Source: https://it.scribd.com/document/359327402/Fallo-Consumidores-Argentinos-Corte-Suprema-de-Justicia-Argentina
Timestamp: 2020-05-25 15:56:15
Document Index: 283581801

Matched Legal Cases: ['artículo 99', 'artículo 3', 'artículo 29', 'artículo 33', 'artículo 82', 'artículo 99']

Fallo Consumidores Argentinos, Corte Suprema de Justicia Argentina | Constitución | Seguro | Prova gratuita di 30 giorni | Scribd
Fallo Consumidores Argentinos de la CSJN
SalvaSalva Fallo Consumidores Argentinos, Corte Suprema de Ju... per dopo
Decret Ot Elam
PLAN+DE+EVALUACIÓN+TERCER+PARCIAL+ETICA
teniendo como único medio de prueba la documentación confecciona- da y presentada en forma unilateral por las accionantes, aunque ésta incluya un informe o certificación de contador público.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario
y se confirma la sentencia apelada. Con costas por su orden en atención
a la complejidad de la cuestión debatida. Notifíquese y devuélvase.
RIcARDO LuIs LORENzEttI — ELENA I. HIGHtON DE NOLAscO — cARLOs s. FAyt — ENRIquE sANtIAGO PEtRAccHI — JuAN cARLOs mAquEDA.
Recurso extraordinario interpuesto por Bertoto, Bruera y Cía. S.A.C. y F., repre- sentada por el Dr. Mario Augusto Saccone. Traslado contestado por la AFIP – DGI, representada por la Dra. Silvia Nora Te- llo. Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Rosario. Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Ins- tancia de la ciudad de Rosario Nº 2.
cONsumIDOREs ARGENtINOs c/ EN – PEN – DtO. 558/02–ss – LEy 20.091
Cabe confirmar la sentencia que hizo lugar a la acción de amparo promovida con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02 –que introdujo modificaciones a la ley 20.091 – de entidades de seguros y su control–, pues dichas reformas incorporadas por el Poder Ejecutivo no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.
Si la Corte, en ejercicio de la facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente “Ercolano” (Fallos: 136:161) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad –esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre debido sustento en la realidad–, con
mayor razón debe ejercer idéntica evaluación respecto de la circunstancias de excepción cuando ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la Nación para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no le pertenecen (arts. 44 y 99, inciso 3º, párrafo 2º, de la Constitución Nacional).
Cabe confirmar la sentencia que hizo lugar a la acción de amparo promovida
con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad
y urgencia 558/02 –que introdujo modificaciones a la ley 20.091 (de entidades
de seguros y su control), pues no es posible concluir en que en el caso se tornaba
necesaria la adopción de medidas inmediatas, al no haberse demostrado el riesgo
existente en el sector, que no sólo afectase a las entidades aseguradoras sino que, en atención al interés general que la actividad involucra, pudiera repercutir en
el universo de los asegurados y en el resto de la sociedad (Voto de la Dra. Elena
I. Highton de Nolasco).
En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el único órgano titu- lar de la función legislativa, por lo cual los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 99 inc. 3º de la Constitución Nacional sólo pueden identificarse con una ley a partir de su ratifica- ción por aquél, pues desde ese momento, y no antes, existe la voluntad legislativa plasmada en una norma (Voto del Dr. Juan Carlos Maqueda).
de seguros y su control), pues la ausencia de una intervención legislativa que permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar dicho decreto, resulta suficiente para determinar su invalidez constitucional, no ha- llándose cumplida una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la legalidad del ejercicio de la excepcional atribución concedida al Poder Ejecutivo, para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente regulados en el art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional (Voto del Dr. Juan Carlos Maqueda).
Dado que el texto constitucional no habilita a concluir en que la necesidad y
urgencia a la que hace referencia el inciso 3º del art. 99 de la Constitución Na- cional sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda –habitualmente de origen político circunstancial, sustituyendo al Congreso de
la Nación en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia–, cabe confir-
mar la sentencia que hizo lugar a la acción de amparo promovida con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02 –que introdujo modificaciones a la ley 20.091 (de entidades de seguros y su control), pues tal norma no supera el test de validez constitucional fundado en el examen de la concurrencia de dichas razones excepcionales (Voto del Dr. Juan Carlos Maqueda).
Cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición contenida en el art. 99, inc. 3º de dicho texto (Voto de la Dra. Carmen M. Argibay).
El decreto 558/02 –que introdujo modificaciones a la ley Nº 20.091 de Entidades de Seguros y su control– está viciado de nulidad absoluta e insanable, pues fue dictado con anterioridad a la ley 26.122 que como ley especial exigía la Consti- tución Nacional, ya que la vía establecida en el art. 99, inc. 3º de la Ley Suprema preveía que el Congreso sancionara una “ley especial” que hiciera operativo el
articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido, frente
lo cual el Tribunal sólo debía atender a su significado y a sus consecuencias,
hasta no sancionarse la ley reclamada no podía cumplirse con la “subetapa”
legislativa prevista por aquélla, lo que determinaba la imposibilidad de recurrir
a los medios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia (Voto del Dr. Enrique Santiago Petracchi).
A fs. 205/208, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II) confirmó la sentencia de primera ins- tancia por la que se declaró la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modificó diversas disposiciones de la ley 20.091.
Para resolver de ese modo, tras admitir la vía del amparo para exa- minar las cuestiones propuestas, el a quo señaló que, para que el Poder Ejecutivo Nacional pueda ejercer las facultades que le otorga el art. 99,
inc. 3º), de la Constitución Nacional, es necesario que concurran alguna de estas dos circunstancias: que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la situación que requiere una solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada en forma inmediata, en un plazo incompatible con el que demanda el procedimiento legislativo. También indicó que la falta de tratamiento por parte del Congreso de la legislación de emergencia no importa su convalidación constitucional, ni obsta a que el Poder Judicial verifique si los actos de los otros poderes se cumplieron den- tro de sus respectivas esferas de actuación. Por último, recordó que el art. 76 del texto constitucional prohíbe la delegación legislativa, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo para su ejercicio y dentro de las bases que debe establecer el legislador.
