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Timestamp: 2017-01-21 22:27:36
Document Index: 191654771

Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 42', 'artículo 55', 'artículo 23', 'artículo 47', 'artículo 11', 'artículo 9', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 10', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 13', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1']

⭐III. DETERMINACION DE LA SITUACION DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS ANALIZADOS, DEFICIENCIAS ADVERTIDAS Y MEDIDAS QUE SE PROPONEN.
III. DETERMINACION DE LA SITUACION DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS ANALIZADOS, DEFICIENCIAS ADVERTIDAS Y MEDIDAS QUE SE PROPONEN.
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Andrea Rojo Alvarado
1 III. DETERMINACION DE LA SITUACION DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS ANALIZADOS, DEFICIENCIAS ADVERTIDAS Y MEDIDAS QUE SE PROPONEN. El artículo 26 del Reglamento de la CMT establece como uno de los contenidos del informe anual el análisis de la situación de las condiciones de la libre competencia en el mercado y las medidas para corregir las deficiencias advertidas. Analizados los diferentes mercados en epígrafes anteriores, procede a continuación enfatizar algunos aspectos, los más evidentes, en los que las condiciones de competencia no son las idóneas, por diferentes razones, para que el mercado se desarrolle de una manera adecuada y con bases sólidas y eficaces. No se pretende pormenorizar todas las posibles deficiencias advertidas en el desarrollo del mercado y de la competencia entre los operadores, sino tan sólo llamar la atención sobre algunas de las más importantes, y que previsiblemente exijan en los próximos meses una actuación de los órganos reguladores. En este sentido, además de la identificación de deficiencias o dificultades en el desarrollo de la competencia, se avanzan en algunos casos propuestas de actuación y soluciones que, sin perjuicio de un análisis más detallado, caso por caso, pueden ser interesantes como una primera valoración a los efectos de un ulterior tratamiento de cada uno de los asuntos. A efectos expositivos distinguiremos tres grandes mercados: el de la telefonía y explotación de redes de telecomunicaciones; el de los servicios audiovisuales; y, por la singularidad con que ha sido tratado en los últimos tiempos, aunque muy bien podría encuadrarse en el primero de los mercados enunciados, el mercado de INTERNET. III.1 TELEFONIA Y EXPLOTACION DE REDES DE TELECOMUNICACIONES III.1.1 Dificultades al desarrollo de la competencia en el mercado de telefonía fija como consecuencia del actual sistema de precios autorizados. La teoría económica coincide en señalar que hay dos tipos de argumentos o razones que justifican el establecimiento de un sistema de regulación en un mercado: por una parte, la consecución de objetivos de carácter político que deben prevalecer sobre los intereses de los agentes del mercado (por ejemplo, el servicio universal); y, por otra, la existencia de fallos en el mercado, por comparación con el funcionamiento de un mercado con competencia al menos eficaz (workable competition). La corriente de pensamiento que hoy día prevalece en la economía mundial mantiene respecto de la regulación de cualquier sector económico un enfoque "minimalista y de permanente justificación": la menor intervención posible, siempre proporcionada y sometida su existencia a un constante y completo análisis coste/beneficio frente a la alternativa de su eliminación, y dejar dicha actividad sujeta únicamente a las leyes de la competencia. En este sentido, hemos de pensar que el ritmo y condiciones en que se ha abierto el mercado de la telefonía básica fue diseñado esencialmente para promover la introducción de una competencia sana y fuerte en todos los mercados del sector y para evitar los potenciales efectos negativos de una apertura abrupta y no regulada. A lo largo del año 1998 se establecieron los cimientos del sistema de regulación (normas, instrumentos y autoridad de regulación), al tiempo que se iban introduciendo progresiva y secuencialmente, como se ha explicado, los dos operadores - Retevisión y Lince/Uni2 - a los que se ofrecía la oportunidad de entrar a competir con Telefónica, con un decalaje de varios meses entre los dos, en fecha anterior a la apertura definitiva del mercado, la cual tuvo lugar en la primera semana de diciembre. Al igual que en la práctica totalidad de los mercados de otros países que se han venido abriendo a la competencia, los operadores entrantes inician su actividad comercial en el mercado de telefonía de larga distancia por diversas razones, las principales: - Disponibilidad de redes alternativas a la del operador preexistente en algunos tramos. - Mayor facilidad, en términos de volumen de inversión y de tiempo para realizar la inversión, para la instalación de redes propias de larga distancia frente a las dificultades de instalar redes locales y conseguir abonados directos. A todas ellas, en el caso español, habría que añadir una más: los márgenes con que operaba Telefónica en estos servicios de telefonía de larga distancia en razón de la estructura y niveles de los precios a satisfacer por los consumidores. Márgenes que hacían enormemente atractiva y fácil la entrada en este mercado a operadores a los que no se imponía ninguna restricción o limitación en la determinación de sus precios. Precisamente esta particularidad del caso español, exige detenerse un instante en los efectos que está produciendo en el desarrollo de la competencia en el mercado, no tanto en el de servicios de llamadas de larga distancia, que también, como en el de llamadas locales.2 El sistema español de determinación de precios, basado en un régimen de autorización gubernativa, previo informe de la CMT, presenta rigideces de dos tipos: a) Coyunturales, en tanto que los precios autorizados comportan márgenes diferentes respecto a los costes entre los servicios de disponibilidad de acceso y de corta distancia (metropolitanos), y los de larga distancia con lo cual difícilmente las operadoras entrantes encuentran incentivos para competir en los servicios de corta distancia. b) Estructurales, ya que el sistema de precios autorizados por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, que compromete directamente a la principal operadora con unos precios (fijos o máximos), determinados específicamente uno a uno para más de mil items tarifarios, no permite a las operadoras diseñar su propia política de precios basada en su experiencia o expectativas del coste de producción de cada servicio. De lo anterior se derivan efectos múltiples en el funcionamiento de los operadores, tanto del que debe someter sus precios a autorización como de los competidores, que, a grandes rasgos podemos resumir en los siguientes: - Desincentivación de las operadoras entrantes para ofrecer, a precios atractivos para sus clientes potenciales, los servicios de corta distancia metropolitanos que ofrecen muy escaso margen entre los costes variables de interconexión y los ingresos que de ellos obtendrían con cualquier volumen de captación de mercado. - La tendencia a la especialización de los operadores entrantes en servicios de larga distancia, con márgenes mayores de lo justificado por los costes de producción, lo que les induce a estrategias comerciales desproporcionadas, muy costosas y difícilmente sostenibles a medio y largo plazo. En este sentido, la competencia real se plantea en torno a la captación de los clientes "vulnerables", esto es, las empresas y los residenciales de alto consumo, sin extenderse a la mayoría de la población. - Falta de estímulo parar el desarrollo de las redes, tanto de los operadores entrantes como de los establecidos, en el tramo de despliegue del "bucle de abonado", salvo en áreas muy concretas y poco extensas en las que las actuales tarifas hagan atractivo dicho despliegue. - Riesgo para los entrantes de que los actuales precios de interconexión establecidos, en la O.I.R. aprobada el pasado mes de noviembre, se vean incrementados con una tasa complementaria para cubrir el "déficit de acceso", que es una consecuencia directa del desequilibrio de los precios autorizados para los servicios finales. - Dificultad para los operadores entrantes de proyectar su posicionamiento en el mercado como "proveedores globales" de todos los servicios, ya que podrían incurrir en un "mix de servicios" de margen medio negativo, al incorporar los servicios de corta distancia y disponibilidad de acceso. - Problemas de diseño en el despliegue de red, al estar configurada una estructura tarifaria oficial poco racional de las llamadas (metropolitanas, provinciales e interprovinciales) distinta a la estructura latente de los costes de interconexión para los operadores entrantes (local, tránsito simple y doble tránsito). Desde el punto de vista de la racionalidad económica, la incipiente liberalización del sector de las telecomunicaciones sigue aconsejando un cierto grado de vigilancia y control de los precios de los servicios finales, modificando el tradicional "sistema de precios autorizados", raíz de las barreras de entrada que hemos comentado. Un sistema alternativo, de regulación de los precios de los servicios finales, debería comportar las siguientes características: 1. "Precios de referencia máximos" (no precios autorizados), fijados por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, con objeto de verificar a partir de ellos la sistemática traslación al mercado de las mejoras de productividad y eficiencia del sector, a través de la evolución de los precios de los servicios que fijen libremente las operadoras. 2. Precios libremente establecidos por las operadoras que lideran el sector, con sometimiento a los máximos de referencia establecidos según el apartado anterior, bajo la responsabilidad de las operadoras y verificables por el regulador "ex-post", con obligación y responsabilidad de publicidad por parte de las mismas a través de "catálogos de precios básicos controlados". 3. Establecimiento de parámetros objetivos de reducción obligatoria anual mínima de los precios medios de distintas "cestas" de servicios básicos fundamentales, definiendo con precisión, oficialmente, los ponderadores que cada elemento tiene en cada cesta, a fin de objetivar el cálculo de la evolución de los precios medios. 4. Replanteamiento de la tipología de servicios telefónicos, adaptándola a categorías relacionadas con la estructura técnica y funcional de la red telefónica. Un sistema definido atendiendo a las características señaladas no sería otra cosa que el conocido en la literatura del sector, y en la práctica de algunos países avanzados, como "sistema price-cap", y resultaría eficaz para permitir, en un corto período de adaptación al mismo, la eliminación de las actuales deficiencias en el funcionamiento en el mercado, haciendo converger el precio de cada servicio, de forma natural y de acuerdo con la política comercial de las operadoras líderes y la reacción de los competidores, hacia los costes de producción de los servicios respectivos,3 clarificando las debilidades/fortalezas y amenazas/oportunidades que habrán de servir de escenario estratégico a las operadoras motivadas a competir en el mercado. En caso contrario y mientras se mantenga la actual estructura tarifaria del operador dominante, la entrada de operadores puede canalizarse exclusivamente hacia los servicios de larga distancia, que si bien momentáneamente pueden permitir a los nuevos operadores captar una cierta cuota de mercado sin consumir grandes esfuerzos en el empeño, en cuanto se produzca una cierta flexibilidad en las posibilidades de fijación de precios por parte del operador dominante, los competidores van a encontrarse con serias dificultades para mantener sus posiciones en el mercado. Obviamente, la implantación de un sistema como el propuesto no puede hacerse ni de cualquier manera ni sin un estudio riguroso de las cuentas del operador dominante, tarea en la que el regulador ya está involucrado. Lo que sí urge es la iniciación de las actuaciones precisas para ir diseñando el sistema futuro de fijación de precios, abandonando el vigente de simple autorización. III.1.2 La apertura de la red de acceso a los competidores. Uno de los principales argumentos que se dan para justificar que no existe competencia en determinado tipo de servicios, como puede ser el de llamadas metropolitanas, radica en la inexistencia de redes de acceso alternativas a la del operador dominante. Conceptualmente, la denominación "Red de Acceso" se asocia a la parte de una red de telecomunicaciones comprendida entre la Central Local de un operador y los domicilios de los abonados. En su versión más básica, esta red está compuesta por pares de cobre, agrupados en cables de diferente capacidad en función del número de usuarios servidos. Existe a su vez un conjunto de puntos de derivación, donde los cables de baja capacidad se unen para formar un cable de capacidad mayor a lo largo del recorrido ascendente desde los domicilios