Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cfiab/02-03/c0203013.asp
Timestamp: 2019-09-18 16:18:18+00:00
Document Index: 6427685

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 38", "l'article 60", "l'article 50", "l'article 10", "l'article 30"]

Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 23 octobre 2002 (Séance de 16 heures) 1
puis de MM. Pierre Hériaud et Augustin Bonrepaux, doyens d'âge.
· Budget annexe des Prestations sociales agricoles (lignes des articles 40 et 41-I et II) et article 61 rattaché
· Agriculture, article 60 et lignes 1 à 4 et 7 à 26 de l'état E annexé rattachés à ce budget et comptes spéciaux du Trésor n° 902-00 (section A) et n° 902-19
· Justice et compte spécial du Trésor n° 904-11
· Écologie et développement durable, ligne 33 de l'état E annexé, rattachée
· Fonction publique et réforme de l'État
La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Yves Censi, Rapporteur spécial, le budget annexe des Prestations sociales agricoles.
M. Yves Censi, Rapporteur spécial, a indiqué que, après les reports de charges et les dérapages constatés au cours des exercices 2001 et 2002, le projet de BAPSA pour 2003 apparaissait enfin réaliste. Ainsi, alors qu'il était prévu une hausse des recettes de 4,7 % en 2002, le projet de BAPSA pour 2003 estime leur progression à 3,6 %, ce qui apparaît raisonnable. Les recettes devraient s'établir à 15,9 milliards d'euros.
Trois recettes importantes du BAPSA seront en hausse en 2003 :
- le produit du prélèvement de 0,7 % opéré sur la TVA devrait augmenter de 3,46 %, et de 0,2 % après restitutions. La vraisemblance de cette prévision est évidemment subordonnée à celle de la croissance de l'économie, un point de croissance se traduisant par une variation de 40 à 45 millions d'euros sur cette recette ;
- le prélèvement sur le produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) passe de 520 millions d'euros à 650 millions d'euros ;
- les reversements de la CSG devraient croître de 45 millions d'euros, pour s'établir à 853 millions d'euros.
En outre, il est prévu un prélèvement de 31 millions d'euros sur les caisses de mutualité sociale agricole (MSA).
Trois ressources sont en diminution : le versement du fonds de solidarité vieillesse (FSV), en baisse de 25 % du fait de l'achèvement du plan de revalorisation des petites retraites ; les cotisations créatrices de droits qui baissent de 4 %, diminution qui devrait être compensée par l'amélioration du recouvrement des cotisations de solidarité ; la compensation démographique qui devrait perdre 1 % en 2003.
La croissance des dépenses est cohérente. Elles progressent globalement de 3,57 % et de 2,6 %, hors restitutions de TVA, pour s'établir à 14,62 milliards d'euros. Les dépenses maladie devraient atteindre 5,76 milliards d'euros, ce qui représente une croissance de 1,55 % par rapport aux dépenses réalisées en 2002. Ce rythme proche du niveau de l'inflation sera tenu si les mesures prises par le ministre de la Santé, notamment en matière de consommation de médicaments génériques, sont effectivement appliquées. Les dépenses de vieillesse devraient augmenter de seulement 0,1 %, abstraction faite de la dotation de l'État au financement de la retraite complémentaire obligatoire (28 millions d'euros). La hausse prévue tient compte de la fin du plan pluriannuel de revalorisation des retraites agricoles, de la revalorisation des pensions à hauteur de 1,5 % et de la baisse du nombre des bénéficiaires. La subvention de l'État permettra la mise en place des retraites complémentaires à compter du 1er avril 2003, conformément à ce que prévoit l'article 61 du présent projet de loi. Les dépenses de la branche famille devraient diminuer de 1,55 %, sous l'effet de la décroissance du nombre des bénéficiaires et du relèvement de la base mensuelle des allocations familiales de 1,7 %.
Le Rapporteur spécial a vivement regretté l'absence de dotations sur la ligne d'étalement et de prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté, procédure qui permet une véritable réflexion entre les différents acteurs du monde agricole au sein des commissions départementales d'orientation agricole. Une solution doit être recherchée pour doter cette ligne en 2003 et pour éviter que ce problème ne se pose à nouveau l'année prochaine. En ce qui concerne les frais financiers, après plusieurs années de larges dépassements, la dotation de 61 millions d'euros apparaît adaptée aux besoins.
Le budget général finance le BAPSA par le remboursement de l'allocation aux adultes handicapés et du minimum invalidité, pour un montant estimé à 64,9 millions d'euros en 2003 et par le versement d'une subvention d'équilibre. Pour l'exercice 2002, cette dernière a été plus que doublée par le collectif de l'été dernier. Pour 2003, la subvention sera de 522,7 millions d'euros, ce qui devrait assurer l'équilibre du BAPSA.
Le Rapporteur spécial a insisté sur le remarquable travail d'action sanitaire et sociale conduit par les caisses de MSA, qui lui ont consacré 63,84 millions d'euros en 2002. Ces actions concernent aussi bien la famille que les personnes âgées.
La spécificité et le système décentralisé du régime social agricole sont une véritable richesse pour le pays et il faudra être attentif à ce que les modifications induites par sa mise en conformité avec la loi organique du 1er août 2001 préservent ces qualités.
Le Président Pierre Méhaignerie a tenu à rappeler qu'il s'agissait d'un budget important, exprimant la solidarité nationale, mais pour lequel le mécanisme de la compensation démographique fonctionnait maintenant difficilement.
M. Jean-Louis Dumont a souligné que la revalorisation des retraites complémentaires des exploitants agricoles a été votée à l'unanimité en 2002, y compris par le Sénat, et s'est interrogé sur l'application de cette mesure, alors qu'une impatience se fait sentir sur le terrain.
Lors du vote du projet loi de finances rectificative pour 2002, il a été montré que le mode de prélèvement de l'Etat sur les caisses départementales ou régionales risquait de pénaliser les caisses bien gérées et ayant des comptes sincères. En effet, lorsqu'un prélèvement est en vue, les organismes ayant des liquidités, comme les HLM, entreprennent de s'en libérer parfois dans de mauvaises conditions. Derrière l'utilisation politique de ces prélèvements, il s'agit de savoir quelles sont leurs répercussions sur l'ensemble des caisses, et de rester vigilant face aux évolutions à venir. La nouvelle direction de la caisse centrale de MSA semble être de bonne volonté mais sa voix a du mal à se faire entendre sur le terrain. Sa gestion bénéficie de l'évolution du rapport entre les salariés et les non salariés, et son image est positive, notamment grâce au guichet unique. Mais les problèmes concrets sur le terrain demeurent irrésolus.
La prise en compte de l'invalidité et des handicaps n'a pas connu d'évolution pendant plusieurs années. Actuellement, les exploitants agricoles ont des difficultés pour faire reconnaître leur handicap et obtenir des aides, alors que les formalités sont plus simples s'agissant du régime général.
Par ailleurs, le regroupement des caisses de mutualité peut être envisagé pour abaisser les coûts de gestion. Enfin, l'évolution des impayés des cotisations sociales doit être prise en compte dans la mesure où c'est un bon indicateur des difficultés financières des petits exploitants agricoles.
M. Augustin Bonrepaux s'est demandé pourquoi le dispositif de retraite complémentaire débutait le 1er avril 2003 alors que la loi votée prévoyait la date du 1er janvier 2003.
La subvention effectivement versée au BAPSA est en dessous de celle des années précédentes et même de celle de la loi de finances initiale pour 2002, puisqu'elle était de 1.064 millions d'euros en 1998, de 681 millions d'euros en 1999, de 869 millions d'euros en 2000, de 815 millions d'euros en 2001, de 561 millions d'euros en 2002 et de 522 millions d'euros en 2003. On peut se demander si la différence devra être compensée en loi de finances rectificative.
M. Denis Merville est convenu qu'il s'agissait d'un budget important dont l'équilibre est difficile, compte tenu de l'évolution démographique. La suppression des crédits d'étalement des charges sociales pour les agriculteurs en difficulté mériterait de faire l'objet d'une mesure de compensation. Par ailleurs, les retraites agricoles sont-elles toujours versées par trimestre ou la mensualisation a-t-elle été mise en œuvre ?
Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Antoine Herth s'est interrogé sur la question importante de la mensualisation du versement des retraites agricoles par la MSA. En l'état, il faut avancer deux mois de cotisations, ce qui est très coûteux.
M. Pierre Hériaud s'est interrogé sur les effets de la suppression de la ligne « AGRIDIFF » à l'égard des différentes catégories de populations dans les départements. Déjà en 2002, la dotation ne couvrait qu'un tiers des besoins.
M. Yves Censi, Rapporteur spécial, a alors indiqué que la ligne « AGRIDIFF » avait été totalement consommée en 2001 et 2002. Même si le BAPSA restera globalement en l'état, des solutions seront recherchées afin d'abonder cette ligne au moyen de transferts et de redéploiements.
