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BOE.es - Documento BOE-A-2015-2826
Documento BOE-A-2015-2826
Pleno. Sentencia 25/2015, de 19 de febrero de 2015. Conflicto positivo de competencia 3321-2008. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas. Competencias en materia de educación: nulidad del precepto reglamentario estatal que establece el carácter no territorializable de las becas de movilidad. Votos particulares.
«BOE» núm. 64, de 16 de marzo de 2015, páginas 104 a 127 (24 págs.)
BOE-A-2015-2826
En el conflicto positivo de competencia núm. 3321-2008 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 1.4, 41.4 y la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
2. Por providencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 22 de mayo de 2008 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 1.4, 41.4 y disposición adicional cuarta del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas; atribuir a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento del presente conflicto, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña».
Examina a continuación los argumentos de la demanda en relación con cada una de las cuestiones impugnadas. En cuanto a las becas de movilidad señala que la demanda pretende fundar la inconstitucionalidad de esta previsión en los siguientes argumentos: el Estado podría haber designado diversos puntos de conexión que respetaran la competencia ejecutiva de las Comunidades Autónomas —ya sea el lugar de residencia o de destino del estudiante—, sin que exista fundamento constitucional para centralizar la gestión; en segundo lugar, se aduce que la centralización perjudicará a los becarios que no podrán beneficiarse del «intervalo autonómico» cofinanciado entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por último, señala que la imposibilidad de territorializar estas becas resulta contestada por el caso del País Vasco, en el que, según la demanda, la Comunidad habría asumido las facultades ejecutivas sobre las ayudas y becas de movilidad.
Respecto a la primera de ellas, el Abogado del Estado razona, por remisión a la contestación al requerimiento de incompetencia, que las becas de movilidad producen efectos extraterritoriales, en cuanto al menos conciernen a dos Comunidades Autónomas, aquella en la que reside habitualmente el estudiante y aquella en que está ubicada el centro docente de destino. La supraterritorialidad de estas becas se reconoce implícitamente en la demanda, que se centra en discutir que aquel carácter pueda atraer la competencia ejecutiva estatal. La contestación al requerimiento considera que es constitucionalmente legítima la asunción por el Estado de la competencia controvertida en cuanto resulta necesario «recurrir a un ente con capacidad para integrar intereses contrapuestos de diversas Comunidades Autónomas». Eso hace que «la necesidad de la gestión centralizada» de las becas de movilidad aparezca «razonablemente justificada» y se deduzca «sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento» en cuestión. Así, la gestión centralizada de tales becas se hace imprescindible «para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector», «para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional», y para conciliar la diversidad de intereses existentes, dada la supraterritorialidad de esta modalidad de becas.
Alude el Abogado del Estado a que no cabe desconocer que la progresiva asunción de intensas competencias en materia educativa por las Comunidades Autónomas ha creado verdaderos subsistemas educativos regionales. En estos subsistemas, las Comunidades Autónomas, pueden marcar objetivos educativos que no tengan necesariamente como prioridad la financiación del estudio en otros subsistemas educativos, siendo también perfectamente imaginable la diversidad de criterios entre Comunidades Autónomas sobre las condiciones que deben presidir la concesión de estas becas y ayudas dentro de la normativa básica estatal. Sin embargo, continua el Abogado del Estado, resulta evidente que un objetivo esencial para garantizar la existencia de un sistema educativo nacional es favorecer la movilidad de los estudiantes entre los diversos subsistemas regionales, de forma que éstos no se conviertan en departamentos estancos. Argumenta al respecto que «las llamadas becas de movilidad constituyen una pieza nuclear que debe nutrir las relaciones subsistémicas, dotando de una mínima unidad al modelo.
Desde esta perspectiva de que las becas de movilidad constituyen una parte importante de la malla que por encima de los diversos subsistemas los integra en un único sistema, aparece clara la necesidad de que sea el Estado quien asuma la gestión de las mismas». Si se quiebra esa gestión centralizada y se admite la compartimentación de esta modalidad de becas y ayudas dejarían de ser flujos de unión de los diversos subsistemas, con los que se desvirtuaría su verdadera naturaleza y finalidad. La gestión centralizada de tales becas se hace así imprescindible «para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector», efectividad que está en íntima conexión con su carácter de elemento integrador de las diversas partes del sistema. Por otro lado, es obvio que como elemento sistémico, las becas de movilidad han de exigir una aplicación y una interpretación homogénea para sus destinatarios, dado que, en otro caso, nuevamente resultaría contradicha su finalidad esencial. La gestión centralizada, por tanto, también resulta esencial «para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional». Por último, como apunta la contestación del Gobierno al requerimiento de la Generalitat, dada la supraterritorialidad de esta modalidad de beca, se hace imprescindible la gestión centralizada para que el Estado concilie intereses divergentes de las Comunidades que puedan derivar de una diversidad de políticas educativas.
