Source: https://it.scribd.com/doc/116673932/tesina
Timestamp: 2019-12-11 17:21:26+00:00
Document Index: 56242807

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 97', 'art. 2', 'art. 1', 'art 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 12', 'art.19', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 14', 'art. 20', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 13', 'art. 24', 'art. 25']

Corte Costituzionale - Pronuncia 247/2015
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il procedimento amministrativo un'insieme sequenziale di attivit, che possono raggrupparsi in alcune fasi essenziali.
. Esso trova la sua disciplina nella l.n. 241/90 (c.d. legge sul procedimento amministrativo), che ispirata dai principi di "giustizia" , semplificazione e trasparenza dell'azione amministrativa. Il procedimento amministrativo s'impone all'attenzione degli studiosi del diritto amministrativo a causa del mutato rapporto legge-amministrazione. Il legislatore per effetto dell'aumento sia dei settori interessati dall'azione amministrativa, sia degli interessi da quest'ultima coinvolti, incontra crescenti difficolt nel predeterminare in generale ed astratto la concreta conformazione dell'interesse pubblico da soddisfare. Con la conseguenza che tale compito di verifica e composizione degli interessi coinvolti dall'azione amministrativa con l'interesse pubblico primario affidato alla p.a. agente (c.d. discrezionalit amministrativa). Di qui la procedimentalizzazione della funzione amministrativa, con le garanzie dell'istruttoria, della partecipazione e del coordinamento. Tale esigenza, tuttavia, non si traduce in una legge generale che disciplina il procedimento amministrativo. Al contrario, il legislatore opta per una legge breve che fissa la disciplina minima comune a tutti i procedimenti amministrativi, posti in essere da Amministrazioni statali e non statali, che si traducono in esercizio di attivit amministrativa (indipendentemente dal potere esercitato): la l.n. 241 del 1990. Il procedimento amministrativo si pu definire come la serie concatenata ed ordinata di atti ed operazioni, previsti e disciplinati da norme giuridiche primarie o secondarie, e talvolta facoltativamente introdotti dall'amministrazione, posti in essere da soggetti pubblici o privati (incaricati od esercenti funzioni amministrative), che sono preordinati alla produzione di un provvedimento finale, giuridicamente rilevante nell'ordinamento e, pertanto, idoneo alla cura dell'interesse pubblico assegnato all'amministrazione procedente. Dal punto di vista strutturale, il procedimento amministrativo si articola in: FASE DELL'INIZIATIVA. la fase propulsiva del procedimento, che ne determina la giuridica pendenza. Il potere d'iniziativa procedimentale amministrativa in ordine a ciascun procedimento attribuito dalla legge: - alla stessa amministrazione titolare del potere di provvedere (ovvero all'amministrazione che ha il potere di sostituirla) -> iniziativa d'ufficio. Potere non disponibile (e quindi non revocabile n rinunciabile), che risulta esercitato, quando la p.a., dopo una prima sommaria verifica, ritiene sussistenti i presupposti dell'esercizio del proprio potere di provvedere. Ne deriva che con riferimento a tale ipotesi, sulla p.a. incombe anzitutto il dovere di procedere (ad una prima sommaria delibazione) e solo successivamente il dovere di provvedere; - ad un'amministrazione diversa -> etero-iniziativa pubblica. Potere che presenta i medesimi caratteri del precedente, salvo che per un aspetto: il dies a quo. L'esercizio di tale potere d'iniziativa, invero, risulta formalizzato in atti amministrativi (proposte o richieste) di un soggetto terzo. Ne deriva che il procedimento amministrativo potr dirsi pendente dal momento in cui la p.a. titolare del potere di provvedere ricever l'atto d'iniziativa (cfr. art. 2, comma 2, l.n. 241/90); - ad un privato -> iniziativa di parte. Potere attribuito ad un privato od ad un ente pubblico che agisce come tale, il cui esercizio revocabile, fin quando la p.a. investita non ha agito o non ha coinvolto altri soggetti amministrativi (dopo questo momento, invero, si pu soltanto rinunciare, espressamente od implicitamente, al risultato). La matrice legale del potere d'iniziativa in parola comporta che la p.a. investita formalmente di una richiesta di provvedere (dal che deriva che per il dies a quo valgono le considerazioni fatte sopra) ha sempre il dovere di provvedere (tramite provvedimento espresso), salvo il caso in cui il legislatore lasci spazio all'operare del c.d. silenzio-assenso: il dovere di provvedere si trasforma in mero onere. Ci che, si badi, non esime l'amministrazione delle incombenze procedimentali, ma solo dall'emanazione del provvedimento.
