Source: https://actualicese.com/sentencia-c-884-de-10-11-2010/
Timestamp: 2020-06-04 14:14:57
Document Index: 200493723

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Sentencia C-884 de 10-11-2010
Sentencia C-884
Referencia: expediente RE-168
Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 2694 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.”
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
Mediante oficio del 28 de julio de 2010, el señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 2694 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.”
Por medio de auto del 4 de agosto de 2010, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la Secretaría General del 11 y 18 de agosto del 2010, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación.
1.1.	NORMA OBJETO DE REVISIÓN
“DECRETO 2694 DE 2010
Que mediante el Decreto 2396 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país;
Que, en el marco de dicho estado de excepción, se hace necesaria la adopción de medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país, el cierre de las fronteras y el consecuente agravamiento de la situación de agravamiento del comercio binacional;
Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar impuestos nacionales para algunos bienes producidos o comercializados en las zonas de fronteras que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la demanda de dichos bienes;
Que, igualmente, se requiere la adopción de medidas de carácter legal que permitan aliviar la situación económica y social de los contribuyentes domiciliados en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, permitiendo la dación en pago por concepto de deudas con la DIAN, todo lo cual está encaminado a superar los efectos de la crisis que motivó la Emergencia Social decretada por el Gobierno Nacional;
ARTÍCULO PRIMERO. Por un término de ciento veinte (120) días contados a partir de la promulgación del presente Decreto, los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto sobre las ventas y, por consiguiente, su venta dentro de los municipios a que se refiere el Artículo 1 del Decreto 2693 de 2010, no causa este gravamen:
a)	Alimentos
b)	Calzado
c)	Confecciones
d)	Materiales de Construcción
e)	Electrodomésticos
ARTÍCULO SEGUNDO. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona que, previa evaluación, satisfagan la obligación, la cal se materializará mediante la transferencia de del derecho de dominio a favor de la Nación.
Este mecanismo únicamente podrá aplicarse para solicitudes presentadas dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la publicación del presente Decreto, y sólo aplica respecto de deudas de contribuyentes cuyo domicilio fiscal en el Registro Único Tributario – RUT a la fecha de publicación del presente decreto, corresponda a alguno de los municipios a que se refiere el Artículo 1 del Decreto 2693 de 2010.
Los bienes recibidos en dación en pago podrán ser objeto de remate en la forma establecida en el Estatuto Tributario o destinarse en otros fines, según lo indique el Gobierno Nacional.
La solicitud de dación en pago no suspende el procedimiento administrativo del cobro.
ARTÍCULO TERCERO. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de julio de 2010.
LUIS GUILLERMO PLATA PAEZ,
PAULA MARCELA MORENO ZAPATA.”
1.2.	INTERVENCIONES
El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público un informe sobre los efectos presupuestales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrían las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010. Así mismo, con el fin de tener una visión más completa sobre los efectos en términos económicos y comerciales que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios limítrofes, y la forma cómo las medidas adoptadas en el decreto contribuirían a remediar la crisis, el Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que rindiera un informe detallado sobre la materia.
Para precisar algunos aspectos de la crisis, también se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
Por último, se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de impuestos tendrían las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
1.2.1.	Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito radicado el 10 de agosto de 2010, intervino Nathalia Succar Jaramillo, Asesora del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto 2694 de 2010. Sus argumentos se pueden resumir como sigue:
1.2.1.1.	Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto legislativo contribuirían a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la Republica Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios limítrofes.
Al respecto, aseguró que es un hecho cierto que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial, de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende en gran medida el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones políticas y diplomáticas, ha deteriorado el orden social y económico de la región.
Por estos motivos y dada la consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 dirigidas a (i) estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…) sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país”; y (ii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes, “(…) de tal manera que puedan honrar sus deudas fiscales, entregando en dación en pago bienes muebles e inmuebles a la Administración de Impuestos”.
1.2.1.2.	Agregó que las economías locales de los municipios limítrofes dependen, en buena medida, del comercio interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomáticas y el consecuente deterioro del comercio binacional ha exigido la adopción de medidas de choque para aliviar la situación económica de los habitantes de la zona fronteriza. La principal medida fue la modificación temporal del régimen de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos, con el fin de dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana. El objetivo de esta medida es reducir el impacto negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas.
1.2.1.3.	También afirmó que la autorización que el decreto concede a la DIAN para recibir en dación en pago bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, para la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, tiene relación directa con la emergencia declarada, ya que su objetivo es “(…) facilitarles a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones y reducir el impacto negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas, lo cual se traduce en un alivio para la difícil situación económica generada por el rompimiento de las relaciones diplomáticas”.
