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Timestamp: 2018-12-11 00:38:57
Document Index: 321296033

Matched Legal Cases: ['artículo 42', 'artículo 73', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 42', 'artículo 103', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 238', 'artículo 83', 'artículo 42', 'artículo 73', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 42', 'artículo 1', 'artículo 73', 'artículo 136', 'artículo 24', 'artículo 73', 'artículo 42']

﻿ SENTENCIA T-355 DE AGOSTO 9 DE 1995
SENTENCIA T-355 DE 09 DE AGOSTO DE 1995
CONTENIDO:PENSIONES. SUSPENSIÓN DE SU PAGO
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA, OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PRESENTACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA, EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:286 DE OCTUBRE DE 1995, PÁG.1224
Sentencia T-355 de agosto 9 de 1995
SUSPENSIÓN DE SU PAGO
EXTRACTOS: «El ISS por Resolución 9756 de 14 de diciembre de 1973 concedió pensión de sobreviviente, con mesada de $ 660 mensuales, a Carlos Alfonso Adams Ordóñez, en calidad de cónyuge supérstite de la asegurada fallecida Ana Dueñas de Adams.
Al señor Adams se le venía pagando cumplidamente su pensión hasta cuando, por Resolución 01049 de 23 de febrero de 1994, se le suspendió argumentándose que en 1973 el cónyuge varón no podía ser beneficiario de la pensión de su esposa y ello implicaría, según el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, la suspensión de la prestación.
Interpuso reposición y apelación contra la Resolución 01049 de 1994 que le suspendió la pensión; no prosperó la reposición el 11 de octubre de 1994 (Res. 07027) y no aparece en el expediente elemento de juicio que permita pensarse que la apelación ya hubiere sido resuelta.
“...debemos concretar que el fundamento que trae a colación el accionante basado en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, no puede ser de recibo en este caso específico por cuanto aquí la decisión tomada por el Instituto de Seguros Sociales nivel nacional, y en la que ordenó suspender la prestación conferida a Carlos Alfonso Adams, es un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, y de otra parte, no es una simple comunicación, la que sí no tendría ningún otro mecanismo de defensa judicial”.
Impugnado como fue el fallo del Juzgado 50 Civil Municipal de esta ciudad, el ad quem (Juzgado 19 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá), en sentencia de 9 de febrero de 1995 confirmó con la tesis de que “la parte interesada cuenta con la acción contenciosa y adicionalmente puede hacer uso de la suspensión provisional del acto agraviante” y que, según el Decreto 306 de 1992 no hay perjuicio irremediable “cuando la solución al asunto planteado se concreta al restablecimiento del derecho”.
— Ley 5ª de 1969 artículo 1º: habla del cónyuge y ratifica los dos años de pensión, pero continúa hablando de “empleado”.
— Decreto 435 de 1991, artículo 15: ya habla de trabajador particular y de su cónyuge y amplía a cinco años.
— Ley 3ª de 1973: esta norma es para trabajadores particulares y para trabajadores oficiales y transforma en vitalicia las pensiones de las viudas.
— La Ley 4ª de 1976: extiende al beneficiario los servicios médicos, odontológicos, etc.
— Decreto 2665 de 1988, artículo 42, literal b): permite suspender las prestaciones económicas y de salud, por parte del ISS, “cuando se compruebe que conforme a los reglamentos del seguro, no se tenía derecho a ellas”(12). Se trata de una norma que suspende los efectos de un acto administrativo proferido con anterioridad y curiosamente incluida dentro de un decreto que expresamente dice en su artículo 103 que se aplicará analógicamente el Código Contencioso Administrativo.
Con posterioridad al Decreto 2665 de 1988 fue expedida la Ley 100 de 1993 (arts. 46 a 49): reafirma que se concede en forma vitalicia al “cónyuge supérstite” la pensión de sobrevivientes.
