Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/687374377
Timestamp: 2020-08-05 01:53:02
Document Index: 161700816

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Sentencia de Constitucionalidad nº 409/17 de Corte Constitucional, 28 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 687374377
: CONTROL AUTOMATICO DEL DECRETO LEGISLATIVO 658 DE 2017. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN MOCOA. Control automático del Decreto Legislativo 658 de 2017, por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el municipio de Mocoa, Putumayo. La Corte verificó que la norma estudiada cumplió con las condiciones formales y materiales de validez y, en tal medida, decidió declararlo EXEQUIBLE.
Autor: P. de la República.
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de 2017.
Remisión del decreto y trámite preliminar
Invocando las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, el P. de la República expidió el Decreto Legislativo 658 del 21 de abril de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo”.
En virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, correspondió al Magistrado A.L.C. la sustanciación del presente proceso.
Mediante Auto del 5 de mayo del año en curso, el Magistrado Sustanciador dispuso (i) asumir el conocimiento de la revisión constitucional del decreto legislativo referido, (ii) ordenar la comunicación del inicio del proceso al señor P. de la República y al P. del Congreso de la República, (iii) fijar en lista el proceso, (iv) ordenar el traslado al Procurador General de la Nación e (v) invitar a varias entidades públicas y organizaciones a efectos de que se pronunciaran sobre su constitucionalidad.
Texto normativo objeto de revisión
Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el P. de la Republica declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
La norma objeto de revisión cumple los requisitos formales para su válida expedición. En primer lugar, el decreto se encuentra suscrito por el P. de la República y todos sus ministros, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones por encontrarse en comisión de servicios fueron delegadas en la Viceministra General, según lo dispuso el Decreto 637 de 2017. Esta conclusión encuentra apoyo en lo dicho por la Corte en la sentencia C-1065 de 2002. En segundo lugar, el decreto se encuentra motivado en tanto allí se explican “los elementos jurídicos y fácticos que dan cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas legislativas proferidas”. De dicha motivación se siguen “las razones por las cuales las medidas ordinarias al alcance de las autoridades resultaban insuficientes para atender -con la inmediatez requerida- las necesidades que se pretenden satisfacer”. En tercer lugar, el decreto fue expedido en vigencia del estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y fue publicado en el Diario Oficial, remitiéndolo oportunamente a esta Corporación en los términos indicados en el artículo 215 de la Carta. Finalmente, dado que el Decreto 658 de 2017 no implica una limitación al ejercicio de ningún derecho, no se requería dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994.
El Decreto 658 de 2017 tiene como propósito “estimular la creación de nuevos mercados que permitan que el ecosistema empresarial de la región esté en mejores capacidades para absorber la demanda laboral”. Al amparo de esa finalidad se adoptaron dos tipos de medidas.
El decreto satisface los requisitos materiales de validez. En esa dirección (i) cumple la exigencia de conexidad en tanto si se examinan las razones de declaración del estado de excepción contenidas en el Decreto 601 de 2017, puede concluirse “que las medidas proferidas en el Decreto 658 de 2017 resultan conexas con las circunstancias subyacentes al estado de excepción, en la medida en que están orientadas a generar –de manera excepcional y temporal- incentivos pertinentes y conducentes para la reactivación de la actividad empresarial, con el fin de mejorar las condiciones socioeconómicas de la población que se ha visto afectada por las circunstancias que provocaron la declaratoria del estado de excepción”.
En el artículo 215 de la Constitución, se faculta al P. de la República para dictar decretos con fuerza de ley durante el estado de emergencia económica, social y ambiental para conjurar la crisis presentada e impedir la extensión de sus efectos. Esa facultad está sometida a varios límites, entre los que se encuentran los principios de proporcionalidad y necesidad. Esta última exigencia supone que los decretos de tal naturaleza deban referirse a asuntos que tengan una relación directa y específica con la situación que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
El Decreto 658 de 2017 fue expedido considerando el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017. Teniendo en cuenta los motivos que dieron lugar a dicha declaración, “se puede establecer que el Decreto 658 tiene relación directa y específica con el estado de emergencia y está destinado a conjurar la crisis que lo suscitó”. En efecto, “su propósito es incentivar la actividad económica en Mocoa que se vio afectada por la creciente de los ríos que generó la declaración del estado de emergencia”. En esa dirección, las normas bajo examen pretenden “eliminar los costos iniciales de creación de empresa y prestación de servicios turísticos”. Se trata entonces de medidas cuyo objetivo consiste en “ayudar a la región de Mocoa a salir del estado de indefensión en que se encuentra motivando que sea una región llamativa para los empresarios, buscando mover la economía regional y la creación de empleos”. Así mismo, se trata de instrumentos idóneos para alcanzar tal propósito si se considera que “[n]o es un secreto que la eliminación de costos de funcionamiento, hace las oportunidades de negocios más llamativas para los emprendedores”.
