalitetsmätarna innan pilotprojektet för användningen av mätarna startas. Sedermera beslöts det att yttrande begärs även av övriga hovrätters domkretsar och justitieministeriet. När förslaget till kvalitetsmätare färdigställdes i april 2005 skickades det ut på remiss. Utlåtandena angående förslaget skulle ges före den 30 september Förslaget skickades till sammanlagt 28 remissinstanser. Utlåtandena samlades i ett remissammandrag som finns på Uleåborgs tingsrätts webbplats http: //www.oikeus.fi/6028.htm (på finska). Innehållet i utlåtandena presenterades i huvuddrag vid kvalitetsmötet inom Rovaniemi hovrätts domkrets den 10 november I samma sammanhang diskuterades genomförandet av ett pilotprojekt för användningen av kvalitetsmätarna och det beslöts att detta skulle göras på hösten Efter kvalitetsmötet har Antti Savela tillsammans med Harri Mäkinen och Juha Tervo i betänkandet och tabellen över kvalitetsmätare gjort de ändringar som utlåtandena eller andra skäl gett anledning till. Remissyttrandena har således beaktats i betänkandet om bedömning av kvaliteten på rättskipningen och i tabellen över kvalitetsmätarna som finns i denna publikation. Kvalitetsmätarna tillämpas i denna form också i pilotprojektet. 2 Utvecklingsgruppen medlemmar var lagman Harri Mäkinen (ordförande), hovrättens president Esko Oikarinen, tingsdomare Seppo Kankkunen, tingsdomare Juha Tervo, tingsdomare Anne Kurtti, tingsdomare Antti Savela, häradsåklagare Ilpo Virtanen, advokat Juhani Karvo och advokat Olli Siponen. I mötet den 31 januari 2005 deltog även hovrättsrådet Marianne Wagner-Prenner. Inledning 7
9 1.2 Varför har man fastställt kvalitetsmätare och hur används de Att leva upp till ökade förväntningar På grund av den snabba utvecklingen av verksamhetsmiljön ställs det allt högre krav på domstolsverksamhetens kvalitet, effektivitet och lönsamhet. Förväntningarna på domstolarna har ökat, vilket har lett till att domstolarnas verksamhet ständigt måste utvecklas. Kvalitetsprojektet inom Rovaniemi hovrätts domkrets inleddes just med tanke på detta. Kvalitetsarbete syftar till att leta fram utvecklingsmål och komma överens om förbättringsåtgärder. Det främsta målet är att utveckla kvaliteten på rättskipningen så att rättegångsprocessen och domstolens avgörande allt bättre motsvarar medborgarnas förväntningar på rättsskydd. För att stödja denna utveckling måste det finnas ett bedömningssystem med hjälp av vilken verksamhetens utveckling kan följas. Av denna anledning kan fastställandet av kvalitetsmätarna ses som ett led i kvalitetsprojektet. Kvalitetsmätarnas syfte och användning 1. Identifiering av utvecklingsmål. Kvalitetsmätarna är inte avsedda att fungera som ett tillsynssystem eller en sanktionsmekanism för domarna. Det viktigaste syftet med mätarna och bedömningen som utförs med hjälp av dem är att bidra till att domstolarnas verksamhet ständigt förbättras och att domarkårens kunnande och yrkesskicklighet kan upprätthållas och utvecklas. Från dessa utgångspunkter har fastställandet av kvalitetsmätare varit nödvändigt först och främst för att få reda på nivån på rättskipningens kvalitet och i vilken riktning den håller på att utvecklas. Med hjälp av kvalitetsmätning är det möjligt att få mångsidig information om rättskipningsverksamhetens nivå. Detta är utgångspunkten och grundförutsättningen för hela utvecklingsverksamheten. Mätningsresultaten kan dessutom ge domstolarnas ledning värdefull information, som kan användas t.ex. vid resultatförhandlingarna för att motivera domstolens resursbehov. 2. Hjälpmedel för utbildning och utveckling. Ett annat viktigt syfte för mätarna är att fungera som hjälpmedel för utbildning av domare. Mätningsresultaten kan fungera som gemensam referensram för debatten om kvaliteten på rättskipningen inom domarkåren och även på en mer omfattande plan. Debatten om rättskipningens kvalitet förutsätter att det finns en gemensam uppfattning om vad som avses med kvalitet när det gäller rättskipning. Domarnas självvärdering för sin del får domarna att fästa uppmärksamhet vid sitt eget arbete och därigenom utveckla sig. Kvalitetskriterierna som fastställts för kvalitetsmätarna kan fungera som principer, som bidrar till att förbättra rättskipningens kvalitet. Utbildningsaspekten blir allt viktigare under den närmaste framtiden, då en stor del av domarkåren kommer att gå i pension inom några år. För att vara beredd på denna ändring bör särskild uppmärksamhet fästas vid att erfarna domare som lämnar arbetslivet överför s.k. tyst kunskap (tacit knowledge) till unga domare, som nu för sin del tar ansvaret för att domstolsverksamheten fungerar. Domaryrket innehåller många områden som man inte kan lära sig genom att läsa böcker utan enbart genom erfarenhet av domaruppgifter. Erfarna domare kan i samband med debatten om kvalitetsmätarna och mätningsresultaten handleda och förmedla sin yrkeskunskap till yngre domare i synnerhet i fråga om faktorer som betydligt påverkar kvaliteten på rättskipningen. När rättskipningen utvecklas utgående från gemensamma frivilliga diskussioner och inte genom att bestämma eller styra kan det garanteras att domarnas eller domstolarnas 8 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