de los abonados hasta la central local, donde confluyen todos ellos. Se trata por lo tanto de una estructura en forma de estrella, que ofrece conectividad eléctrica entre cada abonado y la central local donde se realiza el tratamiento de sus llamadas [de ahí que frecuentemente se utilice el término "bucle de abonado" (del inglés "local loop") para referirse a las conexiones de esta red. Esta expresión se deriva de la tecnología analógica que se ha venido utilizando y se utiliza todavía para la realización de este último tramo comprendido entre el proveedor del servicio telefónico y el usuario final]. Aunque la descripción anterior refleja la estructura de una gran parte de las redes de acceso instaladas en el pasado, no se corresponde con las arquitecturas actualmente existentes para este tipo de redes. En particular y en lo que respecta a Europa, durante los últimos años se ha seguido una tendencia consistente en una disminución del número de centrales locales, junto con una ampliación de capacidad. Esto ha motivado la sustitución o reconversión de numerosas centrales locales en concentradores remotos, situados entre los domicilios de los abonados y la central local "maestra". Este elemento de conmutación realiza la función de agrupar el tráfico proveniente de un cierto número de líneas de abonado hacia un número menor de circuitos que terminan en una central directora local, en la cual un órgano de conmutación similar desconcentra el tráfico hacia el número original de líneas. Además, la instalación de concentradores conlleva normalmente el despliegue de fibra óptica, dado que éste es el procedimiento más común para realizar la conexión entre el concentrador y la central local de la que depende. El resultado es una arquitectura mixta compuesta por tramos de pares de cobre y fibra óptica, característica de las modernas redes de acceso. Este nuevo tipo de red de acceso viene amparado por la definición incluida en la Recomendación Q.9 del UIT-T, que describe a la Red de Acceso como el "sistema realizado entre la central local (LE) y el usuario, que sustituye una parte o toda la red de distribución de línea local". En cualquier caso, se ha seguido manteniendo la denominación "bucle de abonado" para referirse a las conexiones entre los abonados al servicio telefónico y la central local, aun cuando éstas no tengan ya lugar a través de un simple par de cobre e intervengan otros tipos de sistemas de transmisión y elementos de concentración, del tipo de los que intervienen en las modernas redes de acceso. Acreditado que por el momento no existe una red de acceso alternativa, se baraja la posibilidad de proceder a la apertura a la competencia de la red de acceso del operador dominante. La principal razón en favor de la necesidad de permitir que los nuevos operadores entrantes utilicen la red de acceso del operador establecido, es la baja penetración y limitada tasa de crecimiento de las redes de acceso alternativas, circunstancia que no se da únicamente en España sino en todo el ámbito europeo. A este respecto, cabe señalar los puntos siguientes: - Los operadores establecidos dominan totalmente la provisión de redes de acceso fijas, contando con el 98% de la totalidad de conexiones de usuario disponibles (a efectos de este cálculo se exceptúan las redes móviles). - La provisión de conexiones de banda ancha es muy limitada. Además, sus destinatarios son casi exclusivamente las redes corporativas de empresas, por lo que la oferta a usuarios residenciales es prácticamente inexistente. - Aunque existe una amplia diversidad de redes alternativas utilizando distintos tipos de tecnologías, el número de conexiones totales se mantiene muy bajo. La única alternativa real al bucle de abonado son las redes móviles.4 Otra razón adicional para permitir la utilización del bucle de abonado del operador establecido se encuentra en la necesidad de cumplir las obligaciones de acceso directo impuestas por la CMT en algunas de las licencias individuales otorgadas a los operadores entrantes. Dichas obligaciones consisten en la provisión de un determinado porcentaje de minutos de tráfico mediante acceso directo, en función de la cuota de mercado global de cada operador. Para poder cumplir esta obligación los operadores deberían poder contar con la posibilidad de utilizar redes de acceso existentes, sin necesidad de tener que contar cada uno con una nueva infraestructura de acceso. Por último, la apertura de la red de acceso unida al derecho a la conservación del número permiten minimizar el impacto sufrido por los usuarios del servicio telefónico cuando decidan cambiar de operador. Además de conservar el número de teléfono, los usuarios podrán mantener la misma instalación interior existente en su domicilio y los equipos terminales correspondientes, sin que sea necesario el tendido de una red adicional. Los datos anteriores sugieren la existencia de dificultades importantes a la hora de realizar el despliegue de redes de acceso alternativas. Dichas dificultades se ponen especialmente de relieve si se examina la situación de los países con mayor experiencia liberalizadora. Dos son los factores principales que actúan a modo de freno para las posibles inversiones en redes de acceso por parte de los nuevos operadores: - Costes de desarrollo comparativamente más altos. El operador establecido disfruta de "economías de escala", que le proporcionan ahorros significativos en la provisión de redes de acceso, respecto a los costes soportados por los nuevos entrantes. Este ahorro depende fundamentalmente de la densidad de líneas por kilómetro cuadrado existente en el área donde se va a proporcionar el servicio, siendo mucho mayor en el caso de un operador establecido que en el de un nuevo entrante. Los nuevos operadores entrantes encontrarían grandes dificultades para poder competir en este tipo de mercado de acceso con los operadores establecidos, dado que en un principio no disponen de una base suficiente de clientes como para que los costes bajen a un nivel comparable a los de estos últimos. Este factor constituiría, por lo tanto, una verdadera barrera de entrada a la inversión en redes de acceso fijas para el mercado residencial. Las únicas alternativas en manos del nuevo operador entrante para mitigar en parte este problema son la utilización de tecnologías de muy bajo coste, tales como las redes de acceso por radio, y la provisión conjunta de otros servicios con los que compartir el coste de la inversión (caso de las redes de televisión por cable). Obviamente, esta última alternativa resultaría viable si los nuevos servicios fueran útiles o intercambiables con la telefonía. En este sentido, la oferta en alquiler del bucle de abonado desagregado trataría de compensar las economías de escala de las que disfruta el operador dominante en relación con el tendido de nuevas infraestructuras alternativas al bucle de abonado. - Cuotas de abono por debajo de costes. Una de las razones que ordinariamente se dan es que, a pesar de los recientes reequilibrios tarifarios realizados en la mayoría de los países europeos, el importe percibido por los operadores establecidos en concepto de las cuotas mensuales de abono al servicio telefónico no es suficiente para permitir la recuperación de los costes originados por la explotación del bucle de abonado. Estos precios desincentivarían la entrada en el mercado de las redes de acceso, dado que los nuevos operadores deben recuperar los costes asociados a la red de acceso a través de los beneficios obtenidos de los servicios que se presten sobre ésta. En España este factor, para ser estimado, debería venir acompañado de la adecuada justificación de la existencia de ese desequilibrio. Dicho lo anterior, se ofrecen varias posibilidades de apertura de la red de acceso, (comunmente conocida como acceso al bucle de abonado), y que puede clasificarse en dos grupos principales: 1.Oferta del bucle de cobre desagregado. Esta opción consiste en el alquiler de los elementos físicos del bucle de abonado o pares de cobre para su utilización por el nuevo operador en la forma que mejor se adapte a sus necesidades, debiendo éste añadir los equipos necesarios para realizar la transmisión de las señales entre el domicilio del abonado y la central local en la que se conecta. El operador establecido sería responsable únicamente de la integridad física del par utilizado. 2.Servicios de conectividad extremo a extremo. En este caso, el operador establecido proporciona al nuevo entrante el servicio completo de transmisión extremo a extremo. Este servicio es similar al que proporciona un circuito alquilado, con la diferencia de que se suministra entre un abonado y la central local o punto de presencia, donde el nuevo entrante coloca sus equipos. Este servicio puede a su vez dividirse en los siguientes: - Alquiler de ancho de banda. El nuevo entrante dispone de un canal de transmisión totalmente transparente, siendo el operador establecido el responsable de garantizar la naturaleza y calidad del servicio prestado. - Servicio de caudal de bits. En este caso, el operador establecido proporciona un servicio con conectividad digital extremo a extremo. Un ejemplo son los servicios que proporcionan capacidad de conexión para servicios de Red5 Digital de Servicios Integrados. Otro caso importante lo constituyen los servicios de acceso asimétricos a alta velocidad, para los que el operador establecido instalaría y gestionaría los modems ADSL de la central y el resto de los equipos de transmisión necesarios. - Acceso en modo Circuito Virtual Permanente. En esta opción, similar a un servicio de caudal de bits ADSL, se realiza un grado de procesamiento adicional, a fin de facilitar la conexión de los nuevos operadores entrantes. Ésta se lleva a cabo mediante protocolos de conmutación estandarizados, normalmente ATM, en puntos de conexión donde se concentra el tráfico de múltiples usuarios conectados a varias centrales de conmutación. En una realización práctica de este servicio, las líneas ADSL explotadas por el operador establecido, se conectarían, tras separarse el tráfico telefónico, a equipos multiplexores, desde donde se proveería el servicio de transmisión digital hasta los puntos donde se realiza la conexión con los nuevos operadores o proveedores de servicios, por medio de una red basada en Circuitos Virtuales Permanentes ATM. Ventajas e inconvenientes. A continuación, se presenta un breve resumen de las ventajas e inconvenientes asociadas a las dos categorías principales anteriormente expuestas. 1.Alquiler del bucle de cobre desagregado. Bajo esta opción, el operador dominante ofrece al nuevo operador entrante el alquiler de los pares de cobre de su red de acceso, sin ninguna otra facilidad complementaria. Este último operador deberá añadir los equipos de transmisión necesarios para acondicionar la capacidad de los pares a los servicios que tenga previsto ofertar a sus abonados. Ventajas: - El nuevo operador dispone en principio de una gran flexibilidad a la hora de diseñar nuevos servicios, ya que puede adaptar la capacidad de transporte de la red de acceso a medida que se vayan desarrollando nuevas tecnologías de transmisión. Puede de esta forma diferenciarse del operador establecido y establecer su estrategia de despliegue de servicios de forma independiente. Inconvenientes: - La introducción de nuevas tecnologías de transmisión de datos de alta velocidad, tales como ADSL o HDSL, presenta problemas de interferencias con otros servicios, debido a las componentes de alta frecuencia generadas en las líneas. La solución de este problema requeriría la definición de procedimientos de coordinación entre los operadores que compartieran la utilización de una red de acceso determinada. - Necesidad de desarrollar procedimientos que permitan establecer de forma objetiva qué pares de cobre tienen el nivel de calidad adecuado para poder soportar los nuevos servicios de datos de alta velocidad, así como mecanismos para que los nuevos operadores entrantes puedan acceder a esta información. A este respecto, las posibilidades de utilización de los circuitos para servicios de alta velocidad dependen básicamente de su longitud. Por ejemplo, la tecnología ADSL, que permite velocidades hasta un límite de unos 6 Mbit/s, puede implementarse sobre bucles con una longitud máxima de unos 6 kilómetros. En el otro extremo, la tecnología VDSL, cuya velocidad binaria se sitúa en un máximo de 52 Mbit/s, limita la longitud del bucle a un máximo de unos 300 metros. - La estructura de las redes de acceso en Europa, en la que el bucle de cobre no está conectado directamente a la central local sino a concentradores remotos intermedios, hace que el nuevo entrante deba establecer un número relativamente grande de puntos de presencia si desea tener acceso a todos los abonados situados en el área de cobertura de una determinada central local. 