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Timestamp: 2019-01-18 05:15:43+00:00
Document Index: 115043647

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Généralités. « Procès fait à un acte » (Edouard Laferrière), c'est le recours qui permet de demander au juge administratif l'annulation d'un AAU pour cause d'irrégularité, recours dont la disponibilité est un PGD même contra legem (CE « Dame Lamotte » 1950). La distinction REP/RPJ n'est en rien figée: on voit des AAU passer dans le RPJ qui a l'avantage d'avoir plus de pouvoirs, de pouvoir reconsidérer la décision de l'administration voire lui substituer sa décision (ex: CE « Société Atom » 2009 pour les sanctions infligées à un administré). Déjà contestée il y a un siècle (Maurice Hauriou notamment [Pour ceux que cela intéresse vous pouvez rechercher une note célèbre de M. Hauriou sous l'arrêt "Boussuge" du 29 nov. 1912, dans laquelle Hauriou dit que le REP a joué son rôle de création du Droit administratif mais qu'aujourd'hui il n'a plus de raison d'être, est "frappé à mort", voué à disparaître au profit du plein contentieux]), l'existence de ce recours de « moindre juridiction » demeure (ex: l'arrêt Ophrys, implicitement, conserve la distinction).
I Les conditions de recevabilité du Recours pour Excès de Pouvoir (faut-il juger?)
A) L'acte introductif d'instance (la requête)
[C'est un copier/coller d'un bout de cours du premier semestre. Un rappel ne fait pas de mal, d'autant que M. Chrétien peut vous interroger dessus au deuxième semestre.]
Il doit comporter: Les faits, une copie de la décision attaquée, les conclusions du requérant, les moyens invoqués; le tout en langue française. Deux règles générales vont s'appliquer: d'une part le recours est nécessaire, le juge ne peut s'autosaisir; d'autre part le juge est tenu par les conclusions et les moyens, il doit tous les examiner sans aller au delà (sauf moyen d'ordre public). Vont s'ajouter deux règles spécifiques au contentieux administratif:
1) La décision préalable
Il faut toujours mettre la décision attaquée; si il n'y en a pas, on doit alors former un recours administratif (sauf pour litiges relatifs aux travaux publics). Cette règle vaut par définition pour le REP car on attaque une décision mais aussi pour le RPJ même si ça peut paraître moins évident. Soit l'administration rend une décision expresse, soit elle garde le silence, qui vaut rejet au bout de 2 mois (12 avril 2000, loi DCRA). Il y a alors un délai de deux mois durant lequel on peut agir contre l'acte administratif (recours à compter soit du lendemain de la publication pour les décisions expresse, soit du lendemain du jour où elle est présumée être intervenue pour les décisions implicites). Mais même en obtenant une décision, il y a un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) dans certains domaines (140 en 2008): on va refaire un examen, dans le but d'éviter le procès. Sur proposition du Conseil d'Etat, la loi du 17 mai 2011 pose une expérimentation du RAPO sur tous les fonctionnaires. S'ajoute à cette règle celle du « privilège de la présomption de légalité attachée à toute décision de l'administration », comprenant ces décisions préalables. La conséquence c'est que les recours ne vont pas suspendre cette décision.
2) L'effet non-suspensif des recours.
C'est la règle selon laquelle le recours contre un acte ne suspend pas son exécution. Sans cette règle, tous les actes administratifs seraient contestés pour les suspendre. De même cela permet de ne pas suspendre un acte alors que le juge va au final rejeter le recours. Mais elle risque d'enlever tout intérêt au recours (la décision du juge prend du temps, par exemple il va mettre tellement de temps à annuler un permis de construire que la construction sera finie) et donc d'être attentatoire à l'article 13 de la CEDH (Droit à un recours effectif). On pouvait tout de même demander au juge administratif un « sursis d'exécution » pour palier la lenteur de la justice au nom du droit à un procès équitable (Art 6§1, volet du droit à être jugé dans un délai raisonnable) et du droit à un recours effectif (Art 13). Depuis le 30 juin 2000, on a les procédures d'urgences (référés).
a) Application du Droit commun. Il y a sans doute plus de souplesse que dans le droit commun. Ex: certains majeurs protégés peuvent exercer un REP contre les décision affectant le principe fondamental de la liberté individuelle. Ex: il n'y a pas de condition de nationalité (Arrêt « Royaume-Uni » 1993). L'avocat n'est plus nécessaire depuis 1864 (sauf devant les CAA depuis 2004 pour qu'elles soient moins saisies, et sauf pour le CE où ça a toujours été obligatoire).
b) L'intérêt à agir. Le requérant doit justifier d'un intérêt pour agir (« pas d'intérêt pas d'action »). Au XIXème siècle, au début du REP, le requérant devait prouver qu'un droit subjectif lui était lésé du fait de l'irrégularité. Cela a été discuté lors du développement du REP car, n'étant censé tendre qu'au respect du droit, il est « objectif », ouvert à tous comme une véritable action populaire. Mais plutôt qu'admettre l'actio popularis (la seule qualité de citoyen suffit), la Jp a préféré s'en tenir à une position médiane: est exigé un intérêt personnel suffisant, que le requérant soit affecté de manière assez spéciale (mais pas forcément un intérêt strictement personnel: un groupe de personne identifiables autre que la communauté nationale suffit; ainsi l'intérêt peut être personnel mais aussi collectif), certaine (mais l'intérêt n'est pas seulement matériel: il peut être moral aussi), directe (là encore c'est souple: la Jp admet des intérêts parfois assez indirects). C'est assez extensif, et cela varie selon la qualité du requérant. ex: tout usager d'un SP peut contester les actes d'organisation ou de fonctionnement du service; ce fut le cas de Léon Duguit se plaignait d'un suppression d'une ligne de tramways dans sa commune (CE « Croix de Segeuy Tivoli » 1906); ce fut le cas de sénateurs se disant usagers du SP de la télévision (CE « Mme Borvo » 2010). Quant aux personnes morales, on apprécie en fonction de son objet social. S'agissant des PP en particulier et certaines AA, c'est largement admis (CE 18 avril 1902 « Commune de Neris-les-bains » reconnaît l'intérêt d'un maire contre l'acte préfectoral; mais il s'agit là d'autorités décentralisées entre elles, il n'y a pas la même souplesse entre autorités hiérarchisées).
