Source: https://lariformastatale.wordpress.com/2008/07/
Timestamp: 2017-08-24 06:38:34+00:00
Document Index: 53979696

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 119', 'art.1', 'art. 1', 'art.2', 'art. 3', 'art.117', 'art.3', 'art.6', 'art.117', 'art.7', 'art.8', 'art.9', 'art.11', 'art.12', 'art.117', 'art.9', 'art.117', 'art.117', 'art.117', 'art.116', 'art.117', 'art.116', 'art.117']

luglio | 2008 | Questione settentrionale e federalismo
Intervento del Prof. Gianfranco Gaffuri, Ordinario di Diritto tribunario all’Università degli Studi di Milano
Il federalismo fiscale e l’inadeguatezza del disegno di legge relativo.
1. Di federalismo fiscale si parla da alcuni decenni, e l’attenzione per questo tema istituzionale si è accentuata di recente dopo i mutamenti delle norme contenute nel titolo V della Costituzione, dipinti come una svolta epocale e come il pieno compimento di aspirazioni frustrate da molto, troppo tempo.
Rammento che le radici giuridiche del federalismo fiscale sono rintracciabili, appunto, nelle norme costituzionali, recentemente rinnovate, come dicevo.
Segnalo l’art. 117 che disciplina la distribuzione della potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni.
Tra le materie attribuite alla legislazione statale esclusiva, vi è anche (lettera e del secondo comma) il “sistema tributario e contabile delle Stato” nonché la “prerequazione delle risorse finanziarie”.
Sono invece compiti affidati alla produzione legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni anche, tra l’altro, la “armonizzazione dei bilanci pubblici” ed il “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” (terzo comma).
Lo stesso comma 3, ultimo periodo, specifica che “nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato”.
2. Il successivo art. 119 proclama, fissandone le regole, l’“autonomia finanziaria di entrata e spesa” degli enti locali. Nel secondo comma si dispone che “i Comuni, le Provincie, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome ed applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e seguendo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
3. Punto centrale della nuova disciplina è dunque il coordinamento tra il sistema fiscale dello Stato e quello degli enti locali. Si può ritenere ragionevolmente, in proposito, che:
debba essere prevista una distribuzione delle fattispecie consuete e tradizionali di prelievo (giacchè l’ampiezza della pressione fiscale è tale oggi da impedire ragionevolmente l’allargamento delle gravezze) tra i soggetti concorrenti, oppure una forma di compartecipazione (secondo gli schemi già collaudati) dell’ente minore al gettito del tributo erariale;
l’impossibilità, quindi, dello Stato e dell’ente locale, assegnatari del relativo potere impositivo, di invadere lo spazio assegnato all’altro soggetto istituzionale, quand’anche il coordinamento preveda una compartecipazione al gettito del tributo altrui (in genere alle imposte erariali da parte degli enti locali).
4. Apparentemente la norma fissa un principio di notevole elasticità, consentendo, teoricamente, anche lo smantellamento, in misura rilevante, dell’attuale assetto fiscale. Ma in questo quadro giocano fattori e interessi metagiuridici, che poi si esprimono nei progetti della legge che dovrebbe attuare la norma costituzionale.
In ogni caso, secondo una diffusa esegesi, qualunque versione concreta del coordinamento non può non conformarsi a questi principi:
rispetto dell’unità nazionale e dell’omogeneità nei sistemi fiscali delle regioni;
divieto di discriminare tra residenti nel territorio regionale e non residenti (cioè divieto di quella condotta che viene definita, con linguaggio colorito, la “esportabilità” del tributo regionale);
coerenza tra imposizione propria (dell’ente locale) e spesa, con la relativa responsabilità. Si tratta dell’associazione essenziale tra la potestà impositiva e la detta responsabilità di spesa, il cui peso è appunto sopportato anche in virtù del prelievo fiscale;
lealtà reciproca tra i soggetti del coordinamento per evitare comportamenti maliziosi, non improntati al rispetto delle esigenze altrui;
osservanza dei principi comunitari.
5. Si è anche discettato – nel tentativo di dare un contenuto ad un futuro sistema tributario decentrato – su ipotesi di prelievo più adeguate al nuovo scenario di concorrenze fiscali.
Innanzitutto – o ovviamente – si è esclusa qualunque sovrapposizione di prelievi, erariali e locali, sulla stessa manifestazione di capacità contributiva: da questo punto di vista, se rimanesse l’attuale conformazione dell’ordinamento tributario centrale, gli spazi per una finanza autonoma dell’ente locale rimarrebbero assai angusti.
Se si prescinde, infatti, dall’imposta patrimoniale (che collide, peraltro, con il principio di capacità contributiva, perché provoca o può provocare effetti sostanzialmente eversivi), alle regioni (e agli enti territoriali minori) potrebbero essere conferiti tributi:
commutativi, connessi quindi alla prestazione di servizi peculiari;
relativi a situazioni o eventi economici legati al territorio dell’ente locale;
di scopo, ovvero prelievi istituiti ad hoc, per sopperire a spese eccezionali riguardanti l’esecuzione di un’opera pubblica.
Si specifica altresì, come si è già accennato, che il coordinamento dovrebbe fissare un nesso essenziale tra le materie attribuite alla cura ed alla competenza delle regioni (e degli enti locali), e l’assegnazione di tributi propri a questi organismi: è il cosiddetto principio di continenza.
6. L’interpretazione della Corte Costituzionale è stata finora assai restrittiva.
Anche nell’ipotesi di compartecipazione (che poi, nell’attuale assetto, è la fonte economica più rilevante, nel quadro della finanza locale) è stato affermato che l’ente partecipante non può modificare i termini della sua partecipazione, anche se rimanesse ferma la misura.
7. E’ noto che è stato approvato dal Consiglio dei Ministri un disegno di legge delegante per l’attuazione delle norme contenute nel titolo V della Costituzione. Il progetto normativo dovrebbe limitare il più possibile la dipendenza delle regioni e degli altri entri minori dalle finanze erariali, accentuando la loro autonomia fiscale.
I propositi programmatici della legge progettata sono enunciati nell’art.1; ivi si cita la disciplina del sistema per il finanziamento degli enti locali nel rispetto della loro autonomia finanziaria, e si menzionano i principi di solidarietà e di coesione sociale, con l’intento di superare il criterio della spesa storica; si fa riferimento alle regole per coordinare la finanza pubblica ed alla fissazione dei criteri per l’istituzione e l’applicazione dei tributi che sono propri degli enti locali, garantendo armonia e coerenza col sistema tributario; infine si accenna alle finalità perequative per assicurare il finanziamento agli enti locali adeguato allo svolgimento delle funzioni ad essi conferite, quand’anche tali enti non siano autosufficienti.
Per il raggiungimento di questi fini il Governo è delegato ad adottare decreti legislativi che abbiano per oggetto tra l’altro (e con specifico riferimento agli aspetti tributari), per l’appunto (art. 1, comma 2):
le regole di coordinamento della finanza riguardante lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali;
i tributi propri delle regioni, delle provincie, dei comuni e delle città metropolitane;
la distribuzione dei poteri legislativi tra Stato e regioni in materia di tributi locali;
inoltre, i criteri di determinazione delle aliquote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali;
ancora, la conciliazione dell’introducenda normativa, mercè i decreti delegati, con la legislazione vigente;
infine, e significativamente, i termini e le modalità per l’entrata in vigore delle nuove norme – si badi – “in relazione all’assegnazione delle funzioni amministrative a enti o livelli di governo diversi da quelli cui spetta la competenza legislativa”.
8. Il progetto, all’art.2, contempla una conciliazione dinamica (ovverosia annualmente variabile) tra i diversi gradi di prelievo, mediante uno specifico provvedimento normativo: in sede di conferenza unificata fra Stato ed enti locali si stabilirà l’apporto delle varie fonti di finanziamento per coprire integralmente le funzioni pubbliche attribuite ai detti enti locali. Inoltre è previsto che il documento di programmazione economico-finanziaria fissi il livello progettato della “pressione fiscale” e la “sua ripartizione tra i livelli di governo centrale e locale da attuare attraverso le disposizioni recate dal disegno di legge di coordinamento dinamico”, cui si è accennato.
Si aggiunge che “la conciliazione degli interessi tra i diversi livelli di governo connessi all’attuazione delle norme sul federalismo” avviene collegialmente, nella sede della conferenza unificata.
9. Significativo è – nel quadro della disciplina delegante – l’art. 3, il quale attiene proprio al coordinamento del sistema tributario.
In particolare ivi si prevede (comma 1, lettera b) l’impossibilità di dedurre (o detrarre) dai tributi (o dalla base imponibile relativa: questo aspetto non è chiarito) quelli che competono ad altro grado di governo: dunque i tributi erariali da quelli locali e viceversa. Ugualmente è prescritto (lettera c) che l’ente non possa intervenire sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi appartenenti ad altro grado di governo, ancorchè – si badi – il primo partecipi e benefici del gettito proveniente dai tributi attribuiti al secondo.
S’impone la semplificazione delle procedure (lettera d) e si proibiscono (lettera f) i trattamenti agevolati regionali, che possano provocare discriminazioni tra residenti nelle diverse regioni (tuttavia, mi pare, si consente la discriminazione, nell’ambito del territorio di una regione, tra i soggetti qui residenti e quelli che non vi risiedono): si vuole evitare, dunque, qualunque concorrenza fiscale infraregionale.
La norma mira ad attuare anche l’autodeterminazione tributaria locale (lettera g), nel senso che le regioni, negli spazi lasciati liberi dalla tassazione dello Stato, possono istituire tributi propri o definire le materie in riferimento alle quali gli enti locali minori possono, “nell’esercizio della loro autonomia”, stabilire prelievi o variazioni nelle aliquote o nelle agevolazioni per tributi ai quali (verosimilmente) essi partecipano.
Peraltro si dispone che “per i tributi regionali destinati al finanziamento delle funzioni di cui all’art.117, secondo comma, lettere m) e p) della Costituzione “ (cioè le spese essenziali e necessarie per la tutela dei diritti civili e sociali del cittadino, nonché per le funzioni fondamentali degli enti locali), le regioni non possono modificare la base imponibile (dei prelievi fissati d’intesa con lo Stato), ma sono loro consentite quelle sole facoltà di scelta ammesse dalla legge statale. Il limite vale anche per gli altri tributi (locali) stabiliti con legge dello Stato.
Il progetto di legge, sempre all’art.3, dispone (lettera m) che i comuni, le province e le città metropolitane possano stabilire i tributi propri solo se afferiscono (si noti l’espressione) a materie indicate dalla legge statale o regionale.
Si esclude (lettera n) che la legge statale possa intervenire nella materia assoggettata alla tassazione regionale; ma è attribuito allo Stato il potere di istituire tributi locali, la cui applicazione sia comunque decisa dalla regione o da enti territoriali minori.
L’art.6 definisce le varie specie di spese, distinguendo le essenziali e fondamentali già incontrate (cioè quelle indicate nelle lettere m e p dell’art.117, secondo comma, della Costituzione) dalle altre, relative alle restanti funzioni regionali o locali.
Le prime (comma 5) sono finanziate con il gettito – valutato secondo parametri uniformi – dell’irap, dell’addizionale irpef, di altri tributi propri regionali (da individuare in base al principio citato di correlazione), della compartecipazione regionale all’imposta sui redditi delle persone fisiche e all’imposta sul valore aggiunto, nonché con quote specifiche del fondo perequativo.
Nulla è stabilito per le spese diverse da quelle innanzi previste (e che possono essere liberamente assunte e sostenute dall’ente locale).
A sua volta l’art.7 definisce il significato ed il contenuto dell’imposizione propria dell’ente locale. Essa comprende i tributi vigenti e la partecipazione percentuale, oggi prevista, ai prelievi erariali; i nuovi tributi assegnati alle regioni (dalla legislazione statale); i nuovi tributi istituiti dalla regione nel quadro della legge di coordinamento.
Significativo è anche l’art.8 del progetto.
Al comma 3 è previsto che i trasferimenti statali diretti al finanziamento delle spese diverse da quelle essenziali e fondamentali sono sostituiti dal gettito derivante “dall’aliquota media di equilibrio della compartecipazione regionale all’Irpef e/o al gettito dell’addizionale regionale all’Irpef”. Si aggiunge poi che “il nuovo valore dell’aliquota è stabilito sul livello sufficiente ad assicurare al complesso delle regioni un ammontare di risorse tali da pareggiare esattamente l’ammontare dei trasferimenti soppressi”.
Nell’art.9 si stabilisce (lettera a del comma 6) che le regioni “con maggiore capacità fiscale” non partecipano alla ripartizione del fondo perequativo.
Ancora, per i comuni, le provincie e le città metropolitane, l’art.11 stabilisce che l’insieme delle risorse assicura il normale svolgimento delle funzioni fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni che esse implicano. Il finanziamento (per le provincie ed i comuni superiori a certe soglie demografiche) è assicurato da interventi statali.
E’ infine ribadito, all’art.12, comma 4, il potere delle regioni di istituire nuovi tributi locali.
10. Il decentramento (espressione che definisce con maggiore proprietà il quadro risultante dal progetto di legge, giacchè il federalismo implica un’indipendenza istituzionale che quel progetto non contempla) modifica gli attuali equilibri tra ordinamento tributario dello Stato e quello locale, accentuando il secondo, senza neppure preoccuparsi (se non, forse, implicitamente) di lasciare inalterata la pressione fiscale complessiva; anzi il decentramento disegnato, impedendo qualsiasi osmosi tra l’uno e l’altro comparto fiscale, genera il rischio fisiologico di un aggravamento.