A partir de estos criterios, puso de manifiesto que, si bien en los considerandos del decreto impugnado se destacó que había sido dictado con motivo de la emergencia pública declarada por la ley 25.561, de los términos del art. 1º de esa ley no surge que la delegación que ahí se efectúa en favor del Poder Ejecutivo Nacional incluya al régimen de las entidades aseguradoras, cuyas disposiciones fueron modificadas por el decreto 558/02.
Tampoco estaban dadas las condiciones que la Constitución Nacio- nal exige para el dictado de decretos de necesidad y urgencia, porque las circunstancias excepcionales que aquélla menciona en el art. 99, inc. 3º), se vinculan con la imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes, de manera tal que no puede darse un requisito sin el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reunió esas condiciones, por- que el Congreso de la Nación se encontraba en sesiones cuando aquél se dictó y porque las modificaciones que por su intermedio se producen en la ley 20.091, lejos de ser coyunturales, revisten el carácter de normas de regulación permanentes que modifican las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. En este sentido, los arts. 1º y 2º del citado decreto traducen un apartamiento de los derechos y garantías reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitución Nacional.
Contra esa decisión, el Estado Nacional dedujo el recurso extraor- dinario de fs. 211/225, que fue concedido (fs. 233).
Sostiene que la sentencia de la cámara extracta determinados as- pectos del decreto cuestionado pero no efectúa un análisis sistemático del régimen que aquél consagra y que, por ello, dogmáticamente el a quo concluye que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo Nacional a la ley 20.091 vulneran disposiciones constitucionales. Aquél tampoco tuvo en cuenta que el decreto 558/02 se dictó en el contexto de emergencia pública declarado por la ley 25.561, ni que las modificacio- nes legales básicamente acogen modalidades adecuadas para conjurar situaciones de irregularidad y la efectividad de los derechos de los ase- gurados. Este proceder –continúa– se traduce en la desnaturalización de los instrumentos que consagra el mencionado decreto.
Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con fundamento en la disposición del art. 99, inc. 3º), de la Constitución Nacional, esto es, frente a circunstancias excepcionales que hicieron imposible seguir los trámites previstos para la sanción de las leyes y al amparo, también, del estado de emergencia legalmente declarado, que modificó sustancialmente el escenario económico nacional y, por lo tanto, al mercado de seguros.
Por último, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por el decreto 558/02, en cuanto habilita a las compañías aseguradoras a hacer uso del crédito bancario, ante situaciones transitorias de iliqui- dez, al levantar la prohibición que en tal sentido estaba contemplada en el art. 29, inc. g), de la ley 20.091, y en cuanto reemplaza el texto del art. 31 de esa ley para incorporar los principios del art. 35 bis de la Ley de Entidades Financieras y, así, dotar de herramientas idóneas al organismo de control de la actividad aseguradora para tratar a las entidades con problemas operativos, patrimoniales o financieros, con el fin de salvaguardar adecuadamente los intereses de los asegurados.
El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que la decisión del superior tribunal de la causa, al declarar la inconstitu- cionalidad del decreto 558/02, en cuanto modifica la ley 20.091, ha sido contraria a los derechos que el apelante funda en normas de naturaleza federal (art. 14, inc. 3º, de la ley 48. Fallos: 320:1426; 327:831).
Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo varias modificaciones a las disposiciones de la ley 20.091. En concreto,
incorporó un último párrafo al art. 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las asegu- radoras de la prohibición del inc. g), de ese mismo precepto legal, ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1º); sustituyó los textos de los arts. 31 y 86, inc. a), de aquella ley (arts. 2º y 3º del decreto 558/02) y, por último, incorporó un último párrafo al art. 33 de la misma ley.
Para justificar la medida adoptada, el órgano emisor sostuvo en los considerandos del decreto 558/02 que la ley 25.561 modificó sus- tancialmente el escenario económico del país, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la producción, de las personas y de la seguridad social y que las medidas derivadas de aquella ley afectaron significativamente a la operatoria de las entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e impos- tergable dictar normas para permitir a la Superintendencia de Segu- ros de la Nación, como organismo de control de la actividad, manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados.
En ese sentido, se lee en los considerandos del decreto que, tenien- do en cuenta el impacto de las últimas medidas económicas dictadas, se consideró procedente habilitar a las compañías para que puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez y que se las autorice bajo determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los asegurados, al mismo tiempo que se reforzaron las facultades y atribuciones del organismo de control para su eficaz y oportuna intervención en los procesos de reestructuración de entida- des de seguros.
También se sostuvo que “la crítica situación de emergencia econó- mica y financiera por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CONS- TITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto” y, por ello, se fundó su dictado en las atribuciones conferidas por el art. 99, inc. 3º), del texto constitucional.
Toda vez que, como se puede apreciar, el Poder Ejecutivo Nacional fundó su competencia para dictar el decreto 558/02 en las facultades que excepcionalmente le confiere la Constitución para dictar decretos de necesidad y urgencia, corresponde indagar acerca de su validez de origen y luego, sólo en el caso de que se verifique que se dieron las con-
diciones para hacer uso de aquella atribución, corresponderá examinar la razonabilidad de las modificaciones legales que aquél introduce en la ley 20.091.
Respecto de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar este tipo de decretos, fundado en razones de necesidad y urgencia, ya se pronun- ció la Corte en el conocido precedente de Fallos: 313:1513 (“Peralta”), anterior incluso a la reforma constitucional de 1994, que incorporó regulación expresa sobre el tema en la Ley Fundamental.