C) L'acte attaqué
Il faut un AAU. Mais les 4 catégories d'actes suivantes remplissent à première vue les critères de la norme administrative mais ne peuvent faire l'objet d'un REP.
1) Les mesures d'ordre intérieur.
Il s'agit là de véritable décisions contrairement aux circulaires et directives. Il s'agit soit des mesures de gestion interne qui portent sur le fonctionnement des services administratifs (ex: fixer des heures de TD), soit des mesures de police interne qui sont notamment des sanctions envers les administrés (prison, armée..). Un tel refus s'expliquait pour deux raisons:
- D'une part on dit que ce sont des « broutilles », « le juge ne s'occupe pas des affaires insignifiantes » (de minimis praetor non curat);
- d'autre part l'idée d'un contrôle risquerait d'affaiblir la discipline nécessaire dans les milieux tels que l'armée, les prisons et les écoles.
Le problème c'est que parfois il s'agissait réellement de mesures assez graves, et le juge restait incompétent. Ainsi une mesure de placement d'un détenu en « quartier de plus grande sécurité », qui était donc importante pour l'intéressé, n'a pas pu faire l'objet d'un contrôle (CE « Caillol » 27 janv 1984).
Deux arrêts vont opérer une nouvelle tendance, pour ne pas dire un revirement. Les situations sont classiques: la question se pose de la compétence du juge administratif pour une sanction en milieu pénitentiaire et en milieu militaire; traditionnellement ce sont des mesures d'ordres intérieur. Un revirement sera opéré en conformité aux conclusions du Commissaire de Gouvernement Patrick Frydman qui expose 5 arguments pour le justifier:
- Premièrement, comme on l'a dit, certains actes sont graves pour les administrés, plus que d'autres que le juge contrôle pourtant; refuser de contrôler ces sanctions constitue presque un déni de justice s'opposant à la conception contemporaine de l'Etat de Droit (1).
- Deuxièmement, le juge réduit de plus en plus le domaine des mesures d'ordre intérieur en excluant celles portant atteinte aux droits et libertés ou à la situation juridique ou statutaire de leurs destinataires (2).
- Troisièmement, cela s'avère contraire au Droit à un recours effectif (CEDH article 13) (3).
- Quatrièmement, un tel recours existe souvent en droit comparé (4).
- Enfin, les évolutions sociologiques des milieux pénitentiaires et militaires vers la reconnaissance de plus de droits aux individus appellent un tel revirement (5).
Le premier arrêt revire donc la jurisprudence « Caillol » dans le sens où une sanction prise par une prison n'a pas été considérée comme une mesure d'ordre intérieur « eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure » (CE « Marie » 17 février 1995); le second admet aux mêmes motifs un recours contre une sanction dans le cadre d'une caserne (CE « Hardouin » 17 février 1995). Mais si le juge accepte de statuer dans les deux espèces, il déboute les administrés de leur demande. Les mesures d'ordres intérieur n'ont pas pour autant disparu, mais il est vrai que cette nouvelle jurisprudence a réduit leur nombre.
2) Les circulaires dénuées de caractère impératif.
a) Jurisprudence antérieure. Auparavant, on distinguait les circulaires interprétatives des circulaires règlementaires (CE « Institution Notre Dame du Kreisker » 29 janv 1954). En effet les circulaires ont pour objet d'interpréter ou de commenter des textes déjà existants, elles ne fixent pas de norme. Mais comme en pratique les circulaires vont parfois au delà de la simple interprétation, en théorie en toute innocence mais le plus souvent en toute connaissance de cause, il a fallu poser une distinction. L'existence de disposition règlementaires ne pose pas forcément un problème; ce qui pose problème c'est si l'autorité tente de dissimuler un pouvoir règlementaire qu'elle n'a pas (sachant qu'il y a aujourd'hui prolifération des circulaires). Parfois une même circulaire aura des dispositions interprétatives et d'autres règlementaires (elles-mêmes parfois légales ou illégales).
b) Les raisons d'un revirement. On peut au moins en retenir 3 raisons. La première c'est que les frontières de la distinction ne sont pas toujours respectées: parfois il y a des dispositions nouvelles mais l'acte ne fait pas grief selon le juge; inversement parfois, la circulaire interprétative pouvait faire l'objet d'un recours. La deuxième, c'est que si l'évolution de la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker (évolution consistant à rechercher si la circulaire est ou non, légale, et que si c'est le cas elle est interprétative alors qu'en sens inverse elle est règlementaire) est louable en fait car elle permet de contrôler certaines circulaires interprétatives, en droit elle est peu cohérente car on va rechercher d'abord si la circulaire est légale et ensuite si le recours est recevable. La troisième, c'est que poser comme principe que la circulaire interprétative ne fait pas grief est faux dans la mesure où elles commandent, actualisent l'application de textes même si elles n'y ajoutent rien (Le revirement correspond à un « souci de réalisme et d'efficacité » Donnat et Casas).
