Source: https://www.forumbenicomuni.org/index.php?option=com_content&view=article&id=222:dossier-ambito-idrico-2&catid=56&regione=%25
Timestamp: 2019-01-18 14:20:12+00:00
Document Index: 144986316

Matched Legal Cases: ['art. 112', 'art. 113', 'art. 113', 'art. 22', 'art. 2082', 'art. 2247', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 328', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 149', 'art 149', 'art. 2364', 'art. 2393', 'art. 2364', 'art. 2384', 'art. 2422', 'sentenza ', 'art.142', 'art. 147', 'art. 149', 'art. 21', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 39', 'art. 154']

dossier servizi pubblici print
dossier da leggere
dalla parte dei cittadini e utenti
Definizione di "servizi pubblici locali" - art. 112 D. Lgs 267/2000
Gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunita' locali.
"per servizio pubblico si intende qualsiasi attività che si concretizzi nella produzione di beni o servizi in funzione di un’utilità per la comunità locale, non solo in termini economici ma anche in termini di promozione sociale, purché risponda ad esigenze di utilità generale o ad essa destinata in quanto preordinata a soddisfare interessi collettivi" (Cons. di Stato 2605/2001)
"per servizio pubblico locale si intende qualsiasi attività che si concreta nella produzione di beni e servizi in funzione di un’utilità per la Comunità locale non solo in termini economici ma anche ai fini di promozione sociale" (Cons. di Stato 2024/2003)
L'art. 113, della stesso D.Lgs. 267/2000, introduce, però, il principio della rilevanza economica a tutela della concorrenza ed il mercato. È una contraddizione o una scelta?
I cittadini devono sapere, devono essere informati, devono condividere!
il POPOLO è lo STATOLa sovranità è del POPOLO.
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le società di gestione dei servizi pubblici locali
le autorithy
Nel GIUDIZIO SUL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO 2016 della Corte dei Conti (27 giugno 2017), il Procuratore generale Claudio Galtieri ha affermato: “Per le società partecipate con gestione redditizia, quali quelle energetiche od operanti in particolari settori dei servizi pubblici locali, sorte dalla trasformazione di aziende municipalizzate, già quotate in borsa o per le quali tale quotazione può essere decisa, si deve rilevare che, al di là dei profili pur rilevanti relativi alla giurisdizione, la ricerca degli ambiti territoriali ottimali, sotto il profilo meramente organizzativo od economico-finanziario, fa perdere definitivamente quei collegamenti con la collettività locale che erano stati a suo tempo la ragione stessa della costituzione della struttura, con l’ulteriore conseguenza che l’ente locale proprietario delle azioni considera la propria partecipazione in un’ottica esclusivamente speculativa.” È una riflessione importante e, a mio parere, corretta e coerente con la realtà. Abbiamo, per anni, lottato per evitare la privatizzazione dei servizi pubblici locali ossia la cessione a privati delle strutture e, in particolare, quelle del SII, si è, però, realizzata, per la degenerazione della politica, la privatizzazione non formale ma sostanziale, ossia una gestione pubblica con finalità puramente speculative. Quando l’ex premier, Matteo Renzi, in occasione del referendum 2011, ha dichiarato: "È il Pd che cambia a seconda del vento, io sono coerente. E non posso chiedere alla mia città 72 milioni di euro” [per gli investimenti – n.d.r.] ha, espressamente, annunciato qual era la nuova via della politica per i S.P.L. Non si trattava di trasferire ai privati la struttura o la gestione dei servizi ma di utilizzare gli stessi per fare “cassa”, ossia speculazione. Non è un caso che la gestione del SII idrico a Firenze, che “beneficia” di tariffe tra le più alte d’Italia, sia stata affidata a “Pubbliacqua spa”, società con partecipazione pubblica diretta del 60% e con la restante parte del 40% detenuta da Acque Blu Fiorentine di cui il socio di maggioranza, Acea spa, altra società a maggioranza pubblica, detiene il 75% del Capitale Sociale. Praticamente i soci pubblici detengono il 90% del capitale sociale. Non possiamo certamente parlare di privatizzazione come comunemente intesa. Nel 2016 Publiacqua ha realizzato un utile, prima delle imposte, di € 44.841.395, pagato € 14.961.938 di imposte e distribuito, ai soci, un dividendo di € 18.500.000 (pari al 62% dell’utile totale). I soci pubblici, i Comuni, ne hanno beneficiato per € 16.650.000 ed il Comune di Firenze per € 4.008.950. Nei costi sono compresi ammortamenti, il costo degli investimenti, per € 78.714.940. Utili e ammortamenti ammontano a complessivi € 123.556.335; gli utenti di Pubbliacqua, grazie alla strategia e saggezza di Matteo Renzi, non hanno dovuto sostenere il costo dei 72milioni di investimenti ma devono, per evitarlo, pagare, con le bollette, oltre 120milioni all’anno. Qualcosa non quadra. Matteo Renzi non finirà mai di stupirci. I soci, nelle società di erogazione di servizi pubblici, non hanno mai apportato risorse per finanziarie gli investimenti, tantomeno nelle società quotate. Gli investimenti sono sempre finanziati con le bollette e la tariffa come meglio vedremo nel capitolo specifico. La quotazione, che potrebbe essere lo strumento per raccogliere denaro attraverso aumenti di capitale da far sottoscrivere ai risparmiatori, ha, di fatto, solo consentito ai Comuni, soci delle ex municipalizzate, di far “cassa” collocando parte delle proprie azioni nei mercati finanziari, ossia cedendo le stesse ai risparmiatori che le acquistano. Le società di gestione dei servizi pubblici locali non ne hanno avuto alcun beneficio! Ho fatto l’esempio di Publiacqua ma se ne potrebbero fare molti e, per le società quotate, la situazione è, a mio giudizio, “scandalosa” perché oltra a penalizzare gli utenti danneggia i risparmiatori. Questo fatto l’ho espressamente denunciato all’assemblea di approvazione del bilancio 2016 di A2A spa. Partendo da questi presupposti e dalla affermazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti che, con poche parole, ha fotografato la situazione, ho predisposto il documento che, probabilmente, tedierà con i numeri che, però, sono necessari per capire che cosa sta succedendo. I numeri, come dicevano i filosofi greci, sono necessari per comprendere. Esiste una regola essenziale nei principi contabili: il saldo è sempre uguale a zero. Se qualcuno guadagna, qualcun altro o altri perde o perdono. E, purtroppo, perdono sempre i cittadini!