1.2.1.4.	A continuación afirmó que las medidas del Decreto Legislativo 2694 de 2010 sí están dirigidas a conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos, pues el decreto introduce controles con el ánimo de evitar abusos y asegurar que su aplicación solamente beneficie a las regiones en crisis. Resaltó que, además, el Decreto 2694 de 2010 fue modificado por el Decreto 2799 de 2010 con el fin de establecer controles más estrictos a la aplicación de la medida. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los bienes sobre los que recae, así como las personas que pueden beneficiarse, para así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia social.
1.2.1.5.	Finalmente, para explicar el impacto presupuestal de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010, la representante del Ministerio describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño y para el cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto bajo estudio, así como el Decreto 2799 de 2010, tomaron como base las actividades económicas adscritas al sector comercio, de acuerdo con la Resolución 432 de 2008 de la DIAN. Luego, la depuración de los responsables del impuesto sobre las ventas se llevó a cabo “(…) mediante la búsqueda de los NIT inscritos en el Registro Único Tributario –RUT- con corte a 27 de julio de 2010 y que en la casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’ tuviesen diligenciada la casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como también, tuviese como ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto 2693 de 2010 y su modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que arrojó el anterior procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los responsables inscritos en el régimen común del IVA que deben presentar sus declaraciones en las direcciones seccionales de las zonas fronterizas seleccionadas. El impacto fiscal, por otra parte, se calculó por medio del análisis de “(…) los valores correspondientes a los principales renglones de las declaraciones del impuesto sobre las ventas registradas en la bodega de datos de la Coordinación de Estudios Económicos para el año gravable 2009, el cual se toma como referencia para la estimación de cifras del año 2010.” Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados por la emergencia. Este cálculo mostró que el Gobierno Nacional disminuiría sus ingresos en aproximadamente $93.674 millones.
1.2.2.	Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Por medio de escrito radicado el 10 de agosto de 2010, intervino el Viceministerio de Comercio Exterior con el fin de defender la constitucionalidad del decreto.
1.2.2.1.	En primer lugar, el representante del viceministerio se propuso describir las relaciones económicas de Colombia con Venezuela y el impacto del deterioro de las relaciones económicas y políticas. Al respecto, indicó que el vínculo comercial que existe con Venezuela es producto de una relación histórica, que fluye gracias a la dimensión de su frontera y al relacionamiento natural de las dos naciones. Resaltó que el comercio con Venezuela se ha caracterizado por la diversificación de los bienes que se intercambian, que incluyen no solo materias primas sino también bienes intermedios, de capital y de consumo. Ilustró con un cuadro las exportaciones de los departamentos fronterizos y destacó el promedio mensual exportado.
1.2.2.2.	Con fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con Venezuela tiene un efecto directo en las exportaciones de los departamentos fronterizos, en la producción y comercialización de bienes y en la generación de empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las exportaciones totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%, mientras que en los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En el caso de los departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló que entre enero y junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el 98%, 90% y el 71%, respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el deterioro de las relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera drástica durante el primer semestre del presente año.
1.2.2.3.	También narró que el deterioro del comercio binacional ha afectado la producción de Colombia, debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son pequeñas, para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. Expresó además que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca, el consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado, debido a la devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder adquisitivo. “El efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae consigo que el mercado local se vea afectado generando acumulación de inventarios y baja rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano ha perdido un 64% de su capacidad de compra.”
1.2.3.	Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atendió en forma oportuna la invitación de la Corte y solicitó la exequibilidad del decreto demandado.
1.2.3.1.	Señaló que el decreto objeto de revisión cumple con los presupuestos en lo que la Corte Constitucional ha considerado debe estar fundada la declaratoria de emergencia social, así: (i) hechos sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; (ii) una perturbación o amenaza del orden social grave e inminente y; (iii) una perturbación o amenaza que no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
1.2.3.2.	Explicó que con la decisión de modificar de manera transitoria el régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se buscó, de una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela sustituyan la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país que han incrementado su valor adquisitivo como consecuencia del cierre de la frontera y, de otra parte, un incremento del consumo local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios limítrofes.
1.2.3.3.	Del mismo modo, consideró acertada la decisión referente a que la DIAN autorice la cancelación de deudas tributarias mediante la dación de pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, por cuanto esta medida busca facilitarle a los contribuyentes afectados con la crisis fronteriza, el pago de sus obligaciones para así reducir el impacto negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas.
1.2.3.4.	Con fundamento en lo expuesto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicitó declarar la constitucionalidad del Decreto 2694 del 27 de julio de 2010.
