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Timestamp: 2017-07-22 04:50:44+00:00
Document Index: 140397538

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Direito de acesso a informações pessoais de servidores. Lei de acesso a informações - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Direito de acesso a informações pessoais de servidores. Lei de acesso a informaçõesDireito de acesso a informações pessoais de servidores. Lei de acesso a informações
Publicado em 09/2012. Elaborado em 08/2012.
Direito ConstitucionalDireito AdministrativoServidor públicoDireitos fundamentais (Direito Constitucional)
Não estão albergadas sob o manto protetivo da privacidade as informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade, que não podem ser abrangidas pela garantia constitucional da preservação da privacidade.
ACESSO A INFORMAÇÕES RELATIVAS A SERVIDOR PÚBLICO. LEI DE ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS. TRANSPARÊNCIA E GARANTIA CONSTITUCIONAL DE PRIVACIDADE. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. As informações pessoais a que se refere o artigo 31 da Lei federal 12.527/2011 são aquelas relacionadas à intimidade, honra e imagem das pessoas em sua vida privada, ou seja, informações que não tenham caráter público. Consoante o posicionamento, de inquestionável clareza, do STF (Suspensão de Segurança 3.902-SP), não estão albergadas sob o manto protetivo da privacidade as informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade, que não podem ser abrangidas pela garantia constitucional da preservação da privacidade, posto que não se situam na órbita de sua intimidade ou vida privada.
Encaminha-nos Câmara Municipal, por intermédio de seu Presidente, consulta nos seguintes termos:
“(...) Referida lei prevê duas exceções à regra de acesso: para informações pessoais e para as classificadas por autoridades como sigilosas.
Conforme definição contida no art. 4º da lei considera-se informação pessoal ‘aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável’.
Nos termos do art. 32, inciso IV constitui conduta ilícita que enseja responsabilização do agente público, ‘divulgar ou permitir ou acessar ou permitir acesso à informação sigilosa ou à informação pessoal’, sujeitando-se às penalidades previstas na Lei n. 8.112/1990, sem prejuízo de, eventualmente, responder por improbidade administrativa.
Ante ao exposto, CONSULTA-SE:
a) Em sendo protocolizado pedido de informações sobre um servidor público específico, as mesmas poderão ser divulgadas sem afrontar a lei?
b) Outras informações sobre o tema” (grifo no original).
A garantia do exercício pleno da cidadania, elemento essencial da democracia e do Estado de Direito, ora em processo de construção no país, tem como aspecto essencial a possibilidade de amplo acesso, por todos, às informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos que se encontram na posse dos órgãos públicos (a ser viabilizado em prazo fixado em lei, sob pena de responsabilidade[1]), mereceu, provavelmente o seu mais significativo salto qualitativo, com a disciplina trazida pela Lei federal 12.527, de 18 de novembro de 2011[2], a qual assegurou o praticamente irrestrito conhecimento das informações públicas ou contidas em documentos públicos, com as exceções expressamente nela estabelecidas. Por outro lado, reafirmou o mesmo diploma (art. 31)[3]a indispensabilidade de respeito ao direito à privacidade[4], garantido pelo artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal[5]. Este aspecto se apresenta como fundamental para a questão trazida pela consulta, posto que o equilíbrio entre tais direitos (de acesso e de garantia da privacidade) é que deverá estabelecer os parâmetros que balizarão os interesses maiores envolvidos, ambos merecedores da tutela constitucional.
Serão indiscutíveis as repercussões do regramento inovador, no âmbito de toda a Administração Pública, inclusive nos Municípios, a exigir, inclusive, providências legislativas locais, como se verá oportunamente.
Antes de iniciar-se a análise das disposições específicas deste novo disciplinamento, torna-se indispensável acentuar-se que, para a viabilização de seu cumprimento, apresenta-se como pressuposto a adequada gestão documental pelas mais diversas instâncias da Administração (assim como pelo particular, em determinadas circunstâncias) que detenham a posse de informações e documentos, que podem, também, além de destinar-se ao atendimento dos interesses pessoal e particular, assumir caráter de relevância por suas potenciais repercussões históricas, culturais, artísticas etc.
Passando, pois, ao enfrentamento do tema, impõe-se inicialmente a contextualização normativa da questão específica colocada na consulta.
Para o adequado delineamento do arcabouço jurídico que rege o assunto, devem ser apontadas todas as disposições constitucionais que lhe são aplicáveis, posto que estas precedem a legislação citada na solicitação. Delas, verifica-se que o quadro no qual se inclui é muito mais amplo que tão somente aquele trazido pela recente Lei:
§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem” (negritamos).
O dispositivo que cuida da garantia do direito do indivíduo (seja ele servidor público ou não), em relação à preservação de sua intimidade, ou seja, ao direito assecuratório de sua privacidade, que encontrou guarida no inciso X do artigo 5º do Título que cuida “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, mereceu destaque na doutrina jurídica constitucional com os seguintes posicionamentos:
a) “DIREITO À PRIVACIDADE
A Constituição declara invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas (art. 5º, X). Portanto, erigiu, expressamente, esses valores humanos à condição de direito individual, mas não o fez constar do caput do artigo. Por isso, estamos considerando-o um direito conexo ao da vida. Assim, ele figura no caput como reflexo ou manifestação deste.
O dispositivo põe, desde logo, uma questão, a de que a intimidade foi considerada um direito diverso dos direitos à vida privada, à honra e à imagem das pessoas, quando a doutrina os reputava, com outros, manifestação daquela. De fato, a terminologia não é precisa. Por isso, preferimos usar a expressão direito à privacidade, num sentido genérico e amplo, de modo a abarcar todas essas manifestações da esfera íntima, privada e da personalidade, que o texto constitucional em exame consagrou. Toma-se, pois, a privacidade como o ‘conjunto de informação acerca do indivíduo que ele pode decidir manter sob seu exclusivo controle, ou comunicar, decidindo a quem, quando, onde e em que condições, sem a isso poder ser legalmente sujeito’. A esfera de inviolabilidade, assim, é ampla, ‘abrange o modo de vida doméstico, nas relações familiares e afetivas em geral, fatos, as origens e planos futuros do indivíduo’.
