Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Nielegalna_imigracja__Zagrozenia_bezpieczenstwa__Czesc_I_-ebook/p02041181i020
Timestamp: 2019-09-16 22:43:28+00:00
Document Index: 25054241

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'Art. 2', 'Art. 2', 'art. 5', 'Art. 3', 'art. 26', 'art. 3', 'art. 26']

Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I. [Paweł Lubiewski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I. - ebook/pdf
Autor: Paweł Lubiewski Liczba stron:
ISBN: 978-83-7462-525-8 Data wydania: 2017-10-19
Praca w sposób kompleksowy wyjaśnia istotę zjawiska nielegalnej migracji oraz jej aspekt prawny i społeczny. Aspekty te mają szczególny wpływ na bezpieczeństwo państwa i poczucie bezpieczeństwa jego
obywateli. W pracy szeroko udokumentowano dynamikę i strukturę procesów migracyjnych w Polsce, co pozwoliło autorowi na dość precyzyjną prognozę rozwoju tego zjawiska. Godnym polecenia jest opis teorii wyjaśniających zjawisko migracji.
Paweł Lubiewski NIELEGALNA IMIGRACJA ZAGROŻENIA BEZPIECZEŃSTWA CZĘŚĆ 1 Szczytno 2016 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Recenzja dr hab. inż. Jarosław Prońko Redakcja wydawcy Agnieszka Kamińska Paweł Oczoś Beata Miszczuk Projekt okładki Agnieszka Kamińska © Wszelkie prawa zastrzeżone — Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie ISBN 978-83-7462-524-1 e-ISBN 978-83-7462-525-8 Skład, druk i oprawa: Dział Wydawnictw i Poligrafi i Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie 12-100 Szczytno, ul. Marszałka Józefa Piłsudskiego 111 tel. 89 621 51 02, fax 89 621 54 48 e-mail: wwip@wspol.edu.pl Objętość: 7,78 ark. wyd. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści 1. Prolegomena ..................................................................................5 1.1. Zakres przedmiotowo-podmiotowy rozważań .............................7 1.2. Podstawowa terminologia i różne jej ujęcia ................................ 13 1.3. Migracja jako czynnik determinujący rozwój cywilizacji ............. 26 2. Charakterystyka nielegalnej imigracji ........................................... 31 2.1. Źródła i przyczyny nielegalnej imigracji .................................... 31 2.2. Istota nielegalnej imigracji. Kontekst socjologiczny i prawny ....... 44 2.3. Skala imigracji w Polsce ........................................................... 52 2.4. Struktura i dynamika nielegalnej imigracji w Polsce ................... 63 3. Problematyka oddziaływania nielegalnej imigracji na sferę bezpieczeństwa państwa ................................................... 79 3.1. Imigracja rejestrowana a bezpieczeństwo państwa ...................... 80 3.2. Oddziaływanie nielegalnej imigracji na sfery bezpieczeństwa państwa ........................................................... 86 3.3. Prognozy rozwoju zjawiska nielegalnej imigracji w Polsce ........... 93 4. Konkluzje ................................................................................... 105 Bibliografi a ..................................................................................... 115 Spis tabel ........................................................................................ 123 Spis rysunków ................................................................................ 123 Spis wykresów ................................................................................. 123 Załączniki ....................................................................................... 127 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Prolegomena Geopolityczna lokalizacja Polski znajdującej się w granicach jednego z najbardziej atrakcyjnych imigracyjnie regionów świata, jakim jest bez wątpienia kontynent europejski, nie pozwala jej być obojętną na zjawisko imigracji. Umiejscowiona pomiędzy rozwiniętą politycznie i gospodarczo Euro pą Zachodnią a ustępującą jej w tym zakresie Europą Wschodnią, czy Azją Zachodnią, stoi na drodze szlaków migracyjnych pomiędzy tymi re- gionami. Należy mieć także na względzie, że w wyniku postępującego roz- woju gospodarczego Polska staje się w perspektywie czasu coraz bardziej atrakcyjnym krajem nie tylko dla imigracji tranzytowej, lecz także dla imi- gracji docelowej. Od początku lat dziewięćdziesiątych XX w., kiedy to zostały otwarte w pełni dla ruchu cudzoziemców granice RP, nastąpił gwałtowny wzrost liczby cudzoziemców przyjeżdżających do RP lub przejeżdżających przez jej terytorium. Równolegle zaczęło pojawiać się i niezwykle dynamicznie roz- wijać zjawisko nielegalnej imigracji, a przy tym coraz bardziej dawała znać o sobie przestępczość z udziałem cudzoziemców. Skala rozwoju zjawiska oraz brak przygotowania polskich służb do skutecznego przeciwstawienia się mu