1.2.4.	Miguel Ángel Enciso Pava
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 2694 de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363.
1.2.4.1.	El interviniente señaló que el Decreto 2694 de 2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar la crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscribieron a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo tiene efectos sobre los municipios seleccionados en el decreto, sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al Presupuesto General de la Nación.
1.2.4.2.	Por otro lado, el interviniente resaltó que, en virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los ministros no pueden crear ni conceder las exoneraciones tributarias contenidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010. En su criterio, de conformidad con los artículos 1, 13, 121, 215, 337, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia, los impuestos como contribución fiscal están determinados por los siguientes factores: (i) sujeto activo o titular del derecho; (ii) sujeto pasivo o contribuyente amparado por el derecho fundamental de igualdad y los principios de equidad y justicia; (iii) hecho, acto, servicio o bien generador; (iv) base gravable; y (v) tarifa aplicable. Esto significa que, en principio, todas las personas son contribuyentes y solamente dejan de serlo por excepción expresa del legislador. Lo mismo ocurre con los hechos generadores de la obligación tributaria. En consecuencia, en su sentir, al expedir el decreto bajo estudio, el Gobierno invadió las competencias del legislador.
1.2.5.	Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación solicitó la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo 2694 del 27 de julio de 2010 con fundamento en lo siguiente:
1.2.5.1.	Precisó que una vez decretado el estado de emergencia social a través del Decreto 2693 de 2010, conforme a lo establecido en el articulo 215 de la Carta Política, se adoptaron ciertas medidas tributarias de naturaleza transitoria con la finalidad de estimular la actividad económica de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.
1.2.5.2.	Afirmó que el decreto cuestionado fue firmado por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial, cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215 Superior.
1.2.5.3.	Con la finalidad de justificar las medidas adoptadas mediante la expedición del decreto objeto de análisis, trajo a colación datos del Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten concluir, que la economía de los departamentos que se encuentran en la frontera con la República Bolivariana de Venezuela está condicionada por el intercambio comercial entre las dos naciones. Con fundamento en ello, considera que las medidas asumidas por el Gobierno son relevantes y fundamentales para remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con el Estado Venezolano.
1.2.5.4.	Finalmente, advirtió que el Decreto 2694 de 2010 no causa ningún agravio a los derechos fundamentales sino por el contrario busca prevenir la afectación a los derechos de primera y segunda generación de los habitantes de las zonas fronterizas con Venezuela.
1.2.6.	Federación Nacional de Departamentos
La Federación Nacional de Departamentos emitió concepto sobre la presente demanda de constitucionalidad en los siguientes términos:
1.2.6.1.	Solicitó la declaratoria de constitucionalidad del decreto que se revisa, pues -en su criterio- fue expedido en cumplimiento de lo señalado por el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las relaciones diplomáticas.
1.2.6.2.	Manifestó que la materia del decreto, esto es, la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el estado de emergencia social decretado.
1.2.6.3.	Por último, afirmó que la medida adoptada no vulnera en forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad.
1.3.	CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 2694 del 27 de julio de 2010, con base en las siguientes consideraciones:
1.3.1.	La Vista Fiscal comenzó por señalar que el decreto demandado cumple con las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de los decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo 215 de la Carta Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico que lo motivan; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 Superior, reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, por la cual se regulan los Estados de Excepción; y (iii) fue dictado dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.
1.3.2.	Respecto al examen de fondo del mencionado decreto, consideró el Ministerio Público que deben tenerse en cuenta dos aspectos a saber: primero, la relación de conexidad entre sus disposiciones y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social que se pretende conjurar y, segundo, la compatibilidad de su contenido normativo con la Carta Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
1.3.3.	Frente al primer punto, en cuanto a la conexidad entre la declaratoria del estado de emergencia social y el decreto cuestionado, precisó que el inciso tercero del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia permite establecer de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes, siempre que tengan relación directa con dicho estado. En este sentido, advierte que dada la problemática surgida como consecuencia del rompimiento de las relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, se hizo necesario adoptar medidas extraordinarias, motivo por el cual, la modificación de tributos es valida a la luz de la Carta.
1.3.4.	Sostuvo que el decreto demandado obedece a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, señalados por la jurisprudencia constitucional para la adopción de medidas legislativas de carácter extraordinario.
