Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-samosprava-regulace-obecne-zavaznou-vyhlaskou-spravni-trestani-sankce-za-poruseni-povinnosti-stanovene-pravnim-predpisem-obce.p1747.html
Timestamp: 2020-06-05 21:26:52+00:00
Document Index: 39611792

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 58', 'zákona č. 128', 'zákona č. 313', '§ 58', 'soud ', '§ 10', 'soud ', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', 'soud ', 'čl. 99', 'Čl. 104', 'ÚS 5/93 ', 'ÚS 26/93 ', 'soud ', 'ÚS 5/99 ', 'ÚS 4/05 ', 'ÚS 46/06 ', '§ 104', '§ 10', '§ 10', 'Soud ', 'soud ', '§ 58', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Územní samospráva: regulace obecně závaznou vyhláškou; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Územní samospráva: regulace obecně závaznou vyhláškou; správní trestání: sankce za porušení povinnosti stanovené právním předpisem obce
Územní samospráva: regulace obecně závaznou vyhláškou. Správní trestání: sankce za porušení povinnosti stanovené právním předpisem obce
k § 10 písm. a) a c) a § 58 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.
I. Obec je oprávněna regulovat určité činnosti v daném území obecně závaznou vyhláškou v zájmu
a k tomuto účelu je oprávněna tyto pojmy i vyložit; vždy se však musí jednat o činnosti, jimiž může být daný chráněný zájem dotčen.
II. Při ukládání sankce za porušení povinnosti stanovené právním předpisem obce je rozhodující, zda povinnost či zákaz v tomto předpisu obsažený, je stanoven jednoznačně a srozumitelně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2009, čj. 2 As 13/2009-78)
srov. nálezy Ústavního soudu č. 35/1994 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 5/93), č. 94/1994 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 26/93), č. 216/1999 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 5/99), č. 129/2007 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 4/05), č. 22/2009 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 46/06) a č. 20/2008 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 45/06).
Hong T. X. proti Krajskému úřadu Královehradeckého kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Městský úřad Jičín, odbor správních agend, rozhodnutím ze dne 19. 2. 2008 uložil žalobci (po zrušení svého prvního rozhodnutí v odvolacím řízení) pokutu ve výši 9 000 Kč za správní delikt podle § 58 odst. 4 obecního zřízení, který měl jako podnikající osoba spáchat porušením povinnosti stanovené v čl. II. odst. 3 Obecně závazné vyhlášky města Jičína č. 4/2007, o veřejném pořádku, tím, že v době od 9. 8. 2007 do 14. 12. 2007 vystavoval zboží na Valdštejnově náměstí v Jičíně, tedy na veřejném prostranství v území vymezeném jako památková rezervace.
Žalobce brojil proti tomuto rozhodnutí odvoláním, na základě kterého žalovaný svým rozhodnutím ze dne 10. 4. 2008 změnil výši pokuty na 5 000 Kč.
Uvedené rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou. Krajský soud v Hradci Králové svým rozsudkem ze dne 28. 11. 2008 zrušil rozhodnutí žalovaného a současně i rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že sice není oprávněn posuzovat soulad obecně závazných vyhlášek se zákony a jinými právními předpisy, je ovšem oprávněn je zkoumat při jejich aplikaci na konkrétní případ ve správním řízení. Vyšel z toho, že podle § 10 obecního zřízení může obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti, a to jak k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, tak i k udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství. Vyhláška města Jičína č. 4/2007 v čl. II. odst. 3 zakazuje skladování materiálu a vystavování zboží na veřejných prostranstvích v území vymezeném jako památková rezervace v zájmu zajištění čistoty ulic a veřejných prostranství, tedy spojuje v jedné větě a dává do vzájemné podmíněnosti obě možnosti. Ke spáchání správního deliktu by tak mohlo dojít jen při naplnění skutkové podstaty jako celku. Za rozumný a ústavně konformní výklad rozhodného znění vyhlášky označil krajský soud pouze takový, který je běžnému subjektu, jehož postavení upravuje, dostatečně srozumitelný tak, aby mu bylo zjevné, jaké jednání je důvodem pro postih. Pokud by smyslem předmětného ustanovení vyhlášky byl jenom zákaz vystavování zboží na veřejných prostranstvích v území vymezeném jako památková rezervace, pak by stačilo, aby zakazovalo pouze tuto činnost. Protože je však předmětné ustanovení vázáno i na čistotu ulic a jiných veřejných prostranství, musí být vedle zakázané činnosti (skladování materiálu a vystavování zboží) také prokázáno, že tím došlo k jejich znečištění. To však ani z jednoho ze správních rozhodnutí není zřejmé a ani se to krajskému soudu nejeví být možným.