En cuanto al segundo argumento de la demanda, relativo a la imposibilidad de beneficiarse del intervalo autonómico cofinanciado entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el Abogado del Estado responde que en las becas de movilidad la totalidad de la financiación corresponde al Estado, como resulta de la dicción del artículo l.4 del Real Decreto 1721/2007 en el que se establece que las becas no territorializadas «se financian con cargo a créditos del Programa de becas y ayudas a estudiantes de los Presupuestos Generales del Estado». Finalmente, respecto a la alegación relativa a la falta de inconvenientes en territorializar este tipo de becas, dado que el País Vasco las viene gestionando desde el Real Decreto 1014/1985, de 25 de mayo, de traspaso de funciones y servicios del Estado a esa Comunidad en materia de universidades, indica que en dicha norma nada se dice sobre las becas de movilidad y se especifica que las convocatorias que realice la Comunidad Autónoma deberán respetar, como no puede ser de otro modo, la normativa básica del Estado. A ello añade el Abogado del Estado que el País Vasco no convoca específicamente becas de movilidad con cuantías diferentes a las de la beca general de residencia y con umbrales de renta familiar distintos a los que se aplican para la adjudicación de las becas de carácter general.
Respecto a las becas para el estudio en universidades a distancia, en particular, para el estudio en la UNED (arts. 1.4 y 41.4), el Abogado del Estado indica que la demanda se limita a criticar la elección del punto de conexión que realiza el art. 41.4, que, según ese escrito, obedecería «tan sólo a la voluntad estatal de reservarse la gestión de las becas destinadas a la UNED, y mantener artificialmente un sistema de gestión estatal no justificado». Alude a continuación al régimen especial de la UNED, cuya vinculación al Estado está prevista por el legislador orgánico en materia de universidades, de manera que, «desde este punto de vista parece ciertamente lógico que la gestión de las becas de los estudiantes que pretendan cursar sus estudios en la UNED corresponda al propio Estado». De nuevo por remisión a la contestación al requerimiento de incompetencia señala que la aplicación del punto de conexión relativo al lugar de residencia resulta imposible, porque el domicilio del estudiante puede ser variable –podría incluso variar durante el tiempo de disfrute de la beca– y, dada la naturaleza de estos estudios, la residencia podría incluso fijarse fuera de España y porque «corresponde a los centros universitarios verificar el cumplimiento de los requisitos académicos», por lo que parece lógico que el punto de conexión en este caso sea el de la Administración a la que está vinculada el centro docente.
4. El Pleno de este Tribunal, en providencia de 3 de diciembre de 2013, conforme al art. 10.1 n) LOTC (reformada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), a propuesta de tres Magistrados, recabó para sí el conocimiento del conflicto.
Discrepando del anterior planteamiento el Abogado del Estado ha negado las vulneraciones competenciales denunciadas, indicando, respecto a la gestión estatal de las becas de movilidad del art. 1.4, que está justificada en atención a la finalidad que estas becas cumplen para el sistema educativo en su conjunto, así como por la necesidad de evitar los problemas derivados de los intereses divergentes de las Comunidades Autónomas sobre la movilidad de los estudiantes en el conjunto del sistema educativo nacional. En cuanto a la gestión centralizada de las becas de los estudiantes de la UNED, que deriva de lo dispuesto en el art. 1.4, en relación con el 41.4, ha señalado que la fijación del punto de conexión relacionado con «la Administración educativa de la que dependa el centro que los imparte», obedece a las peculiares características tanto de la UNED como de los propios estudios no presenciales. Por último, en lo que respecta a la disposición adicional cuarta ha recalcado el carácter provisional y transitorio de la gestión estatal hasta tanto no se produzca el traspaso a las Comunidades Autónomas de las funciones, medios y servicios necesarios para la asunción de dicha competencia.
El Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, tiene por objeto establecer el régimen jurídico de las becas y ayudas al estudio con la finalidad de dar cumplimiento a las previsiones contenidas en las Leyes Orgánicas 2/2006, de 3 de mayo, de educación –art. 83– y 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril –art. 45–. Ambas Leyes Orgánicas encomiendan al Estado el establecimiento, con cargo a sus presupuestos generales, de un sistema de becas y ayudas al estudio con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio de su derecho a la educación. Las citadas Leyes Orgánicas establecen las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro, y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.
Pretende también, según su preámbulo, adecuar el marco jurídico de becas y ayudas al estudio distinguiendo las becas y ayudas «territorializadas» (art. 1.3), que son aquellas financiadas con cargo a créditos del programa de becas y ayudas a estudiantes de los presupuestos generales del Estado y respecto de las que el Estado solamente establece la regulación básica (enseñanzas a las que se dirigen, sus modalidades y cuantías, y las condiciones que deben reunir los beneficiarios), siendo las Comunidades Autónomas las competentes para el desarrollo legislativo y la ejecución (convocatoria, gestión, resolución, adjudicación, pago y resolución de recursos), de las «no territorializadas» (art. 1.4), que se diferencian de las anteriores en que su regulación y ejecución es asumida en su totalidad por el Estado. Entre estas últimas menciona las becas y ayudas de movilidad, cuya gestión estatal es lo que, en primer término, discute la Generalitat de Cataluña en el presente conflicto.
El Real Decreto 1721/2007, aparte de la distinción recogida en los apartados 3 y 4 del art. 1, no tiene más objeto que la regulación común a todas las becas y ayudas al estudio, tanto las «territorializadas» como las «no territorializadas».