Il complesso delle regole prima richiamate – e che reputo le più rilevanti – definiscono un sistema naturalmente rigido, nel quale alla singola regione è garantito l’intervento di supporto dello Stato solo per le funzioni essenziali e fondamentali (quelle, secondo la stessa proposta di legge, previste dalle lettere, già citate, m e p dell’art.117, secondo comma, della Costituzione) e lascia allo loro autonomia fiscale il finanziamento di ogni altra funzione. Ne consegue che l’arricchimento dei servizi resi al cittadino da un ente locale (giacchè la futura disciplina riguarderà non solo le regioni, ma anche gli enti territoriali minori, la cui sorte sarà decisa dalla normazione regionale) dipenderà dall’incremento del prelievo attuato nel loro territorio, provocando uno squilibrio generatore di una rivalità fiscale futura, assai perniciosa per le regioni la cui popolazione è economicamente più produttiva.
Si ricordi che, a mente del progettato art.9, comma 6, lettera a, le regioni “con maggiore capacità fiscale”, quindi le regioni tendenzialmente più laboriose (e non necessariamente più ricche o, per lo meno, ricche in quanto laboriose) non partecipano alla ripartizione del fondo perequativo.
11. Dalla rassegna delle norme progettate (quelle che mi sono sembrate le più importanti e che possono qualificare il futuro assetto della finanza pubblica) si possono desumere alcuni orientamenti, che definiscono i caratteri delle prossima riforma:
a) innanzitutto il federalismo è inteso esclusivamente quale strumento per ridurre i trasferimenti statali, non per imporre necessariamente un arretramento del prelievo fiscale dello Stato;
b) il coordinamento è sbilanciato in favore dello Stato stesso, perché – se si prescinde dai confronti e valutazioni congiunte, che non sono molto incisivi, almeno in materia fiscale – le regole saranno fissate dai decreti delegati e, d’altra parte, la dinamica attuativa annuale e programmatica è decisa dallo Stato, in concomitanza con il documento di programmazione economica, che resta un testo essenziale di riferimento;
c) il decentramento appare contraddetto da alcuni limiti rilevanti che irrigidiscono e condizionano l’autonomia locale. Menziono:
l’impossibilità di dedurre da un tributo gli oneri fiscali relativi ad altro tributo che competa ad un diverso livello di governo;
ugualmente l’impossibilità d’intervenire sulla base imponibile e sulle aliquote di tributi assegnati ad un diverso livello di governo, quand’anche – si è già avuto occasione di osservare – sia prevista una compartecipazione;
il divieto di trattamenti agevolati.
Questa rigidezza è sensibile per i tributi il cui gettito è destinato a coprire le spese per le prestazioni essenziali e fondamentali dell’ente locale, ai sensi dell’art.117, secondo comma, lettere citate m e p della Costituzione. Per questi prelievi – come pure si è già avuto modo di dire – la legge istitutiva è necessariamente dello Stato, come si desume dalla disciplina. E’ previsto, infatti, il divieto per le regioni di modificare la base imponibile (ovverosia di ridurre od aumentarne l’ampiezza), e la facoltà di modificare l’aliquota, le detrazioni e le deduzioni, nonché di concedere agevolazioni solo nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.
Anche per i tributi locali diversi da quelli predetti – il cui gettito è destinato giuridicamente al sostegno delle spese per i servizi essenziali e fondamentali, con un vincolo giuridico che, verosimilmente, non consente deroghe – il mutamento della base imponibile è consentito se e nei termini fissati dalla legge statale, qualora i tributi in questione abbiano origine da questa.
Si desume altresì dal progetto di delega legislativa:
d) la limitazione dello spazio lasciato alla produzione legislativa autonoma delle regioni per l’istituzione di tributi propri, giacchè tale spazio è quello residuale lasciato libero dalla tassazione dello Stato;
e) l’assoluta uniformità della compartecipazione locale all’irpef o dell’addizionale alla stessa imposta – per le quali è prevista un’aliquota media di equilibrio fissata ad un livello capace di assicurare al complesso delle regioni un ammontare di risorse che pareggino i trasferimenti soppressi – senza considerazione alcuna della produttività fiscale di ogni ambito territoriale;
f) la standardizzazione della spesa per abitante, che esclude qualsiasi adattamento territoriale.
12. L’interprete – non senza qualche preoccupazione per le sorti future del nostro assetto istituzionale – si deve domandare se il disegno riformatore, sopra delineato nei suoi tratti costitutivi, possa realmente soddisfare l’esigenza, socialmente avvertita, di un sostanziale decentramento fiscale.
L’anelito popolare ad un progressivo spostamento di uffici dal centro alla periferia si manifesta almeno in due direzioni:
da un canto nel trasferimento, sempre più consistente ed incisivo, di funzioni amministrative dallo Stato agli enti pubblici periferici, in modo da limitare i poteri gestionali del primo ai settori che realmente coinvolgono l’intera nazione. Ad eccezione di questi settori – si può pensare alla politica estera ed alla difesa dei sacri confini della patria, ai rapporti internazionali e alla partecipazione ad imprese ed iniziative interstatali – l’intervento attivo dello Stato si può concepire in termini di sussidiarietà, in caso di una manchevole azione dell’ente minore;
dall’altro (e di conseguenza) nel rafforzamento delle finanze regionali e locali, contestualmente, appunto, all’assunzione istituzionale di nuovi compiti, che esigono appropriati investimenti.
Questa accentuazione dei poteri periferici non può tuttavia non essere accompagnata da una diversa distribuzione delle risorse tratte dalla intraprendenza, dall’impegno e dalla produttività delle genti locali.
Occorre ripensare alla relazione tra il principio di territorialità dei benefici, commisurato allo sforzo che avviene localmente, e quello di solidarietà, il quale finora ha dominato nello scenario nazionale, imponendo un colossale spostamento di ricchezza dai luoghi di produzione ai luoghi di consumo (e spesso di spreco).
Si pone oggi, con urgenza, una questione settentrionale, che è esattamente l’inverso della questione meridionale che ha accompagnato, implacabilmente, la crescita della nazione italiana dalla sua costituzione, nella seconda metà del secolo XIX, fino ai nostri giorni.
Non è più ragionevole proporre – come si desume dal progetto governativo – l’immutabilità degli attuali assetti finanziari, con alcune ragioni, site nella parte continentale d’Italia, che concorrono, in misura assai elevata, al gettito dei tributi erariali, ricevendo nulla o poco in cambio, ed assistere apatici ai trasferimenti cospicui di cui godono altre regioni per il solo fatto che il loro statuto è speciale o per la loro economia immutabilmente depressa.
Nel progetto, anzi, si fissano due principi che perpetueranno uno squilibrio ingiusto ed irragionevole: il primo, secondo il quale al fondo perequativo non partecipano le regioni fiscalmente più forti (cioè con un gettito fiscale elevato); il secondo per il quale la pressione tributaria locale è sostitutiva di trasferimenti, ma è mantenuto senza variazioni il quadro attuale delle distribuzioni finanziarie.
Se è ineccepibile che le regioni, capaci di trarre dal loro territorio le fonti di finanziamento, non usufruiscano del fondo di solidarietà, il quale serve a ripianare i deficit di altre regioni, è peraltro perentoria la necessità che, proprio in nome del federalismo, parte del gettito fiscale resti nel territorio a vantaggio delle popolazioni locali che l’hanno generato o che sia restituito, in misura rilevante, a queste, come avviene, ormai ingiustificatamente, solo per le regioni a statuto speciale.
13. La norma costituzionale novella consente questa ristrutturazione della finanza pubblica. Osservo che l’art.117 distribuisce il potere legislativo tra lo Stato e le regioni, ma non pone vincoli di contenuto al suo esercizio. E’ bensì vero che il terzo comma dell’art.117, nell’ambito della legislazione concorrente, affida a questa, tra l’altro, anche “l’armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema fiscale”, riferendosi anche, verosimilmente, ad una necessaria omogeneità della disciplina finanziaria; ma questo vincolo non impedisce affatto di fissare nuovi equilibri tra gli enti che sono protagonisti della finanza pubblica, nel rispetto del principio di solidarietà, ma anche di coerenza con la naturale diversità di condizioni locali.
Proprio la ratio complessiva del decentramento fiscale – se alla novità si vuole attribuire un significato attendibile, che attui l’auspicata evoluzione del sistema – esige questa ristrutturazione della finanza pubblica, in riferimento alla ridistribuzione, dal centro alla periferia, di funzioni amministrative.
La continuazione, secondo il modello e la consistenza attuale, di una solidarietà interregionale, che nei disegni originari avrebbe dovuto svolgere una funzione propulsiva e di emancipazione, e che ha esaurito ormai il suo compito, si trasformerebbe in un assistenzialismo senza sbocchi, incapace di innescare un processo d’intraprendenza economica. Tra l’altro le regioni fiscalmente più produttive, che concorrono a sostenere il peso finanziario delle altre, non avrebbero alcun controllo sull’impiego delle risorse trasferite compiuto da queste ultime.
14. L’autonomia tributaria che sarà concessa alle regioni e agli enti locali minori, in sostituzione dei trasferimenti statali soppressi, nasconde, d’altra parte, rischi soprattutto per i residenti delle regioni economicamente più solide.
Se si prescinde dai tributi destinati al finanziamento delle spese essenziali e fondamentali, i quali sono rigidamente predeterminati dallo Stato, con una modesta facoltà regionale di modellare le agevolazioni e le detrazioni, è prevedibile che, per altri comparti di spesa, la regione e, tramite le sue determinazioni legislative, gli altri enti locali aumentino la pressione fiscale, attualmente fissata in modo rigido da leggi statali.
L’incremento, d’altra parte, graverebbe, su quella tipica manifestazione di forza economica che è il patrimonio – già di per sé discutibilmente conforme al modello costituzionale di prelievo tributario – poiché tutti gli altri tradizionali ambiti della tassazione sono stati invasi dallo Stato: alludo al reddito, al consumo ed al trasferimento di beni.
Si può dunque paventare un futuro contrasto con il principio costituzionale di capacità contributiva, che presiede all’uso corretto dello strumento fiscale e che non tollera una pressione di tale misura complessiva da soffocare l’economia della nazione e soprattutto di aree nelle quali la vitalità economica è elevata.
15. Il progetto legislativo di federalismo fiscale deve, dunque, essere sostanzialmente ripensato per raggiungere un’effettiva democrazia finanziaria pubblica, consentendo che una parte maggiore delle risorse drenate con lo strumento tributario rimanga a disposizione delle comunità locali che hanno contributo, in modo rilevante, al gettito, a parità – si badi – della pressione tributaria.
Del resto, anche nell’attuale ordinamento già si rintracciano esempi di restituzione all’ente regionale del profitto fiscale proveniente dal relativo territorio. Alludo, come già ho avuto occasione di osservare, alle regioni a statuto speciale – la cui condizione di accentuata autonomia non ha più ragione d’essere, nel quadro comunitario – alle quali sono restituite anche le somme provenienti dal tributo indiretto sul consumo relativo agli atti compiuti nel loro territorio.
Questa discriminazione deve essere corretta, estendendo il regime delle restituzioni agli altri enti regionali.
Intervento del Sen. Giuseppe Valditara
1. A partire dagli anni ’90 del secolo scorso nel dibattito politico e nella pubblicistica si è affiancata ad una tradizionale questione meridionale una “questione settentrionale”. Esiste veramente una questione settentrionale?
Il “malessere del Nord” ha certamente le sue premesse nelle stesse modalità con cui si è fatta l’Italia, vale a dire nel centralismo subito imposto dallo stato unitario, accompagnato dalla profonda diversità culturale e di esperienze amministrative che ha contrapposto fin dall’Ottocento il Nord al Sud del Paese. Non è del resto di oggi la polemica della borghesia settentrionale, e lombarda in specie, a favore di un pragmatico e liberale “fare”, sinonimo di buona amministrazione, contrapposto al “parlare”, spesso inconcludente, di certa politica di professione. D’altro canto l’impero austroungarico aveva lasciato in eredità un modello di buona amministrazione che avrebbe dovuto semmai essere esteso al resto d’Italia, cosa possibile se quel modello si fosse intanto preservato in Lombardia e Veneto, per esempio applicando un sistema analogo a quello svizzero per cui ogni regione recluta il personale amministrativo innanzitutto tra i propri residenti, anche per i servizi resi dallo stato.
Una più specifica “questione settentrionale” affonda tuttavia le sue radici in alcuni fattori che si sono sviluppati in particolare nel secondo dopo guerra e che hanno prodotto gradualmente i loro effetti.
Fra questi fattori vi è senza dubbio una responsabilità storica della borghesia del Nord che non ha saputo trasformarsi in classe dirigente nazionale, non occupandosi degli affari politici generali, dedicando ogni attenzione ai propri affari economici o al più alle questioni legate alla gestione della cosa pubblica locale. Più nello specifico la grande borghesia produttiva delle regioni settentrionali del Paese ha smesso di identificarsi con gli interessi dei territori in cui essa era storicamente localizzata, il che non vuol dire che non sia stata capace di svolgere un ruolo politico di tutela dell’impresa e in particolare della propria impresa, condizionando a tale limitato fine lo sviluppo del Paese (il caso della Fiat è emblematico) con conseguenze peraltro anche negative sulle stesse condizioni di crescita delle regioni settentrionali, quando non dell’intero sistema italiano. Un esempio è proprio legato alla debolezza infrastrutturale, pensata esclusivamente con riguardo ai collegamenti via gomma, che ha visto una arretratezza del trasporto ferroviario, in specie dei collegamenti su rotaia. Proprio la Fiat ha certamente danneggiato lo sviluppo di Torino e della sua provincia, sconvolgendone il tessuto sociale, creando uno sviluppo monodirezionale, che è stato all’origine della pesante crisi che ha coinvolto, a partire dalla fine degli anni ’80 l’area del suo insediamento produttivo.