Conforme se desprende de las disposiciones que se encuentran vigentes, en particular el artículo 124 de la Ley 6 de 1992, los artículos 26 y 93 del Código de Comercio, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, así como el Decreto 393 de 2002 “el cobro de las tarifas de los ingresos ordinarios está regulado por la ley, por lo tanto, las Cámaras de Comercio en el recaudo de dichos valores deberán ceñirse a lo reglamentado expresamente, de lo contrario es una extralimitación de sus facultades en el desarrollo de sus funciones públicas lo que vulnera el principio de legalidad”. Dichos cobros corresponden a la categoría de tasas, los cuales además de constituir un ingreso ordinario de las Cámaras de Comercio, tienen por objeto cubrir los costos de la prestación del servicio público asignado.
El decreto examinado cumple los requisitos formales dado que (i) fue dictado en desarrollo del estado de excepción declarado en el Municipio de Mocoa, (ii) se encuentra firmado por el P. y sus ministros, (iii) se expidió en el término de vigencia del estado de excepción y (iv) se encuentra motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su expedición.
Las medidas adoptadas en el decreto han sido consideradas admisibles durante los estados de excepción, tal y como ha ocurrido, por ejemplo, con la exención transitoria respecto del IVA que se encontró prevista en el Decreto Legislativo 1818 de 2015. En adición a ello, puede afirmarse (i) que existe una relación directa y específica entre las reglas tributarias adoptadas y los motivos que justificaron el estado de excepción. Igualmente (ii) se encuentran directa y específicamente vinculadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, (iii) son proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y (iv) dado que las exenciones no se encontraban previstas en la ley, resultaba necesario la adopción del decreto legislativo.
Luego de plantear la interpretación del decreto en relación con la vigencia de la medida relativa al registro mercantil, indica que el decreto objeto de examen “al no delimitar las personas a quienes se cobraría tarifa cero en la renovación y al no delimitar el espacio por el cual será gratuita la renovación estaría contrariando la Constitución Política en el inciso tercero del artículo 215, toda vez que una persona que se matricule para ejercer las actividades en Mocoa desde el 01 de enero al 31 de diciembre de 2018 podría reclamar en el año 2019 que se le aplique la tarifa cero en su renovación, y para ese año las medidas tomadas por el Ejecutivo perderían efectos en la medida que los límites se extienden hasta la siguiente vigencia fiscal”.
La redacción del decreto permite considerar que la actividad de renovación de la matrícula es de tarifa cero para las renovaciones de matrículas existentes al 20 de abril de 2017 y para aquellas que se constituyan entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, lo que implicaría una infracción del inciso segundo del artículo 215 de la Carta. En efecto, dicha medida excedería los propósitos de conjurar la crisis al establecer una cultura de no pago de las personas que deban el valor de la renovación de varios años. Dado que el vencimiento de la renovación ocurrió el día 31 de marzo, “aquellos que no renovaron a tiempo no pueden, so pretexto de estas medidas extraordinarias, valerse de ellas para renovar con tarifa cero su matrícula (…)”. Una medida que implicara premiar a quienes no han cumplido con su deber hasta el día 31 de marzo “sería un beneficio desproporcionado para aquellos comerciantes que sí cumplieron a tiempo su obligación legal de renovar en el período señalado por el artículo 33 del Código de Comercio, máxime cuando la tragedia ocurrió una vez fenecido ese plazo”. Ello vulneraría el principio de proporcionalidad aplicable al análisis de medidas adoptadas durante un estado de excepción.
Asimismo, la decisión de exonerar del pago de la tarifa a las entidades sin ánimo de lucro y las del sector solidario, suscita problemas puesto que el decreto indica que solo se aplicará a algunas cooperativas y a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar la inscripción en el RUES. Ello implica excluir a las precooperativas, asociaciones mutuales y fondos de empleados así como a las corporaciones y fundaciones.
Desde el punto de vista formal cumple el requisito de suscripción, pues se encuentra firmado por el P. de la República y todos los ministros. En el caso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se indica que válidamente fue suscrito por la viceministra encargada de las funciones del despacho de dicho Ministerio. También respeta (ii) el requisito de motivación expresa explicando las razones por las cuales las medidas tributarias adoptadas pretenden enfrentar el impacto de los hechos que se presentaron en la ciudad de Mocoa en la actividad económica y laboral, (iii) el requisito de temporalidad en atención a que el decreto bajo examen se expidió encontrándose en vigencia el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y que se extendió hasta el día 5 de mayo de 2017 y (iv) el requisito de remisión a la Corte Constitución la por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
La Corte es competente para adelantar la revisión oficiosa del Decreto 658 de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo” en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.7 de la Constitución.
