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Timestamp: 2019-02-16 03:56:38
Document Index: 379724856

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 106', 'artículo 78', 'de lege ferenda', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 41', 'artículo 145', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 106', 'in fine']

- La diferencia de rango entre Ley y Reglamento que explica la jerarquía normativa existente entre ambas fuentes no es una cuestión de prestigio institucional sino de gradación de legitimidad democrática que es de primer grado en la Ley (en cuanto que sus poderes derivan por elección del pueblo soberano que ha votado libremente al Parlamento que la aprueba) y de segundo grado en el Gobierno (en cuanto que forma por designación y precisa la confianza parlamentaria):D.55/00, F.J. 3.
- Congelación de rango:
- La congelación del rango legal se produce cuando una materia está regulada actualmente con normas con rango formal de ley:D.23/00, F.J. 4 C);D.55/00, F.J. 3.
REALES DECRETOS DE TRASPASOS O TRANSFERENCIAS
- Ver "Transferencias"
REALES DECRETOS DE TRASPASO
- Dictamen del Consejo Consultivo:
- Es preceptivo:D.27/00, F.J. 2.
-Necesidad de distinguirlo de la revisión de oficio de actos administrativos a instancia de parte:D.27/00, F.J. 1; D.14/00, F. J. 3.
- Que el mismo sea interpuesto frente a "resoluciones que pongan fin a la vía administrativa", quedando, obviamente, incluido en el término "resoluciones" y sustituido por el más genérico y, jurídicamente hablando, más preciso, de actos firmes en vía administrativa, tras la nueva redacción dada al art.108 LPAC por la Ley 4/99:D.27/00, F.J.3.
- Error de hecho resultante de los documentos del expediente:
- "Error de hecho" es, sintéticamente expresado, el de carácter numérico, matemático, automático que no exige interpretación alguna para su apreciación, esto es el que versa sobre un hecho, cosa o suceso, independientemente de toda opinión, criterio particular o calificación, quedando fuera de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración legal de las pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse:D.27/00, F.J. 3.
- Existe error de hecho en no valorar en unas pruebas selectivas un mérito documentalmente aportado en tiempo y forma al expediente:D.27/00, F.J. 3.
- Especificidad del trámite de inadmisión que impide su aplicación analógica a otros supuestos:D.46/00, F.J. 4.
- Competencias municipales:
- Ver Espectáculos públicos
- Naturaleza de las entidades locales:
- Las entidades locales son corporaciones públicas de tipo asociativo, base territorial y funcionalidad acusadamente administrativa:D.56/00, F.J. 6.4.
- Son también instituciones con autonomía garantizada por el bloque de la constitucionalidad:D.56/00, F.J. 6.4.
- Cobertura por la Ley autonómica:
- Un reglamento requerirá habilitación legal cuando en la materia que pretenda regular exista una reserva material o formal de ley:D.23/00, F.J. 4.
- La presunción de validez de la Ley autonómica, a la que sólo el TC puede, si es impugnada oportunamente, expulsar del ordenamiento, ha de entenderse que da cobertura, en el aspecto de la competencia de la Comunidad Autónoma ejercitada, al reglamento que objetivamente respete sus prescripciones y, sobre todo, su ámbito material:D.18/00, F.J. 2.
- En tal caso, como señalamos en nuestro D.22/97,F.J. 3, las posibles extralimitaciones competenciales del reglamento deberían atribuirse a la ley que desarrolla y no al reglamento:D.29/00, F.J. 3;D.31/00, F.J. 3.
- Ahora bien, esta cobertura de la Ley al reglamento no significa que no pudiera imputarse a ella y, en su caso a la propia Ley, a través de la pertinente cuestión de inconstitucionalidad, tacha alguna de inconstitucionalidad:D.58/00, F.J. 4, 3ª.
- Como señalábamos en D.22/97, F.J.3, el examen de la competencia es presupuesto de validez de toda norma autonómica:D.29/00, F.J. 3.
- Doctrina del complemento indispensable:
- Un reglamento deberá limitarse a ser complemento necesario de una ley previa, cuando en la materia que pretenda regular exista una reserva material o formal de ley:D.23/00, F.J.4.
- Originaria y derivada:
- Los esfuerzos doctrinales por explicar y ordenar la potestad reglamentaria de la Administración, se proyectan sobre la valoración que ha de darse a la potestad reglamentaria reconocida al Gobierno de la Nación (art. 97 CE) y de los preceptos semejantes de los Estatutos de Autonomía, relativos a la potestad reglamentaria de los Gobiernos de las CCAA (art. 24.1.a) EAR'99). a los que se les reconoce una potestad reglamentaria originaria, distinta de la derivada de Ministros y Consejeros:D.23/00, F.J. 4.
- De los Consejeros (y Ministros):
- La potestad reglamentaria se atribuye, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Rioja, a su Gobierno por el artículo 24.1 a) EAR'99, y no a los Consejeros, salvo en materias propias de su Departamento para las que estén habilitados expresamente a reglamentar por una Ley especial o por un Decreto del Gobierno, tal y como expusimos enD.32/99, entre otros:D.28/00, F.J. 3.
- Es posible que un Decreto se remita a la potestad reglamentaria de los Consejeros en cuestiones organizativas y procedimentales de la Administración (relaciones ad intra), aunque no pueda menos de afectar indirectamente a los ciudadanos. La potestad reglamentaria de los Consejeros para casos como éste, está suficientemente amparada en el art. 35.e) de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja ("ejercer la potestad reglamentaria en la materias propias de su Departamento, cuando no corresponda al Consejo de Gobierno"):D.23/00, F.J. 5.
- No es admisible es una remisión por la que el Gobierno renuncia al ejercicio de sus propias funciones en aspectos que inciden en las relaciones ad extra de la Administración, pues ello excede de la cobertura ofrecida por el art. 35.e) de la Ley 3/95:D.23/00, F.J. 5.
- Esto no significa que nunca pueda el Consejero, como ocurre con el caso de los Ministros, ejercer la potestad reglamentaria ad extra en las materias propias de su Departamento. Lo que significa es que, para ello, ha de contar con una habilitación por ley específica, sin que la previsión genérica del art. 35.e) de la Ley 3/95, sea suficiente:D.23/00, F.J. 5.
- Un reglamento es independiente cuando no trae causa de ley previa, no ejecuta ni desarrolla una ley:D.23/00, F.J. 4.
- Esta circunstancia para nada afecta, en sí misma y en abstracto, a la constitucionalidad o legalidad del reglamento. Un reglamento requerirá habilitación legal y deberá limitarse a ser complemento necesario de una ley previa, cuando en la materia que pretenda regular exista una reserva material o formal de ley: D.23/00, F.J. 4.