FASE ISTRUTTORIA. la fase centrale del procedimento amministrativo poich quella in cui si realizza l'acquisizione di tutti gli elementi necessari per operare la scelta operativa pi congrua rispetto all'interesse pubblico perseguito. Per tale ragione, essa retta dal principio inquisitorio: la p.a. agente, svolti gli strumenti istruttori eventualmente previsti dal legislatore, non incontra preclusioni riguardo all'uso di strumenti facoltativi. Anche se, il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, ed il principio di ragionevolezza, in generale, inducono a ritenere che la p.a. posso ricorrere soltanto a strumenti istruttori facoltativi, che trovino giustificazione in esigenze istruttorie straordinarie emerse dall'istruttoria tipica e non altrimenti soddisfabili. Dal punto di vista strutturale l'attivit istruttoria si distingue in: - verificazione dei fatti. C.d. informazione storica = rappresentazione della realt oggettivamente percepibile. A tal fine la p.a. utilizza, quali strumenti istruttori, dichiarazioni di scienza (accertamenti, ispezioni, inchieste); - elaborazione dei fatti. C.d. informazione valutativa = rappresentazione oggettiva ed intellettiva della realt. A tale fine la p.a. utilizza, quali strumenti istruttori, dichiarazioni di scienza proprie (pareri) o comuni alla precedente attivit (inchieste); - acquisizione degli interessi. Raccolta degli interessi pubblici e privati coinvolti dall'azione amministrativa. Con riguardo agli strumenti istruttori, la p.a. procedente dispone solo delle determinazioni delle altre amministrazioni pubbliche (approfondimento sugli Istituti di semplificazione nel procedimento amministrativo. L'attivit istruttoria si completa con l'acquisizione degli interessi privati (che assume le vesti dell'informazione storico-valutativa, poich pu consistere nell'introduzione di fatti, che, per, effettuata con alto tasso di soggettivit) mediante la partecipazione (approfondimento su la partecipazione ed il diritto d'accesso al procedimento amministrativo) dei soggetti interessati al procedimento, ove ammessa (in tale senso, l'istruttoria distinta in: aperta, in contraddittorio, chiusa, segreta e riservata). In proposito, bisogna ricordare che, con riferimento ai procedimenti ad iniziativa di parte non esiste alcun onere della prova: nella nuova ottica della buona amministrazione al servizio dei cittadini la p.a. ha il dovere di collaborare con i privati per il soddisfacimento dei loro interessi nei procedimenti amministrativi (c.d. dovere di soccorso o di assistenza). Il valore delle risultanze istruttorie non predeterminato: la p.a. valuta liberamente le risultanze istruttorie, salvo quelle per le quali c' certezza legale (es. certificati di laurea). FASE DECISORIA. la fase in cui, sulla base del materiale acquisito nelle fasi precedenti, adottato il provvedimento finale. La titolarit del potere di adottare il provvedimento pu essere attribuita ad un organo monocratico od ad un organo collegiale. In tale evenienza, la formazione della volont del soggetto sar frutto di un subprocedimento. Con riferimento alla struttura, la decisione pu essere: monostrutturata o pluristrutturata. Nel primo caso la decisione frutto della manifestazione di volont di un solo soggetto che si esprime in un unica volta. Nel secondo caso, al contrario, la decisione frutto della manifestazione di volont di pi soggetti (che possono fondersi in un unico atto amministrativo - c.d. atto amministrativo COMPLESSO - ovvero rimanere distinte, come nei casi di concerto, intesa ed autorizzazioni-consenso - per le quali stata introdotta, precipuamente, la conferenza di servizi -), portatori di interessi pubblici di pari grado e dignit. L'adozione del provvedimento, che pu essere espressa o no, conclude, in genere il procedimento amministrativo. Ne deriva che la valutazione del rispetto del termine di durata massima del procedimento amministrativo (art. 2 l.n. 241/90) deve esser valutato con riferimento a tale momento.
