Source: https://www.bag-ub.de/ub/gesetz-und-umsetzung?graphicMode=black-on-color
Timestamp: 2019-03-19 02:20:12
Document Index: 306016553

Matched Legal Cases: ['§ 38', '§ 55', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 2', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 4', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 29', '§ 29', '§ 38', '§ 38', '§ 38']

Hinweis: Im folgenden Text wird teilweise noch auf veraltete Gesetzesgrundlagen u.a. der Maßnahme "Unterstützte Beschäftigung" (§ 38a SGB IX) verwiesen (UB), da sich die folgenden Ausführungen überwiegend auf die Zeit vor 2018 und die Anfangsphase der Maßnahme UB beziehen. Die aktuelle gesetzliche Grundlage für die Maßnahme UB findet sich in § 55 SGB IX. Daher wird in der Regel die Schreibweise § 38a/55 SGB IX genutzt. Bitte beachten Sie auch unseren Hinweis auf der rechten Seite unserer Website.
„Unterstützte Beschäftigung“ nach § 38a/55 SGB IX steht seit Anfang 2009 für behinderte Personen,
Zur Frage der Definition der Zielgruppe der Maßnahme UB sei verwiesen auf eine Aussage des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS): „Der Gesetzgeber hat auf eine präzise, ausgrenzende Definition des Personenkreises – etwa auf den Kreis schwerbehinderter Menschen - verzichtet. Die Rechtsanwendung bleibt (…) einer Konkretisierung durch den Leistungsträger überlassen. Behinderte Jugendliche mit Lernbehinderung zählen somit auch potenziell zur Zielgruppe UB“ (Wolfgang Rombach: Unterstützte Beschäftigung - ein neuer Leistungstatbestand des Rechts der Teilhabe am Arbeitsleben (§ 38a SGB IX). In: Die Sozialgerichtsbarkeit, Ausgabe 02/2009 - SGb 02/09, S. 63).
Die Maßnahme UB nach § 38a/55 SGB IX ist unterteilt in zwei Phasen: Die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) mit dem Ziel eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses und eine ggf. erforderliche Berufsbegleitung nach Abschluss eines Arbeitsvertrages. Für die 2-3 Jahre umfassende individuelle betriebliche Qualifizierung (vgl. § 38a/55 Absatz 2 SGB IX) sind in der Regel die Agenturen für Arbeit (neben Renten- und Unfallversicherung sowie Kriegsopferversorgung/-fürsorge) die zuständigen Leistungsträger. Für eine erforderliche Berufsbegleitung (vgl. § 38a/55 Absatz 3 SGB IX) im Rahmen eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses sind in der Regel die Integrationsämter (neben Unfallversicherung und Kriegsopferversorgung/-fürsorge) die zuständigen Leistungsträger. Eine Berufsbegleitung ist aufgrund der überwiegenden Zuständigkeit des Integrationsamtes vor allem für anerkannt schwerbehinderte Menschen und ihnen gleichgestellte behinderte Menschen möglich (vgl. § 2 SGB IX). Nach Auffassung des BMAS sollte diese „rechtliche Hürde kein Problem darstellen, da der Personenkreis, auf den UB zielt, typischerweise zumindest die Voraussetzungen für einen Grad der Behinderung in Höhe von 30 vom Hundert aufweist“ (W. Rombach, Ministerialdirigent des BMAS, Zeitschrift SGb 02/09, S. 63). Dies zeigt an, dass ggf. eine entsprechende Anerkennung der Schwerbehinderung bzw. Gleichstellung zu beantragen ist. Zwischenzeitlich hat sich herausgestellt, dass für Personen ohne Schwerbehindertenstatus durchaus ein Problem besteht, wenn sie eine Berufsbegleitung benötigen, für die in der Regel ein Leistungsträger fehlt. Hier gilt es noch, adäquate Lösungen zu finden.
