Source: https://abogadolonghi.wordpress.com/2011/02/28/ordenanza-municipal-no-es-ley-en-sentido-constitucional/
Timestamp: 2017-01-21 02:04:13
Document Index: 304163873

Matched Legal Cases: ['in fine', 'in fine', 'artículo 58', 'artículo 3', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 58', 'artículo 5', 'in fine']

ORDENANZA MUNICIPAL NO ES LEY EN SENTIDO CONSTITUCIONAL. | Estudio Longhi & Cia.
> Contencioso administrativo Bs. As.	> ORDENANZA MUNICIPAL NO ES LEY EN SENTIDO CONSTITUCIONAL.	ORDENANZA MUNICIPAL NO ES LEY EN SENTIDO CONSTITUCIONAL.
I. Mediante sentencia dictada el 31 de mayo de 2010, el titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial Dolores: (a) hizo lugar a la oposición planteada por la firma Monsalvo Viejo S.A. frente a la expropiación intentada en autos por la Municipalidad de Maipú contra Juan Eduardo Macchi y, en consecuencia, con el alcance allí expresado, rechazó la demanda por incumplir con el requisito previsto en el art. 24 inc “a” de la ley 5.708; (b) dejó sin efecto la toma de posesión relativa al bien referido en la misma sentencia, según fuera dispuesto en el proveído dictado a fs. 167 con fecha 23-02-2010 y, (c) impuso las costas en el orden causado, considerando que la parte actora pudo creer tener razones valederas para acudir a la instancia y que la cuestión de derecho resulta controversial (cfr. arts. 37 y 52 de la ley 5.708; art. 68 párr. 2° del C.P.C.C.). En el mismo acto, reguló los honorarios correspondientes al Dr. Germán Pereyra -por su labor como patrocinante del Sr. Matías Cullen, apoderado éste de la firma interviniente- en la suma de tres mil trescientos cuarenta y cuatro pesos con treinta y seis centavos ($ 3.344,36) y los correspondientes a la Dra. María José Bufager –por su actuación como patrocinante de la Sra. María Inés Macchi-, en la suma de trescientos noventa y seis pesos ($ 396,00), con más el adicional -en ambos casos- en concepto de aportes previsionales que establece la ley 6.716 (arts. 16; 21; 22; 27; 28 inc. “b”; 44 y 51 Ley 8.904). Declaró, asimismo, que no correspondía regular honorarios al letrado que actuó en autos en calidad de representante del Municipio en virtud de lo normado por el art. 203 de la Ley Orgánica de la Municipalidades y doctrina de la Suprema Corte Provincial (v. fs. 302/315).
II. Contra dicho pronunciamiento se alzó la Municipalidad actora mediante recurso de apelación interpuesto a fs. 337, el que fue concedido por el a quo en relación y con efecto diferido mediante providencia de fs. 338 (arts. 32 y 33 ley 5.708).
III. La firma Monsalvo Viejo S.A., con fecha 13-04-2010, interpuso a través de su representante recursos de apelación contra la regulación de honorarios practicada a favor del Dr. Germán Pereyra –alegando que éstos resultan altos (cfr. fs. 340, primera parte)- y contra la sentencia dictada (v. fs. 341/346).
IV. El letrado patrocinante de Monsalvo Viejo S.A., por su propio derecho, interpuso recurso de apelación contra la regulación de sus honorarios desconformándose en cuanto éstos resultarían bajos (cfr. fs. 340, 2da. parte).
V. A fs. 347, mediante proveído de fecha 14-04-2010, el Juez de grado concedió los recursos de apelación interpuestos contra la regulación de honorarios del Dr. Pereyra articulados a fs. 340 y declaró extemporáneo el recurso intentado por Monsalvo Viejo S.A. contra la sentencia de grado a fs. 341/346.
VI. A fs. 352 el a quo ordenó elevar el expediente a esta Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo.
VII. Recibidas las actuaciones en esta Alzada, por auto de fs. 353 se pusieron a disposición de las partes por el plazo de tres (3) días a efectos de la presentación del respectivo memorial, lo que fue cumplido por la actora apelante a fs. 354/365.
VIII. Ordenado el traslado del memorial presentado por la Municipalidad de Maipú a la parte demandada y al tercero interviniente -Monsalvo Viejo S.A.- por el término de tres (3) días [v. fs. 370], aquél fue contestado únicamente por la firma Monsalvo Viejo S.A. mediante presentación de fs. 373/376.
IX. A fs. 377, luego de tener por contestado en tiempo y forma el traslado corrido al tercero interviniente y de advertir la falta de contestación a aquél por parte de la demandada, se dispuso el pase de los autos al Acuerdo para Sentencia. Consecuentemente, corresponde votar las siguientes:
1. ¿Es fundado el recurso interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada a fs. 302/315?
2. ¿Se ajusta a derecho la regulación de honorarios profesionales efectuada por el a quo?
I. Anticipo una respuesta negativa al interrogante planteado.
a. Debo destacar, en principio, que los fundamentos de la sentencia en crisis aparecen claramente estructurados a través de: (i) un primer bloque, en el que el a quo expone los argumentos que lo llevan a concluir que el tercero interviniente -Monsalvo Viejo S.A.- se encuentra facultado para ejercer en plenitud en estas actuaciones su derecho a una adecuada defensa en juicio, y (ii) un segundo segmento argumental, que patentiza la posición asumida por el magistrado al rechazar la demanda de expropiación, favorable a la tesis sustentada por la firma mencionada supra, en torno a la ausencia de facultades en cabeza del Municipio actor para declarar la utilidad pública de bienes y expropiarlos.
b. Por otra parte, observo que al fundar el recurso de apelación, la actora cuestiona la sentencia de grado alegando que: (i) se le han otorgado a la peticionaria Monsalvo Viejo S.A. atribuciones y facultades no reconocidas en el orden que establece la ley 5.708 en tanto, al carecer de título de propiedad sobre el inmueble a expropiar, su intervención debe limitarse a cuestionar el valor indemnizatorio, y (ii) la tesitura sostenida por el a quo al decidir que los municipios carecerían de facultades para declarar la utilidad pública de determinados bienes mediante Ordenanza a fin de proceder a su expropiación, se sustenta en interpretaciones doctrinarias perimidas, propias de un régimen constitucional anterior.
Solicita a esta Alzada el rechazo de las pretensiones introducidas por Monsalvo Viejo S.A., manteniéndose los efectos de la medida ordenada por auto de fecha 23-02-2010 -en la cual se dispuso, en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 38 y 39 de la ley 5.708 y sus modificatorias, otorgar la posesión del bien al Municipio- como así también que, en virtud del allanamiento formulado por la demandada, se ordene a la instancia continuar con la tramitación de este proceso citando al tercero interviniente en los términos de los artículos 25 y 27 de la referida Ley General de Expropiaciones.
c. En su réplica al memorial traído por la actora, el apoderado de la firma Monsalvo Viejo S.A. requiere la confirmación por esta Cámara de la sentencia dictada. En sustento de ello alega, en primer lugar, que la insuficiencia argumental patente en el recurso intentado, impone su declaración de deserción. Luego, controvierte los fundamentos dados por la accionante, manifestándose a favor del criterio que sustenta el pronunciamiento apelado.
d. Por razones metodológicas, en coherencia con el orden en que se han expuesto los fundamentos de la sentencia y los del recurso contra ella articulado, he de iniciar la revisión del fallo apelado, analizando la crítica ensayada por la Municipalidad de Maipú en torno a la intervención acordada en autos –erróneamente, a su entender- a la firma Monsalvo Viejo S.A., para luego abocarme al examen de aquel segundo bloque argumental que sustenta el rechazo de la pretensión actora.
II.1. En ese orden de ideas, observo que el sentenciante de grado, en tren de delinear los alcances y efectos de la presentación realizada por la firma Monsalvo Viejo S.A. y determinar así las características de su legitimación para intervenir en la causa, examinó el conjunto documental acompañado por dicha empresa, derivando que aquélla resultaría ser propietaria del inmueble objeto de expropiación, por haberlo adquirido mediante la cesión de un boleto de compraventa –al que cabría reconocerle fecha cierta por haber sido protocolizado-, contando con la posesión del bien y la promesa de escrituración a su favor por parte de la Sra. María Inés Macchi y Poso -única heredera de quien fuera otrora su titular registral- y habiéndose solicitado los certificados necesarios para formalizar la escrituración el día 24-02-2010.
