Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Postepowanie_administracyjne-ogolne_podatkowe_egzekucyjne_i_przed_sadami_administracyjnymi__Wydanie_18-ebook/p02044702i020
Timestamp: 2019-12-09 21:32:27+00:00
Document Index: 117088345

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 9', 'art. 16', 'art. 18', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 20']

Postępowanie administracyjne - ogólne podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi. Wydanie 18 [Marek Wierzbowski, Marek Szubiakowski, Aleksandra Wiktorowska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
01219 050539 16376483 na godz. na dobę w sumie
Autor: Marek Wierzbowski, Marek Szubiakowski, Aleksandra Wiktorowska Liczba stron:
ISBN: 978-83-812-8479-0 Data wydania: 2018-05-06
Redaktor prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi 18. wydaniezmienione i uaktualnione Autorzy doc. dr hab. Marek Szubiakowskiprof. zw. dr hab. Marek Wierzbowskiprof. UW dr hab. Aleksandra Wiktorowska pracownicy naukowi Uniwersytetu Warszawskiego WYDAWNICTWO C.H.BECKWARSZAWA 2017
Propozycja cytowania: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017 Poszczególne rozdziały opracowali:Marek Szubiakowski: Rozdział IV, VI § 13, X, XII, XIII, XIV, XVI, XVIIMarek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska: Rozdział 1 § 1, 2, II, III, V § 10, 11, XI, XVAleksandra Wiktorowska: Rozdział V § 12, VI § 14–17, VII VIII, IX, XVIII Wydawca: Aneta Flisek © Wydawnictwo C.H.Beck 2017 Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: TiM-Print, WarszawaPrzygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck www.ksiegarnia.beck.pl ISBN 978-83-812-8479-0
Przedmowa do osiemnastego wydania „Postępowanie administracyjne” zostało przygotowane przez zespół autorów, pracowników Katedry Prawa i Postępowania Administracyj­nego Uniwersytetu Warszawskiego, mających wieloletnie doświadczenie w na­uczaniu postępowania administracyjnego. Praca ta została przygotowana jako podręcznik kierowany do dwóch grup Czytelników. Pierwszą z nich są studenci wydziałów prawa, drugą zaś – praktycy zajmujący się postępowaniem administra­cyjnym jako sędziowie sądów administracyjnych, pracownicy administracji publicznej (państwowej i samorządo­wej), albo występujący w konkretnych sprawach administracyjnych czy podatko­wych jako strony lub pełnomocnicy stron. Kierując ten podręcznik do tak szeroko zakreślonego grona, autorzy dążyli do wskazania, z jednej strony, teoretycznych podstaw określonych instytucji procesowych, z drugiej zaś do zamieszczenia in­formacji praktycznych, a także odnotowania co istotniejszych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, dotyczących zagadnień proceduralnych ujętych w podręczniku. Postępowanie administracyjne odgrywa dziś bardzo dużą rolę w praktyce prawniczej. Liczba spraw administracyjnych jest o wiele większa od liczby spraw rozstrzyganych przez sądy. W sprawach administracyjnych strona często występuje bez pomocy adwokata, a pracownik administracji rozstrzygający sprawę również często legitymuje się wykształceniem nieprawniczym. Przestrzeganie ustawowo określonych zasad postępowania ma zasadnicze znaczenie dla przebiegu sprawy administracyjnej i oceny prawidłowości wydanej decyzji. Znaczny odsetek decyzji uznawanych przez sądy administracyjne za nie­prawidłowe to właśnie decyzje, w których doszło do naruszenia przepisów postę­powania administracyjnego. Ten fakt najpełniej wskazuje, że znajomość procedury często przesądza o wyniku sprawy. Podręcznik obejmuje trzy podstawowe procedury administracyjne – postępo­wanie ogólne, podatkowe i egzekucyjne. Podręcznik zawiera także część doty­czącą postępowania przed sądami administracyjnymi. Postępowanie administracyjne ogólne jest uregulowane