1.3.5.	Procedió luego a explicar que existe una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica entre el decreto estudiado y el decreto declarativo que le sirve de fundamento. Lo anterior, habida cuenta de que la declaratoria de emergencia social decretada por el Gobierno Nacional tiene como finalidad la reactivación económica en la zona fronteriza con la República Bolivariana de Venezuela, lo cual es consecuente con la modificación al impuesto a las ventas consagrado en la disposición en estudio, y que radica en excluir el impuesto a las ventas sobre ciertos productos que se comercializan en los municipios fronterizos, circunstancia que impulsa a los compradores nativos y foráneos a adquirir los bienes y productos señalados en el decreto.
1.3.6.	Igualmente, consideró el Ministerio público que el decreto objeto de estudio cumple con los lineamentos constitucionales señalados en el artículo 215 de la Carta Política, en la medida en que deja de regir al término de la siguiente vigencia fiscal.
1.3.7.	Por último, indicó que la decisión del Gobierno Nacional es proporcional y necesaria para mitigar los efectos de la crisis fronteriza, pues adopta medidas encaminadas a la reactivación del comercio que beneficia a varios sectores de la economía regional y nacional.
2.2.1.	La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, asumió el análisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, tanto en su sentido material como formal.
2.2.2.	Con el fin de contar con más elementos de juicio, se solicitaron informes sobre las causas alegadas por el Gobierno como causantes de la emergencia social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
2.2.3.	Corresponde entonces a esta Sala estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.”
2.2.4.	Dentro de la motivación del Decreto, el ejecutivo arguye la necesidad de la adopción de medidas urgentes que mitiguen el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, y que ha generado agravamiento en el comercio binacional.
En ese orden de ideas, el Decreto objeto de estudio excluye del impuesto sobre las ventas a los alimentos, calzado, confecciones, materiales de construcción y electrodomésticos en los municipios a que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010 (por medio del cual se declara la emergencia social), por el término de ciento veinte (120) días.
Por otra parte, autoriza a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona y cuyas solicitudes sean presentadas dentro de los ciento veinte (120) días a la publicación del proyecto y cuyos contribuyente tengan domicilio fiscal en los municipios de frontera.
2.2.5	El Ministro de Hacienda y Crédito Público explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto legislativo contribuirán a superar y/o contrarrestar los efectos negativos de la ruptura de relaciones entre Venezuela y Colombia. En estos términos, considera que el objetivo principal es dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana y facilitarles a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones tributarias, reduciendo el impacto de negativo de la situación sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas. El Ministro también dio cuenta del método utilizado por el gobierno para la determinación de los productos beneficiados con la medida.
2.2.6	El Ministro de Comercio, Industria y Turismo señaló que el rompimiento de relaciones diplomáticas tiene un grave impacto en las exportaciones de los departamento fronterizos, especialmente en la comercialización de bienes. Así, el consumo de las zonas fronterizas está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Agrega que la mayoría de las empresas que exportan productos a Venezuela son pequeñas lo que dificulta la consecución de nuevos mercados. Es por ello que las medidas adoptadas por el gobierno pueden incentivar el consumo interno.
Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita la declaratoria de exequibilidad de las medidas adoptadas en el Decreto 2694 de 2010 por cuanto su finalidad es la sustitución de la oferta de algunos bienes procedente de la República de Venezuela que han incrementado su valor como consecuencia del cierre de la frontera. En relación con la posibilidad de la cancelación de las deudas tributarias mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles defiende su constitucionalidad por cuanto es una medida para reducir el impacto sobre el flujo de caja de los contribuyentes en la zona de frontera.
El Departamento Nacional de Planeación también defiende la constitucionalidad del decreto y considera que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la jurisprudencia constitucional, por cuanto busca contrarrestar la grave situación económica que el rompimiento de relaciones causó para los municipios fronterizos que dependen, en gran medida del intercambio comercial. Estos mismos argumentos son sostenidos por la Federación Nacional de Cafeteros.
2.2.7	El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicita a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2694 de 2010, por cuanto, en su concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en razón a que la crisis no sólo se produjo en unos pocos entes territoriales sino que repercute en la economía nacional.
Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscribieron a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo tiene efectos solo los municipios seleccionados en el decreto, sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al Presupuesto General de la Nación. Agrega además, que en virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los Ministros no pueden crear ni conceder las exoneraciones tributarias.
2.2.8	Finalmente, el Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la medida. Esto al cumplir las exigencias formales y materiales establecidas en el artículo 215 Superior y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En su opinión, el decreto cumple con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta que la declaratoria de emergencia social decretada por el Gobierno Nacional tiene como finalidad la reactivación económica en la zona fronteriza con la República Bolivariana de Venezuela, y por tanto, la exoneración del impuesto a las ventas puede incentivar el consumo.
2.2.9	Con base en las anteriores consideraciones, procede la Sala a realizar el control jurídico del Decreto Legislativo 2694 de 2010, dictado bajo el amparo de un estado de emergencia social. Este comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de lo establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como pasa a explicarse.