Quando poi la grande impresa ha comunque condizionato lo sviluppo del Paese, si è sempre servita di una classe dirigente non espressione del territorio e non radicata negli interessi del territorio. E’ significativo come dal 1945 alla fine della cosiddetta prima repubblica, a parte De Gasperi, che era peraltro espressione di un’area marginale del Nord, fortemente caratterizzata dalla sua identità certamente peculiare, gli unici capi del Governo in cinquant’anni di storia repubblicana nati in una regione a nord dell’Appennino siano stati Pella, per soli tre mesi, Rumor, che non tirava le fila degli equilibri democristiani e comunque non ha lasciato del suo governo una impronta significativa, e il milanese di adozione Bettino Craxi, per poco più di un anno.
La borghesia del Nord non solo non ha saputo porsi come classe dirigente nazionale, ma non ha nemmeno favorito la nascita di una classe dirigente che ne fosse in qualche modo espressione.
Vi è tuttavia un altro fattore che certamente ha inciso nella nascita di una questione settentrionale ed è in qualche modo conseguenza del primo. Nel secondo dopo guerra infatti la classe dirigente del Paese, non solo la classe politica, ma anche i vertici della pubblica amministrazione e della magistratura si sono identificati con modelli culturali distanti dalle sensibilità e dalla storia delle regioni settentrionali.
Oltre a ciò, ha giocato un ruolo decisivo il peso vieppiù crescente che la sfera pubblica ha avuto nello sviluppo del Paese a dispetto del privato, fatto che ha mortificato lo slancio creativo e imprenditoriale, il bisogno di libertà, di autonomia, di semplificazione e di deregolamentazione di cui erano portatori i ceti produttivi del Nord, contribuendo a ridurne parallelamente la influenza e accrescendo nel contempo la centralità del ceto politico romano. Il centrosinistra dei Fanfani, dei Moro, dei De Mita, degli Andreotti, come quello dei De Martino e poi le logiche dei governi di solidarietà nazionale, con l’intreccio perverso fra politica e sindacato, la pubblicizzazione dell’economia, l’espansione soffocante del ruolo della politica, la mediazione come strumento costante di governo, il drenaggio continuo e mai risolutivo di risorse verso la struttura centrale di governo e verso il Mezzogiorno, nell’ambito di politiche pubbliche di malintesa solidarietà, l’aumento conseguente della pressione fiscale, hanno certamente penalizzato le potenzialità di crescita delle regioni settentrionali. In questo contesto vennero generate logiche di assistenzialismo e di clientelismo che hanno fortemente indebolito lo sviluppo del Paese e certamente danneggiato il Nord, creando un sentimento diffuso di rigetto e di malcontento.
In realtà l’idea, in sé condivisibile, attuata per esempio anche in Germania all’indomani della sua riunificazione, di un sacrificio provvisorio delle regioni più ricche a favore di quelle caratterizzate da gravi problemi di sviluppo, si è trasformata in Italia in una occasione di sperpero di risorse per finalità meramente clientelari, in una sorta di tassa permanente, finalizzata soprattutto a consentire ad una classe politica, spesso culturalmente rozza e premoderna, di affermare e conservare il proprio potere. Anziché dare vita ad un disegno strategico, caratterizzato da interventi mirati, di natura strutturale, che avviassero a soluzione una volta per tutte le storiche arretratezze del Mezzogiorno, si è preferito un trasferimento continuo, a pioggia, di risorse, spesso e volentieri per finanziare interventi che nella peggiore delle ipotesi finivano con l’ingrassare le varie mafie locali, nella migliore si disperdevano a favore di singoli o di gruppi, senza vantaggi rilevanti per le comunità meridionali.
La questione settentrionale è dunque speculare alla questione meridionale. Entrambe sono le due grandi questioni a cui è legato lo sviluppo del nostro Paese. Sia il Nord che il Sud sono state le vittime di politiche sbagliate di cui porta la principale responsabilità la classe politica del centrosinistra, soprattutto a partire dagli anni ’60. Sia il Nord che il Sud sono stati danneggiati da clientelismo e assistenzialismo, da logiche centraliste, deresponsabilizzanti e redistributive, finalizzate non a creare più sviluppo, ma solo maggiori rendite di posizione. Sia il Nord che il Sud sono stati penalizzati da una politica che ha privilegiato logiche parassitarie piuttosto che una cultura del lavoro e dell’intrapresa, la rendita piuttosto che il progresso.
Quanto ha viziato il rapporto Nord/Sud, danneggiando entrambi, è ben rappresentato dall’abuso che si è fatto del pubblico impiego: le risorse del Nord sono state utilizzate per assumere centinaia di migliaia di pubblici impiegati, mal selezionati, mal pagati, spesso inutili, per la gran parte provenienti dalle regioni meridionali del Paese, fenomeno che ha contribuito a creare inefficienza, stagnazione, privilegio e un rapporto premoderno fra cittadino e amministrazione.
Si pensi a quanto è accaduto nella scuola, in cui decine di leggi ad hoc hanno comportato l’assunzione senza concorso di personale mal selezionato e talvolta scarsamente preparato, che è stato certamente concausa dell’indebolito prestigio della figura docente. La scuola, come le poste, le ferrovie, o il caso estremo dei forestali della Calabria, sono state concepite dunque non per rendere un servizio alla collettività, ma come strumento per risolvere i problemi occupazionali delle aree depresse del Paese e per incrementare il consenso politico verso certi potenti ras di partiti e sindacati.
Per il Mezzogiorno, anziché sane politiche di formazione professionale adeguate alle potenzialità del territorio, di mercato del lavoro flessibile, di infrastrutture strategiche, di fiscalità favorevole, di una pubblica amministrazione efficiente, di un sistema del credito moderno, svincolato dalla politica, di investimenti nella ricerca, in stretto contatto con le ricchezze del Sud, si è preferito puntare su ciò che dava un ritorno elettorale immediato. Una buona scuola professionale non avrebbe mai garantito le migliaia di voti che assicuravano invece migliaia di assunzioni ope legis.
Nel contempo si era diffuso a macchia d’olio il fenomeno della occupazione dello stato da parte della politica, la onnipervadenza della politica, che era ormai la mediazione necessaria rispetto ad ogni momento della vita economica e spesso anche civile. Da qui la spartizione partitocratrica delle istituzioni, i costi aberranti del funzionamento della macchina pubblica, il conseguente innalzamento della pressione fiscale per far fronte al lievito dei costi del pubblico. Da qui il fenomeno di Tangentopoli, che è stato vissuto come un trauma in particolare da chi aveva nella storia delle proprie comunità il ricordo di esempi concreti di buona amministrazione e che nelle comunità del Nord del Paese alimentò sentimenti di forte rigetto quando non di vera e propria ribellione.
Un simbolo dello scempio di Tangentopoli spesso citato ad esempio sono stati il costo e i tempi di realizzazione della metropolitana milanese che furono tripli rispetto ad un analogo tratto della metro di Zurigo.
Certamente un sistema elettorale incentrato sulle preferenze ha favorito una logica di scambio e la degenerazione del rapporto politico.
Certamente quelle politiche di cui il centrosinistra porta una responsabilità storica ineludibile sono state un bacino di voti fenomenale per chi poi grazie a quei voti e a quelle logiche di scambio si è impadronito del governo del Paese, arrivando persino a farsi eleggere, come per esempio l’on. De Mita, nelle stesse regioni settentrionali o a imporre in quelle regioni, grazie a vincoli di corrente, propri uomini, funzionali al mantenimento di quegli equilibri di sudditanza politica. Proprio quelle logiche hanno contribuito alla crisi storica dei grandi partiti della prima repubblica e alla loro scomparsa, soprattutto nelle regioni più avanzate del Paese, più ancora di quanto non abbia fatto l’azione della magistratura.
2. La questione settentrionale ha covato come il fuoco sotto la cenere, costretta dall’asfissiante clima politico della prima repubblica, condannata all’immobilismo dalla impossibilità di una alternanza democratica. La presenza del pericolo sovietico e la impresentabilità del maggior partito di opposizione come seria alternativa di governo, favorivano una cristallizzazione delle posizioni ed una conseguente ritrosia ad abbandonare posizioni di rendita politica e di privilegio da parte di chi aveva speso una vita a costruire e a intessere quei rapporti di clientela e quella rete assistenziale. E tuttavia proprio negli ultimi decenni della cosiddetta prima repubblica si erano avute avvisaglie interessanti di una maggiore sensibilità alle tematiche dell’autonomia e una maggiore attenzione ai problemi del Nord del Paese.
Un esempio importante si può ravvisare nel messaggio che i giovani allievi di don Giussani lanciavano con sempre maggiore successo e che invocava più società e meno stato. Questo slogan conteneva in nuce la chiave per ridare spazio e voce alle comunità, riducendo il peso della organizzazione statuale, il suo potere di direzione, prelievo e redistribuzione, affermando per la prima volta nel linguaggio della politica italiana il principio essenziale di sussidiarietà.
Pure importanti novità si potevano cogliere nel riformismo craxiano, con una maggiore attenzione verso forme embrionali di autonomia dei territori, oltrechè verso un maggiore peso di Milano nello scenario nazionale. Il Psi dei Finetti, Tognoli, Albertoni elaborò alcune tematiche interessanti di attenzione allo sviluppo locale e di rivendicazione intelligente di un diverso rapporto fra centro e periferia. Parallelamente alcuni fermenti si coglievano nello stesso mondo democristiano, penso ai Bassetti, ai Guzzetti, con la importante esperienza della Cariplo, che ha avuto in Lombardia un indiscusso e fecondo ruolo di stimolo e di lievito dello sviluppo locale.
E’ stata in ogni caso necessaria la carica rivoluzionaria e il coraggio guascone di un personaggio atipico come Bossi per dare voce alla crescente insoddisfazione di ampi strati sociali del Nord del Paese. Si può dire che il Nord ha utilizzato Bossi e la Lega come strumento per far giungere la propria voce di ribellione verso equilibri e logiche che, all’indomani della caduta del muro di Berlino, non erano più accettabili.
La Lega ha certamente avuto il merito di porre con forza dirompente una questione che tutte le altre forze politiche avevano sottovalutato o per insipienza, o per arretratezza culturale, o per convenienza.
E’ mancato tuttavia nella politica leghista e nella politica tout court, un progetto strategico approfondito, coerente, serio. E’ mancata la capacità di un approfondimento culturale credibile, al di là di miti e di rappresentazioni simboliche (le ampolle con l’acqua delle sorgenti del Po, i raduni di Pontida, le camicie verdi), affascinanti quanto vacue ed effimere, su cui poggiare un progetto di lungo periodo. Si è spesso preferita la politica degli slogan, della demagogia, delle iniziative clamorose quanto velleitarie, come la minaccia secessionista, delle dichiarazioni ad effetto, che talvolta scadevano in atteggiamenti di venatura apertamente razzista, facendo perdere credibilità alla causa.
Anche la destra politica fino alla conferenza programmatica di Verona del 1998 è parsa non rendersi seriamente conto della necessità di una svolta culturale, prima ancora che politica, che valorizzasse i territori e riducesse seriamente il peso dello stato centrale a vantaggio delle regioni e dei comuni. Mentre la politica si dibatteva fra la proposta leghista che in quel momento rincorreva ancora mitologie secessioniste e varie forme di federalismo indifferenziato e unitario, An lanciò a Verona l’idea di una autonomia particolare per ogni territorio: statuti di autonomia differenziata per quelle regioni che fossero in grado di supportare finanziariamente i maggiori poteri, una autonomia dunque i cui oneri non ricadessero poi sul bilancio dello stato con un effetto moltiplicatore dei costi. Da qui prese forma la proposta di uno statuto di autonomia particolare per la Lombardia, e di uno per la Puglia. L’idea era dunque quella di responsabilizzare le regioni in grado di affrontare seriamente un discorso di maggiore autonomia, coinvolgendo anche quelle realtà del Sud capaci di gestire da subito con successo condizioni di più ampia autonomia.
Probabilmente si sarebbe dovuta portare avanti con maggiore forza e convinzione quella proposta, ma una parte della classe politica di AN non era ancora pronta a condividere fino in fondo quella scelta: troppo forte era il peso di una tradizione statalista e centralista.
Più in generale molto radicato è stato il pregiudizio che la forza della nazione potesse venire indebolita da logiche di maggiore responsabilizzazione e libertà per i territori. Come insegnano gli esempi della storia, a iniziare dall’uso che nella antica Roma si era fatto del municipio come grande momento di unificazione, è invece proprio la capacità di saper dare a ciascuno secondo le sue necessità che favorisce l’adesione ad una comune progetto di sviluppo e rende attraente una comune convivenza.
La riforma del titolo V della nostra costituzione varata nel marzo del 2001, se certamente ha per la prima volta introdotto nel nostro ordinamento il principio federalista e il criterio della competenza residuale per cui tutto ciò che non è attribuito esplicitamente allo stato compete alle regioni, ha dato vita tuttavia ad un modello i cui inconvenienti si sono appalesati subito e rischiano piuttosto di indebolire anzichè rafforzare un vero processo federalista. In particolare la sterminata duplicità di competenze venutasi a creare fra stato e regioni ha prodotto un aumento esponenziale dei ricorsi alla Corte Costituzionale, paralizzando o quanto meno rallentando l’attività di stato e regioni su settori pure importanti. Non si è del resto ancora trovata una volontà politica capace di migliorare un testo certamente concepito ed approvato troppo in fretta per esigenze di propaganda più che di buona amministrazione.
In definitiva, ad una analisi serena nemmeno la cosiddetta devolution, divenuta la principale proposta politica della Lega e quindi, quale conseguenza di un patto di alleanza, accettata nella quattordicesima legislatura dalla intera coalizione di centrodestra, dicevo nemmeno la devolution dava una risposta pienamente soddisfacente alle esigenze di sviluppo delle regioni del Nord.
