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Timestamp: 2018-03-19 22:17:38+00:00
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Espropriazione - Dichiarazione di pubblica utilità urgenza ed indifferibilità dell'opera - Configurazione giuridica. Urbanistica e edilizia - Piano per l'edilizia economica e popolare - Derogare alle disposizioni del piano regolatore generale - Presuppost | Geometra.info
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Espropriazione – Dichiarazione di pubblica utilità urgenza ed indifferibilità dell’opera – Configurazione giuridica. Urbanistica e edilizia – Piano per l’edilizia economica e popolare – Derogare alle disposizioni del piano regolatore generale – Presuppost
Redazione 7 febbraio 2005
Espropriazione – Dichiarazione di pubblica utilità urgenza ed indifferibilità dell’opera – Configurazione giuridica. Urbanistica e edilizia – Piano per l’edilizia economica e popolare – Derogare alle disposizioni del piano regolatore generale – Presupposti – Comuni che non dispongono di PEEP – Procedure – Condizioni – Interventi di edilizia residenziale pubblica o d’interesse pubblico – Contributi. CONSIGLIO DI STATO sez. IV, 12 gennaio 2005 (c.c. 30 novembre 2004), sentenza n. 52
CONSIGLIO DI STATO sez. IV, 12 gennaio 2005 (c.c. 30 novembre 2004), sentenza n. 52
sul ricorso in appello n. 9602 del 1996, proposto da MONVISO s.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Riccardo Lugodoroff ed Ettore Prosperi ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via Panisperna, 104,
• il COMUNE di AOSTA, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Valdo Azzoni e Mario Contaldi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo, in Roma, via Pierluigi da Palestrina, 63;
– la REGIONE VALLE D’AOSTA, in persona del Presidente p.t., non costituitasi in giudizio
STELLA ALPINA s.c.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituitasi in giudizio,
per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d’Aosta n. 118/96.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Aosta;
Visto che non si sono costituiti in giudizio né la Regione autonoma Valle d’Aosta, né il controinteressato intimato;
Data per letta, alla pubblica udienza del 30 novembre 2004, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;
Udito, alla stessa udienza, l’avv. Ettore Prosperi per l’appellante, nessuno essendo ivi comparso per l’appellato;
Con ricorso notificato il 13 e 27 novembre 1996 e depositato il 9 dicembre dello stesso anno, la Monviso s.n.c. ( proprietaria in Comune di Aosta di un vasto appezzamento di terreno, distinto in catasto al Fg. 58, mapp. 97 e 102, rispettivamente di mq. 2243 e 1080, sul quale è sito un edificio adibito a deposito materiali ed attrezzature funzionali all’attività della società stessa ) ha proposto appello avverso la sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d’Aosta, previa riunione dei ricorsi di primo grado inscritti ai nn. 142/95 e 162/95, ha dichiarato:
– il primo ( diretto all’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Aosta n. 114/95, con la quale sono state individuate le aree ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247/74 e dell’art. 51 della legge n. 865/71, nonché della deliberazione della Giunta comunale di Aosta n. 476/95, con la quale il Comune ha controdedotto alle osservazioni presentate dai privati in ordine alla citata deliberazione n. 114/95 ), in parte irricevibile ed in parte inammissibile;
– il secondo ( diretto avverso il decreto di occupazione d’urgenza n. 2 in data 15 novembre 1995 ed avverso le presupposte deliberazioni n. 7128 in data 1 settembre 1995 della Giunta Regionale, di approvazione del P.E.E.P. adottato dal Comune di Aosta con deliberazione consiliare n. 198/94, e n. 560 in data 19 ottobre 1995 della Giunta comunale di Aosta, con la quale si disponeva l’occupazione d’urgenza delle aree necessarie ) inammissibile.
Si è costituito il Comune di Aosta, sostenendo, con formule di mero stile, l’infondatezza del gravame.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 30 novembre 2004.
1. – L’appello è infondato e la sentenza impugnata va confermata, seppure, in parte, con diversa motivazione.