2.3.	LAS GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA
2.3.1.	La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó sus controles.
Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior , conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica -.
2.3.2.	Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.
2.3.3.	Adicionalmente, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la declaratoria como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.
2.3.3.1.	El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.
Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en Sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. El Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció así mismo que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”.
Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente:
“Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción.”
2.3.3.2.	En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser “estrictamente limitada a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”.
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.
2.3.3.3.	El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción debe tener una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la permanencia de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así como la adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.
2.3.3.5.	Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la nación que sirve como base para la suspensión de garantías. La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los estados partes de los diferentes Pactos.
2.3.3.6.	Por último, el principio de intangibilidad de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos . El contenido y alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción.
El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus . Igualmente, prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.
2.4.	EL ESTADO DE EMERGENCIA ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTAN BAJO SU VIGENCIA
2.4.1.	El artículo 215 de la Constitución Política establece que “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)”
De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994 , el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.
En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. Dijo la Corte que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que den lugar a su declaratoria. Así, “puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.”
2.4.2.	El Presidente de la República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en una porción de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste.
2.4.3.	En lo que tiene que ver con las facultades concedidas al Presidente de la República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo habilita para dictar normas con fuerza y rango de ley destinados específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.
En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona con el principio de necesidad-.”
En estos mismos términos, los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República al amparo de una declaración de emergencia solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. Al igual que la restricción anteriormente anotada, ésta busca circunscribir el ejercicio de la principal atribución excepcional presidencial –la potestad de expedir normas con fuerza y rango de ley- a la problemática relacionada con la declaratoria.
2.4.4.	La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994 , con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló:
“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.
2.4.5.	Adicionalmente, la Carta establece una serie de mecanismos de control jurídicos y políticos tanto de la declaración de los estados de excepción, como de las medidas adoptadas a su amparo.
En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.
2.4.6	El primero de tales juicios se orienta -conexidad, en reiterados términos generales, a la verificación de un nexo causal entre las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaratoria del estado de excepción y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes.
Esa relación de causalidad “es uno de los requisitos sin los cuales no puede predicarse la constitucionalidad de las medidas adoptadas por la normatividad de excepción, y consiste en determinar si los decretos legislativos observan una doble relación de causalidad, entre las causas que generan la declaratoria del estado de excepción y su finalidad (conexidad externa), y entre dichas causas y la materia regulada (conexidad interna)” .
En estos términos, el artículo 215 en su incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos y deberán referirse a materias que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia-
En la Sentencia C-145 de 2009 , se dijo que acepciones tales como “exclusivamente”, “apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una “relación directa”, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie.”
2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad se orienta a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción; dicho juicio se refiere a la necesidad, idoneidad y conducencia de los medios adoptados por el Ejecutivo, para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo.
2.5.	CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN Y MODIFICACIÓN DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA
2.5.1.	Antes de 1991, el Gobierno gozaba de una amplia potestad para crear y modificar los tributos bajo los estados de excepción y en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. En primer lugar, a diferencia de la Constitución de 1991, la Constitución de 1886 no establecía límites al ejercicio de esta potestad. Además, en la práctica los controles judiciales tampoco establecían restricciones, pues tanto el Consejo de Estado, a quien correspondía emitir concepto previo para la declaratoria de los estados de emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, responsable del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, consideraban conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad para tomar decisiones de carácter económico. En otras palabras, el Consejo de Estado le otorgaba al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre las distintas alternativas constitucionales y la Corte Suprema se limitaba a hacer un control de forma de los decretos legislativos.
En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica. Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta,, ventas y sucesiones ; (ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; (iii) dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos , entre otras. La única limitación que estableció la Corte en estas materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.
En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que durante los estados de emergencia económica era posible decretar impuestos de carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.
2.5.2.	La Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el Gobierno detentó por muchos años. De un lado, en relación con los estados de emergencia, la Carta estableció que (i) las medidas que el Gobierno tome en materia tributaria en vigencia de los estados de emergencia económica tienen carácter temporal y (ii) el control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos a su amparo debe ser tanto de forma como de fondo. De otro lado, prohibió, de manera expresa, que se le concedieran facultades extraordinarias al Presidente para decretar o modificar los tributos.
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción. Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia. Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara relación directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por la plenaria.
2.5.3.	La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1994 , al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991 las medidas tributarias que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
2.5.4.	En ejercicio del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en vigencia de los estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una visión restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999, este tribunal fue enfático en señalar que (i) los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, pues las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.
