Source: https://elderecho.com/actuaciones-de-urbanizacion-y-financiacion-cuotas-de-urbanizacion-vs-contribuciones-especiales
Timestamp: 2019-02-21 09:24:04
Document Index: 291978452

Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 28', 'artículo 89', 'artículo 36', 'artículo 47', 'artículo 8']

Actuaciones de urbanización y financiación: cuotas de urbanización vs contribuciones especiales - El Derecho
Actuaciones de urbanización y financiación: cuotas de urbanización vs contribuciones especiales
Foro 01-12-2013	Coordinador: Jesús María Chamorro González
En ocasiones, la financiación de las actuaciones de urbanización genera situaciones diferentes según sea el contexto en el que se produzcan. De hecho, sufragar unas actuaciones de urbanización a través de contribuciones especiales o de cuotas de urbanización proyecta efectos variados desde la vertiente económica-tributaria.
De acuerdo con algunas legislaciones urbanísticas resultaría posible que el planeamiento delimitara un polígono de actuación en suelo urbano consolidado con el único propósito de ver acabada o completada la urbanización, estableciendo como sistema de actuación el de la reparcelación.
Como quiera que los propietarios asumirían como "sujetos pasivos" las cuotas de urbanización giradas con el fin de sufragar a su exclusiva costa el 100% de los gastos de urbanización cabría plantearse las siguientes cuestiones:
1ª) Hasta qué punto en supuestos así los propietarios podrán impugnar la operación (e indirectamente el Plan) aduciendo un término de comparación "ideal" o "teórico" basado en la hipótesis de la misma urbanización, aunque ejecutada a través de "proyectos de obra ordinaria" y financiada mediante "contribuciones especiales". Es decir, mediante un "tributo" con todas las de la ley, en el que la Administración como mínimo soportaría el 10% del coste total, sin perjuicio de justificar con detalle el grado de "beneficio especial" y, por ende, el porcentaje repercutido de la base imponible.
2ª) En qué medida esa línea de impugnación podrá verse reforzada por los efectos desiguales del IVA; toda vez que en la hipótesis de las "obras ordinarias", la naturaleza tributaria de las "contribuciones especiales" impedirá que a las mismas pueda adicionarse el IVA (art 7.8º de la Ley del IVA -EDL 1992/17907-); mientras que en el supuesto de las "cuotas de urbanización", la Administración será considerada "empresario" (o empresario "urbanizador de terrenos", si se prefiere) a los efectos del IVA (art 5.1.d de la Ley del tributo -EDL 1992/17907-) y deberá girar las cuotas de urbanización con su correspondiente IVA. Con la particularidad añadida de que muchos propietarios/empresarios podrán deducir ese IVA, mientras que no podrán hacer lo mismo el resto de integrantes de la comunidad reparcelatoria.
3ª) En esta tesitura, cabría plantearse, ¿hasta qué punto las "cuotas de urbanización" podrían verse comprendidas en la noción de "contribución especial" que se contiene en los arts 2.2.b) LGT -EDL 2003/149899- y 28 a 37 LHL -EDL 2004/2992-? ¿Acaso sus peculiaridades no podrían predicarse también de unas "contribuciones especiales" cuya naturaleza tributaria resulta indiscutida?.
Este foro ha sido publicado en la "Revista Derecho de Urbanismo", el 1 de diciembre de 2013.
Cuando nos movemos en el ámbito de los supuestos que plantea el problema...
Cuando nos movemos en el ámbito de los supuestos que plantea el problema o caso que se presenta es necesario, a nuestro juicio, no perder la perspectiva del ámbito en el que nos movemos. Especialmente el de los principios, naturaleza jurídica y fines que se encuentran detrás de las instituciones jurídicas y, en concreto, de las actuaciones administrativas que, para tutelar el interés general, habilitan potestades administrativas que actúan los poderes públicos, por mucho que esto nos suene a discurso reiterativo.
Los tributos, en sus distintas modalidades de impuestos, tasas y contribuciones especiales pretenden, con base en un principio de solidaridad, gravar toda manifestación de riqueza, haciendo efectiva una de las funciones del Estado, la redistribución de la riqueza por vía fiscal. Así lo recoge expresamente el artículo 31 de la Constitución -EDL 1978/3879 cuando establece y regula el derecho de todos los ciudadanos a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, y lo corrobora el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de Diciembre, General Tributaria -EDL 2003/149899-. Por tanto, si se dan los presupuestos previstos legalmente, se producirá el hecho imponible de cada tributo, y nacerá la obligación de contribuir con la correspondiente deuda tributaria. Poco tendrá que ver en ello la voluntad de quien realiza el hecho imponible o las circunstancias que provocaron que se diera ese hecho.