En réaction à l'intervention de M. Pierre Hériaud, qui s'est interrogé sur les redéploiements au sein du BAPSA, le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'une mutualisation des réserves des caisses avait déjà eu lieu, dans la perspective d'aider les agriculteurs en difficulté.
M. Yves Censi, Rapporteur spécial, a précisé que la question des redéploiements devait être discutée en séance publique dans la mesure où plusieurs solutions sont possibles. L'augmentation de la retraite complémentaire obligatoire a constitué une gageure, dans la mesure où, si elle a été votée par l'ensemble des députés, aucun financement n'était prévu pour 2003.
M. Jean-Louis Dumont ayant fait remarquer que la question de financement pour 2003 était du ressort de l'actuel Gouvernement, le Président Pierre Méhaignerie a souligné que, s'il était agréable de faire la loi, il était plus difficile de payer la facture.
M. Yves Censi, Rapporteur spécial, a précisé qu'il avait fallu assainir la situation en 2002 et que l'instauration d'une retraite complémentaire obligatoire était une opportunité historique. Le coût de la mensualisation étant estimé à 1,2 milliard d'euros, il faut trouver une solution de financement adaptée.
S'agissant du problème des impayés, la moyenne nationale de recouvrement par la MSA est d'environ 94 %, en hausse régulière depuis plusieurs années malgré certaines disparités selon les départements.
En ce qui concerne les retraites, il a précisé qu'un exploitant agricole percevrait 8.014 euros par an, dont 1.078 euros de prestations complémentaires.
M. Jean-Yves Chamard a constaté que les difficultés de la mensualisation étaient dues au décalage de deux mois du versement des retraites.
Le Président Pierre Méhaignerie a observé que cette question s'inscrivait dans un contexte d'amélioration des petites retraites. Pendant longtemps, la plupart des agriculteurs n'ont pas souhaité de hausse des cotisations, se fondant sur la capitalisation, alors qu'aujourd'hui la capitalisation a moins de portée, surtout au moment de la transmission des biens aux enfants. La question se pose alors de savoir à qui vont les bénéfices. Des études de l'Institut national de recherche agronomique (INRA) ont montré que deux tiers de l'effort de productivité réalisé par les agriculteurs ont bénéficié aux consommateurs.
M. Jean-Louis Dumont a souligné les grandes disparités qui existent à l'intérieur même du monde agricole, y compris au sein d'un même département, s'agissant, par exemple, du contraste entre les éleveurs et les céréaliers. Ces écarts sont de plus en plus mal vécus.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné qu'il était, certes, étonnant de parler de pauvreté lorsque l'on considérait la masse des crédits en jeu, mais que d'autres paramètres doivent être pris en compte. Ainsi, une action par l'intermédiaire des prix serait préférable, si elle ne rentre pas en contradiction avec les règles du commerce international.
M. Jean-Louis Dumont a précisé qu'il était nécessaire d'introduire plus de transparence au sein des caisses de MSA, et que les critères démographiques devaient être mieux pris en compte.
La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits du BAPSA figurant aux articles 40 et 41-I et II du projet de loi de finances pour 2003.
Article 61 : Montant et mise en œuvre de la participation financière de l'État au régime de retraite complémentaire obligatoire des non salariés agricoles
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Alain Marleix, Rapporteur spécial, les crédits de l'Agriculture.
M. Alain Marleix, Rapporteur spécial, a indiqué que le budget de l'agriculture pour 2003 s'élève à 5.154,5 millions d'euros alors que le budget voté pour l'année 2002 était de 5.106,7 millions d'euros (+ 0,9 %).
Il faut toutefois souligner que le budget de l'Agriculture n'est, dans le cadre de la politique agricole commune, que l'un des éléments de l'ensemble des concours publics à l'agriculture qui atteindront au total, en 2003, 27,46 milliards d'euros. Ce montant recouvre des dépenses à caractère social, pour un total de 11,49 milliards d'euros, et des dépenses finançant diverses actions en faveur de l'agriculture, pour 15,97 milliards d'euros, dont plus de 9,95 milliards d'euros de retours communautaires.
Pour la préparation du budget 2003, les marges de manœuvre du Gouvernement ont été réduites par le poids de l'héritage de son prédécesseur. Il est apparu que le budget 2002 avait largement sous-estimé le coût d'une série de mesures. Mis à part l'équilibre du BAPSA, qui a nécessité l'ouverture de près de 750 millions d'euros en collectif d'été, le financement des différentes mesures agricoles n'aurait pas été possible sans l'ouverture de 250 millions d'euros supplémentaires. En effet, la dotation des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) a été largement dépassée, les promesses faites à la suite de la tempête de 1999 n'ont pas été tenues, il en a été de même pour la revalorisation de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) et pour la création du fonds de communication, pourtant prévu dans la loi d'orientation agricole. Enfin, un lourd contentieux opposait l'État et l'enseignement agricole privé.
Face à une telle situation, le présent budget prévoit des dotations réalistes pour les différentes mesures, en dégageant une série d'actions prioritaires visant à promouvoir une agriculture de qualité, respectueuse de l'environnement, renforcer l'attractivité de l'agriculture, lancer une nouvelle politique de l'espace rural, soutenir le niveau d'excellence de l'enseignement et de la recherche agricoles et tenir les engagements de l'État envers l'enseignement privé.
Le premier objectif du ministère est la promotion d'une agriculture plus respectueuse de l'environnement, dans le cadre des cofinancements communautaires.
Le ministre de l'Agriculture vient en effet d'annoncer la création d'une prime herbagère agri-environnementale dont l'objectif est de se substituer à la prime à l'herbe, qui disparaîtra le 30 avril 2003 et dont le précédent gouvernement n'avait pas prévu le remplacement. Il s'agit d'un nouveau dispositif d'aide aux agriculteurs exploitants des prairies de manière respectueuse de l'environnement. Il sera ouvert aux actuels bénéficiaires de la prime à l'herbe et aux jeunes qui s'installent sur les territoires concernés. La hausse de 50 % des dotations en faveur des mesures agri-environnementales et les crédits supplémentaires qui seront demandés dans le cadre de la loi de finances rectificative, permettront d'envisager une majoration moyenne de l'ordre de 70 % par rapport au précédent dispositif.
Des discussions sont en cours pour fixer les critères d'attribution, en particulier le taux de chargement à l'hectare et le taux de spécialisation herbagère. L'objectif est que tous les bénéficiaires de la prime à l'herbe puissent remplir ces critères. Le Gouvernement souhaite agir rapidement afin que les agriculteurs puissent formuler leur demande au printemps prochain et être payés dès l'automne.
Les autres mesures agri-environnementales seront poursuivies, qu'elles soient incluses dans un contrat territorial d'exploitation (CTE) signé ou sur le point de l'être, ou qu'elles soient souscrites hors CTE.
Mesure phare de la loi d'orientation agricole de juillet 1999, les CTE ont connu une montée en puissance très lente. Si les objectifs chiffrés (100.000) n'ont pas été tenus, le coût du dispositif a en revanche explosé. Compte tenu, à la fois de la complexité des dossiers, de la difficulté à obtenir des financements et de l'explosion du coût budgétaire, le ministre de l'agriculture a décidé, le 6 août dernier, d'arrêter la procédure.
Une circulaire du 10 octobre dernier a précisé le devenir de chaque type de dossiers CTE :
- tous les CTE signés jusqu'au 15 octobre, estimés à 42.000, seront payés au montant déterminé au moment de la signature ;
- les dossiers CTE dont le rapport d'instruction était signé le 6 août, ainsi que ceux qui ont reçu un avis favorable à cette même date, mais qui n'ont pas été signés au 15 octobre pourront être examinés sous un régime transitoire. Ce régime transitoire, en vigueur jusqu'à la parution du nouveau dispositif, se caractérise essentiellement par l'obligation du respect d'une moyenne départementale de 27.000 euros par contrat. Le nombre de CTE concernés par cette phase transitoire est estimé, aujourd'hui, à 7.000 ;
- les autres dossiers seront examinés dans le cadre du nouveau dispositif.
Après avoir abondé les crédits qui leur sont destinés à hauteur de 24 millions d'euros dans le dernier collectif budgétaire, l'État prévoit une dotation de 200 millions d'euros (contre 76,22 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2002) pour l'année 2003.
Pour l'avenir, sera mis en place un nouveau dispositif plus simple, resserré sur des mesures agri-environnementales efficaces et dont le montant sera plafonné. Le précédent gouvernement avait d'ailleurs prévu, en mars dernier, de plafonner drastiquement les CTE, mais cette décision avait été suspendue au résultat des élections.
