Source: https://rm.coe.int/168071b016
Timestamp: 2017-10-22 19:10:41+00:00
Document Index: 26875888

Matched Legal Cases: ['§1', '§2', '§2', '§2', '§1', '§1', '§2', '§1', '§1', '§ 1', '§2', '§1', '§2', 'art. 162', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 10']

L’équipe a commencé à préparer ce rapport à l’issue d’une première mission à Bruxelles les 16 et 17 décembre 2002, qui lui a permis de prendre des contacts et de recueillir des informations auprès de plusieurs experts belges, dont la plupart avaient été choisis et invités par l’Union des villes et communes belges a.s.b.l. (Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten v.z.w.) et par sa Secrétaire fédérale, Mme Thérèse Renier (voir liste à l’Annexe 1). A partir des résultats obtenus et de l’étude d’une bibliographie et de documents pertinents, un questionnaire (Annexe 4) a été élaboré et envoyé aux personnes rencontrées afin d’obtenir de plus amples informations. Suite à des courriers officiels adressés par le Président du CPLRE, M. Herwig Van Staa, au ministre belge de l’Intérieur, aux ministres-présidents des gouvernements régionaux (Flandre, Wallonie, Bruxelles-capitale) et des Communautés (Flamande, représentant la Région, et française et germanophone), nous avons convié plusieurs personnes à une deuxième série de rencontres (voir liste à l’Annexe 2), qui se sont déroulées en Belgique du 20 au 22 janvier 2003. A partir des informations obtenues, un premier projet de rapport de monitoring a été préparé et transmis pour commentaires aux experts consultés et aux personnes rencontrées en Belgique (voir liste à l’Annexe 3).
Les observations ont été incluses dans le rapport et dans la mesure du possible abordées avec les partenaires belges du 17 au 20 février 2003. Ainsi, et après de nouvelles discussions entre le rapporteur, l’expert et un membre du Secrétariat, le rapport a été complété et présenté à la Commission institutionnelle et au CPLRE le 7 avril 2003.
2. La régionalisation des pouvoirs locaux
Cette organisation, décrite dans ses grandes lignes, a connu et connaît encore des changements importants, en raison de la fédéralisation de l’Etat belge. Après la création des Communautés et des Régions par la révision constitutionnelle de 1970, la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 leur a transféré des compétences, et de nombreuses modifications de cette loi ont depuis élargi l’éventail des pouvoirs qui leur sont accordés. L’une des lois les plus importantes, suite logique d’un ensemble de lois depuis 1988, et l’une des motivations principales du présent rapport, est la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de différentes compétences aux Régions et aux Communautés. En vertu de cette loi (Article 6§1(VIII)) le pouvoir de législation pour le gouvernement provincial et local (comprenant, depuis 1988, le contrôle de l’application) a été essentiellement dévolu aux Régions. En conséquence, chaque Région peut promulguer des lois nouvelles et donc différentes en matière d’organisation provinciale et locale. Les autorités régionales appliquent la législation existante, exercent un pouvoir de supervision et peuvent nommer gouverneurs et bourgmestres, ce qui était autrefois une prérogative du gouvernement central. Toutefois, d’autres domaines du droit, dont l’application incombe aux gouverneurs et aux bourgmestres, demeurent de la compétence de l’Etat fédéral, tandis que d’autres relèvent maintenant de la compétence des Communautés. Les collectivités locales se situent donc non seulement entre administration centrale et autonomie locale, mais aussi entre Etat fédéral, Région, Communauté et autonomie. Cette situation crée bien évidemment des problèmes juridiques et politiques nouveaux et intéressants.
