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Timestamp: 2020-07-07 19:40:41+00:00
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Desafios para a efetividade da audiência do artigo 334 do CPC na Justiça Federal - JOTA Info
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Herbert Cornelio Pieter de Bruyn Jr
A obrigatoriedade da audiência de conciliação ou mediação, prevista no artigo 334 do Código de Processo Civil de 2015, insere-se na ideia de promoção dos meios consensuais como norma fundamental do sistema processual brasileiro. Preenchidos os requisitos da petição inicial e não sendo o caso de improcedência liminar do pedido, o juiz deve designar a audiência de conciliação ou de mediação. Nos termos do §4º do artigo 334 do CPC, admitem-se apenas duas exceções: a recusa de ambas as partes; e se o caso não admitir autocomposição. Trata-se, assim, de norma cogente que não está no âmbito de disponibilidade do juiz.
Ainda assim, o que se nota é que muitos magistrados não estão designando as audiências, sob as mais diversas justificativas: a falta de estrutura; a ausência de prejuízo caso não haja sua realização; a baixa probabilidade de autocomposição; a ofensa à razoável duração do processo; a violação à autonomia da vontade e à liberdade de contratar das partes; ou a desnecessidade de se designar a audiência prévia, porquanto o juiz possui o dever de promover a autocomposição a qualquer tempo. Isso, quando simplesmente não se realiza a audiência sem a apresentação de qualquer justificativa.1
Na Justiça Federal, o cenário é agravado pelo fato de se lidar basicamente com entes públicos (art. 109, CF). A partir da indevida generalização de que todos os direitos envolvendo a Administração são indisponíveis, os casos frequentemente são classificados como não admitindo autocomposição (art. 334, §4º, II, do CPC). Dessa forma, desconsidera-se que, por vezes, o interesse público exige a disponibilidade de bens e direitos, tal como ocorre no fornecimento gratuito de benefícios,2 bem como a distinção entre interesse público primário e secundário e, ainda, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 253.885, ainda em 2002, entendeu possível a transação com o Poder Público, ficando expresso do voto condutor da relatora, Ministra Ellen Gracie, que “há casos em que o princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação desse interesse”. Desconsiderando-se doutrina e jurisprudência, ignora-se o artigo 334 do CPC.
Nesse contexto, nosso objetivo é destacar as vantagens da audiência do artigo 334 do CPC, sobretudo como importante indutor de transformação cultural. Além disso, apresentaremos sugestões de como a audiência pode ser realizada de maneira eficaz, sobretudo no âmbito da Justiça Federal.3
1. O artigo 334 como indutor de cultura
Se considerarmos cultura como um conjunto de maneiras de pensar, de sentir e de agir partilhadas por uma pluralidade de pessoas e que servem, simbólica e objetivamente, para organizá-las como uma coletividade distinta das demais,4 obviamente, seus elementos correspondem a aspectos – vinculados a valores, crenças, sentimentos e hábitos, dentre outros – extremamente difíceis de mudar, constituindo uma “herança social”.
Por outro lado, explicam os sociólogos, toda ação humana é influenciada por determinada cultura, sempre absorvida pelos diversos mecanismos de aprendizagem existentes. Assim, se buscamos transformar uma instituição amoldada a certa cultura, por entrever, por exemplo, a possibilidade de ela ser aperfeiçoada, não o conseguiremos sem atuar fortemente no modelo de aprendizagem. Evidentemente, como também afirma a Sociologia,5 a maior formalização da nova regra também favorece a mudança social, considerada a nítida dialética existente entre o fato social e o Direito.
Destarte, verificado, no plano social, ser precário o acesso à justiça, assoma a necessidade de transformar essa realidade por meio de novas práticas e, quando o caso, da própria cultura, ao menos nesse aspecto particular.
No Brasil, a falta de acesso à justiça adviria, dentre outros fatores, da frequente inadequação da solução dada aos conflitos pelo Poder Judiciário, seja porque ofertada a destempo, em virtude da morosidade, seja porque o próprio teor dessa resolução não se revelaria o mais apto a satisfazer aos reais interesses das pessoas envolvidas.
