Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-645-10.htm
Timestamp: 2019-08-19 08:13:10
Document Index: 265609744

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 8', 'ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 18', 'artículo 50', 'artículo 130', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 22', 'artículo 70', 'artículo 7', 'artículo 211', 'artículo 8', 'artículo 79', 'artículo 95', 'artículo 38', 'artículo 226', 'artículo 9', 'artículo 54', 'artículo 55', 'artículo 8']

C-645-10
Sentencia C-645/10
ACUERDO DE DIALOGO POLITICO Y COOPERACION ENTRE LOS PAISES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EUROPEA Y LOS PAISES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA-Cumplimiento de requisitos constitucionales
ACUERDO DE DIALOGO POLITICO Y COOPERACION ENTRE LOS PAISES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EUROPEA Y LOS PAISES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA-Contenido
En relación con el aspecto formal, la Corte ha entendido que se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis. Sobre el particular, es preciso advertir que el texto constitucional no dispone un procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional, razón por la cual debe seguir, en términos generales, el mismo trámite de una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art. 154 C.N.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión definitiva (Art. 241-10 C.N.). En tal sentido, en razón del trámite ordinario de la ley, se requiere: (i) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (ii) la publicación oficial del proyecto de ley; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157 C.N.); (iv) que entre el primer y segundo debates medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art. 241-10 C.P.). Ahora bien, en cuanto al elemento material del control de constitucionalidad, la labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y, a su vez, las de la ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no al Texto Fundamental.
Iniciado el estudio de constitucionalidad del Acuerdo de Diálogo Político, la Corte se percató de una inconsistencia en su procedimiento de elaboración. En efecto, en Auto 206 de 30 de junio de 2010 la Corte consagró
“Sin embargo, encuentra la Corte que, aunque el texto aprobado por el Congreso incluye la totalidad de los artículos del “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación” –pues corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso núm. 471 de 30 de julio de 2008 (folios 5 a 20 cuaderno de pruebas n. 3), en la cual se encuentran todos los artículos del Acuerdo, incluso el artículo 7º y el artículo 8º-, el texto del tratado que se sancionó y se encuentra incorporado en el texto original de la ley 1349 de 2009, no incluye la página numero catorce (14), que debía contener la totalidad del artículo 7º y el primer inciso y el primer literal del artículo 8º del Acuerdo. –folios 1 a 73 del cuaderno principal-
“Así mismo, y en coherencia con el proyecto sancionado, el texto de la ley 1349 de 2009, publicado en el diario oficial 47427 de 31 de julio de 2009 –páginas 81 a 92-, no incluye los artículos séptimo (7º), ni octavo (8º) del ‘Acuerdo de diálogo político y cooperación’ –página 82-.”
Por esta razón, y por el mencionado Auto 206 de 30 de junio de 2010, la Corte resolvió
En cumplimiento de lo establecido por la providencia de 30 de junio de 2010 el Gobierno remitió a la Corte Constitucional copia del Diario Oficial n. 47751 correspondiente a la edición del día 25 de junio de 2010, en el que se publicó el texto completo de la ley 1349 de 31 de julio de 2009.
ARTÍCULO 7o. MEDIOS.
ARTÍCULO 8o. COOPERACIÓN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, DEMOCRACIA Y BUENA GOBERNANZA.
1. Las Partes adoptarán todas las medidas generales o específicas necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones que asumen en virtud del presente Acuerdo y velarán por que se adecuen a los objetivos establecidos en este Acuerdo.
“Como se evidencia en la lectura del contenido y alcance del Acuerdo que se revisa, el mismo se encuentra en concordancia con los principios, derechos, postulados y contenidos normativos de la Constitución Política de Colombia, en la medida en que comprende compromisos multilaterales para Colombia, que coadyuvan a desarrollar y hacer efectivos tales principios, derechos y postulados superiores, a través de estrategias de mutua colaboración que redundarán en un mayor desarrollo económico, cultural, ambiental, político y social de nuestro país, dentro de un ámbito de integración regional y multilateral. Compromisos que se ajustan a los postulados contenidos en el artículo 9º de la Carta Política, en cuanto que los mismos no vulneran la soberanía nacional ni el respeto a la autodeterminación de los pueblos y se aviene al reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, además de orientarse de manera transversa hacia la integración latinoamericana y del Caribe.” –folio 146, cuaderno principal-
En desarrollo del análisis del contenido del tratado el Ministerio Público concluyó que se trata de un tratado que, a la par que tiene como objetivo fortalecer las relaciones internacionales del Estado colombiano, somete a reglas internacionales algunos aspectos de las relaciones políticas, sociales y económicas, sin afectar de manera ilegítima la soberanía nacional. Con base en este análisis concluye que “el Convenio constituye un importante mecanismo para Colombia puesto que se presenta como una herramienta de integración que permitirá enriquecer y ampliar el especio político encaminado a fortalecer el multilateralismo para contrarrestar flagelos que se presentan en la estabilidad regional, derechos humanos, gobernabilidad democrática, seguridad, desarrollo tecnológico y debilitar el tráfico de armas ligeras y de pequeño calibre, entre otros temas” –folio 124-. Por las razones antes anotadas concluye el Ministerio Público que en su aspecto sustancial se adecua plenamente a la Constitución Política.
Para dar cumplimiento a lo anunciado, la Corte (i) describirá el trámite que surtió la ley 1349 de 2009 en el Congreso de la República; (ii) se pronunciará acerca del cumplimiento de requisitos de procedimiento exigidos por la Constitución; de no presentarse vicio alguno (iii) describirá el contenido del tratado; y (iv) se pronunciará sobre la adecuación del mismo a los preceptos que le sirven como parámetro de constitucionalidad.
3. Descripción del trámite congresual que surtió la ley aprobatoria.
3.1. Remisión del Acuerdo y su ley aprobatoria
Mediante oficio del 11 de agosto de 2009, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte”, firmado en Roma el quince (15) de diciembre de 2003, así como de la Ley 1349 de 2009, mediante la cual fue aprobado.
3.2. Negociación y celebración del Tratado. Confirmación ulterior de un acto ejecutado sin autorización.
La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados consagra diversas normas consuetudinarias en materia de negociación y adopción de tratados internacionales.
Así pues, como regla general, tanto para la adopción y autenticación del texto, así como para la manifestación del consentimiento, se considera que representan al Estado (i) quienes se encuentren provistos de plenos poderes; o (ii) cuando en la práctica, o de otras circunstancias, se deduzca que los Estados han considerado a determinado funcionario como su representante, sin necesidad de acreditar plenos poderes.
Las reglas específicas, por su parte, prevén que, en virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se consideran facultados (i) al Jefe de Estado, al de Gobierno y al Ministro de Asuntos Exteriores, para todos los actos relativos a la celebración de un tratado; (ii) a los Jefes de Misión Diplomática para la adopción del texto del tratado con el Estado ante el cual se encuentren acreditados; y (iii) a los representantes ante la Conferencia Internacional o ante la Organización Internacional o uno de sus órganos para la adopción del texto de un tratado en dicha Conferencia, Organización u Órgano (art. 7 del Convenio de Viena).
