Source: http://www.jus.unitn.it/cardozo/Review/Constitutional/CorteCost/Sent-7-96/mnc2.html
Timestamp: 2018-01-22 00:32:40+00:00
Document Index: 34524204

Matched Legal Cases: ['art. 94', 'art. 37', 'art. 95', 'art. 2', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 37', 'art. 115', 'art. 115', 'art. 95', 'art. 89']

1.- Con ricorso del 18 ottobre 1995, depositato il successivo 19, il dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli pro tempore, quale «titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite, in via specifica ed esclusiva»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Senato della Repubblica, quale «titolare del potere di accordare o revocare la fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata..
Ricordata la mozione del 18 maggio 1995, votata dal Senato in materia di attività ispettiva del Ministro di grazia e giustizia, il ricorrente impugna la successiva mozione del 4 luglio 1995 «da discutere nella seduta in data 18 ottobre 1995»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., con la quale il Senato avrebbe espresso «sfiducia»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. al Ministro di grazia e giustizia «pro tempore», quale responsabile individuale degli atti del proprio dicastero.
2.- Quanto all'individuazione e alla legittimazione delle parti in conflitto, si osserva che «laddove entrino in conflitto con altri poteri dello Stato, quelli attribuiti dalla Costituzione al Ministro di grazia e giustizia, quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della Costituzione, èErrore. L'origine riferimento non è stata trovata. quel Ministro e non altri il legittimo contraddittore dell'organo investito del potere contrapposto con espressa esclusione del Presidente del Consiglio».
Relativamente all'altra parte in conflitto, è pacifico - secondo il ricorrente - che il Senato della Repubblica sia organo competente «a dichiarare definitivamente la volontà del potere»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. (art. 37 della legge n. 87 del 1953) «quanto alla formulazione delle mozioni di fiducia o sfiducia costituenti un potere tipico, istituzionale, di quell'Organo»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata..
3. - Il profilo oggettivo del conflitto risiederebbe nella volontà del Senato della Repubblica di sfiduciare, «personalmente e singolarmente»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., il Ministro di grazia e giustizia, per le attività di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione, che si assumono esercitate con modalità «confliggenti con il recupero della serenità istituzionale necessaria ad assicurare l'indipendente esercizio della funzione giudiziaria»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata..
Pur dando atto che il conflitto è, allo stato di proposizione del ricorso, «soltanto virtuale»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., si assume comunque la «inammissibilità della iniziativa volta alla sfiducia de qua»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., sotto un triplice profilo: 1) della «inammissibilità di una personalizzazione dell'istituto della mozione parlamentare di sfiducia» Errore. L'origine riferimento non è stata trovata.; 2) della «inesistenza, nel caso di specie, di una responsabilità politica (e di qualsiasi ulteriore responsabilità) del ministro da sfiduciare»; 3) infine «della vindicatio potestatis del Guarda sigilli in relazione ai poteri specifici che costituzionalmente gli competono»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata..
Dopo aver rilevato che il rapporto fiduciario Camere-Governo «nel suo complesso» Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. appare «insuscettibile di essere parzializzato, e parzialmente revocato, a scapito della unitarietà delle funzioni del Governo stesso (art. 95 della Costituzione e art. 2 della legge n. 400 del 1988) e della sua collegialità»!Errore di sintassi, DI, si osserva che, d'altra parte, le eventuali conseguenze dell'approvazione di una mozione di sfiducia individuale «sembrano difficilmente collocabili nel presente assetto costituzionale, se non ipotizzando le dimissioni dell'intero Governo, in assenza di quelle del ministro sfiduciato, non certo revocabile in mancanza di qualsiasi indizio normativo che ne consenta il Errore. L'origine riferimento non è stata trovata.ritiro dal Governo con siffatte modalità».
Sull'uso, invece, della mozione di sfiducia come «procedura surrettiziamente allusiva all'impeachment anglosassone»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., attraverso una chiamata di responsabilità del Ministro di grazia e giustizia per atti e fatti del suo dicastero, si ritiene - muovendo dalla distinzione fra responsabilità «politica»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. e «giuridica»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. dei ministri - che la responsabilità politica individuale si configuri come una responsabilità imperfetta, «giacché le camere possono bensì chiedere conto dell'operato dei ministri mediante gli strumenti del sindacato parlamentare (interrogazioni, interpellanze, inchieste parlamentari), ma non possono attivare un provvedimento sanzionatorio a carico di un ministr!Errore di sintassi, &o se non coinvolgendovi collegialmente l'intero Governo».