NATURALEZA Y ALCANCE DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA
El ejercicio de las competencias legislativas extraordinarias que se siguen de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, se encuentra sometido a lo dispuesto específicamente en la Constitución (art. 215), en las disposiciones que sobre el particular se integran al bloque de constitucionalidad (art. 93) y en la Ley 137 de 1994. Cabe precisar además que la Constitución de 1991 adoptó especiales medidas al respecto estableciendo, entre otras cosas: (i) un tipo especial de control de constitucionalidad caracterizado, no solo por la reducción de los términos para decidir, sino también por su naturaleza automática, posterior e integral; (ii) exigencias de naturaleza formal dirigidas a revestir de la más alta importancia jurídico-política las normas adoptadas por el Gobierno, y (iii) un conjunto de exigencias de orden sustantivo que tienen por objeto asegurar que las decisiones adoptadas, de un lado, se encuentren vinculadas a la situación de anormalidad y, de otro, no desconozcan las prohibiciones y mandatos constitucionales[7].
En numerosas oportunidades, este Tribunal se ha ocupado de señalar las condiciones formales cuyo cumplimiento debe examinarse a fin de establecer la validez constitucional de los decretos legislativos dictados con ocasión de la declaración previa de un estado de emergencia económica, social o ecológica. Así, en la sentencia C-701 de 2015 este Tribunal sintetizó los requerimientos aplicables:
“2.7. A partir de las reglas citadas, tal y como las mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del P. de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición”[8].
En la sentencia C-723 de 2015 -en la que se juzgó la validez de un decreto legislativo que contenía varias medidas con un contenido normativo equivalente a las previstas en el Decreto 658 de 2017- la Corte caracterizó los requerimientos de naturaleza sustancial aplicables al control constitucional de este tipo de decretos. Por su pertinencia dichos criterios se reiteran integralmente en esta oportunidad:
“10.2. Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe verificarse si el P. ha apreciado los motivos que llevan a imponer un régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que fundamentan las medidas adoptadas.
“10.3. Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto que contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica. Así, el juicio de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus efectos. Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero, relativo a si el P. incurrió en error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad.
De acuerdo con la naturaleza y alcance del control constitucional aplicable cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos que se dictan al amparo de un estado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215 C.P.), le corresponde a este Tribunal resolver las siguientes cuestiones constitucionales.
5.1. En primer lugar, debe definir si el Decreto 658 de 2017 cumple las condiciones formales para su expedición relativas (i) a la suscripción por el P. de la República y todos sus ministros (art. 215 inciso 2º), (ii) a las motivaciones de las medidas que contiene (art. 215 inciso 2º) y (iii) a la expedición en vigencia del estado de excepción declarado.
Con el propósito de resolver los problemas jurídicos señalados, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente se ocupará de caracterizar el contenido normativo del Decreto 658 de 2017 (Sección D). Seguidamente, establecerá si cumple las condiciones formales de validez (Sección E). Una vez verificado ello se ocupará de analizar las reglas fijadas por dicho decreto a fin de establecer el cumplimiento de las exigencias materiales o sustantivas anteriormente descritas (Sección F).
LOS CONTENIDOS NORMATIVOS DEL DECRETO 658 DE 2017
a) R. relativa a la tarifa aplicable al registro y renovación de la matricula mercantil
El inciso primero del artículo 1º del Decreto 658 de 2017 regula los derechos por registro y renovación de la matricula mercantil. Para ello prescribe que será del cero por ciento (0%) a partir de la entrada en vigencia del decreto (21 de abril de 2017) y hasta el 31 de diciembre de 2018, la tarifa que debe pagarse para obtener la matricula mercantil y su renovación para los comerciantes, los establecimientos de comercio, las sucursales y las agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa.
La obligación de la matricula mercantil de comerciantes y establecimientos de comercio, así como su renovación son objeto de regulación en el Código de Comercio. El numeral 1º del artículo 19 establece que es obligación de todo comerciante matricularse en el registro mercantil, mientras que los artículos 26 y 32 del mismo estatuto, prevén también el deber de matricular los establecimientos de comercio. A su vez, la responsabilidad de matricular las sucursales y agencias se desprende, entre otras disposiciones, de su condición de establecimientos de comercio, según se prevé en los artículos 263 y 264 del código mecnionado al prescribir, el primero, que las sucursales son los establecimientos de comercio abiertos por una sociedad, dentro o fuera de su domicilio, para el desarrollo de los negocios sociales o de parte de ellos, administrados por mandatarios con facultades para representar a la sociedad, y al señalar, el segundo, que son agencias de una sociedad sus establecimientos de comercio cuyos administradores carezcan de poder para representarla. A su vez, el artículo 33 del mismo Código prevé que la matrícula mercantil deberá renovarse anualmente dentro de los tres primeros meses de cada año[10].
El cumplimiento de esta obligación constituye el hecho generador de pagar una suma de dinero comprendida por la especie tributaria denominada “tasa” (art. 338 C.P.). Tal conclusión se apoya en la jurisprudencia de la Corte Constitucional así como en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, según se precisa a continuación.
La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito. En este evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular que participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular) y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública de la administración del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera participa en la prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa, por este concepto, violación alguna al texto del artículo 338 de la C.P.”[11] (S. no hacen parte del texto original).
vii) Las Cámaras de Comercio son simples receptoras y administradoras de fondos públicos que tienen una destinación específica, y es por ello que corresponde a la Contraloría General de la República el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos respectivos” (S. no hacen parte del texto original).
