Source: http://sante-publique.org/codepenal/assemblee/debass1.htm
Timestamp: 2019-03-24 17:12:47+00:00
Document Index: 126088922

Matched Legal Cases: ["l'article 1383", 'arrêt ', "l'article 223", 'arrêt ', "l'article 121", "l'article 121", "l'article 1383", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121"]

2ème SÉANCE DU MERCREDI 5 AVRIL 2000
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice - Cette proposition de loi, que le Gouvernement a accepté d'examiner, a pour objet de mieux définir les délits non intentionnels afin que le droit pénal remplisse pleinement sa fonction et sa seule fonction, punir ce qui doit être puni, c'est-à-dire les violations des valeurs fondamentales de notre société.
Comment et jusqu'où doit-on sanctionner les délits non intentionnels ? Cette question en recouvre trois autres. Comment faire pour que l'activité humaine ne soit pas paralysée par le risque de condamnation pénale ? Comment faire pour que les victimes puissent provoquer la recherche de la vérité et obtenir non seulement réparation, mais condamnation quand elle est nécessaire ?
Les citoyens ont tendance à imaginer qu'une société comme la nôtre a les moyens de prévenir tous les accidents ou catastrophes. Une société parfaitement organisée produirait un risque zéro. Si quelque tragédie survenait, il faudrait en rechercher les auteurs, les responsables, voire les coupables, qui devraient en assumer les conséquences. Ce point de vue, qui est essentiellement celui des victimes, est absolument légitime et a contribué à renforcer la sécurité de nos concitoyens.
Il est évident qu'une société qui prend des risques doit réparer les dommages qu'elle engendre. Pour autant, doit-elle pénaliser des comportements non intentionnels ? Par principe, le droit pénal ne réprime que les comportements les plus graves, les plus blâmables. Le nouveau code pénal résultant de la commission de révision présidée par Robert Badinter précise dans son article 121-3 que les crimes et délits sont, en principe, des infractions intentionnelles.
Néanmoins ce même article apporte une exception à ce principe en rappelant que lorsque la loi le prévoit, des délits peuvent être constitués par une faute d'imprudence ou de négligence. Lorsque la vie ou l'intégrité physique des personnes sont en cause, certains actes, même commis de bonne foi, doivent être sanctionnés. Le droit pénal s'enrichit alors d'une fonction nouvelle : non seulement il sanctionne des intentions coupables mais il prévient des comportements qui portent atteinte à certaines valeurs. Nous savons ce que cette évolution du droit pénal a apporté au droit du travail, de la santé, de l'environnement et de la sécurité routière, pour lesquels nul ne songe que la répression puisse faiblir.
M. Michel Hunault - C'est bien de le rappeler.
Mme la Garde des Sceaux - Si dans leur principe, les dispositions de notre droit pénal paraissent justifiées, leur application a soulevé d'importantes difficultés, pour au moins deux raisons que votre rapporteur René Dosière, a très bien mis en évidence.
En premier lieu, les textes réprimant les infractions non intentionnelles, et notamment les articles 221-6 et 222-19 du code pénal sur les homicides et les blessures involontaires, n'ont pas précisé la nature du lien de causalité entre la faute et le dommage. Dès lors que la faute a causé le dommage, même indirectement, et même si d'autres fautes plus graves ont concouru au dommage, l'infraction peut être reprochée à chacune des personnes dont le comportement a été jugé fautif. C'est la fameuse théorie de l'équivalence des conditions, qui s'oppose à la théorie de la causalité adéquate ; elle a été retenue par la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation depuis des décennies.
En second lieu, la faute définie par le code pénal vise l'imprudence, la négligence, la maladresse, l'inattention, le manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements. La jurisprudence a estimé au vu de ces formulations, très proches de celle de l'article 1383 du code civil, qu'il y avait identité entre la faute civile et la faute pénale. Ainsi toutes les fautes, même les plus légères, peuvent constituer une infraction. L'arrêt de la Cour de cassation du 18 décembre 1912 n'a jamais été remis en question sur ce point.
Il résulte de ces deux principes -équivalence des conditions et identité des fautes civile et pénale- que la répression des délits non intentionnels peut être particulièrement sévère, notamment lorsqu'elle concerne les personnes qui n'ont pas causé directement le dommage. Tel est en particulier le cas de ceux qui ont pour mission de prévenir, par des actes ou à travers une réglementation, des atteintes à la sécurité des personnes ou des biens.
Depuis longtemps, la doctrine et les responsables politiques ou administratifs critiquent la sévérité excessive des textes et de la jurisprudence. En 1995, le rapport consacré par le Sénat à la responsabilité pénale des élus a mis en évidence ses risques pour la démocratie locale. Il a débouché sur la loi du 13 mai 1996 qui a imposé au juge d'apprécier in concreto les infractions non intentionnelles, en tenant compte des moyens et des compétences de l'auteur de la faute. Moi-même, le 28 avril dernier, en réponse à une question du sénateur Haenel, je me suis engagée à dresser un état des lieux et à formuler des propositions. Ce travail a été mené par un groupe d'études présidé par le conseiller d'Etat Jean Massot, qui m'a remis son rapport le 15 décembre dernier. Enfin, le sénateur Fauchon a déposé une proposition de loi dont les principes convergent avec ceux retenus par le rapport Massot. C'est celle dont nous débattons ce soir et qui a fait l'objet d'un travail remarquable de votre rapporteur, après avoir été adoptée par le Sénat, dans une forme rectifiée, dans sa séance du 27 janvier dernier.
Je veux en saluer tout d'abord deux postulats explicites, que votre commission a approuvés.
En premier lieu, il n'est question que des délits non intentionnels, et non des autres infractions, qu'il convient de réprimer sans faiblesse.
En deuxième lieu, l'égalité de tous les justiciables devant la loi pénale n'est pas remise en cause. Comme le fait remarquer votre rapporteur, « toute autre approche serait contraire à l'évolution générale de notre droit et serait perçue comme un retour en arrière, lorsque les agents publics ne pouvaient pas faire l'objet d'une poursuite devant le juge pénal sans une autorisation du Conseil d'Etat ». Je m'opposerai à tout amendement qui tendrait à instituer un privilège au bénéfice des décideurs publics.
La proposition de loi entend redéfinir le champ des délits non intentionnels.
L'article premier de la proposition du Sénat réécrit le troisième alinéa de l'article L. 121-3 du code pénal pour donner une nouvelle définition des délits non intentionnels. Celle-ci ne s'applique qu'aux personnes physiques, ce qui sauvegarde les droits des victimes dans la mesure où celles-ci pourront toujours mettre en cause la responsabilité de la personne morale, que le lien de causalité soit direct ou non, la faute caractérisée ou non.
Le lien de causalité entre la faute et le dommage est évidemment essentiel pour qualifier le délit non intentionnel. Sur ce point, la jurisprudence, particulièrement extensive, n'a jamais exigé que ce lien soit direct, immédiat, déterminant ou exclusif et tous ceux qui ont concouru, à un titre ou à un autre, au dommage peuvent donc être tenus pour pénalement responsables. La proposition du Sénat tend à distinguer la cause directe du dommage et la cause indirecte, de manière à caractériser de façon différente, selon le cas, la faute pénale non intentionnelle. Si la cause est directe, une poussière de fautes demeurera suffisante. En revanche, lorsqu'elle est indirecte, le Sénat, comme votre commission d'ailleurs, propose que les personnes physiques ne soient tenues pour responsables qu'en cas de faute caractérisée.
Par conséquent, et pour caractériser cette faute, le Sénat ajoute à la notion de causalité indirecte celle de « violation manifestement délibérée d'une règle de prudence ou de sécurité ». Cela revient à exiger une faute assez grave et à rompre avec la théorie de l'équivalence des conditions. Ainsi, des fautes non caractérisées ou d'une insuffisante gravité ne seront pas de nature à entraîner une responsabilité pénale, même si le préjudice peut donner lieu à une réparation sur le plan civil. Cela met donc fin à l'identité de la faute civile et pénale.
Je l'ai dit devant le Sénat, ces orientations vont dans le bon sens mais il peut aussi en résulter certaines difficultés. Partageant cette analyse, votre commission s'est attachée à régler ces problèmes et a, je crois, trouvé les solutions, grâce à votre rapporteur.