Durch die Einführung von § 38a/55 SGB IX ist zwischen der gesetzlich verankerten Maßnahme und dem Konzept der Unterstützten Beschäftigung zu unterscheiden. Letzteres ist umfassender. Darauf verweist auch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) in der impulse 01 / 2009, Nr. 49, Seite 9: „So ist etwa der Ansatz der Unterstützten Beschäftigung, wie ihn die BAG UB vertritt, weiter als der in § 38a SGB IX“ (Dr. Peter Mozet, BMAS). Das Konzept Unterstützte Beschäftigung zielt auf bezahlte Arbeit in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes, auch dann, wenn ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis nicht erreicht werden kann.
Weitere Bausteine des Konzepts Unterstützte Beschäftigung können zukünftig genutzt werden, um ein umfassendes und an den Leitlinien der UN-Behindertenrechtskonvention ausgerichtetes Gesamtkonzept zur Teilhabe am Arbeitsleben zu entwickeln und die Verwirklichung der Ziele „Selbstbestimmung“ sowie „Wunsch- und Wahlrecht“ des SGB IX zu konkretisieren.
Bei der Maßnahme „Unterstützte Beschäftigung“ nach § 38a/55 SGB IX gilt es, den Umsetzungsprozess - inklusive der Ausschreibungspraxis - fachlich-kritisch zu begleiten sowie eine hohe Qualität des Unterstützungsangebots sicher zu stellen. Hierzu steht die BAG UB als kompetenter Ansprechpartner allen Beteiligten gerne zur Verfügung!
Die Bundesagentur für Arbeit (BA) stellt/e zur Maßnahme „Unterstützte Beschäftigung“ nach § 38a/55 SGB IX verschiedene Informationen bereit. Die folgende Sammlung enthält insbesondere wichtige Dokumente aus den ersten Jahren der Maßnahme „Unterstützte Beschäftigung“ nach § 38a/55 SGB IX:
Den zum Start der Maßnahme „Unterstützte Beschäftigung“ nach § 38a/55 SGB IX veröffentlichte Flyer UB des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) finden Sie hier: Download Flyer UB des BMAS
Umsetzung „Unterstützter Beschäftigung" nach § 38a/55 SGB IX - Grundlagen und Fragestellungen aus der Anfangsphase
Im Folgenden werden verschiedene Grundlagen und Fragestellungen aus der Anfangsphase der Maßnahme UB anhand verschiedener Gliederungspunkte beschrieben. Hierbei steht die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) nach § 38a/55 Absatz 2 SGB IX im Mittelpunkt der Betrachtung:
Es ist nach Auffassung der BAG UB sehr bedeutsam, dass der Gesetzesentwurf in § 38a/55 Absatz 2 SGB IX darauf verweist, dass die Leistungen der individuellen betrieblichen Qualifizierung auch die Vermittlung von berufsübergreifenden Lerninhalten und Schlüsselqualifikationen sowie die Weiterentwicklung der Persönlichkeit des behinderten Menschen umfasst. Dies macht deutlich, dass sowohl die spezifischen arbeitsplatzbezogenen Tätigkeitsinhalte als auch die allgemeinen berufsbezogenen Bildungsinhalte gleichberechtigt nebeneinander stehen. Es geht somit nicht darum, eine verengte, lediglich auf eine ganz bestimmte Arbeitsanforderung ausgerichtete Qualifizierung durchzuführen. Auch Menschen mit Lernschwierigkeiten haben gezeigt, dass sie durchaus in der Lage sind, sich übergreifende Schlüsselqualifikationen anzueignen, die in verschiedenen Tätigkeiten und Betrieben relevant sind (z.B. kritische Kontrolle der Arbeitsergebnisse oder die Auseinandersetzung mit den Anforderungen und Rechten als Arbeitnehmer/in). Oftmals haben behinderte Menschen besondere Fähigkeiten z.B. in den Bereichen soziale Kompetenz, Ausdauer, Genauigkeit und Zuverlässigkeit.
