Source: https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4299
Timestamp: 2020-01-20 00:52:42+00:00
Document Index: 156357400

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 11', 'art. 68', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 6']

Deliberazione n. 39 Adunanza del 7 Luglio 2010
VISF/GE/10/66519
Oggetto: Procedura aperta per l’affidamento del servizio di fornitura del materiale sterile in TNT ed accessori per le attività di sala operatoria, gestione delle consegne e del relativo servizio informatizzato.
Stazione appaltante: Azienda Ospedaliera Policlinico Umberto I di Roma.
Esponente: Associazione Fornitori Ospedalieri Lazio (ASFO Lazio).
Rif. normativi principali: artt. 2, 68, 83 del D.Lgs n. 163/2006; D.Lgs. 46/1997.
Con Bando del 05.08.2009 il Policlinico Umberto I di Roma indiceva una procedura di gara ad evidenza pubblica, da assegnarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per la fornitura di materiale sterile in TNT ed accessori per sala operatoria, per una durata di quattro anni ed un importo complessivo di €7.500.000. Il contratto aveva per oggetto vari prodotti e specificatamente: teli da copertura, camici, teli da incisione e teli accessori, nonché alcuni servizi accessori come la gestione delle consegne, delle scorte di magazzino e del relativo servizio informatizzato.
Su tale bando, in data 13.11.2009 perveniva a questa Autorità una segnalazione con la quale l’Associazione Fornitori Ospedalieri Lazio (“ASFO Lazio”) lamentava alcune presunte violazioni al codice dei contratti pubblici. In particolare, l’esponente riteneva sproporzionato e restrittivo il requisito tecnico previsto dall’art. 8 del Capitolato, il quale stabilisce che i teli da incisione oggetto della fornitura debbano essere “registrati in classe 3, nella classificazione dei dispositivi medici”.
Secondo l’Associazione, il requisito sarebbe restrittivo della concorrenza sotto il profilo della registrazione – la richiesta della classe III sarebbe sproporzionata per la funzione svolta dai teli da incisione – ma, soprattutto, per il fatto che una sola ditta sarebbe in grado di rispondere al bando in questione poiché è l’unica a possedere teli da incisione registrati in tale classe.
L’esponente esprimeva altresì dubbi sulla clausola di cui all’art. 11 del Capitolato che, nel prevedere che tutti i prodotti dovranno essere confezionati secondo etichettatura, recante, tra le altre indicazioni, “il nome commerciale del prodotto”, appare in contrasto con quanto previsto dall’art. 68, comma 13 del D.Lgs 163/2006 laddove esclude che le specifiche tecniche possano menzionare il riferimento a marchi, brevetti o produzioni specifiche.
Infine, veniva contestata la ripartizione dei pesi nel criterio di aggiudicazione, ritenendosi eccessivo assegnare alla qualità dell’offerta ben 70 punti su cento, lasciandone così solo 30 alla valutazione dell’aspetto economico.
Il Policlinico Umberto I ha fornito riscontro ad una prima richiesta di chiarimenti, respingendo le osservazioni avanzate dall’esponente. La S.A. giustifica il proprio operato affermando che le scelte effettuate, soprattutto con riferimento al requisito relativo ai teli da incisione, sono il frutto delle strategie aziendali volte alla prevenzione delle infezioni nel sito chirurgico e alla garanzia della massima sicurezza per il paziente e per gli operatori.