Quanto alla responsabilità giuridica, «neppure la mozionme ostile contro cui si ricorre ne ha potuto ipotizzare una qualsivoglia»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., a carico del ricorrente.
Lamentando un'«indebita interferenza»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. del Senato nell'attività amministrativa del Guardasigilli, si rileva che sia la mozione di sfiducia in discussione il 18 ottobre, sia quella precedente del 18 maggio, «originano e si riducono sostanzialmente ad una critica sommaria circa lo svolgimento di alcune incombenze amministrative, ed in particolare di alcune ispezioni»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., rappresentando siffatte valutazioni di merito come «risultato di un incondivisibile (per i presentatori) indirizzo politico proprio del ministro da sfiduciare»!Errore di sintassi, DI, e suscitando il problema del «se»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. e «quanto»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. un organo parlamentare, ancorché di indiscussa autorevolezza, possa sovvertire le regole sulla responsabilità amministrativa, civile e penale dei ministri per gli atti del loro dicastero.
La mozione impugnata, dando per scontato che l'esercizio dei poteri autonomamente spettanti al Ministro di grazia e giustizia in materia ispettiva «non si sarebbe sempre ispirato agli indirizzi generali del Governo in materia di equilibrato rapporto tra organi dello Stato, ovvero si sarebbe svolto secondo principi di inadeguatezza e di non proporzionalità tra i comportamenti in astratto addebitabili Errore. L'origine riferimento non è stata trovata.ai magistrati e la tutela dei beni a garanzia dei quali la facoltà di azione disciplinare è attribuita al Ministro», lamenterebbe «la mancanza di indirizzi di governo in ordine alle problematiche dell'attività ispettiva del Ministro, rivolti per un verso ad evitare interferenze di tali attività sull'indipendente esercizio della funzione giudiziaria, e per altro verso a prevedere chErrore. L'origine riferimento non è stata trovata.e eventuali interruzioni del rapporto di collaborazione tra i magistrati ispettori e il Ministro fossero adeguatamente motivate».
Ad avviso del ricorrente, dette doglianze, «del tutto infondate nel merito»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., costituirebbero «una indebita intromissione di un organo legislativo nella attività dell'esecutivo, anche per l'ulteriore pretesa di voler dettare regole di buona amministrazione con un mezzo, quello della mozione di sfiducia, assolutamente non preordinato dal Costituente a tale scopo».
Del resto, contro le attività amministrative che si assumano illegittime, o addirittura illegali, «l'ordinamento appronta più do un mezzo per la loro rimozione dal mondo giuridico»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata., senza necessità di chiamare in causa «la credibilità politica del Ministro competente»Errore. L'origine riferimento non è stata trovata..
4. - Con atto del 21 ottobre 1995, depositato il 23 successivo, «il Ministro dott. Filippo Mancuso, quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite, in via specifica ed esclusiva», dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, ha proposto un ulteriore ricorso per conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato contro: a) il Senato della Repubblica, quale «titolare del potere di accordare o revocare la fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione»; b) il Presidente del Consiglio dei ministri, «quale titolare del potere di proporre al Presidente della Repubblica il suo nome per assumere ad interim le funzioni di Ministro Guardasigilli, ai sensi dell'art. 92 della Costituzione»; c) il Presidente della Repubblica, «quale titolare del potere di affidare al Presidente del Consiglio l'incarico ad interim di Ministro di Grazia e Giustizia, ai sensi dell'art. 92 della Costituzione».
