Source: http://docplayer.com.br/1096807-A-evolucao-da-politica-comum-de-vistos-na-uniao-europeia.html
Timestamp: 2018-06-20 08:22:47+00:00
Document Index: 32752472

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A evolução da política comum de vistos na União Europeia - PDF
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Melissa Soares Zagalo
1 Nuno Piçarra Professor da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa A evolução da política comum de vistos na União Europeia 101 A política comum de vistos da União Europeia, formalmente contemplada pela primeira vez no Tratado de Maastricht, tem conhecido desde então desenvolvimentos substanciais, sobretudo a partir da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão que a inseriu no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, enquanto medida de acompanhamento directamente relacionada com a livre circulação de pessoas. Os actos de direito comunitário em que a política de vistos essencialmente se concretiza na actualidade fazem parte integrante do regime aplicável à passagem e ao controlo das fronteiras externas dos Estados-membros, para além de constituírem, no seu conjunto, um instrumento de combate à imigração ilegal e, nessa medida, uma das vertentes da política de imigração da União. Mais globalmente, tais actos jurídico-comunitários relevam do regime aplicável à circulação de nacionais de países terceiros na União e no seu mercado interno. O regime de vistos europeu tem como núcleo aglutinador o visto uniforme de curta duração. Este permite, em princípio, ao nacional de um país terceiro que seja seu titular a circulação não só no território do Estado-membro que o emitiu, mas também no de todos aqueles que se vincularam a emiti-lo de acordo com os procedimentos e condições harmonizados, constantes da Instrução Consular Comum (onde também estão previstas formas de cooperação consular avançadas). O visto uniforme e o acervo jurídico que o disciplina não constituem uma criação originária da União, mas sim da Convenção de Schengen, ulteriormente integrada no âmbito da União. A política de vistos desenvolvida neste âmbito não é vinculativa para todos os Estados-membros. Dispõem do direito de ficar fora a Irlanda, o Reino Unido e, em parte, a Dinamarca. Quanto aos 10 novos Estados-membros, a sua capacidade individualmente comprovada, através da avaliação pelos pares, para emitir vistos uniformes de acordo com os parâmetros harmonizados aplicáveis é uma das condições indispensáveis à sua plena integração no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, incluindo a supressão dos controlos nas fronteiras com os restantes.
2 102 The European Union s common visa policy, which was formally considered for the first time in the Treaty of Maastricht, has undergone substantial developments since then, in particular following the entry into force of the Treaty of Amsterdam, where it was included in the area of freedom, security and justice as a follow-up measure directly linked to the free movement of persons. The Community laws on which the visa policy is nowadays essentially based are an integral part of the regime applicable to the crossing and control of the external borders of the European Union. They also serve as an instrument to combat illegal immigration and in that respect are one of the aspects of the Union s immigration policy. From a more global perspective, such judicial and Community acts are important for the regime applicable to the movement of nationals from a third country in the Union and its internal market. The main attraction of the European visa law is the short term uniform visa. In principle, this enables a citizen from a third country to move not only within the territory of the Member State that issued the visa but also in all Member States that have agreed to issue said visas in accordance with the harmonised procedures and conditions set out in the Common Consular Instruction (which also foresees forms of advanced consular cooperation). The uniform visa and the judicial acquis that governs it did not originate in the Union but in the Schengen Convention, later integrated within the scope of the Union. The visa policy developed in this regard is not binding on all Member States. Ireland, the United Kingdom and Denmark, in part, have the right to opt out. As for the ten new Member States, their individual capacity to issue uniform visas in accordance with the applicable harmonised parameters (attested to by the assessment of their peers), is one of the essential conditions of their full integration into the area of freedom, security and justice, including the elimination of controls at frontiers with the remaining countries.
3 I. Introdução No que respeita à política comum de vistos, o impulso mais recente veio do Conselho Europeu reunido em Bruxelas em Novembro de 2004, que aprovou o chamado Programa da Haia, destinado a reforçar a liberdade, a segurança e a justiça na União Europeia 1. Aí se qualifica a política comum de vistos como elemento da gestão dos fluxos migratórios, salientando-se a necessidade de prosseguir o seu desenvolvimento como parte de um sistema multifacetado destinado a facilitar as deslocações legítimas e a combater a imigração ilegal através de uma maior harmonização das legislações nacionais e das práticas de actuação a nível das missões consulares locais. Como orientações específicas para o desenvolvimento desta política comum, o Conselho Europeu elenca, entre outras, a incorporação de dados biométricos no próprio visto, por forma a torná-lo mais seguro, e a criação de postos consulares conjuntos para a emissão de vistos 2. A política comum de que aqui se trata circunscreve-se aos vistos de curta duração, definidos adiante. Faz parte integrante do regime comum aplicável à passagem das fronteiras externas dos Estados-membros da União Europeia (a seguir designada por União ou UE). Juntamente com este regime, integra as regras comuns aplicáveis à circulação, na UE, de nacionais de países terceiros, tornadas indispensáveis por força do princípio da supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras entre os Estados-membros 3. O excerto do Programa da Haia citado permite perceber que tal política se encontra já num estádio avançado de desenvolvimento e isto apesar de só ter sido timidamente inscrita nos tratados em que se funda a União há pouco mais de uma década. Foi o Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht a 7 de Fevereiro de 1992 e entrado em vigor a 1 de Novembro de 1993 (a seguir designado por TUE ou por Tratado de Maastricht) que pela primeira vez dedicou expressamente um artigo à política comum e à harmonização da política de vistos entre os Estados-membros da União, atribuindo ao Conselho determinadas competências para o efeito. Tal não significa que antes dessa data os Estados-membros não tivessem procurado harmonizar-se em determinados aspectos dessa política, à margem do quadro institucional e normativo da UE e de acordo com os cânones da cooperação intergovernamental regida pelo direito internacional. Começaram a fazê-lo alguns anos antes, sobretudo na sequência da assinatura do Acto Único Europeu onde se pode encontrar a primeira base jurídica implícita para o efeito: a disposição definindo o mercado interno a estabelecer progressivamente na União 4 como um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado. Assim definido, o mercado interno implicava uma política comum relativa não só à circulação dos nacionais dos Estados-membros, mas também à entrada, à circulação e à permanência dos nacionais dos países terceiros 5. No contexto da cooperação intergovernamental à margem da UE, a referência fundamental é a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, relativa à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns (a seguir designada por CAAS). Tal convenção, igualmente assinada em Schengen a 19 de Junho de 1990 por cinco dos seis Estados fundadores das Comunidades Europeias 6, só se tornou aplicável, a partir de 26 de Março de 1995, a um conjunto formado por sete Estados-membros da União (os cinco fundadores e Portugal e Espanha, que entretanto a ela aderiram em Junho de 1991). Foi com a CAAS que realmente se desenvolveu uma política comum de vistos, ulteriormente integrada, tal como o restante acervo de Schengen, no quadro institucional e normativo da União, com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão 7. Este mesmo tratado veio prever novas bases jurídicas para a política comum de vistos, agora qualificada como parte integrante do novo objectivo da União: a sua manutenção e o seu desenvolvimento enquanto espaço de liberdade, de segurança e de justiça, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira exter- 103