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž zejména konstatoval, že žaloba brojila především proti obecně závazné vyhlášce. Stěžovatel však ve správním řízení nebyl oprávněn řešit zákonnost či ústavnost obecně závazné vyhlášky; byl povinen ji aplikovat stejně jako každý jiný právní předpis. Samotné ustanovení § 10 písm. a) a c) obecního zřízení předpokládá možnost zákazu určitých činností nebo možnost stanovení povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství. Za tímto účelem může obec i zakázat vystavování zboží. Pokud tedy obec zakázala chovat se určitým způsobem, mohla tak učinit jen za účelem shora uvedeným. Tento účel je dán automaticky již tím, že obec vyhlášku vydala a nedošlo k jejímu napadení či zrušení. Podle názoru stěžovatele, pokud obec vydala vyhlášku jak na základě § 10 písm. a), tak i písm. c) i d) obecního zřízení, pak porušení zákazu stanoveného vyhláškou logicky znamená i porušení zájmů chráněných § 10 obecního zřízení, tedy i čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, neboť za jiným účelem by obec vyhlášku vydat nemohla. Stěžovatel se nemůže ztotožnit se závěrem krajského soudu, že zákaz vystavování zboží by měl být vyjádřen ve vztahu k § 10 písm. a) obecního zřízení přímo a bez dovětku vztahujícího se k čistotě ulic a jiných veřejných prostranství. Úvodní ustanovení předmětné vyhlášky výslovně uvádí, že je vydána na základě § 10 písm. a), c) a d) zákona a věta uvedená v čl. II. odst. 3 je pouze opakováním obecného účelu, jak jej stanoví zákon. Dané ustanovení je tak pouze proklamací účelu, za který obce mohou vyhláškami uložit nějaké povinnosti. Nejedná se proto o podmínku spojenou se zákazem vystavování zboží, ale o informativní ustanovení o účelu povinnosti. Proto se nemůže jednat o znak skutkové podstaty, která je naplněna právě vystavováním zboží. Stěžovatel v tomto hledu poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, akceptující nižší legislativní kvalitu právních předpisů vydávaných obcemi. Z veškerých podkladů a ustanovení je naprosto zřejmý úmysl, účel a zájmy, které se obec snažila v rámci zákonných mezí docílit a jaké činnosti na svém území zakázala. O tom svědčí i skutečnost, že vyhláška obsahuje pravidla pro udělování výjimek, což by při výkladu krajského soudu postrádalo smysl. Názor krajského soudu, který si ani neumí představit, že by vystavováním textilu mohla být narušena čistota veřejného prostranství, by pak vyhlášku v této části učinil zcela neaplikovatelnou, což jistě úmyslem obce nebylo. Ochrana zájmu na čistotě veřejného prostranství také logicky směřovala jen k následku daného jednání a výši pokuty. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí provedl poměrně široký rozbor, co je
veřejným pořádkem
čistotou veřejných prostranství.
Tyto pojmy v sobě zahrnují proměnlivé veličiny a jejich obsah se řídí sociálními a dalšími poměry a názory. Co je veřejným pořádkem na území dané obce tak spadá do úvahy této obce a lze akceptovat, že i vystavování určitého druhu zboží narušuje čistotu a veřejný pořádek, navíc pokud se jedná o území památkové rezervace. Obce jsou oprávněny prostřednictvím obecně závazné vyhlášky realizovat a prosazovat svou představu o podobě a kvalitě životního prostoru, který je obklopuje, pokud přitom respektují základní ústavní pravidla. Krajský soud sice v důvodech napadeného rozsudku popřel význam pouze jazykového výkladu, současně však výhradně jej užil při své úvaze, neboť přísně formalisticky lpěl na první části věty předmětného ustanovení. Dokonce uvedl, že pokud by zde první část věty nebyla, nic by zákazu nebránilo a nebylo by třeba zkoumat dopady vystavování zboží na veřejný pořádek a čistotu v obci. Stěžovatel považuje právní úvahu krajského soudu za projev přílišného formalismu odporující rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu. Takový přístup omezuje právo obce na samosprávu opomenutím záměru obce při vydání této vyhlášky.