5. - Il ricorrente ha chiesto l'annullamento dei seguenti atti:
1) della mozione in data 4 luglio 1995, così come presentata e posta all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995 e messa a votazione nominale dal Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre 1995;
2) dell'atto con cui il Presidente del Senato, per implicito o per esplicito, ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia de qua;
3) della proclamazione dei risultati della votazione sulla mozione impugnata, di accoglimento della mozione stessa, così come dichiarata dal Presidente del Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre 1995;
4) della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per il conferimento, a se medesimo, ad interim, dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia;
5) del decreto in data 19 ottobre 1995, del Presidente della Repubblica, con il quale è stato decretato il conferimento dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad interim al Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini;
6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha chiesto ed ottenuto dal Ministro Mancuso, che ne contestava la legittimità, «il passaggio delle consegne» del Ministero di grazia e giustizia.
6.- Il ricorrente ribadisce, anzitutto, la propria legittimazione soggettiva «quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della Costituzione»; osserva, poi, relativamente alle altre parti in conflitto, che appare pacifico che esse siano organi competenti «a dichiarare definitivamente la volontà dei poteri» (art. 37 della legge n. 87 del 1953): il Senato «quanto alla formulazione delle mozioni di fiducia o sfiducia»; il Presidente del Consiglio dei ministri e il Presidente della Repubblica quanto alla nomina dei ministri. Questi poteri risultano ora «degenerati in conflitto», perché: a) il primo «non indirizzato, come stabilito dalla Costituzione, al Governo nel suo complesso, ma al solo Ministro Guardasigilli» e comunque volto a sindacare una funzione propria di questo; b) gli altri due carenti dei necessari presupposti e comunque al di là dei poteri istituzionali (ove il decreto del Presidente della Repubblica voglia intendersi come atto di destituzione implicita del Ministro dalla carica).
7.- Quanto, poi, al profilo oggettivo del conflitto, esso risiederebbe: 1) nella volontà del Senato della Repubblica di sfiduciare il Ministro di grazia e giustizia, per l'esercizio delle attività di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione; 2) nella volontà del Presidente della Repubblica di nominare, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, un altro Ministro Guardasigilli (senza peraltro aver assunto alcuna determinazione riguardo al primo).
Premesso il carattere «attuale» del conflitto, si ribadisce, conformemente a quanto già assunto con il primo ricorso, la inammissibilità della iniziativa volta alla sfiducia verso un singolo ministro, sotto il triplice profilo già prospettato nella prima impugnativa.
Nel ribadire le considerazioni già svolte nel primo ricorso sul fatto che il rapporto fiduciario Camere-Governo «nel suo complesso» appare insuscettibile di essere «parzializzato, e parzialmente revocato», si soggiunge che la fattispecie non potrebbe essere «giustificata con il ricorso alle non consolidate figure della convenzione parlamentare». Infatti, premesso che «il regolamento del Senato non contempla le mozioni di sfiducia al singolo Ministro», si potrebbe supporre «una ipotesi convenzionale», ove non fosse intervenuto il dissenso di taluni gruppi parlamentari, come è invece accaduto.
Tanto rilevato, il ricorso riprende sostanzialmente le argomentazioni già svolte nel primo, segnatamente per quanto attiene alla mozione di sfiducia individuale.
8.- Quanto poi all'atto di proposta del Presidente del Consiglio dei ministri al Presidente della Repubblica per il conferimento ad interim dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia, se ne sostiene il «contrasto con il dettato costituzionale», per le ragioni di seguito esposte.
Premesso che «i conflitti tra ministri devono essere risolti nell'ambito del Consiglio dei ministri», si rileva che la vicenda de qua denuncia invece l'esistenza di una «frattura verificata in seno al Governo» e che «tale situazione sarebbe inconcepibile se avesse riguardato un conflitto di carattere politico», da risolvere comunque nel Consiglio dei ministri, «in quanto una scelta politica assume sempre carattere globale ed è imputabile all'intero Governo». Si ritiene che la vicenda in questione sia «stata invece resa possibile per il fatto che non si è mai contraddetto un atto politico del Ministro, ma piuttosto la decisione di adottare, ovvero l'aver adottato uno o più atti amministrativi rientranti nelle funzioni specifiche costituzionalmente proprie del Guardasigilli».