Así, en el caso propuesto, si se realizan unas obras sujetas a IVA, porque eso acontecerá cuando un empresario promueva esas obras, se dará el presupuesto de hecho para que nazca la deuda tributaria, obligación ex lege y por tanto de obligado cumplimiento. No es un problema de que se opte por un tipo de modelo de actuación urbanizadora, sino que las consecuencias legales serán unas u otra en función de la previsión legal aplicable.
La cuestión de la posibilidad de repercutir la deuda por el valor añadido generado también se rige por las mismas normas de derecho necesario. Nadie se plantea en términos jurídicos si es contrario al artículo 14 -EDL 1992/17907 la imposibilidad de repercutir el IVA que un estudiante de derecho pagó por la compra de un manual de derecho urbanístico, frente a la posibilidad de realizar esa repercusión que por el contrario tiene una empresa constructora que compre el mismo manual para ilustrar a sus directivos o trabajadores.
La impugnación del planeamiento urbanístico que estableciera como sistema de actuación la compensación, con la consiguiente reparcelación, podría descansar en muchos motivos que supusiesen una infracción del principio de igualdad. Pero hay que señalar inmediatamente a continuación que, en primer lugar, la desigualdad debe acreditarse con certeza y, en segundo lugar, que no sea razonable. Habrá que examinar si esas circunstancias se dan en el caso propuesto.
En efecto, el polígono o la unidad de actuación han de tener unas condiciones, especialmente una delimitación, que permita una adecuada equidistribución de beneficios y cargas y, en consecuencia, no pueda suponer una carga descompensada para ninguno de los copropietarios afectados, y ello con un examen o análisis de todas las cargas y beneficios. Cuestión distinta es la viabilidad genérica de los proyectos de urbanización en el momento que vivimos actualmente.
En todo caso, el comunero que no quiera, no está obligado a participar y, en su caso, se le podrá expropiar. No parece que se acompase mucho con la dinámica del sistema de compensación, que pretende incentivar la iniciativa privada y la autogestión de los copropietarios. Aun así, y superados los escollos de carácter jurídico, que serían muchos, cabría platearse si sería deseable una participación en las cargas por vía tributaria, desde el punto de vista de la viabilidad empresarial o económica de esa opción.
Esas son precisamente las diferencias entre cuotas de urbanización y contribuciones especiales, el carácter no coactivo y de perfil flexible que cabe predicar de su exacción, en comparación de los caracteres rígidos, prefijados legalmente y necesariamente coactivo que tienen los ingresos tributarios, cualquiera que sea su modalidad.
Aunque no sea habitual, puede ocurrir que una operación sistemática tenga...
Aunque no sea habitual, puede ocurrir que una operación sistemática tenga por única finalidad, por ejemplo, concluir la urbanización pendiente en un polígono delimitado en el suelo urbano consolidado, sin cesiones de aprovechamiento ni mutaciones inmobiliarias.
Se trata de una hipótesis que en Cataluña aparece contemplada en el art 30.b) del texto refundido de 2010 de la Llei d’Urbanisme -EDL 2010/149456-.
Pero es más: se trata de una eventualidad que puede producirse, por añadidura, como consecuencia de algunas de las previsiones de la reciente Ley estatal 8/2013, de 26 de junio -EDL 2013/104919-, que además de medidas de rehabilitación de edificaciones de titularidad privada, prevé también actuaciones de rehabilitación y regeneración de la urbanización existente, a ejecutar de forma aislada o sistemática y cuya naturaleza o envergadura puede ser coincidente con la de obras cuya ejecución o cuyo coste la legislación urbanística hace recaer sobre los propietarios.
En ese contexto, todo apunta a que cuando la actuación sea conjunta o sistemática, la totalidad del coste de las obras de urbanización propiamente dichas podrá repercutirse en los propietarios privados del ámbito delimitado, mediante el establecimiento de cuotas de urbanización. Sin embargo, cuando se trate de una actuación aislada, lo propio será que el coste de esas obras se traduzca, en su caso, en un expediente de aplicación de contribuciones especiales sometido a las determinaciones (arts 28 a 37) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL) -EDL 2004/2992 y, por ello mismo, con un porcentaje de repercusión todo lo más del 90%, cuya determinación, lejos de ser discrecional, obligará a la Administración actuante a efectuar una ponderación minuciosa y no meramente retórica del grado de beneficio especial (por todas, STS 3ª2ª de 15 de junio de 2002 -EDJ 2002/25244-). Ponderación, ésta, que, a la postre, será la que determinará el porcentaje concreto de repercusión que pueda aplicarse.
