Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-contradiccion-28228955
Timestamp: 2019-10-20 07:22:44
Document Index: 273216624

Matched Legal Cases: ['artículo 197', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 31', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 24', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 24', 'artículo 21', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 17', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 31', 'artículo 197', 'artículo 13', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 21', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 16', 'artículo 115', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 107', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 14', 'artículo 115', 'artículo 31', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'Artículo 21', 'Artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'Artículo 21', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'Artículo 17', 'artículo 21', 'Artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 31', 'artículo 115', 'artículo 80', 'Artículo 80', 'artículo 195', 'artículo 31']

Ejecutoria num. 2a./J. 25/2007 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 28228955
Número de Resolución: 2a./J. 25/2007
PREDIAL. LAS TABLAS DE VALORES UNITARIOS DEL SUELO, CONSTRUCCIONES E INSTALACIONES ESPECIALES, CONTENIDAS EN LOS DECRETOS NÚMEROS 292 Y 184, PARA EL MUNICIPIO DE S.P.G.G., NUEVO LEÓN, PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD FEDERATIVA EL 30 DE DICIEMBRE DE 2002 Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2004, RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 211/2006-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO Y PRIMERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo, tercero, fracción VI, y cuarto, del Acuerdo General Plenario 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve siguiente, en virtud de que se trata de la posible contradicción de criterios sustentados en asuntos que corresponden a la materia fiscal, especialidad de esta Segunda Sala.
La denuncia de contradicción de tesis es procedente en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que dicho numeral expresamente establece que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, los Magistrados que los integren o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis contradictorias hubieren sido sustentadas, se encuentran facultados para denunciar, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dicha contradicción.
En el presente asunto, los Magistrados integrantes del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito denunciaron la posible contradicción de criterios de que se trata, debiéndose concluir que se reunió el requisito de legitimidad señalado, puesto que se trata de los Magistrados integrantes de uno de los tribunales contendientes.
El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el juicio de amparo directo 151/2006-I, promovido por F.J.T.G. y A.L.G. de T., en la parte que interesa para efectos del presente asunto, señaló lo siguiente:
En el sexto concepto de violación, la parte quejosa aduce, en esencia, violación al artículo 115 constitucional, merced a que de conformidad con el decreto que reforma dicho numeral, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, a partir del veintitrés de marzo de dos mil uno, las cuotas y tarifas del impuesto predial debieron ser propuestas por el Ayuntamiento y aprobadas por el Congreso del Estado, lo que en su opinión no aconteció, por lo que el impuesto reclamado conculca lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, constitucional y, en consecuencia, violenta el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 31, fracción IV, constitucional.
En relación con dicho argumento, el Tribunal Colegiado estimó que el mismo es inoperante para el otorgamiento del amparo, debido a lo siguiente:
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 45/2004, estableció que el hecho de que un Ayuntamiento omita proponer al Poder Legislativo Estatal la base o las tasas del impuesto predial que regirá en su Municipio, o bien, que haciéndolo, la legislatura los desestime, no genera a los contribuyentes una violación al proceso legislativo que les depare perjuicio, de manera similar a lo que acontece cuando el Congreso, sea Federal o L. no causa perjuicio a los gobernados si al expedir una ley no acoge las proposiciones que se le formularon en una iniciativa.
En el séptimo concepto de violación, la quejosa se duele de que el artículo 17 de la Ley de Catastro contraviene el principio de legalidad tributaria en tanto que no define los conceptos de profundidad, coeficiente de demérito, límite inicial y final en metros lineales, siendo la autoridad administrativa quien determina a su libre arbitrio la profundidad de los predios.
Al respecto, el Tribunal Colegiado consideró que el precepto referido no viola el principio de legalidad tributaria, en virtud de lo siguiente:
Aun cuando el valor catastral constituye la base gravable del impuesto predial y es determinado utilizando un coeficiente de demérito de valor por profundidad, ello no implica que el precepto referido viole la garantía de legalidad tributaria, pues no se genera incertidumbre en la determinación del impuesto al emplearse en dicho numeral el término "profundidad" del predio.
El principio de legalidad tributaria implica que las normas deben ser claras, de tal manera que sean asequibles al destinatario, empero, no llega al extremo de exigir al legislador la definición de todos y cada uno de los vocablos utilizados, como si formulara un diccionario, si los que eligió tienen un uso que en el medio son de claridad meridiana.
De acuerdo con ello, y contrario a lo pretendido por la inconforme, la expresión "profundidad", es, por sí sola, comprensible, sin que pueda aceptarse que su empleo en la ley sea violatorio del principio de legalidad tributaria, ni exigirse que el legislador defina tal locución.
Máxime que si las autoridades administrativas al aplicar la disposición relativa se apartan del contenido usual de esa expresión, al examinar en amparo la constitucionalidad de sus actos, la correcta interpretación de la ley bastaría para corregir el posible abuso cometido, sin que lo anterior pudiera significar que se hubieran delegado a favor de aquéllas, facultades legislativas y que por ello, la ley fuera inconstitucional.
Por otra parte, estimó infundado el argumento en el que la quejosa sostiene que la aplicación del factor de demérito para la determinación de los valores catastrales que sirven de base para el cálculo del impuesto, produce una violación a los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, debido a que el paso de un rango de profundidad al inmediato superior es desproporcional, ya que un mínimo cambio en el valor del límite inicial en metros lineales y el límite final, genera la aplicación de un coeficiente diverso con una diferencia notoriamente mayor que la variación, lo que también resulta inequitativo, puesto que tratándose de inmuebles en el que uno de ellos exceda del otro solamente en una milésima de unidad, no es suficiente para considerar que se trate de situaciones diferentes entre sí y que, en consecuencia, proceda aplicarle dos coeficientes distintos.
Para ello, señaló que el valor catastral se obtiene de multiplicar las unidades de construcción del predio por el valor unitario de construcción que le corresponda de los decretados por la Legislatura Local, a ello deberá sumarse el resultado de multiplicar las unidades de suelo del predio por el valor unitario de suelo determinados por el propio órgano en cita. Ahora, cuando se esté en el caso de predios con una profundidad mayor de veinticinco metros, al valor de suelo se le aplicará el coeficiente de demérito de valor por profundidad que prevé la tabla del citado numeral, entendiéndose por coeficiente de demérito, aquel factor o porcentaje que disminuye los valores unitarios de suelo. Por su parte, la profundidad es la distancia medida en forma perpendicular entre el frente del lote y el punto más alejado del frente, cuya longitud está expresada en metros lineales.
Con base en ello, se tiene que la aplicación del factor de demérito para la determinación de los valores catastrales, que sirven de base para la determinación del impuesto predial a su cargo, no transgreden los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, puesto que el paso de un rango de profundidad inmediato superior, no transgrede el principio de proporcionalidad, en tanto que no pasa por alto la capacidad contributiva del sujeto pasivo del impuesto, determinado por el valor del inmueble de su propiedad que se encuentra en el rango inmediato inferior, en virtud de que el paso de un rango a otro no conlleva que respecto de él, por la aplicación de los coeficientes de demérito se incremente su base gravable, pues aun con la aplicación del coeficiente aludido, para el predio que se encuentre en el rango inmediato superior, el impuesto se determinará sobre la base del valor catastral del inmueble de su propiedad y de esta forma no se le obliga a tributar sobre una base distinta de su capacidad contributiva.
Por otra parte, señaló que el "coeficiente de demérito de valor de profundidad" instituye un "límite inicial en metros lineales", en relación con determinados rangos establecidos en la tabla en cita, siendo así la aplicación de este "coeficiente" lo que origina que se grave diferencialmente, y de manera proporcional a cada causante según la profundidad de su predio y lo que se hubiere construido en el mismo.
Por ende, si la capacidad contributiva del particular es determinada por el valor catastral de su propiedad, cabe concluir que en el caso sí se cumple con el principio de proporcionalidad aludido, dada la diferenciación de los coeficientes, pues debe considerarse que la tabla de coeficientes de valor por profundidad establece un porcentaje para aplicarse sobre el excedente del límite inferior de cada región, mecanismo éste que impide que se produzca un salto cuantitativo desproporcionado entre cada renglón, en tanto que disminuye gradualmente el coeficiente, según aumente la profundidad del predio.
Sentado lo anterior, es posible establecer que tampoco se infringe el principio de equidad tributaria, dado que si bien respecto del predio ubicado en el rango inferior de profundidad, por la no aplicación del coeficiente de demérito, su valor catastral permanece intacto y puede tener una base gravable superior, tocante del predio ubicado en el rango inmediato superior, si bien por la aplicación del coeficiente de demérito reduce su base gravable, ello es correlativo de la disminución del valor catastral del predio, lo que constituye un impacto negativo en el patrimonio, que a su vez no se le aplica al predio ubicado en el rango inferior, cuyo valor catastral de esta forma queda intocado.
Lo que permite señalar que se respeta el principio de equidad tributaria, dado que existe un trato igual para los iguales y desigual para los desiguales, en tanto que no se trata de sujetos con la misma capacidad contributiva determinada por el valor del inmueble objeto del gravamen.