Desde allí, ponderando tanto que la “… condición de Monsalvo Viejo S.A. viene a desbordar la figura contenida en el Art. 27 de la Ley 5708 cuya aplicación pretende la actora…”, como que la expropiación importa una restricción al derecho de propiedad tutelado tanto en la Constitución Nacional como Provincial, estimó aconsejable obrar en la especie con extrema cautela a la hora de meritar obstáculos formales a la efectiva defensa de tal derecho.
Recordando que el derecho constitucional a la propiedad ha sido definido como “… todos los intereses apreciables que el hombre puede poseer fuera de sí mismo, de su vida y de su libertad…”, señaló que tal concepto “… es más amplio que el civil, que se limita sólo al dominio…”, debiendo acreditar, quien invoca aquel derecho, que efectivamente se encuentra incorporado a su patrimonio, lo que se verifica cuando, bajo la vigencia de una ley, se han cumplido todos los actos y condiciones previstos para ser su titular.
Sentado ello, afirmó que: (i) el art. 2505 del Código Civil juzga perfeccionada la transmisión de derechos reales sobre inmuebles a partir de la inscripción de los respectivos títulos en los registros inmobiliarios de la jurisdicción que corresponda; (ii) tal norma, sin eliminar la tradición como constitutiva de derechos reales, exige que la adquisición, extinción y transmisión de aquéllos –cuando tienen por objeto inmuebles- deban inscribirse en el registro correspondiente a fin de que aquellos actos sean oponibles a terceros; (iii) para un sector de la doctrina, empero, un título no inscripto únicamente sería inoponible frente a terceros con interés legítimo –entre los cuales se incluye, entre otros, a los titulares de otros derechos reales, sucesores particulares, y ciertos acreedores-, mientras que, frente a los demás, podría oponerse válidamente aún cuando no mediase la mentada inscripción.
Luego, observó que Monsalvo Viejo S.A. se presentó oponiéndose a la expropiación en calidad de cesionaria de los derechos emergentes de un boleto de compraventa protocolizado, ostentando la posesión del inmueble objeto de la litis y contando con una promesa de escrituración a su favor otorgada por la sucesora del titular registral de aquel bien, señalando –además- que esta última se allanó a la demanda promovida.
Asimismo, estimó el hecho de que la firma mencionada, en virtud del título invocado, cuenta con la posesión animus domini del bien desde el mes de junio del año 2009, la que resultaría legítima en los términos del art. 2355 del Código Civil en tanto ha sido adquirida mediando boleto de compraventa y buena fe.
Recordó que el art. 1185 bis del Código Civil protege al poseedor con boleto de compraventa, otorgándole oponibilidad a ciertos terceros si se hubiese abonado el 25% del precio y que, en igual sentido, la Suprema Corte provincial ha reconocido que el amparo otorgado por dicha norma puede extenderse al caso en que el comprador deba oponerse a un acreedor embargante en un proceso ejecutivo, destacando el a quo que “… en el régimen actual subsiste la ‘publicidad posesoria’ del Código Civil juntamente con la ‘publicidad registral’, sin que la incorporación de ésta haya desplazado a la primera…”. Afirmó que tal doctrina admite la debilidad del sistema registral, cuyo régimen recoge el principio de simple legitimación, en virtud del cual se presume iuris tantum que los derechos reales inmobiliarios corresponden al titular a cuyo nombre están registrados, aunque sin garantizar al tercero la absoluta exactitud de las constancias registrales –en tanto, probando la discordancia entre la realidad y las constancias del registro, se podría provocar la mutación de la situación registral en perjuicio de aquél-.
Señaló que el boleto de compraventa “… es oponible incluso frente a terceros interesados de buena fe, si tiene fecha cierta, el adquirente es de buena fe y si tiene alguna de las publicidades suficientes, la posesoria o la registral…” y que, asimismo, quien adquiere un inmueble mediante boleto de compraventa lo hace con la voluntad de que su dominio le sea trasmitido mediante la suscripción de la respectiva escritura pública y la posesión que toma sobre el bien es con ánimo de dueño, comportándose sustancialmente como tal, pese a faltarle el requisito formal de la escritura y de su inscripción.
Por otra parte, destacó que el titular registral -a la postre accionado- habría fallecido, presentándose en autos quien se denuncia como única heredera -adjuntando copia simple de la sentencia que la declara como tal-, reconociendo ésta su compromiso de escriturar el bien a favor de Monsalvo Viejo S.A. y –como consecuencia de ello y en forma implícita- la transmisión de la propiedad cuyos trámites están en curso de finalización.
Con ello en vista, entendió el sentenciante, por un lado, que no puede tenerse por válido el allanamiento efectuado por la Sra. María Inés Macchi en su presentación de fs. 252/253. Por otro lado, sostuvo que los fundamentos vertidos por el apoderado de la firma Monsalvo Viejo S.A. excederían el marco adjetivo delineado por los arts. 25 (último párrafo) y 27 de la Ley 5.708, aunque también consideró que, al encontrarse aquélla próxima a encuadrarse como legitimada pasiva de la acción, prima facie, resultaría parte, en tanto ostenta un derecho subjetivo vinculado a la relación jurídica sustancial -aunque no sea formalmente demandada-, sin que el hecho de estar ante un procedimiento especial sea óbice a la aplicación al caso de los principios generales en materia de legitimación.
Concluyó así que el tercero interviniente -Monsalvo Viejo S.A.- está facultado para ejercer en estas actuaciones en forma plena su derecho a una adecuada defensa en juicio.
2. El apelante, al ensayar su crítica contra esta primera parcela del fallo en crisis, aduce que la ley aplicable al sub examine exige que el propietario del bien afectado, al intervenir en el proceso, acredite tal carácter mediante el respectivo título de propiedad o certificado expedido por el registro correspondiente. En ese orden de ideas, afirma que si quien pretende intervenir en el proceso carece de dichos elementos, “… como ocurre con el peticionante, su presentación encuadraría eventualmente –conforme a la documentación que acompaña- en el art. 27 de la Ley 5708 quienes como titulares de derechos sobre el bien, son citados al solo efecto de hacer valer sus derechos en el ámbito patrimonial ‘expresando la suma que pretenden en concepto de indemnización’, estándoles vedado en este proceso especial cualquier otro cuestionamiento…” (v. fs. 355 vta., párr. 1°).
Aduce, además, que la sentencia resulta violatoria de lo normado por el art. 48 de la ley 5.708 en tanto, frente a tal precepto, “… Monsalvo Viejo S.A., no solamente carece de legitimación por no tener títulos perfectos, sino que tampoco tiene acción para impedir la expropiación en su carácter de tercero que reviste a tenor de lo establecido en los arts. 27 y 28 de la ley de expropiaciones…”. Desde allí, afirma que la intervención reconocida a la mencionada firma debió haberse limitado al cuestionamiento del monto indemnizatorio.
3. He de advertir que la parcela del ensayo crítico recursivo relacionada en este capítulo patentiza la ausencia de una adecuada fundamentación capaz de apuntalar el cuestionamiento al fallo en crisis, en tanto lo expresado por el apelante no pasa de ser una reiteración casi literal de la propuesta argumental ya ensayada por su parte ante la instancia -en oportunidad de responder a la primera presentación de Monsalvo Viejo S.A. (cfr. fs. 272, párr. 3° y sgtes.)-, quedando así incólume aquel razonamiento seguido por el magistrado para arribar a la solución que desestimó tal tesitura.