Kodeksem postępowania administracyjnego – KPA. Kodeks był wielokrotnie nowelizowany, co jednak nie naruszyło istoty jego podstawowych in­stytucji. Kodeks postępowania administracyjnego możemy zaliczyć do pomników prawodawstwa polskiego – tak jak Niemcy traktują swój BGB czy Francuzi Code civil. Polska jest jednym z krajów mających skodyfikowane po­stępowanie administracyjne. Liczba tych krajów powiększyła się i należy do nich także Francja, która od niedawna również posiada skodyfikowane postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne w Polsce jest rozumiane przy tym dość wąsko, podobnie jak w nauce austriackiej czy niemieckiej, czy innych krajów tego prawniczego obszaru kulturowego. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem tylko roz­strzygania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji admini­stracyjnych przez organy administracji. Na skutek tego podejścia, poza zakresem KPA pozostają procedury dokonywania innego rodzaju czynności przez organy administracji – a w szczególności procedury wydawania przepisów, zawierania umów i udostępniania informacji. W Polsce procedury te zawarte są w postaci cząstkowej w odrębnych ustawach. Przez pewien czas KPA regulował również postępowanie podatkowe. W 1997 r. ustawodawca wyłączył postępowanie podatkowe z KPA i poddał je odrębnej re­gulacji prawnej zawartej w Ordynacji podatkowej. Postępowanie podat­kowe uważa się nadal za wyodrębniony rodzaj postępowania administracyjnego, dlatego też odrębny fragment podręcznika poświęcony jest przepisom proceduralnym zawartym w Ordynacji podatkowej. Ani KPA, ani Ordynacja podatkowa nie regulują kwestii wykonania roz­strzygnięć podjętych według przepisów tych obu aktów. Tej problematyce poświę­cona jest odrębna ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tę część procedury administracyjnej określa się mianem egzekucji administracyjnej. Insty­tucjom postępowania egzekucyjnego poświęcona jest odrębna część podręcznika. Z wydawaniem decyzji przez organy administracji i ich wykonaniem jest ściśle związana weryfikacja tych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. Dla­tego też osobna część podręcznika poświęcona jest sądom administracyjnym i tzw. postępowaniu sądowoadministracyjnemu, czyli postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administra­cyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ten sposób Czytelnik otrzymuje podręcznik pokrywający cały, podstawowy obszar postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Winniśmy jednak zwrócić uwagę Czytelnika na pewne istotne cechy postępo­wania administracyjnego, których znaczenie wzrosło w ostatnich latach. Przede wszystkim ustawy materialnego prawa administracyjnego zawierają często pewne przepisy proceduralne, niejednokrotnie uzupełniające lub modyfikujące KPA. Do­tyczą one w szczególności treści wniosków czy podań o przyznanie określonego uprawnienia. Często dotyczą też postępowania dowodowego, czasu trwania postę­powania, elementów decyzji. Przepisy takie, ustanawiające wyjątki od KPA, po­winny być interpretowane ściśle, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykładni prawa. Ze względu na rozmiar takich szczególnych uregulowań, tylko w pewnym zakresie tego typu odstępstwa od KPA mogą być sygnalizowane w podręczniku. W postępowaniach przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen­tów, Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesem Urzędu Komunikacji Elek­tronicznej, Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego przyjęto, że odwołania od decyzji tych organów określone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, prawie energetycznym, prawie telekomunikacyjnym oraz ustawie o transporcie kolejowym