4 104 na, asilo e imigração, bem como de prevenção e combate à criminalidade. O Tratado de Nice, em vigor desde 1 de Fevereiro de 2003, não trouxe inovações na matéria. Quanto ao Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, assinado em Roma a 29 de Outubro de 2004, revela-se mais lacónico do que qualquer dos seus antecessores no que toca ao dispositivo relativo à política comum de vistos. É a evolução assim sumariamente faseada da política comum de vistos da UE que constitui o tema do presente artigo. II. A política comum de vistos no Tratado de Maastricht e a sua implementação 1. O artigo 100.º-C do Tratado da Comunidade Europeia, na redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Maastricht 1.1. Como já se disse, foi o Tratado de Maastricht a atribuir pela primeira vez à Comunidade Europeia, primeiro pilar da UE, competência expressa para adoptar medidas integradas numa política comum de vistos. O Conselho ficou incumbido de estabelecer, mediante regulamento aprovado por maioria qualificada, por um lado, a lista de países terceiros cujos nacionais deveriam ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados- -membros e, por outro lado, um modelo-tipo de visto. Era o que previa expressamente o artigo 100.ºC, n.º 1 e n.º 3, do Tratado da Comunidade Europeia (TCE), introduzido neste pelo TUE 8. Em contrapartida, as outras medidas não especificadas recondutíveis à mesma política deveriam ser adoptadas pelo Conselho com base nas disposições do Título VI do TUE relativas ou ao regime aplicável à passagem e ao controlo de pessoas nas fronteiras externas dos Estados-membros, ou à política de imigração e à política em relação aos nacionais de países terceiros (artigo K.1, pontos 2 e 3). O artigo 100.º-C inseria-se num capítulo do TCE dedicado à aproximação das legislações dos Estados-membros com incidência directa no estabelecimento e no funcionamento do mercado interno, tal como o definiu o Acto Único Europeu. Apesar de ainda não ter sido com o TUE que a supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras entre os Estados-membros ficou expressamente consagrada, a política comum de vistos não podia deixar de ser entendida como medida de acompanhamento directamente relacionada com a livre circulação de pessoas que se pretendia instaurar na UE. Nessa medida, tanto a lista de países terceiros cujos nacionais deveriam ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-membros, como o modelo-tipo de visto integravam-se nas regras aplicáveis à passagem e ao controlo de pessoas naquelas fronteiras, constituindo simultaneamente um elemento da política relativa aos nacionais de países terceiros. O próprio artigo 3.º, alínea d), do TCE o confirmava, ao dispor que, para alcançar os objectivos de que a incumbia, a Comunidade deveria adoptar medidas relativas à entrada e à circulação de pessoas no mercado interno, de acordo com o disposto no artigo 100.º-C. Porém, ao abranger apenas duas das medidas que integram uma política comum de vistos, o artigo 100.º-C determinou o espartilhamento ou a fragmentação desta política pelo TCE, caracterizado pelo método comunitário ou da integração supranacional, e pelo Título VI do TUE (dedicado à cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos), caracterizado pelo método da cooperação intergovernamental coordenada a nível europeu 9. Assim sendo, a lista dos países terceiros referida e o modelo- -tipo de visto seriam estabelecidos através de um procedimento decisório em que, para além do Conselho, deliberando por maioria qualificada, também a Comissão e o Parlamento Europeu exercem relevantes competências de iniciativa e de controlo, respectivamente. Por outro lado, os actos normativos em que se conteriam essas medidas disporiam da eficácia típica dos actos jurídico-comunitários (no caso, regulamentos directamente aplicáveis) e seriam sujeitos ao controlo do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (a seguir, TJ). Ao invés, os restantes elementos da política de vistos assim como as medidas contíguas contemplados pelo artigo K.1 do TUE seriam estabelecidos através de um procedimento decisório dominado pelo Conselho, deliberando por unani-
5 midade, e conter-se-iam em actos de menor eficácia jurídica, em princípio não sujeitos ao controlo do juiz comunitário 10. Atendendo, no entanto, à sensibilidade, para os Estados-membros, das medidas de política de vistos expressamente contempladas pelo artigo 100.º-C, sobretudo no que toca às suas relações com países terceiros, a comunitarização de tais medidas foi acompanhada de algumas válvulas de segurança que ainda hoje fazem parte do acervo da União. Assim, o artigo 100.º-C, n.º 2, veio dispor que, na eventualidade de se verificar, num país terceiro não constante da lista daqueles cujos nacionais devem ser detentores de visto para entrarem na União, uma situação de emergência de que resulte uma ameaça de súbito afluxo de nacionais desse país, o Conselho poderia tornar obrigatória, por um período de seis meses prorrogável, a obtenção de visto pelos nacionais do país em questão. Por sua vez, o n.º 4, mantendo embora, também para a política comum de vistos, o elemento estruturante do método comunitário caracterizado pelo monopólio de iniciativa legislativa da Comissão, veio impor a esta o dever de instruir qualquer pedido formulado por um Estado-membro destinado a constituir uma proposta da Comissão ao Conselho. Finalmente, o n.º 5 veio dispor que a competência da Comunidade nesta matéria não prejudicaria o exercício das responsabilidades dos Estados-membros na manutenção da ordem pública e na salvaguarda da segurança interna Os autores do artigo 100.º-C estavam bem conscientes da manifesta contiguidade entre os dois aspectos da política comum de vistos que submeteram ao método comunitário e algumas das medidas que integraram no terceiro pilar da UE, submetendo-os ao método da cooperação intergovernamental coordenada. Tal contiguidade era iniludível, com já se referiu, tanto em relação ao regime da passagem do controlo de pessoas nas fronteiras externas dos Estados-membros, contemplados pelo artigo K.1, ponto 2, como no tocante às condições de entrada, circulação e residência dos nacionais de países terceiros no território dos Estados-membros e também à luta contra a imigração, a permanência e o trabalho irregulares daqueles cidadãos na UE aspectos da política de imigração contemplados pelo artigo K.1, ponto 3, do Título VI do TUE. Face a essa manifesta contiguidade e à circunstância de, nas disposições do artigo K.1, pontos 1 e 3, se encontrarem as bases jurídicas para outros aspectos essenciais da política comum de vistos 11, os autores do artigo 100.º-C admitiram que pudessem ser gradualmente ultrapassadas as razões de soberania que levaram determinados Estados-membros a só aceitar num primeiro momento com a importante excepção da lista comum e do modelo-tipo de visto o método da cooperação intergovernamental coordenada para a harmonização de uma série de políticas ligadas à circulação de nacionais de países terceiros como os restantes aspectos da política de vistos, a política de asilo e a política de imigração. Por isso, incluíram no artigo 100.ºC, n.º 6, e também no artigo K.9 do Título VI do TUE, uma disposição sugestivamente denominada cláusula passerelle, nos termos da qual o Conselho poderia decidir submeter ao método comunitário qualquer das matérias contempladas no artigo K.1, pontos 1 a 6, do mesmo Título VI, transferindo-as, portanto, do TUE para o TCE e determinando simultaneamente qual dos procedimentos decisórios previstos pelo artigo 100.ºC seria aplicável a tais matérias 12. Esta revisão simplificada dos tratados (na medida em que dispensava a intervenção de uma conferência intergovernamental) ficava, no entanto, sujeita à ratificação pelos Estados-membros, por força do artigo K.9, in fine, do TUE. A cláusula passerelle analisada que ainda hoje constitui, com algumas adaptações, direito em vigor constante do artigo 42.º do Título VI do TUE, na redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Nice nunca teve aplicação prática até à data A implementação do dispositivo introduzido pelo Tratado de Maastricht em matéria de política de vistos 2.1. O primeiro diploma aprovado ao abrigo do artigo 100.º-C foi o Regulamento (CE) n.º 1683/95 do Conselho, de 29 de Maio, estabelecendo um modelo-tipo de visto, ainda em vigor e apenas alterado uma vez pelo Regulamento (CE) n.º 334/2002, de 18 de Fevereiro. Aí se determina, por um lado, que o modelo-tipo 105
6 106 consiste numa vinheta autocolante (artigo 1.º) com determinadas especificações técnicas constantes do anexo 14 e, por outro lado, que essa é a forma que devem revestir os vistos emitidos por cada Estado-membro definidos como autorização ou decisão de natureza administrativa exigidas para um nacional de um país terceiro transpor a respectiva fronteira externa, para efeitos de (1) estada nesse Estado-membro ou em vários Estados-membros durante um período não superior a três meses, (2) trânsito através do território desse Estado-membro ou de vários Estados-membros, ou (3) escala na zona de trânsito internacional aeroportuário desse Estado-membro ou de vários Estados-membros (artigo 5.º). O modelo-tipo de visto contemplado no Regulamento n.º 1683/95 não tem no entanto que se circunscrever aos vistos de curta duração e aos vistos de trânsito expressamente enumerados pelo artigo 5.º. O artigo 7.º permite aos Estados-membros a utilização do modelo-tipo em vistos diferentes dos elencados pelo artigo 5.º, desde que sejam tomadas medidas susceptíveis de excluir qualquer possibilidade de confusão com os que constam daquele elenco. Sob esta reserva, tal modelo-tipo pode ser igualmente utilizado para vistos de longa duração. A utilização obrigatória deste modelo-tipo tratando-se dos vistos de curta duração enumerados no artigo 5.º não amplia, por si só, a validade territorial do acto administrativo praticado pela competente autoridade nacional em que o visto se consubstancia. Por outras palavras, o regulamento em análise não obriga, por si só, nenhum Estado-membro a reconhecer um visto de curta duração passado, de acordo com o modelo-tipo em referência, por outro Estado-membro nem, por conseguinte, a permitir a estada ou o trânsito no seu território ou na sua zona internacional aeroportuária. Isto significava, noutra perspectiva, que o nacional de um país terceiro sujeito a visto que pretendesse permanecer por um período não superior a três meses ou transitar no território de vários Estados-membros teria que requerer a respectiva concessão a cada um deles. Na ausência de um acto jurídico da União estabelecendo o visto uniforme válido para todos os Estados-membros, só eventuais acordos bilaterais ou multilaterais de direito internacional concluídos entre esses Estados-membros e não, portanto, o Regulamento n.º 1683/95 podem vinculá-los ao reconhecimento do visto de curta duração concedido de acordo com o modelo-tipo estabelecido por aquele regulamento, com tudo o que isso implica de oneroso e desvantajoso para o nacional do país terceiro que pretenda permanecer ou transitar no conjunto dos respectivos territórios 15. O visto uniforme de curta duração em princípio válido para o território de todos os Estados-membros veio a ser disciplinado em termos pioneiros, adiante analisados, pela CAAS. Em qualquer caso, o artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1683/95 confere às pessoas a quem tenha sido atribuído o visto o direito de verificar os dados pessoais inscritos nesse visto e, se necessário, obter a rectificação ou a supressão deles, direito esse susceptível de ser eventualmente invocado em tribunal, de acordo com o princípio da tutela jurisdicional efectiva vigente no ordenamento da União Cerca de quatro meses depois da adopção do regulamento que criou o modelo-tipo de visto, o Regulamento (CE) n.º 2317/95, de 25 de Setembro, veio estabelecer a lista dos países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-membros 16. Estabelecido, em tais casos, o princípio da obrigação de visto, impunha-se que fosse também o direito comunitário a prever as excepções. Daí o artigo 4.º, que permitia aos Estados-membros isentar da obrigação de visto os nacionais de países terceiros incluídos na lista comum que (1) integrassem o pessoal civil de bordo de aviões e navios, o pessoal de bordo e de acompanhamento de voos de assistência ou de socorro, ou outro pessoal de assistência em caso de catástrofes e desastres, ou (2) fossem titulares de passaportes diplomáticos ou de serviço e de outros passaportes oficiais. Tais decisões/normas de isenção para determinadas categorias de pessoas seriam obrigatoriamente comunicadas aos outros Estados- -membros e à Comissão, encarregando-se esta da sua publicação no Jornal Oficial. A harmonização assim conseguida era só parcial: ao incluir na lista comum 97 dos Estados terceiros existentes na comunidade internacio-