En premier lieu, celui-ci a beaucoup contribué à éclairer un débat complexe en précisant ce qu'il fallait entendre par lien de causalité direct ou indirect. La distinction n'est en effet pas aussi claire dans la pratique qu'elle peut le paraître à première vue, ce qui risquerait de nous interdire la sécurité juridique que nous recherchons tous. Votre rapporteur relève ainsi que, dans un jugement rendu le 2 novembre dernier, le tribunal correctionnel de Brest a considéré que le fait, de la part d'un maire, de n'avoir pas apposé de panneaux aux abords d'une falaise de laquelle un enfant a fait une chute mortelle au cours d'une sortie scolaire constituait « une omission coupable en relation directe avec l'accident dans la mesure où un affichage des dangers aurait manifestement dissuadé les enseignants d'emprunter un tel itinéraire ». Il a donc préféré la notion plus précise d'auteur indirect, l'expression désignant celui qui n'a pas heurté ou frappé lui-même la victime mais qui a commis une faute ayant créé la situation à l'origine du dommage. Cette formule est celle que l'on trouve déjà dans le rapport du Conseil d'Etat de 1996, sur la responsabilité pénale des agents publics.
Par exemple, est auteur indirect d'un dommage l'automobiliste qui a garé son véhicule sur le trottoir, obligeant un piéton à descendre sur la chaussée où il a été renversé, ou le gérant d'une SCI qui fait visiter un chantier sans s'être assuré que celui-ci était correctement protégé, provoquant indirectement une chute mortelle dans une cage d'ascenseur.
D'autre part, une personne peut ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour empêcher la survenance d'un dommage : la jurisprudence parle alors d'auteur médiat du dommage. Ce peut être le cas d'un maire qui n'aurait pas fait respecter la réglementation relative aux risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, ou qui n'aurait pas ordonné la fermeture d'une piste de ski avant une avalanche prévisible.
Le texte qui nous est soumis vise donc « des personnes physiques qui n'ont pas causé elles-mêmes le dommage, mais qui ont crée la situation qui en est à l'origine ou n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter ».
Cette rédaction me paraît plus claire que celle du Sénat, à ceci près qu'il vaudrait peut-être, mieux parler des personnes qui n'ont pas causé « directement » le dommage, plutôt que des personnes qui n'ont pas causé « elles-mêmes » de dommage pour éviter qu'elles ne soient plus responsables pénalement.
La seconde amélioration apportée par votre commission concerne la définition de la faute caractérisée en cas de causalité indirecte. Au concept de « faute grave » mis en avant dans le rapport Massot, le Sénat a préféré celui de mise en danger délibérée ou, plus exactement, de « violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité ». De fait, la notion présente des avantages. Tout d'abord, elle est utilisée depuis 1994, pour la définition du délit de risque causé à autrui, prévu par l'article 223-1 du code pénal, et comme circonstance aggravante des délits d'homicide et de blessures involontaires. D'autre part, il s'agit d'un critère objectif, qui suppose la démonstration d'une imprudence consciente. C'est parce que l'intéressé aura été personnellement alerté de l'existence d'un risque déterminé et de la nécessité de prendre certaines précautions que sa responsabilité pénale pourra être engagée.
Cependant, au Sénat même, je m'étais interrogée sur le fait de savoir si ce critère n'était pas trop réducteur.
La nouvelle définition du délit non intentionnel s'appliquera en effet dans des domaines sensibles, tels que la sécurité routière, le droit de l'environnement ou le droit du travail et de la santé publique, où certains comportements, même non délibérés, peuvent être la cause indirecte d'un dommage suffisamment grave pour justifier une condamnation pénale. Le droit du travail en offre de nombreux exemples : ainsi dans une usine à papier, un ouvrier s'étant tué en changeant les rouleaux alors que la presse tournait encore au ralenti, les juges ont condamné le chef d'entreprise parce « qu'il n'existait ni dispositif de protection, ni panneaux signalant la zone dangereuse, ni dispositif d'éclairage permanent, ni bouton d'arrêt d'urgence ». Mais ce peut être également le cas d'un chirurgien qui omet de prévenir une équipe soignante des risques de complication, les exposant à commettre des erreurs, ou encore, d'un chasseur qui abandonne près d'une école son fusil chargé dont un enfant se saisit...
J'ai par conséquent défendu l'idée consistant à retenir alternativement les deux critères, de « faute manifestement délibérée » ou « de faute d'une particulière gravité », de sorte à engager la responsabilité pénale de la personne physique en cas de faute inadmissible ou intolérable, alors même que celle-ci ne présente pas un caractère délibéré. Me suivant sur ce point, votre commission a décidé d'ajouter à la notion de violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité « la faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger que les intéressés ne pouvaient ignorer ».
A l'intention des praticiens, je précise que cette rédaction permettra également de condamner les auteurs d'imprudences délibérées qui n'auront pas violé une obligation de sécurité prévue par la loi ou par le règlement au sens strict du terme, car cette dernière exigence ne porte que sur la première branche de l'alternative, la faute de mise en danger délibérée. Les obligations de sécurité qui ne sont pas fixées par un décret ou un arrêté, mais par une circulaire, comme les obligations de simple bon sens qui ne sont prévues par aucun texte, pourront toujours, si leur violation constitue une faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger qu'on ne pouvait ignorer, donner lieu à condamnation.
La proposition reprend ainsi la définition jurisprudentielle de la faute inexcusable, ce que je ne peux qu'approuver.
Il faut aussi renforcer les droits des victimes. Votre commission a souhaité compléter le texte de la proposition de loi pour ajouter un article 4-1 au code de procédure pénale, de façon à indiquer clairement aux victimes que l'absence de faute pénale ne les prive pas de toute réparation sur le fondement des articles 1382 et 1383 du code civil. Cet ajout me semble essentiel puisque, précisément, le texte met fin à l'équivalence de la faute civile et de la faute pénale. J'ai toujours soutenu qu'il fallait distinguer, dans le contentieux de la responsabilité, ce qui est pénal de ce qui est civil et de ce qui est administratif.
Enfin, contrairement au Sénat, votre commission n'a pas souhaité étendre la responsabilité pénale des collectivités locales en cas de manquement non délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence à des activités qui ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'une délégation de service public. J'ai moi-même fait valoir devant le Sénat toutes les objections auxquelles se heurtaient une telle extension, qui qui pourrait être interprétée comme une fuite des élus devant leurs responsabilités.
En tout état de cause, la représentation de la personne morale, lors de la procédure judiciaire, serait le plus souvent assurée par le responsable de son exécutif, ce qui ne rendrait pas moins traumatisante la mise en examen. En outre, les sanctions du droit pénal ne sont guère adaptées aux personnes morales.
Enfin, élargir la possibilité d'engager la responsabilité pénale des collectivités locales aggraverait inévitablement la pénalisation de la vie publique. Ce n'est vraiment pas ce que nous cherchons. Prendre telle ou telle réglementation, choisir de réparer d'abord la salle polyvalente plutôt que de réaliser tout de suite une station d'épuration aux nouvelles normes, de telles décisions devrait-elle faire l'objet d'une évaluation par le juge pénal, qui deviendrait alors le juge de l'opportunité des décisions des collectivités publiques ?
Ne serait-ce pas remettre en cause le principe fondamental de la séparation des autorités administratives et judiciaires, du moins lorsque les premières exercent des prérogatives de puissance publique ?
Pour toutes ces raisons, j'approuve votre commission, qui a décidé de ne pas suivre la Haute assemblée sur ce terrain.
Il doit être tout à fait clair que ce texte s'applique à l'ensemble des citoyens. Il ne supprime nullement les délits non intentionnels et ne vise à exonérer aucune catégorie particulière de justiciables, ni les élus locaux, ni les décideurs publics, ni les décideurs privés.
Il tend, dans le souci constant de garantir l'égalité de tous devant la loi pénale, à établir la responsabilité des uns et des autres en précisant la notion d'auteur direct et d'auteur indirect d'une faute. Cette précision est même une exigence fondamentale de la loi pénale.
L'auteur indirect d'une faute n'échappe pas à sa responsabilité pénale lorsqu'il y a violation manifestement délibérée d'une règle de prudence ou de sécurité ou lorsqu'une faute d'une exceptionnelle gravité a été commise, sans même qu'elle soit manifestement délibérée.
Ainsi, il serait erroné de dire que le texte supprime le délit non intentionnel en cas de faute indirecte. Il précise dans quel cas on peut poursuivre pénalement quelqu'un qui n'avait pas l'intention de commettre un délit.
La question de la pénalisation de la vie publique comporte beaucoup d'autres dimensions qu'il ne faudrait pas négliger. Le texte dont nous débattons aujourd'hui n'est ni un début -il s'inscrit dans une réflexion qui a commencé il y a quelques années- ni une fin -puisque certaines propositions du rapport Massot devront faire encore l'objet d'une traduction législative ou réglementaire.
Je suis convaincue notamment que les voies civile et administrative doivent devenir des moyens efficaces d'obtenir réparation des dommages causés involontairement sans intention de nuire.