3. La situation dans les différentes régions Cette situation selon laquelle la réglementation des pouvoirs locaux a été transférée aux Régions, tandis que l’Etat fédéral et les Communautés participent également à la mise en œuvre de lois qui doivent être appliquées par ces pouvoirs locaux (et supervisent donc cette application) semble extrêmement compliquée. La Constitution attribue les compétences à chaque niveau, mais les soumet presque toujours à la concrétisation par les dispositions d’une loi. Par conséquent, ce sont des lois spéciales, et en particulier celle du 8 août 1980 avec ses nombreuses modifications (introduites en particulier, pour les domaines qui nous intéressent ici, par la loi spéciale du 13 juillet 2001) qui déterminent les compétences de l’Etat fédéral, des Régions et des Communautés, ainsi que l’autonomie locale par rapport à ces compétences. Il est évident que la délimitation (bien que ces compétences soient réparties conformément à des lignes directrices constitutionnelles) est extrêmement détaillée et compliquée.6 Tous les gouverneurs et les bourgmestres doivent mettre en œuvre des règles juridiques adoptées aux niveaux fédéral, régional, communautaire et local et, dans les cas évidemment fréquents d’ambiguïté ou de conflits de compétence, désigner la réglementation et l’ordre qui prévalent. De telles décisions sont nécessairement influencées par le niveau de dépendance de chaque fonctionnaire, à savoir s’il est élu ou nommé. L’importance du pouvoir de nomination pourrait en effet être accrue. A cet égard, il est intéressant de noter que le pouvoir de désigner le bourgmestre a été - malgré l’importance des garanties pour la majorité du conseil et la procédure de nomination et de prestation de serment - transféré aux gouvernements régionaux, mais que le transfert consécutif du pouvoir disciplinaire aux régions a été reporté au 31 décembre 2006 par une disposition spéciale. Cela signifie que jusque-là seul le monarque est habilité à révoquer un bourgmestre.7 Cette ambiguïté du droit montre qu’il n’existe pas de solution convaincante, et met en évidence un problème sur lequel il faudra revenir. Par ailleurs, le degré de transfert des compétences varie selon les Régions, en raison des relations différentes qui lient Régions, Communautés et provinces.
- En Flandre, la région flamande correspond dans une large mesure à la Communauté flamande. Elles sont toutes deux sous la direction du gouvernement flamand et le Conseil de la Région est (avec six représentants supplémentaires, issus de la population néerlandophone de Bruxelles) en même temps le Conseil de la Communauté. Le contrôle des collectivités locales dans les domaines de compétence communautaire, comme l’enseignement, ne se distingue donc pas du contrôle général des collectivités locales dans les domaines de compétence de la Région.
La Constitution mentionne toutefois les provinces, précise même leur nom et ne laisse au législateur qu’une faible marge de modification. Cette situation, de même que l’existence de la plupart des provinces, découle d’une longue histoire9 et sert de fondement à un deuxième niveau d’autonomie garanti par la Constitution, au niveau provincial en plus du niveau local. En outre les lois, traditionnellement émanant de l’Etat central mais aujourd’hui aussi des Régions et des Communautés, peuvent être mieux appliquées en vertu d’une compétence administrative générale, au niveau local des bourgmestres et au niveau provincial des gouverneurs.10 Au niveau provincial, c’est évident puisque le ministre (fédéral) de l’Intérieur réunit une fois par mois tous les gouverneurs pour coordonner les problèmes administratifs. Il peut sembler caractéristique que le bourgmestre, désigné de la façon mentionnée plus haut par une procédure impliquant une légitimité locale, des vérifications quant à son intégrité et une nomination par le gouvernement (désormais régional), prête serment devant le gouverneur de la province.11 5. Le problème clé de la nomination des bourgmestres Ce compromis entre des conceptions opposées soulève le problème de leur relation de façon générale. Dans le conflit qui oppose démocratie locale et efficacité de l’exécution des lois et de l’administration locale, il conviendrait peut-être de revoir la méthode traditionnelle de nomination des bourgmestres. Le passage du pouvoir de nomination du monarque au gouvernement régional (plus proche et donc plus impliqué au niveau local) pourrait renforcer les arguments en faveur d’une élection locale, soit par le conseil soit par les électeurs. Ce problème, très important dans toute l’Europe12, est abordé plus loin avec d’autres propositions de réformes (ci-dessous, Troisième partie), mais il est utile de noter qu’il a entre autres pour origine le transfert de compétences de l’Etat central aux Régions.
6. La réorganisation de la police
Le problème est différent lorsqu’une réglementation a un impact dans d’autres domaines. En effet, une réglementation concernant exclusivement l’entité compétente peut avoir des répercussions sur l’exercice d’une autre compétence et ainsi un impact sur son caractère exclusif. Dans de telles situations, la notion de compétence exclusive n’apporte rien et peut même être trompeuse. Une compétence constitutionnelle doit être exercée de façon à permettre l’usage d’autres pouvoirs également garantis par la Constitution. C’est ce qui se passe pour la réglementation des collectivités locales qui, bien que clairement soumises à une tutelle régionale, sont également des instruments des Communautés et du pouvoir central. La tutelle exercée sur elles par la Région doit donc tenir compte non seulement du degré d’autonomie qui doit leur être assuré, conformément à la Constitution et à la Charte européenne de l’autonomie locale, mais aussi des conséquences sur l’exercice des compétences communautaires et fédérales. La Cour d’arbitrage exerce un contrôle dans ce domaine. En ce sens, la Cour d’arbitrage et la loyauté fédérale, mentionnées ensemble au chapitre V de la Constitution, sont nécessairement liées pour permettre l’exercice des compétences de chaque partie.