7 nal, o regulamento em análise permitia que cada Estado-membro determinasse sozinho se exigiria ou não visto de curta duração aos cidadãos dos restantes Estados terceiros. Isto mesmo previa expressamente o artigo 2.º, n.º 1: os Estados-Membros determinarão se os nacionais de países terceiros que não constem da lista comum ficam sujeitos à obrigação de visto. O mesmo valia para os apátridas e os refugiados beneficiando oficialmente desse estatuto (n.º 2), assim como para os titulares de um passaporte ou de um documento de viagem emitido por uma entidade ou autoridade territorial não reconhecida como Estado por todos os Estados-membros e não constante da mesma lista comum (n.º 3) 17. Cada Estado-membro ficava no entanto obrigado a comunicar aos restantes, assim como à Comissão, as decisões tomadas ao abrigo das três disposições citadas, decisões essas obrigatoriamente publicadas no Jornal Oficial (n.º 4). Tendo em conta o significado político e as implicações diplomáticas da exigência de visto por um Estado como condição sine qua non para a entrada dos cidadãos de outro Estado no território do que o exige, assim como a diversidade existente nas relações internacionais dos Estados-membros, compreende-se que o primeiro regulamento comunitário na matéria tenha assumido expressamente, no seu antepenúltimo considerando, o método progressivo na determinação da lista comum em análise. Este método progressivo tinha como corolários, por um lado, a obrigação imposta aos Estados-membros de envidarem continuamente esforços no sentido de harmonizar as respectivas políticas de vistos em relação aos países terceiros que não constem da lista comum e, por outro, a aceitação como compatível com o direito comunitário de uma harmonização mais completa entre os Estados-membros, através do recurso ao direito internacional convencional, bilateral ou multilateral, para além da lista comum estabelecida pelo regulamento em análise (artigo 6.º). Esta renúncia, numa primeira fase, a que o Regulamento (CE) n.º 2317/95 estabelecesse igualmente uma lista comum dos países terceiros cujos nacionais estão isentos da obrigação de visto para franquear as fronteiras externas dos Estados-membros, implicou a existência de uma chamada lista cinzenta, constituída por todos aqueles países terceiros a cujos cidadãos determinados Estados-membros exigiam visto e outros não. Figuraram nessa lista informal alguns dos 10 Estados do Leste europeu que se tornaram membros da União a 1 de Maio de O regulamento em análise fez do estabelecimento de uma lista de países terceiros cujos nacionais carecem de visto para transpor as fronteiras externas (dos Estados-membros) da União não só elemento de uma política comum de vistos e uma regra aplicável à passagem e ao controlo de pessoas naquelas fronteiras na acepção do artigo K.1, ponto 2, mas também um importante instrumento de luta contra a imigração, a permanência e o trabalho irregulares de nacionais de países terceiros no território dos Estados-membros, na acepção do ponto 3, alínea c), do mesmo artigo. Com efeito, nos termos do seu terceiro considerando, na elaboração da lista comum devem ser tidos prioritariamente em conta os riscos relacionados com a segurança e com a imigração ilegal. Nesta perspectiva, o visto, acto administrativo praticado em princípio pelas autoridades diplomáticas e consulares dos Estados-membros junto do Estado terceiro de origem do requerente, constitui um filtro ou barreira a montante à imigração ilegal. A contiguidade e a imbricação substanciais entre as matérias em causa tornavam ainda mais óbvio o carácter artificial da sua repartição entre o primeiro e o terceiro pilares da UE e faziam antever dificuldades de delimitação e controvérsias jurídicas a seu respeito O Regulamento n.º 2317/95 veio a ser anulado pelo TJ 20, com fundamento em violação de formalidades essenciais decorrente da circunstância de o Conselho não ter submetido a nova consulta do Parlamento Europeu a versão final do regulamento, a qual divergia substancialmente da versão sobre a qual este órgão fora consultado, sem que tal divergência correspondesse minimamente ao parecer do órgão consultado 21. O TJ manteve no entanto os efeitos do Regulamento n.º 2317/95 até à entrada em vigor do regulamento aprovado em execução do acórdão o Regulamento (CE) n.º 574/99, de 12 de Março. O novo regulamento, tendo em conta que foi adoptado em execução de um acórdão que anulou o anterior por vício de forma, retomou no 107
8 108 essencial o conteúdo deste último, limitando-se a registar alterações entretanto ocorridas 22. No entanto, tendo sido aprovado entre a assinatura e a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, acabou por tomar prudentemente em conta a transferência operada por este tratado das políticas, entre outras, de asilo, fronteiras externas e imigração para o TCE, reunindo-as aos elementos da política de vistos aqui contemplados, no novo Título IV da Parte III. Assim, quer as condições de emissão de vistos, quer os princípios segundo os quais um Estado-membro não pode exigir visto a uma pessoa que deseje transpor as suas fronteiras externas, se essa pessoa possuir um visto emitido por outro Estado-membro que corresponda às condições harmonizadas de emissão de vistos e seja válido em toda a Comunidade, ou se essa pessoa possuir um documento apropriado, deixaram de ser reconduzidos pelo Regulamento n.º 574/99 ao Título VI do TUE, ao contrário do que fazia o seu antecessor. O novo regulamento refere-se à determinação de tais condições e princípios dentro do quadro adequado, que não explicitou por o Tratado de Amesterdão ainda não estar em vigor, mas que era o novo Título IV da Parte III do TCE Para além dos regulamentos analisados, há a registar um tímido avanço noutro aspecto da política comum de vistos que viria mais tarde a revelar-se também nuclear: o da cooperação consular local. Uma vez que tal não podia encontrar a sua base jurídica no artigo 100.º-C, o Conselho recorreu ao artigo K.1, ponto 3, do Título VI do TUE. Mas, em vez de adoptar um acto jurídico tipificado pelo artigo K.3, ponto 2 (posição comum, acção comum ou convenção), preferiu uma recomendação atípica nos termos da qual os serviços consulares dos Estados-membros deveriam estabelecer uma cooperação local em matéria de vistos consistindo na comunicação mútua dos critérios para o tratamento de pedidos de vistos e no intercâmbio de informações sobre os riscos para a segurança nacional ou para a ordem pública e sobre os riscos de imigração clandestina. Tal cooperação deveria efectuar-se através de reuniões dos chefes dos serviços consulares, visitas entre os funcionários dos serviços consulares, relatórios conjuntos ao Conselho, etc. 23. Ainda anteriormente à entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o Conselho deu mais um passo na construção de uma política comum em matéria de vistos, ao recomendar aos Estados-membros, ao abrigo das disposições relativas às políticas de fronteiras externas e de imigração (artigo K.1, pontos 2 e 3), a instalação de equipamento de detecção de documentos falsos e falsificados apresentados para visto (passaportes, equivalentes de passaportes, convites e outros documentos comprovativos relevantes) nos serviços de emissão de vistos das representações diplomáticas e nos serviços nacionais responsáveis pela entrega ou prorrogação de vistos, de acordo com uma avaliação do potencial de risco efectuada a nível nacional. No âmbito da cooperação consular local, cada Estado-membro deveria, se solicitado e dentro das suas disponibilidades, considerar a possibilidade de pôr à disposição dos outros Estados-membros o equipamento na sua posse. As acções de formação deveriam ser abertas a agentes de outros Estados-membros, e os conhecimentos e competências do pessoal especializado deveriam ser objecto de permuta 24. III. A política comum de vistos na Convenção de Schengen e o acervo constituído em seu desenvolvimento 1. O dispositivo da Convenção de Schengen em matéria de vistos e o seu significado 1.1. A CAAS, aplicada a partir de 26 de Março de 1995, dedicou ao tema dos vistos todo o Capítulo 3 do Título II ( Supressão dos controlos nas fronteiras internas e circulação das pessoas ). A secção 1 (artigos 9.º a 17.º) versa sobre os vistos para as estadas de curta duração e a secção 2 (artigo 18.º), sobre os vistos para as estadas de longa duração. Todos estes artigos (com excepção do n.º 2 do artigo 10.º) encontram-se em vigor, transformados em direito comunitário por força do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da UE, anexado ao TCE e ao TUE pelo Tratado de Amesterdão.