10 oberoende inte äventyras. Kvalitetsmätarna erbjuder rikligt med material och synpunkter som kan användas som grund för diskussionerna bland domarna, såväl vid domarmöten, kvalitetsmöten och övriga utbildningsmöten som i samarbetsförhandlingar med kontaktgrupperna. Med hjälp av debatten om kvalitetsmätarna kan man dessutom ta fram de mest effektiva arbetssätten i olika frågor och sprida information om dessa så att de kan tillämpas i större utsträckning inom domarkåren. Som ofta konstateras i samband med kvalitetsarbete inom domstolarna, kan kvaliteten på rättskipningen i praktiken förbättras enbart genom de diskussioner som domarna för med domstolarnas personal och kontaktgrupper. Dessa utvecklings- och utbildningsaspekter är i sig viktigare än själva mätningen av kvaliteten och resultaten som fås på detta sätt. Vid fastställandet av kvalitetsmätarna har man inte tänkt att mätningsresultaten skulle erbjuda någon absolut sanning om nivån på rättskipningens kvalitet. Mätningar och konkreta mätningsresultat är emellertid nödvändiga för att ge impulser till fortsatt utvecklingsarbete och för att utgöra en bas för diskussionen inom domarkåren om vilka utvecklingsåtgärder som behövs för att förbättra kvaliteten. Användningen av kvalitetsmätarna bör således främst ses som kvalitetsbedömning som bidrar till vidare utveckling av verksamheten. Mätningsresultaten kan dessutom fungera som ett larmsystem som varnar om det finns tydliga brister i domstolens verksamhet. 3. Öppnare domstolar. Det tredje syftet med mätarna är att öppna rättskipningen och debatten om den även utanför domstolsväsendet. Detta ger möjlighet att diskutera vilka förväntningar sakkunniga och lekmän har på domstolarna. Feedbacken som fås från rättegångsdeltagarna bidrar till att man i utvecklingen av verksamheten allt bättre kan beakta deras behov och förväntningar vid rätttegången. 4. Mätning med några års mellanrum. Domstolarnas rättskipningsverksamhet kan bedömas antingen på basis av alla kvalitetsmätare eller genom att välja ett särskilt mätningsområde som bedöms skilt. Det är inte meningen att samtliga domstolar inom hovrättens domkrets bedömer sin verksamhet systematiskt varje år utan t.ex. med 3 5 års mellanrum. Emellertid är till exempel rätttegångens snabbhet ett område som följs ständigt och för denna del kan kvalitetsmätarna utnyttjas årligen. Även om bedömningen av kvaliteten på domstolens rättskipningsverksamhet avses att utföras enbart med några års mellanrum, har tanken bakom utarbetandet av kvalitetsmätarna varit att domarna och domstolarna alltid kan använda kvalitetsmätarna som hjälpmedel och jämförelsepunkt i syfte att utveckla sitt arbete och sin arbetsgemenskap. Mätarnas synvinkel För fastställandet av kvalitetsmätarna är det viktigt att precisera ur vems synvinkel de utarbetas och vad de avses att mäta. Valet av mätarna beror naturligtvis först och främst på ur vems synvinkel kvaliteten mäts, dvs. om det är frågan om domstolarnas finansierare (finansministeriet), domarna, domstolarnas ledning, lekmän som deltar i rättegången eller advokater. För det andra beror valet av mätarna på om man vill mäta kvaliteten på hela rättsväsendets verksamhet eller enbart en viss sektor inom det, såsom domstolarnas verksamhet, eller ännu mer specificerat kvaliteten på ett visst delområde i domstolarnas verksamhet. Vid fastställandet av kvalitetsmätarna har utgångspunkten varit att mäta rättskipningens kvalitet främst ur rättegångsparternas och andra rättegångsdeltagares synvinkel. I mätningen är det således frågan om hurdana förväntningar de har på domstolarna och vilka Inledning 9
11 av dessa förväntningar är så pass motiverade, att domstolarna bör kunna svara på dem. Utöver den externa synvinkeln ingår i mätarna flera sådana kvalitetskriterier som beskriver domstolarnas verksamhet ur domstolspersonalens perspektiv och med tanke på arbetenas organisering (intern synvinkel). Detta betyder att man medvetet har valt kvalitetsmätare som mäter hur väl rättskipningen fungerar på mikronivå. Därför har man i detta sammanhang inte beaktat de aktuella utvecklingsbehov som gäller utveckling av domstolarnas resultatstyrningssystem till att motsvara kraven i den reviderade budgetlagstiftningen. Dessa kvalitetsmätare torde dock i framtiden kunna utnyttjas för att skapa mätningssystem som också på en mer allmän nivå mäter domstolarnas och hela rättsväsendets verksamhet. I planeringen av kvalitetsmätarna har man dessutom utgått från att de inte skall mäta hur lyckat eller bristfälligt en enskild domares arbete är. Bedömningen av enskilda domares verksamhet kunde orsaka onödiga spänningar inom domstolarna och leda till motstånd mot hela mätningssystemet. Dessutom skulle mätarna i så fall bli ett medel för att övervaka domarnas arbete, vilket strider mot kvalitetsprojektets grundläggande ideologi, dvs. att främja och upprätthålla öppen diskussion inom domarkåren - inte att vara ett tillsynsmedel. I stället för att bedöma en enskild domares verksamhet syftar kvalitetsmätarna till att mäta kvaliteten på verksamheten i var och en domstol. Av denna anledning utförs bedömningarna anonymt och de gäller en viss domstol, inte en viss domare. Vid fastställandet av kvalitetsmätarna har man utgått från att det som mäts är kvaliteten på rättskipningen, inte hur väl domstolen i allmänhet har lyckats i sin verksamhet. Det finns flera olika faktorer som påverkar kvaliteten på rättskipningen, bl.a. domstolens resurser (personal, lokaler, tekniska hjälpmedel) och resursernas ändamålsenlighet, domarnas och den övriga personalens kunnande och yrkesskicklighet, processbestämmelsernas tidsenlighet, advokaternas och åklagarnas verksamhet, rättskipningens organisering i var och en domstol samt domstolarnas ledning. I detta fall har man valt att lämna tillräckligheten av resurserna, processbestämmelsernas tidsenlighet samt advokaternas och åklagarnas verksamhet utanför bedömningen. När det gäller resurserna har denna avgränsning gjorts trots att man är väl medveten om det direkta sambandet mellan tillräckliga resurser