c) Le revirement. Un arrêt va rétablir la cohérence juridique, marquer l'aboutissement de l'évolution de la jurisprudence Kreisker en reprenant un critère sur lequel insistait déjà un arrêt Villemain en 2002: l'obligation. Désormais ce ne sera plus l'objet mais l'effet qui sera pris en compte; la compétence du juge ne se fera pas selon le fait que la circulaire soit règlementaire ou non mais qu'elle soit impérative ou non (CE « Duvignères » 18 déc 2002). Ainsi même si la circulaire ne fait qu'interpréter une règle, il pourra y avoir recours; ce n'est que lorsque la circulaire n'est pas obligatoire qu'elle ne fait pas grief. Cela a l'avantage de pouvoir attaquer une circulaire interprétative par voie d'action et attaquer par voie d'exception la règle qu'elle applique (ex: une loi par rapport à une convention) alors qu'avant il fallait qu'elle soit règlementaire pour cela.
Ainsi la circulaire impérative sera annulée soit parce qu'elle est règlementaire alors qu'elle ne doit pas l'être (1), soit comme en l'espèce parce que « la réitération d'une illégalité est une illégalité » (2), soit la méconnaissance du sens et de la portée de la norme (ce qui renvoie en fait à l'erreur de droit ou la violation de la règle de droit, qualifiés dans l'arrêt par « d'autres motifs ») (3) ou soit, même si l'arrêt ne le mentionne pas, parce que la circulaire « contrevient aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes » (si une norme supérieure est contraire, la circulaire est illégale) (4).
Par exemple dans un récent arrêt il y avait compétence du juge (car impérative) mais l'ancienne distinction demeurait car elle était aussi en partie règlementaire alors que le ministre de l'éducation nationale n'en a pas en principe; sauf que certaines d'entre elles ne seront pas annulées car elles sont prises en vertu du PR de Chef de service du ministre par application de Jamart (CE « Syndicat national des enseignements du second degré » 2011).
3) Les directives.
Ce sont des actes d'orientation du pouvoir discrétionnaire, une « doctrine en vue de décisions à prendre », un moyen de faciliter l'action administrative et de limiter les risques de contradictions.
a) Contexte. Le problème s'est posé à partir des années 60: Il y avait là un développement du pouvoir discrétionnaire (interventionnisme économique) et l'administration d'une part ne souhaitait pas qu'un décret/arrêté limite son pouvoir et d'autre part savait qu'il était nécessaire « de fixer d'avance et de faire connaître aux intéressés les critères objectifs qui allaient inspirer ses décisions » (GAJA); d'où une multiplication des directives. Cela garantissait la cohérence de l'action et l'égalité des administrés. Cela étant cela pose problème: si il faut respecter des principes, il n'y a pas, par définition, pouvoir discrétionnaire; la directive devient un règlement alors que l'auteur n'a pas toujours ce PR. Ainsi à l'époque on avait d'une part des décisions individuelles prises exclusivement sur les critères de la directive qui étaient annulées (pour incompétence de l'auteur ou violation de la règle de l'examen individuel) et d'autre part un droit d'exiger à l'administration d'éclairer les motifs de sa décision qui serait inutile et attentatoire à la sécurité juridique en ce qu'il entrainerait, comme on l'a dit, l'annulation de beaucoup de décisions individuelles.
b) La proposition du Commissaire du Gouvernement Bertrand. Pour résoudre ces problèmes, le CG a proposé d'admettre que les motifs d'une décision individuelle puisse consister en une référence à une doctrine que l'administration s'est donnée, et qui devra s'appliquer dans toutes les décisions semblables. Cela lui donne une force permettant d'éviter qu'il y ait violation de la règle d'examen individuel. Dans le même temps, la directive n'est pas un règlement: elle doit respecter les buts de la loi ou du règlement et peut faire l'objet d'une dérogation. Ce sera repris par le CE, qui refusera alors le recours d'un requérant se plaignant du fait qu'un acte était fondé sur une directive (CE « Crédit Foncier de France », 11 déc. 1970).
c) Le statut actuel des directives. Elle n'est pas une circulaire impérative, même si le statut peut inversement s'appliquer à des circulaires. Quant à l'autorité, cela n'émane pas forcément d'une autorité supérieure, une autorité peut s'en fixer elle-même. Quant au contenu, d'une part elle ne doit pas apporter de condition nouvelle, d'autre part ne pas violer d'autres principes et enfin ne pas lier le pouvoir d'appréciation. Elle doit faire l'objet d'une publication.
Comme ce n'est pas un règlement, l'arrêt Crédit Foncier prévoit des dérogations: soit pour la particularité de l'affaire soit pour des motifs d'intérêt général. Par ailleurs elle peut être écartée vu qu'elle ne lie pas le pouvoir d'appréciation et qu'elle peut être illégale. De même, comme ce n'est pas un règlement, elle ne fait pas grief (pas de REP).
Toutefois, elles sont opposables aux administrés (fondement des décisions de l'Administration), opposables à l'Administration (dire que l'administration n'aurait pas du y déroger ou aurait du le faire) ou encore contester leur régularité par voie d'exception en cas de recours contre une décision d'application. Ainsi, la directive « est un acte qui ne modifie pas la situation juridique du particulier mais qui la modifie tout de même » (Marcel Waline).
