Source: http://www.juramagazin.de/73947.html
Timestamp: 2019-04-18 16:36:57
Document Index: 339984321

Matched Legal Cases: ['§ 27', '§ 169', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 55']

Sofern sichergestellt werden kann, dass die Entwicklungsziele erreicht werden, sollten aber einzelne Grundstücke oder Gebietsteile möglichst frühzeitig aus dem Entwicklungsbereich entlassen werden, um den Aufgabenumfang und damit die Vergütung für die Entwicklungsträger kontinuierlich zu verringern. Teilgebiete, die nicht mit vertretbarem Aufwand in angemessener Zeit entwickelt und einer Nutzung zugeführt werden können, sollten ebenfalls entlassen werden. Die Prüfung der Vorschläge des Rechnungshofs durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung ist noch nicht abgeschlossen.
Der Rechnungshof hat in allen geprüften Entwicklungsbereichen erhebliche Mängel festgestellt, die sowohl den beteiligten Senats- und Bezirksverwaltungen als auch den Entwicklungsträgergesellschaften anzulasten sind und die zu beträchtlichen finanziellen Mehrbelastungen für die Treuhandvermögen und für den Landeshaushalt geführt haben.
Die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr hat z. B. hingenommen, dass die Entwicklungsträger regelmäßig die in den Wirtschaftsplänen vorgesehene Trägervergütung in vollem Umfang abrechneten, obwohl sie aus den unterschiedlichsten Gründen die von ihnen zu leistenden Aufgaben nur teilweise, zum Teil nur zu 30 v. H. innerhalb des abgegoltenen Zeitraums erledigt hatten. Eine angemessene Honorarkürzung wäre sachgerecht gewesen. Der Rechnungshof hat u. a. deshalb eine verbesserte Steuerung der Entwicklungsträger angemahnt. Dies hat die Senatsverwaltung inzwischen zugesagt.
Ferner hat die Senatsverwaltung zugelassen, dass einige Entwicklungsträger in den Kosten- und Finanzierungsübersichten (KOFI) überhöhte Ansätze für Grundstücksverkaufserlöse und Einnahmen aus Ausgleichsbeträgen ausgewiesen haben, die auf überholten Planungen beruhten. Die in den KOFI angesetzten Einnahmen aus Grundstücksverkäufen und Ausgleichsbeträgen wurden von den Entwicklungsträgern nach unterschiedlichen Methoden und mit erheblich differierenden „Sicherheitsabschlägen" ermittelt. Bei einem Entwicklungsträger ist überwiegend nicht nachvollziehbar, wie er die Einnahmeansätze ermittelt hat. Schließlich hat die Senatsverwaltung akzeptiert, dass die Entwicklungsträger bei der Berechnung der Finanzierungskosten unterschiedliche Zinssätze und Berechnungsmethoden angewendet haben.
Somit waren die einzelnen KOFI der Entwicklungsträger kaum miteinander vergleichbar. Das Zahlenwerk der jährlichen Berichte an das Abgeordnetenhaus zu den städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen war deshalb und wegen einer Reihe von Fehlern in den KOFI nicht genügend aussagefähig. Die nunmehr zuständige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung hat inzwischen erreicht, dass einheitliche Wartezeitabschläge (vgl. § 27 Abs. 2 Wertermittlungsverordnung) und Zinssätze berücksichtigt werden. Der Rechnungshof erwartet darüber hinaus, dass in den jährlichen Berichten an das Abgeordnetenhaus die Abweichungen von der jeweils vorangegangenen KOFI erläutert werden, um deutlich zu machen, wodurch Veränderungen bedingt sind.
Die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr hat zugelassen, dass die Entwicklungsträger in beträchtlichem Umfang Ausgaben für Gutachten zulasten der Treuhandvermögen geleistet haben, die keinen unmittelbaren Bezug zu den Maßnahmen in den Entwicklungsbereichen hatten. Vielfach handelte es sich um Gutachten zu übergreifenden Themen (z. B. Gutachten über die Gewerbeentwicklung im Umfeld eines Entwicklungsbereichs, über Wassertaxen als öffentliche Verkehrsmittel oder über die Sanierung von nicht zum Entwicklungsbereich gehörenden Gewässern).
Weiterhin haben einige Entwicklungsträger Öffentlichkeitsarbeit aus den Treuhandvermögen finanziert, die im Wesentlichen gesamtstädtischen Bezug (Berlin-Werbung im weiteren Sinne, z. B. für die EXPO 2000) hatte oder die Aufgabe der in den Entwicklungsbereichen tätigen Investoren gewesen wäre.