Nicht zuletzt aufgrund der positiven Erfahrungen mit der Gestaltung der beschriebenen Angebote, hat die BA in ihren Standards (siehe Leistungsbeschreibung in den Vergabeunterlagen) so genannte Projekttage eingefordert, die auch in den Anforderungskatalog der GE UB aufgenommen wurden (§ 4 Abs. 7).
Davon wurden in 22 Fällen neue Ausschreibungsverfahren im Anschluss eines Urteils des Bundeskartellamtes durchgeführt. Bei dem Urteil ging es vor allem darum, Bewerbungen von WfbM als UB-Träger nicht indirekt durch die Beschreibung der Zielgruppe auszuschließen. Die von einigen WfbM eingereichten Rügeverfahren waren somit erfolgreich.
Die restlichen 24 Verfahren waren von den zuständigen Oberlandesgerichten zu klären. Hier ging es u.a. um die Frage der Vergütung: Die BA garantiert dem Auftragnehmer eine Vergütung in Höhe von 70% des Kontingents an Teilnehmermonaten. Diese Vergütung erfolgt unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme. Teilnehmermonate oberhalb von 70% des Kontingents werden von der BA nach tatsächlicher Inanspruchnahme vergütet. Dieses so genannte Ausfallrisiko der Bieter, d.h. es werden womöglich nicht alle Teilnehmermonate genutzt, in Höhe von 30% wurde von der Vergabekammer des Bundeskartellamtes als unzulässig, da zu hoch, bezeichnet. Dies nicht zuletzt auch auf dem Hintergrund, dass der Bieter in jedem Fall zu 100% qualifiziertes Personal vorhalten muss. Ein Risiko von maximal 15% wurde als vergaberechtskonform bezeichnet. Gegen dieses Urteil hatte die BA Widerspruch eingelegt. Leider erfolgreich laut Urteil des Oberlandesgerichts in Düsseldorf am 18.11.09. Danach bleibt es bei der 70%Risikoregelung für die Bieter.
Zur grundsätzlichen Kritik an den Ausschreibungsverfahren siehe die Stellungnahmen der BAG UB, die im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens erstellt wurden. Diese Kritik hat nach wie vor ihre Gültigkeit (vgl. auch unten: Kritische Anmerkungen zur Ausschreibung).
Hinweis: Unabhängig von einem vorhandenen Maßnahmeangebot „Unterstützte Beschäftigung“ besteht generell der Rechtsanspruch, auf Antrag des behinderten Menschen, Leistungen nach § 38a/55 Absatz 2 SGB IX durch ein Persönliches Budget zu erbringen.
(Potentielle) Anbieter von UB nach § 38a/55 SGB IX können somit bei interessierten UB-Budgetnehmer_innen für ihr UB-Leistungsangebot werben und somit auch unabhängig von einer Ausschreibung UB-Teilnehmende akquirieren.
Weitere Ausschreibungen wurden in den Folgejahren durchgeführt. Sie sind hier nicht mehr im Einzelnen dokumentiert, zumal die Bundesagentur für Arbeit seit 2011 zunehmend die vertraglichen Verlängerungsoptionen nutzt, die bis zu zweimal im Rahmen einer ausgeschriebenen UB-Maßnahme herangezogen werden können.
Ein solcher Wechsel bietet zudem nicht die oftmals erforderliche Kontinuität der fachlichen Unterstützung durch vertraute Ansprechpartner/Fachdienste – sowohl für Menschen mit Behinderung als auch für Arbeitgeber. Auch die Betriebswirtschaftslehre begründet, dass Dienstleistungen von den Kunden in der Regel nur durch bereits erfahrene vergleichbare Angebote (Erfahrungsgüter) oder durch Vertrauen auf den Anbieter (Vertrauensgüter) beurteilt werden können. Bedeutsam sind diese Kriterien insbesondere auch dann, wenn die Leistung UB mit Hilfe eines Persönlichen Budgets von Menschen mit Behinderung eingekauft werden soll. Häufige Anbieterwechsel erschweren erheblich die Entscheidung für den „richtigen“, d.h. qualitativ besten Anbieter.