El Congreso de la República, en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 “[p]or la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”, reguló lo relativo a la tarifa de la tasa aplicable por la prestación de los servicios de registro mercantil. La disposición indica:
De las consideraciones anteriores, la Corte destaca entonces tres premisas que revisten especial importancia en la presente oportunidad, a fin de precisar el alcance de la disposición bajo examen: (i) las actividades de administración del registro mercantil y, en particular, las relativas a la matrícula de comerciantes y establecimientos de comercio, así como su renovación, constituyen el ejercicio de una función pública por parte de las cámaras de comercio; (ii) con el fin de prestar eficientemente dicho servicio, la ley ha previsto el cobro de una tasa destinada a la recuperación de los costos que genera la prestación del servicio -lo que incluye los gastos de funcionamiento, las previsiones de amortización y el crecimiento de la inversión-; (iii) el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 dispone que el pago de la tasa es obligatorio para todos aquellos que se encuentren comprendidos por el hecho gravable que en ella se establece, y (iv) la tarifa correspondiente debe ser establecida por el Gobierno, tal y como ocurrió en el Decreto 393 de 2002, en función del rango de activos y del patrimonio.
En síntesis, la disposición bajo examen establece que, durante el término transcurrido entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, los comerciantes o establecimientos que soliciten la matrícula o que durante ese periodo deban renovarla, no deberán asumir pago alguno por la tasa correspondiente, en tanto en ese término tendrá una tarifa del cero por ciento (0%). Conforme a ello, no será aplicable a la matrícula –ni a su renovación- de comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa, la obligación tributaria prevista en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992[12]. La inscripción o registro en la Cámara de Comercio de actos diferentes a los expresamente indicados en la norma sub examine, como por ejemplo los previstos en el artículo 28 del Código de Comercio, siguen sometidos al régimen actualmente contemplado en las normas que se ocupen de la materia.
b) R. relativa a la tarifa aplicable por la inscripción y la renovación de la misma en el Registro Único Empresarial y Social (RUES)
El parágrafo del artículo 1º del Decreto 658 de 2017, previó que la regla relativa a la tarifa del cero por ciento (0%) durante el periodo fijado en el inciso primero de la misma disposición, deberá aplicarse también a las cooperativas –salvo las de ahorro y crédito, y financieras- así como a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social RUES.
El Registro Único Empresarial y Social, conforme al artículo 166 del Decreto 019 de 2012, es el resultado de la fusión del Registro Único Empresarial - compuesto según el artículo 11 de la Ley 590 de 2000 por el Registro de Proponentes y el Registro Mercantil- con el Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro -Decreto 2150 de 1995-, el Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar -Ley 643 de 2001- el Registro Público de Veedurías Ciudadanas -Ley 850 de 2003-, el Registro Nacional de Turismo -Ley 1101 de 2006-, el Registro de Entidades Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro con domicilio en el exterior que establezcan negocios permanentes en Colombia-Decreto 2893 de 2011- y el Registro de Economía Solidaria -Ley 454 de 1998-.
Conforme lo estableció el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, los ingresos a favor de las Cámaras de Comercio por el ejercicio de las funciones registrales, actualmente incorporadas e integradas en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), son los previstos por las leyes vigentes. En este sentido, todos aquellos ingresos que reciben las cámaras de comercio por el ejercicio de las funciones registrales a su cargo, son tasas contributivas que debe asumir quien solicita el registro y cuyo objeto consiste en financiar solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio[13].
En síntesis, la interpretación del parágrafo primero del artículo 1 del decreto que se juzga prevé, como beneficio tributario, una tarifa del cero por ciento (0%) aplicable a la tasa que por inscripción o renovación del registro se encuentre prevista en las leyes, siempre y cuando se cumpla lo siguiente: (i) que corresponda a alguno de los registros particulares que conforman el Registro Único Empresarial y Social; (ii) que se otorgue a asociaciones o cooperativas, esto es, organizaciones conformadas por dos o más personas; (iii) que en el caso de las cooperativas no se trate de las de ahorro y crédito, o financieras; (iv) que la asociación o cooperativa beneficiaria del tributo desarrolle su actividad económica en la ciudad de Mocoa, y (v) que realicen el registro o la renovación, entre el momento de entrada en vigencia del Decreto 658 de 2017 y el 31 de diciembre de 2018.
c) R. relativa a la exclusión de la obligación de liquidar y pagar la contribución parafiscal para la promoción del turismo
El artículo 2º del decreto sub examine prevé que desde el momento de entrada en vigencia del mismo y hasta el 31 de diciembre de 2018, los responsables de la obligación de liquidar y pagar la contribución parafiscal para la promoción del turismo y que se encuentren ubicados en el municipio de Mocoa quedarán excluidos de su cumplimiento.