A violação da privacidade, portanto, encontra no texto constitucional remédios expeditos. Essa violação, em algumas hipóteses, já constitui ilícito penal. Além disso, a Constituição foi explícita em assegurar, ao lesado, direito a indenização por dano material ou moral decorrente da violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, em suma, do direito à privacidade” [6] (negritamos).
b) “O inc. X oferece guarida ao direito à reserva da intimidade assim como ao da vida privada. Consiste ainda na faculdade que tem cada indivíduo de obstar a intromissão de estranhos na sua vida privada e familiar, assim como de impedir-lhes o acesso a informações sobre a privacidade de cada um, e também impedir que sejam divulgadas informações sobre esta área da manifestação existencial do ser humano” [7] (negritamos).
Assim, ao mesmo tempo em que eleva à esfera de proteção constitucional a garantia da privacidade, seja em se considerando a intimidade, seja a vida privada, assegura àquele que sofrer dano, material ou moral, em decorrência do desrespeito à mesma, a indenização correspondente. Observe-se que há o acentuado caráter de preservação das questões relativas à vida privada dos indivíduos em geral, sem qualquer consideração específica em relação ao procedimento destes enquanto exercentes de atividades na Administração Pública.
Ao pronunciar-se sobre o assunto, a Corte Constitucional brasileira, em decisão que contou com relatoria do Ministro Celso de Mello, tornou assente que:
“Como se sabe, o direito à intimidade - que representa importante manifestação dos direitos da personalidade - qualifica-se como expressiva prerrogativa de ordem jurídica que consiste em reconhecer, em favor da pessoa, a existência de um espaço indevassável destinado a protegê-la contra indevidas interferências de terceiros na esfera de sua vida privada.
Daí a correta advertência feita por CARLOS ALBERTO DE FRANCO, para quem ‘Um dos grandes desafios da sociedade moderna é a preservação do direito à intimidade. Nenhum homem pode ser considerado verdadeiramente livre, se não dispuser de garantia de inviolabilidade da esfera de privacidade que o cerca’”[8] (negritamos).
Entretanto, a garantia à privacidade comporta exceções, que devem ser expressamente previstas. Assim, o seu afastamento, em caráter absolutamente excepcional, somente pode ocorrer quando preenchidos os requisitos estabelecidos para tanto, seja na própria Constituição (inclusive em decorrência de seus princípios), seja em legislação ordinária, inclusive para afastar eventual condenação à indenização apontada.
Neste sentido é o claro posicionamento do Supremo Tribunal Federal, expresso no voto do Ministro Celso de Mello, no acórdão já citado:
“É certo que a garantia constitucional da intimidade não tem caráter absoluto. Na realidade, como já decidiu esta Suprema Corte, ‘Não há, no sistema constitucional brasileiro, direitos e garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição’ (RTJ 173/807, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Isso não significa, contudo, que o estatuto constitucional das liberdades públicas - nele compreendida garantia fundamental da intimidade - possa ser arbitrariamente desrespeitado por qualquer órgão público” (negritamos).
Assim, se por um lado, o direito à privacidade do indivíduo é constitucionalmente erigido como garantia, por outro lado, esta não tem caráter absoluto, podendo, diante de “razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência”, ser mitigada.
Assume relevo, no entanto, a disposição constitucional que estabelece a obrigação de indenizar os danos materiais e morais experimentados em decorrência da violação indevida da intimidade e da vida privada, conforme já apontado, nos seguintes termos:
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;” (negritamos).
Em face deste mandamento, a Administração Pública estaria exposta ao risco de sofrer ação indenizatória, na qual, caso demonstrada a efetiva ocorrência de danos, materiais ou morais, poderia ser condenada ao pagamento de valor a ser comprovado, no caso dos danos materiais, e arbitrado pela Justiça, no caso dos danos morais.
Evidentemente, em sendo condenada, obrigatoriamente o servidor público responsável pelos atos que ensejassem eventual condenação seria instado a ressarci-la, mediante a ação regressiva indispensável.
Se, por um turno, em termos de garantia do direito à privacidade, a Corte Suprema pontuava no sentido de possibilidade da mitigação da garantia da privacidade em situações de excepcionalidade, por outro, em relação à possibilidade de acesso a informações pessoais relativas a servidores públicos, inclusive funcionais, mesmo anteriormente à vigência da norma que estabeleceu novos parâmetros no sentido de disciplinar amplo acesso às informações públicas ou contidas em documentos públicos (Lei federal 12.527, de 18 de novembro de 2011), havia, o mesmo STF, ao apreciar, já no mês de julho do ano de 2009, por medida liminar[9] concedida pelo então seu Presidente, Ministro Gilmar Mendes, suspendido decisões em dois Mandados de Segurança em trâmite no Tribunal de Justiça paulista[10], que vedavam a divulgação pela “internet” das remunerações de servidores públicos, em pedido de Suspensão de Segurança, interposto pelo Município de São Paulo. Dada sua relevância e caráter inovador, estabelecendo um marco basilar quanto ao assunto, merece transcrição:
“Trata-se de pedido de suspensão de segurança, ajuizado pelo Município de São Paulo, contra as decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos mandados de segurança nº 180.176-0/7-00 e 180.589-0/1-00 (esta no Agravo Regimental nº 180.589-0/3-01), que suspenderam a divulgação da remuneração bruta mensal vinculada ao nome de cada servidor municipal, em sítio eletrônico na Internet denominado ‘De Olho nas Contas’, de domínio da municipalidade.
Segundo o requerente, a grave lesão à ordem pública se manifestaria pelo descumprimento da Constituição e do Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre os Interesses Privados, pois as decisões judiciais, baseadas no direito de intimidade dos servidores, violariam ‘frontalmente o Princípio da Publicidade, previsto no art. 37, caput, da CR, os incisos XIV e XXXIII, do art. 5º, da Constituição Federal, o § 3º, II, do art. 37 e o § 6º do artigo 39 da Constituição Federal’ (fl. 4).
Num juízo mínimo de deliberação sobre o mérito da causa, apreende-se que a questão constitucional em debate no caso concreto está em saber se a divulgação da remuneração bruta mensal vinculada ao nome de cada servidor municipal, em sítio eletrônico na Internet de domínio da municipalidade, significa: (1) a concretização do princípio da publicidade (art. 37, CF/88) e o dever de transparência com os gastos públicos; ou (2) a exposição indevida de um aspecto da vida do servidor público – dado pessoal, protegido pela inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem dos servidores; ou (3) a violação da garantia da segurança da própria sociedade e do Estado – art. 5º, XXXIIII, CF/88 (sociedade, no caso, constituída pelos servidores públicos municipais e por aqueles que dele dependem).