Certamente positiva era la introduzione di un senato delle regioni e di giudici costituzionali di nomina regionale, e questo rappresentava anzi una svolta di portata storica nel nostro ordinamento, ma il cuore della proposta che ne aveva caratterizzato lo stesso nome, vale a dire la devoluzione indifferenziata a tutte le regioni italiane di competenze esclusive in tema di: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia amministrativa regionale e locale, era tutto sommato di impatto modesto. Nulla cambiava per la polizia locale, posto che la riforma del titolo V all’articolo 117 comma 2 già attribuisce le competenze relative alla competenza esclusive delle regioni, né significativi passi avanti si facevano in materia di istruzione, posto che già secondo le varie sentenze della Corte costituzionale la organizzazione del servizio scolastico sarebbe di competenza regionale, mentre la gestione degli istituti, intesa questa attribuzione alla lettera, è già ora di competenza provinciale e comunale. Quanto poi alla definizione dei programmi di interesse regionale, già la riforma Moratti prevedeva, con dizione pressoché analoga, questa innovazione. Vi era piuttosto il rischio di una involuzione in materia di istruzione e formazione professionale dal momento che, riconoscendo alle regioni la competenza esclusiva alla definizione dei soli programmi formativi di interesse regionale, si conferiva implicitamente allo stato la competenza per la parte residuale di siffatti programmi, e questo dunque persino in materia di formazione professionale, con la conseguente necessità da parte dello stato di dover provvedere alla formazione dei relativi docenti e alla definizione del loro stato giuridico. Insomma lo stato grazie alla devolution avrebbe riacquistato competenze in un settore che deve essere invece tipicamente regionale. Quanto alla organizzazione sanitaria vi era certamente un significativo miglioramento per le regioni del Nord, potendo esse finalmente gestire direttamente il proprio sistema sanitario, ma dato il carattere unitario della proposta, valida cioè per tutte le regioni italiane, si rischiava di produrre una situazione ingestibile per quelle meridionali, i cui cittadini non a caso furono spaventati proprio da questa eventualità, determinando la bocciatura referendaria della proposta di riforma.
Vi era poi un indubbio passo indietro rispetto alla stessa riforma del titolo V giusto laddove si aboliva la possibilità di gradi ulteriori di autonomia differenziata con la cancellazione dell’art.116.3, che può invece consentire, sulla base di una legge ordinaria, la attribuzione di altre competenze a quelle regioni che ne facciano richiesta. Al di là della sua indubbia carica simbolica, la devolution nasceva vecchia: era stata infatti concepita nel 2000, come base per una nuova intesa fra la Lega e le forze del Polo delle libertà, prima dunque della approvazione della riforma del titolo V, che avrebbe dovuto piuttosto comportare un ripensamento di quella proposta. Di certo non era adeguata a dare strumenti aggiuntivi per lo sviluppo del Nord. Una delle parti più valide di quella complessa proposta era indubbiamente quella relativa al rafforzamento della figura del capo del governo, al consolidamento del bipolarismo e alle norme preordinate a dare maggiore stabilità e autorevolezza ai governi centrali, passaggio che è certamente un prerequisito necessario per consentire lo sviluppo di una forte politica riformatrice in Italia.
Diverso discorso deve valere per le politiche di sviluppo. Qui vi sono stati nella legislatura quattordicesima significativi passi avanti soprattutto in tema di infrastrutture, di istruzione professionale e reclutamento dei docenti, e, pur se in una logica nazionale, di mercato del lavoro. Il finanziamento delle grandi opere strategiche per il Nord del Paese, come le grandi direttrici ferroviarie, e autostradali, i vari collegamenti endoregionali, come la Pedemontana e la Brebemi, o il collegamento Malpensa-Fiera di Milano, e lo stesso Mose di Venezia, unito alla approvazione della cosiddetta Legge Obiettivo, destinata a favorire finalmente la velocizzazione dell’iter realizzativo delle grandi opere pubbliche, rappresentavano la premessa per una svolta. Egualmente la regionalizzazione della istruzione professionale, prevista dalla riforma Moratti, in coerente attuazione dell’art.117, comma 3 della costituzione, era per le regioni del Nord una straordinaria opportunità di formazione dei propri giovani in più immediata coerenza con le esigenze del mercato del lavoro locale. La sperimentazione avviata al riguardo dalla regione Lombardia e lo straordinario successo che essa ha avuto nel recupero dell’abbandono scolastico precoce, stanno a testimoniare la indiscutibile bontà di quella scelta. La legge 53/2003 di riforma degli ordinamenti didattici (la c.d.legge Moratti) e i suoi decreti attuativi, introducevano poi per la prima volta in Italia albi regionali per gli insegnanti e la possibilità di un reclutamento regionale, creando le premesse per evitare le storiche trasmigrazioni di docenti appena abilitati dal Sud al Nord con loro quasi contestuale fuga al paese natio e conseguente nuova scopertura di cattedre. La legge Biagi dava inoltre significative opportunità a tutte le imprese del Paese, e dunque anche alla imprenditoria settentrionale che da anni auspicava una maggiore flessibilità del mercato del lavoro, già da tempo realizzata nel resto d’Europa. Così pure l’avvio di una seppur modesta riduzione del carico fiscale, soprattutto sui produttori di ricchezza, ma non solo, lasciava intravedere la speranza di una inversione di tendenza in materia di fisco.
Va detto peraltro che quelle pratiche di clientelismo e assistenzialismo che sono deleterie per il Sud quanto per il Nord, dall’inizio della seconda repubblica ad oggi non si erano significativamente ridotte, nè si era diminuita la spesa pubblica e dunque il peso dello stato sulla società.
3. Una involuzione senz’altro negativa si è avuta certamente con la vittoria del centrosinistra nel 2006, al di là di qualsiasi pur pessimistica previsione.
Fuori dalla polemica politica, è parsa evidente a molti commentatori indipendenti la incapacità della coalizione di centrosinistra di saper individuare e rappresentare i bisogni del Nord. Si può peraltro affermare che è emersa anche una vera e propria disattenzione, talvolta una sostanziale avversione nei confronti del Nord da parte di un Governo di centrosinistra che è sembrato quasi voler punire una società sempre più estranea alle filosofie e alle logiche politiche di quello schieramento politico. La decisione dei vertici di Alitalia, supportata dal Governo Prodi, di ridimensionare pesantemente Malpensa a tutto vantaggio di Fiumicino è stata un esempio paradigmatico: questa decisione se da una parte avrebbe comportato un danno gravissimo per la Lombardia e per il Nord Italia, dall’altra appariva in sintonia con le indicazioni e gli auspici più volte espressi in passato dai sindaci romani Rutelli e Veltroni. Anche nelle scelte della gestione politica quotidiana si coglievano peraltro esempi costanti di disattenzione, quando non di ostilità verso il Nord e verso la Lombardia in particolare e in specie verso Milano. Si pensi al caso dei pesanti tagli di risorse a istituzioni simboliche e rappresentative della vita culturale milanese, e non solo, come il Museo della Scienza e della tecnica, l’assenza di finanziamenti alla orchestra Verdi, il caso di Brera. Così come un insulto a Venezia è stata la vicenda della Biennale del cinema, che si è progettato di realizzare, in concorrenza con quella veneziana, pure a Roma.
Al di là di questi fatti specifici vi sono alcune misure adottate dal Governo Prodi che sono state senz’altro contrarie allo sviluppo e alla competitività delle regioni settentrionali e del loro tessuto produttivo.
Ne elenco quattro che ritengo siano paradigmatiche.
1) Il blocco dei lavori sull’alta velocità e la risoluzione contenuta nella legge Bersani di tutti i contratti in essere per la realizzazione di infrastrutture strategiche per il Nord. Non solo dunque la famosa Tav della Val di Susa, ma per esempio anche il collegamento veloce Milano-Genova o quello Milano-Venezia. Come riconosciuto dallo stesso ministro Di Pietro, questo blocco è stato un errore colossale che farà perdere anni alla soluzione dei problemi di competitività delle regioni del Nord. In questa direzione va anche il drammatico taglio di risorse agli investimenti infrastrutturali che ha bloccato gran parte delle scelte strategiche decise dal governo di centrodestra.
2) La ristatalizzazione della istruzione professionale e il blocco della riforma della formazione e reclutamento del personale docente. E’ ritornato dunque il vecchio modello di istruzione professionale statale, dai deboli contenuti formativi, e specializzanti, incapace di fornire quelle risposte modellate sulle esigenze del tessuto produttivo locale. Rischiano di disperdersi le eccellenti sperimentazioni avviate da alcune regioni del Nord, in Lombardia in particolare. La controriforma Fioroni, contenuta in un articolo della legge Bersani ove si parla della rottamazione delle auto usate, è in ogni caso palesemente incostituzionale per violazione dell’articolo 117,3 che riserva le competenze esclusive in materia di istruzione professionale alle regioni. La riforma della formazione dei docenti approvata nella legislatura quattordicesima, che prevedeva la regionalizzazione del reclutamento, non è stata infine attuata.
3) Il progetto di federalismo fiscale avanzato dal Governo Prodi non garantiva una vera responsabilità fiscale, non vi era alcuna spinta a migliorare la spesa e a premiare le regioni più virtuose che avrebbero potuto invece essere indotte a diminuire il peso del fisco avendo una maggiore responsabilità finanziaria; nel progetto del centrosinistra si era invece trainati dalla pressione fiscale dello stato e se ne diventava complici. Vi era semmai il rischio concreto di un aumento della pressione fiscale complessiva al carro del cui innalzamento il Governo Prodi intendeva legare pure le regioni e gli enti locali. Stabilendo poi i minimi di prestazioni da rendere si incideva negativamente sulla autonomia delle regioni e sulle possibilità di un diverso rapporto fiscale, fondato sul presupposto della riduzione della spesa.
Ma soprattutto non si risolveva quello che è il problema ormai indilazionabile di un progressivo, graduale riequilibrio nel rapporto di dare/avere fra alcune grandi regioni del Nord e lo stato centrale.
4) L’innalzamento della pressione fiscale, attuato dal Governo Prodi, con la introduzione di nuovi tributi e di una miriade di balzelli sulla produzione hanno penalizzato gravemente il tessuto produttivo del Nord del Paese.
Contemporaneamente, molto deboli sono state le politiche in tema di ricerca e di modernizzazione della pubblica amministrazione. Si pensi che in due anni di governo non è stato nemmeno approvato il Piano nazionale della ricerca, ed estremamente ridotte sono state le risorse destinate a questo comparto fondamentale per lo sviluppo. Più in generale non è emersa una seria strategia per il rilancio di un settore indispensabile per il sistema produttivo.
4. Per comprendere le dimensioni della questione settentrionale occorre partire da alcuni dati.
Nelle regioni settentrionali del Paese si producono quasi il 70% del prodotto interno lordo, i due terzi della ricerca, si genera il 70% del traffico aereo, i ¾ delle esportazioni.
A fronte di questo enorme potenziale vi è una evidente sperequazione di attenzioni e di investimenti da parte dello stato centrale. Secondo una ricerca di Unioncamere del Veneto pubblicata sul Sole 24 ore del 5 giugno 2007 la Lombardia ha un credito fiscale procapite, vale a dire il rapporto fra trasferimenti al centro e ritorno ai cittadini come spesa pubblica regionalizzata, pari a 3292 euro, l’Emilia Romagna è a quota 2.643, il Veneto sta a 2.513, il Piemonte a 316. Diversa è la situazione per le regioni meridionali: la Calabria ha un debito fiscale pari a 3.473 euro, la Sardegna a 3.186, la Basilicata a 3.060, la Sicilia a 3.060, la Puglia a 2.208, la Campania a 2.204. Senz’altro avvantaggiate sono peraltro pure le regioni a statuto speciale del Nord: la Valle d’Aosta è a quota -4.767, il Friuli a -2.615, il Trentino Alto Adige a -2.208. E’ evidente come sia in atto un enorme ritrasferimento di risorse dal Nord al Sud e alle stesse regioni a statuto speciale del Nord. Parellalemente, mentre regioni come la Lombardia contribuiscono a ridurre il debito pubblico in percentuale dell’11,1% sul pil regionale, il Veneto per il 9,6%, l’Emilia per il 9,1 e il Piemonte per l’1,2%, regioni come la Calabria contribuiscono a formarlo per il 23,6%, la Sicilia per il 18,1, la Puglia per il 14,3. Nettamente a svantaggio delle regioni del Nord è anche la pressione fiscale in percentuale sul pil regionale: 35,7% in Lombardia, 34,7% in Emilia, 32,9 e 32,6 rispettivamente per Veneto e Piemonte, a fronte di 27,4% della Calabria, del 28,8 della Sicilia, del 29,3 della Campania, del 30 della Puglia.
E’ evidente che queste condizioni rappresentano per lo sviluppo e la competitività delle grandi regioni padane una vera e propria palla al piede.
E’ parimenti evidente che una diminuzione di competitività di queste regioni non solo farebbe arretrare paurosamente le prospettive di crescita dell’intero sistema Italia, la sua competitività sullo scenario internazionale, ma rischierebbe di indebolire anche le possibilità di sviluppo delle stesse regioni meridionali, che dipendono ancora in misura rilevante dall’andamento dell’economia settentrionale.
I dati citati non sono solo di per sé indicativi, essi vanno confrontati con quanto avviene in altri paesi europei. Occorre infatti essere consapevoli che il termine di paragone per capire il grado di competitività della Lombardia, del Veneto, dell’Emilia, del Piemonte, devono essere le grandi regioni europee, come, per esempio, la Baviera, il Baden Wuerttemberg, il Rhone Alpes, o la Catalogna. Sono questi i veri competitori della Lombardia piuttosto che del Veneto, o del Piemonte. La Lombardia non deve competere con la Puglia, ma con il Baden o la Baviera. Con queste regioni devono essere dunque paragonati gli indici di investimento, di efficienza e di dotazioni.
