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Timestamp: 2017-08-24 00:55:11+00:00
Document Index: 290421472

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 8', '§ 2', '§ 1', 'art. 39', 'art. 46']

Circulaire du 30/05/08 relative à l’application du décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 relatif à certaines zones soumises à contraintes environnementales et modifiant le code rural, codifié sous les articles R. 114-1 à R. 114-10 | AIDA
NOR : DEVO0814484C
Résumé : cette circulaire expose les conditions de mise en œuvre des dispositions du décret relatif à certaines zones soumises à contraintes environnementales (Journal officiel du 15 mai 2007).
Directive 75/440 du 16 juin 1975 (qualité des eaux superficielles destinées à la production d’eau pour la consommation humaine) ;
Directive 2000-60 du 23 octobre 2000 (directive-cadre sur l’eau) ;
Directive 2006-118 du 12 décembre 2006 (protection des eaux souterraines) ;
Règlement n° 1698-2005 du 20 septembre 2005 (FEADER) ;
Règlement (CE) n° 1974-2006 du 15 décembre 2006 (modalités d’application du RDR) ;
Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, et notamment son article 21 ;
Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ;
Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels ;
Décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 relatif à certaines zones soumises à contraintes environnementales.
Code de l’environnement, notamment ses articles L. 211-3 et L. 212-1 ;
Code rural, notamment ses articles L. 114-1 à L. 114-3, R. 114-1 à R. 114-10 ;
Code de la santé publique, notamment ses articles R. 1321-7, R. 1321-31, R. 1321-33, R. 1321-34 et R. 1321-42 ;
Code pénal, notamment ses articles L. 132-11 et L. 132-15.
Circulaires relatives à l’appel à projets « érosion, zones humides, aires de captage » du 1er mars 2005 et 23 mai 2005.
Courriers DE/DGS du 18 octobre 2007 et du 28 février 2008 aux préfets de département, relatifs à l’identification et la protection des captages prioritaires.
Mots clés : protection des aires d’alimentation de captages, érosion des sols agricoles, zones humides d’intérêt environnemental particulier, enjeux environnementaux.
Le ministre d’Etat, ministre de l’écologie du développement et de l’aménagement durable, le ministre de l’agriculture et de la pêche, la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports à Mesdames et Messieurs les préfets de département ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux de l’agriculture et de la forêt ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux de l’équipement et de l’agriculture ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales (pour exécution) ; administration centrale : Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux de l’environnement ; Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux de l’agriculture et de la forêt ; Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales ; Messieurs les directeurs des agences de l’eau ; Mesdames et Messieurs les préfets de région ; Mesdames et Messieurs les ingénieurs généraux de bassin ; Mesdames et Messieurs les directeurs de l’agriculture et de la forêt des DOM ; Monsieur le directeur du centre national d’aménagement des structures d’exploitations agricoles ; organisations professionnelles agricoles (pour information).
La présente circulaire vise à préciser les modalités d’application du décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 relatif à certaines zones soumises à contraintes environnementales, codifié dans les articles R. 114-1 à R. 114-10 du code rural. Ce décret rend opérationnelles certaines dispositions issues de l’article 21 de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, ainsi que des lois du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels (cf. annexe A).
Il définit un cadre d’action réglementaire commun qui permet à l’autorité administrative, s’appuyant sur des consultations menées au niveau départemental ou local :
- de délimiter des zones porteuses d’enjeux environnementaux forts (aires d’alimentation de captages, zones érosives, zones humides d’intérêt environnemental particulier) ;
- d’établir sur ces zones un programme d’action ;
- le cas échéant, de rendre obligatoire tout ou partie de ce programme, dans un délai variable selon les situations (trois ans dans le cas général, un an au plus dans le cas des aires d’alimentation de captages pour lesquels il y a utilisation d’eaux brutes non conformes aux limites de qualité).
Le dispositif réglementaire issu de ce décret doit jouer un rôle important dans la mise en œuvre des programmes de mesure, actuellement en cours d’élaboration au niveau des bassins, et contribuer ainsi à répondre aux exigences de la directive cadre sur l’eau (DCE).
Il doit également permettre de donner une réponse concrète à certaines des orientations validées à l’issue du récent « Grenelle de l’environnement ».
Ce dispositif est destiné à mettre en œuvre des programmes d’action à destination des exploitants agricoles et propriétaires fonciers. Le cas échéant, pour des enjeux communs, des actions peuvent être mises en œuvre en parallèle, dans une autre cadre, à destination d’autres acteurs dont les pratiques ont également une influence sur la situation des milieux aquatiques.
Les dispositions introduites par ce décret peuvent être utilisées pour tous les territoires où l’importance des enjeux environnementaux, lorsqu’ils concernent la prévention de l’érosion des sols, la protection des aires d’alimentation de captages ou la protection des zones humides, ainsi que les caractéristiques de la situation locale (existence ou absence de programmes d’action antérieurs, résultats de ces programmes, relations entre les acteurs locaux...), justifient la mise en œuvre d’une action spécifique de nature réglementaire, concernant notamment l’activité agricole ou l’espace dans lequel elle s’inscrit.
Il y a cependant lieu d’identifier les cas prioritaires suivants (1) (cf. annexe B) qui devront, dans leur très grande majorité, faire l’objet d’une mobilisation du présent dispositif réglementaire :
- situations où les enjeux environnementaux ont une traduction en termes de risques sur la santé ou la sécurité des populations ;
- contentieux européens et situations présentant un risque de contentieux ;
- aires d’alimentation de captages identifiés comme prioritaires, suite notamment aux courriers DE/DGS du 18 octobre 2007 et du 28 février 2008 qui vous ont été adressés à ce sujet ;
- certains territoires sur lesquels préexiste une démarche de gestion concertée et pour lesquels des actions rapides et fortes sont nécessaires pour améliorer la situation.
Il vous appartiendra dans tous les cas de juger de l’opportunité de mobilisation de ce dispositif, en vous appuyant sur les éléments de contextes territoriaux portés à votre connaissance, en ce qui concerne les enjeux environnementaux et leurs inter-relations. Il conviendra en particulier de tenir compte des enjeux territoriaux identifiés dans le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), et de l’existence éventuelle d’autres démarches engagées pour répondre à un même enjeu environnemental.
Les modalités de mise en œuvre de ce dispositif sont développées dans les annexes C à I de la présente circulaire.
- le choix de mobilisation du dispositif réglementaire sur certaines « zones soumises à contraintes environnementales » doit s’appuyer sur l’appréciation d’un « état des lieux » relatif aux risques environnementaux liés notamment aux pratiques agricoles, permettant de définir une situation de départ et de fixer un objectif à atteindre ;
- l’interdépendance des enjeux, l’intérêt notamment de la préservation des zones humides ou de la lutte contre l’érosion eu égard aux objectifs de réduction des risques relatifs à la sécurité des personnes ou d’alimentation en eau potable ainsi que les connexions entre les territoires concernés exigent une approche globale à l’échelle des bassins versants ;
- il est primordial de veiller à la cohérence globale, sur le territoire concerné, des différentes démarches d’ordre contractuel ou réglementaire telles que, par exemple, la mise en œuvre d’un Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), de plans de gestion des espaces naturels ou sensibles, de mesures agro-environnementales, de programmes d’action « nitrates », l’instauration de périmètres de protection de captages, la prescription de plans de prévention des risques naturels... ;
- la mise en œuvre des programmes d’action doit se faire, autant que possible, dans un cadre négocié et contractuel. Le passage à une modalité d’application obligatoire ne constitue donc qu’une possibilité. Il convient donc de veiller à ce que la communication associée à l’élaboration de ces programmes mette en lumière le caractère prioritaire d’une mise en œuvre contractuelle, afin que la démarche engagée ne soit pas perçue de manière réductrice, par focalisation sur l’éventuelle possibilité de revêtir, à terme, un caractère obligatoire ;
- la volonté de rendre obligatoire tout ou partie du programme d’action ne peut résulter que du constat de l’insuffisance de son niveau de mise en œuvre par les acteurs concernés (exploitants agricoles, propriétaires) par rapport aux objectifs initialement fixés. Ainsi, seules peuvent être rendues obligatoires les actions pour lesquelles les objectifs, définis en terme d’adoption des mesures, n’ont pas été atteints au terme des échéances prévues. La non-atteinte des résultats environnementaux escomptés ne constitue donc pas en la matière un critère de décision compte tenu, notamment, de l’importance et de la variabilité des temps de réponse des milieux.
(1) Certaines situations peuvent relever simultanément de plusieurs des cas ici énumérés.
2. Rôle des services de l’Etat et des agences de l’eau
L’intervention des services de l’Etat se situe au niveau de :
- l’identification des zones d’application prioritaire du dispositif ;
- l’organisation d’une concertation avec les acteurs locaux, notamment avec les collectivités territoriales, ainsi qu’avec les agences de l’eau, permettant notamment l’identification d’un maître d’ouvrage ;
- l’identification des outils d’action (« mesures ») susceptibles de répondre au problème constaté ;
- l’organisation de consultations sur la délimitation des zones d’action et la définition, ou la révision, des programmes d’action ;
- la mise en cohérence des différents dispositifs réglementaires mobilisés pour répondre aux mêmes enjeux territoriaux ;
- le suivi de la mise en œuvre des programmes d’action sur les territoires et de leurs incidences environnementales
- l’organisation des contrôles individuels, au niveau des propriétaires et exploitants agricoles, qui relèvent des missions des services de police de l’eau ou des directions départementales des affaires sanitaires et sociales dans les périmètres de protection des captages destinés à la consommation humaine.
Toutes ces étapes, qui sont liées entre elles, devront être conduites en concertation étroite avec le maître d’ouvrage identifié et avec l’ensemble des acteurs territoriaux.
Compte tenu des inter-relations entre les différents enjeux visés par le décret n° 2007-882, une attention particulière devra être portée à l’action coordonnée des différents services déconcentrés de l’Etat.
Les chefs des missions inter-service de l’eau (MISE) ont un rôle central à jouer pour la mise en œuvre de ce nouvel outil réglementaire.
Il appartient aux préfets de département, en relation avec ces chefs de MISE, d’organiser la concertation entre les services relevant de différents ministères et de coordonner l’ensemble de leurs interventions, en fonction des missions propres qui sont les leurs et en tenant compte de la spécificité des situations locales.
La mise en œuvre du présent dispositif réglementaire est inscrite dans la feuille de route des MISE à partir de l’année 2008. L’action engagée à ce titre fera l’objet d’un bilan annuel.
Les DIREN et les DRASS doivent veiller à l’harmonisation des démarches engagées dans les départements, notamment pour ce qui concerne l’identification des territoires prioritaires et l’adaptation des programmes d’action aux enjeux territoriaux. Elles doivent également s’assurer de la disponibilité des crédits mobilisables au niveau régional dans le cadre du programme de développement rural hexagonal (PDRH) ou, le cas échéant, pour le financement de l’animation.
Le dispositif réglementaire issu du décret n° 2007-882 constitue un outil d’application de la directive-cadre sur l’eau. A ce titre, les agences de l’eau et les DIREN de bassin, qui assurent conjointement le secrétariat de l’élaboration des SDAGE, veilleront, au terme des consultations publiques prévues pour 2008, à la cohérence entre les documents accompagnant ces SDAGE et l’identification des zones d’application du présent dispositif.
Elles s’assurent également de l’inscription des programmes d’action dans les programmes de mesures élaborés au titre de la DCE.
Les mesures contractuelles qui découleront de ces programmes d’action seront éligibles aux aides du programme d’intervention des agences de l’eau en vigueur, destinées à financer des mesures du PDRH, la réalisation d’aménagements ou à la conduite d’une animation territoriale.
Le suivi global et l’évaluation du dispositif sont assurés par la direction de l’eau.