Successivamente, in data 24.03.2010 l’ASFO Lazio ha richiesto di essere ascoltata in audizione, anche al fine di meglio precisare i contenuti della originaria segnalazione e di chiarire alcuni aspetti tecnici della fornitura oggetto di gara. In questa sede, l’Associazione ha chiarito che la contestazione riguardava non tanto il requisito in sé, quanto piuttosto il fatto che, essendo i teli da incisione richiesti prodotti da una sola ditta ed inseriti in una fornitura a lotto unico, la procedura così predisposta non permette la partecipazione alla gara a quegli operatori che potrebbero invece presentare offerta su tutti gli altri prodotti previsti nel Bando. In secondo luogo, ASFO Lazio indica quale ulteriore elemento critico rispetto alla denuncia iniziale, quello relativo al software di gestione per i prodotti richiesti. Ad avviso dell’Associazione le caratteristiche del software descritte nel Capitolato speciale sarebbero tali da individuare un prodotto specifico, idoneo cioè a gestire solo forniture offerte dall’unico concorrente in grado di partecipare alla gara.
Alla luce delle informazioni acquisite, in data 31.03.2010 l’Autorità avviava procedimento di vigilanza.
Nelle proprie controdeduzioni la S.A., in merito alle caratteristiche tecniche dei teli da incisione richieste nel Capitolato speciale, confermava sostanzialmente le motivazioni già esposte nella propria precedente nota e respingeva, inoltre, le contestazioni relative al software di gestione dei servizi.
In ordine alla prima questione della registrazione in classe III dei teli da incisione, a difesa del proprio operato, la S.A. afferma che la scelta della classificazione non è da addebitare alla libera volontà della S.A. bensì alla normativa sui dispositivi medici, ed in particolare al D.lgs n. 46/1997 recante Attuazione della direttiva 93/42/CEE, concernente i dispositivi medici. La norma definisce, infatti, i criteri con cui devono essere classificati i dispositivi medici, in funzione delle loro caratteristiche. In particolare, la regola n. 13 del suddetto decreto prevede che Tutti i dispositivi che comprendono come parte integrante una sostanza la quale, qualora utilizzata separatamente, possa essere considerata un medicinale ai sensi dell'articolo 1 della direttiva 65/65/CEE e che possa avere un effetto sul corpo umano con un'azione accessoria a quella del dispositivo, rientrano nella classe III.
Nel caso di specie, con tale norma si fa riferimento a quei teli che, integrando una specifica sostanza (antibiotica, antisettica o disinfettante), sarebbero in grado di svolgere una azione c.d. “battericida” (cioè di distruzione dei batteri) rispetto agli altri teli, di classe inferiore, che invece svolgono una semplice azione “batterostatica” (ovvero di allontanamento dei batteri).
Siffatta sostanza, che costituisce un vero e proprio medicinale, secondo quanto affermato dall’esponente, sarebbe facilmente reperibile sul mercato, come dispositivo a se stante, da vari fornitori.
Se da un lato, quindi, l’estrema delicatezza delle situazioni medico-sanitarie in cui questi teli dovrebbero essere utilizzati impone certamente l’attivazione di tutte le cautele intese a scongiurare qualsiasi rischio di infezione o contaminazione batterica nel sito chirurgico, dall’altro non sembra che le norme richiamate individuino univocamente una sola tipologia di telo avente tale funzione battericida. Se ciò che conta è infatti il risultato cui è volto il rispetto delle procedure sanitarie, appare che esso possa essere conseguito anche mediante l’uso di teli da incisione di classe inferiore alla III, ai quali sia aggiunta la specifica sostanza battericida reperibile sul mercato.
Nella realtà, però, la classe III del telo da incisione garantisce probabilmente una maggiore facilità di utilizzo del prodotto che, integrando in sé già tutti gli elementi ritenuti necessari per il suo utilizzo, rende più immediata l’attività degli operatori sanitari.
Ora è evidente che la scelta relativa ai prodotti che meglio rispondono alle necessità emergenti dallo svolgimento quotidiano dell’attività ospedaliera sono di esclusiva pertinenza dell’Azienda Ospedaliera che ne sarà direttamente fruitrice. Tuttavia, quando tali scelte, ancorché discrezionali, sono tali da restringere fortemente o annullare del tutto il potenziale competitivo della gara, dovrebbero essere più ampiamente motivate e sostenute da prove circa l’impossibilità di raggiungere lo scopo finale attraverso altre soluzioni.