- La existencia de una Ley reguladora tiene la ventaja de que se evita la posterior aparición de los denominados "reglamentos independientes", es decir, los que parecen desvinculados de una Ley que deban ejecutar o cuya vinculación a una Ley es tan genérica y lejana que difícilmente puede afirmarse que la desarrollan o ejecutan.D.55/00, F.J. 3;D.56/00, F.J. 7 B).
- Reserva de Reglamento:
- No existiendo en nuestro Derecho una reserva reglamentaria, corresponde a la libre disposición del legislador la normación de la materia sobre la que ostente competencia legislativa:D.51/00, F.J. 3.1;D.55/00, F.J. 3.
- Habilitación de Reglamentos por la Ley :
- La técnica consistente en habilitar desde la Ley al Consejero competente para para dictar ciertos reglamentos como los procedimentales, no es demasiado ortodoxa ya que supone operar per saltum, esto es, habilitando desde la Ley a la normación por Orden de Consejería y obviando la potestad reglamentaria del Gobierno:D.55/00.F.J. 4.
- Ver Prelación de créditos
- Ver Técnica Legislativa.
- Ver Sociedades mercantiles.
RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
- Alumnos en un centro docente:
- El estudiante se encuentre en una relación de sujeción especial para con la Administración educativa por el hecho de integrarse en la disciplina del centro docente.D.4/00, F.J. 5.
- Sin embargo, ante un evento dañoso y aunque éste provenga del funcionamiento normal o anormal del servicio público, no juega dicha relación, sino su mera consideración como particular dañado:D.4/00, F.J. 5.
- Problema de si su ausencia determina o no la posibilidad de Reglamentos independientes (doctrina de la vinculación positiva y negativa- "positive and negative binding"):
- La mayoría de la doctrina sostiene que el reglamento requiere siempre de una previa habilitación legal, deduciendo de las reservas singulares establecidas en la Constitución un principio general de reserva para cuanto afecte a la "libertad y propiedad" de los ciudadanos (lo que constituiría una manifestación de la teoría de la vinculación positiva en el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración):D.23/00, F.J. 4.
- Pero otro sector doctrinal afirma que sólo cabe reconocer la existencia de las reservas singulares previstas por la Constitución, por lo que, donde no exista reserva material o formal de ley, cabe el reglamento independiente, esto es, no habilitado por la ley (teoría de la vinculación negativa):D.23/00, F.J. 4.
- Sin entrar en esa polémica, el Consejo afirma que un reglamento requerirá habilitación legal y deberá limitarse a ser complemento necesario de una ley previa, cuando en la materia que pretenda regular exista una reserva material o formal de ley.D.23/00, F.J. 4.
- Ver Reglamentos (independientes).
- Ver Consejo Consultivo: Regulación.
- Ver Internet (Cibercentros).
- Ver "Ius puniendi".
RESERVA DE REGLAMENTO
- Es responsabilidad objetiva:
- La responsabilidad patrimonial de la Administración se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado, en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado:D.2/00, F.J. 3;D.9/00, F.J. 2.
- Constituye una afirmación inconcusa, sostenida reiterada y constantemente por la doctrina, la jurisprudencia, el Consejo de Estado y los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas ?también, por supuesto, por el de esta Comunidad de La Rioja?, la de que la responsabilidad patrimonial de la Administración, hoy regulada en los artículos 139 y siguientes LRJPAC, es una responsabilidad objetiva:D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J.4;D.6/00, F.J.4;D.7/00, F.J. 4;D.54/00, F.J.2.
- Ello significa que la misma es por completo ajena a la idea de culpa (que, en cambio, preside la regulación de la responsabilidad extracontractual en el Código civil), generándose siempre que el resultado dañoso esté causalmente ligado al funcionamiento de los servicios públicos. La aclaración de que éste puede ser tanto anormal cuanto normal, que es la fórmula tradicionalmente utilizada en nuestro Derecho (y que hoy reiteran los arts. 106.2 CE y 139.1 LRJPAC), es inequívoca y no deja, a este respecto, margen alguno para la duda. D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4; ;D.6/00, F.J.4;D.7/00, F.J. 4.
- Se orienta al ciudadano:
- La perspectiva que adopta el artículo 106.2 CE, y los preceptos que lo desarrollan, es la del particular lesionado, y no la de la Administración:D.4/00, F.J. 5.
- Doctrina general:
- Confirmación de doctrina consultiva (D.6/99):D.2/00, F.J. 3.
- Confirmación de doctrina jurisprudencial:D.2/00, F.J. 3.
- El sentido general de la doctrina del Consejo Consultivo en esta materia es avanzar en la dirección sugerida por el Consejo de Estado de tecnificar los elementos estructurales de la responsabilidad y, en particular, de los criterios de imputación objetiva de responsabilidad a la Administración, en atención, tanto a los elementos del daño resarcible (antijuridicidad, efectividad, etc.), cuanto al estudio de la relación de causalidad necesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho causal:D.35/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2.
- Se advierte que no es en la negación de la relación de causalidad con introducción subrepticia del requisito de la culpa, donde radica la solución del creciente incremento de reclamaciones presentadas por los ciudadanos contra la Administración, sino en el correcto discernimiento de los criterios de imputación objetiva:D.35/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2.
- Daño o lesión patrimonial:
- El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente:D.2/00, F.J. 3; D.9/00, F.J. 2;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.47/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- El daño puede ser moral (STS 18-5-99):D.8/00, F.J. 3.
- Daño efectivo. Efectividad del daño:
- La lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva:D.2/00, F.J. 3.;D.9/00, F.J. 2;D.15/00, F.J. 3;D.17/00, F.J. 3;D.21/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 4;D.52/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 3;D.59/00, F.J. 1.
- Daño probado. Prueba del daño:
- Según ha señalado este Consejo en diversos dictámenes, la primera operación lógica a realizar en los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración no es otra que la prueba del daño y de su causa:D.63/00, F.J. 2.
- Aunque el Reglamento de los procedimientos en esta materia prevé que el reclamante presente y proponga pruebas (cfr. su art. 6.1), dichas previsiones no empecen la aplicación a los mismos de la regla general del artículo 78.1 LPAC, conforme al cual los actos de instrucción necesarios para la comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución se deben realizar de oficio por el órgano instructor. Pero incumbe al reclamante proporcionar las pruebas que necesariamente hayan de conseguirse en un primer momento porque entonces, teniendo lugar la tramitación del expediente con posterioridad, ya no estará en manos de la Administración conseguir una prueba cumplida:D.63/00, F.J. 2.
- La simple manifestación hecha por el conductor del vehículo ante la Guardia Civil, sin ninguna otra prueba, no es bastante para declarar que exista relación de causa a efecto entre la actividad de la Administración y el resultado dañoso pues no prueba otra cosa que la propia denuncia del interesado:D.9/00, F.J. 2;D.36/00, F.J.3.
- No vale como prueba del daño el presupuesto aproximado de reparación, sino que es precisa la presentación de la correspondiente factura de reparación:D.36/00, F.J. 3.