En el sentido expuesto, debo destacar que el Juez de grado, en su sentencia, luego de relevar expresamente la postura asumida por la Municipalidad de Maipú en torno a la legitimación de Monsalvo Viejo S.A. y a los límites a su intervención que surgirían de los artículos 25, 27 y 48 de la ley 5.708 (v. fs. 304 vta. –in fine– y 305), sostuvo que en virtud de los derechos que detentaría el tercero interviniente en relación al inmueble que se pretende expropiar –dada su calidad de cesionario de derechos emergentes de boleto de compraventa, actual poseedor y acreedor de la obligación de escriturar a su favor asumida por la única heredera del titular dominial-, su intervención “… viene a desbordar la figura contenida en el art. 27 de la Ley 5.708 cuya aplicación pretende la actora…” (v. fs. 309, párr. 2° y sgtes.), para concluir así el magistrado, luego de un extenso desarrollo argumental basado en citas doctrinales y jurisprudenciales que estimó atinentes a la cuestión, que “… se aprecia la capacidad del peticionante para ejercer en estas actuaciones plenamente su derecho a una acorde defensa en juicio, en particular atención a las circunstancias del caso, trascendiendo las facultades y su alcance según lo previsto por los Arts.27, 28 y cctes. de la ley 5708…” (v. fs. 311, párr. 2°).
Desde tal mirador, cabe reconocer que la parcela del escrito recursivo destinada a cuestionar la tesitura aquí analizada, deviene insuficiente al fin de conformar una crítica concreta y razonada de las partes del pronunciamiento que el recurrente considera equivocadas, requisito que impone el art. 260 del C.P.C.C. –aplicable a la especie en virtud de lo normado en el art. 52 de la ley 5.708-, cuyo cumplimiento exige hacerse cargo de los fundamentos del fallo a través de un memorial que porte una articulación seria, fundada, concreta y objetiva de los errores de la sentencia, punto por punto, junto con la demostración de los motivos para considerar que ella es errónea, injusta o contraria a derecho (argto. doct. esta Cámara, causas A-830-BB0 “Urra”, sent. del 11-XII-2008; P-1183-MP1 “Lagrasta”, sent. del 08-IV-2009; A-1838-BB0 “Pontet”, sent. del 11-V-2010; P-1494-MP1 “RYC S.A.”, sent. del 18-V-2010).
4. No merece mayor estima el planteo traído por la Municipalidad actora en su apelación al acusar la supuesta incongruencia de la sentencia en crisis, alegando que se habría considerado legitimada a la firma Monsalvo Viejo S.A. “… en cuanto actúa como adquirente del bien a la Sra. Macchi, quien le habría vendido los inmuebles y luego desestima el allanamiento de ésta por cuanto no acredita la calidad de titular de dominio o heredera…” (cfr. fs. 355 vta. in fine).
En tal sentido, observo que -como bien lo señala el apoderado de Monsalvo Viejo S.A. en su réplica al memorial de agravios (cfr. fs. 374 vta., párr. 2°)-, tal propuesta del apelante se apoya en una sesgada y parcial interpretación de lo afirmado por el a quo en su sentencia.
Analizando detenidamente la parcela del fallo impugnado, a la luz del desarrollo argumental que la precede, se aprecia que en ningún momento el magistrado desconoció el carácter de heredera del accionado a la Sra. María Inés Macchi y Poso –calidad que tampoco fue controvertida en la especie-, ni su legitimación para disponer de los bienes del causante, sino que vino a justificar su decisión de restar toda virtualidad al allanamiento por ella exteriorizado en tanto, al mismo tiempo en que manifiesta su voluntad de allanarse a la pretensión actora, denuncia la existencia de un tercero interesado –Monsalvo Viejo S.A.-, reconociendo que éste resultaría ser poseedor del inmueble que se intenta expropiar, cesionario de los derechos de un boleto de compraventa de dicho bien y beneficiario de la obligación por ella misma asumida –con anterioridad a la promoción de la presente acción y en su calidad de única heredera del titular registral- de perfeccionar la transmisión dominial a favor de aquél -otorgando la pertinente escritura traslativa de dominio-.
Y si bien ha dicho el magistrado que “… es dable remarcar que el titular registral a la postre accionado habría fallecido presentándose en autos quien se denuncia como única heredera, adjuntando una simple fotocopia de una sentencia declaratoria de herederos –ver. Fs. 248/249- y reconociendo a través de la documentación acompañada su compromiso de escriturar el bien a favor de Monsalvo Viejo S.A.-, es decir que no resulta tampoco la titular registral y reconoce implícitamente la transmisión de la propiedad cuyos trámites están en curso de finalización…” (cfr. fs. 310, párr. 2°), luego sostuvo, con base en ello, que el tercero interviniente “… se encuentra más próximo a resultar el legitimado pasivo de la acción…” (v. fs. 310, párr. 4°), quedando así claro que la solución que desconoce todo efecto al allanamiento de la heredera del titular registral demandado no se ha fundado en su falta de acreditación de tal calidad –como parece entenderlo el apelante- sino en la presencia de otro sujeto en cuya persona el a quo reconoce un derecho susceptible de ser ampliamente defendido en este proceso.
En tal sentido, la extensa fundamentación brindada por el juez de grado deja en claro que sus premisas se apoyan en la valoración de una serie de actos –que importarían la mentada adquisición de la propiedad por el tercero interviniente- otorgados por la demandada de autos en su calidad de heredera del Sr. Juan Eduardo Macchi y no en carácter de titular registral.
5. Como conclusión de lo expuesto hasta aquí cabe señalar que, frente a la poquedad argumental que observo en el embate recursivo intentado –desde que, en fin, no se hace cargo de los verdaderos fundamentos en que se apuntala el pronunciamiento de grado-, queda incólume la solución propuesta por el a quo en aquella primera parcela de la sentencia en crisis en cuanto reconoce al tercero interviniente -Monsalvo Viejo S.A.- la facultad de ejercer plenamente su derecho a una adecuada defensa en juicio y, consecuentemente, la posibilidad de introducir en la especie defensas que exceden del mero cuestionamiento del valor de la indemnización que ha de pagar el expropiante, entre las cuales se enrola aquel planteo en torno a los límites de la potestad expropiatoria del Municipio que fue acogido favorablemente por el magistrado en la siguiente parcela del fallo impugnado -sometida también a revisión de esta Alzada-.
III. Conforme lo expuesto hasta ahora, he de analizar aquel segundo segmento argumental del pronunciamiento impugnado, a través del cual el magistrado concluyó en el rechazo de la demanda de expropiación.
1.a. Abocado al tratamiento de la oposición formulada por Monsalvo Viejo S.A., el a quo advirtió, en primer lugar, que de las constancias de autos surge que no se ha cumplido con el requisito de mencionar en la demanda la ley en que se funda la expropiación intentada –previsto en el art. 24 inc. “a” de la ley 5.708-, omisión que –entendió- “… no podría subsanarse en lo inmediato…”, desde que la Municipalidad accionante –contrariamente a lo que surgiría de normas supralegales, doctrina y jurisprudencia- invoca su facultad de expropiar por sí y con único fundamento en el dictado de una ordenanza por el Concejo Deliberante en tal sentido. Así, ponderando el reconocimiento en torno a la ausencia de ley provincial que autorice el proceder de la Comuna, observó que no se cumple en la especie con los recaudos impuestos por el art. 17 de la Constitución Nacional y 31 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (v. fs. 311, ap. “II”).
Adelantando su parecer favorable a la posición asumida por la firma Monsalvo Viejo S.A. en relación a la ausencia de potestad municipal de expropiar en la forma intentada en el sub examine, refirió doctrina que afirmaría que la facultad de disponer expropiaciones corresponde tanto al Estado Federal como a las provincias, mas no a los municipios, los que no gozan de tal prerrogativa directamente, aunque sí, en forma indirecta, pueden solicitar al Poder Legislativo provincial que declare la utilidad pública y les otorgue autorización mediante ley que declare la utilidad pública del bien a expropiar, sustituyendo aquéllos al Estado provincial tanto en su concreta determinación cuanto en el impulso del procedimiento ablatorio pertinente. Citó, en igual sentido, el pensamiento de Marienhoff en cuanto postula que si bien los municipios podrían ejercer la potestad de expropiar, “… la respectiva calificación de utilidad pública debe ser efectuada, indispensablemente, por el Congreso o por las legislaturas, pues tal calificación, por exigencia constitucional, debe realizarse por ley…” (cfr. fs. 312 vta. párr. 1°).