O princípio da publicidade está ligado ao direito de informação dos cidadãos e ao dever de transparência do Estado, em conexão direta com o princípio democrático.
O princípio da publicidade pode ser considerado, inicialmente, como apreensível em duas vertentes: (1) na perspectiva do direito à informação (e de acesso à informação), como garantia de participação e controle social dos cidadãos (a partir das disposições relacionadas no art. 5º, CF/88), bem como (2) na perspectiva da atuação da Administração Pública em sentido amplo (a partir dos princípios determinados no art. 37, caput, e artigos seguintes da CF/88).
A Constituição Federal de 1988 é exemplar na determinação de participação cidadã e publicidade dos atos estatais. Destacam-se, por exemplo, o direito de petição e de obtenção de certidões, de garantia do habeas data, de realização de audiências públicas e da regra de publicidade de todos os julgamentos do Poder Judiciário (art. 93, IX, CF/88).
Nesse sentido, a Constituição abriu novas perspectivas para o exercício ampliado do controle social da atuação do Estado, com destacada contribuição da imprensa livre, de organizações não-governamentais e da atuação individualizada de cada cidadão.
A despeito desse avanço positivo, não se olvida que o tratamento dos dados e informações públicos e a sua divulgação devem ter como meta a transmissão de uma informação de interesse público ao cidadão (individual ou coletivamente), desde que inexista vedação constitucional ou legal. Assim, veda-se a divulgação de informação inútil e sem relevância, que deturpe informações e dados públicos em favor de uma devassa, de uma curiosidade ou de uma exposição ilícitas de dados pessoais, para mero deleite de quem a acessa.
Em outros termos, o artigo 5º, XXXIII, da Constituição, condiciona a divulgação de informações de interesse público individual, coletivo ou geral à segurança da sociedade e do Estado.
Também por meio da interpretação do artigo 5º, X, da Constituição, apreende-se que a divulgação pública de informações e dados de domínio estatal está condicionada à preservação da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.
No caso referido no presente pedido de suspensão, há a discussão da constitucionalidade da divulgação de dados de domínio público-estatal, que abarcam uma possível justaposição entre um aspecto individualizado e específico do servidor público municipal (remuneração bruta mensal vinculada ao nome do servidor público municipal), em contraposição à concretização do princípio da publicidade, do direito à informação dos cidadãos e ao dever de transparência dos gastos públicos estatais.
O pedido de suspensão, por sua vez, aponta grave lesão à ordem pública, pois as decisões liminares impugnadas impediriam, ao fundamento de preservação da intimidade dos servidores, a concretização da política pública de transparência e possibilidade de maior controle social dos gastos públicos.
No caso, entendo que, quanto às decisões liminares que determinaram a suspensão da divulgação da remuneração bruta mensal vinculada ao nome de cada servidor municipal, em sítio eletrônico na Internet denominado ‘De Olho nas Contas’, de domínio da municipalidade, está devidamente demonstrada a ocorrência de grave lesão à ordem pública.
Contudo, a forma como a concretização do princípio da publicidade, do direito de informação e do dever de transparência será satisfeita constitui tarefa dos órgãos estatais, nos diferentes níveis federativos, que dispõem de liberdade de conformação, dentro dos limites constitucionais, sobretudo aqueles que se vinculem à divulgação de dados pessoais do cidadão em geral e de informações e dados públicos que podem estar justapostos a dados pessoais ou individualmente identificados de servidores públicos que, a depender da forma de organização e divulgação, podem atingir a sua esfera da vida privada, da intimidade, da honra, da imagem e da segurança pessoal.
Entretanto, no presente momento, diante das considerações acima expostas, entendo que as decisões impugnadas geram grave lesão à ordem pública, por impedir a publicidade dos gastos estatais relacionados à remuneração mensal dos servidores públicos, com violação da regular ordem administrativa e com efeitos negativos para o exercício consistente do controle oficial e social de parte dos gastos públicos.
Ante o exposto, defiro o pedido para suspender a execução das decisões liminares, proferidas nos autos dos mandados de segurança nº 180.176-0/7-00 e 180.589-0/1-00 (esta no Agravo Regimental nº 180.589-0/3-01), em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo” (negritamos).
Posteriormente, em abril de 2011, tal medida concessiva foi estendida, por decisão do Vice-Presidente daquele Tribunal, Ministro Ayres Britto (site indicado na nota 9 – início), aos julgados abaixo especificados, demonstrando a solidez e abrangência de tal entendimento:
“Decisão (Referente às Petições nº 0029951; 39853; 0056266; 0057349; 0057350; 0057348; 0057347; 0058345; 0058837; 0061491; 0064012; 0017851):
Cuida-se de sucessivos pedidos de aditamento. Neles, o Município de São Paulo busca estender a liminar deferida nos presentes autos a outras seguranças concedidas pelo Judiciário paulista em diversos processos semelhantes, nos quais também foi impedida a divulgação nominal da remuneração bruta mensal de cada servidor municipal.
2. Pois bem, pelos fundamentos lançados nas decisões de fls. 131/145 e 554/559, estendo os efeitos da presente suspensão de segurança aos seguintes julgados proferidos pelo Poder Judiciário de São Paulo (§ 8º do art. 4º da lei nº. 8.437/92, combinadamente com o § 5º do art. 15 da lei nº. 12.016/09):
- Mandado de Segurança nº 994.09.226326-0 (fls. 302);
- Mandado de Segurança nº 053.09.020992-6, da 7ª VFP da Capital (fls. 332/338);
- Mandado de Segurança nº 994.09.227561-0, do Órgão Especial do TJ/SP (fls. 343/353);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.3736524 (proc. Originário nº 053.10.008299-0, fls. 480/491);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.408902-6 (493/497);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.376224-0 (fls. 499/503);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.357445-1 (fls. 503/509);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.357434-6 (fls. 511/515);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.337095-3 (processo originário nº 053.10.020175-2, fls.518/523);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.341895-6 (processo originário nº 053.10.019299-0, fls. 526/531);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.337090-2 (fls. 534/538);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.378672-6 (processo originário nº 053.10.024254-8, fls. 541/545);
- Agravo de Instrumento nº 990.10.191658-4 (processo originário nº 053.09.022508-5, fls. 567/577);
Publique-se”.