Se noi confrontiamo pertanto gli investimenti in ricerca o in infrastrutture fatti nelle regioni europee che per pil sono più immediatamente paragonabili alle regioni padane, così come il grado di reinvestimento sul territorio delle risorse raccolte a livello regionale, il livello di pressione fiscale, la qualità della pubblica amministrazione, il livello di istruzione professionale, le regole del mercato del lavoro, ci rendiamo conto che le regioni settentrionali rischiano di non avere di fronte serie possibilità di reggere la competizione. Pochi sanno del resto che una regione come la Lombardia ha una densità di collegamenti stradali e ferroviari che, rapportato al pil ed al numero di abitanti, è inferiore alla media italiana.
D’altro canto per le regioni del Nord sono vitali i collegamenti proprio con quelle aree centroeuropee, tradizionali e storici sbocchi e partner di sviluppo. E’ grave a questo riguardo il disinteresse che ha caratterizzato i vari governi italiani, per esempio riguardo alla politica dei trafori. Gli svizzeri hanno aperto la galleria del Loetschberg e stanno portando avanti il traforo del Gottardo nella sostanziale insensibilità italiana. Si pensi invece alla importanza che ha avuto per esempio la via del Sempione per lo sviluppo della Lombardia e successivamente il traforo del Sempione. Con un paradosso si potrebbe affermare che Napoleone aveva più a cuore gli interessi di Milano di quanto non abbia avuto la classe politica italiana del secondo dopo guerra.
1) Innanzitutto le risorse. Prima di ogni altra riforma, questa è la priorità: più competenze, più attribuzioni senza risorse rischia di essere un boomerang, creando inefficienze quando non paralisi.
Occorre progressivamente attenuare il credito fiscale, riducendo un saldo così penalizzante nel rapporto di dare/avere con il centro. Il Nord non può sopportare all’infinito quella che appare come una tassa di natura assistenziale e clientelare.
Per poter realisticamente ridurre il disavanzo si devono innanzitutto cambiare le politiche di intervento nel Mezzogiorno per poter abbattere le spese clientelari da una parte e generare sviluppo sano dall’altra. Lo sviluppo del Sud è interesse primario del Nord. Occorre dunque finalmente una politica di interventi selettivi a favore del Sud, all’interno di una strategia certa di interventi strutturali, ben definita dal Governo centrale, la cui progressiva realizzazione venga tuttavia monitorata dalle regioni le cui popolazioni indirettamente partecipano al finanziamento. Le regioni da cui provengono i soldi devono in altre parole poter partecipare al processo di verifica degli investimenti, controllando come i soldi vengono spesi e lo stato di avanzamento dei lavori. Nessuna politica di sviluppo a favore del Mezzogiorno può peraltro prescindere dalla questione legalità, da una lotta seria nei confronti della criminalità. Fino a quando sarà più conveniente ricevere lauti stipendi, protezione o favori dalla camorra o dalla ‘ndrangheta nessuna politica di sviluppo sarà possibile. L’attuale ordinamento penale incoraggia la criminalità: la pena in Italia è solo eventuale ed è sempre di breve durata, accompagnata da mille benefici, non incute timore, non serve a gran chè.
Per poter realisticamente disporre di maggiori risorse da reinvestire nelle regioni settentrionali occorre poi che lo stato diminuisca le sue necessità di spesa. Questo è un altro passaggio ineludibile: soluzione della questione settentrionale attraverso un più equilibrato rapporto di dare/avere fra centro e territori da una parte e abbattimento degli sprechi e delle spese improduttive dall’altra sono le due facce della stessa medaglia. Se la questione settentrionale è nata a seguito dello sviluppo di uno stato clientelare e assistenziale, l’abbattimento di quel modello di stato è un presupposto indispensabile per poterla risolvere. Questa è la battaglia politica prioritaria che occorre affrontare. A tutti i livelli: dagli ormai famosi costi della politica, con la riduzione degli enti pubblici e degli organismi di rappresentanza e del numero degli stessi rappresentanti, alle spese per il funzionamento della pubblica amministrazione. Anziché chiacchiere demagogiche, buone per qualche campagna scandalistica, occorre una analisi seria di tutto ciò che si può ridurre o tagliare, senza pregiudicare l’efficienza del servizio pubblico. Bisogna anche pensare a tipologie diverse, nuove di organizzazione del lavoro, in modo da razionalizzarne l’impiego. La PA è stata concepita nella prima repubblica per dare occupazione, ora bisogna concepirla per eliminare lo spreco, per liberare risorse. Bisogna capire come meglio strutturare gli uffici perché il servizio che oggi viene fornito da 5 impiegati possa essere reso in modo altrettanto efficiente da 4. Il pubblico non può più essere occasione per risolvere i problemi occupazionali del Paese. E’ del resto assurdo che in un Paese che dà occupazione a 3 milioni di lavoratori extracomunitari, si debba ricorrere alla assunzione di migliaia di lavoratori socialmente utili nelle varie pubbliche amministrazioni, con costi esorbitanti, per dare lavoro a disoccupati. E’ assurdo che per avere meno disoccupati si debbano stabilizzare lavoratori precari, che erano stati assunti solo per supplire a temporanee carenze di manodopera. Si dice che gli italiani rifiutano certi lavori, nessun lavoro è ignobile, lo è piuttosto il parassitismo. Certamente se il lavoratore extracomunitario accetta di prestare la propria manodopera in nero, a condizioni di sfruttamento, sarà sempre più conveniente assumere lui piuttosto che un italiano: si faccia allora una lotta senza quartiere contro il lavoro nero. Non abbiamo bisogno di imprese che si reggono sullo sfruttamento dei lavoratori e sulla evasione degli oneri contributivi. Si abbia anche il coraggio di dire “no” al sindacato quando gonfia a dismisura le necessità di organico nelle pubbliche amministrazioni e trasforma quelle presunte necessità in rivendicazioni concrete solo perché più occupati significano più iscritti alle organizzazioni sindacali.
Si ragioni senza pregiudizio su come ridurre la spesa pubblica, lo si faccia però in modo strutturale. Si evitino piuttosto i tagli in percentuale fissa ai ministeri, fatti ormai in forma ricorrente nelle varie leggi finanziarie: non risolvono il problema della spesa pubblica alla radice e creano solo inefficienza, indicano mancanza di coraggio e scarsa creatività.
Lo sviluppo del Sud all’interno di una strategia di interventi strutturali, controllata nella sua attuazione da chi paga e la riorganizzazione della spesa pubblica al fine della liberazione di risorse significative, sono le precondizioni per una seria revisione del residuo fiscale, vale a dire del riequilibrio del rapporto di dare/avere con il centro, che penalizza in modo ormai intollerabile le regioni del Nord Italia.
Un vero federalismo fiscale implica poi che si responsabilizzino finanziariamente le regioni, responsabilizzandole cioè sul lato delle entrate come su quello delle spese, consentendo così di poter premiare le regioni più virtuose, che potrebbero avvantaggiarsi da questa riforma. Autonomia fiscale e autonomia nella spesa, sono le due facce di un medesimo rapporto. Il Piemonte o il Veneto potrebbero così decidere di non fare certe spese, avendo in cambio la possibilità concreta di ridurre il carico fiscale sui cittadini.
Riduzione del residuo fiscale a vantaggio delle grandi regioni padane e responsabilizzazione finanziaria sono i due aspetti di un serio e utile federalismo fiscale. Il cosiddetto federalismo fiscale che ha proposto il centrosinistra nella quindicesima legislatura è stato solo un tentativo di giustificare e rendere permanente la oppressione fiscale a danno dei cittadini, senza poter agire congiuntamente su entrata e spesa.
In prospettiva il modello di riferimento dovrebbe essere quello catalano. Il governo catalano ha saputo contrattare con successo una maggiore quota di ritrasferimenti dal centro alla comunità regionale, necessaria per finanziaria la poderosa crescita della Catalogna.
2) Oltre ai soldi serve una strategia di sviluppo che da una parte deve coinvolgere direttamente i territori e presuppone una azione a livello locale, dall’altra implica una nuova politica a livello nazionale.
a) Con riguardo al primo punto occorre intanto incrementare la politica di investimenti infrastrutturali. Dopo tanti anni di chiacchiere non è più tollerabile che da Milano a Rho, dove sorge la più grande fiera d’Europa, per percorrere in auto una decina di chilometri, nelle ore di punta ci si impieghi circa un’ora. Non è pensabile che l’aeroporto di Malpensa, su cui insiste il 70% del fabbisogno nazionale di collegamenti aerei, venga pesantemente ridimensionato mentre dovrebbe avere da tempo addirittura una terza pista, bloccata fra l’altro anche da beghe locali. Si deve difendere e rilanciare il ruolo di Malpensa vitale per lo sviluppo di tutto il Nord Italia. La scelta di penalizzare Malpensa danneggia in verità il sistema Italia: l’alternativa a Malpensa per un lombardo non sarà Fiumicino, ma semmai Francoforte o Zurigo. Se così si pensa, è assurdo che il treno da Genova, dal porto di Genova, in particolare, e da Torino non arrivi direttamente a Malpensa, che tra Linate e Malpensa non ci sia un collegamento diretto, che da Milano occorrano, quando va bene, 40 minuti per raggiungere Malpensa. Quando sarà pronto il traforo del Gottardo si rischia che da Genova si faccia prima ad andare all’aeroporto di Zurigo. La linea di collegamento ad alta velocità Genova-Milano è d’altra parte indispensabile per rilanciare il porto della città ligure, altra grande priorità nazionale.
Occorre accelerare sull’alta velocità e sull’alta capacità ferroviaria evitando di essere tagliati fuori dai corridoi europei: per l’ulteriore sviluppo della pianura padana è di vitale importanza la linea destinata a collegare i mercati dell’Est, fino alla Russia, con l’Europa sud occidentale, l’Atlantico e oltre Atlantico. E’ stato giustamente privilegiato nel passato il collegamento Nord/Sud nell’interesse forte del Mezzogiorno, il collegamento Est/Ovest è ora strategico per il Nord e per l’Italia tutta. Nei trasporti, come pure nella ricerca, decisiva è quindi la creazione di una rete. Anche qui l’esempio di ciò che si è fatto in Baviera, è illuminante.
b) E’ ora poi di pensare a politiche del lavoro improntate ad una maggiore, effettiva equità sociale, che non può prescindere dalle condizioni sociali dei territori. La contrattazione dovrebbe essere sempre meno a livello nazionale e sempre più a livello aziendale o al più regionale. La crisi del contratto nazionale è evidente, può avere ancora un senso in certi settori dove vi sono posizioni assolutamente predominanti dei grandi gruppi. I sindacati devono rendersi conto che ciò che conta non può essere l’interesse delle nomenklature di confederazione. Ai lavoratori non interessa il destino di quanti segretari generali perderebbero peso e ruolo da una progressiva localizzazione della contrattazione. Ai lavoratori interessa che il potere d’acquisto dei propri salari sia meglio garantito. E’ assurdo che un tranviere o un insegnante non possano declinare le proprie condizioni contrattuali tenendo conto delle specificità economico-sociali locali. Appare conforme a logica e a equità che a Milano, a Genova o a Venezia, dove la vita è più cara che a Palermo o a Catanzaro, si possano avere condizioni retributive più vantaggiose. In questi casi il contratto nazionale dovrebbe fissare soltanto poche regole generali e limiti minimi.
In Germania i rapporti di lavoro e la tutela del lavoro sono di competenza dei Laender entro linee generali fissate con legge federale. Se la proliferazione di distinti diritti del lavoro può essere dannosa in un momento in cui la delocalizzazione porta a diversificare i luoghi di produzione di beni e servizi, si potrebbe tuttavia consentire a qualche regione di sperimentare forme più avanzate in tema di mercato del lavoro specie laddove la disoccupazione sia prossima allo zero. D’altro canto se le regioni europee che più immediatamente competono con le regioni dell’area del Po hanno condizioni di particolare flessibilità nel mercato del lavoro, sarebbe assurdo penalizzare Lombardia o Veneto magari perché, a seconda delle maggioranze politiche, a livello nazionale prevalgono resistenze di tipo ideologico condizionate da miti (il posto fisso sempre e comunque) e paure ataviche derivanti anche da una tradizionale scarsità di opportunità occupazionali, scarsa mobilità sociale e da una alta disoccupazione tipiche di certe aree del Paese. Come insegnano le esperienze dei paesi occidentali che hanno avuto i maggiori tassi di sviluppo e di crescita occupazionale, sarebbe peraltro auspicabile, proprio nell’interesse dello sviluppo delle regioni meridionali, che quelle condizioni di flessibilità lavorativa vengano mantenute e semmai incrementate sull’intero territorio nazionale.
Del resto in un momento in cui esplode la diversificazione produttiva fondata sulla flessibilità e sulla differenziazione, non ha più alcun senso che vi siano sindacati organizzati su strutture fortemente centralizzate che ruotano tutte attorno ai vertici nazionali. Il sindacato non ha ancora risolto il problema della territorializzazione della rappresentanza e della contrattazione. Un capitalismo organizzato per filiere produttive spinge in questa direzione.
c) E’ poi necessaria una riforma della pubblica amministrazione e dei procedimenti amministrativi all’insegna di efficienza e semplificazione, reintroducendo il criterio di responsabilità, ripensando gli organici sulla base della effettiva necessità del servizio: non è pensabile che nell’epoca di internet vi sia ancora il personale ministeriale concepito quando esisteva solo la posta. Occorrono nuove forme di selezione e di formazione del personale, con una scuola superiore per le carriere direttive. Si devono reintrodurre una gerarchia, a cui attribuire responsabilità crescenti, e la possibilità di carriera. Gli stipendi e il loro incremento devono essere sempre più legati alla qualificazione, al merito e alla produttività.