och kvalitet. Förväntningarna som domstolarnas kunder ställer på dem är dock i stort sett oberoende av domstolarnas resurser och ändringarna i dem. Därför har resurserna i sig inte ställts som ett kvalitetskriterium. Däremot är det viktigt att diskutera resursernas tillräcklighet i ljuset av resultaten som fås i kvalitetsmätningen. Om domstolens resurser är så bristande, att det på grund av detta inte är möjligt att upprätthålla hög kvalitet på verksamheten, bör detta erkännas och diskuteras öppet. Mätning av processbestämmelsernas kvalitet är i detta sammanhang inte motiverat, eftersom de stadgas av lagstiftaren oberoende av domstolarna. Orsaken till att advokat- och åklagarväsendet har lämnats utanför bedömningen är att domstolarna först och främst skall sträva till att utveckla sin egen verksamhet. Om advokaternas, åklagarnas och domstolarnas verksamhet bedöms med ett gemensamt system, blir bedömningsområdet så pass omfattande, att helheten är svår att hantera. Därför har advokaternas och åklagarnas verksamhet lämnats utanför mätningen, trots att man dock är medveten om att deras verksamhet vid sidan av domstolarnas verksamhet är av stor betydelse både med tanke på hur väl rättegångsdeltagarnas förväntningar på rättsskydd kan mötas och huruvida rättegångsdeltagarna 10 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
12 upplever att dessa förväntningar har möts. För att utveckla kvaliteten på hela rättsvården skulle det vara bra om advokaterna och åklagarna kunde utarbeta liknande kvalitetsmätare för att bedöma sin egen verksamhet. Användningen av mätningsresultaten När mätningsresultaten analyseras är det skäl att diskutera vad eventuella brister i rättskipningens kvalitet beror på, vilka förbättringsåtgärder det möjligtvis behövs och hur dessa kan genomföras. Mätningsresultaten ger ett bra underlag för dylika analyser. Efter mätningen bör resultaten tas upp vid domarmötena, i utvecklingssamtalen som förs med domarna och i diskussionerna med domstolarnas kontaktgrupper (bl.a. åklagarna, advokaterna och de offentliga rättsbiträdena). I analysen av resultaten kan det t.ex. framgå att orsaken till bristerna i rättskipningens kvalitet ligger i att domarkåren inte har insett betydelsen av ett visst kvalitetskriterium eller att det finns brister i domarkårens kunnande när det gäller ett visst kriterium. Bristerna kan emellertid också visa sig bero på brister i processbestämmelserna eller problem i advokaternas eller åklagarnas verksamhet, som återspeglas i verksamhetens kvalitet. Det kan också hända att domstolens svårigheter att upprätthålla hög kvalitet beror på otillräckliga resurser. Det kan exempelvis finnas för få domare i förhållande till antalet ärenden som behandlas i domstolen eller domstolens tekniska utrustning kan vara föråldrad. Inledning 11
13 Allmänt om kvalitetstänkande vid domstolarna 2.2 Utgångspunkter för kvalitetsbedömning 2.3 Den finländska debatten om kvaliteten på rättskipningen och bedömning av domstolarnas verksamhet idag
14 NULÄGE OCH UTGÅNGSPUNKTER
15 2 NULÄGE OCH UTGÅNGSPUNKTER 2.1 Allmänt om kvalitetstänkande vid domstolarna Kvalitetstänkande, såsom det uppfattas idag, utvecklades ursprungligen främst med tanke på behoven inom varuproduktionen. I första början ansågs begreppet kvalitet syfta till antalet brister. Senare började man tala om funktionell kvalitet och då började man mäta hur väl produkten uppfyllde den uppgift för vilken kunden hade skaffat den. Idag avser begreppet kvalitet oftast kundens upplevelse av kvalitet, som påverkas av flera olika faktorer. 3 När det talas om kvalitet i samband med domstolsverksamhet måste vissa reservationer dock framföras. Kvalitetssystemen och hela kvalitetstänkandet har ursprungligen utvecklats för industriella behov och lämpar sig väl för mätning av kvalitet när det gäller massproduktion av varor. Inom industrin är målet för kvalitetsarbetet dels att hålla en jämn kvalitet på varuproduktionen och dels att hindra att det förekommer brister i kvaliteten. Nivån på kvaliteten regleras främst av kundernas önskemål. 3 Bengt Karlöf Fredrik Helin Lövingsson, Management: begrepp och modeller. Stockholm Domstolsverksamheten grundar sig däremot på lagstiftningen och personalens sakkunskap. Domstolsverksamheten kan emellertid också ses som serviceverksamhet. Detta betyder bland annat att produkten inom rättskipningen (dvs. rättegången och avgörandet) inte kan tillverkas på samma sätt varje gång, såsom det görs inom industrin, där produktionsprocessen kan upprepas på exakt samma sätt gång på gång. Varje rättsfall är på många sätt en unik helhet. Deltagarna är olika människor och varje rättsfall baserar sig på ett olikt händelseförlopp och även produktionsförhållandena varierar, dvs. sammanträdesplatserna och -lokalerna samt utrustningen i dem kan vara mycket olika. Dessutom har rättstillämparen enligt rättsreglerna omfattande prövningsrätt vilket ger möjlighet att i avgörandet beakta särdragen i varje enskilt fall. Som tidigare konstaterats utgår kvalitetstänkandet idag oftast från kundens behov. Då mäts verksamhetens kvalitet främst utgående från hur väl den möter kundernas behov, krav och förväntningar. Verksamheten är av hög kvalitet om kunden är nöjd med produkten. 14 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
