Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-15/l-environnement-et-la-constitution-bresilienne.52003.html
Timestamp: 2018-06-25 15:20:32+00:00
Document Index: 55227127

Matched Legal Cases: ["l'article 172", 'art. 66', 'art. 45', 'art. 5', 'art. 196', 'art. 205', "l'article 225", 'art. 1', 'art. 58', 'art. 232', "l'article 170", "l'article 255", 'art. 58', '§ 2', 'art. 74', '§ 2', "l'article 5", "l'article 74", 'art. 5', 'art. 225', '§ 1', "l'article 225", '§ 1', '§ 6', '§ 1', '§ 2', '§ 4', "l'article 225", 'arrêt ', "l'article 225", 'art. 3', 'art. 21', 'art. 21', "l'article 225"]

Professeur à l'Université Méthodiste de Piracicaba et à l'Université d'État Paulista (Brésil)
Professeur invité à l'Université de Limoges
Ancien membre du ministère public de l'État de São Paulo (Brésil)
Président de la Société brésilienne de droit de l'environnement
Prix Élisabeth Haub de droit de l'environnement (Bruxelles, 1985)
Le 5 octobre 2003 la Constitution fédérale du Brésil aura 15 ans. Septième constitution du pays, c'est la première fois que l'environnement y est mentionné. Dans la Constitution précédente, un amendement de 1969 avait déjà introduit l'expression « écologique » à l'article 172: « Au moyen d'une expertise écologique, la loi déterminera l'usage agricole des terres en cas de calamité naturelle... » C'était un signe prometteur avant la conférence de Stockholm de 1972 de créer un système d'évaluation écologique accompagné d'une interdiction d'accorder des subventions et avantages fiscaux à ceux qui dégradent le sol. Malheureusement cette disposition n'a pas été reprise dans la Constitution de 1988.
« Tous ont droit à un environnement écologiquement équilibré ». Le pronom « tous » avait également été utilisé à propos de l'environnement dans la Constitution du Portugal en 1976 (art. 66-1) et dans la Constitution de l'Espagne de 1978 (art. 45-1). Le droit en question appartient à chacun en tant qu'individu et le « tous » exprime que ce droit est indépendant de la nationalité, de la race, du sexe, de l'âge, des conditions de santé, de la profession, du revenu ou du lieu de résidence. L'usage d'un pronom indéfini étend le champ d'application de la norme juridique, sans préciser qui est titulaire de ce droit et sans exclure personne. « L'environnement est en même temps un bien collectif dont on jouit personnellement et collectivement » 1. Le droit à l'environnement appartient à chaque personne, mais il est aussi « trans-individuel » 2. C'est pourquoi le droit à l'environnement entre dans la catégorie des intérêts diffus et n'est pas limité à une seule personne mais concerne un ensemble plus large d'une collectivité indéterminée.
« Tous ont droit » est à l'origine d'un droit subjectif, opposable erga omnes et complété par le droit à l'exercice de l'action populaire environnementale (art. 5-LXXIII). L'universalisme des droits individuels, sociaux et diffus est une des originalités de la Constitution de 1988. La même conception est utilisée pour la santé (art. 196) et l'éducation (art. 205) qui sont aussi le droit de « tous ». La formulation de l'article 225 est anthropocentrique. Cette position a été reprise dans la Déclaration de la Conférence de Rio de Janeiro de 1992 selon laquelle: « les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable » (principe 1). Mais la deuxième phrase de ce principe 1 ajoute aussitôt: « ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ». L'article 225, lui aussi, se réfère fortement à la nature, aux paragraphes 4 et 5 et au paragraphe 1-I, II, III et VII.
Cette juridiction suprême, et son rapporteur le ministre Celso de Mello, ont considéré le droit à l'environnement: « Comme un droit typique de la troisième génération qui exprime un droit subjectif indéterminé mais qui concerne tout le genre humain, ce qui justifie l'obligation imposée à l'État et à la collectivité de le défendre et le conserver au profit des générations présentes et futures » 3.
