Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/1786
Timestamp: 2019-08-24 04:33:56+00:00
Document Index: 35128933

Matched Legal Cases: ["l'article 47", "l'article 58", "l'article 7", 'arrêt ', "l'article 58", "l'article 21", 'arrêt ', "l'article 47", "l'article 47", "l'article 73"]

Séance en hémicycle du 1er décembre 2007 à 22h15 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 1er décembre 2007 à 22h15
Remboursements et dégrèvements (voir le dossier)
Provisions (voir le dossier)
Compte spécial : pensions (voir le dossier)
Article additionnel après l'article 47 bis (voir le dossier)
Compte d'affectation spéciale : « pensions »
Compte spécial : participations financières de l'état (voir le dossier)
La séance, suspendue à vingt heures cinq, est reprise à vingt-deux heures quinze, sous la présidence de M. Roland du Luart.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi de finances pour 2008, adopté par l'Assemblée nationale.
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
La parole est à Mme le rapporteur spécial.
Marie-France Beaufils, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis l'examen des projets de loi de finances pour 2006 et 2007, je suis amenée, faute d'améliorations tangibles, à formuler les mêmes critiques sur de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Pour la commission des finances, en effet, cette mission n'a aucune raison d'être. D'une part, les crédits qu'elle retrace correspondent à des dépenses diverses participant de politiques publiques hétérogènes, ce qui empêche la définition de toute stratégie cohérente. D'autre part, le système d'évaluation des performances retenu est très insuffisant et ne permet pas de connaître le coût de gestion des dispositifs de remboursements et dégrèvements.
Ainsi, le pilotage et sa gestion budgétaires de cette mission qui, bien que regroupant des crédits évaluatifs, est la mission la plus importante du budget de l'État, avec 83 milliards d'euros, ne répondent pas aux prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances et, surtout, ne fournissent pas d'éléments suffisants à l'appréciation des choix législatifs du Parlement en la matière.
En octobre dernier, la Cour des comptes, dans son enquête demandée par la commission des finances, en application de l'article 58, 2°, de la LOLF, a souscrit, pour l'essentiel, à ces observations.
Afin d'améliorer l'identification des dépenses et de permettre un contrôle parlementaire plus efficace, je propose donc trois pistes d'amélioration.
J'observe, tout d'abord, qu'en dépit des sommes en jeu et de leur dynamisme - on relève une augmentation de 8, 7 % par rapport à la loi de finances pour 2007 -, les remboursements et dégrèvements sont actuellement exclus de la norme de dépense. Or il me paraît indispensable que les remboursements et dégrèvements d'impôts, qui servent des politiques publiques définies et qui constituent des dépenses budgétaires à part entière, comme la prime pour l'emploi, par exemple, soient au moins intégrés dans la norme de dépense.
Je propose, ensuite, la relocalisation de certains crédits dans leur mission budgétaire de rattachement « naturel », ainsi que la création d'un programme spécifique retraçant les remboursements de crédits de TVA. Je vous présenterai, en ce sens, trois amendements qui s'inscrivent dans la continuité des travaux de la commission des finances pour améliorer l'architecture de cette mission et ouvrir le débat.
Enfin, je déplore que le dispositif d'évaluation des performances, cette année encore, n'enregistre aucun progrès significatif. Pourtant des améliorations rapides sont nécessaires. En particulier, il me paraît indispensable de procéder à la mesure de l'efficacité socio-économique des crédits d'impôts d'État et des dégrèvements d'impôts locaux. Certes, des difficultés techniques et fonctionnelles compliquent l'exercice. Cependant, ce qui a été fait pour le crédit d'impôt recherche notamment, montre que cette démarche est possible.
Je conclurai mon propos par une question, monsieur le ministre. N'ayant pu assister à l'audition « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes, organisée par la commission des finances, vous avez adressé au président de la commission une lettre, datée du 28 septembre 2007, dans laquelle vous indiquez - admettant par là même les limites de la mission - que vous ferez « procéder à une étude dont le mandat sera de rendre l'information des parlementaires plus lisible en restructurant cette mission ». Je souhaiterais donc savoir quand les résultats de cette étude seront disponibles, quelles suites seront données à cette enquête et comment les parlementaires y seront associés.
Au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle a déposés, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, l'adoption des crédits de la mission ainsi modifiés.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Guy Fischer.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, n'occupant que quelques minutes dans la discussion budgétaire, la mission « Remboursements et dégrèvements » est pourtant la plus importante mission du projet de loi de finances pour 2008 en termes de crédits ouverts, nonobstant leur caractère évaluatif.
Dans son rapport introductif, ma collègue et amie Marie-France Beaufils a souligné, une fois encore, les limites inhérentes à l'existence de cette mission dont les très importants crédits, au caractère disparate, participent en réalité de politiques publiques retracées dans d'autres missions budgétaires.
Les crédits ouverts dans cette loi de finances au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont particulièrement importants, atteignant en effet la somme faramineuse de 83, 16 milliards d'euros, soit plus que les crédits retracés, par exemple, dans les missions « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur ». La hausse sur 2007 n'est pas négligeable puisqu'elle atteint 6, 7 milliards d'euros. Elle est due essentiellement à la progression des crédits de TVA, qui augmentent de plus de 3 milliards d'euros, et à celle des allégements d'impôt sur les sociétés, à hauteur de 600 millions d'euros, et de taxe professionnelle, pour 1, 9 milliard d'euros.
Figure également dans ces crédits évaluatifs le coût du bouclier fiscal, dont nous avons dénoncé le caractère inique lors de la discussion de la première partie de ce projet de loi de finances et dont il apparaît clairement, à l'examen de la campagne fiscale de 2007, qu'il est loin d'avoir rencontré le succès que ses promoteurs en attendaient.
Contrairement à une assertion défendue lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, le bouclier fiscal ne concerne pas vraiment de petits contribuables, puisque le niveau des remboursements moyens dépasse les 50 000 euros et que moins de 3 % des bénéficiaires annoncés se sont fait connaître des services fiscaux. Le bouclier fiscal est l'illustration parfaite d'une disposition de caractère profondément idéologique, nouveau cadeau fait au pouvoir d'achat des plus riches, loin de l'égalité devant l'impôt, fondement de notre République.
Cependant, pour mieux appréhender les réalités, le caractère évaluatif des crédits de la mission ne peut que nous inciter à examiner les dépenses effectivement réalisées en 2007. En effet, si l'on se réfère au projet de loi de finances rectificative que nous discuterons en fin d'année, les crédits de la mission ont connu une évolution sensible.
Si le niveau de la TVA déductible s'est légèrement contracté - nous sommes loin des attentes de croissance prévues en loi de finances initiale -, si les exonérations liées aux impositions locales s'avèrent finalement légèrement moins importantes elles aussi, il n'en va pas de même de l'un des éléments les plus dynamiques de la mission.
Il s'agit des correctifs apportés par la législation fiscale au rendement de l'impôt sur les sociétés et, notamment, le principe de report en arrière sur les déficits antérieurs ou de remboursement des acomptes trop importants. Pour 2007, cette somme s'élèverait dans le projet de loi de finances rectificative à plus de 12 milliards d'euros, alors même que la mission prévoit, pour 2008, une incidence de cette mesure « limitée » - excusez du peu ! - à 9, 9 milliards d'euros. Manifestement, l'optimisation fiscale est largement en oeuvre dans notre pays !
D'autant que les crédits inscrits ne constituent qu'une partie des sommes que l'État consacre à l'allégement des charges fiscales pesant sur les entreprises. En effet, figurent dans le document d'évaluation des voies et moyens les sommes que nous consacrons chaque année à moult dispositions incitatives, dont le crédit d'impôt recherche, la taxation séparée des plus-values ou le régime des groupes ne sont que quelques illustrations.
Nous devons, à notre sens, nous poser la question de l'existence de cette mission à deux titres.
Premièrement, la cohérence même de cette mission et le fait qu'elle se substitue bien souvent à des politiques publiques placées sous le sceau « naturel » de la dépense budgétaire plaident en faveur de sa suppression.
Que pèsent par exemple les crédits des missions « Développement et régulation économiques », « Pilotage de l'économie française », « Écologie, développement et aménagement durables », « Politique des territoires » et « Relations avec les collectivités territoriales » qui représentent tous ensemble un volume de moins de 16 milliards d'euros, au regard des 44 milliards d'euros prévus pour la seule déductibilité de la TVA ?
Deuxièmement, nous devons clairement nous interroger sur le sens de politiques publiques qui ne cessent de restreindre et de comprimer la dépense publique directe au profit de la dépense fiscale - ici imparfaitement retracée - et du service d'une dette improductive de patrimoine collectif.
Compte tenu de ces observations, le groupe communiste républicain et citoyen ne votera pas les crédits de cette mission.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur le président de la commission finances, madame le rapporteur, au sujet des dégrèvements, je voudrais tout d'abord remercier Mme le rapporteur spécial de la présentation qu'elle a faite, dans son rapport, de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
L'analyse présentée dans le rapport des crédits fait ressortir les spécificités de cette mission et les limites de son architecture actuelle, héritée des travaux préalables à la mise en place de la LOLF.
La mission regroupe aussi bien des décaissements relevant de la seule mécanique fiscale, tels que les remboursements de crédits TVA et les restitutions sur acomptes d'impôt sur les sociétés, et des remboursements de crédits d'impôts, comme la prime pour l'emploi, qui sont la traduction de la mise en oeuvre de politiques publiques. Il faut d'ailleurs souligner que la première catégorie, celle des décaissements purement techniques, représente plus des deux tiers des crédits de la mission, ce qui limite la portée du constat selon lequel celle-ci est la plus importante du budget de l'État.
Cela explique aussi le fait que cette mission soit en décalage par rapport aux prescriptions de l'article 7 de la LOLF et que ses objectifs soient de fait limités à la qualité du service rendu au contribuable et, plus précisément, au respect de certaines normes de délai de remboursement.
Au sujet des indicateurs, Mme le rapporteur spécial remarquera, au-delà des chiffres et indicateurs restitués dans le cadre de ces exercices formellement contraints que sont les plans et rapports annuels de performances, les travaux de prévention visant à diminuer la fraude et le volume des réclamations contentieuses ou encore les conclusions de l'audit de modernisation sur la gestion de la prime pour l'emploi. Cette vision globale pourra conduire Mme le rapporteur spécial à porter une appréciation positive sur le travail des services, ce dont je la remercie par avance.
Il n'en reste pas moins qu'une part importante des crédits de la mission est étroitement liée aux dépenses fiscales, et c'est précisément pour cette part que la question de l'efficacité prend tout son sens.
Mme le rapporteur spécial suggère qu'une partie au moins de ces crédits trouverait sa place dans une norme de dépense élargie, ce qui pourrait aller dans le sens d'une meilleure gouvernance de la dépense publique. Néanmoins, cette orientation, a priori séduisante, qui fait l'objet d'un débat récurrent, se heurte à de nombreuses difficultés de principe et de mise en oeuvre.
En effet, seule la part des crédits d'impôt faisant l'objet d'un remboursement au contribuable est retracée dans cette mission, la part imputée sur le paiement de l'impôt étant de fait porté directement en atténuation de recettes.
Le remboursement ne constituant qu'une partie d'un crédit d'impôt pour une année donnée, il n'apparaît guère pertinent de le soumettre à une norme. De plus, une estimation précoce du coût des dépenses fiscales est parfois fragile, par exemple du fait de comportements d'optimisation fiscale du contribuable.
Ainsi, le coût du bouclier fiscal s'est avéré en 2007 très inférieur aux prévisions techniques de la Direction générale des impôts, du fait d'une certaine réserve des bénéficiaires potentiels, qui ne pouvait pas être anticipée. Nous verrons ce qu'il en est en 2008.
Par ailleurs, une partie de la dépense fiscale est largement émancipée des décisions gouvernementales : il s'agit des évolutions spontanées de dispositifs déjà votés. Si le pilotage sur des critères budgétaires est sans doute possible pour le flux de mesures nouvelles, il est nettement plus problématique pour le stock de dépenses fiscales existant. En particulier, le montant des dégrèvements d'impôts locaux dépend très fortement de la somme des décisions individuelles de fixation des taux par les collectivités territoriales, sur lesquelles l'État n'a que peu de prise.
Avant toute mise en place, les grandes orientations qui peuvent être proposées nécessitent donc une réflexion préalable très poussée. Il nous faut en effet concilier la préservation de la crédibilité de la norme de dépense avec le double souci de piloter les transferts de l'État aux collectivités territoriales et d'assurer leur autonomie financière.
Je vous donne acte du fait que nous devons progresser dans le pilotage des dépenses fiscales. Des améliorations pourraient être apportées dans deux directions.
Premièrement, il faudrait s'assurer de la nécessité et de l'efficience des dépenses fiscales nouvelles. Il serait de bonne gestion que celles-ci soient systématiquement accompagnées d'une étude d'impact et qu'elles soient créées pour une durée limitée, comme nous avons eu l'occasion d'en discuter ici même. Enfin elles feraient l'objet d'une évaluation avant que ne soit proposée leur reconduction. Cette dernière piste est, elle aussi, d'actualité.
Deuxièmement, il faudrait accroître nos marges de manoeuvre fiscale. La progression des dépenses budgétaires et des dépenses fiscales n'est pas strictement comparable du fait, naturellement, des différences de fiabilité dans leur chiffrage, mais également parce que le coût des dépenses fiscales évolue malgré l'absence de mesures nouvelles. Il me semble donc peu opportun d'intégrer les dépenses fiscales à la norme de dépense budgétaire, parce qu'elles ne sont pas de même nature. Il pourrait donc être élaboré un outil de pilotage dédié aux dépenses fiscales s'apparentant à une « norme de dépense fiscale » ou à un « objectif de dépense fiscale ». Sa définition pourrait permettre de lever les difficultés spécifiques qu'elles soulèvent.
Comme nous venons de le voir, la gouvernance des dépenses fiscales nécessite de procéder au cours des prochains mois à un examen très approfondi, auquel nous pourrions associer la commission des finances du Sénat.
Pour en revenir à l'architecture de la mission, je me réjouis que nos diagnostics, de même que celui de la commission des finances de l'Assemblée et celui de la Cour des comptes, convergent très largement.
La mission « Remboursements et dégrèvements » a été constituée, en quelque sorte par défaut, de décaissements de nature variée, qui ne s'articulent pas autour d'une politique publique unique déterminée, et c'est le moins que l'on puisse dire. Une part de ces crédits rend bien compte de diverses politiques publiques, mais, comme nous l'avons vu, seulement de façon très fragmentaire. Encore une fois, voyez l'exemple de la prime pour l'emploi.
Avec quelques années de recul, nous constatons que cette architecture n'est pas satisfaisante, ainsi que vous l'avez souligné, madame le rapporteur spécial.
Le Parlement juge que l'information portée à sa connaissance est ici peu pertinente et peu utilisable, du moins sous cette forme. Je partage cette opinion : une refonte de la mission est aujourd'hui souhaitable et nécessaire.
Comme l'a relevé Mme le rapporteur spécial, les suggestions faites à ce sujet tant par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat que par la Cour des comptes -vous avez fait référence à un courrier récent - ont été examinées par mes services avec la plus grande attention. C'est sur la base de ces suggestions que repose la réflexion actuelle sur le devenir de la mission.
Les grandes lignes de cette refonte sont claires et, pour l'essentiel, partagées. Les décaissements qui sont « la conséquence directe et automatique du processus de recouvrement de l'impôt », comme les remboursements de crédits de TVA ou les restitutions sur acomptes d'impôt sur les sociétés, pourraient être considérés comme des atténuations de recettes.
Quant au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », il pourrait, comme cela a été suggéré, être rattaché en partie ou en totalité à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », donnant une vision globale de l'effort de l'État en faveur de celles-ci.
Pour les raisons exposées plus haut, à savoir la dichotomie entre le coût réel de la dépense fiscale et la part qui en est retracée en comptabilité budgétaire sous forme de remboursements et de dégrèvements, je ne crois pas, en revanche, que l'injection de certains remboursements et dégrèvements - ceux qui sont afférents à la prime pour l'emploi ou au crédit d'impôt recherche, par exemple - dans les missions de politique publique correspondantes soit une solution optimale. Mesdames, messieurs les sénateurs, on n'y verrait plus rien ! J'espère vous en convaincre à l'occasion de l'examen des amendements que vous avez déposés en ce sens.
Les travaux préparatoires à la refonte de cette mission, qui ne manqueront pas d'être riches et fructueux, notamment si, comme le Gouvernement le souhaite, l'Assemblée nationale et le Sénat s'y associent, pourraient aboutir rapidement, c'est-à-dire au cours du premier semestre de 2009.