Quanto al procedimento si devono generalizzare il principio del silenzio-assenso, e quello della responsabilità della pubblica amministrazione la cui attività va ispirata a logiche di buona fede: non è pensabile che quando la legge stabilisce che i concorsi abbiano cadenza annuale, l’amministrazione faccia scorrere surrettiziamente i termini, per risparmiare risorse; così come non è accettabile che il credito fiscale verso la amministrazione finanziaria sia ancora incerto e indefinito nella sua riscossione. Giustamente si deve pretendere che i cittadini paghino le tasse, ma si deve pretendere anche che l’amministrazione fiscale sia corretta nell’adempimento dei suoi debiti.
Occorre garantire risposte rapide e provvedimenti certi. Anche di questo si alimenta la questione settentrionale. Ancora oggi c’è sempre qualcuno che rimpiange “i bei tempi di Maria Teresa e di Francesco Giuseppe” e questo di certo non fa bene al sentimento nazionale.
Fermo restando un ruolo nazionale, con possibilità di trasferimento in ogni comune italiano, il reclutamento nel pubblico impiego per servizi resi sul territorio deve avvenire sempre più a livello regionale. Questo a iniziare dalla scuola: vanno applicati rapidamente gli albi regionali introdotti dalla riforma Moratti. Non hanno senso mega concorsi nazionali: il reclutamento deve passare attraverso le università di quella regione. Dopo il triennio universitario di base, l’accesso alla laurea specialistica per l’insegnamento deve presupporre un numero programmato in proporzione ai posti di insegnamento da coprire sul territorio regionale. Chi riesce a ottenere la laurea magistrale e a superare il successivo esame finale da svolgersi regionalmente, dopo un periodo di tirocinio potrà iscriversi agli albi regionali. In questo modo si riduce ai minimi termini il problema del precariato e si evita il fenomeno della perenne scopertura degli organici al Nord dovuta al fatto che molti insegnanti del Sud, ottenuto il posto in una regione settentrionale, ed entrati dunque in servizio in quella regione, chiedono poi subito l’avvicinamento. Sui posti vacanti è ovviamente sempre possibile, per chi sia già in ruolo, ottenere un trasferimento da altre regioni: a questo punto però il trasferimento dal Sud sarebbe legato a motivazioni oggettive, alla necessità o al desiderio di trasferirsi effettivamente, e non a motivi di natura strumentale, per ottenere cioè un posto di lavoro, da abbandonare appena possibile.
d) La ricerca è un altro settore strategico per il Paese, per l’impresa settentrionale diventa una questione di sopravvivenza stessa.
Sono troppo bassi gli investimenti in ricerca, sia pubblici, sia privati. Per investimenti privati siamo agli ultimi posti fra i Paesi Ocse. D’altro canto una ricerca della Camera di commercio di Milano ha indicato che solo il 18% delle imprese è interessata a fare ricerca, il 32% farebbe ricerca, ma non trova le condizioni o le opportunità per farla, addirittura il 60% non è interessato. E’ sulla innovazione che si gioca la competitività dei prodotti, soprattutto nei confronti di quei paesi emergenti al cui riguardo nessuna riforma del cuneo fiscale potrebbe mai garantire alle imprese italiane una significativa, maggiore competitività. Troppo ampio è il divario salariale fra l’Italia e la Cina o l’India, mentre la capacità di innovazione e la qualità dei prodotti del nostro sistema produttivo può consentire di mantenere e conquistare nuove fasce di mercato.
Innanzitutto la ricerca va resa più conveniente: si inizi con “zero tasse sulla ricerca”, occorre arrivare ad una integrale defiscalizzazione degli investimenti in ricerca. I finanziamenti alle imprese a fondo perduto servono a poco, si disperdono in mille rivoli e sono talvolta occasione di spreco, quando non di corruzione. Lo stato e le regioni garantiscano piuttosto i prestiti contratti con le banche per investimenti in ricerca. Non si tirano fuori subito soldi pubblici e si consente di finanziare la ricerca a tassi bassi rendendola dunque più conveniente. Vi è poi un altro aspetto di particolare rilievo che va considerato per una efficace politica della ricerca. Se negli anni ’70 l’80% dei nuovi prodotti veniva sviluppato all’interno delle imprese, oggi il 50% dei nuovi prodotti viene realizzato nelle università. Occorre dunque portare l’università nell’impresa e l’impresa nell’università. Si paghi alle imprese il costo di un dottorando di ricerca purchè lo facciano lavorare e lo formino al loro interno.
Si stimoli la competitività fra gli atenei, dando loro sempre maggiore autonomia, insieme con piena responsabilità. Si diano le risorse alle università sempre più sulla base dei risultati raggiunti, in termini di ricerca e di didattica, dopo una idonea valutazione, basata su standard internazionali. Si tenga conto anche della capacità di attrazione di studenti stranieri e di fruizione delle risorse comunitarie. Fermi restando minimi nazionali, le condizioni retributive e di stato giuridico dei docenti devono essere contrattate individualmente a livello di singole università. Chi è più bravo deve poter ottenere retribuzioni superiori. Ferma restando una idoneità nazionale, le università assumano chi vogliono, anche dall’estero. Al primo livello di accesso, per gli attuali ricercatori, deve essere prevista la flessibilità: il rapporto di ricerca deve fondarsi all’inizio su un contratto a tempo determinato, siano poi libere le università di decidere se trasformarlo a tempo indeterminato, proseguirlo o risolverlo. Per garantire che la competitività non faccia fuori quelle università che partono da condizioni di dissesto il Governo fissi un piano di rientro finanziario con tempi certi e investimenti concordati: basta con la logica dei fondi a pioggia, per finalità clientelari che hanno portato ad una inutile proliferazione di corsi, soprattutto in certe università. I soldi vengano versati in rapporto alla realizzazione degli interventi. Si diano, prima delle iscrizioni, informazioni trasparenti agli studentisui risultati raggiunti dai singoli atenei, sulle prospettive occupazionali, sulla qualità delle strutture, favorendo la mobilità studentesca.
E’ controproducente aumentare le tasse universitarie, si incoraggia l’abbandono. Si stabiliscano piuttosto contribuzioni differite, da pagarsi da parte dello studente nella sua prima dichiarazione dei redditi dopo la laurea, rateizzabili anche per periodi lunghi.
e) E’ necessario un cambiamento di mentalità delle classi dirigenti e della classe politica, locale e nazionale, con una maggiore apertura internazionale, maggiore attenzione ai profili etici, maggiore sensibilità e rispetto verso gli amministrati, maggiore coerenza e determinazione nel perseguire gli obiettivi promessi.
3) Infine le riforme istituzionali.
L’identità italiana è fatta di unità nella diversità, l’Italia è stata una sorta di America ante litteram: ex pluribus unum si adatta perfettamente alla nostra storia. D’altra parte proprio la nostra identità unitaria non nasce da un atto di assimilazione forzata e centralizzatrice, ma da uno straordinario strumento di autonomia: il municipio romano. L’Italia fin dalla sua prima unità che le diede Roma ha avuto come mezzo di unificazione il municipio, nella sua differente e specifica articolazione, come efficace strumento di autogoverno. L’intelligenza politica romana nella repubblica, ma anche nella prima età del princiapto, valorizzò le magistrature locali, le assemblee popolari e i senati locali, ottenendo in cambio l’adesione ad un modello di civiltà. Alla centralizzazione esasperata imposta successivamente dall’imperatore, dominus et deus, segue il feudo e la disintegrazione dell’unità statuale.
Uno dei momenti più felici della nostra storia, è senz’altro quello dei liberi comuni, che, pur non avendo del tutto perduto il sentimento di appartenenza ad una unica nazione, esaltavano la creatività italica con la differenza delle esperienze. Mancava certamente allora uno stato che, federando in una superiore unità le diverse realtà, sapesse assumere su di sé quei compiti che entità territorialmente ristrette non potevano (e non possono) adeguatamente svolgere. Ciò presuppone l’idea che lo stato è un ente derivato, non qualcosa di dato e di eterno, che alle sue origini vi è una libera scelta di uomini liberi, che decidono di mettersi assieme in unità sempre più ampie e sempre più complesse per meglio affrontare e risolvere i propri problemi. E’ la comune convenienza, la communis utilitas già ben chiara a Cicerone, che spinge le persone, nella loro sovrana autonomia, a unirsi e ad accettare limitazioni alla propria originaria libertà. Vi è insomma l’idea che lo stato è uno strumento al servizio del cittadino e non piuttosto il dogma che il cittadino è servo dello stato. E’ una scelta fra principio di libertà o dispotismo, fra sovranità del popolo o sovranità dello stato, fra Locke o Hegel, fra i padri pellegrini o i sanculotti, fra Jefferson o Robespierre, è una scelta a favore di Cattaneo, Rosmini, Cavour, Einaudi.
I germi della decadenza delle regioni settentrionali del Paese si possono ravvisare nello statalismo giacobino, ripreso poi dallo stato unitario: si pensi invece, solo nel campo dell’assistenza, a quella straordinaria trama di ospedali, di mutue, di enti caritatevoli nati nella società lombarda, dal medioevo al settecento, una trama che ricalca ancora oggi gli insediamenti di buona parte degli ospedali lombardi. Siamo arrivati al Risorgimento con una pluralità di esperienze, a iniziare proprio dal Mezzogiorno e da Napoli, in particolare, che potevano rappresentare straordinarie potenzialità di sviluppo per il nostro Paese e che invece sono state tarpate da un processo di unificazione caratterizzato da un centralismo dannoso, seguendo modelli istituzionali di altri Paesi privi della nostra fantasia e creatività e nel timore dei gretti governi sabaudi verso le diversità e il pluralismo. Non è un caso che gli stranieri vengano in Italia a studiare quel fenomeno per certi aspetti unico di produzione differenziata che va sotto il nome di distretti industriali, e che rappresenta ancora una volta la genialità della nostra creatività e differenza.
Ripartiamo dunque da una autonomia particolare per ogni regione. A ciascuno secondo le sue necessità.
Un modello di federalismo unitario non si addice alla struttura sociale, e alla identità del nostro Paese: ciò che può essere utile per la Lombardia, può non esserlo per la Calabria. In quei settori, come per esempio l’istruzione tecnico-professionale o la sanità, in cui in Lombardia c’è bisogno di responsabilizzare il livello decisionale locale, la stessa formula può non essere ancora opportuna per la Calabria.
E’ ora di riscoprire il pensiero di Carlo Cattaneo, il suo forte pragmatismo, l’attenzione alla concretezza senza retorica e senza demagogia, sempre volta a incrementare il benessere dei cittadini e dunque lo sviluppo dei territori, non a inseguire vuote formule ideologiche.
La diversità del trattamento appartiene ad una società che privilegia la libertà e rifiuta l’ideologia. E’ una scelta che si va imponendo nel mondo in una pluralità di settori. Così, per esempio, nelle migliori esperienze scolastiche si considera ormai la formazione sempre più in relazione alle potenzialità ed ai bisogni di ciascuno. Si sviluppano modelli didattici improntati a lezioni differenziate e persino classi differenziate per consentire trattamenti individualizzati in favore di chi ha necessità di approfondire o viceversa di recuperare. Nelle più avanzate esperienze internazionali, si è capito infatti che non basta prendersi cura dei ragazzi svantaggiati per dare loro maggiori opportunità, ma che occorre anche iniziare ad occuparsi partitamente di coloro che hanno potenzialità ulteriori che vanno coltivate, esaltate, consentendo loro di esprimersi pienamente. Nei paesi anglosassoni si prevedono gradi di insegnamento diversi, trattamenti individualizzati e dunque distinti, a secondo delle predisposizioni e delle potenzialità per consentire ad ognuno di svilupparle al meglio.
Considerare e valorizzare la diversità delle esperienze appartiene ad una visione tipicamente liberale.
Ma è la storia di alcune recenti esperienze istituzionali di Paesi europei a fornire elementi importanti a favore di questa soluzione.
Sono illuminanti gli esempi spagnolo e britannico, caratterizzati da gradi di autonomia differenziata, piuttosto che quello tedesco, di federalismo unitario, frutto di un modello determinato dalle necessità e dagli equilibri imposti alla Germania sconfitta dalle potenze vincitrici, ancorché coerente con la storia tedesca e con il modello istituzionale anteriore all’avvento del nazismo.
Proprio la Gran Bretagna e la Spagna sono fra l’altro le regioni europee ove maggiore è la crescita economica. La Spagna, che ha effettuato una poderosa devoluzione di competenze ai territori, ha avuto nel 2007 una crescita del 3.8% contro l’1.5% dell’Italia mantenendo negli ultimi dieci anni una crescita quasi tripla rispetto a quella italiana e questo anche in momenti di forte crisi internazionale. Il paese iberico ha così raggiunto i livelli più alti di sviluppo fra i Paesi Ocse, superando la stessa Italia. Si è inoltre più che dimezzata la disoccupazione, anche in regioni tradizionalmente depresse ed arretrate come l’Andalucia. La chiave del successo spagnolo è un liberalismo economico con meno tasse, meno vincoli, più flessibilità e una forte valorizzazione della autonomia dei territori. Analogo processo è avvenuto in Gran Bretagna. Una accentuazione in chiave federalista è avvenuta peraltro di recente anche in Germania, in particolare nel campo del commercio, con la attribuzione di ulteriori competenze ai Laender, proprio allo scopo di favorire la competitività dei territori, riducendo peraltro l’area delle competenze concorrenti.