Le produit de la modulation a été de 111 millions d'euros en 2000 et de 114 millions d'euros en 2001. Ces sommes devaient être utilisées pour compléter le financement des actions de développement rural, et notamment les CTE. En fait, ce dispositif ayant été mal négocié avec Bruxelles, 215 millions d'euros sont toujours dans les comptes du FEOGA : l'agriculture française en a donc été privée.
C'est pourquoi, dès le mois de juin, le ministre de l'agriculture a annoncé la suspension de cette réduction du versement des aides. D'une part, les agriculteurs français ne seront pas privés d'une part des aides communautaires en 2002 ; d'autre part, le Gouvernement a engagé une négociation avec la Commission pour que le produit de la modulation soit rapidement débloqué.
Des modifications réglementaires relatives aux ICHN sont intervenues en 2002, prévoyant en particulier une augmentation des versements de 20 % en haute montagne, de 5 % en montagne, de 3 % en zones de piémont et de 2 % en zones défavorisées simples. Mais les crédits manquaient pour assurer le financement de la revalorisation puisque le montant inscrit pour 2002 (195,74 millions d'euros) était le même que celui de 2001.
L'augmentation de l'enveloppe budgétaire de 30 millions d'euros dans le collectif d'été et les retours communautaires correspondants ont rendu possible la mise en œuvre effective de la revalorisation. Pour compenser l'absence d'acompte en 2002, 77.322 bénéficiaires ont perçu le total de leur aide majorée en septembre dernier, pour un coût total de 327,6 millions d'euros. Le ministre a assuré que les agriculteurs qui n'avaient pas encore été payés, le seraient au plus tard en novembre.
Pour 2003, la dotation proposée, qui progresse de 4,22 % pour atteindre 204 millions d'euros, permettra de financer les aides revalorisées.
Le Rapporteur spécial s'est réjoui aussi de l'annonce d'une prochaine revalorisation significative des ICHN pour les 25 premiers hectares, afin que les nouvelles règles de calcul ne poussent pas à l'agrandissement des exploitations tout en fragilisant les plus petites.
Le budget vise aussi la relance de l'installation grâce à de nouveaux instruments. Les crédits destinés à l'installation progresseront de 1,9 % en 2003.
Le nouveau Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture recevra 10 millions d'euros de dotations. Il aura pour missions, entre autres, d'alimenter les programmes pour l'installation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales (PIDIL) qui ne sont plus alimentés depuis que le Fonds pour l'installation en agriculture (FIA) n'est plus doté, c'est-à-dire depuis 2000. Les crédits destinés à la dotation jeune agriculteur (DJA) seront maintenus à leur niveau de consommation 2002, afin de répondre au rythme actuel des demandes, de 7.000 par an au maximum.
Le projet de loi de finances prévoit des dotations de 1.198,94 millions d'euros en crédits de paiement pour l'ensemble de l'agrégat formation, recherche et développement, contre 1.183 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 1,35 %. Si on en retire la subvention à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer et le musée d'histoire naturelle (1,5 million d'euros dans le projet de budget), analysée dans le rapport spécial consacré à la pêche, les crédits passent de 1.180,59 millions d'euros à 1.195,38 millions d'euros, en progression de 1,25 %. Cette hausse consolide la tendance à l'augmentation des crédits enregistrée depuis plusieurs années. Elle concerne en particulier la subvention aux établissements privés de l'enseignement agricole, qui est revalorisée de 3,6 % pour rattraper le retard pris, en la matière, par le gouvernement précédent.
En dehors du financement des stages de préparation qui est maintenu, les actions de formation professionnelle et d'actions éducatives financées par le ministère sur le chapitre 43-23 bénéficieront d'un total de 11,25 millions d'euros en 2003. Ces crédits ont trois destinations principales : les crédits destinés à l'apprentissage, les crédits du programme national de formation, les crédits de formation des cadres syndicaux et professionnels.
Depuis la loi de finances pour 2002, et à l'issue d'un amendement présenté par le gouvernement, le chapitre 43-23 comprend un article 60 qui accueille les crédits de soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles ; ceux-ci seront reconduits à l'identique pour 2003, à hauteur de 11,43 millions d'euros.
Le financement de la recherche assuré directement par le ministère de l'Agriculture est prévu à hauteur de 61,63 millions d'euros en 2003 et de 23 millions d'euros, hors AFSSA, en hausse sensible de 10,6 %.
Soucieux de l'avenir de nos forêts, le Gouvernement entend accélérer la mise en œuvre du plan national pour la forêt et l'application de la loi d'orientation relative à la forêt. Après la forte hausse de 30,5 % enregistrée en 2001, les crédits consacrés à la forêt ont diminué de 19 % en 2002. Cette dotation s'est avérée si inférieure aux besoins que le collectif du 6 août 2002 a dû ouvrir 45 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires, dont 35 millions d'euros destinés à l'Office national des forêts. Le projet de budget pour 2003 prévoit une hausse de 18,7 % : les crédits consacrés à l'agrégat gestion durable de la forêt passeront ainsi de 333,7 millions d'euros à 396,1 millions d'euros. En plus d'un versement compensateur de 145 millions d'euros, au niveau de 2002, l'Office national des forêts recevra une subvention exceptionnelle de 25 millions d'euros destinés à couvrir les coûts supplémentaires induits par les tempêtes de décembre 2002 et non encore pris en charge par l'État. Les subventions destinées aux SAFER, aux sociétés d'aménagement rural et à l'hydraulique sont maintenues, voire augmentées pour la dernière.
Le Rapporteur spécial a rapidement évoqué la participation financière de l'État à la retraite complémentaire obligatoire et le financement des indemnités viagères de départ et des pré-retraites. Les crédits du fonds d'allégement des charges et ceux destinés aux actions en faveur des agriculteurs en difficulté sont regroupés sur une même ligne.
Des mesures de rationalisation et la diminution de l'indemnisation versée aux producteurs de farine permettront une baisse marquée des crédits destinés à l'équarrissage et à l'élimination des co-produits animaux. Les autres moyens destinés à la sécurité sanitaire et à la qualité des aliments progresseront de 3,25 %.
La politique de consolidation des filières est poursuivie, la seule dotation modifiée étant celle destinée aux offices agricoles, en réduction de 15 %. Les reports et la fongibilité des crédits entre les offices devraient en limiter la portée.
M. Jean-Louis Dumont a fait observer que le Gouvernement avait adopté la même démarche que le gouvernement précédent sur le problème de la chasse. Les dégâts des gibiers étant considérables, cette question est susceptible de mettre en cause l'économie même du milieu rural et induit un coût considérable, ce qui implique de trouver des solutions rapides.
En ce qui concerne le problème de l'installation, les discussions sur la fiscalité agricole doivent être poursuivies. Estimant le Rapporteur spécial particulièrement optimiste, il a souligné que des problèmes structurels majeurs se posaient quant à l'installation des jeunes agriculteurs. S'agissant du contrôle satellitaire, il a critiqué ses effets très négatifs sur l'organisation de l'espace rural. Par ailleurs, il s'est réjoui de l'augmentation des crédits de l'ONF, la tempête de 1999 ayant laissé des traces, qui subsistent aujourd'hui et rendent nécessaire la poursuite de l'effort de reboisement sur le long terme. Quant au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), quelles assurances sont données pour la mise aux normes et quels critères sont retenus pour l'augmentation des crédits ?
M. Jean-Louis Dumont a également regretté que l'évolution des règles sanitaires ne soit pas toujours très opportune, en particulier pour l'équarrissage. Se pose également le problème du contrôle des régions frontalières et de la perméabilité des espaces européens. Enfin, l'engagement des organisations agricoles dans les CTE a eu des effets très bénéfiques, malgré l'importance du coût induit.
M. Augustin Bonrepaux a souhaité savoir ce qui distinguait les critères de la nouvelle prime herbagère de la situation antérieure, si le dispositif de modulation était maintenu ou supprimé, comment il fallait utiliser les crédits, et quel est niveau du plafonnement des CTE. La mise aux normes des bâtiments agricoles n'ouvre pas droit à des crédits au titre de l'assainissement, ce qui n'est pas satisfaisant. Enfin, il a manifesté son accord avec le Rapporteur spécial sur l'effet positif de la revalorisation de l'ICHN pour les vingt-cinq premiers hectares.
M. Jean-Jacques Descamps s'est interrogé sur les simplifications qui sont apportées par le budget 2003. Quel effort d'économie de personnels est produit pour les services d'administration centrale ?
En réponse à ces interventions, M. Alain Marleix, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :
- les questions liées à la chasse sont désormais gérées par le ministère de l'Écologie et du développement durable, ce qu'on peut regretter.