A cet égard, nous continuerons demain la discussion entamée sur le projet relatif au référé administratif, qui témoigne de la volonté du Gouvernement de renforcer l'efficacité de la juridiction administrative, de façon à la rendre plus rapide et plus contraignante à l'égard des administrations fautives.
D'autre part, le projet renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui a été examiné en deuxième lecture au Sénat, contient également de nombreuses dispositions qui ne sont pas sans lien avec le problème de la pénalisation de notre vie publique : amende civile en cas de constitution de partie civile ou de citation directe abusives, indemnisation des détentions provisoires et des frais engagés pour les personnes qui obtiennent un non-lieu, une relaxe ou un acquittement, élargissement du statut de témoin assisté... Ce texte a été adopté cet après-midi par le Sénat à l'unanimité moins une voix. Il a certes été amendé, mais je compte sur la CMP pour harmoniser les points de vue.
Je crois enfin qu'il convient de mieux armer juridiquement les décideurs publics et d'améliorer la formation des élus comme des agents publics. Pour y parvenir, il nous faudra poser la question de l'intercommunalité, développer les capacités d'expertise juridique des collectivités locales et renforcer le contrôle de légalité.
Je veux enfin remercier la commission et son rapporteur pour leur travail. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste)
M. René Dosière, rapporteur de la commission des lois - Technique et ardu, ce texte n'en pose pas moins un véritable problème de fond : la pénalisation croissante de notre société, qui, par son caractère excessif, peut compromettre le fonctionnement de la démocratie.
Les causes de ce phénomène sont multiples : refus par l'opinion publique de la fatalité, recherche déterminée d'un responsable qui, dans certains cas, s'apparente à la désignation d'un bouc émissaire, attitude qui, dans notre société judéo-chrétienne, repose sur un fonds culturel ancien. On ne saurait exonérer le législateur et le pouvoir réglementaire : entre 1984 et septembre 1999, 278 lois et 665 décrets ont prévu de nouvelles sanctions pénales. Enfin, le fonctionnement de la justice elle-même incite à privilégier la voie pénale, quand bien même la réparation serait à rechercher auprès de la justice civile ou administrative. Mais la lenteur de cette dernière et le coût de la voie civile conduisent les avocats à orienter leurs clients vers la justice pénale. On peut se demander si ce mouvement, que votre rapporteur ne considère pas comme irréversible, ne risque pas de faire perdre au droit pénal, comme le rappelait notre collègue Fauchon dans son rapport au Sénat, « sa signification profonde qui est la protection de la société dans son ensemble et non la réparation de tous les dommages causés aux personnes ».
Cette évolution devient particulièrement préoccupante dans le cas des délits non intentionnels, dont le degré de gravité est très variable. Ce texte ne modifie pas le régime pénal des délits non intentionnels les plus graves : il ne vise que les fautes légères, qui n'ont avec le dommage qu'un lien éloigné.
Comme l'a rappelé Mme la Garde des Sceaux, il vise tous les citoyens sans distinction. Certains ont le sentiment qu'il ne s'applique qu'aux élus locaux : ceux-ci sont bien entendu concernés, mais au même titre que les enseignants, les fonctionnaires, les chefs d'entreprise, les chirurgiens, les responsables d'associations, c'est-à-dire tous ceux qui, par leurs fonctions, sont les plus exposés.
Sans doute, les mises en cause et surtout les condamnations sont-elles peu nombreuses : de mai 1995 à avril 1999, 48 élus locaux ont été mis en cause pour des infractions non intentionnelles et 14 ont été condamnés, sur un effectif potentiel de 50 000.
De 1985 à 1995, 45 fonctionnaires de l'éducation nationale ont été mis en cause et 16 ont été condamnés alors qu'il existe plus de 7 000 établissements du second degré. S'agissant des préfets, si le nombre des mises en cause est également faible -21 selon un bilan du ministère de l'intérieur-, la proportion est beaucoup plus élevée, puisque l'effectif potentiel des postes en situation s'élève à 150 environ. Mais aucune condamnation n'a été prononcée.
Le décalage entre la réalité des chiffres et le sentiment d'insécurité qui existe chez les décideurs publics ne manque pas d'être inquiétant. Il est le signe d'un malaise profond. La médiatisation dont fait l'objet la mise en examen d'un décideur public -préfet, maire, proviseur- est plus redoutable que l'instruction et le jugement, comme le rappelle notre collègue Albertini. On peut souhaiter, comme le prévoit le projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, dont la discussion se poursuit devant le Parlement, que la mise en examen sera, demain, moins systématique.
Cette insécurité juridique décourage et déstabilise de nombreux maires. Il est vrai que l'accroissement des responsabilités locales, consécutives aux lois de décentralisation, la suppression de la « tutelle préfectorale » ainsi que la multiplication des normes ont rendu plus complexe et plus lourde la fonction de maire. Notre démocratie locale repose sur les 36 500 maires qui, jusque dans le plus petit village, représentent l'Etat républicain. L'opinion publique ne s'y trompe pas, qui leur accorde la cote de sympathie la plus élevée de tous les responsables politiques. Elle sous-estime cependant les responsabilités qui pèsent sur les maires.
Beaucoup ignorent les sacrifices -professionnels parfois, familiaux toujours- que consentent ces milliers d'élus qui se dévouent à leurs concitoyens.
Qu'un maire soit mis en cause parce qu'un enfant qui ne savait pas lire a échappé au contrôle de ses parents et s'est noyé dans la rivière malgré la présence d'un panneau, c'est absurde et c'est injuste. Nous devons remédier à ce type de situation. Dès lors que le Premier ministre a refusé, à juste titre, une loi particulière pour les élus, le législateur était conduit à modifier le code pénal.
L'exercice était délicat. Le code pénal s'adressant à tous, il fallait éviter que la modification ne se traduise par une atténuation de la répression dans des domaines aussi sensibles que le droit du travail, de l'environnement, de la santé publique ou de la sécurité routière. Comme l'a rappelé Mme la Garde des Sceaux au Sénat, « il ne faut toucher à la loi pénale que d'une main tremblante ».
En outre on ne saurait ignorer le souci légitime des victimes de rechercher la vérité sur le drame qui les frappe, d'identifier et faire sanctionner les responsables et d'obtenir réparation.
La proposition de loi de M. Pierre Fauchon, adopté par le Sénat le 27 janvier dernier, repose sur quelques principes qu'il faut saluer.
En premier lieu, elle ne concerne que les délits non intentionnels.
En second lieu, en cas de lien indirect entre le dommage et le délit, il faut apporter la preuve qu'une faute aggravée a été commise.
Enfin la justice civile peut toujours accorder des dommages-intérêts à la victime quand la faute commise a été à la fois involontaire, indirecte et légère. Au demeurant, pour les personnes morales, la définition des délits n'est pas modifiée.
La commission a approuvé l'esprit général de ce texte, tout en lui apportant quelques correctifs. L'exigence d'une faute caractérisée pour engager la responsabilité pénale d'une personne physique prévaudrait en cas de lien soit indirect, soit médiat, entre la faute et le dommage -le sens de ces deux notions étant précisé dans la loi. Définir la faute grave comme une « violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence » lui a paru trop restrictif. Elle propose de retenir les violations « d'obligations prévues par la loi ou le règlement », ainsi que les fautes d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger que la personne ne pouvait ignorer.
Cette modification supprime le risque de dépénalisation excessive et permet de maintenir la responsabilité pénale dans de nombreux domaines où des fautes graves ne sont pas pour autant « manifestement délibérées ».
Cette nouvelle définition s'appliquant à tous les délits non intentionnels, il n'est pas nécessaire de les énumérer : la commission a donc supprimé les articles 3 bis et 3 ter. En revanche, elle a jugé utile de préciser qu'en toute hypothèse les victimes d'un dommage peuvent demander réparation devant les juridictions civiles.
S'agissant des personnes morales, la commission n'a pas suivi la démarche du Sénat tendant à étendre la responsabilité pénale des collectivités locales. Outre que cela n'empêcherait pas d'engager également la responsabilité des personnes physiques, une telle disposition accroîtrait encore la pénalisation de notre vie publique.
La commission a souhaité, comme le Sénat, que les collectivités locales puissent assurer la protection de leurs élus lorsque les faits pour lesquels ils sont poursuivis ne sont pas détachables de l'exercice de leurs fonctions. En revanche, elle a supprimé les dispositions relatives aux marchés publics, les textes actuels permettant déjà de répondre aux situations d'urgence telles que les intempéries de la fin de l'année 1999.