Esta situación puede hacer que en aquellas ocasiones en que las actuaciones sistemáticas y las aisladas no presenten diferencias sustanciales en lo que respecta a la naturaleza de las obras de urbanización o reurbanización, los propietarios incluidos en la unidad de actuación sistemática puedan considerarse “fiscalmente” agraviados frente a los propietarios afectados por la actuación aislada. Y desde luego, en esa tesitura resultaría perfectamente lícito que los primeros decidiesen impugnar los instrumentos jurídicos legitimadores de la actuación sistemática con fundamento en el principio de igualdad y no discriminación (art 14 CE -EDL 1978/3879-) y su derivada, la “equidistribución”; así como trayendo a colación los principios de justicia tributaria a los que alude el art 31 de la Carta Magna -EDL 1978/3879-.
En otro orden de cosas, la tradicional calificación de las cuotas de urbanización como ingreso “no tributario” y, por ende, la adición a las mismas del IVA, puede generar agravios sobreañadidos en un doble sentido. Internamente, entre los propietarios de la unidad de actuación; o más concretamente: entre los que se hallen en condiciones de deducir el impuesto y los que no; y “ad extra”, por contraste con los propietarios sujetos a contribuciones especiales, que se podrán librar de esa carga (la del IVA) en atención a la naturaleza tributaria de las susodichas contribuciones.
Desde luego, ese escenario fiscal constituiría un buen argumento añadido con el que mejor ilustrar los tintes de desigualdad susceptibles de fundamentar una hipotética impugnación de los instrumentos legitimadores de las actuaciones sistemáticas a las que hemos hecho alusión.
Con mayor razón si tenemos en cuenta que la exclusión de las cuotas de urbanización del ámbito de los “tributos” es, cuando menos, discutible. Siquiera cuando pueda existir una correspondencia perfecta entre esas cuotas y la ejecución de obras y servicios con vocación demanial.
Tradicionalmente se ha venido sosteniendo que los tributos se caracterizan por tratarse de exacciones cuyo fin es allegar recursos con los que sostener el gasto público, para acabar concluyendo que las cuotas de urbanización no encajan en ese perfil, al tratarse de ingresos coyunturales o circunstanciales concebidos como un instrumento al servicio de la gestión urbanística. Ocurre, sin embargo, que también son coyunturales o circunstanciales las contribuciones especiales y no por eso se han visto privadas de su naturaleza tributaria.
Por otro lado, difícilmente podría negarse que sería “gasto público” con todas las de la ley el que generarían aquellas actuaciones sistemáticas en las cuales la Administración hubiese asumido la ejecución y el establecimiento de obras y servicios.
Y otro tanto podríamos decir de la nota de “coactividad”; inherente, sin distinción, a contribuciones y cuotas.
Por todo ello, no estaría de más reparar en que la noción de “contribución especial” que se contiene en el art 2.2.b) de la Ley General Tributaria (LGT) -EDL 2003/149899 (tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos) y que también podemos encontrar en la LHL -EDL 2004/2992-, es susceptible de atraer hacia sí una parte muy importante de las cuotas de urbanización que se vienen liquidando en justa correspondencia con el beneficio especial de carácter urbanístico que habrían hecho suyo los propietarios inmobiliarios.
Así las cosas, las cuotas de urbanización más bien parecerían un subproducto de las contribuciones especiales o, si se prefiere, unas contribuciones especiales de régimen especial, si se nos permite la redundancia.
En ese sentido, parecería oportuno fusionar el régimen jurídico de ambas figuras, siquiera en aquellos supuestos en los que los presupuestos y el contexto de la exacción no van a presentar diferencias sustanciales; amén de reconocer la naturaleza tributaria de las cuotas de urbanización en esas hipótesis a las que nos estamos refiriendo.
Abundando en lo dicho, no parece que sea de recibo que en sede de contribuciones especiales el beneficio especial pueda traducirse, en ocasiones, en porcentajes de repercusión muy alejados (a la baja) del tope legal máximo del 90% y, en cambio, la ejecución sistemática del mismo tipo de actuaciones pueda saldarse con cuotas de urbanización equivalentes al 100% del coste de las operaciones de conclusión de la urbanización, de rehabilitación, o de regeneración de los elementos estructurales del tejido urbano.
Para la resolución de las cuestiones planteadas parece oportuno que el desarrollo...
Para la resolución de las cuestiones planteadas parece oportuno que el desarrollo se haga sobre base de la función y ámbito de aplicación de las contribuciones especiales.
La referencia normativa tributaria viene integrada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) -EDL 2004/2992-, la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, Ley General Tributaria (LGT) -EDL 2003/149899 y el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de régimen local (TRRL) -EDL 1986/10119-.
