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Timestamp: 2017-02-21 00:45:19
Document Index: 134271355

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 24', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 49', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 48', 'BGE', 'Art. 49', 'Art. 49', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 97', 'BGE', 'BGE', 'Art. 49', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 48', 'Art. 48']

109 Ia 13426. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. April 1983 i.S. Bieler und Mitbeteiligte und Maissen und Mitbeteiligte gegen Grosser Rat des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; initiative formulée en termes généraux; déclaration de nullité. 1. Conflit, quant au but, entre droit fédéral et droit cantonal. Initiative proposant la création d'un fonds pour l'énergie financé par les entreprises hydrauliques, qui verserait des contributions compensatoires aux communes refusant d'octroyer des concessions de droits d'eau; une telle institution rendrait plus difficile, voire pratiquement impossible, l'octroi de droits d'utilisation d'eau par le gouvernement cantonal en lieu et place des communes, en application de l'art. 11 LFH. L'initiative doit-elle pour autant être considérée comme nulle? Question laissée ouverte (consid. 4). 2. L'obligation légale pour les usines hydrauliques de fournir gratuitement au canton une partie de l'énergie produite ou sa contre-valeur en espèces aux fins d'alimenter le fonds pour l'énergie a le caractère d'un impôt spécial. Elle est contraire au droit fédéral si le montant des prestations actuelles (redevance et taxes) atteint déjà le maximum exigible selon l'art. 49 LFH (consid. 5a-c). 3. Interprétation de l'initiative. Il n'est pas possible d'éviter que la demande d'instituer une obligation de livraison gratuite d'énergie soit déclarée nulle en la réinterprétant ou en la complétant en ce sens que les redevances et taxes actuelles doivent être abaissées (consid. 5d). Faits à partir de page 135
BGE 109 Ia 134 S. 135
A.- a) Die von der Bündner Regierung am 9. Juli 1979 als zustandegekommen erklärte Volksinitiative für einen Energiefonds (Energie-Initiative) lautet wie folgt:
1.1. Sicherung eines angemessenen Bezugsrechts für BGE 109 Ia 134 S. 136Gratisenergie zugunsten des Kantons aus der Stromproduktion der Kraft- und Pumpspeicherwerke, die bündnerische Wasserkräfte nutzen.
Mit der gesetzlichen Verankerung dieses kantonalen Bezugsrechts für Gratisenergie soll die Elektrizitätsversorgung der Bündner Volkswirtschaft auch bei einer künftigen Verknappung der gesamtschweizerischen Stromproduktion gesichert werden.
1.3.1. Ausgleichsbeiträge an Bündner Gemeinden, die zum Schutze der Landschaft und zur Erhaltung des natürlichen ökologischen Gleichgewichtes auf die Verleihung von Konzessionen zur Nutzung noch erschliessbarer Wasserkräfte verzichten.
Die Ausgleichsbeiträge sollen den Erträgen entsprechen, die bei Gewährung der Nutzungsrechte üblicherweise erzielt werden.
1.4. Als Zeichen, dass der Kanton auch in Zukunft über den Bereich der Wasserwirtschaft hinaus im Energiesektor gesetzgeberisch tätig werden soll, hat das zu revidierende kantonale Wasserrechtsgesetz eine umfassendere Bezeichnung zu erhalten.
Es ist in Energiegesetz für für den Kanton Graubünden umzubenennen.
2.3. Der Grosse Rat ist zu ermächtigen, den unter Ziff. 2.1. und
2.2. umschriebenen Mindestanspruch im Rahmen des Bundesrechts nach Bedarf zu erhöhen.
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Die Regierung befürwortet einige Ziele der Initianten, so eine gewisse Pflicht der Kraftwerke zur Gratisenergie-Lieferung an den Kanton, ebenso den Landschafts- und Umweltschutz, das BGE 109 Ia 134 S. 138Energiesparen und die Förderung von Alternativenergien; sie hat jedoch Bedenken, das vorgesehene Geld zur Verhinderung bzw. Reduzierung des weitern Wasserkraftwerk-Ausbaus einzusetzen. Die Energieversorgung würde durch Ausnutzung des ausbaufähigen kantonalen Wasserpotentials weit besser gesichert als durch die Gratisenergie-Abgabe. Die Regierung schätzt, dass die Beitragsberechtigung der auf Verleihungen verzichtenden Gemeinden die Nutzung eines ausbaufähigen Wasserkraftpotentials von 2225 Mio. kWh vereiteln, den Energiefonds jährlich rund 15 Mio. Franken kosten und einen Gratisenergie-Abgabesatz von ca. 4% erfordern würde. Dieser Nicht-Ausbau verhindere zudem Arbeitsplätze und Steuereinnahmen.