spowodowały, że przez kilkanaście następnych lat trwała nierówna walka na tej płaszczyźnie. Działania przystosowawcze związane z przygotowywaniem się Polski do włączenia w struktury Unii Europejskiej w dużym zakresie dotyczyły mię- dzy innymi usprawnienia ochrony granicy państwowej, jak też szerszego kontekstu przeciwdziałania zjawisku nielegalnej imigracji. Na tak rodzące się mechanizmy przeciwdziałania zjawisku składały się w mniejszym za- kresie własne doświadczenia polskich służb, a w szerszym przedstawiane przez Unię Europejską i wdrażane w szybkim tempie rozwiązania, będące wynikiem wieloletnich wspólnotowych doświadczeń w tym obszarze bez- pieczeństwa wewnętrznego Unii. Na względzie należy mieć także to, że charakter zjawiska wymusza ko- nieczność utworzenia i doskonalenia mechanizmów zdolnych do jego iden- tyfikacji, monitorowania, a przede wszystkim diagnozowania zagrożeń, ja- kie ze sobą niesie. Powyższe rozważania, rodzące się pytania w kontekście oddziaływania nielegalnej imigracji na bezpieczeństwo państwa oraz własne zainteresowania ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I 6 autora stały się przyczynkiem do podjęcia rozważań w przedstawianym ob- szarze rzeczywistości. Problematyka ta opisana została w dwóch częściach. W części pierwszej, skupiającej się przede wszystkim na analizie dorobku naukowego w przed- stawianym obszarze, podjęto próbę scharakteryzowania zjawiska nielegalnej imigracji. W tym celu niezbędne było odniesienie się do historii zjawiska migracji na świecie. Na tej podstawie dokonano ogólnej prezentacji sfor- mułowanych na przestrzeni ostatniego wieku głównych teorii odnoszących się do powstania i rozwoju zjawiska migracji. To pozwoliło na zarysowanie istoty zjawiska imigracji nielegalnej, co z kolei ukierunkowało rozważania w obszarze zarówno źródeł zjawiska, jak i jego przyczyn. Podjęta została także próba nakreślenia obrazu struktury zjawiska nielegalnej imigracji w Polsce oraz określenia jego dynamiki. Niezbędne, w poruszanym zakre- sie problematyki imigracyjnej, było scharakteryzowanie zjawiska nielegal- nej imigracji w kontekście zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie: czy zjawisko to stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, a jeśli tak, to w jakim obszarze? Część druga ukierunkowana została na obszar praktyczny. Odnosi się ona do problematyki przeciwdziałania nielegalnej imigracji w RP. W celu uwi- docznienia istniejących mechanizmów przeciwdziałania zjawisku zarówno formalnych, jak i instytucjonalnych konieczne okazało się przeprowadzenie analizy w kierunku określenia, które elementy systemu bezpieczeństwa pań- stwa i w jakim zakresie zostały zobowiązane do przeciwdziałania zjawisku. Dla dopełnienia tak zarysowanego obrazu przeciwdziałania zjawisku ko- nieczne było przeanalizowanie przypisanych zidentyfikowanym podmiotom narzędzi, zaprojektowanych w celu bezpośredniego, ale i pośredniego prze- ciwdziałania zjawisku. Odniesiono się ponadto do problematyki współpracy w zakresie przeciwdziałania zjawisku nielegalnej imigracji w RP. Rozważania w obszarze zagadnienia przeprowadzono na trzech płaszczyznach. W pierw- szej kolejności podjęto analizę na płaszczyźnie krajowej, jako szczególnie istotnej dla badanej problematyki. Ten etap stanowił podstawę wyjściową do zdiagnozowania systemu współdziałania w obszarze znacznie szerszym niż krajowy i wyjątkowo specyficznym, jakim jest wielopaństwowy orga- nizm — Unia Europejska. Odniesiono się także, w celu porównawczym, do bogatych doświadczeń Unii Europejskiej zdobytych na przestrzeni lat i wskazano ewolucję myśli dotyczącą współpracy w tym zakresie, dokonu- jąc jednocześnie jej oceny w kontekście aktualnego kryzysu imigracyjnego. Dopełnieniem tematyki poruszanej w tej części było ujęcie obrazu współ- pracy w trzeciej płaszczyźnie, a mianowicie współpracy z państwami spoza Unii Europejskiej. Takie zestawienie pozwoliło wskazać najważniejsze ob- ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Prolegomena 7 szary współpracy oraz występujące różnice, które mają istotny wpływ na sku- teczność przeciwdziałania zjawisku w kontekście bezpieczeństwa państwa. Dalsze rozważania skierowane zostały na niezwykle ważny, zdaniem autora, obszar przeciwdziałania zjawisku i uzyskanych w tym kontekście doświad- czeń. Tu podobnie, jak powyżej, przeprowadzono trójpłaszczyznową analizę. Rozważania objęły obszar doświadczeń krajowych, bogatych doświadczeń Unii Europejskiej oraz ewolucji działań w sferze przeciwdziałania zjawisku. Trzecia płaszczyzna dotyczyła analizy omawianej problematyki w wybra- nych państwach spoza Unii Europejskiej. Ze względu na kierunki najsilniej- szych, od wielu lat, strumieni nielegalnej imigracji skierowanych na teryto- rium RP z Federacji Rosyjskiej oraz Ukrainy odniesiono się do doświadczeń tych państw w zakresie walki z nielegalną imigracją. Poruszona została także problematyka sytuacji imigracyjnej w Turcji, mającej ostatnimi czasy szcze- gólne znaczenie dla tego zagadnienia w kontekście wspólnotowym, a przez to także i polskim. Taka konstrukcja rozważań pozwoliła bliżej przyjrzeć się problematyce zjawiska, a szczególnie jego oddziaływania na bezpieczeństwo państwa. Dodatkową wartością zastosowania przedstawionego ujęcia anali- tycznego była możliwość poszukiwania ewentualnych cech wspólnych zja- wiska, bez względu na terytorium jego oddziaływania. 