Por último, de manera excepcional, el artículo 8 de la Convención de Viena, permite que lo ejecutado por una persona no autorizada pueda surtir efectos, si posteriormente fuera confirmado por el Estado en cuya representación se había autorizado a actuar. La disposición en mención reza:
“Confirmación ulterior de un acto ejecutado sin autorización. Un acto relativo a la celebración de un tratado ejecutado por una persona que, conforme al articulo 7, no pueda considerarse autorizada para representar con tal fin a un Estado, no surtirá efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese Estado.
En el presente caso, el texto del “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte” fue suscrito por el entonces Embajador ante la República de Italia, el señor Fabio Valencia Cossio, funcionario que, de conformidad con las reglas señaladas, no se entiende que representara internacionalmente al Estado colombiano, por lo que se presentaría un defecto en la celebración por falta de competencia del funcionario que firmó el Acuerdo.
Sin embargo, y de acuerdo con el artículo 8 de la Convención de Viena, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a esta Corporación comunicación OAJ.CAT n. 49768 en la cual informa sobre la concesión de plenos poderes al entonces embajador Valencia Cossio –folio 93, 94 y 95 cuaderno 1-, para la suscripción del referido Acuerdo en nombre de la República de Colombia.
De esta manera queda subsanada la ausencia de competencia para representar al Estado colombiano en la firma del mencionado Acuerdo.
3.3. Descripción del trámite congresual que surtió la ley aprobatoria.
3.3.1. Remisión del Acuerdo y su ley aprobatoria
3.3.2. Trámite de aprobación de la Ley 1349 de 2009 en el Senado de la República.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se pudo verificar que el trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley No. 1349 de 2009, fue el siguiente.
3.3.2.1. Presentación del proyecto de ley aprobatoria y primer debate en la Comisión Segunda del Senado.
El proyecto de Ley por medio del cual se aprueba el “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte”, firmado en roma el quince (15) de diciembre de 2003, fue presentado, el día 27 de julio de 2008, ante la Comisión Segunda del Senado de la República por el Ministro de Relaciones Exteriores.
El respectivo “Proyecto de Ley número 053 de 2008 Senado”, aparece publicado, junto con su correspondiente exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso núm. 471 de 30 de julio de 2008 –folios 5 a 20 cuaderno de pruebas n. 3-.
El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentado los senadores Martha Lucía Ramírez de Rincón, Mario Varón Olarte, Nancy Patricia Gutiérrez, Juan Manuel Galán, Jesús Enrique Piñacué Achicué, Alexandra Moreno Piraquive, Carlos Eduardo Barriga Peñaranda y Luzelena Restrepo Betancur, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso núm. 655 de 23 de septiembre de 2008 -folios 30 a 35 cuaderno de pruebas n. 3-.
Según consta en el Acta de Comisión núm. 18 de 28 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 453 de junio 8 de 2009 –folio 3 cuaderno de pruebas n. 3-, se anunció la votación del proyecto de ley en los siguientes términos:
“Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión (Artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003)
1. Proyecto de ley número 053 de 2008 Senado, por medio del cual se aprueba el “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte”).”
El proyecto de ley fue discutido y aprobado el día 29 de octubre de 2008, es decir, en la siguiente sesión, según consta en el Acta núm. 19, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 454 de junio 8 de 2009 –folio 137 cuaderno de pruebas n. 3-:
“El Secretario da lectura título del proyecto:
“Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte”.
El señor Presidente, somete a consideración el título del proyecto.
¿Aprueba la comisión el título?
El señor Secretario responde que ha sido aprobado el título del proyecto.
El señor Presidente pregunta a los Senadores de la comisión si quiere que este proyecto tenga segundo debate y se convierta en ley de la República.
El Secretario informa a la presidencia que sí lo quiere la comisión.
El Presidente nombra como ponente para segundo debate en la plenaria del Senado al Senador Jesús Enrique Piñacué.”
Sin embargo, no obstante el proyecto fue aprobado, fueron presentadas algunas declaraciones interpretativas del convenio, cuya votación finalizó en un empate que se acordó definir en la siguiente sesión.
En la siguiente sesión, que tuvo lugar el día 19 de noviembre de 2008, no se realizó la votación del proyecto, por lo que el mismo fue anunciado dentro de los que se debatirían en la siguiente sesión. Según consta en el Acta de Comisión núm. 24 de 19 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 701 de agosto 6 de 2009 -folio 163 cuaderno de pruebas n. 3-, se anunció la votación del proyecto de ley en los siguientes términos:
“Anuncio la discusión y votación de los proyectos de ley para la próxima sesión conjunta de las comisiones segundas de Senado y Cámara de representantes”
“Por segunda vez, discusión y votación de declaraciones interpretativas al proyecto de ley número 53 de 2008 senado, por medio del cual se aprueba el “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela)”
En la sesión del 25 de noviembre, que fue la que siguió a la del 19 de noviembre, se negó la inclusión de las Declaraciones Interpretativas del Acuerdo y se confirmó la aprobación del proyecto de ley, tal y como se había acordado en la sesión de 29 de octubre de 2008. La aprobación definitiva consta en el acta 25 del 25 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta 702 de agosto 6 de 2009 –folio 169 cuaderno de pruebas n. 3-.
En cuanto a los quórum deliberatorio, decisorio y votación del proyecto de ley, Felipe Ortiz M., Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República, informó lo siguiente: Se cumplió con el Quórum deliberatorio y decisorio porque se encontraron presentes siete (7) de los trece (13) H. Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado. El proyecto fue aprobado por todos los senadores presentes en el momento de la votación, de manera que la votación fue siete (7) votos por el sí – folio 170 cuaderno de pruebas n. 3-, según consta en el Acta núm. 25 del 25 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta No. 702 del 6 de agosto de 2009.
El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisión Segunda Constitucional Permanente fue publicado en la Gaceta del Congreso núm. 702 de 6 de agosto de 2009.
Así las cosas, la Corte concluye que no se presentó vicio relativo al requisito establecido en el artículo 160 constitucional durante el trámite del proyecto de ley en la Comisión II del Senado de la República.
3.3.2.2. Trámite en la Plenaria del Senado.
La ponencia para segundo debate del “Proyecto de Ley número 053 de 2008 Senado”, fue presentada por senadores Martha Lucía Ramírez de Rincón, Mario Varón Olarte, Nancy Patricia Gutiérrez, Juan Manuel Galán, Jesús Enrique Piñacué Achicué, Alexandra Moreno Piraquive, Carlos Eduardo Barriga Peñaranda y Luzelena Restrepo Betancur, habiendo sido publicada en la Gaceta del Congreso número 922 del 10 de diciembre de 2008 –folios 38 a 44 cuaderno de pruebas n. 4-.
En la Gaceta del Congreso No. 208 del 15 de abril de 2009 –folio 176 cuaderno de pruebas n. 4-, contentiva del Acta de sesión Plenaria núm. 35 del día 11 de diciembre de 2008, aparece publicado el texto del anuncio para votación en Plenaria, en los siguientes términos:
“[L]os proyectos para discutir y votar en la próxima sesión Plenaria son los siguientes:
Proyecto de ley número 053 de 2008 Senado, “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte” hecho en Roma, el quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003).”
Durante la Sesión Plenaria del día lunes 15 de diciembre de 2008, reseñada en el acta de sesión plenaria n. 36, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso núm. 223 del 21 de abril de 2009 –folio 328 cuaderno de pruebas n. 4-, fue aprobado el proyecto de ley sometido al examen de la Corte.