4.1. Ejecutividad, obligatoriedad y eficacia del acto administrativo.
Conviene establecer con meridiana claridad el significado que comporta el valor de eficacia, obligatoriedad, ejecutoriedad, ejecutividad y estabilidad del acto administrativo. La estabilidad constituye un carácter del acto administrativo(13), o un principio del mismo(14). Si la administración expide una resolución concediendo una sustitución de pensión, tal acto administrativo adquiere estabilidad y por lo tanto ingresa al mundo jurídico. Otro carácter con categoría de principio, según Cassagne es la ejecutoriedad; explica este tratadista:
“Como un principio consustancial al ejercicio de la función administrativa se halla la ejecutoriedad del acto administrativo, que consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico” (15).
Marienhoff dice: “La ejecutoriedad del acto administrativo significa que, por principio, la administración misma y con sus propios medios lo hace efectivo, poniéndole en práctica”(16). O sea: si se profiere una resolución decretando una pensión, la misma entidad que profirió el acto administrativo debe ponerlo en práctica y unilateralmente no puede quitar o suspender los efectos.
“En nuestra opinión la ejecutoriedad y la ejecu-tividad actúan en dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene la administración para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad en cambio se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo —conforme a todo nuestro ordenamiento jurídico procesal— aquel acto que, dictado con todos los recaudos que prescriben las normas legales, otorguen el derecho procesal de utilizar el proceso de ejecución. El título ejecutivo del acto administrativo, no es pues en nuestro país la regla o el principio, sino la excepción y debe hallarse fundado en norma legal. Por otra parte, a diferencia del derecho privado, donde la creación del título ejecutivo proviene del obligado, la administración pública (cuando la norma legal la autoriza) es quien crea unilate-ralmente el título ejecutivo, siendo éste el rasgo fundamental que caracteriza la ejecutividad del acto administrativo”(17).
En la doctrina moderna, la ejecutoriedad de manera alguna puede confundirse con la ejecutividad. La ejecutoriedad es propia de cualquier acto administrativo, en cuanto significa la condición del acto para que pueda ser efectuado. La ejecutividad equivale, a la eficacia que tal acto comporta, principio que no se constituye en una excepción, sino por el contrario es la regla general de todo acto administrativo, según García Trevijano. Constituyéndose entonces en real y efectiva aplicación del contenido del mismo sin que se difiera su cumplimiento.
”Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la existencia del acto. Es distinto a la ejecutoriedad del acto, la cual determina que la administración, aplique el orden jurídico y ejecute por sí misma el acto, con la posibilidad de acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento”(18).
4.3. En algunas ocasiones se ha confundido el significado de tales expresiones, pero es claro que la doctrina distingue la obligatoriedad de la efectividad que el acto administrativo produce. Diferenciación también establecida en el Código Contencioso Administrativo señalado en los artículos 48, 64, 65, y 66.
La obligatoriedad se constituye en elemento intermedio entre la ejecutoriedad y la ejecu-tividad del acto administrativo.
La obligatoriedad como carácter presente en la formación de todo acto administrativo, se presenta como elemento fundamental (reto-mada por el tratadista García Trevijano) en relación a lo que Laband denominó “la obligatoriedad del acto en sentido verdadero, es decir, en el negocio jurídico de derecho público”(19).
Por obligatoriedad se entiende la necesidad de acatamiento de los efectos jurídicos que se generan a consecuencia del mismo. Abarca tanto a los terceros como al propio ente público y a los demás. Esta obligatoriedad, de manera alguna se restringe en cuanto a su aplicación a los administrados, por el contrario, tal exigencia se extiende a la administración. En tal sentido debe comprenderse el principio antes citado.
La estabilidad de los actos administrativos como carácter básico en su estructura es siempre elemento a favor del administrado y en consecuencia elemento primordial en todo proceso de seguridad jurídica, por ello para no tener en cuenta las reglas señaladas en el artículo 73 del CCA, debe la administración distinguir que la revocación del acto no perjudique al administrado, ni a terceros que pudieron estar afectos al acto dictado por la administración.
Revisemos para los efectos del presente análisis la figura de la revocación, como facultad propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de contenido par-ticular pero que de manera alguna puede vulnerar derechos subjetivos adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta posibilidad dada a la administración establece determinados límites, por cuanto debe la administración respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el legislador.