9 Antes de analisar o conteúdo de tal dispositivo, convém inseri-lo sistemática e teleologicamente na CAAS. A lógica fundamental desta encontra-se bem sintetizada na primeira declaração constante da Acta Final da conferência diplomática que a aprovou: para que as fronteiras internas 25 possam ser transpostas em qualquer local sem que o controlo de pessoas seja efectuado não basta a mera entrada em vigor jurídico-formal daquela convenção nos termos do direito internacional 26. Muito mais do que isso, é necessário que cada parte contratante preencha as condições prévias para o efeito. A própria declaração precisa que a supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras internas só será possível quando forem efectivos os controlos nas fronteiras externas das partes contratantes, isto é, nas suas fronteiras terrestres, marítimas e aéreas com Estados terceiros. O reforço dos controlos nas fronteiras externas, tal como as restantes condições prévias fixadas pela Declaração dos Ministros e Secretários de Estado de 19 de Junho de 1992, pretendem-se medidas compensatórias do défice de segurança decorrente da supressão dos controlos nas fronteiras internas. Tal declaração, posteriormente confirmada pela Decisão do Comité Executivo criado pela própria CAAS, de 14 de Dezembro de 1993, reza assim: em conformidade com a Declaração Comum [ ] incluída na Acta Final, e designadamente no n.º 2, a aplicação da Convenção requer que se defina e realize uma cooperação efectiva entre os Estados nos seguintes domínios: controlos nas fronteiras externas e Manual Comum; modalidades de emissão do visto uniforme e Instrução Consular Comum; tratamento dos pedidos de asilo; realização do Sistema de Informação Schengen; cumprimento das disposições da Convenção relativas aos estupefacientes; cumprimento das disposições legais em matéria de protecção de dados pessoais; regime de circulação nos aeroportos. A condição prévia atinente aos controlos nas fronteiras externas, assim como aquela que é pressuposto da sua adequada realização um determinado regime de circulação nos aeroportos, separando fisicamente os fluxos de passageiros dos voos entre fronteiras internas dos fluxos de passageiros que transpõem as fronteiras externas aéreas, integram-se, grosso modo, juntamente com o regime de vistos, na chamada política de circulação de nacionais de Estados terceiros no Espaço Schengen, ou seja no espaço constituído pelo conjunto dos Estados que aplicam a CAAS. Entendido como medida compensatória coerente com o objectivo expresso de supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras internas, o regime de vistos estabelecido pela CAAS tinha naturalmente que ser mais ambicioso do que o estabelecido pelo TUE e dispor directa e imediatamente sobre questões que este remetia para o direito a adoptar em aplicação do seu Título VI e, desde logo, sobre a validade territorial dos vistos de curta duração emitidos por cada parte contratante e sobre as condições de emissão dos mesmos. Neste sentido, o artigo 9.º da CAAS impõe às partes contratantes o compromisso de adoptar uma política comum no que diz respeito à circulação das pessoas e, nomeadamente, ao regime de vistos, prestando-se assistência mútua, e de prosseguir de comum acordo a harmonização da sua política em matéria de vistos O regime de vistos estabelecido pela CAAS tem como elemento nuclear o visto uniforme, em princípio válido para todo o Espaço Schengen (artigo 10.º). Com base nele, os estrangeiros seus titulares que tenham transposto a fronteira externa de uma parte contratante podem, em princípio, circular livremente em todo aquele espaço durante o período de validade do visto (artigo 19.º, n.º 1) 28. O visto uniforme desdobra-se em duas modalidades contempladas pelo artigo 11.º: (1) o visto de viagem válido para uma ou mais entradas, sem que a duração de uma estada ininterrupta ou a duração total de estadas sucessivas possam exceder três meses por semestre, a contar da data da primeira entrada; (2) o visto de trânsito, que autoriza o seu titular a transitar uma, duas ou excepcionalmente várias vezes no Espaço Schengen, para se dirigir para o território de um Estado terceiro, sem que a duração do trânsito possa ultrapassar cinco dias. A competência para a emissão do visto uniforme cabe, em 109
10 110 princípio, à autoridade diplomática ou consular da parte contratante do destino principal do requerente de visto 29, precedendo eventual consulta de autoridades centrais. Mas pode caber também, excepcionalmente, às autoridades de fronteira. É o que resulta do artigo 12.º. A lista comum dos países terceiros cujos cidadãos ficavam obrigados a requerer visto uniforme para entrarem e circularem no Espaço Schengen incluiu originariamente todos aqueles Estados terceiros cujos cidadãos já eram sujeitos a visto por cada uma das partes contratantes. Mas o Regulamento n.º 2317/95, que estabeleceu tal lista comum no âmbito da UE, tornou-se também aplicável no quadro de Schengen por força do artigo 134.º da própria CAAS, o mesmo valendo para o Regulamento n.º 1683/95, relativo ao modelo-tipo de visto. Para além disto, a CAAS contém, como não poderia deixar de ser, uma série de condições relativas à emissão do visto uniforme. Por um lado, o artigo 13.º proíbe a aposição do visto uniforme em documentos de viagem caducados ou cujo período de validade seja inferior ao do prazo de utilização do visto pedido, e o artigo 14.º proíbe tal aposição em documentos de viagem que não sejam reconhecidos por todas as partes contratantes 30. Por outro lado, o artigo 15.º enumera as condições de emissão do visto uniforme que se referem à pessoa do estrangeiro 31 seu requerente. Trata-se, no essencial, das mesmas condições cumulativas para a entrada no Espaço Schengen, previstas pelo artigo 5.º, a saber: o requerente de visto deve (1) possuir um documento ou documentos válidos, que permitam a passagem da fronteira externa; (2) apresentar os documentos que justifiquem o objectivo e as condições da estada prevista e dispor de meios de subsistência suficientes, quer para a duração dessa estada, quer para o regresso ao país de proveniência ou para o trânsito por um Estado terceiro em que a sua admissão seja garantida, ou estar em condições de adquirir legalmente esses meios; (3) não estar indicado como insusceptível de admissão no Espaço Schengen pelo Sistema de Informação Schengen (SIS), obrigatoriamente consultado pelas autoridades competentes antes da emissão do visto uniforme 32 ; (4) não ser considerado susceptível de comprometer a ordem pública, a segurança nacional ou as relações internacionais de uma parte contratante. O regime de vistos da CAAS inclui ainda derrogações ou excepções aos princípios que enuncia. Assim, o artigo 9.º, n.º 2, in fine, permite a qualquer parte contratante sujeitar excepcionalmente à obrigação de visto os nacionais de um país terceiro incluído na lista comum de Estados cujos cidadãos estão isentos de tal obrigação. E isto (apenas) por motivos imperiosos de política nacional que exijam uma decisão urgente fundamentada, precedendo consulta às outras partes contratantes, cujos interesses deverão ser tidos em conta, assim como as consequências de tal decisão. Por outro lado, o artigo 16.º permite a qualquer parte contratante emitir um visto de validade limitada ao seu território a um estrangeiro que não preencha as condições para a obtenção de um visto uniforme atrás enumeradas, por razões humanitárias ou de interesse nacional ou ainda devido a obrigações internacionais, disso devendo avisar as restantes partes contratantes. O carácter restritivo desta última disposição explica-se precisamente pela relação estabelecida pela CAAS entre o regime do visto uniforme e a supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras internas. Um visto de validade territorial limitada concedido a quem não preenche as condições de obtenção do visto uniforme afecta as restantes partes contratantes na medida em que o seu titular (por hipótese indicado por uma delas como inadmissível no Espaço Schengen, ou considerado susceptível de comprometer a sua segurança) não será sujeito a controlo nas respectivas fronteiras internas. Finalmente, no respeitante aos vistos para estadas de longa duração (superior a três meses), o artigo 18.º da CAAS define-os como vistos nacionais emitidos por uma das partes contratantes de acordo com a sua própria legislação. Ainda assim, o mesmo artigo dispõe que o titular de um tal visto emitido por um Estado Schengen pode transitar pelo território dos outros a fim de se dirigir para o território do primeiro, desde que preencha as condições cumulativas de entrada no Espaço Schengen que, como se viu, são simultaneamente condições cumulativas para a obtenção de um visto uniforme.
11 2. A execução do dispositivo da Convenção de Schengen em matéria de vistos 2.1. A CAAS encarregou o Comité Executivo por ela criado de adoptar regras comuns para a análise dos pedidos de visto, velar pela sua correcta aplicação e adaptá-las a novas situações e circunstâncias (artigo 17.º, n.º 1). E, mais especificamente, incumbiu aquele comité de estabelecer: (1) a lista das entidades encarregadas da emissão de vistos; (2) os critérios de determinação da entidade concretamente competente para a emissão do visto uniforme; (3) a lista dos documentos de viagem em que podem ser apostos aqueles vistos; (4) as condições de emissão de vistos nas fronteiras externas; (5) a forma, o conteúdo e o período de validade dos vistos uniformes; (6) os emolumentos a cobrar pela sua emissão; (7) as condições de prorrogação e de recusa daqueles vistos; (8) os casos em que emissão de um visto uniforme deve ser submetida à consulta da autoridade central da parte contratante à qual o pedido foi apresentado e das autoridades centrais das outras partes contratantes; (9) as modalidades de limitação territorial dos vistos uniformes; (10) os princípios de elaboração de uma lista comum dos estrangeiros indicados para efeitos de não-admissão ao Espaço Schengen. O Comité Executivo foi paulatinamente cumprindo o mandato que neste contexto lhe conferiam os artigos 17.º e 12.º, n.