L’evoluzione legislativa
Con il T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000), art. 113, vengono emanate le disposizioni che disciplinano la gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica con specifico riferimento alla tutela della concorrenza.
Si afferma con le nuove norme il principio della rilevanza economica dei servizi pubblici che sostituisce il precedente principio (L. 142/1990, art. 22) della rilevanza “imprenditoriale”. È evidente la notevole differenza. Imprenditoriale è un concetto organizzativo, economico è un concetto commerciale e finanziario.
L’art. 2082 del codice civile definisce l’imprenditore chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi.
L’art. 2247 del codice civile, al contrario, definisce la società come il contratto con cui due o più persone conferiscono beni o servizi per l'esercizio in comune di un'attività economica allo scopo di dividerne gli utili. L’economicità, quindi, non è una gestione che riduce i costi per l’utente ma consiste nel fatto che l’attività è in grado di coprire i costi e remunerare il capitale, cioè è in grado di stare sul mercato.
Il Consiglio di Stato, sentenza n. 5097/2009, afferma che, ai fini della qualificazione di un servizio pubblico locale sotto il profilo della rilevanza economica, non rileva la valutazione fornita dalla pubblica amministrazione, ma occorre valutare in concreto se l'attività da espletare presenti o meno il connotato della "redditività", anche solo in via potenziale.
Da questa innovazione legislativa si avvia un processo che porta alla “gestione redditizia” delle società a partecipazione pubblica e alle quotazioni in borsa.
Dalla norma citata sono esclusi, perché regolati da leggi speciali:
D. Lgs. 422/1997 in materia di trasporto pubblico locale
D. Lgs. 79/1999 in materia di mercato interno dell’energia elettrica
D. Lgs. 164/2000 in materia di mercato interno del gas naturale
per i quali, fatta eccezione per il trasporto pubblico locale il processo di privatizzazione si era già realizzato in precedenza.
Il T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000) è stato emanato da un Governo di centro-sinistra (presidente del Consiglio Giuliano Amato)
La privatizzazione dell’energia elettrica è stata realizzata dal governo di centro-sinistra (presidente del Consiglio Massimo d’Alema)
La privatizzazione dell’erogazione di gas naturale è stata realizzata dal governo di centro-sinistra (presidente del Consiglio Giuliano Amato)
La privatizzazione della telefonia è stata realizzata dal governo di centro-sinistra (presidente del Consiglio Romano Prodi).
modelli di gestione dei S.P.L.
Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene:
favore di imprenditori o di società individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica,
a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure ad evidenza pubblica, le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento.
l'affidamento può avvenire direttamente a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta "in house" e, comunque, nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.
La gestione in house providing
La Corte di Giustizia Europea, con numerose sentenze, sin dalla fine degli anni ‘90, ha radicalmente modificato la regola generale affermando il principio per cui se un Ente, o una pluralità di Enti, gestisce, in proprio o per il tramite di una società partecipata, il servizio, ad esso non si applicano le regole del mercato e della concorrenza. Con queste sentenze nasce il principio della gestione in house providing.
La prima sentenza che introduce il principio e la sentenza Teckal del 18 novembre 1999. Secondo tale principio, chiarito dalla sua stessa definizione, l’Ente non ha l’obbligo di affidare a terzi, mediante procedura ad evidenza pubblica, il servizio se provvede (providing) in proprio (in house - in casa) alla sua gestione.
La gestione in house providing è ammessa in presenza di precise condizioni e requisiti che la sentenza Teckal ha fissato e che le varie sentenze successive hanno modificato senza modificarne la struttura anzi rafforzandone il principio.