En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibió enfáticamente al Poder Ejecutivo que emita disposiciones de carácter legislativo (“en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable”), a fin de resguardar el principio de división de poderes. Solamente cuan- do circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los parti- dos políticos, aquél podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siguiendo el procedimiento que establece el art. 99, inc. 3º), de la Constitución Nacional.
Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo para incursionar en materias reservadas al legislador, que únicamente puede ejercerla cuando concurran las circunstancias que prevé el texto constitucional (Fallos: 322:1726, entre otros) y las disposiciones que se dicten de ese modo deben tener por finalidad proteger los intere- ses generales de la sociedad y no de determinados individuos (Fallos:
323:1934).
También cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el con- trol de constitucionalidad de las condiciones bajo las cuales se admite aquella facultad excepcional. Así, es atribución judicial evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de nece- sidad y urgencia y, en tal sentido, la Corte ha dicho que corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias ex- tremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rá- pida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos:
322:1726, cons. 9º, segundo párrafo). Ello, sin perjuicio, claro está, de la intervención del cuerpo legislativo que prevé tanto la Constitución Nacional como la ley 26.122.
Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por aplicación de la doctrina de Fallos: 323:1934, antes citado, en el que, cabe recordar, se descalificó un decreto de necesidad y urgencia que –al igual que en el sub lite– afectaba a la actividad aseguradora, considero que la sen- tencia apelada se ajusta a derecho. En efecto, la declaración genérica de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561 no alcanza
a legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte
de qué forma la crisis de las compañías aseguradoras afecta a los in- tereses generales de la sociedad o al interés público que los decretos de necesidad y urgencia deben proteger. O, en términos empleados por
el Tribunal en el caso recién mencionado, “no se aprecia impedimento
alguno para conjurar esta situación a través de los resortes y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis económicas de exclusivo carácter sectorial, sin llegar a un remedio sólo autorizado para situa- ciones que ponen en peligro la subsistencia misma de la organización social” (Fallos: 323:1934, cons. 9º).
En tales condiciones, el decreto impugnado en autos no cumple los requisitos exigidos para que pueda sostenerse la validez de su dictado, ya que se aparta de la constante doctrina de la Corte en la materia, an- tes y luego de la reforma constitucional de 1994, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad, sin que resulte necesario examinar las otras cuestiones propuestas en el recurso extraordinario.
Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario de fs. 221/225 y confirmar la sentencia apelada. Buenos Aires, 21 de mayo de 2008. Laura M. Monti.
Vistos los autos: “Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 558/02–SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986”.
1º) Que “Consumidores Argentinos, Asociación para la Defensa, Educación e Información del Consumidor”, promovió acción de am- paro, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley 16.986, contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02, en cuanto modifica en forma sustancial la ley 20.091 de enti- dades de seguros y su control; y “lesiona, restringe, altera y amenaza con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta los derechos y garantías contemplados en la Constitución Nacional”, en concreto los previstos
en sus arts. 17, 18, 42, 75, inciso 12, y 109. Puso de resalto, por un lado, que el art. 1º del decreto 558/02 incorporó, a continuación del último párrafo del art. 29 de la ley 20.091, la posibilidad de que las asegurado- ras, ante una situación de iliquidez transitoria, realicen y constituyan deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados de los contratos de seguro; y por otro lado, que el art. 2º del decreto im- pugnado sustituyó el art. 31 de la ley por la disposición que establece cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, la exclusión de activos de la aseguradora, la imposibilidad de iniciar actos de ejecución forzada sobre los activos excluidos y de trabarse medidas cautelares sobre dichos activos. En el plano sustancial, tales modificaciones, se- gún su criterio, provocan, concretamente, las siguientes alteraciones:
(i) privan de ejercer el derecho de oposición fundada en un caso de
transferencia de cartera y, en consecuencia, atentan contra el art. 42 de la Constitución Nacional, (ii) permiten la exclusión de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia a los asegurados, en violación al derecho de propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional), (iii) restringen el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas con afectación del derecho de propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional), (iv) limitan la traba de medidas caute- lares sobre los bienes del deudor e imponen a los jueces la obligación de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas sobre los bienes excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, en violación a los derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio
de división de poderes (arts. 17, 18 y 109 de la Constitución Nacional),
(v) eliminan la autorización judicial para solicitar la anulación de actos
ineficaces y permitir la exclusión de los activos aun cuando exista un estado de insolvencia, atentando contra los derechos de propiedad y de igualdad, del debido proceso y del principio de división de poderes (arts. 17, 18 y 109 de la Constitución Nacional), (vi) limitan el derecho
de los acreedores de la aseguradora respecto de los bienes excluidos de su patrimonio, lo cual es violatorio de los derechos de propiedad, de igualdad y de la garantía del debido proceso. Respecto de la índole de la disposición normativa utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional para introducir las modificaciones controvertidas, sostuvo que no se hallaban configurados los recaudos que habilitan el ejercicio de la potestad para dictar decretos de necesidad y urgencia. Más que urgencia –dijo–, hubo “lisa y llanamente la intención del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un ‘salvataje’ al sector empresario del seguro más comprometido en su situación patrimonial” (fs. 6 vta.).
2º) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Con- tencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo lugar a la demanda. En su decisión sostuvo que no basta que la situación sea de emergencia, sino que debe haber una circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trámite legislativo, y que en el caso, si bien se había dado lo primero, no se cumplía con lo segundo, toda vez que el Congreso Nacional se encon- traba en sesiones. Asimismo, señaló que el decreto contiene normas de regulación permanente, modificatorias de leyes del Congreso Nacional, las que traducen un apartamiento de los derechos reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitución Nacional.