Žalobce ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti vyslovil přesvědčení, že obec musí při vydávání obecně závazné vyhlášky vážit, zda
"pouhé vystavování zboží"
může narušit veřejný pořádek a čistotu ulic a v jaké intenzitě. Pokud tomu tak není, nelze takovou činnost vůbec regulovat. Žalobce nechápe, jak by vystavený textil, obuv, zelenina a obdobné zboží, mohly vůbec narušit zájem na čistotě ulic a jiných veřejných prostranství, zejména za situace, že město Jičín na straně druhé přímo tuto činnost podporuje pořádáním pravidelných trhů každý pátek a sobotu přímo na Valdštejnově náměstí. Navíc poukazuje na skutečnost, že na témže náměstí je několik domů ve vlastnictví města, jejichž nájemcům výjimka z vyhlášky byla povolena. Vyhláška sice udělování výjimek upravuje, ovšem nestanoví pro ně žádná kritéria. Zájem na ochraně vzhledu historické části je udělováním výjimek prakticky popřen. Aplikace čl. II. odst. 3 předmětné obecně závazné vyhlášky je podle názoru žalobce nezákonná.
Právo obcí na samosprávu plyne již z Evropské charty místní samosprávy (publikováno pod č. 181/1999 Sb.) a je zakotveno i v čl. 99 a násl. Ústavy České republiky. Čl. 104 odst. 3 Ústavy pak výslovně umožňuje zastupitelstvům v mezích jejich působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Součástí samosprávy tedy je i tvorba vlastních právních předpisů, vlastních závazných pravidel, byť jde o předpisy podzákonné; podmínkou je respektování věcné působnosti samosprávného celku. Pokud však jde o ukládání povinností, byla právní teorie o nevázanosti samosprávy na zákonné zmocnění v minulosti výrazně ovlivněna nálezy Ústavního soudu [např. nález ze dne 19. 1. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/93 (č. 35/1994 Sb.), či ze dne 5. 4. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 26/93 (č. 94/1994 Sb.), oba dostupné na www.nalus.usoud.cz] tak, že k vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti osob, je obec oprávněna jen v případě výslovného zákonného zmocnění. Tento
výklad však Ústavní soud posléze sám opustil a např. v nálezech ze dne 17. 8. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/99 (č. 216/1999 Sb.), ze dne 6. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/05 (č. 129/2007 Sb.), ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06 (č. 22/2009 Sb.) i ve stěžovatelem označeném nálezu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, č. 20/2008 Sb. (vše dostupné na www.nalus.usoud.cz), již konstatuje posun právního prostředí a konstantní změnu v nahlížení na princip ústavní garance územní samosprávy s vyústěním o oprávněnosti obce k tvorbě práva ve formě obecně závazných vyhlášek přímo na základě § 104 odst. 3 Ústavy.
V daném případě město Jičín vycházelo z obecního zřízení, které v § 10 vymezuje, kdy obec může v samostatné působnosti ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou. Podle citovaného ustanovení lze obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti:
"a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány,
d) stanoví-li tak zvláštní zákon".
Není tedy sporu o tom, že město Jičín bylo oprávněno k přijetí obecně závazné vyhlášky. Na obecně závazné vyhlášky obcí je třeba klást požadavky obdobné požadavkům na zákony - zejména tedy musí být srozumitelné jejich adresátům. Pokud stěžovatel poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, v němž je uvedeno, že
"zejména od menších obcí nelze očekávat, že své právní předpisy budou formulovat ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci"
, opomíjí pokračování textu nálezu:
"na druhou stranu však nelze ani v případě právních předpisů obcí připustit, aby jejich ustanovení byla formulována natolik neurčitě či nesrozumitelně, že by adresát těchto norem nebyl schopen předvídat jejich aplikaci a neměl možnost upravit podle toho své chování"
. Bez ohledu na to, zda vůbec lze považovat město Jičín za
"menší obec"
, lze z toho vyvodit, že je možné u obecního právního předpisu tolerovat určitou legislativní neobratnost, nikoliv však nesrozumitelnost či výkladovou nejasnost. To platí zejména tam, kde je vyhláškou ukládána určitá povinnost či naopak zákaz, jejichž nerespektování může být sankcionováno.