FASE INTEGRATIVA DELL'EFFICACIA. una fase eventuale: in talune occasioni il legislatore non ritiene che il provvedimento perfetto sia idoneo a produrre effetti giuridici. E cos, l'efficacia dell'atto amministrativo legata al compimento di attivit ulteriori. Le attivit integrative pi frequenti sono: - il controllo preventivo, in genere di legittimit, che retroattivo (il provvedimento efficace dal momento dell'adozione); - la comunicazione individuale (o tramite pubblicazione, quando rivolta a categorie indeterminate di persone) degli atti recettizi, che non retroagisce (il provvedimento efficace dal momento della conoscenza che di esso abbia il destinatario).
Il procedimento amministrativo una serie sequenziale di attivit, normativamente od amministrativamente previste, poste in essere da soggetti pubblici e privati, al fine dell'emanazione del provvedimento, ordinate in almeno tre fasi: 1) iniziativa: d'ufficio (autonoma od eteronoma = c.d. eteroiniziativa pubblica) o di parte; 2) istruttoria: retta dal principio inquisitorio e da quello di libera valutazione delle risultanze; 3) decisoria: il provvedimento giuridicamente perfetto esiste nell'ordinamento giuridico e, generalmente, efficace. I principi del procedimento amministrativo
La maggior parte dei principi che presiedono allo svolgimento del procedimento amministrativo ha origine nella Costituzione, ed in particolare nell'art. 97, comma 1, al quale cercano di dare una dimensione pi concreta. Una posizione peculiare occupa il superprincipio di RAGIONEVOLEZZA. Esso trova referente costituzionale, oltre che nelle esigenze d'imparzialit e di buon andamento, nel principio di uguaglianza. Ed per questa via che divenuto una "clausola generale dell'azione amministrativa": da parametro di valutazione dell'atto amministrativo sotto il profilo dell'eccesso di potere, divenuto anche parametro di valutazione della logicit ed adeguatezza dell'intero percorso logico seguito dell'amministrazione. Ed infatti, all'elaborazione giurisprudenziale intorno a codesto principio che si deve la valorizzazione dei principi di proporzionalit, coerenza allo scopo, non travisamento, non contraddittoriet, che devono guidare in concreto l'azione amministrativa e riempiono gli spazi vuoti lasciati dalle norme. Ne deriva che, il principio di ragionevolezza, da un lato, la clausola che consente di valutare la coerenza e la logicit del processo decisionale dell'amministrazione, verificando la completezza dell'istruttoria, la coerenza interna del procedimento, la correttezza nella comparazione degli interessi. D'altro lato, il principio assoluto attraverso il quale si opera il bilanciamento tra gli ulteriori principi del procedimento amministrativo, che vengano a configgere. Cio a dire l'unico principio mai derogabile. Gli altri principi derogabili che presiedono allo svolgimento del procedimento amministrativo sono: 1. principio di ECONOMICIT = uso diligente ed accorto delle risorse che si hanno a disposizione. Ci che, con riferimento al procedimento amministrativo, che ha un costo in termini, almeno, di strutture e personale, si traduce in semplicit e celerit dell'azione amministrativa. 2. principio di EFFICACIA = idoneit dell'atto a conseguire (ed a conservare) gli obiettivi programmati. Ci che, con riferimento al procedimento amministrativo, si traduce non solo nell'esigenza di semplificazione, ma anche in quella di partecipazione. 3. principio di EFFICIENZA = funzionalit del procedimento amministrativo, intesa come speditezza ed immediatezza dell'azione amministrativa (non nel senso, tipico della scienza dell'amministrazione, di rapporto tra risorse impiegate e risultati conseguiti). Cio a dire, ancora, in semplificazione e non