Dicha contribución, de naturaleza parafiscal, fue fijada originalmente en la Ley 300 de 1996 y posteriormente modificada por la Ley 1101 de 2006. Según lo establece el artículo 1º de esta última ley, su destino consiste en la promoción y competitividad del turismo. Según el artículo 3o, son varios los aportantes de dicha contribución caracterizados, en general, por desarrollar actividades directamente relacionadas con la actividad turística[14].
El artículo 2º de la Ley 1101 de 2006 estableció que el tributo referido se liquidará trimestralmente por un valor correspondiente al 2.5 por mil de los ingresos operacionales, vinculados a la actividad sometida al gravamen, de los aportantes señalados la ley. Adicionalmente estableció, como excepción en el caso del transporte aéreo, que la liquidación de la contribución se hará con base en los pasajeros transportados en vuelos internacionales cuyo origen o destino final sea Colombia, correspondiendo el aporte por pasajero a la suma de US$1 dólar de los Estados Unidos o su equivalente en pesos colombianos.
Los recursos recaudados por concepto de esta contribución conforman, junto con otros recursos, el Fondo de Promoción Turística, denominado por el artículo 21 de la Ley 1558 de 2012 como Fondo Nacional de Turismo (Fontur). Dicho Fondo se constituye como patrimonio autónomo con personería jurídica y tiene como función principal el recaudo, la administración y ejecución de sus recursos. Para su administración, según el artículo 9º de la Ley 1101 de 2006, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá celebrar contratos con el sector privado del turismo que reúna condiciones de representatividad nacional de los sectores aportantes para la administración del Fondo de Promoción Turística.
En suma, el artículo 2del Decreto 658 de 2017 consagra un beneficio tributario respecto de una contribución parafiscal dirigida a promover la actividad turística. Tal beneficio supone que los aportantes de dicha contribución, según el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, no tienen la obligación -durante el tiempo previsto en el parágrafo- de liquidar y pagar el valor fijado en el artículo 2º de esa misma ley.
EXAMEN DE LAS CONDICIONES FORMALES DE VALIDEZ
La Corte encuentra que las condiciones formales de validez del Decreto 658 de 2017 se encuentran satisfechas. A continuación se fundamenta esta conclusión.
a) El decreto legislativo debe ser firmado por el P. y todos sus ministros
22.1. El Decreto 658 de 2017 fue suscrito por el P. y los ministros, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Dado que mediante el Decreto 637 de 2017 a dicho funcionario le fue conferida una comisión de servicios al exterior entre los días 19 y 23 de abril de 2017, sus funciones le fueron allí mismo delegadas a la Viceministra General del Ministerio de Hacienda mientras permanecía en el exterior. En esa medida, la firma de la funcionaria delegada, no afecta en modo alguno la validez del decreto, tal y como lo ha sostenido la Corte en pronunciamientos anteriores[15].
22.3. El Decreto 658 de 2017 contiene la exposición de las razones que justifican la adopción de las medidas tributarias. En particular, (i) invoca el Decreto 601 de 2017 por medio del cual se declaró el estado de excepción; (ii) alude a la competencia del P. de la República, por virtud de lo establecido en el artículo 215 de la Carta para adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones tributarias que permitan superar las dificultades económicas en los sectores productivos afectados; (iii) indica la necesidad de promover la creación de empresas así como activar las existentes en el Municipio de Mocoa; (iv) advierte que para promover el surgimiento de empresas en la ciudad afectada es necesario adoptar instrumentos que puedan reducir los costos de instalación; (v) señala que la existencia de varios grupos indígenas cuya actividad económica se apoya en el uso de la chagra y las actividades artesanales, exige adoptar medidas de recuperación mediante el uso de figuras asociativas y del sector solidario; (vi) refiere que la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción puede propiciar una recuperación económica lenta afectando con ello la creación de empleo, por lo cual se hace necesario generar nuevas fuentes; (vii) menciona la relevancia de establecer una tarifa del cero por ciento (0%) para las actividades de registro y renovación del registro mercantil, materia que se encuentra establecida en la ley, en particular en el artículo 124 de la Ley 6 de 1992; (viii) destaca que con el objeto de promover el turismo e impulsar la creación y expansión de diferentes proyectos en esa dirección, es indispensable otorgar beneficios tributarios a los aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en el municipio, de manera que justifica así una exclusión del pago de dicha contribución parafiscal, en los términos en que ella ha sido establecida en la Ley 1101 de 2006.
Cumplidos los requisitos formales, procede evaluar la validez material del decreto. Para ello se adelantará un examen común de las diferentes condiciones aplicables –generales y especiales- según lo referido en la sección B) y, cuando sea del caso, emprenderá valoraciones particulares de las medidas incorporadas en el decreto enjuiciado.
Conforme al precedente de la Corte, las condiciones generales de constitucionalidad exigen que la medida supere los juicios de conexidad material, de prohibición de arbitrariedad, de intangibilidad y de no contradicción especifica. A continuación se presenta tal análisis.