Cabe recordar que expresamente el artículo 73 de CCA establece que “cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Como vemos se trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en una clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le confiere. Es clara esta disposición y en consecuencia resulta violatorio de toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe.
En el estudio del artículo 73 del CCA, el Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 6 de mayo de 1992, expresó:
“De manera pues, que si para lograr la expedición de un acto administrativo que reconoce un derecho individual se ha hecho uso de medios ilegales, el derecho no es digno de protección y en ese caso opera el mandato contenido en el artículo 69 del CCA, según el cual “los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores...” porque indudablemente se da la primera de las causales que dan lugar a la revocatoria directa. A juicio de la Sala, esta interpretación consulta los principios constitucionales y además constituye una especie de sanción para quienes recurren a medios ilegales para obtener derechos.
Obviamente sólo en el caso de los actos provenientes del silencio administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del CCA y cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto, puede revocarse directamente sin su contenido expreso y escrito; no cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del derecho. En ese caso, estará obligada a demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo”.
4.5. Resulta procedente entonces señalar que si un decreto reglamentario posterior permite suspender las situaciones jurídicas resultado de actos administrativos que no fueron debidamente impugnados, tal decreto se constituye en abiertamente violatorio de los derechos subjetivos adquiridos por el administrado. Vemos entonces que la revocación de actos administrativos por parte de la administración, se constituye en términos de Marienhoff, en una verdadera excepción.
“La revocabilidad del acto administrativo no puede ser inherente a su esencia, ni puede constituir el principio en esta materia. La revocación del acto administrativo es una medida excepcional, verdaderamente anormal. En suma, la estabilidad de los derechos es una de las principales garantías del orden jurídico, a tal punto que puede incluso sentarse un principio general en tal sentido, que sólo podría ser objeto de excepción en casos concretos y ante norma expresa”(20).
“Que no existe ningún precepto de la ley que declare inestables, revisables, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o, consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades”(21).
Conviene aclarar que la estabilidad del acto creador de derechos alcanza a toda la administración en el doble sentido de que el acto administrativo de cualquier órgano o ente administrativo pueda ser “cosa juzgada administrada”, sea un ente autárquico, empresa del Estado, y de que en la medida en que se ha producido la estabilidad, el acto no puede ser revocado por el mismo órgano que lo dictó ni por un órgano administrativo superior; en otras palabras, que la limitación a la facultad de revocar, modicar o sustituir un acto no sólo al órgano o ente emisor del mismo, sino a toda la administración(22).
Esta apreciación tiene importancia para el caso que motiva esta tutela. En efecto, la norma cuestionada (D. 2665/88, art. 42, lit. b) permite al ISS suspender una prestación social decretada legalmente. Pues bien, tal autorización deja sin eficacia un acto administrativo, en otras palabras, atenta contra el principio de la ejecu-tividad. Adicionalmente, el mencionado literal queda cuestionado por dos normas de la actual Constitución: el artículo 238 que adscribe en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo la facultad de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo (para el caso de esta tutela: el pago de la pensión) y el artículo 83 que consagra el postulado de la buena fe (en el presente caso, como no cabe la revocatoria directa del acto administrativo porque no hay expreso y escrito consentimiento del titular, entonces, el literal b del artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, eludió tal situación y le quitó los efectos, siendo esto un ejemplo de ausencia de buena fe). Por estas razones hay que concluir que dicho literal es inconstitucional.
4.6. Se dirá que hay la posibilidad de que el Estado y las entidades públicas demanden sus propios actos, esto se denomina “acción de lesi-vidad”(23).
Esta acción es una figura que, al igual que la revocación, limita la estabilidad propia de to-do acto administrativo, por lo tanto debe sujetarse a precisos parámetros señalados por el legis-lador.