Nous allons procéder à l'examen des amendements portant sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » figurant à l'état B.
L'amendement n° II-8, présenté par Mme Beaufils, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Marie-France Beaufils, rapporteur spécial
Cet amendement concerne les crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».
Compte tenu des règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, il tend à la suppression de l'intégralité des crédits demandés pour ce programme en 2008. Il s'agit de se conformer à la logique de la LOLF, laquelle, en vue d'une meilleure lisibilité des dépenses de l'État, vise à regrouper les crédits budgétaires par finalité et non par nature de dépenses, principe que méconnaît l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Si l'on considère que les dispositifs retracés par le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » constituent un soutien aux collectivités territoriales, l'ensemble des crédits de ce programme pourraient être rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Si, au contraire, on envisage la vocation sociale ou économique de ces dispositifs, il conviendrait de répartir les crédits du programme entre les différentes missions correspondantes. En particulier, les dégrèvements de la taxe d'habitation pourraient être rattachés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », tandis que les dégrèvements et crédits d'impôts afférents à la taxe professionnelle le seraient à la mission « Développement et régulation économiques ».
J'ai bien entendu ce que vous disiez à l'instant, monsieur le ministre. Ce ne sont que des pistes de réflexion, mais, vous le voyez, l'amendement va au-delà de la seule question des relations avec les collectivités territoriales.
L'amendement n° II-7, présenté par Mme Beaufils, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Par ce deuxième amendement, nous invitons le Gouvernement à opérer la « relocalisation » budgétaire appropriée des crédits relatifs aux remboursements de la prime pour l'emploi et du crédit d'impôt recherche, qui se trouvent inscrits, pour 2008, dans le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », respectivement à l'action 1 - « Prime pour l'emploi » - et à l'action 2 - « Impôt sur les sociétés » - de ce programme.
Ces propositions, faites en mai 2004 par M. le président de la commission des finances et par M. le rapporteur général, permettraient très probablement de rendre plus lisible la politique menée par l'État.
Aussi, nous proposons de supprimer les crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », à hauteur de 3, 9 milliards d'euros, soit la somme du montant demandé pour l'action « Prime pour l'emploi »- 3, 1 milliards d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement - et du montant demandé pour le remboursement du crédit d'impôt recherche au sein de l'action « Impôt sur les sociétés » - estimé à 800 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.
Il appartiendrait dès lors au Gouvernement d'inscrire ces crédits dans les missions pertinentes, à savoir, pour les crédits relatifs au remboursement de la prime pour l'emploi, à la mission « Travail et emploi », et, pour les crédits relatifs au remboursement du crédit d'impôt recherche, à la mission « Enseignement supérieur et recherche ».
L'amendement n° II-9, présenté par Mme Beaufils, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Le troisième amendement tend à créer un nouveau programme au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements », intitulé « Remboursements de crédits de TVA ».
En effet, la mission « Remboursements et dégrèvements » retrace des dépenses très hétérogènes, pouvant être classées en deux catégories : d'une part, des dispositifs fiscaux mis en place pour servir une politique publique déterminée ; d'autre part, des dépenses « techniques » liées aux modalités de recouvrement de certains impôts.
Parmi cette dernière catégorie figurent les remboursements de crédits de TVA, retracées dans l'action 4 « Taxe sur la valeur ajoutée » du programme 200 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État. Ces crédits représentent plus de la moitié des crédits de la mission et plus de 66 % des crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements ».
Isoler au sein d'un programme spécifique les remboursements de crédits de TVA permettrait d'accroître la lisibilité de la mission en évitant « l'effet d'écrasement » que l'on constate aujourd'hui au sein du programme 200 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État. En conséquence, les crédits inscrits au titre des remboursements de crédits de TVA pour 2008 sur le programme 200 seraient transférés vers le nouveau programme ainsi créé.
Il nous semble que cette proposition est plus facile à mettre en oeuvre que les deux premières que nous avons faites.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces trois amendements, qui concernent tout de même 64 milliards d'euros !
M. Éric Woerth, ministre. Vous aurez sans doute remarqué, monsieur le président, que ce n'est pas aux grandes sommes que l'on consacre le plus de temps !
Le Gouvernement souscrit à votre analyse, madame le rapporteur spécial, comme y souscrivent probablement tous vos collègues présents ici ce soir. On trouve dans ce programme des pommes, des poires et bien d'autres choses encore...
Je propose que, Gouvernement, Assemblée nationale et Sénat réunis, nous retravaillions à vos différentes propositions. Ne voyez pas dans cette réponse un effet de séance ou un moyen dilatoire, mais il me paraît important que nous nous interrogions préalablement sur la meilleure manière pour l'État de conduire une politique fiscale transparente et lisible.
Si l'on prend l'exemple de la TVA, les remboursements auxquelles elle peut donner lieu dans certains cas sont assez bien identifiés dans le programme. Aussi, je ne suis pas certain que la création d'un nouveau programme accroîtrait la lisibilité.
En outre, nous ne disposons pas de toutes les données nécessaires. Par exemple, il est difficile d'isoler la part qu'occupe le crédit d'impôt recherche dans l'ensemble des remboursements d'impôt sur les sociétés. C'est pourquoi il faut que la Direction générale des impôts dispose des outils statistiques adéquats. À défaut, la comptabilité ne suit pas, comme le directeur adjoint de la DGI ne manquerait pas de vous le confirmer.
Je conviens que les raisons que je vous oppose ne sont pas des raisons de fond. Mais, encore une fois, prenons le temps de travailler collectivement à la réforme de la mission « Remboursements et dégrèvements », pour nous permettre de bien en identifier les objectifs et de bien définir les outils comptables qu'elle requiert. C'est n'est qu'au terme de ce processus que nous pourrons aboutir, pour le premier semestre de 2009.
Aussi, madame le rapporteur spécial, si vous souscrivez à cette méthode de travail, sur laquelle je m'engage, je vous propose de retirer vos trois amendements.
Je parle sous le contrôle de Mme le rapporteur, et je rends hommage au travail qu'elle a accompli. Notre collègue s'est en effet évertuée à faire la lumière sur cette mission étonnante, puisque, bien qu'elle soit la plus importante d'entre toutes en volume de crédits, il a été démontré qu'elle n'avait aucune signification.
Monsieur le ministre, nous n'avons pas de raison de douter de votre parole, ne serait-ce que parce que c'est la première fois que vous venez devant le Sénat...
Sur le fond, nos analyses convergent totalement. Les deux premiers amendements de la commission sont des amendements d'appel, puisque, aux termes de la LOLF, il nous est interdit de transférer le programme d'une mission dans une autre mission.
Ces deux premiers amendements d'appel n'étaient donc pas destinés à prospérer.
S'agissant de la TVA, nous n'insisterons pas, même si l'amendement pouvait être retenu. Il faut que les services prennent les moyens d'évaluer la nature des déductions qui sont faites sur le paiement de l'impôt sur les sociétés, de l'impôt sur le revenu ou de tout autre impôt, de telle sorte que la dépense fiscale soit parfaitement appréhendée.
Marie-France Beaufils a illustré son propos : pour la prime pour l'emploi, une partie des crédits sera trouvée dans la mission « Travail et emploi ». Cela concerne ce qui est payé effectivement, parce que les bénéficiaires ne sont pas redevables de l'impôt sur le revenu. Pour les autres, un dégrèvement viendra en déduction de leur dette d'impôt sur le revenu. Cela n'a donc vraiment aucun sens.
C'est la même chose pour d'autres impôts : on sait par exemple que la prime pour l'emploi est financée par les banques, qui déduisent ce crédit d'impôt de l'impôt sur les sociétés qu'elles ont à payer. Si, par hasard, une banque n'avait pas à payer d'impôt sur les sociétés, elle demanderait le remboursement, qui viendrait en crédit budgétaire.
Monsieur le ministre, vous vous êtes engagé à créer un groupe de travail. La commission des finances s'y associera si vous l'y invitez, et Mme Beaufils aura sa place dans cette mission. Je forme le voeu avec vous que, au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, nous ayons pu tirer au clair la question de cette mission « Remboursements et dégrèvements ». Sans doute aurons-nous pu l'éclater pour que les recettes et les dépenses fiscales de l'État soient clairement évaluées, identifiées, et que chacune des missions comporte bien les moyens mis en oeuvre, qu'il s'agisse de crédits budgétaires ou de réductions d'impôt.
Madame le rapporteur spécial, les amendements n° II-8, II-7 et II-9 sont-ils maintenus ?
Je suis d'accord avec ce que vient de dire M. le président de la commission des finances, il s'agit bien d'amendements d'appel. Je voudrais ajouter, monsieur le ministre, que nombre de politiques publiques utilisent la réduction de la fiscalité et qu'il est encore plus pertinent de veiller à ce que chaque réduction soit rattachée à la mission adéquate, pour une meilleure analyse de la politique publique menée. En étant mélangées comme elles le sont aujourd'hui au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements », ces mesures ne permettent pas au Parlement, me semble-t-il, d'avoir une visibilité de l'efficacité des politiques décidées.
Il faut travailler sur ce sujet, et je suis d'accord pour que nous le fassions dans le cadre d'une mission regroupant des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat et des représentants du ministère.
Pour l'heure, je retire ces trois amendements.
Les amendements n° II-8, II-7 et II-9 sont retirés.
Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » figurant à l'état B.
Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Provisions ».
Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout d'abord, je formulerai quelques observations générales sur la mission « Provisions ».
En premier lieu, la mission « Provisions » est une mission originale : en effet, elle est constituée de deux dotations-programmes regroupant des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. Ils sont répartis en tant que de besoin, en cours d'exercice, entre les autres missions, par voie réglementaire.
En second lieu, et conformément aux dispositions de la LOLF, la mission « Provisions » est une mission « spécifique », dénuée de stratégie de performance. Ainsi, ses deux programmes ne font l'objet d'aucun objectif ni indicateur et leur présentation n'est pas accompagnée d'un projet annuel de performances.
J'en viens à présent aux demandes de crédits formulées pour les deux dotations composant la présente mission.
La dotation du programme « Provision relative aux rémunérations publiques » correspond aux « mesures générales intéressant les agents du secteur public ». Elle a vocation à financer les mesures générales en matière de rémunérations publiques, dont la répartition, par programme, ne pourrait être déterminée a priori avec précision.
Pour 2008, et pour la première fois depuis la mise en oeuvre de la LOLF, une demande de crédits est provisionnée en projet de loi de finances. Son montant est fixé à 150 millions d'euros, destinés à financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l'État, mesure introduite par la loi n°2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
Ces dépenses ne pouvant être réparties de manière fiable entre les différentes missions concernées par le dispositif, leur inscription sur la présente dotation est justifiée. Il faudra veiller néanmoins à ce que cette provision demeure transitoire et qu'il n'y soit pas recouru lors du prochain projet de loi de finances, afin que les exonérations soient inscrites dans les dépenses de personnel de chaque ministère.
La dotation du second programme, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l'indique clairement, assure les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles, et urgentes. Il s'agit notamment des dépenses qu'occasionneraient des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou des évènements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de citoyens français.
Au titre de cette seconde dotation pour 2008, 75 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement sont demandés, montant stable par rapport au projet de loi de finances pour 2007. Ce montant confirme le retour à la « norme » budgétaire de cette mission déjà constaté lors de l'exercice précédent.
En seconde délibération, et à titre non reconductible, l'Assemblée nationale a majoré ces crédits de plus de 63 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.
Sous le bénéfice des observations que je viens de présenter, la commission des finances a décidé de vous recommander, mes chers collègues, l'adoption de la mission « Provisions ».
Aucun orateur n'étant inscrit dans la discussion, la parole est à M. le ministre.
Cette mission comprend tout d'abord la provision relative aux rémunérations publiques.
Les 150 millions d'euros inscrits correspondent au financement des exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires effectuées par des fonctionnaires de l'État, ce qui est nouveau.
Le dispositif d'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires a été étendu, vous le savez, aux fonctionnaires de l'État, des collectivités territoriales et de l'hôpital : tous les salariés doivent profiter de cette possibilité d'améliorer leurs revenus. Depuis le 1er octobre, les heures supplémentaires dans la fonction publique sont totalement exonérées d'impôt sur le revenu et de cotisations salariales.
Le recours à la « Provision relative aux rémunérations publiques » se justifie, car il s'agit de dépenses qui, au moment du vote de la loi de finances initiale, ne peuvent être réparties de façon fiable entre les différents programmes. Ce montant de 150 millions d'euros a été évalué de manière incertaine : en effet, les heures supplémentaires qui seront effectivement travaillées dans les administrations de l'État ne sont à ce stade qu'une prévision.
S'agissant maintenant de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles, elle est reconduite à son niveau de 2007, soit 75 millions d'euros. La mise en réserve des crédits, qui s'effectue désormais dès le début de l'exercice et en totale transparence, nous permet de faire face, en cours d'année, aux dépenses qui se montreraient supérieures aux prévisions initiales.
Nous pourrons ainsi, en 2008, réserver l'utilisation de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles aux seules dépenses présentant un caractère d'urgence et résultant de la survenance d'aléas climatiques et sanitaires, comme en 2007, année au cours de laquelle la seule dépense, jusqu'à présent, a concerné le financement des indemnisations des sinistres provoqués par le passage du cyclone Gamède à la Réunion, en février 2007.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits de la mission « Provisions » figurant à l'état B.
Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Provisions ».
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ».
La parole est à M. Bertrand Auban, doublement rapporteur spécial aujourd'hui.
Bertrand Auban, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est en effet en mon nom et en celui de M. Thierry Foucaud, corapporteur spécial, aujourd'hui empêché, que je vous présenterai les principales observations que la commission des finances a portées sur les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions » dans le contexte particulier, cette année, de la réforme des régimes spéciaux et de la perspective du « rendez-vous 2008 » de la réforme des retraites prévue par la loi du 21 août 2003.
Les crédits de paiement pour 2008 de la mission « Régimes sociaux et de retraite » s'établissent à 5, 12 milliards d'euros, soit une augmentation de 2, 81 % par rapport à 2007, marquant ainsi une « pause » dans la progression, alors que les crédits ouverts pour 2007 étaient en augmentation de 10, 9 %.
Cette hausse est consacrée pour l'essentiel aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, qui constituent 97, 3 % des dépenses du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », soit 3, 4 milliards d'euros.
La subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF est ainsi de 2, 9 milliards d'euros, celle qui est destinée à la RATP est de 390 millions d'euros.
Pour l'essentiel, les autres participations de l'État au titre de la solidarité de la nation à l'égard des régimes dont le déclin démographique justifie le versement d'une subvention d'équilibre permettent de financer le congé de fin d'activité des conducteurs routiers - 94 millions d'euros, pour 5 000 bénéficiaires -, les régimes de retraite et de sécurité sociale des marins - 719 millions d'euros, 38 000 actifs pour 120 000 pensionnés -, et divers régimes en déclin démographique comme celui des mines, voire en extinction tels que celui de la SEITA, celui de l'Imprimerie nationale ou celui de l'ORTF - au total 928 millions d'euros, mais seulement 13 000 cotisants pour 373 000 pensionnés.
Au nom de la commission des finances, deux séries d'observations peuvent être formulées.
S'agissant d'abord de la justification des crédits, le chaînage mis en place par la LOLF permet dorénavant d'examiner le projet de loi de finances à la lumière de l'exécution des exercices antérieurs et d'en retirer des enseignements concrets.
Ainsi, la subvention d'équilibre de la caisse de retraite de la RATP fait l'objet d'une « sous-budgétisation » évaluée à au moins 25 millions d'euros.
Elle résulte de l'augmentation de 30 % des départs en retraite en 2007, pris par anticipation sur la réforme des régimes spéciaux, et de l'arrêt des négociations par la Caisse nationale d'assurance vieillesse, la CNAV, sur les conditions d'adossement de la caisse au régime général.
Par ailleurs, l'opération d'adossement du régime de la RATP aux régimes de droit commun devrait être réalisée en 2008 via le versement financé par l'État d'une « soulte » d'un montant compris entre 500 millions et 700 millions d'euros à la Caisse nationale d'assurance vieillesse, suivant un échelonnement encore à déterminer. Si cette soulte devait être versée en 2008, un problème se poserait, car elle n'est pas « budgétée ».
À l'inverse, pour la troisième année consécutive, la subvention d'équilibre versée à l'Établissement national des invalides de la marine fait l'objet d'une surbudgétisation estimée à 25 millions d'euros pour 2008. Chaque année, celle-ci est réduite dans le cadre de décrets d'annulation de crédits - 26 millions d'euros en 2006 et 35 millions d'euros en 2007.