Ed è sotto quest’ultimo profilo che la procedura è suscettibile di censura. L’esponente ha più volte confermato l’esistenza sul mercato di varie aziende interessate alla fornitura e in grado di presentare offerta sui prodotti diversi dai teli da incisione, altresì argomentando che il valore economico dei teli da incisione sarebbe limitato – indicativamene l’1% e comunque non superiore a €750.000 – rispetto all’importo complessivo della fornitura.
La S.A. ha controdedotto affermando l’esistenza di almeno due aziende produttrici del device in oggetto; tale affermazione, tuttavia, non ha trovato riscontri nell’indagine di mercato effettuata durante l’istruttoria, da cui è invece emersa la presenza di un solo operatore economico (risultato poi unico partecipante al dialogo tecnico e alla gara) avente i requisiti previsti per i teli da incisione.
Tenuto conto della struttura del mercato e del valore economico (marginale) dei teli da incisione, si ritiene che l’inserimento di tali prodotti in un unico lotto di fornitura abbia limitato sensibilmente le possibilità di partecipare alla gara a quegli operatori economici interessati agli altri prodotti richiesti nel bando di gara. Ciò è ampiamente confermato dai fatti, dato che alla procedura ha partecipato una sola ditta.
Un’opportuna suddivisione in lotti avrebbe potuto realizzare la piena convergenza dei legittimi interessi contemporaneamente insistenti sulla procedura, ovvero quello dell’Amministrazione di acquistare i prodotti rispondenti alle proprie esigenze e quello dell’esponente di veder assicurato il più ampio confronto competitivo.
In parte connesse alla problematica sopra esaminata sono le altre contestazioni relative alla ripartizione del punteggio dell’offerta qualitativa e al software per la gestione dei prodotti oggetto di fornitura.
In particolare, riguardo al punteggio dell’offerta qualitativa, viene contestato tanto il criterio generale di ripartizione, per il quale l’offerta economica peserebbe solo per il 30% della valutazione complessiva, quanto la ponderazione interna dei correlativi sub-pesi della parte tecnica.
In ordine al primo punto si deve evidenziare che, quando il criterio di aggiudicazione scelto è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la legge riconosce alla S.A. un potere discrezionale nello stabilire – a seguito di un opportuno esame preliminare di carattere tecnico ed economico – come ripartire il peso percentuale tra l’offerta economica e quella meramente qualitativa, nonché i vari sub-pesi all’interno di quest’ultimo criterio selettivo.
In questa prospettiva la giurisprudenza amministrativa ha sempre affermato che la ponderazione va effettuata avendo riguardo per le peculiarità tecniche dell’appalto e per il particolare standard qualitativo delle prestazioni richieste; conseguentemente non sarebbe “illogica proprio alla luce della peculiarità del servizio, della indubbia tecnicità delle attività da svolgere, degli elevati standards qualitativi richiesti e anche del fatto che l’Amministrazione ha provveduto, autolimitando il proprio potere di valutazione discrezionale, a ripartire l’offerta tecnica in diverse categorie e sottocategorie, una conseguente pesatura di 80 punti dell’offerta tecnica” (così T.A.R. Emilia Romagna - Parma, Sez. I, Sent. 7 novembre 2007 n. 523).
Tutto ciò sempre tenendo presente che “quando per l'aggiudicazione della gara sia stato prescelto il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa, rientra nella discrezionalità della stazione appaltante la determinazione della incidenza del prezzo nella valutazione dell'offerta, senza che esista un peso minimo predeterminato per tale elemento e purché la natura propria del criterio, postulante la ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità necessariamente correlato alla specificità di ciascun affidamento, non venga tradita riconoscendosi sostanziale assoluta preminenza al c.d. merito tecnico” (in tal senso T.A.R. Campania - Napoli, Sez. I, Sent. 04 maggio 2007 n. 4735).