2.Alquiler de conectividad extremo a extremo. Mediante este sistema, el operador establecido ofrece al nuevo entrante un servicio de transmisión, analógico o digital, entre el domicilio del usuario y un punto de conexión que se localizará normalmente en una central local. En su modalidad más elaborada, este servicio puede incluir una red de transmisión y concentración intermedia hasta los puntos donde se realiza la conexión con los nuevos operadores o proveedores de servicios. Ventajas: - El operador establecido conserva la gestión global de su red de acceso, pudiendo continuar con el despliegue de los servicios previstos. - Esta opción no desincentiva la inversión del operador establecido para la modernización de su red de acceso, dado que mantiene el control de la misma. - Esta opción resulta ventajosa a la hora de garantizar la integridad global de la red y los servicios prestados sobre la misma. Permite asegurar la compatibilidad de las tecnologías de transmisión utilizadas, al realizarse una6 planificación conjunta de las mismas por parte de un único operador. - Se minimiza la posibilidad de que existan incompatibilidades entre los servicios prestados por los nuevos operadores entrantes. Por ejemplo, la introducción de nuevas tecnologías de banda ancha podría realizarse con equipos normalizados, facilitando la interoperabilidad de los servicios prestados. Inconvenientes: - Los nuevos operadores entrantes ven limitada su capacidad de introducción de nuevas tecnologías, dado que deben atenerse a los servicios de transmisión de que dispone el operador establecido. En este sentido, sus servicios básicos de transporte sobre la red de acceso no pueden diferenciarse de los que ofrece el operador establecido. - Los nuevos operadores se ven obligados a seguir el calendario y prioridades de modernización de la red de acceso marcados por el operador dominante. - La implantación de nuevas tecnologías en la red de acceso podría requerir obligaciones específicas sobre el operador dominante, caso de considerarse que su introducción resulta prioritaria para el mercado de los servicios avanzados de telecomunicación. Esto requeriría una compleja intervención regulatoria, en la que sería preciso definir el tipo, las tecnologías y los precios de los servicios de transmisión que el operador dominante debería proporcionar, así como los requisitos obligatorios para garantizar la cobertura de la mayor parte posible de la población. OTRAS CONSIDERACIONES. Efectos sobre la inversión en infraestructuras. La posible existencia de una barrera de entrada al mercado de las redes de acceso no significa que deba existir automáticamente una intervención regulatoria como la propuesta. Hay que tener en cuenta que en los Estados miembros existen ya una serie de acciones encaminadas a fomentar la competencia en este sector, entre las que se incluyen el desarrollo y reacondicionamiento de las redes de televisión por cable, procedimientos de licencia para redes inalámbricas de acceso y la progresiva orientación a costes de las tarifas de las cuotas de abono y servicio telefónico local. Uno de los inconvenientes que con más frecuencia se asocia a esta medida es su potencial efecto desincentivador en la inversión en nuevas infraestructuras de telecomunicaciones. Si los nuevos operadores tienen a su disposición la infraestructura de acceso del operador establecido a unos precios razonables, no tendrán ningún interés en realizar las cuantiosas inversiones requeridas para el tendido de una red de acceso propia. A su vez, los operadores establecidos tampoco se sentirán especialmente motivados a modernizar sus infraestructuras, dado que han de cederlas a terceros aplicando precios orientados a costes. El efecto a largo plazo sería la "congelación" de las infraestructuras de acceso actuales y la perpetuación de la intervención regulatoria en este área. Sin embargo, también hay que considerar, de acuerdo con la experiencia de los Estados Unidos, que la existencia de una oferta de elementos de la red de acceso del operador establecido podría llegar a tener el efecto de incentivar la inversión en infraestructuras, al eliminar la primera barrera de entrada al mercado residencial y permitir que los nuevos operadores alcancen una masa crítica de clientes que justifique el tendido de su propia infraestructura de acceso. Esto es lo que, según el FCC está ocurriendo en Estados Unidos, donde los nuevos operadores alquilan la red de acceso hasta el momento en que disponen de un número de clientes que les permita obtener economías de escala similares a las que disfrutan los operadores establecidos. Siguiendo el razonamiento anterior, el alquiler de la red de acceso aceleraría la competencia en el mercado de los servicios de ámbito local, sin desincentivar el despliegue de infraestructuras alternativas a medio plazo. Efectos sobre la modernización de la red del operador establecido. La mayoría de los operadores, entre ellos Telefónica, han venido llevando a cabo un proceso de modernización de su red acceso, caracterizado por la reducción y sustitución de centrales locales de pequeño tamaño por concentradores remotos. El objetivo es que las funciones de conmutación residan en un número más reducido de centrales dotadas de mayores capacidades de desarrollo de servicios, optimizándose de esta forma el tiempo necesario para el despliegue de los mismos. Esta concentración ha venido acompañada de la progresiva sustitución de pares de cobre por sistemas de transmisión basados en fibra óptica. La cesión en alquiler de elementos de la red de acceso de los operadores establecidos podría interferir con los planes de modernización anteriormente descritos, sobre todo en caso de que éstos se vieran obligados a ceder pares de cobre como elementos desagregados. En este sentido y aunque no existe ninguna experiencia significativa en torno a la provisión de servicios de acceso del tipo "caudal de bits" digitales, es probable que éstos tuvieran unas repercusiones mucho menos negativas sobre los planes de modernización de las redes de acceso. La razón es que la gestión y el mantenimiento de la red seguiría siendo realizada por los operadores establecidos, por lo que podrían diseñar los planes de inversión necesarios para adaptarla a las necesidades derivadas de los nuevos servicios previstos en sus planes de negocio. Éste es otro elemento adicional a tener en cuenta a la hora de tomar la decisión sobre el tipo de servicio de bucle de7 abonado a ofertar por los operadores establecidos. - Ubicación de los equipos necesarios para la conexión. Una vez establecida la modalidad de acceso al bucle de abonado, es preciso definir cómo y dónde podrán situar los operadores entrantes los equipos necesarios para realizar la conexión con la red de acceso del operador establecido. Pueden citarse a este respecto las siguientes alternativas: * Co-ubicación física. En este caso, el operador entrante dispone de un recinto en las dependencias del operador establecido, en régimen de alquiler, donde puede situar sus equipos. Aunque se trata de la opción que más seguridad presenta para el nuevo operador, es también muy costosa y lenta de implementar ( días en el caso de los Estados Unidos). * Co-ubicación virtual. Similar al anterior, con la diferencia de que el operador establecido controla y mantiene los equipos instalados, aun cuando éstos sean propiedad del operador entrante. * Ubicación remota. Bajo esta opción, el nuevo entrante sitúa sus equipos en una ubicación remota desde la que parten los circuitos de conexión hasta el repartidor del operador establecido. El inconveniente de esta modalidad puede ser que su precio puede hacerla inviable para algunos operadores. - Procedimiento operativo para el cambio de abonado. El proceso de transferencia del bucle de abonado desde un operador a otro, trae como consecuencia no deseada que el abonado experimente una interrupción del servicio durante un determinado intervalo de tiempo, que dependiendo de su duración, podría resultar inaceptable para los usuarios, terminando éstos por renunciar al cambio de operador. Entre las estrategias para minimizar este problema, pueden citarse las siguientes: * Exigir a los operadores establecidos el cumplimiento estricto del principio de no discriminación en lo que respecta a la provisión, reparación y pruebas de los bucles de abonado. * Establecer regulatoriamente un límite superior máximo del tiempo de interrupción admisible durante la operación de cambio de operador. Las ideas anteriores tan sólo pretenden ilustrar sobre las posibilidades que ofrece la apertura de las redes de acceso y la necesidad de afrontar cuanto antes un estudio serio y riguroso de la manera en la que pueda producirse esa apertura, más allá de puntuales soluciones destinadas a resolver problemas coyunturales. Este estudio, adaptado a las necesidades del mercado español, resulta más necesario si cabe a la vista de las tendencias que se advierten en el ámbito europeo, en las que las soluciones anteriores ya están esbozadas, y que pueden concluir en la implantación de un sistema particular ajeno a los intereses y exigencias de las redes españolas. III.1.3 Otras dificultades para el desarrollo de la competencia en el mercado de telefonía fija. Durante 1998 se produjo la ruptura definitiva del monopolio para la prestación del servicio telefónico básico que hasta la fecha tenía reconocido Telefónica, constituyendo el punto de partida para la entrada de nuevos operadores en dicho mercado. No obstante, a lo largo de este período se detectaron ciertas dificultades a la entrada de dichos operadores telefónicos. Nos referimos, por un lado, a las dificultades advertidas a la hora de alcanzar acuerdos de interconexión con el operador dominante. Por otro lado, se reconocen incertidumbres de los nuevos operadores con respecto al marco regulatorio, lo que, si no impide, al menos dificulta la elaboración de estrategias comerciales a largo plazo. A) Superación de los problemas existentes para la interconexión de las redes de los operadores establecidos y los entrantes. La Interconexión constituye uno de los pilares básicos del proceso de apertura del mercado telefónico. Y ello porque en ausencia de unas condiciones técnicas, económicas, y de plazo adecuadas en el suministro de la interconexión, los nuevos operadores telefónicos no podrían acceder a los usuarios, con el fin de ofrecerles sus servicios. Definir las condiciones de interconexión y operar satisfactoriamente redes diferentes en el mismo territorio e interconectadas, exige superar grandes dificultades que hasta la apertura de los mercados a la competencia no habían sido contempladas. En efecto, la interconexión de redes nacionales en puntos bien controlados de interconexión internacional, que ha sido el modelo histórico sobre el que se ha construido una gran experiencia, no permite abordar muchos de los problemas y cuestiones que surgen cuando dos o más redes cubren el mismo territorio e intentan competir por los mismos clientes en un escenario mucho más entrelazado de técnicas, de redes y de mercados. Durante las negociaciones llevadas a cabo en 1998 para alcanzar acuerdos con Telefónica, se han manifestado ya8 algunos de los problemas que han debido superar los nuevos operadores. Estas negociaciones han sido frecuentemente dilatadas, aplazadas e interrumpidas, en la mayoría de las ocasiones, por discrepancias interpretativas de las normas que rigen la interconexión y el acceso a redes. Cabe señalar a este respecto, las discrepancias surgidas entre Telefónica y los operadores entrantes con respecto al número de puntos de interconexión que ésta debe ofrecer a los operadores, la exigencia de ser titular de una licencia individual para iniciar las negociaciones y, en general, a los plazos y procedimientos del proceso de negociación de los acuerdos. En particular, para la formalización de acuerdos de confidencialidad previos a la iniciación de las negociaciones, para la implantación de los puntos de interconexión, así como los plazos para formalizar el acuerdo de interconexión. Un segundo factor que se advierte en materia de interconexión, en particular, a partir de diciembre de 1998, es la falta de aplicación efectiva de la Oferta de Interconexión de Referencia del operador dominante. Por Orden de 29 de octubre de 1998, el Ministerio de Fomento aprobó la Oferta de Interconexión de Referencia formulada por Telefónica, S.A. con las modificaciones en ella introducidas por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. La Oferta de Interconexión de Referencia consiste básicamente en una oferta de mínimos, que contiene los servicios, condiciones y precios de interconexiones desglosados, a la que se vincula el operador dominante - respetando, en todo caso, la libertad de negociación entre las partes -, y a la que podrán acogerse aquellos operadores con derecho a interconexión. La aplicación de la Oferta aumenta la probabilidad de concluir un acuerdo de interconexión en un plazo razonable, garantizando la existencia de una competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones. La Orden del 29 de octubre dispuso que ésta produciría efectos a partir del 30 de noviembre. La mayoría de los acuerdos de interconexión suscritos a lo largo de 1998 se formalizaron con anterioridad