Asimismo, aduce la quejosa que el artículo 17 de la Ley de Catastro, transgrede los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, toda vez que dicho dispositivo no prevé un "coeficiente de demérito por profundidad de terreno", aplicable cuando el predio exceda de trescientos setenta y dos metros y ochenta y cinco centímetros "372.85" en cuanto al "límite final en metros lineales".
El anterior concepto resulta inoperante, puesto que para que la parte quejosa pueda argumentar que tal cuestión le causa un perjuicio, debe acreditar que sus predios se encuentran en ese especial y singular supuesto de la norma, dado que sólo el que resiente un agravio puede alegar al respecto y no se advierte que los inmuebles respecto de los cuales las quejosas se ostentan como propietarios, excedan del límite de los trescientos setenta y dos metros y ochenta y cinco centímetros -"372.85" metros- de profundidad que combate.
En diverso concepto de violación, la quejosa manifiesta que el artículo 17 de la Ley de Catastro, contraviene los principios de equidad y proporcionalidad, dado que condiciona la aplicación del coeficiente de profundidad, que repercute en el monto del impuesto a pagar a la unidad de medición que utilice la autoridad administrativa, por lo que si el predio se mide por hectárea, no se aplica un coeficiente de profundidad, no obstante si se utiliza otra medida como el metro cuadrado, en ese caso sí se aplica el referido coeficiente de profundidad, por lo que dos predios con las mismas características llegarían a pagar diferentes cantidades si la autoridad mide uno de ellos por metros cuadrados y a otro por hectárea.
El anterior argumento es infundado debido a lo siguiente.
De la interpretación sistemática de los preceptos 14, 16 y 21 de la Ley de Catastro, y los artículos 15, 18 y 19 del reglamento de la referida ley, se advierte que el legislador determinó diversas categorías de propiedad, atendiendo sobre todo al destino de las mismas. Así, por un lado, determinó que las propiedades se considerarán urbanas cuando se encuentren dentro de un centro de población que cuente con trazo de calles y con al menos un servicio público. A dichas propiedades, le será aplicable la unidad de medición de "metro cuadrado".
Por otro lado, las propiedades rústicas, a las cuales se les aplica la unidad de medición de "hectárea", siempre que no colinde con el trazo de una carretera estatal o federal, son aquellas que no cuentan con los elementos necesarios para considerarse como urbanas, tales como los servicios públicos y calles.
En este sentido, puede decirse que el legislador estimó que la propiedad rústica es aquella que no se encuentra dentro de los centros de población y el destino de las mismas es agrícola, ganadero o forestal.
Por tal motivo, resulta evidente que la diferencia de medidas atiende a las características y destino de la propiedad, elementos objetivos que permiten diferenciar la propiedad urbana y la propiedad rústica. De ahí que ante la racionalidad de la diferenciación y toda vez que no se está ante un acto discrecional de la autoridad exactora, es evidente que el artículo 17 de la Ley de Catastro, no transgrede el principio de equidad y proporcionalidad tributaria, pues la unidad de medida que se utilice no depende del arbitrio de la autoridad, sino de la naturaleza del bien de que se trate.
Por otro lado, la quejosa sostiene que el artículo 18 de la Ley de Catastro, es violatorio de las garantías de seguridad y certeza jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, toda vez que se equipara el valor catastral con el valor de mercado, tomando como referencia las tablas de valores de suelo y construcción aprobadas por la Legislatura Local, lo que demuestra que el valor de mercado no constituye el valor real de mercado, sino otra forma de denominar al valor catastral, con lo cual se genera confusión en los términos o conceptos infringiendo lo establecido por el artículo 115 constitucional y transitorios de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, y que deja de cumplir con la obligación constitucional de que a partir del año dos mil dos el valor catastral sea equiparable al verdadero valor de mercado de los bienes.
El anterior argumento resulta inoperante, pues sobre el tema central del debate, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó, vía jurisprudencia, que el referido numeral no es violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución, y del artículo quinto transitorio de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Por otra parte, en el noveno concepto de violación, la quejosa sostiene, en esencia, que el artículo 24 de la Ley de Catastro, viola el principio de equidad y legalidad, merced a que el artículo 21 bis 8, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, vigente para el año dos mil cuatro, regula diversas tasas aplicables a la base gravable del impuesto, tomando en consideración el uso de suelo con que cuente el predio, estableciendo un porcentaje mínimo de superficie de construcción y diversos criterios para considerar que un predio no es baldío además de que los factores que se toman en consideración para clasificar un inmueble como predio baldío, son ambiguos, oscuros, contradictorios y relativos, ya que no justifican con medio de convicción alguno dicho tratamiento diferente.
En relación con lo anterior, también señala la quejosa que el artículo 21 bis 8 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, transgrede los principios de legalidad tributaria, toda vez que el numeral impugnado prevé que para efectos del impuesto predial, se aplicará a todos los predios una tasa de dos al millar. Sin embargo, cuando se trata de predios baldíos, se establecen dos tasas distintas, ya que mientras los inmuebles de esas características que se ubican dentro del área metropolitana de Monterrey, deben pagar una tasa adicional de dos al millar a los predios baldíos ubicados en los demás Municipios del Estado se les aplicará una tasa adicional de uno al millar.
Dichos argumentos resultan inatendibles, puesto que del análisis de las constancias que obran en autos, se advierte que los inmuebles que motivaron el juicio de garantías no se ubican dentro del concepto de predio baldío a que se refiere el artículo 24 de la Ley de Catastro, por lo que en relación con dicho predio, la parte quejosa no puede aducir la aplicación del artículo 21 bis 8 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, ya que no le causa afectación la disposición que establece qué debe entenderse por baldío ni la sobretasa que el legislador previó para este tipo de inmuebles.
En diverso argumento, la quejosa aduce que los valores catastrales aprobados por el Congreso Estatal, son violatorios de los artículos 16, 31, fracción IV y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, puesto que no se siguió el trámite establecido por el último de los numerales mencionados, ya que no hay constancia de que las tablas aprobadas por la Legislatura Estatal, hubieren sido propuestas por el Ayuntamiento, aunado a que, de haber existido tal propuesta, la misma adolece de la motivación que debe revestir todo acto de autoridad.
Al respecto se señaló que el argumento es inoperante en cuanto aduce que las tablas de referencia no transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución, dado que el hecho de que esa autoridad haya omitido proponer al Poder Legislativo Estatal los valores catastrales, no genera una violación al proceso legislativo, pues esa facultad es discrecional, de ahí que ello no le depara ningún perjuicio al causante, tal como lo determinó el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 1/2005, cuyo rubro es: "PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES."
Por otra parte, dicho argumento resulta infundado puesto que al tratarse de actos legislativos es innecesario explicar los fundamentos o motivos por los cuales se expiden y promulgan, pues se atiende a las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, pues basta que la autoridad correspondiente esté constitucionalmente facultada para expedirla, como sucede en el caso en donde los artículos 115, fracción IV, 16, párrafos primero y segundo, y fracción II, y 124 de la Constitución Federal, así como el 63, fracción I, 70 y 71 de la Constitución del Estado, otorgan al Congreso Local la facultad de emitir decretos a través de un acto legislativo en el que se determinan los valores unitarios de suelo y construcción, de tal manera que el hecho de que no se exponga en forma razonada en el texto mismo de los decretos de qué manera se obtuvieron dichos valores ni tampoco el fundamento en que se basó la autoridad, dicha circunstancia por las razones expuestas, no lo hace ilegal.
Adicionalmente, señala la quejosa que el decreto por medio del cual se aprueban los valores catastrales del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, es inconstitucional, viola lo dispuesto en los artículos 31, fracción IV, y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por las razones siguientes.
• No establece los valores unitarios del suelo de los inmuebles ubicados en dicho Municipio, produciendo que dos predios con características similares e incluso con el mismo valor del terreno, uno de ellos con construcción y el otro sin ella, pagarán su impuesto sobre el mismo valor gravable, es decir, solamente sobre el valor de la construcción traduciéndose esto en una falta de equidad.
• Es desproporcional, dado que no guarda proporción con el valor real del inmueble, puesto que en el decreto de trato no se establecen los valores del suelo, ya que no hay elemento alguno que así lo indique.
• No menciona si el valor correspondiente al expediente se refiere al valor total del predio o al valor por metro cuadrado.
• Las tablas de valores de la construcción del citado Municipio realizan la clasificación de las construcciones en primera, segunda y tercera categorías, mas sin embargo, no se expresan las razones, motivos o circunstancias por las cuales se realice la clasificación de los valores de la construcción en esas "categorías", circunstancia que provoca que la autoridad administrativa a su libre arbitrio determine en qué categoría encuadra una determinada construcción y le confiera un valor, lo que se traduce en una violación al principio de legalidad tributaria y a lo establecido en el artículo 115 constitucional.
Utilizan los vocablos "tipo", "categoría" y "valores aprobados en pesos por m2, industrial y comercial" sin precisar el concepto o significado que se les pretende dar a dichos términos.
• No establecen valor de la construcción para las casas, situación que evidentemente es desproporcional e inequitativa, ya que para los demás predios ubicados en dichos Municipios sí se establece el valor de la construcción de los mismos y para éstos se realiza una valorización individual, dejando además al libre arbitrio de la autoridad administrativa la determinación de los valores para dichos inmuebles, en virtud de no encontrarse establecida en ley dicha valorización.