En cuanto a la votación, el Secretario General del Senado certificó lo siguiente:
“La votación fue de 98 honorables senadores que aparecen asistiendo a la plenaria de la sesión al no solicitarse verificación del quórum, ni de votación nominal, ni constancia de voto negativo” –folio 2 cuaderno de pruebas n. 4-.
Finalmente, debe decirse que el texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Congreso aparece publicado en la Gaceta del Congreso n. 953 de viernes 19 de diciembre de 2008 –folio 60 cuaderno de pruebas n. 4-.
Puestas así las cosas, la Corte concluye que no se presentó vicio alguno de procedimiento durante la aprobación del tratado internacional por la Plenaria del Senado de la República,
3.3.3. Trámite de aprobación de la Ley 1349 de 2009 en la Cámara de Representantes.
3.3.3.1. Aprobación por parte de la Comisión Segunda Permanente de la Cámara de Representantes
Radicado el Proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número 251 de 2008 Cámara, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como ponente el representante Manuel José Vives Henríquez. El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 268 del 30 de abril de 2009 –folios 60 a 66 cuaderno de pruebas n. 5-.
En el Acta n. 28 de 2009 de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, fechada el día 05 de mayo de 2009 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 544 del jueves 2 de julio de 2009 –folio 41 cuaderno de pruebas n. 5-, se realizó el anuncio correspondiente en los siguientes términos:
Proyecto de ley número 053 de 2008 Senado, 251 de 2008 Cámara, por medio el cual se aprueba el acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte hecho en Roma, el quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003)
Este proyecto va a ser votado y considerado en la próxima sesión de comisión que tenga la Comisión”.
En el Acta número 29 del día 06 de mayo 2009, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 545 del 2 de julio de 2009 –folios 4 a 6 cuaderno de pruebas n. 5-, figura la aprobación del proyecto en primer debate de la Cámara –tercer debate para el proyecto-.
En cuanto al quórum y votación del proyecto de ley, la Secretaria General de la comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en certificación recibida el día 16 de octubre de 2009 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, afirma lo siguiente:
“El proyecto de ley No. 251 de 2008 Cámara, 053 de 2008, por medio el cual se aprueba el acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte hecho en Roma, el quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003) fue aprobado por unanimidad en votación ordinaria con la asistencia de 16 honorables representantes” –folio 2 cuaderno de pruebas n. 5-
Concluye la Corte que durante el trámite que surtió la ley aprobatoria en la Comisión II de la Cámara de Representantes tampoco se presentó vicio alguno de procedimiento, por cuanto el proyecto de ley fue anunciado el día 05 de mayo de 2009 para ser aprobado, lo cual efectivamente sucedió, siendo aprobado por la mayoría requerida.
3.3.3.2. Trámite en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue presentado el 19 de mayo de 2009 por el Congresista Manuel José Vives Henríquez, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 389 del 29 de mayo 2009 –folios 47 a 50 cuaderno de pruebas n. 5-.
En el Acta núm. 188 de junio 17 de 2009 de la Sesión Plenaria, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 840 de 2009, se verifica lo siguiente respecto del anuncio:
“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión del día 18 de junio en la cual se debatan proyectos de ley o de acto legislativo según el Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003.
“Proyecto de ley número 251 de 2008 Cámara, 053 de 2008 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Diálogo Político, cooperación entre la comunidad Europea y sus estados miembros por una parte y la comunidad Andina y sus países miembros Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela por otra parte, hecho en Roma el 15 de diciembre de 2003.” –folio 116 y 177 cuaderno de pruebas n. 7-.
De conformidad con el Acta de Plenaria núm. 189 de la sesión ordinaria del día 18 de junio de 2009, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso núm. 861 de septiembre de 2009, fue aprobado el proyecto de ley –folio 211 cuaderno de pruebas n. 7-.
En lo que concierne al quórum y votación del proyecto de ley, el Secretario General de la Cámara de Representantes certificó lo siguiente:
“Que en sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 18 de junio de 2009, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y tres (153) Honorables Representantes, fue considerado y aprobado la Ponencia para segundo debate por mayoría de los presentes en votación ordinaria el proyecto de ley El proyecto de ley No. 251 de 2008 Cámara, 053 de 2008, por medio el cual se aprueba el acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte hecho en Roma, el quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003) –folio 3 cuaderno de pruebas n. 6-.
El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso núm. 563 de 10 de julio 2009 ­–información obtenida de la página web de la Secretaría General del Senado[1]-.
De esta forma concluye la Corte que no se presentó vicio procedimental alguno durante el trámite del proyecto que ahora se estudia en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Ahora bien, la Corte constató que entre el primer y segundo debates medió un lapso no inferior a ocho días: i) la Comisión Segunda del Senado finalizó el debate del proyecto el día 25 de noviembre de 2008, siendo debatido en Plenaria el día 15 de diciembre del mismo año; ii) la Comisión Segunda de la Cámara aprobó el proyecto el día 06 de mayo de 2009 y la Plenaria lo debatió el 18 de junio de 2009 . Igualmente, entre el final del debate de una cámara y el inicio del debate en la otra cámara mediaron más de 15 días; en este sentido, el proyecto fue aprobado en el Senado el día 15 de diciembre de 2008, mientras que en la Comisión II de la Cámara de Representantes inició el 06 de mayo de 2009.
3.3.4. Cumplimiento de los demás requisitos constitucionales
3.3.4.1. Publicaciones
En el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución se consagra la obligación de realizar la publicación oficial del proyecto y de la ponencia por parte del Congreso de la República, antes de darle curso en la comisión respectiva. En el trámite ahora estudiado se aprecia el cumplimiento de estas condiciones:
i. El respectivo “Proyecto de Ley número 053 de 2008 Senado”, aparece publicado, junto con su correspondiente exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso núm. 471 de 30 de julio de 2008.
ii. El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República aparece publicado en la Gaceta del Congreso núm. 655 de 23 de septiembre de 2008
iii. El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisión Segunda Constitucional Permanente fue publicado en la Gaceta del Congreso núm. 702 de 6 de agosto de 2009.
iv. La ponencia para segundo debate del “Proyecto de Ley número 053 de 2008 Senado” fue publicada en la Gaceta del Congreso número 922 del 10 de diciembre de 2008.
v. El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Congreso aparece publicado en la gaceta del Congreso n. 953 de viernes 19 de diciembre de 2008.
vi. En lo que concierne al trámite en la Cámara de Representantes, El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 268 del 30 de abril de 2009.
vii. El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue presentado el 19 de mayo de 2009 y publicado en la Gaceta del Congreso No. 389 del 29 de mayo 2009
viii. El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso núm. 563 de 10 de julio 2009.
3.3.4.2. Anuncios
En cumplimiento de lo previsto por el artículo 160 de la Constitución, los anuncios previos a las votaciones en cada uno de los debates fueron realizados de la siguiente manera:
i. El anuncio para la votación del proyecto en primer debate, es decir, en la Comisión Segunda del Senado de la República -según consta en el Acta de Comisión núm. 18 de 28 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 453 de junio 8 de 2009-, fue realizado adecuadamente.
ii. El anuncio para la votación del proyecto en segundo debate se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 208 del 15 de abril de 2009.
iii. El anuncio de votación para el debate en Comisión en la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n. 545 de 2 de julio de 2009.
iv. El anuncio para la votación en Plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo en la sesión del día 17 de junio de 2009, cuya acta fue publicada en la gaceta 840 de 2009.