Ce suivi au niveau national revêt une importance particulière, concernant la mise en œuvre d’une procédure nouvelle, issue de trois lois successives (loi « risques » de juillet 2003, loi sur le développement des territoires ruraux de février 2005 et loi sur l’eau et les milieux aquatiques de décembre 2006), s’insérant dans l’ensemble des démarches ayant pour vocation de répondre aux directives européennes et en particulier de la directive cadre sur l’eau.
Ce suivi porte sur l’ensemble des territoires concernés, dont certains sites de l’appel à projets « érosion, zones humides, captages » lancé par le MEDAD en 2005, pour lesquels serait retenu le choix d’une mobilisation du présent dispositif réglementaire (cf. annexe I1). Ce suivi vise a minima l’identification des sites d’application du dispositif et des problèmes environnementaux correspondants, la définition des objectifs de réalisation et le repérage de l’avancement des procédures engagées (cf. annexe I2). Des éléments de suivi plus détaillés, visant à répondre à des questions spécifiques, pourront être précisés en tant que de besoin (cf. annexe I3).
Un exemple d’organisation transcrit sous forme de tableau, résumant des instructions diffusées récemment dans le cadre de la feuille de route 2008 des MISE pour la mise en œuvre du dispositif sur les aires d’alimentation de captages prioritaires, est présenté en annexe J.
Des instructions complémentaires vous parviendront en tant que de besoin pour préciser les modalités
d’organisation, en fonction des objectifs poursuivis et des différents chantiers engagés.
Vous transmettrez à la direction de l’eau, bureau de la protection des ressources en eau et de l’agriculture, toute information relative à la mise en œuvre du présent dispositif.
Avant le 30 juin 2008 :
Vous identifierez, en coordination avec la MISE, la direction départementale de l’agriculture et de la forêt ou la direction départementale de l’équipement et de l’agriculture, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, la direction régionale de l’environnement, la direction régionale de l’agriculture et de la forêt et l’agence de l’eau concernée, les territoires d’action prioritaires potentiels sur la base des critères énoncés plus haut, sans préjudice des actions de concertation à engager par la suite et vous nous en communiquerez la liste très succinctement argumentée (cf. annexe I2). Cette liste devrait a minima reprendre la majeure partie des aires d’alimentation de captages prioritaires, transmise en réponse aux courriers DE/DGS du 18 octobre 2007 et du 28 février 2008.
Chaque année, en articulation avec le bilan annuel des MISE :
Vous nous communiquerez :
- la liste actualisée des sites d’application du dispositif.
- le cas échéant, les éléments d’information complémentaires qui feraient l’objet d’une requête spécifique (cf. annexe I3).
Cette circulaire sera complétée, en tant que de besoin, en fonction des résultats obtenus et de l’évolution du contexte réglementaire, aux niveaux national et européen.
P. D. Houssin
Circulaire d’application du décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 relatif à certaines zones soumises à contraintes environnementales
A. - références législatives et réglementaires ;
B. - Situations prioritaires d’application ;
C. - Définition et délimitation des zones d’action (cas général) ;
D. - Elaboration et mise en œuvre des programmes d’action (cas général) ;
E. - Le cas des aires d’alimentation de captages et de leurs zones de protection ;
F. - Le cas des zones d’érosion - articulation avec les plans de prévention des risques naturels (PPR) ;
G. - Le cas des zones humides d’intérêt environnemental particulier (ZHIEP) ;
H. - Cas particulier des programmes d’action obligatoires ;
I. - Suivi et évaluation du dispositif ;
J. - Coordination entre services de l’état et agences de l’eau pour la mise en œuvre du dispositif : l’exemple des AAC prioritaires.
L’article 21 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques a modifié l’article L. 211-3 du code de l’environnement en définissant les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut :
- délimiter des zones où il est nécessaire d’assurer la protection qualitative et quantitative des aires d’alimentation des captages d’eau potable, d’une importance particulière pour l’approvisionnement actuel ou futur, ainsi que des zones où l’érosion diffuse des sols peut compromettre l’atteinte des objectifs de bon état ou de bon potentiel des eaux prévus à l’article L. 212-1 du code de l’environnement ;
- établir sur ces zones un programme d’action dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code rural.
L’article 21 de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques a ainsi introduit des dispositions similaires à celles qui étaient prévues pour la protection des zones humides d’intérêt environnemental particulier selon les termes de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.
L’ensemble des dispositions relatives à la protection des aires d’alimentation de captages d’eau potable, à la protection des ressources en eau contre les effets de l’érosion diffuse des sols agricoles et à la protection des zones humides d’intérêt environnemental particulier se trouve maintenant codifié dans le même article L. 211-3 du code de l’environnement.
Des dispositions comparables, concernant la protection des sols contre le risque érosif, existaient déjà par ailleurs dans l’article L. 114-1 du code rural, pour un enjeu de dommages aux biens et aux personnes (dispositions issues de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages).
Seules les dispositions relatives à l’enjeu érosion, prévues dans l’article L. 114-1 du code rural, avaient jusqu’à présent fait l’objet d’un décret d’application (décret n° 2005-117 du 7 février 2005, relatif à la protection des risques contre l’érosion, codifié dans les articles R. 114-1 à R. 114-5 du code rural).
Le décret n° 2007-882 du 14 mai 2007, en élargissant le champ d’application des articles préexistants du code rural et en adaptant en conséquence leurs modalités d’application, permet de disposer désormais d’un cadre d’action commun permettant de répondre à trois enjeux souvent interdépendants et contribuant à l’atteinte des objectifs de bon état et de bon potentiel des eaux requis par la directive cadre sur l’eau (DCE) :
- dommages aux biens et aux personnes liés à un risque érosif ;
- protection qualitative et quantitative des aires d’alimentation des captages d’eau potable ;
- protection des zones humides d’intérêt environnemental particulier.
Les dispositions prévues par ce décret sont désormais codifiées dans la partie réglementaire du code rural (chapitre IV du titre Ier du livre Ier , articles R. 114-1 à R. 114-10 : « L’agriculture de certaines zones soumises à des contraintes environnementales »).
Annexe B : Situations prioritaires d’application des dispositions du décret no 2007-882
1. Situations où les enjeux environnementaux ont une traduction en terme de risques sur la santé ou la sécurité des populations
Les zones d’érosion susceptibles de provoquer d’importants dommages en aval devront, à ce titre, faire l’objet d’une application prioritaire du dispositif. Les zones humides susceptibles de réduire les risques d’inondation et leurs dommages sont également à considérer à ce titre.
2. Contentieux européens et situations présentant un risque de contentieux
Les contentieux existants concernent les situations de non conformité quant aux caractéristiques des ressources en eau (qualifiées « d’eaux brutes ») superficielles utilisées pour la production d’eau destinée à la consommation
humaine, en application de la directive européenne 75/440/CEE (1). Les captages correspondants ont dû faire l’objet d’une autorisation exceptionnelle d’exploitation, au titre de l’article R. 1321-42 du code de la santé publique (2).
Par ailleurs, les directives 2000/60 du 23 octobre 2000 (directive cadre sur l’eau ou DCE) et 2006/118 du 12 décembre 2006 (relative à la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration) impliquent que des programmes de mesures soient mis en œuvre pour l’atteinte des objectifs de qualité et de quantité des eaux, selon l’échéancier prévu pour la mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau.
Le présent dispositif doit permettre de limiter les risques potentiels de contentieux en contribuant :
- au respect des textes européens visés par la DCE, en particulier les directives 76/464/CEE (pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique), et 98/83/CE (qualité des eaux destinées à la consommation humaine). La prise en compte de la directive 98/83/CE implique de porter une attention particulière aux aires d’alimentation des captages concernés par une dérogation pour la distribution d’une eau non conforme aux limites de qualité, au titre de l’article R. 1321-31 du code de la santé publique, pour éviter, à terme, le traitement des eaux pour certains paramètres ;
- à l’adoption de mesures jugées suffisantes au regard de la DCE (notamment dans son article 4 : objectifs environnementaux) ou de la directive 2006/118 (notamment dans son article 6 : prévention ou limitation des introductions de polluants dans les eaux souterraines) ;
- à l’atteinte des objectifs de qualité et de quantité des eaux au titre de la DCE aux horizons 2015, 2021 puis 2027.
Une intervention ciblée sur les territoires actuellement porteurs d’enjeux environnementaux importants facilitera l’anticipation pour le respect des échéances qui découlent de l’ensemble de ces textes, déjà en vigueur.
Enfin, le présent dispositif aura, à terme, vocation à répondre aux obligations qui s’imposeront aux Etats membres, en application de directives actuellement en discussion au niveau européen, et concernant les champs d’action visés par le décret n° 2007-882 :
- projet de directive du parlement européen et du conseil, définissant un cadre pour la protection des sols, prévoyant l’obligation de recenser les zones présentant un risque d’érosion (art. 6) et d’établir des programmes de mesure appropriés (art. 8), dans un délai de cinq ans à compter de la date de transposition ;
- projet de directive cadre du Parlement et du Conseil visant l’instauration d’un cadre communautaire pour une utilisation durable des pesticides, prévoyant en particulier la mise en place de mesures spécifiques pour protéger le milieu aquatique d’une pollution par les pesticides et la définition de zones d’interdiction pour l’utilisation de pesticides ;
- projet de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes de qualité environnementales pour les eaux superficielles (dite directive-fille substances), concernant une liste de 33 substances prioritaires et certains autres polluants, et amendant la directive 2000/60/CE.
(1) En application de l’article 22 de la directive 2000/60/CE (DCE), la directive 75/440 est abrogée depuis le 22 décembre 2007. Les contentieux liés à la mise en œuvre de cette directive ne disparaissent cependant pas avec son abrogation. Une des normes de qualité (concentration maximale en nitrates de 50 mg/l) énoncée dans cette directive, qui concernait les eaux superficielles utilisées pour la production d’eau potable, a été reprise dans la directive 2006/118/CE relative, elle, à la protection des eaux souterraines.
(2) Ainsi, le présent dispositif a déjà été mobilisé dans le cas de neuf bassins-versants bretons, dans le contexte très particulier d’un contentieux préexistant. Dans ce cas particulier, des contraintes renforcées ont été imposées par la commission européenne, le dispositif initialement présenté par les autorités françaises, s’appuyant sur le décret du 14 mai 2007, n’ayant pas été jugé suffisamment contraignant.
3. Aires d’alimentation de captages identifiés comme prioritaires
Dans le cadre de l’élaboration des SDAGE ou suite aux courriers DE/DGS du 18 octobre 2007 et du 28 février 2008 aux préfets de départements, relatifs à l’identification et la protection des captages prioritaires.
4. Territoires sur lesquels une démarche est engagée par les acteurs locaux pour la mise en place d’une gestion concertée relative à la préservation du milieu
(Par exemple : certains contrats de rivières, contrats de nappe...), et pour lesquels des actions rapides et fortes sont nécessaires pour améliorer la situation. Les dispositions prévues à l’article R. 114-5 du code rural permettent en effet d’appliquer le présent dispositif, sans avoir à en recommencer les premières étapes, à une démarche jusqu’alors conduite de manière contractuelle et dont les résultats sont jugés insuffisants au regard de la participation des agriculteurs du territoire concerné.
En outre, une attention particulière doit être portée aux territoires de l’appel à projets du ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD), « érosion, zones humides, captages »).
Ces territoires peuvent désormais être, le cas échéant, des sites privilégiés d’observation de la mise en application du présent dispositif réglementaire (cf. annexe I). S’agissant de territoires volontaires pour s’engager dans une démarche pilote, il importe de considérer avec soin les spécificités territoriales et d’agir en concertation très étroite avec les acteurs locaux, ainsi qu’avec la Direction de l’eau qui assure le suivi de cet appel à projets, pour apprécier l’opportunité d’une mobilisation des dispositions introduites par le décret du 14 mai 2007.
Annexe C : Définition et délimitation des zones d’action (cas général)
C 1. Références
La définition des zones sur lesquelles peuvent s’appliquer des programmes d’action est référencée dans l’article R. 114-1 du code rural.