Osservato che dal decreto presidenziale risulta che il Presidente della Repubblica ha «preso atto» che con l'approvazione di una mozione di sfiducia individuale è venuta meno la condizione essenziale e indefettibile della permanenza del ricorrente nella carica di ministro, si rileva l'anomalia del conferimento dell'incarico di Guardasigilli ad interim «senza però nulla disporre riguardo al Ministro Mancuso in carica e senza decretarne esplicitamente la revoca», non senza osservare che «la pronuncia di sfiducia obbliga il Governo alle dimissioni», che costituiscono comunque un atto spontaneo ed una autonoma manifestazione di volontà da parte dell'organo sfiduciato.
Ricordato che la dottrina si è a lungo interrogata sul punto se «il rifiuto di dimissioni da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, il cui Governo sia stato colpito da sfiducia, consenta al Presidente della Repubblica di intervenire autoritativamente per il ripristino dell'ordine costituzionale con un atto di revoca dell'incarico (rectius, di destituzione)», si rileva che «tanto meno sarebbe ipotizzabile un atto di revoca nei confronti del singolo ministro».
Peraltro, non essendo, nel caso presente, intervenuta «alcuna proposta né alcun decreto di revoca dall'incarico», l'unica indicazione al riguardo risulterebbe costituita dalla premessa formulata nel preambolo del decreto, «come "presa d'atto" di una circostanza che, come tale, è insuscettibile di produrre l'effetto giuridico della decadenza dall'incarico».
Se ne ricaverebbe che, affidato l'incarico di Ministro Guardasigilli al Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro Mancuso sia stato «sospeso» dalle funzioni di Guardasigilli, mantenendo la carica di Ministro, «rimanendo così nella compagine governativa in posizione assimilabile a quella del ministro senza portafoglio».
Affermando, in conclusione, che la revoca dalla carica di ministro, non prevista in Costituzione, non è «né legittima, né possibile» e che essa «comunque non è stata pronunciata», si chiede l'annullamento degli atti impugnati.
9. - In data 23 ottobre 1995 il ricorrente ha presentato, in riferimento al ricorso per conflitto di attribuzione contro il Senato della Repubblica proposto a questa Corte in data 18 ottobre 1995, una «memoria illustrativa» contenente «motivi aggiunti».
Si precisa in detta memoria che, a seguito della votazione nominale della mozione approvata dal Senato nella seduta del 19 ottobre 1995, il ricorrente reputa «necessario» impugnare, «oltre alla mozione in data 4 luglio 1995 così come presentata e messa all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995» una serie di atti puntualmente indicati corrispondenti a quelli già oggetto del secondo ricorso.
Nel merito, si deduce che la mozione di sfiducia inizialmente impugnata, costituita da una «proposta» e da un provvedimento di «messa in discussione» della proposta medesima, avrebbe attivato «un meccanismo confittuale la cui virtualità, nel caso di specie, è da riferire agli effetti ulteriori, eventuali e concreti della sfiducia richiesta con la mozione».
Ne conseguirebbe che «la mozione di sfiducia de qua, e l'atto che ne autorizzò la discussione, certamente condussero ad una ipotesi, per così dire, iniziale, di conflitto di attribuzioni», «suscettibile o di esaurirsi, o di condurre ad ulteriori effetti».
Riprendendo le argomentazioni già svolte, soprattutto nel secondo ricorso, si osserva tra l'altro che:
a) la mozione di sfiducia de qua - la cui «praticabilità» si definisce «scarsissima» - ha portato alla revoca, ancorché implicita, al Ministro Mancuso della sola attribuzione del dicastero della giustizia;
b) il Ministro Guardasigilli viene chiamato «a responsabilità inesistenti e comunque inammissibili sul piano della fiducia governativa», posto che l'ordinamento «prende più di un mezzo a tutela di quanti siano interessati dai provvedimenti ministeriali».
Anche in ordine al conferimento dell'incarico ad interim si ripetono sostanzialmente le argomentazioni già svolte nel secondo ricorso, chiedendo conclusivamente l'annullamento degli atti impugnati.
10. - Con ordinanza n. 470 del 27 ottobre 1995, la Corte, premesso che ai fini della determinazione del thema decidendum il primo ricorso può ritenersi contenuto e ricompreso nel secondo; e premesso altresí che l'oggetto del conflitto riguarda essenzialmente la mozione di sfiducia votata il 19 ottobre 1995, nonché il decreto in pari data con il quale il Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ha conferito a quest'ultimo l'incarico ad interim di Ministro della giustizia, ha dichiarato ammissibile il conflitto sollevato nei confronti del Senato della Repubblica, del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della Repubblica; ha disposto, a cura del ricorrente, la notifica del ricorso e dell'ordinanza al Senato della Repubblica, al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente della Repubblica, nonché alla Camera dei deputati, ritenendo anche quest'ultima interessata al conflitto.