En conséquence, la commission des finances vous proposera un amendement tendant à affecter 25 millions d'euros issus du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » à l'action n° 2 du présent programme au profit de la subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP. Au final, le présent amendement vise à équilibrer la répartition des crédits entre deux des programmes de la mission, tirant ainsi les conséquences, dans l'esprit de la LOLF, de l'enchaînement « vertueux » de l'analyse de l'exécution des crédits et de l'examen des prévisions de dépense.
En second lieu, j'évoquerai la mesure de la performance du programme.
Au nom du principe de lisibilité, on gagnerait à distinguer en deux actions différentes la SNCF et la RATP, régimes subventionnés par le présent programme à hauteur de plus de 3, 3 milliards d'euros. Celles-ci sont indistinctement regroupées alors que, par ailleurs, des régimes en voie d'extinction tels que l'ORTF et les retraites des régies ferroviaires d'outre-mer constituent des actions à part entière, clairement identifiables.
Enfin, il convient de signaler que les régimes de retraite de la RATP et de la SNCF sont maintenant éclairés par de nouvelles informations relatives à l'âge moyen de radiation des cadres et à la durée moyenne d'activité. Cela répond à un souhait émis par la commission des finances lors de l'examen du projet annuel de performances pour 2007.
Ainsi, l'âge moyen de départ à la retraite à la SNCF est de 54, 5 ans, et de 53, 7 ans à la RATP. Ces chiffres constituent une moyenne et sont variables. Les conducteurs partent à 50 ans à la SNCF, à 52 ans à la RATP, les autres salariés partent à 55 ans à la SNCF, 59 ans pour les cadres à la RATP.
C'est donc, au titre de la solidarité de l'État envers les régimes dont le déclin démographique justifie le versement d'une subvention d'équilibre, et eu égard aux réformes en cours, que la commission des finances vous recommande, mes chers collègues, d'adopter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi modifiés.
Il me revient à présent, mes chers collègues, d'aborder l'examen du compte d'affectation spéciale « Pensions », créé en 2006, en application de la LOLF. Celui-ci permet maintenant d'« embrasser » l'ensemble des recettes et dépenses afférentes aux pensions civiles et militaires qui auparavant étaient disséminées dans le budget de l'État.
Toutefois, le compte d'affectation spéciale « Pensions » n'intègre pas les frais de gestion. Pour en retracer le coût global, il est donc nécessaire de se reporter, au sein du budget général, à l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
Il en ressort que le coût du compte d'affectation spéciale « Pensions » s'élève à 47, 99 milliards d'euros, soit 17 % du budget pour 2008, pour le paiement de quelque 2, 1 millions de pensions civiles et militaires. Il convient d'y ajouter 68, 1 millions d'euros en crédits de paiement pour 2008 au titre de l'action « Gestion des pensions ». Ce montant est cependant loin de recouvrir l'intégralité des moyens humains dévolus aux pensions, car il ne tient pas compte des personnels consacrés à la préparation des dossiers de pension dans les différents ministères employeurs, qui sont évalués à 1 800 équivalents temps plein travaillé.
Les recettes afférentes aux pensions sont affectées au présent compte d'affectation spéciale et ce dernier doit être équilibré en dépenses et en recettes.
Les principales dépenses du compte d'affectation spéciale « Pensions » portent sur le paiement des pensions civiles et militaires de retraite, pour 43, 4 milliards d'euros, des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État, pour 1, 75 milliard d'euros, des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ainsi que des traitements versés au titre de la reconnaissance de la nation, pour 2, 8 milliards d'euros.
Les recettes afférentes sont constituées principalement par la contribution de l'État au titre des taux de la cotisation employeur, les cotisations salariales, les contributions des autres employeurs que l'État.
La « contribution employeur » de l'État constitue désormais la « variable d'ajustement » permettant d'équilibrer les recettes et les dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires.
Ces taux augmentent, passant d'un taux de 50, 74 % en 2007 à 55, 71 % pour 2008 au titre des personnels civils et d'un taux de 101, 05 % en 2007 à 103, 5 % pour 2008 au titre des personnels militaires.
Cette différence de niveau se comprend, car on compte aujourd'hui, pour les fonctionnaires civils, 1, 6 actif pour un pensionné, et, pour les militaires, seulement 0, 8 actif pour un pensionné.
Ces rapports démographiques sont appelés à se dégrader avec, respectivement, 1, 3 fonctionnaire civil actif et 0, 7 militaire actif par pensionné en 2010. Ainsi, les taux de « contribution employeur » continueront inexorablement à augmenter.
En réponse à une demande réitérée en 2006 et en 2007 par la commission des finances, le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics sera rehaussé pour passer de 39, 5 % en 2007 à 50 % en 2008. Il apparaissait que ce taux était insuffisant en regard du taux d'équilibre des personnels civils de l'État.
En revanche, malgré les observations réitérées lors de l'examen de chaque projet de loi de finances par votre commission des finances depuis l'examen du projet annuel de performances pour 2006, le « taux employeur » qui s'applique aux ouvriers des établissements industriels de l'État est reconduit pour 2008 au taux inchangé de 24 %.
Enfin, s'agissant de la performance du programme, à la demande de la commission des finances, un nouvel indicateur a été créé afin de mesurer la part des agents civils concernés par la décote ou par la surcote. Les mécanismes de décote et de surcote devraient avoir, en effet, un impact sur les comportements de départ à la retraite, la surcote encourageant la poursuite d'activité des personnes qui ont des carrières longues et la décote incitant les personnes qui ont eu des carrières courtes à reporter leur départ.
J'en viens maintenant à des considérations plus générales.
La commission des finances a relevé, dans le cadre du rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux consécutifs à l'enquête de la Cour des comptes sur le service des pensions réalisée en application de l'article 58, 2°, de la LOLF, que la gestion des pensions, éclatée entre le service des pensions, les ministères employeurs et le réseau du Trésor public, ferait l'objet d'une réforme en 2008 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques dont il faut espérer une rationalisation des systèmes d'information et une amélioration tant de la productivité que de la qualité du service.
Par ailleurs, la commission des finances suggère le lancement d'une réflexion sur la recherche d'autres moyens d'expression de la reconnaissance de la nation à l'égard des médaillés militaires et légionnaires, à titre militaire, en lieu et place de traitements dont le caractère symbolique et la modicité - 6 euros par an en moyenne - ne se trouve plus justifiée au regard de leur coût de gestion.
Enfin, la commission vous présentera également un amendement tendant à modifier les règles d'attribution de l'indemnité temporaire de résidence attribuée aux fonctionnaires retraités de l'État dans certaines collectivités d'outre-mer.
Ainsi, mes chers collègues, après avoir constaté l'oeuvre de clarification « lolfienne » de la présentation budgétaire du compte spécial « Pensions » et les perspectives de modernisation de sa gestion, la commission des finances vous recommande, mes chers collègues, l'adoption de ces crédits.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées de l'UMP et de l'UC-UDF.
La parole est à M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis.
Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, longtemps taboue, la question des régimes spéciaux de retraite est aujourd'hui au centre du débat politique et social, grâce à la décision du Président de la République de mettre fin au statu quo sur ce sujet ultrasensible.
Lors du débat organisé au Sénat le 2 octobre dernier, la commission des affaires sociales a fait valoir les réflexions et les propositions que lui inspire ce dossier. La consultation du Parlement venait alors clore une première phase de concertation avec les organisations syndicales.
Une seconde phase de négociation a maintenant débuté entre l'État, les partenaires sociaux et les grandes entreprises publiques concernées. Pour autant, le Parlement ne peut rester passif au cours des prochaines semaines, et je saisis l'occasion de l'examen de cette mission budgétaire pour revenir sur le sujet.
Pour la troisième année consécutive, notre commission renouvelle ses demandes pour que la présentation générale et surtout les indicateurs de cette mission soient entièrement reconsidérés.
Certes, quelques progrès ont été accomplis récemment dans la mesure où le « bleu budgétaire » a été légèrement modifié : deux pages d'explications sur la SNCF et la RATP ont été ajoutées, dans lesquelles apparaissent l'âge moyen du départ à la retraite, le rapport entre la durée moyenne de cotisation et celle de la retraite des assurés sociaux, ainsi que le niveau des engagements de retraite.
Toutefois, les indicateurs de performance demeurent inchangés et restent exclusivement consacrés aux dépenses de gestion, soit entre 1 % et 3 % des dépenses, ce qui représente, vous en conviendrez, un intérêt très limité. J'en conclus qu'il reste encore beaucoup à faire pour améliorer l'information du Parlement !
C'est la raison pour laquelle, dans mon rapport écrit, je me suis efforcé de présenter de nombreuses données statistiques inédites qui illustrent la pertinence de nos demandes. Mais je maintiens qu'il convient d'améliorer la présentation de la mission.
Il faudrait, par exemple, connaître, dans chacun de ces régimes, la proportion de départs à la retraite des personnes en service actif et la répartition de ces départs par tranches d'âge, avant cinquante-cinq ans et entre cinquante-cinq et soixante ans.
Il faudrait également disposer de données sur la durée moyenne de perception et sur le montant moyen des pensions, ainsi que sur l'espérance de vie à soixante ans de ces assurés sociaux. On pourrait alors établir des comparaisons objectives avec les assurés sociaux des autres régimes, privés ou publics.
Je pense aussi à des éléments sur le niveau des engagements à long terme des sept principaux systèmes de retraite spéciaux, la décomposition entre les « droits de base » qui correspondent à ceux du secteur privé et les « avantages spécifiques » de ces régimes.
Je suis d'autant plus attaché à ces propositions que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont rarement publiées, ou très difficilement accessibles, y compris pour les commissions parlementaires.
Mais l'examen de cette mission interministérielle nous amène surtout à analyser la réforme des régimes spéciaux lancée par le Président de la République et mise en oeuvre en ce moment même par le ministre du travail.
La commission des affaires sociales, vous le savez, attendait cette réforme de longue date et la soutient avec détermination. Mon propos se limitera donc à trois aspects prioritaires.
Tout d'abord, nous devons non seulement faire prévaloir le principe d'équité entre les assurés sociaux pour quelques critères « clés » tels que la durée de cotisation, mais surtout limiter le coût des régimes spéciaux. Il faudrait, pour cela, réaliser un maximum de mesures d'économies par une mise en oeuvre rapide de la décote, accompagnée d'un relèvement de l'âge de cessation d'activité et d'une réduction des bonifications dont bénéficient les affiliés des régimes spéciaux.
Ensuite, nous plaidons aussi pour que l'on « arrime » solidement les grands régimes spéciaux à la réglementation de la fonction publique en matière de retraite, sans oublier pour autant que les règles du code des pensions civiles et militaires sont elles-mêmes fort coûteuses et devraient être remises à plat à court terme...
Enfin, s'il ne fait aucun doute que le processus de négociation en cours avec les organisations syndicales est indispensable, cette démarche comporte néanmoins des risques. Nous sommes préoccupés par les contreparties qui pourraient être accordées par les directions des grandes entreprises nationales et qui aboutiraient à vider la future réforme d'une partie de sa substance. Le seul sujet des avantages familiaux, par son fort potentiel de dépenses supplémentaires, représente une véritable « grenade dégoupillée » dont il convient de mesurer les conséquences.
Je pense aussi à la création de nouveaux avantages ayant pour objet de compenser strictement ceux qui ont été supprimés, ou à la mise en oeuvre de mécanismes de cessation précoce d'activité fondés sur une définition extensive de la notion de pénibilité.
Par leur importance, les thèmes renvoyés à la négociation d'entreprise sont susceptibles d'avoir un impact majeur sur l'équilibre financier de la réforme. Cela nous conduit à appeler l'ensemble des acteurs de la négociation à faire preuve d'une grande prudence.
Dominique Leclerc, rapporteur pour avis
En définitive, mes chers collègues, l'enjeu politique, financier et symbolique de la réforme en cours est crucial. Depuis 1995, le temps a passé et les mentalités de nos concitoyens ont beaucoup évolué. Notre pays est prêt : il attend une réforme de grande ampleur des régimes spéciaux.
Dans cette attente, la commission des affaires sociales a approuvé les crédits de cette mission budgétaire.
La parole est à M. Bernard Piras, rapporteur pour avis.
Bernard Piras, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce n'est une surprise pour personne : l'examen des crédits relatifs aux régimes sociaux et de retraite s'inscrit cette année dans un contexte particulièrement agité. Le Gouvernement vient en effet d'engager leur réforme, mais la mobilisation des salariés concernés a permis de relancer les négociations sur ses modalités.
Contrairement à ceux des autres missions budgétaires, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ont un caractère « contraint » : ils visent à honorer le respect des engagements de l'État en matière de prestations sociales et de pensions de retraite. En effet, près de 80 % des 5, 12 milliards d'euros de crédits demandés pour l'an prochain au titre des trois programmes de cette mission sont destinés au financement des subventions d'équilibre versées soit aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP ; soit à l'Établissement national des invalides de la marine ; soit encore à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines.
Si, en 2007, les crédits avaient connu une augmentation significative de 11 % par rapport à l'année précédente, le projet de loi de finances pour 2008 témoigne plutôt d'une certaine stabilité, avec une progression d'environ 2 %.
Mes chers collègues, vous l'avez bien compris, l'essentiel est en réalité ailleurs : la réforme des régimes spéciaux de retraite vient d'être engagée par le Gouvernement, et cette question ne saurait nous laisser indifférents.
Du reste, s'il est vrai que la réforme du 21 août 2003 n'a pas concerné les régimes spéciaux et que le débat a été renvoyé à un « rendez-vous » fixé en 2008, bien des évolutions ont eu lieu depuis quatre ans ou sont actuellement en cours. Je citerai pour mémoire la réforme des régimes des industries électriques et gazières en 2004 ; l'adossement de l'Établissement national des invalides de la marine au régime général en 2006 ; ou encore, depuis le 1er janvier 2007, l'application à la SNCF et à la RATP des nouvelles normes comptables IFRS, les normes internationales d'information financière.
Ces normes, qui obligent les entreprises concernées à provisionner les engagements de retraite qui sont à leur charge, expliquent en effet la réforme du financement de ces régimes de retraite. Celle-ci s'est traduite, d'une part, par la création en 2006 de la Caisse de retraites du personnel de la RATP, caisse autonome en cours d'adossement au régime général, et, d'autre part, par la mise en place en 2007 de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF.
S'agissant de la SNCF, il convient de souligner, monsieur le ministre, que la question de l'adossement de son régime au régime général n'a toujours pas été réglée.
À cet égard, je pense que le budget de la présente mission est incomplet. En effet, bien que l'hypothèse soit fortement probable que cette réforme intervienne l'an prochain, il ne prend pas en compte les participations de l'État à sa mise en oeuvre.
Il est évident, mes chers collègues, que le contexte actuel se prête à une réflexion concertée sur l'avenir des régimes spéciaux. Alors que leur réforme est désormais engagée, j'estime, à titre personnel, que la réflexion sur leur avenir ne doit pas se traduire par des mesures brutales qui remettraient en cause les droits des pensionnés et des agents en activité. En effet, les avantages dont bénéficient ces personnels au titre de la retraite et de la protection sociale sont partie intégrante de leurs statuts, et la juste contrepartie de contraintes de pénibilité. Il serait ainsi logique, du point de vue de l'équité - mot que ce gouvernement semble particulièrement apprécier ! -, que les changements envisagés ne concernent que les nouvelles générations d'agents.
J'ajoute que des solutions respectant l'équité entre les professions et entre les générations doivent être proposées, notamment sur la question de la pénibilité du travail : vous savez bien, monsieur le ministre, mes chers collègues, que l'espérance de vie varie fortement selon les catégories socioprofessionnelles !
Il convient ainsi de définir des modalités qui favorisent la convergence des règles dans le respect des spécificités propres à chaque situation et qui conduisent à un partage équilibré des charges entre la solidarité nationale et les contributions des différents secteurs d'activité.
Je rappellerai enfin que, comme l'indique le rapport du Conseil d'orientation des retraites, le COR, l'allongement de la durée de cotisation ne peut être la seule solution, le taux d'emploi des salariés de cinquante à soixante ans demeurant faible.
La réforme des retraites devra donc être examinée en prenant en compte les questions de financement, la revalorisation des pensions, la problématique des décotes et des surcotes, la pénibilité liée au travail en fonction des parcours professionnels.