Les modalités administratives de leur délimitation sont précisées dans les articles R. 114-3, R. 114-4 et R. 114-5 de ce même code :
- dans le cas général, la délimitation fait l’objet d’une consultation spécifique et est arrêtée par le préfet ;
- lorsque la procédure vise la protection d’une aire d’alimentation de captages destinés à la production d’eau potable et que les eaux brutes prélevées à leur niveau, d’origine profonde ou superficielle, ne sont pas conformes aux exigences de qualité (1), la délimitation de la zone d’action et la définition du programme d’action font l’objet d’une seule consultation et d’un seul arrêté préfectoral.
La même procédure est étendue aux territoires sur lesquels est déjà mise en œuvre une action contractuelle relative à la protection d’une aire d’alimentation de captages, impliquant notamment des collectivités ou leurs groupements, des syndicats intercommunaux et une agence de l’eau.
C 2. De la zone à enjeux à la zone sur laquelle s’applique le programme d’action.
Méthodes de délimitation
- la zone identifiée comme porteuse d’un enjeu environnemental (aire d’alimentation de captages, zone d’aléa érosif important, zone humide d’intérêt environnemental particulier) ;
- la zone de protection sur laquelle s’applique un programme d’action (2).
D’une manière générale, la délimitation d’une zone d’action implique la réalisation de deux phases d’études complémentaires (schéma ci-après) :
- délimitation d’une zone à enjeu et zonage de sa vulnérabilité intrinsèque par rapport à des facteurs de dégradation ;
- diagnostic territorial des pressions, notamment agricoles, permettant de localiser les zones pertinentes pour la mise en œuvre du programme d’action.
La méthodologie de délimitation de la zone à enjeu est à considérer en fonction de la nature des enjeux environnementaux considérés sur le territoire (cf. respectivement les annexes E, F, G respectivement pour les aires d’alimentation de captages, les zones d’érosion et les zones humides d’intérêt environnemental particulier).
La méthodologie relative au diagnostic territorial des pressions agricoles est abordée ci-dessous, en annexe C 3.
(1) Ces exigences ont été définies par l’arrêté du 11 janvier 2007 relatif aux limites et références de qualité des eaux brutes et des eaux destinées à la consommation humaine mentionnées aux articles R. 1321-2, R. 1321-3, R. 1321-7 et R. 1321-38 du code de la santé publique.
Elles fixent en particulier une concentration maximale en nitrates de 50 mg/l pour les eaux superficielles, et de 100 mg/l pour les eaux souterraines. Il faut remarquer que cette dernière valeur ne correspond pas à la norme de qualité environnementale des eaux souterraines, définie par la directive 2006/118/CE du 12 décembre 2006 (50 mg/l) dans une perspective différente (évaluation de l’état chimique des masses d’eau souterraines, dans le cadre de la DCE).
(2) Le législateur a, de fait, assimilé la zone de protection à la zone sur laquelle s’applique le programme d’action. L’article L. 211-3 (5°) mentionne ainsi des zones « où il est nécessaire d’assurer la protection de la ressource en eau ». L’article R. 114-1 du code rural mentionne des « zones de protection des AAC », alors que l’article R. 114-3 décrit les modalités de délimitation des zones mentionnées à l’article R. 114-1. Enfin l’article R. 114-6 indique que « pour chaque zone délimitée (...), le préfet établit un programme d’action ». Il y a donc bien identité entre « zone de protection » et zone d’application du programme d’action.
Exemples des aires d’alimentation de captages :
Selon la nature des enjeux et les particularités des situations territoriales, la zone de protection, sur laquelle s’applique le programme d’action, peut couvrir tout ou partie de la zone à enjeux (voir l’exemple des aires d’alimentation de captages, en annexe E 1). Elle peut, de même, être continue ou discontinue. Ce dernier cas correspond aux situations où, pour être pertinentes et efficaces, des mesures doivent être définies de manière différenciée selon les secteurs de la zone considérée (voir l’exemple des ZHIEP, en annexe G 3).
C 3. Diagnostic territorial des pressions
Le diagnostic territorial a pour objectif une évaluation spatialisée du risque de dégradation d’un milieu ou d’une ressource, en rapport notamment avec les caractéristiques des pratiques agricoles. Il doit également, en permettant une identification des « pratiques à risques », contribuer à définir et choisir les meilleurs outils pour l’élaboration du programme d’action. Le diagnostic relatif aux pratiques agricoles peut être une partie intégrante d’un diagnostic territorial visant diverses thématiques (diagnostic territorial « multi-pressions »), mais doit cependant être identifié de manière spécifique.
Dans la phase de délimitation de la zone d’application du programme d’action, l’objet du diagnostic est le territoire appréhendé dans sa globalité et non l’exploitation agricole considérée au niveau individuel (1).
L’échelle spatiale choisie pour réaliser le diagnostic doit cependant permettre une précision suffisante dans la caractérisation des pratiques (2), l’identification de celles qui présentent des risques au regard des enjeux environnementaux et leur spatialisation.
Ainsi, une précision de niveau parcellaire, ou correspondant à celles des îlots PAC, peut souvent s’avérer nécessaire pour répondre à ces objectifs.
Le diagnostic territorial des pressions, s’appuyant sur un croisement des données territoriales (3) et de celles qui concernent les pratiques à risques, doit permettre de parvenir à une conclusion synthétique, relative à :
- la caractérisation des pratiques au regard des enjeux environnementaux identifiés sur le territoire, par la définition « d’indicateurs de pression » ;
- l’identification, la hiérarchisation et la spatialisation « points noirs » des principales pratiques à risques, au regard des facteurs de dégradation identifiés (pollutions ponctuelles ou diffuses, prélèvements dans la ressource en eau, érosion, etc.) ;
- la délimitation de la zone d’action pertinente pour mettre en œuvre un programme d’action.
Un cahier des charges type pour la réalisation de diagnostic territoriaux des pressions agricoles, s’appuyant sur les cahiers des charges existants déjà utilisés notamment par les agences de l’eau, est en cours de définition sous l’égide de la direction de l’eau.
La réalisation d’un diagnostic territorial devra, quelle qu’en soit la maîtrise d’œuvre, s’appuyer dans toute la mesure du possible sur la capacité d’expertise des acteurs locaux (structures de gestion locale (1), chambres d’agriculture, ADASEA, associations de protection de l’environnement...).
(1) Il ne s’agit donc pas ici d’un diagnostic visant à identifier l’impact environnemental et les marges de manœuvre individuelles d’une exploitation agricole, en vue de l’élaboration d’un plan de développement pour l’évolution du système d’exploitation.
(2) Par exemple : modalités de l’utilisation des produits phytosanitaires, gestion des assolements et rotations, pratiques et systèmes de fertilisation...
(3) Par exemple : délimitation d’une aire d’alimentation de captages et cartographie de sa vulnérabilité intrinsèque.
C 4. Délimitation des zones d’action, dans le cas d’un SAGE préexistant sur le territoire
La délimitation d’une zone de mise en œuvre d’un programme d’action (zone de protection d’une aire d’alimentation de captages, zone humide d’intérêt environnemental particulier, zone d’érosion diffuse), en tant que décision administrative dans le domaine de l’eau, doit être compatible avec les dispositions prévues dans le SDAGE (art. L. 212-1 du code de l’environnement) et, le cas échéant, avec celles du plan d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau (PAGD) prévu dans un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
En application des articles L. 211-3-II (5°) et L. 212-5-1 du code de l’environnement, lorsqu’un SAGE a été arrêté sur le territoire considéré et que le PAGD a identifié une ou des zones potentielles de mise en œuvre d’un programme d’action (zones de protection de captages, ZHIEP, zones d’érosion diffuse) (2) l’autorité administrative délimite ces mêmes zones après en avoir si nécessaire précisé les limites, selon les modalités de l’article R. 114-3 du code rural, dans le respect du principe de compatibilité.
Si, à l’inverse, le PAGD n’a pas identifié de telles zones, l’autorité administrative a la possibilité de les délimiter pour la mise en œuvre d’un programme d’action, conformément aux articles R. 114-1 à R. 114-10 du code rural (3).
(1) Il faut entendre par là toute structure menant des actions concertées dans le domaine de la gestion de l’eau. Il peut s’agir par exemple de structures telles que : syndicat mixte animant un contrat de rivière, conservatoire d’espaces naturels, communauté de communes, fédération de pêche, etc.
(2) Il s’agit des catégories visées par les alinéas 4° et 5° de l’article L. 211-3 du code de l’environnement.
(3) La formulation du 5° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement « Délimiter, le cas échéant après qu’elles ont été identifiées... » traduit donc à la fois l’éventualité qu’il n’y ait pas de SAGE sur le territoire considéré et la possibilité pour le préfet de délimiter, au sein du territoire d’un SAGE, une zone d’action selon les modalités de l’article R. 114-3 du code de l’environnement, même si le PAGD n’a pas identifié préalablement cette zone.
Annexe D : Elaboration et mise en œuvre des programmes d’action (cas général)
D1. Références
Les modalités d’élaboration des programmes d’action, ainsi que celles de leur mise en consultation, sont énoncées aux articles R. 114-6 et R. 114-7 du code rural.
Un programme d’action vise la mise en œuvre de mesures ou d’aménagements contribuant à l’atteinte des objectifs environnementaux. Il n’a pas pour vocation de créer des servitudes s’imposant sur le territoire concerné (1).
Un programme d’action doit préciser les éléments suivants :
- effets escomptés sur le milieu ;
- nature des actions envisagées (aménagements à réaliser, ou mesures à mettre en œuvre par des exploitants agricoles ou des propriétaires) ;
- objectifs quantitatifs de mise en œuvre de ces actions ;
- moyens humains ou financiers mis en œuvre, le cas échéant ;
- évaluation sommaire de l’impact technique et économique.
Il doit également exposer les modalités de sa mise en œuvre (identification éventuelle des maîtres d’ouvrage collectifs) et présenter les indicateurs qui en permettront une évaluation.
(1) Il faut noter en particulier que le programme d’action, qui est arrêté en application du code rural (chapitre IV du livre Ier : agriculture en zones soumises à contraintes environnementales) n’a pas vocation à imposer des prescriptions au titre de l’urbanisme (PLU, SCOT...), compte tenu du principe de l’indépendance des législations.
Des servitudes sont par contre définies pour l’instauration des périmètres de protection des captages. Elles peuvent également l’être sur les « zones stratégiques pour la gestion de l’eau » définies par l’article L. 212-5-1 du code de l’environnement, en application des articles L. 211-12 et L. 211-13 de ce même code (interdiction de drainage, de retournement de prairies, de remblais, etc.)
D 2. Maîtrise d’ouvrage
Le programme d’action vise une action collective et coordonnée sur un territoire. La réussite de sa mise en œuvre repose donc sur une implication forte des collectivités territoriales concernées et sur l’existence d’une animation spécifique.
Il conviendra donc, dans la mesure du possible, d’identifier un maître d’ouvrage collectif, et ce le plus en amont possible de la procédure, afin qu’il puisse s’impliquer dans les étapes de délimitation de la zone et d’élaboration du programme d’action et jouer pleinement son rôle d’interlocuteur privilégié avec les services de l’Etat et l’ensemble des acteurs territoriaux concernés (structures de gestion locale, chambres d’agriculture, associations...).
L’arrêté établissant le programme d’action devra, le cas échéant, valider la désignation de ce maître d’ouvrage.
Il peut s’agir d’une collectivité territoriale, d’un groupement de collectivités ou d’un syndicat mixte.
La répartition des rôles dans la mise en œuvre du projet, ainsi que les conditions - notamment financières - de sa réalisation, pourront être précisées, en tant que de besoin, dans le cadre de conventions entre les différents partenaires impliqués.
La conduite de l’animation du projet pourra être assumée par le maître d’ouvrage ou confiée à un prestataire externe (chambre consulaire, association...).