- Daño evaluable económicamente. Valoración del daño:
- El daño ha de tener la posibilidad de ser cifrado en dinero:D.2/00. F.J. 3;D.9/00, F.J. 2;D.15/00, FJ. 3;D.17/00, F.J. 3;D.19/00, F.J. 3;D.21/00, F.J. 2;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.47/00, F.J. 3;D.50/00, F.J. 4;D.54/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- Daño antijurídico o ilegítimo. Antijuridicidad del daño:
- La lesión se define como daño ilegítimo:D.2/00, F.J. 3;D.9/00, F.J. 2.
- Supone un daño que el particular no esté jurídicamente obligado a soportar:D.8/00, F.J. 3; D.15/00, F.J. 3; D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3; D.47/00, F.J. 3;D.50/00, F.J. 4;D.54/00, F.J. 3;D.59/00, F.J. 2;D.61/00, F.J. 3.
- La lesión será indemnizable y responderá la Administración, siempre que no existan causas de justificación capaces de legitimar el perjuicio material producido, esto es, siempre que no concurra un título jurídico que determine o imponga como rigurosamente inexcusable, efectivamente querido o, al menos, eventualmente aceptado el perjuicio contemplado:D.50/00, F.J. 6.
- Quien realizó prácticas ganaderas prohibidas (determinantes de la apertura de un procedimiento penal), debe soportar las eventuales consecuencias de su incorrecto actuar, dada la necesidad de tutelar la salud pública y los propios intereses del reclamante. Así, existe deber jurídico de soportar el daño inherente a la intervención de canales de las reses para la toma de muestras y análisis posteriores) pues, aunque de ello derive un perjuicio patrimonial, es legalmente inexcusable el deber de abstenerse de realizar lo prohibido (suministro al ganado de sustancias prohibidas por riesgos para la salud) y, por tanto, de soportar las consecuencias de su eventual incumplimiento (decomiso de las canales con resultado positivo y de aquellas que, no dándolo, han perdido el índice de frescura al ser necesarios rigurosos métodos de análisis que requieren tiempos determinados):D.50/00, F.J. 6.
- La conducta del propio perjudicado no siempre excluye totalmente el deber de resarcimiento:D.50/00, F.J.6.
- Daño individualizable. Individualidad del daño:
- El daño ha de ser individualizado, es decir, de imputación individual (STS 18-5-99):D.8/00, F.J. 3;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.47/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- El daño ha de tener la posibilidad de ser compensado de manera individualizable:D.2/00, F.J. 3; D.9/00, F.J. 1;D.19/00, F.J. 3.
- La individualización del daño puede ser por relación a una persona o a un grupo de personas:D.17/00, F.J. 3;D.21/00, F.J. 2;D.52/00, F.J. 2;D.59/00, F.J. 1.
- Daño a consecuencia del funcionamiento de servicios públicos.
- El vínculo entre la lesión y el agente que lo produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.D.2/00, F.J. 3; D.9/00, F.J. 2.
- Aquí el concepto de servicio público se entiende en el más amplio sentido como gestión pública.D.8/00, F.J. 3;D.15/00, F.J. 3;D.33/00, F.J. 3;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.47/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- Es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal.D.2/00, F.J. 3.
- La lesión patrimonial sufrida ha de ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda interferir en el nexo causal:D.17/00, F.J. 3;D.21/00, F.J. 2;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3; D.47/00, F.J. 3;D.50/00, F.J. 4; D.52/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- Daño no producido por fuerza mayor:
- Es preciso que el daño no se haya producido por fuerza mayor: D.8/00, F.J. 3.;D.15/00, F.J. 3;D.17/00, F.J. 3;D.19/00, F.J. 3;D.21/00, F.J. 2;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3; D.47/00, F.J. 3;D.50/00, F.J. 4; D.52/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 3;D.59/00, F.J. 2;D.61/00, F.J. 3.
- Plazo anual para el ejercicio de la acción:
- Determinación:
- Otro de los requisitos, no sustantivo pero sí formal, para reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración, es que no haya prescrito el derecho a reclamar, cuyo plazo legal es de un año: D.52/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 3.
- Inicio del cómputo. Dies a quo:
- De acuerdo con el art. 142.5 de la LRJAP, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo:D.21/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 4;D.52/00, F.J. 2.
- Aclara dicho precepto legal que "en caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas".D.54/00, F.J. 3.
- A estos efectos, la fecha del alta médica debe considerarse como la de inicio del cómputo del plazo legal.D.54/00, F.J. 4.
- Interrupción del plazo:
- Se interrumpe el plazo de prescripción de la acción cuando la reclamación se presenta ante un órgano de la Administración Pública supuestamente responsable pero que es incompetente para tramitarla y lo remite al competente:D.50/00, F.J. 5.
- Debe darse el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso producido.D.2/00, F.J. 3;D.9/00, F.J. 2..
- Debe existir también una relación racionalmente probada de causalidad entre servicio público (actividad administratriva) y daño, de suerte que razonablemente quepa inferir, precisamente, de aquel servicio la producción de ese último efecto dañoso:D.8/00, F.J. 3;D.52/00.F.J. 3.
- En especial, la relación de causalidad:
- Concepto de causa: No es un concepto jurídico sino natural:
- Como decíamos en el D.41/99, el análisis de la relación de causalidad, en su más estricto sentido, no debe verse interferido por valoraciones jurídicas. El concepto de "causa" no es un concepto jurídico, sino una noción propia de la lógica y de las ciencias de la naturaleza:D.4/00, F.J. 6;D.5/00, F.J. 6;D.6/00, F.J. 6;D.7/00, F.J. 6 A);D.37/00, F.J. 2;D.40/00, F.J. 2;.D.41/00, F.J. 2:D.42/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 2.
- Causa como conjunto de condiciones antecedentes:
- Conforme a dichas ciencias de la naturaleza, cabe definir la causa como el conjunto de condiciones empíricas antecedentes que proporciona la explicación, conforme con las leyes de la experiencia científica, de que el resultado dañoso ha tenido lugar:. D.4/00, F.J. 6;D.5/00, F.J. 4; D.6/00, F.J. 6, A);D.,63/00, F.J. 1.
- Doctrina de la equivalencia de condiciones:
- Partiendo de este concepto, es evidente que, siendo varias las condiciones empíricas antecedentes que expliquen la producción de un resultado dañoso, ha de afirmarse, prima facie, la "equivalencia de esas condiciones", de modo que las mismas no pueden ser jerarquizadas, por ser cada una de ellas tan "causa" del resultado dañoso como las demás:D.4/00, F.J. 6;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 6, A);D.7/00, F.J. 5;D.37/00, F.J. 2;D.40/00, F.J. 2;D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2.