De conformidad con el artículo 2.1 b) y 2.2. b) del TRLRHL -EDL 2004/2992-, las contribuciones especiales se configuran como un recurso tributario de las entidades locales cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. Y en este mismo sentido el artículo 28 del TRLRHL -EDL 2004/2992-, establece que “constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas.”
Del análisis de esta definición, y de la jurisprudencia, se desprende que para que se dé el hecho imponible de las contribuciones especiales, es necesario que concurran los siguientes requisitos:
1º) La obtención de un beneficio por el sujeto pasivo, ya que el aumento de valor de un bien propio es una manifestación de beneficio, y es lo que legitima para la exacción del tributo.
2º) Ha de ser un beneficio especial, distinto del que experimentará la generalidad de los administrados como consecuencia de la realización de obras o del establecimiento de servicios de que se trate.
3º) Ha de ser un beneficio real, efectivo y actual, es decir, efectivo y comprobable.
El problema fundamental que aquí se ha de abordar es el relativo a si es posible considerar la contribución especial como medio para la financiación de obras de urbanización puesto que sus ventajas para el propietario, frente a las cuotas de urbanización, son claras: por ser un tributo no se ha de soportar el IVA. Además, de entrada, el Ayuntamiento no sólo soporta un 10 % del coste de las obras sino que habrá de justificar el beneficio especial para el propietario, que constituye la base del gravamen.
Según este criterio (STS de 7 de abril de 1997 -EDJ 1997/7423-, reiterado por otras sentencias posteriores) las contribuciones especiales «sirven para financiar una parte de aquellas obras públicas municipales, propias de la actividad ordinaria de los Ayuntamientos, que se realizan en el interior de las poblaciones, los cascos urbanos y las áreas consolidadas de edificación, cuando beneficien especialmente a determinadas personas de manera que sólo excepcionalmente puede acudirse a su aplicación en zonas de nueva urbanización cuando se realizan otras obras después de concluida ésta» Por el contrario, «cuando los Ayuntamientos realizan actuaciones urbanísticas, en ejecución del Planeamiento aprobado, desarrollando obras de instalaciones y servicios en polígonos y áreas de nueva urbanización, han de hacerlo con pleno sometimiento a la Legislación del Suelo, entre cuyos principios está el de la distribución equitativa de cargas y beneficios para todos los propietarios y en estos casos la financiación de aquellas obras y servicios, cuyo coste ha de recaer sobre estos propietarios del sector de que se trate, ha de cubrirse mediante el sistema de cuotas de urbanización» (STS de 10 abril 1997 -EDJ 1997/7715-).
Así pues, parece claro que las obras urbanísticas, entendiendo por tales las actuaciones sistemáticas en las que se delimita un ámbito de ejecución, estarían excluidas de la financiación mediante contribuciones especiales y podrían serlo mediante cuotas de urbanización, mientras que las actuaciones aisladas caerían dentro del campo de aplicación de la contribución especial. De esto no cabía duda si se acudía al fundamento normativo de esta distinción, que se encontraba en el artículo 89 del TRRL -EDL 1986/10119 que disponía que “las obras municipales podrán ser de urbanización u ordinarias. Las primeras se rigen por la legislación urbanística”. Este sometimiento de las obras de urbanización a la legislación urbanística, impedía que pudieran financiarse mediante contribuciones especiales las actuaciones urbanísticas realizadas por la propia Entidad Local para ejecutar el planeamiento a través de las actuaciones integradas, en las que es necesario delimitar unidades de actuación. En estos supuestos, los Ayuntamientos habían de actuar con pleno sometimiento a la legislación del suelo y, por ello, el coste de estas obras debía financiarse mediante cuotas de urbanización y no mediante contribuciones especiales, criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, de lo que se deduce que para las actuaciones aisladas de urbanización sí se cabría imponer contribuciones especiales.
La cuestión es que este artículo fue derogado por la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público -EDL 2007/175022-, por lo que la duda surge en cuanto a si las obras de urbanización podrían entrar ahora dentro del hecho imponible de las contribuciones especiales como “obras de mejora o ampliación” en el sentido en que las entiende el Tribunal Supremo como comprensivas tanto de la ampliación cuantitativa, es decir que extiende el servicio a lugares que antes no disponían de él, y así se extiende a más usuarios, y de la ampliación cualitativa, de tal modo que implique un incremento de volumen de la prestación, ampliándose el servicio que ya perciben los usuarios preexistentes.
