Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2011/2011143QPC.htm
Timestamp: 2020-05-30 07:49:09+00:00
Document Index: 164192303

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 11", "l'article 12", "l'article 5", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 1", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 12", "l'article 5", "l'article 11", "l'article 12", "l'article 72", "l'article 23"]

Décision n° 2011-143 QPC du 30 juin 2011 | Conseil constitutionnel
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Le Conseil constitutionnel a été saisi le 20 avril 2011 par le Conseil d'État (décision n° 346205-346239 du 20 avril 2011), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par les départements de la Seine-Saint-Denis et de l'Hérault, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 11 et 12 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées et des articles L. 14-10-5 et L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
Vu la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-447 DC du 18 juillet 2001 ;
Vu la loi n° 2003-289 du 31 mars 2003 portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie ;
Vu les observations produites en intervention pour le département de Paris par Me Dominique Foussard, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le 16 mai 2011 ;
Vu les observations produites pour le département de la Seine-Saint-Denis et pour ceux de l'Aisne, l'Allier, des Côtes-d'Armor, du Doubs, de l'Eure, de la Gironde, d'Ille-et-Vilaine, de Meurthe-et-Moselle, du Nord, de l'Oise, du Pas-de-Calais, de Seine-et-Marne, de Vaucluse, de Haute-Vienne et de l'Essonne par la SCP Bernard Peignot et Denis Garreau, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, et par la SCP Seban et Associés, avocat au barreau de Paris, enregistrées le 19 mai 2011 ;
Vu les observations produites pour le département de Saône-et-Loire par la SCP Jean François Boutet, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le 19 mai 2011 ;
Vu les observations produites pour les départements des Alpes-de-Haute-Provence et du Puy-de-Dôme par la SCP Coutard Mayer Munier-Apaire, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, et par la SELARL Matharan Pintat Raymundie, avocat au barreau de Paris, enregistrées le 19 mai 2011 ;
Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées les 19 mai et 7 juin 2011 ;
Vu les observations produites en intervention pour les départements de Loire-Atlantique, du Lot, du Lot-et-Garonne, de la Nièvre, des Pyrénées-Atlantiques et de la Haute-Saône, par la SCP Bernard Peignot et Denis Garreau et par la SCP Seban et Associés, enregistrées les 19 et 27 mai et 7 juin 2011 ;
Vu les observations produites en intervention pour le département de l'Ardèche par la SCP Jean-François Boutet, enregistrées le 19 mai 2011 ;
Vu les observations produites en intervention pour les départements de l'Aude, des Bouches-du-Rhône, de la Charente, de la Creuse, de la Drôme, du Finistère, de la Haute-Garonne, du Gers, des Landes, de la Meuse, des Hautes-Pyrénées et du Tarn par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, enregistrées les 24, 25, 27 et 31 mai, 1er et 6 juin 2011 ;
Vu les nouvelles observations produites pour les départements de la Dordogne, du Gard, de l'Hérault, de l'Isère et des Pyrénées-Orientales par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, enregistrées les 24, 25, 26 et 27 mai et 7 juin 2011 ;
Vu les nouvelles observations produites pour le département de Saône-et-Loire par la SCP Jean François Boutet, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le 7 juin 2011 ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 30 juin 2004 susvisée : « Les produits affectés à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie sont constitués par :
« 1 ° Une contribution au taux de 0,3 % due par les employeurs privés et publics. Cette contribution a la même assiette que les cotisations patronales d'assurance maladie affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie. Elle est recouvrée dans les mêmes conditions et sous les mêmes garanties que lesdites cotisations ;
« 2 ° Une contribution additionnelle au prélèvement social mentionné à l'article L. 245-14 du code de la sécurité sociale et une contribution additionnelle au prélèvement social mentionné à l'article L. 245-15 du même code. Ces contributions additionnelles sont assises, contrôlées, recouvrées et exigibles dans les mêmes conditions que celles applicables à ces prélèvements sociaux. Leur taux est fixé à 0,3 % ;
« 3 ° Une fraction de 0,1 point du produit des contributions sociales mentionnées aux articles L. 136-1, L. 136-6, L. 136-7 et L. 136-7-1 du même code ;
« 4 ° Une participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse, représentative d'une fraction identique pour tous les régimes, déterminée par voie réglementaire, des sommes consacrées par chacun de ceux-ci en 2000 aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes remplissant la condition de perte d'autonomie mentionnée à l'article L. 232 2 du code de l'action sociale et des familles ; cette fraction ne peut être inférieure à la moitié ni supérieure aux trois quarts des sommes en cause. Le montant de cette participation est revalorisé chaque année, par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, conformément à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour l'année considérée » ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la loi du 30 juin 2004 : « I. Les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie sont constituées, pour l'année 2004, par :
« 1 ° Le remboursement du capital et des intérêts de l'emprunt prévu par l'article 5 de la loi n° 2003-289 du 31 mars 2003 portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
« Cette charge est retracée dans une section spécifique abondée, à hauteur des besoins, par les produits des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article 11 ;
« 2 ° Une contribution au financement par les régimes obligatoires de base de l'assurance maladie des établissements et services mentionnés au 6 ° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles pour les personnes âgées et au 2 ° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique.