2. – Occorre premettere che, con il primo dei ricorsi in primo grado proposti, l’odierna appellante ha impugnato:
a) la deliberazione del Consiglio Comunale di Aosta n. 114/95, con la quale sono state individuate le aree ( fra le quali quelle di sua proprietà distinte in catasto al Fg. 58, mapp. 97 e 102, rispettivamente di mq. 2243 e 1080 ) ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247/74 e dell’art. 51 della legge n. 865/71;
b) la deliberazione della Giunta comunale di Aosta n. 476/95, con la quale il Comune ha controdedotto alle osservazioni presentate dai privati in ordine alla citata deliberazione n. 114/95.
I primi giudici hanno ritenuto fondata l’eccezione, sollevata dal resistente Comune, di irricevibilità del gravame “per non avere la società ricorrente impugnato tempestivamente la deliberazione consiliare n. 114/95, conosciuta dalla ricorrente stessa per esserle stata notificata dal Comune, in epoca anteriore al 20.7.1995, data di deposito della relativa osservazione presentata dalla società” (pag. 7 sent.).
La controversia, dunque, si incentra anzitutto sulla tempestività dell’impugnazione della delibera di localizzazione ex artt. 3 della legge n. 247/74 e 51 della legge n. 865/71.
2.1 – Orbene, deve rilevarsi, al riguardo, che non è contestata l’affermazione del T.A.R., secondo cui “come la stessa società istante ha ammesso … l’Amministrazione comunale aveva portato a conoscenza della società la deliberazione n. 114, mediante avviso notificato ai sensi dell’art. 10 della L. 865/71. Di qui la prima osservazione della società depositata, come si è visto, il 20.7.1995” (pag. 7 sent.).
Osserva, in proposito, il Collegio che la delibera di localizzazione del programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica, adottata a mente dell’art. 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (nella specie, la delibera del Consiglio comunale di Aosta n. 114 in data 18 maggio 1995), comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere da realizzare.
Tale dichiarazione è idonea a comprimere il diritto di proprietà, affievolendolo ad interesse legittimo, in virtù della particolare qualità e destinazione che viene impressa al bene individuato, in quanto idoneo a soddisfare l’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’intervento.
Come tale, la dichiarazione di pubblica utilità non può essere considerata come la mera risultante di un subprocedimento del procedimento espropriativo, meramente preparatorio dello stesso, bensì come atto conclusivo di un procedimento autonomo e cioè come atto di natura provvedimentale, finalizzato ad imprimere al bene privato la specifica qualità che lo destina all’utilità pubblica e ne consente l”espropriazione (v. Cons. St., IV, 25 agosto 2003, n. 4813) e quindi immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e perciò anche autonomamente ed immediatamente impugnabile ( v. Cons. St., IV: 23 novembre 2000, n. 6237; 10 luglio 2000, n. 3850; 7 luglio 2000, n. 3817; 3 maggio 2000, n. 2616 ); ciò al contrario della delibera (nella specie la deliberazione della Giunta comunale di Aosta n. 476/95), con la quale l’Amministrazione ha “risposto”, fra le altre, alle osservazioni dell’odierna appellante in mérito alla localizzazione dell’intervento de quo, che costituisce pacificamente atto meramente preparatòrio ed interno al procedimento di espropriazione, che non può essere impugnato in via autonoma, bensì solo congiuntamente al decreto di esproprio.
D’altra parte, il primo atto deliberativo era certamente conosciuto dalla società interessata, se non alla data di notifica dell’avviso ex art. 10 della legge n. 865/71, quanto meno alla data di deposito delle relative osservazioni da parte della società medesima, deposito che dimostra la piena conoscenza della dichiarazione di pubblica utilità quale atto del citato autonomo procedimento; il che comporta l’irricevibilità del ricorso giurisdizionale proposto avverso tale atto una volta ch’esso, come appunto accaduto nel caso all’esame, sia divenuto inoppugnabile.
2.2 – Alla luce di tali considerazioni, emerge la infondatezza dei motivi di appello volti a sostenere la tempestività della impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità, sul (falso) presupposto che le osservazioni alla stessa successivamente presentate avrebbero natura di “osservazioni collaborative”, sì che “l’interesse del proprietario può dirsi definitivamente leso … [solo quando] il provvedimento di localizzazione sia confermato a seguito della disamina da parte dell’Amministrazione delle osservazioni presentate dal privato” (pag. 6 app.).