Coherentemente con ese ámbito normativo limitado, la disposición adicional primera prevé que el Gobierno, en el primer trimestre del año, aprobará un real decreto en el que, para cada curso académico, precise las enseñanzas para las que se concederán las becas y ayudas al estudio, sus cuantías y modalidades para cada enseñanza, así como los umbrales de renta y patrimonio familiar aplicables. Por tanto, será en ese real decreto anual en el que el Gobierno, haciendo uso de la habilitación operada por el mencionado artículo 1.4, fije aquellas condiciones que, junto a las generales ya reguladas en los arts. 3 a 38 del Real Decreto 1721/2007, rijan específicamente la adjudicación de las becas «no territorializadas», entre ellas las becas de movilidad. De acuerdo con lo anterior, los Reales Decretos 675/2008, de 28 de abril, 922/2009, de 29 de mayo, 557/2010, de 7 de mayo, 708/2011, de 20 de mayo, y 1000/2012, de 29 de junio, contienen una regulación expresa y separada de las becas de movilidad. Sin embargo, el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, y el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, no lo hacen.
El régimen jurídico descrito, conectado con los términos en que la demanda formula la controversia, nos conduce a la conclusión, en relación al objeto de este proceso constitucional, que el Real Decreto 609/2013 y el Real Decreto 472/2014 no contengan una regulación expresa y separada de las becas de movilidad, incluso que las mismas no hayan sido convocadas para los cursos 2013-2014 y 2014-2015, no es una circunstancia que determine que este proceso pierda sobrevenidamente su objeto respecto a las becas de movilidad. La razón es que la disputa competencial versa, porque así la ha definido la Generalitat en su demanda, sobre la calificación de «no territorializadas» de tales becas en el art. 1.4 del Real Decreto 1721/2007, precepto que sigue vigente y cuya eficacia normativa, que la Generalitat reputa invasiva de sus competencias, no se ve mermada porque en un curso concreto no se convoquen tales becas.
Con apoyo en la doctrina de las SSTC 188/2001 y 212/2005, ambas partes coinciden en considerar que el encuadramiento de estas ayudas ha de realizarse en la materia educación, criterio que no puede sino confirmarse pues tal es la conclusión que alcanzamos en las citadas sentencias, ya que, como dice la STC 188/2001, FJ 5, «el legislador orgánico, al desarrollar el derecho a la educación (art. 27 CE), ha considerado a las becas como un elemento central para la efectividad de tal derecho» si bien (FJ 6) «aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamente, ese derecho». De este modo, el título competencial estatal que habremos de tener en cuenta es el del art. 149.1.30 CE, en cuanto que reserva al Estado el establecimiento de las «normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia». Competencia estatal que se relaciona con las autonómicas que, sobre las becas y ayudas al estudio en la enseñanza no universitaria y universitaria, se recogen, respectivamente, en los arts. 131.3 d) y 172.1 g) del Estatuto de Autonomía de Cataluña, las cuales han de ser entendidas con el sentido y alcance que ya expresamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 77 y 108.
En ese sentido la STC 212/2005, de 21 de julio, FJ 6 a), citando la STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 7, señaló que «en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial (STC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 4 y 6). En los fundamentos jurídicos 7 y 8 de esa misma Sentencia hemos advertido que, cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación y siempre que respete las competencias exclusivas de ejecución y gestión que corresponda a las Comunidades Autónomas, salvo que la naturaleza de la medida haga imprescindible la gestión directa y centralizada para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención. En todo caso, la necesidad de la gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate (STC 91/1992, de 11 de junio)».
Igualmente procede ahora advertir que en la STC 188/2001, FJ 11, establecimos un criterio, luego confirmado en la STC 212/2005, FJ 10 a), según el cual, resultaban contrarias a las competencias de gestión de la Generalitat de Cataluña las disposiciones estatales allí examinadas «que centralizan operaciones de tramitación de las becas, pues las mismas deben ser realizadas por aquella». Dicho en otros términos, estimamos que nos encontrábamos en uno de los casos a los que se refiere la STC 13/1992, en su FJ 8 b), conforme al cual «la competencia del Estado para dictar normas básicas (en este caso, en desarrollo del art. 27 CE) le permite consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, debiendo precisar ahora que, en relación con las becas, dichas condiciones esenciales de otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia (art. 149.1.30 CE), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas» [STC 188/2001, FJ 10 a), reiterado en la STC 212/2005, FJ 9]. Por el contrario, descartamos que resultará procedente la centralización aludida en la doctrina de este Tribunal contenida en la citada STC 13/1992, FJ 8 d), la cual «solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate».
«4. Becas y ayudas al estudio no territorializadas. A los efectos de este Real Decreto, son no territorializadas las destinadas a cursar estudios en Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante, las destinadas a los alumnos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación a Distancia, de Ceuta, de Melilla y de los centros españoles en el exterior, que se financian con cargo a créditos del Programa de becas y ayudas a estudiantes de los presupuestos generales del Estado y respecto de las que el Estado también lleva a cabo la gestión y concesión.»
Sin embargo, en este caso, las razones aducidas por el Abogado del Estado en favor de la centralización de las tareas de convocatoria y gestión en aplicación de la doctrina contenida en el fundamento jurídico 8 d) de la STC 13/1992 no resultan convincentes, pues la fijación implícita del doble punto de conexión antes aludido produce el efecto de menoscabar las competencias autonómicas, de modo, por lo demás, contrario a lo prevenido tanto por el art. 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación como en el art. 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades. Ambas normas aluden a que el establecimiento del sistema estatal de becas y ayudas al estudio ha de realizarse «sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas».