d) In seinem der vorberatenden Kommission erteilten Gutachten erklärte alt Bundesrichter Dubach, dass die wohlerworbenen Rechte durch die vorgesehene Gratisenergie-Abgabepflicht nicht in ihrer Substanz getroffen würden. Der formelle Vorbehalt des Bundesrechts könne jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Hauptzweck der Initiative, die Hemmung des weitern Kraftwerkbaus, dem Zweck von Art. 24bis BV und des Bundesgesetzes über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG) diametral zuwiderlaufe. Sie verletze ferner die verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgleichheit und das Willkürverbot, indem sie einigen wenigen Steuerpflichtigen, nämlich den Kraftwerk-Betreibern eine Sondersteuer auferlege und sie zur Bezahlung von Nutzungs-Verweigerungen heranziehe, obwohl der Kanton den Spielraum nach Art. 49 Abs. 3 WRG für die finanzielle Belastung der Wasserkraftwerke schon ausgeschöpft habe. Die Energieabgabepflicht sei ein Eingriff in das Vermögen der Werke von offensichtlich enteignendem BGE 109 Ia 134 S. 139Charakter und erfordere daher angesichts der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) eine klare gesetzliche Grundlage, ein nachgewiesenes öffentliches Interesse und volle Entschädigung.
B.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen Bieler und elf weitere rückzugsberechtigte Mitglieder des Initiativkomitees die Aufhebung dieses Grossratsbeschlusses, weil er das Stimm- bzw. Initiativrecht verletze.
Zur Begründung wird ausgeführt, die in Form einer allgemeinen Anregung eingereichte Energie-Initiative lasse dem Gesetzgeber einen grossen Spielraum. Sie könne so interpretiert werden, dass ihre Durchführbarkeit und Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht gewahrt blieben. Die Initiative werde den Ausbau der restlichen verwertbaren Wasserkräfte zwar erschweren, aber nicht verhindern; sie verletze weder Art. 24bis BV noch das WRG, weil diese Bestimmungen nicht den Totalausbau aller Wasserkräfte anstrebten, sondern auf Natur, Heimatschutz und Fischerei Rücksicht nähmen. Die Pflicht der Werke, dem Kanton Gratisenergie zu liefern, sei keine Sondersteuer, sondern eine Vorzugslast in Form einer Naturalleistung; sie sei gerechtfertigt, weil der Sondervorteil der Kraftwerke durch ihre Gegenleistungen heute nicht mehr voll abgegolten werde. Die Werke zahlten auch in Zukunft nicht für eine verweigerte Wassernutzung, sondern für ihre Vorteile; es sei natürlich, deren Zahlungen für die Erhaltung eines Teils der nicht genutzten Wasserläufe zu verwenden. Der Eingriff ins Vermögen der Werke sei bei klarer Gesetzesgrundlage, genügendem öffentlichen Interesse und nötigenfalls voller Entschädigung zulässig. Die vorgesehene Mehrbelastung sei jedoch gering und könne zudem auf die Konsumenten überwälzt werden, so dass die Werke faktisch keine Vermögenseinbusse erleiden würden. Es handle sich nur um eine persönliche Leistungspflicht der Unternehmen und nicht um einen konfiskatorischen Eingriff in die Substanz ihres Eigentums; die zumutbare Gesamtbelastung nach Art. 49 Abs. 3 BGE 109 Ia 134 S. 140WRG werde nicht überschritten. Die Initiative bewirke auch nach dem Gutachten Dubach keine Verletzung wohlerworbener Rechte; in den meisten bestehenden Konzessionen sei überdies die künftige Gesetzgebung vorbehalten, weshalb die Konzessionäre weitergehende Eigentumsbeschränkungen zu ertragen hätten. Die Initiative sei durchführbar; es werde genug Geld zur Verfügung stehen sowohl für Ausgleichszahlungen, als auch für die Förderung des Energiesparens und für die Entwicklung von Alternativenergien.