I requisiti e le condizioni prescritte, e di seguito illustrate, sono:
partecipazione totalitaria di Enti Pubblici Locali
Lo svolgimento prevalente per gli Enti Soci della società di gestione, ossia l’assenza di vocazione commerciale
Il controllo analogo, ossia la possibilità per l’Ente Pubblico di esercitare lo stesso controllo che eserciterebbe se il servizio fosse gestito direttamente.
Il principio della gestione in house providing non è limitata al SII ma si estende a tutti i servizi non regolati da leggi speciali (energia, gas, telecomunicazioni).
Una delle prime sentenze, successive alla Teckal, è la sentenza della Corte di Giustizia europea nota con il nome “Brixen” e riferita
le gestioni dei Servizi Pubblici Locali
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quote partecipazione Comuni
quota abitanti Comuni soci serviti
raggruppamento quote
valore nominale partecipazione
valore patrimoniale partecipazionee
Nelle società pubbliche di gestione avviene un fatto che, troppo spesso, non è preso in considerazione ma che crea disparità economiche laddove i comuni non sono soci o le partecipazioni non sono proporzionali al numero degli abitanti.
Come si è visto la tariffa, il costo del servizio idrico, deve essere uguale per ogni singolo cittadino. Se le partecipazioni non sono proporzionali al numero degli abitanti ci sono cittadini che sopportano lo stesso costo ma che non beneficiano, nello stesso modo, degli utili realizzati dalle società.
Se i “dividendi” venissero destinati ad abbattere la imposizione fiscale, diretta ed indiretta, dell’Ente Locale (purtroppo non è così) i comuni con una partecipazione maggiore rispetto al numero degli abitanti potrebbero abbattere la fiscalità in misura maggiore rispetto ai comuni che hanno una partecipazione minore o nulla.
Dobbiamo, inoltre, non soffermarci semplicemente al dividendo che è solo un aspetto parziale della questione e, in qualche caso, inesistente perché la società non distribuisce dividendi.
Gli utili, come vedremo nelle analisi dei bilanci, se non distribuiti attraverso i dividendi, determinano un incremento del patrimonio netto e, quindi, un maggior valore della società.
In caso di fusione, di collocamento in Borsa o comunque di realizzo del patrimonio netto, i Comuni con una partecipazione maggiore rispetto al numero degli abitanti avrebbero benefici maggiori rispetto agli altri Comuni.
Un’ipotesi di realizzo concreta potrebbe realizzarsi, al termine dell’affidamento in corso, se si decidesse di procedere con affidamento mediante gara. In questo caso il soggetto aggiudicatore del servizio dovrebbe corrispondere, al precedente gestore, cioè l’attuale società di gestione, il Valore Residuo.
Il Metodo Tariffario, predisposto dall’AEEGSI, fissa le modalità di calcolo e i valori risultanti non si discosterebbero molto dai valori del Patrimonio Netto delle società.
Il valore realizzato sarà distribuito ai Comuni soci in proporzione alle partecipazioni societarie e non al numero degli abitanti.
La tabella individua la percentuale degli abitanti dei Comuni che non sono soci delle società di gestione.
i bilanci delle società
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cliccare sulle voci di bilancio per i dettagli di livello inferiore
fondi e rischi
Il bilancio è lo strumento principale per l'analisi economico finanziaria di una società. L'analisi consente di valutare la consistenza patrimoniale e la gestione economica.
I parametri di analisi sono di pura natura economica e, quasi mai, compatabili con la gestione di un servizio pubblico perchè, la gestione economica, produce profitti senza benefici per gli utenti ma solo maggiori costi e minore qualità del servizio.
Una analisi economica, però, consente di rilevare le modalità di gestione e la loro efficacia, efficienza ed economicità.
Nelle analisi generalmente si rilevano indici di redditività elevati come fatto positivo, nel nostro caso possono essere utilizzati per valutazioni in senso opposto perchè alta redditività significa maggior costo per gli utenti e, in alcuni casi, a scapito della qualità del servizio.
Le disponilità finanziarie e i rapporti di indebitamento ottimali sono positivi per una gestione economica, possono essere negativi nella gestione di un serivizio pubblico. Avremo modo di approfondire il principio nelle analisi dei singoli bilanci.
Una corretta gestione dei servizi non deve fare profitti, non deve remunerare il capitale investito, come hanno voluto gli italiani con il referendum del 2011, disatteso dalla politica, dalla giustizia amministrativa e dall'autorità preposta alla predisposizione dei metodi tariffari.
Una corretta gestione deve avere come obiettivo la copertura dei costi e degli investimenti.
Il "Full Cost Recovery" (la integrale copertura dei costi) è il principio che regola la gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica.
La Giustizia amministrativa, Tar Lombardia e Consiglio di Stato, è riuscita a far diventare costo anche la remunerazione del capitale investito, ossia il profitto.
Con le analisi economico finanziarie dei bilanci si vuole evidenziare i grossi profitti e le speculazioni di pura finanza che caratterizzano la maggior parte delle società pubbliche o a maggioranza pubblica.
Una corretta gestione deve però anche evitare il dissesto delle società (impossibile se non per cattiva gestione). Si possono fare utili ma sbagliare le politiche di finanziamento degli investimenti e creare situazione di difficoltà finanziarie se non di insolvenza.
Non devono mai essere sottovalutati i principi che regolano l'economia ma anche la vita sociale.