C'est dire que votre commission vous propose un texte sensiblement remanié, qui s'il avait été vraiment lu, aurait évité des polémiques superflues. Les critiques qui se multiplient à la veille du débat sont inexactes et injustes. Il est inexact que la proposition soit examinée en catimini, vous l'avez rappelé, Madame la ministre. Il est inexact que ce texte ne concerne que les élus locaux. Il est inexact aussi qu'il vise à supprimer les sanctions pénales à l'égard des décideurs. Il est même choquant de s'entendre reprocher de vouloir mettre un terme aux poursuites dans l'affaire du sang contaminé.
Dans une société complexe, chacun doit assumer ses responsabilités. Le devoir de vigilance s'impose aux décideurs publics. Pour autant, on doit encourager l'esprit d'initiative et la prise de responsabilités, avec les risques qu'elle comporte. Quand je vois, en matière de sécurité alimentaire, la multiplicité et la complexité des normes édictées pour effacer tout risque, je pense à ce mot de Péguy à propos des adeptes de Kant : « Ils ont les mains pures, mais ils n'ont pas de mains ». Pour ma part, j'ai choisi d'avoir des mains.
La commission a adopté ce texte à l'unanimité : il a, en effet, été élaboré en étroite concertation avec vos services et avec le Sénat. Je vous propose ce soir de confirmer ce vote (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. Gilbert Meyer - Il y aurait actuellement près d'un millier de procédures pénales engagées contre des élus et des fonctionnaires territoriaux.
Si le chiffre n'est pas effrayant en soi, il traduit néanmoins une dérive malsaine.
Le contentieux traditionnel, qu'il soit administratif ou civil, souffre de nombreux maux : procédures trop longues, manques de moyens humains... Il a donc semblé plus facile d'aller vers le contentieux pénal ; le procès est gratuit, le recours à un avocat n'est pas obligatoire, l'enquête est faite par les services de police ou par un juge d'instruction. La procédure pénale est plus rapide, moins coûteuse, avec de surcroît un effet médiatique assuré.
Cet excès de pénalisation suscite émotion et sentiment d'incompréhension, car les décideurs publics sont de plus en plus exposés dans l'exercice de leur mandat. Quel maire ne s'est pas demandé si tel chantier autorisé sur le territoire de sa commune, telle décision n'allait pas le conduire un jour dans un contentieux pénal.
Cette dérive, s'agissant de délits non intentionnels, doit impérativement être freinée.
Un premier essai avait été tenté, à travers la loi du 13 mai 1996, qui impose aux magistrats d'examiner le comportement du prévenu en fonction des circonstances particulières du moment. Mais si les magistrats ont fait un effort pour apprécier ces circonstances particulières, ceci n'a pas empêché le prononcé de condamnations pour des fautes non intentionnelles, pourtant sans lien direct avec le dommage causé.
Aujourd'hui la poursuite pénale tend à devenir le contentieux normal. Il faut porter remède à cette situation.
Le texte en discussion n'est pas pour autant très satisfaisant.
Il est prévu en effet, dans le cas de la faute non intentionnelle, de n'engager la poursuite que s'il existe un lien direct avec le dommage subi. En l'absence de ce lien direct, seule une faute grave pourrait entraîner la mise en jeu de la responsabilité. Ce serait par exemple le cas d'un maire, qui malgré les avertissements de ses services techniques avant un match, n'a pas fait réparer un panneau de basket, qui est tombé sur un élève. En revanche, il ne serait pas poursuivi si le panneau tombe sans qu'il ait été averti auparavant du problème.
Cette nouvelle définition doit bénéficier à tous les citoyens.
Mais la réforme devrait porter tout d'abord sur deux éléments importants.
Le premier est le secret de l'instruction. Tout le monde est d'accord pour constater qu'il n'existe plus. Il n'est pas imaginable, pourtant, de restreindre la liberté de la presse, d'autant que les informations peuvent circuler par d'autres moyens, comme Internet.
Il faut donc en tirer la conséquence, à savoir supprimer la mise en examen. Le juge d'instruction se bornerait à entendre les témoins, qui, bien entendu, auraient accès au dossier.
Le magistrat instructeur pourra décider l'incarcération ou le placement sous contrôle judiciaire mais il ne pourra le faire qu'au terme d'un débat contradictoire. On supprime ainsi la présomption de culpabilité que constitue aux yeux de l'opinion une simple mise en examen.
Bien que je vous sache, Madame la ministre, farouchement opposée à cette évolution, je suis pour ma part favorable à l'instauration de la responsabilité pénale des collectivités territoriales. J'observe que les membres de la commission se sont ralliés à votre position mais je rappelle qu'en matière de délit financier, la responsabilité pénale des sociétés commerciales est prévue par les textes. Une extension de la responsabilité pénale aux personnes morales permettrait en outre d'éviter la condamnation des personnes physiques qui n'ont commis aucune faute personnelle. Il m'apparaît dans ces conditions qu'il faudrait en rester à la position prise par le Sénat le 27 janvier dernier.
Plaidant depuis plusieurs années pour que le législateur se penche sur la problématique de la faute non intentionnelle, je suis particulièrement satisfait de constater que le débat est enfin ouvert et je considère que la proposition de loi du Sénat mérite d'être retenue lorsqu'elle redéfinit le délit non intentionnel. Je suis d'accord pour considérer qu'il ne saurait être question de soustraire les élus de leurs responsabilités en créant à leur profit un privilège de juridiction car comme l'a très justement souligné votre rapporteur « la banalisation du régime de responsabilité des décideurs publics et l'élargissement du champ de la sanction pénale constituent des progrès de l'Etat de droit. »
La nouvelle rédaction vise la distinction entre les infractions intentionnelles et les délits non intentionnels. Ainsi, lorsque le lien de causalité est direct, l'auteur se trouverait dans une situation comparable à la situation actuelle. En revanche, lorsque la faute n'a été que la cause indirecte du dommage, il appartiendrait au juge d'établir une « violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence ». La commission a considéré à juste titre que cette formulation était à la fois trop vague et trop restrictive. C'est pourquoi elle a proposé que ne soient visées que les obligations « prévues par la loi ou le règlement ». Elle a également souhaité que la responsabilité pénale d'une personne physique puisse être engagée en cas de faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger qu'elle ne pouvait ignorer.
Aux termes des améliorations apportées par la commission, un délit serait donc constitué en cas de faute non intentionnelle si le prévenu a créé la situation ou n'a pas pris les mesures permettant de l'éviter, soit en violant délibérément une obligation légale ou réglementaire de sécurité, soit en commettant une faute d'une gravité exceptionnelle. Mais la distinction ainsi introduite crée une redondance qui affaiblit le texte. Je ne vois pas en effet comment on peut mettre autrui en danger sans violer une obligation de sécurité ou de prudence ! La commission a également précisé que même en l'absence de toute condamnation pénale, une action en réparation devant les juridictions civiles reste possible si l'existence d'une faute est établie.
En ce qui concerne l'examen d'un lien de causalité, il ne semble pas que la nouvelle rédaction de l'article 121-3 permettrait d'empêcher une condamnation en présence d'une faute indirecte non caractérisée. Jusqu'à présent, la qualification de la faute ne constituait pas l'une des préoccupations majeures du juge car il lui suffit que la causalité soit établie de manière certaine. Mais l'examen des décisions dans lesquelles la responsabilité d'un décideur est recherchée est très révélatrice de l'interprétation particulièrement extensive que les juges font de la notion de lien direct.
Ainsi, si lors d'un match de football se déroulant sur un terrain communal, le gardien de but est blessé du fait de la chute de la cage, alors même que le défaut de fixation avait été signalé au maire, le juge peut considérer -comme l'a fait en 1996 la cour d'appel de Toulouse- que chacun des prévenus, conscient du danger, a concouru directement par sa faute personnelle à la réalisation de l'accident et la jurisprudence fourmille d'exemples analogues. Il serait donc illusoire de prétendre éviter la multiplication des condamnations en invoquant l'exigence d'un lien de causalité direct.
Dans l'état actuel de sa rédaction, vous aurez compris que le premier volet de la proposition ne me satisfait guère en ce qu'il reste très imprécis, ouvrant ainsi la voie à des interprétations jurisprudentielles très extensives. Au surplus, la prolifération de textes étouffe les responsables des collectivités, qui ne sont pas tous des juristes aguerris et qui ne disposent pas toujours de services compétents pour les assister. Maire d'une commune de 70 000 habitants, j'ai ainsi sous ma responsabilité directe plus de quarante établissements scolaires. M'est-il possible d'affirmer que dans chacun d'entre eux toutes les normes sont scrupuleusement respectées pour garantir la sécurité de tous ? A l'évidence, non et je suis bien obligé de faire confiance aux services municipaux. Mais si un drame devait survenir, la responsabilité pénale du maire serait engagée. Mon pessimisme reste toutefois modéré car la commission a sensiblement amélioré le texte en déclinant la notion de causalité entre la faute commise et le dommage subi et en définissant précisément la notion de faute non intentionnelle. Mais il suffirait de faire preuve d'un peu d'audace pour l'améliorer encore en réaffirmant le principe selon lequel il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre.
