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Timestamp: 2018-11-19 18:05:50
Document Index: 241737998

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 78', 'artículo 208', 'artículo 78', 'artículo 79', 'artículo 79', 'artículo 15', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 4', 'Artículo 61', 'artículo 15']

﻿ Sentencia C-640 de agosto 18 de 2010
SENTENCIA C-640 DE 18 DE AGOSTO DE 2010
CONTENIDO:REGISTRO ÚNICO DE SEGUROS. LA CREACIÓN LEGAL DE UN REGISTRO DE CONSULTA EN LÍNEA POR PARTE DELPÚBLICO EN GENERAL, QUE OBLIGATORIAMENTE LAS COMPAÑÍAS DE SEGUROS DEBEN ALIMENTAR CON INFORMACIÓN SOBRE LA EXISTENCIA, VIGENCIA Y PARTES DE AQUELLOS CONTRATOS DE SEGUROS QUE EL GOBIERNO REGLAMENTE , NO VULNERA EL DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR Y ES CONTITUCIONAL POR EL CARÁCTER DE INTERÉS PÚBLICO DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA. SE DECLARAN EXEQUIBLES, LOS ARTÍCULOS 78 Y 79 DE LA LEY 1328 DE 2009.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DE LA FAMILIA, DERECHO A LA INTIMIDAD, COMPAÑÍA DE SEGUROS, ACTIVIDAD FINANCIERA, CONTRATO DE SEGURO, REGISTRO ÚNICO DE SEGUROS
Sentencia C-640 de agosto 18 de 2010
Sentencia C-640 de 2010
Norma demandada: artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009
“Ley 1328 de 2009(1)
c) Privacidad: el registro contendrá única y exclusivamente la información relacionada con la existencia de la póliza, su vigencia, sus tomadores, beneficiarios y asegurados”.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en una ley de la República (L. 1328/2009), y por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, que le atribuye la función de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
Se demandan los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009, “por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”. El proyecto que culminó con la expedición de esta ley fue presentado a consideración del Congreso por parte del Gobierno Nacional con el propósito explícito de “complementar las reformas plasmadas con anterioridad con políticas que permitan eliminar las barreras que impiden un desarrollo más profundo de los mercados financieros”(13).
La ley finalmente aprobada por el Congreso de la República preservó el propósito y la estructura temática básica propuesta por el Gobierno Nacional en el proyecto original, pero durante el trámite legislativo, como es usual, las cámaras introdujeron modificaciones importantes. Los dos artículos demandados no hacían parte del proyecto gubernamental inicial. Fueron incorporados al articulado en el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate en Senado y Cámara, el cual se desarrolló en comisiones conjuntas(14), y finalmente quedaron ubicados en el capítulo denominado “otras disposiciones”, integrado por 42 de los 101 artículos de la ley.
Mediante las disposiciones acusadas, el Legislador creó una nueva base de datos, denominada “registro único de seguros”, cuya finalidad es “proveer al público de información concreta, asequible y segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas”. Ese registro tendrá, según el texto de las normas acusadas, las siguientes características:
1. Su diseño debe permitir que sea posible acceder a él “mediante internet”.
2. Su administración se realizará en la forma y condiciones que para el efecto señale el Gobierno Nacional(15). En esa reglamentación el Gobierno puede señalar el tipo de pólizas que conformarán el registro y la gradualidad con que las mismas deben incorporarse en el mismo(16).
3. Teniendo en cuenta que en otro capítulo de la misma Ley 1328 de 2009 se autoriza, bajo ciertas condiciones y con algunas excepciones, la venta en territorio colombiano de pólizas de seguros expedidas por compañías extranjeras no domiciliadas en Colombia(17), el artículo 78 acusado precisa que del registro único de seguros harán parte, no solo las pólizas expedidas por compañías de seguros nacionales o de propiedad extranjera que operan en Colombia, sino también las pólizas expedidas por compañías domiciliadas en el extranjero.
4. La disposición acusada impone a las compañías de seguros la obligación de suministrar en forma permanente la información necesaria para la creación y funcionamiento del registro único de seguros. El incumplimiento de esta obligación habilita a la Superintendencia Financiera a imponer a las aseguradoras sanciones tales como las amonestaciones, los llamados de atención, las multas pecuniarias a favor del tesoro nacional, la suspensión, inhabilitación o remoción de las personas naturales con responsabilidad directiva dentro de la compañía, o, en ciertos casos, la clausura de sus oficinas. Estas sanciones están contempladas en el artículo 208 del estatuto financiero, al cual remite el artículo 78 demandado.
5. En el segundo de los dos artículos demandados —artículo 79 de la Ley 1328 de 2009—, el Legislador enunció tres principios que deben regir el funcionamiento del registro único de seguros. El primero de esos principios se denomina “principio de universalidad”. Según este principio, el RUS debe incluir información sobre todas las pólizas durante el término de su vigencia, y 10 años más. Este principio debe interpretarse en armonía con lo dispuesto en el primero de los dos artículos demandados sobre el contenido del registro: las pólizas a las que alude, esto es, las que deben permanecer en el registro durante el lapso mencionado, son las que el Gobierno Nacional defina al reglamentar el contenido del registro.
6. El segundo principio rector del registro es el denominado “principio de asequibilidad”, por virtud del cual el funcionamiento del registro debe facilitar a las personas la consulta de la información.
7. El tercer y último de los principios rectores del registro único de seguros es el de “privacidad”, que circunscribe el contenido de la información incluida en él a los siguientes aspectos: (i) existencia de la póliza; (ii) vigencia de la póliza, y (iii) tomadores, beneficiarios y asegurados, según cada póliza. Por la forma como está enunciado este principio, se entiende que respecto de cada póliza, el RUS sólo puede contener estos tres datos informativos, y ningún otro. Ello se desprende del texto del literal c) del artículo 79, que permite al registro contener “única y exclusivamente” la información relacionada con esos tres datos.
8. Finalmente, debe señalarse que, a diferencia de otros artículos de la Ley 1328 de 2009, las dos disposiciones acusadas entraron a regir a partir de su promulgación, esto es, a partir del 15 de julio de 2009.