Se qualcuno ha un credito, qualcun altro ha un debito di pari importo. Se qualcuno realizza maggiori ricavi, per fare utili, qualcun altro deve sopportare maggiori costi.
bilancio settore idrico
Dal 2017, con riferimento all'esercizio 2016, l'AEEGSI ha reso obbligatorio il bilancio separato (unblunding contabile) che deve essere trasmesso all'Autorità entro 90 gg dalla data di approvazione del bilancio annuale.
Il bilancio è funzionale alla verifica da parte dell'Autorità di eventuali trasferimenti di risorse da un servizio ad un altro. L'Autorità deve verificare il rispetto del Ful Cost Recovery, si tratta, quindi, di una verifica poco favorevole per l'utenza.
Il bilancio non è pubblico, nel senso che non viene depositato al Registro delle Imprese ma dovrebbe, comunque essere disponibile a tutti i cittadini perche rientra tra quelli, che in linea principio, sono noverati tra gii atti cui i cittadini hanno diritto di accesso.
i bilanci devono essere predisposti secondo principi e criteri fissati dal Codice Civile e dai Principi Contabili Nazionale (OIC) e Internazionali (IAS o IFRS). Non sono consentite discrezionalità.
Il bilancio, secondo le indicazioni del codice civile che hanno recepito le specifiche direttive CEE negli anni '90) si compone di:
È la fotografia in un momento preciso, quello della chiusura dell'esercizio, normalmente il 31.12 di ogni anno, delle sue componenti attive e passive essendo il saldo dell movimentazioni avvenute nel corso dell'esercizio. Le componenti dello Stato Patrimoniale non concorrono a formare il risultato d'esercizio, che si rileva con il Conto Economico, ma ne sono influenzate in quanto il risultato d'esercizio è il saldo tra attività e passività.
Sono il complesso degli investimenti e rappresentano il "capitale investito" che è finanziato con il totale delle passività. Sono raggruppate, formalmente, nelle quattro macro categorie indicate nella tabella a lato, nella realtà si concentrano in due: I) Immobilizzazioni (immateriali, materiali e finanziarie), l'insieme dei beni, attrezzature e impianti strumentali all'attività; II) attività circolanti (rimanenze, crediti e disponibilità).
La riduzione di attività produce risorse mentre l'incremento impiega risorse e, quindi, deve essere finanziata. Non sono solo gli impianti che devono finanziati ma anche, ad esempio, l'aumento dei crediti. L'organizzazione di bollettazione e riscossione diventa importante perchè se non funzionale assorbe risorse distogliendole dagli investimenti in impianti e strutture.
Sono le risorse utilizzate per finanziare le attività. Si dividono in quattro macro categorie: I) patrimonio netto o capitale proprio, risorse proprie della società; II debiti finanziari (correnti e consolidati, debiti nei confronti di enti finanziari; III) debiti verso terzi (fornitori e altri); IV) fondi che sono accantonamenti natura contabile il cui corrispondente valore è compreso nelle attività e che può anche non essere denaro.
È la rappresentazione della parte dinamica della gestione ossia quella della gestione economica, ricavi, proventi, costi e oneri, che porta al risultato netto d'esercizio (utile/perdita). La sua analisi consente di valutare la struttura operativa ed il rapporto tra costi e ricavi ed il profitto realizzato.
La differenza tra le voci A e B della tabella del conto economico a lato, costituisce il risultato della gestione caratteristica netta. I costi (B) con le variazioni per oneri finanziari (costi reali relativi ai finanziamenti) e per eventi di natura straordinaria costituiscono il "Full Cost" che dovrebbe essere coperto dai ricavi (le bollette), la parte che eccede determina l'utile d'esercizio lordo imposte (ebt). Ovviamente le valutazioni prenderanno in considerazione questo risultato e non quello al netto delle imposte perchè senza utili non ci sarebbero le imposte e perchè gli utenti pagano in più rispetto al Full Cost, il risultato lordo.
Parte integrante del bilancio che riporta in dettaglio tutte le componenti dell Stato Patrimoniale e del Conto Economico, indicando le variazioni rispetto all'esercizio precedente e i criteri di valutazione adottati. È
Reso obbligatorio da pochi anni consente di comprendere come si sono prodotte e come sono state utilizzate le risorse finanziarie. Nei bilanci rielaborati per l'analisi si è utilizzato un modulo diverso da quello generalmente utilizzato per distinguere le fonti e gli impieghi in forma più analitica.
È il documento che illustra, anche attraverso prospetti, tabelle e grafici l'andamento della gestione anche attraverso dati extracontabili e non propriamente di natura contabile. Dovrebbe fornire dettagli separati per ogni settore di attività anche se questo non sempre avviene.
il diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione
Il d.lgs. 33/2013 (di cui a destra trovate il link per accesso alla rete sul sito www.normattiva.it) è una norma di grande importanza che merita un approfondimento per maggiore conoscenza e consapevolezza..
d.lgs.14 marzo 2013, n. 33
Riporto i primi due dell'articolo 1 che ne sintetizzano lo scopo e le finalità.
1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.