De admitir esta posibilidad, la Administración estaría obligada a justificar en cada caso por qué elige la financiación mediante el establecimiento de cuotas de urbanización. Esta justificación será en principio muy sencilla cuando se actúa para transformar suelo rural en urbanizado, pero no lo será tanto cuando la actuación se proyecte sobre suelo urbano en el marco de operaciones de renovación o reforma urbana. En estos casos los propietarios podrán argumentar que la urbanización, que ya existe, ya fue costeada en su momento y que la operación de remodelación, modernización o rehabilitación produce un beneficio general a la población y no sólo a los propietarios, que deberán ser gravados sólo en la parte en que la actuación proyectada suponga un beneficio especial para ellos.
Si esto fuera así, supondría un indudable impulso y revitalización de la figura de la contribución especial, que la práctica muestra que está en desuso. Pero es que, además y especialmente en comunidades autónomas en las que la legislación urbanística prevé la figura del agente urbanizador, abriría posibilidades interesantes de participación de los propietarios en la gestión urbanística ya que tendrían la opción de tomar el protagonismo a través de las asociaciones administrativas de contribuyentes previstas en el artículo 36 TRLHL -EDL 2004/2992-, (los propietarios o titulares afectados por las obras podrán constituirse en asociación administrativa de contribuyentes y promover la realización de obras o el establecimiento o ampliación de servicios por la entidad local).
La delimitación entre cuotas de urbanización y contribuciones especiales sólo se muestra...
La delimitación entre cuotas de urbanización y contribuciones especiales sólo se muestra nítida en un plano dogmático. En efecto, las cuotas de urbanización proceden cuando los Ayuntamientos realizan actuaciones urbanísticas en ejecución del planeamiento cuando el coste de la financiación de dichas obras ha de recaer sobre los propietarios del sector de que se trate, para conseguir una distribución equitativa de cargas y beneficios conforme con la legislación del suelo. Mientras que las contribuciones especiales sirven para financiar una parte de aquellas obras públicas municipales, propias de la actividad ordinaria de los Ayuntamientos, que se realizan en el interior de las poblaciones, los cascos urbanos y las áreas consolidadas de edificación, cuando beneficien especialmente a determinadas personas, de manera que sólo excepcionalmente puede acudirse a su aplicación en zonas de nueva urbanización cuando se realizan otras obras después de concluida la urbanización.
Según la definición del art. 2.2. b) LGT -EDL 2003/149899-, las contribuciones especiales son "tributos". Sin embargo, la naturaleza jurídica de las cuotas de urbanización viene siendo una cuestión discutida por la doctrina y la jurisprudencia, que las han calificado bien como tributos, bien como ingresos de derecho público no tributarios, o como cargas finalistas con fundamento en el art. 16 y otros del TRLS'08 -EDL 2008/89754-.
Por otro lado, la diversidad de actuaciones urbanísticas provoca, según se describe en la pregunta formulada, que una misma realidad aparente sea tratada de modo distinto en función de la fórmula prevista para su financiación.
Las diferencias de trato son notables cuando las actuaciones de urbanización se refieren a suelo urbano consolidado, porque entonces se financian con cuotas de urbanización, mientras que si la urbanización ya estuviera ejecutada se financiaría a través de contribuciones especiales, que -estas sí tienen naturaleza tributaria.
Especialmente relevante, como se ha dicho, es la diferencia de trato en relación con el devengo del IVA, al que no se someten las obras sujetas a contribución especial y sí las que son objeto de cuotas de urbanización, y que además podrían deducirse los propietarios que tuvieran la condición de empresarios, pero no el resto. Otra diferencia de régimen jurídico tiene que ver con la fijación de su plazo de prescripción; esto es, si resulta aplicable el plazo de prescripción de cuatro años propio de las deudas tributarias, o si gozan del plazo de prescripción más amplio de las acciones personales (al respecto, STS 3397/202, de 27 enero). Las diferencias entre ambas fórmulas de financiación se refieren a su posición en los procesos concursales, o a si quedan sometidas a reserva de Ley y a la regla de la indisponibilidad (aunque el TSJ de Cataluña ha defendido que las cuotas de urbanización son indisponibles, a pesar de negarles naturaleza tributaria).
La pregunta que debemos contestar ahora es muy simple, pero no sencilla: ¿podríamos encajar las cuotas de urbanización en la noción de contribución especial de los artículos 2.2.b) LGT -EDL 2003/149899 y 28 a 37 LHL -EDL 2004/2992 y, por tanto, atribuirles naturaleza tributaria?.