2.2. Cargos contenidos en la demanda.
2.2.1. Ineptitud del cargo por violación del derecho de acceso a los documentos públicos.
2.2.2. Aptitud del cargo por violación del derecho a la intimidad.
La Sala encuentra, de otra parte, que el cargo fundamentado en la posible vulneración por parte de las dos normas acusadas del artículo 15 de la Constitución, en la parte que consagra el derecho a la intimidad personal y familiar, satisface los requisitos legales y jurisprudenciales para habilitar a la corporación a realizar un estudio de fondo. En efecto, el demandante, además de cumplir los requisitos formales de que trata el primer inciso del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, señala y transcribe con claridad las normas acusadas como inconstitucionales —artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009—, precisa la norma constitucional que considera infringida —parte del primer inciso del artículo 15 de la Constitución—, exponiendo las razones por las cuales estima que dicha disposición superior ha sido violada y, finalmente, señala la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
Las razones de la posible violación de la Constitución invocadas por el demandante pueden sintetizarse de la siguiente manera: al disponer la creación de un registro, de fácil acceso al público general, que contiene información originada en un contrato usualmente voluntario —el contrato de seguros—, suscrito entre personas privadas, o al menos regidas por regla general por el derecho privado, en el cual las partes adquieren derechos y obligaciones en ejercicio de su autónoma voluntad, el Legislador vulnera el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 superior, por cuanto permite, por conducto del mencionado registro, que tanto el Estado como terceros indeterminados no partícipes del contrato de seguros, se enteren, fácilmente y sin justificación válida, de sus elementos constitutivos más importantes. La información que obligatoriamente las compañías de seguros deben suministrar al registro único de seguros, aun si se circunscribe al dato sobre la existencia de un contrato de seguros —reflejado en una póliza—, de su vigencia, y de las partes que lo conforman —tomador, beneficiario y asegurado—, se ubica dentro del ámbito protegido por el derecho constitucional a la intimidad de las personas y, por lo tanto, incluirla en forma obligatoria en un sistema fácilmente consultable por el público en general vulnera en forma directa la Constitución.
algunos intervinientes piden a la Corte que analice el problema jurídico propuesto en la demanda desde la perspectiva del derecho fundamental al hábeas data, e incluso solicitan que la eventual declaratoria de constitucionalidad se condicione al cumplimiento de las reglas legales y jurisprudenciales sobre este derecho. Sin embargo, el actor en la demanda no menciona, ni siquiera tangencial o indirectamente, el derecho fundamental al hábeas data. Su reproche se concentra única y exclusivamente en la posible violación al derecho a la intimidad personal de quienes suscriben contratos de seguros.
Durante los primeros años de vigencia de la Constitución de 1991, la Corte interpretó que el derecho al hábeas data —“el derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”(18)— era un componente del concepto más amplio del derecho a la intimidad, entendido “como la facultad de exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está dispuesto a exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones”(19). La relación entre aquel —háeas data— y este —intimidad— era de especie a género(20). Pero a partir de la Sentencia T-552 de 1997, la jurisprudencia de la Corte deslindó como dos derechos autónomos estos dos conceptos, para concluir entonces que el artículo 15 de la Carta consagra en su texto tres derechos constitucionales diferenciados: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre, y el derecho al hábeas data. Dijo la Corte en ese momento:
“... En el caso de las centrales informáticas a cargo de las entidades financieras, la Corte Constitucional ha sentado la tesis de que, por estar destinadas a llevar un control directo sobre las actividades de este sector —que tiene como fin preservar los intereses económicos de la comunidad— los datos incluidos en ellas, referidos exclusivamente al manejo que hacen los individuos de sus créditos, no vulneran el derecho a la intimidad, pero sí pueden vulnerar el derecho a la autodeterminación informativa, cuando los mismos no son correctos, completos o actuales.
En cuanto a lo primero, es decir, a que los datos incluidos en las centrales de información de las entidades crediticias, referidos exclusivamente al manejo que hacen los individuos de los recursos financieros, no vulneran el derecho a la intimidad, esta corporación expresó lo siguiente en la Sentencia T-096Ad e 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa):
“Ahora bien, en reciente pronunciamiento por medio del cual se unificó la jurisprudencia de esta corporación (...), se estableció que la forma como una persona atienda sus obligaciones para con las instituciones de crédito, realmente no pertenece al ámbito de su intimidad sino que —por el contrario— se trata de una situación que resulta de interés de los demás asociados, toda vez que se encuentran de por medio, además de sus recursos económicos, las expectativas de otros potenciales acreedores...”.
Sin embargo, esta corporación reconoce que cuando la información recopilada no es veraz, actual o completa, el sujeto afectado puede invocar en su favor el hábeas data, garantía de índole procesal que le permite iniciar las acciones tendientes a obtener el conocimiento, la rectificación y actualización por parte de las entidades públicas o privadas a las que previamente autoriza manejar sus referencias comerciales. Tal fue el sentido de las providencias SU-082 de 1995 y T-176 de 1995 que establecieron lo siguiente:
El contenido del hábeas data se manifiesta por tres facultades concretas (...):
c) El derecho a rectificar las informaciones que no correspondan a la verdad” (Sent. SU-082/95, M.P. Jorge Arango Mejía).
Para que exista una vulneración del derecho al hábeas data, la información contenida en el archivo debe haber sido recogida de manera ilegal, sin el consentimiento del titular del dato (i), ser errónea (ii) o recaer sobre aspectos íntimos de la vida de su titular no susceptibles de ser conocidos públicamente (iii) (Sent. T-176/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
El derecho al hábeas data es, entonces, un derecho claramente diferenciado del derecho a la intimidad, cuyo núcleo esencial está integrado por el derecho a la autodeterminación informativa que implica, como lo reconoce el artículo 15 de la Carta Fundamental, la facultad que tienen todas las personas de “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”.
Esta distinción conceptual entre el derecho a la intimidad, por una parte, y por la otra, el derecho al hábeas data —también conocido en la jurisprudencia como el derecho a la autodeterminación informática—, fue reiterada en la Sentencia T-307 de 1999, en la que se afirmó que “... el hábeas data es un derecho fundamental autónomo que tiene la función primordial de equilibrar el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la capacidad de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo...”, y en las sentencias T-527 de 2000, T-578 de 2001, T-729 de 2002 y C-336 de 2007, entre otras. En esta última se explicó la evolución jurisprudencial que culminó en el deslindamiento conceptual de los dos derechos, en los siguientes términos:
“Tanto la consagración constitucional del derecho al hábeas data, como sus desarrollos jurisprudenciales, encuentran justificación histórica en el surgimiento del denominado poder informático (...) y la posibilidad del manejo indiscriminado de los llamados datos personales (...). Durante la vigencia de la actual Constitución, el habeas data pasó de ser una garantía (...) con alcances muy limitados, a convertirse en un derecho de amplio espectro. Es así como bajo la égida del derecho general de libertad (art. 16) y la cláusula específica de libertad en el manejo de los datos (art. 15 primer inciso), la jurisprudencia ha reconocido la existencia-validez del llamado derecho a la autodeterminación informática (...). En este sentido, derecho a la autodeterminación informática y derecho al hábeas data, son nociones jurídicas equivalentes (...) que comparten un mismo referente.
En la actualidad y a partir de los enunciados normativos del artículo 15 de la Constitución, la Corte Constitucional ha afirmado la existencia-validez de tres derechos fundamentales constitucionales autónomos: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre y el derecho al hábeas data (...). Sin embargo, el estado actual de cosas no fue siempre el mismo (...). El camino de la delimitación empieza en el año de 1994, con la Sentencia T-229 de 1994, en la cual la Corte estableció una clara diferencia entre el derecho a la intimidad y el derecho al buen nombre. Más adelante, en el año de 1997, con la Sentencia T-557 de 1997 (sic)(21) la Corte precisó las diferencias entre el derecho a la intimidad y el hábeas data (...), después de que la relación entre ambos se había manejado como de género a especie desde el año de 1992.