3.3.4.3. Aprobación por mayorías y quórum requeridos
El proyecto fue aprobado en primer debate por la Comisión Segunda del Senado según consta en acta 25 del 25 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta 702 de agosto 6 de 2009.
El proyecto fue debatido y aprobado en segundo debate con la participación de 98 senadores, que votaron a favor de la aprobación y cero e contra de la misma, según consta en acta n. 36 de la sesión de 15 de diciembre de 2008, publicada en Gaceta del Congreso n. 223 de martes 21 de abril de 2009.
En cuanto al quórum y la votación del proyecto de ley para el debate en la Comisión de Cámara de Representantes, la Secretaria General de la Cámara de Representantes certificó que la discusión y aprobación se llevó a cabo con la participación y apoyo de 16 representantes a la Cámara, cumpliéndose de esta forma con las exigencias constitucionales en lo relativo a quórum y mayorías.
De acuerdo con el Secretario General de la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado, en sesión que tuvo lugar el 18 de junio de 2009, por la mayoría de los representantes, estando presentes en el momento de la aprobación un total de 153 representantes a la Cámara.
3.3.5. La sanción presidencial, publicación en el Diario Oficial y la remisión del texto a la Corte Constitucional
Sin embargo, encontró la Corte que, aunque el texto aprobado por el Congreso incluyó la totalidad de los artículos del “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación” –pues corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso núm. 471 de 30 de julio de 2008 (folios 5 a 20 cuaderno de pruebas n. 3), en la cual se encuentran todos los artículos del Acuerdo, incluso el artículo 7º y el artículo 8º-, el texto del tratado que se sancionó y se incorporó en el texto original de la ley 1349 de 2009, no incluyó la página numero catorce (14), que contenía la totalidad del artículo 7º y el primer inciso y el primer literal del artículo 8º del Acuerdo. –folios 1 a 73 del cuaderno principal-
Así mismo, y en coherencia con el proyecto sancionado, el texto de la ley 1349 de 2009, publicado en el diario oficial 47427 de 31 de julio de 2009 –páginas 81 a 92-, no incluyó los artículos séptimo (7º), ni octavo (8º) del “Acuerdo de diálogo político y cooperación” –página 82-.
Percatándose del error cometido, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió nuevamente la ley sancionada a la Imprenta Nacional, esta vez con el texto completo del tratado de “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación”. La ley 1349 de 2009 que incorpora el “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación” fue publicada, esta vez con el texto íntegro del Acuerdo, en el Diario Oficial N. 47751 de 25 de junio de 2010 –p. 1 a 13 del Diario Oficial-.
De esta forma se corrigió el vicio de procedimiento en que se había incurrido durante el trámite de publicación en el Diario Oficial, por lo cual encuentra la Corte que la ley 1349 de 2009 cumplió con las exigencias constitucionales en esta etapa del trámite legislativo.
Habiéndose constatado el cumplimiento de las exigencias constitucionales y legales en el trámite y publicación de la ley 1349 de 2009, pasa la Corte a realizar el examen de fondo del “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación”.
4. Análisis del Contenido del Acuerdo de Diálogo Político
4.1. Contenido del Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y la Comunidad Andina y sus países miembros
El título I del Acuerdo versa sobre los objetivos, naturaleza y alcance del mismo. Así, el primer artículo trata sobre los principios inspiradores del acuerdo, dentro de los que se cuenta el respeto por los derechos fundamentales, el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la buena gobernanza y la lucha contra la corrupción.
El Título II trata sobre el diálogo político entre las partes firmantes, que abarcará todos los aspectos de interés mutuo y cualesquiera otros asuntos internacionales, resaltando que este diálogo preparará el camino para establecer ámbitos comunes en temas de seguridad, resolución de conflictos, derechos humanos, migración ilegal y lucha contra el terrorismo, entre otros –art. 3º-
El Título III trata sobre la Cooperación, que tendrá como objetivo reforzar la paz y la seguridad; lograr mayores niveles de estabilidad política y social; contribuir a la integración entre los países de la región andina; y buscar medidas que ayuden a reducir la pobreza e incrementen la cohesión social. Estos objetivos se lograrán a través de ayuda en procesos de gestión regional de los recursos naturales, procesos de descentralización y mejora en la gestión pública.
La Cooperación será orientada a ciertos temas específicos, para los cuales se establecen objetivos concretos y se trazan planes o mecanismos de acción encaminados a conseguirlos.
Así, el Acuerdo prevé la cooperación en materia de prevención de conflictos, para lo cual involucra como un elemento protagonista la creación de oportunidades políticas, económicas y sociales, así como la gestión eficaz de los asuntos públicos –art. 9º-. Como mecanismo para lograr las metas propuestas se prevé la desmovilización y desarme de la población involucrada con grupos ilegales y la lucha contra el tráfico ilegal de armas.
La cooperación en materia de modernización de la administración estatal y pública tiene como meta principal la descentralización y la adecuada adaptación a los cambios que exige el proceso de integración andina –art. 10º-, proceso que será reforzado, especialmente en lo relativo al desarrollo y aplicación de su mercado común, mediante la creación de políticas comunes en materias como energía, aduanas, comunicaciones, ambiente y competencias, las cuales deberán ser desarrolladas por instituciones comunes –art. 11º-.
La cooperación en materia comercial incluirá actividades en materia de facilitación del comercio y las aduanas, las normas técnicas y las medidas sanitarias y fitosanitarias, entre otras –art. 13º-. Así mismo, esta prevista la cooperación en materia de servicios –art. 14º- y en materia de propiedad intelectual, teniendo como objeto “promover la inversión, la transferencia de tecnología, la divulgación de la información, las actividades culturales y creativas y las actividades económicas afines, así como un acceso más amplio y el reparto de beneficios” –art. 15º, folio 21 cuaderno principal-.
El artículo 18 prevé la cooperación aduanera que busca crear compatibilidad entre los regímenes aduaneros de ambas partes para facilitar el intercambio entre ellas, para lo cual se debe trabajar en los documentos que se exijan en los procedimientos aduaneros, en los procedimientos aduaneros y en los recursos que se tengan contra las decisiones de las autoridades aduaneras.
La cooperación en los sectores agrícola, forestal y de desarrollo rural tiene como principio orientador la protección del medio ambiente y la búsqueda de sistemas de desarrollo sostenible y la seguridad alimentaria. Este objetivo será alcanzado con medidas relativas a la salud medio ambiental, a las prácticas ecológicamente racionales, medidas relativas a la preservación y promoción de actividades tradicionales que tengan en cuenta identidades específicas de las poblaciones –art. 22º-.
Es de resaltar que la cooperación en el sector minero busca facilitar la exploración, el intercambio tecnológico y el impulso a la inversión, siempre teniendo en cuenta aspectos relativos al medio ambiente, como su respeto y los programas de responsabilidad medioambiental de las empresas que participan en este sector –art. 24-.
También en materia de transporte se previó que la cooperación incluiría intercambio de información en materia de transporte urbano, transporte fluvial y proyectos para la transferencia de tecnología europea en el Sistema Mundial de Navegación por Satélite –art. 26º-.
En materia de cooperación en el ámbito de la sociedad de la información, las tecnologías de la información y las telecomunicaciones debe destacarse que el objetivo buscado consiste en proporcionar acceso equitativo a las tecnologías de la información en las zonas menos desarrolladas –art. 27º-.