4) Les actes de Gouvernement.
a) Historique. Si on remonte au XIXème siècle, c'était les actes dont le Conseil d'Etat ne se reconnaissait pas compétent à cause de leurs « mobiles politiques » (cela pouvait se comprendre sous la justice retenue) . Cette référence sera abandonnée, en conformité aux conclusions du CG David qui avançait le fait que l'acte de gouvernement doit être plus exceptionnel qu'un simple mobile politique, dans un arrêt où un cousin de Napoléon III, nommé général sous le second empire, demandait à redevenir général; alors même que le refus du ministre est une décision évidemment politique, le CE statue, certes par un rejet mais ne considère pas qu'il y a acte de Gouvernement (CE « Prince Napoléon » 19 févr 1875). Toutefois l'idée d'actes de Gouvernement, même si le nom en soi est rarement cité, a persisté en jurisprudence; « Prince Napoléon » n'y a pas mis fin.
b) Fondement de l'acte de Gouvernement? Pour certains il s'agirait de ceux relevant d'une fonction Gouvernementale et donc politique et non administrative. En vérité si la distinction théorique est logique, en pratique les décisions ne sont pas claires car elle n'est pas corroborée par une distinction organique. La preuve: la tendance à la réduction des actes de Gouvernement n'est pas cohérente avec la tendance à l'accroissement de cette fonction politique. Pour d'autres, c'est parce que l'acte est mixte: il s'agit de rapports entre le pouvoir exécutif et une autorité échappant au contrôle du juge administratif; d'où le jeu normal des compétences: il y a incompétence car le pouvoir exécutif n'est pas seul intéressé. Cela étant le critère apparaît insuffisant, d'autant qu'il n'est alors pas logique ,dans cet ordre d'idées, que les autres juges interviennent car l'acte mixte serait en partie décidé par l'exécutif. Enfin, d'autres considèrent que l'immunité doit protéger les intérêts supérieurs de l'Etat; ce sont donc des actes politiques dans des domaines sensibles. Mais l'explication n'est alors pas juridique.
c) Deux grandes catégories. En vérité il n'y a pas eu de nouveau critère après « Prince Napoléon ». On se contente donc de citer deux catégories d'actes:
- ceux des rapports entre pouvoirs publics centraux: notamment ceux entre Gouvernement et Parlement mais pas seulement (ex: saisine du CC, référendum; mise en oeuvre de l'article 16: CE « Rubin de Servens » 2 mars 1962; démission du Gouvernement; nomination d'un membre au CC);
- ceux relatifs aux Relations Internationales de l'Etat à savoir ce qui concerne la signature des accords et traités et « la protection diplomatique » (ex: décision d'intervention militaire); cela étant ne font pas partie des AG les traités et accords internationaux (certes le juge est incompétent mais pour une autre raison).
d) Limites et réduction. Dans tous les cas, on peut noter une première limite: on peut vérifier leur existence et l'acte reste opposable.
Par ailleurs n'en font pas partie les actes considérés comme « détachables » des RI car rattachés aux actes administratifs. Ex: est un acte tourné vers l'ordre international la décision du Président de faire des essais nucléaires dans le pacifique, CE « Greenpeace » 1995; sont tournés vers l'ordre interne et donc détachables les actes d'expulsions d'étrangers). On voit là que l'acte détachable concerne notamment le cas RI, mais il y a aussi des actes détachables des rapports entre pouvoirs publics.
La notion d'acte détachable est notamment l'instrument de la tendance à la réduction des actes de gouvernement même si elle peut se manifester de plusieurs façons (ex: les lettres de grâces ne sont pas des actes de Gouvernement; certes il ne peut pas y avoir recours mais c'est parce qu'elles participent au fonctionnement de la justice judiciaire). Cette tendance s'explique pour les mêmes raisons que pour les mesures d'intérieur: il y a contrariété avec les principes de l'Etat de Droit (dont l'article 13 de la CEDH, même si le principe en lui-même de tels actes n'est pas inconventionnel: CEDH, « Markovic contre Italie » 2006). C'est la continuité de « Prince Napoléon » et l'idée d'élargissement du REP. Exemples:
- Le refus d'extradition opposé par la France à un Etat étranger n'est plus un acte de Gouvernement, il y aura REP (CE « Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et gouverneur de la colonie royale de Hong Kong » 1993); quant à la décision d'extrader cela fait longtemps que le Conseil d'Etat est compétent (CE « Decerf » 1937)
- Le contrôle de la régularité (et non simplement de l'existence) de l'acte de ratification ou d'approbation d'un traité ou accord est possible, il n'y a plus acte de Gouvernement; ce sera le contrôle de l'existence de l'autorisation Parlementaire (CE « SARL du Parc d'activité de Blotzheim » 1998).
- N'est pas un acte de Gouvernement le refus du PM de notifier à la Commission Européenne une disposition législative susceptible d'être considérée comme une aide d'Etat, mais la décision de notifier en est un (CE « Comité national des interprofessions des vins à appellations d'origine » 7 nov 2008).
Certes l'acte de Gouvernement perd du terrain; mais ce qu'il en reste en matière de rapports des pouvoirs publics et RI montre en vérité que la théorie du « mobile politique » n'a pas été enterrée par « Prince Napoléon »: les raisons sont très souvent politiques.
D) La juridiction saisie
Il faut que ce soit le juge compétent: TA en principe (sauf exceptions: CE en premier et dernier ressort, mais liste réduite par décret du 22 février 2010). Ces jugements sont susceptibles d'appel sauf exceptions où parfois seule la cassation est possible: la règle du double degré de juridiction n'est pas un PGD (CE « Meyet » 2003).