aggravamento dell'azione amministrativa. 4. principio di PUBBLICIT = espressione prima dell'esigenza di trasparenza dell'azione amministrativa, che deve essere conoscibile, aperta ai contributi collaborativi, controllabile 5. principio di INQUISITORIO = ogni determinazione dell'amministrazione deve esser preceduta da una verifica ricostruttiva quanto pi completa possibile dei fatti e degli interessi coinvolti dall'azione amministrativa. 6. principio di DOVEROSIT DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA = si traduce, prima facie, nel positivizzato (art. 2 l.n. 241/90) obbligo di provvedere con provvedimento espresso, che assume le sembianze di mero onere nei casi in cui pu operare il silenzio con valore provvedimentale. Ci che non esime l'amministrazione dall'avvio del procedimento (es. informativa degli interessati). La dottrina ha rilevato che, in ogni caso, la p.a. ha un dovere (antecedente) di procedere ad un primo vaglio dei presupposti dell'agire (es. procedimenti ad iniziativa d'ufficio), per valutare la necessit di ulteriori accertamenti. 7. principio di IMMEDIATEZZA DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA = i tempi ed i passaggi dell'azione amministrativa non devono essere aumentati irragionevolmente. Ci che si traduce nel divieto di aggravamento, espressamente posto per le attivit istruttorie facoltative (art. 1, comma 2, l.n. 241/90), e nella necessit che ogni procedimento amministrativo abbia una durata predeterminata, possibilmente contenuta (cfr. art 2, l.n. 241/90). 8. principio di AFFIDAMENTO = si riporta alla nuova esigenza della buona amministrazione al servizio della persona, ed in particolare alla necessit di correttezza e buona fede nei rapporti tra p.a. e cittadini. Esprime, invero, la necessit del bilanciamento argomentato degli interessi pubblici e privati coinvolti dall'azione amministrativa, che tenga presenti anche le "assicurazioni", le indicazioni date dall'amministrazione (soprattutto ai privati). Cio a dire, l'affidamento suscitato dall'amministrazione con il suo comportamento interesse tutelato al pari dell'interesse pubblico. Com' evidente tutti questi principi fanno capo a tre esigenze fondamentali: giusto procedimento, trasparenza e semplificazione dell'azione amministrativa Il procedimento amministrativo, infine, regolato dal principio tempus regit actum: l'azione amministrativa, espressione attuale del soddisfacimento di interessi della collettivit, sottoposta alla disciplina giuridica vigente nel momento in cui si svolge. Cio a dire, l'immediata applicabilit delle norme di diritto pubblico fa salve soltanto le fasi dell'azione che siano gi esaurite. Ne deriva che con riferimento agli atti del procedimento bisogna distinguere due casi: la nuova disciplina ha ad oggetto aspetti formali di atti (es. forma, elementi). In questo caso gli atti compiuti restano pienamente validi se si collocano in una fase procedimentale gi esaurita (es. la regolarit di una domanda va valutata con riferimento alla normativa vigente al tempo della presentazione); la nuova disciplina ha ad oggetto i presupposti degli atti (es. competenza). In questo caso, al contrario, il momento di valutazione l'emanazione del provvedimento finale: se c' stata, resta applicabile la vecchia normativa, altrimenti trova applicazione la nuova disciplina. In ogni caso, limite generale all'immediata applicabilit delle norme di diritto pubblico sono le situazioni giuridiche gi consolidate.