Adunó a ello que, en todos los casos, las expropiaciones que se llevan adelante por el municipio son precedidas por la sanción de la una ley provincial que la autoriza, citando como ejemplos las leyes 12.229, 12.783, 14.031, transcribiendo en su pronunciamiento el articulado de esta última norma.
Frente a los argumentos de la actora en torno a la autonomía municipal consagrada por la reforma constitucional de 1994 y los alcances de las facultades reconocidas a los municipios, afirmó que “… no resulta una cuestión que haya quedado superada con el alcance pretendido por la parte actora en sus argumentos sino más bien, tiene aristas que exigen la particular atención de cada caso…”, recordando que se ha negado el ejercicio de cualquier potestad no otorgada expresamente a las comunas y en cuanto interfiera con el ejercicio de facultades de la provincia –con cita de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia provincial (causa B. 53.836 “Cadegua”, sent. de 21-III-2001) y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 325:1249)-.
Siguiendo tal orden de ideas, sostuvo que el art. 123 de la Constitución Nacional no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno, sino que admite un marco de autonomía “… cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan…”. Desde allí, entendió que de reconocerse la potestad en cuestión como propia del marco de la competencia municipal, ella “… debería estar predeterminada de modo expreso y claro, sin dejar lugar a duda alguna…”, poniendo especial énfasis en la naturaleza del derecho que se afecta en el caso, como así también ante “… lo particularmente dispuesto en el Art. 191 de la Constitución de la Provincia…”.
Consideró que los motivos así expuestos resultan suficientes para justificar el rechazo de la demanda, siendo innecesario el estudio de otras cuestiones planteadas y, en relación a las impugnaciones dirigidas contra la Ordenanza 1.188/09, expresó el a quo que ellas exceden el marco propio del proceso expropiatorio, debiendo formularlas el peticionante a través del carril que estime adecuado entre aquellos que prevé el orden procesal contencioso administrativo.
b. La actora, por su parte, da comienzo al segundo segmento impugnatorio de su memorial reiterando propuestas ya formuladas en su presentación de fs. 275/292 en torno a que el art. 58 de la Ley Orgánica de las Municipalidades “… establece que el H. Concejo Deliberante Municipal autorizará las expropiaciones, declarando la utilidad pública de aquellas…” agregando que dicha materia “… ha sufrido una sustancial modificación a partir de la enmienda constitucional del año 1994, que consagró en el art. 123 la autonomía de las municipalidades y que en ese orden, se produjo la reforma del art. 77 de la L.O.M. por la Ley 13.101 que estableció el rango de ley en sentido formal y material para las ordenanzas municipales…”, lo que facultaría al Departamento Deliberativo municipal a dictar la “ley” que exigen los artículos 17 de la Carta Magna y 31 de la Constitución provincial.
Arguye también que la tesitura diseñada por el Juez de primera instancia al proponer que los municipios carecerían de facultades para declarar la utilidad pública de determinados bienes mediante ordenanza a fin de proceder a su expropiación, se sustenta en interpretaciones doctrinarias perimidas, elaboradas con anterioridad a las mentadas reformas atinentes al art. 123 de la Constitución Nacional y a la entrada en vigencia de la ley 13.101, la cual modificó el art. 77 de la Ley Orgánica de las Municipalidades dando a las ordenanzas “… el carácter de ley en sentido formal y material…” (v. fs. 356 vta.).
En referencia a las leyes provinciales -que disponen expropiaciones- citadas como ejemplo por el magistrado en su pronunciamiento, precisa el apelante que de su lectura resulta que quien expropia a través de ellas es el gobierno provincial, pagando la indemnización correspondiente y cediendo luego el bien adquirido al municipio, remarcando así la diferencia entre tales supuestos y el caso sub examine.
Alega también que el a quo ha pasado por alto la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación relativa a la autonomía municipal, reseñando la apelante el dictamen emitido por la Procuración en la causa que identifica como “Rivademar”.
Seguidamente, recuerda que en el año 1989 la Provincia de Buenos Aires intentó reformar su propia Constitución y cita algunos artículos del proyecto de reforma, de los cuales surgiría el reconocimiento a los municipios de la facultad de “… declarar de utilidad pública y proceder a la expropiación de los bienes que considere necesarios…” (v. fs. 358 vta.).
Hace referencias al concepto de autonomía municipal y a los alcances y contenidos que cierta doctrina le reconoce, como así también a la naturaleza y fines del instituto expropiatorio y, luego, a las diferencias entre las nociones de ley en sentido formal y material, citando la opinión de Bartolomé Fiorini en cuanto, según la apelante, postularía que la “… ley formal es el acto consagrado por el proceso legislativo sin tener en cuenta el contenido, mientras que la ley material se caracteriza por contener normas generales y abstractas reguladoras de la conducta humana…”.
Destaca más tarde la necesidad de determinar en cuál de aquellos sentidos los órdenes supralegales refieren a la “ley” declarativa de utilidad pública exigida como requisito previo para llevar adelante una expropiación. En tal sentido, refirió a la opinión consultiva 06/86 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la cual surgiría, a entender de la quejosa, que “… si se trata de restringir o limitar derechos fundamentales debe obrarse mediante ley en sentido formal…”.
Luego, afirma que “… los municipios detentan la facultad expropiatoria, por sí mismos y sin necesidad de acudir a la Legislatura Provincial…”, citando, en apoyo a su tesitura, el criterio sustentado por la Corte Suprema nacional en la causa “Promenade” –al decir que la inderogabilidad singular de los reglamentos generales no es de aplicación a actos de sustancia legislativa, como lo serían las ordenanzas municipales- y dictámenes de la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires –que considerarían a las ordenanzas como “leyes” tanto en el sentido formal como material-, juntamente con transcripciones de antecedentes parlamentarios correspondientes a la ley 13.101.
c. Al expresar su réplica, el apoderado de la firma Monsalvo Viejo S.A. se manifiesta a favor de la posición sustentada por el a quo, alegando la inexistencia de disposición alguna en el orden constitucional vigente que permita a los municipios, por sí solos, declarar la utilidad pública de bienes, disponer su expropiación y promover el desapoderamiento. Señala asimismo que las ordenanzas municipales no revisten el carácter de “ley especial” que exige la Constitución a efectos de proceder a la expropiación, no observándose en el texto constitucional provincial la presencia de cláusula alguna que conceda a los municipios la facultad de expropiar por sí.
Aduce también que la “autorización para expropiar” a la que refiere el mentado artículo 58 de la Ley Orgánica de las Municipalidades solo puede entenderse como el otorgamiento de la facultad de declarar la utilidad pública de un bien e impulsar su expropiación mediante el requerimiento del dictado de una ley provincial en tal sentido, afirmando que dicha interpretación sería la única admisible a la luz de las previsiones constitucionales en la materia.
Alega también que la reforma introducida por la ley 13.101 al art. 77 de la referida Ley Orgánica municipal ha intentado eludir el valladar impuesto por la Constitución.
Controvierte luego los restantes fundamentos del apelante, manteniendo su posición en torno a la improcedencia de la expropiación intentada y solicita finalmente la confirmación del pronunciamiento apelado.
d. Del escrito inicial [cfr. fs. 154/159] resulta que la Municipalidad de Maipú promovió el presente juicio expropiatorio en cumplimiento de lo establecido por el Decreto Municipal 85/2010 (v. fs. 101/103) -dictado por el Departamento Ejecutivo en el marco del expediente administrativo N° 4071-5490-08 e invocando atribuciones otorgadas por la Ley Orgánica de las Municipalidades y por el art. 23 de ley 5.708-.
En tal oportunidad alegó también que el referido Decreto se habría dictado a fin de dar cumplimiento, a su vez, a lo dispuesto por la Ordenanza Municipal N° 1.188/09 del 21-12-2009 –cuyo texto luce agregado a fs. 67/68- promulgada por Decreto 770/09 del 22-12-2009.