Por ello, esta acción tiene una caducidad de dos años. Se afirma lo anterior porque desde 1984 el Decreto 01 que modificó el Código Contencioso Administrativo (expedido con fundamento en facultades extraordinarias) estableció que tratándose de la acción de restablecimiento del derecho (la única que se predica de “situaciones individuales y concretas”), si el demandante es una entidad pública, la caducidad “será de dos años” (disposición repetida en el D. 2304/89, art. 23). Y, el artículo 73 (también vigente hoy) es riguroso. Disposición que venía desde el Decreto 2733 de 1959(24).
4.7. Además, existe la protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al administrado. Este aspecto lo desarrolla Casagne, así:
Sin embargo, como reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la administración pública, dando origen a la institución de la denominada “cosa juzgada administrativa”, a pesar de que su régimen no fuera enteramente similar al de la cosa juzgada judicial.
Pero lo cierto es que por influencia especialmente de los teóricos alemanes la tesis de la “cosa juzgada administrativa” fue ganando adeptos sin que se advirtieran mayormente las transformaciones que se operaban en forma contemporánea en el campo del derecho administrativo”(25).
En la doctrina moderna, ha sido superado el concepto de Bielsa quien sostenía que “el acto administrativo es, por principio general, revocable” y hoy se admite la inmutabilidad formal que implica que la revocabilidad sólo procede en circunstancias de excepción y no procede cuando viola leyes superiores, como ya ha quedado explicado.
Para el caso concreto, la cosa juzgada administrativa se predica del acto administrativo que concedió la pensión. Y el acto posterior (suspensión de la pensión), hecho extemporánea-mente, no tiene la fuerza suficiente para sostener la opinión de que adquirió la presunción de legalidad, porque la suspensión se ampara en una norma ilegal e inconstitucional, según se dijo antes y se corrobora a continuación.
4.8. El Decreto 2665 de 1988 es un decreto reglamentario, expedido con invocación del numeral 3º del artículo 120 de la antigua Constitución. Este decreto reglamentario, permitió la suspensión de las prestaciones sociales y de salud concretas cuando violaran el reglamento del ISS.
Si el Decreto 2665 de 1988 se expidió con fundamento en el artículo 120 numeral 3º de la anterior Constitución, ha debido respetarse lo dicho allí: que el decreto busca “la cumplida ejecución de las leyes”. Pues bien, no se ajustó a la ley porque pasó por alto las normas del Código Contencioso Administrativo antes señaladas. Con mayor razón es inconstitucional hoy porque viola los artículos 1º, 2º, 58 y 123 de la Constitución Política. Los artículos 2º y 58 porque las autoridades de la República deben proteger los “bienes” (dentro de ellos están las pensiones) y garantizar “los derechos adquiridos” (una resolución que otorga una pensión crea un derecho). El 123 por cuanto los servidores públicos “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” y ocurre que el literal b del artículo 42 del decreto en mención consagró una suspensión que violaba normas del Código Contencioso. Y, por último, se desconoce el artículo 1º de la Carta que consagra el Estado social de derecho.
Por consiguiente, no es justo que en 1995, veinte años después de decretada una sustitución pensional(26), venga a tomarse la decisión unilateral de suspenderla con la disculpa, muy discutible, de que en 1973, el cónyuge supérstite no tenía derecho a ella y con invocación de un decreto reglamentario al cual se le aplican las excepciones de inconstitucionalidad (C.P., art. 4º) y de legalidad; y con el desconocimiento de los principios, caracteres y consecuencias de todo acto administrativo.
La determinación del ISS al suspender la pensión de sobrevivientes, no sólo es susceptible de demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino de tutela y ocasiona un perjuicio irremediable.
Suspender una pensión disfrutada desde hace muchísimos años por un anciano ocasiona un perjuicio grave e irremediable que implica medida urgente y que torna a la medida en impos-tergable si se trata de una persona que ha superado el promedio de vida probable de los colombianos.
Recapitulación para el caso concreto.
El señor Adams, desde hace más de 20 años disfrutaba de una sustitución de pensión, mediante resolución que gozaba de presunción de legalidad y estaba amparada por los principios de estabilidad y ejecutoriedad; y, de un momento a otro, se le suspende la pensión, sin tenerse en cuenta el artículo 73 inciso 1º del CCA, el artículo 136 ibídem, poniéndose por encima de estas normas a una de inferior categoría (D. 2665/88, art. 42) con el argumento muy discutible de que la sustitución pensional para el viudo no era viable en 1973 y con olvido de la retrospectividad de la normatividad laboral y violación de principios y consecuencias del acto administrativo.