2.5.5.	Sin embargo, la Corte Constitucional también ha admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia. Por ejemplo, en la Sentencia C-136 de 1999, la Corte precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto).
Posteriormente, en la Sentencia C-172 de 2009 , la Corte reiteró que “(…) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según la cual en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis.
“Respecto de la exclusión de pago del IVA, esta Sala no estima que exista ningún reparo de constitucionalidad. De las consideraciones vertidas en relación con el artículo 3º de este mismo decreto puede concluirse que para la Corte es legítimo que el Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó el Estado de Emergencia Social. Así entonces, es necesario que el Presidente utilice el estado de excepción para excluir del pago del impuesto la importación de aparatos que servirán para cumplir el fin del decreto en cuestión, cual es la divulgación y puesta en marcha de los servicios financieros en las zonas más afectadas por la caída de las pirámides. En este contexto, debe concluirse que el Presidente de la República hizo ejercicio de su competencias legislativa y modificó –adicionó- el artículo 424 del Estatuto Tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.
Finalmente, la medida también resulta proporcional porque en tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen.”
2.5.6.	En resumen, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del Gobierno.
2.6.	EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 2694 DE 2010
Con base en el texto auténtico del Decreto 2694 de 2010, la Sala constata lo siguiente:
2.6.1.	El decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de los Estados de Excepción- y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 que declaró la emergencia social en varios municipios de la zona limítrofe con Venezuela.
2.6.2.	El decreto contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción.
2.6.3.	El decreto fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros.
2.6.4.	El decreto fue promulgado el 27 de junio de 2010, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia social declarado en el Decreto Legislativo 2693 de 2010.
2.7.	EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 2694 DE 2010
2.7.1. Parámetros constitucionales del examen material de la norma
2.7.1.1.	Cabe señalar que tal y como se desarrollo en la parte motiva de esta providencia, las competencias que pueden ser asumidas por el Presidente en el marco de los estados de excepción están determinadas por el fin de la declaración –que se consigna en el decreto declarativo- y que debe ser la recuperación del orden público, social, económico o ecológico. En tanto que los decretos legislativos proferidos en el marco de la declaratoria está restringido al ámbito del objetivo perseguido, es decir, deben guardar relación de proporcionalidad con dicho fin.
La Ley 137 de 1994, por la cual se adopta la legislación estatutaria en la materia, sostiene que las órdenes impartidas mediante los decretos legislativos no pueden subvertir el estado de derecho ; deben buscar el restablecimiento del orden y precaver la extensión de sus efectos ; ser necesarias para superar la crisis ; ser proporcionales a los fines propuestos ; motivar su incompatibilidad con el régimen ordinario cuando quiera que la medida no pueda coexistir con otra de la legislación regular , y no pueden incluir criterios de discriminación prohibidos por el régimen jurídico .
2.7.1.2.	En segundo lugar, en relación con el control de los decretos expedidos en amparo de la declaratoria de un estado de excepción, como se indicó en apartes previos, la jurisprudencia ha señalado que debe llevarse a cabo un juicio de necesidad y de proporcionalidad de las medidas que contienen. A continuación la Salla llevará a cabo tal examen.
2.7.2.	El contenido del Decreto Legislativo 2694 de 2010
El Decreto Legislativo 2694 de 2010 estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia social en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 y que tendrían una vigencia de ciento veinte días.
2.7.3.	En primer lugar, excluyó del impuesto sobre las ventas (IVA) la comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos.
2.7.4.	En segundo lugar, autorizó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe que, previa evaluación, satisfagan la obligación.
2.7.5.	Aunque estas medidas tuvieron vigencia solamente por un periodo de 120 días, en tanto produjeron efectos durante dicho lapso, la Corte debe examinar su constitucionalidad.
2.7.6.	Juicio de conexidad
2.7.6.1.	Para comenzar, esta corporación debe determinar si existe nexo causal entre la materia regulada en el Decreto 2694 de 2010 y las situaciones que de manera mediata e inmediata originaron la declaratoria de la emergencia social por medio del Decreto 2693 de 2010, pues como se expuso, conforme al artículo 214-1 superior, los decretos legislativos únicamente pueden apuntar, en relación “directa y específica”, a superar la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción.
2.7.6.2.	En el Decreto 2693 de 2010, el ejecutivo dio cuente de las circunstancias y hechos que llevaron a la declaratoria de la emergencia:
Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (Subrayado fuera del texto)
2.7.6.3.	Por otro lado, mediante Sentencia C-843 de 2010 , esta Corte encontró exequible el Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió satisfactoriamente con los requisitos formales y materiales para su expedición.