En définitive, je soulignerai que, contrairement à ma recommandation, la commission des affaires économiques a souhaité émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Je rappelle également que l'intervention générale vaut explication de vote pour la mission « Régimes sociaux et de retraite » et pour le compte spécial « Pensions ».
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean-Pierre Demerliat.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette mission, qui, à travers ce projet de budget, est dotée de 5, 12 milliards d'euros, vise pour l'essentiel à assurer un budget d'équilibre à des régimes de retraite qui connaissent des situations démographiques déséquilibrées.
Cette mission s'inscrit cette année dans un contexte très particulier. En effet, le Président de la République et son gouvernement ont fait le choix de déconnecter la réforme des régimes spéciaux du rendez-vous global de 2008 sur les retraites.
Si nous pensons qu'il faut, effectivement, réformer les régimes spéciaux, nous nous interrogeons : pourquoi le faire dans la précipitation ? Pourquoi envisager une consultation à la va-vite et largement factice sur les régimes spéciaux, alors que le rendez-vous sur les retraites se prépare et que personne n'envisageait de laisser ces régimes de côté ? N'y a-t-il pas dans cette démarche un effet d'affichage ? N'y a-t-il pas, même, une supercherie à prétendre que cette réforme apportera une solution au financement des régimes par répartition ?
La stigmatisation volontaire des salariés concernés tend à faire oublier que d'autres régimes de retraite, eux aussi qualifiés de spéciaux, sont également déficitaires et ne nécessitent pas moins l'appel à la solidarité nationale : je pense aux régimes des exploitants agricoles, des commerçants et artisans et de certaines professions indépendantes.
À un moment où le Gouvernement multiplie les cadeaux fiscaux, ou plus exactement les transferts fiscaux vers les plus favorisés, je voudrais, au nom du groupe socialiste, rappeler que nous demandons une réforme globale gommant les inégalités créées par la réforme de 2003 et ses incohérences, et s'inspirant de notre modèle social et non de la fracture sociale.
Nous voulons une réforme qui tienne compte de la pénibilité et de l'espérance de vie, une réforme qui prépare l'avenir, qui préserve la retraite par répartition et qui donne espoir aux générations futures.
Ces sujets complexes imposent des travaux techniques préalables, des échanges approfondis, une confiance mutuelle, et certainement pas le simulacre de négociation auquel nous assistons en ce moment ! La question est trop importante pour la traiter de cette façon, il y va du respect de tous.
C'est pourquoi - vous vous en doutiez, monsieur le ministre, mes chers collègues - le groupe socialiste ne votera pas les crédits de cette mission.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les membres de mon groupe et moi-même suivrons la position qu'a exprimée à titre personnel le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Bernard Piras.
L'examen des crédits de cette mission fait très largement écho au mouvement social récent, suspendu pour l'instant, qui a conduit le Gouvernement à entamer une négociation à laquelle il se refusait, le Premier ministre allant même jusqu'à déclarer que la réforme était faite et qu'il ne restait plus qu'à l'appliquer.
Je ne m'attarderai pas sur les crédits alloués à cette mission. Ceux-ci marquent une pause, et les crédits de paiement comme les autorisations d'engagement sont similaires à ceux de 2007. Or nous savons qu'il en manque - Bernard Piras, notamment, l'a souligné - et qu'il aurait été préférable, au contraire, de les augmenter : cela aurait permis d'éviter, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, d'adopter la mesure qui autorise la SNCF à emprunter pour financer la retraite de ses agents, ou de fixer les plafonds d'avances pour le régime général à 36 milliards d'euros et à 8, 4 milliards d'euros pour le régime agricole. Du jamais vu, mes chers collègues !
Vous comprendrez donc que mon attention - comme, je l'espère, la vôtre - se porte sur le sort que votre gouvernement entend réserver aux régimes des agents de la SNCF, de la RATP, des salariés de la Banque de France ou des gaziers et électriciens.
Je ne partage pas, loin s'en faut, votre analyse de la situation des régimes spéciaux, que le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, M. Leclerc, décrit comme étant sous perfusion.
Ce faisant, il élude tout à fait volontairement la situation d'autres régimes tels que ceux des commerçants, des artisans, des agriculteurs. Ceux-là, vous le savez, sont sous assistance respiratoire, et pourtant vous ne les mentionnez pas, alors qu'ils nécessitent eux aussi le recours à la solidarité nationale. Vous taisez également le fait que les régimes spéciaux que vous décriez actuellement ne bénéficient que dans une proportion très limitée de la compensation généralisée par les caisses du régime général.
De la même façon, on aurait pu se pencher sur les régimes qui bénéficient de la surcompensation apportée par la CNRACL, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, que les budgets de nos collectivités alimentent sans que pour autant les pensions de leurs agents s'en trouvent améliorées.
Ce silence se comprend aisément : parler de tous ces aspects, ce serait reconnaître la nécessité d'une réforme structurelle de grande ampleur du financement de toutes les retraites. Vous ne pourriez plus, comme vous le faites actuellement, viser uniquement les régimes spéciaux !
Pourtant - vous ne l'ignorez pas, mes chers collègues, d'autant que M. le ministre l'a lui-même reconnu le 2 octobre dernier -, il ne s'agit pas d'une question d'argent : les économies réalisées seront minimes, et Dominique Leclerc le sait fort bien. C'est donc une question dogmatique, idéologique. Il ne s'agit pas non plus, contrairement à ce que peut affirmer M. Leclerc, d'un tabou : c'est bien plutôt une obsession de la droite et du MEDEF !
La question reste donc de savoir si votre gouvernement entend s'attaquer davantage aux régimes des agents ou à la remise en cause des droits spécifiques. Sur le fond, c'est radicalement différent ! Au demeurant, il semble bien que vous envisagiez de vous attaquer d'abord aux régimes de retraites, puis aux droits spécifiques.
Or ces droits, ne vous en déplaise, sont bien souvent financés dans des proportions non négligeables par les agents eux-mêmes. C'est particulièrement vrai dans le cas des IEG, les industries électriques et gazières, puisque ce sont les branches elles-mêmes qui financent les spécificités de leur régime.
Pour mémoire, à la SNCF, la cotisation des cheminots est à un taux bien plus important : un effort est donc consenti qui induit une réduction de fait du salaire. Il est vrai que la participation de l'État représente 54 % du financement de ce régime, mais, s'il l'assume, ce n'est pas par bonté d'âme : c'est qu'un règlement européen de 1969 sur la démographie l'y contraint, comme il contraint tous les autres pays européens.
Je conclurai par un mot sur le montant des pensions des salariés concernés. Vous le savez, leurs retraites sont bien plus faibles que celles des autres, de 10 % en moyenne. J'ai bien compris que des négociations sur ce sujet étaient entamées dans les entreprises ; nous en attendons les résultats.
Quoi qu'il en soit, les sénateurs du groupe CRC ne peuvent voter les crédits de cette mission.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, j'évoquerai pour commencer le compte spécial « Pensions », qui comporte trois programmes, pour 48 milliards d'euros, récapitulant respectivement les moyens consacrés aux pensions de retraite des personnels civils et militaires, aux pensions des anciens ouvriers de l'État et aux pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre.
Il résulte de la volonté du Parlement de centraliser au sein d'un nouveau compte d'affectation spéciale les dépenses de pension de l'État, et donc de mieux en appréhender le coût.
L'évolution des pensions est très importante, je l'ai indiqué à plusieurs reprises, puisque celles-ci représentent 2 milliards d'euros en 2008. Cette dynamique est désormais pleinement perceptible via l'augmentation du taux de cotisation employeur pour les personnels civils et militaires, qui s'établit à 55 et à 71 pour les personnels civils, à 103, 5 pour les personnels militaires. Comme l'a rappelé le rapporteur spécial, M. Auban, le niveau élevé de ces taux traduit le déséquilibre du régime de retraite de l'État et fait peser des contraintes structurelles fortes sur la soutenabilité des dépenses de l'État. Ce déséquilibre est lié pour partie à des raisons démographiques, mais aussi à des départs précoces à la retraite.
Le COR vient de remettre son rapport sur les perspectives financières des régimes de retraite. Le rendez-vous général de 2008 sur les retraites sera l'occasion, pour le régime des fonctionnaires comme pour ceux des autres assurés sociaux, de faire évoluer les règles, dans le respect les principes d'équité et de progressivité. Cette poursuite de l'harmonisation - et le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, M. Leclerc, l'a souligné - est tout à fait impérative.
Je sais que la Haute Assemblée est particulièrement attentive à ce rendez-vous, car elle est consciente de son importance. Elle fournit par ses rapports, par les interventions de ses membres, des contributions très pertinentes qui font référence et qui seront utiles ; je pense plus spécialement au rapport de MM. Leclerc et Domeizel sur les pensions de réversion.
Je souhaite maintenant aborder divers autres points.
Comme l'a rappelé M. Auban, rapporteur spécial, le Gouvernement a entendu le souhait du Sénat d'un alignement des taux de cotisation entre l'employeur ministériel et les établissements publics.
L'année 2008 verra la poursuite de l'alignement progressif des taux de cotisation des établissements publics administratifs sur celui de l'État. Le taux des établissements publics est porté de 39, 5 % à 50 %.
De même, le PAP a été complété à la demande du Sénat. Plusieurs indicateurs, notamment la proportion d'agents concernés par la décote et la surcote, ont été créés : ils permettent de mieux appréhender l'utilisation des mesures visant à changer les comportements.
Au-delà de l'évolution des paramètres du régime, le chantier de la réforme de la chaîne des pensions est à mener.
Monsieur le président de la commission des finances, la commission a auditionné le secrétaire d'État chargé de la fonction publique, M. André Santini : la gestion actuelle n'est pas optimale, nous le savons, vous en êtes également d'accord.
Elle conduit à mobiliser un nombre excessif de fonctionnaires. Un service de meilleure qualité, avec un coût moindre, est possible dans les prochaines années et la refonte de l'ensemble de la chaîne sera examinée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques afin d'arrêter le schéma d'unification de la chaîne des pensions autour du compte individuel de retraite.
1 200 emplois !
L'imputation des frais de gestion sur le CAS « Pensions » n'est pas réalisable au vu de la LOLF, mais la logique voudrait, en effet, qu'il y ait une vision globale des charges tant de gestion que de prestation, pour donner écho à la proposition de M. Auban.
En ce qui concerne les régimes sociaux et de retraite, les programmes relevant de cette mission consistent essentiellement en des subventions destinées à assurer l'équilibre financier des régimes spéciaux de retraite. Je pense, notamment, au régime des marins, des mineurs, des personnels d'entreprises de transport, ou encore au dispositif de congé de fin d'activité des conducteurs routiers.
Ces subventions couvrent des régimes connaissant des situations démographiques qui sont également déséquilibrées, parfois des avantages spécifiques liés à des départs précoces à la retraite, ainsi que des règles de calcul plus favorables. Je ne rentrerai pas dans le débat politique qui a animé l'ensemble des semaines passées, un certain nombre de sénateurs ont fait état de leur point de vue sur le sujet.
Le montant des crédits alloués est très important, 5, 124 milliards d'euros, et concentrés pour les deux tiers sur le programme des régimes des transports terrestres. Je reviendrai spécifiquement sur le montant des subventions à l'ENIM et à la RATP lors de l'examen de l'amendement de la commission.
Actuellement, conformément aux engagements du Président de la République, la réforme des régimes spéciaux a été engagée. Une concertation de grande ampleur est menée au sein des différentes entreprises, réunissant les partenaires sociaux et la direction de ces entreprises afin de faire évoluer les règles afférant à ces régimes vers plus d'équité et de cohérence avec les paramètres du régime des fonctionnaires.
Nous ne connaissons pas encore les incidences économiques, car l'ensemble des paramètres de la réforme ne sont pas stabilisés - ils sont en discussion - et, comme pour toute réforme des retraites, l'ampleur des changements de comportement s'agissant de l'âge de départ, sera évidemment déterminante.
Mais cette réforme repose avant tout sur l'équité. Les conséquences financières seront, comme pour toutes les réformes en matière de retraite, progressives.
Je tiens à rappeler que ces régimes ne sont pas restés immobiles. Plusieurs réformes de financement ont été conduites durant ces dernières années, tant au sein de la RATP, en décembre 2005, que de la SNCF, en 2007, notamment dans le cadre de l'évolution des règles comptables et de la décentralisation.
Des caisses de retraite ad hoc ont été créées. Une gouvernance a été instaurée avec des compétences clairement définies entre les parties prenantes. Un gestionnaire spécifique, des partenaires sociaux, membres du conseil d'administration de la caisse, et l'État comme tutelle, sont garants de l'intérêt général.
Nous allons procéder à l'examen des amendements portant sur les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » figurant à l'état B.
L'amendement n° II-104, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Cet amendement technique a pour objet d'inscrire une contribution exceptionnelle de 145, 5 millions d'euros sur le programme « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Il s'agit, en réalité, d'un jeu de crédits visant à compenser le transfert des personnels TOS et des personnels de la DDE.
La décentralisation de ces personnels combinée à leur choix massif en faveur de l'intégration dans la fonction publique territoriale - nous en avons discuté lors de l'examen des articles de la première partie - conduit à une diminution des recettes du compte d'affectation spéciale « Pensions » - il n'y a plus de cotisations - pour un montant de 145, 5 millions d'euros : 179, 4 millions d'euros de contributions au titre de ces agents ne seront plus perçus ; à l'inverse, 33, 9 millions d'euros seront versés au CAS par les collectivités employeurs au titre des agents ayant opté pour le détachement de longue durée.
Afin de respecter la contrainte d'équilibre imposée par l'article 21 de la LOLF, il est donc proposé de compenser les pertes de recettes du CAS « Pensions » par une contribution exceptionnelle d'un même montant versée par le budget général.
Il convient de souligner le coût budgétaire immédiat pour l'État, lié au transfert des personnels vers les collectivités territoriales. L'ensemble du dispositif, avec les « plus » et avec les « moins », conduit, en réalité, à une dépense budgétaire et à une dégradation du solde de 110 millions d'euros.
La commission des finances est favorable à cet amendement, mais elle a un souhait à exprimer.
Lorsque le Gouvernement, lors de l'examen du projet de loi de finances, présente un amendement dont les différents éléments affectent plusieurs missions, il est toujours difficile pour ceux d'entre nous qui participent à la séance d'avoir une vision de l'équilibre.
Donc, je souhaite que désormais, lorsque le Gouvernement présentera des amendements qui affectent plusieurs missions, une récapitulation soit prévue en annexe.
Mes chers collègues, lors de la discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances, nous avons voté une disposition transférant aux collectivités territoriales les crédits correspondant aux TOS et aux agents de l'équipement qui ont opté pour les collectivités territoriales.
Ce sont donc 639 millions d'euros qui ont été ainsi déduits des recettes de l'État. Nous avons donc réduit les recettes nettes de l'État car, en contrepartie, lors de l'examen des crédits des missions, le Gouvernement doit nous présenter plusieurs amendements. Outre celui que nous examinons, certains amendements porteront notamment sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire », les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », et sans doute les crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Ces amendements constituent donc un tout.
Donc, j'exprime le souhait qu'à l'avenir le Gouvernement veuille bien mettre à notre disposition cette récapitulation en annexe de chacun des amendements.
Sous le bénéfice de ces précisions, la commission des finances émet un avis favorable.
Monsieur le président de la commission des finances, vous avez raison !
Le transfert de recettes vers les collectivités locales pour compenser ces mouvements de personnels est de 639 millions d'euros, la réduction des dépenses de l'État, notamment essentiellement due au fait que la masse salariale diminue, est de 675 millions d'euros, et l'abondement au CAS est de 145 millions d'euros. L'impact sur le solde, d'une certaine façon le « manque à gagner » pour l'État, qui s'élève à 110 millions d'euros, a déjà été pris en compte dans l'article d'équilibre.
Les collectivités locales recevront-elles une compensation à l'euro près ?
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.A priori oui, monsieur le président du conseil général de la Sarthe !
A posteriori aussi !
J'espère vraiment, avec le président de séance, que la compensation se fera à l'euro près, comme M. le ministre vient de l'affirmer. Les présidents de conseils généraux seront concernés à double titre, puisqu'ils ont hérité d'une partie des personnels des collèges et des DDE.
Je mets aux voix l'amendement n° II-104.
L'amendement n° II-10, présenté par MM. Foucaud et Auban, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
La parole est à M. Bertrand Auban, rapporteur spécial.
Bertrand Auban, rapporteur spécial
Cet amendement a pour objet de transférer 25 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement du programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » vers l'action n° 2 « Régimes de retraite des transports terrestres » du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » au profit de la subvention d'équilibre versée par l'État à la caisse de retraite du personnel de la RATP.