a dicha fecha, sobre la base de la vigente Orden Ministerial de 18 de marzo de Los acuerdos de interconexión suscritos a partir del 1 de diciembre de 1998 tampoco se han basado en la Oferta, la cual fue por lo demás recurrida ante los Tribunales por la propia Telefónica. Nada impide que las partes puedan negociar términos y condiciones de interconexión distintos a los previstos en la Oferta. No obstante, este hecho pone de manifiesto una cierta caracterización de las dificultades que durante la primera fase de apertura de este mercado, se producen a la hora de negociar los acuerdos de interconexión: la preponderancia del poder de negociación del operador dominante y los equilibrios de intereses a los que se enfrentan los nuevos operadores. Éstos claramente optan por alcanzar acuerdos de interconexión con celeridad con condiciones, que por ser mejor aceptadas por el operador dominante, les permiten un funcionamiento con menores dificultades prácticas, desde el principio, aún a costa de obtener mejores precios de interconexión. Los referidos obstáculos a la entrada de nuevos operadores en el mercado telefónico se producen en similares términos en otros países europeos. De hecho, en la Comunicación relativa al Cuarto Informe sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las telecomunicaciones, la Comisión Europea ha puesto de manifiesto las dificultades y conflictos que se están produciendo en las negociaciones de interconexión en la mayoría de los países de la Unión Europea (Bélgica, Alemania, Francia, Austria, Dinamarca y Suecia). Se ha de subrayar, finalmente, que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones es el órgano encargado de velar por la libre competencia en el mercado de las telecomunicaciones, en particular, en relación con el acceso e interconexión de redes. Adicionalmente, es la autoridad encargada de resolver los conflictos que se susciten entre operadores en materia de interconexión. No obstante, hasta la fecha muy pocas discrepancias han sido recurridas por los operadores entrantes ante la Comisión, y cuando en alguna ocasión así ha sido, los interesados han desistido de su petición, lo que demuestra la preponderancia del poder de negociación del operador dominante. B) Incertidumbre con respeto a la regulación. Como se ha apuntado, otra dificultad para la entrada de nuevos operadores en el mercado telefónico es su falta de predictibilidad de los acontecimientos regulatorios que les afectarán a medio y largo plazo. Esta falta de previsión y, por tanto, la incertidumbre que genera, se deriva tanto del desconocimiento de la posición jurídica del operador dominante como de la propia posición jurídica de los nuevos operadores telefónicos. Evidentemente, mucho se ha avanzado en la regulación y además en un corto espacio de tiempo. No obstante, la incipiente apertura a la competencia y la entrada de nuevos operadores, va poniendo de manifiesto nuevas necesidades y apunta a la conveniencia de despejar algunas incógnitas que se van presentando en el camino de la liberalización. En este sentido, para la estrategia comercial de todos los operadores resulta de suma importancia conocer, con la mayor exactitud posible, la posición jurídica que ocupa el operador dominante en el mercado. En este sentido, será muy importante el cumplimiento de las previsiones establecidas en la Disposición Transitoria octava de la LGTel sobre el Contrato del Estado con Telefónica de España, S.A.. El apartado 2 de esta Disposición establece que a efectos de fijar el contenido de los derechos y obligaciones determinados en el título concesional, el Gobierno, previa audiencia de Telefónica e informe de esta Comisión, adoptaría el oportuno acuerdo. A este respecto, mientras no se adopte el acuerdo del Gobierno fijando el contenido9 de derechos y obligaciones de Telefónica como operadora de servicios de telecomunicaciones, Telefónica y sus competidores están obligados a actuar en una situación de inseguridad jurídica. La incertidumbre de los operadores entrantes en el mercado telefónico resulta también patente si se analiza su propia situación jurídica con respecto a las cargas y obligaciones que les impone la regulación sobre el servicio universal. Los operadores titulares de licencias para la prestación del servicio telefónico deben cumplir las obligaciones de servicio público que les sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la LGTel y el Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio. Por lo que respecta al servicio universal, la Disposición Transitoria Tercera de la LGTel prevé que, hasta el 31 de diciembre del 2005, sea Telefónica el operador dominante designado para prestar el servicio universal. La Disposición Transitoria Primera del mencionado Real Decreto establece que la prestación del servicio universal por Telefónica dará lugar a contraprestación a partir del 1 de diciembre de No obstante, a día de hoy los operadores entrantes desconocen cuál es el coste neto de la prestación de la obligación del servicio universal, y cuándo y en qué cuantía deberán contribuir a su financiación. La cuantificación de la aportación que cada operador telefónico estará obligado a financiar es objeto de un largo y complicado proceso de determinación. En principio, durante el año 1999 Telefónica deberá presentar, sobre la base de los criterios fijados por la CMT, el sistema de contabilidad de costes que va a aplicar y que deberá ser aprobado por la Comisión. Posteriormente, la Comisión determinará si la obligación de prestación del servicio universal implica un coste neto y una desventaja competitiva o no para Telefónica. En el primer caso, la Comisión establecerá las aportaciones que correspondan a cada uno de los operadores con obligación de contribuir, sobre la base de los ingresos brutos de explotación de cada operador y proporcionalmente al volumen total de su negocio. Adicionalmente, los nuevos operadores desconocen los criterios y mecanismos de imposición de las demás obligaciones de servicio público a las que estarán sujetos. Así, por ejemplo, el Real Decreto relativo al servicio universal desarrolla lo previsto en el artículo 40.2 b) de la LGTel, pero sólo en lo que respecta al servicio de líneas arrendadas y al de red digital de servicios integrados. Todos los demás servicios que, según el artículo 40.2.b) de la LGTel, pueden ser incluidos en la categoría de servicios obligatorios (transmisión de datos, servicios telefónicos avanzados, etc.), han de ser aún objeto de desarrollo reglamentario por parte del Gobierno, que deberá designar los operadores obligados a suministrar cada tipo de servicio o los criterios y procedimientos para su determinación. Lo mismo sucede con el resto de obligaciones de servicio público. Según el artículo 42 de la LGTel, el Gobierno podrá mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, imponer otras obligaciones de servicio público a los nuevos operadores telefónicos por razones de cohesión territorial o de extensión del uso de nuevos servicios y tecnologías a la sanidad, a la educación y la cultura. Por lo que se refiere a las obligaciones de calidad para la prestación del servicio telefónico, éstas son las establecidas en los títulos concesionales o en las licencias individuales. En septiembre de 1999 finaliza, según establece la Disposición Transitoria Primera, el período de acomodación de dichos titulares a las exigencias de calidad previstas por el Ministerio de Fomento mediante Orden. Mientras tanto, los operadores telefónicos no conocen las nuevas condiciones y objetivos de calidad, ni los sistemas de medición que se aplicarán. En definitiva, la necesidad de una normativa que deberá ser elaborada y aprobada por el Ministerio de Fomento y de decisiones que deberán ser aprobadas por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, con las cargas y obligaciones que conllevará para los operadores entrantes, dificulta la elaboración de estrategias comerciales a medio y largo plazo y, en suma, afecta a su capacidad de competir. III.1.4 Telefonía móvil: estado de los precios El mercado de la telefonía móvil en España, al igual que en el resto de Europa, ha experimentado un gran crecimiento durante el ejercicio 1998, como así lo demuestran las cifras ampliamente publicadas por las operadoras relativas al número de abonados a 31 de diciembre de 1998 (7.051 miles de clientes) y porcentaje de penetración conseguido ( 18 %), lo que supone un ritmo de crecimiento respecto a 1997 cercano a un 63% y sobre el 7% de penetración del año anterior. Las previsiones actuales de crecimiento del sector para los próximos años son aún más optimistas. Todo ello parece indicar que la competencia entre las dos compañías de telefonía móvil operantes en este mercado en 1998, ha funcionado de forma favorable con efectos saludables en el mercado, incrementándose a partir de ahora con la presencia de un tercer operador. Sin embargo es necesario analizar más detalladamente algunos de los posibles factores determinantes de éste crecimiento: - Marketing y publicidad. Las empresas de telefonía móvil se encuentran en los primeros puestos del ranking de empresas con mayor inversión en publicidad en 1998, consiguiendo una mayor aceptación de los móviles en la población en general. Se han ampliado los métodos de distribución de la oferta de productos a través de grandes superficies y supermercados y no únicamente a través de tiendas especializadas, provocando un mayor conocimiento e introducción de los móviles. Un ejemplo claro de ello son los contratos pre-pago, elemento clave del crecimiento de clientes y penetración del mercado durante Esta modalidad evita el pago de una cuota de abono mensual a cambio de unos precios por servicio medido en ocasiones más caros, facilitando el uso de móviles a personas que por su bajo volumen de uso y menor garantía crediticia no podrían acceder el servicio móvil post-pago. Actualmente las tarjetas pre-pago suponen entre un 65% y10 un 70 % de los nuevos clientes, convirtiéndose en una buena alternativa a los servicios post-pago. - Calidad y cobertura de la red. En 1998 se ha llegado a conseguir por ambas operadoras una cobertura cercana a un 98% de la población con tecnología digital, y los niveles de calidad en cuanto disponibilidad de red y eficacia de señal están entre los mejores del entorno europeo. - Incremento de servicios. Los servicios de valor añadido como el correo de voz, transmisión de mensajes, banca telefónica, información, transmisión de datos, etc., han incrementado las aplicaciones de los móviles. La diversificación de servicios complementarios de los móviles en España actualmente cubre la totalidad de las prestaciones que se ofrecen en cualquier país europeo. - Precios. El factor de reducción de precios como determinante para conseguir un crecimiento del mercado ha sido el menos utilizado por las operadoras en España. La tendencia en el mercado español no ha consistido en reducir los precios de los contratos o paquetes existentes a principios de año, sino más bien en el lanzamiento de nuevos contratos con precios más reducidos en determinados aspectos ( horarios, ámbitos, etc..), y dirigidos a segmentos más específicos del mercado. Ello ha provocado la existencia de amplios catálogos de precios y contratos que, lejos de hacer más transparente la oferta, inducen a mayor confusión a los usuarios, exigiendo a éstos una especialización en el momento de elegir el contrato que mejor se adecua a su consumo. En este punto debemos comentar la excepción de la telefonía móvil con tecnología analógica, que sí ha reducido los precios de los contratos existentes en virtud de la Orden de 31 de julio de 1998, dado que se mantiene el sistema de fijación de los precios por la Administración. Esta reducción se fundamenta en permitir una competencia leal con el servicio GSM, que se considera suficientemente desarrollado en 1998 y que ya no se considera necesario proteger, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y que ha desaparecido la amenaza que en un primer momento pudo suponer el monopolio del servicio de telefonía móvil analógica. Se han establecido unas tarifas mínimas y máximas para todos los conceptos que han dado lugar a las reducciones de precios siguientes: cuota de alta (aprox. 65%), cuota de abono mensual (aprox. 