Bien souvent, les victimes d'un dommage poursuivent au pénal parce qu'elles méconnaissent les réparations auxquelles elles pourraient prétendre par la voie civile. En rappelant l'opportunité des procédures civiles, la commission a donc fait preuve de clairvoyance, je reste cependant sceptique : est-il possible d'améliorer encore le texte en cherchant à mieux circonscrire les délits non intentionnels ? J'en doute car toute initiative nouvelle risquerait d'apparaître comme une tentative d'instituer un régime dérogatoire au profit des décideurs publics, ce que personne ne souhaite. Je rappelle en outre que la loi de 1996 n'a pas permis de réaliser une avancée significative en la matière.
Ayons le courage, dans trois ou quatre ans, de faire le point et de procéder éventuellement aux modifications législatives qui s'imposeraient.
Enfin, ce texte suscite des interrogations dont certaines associations se font l'écho, craignant qu'il n'aboutisse à interdire la mise en cause des décideurs publics. Bien entendu, tel n'est pas le cas. Du reste, le groupe RPR s'y opposerait car il ne veut pas que les élus locaux bénéficient d'un régime de faveur.
Dans ces conditions, Madame la Garde des Sceaux, il conviendrait que vous rassuriez ceux qui expriment de telles craintes.
M. le Rapporteur - Elle l'a fait.
M. Gilbert Meyer - Telles sont les observations du groupe RPR qui attend de votre part, Madame la ministre, des réponses aux questions qu'il a posées. (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL)
M. Jean Vila - Cette proposition de loi tend à résoudre la situation difficile et souvent incompréhensible à laquelle sont confrontés des élus locaux à qui on reproche de n'avoir pas prévu un accident survenu dans leur commune.
De fait, la responsabilité pénale des élus tend à s'accroître et aucun d'entre eux, en particulier les maires, n'est assuré de ne pas coucher en prison le lendemain. Cette présentation volontairement caricaturale doit nous inciter à ne pas légiférer à la va-vite, tant les risques sont grands pour la démocratie locale.
La question n'est pas nouvelle et vous avez rappelé, Madame la ministre, les dispositions législatives qui ont déjà été prises. Néanmoins, le problème est réel même si nous déplorons son excessive médiatisation.
Selon les statistiques, seuls 54 cas de mise en examen ont été enregistrés depuis 1995. Nous ne devons cependant pas sous-estimer le sentiment d'insécurité juridique ressenti par les décideurs publics.
Ce problème ne peut être dissocié de celui, plus général, de la pénalisation accrue des rapports sociaux. En effet, depuis plus de 25 ans, la crise du système social a d'importantes répercussions sur celle de la justice. La complexité croissante des relations humaines, l'évolution des m_urs, les bouleversements économiques et culturels, ont créé des conflits. Il en résulte une sollicitation de la justice par défaut, une généralisation du recours moraliste et salvateur au justicier, bref, une judiciarisation extrême de la société.
Nos concitoyens font de plus en plus appel au juge pénal pour régler les conflits dont ils se sentent victimes, même lorsqu'ils sont hors du champ de ses compétences. Peut-être les démarches y sont-elles plus faciles et plus rapides que devant les juridictions administratives ou civiles.
Nous devons lutter contre cette dérive à « l'américaine », pour satisfaire l'attente de nos compatriotes qui aspirent à une justice plus proche de leurs préoccupations, résolue à traiter également tous les justiciables. Une justice irréprochable, rapide, plus accessible, et plus simple.
Vous vous y êtes employée, Madame la Garde des Sceaux, en entreprenant de réformer l'organisation de la justice et nous soutenons votre démarche. Cette réforme doit être menée à bien dans les meilleurs délais pour garantir l'indépendance de la justice et la présomption d'innocence.
Comment les 500 000 élus locaux pourraient-ils ne pas ressentir de malaise dans l'exercice de leur fonction alors que leurs responsabilités croissantes dans les domaines les plus divers sont à la source de la judiciarisation de la vie politique locale ?
La complexité de la gestion locale, la prolifération des réglementations, les défis auxquels sont confrontées les collectivités locales en matière de logement, de chômage, de santé, d'éducation, la multiplication des incivilités, tout concourt à l'inflation des responsabilités des élus locaux alors que les moyens financiers, techniques et humains dont ils disposent n'ont pas progressé dans les mêmes proportions.
Cette situation est d'autant plus difficile à assumer que les élus, les maires en particulier, sont souvent tenus pour responsables des maux de la société.
Il est donc urgent de prendre des mesures propres à favoriser la démocratie locale et de renforcer les moyens dont disposent les communes pour y contribuer.
En outre, pour parer au risque d'une professionnalisation de la fonction de maire et d'élus, il est indispensable de réformer le statut de l'élu local, indissociable de la responsabilité pénale des décideurs publics.
Certes, la loi du 13 mai 1996 assure une meilleure protection juridique aux élus locaux. Le juge doit tenir compte de la situation particulière de ceux dont la responsabilité pénale est mise en cause. Il lui faut établir que l'accusé n'a pas « accompli les diligences normales, compte tenu... de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. » Cette disposition est très importante mais, selon de nombreux témoignages, il est extrêmement difficile d'instaurer un régime respectueux des droits des victimes mais qui protège l'élu contre les abus de la pénalisation sans profiter à ceux qui ne le méritent pas.
Sur ce point, nous sommes tentés de partager les conclusions du rapport Massot, selon lequel, pour enrayer le phénomène de pénalisation, il faut aller au-delà de la définition du délit non intentionnel. Mais la solution à trouver n'est ni simple, ni évidente.
La présente proposition de loi traduit une volonté de remédier partiellement à une situation préoccupante pour la vie publique. Respectant le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi, en excluant toute idée d'accorder une immunité spécifique aux élus, elle redéfinit le champ des délits non intentionnels et étend la responsabilité pénale des collectivités territoriales en tant que personnes morales. Il faut bien mesurer les limites et peser les conséquences de cette dernière disposition. Comment matérialiser la condamnation pénale d'une collectivité ? S'agira-t-il d'une peine d'amende supportée par le contribuable ? Ou bien d'une interdiction d'exercer ? A quelles fins ? Qu'en sera-t-il de la tutelle a posteriori du contrôle de la légalité ? Doit-on se laisser enfermer dans la logique d'une option répressive qui n'a d'autre ambition que de remplacer une solution pénale par une autre ? Est-ce ainsi que l'on résoudra le problème réel de la pénalisation de la vie publique ?
Le système français ne donne-t-il pas compétence au juge administratif et non pénal dès que l'administration est en cause ?
Bien sûr, cette proposition tient au fait que la voie pénale est la plus efficace pour obtenir réparation.
Aussi espérons-nous, Madame la Garde des Sceaux, que les efforts que vous avez entrepris pour améliorer le fonctionnement des juridictions administratives, en particulier l'extension du référé administratif, garantiront la réparation du préjudice subi.
Mais ne faudrait-il pas revenir à une application plus stricte des principes de base de la responsabilité administrative, civile, pénale ? Tous les acteurs de la vie publique s'accordent sur la nécessité d'une réforme d'ensemble tant la pénalisation excessive de la vie publique porte atteinte à la démocratie locale.
Selon nous, l'extension de la responsabilité pénale aux collectivités locales ne résoudra pas le problème auquel se heurtent les élus locaux. C'est pourquoi nous voterons l'amendement de la commission tendant à préciser la notion de délit non intentionnel en intervenant à la fois sur la définition de la faute et sur le lien de causalité. Bien entendu, comme vous l'avez dit au Sénat, Madame la ministre, il faut veiller à ne pas affaiblir l'efficacité de la loi pénale dans des domaines aussi sensibles que le droit du travail, de la santé publique, de l'environnement ou de la sécurité routière dans la mesure où l'article 121-3 du code pénal qu'il nous est proposé de modifier est un texte général.
En conclusion, les députés communistes espèrent que la navette parlementaire permettra d'améliorer cette proposition.
Ils sont très attachés aussi -mais ils connaissent votre détermination, Madame la Garde des Sceaux- à la poursuite de la réforme de la justice, en vue de garantir l'indépendance de l'institution, la présomption d'innocence et le droit des victimes.