- Doctrina de la condicio sine qua non:
- A partir de ahí, la fórmula que, en la generalidad de los casos, permite detectar cuáles son las concretas condiciones empíricas antecedentes, o "causas", que explican la producción de un daño, no puede ser otra que la de la condicio sine qua non: un hecho es causa de un resultado cuando, suprimida mentalmente dicha conducta, el resultado, en su configuración totalmente concreta, no se habría producido:D.4/00, F.J. 6;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 6;D.7/00, F.J. 6 A);D.37/00, F.J. 2.
- De existir varias causas, no cabe jerarquización de las mismas por ser todas ellas tan causa como las demás. La determinación de qué causa haya originado el daño parte de la consideración de que un hecho es causa del mismo cuando constituye la condictio sine qua non del mismo:D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 2.
- Ruptura del nexo causal:
- La lesión debe ser consecuencia del funcionamiento de un servicio público sin intervención ajena que pueda influir en el nexo causal.D.59/00, F.J. 2.
- En modo alguno puede considerarse tercero que interrumpe el nexo causal a un órgano (aunque sea de otra Consejería) puesto que la responsabilidad patrimonial de la Administración se imputa a ésta como persona jurídica y no a sus órganos, si bien es verdad que deba estarse al criterio de la adscripción orgánica para determinar la competencia material:D.50/00, F.J. 2.
- Concurso de causas:
- Debe analizarse si en la responsabilidad participar persona alguna distinta de la Administración. Como señalábamos enD.41/1999, tal cosa ha de ocurrir necesariamente siempre que, en la determinación de la relación de causalidad strictu sensu, se hubiere llegado a la conclusión de concurrir varias causas diferentes en la producción del resultado dañoso, siendo cada una de ellas (o varias de ellas) imputables a diferentes sujetos (terceras personas o la propia víctima):D.6/00, F.J. 6 C);D.7/00, F.J. 6 C).
- Existe concurrencia causal si, a la vista de los datos resultantes del expediente, queda acreditado que el nexo causal se produjo directa e inmediatamente entre el funcionamiento del servicio y la lesión producida pero también debido a la propia conducta del perjudicado:D.2/00, F.J. 4.
- En D.6/99, señalábamos que la posible negligencia en la conducta del perjudicado altera la exclusividad del nexo causal:D.2/00, F.J. 4.
- Cuando se produce una concurrencia de causas, unas imputables a la Administración y otras al particular que sufre el daño, procede aplicar un principio de compensación de responsabilidades:D.2/00, F.J. 4.
-Para valorar la conducta del propio perjudicado es relevante su conocimiento habitual de la carretera o del lugar del accidente:D.2/00, F.J. 4;D.21/00, F.J. 4.
- Para valorar la conducta del propio perjudicado es relevante haber visto la actitud de los conductores que le precedían:D.2/00, F.J. 4.
- Para valorar la conducta del propio perjudicado es relevante su velocidad y diligencia en la conducción:D.21/00, F.J. 4.
- No existe concurrencia, sino exclusividad de causa cuando el daño se produce por culpa exclusiva de la víctima en cuyo caso no procede la responsabilidad de la Administración:D.34/00.
- Si es la conducta del perjudicado o de un tercero la única determinante del daño producido, la Administración queda exonerada de responsabilidad aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público, tal como declara la STS de 13 de marzo de 1.999, citada en nuestroD.31/99, F.J. 3:D.52/00, F.J. 3.
- Imputación de responsabilidad:
- Distinción entre causalidad e imputación:
- Problema diferente al de la relación de causalidad en su más estricto sentido ?aunque incluido en ella en la acepción que de la misma utilizan la CE, la LPAC y el R.D.429/1993 cuando regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración? es el de la imputación objetiva:D.4/00, F.J. 6 B);D.5/00, F.J. 6 B); D.6/00, F.J. 6., B);D.7/00, F.J. 6 B);D.37/00, F.J. 2.. D.40/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 2.
- En el caso de la responsabilidad por hecho propio, la cuestión de la imputación objetiva (que, a diferencia de lo que ocurre con la relación de causalidad en su más exacto sentido, es estrictamente jurídica, a resolver con los criterios que proporciona el ordenamiento) permite determinar cuales de los eventos dañosos causalmente ligados a la actuación del dañante pueden ser puestos a su cargo, y cuales no:D.4/00, F.J. 6 B);D.5/00, F.J. 6 B); D.6/00, F.J. 6., B).
-Este es el mecanismo técnico ?y no la negación de la relación de causalidad? que ha de utilizar el jurista para impedir que el dañante haya de responder de todas y cada una de las consecuencias dañosas derivadas de su actuación, por más alejadas que estén de ésta y por más irrazonable que sea exigírselas: D.4/00, F.J. 6 B);D.5/00, F.J. 6 B);D.6/00, F.J. 6., B); D.7/00, F.J. 6 B).
- Como hemos señalado en DD.4,5, 6 y7/00 y en el37/00, la correcta aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial, como directa y objetiva, no radica en negar la relación de causalidad, sino en el cuidadoso discernimiento de los criterios de imputación objetiva:D.50/00, F.J. 6 C).
- Mas, en el caso de la responsabilidad de la Administración, el problema de la imputación objetiva presenta matices diferenciales, toda vez que aquélla responde siempre que el hecho causante del daño se encuentre dentro del círculo propio de su actividad: de la que efectivamente lleve a cabo ?por supuesto, como persona jurídica que es, a través de sus funcionarios o agentes? o de la que, con arreglo a las normas que disciplinen aquélla, debiera realizar: D.4/00, F.J. 6 B); D.5/00, F.J. 6 B);D.6/00, F.J. 6., B); D.7/00, F.J. 6 B).
- Criterios de imputación objetiva:
- Criterios positivos:
El funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos:
- El ordenamiento jurídico?administrativo ofrece, primero, un esencial criterio positivo de imputación objetiva: el del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Quiere ello decir que, una vez aislada la causa o causas ?en sentido estricto? de un determinado resultado dañoso, es preciso dilucidar si alguna o algunas de ellas son identificables como funcionamiento de un servicio o incluibles en éste.D.4/00, F.J. 6 B);D.5/00, F.J. 6 B); D.6/00, F.J. 6., B) a);D.7/00, F.J. 6 B) a).
- A este respecto, la Memoria del Consejo de Estado de 1994, siguiendo la doctrina sentada en varios Dictámenes (cfr., por todos, los núms.1.716/1994, de 21 de septiembre, y 289/1994, de 7 de abril), ha mantenido un concepto restrictivo de servicio público, afirmando, a propósito de la responsabilidad por daños en centros docentes públicos, que el postulado del que hay que partir es el de que "la Administración no responde de todos los daños que sufran los alumnos en los centros docentes", entendiendo que "el servicio que la Administración Pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería, de modo que los daños que no sean consecuencia directa del servicio público que allí se presta no son imputables a la Administración, sin que quepa alegar en ningún caso la culpa in vigilando, elemento completamente extraño a la responsabilidad objetiva". Pero esta doctrina del Consejo de Estado no parece plenamente asumible en la actualidad:D.4/00, F.J.6 B) a);D.5/00, F.J. 6 B) a); D.6/00, F.J. 6., B) a);D.7/00, F.J. 6 B) a).