A mi juicio, la respuesta a esta pregunta deber ser negativa. No sería viable que los propietarios afectados por una operación de urbanización en suelo urbano obligados a pagar sus cuotas urbanísticas impugnaran la operación argumentando una diferencia injustificada de trato en relación con los proyectos de obra ordinaria sujetos a contribuciones especiales. Y ello porque las desigualdades en cuanto al IVA, al plazo de prescripción, a la reserva de ley o a su indisponibilidad, o su diferente posición en procesos concursales y otras supuestas diferencias, obedecen a que la naturaleza jurídica de ambas fórmulas de financiación es diferente. Creo, en definitiva, que las cuotas de urbanización no podrían considerarse como contribuciones especiales por tres razones fundamentales avaladas por nuestros Tribunales:
(a) Porque las cuotas no constituyen una fuente de financiación más para la realización de obras públicas ni, en palabras de la vigente LGT 58/2003 -EDL 2003/149899-, su fin primordial es obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, ni son instrumentos de la política económica general, sino que las abonan los propietarios en cumplimiento de una obligación legal urbanística: la de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, que forma parte del estatuto de la propiedad del suelo. Su fundamento jurídico se encuentra en el principio de afección de las plusvalías generadas por la actuación urbanística al coste de las obras de urbanización; constituyen una carga finalista en cuanto que su importe queda afectado a un fin y destino concreto; tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones, ni límites cuantitativos (como ocurre con las contribuciones especiales). El fundamento último de las cuotas de urbanización se encuentra en el artículo 47 de la Constitución -EDL 1978/3879-, en tanto que instrumento de gestión urbanística.
(b) Porque si tuvieran naturaleza tributaria les sería aplicable el principio de reserva de Ley recogido en el artículo 8 de la actual LGT 58/2003 -EDL 2003/149899-, en cuanto a su alcance y contenido. En cambio, al tener naturaleza urbanística, la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas, que la mayoría de las veces las contemplan en disposiciones reglamentarias, además de que en muchas ocasiones también contienen criterios y disposiciones sobre ellas los proyectos de reparcelación e incluso los estatutos de las entidades o asociaciones urbanísticas colaboradoras, circunstancia imposible si se tratara de deudas tributarias.
(c) Y, en tercer lugar, porque ante el impago de las cuotas urbanísticas, la legislación autonómica puede autorizar la aplicación de la expropiación forzosa, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación, posibilidad no prevista legalmente para el impago de deudas tributarias.
A fin de dar adecuada respuesta a las preguntas que se nos plantean debemos partir, como premisa insoslayable, de las distinciones...
A fin de dar adecuada respuesta a las preguntas que se nos plantean debemos partir, como premisa insoslayable, de las distinciones que, en punto a naturaleza y régimen jurídico, existen entre las cuotas de urbanización y las contribuciones especiales.
Las cuotas de urbanización se fundamentan en el principio de distribución equitativa de todos los propietarios de suelo comprendidos en cada actuación de transformación urbanística, que ha informado el Derecho urbanístico español desde la Ley de 12 de mayo de 1956 y que actualmente se nos presenta como correlato del principio general-derecho subjetivo a la igualdad que se sitúa en la clave de bóveda de nuestro ordenamiento jurídico. Desde una perspectiva instrumental, concretan el deber de costear las obras de urbanización recogido, con carácter de condición básica, en el art. 16.1 c) del vigente texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-.
Por su parte, las contribuciones especiales tienen naturaleza tributaria, siendo su hecho imponible la “obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos” [arts. 2.2 b) de la Ley general tributaria -EDL 2003/149899 y 28 del texto refundido de la Ley de haciendas locales -EDL 2004/2992-]. El art. 29 de este mismo texto refundido -EDL 2004/2992 precisa qué deba entenderse por obras y servicios locales, a los efectos, obviamente, del establecimiento de esta exacción tributaria.
La concurrencia de estas notas distintivas entre ambas figuras impide dejar en manos de una hipotética discrecionalidad administrativa la elección de una u otra cuando de sufragar actuaciones de urbanización se trata. Para ellas el legislador estatal ha introducido una condición básica de igualdad en el disfrute de la propiedad y de cumplimiento del deber ínsito en su función social, consistente en la carga de subvenir a la financiación de los costes que la transformación urbanística del suelo acarrea. De modo que cuando de obras de urbanización se trata únicamente cabe la exigencia de cuotas de urbanización, más no la “socialización” de los costes de transformación a través de la cofinanciación pública que implica las contribuciones especiales.
El problema se planteará cuando las obras de urbanización hayan sido irregularmente recibidas por la Administración local. Nos encontraremos, en tales casos, ante terrenos ubicados en ámbitos consolidados por la urbanización o por la edificación, pero que no satisfacen los requisitos legales para reunir la condición de solar, es decir, no son legalmente aptos para la edificación.