- le droit fiscal n'est pas assez incitatif pour l'installation des jeunes, notamment en dehors du cadre familial. Une solution possible à l'adaptation des prélèvements obligatoires en agriculture serait de retirer la DJA de l'assiette sociale. Le Rapporteur spécial a déposé un amendement en ce sens ;
- les contrôles satellitaires posent effectivement problème. Il faudrait, en France, que prévale la présomption d'innocence à l'égard des agriculteurs, afin que ceux-ci ne soient pas considérés comme des fraudeurs potentiels ;
- les crédits de l'agrégat forêt augmentent de 18,7 % ;
- après les deux années de gel sur les PMPOA, l'abondement des aides communautaires est prévu en 2003 ;
- de fortes disparités dans les règles applicables existent entre les régions et les départements, qui sont aggravées pour les régions frontalières ;
- la réforme du dispositif des CTE est indispensable pour des raisons budgétaires et de rationalité. Il est vrai qu'existent de très fortes disparités entre les départements. Par exemple, la taille moyenne des exploitations signataires des CTE est de moins de trente hectares dans le Haut-Rhin et d'environ 230 hectares en Ariège.
M. Augustin Bonrepaux a signalé, toutefois, que si l'on pouvait trouver des surfaces de grande taille, comme celles des pâturages d'estive, ces surfaces ne pouvaient être comparées à celles de certaines zones viticoles.
M. Alain Marleix, Rapporteur spécial a précisé néanmoins qu'il n'était pas possible de conserver de telles distorsions. Les critères de la prime herbagère devraient rester les mêmes. Pour éviter un problème de compatibilité avec le droit communautaire, une négociation de critères et de paramètres exacts est en cours. La mesure concernant les vingt-cinq premiers hectares des ICHN, aboutit à une revalorisation de 10 %.
Le problème de l'assainissement des constructions nouvelles doit trouver une solution dans les contrats de rivière, lesquels peuvent donner lieu à un bonus.
M. Augustin Bonrepaux a souligné la rémanence du problème dans le cas où un contrat de rivière n'est pas applicable, même si, par ailleurs, un contrat a été signé dans un département.
M. Alain Marleix, Rapporteur spécial, a indiqué qu'il mettait beaucoup d'espoir dans l'instauration de la commission de simplification mise en place par le ministre, M. Hervé Gaymard. Il s'agit non seulement de mettre en place des mesures rapides de simplification administrative, à l'image de la suppression de l'ancienne prime à l'herbe, mais également de rendre plus stables les règles permettant la mise en œuvre d'un calendrier des primes.
La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'agriculture.
La Commission a également adopté l'article 60, rattaché à ce budget.
La Commission a enfin adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les lignes 1 à 4 et 7 à 26 de l'état E annexé, rattachées.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Augustin Bonrepaux, Rapporteur spécial, les crédits du Tourisme.
M. Augustin Bonrepaux, Rapporteur spécial, a tout d'abord souligné que ce premier budget de la législature s'ouvrait dans un contexte marqué par d'assez fortes incertitudes, notamment au plan de l'évolution du tourisme international terriblement touché, depuis le 11 septembre 2001, par le développement du terrorisme.
Même si la France a, dans l'ensemble, bien résisté aux conséquences des attentats du 11 septembre sur l'activité touristique, elle n'a pas été totalement épargnée par le phénomène. Cette situation d'incertitude est préjudiciable à l'ensemble du secteur touristique dont l'importance, en termes d'emplois, notamment, dans l'économie nationale n'est plus à démontrer. A elles seules, les activités caractéristiques du tourisme représentent 206.353 entreprises et 752.000 emplois salariés auxquels il faut ajouter 188.000 non salariés. Globalement, on estime que le tourisme génère un million d'emplois directs, et autant d'emplois indirects. Toujours première destination touristique au monde avec, en 2001, 11 % des arrivées de touristes internationaux, soit 76,5 millions de visiteurs, la France a cependant connu une progression plus faible que celles des années antérieures. Les premiers résultats pour l'année 2002 semblent indiquer une persistance des effets du 11 septembre. Les clientèles nord-américaine et japonaise ont réduit leurs voyages vers la France d'environ 15 %.
La fréquentation des touristes étrangers est à la source d'un excédent de la balance des paiements de 15,107 milliards d'euros en 2001, un chiffre proche du record atteint en 2000 (15,415 milliards d'euros).
Bien que représentant, depuis plusieurs années, la plus grande partie de l'excédent de la balance des paiements, ces recettes sont traditionnellement considérées comme inférieures aux potentialités de l'économie touristique française. Malgré certains progrès, la France reste toujours derrière l'Espagne en la matière.
En ce qui concerne les Français, l'observation de leurs pratiques vacancières met en évidence plusieurs problèmes, qui ne sont pas sans conséquences sur l'évolution de l'économie touristique et sur la cohésion sociale. D'une part, à l'exception des tout derniers résultats induits par la situation internationale, les Français sont de plus en plus nombreux à se rendre en vacances à l'étranger. Ce phénomène recèle, pour le tourisme français, un risque d'autant plus important que les grands voyagistes de l'Europe du nord, désormais présents sur notre marché, sont en mesure de proposer des forfaits très compétitifs, notamment sur les destinations balnéaires de la Méditerranée. D'autre part, un phénomène bien plus préoccupant réside dans la baisse des départs en vacances des Français, tant en été qu'en hiver. En effet, leur taux de départ est tombé, depuis 1996, de 69,6 % à 64,7 %. 16 % des personnes vivant sur notre territoire ne partent jamais en vacances, dans l'immense majorité des cas, par manque de moyens financiers.
Le projet de loi de finances propose de fixer à 75,05 millions d'euros les crédits de paiement du tourisme, ce qui représente une progression de 1,6 %. Cette hausse globale des crédits s'exerce, toutefois, sur un volume bien modeste malgré les progressions enregistrées au cours des dernières années. Il est évidemment insignifiant par rapport à l'importance économique du secteur du tourisme. Et la progression du budget proposé pour 2003 révèle des disparités. On doit cependant souligner que le soutien budgétaire à la politique du tourisme ne se limite pas aux seuls crédits du Secrétariat d'État. L'effort consenti par les régions en faveur du tourisme est également considérable (94,33 millions d'euros en 2001). Il existe cependant de grandes disparités selon les régions, puisque ces budgets s'échelonnent entre 1,5 million d'euros pour le plus faible à 8 millions d'euros pour le plus élevé, ce qui met en évidence le risque de renforcement des inégalités que pourrait receler la décentralisation dans le domaine du tourisme.
Deux autres contributions sont également essentielles : la dotation aux communes touristiques (179 millions d'euros) et le produit de la taxe de séjour, (106,8 millions d'euros en 2000). Les dispositions proposées par M. Michel Bouvard et adoptées dans la loi de finances pour 2002 devraient améliorer le recouvrement de cette taxe.
Les crédits de fonctionnement progressent de 5,4 %, mais les crédits d'intervention subissent une baisse de 6,8 %, ce qui ne laisse pas d'inquiéter. Enfin, la hausse des crédits d'investissement vient en compensation des opérations qui n'ont pas pu être réalisées cette année.La baisse de 2,5 % des dépenses de personnel résulte de mesures d'ajustement, tenant compte de la situation réelle des personnels, d'une réduction des crédits destinés aux rémunérations des agents publics en poste à l'étranger, et de transformations d'emplois dans les services déconcentrés.Hors personnel, les moyens de fonctionnement des services progressent de 5,4 %. Cette progression bénéficiera à l'administration centrale, dont les crédits d'étude augmenteront de 28 % en vue d'améliorer les outils statistiques. Le Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) affiche une dotation de 0,2 million d'euros, contre 0,15 million d'euros en 2002. Cette apparente progression, résultant d'une opération comptable à l'intérieur des services de l'Équipement, n'augmente pas les moyens mis à la disposition du SEATM. Les dotations de fonctionnement des délégations régionales au tourisme restent, elles aussi, identiques à celles de l'an dernier, 1,34 million d'euros, ce qui risque d'être un peu juste dans la mesure où plusieurs délégations devront faire face à leur installation dans de nouveaux locaux.
Le chapitre 44-01, dans le projet de loi de finances, affiche, avec un crédit de 41,47 millions d'euros, une baisse de 6,8 % par rapport au projet de loi de finances pour 2002. Les crédits de ce titre, consacrés aux contrats de plan État-régions, 7,25 millions d'euros, sont en baisse de 20,8 %.
La promotion du tourisme français bénéficie de la plus grande partie des crédits d'intervention. En progression de 2,4 %, la dotation de l'article 50 correspond à la subvention que l'État accorde à Maison de la France. Le montant de cette dotation, 28,10 millions d'euros, soit près de 68% de l'ensemble des crédits du titre IV, vise donc, outre la participation au fonctionnement de Maison de la France, le financement des actions de promotion menées en partenariat avec le Secrétariat d'État. Il faut également souligner l'apport financier des régions aux actions de Maison de la France, qui contribue à accroître le volume des moyens affectés à la promotion du tourisme français. Ces moyens restent toutefois modestes au regard des objectifs assignés, tout particulièrement dans le contexte délicat qui affecte le tourisme international. Les campagnes d'image étant d'autant plus efficaces qu'elles s'inscrivent dans la durée, il serait souhaitable que Maison de la France dispose d'une dotation qui lui permette réellement de prolonger la campagne exceptionnelle décidée juste après les événements et à laquelle a été consacré une dotation exceptionnelle de 487.730 euros.