En efecto, la centralización de la funciones de ejecución sólo puede tener lugar, como venimos insistiendo, en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, ya que la regla ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes gestionen las subvenciones en materias en las que, como la educación, ostentan competencias de desarrollo normativo y ejecución de las bases estatales, incluso cuando tal ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas. Como recuerda la STC 156/2001, FJ 3, con cita de otras, «el criterio de la supraterritorialidad "no puede ser determinante del carácter efectivamente básico … ya que sería suficiente extender los efectos de una medida de carácter ejecutivo a todo el territorio nacional para que se generase, sin mayor justificación, una modificación del orden constitucional de competencias [STC 197/1996, FJ 17 a)].
En este mismo sentido, venimos insistiendo en que las actuaciones ejecutivas autonómicas, por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las Comunidades Autónomas que hubieren de adoptarlas, por estar así previsto en sus Estatutos de Autonomía, no revierten al Estado como consecuencia de tal efecto supraterritorial, pues a este traslado de la titularidad, ciertamente excepcional, tan sólo puede llegarse, como se apuntó en la STC 329/1993, de 12 de noviembre (FJ 4), cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y aun en este caso, dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación y coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas". Objetivo éste que puede conseguirse a través del sistema constitucional de distribución de competencias teniendo muy en cuenta que, como ya dijimos en la STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 20, la cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas constituye el elemento fundamental del Estado autonómico».
Resulta entonces que no se ha aportado ninguna justificación que haga imprescindible la intervención estatal en la gestión, más allá de la referencia a los objetivos de movilidad dentro del sistema educativo nacional o la necesidad de evitar el surgimiento de intereses contrapuestos por parte de las Comunidades Autónomas. Nuestra doctrina en materia de becas ya ha rechazado «que la subvención pueda centralizarse con el argumento de que "la territorialización de los créditos crearía compartimentos estancos por cada Comunidad Autónoma, posibilitando que resulten beneficiados en algunas de ellas quienes tuvieran peor derecho que otros posibles beneficiarios de otras Comunidades que, efectivamente, no recibieran la ayuda", puesto que "las posibles dificultades previas pueden salvarse mediante diversas técnicas. En primer lugar, mediante una planificación que determine... el tipo de proyectos que deba ser objeto de la actuación estratégica. La información que al respecto posea el Estado, junto con la proveniente de las Comunidades Autónomas, permite alcanzar criterios objetivos para distribuir territorialmente los fondos presupuestarios, con lo cual no tienen por qué producirse quiebras relevantes en la garantía de alcanzarse las mismas posibilidades de obtención de la subvención en todo el territorio nacional. En segundo lugar, mediante el establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación, a través de los cuales puede garantizarse la eficacia de las medidas que constituyen el objeto del Plan. También dijimos que el argumento del agotamiento de los fondos no resulta determinante, puesto que pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos (STC 186/1999, FJ 10)"». (STC 188/2001, FJ 11).
5. Por otra parte, en cuanto a la alegada necesidad de una interpretación y aplicación uniforme del sistema de becas y ayudas al estudio, en su vertiente de movilidad, hay que decir que ésta no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de tales ayudas, pues el ejercicio de las competencias de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio. Y es que, en definitiva, "la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que … las dificultades que pudieran existir... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma…" (SSTC 106/1987, FJ 4; y 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10)» (STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7).
Por tanto, conforme a lo razonado y atendiendo a lo solicitado en el suplico del escrito de interposición del conflicto, es preciso concluir que el carácter no territorializable de las becas y ayudas al estudio «destinadas a cursar estudios en Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante» previstas en el art. 1.4 del Real Decreto 1721/2007, es contrario al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat de Cataluña, de modo que la titularidad y el ejercicio de las competencias de gestión de tales becas corresponden a esta última.
6. Examinaremos ahora la reclamación dirigida contra los arts. 1.4 y 41.4 del Real Decreto 1721/2007, a los que la Generalitat imputa la misma invasión competencial que en la alegación anterior pero referida a las becas y ayudas al estudio destinadas a los alumnos de la UNED. La Generalitat se queja de que tales subvenciones se califican de «no territorializadas», lo que deriva a su juicio de que el Estado establece como punto de conexión determinante de la competencia de gestión el de la Administración educativa de la cual dependa la universidad no presencial, con el resultado final de que la gestión de las becas y ayudas destinadas a los alumnos de la UNED se atribuya al Estado, invadiéndose así la competencia ejecutiva que la Generalitat entiende que le asiste.
Cabe resaltar, con carácter preliminar, que el artículo 41.4 al determinar: «No obstante lo anterior, las becas y ayudas para cursar estudios no presenciales se solicitarán a la Administración educativa de la que dependa el centro que los imparte» se inscribe en el capítulo V del Real Decreto 1721/2007 que lleva por rúbrica «régimen de las becas y ayudas territorializadas», por lo que se trata de un precepto que solo es aplicable a las becas y ayudas al estudio «territorializadas» a que alude el artículo 1.3, esto es, a aquellas cuya gestión se descentraliza en las Comunidades Autónomas. En otras palabras, el artículo 41.4 no rige las becas y ayudas al estudio «no territorializadas» a las que se refiere el artículo 1.4, entre las que se cuentan las destinadas a los alumnos de la UNED y la afectación competencial que reclama la Generalitat en este proceso no puede imputarse en ningún caso al artículo 41.4.