Las reglas establecidas en los artículos examinados respetan el estándar de conexidad interna, dado que en ellos se adoptan instrumentos que guardan una relación directa y específica con el propósito de impulsar el desarrollo de la actividad económica en Mocoa, así como de promover la generación de empleo, que constituyen algunos de los fines centrales de la declaración del estado de excepción. Prever una tarifa del cero por ciento (0%) para una tasa cuyo hecho gravable consiste en el cumplimiento de deberes frente al registro a cargo de comerciantes y asociaciones que (i) tienen capacidad de crear puestos de trabajo, (ii) desarrollan actividades con fines sociales, comunitarios y de cooperación, y (iii) pueden fortalecer la producción y circulación de bienes y servicios, es un instrumento de fomento inescindiblemente enlazado con las motivaciones del decreto cuyo fin, precisamente, consiste en promover la reactivación y fortalecimiento de las dinámicas empresariales, económicas, cooperativas y laborales del Municipio de Mocoa. Con independencia del objeto de la actividad u organización, o de si ella persigue o no ánimo de lucro, es claro que su fortalecimiento contribuye a la consecución de los objetivos que se invocan en el decreto que se revisa. Todas ellas concurren, de diferente manera, a reactivar la vida social, económica y laboral de la región.
Las normas establecidas por el Gobierno Nacional también guardan correspondencia, superando así el juicio de conexidad externa, con las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En particular, es pertinente destacar que la emergencia presentada -es un hecho notorio- tiene el efecto de impactar negativamente las actividades del municipio de Mocoa. Como se indica en las motivaciones del Decreto 601 de 2017 -declarado exequible en la sentencia C-386 de 2017 “es previsible que las actividades económicas de los comerciantes y empresarios de la región sufran seria afectación, alterando severamente, además del empleo, los ingresos de los habitantes, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la generación de nuevas fuentes de empleo en dicha zona, como pueden ser, entre otras, las vinculadas al turismo”.
La Corte encuentra que las medidas superan los juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad. Esta conclusión encuentra respaldo en el precedente que se desprende de la sentencia C-723 de 2015 en la que la Corte juzgó medidas tributarias que, en sus aspectos esenciales coinciden con las ahora valoradas[16]. En esa oportunidad dijo este Tribunal:
Encuentra la Corte que las normas examinadas no se oponen a ninguna de las prohibiciones específicas establecidas en el artículo 215 de la Constitución. En primer lugar, (i) la vigencia de las medidas tributarias que tienen por objeto establecer nuevos tributos o modificar los existentes solo pueden regir hasta la vigencia fiscal siguiente, tal y como precisamente lo establecen los artículos 1º y 2º del Decreto 658 de 2017 al prescribir que los beneficios tributarios tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018. Y, en segundo lugar, (ii) la medida no desmejora en forma alguna los derechos de los trabajadores; por el contrario, puede considerarse que los instrumentos aprobados tienen la aptitud de promover e incentivar la creación de empleo en el municipio de Mocoa dado que, como lo advierten las consideraciones del decreto bajo examen, “es previsible que las actividades económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación” con capacidad de afectar “la activación del empleo”. Así las cosas, los referidos instrumentos pretenden “generar nuevas fuentes de empleo para absorber la demanda laboral”.
Las condiciones de validez material fijadas por la jurisprudencia constitucional, imponen también adelantar los juicios de finalidad, motivación suficiente, necesidad –fáctica y jurídica-, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación. La Corte constata que varias de las consideraciones expuestas en otros lugares de esta providencia –según se precisará a continuación- demuestran la superación de algunos de los referidos juicios y en esa medida, cuando ese sea el caso, se limitará a hacer las referencias generales al respecto.
La Corte encuentra que, en este específico caso, el examen adelantado al realizar el juicio general de motivación (supra 22.3), conjuntamente interpretado con el juicio de conexidad material –interna y externa- (supra 25 y 26), hace posible concluir que el decreto bajo examen satisface plenamente las exigencias que se desprenden del juicio de finalidad y motivación suficiente. En efecto, el análisis precedente muestra que las normas del decreto (i) tienen como propósito -al reducir los costos de instalación, desarrollo y tributación de varias organizaciones que despliegan sus actividades en la ciudad de Mocoa- propiciar la activación de actividades productivas, cooperativas y de generación de empleo, así como impulsar la actuación de asociaciones con fines sociales y comunitarios. Dicho objetivo, está relacionado con la superación de la crisis generada por los desbordamientos y avalanchas presentadas en ese municipio y, en particular, por el impacto que ello tiene en las actividades empresariales y productivas. Cabe también destacar (ii) que el Decreto 658 de 2017 explicó, no de manera genérica, sino de forma específica, la relevancia de las reglas adoptadas así como los obstáculos legales para su adopción a través de los procedimientos ordinarios.