En raison de l’importance primordiale d’une animation territoriale pour la réussite de la mise en œuvre d’un programme d’action, priorité sera donnée au financement de cette animation par le biais des crédits d’Etat déconcentrés ou des moyens financiers engagés par les agences de l’eau. Le recours à des participations financières des collectivités locales concernées pour le financement de cette animation devra être dans tous les cas recherché. Dans certaines conditions, précisées par les articles L. 3232-1-1 et R. 3232-1 du code général des collectivités territoriales, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (2) peuvent bénéficier d’une assistance technique, dans des conditions déterminées par convention avec le département, pour définir les mesures visant la protection des aires d’alimentation de captages d’eau potable, ainsi que la protection ou la restauration des zones humides (3).
En l’absence d’un maître d’ouvrage identifié, et dans les cas prioritaires visés au paragraphe 1 (p. 3) de la présente circulaire, les services de l’Etat devront assurer eux-mêmes la mise en œuvre du programme.
(2) Les conditions sont en particulier les suivantes : communes rurales, dont le potentiel financier par habitant est, pour l’année n-1, inférieur à 1,3 fois celui des communes de moins de 5 000 habitants ; EPCI de moins de 15 000 habitants.
(3) Un arrêté est en cours de préparation, pour préciser les conditions de mise en œuvre de cette assistance technique.
D 3. Cadre de concertation – Communication
Le maître d’ouvrage identifié pour le portage du projet doit être au centre du processus de concertation indispensable à la réussite du programme d’actions. Il appartient néanmoins aux services de l’Etat, et en particulier aux chefs de MISE, de s’assurer que les conditions de cette concertation sont réunies et d’en faciliter les premières étapes de mise en œuvre (cf. § 2 de la présente circulaire).
Dans le cas général, où le programme d’action peut éventuellement être rendu obligatoire après un délai de trois ans, la communication accompagnant le lancement des deux consultations successives (délimitation des zones, définition du plan d’action) devra insister sur l’importance de la concertation et sur le caractère prioritaire d’une mise en œuvre contractuelle. (cf. § 1 de la circulaire).
D 4. Effets escomptés sur le milieu – Suivi de l’impact environnemental
Le programme d’action identifie les paramètres d’état du milieu qui serviront d’indicateurs pour évaluer son efficacité, en tenant compte de l’importance du facteur temps entre l’action et son effet sur le milieu. Ces paramètres d’état peuvent être quantitatifs ou qualitatifs.
Ils sont choisis en fonction des objectifs poursuivis par le programme d’action.
S’agissant des aires d’alimentation des captages, il s’agit des paramètres utilisés par la réglementation pour définir les seuils de qualité des eaux. Dans les autres cas, les valeurs physiques mesurables devront être recherchées.
Par exemple, dans le cas de la protection d’une aire d’alimentation de captages d’eaux souterraines dans un aquifère pollué par des nitrates :
- le paramètre d’état est la concentration des « eaux brutes » en nitrates (mg/l) ;
- le résultat visé au terme du programme d’action peut être, en fonction de l’état de la ressource, le respect de la valeur limite de potabilité de l’eau (concentration inférieure à 50 mg/l) ou la possibilité de prélever en vue d’une potabilisation (concentration inférieure à 100 mg/l).
Exemples d’indicateurs d’état
Le programme d’action doit indiquer l’origine des données qui permettront d’évaluer l’impact environnemental du programme d’action : réseaux d’observations existants (base de données du contrôle sanitaire SISE-Eaux des DDASS...) ou à mettre en place de manière spécifique. L’évaluation de cet impact environnemental implique bien sûr la connaissance de l’état initial du milieu, au regard des indicateurs choisis.
D 5. Nature des actions envisagées
Les actions envisagées peuvent correspondre à la réalisation d’aménagements de l’espace ou à la mise en œuvre de mesures par les exploitants agricoles ou les propriétaires.
Les mesures, citées dans l’article R. 114-6 du code rural, sont définies de manière générique : elles visent à définir des objectifs opérationnels sans préjuger des modalités précises de leur mise en œuvre, ni faire référence de manière prédéterminée à des dispositifs contractuels permettant d’en assurer le financement.
Les mesures à inscrire dans les programmes d’action peuvent correspondre à des « pratiques agricoles » (telles que la gestion des intrants, le travail du sol...) ou à des actions de gestion de l’espace (telles que la restauration de mares, la gestion ou l’aménagement d’un système de drainage, la création ou le maintien de haies...).
Dans le contexte d’un programme d’action reposant sur une action contractuelle, ces mesures sont à définir en termes de réalisations (par exemple : implantation d’un couvert herbacé). Dans le cadre d’un programme d’actions obligatoire, il peut s’agir aussi bien de réalisations prescrites que d’interdictions (par exemple : interdictions de retournement de prairies, de drainage et d’assèchement d’une ZHIEP, d’arrachage des haies...).
Les mesures sont choisies dans le cadre d’une action globale conçue et suivie en considérant les enjeux environnementaux identifiés sur l’ensemble d’un territoire. Elles doivent cependant être définies de manière à viser une mise en œuvre et, le cas échéant (1), prévoir des modalités de contrôle au niveau individuel d’exploitants agricoles ou de propriétaires fonciers.
(1) Des modalités de contrôle sont à définir si le programme d’action devient obligatoire ou si des aides financières sont mobilisées pour sa mise en œuvre.
Pour la définition du programme d’action, une attention particulière devra être portée à l’identification des contraintes dont le respect, contrôlable dans un cadre contractuel ou réglementaire au niveau individuel des exploitations, conditionne l’atteinte des résultats environnementaux visés.
Le niveau de précision pour décrire les mesures arrêtées dans le programme d’action sera choisi en fonction de l’objectif environnemental poursuivi, de l’appréciation de l’efficacité environnementale des différentes mesures envisageables dans le contexte territorial particulier et de la marge de manœuvre que l’on souhaite laisser aux acteurs locaux pour respecter les contraintes du programme d’action. Cette marge de manœuvre devra être raisonnée pour rester compatible avec l’atteinte des résultats environnementaux visés.
Les aménagements mentionnés à l’article R. 114-6 du code rural, troisième alinéa, sont réalisés par des maîtres d’ouvrage collectifs publics (collectivités territoriales et leur groupements, syndicats mixtes, établissements publics territoriaux de bassin - EPTB), sur le fondement de l’article L. 211-7 du code de l’environnement.
Ils peuvent répondre aux trois types d’enjeux environnementaux visés par le décret 2007-882 :
- prévention des risques liés à l’érosion : travaux visant la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement, aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile, reboisement et aménagement des versants, mise en place de champ d’expansion des crues, entretien de canaux et fossés... ;
- protection des aires d’alimentation de captages : entretien et restauration de ripisylves, réalisation d’ouvrages pour la maîtrise des eaux de ruissellement ;
- préservation des zones humides : travaux visant la protection, la conservation ou la restauration de zones humides, restauration des connexions hydrauliques, entretien et aménagement de bords de cours d’eau ou de plans d’eau...
Ils doivent s’inscrire dans les programmes d’action en respectant une logique d’action territoriale intégrée.
D 6. Objectifs de réalisation
Les « objectifs à atteindre » pour ces programmes d’action, mentionnés à l’article R. 114-6 du code rural, sont relatifs au degré de mise en œuvre des actions préconisées par les acteurs concernés (adoption des mesures par les agriculteurs ou les propriétaires, réalisation des aménagements par les maîtres d’ouvrage collectifs), en fonction d’un calendrier défini. Ces objectifs doivent être choisis en adéquation avec les résultats environnementaux visés et avec l’état des lieux initial. Ils doivent être différenciés si nécessaire en fonction de la localisation des actions à l’intérieur de la zone concernée.
Les indicateurs de réalisation seront choisis en fonction du contexte local. Si l’on se réfère au modèle pression
- état - réponse (PER) (1), il peut s’agir :
- d’indicateurs de réponse, décrivant les moyens engagés (humains, financiers, équipement) et leur degré de mise en œuvre (état d’avancement), par exemple : nombre ou pourcentage d’agriculteurs souscrivant des mesures dans la zone d’action, surfaces de MAE contractualisées, nombre d’aménagements à réaliser... ;
- éventuellement, de la variation de certains indicateurs de pression (décrivant la pression exercée par les activités agricoles) : soldes parcellaire d’azote, indices fréquentiels de traitement (IFT), etc.
Exemples d’indicateurs de réalisation
Protection des aires d’alimentation de captages Erosion Zones humides d’intérêt environnemental particulier
Pourcentage d’agriculteurs, sur la zone de protection, ayant contractualisé une MAE intégrant la couverture hivernale des sols.
Linéaire de bandes enherbées.
Surface de contractualisation d’une MAE de réduction de la fertilisation.
Réduction de l’IFT « grandes cultures » sur le territoire.
Linéaire de haies plantées.
Nombre d’ouvrages anti-érosifs réalisés.
Nombre de contrats signés sur le bassin versant avec une mesure de couvert hivernal.
Taux de surface agricole gérée en assolement concerté.
Surfaces ayant fait l’objet de contrats de gestion.
Surfaces ayant fait l’objet d’actions de maîtrise foncière.
(1) « Modèle préconisé à l’origine par l’OCDE ; il constitue la base de réflexion du CORPEN. Ce modèle repose sur la notion de causalité : les activités humaines engendrent des pressions sur le milieu dont l’état est alors modifié. En réponse, les parties prenantes d’un programme d’actions réagissent en intervenant sur les financements ou sur les actions elles-mêmes, pour modifier les pressions sur le milieu, et par conséquent obtenir des résultats sur le milieu » (extrait du document CORPEN « des indicateurs Azote, pour gérer des actions de maîtrise des pollutions à l’échelle de la parcelle, de l’exploitation et du territoire », 2006).
D 7. Moyens mis en œuvre – Financement des programmes d’action
La définition d’un programme d’action ne doit pas se confondre avec l’identification et la mise en œuvre de moyens de financement.
- toutes les actions ne doivent pas obligatoirement faire l’objet d’un financement ;
- le programme d’action peut définir des orientations ou des contraintes qui pourront être respectées au travers de différentes mesures, pour lesquelles les acteurs concernés auront éventuellement une certaine marge de choix ;
- la durée du programme d’action et la pérennité des outils financiers mobilisés peuvent différer. Pour autant, la prise en compte des enjeux environnementaux sur la zone concernée impose des contraintes dont le respect pourra éventuellement être aidé financièrement. Les programmes d’action devront donc être accompagnés de la description des dispositifs d’aides financières pouvant être mobilisés.
Dans le cas d’un programme d’action reposant sur le volontariat, les moyens de financement, quelle qu’en soit l’origine (Etat, collectivités territoriales, agences de l’eau...) devront s’inscrire dans toute la mesure du possible dans le cadre du Plan de développement rural hexagonal – PDRH (mesures agro-environnementales, plan végétal pour l’environnement notamment). Des notifications de dispositifs financiers spécifiques ne peuvent être envisagés qu’à titre exceptionnel pour trouver une réponse adaptée à la nature et l’importance d’un enjeu environnemental. Il convient de rappeler (1) que le financement d’un programme d’action mis en œuvre sur un territoire non inclus dans les « zones d’action prioritaires » des MAE est possible, mais sans crédit d’Etat ni cofinancement FEADER, sous condition que soit respecté l’ensemble des règles propres au PDRH (montants et cahiers des charges des engagements unitaires, règles de combinaison des engagements unitaires, consultation de la commission régionale agro-environnementale (CRAE)...
Par ailleurs, le principe d’exclusion des doubles financements impose que la contractualisation de MAE ou, lorsque les mesures deviennent d’application obligatoire (voir annexe H 4), le paiement éventuel, le cas échéant, d’indemnités compensatoires, soit conditionnés par la suppression des indemnités liées à d’éventuelles servitudes existant sur le territoire (2), pour autant que ces servitudes correspondent aux mêmes contraintes environnementales que celles prévues par le programme d’action (3).