L.art. 2, comma 1 stabilisce che
1. Le disposizioni del presente decreto disciplinano la libertà di accesso di chiunque ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti di cui all'articolo 2-bis , garantita, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, tramite l'accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l'organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione.
Tra gli altri soggetti di cui all'art. 2-bis sono comprese le società a controllo pubblico, da parte di 1 o più Enti Locali. Praticamente sono comprese tutte le società di gestione dei servizi pubblici locali a maggioranza pubblica escluse le società quotate.
In questa ottica, probabilmente, si colloca la strategia di aggregazione societaria poichè le società quotate, secondo la definizione del Decreto Madia, non sono solo quelle che collocano in borsa le proprie azioni, ossia parte del capitale, ma anche quelle che, ad esempio, emettono prestiti obbligazionari o bond o hidrobond.
La conoscenza della normativa sulla "Amministrazione Trasparente" consente azioni conoscitive che possono, attraverso analisi e valutazioni, consentire azioni di interdizione in particolare se vengono rilevate ragione di inefficienza e inefficacia.
Art. 5-bis - Esclusioni e limiti all'accesso civico
3. Il diritto di cui all'articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990[1].
[1]Art. 24. 1. Il diritto di accesso e' escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi dell'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonché' nei casi di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento.
Che cosa fare se l’accesso agli atti è negato?
Art. 5 - Accesso civico a dati e documenti[1]
6. Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati.
7. Nei casi di diniego totale o parziale dell'accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni.
Avverso la decisione dell'amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell'articolo 116 del Codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.[2]
8. Qualora si tratti di atti delle amministrazioni delle regioni o degli enti locali, il richiedente può altresì presentare ricorso al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza e' attribuita al difensore civico competente per l'ambito territoriale immediatamente superiore.
[1]I numeri che precedono i paragrafi sono i commi degli articoli
[2]Il termine per il pronunciamento da parte del TAR deve essere entro 30 giorni - art. 23 Difesa personale delle parti - 1. Le parti possono stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore nei giudizi in materia di accesso e trasparenza amministrativa, in materia elettorale e nei giudizi relativi al diritto dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
Ovviamente è sempre possibile segnalare l'indamepimento all'ANAC che è presposta alla vigilanza dal d.lgs. 33/2013.
Per l'esperienza maturata in questi anni, sappiamo che le Amministrazioni, in particolare le società a controllo pubblico, sono reticenti a fornire informazione e documenti.
La mancata concessione all'accesso agli atti costituisce reato per "Omissione atti d'Ufficio" ex art. 328 codice penale? sembra che parte della giurisprudenza sia orientata in questo senso e altra in senso opposto. Lasciamo esprimere gli avvocati in merito, è una loro competenza.
La norma da cui traggono origini le modalità di gestione del servizio idrico è la Legge Galli, dal nome del suo estensore, n. 36 del 5/1/1994 che ha istituito gi ambiti territoriali ottimali e il superamento del frazionamento delle gestioni.
Le ex municipalizzate e/o consorzi si sono trasformate in società di capitale ossia in società di diritto privato, prima che si avviassero le procedure di attuazione della legge.
Nel 2006, la legge Galli viene sostituita dal titolo III del d.lgs. 152/2006.
Il d.lgs. ha subito numerose rettifiche, specialmente in occasione delle Leggi Finanziarie, prima, e delle Leggi di Stabilità, dopo, che avevano una unica tendenza, ossia quella di penalizzare le gestioni in house e favorire le aggregazioni e concentrazioni.
Nel 2016, con il d.lgs. 175/2016, uno dei decreti Madia, vengono introdotte nuove norme relative alle società pubbliche mentre il previsto decreto relativo alla gestione dei servizi pubblici non è mai stato emanato a seguito della nota sentenza della Corte Costituzionale che aveva dichiarato incostituzionale la legge delega del 2015.
Sono inoltre vigenti Leggi regionali.
Comunque, nel frattempo la gestione in house providing da eccezione alla regola generale, la gara, è diventata formalmente una modalità di affidamento.
Potrebbe apparire come un miglioramento, dopo l’abrogazione dell’art. 21-bis, ma, nella realtà, è stata istituzionalizzata solo per creare maggiori vincoli e difficoltà per penalizzarne lo sviluppo.
L’art. 149bis del d.lgs. 152/2006 introduce il principio che: “L'affidamento diretto può avvenire a favore di società interamente pubbliche, in possesso dei requisiti prescritti dall'ordinamento europeo per la gestione in house, comunque partecipate dagli enti locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale”.
Quindi si introduce il principio che, anche la gestione diretta del SII, in house providing, è un affidamento e trasferisce la gestione a società, che pur pubbliche, sono gestite dall’organo amministrativo anche prevaricando i Comuni soci nonostante il “controllo analogo”.
La norma che regola l’art 149bis è la L. 190/2014 (Legge di Stabilità) che modifica lo stesso articolo introdotto dal d.l. 133/2014 del 2 settembre, tre mesi prima, e che recitava: “L’affidamento diretto può avvenire a favore di società in possesso dei requisiti prescritti dall’ordinamento europeo per la gestione in house, partecipate esclusivamente e direttamente da enti locali compresi nell'ambito territoriale ottimale”.