Para la Sala, la diferenciación y delimitación de los derechos consagrados en el artículo 15 de la Constitución, cobra especial importancia por tres razones: (i) por la posibilidad de obtener su protección judicial por vía de tutela de manera independiente; (ii) por la delimitación de los contextos materiales que comprenden sus ámbitos jurídicos de protección; y (iii) por las particularidades del régimen jurídico aplicable y las diferentes reglas para resolver la eventual colisión con el derecho a la información”.
Teniendo en cuenta que, a pesar de estar enunciados en el mismo artículo de la Constitución, el derecho a la intimidad y el derecho a la autodeterminación informática constituyen categorías conceptuales diferentes y derechos constitucionales autónomos, a la Sala no le es dable reinterpretar o extender el reproche por inconstitucionalidad respecto del primero a una posible vulneración del segundo. Hacerlo sería sustituir al actor en el cumplimiento del elemental deber de formular los cargos de inconstitucionalidad, y por esa vía, la Corte asumiría un control constitucional de oficio, que no está previsto cuando se ejerce la acción pública de inconstitucionalidad. En ese orden de ideas, y en virtud de la delimitación de la acusación formulada por el demandante, la Corte solo analizará la posible vulneración del derecho a la intimidad personal o familiar y se abstendrá, en contra de lo solicitado por algunos intervinientes, de estudiar la posible contradicción entre las normas acusadas y el derecho al hábeas data. De la lectura integral de la demanda queda claro que al actor no le preocupa si las dos normas demandadas vulneran en algún sentido el derecho constitucional a conocer, actualizar o rectificar la información contenida en el banco de datos que ellas crean, ni plantea argumentos sobre ese particular; su inquietud constitucional consiste en considerar que la creación misma de ese banco de datos, esto es, del registro único de seguros, dado el contenido que ha de tener, invade inconstitucionalmente el ámbito personal infranqueable protegido por el derecho a la intimidad. De este punto, y no de otro, se ocupará la presente providencia(22).
3.1. El derecho a la intimidad personal y familiar en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana.
3.1.1. El derecho a la intimidad y el estado social y democrático de derecho.
Desde 1992, la Corte Constitucional reconoció el derecho a la intimidad como un derecho fundamental que permite a las personas manejar su propia existencia como a bien lo tengan con el mínimo de injerencias exteriores(23). Se dijo en ese entonces que se trataba de un derecho general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e imprescriptible y que se pueda hacer valer erga omnes, vale decir, tanto frente al Estado como a los particulares. En consecuencia, toda persona, por el hecho de serlo, es titular a priori de este derecho y el único legitimado para permitir la divulgación de datos concernientes a su vida privada. Su finalidad es la de asegurar la protección de intereses morales; su titular no puede renunciar total o definitivamente a la intimidad pues dicho acto estaría viciado de nulidad absoluta (...)”(24). Se afirmó también que la intimidad es “el espacio intangible, inmune a las intromisiones externas, del que se deduce un derecho a no ser forzado a escuchar o a ser (sic) lo que no desea escuchar o ver, así como un derecho a no ser escuchado o visto cuando no se desea ser escuchado o visto”(25).
En 1995, se reiteró esta visión del derecho a la intimidad, cuando se afirmó que este derecho, que se deduce de la dignidad humana y de la natural tendencia de toda persona a la libertad, a la autonomía y a la autoconservación, protege el ámbito privado del individuo y de su familia como el núcleo humano más próximo. Uno y otra están en posición de reclamar una mínima consideración particular y pública a su interioridad, actitud que se traduce en abstención de conocimiento e injerencia en la esfera reservada que les corresponde y que está compuesta por asuntos, problemas, situaciones y circunstancias de su exclusivo interés. Esta no hace parte del dominio público y, por tanto, no debe ser materia de información suministrada a terceros, ni de la intervención o análisis de grupos humanos ajenos, ni de divulgaciones o publicaciones (...). Ese terreno privado no puede ser invadido por los demás miembros de la comunidad a la que se integran la persona o familia, ni por el Estado. Aun dentro de la familia, cada uno de sus componentes tiene derecho a demandar de los demás el respeto a su identidad y privacidad personal”(26).
Así entendido, como derecho casi absoluto, la jurisprudencia constitucional parece haber adoptado, en los años inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de la Constitución de 1991, y de su artículo 15 en particular —“todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar (...) y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar”—, una visión del derecho a la intimidad cercana a la célebre formulación del magistrado norteamericano Louis Brandeis, de finales del siglo XIX: “the right to be let alone” , es decir, el derecho a la intimidad como el derecho a estar solo, el derecho a la soledad.
Sin embargo, esta visión ha sido objeto de críticas, en varios sentidos: puede verse como un derecho arcaico y obsoleto, incompatible con la vida en sociedades urbanas, industrializadas, tecnificadas y proclives a los fenómenos de masas. Se ha dicho también que es un derecho de élite, creado para proteger los privilegios de las clases aristocráticas y privilegiadas, y muy asociado con la propiedad privada. En esta perspectiva, el derecho a la intimidad sería simplemente otro mecanismo jurídico para proteger la propiedad privada. Casi por definición, los desposeídos de bienes materiales no tendrían derecho a la Intimidad, pues de ellos no se predica la existencia de una esfera de protección infranqueable, al carecer de bienes y recintos que garanticen físicamente ese derecho. Finalmente, se ha criticado también que esta aproximación absoluta hacia la intimidad, que protege el derecho al aislamiento o al ensimismamiento, es imposible de hacer valer jurídicamente, porque no se proyecta al exterior, y no plantea cuestiones en relación con los otros. El derecho, por definición, no podría entrometerse, ni siquiera para protegerla, en la esfera inmune a la vida social de que trata el derecho a la intimidad, pues el derecho regula la vida en sociedad. El derecho a la intimidad sería justamente lo opuesto(27).
Desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, estas críticas, interesantes desde el punto de vista teórico y analítico, carecen de validez o pertinencia. El derecho a la intimidad, junto con otros derechos como el del libre desarrollo de la personalidad y la libertad de conciencia, están concebidos para permitir a las personas fortalecer y desarrollar su condición de seres libres y autónomos, que es el presupuesto esencial del Estado democrático. La individualidad del individuo, su posibilidad no siempre fácil de separarse del influjo de los otros o de la masa, de realizar las actividades que les son afines y no las que le sean impuestas, de reflexionar solitariamente, de optar por sus propias preferencias, y de llegar a sus propias conclusiones frente a los dilemas de la cotidianidad y de la política, en fin, la posibilidad de aislarse con frecuencia u ocasionalmente del mundo, es de lo que depende el que pueda convertirse en un sujeto de derechos y obligaciones, el que pueda ejercer las responsabilidades democráticas y participar en los procesos que forjan un Estado social de derecho como lo es el colombiano. Solo reconociendo la autonomía e individualidad de las personas, puede hablarse del “respeto a la dignidad humana” que sirve de fundamento al Estado colombiano, según el artículo 1º de la Constitución. La protección de esa esfera inmune a la injerencia de los otros —del Estado o de otros particulares—, como prerrequisito para la construcción de la autonomía individual que a su vez constituye el rasgo esencial del sujeto democráticamente activo, tiene que ser jurídicamente relevante, y lo es, a través de los mecanismos constitucionales de protección al derecho a la intimidad, los cuales no circunscriben su alcance a cierta clase social económica o ilustrada, sino que se extienden, como no podía ser de otra forma, a todas las personas amparadas por la Constitución.