Finalmente, em junho de 2011, ainda antes da promulgação da legislação apontada na consulta, o STF, por unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Ministro Ayres Britto, firmou posicionamento final bastante claro acerca da constitucionalidade da divulgação de informações pessoais, de caráter funcional, acerca de servidores públicos no julgamento, do pedido de Suspensão de Segurança 3.902 – SP[11]:
“EMENTA: SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.
2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo ‘nessa qualidade’ (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano.
5. Agravos Regimentais desprovidos” (negritamos).
Ao proferir seu voto neste julgamento, o Ministro-relator Ayres Brito, com objetividade incontestável, ressaltou que:
“12. Inicio pelo juízo de que estamos a lidar com situação demandante de conciliação de princípios constitucionais em aparente estado de colisão. Aparente conflito, e não mais que isso. De um lado, faz-se presente, aí sim, o princípio da publicidade administrativa (caput do art. 37). Princípio que significa o dever estatal de divulgação dos atos públicos. Dever eminentemente republicano, porque a gestão da ‘coisa pública’ (República é isso) é de vir a lume com o máximo de transparência. Tirante, claro, as exceções também constitucionalmente abertas, que são ‘aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado’ (inciso XXXIII do art. 5º). Logo, respeitadas que sejam as exceções constitucionalmente estampadas, o certo é que ‘todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (...)’, conforme a 1ª parte redacional do mesmo art. 5º. Com o que os indivíduos melhor se defendem das arremetidas eventualmente ilícitas do Estado, enquanto os cidadãos podem fazer o concreto uso do direito que a nossa Constituição lhes assegura pelo § 2º do seu art. 72, verbis:
‘Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União’.
13. De outra banda, fala-se, basicamente, do direito que assistiria aos servidores municipais de não ver divulgada a sua remuneração bruta. Isso por implicar violação à sua intimidade e vida privada, de parelha com o perigo que representaria para a sua segurança pessoal e familiar o conhecimento geral de tal remuneração por modo nominalmente identificado. (...)
14. O meu voto já se percebe. A situação dos agravantes cai sob a regência da 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.
15. No tema, sinta-se que não cabe sequer falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo ‘nessa qualidade’ (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano. Estado que somente por explícita enunciação legal rimada com a Constituição é que deixa de atuar no espaço da transparência ou visibilidade dos seus atos, mormente os respeitantes àquelas rubricas necessariamente enfeixadas na lei orçamentária anual, como é o caso das receitas e despesas públicas. Não sendo por outra razão que os atentados a tal lei orçamentária são tipificados pela Constituição como ‘crimes de responsabilidade’ (inciso VI do art. 85).
17. Em suma, esta encarecida prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O ‘como’ se administra a coisa pública a preponderar sobre o ‘quem’ administra – falaria Norberto Bobbio -, e o outro fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.
17. Por tudo quanto posto, a negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública” (negritamos).
Destaque-se, mais uma vez, que este entendimento estava já sedimentado e explicitado pela Corte Constitucional brasileira desde junho de 2009 e julho de 2011, antes, portanto, da vinda à luz da norma que disciplinou “o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º e no art. 216 da Constituição Federal” (a Lei federal 12.527, de 18 de novembro de 2011), e da posterior determinação para que, no âmbito do Executivo federal, fossem tais dados obrigatoriamente divulgados[12].
Cabe ser ressaltado, portanto, o entendimento pacífico da Corte incumbida de espancar, em última instância, as dúvidas relativas à interpretação da Constituição Federal, no sentido de que aquelas informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade, não podem ser abrangidas pela garantia constitucional da preservação da privacidade, posto que não se encontram na órbita de sua intimidade ou vida privada.
De mais este fato, resta evidenciado que o Poder Judiciário, que tem sido contínua e lamentavelmente, foi mais uma vez, instado a suprir, em ações judiciais que lhe são postas, a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo (quando a competência originária é deste), no papel de “regulamentar” as disposições constitucionais de 1988.
Passando à lei específica mencionada na consulta[13], que veio regrar, especificamente, o acesso às informações, quanto ao tópico duvidoso externado (e aos procedimentos a serem observados para sua solicitação e disponibilização, em face da expressa demanda contida no item “b - outras informações sobre o tema”), destacam-se os seguintes dispositivos:
“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.
Parágrafo único. Estará isento de ressarcir os custos previstos no caput todo aquele cuja situação econômica não lhe permita fazê-lo sem prejuízo do sustento próprio ou da família, declarada nos termos da Lei nº 7.115, de 29 de agosto de 1983[14].
§ 1º As informações pessoais, a que se refere este art., relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:
Art. 45. Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas, especialmente quanto ao disposto no art. 9º e na Seção II do Capítulo III” (negritamos).
Posteriormente, esta Lei foi objeto de regulamentação mediante o Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012[15], e, em que pese suas disposições aplicarem-se exclusivamente ao Executivo federal, afigura-se interessante sua transcrição, em vista da eventual dificuldade de sua localização, assim como para o destaque daquilo que se refira ao tema da consulta, visando eventualmente subsidiar parametrização local:
“Art. 3º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
Art. 7º É dever dos órgãos e entidades promover, independente de requerimento, a divulgação em seus sítios na Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, observado o disposto nos artigos 7º e 8º da Lei nº 12.527, de 2011.
Art. 55. As informações pessoais relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem detidas pelos órgãos e entidades:
I - terão acesso restrito a agentes públicos legalmente autorizados e a pessoa a que se referirem, independentemente de classificação de sigilo, pelo prazo máximo de cem anos a contar da data de sua produção; e
Parágrafo único. Caso o titular das informações pessoais esteja morto ou ausente, os direitos de que trata este art. assistem ao cônjuge ou companheiro, aos descendentes ou ascendentes, conforme o disposto no parágrafo único do art. 20 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, e na Lei nº 9.278, de 10 de maio de 1996.
Art. 56. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.
Art. 57. O consentimento referido no inciso II do caput do art. 55 não será exigido quando o acesso à informação pessoal for necessário:
I - à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização exclusivamente para o tratamento médico;
II - à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, vedada a identificação da pessoa a que a informação se referir;
Art. 58. A restrição de acesso a informações pessoais de que trata o art. 55 não poderá ser invocada:
§ 4º Na hipótese de documentos de elevado valor histórico destinados à guarda permanente, caberá ao dirigente máximo do Arquivo Nacional, ou à autoridade responsável pelo arquivo do órgão ou entidade pública que os receber, decidir, após seu recolhimento, sobre o reconhecimento, observado o procedimento previsto neste art..