La mentada Ordenanza es la que, en su art. 1°, declara “… de utilidad y sujetos a expropiación en el marco del artículo 3 de la Ley General de Expropiaciones n° 5708 y sus modificatorias…”, el conjunto de inmuebles compuesto por una serie de parcelas que seguidamente detalla y que constituye el objeto de litis. Asimismo, dispone que dichos bienes serán afectados a la implementación del Sector Industrial Planificado para el Partido de Maipú (cfr. art. 2°) y autoriza al Departamento Ejecutivo para arribar a concertaciones directas con los titulares dominiales en los términos del art. 7 de la ley 5.708 o, en su caso, promover el juicio correspondiente (cfr. art. 3°), como así también para cursar la comunicación prevista en el art. 5 de la ley 5.708 al Registro de la Propiedad a fin de que se practique la anotación preventiva pertinente sobre la matrícula de los bienes enunciados (cfr. art. 5°).
Estimo oportuno precisar en este punto que, si bien –como quedara reseñado- el juez apuntaló su pronunciamiento en el incumplimiento del recaudo contemplado en el art. 24 inciso “a” de la ley 5.708 –que exige expresar en el texto de la demanda la “ley en que se funda”-, no pasa inadvertido que justificó el rechazo de la acción en la imposibilidad de subsanar en lo inmediato la acusada carencia desde que -a su entender- la actora, habría reconocido la inexistencia de una ley provincial que la habilitase a enderezar su pretensión expropiatoria tal como lo hizo y, a la vez, estaría intentando suplir la ausencia de tal norma con la invocación de una Ordenanza Municipal dictada por el Concejo Deliberante, acto que –según el magistrado- no cumple con el requisito de previa calificación legislativa impuesto por los artículos 17 de la Constitución Nacional y 31 del texto constitucional provincial.
2. Teniendo en vista lo hasta aquí expuesto, y atento los términos en que ha quedado definido el contrapunto entre las partes, entiendo que el interrogante a resolver en el sub examine radica en determinar si a la luz del orden jurídico vigente y aplicable al caso, la Municipalidad actora se encontraría habilitada por sí misma y mediante el dictado de una Ordenanza Municipal –en la especie, la Ordenanza 1188/09-, para declarar la utilidad pública y someter a expropiación determinados bienes, o bien si, como lo ha propuesto el tercero interviniente y ha sido validado por el a quo en su pronunciamiento, tal proceder resultaría vedado al Municipio en virtud de la manda constitucional que impone, como requisito para proceder a la expropiación por causa de utilidad pública, una previa calificación “por ley” en tal sentido –recaudo que, desde tal tesitura, no se vería satisfecho con el mero dictado de una ordenanza por el propio Departamento Deliberativo municipal, sino que exigiría el dictado de una “ley” emanada del Poder Legislativo provincial-.
3. Abocándome a tal tarea, observo que uno de los núcleos fundamentales de la expresión de agravios gira en torno a la calificación de las ordenanzas municipales efectuada por el art. 77 de la Ley Orgánica de las Municipalidades (Dec. ley 6.769/58) -a partir de la reforma introducida por la ley 13.101- en cuanto dispone que éstas serán consideradas “ley en sentido formal y material”. Desde allí, la Municipalidad recurrente afirma que: (i) una ordenanza municipal bien podría considerarse como la “ley” cuyo previo dictado exige la norma constitucional; (ii) el municipio está facultado para proceder a la expropiación de bienes declarando su utilidad pública y afectándolos a tal fin, mediante ordenanza del Concejo Deliberante, sin necesidad de requerir el previo dictado de una ley provincial en tal sentido; (iii) la solución propuesta se vería reforzada, además por el criterio sustentado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación al reconocer a las ordenanzas municipales el carácter de “actos de sustancia legislativa”.
Principiando la labor revisora del fallo de grado a la luz de los agravios así expuestos, debo advertir que, a fin de arribar a una solución justa en torno a la controversia suscitada, resulta menester delimitar, por un lado, los específicos alcances del término “ley” en su acepción constitucional; esto es, para el caso que nos ocupa, definir qué tipo de acto emanado de un poder público es aquel cuya emisión exigen los artículos 17 y 31 de los textos constitucionales nacional y provincial –respectivamente- como recaudo habilitante para el ejercicio de la potestad expropiatoria por parte del Estado. Por otro lado, una vez elucidada tal cuestión, corresponderá precisar los alcances de los preceptos y jurisprudencia invocados por la apelante y, en su caso, decidir si de ellos podría colegirse que la Ordenanza Municipal 1.188/09 resulta equiparable a una ley, entendida esta última en aquella acepción constitucional.
a. Como surge del propio texto del artículo 17 de la norma fundamental, la expropiación ha sido concebida por el constituyente como una limitación al derecho de propiedad. Al amparo de tal previsión, el Estado se encuentra habilitado para privar de la propiedad de algún bien, unilateralmente, a quien resulta ser su titular, indemnizándolo previamente y siempre que tal proceder encuentre fundamento en la utilidad pública de dicho bien declarada por ley.
Traduce así este instituto, típicamente iuspublicista, una de las más intensas formas de exteriorización de la potestas estatal, en tanto desapropia a través de un acto compulsivo y prescindiendo del consentimiento del afectado. Su existencia se justifica, de una parte, en el carácter relativo que ostentaría la propiedad privada y, de otra, en la consagración del bien común como finalidad del Estado.
Por otro lado, implica el cercenamiento de un derecho que, concebible como atributo inherente a la propia naturaleza del hombre, es expresamente reconocido por el orden constitucional junto a otras libertades fundamentales del individuo (argto. art. 14 C.N.; Fallos 145:307, entre muchos otros) y consagrado como objeto de especial tutela, asegurándose su inviolabilidad, tanto en lo atinente a la titularidad misma del derecho -que solamente puede ser alterada bajo las condiciones que establece expresamente la Constitución (argto. art. 17 C.N.)- como a su ejercicio –que se ajustará a la leyes que lo reglamentan, aun cuando éstas no podrán alterarlo (argto. art. 28 C.N.) ni someterlo a condiciones que resulten arbitrarias o generadoras de privilegios-.
Desde tal mirador, cabe entender entonces que, cuando el artículo 17 de la Constitución Nacional exige al Estado expropiante -como recaudo ineludible para proceder a la legítima ablación de un derecho que el propio texto fundamental consagra y tutela con la referida entidad- el dictado de una ley que declare la utilidad pública del bien o conjunto de bienes que será objeto de desapoderamiento, utiliza el término “ley” en un sentido propio y específico del ordenamiento constitucional que -más allá de la pregonada dicotomía entre las acepciones “material” y “formal” del vocablo a las que hace referencia la apelante- implica que el acto del cual surja tal calificación debe emanar de aquél órgano al cual el Constituyente ha atribuido la potestad legislativa y resultar de un procedimiento desarrollado en su seno, en ejercicio de tal potestad y de conformidad con las pautas rectoras que fija la Ley Suprema para la “formación y sanción de las leyes” (v. Const. Nac., Segunda Parte, Cap. V del Título I -arts. 77 y sgtes.-).
b. Cabe señalar también que, por ser una institución de derecho público que importa el ejercicio de facultades que no han sido objeto de delegación expresa de las provincias en la Nación, el instituto expropiatorio encuentra también recepción en los textos constitucionales locales. Así, con redacción semejante a la del ya citado art. 17 de la carta nacional, el art. 31 de la Constitución provincial establece que “… la expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada…”.
En igual sentido, el procedimiento expropiatorio podrá ser reglado legislativamente tanto en el ámbito federal como por las provincias -en sus respectivos ámbitos territoriales-, teniendo plena validez las previsiones constitucionales locales, como también las leyes generales o particulares de expropiación que sancionen las legislaturas provinciales, en la medida en que se adecuen a las condiciones establecidas en la Constitución Nacional (argto. arts. 5, 31 y 121 C.N.).