La sostituzione di “partecipate esclusivamente e direttamente da enti locali compresi nell'ambito territoriale ottimale” con “comunque partecipate dagli enti locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale” apre le porte alle partecipazioni estranee all’ambito e anche alle società di 2° o superiore livello, ossia non partecipate direttamente dai Comuni.
Con riferimento alla prevalenza dell’attività prestata a favore degli Enti Pubblici è intervenuta la Direttiva Europea n. 2014/23/UE che ha introdotto il criterio del limite minimo dell’80% dell’attività realizzata a favore degli Enti Pubblici concedenti la gestione. La Direttiva, però, ha escluso dalla sua applicazione il SII per le sue specifiche caratteristiche e peculiarità lasciando al governo nazionale il compito della regolamentazione del settore. In fase di recepimento della Direttiva, il d.lgs. 175/2016 ha adottato, anche per il servizio idrico, integralmente la disciplina prevista dalla Direttiva citata.
Rimane aperta una questione irrisolta. Le società holding che gestiscono direttamente il SII ma svolgono altre attività, anche commerciali come la erogazione di gas o energia elettrica, devono conteggiare anche i ricavi delle controllate ossia delle società che consolidano il proprio bilancio con la capogruppo?
In senso positivo si era pronunciata l’Antitrust con un proprio parere che, probabilmente non gradito, è caduto nel nulla.
Per quanto concerne il “controllo analogo”, nella maggior parte dei casi si è proceduto con la costituzione di Comitati di controllo che, a parte il caso del Consiglio di Sorveglianza nel caso di S.p.A. che hanno adottato il “sistema dualistico”, non servono assolutamente a nulla perché giuridicamente inesistenti.
Il d.lgs. 175/2016, tra l’altro, ha introdotto il divieto di costituire organismi o commissioni nelle società a partecipazione pubblica diversi da quelli previsti dal codice civile.
Si presenta, inoltre, il problema dell’esercizio del Controllo Analogo per i Comuni che non sono soci della società di gestione. Hanno inventato il meccanismo del patto-parasociale, un assurdo giuridico perché non è possibile che due soggetti, di cui uno socio e l’altro no, sottoscrivano un patto che definisce accordi con riferimento il rapporto societario regolato da uno statuto che solo uno dei due ha sottoscritto.
Il controllo analogo in una società di diritto privato non può essere esercitato perché in contrasto con gli stessi principi, fissati dal codice civile, che regolano le società
I soci hanno solo la funzione, art. 2364 del codice civile, di approvare il bilancio, di nominare o revocare amministratori e sindaci, di determinare i compensi per gli stessi e di promuovere azioni di responsabilità nei confronti degli amministratori e sindaci.
Il codice civile, art. 2393 c.c., prevede che l’azione di responsabilità possa essere intrapresa da soci che rappresentino almeno il 10% del capitale sociale. Il d.lgs. 175/2016 ha previsto una deroga per i soci pubblici di una società partecipata che possono avviare un’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori indipendentemente dalla quota posseduta.
L’art. 2364 del codice civile prevede, anche, che i soci possano deliberare su argomenti sottoposti al loro giudizio dagli amministratori i quali, però, restano soggetti alla responsabilità personale anche se la delibera è assunta dall’assemblea.
L’art. 2384 del codice civile prevede inoltre che le limitazioni ai poteri degli amministratori, anche se risultano dallo statuto sociale o sono pubblicate al Registro delle Imprese, non sono opponibili ai terzi in buona fede.
Quindi il vero “domino” della società è l’organo amministrativo, altro che controllo analogo.
Spesso gli amministratori si rifiutano di rispondere alle richieste di informazioni dei Comuni soci, che dovrebbero esercitare il controllo analogo, nascondendosi dietro la necessità di riservatezza e di tutela della società (?).
I soci di una S.p.A., del resto, hanno il solo diritto di prendere visione del libro soci e dei verbali di assemblea, art. 2422 c.c., avendo precluso tutto il resto.
La Cassazione, Sezioni Unite, con sentenza n. 26283 del 25.11.2013, ha scritto “Proprio il requisito del “controllo analogo” induce le Sezioni Unite a ritenere “evidente l'anomalia del fenomeno del in house nel panorama del diritto societario”, essendo inconciliabile con la conformazione della società di capitali, “quale persona giuridica autonoma e distinta dai soggetti che in essa agiscono e per il cui tramite essa stessa agisce, (...) la totale assenza di un potere decisionale suo proprio, in conseguenza del totale assoggettamento dei suoi organi al potere gerarchico dell'ente pubblico titolare della partecipazione sociale”.
Ai soci resta la competenza degli atti di natura straordinaria che non sono atti di amministrazione straordinaria ma atti modificativi dello statuto e relati8vi alle operazioni di natura straordinaria, quali le fusioni, le scissioni ed i conferimenti. Questo potere dei soci però è limitato alle società partecipate direttamente e non quelle di secondo o superiore livello. Un esempio. Se gli amministratori delle holding decidono di incorporare una società interamente partecipata con un’altra società esterna al gruppo non devono chiedere e nemmeno informare i Comuni soci.