En rigor, y como quiera que el deber de contribuir a los gastos de urbanización se traduce en una obligación ob rem, las obras necesarias para completar la urbanización, incluso tras su recepción deberían financiarse mediante la exigencia de las correspondientes cuotas de urbanización a los propietarios de los terrenos afectados, en su caso en régimen de comunidad de propietarios si estamos en terrenos ya edificados. No parece razonable transformar esa obligación legal, condición de igualdad en el ejercicio de un derecho y el cumplimiento de un deber constitucional, en un “beneficio” que justifique el recurso a las contribuciones especiales como forma de sufragar los gastos que impliquen esas obras de urbanización.
Ni tan siquiera sobre la base de que la recepción de la obra urbanizadora se realizó inadecuadamente, no se retuvieron, como era pertinente, las garantías correspondientes, o ha podido mediar una actuación poco diligente de la Administración local. Exíjanse en tales casos las correspondientes responsabilidades a los gestores públicos, y en particular a los así denominados responsables políticos municipales. Lo que no cabe es soslayar esas exigencias y optar por la socialización de los gastos de urbanización que en su día no se abonaron, pues no es esta la solución que prevé nuestro ordenamiento jurídico, por más que en ocasiones una comprensible apelación a la equidad milite en favor de la exigencia, para tales supuestos, de contribuciones especiales.
Dicho esto, no creo que precise demasiado desarrollo argumental el rechazo de la comparación “ideal” que se apunta en el primero de los bloques. No pueden servir como términos de comparación adecuados dos regímenes jurídicos diversos, como aquí sucede. Menos aún si de esa comparación se pretende inferir una suerte de derecho al modo menos gravoso de satisfacción de las cargas de urbanización. Cuando la legislación sectorial prevé una forma específica de cumplimiento con un deber, en este caso una prestación patrimonial de carácter público, no puede apelarse a la existencia de otras figuras, en este caso tributarias, con las que guarde aquella un cierto “aire de familia”, menos si cabe cuando, como aquí sucede, ese aire es pura impostación.
Conforme a la argumentación sostenida en el párrafo anterior, los efectos desiguales del IVA no pueden alterar las conclusiones allí alcanzadas pues no se trata de buscar, cual zahoríes de la legislación, la mejor solución posible, sino de atenernos a lo decidido por la Ley. Si se quiere, esa “mejor solución posible” pasa en este caso por el escrupuloso respeto al principio de legalidad, presupuesto del principio de seguridad jurídica.
Otro tanto sucede con el tercero de los bloques de preguntas. Aun en la hipótesis de que la noción de “contribución especial” sea predicable tanto de la figura tributaria propiamente dicha cuanto de las cuotas de urbanización, es lo cierto que la legislación sectorial aplicable al urbanismo diseña un régimen especial de financiación de una obra pública, al que habrá de estarse cuando ésta se acometa. Esa especialidad se justifica sobradamente por las consecuencias que la obra encierra: nada menos que la transformación de la naturaleza del bien que le sirve de sustento.
Las actuaciones de urbanización y su financiación es verdaderamente una interrelación sugerente...
Las actuaciones de urbanización y su financiación es verdaderamente una interrelación sugerente entre lo que se ha dado en llamar en materia urbanística la “parafiscalidad urbanística” y en materia de obras locales la imposición de contribuciones especiales como “materia tributaria”.
Desde una perspectiva procedimental y de impugnación no cabe duda que el ordenamiento aplicable tanto al correspondiente proyecto -en su caso urbanístico o de obras como a los actos de financiación -en su caso cuotas urbanísticas o liquidaciones en concepto de contribuciones especiales es claramente diferenciado y debe darse por suficientemente conocido.
Ahora bien, quizá lo más trascendente desde la perspectiva económica va a ser ir detectando supuestos en que puede apreciarse con relevante notoriedad hasta una deriva interesada en la aplicación de uno, otro y hasta más supuestos que pueden mostrar una instrumentalización tal que fuerza su aplicación al extremo. En todo caso baste dejar anotada la conocida doctrina establecida en materia de la necesaria operatividad de los proyectos de urbanización cuando se trata de dotar “ex novo” de la totalidad esencial de los servicios urbanísticos de su razón.
Dicho de la forma clara que se estima adecuada, no deja de resultar curioso observar en determinados supuestos que en la práctica se van dando, a modo de hacer un urbanismo “de calles paralelas y perpendiculares” como si de una “mancha de aceite” se tratase y en una ubicación temporal ciertamente coetánea y hasta paralela o cuanto menos en una dispersión temporal francamente reducida, lo siguiente:
-Para dotar de servicios urbanísticos a una calle o unas calles de un ámbito se actúa mediante la técnica urbanística y en sede de gestión urbanística se procede a su financiación mediante la conocida técnica de las cuotas urbanísticas, anticipadas, provisionales y definitivas, a los propietarios y en su caso demás sujetos a quienes imputarlas, a no dudarlo con el añadido tributario del Impuesto sobre el Valor Añadido que podrá o no repercutirse según los casos. Para no complicar las cosas dejemos de lado como en ocasiones se repercuten los gastos de gestión urbanística y en concreto de esas cuotas urbanísticas.