3.1.2. Los límites constitucionales del derecho a la intimidad.
“Reiteradamente esta corporación ha señalado que el derecho a la intimidad permite y garantiza en los asociados, el poder contar con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, y al no ser un espacio que forme parte del dominio público, obedece al estricto interés de la persona titular del derecho y por consiguiente no puede ser invadido por los demás. Por esta razón, ese espacio personal y ontológico, sólo “puede ser objeto de limitaciones” o de interferencias “en guarda de un verdadero interés general que responda a los presupuestos establecidos por el artículo 1º de la Constitución”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional tal y como se ha dicho, ha señalado que el derecho a la intimidad es entonces, inalienable, imprescriptible y sólo susceptible de limitación por razones legítimas y debidamente justificadas constitucionalmente”(28).
Este criterio general, según el cual el derecho a la intimidad solo puede ser objeto de limitaciones o interferencias por razones de “interés general”, “legítimas”, y “debidamente justificadas constitucionalmente”, fue objeto de un cuidadoso desarrollo jurisprudencial posterior. En la Sentencia T-787/04, por ejemplo, se establecieron algunas reglas específicas sobre el particular, en los siguientes términos:
“... Por consiguiente, una primera conclusión al estudio de la intimidad, permite fijar la siguiente regla: salvo las excepciones previstas en la Constitución y la ley, que obliguen a las personas a revelar cierta información a partir de su reconocimiento o valoración como de importancia o relevancia pública; el resto de los datos que correspondan al dominio personal de un sujeto no pueden ser divulgados, a menos que el mismo individuo decida revelar autónomamente su acceso al público”.
“... Por consiguiente, una segunda conclusión al estudio de la intimidad, permite fijar la siguiente regla: el alcance del derecho a la intimidad de un sujeto, depende de los límites que se impongan a los demás, como exigencia básica de respeto y protección de la vida privada de una persona. La existencia del núcleo esencial de dicho derecho, exige que existan espacios medulares en donde la personalidad de los sujetos pueda extenderse en plena libertad, pues deben encontrarse excluidos del dominio público. En aquellos espacios la garantía de no ser observado (el derecho a ser dejado solo) y de poder guardar silencio, se convierten en los pilares esenciales que permiten asegurar el goce efectivo del derecho a la intimidad”.
Finalmente, la citada Sentencia T-787 de 2004 recogió cinco principios que permiten determinar la legitimidad de la intervención pública en esferas de lo íntimo:
El principio de finalidad, el cual se expresa en la exigencia de someter la recopilación y divulgación de datos, a la realización de una finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide obligar a los ciudadanos a revelar datos íntimos su vida personal, sin un soporte en el texto constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de parte de su interioridad en beneficio de la comunidad (...).
En consecuencia, en casos como el que ahora se le plantea a la Corte, corresponde evaluar si la decisión del legislador de crear una base de datos de fácil acceso público, conformada por datos sobre la existencia, vigencia y partes de los contratos de seguros que determine en reglamento el Gobierno Nacional, satisface o no estos principios. Teniendo en cuenta la naturaleza usualmente privada de los contratos de seguro, solo en tanto la medida tomada por el legislador satisfaga o desarrolle dichos principios, podrá ser constitucionalmente admisible la creación del registro único de seguros. Para ello será necesario caracterizar constitucionalmente la actividad aseguradora en Colombia, y determinar consecuencialmente, a qué categoría conceptual pertenece el dato originado en el contrato de seguros.
3.2. La actividad aseguradora en el régimen constitucional colombiano.
1. Establecer que corresponde al Congreso dictar por medio de leyes las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de regularla (C.P., art. 150, num. 19, lit. d));
2. Determinar que corresponde al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley a que se refiere el punto anterior, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que la ejercen (C.P., art. 189, num. 24), y
3. Definir que se trata de una actividad de interés público, y por ende, solo puede ser ejercida previa autorización del Estado, conforme a la ley, reiterando que al Legislador corresponde la regulación de la forma en la cual el Gobierno intervendrá en ella (C.P., art. 335).
Lo que tienen en común las actividades financieras, bursátiles, aseguradoras y otras afines, que las distingue de otras actividades económicas igualmente importantes, pero no sometidas a la fuerte intervención estatal que para aquellas autoriza la Constitución, es que dependen para su correcto funcionamiento de un voto colectivo, permanente y tácito de confianza, cuyo quebrantamiento puede generar consecuencias catastróficas para la economía de un país. La cotidianidad rutinaria de las transacciones bursátiles, aseguradoras y financieras, a veces opaca el hecho de que cada una de ellas está fundada en una presunción intangible y frágil, pero esencial, en el sentido de que será cumplida la obligación a futuro a que se compromete la respectiva entidad financiera, bursátil o aseguradora. Esa presunción no tiene garantía distinta a la solidez misma del sistema. Cuando una persona deposita en una cuenta bancaria una suma de dinero, presume y confía que al día siguiente podrá retirar esa misma suma, más las anteriores que hubiese podido depositar. Esa presunción solo es posible gracias a una confianza sistémica, no explícita, pero verdadera, en la solidez de la entidad financiera respectiva. Lo mismo puede afirmarse respecto de quien compra un título bursátil, que espera, al vencimiento del mismo, que se le pague la suma representada en el título. Solo la posesión del título le permite confiar en el cumplimiento de la obligación. Y en el caso de quien suscribe un contrato de seguros, la persona paga una prima en el entendido de que de ocurrir el siniestro descrito en el contrato, le será pagada una indemnización o beneficio. No existe ninguna garantía de que ello ocurrirá, excepto la derivada de la seriedad de la compañía de seguros, fruto de que ella cumple con los estándares regulatorios y prudenciales preestablecidos. En estos tres ejemplos sencillos, que se pueden extrapolar a todo tipo de transacciones financieras, es la confianza en la solidez del sistema financiero, originada a su vez en la confianza en la calidad, seriedad y operatividad de la regulación estatal sobre ella, la que permite que las personas acepten operar a través del sistema y realizar transacciones con él.