Au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements de la commission, le groupe communiste votera pour cette proposition de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Antoine Leonetti - Xerxès, Roi des Perses, fit fouetter la mer pour la punir d'avoir englouti sa flotte après une tempête. Il tenait les éléments pour moralement responsables de cette catastrophe qu'il considérait comme non naturelle. Aujourd'hui, à n'en pas douter, certains juges mettraient en cause le commandant, le constructeur de la flotte, l'amiral ou même le roi en se disant que « Dieu -ou la justice- reconnaîtra les siens ». Autrement dit, déjà en ces temps anciens, la fatalité était difficilement acceptée et il fallait rechercher un coupable, fut-il aussi naturel que la mer.
La présente proposition tend à faire en sorte que les auteurs de fautes par définition non volontaires ne subissent pas de sanctions disproportionnées ou infamantes.
Votre remarquable exposé, Madame le Garde des Sceaux, montre combien le problème est difficile. Il faut trouver un juste équilibre entre une législation qui conférerait l'impunité et qui, selon certains, serait pour les élus une auto-amnistie, et la législation actuelle qui place les décideurs dans une insécurité juridique permanente. La législation de 1996 avait déjà tenté de « civiliser » ce type de délit, mais cet objectif louable n'a pas été atteint.
Le droit pénal précise bien qu'il n'y a pas de délit sans la volonté de le commettre. Néanmoins nous débattons aujourd'hui des délits non intentionnels. En effet notre société, lorsqu'un dommage survient, cherche un coupable à punir. Cette situation fragilise les décideurs publics, non seulement les élus locaux mais aussi les directeurs d'école ou d'hôpital, les médecins, les présidents d'association ou les chefs d'entreprise. Même si les condamnations sont rares, elles sont suffisamment médiatisées pour décourager des vocations et induire des excès de précautions qui peuvent confiner à l'inaction ; aujourd'hui beaucoup d'enseignants ne veulent plus sortir avec leurs élèves. Est-il normal qu'un maire soit rendu responsable d'un accident de vélo en haut d'une colline, sous prétexte qu'il n'y avait pas de panneau ? Est-il normal qu'un maire soit mis en examen parce qu'un jeune homme a été assassiné dans sa ville, au motif qu'il aurait dû assurer la tranquillité et la sécurité ? Est-il normal qu'une enseignante soit considérée comme responsable d'un accident dans la cour de récréation ?
Bien sûr, il ne s'agit pas de remettre en cause le code de la route, la législation du travail, celle de la santé publique ou de l'environnement, ni de conférer l'impunité à tout décideur, en frustrant ainsi les victimes de la recherche de la responsabilité, et par là même de la vérité. Le risque serait alors de remplacer les boucs émissaires par les lampistes et de poser comme règle qu'on peut être « responsable mais pas coupable ». Si des affaires comme celle du sang contaminé et celle du tunnel du Mont-Blanc devaient échapper à la nouvelle législation, sur quoi celle-ci pourrait-elle porter ?
Pour trouver le point d'équilibre, il faut, et je remercie le rapporteur de l'avoir fait, chercher au travers de mots pesés, précis, à éviter toute ambiguïté, tout en laissant au juge la liberté d'appréciation nécessaire.
Il convient de définir la faute, son caractère direct ou indirect et sa gravité.
La faute : l'imprudence ne doit-elle être sanctionnée qu'à condition d'être consciente, résultant d'un manquement volontaire à des règles de sécurité ? Un délit involontaire peut-il être commis de manière délibérée ?
Le caractère direct ou indirect : un accident est le plus souvent le résultat de causes multiples. Un arroseur automatique détérioré inonde la chaussée, celle-ci gèle et un accident survient : qui est responsable ? Les mots « direct » et « indirect » traduisant mal le caractère dominant ou non de telle ou telle cause, le juge aura une grande marge d'appréciation.
La gravité de la faute : il ne faut pas la confondre avec la gravité de ses conséquences ; c'est le hasard qui fait la gravité du dommage, mais notre société accepte-t-elle encore la fatalité ?
Toutes ces précisions sont nécessaires pour éclairer le juge. En ce qui concerne les élus, il est nécessaire de sanctionner pénalement ceux qui sont indélicats, corrompus ou irresponsables, mais pas le maire d'une ville où un jeune joueur a été blessé par un panneau de basket.
M. Jean-Antoine Leonetti - Le droit doit punir le coupable et réparer le dommage. Il n'est certes plus obligatoire de punir pour réparer ; et dès lors que la réparation est acquise, la punition pour une faute non intentionnelle n'a-t-elle pas pour objet d'assouvir un désir de vengeance ou de faciliter un travail de deuil ? La sanction a néanmoins une valeur pédagogique et morale que nous ne pouvons pas ignorer.
La récente condamnation de l'Etat dans l'affaire Grégory montre qu'un tribunal administratif peut punir pour faute lourde un ensemble de décideurs sans pour autant traîner devant les juridictions pénales le préfet, le gendarme ou le juge d'instruction. Mais le tribunal administratif est lent et discret... Il ne donne pas aux victimes la satisfaction morale que leur procure la désignation du coupable.
Nous approuvons les grandes orientations de ce texte, et certains amendements que nous avons proposés sont repris par le rapporteur. La nouvelle définition des délits non intentionnels est plus précise, mais probablement trop restrictive. Notre groupe ne s'opposera pas à cette proposition de loi mais espère que la navette parlementaire permettra de l'améliorer encore. Les règles de sécurité ne sont pas forcément « élémentaires », la gravité n'a pas besoin d'être « exceptionnelle », l'ignorance des règles de sécurité ne doit pas nécessairement être « manifestement délibérée » pour entraîner une procédure pénale. Nous devrons donc continuer à travailler pour parvenir à l'équilibre entre la condamnation du lampiste et celle du bouc émissaire, gage d'une société de responsabilité à la fois individuelle et collective (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Philippe Houillon - Nous voici donc, à l'initiative du Sénat, invités à préciser le périmètre de la responsabilité pénale encourue pour faute non intentionnelle, c'est-à-dire, dans les situations où compte, non l'intention, mais le résultat. Grâce à son travail et à son souci de précision, notre rapporteur a contribué à améliorer le texte de la proposition adoptée par la Haute assemblée. Il n'en demeure pas moins quelques points d'interrogation...
La rédaction proposée par notre commission modifie le droit de la responsabilité pénale pour faute involontaire en excluant du champ de celle-ci la responsabilité des « personnes physiques qui n'ont pas causé elles-mêmes le dommage, mais qui ont créé la situation qui en est à l'origine ou n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter », et ce dans les seuls cas où elles n'ont pas violé « une obligation particulière de sécurité ou de prudence, ni commis une faute d'une exceptionnelle gravité exposant autrui à un danger qu'elles que pouvaient ignorer ». En d'autres termes, le droit des comportements non intentionnels qui sont la cause directe d'un dommage demeure inchangé, non plus, naturellement que le droit de la responsabilité civile issu de l'article 1383 du code civil : ce qui est avant tout visé, c'est cette catégorie de comportements relevant de la seule responsabilité civile mais qui s'est trouvée englobée dans le champ de la responsabilité pénale à la suite de la jurisprudence de la Cour de cassation consacrant l'identité des fautes civile et pénale d'imprudence.
Cette situation, qui a sans doute contribué à la surpénalisation de notre société, est depuis quelque temps contestée, non seulement par la doctrine et par les professionnels du droit, mais par tous ceux qui exercent une responsabilité quelconque et qui vivent dans la psychose de poursuites, susceptibles d'être engagées pour des raisons qu'ils ne maîtrisent pas. Le 5 février dernier, à Saintes, le procureur général près la Cour de cassation annonçait qu'il demanderait à l'assemblée plénière de celle-ci, appelée à statuer sur un pourvoi dans la malheureuse affaire du Drac, de revenir sur cette jurisprudence de l'identité des fautes civile et pénale. Pour autant, il me paraît qu'un important effort pédagogique s'impose en direction de ceux qu'on appelle les décideurs, tant la psychose que j'évoquais prend de l'ampleur, au point d'aboutir à un refus de toute responsabilité, préjudiciable à l'intérêt général. Les parents d'élèves d'un lycée de mon département n'ont-ils pas reçu une lettre du proviseur les avisant que le lycée ne prendrait plus en charge les titres de transport donnés aux élèves lors des déplacements vers les installations sportives, « afin de dégager sa responsabilité pénale et celle des enseignants d'EPS en cas d'incident ou d'accident lors de l'utilisation des transports urbains » ?