16 En annan syn på saken är att även om organisationen driver sin verksamhet effektivt och slutprodukten är felfri, är verksamheten inte av hög kvalitet, om kunden inte är nöjd eller om slutprodukten inte motsvarar kundens behov. När det gäller domstolsverksamhet kan bedömningen av verksamhetens kvalitet inte basera sig enbart på hur nöjda eller missnöjda kunderna är. Rättegångar och den dömande verksamheten grundar sig på rättsregler och det centrala med verksamheten är att domstolen är oberoende och bemöter alla jämlikt. I domstolsverksamhet kan kundorientering naturligtvis inte heller förstås så att kunderna om nu rättegångsdeltagare kan kallas kunder görs nöjda genom att ge dem vad de vill ha. Detta beror dels på att domstolarna måste bedriva sin verksamhet inom ramen för lagstiftningen och dels på att rätttegångsparternas krav och förväntningar vid en rättegång oftast är motsatta. Däremot kan kundorientering i detta fall betyda att det som domstolen i enlighet med lagstiftningen och andra regler kan ge till kunden, och sättet på vilket detta görs, sker så väl som möjligt också med beaktande av serviceprincipen. Ett viktigt kriterium för kvaliteten på domstolarnas verksamhet är lagenlighet. På detta sätt har lagstiftaren för sin del preciserat gränserna för kvaliteten på rättegången och avgörandet. Det enklaste sättet att definiera kvaliteten på rättskipningen skulle vara att sätta likhetstecken mellan lagenlighet och kvalitet. I en rättstat kan man i och för sig utgå från att en rättegångsprocess eller ett avgörande som strider mot lag är av dålig kvalitet. Lagenlighet är emellertid inte ett tillräckligt kännetecken för god rättskipning. På grund av att samhället allt mer genomsyras av juridik och att rätten har ändrats, finns det enligt tillämpliga lagbestämmelser ofta flera olika alternativ i enskilda fall - både när det gäller genomförandet av rättegången och innehållet av avgörandet. Säkerställande av att både rättegången och avgörandet är av hög kvalitet kräver att domaren som leder rättegången utnyttjar sin prövningsrätt och yrkesskicklighet, för att i varje enskilt fall finna det mest ändamålsenliga förfarandet. Dessutom är det skäl att komma ihåg, att en rättegång innehåller en hel rad olika aktiviteter som inte alls regleras genom lag. Exempel Uleåborgs tingsrätt behandlar ett tvistemål som gäller patientskada och en specialläkare som bor och arbetar i Helsingfors har utnämnts som vittne. Läkaren behöver höras angående en detalj som hänför sig till orsakssambandet mellan den påstådda verksamheten och den uppkomna skadan. I detta fall finns det ingen anledning att ifrågasätta trovärdigheten av läkarens bevisning. Enligt rättegångsbalken kan tingsrätten vid huvudförhandlingen höra läkaren på två olika sätt: 1) läkaren kan åläggas att infinna sig personligen för att höras vid domstolen eller 2) läkaren kan höras per telefon eller med hjälp av videokonferens så att han eller hon är i Helsingfors. Oberoende av vilket av dessa alternativ domaren väljer, sköts hörandet på ett lagenligt sätt och därmed är kvaliteten på hörandet ur lagenlighetssynpunkt hög. Valet av alternativ 1 betyder dock att rättegångskostnaderna som orsakas parterna ökar. Att läkaren måste infinna sig personligen i domstolen innebär besvär och tidsförlust för honom eller henne. Dessutom förlängs läkarens patientkö på grund av den förlorade arbetsdagen, vilket för sin del ur ett samhälleligt perspektiv är problematiskt. Nuläge och utgångspunkter 15
17 Genom att välja alternativ 2 kan dessa olägenheter undvikas. Praktisk erfarenhet har dessutom visat att vittnet i detta fall sannolikt inte ens anhåller om arvode, om han eller hon hörs från Helsingfors. Ur kvalitetssynpunkt kan det konstateras att det i detta fall skulle vara bättre att välja alternativ 2 än alternativ 1. Det är dock en annan sak om det skulle finnas anledning att ifrågasätta trovärdigheten och pålitligheten av specialläkarens bevisning. Då skulle det ur kvalitetssynpunkt vara bättre att ålägga läkaren att infinna sig personligen i domstolen, även om detta orsakar ovan nämnda olägenheter, eftersom kravet på korrekt avgörande förutsätter personlig närvaro. 2.2 Utgångspunkter för kvalitetsbedömning Viktiga utgångspunkter för bedömning av rättskipningens kvalitet är bl.a. domstolarnas uppgifter i samhället, tillgången till rättstjänster (access to justice), att processen upplevs som rättvis (procedural justice), förtroende för domstolarna och den målbild man arbetar mot när det gäller kvaliteten på rättskipningen. För att belysa bakgrunden för kvalitetsmätarna, som behandlas senare i detta betänkande, presenteras i det följande vissa synpunkter på dessa frågor. 1. Domstolarnas uppgifter. I fråga om utvecklandet av domstolarnas verksamhet är deras uppgifter i samhället en viktig utgångspunkt. Enligt grundlagen har domstolarna i uppdrag att utöva dömande makt och därigenom ge rättsskydd och garantera rättssäkerheten i enskilda fall. Domstolarna sköter detta uppdrag genom att avgöra de tvistemål, brottmål, ansökningsärenden och frågor som gäller förvaltningsrättslig lagskipning som inkommit till dem för avgörande. När domstolarna avgör enskilda ärenden främjar de också på en mer allmän plan rättvisa och genomförande av materiell rätt i samhället, eftersom dessa avgöranden har en styrande verkan. Under de senaste årtiondena har domstolarnas medlingsverksamhet utvecklats med den påföljden att domstolarnas uppgiftsområde nuförtiden utöver avgörande av rättstvister även omfattar konfliktlösning. Till följd av de friare normerna har domstolarnas roll som rättskapande och -utvecklande institution förstärkts. Ur samhällelig synpunkt har domstolsverksamhetens uppgift traditionellt ansetts vara att upprätthålla rättsfrid och samhällelig fred. Alla dessa olika aspekter av domstolarnas verksamhet är av betydelse i fråga om kvalitetstänkande, även om det dock vid förbättring av kvaliteten är viktigast att komma ihåg domstolarnas grundläggande och mest centrala uppgift, som är att ge rättsskydd och garantera rättssäkerheten i enskilda fall. Också vid fastställandet av kvalitetsmätarna har detta varit den främsta utgångspunkten. 