Art. 60. O pedido de acesso a informações pessoais observará os procedimentos previstos no Capítulo IV e estará condicionado à comprovação da identidade do requerente.
I - comprovação do consentimento expresso de que trata o inciso II do caput do art. 55, por meio de procuração;
II - comprovação das hipóteses previstas no art. 58;
III - demonstração do interesse pela recuperação de fatos históricos de maior relevância, observados os procedimentos previstos no art. 59; ou
Art. 61. O acesso à informação pessoal por terceiros será condicionado à assinatura de um termo de responsabilidade, que disporá sobre a finalidade e a destinação que fundamentaram sua autorização, sobre as obrigações a que se submeterá o requerente.
Art. 62. Aplica-se, no que couber, a Lei nº 9.507, de 12 de novembro de 1997, em relação à informação de pessoa, natural ou jurídica, constante de registro ou banco de dados de órgãos ou entidades governamentais ou de caráter público.
Art. 65. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:
IV - divulgar, permitir a divulgação, acessar ou permitir acesso indevido a informação classificada em grau de sigilo ou a informação pessoal”.
Complementando o elenco regrador da matéria, e novamente ressaltada sua aplicabilidade restrita ao Executivo federal, mas para conhecimento e eventual subsídio ao regramento local, interessante mencionar-se que, por intermédio de portaria publicada no DOU de 29 de maio de 2012[16], foram estabelecidos os procedimentos destinados à publicização das informações relativas aos valores das remunerações de seus servidores públicos:
“Portaria Interministerial nº 233, de 25 de maio de 2012
Parágrafo único. A publicação que trata o caput não prejudica o pedido de acesso a informação previsto nos art. 11 e seguintes do Decreto nº 7.724, de 2012”.
Considerado o quanto já exposto, e diante do contexto mais amplo do direito positivo em que se insere o assunto, a fim de atender à solicitação de “outras informações sobre o tema” e complementar a análise exigida para o adequado esclarecimento da dúvida submetida, cabe uma análise, mesmo que superficial, dos dispositivos destacados acima, que podem ter algum reflexo para a realidade local.
Na análise, será demonstrado que o dispositivo especificamente invocado na consulta é de aplicação às informações pessoais de caráter privado que estejam na posse e guarda da Administração Pública, não sendo dirigido, especificamente, a informações públicas relativas aos servidores públicos, os quais, nessa qualidade, são sujeitos a outros princípios constitucionais, consoante aclarado pelo Supremo Tribunal Federal.
Impõe-se seja reconhecido, de início, que a transparência garantida pela nova Lei, a par de trazer indiscutível avanço para a consolidação da democracia, traduzindo em termos mais acessíveis e com mandamentos claros o princípio constitucional da publicidade[17], deverá, obrigatoriamente, introduzir outra inovação de igual amplitude e repercussão, qual seja, a modificação profunda na postura algumas vezes refratária de algumas autoridades e de parcela dos servidores públicos que ainda não tiveram a oportunidade de desenvolver a cultura da disponibilização das informações e documentos, das quais são, transitoriamente, tão somente detentores e guardiães.
Cabe sua conscientização no sentido de que não são proprietários de tais bens, mas incumbidos pela sociedade, enquanto servidores desta que são, de zelar pela sua conservação e adequada organização, assim como de disponibilizá-los quando a tanto instados, com observância dos parâmetros decorrentes dos princípios ou expressos ditames constitucionais, assim como fixados em lei.
Portanto, objetivando assegurar o direito fundamental de acesso à informação, deve a Administração Pública alterar posturas ideológicas ou entendimentos que, ao longo do tempo, possam ter permeado sua atuação, resultando na criação de dificuldades que podem ter findado por vedar tal acesso. Esse é o espírito explicitado indiscutivelmente na legislação ora vigente.
Paralelamente a este aspecto altamente problemático da questão, e que, atualmente, passado pouco mais de um mês da vigência legal, é comprovado por notícias acerca da resistência de setores da Administração Pública ao amplo acesso, existe o fato indiscutível de que não dispõe o Estado brasileiro de estrutura, regramento, instrumental humano e material, que possibilite o imediato cumprimento dos referidos parâmetros legais.
Inadiável, portanto, iniciar-se com a necessária amplitude e seriedade esses processos, tanto de alteração da situação organizacional, quanto de mudança ideológica, que se iniciaram, em algumas instâncias e localidades, tão logo estabelecido o período da vacatio legis[18] mas, no geral, se encontram relegados a plano secundário.
Retomando o contido no texto legal, em especial do artigo 1º, emerge que suas disposições aplicam-se, também, aos Municípios (seus Legislativos, e suas Cortes de Contas, quanto existirem, e Executivos, assim como suas autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente). Consoante já mencionado, aplicam-se igualmente às entidades privadas, nas hipóteses mencionadas no artigo 2º da Lei, que não vem ao caso aprofundar neste Parecer.
A previsão trazida no artigo 45, aqui mencionada fora da sequência por sua estreita relação com o acima mencionado, estabelece, claramente, a capacidade legislativa suplementar dos Municípios em relação às normas específicas exigidas pela realidade local, respeitadas as regras gerais da lei federal. Este aspecto é de particular relevância na presente exposição, posto que a consulente menciona a possibilidade de sujeição de eventuais infratores “às penalidades previstas na Lei n. 8.112/1990”, sendo indispensável apontar a inaplicabilidade das disposições deste diploma legal no Município, visto que “Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais“. Caberá, pois, ao Município dispor quanto às penalidades aplicáveis aos seus servidores, conforme se verá oportunamente.
O princípio constitucional da publicidade[19] permeia todo o regramento trazido pela Lei, fortalecendo os meios para o estabelecimento da transparência administrativa e de eficiente instrumento de controle social sobre a Administração.
Definições conceituais foram reunidas em seu artigo 4º (cabendo destaque, para o caso presente, os seus incisos I e IV), ficando, assim, afastadas possíveis dúvidas, o que é altamente recomendável em tema de elevado caráter polêmico e inovador.
Em seu artigo 5º, atribui a responsabilidade (“dever”) à Administração Pública de criar mecanismos e procedimentos objetivos, ágeis, transparentes, claros e em linguagem que permita fácil entendimento de todos, para garantir, democraticamente, o acesso à informação.