º 3. O essencial do seu labor foi sendo integrado na Instrução Consular Comum destinada às missões diplomáticas e aos postos consulares de carreira (ICC). É aqui que se contêm simultaneamente as disposições normativas pormenorizadas e as instruções práticas destinadas aos agentes consulares das partes contratantes, destinadas ao processamento corrente dos pedidos de visto 33. Para além das regras adoptadas em execução da CAAS, encontra-se ainda na ICC e nos seus 16 anexos toda uma série de disposições relativas à gestão administrativa e à organização dos serviços de vistos, à cooperação consular local e ao procedimento de consulta automatizada às autoridades centrais das partes contratantes em matéria de vistos, a lista comum dos países terceiros cujos cidadãos estão sujeitos à obrigação de visto de escala aeroportuário, a lista comum dos países terceiros cujos cidadãos não estão sujeitos à obrigação de visto para entrarem no Espaço Schengen, a lista dos documentos que autorizam a entrada neste sem visto, o modelo de formulário harmonizado para a apresentação de um pedido de visto uniforme, etc Implicando a CAAS, com o seu princípio fundamental de supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras internas, acompanhada de medidas compensatórias, a colocação em comum dos territórios e da segurança das partes contratantes, não surpreende que ela tenha atribuído ao Comité Executivo a missão geral de velar pela sua correcta aplicação. Assim como não surpreende que, neste contexto, o próprio Comité Executivo tenha criado a chamada Comissão Permanente de Avaliação e de Aplicação de Schengen, por decisão de 16 de Setembro de Tal comissão, composta por um representante de alto nível de cada parte contratante, assessorado por um perito designado para cada domínio de competências, tem por missão, por um lado, verificar se estão reunidas todas as condições exigidas para a aplicação da CAAS num Estado candidato a integrar o Espaço Schengen e, por outro lado, velar pela correcta aplicação do acervo de Schengen por parte dos candidatos que já integram tal espaço. Os controlos e avaliações desenvolvidos pela Comissão Permanente abrangem o acervo de Schengen na sua totalidade. No que toca especialmente ao regime de vistos, e tratando-se da avaliação de um Estado candidato, naquela acepção, a Comissão Permanente, deslocando-se às missões diplomáticas e aos postos consulares desse Estado, deve verificar se eles estão em condições de emitir vistos uniformes de acordo com a ICC e, concretamente, de proceder às consultas prévias, incluindo ao SIS, exigidas para a concessão de tais vistos, de se abastecer das necessárias vinhetas de visto e de as manter em segurança. No que respeita à avaliação de Estados que já integram o Espaço Schengen, a missão da Comissão Permanente no domínio em causa não é substancialmente diferente da prevista para os Estados candidatos. Trata-se, por um lado, de fiscalizar a observância das condições de concessão de vistos uniformes e concretamente das regras de consulta prévia aos outros parceiros para efeitos da concessão de tais vistos a cida- 111
12 112 dãos de nacionalidades sensíveis. Trata-se, por outro lado, de fiscalizar a concessão dos vistos de validade territorial limitada, assim como as condições de abastecimento e de conservação das correspondentes vinhetas de visto. Os relatórios da Comissão Permanente devem mostrar claramente quais os domínios em que os objectivos fixados foram alcançados e aqueles em que o não foram, apresentando propostas concretas de medidas a tomar, com vista a resolver ou melhorar a situação. A decisão final cabe ao Comité Executivo. O modelo da avaliação mútua ou da fiscalização pelos pares assim introduzido no âmbito de Schengen generalizou-se ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça delineado nos seus traços essenciais pelo Tratado de Amesterdão 35. Por último, o citado Programa da Haia inclui como orientação específica a complementação do mecanismo de avaliação de Schengen analisado com um mecanismo de supervisão, que garanta a plena participação de peritos dos Estados-Membros e que inclua a realização de inspecções sem aviso prévio 36. IV. A política comum de vistos no Tratado de Amesterdão e a sua implementação 1. O dispositivo do Tratado de Amesterdão em matéria de vistos e o seu contexto 1.1. O Tratado de Amesterdão, como se sabe, transferiu para o âmbito de competência do TCE as questões de interesse comum mais ligadas à parte da política comum de vistos já abrangida pelo artigo 100.º-C. Para as abranger a todas e ainda à cooperação administrativa e à cooperação judiciária em matéria civil, o Tratado de Amesterdão introduziu um novo Título IV na Parte III do TCE, tendo por epígrafe Vistos, asilo, emigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas 37. Pela primeira vez, o TCE, através do seu artigo 62.º, n.º 1, na redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdão, conferiu competência à Comunidade para adoptar medidas destinadas a assegurar a ausência de controlos de pessoas, quer se trate de cidadãos da União, quer de nacionais de países terceiros, na passagem das fronteiras internas, fazendo daquelas políticas medidas de acompanhamento adequadas. A comunitarização em análise não se fez, contudo, sem custos. Com efeito, o Título IV contém excepções de monta ao método comunitário consagrado pelo TCE, a saber: (1) durante um prazo de cinco anos e, concretamente, até 1 de Maio de 2004, o poder de iniciativa legislativa nas matérias por ele abrangidas foi partilhado entre a Comissão e os Estados-membros (artigo 67.º, n.º 1); (2) o TJ (a) só pode responder às questões prejudiciais relativas ao Título IV e às disposições adoptadas em sua execução, se tais questões lhe forem remetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais de cujas decisões não caiba recurso judicial de direito interno (artigo 68.º, n.º 1) 38 ; (b) vê restringida a sua competência para se pronunciar sobre a legalidade das decisões e medidas dos Estados-membros relacionadas com controlos nas fronteiras internas por razões de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança nacional. Além disso, alguns Estados- -membros (Dinamarca, Irlanda e Reino Unido) negociaram com sucesso o direito de não se vincularem ao Título IV nem às disposições adoptadas em sua execução, a não ser caso a caso 39. Por outro lado, por força do protocolo anexado pelo Tratado de Amesterdão ao TCE e ao TUE, o acervo de Schengen foi integrado na UE. Isto implicou, do ponto de vista institucional, a supressão da estrutura orgânica criada pela CAAS e concretamente a substituição do Comité Executivo pelo Conselho. Do ponto de vista normativo, tal implicou a recondução, por decisão do Conselho, de cada disposição ou decisão do acervo de Schengen, consoante a matéria sobre que versa, a uma base jurídica, ou no novo Título IV da Parte III do TCE, ou no Título VI do TUE, ou ainda, mas mais raramente, a uma base dupla em disposições quer do Título IV do TCE, quer do Título VI do TUE 40. Assim convertidas, conforme o caso, em direito comunitário secundário e em direito (do terceiro pilar) da União, igualmente secundário ou derivado 41, as diversas decisões e medidas que integram o acervo de Schengen passaram a desenvolver-se de acordo com a repartição de competências e os procedimentos
13 decisórios previstos pelos respectivos tratados e a assumir a forma de actos jurídicos por eles tipificados. Neste contexto, o Protocolo de Schengen também incluiu disposições de opt out e de opt in especificamente para a Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido 42. Importa agora analisar as consequências de tudo isto para a política comum de vistos O artigo 62.º, n.º 2, alínea b), do TCE atribui competência ao Conselho para adoptar, no prazo de cinco anos a contar da data da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, medidas relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados-membros, incluindo regras em matéria de visto para as estadias previstas por um período máximo de três meses, nomeadamente (i) a lista dos países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto na passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros e daqueles cujos nacionais estão isentos dessa obrigação; (ii) os processos e condições de emissão de vistos pelos Estados- -membros; (iii) um modelo-tipo de visto; (iv) regras em matéria de visto uniforme. Por força do artigo 67.º, n.º 3, os regulamentos relativos às listas comuns e ao modelo-tipo de visto [subalíneas i) e iii) da alínea b) do artigo 62.º, n.º 2] são aprovados ou alterados pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu. Por outro lado, nos termos do artigo 67.º, n.º 4, a partir de 1 de Maio de 2004, os processos e condições de emissão de vistos pelos Estados-membros e as regras em matéria de visto uniforme [subalíneas ii) e iv) da alínea b) do artigo 62.º, n.º 2] deixaram de ser estabelecidos ou alterados pelo Conselho deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão ou por iniciativa de um Estado-membro, e após consulta ao Parlamento Europeu o procedimento decisório-regra no âmbito do Título IV até àquela data para ficarem sujeitos, sem mais, ao procedimento de co-decisão previsto pelo artigo 251.º. Isto explica-se pelo facto de o regime de vistos ser o mais avançado dos que relevam do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça já à data da assinatura do Tratado de Amesterdão. Desde 1 de Maio de 2004, nenhum dos elementos da política comum de vistos exemplificativamente enumerados pelo artigo 62.º, n.º 2, alínea b) do TCE está sujeito ao procedimento decisório do Título IV previsto pelo artigo 67.º, n.º 2. Além do mais, à data da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, a lista de países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto na passagem das fronteiras externas dos Estados-membros, assim como o modelo-tipo de visto, já faziam parte do acervo comunitário. Na mesma data, já faziam parte do acervo de Schengen reconduzido à base jurídica do artigo 62.º, n.º 2, alínea b), a lista de países terceiros cujos nacionais estão isentos de visto para passarem as fronteiras externas, os processos e condições de emissão de vistos e as regras em matéria de visto uniforme. Por isso mesmo, a conclusão era forçosamente a de que a integração do acervo de Schengen no quadro da União Europeia implicará que, a partir da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, os objectivos da Comunidade tal como definidos em todo o artigo 62.º do TCE [ ] terão em grande parte sido realizados em relação a 10 Estados-membros 43 e, em relação a 13 Estados-membros, a partir da data da decisão do Conselho constante do n.º 2 do artigo 2.º do Protocolo de Schengen 44. Significa isso que muito do trabalho substantivo terá sido efectuado com grande antecedência em relação ao prazo-limite de cinco anos estabelecido por esse artigo 45. Assim se confirmava que o acervo de Schengen contribui, como reconhece o primeiro considerando do Protocolo de Schengen, para reforçar a integração europeia e, em especial, para possibilitar que a União se transforme mais rapidamente num Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, na acepção do Tratado de Amesterdão. Em conformidade com esta conclusão, o Plano de Acção de Viena limitou-se a propor, como medidas a tomar no prazo de dois anos no domínio da política de vistos: (1) o aprofundamento das regras aplicáveis (a) ao procedimento de emissão de visto, no sentido de contemplarem os meios de impugnação dos actos administrativos praticados nessa matéria e (b) às condições de emissão de visto, no sentido de se exigir garantias de repatriamento e de cobertura de despesas de acidente e de doença a quem a requeira; (2) a elaboração de uma lista comum dos países 113