«1. El traspaso del pleno ejercicio de las competencias a cada Comunidad Autónoma en los términos previstos en este Real Decreto se producirá a partir de la fecha señalada en el Acuerdo de la Comisión Mixta por el que se apruebe el traspaso de las funciones, medios y servicios necesarios para la asunción de estas competencias.
2. En tanto no se apruebe dicho traspaso, las referencias efectuadas en los artículos 40, 41 y 42 de este Real Decreto a la Comunidad o Comunidades Autónomas deben entenderse realizadas al Ministerio de Educación y Ciencia.»
Nuestra doctrina en esta materia se encuentra sintetizada en la STC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 7, citada por ambas partes, según la cual: «respecto a la posibilidad del ejercicio transitorio por el Estado de competencias autonómicas, no puede admitirse, pues "como declarábamos en la STC 143/1985, es doctrina muy reiterada de este Tribunal expuesta entre otras en las Sentencias núms. 25/1983, 76/1983, 87/1983, 88/1983, y 113/1983, la de que la titularidad de las competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de la Ley Orgánica por medio de la que se aprobó el Estatuto de Autonomía, que actúa ope legis o ipso iure haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los Estatutos, y una regla de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida que los acuerdos de las Comisiones mixtas lo fueran permitiendo, que sólo traspasen medios materiales o personales... y que esa atribución ipso iure de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato... aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras los servicios no sean transferidos" (STC 230/2003, FJ 6)».
Así, por ejemplo, el convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de Cataluña, para la gestión de las becas y ayudas al estudio correspondientes al curso académico 2011-2012, publicado mediante resolución de 16 de diciembre de 2011, de la Dirección general de atención, participación y empleabilidad de estudiantes universitarios, en el «Boletín Oficial del Estado» de 3 de enero de 2012, tras disponer en su cláusula octava la obligación del Ministerio de compensar a la Administración de la Generalitat de Cataluña antes de finalizar el ejercicio 2012 por los gastos que supone la gestión prevista en el convenio establece que «esta valoración no vinculará en modo alguno a la Administración General del Estado para el cálculo del coste efectivo que se realice a efectos del traspaso y asunción por la Administración de la Generalidad de Cataluña con carácter definitivo de la gestión de las becas y ayudas al estudio».
Por tanto, como hemos hecho en la STC 26/2013, de 31 de enero, FJ 9, «debemos recordar nuevamente lo que dijimos en la STC 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 8, sobre la necesidad de que, para la plena realización del orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden. Como afirmamos "la lealtad constitucional obliga a todos (STC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4) y comprende, sin duda, el respeto a las decisiones de este Alto Tribunal"». En efecto, como también afirmamos en la STC 40/2013, de 14 de febrero, FJ 8, recogiendo lo manifestado en la STC 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 6: «las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina –la doctrina constitucional–, como señala el art. 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido. Los mencionados preceptos determinan, por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado, siempre que se produzca una nueva lesión del mismo derecho en vicisitudes sucesivas de la misma relación jurídica que fue enjuiciada en la Sentencia».
1.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencias y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «destinadas a cursar estudios en Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante» del art. 1.4 del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre.
Voto Particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 3321-2008
«La movilidad implícita en este tipo de estudios justifica que, en este caso, el Estado, en el ejercicio de sus competencias en materia de educación superior, haya optado por establecer un punto de conexión que no se basa en la residencia de los estudiantes o de sus familias, sino que, como excepción, utilice un criterio basado en la dependencia administrativa de la universidad, lo que no es reprochable desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias, si se atiende tanto al modelo de impartición de enseñanza en estos centros, como sus especiales características, a las que, específicamente en relación con la UNED, ya hemos aludido en ocasiones anteriores (STC 223/2012, de 29 de noviembre, FJ 7 in fine) y también han sido expresamente contempladas por el legislador orgánico en materia de universidades (disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 6/2001).»
Debe subrayarse en primer lugar que el referido punto de conexión –«la dependencia administrativa de la universidad»– se diferencia radicalmente tanto del aplicado por la norma impugnada a las ayudas al estudio que considera territorializables (las destinadas a cursar estudios universitarios en la comunidad autónoma del domicilio familiar del estudiante) como del aplicado a determinadas ayudas que la norma impugnada consideraba no territorializables pero que nuestra Sentencia ha sometido al mismo punto de conexión (las destinadas a cursar estudios universitarios en una comunidad autónoma distinta del domicilio familiar del estudiante). Recordemos que la norma impugnada establece que las becas y ayudas al estudio en la misma comunidad autónoma se solicitarían «a la comunidad autónoma en que se encuentre el domicilio familiar del interesado» (art. 41.3), y que nuestra Sentencia, con una fundamentación que comparto enteramente, ha entendido que ese mismo criterio es el que debe regir para las ayudas al estudio en una comunidad autónoma distinta del domicilio familiar del estudiante. En suma, haya o no movilidad, el punto de conexión constitucionalmente adecuado para la gestión de las ayudas al estudio universitario es el de la comunidad autónoma del domicilio familiar del estudiante. Sin embargo, cuando se trata de examinar la constitucionalidad de la gestión centralizada de las ayudas al estudio en la UNED, la Sentencia de la que discrepo en este punto considera que existe una «excepción» al punto de conexión anteriormente establecido y aplicado, punto de conexión que, reitero, no se explicita en la propia norma impugnada sino que, todo lo más, se desprende implícitamente del modelo de gestión centralizada previsto en la norma. El objeto de mi discrepancia se ciñe, por tanto, a la admisión de esta «excepción» al criterio general que nuestra Sentencia establece.