• No establecen factores de demérito y compensación que, utilizando la terminología propia de los valuadores profesionales, "premien" o "castiguen" el valor catastral si el inmueble se aparte de "lote tipo", es decir, que aumenten o disminuyan el valor del predio si éste tiene características diferentes al resto de los predios de este sector, como pudiera ser un desnivel pronunciado, accidentes orográficos, estar situado en esquina, tener forma irregular, contar con un uso comercial y cualquier otro factor o circunstancia que influya en la determinación del valor del inmueble, lo cual se traduce en una falta de equidad, en razón de que al no considerar estos factores en la determinación del valor catastral, se otorga un trato igual para los desiguales, ya que tributan en los mismos términos quienes se encuentran en diferente situación en relación con el valor del predio.
• En relación con la afirmación consistente en que las tablas de valores de la construcción del referido Municipio, violentan el principio de legalidad tributaria, toda vez que realizan la clasificación de las construcciones en "primera, segunda y tercera" categorías, sin expresar las razones, motivos o circunstancias por las cuales se realizan dichas categorías, dejando al libre arbitrio de la autoridad administrativa determinar en qué categoría encuadra determinada construcción y le confiera un valor, además de que no se definen con precisión dichos conceptos.
Al respecto, consideró el Tribunal Colegiado, que el decreto impugnado por tratarse de un acto dentro del proceso legislativo, su fundamentación y motivación se encuentra en el hecho de haber sido expedido por el órgano facultado por la Constitución y para regular relaciones sociales que así lo exigen, lo que en el caso acontece, pues al Congreso del Estado le corresponde la facultad de expedir las leyes atinentes a las contribuciones que formarán la hacienda pública municipal, y al gobernador del Estado le corresponde promulgarlas, de conformidad con los artículos 63, fracción X, y 85, fracción X, de la Constitución del Estado.
El carácter esencial que como elemento del tributo reviste la base gravable, por el papel que desempeña en la cuantificación del hecho imponible en concreto, y de la obligación tributaria en general, es indudable y constituye, por ende, un elemento al que hay que predicar las exigencias del principio de legalidad en materia tributaria, esto es, debe ser regulado, en consecuencia, por una ley expedida por el Congreso de la Unión.
Al respecto, consideró que con base en la tesis plenaria de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.", concluye que es posible que la ley encomiende a la autoridad fiscal o a alguna otra de carácter administrativo, la fijación de uno o más componentes de la base imponible.
Señaló que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que si bien está reservado a la ley establecer los métodos a emplear para determinar la base gravable del impuesto de que se trate, no menos cierto es que, a su vez, la letra de la norma primaria puede depositar la determinación de ciertos aspectos que inciden en la cuantificación del hecho imponible a la autoridad administrativa, lo cual no implica violación al principio de legalidad, en virtud de que dada la complejidad, especialización y técnicas que se requieren para la idoneidad y objetividad de aquélla, pueden encontrarse regulados en disposiciones reglamentarias e, incluso, de ínfimo orden jerárquico, puesto que no debe perderse de vista que la determinación de la base gravable tiende a recoger la máxima fidelidad de la capacidad económica del contribuyente dentro del sistema tributario mexicano.
En virtud de lo anterior, la falta de regulación sobre el mecanismo que permita a la autoridad respectiva la obtención del componente o componentes de la base gravable, no origina por sí mismo la vulneración al principio de legalidad tributaria, ya que puede ocurrir que la actividad encomendada al órgano estatal se reduzca a la constatación de datos o indicadores económicos establecidos en la propia legislación o normatividad de menor jerarquía estrictamente técnica.
De los artículos 21 bis 2, 21 bis 3 y 21 bis 7, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, 7o., 9o., 12 a 19, 19 bis, 20, 21, 22 y 24 de la Ley de Catastro, así como 17 a 24 del Reglamento de la Ley de Catastro, se advierte que en materia de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, los Ayuntamientos propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para su cobro.
Asimismo, en materia de impuesto predial, las disposiciones citadas establecen que la valuación catastral se hará considerando separadamente el suelo y las construcciones o cualquier tipo de mejoras existentes.
De esta manera, el valor catastral de los predios, que constituye la base del impuesto, se determinará multiplicando las unidades de construcción con las que cuente el predio, por el valor unitario de construcción de entre los decretados por el Congreso del Estado, adicionado con el producto que resulte de multiplicar el número de unidades de suelo con las que cuenta el predio, por el valor unitario de suelo que le corresponda de entre los decretados por la Legislatura Estatal. El valor catastral así determinado, será el equiparable al valor de mercado para todos los efectos legales.
Es importante mencionar que los Ayuntamientos realizarán o contratarán estudios de valores de suelo y construcción, que deberá proponer al Congreso del Estado a más tardar en la segunda quincena del mes de octubre del año anterior a aquel en el que inicien su vigencia.
Asimismo, las Juntas Municipales Catastrales serán las encargadas de emitir opiniones sobre los valores unitarios de suelo y construcción que hayan sido contratados o efectuados por el Municipio respectivo. Además, se encargarán de aprobar valores unitarios cuando a juicio de la Tesorería Municipal los valores de un predio o manzana sean superiores a los valores de mercado y sólo en el caso de que exista una inconformidad respecto a los valores catastrales, determinados conforme al artículo 17 de la Ley de Catastro, los contribuyentes podrán inconformarse ante la Junta Municipal Catastral que corresponda.
Finalmente, debe decirse que el artículo 19 del Reglamento de la Ley de Catastro dispone, en lo que interesa, que para determinar los valores unitarios aplicables a las edificaciones o construcciones, se tomarán como base los distintos materiales utilizados en techos, muros, pisos, acabados interiores y exteriores, equipamiento y uso de la construcción; así como la zona en la que se ubican en atención a la plusvalía.
De esta manera, se clasificarán los predios como de primera, segunda y tercera.
De lo anterior se advierte que la Ley de Catastro establece el mecanismo de cálculo del valor catastral de los predios, como base del impuesto predial, y otorga a las Juntas Municipales Catastrales la facultad de determinar los valores unitarios del suelo y construcciones conforme a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley de Catastro.
Ahora, dicha remisión no debe entenderse contraria a los principios de legalidad y reserva de ley, pues es aceptable desde el punto de vista constitucional que se le permita a la autoridad administrativa intervenir en el señalamiento de directrices o principios para fijar la base del impuesto, cuando se trata de materias técnicas o de indicadores económicos o financieros cuya expresión aritmética no pueda incorporarse al texto legal, porque dependa de diversas variables y circunstancias propias del momento y lugar en que se realiza el hecho imponible o generador de la obligación fiscal.
En este sentido, es inexacto que la clasificación de las construcciones en "primera, segunda y tercera" categorías, vulnere el principio de legalidad tributaria, toda vez que no se deja al libre albedrío de la autoridad el determinar en qué categoría encuadra determinada construcción, pues ello acontece de acuerdo al material utilizado y la zona en que se encuentran los inmuebles; así el acto de valuar un inmueble con dichos elementos no es más que la acción de constatar, en un momento y lugar determinado, la dimensión económica de un bien, conforme a una técnica cuyos principios y reglas, por supuesto, no son propias, en principio, del contenido de una ley tributaria, pues el objeto de ésta no es en sí regular la técnica de valuación, sino establecer los elementos a partir de los cuales debe medirse la capacidad contributiva en razón de su posición frente al objeto gravado.
En este sentido, la remisión que se hace al Reglamento de la Ley de Catastro, evita que la autoridad administrativa a su arbitrio fije el valor de las bases para determinar el valor del inmueble objeto del tributo.
Además en el caso de que los particulares no estuvieren conforme con el valor dado al inmueble de su propiedad, tienen el recurso de reconsideración previsto en el artículo 19 de la Ley de Catastro.
En esas condiciones, la ley reclamada no viola el principio de legalidad establecido en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
Aplicando al respecto la tesis jurisprudencial de la Segunda Sala, de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL."
En consecuencia, no asiste la razón a la quejosa al reclamar la inconstitucionalidad del decreto mediante el cual se aprobaron las tablas de valores unitarios de suelo y construcción correspondientes al Municipio de S.P.G.G., pues el Reglamento de la Ley de Catastro detalla el procedimiento para la determinación de los valores unitarios de construcción, atento a lo establecido en la Ley de Catastro.
El anterior pronunciamiento motivó que el Tribunal Colegiado del conocimiento denunciara la contradicción de tesis con fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo.
En cuanto al décimo concepto de violación, el Tribunal Colegiado estimó que es inexacta la apreciación de la parte quejosa al señalar que las tablas en cuestión no establecen el significado de los vocablos "tipo", "categoría", "valores aprobados en peso por m2", "industrial" y "comercial", y que ello genere indefinición o incertidumbre.
Al respecto señaló que el principio de legalidad tributaria, no puede llevarse al extremo de exigir al legislador la definición de cada uno de los vocablos que utiliza, como si formulara un diccionario, si los que eligió tienen un uso que revela que en el medio son de claridad meridiana.
De acuerdo con ello, las referidas expresiones son, por sí solas, comprensibles, sin que pueda aceptarse que su empleo en la ley sea violatorio del principio de legalidad tributaria, ni tampoco exigirse que en la sentencia que establece estas conclusiones, se defina tal locución, exactamente por la misma razón.