Las políticas macroeconómicas son objeto de referencia al plantear la promoción del diálogo sobre las tendencias en las políticas macroeconómicas, que incluyen la política monetaria, fiscal, de finanzas públicas, deuda externa y estabilización macroeconómica -art. 32º-.
En materia de protección a los consumidores se busca incrementar la compatibilidad de la legislación sobre protección de los consumidores, generar un sistema de intercambio mutuo de información, fomentar la cooperación entre las asociaciones de consumidores y prestar apoyo a la “Mesa Andina de Participación de la Sociedad Civil para la Defensa de los Derechos del Consumidor” –art. 34º-.
Un asunto a destacar es la cooperación en materia científica y tecnológica, que deberá desarrollarse como una actividad para promover el intercambio de información y experiencia científica y tecnológica, el impulso al desarrollo de proyectos conjuntos, la cooperación entre universidades, centros de investigación y sectores productivos de ambas regiones, siempre teniendo en cuenta el interés mutuo y el respeto por las normas que protegen la propiedad intelectual generada por la investigación –art. 36-.
En lo que a educación respecta se tendrá por objetivo mejorar la educación y la formación profesional, para lo cual se tendrán en cuenta los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En cumplimiento del objetivo trazado deberá prestarse especial atención a los programas horizontales (ALFA, ALBAN) que creen vínculos permanentes entre organismos especializados por ambas partes. Así mismo, la cooperación en este ámbito podrá apoyar el Plan de Acción para el Sector de la Educación en países andinos, que incluye, entre otros, programas de armonización de los temas educativos andinos –art. 37º-.
El medio ambiente se encuentra dentro de los elementos de protección y conservación en aras de un desarrollo sostenible. Se resalta la relación entre pobreza y medio ambiente y la repercusión que sobre éste tienen las actividades económicas. En este sentido la cooperación se centrará en la prevención de su degradación, la promoción de su protección y la gestión sostenible de los recursos naturales y el intercambio de información y de experiencias en lo que se refiere a legislación medioambiental -art. 38º-.
En cuanto a la salud, las acciones de cooperación estarán encaminadas a reforzar la equidad y la adaptación a las necesidades de la población pobre de los servicios de salud. La prevención primaria debe tener en cuenta medidas en educación, agua y saneamiento –sobre lo cual acuerdan cooperar también en el ámbito de infraestructuras básicas-, así como hacer especial énfasis en la lucha contra el sida, la malaria y la tuberculosis; igualmente busca involucrar a la sociedad civil organizada, ONGs y sector privado para tratar aspectos vinculados a la salud sexual y reproductiva y los derechos relacionados con ella desde un planteamiento atento a las cuestiones de género –art. 41º-.
Como principios que deben guiar el desarrollo social, se subraya la importancia de que éste acompañe al desarrollo económico, y que éste sea el fruto de procesos de concertación dentro de los que la reducción de la pobreza sea un tema principal. En este ámbito se podrá tener en cuenta la aplicación de la Agenda Social Andina, centrada en torno al Mercado Andino y a los mecanismos de reducción de la pobreza. Esta tarea podrá ser apoyada por el Consejo económico y Social Europeo y su homólogo andino –art. 42º-.
Para todos los aspectos de cooperación se entiende que la sociedad civil organizada debe tener un papel importante en diferentes aspectos, como la formulación de políticas públicas a nivel nacional, recibir recursos internos para el desarrollo de su contribución en el proceso y participar en la aplicación de programas de cooperación en los ámbitos que la afecten –art. 43º-.
La política de género también es objeto de referencia, la cual será desarrollada para garantizar y ampliar la participación igualitaria de hombre y mujeres, siendo viable recurrir al mecanismo de las acciones afirmativas a favor de las mujeres –art. 41º-.
Dentro de la agenda de diálogo político se encuentra la cooperación respecto de los pueblos indígenas, la cual tendrá como objetivo la erradicación de la pobreza, la gestión sostenible de los recursos naturales y respeto de los derechos humanos y la democracia. Para ello, entre otros mecanismos, se protegerá las prácticas que representan los modos de vida tradicionales pertinentes para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica –art. 45º-.
El Acuerdo incorpora expresamente la cooperación a las poblaciones desplazadas, desarraigadas y antiguos miembros de grupos armados ilegales. Como mecanismos aplicados a los objetivos planteados se encuentran la reinserción en el tejido socioeconómico, la ayuda a comunidades locales afectadas por estos fenómenos, la creación de zonas de reasentamiento, retorno a sus comunidades de origen y el refuerzo a las capacidades institucionales –art. 46º-.
La lucha contra el problema de las drogas ilícitas es abordado por el Acuerdo, previendo el desarrollo de programas para prevenir el abuso de drogas; educación y rehabilitación; armonización de legislación en estas materias; prevención de los cultivos ilícitos; y programas para prevenir el desvío de precursores químicos y controlar el comercio de estos productos –art. 47º-.
La migración es una materia dentro del tratado, para la cual corresponde establecer las causas que la originan, crear legislación que garantice el cumplimiento de las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1951, establecer las causas que originan la inmigración ilegal y desarrollar la política que incremente los controles a la inmigración ilegal y facilite los procesos de readmisión de los inmigrantes ilegales de cada Estado –art. 49º-.
En su artículo 50º el Acuerdo incluye la intención de cooperar en materia de lucha antiterrorista mediante el intercambio de información sobre grupos terroristas y sus redes de apoyo y sobre el intercambio de puntos de vista sobre los medios y métodos utilizados para combatir el terrorismo.
Dentro del Título IV, dedicado a las disposiciones generales se tratan distintos temas como el compromiso para facilitar el acceso a fuentes de financiación –art. 51º-; mantenimiento de la Comisión Mixta, creada en virtud del acuerdo de Cooperación de 1983 y mantenida en el Acuerdo Marco de Cooperación de 1993, como foro de diálogo e institución responsable de la aplicación general del Acuerdo –art. 52º-; definición de las Partes –art. 53º-; entrada en vigor del Acuerdo –art- 54º-; su duración –art. 55º-; y el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Acuerdo –art. 56-.
Otras materias en que también está prevista la cooperación serán la industrial; el desarrollo de microempresas, pequeñas y medianas empresas; pesca y acuicultura; energía; audiovisual; turismo; financiera; estadística; datos; catástrofes naturales; blanqueo de dinero y la delincuencia asociada a este fenómeno.
Es este, en términos generales, el contenido del Acuerdo de Diálogo Político que ahora se estudia.
4.2. Contexto normativo del Acuerdo de diálogo político
El acuerdo de diálogo político se enmarca dentro de la política de cooperación para el desarrollo llevada a cabo por la Unión Europea. Esta política es prevista en el Título XVII del Tratado de Maastricht de 1992 –tratado de la Unión Europea que entró en vigencia en el año 1993- y tiene como objetivos principales los contemplados en el artículo 130 U, disposición que consagra:
“1. La política de la Comunidad en el ámbito de la cooperación al desarrollo, que será complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros, favorecerá:
- el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, particularmente de los más desfavorecidos;
- la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial;
- la lucha contra la pobreza en los países en desarrollo;
2. La política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
3. La Comunidad y los Estados miembros respetarán los compromisos y tendrán en cuenta los objetivos que han acordado en el marco de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales competentes.”
