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Timestamp: 2019-03-26 14:17:29+00:00
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3° LES MUTATIONS DOMANIALES (sur 6 points) - Elements de correction de l’examen
3° LES MUTATIONS DOMANIALES (sur 6 points)
V. aussi Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, LGDJ, n°269 et s. ; N. Foulquier, Droit administratif des biens, n°610 et s.
Les données du problème de la théorie des mutations domaniales sont les suivantes. Quand un collectivité décide qu’une dépendance a cessé d’être utile au service, elle peut sans difficulté et en toute liberté en modifier l’affectation. Il faut juste garder à l’esprit le principe de l’arrêt Préfet de la Meuse. En revanche, que se passe-t-il lorsque c’est une personne publique qui entend modifier l’affectation du bien appartenant à une autre personne publique ? La question ne se pose évidemment que pour les pouvoirs de l’Etat à l’égard du domaine public des collectivités locales, voire de ses établissements publics. Cette question est celle des mutations domaniales qui porte sur la possibilité pour l’Etat de modifier unilatéralement l’affectation des dépendances domaniales des collectivités locales ou des établissements publics.
La mutation domaniale est en effet la faculté réservée à l’Etat de prononcer des transferts de gestion autoritaire vis-à-vis de dépendances du domaine public des collectivités territoriales. Ces transferts qui ne peuvent intervenir que pour des motifs d’intérêt général, consistent dans un changement d’affectation laissant à la CT qui en fait l’objet le droit de propriété dont elle recouvrera la plénitude en cas de déclassement. La mutation domaniale permet à l’Etat de réaliser un changement de destination du bien sans changement de propriété, à son propre profit ou pour le profit d’une autre personne publique (CE, 20 février 1981, Association pour la protection du site du Vieux-Pornichet, rec. CE p. 93 ; AJDA 1981, p. 259, concl. B. Genevois).
La consécration de la théorie, en dehors de toute loi, remonte à un vieil arrêt (CE, 16 juillet 1909, Ville de Paris, Rec. p. 707, concl. Teissier ; S 1909, 3, 97, note Hauriou) rendu à propos de la décision du gouvernement qui avait autorisé la compagnie des chemins de fer d’Orléans à installer les voies de chemin de fer de la ligne Sceaux-Paris sur des dépendances du domaine public routier de la ville de Paris, malgré l’opposition de celle-ci et l’échec d’une tentative d’expropriation. Le Conseil d’Etat, saisi par la Ville de Paris, va confirmer la légalité de cette décision et rejeter sa demande d’indemnisation. Pour ce faire, il a considéré qu’en l’absence de déclassement du domaine public, « aucune mutation de propriété » n’avait eu lieu. La ville de Paris restait propriétaire des terrains en cause et en recouvrirait la pleine jouissance lorsque leur nouvelle affectation au service public des transports ferroviaires cesserait. Dès lors, en l’absence d’atteinte à son droit de propriété la Ville de Paris n’avait pas droit à une indemnité.
Cette solution, singulière en droit, confère donc à l’Etat le pouvoir de modifier unilatéralement l’affectation d’une parcelle du domaine public d’une autre personne publique.
Cette faculté est réservée à l’Etat car le domaine a toujours été regardé comme une « affaire d’Etat » et ce denrier considéré comme le garant de l’unité du domaine et de l’intérêt général par-delà les intérêts publics particuliers : l’unité de la République et de la domanialité justifie cette prérogative reconnue à l’Etat. Le fondement en est que « l’Etat est le régulateur de l’utilisation, et donc de l’affectation, au mieux des exigences de l’intérêt général, des dépendances du domaine public dans son ensemble ».
