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Timestamp: 2019-01-24 02:09:25+00:00
Document Index: 98204519

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 134', 'art. 134', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 22']

N. 01038/2017REG.PROV.COLL.
N. 08362/2016 REG.RIC.
F.N.I.P. - Federazione nazionale imprese di pulizia, servizi e multiservizi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Di Nitto, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Gramsci, n. 24;
Visti gli atti di intervento del Ministero dell’economia e finanze, di IVRI Istituti di vigilanza riuniti d’Italia s.p.a. unipersonale, della F.N.I.P. - Federazione nazionale imprese di pulizia, servizi e multiservizi e della Confcommercio – Imprese per l’Italia;
Si oppongono invece all’appello le altre intervenienti: F.N.I.P. - Federazione nazionale imprese di pulizia, servizi e multiservizi e Confcommercio – Imprese per l’Italia.
- il fatturato richiesto per i lotti, in cui è suddivisa la procedura di gara in questione, pari ad un anno di convenzione, «oscilla da un massimo di 11,5 milioni di Euro ad un minimo di 9,37 milioni di Euro»;
- su questo aspetto è stata sentita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha reso parere positivo ai sensi dell’art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato);
- in ordine al medesimo profilo sono state consultate anche le associazioni di categoria e gli operatori economici del settore, tra cui la stessa Mondialpol Security, la quale ha manifestato la propria intenzione di partecipare alla gara in raggruppamento temporaneo di imprese;
- la domanda generata da questa procedura di gara «riguarda una piccola parte del complessivo mercato italiano della vigilanza privata»: il 30% del mercato “pubblico”, che a sua volta rappresenta il 22% del mercato complessivo, assorbito per il restante 72% dal settore privato;
- nella definizione dei lotti si deve tenere conto del “rischio di domanda”, ovvero del rischio che la convenzione stipulata per ciascuno di essi all’esito della gara sia saturata da pochi ordinativi da parte di amministrazioni pubbliche di maggiori dimensioni e che dunque il «lotto diventi “mono-contratto”»;
- l’analisi di mercato svolta, consistita nell’estrazione dalla banca dati dell’Autorità nazionale anticorruzione delle gare per i servizi di vigilanza indette dal settore pubblico negli anni 2011-2013), ha fatto emergere che sono stati banditi «molteplici appalti di singole amministrazioni aventi valore rilevantissimo» (l’appellante ha poi riportato i valori più alti fatti registrare: 23,5 milioni di euro l’A.s.l. 2 di Olbia, 18 milioni di euro l’A.u.s.l. di Cagliari; 14 milioni di euro ciascuno dei tre lotti della Rai; 21 milioni di euro la Gesap, società di gestione dell’aeroporto di Palermo; 6,6 milioni di euro l’Azienda ospedaliera di Catania);
- i dati in questione testimoniano che, quanto al lotto 13 della procedura di gara in contestazione, riguardante la Regione Sicilia e la provincia di Reggio Calabria, nel quale opera la Mondialpol Security e il cui valore è di € 43.000.000 (€ 10.750.000 annuo), vi sono due o tre amministrazioni che, aderendo alla convenzione che la Consip, si aggiudicherebbe la gara, precludendo così l’utilizzo della convenzione da parte di altri soggetti pubblici;
- dal punto di vista dell’offerta dei servizi di vigilanza, una quota pari al 65% è detenuta da 24 imprese, sulle 1200 operanti nel settore, classificabili in base al fatturato come “grandi”, di cui peraltro 12 classificabili come medie imprese (secondo la raccomandazione 2003/361/CE, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese), mentre il restante 25% «è presidiato da una molteplicità di medie e piccole imprese»;
- i requisiti previsti per la gara in contestazione hanno tenuto conto di tale composizione del mercato ed al fine di favorire una partecipazione la più ampia possibile sono state pertanto previste nel bando «regole fortemente incentivanti la partecipazione in forma aggregata», consistenti nell’assenza di percentuali minime di requisiti in capo alla mandataria e alle mandanti, nella possibilità di modificare questi ruoli all’interno del raggruppamento temporaneo e nella possibilità di partecipare sulla base di una richiesta di estensione geografica della licenza prefettizia ex art. 134 t.u.l.p.s. per servizi di vigilanza e custodia di proprietà mobiliari od immobiliari, richiesta ai fini della vigilanza attiva prevista per le convenzioni da aggiudicare all’esito della gara;
- l’integrazione tra vigilanza attiva e passiva prevista per le convenzioni da aggiudicare «si presta a favorire raggruppamenti verticali tra imprese specializzate nei diversi servizi integrati oggetto della gara» e il fatturato è stato ripartito tra queste due tipologie di attività (70% vigilanza attiva, 25% vigilanza passiva e 5% per installazione e manutenzione di impianti di sicurezza);
- alla gara indetta hanno partecipato in raggruppamento temporaneo di imprese «ben 124» operatori.
11. Come rilevato in precedenza, Mondialpol Security ha affermato (in particolare a pagg. 4 e 5 del ricorso) di non potere partecipare alla gara a causa dell’elevato fatturato richiesto per ciascun lotto territoriale: da 18,75 a 23 milioni di euro. In questo modo, la ricorrente ha così assolto al suo onere di indicare le ragioni della propria legittimazione ad agire – anche in assenza di domanda di partecipazione alla gara - e del connesso interesse – immediato, ovvero discendente dalla clausola lesiva - ad impugnare il bando di gara.