In queste limitazioni va individuata la ragione che spinge gli amministratori a fare aggregazioni ed a proiettarsi verso la quotazione in borsa con grande condivisione dei Sindaci dei Comuni che vedono la sola possibilità di fare “cassa” senza perdere, di fatto, il controllo della società per effetto del frazionamento degli azionisti.
Una società quotata non è soggetta a nessun controllo da parte dei soci, gli amministratori decidono e agiscono in totale autonomia e non c’è nemmeno il vincolo del compenso previsto per le società pubbliche non quotate.
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Gli enti competenti alla definizione delle modalità di gestione del servizio idrico integrato sono, ai sensi dell’art.142 del d.lgs. 152/2006,:
il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per la parte di competenza dello Stato
le Regioni alle quali viene attribuito un ruolo centrale essendo l’Ente preposto alla definizione del modello e delle modalità
gli Enti Locali, attraverso l’Ente di Governo dell’Ambito, ai quali è attribuita la scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e del relativo controllo
art. 147 d.lgs. 152/2006
Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito, individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale
gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità
unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui
unicità della gestione
adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici
l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle citta' metropolitane
l'affidamento del servizio idrico
art. 149bis d.lgs. 152/2006
affidamento del servizio può avvenire secondo le seguenti modalità:
Affidamento mediante gara ad evidenza pubblica
Affidamento diretto a società a capitale misto (pubblico e privato) con gara a doppio oggetto: «qualità di socio» e «specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio»
Affidamento in house o gestione in house
le gestioni in salvaguardia e le gestioni esistenti
le gestioni esistenti e in salvaguardia
La regolazione del Servizio Idrico Integrato (S.I.I.), a partire dalla Legge 36/1994 (cd. Legge Galli) come in gran parte confermata dal D.Lsg. 152/2006, era impostata sui seguenti pilastri:
Autorità d'Ambito: regolazione locale e calcolo della tariffa;
Metodo Normalizzato: principio del price cap (Metodo di regolazione dei prezzi dei servizi pubblici (➔ servizio pubblico) volto a vincolare il tasso di crescita di un aggregato di prezzi o tariffe) e con la remunerazione del capitale investito netto al 7%;
CO.VI.RI., Comitato di Vigilanza sull’uso delle risorse idriche con la funzione di verificare la corretta redazione dei Piani d’Ambito.
la manovra "Salva Italia" (art. 21, comma 19, del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni nella Legge 22 dicembre 2011, n. 214): trasferite dal CO.VI.RI. all’ AEEGSI (oggi ARERA) le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici;
ARERA: definisce il nuovo meccanismo tariffario;
ad Autorità / Enti d’Ambito è stato lasciato il compito di determinare la tariffa sulla base delle nuove “regole” definite dall’ARERA.
Il principio sui cui basano i Metodi tariffari dal 2012 è:
vincolo riconosciuto ai ricavi del gestore- VRG
dovuto al principio del "Full Cost Recovey", ossia al fatto che tutti i costi del servizio, compreso gli investimenti, devono essere coperti da tariffa. La struttura parte dal presupposto che il "vincolo riconosciuto ai ricavi" è l'obiettivo da perseguire attraverso l'applicazione della formula che segue.
VRGa = Capexa + FoNIa + Opexa + ERCa + Rcatot
Le componenti tariffarie del VRG per ogni anno «a» sono :
Capex costi delle immobilizzazio
FoNI sostegno degli obiettivi specifici e degli interventi che ne conseguono
Opex costi operativi
ERC copertura dei costi ambientali e della risorsa
Rctot conguaglio relativa al vincolo ai ricavi del gestore dell’anno (a-2)
ARERA – METODO TARIFFARIO IDRICO
periodo 2012-2013 Deliberazione 585/2012/R/IDR 28/12/2012 MTT
periodo 2014-2015 Deliberazione 643/2013/R/IDR 27/12/2013 MTI
periodo 2016-2019 Deliberazione 664/2015/R/IDR 28/12/2015 MTI-2
periodo dal 2018 Deliberazione 665/2017/R/IDR 28/09/2017 TICSI
Le regole dei Metodi Tariffari:
sono finalizzate al calcolo delle tariffe
restano valide sino ad ulteriori deliberazioni dell'ARERA;
simulano le tariffe anche negli anni successivi ai fini dell'aggiornamento dei Piani Economico-Finanziari, fatti salvi eventuali aggiustamenti/correttivi introdotti dall'ARERA;
si basano sul principio del full cost recovery (l’art. 9 della Direttiva 2000/60/CE)
prevedono l’applicazione di un price cap ai livelli tariffari.
nelle slides che seguono maggiori dettagli
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la discriminazione istituzionalizzata
le tariffe medie in Italia
L’art. 2, comma 1, lettera b, del DPCM 20 luglio 2012 stabilisce che il sistema tariffario debba essere equo, certo, trasparente, non discriminatorio.