Paralelamente, quando possível, à implantação da gestão das informações e documentação públicas prevista na Lei federal 8.159/91[20], acentua a nova normatização que tal mecanismo deverá pautar-se pela transparência, “propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação” (inciso I, do art. 6º), e, também, promovendo a sua proteção (“disponibilidade, autenticidade e integridade” - inciso II), assim como, em respeito ao direito à privacidade, como indicado anteriormente, assegurando a proteção da informação sigilosa e informação pessoal, sendo também observada eventual restrição legal de acesso (inciso III). Tal garantia é retomada nos artigos 25 e 31, com maior detalhamento, devendo ensejar especial atenção e equilíbrio no trato deste aspecto do assunto pela Administração Pública, ponto este de particular interesse para a presente consulta a ser aprofundado mais à frente.
A Administração Pública deverá promover a adequada capacitação de seu corpo funcional, de forma a garantir aos interessados os meios de acesso às informações contidas em registros ou documentos, em consonância com o amplo elenco estabelecido no artigo 7º, observando-se os parâmetros estabelecidos em seus incisos e alíneas, e atentando-se para o fato de que, conforme seu § 4º, o impedimento do acesso sem fundamentação ou justificativa, sujeita o responsável às medidas disciplinares previstas no artigo 32.
Qualquer interessado poderá requerer o acesso a informações, por qualquer meio legítimo, dentre os quais pedido escrito ou por meio eletrônico (donde decorre a importância da lei local estabelecer quais são tais meios legítimos, sem inclusão de restrições ou exigências que objetivem dificultar esse acesso), devendo a solicitação conter somente a identificação do peticionário e a especificação da informação pretendida, sendo vedada expressamente a exigência de explicitação dos motivos determinantes do pedido ou de qualquer justificativa (art. 10 e seus parágrafos). Também, para tanto, a norma impõe (“devem”) à Administração viabilizar a alternativa da utilização da “internet” (§ 2º).
O processamento dos requerimentos está fixado a partir do artigo 11, destacando-se a regra geral de que a autorização ou concessão de acesso deve ser imediata, quando a informação ou documentos estiverem disponíveis.
Caso seja inviável, estão previstos os procedimentos, formas, parâmetros e prazos para tanto, nos parágrafos deste artigo.
É assegurada a gratuidade do serviço de busca e fornecimento das informações, sendo passível de cobrança somente os custos dos serviços e materiais no caso de reprodução de documentos (art. 12), exceto quanto àqueles interessados cuja cobrança provoque prejuízo ao sustento próprio e da família, hipótese em que deverá ser colhida declaração nesse sentido[21]. Nada impede que seja disponibilizado pelo órgão público um impresso adequado para a simples assinatura, como forma de minimizar os obstáculos àqueles desprovidos de condições ou conhecimentos.
No que se refere à incumbência de manutenção da integridade de documentos cuja manipulação possa prejudicar, deverão ser disponibilizados por cópias, com autenticação de conferência com o original (inciso II do art. 6º c.c. art. 13). Esta certificação deverá ser feita pelo servidor público, que têm fé pública para tanto, podendo ocorrer mediante aposição de carimbo, com inclusão da data e sua assinatura, em que conste a expressão “Certifico e dou fé que este documento confere com o original”.
Havendo impossibilidade momentânea de obtenção de cópia, o interessado poderá solicitar, arcando com os eventuais custos e acompanhado e sob a supervisão de servidor publico, que a reprodução seja feita por outro meio que não coloque em risco a integridade dos documentos, por exemplo, mediante escaneamento portátil ou mesmo fotografia por máquina digital ou mecanismo semelhante (parágrafo único do art. 13).
É obrigatório o fornecimento de cópia ou certidão do inteiro teor de decisão que negue ou impeça o acesso (art. 14), para que o interessado postule os direitos que lhe são legalmente assegurados perante as instâncias competentes.
Os recursos contra o indeferimento de acesso encontram-se previstos na seção II, do capítulo III, mais especialmente a partir do artigo 15, merecendo destaque, a respeito, o contido no artigo 45, quanto à incumbência dos Municípios de, em regramento local que respeite as normais gerais federais, definir normais específicas. Portanto, é facultado à consulente, observadas as condições locais, propor a adequação do sistema recursal ali disciplinado, considerando, exemplificativamente, as peculiaridades de sua estrutura administrativa.
Importante realçar que, esgotadas as instâncias recursais, sempre caberá a submissão da questão à apreciação final do Poder Judiciário, posto que, constitucionalmente, essa faculdade encontra-se no rol dos direitos e garantias fundamentais:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;”.
Na Administração federal (art. 35) está prevista a instituição de uma “Comissão Mista de Reavaliação de Informações”[22], com poderes (§ 3º do art. 16) para apreciação de recursos interpostos a indeferimento de acesso (no caso, de decisões da Controladoria-Geral da União, também instância recursal). Caberia aos Municípios regular, no seu âmbito interno, acerca das diversas instâncias recursais, podendo até instituir, como a última, também uma comissão, cuja composição seja democrática, de forma a tornar mais ampla a participação, inclusive com representantes da sociedade civil local.
No Capítulo IV, em especial os artigos 21 a 30, tratam de matéria de competência e aplicabilidade, em princípio, somente federal (ou seja, violações dos direito humanos por agentes ou a mando de autoridades públicas; defesa e soberania ou integridade do território nacional; risco às relações internacionais; risco a vida, segurança ou saúde da população brasileira; risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país; risco a planos ou operações estratégicas das Forças Armadas; projetos de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico, sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional; risco a segurança de instituições ou altas autoridades, e seus parentes, nacionais ou estrangeiras ou comprometimento de atividades de inteligência, investigação ou fiscalização em andamento – suas classificações quanto a graus e prazos de sigilo – proteção e controle destas informações – e procedimentos de classificação, reclassificação e desclassificação das mesmas), portanto, não se situam no campo de competência legislativa suplementar municipal.
De interesse particular para superação das dúvidas da consulente, no mesmo capítulo, na seção V, especialmente no artigo 31, houve a disciplina do tratamento a ser dado às informações pessoais, assentando-se que deve ser observada a transparência, mas garantindo-se, rigorosamente, em respeito à anteriormente referida guarida constitucional, a preservação da privacidade, com expressa referência ao “respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais”, conforme já abordado neste Parecer. Assim, deverão, também no âmbito dos Municípios, merecer o mesmo adequado tratamento, sob as penas da lei.