Invero, premesso che non si fa qui questione della inutilità della partecipazione procedimentale solo dopo l’adozione del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità (ch’è argomento di censùra non introdotto nel presente giudizio), occorre osservare che le osservazioni presentate nell’àmbito del procedimento espropriativo, ove si collochino (come nella fattispecie) nella fase successiva alla dichiarazione di pubblica utilità, valgono, anche quando siano riferite all’asserita illegittima modifica degli assetti del territorio ad opera della dichiarazione medesima, solo a consentire all’interessato una partecipazione, che gli permetta di fare constare circostanze ed elementi idonei ad una esatta valutazione, da parte dell’Amministrazione, sulla rilevanza del provvedimento restrittivo emanando ed eventualmente, ricorrendone i presupposti, a far recedere l’Amministrazione stessa dalla (erronea) decisione già adottata, di per sé già lesiva, come s’è visto, della sua posizione; sì che le determinazioni negative assunte dall’Amministrazione in ordine a tali osservazioni, al di là della valenza meramente endoprocedimentale sopra sottolineata ( non essendo peraltro previsto dagli artt. 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 l’obbligo per l’espropriante di pronunciarsi sulle osservazioni dei proprietarii: v. Cons. St., IV, 28 gennaio 2000, n. 413 ), nulla vengono ad aggiungere alla incisione del diritto di proprietà già apportata dalla dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’opera.
Esatta, pertanto, si rivela, nella sentenza impugnata, oltre che la statuizione di irricevibilità del primo gravame quanto alla impugnazione della deliberazione di localizzazione dell’intervento de quo (che assorbe l’ulteriore vizio di inammissibilità rilevato dal T.A.R. per omessa notifica del ricorso ai controinteressati), anche la dichiarazione di inammissibilità del gravame stesso quanto alla impugnazione della deliberazione di controdeduzione alle osservazioni.
3. – In secondo luogo, viene in rilievo il gravame di primo grado n. 162/95, con il quale l’odierna appellante ha impugnato:
a) il decreto di occupazione d’urgenza n. 2 in data 15 novembre 1995;
b) e, quali atti dallo stesso presupposti, la deliberazione n. 7128 in data 1 settembre 1995 della Giunta Regionale, di approvazione del P.E.E.P. adottato dal Comune di Aosta con deliberazione consiliare n. 198/94 e la deliberazione n. 560 in data 19 ottobre 1995 della Giunta comunale di Aosta, con la quale si disponeva l’occupazione d’urgenza delle aree necessarie.
Il T.A.R. ha ritenuto il ricorso inammissibile sia nella parte in cui è diretto avverso il decreto di occupazione d’urgenza (“per non essere stati evocati in giudizio, quali soggetti controinteressati, le Cooperative edilizie attuatici del programma di edilizia economica e popolare in questione”: pag. 10 sent.), sia nella parte in cui è volto alla caducazione della deliberazione della Giunta Regionale n. 7128/95, approvativa del piano di edilizia economica e popolare ex legge 18 aprile 1962, n. 167 (in quanto, “non esistendo … rapporto di connessione tra piano e localizzazione, non poteva avere ingresso, nel presente giudizio, una impugnativa cumulativa dei due atti”: pag. 11 sent.).
Le censure d’appello in proposito proposte risultano infondate.
3.1 – In diritto la Sezione osserva quanto segue.
Come è noto, la legge 18 aprile 1962, n. 167 prevede, all’art. 3 – comma 4, che il piano per l’edilizia economica e popolare, formato dai comuni, ai sensi dell’art. 1 della stessa legge, possa derogare alle disposizioni del piano regolatore generale; in tal caso, costituisce variante al piano regolatore stesso, come è ribadito dal successivo art. 8, il quale stabilisce criteri diversi di approvazione a seconda che il piano comporti, o meno, variante al piano regolatore generale.
Per consentire la realizzazione di programmi costruttivi nei comuni che non dispongono di piani per l’edilizia economica e popolare l’art. 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 prevede poi che gli stessi siano localizzati, su aree indicate con deliberazione del consiglio comunale, nell’ambito delle zone residenziali dei piani regolatori e dei programmi di fabbricazione, sempre che questi risultino approvati o adottati e trasmessi per le approvazioni di legge.