11. - In data 17 novembre 1995 si è costituito in giudizio il Senato della Repubblica, chiedendo di dichiarare inammissibile e comunque infondato il ricorso.
Dopo aver eccepito che il primo ricorso, depositato il 19 ottobre 1995, non essendo stato notificato al Senato, dovrebbe essere giudicato inammissibile od irricevibile, si deduce, quanto al secondo ricorso e cioè quello recante la data 21 ottobre 1995, notificato al Senato della Repubblica in data 30 ottobre 1995, che alla data del ricorso il dottor Filippo Mancuso era privo di qualsiasi legittimazione a ricorrere nella qualità di Ministro della giustizia, in quanto tale qualità era venuta meno sin dal 19 ottobre 1995 per effetto della nomina del nuovo Ministro. Né il conflitto può ritenersi sollevato dal dott. Filippo Mancuso in proprio, giacché, in questo caso, egli avrebbe dovuto rivolgersi specificamente contro il Ministero della giustizia.
Nel merito il ricorso sarebbe infondato. La mozione, infatti, ivi compresa quella di sfiducia, è un atto politico e come tale insindacabile nel merito, anzi, irrilevante sotto qualsiasi profilo che non sia quello politico.
L'atto del Senato appare conforme alla Costituzione, né rileva il fatto che la mozione sia o meno prevista dal regolamento delle singole Camere. Gli effetti derivanti dalla approvazione di una mozione siffatta sono esterni al Senato: in primis, l'obbligo del titolare dell'organo colpito da sfiducia di dimettersi. Qualora questo obbligo non sia rispettato, il Presidente della Repubblica può nominare il nuovo titolare dell'ufficio, con sostituzione del titolare sfiduciato.
12.- Nella medesima data si è costituita, altresí, in giudizio la Camera dei deputati, la quale evidenzia che essa, a norma dell'art. 115 del suo regolamento, può votare la sfiducia ad un singolo ministro, affermando, nel contempo, che le Camere possono sempre verificare la persistenza del rapporto di fiducia, anche per quel che riguarda gli atti di competenza dei singoli ministri.
Con una successiva memoria depositata in data 21 novembre 1995, la difesa della Camera dei deputati, eccepito che il primo ricorso dovrebbe essere dichiarato improcedibile, per mancata notifica, deduce, altresí, l'inammissibilità del secondo ricorso in quanto proposto dal dott. Filippo Mancuso in una qualità, quella di Ministro della giustizia, che aveva perduto fin dal 19 ottobre 1995.
Nel merito, si riafferma il potere della Camera di sfiduciare un singolo ministro, ai sensi dell'art. 115 del proprio regolamento.
Ricordato, altresí, che non è ammesso il controllo della Corte costituzionale né sui regolamenti parlamentari, né sulla loro applicazione, si deduce, quanto alla sfiducia votata dal Senato al singolo ministro, che si tratta di attività di controllo che non può non spettare all'uno e all'altro ramo del Parlamento, anche in assenza di una previsione regolamentare espressa.
Ricordate le altre disposizioni costituzionali che, in aggiunta all'art. 95 della Costituzione, fondano la responsabilità dei singoli ministri, per le competenze individualmente esercitate (in primis l'art. 89 della Costituzione), si sostiene che è la stessa posizione costituzionale rivendicata dal ricorrente, di autonomia nell'esercizio delle funzioni artt. 107 e 110 della Costituzione, che, in regime parlamentare, lo rende individualmente responsabile verso il Parlamento.
A seguito del voto di sfiducia, la correttezza costituzionale e lo stesso tenore degli artt. 94 e 95 della Costituzione avrebbero imposto le dimissioni. Il Ministro ha risposto elevando conflitto ed il Capo dello Stato ha garantito la continuità della funzione conferendo l'interim al Presidente del Consiglio dei ministri.