Esta concepción constitucional del papel de la actividad aseguradora en la sociedad, fue nuevamente subrayada en la Sentencia C-409 de 2009, en la que se afirmó que el mecanismo de previsión del riesgo que ofrece el sector asegurador formal, “se fundamenta en el propósito de cumplir con la función social consistente no solo en proteger el patrimonio del asegurado o amparar a los beneficiarios del seguro por los daños que ocasionó la ocurrencia del hecho riesgoso cubierto (que ya es mucho), sino en proteger la confianza y la seguridad que reclama la economía de mercado y en general el desenvolvimiento de la vida social y económica del mundo contemporáneo, intangibles valiosos propios a toda sociedad con un estadio medianamente avanzado de civilización, y por los cuales los seguros en general, representan aspectos vitales en las relaciones humanas”(29).
En conclusión, de manera análoga a la actividad financiera y bursátil, la actividad aseguradora ha sido considerada expresamente por la Constitución colombiana como actividad de interés público, por razones que surgen, no solo del hecho de que a través de ella se manejan, aprovechan e invierten recursos del público, sino porque es una actividad que exige una permanente y detallada intervención por parte del Estado, en distintos niveles competenciales también definidos en la propia Constitución, para garantizar que los actores económicos y la sociedad en general puedan confiar, de manera permanente y continua, en que las entidades que la ejercen van a cumplir cabalmente las obligaciones a que se comprometen con la suscripción de las pólizas de seguros, si llega a ocurrir el evento que activa dicho cumplimiento. La desaparición de esa confianza, que suele ser súbita, compromete gravemente la estabilidad, no solo del sector asegurador, sino de la economía en general.
Para que esta labor de intervención, regulación, control, inspección y vigilancia pueda desarrollarse cabalmente, es natural que el Estado pueda y deba exigir volúmenes importantes de información a las entidades aseguradoras, sobre su gobierno corporativo, su situación patrimonial y de liquidez, sus esquemas de seguridad operativa, su régimen de inversiones, su nivel de cumplimiento de las obligaciones adquiridas, y otros temas análogos, y en particular, sobre las dimensiones y naturaleza de los riesgos asumidos y la solidez financiera e institucional para responder por ellos. Las personas naturales, o jurídicas, privadas o públicas, que entran voluntariamente a una transacción de seguros, saben, porque así lo determina la Constitución, que están realizando una actividad económica fuertemente intervenida por el Estado.
3.3. Tipología de los datos desde el punto de vista del derecho a la intimidad.
El registro único de seguros cuya creación se demanda en el presente proceso de constitucionalidad es esencialmente una base de datos, contentiva de cierta información básica sobre las pólizas de seguros vigentes en el país. Las categorías de pólizas a incluir en el registro, esto es, los ramos de seguros que harán parte de él, deberán ser gradualmente determinadas por él Gobierno Nacional. La información básica que debe incluirse en el registro es la relativa a la existencia de la póliza, su vigencia, y sus partes —tomadores, beneficiarios y asegurados—.
Para determinar el nivel de protección o reserva que el derecho constitucional a la intimidad brinda a determinado dato personal o familiar, la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado una tipología de los datos, de la que depende el grado de protección constitucional. En el entendido de que, tal y como se determinó en el acápite 3.1.2, los límites admisibles del derecho a la intimidad emanan del interés público constitucionalmente legítimo, esta tipología jurisprudencial permite graduar los niveles válidos de intromisión en la intimidad, según la naturaleza del dato. En la Sentencia T-729 de 2002, se estableció que esta tipología está “dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo en función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma”, y que consta de cuatro categorías, a saber:
“... la información pública o de dominio público, la información semiprivada, la información privada y la información reservada o secreta. Así, la información pública, calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito alguno.
Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobre todo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular —dignidad, intimidad y libertad— se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados “datos sensibles”(30)o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc.
Para la Corte, esta tipología es útil al menos por dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación entre la información que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como consecuencia de los derechos a la intimidad y al hábeas data. La segunda, porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de las personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o divulgar dicha información...”.
Al referirse y reiterar esta tipología, la Corte, en sentencia de control de constitucionalidad en la que se examinaba la validez de una norma que creaba un registro sobre propietarios de perros peligrosos, afirmó que la clasificación tenía como objetivo “determinar la intensidad con que dicha información se encuentra ligada la esfera íntima del individuo y a los casos en que la misma puede o debe ceder a favor del interés público”(31), y que de ella se podía “inferir que aunque cierto tipo de información permanece confinada al ámbito personalísimo del individuo, otro tipo, que también le concierne, puede ser conocida por el Estado mediante orden de autoridad judicial competente o por disposición de las entidades administrativas encargadas de manejarla. De lo anterior también se deduce que cierta información que concierne al individuo puede ser divulgada sin el cumplimiento de requisitos especiales, al tiempo que otros datos, contentivos de información ligada a su ámbito personal, requieren autorización de autoridad competente o simplemente no pueden ser divulgados. Así entonces, corresponde a las autoridades administrativas o judiciales determinar, en los casos concretos sometidos a su consideración, a qué tipo de información corresponden los datos por ellas solicitados o administrados, a fin de establecer si por solicitarlos o administrarlos se incurre en intromisión indebida en el ámbito íntimo del individuo”(32). En la Sentencia C-1011 de 2008 se hicieron algunas precisiones adicionales a esta tipología jurisprudencial del dato desde el punto de vista del mayor o menor grado, en los siguientes términos:
“... La información pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre ella los documentos públicos, habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74 C.P. Otros ejemplos se encuentran en las providencias judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Esta información, como lo indica el precedente analizado, puede ser adquirida por cualquier persona, sin necesidad de autorización alguna para ello. La información semiprivada es aquel dato personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información que solo puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios de administración de datos personales antes analizados. Ejemplo de estos datos son la información relacionada con el comportamiento financiero, comercial y crediticio y los datos sobre la seguridad social distintos a aquellos que tienen que ver con las condiciones médicas de los usuarios.
3.4. Análisis del caso concreto. El cumplimiento de los requisitos constitucionales sobre la información personal en las normas demandadas
Como se explicó en el acápite 2.1 de esta providencia, las dos normas demandadas crean un registro cuyo objeto es proveer al público de información “concreta, asequible y segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas”, información a la cual el público “podrá acceder mediante Internet”. El Gobierno habrá de determinar la forma y condiciones en las que se debe administrar el registro, y el tipo de pólizas y la gradualidad con que las mismas deben incorporarse. Dada la finalidad del Registro, que más adelante se analizará en detalle, de él harán parte no solo las pólizas de los ramos determinados por el Gobierno en el reglamento expedidas por compañías nacionales o extranjeras que operan en Colombia, sino también las pólizas expedidas por compañías del exterior, pues la Ley 1328 de 2009 permite, en otro de sus capítulos, y una vez transcurridos cuatro años de su entrada en vigor, la venta de seguros del exterior en territorio colombiano. So pena de sanciones, las compañías de seguros “tendrán la obligación de suministrar permanentemente la información necesaria para la creación y funcionamiento del registro”, el cual será de fácil consulta, incluirá información sobre las pólizas, no solo durante el término de su vigencia, sino durante 10 años más, y “única y exclusivamente” podrá contener la información relacionada con la existencia de la póliza, su vigencia, y sus tomadores, beneficarios y asegurados.