1.1. Zakres przedmiotowo-podmiotowy rozważań Polska w okresie powojennym była krajem, w którym w kontekście ru- chów migracyjnych znaczną skalą charakteryzowała się jedynie emigracja naszych rodaków. Były to wyjazdy głównie do Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, choć nie wyłącznie. Wykres 1. Migracja ludności na terytorium Polski w latach 1966–2012 50 emigracja imigracja 40 30 20 10 0 6 6 9 1 9 6 9 1 2 7 9 1 5 7 9 1 8 7 9 1 1 8 9 1 4 8 9 1 7 8 9 1 0 9 9 1 3 9 9 1 6 9 9 1 9 9 9 1 2 0 0 2 5 0 0 2 8 0 0 2 2 1 0 2 Źródło: opracowano na podstawie Rocznik demograficzny 2013, Warszawa 2013 Ruchy imigracyjne, z racji prowadzonej w tym okresie przez władze pań- stwowe w Polsce polityki zamkniętych granic, były znikome. Jak wskazują ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I 8 dane statystyczne (zob. wykres 1) do roku 1990 w Polsce zauważalny był naj- wyżej ruch imigracyjny o skali 1 do 2 tysięcy cudzoziemców, którego głów- nym źródłem były oficjalne wymiany międzypaństwowe (naukowe, kultural- ne) w ramach państw tzw. bloku wschodniego. Jednak od roku 1990 dał się zauważyć w Polsce proces dynamicznego wzrostu liczby imigrantów, który mimo pewnych nieznacznych wahań nadal zachowuje podobną tendencję. Ówczesną sytuację diametralnie zmieniły zmiany ustrojowe w Polsce, które miały miejsce w pierwszych latach dziewięćdziesiątych XX w. W tym czasie granice państwa zostały otwarte zarówno dla Polaków, jak i dla cudzo- ziemców. Wtedy to po raz pierwszy w zauważalny sposób problem zjawiska nielegalnej imigracji dotknął Polskę. Jak się wydaje, punktem przełomowym było uznanie Polski przez kraje Unii Europejskiej za kraj bezpieczny, w ro- zumieniu konwencji genewskiej z 1951 r.1 Oprócz wszelkich pozytywnych aspektów tego faktu należy pamiętać, że wspomniane wydarzenia uruchomiły lawinowy proces podpisywania przez Polskę i wdrażania w życie bilateralnych umów o readmisji. Skutkiem tego stało się masowe przekazywanie Polsce nielegalnych imigrantów, którzy prze- dostali się do krajów Europy Zachodniej (i nie tylko) przez jej terytorium. W okresie tym dynamicznie zaczął rysować się obraz problemu związa- nego z napływem nielegalnych imigrantów na terytorium Polski. Słaba sku- teczność polskich organów, wynikająca z braku doświadczenia w sytuacji, z którą Polska nie miała do tej pory jeszcze do czynienia w takiej skali, była przyczynkiem kreowania przez kraje Wspólnoty negatywnej oceny Polski, jako skutecznej bariery dla rozwoju zjawiska nielegalnej imigracji w Europie. W ciągu następnych lat zawierane były umowy o readmisji z kolejnymi Państwami, Sygnatariuszami Układu z Schengen, co realnie zwiększało liczbę przekazywanych do Polski nielegalnych imigrantów. Taki rozwój wydarzeń pokazał, że było to w Polsce zjawisko bez precedensu. Niespotykana dotąd 1 Kraj bezpieczny — znaczenie tego terminu można wywieść z treści art. 33, ust. 1 Konwencji, dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r., DzU z 20 grudnia 1991 r., który stanowi, że „żadne Umawiające się Pań- stwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub prze- konania polityczne”. Terminy „bezpieczny kraj pochodzenia” oraz „bezpieczny kraj trzeci” jednoznacznie określiła Dyrektywa Rady 2005/85/WE z 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i co- fania statusu uchodźcy w państwach członkowskich. Dodać należy, że warunkiem sine qua non uznania Polski za kraj bezpieczny było jej przystąpienie do konwen- cji genewskiej z 1951 r. oraz protokołu nowojorskiego z 1967 r., co miało miejsce w 1991 r., DzU z 1991 r., nr 119, poz. 515 i 517. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 9 skala nielegalnej imigracji, brak doświadczeń w tym obszarze, a także wyraź- nie rysujące się problemy natury prawnej, ujawniły rosnące zagrożenia. 