2. Tillgången till rättstjänster. I fråga om garanterande av individers rättsäkerhet är det viktigt att domstolarna inte bara formellt garanterar ett effektivt rättsskydd för de enskilda. Individer bör utöver de formella garantierna för rättsskydd ha konkreta möjligheter att få sin sak behandlad av en domstol (access to justice). Säkerställande av att individer faktiskt har tillgång till rättstjänster förutsätter att rättskipningen är av hög kvalitet. Det bör vara lätt att vända sig till domstolarna, domarnas verksamhet bör vara yrkeskunnigt och effektivt och domstolarnas avgöranden rättvisa, lagenliga, rimliga och välmotiverade. Med tanke på tillgången till rättstjänster är de två viktigaste utvecklingsområden rättegångskostnaderna och processens snabbhet. 16 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
18 3. Upplevelse av en rättvis process. I en rättsstat har domstolarna traditionellt haft i uppgift att genomföra materiell rätt i enskilda fall. Med avseende på detta har man genom bestämmelser och även med domarnas åtgärder strävat till att rättegångsförfarandet, såväl gällande sakförhållandet som gällande tillämpning av lag, leder till rätt lösning. Lagenlighet har traditionellt varit en mätare för kvaliteten på både genomförandet av rättegångsprocessen och avgörandet. På sista tiden har man fäst allt större uppmärksamhet vid att när hela domstolsverksamhetens kvalitet bedöms ur rättegångsdeltagarnas synvinkel, kan rättegångsprocessens och avgörandets lagenlighet inte vara de ända kvalitetskriterierna. När människorna bedömer kvaliteten på domstolarnas verksamhet fäster de inte uppmärksamhet enbart på rättegångens slutresultat eller genomförandet av processuella normer, utan de förväntar sig att avgörandet görs enligt en process som de upplever vara pålitlig och rättvis. För att processen upplevs som rättvis, är det viktigt att rättegångsdeltagarna har upplevt att de har kunnat delta i processen och behandlingen av ärendet samt att de har bemötts artigt och att deras rättigheter har respekterats i domstolen. För att beakta kravet på upplevd rättvisa har man i kvalitetsmätarna intagit mycket sådant material, som inte bottnar sig direkt på rättsbestämmelser. 4. Förtroende för domstolarna. I en rättstat är det nödvändigt att människor har förtroende för domstolarnas verksamhet. Om förtroendet för domstolarna är bristande kan detta skada genomförandet av domstolarnas uppgifter. Om människorna inte litar på domstolarna kan detta i värsta fall leda till att problem och tvister blir ouppklarade eller att den starkare parten utövar ensidig bestämmanderätt i rättsförhållandet. Det kan också leda till att domstolarna inte kan uppfylla sin uppgift som upprätthållare av rättsfrid. Om förtroendet för domstolarna minskar, kan också villigheten att överhuvudtaget följa rättsreglerna minska. Förtroendet för domstolarna påverkas såväl av domstolarnas egen verksamhet som av faktorer som domstolarna inte själv har någon kontroll över. I Rättspolitiska forskningsinstitutets undersökning om förtroendet för domstolarna (Rättpolitiska forskningsinstitutets publikationer nr 160. Helsingfors 1999) utgicks det från sådana på domstolarna ställda förväntningar, som domstolarna genom sin egen verksamhet kan påverka. Dessa inkluderade bl.a. att avgörandena är lagenliga och rättvisa, att ärendena behandlas och avgörs jämlikt, att rättegångsprocessen är objektiv och opartisk, att avgörandena baserar sig på faktum, att människor bemöts på ett sätt som är sakligt och respekterar människovärdet och att motiveringen för avgörandet är begriplig och godtagbar. Domstolarnas egen verksamhet kan antingen öka eller minska förtroendet för domstolsverksamheten. Valet av kvalitetskriterierna för kvalitetsmätarna har gjorts med tanke på hur positiv verkan uppnåendet av dem skulle ha på förtroendet för domstolarna. Genom att driva sin verksamhet enligt kvalitetskriterierna kan domstolarna för sin del stärka förtroendet för domstolsverksamheten. Nuläge och utgångspunkter 17
19 5. Målbilden för rättskipningen. Kvalitetsmätarna har utarbetats med tanke på följande målbild för rättskipningen. Domstolarna finns till för människor. Deltagarna i en rättegång har lika människovärde oberoende av deras roll i rätten. Alla bemöts med respekt och tjänstvillighet samt på ett jämlikt och opartiskt sätt. Rättegången genomförs med hög kvalitet och med utnyttjande av modern teknik. Ärendet behandlas snabbt och utan att orsaka orimliga kostnader för rättegångsdeltagarna. Avgörandena är rättvisa och lagenliga och de har motiverats på ett övertygande och begripligt sätt. Människor upplever att domstolarna driver sin verksamhet rättvist och sakkunnigt och har förtroende för att domstolen behandlar deras sak på ett oberoende och opartiskt sätt. Domarkåren äger det bästa juridiska kunnandet i samhället samt den sakkunskap som behövs för att lösa tvister och konflikter. 