A mi juicio, compete a este Tribunal el control de la racionalidad de ese punto de conexión «excepcional» que han establecido los órganos centrales del Estado (en el presente caso, el Gobierno) para un supuesto específico de ayudas, pues los puntos de conexión que establezcan los órganos centrales del Estado no deben ser arbitrarios, sino acordes con una justificación racional. Exigencias de justificación que derivan de, por un lado, del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), y, por otro, de la necesaria observancia a lo establecido en el bloque de constitucionalidad en el que se fundamentan las competencias ejecutivas asumidas por las Comunidades Autónomas.
Con el debido respeto a mis compañeros, me resulta sorprendente el descubrimiento de una nueva forma de movilidad: la «movilidad implícita». No veo de qué forma se produce esa supuesta «movilidad implícita» de que disfrutarían los alumnos de la UNED, ni alcanzo a vislumbrar cuál podría ser su punto de destino. Pero, en todo caso, si ya la Sentencia ha descartado la relevancia competencial del argumento de la movilidad de los alumnos que cursan estudios en una comunidad autónoma distinta de la del domicilio familiar, no se comprende por qué debería aceptarse otra forma de movilidad en relación con los estudios en la UNED.
Por lo demás, entiendo que ninguna de las otras circunstancias, a las que sin excesivo convencimiento alude la Sentencia, permite razonablemente fundamentar la centralización de la gestión de las becas y ayudas. No puede fundamentarse en la referencia al «modelo de impartición de enseñanza en estos centros» pues la enseñanza a distancia es una enseñanza fundamentalmente no presencial y no se entiende por qué esa modalidad de enseñanza ha de determinar la imposibilidad de territorializar la gestión de las ayudas, alterando el punto de conexión constitucionalmente válido para las demás ayudas al estudio: el domicilio familiar del estudiante. Tampoco la imprecisa alusión a las «especiales características» del mencionado modelo de enseñanza permite avanzar en una justificación constitucional del punto de conexión que se mantiene por la norma impugnada.
La Sentencia señala que tales «especiales características» –que, no obstante, carecen de precisión– ya fueron aludidas en ocasiones anteriores por este Tribunal, y menciona a este respecto la STC 223/2012, FJ 7. Sin embargo, la cuestión enjuiciada entonces fue muy distinta a la que nos ocupa ahora: se trataba de determinar si el Estado podía crear universidades públicas. En ese marco, este Tribunal señaló que «la garantía del ejercicio de las competencias estatales en materia de programación de la enseñanza, y de fomento y coordinación general de la investigación científica (art. 149.1.15 CE) puede, en un caso dado, aconsejar la creación de universidades de especiales características o de ámbito supracomunitario, como lo son, hasta la fecha, la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo». Sobre la cuestión de fondo que se debatió entonces ya me pronuncié en el Voto particular que formulé a la STC 223/2012. Lo que me interesa destacar ahora es lo siguiente: nadie pone en duda las especiales características de la educación a distancia, lo que resulta discutible es que esas especiales características justifiquen la alteración del punto de conexión ordinario en esta materia (el de la comunidad autónoma del domicilio familiar del estudiante) y, con ello, la regla de la titularidad autonómica de las competencias ejecutivas en materia educativa.
Entiendo, en suma, que el precepto impugnado, en la medida que establece la gestión centralizada de las becas y ayudas al estudio en la UNED, en una materia en la que la Comunidad Autónoma ostenta, conforme al encuadramiento competencial del que parte la Sentencia, competencias ejecutivas, vulnera el orden de distribución de competencias, ya que las razones que la Sentencia aporta para justificar la centralización no pueden ser aceptadas como justificativas de la centralización pretendida. Por tanto, la conclusión debió ser que, con dicha centralización, se vulneran las competencias autonómicas de ejecución en materia educativa, lo que hubiera determinado la estimación del conflicto también en este punto y la correspondiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad del inciso «las destinadas a los alumnos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia» del art. 1.4 del Real Decreto 1721/2007, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
Madrid, a diecinueve de febrero de dos mil quince.–Adela Asua Batarrita.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan José González Rivas respecto de la Sentencia de 19 de febrero de 2015, dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 3321-2008, al que se adhieren los Magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho
Este criterio de delimitación del objeto de un conflicto de competencia es el que late en la STC 64/1989, de 6 de abril, FJ 4, que, resolviendo una disputa competencial relativa igualmente a unas ayudas, afirma que «sin prejuzgar, por tanto, el uso que de la referida autorización hiciera el Gobierno aprobando el Real Decreto 2089/1984, de 14 de noviembre, lo cual escapa del presente proceso constitucional, la autorización en sí, dada al Gobierno por la Disposición adicional primera de la Ley impugnada, tampoco resulta contraria a la Constitución, ni impide el ejercicio por la Comunidad Autónoma de Galicia de sus competencias propias». Lo razonado significa que el modo en que el Gobierno materializó la habilitación resultante del art. 1.4 del Real Decreto 1721/2007, entre otros, en el posterior Real Decreto 1000/2012, o en los invocados en la Sentencia, escapa del presente proceso constitucional, pudiendo la Generalitat de Cataluña haber promovido contra él un conflicto autónomo. De lo contrario, si considerásemos para decidir esta controversia el contenido del Real Decreto 1000/2012 estaríamos resolviendo sobre la adecuación al reparto constitucional, no de la habilitación en sí, sino de un determinado modo de hacer uso de esa habilitación.