Además, si las autoridades administrativas al aplicar las disposiciones relativas, se apartan del contenido usual de esas expresiones, al examinar en amparo la constitucionalidad de sus actos la correcta interpretación de la ley bastaría para corregir el posible abuso cometido, sin que lo anterior pudiera significar que se hubieran delegado a favor de aquéllas, facultades legislativas y que, por ello, la ley fuera inconstitucional.
En torno a que el decreto combatido no establece factores de demérito y compensación que premien o castiguen el valor catastral por alejarse del predio tipo, el concepto de violación debe reputarse inoperante, pues aun cuando tal afirmación fuera cierta, no existe evidencia de que el predio de la quejosa se ubique en algún supuesto de excepción que conduzca a modificar en su beneficio el valor catastral de su inmueble y, por consecuencia, tampoco existe prueba de que la determinación del valor catastral con base en las tablas aludidas le reporte un agravio concreto, por lo que el concepto de violación en tales términos expuestos debe calificarse de inoperante.
Continuando con el estudio del concepto de violación décimo, se tiene que en el punto "3", la quejosa manifiesta que las tablas reclamadas contravienen los artículos 13 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues tienen la característica de una ley privativa, dado que asignan expresamente el valor a cada uno de los inmuebles en forma individualizada, en lugar de estructurar tablas por medio de disposiciones generales, abstractas e impersonales.
Dicho motivo de inconformidad lo estimó infundado en atención a las siguientes consideraciones.
El decreto por medio del cual se aprueban las tablas de valores unitarios de suelo, que sirvieron de base para la determinación del impuesto reclamado, se puede advertir que dichas tablas no trastocan lo previsto en el artículo 13 de la Carta Magna, ya que el decreto que las contiene no es un ordenamiento de carácter privativo, en tanto a que no se refiere a una persona nominalmente determinada, no atiende a criterios subjetivos, ni da lugar a que después de aplicarse al caso previsto y determinado pierda su vigencia.
Por el contrario, se advierte que las tablas contenidas en el decreto de trato, se aplican a todos los sujetos que se encuentren obligados al pago de contribuciones derivadas de sus propiedades inmobiliarias ubicadas en el Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León.
Es así, porque dicha norma se encuentra investida de las características de generalidad, abstracción y permanencia, ya que se aplica a todas las personas que se colocan dentro de la hipótesis que prevé y no están dirigidas a un grupo individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica continúa después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos.
Sin que sea obstáculo para concluir de esta manera el señalamiento de la quejosa consistente en que el carácter privativo de las tablas impugnadas, deriva de que éstas asignan expresamente el valor a cada uno de los inmuebles en forma individualizada, pues tal como se advierte de las propias tablas, éstas no van dirigidas a un contribuyente o un supuesto específico, sino que establecen diversos valores unitarios para los predios atendiendo a características tales como la colonia en que se ubican o si son nuevos fraccionamientos o avenidas.
En relación con esto último, no se soslaya el hecho de que en el inciso a) del decreto en estudio, sí se establezcan valores específicos a expedientes catastrales correspondientes a determinados contribuyentes, pues los valores contenidos en dicho inciso corresponden a las inconformidades que esos mismos sujetos pasivos presentaron contra el valor que se asignó a su predio de acuerdo al artículo 17 de la Ley de Catastro, supuesto al cual no aplica el argumento de la quejosa que se estudia, en tanto se trata de una resolución específica a un reclamo concreto, además de que la quejosa no figura en la lista de contribuyentes contenida en el referido inciso, por lo que, en todo caso, tal situación ningún agravio le causa.
En el décimo concepto de violación, la impetrante se duele de que el artículo 21 bis de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, conculca en su perjuicio los principios de proporcionalidad y equidad tributaria en razón de que dentro del objeto del impuesto no se incluye a los predios suburbanos, circunstancia que provoca que un inmueble suburbano no se encuentra obligado al pago del impuesto.
Agrega que el artículo en estudio violenta el principio de legalidad, toda vez que no se conoce con certeza cuál es el objeto del impuesto en forma tal que el contribuyente le baste aplicar la ley para conocer los elementos esenciales del tributo y los alcances de sus obligaciones fiscales, otorgando a la autoridad administrativa libre arbitrio para gravar o no la propiedad o posesión de los predios suburbanos.
El anterior motivo de inconformidad es infundado, pues la quejosa parte de una premisa falsa, ya que los predios suburbanos, en la legislación vigente en dos mil cuatro, simplemente no existen, pues mediante reforma de veintiséis de diciembre de dos mil tres a la Ley de Hacienda, se derogó la fracción que preveía la existencia de predios suburbanos y fueron incluidos en la categoría de predios urbanos.
Por otra parte, contrario a lo que sostiene la quejosa, el artículo 21 bis de la legislación reclamada, sí precisa con claridad el objeto del impuesto que lo es la propiedad o posesión de los predios urbanos y rústicos, incluyendo construcciones edificadas sobre ellos, por lo que no existe la indefinición de la que se duele.
Finalmente, en su concepto de violación décimo tercero, la quejosa aduce, sustancialmente, que los artículos 21 bis 8 y 21 bis 9 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, transgreden lo dispuesto en los artículos 31, fracción IV, y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se otorga un tratamiento preferencial a favor de cierto sector de contribuyentes mediante la aplicación de una tarifa única especial de dos cuotas anuales, lo que provoca detrimento del ingreso principal con el que cuentan los Municipios para satisfacer las necesidades de la comunidad.
De conformidad con el párrafo inicial del artículo 115 constitucional, el Municipio será libre, esto debe entenderse como una autonomía interior en el orden político, administrativo y hacendario, dentro de la estructura de los niveles de gobierno que conforman el sistema mexicano.
En tal virtud, corresponde a las Constituciones Estatales señalar el ámbito y facultades en que las autoridades municipales pueden ejercer sus funciones públicas de carácter administrativo y político, reservándose las pertinentes para su dominio y ejercicio, todo ello dentro del respeto absoluto a los ordenamientos generales de la Ley Fundamental.
La fracción IV del artículo 115 constitucional, se refiere al libre manejo de la hacienda municipal y su forma de integración.
Así, en términos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios. Siendo importante considerar que la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Órgano Reformador de la Constitución, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.
Del artículo 21 bis 9 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, se advierte que establece de manera específica una tarifa reducida en el monto del pago del impuesto a que alude, en ciertas hipótesis, como por ejemplo, en los inmuebles destinados a planteles escolares no oficiales, los predios propiedad de la Universidad Autónoma de Nuevo León, los inmuebles propiedad de instituciones de beneficencia privada o de asociaciones con objetivos similares, los predios pertenecientes a entes u organismos creados por el Gobierno del Estado para solucionar el problema de la vivienda y de la tenencia legal de la tierra, los predios ejidales y los inmuebles que pertenezcan a las asociaciones religiosas.
En tal virtud, es posible asegurar, que aun cuando fuera verídico que el precepto impugnado de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, al contemplar el pago de una tarifa única especial para determinados sujetos obligados al impuesto predial, vulnera el principio de la libre administración de los recursos de la hacienda municipal contenida en el artículo 115, fracción IV, constitucional, ello no produciría algún perjuicio personal y directo en la esfera jurídica de la impetrante de garantías, en virtud de que dicha norma de jerarquía suprema no prevé garantía alguna en beneficio de los particulares, antes bien, establece determinados privilegios a favor de los entes municipales de la República mexicana, en los términos precisados en párrafos anteriores.
Asimismo, señaló que la jurisprudencia de rubro: "ASOCIACIONES RELIGIOSAS. LA EXENCIÓN EN EL PAGO DE LOS IMPUESTOS PREDIAL Y SOBRE TRASLACIÓN DE DOMINIO DE INMUEBLES EN SU FAVOR, PREVISTA EN EL ARTÍCULO CUARTO TRANSITORIO DEL CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE CHIHUAHUA TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO A) Y SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", no es aplicable puesto que de su lectura se advierte que si bien la ejecutoria de mérito abordó el estudio del tratamiento fiscal de las asociaciones religiosas, lo cierto es que lo hizo bajo un enfoque disímil al que origina el presente juicio de amparo, porque aquélla partió del perjuicio que provocan a las administraciones municipales las exenciones a los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria impuestas por el legislador del Estado de Chihuahua, pero, desde ninguna óptica, aludió al eventual agravio que se pudiera ocasionar a los particulares con el establecimiento de una tasa preferencial a favor de tales entes morales
En el sexto considerando, el Tribunal Colegiado calificó a los restantes agravios como inoperantes e infundados.
Por una parte, debido a que, contrario a lo sostenido por la recurrente, el acto reclamado se encuentra debidamente motivado, ya que de su contenido se advierte que la autoridad responsable expresó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17, en relación con el diverso 33, fracción II, inciso a), de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado, el Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar las resoluciones o actos impugnados, antes bien, quien había emitido dichos actos, es la Secretaría de Finanzas y Tesorería, Dirección de Ingresos del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, decisión a la que llegó luego de analizar las pruebas aportadas por la parte actora, mismas que consisten en los recibos oficiales de pago por concepto del impuesto predial impugnado, expedidos por la última de las autoridades citadas.
Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el amparo en revisión número 385/2005, interpuesto por E.G.G. y S.G.E., en la parte que interesa para efectos de la presente contradicción, señaló lo siguiente:
El artículo 17 de la Ley de Catastro, no resulta violatorio de las garantías de legalidad, proporcionalidad y equidad tributaria, por establecer para la determinación de la base gravable, un coeficiente de demérito de valor de profundidad, concepto que no se define por el legislador, también porque no prevé un coeficiente de demérito aplicable cuando el predio exceda de 372.85 metros en cuanto al límite final en metros lineales, así como por el hecho de que se contengan una serie de conceptos que no se encuentran plenamente definidos.
En este sentido, señaló que las expresiones "profundidad", "límite inicial en metros lineales" y "límite final en metros lineales", son, por sí solas, comprensibles, sin que pueda aceptarse que su empleo en la ley sea violatorio del principio de legalidad tributaria, ni tampoco exigirse que en la sentencia que establece estas conclusiones, se definan esas expresiones, exactamente por la misma razón. Además, si las autoridades administrativas al aplicar las disposiciones relativas, se apartan del contenido usual de las expresiones, al examinar en amparo la constitucionalidad de las resoluciones respectivas, la correcta interpretación de la ley bastaría para corregir el posible abuso, sin que ello pudiera significar que se hubieran delegado en las autoridades administrativas facultades legislativas y que, por ello, la ley fuera inconstitucional.
Por otra parte, declaró infundado que el artículo 17 viole la garantía de legalidad tributaria, al establecer que con base en el "límite inicial en metros lineales" y en el "límite final en metros lineales", se aplicará un determinado coeficiente, y en virtud de lo anterior no se conoce la forma cierta de determinar la profundidad del predio.
Lo anterior, debido a que de la lectura del artículo impugnado, no se desprende que pueda generar duda en lo relativo a la unidad de medida para determinar la profundidad, toda vez que, en su primer párrafo, literalmente establece: "... tratándose de predios con una profundidad mayor a 25 metros al valor del suelo ...", así, es lógico pensar que la unidad de medida es el "metro", y no el "metro lineal" para efectos de la profundidad, como lo sostiene la impetrante de amparo; además de lo anterior, en la exposición de motivos de las reformas a la Ley de Catastro, publicadas el veintisiete de diciembre de dos mil dos, el legislador local señaló que "... además de puntualizar en el encabezado de la tabla de coeficientes de demérito, que se refiere a metros, la expresión que actualmente sólo aparece como ‘M’ ...", de donde también se desprende que la intención del creador de la ley en cuestión, es utilizar como unidad de medida "el metro", resultando por lo anterior, infundado el argumento a estudio.
Estimó infundada la violación al principio de proporcionalidad y equidad tributaria, hecha valer por la quejosa en cuanto a que el precepto en cuestión establece que una vez determinado el valor del predio mediante la aplicación de los valores unitarios de suelo y, en su caso, construcción, al resultado se le aplicará el coeficiente de demérito de valor por profundidad, en los términos fijados en la norma, los cuales se contienen en una tarifa que señala rangos de metros de profundidad, y a medida que aumentan los límites inicial y final de profundidad del predio, los coeficientes permiten una mayor reducción de la base gravable, por lo que la tabla de ajuste por demérito resulta desproporcionada e inequitativa, porque una variación mínima en la superficie de profundidad del predio provoca una disminución desproporcionada en la base gravable, y el efecto que produce resulta similar al que resultaría de establecer una tasa impositiva superior cuando se da una diferencia mínima en la base gravable de un tributo.
Para desestimar el referido argumento, sostuvo que se aprecia que el valor catastral del inmueble se obtiene de la siguiente forma: Al multiplicar las unidades de suelo del predio por el valor unitario de suelo que le corresponda de los decretados por la Legislatura Local. A lo anterior, deberá sumarse el resultado de multiplicar las unidades de construcción del predio por el valor unitario de la construcción de los determinados por la Legislatura Local. Al resultado obtenido deberá de aplicársele el factor de demérito de valor por profundidad señalado en las tablas previstas por el propio precepto.
Señaló, que conforme al artículo 18 de la Ley del Catastro, el valor catastral obtenido conforme al procedimiento previsto en el artículo 17 de la misma ley, será el equiparable al valor del mercado para todos los efectos legales. En esta directriz, resulta conveniente definir el coeficiente de demérito, dada su aplicación al resultado de multiplicar las unidades de suelo y de construcción por los valores unitarios que para el suelo y las construcciones haya determinado la Legislatura Local, de donde se obtiene finalmente el valor catastral del predio.
El coeficiente de demérito es entendido como el factor o porcentaje que disminuye los valores unitarios de terreno o de construcción. Por su parte, la profundidad es la distancia medida en forma perpendicular entre el frente del lote y el punto más alejado del frente, cuya longitud está expresada en metros. Precisado lo anterior, dicho Tribunal Colegiado concluyó que la aplicación del factor de demérito para la determinación de los valores catastrales, que sirven de base para la determinación del impuesto predial a su cargo, no se traduce en una violación a los principios de proporcionalidad y equidad tributaria.
Por otra parte, estimó infundado lo argüido por la impetrante de amparo, en el sentido de que también se transgrede el principio de proporcionalidad tributaria, porque no se prevé el coeficiente de demérito aplicable cuando el predio exceda de 372.85 en cuanto al "límite final en metros lineales", y que esto ocasiona que una pequeña variación en el citado límite provoca que el impuesto sea aproximadamente mayor 300%, porque según dicen si un predio tiene un límite de 372.85 se pagará el 35% del impuesto, pero si tiene 372.86 no se aplicará coeficiente, lo que significa que el impuesto se pagará al 100%.
Al respecto consideró que de una sana interpretación del numeral impugnado se desprende que en el supuesto de que el inmueble exceda al límite final en metros lineales, se le aplicará el coeficiente de demérito de profundidad por los primeros 372.85 metros, y al resto de metros lineales de profundidad, se le aplicará el valor catastral que resulte, consecuentemente, los predios con profundidad mayor a 372.82 metros, se les aplicará un coeficiente de 0.35 por esa parte invariablemente, y de ningún modo el 100%.
Asimismo, estimó infundado lo argumentado en el sentido de la falta de proporcionalidad y equidad del tributo, en cuanto a que se condiciona la aplicación del coeficiente de profundidad, lo cual repercute a la unidad de medición que utilice la unidad administrativa, porque si el predio se mide por hectárea, no se aplica el coeficiente de profundidad, y si se utiliza otra medida como el metro cuadrado, sí se aplica el coeficiente de profundidad.
Lo infundado del argumento en cuestión, lo hizo derivar de que el artículo 16 de la Ley de Catastro, establece que la unidad de medida por hectárea, se utilizará solamente en las zonas rústicas, con la condición de que colinde con la traza de una carretera estatal o federal, por tal motivo, es evidente que el citado artículo limita a la autoridad administrativa para que utilice la unidad de medición, según sea el caso.
Así es, la redacción del precepto no prevé una opción, sino una imperatividad, al decir: "En las zonas rústicas, la unidad de superficie será, en todo caso, por hectárea o por metro cuadrado cuando por su ubicación colinde con la traza de una carretera estatal o federal."
Por tanto, al ser equívoca la interpretación que hace la quejosa del precepto, resulta infundado el concepto de violación relativo, pues la redacción del mismo impone la obligación de la unidad de medición de hectárea, tratándose de zonas rústicas bajo la condición establecida.
Por otra parte, en el octavo considerando, la quejosa sostiene básicamente que el Decreto 184, de fecha quince de diciembre de dos mil cuatro, publicado en el Periódico Oficial el treinta y uno siguiente, relativo a las tablas de valores unitarios de construcción que servirá de base para el cobro de las contribuciones de la propiedad inmobiliaria del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, en su apartado de valores unitarios, prevé tratamientos diferentes si la construcción es de primera, segunda o tercera categoría. Sin embargo, no establece los parámetros y lineamientos previstos para considerar a una construcción de primera, segunda o tercera categoría, dejando al libre arbitrio de la autoridad administrativa determinar en qué categoría encuadra una determinada construcción y le confiera un valor, lo que contraviene al principio de legalidad tributaria y lo establecido en el artículo 115 constitucional, asimismo, que las tablas de trato, utilizan los vocablos "tipo", "categoría" y "valores aprobados en peso por metro" sin precisar el concepto o significado que se les pretende dar a dichos términos, asimismo, que las mencionadas tablas no establecen valor de la construcción para las casas, lo que conlleva a que sea desproporcional e inequitativo, finalmente que tampoco establece factores de demérito y compensación.
Al respecto, declaró fundado el argumento referido señalando que en el Decreto 184 impugnado, no se contiene la definición de construcciones de primera, segunda o tercera categoría, ya que en el apartado de valores unitarios de construcción, sólo se contienen los rubros: "tipo", "categoría", "descripción", "valor propuesto", categoría, primera, segunda y tercera.
De lo anterior, se advierte que en el Decreto 184, no se prevén los criterios que se deben tomar en cuenta por las autoridades exactoras, para determinar la categoría de la construcción, al momento de determinar el monto del gravamen, lo que da lugar a la arbitrariedad de las autoridades en la determinación de la base gravable y, por ende, del tributo en controversia.