14 114 cujos nacionais estão sujeitos a visto de escala ou trânsito aeroportuário, a fim de se suprimir a lista cinzenta provinda do acervo de Schengen. Por outro lado, no que respeita às medidas a tomar no prazo de cinco anos, o plano de acção contemplou: (1) o alargamento dos mecanismos de representação no domínio da concessão de vistos; (2) mecanismos destinados a evitar que os requerentes de visto se sirvam abusivamente das representações externas de um ou mais Estados-membros para obter o acesso ao Estado- -membro já escolhido como destino no momento do requerimento; (3) a garantia de uma maior segurança do modelo-tipo de visto com base nos novos desenvolvimentos técnicos. Na sequência disto, as conclusões do Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999, que tanta importância vieram a ter no desenvolvimento do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, apontam, no seu n.º 23, incluído no capítulo relativo à gestão dos fluxos migratórios, para que se continue a desenvolver uma política comum activa em matéria de vistos e documentos falsos, que compreenderá uma cooperação mais estreita entre as missões diplomáticas da UE em países terceiros e, se necessário, a criação de serviços comuns de emissão de vistos da UE O Tratado de Amesterdão veio, contudo, permitir que mesmo os elementos da política comum de vistos alcançados no quadro do Tratado de Maastricht deixassem de vincular todos os Estados-membros, ao contrário do que acontecia até à data da sua entrada em vigor. Com efeito, por força das disposições conjugadas do Protocolo de Schengen (artigos 4.º e 5.º) 46 e do protocolo relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao Título IV da Parte III do TCE, cada um destes dois Estados- -membros só se assim o decidir ficará vinculado à lista comum de países terceiros cujos nacionais estão sujeitos a visto para ingressarem no território (dos Estados-membros) da UE e à dos que dele estão isentos, ao modelo-tipo de visto, assim como, aliás, a quaisquer outras medidas adoptadas ao abrigo daquele título, em desenvolvimento ou não do acervo de Schengen. A Dinamarca, por força das disposições conjugadas do Protocolo de Schengen (artigo 3.º) e do protocolo relativo à sua posição perante o Título IV, só fica vinculada às listas comuns e ao modelo-tipo de visto acima referidos, em pé de igualdade com os restantes Estados-membros (com excepção da Irlanda e do Reino Unido). Quanto aos restantes elementos da política comum de vistos, a Dinamarca fica indirectamente vinculada apenas àqueles que constituam medidas de desenvolvimento do acervo de Schengen adoptadas em aplicação do Título IV. Em conformidade com isto, pode ler-se no quarto considerando do Regulamento (CE) n.º 539/2001 do Conselho, de 15 de Março que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação e em considerandos dos regulamentos que sucessivamente o alteraram, adiante analisados, que o Reino Unido e a Irlanda não participam na aprovação de tais regulamentos e não ficam a eles vinculados nem sujeitos à sua aplicação. Por seu lado, pode ler-se no Considerando 13 do Regulamento (CE) n.º 334/ /2002, de 18 de Fevereiro, que altera o já analisado Regulamento (CE) n.º 1683/95 relativo ao modelo-tipo de visto, que o Reino Unido notificou por carta a sua intenção de participar na aprovação e aplicação do presente regulamento, ao passo que no Considerando 14 se pode ler que a Irlanda não participa na aprovação do presente regulamento. Tais soluções não constam, porém, nem do Regulamento n.º 1683/ /95, nem daqueles que antecederam o Regulamento n.º 539/2001 os quais vinculavam todos os Estados-membros sem excepção. São ainda os citados protocolos que explicam que, por exemplo na Decisão do Conselho de 8 de Junho de 2004, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), para além da referência à não-participação da Irlanda e do Reino Unido na aprovação dela e à não- -vinculação por ela (considerandos 11 e 12), se possa ler ainda no Considerando 8 que a Dinamarca não participa na aprovação da presente decisão e não fica a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação. Uma vez que a presente decisão constitui um desenvolvimento do acervo de Schengen [ ] a Dinamarca deverá decidir no prazo de seis meses a contar da data de aprova-
15 ção da presente decisão pelo Conselho se procede à sua transposição para o direito interno. É bem a Europa à la carte ou de geometria variável que as soluções analisadas representam, em matéria de política de vistos, como nas restantes matérias abrangidas pelo Título IV da Parte III do TCE e pelo acervo de Schengen nele actualmente baseado. O Tratado de Nice em nada alterou este estado de coisas. No âmbito daquele título, limitou-se a prever a extensão condicionada do procedimento legislativo de co-decisão à política de asilo e à cooperação judiciária em matéria civil (n.º 5 do artigo 67.º) e a extensão do procedimento da decisão por maioria qualificada no Conselho à cooperação administrativa (protocolo relativo ao artigo 67.º do TCE) Os principais desenvolvimentos da política comum de vistos no quadro do Título IV da Parte III do Tratado da Comunidade Europeia 2.1. Como se viu, o grosso do actual acervo da União em matéria de vistos resultou da integração do acervo de Schengen. De acordo com a Declaração n.º 15 adoptada pela conferência intergovernamental que aprovou o Tratado de Amesterdão, as medidas do Conselho destinadas a desenvolver o acervo de Schengen em qualquer dos domínios por ele cobertos devem assegurar, no mínimo, o mesmo nível de protecção e segurança que o garantido pelas disposições e medidas integrantes daquele acervo. Tanto o regulamento do Conselho que veio alterar o Regulamento (CE) n.º 1683/95, relativo ao modelo-tipo de visto, como o que veio substituir o Regulamento (CE) n.º 574/99, relativo à lista de países terceiros a cujos nacionais é exigido visto pelos Estados-membros, consideraram-se expressamente como um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, apesar de os seus antecessores terem sido aprovados no quadro do TUE. Na realidade, uma análise do Regulamento (CE) n.º 539/2001, de 15 de Março, revela que ele tem um objecto bem mais amplo do que o seu antecessor (o Regulamento n.º 574/99) e que essa ampliação proveio do acervo de Schengen: ele estabelece não só a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas, mas também a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação lista esta que já fora estabelecida no quadro de Schengen, traduzindo uma harmonização total na matéria. Por sua vez, o estabelecimento da última lista impunha que o novo regulamento disciplinasse, ele próprio, a hipótese de um Estado terceiro figurante nesta lista instaurar a obrigação de visto relativamente aos nacionais de um Estado-membro. Em tal hipótese, o n.º 4 do artigo 1.º determina que, se o Estado-membro visado notificar a Comissão e o Conselho, este determinará a obrigação provisória de visto aos nacionais do país terceiro em questão, podendo mesmo vir a decidir transferir o Estado terceiro em causa da lista branca para a lista negra. Mas o Conselho também pode decidir por maioria qualificada não tomar nenhuma das referidas medidas, o que deixará isolado o Estado- -membro visado. O facto de o Regulamento n.º 539/2001 fixar uma lista branca levou-o a prever também que um Estado-membro pode dispensar da obrigação de visto os estudantes nacionais de um país terceiro constante da lista negra que residam num país terceiro constante da lista branca, quando esses estudantes participem numa viagem organizada no âmbito de um grupo escolar acompanhado por um professor do estabelecimento de ensino (artigo 4.º, n.º 2). O Regulamento n.º 539/2001 foi até à data objecto de duas alterações. A primeira, introduzida pelo Regulamento n.º 2414/2001, de 7 de Dezembro, para pôr fim à exigência transitória de visto aos cidadãos da Roménia, país já constante da lista branca. A última, introduzida pelo Regulamento n.º 453/2003, de 6 de Março, traduziu-se em: (1) incluir Timor Leste, enquanto Estado, na lista negra 48 ; (2) transferir o Equador da lista branca para a lista negra, por este país se revelar uma considerável fonte de imigração clandestina; (3) retirar a Suíça, país terceiro constante da lista branca, do próprio âmbito de aplicação do regulamento, na sequência da entrada em vigor (a 1 de Junho de 2002) do Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, relativo à livre circulação de pessoas, assinado no Luxemburgo em Junho de
16 Também se viu atrás que uma parte substancial do regime de vistos estabelecido no quadro de Schengen consta da Instrução Consular Comum (ICC), a qual contém, em larga medida, disposições de execução do capítulo 3 do Título II da CAAS. Para rever e actualizar partes dela, o Conselho reservou para si a necessária competência de execução, adoptando o Regulamento (CE) n.º 789/2001, de 24 de Abril 50. Para o fazer, em vez de delegar tais competências de execução na Comissão e submeter o seu exercício aos procedimentos de comitologia previstos pela Decisão do Conselho n.º 1999/ /468/CE, de 28 de Junho, o Conselho invocou o papel mais relevante desempenhado pelos Estados-membros em matéria de desenvolvimento da política de vistos, o que reflecte a sensibilidade política desta questão, sobretudo no que se refere às relações políticas com países terceiros (Considerando 8). O regulamento em análise prevê dois procedimentos. De acordo com o previsto no artigo 1.º, o Conselho, deliberando por unanimidade, por iniciativa de um dos seus membros ou sob proposta da Comissão, pode alterar, entre outras, as disposições da ICC relativas à instrução do pedido de visto, ao preenchimento da vinheta de visto, à gestão administrativa e à organização do serviço de vistos, à cooperação consular local, ao regime de circulação aplicável a titulares de passaportes diplomáticos, aos critérios em função dos quais podem ser apostos vistos nos documentos de viagem, etc. De acordo com o procedimento do artigo 2.º, podem ser alteradas pelos próprios Estados-membros, mediante comunicação ao secretário-geral do Conselho, entre outras, as disposições da ICC relativas à lista dos documentos que autorizam a entrada sem visto, à lista dos pedidos de visto em relação aos quais é exigida uma consulta prévia da autoridade central do Estado-membro a que o pedido foi submetido, aos montantes de subsistência suficientes estabelecidos anualmente pelas autoridades nacionais competentes, etc. 51. Em contrapartida, no respeitante às partes da ICC não abrangidas pelo Regulamento n.º 789/2001, o procedimento a seguir para a sua alteração é o do artigo 67.º do TCE, ou um dos procedimentos para que remete este artigo. O Conselho recorreu já por diversas vezes ao Regulamento n.º 789/2001 para alterar as partes da ICC nele previstas. Assim, por exemplo, a Decisão 2004/14/CE, de 22 de Dezembro de 2003, completou a parte dedicada aos critérios de base para a instrução do pedido de visto com a regra segundo a qual, tratando-se do risco migratório, a avaliação é da inteira responsabilidade da missão diplomática ou do posto consular de carreira, devendo estes exercer uma vigilância especial sobre as populações de risco, os desempregados, as pessoas desprovidas de recursos estáveis, etc. Em caso de dúvida sobre a autenticidade dos documentos e das provas apresentados, incluindo sobre a veracidade do seu conteúdo e a fiabilidade das declarações recolhidas na entrevista, as missões diplomáticas ou os postos consulares devem abster-se de conceder o visto. Para citar outros exemplos significativos, a Decisão do Conselho 2004/15/CE, de 22 de Dezembro de 2003, veio prever a possibilidade de um Estado-membro se fazer representar num país terceiro por outro Estado-membro, mesmo que tenha uma representação diplomática nesse país terceiro, sob reserva de uma repartição equilibrada entre os Estados-membros. Por seu turno, a Decisão do Conselho 2004/17/CE, da mesma data, veio determinar que o requerente de visto deve, em princípio, comprovar que é titular de um seguro de viagem adequado e válido, individual ou colectivo, que permita cobrir as despesas eventualmente decorrentes de um repatriamento por razões médicas, de assistência médica urgente e/ou cuidados hospitalares urgentes. Uma hipótese expressamente contemplada de isenção de tal obrigação será a de se verificar que os cidadãos de certos países não têm nenhuma possibilidade de adquirir esse seguro. Em ambos os casos, trata-se de actos adoptados em cumprimento do Plano de Acção de Viena. Mas a ICC não tem sido alterada apenas através dos procedimentos previstos pelo Regulamento n.º 789/2001, como o comprova, entre outros, o Regulamento (CE) n.º 333/2002, de 18 de Fevereiro, relativo a um modelo uniforme de impresso para a aposição de vistos concedidos a titulares de documentos de viagem não reconhecidos pelo Estado-membro que emite o impresso, ou o Regulamento (CE)