Toutefois, l’état du droit a varié dans le temps. Le Tribunal des conflits avait d’abord fourni une réponse négative sur cette possibilité (TC, 28 novembre 1899, Ville de Périgueux : seule l’entente amiable ou l’expropriation à la suite d’une désaffectation pouvait permettre une mutation domaniale). Par la suite, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat ont au contraire nettement admis la possibilité de changements d’affectation prononcés au profit de l’Etat par voie d’autorité, en adoptant un point de vue très particulier de la propriété du domaine public et en des termes différents. La juridiction judiciaire a consacré à cette occasion la thèse de l’unité du domaine public : la propriété du domaine public ne serait pas répartie entre les diverses collectivités publiques, la division en domaine national, régional, départemental et communal ne concernant que l’affectation des biens. Le Conseil d'Etat a, lui, adopté une théorie juridique différente pour cependant parvenir au même résultat : l’affectation est une servitude d’intérêt général extérieure à la propriété qui peut par conséquent s’accommoder d’un changement autoritaire d’affectation ; cependant, comme le collectivité locale n’est pas forcément lésée, elle n’a pas automatiquement droit à une indemnité de dépossession mais peut avoir droit à réparation pour dommage de travaux publics.
La théorie a fait l’objet de peu d’application car les collectivités territoriales s’étaient fait une raison au cours XXe siècle
Que penser de cette prérogative ? Pour ce qui concerne la construction jurisprudentielle, d’un point de vue pratique, elle paraît consacrer un droit éminent permettant de véritables spoliations, même si aujourd’hui, on peut estimer qu’elle est un correctif, un tempérament aux réformes de la décentralisation. D’un point de vue juridique, la thèse judiciaire de l’unité du domaine public aboutit à nier l’existence d’un droit de propriété des collectivités locales sur leur domaine public. De même, la thèse administrative, bien que subtile, est difficilement acceptable car elle fait de l’affectation une prérogative qui échappe, au moins pour partie et dans certains cas, au propriétaire, ce qui en fait une donnée jurisprudentielle défavorable au droit de propriété du domaine public.
Pour ce qui concerne la théorie en elle-même, elle a évidemment une raison d’être. Elle répond avant tout à des considérations pratiques : « la volonté de faire de l’Etat le régulateur de l’utilisation et donc de l’affectation, au mieux des exigences de l’intérêt général, des dépendances du domaine public dans son ensemble » (R. Chapus).
Cependant, cette sorte de « police des affectations domaniales entre les mains de l’Etat » rencontre aujourd’hui des limites d’ordre constitutionnel :
la protection du droit de propriété publique (protection tant constitutionnelle que conventionnelle, ce qui implique que, si le législateur peut disposer de la propriété publique, il ne le peut que dans le respect de l’art. 17 et de l’art. 1er du protocole n° 1. C’est surtout l’absence d’indemnisation qui posait le plus de difficultés.
la libre administration des collectivités locales : selon R. Schwartz, il n’est plus possible d’invoquer la jurisprudence sur les mutations domaniales et c’est pourquoi il a invoqué les lois de décentralisation et les dispositions spéciales sur l’enseignement pour légitimer les désaffectations autoritaires
On a donc pu douter de sa pérennité, mais le Conseil d'Etat a eu l’occasion de réaffirmer l’existence des mutations domaniales dans un arrêt de 2004 (CE, 23 juin 2004, Commune de Proville, Rec. CE, p. 259 ; AJDA, 2004, p. 2148 ; RJEP/CJEG fév. 2005, p. 75, concl. M. Guyomar) dans lequel il a rappelé que la faculté reconnue à l’Etat par la loi du 27 février 2002 dans l’hypothèse d’une déclaration d'utilité publique de prononcer avec l’arrêté de cessibilité le transfert de gestion des dépendances du domaine public de la personne concernée n’a eu « ni pour objet ni pour effet de priver le Premier ministre ou les ministres intéressés du pouvoir qu’ils tiennent des principes généraux qui régissent le domaine public de décider pour un motif d’intérêt général de procéder à un changement d’affectation d’une dépendance du domaine public d’une CT ».