Destacó que el decreto que establece o que sirve de base para determinar el cobro de las contribuciones de la propiedad inmobiliaria, transgrede el principio de legalidad tributaria, por dejar al arbitrio de la autoridad administrativa la determinación de la base gravable del tributo en cuestión, porque la autoridad determina si las construcciones edificadas sobre los inmuebles tienen la característica de "primera", "segunda" o "tercera", circunstancia de la cual depende que el impuesto predial a enterar se incremente o disminuya; aunado a ello, las tablas de valores catastrales de los diversos tipos de construcción del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, tampoco establecen el valor de la construcción para las casas.
Lo anterior es así, porque en las Leyes de Catastro y de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, que regulan el impuesto predial en estudio, no establecen los mecanismos de cómo debe determinarse si la construcción de un inmueble para efectos de cuantificar su valor "base gravable del impuesto", debe colocarse en la categoría de primera, segunda o tercera, respecto de la tabla que contiene los valores unitarios de construcción, tampoco se establece el valor de la construcción para las casas.
En efecto, en dichas tablas, dentro del rubro de valores propuestos, en todos los diferentes tipos de construcciones, prevén tres categorías, a saber, "primera", "segunda" y "tercera", las cuales poseen distintos valores monetarios, que sin lugar a dudas, de una de estas categorías a otra, variarían considerablemente la base gravable de los inmuebles, sin que se establezca en el aludido decreto, el valor de la construcción para las casas y la manera en que el gobernado pueda conocer a ciencia cierta cuál es la categoría en la que deben cuadrar la construcción de su predio, "qué valor propuesto en pesos se va a pagar" y, con ello, conozca con certeza la base gravable "valor catastral de su predio".
Así, se estima que el Decreto Legislativo 184, que contiene la tabla de valores unitarios de los diversos tipos de construcción del Municipio de S.P.G.G., publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, deviene inconstitucional, por carecer de elementos que permitan identificar en forma clara y sin lugar a dudas, el valor de metro cuadrado de construcción que se debe aplicar a cada caso en concreto, es decir, los caracteres esenciales del impuesto y, por tanto, el alcance de la obligación tributaria no están determinados de manera clara y expresa en la ley, lo que puede dar margen para la arbitrariedad de la autoridad exactora y para el cobro de impuestos imprevisibles, ya que el sujeto pasivo de la relación tributaria no puede conocer en todo momento la forma cierta de contribuir a los gastos públicos, todas esas circunstancias transgreden en perjuicio de la quejosa la garantía de legalidad tributaria, consagrada en la Constitución Federal.
De la anterior ejecutoria derivó la tesis número IV.1o.A.47, visible en la página 1837 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2006, Novena Época, que dice:
PREDIAL. EL DECRETO 184 QUE CONTIENE LAS TABLAS DE VALORES UNITARIOS DE CONSTRUCCIÓN QUE SIRVEN DE BASE PARA LA DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO EN EL MUNICIPIO DE SAN P.G.G., NUEVO LEÓN PARA 2005, Y DEJA AL ARBITRIO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA LA DETERMINACIÓN DE LA BASE GRAVABLE, VIOLA LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Acorde con el artículo 31, fracción IV, constitucional, y el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostenido en la jurisprudencia 162, publicada en la página 165, Tomo I, Materia Constitucional, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, de rubro: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’, las disposiciones que impongan cargas a los contribuyentes deben establecerse con anterioridad al hecho por una ley formal, y estar consignados sus elementos esenciales de manera expresa, para no dar margen a la arbitrariedad de las autoridades exactoras; en esa virtud, se concluye que el Decreto Número 184, publicado en el Periódico Oficial el 31 de diciembre de 2004, por el que se aprueban las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León para 2005, al partir de una clasificación por categorías, como base para la determinación del pago del impuesto predial, sin que establezca en qué consiste cada una, viola la garantía de legalidad tributaria consagrada en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que uno de los elementos esenciales, como es la base, no está determinado de manera clara, pues no existe certidumbre para los contribuyentes al no tener la oportunidad de conocer de forma precisa cómo deben contribuir para el sostenimiento de los gastos públicos, al quedar dicha determinación en manos de la autoridad administrativa."
Idénticas consideraciones sostuvo el mismo órgano jurisdiccional, al resolver el amparo en revisión número 6/2006, promovido por L.Z.M., E.E.M.Z. e Inversiones e Inmuebles Control, Sociedad Anónima de Capital Variable.
En primer lugar, debe examinarse si existe o no la contradicción de criterios denunciada.
Del análisis de las resoluciones reproducidas en el considerando anterior, se infiere que sí existe la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que sobre el mismo problema jurídico, a saber, si las tablas de valores unitarios aprobadas por el Congreso del Estado de Nuevo León, transgreden la garantía de legalidad tributaria por no establecer los parámetros conforme a los cuales deben clasificarse los inmuebles dentro de las categorías primera, segunda o tercera, puesto que mientras el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito estimó que dicha circunstancia no resulta violatoria de la garantía de legalidad tributaria; el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito consideró lo contrario.
CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza, sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente con carácter de tesis de jurisprudencia." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis 1a./J. 5/2000, página 49).
CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).
Demostrado que sí existe contradicción de tesis sobre la cuestión jurídica especificada, debe determinarse cuál es la tesis que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.
Previamente al estudio que realice esta Segunda Sala respecto del criterio que debe prevalecer en la presente contradicción de tesis, resulta necesario efectuar las siguientes consideraciones en torno a lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado respecto de la garantía de legalidad tributaria.
Para resolver ese planteamiento, es necesario precisar, en primer término, en qué consiste el principio que se estima vulnerado.
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que es obligación de los mexicanos, contribuir al gasto público de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, literalmente dispone:
Artículo. 31. Son obligaciones de los mexicanos:
Por su parte, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado el contenido y alcance del principio de legalidad tributaria, entre otras, en las siguientes jurisprudencias:
IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ‘contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida." (Séptima Época, P., A. de 1995, Tomo I, Parte SCJN, tesis 162, página 165).
IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles." (Séptima Época, P., A. de 1995, Tomo I, Parte SCJN, tesis 168, página 169).
- Para evitar que quede al margen de la arbitrariedad de las autoridades exactoras, la fijación del tributo, quienes sólo deberán aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas antes de cada caso concreto.
Una vez precisado lo anterior, conviene destacar que el impuesto predial es una contribución cuyo objeto grava la riqueza manifestada por la posesión o la propiedad del suelo, así como de las construcciones adheridas a él, por lo que dicha contribución encuadra en la clasificación de los denominados "impuestos reales".
La estructura normativa que regula la integración de sus elementos no se encuentra exclusivamente en la legislación ordinaria, sino que además tiene fundamento en el artículo 115 constitucional, que dispone lo siguiente:
Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. ..."
La fracción IV del artículo referido, establece la integración y libre administración de la hacienda de los Municipios, la cual se conforma entre otros ingresos, de las percepciones obtenidas por las contribuciones que los Estados impongan a la propiedad inmobiliaria, entre las cuales destaca el impuesto predial.
Asimismo, el referido precepto dispone que los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Cabe señalar que las tablas de valores unitarios a las que hace referencia el precepto mencionado, revisten una importancia fundamental en la integración de los elementos que conforman el impuesto predial, ya que impactan la base gravable de la contribución, por lo que las normas que contengan dichas tablas deben respetar las garantías constitucionales de justicia tributaria previstas en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
En el asunto que nos ocupa, la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León establece en su artículo 21 bis, que son objeto del impuesto predial, la propiedad de los predios urbanos; la propiedad de los predios rústicos; y la posesión de los predios urbanos o rústicos;
1) En el caso de que no exista propietario;
2) La posesión se derive de cualquier acto jurídico que permita la ocupación del inmueble;
3) Cuando por causas ajenas a la voluntad de los propietarios, éstos no se encuentren en posesión de los inmuebles;
4) Cuando siendo propiedad del Estado, de sus Municipios o de la Federación, se den en explotación por cualquier título a terceros.
Asimismo, dicho precepto establece que dentro del objeto del impuesto predial, se encuentran incluidas la propiedad o posesión de las construcciones permanentes, edificadas sobre los predios.
Por su parte, el artículo 21 bis 1, del referido ordenamiento, señala quiénes son los sujetos pasivos del tributo en cuestión, mientras que el artículo 21 bis 2, establece cómo se integra la base del impuesto.
Dichos numerales disponen lo siguiente:
Artículo 21 bis. Es objeto de este impuesto:
La propiedad de los predios urbanos;
(Derogada, P.O. 26 de diciembre de 2003)
La propiedad de predios rústicos;
La posesión de predios urbanos o rústicos, en los casos siguientes:
Cuando no exista propietario.
Cuando se derive de cualquier acto jurídico que permita la ocupación del inmueble.
Cuando por causas ajenas a la voluntad de los propietarios, éstos no se encuentren en posesión de los inmuebles.
Cuando siendo propiedad del Estado, de sus Municipios o de la Federación, se den en explotación por cualquier título a terceros.