rozpatruje Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkuren­cji i Konsumentów. Postępowanie przed tym sądem regulują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ograniczonym zakresie spraw właściwe są tu sądy administracyjne. Odrębnym zagadnieniem jest postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Tu przepisy ustawy o ochronie konkurencji i kon­sumentów przewidują w ograniczonym zakresie stosowanie obok KPA również KPC i nawet KPK, nie mówiąc o tym, że sama ta ustawa zawiera liczne przepisy proceduralne. To szczególne potraktowanie postępowania przed prezesem UOKiK w części uzasadnione jest specyfiką i różnorodnością spraw rozstrzyganych przez ten organ, gdzie obok klasycznych spraw ochrony konkurencji, zakres kompetencji obejmuje również pomoc publiczną, ochronę konsumentów, bezpieczeństwo produktów itd. Pojawiają się też tendencje do ograniczenia uprawnień, jakie KPA daje stronom postępowania. Przykładem może tu być tzw. postępowanie wyjaśniające, regulo­wane przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym i ustawę o ochronie kon­kurencji i konsumentów. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania karnego lub administracyjnego (w przypadku UOKiK zwanego antymonopolowym). W praktyce może ono pozbawiać stronę istotnych uprawnień procesowych. Trzeba pamiętać, że zgodnie z KPA wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z mocy samego prawa z chwilą pierwszej czynności dokonanej wobec strony. Od tej chwili stronie przysługują kodeksowe uprawnienia strony. Osobnym zjawiskiem jest wydawanie tzw. specustaw dotyczących kluczowych inwestycji budowlanych. Ustawy te, w założeniu o ograniczonym czasie obowiązywania, zawierają liczne przepisy z zakresu procedury administracyjnej ukierunkowane na szybkie wydawanie niezbędnych decyzji. Wspomniane ustawy dotyczą inwestycji m.in. w obszarze przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk, terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu, telekomunikacji, budowli przeciwpowodziowych, energetyki jądrowej. Kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje szerokie uprawnienia stronom postępowania. Wykraczają one poza standard przyjęty w międzynarodowych dokumentach dotyczących praw człowieka, a także w dokumentach unijnych, z czego moglibyśmy być dumni, gdyby nie fakt, że szerokie gwarancje procesowe stwarzają pole do ich nadużywania, jak to czasami zdarzało się ze strony podmiotów wykorzystujących uprawnienia przyznane organizacjom społecznym czy organizacjom ekologicznym, o czym szeroko donosiła prasa. Trzeba też odnotować działania w celu wypracowania rozwiązań modelowych, które mogłyby być wykorzystane dla tworzenia postępowania administracyjnego przed organami, instytucjami i ciałami Unii Europejskiej, a także jako wzorce dla przepisów krajowych1. Na gruncie Parlamentu Europejskiego podjęto prace mające na celu ujednolicenie postępowania administracyjnego w ramach administracji Unii Europejskiej. Niestety Komisja Europejska nie przychyliła się do rezolucji Parlamentu Europejskiego i nie wystąpiła z odpowiednią inicjatywą ustawodawczą. W aktualnym wydaniu zostały uwzględnione zmiany wprowadzone od poprzedniego wydania podręcznika, w tym istotne zmiany wprowadzone w 2017 r. dużą nowelą do KPA, która zmieniła także prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i szereg innych ustaw. Autorzy będą wdzięczni Czytelnikom za wszelkie uwagi dotyczące treści pod­ręcznika – zostaną one wykorzystane w kolejnych wydaniach. Warszawa, lipiec 2017 r. Prof. dr hab. Marek Wierzbowski przewodniczący Rady NaukowejInstytutu Nauk Prawno-AdministracyjnychUniwersytetu Warszawskiego, członekKomitetu Sterującego ReNEUAL 1 Zob. M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Euro­pejskiej, Warszawa 2015.
