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Timestamp: 2018-02-23 20:04:02
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Matched Legal Cases: ['§ 24', '§ 8', '§37', '§ 35', '§ 54', '§ 9', '§ 25', '§ 29', '§ 28', '§ 10', '§ 54']

Entformalisierung des Verwaltungshandelns | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
55 Seiten, Note: 2.0
B Begriffsklärung
I Informalität
II Kooperation
III Begriff des informalen Verwaltungshandelns
C Praktische Bedeutung und Erscheinungsformen entformalisierten Verwaltungshandelns
I Praktische Bedeutung
II Normersetzende Absprachen
III Normvorbereitende Absprachen
IV staatliche Informationstätigkeit
D Ursachen und Gründe für die Verbreitung von informalem Verwaltungshandeln
I Komplexität
II Informationsdefizit
III Einzelfallorientierung
IV Akzeptanz
V Abbau von Rechtsunsicherheit
VI Effektivitäts- und Effizienzgewinne
VII Finanzielle Ressourcen und Qualifikation des Personals
E Verfassungsprinzipien und Grenzen der Entformalisierung
I Demokratieprinzip
i. Gefahren für das Demokratieprinzip
2. Gemeinwohlverpflichtung
II Rechtsstaatsprinzip
ii. Gefahren für das Rechtsstaatsprinzip
3. Rechtssicherheit und Transparenz
5. Fehlende gerichtliche Kontrolle
6. Rechtsschutz und Faires Verfahren
F Zusammenfassung und Fazit
von Alemann, Ulrich Schattenpolitik – Streifzüge in die Grauzonen der Politik in:
(http://www.phil-fak.uni- duesseldorf.de/fileadmin/ Redaktion/Institute/Sozialwissenschaten/Politikwissenschaft/Dokumente/Alemann/text_schattenpolitik.html; 23.04.2010) [zitiert: Grauzonen der Politik].
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Seit seinem Bestehen unterliegt das Verwaltungsrecht einem ständigen Prozess der Anpassung. In den letzten Jahrzehnten haben sich informale Handlungsformen des Verwaltungshandelns entwickelt, die auch seit einiger Zeit im Mittelpunkt des wissenschaftlichen Interesses stehen.
Entformalisiertes Verwaltungshandeln kann z.B. in geheimen Absprachen der Regierung mit der Wirtschaft bei der Frage nach der AKW-Laufzeitverlängerung vermutet werden. Aber auch einige Verwaltungsebenen niedriger kann es beim Genehmigungsverfahren der Loveparade in Duisburg Anwendung gefunden haben. Die aktuelle Bedeutung informalen Verwaltungshandelns lässt sich nicht mehr wegdiskutieren. Die Auffassungen darüber, wie diese Verwaltungspraxis zu beurteilen ist gehen jedoch weit auseinander. Im Mittelpunkt stehen hierbei nicht zuletzt Befürchtungen, dass rechtsstaatliche Grundsätze unterlaufen werden könnten.
Ziel dieser Arbeit ist es, in das Phänomen des informalen Verwaltungshandelns einzuführen, dessen Vorteile für die Verwaltung darzustellen und im Besonderen dessen Gefahren für den demokratischen Rechtsstaat darzulegen.
Zur Erklärung der verfassungsrechtlichen Problematik ist es notwendig, zunächst die Funktionen sowie die typischen Erscheinungsformen informaler Absprachen zu schildern. Dazu werden nach einer Eingrenzung und Präzisierung der Begrifflichkeiten in Kapitel B die praktische Bedeutung und die Erscheinungsformen informalen Verwaltungshandelns in Kapitel C dargestellt. In Kapitel D sollen die Ursachen und die Gründe für die verbreitete Anwendung erläutert werden und in Kapitel E geht es nach der Darstellung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips um die verfassungsrechtlichen Gefahren entformalisierten Verwaltungshandelns. Zum Schluss in Kapitel F wird die Arbeit zusammengefasst und ein Fazit gezogen.