1. Prolegomena Pełne otwarcie polskich granic dla cudzoziemców skutkowało nie tylko realnie narastającymi problemami z nielegalną imigracją, lecz także rosną- cą przestępczością, której sprawcami byli cudzoziemcy2. Charakterystyka przestępczości była zróżnicowana, od przestępstw drogowych, po akcyzowe, aż do wymuszeń, zbrodni zabójstwa (w tym także tzw. zabójstwa na zlece- nie). To także czas wielu rozbojów z udziałem cudzoziemców, działalności tzw. rekieterów, czy też zorganizowanych cudzoziemskich grup przestęp- czych, kooperujących z polskimi przestępcami w obszarze tzw. przestępczo- ści samochodowej, narkotykowej, czy też prostytucji, w tym także handlu ludźmi. Na długo w pamięci polskiego społeczeństwa zarysował się czas spektakularnego rozwoju polskiej przestępczości zorganizowanej, często ak- tywnie wspieranej przez cudzoziemców zza wschodniej granicy Polski. Był to okres bolesnego zdobywania doświadczeń przez polskie organy ścigania i wymiar sprawiedliwości, który w kolejnych latach skutkował stop- niowym zwiększaniem skuteczności ich działania. Kolejnym etapem ewolucji problematyki nielegalnej imigracji w powo- jennej Polsce był czas jej akcesji do Unii Europejskiej i związana z nim mno- gość przedsięwzięć podejmowanych na różnych płaszczyznach życia spo- łeczno-politycznego Polski. Aspiracje Polski by być pełnoprawnym członkiem Układu z Schengen to dla systemu bezpieczeństwa państwa czas istotnych przeobrażeń w kierunku zapewnienia kompatybilności rozwiązań polskich z systemem wspólnoto- wym. To czas implementacji wielu norm wspólnotowych i przyswojenia tzw. acquis Schengen, dorobku opartego na wieloletnim doświadczeniu państw Schengen w walce z nielegalną imigracją. Warto podkreślić, że obecnie, mimo iż wskaźnik przestępstw popeł- nianych przez cudzoziemców (w tym nielegalnie przebywających) nie jest tak wysoki jak w latach dziewięćdziesiątych XX w., to jednak nie powrócił do poziomu z lat osiemdziesiątych poprzedniego wieku. Od kilkunastu lat zauważalne jest utrzymywanie się stałej liczby podejrzanych o popełnianie przestępstw cudzoziemców, co stanowi niespełna jedną trzecią wielkości z czasów największego zagrożenia przestępczością popełnianą przez cudzo- ziemców w Polsce (1997) — wciąż nie jest więc niski. Do obrazu tego nale- ży dodać aspekt dynamicznie wzrastającego od wielu lat ruchu granicznego 2 W 1984 r. odsetek podejrzanych o popełnienie przestępstw cudzoziemców wobec liczby podejrzanych ogółem w Polsce wynosił 0,1 , kiedy w 1997 r. odno- towano już dwudziestokrotny(!) wzrost, bo 2,02 , za: I. Rzeplińska, Przestępczość cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2000, s. 7–18. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I 10 cudzoziemców (zob. wykres 2), charakteryzującego się stałą tendencją wzro- stową. Wykres 2. Ruch graniczny cudzoziemców w latach 2008–2011 35 30 25 20 15 10 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: opracowano na podstawie danych statystycznych Komendy Głównej Straży Granicznej (dalej: KG SG) Zauważyć należy, że problematyka ta w przedstawianej skali jest stosun- kowo młodym zjawiskiem w Polsce. Do tej pory nie była uznawana za po- ważny problem. Dostrzegana była głównie z powodu oczekiwań krajów Unii Europejskiej wobec Polski, w kontekście konieczności utworzenia skutecz- nej bariery dla tzw. wschodniej nielegalnej imigracji, głównie o charakte- rze tranzytowym, ukierunkowanej na te właśnie kraje. Wydaje się jednak, że zjawisko to niesie ze sobą pewien potencjał zagrożeń także dla bezpie- czeństwa Polski. Badając dotychczasowy rozwój zjawiska rodzi się pytanie, czy oddziałuje ono na sferę bezpieczeństwa państwa polskiego, a jeśli tak to jaki jest cha- rakter takich relacji. Kwerenda literatury przedmiotu wskazuje wyraźny niedobór opracowań naukowych odnoszących się do polskich doświadczeń w obrębie zjawiska nielegalnej imigracji. Szczególnie interesujące w zakresie problematyki wy- stępowania nielegalnej imigracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydały się opublikowane w 1999 r. badania dotykające bezpośrednio zagad- nienia przemytu cudzoziemców do Polski, modus operandi działania prze- mytników, jak i motywacje, jakimi kierowali się cudzoziemcy podejmując decyzję o emigracji3. Równie ciekawe badania, ukierunkowane bardziej na socjologiczne aspekty motywacji i oddziaływania nielegalnych imigran- tów, przeprowadzono w obszarze rejonów pogranicza polsko-niemiec- kiego. Badaniami objęto okres 1996–20004. Cenny materiał informacyjny 3 K. Głąbicka, Przerzut migrantów do lub przez terytorium Polski, „Prace Mi- gracyjne” 1999, nr 22; K. Głąbicka, T. Halik, A. Sawicka, Studia nad przerzutem migrantów, „Prace Migracyjne” 1999, nr 23. 4 D. Jurczak, Nielegalna migracja cudzoziemców na pograniczu polsko-niemiec- kim 1996–2000, Olsztyn 2009. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Prolegomena 11 w zakresie skali zjawiska nielegalnej imigracji opracowany został w ramach ogólnoeuropejskich badań pod nazwą „Clandestino”, prowadzonych w la- tach 2007–2009. Miał on na celu oszacowanie skali i trendów nielegalnej migracji w Europie, w tym w Polsce. Badaniami objęto okres od 2000 do 2007 r., poszerzając o dane z 2008 r. Uczestnikami było dwanaście krajów Unii Europejskiej oraz trzy kraje spoza Unii, jako istotne kraje tranzytowe nielegalnej migracji do UE. Celem projektu było także wypracowanie me- tody oceny zjawiska, klasyfikacji danych, szacunków z zakresu nielegalnej migracji w Europie5. Dotychczas (od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku) pojawiały się jedynie pojedyncze artykuły naukowe dotykające problematyki wpływu nie- legalnej imigracji na sferę bezpieczeństwa państwa i niejednokrotnie przy okazji analizowania innych zagadnień. Nie pojawiła się jednak na polskim rynku wydawniczym zwarta pozy- cja naukowa, poświęcona w szerszym zakresie problematyce nielegalnej imigracji na terytorium Polski oraz jej oddziaływaniu na bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej. Korzystniej sytuacja przedstawia się w zakresie dorobku naukowego odnoszącego się do problematyki imigracji w jej legalnej formie w Polsce, a także szeroko pojętej problematyki pobytu cudzoziemców na terytorium RP i UE. Najczęściej problematyka imigracji rozpatrywana jest w aspekcie socjologicznym (demograficznym), politologicznym (geopolitycznym), czy też ekonomicznym. Jednakże, szczególnie w ostatnich latach, znaczna część rodzimego dorobku naukowego w tym obszarze poświęcana jest obywate- lom polskim, emigrującym najczęściej do krajów tzw. starej Unii, w kontek- ście otwarcia tamtejszych rynków pracy. Niestety w znacznie węższym zakresie badana jest problematyka imi- gracji do Polski. Szczególnie aktywnym w powyższym zakresie jest Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego będący, jak się wydaje, wiodącym ośrodkiem naukowym w Polsce, zajmującym się problematyką migracji cudzoziemców i obywateli polskich. Wspomnieć także warto o zauważalnej aktywności w tematyce migra- cyjnej innych kręgów uniwersyteckich jak choćby Centrum Badań Migra- cyjnych UAM w Poznaniu, Zakładu Socjologii Ogólnej i Badań nad Migra- cjami UMCS w Lublinie, Międzyinstytutowego Zakładu Badań nad Migra cją UKSW w Warszawie, czy wreszcie Komitetu Badań nad Migracjami PAN. Jednakże ostatnimi laty środek ciężkości zainteresowań zarówno OBM UW, jak i innych ośrodków akademickich w znacznej mierze przesunął się w stronę 5 Szerzej w dalszej części opracowania. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I 12 problematyki emigracji Polaków. W przedstawianym tu zakresie war- tość merytoryczną wnosi także działalność badawcza Centrum Stosunków Między narodowych oraz Ośrodka Studiów Wschodnich, podejmujących jednakże sporadycznie problematykę migracji w bliskich Polsce regionach, w kontekście dotyczących je wydarzeń politycznych. Zauważyć jednak należy, że, mimo iż problematyka imigracji w jej legal- nej formie częściej jest zauważana w obszarze badań naukowych, to jednak zagadnienie jej oddziaływania na sferę bezpieczeństwa Polski jest poruszane niezwykle rzadko i raczej fragmentarycznie. Ustalone na potrzeby niniejszych rozważań zasoby informacyjne zwią- zane z problematyką imigracyjną podzielić można na kilka grup, w których zawierają się: — literatura naukowa z obszaru problematyki dotyczącej pobytu cudzo- ziemców w RP; — opracowania o charakterze naukowym lub popularno-naukowym od- noszące się do problematyki migracyjnej w Polsce i UE; — literatura naukowa obejmująca problematykę bezpieczeństwa państwa; — źródła obcojęzyczne dotyczące problematyki nielegalnej imigracji w Unii Europejskiej; — akty prawa krajowego oraz wspólnotowego regulujące obszary szeroko pojmowanej problematyki pobytu cudzoziemców (w kraju docelowym lub tranzytu); — akty prawa wspólnotowego oraz krajowego regulujące obszary związane z problematyką nielegalnej imigracji; — materiały źródłowe, jak i naukowe opracowania dotyczące rządowej strategii migracyjnej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej; — publikacje organizacji międzynarodowych oraz agencji Unii Europej- skiej dotyczące opisywanej problematyki (m.in. Europejskiego Urzędu Policji (dalej: EUROPOL), Europejskiego Urzędu Statystycznego (dalej: EUROSTAT), Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Opera- cyjną na Granicach Zewnętrznych (dalej: FRONTEX), Międzynarodo- wego Ośrodka Rozwoju Polityki Migracyjnej (dalej: ICMPD), Między- narodowej Organizacji do Spraw Migracji (dalej: IOM)); — materiały o charakterze analityczno-strategicznym oraz zasoby staty- styczne instytucji zajmujących się w zróżnicowanym zakresie problema- tyką nielegalnej imigracji, pobytu cudzoziemców na terytorium RP oraz bezpieczeństwa państwa. Co do zasady niniejsze rozważania oparte są na publikacjach, czy