Evidentemente, não será prosseguindo com a “cultura do litígio”, até o presente prevalecente, que se superará essa situação. A concepção passada pelas escolas jurídicas – como já assinalava Kazuo Watanabe –6 de que o bom advogado é aquele que sabe “brigar” pelos direitos de seus clientes, usando de todos os recursos disponíveis para vencer ou, pelo menos, diferir um desfecho que se avizinha desfavorável, somente favorece a morosidade e esgarça ainda mais relações sociais que, de outra forma, poderiam ser mais bem preservadas.
Por sua vez, também o engessamento do exercício da função judicial, cuja atuação encontra-se presa aos estreitos limites da lide jurídica apresentada na inicial, não permite soluções integralmente adaptadas aos casos concretos, correspondente a um conflito social. O mecanismo jurisdicional, ao menos como existia até época bastante recente, não possuía a flexibilidade necessária para buscar soluções fora do processo, capaz de satisfazer aos interesses das partes vistos sob prisma mais amplo (sociológico). No afã de superar a “cultura do litígio”, portanto, de largo histórico de decisões nem sempre eficazes, por inadequação ou por intempestividade, bem como custosas e ínsitas em um sistema gerador de congestionamento do sistema judiciário, era urgente verificar a possibilidade de soluções mais hábeis a obter uma ampla, ou seja, efetiva e célere solução do conflito.
Em parte, a resposta veio pela possibilidade de ampliar o acesso à justiça por meio da tentativa de construção de soluções consensuais. Geradas pelos próprios indivíduos, segundo seus reais interesses (mais profundos, muitas vezes, do que aqueles apenas esboçados na petição inicial), com total autonomia, elas possibilitariam solucionar o conflito de modo mais efetivo, amplo e célere, com menos custos, tendo ainda o condão de fortalecer, nas partes, a confiança em sua capacidade de resolver por si muitas das situações de conflito (empoderamento), sem necessidade de, por qualquer motivo, recorrer ao Judiciário.
Maior comprovação da força da “cultura do litígio” era o irrisório número de soluções consensuais firmadas, não obstante a possibilidade que advinha do antigo artigo 331 do Código de Processo Civil de 1973 e da previsão na Lei dos Juizados Especiais de Pequenas Causas (art. 22 da Lei n. 7.244/1984) ou na Lei n. 9.099/1995, que a sucedeu. Esse panorama, a nosso ver, é o que justifica a existência do artigo 334 do novo Código de Processo Civil que, ao prever, como regra, a obrigatoriedade da realização da audiência de mediação ou conciliação logo no início do processo, surge justamente no contexto da tentativa de transformação da “cultura do litígio” em uma nova “cultura da paz”, permeada pela busca de soluções consensuais mais aptas à solução dos problemas.
Desse modo, acreditamos que o artigo 334 serve como indutor da transformação da mentalidade das pessoas, levando-as a experimentar a possibilidade de construir soluções aos conflitos que se apresentam e alçando-as à condição de protagonista das funções exercidas no meio social, com preservação de seu espaço de fala e de manifestação das angústias, anseios e necessidades que lhes são imanentes. Propicia-se às partes, enfim, a experiência da solução consensual, advinda do uso de técnicas apropriadas, manejadas por profissionais capacitados, com o propósito de despertar na parte a empatia e, fazê-la vislumbrar os interesses e as dificuldades do outro, além de realçar as vantagens inerentes a essa via: possibilidade de soluções mais condizentes à realidade dos indivíduos em conflito, mais céleres, menos custosas, quando não menos desgastantes do vínculo estabelecido entre as partes.7
No entanto, para que a audiência do artigo 334 seja mais efetiva, é necessário reconhecer e superar alguns contratempos na esfera pragmática.
2. Como dar efetividade ao artigo 334 na Justiça Federal?
Para dar efetividade à audiência de conciliação e mediação prevista no artigo 334 do Código de Processo Civil, há medidas aplicáveis a quaisquer segmentos da justiça, e outras voltadas mais diretamente à Justiça Federal (ou, ao menos, a situações em que há a presença de um ente público na demanda).