Le même principe s’applique aux éventuels baux ruraux comprenant des clauses environnementales (4) signés sur le territoire de mise en œuvre du programme d’action. La contractualisation de MAE par des exploitants agricoles implique une adaptation des baux à clauses environnementales dont ils pourraient être signataires, s’il apparaît que ces derniers partagent avec le programme d’action certaines exigences communes et s’ils incluent des clauses financières particulières relatives aux contraintes environnementales (5). La promulgation d’un arrêté rendant obligatoire tout ou partie du programme d’action, implique la vérification et, éventuellement, l’adaptation de l’ensemble des baux environnementaux signés sur le territoire.
(1) Voir la circulaire « mesures agro-environnementales » du ministère de l’agriculture et de la pêche, DGFAR/SDEA, du 5 octobre 2007.
(2) Exemples : périmètres de protection de captages (art. L. 1321-2 et L. 1321-3 du code la santé publique) ; « zones stratégiques pour la gestion de l’eau » (art. L. 211-12 II, V bis et IX du code de l’environnement).
(3) L’inclusion, dans un programme d’action d’application obligatoire, de mesures imposant des contraintes proches des servitudes existantes sur le territoire, est considérée ici à titre théorique. Une telle conjonction ne devrait cependant pouvoir être motivée que dans certaines situations très spécifiques.
(4) Décret n° 2007-326 du 8 mars 2007 relatif aux clauses visant au respect des pratiques culturales pouvant être incluses dans les baux ruraux.
(5) Par exemple : montant réduit de la location des terres, pour tenir compte de pratiques culturales imposées au locataire pour la préservation de l’environnement des parcelles louées.
D 8. Evaluation de l’impact technique et économique des programmes d’action
L’impact prévisionnel d’un programme d’action doit être évalué, au moins de manière sommaire, sur les plans technique et financier :
- impact technique : l’évaluation porte sur les conséquences des changements demandés aux exploitants agricoles au niveau des pratiques et, le cas échéant, au niveau des systèmes de production (organisation du travail, systèmes de cultures...) ;
- impact économique : pour les exploitations agricoles, l’évaluation doit permettre de préciser les éventuels surcoûts de production ou la diminution des produits d’exploitation dus aux changements de pratiques sur les surfaces concernées. Une analyse économique plus large, prenant en compte les coûts et bénéfices collectifs, peut être recommandée.
Cette évaluation sera faite en se référant aux principaux types de systèmes d’exploitation identifiés sur le territoire d’action.
Cette évaluation de l’impact technique et économique accompagne les programmes d’action. Elle ne doit pas être intégrée dans les arrêtés préfectoraux fixant ces programmes.
D 9. Articulation entre programme d’action et règlement d’un SAGE
La définition d’un programme d’action, en tant que décision administrative dans le domaine de l’eau, doit être compatible, le cas échéant, avec le règlement du schéma d’aménagement et de gestion des eaux. Les mesures qu’il énonce doivent donc être d’un niveau d’exigences au moins équivalent à celui des règles relatives à l’utilisation de la ressource en eau et à la préservation ou la restauration des milieux ou des ressources en eau édictées, le cas échéant, dans ce règlement conformément à l’article R. 212-47 du code de l’environnement.
D10. Exemples de programmes d’action
Des références utiles peuvent être trouvées dans les brochures et publications du CORPEN, consultables et téléchargeables sur le site du CORPEN (http ://www.ecologie.gouv.fr/-CORPEN-.html), notamment :
- des indicateurs AZOTE pour gérer des actions de maîtrise des pollutions à l’échelle de la parcelle, de l’exploitation et du territoire (octobre 2006) ;
- programme d’action concernant la maîtrise des rejets de phosphore provenant des activités agricoles (1998) ;
- produits phytosanitaires et dispositifs enherbés – Etat des connaissances et propositions de mise en œuvre (1997) ;
- des indicateurs pour des actions locales de maîtrise des pollutions de l’eau d’origine agricole : éléments méthodologiques – application aux produits phytosanitaires (2003).
Pour les zones humides, des recueils d’expériences et fiches techniques ont été établis par les « pôles-relais » zones humides et sont accessibles par le site-portail internet (http ://www.zones-humides.org/).
Exemple d’un programme d’action mis en œuvre sur un bassin versant breton en contentieux européen, par application du décret 2007-882 du 14 mai 2007
Cet exemple, correspondant à une situation très particulière de contentieux européen, est donné à titre illustratif. Il ne saurait représenter un modèle, chaque programme d’action devant être adapté au contexte territorial pour lequel il est conçu.
Situation : captages en eaux superficielles, pour lesquels l’objectif est de diminuer la concentration en nitrates en dessous de 50 mg/l (respect de la directive 75/440) ;
Contrainte identifiée pour atteindre l’objectif de restauration de la qualité des eaux : réduction pour chaque exploitation d’un tiers des apports azotés moyens toutes origines confondues, sur l’ensemble des parcelles situées sur le bassin versant.
Dans ce cas particulier de contentieux, cette réduction revêt un caractère obligatoire dès le 1er janvier 2008.
Mesures arrêtées (extrait d’un arrêté préfectoral) :
« Article 3. – Contenu du programme d’actions.
Le programme d’actions s’applique à tous les agriculteurs exploitant des terres situées sur le bassin versant. Il comporte les mesures de limitation des apports azotés suivantes :
160 kilos d’azote de toutes origines confondues par hectare de surface agricole utile (SAU) situé sur le bassin versant, en moyenne, et par an, pour chaque exploitation de polyculture élevage bovin caractérisée :
- en élevage bovin spécialisé, par une surface fourragère d’au moins 65 % de la SAU ;
- en élevage bovin mixte, par une surface fourragère d’au moins 50 % de la SAU et soit une part de surface enherbée d’au moins 40 % de la surface fourragère, soit une part d’azote produit par d’autres espèces animales au plus égale à celui produit par les bovins.
La surface fourragère inclut les cultures fourragères telles que le maïs ensilage, les fourrages annuels et les surfaces en prairies permanentes et temporaires.
140 kilos d’azote de toutes origines confondues, par hectare de SAU situé sur le bassin versant, en moyenne, et par an, pour toutes les autres exploitations.
Toutefois, cette limitation est portée pour les exploitations ayant des légumes, pour leur surface en légumes, à la valeur de 170 kilos d’azote annuels par hectare de légumes. »
D11. Révision des programmes d’action
Les programmes d’action peuvent être révisés en fonction des résultats observés sur le milieu, au regard des résultats initialement escomptés pour des échéances déterminées. Le délai sous lequel peut être envisagée cette révision est à considérer en fonction du diagnostic initial, relatif à l’impact environnemental du programme d’action.
La procédure de révision est la même que celle qui a été utilisée pour la mise en place du programme initial (deux consultations et deux arrêtés, voire trois dans le cas des programmes à caractère obligatoire). Il importe donc d’avoir la certitude, compte-tenu des observations réalisées dans le cadre du suivi environnemental du territoire (voir D 4 ci-dessus), que le programme initial n’est pas – ou n’est plus – adapté, pour envisager une procédure de révision.
Cette révision peut correspondre, le cas échéant, à une prolongation du programme d’action, pour autant que l’arrêté initial ait précisé une durée de mise en œuvre de ce programme et que les objectifs environnementaux n’aient pas été atteints au terme de la période prévue.
Annexe E : Le cas des aires d’alimentation de captages et de leurs zones de protection
E 1. Définitions – Principes généraux
Les aires d’alimentation de captages (AAC) sont définies sur des bases hydrologiques ou hydro-géologiques (1).
(1) Le décret n° 2007-882 du 14.05.07 renvoie, pour la définition des zones de protection des aires d’alimentation de captages, au 5o du II de l’article L. 2111-3 du code de l’environnement.
Cet article vise les zones « où il est nécessaire d’assurer la protection quantitative et qualitative des aires d’alimentation des captages d’eau potable d’une importance particulière pour l’approvisionnement actuel ou futur... ».
- pour un captage en eaux superficielles : au sous-bassin versant situé en amont de la prise d’eau ;
- pour un captage en eaux souterraines : au bassin d’alimentation du captage (lieu des points de la surface du sol qui contribuent à l’alimentation du captage).
Dans ce dernier cas (eaux souterraines), l’aire d’alimentation d’un captage peut être constituée de surfaces disjointes, en fonction de la répartition spatiale de l’infiltration. D’autre part, son contour peut dépendre, selon les situations, du débit de prélèvement opéré au captage et des variations du niveau piézométrique.
Il conviendra cependant de considérer l’extension de l’aire d’alimentation de manière simplifiée (aire continue, lorsque cela est possible) et a maxima, en considérant l’ensemble des captages prélevant dans la même ressource, et en supposant une surface piézométrique en « hautes eaux » et un débit d’exploitation maximum.
Les notions d’« aire d’alimentation » et de « bassin d’alimentation » de captages (AAC, BAC) sont ici considérées comme synonymes.
La délimitation d’une zone de protection vise à protéger tout ou partie de l’aire d’alimentation des captages vis-à-vis des pressions d’origine agricole (pollutions diffuses ou prélèvements pour l’irrigation).
Cette zone de protection peut être, pour un effet maximal, assimilée à la totalité de l’aire d’alimentation des captages. Dans la pratique, ce principe devra être nuancé en fonction de la taille et du fonctionnement hydrologique des AAC, de la nature des pressions identifiées et de la situation des captages vis à vis des ces pressions.
La protection de la totalité d’une aire d’alimentation devient notamment très difficile à mettre en œuvre dès que celle-ci atteint une taille conséquente (notamment dans le cas de captages en eaux superficielles), ou dans certains contextes hydrogéologiques (aquifères karstiques, par exemple).
Il sera alors nécessaire de définir au sein de l’AAC des zones stratégiques, par leur contribution à l’alimentation des captages et par l’importance des pressions d’origine agricole, sur lesquelles il conviendra de focaliser la protection et de mettre en œuvre le programme d’action.
E 2. Analyse d’opportunité
La décision de définir une zone de protection d’une aire d’alimentation de captages sera prise en fonction de l’importance de l’enjeu de l’alimentation en eau potable, de l’état de la ressource en eau au regard des textes européens (directives 2000-60, 2006-118) et nationaux et de l’identification des menaces qui pèsent le cas échéant sur cette ressource. Le courrier DE/DGS aux préfets de département, en date du 18 octobre 2007, relatif à l’identification et la protection de captages prioritaires pour lesquels l’application du présent dispositif peut être requise, a déjà permis de préciser des critères de priorisation des captages.
L’importance stratégique de la ressource en eau considérée sera appréciée en fonction de l’importance des besoins d’approvisionnement en eau destinée à la consommation des populations, actuelles ou futures. Les facteurs qui déterminent cette importance sont le volume de la ressource, l’importance de la population qu’elle alimente ou est susceptible d’alimenter dans le futur en eau potable, l’existence ou l’absence de ressources substitutives et, le cas échéant, la volonté de reconquérir la ressource de captages abandonnés.
L’état de la ressource en eau est à apprécier en regard des textes nationaux transposant les directives européennes en fonction des concentrations en substances polluantes mesurées dans le cadre du contrôle sanitaire
(notamment pesticides et nitrates), et de la tendance à l’évolution de ces concentrations. Un exemple de méthode pour qualifier l’état de la ressource en eau est donné ci-après, en annexe E6.
En outre, dans le cas d’une ressource dégradée, l’existence d’une dérogation pour la distribution d’une eau non conforme aux limites et références de qualité (2), au titre de l’article R. 1321-31 du code de la santé doit être un élément suffisant pour décider de la définition d’une zone de protection de l’AAC correspondante.
Les modes de gestion du sol et la nature des pratiques agricoles doivent être jugés comme ayant un impact important pour ce qui concerne l’atteinte des objectifs de qualité et de quantité des eaux.
(2) Arrêté du 11 janvier 2007 du ministère de la santé et de la solidarité, cf. note 4, p. 10.