a) A las becas y ayudas al estudio se las considera subvenciones, pues el sistema de becas «constituye una regulación consistente en una aportación dineraria o beneficio que se concede [a quienes …] cumplan determinados requisitos en el marco general de un sistema de educación compensatoria inspirado en los principios de igualdad de oportunidades y solidaridad constitutivo de un fin público esencial de un Estado social moderno» (STC 188/2001, FJ 7), y recordamos «que, en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado", o, lo que es lo mismo, "que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial" (STC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 4 y 6)».
Así, continuábamos afirmando en la STC 188/2001, FJ 7, «cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación y siempre que respete las competencias exclusivas de ejecución y gestión que corresponda a las Comunidades Autónomas».
Pero también añadía: «salvo que la naturaleza de la medida haga imprescindible la gestión directa y centralizada para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención. En todo caso, la necesidad de la gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate», doctrina reiterada en la STC 212/2005, de 21 de julio, FJ 6 a).
Es importante apuntar que, al menos por lo que hace a las becas de movilidad, lo único que la Generalitat impugna es que se atribuya al Estado su gestión, desconociendo así las competencias autonómicas de ejecución. En este punto, en mi opinión y frente al criterio mayoritario, la gestión centralizada de subvenciones es un supuesto que, según la STC 13/1992, FJ 8.d), «solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector». Este criterio jurisprudencial se reitera en las SSTC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2; 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3; 109/1996, de 13 de junio, FJ 5; 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7.
b) La actividad pública orientada a conceder becas y ayudas al estudio se incardina en la materia educación. Como dice la STC 188/2001, FJ 5, «el legislador orgánico, al desarrollar el derecho a la educación (art. 27 CE), ha considerado a las becas como un elemento central para la efectividad de tal derecho», si bien (FJ 6) «aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamente, ese derecho».
Esta competencia estatal se relaciona con las autonómicas que, sobre las becas y ayudas al estudio en la enseñanza no universitaria y universitaria, se recogen, respectivamente, en los arts. 131.3 d) y 172.1 g) EAC, pero en la misma STC 188/2001, FJ 13, reconocimos que ciertos aspectos de esta actuación pública son reconducibles a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE), en este caso el derecho a la educación, señalando expresamente que «debe distinguirse, de un lado, entre los elementos generales conformadores del derecho a obtener una beca, amparables en el art. 149.1.1 CE y alcanzados por la legislación orgánica y, cumpliendo determinadas exigencias, por la reglamentaria general, y, de otro, los criterios de política educativa que instrumentan coyunturalmente su acceso al mismo».
Estas condiciones han sido precisadas cuando se trata de subvenciones en las que hay un elemento de supraterritorialidad, estableciendo nuestra doctrina (por todas, STC 163/2013, de 26 de septiembre, FJ 4) que «la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar … "cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas" lo que ya reconocieron las SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18; y 190/2000, de 13 de julio, FJ 9, a lo que debe añadirse la necesidad de una coordinación unificada que expresamente recoge el fundamento jurídico 7 de la STC 22/2014, de 13 de febrero».
4. En la demanda se argumenta que la STC 188/2001, FJ 11, fijó un criterio [luego confirmado en la STC 212/2005, FJ 10 a)] según el cual en la materia becas y ayudas al estudio no se aprecia ninguno de los motivos que justificarían excepcionar la gestión descentralizada por las Comunidades Autónomas al subrayar: «que la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que, en tal sentido, las "dificultades que pudieran existir... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia (STC 106/1987, FJ 4)" (STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10)».
a) En la STC 188/2001 el objeto del conflicto eran sendas órdenes del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994, y de 30 de junio de 1997, por las que se convocaban becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios para un curso académico determinado. Ambas se caracterizaban por contener una regulación completa de dichas convocatorias, lo que permitía conocer en toda su extensión el régimen jurídico de estas ayudas y decidir, en consecuencia, que así configuradas no era necesario que el Estado, además de la regulación de las mismas, conservase su gestión. Esto es también lo ocurrido en las STC 212/2005, donde se impugnaba la Orden de 1 de julio de 1996 del Ministerio de Educación y Cultura, por la que se convocaban ayudas de educación especial para el curso 1996-1997, que también recoge la regulación completa de las mismas.
En las condiciones en que se planteaba este conflicto adquiere relevancia la doctrina que establecimos en la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4 b), según la que «únicamente sería posible apreciar si la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos realmente se promueve con las ayudas estatales recogidas en tales programas cuando las mismas tengan una regulación más completa y acabada», doctrina que nos condujo en aquella ocasión a desestimar el conflicto en este punto.