En effet, l'analyse de la justification des crédits affectés à l'équilibre du régime de retraite de la RATP fait apparaître une sous-budgétisation récurrente de cette subvention depuis 2006. Le décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance est venu abonder de 60 millions d'euros le régime de retraite de la RATP au titre de l'exécution du budget 2007 en raison de l'augmentation de 30 % des départs à la retraite, pris par anticipation sur la réforme des régimes spéciaux, et de l'arrêt des négociations par la CNAV sur les conditions d'adossement de la caisse au régime général.
Ces facteurs d'augmentation des dépenses continueront de peser sur le budget 2008 et, malgré la hausse de 10 % des crédits - passant de 354 millions d'euros dans la loi de finances pour 2007 à 390 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008 -, la prévision de dépense pour 2008, qui reste inférieure à l'exécution pour 2007, risque d'être insuffisante.
Corrélativement, la subvention d'équilibre à l'Établissement national des invalides de la marine fait l'objet depuis 2006 d'annulations de crédits - 26 millions d'euros en 2006 et 35 millions d'euros en 2007 - constituant ainsi une surbudgétisation récurrente.
Au final, le présent amendement vise à équilibrer la répartition des crédits entre deux des programmes de la mission, tirant ainsi les conséquences, dans l'esprit de la LOLF, de l'enchaînement « vertueux » de l'analyse de l'exécution des crédits et de l'examen des prévisions de dépense.
Cet amendement pose deux questions.
La première concerne le régime de l'Établissement national des invalides de la marine. L'ENIM a, en réalité, besoin de cet argent - il n'y a pas de trésorerie surabondante dans ce régime - et le risque est réel. On a bien étudié la trésorerie de l'ENIM, et, d'une façon générale, d'ailleurs, on examine la trésorerie de tous les régimes. Donc, à notre connaissance, et selon les calculs qui sont faits, il n'y a pas de « gras ».
La deuxième question a trait au régime de la RATP. L'idée est de l'adosser au régime général en 2008, car, avec la soulte qui sera versée à ce moment-là, il n'aura pas besoin de cet argent supplémentaire.
La question peut cependant se poser si jamais l'adossement n'a pas lieu en 2008. Dans le cas contraire, il n'y aura pas de problème.
Pour ces deux raisons, monsieur le président de la commission, le Gouvernement considère que l'amendement n'est pas nécessaire.
Monsieur le président de la commission des finances, l'amendement n° II-10 est-il maintenu ?
Monsieur le ministre, on dit que l'ENIM dispose d'un fonds de roulement et on dit même que vous auriez introduit, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2007, une disposition visant à compacter ce fonds de roulement, affirmation que je n'ai pas vérifiée.
Si tel est le cas, notre amendement perd son gage.
Autrement dit, monsieur le ministre, vous n'attendez pas 2008...
... et vous avez prévu une disposition à cet effet dès le projet de loi de finances rectificative pour 2007 ...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Cela signifie donc que notre amendement était parfaitement justifié, monsieur le ministre !
Nous ne savions pas que vous alliez « ratisser » ces programmes.
Nous voterons cette disposition lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2007.
Et quel est le montant de ce fonds de roulement ?
Trente millions d'euros !
Cela finit de confirmer que c'était vraiment un excellent amendement et que nous étions tout à fait justifiés à le déposer. Voyez, j'en parle déjà au passé...
Je veux rendre hommage à la commission des finances : son amendement était effectivement excellent. Certes, mon explication a peut-être été un peu rapide, mais je me situais déjà dans l'après-projet de loi de finances rectificative, puisque, en 2008, l'ENIM n'aura plus de moyens en termes de trésorerie.
Quel beau parachute, monsieur le ministre !
Monsieur le président de la commission des finances, qu'en est-il en définitive de l'amendement n° II-10?
M. le ministre confirme que notre amendement était justifié et cela nous touche beaucoup. En conséquence, nous retirons l'amendement n° II-10.
L'amendement n° II-10 est retiré.
Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » figurant à l'état B.
J'appelle en discussion l'amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 47 bis qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
L'amendement n° II-11, présenté par MM. Arthuis et Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
I. Après l'article 47 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article L. 57 du code général des pensions civiles et militaires de retraite, il est inséré un article L. 57-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 57 -1 - Le régime d'indemnité temporaire accordé aux personnes retraitées tributaires du présent code est réservé aux seuls bénéficiaires de cet avantage à la date du 1er janvier 2008 qui remplissent la condition de résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie.
« Les agents cessant de résider dans ces territoires, ou s'absentant de ceux-ci plus de quatre-vingts jours par an, perdent définitivement le bénéfice de l'indemnité temporaire ».
Avant de présenter cet amendement, je voudrais, monsieur le ministre du budget, reprendre une observation faite par mon collègue Bertrand Auban. Dans le service des pensions, 1 200 postes sur 3 000 pourraient être transférés, sans préjudice, dans d'autres services.
Tel est le fruit de l'excellent travail réalisé par notre collègue Thierry Foucaud. Sans attendre les conclusions de la révision générale des politiques publiques, j'ose espérer que vous passerez à l'acte, car nous sommes là au coeur de la réforme de l'État.
J'en viens maintenant à l'amendement n° II-11 que Philippe Marini et moi-même avons déposé, au nom de la commission des finances.
Depuis maintenant quatre ans, cet amendement vient chaque année en discussion. Certes, au fil du temps, sa rédaction a évolué, et nous devons beaucoup, cette année, à Dominique Leclerc et à ceux de nos collègues qui ont signé une proposition de loi sur ce sujet.
Pour être en parfaite cohérence avec les signataires, nous avons fidèlement transcrit les dispositions qu'ils proposent. Je tiens donc à remercier Dominique Leclerc et ses nombreux collègues, car cette proposition de loi a dû recueillir 91 signatures au moins.
Cent onze!
Tous les signataires ne sont pas présents ce soir, mais je voudrais, en ce samedi 1er décembre, et à cette heure tardive, saluer toutes celles et tous ceux qui sont présents ce soir.
L'amendement n° II-11 vise à arrêter le flux des bénéficiaires de l'indemnité temporaire de retraite applicable aux retraités de la fonction publique d'État qui choisissent, au moment de leur retraite, de s'installer dans certaines collectivités d'outre-mer, et à en limiter le montant.
D'une part, cet amendement supprime cette indemnité temporaire pour tous les nouveaux entrants ; elle avait été instituée par des textes réglementaires datant de 1952 et 1954.
D'autre part, il prévoit de plafonner, pour tous les bénéficiaires actuels, le montant de la majoration et de réduire à 35 % l'ensemble des niveaux de majoration de pension, sauf pour les bénéficiaires actuels qui sont nés dans les territoires d'outre-mer concernés ou qui y ont été en poste au cours des cinq années précédant la liquidation de leur pension.
Je vous rappelle pour mémoire, mes chers collègues, que cette majoration varie entre 35 % et 75 % de la pension des retraités titulaires d'une pension civile ou militaire de l'État résidant à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
En 2005, le dispositif a concerné 30 600 retraités, pour un coût total de 250 millions d'euros. Pour 2008, ce coût est estimé à près de 330 millions d'euros.
Des amendements visant à modifier ce dispositif ont été défendus à de nombreuses reprises par la commission des finances, notamment dans le cadre des débats sur les projets de loi de finances pour 2006 et 2007. Cette année, le nombre de personnes ayant voté en commission en faveur de cet amendement a progressé.
Cet amendement est motivé par quatre constats.
Premièrement, le contrôle de cette indemnité est quasiment impossible, et celle-ci constitue, de ce fait, un risque parfois avéré d'encouragement à la fraude.
Deuxièmement, elle est d'un montant jugé « exorbitant », et qui connaît une forte hausse : 158 millions d'euros en 2001, 250 millions d'euros en 2005 et 330 millions d'euros prévus pour 2008.
Troisièmement, cette indemnité est contraire au principe d'égalité. Seuls les fonctionnaires retraités de l'État peuvent en bénéficier, et uniquement dans certains territoires.
Enfin, quatrième constat, son efficacité en termes de soutien à l'économie n'a jamais été confirmée, le rapport de la mission d'audit de modernisation rendu en novembre 2006 rappelant de nouveau que « les justifications d'ordre économique ne sont pas probantes ».
Nous nous souvenons tous, monsieur le ministre, des propos tenus ici même, voilà un an, par votre prédécesseur, Jean-François Copé, qui, en rendant compte de cette mission d'audit, confirmait tous les termes justifiant cette réforme.
En outre, c'est sur la base d'un rapport de la Cour des comptes suffisamment explicite que le Parlement, plus particulièrement le Sénat, a pris l'initiative de mettre fin à des pratiques qui contreviennent à l'idée que nous nous faisons de l'égalité républicaine.
En effet, monsieur le président de la commission, cet amendement a déjà suscité de nombreux débats.
Il est vrai que ce dispositif hors norme concerne 32 000 fonctionnaires, soit près de 3 % des fonctionnaires qui sont aujourd'hui en retraite. Son coût est évalué jusqu'au mois de novembre 2006 à 250 millions d'euros, soit une progression comprise entre 20 millions et 25 millions d'euros par an. Par ailleurs, entre 1995 et 2005, le nombre de bénéficiaires s'est accru de 87 %.
La justification de cette indemnité temporaire de retraite n'apparaît pas aussi claire qu'elle a pu l'être à l'origine, lors de sa mise en place. C'est la raison pour laquelle vous voulez, j'imagine, y mettre un terme, monsieur le président de la commission des finances.
Le Gouvernement considère que ce dispositif est certes difficile à justifier. Le maintien de cette indemnité dans certains territoires et son inexistence dans d'autres crée une situation injuste.
Nous souhaitons nous engager dans une réforme progressive du dispositif réglementaire, cette progressivité devant permettre de prendre en compte une anticipation financière des bénéficiaires. Les termes de cette réforme seront débattus à l'occasion du rendez-vous de 2008 sur les retraites.
Par rapport à mes prédécesseurs, je vous donne un calendrier très précis, qui nous permettra d'engager une concertation préalable avec les représentants des bénéficiaires de l'indemnité dans chacun des territoires.
Parallèlement, en liaison avec les élus locaux, et dans le respect des compétences de chacun, le Gouvernement souhaite proposer l'affectation des économies dégagées par cette réforme au financement de politiques ou de projets prioritaires dans les territoires concernés. Il souhaite également poursuivre ou engager un travail d'évaluation des distorsions des prix et de leur impact sur les économies locales pour agir ensuite sur leur évolution.
Le dispositif va puissamment évoluer lors de ce rendez-vous de 2008. Voilà quelques éléments de réflexion qui pourraient fonder, de manière définitive, ce nouveau régime que vous appelez de vos voeux depuis plusieurs années, monsieur le président de la commission.
Sous réserve de ces explications, je vous demande donc de bien vouloir retirer cet amendement en vous donnant rendez-vous en 2008 pour mettre un terme définitif à ce dispositif de surpension.
Monsieur le président de la commission des finances, l'amendement n° II-11 est-il maintenu ?
Pour l'instant, je le maintiens, monsieur le président, pour permettre à ceux de nos collègues qui le souhaitent de s'exprimer sur ce sujet.
La parole est à M. Bernard Piras, pour explication de vote.
Sans préjuger du fond, je veux rendre hommage à la pugnacité du président de la commission des finances, puisque c'est la quatrième fois qu'il dépose un amendement de cette nature !
Toutefois, une proposition de loi a été déposée sur ce sujet, qui mériterait un débat plus approfondi dans un cadre plus élargi. Voter une telle mesure ce soir, dans le cadre de l'examen d'un budget, ne me semble pas très démocratique.
En d'autres termes, vous n'êtes pas prêts !
La parole est à Mme Isabelle Debré, pour explication de vote.
J'irai dans le même sens que mon collègue Bernard Piras.
Si, à titre personnel, je suis en accord total avec le fond de cet amendement, puisque j'ai moi-même cosigné la proposition de loi, je ne le voterai pas ce soir. En effet, cette question doit être examinée dans un cadre plus approprié et plus global, et non pas au détour d'un amendement qui vient en discussion, qui plus est, un samedi à minuit.
La parole est à M. Jean-Pierre Demerliat, pour explication de vote.
Le groupe socialiste est d'accord pour traiter la question de l'indemnité temporaire de retraite au grand jour, en toute transparence, dans le cadre d'un projet de loi ou de la proposition de loi qui a été déposée, afin de tenir compte de toute la problématique, notamment s'agissant du maintien du pouvoir d'achat, soulevée par l'éventuelle extinction de cette indemnité.
Mais nous ne souhaitons pas voter à cette heure tardive, un dimanche, un amendement noyé au milieu d'un budget
Compte tenu des conséquences qu'elle implique et des polémiques qu'elle suscite et suscitera, même si elles sont très exagérées, cette question justifie un débat approfondi à part entière. Or le débat budgétaire ne permet ni de remettre les choses à plat ni de prendre en compte la complexité des situations locales, ce qui est pourtant un préalable à toute réforme. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste s'abstiendra sur cet amendement n° II-11.
La parole est à M. Denis Detcheverry, pour explication de vote.
Je sais que les retraites de la fonction publique outre-mer sont un problème qui vous tient à coeur. Nous l'abordons d'ailleurs pour la quatrième année, comme l'a dit le président de la commission des finances. Vous avez raison d'y attacher autant d'importance, car les abus qui découlent du système sont, il est vrai, inacceptables ; il n'est donc que temps d'y remédier.
Je regrette que cela n'ait pas été fait plus tôt. J'avais moi-même envisagé de déposer un amendement l'an passé, mais j'ai suivi les consignes du ministre de l'époque, qui préférait ignorer le problème plutôt que de l'affronter courageusement comme vous le faites aujourd'hui. Sachez que je le regrette.
Vous l'aurez compris, je suis tout à fait d'accord avec vous sur le fond. Il faut rapidement trouver des solutions à ce problème qui coûte à l'État français beaucoup d'argent, dont une partie n'est très certainement pas justifiée.
Cela étant, je n'aimerais pas qu'un dossier aussi important soit traité par la simple voie d'un amendement noyé parmi toutes les dispositions complexes du projet de loi de finances. Je préfère, je l'avoue, la démarche de MM. Leclerc, Lardeux, Mme Procaccia et leurs collègues signataires de la proposition de loi, qui souhaitent, eux aussi, trouver des solutions à ce problème depuis plusieurs années. C'est d'ailleurs pourquoi ils ont décidé de déposer une proposition de loi. Ils se sont également montrés favorables à la constitution d'un groupe de travail à ce sujet.
Même si, selon moi, le texte peut être amélioré, il aura l'avantage de donner lieu à une réelle réflexion et à un vrai débat. Un rapporteur sera nommé, qui auditionnera les différents intéressés, notamment les parlementaires d'outre-mer. Ce ne fut pas le cas avec Mme Bolliet, MM. Bougrier et Tenneroni qui, pour leur rapport exclusivement consacré à l'indemnité temporaire de retraite, ITR, n'avaient eu pour interlocuteurs que des représentants des ministères, à Paris.
Par conséquent, vous le comprendrez sans peine, je préfère que ce problème épineux des retraites outre-mer soit résolu à l'occasion de l'examen d'une proposition de loi, ou d'un projet de loi, si le Gouvernement le souhaitait. Je suis sûr que vous serez parfaitement entendus et que les solutions trouvées ensemble, après mûres réflexions et échanges, n'en seront que meilleures pour tous.
Pour ma part, je ne suis pas favorable au fait que, du jour au lendemain, plus personne n'ait accès à un tel dispositif. Dans les rapports disponibles, je tiens à le signaler, il est bien précisé que les dérives du système ne sont pas le fait de l'outre-mer. Or aujourd'hui, on le constate en particulier dans les médias, bien que les ultramarins ne soient pas responsables, c'est bien l'outre-mer qui est montré du doigt. C'est ce qui me gêne aujourd'hui car, selon moi, les fonctionnaires qui ont travaillé une bonne partie de leur carrière outre-mer ont logiquement droit à cette indemnité, surtout s'ils cotisent sur la base de leur salaire indexé.
Il s'agit de mettre fin au parachutage, qui creuse le déficit de l'État français et donne une mauvaise image de l'outre-mer. L'outre-mer a de nombreux atouts et de nombreuses possibilités de développement. J'ose espérer que les salaires de la fonction publique ne sont pas notre unique espoir de survie !
Mes chers collègues, nous ne devons ni les uns ni les autres faire tomber le couperet de cet amendement sur l'ITR. Nous avons droit à un débat !