La Corte encuentra que al acoger las medidas tributarias contenidas en el Decreto 658 de 2017, el P. no incurrió en un error manifiesto de apreciación respecto de la utilidad del instrumento elegido para enfrentar la situación de emergencia declarada. Estimar que la situación causada por los desbordamientos en la ciudad de Mocoa podría afectar los procesos económicos y de creación de empleo y, con fundamento en ello, concluir que era pertinente adoptar medidas que liberaran transitoriamente de algunas cargas tributarias -tasas y contribuciones parafiscales- a los comerciantes y a diversas organizaciones sociales que desarrollen -o pretendan hacerlo- su actividad en la ciudad de Mocoa, obedece a una apreciación razonable que incluso la Corte, frente a situaciones de emergencia como la examinada en la sentencia C-723 de 2015, ha avalado. Si bien las causas del estado de emergencia de esa oportunidad y las de ahora son diferentes, la situación requería acoger instrumentos extraordinarios para activar o profundizar las actividades, productivas, cooperativas, asociativas o empresariales de la zona. La medida entonces supera el denominado juicio de necesidad fáctica.
Constata este Tribunal que ni la fijación de la tarifa de cero por ciento (0%), ni la exclusión de la obligación de liquidación y pago de la contribución parafiscal, podía adoptarse por el Gobierno en ejercicio de sus facultades ordinarias, puesto que las disposiciones que regulan los aspectos centrales de las obligaciones tributarias a las que se refiere el Decreto 658 de 2017, habían sido aprobadas por el Congreso de la República. Por ello, el Gobierno Nacional no contaba con una alternativa diferente que expedir normas con fuerza de ley. La medida entonces cumple las exigencias del examen de necesidad jurídica.
Con apoyo en las conclusiones precedentes y a efectos de determinar la superación del juicio de incompatibilidad, la Corte encuentra que el Gobierno Nacional, en las consideraciones del Decreto 658 de 2017, formuló las razones por las cuales el régimen legal ordinario que fue objeto de modificación temporal, es incompatible con el estado de emergencia. En efecto, allí se explica que la variación temporal de las reglas referidas a la tasa en materia registral, así como a la contribución parafiscal para el turismo, resulta imprescindible a fin de enfrentar la situación de urgencia.
De acuerdo con el estándar establecido por este Tribunal, el examen de proporcionalidad impone determinar que las medidas adoptadas que restringen o afectan la realización de determinadas normas constitucionales, puedan encontrar una justificación suficiente en la importancia de enfrentar la situación excepcional o de conjurar sus efectos.
Ahora bien, la Corte encuentra necesario detenerse en una última cuestión. El artículo 1º del Decreto 658 de 2017 dispuso que para los sujetos allí identificados y por el término señalado, se aplicará una tarifa del cero por ciento (0%) en relación con varias de las actividades de registro adelantadas por la Cámara de Comercio, en este caso la Cámara de Comercio de Putumayo[19]. El tributo cuya tarifa se modifica transitoriamente, tiene como fin la recuperación de los costos que genera la prestación del servicio, lo que incluye no sólo los gastos de funcionamiento del servicio, sino las previsiones de amortización y crecimiento de la inversión. En esa dirección, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012 dispone que se trata de una tasa de carácter contributivo por cuanto tiene por objeto financiar solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio.
Es necesario advertir, como argumento adicional para demostrar que no existe oposición entre los beneficios tributarios aprobados y las disposiciones de la Carta, que este Tribunal ha reconocido explícitamente en el pasado “que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia”[20]. En esa dirección “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos”[21]. Igualmente ha concluido que siendo posible “que la carga impositiva que pesa sobre determinadas actividades conspire contra el propósito estatal de afrontar con efectividad las causas de la perturbación, o haga imposible el pronto restablecimiento de la normalidad” debe admitirse que el Gobierno en ejercicio de sus competencias excepcionales no puede “estar impedido para ofrecer soluciones inmediatas a esa situación y, por tanto, si el momento exige que se reconozcan exenciones, le es lícito plasmarlas sin que por ello se entienda que invade la órbita del Congreso”[22].
Del contenido del decreto no es posible desprender ningún trato diferenciado que pueda calificarse como discriminatorio y que afecte la validez de la regulación extraordinaria respecto del RUES –que en la actualidad unifica el registro de entidades y organizaciones de diferente naturaleza- o las medidas especiales en relación con la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Únicamente el parágrafo del artículo 1º prevé una diferenciación entre determinados tipos de cooperativas, estableciendo que la regla prevista -tarifa del cero por ciento (0%)- no es aplicable ni a las cooperativas de ahorro y crédito, ni a las cooperativas financieras.
Dicha distinción, fundada en el especial tipo de actividades que desarrollan tales organizaciones -según lo establecido en la Ley 454 de 1998[23]- no da lugar a cuestionamiento constitucional alguno si se considera que, incluso cuando la regulación tributaria es adoptada por el P. en el marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica, se impone amparar un relativo margen de acción para establecer los sujetos destinatarios de un beneficio tributario, siempre y cuando no se aparte de las finalidades que dieron origen a la activación de las competencias excepcionales previstas en el artículo 215 de la Carta. En este caso, la decisión de no eliminar la obligación de pagar la tasa contributiva a las cooperativas que desarrollan actividades financieras, no se funda en una categoría sospechosa y, por el contrario, evidencia la finalidad de amparar especialmente a aquellas organizaciones cooperativas que pueden, prima facie, tener una menor capacidad contributiva por no ocuparse de actividades de intermediación financiera.