2.7.6.4.	Ahora bien, en las consideraciones del Decreto 2694 de 2010 bajo revisión, el Gobierno se refiere a los hechos que motivan su expedición expresando que “… se hace necesaria la adopción de medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país, el cierre de las fronteras y el consecuente agravamiento de la situación de agravamiento del comercio binacional; Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar impuestos nacionales para algunos bienes producidos o comercializados en las zonas de fronteras que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la demanda de dichos bienes; Que, igualmente, se requiere la adopción de medidas de carácter legal que permitan aliviar la situación económica y social de los contribuyentes domiciliados en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, permitiendo la dación en pago por concepto de deudas con la DIAN, todo lo cual está encaminado a superar los efectos de la crisis que motivó la Emergencia Social decretada por el Gobierno Nacional”
2.7.6.5.	Existe entonces una coincidencia teleológica entre los hechos que invoca el Gobierno tanto en el Decreto 2694 de 2010 y los que aparecen reseñados en las consideraciones de la declaración del estado de emergencia social en los municipios fronterizos (Decreto 2693 de 2010). En efecto, en los dos se da cuenta de la necesidad de la toma de medidas urgentes para hacer frente al agravamiento de la situación económica del comercio binacional ocasionada por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela y el cierre de fronteras. Así mismo, se hace explicita la necesidad de modificar y excluir impuestos nacionales para algunos bienes.
2.7.6.6.	Las medidas adoptadas por el Gobierno en el Decreto 2694 de 2010, además se refieren a materias que tienen relación directa y específica con la situación que determinó la declaración de la emergencia social, como pasará a explicarse.
Como lo consideró la Corte en la Sentencia C-843 de 2010, la economía de los municipios fronterizos depende, en una buena medida, del comercio entre Venezuela y Colombia.
Así mismo, como lo señalaron los intervinientes dentro del presente asunto, el consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos, que han perdido su representatividad en el mercado interno, entre otros factores, por la ruptura de relaciones diplomáticas y el consecuente cierre de fronteras por parte del vecino país. Esto disminuye el consumo local generando acumulación de inventarios y baja rotación, pérdidas en el flujo de caja y de capital de trabajo.
2.7.6.7.	El Decreto 2694 de 2010 adopta dos medidas para contrarrestar estos efectos: (i) exonera del pago del impuesto de ventas (IVA) a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos, en las zonas de frontera, por el término de 120 días y (ii) autoriza a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante recepción en dación en pago de bienes inmuebles y muebles.
En relación con la exoneración del impuesto sobre las ventas, la medida busca, entre otros, estimular la demanda interna sustituyendo la proveniente del vecino país, así como hacer frente al incremente del valor adquisitivo de algunos productos como consecuencia del cierre de la frontera. Es decir, efectivamente, incrementa el consumo local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios limítrofes.
2.7.6.8.	En lo que tiene que ver con la facultad dada a la DIAN para recibir bienes en dación en pago bienes muebles e inmuebles para el cumplimiento de obligaciones tributarias, el objetivo de esta medida es facilitarle a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones y reducir el impacto negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas, como un alivio a la situación económica.
Por lo anterior, encuentra esta Corte que el Decreto 2694 de 2010 guarda relación de conexidad externa con las causas que generaron la declaratoria del estado de emergencia social y su finalidad, pues como se ha visto, las medidas allí consagradas están destinadas a conjurar las causas de la crisis que derivó en la declaratoria de la emergencia social a través del Decreto 2693 de 2010, y a impedir la extensión de sus efectos, evitando la agudización y extensión de la crisis social que generó la ruptura de relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela.
2.7.6.9.	En otras palabras, si la emergencia social se declaró -entre otras razones- para rescatar del descalabro económico a la población afectada, resulta acorde con dicha finalidad que el Gobierno pretenda tanto estimular el consumo en la zona, como tomar medidas para aliviar los problemas económicos de sus habitantes. Cabe señalar además, que la medida sólo beneficia a las personas que se encuentran en los municipios fronterizos, los más afectados por la crisis.
2.7.7.	Juicio de proporcionalidad
2.7.7.1.	Como se indicó en apartes previos, el estudio de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.
2.7.7.2.	En cuanto a la necesidad de las medidas, como se reconoció en la Sentencia C-843 de 2010, los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia social afectaron gravemente y de manera inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Para hacer frente a la desaceleración del comercio local y del intercambio comercial con el vecino país y evitar la expansión de sus efectos, era necesario adoptar medidas inmediatas y de choque dirigidas a (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.