Wykaz skrótów 1. Akty normatywne EgzAdmU ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w ad­mi­nistracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201) EKDA Europejski Kodeks Dobrej Administracji EKPC Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wol­ności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) FinPublU ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) KASU ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r. poz. 1947 ze zm.) KCel Kodeks celny KK Kodeks karny KKS Kodeks karny skarbowy KP Kodeks pracy KPA Kodeks postępowania administracyjnego KPC Kodeks postępowania cywilnego KRO Kodeks rodzinny i opiekuńczy KSH Kodeks spółek handlowych MPPOiP Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych OpłSkarbU ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1827) OrdPU ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) PAdmR rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22.3.1928 r. o po­stępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) PrCel ustawa z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1880 ze zm.) PrProk ustawa z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.) PrPostSAdm ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) PrUSAdm ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) PrWod ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) SamGminU ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) SamPowiatU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) SamWojU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) SNU ustawa z 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1254 ze zm.) WojAdmRzWU ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wo­je­wódz­twie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.) 2. Organy orzekające NSA Naczelny Sąd Administracyjny SN Sąd Najwyższy TK Trybunał Konstytucyjny WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny 3. Czasopisma AUWr Acta Universitatis Wratislaviensis EP Edukacja Prawnicza FAWO Funkcjonowanie Administracji w Świetle Orzecznictwa GA Gazeta Administracji GAiPP Gazeta Administracji i Policji Państwowej GAP Gospodarka, Administracja Państwowa GiAT Gospodarka i Administracja Terenowa GP Gazeta Prawnicza KP Kontrola Państwowa KSP Krakowskie Studia Prawnicze MoP Monitor Prawniczy MoPod Monitor Podatkowy NP Nowe Prawo OMT Organizacja – Metody – Technika ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz­kich sądów administracyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubez­pieczeń Społecznych OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Pal. Palestra PG Prawo Gospodarcze PiP Państwo i Prawo PiŻ Prawo i Życie POP Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PP Przegląd Podatkowy Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo PS Przegląd Sądowy Rej. Rejent RN Rada Narodowa RNGA Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja RPEiS Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny ST Samorząd Terytorialny SI Studia Iuridica SP Studia Prawnicze SPE Studia Prawno-Ekonomiczne Wok. Wokanda ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUGd. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego ZNUŁ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego ZW Zagadnienia Wykroczeń 4. Piśmiennictwo Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania admini­stracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 Adamiak, Borkowski, Polskie postępowanie B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie ad­mi­ni­stracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1999 KPA. Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989 Dawidowicz, Postępowanie W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wy­kła­du, War­szawa 1983 Dawidowicz, Zarys W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, War­sza­wa 1989 Hauser, Wierzbowski, KPA. Komentarz R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postę­po­wa­nia administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 Hauser, Wierzbowski, PPSA R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 KPA. Komentarz 1970 E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administra­cyjnego. Komentarz, Warszawa 1965, 1970 Janowicz, Postępowanie Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987 Janowicz, KPA. Komentarz Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ko­mentarz, Warszawa 1995 Prawo administracyjne M. Wie­rz­bowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szu­bia­kow­ski, A. Wik­to­rowska, Prawo admi­ni­stra­cyjne, Warszawa 2013 Ochendowski, Postępowanie E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa 1995 Służewski, Postępowanie J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982 Smoktunowicz, Orzecznictwo E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczel­nego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania ad­mi­ni­stracyjnego, Warszawa 1995 Wierzbowski, Wiktorowska, KPA. Komentarz M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, ­BeckOK 2017, ed. 22 Uwaga: Literatura specjalistyczna do poszczególnych rozdziałów cytowana jest w przy­pi­sach przez podanie nazwiska autora i pierwszych słów tytułu. 