- En efecto, tras la Ley 4/1999 toda hipótesis de responsabilidad de la Administración se reconduce a los artículos 139 y siguientes LPAC, lo cual obliga a ampliar el concepto de servicio público cuyo funcionamiento genera responsabilidad, pues, en otro caso ?piénsese, en particular, en las hipótesis en que la Administración actúa en relaciones de Derecho privado?, quedarían irrazonablemente no indemnizados daños que el ordenamiento jurídico en su conjunto no impone a los particulares el deber de soportar: D.4/00, F.J.6 B) a).D.5/00,F.J. 6 B) a); D.6/00, F.J. 6., B) a);D.7/00, F.J. 6 B) a).
- La STS de 18 de mayo de 1999 (reiterando su doctrina) fija que los servicios públicos deben ser entendidos en el más amplio sentido como gestión pública: D.8/00, F.J. 3;D.15/00, F.J. 3.
- Por este motivo, nos parece que, en los casos en que la actividad prestacional de la Administración concurre con la que, con idéntica naturaleza, pueden prestar los particulares, el acento ha de ponerse, no en la negación del criterio positivo de imputación objetiva del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sino en el análisis riguroso de los criterios negativos de dicha imputación:D.4/00, F.J. 6 B) a); D.5/00,F.J. 6 B) a); D.6/00, F.J. 6., B) a);D.7/00, F.J. 6 B) a).
- Este criterio positivo de imputación objetiva consiste en estar incluido el hecho causante del daño en el círculo del funcionamiento del servicio público de que se trate.D.4/00, F.J. 6 B), b), b').
- A efectos de derivar responsabilidad patrimonial por funcionamiento normal o anormal del servicio público, es relevante determinar el órgano que ejerce las potestades administrativas con eficacia externa, teniendo en cuenta el criterio de la adscripción orgánica para determinar la competencia material:D.50/00, F.J. 2.
- Criterios negativos:
- Siguiendo en este punto, la doctrina de nuestro D.41/99, junto al indicado criterio positivo, el ordenamiento jurídico?administrativo ofrece, también, presupuesta la relación de causalidad con el funcionamiento de los servicios públicos, unos criterios negadores de la imputación objetiva de un resultado dañoso a la Administración: D.4/00, F.J. 6 B) b);D.5/00,F.J. 6 B) b);D.6/00, F.J. 6 B) b); D.7/00, F.J. 6 B) b).
- Algunos son expresos, pero es evidente ?decíamos en nuestro D.41/99, y reiteramos ahora? que, además de esos criterios legales expresos negativos de la imputación objetiva, pueden inferirse otros del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y así lo demuestra la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y también la doctrina legal del Consejo de Estado: D.4/00, F.J. 6, B);D.5/00,F.J. 6 B);D.6/00, F.J. 6 B);D.7/00, F.J. 6 B).
- Nada impide, por lo demás, que, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, puedan entrar en juego otros posibles criterios de imputación objetiva (de los ya conocidos y utilizados por la doctrina y jurisprudencia civil, o acaso otros distintos), si bien, como es obvio ?y aunque algunos pretendan, de lege ferenda, otra cosa?, el uso de los mismos no puede servir para circunscribir la responsabilidad de la Administración, de modo general e incondicionado, a las hipótesis de "funcionamiento anormal" de los servicios públicos (lo que, dígase lo que se diga, iría contra el tenor literal, no sólo de la ley, sino de la misma Constitución):D.4/00, F.J. 6 B) b), b');D.5/00,F.J. 6 B) b) b');D.6/00, F.J. 6 B) b) b'); D.7/00, F.J. 6 B) b), b').
- Todos estos criterios negadores de la responsabilidad son necesarios porque el ordenamiento jurídico los establece sobre la base de la elemental consideración de que la Administración no puede ser indiscriminadamente una aseguradora universal de todos los daños que se causen en el desarrollo temporal del servicio público:D.54/00, F.J. 2.
- Expresos:
- Fuerza mayor:
- Un primer criterio expreso es que el daño se haya producido por fuerza mayor (arts. 106.2 CE. y 139.1 LRJAP.), esto es, por "una causa extraña al objeto dañoso, excepcional e imprevisible o que, de haberse podido prever, fuera inevitable" (SS. TS. 5 diciembre 1988, 14 febrero 1994 y 3 mayo 1995, entre otras; y Dictamen del Consejo de Estado 5.356/1997):D.4/00, F.J. 6 B) b) a');D.5/00,F.J. 6 B) b) a');.D.6/00, F.J. 6 B) b) a'); D.35/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2.;D.50/00, F.J. 6 C); D.54/00, F.J. 2.
- Deber de soportar el daño:
- Un segundo criterio expreso es que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido, de acuerdo con la ley (art. 141.1 LPAC.):D.4/00, F.J. 6 B) b) a') ;D.5/00,F.J. 6 B) b) a'); F.J. 6 B) b) a');D.35/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 6 C;D.54/00, F.J. 2.
- Los riesgos del desarrollo:
- Un tercer criterio expreso ha sido introducido por la reforma efectuada mediante la Ley 4/99 y son los denominados "riesgos del desarrollo", esto es, que el evento dañoso derive "de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos" (art. 141.1 LPAC.):D.4/00, F.J. 6 B) b) a'); D.5/00,F.J. 6 B) b) a'); F.J. 6 B) b) a');D.35/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2.;D.50/00, F.J. 6 C;D.54/00, F.J. 2.
- Tácitos:
- Son los criterios que pueden inferirse del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas , tal como ha sido aplicado por la jurisprudencia y la doctrina legal del Consejo de Estado:D.54/00, F.J. 2.;D.48/00, F.J. 2.
- La idea de los estándares del servicio:
- Se han utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea de los estándares del servicio: D.4/00, F.J. 6 B) b) a');D.5/00,F.J. 6 B) b);D.6/00, F.J. 6 B) b) b'); D.7/00, F.J. 6 B) b), b');D.35/00, F.J. 2;D.37/00, F.J. 2.;D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 6 C;D.54/00, F.J. 2.
-Uno de esos estándares es la duración que se estime adecuada en la realización de un protocolo de actuaciones técnicas como son, p.e., los análisis realizados por un Laboratorio oficial en cumplimiento de la normativa que los impone:D.50/00, F.J. 6 D).
- La idea de la distinción de daños a consecuencia y con ocasión del servicio público:
- También se ha utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la distinción entre los daños producidos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y con ocasión de éste: D.4/00, F.J. 6 B) b) b');D.5/00,F.J. 6 B) b) b').D.6/00, F.J. 6 B) b) b');D.7/00, F.J. 6 B) b), b'); D.35/00, F.J. 2;D.37/00, F.J. 2;D.40/00, F.J. 2;D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 6 C;D.54/00, F.J. 2 .