3º) Que contra esa decisión, el demandado dedujo recurso extraor- dinario (fs. 211/225, replicado a fs. 228/229), que fue concedido (fs. 233). Los agravios han sido adecuadamente reseñados en el punto II del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias.
4º) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el alcance, la interpretación y la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional –de inequívoca naturaleza federal–, a la luz del art. 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental (art. 14, incisos 1º y 3º, de la ley 48).
5º) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos resulta de suma trascendencia fijar los requisitos que se deben cumplir a los efectos de considerarlos válidamente emitidos.
A tal fin es necesario recordar los propósitos que guiaron a los con- vencionales constituyentes de 1994 al resolver incorporar a la Consti- tución Nacional en forma expresa la facultad que se analiza.
El dato relevante para la decisión fue la sistemática extralimitación del ejercicio de tal facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que la Constitución formal no receptaba norma alguna en tal sentido, la realidad institucional mostraba aquella tendencia y su consecuencia natural, que no era otra que el debilitamiento del sis- tema republicano democrático. Por tal razón, y con la convicción de que el ejercicio legítimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la optimización del accionar político mediante la incorpora- ción de reglas de estructura y funcionamiento que garanticen la trans- parencia, la celeridad y la eficacia, los convencionales constituyentes consideraron conveniente reglar en forma explícita aquella facultad, sustentando tal decisión en la necesidad de introducir parámetros de interpretación restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y principios del sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario de la ley 24.309 de Declaración de la necesidad de la reforma –Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación– diciembre 21 y 22 de 1993 –págs. 4093/4110–).
En tal sentido, la reforma constitucional enunció entre sus objeti- vos el de “atenuar el presidencialismo”, al mismo tiempo que consignó la necesidad de “modernizar y fortalecer el Congreso” y “fortalecer los mecanismos de control”, todo ello directamente relacionado con el fin de “perfeccionar el equilibrio de poderes”. La metodología a la que se acudió fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que aquello significaba la institucionalización de los mecanismos de control a los que se los sometía.
En el debate constituyente, el convencional García Lema, en opor- tunidad de referirse a aspectos de la reforma constitucional, manifestó
que “los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de los temas que están incluidos en el artículo 3º de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfecciona-
miento del sistema democrático (
La segunda gran idea–fuerza es
generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del poder del Estado –el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial–;
y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialis- ta, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial” (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Cons-
tituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria, Tomo II, págs. 2210/2211).
En línea con los conceptos de que da cuenta el párrafo anterior, el
dos realidades de nuestra histo-
ria institucional justifican por sí solas –y en forma suficiente– la re-
Se trata de dos realidades que
encarnan dos formas distintas de concentración del poder en nuestra
Constitución histórica y en la vida institucional de esa Constitución
Poder Ejecutivo nacional (
to de reformas “(
histórica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al servicio de la organización nacional, sino la de una descentralización del poder que posibilite un avance armónico y por consenso de la ma- ”
(“Diario
convencional Paixao señaló que “(
forma de la Constitución Nacional (
Una de ellas está vinculada con la concentración de poder en el
Por ello, continuó diciendo, el conjun-
significa asumir como hecho que la actual etapa
yor cantidad posible de integrantes de la sociedad política
op. cit., Tomo II, págs. 2211/2212).
Por su parte, el convencional Alfonsín sostuvo que la intención del
constituyente fue la de “(
trar las facultades del Presidente”; y que al sancionar estas reformas
buscó “(
Agregó, refiriéndose a la
Dicha concentración
de poder distorsiona la representatividad y el sistema de separación de
poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones ”
Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia de la Nación, Tomo V, págs. 5155/5156).
del Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado
concentración de poder en el Ejecutivo, que “(
que ponía en peligro nuestra República (
evitar la degradación de la democracia y de las instituciones
atenuar el presidencialismo y desconcen-
6º) Que la interpretación de la Constitución Nacional, en cuanto regula los decretos de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los prin- cipios del estado constitucional.
Ello es así porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios fundamentales para convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinión. Este común sentir se edifica sobre algunas bases que deben ser aceptables para quienes están dis- tanciados por una controversia particular, que lo serán en los conflictos subsiguientes cuando cambien sus posiciones de poderío o debilidad
y que serán aplicadas por las generaciones futuras porque se habrán transformado en una práctica constitucional consolidada.
7º) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la división de funciones y el control recíproco, esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. Así, el Congreso Nacional tiene la función legislativa, el Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la eminente atribución de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas. Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control judicial.
8º) Que todo lo aquí expuesto no permite albergar dudas en cuan- to a que la Convención reformadora de 1994 pretendió atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido “Verrocchi”, Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el espíritu que de- berá guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de dictar un decreto de necesidad y urgencia.
9º) Que, en este orden de ideas, es menester señalar que en el re-
ferido art. 99, inciso 3º, se establece que el Poder Ejecutivo sólo podrá
cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previs- tos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de
emitir disposiciones de carácter legislativo “
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen
decididos en acuerdo
de los partidos políticos”. Estos decretos “
general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el
jefe de gabinete de ministros”.
A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicación del decreto que se hubiera emitido a una Comisión Bicameral Permanente del Congreso, y para
su tratamiento en ambas cámaras. Allí se establece que “
Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días somete- rá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones
políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso trata- miento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”.
En el mismo sentido el art. 100, inciso 13, dispone que corresponde al Jefe de Gabinete “Refrendar conjuntamente con los demás minis-
tros los decretos de necesidad y urgencia (
someterá personalmente y dentro de los diez días de
y establece que aquel
funcionario “(
su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente”.
10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país (“Verrocchi”). Así, para el ejercicio válido de esta facultad de excepción, el constituyente exige –además de la debida consideración por parte del Poder Legislativo– que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.