Ante tales premisas, cabe afirmar que la expropiación podrá ser dispuesta tanto por el Estado Nacional como por una provincia -aunque en este último caso sólo podrá tener por objeto bienes situados en la respectiva jurisdicción-, siendo competente para efectuar la calificación de utilidad pública y ordenar aquélla el órgano que, dentro de cada una de las respectivas esferas del esquema gubernativo federal, se encuentre habilitado constitucionalmente para sancionar leyes.
Vale aclarar, finalmente, que si bien la expropiación solamente puede ser dispuesta por ley nacional o provincial, los sujetos activos de la expropiación –sujetos expropiantes- no serán, necesaria y únicamente, la Nación o las provincias, desde que la ley puede atribuir ese carácter a los municipios, entidades autárquicas, empresas nacionales o provinciales, o concesionarios de obras y servicios públicos, entre otros. Empero, en todos estos casos, siempre será necesaria la previa sanción de una ley del Congreso o de la legislatura provincial que califique la utilidad pública.
c. Siguiendo los lineamientos expuestos hasta aquí, he de señalar que, aún cuando la Municipalidad de Maipú se encontraría habilitada para ser sujeto activo de la expropiación intentada, no paso por alto que, en sustento de su pretensión, la actora ha invocado como norma que contendría la calificación de utilidad pública de los inmuebles afectados –con su consecuente declaración en torno a la voluntad de expropiarlos- únicamente la Ordenanza 1.188/09, surgiendo así -de sus propios dichos- la inexistencia de una ley provincial que contenga una declaración en tal sentido.
Y si bien es cierto que, como lo afirma la demandante, el artículo 77 de la Ley Orgánica de la Municipalidades (L.O.M.) otorga a las ordenanzas municipales el mentado carácter de “leyes en sentido formal y material”, no es menos cierto que ello resulta notoriamente insuficiente para dar andamiento a la pretensión expropiatoria de la comuna, en tanto mal podría atribuirse al citado precepto aptitud para darle a aquellas ordenanzas entidad de “leyes” en el sentido en que tal término es utilizado en el texto constitucional.
Así, reconocer al referido art. 77 de la L.O.M. alcances suficientes como para colocar a las Ordenanzas –a partir de la modificación introducida por el art. 70 de la ley 13.101- en el mismo rango que la “ley” a la que refieren los arts. 17 de la Carta magna y 31 de la Constitución Provincial, importaría poco menos que admitir que una ley de rango inferior a la Constitución –en el caso, la ya citada ley 13.101- habría tenido virtualidad para ampliar el concepto constitucional de “ley”, extendiéndolo a aquellos actos emanados de los cuerpos deliberativos que integran la estructura orgánica de los Municipios, lo que impondría declarar la inconstitucionalidad del aludido precepto legal, en la medida que patentizaría una indebida asunción de facultades propias del poder constituyente por parte de un poder constituido.
En relación con esto último, he de tener presente aquí que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, de manera que debe ser considerada como última ratio del orden jurídico a la que solo cabe acudir cuando no existe otro medio de salvaguardar un derecho o garantía amparado por la Constitución (conf. C.S.J.N. Fallos: 256:602; 258:255; 302:166; 316:188, 1718 y 2624; 319:3148; 321:441 y 1888; 322:842 y 919; 324:920, entre otros; doct. esta Cámara causa C-1865-BB1 “Sindicato de Vendedores de Diarios Revistas y Afines de Bahía Blanca”, sent. del 23-VI-2010) y, asimismo, cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que la invalidación de una norma por los tribunales puede decretarse únicamente cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es clara, manifiesta e indudable (causa A.959 XLII “Álvarez Moser”, sent. del 04-IX-2007, por remisión al Dictamen de la Procuración General) y luego de un acabado examen del precepto (C.S.J.N. Fallos 328:4542 y 330:2981, por remisión en ambos casos a sendos Dictámenes de la Procuración General) que, entre otros requisitos, debe patentizar el agotamiento por parte del Magistrado de todas las interpretaciones posibles de la norma antes de declarar su inconstitucionalidad (C.S.J.N. Fallos 328:1491) [argto. doct. esta Cámara causas G-1232-BB1 “Fernández”, sent. del 27-VIII-2009; A-1270-MP0 “Urbanizaciones Los Altos S.A.”, sent. del 03-VI-2010 –del voto de la mayoría-].
Ajustándome a tales pautas, debo concluir que, más allá de los alcances que correspondiera dar a la pretendida equivalencia entre ordenanzas municipales y leyes “en sentido formal y material” reconocida por el mentado art. 77 de la L.O.M., queda descartada toda interpretación de dicho precepto encaminada a vislumbrar en él una equiparación entre los actos emanados de los cuerpos deliberativos municipales y las “leyes” entendidas en la acepción constitucional del término –esto es, actos emanados del poder legislativo a través del procedimiento fijado por el constituyente al efecto-, desde que tal inteligencia, además de no encontrar sustento en la letra de la norma analizada, implicaría –como quedó expuesto- darle a ésta un sentido repugnante al orden constitucional vigente.
En consecuencia, cabe desestimar aquella crítica dirigida por la apelante contra el pronunciamiento de grado en cuyo sustento ésta alega que, a la luz de lo normado por el artículo 77 L.O.M., la Ordenanza Municipal 1.188/09 podría equipararse a una ley declarativa de utilidad pública en el sentido propio de la manda contenida en los textos constitucionales nacional y provincial (arts. 17 y 31, respectivamente).
d. No merece mayor estima el argumento ensayado por la recurrente al referirse a la supuesta calificación como “actos de sustancia legislativa” que la Corte Suprema de Justicia de la Nación habría efectuado al pronunciarse, con fecha 24-08-1989 en la causa identificada por la actora como “Promenade”. En tal sentido, debo señalar que en la referida causa el máximo Tribunal Federal –por remisión al Dictamen de la Procuración General- sostuvo que el principio de la inderogabilidad particular de las reglamentaciones generales “… no se aplica a los actos normativos de sustancia legislativa, como son las ordenanzas municipales, respecto de las cuales cobra plena vigencia las reglas generales de lex posterior derogat priori y lex specialis derogat generalis…”. De tal manera, ponderando que las ordenanzas constituirían una expresión “… de la voluntad comunitaria organizada…”, por emanar de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular, la Corte Federal entendió que no resultaba ilegítima aquélla que autorizaba a un particular a emplazar una edificación en un lugar en el que, en virtud de una ordenanza anterior, estaba vedada tal posibilidad.
Así, se observa que en la máxima instancia federal se consideró a los actos emitidos por los órganos deliberativos municipales como equiparables a las leyes, a fin de diferenciarlos de los simples reglamentos dictados por el Departamento Ejecutivo, como también para justificar la posibilidad de que una ordenanza anterior fuera derogada, con alcance particular, por una posterior que tiene su génesis en el mismo órgano representativo de la voluntad popular del cual emanó la primera. Empero, ello no autoriza a vislumbrar en la referida jurisprudencia lineamiento alguno que imponga reconocer a una ordenanza municipal la entidad propia de las “leyes” a las que refieren los preceptos constitucionales.
4. He de desestimar también aquellos argumentos de la recurrente que giran en torno a lo normado por el artículo 58 de la L.O.M., en cuanto éste establece que “… corresponde al Concejo autorizar las expropiaciones de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en la ley vigente que rija la materia…”.
Desde que tal precepto otorga al órgano deliberativo municipal la potestad de “autorizar” las expropiaciones de conformidad con las pautas constitucionales que rigen el instituto en cuestión, cabe definir en función de éstas últimas los alcances de aquella facultad.
Así, a la luz de las consideraciones expuestas en el apartado precedente, solo cabe entender que la autorización a la que refiere el citado precepto es que será el Concejo Deliberante quien autorice a los órganos comunales competentes -en los casos en que el Municipio sea sujeto activo de la expropiación de un determinado bien cuya utilidad pública y afectación a tal fin hayan sido declaradas previamente por ley provincial-, procedan a impulsar el procedimiento realizando los actos propios de su específica competencia.