Istituti di semplificazione nel procedimento amministrativo
La l.n. 241/90 "sul procedimento amministrativo" ha dettato la disciplina minima comune ai procedimenti amministrativi, ispirandola alla necessit di semplificare l'agire delle p.a., soprattutto attraverso la valorizzazione dei principi di trasparenza e concentrazione temporale dell'azione amministrativa e del "giusto procedimento". Tale operazione apprezzabile attraverso una disamina di alcuni istituti ed alcune regole che operano all'interno, oppure presiedono allo svolgimento del procedimento amministrativo. A. PRINCIPI A livello generale abbiamo: 1. Termine di conclusione del procedimento (art. 2, commi 2, 3, 4) -> celerit e certezza dell'azione amministrativa. Ogni amministrazione deve fissare, liberamente, un termine entro il quale il procedimento deve concludersi. Nel caso in cui l'amministrazione non provveda, opera il termine posto dal
legislatore, che molto breve. 2. Obbligo di conclusione esplicita del procedimento (art. 2, comma 1) -> trasparenza e correttezza dell'azione amministrativa. 3. Obbligo di motivazione del provvedimento (art. 3) -> trasparenza dell'azione amministrativa. . 4. Unit organizzativa responsabile del procedimento (art. 4) -> trasparenza e certezza dell'azione amministrativa (cfr., in particolare, comma 2 ed art. 5, comma 3). 5. Responsabile del procedimento (art. 5) -> trasparenza e certezza dell'azione amministrativa. Il responsabile del procedimento la persona fisica, designata dal titolare (dirigente) dell'ufficio tra gli addetti ad esso, che responsabile, all'interno ed all'esterno, di tutti gli adempimenti procedimentali (c.d. leading authority). Ne consegue che tale soggetto svolge una duplice funzione: Di garanzia, poich il referente certo e conosciuto o conoscibile (art. 5, comma 3) di tutti i soggetti interessati dal provvedimento finale. Ne deriva che, secondo autorevole dottrina1, il responsabile del procedimento (siccome l'unit responsabile) non possono che essere unici per ciascun procedimento. Cio a dire, quand'anche il procedimento si articoli in fasi, o subprocedimenti, provvisti ciascuno, per esigenze di celerit dell'azione amministrativa, di referenti personali ed organizzativi specifici, il centro di riferimento personale ed organizzativo "esterno", responsabile verso i destinatari del provvedimento finale (art. 8), non pu che essere uno; Di efficienza, poich il soggetto che guida lo svolgersi del procedimento. Ci che si riverbera sulle attivit di sua competenza che interessano l'intero iter procedimentale: Attivit istruttorie (art. 6, lett. a, b, c); Attivit d'impulso (art. 6, lett. c, e) Attivit decisorie (art. 6, lett. e); Attivit integrative e di rapporto con i terzi (art. 6, lett. d).
6. Predeterminazione dei criteri per l'attribuzione di vantaggi economici (art. 12) -> trasparenza ed imparzialit dell'azione amministrativa.
B. FASE DELL'INIZIATIVA. L'istituto di semplificazione che opera in tale fase la denuncia d'inizio attivit (art.19), che risponde all'esigenza di semplificazione dell'azione amministrativa ed ad un tempo a quella di liberalizzazione dell'esercizio delle attivit private. L'istituto si traduce in una forma di autoamministrazione: nei casi in cui l'esercizio di attivit privata sottoposto ad atto di consenso della p.a., che si sostanzi nel mero accertamento dell'esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge, senza richiedere l'esperimento di prove, che comportino valutazioni tecnico-dsicrezionali, e si tratti di attivit non sottoposta a limiti contingenti complessivi di esercizio, quest'ultimo pu essere intrapreso su semplice "denuncia d'inizio attivit dell'interessato all'amministrazione competente". La denuncia ha una doppia valenza giuridica: il fatto che legittima ex lege l'esercizio dell'attivit privata; l'atto che da avvio al procedimento amministrativo di verifica della sussistenza dei presupposti di legge. Procedimento che solo in caso di esito negativo si tradurr in un provvedimento inibitorio motivato, che ingiunge anche la rimozione degli effetti prodotti, da adottare entro 60 gg.,.