En el caso de los países latinoamericanos dicha política ha experimentado una ampliación y profundización, la cual, limitada en un comienzo a aspectos económicos y comerciales, ha incorporado aspectos políticos y sociales. En un inicio la cooperación corrió a cargo de “Las Nuevas orientaciones de la CEE para las relaciones con América Latina”, aprobadas por el Consejo Europeo en 1987, que planteó estrategias de acercamiento global entre la Comunidad y las regiones latinoamericanas.
En los años 90 la política de cooperación de la comunidad, aunque mantuvo la base conceptual que hasta el momento había presentado, adquirió un nuevo tamiz que buscaba estar presente en contextos hasta ahora excluidos de este ámbito. En este sentido el Tratado de Maastricht incorporó la Política de Cooperación para el Desarrollo como una competencia de la Comunidad y de los Estados miembros; es en este contexto que la Comisión, el 24 de marzo de 1993, crea el documento “Horizonte 2000: determinación de los ámbitos prioritarios para la coordinación de las políticas para la cooperación al desarrollo entre la Comunidad y los Estados miembros a partir del reexamen de los textos aprobados por el Consejo de Ministros para la Cooperación al desarrollo”, en donde se propuso un fortalecimiento del fomento a las inversiones y el sector privado, al tiempo que se entiende que la política financiera y comercial pueden contribuir al desarrollo económico de los países de la región, pero, por sobre todo, se propugnó por un sistema coordinado de desarrollo de esta política por parte de los actores europeos.
Posteriormente la comisión, el 23 de octubre de 1995, genera otro documento, esta vez llamado: Unión Europea-América Latina - Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociación (1996-2000), en el que plantea las directrices para el fortalecimiento de las relaciones entre Europa y América Latina. En la síntesis del mismo se consagra
“La Comisión destaca en primer lugar el interés estratégico que reviste para la Unión Europea el estrechamiento de sus relaciones con América Latina, habida cuenta, en particular, de los factores históricos y culturales que aproximan a ambas regiones, del contexto político favorable (retorno a la paz y consolidación del Estado de Derecho y la democracia en América Latina), de la mejora de la situación macroeconómica en los países latinoamericanos, que crea unas condiciones propicias para el desarrollo y el crecimiento, así como del progreso de la integración regional en América Latina.
“Por otra parte, la UE se propone desarrollar en sus relaciones con América Latina un enfoque regional y específico con cada una de las subregiones como el Mercosur, el grupo andino, Centroamérica, México, Chile y Cuba.
En calidad de socio privilegiado de América Latina, la Unión Europea debe estrechar sus relaciones con ésta, en concreto con objeto de ayudarla a hacer frente a los retos siguientes:
· consolidación del Estado de Derecho;
· lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales;
· terminación de las reformas e incremento de la competitividad.
En consecuencia, la Comisión propone una estrategia de estrechamiento de las relaciones UE-América Latina en los ámbitos político y económico, teniendo presente la diversidad y la heterogeneidad del subcontinente meridional americano.
La Comisión propone un estrechamiento de las relaciones políticas destinado, en particular, a intensificar el diálogo político a escala subcontinental (con el grupo de Río), regional (Mercosur, Centroamérica y Pacto Andino) y bilateral con los países objeto de un enfoque específico. Este diálogo se refiere a distintos temas como, por ejemplo:
· el mantenimiento de la paz y la estabilidad regional;
· el apoyo comunitario a los procesos democráticos;
· el fomento y la protección de los derechos humanos.
El diálogo político tiene también por objeto, al margen de los aspectos estrictamente bilaterales, asociar en mayor medida a América Latina a la gestión de los asuntos internacionales y abordar otros aspectos, como la evolución de las relaciones interamericanas y los retos asociados a la protección del medio ambiente.”[2]
El siguiente paso en el camino de la política de cooperación europea con América Latina consistió en favorecer objetivos políticos y económicos que, a escala internacional, se había planteado la Unión Europea, para lo cual deberían fortalecerse políticas de acción en materia de seguridad, protección de derechos humanos y consolidación de la democracia. Estas ideas fueron concretadas en el documento Nueva Asociación Unión Europea / América Latina en los albores del siglo XXI –elaborado por la Comisión en marzo de 1999-, en donde se consignó como plan a seguir el desarrollo de una asociación estratégica que tendría por objeto
“[I]ncrementar el poder de negociación en la escena internacional, sobre la base de una visión común del mundo. La UE y América Latina desean un sistema internacional fundado en el principio del multilateralismo, regido por normas consensúales de aplicación universal y mecanismos de vigilancia multilaterales. Por tanto, ambas tienen interés en trabajar conjuntamente.
Los ámbitos prioritarios son los siguientes.
· La organización: reforma de las Naciones Unidas, creación de mecanismos de prevención y de resolución de conflictos, etc.;
· La legislación y su aplicación: no proliferación de armas de destrucción masiva, control de los flujos migratorios, lucha contra los distintos tipos de tráfico ilegal, etc.;
· El fomento de valores comunes: derechos humanos, democratización, desarrollo sostenible, estabilidad financiera y equidad social.”[3]
Para llegar a esa alianza estratégica, debería intensificarse el diálogo a tres niveles: América Latina en su conjunto, las agrupaciones regionales y la sociedad civil. En el primer nivel se abordarían los principales temas horizontales de interés común, con la posibilidad de organizar encuentros específicos de alcance sectorial, temático o técnico. Sin embargo, la Comisión europea hizo manifestaciones en el sentido de considerar “que los interlocutores políticos privilegiados de la UE han de seguir siendo las agrupaciones regionales, pues de ese modo se ven favorecidos los vínculos políticos y los mecanismos de concertación y se incrementan la representatividad exterior y la flexibilidad, lo cual permite adaptarse mejor a la realidad. La sociedad civil debería participar en el diálogo para democratizar y desburocratizar la cooperación política.”[4]
Las consideraciones incluidas en el documento, en lo que respecto de América Latina, fueron consignadas en el documento de conclusiones de la Cumbre celebrada en Río de Janeiro en 1999 entre jefes de Estado de América Latina y Europa. Dichas conclusiones tuvieron un documento de seguimiento presentado, el 31 de octubre de 2000, por la Comisión: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo seguimiento de la primera cumbre celebrada entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea. En ella se consignaron como objetivos primordiales para el futuro desarrollo de las relaciones entre las dos regiones, entre otras, las siguientes
“En el contexto del seguimiento de Río, la intención de la Comisión es actuar fundamentalmente a dos niveles:
1) En un futuro inmediato, y en previsión de la Cumbre de 2002, la Comisión se propone intensificar su acción en los tres ámbitos prioritarios siguientes: el fomento y protección de los derechos humanos, la promoción de la sociedad de la información y la reducción de los desequilibrios sociales.
Poniendo especial énfasis en estos ámbitos se pretende abarcar las tres dimensiones de la asociación estratégica (política, económica y social) y dar respuesta a los principales retos a los que se enfrenta la región. Las iniciativas propuestas en estos tres ámbitos prioritarios constituyen un conjunto coherente concebido para lograr un objetivo común: situar la dimensión humana y la sociedad civil en el centro de las relaciones entre las dos regiones. En este contexto, no puede disociarse la iniciativa política en materia de derechos humanos y buena gestión pública de la iniciativa encaminada a reducir la pobreza y las desigualdades, tratando ambas de hacer posible que los grupos más vulnerables de la sociedad desempeñen un papel más activo en tanto que ciudadanos. Simultáneamente, la iniciativa en el ámbito económico está destinada a proporcionar a la sociedad civil útiles modernos de gestión y comunicación con el fin de favorecer su integración en la economía nacional y en la mundial.