Nous partageons les avis qui ont été émis par nos différents collègues. Pour notre part, Marie-France Beaufils et moi-même souhaitons que le président Arthuis ait la sagesse de retirer son amendement.
M. Éric Woerth, ministre. La pression devient insoutenable !
C'est une disposition que nous connaissons, puisque cet amendement a été déposé pour la première fois en 2004.
Puis en 2005 et en 2006 !
Des études devaient même être faites.
Il est clair que des groupes de pression ont tenté de nous influencer. Tous, nous avons en effet reçu, hier ou avant-hier, un exemplaire du Point de l'année passée, stigmatisant les régimes spéciaux dans leur ensemble et incitant plus particulièrement à en finir avec les privilèges « insensés » des fonctionnaires d'outre-mer.
Je ne veux pas polémiquer, mais je pourrais parler des retraites « chapeau », des patrons du CAC 40. J'ai en ma possession tous les documents qui qualifient de scandaleux pas moins de vingt-trois régimes de retraite...
Comme l'a proposé M. le ministre, profitons de la remise à plat qui aura lieu lors du débat national sur les retraites en 2008 pour régler le problème.
Quand on examine la progression des « surpensions » et les conditions dans lesquelles elles sont obtenues, on voit qu'il y a matière à discussion, c'est certain. Mais, précisément, c'est la réflexion qui permet de comprendre le pourquoi du comment de ce dispositif.
Par conséquent, nous souhaitons vivement que le président Arthuis, dans sa grande sagesse, retire l'amendement n° II-11.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Ce n'est pas mal dit !
La parole est à Mme Anne-Marie Payet, pour explication de vote.
Cet amendement de la commission des finances n'est pas nouveau. Il ne nous surprend donc pas, même s'il est quelque peu différent de ceux qui étaient présentés les années précédentes, comme l'a précisé le président de la commission des finances.
Je suis tout à fait d'accord avec mon collègue Jean Arthuis, beaucoup de retraités résident effectivement en métropole et n'ont donc pas à subir les coûts excessifs du panier de la ménagère et des autres produits que nous constatons sur place. L'indemnité temporaire de retraite n'est donc pas justifiée dans ces cas-là, et il faut que cela change.
Plusieurs rapports ont été publiés ; tous ont mis en évidence la difficulté, voire l'impossibilité d'effectuer des contrôles de qualité. De plus, l'Observatoire des prix et des revenus vient seulement d'être créé à la Réunion, alors qu'il était déjà prévu dans la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. Il a pour mission de mesurer les différences de prix entre la métropole et l'outre-mer, mais surtout de faire la lumière sur le mécanisme obscur de fixation de prix, car l'octroi de mer n'explique pas tout.
Mes chers collègues, je l'ai déclaré à plusieurs reprises, l'outre-mer n'est pas hostile à toute réforme. Mais, étant donné que nous allons examiner bientôt un texte de loi sur les retraites, il serait opportun, je crois, d'attendre cette occasion pour relancer les débats sur ce dossier explosif et, surtout, pour proposer des solutions moins brutales et plus appropriées pour remédier à la situation.
La parole est à M. Dominique Leclerc, pour explication de vote.
Tout d'abord, je voudrais rassurer notre collègue Guy Fischer : il n'est l'objet d'aucune manipulation au sujet des « surpensions » des fonctionnaires d'outre-mer !
Il est vrai que nous abordons ce sujet pour la quatrième année. Nous avons écouté le président Arthuis avec attention. Tout a maintenant été dit ; je serai donc très bref.
Nous avons affaire, nous en sommes tous convaincus car nos propos sont concordants, à un dispositif très contestable qu'il est donc indispensable de réformer à assez brève échéance pour mettre fin à des dérives qui sont plus ou moins rapportées par la presse et qui ne donnent pas une bonne image de notre pays. Or, malgré cela, rien n'a été fait au cours de la dernière législature ; le statu quo perdure toujours !
C'est pourquoi, au sein de la commission des affaires sociales, nous avons pris, mes collègues Catherine Procaccia, André Lardeux et moi-même, l'initiative de rédiger une proposition de loi dont les cosignataires sont désormais plus de cent ! Cela signifie que notre démarche a convaincu un sénateur sur trois et plus de la moitié des membres de la majorité. Je me félicite aussi que les signataires de la proposition de loi émanent de toutes les commissions et proviennent d'autres rangs que ceux de notre propre groupe politique.
Cela prouve que nous sommes nombreux, ce soir, à vouloir couper le robinet des « surpensions », imposer parallèlement des contrôles plus stricts et limiter progressivement le nombre des bénéficiaires de cette indemnité.
En vous écoutant les uns et les autres, j'ai acquis la conviction que notre proposition de loi a d'ores et déjà fait bouger les lignes.
MM. Jean Arthuis et Philippe Marini ont choisi, au nom de la commission des finances, de reprendre la rédaction de notre texte sous la forme d'un amendement. Si nos avis divergent sur la méthode, sur le fond, nous ne pouvons que nous rejoindre. Aussi, je remercie Jean Arthuis de nous avoir permis de nous exprimer ce soir à l'occasion de l'examen de crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Pour ma part, je considère que la balle est, ce soir, dans le camp du Gouvernement. Nous ne pouvons pas tolérer que ce sujet demeure un véritable serpent de mer de la vie parlementaire. Monsieur le ministre, il va falloir entreprendre une concertation avec tous les acteurs - c'est l'objet de notre proposition de loi - pour prendre en compte tous les aspects de ces « surpensions » qui, bien au-delà des personnes, concernent la vie de territoires que nous connaissons moins, nous, élus de métropole, il faut le dire avec humilité. Vous nous avez donné des assurances à ce sujet.
Nos collègues d'outre-mer se sont exprimés ; certains sont absents ce soir, mais, sur le fond, ils nous rejoignent dans notre démarche. Par conséquent, monsieur le ministre, nous comptons sur vous pour que nous n'ayons plus à débattre pendant encore des années sur ce problème des « surpensions » !
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances, dont je pressens qu'il va retirer l'amendement.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je salue la prescience du président du Luart, qui confine à la télépathie. Mais n'est-ce pas le signe auquel on reconnaît les grands présidents ?
Mes chers collègues, je vous ai bien entendus ce soir. D'abord, je constate que, sur le fond, il existe une vraie convergence entre nous. Mais je vous rends attentifs au fait qu'à partir d'un certain moment les atermoiements successifs nous exposent à un soupçon de complicité.
Nous vivons en quelque sorte une vraie schizophrénie ! Nous dénonçons une pratique mais, au moment de passer à l'acte, nous disons que c'est l'affaire du Gouvernement ! Nous voulons réhabiliter le Parlement, mais, pour ce faire, encore faut-il que celui-ci ait suffisamment d'ambition pour assumer ses prérogatives...
Vous ne pouvez pas dire qu'il n'y a pas eu de préavis : avec Philippe Marini, nous suscitons chaque année, et cela depuis au moins quatre ans, un débat sur ce sujet. Depuis, celui-ci a été enrichi par l'audit qui a été sollicité par le gouvernement précédent et dont les conclusions étaient parfaitement claires. Une année de plus s'est écoulée et rien n'a bougé. Alors, je comprends l'embarras que suscite une telle situation.
Ce qui me laisse à penser que l'évolution est positive, c'est l'accord que le président Guy Fischer a donné tout à l'heure pour remette à plat les systèmes de retraite.
Je lui rappelle qu'un de nos collègues députés, M. Brard, a déjà conduit une mission dans la seule partie de l'outre-mer qui est concernée par ce dispositif. Car ces indemnités ne concernent pas tous les départements et territoires d'outre-mer. J'ai cité les six territoires dont les supposés retraités résidents peuvent bénéficier de l'indemnité temporaire, mais les Antilles échappent à ce dispositif.
À bien des égards, mes chers collègues, il faut quand même que nous nous préparions à passer à l'acte ! J'ai entendu l'engagement assez solennel pris par le ministre Éric Woerth. J'ai compris que nous n'aurons donc pas à prendre la même initiative l'année prochaine.
M. le ministre le confirme.
L'année passée, après un long débat au cours duquel chacun s'est exprimé avec beaucoup de conviction, nous avons éprouvé une immense satisfaction : nous sommes parvenus à doubler le nombre de votes en faveur de la réforme : le nombre de voix est passé de neuf à dix-huit.
En conclusion, sur la foi de l'engagement pris par le Gouvernement, au nom de mon collègue Philippe Marini, que je n'ai pas eu le temps de consulter, et de la commission des finances, je retire l'amendement n° II-11.
L'amendement n° II-11 est retiré.
Quelle télépathie !
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions » figurant à l'état D.
Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » ainsi que des comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et « Participations financières de l'État ».
Paul Girod, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, il me revient la charge, à cette heure tardive, de vous présenter trois missions au cours de cette unique intervention.
La mission « Engagements financiers de l'État » suscite deux questions relatives à la participation financière de l'État et à sa politique foncière, qui ont l'une et défrayé la chronique. La commission des finances a consacré un certain nombre de réunions ouvertes à deux aspects de ces deux politiques.
La mission représente, pour 2008, 42 milliards d'euros, soit pratiquement la totalité du déficit. C'est la troisième mission du budget général. En outre, 96 % de ses crédits correspondent au seul programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui est presque exclusivement consacré à la charge de la dette négociable. Par rapport aux prévisions de la loi de finances de 2007, cette charge augmente de 1, 6 milliard d'euros, à savoir la bagatelle de 4 % supplémentaires. Elle représente quelque 40, 79 milliards d'euros en crédits « évaluatifs », j'insiste sur ce terme, sur lequel je reviendrai dans quelques instants.
Je rappelle que cette hausse importante est la conséquence d'un « effet taux » - je veux parler de la remontée des taux d'intérêt, y compris à long terme - conjugué à un « effet volume » de la dette à amortir.
Il faut rendre hommage à l'Agence France Trésor, qui, bien qu'un peu chahutée au cours de l'automne, a réussi à se débrouiller au mieux. Mais l'avenir n'est malheureusement pas sûr dans ce domaine !
Je ne recommencerai pas le débat que nous avons eu mercredi dernier sur la dette. Je n'en aborderai que deux éléments et rappellerai les questions qui n'ont pas reçu de réponses.
D'une part, compte tenu du recours massif prévu pour 2008 à des émissions de court terme, il est devenu difficile de distinguer ce qui relève de l'emprunt de ce qui relève de la trésorerie. Ainsi, 22, 4 milliards d'euros sont consacrés au court terme cette année !
Madame la ministre, nous avons posé cette question plusieurs fois lors du débat sur la dette : quelle raison a poussé à l'abandon - relatif, mais tout de même - de l'endettement à long terme au profit de l'endettement à court terme ? Si nous avons reçu des explications, elles ne portaient pas sur le fond. Je renouvelle donc l'interrogation de la commission.
De surcroît, avec une telle orientation, les recommandations de la LOLF ne sont pas aussi bien respectées qu'elles devraient l'être, et notre vote sur l'article d'équilibre perd une partie de sa signification dans la mesure où, s'agissant du plafond de variation nette de la dette négociable de l'État, il ne tient compte que de l'endettement à moyen et à long terme.
D'autre part, il apparaît que l'État se permet le « luxe » de dépenser au moins six à dix millions d'euros supplémentaires par an, frais liés à l'écart de taux entre les émissions de dette « sociale » et les émissions de dette « souveraine », alors que nous disposons, depuis deux ans déjà, du moyen technique de les économiser. Mais le Gouvernement ne met pas en oeuvre l'article 73 de la loi de finances pour 2006, adopté sur l'initiative du Sénat.
Vous nous avez dit dernièrement, monsieur le ministre du budget, à quel point cela vous semblait inopportun. Il n'empêche que la loi est là, et nous serions heureux de voir sortir les décrets d'application ! Ce serait un minimum ! Cette loi ne vous contraint pas, elle vous donne une possibilité. Au moins, n'écartez pas d'un revers de la main les votes du Parlement !
Le contexte du financement de la dette est sensiblement moins favorable en 2007 et 2008 qu'il ne l'a été en 2006, alors que les taux remontent. Deux palliatifs vont maintenant faire défaut.
En premier lieu, nous avions mis en place en 2006 un système de gestion dynamique de la trésorerie, qui permettait de limiter les effets de la dette. Il s'agit malheureusement d'un « fusil à un coup ».
En second lieu, les rachats de dettes permis par les recettes de cessions d'actifs financiers ne sont prévus qu'à hauteur de 3, 7 milliards d'euros pour 2008. On est loin des 17 milliards d'euros de 2006 qu'avait autorisés la privatisation des sociétés d'autoroutes. Certes, il s'agit, là encore, de prévisions !
J'en viens ainsi tout naturellement au compte spécial « Participations financières de l'État », pour n'en dire d'ailleurs qu'un mot.
Tout d'abord, les événements qui sont survenus à EADS avaient conduit un certain nombre d'entre nous à se pencher sur l'aspect quelque peu léonin du pacte d'actionnaires qui liait l'État. Je suis donc allé regarder d'un peu plus près ce qui se passait pour les autres participations de l'État. Dans la liste des pactes d'actionnaires qui lient l'État, liste qui figure dans mon rapport écrit, on n'en trouve aucun qui comporte des clauses aussi dérogatoires au bon sens que le pacte d'actionnaires d'EADS !
Ensuite, les documents budgétaires font apparaître pour 2008 une prévision de privatisations de près de 5 milliards d'euros. J'ai cru comprendre que ce chiffre, purement indicatif, était déjà satisfait, ou presque, mais le Gouvernement s'est limité à une annonce de 5 milliards d'euros afin de ne pas nuire aux intérêts patrimoniaux de l'État. L'annonce a tout de même provoqué quelques remous. La prudence du Gouvernement était par conséquent tout à fait compréhensible, mais nous aurons besoin du projet de loi de règlement pour nous prononcer en toute connaissance de cause.
L'analyse du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » permet des remarques plus substantielles.
Pour 2008, l'objectif de cessions d'immeubles est fixé à 600 millions d'euros, contre une prévision de 500 millions d'euros dans la loi de finances pour 2007. Cet objectif devrait certes être déjà atteint, voire dépassé, dès cette année, mais c'est grâce à la vente du centre Kléber du ministère des affaires étrangères, pour une somme qui atteint 404 millions d'euros. Cette vente a défrayé la chronique. Il ne sera peut-être pas aussi facile de rassembler les 600 millions d'euros !
À ce propos, je voudrais formuler quelques observations sur la politique immobilière de l'État, dont le devenir me paraît aujourd'hui subordonné à un choix politique clair.
Dans une première hypothèse, on se contente de l'agence France Domaine, qui gère les ventes et les achats de bâtiments. Mais, dans ce cas, il ne fallait pas mettre en place le Conseil de l'immobilier de l'État, devant lequel, je le dis au passage, certains ministères mentent, probablement par omission, mais sereinement, alors qu'ils sont normalement obligés d'exposer leurs programmes ! Si l'on se contente de cette orientation, on ne voit pas très bien non plus l'intérêt qu'il y a à continuer de développer des loyers « budgétaires ».
Dans une deuxième hypothèse, on veut mettre en oeuvre une véritable politique patrimoniale de l'État, avec un système à la fois centralisé et rationnel. Dans ce cas, il faut aller plus loin dans la direction que vous avez déjà prise, madame, monsieur les ministres. Pour réaliser un véritable effort de gestion immobilière, en effet, on ne se contente pas de vendre et d'acheter. On s'attache à arbitrer, rechercher des opportunités et fonder une véritable problématique de gestion. Dans le cas de l'immeuble situé au 20 de l'avenue de Ségur, à Paris, nous sommes loin de l'épure !
Il faut tout de même réviser les règles actuelles d'intéressement aux cessions qui font des ministères des quasi-propriétaires. Si les ministères restent, comme aujourd'hui, intéressés à hauteur de 85 % aux opérations de vente et que seulement 15 % de la vente sont consacrés au désendettement de l'État, on les conforte dans cette situation au lieu de les inciter à en sortir.
Par conséquent, je suis de ceux qui pensent qu'il faudrait, d'une part, réviser le pourcentage d'intéressement des ministères dans le cas où ils conserveraient une gestion individualisée des bâtiments, ce qui n'est pas la position du Sénat, et, d'autre part, à tout le moins, consacrer 25 % du produit de chaque opération au désendettement de l'État.
C'est dans cette ligne que s'inscrit l'amendement que je vous présenterai tout à l'heure et qui concerne les travaux d'aménagement ou de rénovation nécessaires pour les immeubles de l'État. Il s'agit de mettre en oeuvre une gestion rationnelle du patrimoine immobilier de l'État.