też materiałach w formie drukowanej. Zauważyć należy jednak, że w zasobach Internetu publikowane są często źródłowe, wartościowe materiały, w tym tak- ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Prolegomena 13 że informacyjne odnoszące się do problematyki nielegalnej imigracji i bez- pieczeństwa państwa w Polsce. W niniejszym opracowaniu wykorzystane zostaną informacje (głównie statystyczne) zawarte na oficjalnych (autoryzo- wanych) stronach internetowych polskich instytucji państwowych oraz Unii Europejskiej, przede wszystkim Straży Granicznej (dalej: SG), Policji, Urzędu do spraw Cudzoziemców (dalej: UDSC), Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej: MSW), Ministerstwa Sprawiedliwości (dalej: MS), Prokuratury Gene- ralnej, EUROSTAT, IOM, ICMPD, FRONTEX, EUROPOL. 1.2. Podstawowa terminologia i różne jej ujęcia Problematyka imigracyjna w Polsce nie jest, jak już wspomniano, sze- roko i często analizowaną tematyką, a przez to tzw. siatka pojęciowa zagad- nienia nie jest powszechnie znana. Często spotyka się przykłady niewłaści- wego zastosowania lub używania zamiennie terminów migracja, imigracja, emigracja, co jest błędne. Z tego też względu, a przede wszystkim z racji konieczności rzetelnego przygotowania czytelnika do lektury niniejszego opracowania, niezbędnym wydaje się przeprowadzenie podstawowych ob- jaśnień terminologicznych. W obszarze zagadnień związanych z cudzoziemcami często używa się ta- kich pojęć jak: „migracja”, „emigracja”, „imigracja”, „reemigracja”, „uchodź- stwo”, „repatriacja” itp. Już podstawowa analiza słownikowa wskazuje na istotne różnice w ich znaczeniu. Na przykład termin „migracja” oznaczający masową wędrówkę, prze- noszenie się ludności w obrębie danego kraju lub pomiędzy różnymi kra- jami w celu zmiany miejsca pobytu na stałe lub na pewien okres, wywo- łane czynnikami politycznymi, etnicznymi, religijnymi, ekonomicznymi, przesiedlanie się ludności6, jest nadrzędnym nad pozostałymi i odnosi się do całości zjawiska przemieszczania się ludzi. Natomiast pozostałe terminy istotnie różnią się znaczeniem przez wzgląd na zamierzony cel przemiesz- czania się i określają pewien fragment zjawiska migracji. Zatem „emigracja” oznacza opuszczanie ojczyzny z przyczyn materialnych, religijnych, poli- tycznych itp. i osiedlenie się za granicą7. Pojęciem o zbliżonym znaczeniu będzie tu „uchodźstwo” odnoszące się do opuszczenia rodzinnego kraju, jednakże często w wyniku przymusu, na przykład z przyczyn humanitar- nych. Innej części procesu migracji dotyczy termin „imigracja”, oznaczający przybycie do obcego kraju z zamiarem stałego lub tymczasowego osiedlenia 6 B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1996, s. 521. 7 Tamże, s. 236. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I 14 się w nim8. W obszarze zagadnienia migracji ludzi pojawiają się także takie pojęcia jak „reemigracja” oznaczające powrót emigrantów do kraju ojczy- stego9, czy choćby „repatriacja”, a więc powrót do ojczyzny jeńców, przesie- dleńców, uchodźców itp. po długim pobycie na obczyźnie, w wyniku zmia- ny granic itp.10. Kluczowymi dla niniejszych rozważań będą terminy” nielegalna imigra- cja” oraz „bezpieczeństwo państwa”. Termin „nielegalna imigracja” ma swoje źródło w pojęciu migracja, któ- re wywodzi się z łaciny (migratio), gdzie oznacza zmianę miejsca pobytu, za- mieszkania, wędrowanie, przenoszenie się11. Termin ten przyjął się w bardzo podobnym brzmieniu i tożsamym znaczeniu w języku polskim. Definicja ta jest zbieżna pojęciowo ze sformułowanymi w innych słowni- kach12. W literaturze przedmiotu pojawiają się jednak propozycje rozszerzonej interpretacji znaczenia terminu. Na przykład Zofia Kawczyńska-Butrym dodaje, że „ łączy się z nią również zmiana usytuowania społecznego”13. Wydaje się, że to właśnie złożoność analizowanego zjawiska powoduje, iż terminologia w tym obszarze nie jest jednoznaczna. Warto zauważyć, że de- finicja migracji określa zjawisko wielopłaszczyznowo. Pojęcie to uwzględnia kryterium podmiotu (ludzie), przestrzeni (w obrębie jednego lub wielu kra- jów), celowości (zmiana miejsca pobytu), czasu (na stałe lub na pewien okres), przyczynowości (względy polityczne14, etniczne, ekonomiczne). Przedstawione kryteria wydają się w miarę zwięźle określać ramy zjawi- ska. Wątpliwości jednak budzi kryterium czasu, ponieważ jest ono niedo- określone. O ile jasne jest sformułowanie „na stałe”, o tyle nieprecyzyjnym jest wymiar czasowy pojęcia „na pewien okres”. Jaki jest zatem minimalny okres pobytu poza dotychczasowym miejscem zamieszkania, aby można było mówić o migracji? Tutaj poglądy są różne. Jedni podają, że czas rozpoczyna się od momentu przekroczenia granicy, a migracją będzie każdy taki pobyt, bez względu na to, czy trwa kilka czy kil- 8 Tamże, s. 317. 