-Para dotar de servicios urbanísticos a una calle o calles paralelas o perpendiculares al supuesto anterior –más todavía si se trata de la mitad de la calle ya que la otra mitad se halla en el ámbito de lo planteado anteriormente u otros supuestos análogos puede concurrir que se opere mediante un proyecto de obras municipal a financiar por medio de contribuciones especiales. Ya en este punto puede observarse que los sujetos pasivos de esa figura tributaria no coinciden con aquéllos a los que cupiera imputar cuotas urbanísticas -caso que se actuase con proyecto de urbanización y como tal tratamiento tributario bien parece que más añadidos tributarios, en concepto del Impuesto sobre el Valor Añadido, no corresponden.
-Pero es que a todo ello procede añadir y no se puede perder de vista que para otra calle o calles paralelas o perpendiculares a los supuestos anteriores –más todavía si se trata de la mitad de la calle ya que la otra mitad se halla en el ámbito de lo planteado anteriormente u otros supuestos análogos cabe que para las obras municipales que se realicen, su importe se haya asumido por la propia Administración –o hasta por otras Administraciones o terceros-.
Obsérvese que un mismo propietario de unos terrenos puede dar frente a los tres supuestos de calles que se han expuesto y va viendo la curiosa imputación subjetiva y objetiva de los correspondientes importes.
Obsérvese, además, que hasta el primer supuesto puede concurrir en suelos clasificados de Suelo Urbano, el segundo en suelos clasificados de Suelo Urbanizable, y hasta el tercero puede concurrir tan patológicamente en suelos clasificados de Suelo No Urbanizable de tal forma que, acto seguido de la realización de esas obras sin coste, se predique su cualidad de suelo urbano por la dotación de servicios que han conseguido.
Es más, inclusive se puede observar que la complejidad cualitativa o el alcance cuantitativo de las obras pueden ser -y también desde el punto de vista económico hasta de menor trascendencia en el primer caso, de trascendencia media en el segundo y de superlativa y más acentuada trascendencia el tercero.
Y, por si fuera poco, se puede ir detectando que como propietario no puede eludir la imputación subjetiva en el primer caso -con una imputación objetiva formal del 100% del total de la actuación urbanística-. En el segundo caso lo será sólo en cuanto sea sujeto pasivo de las contribuciones especiales -con una imputación objetiva formal como máximo del 90% del total de esa ordenación tributaria-. Y en el tercero podrá constatarse que para el propietario hasta para terceros lo mejor no es más que pasar por alto el supuesto ya que sin imputación subjetiva y objetiva de lo realizado a ello debe estarse.
Desde luego ya en este punto y ante el riesgo que se puede percibir el cumplimiento de los requisitos y régimen procedimental y de fondo de cada uno de los supuestos que se presentan debe ser atendido y analizado, como no puede ser de otra manera, concienzudamente.
Ahora bien, la visión desde la perspectiva individualizada de un propietario sujeto a cuotas urbanísticas o de un sujeto pasivo de contribuciones especiales no deja de ser francamente limitada aunque quizá a veces ya puede ser suficiente. Por el contrario, mirando más allá quizá lo que corresponde es examinar y tratar de depurar el caso alzando la mirada a los sentidos principios que subyacen en el caso y también desde la perspectiva de la, en cierto modo, “elección” de un resultado que consiste bien en hacer inmunes a toda imputación subjetiva y objetiva a propietarios o hasta otros sujetos para hacer recaer el importe de determinadas obras, integrales o no, de dotación de servicios urbanísticos a otros o bien en dar un tratamiento más beneficioso para unos a costa de una tratamiento más perjudicial a los demás -sea en la perspectiva de los importes que deban satisfacerse, sea en la perspectiva de las figuras tributarias que pueden hasta adornar el caso con su peculiar régimen jurídico-.
Y es así que, quizá desde esa perspectiva, si es que se plantea y si es que procede, pueda examinarse la instrumentalización llevada a cabo de tal suerte que pudiera concurrir que aquél y aquéllos que nunca pagan en definitiva siempre son los mismos ya que desde luego los demás siempre se hallan en la misma situación de hacer frente en todo caso a los correspondientes importes por principal y tributarios.
A no dudarlo la instrumentalización objetiva que pudiera concurrir ya de por sí tiene el tratamiento adecuado jurídicamente pero si se le une la redirección subjetiva de la forzada elección querida e interesada bien parece que subjetiva, objetivamente y por el fin se puede adornar el enjuiciamiento con más y mejores matices que pudieran concurrir.