2.3 Den finländska debatten om kvaliteten på rättskipningen och bedömning av domstolarnas verksamhet idag 1. Vid domstolarna har man under alla tider varit intresserade av att förbättra kvaliteten på rättskipningen, även om begreppet kvalitet först under de senaste åren har börjat användas i samband med diskussionen om nivån på domstolarnas verksamhet. Domarna har dock sannolikt alltid sinsemellan och med åklagarna och advokaterna diskuterat frågan om hur en rättegång bör genomföras för att den uppfyller kriterierna för en rättegång med hög kvalitet, och på vilket sätt ärenden bör behandlas för att komma till ett rättvist och lagenligt avgörande. Vid allmänna domstolar har verksamheten traditionellt utvecklats bl.a. genom att ordna utbildning angående ny lagstiftning samt genom att ordna domarmöten och diskussionsmöten med åklagare och advokater inom en viss hovrätts domkrets. Kvalitetsprojekten som startats vid domstolarna under de senaste åren kan ses som en fortsättning till det tidigare utvecklingsarbetet. Det som är nytt jämfört med det tidigare utvecklingsarbetet är att kvalitetsprojekten, såsom kvalitetsprojektet inom Rovaniemi hovrätts domkrets, är systematiska och långsiktiga samt att domarkåren och domstolarnas kontaktgrupper på ett omfattande sätt deltar i projekten och att verksamheten betraktas på ett mer helhetsbetonat sätt. Den första impulsen till inledandet av kvalitetsprojekten gavs av resultatstyrningsarbetsgruppen, som tillsattes av justitieministeriet den 13 februari Denna arbetsgrupp behandlade i sitt betänkande 4 bl.a. kvalitetsfaktorerna för domstolsverksamheten på ett allmänt sätt. Arbetsgruppen indelade kvalitetsfaktorerna i skilda grupper utgående från om de gällde 1) rättegångsprocessen, 2) avgörandet, 3) kundtjänst eller 4) organisationen. 4 Resultatstyrningsarbetsgruppens betänkande Kvalitet och framgångsrikhet i domstolen (finns enbart på finska Laatu ja tuloksellisuus tuomioistuimessa. Tuomioistuinten tulosohjaustyöryhmän mietintö Oikeusministeriö). 18 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
20 Enligt arbetsgruppen är kvalitetsfaktorerna för rättegångsprocessen jämlikt och gott bemötande av parterna, effektivitet och ändamålsenlighet, rimlig behandlingstid, enhetlig behandling, öppenhet och skäliga kostnader. När det gäller avgörandet är kvalitetsfaktorerna lagenlighet, motsvarighet med den allmänna rättsuppfattningen, tillräcklig och tydlig motivering, besvarande av frågorna, begriplighet, formell och innehållslig enhetlighet, språkriktighet och förutsägbarhet. Kundtjänstens kvalitetsfaktorer är rådgivning och styrning, sakkunskap, gott och sakligt bemötande, tjänstevillighet, service på kundens eget språk, information och tillgång till tjänster. Kvalitetsfaktorer rörande organisationen är för sin del målinriktad ledning, organisationens fungerande verksamhet, välfungerande arbetsprocesser, klar fördelning av ansvaret, yrkesskicklighet och utbildning, intern information och bra arbetsklimat. Också nu på sista tiden har man i olika officiella utredningar och andra dokument framhävt betydelsen av kvalitetsarbete i domstolarna. Kommittén för utvecklande av domstolsväsendet (KB 2003:3) konstaterade, att kvalitetsarbete inom domstolarna bör intensifieras. Enligt kommittén förutsätter detta bl.a. att det utvecklas olika bedömnings- och mätningssystem som syftar till att utveckla domstolarnas verksamhet. Allmänna domstolarna publicerade sin första gemensamma verksamhetsberättelse den 14 mars 2005 och även i den förhöll man sig positiv till kvalitetsarbete inom domstolarna. En sak som också sätter fart på domstolarnas kvalitetsarbete är den år 2004 reviderade budgetlagstiftningen, som förutsätter att domstolarna i fortsättningen ställer kvalitetsmål för verksamheten och följer uppnåendet av dessa mål. 2. Kvaliteten på domstolarnas verksamhet bedöms idag närmast som en del av domstolarnas resultatstyrningssystem. Mellan var och en domstol och justitieministeriet förs årligen resultatförhandlingar. I resultatförhandlingarna görs en uppskattning av antalet inkommande ärenden och överenskoms om antalet ärenden som skall avgöras samt om domstolens anslag och personalresurser. I resultatförhandlingarna bedöms dessutom framgångsrikheten av verksamheten under det föregående året. I förhandlingarna ställs resultatmål för behandlingstiderna, antalet ärenden som skall avgöras, produktiviteten och lönsamheten. Från början av år 2005 bedöms domstolarnas verksamhet på det sätt som förutsätts i 65 och 65 a i förordningen om statsbudgeten också i de allmänna domstolarnas och allmänna förvaltningsdomstolarnas årliga sektorsenliga verksamhetsberättelser. Dessutom har man i vissa tingsrätter och hovrätter genom olika numeriska mätningar och statistiker skapat system för uppföljning av inkomna, avgjorda och anhängiga ärenden samt behandlingstiderna. Ett traditionellt sätt att bedöma verksamheten är de inspektionsbesök som hovrätterna gör hos tingsrätterna inom domkretsen. Allmänna domstolars verksamhet har bedömts också genom de undersökningar om förtroendet för domstolarna, som till exempel Rättspolitiska forskningsinstitutet har gjort. I dessa undersökningar har förfrågningarna dock riktats till allmänheten, vilket innebär att de som besvarat frågorna inte nödvändigtvis själv har haft någon kontakt med domstolarna. Därför har undersökningarna snarare mätt medborgarnas allmänna uppfattning om domstolsverksamheten och inte innehållit mer analytiska synpunkter på kvaliteten på rättskipningen, som skulle basera sig på personlig erfarenhet. Nuläge och utgångspunkter 19
21 Sverige 3.2 Nederländerna 3.3 USA
22 INTERNATIONELL JÄMFÖRELSE