L’art. 1 del DPCM 13.10.2016 fissa in 50 litri/abitante/giorno (18mc annui) il quantitativo minimo di acqua vitale necessario al soddisfacimento dei bisogni essenziali;
l’art. 2 dello stesso decreto stabilisce che il riferimento per la determinazione del quantitativo su cui applicare la tariffa agevolata per la modulazione delle utenze domestiche è il quantitativo minimo vitale fissato dall’art. 1 predetto.
L’art. 39.7 del MTI e 36.7 del MTI-2 fissano il quantitativo cui applicare la tariffa agevolata in 30mc annui per utente domestico.
L'art. 154, comma 6, del d.lgs. 152/2006 fissa che "Nella modulazione della tariffa sono assicurate, anche mediante compensazioni per altri tipi di consumi, agevolazioni per quelli domestici essenziali, nonchè per i consumi di determinate categorie, secondo prefissati scaglioni di reddito. Per conseguire obiettivi di equa redistribuzione dei costi sono ammesse maggiorazioni di tariffa per le residenze secondarie, per gli impianti ricettivi stagionali, nonchè per le aziende artigianali, commerciali e industriali."
Nella realtà lo scaglione di tariffa agevolata viene fissato per nucleo familiare (utenza) e non persona, questo crea una situazione discriminante perché c’è qualcuno che beneficia in misura maggiore della tariffa agevolata, i nuclei meno numerosi, e altri, i nuclei più numerosi, che ne beneficiano in misura minore con conseguente maggior costo del SII.
L'unico effetto discriminatorio di una tariffa è la differenza di costo immotivata. Le tariffe applicate sono discriminatorie.
Per effetto di un modulazione delle tariffe ci sono differrenze, in qualche caso anche elevate, rispetto alla famiglia con tre componenti (famiglia standard) che è causa di non equità delle tariffe applicate:
maggior costo per le mono famiglie, dovuto al fatto che la cifra fissa è a carico di una sola persona (più alta la cifra fissa più alto il maggior costo)
maggior costo per le famiglie con più di tre persone perchè, essendo la tariffa modulata, con incremento della tariffa per scaglioni, più alto è il totale dei consumi più alta è il costo per singolo utente/abitante.
Ci sono alcuni ambiti, come l'ATO Bacchiglione (Padova, Vicenza e Venezia) che prevedono riduzioni per le famiglie numerose a partire da famiglie con 6 componenti. La riduzione riduce parzialmente il maggior costo ma non per le famiglie con 5 persone che sono in posizione intermedia tra la famiglia standard e la famiglia con riduzione.
Per meglio comprendere il meccanismo, si riporta un estratto del M.T.I.2 prodotto dall'AEEGSI e una tabella esemplificativa.
Nella tabella, elaborata con le tariffe di un ambito e di un gestore identificati, è evidente la disuguaglianza e il mancato rispetto del principio che ogni utente deve pagare in rapporto a quanto consuma.
I costi del servizio della tabella sono totali, ossia comprensivi di acquedotto, depurazione, fognatura e quota fissa.
La tabella è stata fatta sulla base delle tariffe 2016 fissate dall'Ambito di riferimento per un consumo medio per persona del 2012, relativo ad una specifica provincia, e pubblicate dall'ISTAT nel settembre 2017.
Entrando nella pagina della regione (utilizzando la tabella in alto a destra) si può verificare la situazione del proprio gestore erogatore del servizio.
La modulazione della tariffa viene normalmente fatta sulla base di una famiglia composta da 3 abitanti, sulla base dela dato medio rilevato dall'ISTAT in occasione dell'ultimo censimento, ma la realtà è molto diversa. Del resto la media parte dal presupposto che ci sono molto famiglie con parametro superiore o inferiore.
Le medie non sono mai valori indicativi e rappresentativi. Come si rileva dalla tabella che segue, elaborata sui dati ISTAT relativi al censimento, le famiglie con 3 componenti rappresentano solo il 19,88% contro la differenza del 80,12% delle altre mentre gli abitanti sono il 24,71%, nel primo caso, contro il 75,29% degli altri.
Quali sono gli effetti? L'Ambito, sulla base del piano d'Ambito e del Metodo Tariffario, determina la tariffa che, a seguito della modulazione subisce un aumento perchè, nel caso delle famiglie con più di 3 componenti, a una parte dei consumi, che diventa più elevata nel caso di aumento dei componenti il nucleo familiare, viene applicato lo scaglione superiore (per capirci quello che dovrebbe disicentivare i consumi) mentre, per quelli con numero componenti inferiore, l'incidenza della "quota fissa" avrà un peso maggiore.
Risultato finale: maggiori ricavi per il gestore e maggiori profitti!
Che sia una svista? non credo.
le tariffe medie italiane del servizio idrico
il costo medio del servizio idrico in Italia
calcolato con riferimento alle utenze domestiche residenti nell'ipotesi di una famiglia media di 3 persone ed un consumo medio per persona di 60mc.
la tabella è ordinata in modo decrescente dal costo più alto al più basso
select regione per filtrare Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Piemonte Toscana Veneto
costo pro capite
costo mc
Lombardia Lecco ATO Lecco Lario Reti Holding s.p.a.
scheda Comuni
Piemonte Torino ATO 3 Torino Società Metropolitana Acque Torino S.p.A.
Lombardia Sondrio ATO Sondrio SECAM s.p.a.