2. Le respect des obligations internationales
On peut considérer que la notion d’« intérêt général » mentionnée à l’article 162 §2(6) de la Constitution, qui trouve son origine dans la Constitution de 1831 et son expression concrète dans la législation communale ultérieure de cette période, est liée à l’Etat unitaire, qui a été remplacé par la structure fédérale actuelle : le terme « général » se rapporte uniquement aux intérêts du pouvoir central, et avec le transfert de la tutelle aux Régions, cette mesure d’intervention des autorités devient obsolète. Mais cette interprétation ne correspond pas à l’objectif du fédéralisme belge. En effet, en transférant des compétences aux Régions et aux Communautés, la Constitution leur reconnaît aussi un rôle dans la poursuite de l’intérêt général. En tant qu’entités ayant reçu une légitimité démocratique, elles sont garantes de l’identité et de la loyauté fédérales (voir Article 143 de la Constitution) avec le pouvoir central et peuvent – ont le droit de – exercer un contrôle sur les collectivités locales pour protéger l’intérêt général.
Si l’on soutient cette argumentation, il faut tenir compte du fait que la Constitution (Article 162 §2(1) qui garantit des élections et donc une légitimité démocratique au niveau local (et provincial), ne restreint pas la réalisation de l’intérêt général au niveau fédéral, régional ou local. A ce jour, la supervision de la protection de l’intérêt général ne semble pas correspondre à un concept de démocratie locale, et la définition de l’article 8 §2 de la Charte européenne semble plus proche d’un modèle de gouvernement démocratique moderne. On pourrait – et on devrait – se demander si l’intervention aux fins de la protection de l’intérêt général prévue par la Constitution ne doit pas être « normalement » exclue. Le contrôle serait alors limité à la garantie du respect de la légalité et des principes constitutionnels, soit par des dispositions légales, soit par des limitations pratiques.
Ce problème se pose en pratique sous une forme spéciale dans la Communauté germanophone, où le niveau communautaire, qui compte environ 71 000 personnes, semble très proche de celui des neuf communes. Le Ministre-président de la Communauté a décrit le contrôle plus comme un partenariat, qui se manifeste par des tables rondes et évite d’utiliser l’intérêt général comme critère de décision, sauf éventuellement dans les cas de conflits entre les collectivités locales et leurs centres d’aide sociale (CPAS).22 Cette approche pourrait devenir encore plus importante si, comme cela est envisagé, la Communauté germanophone venait à exercer un contrôle général sur les collectivités locales de son territoire à la place de la Région wallonne. En pratique la situation de la Communauté germanophone est toutefois proche de celle d’une communauté locale (ou provinciale). On peut ajouter que le danger provenant d’un contrôle étendu dans le cas d’un transfert de tutelle à des entités politiques inférieures comme les Régions et les Communautés a également été mentionné, au sujet du traitement des minorités, au paragraphe 12 de la Résolution 1301 (2002) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, basé sur un avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise). Ces deux arguments montrent indépendamment l’un de l’autre l’importance de la limitation du pouvoir de tutelle. Il est néanmoins essentiel que les règles protégeant les minorités soient respectées. Mais c’est une question juridique, contraignante pour toutes les entités de l’Etat fédéral belge.
4. Fondement, concept et portée de l’autonomie locale (Articles 2 à 4 de la Charte européenne)
En revanche, dans la législation récente – en particulier l’avant-projet de décret sur les provinces wallonnes – on constate une tendance à exclure certains domaines qui sont déclarés comme n’étant pas d’intérêt provincial.24 Comme nous l’avons vu, ce qui relève de l’intérêt provincial et communal - intérêt général à ce niveau - doit être défini par les pouvoirs provinciaux et locaux. Si la loi ne règle pas certaines activités, les pouvoirs locaux ne doivent pas être exclus. Mais le problème majeur en Belgique est celui de la concurrence des compétences provinciales et locales dans un même domaine et donc le conflit entre intérêt provincial et intérêt local. Cela signifie-t-il qu’une concurrence libre doit exister entre ces deux niveaux ? Des accords sont-ils nécessaires ? Ou encore, la législation peut-elle déterminer les intérêts à chaque niveau ? Même si l’on retient la troisième solution, il faut maintenir « une part importante des affaires publiques » (Article 3 §1 de la Charte européenne) à chaque niveau. La question de la conformité d’une telle délimitation par voie législative avec la Charte – et avec les articles 41 §1 et 162 §2(2) de la Constitution – mérite plus ample considération.