23 3 INTERNATIONELL JÄMFÖRELSE Under de senaste åren har kvaliteten på domstolsverksamheten diskuterats i olika länder. Man har å ena sidan diskuterat vad kvalitet i fråga om rättskipningen överhuvudtaget betyder och å andra sidan strävat till att skapa medel och metoder för mätning av kvaliteten. I detta kapitel finns en allmän presentation om innehållet i diskussionerna om kvaliteten på rättskipningen och kvalitetsmätarna i Sverige, Nederländerna och USA. I detta sammanhang bör man dessutom nämna samarbetet inom Europeiska unionens råd (CE- PEJ) som syftar till att utveckla kvaliteten på domstolarnas verksamhet, även om man inte här går djupare in på ämnet. 3.1 Sverige Debatten om kvalitet 1997 I Sverige förde man en djupgående diskussion domstolsverksamhetens kvalitet redan år Det centrala ämbetsverket för domstolarna, Domstolsverket, ordnade då två seminariemöten, där frågan om vad kvalitet i domstolsverksamheten betyder diskuterades. I seminarierna deltog domare från Sveriges högsta domstol, högsta förvaltningsdomstol, hovrätterna, kammarrätterna, länsrätterna och tingsrätterna. Dessutom deltog represen- tanter för åklagarna, advokaterna, riksdagens justitieombudsman och dåvarande Riksrevisionsverket i seminarierna. Ett sammandrag av diskussionerna har samlats i Domstolsverkets rapport Kvalitet i domstolsverksamhet ( dnr ). I rapporten indelades de viktigaste kvalitetsfaktorerna i fyra grupper 1) kvalitetsfaktorer som hänför sig till avgörandena, 2) kvalitetsfaktorer som hänför sig till behandlingstiden, 3) kvalitetsfaktorer som hänför sig till bemötande av domstolens kunder och 4) 22 BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
24 kvalitetsfaktorer som hänför sig till domarnas och domstolspersonalens yrkesskicklighet och utbildning. Ett kännetecken för ett domstolsavgörande av hög kvalitet är för det första att det är juridiskt korrekt. Utöver detta skall avgörandet innehålla en detaljerad och begriplig motivering samt en konsekvent och exakt recit. I rapporten fästs uppmärksamhet även vid betydelsen av domstolsavgörandets typografi som ett kvalitetskriterium. Ett domstolsavgörande av hög kvalitet har en estetisk typografi. Ett domstolsavgörande bör således vara juridiskt, språkligt och typografiskt korrekt. Tidsfaktoren ansågs i rapporten vara mycket viktig. Ett centralt kriterium för god kvalitet är att ärenden behandlas och avgörs så snabbt som möjligt. För att åstadkomma en god kvalitet på behandlingstiderna krävs effektiv processledning. Ärendets behandling bör planeras så att det kan göras punktligt och konsekvent. Ärendet bör avgöras så snart som möjligt. Åldersstrukturen av anhängiga ärenden och behandlingstiderna bör följas. Uppmärksamhet bör fästas vid prioritering av ärendena. Domstolarna bör dessutom ha en kvalificerad åtgärdsplan. Även om snabb behandling avses vara en förutsättning för verksamhet av god kvalitet konstateras det dock i rapporten, att kravet på snabb behandling i vissa fall kan komma i konflikt med kraven på gott bemötande av kunder och korrekt avgörande. Parterna bör reserveras tillräcklig tid för att förbereda sig för ärendets behandling, t.ex. sammanträdet. Domarna bör för sin del reserveras tillräcklig tid att skriva avgörandet. I rapporten anses bemötande av kunder vara av avgörande betydelse när det gäller allmänhetens och mediernas uppfattning om domstolarna. Kravet på god kundservice bör gälla alla som arbetar i en domstol. Domaren bör uppföra sig så att domstolens auktoritet bevaras, men samtidigt bemöta parterna artigt, sakligt och med respekt. Domstolsverkets trovärdighet förutsätter att domaren beter sig på ett sätt som lämpar sig för en domare och bl.a. klär sig snyggt. I domstolens verksamhet är det viktigt att vara punktlig och sörja för att kunderna får information om oväntade omständigheter vid behandlingen av ärendet. I brottmål bör man utöver den åtalade sörja för målsäganden och vittnena. I rapporten nämns som en viktig garanti för god kvalitet domstolspersonalens yrkesskicklighet och utbildning. För att kunna säkerställa hög kvalitet på verksamheten bör domstolens personal vara välutbildat och personalen bör alltid ha möjlighet till fortutbildning. Personalen måste dessutom ha tid att utbilda sig vilket bör beaktas i domstolarnas resurser. Domstolarna bör regelbundet diskutera sina förfaranden, rättspraxis, skrivande av avgöranden och kvalitetsfrågorna i samband med domstolsverksamheten. Också annat utbyte av erfarenheter mellan domarna bör främjas. Det är skäl att fästa särskild uppmärksamhet vid rekrytering av domare och i synnerhet chefsdomare. De som arbetar i domstolarna måste ha goda arbetsvillkor och -förhållanden samt modernt tekniskt stöd. Dessutom bör det ses till att ingen av domarna vansköter sina uppgifter. I rapporten diskuteras också frågan om hur domstolsverksamhetens kvalitet kan mätas och beskrivas. I fråga om detta konstateras i rapporten att det är möjligt att mäta antalet ärenden som inkommer till och avgörs i domstolen, benägenheten att söka ändring i avgörandena, ändringsprocenten och behandlingstiderna. Det som vållar problem är hur och i vilken mån dessa parametrar beskriver och mäter domstolsverksamhetens kvalitet. För att få en mer exakt bild än vad dessa statistiker ger är det därför skäl att till exempel intervjua utomstående om deras uppfattning om domstolsverksamheten eller att domarna själv i arbetsgrupper bedömer domstolsverksamheten. Ytterligare konstateras det i rap- Internationell jämförelse 23