El objeto del impuesto predial incluye la propiedad o posesión de las construcciones permanentes, edificadas sobre los predios."
Artículo 21 bis 1. Son sujetos de este impuesto:
Los propietarios, copropietarios y condóminos de predios urbanos, suburbanos o rústicos y de las construcciones permanentes sobre ellos edificadas.
Los poseedores de predios urbanos, suburbanos, rústicos y de las construcciones permanentes sobre ellos edificadas, en el caso a que se refiere la fracción IV del artículo 21 bis.
Los fideicomitentes mientras sean poseedores del predio objeto del fideicomiso, o a los fideicomisarios que estén en posesión del predio, en cumplimiento del fideicomiso.
Con responsabilidad objetiva los adquirentes por cualquier título de predios urbanos, suburbanos o rústicos.
Los propietarios de predios a que se refiere el inciso b) de la fracción IV del artículo 21 bis.
La responsabilidad solidaria cesará en este caso, desde el bimestre siguiente a aquel en que el propietario hubiere comprobado fehacientemente ante la autoridad fiscal competente, mediante los elementos de prueba que ésta exija, que ha recibido el pago total del precio pactado en la operación de enajenación y que la falta de escrituración no le es imputable.
La fiduciaria en el caso previsto por la fracción III de este artículo.
Los promitentes vendedores y los vendedores con reserva de dominio, en relación con los adquirentes a que se refiere la fracción VII de este artículo, en lo que respecta al impuesto y sus accesorios insolutos a la fecha de la adquisición.
Los funcionarios, empleados y fedatarios públicos que autoricen o den trámite a algún documento, mediante el cual se adquiera, transmita, modifique o extinga el dominio o la posesión de bienes objeto de este impuesto, sin que se esté al corriente en el pago del mismo.
Los usufructuarios, usuarios y habituarios.
Los arrendatarios en contratos de arrendamiento financiero de predios en los que se establezca que al término del plazo pactado se le transferirá la propiedad del bien objeto de éstos."
Artículo 21 bis 2. La base del impuesto será el valor catastral de los predios que se determinará aplicando, para cada predio, las tablas de valores unitarios del suelo o en su caso de construcción, aprobadas por el Congreso del Estado a propuesta de los Ayuntamientos, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley del Catastro del Estado.
A falta de actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y construcción éstas se ajustarán conforme a los porcentajes que autorice el Congreso del Estado."
Acorde con lo anterior, el artículo 17 de la Ley de Catastro del Estado, establece que el valor catastral se obtiene de aplicar, para cada predio, la operación aritmética consistente en multiplicar las unidades de construcción con las que cuente el predio, por el valor unitario de construcción que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado, de donde se obtiene un resultado que debe ser adicionado con el producto de multiplicar el número de unidades de suelo con las que cuenta el predio, por el valor unitario de suelo que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado.
Asimismo, señala en su párrafo segundo, que tratándose de predios con una profundidad mayor a 25 metros, al valor de suelo se le aplicará el coeficiente de demérito por profundidad de terreno, según la tabla contenida en dicho numeral.
Dicho artículo 17 dispone, en relación con lo que interesa al presente asunto, lo siguiente:
Artículo 17. El valor catastral se obtendrá al aplicar para cada predio la operación aritmética consistente en multiplicar las unidades de construcción con las que cuente el predio, por el valor unitario de construcción que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado; adicionado con el producto que resulte de multiplicar el número de unidades de suelo con las que cuenta el predio, por el valor unitario de suelo que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado.
Los coeficientes de demérito por profundidad serán aplicables a los predios urbanos, y en el caso de predios rústicos sólo será aplicable cuando colinden con la traza de una carretera estatal o federal, hasta una profundidad de 372.85 metros lineales."
Finalmente, el primer párrafo del artículo 21 Bis 8 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, señala que el impuesto predial se determinará aplicando a la base del impuesto una tasa del dos al millar.
Artículo 21 bis 8. El impuesto predial se determinará y pagará, aplicando a la base del impuesto una tasa del 2 al millar anual.-
En el caso de predios baldíos se pagará el impuesto predial adicionando 2 al millar a la tasa prevista en el primer párrafo de este artículo. Si el inmueble se encuentra fuera de los Municipios de Apodaca, General E., Guadalupe, Monterrey, San Nicolás de los Garza, S.P.G.G. y Santa Catarina, o si su superficie no excede de 200 metros cuadrados y su propietario o poseedor no tienen otro inmueble en el Estado, la tasa adicional prevista en este párrafo será de 1 al millar.-
Tratándose de predios con edificaciones comerciales, industriales, de servicios y de cualquier uso distinto al de casa habitación, se pagará el impuesto predial adicionando uno al millar a la tasa prevista en el primer párrafo de este artículo.-
Si una parte de la edificación tiene un uso habitacional, la tasa a que se refiere el párrafo anterior se aplicará únicamente respecto del valor catastral de las construcciones no habitacionales e instalaciones, y en lo que respecta al valor catastral del terreno y de las construcciones e instalaciones cuyo destino no sea posible identificar, se les aplicará la tasa en la proporción que represente el valor catastral de las construcciones e instalaciones identificables como de uso no habitacional, respecto del total de las construcciones con uso identificable, ya sea habitacional o no. A la proporción restante se le aplicará la tasa de acuerdo al primer párrafo de este artículo."
De la lectura de los numerales aludidos, se advierte claramente la estrecha vinculación que existe entre las tablas de valores unitarios del suelo o de construcción, y la base del impuesto predial consistente en el valor catastral del inmueble, ya que este último se obtiene mediante la aplicación de los valores contenidos en las tablas referidas, de ahí que estas últimas, al formar parte integrante de la base gravable, deban respetar los principios constitucionales que rigen a las contribuciones.
Resulta importante destacar que el impuesto predial, al tratarse de una contribución que grava la propiedad o posesión del suelo y las construcciones adheridas a él, refleja en su base gravable una cuantificación numérica, que es expresión de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, y que se aprecia atendiendo a las características del bien inmueble de que se trate, lo que se concreta por medio del establecimiento de las referidas tablas de valores unitarios.
Ahora bien, la presente contradicción de tesis fue denunciada con motivo del análisis de las tablas de valores unitarios contenidas en los Decretos Números 292 y 184, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León de fechas treinta de diciembre de dos mil dos y treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, respectivamente.
No pasa inadvertido a esta Segunda Sala que las tablas de valores unitarios que se analizan corresponden a ejercicios fiscales distintos, sin embargo, la estructura de las mismas fue lo que motivó el punto jurídico de contradicción en el presente asunto, por lo que en aras de otorgar seguridad jurídica y dar congruencia al ordenamiento jurídico, este órgano colegiado estima necesario resolver la presente contradicción.
Al respecto resulta aplicable por analogía la siguiente tesis jurisprudencial cuyo rubro y texto señalan lo siguiente.
CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE RESOLVERSE, AUNQUE DIMANE DE LA INTERPRETACIÓN DE PRECEPTOS LEGALES DEROGADOS, SI SU CONTENIDO SE REPITIÓ EN LOS VIGENTES.-
A pesar de que los criterios divergentes deriven del examen de disposiciones legales o reglamentarias que ya no se encuentren en vigor, por haber sido derogados o abrogados los ordenamientos a que pertenecen, es necesario resolver la contradicción de tesis denunciada en el caso de que los ordenamientos vigentes, que sustituyeron a aquéllos repitan, en lo esencial, las hipótesis normativas cuya interpretación por los Tribunales Colegiados de Circuito o por las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dio lugar a la contradicción de tesis, puesto que este proceder tiende a fijar criterios que conservan vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2000, tesis 2a./J. 87/2000, página 70).
A continuación se transcriben los tres primeros rangos de las tablas de valores unitarios que motivaron la presente contradicción, tomando en consideración que el resto de los rangos de las tablas coincide en cuanto a su estructura con las que se muestran:
De la simple observación de las tablas señaladas, se advierte que la segunda y tercera columna establecen las características del inmueble objeto de gravamen que permiten su clasificación en un tipo determinado, mientras que la cuarta columna señala el valor unitario por metro cuadrado que le corresponde al bien respectivo.
Sin embargo, en la cuarta columna aparecen tres posibles montos aplicables dependiendo de si se trata de primera, segunda o tercera categoría, sin que el criterio para clasificar los bienes inmuebles en cada una de dichas categorías se encuentre establecido en ley, quedando al arbitrio de la autoridad administrativa establecer los criterios de clasificación respectivos, lo que resulta violatorio de la garantía de legalidad tributaria, puesto que se permite un margen de arbitrariedad a favor de dicha autoridad en lo relativo a la determinación de la base gravable del impuesto.
En este sentido, tomando en consideración que la garantía de legalidad tributaria exige que todos los elementos de la contribución se encuentren establecidos en una ley en sentido formal y material, y por otra parte, tal como se analizó en párrafos anteriores, los valores unitarios por metro cuadrado de construcción o de suelo constituyen un elemento que incide en la base gravable del impuesto predial, por ser uno de los factores que se integran al cálculo del valor catastral, resulta lógico concluir que los criterios conforme a los cuales resulta aplicable uno u otro monto, también deben estar contenidos en ley.