Surtout, le CG3P est venu codifier la théorie à l’article L. 2123-4. C’est que, si elle se heurte bien à des exigences constitutionnelles (libre administration des CT et droit de propriété), ces exigences sont loin d’être absolues. D’une part, l’exigence d’intérêt général peut tempérer la libre administration. D’autre part, la CT n’est pas privée de son droit de propriété mais uniquement de l’usage du bien comme elle l’entend, moyennant désormais une indemnisation.
Le législateur de 2002 avait en effet corrigé en partie cette absence d’indemnisation en prévoyant à l’article 11-8 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique que lorsqu’une dépendance du domaine public se trouve dans le champ d’une expropriation, l’Etat peut modifier l’affectation de cette dépendance, à condition d’en indemniser le propriétaire. Mais le CE en avait limité la portée en refusant de considérer que le législateur avait mis fin à la théorie de 1909. C’est pourquoi, désormais, Le CG3P reconnaît à la CT un véritable droit à indemnisation (art. L. 2123-6).
Il en résulte qu’il existe aujourd’hui deux procédures de mutations domaniales : le régime général et le régime issu du code de l’expropriation, le premier protégeant moins les intérêts financiers des collectivités dépossédées que le second.
D’une part, en vertu de l’article L. 2123-4 du CG3P, lorsqu’un motif d’intérêt général justifie de modifier l’affectation de dépendance du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public, que celui-ci soit local ou étatique, l’Etat peut procéder à cette modification en l’absence d’accord de la personne publique concernée. L’indemnisation pèse sur l’Etat ou le bénéficiaire du transfert de gestion, mais elle ne couvre que les dépenses et les privations de revenus qui résultent du transfert de gestion.
En revanche, et d’autre part, le CG3P protège mieux les collectivités territoriales si la mutation domaniale s’inscrit dans le cadre d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Avant le CG3P, la déclaration d’utilité publique était illégale si elle portait sur des parcelles du domaine public (CE, 13 janvier 1984, Commune de Thiais, rec. CE p. 6 ; D. 1984, J, p. 605, note P. Bon). Avec l’adoption de l’article L. 2123-5 du CG3P, la présence d’une parcelle du domaine public dans l’assiette de la DUP ne peut entraver l’opération d’expropriation. Une fois la déclaration d’utilité publique prononcée, l’arrêté de cessibilité emporte transfert de gestion de la dépendance du domaine public au profit du bénéficiaire de la DUP. Ce transfert de gestion ne prive cependant pas la collectivité territoriale de sa propriété dans la mesure où elle ne perd que les attributs attachés à ce droit, à savoir tout ce qui fait son intérêt. Cette perte est toutefois définitive puisqu’il n’existe pas d’expropriation temporaire. C’est pourquoi l’article 2123-5 du CG3P offre deux autres garanties aux collectivités : d’une part, le transfert n’intervient qu’après enquête publique ; d’autre part, la collectivité a droit à une indemnisation de tous les préjudices qu’elle subit. Le juge de l’expropriation se prononce sur son montant en cas de désaccord et ce n’est pas nécessairement l’Etat qui indemnise : il n’indemnise que s’il est bénéficiaire de l’expropriation, alors même qu’il lui appartient de décider du transfert.
Cette ressemblance forte entre la théorie des mutations domaniales et une expropriation la rende difficile à admettre. Ses détracteurs préféreraient que soit reconnue la possibilité d’exproprier le domaine public. Or, le CG3P refuse toujours la possibilité pour une personne publique d’exproprier les parcelles du domaine public d’autres collectivités publiques.
Ces deux cas sont pourtant intimement liés puisque les mutations domaniales ont été élaborées pour contrer l’inaliénabilité du domaine public et donc l’interdiction d’exproprier le domaine public. En effet, il s’agit dans les deux cas de reconnaître à l’Etat un rôle de régulation des affectations du domaine public au service de l’intérêt collectif. Mais à la différence de la mutation domaniale, l’expropriation donnerait lieu, si elle était admise, d’abord à un véritable transfert de propriété, ensuite à un véritable indemnisation de ce transfert.