Nelze přisvědčit stěžovateli v názoru, že byla-li obecně závazná vyhláška řádně přijata za účelem dodržování veřejného pořádku a čistoty města, pak logicky všechny v ní uložené povinnosti směřují k zajištění tohoto účelu, a pokud tato vyhláška nebyla zrušena, je třeba zákazy v ní stanovené respektovat a její porušení lze sankcionovat. Skutečnost, že obecně závazná vyhláška města Jičína č. 4/2007, o veřejném pořádku, byla dle své preambule vydána mj. podle § 10 písm. a), c) a d) obecního zřízení a dle svého čl. I. je jejím účelem mj. zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a čistoty ve městě, neznamená, a nemůže ani znamenat, že ať je v ní uveden jakýkoliv zákaz, je automaticky jeho smyslem zajištění veřejného pořádku. Musí se vždy jednat o povinnost či zákaz činnosti, jimiž lze vůbec veřejný pořádek či čistotu města skutečně ovlivnit. Ani podpůrný argument, že vyhláška obsahuje možnost výjimek, a tím i možnost subjektivního přístupu, není rozhodující. Nelze odhlédnout od skutečnosti, že článek IV. odst. 1 vyhlášky výjimky sice umožňuje, ovšem nestanoví pro ně žádné podmínky. Takto upravené výjimky nejsou podporou pro akceptaci vyhlášky - naopak takováto úprava výjimek umožňuje libovůli při jejich udělování.
Nelze ani přijmout názor, že obec není nijak omezena při stanovení, co se těmito pojmy
(veřejný pořádek, čistota)
rozumí. Pokud jde o pojmy nedefinované právním předpisem, pak nelze pominout jejich obecné vnímání v daném místě a čase. Jistě obci přísluší posoudit, které jevy považuje v obci nebo v některých jejích částech za nepřípustné; vždy však musí jít o jevy, které jsou způsobilé se těchto chráněných zájmů dotknout. I pojem
"čistota ulic a veřejných prostranství"
může být vnímán v různých obcích různě, stejně tak jako je různé vnímání jednotlivci. Tato rozdílnost je dána kulturní vyspělostí, výchovou, složením obyvatelstva, životními podmínkami, dobou. Jinak bylo kupř. v minulosti při neexistenci kanalizace vnímáno vylévání splašků na ulici, jinak je vnímáno v dnešní době. Stejně tak v téže době může být určité jednání v jedné obci považováno za nepřijatelné, v jiné však jde běžný standard nevzbuzující pohoršení a snahu po regulaci. Tedy i za předpokladu značné míry volnosti obcí při úvaze o naplnění pojmu
"veřejný pořádek"
"čistota veřejných prostranství"
, musí být respektována souvislost omezovaného či přikazovaného jednání s možnou podstatou těchto pojmů.
Považuje-li stěžovatel nezrušenou a platnou obecně závaznou vyhlášku za nezpochybnitelnou, není tomu tak. Soud při posuzování zákonnosti správního rozhodnutí sice není oprávněn tuto vyhlášku zrušit, ovšem shledá-li její nezákonnost, protiústavnost či jinou těžkou vadu, neaplikuje ji. V daném případě ji shledal v rozhodné části nejednoznačnou a dovodil, že její výklad není dostatečnou oporou pro uložení sankce, neboť tento výklad vytváří nutnost zkoumat jednání žalobce i z jiných hledisek, než činil správní orgán. Konkrétně dovodil, že rozhodné ustanovení v sobě spojuje nejen zakázané jednání (vystavování zboží), ale i narušení zájmu na ochraně čistoty daného místa. V dané věci tedy krajský soud vyhlášku nevyloučil z aplikace, ale vyložil ji způsobem, který považoval za racionální.
Tento závěr a výklad rozhodného ustanovení vyhlášky je třeba posuzovat právě ve vztahu ke správnímu deliktu. Žalobce byl postižen podle § 58 odst. 4 obecního zřízení, tedy za porušení povinnosti stanovené právním předpisem obce. Čl. II. Obecně závazné vyhlášky města Jičína č. 4/2007 má nadpis
. Jeho odst. 3. pak zní takto:
V zájmu zajištění čistoty ulic a jiných veřejných prostranství je zakázáno skladování materiálu a vystavování zboží na veřejném prostranství v území vymezeném jako památková rezervace.
Je vyloučeno, aby k naplnění skutkové podstaty správního deliktu stačilo porušení zákazu obsaženého ve vyhlášce, pokud tento zákaz není srozumitelný a jednoznačný.