10%) y servicio medido (según los contratos aprox %). Adicionalmente se permite la posibilidad de ofrecer contratos tipo pre-pago de forma similar a la telefonía móvil automática digital. Estas medidas de reducción de precios han permitido terminar el año 1998 con clientes, manteniendo un ritmo moderado de sustitución de la tecnología analógica. Como consecuencia de que la tendencia en el establecimiento de precios ha consistido en la introducción de nuevos contratos dirigidos a segmentos específicos del mercado (provincial, tarjetas pre-pago) con estructuras tarifarias diversas, la comparación de precios entre años resulta compleja de realizar, por lo que es necesario utilizar otros indicadores para analizar la evolución de precios en el mercado. A continuación detallamos los indicadores que nos permiten ver la no muy importante reducción de precios habida en el conjunto del mercado durante * Hay que destacar que el indicador se ha calculado sobre los minutos aire (tiempo real de comunicación) y no sobre los minutos facturados, es decir, no se ha considerado el efecto de redondeo al facturar todavía los móviles por minuto o fracción. Aproximadamente dicho efecto redondeo se sitúa en torno a un 25% sobre los minutos reales. Por otra parte, el sector de la telefonía móvil ha obtenido una buen rentabilidad durante el ejercicio Airtel ha pasado de una situación de pérdidas de millones de pesetas en el ejercicio 1997 a obtener unos resultados positivos estimados en millones de pesetas y Telefónica Móviles ha incrementado el resultado del ejercicio un 188%, aportando los mejores resultados al grupo Telefónica (un 34% del resultado consolidado). De todo lo anterior, resulta una conclusión: la existencia de un duopolio en el mercado de telefonía móvil en España ha permitido un extraordinario desarrollo del mercado, al tiempo que ha mantenido unos crecidos márgenes, fruto11 de la reducción de costes unitarios que acompaña al desarrollo del mercado y que tarda en trasladarse hasta el consumidor final. Varias son las posibilidades que se ofrecen para impulsar una actuación efectiva por parte de los órganos reguladores en el objetivo de reducir los precios: - Incrementar el número de competidores en el mercado. En el año 1999 se ha producido la entrada de un tercer competidor, que se espera pueda provocar algún descenso en los precios, aunque nunca de manera significativa, dadas las condiciones de interconexión acordadas y la necesidad de sufragar las inversiones cuantiosas que la entrada en el mercado de telefonía móvil implica. Podría promoverse la entrada de un cuarto competidor, decisión nada sencilla, dadas las limitaciones que supone la utilización de un recurso escaso como es el espectro radioeléctrico, y la política seguida hasta la fecha de otorgar un período de tiempo a cada nuevo agente que se introduce en el mercado de telefonía móvil para recuperar las inversiones comprometidas. - Promover una nueva estructura de los mercados, de tal forma que donde la competencia sea reducida por limitaciones derivadas del uso del espectro radioeléctrico, es decir en el despliegue y explotación de la red formada por estaciones base, concluya la actividad y negocio de algunos operadores y se habilite el uso de la capacidad así constituida para operadores de servicios que compitan para ofrecer productos de telefonía móvil al consumidor final. Se trataría de operadores desligados de los tradicionales operadores de móviles y que se introduzcan en el mercado asumiendo riesgos propios, con su propia marca comercial y aprovechando las posibilidades que hoy ofrecen los márgenes en los precios de los servicios. - Intervención del regulador en los precios de interconexión. Ya en la OIR de Telefónica se ha producido una significativa reducción de los precios de interconexión - aunque sus efectos se demoren en principio hasta el mes de julio de este año-, que debería provocar una significativa reducción de costes para los operadores y, al tiempo y si los mecanismos del mercado funcionan correctamente, una sensible reducción de precios finales. - En cualquier caso, y teniendo en cuenta que hasta la fecha la intervención en la interconexión se ha limitado a la que se produce para la prestación de servicios fijo móvil - los ofrecidos en la OIR de Telefónica -, parece una buena línea de trabajo continuar profundizando en el estudio de los costes de los servicios móviles no sólo para la interconexión sino para el resto de aspectos básicos, de entre ellos y singularmente la fijación de precios. De todas las soluciones que se proponen, y en lo que a esta CMT incumbe, en los próximos meses se tratará de profundizar en dos de ellas, que se antojan por otra parte eficaces y mínimamente intervencionistas: la entrada de operadores alternativos, en mercados como la reventa; y el análisis de los costes, principalmente para determinar precios de interconexión debidamente orientados al coste real de la prestación de este servicio. III.1.5 Equiparación fijo-móvil. Mercado limitado. El sector de la telefonía móvil en Europa ha experimentado un crecimiento singular a lo largo del pasado año. Según datos de la Comisión Europea, este crecimiento alcanzaría el 65% en términos de números de usuarios, contabilizando un total de 74 millones en los quince países de la Unión. La reducción de los precios, la introducción de nuevas formas de pago, la mejora de la calidad percibida de la voz y de la funcionalidad del servicio están haciendo que la telefonía vocal móvil compita cada vez más y mejor con la telefonía vocal fija, hasta el punto de llegar a convertirse en una opción de servicio sustitutivo e incrementando la competencia global en el mercado de las telecomunicaciones. La demanda de comunicaciones móviles, por otro lado, está incentivando desarrollos tecnológicos e iniciativas comerciales que tienden a conducir al mercado hacia una situación de integración de servicios fijos y móviles. Un ejemplo paradigmático de los primeros es el desarrollo e introducción de los sistemas móviles de tercera generación, tipo UMTS, que se espera sea una realidad en Europa en torno al año Otro buen ejemplo es la fabricación de terminales multi-banda y multi-modo, que utilizan indistintamente redes celulares o otras redes inalámbricas y que contribuyen a diluir las separaciones entre servicios celulares e inalámbricos y entre terrenales y satelitales. Más cercana en el tiempo, de hecho una realidad ya, aunque de forma embrionaria en muchos países entre ellos España-, es la aparición en el mercado de ofertas comerciales fijo-móvil, en las que la integración se produce en el interfaz con el usuario en vez de en las infraestructuras. La integración puede resultar atractiva, tanto para el operador como para el usuario, como lo demuestra la demanda de este tipo de servicios allí donde se han ido ofreciendo. Resulta atractiva para el operador, por cuanto la oferta integrada de ambos servicios supone una ventaja competitiva, una mayor fidelización del cliente, la posibilidad de aprovechar sinergia en la comercialización y en la administración y atención al cliente, y un conocimiento de su gasto total en telecomunicaciones. Lo es para el usuario, pues le permite disponer de un solo número de teléfono, una única factura, previsiblemente precios más bajos, si el operador le traslada parte del ahorro en costes, y el acceso a una gama más amplia de servicios. Por ejemplo, la integración fijo-móvil permite al usuario de la telefonía móvil el acceso a servicios de datos e Internet a un nivel y a unos precios que no serían posibles de no contener el paquete el componente fijo.12 En términos generales, el tratamiento que se da a la telefonía móvil en la legislación europea, y por ende en la española, es muy diferente al que se da a la telefonía fija. Podemos afirmar que la legislación actual no tiene en cuenta en absoluto la tendencia del mercado a producir la sustitución de los servicios fijos por los móviles, ni la integración de los dos servicios. Un hecho, no obstante, claramente identificado por parte de los reguladores y de la propia Comisión Europea, que lo incluye como uno de los temas importantes a considerar dentro del proceso de revisión de la legislación, que comienza este mismo año. Esta diferencia de trato se concreta en aspectos tales como la imposición de obligaciones en función de la posición en el mercado, la aplicación de derechos y obligaciones de interconexión e itinerancia ("roaming"), la provisión de acceso indirecto a teléfonos móviles y la preselección de operadores, y la regulación de los precios, entre otros. Si bien no se pueden anticipar aquí los resultados de esta revisión, que además de los aspectos que estamos tratando en este punto deberán considerarse también otros como el aumento del grado de competencia en los mercados, la convergencia de los medios y la aparición de nuevos servicios y tecnologías, sí cabe señalar una realidad que deberá tener en cuenta y que, en cualquier caso, está ya presionando sobre el esquema regulatorio actual. Como acabamos de ver, la integración fijo-móvil, que responde a una demanda real de los usuarios, tanto en el segmento empresarial como en el residencial, trae beneficios y ventajas a todos los implicados. Sin embargo, plantea una consideración en el ámbito regulatorio relacionada con la limitación en los recursos naturales que precisan los operadores de móvil para ejercer su actividad: el espectro radioeléctrico. A diferencia del sector de la telefonía fija, donde no existe otro límite al número de agentes que aquel que el mercado sea capaz de acomodar, en el sector de los móviles este número viene limitado por la disponibilidad de espectro. La integración fijo-móvil pone así en situación de ventaja competitiva en el mercado de las telecomunicaciones a aquellas compañías que disponen ya de licencia de móvil. La futura regulación deberá tener en cuenta esta situación y asegurar, en la mayor medida posible, la igualdad de oportunidades entre los agentes. Estas medidas podrían incluir desde obligaciones de interconexión e itinerancia que permitieran la aparición de agentes como "operadores virtuales de redes móviles", hasta la de separación de cuentas y aplicación del principio de no-discriminación. En cualquier caso, la regulación deberá posibilitar que los usuarios puedan acceder a un conjunto consistente de servicios desde cualquier terminal fijo o móvil, a través de cualquier punto de acceso compatible. O dicho en otros términos, el marco resulatorio deberá ser más neutro en término de redes y tecnologías, para centrarse más en la regulación de los servicios. De cualquier modo, el efecto que obligaciones regulatorias adicionales pueda tener sobre las inversiones futuras en servicios y redes móviles y en la aparición de nuevos servicios, en concreto en la introducción de la tercera generación, deberán también ser tenidos en cuenta. III.1.6 Competencia imperfecta, consecuencia de la existencia de redes eléctricas y utilities. De lo expuesto en la evolución del sector de telecomunicaciones del año 1998, el año en el que se abre el mercado y se aplica el nuevo régimen de licencias y autorizaciones, se ha constatado el hecho de que ninguna de las empresas de servicios públicos (las llamadas "utilities") que disponían de redes de telecomunicaciones para los servicios auxiliares a su objeto esencial, como son las empresas eléctricas, las de gas, los ferrocarriles, etc haya solicitado ningún tipo de licencia. Repasando el esquema del régimen español de licencias, se advierte que recoge un tipo especial, el tipo C, que parecería estar especialmente diseñado para que este tipo de entidades aportaran al mercado español toda su capacidad de transmisión excedentaria; esto es para que pudieran ceder o alquilar sus medios de transmisión, incluida la fibra óptica, sin equipos de conmutación o terminación. Y, aún más, para interesarles en ampliar y diseñar nuevas redes específicamente para el mercado de telecomunicaciones como un operador más y no pensando únicamente en sus necesidades para los servicios auxiliares al principal. Por otra parte se da la circunstancia de que antes de la apertura del mercado y durante muchos años, esas mismas empresas venían solicitando insistentemente en todas las instancias públicas, nacionales y comunitarias, que se les ofreciera la oportunidad de que pudieran ofrecer a terceros esa capacidad excedentaria de sus redes (lo que en la jerga comunitaria se venía en llamar las "redes alternativas"). La necesidad de obtener una licencia para el ejercicio de esta actividad que implica una forma de explotación de una red pública de telecomunicaciones no es baladí : se pretende evitar situaciones de discriminación respecto de otras operadoras (las que desarrollando la misma actividad sí recaban una licencia de telecomunicaciones),la garantía del respeto a la legalidad vigente; y una adecuada conformación del mercado, en el que estén perfectamente identificados los agentes que en él intervienen, clarificando sus derechos y obligaciones, dentro de un marco de libre y leal competencia entre ellos. - De no encauzarse sus actividades a través de la obtención de la oportuna licencia, se podrían producir efector perniciosos para el mercado, entre otros: - El aludido tratamiento discriminatorio en la aplicación de la regulación (unas entidades siguen las reglas del juego y otras no). - Ocultación de una eventual existencia de derechos exclusivos o especiales.13 - Ocultación de eventuales subvenciones cruzadas entre servicios de telecomunicaciones y otros servicios. - Imposibilidad de control por parte de los organismos reguladores del conjunto de obligaciones establecidas por la legislación sectorial de telecomunicaciones, y que están previstas para quien reúna la condición de operador de telecomunicaciones, teniendo en cuenta que esta condición se adquiere al obtener un