Toutefois, l’expropriation du domaine public est possible par la loi :
cf. loi de décentralisation du 7 janvier 1983 qui prévoyait le changement d’affectation lié au transfert de compétence au profit des collectivités locales (cependant, transfert de gestion sans transfert de propriété).
Cf. ordonnance législative du 4 février 1959 qui a permis le transfert de la ville de Paris à l’Etat de la halle Saint Bernard pour la construction de la faculté des sciences (CE, avis, 27 avril 1961, GACE n° 4)
En dehors de toute intervention du législateur, elle demeure impossible. Et ce principe (le domaine public ne peut être exproprié) ne fait plus aucun doute même si des auteurs ont soutenu le contraire (Hauriou) et qu’elle a été autrefois admise par le Conseil d'Etat (CE, 15 mai 1858, Département de la Gironde) et la Cour de cassation (CCass. 8 mai 1863) Cette jurisprudence fut abandonnée au tournant du XXème siècle (CE, 21 novembre 1884, Conseil de Fabrique de l’Eglise de Saint Nicolas-des-champs ; CCass. 20 décembre 1897, Chemin de fer Orléans).
Ce principe, fondé sur les textes de l’expropriation et sur le principe d’inaliénabilité, connaît cependant des aménagements. L’impossibilité d’exproprier le domaine public n’emporte pas nécessairement l’illégalité d’une DUP englobant des dépendances du domaine public. Ainsi, une DUP au profit de l’Etat peut inclure des parcelles appartenant à l’Etat dès lors que leur changement d’affectation a été régulièrement autorisé (CE, 6 juillet 1973, Michelin et Vernet). De même, l’Etat peut inclure dans une DUP des biens d’une collectivité locale appartenant à son domaine public dans la mesure où la DUP, si elle permet le transfert de propriété, ne l’emporte pas par elle-même (CE, 13 janvier 1984, Commune de Thiais). Enfin, un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris (CAA Paris, 22 novembre 1984, Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres) permet l’inclusion d’une parcelle du domaine public dans une DUP « eu égard à la très faible importance de la surface de cette parcelle ».
Malgré tous ces éléments, le CG3P ne l’a pas consacré, alors que le Conseil d'Etat avait proposé de la retenir lorsqu’il a été saisi du texte du code. Une telle solution serait d’ailleurs davantage en adéquation avec l’idée de propriété publique. Cela n’a pas été reconnu, y compris par le CG3P qui lui a préféré la construction jurisprudentielle des mutations domaniales.
Ainsi, la théorie est reprise par le CG3P à l’article L. 2123-4 du code dispose : « Lorsqu'un motif d'intérêt général justifie de modifier l'affectation de dépendances du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public, l'Etat peut, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l'absence d'accord de cette personne publique ».
Mais le CGPPP prend soin d’aménager le principe en introduisant des possibilités d’indemnisation afin de la rendre plus conforme au droit de propriété publique (art. 17 DDH et article 1er Protocole n° 1 CEDH). Ainsi, dans tous les cas, le transfert de gestion « donne lieu à indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui peuvent en résulter pour la personne dessaisie », ce qui semble exclure l’indemnisation de la seule perte de jouissance (art. L. 2123-6 CGPPP).
A nouveau, l’ensemble des éléments n’était pas requis, mais il fallait évidemment : une définition conceptuelle complète (sur 1 points), une explication de son origine (1 point) et la signification de la théorie (2 points), et ses limites (1 point) et ses rapports avec l’expropriation (1 point).
Beaucoup de copies n’ont pas répondu à la question en traitant d’autre chose (les transferts de gestion conventionnels ou les principes d’entrée et de sortie du domaine public notamment).
Syndicat National de la dgfip-force ouvriere
«dysfonctionnement» a été constaté dans le versement de la prime pour certains agents; la solution de correction conduit à verser...