Estima la Corte importante advertir que, a menos que sea un trato evidentemente injustificado, en la definición de los destinatarios de un beneficio tributario el Gobierno puede adoptar las medidas que a su juicio resulten más convenientes para enfrentar la situación de emergencia. En este caso el decreto bajo examen explicó en los párrafos 7º y 8º de los considerandos el propósito de la regulación en lo relativo a las cooperativas y, por ello, la exclusión juzgada no suscita duda alguna sobre la constitucionalidad de la distinción.
Finalmente, el artículo 3º relativo a la vigencia del Decreto 658 de 2017 sigue la regla general de vigencia y cumple adecuadamente las condiciones de publicidad de cualquier norma jurídica.
[1] S. el documento los Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Transporte y de Cultura. El Ministro de Hacienda no lo suscribe y, en su lugar, lo firma la Viceministra General encargada de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[2] Suscribe la intervención la ciudadana C.I.G.S. en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[4] Suscribe la intervención la ciudadana G.O.U.B. en su condición de apoderada especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
[5] S. el documento R.G.Q. –Director del Departamento de Derecho Público, C.G.G. – Director del Grupo de Investigación en Derecho Público CREAR- así como A.S.L. y M.P.P. (investigadores del Departamento de Derecho Público).
[6] Suscribe la intervención el ciudadano J.V.B. en su condición de representante legal suplente de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia.
[11] En esa misma dirección, la sentencia C-167 de 1995 al ocuparse de una demanda en contra del artículo 88 del Código de Comercio, conforme al cual a la Contraloría General de la República le corresponde ejercer el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos de las cámaras de comercio, de acuerdo al presupuesto de las mismas, previamente aprobado por la Superintendencia de Industria y Comercio, indicó: “En efecto, para esta Corporación es racional entender que si el registro mercantil implica la prestación de un servicio público, su financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso percibido por la Cámara de Comercio en forma de tasa, cuyo destino no es el acrecimiento del patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el libelista sino para asegurar la adecuada prestación de este servicio público, vale decir para la recuperación del costo total o parcial del servicio, que es consustancial a la naturaleza de este ingreso público. Si bien es cierto que no es objeto de discusión por parte del libelista, conviene precisar y recordar la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde se estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para concluir que en este caso específico, este ingreso no se puede considerar como ingreso privado de las Cámaras de Comercio. // En conclusión, la tasa creada por la Ley 6a. de 1992, no es un recurso privado de las Cámaras de Comercio, sino que se constituye en un recurso público, toda vez que surge de la soberanía fiscal del Estado, no de la voluntad individual entre los particulares comerciantes, pues únicamente posee el propósito de financiar la función pública del registro mercantil; no es un título adquisitivo de dominio para la persona jurídica de derecho privado que la presta, ya que el ejercicio de las funciones públicas atribuidas a las personas jurídicas se hallan sujetas a las reglas propias de la función administrativa ejercida, pues, en virtud de la habilitación, ocupan el lugar de la autoridad estatal con sus deberes y prerrogativas; en consecuencia, los recursos económicos provenientes del ejercicio de tales funciones, como el registro público mercantil se traducen en la generación y conformación de fondos públicos”(S. no hacen parte del texto original).
[17] En la sentencia C-702 de 2015 esta Corporación juzgó la constitucionalidad de una disposición del Decreto 1772 de 2015 en la que se disponía que quedarían eximidos del pago de las tasas previstas en el artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de permanencia en el territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios a los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados a partir de la declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana de Venezuela y que se encontraran incluidos en los registros elaborados por las autoridades competentes. La Corte encontró que la medida adoptada resultaba compatible con los requerimientos que limitan la actuación del ejecutivo en los estados de excepción. Entre otras consideraciones sostuvo que guardaba conexidad con las razones que habían motivado la declaración del estado de excepción y, adicionalmente, afirmó que se trataba de medidas necesarias dado que la exigencia del pago de la tasa referida tenía “un carácter legal que hace indispensable la expedición de un decreto con fuerza de ley para poder eximir de este trámite, dentro del marco de la declaratoria del Estado de Excepción, a los nacionales venezolanos que pretenden regularizar su situación migratoria en Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción, en virtud de la medida de reunificación familiar señalada”.(S. no hacen parte del texto).
[19] Según el artículo Artículo 2.2.2.45.41. del Decreto 1074 de 2015 “La jurisdicción de la Cámara de Comercio de Putumayo comprende los municipios de Puerto Asís, Mocoa, O., Puerto Caicedo, P.G., Puerto Leguízamo, S.M., Villagarzón, V. delG., C., Sibundoy, San Francisco y Santiago, en el departamento del Putumayo”.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal - Sala de decisión de tutelas nº T 89.780 de 19 de Enero de 2017
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 44917 de 26 de Julio de 2011
Auto Interlocutorio de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 49232 de 25 de Enero de 2017