5. La responsabilité des organes exécutifs locaux
- Article 2. Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale
- Article 3. Concept de l’autonomie locale. §1.
- Article 4. Portée de l’autonomie locale. Tous paragraphes.
- Article 5. Protection des limites territoriales des collectivités locales.
- Article 6. Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales. Les deux paragraphes.
- Article 7. Conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local.
Tous paragraphes.
- Article 8. Contrôle administratif des actes des collectivités locales. §§1 et 3.
- Article 9. Ressources financières des collectivités locales. §§ 1, 3, 4, 5, 8.
- Article 10. Droit d’association des collectivités locales. Tous paragraphes.
- Article 11. Protection légale de l’autonomie locale.30
Toutefois, le projet de décret en Flandre, présenté par le gouvernement flamand avec l’avis 4/2002 du 18 octobre 2002 du « Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur », est une étape dans cette direction. Le document a été soumis pour la préparation du présent rapport, bien qu’il n’ait pas encore été officiellement publié. C’est un projet extrêmement intéressant et bien préparé comprenant presque 300 articles et un exposé des motifs détaillé, et l’avis et les remarques du Raad van Beheer du Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (du 7 octobre 2002) montrent que les discussions nécessaires au sujet de ce projet sont en cours. Il est trop tôt et, pour ce qui est des problèmes linguistiques, trop difficile, pour donner un avis détaillé sur les propositions de ce projet individuellement. Mais il montre le problème essentiel inhérent à la mise œuvre d’une part de la législation d’une Région donnée et d’autre part de la législation concernant le rôle des pouvoirs locaux, et en particulier des bourgmestres, pour appliquer les lois non seulement des Régions mais aussi de l’Etat fédéral et (bien que cela soit moins problématique en Flandre) des Communautés. Une législation à la fois adaptée à la Région et en harmonie avec les intérêts des autres partenaires du système fédéral est donc nécessaire. La Constitution, qui établit quelques principes d’autonomie locale, garantit les lignes directrices principales. Outre les principes de démocratie locale, il y a aussi l’attribution de compétences aux autorités locales et provinciales (Article 162 §2 (3), conformément à l’article 4 §1 (deuxième phrase) et 8 §2 (deuxième phrase) de la Charte européenne). La législation régionale en tant que telle doit faire en sorte que les tâches déléguées puissent être exécutées. C’est la difficulté pour les Régions, qui ne sont que l’un des acteurs concernés, dans ce domaine. Comme cela a été démontré plus haut (Deuxième partie, n°3 et 9), un contrôle étendu en matière d’« intérêt général » ainsi que des difficultés de coopération entre collectivités locales par-delà des frontières régionales risqueraient de menacer la compatibilité des ordres juridiques en Belgique et l’autonomie locale. Par ailleurs, les propositions très intéressantes concernant la participation directe des citoyens dans des domaines désignés par le conseil risquent de poser des problèmes de compétences locales non seulement par rapport à la Région mais aussi par rapport à l’Etat fédéral. 3. La nomination des bourgmestres L’un des arguments classiques et l’un des plus importants à cet égard est la méthode de nomination des bourgmestres. Comme nous l’avons vu, la réglementation en vigueur en Belgique, bien qu’elle soit compatible avec la Charte européenne, est aujourd’hui une solution adoptée uniquement par une minorité toujours plus faible d’Etats européens, et elle accorde une influence considérable au chef du pouvoir exécutif central (désormais régional). Jusqu’ici, les bourgmestres nommés par le gouvernement central ont mis en œuvre les lois régionales également, et cela ne semble pas avoir posé de problèmes. Mais dans le contexte de la régionalisation, cette solution risque de créer des conflits entre les fonctions fédérales et régionales des bourgmestres. Il est donc temps d’envisager une autre possibilité. Le fait que la majorité du conseil ait actuellement le droit de proposer un candidat semble être un bon point de départ, mais il faut examiner la question d’élections locales dans la communauté. La difficulté majeure est de savoir si le pouvoir doit être conféré au conseil ou aux citoyens.