Zudem ist festzuhalten: Ausschreibungen sind kein Instrument der Qualitätssicherung. Sie sollen lediglich ermöglichen, dass die am besten geeigneten Anbieter ausgewählt werden können. Erfolgen häufige Wechsel der Anbieter, zeugt dies vor allem von unzureichenden fachlich-qualitativen Auswahlkriterien des Auftraggebers. Dies gefährdet den erforderlichen Kompetenzaufbau regionaler Angebote, der letztendlich erst durch langjährige Erfahrungen zu erreichen ist. Die „richtige“, d.h. fachlich begründete Wahl des Anbieters setzt ausreichend qualitative und prüfbare Kriterien im Sinne der Zielstellung und Zielgruppe des geplanten Angebots voraus. Es greift jedoch zu kurz, wenn diese lediglich auf dem Papier stehen. Unbedingt erforderlich ist es, diese zu prüfen und zwar direkt vor Ort beim Anbieter – im Zweifelsfall bereits bei der Vergabe und insbesondere bei der Umsetzung des Angebots. Den Diensten ist dabei die Möglichkeit einzuräumen ihre Leistungen durch gezielte Rückmeldungen und Auswertungen (Audit) kontinuierlich zu verbessern. Erst bei mehrmaliger unzureichender Zielerreichung (vor allem in mehreren Arbeitsfeldern) ist ein Trägerwechsel sinnvoll und rechtfertigt den erneuten Aufwand des Kompetenzaufbaus.
Peter Clever, Vertreter der Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) im Verwaltungsrat der Bundesagentur für Arbeit, kritisierte die Ausschreibungspraxis der BA auf einer Podiumsdiskussion am 10.02.09 in Essen ebenfalls sehr deutlich:
„Ich möchte dazu gern ein ganz klares Bekenntnis ablegen. Sie können das übrigens in den Protokollen der Verwaltungsratssitzungen der Bundesagentur auch nachlesen. Ich halte die Ausschreibungsmanie, die Platz gegriffen hat, für kontraproduktiv. Ich weiß, dass das Wettbewerbselement wichtig ist, gerade wenn man Kosten im Blick hat. Aber wenn man Kosten und Qualität in den Blick nimmt, dann kann das Ergebnis von Ausschreibungsmanie dazu führen, dass man nach dem Prinzip verfährt, `ich möchte sparen, koste es, was es wolle!´ (…)“
Im Rahmen der Ausschreibung der Maßnahme UB nach § 38a/55 SGB IX im Frühjahr 2009 durch die BA lagen der BAG UB Hinweise vor, dass die Vergabekriterien aus den Verdingungsunterlagen bundesweit nicht einheitlich angewandt wurden. Eine Mitglieder-Umfrage der BAG UB weist darauf hin, dass eher Angebote zwischen 800,- € und 1.000,- € als zwischen 1.001,- € und 1.200,- € (pro Teilnehmermonat) den Zuschlag bekommen haben. Es ist jedoch weder davon auszugehen, dass preishöhere Angebote eine mindere Qualität bedeuten, noch, dass in diesen Regionen in jedem Fall der preisgünstigere Anbieter auch der qualitativ bessere ist. Auch wenn die Zahlen hier keine allgemein gültigen Aussagen zulassen, so sollte die Vergabepraxis geprüft werden, um eine ungleiche Anwendung der Kriterien zu vermeiden.