- La idea del riesgo general de la vida:
- Igualmente se ha utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea del "riesgo general de la vida", que lleva a rechazar la imputación de aquellos resultados dañosos que sean realización de riesgos habitualmente ligados al natural existir de los sujetos (aquí, los administrados), vinculados a formas de conducta ordinarias en un momento y en una sociedad dadas: D.4/00, F.J. 6 B) b) b');D.5/00,F.J. 6 B) b) b');D.6/00, F.J. 6 B) b) b');D.7/00, F.J. 6 B) b), b'); D.35/00, F.J. 2;D.37/00, F.J. 2;D.40/00,F.J. 2;D.41/00, F.J. 2; D.42/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 6 C;D.54/00, F.J. 2.
- Es aplicables este criterio cuando los resultados dañosos son consecuencia de aconteceres completamente naturales y ordinarios, ligados al discurrir normal y previsible en el lógico contacto de niños de corta edad en su Centro docente:D.6/00, F.J. 6 B) b) b');D.7/00, F.J. 6 B) b), b').
- La idea de causalidad adecuada o suficiente:
- Se ha empleado también para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea de la "causalidad adecuada", que niega la imputación de los daños al co-causante de los mismos cuando son las otras concausas concurrentes y no ligadas al servicio público las únicas racionalmente relevantes en la producción del daño:D.4/00, F.J. 6 B) b) b');D.5/00,F.J. 6 B) b) b');D.6/00, F.J. 6 B) b) b'); D.35/00, F.J. 2;D.37/00, F.J. 2;D.40/00, F.J. 2;D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.48/00, F.J. 2;D.50/00, F.J. 6 C;D.54/00, F.J. 2 .
- Criterios de imputación subjetiva:
- Responsabilidad concurrente de la víctima:
- Si concurre culpa del perjudicado, sin tener la entidad suficiente como para suponer la ruptura del nexo causal entre actuación de la Administración y resultado lesivo, ha de considerarse que sí la tiene como para justificar el reparto de responsabilidad en la reparación del daño:D.21/00, F.J. 4.
- No hay razón para estimar responsabilidad de la víctima cuando no se aprecia culpa o negligencia en su actuación:D.60/00, F.J. 2.
- Responsabilidad de Compañías de Seguros:
- Responsabilidad directa de la Administración:
- La indemnización ha de ser satisfecha, en su totalidad, por la Administración cuando le sea íntegramente imputable el daño producido. A este respecto, debe recordar este Consejo Consultivo que la responsabilidad de la Administración, cuando concurre, es por completo independiente del hecho de que la misma hubiere concertado un seguro para cubrir eventuales riesgos:D.32/00, F. J. 2.
- De este modo, acreditada dicha responsabilidad en el pertinente expediente, ha de procederse desde luego por la Administración al pago de la indemnización a la que tuviere derecho el interesado. Ello se entiende, por supuesto, sin perjuicio de la reclamación de la cantidad abonada ?si lo hiciere posible la póliza contratada? a la Compañía aseguradora; pero, en todo caso, sin que la existencia y alcance del seguro sea cuestión que deba dilucidarse en el expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración y sin que, por supuesto, la misma permita dilatar el mismo con perjuicio para el interesado:D.32/00, F. J. 2.
- Responsabilidad de contratistas y concesionarios:
- La responsabilidad de la Administración existe, sin perjuicio de las acciones que a la misma pudieran corresponder frente al contratista: D.2/00, F.J. 4.
- En interpretación sistemática de los arts. 97 LCAP (R.D.Leg. 2/2000, de 16 de junio), 134 RGCE (D.3410/1975, de 25 de noviembre), 106.2 CE y 139 y ss. de la LPAC, este Consejo Consultivo entiende que la Administración debe responder directamente por los daños causados por un contratista de obra pública, ya que la naturaleza objetiva de la responsabilidad de la Administración hace que su finalidad sea el resarcimiento de todo particular lesionado, de un modo rápido y eficaz, concorde con el principio de eficacia que ha de regir la actuación administrativa. Cuestión distinta sería la distribución o asunción de riesgos en el seno de la relación bilateral existente entre Administración y contratista, que puede dar paso a la posible repetición de la primera frente al segundo:D.59/00, F.J. 3.
- No interpretarlo así supondría conculcar el espíritu del artículo 106.2 CE, que resultaría inaplicable en la mayoría de los supuestos, todos aquéllos en que la Administración Pública preste el servicio por contrata o concesión. Esta es la posición mantenida por el Consejo de Estado en su D.1459/93, de 10 de marzo de 1994, vigente la LCE cuyo art. 72 era coincidente con el 97 de la actualmente en vigor LCAP:D.59/00, F.J. 3.
- La responsabilidad objetiva de la Administración (art. 106.2 CE) tiene por finalidad resarcir al particular lesionado en su derecho o intereses patrimoniales legítimos, de un modo rápido y eficaz, concorde con el principio de eficacia. Ello naturalmente sin perjuicio de las llamadas acciones o reclamaciones de repetición, en las que se dilucidarán los auténticos responsables últimos del evento lesivo a los particulares. Estos no tienen el deber de soportar la incertidumbre jurídica de la última imputación del daño, pues deben haber sido ya resarcidos de la minoración patrimonial sufrida. Dicho en otros términos, al particular debe dejarle indiferente quién, dentro de la Administración, en un sentido amplio (incluido el contratista o el concesionario) es el responsable o a qué partida presupuestaria (en respeto del principio de especialidad presupuestaria) debe imputarse la indemnización pertinente. A todos estos fines y a esta perspectiva atendió en su día, y atiende en la actualidad el principio de la responsabilidad objetiva de la Administración (artículo 106.2 CE):D.59/00, F.J. 3.
- Entendemos, por tanto, que la Administración debe responder directamente por daños causados por un concesionario o contratista de obra pública, sin perjuicio de la acción de regreso que pueda ejercitar contra éstos, acción que tendrá su fundamento en la distribución de responsabilidades que establece el art.97 LCAP, es decir, procederá repetir contra el contratista cuando los daños sean consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato (art. 97.1), pero no cuando sean consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación (art. 97.2). Así lo ha entendido también STS , 4ª, de 13 de febrero de 1987 (Ar.2975) y, 3ª, de 11 de febrero de 1997 (Ar. 897):D.59/00, F.J. 3.
- Sujetos con derecho a la indemnización:
-Distribución de la obligación de pago de la indemnización caso de pluralidad de sujetos responsables.
- Es posible que la responsabilidad se distribuya entre varios sujetos, uno de los cuales puede ser la propia víctima (D.41/99, F.J. 2) con la consiguiente distribución de la cuantía de la indemnización:D.2/00, F.J. 4.