L'équilibre écologique: « Est un état d'équilibre entre plusieurs facteurs qui constituent un écosystème ou habitat, et qui concerne les chaînes trophiques, la végétation, le climat, les micro-organismes, le sol, l'air, l'eau et qui peuvent être déstabilisés par l'action humaine, soit du fait de la pollution de l'environnement, soit du fait de l'élimination 4 ou de l'introduction d'espèces animales et végétales. » L'équilibre écologique n'impose pas que les conditions naturelles soient totalement inaltérées. Il exige cependant que les pouvoirs publics et chaque personne recherchent l'harmonie et l'adoption de mesures proportionnées concernant la gestion des éléments qui composent l'écologie, à savoir les populations, les communautés, les écosystèmes et la biosphère 5.
Dans les Institutas de Justinien il est écrit: « Et quidem naturali iure communia sunt omnium haec: aer et aqua profuens et mare et per hoc litora maris » 6 (pour le droit naturel, sont des biens communs tous les éléments suivants: l'air, l'eau courante, la mer et le littoral).
Les pouvoirs publics doivent désormais agir non plus en tant que propriétaire de biens environnementaux, par exemple des eaux 7 et de la faune sauvage 8 mais en tant que gérant qui administre des biens qui ne lui appartiennent pas et dont il devra rendre compte. Cette nouvelle qualification juridique des biens communs environnementaux conduira les pouvoirs publics à mieux informer et à partager le pouvoir de gestion de l'environnement avec la société civile en rendant compte de l'utilisation de ces biens. C'est la mise en oeuvre d'un « État de droit démocratique et écologique » comme le suggère la Constitution (art. 1°, 170 et 225).
Plusieurs constitutions ont proclamé le droit à un environnement sain 9. Le protocole additionnel à la Convention américaine des droits de l'homme prévoit en son article 11 que: « 1. Chaque personne a le droit de vivre dans un environnement sain et d'accéder aux services publics essentiels, 2. Les États Parties doivent promouvoir la protection, la préservation et l'amélioration de l'environnement » 10.
La Constitution emploie le terme « collectivité » dans le sens d'un « ensemble des êtres qui forment un groupe » 11. Ce mot n'a pas de tradition juridique. On peut considérer qu'il a le même sens que « société civile » (art. 58-II°), c'est-à-dire qu'il vise les personnes et les organisations qui n'appartiennent pas aux pouvoirs publics. À mon sens cela n'entraîne pas la création d'une nouvelle catégorie de personne morale à la différence de l'expression « communauté » utilisée à propos des Indiens, à qui la Constitution a octroyé le droit d'agir en justice pour défendre leurs droits et intérêts (art. 232).
Si la Constitution a bien fait de considérer que les pouvoirs publics et l'ensemble des acteurs sociaux sont les agents principaux de la défense de l'environnement, elle est restée très timide en ce qui concerne le droit à la participation de la société civile en matière d'environnement 12.
Une bonne administration de l'environnement qui assure la continuité et le long terme garantit ce qu'on appelle le « développement durable ». Ce concept évoqué dans un sens plus large par l'article 170 de la Constitution est implicite, bien que non exprimé, dans l'article 255 tant il est vrai que: « le genre humain a parfaitement les moyens d'assumer un développement soutenable, de répondre aux besoins du présent, sans compromettre la possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs » 13.
Il n'y a pas de définition précise du « citoyen », la Constitution utilisant aussi le mot « citoyenneté ». L'article 1 déclare que la République fédérale du Brésil est un État de droit démocratique fondé sur la « citoyenneté »; les commissions du Congrès national ont le pouvoir de solliciter la déposition de tout « citoyen » (art. 58, § 2-V); « tout citoyen peut dénoncer des irrégularités à la Cour des comptes, dans les conditions prévues par la loi » (art. 74, § 2). On notera que la norme constitutionnelle relative à l'action populaire de l'article 5-LXXIII, se suffit à elle-même sans renvoyer à une loi contrairement à la formulation de l'article 74, paragraphe 2. En comparant avec les autres articles de la Constitution qui se réfèrent au « citoyen », on doit considérer que le citoyen est toute personne, brésilien ou étranger (art. 5), ainsi habilité à intenter une action populaire environnementale 14.
La Constitution a eu le courage d'ouvrir les portes de l'action populaire au peuple de façon démocratique en la dispensant de tous frais; cela ne s'est pas traduit par un encombrement des tribunaux.