Je vous présenterai également, au nom de la commission, un amendement portant sur la SOVAFIM, qui va exactement dans le même sens que le précédent, à savoir l'introduction d'une certaine souplesse dans le système.
Malgré ces observations, quelquefois un peu vigoureuses, je le reconnais, la commission des finances recommande au Sénat d'adopter les crédits inscrits pour ces trois missions.
Philippe Dominati, en remplacement de M. Michel Bécot, rapporteur pour avis
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous prie tout d'abord d'excuser l'absence de mon collègue Michel Bécot, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques de la mission « Participations financières de l'État », qui a été retenu dans son département.
Le débat de ce soir est tout d'abord l'occasion de saluer l'équilibre global qui nous est proposé pour la structure du compte spécial en 2008. Celui-ci confirme la priorité forte accordée au désendettement de l'État, dans la continuité des deux exercices de 2006 et 2007, mais en rupture par rapport aux vingt dernières années.
Toutefois, sur la proposition de son rapporteur Michel Bécot, la commission des affaires économiques tenait à faire part de ses préoccupations, notamment au travers de deux questions que je souhaiterais vous adresser, madame la ministre.
La première question concerne la qualité des documents budgétaires et l'information du Parlement sur cette mission.
Est-il normal que l'on doive se contenter d'un montant de recettes et de dépenses purement théorique de 5 milliards d'euros, sans rien savoir des cessions qui seront réalisées ? Le budget, tel qu'il nous est présenté, ne nous permet même pas de savoir si ce seront, au final, 2, 4 ou 10 milliards d'euros qui seront réalisés !
Tout en comprenant parfaitement les arguments tirés de la nécessité, pour l'État, de saisir les opportunités du marché, nous pensons qu'il est possible de faire mieux que l'« information zéro » qui nous est actuellement délivrée.
Par exemple, serait-il possible que le rapport annuel sur « l'État actionnaire » indique au minimum une liste indicative, donc non exhaustive, d'opérations, assortie, lorsque cela est possible, des indications sur la fourchette de la part du capital qui pourrait être cédée, ainsi que sur le montage financier, et surtout industriel, qui pourrait être proposé. Je pense notamment à la privatisation d'Areva, pour laquelle plusieurs scénarios, on le sait par la presse, sont à l'étude. La moindre des choses serait que l'examen du compte spécial « Participations financières de l'État » pour 2008 nous donne l'occasion de débattre suffisamment en amont des grandes options envisageables.
Le projet de loi de finances pourrait aussi se contenter d'afficher un montant de recettes global, mais à condition que celui-ci traduise réellement une estimation des recettes attendues par le Gouvernement et non une simple moyenne purement théorique.
La seconde question porte sur la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, à la lumière de ce qu'il est convenu d'appeler « l'affaire EADS ». Sans reprendre le contenu du rapport écrit de notre collègue Michel Bécot, qui traite en détail de cette question, pouvez-vous nous indiquer ce soir, madame la ministre, quels sont les modalités et le calendrier proposés par le Gouvernement pour mettre en place la réforme des règles de fonctionnement de la Caisse des dépôts et consignations ?
Tout en étant très attentif à vos réponses à ces questions, je me dois en conclusion de vous indiquer que la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur les crédits de la mission « Participations financières de l'État ».
Je vous rappelle également que l'intervention générale vaut explication de vote pour la mission et les deux comptes spéciaux.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Marie-France Beaufils.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Engagements financiers de l'État » et les comptes spéciaux qui lui sont rattachés représentent un ensemble de réalités dont il est difficile de rendre compte dans les quelques minutes qui nous sont offertes au titre de cette discussion budgétaire.
Bien entendu, l'un des programmes les plus importants de la mission est celui qui est consacré à la gestion de la dette publique. Sauf si des informations plus récentes sont à la disposition du ministère, le service de la dette s'avère légèrement supérieur aux crédits évaluatifs prévus dans la loi de finances initiale.
À la fin du mois de septembre, nous sommes en effet aux alentours de 1 % de dépenses supplémentaires par rapport à l'année 2006, alors que le projet de loi de finances initial prévoyait une stabilisation du service de la dette avec une hausse limitée à 0, 4 point des crédits évaluatifs.
Les tensions sur les marchés financiers, nées de la crise des, la hausse du taux d'intérêt moyen de la dette de l'État, renchérie de cinquante à soixante dix points de base en un an, expliquent que des dépenses nouvelles aient été évaluées dans ce projet de loi de finances pour 2008.
Les cadeaux fiscaux improductifs votés cet été vont sans doute, pour une part, justifier la consommation de ces crédits évaluatifs.
En effet, nous sommes en présence depuis quelque temps d'une politique d'émission de titres de dette publique dépassant le tiers des recettes fiscales brutes attendues.
Ce ne sont pas les quelques millions d'euros engrangés sur les cessions de patrimoine immobilier, pour lesquelles on peut escompter éviter le désastre de la cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, rue de la Convention, qui permettront de compenser ces fortes pressions.
Cette question de la gestion du patrimoine public me donne l'occasion de parler de l'un des éléments les moins appréhendés de cette mission budgétaire : la relation que l'État entretient avec les entreprises dont il est actionnaire, parfois unique, et de la manière dont ces affaires sont gérées.
L'affaire EADS, quelque peu passée au second plan, ces dernières semaines, derrière la légitime montée des mécontentements sociaux, a montré, avec un éclat tout particulier à notre sens, que la présence de l'État dans le capital d'un certain nombre d'entreprises doit être profondément repensée.
Le fait d'avoir créé l'Agence des participations de l'État, chargée de piloter l'ensemble des participations publiques dans telle ou telle entreprise, n'a manifestement pas évité quelques difficultés.
Il est aujourd'hui évident, notamment à la lumière des auditions de la commission des finances - et nous souhaitons toujours la mise en place d'une commission d'enquête pour aller plus loin -, que les actionnaires privés, majoritaires dans le capital d'EADS, ont joué des faiblesses de l'intervention publique pour mener l'opération qui s'est conclue par la création d'une spectaculaire plus-value pour les cessionnaires de parts sociales, ainsi que par un sinistre social, sous la forme d'un plan social agrémenté de 10 000 suppressions de postes chez Airbus !
Je sais que l'Agence des participations de l'État était souhaitée par le président de la commission des finances, tout comme par le rapporteur général. Mais si elle doit être maintenue, son rôle doit être redéfini clairement.
Cette Agence ne peut se contenter de mesurer l'importance du dividende perçu par l'État actionnaire pour combler une partie du déficit budgétaire ou d'être informée de manière générale des perspectives économiques de moyen terme des entreprises où l'État est présent.
Ou bien elle devient le pilote d'une véritable politique industrielle, avec ce que cela implique, ou bien nous devrons proposer sa disparition et organiser d'une autre manière l'action de l'État en qualité d'actionnaire.
Les sénateurs du groupe CRC ne voteront pas les crédits de cette mission.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à remercier M. Paul Girod, rapporteur spécial, et M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, que vous représentez ce soir, monsieur Dominati, pour la qualité des rapports qu'ils ont présentés respectivement devant votre commission des finances et votre commission des affaires économiques.
Avant de répondre aux questions spécifiques que vous avez réitérées concernant le service de la dette, monsieur le rapporteur spécial, je commencerai mon propos par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », l'examen des crédits de ce compte étant l'occasion de porter un regard général sur le patrimoine de l'État en qualité d'actionnaire.
En premier lieu, pour répondre à un certain nombre de questions évoquées par vos rapports respectifs, j'indique que le montant des recettes de privatisation attendues, au titre de 2008, est fixé à nouveau, comme vous l'avez remarqué, à un montant forfaitaire de 5 milliards d'euros en loi de finances.
Pourquoi retenons-nous ce montant forfaitaire ?
Annoncer plusieurs mois à l'avance un ensemble de cessions d'actifs serait contradictoire avec l'objectif d'optimisation patrimoniale, auquel, je le sais, le Sénat est attaché.
D'une manière générale, l'État tente d'agir comme un gestionnaire avisé et actif de son portefeuille de participations. Les opérations relatives au capital des entreprises n'obéissent malheureusement pas toujours à des objectifs purement calendaires, mais dépendent d'autres paramètres, comme par exemple la réalisation d'opérations de fusion - je pense à celle de Gaz de France-Suez - ou l'existence d'opportunités de marché. Ce n'est donc nullement un domaine « programmatique » où l'on pourrait, ainsi que vous l'avez très utilement suggéré, travailler selon un certain nombre d'indications et en donnant les grandes lignes des projets de cession.
L'État se doit de mener les opérations sur le capital des entreprises de son périmètre, dans le respect de la défense de ses intérêts patrimoniaux. Il s'agit d'obtenir, dans chaque cas, la meilleure valeur correspondant au patrimoine cédé.
Je rappelle que le patrimoine détenu au titre des seules sociétés cotées représente aujourd'hui environ 200 milliards d'euros.
À cet égard, je suis heureuse de faire une annonce au Sénat ce soir, et ce sera un bon exemple de cette gestion patrimoniale à laquelle nous sommes attachés. Jeudi soir, le Président de la République a donné une orientation très claire, qui s'inscrit dans une gestion moderne et active du bilan de l'État : la Nation a des priorités politiques, notamment les universités, la recherche, qui sont clairement exprimées dans le budget ; elle a par ailleurs des actifs, des entreprises publiques, dont la valeur a considérablement crû depuis quelques années. Tel est particulièrement le cas d'EDF.
Pour faire face aux besoins d'investissement des universités, le Président de la République a annoncé la cession de titres EDF détenus par l'État, pour un ordre de grandeur de 5 milliards d'euros représentant actuellement un peu plus de 3 % du capital d'EDF, sans indiquer naturellement ni les modalités ni le calendrier précis de cette cession.
L'État détient à l'heure actuelle 87, 3 % du capital d'EDF. Après cette opération, il restera bien évidemment très au-dessus du seuil de 70 % fixé par le Parlement.
Dans un souci de transparence parfaite à l'égard du Parlement et dans le respect néanmoins d'un certain nombre d'obligations de confidentialité dans la mesure où l'opération dans son ensemble n'est pas encore dénouée, je vous annonce que nous avons pris les dispositions nécessaires pour être en mesure de mettre en oeuvre une opération de cession de titres EDF dès lundi matin, pour un montant qui pourrait être supérieur à 3, 5 milliards d'euros, naturellement si les conditions de marché le permettent.
Nous nous donnons ainsi la possibilité d'agir vite, pour mettre à profit une fenêtre d'opportunité sur le titre EDF, dans un marché que tout le monde sait volatile. Dans l'hypothèse où cette opération serait réalisée, j'informerais bien sûr le Parlement des détails de l'opération et de ses conséquences sur nos comptes de 2007.
Au-delà, pour des opérations plus lointaines, la préservation de la confidentialité est indispensable à une action efficace de l'État actionnaire sur les marchés.
Je rappelle que la confidentialité à laquelle nous sommes tenus n'est pas contradictoire avec l'impératif de transparence et de bonne information du Parlement. J'espère, en vous indiquant l'ensemble des modalités sur lesquelles mes services travaillent ce week-end, avoir donné un exemple de ce que la confidentialité doit laisser à l'impératif de transparence, et réciproquement.
En deuxième lieu, monsieur Dominati, vous m'avez interrogée sur les scénarios d'évolution du capital d'AREVA. Comme vous le savez, nous avons une filière nucléaire en plein renouvellement, comme en témoignent ses succès, en particulier la réussite manifeste rencontrée par la société sur le marché chinois avec la vente de deux EPR. Le Gouvernement a engagé une réflexion d'ensemble sur cette filière, son devenir et sa capitalisation en particulier.
À ce stade, l'intention du Gouvernement est d'étudier en détail toutes les options envisageables pour renforcer les positions stratégiques acquises par la filière nucléaire française et lui donner les moyens de son développement dans un marché, qui est en très forte compétition, mais où la France a clairement une longueur d'avance.
Les travaux sont en cours. Ils ne sont pas encore conclus Nous devrions avoir des éléments plus probants vers la fin du mois de décembre, et il est trop tôt aujourd'hui pour avoir une idée précise des scénarios qui seront identifiés, pour être ensuite approfondis et, naturellement, débattus, notamment au sein de cette assemblée.
En troisième lieu, j'observe que les résultats sont là, et je m'en réjouis. L'assainissement de la situation économique et industrielle des entreprises détenues en tout ou partie par l'État se confirme, et leur rentabilité a encore progressé en 2006, ce que vos rapports constatent d'ailleurs.
Messieurs les rapporteurs, vous avez fait des suggestions très intéressantes. Je vous en remercie et je compte m'en inspirer. Voilà qui témoigne d'un dialogue efficace entre le Gouvernement et le Parlement.
En particulier, nous pouvons sans aucun doute améliorer encore la construction de certains des indicateurs de performance. Nous pouvons aussi - vous en avez fait la suggestion - améliorer l'information du Parlement sur certaines recettes du compte d'affectation spéciale. Enfin, ainsi que l'a suggéré M. le rapporteur spécial, je suis totalement disposée à venir mieux rendre compte devant le Parlement, dans le cadre des débats sur les projets de loi de règlement, de l'action de l'État actionnaire
Dans la revue que vous avez effectuée des crédits de cette mission, vous avez consacré une attention particulière aux questions de gouvernance des entreprises publiques.
La gouvernance des entreprises dont l'État est actionnaire constitue un sujet majeur. L'examen du pacte d'actionnaires au sein de l'entreprise EADS nous a indiqué de manière très claire que la gouvernance était l'un des critères déterminants de la bonne gestion des actifs détenus par l'État.
Il me paraît tout à fait nécessaire de procéder à un examen très rigoureux de ces pactes, comme vous l'avez d'ailleurs fait.
Il est heureux que l'ensemble des autres pactes, au nombre de cinq, ne contiennent pas les clauses que vous avez considérées vous-même, monsieur le rapporteur spécial, comme aléatoires ou, en tout cas, comme défiant le bon sens dans la mesure où l'actionnaire n'a pas voix au chapitre en ce qui concerne les organes de gestion de l'entreprise.
Néanmoins, les participations de l'État sont aujourd'hui mieux gérées, et même bien gérées, comme le montrent nos indicateurs de performance, ainsi que la très nette tendance, qui s'est inversée au cours des dernières années, dans l'affectation des produits de cession de participations.
Aujourd'hui, quand l'État cède ses titres, c'est non plus pour doter en capital des entreprises publiques, en situation douloureuse ou délicate, mais pour se désendetter, ou bien - et ce sera le cas avec la cession des titres EDF - pour investir dans l'avenir.
Je voudrais vous remercier de l'attention que le Sénat porte à tous ces sujets, même à une heure tardive ! C'est pour moi, ainsi que pour mes services, un stimulant très utile. Gérer les participations de l'État n'est pas un métier facile - et je rends hommage à ceux qui s'en préoccupent au quotidien -, et il est réconfortant de savoir que le Parlement attend des résultats et qu'il y est attentif.
Je sais que le Parlement attend aussi des résultats sur les évolutions de la Caisse des dépôts et consignations. Sur ce point, nous avons été interrogés sur les modalités et le calendrier proposés par le Gouvernement pour une réforme de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations.
Ce sont des préoccupations qui sont aussi les nôtres. Le Premier ministre m'a demandé de faire des propositions au début de l'année prochaine pour moderniser la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations. Je souhaite travailler sur ce dossier en très étroite concertation avec le Parlement et le président de la commission de surveillance.
Ces travaux donneront lieu à des dispositions législatives qui seront présentées à la Haute Assemblée. Je souhaite qu'elles soient consensuelles et, surtout, respectueuses de la spécificité de la Caisse, que la loi place depuis bien longtemps, vous le savez, « sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative. »
Cette modernisation portera sur trois points, à savoir le renforcement des prérogatives de la commission de surveillance sur les décisions stratégiques de l'établissement et la mise en place d'un comité des investissements, l'évolution de la composition de la commission de surveillance pour y faire entrer, notamment, des personnalités qualifiées issues de la société civile en vue d'apporter un complément d'expérience et d'expertise et, enfin, l'examen de l'opportunité de soumettre les activités financières de la Caisse des dépôts et consignations à une supervision extérieure.
J'ai l'intention d'inviter rapidement les parlementaires de la commission de surveillance, ainsi que les présidents des commissions compétentes et les rapporteurs généraux des deux assemblées à en discuter. Je vous remercie par avance de bien vouloir participer à cette réflexion.