Mas as informações a que se refere esta seção são aquelas exclusivamente relacionadas à intimidade, honra e imagem das pessoas em sua vida privada, ou seja, aquelas informações que não tenham caráter público. Portanto, consoante o posicionamento unânime e de inquestionável clareza do STF anteriormente exposto, não estão albergadas sob o manto protetivo da privacidade as informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade, que não podem ser abrangidas pela garantia constitucional da preservação da privacidade, posto que não se situam na órbita de sua intimidade ou vida privada.
Objetivando a preservação desta privacidade, estabeleceu a norma (inciso I do § 1º do art. 31) que as informações pessoais relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem, independentemente de qualquer classificação de sigilo prevista nas seções precedentes deste capítulo, poderão ser acessadas, durante o prazo máximo de 100 (cem) anos, a partir de sua produção, somente pelos agentes públicos legalmente autorizados, assim como, também, pela própria pessoa a que se referirem, somente podendo ser divulgadas ou acessadas por terceiros quando houver previsão legal ou autorização expressa daquela pessoa, observadas, em relação a esta, as exceções fixadas no § 3º deste artigo.
Esta restrição de acesso não poderá ser alegada para prejudicar o processo regular de apuração de irregularidades que envolva tal pessoa, assim como “ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância” (§ 4º). Esta última parte da disposição poderá resultar em avaliação de caráter altamente subjetivo, esperando-se que regulamentação futura estabeleça, dentro do possível e razoável, parâmetros claros e objetivos a serem observados.
Finalmente, em relação à responsabilização dos agentes públicos ou militares, pela inobservância das disposições legais, que passam a ser expressamente tipificadas como condutas ilícitas, fixaram-se os comportamentos descritos nos incisos I a VII do artigo 32. São estabelecidas como penalidades, além das eventuais tipificações como crimes ou contravenções penais já existentes, em relação aos servidores públicos federais[23] e aos militares das Forças Armadas, no mínimo, a suspensão (quanto aos primeiros) e as correspondentes à transgressão militar média ou grave (quanto aos segundos).
Portanto, consoante já afirmado em relação à menção feita pela consulente, caberá à lei local estabelecer, em relação aos seus próprios servidores públicos, as penalidades correspondentes em seus regramentos disciplinares vigentes.
Esclarece o § 2º deste dispositivo que poderão as condutas nesta lei tipificadas levar os infratores a “...responder, também por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nºs 1.079, de 10 de abril de 1950[24], e 8.429, de 2 de junho de 1992”[25].
Tal disposição afigura-se de caráter eminentemente didático (quiçá incluída para realçar a gravidade de tais procedimentos irregulares), posto que, exemplificativamente, em tese, tais procedimentos já encontrariam “tipificação” em alguns dos incisos do artigo 11 da Lei 8.429/92, o que tornaria aplicáveis aos infratores as penalidades previstas no inciso III do artigo 12[26], não havendo, a rigor (exceto por uma eventual tentativa de reforço didático aqui apontada), necessidade da reafirmação genérica na nova Lei.
Por derradeiro, de interesse direto à consulta, a Lei prevê, em seu artigo 34, que, em casos de danos causados em decorrência da divulgação não autorizada ou utilização indevida de informações sigilosas ou informações pessoais, responderão os órgãos ou entidades públicas, assim como pessoa física ou entidade privada, quando for o caso, independentemente da indispensável apuração de responsabilidade funcional daquele que a tiver praticado (por dolo ou culpa), garantido o direito de regresso em relação àquele servidor que vier a ser responsabilizado.
O decreto regulamentador da Lei (nº 7.724, de 16/05/2012), aplicável ao Executivo federal, trouxe detalhamento do procedimento a ser observado na implementação dos seus dispositivos, merecendo destaque o mandamento contido no inciso VI do § 3º do artigo 7º anteriormente transcrito, visto que disposições assemelhadas (Lei 14.729/08 e Decreto 50.070/2008, do Município de São Paulo) foram entendidas como constitucionais pelo STF, como visto aqui.
Cabe ser ressaltado que este dispositivo, que prevê a divulgação na internet dos valores de remuneração dos servidores públicos do Executivo federal, não pode ser aplicada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, visto que, para tanto, é exigida a disciplina legislativa própria, por aplicação do disposto do artigo 45 da Lei federal. Relembre-se, a respeito, o anteriormente transcrito posicionamento de Gilmar Mendes, no seguinte sentido:
“(...) a forma como a concretização do princípio da publicidade, do direito de informação e do dever de transparência será satisfeita constitui tarefa dos órgãos estatais, nos diferentes níveis federativos, que dispõem de liberdade de conformação, dentro dos limites constitucionais, sobretudo aqueles que se vinculem à divulgação de dados pessoais do cidadão em geral e de informações e dados públicos que podem estar justapostos a dados pessoais ou individualmente identificados de servidores públicos que, a depender da forma de organização e divulgação, podem atingir a sua esfera da vida privada, da intimidade, da honra, da imagem e da segurança pessoal”.
Cabe apontar, ainda, com reparos, por seu caráter excessivamente genérico e subjetivo, o que poderá implicar restrições inaceitáveis, por não previstas na lei que se pretendeu regulamentar, ou decorrentes de interpretações tendenciosas, o disposto no:
“Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
II – desproporcionais ou desarrazoados; (...)”.
A Portaria Interministerial parcialmente transcrita, igualmente aplicável somente no âmbito do Executivo federal, trouxe o detalhamento dos procedimentos a serem aplicados para a divulgação de informações pessoais relativas aos seus servidores (“modo de divulgação da remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa”), assim como fixou prazos para a sua implementação, o que tornará efetivas tais determinações.
Neste ponto esgota-se a breve análise do conteúdo da nova legislação, naquilo que importa para aclaramento da dúvida suscitada pela consulente, podendo passar-se à resposta objetiva à questão posta e, na sequência, considerando a solicitação de outras informações sobre o tema, pontuar recomendações gerais aplicáveis aos municípios, que podem ser de utilidade para a consulente.
“a) Em sendo protocolizado pedido de informações sobre um servidor público específico, as mesmas poderão ser divulgadas sem afrontar a lei ?”
Poderão ser divulgadas, sem configurar-se afronta às disposições legais vigentes e em consonância com a interpretação do Supremo Tribunal Federal, as informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade, que não podem ser abrangidas pela garantia constitucional da preservação da privacidade, posto que não se encontram na órbita de sua intimidade ou vida privada, podendo ser aduzido, ainda, com respaldo, também, em decisão liminar anteriormente transcrita, do Ministro Gilmar Mendes, daquela Corte, que deve ser vedada, com a devida cautela para ser evitado abuso ou utilização indevida de tal justificativa, “a divulgação de informação inútil e sem relevância, que deturpe informações e dados públicos em favor de uma devassa, de uma curiosidade ou de uma exposição ilícita de dados pessoais, para mero deleite de quem a acessa”.