9 L. Wiśniakowska (oprac.), Słownik wyrazów obcych, Warszawa 2004, s. 795. 10 Tamże, s. 942. 11 J. Pieńkos, Słownik łacińsko-polski. Łacina w nauce i kulturze, Warszawa 1996. s. 264. 12 Por. Słownik wyrazów obcych, Warszawa 2002, s. 719. 13 Z. Kawczyńska-Butrym, Migracje. Wybrane zagadnienia, Lublin 2009, s. 11. 14 Wydaje się, że czynniki religijne powinny być rozpatrywane w jednej ka- tegorii z politycznymi. Jeśli u podstaw decyzji o opuszczeniu stałego miejsca za- mieszkania leżą przyczyny religijne, to wydaje się, że w takim przypadku religia jest narzędziem polityki państwa lub określonej społeczności. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Prolegomena 15 kanaście dni15. Wydaje się, że taki pogląd przyjęła Organizacja Narodów Zje- dno czonych (dalej: ONZ) w Międzynarodowej Konwencji o ochronie praw migrujących pracowników i członków ich rodzin16, gdzie sformułowano po- jęcie „pracownika przygranicznego”. Oznacza ono „pracownika migrującego”, utrzymującego stały pobyt w bliskim państwie, do którego powraca z zasady każdego dnia lub przynajmniej jeden raz na tydzień17. Inaczej ten problem zdefiniowano w rozporządzeniu (WE) nr 862/2007 Parlamentu Euro pejskiego i Rady w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony między- narodowej, określającym „imigrację” jako działanie, w wyniku którego osoba ustanawia swoje miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskie- go na okres, który wynosi co najmniej dwanaście miesięcy lub co do którego przewiduje się, że będzie on tyle wynosić, będąc uprzednio rezydentem inne- go państwa członkowskiego lub państwa trzeciego18. Polskie ustawodawstwo w zakresie definicji migracji nie wypowiada się. Kwestia precyzyjnego, uniwersalnego określenia kryteriów czasowych dla pojęcia migracji jest niezwykle trudna. Wydaje się, że definicja tego kry- terium, ze względu na złożoność zjawiska, konstruowana jest indywidualnie na potrzeby określonych obszarów zagadnieniowych. Równie istotną kwestią w zakresie rozważań co do ram pojęciowych mi- gracji jest celowość tych działań: w celu zmiany miejsca pobytu. W prze- ciwnym wypadku imigrantem należałoby nazywać każdego cudzoziemca, który wjechał do innego kraju, co nie wydaje się być właściwe. O ile ważny jest czas na jaki cudzoziemiec zamierza opuścić swój kraj, o tyle ważniejsze wydaje się kryterium celu jego działania — przesiedlenie się — czyli zmiana (chwilowa, okresowa, stała) dotychczasowego miejsca zamieszkania19. Podczas analizy pojęcia „nielegalna imigracja”, w odniesieniu do tery- torium Polski, z pomocą przychodzi ustawa o cudzoziemcach (dalej: szawa 2005, s. 21. 15 Por. P. Kaczmarczyk, Migracje zarobkowe Polaków w dobie przemian, War- 16 Zaakceptowana przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w re- zolucji nr 45/158 z 18 grudnia 1990 r. ków, migrantów i członków ich rodzin. 17 Art. 2 międzynarodowej konwencji o ochronie praw wszystkich pracowni- 18 Art. 2 ust. 1 pkt b rozporządzenia (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europej- skiego i Rady z 11 lipca 2007 r. w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 311/76 w sprawie zestawienia statystyk dotyczących pracowników cudzoziemców. 19 Przesiedlać się — zmienić miejsce swojego zamieszkania, przenosić się do innego miasta, innego kraju itp. Zob. B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1996, s. 891. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I 16 UOC)20, która określa m.in. ramy prawne pobytu, w tym zamieszkiwania21, cudzoziemców na jej terytorium. Określa kryteria, które cudzoziemiec jest zobowiązany spełnić, aby jego pobyt był zgodny z prawem (legalny). Warto przy tym przypomnieć, że słownikowa definicja terminu „nielegalny”, okre- śla pewną działalność, czyn, który jest „prawnie zakazany, niezatwierdzony przez prawo, sprzeczny z prawem, nieformalny, pokątny”22. W sferze prawodawstwa unijnego próba zdefiniowania terminu „niele- galna imigracja” pojawiła się w komunikacie Komisji Wspólnot Europejskich w sprawie priorytetów politycznych w walce z nielegalną imigracją obywate- li państw trzecich z 19 lipca 2006 r., gdzie sformułowano, że „terminu »nie- legalna imigracja« używa się dla opisania różnych zjawisk. Określa się w ten sposób obywateli państw trzecich, którzy nielegalnie wjeżdżają na teryto- rium państwa członkowskiego (w tym jego lotnicze strefy tranzytowe) drogą lądową, morską i powietrzną, co odbywa się często z wykorzystaniem fał- szywych lub podrobionych dokumentów albo za pośrednictwem sieci prze- stępczości zorganizowanej skupiających przemytników i nielegalnych han- dlarzy. Jest też spora grupa osób, które wjeżdżają do UE w sposób legalny na podstawie ważnej wizy lub