11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de nece- sidad y urgencia, es atribución de este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos.
Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el prece- dente de Fallos: 136:161 (“Ercolano”) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad –esto es, corroborar que la decla- ración del legislador encuentre “debido sustento en la realidad”– (Fa- llos: 172:21 –“Avico”–; 243:449 –“Nadur”–; 313:1638 –“Videla Cuello”–; 330:855 –“Rinaldi”–, entre muchos otros) con mayor razón debe ejercer idéntica evaluación respecto de las circunstancias de excepción cuan- do ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la Nación para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no
le pertenecen (arts. 44 y 99, inciso 3º, párrafo 2º, de la Constitución Nacional).
En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicitó en el art. 99, inc. 3º, del texto constitucional estándares judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben con- currir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nación. El Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima.
12) Que, por lo demás, corresponde aclarar que la previsión en el texto constitucional de pautas susceptibles de ser determinadas y pre- cisadas en cada caso concreto autoriza al Poder Judicial a verificar la compatibilidad entre los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y la Constitución Nacional, sin que ello signifique efectuar una valoración que reemplace a aquella que corresponde al órgano que es el compe- tente en la materia o invada facultades propias de otras autoridades de la Nación.
En ese sentido, ha afirmado esta Corte desde siempre que es un principio fundamental de nuestro sistema político la división del go- bierno en tres altos poderes políticos independientes y soberanos en su esfera, pero siempre respetando las atribuciones de cada uno de ellos (“Criminal c/ Ríos, Ramón y otro”; Fallos: 1:32); específicamen- te referido a las atribuciones del Poder Judicial, el senador Zapata, miembro informante en el Senado de la Nación del proyecto de ley de organización de la justicia federal, antecedente de la ley 27, sostenía en 1857 que el poder de los jueces federales “emana del derecho que tienen de fundar sus fallos en la Constitución con preferencia a las leyes o, en otros términos, de no aplicar las leyes que les parezcan in-
constitucionales, y de juzgar también la constitucionalidad de los actos
Este inmenso poder público que a primera vista y
gubernativos (
en tesis general podría parecer muy alarmante y peligroso, no lo es en realidad desde que se tenga en cuenta que los jueces federales se han de mover siempre dentro de la órbita en que está encerrado todo Poder Judicial” (Cámara de Diputados de la Nación, El Poder Legislativo de la Nación Argentina por Carlos Alberto Silva, Tomo VI, pág. 97).
13) Que una vez admitida la atribución de este Tribunal de evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que re-
únan tan excepcionales características, cabe descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecu- tivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
En el precedente “Verrocchi”, esta Corte resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea impo- sible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Cons- titución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes (considerando 9º).
14) Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que hace refe- rencia el art. 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental que, por la materia que aborda –de naturaleza comercial– no trata de una de las prohibidas por el texto constitucional.
Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo –como ya se indicó– introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al artículo 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la prohibición del inciso ‘g’ de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliqui- dez transitoria (art. 1º); sustituyó los textos de los arts. 31 y 86, inciso ‘a’, de la ley (arts. 2º y 3º); e incorporó un último párrafo al art. 33 de aquélla (art. 4º).
En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley
del país, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en
25.561 había modificado sustancialmente el “(
las economías individuales, de la producción, de las personas y de la
seguridad social” (considerando 1º); y que las medidas derivadas de la
significativamente a la operatoria
que desarrollan las entidades aseguradoras”; de modo que resulta-
ba “(
a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como organismo de
control de la actividad, “(
larización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados” (considerando 2º). Al mismo tiempo, tras tener en
cuenta “(
consideró “(
) bajo
manejar distintas alternativas de regu-
referida ley habían afectado “(
perentorio e impostergable” dictar normas que permitieran
el impacto de las últimas medidas económicas dictadas”,
procedente habilitar a las compañías para que puedan
recurrir al crédito en situaciones de iliquidez” y autorizarlas “(
determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los pri- vilegios de los asegurados” (considerando 3º). Asimismo, señaló que
resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencio-
nado organismo de control para “(
intervención en los procesos de reestructuración de entidades de se- guros” (considerando 4º).
posibilitar su eficaz y oportuna
Empero, en cuanto aquí más interesa, el Poder Ejecutivo destacó
la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegura- dor, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto” (considerando 5º), a cuyo fin invocó “( ) las atribuciones conferidas por el art. 99, inciso 3º”, del texto constitu- cional (considerando 7º).
la crítica situación de emergencia económica y financiera por
Por lo demás, cabe señalar que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisión de tipo
coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional en
el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas per-
manentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.
En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cues- tionado en el sub lite, por cuanto no han existido las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. “Verrocchi”, considerando 10).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora Procura- dora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se con-
firma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
RIcARDO LuIs LORENzEttI — ELENA I. HIGHtON DE NOLAscO (según su voto) — cARLOs s. FAyt — ENRIquE sANtIAGO PEtRAccHI (según su voto) — JuAN cARLOs mAquEDA (según su voto) — E. RAúL zAFFARONI — cARmEN
m. ARGIBAy (según su voto).
Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1º a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos.
14) Que en este caso el decreto cuestionado –de naturaleza comer- cial– no aborda una de las materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.
Por otra parte, la norma cuestionada fue dictada con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. Esta cir- cunstancia, habilita a este Tribunal –ante la inexistencia del debido control legislativo exigido por la Ley Fundamental–, a evaluar el presupuesto fáctico –la configuración de un estado de necesidad y ur- gencia– que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excep- cionales presupuestos.