Les autres domaines d'intervention subissent une baisse de crédits, notamment les interventions stratégiques, dont les moyens diminuent de 23 %. Heureusement, cette tendance devrait épargner la participation de l'État au budget de l'Agence Française de l'Ingénierie touristique (AFIT) qui avait été fixée à 1,94 millions d'euros pour 2002. La progression de cette participation financière, 81,4 % depuis 1998, démontre l'importance que les gouvernements précédents accordaient à ce Groupement d'intérêt public, qui constitue un centre de ressource technique national, apporte au Secrétariat d'État le concours de son expertise dans l'élaboration de sa politique et permet l'exportation des savoir faire français. De plus en plus de délégations régionales au Tourisme travaillent en étroite collaboration avec l'AFIT.
Quant au paragraphe 30, dont les crédits sont destinés au soutien du secteur associatif, le resserrement des dotations ne devrait pas affecter le montant de la subvention accordée à la « Bourse Solidarité Vacances ». Portée à 1,22 millions d'euros en 2002, cette subvention contribue au développement de ce groupement d'intérêt public, créé en 1999, qui collecte et redistribue les offres de séjour à prix très bas faites par les partenaires touristiques, privés ou associatifs, à l'intention de personnes en difficulté. Devrait aussi être maintenu le niveau de financement des actions destinées à améliorer l'accès aux vacances des personnes handicapées. En revanche, le solde, qui sert à financer les conventions d'objectifs entre l'État et les associations de tourisme dans le domaine du développement local et de l'action sociale devrait être considérablement réduit.
Les crédits d'investissement enregistrent une forte évolution en crédits de paiement (+ 59,7 %), beaucoup plus modérée en autorisations de programme (+ 2,4 %), la hausse des crédits de paiement bénéficiant aux deux principaux postes d'investissement et celle des autorisations de programme se limitant aux contrats de plan État-régions. Portée à 10,67 millions d'euros en autorisations de programme et à 7,39 millions d'euros en crédits de paiements, la dotation de l'article 10 « Contrats de plan État-régions » progresse de 53,7 %, ce qui devrait permettre une réalisation des engagements pris par l'État envers les régions. 2003 sera, à cet égard, une année de réalisation pour beaucoup de projets qui n'ont pas pu être financés au cours de l'année 2002.
Les dotations de l'article 30 sont établies à 3,7 millions d'euros en autorisations de programme, soit en baisse de 10 % par rapport à la dotation de 2002, et à 3,72 millions d'euros en crédits de paiements, ce qui représente une progression de 73 %. Ces crédits sont destinés à réaliser le nouveau programme de consolidation de l'hébergement du tourisme social qui vient tout juste d'être lancé. Ce dispositif qui vise la rénovation de 350 établissements d'ici 2006 a, du fait de difficultés administratives, subi un retard d'exécution tel qu'aucun engagement n'a pu être réalisé sur le programme de l'année 2002. On peut se réjouir de ce que, malgré cet aléa, ce programme puisse se réaliser intégralement.
Après avoir remercié le Rapporteur spécial, M. Pierre Hériaud, Président, a souligné que le produit de la taxe de séjour équivalait à 140 % du budget du tourisme. Il a estimé que malgré le caractère aléatoire des comparaisons entre le tourisme et les autres secteurs économiques, force était de convenir qu'il s'agissait d'un secteur particulièrement important qui, bien qu'ayant beaucoup souffert en 2002, se reprendra grâce à la grande diversité qui le caractérise.
M. Jean-Louis Dumont, après avoir félicité le Rapporteur spécial pour la concision et la précision de son exposé, l'a interrogé sur la clarification des rôles des acteurs intervenant dans le domaine touristique aux différents niveaux administratifs, ainsi que sur les formations préparant aux professions du tourisme.
M. Jean-Jacques Descamps, s'associant aux compliments adressés au Rapporteur spécial, a rappelé ses anciennes fonctions de Secrétaire d'État au tourisme pour constater que le rôle de l'État restait toujours aussi minime dans la politique touristique. Heureusement, sur le terrain, l'essentiel de l'action est déjà décentralisée et les offices de tourisme, les comités départementaux et régionaux du tourisme sont des éléments prépondérants de cette politique. La décentralisation n'est pas nécessairement porteuse d'inégalités entre les régions qui peuvent user des contrats de plan pour leur développement. A l'inverse, la faiblesse des crédits consacrés par l'État au tourisme ne peut aboutir qu'à un saupoudrage de moyens. Seule Maison de la France, qui assure la promotion collective du tourisme français, relève de l'État, sa dotation pourrait, d'ailleurs, être plus importante. On peut s'interroger sur l'utilité des autres actions de l'État dans le domaine du tourisme, ne vaudrait-il pas mieux décentraliser des fonctions à finalité sociale ou qui visent le maintien des équipements du tourisme social et associatif ? Le rôle de protection du consommateur que joue le Secrétariat d'État au tourisme dans son domaine, pourrait parfaitement relever du ministère chargé du commerce et de l'artisanat, dont les compétences « couvrent » déjà les entreprises de l'hôtellerie et de la restauration. Il conviendrait d'avoir une autre approche de la politique du tourisme et de repenser le rôle de ce secteur dans le pays.
En réponse aux orateurs, le Rapporteur spécial a précisé que, comme l'avait annoncé le Secrétaire d'État à la commission des affaires économiques, un parlementaire serait chargé de réaliser un état des lieux et de préparer des propositions sur la formation aux métiers du tourisme. S'agissant de la décentralisation, le Rapporteur spécial a évoqué la conception du Secrétaire d'État sur le sujet tendant à faire prévaloir le principe de subsidiarité qui amènera l'État à conserver ses missions essentielles. Il est nécessaire de clarifier la répartition des compétences des différents organismes locaux de tourisme et il faut se défier d'une décentralisation qui ne s'entourerait pas de précautions. Certaines régions, comme Midi-Pyrénées, sans disposer de moyens comparables à ceux, par exemple, de Rhône-Alpes ou de Provence-Alpes-Côte-d'Azur, n'en ont pas moins une vocation touristique dont le développement contribue à l'aménagement harmonieux du territoire. Outre la promotion, l'État doit conserver ses prérogatives en matière de normes de classement, de recherche et d'ingénierie, notamment en développant des outils tels que l'AFIT.
La Commission a ensuite adopté, contre l'avis du Rapporteur spécial, les crédits du Tourisme.
La commission a ensuite examiné sur le rapport de M. Pierre Albertini, Rapporteur spécial, les crédits de la Justice.
M. Pierre Albertini, Rapporteur spécial, a indiqué qu'il se contenterait de présenter les grandes orientations et les principaux indicateurs de ce budget. Il s'agit du premier projet de loi de finances appliquant la loi d'orientation et de programmation pour la justice et c'est donc à travers ce prisme que ce budget doit être évalué, en particulier au regard des innovations contenues dans la loi d'orientation que sont la création d'un juge de proximité et de centres éducatifs fermés. Le présent projet contient une mesure prévue par la loi d'orientation, dans son chapitre consacré à l'aide aux victimes, qui est l'extension de l'aide juridictionnelle aux victimes sans condition de ressources, en cas de crimes particulièrement odieux, ce qui est très positif.
Comme premier budget d'application de la loi d'orientation, l'exercice est réussi. Pour autant, c'est dans les prochaines années que l'on pourra vérifier la réalité de la volonté du Gouvernement de donner à la justice les moyens promis. Les enseignements de la précédente loi de programmation incitent à la prudence.
Les crédits de paiement du ministère de la justice dépassent pour la première fois les cinq milliards d'euros, la progression globale étant de 7,43 %. Néanmoins, cela ne représente toujours qu'1,84% du budget de l'État, signe de la tradition d'indifférence dont a souffert ce ministère au cours de ces dernières décennies. Les autorisations de programme sont en très forte progression, de + 95 %, et atteignent 706 millions d'euros. Les effectifs du ministère sont légèrement supérieurs à 69.000 et 2.042 créations nettes d'emplois sont prévues dans le projet de loi de finances pour 2003.
Le ministère de la justice n'est pas seulement celui de la justice stricto sensu, puisque les services judiciaires ne représentent que 42 % des crédits. Les services pénitentiaires en représentent 30 %, l'administration centrale 14 %, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) 11 %, et la justice administrative 3 %. Concernant la PJJ, des progrès significatifs doivent être effectués, comme l'a souligné le récent rapport du cabinet d'études CIRESE. C'est en particulier le problème de l'élargissement du recrutement des éducateurs qui doit être traité. Quant à la justice administrative, son engorgement reste très inquiétant, surtout au niveau des cours administratives d'appel.