« Cette charge est retracée dans une section spécifique abondée par 30 % du solde des produits des contributions mentionnées aux 1 ° et 2 ° de l'article 11, disponible après application du 1 ° du présent I ;
« 3 ° Un concours versé aux départements, destiné à prendre en charge une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie visée à l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles.
« Le montant de ce concours est réparti selon les modalités prévues au II du présent article.
« Cette charge est retracée dans une section spécifique abondée par :
« a) Le produit de la contribution sociale généralisée mentionné au 3 ° de l'article 11, sous réserve des dispositions prévues au 4 ° du présent I ;
« b) 70 % du solde disponible, après application du 1 ° du présent I, des produits des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article 11 ;
« c) Le produit prévu au 4 ° de l'article 11 ;
« 4 ° Les dépenses de modernisation des services ou de professionnalisation de tous les métiers qui apportent au domicile des personnes âgées dépendantes une assistance dans les actes quotidiens de la vie afin, notamment, de promouvoir des actions innovantes, de renforcer la professionnalisation et de développer la qualité des services ainsi que les dépenses de formation et de qualification des personnels soignants recrutés dans le cadre des mesures nouvelles de médicalisation des établissements et services mentionnés au 6 ° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles et au 2 ° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique.
« Cette charge est retracée dans une section spécifique abondée par une fraction du produit de la contribution sociale généralisée mentionné au 3 ° de l'article 11. Cette fraction, fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, ne peut être inférieure à 5 % ni supérieure à 12 % des sommes en cause.
« Les projets de modernisation de l'aide à domicile sont agréés par le ministre chargé des personnes âgées et financés par la caisse dans la limite des crédits disponibles ;
« 5 ° Les dépenses d'animation et de prévention dans les domaines d'action de la caisse en ce qui concerne les personnes âgées.
« Ces charges sont retracées dans une section spécifique abondée par une fraction, fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, des ressources de la section mentionnée au 2 ° ;
« 6 ° Les frais de gestion de la caisse.
« La charge de ces frais est retracée dans une section spécifique, équilibrée par un prélèvement sur les ressources encaissées par la caisse réparti entre les sections mentionnées aux 2 °, 3 °, 4 ° et 5 °, au prorata du montant des ressources qui leur sont affectées.
« La caisse suit l'ensemble de ces opérations dans des comptes spécifiques ouverts au titre desdites sections.
« II. À compter de l'année 2004, le montant du concours visé au premier alinéa du 3 ° du I est réparti annuellement entre les départements en fonction des critères suivants :
« Le concours de la caisse aux départements fait l'objet d'acomptes correspondant au minimum à 90 % des produits disponibles de la section visée au 3 ° du I, après prise en compte des charges mentionnées au 6 ° dudit I » ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la loi du 11 février 2005 susvisée : « La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie retrace ses ressources et ses charges en six sections distinctes selon les modalités suivantes :
« I. Une section consacrée au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 314-3 1, qui est divisée en deux sous-sections.