15) Que, en el marco de este análisis y a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo –como ya se indicó– in- trodujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al art. 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la prohibición del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1); sustituyó los
textos de los arts. 31 y 86 inciso a, de la ley (arts. 2 y 3); e incorporó un último párrafo al artículo 33 de aquélla (art. 4). En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 había modificado
sustancialmente el “(
escenario económico del país”, que incluye al
mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales,
de la producción, de las personas y de la seguridad social”; y que las
) significati-
medidas derivadas de la referida ley habían afectado “(
vamente” a la operatoria de las entidades aseguradoras de modo que resultaba “perentorio e impostergable” dictar normas que permitieran
manejar distintas alternativas de regula-
rización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de
) el impacto ) procedente
habilitar a las compañías a que puedan recurrir al crédito en situacio-
nes de iliquidez”; y autorizarlas “(
bajo determinadas condiciones
a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los asegurados”.
Asimismo, señaló que resultaba necesario reforzar las facultades y
) posibilitar
atribuciones del mencionado organismo de control para “(
su eficacia y oportuna intervención en los procesos de reestructuración de entidades de seguros”.
los asegurados”. Al mismo tiempo, tras tener en cuenta “( de las últimas medidas económicas dictadas” consideró “(
16) Que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de aconteci- mientos políticos, sociales y económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la historia contemporánea de nuestro país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en rei- terados pronunciamientos (Fallos: 328:690 “Galli”; 330:855 “Rinaldi”;
y 330:5345 “Longobardi”, entre otros).
Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de que el complejo contexto económico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado
al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salva- guardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordina- rios que la Constitución prevé. Máxime si se repara en que el decreto examinado contiene disposiciones de regulación permanente sobre la actividad mencionada –materia propia del poder de policía que ejerce
el legislador– cuya aplicación excedería a la situación de emergencia
en la que se pretende justificar su dictado.
En este contexto, no es posible concluir en que en el caso se tornaba necesaria la adopción de medidas inmediatas, pues no se ha demostra- do el riesgo existente en el sector, que no sólo afectase a las entidades aseguradoras sino que, en atención al interés general que la actividad involucra, pudiera repercutir en el universo de los asegurados y en el resto de la sociedad.
Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine –tal como lo postuló el decreto impugnado en sus considerandos– la existencia de las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. doctrina de la causa “Verrocchi” antes citada, considerando 10), circunstancia que pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto impug- nado.
Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la señora Procu- radora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se con- firma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
Que el infrascripto concuerda con los considerandos 1º a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos.
14) Que en este caso el decreto cuestionado fue dictado con ante- rioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, sin que existan constancias o manifestaciones del recurrente, durante el curso del proceso, de que ese acto haya sido ratificado por el Poder Legislativo.
En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el úni- co órgano titular de la función legislativa. Por lo tanto, no cabe sino
concluir en que los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en la disposición aludida sólo pue- den identificarse con una ley a partir de su ratificación por aquél, pues es desde ese momento, y no antes, que existe la voluntad legislativa plasmada en una norma (arg. Fallos: 331:1927 “Caligiuri”, disidencia del juez Maqueda).
En consecuencia, la ausencia en el sub examine de una intervención legislativa que permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar el decreto 558/02, resulta suficiente para determinar su invalidez constitucional. Ello es así, pues no se encuentra cumplida una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la legalidad del ejercicio de la excepcional atribución concedida al Poder Ejecutivo, para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente regulados en el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional (Fallos: 331:1927, cit.).
15) Que, sin perjuicio de ello, cabe advertir que el decreto aquí examinado tampoco supera un test de validez constitucional fundado en el examen de la concurrencia de razones de necesidad y urgencia. Al respecto, creo oportuno reiterar que fue intención de los convencio- nales constituyentes al sancionar la reforma constitucional fijar rigu- rosos límites al Poder Ejecutivo en materia de decretos de necesidad y urgencia, con el objeto de establecer frenos formales al voluntarismo presidencial imperante en la materia con anterioridad al año 1994.
En este sentido, resulta oportuno citar nuevamente la opinión del miembro informante por la mayoría, convencional García Lema, que
con el objeto de justificar la decisión adoptada en la materia, sostuvo
Correspondió entonces discernir si era conveniente que los
decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una práctica paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctri- na y de la jurisprudencia o si debían ser reglamentados en la propia Constitución. Se optó por esta segunda solución porque parece lógico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los conflic- tos que se generen
La ventaja principal de regla-
mentar los decretos de necesidad y urgencia en la Constitución es que permite delinearlos sujetos a determinados procedimientos que impor- tarán profundas modificaciones respecto de las prácticas anteriores. Así
Agregó dicho convencional que “(
la necesidad de que el presidente de la Nación deba dictarlos en acuerdo general de ministros; que el jefe de gabinete además de suscribir ese decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisión Bicameral de control que se creará en esta materia; que luego la comisión tenga un tiempo también abreviado de diez días para expedirse y que la cuestión sea sometida a los plenarios de las Cámaras para que decidan expre- samente sobre ella parecen mecanismos que innovan profundamente ”
sobre las mencionadas prácticas anteriores op. cit., Tomo II págs. 2217/2218).
(“Diario de Sesiones
A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el texto pro- puesto para la reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia,
manifestó que “(
En esta etapa legislativa el
diseño constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo que
[con remisión expresa al artículo 82 de la Constitución Nacional] tiene obligación de expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la san- ción ficta o tácita. La primera es el silencio y, la otra, la expresión por otros medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podrá haber más decretos con el silencio del Congreso, que deberá hablar, decir y expresarse, según la Constitu- ción, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresión del Congreso. No hay más silencio del Congreso que pueda interpretarse
El caso Peralta ha fenecido,
ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrático de mi país. De modo que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe, necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el decreto será nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación podrá ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos que mencioné recién; en el procedimiento, valga la tautología, de la etapa procedimental para ver si se han cumplido ”
como consentimiento al Poder Ejecutivo
subetapas: la ejecutiva y la legislativa (
En la etapa procedimental podemos distinguir dos
todos los requisitos. Si falta alguno, la pena será la nulidad
op. cit., Tomo II págs. 2451/2453).