- En ocasiones hay que reconocer a la actividad del perjudicado una eficacia similar a la omisión administrativa como causa concurrente, cosa que conduce, por ende, a establecer una compensación entre la intervención del particular y la de la Administración: D.2/00, F.J. 4.
- Criterio de distribución de responsabilidades al 50% entre Administración y perjudicado caso de concurrencia de causas y falta de criterios objetivos para determinar otro:D.2/00, F.J. 4;D.21/00, F.J. 4.
- Gastos indemnizables y no indemnizables:
- No procede indemnizar gastos alegados pero no acreditados en el expediente: D: 37/00, F.J. 4.
- Sanidad privada:
- Si la persona lesionada fue atendida debidamente por la Administración sanitaria, esta misma Administración dispone de servicios de rehabilitación de la perjudicada, sin necesidad de que ésta recurriera a la contratación de diversos servicios privados. Sólo en caso de indebida prestación sanitaria debidamente justificada en el expediente pudieran reclamarse esos gastos de esta Administración:D.54/00, F.J. 4.
- Actualización por IPC:
- La indemnización se actualizará, con arreglo al índice de precios al consumo desde el día en que la lesión patrimonial efectivamente se produjo y la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad (ex art. 141.3 LPAC):D.21/00, F.J. 5.
- En lo que se refiere a los intereses solicitados, procede aplicar el art.141.3 LPAC, en la redacción dada por la Ley 4/99:D.2/00, F.J. 4.
- Sistemas para el cálculo de la indemnización:
- Aplicabilidad del baremo de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor:
- En el ámbito de la circulación rodada:
- La Ley 30/1995 de 8 de noviembre, de Responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, instauró un sistema objetivo de baremos para el cálculo y determinación de las indemnizaciones debidas por daños personales derivados de accidentes de circulación tanto si estos son causados por dolo o culpa como la responsabilidad objetiva imputable al conductor por el mismo riesgo inherente a la circulación rodada:D37/00, F.J. 4;D.42/00, F.J. 4.
- La aplicación de los baremos de la Ley 30/95, fue reputada meramente orientativa por la jurisprudencia del TS, tanto civil (STS, lª, de 26 de marzo de 1997), como penal (STS, 2ª, de 5 de julio de 1999), pero el TC no ha seguido ese criterio y, en su S.181/00, ha confirmado el carácter vinculante de los baremos de la Ley 30/95, aunque admitiendo, en determinados casos, la prueba de daños superiores a los baremados:D37/00, F.J. 4;D.42/00, F.J. 4.
-Hemos, pues de partir del carácter vinculante de los baremos de la Ley 30/95, en la forma en que ha sido interpretada para la STC 181/00, pero sin olvidar que dicha ley, así como la STC expresada, se refieren a un concreto subsistema de la responsabilidad patrimonial como es el ámbito del tráfico rodado donde, como señala la reiterada STC, imperan consideraciones objetivas derivadas del riesgo inherente a la circulación de vehículos de motor: D37/00, F.J. 4;D.42/00, F.J. 4.
- En el ámbito educativo:
- Cuando proceda la aplicación del baremo, la indemnización ha de tener en cuenta las sucesivas actualizaciones llevadas a cabo en las tablas contenidas en el Anexo de conformidad con el precepto primero, apartado 10 del mismo: D.37/00, F.J. 4; D.42/00, F.J. 4.
- Igualmente ha de tenerse en cuenta que los valores de la Tabla III del Anexo de la D.A. 8ª de la Ley 30/95, que modifica el Texto Refundido de la hoy llamada Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor (Decreto Leg. 632/1998, de 21 de marzo), son valores unitarios por punto; en otros términos, que si, por ejemplo, la lesión lo es de 4 puntos, el valor del punto fijado para ese nivel de lesión ha de multiplicarse por los puntos correspondientes: D.42/00, F.J. 4.
- Formas de indemnización:
- Debe hacerse en dinero, con cargo a los Presupuestos Generales de la Administración responsable: D.2/00, F.J. 4.2
- Es preceptivo el dictamen:D.2/00,F.J. 1; D.4/00, F.J. 1;D.5/00, F.J. 1;D.6/00, F.J. 1;D.7/00, F.J. 1;D.8/00, F.J. 1;D.9/00, F.J. 1;D.13/00, F.J. 1;D.15/00, F.J. 1;D.17/00, F.J. 1;D.19/00, F.J. 1;D.21/00, F.J. 1;D.32/00, F.J. 1;D.33/00, F.J. 1;D.34/00, F.J. 1;D.35/00, F.J. 1;D.36/00, F.J. 1;D.37/00, F.J. 1;D.38/00, F.J. 1;D.39/00, F.J. 1;D.40/00, F.J. 1;D.41/00, F.J. 1;D.42/00, F.J. 1;D.44/00, F.J. 1;D.45/00, F.J. 1;D.46/00, F.J. 1;D.47/00, F.J. 1;D.49/00, F.J. 1;D.50/00, F.J. 1;D.52/00, F.J. 1;D.54/00, F.J. 1;D.59/00, F.J. 1;D.60/00, F.J. 1;D.61/00, F.J. 1;D.62/00, F.J. 1;D.63/00, F.J. 1 .
- También cuando la Administración hubiere incurrido en responsabilidad patrimonial actuando en relaciones de Derecho privado:D.4/00, F.J. 1;D.5/00, F.J. 1;D.6/00, F.J. 1;D.7/00, F.J. 1.
- El dictamen se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la LPAC.:D.2/00,F.J. 2;D.4/00, F.J. 1;D.5/00, F.J. 1;D.6/00, F.J. 1;D.7/00, F.J. 1;D.8/00.F.J. 2;D.9/00, F.J. 2;D.15/00, F.J. 2;D.21/00, F.J. 1;D.32/00, F.J. 1;D.33/00, F.J. 2;D.34/00, F.J. 1;D.35/00, F.J. 1;D.36/00, F.J. 1;D.37/00, F.J. 1;D.38/00, F.J. 2;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.40/00, F.J. 1;D.41/00, F.J. 1;D.42/00, F.J. 1;D.44/00, F.J. 1;D.45/00, F.J. 1;D.46/00, F.J. 1;D.47/00, F.J. 2;D.49/00, F.J. 1;D.50/00, F.J. 1;D.52/00, F.J. 1;D.54/00, F.J. 1;D.59/00, F.J. 1;D.61/00, F.J. 2;D.63/00, F.J. 1.