347Weiterhin hat die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr angeregt oder zugelassen, dass Entwicklungsträger Treuhandmittel zweckwidrig verwenden. So hat ein Entwicklungsträger entgegen den Bestimmungen des § 169 BauGB zulasten des Treuhandvermögens Baumaßnahmen durchgeführt. Des Weiteren wurden Zuwendungen für ein Forschungsprojekt gewährt und die finanzielle Beteiligung an einem Partnerschaftsprojekt Berlin ­ Moskau (Ausbau des Flughafens) geplant. Darüber hinaus hat diese Senatsverwaltung in Einzelfällen Büroausstattung (Computer, Faxgeräte, Kopierer) und Auslandsreisen für ihre fachlich zuständigen Verwaltungsangehörigen aus den Treuhandvermögen finanzieren lassen. Sie hat damit eine Interessenkollision in Kauf genommen. Dies fördert das Entstehen von Abhängigkeiten, erschwert eine unvoreingenommene Kontrolle und ist haushaltsrechtlich unzulässig. Der Rechnungshof erwartet, dass die jetzt zuständige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung nicht mehr zulässt, dass die Treuhandvermögen zur Finanzierung von vielleicht wünschenswerten, aber nicht entwicklungsbezogenen Maßnahmen herangezogen werden. Hierbei ist ein strenger Maßstab anzulegen.
348Weiterhin hat die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr unterschiedliche Vorgehensweisen bei den Bebauungsplanverfahren hingenommen. Während die Bebauungspläne in einigen Entwicklungsbereichen vor dem Baubeginn bereits rechtskräftig festgesetzt waren oder zumindest das Stadium der Planreife erreicht hatten, war in anderen Entwicklungsbereichen trotz Baubeginn noch nicht einmal die öffentliche Auslegung abgeschlossen. Der Rechnungshof hat den beteiligten Verwaltungen empfohlen, die Bebauungsplanverfahren in der Regel zeitlich dem Verlauf der Entwicklung folgen zu lassen und anzustreben, die Verfahren spätestens bei Beendigung der Baumaßnahmen ebenfalls abzuschließen.
Die Entwicklungsträger haben gegenüber der nunmehr zuständigen Senatsverwaltung für Stadtentwicklung dargelegt, dass die Kürzung der Trägervergütung in der Regel mit Leistungseinschränkungen verbunden wäre. Insbesondere würden Kernaufgaben der Entwicklungsträger (Abschluss von Kaufverträgen und Abwendungsvereinbarungen, Erschließungsmaßnahmen) erst mit zeitlicher Verzögerung erledigt werden können. Eine Entwicklungsträgergesellschaft mit Mehrheitsbeteiligung Berlins will die Trägerkosten sogar nur dann im gebotenen Umfang reduzieren, wenn Berlin die ihrer Auffassung nach im Zusammenhang mit der Personalreduzierung entstehenden Sozialplankosten übernimmt. Der Aufsichtsrat des Unternehmens hat ­ mit den Stimmen der Vertreter Berlins ­ dem Land Berlin als Treugeber deshalb drin gend empfohlen, insoweit von weiteren Kürzungen abzusehen. Ein weiterer Entwicklungsträger mit mittelbarer Mehrheitsbeteiligung Berlins beruft sich auf vertragliche Bindungen und will gegen Kürzungen der Trägervergütung ggf. den Klageweg beschreiten. Der Aufsichtsrat dieses Unternehmens hat mit den Stimmen der Vertreter Berlins eine höhere Trägervergütung, als vom Rechnungshof vorgeschlagen und vom Hauptausschuss empfohlen, beschlossen und in den Wirtschaftsplanentwurf 2000 eingestellt. Bei einem Entwicklungsträger wurde die Kürzung umgesetzt. Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung hat den Vertrag mit einem weiteren Entwicklungsträger vorsorglich gekündigt, um ausreichend Zeit für Verhandlungen über die Höhe der Trägervergütung oder ggf. für die Suche nach einem anderen Entwicklungsträger zu haben. Der Rechnungshof hat gegenüber der Senatsverwaltung für Finanzen (Beteiligungsverwaltung) gerügt, dass Interessenkollisionen der Vertreter Berlins in den Aufsichtsräten nicht durch entsprechende Besetzung verhindert worden sind.
Der Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung, zu dessen Einhaltung alle Entwicklungsträger verpflichtet sind, gebietet, dass in den Entwicklungsbereichen die Erschließungsmaßnahmen nur unter Beachtung des zu erwartenden Verkehrsaufkommens und der verbindlichen Baustandards durchgeführt werden sowie nur der unbedingt notwendige Bedarf an sozialer Infrastruktur realisiert wird.