17 n.º 415/2003, de 27 de Fevereiro de 2003, relativo à concessão de vistos na fronteira, incluindo a marítimos em trânsito Como desenvolvimento recente mais relevante da política comum de vistos, registe-se, por último, o estabelecimento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) pela Decisão 2004/ /512/CE do Conselho, de 8 de Junho de Trata-se de um sistema de intercâmbio de dados, em matéria de vistos, entre os Estados- -membros que permitirá às autoridades nacionais autorizadas a introdução, a actualização e a consulta electrónica desses dados. O VIS, claramente inspirado pelo SIS (com a segunda geração do qual se prevê, aliás, uma plataforma técnica comum), baseia-se numa arquitectura centralizada e consiste num Sistema Central de Informação sobre Vistos (CS-VIS), com interface em cada Estado-membro a Interface Nacional (NI-VIS). Esta assegura a conexão com a autoridade central competente de cada Estado-membro e a infra-estrutura de comunicação entre o Sistema Central de Informação sobre vistos e as interfaces nacionais. À Comissão cabe desenvolver, através dos procedimentos da comitologia, o Sistema Central de Informação sobre Vistos, a Interface Nacional em cada Estado-membro e a infra- -estrutura de comunicação entre aquele sistema e estas interfaces. O efeito integrador do VIS não carece aqui de maiores demonstrações. V. Nota final sobre a política comum de vistos no Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa Em matéria de vistos de curta duração, o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa limita-se a uma única disposição, contida no artigo III-265.º, n.º 2, alínea a). De acordo com ela, a política comum de vistos e outros títulos de residência de curta duração será regulada por lei ou lei-quadro europeia enquanto elemento de uma política da União que, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo, visa garantir a ausência de controlos de pessoas, independentemente da sua nacionalidade, na passagem das fronteiras internas, e o controlo de pessoas e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas, mediante a introdução gradual de um sistema integrado de gestão destas. A disposição citada insere-se na secção 2 Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração do Capítulo IV Espaço de liberdade, segurança e justiça, qualificado como política interna da União. No seu laconismo, a nova disposição não deixa de ser eloquente. Em primeiro lugar, ela autonomiza mais nitidamente a política comum de vistos de curta duração. Ao contrário do que dispõe o artigo 62.º, n.º 2, alínea b), do TCE, o regime dos vistos contemplado pela disposição em análise não constitui um mero elemento do regime da passagem das fronteiras externas dos Estados-membros, mas um elemento autónomo e específico da política a prosseguir pela União nos termos do artigo III-265.º, n.º 1, elemento esse em pé de igualdade, entre outros, com os controlos a que são submetidas as pessoas que transpõem as fronteiras externas e com as condições aplicáveis à livre circulação de nacionais de países terceiros na União durante um curto período [artigo 265.º, n.º 2, alíneas b) e c)]. Em segundo lugar, a disposição em análise, ao contrário do artigo 62.º, n.º 2, alínea b), do TCE, não enumera, nem mesmo a título exemplificativo, os elementos em que se decompõe o regime de vistos. Afastados os efeitos limitativos dessa enumeração (enumeratio ergo limitatio), plenos de significado quando o princípio vigente é o da competência de atribuição da UE, pode dizer-se que o artigo 265.º, n.º 2, alínea a) atribui pela primeira vez à União uma competência para regular na sua totalidade, e não apenas fragmentariamente, uma política comum de vistos de curta duração. A nova base jurídica permitirá abranger sem qualquer dúvida os múltiplos aspectos atrás analisados de tal política comum, de inadequada enumeração num texto que se pretende de carácter constitucional, aspectos esses que já integram o acervo da União. Assim como permitirá a ampliação de tal política a novos aspectos, no respeito dos princípios pertinentes neste contexto e designadamente os da subsidiariedade e da proporcionalidade. 117
18 118 Para além disto, resulta da Declaração n.º 25, adoptada pela conferência intergovernamental que aprovou o Tratado Constitucional, que a política comum de vistos fica sob o império do método comunitário, no ponto, explicitado pela jurisprudência do TJ, em que este veda aos Estados-membros a negociação e a celebração de acordos com países terceiros ou organizações internacionais em matérias da competência da União 52. A atenuação deste aspecto do método comunitário que se traduz na possibilidade de, nestes casos, os Estados-membros poderem, ainda assim, negociar e celebrar tais acordos desde que sejam conformes com o direito da União só vale, de acordo com a mesma declaração, para a cooperação judiciária em matéria civil e penal e para a cooperação policial e, por força do Protocolo n.º 21 anexo ao tratado, para a passagem das fronteiras externas [artigo III-265.º n.º 2, alínea b)]. Por todas estas razões, o artigo 265.º, n.º 2, alínea a), sem poder ser considerado exactamente inovador, deve ser valorado positivamente. Em contrapartida, não merece a mesma apreciação o facto de o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa ter mantido, se não mesmo ampliado, o dédalo de opt out e de opt in a favor da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça por ele remodelado, incluindo a política comum de vistos. No que toca a estes Estados-membros, quatro dos 36 protocolos anexos ao tratado mantêm no essencial a geometria variável, atrás analisada, introduzida pelo Tratado de Amesterdão, confirmando assim que ela não pode ser, de modo algum, considerada como transitória 53. Sob este prisma, avoluma-se o contraste com o facto de nenhum dos novos Estados-membros ter podido negociar qualquer opt out/opt in neste contexto, nem sequer a título transitório, o mesmo valendo para os Estados candidatos. Para os primeiros, o teor do artigo 3.º, n.º 2, do Acto de Adesão de é claro, tal como o é, para os segundos, o artigo 8.º do Protocolo de Schengen, retomado pelo artigo 7.º do protocolo homólogo, anexo ao Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. Não será pois este instrumento a garantir aquilo que, em matéria de política de vistos, mais projecta a identidade europeia para o exterior: a faculdade de o nacional de um país terceiro, titular de um visto de curta duração emitido por um Estado-membro, circular no território de todos os Estados-membros como se de um só território se tratasse. 1 O Programa da Haia constitui o Anexo I às Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Bruxelas de 4 e 5 de Novembro de 2004, doc /1/04, Rev 1. 2 Cfr. Programa da Haia, cit., p. 26. Ver também a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, Espaço de Liberdade, de Segurança e de Justiça: Balanço do Programa de Tampere e Orientações Futuras, SEC(2004)680 e SEC(2004)693, p Neste sentido, ver Robert Kovar, in AAVV, Traité sur l Union Européenne. Commentaire Article par Article, Paris, 1995, p Note-se que a União Europeia deve a sua existência jurídica não ao Tratado de Maastricht, mas ao Acto Único Europeu, que a contempla expressamente no seu artigo 1.º, primeiro parágrafo, juntamente com os seus então dois pilares: as Comunidades Europeias, por um lado, e a Cooperação Política Europeia, por outro. 5 Para uma panorâmica sumária da cooperação intergovernamental, induzida pelo Acto Único Europeu, entre os Estados-membros em matéria de entrada, circulação e permanência de cidadãos de países terceiros na União, de que a política de vistos faz parte integrante, e de controlo da imigração de países terceiros, de que a política de vistos é instrumento, ver Luís Pais Antunes, A Liberdade de Circulação e a Segurança Interna, in Álvaro de Vasconcelos (coord.), Portugal no Centro da Europa Propostas para Uma Reforma Democrática do Tratado da União Europeia, Lisboa, 1995, p. 105 ss.; Constance Chevallier-Govers, De la coopération à l intégration policière dans l Union européene, Bruxelas, 1999, p. 33 ss.; Nuno Piçarra, Portuguese Experience of European Cooperation in the Fields of Justice and Home Affairs, in Álvaro de Vasconcelos e Maria João Seabra (edit.), Portugal. A European Story, Cascais, 2000, p A saber, os três Estados da União Económica: Benelux, a Alemanha e a França. 7 À data da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, a Irlanda e o Reino Unido eram os únicos dos então 15 Estados-membros que não se tinham tornado partes no Acordo e na Convenção de Schengen. Em contrapartida, a Islândia e a Noruega, Estados não membros da União, tinham-se vinculado a estes dois