Stěžovatel vytýká krajskému soudu, že ač to popřel, užil při výkladu rozhodného ustanovení obecně závazné vyhlášky prostého jazykového výkladu. Výkladové metody jsou různé a slouží k poznání skutečného, správného, smyslu předpisu. Jazykový výklad vychází z vlastního právního textu. V daném případě ovšem jazykový výklad sám o sobě skutečně nestačí, neboť pochybnosti o obsahu zákazu není schopen odstranit. Rozhodné ustanovení jím lze vyložit jak tak, že jde o prvek zakázaného jednání (neznečistit zakázanou činností veřejné prostranství), i tak, že jde o pouhou proklamaci uvozující zákaz. Krajský soud poukazuje na smysl předpisu, užil tedy i výkladu teleologického; ovšem jím argumentuje i stěžovatel a dovozuje z něho opačný závěr. Není pochyb o tom, jaký byl účel obecně závazné vyhlášky a rozhodné ustanovení mu odpovídá. Vytýká-li stěžovatel krajskému soudu, že opomněl záměr obce, není tomu tak; samotný záměr však není rozhodný, rozhodné je, jak se jej obci podařilo v obecně závazné vyhlášce vyjádřit. Tento způsob výkladu tedy rovněž neodstraňuje pochybnosti o rozsahu zákazu obsaženého v čl. II. odst. 3 vyhlášky. Řešení je třeba hledat v dalších výkladových metodách. Kombinací výkladu srovnávacího a logického k určitému závěru dospět lze. Jestliže obecně závazná vyhláška ve své preambuli a úvodních ustanoveních proklamuje účel zákona a v dalších článcích při jednotlivých zákazech tento účel neopakuje, s výjimkou ustanovení čl. II. odst. 3, nelze než uzavřít, že uvození zákazu zde má význam jiný, než je pouhá obecná proklamace cíle zákazu. V tom případě je třeba přisvědčit krajskému soudu v tom, že ustanovení čl. II. odst. 3 obecně závazné vyhlášky váže zákaz vystavování zboží na čistotu ulic a jiných veřejných prostranství. Tvrdí-li tedy stěžovatel, že správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí provedl rozsáhlý rozbor pojmů
, nelze mu přisvědčit. Vymezení pojmu
je ve zcela obecné rovině, vymezení pojmu
není uvedeno vůbec, pouze je konstatováno, že cílem zákazu je zajištění
"čistoty těchto prostranství a zachování vzhledu (...)"
. Znovu je třeba připomenout, že jde o oblast správního trestání, a už sama skutečnost, že je třeba rozsah a jednotlivé prvky zákazu takto složitě vykládat, nasvědčuje tomu, že formulace zákazu je nejednoznačná, obtížně srozumitelná a za takové situace nemůže být podkladem pro sankci, nehledě k tomu, že správní orgány se vlivem vystavování zboží na veřejném prostranství na jeho čistotu nezabývaly, jak správně konstatoval krajský soud.
Pokud tedy krajský soud označil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů za skutkově nepodložená, je jeho závěr důvodný. Obecně závazná vyhláška města Jičína č. 4/2007, o veřejném pořádku, v čl. II. odst. 3 formuluje povinnost subjektů nejednoznačně, přičemž po výkladu za užití několika výkladových metod je třeba uzavřít, že spojuje zakázané jednání s vlivem na čistotu veřejného prostranství; tím se však správní orgány nezabývaly. Nejasnost ve výkladu povinnosti by mohla být dokonce důvodem k vyloučení postihu vůbec; v daném případě ovšem žalobce uloženou povinnost chápal právě tak, jak k ní dospěl i soud a jde o výklad, který je pro něho příznivější.
Vytýká-li stěžovatel krajskému soudu, že se ohledně vystavování zboží na veřejném prostranství vyjádřil tak, že by vůbec nemohlo narušit čistotu v obci, lze krajskému soudu rovněž přisvědčit. V případě skladování materiálu na veřejném prostranství není vliv na čistotu vyloučen, v případě vystavování zboží běžně prodávaného v obchodech o tom lze skutečně pochybovat. Je to však otázkou konkrétních zjištění a konkrétního zdůvodnění.
Posouzení věci krajským soudem nebylo výrazem formalismu vymykajícího se z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu či Ústavního soudu. Oba tyto soudy ve své rozhodovací činnosti naopak dbají na jednoznačnost zákazů, jejichž nedodržení má za následek sankci, stejně tak jako kladou důraz na řádné zjištění a hodnocení skutkového stavu v sankčním řízení.