En un caso similar(37) dijo la Corte Constitucional:
“Al respecto, ha sostenido el H. Consejo de Estado(38) que tanto el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, como el inciso 1º del 73 del CCA, tienen por finalidad garantizar la protección de los derechos individuales y la firmeza de las situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, para que no puedan ser revocados ni los unos ni las otras, en forma unilateral por la administración.
Lo que se busca con la prohibición o restricción legal al ejercicio de la revocatoria por parte de la administración, se funda en la inmutabilidad de los actos administrativos que hayan consagrado un derecho subjetivo a favor de un particular —inmuta-bilidad que se sustenta en la necesaria seguridad jurídica que debe asistir a los administrados en sus relaciones con la administración—, los cuales gozan del principio de la irrevocabilidad por parte de la administración, a fin de evitar que ésta sea el juez de sus propios actos.
En consecuencia, creada una situación jurídica individual, como la que se configuró para la accionante en virtud de la Resolución 011844 de 1992 emanada del Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, ésta es irrevocable unila-teralmente por la administración, salvo que concurra el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.
Contrario a lo dispuesto en el artículo 73 del CCA, el Instituto de los Seguros Sociales expidió la Resolución Nº 08217 de junio 10 de 1994, por medio de la cual revocó la Resolución 011844 de 1992 —acto de carácter particular y concreto en virtud de la cual se reconoció la pensión para sobrevivientes en cabeza de la accionante y de sus hijos—, razón esta que conduce a estimar el desconocimiento y la violación del ordenamiento legal citado, ya que el acto administrativo señalado que era irrevocable, fue revocado en forma unilateral por la entidad accionada, sin consentimiento de la titular del derecho.
Adicionalmente, no se cumplió el requisito previo que permitía legalmente la revocatoria del acto administrativo que le reconoció el derecho a la señora Mateus Cantor, cual era el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Por el contrario, ésta controvierte la decisión injustificada de la administración que desconoce su derecho.
En estos casos, lo procedente no es la revocatoria directa del acto administrativo creador de una situación jurídica individual y colectiva, sino la acción correspondiente ante la jurisdicción competente a fin de que se obtenga la nulidad de dicho acto por quebrantar preceptos superiores de derecho”.
El juez de tutela debe ponderar que en el caso concreto no había discrecionalidad para suspender la pensión (que en el fondo es una revocato-ria de la pensión decretada) y al tomarse tal medida se violaron derechos fundamentales.
Como esto ocurrió, el perjudicado puede instaurar acción contencioso administrativa, pero, dada su avanzada edad que en un momento dado convertiría en ineficaz una lejana sentencia, entonces la tutela sería viable como mecanismo transitorio puesto que se ha ocasionado un perjuicio irremediable a una persona de la tercera edad. Pero, el presente fallo puede ir más allá y conceder la tutela de manera definitiva, como ocurrió en la citada sentencia 189 de 1995, esto es porque se ha invocado en el presente fallo la excepción de inconstitucionalidad del literal b del artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, lo cual implica también la excepción de inconstitucionalidad para la resolución que suspendió la pensión, invocando tal decreto reglamentario.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. REVOCAR las sentencias del Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Santafé de Bogotá (de 25 de noviembre de 1994) y del Juzgado 19 Civil del Circuito de esta ciudad (de 9 de febrero de 1995).
2. CONCEDER la tutela y, consecuencial-mente, ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales que en el término de 48 horas continúe pagando a Carlos Alfonso Adams Ordóñez la sustitución pensional que motivó la presente tutela y se le cancelen las mesadas debidas.
4. Envíese copia de esta sentencia al Defensor del Pueblo.
5. El Juzgado de primera instancia vigilará el cumplimiento de este fallo.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional».
(Sentencia T-355 de agosto 9 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).