Es oportuno señalar que, además de estas tres nuevas iniciativas, los ámbitos prioritarios definidos en Tuusula seguirán siendo abordados a través de los instrumentos de cooperación existentes, en especial a través de los programas horizontales descentralizados. Estos últimos serán evaluados en función de las prioridades de la Comisión y del resto de sus objetivos políticos con el fin de medir su eficacia, su conformidad con los principios que guían la reforma de la Comisión y la probabilidad de que puedan producir resultados perceptibles y susceptibles de ser medidos. Es también esencial que actúen en sinergia con otros programas. Estos instrumentos deberían asimismo contribuir al apoyo del diálogo con la sociedad civil, que fue otra de las prioridades fundamentales que se definieron en la Cumbre de Río.
En particular los programas ALINVEST, ALURE, ALFA y URBAL. A excepción de ALURE, todos los programas se esforzarán por integrar la dimensión cultural entre las actividades seleccionables.”[5]
Fue este el contexto que antecedió la celebración del Acuerdo de Diálogo Político que ahora estudia la Corte Constitucional y dentro del cual deben ser entendidos los objetivos y planes trazados en el mismo. Con este preámbulo entra la Corte a estudiar las disposiciones del acuerdo.
4.3. Análisis constitucional del contenido del Acuerdo de Diálogo Político
El Convenio bajo examen tiene por objeto promover el diálogo político y la cooperación en muy diversas materias entre los países de la Comunidad Andina y la Unión Europea. Para la Corte este Acuerdo no contraviene la Carta Política pues, por el contrario, el mismo desarrolla principios y reglas constitucionales fundamentales a nuestro régimen constitucional, lo cual constituye una condición sine qua non para superar el examen de constitucionalidad que ahora se realiza.
En efecto, la Corte Constitucional ha establecido que una condición esencial para convalidar en el juicio de constitucionalidad un tratado internacional, ya sea este de integración o de colaboración con miras a una futura integración, consiste en verificar que su contenido fortalezca la preservación de los presupuestos esenciales que edifican la estructura del ordenamiento Constitucional Colombiano. De suerte que, si el contenido de un acuerdo de desconoce el principio de soberanía popular, la dignidad del hombre y los derechos y libertades fundamentales, o los mandatos, valores y principios del Estado Social de Derecho, no podría superar el examen de constitucionalidad. En este sentido ha manifestado:
“(...) la configuración de un espacio de mutua complementación e integración económica, social y cultural, demanda que en éste se proyecten los valores y principios superiores que rigen en el interior de los países y que también ostentan la naturaleza de compromisos internacionales irrevocables, no susceptibles de sufrir suspensión o detrimento alguno. La integración económica, que amplía mercados y genera oportunidades de desarrollo antes no concebidas, no puede aparejar como contraprestación la pérdida o erosión de los principios jurídicos superiores pertenecientes al acervo común de los pueblos que rinden homenaje a la persona humana y a su indeclinable dignidad (...)”[6] –subrayado ausente en texto original-
Bajo este contexto, el deber ser de las relaciones internacionales del Estado impone que los representantes del pueblo colombiano al momento de negociar o asumir un compromiso internacional verifiquen que el contenido del tratado, lejos de poner en riesgo las instituciones esenciales de nuestro ordenamiento constitucional, promueva su desarrollo y aplicación efectiva. La misma Corte, en el fallo reseñado, manifestó:
“(...) La Constitución de 1991 estableció en su artículo 1° que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república democrática. De esta manera, la Constitución determinó que la legitimidad del poder público en el país reposaría en el acatamiento de diversos valores - expresados en el concepto “Estado social de derecho” - y de diversos procedimientos propios del régimen democrático. Estos presupuestos determinan fundamentalmente la estructura y la acción del Estado colombiano y, por lo tanto, también su actividad a nivel internacional y los procesos de integración en los que participe.”
El reconocimiento de los principios democráticos - que en el caso colombiano había tenido lugar desde la misma Constitución de 1886- ha conducido a que dentro del proceso de integración andino se incorpore también el principio de separación de los poderes, para lo cual se creó, además de diversos órganos ejecutivos, un Parlamento Andino y un Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. (...)”[7] –subrayado ausente en texto original-
En este sentido, destaca la Corte que uno de los aspectos más resaltables del Acuerdo que ahora estudia es la importancia que el mismo reconoce a la persona como objetivo fundamental del proceso de integración, lo que lleva a la creación de instrumentos tendentes a su protección y desarrollo. En este sentido el Acuerdo involucra cláusulas que velan por la protección de los derechos humanos, la disminución de la pobreza, la igualdad de género, planes de protección a comunidades étnicas minoritarias, entre otros, temas éstos que se incardinan en el núcleo del principio democrático, elemento esencial a nuestro orden constitucional. Democracia que, en un orden constitucional como el previsto en la Constitución de 1991, no se limita a la posibilidad de participación electoral, sino a una integración de las personas a la sociedad que pertenecen, único método para garantizar una verdadera posibilidad de participación en la vida y las decisiones de ésta. En esta línea ideológica se enmarca el Acuerdo de Diálogo Político, que se encuentra en plena armonía con el entendimiento de principio democrático que la Corte ha manifestado en ocasiones anteriores, precisamente, para referirse a las exigencias a los intentos de integración que se lleven a cabo entre los Estados. En este sentido afirmó la sentencia C-644 de 2004
“En atención a la naturaleza expansiva y universal de la democracia, es viable que tanto el legislador como las demás autoridades de la República, en el marco de los estrictos límites de su competencia, permitan la extensión de los principios del régimen democrático, en aras de irradiar no sólo las relaciones de tipo político, sino también de naturaleza económica, cultural, ecológica, etc. En efecto, la garantía de los derechos y libertades individuales, sociales y económicas, la sujeción de la actividad del Estado al principio de legalidad, el respeto de los principios de participación y pluralismo y, especialmente, la protección reforzada a la libertad e igualdad, no deben pertenecer exclusivamente a la arquitectura de un modelo político constitucional, sino que debe permitirse su funcionamiento normal y reiterado en otros campos de la vida ordinaria de un Estado, en aras de corregir las deficiencias que se presentan principalmente en materias de índole económica y social[8].”
En este sentido el principio de organización democrático del Estado colombiano se refleja en disposiciones constitucionales que se ven complementadas o reforzadas por cláusulas del Acuerdo; dichas disposiciones, verbigracia, serían el artículo 1º que señala que Colombia es un Estado Social de Derecho; el artículo 13 que consagra el principio y el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación por razón del género –llamado sexo por la Constitución-; el artículo 22 que señala la paz como uno de los objetivos a cumplir por parte del Estado; el artículo 70 conforme al cual el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades; el artículo 7º que prevé el principio de diversidad étnica y cultural como uno de los fundamentales a nuestro régimen constitucional; el artículo 211 que consagra los principios para que la administración pública logre eficacia y eficiencia; los artículos 9 y 227 en cuanto a la orientación de la política exterior colombiana hacia la integración latinoamericana y del Caribe, en tanto también se refiere a la cooperación entre países de la región; entre otras.