3.4.1. El RUS, al contener información propia de la actividad aseguradora, es de interés público.
En reiterada jurisprudencia, ya citada, la Corte ha establecido que uno de los límites admisibles del derecho constitucional a la intimidad es la existencia de un interés general en la divulgación de la información personal o familiar, esto es, de una circunstancia que le imprima relevancia pública al dato analizado. En este caso —a diferencia de otros en los que a la Corte también se le ha planteado si la existencia de un registro o base de datos vulnera el derecho a la intimidad—, no es necesario demostrar que el tema al que se refiere el registro aquí analizado es de “interés público”, pues tal carácter viene dado expresamente por la propia Constitución.
En efecto, por las razones ya explicadas en el acápite 3.2, la Constitución establece que la actividad aseguradora es de “interés público”. Esa actividad se ejerce a través de la suscripción de contratos de seguros, cuya constancia escrita se denomina póliza. De modo que un registro contentivo de pólizas se enmarca, por directa definición constitucional, en la categoría de asunto de interés público, pues en él se almacenan datos sobre el instrumento jurídico a través del cual se realiza en la práctica una actividad —la aseguradora—, dotada de tal carácter por la propia Constitución.
De la condición de actividad de interés público que la Constitución le imprime a la actividad aseguradora en la cual se ubica el contenido temático de registro único de seguros, no se deriva necesariamente que este sea conforme con el derecho a la intimidad personal y familiar, pues ello dependerá de la forma como esté específicamente configurado. Pero el hecho de que el registro sea reflejo de una actividad económica definida constitucionalmente como de interés público, indica que, al menos en principio, el registro no se ubica en el ámbito de los asuntos que la Constitución estima reservados, secretos o privados, sino, precisamente, en un ámbito de pública relevancia.
3.4.2. La finalidad del RUS es constitucionalmente legítima.
Se pudo constatar durante el trámite de la Ley 1328 de 2009, especialmente a partir de la información suministrada por asociaciones de consumidores financieros, que con alguna frecuencia se presenta el caso de que las personas no saben o no son conscientes de que son partes en un contrato de seguros, o no les es fácil saber si son o no beneficiarios del mismo(33). Esto puede suceder por muchos motivos, y es un fenómeno que se presenta más en ciertos tipos de ramos de seguros que en otros(34). Entre los casos que se invocan con frecuencia para ilustrar el fenómeno, se pueden mencionar, entre otros, los siguientes:
— El caso de menores de edad beneficiarios de un seguro de vida adquirido en favor de ellos por sus padres o acudientes. Los menores de edad suelen no saber qué es un contrato de seguros, y con mayor razón puede suceder que no sepan que son benenficiarios de uno, sobre todo si son infantes. Los cónyuges supérstites también pueden no estar al tanto de la existencia de un seguro de vida vigente en el que han sido designados como beneficiarios.
— El caso de los seguros de responsabilidad civil extracontractual, en los que la víctima de una conducta dañosa no tiene por qué saber que puede ejercer la acción directa contra una compañía de seguros que ha expedido una póliza de este tipo al causante del daño. Si la víctima logra averiguar la existencia del seguro, cosa no siempre posible, no existe un trámite expedito que le permita saber ante qué compañía debe ejercer la reclamación, o cuáles eran las condiciones de la cobertura. Al respecto, es ilustrativa la intervención de la Universidad Externado de Colombia que se transcribió en el acápite 3.5 del capítulo de antecedentes del presente fallo.
— En muchas empresas que adquieren seguros colectivos a favor de sus empleados, no se divulga adecuadamente la existencia del seguro, o sus características, y los empleados pueden no saber en qué eventos son asegurados o beneficiarios de alguna póliza de este tipo.
— Muchos seguros están atados a otro tipo de transacciones comerciales, como los seguros que automáticamente se activan al comprar un tiquete aéreo, al registrarse en un hotel, o al adquirir un crédito bancario. Las condiciones, las coberturas y las vigencias de estos seguros con frecuencia escapan al conocimiento del propio tomador del mismo.
Estos son solo algunos ejemplos recurrentes, que no agotan el universo de posibles circunstancias en las que un seguro vigente puede quedar sin cobrarse o reclamarse, no por mala fe o argucias por parte de la compañía de seguros, sino por ignorancia o desconocimiento por parte de los interesados.
En ese orden de ideas, para la Corte es claro que el registro único de seguros atiende un fin constitucionalmente válido. La Constitución define que la actividad aseguradora es de interés público porque, tal y como ya se explicó, se considera que su adecuado funcionamiento es esencial para el desarrollo del país, y contrario sensu, su funcionamiento inadecuado o su parálisis puede llegar a ser calamitosa para la economía. El correcto funcionamiento del sector asegurador no solo tiene que ver con la solidez de las entidades que lo ejercen, sino, muy principalmente, con el hecho de que cumplan cabalmente las obligaciones derivadas del contrato de seguros, principalmente la de pagar las indemnizaciones o beneficios derivados de él. Todo el andamiaje legislativo, regulatorio, de supervisión e institucional sobre la intervención estatal en esta actividad, está precisamente concebido para garantizar que ello suceda. Un mecanismo como el registro único de seguros, concebido para facilitar que las personas aseguradas o beneficiarias de una póliza en efecto sepan que lo son, y puedan en consecuencia hacer valer sus derechos, responde a la finalidad constitucional de la intervención estatal en dicha actividad, y de hecho, garantiza de mejor manera que se logre el objetivo de la intervención.
3.4.3. Las normas demandadas, creadoras del RUS, responden a principios propios de protección del derecho a la intimidad.
— Respeta el llamado principio de libertad, según el cual los datos personales pueden ser divulgados, o bien con el consentimiento libre, previo, expreso o tácito del titular, o bien en virtud de que el ordenamiento jurídico imponga la obligación de revelación de dicha información, en aras de cumplir un objetivo constitucionalmente legítimo. Ha dicho la Corte que “la obtención y divulgación de datos personales, sin la previa autorización del titular o en ausencia de un claro y preciso mandato legal, se consideran ilícitas”(35), pero en el presente caso, las normas demandadas constituyen, justamente, el “claro y preciso mandato legal”, requerido para satisfacer el principio de libertad. La existencia de ese mandato legal hace innecesario exigir el requisito del consentimiento, que es alternativo a la existencia de un mandato legal claro y preciso.
— Por las razones también explicadas en los dos puntos anteriores, la creación legal de la base de datos denominada registro único de seguros satisface el llamado principio de finalidad, pues la recopilación y divulgación de datos que a través de él se implementa, realiza una finalidad constitucionalmente legítima. Esa finalidad constitucional, se reitera, es garantizar que la actividad aseguradora cumpla los cometidos de interés público que la Constitución le encomienda, en este caso facilitando al público el conocimiento de los derechos que le asisten en virtud de la existencia de pólizas de seguros.