Deux difficultés peuvent être soulevées :
- d'une part, le rythme de consommation des crédits d'équipement est très fluctuant et globalement insuffisant. La chancellerie ne saurait se contenter d'une gestion erratique alors que des défis importants en matière d'investissement se profilent. A ce sujet, le rôle de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux de la justice sera essentiel et il est très positif que 13 emplois supplémentaires lui soient affectés dans le présent projet.
- d'autre part, la seule augmentation des moyens ne saurait suffire. Des réformes de fond sont indispensables, par exemple sur la carte judiciaire.
Il convient de reprendre la réflexion sur une future loi pénitentiaire, sur le sens de la peine de l'emprisonnement et des perspectives d'amendement des détenus. Il faudra aussi redéfinir les métiers de la justice : les métiers de magistrat du siège ou du parquet sont largement différents et une dissociation de leur carrière semble à terme inévitable. Enfin concernant la prévention de la délinquance des jeunes, la réponse ne saurait provenir exclusivement de la PJJ mais doit résulter d'une approche englobant aussi bien la famille, que l'école, les forces de police et les services sociaux.
M. Jean-Louis Dumont a fait part de son inquiétude quant au niveau des candidats admis à l'École nationale de la magistrature, à l'heure où d'importants recrutements sont prévus dans le cadre de ce budget et de la mise en place de la justice de proximité. Au-delà même des questions qui se posent sur la conscience professionnelle de tel ou tel magistrat, c'est bien le niveau de compétence des auditeurs de justice qui est en cause, ainsi que leur comportement personnel, qui peut faire douter de leur aptitude à avoir quelque considération pour les justiciables, en particulier les plus jeunes d'entre eux. Il n'est pas normal que la justice soit rendue selon l'humeur ou la disponibilité du juge, et que le passage d'une moyenne de 450 enfants placés à 700 soit dû au seul remplacement d'un juge pour enfants par un autre.
L'amendement qui sera présenté par le Rapporteur spécial et le Président de la Commission des finances est certes, fort intéressant, mais il conviendrait de le compléter par une demande d'évaluation de l'action des centres éducatifs renforcés. On connaît le taux de réussite de ce genre de structure, qui est de l'ordre de 50 %, pour un coût important. Mais l'abaissement de l'âge de l'entrée dans la délinquance, vers 14 ans aujourd'hui, appelle une véritable évaluation, rendue par des observateurs extérieurs.
Par ailleurs, il apparaît opportun de tirer un bilan du programme de construction d'établissements pénitentiaires lancé il y a une quinzaine d'années par M. Albin Chalandon. La montée en charge a pu être lente ici où là, et aujourd'hui ce programme semble avoir tenu ses promesses, malgré des lacunes persistantes en termes d'accueil des familles et de réinsertion des détenus. Quant à la justice administrative, il faut souligner son extrême lenteur et les aléas de ses raisonnements juridiques, qui rebutent plus d'un décideur public local.
En réponse, le Rapporteur spécial a estimé que la qualité du recrutement et de la formation des magistrats, de l'ordre judiciaire comme de l'ordre administratif, était certes essentielle, et que le niveau des auditeurs de justice était tout à fait satisfaisant. D'autres questions se posent effectivement dans ce domaine, et en particulier celle de la féminisation du corps judiciaire : alors qu'à présent le rapport hommes/femmes est équilibré, il va bientôt pencher vers une prépondérance des femmes, ce qui ne sera pas sans incidence en termes de productivité des juridictions, le problème de l'adéquation entre vie professionnelle et vie familiale devenant plus aigu. En outre, les juridictions doivent, autant que possible, être représentatives de la société, du point de vue du sexe, de l'âge, de la condition sociale ; à cet égard le corps des magistrats gagnerait à un meilleur fonctionnement du recrutement au tour extérieur, rare et décevant en France, et beaucoup plus développé dans d'autres pays. Quant aux différences de charges de travail ou de conscience professionnelle entre magistrats, on ne peut les nier. L'évaluation fait d'ailleurs défaut en ce domaine, et il est dommage qu'aucun poste supplémentaire ne soit créé dans ce budget à l'Inspection générale des services judiciaires.
Un autre problème soulevé implicitement est celui de l'inamovibilité des magistrats du siège, consubstantielle à leur statut. La mobilité présente l'avantage d'enrichir l'expérience professionnelle et d'éloigner le risque des connivences locales. Enfin, il n'existe pas de statistiques sur l'obsolescence comparée des prisons relevant du programme lancé par M. Albin Chalandon et des autres établissements. On sait en revanche que leur coût unitaire par place est inférieur. Une évaluation serait en effet opportune, au moment où se poursuit le plan de création de 4.000 places. L'accompagnement des familles et des détenus constitue un enjeu fondamental, que le ministre a bien cerné.
Le Rapporteur spécial a ensuite présenté un amendement, déposé conjointement avec le Président Pierre Méhaignerie, en précisant que ce texte remplissait bien l'objectif d'évaluation évoqué, en visant, au-delà des prisons, à connaître l'efficacité de l'ensemble de la chaîne pénale, à travers des rapports d'étape annuels. Cet amendement reprend, terme à terme, un article de la loi d'orientation et de programmation pour la justice adopté par le Parlement et censuré par le Conseil constitutionnel. Selon l'argumentation fort peu convaincante de celui-ci, un tel article n'avait sa place qu'en loi de finances ; c'est l'occasion qui est saisie ici.
M. Georges Tron, exprimant son accord sur le fond de l'amendement, a indiqué que l'évaluation constituait une question de principe, non seulement dans la perspective de la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, mais aussi pour la réforme de l'État dans son ensemble. Cette préoccupation est partagée par tous, y compris par quelqu'un comme Didier Migaud, à qui il faut rendre hommage sur ce point.
La Commission a adopté cet amendement. Elle a également, sur proposition du Rapporteur spécial, adopté les crédits de la justice.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, le budget de l'Ecologie et du développement durable.
M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a précisé que le montant des crédits de paiement pour 2003 s'élève à 768 millions d'euros. Il s'agit d'un budget réaliste, qui permet le maintien des capacités d'action des services et dont les principaux ordres de grandeur sont marqués par la stabilité.
La comparaison du montant des crédits de paiement pour 2003 avec le montant inscrit pour 2002 ne peut être réalisée qu'après une étude préalable de l'évolution du périmètre des crédits concernés. Ainsi, compte tenu des transferts d'emplois et de compétences entre le ministère de l'écologie et du développement durable et d'autres ministères, il est possible de retracer avec exactitude l'évolution des crédits de paiement affectés au budget de l'Ecologie et du développement durable. Ces mouvements peuvent être ainsi résumés :
- s'agissant des crédits de rémunérations, que le Gouvernement propose de fixer à 131,41 millions d'euros, ils sont affectés non d'une baisse de 2,21%, mais de seulement 1,95% ;
- s'agissant des crédits de fonctionnement (74,90 millions d'euros), ils sont affectés non pas d'une baisse de 4,81%, mais seulement de 1,27% ;
- s'agissant des crédits d'interventions publiques (362,23 millions d'euros), ils ne sont pas affectés d'une baisse de 1,73%, mais, en réalité, augmentent de 0,01% ;
- s'agissant des crédits de paiement des dépenses d'investissement réalisées par l'Etat, que le Gouvernement propose de fixer à 28,71 millions d'euros, ils augmentent non pas de 17,11%, mais, de fait, de 20,45% ;
- enfin, s'agissant des crédits de paiement des dépenses des subventions d'investissement accordées par l'État (121,98 millions d'euros), ils connaissent une augmentation de 6,71%.
Ainsi, le montant des crédits de paiement du budget de l'Ecologie et du développement durable pour l'exercice 2003 connaît, par rapport aux crédits inscrits initialement pour l'exercice 2002, non une baisse de 0,16%, mais une augmentation de 1,11%.