Autre règle, essentielle avant le développement du REP: il ne faut pas de « recours parallèle »: pas un autre recours juridictionnel permettant d'obtenir le même résultat (on retrouve l'idée que c'est un recours de moindre juridiction).Ex: on a longtemps considéré que la contestation d'un règlement de police n'était pas possible car il y avait recours parallèle: si on ne l'exécute pas (ex: excès de vitesse) on est poursuivi et on peut se défendre devant le juge judiciaire. Mais aujourd'hui c'est une condition qui a presque disparu mais pas totalement. On a bien sur le RPJ contre un contrat qui exclut le REP, le recours fiscal contre un acte individuel d'imposition est considéré également comme recours parallèle, et également en matière d'élections administratives (le juge peut modifier l'acte). Dans ces cas là, le REP n'est possible que contre des actes détachables.
II Les moyens qui peuvent conduire à une annulation
Violation des règles de l'acte unilatéral. Il y avait 6 éléments de l'AAU, tous sont susceptibles d'entrainer son annulation: soit pour erreur de droit/ou erreurs de fait (Motif), soit pour incompétence (Auteur), soit pour le contenu (Violation directe de la loi), soit pour vice de procédure (procédure), soit pour vice de forme (forme), soit pour détournement de pouvoir (but), sans oublier l'inadéquation de l'acte au but (motifs, auteur et contenu).
A) Les irrégularités externes
1) L'incompétence (auteur).
Elle est parfois négative lorsque l'autorité méconnait sa propre compétence (ex: une autorité refuse de prendre une décision qu'elle devait prendre ou pense qu'elle doit respecter un avis alors qu'elle n'était pas obligée). On l'associe à l'erreur de droit.
Elle est parfois positive: l'autorité excède les limites de sa compétence: incompétence matérielle rationae materiae (ex: autorité environnementale prend une décision dans un autre domaine), incompétence territoriale rationae loci (un maire prend une décision dans une autre commune), incompétence temporelle rationae temporis (autorité pas encore compétence ou plus compétente).
Certains vices de procédure sont assimilés à l'incompétence (avis conformes mais aussi avis simples du CE) pour que le juge puisse les soulever d'office: l'incompétence est d'ordre public, mais pas le vice de procédure. ex: le gouvernement ne respecte pas la consultation du CE, on dit qu'il y a incompétence car l'avis est en principe secret donc le requérant ne peut savoir s'il y a irrégularité (irrégularité qui dépend du contenu de la consultation, la jurisprudence varie... voir fiche sur l'acte unilatéral) il faut que le juge puisse soulever le moyen lui-même.
2) Le vice de forme et de procédure (forme et procédure).
Les deux étaient confondus, ce n'est plus forcément vrai.
a) Jurisprudence antérieure. Traditionnellement il y avait vice de procédure ou vice de forme entrainant annulation soit en cas d'omission d'une forme obligatoire, soit s'il y a « irrégularité substantielle » (la règle est dénaturée même sans omission, ex: motivation superficielle) par opposition au vice véniel qui n'entrainant pas la nullité. Mais la jurisprudence en la matière reste particulièrement incertaine.
b) Evolution du Droit positif sur le vice de procédure. Le législateur s'est attaqué à cette JP s'agissant du vice de procédure en forçant le juge à desserrer son contrôle pour éviter que toute irrégularité entraine l'annulation de l'acte: on a disposé qu'en cas de consultation d'un organisme, seule une irrégularité susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peut le cas échéant être invoquée à l'encontre de cette décision (Art 70 loi du 17 mai 2011). Devant se prononcer sur l'applicabilité de cette loi, le juge était ici forcé de lever l'ambiguïté sur les principes sous-jacents qui guident sa jurisprudence. Et désormais, le vice de procédure a enfin son considérant de principe: « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher l'illégalité de la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie » (CE « Danthony » 23 décembre 2011).
Premier constat: toutes les procédures préalables sont concernées, et non uniquement les consultations.
Ensuite, il est mis fin à la distinction entre procédures obligatoires et facultatives.
Enfin, là où le législateur ne parlait que de l'influence sur le sens de la décision, l'arrêt ajoute l'hypothèse d'une privation de garantie. Le CE laisse ici entendre que le législateur n'a fait que codifier sa jurisprudence (« ces dispositions énoncent (…) une règle qui s'inspire du principe selon lequel... [considérant] »); audacieux à première vue dans la mesure où le législateur n'a pas mentionné une des deux irrégularités que le CE consacre, et où il ressort des travaux parlementaires que l'objet de la loi c'était d'éviter les annulations trop formalistes que l'on déplore, justement, en JP.
En vérité il n'en est rien: si le législateur n'a cité qu'une irrégularité, c'est parce que la privation d'une garantie peut être regardée comme une forme d'influence sur le sens de la décision. Par ailleurs le CE a bien suivi cette volonté d'éviter des annulations systématiques; on le voit notamment avec l'abandon de la distinction entre les procédures obligatoires et facultatives. Au contraire il fait bien d'énoncer que le législateur s'inspire de sa Jp, car la loi ne mentionne plus l'idée de vice substantiel et de vice véniel (fin de la distinction?). Ainsi le CE a repris l'intention du législateur: accroitre la sécurité juridique en la matière. Ce considérant consacré fut repris et appliqué par la suite; ex: pour un militaire sanctionné qui a été privé d'une garantie car le Conseil d'enquête formulant un avis était illégalement composé (CE 22 février 2012 « M.A »).
[Encore une fois, voici une illustration intéressante de la méthode nécessaire pour réussir un examen. Dans l'examen de notre promotion, il fallait faire un mini-commentaire de l'arrêt M. A de 2012.
L'avantage pour ceux qui ont assisté au CM, c'est que M. Chrétien a simplement dit à l'oral qu'un arrêt d'espèce venait de sortir le 22 février 2012 et qu'il reprennait le considérant de l'arrêt Danthony. Il avait fortement conseillé de le lire. Ainsi ceux qui étaient là auraient pu voir venir le sujet d'examen.