A mayor abundamiento, desde que el criterio para interpretar una cuestión es antes que nada aquel que está a las palabras de la ley (argto. doct. S.C.B.A. causa Ac. 69.271, “Jockey Club de la Provincia de Buenos Aires”, sent. del 29-II-2000), debo señalar que el mentado art. 58 de la L.O.M., en su primer párrafo, faculta al Departamento Deliberativo a “autorizar expropiaciones”, mas no a “decretar la utilidad pública y someter bienes a expropiación por tal causa”.
Siguiendo tal orden de ideas, no puedo dejar de advertir que en el segundo párrafo de la norma examinada, el legislador ha patentizado la diferencia entre ambas atribuciones y su inclusión dentro de una y otra órbita del poder público –municipal y provincial, respectivamente-: nótese que, por un lado, faculta al órgano deliberativo a autorizar la expropiación de fracciones de tierra a fin de subdividirlas y venderlas a particulares para fomento de la vivienda propia y, por otro –en el mismo párrafo-, la propia ley realiza la declaración genérica de utilidad pública de tales tierras (v. art. 58, párr. 2° Ley Orgánica de las Municipalidades).
5. Por otra parte, debo señalar que la crítica ensayada por la quejosa al decir que las leyes provinciales citadas como ejemplo por el magistrado en su pronunciamiento corresponderían a casos en que el sujeto expropiante sería el gobierno provincial, marcando así la diferencia entre tales supuestos y el caso sub examine, no conmueve la solución a la que el sentenciante arribara en el fallo de grado, pues se observa claramente que tales normas han sido citadas a mero título ejemplificativo, mientras que las conclusiones del a quo se apoyan, en fin, en una apreciación de los requisitos –en la especie no cumplidos- que el orden constitucional impone al Estado para dar andamiento a toda pretensión expropiatoria, valoración que resultará convalidada por la solución a la que aquí he de arribar –más allá del acierto o desacierto de las referidas citas-.
6. Finalmente, advierto que no obstan a las conclusiones expuestas –que convalidan el fallo impugnado- los argumentos vertidos –si bien no con demasiada profundidad- por la apelante, en torno a la autonomía municipal reconocida por el art. 123 de la Constitución Nacional y jurisprudencia que en el mismo escrito recursivo invoca.
a. Si bien de conformidad con lo normado por el referido art. 123 de la norma fundamental, en su redacción posterior a la reforma constitucional de 1994, “… cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero…”, ello no altera la solución propiciada. Es que la especial tutela que el orden constitucional ha brindado al derecho de propiedad –tanto antes de la mentada reforma como con posterioridad a ella-, impone como recaudo ineludible para proceder a la expropiación de un bien –como se dijo- el dictado de una norma emanada de la legislatura -nacional o provincial, según corresponda-, conforme a los procedimientos constitucionalmente diseños a tal efecto, que declare su utilidad pública, no pudiendo estimarse cumplido tal recaudo cuando el acto en que pretenda fundarse la expropiación no comparta aquella naturaleza. Así, aún cuando la propia Constitución Nacional asegure la autonomía municipal –entendida como el poder de reglar materias que le son propias aunque con sujeción a ciertos límites (argto. doct. S.C.B.A. causa B. 68.664 “Regueiro”, sent. del 30-IX-2009)-, es ella misma la que sigue manteniendo fuera de la órbita de competencia de los municipios el dictado de leyes declarativas de utilidad pública a efectos de llevar a cabo expropiaciones.
b. En igual sentido, advirtiendo que la apelante hace referencia al precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Rivademar” (Fallos 312:326), debo recordar que respecto de dicho fallo el máximo Tribunal provincial ha considerado que posee un innegable valor para interpretar el significado del “régimen municipal” al que refiere el art. 5 de la Constitución Nacional, sobre todo, durante la vigencia de la Constitución de 1853/1860 y, asimismo, ha precisado que de su doctrina se desprende que una intromisión provincial en la esfera de decisión local –en el caso de referencia, en puntos atinentes al empleo público municipal- es inconstitucional si merced a ella el municipio es privado de atribuciones esenciales o necesarias.
Desde tal mirador, habiéndose afirmado que la declaración de utilidad pública y sujeción de bienes a expropiación no constituye una potestad detentada por los municipios, en nada modifican la suerte de la pretensión actora las conclusiones a las que arribara el Supremo Tribunal nacional en el precedente invocado.
7. Se desprende de lo expuesto hasta ahora que la solución adoptada por el a quo -de rechazar la demanda de expropiación instada por la Municipalidad de Maipú-, resulta ajustada a derecho en tanto se sustenta en la ausencia de una ley emanada de la legislatura provincial declaratoria de la utilidad pública de los bienes objeto de desapoderamiento y la consecuente imposibilidad de suplir la falta de tal requisito constitucional con el dictado de la Ordenanza Municipal 1.188/09 emanada del Concejo Deliberante.
Vale aclarar en este punto, asimismo, que no conmueve la conclusión expuesta la circunstancia de que con fecha 02-12-2010 la Legislatura provincial haya dictado la ley 14.221 –promulgada por Decreto N° 2.766 [v. B.O. 14-01-2011]- a través de la cual se declara la utilidad pública y sujeción a expropiación de los inmuebles objetos de esta litis y se dispone que éstos “… serán adjudicados al dominio de la municipalidad de Maipú…”, facultando a dicha comuna a “… implementar los trámites necesarios para el cumplimiento de la presente Ley…”. Es que, a todo evento, la sanción de la citada norma con posterioridad al momento en que la actora enderezó su pretensión expropiatoria y a la fecha en que fuera rechazada su demanda, no suple la ausencia de la ley previa que, conforme surge de los lineamientos hasta aquí expuestos, exige el orden jurídico para acoger una pretensión del Estado como la que se ventila en el presente proceso. En suma, sin ley emanada de la Legislatura Provincial que hubiera declarado la utilidad pública de los bienes sujetos a expropiación, la Comuna nunca pudo haber iniciado el presente proceso, puesto que la suerte favorable de su pretensión sólo podía provenir de una sentencia fundada en ley.
IV. Como corolario de lo expresado en los capítulos precedentes, debo concluir que corresponde desestimar el recurso intentado por la Municipalidad de Maipú a fs. 337 y, en consecuencia, confirmar la sentencia apelada, en tanto: (i) ha quedado incólume la solución propuesta por el Juez de grado en la primera parcela de la sentencia en crisis, en cuanto reconoce al tercero interviniente Monsalvo Viejo S.A. la facultad de ejercer plenamente su derecho a una adecuada defensa en juicio –más allá del mero cuestionamiento del valor indemnizatorio que ha de pagar el expropiante- y, (ii) resulta ajustada a derecho el pronunciamiento que acoge favorablemente aquellos planteos -introducidos en tal marco defensivo- que versan sobre los límites al ejercicio de la potestad expropiatoria por los municipios.
Las costas de esta Alzada deberían imponerse a la actora recurrente, en su objetiva calidad de vencida (arts. 68 del C.P.C.C. y 52 de la ley 5708; doct. S.C.B.A. causas C. 101.244 “Macías”, sent. del 07-X-2009, por mayoría; C. 96.771 “Rodríguez de Cayado”, sent. del 03-III-2010, por mayoría).
En tales términos he de proponer al Acuerdo la resolución de la primera cuestión planteada.
Los señores Jueces doctora Sardo y doctor Riccitelli, con igual alcance y por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Mora, votan a la primera cuestión planteada también por la negativa.
I. Al dictar la sentencia traída a revisión de esta instancia –y en lo que aquí interesa-, el Juez de grado reguló los honorarios correspondientes al Dr. Germán Pereyra -por su labor como patrocinante del Sr. Matías Cullen, apoderado de la firma Monsalvo Viejo S.A.- en la suma de tres mil trescientos cuarenta y cuatro pesos con treinta y seis centavos ($ 3.344,36) con más adicional en concepto de aportes previsionales que establece la ley 6.716 (arts. 16; 21; 22; 27; 28 inc. “b”; 44 y 51 Ley 8.904).