Dies ist auch unter dem Aspekt von Bedeutung, dass die in der Ausschreibung erzielten – z.T. deutlich unterschiedlichen – Monatspauschalen, direkte Auswirkungen auf die Höhe des Persönlichen Budgets haben, wenn ein/e Teilnehmer/in einen anderen Anbieter als den per Ausschreibung ausgewählten nutzen möchte. Die entscheidende Frage lautet: Ist es zulässig, dass die im Ausschreibungsverfahren erzielten Pauschalen, die auf der spezifischen Kostenstruktur des Anbieters basieren, maßgeblich für die individuelle Bedarfsermittlung beim Persönlichen Budget (PB) sind? In Einzelfällen sind nach Informationen der BAG UB durchaus höhere Vergütungen beim PB im Vergleich zum Ausschreibungsverfahren in der entsprechenden Region verhandelt und bewilligt worden. Dies entspricht der gesetzlichen Anforderung an die Leistungsträger, Persönliche Budgets so zu „bemessen, dass der individuell festgestellte Bedarf gedeckt wird und die erforderliche Beratung und Unterstützung erfolgen kann“ (SGB IX § 29 Absatz 2). Die Möglichkeit in begründeten Fällen höhere Beträge als in den vergleichbaren Sachleistungen auszuhandeln ist also durchaus auch gesetzlich gegeben, wird aber in der Praxis dadurch eingeschränkt, dass die Leistungsträger die „Soll-Bestimmung“ des § 29 (Persönliche Budgets sollen die Höhe bisheriger Leistungen nicht überschreiten) bislang i.d.R. sehr restriktiv auslegen (Deckelung der Beträge).
Aus den genannten Gründen ist zu hinterfragen, warum im Rahmen der Ausschreibung die Vorgabe eines Preiskorridors (interne Kalkulationen der BA liegen vor) und eine Tarifbindung zur Kalkulation der Personalkosten nicht genutzt wurden. Vergaberechtlich wäre dies möglich gewesen und hätte eher verhindern können, dass Angebote mit erheblichen Preisunterschieden den Zuschlag bekommen haben. Wie ist das zu begründen und warum ist UB trotz eines Personalschlüssels von 1:5 und der individuellen betrieblichen Qualifizierung deutlich kostengünstiger als der Berufsbildungsbereich einer WfbM (Gruppenangebot und Personalschlüssel von 1:6)? Die genannten Fragen verweisen auch hier auf die Notwendigkeit einer qualitativen Prüfung der Vergabepraxis und deren Auswirkungen auf die Zielsetzung von § 38a/55 SGB IX. Dies gilt umso mehr, da auch das BMAS davon ausgeht, dass „der Qualifizierungsaufwand in Maßnahmen der UB mit dem im Berufsbildungsbereich von WfbM vergleichbar ist“ (Rombach, 2009, S. 64).
Letztlich wird es jedoch äußerst schwierig sein, alle qualitativen Aspekte zu prüfen und zu bewerten, wie z.B. die Anforderung einer ausreichenden Vernetzung in der Region mit Betrieben und wichtigen Kooperationspartnern. Entscheidend ist neben einem in erster Linie an qualitativen Kriterien ausgerichteten Vergabeverfahren, die fachlich hochwertige Umsetzung der Maßnahme UB in Orientierung an bewährten Standards. Aus Diskussionen auf verschiedenen Veranstaltungen, an denen die BAG UB beteiligt war bzw. die wir selbst durchgeführt haben, geht hervor, dass verschiedene Anbieter der UB durchaus noch Fragen an die Durchführung der Maßnahme haben. Dies betrifft insbesondere das so genannte Job Coaching im Betrieb, da eine solche Unterstützung in der Regel vor Einführung der Leistung UB aufgrund fehlender Ressourcen in anderen Maßnahmen nicht möglich war und daher bei vielen Anbietern keine bzw. eher geringe Erfahrungen vorliegen. Es ist daher sicher zu stellen, dass eine betriebliche Unterstützung im Sinne des Job Coaching tatsächlich durchgeführt wird. Andernfalls würde sich die Maßnahme UB kaum von bisherigen Angeboten unterscheiden, und somit auch nicht die zentralen Erfolgsmerkmale für einen möglichst dauerhaften Übergang in ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis beinhalten. Die Relevanz und qualitative Besonderheit der betrieblichen Unterstützung der Maßnahme UB betont auch das BMAS: „UB zielt auf behinderte Menschen, die wegen Art oder Schwere ihrer Behinderung nicht in der Lage sind, ohne Hilfe eine Beschäftigung aufzunehmen. Ihr ausschließliches Vermittlungshemmnis ist die Schwere der Behinderung. Daher erhalten sie im Gegensatz zu den neuen Instrumenten der Beschäftigungsförderung beim Erlernen aller einzelner Arbeitsschritte die Hilfe eines externen Betreuers (Job Coaching)“ (Rombach, 2009, S. 65).