5. Inne skróty Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.U. RP Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (przedwojenne) ed. edycja ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości GUS Główny Urząd Statystyczny IOŚ Inspekcja Ochrony Środowiska KRRiT Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji M.P. Monitor Polski nast. następny (-a, -e) NBP Narodowy Bank Polski niepubl. niepublikowany (-a, -e) NIK Najwyższa Izba Kontroli np. na przykład orz. orzeczenie post. postanowienie przyp. aut. przypis autora rozdz. rozdział s. strona t. tom tekst jedn. tekst jednolity tj. to jest tzw. tak zwany (-a, -e) uchw. uchwała uchw. NSA (5) uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie pię­ciu sędziów uchw. NSA (7) uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie sied­miu sędziów uchw. SN (7) uchwała Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów UOP Urząd Ochrony Państwa wyr. wyrok ze zm. ze zmianami
Rozdział I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego § 1. Postępowanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa 1 Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb dzia­łania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im służbowo, konkretnych podmiotów. Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obo­wiąz­kach innych konkretnych podmiotów odbywa się w formie aktu administracyjnego. Akt administracyjny to „oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”1. W tej sytuacji można też określić postępowanie administracyjne jako dział prawa regulujący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysługują adresatom aktów administracyjnych w tra­kcie ich wydawania. Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, iż dotyczy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. Opierając się na najszerzej przyjętej klasyfikacji stworzonej przez J. Starościaka2, można powiedzieć, że działania organów administracji przybierają następujące formy prawne: 1)	akty normatywne, 2)	akty administracyjne, 3)	ugody, 4)	porozumienia administracyjne, 5)	czynności cywilnoprawne, 6)	czynności faktyczne. Szczegółowo formy działania administracji omawiają podręczniki prawa administracyjnego i monografie poświęcone poszczególnym ich formom3. Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów admini­stracji tylko przy wydawaniu zewnętrznych aktów administracyjnych, a nie podejmowaniu działań w innych formach. Dlatego przepisów o postępowaniu ­administracyjnym nie stosuje się przy: wydawaniu aktów normatywnych, wydawaniu pole­ceń podporządkowanym jednostkom organizacyjnym, składaniu oświad­czeń woli według przepisów prawa cywilnego. Trzeba jednak zauważyć, że – w wąskim co prawda zakresie – procedura potrafi nieco wykraczać poza obszar aktu administracyjnego – wówczas, gdy chodzi o czynności będące substytutem aktu administracyjnego. Przykładem może być zawarcie w sprawie administracyjnej ugody w miejsce wydania decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach egzekucji administracyjnej czynności faktycznych w ramach środka egzekucyjnego, jakim jest przymus bezpośredni, w celu wykonania ciążącego na stronie obowiązku. 