Comme le relève le rapporteur, les poursuites ne sont pas très nombreuses, mais leur médiatisation leur donne de l'ampleur et jette le trouble dans les esprits. Il convenait donc de clarifier les règles du jeu, d'autant que, de droit protecteur des intérêts fondamentaux de la société, notre droit pénal, instrumentalisé, tend de plus en plus à devenir le moyen d'obtenir une réparation morale, de désigner un coupable. Les victimes, quant à elles et, à en juger par des réactions récentes, auraient le sentiment d'un recul de la responsabilité.
En ce qui me concerne, il me paraît que, par exemple, le non-respect avéré du principe de précaution constitue une faute grave, exposant autrui à un danger qui ne peut être ignoré et, donc, comme tel susceptible d'engager la responsabilité pénale de son auteur. Or cette proposition ne le dit pas précisément... En fait, ce texte, comme celui de 1996 mais avec plus de précision, tend à une appréciation in concreto des parties, dans les cas de responsabilité indirecte. Je souhaiterais cependant qu'on approfondisse la réflexion sur ce point afin de ne pas aller au-delà de l'objectif recherché. Je le répète, il ne faudrait pas que le fait d'exposer autrui à un danger en ignorant le principe de précaution puisse être exonéré. Or, est-ce dans ce sens que vont des expressions comme celles de « violation manifestement délibérée d'une obligation » ou de faute « exceptionnellement grave » ? D'autre part, le texte ne prend pas en compte les cas où les personnes physiques ont seulement concouru à la création d'une situation. Il conviendrait également d'être plus précis s'agissant de la rétroactivité : il doit être clair que la loi pénale plus douce continuera de s'appliquer immédiatement y compris aux affaires en cours, sous peine d'inconstitutionnalité.
Cela étant, Monsieur le rapporteur, je partage votre avis sur l'inutilité d'étendre la responsabilité pénale aux collectivités locales : la mesure serait de pure circonstance alors qu'il convient d'amorcer une dépénalisation de notre droit.
Au total, sans modifier substantiellement notre droit positif, cette proposition tend à un peu plus d'équilibre, en réduisant les cas où pourra être mise en jeu la responsabilité pénale de personnes qui n'ont à l'évidence pas pesé sur le cours des choses. Il reste toutefois à retravailler à des points importants et à faire un effort de pédagogie pour parvenir à un consensus aussi large que possible. En attentant, confiant dans la suite de la discussion, notre groupe adoptera une attitude d'abstention positive (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. Gérard Gouzes - Ce n'est un secret pour personne : tous les décideurs publics ou privés, les responsables d'associations, les directeurs d'écoles et les élus nourrissent une profonde inquiétude, justifiée par la pénalisation accrue de notre société.
Est-ce l'exemple américain, la déliquescence et la dilution de la responsabilité individuelle ou l'idée même de socialisation du risque qui l'explique ? Toujours est-il que plus personne ne se considère comme responsable de lui-même. Il faut un bouc émissaire ! Ainsi, depuis l'incendie du « 5 à 7 » on a pu constater une extension de la jurisprudence sur la responsabilité des décideurs publics, sinon toujours condamnés, du moins « mis en examen » pour des faits « non intentionnels ».
Les maires ont le sentiment d'être tenus pour responsables de tout ce qui peut arriver sur le territoire de leur commune, même lorsque les fautes qui leur sont reprochées ont un lien extrêmement ténu avec le dommage qui leur est imputé. Comme les directeurs d'école -il en manquerait 10 000 tant les enseignants hésitent à prendre cette responsabilité- et comme les présidents d'associations sportives, ils ont le sentiment d'être injustement poursuivis, car ils n'ont pas démérité.
Lors de son dernier congrès, le 25 novembre, l'Association des Maires de France a souhaité que la notion de faute non intentionnelle soit mieux définie pour tous les faits ne mettant pas en cause l'honnêteté des élus et pouvant constituer des délits. L'application de la loi du 13 mai 1996, votée à l'initiative du Sénat et qui visait à ce que la situation du décideur incriminé soit examinée, in concreto, semble avoir été un échec. Il fallait donc se remettre à l'ouvrage, ce qu'a fait M. Fauchon.
Le sujet est délicat mais, si le législateur ne se prononce pas, la jurisprudence le fera à sa place.
Le tribunal correctionnel de Rennes pouvait-il soutenir, comme il l'a fait dans sa décision du 30 septembre 1996, que la référence à un texte spécial n'était pas indispensable, l'article 121-3 du code pénal ayant une portée générale ? La Cour de cassation pouvait-elle en rester à une approche abstraite de la responsabilité des décideurs ? Le tribunal correctionnel de Toulouse pouvait-il sans provocation estimer, le 19 février 1997, que pour affronter un établissement thermal qui constituait la première puissance économique de sa commune, un maire pouvait toujours démissionner ? Il y a eu, on le voit, quelques dérapages.
Le juge administratif, lui, s'appuyant sur la théorie de la cause adéquate, faisait bien la distinction entre la faute de service et la faute détachable du service.
Le Premier ministre lui-même, sans vouloir faire du décideur un privilégié jouissant de fait d'une immunité, a chargé M. Jean Massot de diriger un groupe d'étude dont le rapport a été rendu le 16 décembre 1999.
La proposition du sénateur Fauchon tend à revoir les notions d'homicide ou de coups et blessures involontaires, afin d'éviter que les décideurs publics « puissent être appelés à répondre pénalement de toutes sortes de dommages y compris les moins prévisibles », sans pour autant créer un statut pénal particulier.
Les élus ont fait le choix de la politique. Ils doivent, dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs, prendre leurs responsabilités, toutes leurs responsabilités, mais rien que leurs responsabilités.
Fallait-il élargir la notion de responsabilité aux personnes morales ? Nous ne l'avons pas souhaité. Cette solution, certes confortable pour les victimes, aurait aggravé ce phénomène de perte de responsabilité que nous déplorons.
Le groupe socialiste s'est donc efforcé de définir encore plus précisément que le Sénat les notions de faute indirecte et de faute inexcusable.
Il est certainement très désagréable d'être mis en examen quand on a le sentiment de ne pas avoir violé la loi, ni même une simple obligation de sécurité. Il doit être difficile, quand on a choisi le sacerdoce municipal, de manière bénévole ou quasi bénévole, de se retrouver, tout à coup, au ban de la société. Les honneurs durent peu de temps : l'opprobre peut durer toute une vie. Ne nous étonnons donc pas de la pénurie de candidats, ni de la médiocrité croissante des acteurs de la vie politique !
M. Bernard Roman, président de la commission des lois - Vous me paraissez sévère !
M. Gérard Gouzes - Dans ses Fondements de la métaphysique des moeurs, Kant affirme que la raison d'un châtiment doit impérativement se trouver dans le crime ou le délit. C'est là une réponse de bon sens à la question de la responsabilité. Or aujourd'hui l'article 121-3 du code pénal, tel qu'il est invoqué par les victimes et interprété par les magistrats, enfreint cette exigence éthique, puisqu'il ne fait pas de la responsabilité morale de l'agent, surtout lorsqu'il s'agit d'un maire ou d'un « décideur » public, la condition nécessaire et suffisante de la peine.
Ainsi que l'a écrit M. Hugues Moutouh, professeur à l'Université de Caen, dans un article paru dans La Gazette du Palais sous le titre « La logique sacrificielle du bouc émissaire », la peine a essentiellement une « fonction sociale ». La condamnation d'un maire ou d'un président de club sportif à la suite de la chute d'un panneau de basket ne répond pas au simple et légitime souci de réparation. La victime qui exige en tant que telle un véritable statut, veut manifester ses sentiments vindicatifs.
Dans une société où le bonheur matériel est à portée de la main, l'accident ne peut être vécu que comme une malchance et non comme le résultat de sa propre responsabilité. Qui, mieux que la société et par conséquent celui qui la représente, l'élu, doit être tenu pour responsable d'une telle malchance ?
La pénalisation de notre société, que certains voudraient voir se développer encore, s'explique par une illusion : celle d'une société sans risque, sans accident, sans aléa... Une société, en somme, sans responsabilité, sans d'autres coupables que ceux qui ont été choisis, élus par tous, pour l'organiser, la diriger et la symboliser.
Est-ce bien la démocratie que nous voulons ? D'un côté, des responsables qu'il faut punir parce qu'ils n'auront pas su combattre le destin, de l'autre l'innocence des irresponsables à la recherche du bouc émissaire à sacrifier pour effacer le dommage !
C'est cela que semble souhaiter le professer Claude Got, auteur d'un article à sensation paru dans un quotidien national qui appelle « amnistie anticipée » la clarification des causalités et des responsabilités en matière de délits non intentionnels. Craignons cette dérive, qui n'est qu'un recul de l'histoire vers les pratiques les plus anciennes et les plus primaires de la justice : le sacrifice humain pour conjurer le mauvais sort. Craignons que l'individualisme et le consumérisme ne détruise à terme le citoyen, l'esprit républicain, en un mot : la démocratie.