C.- Der Grosse Rat erklärt in seiner Vernehmlassung, die Initiative sei in dem für ihre Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen. Doch es bestehe praktisch kein Auslegungsspielraum; die Initiative sei nur formell eine allgemeine Anregung, materiell dagegen ein detaillierter Entwurf. Die Pflicht der Kraftwerke zur Gratisenergielieferung sei keine Vorzugslast, weil die Leistung an den Kanton fliessen würde und nicht an die Gemeinden als Inhaber der Gewässerhoheit. Soweit sie die Energieversorgung des Kantons sichern wolle, sei sie ein unzulässiger Eingriff ins Eigentum der Werke und verletze Art. 22ter BV; soweit sie den Energiefonds speisen solle, stelle sie eine Sondersteuer dar, treffe willkürlich einige wenige Pflichtige und verletze Art. 49 Abs. 3 WRG. Sie stehe zudem in einem Zielkonflikt mit der optimalen Wassernutzung nach Art. 24bis BV, denn in Graubünden seien heute nicht, wie die Initianten behaupten, 90%, sondern nur 2/3 der möglichen Gewässer ausgenützt. Zudem sei es willkürlich, bezüglich dem Umfang der Gratisenergie-Lieferpflicht die Werke darnach zu unterscheiden, ob ihr Bau vor oder nach dem Zeitpunkt der Initiative-Anmeldung begann. Wenn die Lieferpflicht nicht als Sondersteuer qualifiziert werde, so greife sie in wohlerworbene Rechte ein und könne nicht vor Ablauf und Erneuerung der laufenden Wasserrechtskonzessionen wirksam werden. Sogar wenn die Lieferpflicht sofort einträte, würde ihr Ertrag nicht einmal für die Abgeltung der Gemeinden, die Wassernutzungskonzessionen verweigern, geschweige denn zur Finanzierung der übrigen Fonds-Zwecke genügen. Die Initiative sei undurchführbar und irreführend.
4. a) Ein genereller Zielkonflikt mit dem Bundesrecht genügt noch nicht, um eine Initiative ungültig zu machen; denn die Kantone BGE 109 Ia 134 S. 141sind nicht schlechthin gehindert, andere Ziele zu verfolgen als der Bund.
Ob diese praktische Ausschaltung von Art. 11 des eidgenössischen WRG die Initiative bundesrechtswidrig und ungültig macht, obgleich die Verfügung über die Gewässer Sache der Kantone ist, kann jedoch dahingestellt bleiben.
b) Die Initiative berührt sich mit dem Bundesrecht auch insofern, BGE 109 Ia 134 S. 142als sie die Energieversorgung der Bündner Volkswirtschaft bei einer künftigen Stromknappheit sichern will. Denn bei einer Energie-Mangellage sorgt der Bund für die Stromversorgung aller Landesteile (vgl. BB vom 19.6. 1981 über die Elektrizitätsversorgung). Dies ist ohne Einfluss auf die Gültigkeit der Initiative, besagt aber, dass die mit der Initiative angestrebte Versorgungssicherung entbehrlich bzw. gegenstandslos ist.
5. Die in der Initiative vorgesehene Pflicht der Bündner Kraftwerke zur Abgabe von Gratisenergie an den Kanton dient im wesentlichen nicht der Sicherung der kantonalen Stromversorgung. Sie soll vielmehr den vorgesehenen Energiefonds äufnen. Der Kanton kann nämlich gemäss Initiative die Gratisenergie selber verbrauchen oder verkaufen, muss aber sowohl den Verkaufserlös als auch den Gegenwert des Eigenverbrauchs dem Energiefonds zuwenden. Dem Kanton wird ferner gegenüber den lieferpflichtigen Werken eine bedeutende Wahlmöglichkeit eingeräumt. Wenn er die Gratisenergie nicht selber brauchen kann oder nicht beansprucht, so haben ihm diese Werke den Gegenwert in Geld zu bezahlen. Der Grosse Rat hält diese Leistungspflicht mindestens bei den schon bestehenden Werken für bundesrechtswidrig und zwar aus verschiedenen Gründen, je nachdem wie man diese Verpflichtung der Kraftwerke rechtlich qualifiziert.