Der fünfte und letzte Bericht, den der Rechnungshof dem Hauptausschuss inzwischen vorgelegt hat, enthält erneut Kürzungsvorschläge im Gesamtvolumen von 225 Mio. DM, die die Ausgaben sowohl für die Aufgabenerfüllung durch den Entwicklungsträger (Kürzung um mehr als 20 v. H.) und für Öffentlichkeitsarbeit (0,3 Mio. DM jährlich) als auch für Erschließungsmaßnahmen und für soziale Infrastruktur (Einsparvolumen zusammen bis zu 209 Mio. DM) bis zum Abschluss der Entwicklung betreffen. Weitere wesentliche Einsparungen für das Treuhandvermögen sind zu erwarten, wenn es gelingt, sich aus einem Generalplanervertrag für einen Entwicklungsbereich zu lösen, in dem zum Teil weit überhöhte Zahlungen und zu einem anderen Teil Zahlungen für nicht zu erbringende Leistungen vereinbart worden sind.
Der Schriftverkehr mit dem Entwicklungsträger, den betroffenen Senatsverwaltungen und dem Bezirksamt dauert noch an.
Nach dem 6. Bericht zu den städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen geht die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung von Gesamtverlusten von 703,2 Mio. DM für die fünf Treuhandvermögen bis zum Jahr 2010 aus. Direkt aus dem Landeshaushalt sind bis zu diesem Zeitpunkt voraussichtlich noch etwa weitere 1 066,2 Mio. DM zu leisten. Der Rechnungshof ist allerdings der Meinung, dass mit einem deutlich höheren Defizit zu rechnen ist, weil die von den Entwicklungsträgern erwarteten Einnahmen aus Grundstücksverkäufen und Ausgleichsbeträgen noch immer zu hoch angesetzt sind. Weiterhin erwartet er aufgrund der ungünstigen Marktsituation Verzögerungen bei Vermarktung und Investitionen, die höhere Finanzierungskosten zur Folge haben werden.
358 Die Senatsverwaltung für Finanzen hat inzwischen in erheblichem Umfang Verpflichtungsermächtigungen für die Entwicklungsbereiche in den Haushalt eingestellt. Dadurch wird zumindest sichtbar gemacht, welche Belastungen auf Berlin zukommen. Zum Defizitabbau hat die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung bisher allerdings nur 31 Mio. DM im Haushaltsentwurf 2000 vorgesehen. Die Senatsverwaltung für Finanzen hatte ursprünglich gegenüber dem Hauptausschuss zugesagt, vom Jahr 2001 an etwa 50 bis 80 Mio. DM jährlich für den generellen Defizitausgleich vorzusehen. In ihrer Stellungsnahme zu dem Bericht über den fünften Entwicklungsbereich nimmt sie von dieser Zusage jedoch wieder Abstand und verweist darauf, dass nicht sie, sondern die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung die Verantwortung für den Defizitausgleich trage. Aufgrund der Versäumnisse und der mangelnden Sorgfalt der Senatsverwaltung hat der Senat dem Abgeordnetenhaus ein Gesetz zur Beschlussfassung vorgelegt, dessen Nutzen und Kosten die Senatsverwaltung nicht untersucht hat, über dessen Auswirkungen auf den Haushalt sie das Abgeordnetenhaus im Unklaren gelassen hat, dessen Erfolgskontrolle sie nicht vorbereitet hat und das verfassungsrechtlich äußerst zweifelhaft ist.
Die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr hatte von Dezember 1994 an mehrere Maßnahmen mit dem Ziel geplant, die regionale Bauwirtschaft zu unterstützen und die Arbeitslosenquote im „einheimischen" Baugewerbe zu senken. Hierzu gehörten die Bekämpfung der Schwarzarbeit, eine möglichst weitgehende Reduzierung des Anteils von öffentlichen Aufträgen an Generalunternehmer, die Verpflichtung der Auftragnehmer, für den Einsatz von Nachunternehmern die Zustimmung des Auftraggebers einzuholen, sowie eine bevorzugte Beauftragung von regionalen Bauunternehmen durch befristete Heraufsetzungen der Wertgrenze für beschränkte Ausschreibungen von Bauleistungen zu bewirken (T 361). Schließlich sollten Auftragnehmer öffentlicher Bauaufträge zunächst durch entsprechende Rundschreiben und später durch das Berliner Vergabegesetz verpflichtet werden, ihre Arbeitnehmer nach den jeweils in Berlin geltenden Entgelttarifen zu entlohnen (T 362 bis 365).