Come infatti correttamente specificato nella motivazione della sentenza, esse consistono «non tanto nel valutare la congruità del fatturato specifico richiesto» per ciascun lotto, quanto - in apice - nello stabilire «se la suddivisione dell’appalto, riguardante l’intero territorio nazionale, in 13 lotti abbia consentito di definire gli ambiti territoriali ottimali, vale a dire gli ambiti in cui la concorrenza, la cui tutela reca in sé la garanzia di un corretto funzionamento del mercato, possa esplicarsi più efficacemente con conseguente beneficio, oltre che per il mercato, in cui le imprese di settore possono confrontarsi pienamente e liberamente, per la stessa stazione appaltante».
Secondo questa prospettazione i grandi operatori si riducono pertanto a 18 – dato preso poi a riferimento dal tribunale amministrativo per la propria decisione - dei quali 6 operanti nel territorio di Roma (Italpol, Security Service, Sipro, Istituto vigilanza Urbe, Città di Roma, Securitas Metronotte).
- si limita ad escludere l’ex adverso asserita contrapposizione tra gli operatori maggiori e le imprese di dimensioni medio-piccole sulla base della composizione di mercato, senza tuttavia prendere posizione sull’effetto di disincentivo derivante dalla contestuale previsione del bando di gara di partecipare a più lotti di gara sulla base della sola richiesta di estensione territoriale della licenza ex art. 134 t.u.l.p.s. con correlata richiesta di cumulo dei requisiti di qualificazione, puntualmente esposta dalla Mondialpol Security in primo grado (motivo II d’appello);
- adduce il dato numerico delle 124 imprese partecipanti alla gara e della composizione qualitativa di questo insieme, nel quale figurano 81 imprese di medie e piccole dimensioni, ma non considera, né tanto meno contesta, la forte concentrazione di mercato in capo a grandi gruppi descritta dall’originaria ricorrente già davanti al tribunale amministrativo, ulteriormente ribadita nel presente giudizio d’appello dalle intervenienti ad opponendum Confcommerio e F.n.i.p., ed il risultato finale per cui le offerte pervenute per i 13 lotti in cui si suddivide la gara sono riconducibili a 15 soli operatori economici (motivi d’appello IV e VII);
- si richiama alla normativa in materia di centralizzazione delle gare presso la Consip (i citati art. 9, comma 3, d.l. n. 66 del 2014 e d.p.c.m. 24 dicembre 2015, di individuazione delle categorie merceologiche ad essa soggette, tra cui la vigilanza armata: art. 1, n. 15), paventando, in modo peraltro generico, che la decisione impugnata possa comportare il rischio che il fabbisogno della pubblica amministrazione non possa essere soddisfatto, così supponendo che il giudice di primo grado abbia imposto una scelta precisa, e non si sia invece limitato – come avvenuto nel caso di specie – a ritenere sproporzionata e irragionevolmente restrittiva della concorrenza, sulla base dei dati sopra esposti, la dimensione dei lotti di gara definita dalla stessa centrale di committenza appellante (motivo VI d’appello);
- afferma di avere fatto precedere la pubblicazione del bando da un’istruttoria approfondita, condotta in base all’estrapolazione dei dati concernenti i servizi di vigilanza di immobili della pubblica amministrazione dalla banca nazionale dei contratti pubblici presso l’ANAC e di avere previsto nel bando regole atte a favorire l’aggregazione degli operatori in raggruppamenti temporanei di imprese, non dimostrando tuttavia che questa istruttoria sia stata effettivamente svolta, tant’è vero che i dati prodotti in allegato all’appello non hanno alcuna data certa e che - come evidenziato dall’originaria ricorrente nella memoria per la camera di consiglio del 20 dicembre 2016 – non sono stati prodotti nemmeno nel giudizio di primo grado, né confutando in modo puntuale l’effetto di disincentivo a tale aggregazione prospettato in modo puntuale e plausibile dalla Mondialpol Security, come sopra rilevato (motivo X d’appello).
Dall’altro lato, è agevole constatare – come fa la medesima società odierna appellata - che questo argomento si risolve in danno della stessa Consip, perché conferma ulteriormente che nella dimensione dei lotti di gara non è stata svolta un’istruttoria approfondita, volta a conciliare l’esigenza, posta a base della normativa sulla centralizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, di evitare convenzioni “mono-contratto”, con i contrapposti imperativi di massima concorrenzialità ed apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori di minori dimensioni, debitamente posti in rilievo dal tribunale amministrativo. Infatti, attraverso questa deduzione l’appellante tende nella sostanza a colmare in sede giurisdizionale le lacune istruttorie e di analisi di mercato che hanno caratterizzato questa procedura di gara e gli incontestabili esiti di forte restrizione della partecipazione in essa registratisi.
27. Gli stessi esiti - ai quali si richiama anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato nel parere ex art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, invocato dall’appellante (nota di prot. n. 5124 dell’11 settembre 2015) - conducono quindi a ritenere non superato il test di proporzionalità e ragionevolezza cui la suddivisione in lotti e la conseguente definizione dei requisiti di partecipazione sono soggetti nella presente sede giurisdizionale di legittimità.
29. In conclusione, l’appello deve essere respinto, ma la complessità delle questioni controverse – e la loro sostanziale novità - giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio tra tutte le parti.