Era d’altra parte questo già il modello dell’antica repubblica romana con gradi di autonomia differenziata che tenevano conto delle specifiche condizioni dei territori.
Per ogni regione si preveda dunque un livello diverso di autonomia, confacente alla sua storia, alle sue condizioni economiche, alla sua sostenibilità finanziaria, alle stesse aspirazioni dei suoi cittadini. Del resto la vera eguaglianza consiste nel trattamento diverso per situazioni diverse.
Ogni regione abbia la possibilità di sviluppare un suo progetto di crescita, in una cornice nazionale unitaria. Ridando un ruolo ad ogni territorio si incrementeranno le potenzialità concorrenziali dell’intero sistema Italia che è sempre stato in grado di imporre la sua civiltà attraverso la multiforme ricchezza e vitalità dei suoi territori. I momenti più gloriosi della nostra storia coincidono con la capacità dei territori italiani di scatenare nel mondo le proprie straordinarie peculiarità.
Ad ognuno secondo le sue necessità deve essere il nuovo patto fondante della nuova Italia.
6. Se dunque è necessaria una autonomia particolare per ogni regione come strutturarla e che cosa potrebbe essere utile attribuire alle regioni del Nord, in particolare?
L’art.116,3 del nuovo titolo V prevede la possibilità che con legge ordinaria si concedano competenze ulteriori in alcune limitate materie. La Lombardia ha già deciso di attivare questa procedura adottando una delibera consigliare che autorizza una trattativa con il Governo centrale per una proposta di legge statale. Si tratta tuttavia di un percorso ancora molto limitato, che si muove sempre nell’ambito di competenze concorrenti, con i noti problemi di attribuzione e i rischi di confusione interpretativa, sui confini fra le competenze statali e regionali, che ciò comporta; un percorso che passa in ogni caso attraverso una legge ordinaria, fonte a sua volta di possibili conflitti con altre leggi statali che statuissero per l’avvenire sugli stessi settori; per giunta fra le materie oggetto di delega non ve ne sono alcune certamente importanti per lo sviluppo della regione. Oltretutto, nella delibera adottata, si ha una articolazione assai minuziosa di attribuzioni, anche se forse necessitata dal tipo di procedura richiesta, da cui si evidenziano comunque i forti limiti dei nuovi spazi di autonomia. E’ d’altro canto dubbio se una legge ordinaria possa sempre togliere o quanto meno ulteriormente limitare le competenze così attribuite.
Sarebbe dunque più opportuno uno statuto di autonomia particolare contrattato fra regione e stato e approvato con legge costituzionale. Una legge costituzionale che fissi certe prerogative assicurerebbe una maggiore stabilità e forza all’autonomia conferita. Se c’è una autonomia speciale per la Sicilia non si vede perché non ci possa essere anche per le grandi regioni padane. Si potrebbe in realtà attribuire una autonomia particolare a tutte le regioni italiane che siano in grado di supportarla finanziariamente, per tutte quelle regioni cioè capaci di finanziare la propria ulteriore autonomia, siano esse del Nord, del Centro o del Sud.
Parallelamente, per garantire l’autonomia regionale ed evitare che il centro recuperi per altra via i poteri devoluti ai territori, dato il ruolo sempre più incisivo della Corte Costituzionale, sarebbe opportuno che vengano rappresentate al suo interno anche le regioni, che nella nuova costituzione approvata nel 2001 costituiscono la repubblica su un piano di eguale dignità rispetto allo stato. Questo potrà non piacere a chi vorrebbe che la Corte non sia espressione di organi rappresentativi, vedendola piuttosto come depositaria di diritti fondamentali che prescinderebbero dalla sovranità popolare e dalla stessa rappresentanza democratica, secondo una concezione oligarchica di tipo aristocratico per cui non conterebbe “la quantità di democrazia, ma la sua qualità”. Siccome tuttavia la sovranità del popolo è il fondamento stesso della nostra costituzione, i territori che partecipano della sovranità generale devono essere rappresentati in un luogo di garanzia democratica quale è la Corte. Semmai è a mio avviso anacronistica la presenza nella Corte di rappresentanti delle magistrature, soprattutto laddove essi non passino per il vaglio di organi rappresentativi della sovranità, fatto che è un caso isolato fra tutte le costituzioni democratiche dell’Occidente.
Appare inoltre inutile e dispersivo, fonte di lentezze, quando non di paralisi, il bicameralismo perfetto che caratterizza ancora il nostro ordinamento e che vede egualmente partecipi del procedimento legislativo Camera e Senato. E’ piuttosto opportuno che, sviluppando il collegamento con i territori già contemplato nella nostra costituzione, il Senato sia la camera delle regioni, competente a legiferare laddove si tratti di definire i principi fondamentali attribuiti allo stato nelle materie di competenza concorrente e per tutte le altre materie ove non vi sia una competenza statale esclusiva. Alla Camera spetterebbe occuparsi invece dei temi riservati soltanto allo stato.
7. Rimane da dire delle competenze che potrebbe essere opportuno conferire alle regioni del Nord, soprattutto in forma ulteriore rispetto a quanto già prevede la attuale costituzione, e in specie gli articoli 116,3 e 117,3.
A) Se la scuola deve rimanere una delle competenze prioritarie dello stato nazionale, a ulteriore sviluppo di quanto già previsto dall’art.117,3 della costituzione, l’intero comparto dell’istruzione tecnica e professionale e pure l’istruzione tecnica superiore, (IFTS), vale a dire quella post diploma, dovrebbe passare alle regioni del Nord. Dunque anche gli istituti tecnici, non solo quelli professionali. L’istruzione tecnica e professionale è strettamente legata al territorio, ai fattori produttivi locali, ai bisogni dell’economia dei distretti. Già il Cattaneo sottolineava il ruolo fondamentale delle scuole professionali per lo sviluppo della Lombardia, che vanta d’altro canto in questo settore tradizioni risalenti e di grande livello. Penso a Milano e alle sue scuole tecniche, avviate già nell’Ottocento e poi ancora all’inizio del Novecento, come il Feltrinelli, autentica fucina di tecnici di grande valore che furono la risorsa più importante dell’industria milanese. E così il Galileo Ferraris di Torino con la sua nobile tradizione fortemente radicata nel settore produttivo della città subalpina.
Per alcune regioni del Sud è forse ancora opportuno che sia lo stato a occuparsi di questo settore dell’istruzione; perplessità sulla capacità di regioni che non hanno un tessuto di imprese significativo a gestire in modo efficace le competenze relative all’istruzione tecnica e professionale sono state avanzate pure dagli ambienti del mondo produttivo. Ciò non deve impedire tuttavia a Lombardia, Piemonte, Veneto, Emilia, Liguria, e non solo, di poter gestire direttamente questo settore strategico. Piuttosto si creino rapidamente le condizioni per consentire anche a quelle regioni del Sud che lo volessero di poter godere di condizioni di sempre maggiore autonomia pure in questo ambito.
Nel settore dell’istruzione tecnica e professionale, la formazione e le forme di reclutamento del personale, l’organizzazione scolastica, i programmi, il finanziamento alle scuole devono essere decise a livello regionale.
Tutto questo dovrebbe essere messo nero su bianco in uno statuto di autonomia particolare.
B) Anche il diritto amministrativo dell’impresa, le autorizzazioni e le concessioni dovrebbero poter passare alle regioni, pure qui sulla base di una scelta concordata fra centro e territori, sulla base di ciò che si reputa essere meglio per il loro sviluppo.
Lo sportello unico non si è rivelato decisivo, il modello per le regioni padane deve essere il Galles, ma per fare come in Galles occorre che come in Galles siano le regioni a poter decidere, ed eventualmente a costituire una Agenzia per lo sviluppo economico, che favorisca gli insediamenti produttivi, semplificando tutte le procedure. Non solo le norme di dettaglio, ma anche la normativa generale su tutto ciò che riguarda l’avviamento di attività imprenditoriali e i nuovi insediamenti industriali deve passare alle regioni che lo richiedano, nel mero rispetto delle norme comunitarie e di principi generali di tutela dell’ambiente. La Lombardia o il Veneto saprebbero fare ben meglio delle varie Bersani.
C) Un’altra competenza che dovrebbe essere scritta in uno statuto di autonomia particolare di una regione del Nord è la organizzazione sanitaria. In questo settore più che in altri, è bene che lo stato non abbandoni le regioni del Sud, da questo punto di vista era dunque senz’altro inopportuna la devolution, ma una regione come la Lombardia, le cui strutture ospedaliere sono fra le migliori d’Europa, deve poter essere responsabile della propria organizzazione sanitaria, e deve poter motivare il proprio personale sanitario secondo parametri non diversi da quelli, per esempio, dei cantoni della vicina Svizzera. Proprio la organizzazione sanitaria, anzi tutto il comparto relativo alla cura della salute, è stato fra l’altro oggetto di recente devoluzione ai territori in Gran Bretagna e in Spagna. Tutto questo purchè non si replichi poi a livello regionale lo spirito della legge …. che ha inopportunamente attribuito al potere politico, tramite la scelta pressochè discrezionale attuata dal direttore generale, la nomina dei direttori di struttura complessa, gli ex primari. Una delle prime leggi di riforma di una regione con statuto di autonomia particolare a cui venisse attribuita la organizzazione sanitaria dovrebbe essere proprio quella di reintrodurre il merito nella sanità e dunque logiche concorsuali che valutino l’attività svolta e la ricerca fatta, prima di attribuire un posto di responsabilità nell’ospedale. Occorre che la politica anche qui faccia un passo indietro e non sia più necessaria una tessera di partito o un rapporto di amicizia a definire la carriera di un medico. E’ indecoroso vedere oggi alcuni epigoni di Ippocrate corteggiare qualche politico di mezza tacca, ma di indubbio potere, per mendicare un posto al sole negli ospedali italiani.
D) Potrebbe essere forse opportuno sperimentare anche una qualche autonomia legislativa nel settore del mercato del lavoro, soprattutto per poter eguagliare più rapidamente quelle esperienze di maggiore articolazione e flessibilità che caratterizzano alcune regioni europee immediatamente concorrenti. Qui dovrebbe essere tuttavia indispensabile muoversi entro principi generali fissati con legge dello stato.
E) Si propone ormai da più parti di sopprimere province e comunità montane, viste generalmente come fonte di spreco. Si potrebbe intanto attribuire alle regioni che lo richiedano il potere di definire l’autonomia strutturale interna, con la possibilità di eliminare le province ed eventualmente, le stesse comunità montane, laddove non necessarie, ridistribuendo fra gli enti territoriali già esistenti le relative competenze. Si consentirebbe così un notevole risparmio di risorse che dovrebbero essere gestite direttamente dai territori, con maggiore utilità per i cittadini. Per converso se le regioni vogliono le province se le paghino.
F) La bassa giurisdizione, in campo civile, e in specie la competenza dei giudici di pace dovrebbe poter passare alle regioni che la richiedano. Persino nell’antica Roma la bassa giurisdizione fu sempre di competenza delle comunità locali.
G) Vi è infine un settore che potrebbe vedere una qualche competenza regionale aggiuntiva ed è quello della tutela del decoro degli ambienti urbani arrivando fino alla previsione di norme di natura penale. Di fronte allo scempio del nostro patrimonio storico, architettonico ed edilizio attuato da teppisti di vario genere, consentire alle regioni più interessate dal fenomeno, pur all’interno di principi generali di carattere nazionale, di prevedere una repressione ed una tutela più accentuata potrebbe essere senz’altro utile.
8. In questo contesto quale dovrebbe essere dunque il ruolo dello Stato? Lo stato nella società contemporanea è certamente necessario ed ineliminabile. La sua funzione di coordinamento, di stimolo, di garanzia, e in alcuni casi pure di tutela è essenziale. Esso, come riconosceva pure John Stuart Mill, ha in alcuni casi il fine indispensabile di realizzare un bene o di rimediare ad un male. A fondamento dello stato vi è peraltro sempre la libera volontà e la comune utilità delle persone che lo compongono.
In piena coerenza con il pensiero dei Costituenti, lo stato va concepito in funzione della persona e non la persona in funzione dello stato. La stessa scelta di considerare la famiglia una “società naturale” implica la piena condivisione del carattere derivato dello stato. Implica altresì il carattere originario delle comunità più immediatamente funzionali ai bisogni primari delle persone, le famiglie innanzitutto, entro una ottica di sussidiarietà verticale che parte dalla comunità famigliare, si sviluppa nel municipio e procede attraverso la regione fino allo stato. Ciò presuppone che lo stato debba fare solo ciò che può effettivamente svolgere in modo più efficace rispetto alle comunità che ne stanno a fondamento.
Lo stato deve essere tuttavia sottoposto ad una sana cura dimagrante: non si deve occupare di tutto, perchè altrimenti lo fa male e opprime o addirittura sopprime potenzialità positive che vengono più immediatamente ed efficacemente svolte dalla società.
Lo stato, piuttosto, svolga meglio le sue funzioni essenziali. Faccia dunque finalmente, in modo più forte ed autorevole, ciò che gli spetta. Ci sia intanto un governo capace di decidere rapidamente, senza compromessi e mediazioni infinite, con un vero premier che sia scelto dagli elettori e che possa nominare e revocare direttamente i ministri.