Die BAG UB hat - in Kooperation mit bewährten Anbietern der UB - zum Thema fachliche Standards zwischen Mai 2009 und Juni 2010 parallel zum 1. Jahr der Maßnahme UB sechs Fachtage zur „Einführung in das Konzept Unterstützte Beschäftigung“ mit jeweils 40-50 Teilnehmenden an bundesweit verschiedenen Standorten durchgeführt. Die BAG UB engagiert sich, die Standards Unterstützter Beschäftigung an alle Interessierte weiter zu geben, nicht zuletzt auch mittels unserer berufsbegleitenden Weiterbildung „Integrationsberatung nach dem Konzept Unterstützte Beschäftigung“, die seit 1998 abgeboten und fortlaufend weiter entwickelt wird.
Zur Sicherung der fachlichen Qualität kann nun die Anwendung der GE UB (s.o.) nach § 38a/55 SGB IX Absatz 6 eine besondere Rolle spielen. Hierbei ist auch zu beachten, wie die Zugänge zur Maßnahme UB durch die Leistungsträger gesteuert werden, inwieweit bestehende Bedarfe zu decken und wie die Übergänge in eine erforderliche Berufsbegleitung zu organisieren sind. Langfristig ist die Nachhaltigkeit im Sinne des Verbleibs in Beschäftigung und der Arbeitsplatzsicherung von besondere Bedeutung.
Die Themen Qualitätsstandards, Vernetzung, Fachaustausch und Nachhaltigkeit waren/sind Bestandteil der vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) geförderten UB-Projekte der BAG UB "Fachkompetenz in Unterstützter Beschäftigung" (2011-2014) und "Nachhaltigkeit und Qualitätssicherung" (2015-2018). Siehe: www.bag-ub.de/projekte/fub
Dauer der einzelnen Phasen (Orientierung/Einstieg, Qualifizierung, Stabilisierung): Hier berichteten die AA-Vertreter_innen über die Erfahrung, dass es möglich sein müsse, die als Rahmen vorgegebene Dauer der einzelnen Phasen im konkreten Einzelfall - insbesondere hinsichtlich der ersten, der Orientierungs-/ Einstiegsphase - gewissermaßen innerhalb eines Korridors flexibel an die persönlichen Voraussetzungen anzupassen, d.h. auch zu erweitern. Es blieb offen, wo genau die Grenze dieser Anpassung zu setzen sei.
UB über Persönliches Budget: Von den anwesenden AA-Vertreter_innen einhellig als „selbstverständlich möglich“ bezeichnet. Unter welchen Bedingungen im Detail und zu welchen Konditionen, wurde nicht weiter erörtert.
Fazit: Die AA-Vertreter_innen äußerten sich ausdrücklich positiv über die bisher geleistete Arbeit und das Engagement der UB-Mitarbeiter_innen, insbesondere bezeichneten sie es als „überraschend“, dass es so schnell gelungen sei, die Teilnehmer_innen in Betrieben zu platzieren.
Die BAG UB hat ein besonderes Interesse an einer erfolgreichen Umsetzung des § 38a/55 SGB IX „Unterstützte Beschäftigung“ (UB). Zur Erhebung entsprechender Informationen haben wir in den Jahren 2009-2011 eine Umfrage unter den Mitgliedern der BAG UB und ab dem Jahr 2012 jährlich eine bundesweite Umfrage durchgeführt.