Es existiert eine breite Basis an Literatur mit Bezug zum Thema der Entformalisierung der Verwaltung. Die überwiegende Mehrheit der Meinungen bewertet das informale Verwaltungshandeln grundsätzlich als positiv. Indes wird aber zugleich auf die damit verbundenen Nachteile und Gefahren, insbesondere vor dem Hintergrund ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit, hingewiesen. Teilweise wird informales Handeln als Handlungsform aus der „Dunkelkammer des Rechtsstaats“[1] gesehen und mit illegalen Praktiken verglichen. Teilweise wird in der Literatur das Thema sogar im Zusammenhang mit dem Auftreten von Korruption thematisiert.[2]
Im rechtswissenschaftlichen Schrifttum hat der „schillernde Begriff“[3] des informalen bzw. informellen Verwaltungshandelns seinen „Siegeszug“[4] Anfang der achtziger Jahre angetreten. Seit ca. 25 Jahren wird über Begrifflichkeiten und Kategorisierungen informellen Verwaltungshandelns diskutiert. Es existiert eine Vielzahl von mehr oder weniger artverwandten oder synonym verwendeter Begriffe, die für das Problemfeld des informalen Verwaltungshandelns gebraucht werden. Eine genaue Einteilung ist aber nach wie vor sehr umstritten. Insbesondere die Abgrenzung zum kooperativen Verwaltungshandeln macht Schwierigkeiten.[5]
Bei der Prüfung der Literatur zur rechtlichen Bewertung informalen Verwaltungshandelns fällt auf, dass kooperatives Verwaltungshandeln oftmals mit informalem Verwaltungshandeln gleichgesetzt wird und die sachliche Problematik des informalen Verwaltungshandelns unter dem Stichwort der Kooperation abgehandelt wird.[6] Allerdings sind die Begriffe nicht deckungsgleich. Aus diesem Grund soll im Folgenden zwischen informalem und kooperativem Handeln unterschieden werden.[7] Beide Wortbedeutungen sind Bestandteile des Begriffs des informalen Verwaltungshandelns.
Traditionell wird staatliches Handeln von einer regelfixiert agierenden Verwaltung ausgeführt, die sich in ihrem Handeln rechtlich formalisierter Handlungsformen wie des Verwaltungsaktes nach § 35 VwVfg oder des öffentlich-rechtlichen Vertrags nach § 54 VwVfG bedient.[8]
Bereits in den letzten Jahrzehnten entdeckte die Verwaltungswissenschaft, dass neben den Rechtsformen des Verwaltungshandelns in Form von Verwaltungsakt und öffentlich-rechtlichem Vertrag ergänzend und alternativ auch nicht formalisierte, informale Durchsetzungsstrategien hinzutreten.[9]
Der begriffliche Gegensatz zum herkömmlichen formalen Verwaltungshandeln ist informales Verwaltungshandeln.
Das informale Verwaltungshandeln kann durch das Fehlen rechtsförmlicher Handlungsformen charakterisiert werden. Die Verwaltung verwendet nicht formal geregelte Handlungsformen. Informales Verwaltungshandeln wird dabei gewählt, um ein vergleichbares Verwaltungsziel zu erreichen, ohne sich dabei den rechtlich geregelten Handlungsformen des Verwaltungsrechts zu bedienen.[10] Zur Herbeiführung des beabsichtigten Erfolges hätte das Verwaltungshandeln auch in Form der öffentlich-rechtlichen Handlungsformen erfolgen können, d.h. die Verwaltung entscheidet sich bewusst gegen eine rechtlich geregelte Handlungsform.[11]
Informales Verwaltungshandeln geschieht somit außerhalb rechtlich formalisierter Entscheidungsverfahren und normierter rechtlicher Voraussetzungen. Es kann grundsätzlich vor Beginn, im Rahmen, anstelle oder neben einem formalen Verwaltungsverfahren stattfinden.[12]
Dem Begriff des kooperativen Verwaltungshandelns steht der Begriff des hoheitlichen Verwaltungshandelns gegenüber. Verwaltungshandeln vollzieht sich traditionellerweise durch einseitiges hoheitliches Handeln in anordnender oder befehlender Weise.[13] Auch lange nach Ende der Monarchie blieb im Verwaltungshandeln ein Verhältnis von klarer Über-/ Unterordnung zwischen Verwaltung und dem „Bürger in der Rolle des Verwaltungsuntertan“ bestehen.[14] Über lange Zeit prägte die These Otto Mayers das Denken in der deutschen Verwaltung. Nach dieser These verbietet sich ein Paktieren zwischen Staat und Bürger. Als einziges staatliches Rechtsinstitut erkannte er den staatlichen Befehl, den Verwaltungsakt, an.