Proseguendo sulla stessa linea acceleratoria, per la realizzazione d’interventi di edilizia residenziale pubblica o d’interesse pubblico, il legislatore ha introdotto, con l’art. 3 del d. l. n. 115/74, un’ulteriore misura per facilitare gli interventi costruttivi: in base a tale disposizione, gli interventi di edilizia residenziale a totale carico dello Stato o della Regione, o comunque fruenti di contributo statale o regionale, possono essere localizzati anche nell’ambito del piano di zona adottato e non ancora approvato con le modalità di cui all’art. 51 citato (v. Cons. St., IV, 25 settembre 1998, n. 1205).
3.1.1 – Presupposto per il ricorso alla speciale procedura di cui all’art. 51 cit., è che manchi un piano di zona (adottato o approvato, cfr. Cons. St., sez. IV, 24 giugno 1991, n. 504).
Conseguentemente, anche dopo le modifiche introdotte all’art. 51 della legge n. 865 del 1971 ad opera della legge 27 giugno 1974, n. 247, l’amministrazione è obbligata al reperimento delle aree da destinare all’edilizia popolare all’interno del piano di zona vigente, in quanto, per ragioni di certezza, economicità ed imparzialità dell’azione amministrativa, finché vigono i vincoli di destinazione a carattere espropriativo ivi previsti, questi vincolano anche il comune ad esercitare i propri poteri pubblicistici nell’ambito del piano, che non può essere semplicemente tralasciato per indirizzare scelte urbanistiche diverse con la procedura acceleratoria dell’art. 51 cit. ( cfr. Cons. St., sez. IV, 23 gennaio 1992, n. 80); ciò fatta eccezione per il caso in cui il piano, ancorché esistente, abbia esaurito le proprie possibilità edificatorie ( cfr. Cons. giust. amm., 13 ottobre 1998, n. 607 ).
Inoltre, deve esistere un programma di edilizia residenziale pubblica, debitamente approvato e finanziato dallo Stato o dalla Regione e quindi in fase operativa, che abbisogni solo della localizzazione delle aree da parte del comune (cfr. Cons. St., sez. IV: 19 febbraio 1999, n. 176; 7 febbraio 1985, n. 37; 30 gennaio 1984, n. 39).
3.1.2 – Siffatta localizzazione non è un mero surrogato della formazione del piano di zona e pertanto la sua legittimità non va verificata in base agli stessi parametri, quale l’accertamento di fabbisogno abitativo in un arco di tempo relativamente lungo; il presupposto per l’applicazione dell’articolo 51 cit., però, è che vi sia un programma di edilizia pubblica, cioè un intervento ormai in fase operativa, il quale abbia bisogno solo dell’indicazione delle aree sulle quali eseguire i lavori (cfr. Cons. St., sez. IV: n. 176 del 1999, cit.; n. 39 del 1984, cit.) e si traduca in un intervento singolo e specifico (cfr. sez. IV: 3 dicembre 1991, n. 1019; 8 maggio 2000, n. 2643).
Sotto questa angolazione si è affermato che:
– la delibera di localizzazione ex art. 51 cit., che rientra nella logica di una “localizzazione accelerativa” e che può dar luogo alla sola assegnazione di diritti di superficie, è da ritenere, per sua natura, non soggetta all’approvazione regionale prevista dall’art. 8 della legge n. 167-62 (v. Cons. St., sez. IV: 15.3.1986, n. 175; 22.5.1989, n. 344; 27.2.1991, n. 137; 24 giugno 1991, n. 504; 3.2.1992, n. 139; 20.3.1992, n. 319; 10.4.1995, n. 228);
– il programma costruttivo inerente la localizzazione non è equiparabile al piano di zona, rispetto al quale è alternativo ed autonomo, essendo soggetto ad un procedimento semplificato ed accelerato di individuazione ed acquisizione delle aree destinate a iniziative di edilizia residenziale pubblica, non assimilabile alla procedura di formazione del p.e.e.p., con il quale condivide solo l’efficacia: la localizzazione può aver luogo proprio qualora non possano adottarsi tempestivamente le complesse procedure di urbanizzazione previste dalla legge n. 167-62 (ed invero la tesi contraria priverebbe di ogni effetto il disposto dell’art. 3 del d.l. n. 115-74, conseguendone che non possono desumere effetti caducatorii dalla mancata approvazione regionale del piano di zona: Cons. St., sez. IV, 18.6.1998, n. 964);
– alla procedura espropriativa prelude la localizzazione acceleratoria, cui la legge (art. 3, ult. comma, cit.) attribuisce il valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, così legittimando l’occupazione delle aree;
• la fase dell’approvazione è per definizione estranea alla localizzazione, anzi quest’ultima rappresenta uno strumento anticipatòrio per la realizzazione del programma urbanistico, che, nella ratio legis, è deliberatamente emancipato dall’approvazione;
– agli effetti della legittimità dell’occupazione d’urgenza, la localizzazione è elemento autonomo, necessario e sufficiente a conferire il potere espropriativo, rispetto al quale in nessun modo è dato ricavare dal sistema normativo che l’approvazione del p.e.e.p. ne costituisca atto presupposto (così come non può ritenersi che la sua mancata approvazione possa agire da condizione risolutiva della prima: v. Cass. civ., 4 luglio 2003, n. 10576).