título habilitante otorgado por la autoridad competente. Esta Comisión, en la esfera de las competencias y misiones que le han sido asignadas, tiene la intención de llevar a cabo dos tipos de actuaciones, con vistas a que todas las empresas que estén ofertando en el mercado español, en particular en en lo que hace a la capacidad de transmisión, dispongan del necesario título habilitante: Primero: una labor de aproximación y explicación a las entidades que se encuentren en esta situación, con el objeto de sensibilizarlas sobre la necesidad de que se ajusten a la normativa establecida (régimen de licencias). Segundo: prohibir a las empresas que operan en el mercado descendente (las proveedoras de servicios de telecomunicaciones que suelen ser las que contratan dicha capacidad de transmisión) que puedan computar en sus compromisos de despliege de red la capacidad surtida por quién no cuenta con la oportuna licencia. Todo ello sin perjuicio de las iniciativas que puedan adoptarse repecto de quiénes, ejercitando una actividad sometida a licencia, no hayan obtenido el pertinente título habilitante. Para mayor complicación, algunas de estas empresas se han integrado en el capital social de algunas empresas operadoras de telecomunicaciones, algunas de las cuales tienen licencia tipo B o tipo C, esto es, con capacidad para instalar y explotar sus propias redes. En estos casos sigue siendo necesario introducir transparencia en las relaciones que pudiera existir entre la empresa y su participada en relación con la utilización de las redes públicas de telecomunicaciones que se estén operando con vistas a evitar la existencia de posibles prácticas colusorias. En resumen, un mínimo de transparencia exige que todas las empresas que operan en los mercados de telecomunicaciones dispongan de los correspondientes títulos habilitantes, sobre todo en el mercado de "materia prima" de las telecomunicaciones: el de la capacidad de transmisión. III.1.7 Competencia imperfecta, despliegue de redes de cable locales. El presente apartado tiene por objeto ofrecer una panorámica general de las dificultades experimentadas por los operadores de cable en el despliegue de sus redes, concluyendo con una serie de pautas o directrices que se podrían sugerir al objeto de promover el despliegue del mercado de referencia en un entorno competitivo y en beneficio último del ciudadano. El despliegue de red referido se enmarca en un contexto caracterizado por la presencia de ciertos acontecimientos, a saber: - intenso proceso de adjudicación de títulos habilitantes y firma de contratos concesionales. - prórroga de la moratoria impuesta a TELEFONICA, S.A. (TELEFONICA). - actuaciones de TELEFONICA en materia de capilarización o modernización del cableado interno de algunos edificios. A fecha de hoy, el mapa de adjudicaciones y firma de contratos concesionales en el sector nacional de telecomunicaciones por cable presenta un aspecto acabado, como se refleja en el Anexo de este Informe Anual relativo al censo de operadores. El año 1998 ha sido intenso en ese sentido, puesto que la gran mayoría de los títulos concesionales fueron otorgados a lo largo del mismo, firmándose los correspondientes contratos concesionales en el curso de dicho año, con escasas excepciones. Salvo en las demarcaciones de Isla de Menorca, Castilla-La Mancha, Ibiza-Formentera, Ceuta y Melilla, donde los concursos públicos correspondientes fueron declarados desiertos, las operadoras participadas por TELEFONICA CABLE, S.A. competirán con segundos nuevos entrantes. Por otra parte, el mapa del cable español presenta un claro grado de concentración en términos de participaciones accionariales. Así, puede afirmarse que, en líneas generales, los segundos operadores pertenecían bien a la plataforma liderada por los socios de referencia de RETEVISION, S.A. (Agrupación de Operadores de Cable -AOC), bien a la liderada por CABLEUROPA, S.A., en la que el Banco de Santander tenía una presencia accionarial mayoritaria. DIFICULTADES ADVERTIDAS POR LOS OPERADORES DE CABLE EN EL DESPLIEGUE DE REDES. Concluido el proceso de otorgamiento de títulos, se advierte que aún no aparece una red alternativa a la red de acceso de Telefónica, no obstante el diseño realizado por el legislador respecto de este mercado, favorecedor de la creación de este tipo de redes.14 En relación a esta evidencia, cabe reseñar que los operadores de cable, en diferentes ocasiones, han tratado de justificar la inexistencia de una red alternativa y de servicios de cable que pudieran ser prestados a los ciudadanos en la existencia de diferentes obstáculos, ajenos al proyecto empresarial, que han dificultado extraordinariamente su tarea. La relación de obstáculos que figura seguidamente ha sido puesta de manifiesto a esta Comisión por los interesados, tanto verbal como documentalmente, con motivo de la elaboración de la propuesta de la CMT en cuanto a la prórroga de la moratoria ya aludida. Ulteriormente, han aportado nuevas razones para solicitar una segunda prórroga de la moratoria establecida originariamente. 1) Certeza jurídica, cuestiones de trámite burocrático y cómputo de plazos. Los concesionarios de cable no tuvieron certeza de su presencia en el negocio del cable en diciembre de 1995 (fecha de publicación de la Ley 42/1995), sino con bastante posterioridad, a saber, cuando les fue notificada la concesión correspondiente (más de año y medio después en el caso de las primeras concesiones). A ello se suma la tardanza en la formalización de los contratos, más allá, en muchas ocasiones, del mes preceptivo previsto por el legislador, a contar desde la fecha del otorgamiento. Conforme al artículo 55 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, la formalización condiciona la posterior iniciación de la ejecución del contrato. Por lo que a la explotación del servicio se refiere, el artículo 23 del Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Cable (RTPSTC), aprobado por el Real Decreto 2066/1996, de 26 de septiembre, condicionaba su inicio a la aprobación del correspondiente proyecto técnico. En cualquier caso, la autorización para la explotación del servicio tiene carácter provisional, hasta que los servicios de inspección del Ministerio de Fomento den su visto bueno definitivo. Fue en febrero de 1998 cuando el Ministerio remitió a los concesionarios (que lo eran desde julio del año anterior, en el caso de las primeras adjudicaciones), su propuesta sobre la estructura, alcance y contenido de dicho proyecto. Además, exigencias urbanísticas/medioambientales, así como criterios de economía empresarial o de idoneidad y calidad de prestaciones pueden aconsejar o incluso imponer modificaciones posteriores a las previsiones iniciales. Así, uno de los escollos más significativos que ha debido afrontar el despliegue de infraestructuras parecía ser el cumplimiento de las exigencias contenidas en la normativa urbanística y medioambiental de los municipios, así como el plazo para la emisión de los correspondientes permisos de acceso al dominio público y obra civil, y, en ocasiones, la espera que implicaba la aparición de nuevas disposiciones. 2) Concesión de derechos de paso. La concesión de derechos de paso constituye probablemente el más serio de los escollos que señalan los operadores a la hora de desplegar su proyecto de tendido de infraestructura. Por lo que al dominio público se refiere, se remiten a lo manifestado anteriormente en relación a la normativa municipal. En cuanto al dominio privado, las comunidades de vecinos solían negar el acceso a los nuevos operadores cuando TELEFONICA, acogiéndose a las previsiones del legislador, había tendido ya su nueva infraestructura o había solicitado el correspondiente servicio, extremo éste último que parece producirse con cierta frecuencia. El Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, sobre infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación, ha paliado parcialmente la inseguridad jurídica que alegaban los operadores, según estos. No obstante, aducían los interesados, existen aspectos que aún no han sido desarrollados (así, la capacidad de la infraestructura de obra civil, el punto de interconexión de la red interior con las redes públicas, la propiedad de la red telefónica interior de los edificios...), lo cual no les facilitaba la tarea. Los segundos operadores han optado, fundamentalmente, por el establecimiento de su propia infraestructura. Según ellos, el uso de la infraestructura de TELEFONICA, S.A. no hubiera sido efectivo en términos de calendario, condiciones o, simplemente, disponibilidad. Estos operadores denunciaban que, por lo general, el operador dominante adoptaba una actitud escasamente cooperativa al negociar. Las ofertas de acceso a sus infraestructuras eran insuficientes, alegaban. El artículo 47 de la LGT (en relación con el 53.2) posibilita el uso compartido de bienes de propiedad pública o privada, sujeto a negociación entre las partes o, subsidiariamente, a la resolución vinculante de la CMT. Por lo que al uso de infraestructuras alternativas se refiere, normalmente las compañías (fundamentalmente de electricidad, gas, ferrocarriles y correos) no eran muy receptivas a las demandas de información que les dirigen los operadores de cable. Las negociaciones, ponían de manifiesto los operadores entrantes, no eran fáciles, como tampoco las condiciones y precios exigidos a los solicitantes, que, por su parte, asumían el compromiso de ceder parte de la fibra que tiendan y habían de adaptarse al plan de despliegue de cada compañía. En materia de interconexión, la ausencia hasta la segunda mitad de 1998 de un marco jurídico específico y de una oferta de referencia por parte de TELEFONICA, S.A. había acentuado la posición de ventaja de ésta. Los nuevos entrantes incidían pues una vez más en que la falta de seguridad en la regulación dificultaba su labor, habiéndose cerrado en ocasiones acuerdos basados en condiciones que no eran, para ellos, las más óptimas.15 Por lo que se refiere al acceso al usuario a través de la comercialización de servicios, se veía dificultado, argumentaban, como consecuencia del despliegue de infraestructuras acometido por TELEFONICA para ultimar la red preexistente de la empresa matriz, previa solicitud a las comunidades de propietarios de los edificios pertinentes de la necesaria autorización. En muchas ocasiones, cuando los nuevos entrantes solicitaban el referido permiso, se encontraban con una negativa motivada por el hecho de que la comunidad había optado ya por la filial del operador dominante. Con fecha 26 de febrero de 1999, la AOC ha presentado ante esta Comisión un documento en el que solicita la intervención de la CMT a los efectos de proponer al Ministerio de Fomento y, en su caso, al Gobierno, el establecimiento de una nueva prórroga de 5 años de duración. Conforme a dicho documento, han seguido manteniéndose, a veces incluso agravadas, las dificultades expuestas, habiendo asimismo aparecido otras distintas. En relación a éstas últimas se habla, concretamente, de : - Lentitud e inseguridad en las negociaciones de interconexión con TELEFONICA. -Persistencia del desequilibrio tarifario y falta de regulación sobre financiación del déficit de acceso. - Demora hasta el año 2000 del establecimiento de un sistema efectivo de portabilidad númerica. - Agresividad comercial de TELEFONICA, que en ocasiones oferta conjuntamente servicios de telefonía fija, TV digital y acceso a Internet. - Integración vertical por parte de TELEFONICA, mediante la toma de participaciones accionariales en empresas importantes tanto de telecomunicaciones como de audiovisual, para consolidar o alcanzar una posición de dominio. -Adopción por TELEFONICA de la tecnología ADSL para su servicio Gigacom C, con las modalidades Ralex, para interconexión de redes locales y Online, para servicios multimedia hasta el hogar. PROPUESTA DE ACTUACIONES DESTINADAS A PROMOVER EL DESPLIEGUE DEL SECTOR. A la luz de la información de que dispone esta Comisión, la trayectoria seguida el pasado año por los operadores del sector, tanto los participados por TELEFONICA CABLE, S.A. (en las demarcaciones donde el concurso correspondiente fue declarado desierto), como los ganadores de los concursos convocados en su día, no parece resultar especialmente favorable a la expectativa de un mercado dinámico y con un adecuado ritmo de crecimiento. La ejecución de inversiones y el despliegue de red no presentarían niveles suficientemente satisfactorios. En líneas generales y por lo que a 1998 se refiere, podría afirmarse que el desarrollo del sector español de cable no se ha producido. Con independencia de otras consideraciones, no puede obviarse el hecho de que el despliegue de red por parte de los segundos operadores de cable ha estado sujeto a dificultades que han contribuido no sólo a condicionar, sino también a obstaculizar significativamente la puesta en marcha y el avance de sus proyectos, con el consiguiente retraso en el cumplimiento de los compromisos asumidos en su día. La ampliación de la moratoria no ha alterado sustancialmente este estado