Deve ainda ser respeitada eventual restrição existente em legislação local vigente[27]. Havendo afrontamento por esta às disposições constitucionais, caberá a adoção das medidas pertinentes para sua adequação ao entendimento externado pelo STF quanto à matéria.
A preocupação manifestada pela consulente em relação à configuração de conduta ilícita tipificada no inciso VI do artigo 32, que poderia ensejar apenamento previsto na mesma norma, não se apresenta como justificável, posto que, conforme exposto, as informações abrangidas pela proteção fixada naquele inciso são aquelas exclusivamente relacionadas à intimidade, honra e imagem das pessoas em sua vida privada[28], ou seja, aquelas informações que não tenham caráter público, não se incluindo na garantia da privacidade as informações relativas ao servidor público decorrentes de sua atuação nesta qualidade.
“b) outras informações sobre o tema”.
Sugere-se a avaliação da conveniência e oportunidade de adoção das seguintes medidas, que se afiguram como idealmente necessárias, dentre outras, para a implementação local da legislação enfocada:
I) Envio, pelo Executivo local, (cf. art. 45 da Lei 12.527/11) de projeto de lei ao Legislativo destinado a, suplementarmente e respeitadas as normas gerais daquele normativo, “definir regras específicas, especialmente quanto ao disposto no art. 9º e na seção II (“Dos recursos”), do capítulo III” (“Do procedimento de acesso à informação”), assim como, em nosso entender, no capítulo V (“Das responsabilidades”) em especial quanto às penalidades tratadas no inciso II do § 1º do artigo 32, além de outras que entender necessárias e oportunas, em especial diante da menção da consulente que induz a que entenderia ser possível, em tese, a sujeição de seus servidores às “penalidades previstas na Lei n. 8.112/1990”, quando as disposições desta são inaplicáveis pelo Município, visto que “Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais“;
II) Regulamentação, por decreto (cf. art. 8º, § 3º, da mesma Lei), do atendimento aos requisitos neste dispositivo fixados, pelos “sítios oficiais da rede mundial de computadores” a serem criados pelos órgãos e entidades públicas municipais para “divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”;
III) Envio, pelo Executivo local (cf. art. 21 da Lei 8.159/91[29]), de projeto de lei ao Legislativo destinado a, suplementarmente e respeitadas as normas gerais daquele regramento, implantar um Arquivo Público do Município, com a definição dos “critérios de organização e vinculação dos arquivos (...) municipais, bem como a gestão e o acesso aos documentos”, além de outros aspectos que entender necessários e oportunos, considerando que devem incidir previsões expressas para observância ao disposto no artigo 9º da citada Lei federal[30], assim como a elaboração de Planos de Classificação de Documentos e Tabelas de Temporalidade de Documentos, onde deverão ser fixados o prazos para guarda, conservação e eventual eliminação de documentos pelos órgãos e entidades do Poder Público local;
IV) Promover a adequada capacitação e treinamento dos administradores e servidores municipais incumbidos da atuação na área em relação a todas as inovações preconizadas;
V) Criar site na internet, inclusive com o estabelecimento de canal de comunicação para os usuários/interessados (§ 2º do art. 10 c.c. inciso VII do art. 8º da Lei 12.527/11), com ferramentas de pesquisa e demais instrumentos elencados nos incisos do § 3º do artigo 8º da mesma Lei;
VI) Promover a sistematização da divulgação ampla, em local de fácil acesso, com vistas à publicização (tratada como “publicidade” no texto legal) de informações de interesse coletivo ou geral produzida ou custodiada (art. 8º);
VII) Estabelecer mecanismos adequados destinados à proteção da integridade das informações (inciso II do art. 6º c.c. art. 13); assim como da proteção das informações sigilosas e pessoais, de âmbito privado, observada sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso (inciso III do art. 6º);
VIII) Instituir o atendimento ao público, com serviço de prestação de informações, de forma a divulgar competências e estrutura organizacional com localização, telefones, horários de atendimento, assim como as condições físicas para atendimento, bem assim para prover solicitações de cópias reprográficas, autenticações, gravações de cópias de arquivos digitais, acesso informatizado, serviço de busca e fornecimento de informação, serviço de protocolo, acessibilidade de deficientes, bem como promover a realização de audiências e consultas públicas (arts. 8º e 9º).
Assuntos relacionadosPublicidade da remuneração do servidor públicoDireito de acesso à informação públicaDireito à informaçãoLei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527)Leis ordinárias de 2011Leis ordinárias por anoLegislação de 2011Legislação por anoRemuneração do servidor públicoImprensa e informaçãoDireitos fundamentais (Direito Constitucional)Servidor públicoDireito AdministrativoDireito Constitucional
Graduado em Direito pela Universidade de São Paulo (USP). Atualmente é Secretário-Executivo do Conselho de Defesa dos Capitais do Estado-CODEC/Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Integrou a Assessoria Jurídica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Gabinete Conselheiro Sidney Beraldo), foi Gerente Jurídico da Fundação Padre Anchieta (TV Cultura e Rádio Cultura de São Paulo). Foi Dirigente da Controladoria Interna e integrou também o corpo Técnico-Jurídico da Coordenadoria de Assistência Jurídica, onde foi Procurador Jurídico, todos da Fundação Prefeito Faria Lima/CEPAM. Foi Assessor Técnico dos gabinetes dos Secretários da Fazenda e Transportes Metropolitanos do Estado de São Paulo, Chefe de Gabinete da Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo e Secretário Executivo substituto e Membro do Conselho de Defesa dos Capitais do Estado-CODEC. Foi também Membro do Conselho de Administração da CDHU/SP e dos Conselhos Fiscais da EMTU/SP e da COSESP/SP, assim como Dirigente da consultoria jurídica da Banespa - Serviços Técnicos e Administrativos.
TAMBELLINI, Guilherme Luis da Silva. Direito de acesso a informações pessoais de servidores. Lei de acesso a informações. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17,
n. 3349,
1 set. 2012.
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22540>. Acesso em: 21 jul. 2017.
Aldo Cardenas Alonso
30/03/2015 17:05
Perfeito, esclarecedor, foi de uma valia imensa. Parabéns¹