C. FASE ISTRUTTORIA la fase pi ricca di soluzioni di semplificazione: 1. Conferenza di servizi istruttoria (art. 14, comma 1) -> concentrazione dell'azione amministrativa. Modulo organizzativo, a disposizione dell'amministrazione procedente, che realizza un'accelerazione dei tempi del procedimento, concentrando in un'unica sede l'acquisizione degli interessi pubblici coinvolti dall'azione amministrativa; 2. Accordi tra amministrazioni pubbliche (art. 15) -> snellimento e collaborazione nell'azione amministrativa. Istituto generale che favorisce la disciplina concordata per lo svolgimento in collaborazione di attivit d'interesse comune; 3. Accordi sostitutivi o procedimentali con i privati (art. 11) -> giusto procedimento. Si tratta di forme di esercizio concordato del potere amministrativo; 4. Generalizzazione del "silenzio-facoltativo" (art. 16) -> speditezza e correttezza dell'azione amministrativa. Gli strumenti istruttori obbligatori (pareri obbligatori) non possono condizionare il corso del procedimento amministrativo. Ne deriva che l'amministrazione procedente, ove il parere non venga reso nei termini fissati dalle legge, pu prescindere dall'acquisizione di quel mezzo istruttorio, salvo che si tratti di parere che debbono essere rilasciati dalle amministrazioni "forti" (preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-terriroriale, o della salute dei cittadini); 5. Generalizzazione del "silenzio-devolutivo" (art. 17) -> speditezza e correttezza dell'azione amministrativa. In questo caso valgono le osservazioni fatte al punto n. 4, con la sola differenza che, di fronte all'inerzia od alla non tempestivit dell'amministrazione incaricata dell'accertamento, l'amministrazione procedente deve rivolgersi ad altri soggetti pubblici competenti. 6. Attuazione dell'autocertificazione (art. 18) -> giusto procedimento e speditezza dell'azione amministrativa. Il cittadino sollevato dall'onere di certificare una serie di dati che lo riguardano, poich l'amministrazione si accontenta di una sua dichiarazione sostitutiva. Tale istituto oggi rifluito nel "t.u. in materia di documentazione amministrativa" = d.p.r. n. 445/00, che ha disposto l'abrogazione delle norme gi intervenute in materia (non dell'art. 18), ed ha stabilito definitivamente che la p.a. ed i gestori di pubblici servizi non possono chiedere certificati che attestino stati, qualit personali e fatti attestati in documenti in loro possesso, o che esse stesse sono tenute a certificare. Ed in ogni caso, per tali elementi, si deve procedere all'acquisizione d'ufficio, ove possibile, ovvero si deve ricorrere alle dichiarazioni sostitutive. D. FASE DECISORIA. Due sono gli istituti di rilievo: 1. Conferenza di servizi decisoria (art. 14, comma 2) -> speditezza dell'azione amministrativa. Modulo procedimentale, ricorrendo al quale l'amministrazione procedente riduce i tempi e soprattutto i passaggi finali del procedimento: tutte le amministrazioni dotate di poteri decisori, coinvolte nel procedimento, operano contemporaneamente e nella stessa sede. Tale soluzione, pertanto, conduce in via collaborativa alla soluzione finale. Di qui, la volont del legislatore di renderne obbligatorio l'uso quando la p.a. procedente deve acquisire intese, concertidi altre amministrazioni, che interpellate formalmente all'inizio del procedimento, non li abbiano resi entro 15 gg. (ed, a fortiori, secondo la dottrina, quando ci sia stato un diniego); 2. Silenzio-assenso (art. 20) -> snellimento dell'attivit amministrativa. Il legislatore, in realt, amplia la sfera di applicazione del "silenzio con valore di provvedimento positivo", non solo per esigenze procedimentali, ma anche nell'ottica di una maggiore liberalizzazione dell'esercizio di attivit economiche
da parte dei privati. Ed infatti, dispone che nei casi indicati da apposito regolamento governativo, la domanda di rilascio di un provvedimento autorizzatorio all'esercizio di attivit privata (che deve avere un contenuto specifico: artt. 3, 4 e 5 del d.p.r. n. 300/92) si considera accolta se, decorso un certo termine (diverso a seconda delle attivit) non comunicato all'interessato il provvedimento di diniego (provvedimento "fittizio" impugnabile per illegittimit).