— La Corte también encuentra que la forma como el Legislador diseñó las características básicas del registro único de seguros satisface el principio de necesidad, pues la información personal que se autoriza divulgar se limita estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad con la finalidad pretendida mediante su revelación, y no se excede el fin constitucionalmente legítimo. Ese fin, como se ha explicado, es facilitar a las partes o beneficiarios de un contrato de seguros el conocimiento de la existencia de un seguro del que puedan eventualmente derivar algún derecho; de esa manera se atiende el interés público que caracteriza constitucionalmente a la actividad aseguradora. Para la satisfacción de esa finalidad, el Legislador circunscribió en términos muy precisos los datos que pueden incluirse en el registro, al afirmar que el contendrá “única y exclusivamente”, los datos relativos a la existencia de la póliza, su vigencia, y sus tomadores, asegurados o beneficiarios. Esos datos son necesarios para cumplir el fin constitucionalmente legítimo del registro y, al mismo tiempo, el cumplimiento de esa finalidad no exige ni requiere ningún dato adicional. A la persona que quiera verificar si es potencial tomador o asegurado en una póliza, o si podría llegar a ser eventualmente beneficiario de la misma —por ejemplo, en una póliza de responsabilidad civil extracontractual—, le basta con saber (i) si la póliza existe, (ii) si está vigente o lo estaba al momento de la ocurrencia del siniestro que despierta su inquietud, y (iii) quiénes son las partes dentro del contrato de seguros. Cualquier información adicional, por ejemplo sobre las condiciones del contrato, o sobre su cuantía, no solo exceden la finalidad constitucional del registro, sino que, precisamente por eso, constituirían vulneración no justificada del derecho a la intimidad. Una vez obtenidos los datos relevantes para el propósito del registro, la persona interesada podrá recabar la información adicional necesaria a través de los recursos contractuales, administrativos y judiciales previstos en el Código de Comercio, en el estatuto financiero y en el Código de Procedimiento Civil, que le permiten ejercer la reclamación correspondiente.
— La satisfacción del principio de veracidad según el cual los datos personales que se puedan divulgar deben corresponder a situaciones reales y “se encuentra prohibida la divulgación de datos falsos o erróneos”(36), no depende tanto del texto de las normas legales, sino de la forma en que ellas se ejecuten e implementen. En el presente caso, la Corte constata que en el artículo 78 demandado el Legislador ordena al Gobierno Nacional señalar la forma y condiciones en que debe administrarse el registro, y faculta a la Superintendencia Financiera a imponer sanciones en caso de que las compañías de seguros no suministren al registro la correspondiente información. La obligación de suministro de información incluye el que esta sea correcta y veraz. Hasta donde le es posible al Legislador satisfacer el principio de veracidad, dotando a las autoridades administrativas de los mecanismos regulatorios y de supervisión para velar por su cumplimiento, la Corte encuentra que las normas demandadas lo satisfacen. En el evento de que la reglamentación expedida por el Gobierno desconozca este principio, o en el funcionamiento cotidiano del registro la Superintendencia Financiera no garantice su satisfacción, la ciudadanía cuenta con las acciones públicas abstractas o específicas de nulidad o de protección constitucional que permitan garantizarlo.
Finalmente, la obligación de que la información sea completa, no divulgada de manera fraccionada, parcial o incompleta, esto es, la obligación de dar cumplimiento al principio de integridad, depende también, principalmente, de las autoridades administrativas, en su labor de reglamentación y supervisión del registro. Las facultades que el artículo 78 demandado otorga al Gobierno, en materia de reglamentación del registro, y a la Superintendencia Financiera, en materia de supervisión del mismo —con las consiguientes potestades sancionatorias—, llevan a la conclusión de que en el nivel legislativo, este principio de integridad también se encuentra satisfecho, por razones análogas a las explicadas en el párrafo anterior.
La concurrente satisfacción de estos principios permite a la Corte afirmar que la posible injerencia de los artículos demandados en la esfera de la intimidad personal y familiar no solo responde a un interés público y a la satisfacción de un fin constitucionalmente legítimo, sino que ha sido realizada de una manera y con unas condiciones que la hacen constitucionalmente admisible.
3.4.4. Los datos contenidos en el RUS son del carácter semiprivado.
Es claro que no se trata de información totalmente pública, pues se origina casi siempre —con excepción de los seguros obligatorios—, en un acto voluntario, regido por normas principalmente de derecho privado, y con frecuencia relacionadas con asuntos de la vida personal o familiar.
Pero, al mismo tiempo, por las razones constitucionales que se han explicado a lo largo de la presente providencia, vinculadas con el carácter de interés público que la Carta le otorga a la actividad aseguradora, la Corte considera que el dato sobre la existencia de un contrato de seguros, su vigencia y sus partes, admite una divulgación, sometida a un grado mínimo de limitación. No hace parte del ámbito estrictamente privado, y mucho menos reservado, de la información personal o familiar, pues ello sería incompatible con el concepto de “interés público” que la Carta ha utilizado explícitamente para definir la actividad aseguradora. Ha dicho la jurisprudencia constitucional que en el caso de los datos semiprivados, esa mínima limitación consiste en que la información “solo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales”(37).
Es claro que el tipo de dato con el cual se conformará el registro único de seguros corresponde a un dato financiero. Por las razones explicadas en el acápite 2.2, no se trata de un dato financiero relacionado con el riesgo crediticio, y por lo tanto no le son aplicables las disposiciones de la Ley Estatutaria 1266 de 2008, que se ocupa del dato financiero requerido para un análisis de riesgo crediticio, exclusivamente. Pero no cabe duda que el dato sobre la existencia de una póliza, las partes del respectivo contrato de seguros, y su vigencia, es, en términos genéricos, un dato financiero. No es un dato que permita dilucidar un patrón de comportamiento determinado por parte de sus titulares, ni conduce a evaluaciones negativas o positivas, y en ese sentido se puede afirmar que es un dato neutro. Pero el hecho de que se origine en una relación con una entidad del sector financiero —la compañía de seguros—, en desarrollo de una actividad financiera —la actividad aseguradora—, que implica manejo y administración de recursos masivos del público, supervisada y regulada por las autoridades financieras estatales, en las que el cumplimiento de los parámetros prudenciales propios del sector financiero es esencial, determina que se trata de un dato financiero, y en esa medida, siguiendo la ya descrita tipología jurisprudencial, es un dato semiprivado.
Atendiendo esta característica del dato a ser incluido en el registro único de seguros, el legislador estableció que dependerá de una autoridad administrativa —el Gobierno Nacional—, la gradual inclusión de los ramos que harán parte del registro. El Gobierno habrá de determinar, progresivamente, cuáles de los tipos de pólizas que la regulación autoriza a comercializar en Colombia (en la que hoy en día existen cerca de 40 ramos distintos autorizados), podrán ser incluidos en el registro, y esto constituye una limitación constitucionalmente admisible a la divulgación del dato, propia de su naturaleza semiprivada.
En otros términos, el carácter semiprivado del dato de que tratan los artículos demandados, obligaba a una intervención por parte de autoridad administrativa antes de autorizar su recopilación y divulgación, y la Corte constata que las disposiciones acusadas consagran adecuadamente esa limitación, al radicar en cabeza del Gobierno la definición de los tipos de pólizas que deberán incluirse en el registro.