3.2 – Avuto riguardo a quanto sopra osservato in linea sitematica, risulta allora agevole dipanare le questioni processuali, che si pongono nel caso di specie.
3.2.1 – Deve anzitutto ritenersi che lo stretto collegamento, ricavabile dal quadro sopra descritto, fra individuazione delle aree, programma costruttivo originariamente individuato nell’àmbito delle finalità connesse alla applicazione dell’art. 51 della legge n. 865/71 e finanziamento statale preventivato a favore di determinati soggetti nella loro qualità di soggetti attuatori dell’intervento, comporti il necessario riconoscimento, in capo a questi ultimi (se ed in quanto individuati come tali nei relativi atti), pur in mancanza dell’atto di assegnazione in loro favore delle aree in questione, di un interesse non di fatto, ma giuridicamente qualificato, alla conservazione della delibera di localizzazione e degli atti ablatòrii successivi, atteso che essi vengono a porsi, nel composito procedimento di cui trattasi, in posizione non solo prodromica, ma addirittura integrativa rispetto all’atto di assegnazione e comunque ne condizionano l’efficacia (v., al riguardo, Cons. St., IV: 16.5.1991, n. 384; 2.4.1988, n. 298).
Sussiste poi, nel caso di specie, anche il requisito formale necessario alla configurazione dei controinteressati, atteso che gli stessi erano agevolmente individuabili in base al decreto di occupazione impugnato dalla parte ricorrente, nel quale è richiamata espressamente “la deliberazione del Consiglio Comunale n. 114 del 18.05.1995, mediante la quale sono stati individuati e localizzati i soggetti attuatori di questa prima fase di intervento …”, sicché tali soggetti avrebbero dovuto essere evocati in giudizio, in qualità di controinteressati.
Da quanto sopra risulta evidente, pertanto, la correttezza della statuizione del T.A.R. di inammissibilità dell’impugnativa all’esame per difetto di contraddittorio.
3.2.2 – Essendo la localizzazione, come s’è detto, elemento autonomo, necessario e sufficiente a conferire il potere espropriativo, pare chiaro che il fatto che il citato decreto d’occupazione enunci, tra i suoi presupposti, la delibera di Giunta regionale n. 7128 in data 1 settembre 1995, di approvazione del P.E.E.P. in itinere, risulta assolutamente ultroneo agli effetti della legittimità del decreto stesso, trovando esso l’unico suo valido presupposto nella ridetta localizzazione.
Ne deriva che l’impugnazione della citata delibera regionale, “aggredita” espressamente ed unicamente quale atto presupposto del citato decreto, si appalesa inammissibile ed in tal senso mérita correzione la motivazione dell’impugnata sentenza.
4. – In conclusione, l’appello è da respingere.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del grado.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.
Così deciso in Roma, addì 30 novembre 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Lucio Venturini – Presidente
Dedi Marinella Rulli – Consigliere
Antonino Anastasi – Consigliere
Salvatore Cacace – Consigliere, rel. est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE IL SEGRETARIO Il Dirigente
Salvatore Cacace Lucio Venturini Rosario Giorgio Patroni Griffi Giuseppe Testa
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 12/01/2005
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