Ensuite, preuve qu'il faut apprendre tout le CM et lire les arrêts de la fiche de TD: il fallait reconnaître le considérant de principe. Impossible d'avoir des points sans dire une chose aussi simple que "cet arrêt est une reprise de la jurisprudence Danthony". L'arrêt M.A est dans votre fiche de TD n°1, lisez-le et voyez si, au partiel, vous auriez su reconnaître la jurisprudence.
Enfin, M. Chrétien n'attend de vous que son CM et ce qu'il y a dans les fiches de TD, c'est suffisant pour avoir tous les points. Or vous constaterez que j'ai largement plus développé cet arrêt que M. Chrétien ne le fait dans son CM. Apprendre ce genres d'informations supplémentaires hors-programme aide certes à mieux se familiariser avec cette partie du cours, prendre du recul, et donc aide à reconnaître l'arrêt à coup sur à l'examen, mais pas seulement: ressortir à l'examen des détails comme ceux ci-dessus qui dépassent le CM vous apporte nécessairement des points supplémentaires. En effet, il ne faut pas sous-estimer l'importance de l'impression globale laissée par votre copie. Evitez de vous en tenir au CM, déjà parce que, comme je l'explique dans la section sur les conseils, cela vous évitera d'avoir une vision de la matière restreinte au CM (et vous évitera par conséquent de ne rien comprendre à ce qu'on vous demande au galop d'essai ou à l'examen), mais aussi parce que des détails supplémentaires pourront vous permettre d'obtenir, au minimum la moyenne, et facilement une excellente note.]
B) Les irrégularités internes
1) Le détournement de pouvoir (but).
C'est par rapport au but de l'acte, celui-ci peut être interdit mais aussi tout simplement ne pas correspondre à celui fixé par la législation. Mais il aboutit rarement: d'une part il est dur à prouver, d'autre part il y a souvent interférence entre des intérêts privés et publics (et donc on trouve toujours un moyen de justifier la décision dès lors que les intérêts privés ne sont pas exclusifs et déterminants). Ex: CE « Ville de Sauchaux » (1971) pour une expropriation pour cause d'utilité publique afin de construire une déviation routière facilitant l'accès aux usines Peugeot (« il est conforme à l'IG de satisfaire à la fois les besoins de la circulation publique et les exigences d'un ensemble industriel qui joue un rôle important dans l'économie régionale »).
2) La violation directe de la loi (contenu).
C'est par rapport au contenu de l'acte. Ex: le statut de la fonction publique énumère les sanctions possibles; il y a irrégularité si on inflige une sanction qui n'y figure pas. On parle de loi, mais en vérité sont visées toutes les normes supérieures.
3) L'erreur de droit (motifs).
C'est l'erreur concernant le sens ou la portée d'une norme supérieure, la mauvaise interprétation des conditions d'utilisation d'un pouvoir de l'administration. Cela se distingue peu de la violation directe de la loi, c'est juste une histoire de perspective selon qu'on se place en fonction du contenu (violation de la loi) ou des motifs de droit (erreur de droit). L'acte dont le contenu est contraire à telle ou telle de ces normes n'est jamais que le résultat d'une erreur concernant ce qu'il était possible ou non possible de faire. ex: application d'une norme irrégulière.
L'incompétence négative (supra) est une erreur de droit, tout comme le détournement de procédure.
4) L'erreur de fait (motifs).
a) L'inadéquation de l'acte au but. Cela revient à contrôler l'opportunité de l'acte, et c'est pourquoi c'est très discuté car c'est un domaine qui échappe normalement au juge, à la légalité (L'arrêt Camino infra, reconnaissant au juge le contrôle minimum d'exactitude des faits, prévoit expressément cette limite: le CE ne peut apprécier l'opportunité des mesurées déférées par voie de REP). Ex: CE « Benjamin » (19 mai 1933), le juge apprécie l'opportunité de la mesure de police...
b) L'inexactitude matérielle des faits. C'est l'hypothèse où une décision est prise et se fonde sur des faits matériellement inexacts. Sa reconnaissance (CE "Camino" 14 janvier 1916) est une des étapes du développement du REP.
c) L'erreur dans la qualification juridique des faits. Le préfet de la seine avait refusé un permis de construire aux motifs que la construction envisagée portait atteinte à une perspective monumentale; Le CE s'est reconnu compétent pour apprécier la qualification de perspective monumentale (pas le cas de la place Beauvau en l'espèce) et le cas échéant d'apprécier l'atteinte portée à cette perspective par la construction (CE « Gomel » 4 avril 1914). Ici on contrôle si les faits présentent les caractéristiques permettant la prise d'une décision. Le juge de l'EP exercera ce contrôle dès lors qu'un texte lie la compétence de l'administration à l'existence d'une certaine qualification (ex: qualifier ces faits de faute avant de pouvoir prendre une sanction). Comment se fait-il qu'on contrôle la qualification juridique des faits (1914) avant l'exactitude matérielle des faits (1916)? En vérité cela n'est du qu'au hasard des contentieux.
d) L'erreur manifeste d'appréciation. On parle ici « d'appréciation » mais en vérité ce sera tantôt une erreur manifeste de « qualification », tantôt « d'adéquation ». A partir des années 60 (notamment CE « Lagrange » 1961), on a développé ce contrôle dans des domaines où l'administration avait un pouvoir discrétionnaire dans l'appréciation des faits (ou bien où il n'y avait qu'en partie qualification juridique). Il fallait imposer aux autorités un minimum de bon sens, de logique.