19 instrumentos através de um acordo de cooperação assinado no Luxemburgo em Dezembro de A regra da maioria qualificada no Conselho só se tornou aplicável ao estabelecimento da lista de países terceiros cujos nacionais seriam sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-membros a partir de 1 de Janeiro de No respeitante ao estabelecimento do modelo- -tipo de visto, tal regra de votação no Conselho aplicou-se a partir da data da entrada em vigor do Tratado de Maastricht. 9 A expressão cooperação coordenada entre os Estados-membros a nível europeu é utilizada por David O Keeffe em Can the Leopard Change its Spots? Visas, Immigration and Asylum Following Amsterdam, in David O Keeffe e Patrick Twomey (edit.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford, 1999, p , para caracterizar o procedimento decisório do Título VI do TUE, contrapondo-o àquilo que designa por cooperação não coordenada a nível europeu, levada a cabo pelo Estados-membros nos domínios da Justiça e dos Assuntos Internos à margem da UE antes da entrada em vigor do Tratado de Maastricht. Para uma visão crítica, nesta perspectiva, do Título VI do TUE, ver por exemplo D. M. Curtin e J. F. M. Pouw, La coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures au sein de l Union européenne : une nostalgie d avant Maastricht?, Revue du Marché Unique Européen, 1995, p. 13 ss. 10 Em acórdão de 12 de Maio de 1998, Comissão contra Conselho, Processo C-170/96, o TJ declarou- -se competente para verificar se os actos considerados pelo Conselho como abrangidos pelo Título VI do TUE não invadiam a esfera de competências que as disposições do TCE atribuem à Comunidade Europeia e concretamente o artigo 100.º-C, bem como para anular tais actos no caso de verificar que afectam as competências comunitárias. 11 O Regulamento (CE) n.º 2317/95 do Conselho, de 25 de Setembro, que, em cumprimento do artigo 100.º-C, n.º 1, estabeleceu pela primeira vez a lista dos países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-membros, explicitava nos seus considerandos que os outros aspectos da harmonização das políticas de vistos, nomeadamente as condições de emissão, são determinados no âmbito do Título VI do Tratado da União Europeia, tal como os princípios segundo os quais um Estado-membro não pode exigir visto a uma pessoa que deseje transpor as suas fronteiras externas, se essa pessoa possuir um visto emitido por outro Estado-membro, que corresponda às condições harmonizadas de emissão de vistos e seja válido em toda a Comunidade, ou se essa pessoa possuir um documento apropriado emitido por um Estado-Membro. 12 A circunstância de quer o artigo 100.º-C, n.º 6, quer o artigo K.9 remeterem aparentemente apenas para os procedimentos decisórios previstos nos n. os 1, 2 e 3 do primeiro artigo (Conselho deliberando por unanimidade ou por maioria qualificada, em ambos os casos sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu), excluía a possibilidade de o Conselho decidir que alguma matéria comunitarizada em aplicação das disposições conjugadas daqueles dois artigos ficaria sujeita a outro procedimento decisório, como o de cooperação ou de co-decisão. 13 E isto apesar de a declaração n.º 31 da conferência intergovernamental que aprovou o TUE instar o Conselho a analisar a questão da eventual aplicação do artigo K.9 a diversos aspectos da política de asilo contemplada pelo artigo K.1, ponto 1, antes do final de De acordo com os artigos 2.º e 3.º do Regulamento (CE) n.º 1683/95, as especificações técnicas complementares de carácter secreto destinadas a dificultar a contrafacção ou a falsificação do visto são adoptadas, enquanto normas de execução do regulamento, de acordo com o procedimento de comitologia previsto pelo artigo 6.º. 15 Cfr. o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Maio de 1998, cit., ponto 25, e a Recomendação do Conselho de 4 de Março de 1996, relativa à cooperação consular local em matéria de vistos (JOC 80, de ), onde se pode ler que o facto de o requerente ter obtido um visto válido para um Estado- -membro não isenta os restantes Estados-membros da obrigação de procederem a uma análise individual do pedido de visto e às averiguações necessárias por razões de segurança, de ordem pública e de risco de imigração clandestina. 16 No seu artigo 5.º, o Regulamento (CE) n.º 2317/ /95 adoptou uma definição parcialmente diferente de visto de curta duração, limitando a sua finalidade (1) à permanência num Estado-membro ou em diversos Estados-membros e (2) ao trânsito pelo(s) respectivo(s) território(s), com exclusão da zona internacional dos aeroportos e das transferências entre aeroportos de um Estado-Membro. O visto de escala ou trânsito aeroportuário, definido como a autorização exigida aos nacionais de determinados países terceiros para poderem transitar pela zona internacional dos aeroportos dos Estados-membros, ficou excluído por constituir uma excepção ao princípio da livre passagem em trânsito pela zona internacional dos aeroportos, consagrado pelo Anexo 9 à Convenção de Chicago sobre a aviação civil internacional, assinada a 7 de Dezembro de Caberia aos Estados-membros determinar unilateralmente os países terceiros cujos cidadãos seriam excepcionalmente sujeitos a visto de escala aeroportuária, nomeadamente por razões de segurança, de ordem pública ou de risco de imigração clandestina. O visto exigido a tais cidadãos deveria no entanto ser concedido por cada Estado-membro de acordo com o modelo-tipo estabelecido pelo Regulamento n.º 1683/955. Em todo o caso, tendo em conta a jurisprudência do TJ a seguir analisada, a lista comum desses países terceiros só poderia ser aprovada pelo Conselho com base no artigo K.1 do Título VI do TUE, e não no artigo 100.º-C do TCE. 17 À data, o regulamento indicava como entidades e autoridades territoriais não reconhecidas como Estados por todos os Estados-membros a Formosa, a Antiga República Jugoslava da Macedónia e a República Federativa da Jugoslávia (Sérvia-Montenegro). 18 Dos actuais Estados candidatos à adesão, a Bulgária, a Roménia e a Turquia constavam da lista comum estabelecida pelo Regulamento n.º 2317/
20 O primeiro litígio desta natureza levado ao TJ foi resolvido por acórdão de 12 de Maio de 1998, Comissão contra Conselho, Processo C-170/96. Tratava-se de saber se, ao harmonizar o regime do visto de escala ou trânsito aeroportuário através de uma acção comum prevista pelo artigo K.3, ponto 2, do TUE, o Conselho tinha violado ou não o artigo 100.º- -C do TCE. Definindo-se o visto de escala ou trânsito aeroportuário como o documento que deve possuir o passageiro de um avião proveniente de um país terceiro para poder permanecer na zona internacional do aeroporto do Estado-membro no qual o avião aterrou e embarcar no mesmo avião ou noutro avião com destino a outro país terceiro, sem nenhum direito de circular no território desse Estado-membro, o TJ concluiu que tal visto não era abrangido pelo artigo 100.º-C, podendo pois ser regulado pelo Conselho no quadro do terceiro pilar, sem com isso invadir a esfera de competências que as disposições do Tratado CE atribuem à Comunidade Europeia. Segundo o tribunal, o artigo 100.º-C apenas é aplicável aos vistos que permitem aos respectivos titulares atravessar as fronteiras externas dum Estado-membro nos pontos de passagem fronteiriços, a fim de aí permanecerem ou se deslocarem para outro(s) durante o período e nas condições estabelecidas pelos mesmos vistos. 20 Acórdão de 10 de Junho de 1997, Parlamento Europeu contra Conselho, Processo C-392/ O Parlamento Europeu fora consultado sobre uma proposta de regulamento que vinculava o Conselho a tomar uma decisão, até 30 de Junho de 1996, quanto a cada um dos países não incluídos na lista comum, no sentido ou de o incluir nessa lista, ou de isentar os seus nacionais da obrigação de visto. Por outras palavras, a proposta em causa obrigava à supressão da lista cinzenta e à constituição também de uma lista branca de Estados cujos nacionais estariam isentos da obrigação de visto, ao passo que o Regulamento n.º 2317/95 acabou por incluir uma disposição sobre a qual o Parlamento Europeu não foi consultado o artigo 2.º, n.º 1, já analisado que permitia precisamente a subsistência da lista cinzenta por um prazo indeterminado. Acrescente-se que só uma leitura excessivamente literal e formalista do artigo 100.º-C, n.º 1, levaria a defender que ele não constituía base jurídica bastante para um regulamento comunitário estabelecendo também uma lista branca dos Estados terceiros cujos nacionais estão isentos da obrigação de visto para franquearem as fronteiras externas dos Estados-membros. 22 A lista estabelecida pelo Regulamento n.º 574/ /99 já inclui a antiga República Jugoslava da Macedónia e a República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro), por terem sido entretanto reconhecidas como Estados por todos os Estados-membros. Por outro lado, permitiu que cada Estado-membro isentasse, ou não, da obrigação de visto os titulares de passaportes emitidos pela Região Administrativa Especial de Hong Kong, isto é, colocou esta entidade na lista cinzenta. 23 Ver a Recomendação do Conselho de 4 de Março de 1996 (96/C 80/01), relativa à cooperação consular local em matéria de vistos, JO, n.º C 80, de , p Ver a Recomendação do Conselho de 29 de Abril de 1999 (1999/C 140/01), JO, n.º C 140, de , p A própria CAAS define fronteiras internas como (1) as fronteiras comuns terrestres entre as partes contratantes; (2) os seus aeroportos, no que diz respeito aos voos exclusivamente provenientes ou destinados aos territórios das partes contratantes, sem aterragem no território de um Estados terceiro; e (3) os seus portos marítimos, no que diz respeito às ligações regulares de navios que efectuem operações de transbordo exclusivamente provenientes ou destinados a outros portos nos territórios das partes contratantes, sem escala em portos fora destes territórios. 26 Ocorrida a 1 de Setembro de Para uma primeira panorâmica geral, ver por exemplo Jean Charpentier, Les conditions d accès des étrangers dans l espace Schengen, in Alexis Pauly (edit.), Les accords de Schengen : Abolition des frontières intérieures ou menace pour les libertés publiques?, Maastricht, 1993, p. 65 ss. 28 O acto administrativo em que se traduz o visto uniforme não pode porém ser considerado um acto constitutivo do direito de entrada no Espaço Schengen para o seu titular. Possuir um tal visto é apenas uma das condições que permitem a entrada. As restantes condições de entrada, que de resto coincidem com as exigidas para a concessão do próprio visto uniforme, voltam a ser verificadas no momento em que o titular do visto se prepara para transpor a fronteira externa de uma parte contratante. Se, nesta ocasião, alguma delas faltar, a titularidade do visto não supre a falta e a entrada deve, por conseguinte, ser recusada. 29 Se esta não puder ser determinada, a emissão do visto competirá, em princípio, ao posto diplomático ou consular da parte contratante da primeira entrada (artigo 12.º, n.º 2). 30 Neste caso, a alternativa consiste ou em limitar a validade do visto ao território da(s) parte(s) contratante(s) que reconhece(m) o documento de viagem, ou emitir o visto uniforme sob a forma de autorização que substitua o documento de viagem não reconhecido por todas as partes contratantes (artigo 14.º, n.º 1, in fine, e n.º 2). 31 Na acepção da CAAS, estrangeiro é qualquer pessoa que não seja nacional dos Estados-membros da UE (artigo 1.º). 32 A indicação de um estrangeiro no SIS para efeitos da sua não-admissão ao Espaço Schengen pode resultar, nos termos do artigo 96.º da CAAS, nomeadamente do facto de esse estrangeiro ter sido condenado por um crime passível de uma pena privativa de liberdade de pelo menos um ano, ou de sobre ele recair uma medida de afastamento ou de expulsão não adiada nem suspensa que inclua ou seja acompanhada por uma interdição de entrada ou de permanência, baseada no incumprimento de disposições nacionais aplicáveis. 33 Cfr. o acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Janeiro de 2005, Comissão/Conselho, Processo C- -257/01, ponto A decisão encontra-se publicada no JO de , p. 138 ss. 35 Sobre o tema, ver Nuno Piçarra, A Fiscalização do Cumprimento das Obrigações Assumidas pelos Estados-Membros no Espaço Europeu de Justiça,