E 3. Méthodologie de délimitation des AAC et de leurs zones de protection
Une étude conduite par le bureau des recherches géologiques et minières (BRGM) (1) permet de disposer, pour le cas des captages en eau souterraine, d’une méthodologie commune à l’échelle nationale relative à :
- la délimitation du bassin d’alimentation du captage ;
- la cartographie de la vulnérabilité intrinsèque (2) du bassin d’alimentation vis-à-vis des pollutions diffuses (permettant de repérer les zones les plus vulnérables et les plus contributives à l’alimentation du captage).
Un cahier des charges type pour la réalisation d’études de délimitation des AAC et l’évaluation de leur vulnérabilité intrinsèque, s’appuyant sur les résultats de l’étude réalisée par le BRGM, est en cours de définition sous l’égide de la direction de l’eau.
Ces deux étapes méthodologiques (délimitation du BAC et cartographie de sa vulnérabilité) sont des préalables nécessaires à la définition de la zone de protection, sur laquelle doit être mis en oeuvre le programme d’actions.
La zone de protection est elle-même définie par le croisement :
- du zonage cartographique de la vulnérabilité intrinsèque ;
- du zonage des pressions agricoles (voir annexe C3).
Dans le cas des captages en eaux superficielles, la définition d’une zone de protection, au sein du bassin versant situé en amont des prises d’eau, repose sur le repérage des flux (ruissellement, drainage, fossés d’écoulement, échanges entre nappes alluviales et cours d’eau...) et sur l’identification, par un diagnostic territorial des pressions agricoles (cf. annexe C3), des zones susceptibles de jouer le rôle le plus important dans la dégradation de la ressource en eau.
(1) Etude réalisée dans le cadre d’une convention avec l’Agence de l’eau Seine-Normandie et la direction de l’eau. Les rapports sont consultables et téléchargeables sur le site du BRGM (http ://www.brgm.fr/publication/rapporpublic.jsp). Références : BRGM/RP-55332-FR (synthèse bibliographique) et BRGM/RP-55874-FR (guide méthodologique). Auteurs : Vernoux J.-F. et al. (2007).
(2) i.e. dépendant des seuls facteurs hydrogéologiques.
E 4. Relations entre « zones de protection des aires d’alimentation de captages » et « périmètres de protection de captages »
Les périmètres de protection de captages (art. L. 1321-2 du code de la santé publique) visent principalement à éviter l’impact de pollutions ponctuelles, quelles soient chroniques ou accidentelles, en éloignant les sources potentielles de ces pollutions des points de captage. Il s’agit d’empêcher l’introduction de substances polluantes (sur les périmètres de protection immédiate, d’une surface de quelques centaines de mètres carrés) ou de réduire le risque de migration de ces substances jusqu’au captage (pour les périmètres de protection rapprochée en considérant généralement un temps de transfert des eaux de 50 jours).
Les zones de protection des aires d’alimentation de captages visant, quant à elles, les pollutions diffuses, peuvent concerner par définition la totalité de ces aires d’alimentation. La surface d’action concernée dépasse donc largement celle du seul périmètre de protection rapprochée.
Les zones de protection des aires d’alimentation de captages peuvent ainsi correspondre aux périmètres de protection éloignée (PPE) des captages. Cependant, ces PPE n’étant pas systématiquement définis, leurs critères de délimitation étant variables d’un captage à l’autre, la coïncidence entre zones de protection d’AAC et PPE ne doit pas être systématiquement recherchée.
Par souci de cohérence entre les divers outils de politique publique :
- la zone de protection d’une aire d’alimentation de captages doit englober les périmètres de protection rapprochée existants pour ces captages ;
- pour les captages n’ayant pas encore fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP) relative à l’instauration des périmètres de protection : il convient de prévoir, au moment de l’étude préalable à l’élaboration des périmètres, la délimitation simultanée de leur aire d’alimentation. Ces deux procédures (élaboration des périmètres de protection, délimitation de la zone de protection d’une AAC) doivent cependant rester distinctes, pour ne pas allonger la procédure de DUP.
Il conviendra par ailleurs de veiller à la cohérence entre le niveau d’exigences des mesures du programme d’actions par rapport à celui d’éventuelles prescriptions de nature agricole répondant aux mêmes enjeux, présentes dans l’arrêté de DUP dans le cas où celui-ci existe :
- au niveau du périmètre de protection rapprochée : la similitude des prescriptions et des mesures du programme d’action devrait être exceptionnelle, compte tenu de la différence entre les objets respectifs du périmètre de protection et de la zone de protection de l’aire d’alimentation de captage. Si toutefois une telle similitude apparaissait, le niveau de contraintes devrait rester plus important dans le périmètre de protection rapprochée que dans le reste de la zone de protection de l’aire d’alimentation du captage (3) ;
- au niveau du périmètre de protection éloignée, à l’inverse, le niveau d’exigences des mesures du programme d’action doit être supérieur à celui des prescriptions répondant aux mêmes enjeux, définies le cas échéant dans l’arrêté de DUP. Cette précaution conditionne la possibilité de contractualisation de MAE, dont le niveau d’exigences doit dépasser celui des normes réglementaires, et permet de rendre les mesures opérantes si, le cas échéant, elles deviennent d’application obligatoire (voir annexes D. 7 et H4).
(3) Par exemple : dans le périmètre de protection rapprochée : interdiction de pâturage ; dans la zone de protection de l’aire d’alimentation de captage : chargement limité à 1,4 UGB/ha.
E 5. Articulation du programme d’action avec les plans de gestion pris en application de l’article 1321-42 du code de la santé publique
Dans le cas d’un captage d’eaux superficielles, une autorisation exceptionnelle peut être accordée, au titre de l’article R. 1321-42 du code de la santé publique, pour l’exploitation d’eaux brutes non conformes aux limites de qualité fixées par arrêté (1) du ministre. Cette autorisation est alors soumise, entre autres, à la définition d’un plan de gestion des ressources en eau à l’intérieur de la zone intéressée.
Dans cette situation, la zone de protection de l’aire d’alimentation du captage doit englober a minima le périmètre d’application du plan de gestion lié à cette autorisation. Il convient alors de s’assurer que la zone définie pour le plan de gestion est toujours pertinente et correspond aux enjeux identifiés.
Dans le cas des territoires où un plan de gestion de ce type est déjà mis en œuvre, ce dernier est repris dans le programme d’action dont il peut constituer l’un des volets. Le programme d’action se substitue alors de fait au plan de gestion.
(1) Arrêté du 11 janvier 2007 relatif aux limites et références de qualité des eaux brutes et des eaux destinées à la consommation humaine.
E 6. Exemple de qualification de l’état de la ressource en eau, dans l’optique de la mise en œuvre d’un programme d’action – Cas des eaux souterraines
La directive 2006/118/CE sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration prescrit aux Etats membres d’identifier les tendances à la hausse significatives et durables des concentrations de polluants et de définir le point de départ de l’inversion de ces tendances. Ce « point de départ » doit correspondre à une concentration du polluant qui équivaut, sauf cas particuliers, à 75 % des valeurs des paramètres relatifs aux normes de qualité des eaux souterraines, fixées dans cette même directive.
Ce seuil de qualité dégradée correspond par exemple à une concentration de 37 mg/l pour les nitrates ; 0,075 µg/l par pesticide et 0,35 µg/l pour la somme des pesticides).
On peut envisager, à titre d’exemple, de caractériser les situations des ressources en eaux souterraines de la manière suivante (exemple des nitrates) :
Concentration observée
Exemple des nitrates < 37 mg/l (seuil de qualité dégradée > 37 mg/l
Pas de tendance à la hausse Cas 1 Cas 2
Existence d’une tendance à la hausse Cas 2 Cas 3
A chacune de ces situations correspond une logique d’action vis à vis des ressources. Les logiques décrites ci-dessous ne sont citées qu’à titre d’exemple. Le raisonnement doit être adapté aux spécificités des différentes situations de terrain.
Cas 1 : poursuite de la surveillance de la qualité de l’eau prélevée dans le milieu. Le cas échéant, poursuite de mesures prises pour la non-dégradation de la ressource (mesures agro-environnementales, avec un faible degré de priorité...).
Cas 2 : des mesures doivent être mises en œuvre pour arrêter la tendance à la hausse (en dessous du seuil de qualité dégradée) ou permettre la non-dégradation de la ressource (au dessus du seuil de qualité dégradée). Un programme d’action pertinent doit être défini sur tout ou partie de l’aire d’alimentation des captages.
Ce programme d’action, reposant sur des bases contractuelles (mesures agro-environnementales), vise à réduire la pression polluante en favorisant l’adoption de pratiques agricoles mieux adaptées, le développement de systèmes de production plus économes en intrants, l’implantation de dispositifs enherbés, etc.
Le cas échéant, si le captage présente une importance stratégique particulière, la logique du cas 3 est adoptée (délimitation d’une zone et définition d’un plan d’action par arrêté préfectoral).
Cas 3 : pour des captages dont les concentrations en polluants se situent au-delà des seuils de qualité dégradée et présentent une tendance à la hausse, une zone de protection de l’AAC correspondante et un programme d’action sont définis par arrêté préfectoral, en application des articles R. 114-1 à R. 114-10 du code rural.
Ce programme d’action renforce les dispositions prévues dans le cas 2 et peut prescrire des contraintes fortes, garantissant une inversion de la tendance à l’évolution de la concentration en nitrates, telles que la couverture générale des sols en hiver, la limitation du niveau de fertilisation, etc.
Le cas des zones d’érosion - Articulation avec d’autres dispositifs réglementaires
Les éléments d’information ci-dessous, très simplificateurs, ne visent qu’à préciser les notions utilisées dans le cadre de cette circulaire et à énoncer les éléments de situation qui devront être pris en compte dans la délimitation des zones d’érosion. Les références méthodologiques mentionnées ci-dessous seront confirmées en fonction des développements relatifs à la directive « protection des sols ».
F 1. Définitions
Les zones d’érosion concernées par le décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 englobent les zones où l’érosion des sols est susceptible de provoquer des dégâts à l’aval antérieurement visées par le décret n° 2005-117 du 7 février 2005, relatif à la protection des risques contre l’érosion.
Elles comprennent également les zones où l’érosion diffuse peut être à l’origine d’une pollution des eaux superficielles, sous forme de matières en suspension et de composés minéraux ou organiques solubilisés ou adsorbés (nitrates, phosphates, pesticides, etc.) à l’origine, le cas échéant, de phénomènes d’eutrophisation.
F 2. Principes de délimitation des zones présentant un risque érosif
La délimitation des zones susceptibles de poser un problème érosif, en rapport avec les enjeux de dégâts matériels et de qualité des ressources en eau, peut reposer sur deux approches complémentaires :
- utilisation des bases de données relatives aux coulées boueuses, lorsqu’elles existent ;
- évaluation et cartographie de l’aléa érosif à partir des données spatialisées relatives à l’occupation des sols, à leurs caractéristiques intrinsèques (battance, érodibilité, pentes) et à l’incidence des facteurs climatiques (intensité et hauteur des précipitations).
Cette dernière approche est la seule envisageable pour ce qui concerne les problèmes liés à l’érosion diffuse des sols.
L’utilisation de cette cartographie de l’aléa érosif dans la délimitation des zones d’action et la définition de programmes d’action adaptés aux enjeux territoriaux (dégâts naturels et sécurité des populations ; qualité des eaux de surface), suppose plusieurs conditions :
- l’évaluation de l’aléa érosif doit être réalisée au niveau d’unités spatiales adaptées à ces enjeux. Pour ce qui concerne la qualité des eaux de surface, il peut s’agir par exemple des bassins versants du réseau national des données sur l’eau (RNDE) ;
- une mise en regard doit être faite de la cartographie de l’aléa érosif avec les zones à enjeux identifiées ;
- enfin, pour ce qui concerne la qualité des eaux de surface, un diagnostic de terrain, visant le repérage des manifestations de processus érosif et la localisation des flux d’éléments polluants, doit confirmer la responsabilité des phénomènes érosifs. Il peut s’agir en la matière d’une partie intégrante du diagnostic territorial des pressions agricoles, mentionné à l’annexe C3.