a) Ob es sich bei der vorgesehenen Gratisenergie-Lieferpflicht um eine Geld- oder um eine Naturalleistung handelt, kann dahingestellt bleiben. Für die Qualifikation dieser Leistung im vorliegenden Fall spielt es keine wesentliche Rolle, ob sie in natura oder in Geld zu erbringen ist. Das Bundesgesetz über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte bestimmt bezüglich der Leistungen der Beliehenen nur wenig über die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Abgabeformen. Es nennt vor allem den Wasserzins und die Gebühren, spricht zwar nicht von allgemeinen Steuern, aber von Sondersteuern und erwähnt zudem die Abgabe von Wasser und Kraft an den Verleiher, neben dessen Gewinnbeteiligung (Art. 48, 49, 54 lit. d WRG). Es verwendet diese Bezeichnungen im Zusammenhang mit seinem Bestreben, die fiskalische Belastung der Kraftwerke zu begrenzen, damit die Ausnützung der Wasserkräfte nicht verhindert oder übermässig erschwert wird. Der Gesetzgeber hatte freilich keinen Anlass, Limiten zu setzen für die allgemeinen Steuern der Kraftwerke, da diese den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit unterliegen, und auch nicht für die Gebühren, da diese dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip BGE 109 Ia 134 S. 143unterstehen. Den Wasserzins dagegen begrenzt das Gesetz zahlenmässig (Art. 49 Abs. 1 WRG) und Sondersteuern (Kraftwerksteuer) lässt es nur soweit zu, als die Spanne beim Wasserzins nicht ausgeschöpft wird (Art. 49 Abs. 3 WRG). Für die übrigen denkbaren Verpflichtungen des Beliehenen (Wasser- und Energie-Gratislieferung, Gewinnanteils-Ablieferung und dergleichen) zieht das Gesetz nicht selber eine Schranke, sondern gestattet dem Konzessionsbewerber den Bundesrat anzurufen und ermächtigt diesen, nach Anhörung des betreffenden Kantons die Leistungen zu bestimmen, die dem Bewerber über den Wasserzins und die Gebühren hinaus höchstens auferlegt werden dürfen (Art. 48 Abs. 3 WRG). Auf den ersten Blick scheint die Energielieferung eine Leistung besonderer Art neben Wasserzins und Sondersteuer zu sein. Doch der Unterschied zwischen Geld- und Naturalleistung ist für die Rechtsnatur einer Abgabe auch im Bereich der Art. 48 und 49 WRG nicht wesentlich. Es ist nicht ausgeschlossen, dass eine gesetzlich vorgeschriebene Energielieferung unter den WRG-Begriff der Sondersteuer oder eventuell des Wasserzinses fällt.
c) Der Kanton Graubünden erhebt eine Wasserwerksteuer in der hälftigen Höhe des jeweiligen bundesrechtlichen Wasserzinsmaximums; die von den Gemeinden festgesetzten Wasserzinsen dürfen für abgabepflichtige Werke die andere Hälfte des bundesrechtlichen Maximums nicht übersteigen (Art. 97 und 100 des BGE 109 Ia 134 S. 144Bündner Steuergesetzes vom 21. Juni 1964). Da der Kanton Graubünden mit der Wasserwerksteuer seine Quote voll ausnützt, ist das bundesrechtlich zulässige Maximum ausgeschöpft. Die hälftige Aufteilung zwischen Kanton und Gemeinden entspricht der Auffassung, dass letztere als Inhaberinnen der Gewässerhoheit den Wasserzins beziehen, der Kanton dagegen die Sondersteuer kraft Gebietshoheit erhebt. Da die Gratisenergie dem Kanton zugunsten des Energiefonds geliefert werden müsste, ist auch sie eine Sondersteuer. Dies würde auch dann gelten, wenn die Lieferpflicht eine echte Naturalleistung wäre und nicht bloss der Geldbeschaffung dienen würde.
Die Initiative will offensichtlich neue Einnahmequellen für den zu schaffenden Energiefonds erschliessen und nicht die Einnahmen aus den Abgaben der Kraftwerke umverteilen. Sie nennt als BGE 109 Ia 134 S. 145Fonds-Einnahmen nur den Ertrag der Gratisenergie-Lieferung und einen Anteil an künftigen Wasserzins-Erhöhungen, deutet aber nicht an, dass bisherige Einnahmen der öffentlichen Hand in den Fonds abgezweigt werden sollen. Die Initianten erstreben offensichtlich Mehrleistungen der Kraftwerke, weil nach ihrer Auffassung der Wasserzins kein genügendes Entgelt mehr darstellt. Die Initiative kann nicht dahin verstanden werden, dass der Gesetzgeber, um für die Gratisenergie-Lieferpflicht Raum zu schaffen, dem Kanton die Wasserwerksteuer und den Gemeinden den Wasserzins mehr oder weniger entziehen soll; von Gratisenergie könnte nicht mehr die Rede sein. Der Anreiz zum Konzessionierungsverzicht würde mehr oder weniger wegfallen, denn Kanton und Gemeinden müssten durch jeden Konzessionsverzicht einer Gemeinde einen Teil ihrer Einnahmen verlieren; sie würden anderseits umsomehr Kraftwerkabgaben erhalten, je mehr Konzessionen erteilt werden.
Art. 49 Abs. 3 WRG,
art. 11 LFH,
Art. 24bis BV suite... ,
Art. 24bis Abs. 2 lit. c und Abs. 4 BV,
Art. 24bis Abs. 3 BV,
Art. 48, 49, 54 lit. d WRG,
Art. 48 Abs. 3 WRG