Dentre as sugestões gerais, destacam-se, por exemplo: realizar estudos para a elaboração de fluxo processual uniforme, de modo que o artigo 334 seja, de fato, considerado fase obrigatória do processo, o que poderia ser facilitado pela sua incorporação em sistemas como o do Processo Judicial Eletrônico (PJe); monitorar, mediante inspeções e correições, a realização da audiência de mediação ou conciliação, valendo-se do disposto no inciso XII ao artigo 6º da Resolução n. 125/2010, incluído pela Emenda n. 02/2016; e considerar a designação da audiência do artigo 334 para fins de promoção na carreira dos juízes.
Como salientado, na Justiça Federal, o maior risco à audiência do artigo 334 é considerar indistintamente que todos os casos que envolvem o Poder Público não admitem autocomposição. A tese, contudo, é falsa. Não se ignora estar a Administração adstrita a princípios constitucionais – tais como o da impessoalidade e da moralidade – que exigem condicionantes próprias para o uso dos meios consensuais. Contudo, o que importa, para a audiência de mediação ou conciliação ser efetiva na Justiça Federal, é a existência de parâmetros objetivos para definir o que admite e o que não admite autocomposição, bem como os limites passíveis de serem negociados, com a atribuição clara da alçada de cada agente público envolvido.
Seria útil, para tanto, incentivar os órgãos públicos a disponibilizarem atos normativos indicando, no seu entendimento, as matérias possíveis de autocomposição, bem como as que não admitem transação.
Especificamente no que tange à audiência do art. 334, esses órgãos poderiam distinguir, previamente, as matérias que envolvam direitos indisponíveis, mas admitam transação, bem como as hipóteses nas quais não há nenhuma margem de disponibilidade. Isso permitiria ao juiz decidir, mediante o uso de critérios objetivos, diante de uma demanda que envolvesse órgão público, designar ou não a audiência de conciliação, justificando a sua eventual dispensa. Com semelhante medida, maximizar-se-ia o grau de eficácia dessas audiências, porquanto muitas, atualmente não realizadas (a despeito da norma), passariam a sê-lo, enquanto outras, que certamente resultariam inúteis, prosseguiriam seu curso e deixariam ocupar a pauta. Além disso, com a lista, preserva-se a impessoalidade, garantindo que haja tratamento isonômico dos cidadãos que litigam com a Administração.
A lista de temas pode tanto constar de ato normativo do próprio ente público, como ser formalizada em convênios e protocolos com o Poder Judiciário. Nestes últimos casos, a lista poderia ser o resultado de tratativas interinstitucionais entre o Poder Judiciário, os entes públicos e os administrados. Experiências exitosas já existentes como fóruns interinstitucionais previdenciários, audiências públicas ou centros de inteligências poderiam contribuir para a construção coletiva e democrática das listas.
Cabe destacar que alguns entes públicos, pioneiramente, já adotam listas de temas passíveis de solução consensual. Nesse sentido, a Resolução da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo n. 26/2018 sistematiza as hipóteses em que pode ser frutífera a participação da Fazenda do Estado em audiência de conciliação, sem prejuízo da análise do caso concreto, enquanto a Lei Estadual n. 23.172/2018, de Minas Gerais, especifica os casos nos quais a Advocacia-Geral do Estado está autorizada a não ajuizar, contestar ou desistir de ação em curso, não interpor recurso ou desistir de recurso que tenha sido interposto.
Trata-se de iniciativas interessantes, que poderiam ser expandidas para outros entes públicos, o que contribuiria para maior efetividade no uso do artigo 334.
Em suma, para que a audiência do artigo 334 do CPC possa ser efetiva, atuando como indutor da cultura da pacificação na Justiça Federal, é necessário superar desafios de ordem prática, assim como posições já arraigadas, geradas no seio da “cultura do litígio”, que devem ser confrontadas com os benefícios da solução consensual e os modernos contornos do que seja “interesse público”. Cabe, em particular, afastar entendimentos no sentido de que todo o caso com o Poder Público não admite autocomposição e partir rumo à busca de parâmetros objetivos que permitam delimitar os casos passíveis de solução consensual. Com isso, harmoniza-se a valorização da tentativa de conciliação às condicionantes as quais está sujeita a Administração.