Le Rapporteur spécial a estimé que cette analyse mérite d'être complétée par trois considérations :
- en premier lieu, si le montant des crédits de paiement de rémunérations est affecté par une mesure nouvelle négative d'un montant de 5,14 millions d'euros, il ne s'agit nullement d'une mesure de réduction des moyens en personnels. Le nombre des emplois ne diminue pas, et augmente même de deux unités. La mesure nouvelle négative n'a d'autre but que d'ajuster les dotations initialement inscrites aux montants des crédits qui seront réellement dépensés ;
- en deuxième lieu, si le montant des crédits de paiement des moyens de fonctionnement connaît une baisse non négligeable, ces mesures de réduction de crédits permettent, là aussi, un ajustement des dotations ouvertes initialement en fonction de ce que seront les besoins, qu'il est possible de mesurer en constatant les montants de crédits de paiement consommés lors des exercices budgétaires précédents. Cette démarche, opportune, qui s'applique aux moyens de fonctionnement des services, doit être aussi celle qui guide la fixation des montants des subventions de fonctionnement versées par le ministère de l'écologie et du développement durable aux établissements publics qui sont placés sous sa tutelle. En conséquence, un amendement cosigné par le Rapporteur spécial et par M. Hervé Novelli, Rapporteur spécial du budget de l'Industrie, sera présenté afin d'ajuster le montant de la subvention de fonctionnement dont bénéficie l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) à ses besoins réels, qu'il est possible d'évaluer au bénéfice du constat selon lequel, en 2000 et en 2001, un montant de 4,12 millions d'euros était disponible à la fin de l'exercice budgétaire, sur la ligne relative à cette subvention de fonctionnement. Cette mesure ne devrait donc en rien obérer les capacités de fonctionnement de cette agence. Cet amendement s'inscrit dans la même logique que celui qui a été adopté par la Commission lors de l'étude du budget de l'Industrie et qui était cosigné, lui aussi, par les mêmes auteurs. Cette logique marque, à tout le moins, une rupture avec la présentation des années précédentes du budget de l'Environnement, qui tendait à afficher en loi de finances initiale des montants de crédits de paiement que chacun savait ne pas pouvoir être consommés par les services gestionnaires. Le réalisme l'emporte donc ;
- en dernier lieu, la substantielle augmentation du montant des crédits de paiement en capital permet de souligner que la volonté politique du Gouvernement et de la majorité, tendant à renforcer la partie relative aux investissements dans l'action financière de l'Etat, tout en modérant l'évolution des dépenses relatives aux moyens de fonctionnement, n'est pas qu'un vain slogan.
Le Rapporteur spécial a ensuite procédé à une description des actions que permettraient d'engager ces crédits. S'agissant de la protection de la nature, des sites et des paysages, il est prévu de promouvoir la création d'un réseau d'espaces protégés et de contribuer à la conservation, à la gestion et au suivi de la diversité biologique et paysagère, pour un montant de 120 millions d'euros. Les actions de protection de l'eau et du milieu aquatique, dont le coût global est évalué à 111 millions d'euros, se distinguent selon qu'elles sont financées directement par les crédits gérés par les services du ministère de l'écologie et du développement durable ou qu'elles sont financées par la section B, « Fonds national de solidarité pour l'eau », du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau ». Il faut rappeler que lors des débats relatifs à la première partie du projet de loi de finances, le montant du prélèvement sur le produit des redevances des agences de l'eau dont bénéficie le Fonds national de solidarité pour l'eau a été fixé à 40 millions d'euros, alors que le projet initial du Gouvernement fixait ledit prélèvement à 81,6 millions d'euros ;
- s'agissant de la prévention de la pollution et des risques, il faut souligner le rôle majeur de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et des opérations d'intervention de l'ADEME, en complément des actions mises en œuvre par les services du ministère de l'écologie et du développement durable. Il faut relever, par ailleurs, que la subvention versée à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) constitue un tiers des crédits de paiement dont dispose ce ministère. Le coût des actions, mises en œuvre par ces différents acteurs, est évalué à 400 millions d'euros. S'agissant du soutien aux politiques environnementales, les actions tendant à la mobilisation des moyens humains et de fonctionnement du ministère de l'écologie et du développement durable, devraient constituer un coût, en 2003, de 218 millions d'euros.
Le Rapporteur spécial a ensuite souhaité attirer l'attention de la Commission sur la démarche entreprise par le ministère de l'écologie tendant à présenter son budget par agrégat, préfigurant ainsi la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. La présentation par agrégat des crédits invite à une analyse de ces crédits selon les mêmes distinctions, sans pour autant s'affranchir de la nomenclature budgétaire traditionnelle décrivant les budgets par titre, chapitre et article. Il faut relever que si cette démarche est encourageante et doit être soutenue, elle demeure perfectible sur certains points.
M. Augustin Bonrepaux a fait observer que même en admettant qu'il augmentait de 1%, ce budget n'était pas bon. Beaucoup d'économies peuvent être faites sur ces crédits, car le ministère gaspille des crédits, par exemple s'agissant des prédateurs, dont il finance l'introduction sans aucune concertation. Il faudrait décentraliser la gestion des prédateurs au niveau des départements. En ce qui concerne l'ADEME, la réduction des crédits pourrait être un moyen de dénoncer la complexité de ses procédures, mais risque de reporter la charge, correspondant à la réduction envisagée des crédits, sur les collectivités locales. En effet, s'agissant des problèmes environnementaux, il existe des besoins que les collectivités locales doivent pouvoir satisfaire.
M. Georges Tron a signalé l'aggravation du problème des nuisances sonores près des aéroports. Il faut améliorer le fonctionnement de l'ADEME et orienter ses actions vers la lutte contre de telles nuisances.
Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial.
M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a confirmé que le but de son amendement de réduction des crédits était de combattre les gaspillages. Outre le fait que les crédits de fonctionnement de l'ADEME sont sous-consommés, chaque année, à hauteur de 4 millions d'euros, un rapport d'audit de l'inspection générale des finances de mars 2000 a évalué à 50% le temps de travail des agents de l'ADEME consacré à des tâches d'organisation interne, ce qui laisse peu de place aux interventions sur le terrain. L'amendement ne vise pas les crédits d'intervention, que le projet de loi de finances porte de 60 à 71 millions d'euros, et qui bénéficieront, de surcroît, de montants importants de reports.
La Commission des finances a adopté cet amendement. Elle a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'écologie et du développement durable, ainsi modifiés.
Article 48 : Autorisation de perception des taxes parafiscales rattachées (ligne 33 de l'état E annexé) :
M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a indiqué que le produit de la taxe parafiscale par animal à tirer dans le cadre d'un plan de chasse, dont le produit est évalué à 10,6 millions d'euros pour 2003, permet justement la prise en charge des dégâts provoqués par le gibier chassé.
M. Louis Giscard d'Estaing a rappelé que la loi « Voynet » a modifié la procédure de prise en charge de ces dégâts. Celle-ci pèse désormais en partie sur les fédérations de chasseurs. Cette procédure s'avère-t-elle plus efficace ? Peut-on en espérer une prochaine évolution ?
M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a estimé que la maîtrise des dégâts provoqués par le gibier devait faire l'objet d'un débat de fond.
Rappelant que le coût du permis de chasse ne cesse d'augmenter, M. Marc Laffineur a considéré qu'il n'était pas possible de demander aux chasseurs de payer également pour les dégâts. Il a rappelé que la loi en cause procédait d'une philosophie hostile à la chasse.
M. Jean-Louis Dumont a précisé que les dégâts des gibiers étaient pris en charge par les chasseurs du département, sans que les chasseurs venus d'autres départements y participent, ce qui est source de déséquilibre entre les fédérations. Il a également attiré l'attention sur le développement de l'agrainage.
M. Augustin Bonrepaux, regrettant l'introduction de nouvelles espèces provoquant de nouveaux dégâts, a dénoncé le cycle infernal provoqué par la baisse du nombre de chasseurs, qui entraîne une augmentation du volume des gibiers et donc des dégâts qu'ils provoquent.
M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a conclu en expliquant que le prélèvement de cette taxe était autorisé pour la dernière année, puisque l'ensemble des taxes parafiscales sera supprimé le 31 décembre prochain.
Sur proposition du Rapporteur spécial, la Commission a adopté la ligne 33 de l'état E annexé, relative à la taxe par animal à tirer dans le cadre d'un plan de chasse, rattachée à ce budget
La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Georges Tron, Rapporteur spécial, les crédits de la Fonction publique et de la réforme de l'État.
M. Georges Tron, Rapporteur spécial, a d`abord précisé que les crédits stricto sensu gérés par le ministère de la fonction publique étaient très faibles par rapport au poids de la fonction publique dans l'État. Ils ne représentent en effet que 218 millions d'euros. Ces crédits sont en diminution de 2,5 %. Cette baisse s'explique essentiellement par la baisse des crédits d'investissement de l'action sociale interministérielle, qui sont largement sous-consommés. Les seuls reports de crédits permettront de couvrir largement les besoins en investissement.
S'agissant des crédits destinés à financer les actions visant à faciliter l'insertion professionnelle des personnes handicapées, il est proposé de porter la dotation inscrite au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées à 6,86 millions d'euros, ce qui est supérieur à l'objectif initial de 6,55 millions. En vue d'atteindre l'objectif d'emploi de 6 % de personnes handicapées dans la fonction publique, ce fonds est destiné à accompagner les actions en matière d'accessibilité et d'aménagement de postes de travail décidées par les ministères.