16) Que es por ello evidente que el texto del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional ha establecido, como principio general, que el Presidente tiene prohibido dictar normas de sustancia legislativa. En consecuencia, la regla que gobierna todo lo relacionado con los de-
cretos de necesidad y urgencia es que están prohibidos “bajo pena de nulidad absoluta e insanable”. Dicho principio sólo podrá ceder, según el propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional que hiciere “imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes”.
En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no habilita a concluir en que la necesidad y urgencia a la que hace re- ferencia el inciso 3º del art. 99 sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de origen político cir- cunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nación en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia.
Aún así, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Po- der Ejecutivo no se siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la división de poderes, la forma republicana de gobierno, la distribución de competencias y los controles inter órganos, entre otros (Fallos: 331:1927 cit.).
17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe en cada caso concreto puesto a su consideración ponderar si existe verdaderamente un estado de necesidad y urgencia que habilite el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias atribuidas al Presidente de la Nación. Esta responsabilidad implica ejercer una fa- cultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la preexisten- cia de la situación invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a reconocer tal atribución ha sido históricamente rechazada por la más calificada doctrina.
Así, la competencia para controlar jurídicamente las circunstan- cias que motivan este tipo de decreto ya había sido sostenida por Hans Kelsen, quien aseguraba que “el control de su constitucionalidad es bastante importante pues toda violación de la Constitución significa, a este respecto, una alteración a la línea que divide a las esferas del gobierno y del Parlamento, tan importante políticamente. Mientras más estrictas son las condiciones en que la Constitución los autoriza, más grande es el peligro de una aplicación inconstitucional de estas disposiciones, y tanto más necesario un control jurisdiccional de su regularidad. La experiencia enseña, en efecto, que donde quiera en que la Constitución autoriza tales reglamentos, su constitucionalidad es siempre, con o sin razón, apasionadamente discutida” (La garantía jurisdiccional de la Constitución, págs. 61/62, Edición de la Universi- dad Nacional Autónoma de México, 2001).
En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina ha afirmado la posibilidad de efectuar una valoración judicial respecto de las razones de necesidad y urgencia que alega el Poder Ejecutivo al
dictar un decreto invocando las facultades del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. Germán Bidart Campos ha señalado que las
han de recibir una in-
terpretación sumamente estricta para no desvirtuar el principio general prohibitivo. Ello nos da pie, a la vez, para afianzar la necesidad de que
los controles políticos y el control judicial de constitucionalidad no se inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e intensamente, a efecto de que las excepciones no se utilicen para burlar las prohibicio- ”
II-B, pág. 213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad
y buena fe cuando se producen las circunstancias excepcionales que
tornan imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes (Manual de la Constitución reformada, Tomo III, pág. 254). También Miguel Angel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V, pág. 97, advierte que la retracción del control del Poder Judicial respecto de los decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Eje- cutivo a dictar por decreto el Código Civil, el Código de Comercio o las leyes laborales ante la probable pasividad del Congreso. Alberto Spota, por su parte, afirma que reconocer la atribución que la Constitución otorga a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos de necesidad y urgencia es una expresión del principio de supremacía constitucional (“La Corte Suprema de Justicia de la Nación como parte del poder político del Estado”, La Ley, 1990-B, 979).
(Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo
excepciones contempladas en el artículo citado “
18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, procede recordar que el decreto
558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos políticos, sociales
y económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la
historia contemporánea de nuestro país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamien- tos (Fallos: 328:690 “Galli”; 330:855 “Rinaldi” y 330:5345 “Longobardi”, entre otros). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Esta- do Nacional en el curso del proceso no aportan ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de que el complejo contexto
económico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento
y regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordi-
narios que la Constitución prevé. Máxime si se repara en que el decreto
examinado contiene disposiciones de regulación permanente sobre la actividad mencionada –materia propia del poder de policía que ejerce el legislador– cuya aplicación excedería a la situación de emergencia en la que se pretende justificar su dictado.
En este contexto, no es posible concluir en que en el caso fuera necesaria la adopción de medidas inmediatas pues más allá de la si- tuación particular de cada empresa aseguradora, no se advierte cuál era el riesgo existente en el sector que pudiera comprometer el interés general y repercutiera en el universo de los asegurados y el resto de la sociedad.
Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine –tal como lo postuló el decreto impugnado– la existencia de las circuns- tancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (Fallos: 322:1726 cit.).
19) Que todo lo hasta aquí expuesto pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto 558/02 en tanto no constituye –por ausencia de ratificación del Congreso– un acto complejo en el que concurran la voluntad del Poder Ejecutivo con la del Poder Legislativo (confr. Fallos: 331:1927 cit.), circunstancia a la que cabe agregar la ausencia de la situación excepcional de necesidad y urgencia que prescribió el constituyente de 1994.
Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1º a 10 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos.
11) Como ya lo he expresado al expedirme en el precedente “Massa” (Fallos: 329:5913), el art. 99, inciso 3º, segundo párrafo, de la Consti- tución Nacional, establece la siguiente prohibición general: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. El Presidente, por ser el funcionario que desempeña el Poder Ejecutivo (art. 87 Consti- tución Nacional) está especialmente alcanzado por esta prohibición.
Por lo tanto, cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admiti- da en la Constitución a la prohibición general antes sentada, a saber, la descripta en los párrafos tercero y cuarto del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, ya transcriptos en el considerando 9º del presente fallo.
12) De acuerdo con los propios términos del decreto 558/2002, resul- ta inequívoco que se trata de una disposición de carácter legislativo, lo cual por otro lado es patente si se tiene en cuenta que introdujo modi- ficaciones permanentes a las reglas establecidas por la ley Nº 20.091, denominada “Ley de Entidades de Seguros y su Control”.