Ex: dans le domaine des sanctions des fonctionnaires, le juge ne faisait que vérifier si les faits reprochés étaient constitutifs d'une faute (et donc justifiaient une sanction): il y a certes qualification juridique, mais que « en partie » car cela n'englobait pas le fait de savoir si une faute justifiait une sanction plutôt qu'une autre, si tel fait justifie telle mesure (s'il faisait cela, il y aurait contrôle d'adéquation de l'acte au but: à la fois le motif qui est la faute, et le dispositif qui est le contenu choisi). Désormais il y a en la matière contrôle de la gravité de la sanction (qui n'est pas un contrôle de qualification mais d'adéquation), mais que pour l'erreur manifeste (CE « Lebon » 9 juin 1978).
Aujourd'hui la tendance est au développement du contrôle des sanctions (et l'arrêt Lebon qui en son temps était une avancée marque ici un recul propre au domaine des sanctions des fonctionnaires). Ex: L'arrêt « Atom » (le juge peut désormais substituer sa décision à celle de l'administration).
[Dans la fiche sur l'acte unilatéral, sous l'arrêt Atom, je développe en partie les questions que j'ai eu à l'examen à propos de l'arrêt Atom. Voici les questions complètes qu'on nous a posé:
- quel recours un fonctionnaire peut-il faire devant le juge administratif contre l'acte qui le sanctionne? Peut-il contester la gravité de la sanction?
- qu'en est-il si c'est un administré qui est sanctionné? (Quel recours? Peut-il contester la gravité de la sanction?).
Comme je l'ai dit dans la fiche de l'acte unilatéral, il fallait rappeler ici l'arrêt Atom: depuis 2009, les sanctions contre les administrés passent au RPJ, mais celles contre les fonctionnaires restent au REP. Mais il fallait compléter avec l'arrêt Lebon.
- première question: le recours est le REP (jp atom ne concerne que les administrés). Avant 1978 aucun contrôle de la gravité; depuis 1978 il y a un contrôle de gravité, mais ce n'est qu'un contrôle de l'erreur manifeste, un contrôle minimum (et cette Jp reste en vigueur alors que dans d'autres domaines le contrôle des sanctions est très étendu).
- deuxième question: le recours est le RPJ (Jp atom de 2009). Comme c'est un RPJ le juge peut contrôler la gravité de la sanction sans aucune limite: le juge de PJ peut substituer sa décision à celle de l'administration!
Vous voyez ici qu'il ne faut faire aucune impasse. Ce sont là des arrêts qui ne sont pas développés en TD, il faut vraiment connaître tout le CM.
De plus, c'est encore un exemple du recul sur le cours qu'il faut avoir pour réussir l'examen: ici quand on vous dit "sanction contre fonctionnaire" vous devez tilter "arrêt Atom, arrêt Lebon". La réponse à ces questions résidait dans deux jurisprudences qui figurent dans deux chapitres différents. Sans doute beaucoup d'étudiants connaissaient les deux jurisprudences séparément par coeur, mais n'ont pas su voir qu'elles étaient demandées ici et qu'il était nécessaire de les combiner.
Enfin, vous remarquerez ici qu'une bonne réponse au partiel n'appelle pas forcément de longs développements...]
C) Les variations du contrôle du juge
1) Les moyens toujours susceptibles de vérification.
Même en cas de pouvoir discrétionnaire de l'Administration, il y a toujours contrôle de juridicité: les moyens de légalité externe (incompétence, vice de forme et de procédure) peuvent toujours être recherchés par la juge, ainsi que certains moyens de légalité interne (violation directe de la loi, détournement de pouvoir et erreur de droit). La question des variations de contrôle ne concerne que les motifs de fait. Mais on peut dès lors ajouter à la liste des motifs toujours examinés celui de l'inexactitude matérielle des faits (il y a toujours contrôle en la matière: le pouvoir discrétionnaire n'autorise jamais l'Administration à se fonder sur des faits inexacts).
2) Le contrôle des motifs de fait susceptible de variations.
a) Le contrôle infra-minimum: l'exactitude matérielle des faits (toujours vérifiée). Même l'erreur manifeste n'est pas contrôlée ici, on ne contrôle que les faits (ex: appréciation par un jury de concours de la valeur d'un candidat).
b) Le contrôle minimum: l'erreur manifeste d'appréciation. Sont sanctionnées uniquement les erreurs « évidentes même pour le non-spécialiste » (là aussi il y a pouvoir discrétionnaire).
c) Le contrôle normal: la qualification juridique des faits. C'est la Jp Gomel: ici l'Administration voit son pouvoir subordonné (compétence liée) à l'existence de conditions de fait (est-ce que tel fait est de nature à justifier telle décision?).
d) Le contrôle maximum: l'adéquation de l'acte au but. C'est le cas en matière de police et d'expropriation: on cherche bien sur la qualification juridique, mais aussi si le but est réalisé.
Conclusion. Nous avons distingué 4 contrôles possibles dans un soucis pédagogique. Mais sans doute peut-on présenter les choses ainsi:
- parmi les moyens susceptibles de variations, on aura d'une part le contrôle de la qualification juridique des faits, qui sera soit inexistant (contrôle infra-minimum: on ne vérifie que l'exactitude matérielle des faits), soit restreint (contrôle minimum de l'erreur manifeste de qualification), soit entier (contrôle normal: le contrôle de qualification tel qu'il resort de la Jp Gomel);
- on aura d'autre part le contrôle de l'adéquation du contenu de l'acte à la condition, qui sera soit inexistant (contrôle infra-minimum: on ne vérifie que l'exactitude matérielle des faits), soit restreint (contrôle minimum de l'erreur manifeste d'adéquation), soit entier (contrôle maximum d'adéquation de l'acte au but, ex: Jp Benjamin).