Les subventions aux écoles progressent sensiblement de 5,51 %, cette augmentation étant particulièrement importante pour les cinq instituts régionaux d'administration (IRA) en raison du nombre d'élèves en formation. Les crédits d'études et de communication sur la gestion publique inscrits au chapitre 37-04 augmentent de 11,34%. Certes, ces crédits permettent la publication de revues et le financement d'études et d'enquêtes, mais cette augmentation semble excessive au vu des besoins. La dotation du fonds pour la réforme de l'État augmente de 7,54 % et atteint 14,27 millions d'euros.
Enfin comme les années précédentes, les chapitres budgétaires relatifs aux dépenses liées aux réimplantations d'administrations ne sont pas dotés pour 2003, les crédits disponibles devant permettre de faire face aux actions engagées. On peut néanmoins s'interroger sur l'utilité du maintien d'une telle ligne de crédits au moment où la question des délocalisations d'administration a largement perdu de son actualité.
Plus généralement, concernant l'évolution des dépenses de personnel de l'État, les crédits inscrits aux trois premières parties du titre III du budget de l'État s'élèvent à 112,5 milliards d'euros, soit une progression de 2,38 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. On remarquera que ce sont les charges liées aux pensions qui augmentent le plus vite, de 3,5 %, l'augmentation des rémunérations étant quant à elle de 2 %. Ceci illustre bien un constat plus global, maintes fois souligné par les ministres des finances successifs : une fois prise en compte l'évolution spontanée des charges de la dette et de la fonction publique, les marges de manœuvre budgétaires sont réduites.
Le projet de loi de finances pour 2003 a été construit sur la base de la valeur du point fonction publique au 1er mars 2002. Or le Gouvernement a décidé d'honorer la promesse du précédent gouvernement en accordant aux fonctionnaires une revalorisation du point de 0,7 % au 1er décembre. Celle-ci coûtera en année pleine près de 725 millions d'euros qui seront financés sur le chapitre 31-94 des charges communes sur lesquels 875 millions d'euros ont justement été provisionnés par le Gouvernement.
Concernant les effectifs, il sera utilement rappelé que les effectifs du ministère de l'intérieur augmentent de 1.864 postes, ceux du ministère de la justice de 2.024 et ceux du ministère de la défense de 1.534, dont 1.200 gendarmes. Ainsi, la baisse du nombre de fonctionnaires n'est nullement un objectif en soi du Gouvernement mais une résultante du solde entre les nécessaires créations d'emplois et les efforts de modernisation du fonctionnement et de la gestion de la fonction publique. L'augmentation des départs à la retraire peut permettre cette adaptation, elle n'est en aucune façon la justification d'une réduction des services publics.
L'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, représente une indéniable opportunité. En effet, cette loi implique un changement radical des mentalités au sein de l'appareil d'État : il s'agit de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Nos administrations sont elles prêtes à ce passage ? Sans doute pas encore. Aussi faut-il les accompagner dans cette effort de modernisation. Le pire qui puisse arriver à cette ambitieuse réforme serait de la calquer sur des structures administratives existantes, sans qu'une réflexion approfondie soit menée sur les missions de toutes les administrations en repensant fondamentalement chacune d'entre elles.
S'agissant plus particulièrement de la fonction publique de l'État, la décennie écoulée a été marquée par une croissance des dépenses de personnel de 2,5% par an en moyenne, en euros constants, sur la période 1991-2000. Au total, les dépenses de personnel de l'ensemble des administrations pèsent, en 2001, 0,8 point de PIB de plus qu'en 1991, ce qui a réduit les marges de manœuvres budgétaires. Sur une décennie, plus de la moitié de l'augmentation du budget général de l'État leur est imputable.
Concernant les retraites, il est certain que la situation est appelée à se dégrader compte tenu d'une forte croissance des charges de retraite consécutive au choc démographique maintenant proche, et dont on sait qu'il sera plus accentué pour les fonctionnaires de l'État en raison d'une structure démographique moins homogène que celle du reste de la population française.
Il est en tout cas clair que la réforme de l'État ne pourra se faire sans l'implication des fonctionnaires. C'est le sens de la concertation avec les syndicats sur la gestion des ressources humaines, lancée par le ministre. Il s'agit de disposer de fonctionnaires plus motivés et plus impliqués, ce qui n'est malheureusement pas toujours le cas comme le prouve le désir de certains de partir tôt en retraite. A propos du congé de fin d'activité (CFA) précisément, il sera reconduit pour 2003, comme l'annoncera prochainement le ministre. Ce dispositif sera néanmoins amendé dans le même sens que ce qui a été effectué avec l'ARPE (allocation de remplacement pour l'emploi). Il s'agit d'éviter toute interruption brutale tant que le problème des retraites dans son ensemble n'est pas réglé.
La décentralisation, malgré tous les bénéfices qu'elle peut apporter à notre pays, ne saurait se substituer à une véritable réforme de l'État, sujet susceptible de dégager de larges consensus comme le prouvent les exemples étrangers où les clivages politiques sont, sur de tels sujets, transcendés, ce dont témoignent les exemples britannique et américain. Ainsi les comités interministériels de réforme de l'État des années 1999, 2000 et 2001 ont suscité un approbation allant au delà des rangs de l'ancienne majorité.
M. Jean-Louis Dumont, a d'abord remarqué que chaque gouvernement avait depuis 20 ans en son sein soit un secrétaire d'État, soit un ministre pour la réforme de l'État. Il s'agit d'un effort continu qui demande une énorme énergie. Cette action doit être sous-tendue par le développement d`une véritable politique d'évaluation. Il s'est par ailleurs réjoui de la reconduction du CFA l'an prochain. Concernant la gestion des ressources humaines, le cas du ministère de l'économie et des finances est particulièrement révélateur, tant l'incompréhension semble être totale entre les attentes de la hiérarchie, des personnels et du public. Enfin, s'agissant des surveillants d'internat et d'externat, dont 5.600 emplois ne sont pas reconduits, il faut reconnaître que, si certains ont effectivement mené à bien leurs études dans ce cadre, d'autres n'y sont pas parvenus et le public concerné a beaucoup évolué. Il faut veiller à ne pas porter atteinte à ces jeunes qui sont en attente d'une véritable solution.
M. Georges Tron, Rapporteur spécial, a affirmé son total accord avec les propos de M. Jean-Louis Dumont concernant l'évaluation. Il faut d'une part mettre fin à cet esprit de non évaluation qui prévaut en France et, d'autre part, s'interroger sur l'éparpillement de multiples structures d'évaluation (INSEE, Conseil d'analyse économique, Direction de la prévision, Commissariat au plan). Il est temps de réfléchir à une grande réforme du Plan.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Louis Giscard d'Estaing tendant à réduire les crédits de l'École nationale d'administration (ENA) de 5 millions d'euros. Depuis sa création, l'École nationale d'administration a vu les effectifs de ses promotions augmenter : ils sont aujourd'hui 120 élèves à l'issue du concours d'entrée 2002.
Compte tenu d'une part de la nécessité d'offrir à la sortie de cette école des débouchés correspondant à leur formation à l'ensemble des élèves, et d'autre part de l'évolution envisagée des effectifs des services centraux de l'État dans le cadre du projet de décentralisation, il convient de réviser à la baisse les effectifs des promotions futures de cette école. En outre, une telle diminution favoriserait la promotion interne aux différentes administrations, ce qui induit un fort impact de motivation des carrières.
M. Georges Tron, Rapporteur spécial, a expliqué comprendre la logique de cet amendement dans le cadre de la réforme de l'État. Pour autant il s'agit du premier budget d'un nouveau gouvernement, dont la politique de gestion des ressources humaines n'est pas encore cadrée, aussi cet amendement semble-t-il prématuré. Ce n'est pas son principe qui est contestable, mais son opportunité.
M. Marc Laffineur, a indiqué que, faute de pouvoir supprimer complètement les crédits de l'ENA, il soutenait cet amendement qui montre la détermination de l'Assemblée nationale. En toute hypothèse, il convient de choisir, entre Strasbourg et Paris, une implantation définitive.
M. Augustin Bonrepaux, Président, s'est associé aux propos de M. Marc Laffineur quant à la nécessité d'une suppression de l'ENA, tout en déclarant que, présidant la séance, il ne pourrait prendre part au vote.
La Commission a ensuite examiné un amendement du Rapporteur spécial réduisant de 200.000 euros les crédits du chapitre 37-04 (études et communications sur la gestion publique). Le Rapporteur spécial a indiqué que cet amendement a pour objet de revenir sur la hausse, excessive, de 11 % des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2003. Il semble, en effet, que le niveau atteint en loi de finances initiale 2002 soit suffisant.
La Commission a adopté cet amendement. Elle a également, sur proposition du Rapporteur spécial, adopté les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'État.