Die Senatsverwaltung hatte bei der Vorbereitung dieser Maßnahmen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 LHO) zu beachten. Insbesondere war sie nach Nr. 2
AV § 7 LHO verpflichtet,
- den Nutzen und die Eignung der Maßnahmen zur Erreichung der verfolgten Ziele und
- die Kosten und die finanziellen Auswirkungen dieser Maßnahmen auf den Haushalt systematisch und sorgfältig zu untersuchen sowie
- Kriterien und Verfahren für Erfolgskontrollen festzulegen.
In den Ausführungsvorschriften zu § 7 LHO ist ferner bestimmt, dass auch bei der Vorbereitung von finanzwirksamen Gesetzgebungsvorhaben durch die Exekutive angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und später Erfolgskontrollen durchzuführen sind.
361Über die befristeten Heraufsetzungen der Wertgrenze für beschränkte Ausschreibungen von Bauleistungen, die der Senat auf Betreiben der Senatsverwaltung beschlossen hatte, hat der Rechnungshof bereits in seinem Vorjahresbericht (T 303 bis 313) berichtet. Durch diese befristeten Änderungen von Ausführungsvorschriften zu § 55 LHO hatte sich der Anteil der beschränkten Ausschreibungen deutlich erhöht.
Dadurch konnten in zunehmendem Maße bevorzugt Berliner Bauunternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert und beauftragt werden. Der Anteil der öffentlichen Ausschreibungen hatte sich entgegen Auflagenbeschlüssen des Abgeordnetenhauses deutlich verringert. Die Senatsverwaltung hatte es versäumt, systematisch und sorgfältig zu untersuchen, welchen Nutzen die befristet heraufgesetzten Wertgrenzen haben, ob sie zur Erreichung der von ihr verfolgten Ziele geeignet sind und welche Kosten und finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt diese Maßnahmen verursachen.
Ferner hat sie keine Kriterien und Verfahren zur Erfolgskontrolle festgelegt. Hätte sie das getan, hätte sie unschwer erkennen können, dass diese Maßnahmen weder geeignet sind, die Arbeitslosenquote im „einheimischen" Baugewerbe wesentlich zu verringern noch die Wettbewerbsfähigkeit der Berliner Bauwirtschaft nachhaltig zu verbessern. Auch das ungünstige Nutzen-Kosten-Verhältnis hätte sie erkennen können.
Bei der Vorbereitung des Berliner Vergabegesetzes sowie bei der Erarbeitung der vorangegangenen Rundschreiben zur Tariftreue bei öffentlichen Bauaufträgen (SenBauWohnV VI Nr. 7/1995 vom 09. 02. 95, Nr. 10/1995 vom 16. 05. 95, Nr. 17/1996 vom 18. 06. 96, Nr. 25/1996 vom 23. 12. 96, Nr. 7/1997 vom 20. 03. 97, Nr. 16/1998 vom 16. 07. 98 und Nr. 23/1998 vom 05. 11. 98) hat die Senatsverwaltung weder den Nutzen noch die Eignung des Gesetzgebungsvorhabens und der Rundschreiben zur Erreichung der verfolgten Ziele systematisch und sorgfältig untersucht. So hat sie erst im Prüfungsschriftwechsel ihre Einschätzung mitgeteilt, dass das Volumen der öffentlichen Berliner Bauaufträge 10 bis 15 v. H. des gesamten Bauvolumens in Berlin betrage. Schon aufgrund dieser Einschätzung hätte die Senatsverwaltung erkennen müssen, dass der Nutzen des Vergabegesetzes und der vorangegangenen Rundschreiben für die regionale Bauwirtschaft nur gering sein kann. Auch mit grundsätzlichen wirtschaftspolitischen Bedenken des damaligen Senators für Wirtschaft und Betriebe hat sich die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr nicht hinreichend auseinandergesetzt. Der damalige Senator für Wirtschaft und Betriebe hat es für „nicht hinnehmbar" gehalten, „den Berliner Markt in so weiten Teilen vom Wettbewerb abzuschotten und damit letztlich die Wettbewerbsfähigkeit der Berliner Unternehmen in anderen Märkten einzuschränken". Insbesondere bei einer über den Kernbereich des Baugewerbes hinausgehenden Geltung des Vergabegesetzes würden die in den letzten zehn Jahren erzielten Erfolge der Berliner Wirtschaft, sich zunehmend in offenen Märkten durchzusetzen, „konterkariert" werden. Insgesamt hätte die Senatsverwaltung bei einer ordnungsgemäßen Vorgehensweise feststellen müssen, dass ihre Rundschreiben und dementsprechend auch das Vergabegesetz in nur geringem Maße geeignet waren, die verfolgten Ziele zu erreichen, und dass der Nutzen nur begrenzt sein würde.