de cosas. Así las cosas, la situación por la que atraviesa el sector debería ser abordada desde una doble perspectiva: el beneficio del usuario y el efectivo despegue del mercado español de cable. En este escenario, y sin perjuicio de la decisión que se pueda adoptar respecto del otorgamiento de una segunda moratoria, es bien cierto que algunas de las dificultades advertidas presentan visos de ser reales y solucionables en el marco de las decisiones que cumplen a los poderes públicos, tanto locales como estatales. En este sentido, y respecto de las dificultades en relación a la ocupación del dominio público y privado, por otra parte no exclusivas de los operadores de cable, nos remitimos a lo indicado en el siguiente epígrafe de este informe. Allí se ofrece alguna solución en la cual tendría un papel relevante la autoridad titular del dominio público. Otro ámbito de actuación podría ser el de la transformación de títulos habilitantes. Efectivamente, el legislador configura la licencia como instrumento de acceso al mercado y, a fin de evitar desventajas competitivas que distorsionen dicho mercado, prevé un reequilibrio de derechos y obligaciones, de modo tal que quienes dispongan de títulos habilitantes otorgados al amparo de la legislación anterior no compitan en mejores condiciones que los nuevos entrantes. Teniendo en cuenta el espíritu del legislador, cabe interpretar a sensu contrario que procederá igualmente un reequilibrio de los derechos y obligaciones que posibilite a los operadores ya establecidos actuar en el mercado de forma eficiente, evitando en lo posible eventuales desventajas competitivas respecto de los recién llegados. En el caso que nos ocupa la citada disposición normativa prevé la transformación de las concesiones de telecomunicaciones por cable en licencias individuales tipo B1, salvo en lo referente a servicios de difusión televisiva. A la hora de revisar el patrimonio jurídico que ha venido correspondiendo a los segundos operadores, podría ser oportuno que la autoridad competente, el Ministerio de Fomento, suprimiese o suavizase aquellos compromisos asumidos por los interesados que van más allá de las obligaciones impuestas por los pliegos de condiciones y la16 legislación sectorial aplicable y que, dada la coyuntura del sector, no les permitirían competir en unas condiciones de necesaria eficacia. III.1.8 Incidencia en la competencia de la adquisición por los operadores de derechos de paso, derechos sobre instalaciones y compartición de infraestructuras. 1.- PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION La entrada de nuevos operadores en el mercado exige la previa creación de las condiciones necesarias para que se pueda desarrollar una competencia sana y leal entre ellos. Asimismo, supone la supresión de aquellas barreras de entrada y la remoción de cuantos obstáculos, ajenos al buen hacer empresarial, puedan o bien impedir el acceso al mercado o bien dificultarlo en tal medida que hagan poco atractiva dicha entrada, menoscabando las posibilidades de crecimiento del mercado. Dentro de los ámbitos en los cuales pueden darse barreras de entrada o dificultades de acceso al mercado ocupa un lugar significativo el relativo a los denominados derechos de paso y acceso a infraestructuras por parte de los nuevos operadores. Sabido es que el operador dominante, durante décadas, ha ido poco a poco instalando una red pública de telecomunicaciones, contando para ello con diferentes facilidades: reconocimiento del derecho de ocupación del dominio público y privado (expropiación y servidumbre forzosa), permisos otorgados por las autoridades locales para la realización de labores en dicho dominio, creación e instalación de infraestructura en dicho dominio. Fruto de la explotación de estas facilidades ha sido la creación de una vasta red de telecomunicaciones que ha llevado aparejada la adquisición de derechos sobre dos ámbitos: los derechos de paso y las infraestructuras instaladas sobre el dominio público y privado. Cuando nos referimos a los derechos de paso aludimos a aquellos que otorgan un derecho especial a ocupar el dominio público o privado de manera exorbitante y excluyendo en principio su compartición, por cuanto se otorgan a su titular en razón a cierta actividad de servicio público que presta (en este caso la explotación de una red pública de telecomunicaciones). En cierta medida, estos derechos le permiten, sin necesidad de contar con otra voluntad que no sea la suya propia, ocupar el dominio público o privado para realizar en él determinadas obras o construir infraestructuras de telecomunicaciones. El derecho sobre las infraestructuras instaladas, aún con la dificultad de precisar el concepto de infraestructuras, alude a los derechos susceptibles de ser adquiridos sobre cuanto constituye el soporte de una red de telecomunicaciones (entendiendo por red, con todas las matizaciones, "los sistemas de transmisión y, cuando proceda, los equipos de conmutación y demás recursos que permitan la transmisión de señales entre puntos de terminación definidos mediante cable, o medios ópticos o de otra índole"; conforme a la definición contenida en el Anexo de la Ley General de Telecomunicaciones). Pues bien, un operador que entra en el mercado, se plantea varias opciones para decidir su estrategia competitiva y una de ellas puede ser la de explotar una red de telecomunicaciones, que al efecto pueda querer crear. En este punto, necesitará para crear esa red contar con los oportunos derechos de paso y asimismo encontrarse con la posibilidad de crear las correspondientes infraestructuras que sirvan para otorgar soporte a una red de telecomunicaciones. 2.- SOLUCIONES QUE OFRECE LA NORMATIVA VIGENTE. Tanto la Ley General de Telecomunicaciones como el Reglamento del Servicio Universal y la Orden de Licencias Generales han establecido un marco que en principio parece idóneo para que el operador pueda entender cubiertas estas necesidades. Así: - Derecho genérico a la ocupación del dominio público, siempre que se trate de un operador titular de una licencia individual para la instalación de una red pública de telecomunicaciones y al que le sean exigibles obligaciones de servicio público. En la resolución de otorgamiento de la licencia se le reconocerá este derecho genérico a la ocupación de la propiedad pública y privada. - Posibilidad de acudir a la autoridad titular del dominio, a fin de que la misma, visto el reconocimiento genérico otorgado en la licencia, autorice el uso del dominio público o bien la ocupación de la propiedad privada. - Posibilidad de negociar con otros operadores la cesión de derechos de paso y del uso de infraestructuras, como medio alternativo a la obtención directa de los derechos correspondientes. - Derecho a exigir a los operadores que estén obligados al uso compartido de infraestructuras, el referido uso compartido, resolviendo en caso de falta de acuerdo la CMT. Especial importancia tiene, desde el punto de vista de la competencia, el derecho al uso compartido de17 infraestructuras. En efecto, presupuesto que se haya reconocido a los operadores entrantes el derecho genérico a la ocupación del dominio público, pueden encontrarse dificultades, en ocasiones insalvables, para materializarlo de manera concreta, bien por circunstancias urbanísticas, por razones de imposibilidad física, o simplemente porque resulte excesivamente gravosa, siendo inasumible si no va acompañada de cuantiosas inversiones. Para superar estas dificultades, la legislación española reconoce el derecho a compartir las infraestructuras del operador que, en exclusiva, las viene utilizando. No solamente la legislación española reconoce este derecho. También lo hace la normativa Comunitaria. Sin ir más lejos, la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997, afirma en su Considerando 14 que " el compartir infraestructuras puede resultar beneficioso por motivos urbanísticos, medioambientales, económicos u otros, y, por consiguiente, las autoridades nacionales de reglamentación deben fomentarlo sobre la base de acuerdos voluntarios que en algunas circunstancias pueden resultar adecuado imponer la obligación de compartir instalaciones, pero sólo debe imponerse a los organismos tras un procedimiento completo de consulta pública"". Ya en el articulado de la Directiva, el artículo 11, titulado " Coubicación e instalaciones compartidas", dispone lo que sigue: " Cuando un organismo que preste redes públicas de telecomunicaciones y/o servicios de telecomunicaciones accesibles al público y disfrute, con arreglo a la legislación nacional, de un derecho general a montar instalaciones en un terreno público o privado, o por encima o por debajo del mismo, o pueda beneficiarse de un procedimiento de expropiación o utilización de una propiedad, las autoridades nacionales de reglamentación procurarán que tales instalaciones y propiedad sean compartidas con otros organismos que presten redes y servicios de telecomunicaciones accesibles al público, en particular, cuando unos requisitos esenciales priven a otros organismos de alternativas de acceso viables. Los acuerdos de coubicación o instalaciones compartidas serán normalmente objeto de acuerdo técnico y comercial entre las partes afectadas. La autoridad nacional de reglamentación podrá intervenir para solucionar litigios, según prevé el artículo 9. En particular, los Estados miembros sólo podrán obligar a celebrar acuerdos de uso compartido de instalaciones y/o propiedad (incluida la coubicación física), transcurrido un período adecuado de consulta pública durante el cual todas las partes interesadas deben tener oportunidad de expresar sus opiniones. Tales acuerdos podrán incluir reglas de prorrateo de los costes de uso compartido de las instalaciones y/o de la propiedad". 3.- DIFICULTADES ADVERTIDAS EN EL EJERCICIO DE ESTOS DERECHOS. Examinado el panorama regulatorio, procede a continuación detenerse en algunos problemas que su aplicación práctica viene planteando y que han sido puestos de manifiesto de una u otra manera por los operadores, o han sido advertidos por esta Comisión. En líneas generales, los principales problemas son los siguientes: - En el ejercicio de los derechos de ocupación. Reconocido genéricamente el derecho de ocupación, los operadores se encuentran con grandes dificultades para su materialización efectiva. Ya se ha comentado que el reconocimiento genérico debe ir seguido de su ejercicio material mediante la obtención de la oportuna autorización de ocupación o uso del dominio público por la autoridad titular de dicho dominio o por la incoación del correspondiente expediente administrativo para el caso de la ocupación del dominio privado. Pues bien, en lo que hace a la obtención de la autorización para la ocupación del dominio público se advierten ciertas dificultades para el operador, tales como puede ser la disparidad de criterios entre las Administraciones respecto al ámbito de reconocimiento de esta autorización. Cada Administración, fundamentalmente municipal, trata de diferente manera estos derechos de ocupación del dominio, según como articule las necesidades urbanísticas y del territorio, a las que se añaden intereses de otra índole (políticos, molestias a los vecinos...) Lo cierto es que mientras en algunas localidades puede resultar más rápido y sencillo obtener los pertinentes derechos para ocupar materialmente el dominio público, en otros resulta mucho más complicado, lento o incluso imposible de conseguir. A ello se añade que en determinadas zonas se pueden exigir contrapartidas no previstas en el régimen vigente de telecomunicaciones para otorgar esos derechos de ocupación, y que se vinculan con los intereses municipales y de desarrollo de las ciudades. A lo anterior se añade la posibilidad real de discriminación entre operadores, en la medida en que la falta de fijación de criterios claros puede dar lugar a que unos operadores obtengan los permisos antes que otros, incluso dentro del mismo territorio.18 No todo es discrepancia con el gestor del dominio público. En ocasiones, es el propio desarrollo urbanístico y la ubicación de los espacios donde ejercitar los derechos de paso, no siempre armónicos con los deseos del operador para la instalación de la red, los que obligan a alteraciones en el trazado de las líneas y conducciones y la modificación de los proyectos empresariales. - En la cesión de derechos y compartición de infraestructuras. a) En lo que hace a la cesión de derechos, sobre lo que no existe una regulación completa, son aplicables los principios generales que desde el punto de vista de la competencia presiden la relación entre operadores: igualdad de trato, no discriminación..., presuponiendo siempre el respeto al derecho a la libre negociación entre las partes. Ahora bien, en punto a la aplicación de estos principios, se advierte alguna dificultad derivada de que los titulares de esos derechos de paso, para el caso de telecomunicaciones, pueden ser en algunos casos los operadores clásicos de telecomunicaciones (valga por todos Telefónica) y de otros sectores estratégicos (electricidad, gas, transportes...), que, al amparo de sus derechos exclusivos, han podido adquirir, además de derechos de paso en relación a los servicios que prestan en su actividad característica, derechos de paso en el ámbito de las telecomunicaciones. Pues bien, desde el punto de vista de la competencia no tendría mucho sentido que tratándose de derechos de paso ejercitables para la instalación de redes de telecomunicaciones, una parte de los operadores titulares de dichos derechos estuvieran obligados a respetar los principios de igualdad de trato y no discriminación, además de cuantos se pudieran en este sentido imponer en sus licencias, mientras que el resto de operadores, simplemente por dedicarse además a otra actividad, no estuvieran obligados a respetar estos mismos principios. De ahí, que esta Comisión, en la contestación a una consulta formulada al efecto en el año 1998, manifestara que para ejercitar esos derechos de paso, y, por ende para su cesión a terceros con finalidad de instalar una red de telecomunicaciones, estos operadores deberían contar con la oportuna licencia de telecomunicaciones. De esta manera, se establecen en el mercado de las telecomunicaciones unos derechos que de otra manera podrían ser utilizados con carácter exclusivo o distorsionando la competencia en el mercado de las telecomunicaciones. Es preciso que los operadores de telecomunicaciones tengan conciencia de la posibilidad de solicitar la cesión de estos derechos, que puede permitir la superación de algunas de las dificultades que se han señalado, teniendo en cuenta que en ningún caso el titular de los derechos podría incurrir en discriminación o desigualdad de trato en sus negociaciones con los diferentes operadores. También debe quedar claro que la proscripción de la no discriminación no implica el tratar a todos los operadores por igual, sino que, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso, lo que se prohibe es que sin causas justificadas se pretenda exigir condiciones que en la misma situación no se han exigido a otros operadores. b) En lo que hace a la compartición de infraestructuras, caben dos posibilidades para solicitar esa compartición: - Respecto de las infraestructuras ya instaladas, cualquier operador tiene el derecho a solicitar al titular de una infraestructura de comunicación su compartición, si bien sólo podrá imponerse esta utilización común, obviamente en defecto de acuerdo, cuando concurran determinadas circunstancias (ya referidas anteriormente: instalación esencial, inexistencia de otras posibilidades, que no existan razones objetivas para oponerse a la compartición...). Pareciera que esta compartición es un último recurso para el caso de que se agoten el resto de posibilidades. No se han detectado conflictos importantes hasta la fecha en el ejercicio de este derecho, aunque previsiblemente, si los operadores acuden a él, puedan darse discrepancias, que discurrirán básicamente en el precio que deba abonarse por la compartición. - Respecto de nuevas infraestructuras a instalar. En este caso, la normativa aplicable prevé que la autoridad titular del dominio público, en el momento de permitir la ocupación concreta de bienes, proceda a la apertura de un procedimiento de consulta para determinar qué operadores están interesados en la compartición, al objeto de que los operadores se pongan de acuerdo y poder determinar los espacios de ocupación de cada uno de los interesados. Parece en principio el procedimiento ideal por cuanto no implica coste especial para el operador (a diferencia de la comparticiòn de infraestructuras ya instaladas), sin perjuicio de lo cual presenta dificultades de aplicación, derivadas del hecho de que en el momento de la consulta pueden presentarse a solicitar la compartición tal número de operadores que ni resulta factible el acuerdo, ni el espacio disponible resulta suficiente para dar cobertura a todas las necesidades. Así, puede verse paralizado un procedimiento en principio no discriminatorio, por imposibilidad material de acoger los derechos de todos aquellos a quienes se reconoce interesados en ocupar el dominio público. 4.- SOLUCIONES QUE SE PROPONEN.19 Se han esbozado algunas dificultades a las que se podrían añadir otras, que van surgiendo en el día a día del procedimiento de obtención de autorizaciones para ocupar el dominio público. Ofrecer soluciones no resulta sencillo en la medida en que se entrecruzan muchos intereses los de los operadores, pero también los de los vecinos, de las autoridades municipales, autonómicas y estatales-, que a priori resultan de difícil armonización. No obstante, sí pueden sugerirse algunos caminos en los que podría avanzarse para diluir en alguna medida los problemas: - Respecto del otorgamiento de autorizaciones de ocupación del dominio público. Resulta esencial la explicación del diseño que sobre el particular establece la legislación de telecomunicaciones, para que sea debidamente entendido por las autoridades titulares del dominio, especialmente las municipales. Da la impresión de que el sistema de ocupación del dominio público para la creación de infraestructura diseñado en la Ley General de Telecomunicaciones no es conocido suficientemente por algunos de los sujetos que deben aplicarlo. Si, no obstante este esfuerzo explicativo, no resultara posible una mínima armonización, parecería adecuada una modificación de la legislación local para evitar la arbitrariedad o la excesiva discrecionalidad en el reconocimiento efectivo e inmediato de un derecho que está otorgado en las pertinentes licencias de telecomunicaciones. En este punto, podría estudiarse la posibilidad de establecer un régimen de silencio positivo para las solicitudes sobre obtención de licencias (hoy exceptuadas de este régimen según establece la Ley 4/1999 de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), lo cual no supondría el otorgamiento automático de la licencia sino cuando menos la emisión de un pronunciamiento de la autoridad titular del dominio público en el sentido de otorgar o denegar la licencia, con la posibilidad inmediata, en el caso de que el pronunciamiento fuera negativo, de acudir a las vías subsidiarias previstas para estos casos como son fundamentalmente la cesión de derechos de paso y la compartición de infraestructuras. - Respecto de la cesión de derechos de paso. Ya se ha advertido que no cabe defender la existencia de derechos exclusivos sobre los derechos de paso en telecomunicaciones, con independencia de la naturaleza del operador que los haya adquirido. En este punto, esta CMT deberá incorporar al mercado, mediante el otorgamiento de las preceptivas licencias, a todos aquellos titulares de derechos de paso sobre infraestructura de telecomunicaciones a fin de lograr dos objetivos: delimitar con claridad los operadores que están interviniendo en este mercado; controlar que no se producen distorsiones en la competencia mediante la cesión de derechos de paso a operadores de telecomunicaciones. - Respecto de la compartición de infraestructuras. Sin perjuicio de la necesidad de velar por los principios de no discriminación en los acuerdos de compartición sobre infraestructuras ya instaladas, las principales dificultades se advierten en la ejecución de los procedimientos sobre compartición de infraestructuras de nueva creación. Pareciera que los procedimientos, al resultar tan abiertos en las posibilidades de ofrecer la compartición, hacen inviable finalmente la creación de la propia infraestructura. En este punto, no parece razonable que todos aquéllos que deseen acudir a la compartición vayan materialmente y de inmediato a instalar infraestructura, o, por mejor decir, vayan a crear una red de telecomunicaciones. Pareciera que de lo que se trataría es de adquirir derechos de paso para su utilización futura. Pues bien, respetando este legítimo derecho, no parece irracional tratar de discriminar entre unos operadores y otros, reconociendo un derecho prioritario al que materialmente y de manera inmediata vaya a instalar una red de telecomunicaciones, reservando a éstos últimos el derecho a la compartición y dejando para mejor ocasión las expectativas de los otros operadores. Todo ello sin perjuicio de atraer a esta concepción de la compartición la infraestructura instalada y la por instalar de todos aquellos operadores que no cuentan en la actualidad con una licencia de telecomunicaciones y que de la misma manera que con los derechos de paso, han instalado o pretenden instalar infraestructura de telecomunicaciones. Finalmente, se señala una idea que constituye un anticipo de lo que previsiblemente se produzca a no tardar mucho tiempo: la extensión del espíritu y filosofía que inspira la interconexión al régimen de la compartición de infraestructuras. Aunque se trata de dos conceptos diferentes, en el fondo responden a una misma filosofía: abrir unas instalaciones20 esenciales ya se califiquen la red propiamente dicha o la infraestructura que la soporta- a los nuevos competidores, para eliminar cuellos de botella que puedan crear dificultades para la entrada o para la permanencia en el mercado de los operadores. Adviértase que allá donde no llega la interconexión- porque el operador no quiera utilizar la red del operador dominante- puede llegar la compartición de infraestructuras, a la que se pueda acoger quien desee contar con red propia. Siguiendo este razonamiento, pareciera necesaria respecto de la compartición y uso de las infraestructuras e instalaciones del operador dominante o de quienes cuentan con tales infraestructuras e instalaciones, revistiendo el carácter de esenciales, una construcción algo más sólida que la que hoy conocemos, pudiendo servir como modelo el de interconexión hoy implantado. III.1.9 Competencia imperfecta en mercado de transmisión de datos Introducción En el mercado de los servicios de datos se recogen los servicios prestados bajo la antigua concesión de "Servicio de telecomunicación de valor añadido de suministro de conmutación de datos por paquetes o circuitos", y que actualmente se corresponde con una Autorización General de tipo C. Es este un servicio que está liberalizado desde 1987, si bien la Ley de Ordenación de Telecomunicaciones exigía para su prestación disponer de una concesión administrativa al efecto. Las entidades concesionarias únicamente podían prestar el servicio, sin instalar sus propias infraestructuras. En consecuencia, habían de alquilar los circuitos necesarios para la prestación a los operadores legalmente habilitados para prestar alquiler de circuitos, principalmente Telefónica, y, con posterioridad, Retevisión y el Organismo Autónomo de Correos y Telégrafos. Si bien los clientes de este mercado son eminentemente empresariales, típicamente grandes empresas, es necesario referirse a su interrelación con la prestación del servicio de acceso a Internet, incluido el acceso mediante Red Telefónica Básica. Al respecto, y con la estructura de Infovía, ahora extinta, los operadores de datos podían prestar dos servicios: la conexión desde el nodo Infovía al nodo del PSI (Proveedor de Servicios de Internet) y la conexión desde el nodo del PSI a Internet. Los agentes que prestan este servicio en España suelen corresponderse con filiales de los grandes operadores de telecomunicaciones, con la posible finalidad de completar el servicio internacional a sus clientes multinacionales. Por ello, cabe pensar que su aportación al negocio del operador es marginal. Análisis de la competencia en el sector Como resulta de los datos que se ofrecen en otra parte de este informe, a pesar de los años transcurridos, no se ha producido una significativa captura de cuotas de mercado por los competidores de la filial de Telefónica en este mercado. Las causas de esta situación son diversas: 1) Elevado coste de los circuitos alquilados Todos los estudios realizados al respecto a nivel nacional y supranacional coinciden en señalar lo elevado de los precios de este servicio en Europa, tanto para circuitos nacionales como internacionales. El gran coste de este servicio, la materia prima de que se valen los proveedores de servicios de transmisión de datos les deja en definitiva con un escaso margen, que hace poco atractiva la entrada al sector. La oferta de este servicio, en la práctica, está muy restringida, dado que ni Retevisión ni Correos parecen en condiciones de prestarlo con la amplitud y profundidad con que lo hace Telefónica, con lo que, actualmente, es ésta la única que puede ofrecerlo. Finalmente, no existe una oferta de circuitos alquilados al por mayor de la que puedan beneficiarse los operadores del servicio de datos en razón de su mayor contratación. Por tanto, han de pagar lo mismo que el cliente final, lo que, una vez más, dificulta la obtención de los márgenes que le hagan viable. 2) Mercado objetivo de los operadores entrantes Los operadores que compiten con TTD en este servicio son, como se ha dicho, filiales de operadores globales de telecomunicaciones. 3) Vinculación accionarial entre Telefónica y TTD Mostrar más
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