L'action civile publique est une création originale du droit brésilien instituée par la loi 7.347 du 24 juillet 1985. Son objet est de permettre la défense des intérêts collectifs et diffus devant les juridictions civiles. Elle est réservée au ministère public, à des organismes publics, ainsi qu'aux associations ayant comme objet statutaire la défense de l'environnement et des consommateurs 15.
Le professeur José da Afonso Silva a insisté sur la difficulté juridique et scientifique pour interpréter cette partie de la Constitution 16. Il a choisi de se référer à la conception de l'Union internationale de conservation de la nature (UICN) selon laquelle: « Les processus écologiques essentiels sont les processus gouvernés, soutenus ou intensément affectés par les écosystèmes, indispensables à la production des aliments, à la santé et autres aspects de la survie humaine et du développement humain. »
Le terme « restaurer » est « appliqué à un processus et semble donc permettre à une dynamique de se rétablir ». La disposition de la Constitution « traduit l'idée de retrouver la dynamique qui existait avant » 17.
Il est du devoir des pouvoirs publics de pourvoir à la gestion écologique des espèces et des écosystèmes (art. 225, § 1-I) 18. Selon un auteur, la gestion écologique « est l'utilisation des ressources naturelles par l'homme, basée sur des principes et des méthodes qui préservent l'intégrité des écosystèmes, avec la réduction de l'interférence humaine dans les mécanismes d'autorégulation des êtres vivants et du milieu physique » 19.
Dans l'échelle des valeurs, la Constitution a placé en priorité le patrimoine génétique du Brésil. Le patrimoine génétique peut être considéré comme l'ensemble du matériel génétique, y compris « le matériel d'origine végétale, animale, microbienne ou autre contenant des unités fonctionnelles de l'hérédité » 20 ayant une valeur effective ou potentielle importante pour les générations présentes et futures.
Dans l'article 225 on trouve deux types de références à la loi. Soit il y a un renvoi direct à la loi à travers l'expression « par la loi » (§ 1-III et § 6), soit il y a un renvoi plus large à travers la formule « dans les conditions prévues par la loi » (§ 1-IV, VII, § 2 et § 4). L'application de l'interdiction de pratiques cruelles envers les animaux a été l'occasion pour le tribunal fédéral suprême d'interpréter l'expression « dans les conditions prévues par la loi ». Le ministre Francisco Rezek s'est exprimé ainsi: « On ne peut pas tirer directement et nécessairement de cette expression l'idée selon laquelle la Charte de la République aurait donné l'ordre à l'autorité de faire voter une loi en la matière comme le prétendent les requérants. Or l'action est dirigée contre l'État comme expression des pouvoirs publics et donc aussi contre le législateur. Ce qui est recherché c'est que l'État adopte une règle capable d'empêcher une pratique contraire à la norme fondamentale. Pour moi il n'y a pas eu de lacune dans la chaîne normative. Il est tout à fait possible, à travers l'action civile publique, d'invoquer l'article 225, paragraphe 1-VII de la Charte pour obliger les pouvoirs publics à légiférer ou à agir administrativement, selon ce qui sera le plus approprié en l'espèce, et ainsi empêcher toute pratique qui soumettrait les animaux à un traitement cruel » 21.
Cet arrêt a eu aussi le mérite de contribuer à distinguer les vraies valeurs culturelles et celles qui ne traduisent que la violence. La Cour suprême a proscrit l'habitude perverse de la « farra do boi » importée d'une île portugaise. De ce fait, une loi de l'État de Rio de Janeiro qui autorisait les combats de coqs a dû être suspendue 22.