Igualmente el Acuerdo propugna por fortalecer el Estado de Derecho, como forma de alejar a las sociedades del capricho en las decisiones del gobernante y, por el contrario, de someterlo en su accionar a los parámetros establecidos por el orden jurídico. De esta forma contribuye a reafirmar principios de estructuración, así como de actuación de nuestro Estado, lo que redunda en mayores garantías para sus ciudadanos.
Este objetivo se ve concretado con elementos tendentes a procurar la eficacia en la administración pública, prestando especial atención a la capacidad que tienen ésta para resolver los problemas que aquejan a la sociedad objeto de su administración en asuntos cruciales y determinantes de su viabilidad como sociedad democrática, aspecto plenamente coherente con la reducción de la pobreza y la prevención de conflictos que menciona el acuerdo.
Por otro lado, se recuerda que la cooperación en materia comercial, que incluye aspectos como el aduanero, los servicios, la propiedad intelectual, el favorecimiento de las inversiones, entre otros, debe, como lo ha manifestado la corte en ocasión anterior[9], orientarse al favorecimiento de las condiciones de democracia social propias de un Estado Social de Derecho, pues sólo de esta forma puede decirse que el desarrollo económico va de la mano con el progreso social.
Igualmente, la protección del medio ambiente y el logro de un desarrollo económico sostenible es uno de los principios que involucra el Acuerdo al plantear la cooperación en sectores como el agrícola, el forestal, el de desarrollo rural y el minero. De esta forma el Acuerdo entra en consonancia con el principio fundamental de protección de los recursos naturales –previsto en el artículo 8º de la Constitución- y con el deber de rango constitucional que tiene el Estado –inciso 2º del artículo 79- y las personas –numeral 8º del artículo 95- de velar por la guarda de dichos recursos. Se reitera en este punto la relación que el mismo Acuerdo señala entre pobreza y deterioro ambiental –artículo 38 del Acuerdo-.
Además, en esta oportunidad, la Corte considera que el tratado que se revisa impone compromisos sobre la base de facultades y prestaciones equilibradas de las que ambas partes se benefician, lo que resulta acorde con el mandato de la internacionalización de las relaciones exteriores colombianas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional contenido en el artículo 226 de la Constitución y con el artículo 9 que ordena que las relaciones exteriores del Estado se fundamenten en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, lo que demuestran varios artículos del Acuerdo.
Finalmente, se resalta el vínculo que en el Acuerdo se señala entre desarrollo social y desarrollo económico y que se busque que éste sea el fruto de procesos de concertación en los que la reducción de la pobreza sea un tema esencial, lo que no se reduce a un aspecto en concreto, sino que resulta transversal en los diferentes ámbitos del desarrollo económico.
De esta forma los diferentes aspectos del Acuerdo que ahora analiza la Corte deberán entenderse y desarrollarse de acuerdo con todos y cada uno de los elementos que resultan fundamentales al sistema democrático previsto por la Constitución de 1991, siendo preceptivo tener en cuenta la relación que el propio tratado plantea entre los distintos temas de la cooperación y principios como la democracia, la igualdad social, la igualdad de género, la protección de los recursos naturales, entre otros. De este modo el Acuerdo y su interpretación acorde con la Constitución se constituyen en parámetro de adecuación constitucional de los acuerdos, convenios o cualquier tipo de instrumentos internacionales que en desarrollo del mismo se realicen por parte de las autoridades nacionales.
En cuanto al artículo 54, es evidente que la forma de entrada en vigencia del Convenio respeta los requisitos que la Constitución colombiana impone para que el Estado colombiano se obligue internacionalmente (artículos 189-2, 150-16 y 241-10) ya que indica que “entrará en vigor el primer día del mes siguiente a aquel en el que las Partes se notifiquen mutuamente el cumplimiento de los procedimientos necesarios a este efecto”.
Por último, las previsiones en torno a la duración y denuncia del Convenio –numerales 1º, 2º, 3º del artículo 55 del Acuerdo-, comunes en derecho internacional, respetan la Constitución pues nuestro Estado, en ejercicio de su soberanía, tiene la posibilidad de manifestar si desea de permanecer o no obligado por el mismo.
Primero: DECLARAR EXEQUIBLE el “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte”.
Segundo: DECLARAR EXEQUIBLE la Ley 1349 de 2009 que lo aprueba.
A LA SENTENCIA C-645 de 2010
ACUERDO DE DIALOGO POLITICO Y COOPERACION ENTRE LOS PAISES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EUROPEA Y LOS PAISES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA-Trámite de anuncio previo (Aclaración de voto)
Revisión automática de constitucionalidad del “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte” hecho en Roma, el quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003) y la Ley 1349 de julio 31 de 2009 que lo aprueba.
Pese a que la Ley aprobatoria cumplió todos los requisitos de forma y contenido, sin embargo con respecto al anuncio previo para primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara, tercer debate del proyecto, debo referirme a la forma como se efectuó el mismo, en la sesión del 5 de mayo, correspondiente al Acta número 28 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso N° 544 de 2009. En la lectura de la Gaceta se observa que en el punto V, a propósito de los anuncios de proyectos de ley se anota: “1. Proyecto de Ley número 53 de 2008 Senado, 251 de 2008 Cámara, por medio del cual se aprueba el acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela por otra parte, hecho en Roma el 15 de diciembre de 2003.
Este proyecto va a ser votado y considerado en la próxima sesión de comisión que tenga la Comisión (sic)”. En el punto VII, a propósito de las proposiciones de los Representantes se dice: “Le informo señor Presidente que no existe en la mesa ninguna proposición radicada, ni pendiente de tramitar, Señor Presidente”.
Hace uso de la palabra el Presidente (encargado): “Teniendo en cuenta que no existe ninguna proposición, se termina la sesión. Se levanta la sesión y se les estará informando en sus oficinas para cuando es la próxima sesión”. El proyecto es aprobado en primer debate de la Cámara, en la sesión del 6 de mayo, publicada en la Gaceta del Congreso número 545 del 2 de julio de 2009.
Este anuncio previo en mi criterio, debió ser más preciso, pues en el momento en que se efectúa el mismo, deben fijarse los elementos que permitan a los miembros de la Comisión respectiva, determinar con certeza cuando tendrá lugar la próxima sesión en que se votará el proyecto de Ley. Ello para garantizar el cumplimiento del artículo 8 del Acto Legislativo N° 01 de 2003 y evitar que pueda incurrirse en equívocos, sobre el día en que se llevará a cabo la votación.
[1] La dirección específica en que se encuentra la Gaceta del Congreso referida es http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3 Información obtenida el 15 de junio de 2010.
[2] Documento encontrado en el sitio web http://europa.eu/legislation_summaries/other/r14003_es.htm, 14 de junio de 2010.
[3] Documento encontrado en el sitio web http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/latin_america/r14004_es.htm, 14 de junio de 2010.
[5] Documento encontrado en el sitio web http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_doc=2000&nu_doc=670, 14 de junio de 2010.
[6] Sentencia C-231 de 1997
[7] Sentencia C-231 de 1997.
[8] Véase: VERDÚ. Pablo Lucas. La democracia como régimen político. Curso de derecho político. Volumen II. Tecnos. Madrid. Pág. 262.
[9] Sentencia C-644 de 2004.