L’une des contributions importantes à ce débat a été apportée par le projet flamand qui propose, aux articles 60 et suivants, une élection directe du bourgmestre (et de son adjoint) par les citoyens. Cela correspond à une tendance européenne.37 Les arguments en faveur de ce changement concernent une légitimité démocratique accrue, l’implication des citoyens, et une indépendance plus grande du conseil. Ils correspondent aux réflexions développées dans de nombreux pays, et sont amplement examinés dans l’exposé des motifs.38
Au risque de répéter certains arguments, il semble néanmoins nécessaire de revenir sur certains problèmes.
- Un bourgmestre élu directement acquiert, du point de vue démocratique et populaire, une plus grande importance dans le système des pouvoirs locaux, ce qui peut affaiblir la position du conseil. Il est en conséquence peut-être nécessaire de renforcer la position du conseil et éventuellement aussi (bien qu’ils ne soient pas directement élus) celle des échevins (aldermen, schepenen). En ce sens, la proposition d’un président du conseil élu spécialement en plus du bourgmestre semble convaincante.
PREPARATION DU RAPPORT DE MONITORING DE LA DEMOCRATIE LOCALE
BRUXELLES, 16-17 DECEMBRE 2002
Visite de la Délégation du CPLRE à Bruxelles
20-22 janvier 2003
Délégation du CPLRE :
Rapporteur : Mme Birgitta Halvarsson (Suède)
Expert : Professeur Dian Schefold (Allemagne)
Secrétariat : M. Jean-Paul Chauvet (Strasbourg)
17-20 février 2003
Strasbourg, 14 January 2003
Visit to Belgium (20-22 January 2003)
CLRAE Rapporteur: Mrs Birgitta HALVARSSON (Sweden)
CLRAE Expert: Prof. Dian SCHEFOLD, University of Bremen (Germany)
CLRAE Secretariat: Mr Jean-Paul CHAUVET
prepared by Prof. Dian SCHEFOLD, University of Bremen (Germany)
on the development of the law of local authorities in Belgium
for the preparation of a report on the situation of local democracy in Belgium
as guideline for the discussions during the visit of January 20-22, 2003
2. What is the state of approbation and ratification of the related European Charters:
- European Charter for Regional and Minority Languages,
- European Convention for the protection of National Minorities,
- European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities,
- other related Conventions?.
3. What are the principal modifications enacted by the law of 13-7-2001 concerning
- the competences of the Regions
- the competences of the Communities
- the competences of the central State
- the consequences for the local self-government?
4. Is there a problem concerning the constitutionality of the law of 13-7-2001 in relation to
Art. 162 of the Constitution (in following: Const.) (objections of the section of legislation of the Conseil d’État in its opinion of 20-2-2001) and a possible declaration of unconstitutionality?
5. What is the relation between Region and Community
- in Flanders
- in Wallonia
- in Brussels
- in the German-speaking community?
10. Please indicate the legal basis of local authorities
- on the level of the central State: art. 162-166 Const., law of 8-8-1980 with modifications, esp. law 13-7-2001; others?
- On the level of Regions and Communities: other bases besides draft of Flanders, proposed with advices 4/2002 the 18-10-2002?
11. What problems result from the relationship between the unity of Belgium, especially as signatory State of the ECh, and the limited competence of the central State
- for the execution and implementation of the central State legislation
- for the guarantee of fulfilment of international obligations, especially the ECh (art. 1) and other international obligations (e.g. ECHR-judgement of 2-7-1968, cf. Resolution 1301 (2002) n. 23 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe)?
22. Which possibilities of financial equalisation in favour of weaker local authorities exist
- in the interior of the Regions
- across the boundaries of the Regions on central State level (art. 9 V ECh)?
23. Which possibilities of cooperation do the local authorities have
- across the boundaries of the Regions on the central State level
- across the State boundaries on international level (art. 10 ECh)?
25. Are there, after the reform of 13-7-2001, further needs and proposals for reforms on the central State level?
27. What is the state of preparation of a new local authorities legislation in the Regions
- of Wallonia
- of Brussels?
2 Avis du Conseil d’Etat n°31.226/VR, 20 février 2001.
3 Arrêt n°44 du 23 décembre 1987.
Arrêt n° 35 du 25 mars 200
Ministère de l’Intérieur (voir note 20), p. 10.
Rapport De Bruycker, op. cit., n° 57.
Rapport De Bruycker, op. cit., n°73 et suivants. Voir également la Recommandation 113 (2002) du CPLRE, en particulier les paragraphes 6 à 13 et l’Annexe 3.