La cartographie départementale du risque érosif, déjà prévue dans le décret n° 2005-117 du 7 février 2005, a fait l’objet d’une étude de cadrage méthodologique, issue d’une convention entre le MEDD, l’INRA et le BRGM (1).
Le guide méthodologique issu de cette étude (Guide méthodologique pour un zonage départemental de l’érosion des sols INRA – BRGM – rapport n° 3 : synthèse et recommandations générales – BRFM/RP-55104-FR, décembre 2006) servira de référence pour la réalisation de zonages départementaux, relatifs aux enjeux visés dans le dispositif (dégâts matériels et sécurité des populations, qualité des eaux superficielles).
(1) Les trois rapports de cette étude sont téléchargeables avec les liens suivants :
http ://www.brgm.fr/publication/pubDetailRapportSP.jsp?id=RSP-BRGM/RP-55049-FR.
http ://www.brgm.fr/publication/pubDetailRapportSP.jsp?id=RSP-BRGM/RP-55103-FR.
http ://www.brgm.fr/publication/pubDetailRapportSP.jsp?id=RSP-BRGM/RP-55104-FR.
F 3. Bases de données mobilisables
Base de données « cat.nat » recensant les coulées boueuses déclarées à l’occasion des demandes d’indemnisation au titre de catastrophe naturelle.
Base CORINTE (Communes à risques naturels et technologiques) regroupant les communes dont l’état de catastrophe naturelle a été reconnu et publié au Journal officiel.
F 4. Eléments bibliographiques
Données générales sur l’érosion des sols. L’érosion hydrique des sols en France (IFEN – INRA), novembre 2002.
Méthodologie pour la cartographie de l’aléa érosif : guide méthodologique pour un zonage départemental de l’érosion des sols INRA – BRGM – rapport n° 3 : synthèse et recommandations générales – BRFM/RP-55104-FR, décembre 2006.
Confrontation aléa érosif – enjeux locaux ; modélisation de l’aléa érosif des sols en contexte méditerranéen à l’aide d’un référentiel régional pédologique au 1/250 000 et confrontation aux enjeux locaux. V. Antoni et al., 2006.
F 5. Articulation avec l’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) (selon les art. R. 562-1 et suivants du code de l’environnement, issus du décret no 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles)
Un certain nombre de PPRN visant la prévention contre des manifestations du type « coulées de boues » ont été approuvés.
Les démarches prévues dans le cadre du décret n° 2007-882 et des plans de prévention des risques naturels (art. R. 562-1 et suivants du code l’environnement) se recoupent partiellement :
- par leur objet commun : répondre à l’enjeu de protection des personnes et de réduction des dommages ;
- par la démarche qu’ils encadrent : délimitation d’un périmètre d’action et d’un programme d’action (zones à risques et mesures de réduction de la vulnérabilité pour les PPRN).
Les champs d’action de ces dispositifs diffèrent cependant :
- par les modalités du phénomène érosif considéré, la nature des enjeux pris en compte et l’étendue des territoires concernés : les PPR ne visent pas les territoires où l’érosion ne se manifeste que de manière diffuse ;
- par la nature des mesures prévues et l’identité des acteurs qu’elles concernent. Alors que l’objet des PPRN est de maîtriser l’urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens existants, le dispositif institué par le décret n° 2007-882 concerne essentiellement les propriétaires et exploitants de l’espace agricole et propose des mesures qui correspondent surtout à des modifications de pratiques agricoles.
Cependant, le PPRN peut en tant que de besoin également interdire les constructions agricoles, les soumettre à prescriptions et définir des mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des espaces mis en culture ou plantés à la charge de l’exploitant.
Les PPRN (art. R. 562-5) définissent donc des mesures de prévention : le dispositif institué par le décret n° 2007-882 complète ainsi celui des PPRN en permettant d’agir en amont par rapport aux zones de dégâts potentiels, au niveau des terres d’exploitation agricole. Il constitue un outil réglementaire permettant à l’autorité administrative de donner un contenu précis à une partie du volet « prévention » des PPRN et à la mettre en œuvre.
Ce possible couplage entre les deux dispositifs ne doit cependant pas conduire à conditionner la mise en œuvre d’un programme d’action relatif au risque érosif à l’existence préalable d’un PPRN.
F 6. Articulation avec les objectifs d’amélioration de la qualité géomorphologique des cours d’eau
Les SDAGE signalent la nécessité de regagner l’espace de mobilité de cours d’eau, notamment des rivières dynamiques, dites en tresses. Cette dynamique physique engendre de nombreux phénomènes érosifs des berges, qui constituent des étapes importantes dans la régénération des milieux alluviaux. Il convient donc de vérifier la pertinence d’opérations de lutte contre l’érosion sur des secteurs où les programmes de mesures, en application des SDAGE, prévoiraient la restauration ou la conservation de cette dynamique alluviale.
Le cas des zones humides d’intérêt environnemental particulier (ZHIEP)
G1. Définition et finalités des ZHIEP
Les zones humides d’intérêt environnemental particulier correspondent à des espaces :
- répondant à la définition des zones humides donnée par l’article L. 211-1 du code de l’environnement, selon laquelle on entend par zone humide tout terrain, exploité ou non, habituellement inondé ou gorgé d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ;
- où des actions spécifiques (restauration, aménagement, gestion etc.) sont justifiées par les fonctions et les services rendus par ces espaces dans le cadre d’une gestion intégrée du bassin versant et leur intérêt au regard d’enjeux tels que la préservation de la ressource en eau, le maintien ou la restauration de la biodiversité, la protection ou la restauration de paysages, la valorisation cynégétique ou touristique.
Une importance particulière pourra être accordée aux zones humides qui contribuent de façon significative à :
- l’atteinte des objectifs de bon état chimique, écologique ou quantitatif des eaux superficielles ou souterraines, fixés par la directive cadre sur l’eau et déclinés dans les SDAGE, en raison de leur rôle tampon vis-à-vis de la ressource en eau, de leur capacité de régulation des débits des cours d’eau ou de recharge des nappes souterraines, de leur fonction d’auto-épuration (interception des pollutions diffuses, dénitrification, recyclage de la matière organique, rétention des sédiments, etc.), ou de leur rôle d’habitat d’espèces végétales ou animales ;
- une limitation des risques d’inondation, en raison de leur rôle en matière de ralentissement du ruissellement et d’expansion naturelle des crues (écrêtement et stockage) ;
- la constitution de corridors écologiques (notions de « trame bleue et trame verte » issues du « Grenelle de l’environnement »).
Le concept de ZHIEP doit également être mobilisé, dans le contexte particulier d’un SAGE, dans l’optique de l’identification d’une « Zone stratégique pour la gestion de l’eau (ZSGE) » :
- l’identification d’une ZSGE, dont le rôle dans l’atteinte des objectifs DCE est reconnu, au sein du territoire d’un SAGE (art. L. 212-5-1 du code de l’environnement), a pour objet l’instauration de servitudes d’utilité publique (par exemple : interdiction de drainage, de remblaiement, ou de retournement de prairies), ou la prescription de modes d’utilisation du sol spécifiques dans les baux ruraux de terrains appartenant à l’Etat ou aux collectivités territoriales, selon les termes des articles L. 211-12 et L. 211-13 du code de l’environnement ;
- or, la délimitation d’une « zone humide d’intérêt environnemental particulier » est un préalable nécessaire à son identification en tant que « zone stratégique pour la gestion de l’eau » (art. L. 212-5-1 du code de l’environnement).
La délimitation d’une zone humide en tant que ZHIEP a des implications fiscales qui peuvent contribuer à la mise en œuvre du programme d’action : l’exonération de la taxe sur le foncier non bâti, prévue par l’article 1395D du code général des impôts pour des parcelles situées en zone humide, est portée de 50 % à 100 % dans les zones humides d’intérêt environnemental particulier.
G 2. Principes de délimitation des ZHIEP
L’identification et la délimitation des ZHIEP repose sur :
- la nature de zone humide des espaces considérés ;
- les fonctions et les services rendus ou pouvant être rendus, mentionnés précédemment ;
- l’importance de ces fonctions et services, compte tenu des enjeux territoriaux et de l’existence ou non d’actions pour y répondre, pouvant justifier la mobilisation du dispositif « zones soumises à contraintes environnementales ».
S’agissant de la nature de « zone humide » des espaces considérés, les méthodes d’inventaire ou d’étude généralement employées pour identifier les zones humides (au sens de la définition du L. 211.1 rappelée ci-dessus) suffisent pour identifier et localiser les zones humides d’intérêt environnemental particulier.
Il convient de souligner que la délimitation de ces zones humides d’intérêt environnemental particulier, relevant des modalités définies à l’article R. 114-3 du code rural, ne requiert pas une délimitation selon les critères et modalités de l’article R. 211-108 du code de l’environnement, qui vise l’encadrement d’activités ou d’usages relevant de la police de l’eau (1).
Cependant, l’ensemble des observations et analyses réalisées, le cas échéant, dans le cadre de la délimitation des zones humides (notamment : relevés pédologiques ou floristiques) pourra être utilisé pour l’identification des ZHIEP.
(1) Application des régimes d’autorisation ou de déclaration des activités, usages ou travaux (art. R. 214-1 à R. 214-56 du code l’environnement).
La finalité étant d’autoriser ou non une nouvelle activité ou usage ou travaux sur les zones humides (au sens de l’art. L. 211-1 du code de l’environnement), il importe que la méthodologie de délimitation repose sur des critères précis et constants (pédologiques et botaniques notamment), précisés à l’article R. 211-108 du code de l’environnement et dans son arrêté d’application (en cours d’élaboration).
De manière plus générale, l’ensemble des éléments suivants constitueront, selon leur disponibilité, une base pour l’identification des ZHIEP :
- les inventaires ou cartographies de zones humides, qu’ils aient été réalisés avec un objectif de porter à connaissance, d’orientation ou d’application de certaines politiques d’intervention (par exemple, inventaires réalisés dans le cadre des SDAGE) ;
- les études et observations ponctuelles effectuées dans le cadre, par exemple, de l’identification des ZNIEFF ou des sites d’intérêt communautaire au titre des directives 79/409/CEE (directive « oiseaux ») et 92/43/CEE (directive « habitat »), ou de la mise en œuvre de dispositifs de protection au titre des politiques de la nature ou de l’eau.
Du fait de la diversité des types de zones humides (1), de la multiplicité des intérêts dont les ZHIEP peuvent être porteuses (écologiques, hydrologiques, cynégétiques, paysagers, touristiques) et donc de la variété des cas de figure qui peuvent être rencontrés, il n’est pas possible de préconiser, dans l’état actuel des connaissances (2), une méthodologie unique et détaillée pour l’appréciation des fonctions et services pouvant fonder le ou les intérêts associés à une ZHIEP. Une identification ou appréciation qualitative, s’appuyant sur les données et l’expertise locales (3), seront à cette fin généralement suffisantes. Elles devront être confrontées au contexte et enjeux locaux dans chacun des domaines d’intérêts mentionnés précédemment, en tenant compte des dispositifs réglementaires ou contractuels déjà mis en place.
L’intérêt, en ce domaine, du « tronc commun national pour les inventaires des zones humides » (IFEN, 2004 (4) doit être signalé. Cet outil permet non seulement de répertorier et de localiser ces zones, mais aussi d’identifier leurs fonctions, les menaces et les mesures mises en œuvre. Les inventaires de zones humides réalisés au niveau d’un bassin, d’une région ou d’un département, renseignés selon ce « tronc commun » sont donc des sources d’informations particulièrement utiles pour l’identification des ZHIEP.
Dans tous les cas, l’identification puis la délimitation des ZHIEP, doivent être effectuées en prenant en compte une échelle spatiale suffisante pour permettre la meilleure expression possible des fonctions des zones humides, afin de viser la plus grande efficacité des programmes d’action qui seront mis en œuvre.