D'une manière générale, l'étendue du contrôle évolue toujours en fonction du pouvoir discrétionnaire que le juge entend laisser à l'administration (mais globalement la tendance est au développement du contrôle et non à sa limitation).
III L'annulation d'un acte administratif
1) Principe de rétroactivité de l'annulation.
« L'annulation d'un acte administratif implique, en principe, que cet acte est réputé n'être jamais intervenu » (CE « Association AC! » 11 mai 2004). C'est un principe traditionnel rappelé ici, qui pose des difficultés pratiques: il faut reconstituer tout ce qui se serait passé s'il n'y avait pas eu irrégularité. C'est donc à la fois une nécessité (essence même du REP) et une fiction (ex: l'annulation de la décision révoquant un magistrat est annulée 3 ans après; QUID de celui qui l'a remplacé? CE « Rodières » 1925).
2) Les moyens de faire face aux difficultés pratiques de la rétroactivité.
D'une part on a une atténuation: grâce à la loi du 8 février 1995 le juge peut intervenir directement par des injonctions pour préciser ce qu'il faut faire.
D'autre part on a la Jp AC! qui, tout en rappelant ce principe aussi bien favorable au requérant qu'à la légalité, permet d'y faire doublement exception lorsque ce principe « est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produit et des situations qui ont pu se continuer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher au maintien temporaire de ses effets ». Ainsi, après avoir utilisé la technique de la balance des intérêts en présence (lui laissant un grand pouvoir d'appréciation), soit il décide que certains effets de l'acte resteront définitifs (effet différé de l'annulation), soit, plus encore, il prévoit que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure (annulation elle-même est différée). En l'espèce certaines dispositions seront annulées rétroactivement, d'autres au jour de la décision (abrogation), d'autres encore à partir du 1er juillet 2004 (donc possibilité de cumul de ces deux facultés). On rééquilibre légalité et sécurité juridique. En principe exceptionnelle, cette faculté est beaucoup utilisée depuis 2004.
Conclusion: La jurisprudence AC s'inscrivant dans les habits neufs du juge administratif.
a) Sens et portée de l'arrêt AC!. La loi du 8 février 1995 (pouvoir d'injonction) a profondément marqué un nouveau départ dans l'office du JA. Cette nouvelle période en jurisprudence semble marquée par une prise en compte accrue de la sécurité juridique.
Ex: le retrait des décisions créatrices de droit (CE « Ternon » 26 octobre 2001);
Ex: l'élargissement des actes créateurs de droit et la protection associée (CE « Mme Soulier » 6 novembre 2002);
Ex: la modulation dans le temps d'une annulation (CE « Association AC! » 11 mai 2004).
Ce dernier s'inscrit donc dans un renouveau de la sécurité juridique qui sera consacré en PGD par la suite (CE « Société KPMG » 24 mars 2006). C'est donc dans ce même prolongement que, au nom du principe de sécurité juridique, le CE a utilisé cette JP pour prolonger la suspension d'un acte: il a modulé les effets d'une décision juridictionnelle de rejet faisant suite à une suspension de l'acte, et donc prolongé les effets du référé-suspension en ne faisant pas intervenir la décision (CE « Société Techna » 27 octobre 2006).
Par ailleurs cette démarche lancée par l'arrêt AC!, et poursuivie par le principe de sécurité juridique, a surement permis la possibilité de moduler dans le temps les effets d'un revirement de jurisprudence, dernier bastion de la rétroactivité (CE « Société Tropic Travaux Signalisation » 16 juillet 2007; le juge reconnaît implicitement son pouvoir normatif...).
Enfin, certains ont pu penser (chronique de C. Landais et F. Lenica) que l'arrêt AC! rapprochait les pouvoirs du juge de l'excès de pouvoir de ceux du juge de plein contentieux (étant donné qu'en faisant échec à la rétroactivité, le juge de l'EP peut avoir un pouvoir d'abrogation, pouvoir en principe de plein contentieux seulement), et que cela annoncerait une disparition de la distinction notamment en admettant les REP contre les contrats dans la continuité de la Jp « Ville de Lisieux ». Mais en vérité cette Jp n'est que l'exception qui confirme la règle; la distinction demeure aujourd'hui en contentieux contractuel, seul le REP contre l'acte détachable et ses conséquences est possible (confirmé en 2011 implicitement par la Jp « Société Ophrys »).
b) Tendance globale. En dehors même de l'aspect contentieux, le juge depuis 1995 se montre plus disert (habitude prise avec le pouvoir d'injonction) et on note donc plus généralement une motivation accrue des décisions (= volonté didactique. Ex: dans « AC! » avant le considérant de principe il édicte en sous-titre « En ce qui concerne l'office du juge »), d'autre part un régime juridique plus développé dans les décisions (ex: L'arrêt Ternon est très explicite. L'arrêt Tropic l'est encore plus: l'explication du régime du recours du concurrent évincé laisse plus penser à un décret qu'à une décision de justice...) et enfin une tendance à ne pas sanctionner systématiquement l'Administration.
Ces réformes contentieuses « ont donné à la juridiction administrative un élan, qui les dépasse et qui la porte à des innovations dont certaines n'auraient guère pu être envisagées comme probables. D'autres suivront. Elles sont dans l'air du temps, sont préconisées depuis plus ou moins longtemps, sont imprévues. Aujourd'hui, rien n'est plus nouveau en France que le Conseil d'Etat » (René Chapus).