J'en viens à la mission « Engagements financiers de l'État », dont le rapporteur spécial, M. Girod, a remarquablement pointé, dans son rapport très pédagogique et constructif, les problématiques essentielles.
Ce rapport n'a pas été réalisé dans des conditions optimales, et, à cet égard, je tiens à vous présenter mes excuses et à exprimer mes regrets. Le taux de réponse de mes services n'a pas été particulièrement satisfaisant. J'espère que nous y remédierons l'année prochaine et que nous serons plus à même de vous fournir avant le 10 octobre les éléments permettant l'élaboration de votre rapport.
Cette mission est importante, car elle retrace des masses budgétaires considérables : 42, 4 milliards d'euros de dépenses, dont 40, 8 milliards d'euros principalement liés aux charges de la dette. Le reste de la mission correspond aux dépenses liées à l'épargne logement, aux appels de garantie et aux majorations de rentes viagères.
Le premier programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » est le plus important et le plus lourd. Mercredi dernier, nous avons eu un débat intéressant sur la dette, au cours duquel Éric Woerth et moi-même avons eu l'occasion de répondre à certaines de vos questions, notamment sur le plafond d'endettement et la gestion de la dette sociale.
S'agissant du plafond d'endettement, je reviendrai, puisque vous m'y avez encouragée, sur les raisons qui motivent l'augmentation des titres à court terme. Elles sont au nombre de deux.
Tout d'abord, si nous avons recours à plus d'endettement à court terme, échappant ainsi au plafond qui s'applique exclusivement à la dette à moyen et à long terme, c'est pour nous permettre de lisser l'augmentation du programme de financement à moyen et à long terme liée à l'amortissement des titres émis en 1995 et 1996. Ce lissage est important pour les marchés, lesquels sont vigilants quant à l'absence d'augmentation brutale des émissions à moyen et long terme d'une année sur l'autre.
La seconde raison est que les émissions de titres à court terme ont fortement baissé en 2006 ; or il est important de conserver un compartiment de court terme liquide. L'augmentation des titres à court terme répond donc à une demande du marché et nous permet de mieux valoriser notre position d'emprunteur. Cela permet aussi de conserver un caractère attractif à ce compartiment du marché.
Telles sont les deux raisons principales pour lesquelles nous avons eu recours à de l'endettement à court terme, hors plafond d'endettement de moyen et long terme.
Je centrerai maintenant mon propos sur les charges de la dette et rappeler les principes selon lesquels nous essayons d'organiser celle-ci.
L'objectif, concernant les charges de la dette publique, est triple.
Il s'agit tout d'abord d'emprunter juste ce qu'il faut, en gérant de manière optimale notre trésorerie.
Il s'agit ensuite de le faire avec une bonne visibilité, tout en payant cette visibilité aux meilleures conditions, c'est-à-dire le moins cher possible.
Il s'agit enfin de répondre aux attentes des investisseurs, pour pouvoir placer avec régularité les titres auprès des marchés dans de bonnes conditions, au profit du contribuable.
Quel est le coeur de la stratégie ?
L'État fait face à un besoin de financement récurrent, et ses canaux de financement doivent être pérennes. En effet, la stratégie du Gouvernement en matière de gestion de la dette est d'éviter l'opportunisme, qui peut présenter des risques en termes de prévisibilité et nuire à la pérennité des financements. La régularité des placements permet, au final, de réduire le coût de la dette pour le contribuable.
Vous avez également interrogé le Gouvernement, monsieur le rapporteur spécial, au sujet de la gestion de la dette de la CADES.
Certes, la qualité première d'une bonne gestion de la dette, c'est d'en minimiser le coût. Cependant, reprendre la gestion de la dette de la CADES, même en partie, constitue une forme d'intervention de l'État dans la gestion du financement de la sécurité sociale.
C'est un choix politique qui est à l'origine de la création de la CADES : rendre plus lisible le poids de la dette avec une recette affectée, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, ou CRDS, et un amortissement visible. D'ailleurs, le législateur a souhaité renforcer encore cette visibilité en inscrivant dans la loi organique que la durée d'amortissement de la dette ne sera plus allongée. La CADES devra donc rembourser la dette sociale avant 2021.
Cette visibilité me paraît, à l'heure actuelle, plus importante que les gains financiers que l'on pourrait effectivement attendre de la suppression de la CADES. On peut au moins en espérer l'adoption d'un comportement plus vertueux.
Puisque le temps nous est compté, je passerai sur les deuxième et troisième programmes, pour évoquer finalement le quatrième et dernier programme, celui des appels en garantie.
Ce programme retrace les dépenses résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État, à quelque titre que ce soit, que cette garantie soit liée à un emprunt, à un prêt, à des mécanismes d'assurance ou à des garanties de passifs.
Il s'agit, en particulier, de promouvoir le développement international de l'économie française en déployant l'activité de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur, la COFACE, pour le compte de l'État.
Dans son rapport, M. Girod a souligné les limites de la mesure de la performance sur ce programme. Je crois qu'il ne faut pas, néanmoins, sous-estimer l'intérêt de certains indicateurs existants.
Je voudrais simplement évoquer, à cet instant, l'exemple du premier objectif, qui était d'assurer l'équilibre à moyen terme des procédures publiques d'assurance-crédit - assurance qui est importante pour les exportateurs. L'indicateur associé est l'indice de risque moyen, mesuré selon des règles définies par l'Organisation de coopération et de développement économiques. Si la prise de risque est excessive, cette mesure des sinistres potentiels constituera rapidement un signal négatif. Si elle est minime, l'activité de garantie n'offre aucun intérêt par rapport à la prise en charge par le marché de l'assurance privée.
L'indicateur permet bien de rendre compte au Parlement de la prudence manifestée dans l'octroi de la garantie. Il me semble intéressant de le conserver.
Cependant, monsieur le rapporteur spécial, toutes vos propositions d'amélioration de la mesure de la performance seront examinées par mes services. Nous le ferons en liaison avec la COFACE. Rendre compte au Parlement des résultats obtenus avec les moyens demandés, comme l'exige la LOLF, est une obligation pour les membres du gouvernement auquel j'appartiens.
Je remercie infiniment le Sénat de sa patience, et je ne puis que regretter l'examen de programmes de cette importance à une heure aussi avancée, comme l'a souligné M. le rapporteur spécial.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, M. Girod a fait de nombreux commentaires sur la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Cette mission, sous-tendue par l'efficacité de notre politique immobilière, est l'un des volets majeurs de la réforme de l'État.
C'est un chantier ambitieux, de longue haleine. Sur ce dossier, beaucoup d'améliorations sont intervenues au fil du temps. Il faut aussi le reconnaître, et se rappeler quelle était la situation voilà deux ans pour mesurer clairement les progrès déjà accomplis dans ce domaine important qu'est la gestion immobilière de l'État.
Quatre orientations sont définies. M. Girod les connaît bien, pour être lui-même membre du Comité immobilier de l'État.
En premier lieu, il faut approfondir les grandes lignes de notre politique immobilière en 2008 avec des mesures concrètes, par la rationalisation du parc immobilier, l'objectif de cessions étant de 600 millions d'euros. J'ai dit moi-même que cet objectif est ambitieux et qu'il ne sera pas si facile de l'atteindre. Cette année, la structure des cessions était centrée sur la vente d'un grand bâtiment.
Le dispositif des loyers budgétaires concernera les services déconcentrés dans vingt-six départements. Au total, 700 millions d'euros ont été inscrits à ce titre aux budgets des administrations, qui devront désormais payer les loyers des immeubles de bureaux qu'elles occupent et dont l'État est propriétaire. Il y a donc bien une extension du dispositif des loyers budgétaires très au-delà de ce qui se pratique à l'heure actuelle. Tout cela a été débattu devant le Conseil immobilier de l'État voilà quelques semaines.
En deuxième lieu, il faudra proposer, dans les prochains mois, des mesures permettant de franchir une nouvelle étape dans la mise en place d'un État propriétaire.
Vous avez évoqué, monsieur Girod, la répartition du produit des cessions immobilières selon laquelle 85 % de celui-ci est alloué à l'administration affectataire et 15 % au désendettement de l'État. Ce ratio n'est pas gravé dans le marbre ; il est même, à mon avis, plutôt destiné à évoluer, et l'instauration à terme d'un État propriétaire le privera évidemment de sa raison d'être.
Nous devons progresser dans la connaissance exacte de la performance et des besoins réels de chaque ministère en matière immobilière. Les scénarios stratégiques des administrations, qui seront adoptés à la suite de la révision des politiques publiques, éclaireront d'un nouveau jour les schémas pluriannuels de stratégie immobilière que préparent les ministères et qui nécessiteront une réactualisation.
En troisième lieu, j'ai proposé de développer les pouvoirs, les moyens d'action, le champ d'investigation du Conseil immobilier de l'État, afin de faire progresser la professionnalisation de la fonction immobilière de l'État. Sur ce point, des propositions très précises ont été discutées devant le Conseil immobilier de l'État. Tout cela me semble aller dans le sens que vous indiquiez, monsieur le rapporteur spécial.
En quatrième lieu, il faut fournir des terrains pour développer l'offre de logements. Toute une série de propositions tendent à cette fin.
Il faudrait consacrer beaucoup plus de temps à chaque opération. Retenons simplement l'objectif de 600 millions d'euros de cessions. Je partage votre avis, monsieur Girod : c'est un objectif ambitieux. Cependant, il faut qu'il en soit ainsi, car il aurait été ridicule d'afficher un objectif inférieur à celui de l'année dernière. J'ai bien l'intention de l'atteindre.
En conclusion, nous allons faire entrer encore une fois dans une étape nouvelle la gestion des propriétés de l'État.
Madame, monsieur les ministres, je tiens à vous dire, au nom de celles et ceux qui sont encore présents dans cet hémicycle, que vos interventions ont représenté pour nous une forme de récompense, car vous nous avez apporté des informations d'une grande importance. Il était méritoire de votre part de rester aussi longtemps parmi nous un samedi soir, voire un dimanche matin... Soyez-en remerciés.
Madame la ministre, j'aurais souhaité vous demander comment vous envisagez, sur le plan budgétaire, l'inscription des 5 milliards d'euros de travaux prévus dans les universités. La loi de finances de 2008, que nous sommes en train d'élaborer, sera-t-elle affectée, ou aurez-vous recours à d'autres opérateurs de l'État pour mener à bien ces travaux ?
S'agissant de l'État actionnaire, je voudrais donner acte du progrès que représente la constitution de l'entité nouvelle annoncée. Il n'est pas douteux que nous constatons, d'année en année, des améliorations dans la présentation des comptes des participations de l'État, ainsi qu'une plus grande homogénéité dans les méthodes. Je crois que cela traduit un progrès dans la gouvernance des entreprises contrôlées par l'État ou dans lesquelles l'État détient une participation.
Paul Girod a évoqué les pactes d'actionnaires. À cet égard, nous avons été, les uns et les autres, assez impressionnés par le pacte d'actionnaire d'EADS, qui avait sans doute des caractéristiques particulières, spécifiques à cette opération... Nous étions désireux d'éclairer la gouvernance publique pendant cette période, comprise entre l'automne 2005 et l'été 2006, qui a défrayé la chronique, et nous avons acquis la conviction, après avoir écouté les uns et les autres, que les acteurs publics avaient été irréprochables. En effet, on leur avait, en définitive, écrit un rôle de figurants. L'État actionnaire était devenu un État figurant, et les représentants de l'État ont été excellents dans leur rôle de figuration ! Je ferme là cette parenthèse, ne doutant pas que les autres pactes d'actionnaires donnent à l'État un rôle d'actionnaire responsable.
S'agissant de la CADES, nous avons du mal à nous comprendre. Il ne s'agit pas de considérer que les dettes de la CADES sont des dettes de l'État, bien que les créanciers de la CADES ne doivent pas nourrir trop de craintes quant aux gages de leurs créances, mais nous souhaitons que toute l'expertise de l'agence France Trésor puisse être mise, par convention, à la disposition de la CADES, pour que celle-ci bénéficie des taux d'intérêt que France Trésor parvient à négocier dans les meilleures conditions possibles.
Je vous remercie enfin, madame la ministre, des indications que vous nous avez apportées sur l'évolution de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations. Si vous deviez proposer que certains membres de la commission des finances y participent, nous nous empresserions naturellement de répondre favorablement à votre invitation.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » figurant à l'état B.
Nous allons procéder à l'examen des crédits du Compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » figurant à l'état D.
L'amendement n° II-32, présenté par M. Girod, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Paul Girod, rapporteur spécial
Tout à l'heure, j'ai indiqué que deux voies étaient possibles s'agissant de la gestion du patrimoine immobilier de l'État. J'ai entendu que le Gouvernement s'engage résolument dans la seconde, et nous allons donc essayer de l'y aider un peu au travers de cet amendement, qui reprend une proposition formulée par la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.
Il s'agit de créer, au sein du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », un nouveau programme, intitulé « Travaux » et dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'État et aux dépenses de fonctionnement correspondantes.
Je rappelle que le programme « Dépenses immobilières » existant ne retrace en réalité, suivant en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale, que les dépenses induites par les opérations de cession, d'acquisition ou de construction, pour l'essentiel en vue du relogement de services.
Il s'agit avant tout d'un amendement d'appel, soit dit pour être tout à fait franc, qui tend à inviter le Gouvernement à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération des travaux à mener sur les immeubles de l'État. Le développement d'une politique immobilière cohérente suppose en effet la pleine affirmation des attributs du rôle de propriétaire.
La mesure proposée ne vise, au demeurant, qu'à mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'État fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place.
J'ajoute d'ailleurs qu'il serait concevable d'alimenter le compte existant ou un autre compte à créer par les loyers « budgétaires » désormais exigés des administrations. Ce serait une contrepartie logique des charges de propriétaire assumées par l'État, notamment en termes de travaux, au bénéfice des administrations affectataires.
Monsieur le rapporteur spécial, j'ai bien entendu qu'il s'agit d'un amendement d'appel. Ce sujet a d'ailleurs été évoqué lors d'une réunion du conseil de l'immobilier de l'État, à laquelle nous assistions tous les deux. (M. Paul Girod acquiesce.)
J'ai demandé au conseil de l'immobilier de l'État de nous faire des propositions sur les modalités techniques. Je souhaiterais aussi qu'il suive les opérations d'entretien. Actuellement, nous ne sommes pas prêts techniquement à assurer globalement le suivi de ces opérations, qui sont complètement dispersées, l'entretien étant souvent mal géré.
Sous l'égide du conseil de l'immobilier de l'État, une expérimentation dont nous souhaitons tirer des enseignements est actuellement menée en Rhône-Alpes.
Nous voulons aller plus loin, en faisant jouer un rôle plus large au conseil de l'immobilier de l'État. Vous avez évoqué tout à l'heure, monsieur le rapporteur spécial, le fait qu'un certain nombre d'informations n'aient pas été portées - ou en tout cas mal portées - à la connaissance du conseil. Cela ne doit évidemment pas se reproduire. Il doit y avoir, à côté du Gouvernement, un conseil de l'immobilier de l'État dont nous renforcerons les pouvoirs.
Monsieur le rapporteur spécial, l'amendement est-il maintenu ?
J'ai entendu avec satisfaction les propos de M. le ministre. Ils vont dans le sens de ce que nous souhaitons, c'est-à-dire une véritable gestion patrimoniale. Puisque vous nous suivez dans nos intentions et que vous avez déjà lancé une expérimentation, je retire l'amendement.
L'amendement n° II-32 est retiré.
Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits du compte spécial « Participations financières de l'État » figurant à l'état D.
Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » ainsi que des comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et « Participations financières de l'État ».
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au lundi 3 décembre 2007, à dix heures, à quinze heures et le soir :
Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2008, adopté par l'Assemblée nationale (n° 90, 2007 2008).
- Immigration, asile et intégration (+ article 45)
M. André Ferrand, rapporteur spécial (rapport n° 91, annexe n° 15) ;
M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome IX) ;
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 96, tome VIII).
- Outre-mer (+ article 45 bis)
M. Henri Torre, rapporteur spécial (rapport n° 91, annexe n° 18) ;
M. Claude Lise, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques (avis n° 93, tome IV) ;
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 95, tome II) ;
M. Christian Cointat, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 96, tome VI).
MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux (rapport n° 91, annexe n° 8) ;
MM. André Dulait et M. Philippe Nogrix, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome V) ;
MM. Xavier Pintat et André Boyer, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome VI) ;
M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome VII).
En cette heure matinale, il faut nous séparer.
Car tous, nous avons vite et fort bien travaillé !
Chers ministres, chers collègues, la séance est levée !