2 Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że procedura administracyjna jest skoncentrowana wokół wydania i wykonania aktu administracyjnego. O ile procedury karna i cywilna obejmują całość działalności sądów, o tyle procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działalności organów ad­ministracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administra­cyjnego. Najogólniej rzecz biorąc, procedura administracyjna służy dwóm zasadniczym celom: 1)	stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, 2)	zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji4. Służąc tym dwóm, na pozór rozbieżnym celom, przepisy postępowania administracyjnego dążą do ochrony zarówno interesów indywidualnych, jak i interesu publicznego. Procedura administracyjna dość istotnie różni się od procedury karnej i cywilnej: 1)	jak wspomniano, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działań organów administracji; 2)	stroną każdego stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji, który jednocześnie rozstrzyga władczo o kształcie tego stosunku; z zasady nie mamy tu do czynienia ze sporem przed bezstronnym sądem; 3)	zróżnicowanie działalności organów administracji powoduje pewną trudność w ujednoliceniu procedury, która miałaby obejmować postępowania przed organami administracji. Sprawy z zakresu oświaty różnią się bardzo od spraw budowlanych czy opieki społecznej. W rezultacie: 1)	wiele aktów materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy proceduralne będące leges specialis do KPA; 2)	w niektórych krajach mających skodyfikowane postępowanie karne i cywilne nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe istnieje, cechuje je znaczny stopień uogólnienia. 3 Polska należy do grupy krajów mających najwcześniej skodyfikowane po­stępowanie administracyjne. Trzeba jednak powiedzieć, że Francja, będąca w znacznym stopniu kolebką nowoczesnego prawa administracyjnego o dużym wpływie na inne kraje, dotychczas nie ma ujednoliconego postępowania administracyjnego. W Niemczech na poziomie federalnym ustawa o postępo­waniu administracyjnym została wydana dopiero w 1976 r. i cechuje ją znaczny stopień ogólności5. Podstawowe zasady postępowania administracyjnego są z reguły pro­duktem orzecznictwa sądów administracyjnych i dopiero później znajdują swe odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. Jeśli dane państwo posiada sprawnie funkcjonujący system sądownictwa administracyjnego, który wykształcił wiele standardów, jakim musi odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, do ochrony interesów jednostek nie jest konieczne istnienie skodyfikowanego zespołu przepisów procedury administracyjnej. Efektywnie działające sądy administracyjne zapewniają bowiem w takiej sy­tuacji poszanowanie praw jednostki. Z kolei brak sądownictwa administracyjnego może czynić pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej ustawie o postępowaniu administracyjnym. Brak sądownictwa administracyjnego mo­że unie­możliwiać obywatelom dochodzenie swoich praw, wynikających z postępowania ­administracyjnego. Z tych powodów procedura administracyjna jest ściśle powiązana z istnieniem systemu sądownictwa administracyjnego. 4 System przepisów procedury administracyjnej obejmuje następujące gru­py przepisów: 1)	przepisy tzw. ogólnego postępowania administra­cyjnego, czyli postępowania prowadzącego do wydania i kontroli pra­wid­ło­wości aktu administracyjnego; te przepisy obecnie zawarte są w KPA; 2)	przepisy o wykonaniu aktów administracyjnych i innych obowiązków wy­nikających z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te przepisy zawiera ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 3)	przepisy postępowania podatkowego zawarte w ustawie – Ordynacja po­datkowa; 4)	przepisy postępowania karno-administracyjnego, zwanego obecnie postępowaniem w sprawach o wykroczenia. Te przepisy, zawarte w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, w Polsce traktowane są raczej jako część prawa karnego, ze względu na znaczne upodobnienie tego postępowania do postępowania kar­nego. Niemniej przepisy przyznają organom administracji rozległe uprawnienia do nakładania kar pieniężnych. Uprawnienia takie ma np. Komisja Nadzoru Finansowego, organy zajmujące się ochroną środo­wiska, organy ad­mi­nistracji dróg itd. Orzekanie w tych sprawach następuje obec­nie w trybie KPA z braku odrębnego trybu postępowania w sprawach, w których organy administracji mają prawo do nakładania kar pieniężnych; 5)	przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawia się je wspólnie z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego jako jego naturalną kontynuację polegającą na spraw­dzeniu pra­wid­łowości decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi zawarte są w ustawie z 30.8.2002 r. – Prawo o po­stępowaniu przed sądami ­administracyjnymi6. § 2. Standardy europejskie w polskim prawie o postępowaniu administracyjnym Literatura: Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2009; tenże, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997; J. Sługocki (red.), Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawno-administracyjne, t. 2, Wrocław 2014; M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, ­ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, Warszawa 2015. 