Estos objetivos no podían lograrse mediante los mecanismos ordinarios de los que dispone el Ejecutivo. En primer lugar, el Gobierno ya había hecho uso de los medios ordinarios sin lograr el impacto que la crisis demandaba. Por ejemplo, ha llevado a cabo importantes esfuerzos para crear alianzas comerciales con otros países, pero ello no ha sido suficiente para mitigar el impacto en la frontera y reemplazar por completo el intercambio con Venezuela.
En segundo lugar, la reforma de los elementos del IVA solamente puede ser llevada a cabo por el Congreso. Un proyecto de ley, incluso si es presentado con un mensaje de urgencia, puede tardar varios meses en ser aprobado, de modo que no constituye una medida que permita responder con prontitud a situaciones de urgencia.
Lo mismo ocurría con la concesión de facultades expresas a la DIAN para recibir en dación en pago bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, pues el legislador es quien puede otorgar esta facultad a la entidad. En efecto, el Estatuto Tributario no contempla entre las formas de extinguir las obligaciones tributarias la figura de la dación en pago. La normativa vigente solamente permite la dación en pago en casos de insolvencia. En consecuencia, se requería de una norma con fuerza de ley que atribuyera a la DIAN tal facultad; esta decisión habría tardado varios meses en ser eventualmente aprobada por el Congreso, lo que justifica su introducción mediante el decreto legislativo bajo estudio.
En este orden de ideas, la Sala concluye que la evidencia suministrada por el Gobierno demuestra la necesidad de adoptar las medidas introducidas mediante el Decreto Legislativo 2494 de 2010.
2.7.7.3.	La Sala también encuentra que las medidas son idóneas y conducentes para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, estos son -como ya se mencionó, (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.
Como ha reconocido esta Corporación, los tributos no solamente son instrumentos que permiten obtener los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado –función fiscal, sino que también son herramientas de intervención del Estado en la economía. Uno de los fines extrafiscales de los tributos más importantes es el estímulo de las actividades económicas. Mediante figuras como las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios, es posible crear estímulos a ciertas actividades económicas o en determinadas regiones del país. En este caso, la medida de exclusión del IVA de ciertos productos comercializados en la zona limítrofe con Venezuela es una herramienta idónea para promover el consumo interno y estimular la actividad comercial de la región.
De otro lado, el otorgamiento a la DIAN de la facultad de recibir en dación en pago bienes inmuebles y muebles producidos en la región es idónea para permitir a los comerciantes cancelar sus deudas fiscales precisamente con aquellos bienes que no han podido comercializar o mediante la entrega de inmuebles. Esta medida de alivio es conducente para evitar que los activos de los comerciantes de la región fueran objeto de medidas cautelares por la DIAN ante el incumplimiento de sus obligaciones, con lo que se habría paralizado por completo su actividad económica e incluso podrían haberse vistos amenazados por una situación de quiebra y cese de actividades.
2.7.7.4.	Finalmente, para la Sala las medidas no afectan de manera alguna derechos fundamentales u otros principios constitucionales, es decir, es proporcionada.
En primer lugar, las medidas no restringen los derechos fundamentales de los habitantes de la zona fronteriza; por el contrario, promueven garantías como la libertad de empresa y el derecho de propiedad, en tanto pretenden evitar que los comerciantes de la región vean afectados sus negocios al punto de la quiebra.
En segundo lugar, el Decreto Legislativo 2694 de 2010 prevé mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residen o desarrollan actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficien de las medidas en detrimento del principio de igualdad. Por ejemplo, el artículo 2° del decreto dispuso que podrían solicitar el pago de deudas fiscales mediante dación en pago de bienes inmuebles o muebles producidos en la zona, solamente aquellos contribuyentes que según el Registro Único Tributario tienen domicilio fiscal en los municipios señalados en el Decreto Legislativo 2693 de 2010.
En tercer lugar, de acuerdo con el cálculo aportado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con ocasión de la medida de exclusión de varios productos comercializados en la zona de frontera del IVA, el Estado dejaría de recibir cerca de $93.674 millones. Esta suma es sumamente inferior a los ingresos que dejó de percibir el sector comerciante de la región debido a la desaceleración de las ventas locales y de las exportaciones. En efecto, como se indicó en la Sentencia 843 de 2010, después de la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países, las exportaciones hacia Venezuela alcanzaron niveles extremadamente bajos: 90 millones de dólares en julio y 84 millones de dólares en agosto de 2010. Estas cifras contrastan con los niveles alcanzados durante los mismos meses en el 2009: 345 y 253 millones de dólares respectivamente. Esto significa que en el término de un año, las exportaciones se redujeron en más de un 50%.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 2694 de 2010, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela”.
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