Mit In-Kraft-Treten des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) am 25.05.1976 ist der öffentlich-rechtliche Vertrag als allgemeines Instrument des Verwaltungshandelns kodifiziert worden. Der Gesetzgeber hatte sich entschieden, in der Kodifikation den öffentlich-rechtlichen Vertrag in § 9 VwVfG als kooperative Handlungsform anzuerkennen.[15]
Seitdem kann die Verwaltung auch kooperativ, z.B. in Form von Verträgen, handeln.[16] Ermöglicht wird kooperatives Verwaltungshandeln zudem durch die auf Zusammenarbeit angelegte Beratungs- und Auskunftspflicht der Verwaltung nach § 25 VwVfg, durch das Recht auf Akteneinsicht nach § 29 VwVfg und Anhörungs- und Erörterungsrechte nach § 28 VwVfg. Außerdem ist das Verwaltungsverfahren nach § 10 VwVfg grundsätzlich nicht an eine bestimmte Form gebunden.[17]
Kooperatives Verwaltungshandeln geschieht auf der Basis von Verträgen, Absprachen und Verhandlungen zwischen Verwaltung und ihrem Publikum.[18] Dabei können i.d.R. Verwaltung und Bürger die Problemlösung beeinflussen und haben Anteil an der gemeinsam erarbeiteten Entscheidung.[19] Kooperatives Verwaltungshandeln bezeichnet einen auf „Verhandlungen beruhenden Prozess der Konsenssuche und zielt ab auf die Einigung der Beteiligten.“[20]
In der Praxis und in der Verwaltungsrechtswissenschaft hat sich der Begriff des informalen Verwaltungshandelns eingebürgert. Im rechtswissenschaftlichen Schrifttum wird der Begriff aber nicht einheitlich verwendet. Die meisten Definitionen und Begriffsbestimmungen enthalten jedoch die oben erläuterten Bestandteile der Informalität und der Kooperation.[21] Eine häufig in der Literatur anzutreffende Gleichsetzung von informal und kooperativ erscheint sprachwissenschaftlich wie auch verwaltungswissenschaftlich unbrauchbar.[22]
Die Begriffspaare „formal – informal“ und „hoheitlich – kooperativ“ beschreiben folglich unterschiedliche Merkmale der Verwaltungspraxis. Die folgende Übersicht soll dies deutlich machen.
Modalitäten des Verwaltungshandelns[23]
Es bestehen Überschneidungen zwischen informalem und kooperativem Verwaltungshandeln.[24] Kooperatives Verwaltungshandeln kann formal auftreten, es wird aber auch vielfach informal praktiziert.[25] Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach §§ 54 ff. VwVfg ist z.B. formales und zugleich kooperatives Verwaltungshandeln.
Durch informelle Absprachen besteht die Möglichkeit, dass ein Unternehmen die Erfüllung z.B. umweltrechtlicher Auflagen verspricht und die Behörde im Gegenzug zusichert, den rechtswidrigen Zustand vorübergehend zu dulden.[26] In einem solchen Fall wird auch von hoheitlich informalem Verwaltungshandeln gesprochen, da der Private nichts weiter verspricht als er auch ohne Kooperation verpflichtet wäre zu tun. In der Praxis wird aber wohl auch bei behördlichen Duldungen zwischen Verwaltung und Privatem kooperiert.