25 porten att en hög kvalitet på domstolarnas verksamhet förutsätter att det finns ett fungerande kontrollsystem och att domstolarnas chefer har tillräckligt med befogenheter och ansvar. Nuläge I Sverige har ett omfattande projekt för att utveckla domstolsväsendet pågått i flera år och som en del av projektet har t.ex. antalet tingsrätter minskats avsevärt. Utvecklingsgruppen i Domstolsverket arbetar med frågor som gäller utvecklande av domstolarna, bl.a. ändring av organisationen och arbetsmetoder. Dessa utvecklingsprojekt anses för sin del förbättra kvaliteten på domstolarnas verksamhet. I samband med utvecklingen av domstolarna har man framhävt att hög kvalitet bör vara en naturlig del av domstolarnas verksamhet. 5 Vid sidan av det allmänna utvecklandet av domstolsväsendet har man i Sverige nyligen startat ett projekt som syftar till att inleda systematiskt kvalitetsarbete inom de svenska domstolarna. Kvalitetsfrågor var det andra huvudtemat vid domstolsmötet som ordnades 2004 och där cheferna för samtliga domstolar deltog 6. På mötet beslöts att man bland domarna inrätta en arbetsgrupp, som har i uppgift att lägga fram ett förslag till hur kvalitetsarbetet fortsätts inom domstolarna samt till metoder och strategi för detta arbete. Dessutom skulle arbetsgruppen komma med idéer för att sprida kvalitetsverksamheten inom domstolarna. Den inrättade arbetsgruppen för domstolsväsendets kvalitet överlämnade sitt förslag till kvalitetsarbete i domstolarna i september I arbetsgruppens rapport Att Arbeta med Kvalitet i Domstolsväsendet har man diskuterat bl.a. frågan om vad domstolsverksamhetens kvalitet betyder och varför det är nödvändigt att göra kvalitetsarbete samt på vilket sätt kvalitetsarbete kan göras i domstolarna. Arbetsgruppen föreslog att var och en domstol utan dröjsmål inleder ett systematiskt kvalitetsarbete, som domstolarnas centralförvaltning stöder och följer. Enligt arbetsgruppens föreslagna strategi för kvalitetsarbete bör varje domstol eller flera domstolar tillsammans inrätta en kvalitetsarbetsgrupp och utse en kvalitetskoordinator. Lämpliga mål för kvalitetsarbetet kunde till första början vara t.ex. behandlingstiderna och bemötande av kunderna. I rapporten behandlas också uppföljning av hur kvaliteten har utvecklats och mätning av detta. Mätning av kvaliteten förutsätter enligt arbetsgruppen bl.a. fastställande av kvalitetskriterier samt skapande av en måttskala för god och dålig kvalitet. Enligt arbetsgruppen skall kvalitetskriterierna fastställas gemensamt inom hela domstolsväsendet och inte så att varje enskild domstol fastställer sina egna kriterier. 5 Se t.ex. dokumentet Så här vill vi ha framtiden. Vision för domstolsväsendet. 6 Domkretsen nr BEDÖMNING AV KVALITETEN PÅ RÄTTSKIPNINGEN I DOMSTOLARNA
26 3.2 Nederländerna I Nederländerna genomfördes under åren ett projekt för at modernisera rättssystemet. Detta projekt ansågs förutsätta en bedömning av både nuläget och framtiden. För detta ändamål utarbetades ett bedömningsprogram. Vid sidan av bedömningsprogrammet startade det nederländska domstolsväsendets centralförvaltningsmyndighet, dvs. rättsrådet (Raad voor de Rechtspraak; Council for the Judiciary) ett kvalitetsprojekt för att skapa och införa ett enhetligt och omfattande kvalitetsstyrningssystem i de nederländska domstolarna. Ett led i projektet vara att skapa ett kvalitetsmätningssystem för domstolarna och främja införandet av detta. I Nederländerna ansågs det vara nödvändigt att först mäta framgångsrikheten av domstolarnas verksamhet innan eventuella utvecklingsåtgärder kunde vidtas. I mätningssystemet som håller på att testas i de nederländska domstolarna finns fem olika mätningsområden. Mätningsområdena mäts med hjälp av s.k. effektivitetsindikatorer som består av sådana särdrag inom mätningsområdet om vilka det är relativt lätt och förmånligt att samla information. Detta betyder både objektiva uppgifter och subjektiva åsikter som insamlas med hjälp av ett begränsat antal effektivitetsindikatorer som valts främst på basis av deras användbarhet. För det första mäts domarnas opartiskhet och ärlighet. Inom mätningsområdet utreds till exempel på vilket sätt anhängiga ärenden fördelas inom domstolen och om målsäganden och andra parter i rättsvården, såsom åklagarna och advokaterna, upplever att domarna behandlar ärendet opartiskt och ärligt. Det andra mätningsområdet är domarnas sakkunskap, som utreds bl.a. med hjälp av kundenkät. Rättegångsdeltagarna kan berätta om de har fått den uppfattningen att domaren förberett sig ordentligt och behärskar ärendet. Också antalet besvär i förhållande till det totala antalet avgöranden en domare har meddelat följs. Det tredje mätningsområdet har att göra med kravet på rättvis process (procedural justice) som väckt intresse i olika länder. I anslutning till detta utreds inom det tredje mätningsområdet domarnas attityd mot parterna och bemötande av kunder i domstolen. I detta område mäts bl.a. om domaren ger parterna möjlighet att säga sitt vid en rättegång, om domaren lyssnar på de olika synpunkterna, på vilket sätt domaren förklarar förfarandet till parterna och hur domaren motiverar sitt avgörande. Det fjärde mätningsområdet är den dömande verksamhetens objektivitet och jämlikhet. I Nederländerna har man stött på problem när det gäller objektiv och enkel mätning av rättsskipningens enhetlighet det tar för lång tid och för mycket resurser att jämföra och utvärdera alla avgöranden. Av denna anledning mäts rättsskipningens enhetlighet på ett mer indirekt sätt. Av rättegångsdeltagarna frågas med hjälp av kundenkät vad deras åsikt om rättskipningens enhetlighet är. Dessutom utreds om domstolarna till sitt förfogande har medel som kan anses främja rättskipningens enhetlighet. Det femte och sista mätningsområdet är om domstolsbehandlingen är tillräckligt snabb och om domarna kan hålla överenskomna tidsplaner för behandlingen. Inom detta område utreds behandlingstiderna för olika typer av ärenden och domarnas produktivitet i fråga om olika ärendekategorier. Också överproduktivitet mäts, eftersom detta kan antyda att människor arbetar för mycket, vilket för sin del på lång sikt knappast innebär någon fördel vare sig för domstolens kunder och anställda eller för samhället. Internationell jämförelse 25