Isso, em termos práticos, poderia ser alcançado pelo estabelecimento de normativos definidores, na óptica do ente público, de quais interesses não são passíveis de negociação e, conforme o caso, em que medida, bem como o estabelecimento de fluxos que impliquem a obrigatoriedade da designação da referida audiência, salvo quando o mencionado normativo denotar sua ineficácia, não podendo essa inclusão (na lista) ser contrastada pelo entendimento judicial.
Somente, assim, traçando os caminhos viáveis, é possível atingir à efetividade do artigo 334 na Justiça Federal.
1 A propósito, Fernando Hideki Mendonça analisou 50 decisões proferidas por juízes das varas cíveis do Fórum Central da Comarca de São Paulo, em ações distribuídas entre 13 de maio e 02 de junho de 2016, cuja petição inicial estava regular e não era o caso de improcedência liminar, ou seja, em situações nas quais, em princípio, a audiência do artigo 334 do CPC deveria ser designada. No entanto, Mendonça constatou que somente foi designada tal audiência em 6 casos. Nos demais, além dos motivos enumerados acima, chamou a atenção o fato de que, em 6 processos, a audiência do artigo 334 do CPC não foi designada sem qualquer justificativa. (Entrando em Consenso sobre a Obrigatoriedade da Audiência de Conciliação ou Mediação Preliminar. Tese de Láurea. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2016, p. 76-80).
2 SALLES, Carlos Alberto de. Arbitragem em Contratos Administrativos. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p.288-295.
3 Parte das sugestões aqui apresentadas são decorrentes dos debates promovidos no grupo de estudos “Cultura da Pacificação: Desafios”, criado para participação no Seminário “Acesso à Ordem Jurídica Justa”, realizado em 22 de fevereiro de 2019. Integramos o grupo, em conjunto com as seguintes pessoas: Daldice Santana (coord.), Caroline Gonçalves, Cássio Filgueiras, Erick Linhares, Guilherme Ribeiro Baldan, Juliana Polloni, Livia Peres, Maria Cecília Araujo Asperti, Ricardo Dalmaso Marques, Trícia Navarro Xavier Cabral e Valeria Ferioli Lagrasta. Agradecemos a todas essas pessoas pelas ideias compartilhadas, eximindo-as de qualquer responsabilidade quanto aos equívocos cometidos neste texto.
4 Na dicção de Guy Rocher, baseado em Tylor, é o “conjunto ligado de maneiras de pensar, de sentir e de agir mais ou menos formalizadas que, sendo apreendidas e partilhadas por uma pluralidade de pessoas, servem, duma maneira simultaneamente objetiva e simbólica, para organizar essas pessoas numa coletividade particular e distinta” (Sociologia Geral v. 1. 3ª ed. Lisboa: Editorial Presença, 1977, p. 198-199)
5 Op. cit., p. 200.
6 Cultura da Sentença e Cultura da Pacificação. In: YARSHELL, Luiz Flavio; MORAES, Maurício Zanoide (org.). Estudos em Homenagem à Ada Pellegrini Grinover. São Paulo: Dpj, 2005, p. 685-686.
7 Nessa linha, a partir de sua experiência na 1ª Vara Cível de Vitória, Trícia Navarro Xavier Cabral nota, entre outros, os seguintes benefícios resultantes da audiência do artigo 334: a oportunidade do diálogo no início do procedimento, aliando-se a oralidade com a consensualidade; a possibilidade de acordo; e a potencial realização de convenções processuais, em especial o calendário processual (A eficiência da audiência do art. 334, do CPC. Revista de Processo, no prelo).
Herbert Cornelio Pieter de Bruyn Jr – Doutor e Mestre em Direito do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), graduado pela Universidade de São Paulo (USP). Juiz Federal.
Bruno Takahashi – Juiz Federal Coordenador da Central de Conciliação de São Paulo. Doutor e Mestre em Direito Processual Civil pela Universidade de São Paulo (USP).
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