1.a. Para efectuar tal regulación, el magistrado tomó como base “… el monto de la demanda conforme surge de fs. 165/166…”, ponderando asimismo la etapa procesal cumplida y el tenor de la presentación efectuada por el tercero interviniente (cfr. fs. 314 vta., ap. “4”).
b. Dicha regulación fue apelada por la firma Monsalvo Viejo S.A. con fecha 13-04-2010, alegando, a través de su representante, que el monto de los honorarios fijados a favor del propio abogado Germán Pereyra resultaría alto (cfr. fs. 340, primera parte). A su vez, este último, obrando por su propio derecho, interpuso recurso de apelación contra aquella regulación arguyendo que sus emolumentos profesionales, tal como quedaron determinados, resultarían bajos (cfr. fs. 340, 2da. parte).
2. Debo advertir que de las constancias de fs. 165/166 surge que la actora depositó en la cuenta bancaria abierta en estos autos la suma de $ 83.609,00, en los términos del art. 23 ley 5.708, monto que ofreció en el escrito liminar como indemnización y a cuenta del precio que eventualmente debiera pagar al expropiado [v. fs. 156 vta./157]. Dicha suma corresponde a la valuación fiscal que a fs. 156 vta. –ap. “4”- la Municipalidad de Maipú denunciara respecto de los inmuebles objeto de expropiación –sustentando tal declaración en informes expedidos por la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires, glosados a fs. 66/91-.
No encontrándose controvertida dicha base por los apelantes –la que a tenor del trámite verificado en la causa no se contrapone con la pauta fijada por el art. 37 in fine de la ley 5708-, cabe entonces determinar si la regulación efectuada por el magistrado representa una proporción de dicho monto acorde con las pautas que establece la normativa arancelaria –Dec. ley 8.904/77-.
3. En tal sentido, advierto que el a quo hace referencia a la “… etapa procesal cumplida…” y al contenido de la presentación en que interviniera el Dr. Pereyra y, asimismo, cita los arts. 21, 28 inc. “b” y 44 del Dec. ley 8.904/77.
Desde allí podría entenderse que, en el derrotero lógico seguido por el magistrado, éste habría ponderado la existencia de una cuestión originada en una demanda contencioso-administrativa y susceptible de apreciación pecuniaria, siendo de aplicación a la especie -en virtud de lo normado por el art. 44 inc. “b” del Dec. ley 8.904/77- las pautas contenidas en el art. 21 del mismo cuerpo normativo. Luego, valorando el trabajo cumplido y aplicando al caso lo preceptuado por el art. 28 inc. “b” de la ley arancelaria, que clasifica a los escritos presentados en los procesos sumarios y sumarísimos en dos grupos, habría encuadrado las labores desarrolladas en autos por el letrado dentro del primero de ellos, comprensivo de “… demanda, reconvención, sus contestaciones y ofrecimiento de prueba…”, reduciendo así el monto que resultaría de aplicar el mínimo de la escala del art. 21 sobre la base regulatoria.
La fijación de los emolumentos del Dr. Pereyra en la suma de $ 3.344,36, en tanto representa un cuatro por ciento (4%) –esto es, la mitad del mínimo de la escala fijada por el referido art. 21 del Dec. ley 8.904/77- del valor tomado como base regulatoria, resultaría coherente con la aplicación de tales pautas determinativas.
II.1. En torno a la escala dentro de la cual resultaría arreglado a derecho el estipendio profesional fijado, teniendo en cuenta la naturaleza contencioso administrativa de la acción articulada, ha de tomarse en cuenta aquella que prevé el art. 21 del Dec. ley 8.904/77, aplicable al sub lite por reenvío del art. 44 inciso “a” del mismo cuerpo normativo (cfr. doct. esta Cámara en causas G-1288-MP2 “Coria”, res. del 18-VI-2009; R-1130-MP2 “Irastorza”, sent. del 3-VII-2009).
Cabe entonces recordar, que el art. 21 primer párrafo del Dec. ley 8.904/77 establece que en todos los procesos susceptibles de apreciación pecuniaria, por las actuaciones de primera instancia o en Tribunales Colegiados de Instancia Única, hasta la sentencia, el honorario del abogado será fijado entre el ocho (8) y el veinticinco (25) por ciento de su monto –el que, como adelanté, quedó determinado por el monto del precio ofrecido en la demanda por el bien a expropiar, depositado por la Municipalidad actora y acreditado a fs. 165/166-.
También cabe tener presente en este análisis lo preceptuado por el art. 28 inc. “b” de la referida ley arancelaria en cuanto, respecto de los “procesos sumarios y sumarísimos”, prevé la clasificación de los escritos en dos grupos: “… 1. Demanda, reconvención, sus contestaciones y ofrecimiento de prueba…” y “… 2. Actuaciones de prueba y trámite posteriores hasta la terminación del juicio en primera instancia…”.
Asimismo deben ponderarse las pautas brindadas por los arts. 14 –carácter en que actúa el abogado- y 16 –monto del asunto, resultado obtenido, complejidad y novedad de la cuestión, entre otros parámetros- del referido cuerpo legal (cfr. doct. esta Cámara en causas G-1288-MP2 “Coria” y R-1130-MP2 “Irastorza”, ya citadas).
2. A la luz de tales pautas rectoras cabe considerar que, en las presentes actuaciones, el Dr. Germán Pereyra intervino en calidad de letrado patrocinante del Sr. Matías Cullen, representante de la firma Monsalvo Viejo S.A.
En tal carácter, acompañó a su cliente en dos presentaciones anteriores al dictado del pronunciamiento en crisis. En la primera de ellas (fs. 238/244) solicitó, como medida cautelar, que se deje sin efecto la toma de posesión acordada al Municipio actor respecto de los inmuebles objeto de litis –adjuntando prueba documental y ofreciendo otras en relación al derecho invocado- y, en el mismo escrito, pidió que se corriera a su parte traslado de la demanda. En la segunda presentación (fs. 294), solicitó al magistrado su expedición en forma urgente en relación al pedido antes efectuado.
Ante tales pedimentos, el a quo proveyó favorablemente a la solicitud de medida cautelar -ordenando la suspensión del plazo otorgado para proceder al desalojo del inmueble objeto de expropiación- y pasó las actuaciones para resolver –en razón del contenido de la presentación de Monsalvo Viejo S.A.- (cfr. fs. 295). Encontrándose firme dicho proveído, sin más trámite, dictó el pronunciamiento –objeto de la apelación analizada al tratar la cuestión anterior- en el que dispuso el rechazo de la demanda.
3. En razón de lo expuesto, entiendo que la regulación de honorarios practicada a favor del Dr. Germán Pereyra a fs. 314 vta./315, en relación con la labor profesional desarrollada en primera instancia, resulta ajustada a derecho, por lo que he de proponer al Acuerdo su confirmación, desestimando los recursos de apelación interpuestos contra ella a fs. 340 (arts. 14, 16, 21, 44, 28 inc. “b” y ccs. del Dec. ley 8.904/77).
Los señores Jueces doctora Sardo y doctor Riccitelli, con igual alcance y por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Mora, votan a la segunda cuestión planteada también por la afirmativa.
1. Desestimar el recurso de apelación deducido por la Municipalidad de Maipú a fs. 337 y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento de grado dictado a fs. 302/315.
2. Las costas de esta Alzada se imponen a la actora recurrente, en su objetiva calidad de vencida (arts. 68 del C.P.C.C. y 52 de la ley 5708).
3. Desestimar los recursos de apelación intentados a fs. 340 por Monsalvo Viejo S.A. y por el Dr. Germán Pereyra contra la regulación de los honorarios profesionales de éste último, confirmándola.
4. Estése a la regulación de honorarios que por separado se practica en cuanto a los trabajos profesionales llevados a cabo ante esta instancia por el Dr. Germán Pereyra, no correspondiendo hacerlo en relación a las tareas cumplidas por el Dr. Héctor Enrique Porrez en su calidad de apoderado de la Municipalidad de Maipú, en virtud de lo normado por el art. 203 de la Ley Orgánica de las Municipalidades (Dec. ley 6.769/58).
MODELO DE ACCION DE AMPARO EXITOSO QUE AGOTO EL PROCESO POR CONCLUSION DE SU OBJETO.
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