Los apartados 1 y 2 del art. 1 del Real Decreto 1721/2007 prevén que las becas y ayudas al estudio son beneficios económicos concedidos para cursar enseñanzas conducentes a la obtención de un título o certificado de carácter oficial con validez en todo el territorio nacional, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas y al aprovechamiento académico del solicitante o, en el caso de las ayudas, únicamente a las circunstancias socioeconómicas. El artículo 1.3 dispone que las becas y ayudas a que se refieren los apartados anteriores se territorializarán, sin perjuicio de que la regulación básica competa al Estado. Como excepción, el artículo 1.4 califica una serie de becas y ayudas al estudio, entre ellas «las destinadas a cursar estudios en Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante» como no territorializables, lo que conduce, a mi juicio, a reconocer que «el Estado también lleva a cabo la gestión y concesión».
En efecto, en mi opinión, la naturaleza específica de las becas y ayudas de movilidad, como se desprende de que estén «destinadas a cursar estudios en Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante» y del contexto que resalta el preámbulo, consiste en que se trata de subvenciones públicas que, si bien –al igual que las becas generales– hacen efectivo el derecho de todos a la educación compensando las condiciones socioeconómicas de los estudiantes y de sus familias en el caso de que no alcancen determinados niveles de renta y patrimonio, se orientan a permitir la movilidad entre Comunidades Autónomas de los alumnos, asegurando de este modo no solo la unidad última del sistema educativo sino también, y de un modo principal, una igualdad básica en el disfrute del derecho a la educación de los ciudadanos españoles, independientemente de su residencia y de sus condiciones socioeconómicas.
Así lo hizo en la STC 189/1989, de 16 de noviembre, FJ 3, donde desestimó un conflicto de competencias relativo a un sistema de ayudas que, como en este caso, justificaba la centralización de su gestión en la preservación de la igualdad en el ejercicio de un derecho fundamental (art. 149.1.1 CE). Dijimos entonces que «el Real Decreto impugnado establece un desarrollo reglamentario de un sistema de ayudas estatales legalmente previsto y que –como ya se ha dicho– ha sido dictado dentro de la competencia estatal para establecer las bases del régimen de prensa y de los medios de comunicación social, con la finalidad de preservar la igualdad en el ejercicio de la libertad de información en todo el territorio del Estado (arts. 149.1.1 y 149.1.27 de la Constitución); normas básicas que, como se hace evidente con la lectura del Decreto impugnado y por la misma naturaleza de la materia, requieren junto a una previsión legal, una concreción de carácter reglamentario uniforme para todo el Estado y una administración única por las propias exigencias de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales que el art. 149.1.1 de la Constitución impone».
En este sentido se podía haber afirmado la estrecha relación instrumental entre la «no territorialización» de las becas de movilidad y uno de los aspectos esenciales del derecho a la educación, lo que resulta relevante a los efectos que ahora interesa porque este Tribunal ha considerado que la conexión entre un sistema de ayudas y el ejercicio en condiciones de igualdad de un derecho constitucional puede justificar la centralización de su gestión (STC 189/1989, de 16 de noviembre, FJ 3), justificación que con mayor razón se aprecia en un caso como éste en el que el vínculo con el ejercicio en condiciones de igualdad del derecho a la educación es notablemente más inmediato que el que se establecía en la STC 189/1989 entre las ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas y el derecho a la información de los ciudadanos [art. 20.1 d) CE], máxime al posibilitar el derecho a la movilidad de los estudiantes beneficiarios (en la línea ya reconocida en el fundamento jurídico 7 de la STC 107/2014, de 26 de junio).
En este sentido, subvencionar el tránsito de los alumnos entre Comunidades Autónomas al servicio de la unidad del sistema educativo, que es el objetivo específico al que tienden las becas de movilidad, está en función de una serie de factores –ligados a las prioridades que el Estado pueda legítimamente fijar y a los déficits que pueda apreciar en los subsistemas autonómicos de enseñanza– que afecta al funcionamiento del sistema educativo globalmente considerado, lo que justifica que esté confiado a un sujeto que disponga de una visión de conjunto.
7. Por todo ello, concluyo afirmando que la «no territorialización» de los fondos correspondientes que prevé el artículo 1.4 impugnado, era una previsión necesaria para garantizar la plena efectividad de la finalidad singular a que la normativa estatal ordena este tipo de becas y ayudas al estudio, que es, de un lado, asegurar la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la educación y, de otro, evitar que la configuración lícita de subsistemas educativos autonómicos diversos entre sí impida la unidad última del sistema educativo nacional.
Este Tribunal ha concretado razonablemente esta posibilidad, ya que «el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, "cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas» doctrina reiterada en las SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18; 190/2000, de 13 de julio, FJ 9, y 113/2013, de 9 de mayo, FJ 7, y que entiendo era de plena aplicación en la cuestión planteada para haber propiciado la reserva competencial al Estado en el marco jurídico del reiterado artículo 1.4 del Real Decreto 1721/2007 en el punto relativo a las becas de movilidad.
Madrid, a diecinueve de febrero de dos mil quince.–Juan José Gonzalez Rivas.–Andrés Ollero Tassara.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enriquez Sancho.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Conflicto 3321/2008 (Ref. BOE-A-2008-9443).
DECLARA la inconstitucionaliidad y nulidad del inciso indicado del art. 1.4, y la desestimación de todo lo demás en relación con el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre (Ref. BOE-A-2008-821).