Alla luce di queste pronunce non appare a priori contrastante con i principi succitati la decisione della S.A. di assegnare 70 punti al c.d. “merito tecnico” e di riservare solo 30 punti all’offerta economica, sebbene, come evidenziato dal segnalante, in altre gare aventi ad oggetto le medesime forniture la ripartizione operata dalle altre amministrazioni non era andata oltre, rispettivamente, il 60% e 40%.
Qualche perplessità, comunque, suscita la ripartizione del punteggio tra le varie voci. Su 70 punti tecnici complessivi, infatti, ben 40 sono riconosciuti ad elementi non direttamente attinenti all’oggetto principale della fornitura; e più specificamente ripartiti in 20 punti per la “valutazione qualità software” e altri 20 per la “valutazione progetto post-vendita”. Ciò implica che quasi il 60% del punteggio tecnico riguarda aspetti accessori che appaiono, nello specifico contesto di gara, di minore rilevanza rispetto agli altri elementi, quali ad esempio, la qualità dei materiali.
Quest’ultima osservazione è connessa anche ad un’altra contestazione avanzata dall’esponente, ovvero quella relativa al software di gestione dei prodotti in fornitura.
Secondo quanto sostenuto dal segnalante, esisterebbe un legame stretto tra il sistema informatico descritto e i dispositivi in classe III richiesti, tale da rendere praticamente impossibile la partecipazione alla procedura per quegli operatori economici non in grado di assicurare questa sorta di interoperabilità sistematico-funzionale tra device e software.
Dall’esame del Capitolato tecnico e degli elementi forniti in proposito dalla S.A. nonché dall’esponente in sede di audizione, non sembrano rinvenirsi elementi tali da ricondurre il software ad un unico operatore economico. L’art. 12 del Capitolato stabilisce, infatti, che “L’aggiudicatario deve provvedere alla progettazione, sviluppo e manutenzione di un software necessario allo svolgimento corretto del servizio in oggetto” oltre a “provvedere allo sviluppo di un sito WEB dedicato”; lo stesso articolo elenca poi una serie di requisiti generali (ad esempio in termini di rintracciabilità dei prodotti) che dovrà avere il sito WEB, senza fare alcun riferimento a prodotti o sistemi specifici.
Alla medesima conclusione si deve giungere relativamente all’ultimo punto contestato dall’esponente; quest’ultimo sostiene infatti che l’art. 11 del Capitolato sarebbe illegittimo laddove, nel prevedere che tutti i prodotti dovranno essere confezionati secondo etichettatura, la S.A. prescrive che l’etichettatura, tra le altre indicazioni, debba contenere “il nome commerciale del prodotto”. Sostanzialmente fondata appare la giustificazione addotta dalla S.A. nella nota controdeduttiva, secondo la quale le indicazioni relative alla descrizione del nome commerciale del prodotto costituiscono un elemento per la individuazione e la rintracciabilità dei prodotti stessi, e non una specificazione tecnica tesa ad individuare un marchio o prodotto specifico.
rileva la non conformità del bando di gara con i principi di libera concorrenza e non discriminazione stabiliti dall’art. 2 del codice nella parte in cui ha previsto un unico lotto per l’acquisto di beni diversi, nell’ambito dei quali è confluito un prodotto specifico, di valore marginale nel contesto della fornitura, commercializzato da una sola ditta;
raccomanda, per il futuro, maggiore attenzione alla definizione dei pesi relativi ai servizi accessori che, nello specifico contesto di gara, risultano sproporzionati rispetto all’oggetto principale della fornitura;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture affinché comunichi la presente deliberazione al segnalante e al Policlinico Umberto I, invitando la Stazione Appaltante a riscontrare la presente deliberazione entro trenta giorni dalla ricezione, ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. n°163/2006, e a rendere noti eventuali provvedimenti che la stessa intenderà adottare.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 20 luglio 2010