5 Państwa członkowskie Unii Europejskiej kierują się zasadą autonomii proceduralnej, co oznacza, że prawo europejskie nie reguluje expressis verbis zagadnień postępowania administracyjnego. Wyjątkiem jest tu postępowanie celne prowadzone według reguł wspólnotowego Kodeksu celnego z 1992 r., który zastępuje lub uzupełnia prawo krajowe. Rozważając kwestię europeizacji prawa o postępowaniu administracyjnym, w literaturze wskazuje się na konieczność dostosowania przepisów proceduralnych do standardów europejskich7. Można jednak zastanawiać się, czy w tej dziedzinie prawa, tj. w prawie o postępowaniu administracyjnym, taka potrzeba rzeczywiście istnieje, skoro polskie postępowanie administracyjne od początku, tj. od uchwalenia, zawierało reguły i zasady, które wskazuje się obecnie w literaturze przedmiotu jako tzw. standardy europejskie. 6 Podstawą, w oparciu o którą kształtują się w literaturze owe standardy europejskie, są następujące źródła: 1)	europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wol­noś­ciach podpisana w Rzymie 4.11.1950 r.; 2)	zalecenie (rezolucja) Rady Europy Nr 31/77 z 28.9.1977 r.; 3)	Karta praw podstawowych proklamowana na konferencji w Nicei 7.12.2000 r.; 4)	Europejski Kodeks Dobrej Administracji uchwalony przez Parlament Europejski 6.9.2001 r.; 5)	orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, który formułuje pewne wymagania pod adresem krajowych przepisów o postępowaniu administracyjnym i praktyki ich stosowania. 7 Poniżej przedstawione zostaną zasady wynikające z przywołanych źródeł, którymi powinno rządzić się prawo o postępowaniu administracyjnym, aby mogło być uznane za odpowiadające regułom „europejskości”. Jak łatwo zauważyć, wszystkie przywołane poniżej postulaty są zabezpieczone w obowiązującym w Polsce prawie o postępowaniu administracyjnym, czyli w KPA i Ordynacji podatkowej oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czyli w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 8 Zalecenie Rady Europy Nr 31/77 postanawia: 1)	każdy ma prawo do wysłuchania w sprawie, której rezultatem może być ­decyzja obciążająca go obowiązkiem lub ograniczająca jego prawa. Odpowiednikiem tej normy w polskim postępowaniu administracyjnym jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, prawo strony do wypowiedzenia się, prawo wglądu w akta sprawy i prawo do zgłaszania dowodów w postępowaniu wyjaśniającym; 2)	każdy ma prawo do uzyskania informacji o przebiegu sprawy, o dowodach i innych okolicznościach postępowania. Reguła ta realizuje się w polskim postępowaniu administracyjnym w zasadzie ogólnej informowania i prawa wglądu w akta sprawy; 3)	każdy ma prawo do uczestnictwa w postępowaniu, które go dotyczy. Norma ta przejawia się z kolei w zasadzie ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu i jej gwarancjach procesowych znanych w KPA i Ordynacji podatkowej; 4)	decyzja musi być uzasadniona. Podobną regułą rządzi się polskie postępowanie administracyjne, o czym zaświadcza zasada ogólna przekonywania i jej gwarancje procesowe w KPA; 5)	od decyzji służyć musi odwołanie. W polskim postępowaniu administracyjnym regułę tę zabezpiecza zasada ogólna dwuinstancyjności i instytucja odwołania. 9 Karta praw podstawowych odnośnie do stosunków „urząd – osoba” wprowadza następujące standardy: 1)	prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym, zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek; 2)	prawo każdej osoby dostępu do akt jej dotyczących z zachowaniem prawnie uzasadnionych interesów poufności, tajemnicy zawodowej i handlowej; 3)	obowiązek administracji do uzasadniania swoich decyzji. Wymienione postulaty przekładają się na takie instytucje KPA i Ordynacji podatkowej, jak np.: zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, prawo strony do wypowiedzenia się i zasada audiatur et altera pars, zasada jawności wewnętrznej – prawo wglądu w akta sprawy z zastrzeżeniem ochrony tajemnicy państwowej i ważnego interesu państwowego, zasada przekonywania i obowiązek uzasadniania decyzji. 