La partecipazione ed il diritto d'accesso al procedimento amministrativo
La PARTECIPAZIONE dei soggetti (pubblici e privati), non istituzionalmente coinvolti nell'azione amministrativa, al procedimento amministrativo tende a realizzare la completezza dell'istruttoria procedimentale ed a garantire l'individuazione pi corretta delle esigenze della realt. Ci non toglie che, nella prospettiva del partecipante, essa possa avere una funzione difensiva (= di tutela delle proprie posizioni giuridiche), quanto collaborativa (= di collaborazione con l'amministrazione per il reperimento di tutti gli elementi necessari per una completa valutazione della situazione). Di qui la sua natura di principio generale dell'ordinamento, che, sebbene secondo la dottrina e la giurisprudenza dominanti non abbia rango costituzionale, ha assunto portata generale per effetto della l.n. 241/90. Dal punto di vista SOGGETTIVO, la partecipazione pu essere distinta in: . ordinaria (art. 7, comma 1). I soggetti che hanno diritto a partecipare normalmente al procedimento amministrativo sono: a. i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale destinato a produrre effetti giuridici; b. i soggetti che per legge debbono intervenirvi; c. i soggetti individuati o facilmente individuabili ai quali il provvedimento possa recare pregiudizio, diversi dai destinatari. A tal fine, il legislatore dispone che ad essi sia data comunicazione di avvio del procedimento, mediante un atto dal contenuto ben determinato (art. 8). L'omissione di tale comunicazione, tuttavia, secondo la giurisprudenza, agevolmente sanata dalla realizzazione, nei fatti, del contraddittorio tra amministrazione ed i soggetti indicati, che lo scopo dell'avviso. 2. eventuale (art. 9). La partecipazione volontaria (c.d. intervento eventuale) riservato dal legislatore ai: a. soggetti portatori d'interessi pubblici, cui possa derivare un pregiudizio dall'adozione del provvedimento = titolari di un interesse legittimo oppositivo; b. soggetti portatori d'interessi privati, cui possa derivare un pregiudizio dall'adozione del provvedimento = titolari di un interesse legittimo oppositivo; c. soggetti portatori d'interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dall'adozione del provvedimento. L'intervento volontario pu essere effettuato fino a quando l'amministrazione procedente non abbia adottato il provvedimento finale, salvo che ragioni di economicit e rispetto dei termini di conclusione del procedimento inducano a non esaminare gli interventi effettuati dopo un certo limite di tempo. In questo senso i regolamenti delle amministrazioni hanno fissato dei termini ultimi per l'intervento nel procedimento amministrativo. Dal punto di vista OGGETTIVO, la partecipazione sembrerebbe incontrare soltanto i limiti indicati dall'art. 13 e dall'art. 7. A norma dell'art. 13, sono esclusi dal campo di applicazione delle norme sulla partecipazione (dettate dalla l.n. 241/90) i procedimenti diretti all'adozione di atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, di atti normativi, nonch i procedimenti tributari. A norma dell'art. 7, comma 1, al contrario, la disciplina della partecipazione subisce un'attenuazione nel caso in cui sussistano ragioni d'impedimento derivanti da particolari esigenze di celerit del procedimento (che devono essere puntualmente indicate): omessa la sola comunicazione d'avvio del procedimento, ma restano salvi gl'interventi volontari.