« 1. La première sous-section est relative aux établissements et services mentionnés au 1 ° de l'article L. 314-3-1 et à ceux du 2 ° du même article qui accueillent principalement des personnes handicapées. Elle retrace :
« a) En ressources, une fraction au moins égale à 10 % et au plus égale à 14 % du produit des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article L. 14-10-4, ainsi que la part de la contribution des régimes d'assurance maladie, mentionnée au deuxième alinéa du I de l'article L. 314-3, qui est destinée au financement de ces établissements ou services ;
« 2. La deuxième sous-section est relative aux établissements et services mentionnés au 3 ° de l'article L. 314-3-1 et à ceux du 2 ° du même article qui accueillent principalement des personnes âgées. Elle retrace :
« a) En ressources, 40 % du produit des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article L. 14-10-4, ainsi que la part de la contribution des régimes d'assurance maladie, mentionnée au deuxième alinéa du I de l'article L. 314-3, qui est destinée au financement de ces établissements ou services ;
« a) En ressources, 20 % du produit des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article L. 14-10-4, le produit mentionné au 4 ° du même article et le produit de la contribution sociale généralisée mentionné au 3 ° du même article, diminué du montant mentionné au IV du présent article ;
« a) En ressources, une fraction au moins égale à 26 % et au plus égale à 30 % du produit des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article L. 14-10-4 ;
« Avant imputation des contributions aux sections mentionnées aux V et VI, l'ensemble des ressources destinées aux personnes handicapées, soit au titre des établissements et services financés par la sous-section mentionnée au 1 du I, soit au titre de la présente section, doit totaliser 40 % du produit des contributions visées aux 1 ° et 2 ° de l'article L. 14-10-4.
« a) En ressources, une fraction du produit visé au 3 ° de l'article L. 14-10-4, fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'action sociale, de la sécurité sociale et du budget, qui ne peut être inférieure à 5 % ni supérieure à 12 % de ce produit ;
« b) En charges, le financement de dépenses de modernisation des services ou de professionnalisation des métiers qui apportent au domicile des personnes âgées dépendantes une assistance dans les actes quotidiens de la vie, ainsi que de dépenses de formation et de qualification des personnels soignants recrutés dans le cadre des mesures de médicalisation des établissements et services mentionnés au 3 ° de l'article L. 314-3-1.
« VI. Une section consacrée aux frais de gestion de la caisse. Les charges de cette section sont financées par un prélèvement sur les ressources mentionnées aux 1 ° à 4 ° de l'article L. 14-10-4, réparti entre les sections précédentes au prorata du montant des ressources qui leur sont affectées.
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la loi du 11 février 2005 susvisée : « Le montant du concours mentionné au II de l'article L. 14-10-5 est réparti annuellement entre les départements en fonction des critères suivants :
« Les opérations décrites aux deux alinéas précédents sont renouvelées jusqu'à ce que les dépenses laissées à la charge de chaque département n'excèdent pas le seuil défini au sixième alinéa.
« Le concours de la caisse aux départements fait l'objet d'acomptes correspondant au minimum à 90 % des produits disponibles de la section visée au II de l'article L. 14-10-5, après prise en compte des charges mentionnées au VI du même article » ;
5. Considérant que, selon les départements requérants, ces dispositions, qui fixent les modalités du concours de l'État aux départements pour le financement d'une partie des charges exposées par eux au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, ne permettent de répondre, en l'absence de ressources suffisantes, ni à l'importance ni à l'augmentation de ces charges ; qu'ainsi, elles entraveraient la libre administration des collectivités territoriales en méconnaissance des articles 72 et 72-2 de la Constitution ;
6. Considérant que la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les articles 11 et 12 de la loi du 30 juin 2004 susvisée ainsi que sur le paragraphe II de l'article L. 14-10-5 et l'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue de la loi du 11 février 2005 susvisée ;
7. Considérant que, si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus », chacune d'elles le fait « dans les conditions prévues par la loi » ; que son article 34 réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; que, toutefois, les règles fixées par la loi sur le fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ; qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » ; qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose au législateur d'affecter une ressource particulière au financement d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences, ni de maintenir dans le temps une telle affectation ;
- SUR LE GRIEF TIRÉ DE LA VIOLATION DE L'ARTICLE 72-2 DE LA CONSTITUTION :