En efecto, la violación constitucional se pone de manifiesto en la medida en que el legislador estableció tres posibles bases gravables atendiendo a las características de los bienes inmuebles, que corresponden a una mínima, media y máxima revelación de capacidad contributiva, sin que hubiera establecido en la ley los parámetros que debe observar la autoridad administrativa para efecto de clasificar determinado bien en su categoría, lo que genera incertidumbre e inseguridad jurídica al contribuyente, provocando que uno de los elementos de la contribución pueda ser elegido discrecionalmente por la autoridad administrativa.
No es óbice a lo anterior, que el artículo 19 de la Ley del Reglamento de Catastro, establezca una clasificación de lo que debe entenderse por primera, segunda y tercera categorías para efecto de calcular el valor catastral, puesto que como quedó demostrado, al tratarse de un elemento que incide en la base del impuesto, su regulación requiere encontrarse en una ley formal y material para cumplir con las exigencias del principio de legalidad tributaria.
Cabe destacar que esta Segunda Sala ha sostenido que la facultad otorgada a la autoridad administrativa para obtener un valor que incide en la base del impuesto, no implica una violación a la garantía de legalidad tributaria, siempre que se trate de un valor que debe ser obtenido por un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo y mediante un análisis comparativo.
Al respecto, dicho criterio se encuentra en la tesis jurisprudencial cuyo rubro y texto son los siguientes:
LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR DE ACTUALIZACIÓN QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA.-
Para verificar el apego al principio de legalidad tributaria, contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los actos formal y materialmente legislativos en los que se faculta a una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide en el monto de la base gravable o tiene algún efecto sobre una obligación tributaria accesoria, pero constituye un parámetro que debe tomarse en cuenta por todos los contribuyentes que se ubiquen en el supuesto normativo, resulta relevante distinguir si la actividad encomendada a quien la aplica, se limita a recabar un dato que deriva del mercado, o bien constituye un valor que por la naturaleza del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo, y del análisis comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que trasciende al monto de la respectiva obligación tributaria. En el primer supuesto, si la ley únicamente dispone que ese valor o precio debe tomarse en cuenta para efectos tributarios, sin precisar el mecanismo que seguirá para conocerlo, ello no implica dejar al arbitrio de la autoridad la fijación del monto correspondiente, pues al señalar que debe considerarse el valor que las fuerzas del mercado fijan en un momento específico a un determinado bien o a un indicador económico, la actividad técnica de la autoridad administrativa se limita a capturarlo de la realidad económica, lo que no significa comparar datos observados en diversos momentos, sino simplemente acudir a lo que en un momento dado revela el mercado, por lo que no queda al arbitrio de órganos ajenos al Poder Legislativo la determinación de los elementos que trascienden al monto de las cargas tributarias de los gobernados, pues será la realidad económica que se ordena valorar y no la voluntad de las autoridades administrativas la que determine la afectación patrimonial que una contribución o una obligación tributaria accesoria representa para los gobernados, sin desconocer que el órgano técnico competente puede incurrir en una aplicación incorrecta de la ley por una apreciación equivocada de esa realidad. En cambio, en el segundo supuesto, como sucede por ejemplo con el valor del Índice Nacional de Precios al Consumidor, sí es necesario que el legislador prevea qué procedimiento debe seguir el órgano técnico para obtener dicho valor, pues éste deriva de comparar el movimiento de los precios a lo largo del tiempo y para obtenerlo no basta con levantar datos del mercado relativos a un mismo momento, sino que se comparan diversos valores (precios del mes base y del mes al que se refiere el índice), y es la necesidad de acotar el arbitrio para realizar tal comparación, en aras de respetar el principio de legalidad tributaria, lo que torna indispensable prever en un acto formal y materialmente legislativo el procedimiento al cual debe sujetarse el órgano técnico que lleve a cabo la cuantificación y comparación de los valores observados en diversos momentos, de manera que se impida su actuación arbitraria y, además, se genere certidumbre a los gobernados sobre los factores que inciden en la cuantía de sus cargas tributarias." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, noviembre de 2006, tesis 2a./J. 155/2006, página 196).
No obstante lo anterior, en el caso que nos ocupa, no debe perderse de vista que, como se señaló anteriormente, la facultad para establecer los valores unitarios se encuentra regulada en el artículo 115 constitucional, y deriva de una coordinación entre los Ayuntamientos y las Legislaturas Estatales, aunado a que del análisis de las tablas de valores unitarios de mérito se observa que los valores sí fueron fijados por el legislador; sin embargo, los criterios para su aplicación a los distintos inmuebles no fueron definidos.
De lo hasta aquí expuesto se advierte que las tablas de valores unitarios emitidas mediante Decretos Números 292 y 184, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de fechas treinta de diciembre de dos mil dos y treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, respectivamente, transgreden la garantía de legalidad tributaria.
No obstante la inconstitucionalidad mencionada, ello no implica que los contribuyentes dejen de pagar el impuesto predial, sino por el contrario, atendiendo a que la violación constitucional se genera en virtud de la falta de certeza en cuanto a la base aplicable a un determinado inmueble, el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad consiste en que en cada rango de la tabla de valores, se aplique el monto de menor cuantía en la cuarta columna, a los inmuebles con las características que en dicho rango se detallan.
Al respecto, resulta oportuno precisar que el artículo 80 de la Ley de Amparo, señala que la concesión de amparo tiene por objeto restituir al quejoso en el goce de la garantía individual violada.
Artículo 80. La sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, cuando el acto reclamado sea de carácter positivo; y cuando sea de carácter negativo, el efecto del amparo será obligar a la autoridad responsable a que obre en el sentido de respetar la garantía de que se trate y a cumplir, por su parte, lo que la misma garantía exija."
En este sentido, en el caso concreto debe eliminarse la inseguridad jurídica causada por la violación a la garantía de legalidad tributaria, en virtud de la falta de precisión en cuanto a los criterios de aplicación de las distintas categorías y, por consiguiente, la discrecionalidad que se le otorga a la autoridad administrativa para dicha aplicación.
En virtud de lo anterior, aun cuando no existe un procedimiento o parámetros suficientes establecidos en ley para determinar cuál de las distintas bases gravables refleja la verdadera capacidad contributiva del propietario o poseedor del inmueble, sí existe certeza de que todo inmueble con las características expresadas en determinado rango revelan la capacidad contributiva mínima establecida en la categoría de menor cuantía.
En atención a todo lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial, en términos del artículo 195 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a si las tablas de valores unitarios contenidas en los Decretos 292 y 184, aprobadas por el Congreso del Estado de Nuevo León, transgreden la garantía de legalidad tributaria por no establecer los parámetros conforme a los cuales deben clasificarse los inmuebles dentro de las categorías primera, segunda o tercera, es el contenido en la tesis que deberá identificarse con el número que le corresponda y que quedará redactada bajo el siguiente rubro y texto:
PREDIAL. LAS TABLAS DE VALORES UNITARIOS DEL SUELO, CONSTRUCCIONES E INSTALACIONES ESPECIALES, CONTENIDAS EN LOS DECRETOS NÚMEROS 292 Y 184, PARA EL MUNICIPIO DE S.P.G.G., NUEVO LEÓN, PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD FEDERATIVA EL 30 DE DICIEMBRE DE 2002 Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2004, RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.-
Las tablas de valores unitarios contenidas en los Decretos referidos, establecen en la segunda y tercera columna las características del inmueble objeto del impuesto predial que permiten su clasificación en un tipo determinado de bien, mientras que en la cuarta columna se señala el valor unitario por metro cuadrado de suelo o construcción que le corresponde al bien respectivo, conforme a tres posibles montos aplicables que corresponden a una mínima, media y máxima revelación de capacidad contributiva; sin embargo, los parámetros que la autoridad administrativa debe observar para el efecto de clasificar determinado bien en su categoría no se encuentran establecidos en ley, por lo que queda al arbitrio de la autoridad administrativa establecer los criterios de clasificación respectivos, lo que resulta violatorio de la garantía de legalidad tributaria prevista en la fracción IV del artículo 31 constitucional, pues se permite un margen de arbitrariedad para la determinación de la base gravable del impuesto. Lo anterior no implica que los contribuyentes dejen de pagar el impuesto predial sino que, atendiendo a que la violación constitucional se genera por la falta de certeza en cuanto a la base aplicable a un determinado inmueble, el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad consistirá en que, en cada rango de la tabla de valores, se aplique el monto de menor cuantía establecido en la cuarta columna, a los inmuebles con las características detalladas en dicho rango.
Sí existe contradicción de criterios entre el sostenido por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.
Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis de jurisprudencia redactada en el último considerando de esta resolución.
N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad archívese este expediente.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y Ministra presidenta M.B.L.R.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..
Tablas/Anexos relacionados
Número tesis: 172956
Rubro: PREDIAL. LAS TABLAS DE VALORES UNITARIOS DEL SUELO, CONSTRUCCIONES E INSTALACIONES ESPECIALES, CONTENIDAS EN LOS DECRETOS NÚMEROS 292 Y 184, PARA EL MUNICIPIO DE S.P.G.G., NUEVO LEÓN, PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD FEDERATIVA EL 30 DE DICIEMBRE DE 2002 Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2004, RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.
Localizacion: 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXV, Marzo de 2007; P.. 493; [J];