Ahora bien, en el presente caso y luego del dictado del decreto impugnado no tuvo lugar nada similar al procedimiento legislativo previsto en el tercer párrafo del art. 99.3 de la Constitución Nacional y, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cámaras del Congreso.
Respecto a esto último, no se me escapa que por la época del de- creto 558/02, el Congreso no había dictado ninguna disposición orga- nizando el funcionamiento de la Comisión Bicameral mencionada en el art. 99.3 de la Constitución, situación que se mantuvo hasta que en el año 2006 entró en vigencia la ley 26.122. Tengo también presente la opinión según la cual esta demora del Congreso habría habilitado al Presidente para dictar decretos de necesidad y urgencia sin seguir el procedimiento constitucional, pues lo contrario implicaría acordar a uno de los poderes (el legislativo) la posibilidad de bloquear indefi- nidamente el ejercicio de una atribución que es propia de otro poder (el ejecutivo) (Fallos: 320:2851 “Rodríguez”, considerando 13 y Fa- llos: 322:1726, “Verrocchi”, disidencia de los jueces Nazareno, Moliné O’Connor y López, especialmente considerandos 8º y 9º).
Dada la aceptación que ha ganado este argumento, diré brevemente por qué creo que no es plausible.
13) Ante la ausencia de la ley reglamentaria mencionada en el art. 99.3 de la Constitución, dos estándares distintos pueden adop- tarse como base para juzgar sobre la validez de las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente conocidas como “decretos de necesidad y urgencia”, a saber, o bien uno que parte de la presunción de constitucionalidad o, por el contrario, otro que presume su incons- titucionalidad. El primero se apoya en el supuesto cumplimiento de la norma excepcional permisiva (art. 99.3, párrafos tercero y cuarto), mientras que el segundo se apoya en el desconocimiento del principio general prohibitivo (art. 99.3, párrafo segundo). Ambas posiciones tienen sus implicancias: la primera, que el Congreso, mediante una demora indefinida en dictar la ley reglamentaria, tendría la posibili- dad de transformar la excepción en regla y, de ese modo, acordar al Presidente una amplitud de atribuciones que la Constitución quiso ne- garle; la segunda, que, mediante esa misma demora, el Congreso logre la cancelación o restricción máxima de las atribuciones excepcionales acordadas al Presidente.
Como puede apreciarse, no hay opciones libres de implicancias y es en ese contexto que me inclino por tomar como punto de partida el sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la fun- ción legislativa por el Presidente está condicionado al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 99.3, tercer y cuarto párrafo de la Constitución, y no se ha probado en el caso que dicha condición se haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente no consiguen superar la pena establecida por la misma Constitución, esto es, su nulidad absoluta e insanable.
Esta es la decisión que entiendo más acorde con los propósitos que inspiraron la acción de la Convención Nacional Constituyente de 1994. Por otra parte, una demora legislativa no era del todo imprevisible para el constituyente, si se tiene en cuenta que no fijó plazo alguno para la sanción de la ley reglamentaria –como sí lo hizo en otros temas– y la sometió a una mayoría calificada que es, obviamente, más difícil de alcanzar. No puede decirse lo mismo de la interpretación con la cual discrepo, que desemboca en una continuidad sin mayores cambios del estado de cosas reinante hasta 1994, como si nunca hubiese habido una Convención Constituyente que sancionó normas constitucionales
con el fin de atenuar el presidencialismo; atenuación que sólo puede ser entendida en relación con la situación anterior.
En consecuencia, no habiéndose cumplido con el mecanismo cons- titucional propio de la excepción, el decreto 558/02 debe reputarse dictado en transgresión al principio general establecido en el art. 99, inciso 3º, segundo párrafo, de la Constitución Nacional.
Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con Costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
1º) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que había declarado que el decreto “de necesidad y urgencia” 558/02 estaba viciado de nulidad absoluta e insanable (conf. fs. 137/139 vta. y 205/208 vta.).
Contra esa sentencia la parte demandada interpuso recurso ex- traordinario (fs. 211/225 vta.), que fue bien concedido por el a quo con fundamento en el art. 14, inciso 1º, de la ley 48 (fs. 233).
2º) Que resulta indiscutible que el P.E.N. dictó el decreto 558/02 como decreto de necesidad y urgencia (art. 99, inciso 3º, de la Consti- tución Nacional). En los considerandos del decreto se menciona que “la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que
configura una circunstancia excepcional que hace
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional, para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto”. Después se indica “(q)ue el presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional”.
atraviesa el país [
3º) Que, a la luz de lo expresado en el voto del juez Petracchi en la causa “Verrocchi” (Fallos: 322:1726, 1738), que se da aquí por repro- ducido, corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 558/02. En efecto, como se sostuvo en aquel voto, la vía establecida en el art. 99, inciso 3º de la Constitución Nacional, exigía que el Congreso sancionara la “ley especial” que hiciera operativo el articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido, pues el Tribunal sólo debía atender a su significado y a sus consecuencias. Hasta que no fue sancionada la ley que reclamaba el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, no podía cumplirse con la “subetapa” legislativa prevista por aquélla y ello determinaba la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia.
Como se sabe, sólo en el año 2006 fue sancionada la ley especial que la Constitución exigía –que lleva el Nº 26.122– razón por la cual el decreto de necesidad y urgencia 558/02 es insanablemente nulo.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procu- radora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraor- dinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional, representado por la Dra. Beatriz Pernas. Traslado contestado por la parte actora, representada por su apoderado Dr. Cle- mente Etchegaray. Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Admi- nistrativo Federal, Sala 2. Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional en lo Contencio- so Administrativo Federal Nº 11.
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