De manière générale, il conviendra de considérer, dès la phase d’identification et de délimitation des ZHIEP, la nécessaire cohérence entre les actions envisagées dans ce cadre et les démarches déjà prévues ou engagées par ailleurs sur le même territoire, telles que :
- mise en œuvre des mesures des documents d’objectifs en sites Natura 2000 ;
- procédures d’acquisition foncière associées à la mise en œuvre de modes de gestion spécifiques ;
- définition de modes de gestion spécifiques dans le domaine relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (art. L. 322-9 du code de l’environnement).
(1) Bordures de cours d’eau et plaines alluviales, zones humides de bas fonds ou en tête de bassins, marais intérieurs ou côtiers, lagunes littorales, etc.
(2) Des études sont en cours pour élaborer des méthodes d’identification et de délimitation des zones humides selon leurs fonctions (Délimitation de l’espace fonctionnel pour chacune des fonctions et des types de zones humides dans le bassin Rhône-Méditerranée ; évaluation des fonctions de dénitrification et régulation des crues des zones humides, sur la base de données hydrogéomorphologiques, dans le bassin Seine-Normandie).
(3) Commission locale de l’eau, lorsqu’elle existe ; associations de protection de la nature ; collectivités territoriales ; PNR...
(4) L’outil d’inventaire est disponible sur le site : http://sandre.eaufrance.fr/ftp/sandre/francais/document/zhi/ddd/tronc_commun_national_v2004-1.pdf).
G 3. Zone d’application du programme d’action sur une ZHIEP
Compte tenu de l’hétérogénéité possible au sein des zones humides et de la nécessité, énoncée ci-dessus, de délimiter les ZHIEP à une échelle spatiale adéquate pour l’expression de leurs fonctions et l’efficacité des actions, il se peut que les mesures du plan d’action s’appliquent selon une certaine discontinuité spatiale.
On peut ainsi concevoir des ZHIEP, relativement étendues, au sein desquelles des mesures différenciées sont définies selon les secteurs, voire les parcelles de la zone considérée. Cette option est généralement préférable à celle où des ZHIEP de très petite taille sont identifiées et sur lesquelles des mesures spécifiques s’appliquent de manière continue.
Cas particulier des programmes d’action obligatoires
L’article R. 114-8 du code rural prévoit la possibilité que le programme d’action devienne obligatoire par arrêté préfectoral, après les mêmes consultations que celles auxquelles a été soumis le programme d’action initial.
H1. Principes généraux
La décision de rendre obligatoire tout ou partie du programme d’action ne peut s’appuyer que sur le constat d’une mise en œuvre insuffisante par les acteurs concernés, au regard des objectifs et de l’échéancier de réalisation initialement fixés. Ce constat repose sur le suivi des indicateurs de réalisation mentionnés en annexe D 6.
La non-atteinte des résultats environnementaux (1) escomptés selon l’échéancier prévu, ne constitue donc pas un critère pour rendre obligatoire l’application des mesures du programme d’action.
(1) Selon le suivi des indicateurs d’état du milieu (voir annexe D 4).
H 2. Calendrier de mise en œuvre
Le délai au terme duquel certaines mesures du programme d’action peuvent être rendues obligatoires, au vu des résultats de leur mise en œuvre, dépend des situations :
- dans le cas général, ces mesures peuvent être rendues obligatoires, passé un délai de trois ans ;
- dans le cas particulier de la protection des aires d’alimentation de captages, ces mesures sont rendues obligatoires au plus tard dans un délai d’un an, s’il apparaît que les objectifs fixés ne pourront être atteints, dans l’une des situations suivantes :
- autorisation exceptionnelle d’utiliser une ressource en eau superficielle non conforme aux limites de qualité des eaux brutes pour la production d’eau destinée à la consommation humaine (en application de l’art. R. 1321-42 du code de la santé publique) ;
- autorisation d’utiliser une ressource en eau de toute origine (souterraine ou superficielle), non conforme aux limites de qualité des eaux brutes utilisées pour la production d’eau destinée à la consommation humaine (en application de l’art. R. 1321-7 [II] du code de la santé publique).
Dans l’une des situations énoncées ci-dessus, où certaines mesures du programme d’action sont susceptibles d’être rendues obligatoire dans l’année, la date de l’arrêté définissant le programme d’action sera choisie de manière pertinente pour laisser la possibilité aux acteurs concernés (exploitants agricoles, propriétaires) de contractualiser des mesures sur la base du volontariat, tout en évitant de devoir attendre une année entière pour apprécier la dynamique de contractualisation.
Ainsi, si l’on vise une mise en œuvre effective du programme en année n, la date limite de dépôt de demandes pour des MAE – dans le cadre de l’actuel PDRH – étant le 15 mai, il est conseillé d’arrêter le programme d’action volontaire au plus tard en fin d’année n 1, de manière à laisser la possibilité aux exploitants agricoles de prendre une décision et d’organiser le changement au niveau de l’exploitation et apprécier dans de bonnes conditions, après le 15 mai, le niveau de contractualisation obtenu par le volontariat.
Un exemple indicatif de calendrier est présenté ci-dessous. Ce calendrier est à adapter selon le degré d’urgence des différentes situations territoriales.
Début octobre (n – 1) Lancement de la consultation (zonage et programme d’action) – 2 mois. La communication accompagnant cette consultation évoque clairement la possibilité que le programme d’action pourra, à terme, être rendu obligatoire et précise sous quelles conditions. Demande du maître d’ouvrage pour être opérateur agro-environnemental (dossier MAE) auprès de la DDAF concernée
Début décembre (n – 1)
Consultation de la CRAE
Arrêté établissant le zonage et le programme d’action (bases contractuelles). Cet arrêté comprend une disposition indiquant que le programme sera rendu obligatoire si des conditions particulières de souscription de MAE ne sont pas atteintes
Décembre (n – 1) – 15 mai n Positionnement des agriculteurs et dépôt des dossiers de demande MAE
Début juin n Appréciation du taux de contractualisation. Le cas échéant : lancement de la consultation sur le plan d’action obligatoire
Juin n - Juillet n Consultation sur le plan d’action obligatoire
Début août n Arrêté rendant obligatoire tout ou partie du programme d’action. Affichage de l’arrêté en mairie (un mois)
Début septembre n Mise en application du programme d’action obligatoire
H 3. Communication
Dans les situations où le programme d’action peut, avec une probabilité assez forte, être rendu obligatoire dans l’année, l’attention des acteurs territoriaux, et en particulier des agriculteurs, doit être attirée sur la réalité des échéances liées à l’utilisation d’eaux non conformes aux limites de qualité et sur l’importance de leur prise en compte :
- la communication accompagnant le lancement de la première consultation, relative au zonage et à la définition du programme d’action, doit présenter clairement la possibilité que celui-ci puisse être rendu obligatoire avant un délai d’un an ;
- l’arrêté relatif au zonage et au programme d’action doit comporter une disposition qui formalise cette possibilité et en indique les conditions de réalisation (seuil de contractualisation non atteint).
Par ailleurs, dans le cas ou tout ou partie du programme d’actions devient obligatoire, l’affichage en mairie, pendant au moins un mois, de l’arrêté correspondant doit permettre aux agriculteurs de prévoir les adaptations de leurs pratiques.
H 4. Financement
Lorsque le plan d’action est rendu obligatoire, pour tout ou partie, il devient impossible de mettre en œuvre sur le territoire concerné des mesures agro-environnementales (MAE) répondant aux mêmes enjeux et dont le niveau d’exigences ne dépasse pas celui des normes rendues obligatoires. Les engagements souscrits antérieurement doivent alors être dénoncés (al. 3 de l’art. 39 du règlement n° 1698/2005, et art. 46 du règlement n° 1974/2006).
Dès lors, les dispositifs d’aides publiques mobilisés pour la mise en oeuvre de ce plan d’action, et éventuellement définis spécifiquement à cet effet, devront s’appuyer sur le règlement d’application de l’article 38 du règlement n° 1698/2005, à venir.
Un arrêté interministériel définira le dispositif d’aides mobilisables, relatif à un ou plusieurs enjeux environnementaux ainsi que les conditions de financement des actions et que les zones concernées.
I 1. Le cas de l’appel à projets MEDAD – DE « érosion, zones humides captages »
L’appel à projets du ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD), « érosion, zones humides, captages », a été lancé en mars 2005 avec pour objectif de disposer d’un ensemble de sites pilotes pour préfigurer la démarche qui devait s’inscrire dans l’article 21 de la loi sur l’eau de décembre 2006.
Cet ensemble de territoires de projets a désormais vocation à être un lieu privilégié d’observation de la mise en application du dispositif réglementaire créé par le décret n° 2007-882 du 14 mai 2007.
Afin d’avoir un regard sur la plus grande diversité de situations, ce suivi portera à la fois sur les territoires pour lesquels la décision aura été prise de mobiliser ce dispositif réglementaire, et sur ceux pour lesquels se poursuivra une démarche contractuelle non liée à un encadrement réglementaire.
Liste des projets retenus (janvier 2006)
* Bassins versants en contentieux européen, en italique gras.
I 2. Liste des sites d’application du dispositif
Cette liste, établie au niveau départemental, et à réactualiser chaque année, devra apporter les éléments d’information suivants :
- priorité départementale du projet, raisons du choix effectué ;
- localisation (commune principale ou localisation du maître d’ouvrage ; code INSEE) ;
- type de zone (AAC, ZHIEP, zone érosive) ;
- identification du problème environnemental (nature, indicateur[s] d’état) ;
- surface (ha) de la zone d’application du programme d’action ;
- indicateurs de réalisation (valeurs-objectifs, et réalisation) ;
- état d’avancement de la procédure (1 : préparation ; 2 : arrêté de délimitation ; 3 : arrêté programme d’action ; 4 ; arrêté programme d’action obligatoire) ;
- importance de l’enjeu, et observations.
La direction de l’eau diffusera le modèle de feuille de calcul à compléter pour le recueil de ces informations.
Les feuilles de calcul complétées seront renvoyées à la DE par les chefs de MISE (avec copie : DIREN, DIREN de bassin, DRASS, agences de l’eau) qui les diffusera aux autres directions concernées (DGFAR, DGS).
Documents à joindre, le cas échéant : arrêtés de délimitation des zones d’action et de définition des programmes d’action.
Cette liste récapitulative pourra être complétée, en tant que de besoin, et sur demande de la DE, par des documents plus précis (voir, par exemple, le modèle de liste départementale de captages prioritaires, diffusée avec le courrier DE-DGS de février 2008).
I 3. Eléments de suivi complémentaires
Des requêtes complémentaires, visant à répondre à des questions spécifiques sur certains projets territoriaux, pourront être formulées en tant que de besoin par la direction de l’eau, portant par exemple sur les items suivants (liste non exhaustive) :
- éléments de contexte : nature du problème environnemental, importance stratégique du projet, objectifs ;
- maîtrise d’ouvrage ;
- programme d’action :
- logique globale ;
- mesures envisagées (liste de MAE et de leurs engagements unitaires) et objectifs de mise en oeuvre (indicateur choisi et objectif quantitatif) ;
- aménagements envisagés et objectifs de mise en oeuvre (indicateur et objectif quantitatif) ;
- programme d’action d’application obligatoire (le cas échéant) :
- identification de la (ou des) contrainte(s) principale(s) et justification du niveau de contraintes ;
- liste de mesures envisagées ;
- indicateurs de suivi (prévisions et échéancier ; réalisations) :
- indicateurs d’état du milieu ;
- indicateurs de pression ;
- indicateurs de réponse ;
- montant financier du programme d’action (distinction entre mesures et aménagements) ;
- maquette financière : montant de l’intervention des différents financeurs.
Coordination entre services de l’Etat et agences de l’eau. - Exemple relatif à la mise en œuvre de programmes d’action sur les aires d’alimentation de captages prioritaires