10 Natomiast Europejski Kodeks Dobrej Administracji8 do podstawowych zasad procesowych dobrej administracji zalicza: 1)	zasadę bezstronności i niezależności (art. 8 EKDA) – odpowiednik polskiej instytucji wyłączenia od udziału w postępowaniu urzędnika, organu i członka organu kolegialnego; 2)	zasadę prawdy obiektywnej (art. 9 EKDA) – sformułowaną także wśród zasad ogólnych KPA; 3)	zasadę wysłuchania i złożenia oświadczenia (art. 16 EKDA) – sformułowaną w polskich przepisach jako zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu, prawo strony do wypowiedzenia się i prawo do zgłaszania środków dowodowych; 4)	zasadę uzasadniania decyzji (art. 18 EKDA) – odpowiednik zasady ogólnej przekonywania w polskim postępowaniu administracyjnym; 5)	zasadę stosownego terminu podjęcia decyzji (art. 17 EKDA) – w polskich przepisach to zasada ogólna szybkości postępowania; 6)	zasadę informacji o możliwości odwołania (art. 19 EKDA) – odpowiednik polskiej zasady ogólnej dwuinstancyjności i zasady ogólnej informowania; 7)	zasadę przekazania podjętej decyzji (art. 20 EKDA) – w polskim postępowaniu realizują ją przepisy o doręczeniach. 11 W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (a obecnie Trybunału Sprawiedliwości UE) standardy postępowania administracyjnego wynikają z właściwej interpretacji zasady demokratycznego państwa prawnego. Stąd też Trybunał zalicza do nich: zasadę lex retro non agit, ne bis in idem, ­prawo do wysłuchania (prawo do obrony), zasadę rzetelnego postępowania, zasadę praworządności, zasadę bezpieczeństwa prawnego, zasadę zaufania, zasadę proporcjonalności, obowiązek uzasadniania decyzji, prawo do ochrony praw nabytych na podstawie decyzji połączone z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) i ograniczeniem dopuszczalności podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznych. Wszystkie wymienione tu zasady znane były i są polskiemu prawu o postępowaniu administracyjnym – KPA, Ordynacji podatkowej, a tak­że Prawu o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trudno zatem mówić o potrzebie europeizacji tego prawa, należy raczej wskazać na wysokie nasycenie polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym tzw. standardami europejskimi, co nie wyklucza postulatu o potrzebie skuteczniejszego jego stosowania w praktyce funkcjonowania polskiej administracji. Na gruncie Parlamentu Europejskiego toczyły się prace nad stworzeniem jednolitego Kodeksu postępowania administracyjnego dla administracji Unii Europejskiej. Dotychczas bowiem, poza wskazanymi wyżej aktami, przepisy dotyczące postępowania administracyjnego w Unii są rozproszone po aktach, które dotyczą przede wszystkim prawa materialnego. Prace te nie spotkały się jednak z akceptacją Komisji Europejskiej, która nie wystąpiła z inicjatywą ustawodawczą, aby możliwe było uchwalenie przygotowanego projektu przepisów. Na gruncie środowisk akademickich dochodzi do akceptowanych przez UE prób tworzenia rozwiązań modelowych (zob. Model Kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej stworzony przez grupę ReNEUAL – Research Network on EU Administrative Law)9. 1 Prawo administracyjne, s. 269. 2 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957. 3 Zob. np. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970; Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985; M.K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawa działania administracji, Poznań 2005. 4 Podobnie odnośnie do celów prawa postępowania karnego S. Śliwiński, Polski proces karny, Warszawa 1947, s. 11. 5 Bliżej zob. Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków 2005; C. Wiener, Vers une codification de la procedure administrative, Paris 1975; C.H. Ule (red.), Verwaltungs­verfahrensgesetze des Auslandes, Berlin 1967. 6 Tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. 7 J. Łętowski, Rada Europy o postępowaniu administracyjnym, [w:] Problemy prawa publicznego, Lublin 1993; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997. 8 J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2002. 9 M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, Warszawa 2015.
Autor: Marek Wierzbowski, Marek Szubiakowski, Aleksandra Wiktorowska
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Postepowanie_administracyjne-ogolne_podatkowe_egzekucyjne_i_przed_sadami_administracyjnymi__Wydanie_18-ebookRO/p02044702i020" target="_blank" title="Postępowanie administracyjne - ogólne podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi. Wydanie 18 [Marek Wierzbowski, Marek Szubiakowski, Aleksandra Wiktorowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Postępowanie administracyjne - ogólne podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi. Wydanie 18 [Marek Wierzbowski, Marek Szubiakowski, Aleksandra Wiktorowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>