Informale Absprachen ohne den Willen und die Bereitschaft zur Kooperation sind nur schwer denkbar.[27]
Der Begriff des informalen Verwaltungshandelns kann negative Assoziationen erwecken.[28] Häufig entsteht der Verdacht des Illegalen, des Abseitigen oder des Unmoralischen.[29] Gerade Juristen sehen in informalem Handeln etwas besonders Fragliches und Problematisches oder einen Verstoß gegen Gesetze. Der Begriff ‚informal’ sollte zunächst wertneutral gesehen werden und nicht verurteilt oder mit rechtswidrigem Handeln gleichgesetzt werden.[30] Rechtlicher Stellenwert, Inhalt und Grenzen informalen Verwaltungshandelns und der moralische Wert informell- kooperativen Verwaltungshandelns (im Folgenden wird der Begriff informales Verwaltungshandeln verwendet) sollen im Verlauf dieser Arbeit aufgezeigt werden.
[1] Körner, Informelles Verwaltungshandeln im Umweltrecht, S. 36.
[2] Benz/ Seibel, (Hrsg.), Zwischen Kooperation und Korruption.
[3] Kippes, Bargaining, S. 11.
[4] Schulte, Schlichtes Verwaltungshandeln, Tübingen 1995, S. 25.
[5] Benz, Verhandlungen, Verträge und Absprachen in der öffentlichen Verwaltung, S. 84; Dauber, Möglichkeiten und Grenzen kooperativen Verwaltungshandelns, S. 69; Dreier, Informales Verwaltungshandeln, S. 647; Kautz, Absprachen im Verwaltungsrecht, S. 26; Kippes, Bargaining, S. 11; Kunig/ Rublack, Aushandeln statt Entscheiden?, S. 1; Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, S. 776; Schliesky, Öffentliches Wirtschaftsrecht, S. 159 f; Schoch, Entformalisierung staatlichen Handelns, Rn. 23; Schulte, Schlichtes Verwaltungshandeln, S. 25; Schulze-Fielitz, Informales oder illegales Verwaltungshandeln, S. 233.
[6] Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, S. 70; Dose Nicolai, Kooperatives Recht, S. 91; Dreier, Informales Verwaltungshandeln, S. 651; Kippes, Bargaining, S. 30.
[7] Schoch, Entformalisierung staatlichen Handelns, Rn. 27.
[8] Kippes, Bargaining, S. 3.
[9] Schuppert, Verwaltungswissenschaft, S. 111.
[10] Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, S. 71; Bulling, Kooperatives Verwaltungshandeln in der Verwaltungspraxis, S. 277; Dreier, Informales Verwaltungshandeln, S. 648.
[11] Kautz, Absprachen im Verwaltungsrecht, S. 33.
[12] Körner, Informelles Verwaltungshandeln im Umweltrecht, S. 40.
[13] Tomerius, Informelle Projektabsprachen im Umweltrecht, S. 23.
[14] Kippes, Bargaining, S. 3.
[15] Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 21.
[16] Schmitz, Kooperationsverträge, S. 51.
[17] Dose, Kooperatives Recht, S. 93.
[18] Schliesky, Öffentliches Wirtschaftsrecht, S. 159.
[19] Dauber, Möglichkeiten und Grenzen kooperativen Verwaltungshandelns, S. 70.
[20] Benz, Verhandlungen, Verträge und Absprachen in der öffentlichen Verwaltung, S. 84.
[21] Dreier, Informales Verwaltungshandeln, S. 651.
[22] Kippes, Bargaining, S. 30.
[23] Benz, Verhandlungen, Verträge und Absprachen in der öffentlichen Verwaltung, S. 85.
[24] Dreier, Informales Verwaltungshandeln, S. 651.
[25] Benz, Verhandlungen, Verträge und Absprachen in der öffentlichen Verwaltung, S. 91.
[26] Bulling, Umweltschutz und Wirtschaftsüberwachung, S. 149.
[27] Dreier, Informales Verwaltungshandeln, S. 651.
[28] Kautz, Absprachen im Verwaltungsrecht, S. 26.
[29] Bulling, Umweltschutz und Wirtschaftsüberwachung, S. 155.
[30] Kippes, Bargaining, S. 28.
MBA, Dipl.-Kfm., LL.B. Stefan Greite (Autor)
V172010
9783640916436
9783656065630
entformalisierung verwaltungshandelns gefahr rechtsstaat
MBA, Dipl.-Kfm., LL.B. Stefan Greite (Autor), 2010, Entformalisierung des Verwaltungshandelns, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/172010
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