Le tribunal fédéral suprême a rendu à cet égard une décision de principe sur les études d'impact environnementales 23. L'État de Santa Caterina avait, dans sa Constitution, introduit une dispense d'études d'impact dans les forêts et les aires de reboisement. Le ministre Ilmar Galvao a considéré que: « La norme attaquée impose une restriction qui nuit à la protection de l'environnement, c'est pour cela qu'elle est contraire à la Constitution de l'Union qui exige, sans aucune exception, une étude d'impact préalable rendue publique pour tout ouvrage ou installation pouvant entraîner une dégradation significative de l'environnement. »
Le tribunal fédéral suprême s'est également prononcé définitivement dans une autre action en confirmant sa décision antérieure 24. Selon le ministre Sepulveda Pertence: « La Constitution fédérale a exigé l'étude préalable d'impact environnemental en tant que norme absolue. La Constitution de l'État ne peut donc pas introduire d'exception ou dispenser de cette règle même si elle a une compétence pour imposer des règles plus strictes et non pour créer des mesures plus souples ou permissives. »
Une des caractéristiques de l'étude d'impact environnementale est son caractère public à travers l'exigence de publicité. « La publicité est le caractère de ce qui est public, ce qui n'est pas maintenu secret, ce qui est connu » 25. La Constitution n'a pas aboli le secret industriel et commercial, mais a exclu tout secret dans l'étude d'impact. Tout le contenu de l'étude est public, c'est-à-dire qu'il n'y pas une partie publique et une partie secrète.
La Constitution innove profondément dans la protection des espaces territoriaux comme par exemple, les unités de conservation, les aires de préservation permanentes et les réserves légales forestières. Ces espaces pourront être créés par la loi, le décret ou une ordonnance. La protection constitutionnelle n'est pas limitée à des catégories particulières d'espaces protégés; ils pourront tous tomber dans le champ de l'article 225, paragraphe 1-III, une fois qu'aura été reconnue la nécessité d'une protection spéciale pour un espace donné. Les pouvoirs publics doivent définir les espaces territoriaux qui doivent être spécialement protégés, cela implique leur localisation et leur délimitation. C'est alors que la protection constitutionnelle intervient. Ces espaces ne seront pas éternels du seul fait de la Constitution, c'est pourquoi celle-ci ne permet leur modification ou leur suppression qu'en vertu d'une loi. Cette exigence garantit un minimum de publicité et donne des délais pour mobiliser l'opinion publique et tenter de convaincre le législateur. La société brésilienne de droit de l'environnement qui a proposé cette règle constitutionnelle, s'est inspirée de la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles d'Alger de 1968 (art. 3) 26.
Le tribunal fédéral suprême a mis en pratique cette exigence procédurale de conservation des aires protégées ne permettant de modifier un parc que par une loi. Il a annulé un décret du gouverneur de l'État de São Paulo qui permettait la modification d'un parc en exigeant une étude d'impact environnementale mais sans vote préalable d'une loi 27.
Le tribunal fédéral suprême a considéré que ces espaces n'étaient pas devenus pour autant des biens du domaine de l'Union malgré leur qualification de patrimoine national. De plus la Constitution « n'a pas institué d'obstacles à l'usage des ressources naturelles de ces régions par leurs propriétaires dans la mesure ou les normes légales et les conditions permettant de préserver l'environnement sont respectées » 28.
La Constitution traite du sujet. Elle a innové en proclamant que: « toute activité nucléaire sur le territoire national n'est admise qu'à des fins pacifiques » (art. 21-XXIII, al. b), interdisant ainsi toute activité nucléaire militaire. En ce qui concerne la responsabilité civile pour les dommages nucléaires, la Constitution institue expressément une responsabilité « indépendante de la faute » (art. 21-XXIII, al. c).
En ce qui concerne la localisation des usines nucléaires l'article 225, paragraphe 6 déclare que: « La localisation des usines qui utilisent des réacteurs nucléaires est arrêtée par une loi fédérale, faute de quoi elles ne peuvent pas être installées. » Il y a donc deux phases: la localisation qui est législative, et l'autorisation qui est administrative et qui va dépendre de la Commission nationale de l'énergie nucléaire (CNEN) et de l'Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles (IBAMA). Le Congrès peut ainsi donner son veto aux initiatives nucléaires du pouvoir exécutif.
Promouvoir l'éducation environnementale à tous les niveaux d'enseignement consiste à introduire la transmission des connaissances sur les pollutions et la nature dans le système scolaire parmi les autres matières enseignées. La notion de niveau d'enseignement est déterminée par la législation infraconstitutionnelle 29 : l'enseignement pour enfants, l'enseignement fondamental et l'enseignement supérieur. La politique nationale sur l'éducation environnementale a été mise en place par la loi 9.795 de 1999. Elle conçoit « l'environnement dans sa totalité, en considérant l'interdépendance entre le milieu naturel, socio-économique et culturel, sous l'optique de la durabilité ». La loi vise à encourager la participation individuelle et collective.