(i) El carácter semiprivado de los datos que conforman el registro único de seguros permite que su conocimiento y divulgación puedan hacerse previa autorización de una autoridad administrativa, limitación esta que fue prevista adecuadamente por el Legislador en las normas acusadas.
1. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009.
(1) Diario Oficial 47.411 de 15 de julio de 2009.
(13) Exposición de motivos del proyecto de ley 286/08 Senado, 282/08 Cámara. Gaceta del Congreso 138 de 2008. Para esos efectos, el proyecto de ley contenía disposiciones relacionadas con la protección al consumidor financiero; precisaba las facultades de intervención del Gobierno Nacional en el sistema financiero, y modificaba algunos aspectos de su estructura; establecía mecanismos para la promoción de las microfinanzas, y dotaba de nuevas funciones y facultades al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) y a la Superintendencia Financiera. Uno de sus capítulos centrales consistía en modificar el régimen financiero de los fondos de pensión obligatoria y cesantía, para introducir el esquema de “multifondos” en el cual, a los afiliados al régimen de ahorro individual se les permite, dentro de ciertos límites, escoger, entre varias alternativas de portafolios, aquella en la cual podrán invertir los recursos acumulados en la respectiva cuenta de ahorro individual. El proyecto también proponía normas para liberalizar el mercado de seguros y permitir la existencia de sucursales bancarias del extranjero en territorio colombiano.
(14) Gaceta del Congreso 341 de 2008: “se incluye en esta ponencia un nuevo artículo mediante el cual se crea el registro único de seguros (RUS) en página en internet con el fin de proveer al público de información concreta, asequible y segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas, incluyendo sus características y principios. El Gobierno Nacional tendrá 45 días hábiles, contados a partir de la promulgación de la presente ley, para reglamentar esta materia”.
(15) Dentro del término establecido en la primera de las disposiciones acusadas, (45 días hábiles contados a partir de la promulgación de la L. 1328/2009), el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3680 de 2009, “por el cual se reglamenta el registro único de seguros (RUS)”.
(16) En el artículo 4º del Decreto 3680 de 2009, el Gobierno Nacional estableció que los ramos que conformarían el registro único de seguros serían (i) el seguro de automóviles en su cobertura de responsabilidad civil, (ii) los seguros de vida grupo e individual, y (iii) el seguro obligatorio de bienes comunes. Esta norma reglamentaria también estableció que los seguros obligatorios que deben registrarse en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), por mandato de la Ley 1005 de 2006, se sujetarán a las reglas de este, para evitar duplicidades. Así mismo, estableció un procedimiento para incorporar gradualmente otros ramos al RUS.
(17) Artículo 61 y ss., Ley 1328 de 2009.
(18) Segunda parte del primer inciso del artículo 15 de la Constitución Política.
(19) Sentencia T-552 de 1997.
(20) Entre las sentencias que marcan la evolución jurisprudencial sobre la relación entre el derecho a la intimidad y el derecho al hábeas data, se pueden consultar la T-414 de 1992, T-022 de 1993, SU-082 de 1995, T-176 de 1995 y T- 261 de 1995.
(21) La sentencia a la que se refiere esta cita no es la T-557/97, sino la T-552 del mismo año.
(22) Tampoco es procedente la solicitud que hacen algunos intervinientes de extender las disposiciones de la Ley Estatutaria 1266 de 2008 al registro único de seguros que ahora se demanda, pues del texto de dicha ley, y de la delimitación temática que de ella hizo la Corte, se concluye que sus disposiciones solo son aplicables para el dato financiero relacionado con el riesgo crediticio. Se dijo en la C-1011/08, en la que se hizo el control previo propio de las leyes estatutarias a la Ley 1266: “en ese sentido, el ámbito de protección del derecho fundamental al hábeas data previsto en el proyecto de ley, se restringe a la administración de datos de índole comercial o financiera, destinada al cálculo del riesgo crediticio. Considerar lo contrario, esto es, aplicar la normatividad objeto de examen a los distintos escenarios de administración de datos personales, llevaría a equívocos, perplejidades e, incluso, violaciones de los derechos constitucionales (...). Se comprueba, a la luz de la exposición de motivos, una intención decidida del Legislador de regular exclusivamente el tema de la información personal de carácter financiero y crediticio, destinada al cálculo del riesgo, con exclusión de otras modalidades de administración de datos personales”. Los datos del registro único de seguros que ahora se demanda no son datos crediticios destinados al cálculo de riesgo, pues no revelan información positiva o negativa sobre el comportamiento comercial o financiero de las personas, sino sobre la existencia y vigencia de contratos de seguros.
(23) Sentencia T-414 de 1992.
(24) Sentencia T-414 de 1992.
(25) Sentencia T-530 de 1992.
(26) Sentencia T-261 de 1995.
(27) Para una buena síntesis de estas visiones críticas del derecho a la intimidad, pueden consultarse entre otros: Pérez Luño, Antonio-Enrique, “El derecho a la intimidad”, en Constitución y derechos fundamentales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004, págs. 639 y ss.; Benda, Ernesto, “Dignidad humana y derechos de la personalidad”, en Manual de derecho constitucional. Marcial Pons, Madrid, 2001. Págs. 117 y ss.
(28) T-517 de 1998.
(29) En el mismo sentido, se ha pronunciado la Corte, entre otras, en las sentencias T-057 de 1995, C-940 de 2003, la C-388 de 2008 y la T-490 de 2009.
(30) En la sentencia T-307 de 1999, sobre la llamada información “sensible”, la Corte afirmó: “... no puede recolectarse información sobre datos “sensibles” como, por ejemplo, la orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo religioso, cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política de discriminación o marginación”.
(31) C-692 de 2003.
(32) Ibídem. En el mismo sentido, se puede consultar también la C-336 de 2007.
(33) Gaceta 341, 2008.
(34) Según la circular jurídica externa de la Superintendencia Financiera, hoy en día en Colombia están autorizados los siguientes ramos de seguros: automóviles, SOAT, cumplimiento, responsabilidad civil, incendio, terremoto, sustracción, transporte, corriente débil, todo riesgo contratista, manejo, lucro cesante, montaje y rotura de maquinaria, aviación, navegación y casco, minas y petróleos, vidrios, crédito comercial; crédito a la exportación, agrícola, semovientes, desempleo, hogar, exequias, accidentes personales, colectivo vida, educativo, vida grupo, salud, enfermedades de alto costo, vida individual, provisional de invalidez y sobrevivencia, riesgos profesionales, pensiones Ley 100, pensiones voluntarias, y pensiones con conmutación pensional.
(35) T-787 de 2004.
(37) T-729 de 2002, C-1011 de 2008. Otros ejemplos de datos semiprivados son los relativos a las compraventas de inmuebles, que deben inscribirse en registros públicos y los contratos de mandato para efectos judiciales.