In proposito, tuttavia, si deve registrare un atteggiamento della giurisprudenza che tende a svalutare la portata generale del principio (es. laddove una valutazione, anche ex post, delle circostanze riveli l'inutilit della partecipazione privata al fine di una pi opportuna ed imparziale azione amministrativa, l'eventuale omissione della comunicazione d'avvio non rilevante). Con riferimento alle MODALIT DI ESERCIZIO la partecipazione attribuisce: 1. il diritto di presentare memorie scritte e documenti (art. 9, lett. b), che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare, salvo che non siano pertinenti all'oggetto del procedimento. Da ci consegue l'obbligo, per l'amministrazione, di rendere specifica motivazione circa la non pertinenza o lo scarso valore probatorio degli scritti. Dalla conformazione della norma deriva, altres, l'impossibilit di ammettere in via generale il contraddittorio informale. L'esercizio di questo diritto pu esitare nell'esercizio consensuale del potere amministrativo, di cui all'art. 11. 2. il diritto di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti di cui all'art. 24. Tale diritto ricalca una delle facolt del diritto d'accesso, che si esercita mediante esame dei documenti ed esibizione di copia. Ci porta ad affermare la perfetta sovrapponibilit dei due diritti, che, peraltro, soffrono le medesime limitazioni. Ed infatti, la partecipazione al procedimento amministrativo funzionalmente collegata al diritto d'accesso. Il DIRITTO D'ACCESSO ai documenti amministrativi un principio generale dell'ordinamento a garanzia costituzionale , che stato generalizzato dalla ln. 241/90. Ad essa, invero, si deve l'ampliamento del suo ambito di applicazione, al fine di garantire la trasparenza e l'imparzialit dell'azione amministrativa. Ci che consente di valorizzare in funzione partecipativa, e non solo difensiva l'apertura del procedimento amministrativo. La volont di aumentare i casi di controllo sociale diffuso dell'azione amministrativa e, conseguentemente, della collaborazione sociale alla conformazione dell'interesse pubblico concreto, tuttavia, non ha condotto alla generalizzazione del diritto d'accesso. Dal punto di vista SOGGETTIVO, il diritto in parola attribuito ai soli soggetti che sono titolari di "un interesseper la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti". Cio a dire, ai titolari d'interessi personali e qualificati, che non devono presentare tutti i requisiti che legittimerebbero il ricorso alla tutela giurisdizionale (es. coloro che possono essere parte eventuale o necessaria del procedimento; sono esclusi invece i titolari d'interessi di mero fatto). Il diritto d'accesso consta delle FACOLT di esame e di estrazione di copia dei documenti (art. 25, comma 1). In proposito, i regolamenti di attuazione distinguono: 1. accesso informale: si esercita attraverso una richiesta, anche verbale, esaminata immediatamente senza formalit; 2. accesso formale: cui si ricorre qualora la precedente soluzione non sia praticabile (es. sorgono dubbi sulla legittimazione del richiedente; i documenti non sono immediatamente disponibili). Si tratta di un vero e proprio procedimento amministrativo a richiesta di parte (artt. 3, 4, 5, d.p.r. 352/92) Dal punto di vista OGGETTIVO, il diritto di accesso pu essere esercitato su tutti gli atti, di qualunque specie, e da chiunque formati, che siano stati, sono o saranno utilizzati per determinare il contenuto del provvedimento finale (art. 22, comma 2) . Il diritto d'accesso, infatti, soffre le sole limitazioni elencate dall'art. 24, che determinano: 1. esclusione del diritto d'accesso: per i documenti coperti dal segreto di Stato e per gli atti preparatori (nel corso della formazione) dei provvedimenti elencati nell'art. 13. Il Governo - con una disciplina cornice (art. 24, comma 4) - pu poi disporre tale esclusione per la salvaguardia delle esigenze di sicurezza, difesa nazionale, relazioni internazionali, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico e prevenzione della criminalit; 2. limitazioni al diritto d'accesso: poste dal Governo - con una disciplina cornice - per la tutela della riservatezza di terzi. Tale limitazione, tuttavia, deve garantire l'accesso ai documenti la cui conoscenza necessaria per la tutela di interessi giuridici;
3. differimento dell'esercizio del diritto d'accesso: l'amministrazione procedente pu disporre tale soluzione, nel caso in cui il suo esercizio riguardi documenti che se conosciuti ostacolerebbero gravemente od impedirebbero lo svolgimento dell'azione amministrativa. Da ultimo, un cenno va fatto alla NATURA del diritto d'accesso. Numerose decisioni giurisprudenziali lo descrivono come diritto soggettivo all'informazione, finalizzato alla garanzia della trasparenza e dell'imparzialit dell'azione amministrativa. Tuttavia, la circostanza che l'art. 25 attribuisca la competenza giurisdizionale al giudice amministrativo (senza fare cenno alla giurisdizione esclusiva), unitamente alla disponibilit della posizione riconosciuta all'amministrazione procedente (cfr. "differimento", supra), fanno propendere la dottrina per la qualificazione in termini d'interesse legittimo.
Diritto amministrativo Cerulli
Federica Calabrò
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