8. Considérant, en premier lieu, que l'allocation personnalisée d'autonomie, créée par la loi du 20 juillet 2001 susvisée, a remplacé, à compter du 1er janvier 2002, la prestation spécifique dépendance et élargi le champ de ses bénéficiaires ; que cette extension de compétences a été accompagnée par la création d'un concours de l'État versé aux départements par le « Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » et financé par une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse et par une fraction du produit de la « contribution sociale généralisée » ; que cette extension de compétences a également été accompagnée par un mécanisme de répartition dudit concours entre les bénéficiaires selon des critères démographiques, sociaux et financiers définis par le législateur et par un mécanisme de péréquation garantissant que le niveau de charges nettes assumé par chaque département ne dépasse pas un certain pourcentage, fixé par voie réglementaire, de son potentiel fiscal ; qu'elle a été spécialement examinée et déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans les considérants 12 à 31 et l'article 1er de sa décision du 18 juillet 2001 susvisée ; qu'elle est intervenue avant l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République qui a inséré, dans la Constitution, l'article 72-2 ;
9. Considérant, en second lieu, que, par les dispositions contestées de la loi du 30 juin 2004 et du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue de la loi du 11 février 2005, le législateur a entendu consolider, pour l'année 2004 et les années suivantes, le financement du concours de l'État versé aux départements aux fins de participer au financement des charges exposées par ces derniers au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie ; qu'ainsi, il n'a pas procédé à une création ou une extension de compétences ;
10. Considérant que, par suite, est inopérant le grief tiré de la violation des dispositions précitées de l'article 72-2 de la Constitution ;
- SUR LE GRIEF TIRÉ DE LA VIOLATION DE L'ARTICLE 72 DE LA CONSTITUTION :
11. Considérant, en premier lieu, que le concours précité de l'État aux départements est versé par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie créée en remplacement du fonds de financement précité ; que, pour l'année 2004, selon le paragraphe I de l'article 12 de la loi du 30 juin 2004 susvisée, il est financé, d'abord, par une fraction de la « contribution sociale généralisée » ; qu'il est financé également par 70 % du solde disponible, après remboursement du capital et des intérêts de l'emprunt prévu par l'article 5 de la loi du 31 mars 2003 susvisée, du produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie ; que cette dernière est constituée d'une contribution au taux de 0,3 % due par les employeurs privés et publics sur l'assiette des cotisations patronales d'assurance maladie affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie et d'une contribution additionnelle aux prélèvements sociaux sur les produits du capital et revenus du patrimoine mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale ; que le concours de la caisse nationale est financé, enfin, par la participation mentionnée au 4 ° de l'article 11 de la loi du 30 juin 2004 des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ; que, pour les années postérieures à 2004, selon le paragraphe II de l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, le concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie est financé par 20 % du produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie et par une fraction du produit de la « contribution sociale généralisée » ; qu'il peut, en outre, être financé par une part des produits financiers attribués à ladite caisse nationale sur le fondement du paragraphe II de l'article L. 14-10-8 du même code de l'action sociale et des familles ;
12. Considérant, en second lieu, que le paragraphe II de l'article 12 de la loi du 30 juin 2004 susvisée, pour l'année 2004, et l'article L. 14-10-6 du code précité, pour les années ultérieures, fixent avec précision les critères démographiques, sociaux et financiers qui permettent de répartir entre les départements le concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au financement des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie ; que les mêmes articles prévoient que les charges nettes résultant de la différence entre les dépenses exposées au titre de ladite allocation et le concours de la caisse nationale ne peuvent être supérieures à un pourcentage, fixé par voie réglementaire, du potentiel fiscal de chaque département ; qu'en cas de dépassement de ce pourcentage, les dépenses correspondant à la fraction de ce rapport qui dépasse ce seuil sont prises en charge en totalité par la caisse nationale ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il appartient au pouvoir réglementaire de fixer ce pourcentage à un niveau qui permette, compte tenu de l'ensemble des ressources des départements, que la libre administration des collectivités territoriales ne soit pas entravée ; qu'en outre, si l'augmentation des charges nettes faisait obstacle à la réalisation de la garantie prévue par l'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles, il appartiendrait aux pouvoirs publics de prendre les mesures correctrices appropriées ;
14. Considérant que, sous les réserves énoncées au considérant précédent, les dispositions contestées ne sont pas contraires à l'article 72 de la Constitution ;
Article 1er. - Sous les réserves énoncées au considérant 13, les articles 11 et 12 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, le paragraphe II de l'article L. 14-10-5 et l'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées sont conformes à la Constitution.
Article 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Journal officiel du 1er juillet 2011, page 11299, texte n° 100
ECLI:FR:CC:2011:2011.143.QPC