korzystając z systemu bezwizowego, by następnie bezprawnie przedłużyć swój pobyt, zmieniając najczęściej jego faktyczny cel i nie uzyskując w tym zakresie zgody właściwych władz. Są wreszcie osoby ubiegające się o azyl, które pozostają w danym kraju, mimo że podjęto w ich sprawie ostateczną decyzję odmowną”23. Przy próbie zdefiniowania terminu „nielegalna imigracja” pomocna oka- zuje się także dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z 16 grudnia 2008 r. określająca nielegalny pobyt jako „obecność na teryto- rium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określo- ne w art. 5 kodeksu granicznego Schengen, albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim”24. Warto zauważyć, 20 Ustawa z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, DzU z 2013 r., poz. 1650. 21 Mieszkać — zajmować, użytkować jakieś pomieszczenie lokal jako główne miejsce pobytu, przebywać gdzieś na stałe lub czasowo — B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego..., wyd. cyt., s. 518. 22 B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego..., wyd. cyt., s. 596. 23 Komunikat Komisji w sprawie priorytetów politycznych w walce z nielegal- ną imigracją obywateli państw trzecich z 19.07.2006 r., Bruksela (KOM (2006) 402 wersja ostateczna). 24 Art. 3 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz. Urz. UE nr L 348/98 z 24 grudnia 2008 r. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Prolegomena 17 że przedstawione przykłady nie precyzują w swej treści kryterium czasu. Z analizy przedstawionych treści wywnioskować można, że kryterium czasu nie ma w tym przypadku większego znaczenia. Priorytet stanowią przesłanki prawne do wjazdu i/lub pobytu. Notabene cudzoziemcy, którzy bez spełnienia określonych prawem prze- słanek wjechali i przebywają na terytorium państwa wbrew swojej woli (zo- stali przemyceni) nie powinni być, jak się wydaje, uznawani za nielegalnych imigrantów, a raczej za ofiary handlu ludźmi. Na płaszczyźnie unijnej zauważalny jest także inny problem bezpośred- nio związany z analizowaną terminologią. W literaturze przedmiotu często spotyka się zamienne pojęcia, takie jak: imigrant nieuregulowany, imigrant nieudokumentowany, osoby bez papierów25. Jest to wynikiem tendencji po- jawiającej się od pewnego czasu na poziomie niektórych unijnych instytucji. Na przykład „Parlament Europejski (…) zwraca się do instytucji UE i państw członkowskich o zaprzestanie używania pojęcia »nielegalni imigranci«, które to niesie negatywne konotacje i o stosowanie raczej pojęć „pracownik/imi- grant o nieuregulowanym statusie” lub »nieposiadający dokumentów«”26, „EKES nie akceptuje terminu »nielegalna imigracja« i podziela opinie innych europejskich podmiotów, np.: Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Euro- py oraz Parlamentu Europejskiego, które preferują użycie takich pojęć jak »imigra cja nieuregulowana« czy »imigranci bez dokumentów«, »imigranci nieautoryzowani« by unikać fałszywych skojarzeń między imigracją a prze- stępczością”27. Pozostają jednak w oficjalnym obiegu obowiązujące doku- menty (akty prawne) stosujące dotychczasową terminologię m.in. w tekście Dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postano- wienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerw- ca 1985 r.28 Także sformułowanie „nielegalny pobyt” zawarte w art. 3 pkt 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z 16 grudnia 25 Patrz I. Wróbel, Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008, s. 63. 26 Pkt 159 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie stanu praw podstawowych w Unii Europejskiej w latach 2004–2008 (2007/2145(INI)). 27 Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komu- nikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Przestrzeń wolności, bezpie- czeństwa i sprawiedliwości w służbie obywateli” COM(2009) 262 wersja ostateczna, SOC/352 Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (program sztok- holmski), Bruksela, 4 listopada 2009 r. 28 W pkt 1 preambuły wskazano: (1) W celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie państwa członkowskie prze- pisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących cudzoziemców na terytorium państw członkowskich. Dyrektywa Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r. uzupełniająca postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Autor: Paweł Lubiewski
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Nielegalna_imigracja__Zagrozenia_bezpieczenstwa__Czesc_I_-ebookRO/p02041181i020" target="_blank" title="Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I. [Paweł Lubiewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Część I. [Paweł Lubiewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>