On en revient à une logique juridique primitive que les anthropologues connaissent bien : on offre, en substitution de la destruction opérée par le délit, la destruction du symbole que représente le décideur !
Contre cette regrettable dérive, les législateurs que nous sommes doivent rappeler que l'homme ne doit jamais être un moyen. Il serait bon, d'ailleurs, que les médias, dont la logique ne suit pas toujours les chemins de la pédagogie sociale, rappellent ce principe fondamental de notre civilisation humaniste.
Notre rôle consiste à redéfinir la notion d'homicide et de blessures involontaires et à réduire le champ des délits non intentionnels, exagérément élargi. De la sorte, les décideurs publics ne pourront plus être poursuivis pour des faits qui ne peuvent sérieusement leur être imputés. Les fautifs en revanche doivent toujours être poursuivis, qu'ils soient ou non des élus.
Les fonctions électives -c'est ce qui fait leur noblesse- exigent sérieux et vigilance. Les élus doivent prendre conscience de leur responsabilité politique. Mais il ne faut pas découpler la morale et le droit : aussi difficile que ce soit dans notre société de consommation, nous avons le devoir de faire passer ce message et de mettre fin aux dérives. Cela ne signifie pas, d'ailleurs, renoncer à être vigilant, qu'il s'agisse de la circulation automobile, des accidents du travail ou des accidents thérapeutiques.
Le texte retenu par la commission mérite d'être adopté à l'unanimité. J'invite ceux qui songent à « l'abstention positive » à aller plus loin, c'est-à-dire à voter positivement. Ce serait une décision politique de nature à réconcilier la morale et le droit (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
Mme Christine Lazerges - Ce texte, consensuel, marque une nouvelle étape. Il précise la notion de faute non intentionnelle tout en respectant le principe de l'égalité devant la loi. Il n'était pas question, en effet, de légiférer pour certains seulement... C'est le code pénal que nous modifions et nous le modifions pour tous.
La responsabilité pénale continuera de pouvoir être engagée en cas de faute d'une exceptionnelle gravité ou de violation manifestement délibérée d'une obligation de prudence ou de sécurité.
Je voudrais revenir sur une vieille jurisprudence qui a fait contre elle une quasi unanimité.
Un jour de décembre 1912, la première chambre civile de la Cour de cassation a décidé imprudemment que la faute pénale d'imprudence justifiant des poursuites pénales était de même nature que la faute civile d'imprudence justifiant des poursuites civiles. Ainsi donc, les deux responsabilités se trouvaient confondues, ce qui n'était pas le cas auparavant. Brutalement responsabilité pénale et responsabilité civile se retrouvent confondues lorsque la faute résulte d'une imprudence ou d'une négligence.
Que l'on doive indemniser autrui lorsqu'on lui cause un dommage est incontestable. Que l'on doive répondre pénalement même d'une faute minime est contestable. A une époque où la multiplication des interdits assortis de sanctions pénales est telle que le législateur a dû reconnaître, en 1992, « l'erreur de droit », comment justifier que toute faute puisse nous conduire à une condamnation devant une juridiction pénale ?
Les comportements non intentionnels peuvent justifier la sanction pénale, mais pas dans tous les cas. De surcroît la confusion des genres a pour résultat qu'en cas de relaxe au pénal, il devient difficile pour la victime d'obtenir une indemnisation au civil.
L'article 4-1 de cette proposition de loi vise à freiner l'engouement irraisonné pour la voie pénale, qui stigmatise celui qui est poursuivi sans présenter toujours plus d'intérêt pour la partie civile.
Les victimes doivent bien évidemment être écoutées et aidées, des explications doivent leur être données. Ce texte s'attache à mieux les protéger en dissociant faute pénale et faute civile d'imprudence.
Cette dissociation a été entamée en 1980 à propos des délais de prescription. Mais le législateur n'est pas allé plus loin.
Revenir à la situation antérieure à 1912 n'est pas un recul, mais au contraire une avancée considérable. Il ne s'agit pas de privilégier telle ou telle catégorie de citoyens, mais de reconnaître qu'il existe une gradation dans la gravité des fautes et qu'il faut mieux préciser les critères de l'action civile et de l'action pénale. Nous modifions l'article 121-3 du code pénal pour sortir du brouillard et de la confusion des genres. Si la responsabilité pénale entraîne automatiquement une responsabilité civile, l'inverse ne doit pas être vrai. L'infraction pénale ne doit pas être banalisée.
On saura gré à ce Parlement d'avoir redéfini ce qu'est une faute non intentionnelle. L'exercice est difficile et le texte a été pesé mot par mot de façon à ce qu'aucun préjudice n'en résulte pour les victimes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jacques Fleury - La polémique qui s'est engagée ces derniers jours montre que dans ce domaine on entre vite dans l'irrationnel et qu'il faut faire un effort de pédagogie pour montrer que ce texte ne remet nullement en cause les droits des victimes : il vise simplement à limiter la dérive de pénalisation qui, c'est vrai, provoque une véritable psychose chez les élus, les fonctionnaires, les enseignants, les présidents d'associations.
Le directeur d'école, le préfet, le maire se demandent chaque matin quelle tuile imprévisible va leur tomber sur la tête. Est-il vraiment du rôle du directeur d'école de vérifier que le car loué pour une excursion est passé au contrôle des mines ? Le président du conseil général doit-il vérifier chaque matin si sur tel tronçon de la voirie départementale le gravier a été correctement balayé ? Le maire doit-il se rendre chaque matin au terrain de sports pour vérifier que les derniers utilisateurs n'ont pas démonté les buts ? Dois-je monter moi-même chaque matin en haut de mon beffroi pour vérifier que l'entreprise chargée de l'entretien de l'horloge est bien passée et éviter un accident qui s'est déjà produit, à savoir une aiguille qui tombe et se plante dans le jardin public ?
Le voudraient-ils, ces élus, ces fonctionnaires, qu'ils ne pourraient pas tout contrôler. D'autant qu'ils ne peuvent être à la fois des urbanistes, des financiers, des juristes, que sais-je encore ? Même s'ils s'entouraient de tous les conseils techniques, ils ne seraient pas à l'abri d'une mise en examen, qui équivaut aujourd'hui, chacun le sait, à une présomption de culpabilité -au point que certains demandent maintenant la démission des personnes mises en examen.
Nos concitoyens refusent désormais tout risque inhérent à une activité humaine ; ils demandent des comptes aux responsables, et de préférence devant le juge pénal. Le procès pénal est gratuit, et plus rapide, il garantit aussi le retentissement médiatique et satisfait mieux le désir de vengeance...
La notion paradoxale de délit non intentionnel a été introduite dans la loi parce qu'il fallait, à l'évidence, mieux sanctionner certains comportements irresponsables. Mais elle ne saurait être appliquée de façon trop extensive, comme une sorte de facilité pour les juges.
Le texte cherche à rétablir un équilibre, à mettre en place une règle du jeu. Elus et fonctionnaires ne cherchent pas à s'exonérer de leur responsabilité lorsqu'ils sont réellement responsables. Ils souhaitent cependant qu'on tienne compte des conditions réelles de leur activité, des moyens dont ils disposent.
Je ne sais si ce texte atteindra son objectif -je l'espère. Mais je sais les conséquences préjudiciables qu'entraîne la pénalisation croissante de notre société : immobilisme, démotivation des acteurs, coût croissant des mesures de sécurité, accumulation des règlements sourcilleux.
Que fera le maire qui apprend que son collègue a été condamné parce qu'un enfant s'est blessé en glissant d'un toboggan la tête la première ? Il supprimera les jeux. Que fera l'enseignant qui apprend qu'un directeur a été condamné pour n'avoir pas vérifié l'état d'un véhicule ? Il supprimera les sorties. Chacun ouvrira les parapluies. Un exemple : dans ma commune un fonctionnaire de la DRIRE est en train d'instruire la construction d'un dépôt d'archives comme s'il s'agissait de matériaux explosifs -il refuse toute construction à moins de 100 mètres !
Les règlements s'accumulent sur les bureaux des élus locaux, qui n'ont pas les moyens de les appliquer, mais qui seront néanmoins tenus pour responsables. Chacune de ces dispositions a un coût. J'enrage quand je dois consacrer un important budget pour changer les vitres d'une école afin d'éviter que l'envoi d'un ballon n'égratigne un enfant lorsque je sais que certains de ces élèves viennent la faim au ventre -mais là, personne n'est pénalement responsable ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)