Lo stato non potrà essere in ogni caso spogliato di quelle competenze sui temi che caratterizzano l’unità della nazione: politica estera, difesa, sicurezza e ordine pubblico, diritto penale, diritto civile e processo civile (ad eccezione dei giudici di pace), politiche economiche di coordinamento e di sviluppo, norme generali in materia di scuola elementare, media e licei, norme generali in materia di università, ricerca e beni culturali, norme generali in materia di difesa dell’ambiente, norme generali relative a linee di comunicazione sovraregionale, porti e aeroporti di interesse nazionale, politiche energetiche e telecomunicazioni, sistema del credito ad eccezione del credito locale. Questi temi non sono delegabili. Fra le materie non delegabili vi è senz’altro la scuola primaria e secondaria, ad eccezione delle scuole tecniche e professionali. Questo in significativa differenza con quanto fatto in Spagna e nel Regno Unito. La scuola è infatti essenziale per assicurare la unitarietà culturale della nazione, e la garanzia di un percorso di formazione che assicuri ovunque la condivisione di comuni valori di civiltà.
Compiti di coordinamento centrale anche in settori come quello del commercio sono poi indispensabili per evitare una polverizzazione dei mercati con mille regole diverse e costi aggiuntivi per il sistema produttivo. L’obiettivo è quello di arrivare ad una progressiva deregolamentazione del settore del commercio, non invece ad un aumento di regolamentazione, ancorché locale. L’iper regolamentazione delle attività produttive appare del resto contraria ad un principio generale di libertà economica che dovrebbe essere sancito più chiaramente nella nostra costituzione ed essere valido per ogni livello di governo.
Per converso non ha senso che ci sia un ministero delle Politiche agricole (non ci fu un referendum che lo abrogò?) distinto da un ministero per lo Sviluppo economico e una delega separata per il turismo. Ci sia piuttosto un unico Ministero per lo sviluppo economico -articolato in dipartimenti e con un viceministro per ogni macroarea- che potrebbe avere sede in una grande città del Nord: nell’epoca di internet non ha più senso che tutto sia concentrato a Roma. In una città del Sud ci potrebbe essere invece il Ministero del lavoro. Riprendendo una idea timidamente sperimentata già nel 1994 in occasione del primo governo di centrodestra, e prima ancora avanzata da prestigiosi centri di ricerca nazionali, si potrebbe dunque distribuire l’articolazione dei ministeri sul territorio nazionale, contribuendo al decongestionamento di Roma e ad una presenza anche simbolicamente significativa del governo in aree chiave del Paese.
9. Non si abbia timore che dando a ciascuno secondo le sue necessità, si possa indebolire il senso di appartenenza ad una unica nazione: è stato scritto (Renard) che la nazione è un plebiscito quotidiano e che la sua forza sta nel consenso, nella tradizione, nella disciplina (Cattaneo). Il consenso non può essere né imposto né presunto, ma va coltivato e giustificato. Il cemento di uno stato non sta in tante chiacchiere demagogiche, ma nella convenienza della comune convivenza e del comune destino. Il problema dell’Italia è piuttosto la scarsa attrattività che essa ha per i suoi cittadini, che sembrano manifestare il proprio patriottismo solo in occasione delle vittorie della nazionale di calcio. E tuttavia, in un’epoca in cui le nazioni non sono certo vicine allo scomparire, ma seppur concepite all’interno di un contesto più ampio, paiono riavere una nuova forza, come insegna l’esempio francese, e in parte quello tedesco, l’Italia è un destino inevitabile per tutti i suoi cittadini. Va dunque ridata ragione, attualità e smalto al senso del suo esistere. E non è certo con l’umiliazione delle attese, delle speranze, delle aspirazioni di ogni suo cittadino e di ogni sua comunità, che si può riuscire in questa operazione. Né si potrà comunque prescindere da un rinnovato senso diffuso della legalità e della dignità nazionale.
L’Italia deve tornare dunque a rappresentare un grande modello di civiltà, come è stata nei secoli.
Il tutto in un Paese più libero, dove al centro sia la persona nelle sue varie articolazioni: la famiglia, il comune, la regione, la nazione italiana ed europea, secondo una logica di sussidiarietà che riconosca allo stato un ruolo residuale e subordinato alle esigenze della persona.
Ovviamente tutto questo ha un presupposto necessario: la volontà politica. La politica deve tornare ad esprimere logiche di buona fede, per cui alle parole seguano i fatti o quanto meno un impegno serio e coerente per cercare di trasformarle in fatti concreti.
Esiste, in Italia, una questione settentrionale? Di Achille Colombo Clerici
Il documento di Programmazione economico-finanziaria, per gli anni 2009/2013 presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché dal Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica e dal Ministro delle Finanze, nulla dice circa la competitività delle aree socio–economiche del paese; limitandosi a prevedere agevolazioni fiscali per distretti ed a trattare della competitività dei prodotti sul piano internazionale (valorizzazione del made in Italy) . Quasi che quest’ultima si possa conseguire senza la competitività del sistema-paese, nel quale la competitività delle singole regioni trainanti è il pilastro su cui deve poggiare l’efficienza complessiva italiana.
Come illustrato l’anno scorso in Italia al Centro Svizzero di Milano,esso sostanzia un meccanismo virtuoso consistente nella realizzazione di una sorta di competitività del territorio sul piano fiscale.
Le diverse aree territoriali,presentando infatti ad abitanti ed operatori differenti offerte di trattamento fiscale ed,al tempo stesso,di livello dei servizi, sono in grado di esercitare, a seconda della qualità dell’offerta, un forte richiamo ai fini dell’insediamento di attività, funzioni e popolazione.
EMILIA ROMAGNA 2.140
LOMBARDIA 1.990
VENETO 1.970
PIEMONTE 1.870
TOSCANA 1.860
LIGURIA 1.850
TRENTINO-ALTO ADIGE 1.830
FRIULI-VENEZIA GIULIA 1.790
UMBRIA 1.670
MARCHE 1.650
LAZIO 1.550
ABRUZZO 1.450
MOLISE 1.330
SARDEGNA 1.300
BASILICATA 1.230
SICILIA 1.230
PUGLIA 1.180
CALABRIA 1.150
LOMBARDIA 3.720
EMILIA ROMAGNA 3.490
PIEMONTE 3.290
VALLE D’AOSTA 3.220
TRENTINO-ALTO ADIGE 3.200
FRIULI-VENEZIA GIULIA 3.190
LAZIO 3.150
LIGURIA 3.090
TOSCANA 2.950
MARCHE 2.460
UMBRIA 2.460
ABRUZZO 1.927
SARDEGNA 1.740
MOLISE 1.540
PUGLIA 1.490
CAMPANIA 1.450
SICILIA 1.450
BASILICATA 1.390
VENETO 37.220
EMILIA ROMAGNA 36.600
LOMBARDIA 34.200
TRENTINO-ALTO ADIGE 33.700
TOSCANA 32.800
VALLE D’AOSTA 31.900
MARCHE 31.800
UMBRIA 30.900
PIEMONTE 30.600
FRIULI-VENEZIA GIULIA 30.200
LIGURIA 27.900
ABRUZZO 27.800
LAZIO 27.600
SARDEGNA 25.800
MOLISE 25.100
BASILICATA 24.700
CAMPANIA 24.600
PUGLIA 24.200
SICILIA 23.700
CALABRIA 23.000
– Le imposte dirette rispetto al PIL A)
– IRPEF 9,9 %
– IRES 2,1 %
– IRAP 2,4 %
– Altre dirette 0,7 %
– Le imposte indirette rispetto al PIL B)
– IVA 5,9 %
– Imposta sugli oli minerali 1,7 %
– ICI 0,8 %
– Imposta sui tabacchi 0,6 %
– Ritenute sugli interessi e 0,49 %
– Imposte sul lotto e 0,4 %
– Imposta di registro 0,35 %
– Altre indirette 2,2 %
– Le imposte indirette rispetto al prelievo fiscale (in migliaia) C)
– IVA 21,3 %
– Imposte sugli oli minerali 6 %
– ICI 2,8 %
– Imposta sui tabacchi 2,2 %
– Ritenute sugli interessi e 1,76 %
– Imposte sul lotto e sulle lotterie 1,4 %
– Imposta di registro 1,27 %
– Altre indirette 7,8 %
– Le imposte dirette in rapporto al prelievo fiscale (in migliaia) D)
– IRPEF 36 %
– IRES 7,7 %
– IRAP 8,8 %
– Altre dirette 2,6 %
– Il nero – Economia sommersa – G)
– Portogallo 30 %
– Italia 24 %
– Spagna 21 %
– Germania 16 %
– Francia 14 %
– UK 12 %
ICI 27,7 %
IVA 17,6%
IRPEF 16,2%
Imposta di Registro 12,3%
TARSU 11,4%
Imposte ipocatastali 7,3%
Imposte sull’energia elettrica 2.9%
IRES 1,9%
Imposta di successione 1,8%
Abitazioni principali 25,9%
teatri, cliniche, grandi magazzini 25,1%
studi professionali e uffici 34,8%
Abitazioni secondarie } 9,4%
Fondi agricoli 1,3%
REGIONE Residuo fiscale procapite (€)
Veneto 2.615
Abruzzo – 1.190
Lazio – 1.520
Campania – 2.110
Puglia – 2.290
Trentino Alto Adige – 2.310
Molise – 2.320
Liguria – 2.310
Umbria – 2.480
Friuli Venezia Giulia – 2.710
Sicilia – 2.970
Basilicata – 3.200
Sardegna – 3.290
Calabria – 3.510
Valle D’Aosta – 4.850
Regno Unito (Galles, Inghilterra, Irlanda del Nord, Scozia)
Grado di copertura della spesa locale con imposte locali
Tassazione Diretta e Indiretta nei Paesi Europei – Elaborazione Assoedilizia su dati Eurostat e Agenzia delle Entrate
Imposte Dirette % PIL
Imposte Indirette % PIL
Sul totale % Dirette circa
Sul Totale % Indirette circa
[2] E’ bene pensare per l’Europa a regioni omogenee che abbiano una loro autonomia (Giacomo Vaciago).
[3] Gli organi, gli enti, le agenzie hanno sede:
a Bruxelles (Cons. Ministri, Commissione, Parlamento)
[4] Se ci atteniamo ai dati ISTAT sui tassi di copertura finanziaria (capacità di coprire complessivamente le spese di ogni regione con entrate ricavate dalla regione stessa – gettito fiscale) risulta che solo sette regioni italiane sono autosufficienti (nell’ordine: Lombardia – Piemonte – Veneto – Emilia Romagna – Toscana – Marche – Lazio).
La situazione italiana dunque è tale per cui quattro regioni, tutte del nord, finanziano il sistema-Italia sostenendo tutte le altre.
[5] Nella terza fase, un Sistema europeo delle Banche centrali (SEBC), comprensivo della BCE e delle varie Banche centrali nazionali, dirige la politica monetaria dell’Unione, in totale autonomia dai singoli governi.
– Al contribuente italiano a regime, non interessa tanto il dato della pressione fiscale ufficiale,che è ricavato in rapporto ad un PIL teorico, comprendente una quota presunta di economia sommersa- per cui siamo al paradosso che, più alta è l’evasione e minore è il dato indicatore della pressione fiscale. E questa conclusione si ricava analizzando i criteri esplicitati dall’ISTAT,in relazione alla determinazione del dato indicante la misura del PIL.
Questo dato è, secondo i calcoli del Centro Studi Cittadino e Fisco di Assoedilizia, pari a circa il 54 %.
A formarlo concorrono peraltro solo coloro che pagano le tasse ( gli evasori pagano solo parte di IVA) e, fra loro, non tutti allo stesso modo. Alcune categorie sono colpite maggiormente dalla pressione fiscale, a seconda del regime tributario che le riguarda.
Solo rilevando il PIL reale è possibile visualizzare quanto incidono imposte ed oneri sociali,nei confronti di coloro che effettivamente li pagano,e non ,viceversa della massa di coloro che complessivamente operano in Italia,comprendente ovviamente anche gli evasori fiscali per i quali è assolutamente indifferente il grado più o meno elevato della pressione fiscale. Poiché essi, secondo l’ISTAT concorrono a determinare il PIL, ma non concorrono a formare il gettito ne’ erariale, ne’ contributivo.
[6] Giuseppe De Rita, pres. CNEL, 1995 CAIDATE: Convegno «Dalla cultura dell’eccellenza all’etica della solidarietà» – Il risultato, i processi.
[7] Fondazione Abrosianeum Milano: Rapporto sulla città, 1992.
[8] Circa 4.200.000 addetti alle amministrazioni pubbliche (il 22% della forza lavoro italiana) di cui quasi il 70% è di origine meridionale.
[9] Nel meridione mafia, camorra, sacra corona unita, ’ndrangheta controllano il territorio, interferendo nell’attività di cantieri, ospedali, appalti, opere pubbliche, servizi pubblici.
[10] Su circa 8% del territorio nazionale il 15,7% della popolazione ed il 17,5% dei veicoli nazionali in circolazione: abbiamo il 9% delle strade ed il 9,5% delle ferrovie nazionali.
[11] CFR. Lettera: Club The European House-Ambrosetti. Marzo 2007 Il sistema (non) decisionale del nostro Paese: un costosissimo autogòl.
[12] Nella soluzione del problema creato dall’innalzamento della falda freatica a Milano sono implicate le competenze di ben 13 enti (Es. Comune – Provincia – Regione – Protezione Civile – Magistrato delle Acque – Autorità di bacino ecc.)
[13] Così, il garante per l’Editoria, l’Autorità per la privacy, quella per le Telecomunicazioni e la TV, e l’Antritrust, la Agenzia per la tutela dell’ambiente, l’Organismo di Controllo delle ONLUS (Agenzia per il volontariato), la CONSOB.
[14] Cfr. Lettera: Club The European House-Ambrosetti. Sett. 2006 Crescente bisogno di competitività e di sviluppo. Deficit di governabilità.
[15] Il federalismo perfetto (che sia originario o conseguito) suppone una autonomia dell’ente federato per quanto riguarda i tre poteri fondamentali dello Stato: il potere legislativo, l’esecutivo, ed anche il potere giudiziario.