- Ver infra, en esta misma voz: Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
- Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
- Imposibilidad del rechazo a limine de las reclamaciones de responsabilidad:
- En casos de reclamaciones manifiestamente carentes de fundamento o respecto de las que existieran precedentes desestimatorios en análogos supuestos se plantea la conveniencia de su inadmisión con el fin de evitar una tramitación administrativa que produce un gasto muy superior al que procedería reparar en el caso de admitir la responsabilidad. El Consejo comparte esa preocupación pues resulta evidente que los gastos de todo tipo que suponen una tramitación de un expediente, con escritos varios, informes fácticos y jurídicos y, finalmente, dictamen de este Consejo, rebasan ampliamente lo que la más elemental lógica aconsejaría: admitir la posibilidad de un primer acuerdo de rechazo de la solicitud sin más trámite e independientemente de que el particular que se entendiese lesionado pudiera ejercitar los recursos oportunos contra ese primer acuerdo, para evitar indefensión: D.46/00, F.J. 4.
- Sin embargo, en opinión de este Consejo, en términos de estricto Derecho no cabe adoptar para ello el criterio consistente en aplicar analógicamente el sistema de inadmisión previsto para las solicitudes de revisión. Se entiende ello así porque, tanto ese supuesto, como el del art. 119 en relación con los recursos de revisión, son supuestos específicos y concretos, difícilmente aplicables a otros expedientes, y creados ex novo por la Ley 4/99, modificando para ello los artículos 102 y 119 LPAC.:D.46/00, F.J. 4.
- Precisamente, y como claro síntoma de la singularidad y especificidad de la alteración legislativa llevada a cabo, en los apartados V y VI de la Exposición de Motivos de la Ley 4/99 se hace una expresa glosa de la modificación efectuada en esos dos supuestos ?y sólo en ellos?. Partiendo de la base de que la Ley se promulga para corregir los defectos advertidos durante la vigencia de la Ley 30/92, y, precisamente por ello, se introduce esa inadmisión posible en los dos citados casos, no haciéndolo, pudiendo hacerlo, en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, ello será así porque el legislador no lo ha considerado oportuno:D.46/00, F.J. 4.
- Existe, no obstante, una declaración legal general que pudiera considerarse esgrimible para conseguir la misma finalidad. Nos referimos, en concreto, al art. 89.4 LPAC, conforme al que la Administración "podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento...":D.46/00, F.J. 4.
-Sin embargo, y prescindiendo de la consideración anteriormente expuesta acerca de la inexistencia de tal inadmisibilidad en el procedimiento de responsabilidad, propiamente dicho, lo que hace dudosa la posibilidad de acudir al art. 89.4 LPAC (generalia specialibus non derogantur), lo cierto es que la inadmisión del citado artículo presenta un evidente carácter de excepcionalidad y ante la clara responsabilidad objetiva de la Administración Pública que introduce la LPAC, parece difícil, a priori, entender que una solicitud resarcitoria carece manifiestamente de fundamento, siendo así que resulta patente que la determinación de su existencia o no exige un ponderado análisis de cada caso, de suerte que difícilmente puede hablarse de casos idénticos, cuando son innúmeras las variantes de cada supuesto (edad del afectado, circunstancias de la actividad, deber específico de vigilancia, adopción de medidas precautorias, etc.) y puede ser distinta la resolución a adoptar:D.46/00, F.J. 4.
-Por ello entendemos que, independientemente de comprender las ventajas de todo orden que conllevaría una inadmisión de las reclamaciones infundadas o reiteradamente desestimadas en casos análogos, ?como resultaría igualmente ventajosa la posibilidad de estimar reclamaciones claras sin necesidad de recabar nuestro dictamen y siempre que el informe del Servicio Jurídico fuera favorable?, no resulta ello posible en el actual estado de la legislación, debiéndose tramitar el procedimiento en los términos que la misma contiene, debiendo esperarse a una modificación legislativa a nivel estatal en esta materia (art. 149.1.18ª CE), que pasase, por ejemplo, por la evitación del trámite de dictamen del Consejo de Estado o Consultivo correspondiente, en casos de reclamaciones de mínima cuantía:D.46/00, F.J. 4.
- Duración y demoras en la tramitación:
- La tramitación del expediente no debe dilatarse excesivamente en el tiempo ni comprometer el plazo máximo de 6 meses a que se refiere el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial (R.D.429/1993). Por todo ello, se recomienda a la Administración que se extreme el celo en la tramitación correcta de este tipo de expedientes:D.15/00, F.J. 5.
- Las demoras son, si cabe, más injustificables cuando se concluye el procedimiento con la desestimación de la reclamación por haber sido dirigida frente a quien no es el responsable, lo que obliga al reclamante a iniciar otro procedimiento que puede alargarse aún más:D.49/00, F.J. 4.
- La tardanza en resolver y notificar al interesado el resultado del expediente pudiera determinar, llegado el caso, la responsabilidad de la Administración Regional como consecuencia de la eventual prescripción de la acción de responsabilidad frente a quien se considere verdadero responsable. Por eso, el Consejo Consultivo entiende, como aplicación del principio de cooperación y eficacia administrativa, así como por una exigencia derivada del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 CE, que el órgano consultante, sin perjuicio de la desestimación de la reclamación, deberá indicar que la misma debe dirigirse contra la entidad administrativa a la que se considera responsable y remitir el expediente tramitado, incluido nuestro dictamen, a la misma para que continúe con su tramitación:D.49/00, F.J. 4.
- Propuesta de resolución:
- De acuerdo con el art. 32.2.a) de nuestro Reglamento orgánico las consultas deben ir acompañadas "del texto definitivo de la propuesta del acto....". Tratándose de una reclamación de responsabilidad, la propuesta debiera ajustarse a lo dispuesto en el art. 13.2 del R.D.429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. Esto es, la propuesta de resolución que debe enviársenos para dictamen de acuerdo con el art. 12.1 del citado Reglamento, se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo. La resolución se ajustará, en todo caso, a lo previsto en el art. 89 LPAC.:D.50/00, F.J. 3.
- Terminación convencional:
- El artículo 8 del citado Reglamento de 1993 dispone que: "En cualquier momento del procedimiento, anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio". Se precisa, pues, la concurrencia de: un requisito temporal (que se trate de un momento anterior al trámite de audiencia); otro, competencial (que la propuesta del instructor sea aceptada y emitida por el órgano competente); y un tercero, consensual (el propio acuerdo entre la Administración y el interesado):D.17/00, F.J. 2.
- Siempre será necesario que concurran los requisitos para la exigencia de responsabilidad, presupuesto para poder convenir, y en particular, la relación de causalidad, extremo sobre el que, antes o después, debe dictaminar este Consejo Consultivo:D.50/00, F.J. 3.
- Dictamen del Consejo Consultivo en este supuesto:
- Preceptividad:
- Es preceptivo:D.13/00, F.J. 1.
- Momento de la consulta:
- Según interpretación literal y lógica de la normativa reguladora del Consejo Consultivo, la emisión del dictamen de éste debió ser anterior a la suscripción del acuerdo indemnizatorio, tras la aceptación por el interesado de la propuesta del instructor: D.17/00, F.J. 1.
- Si concurre un defecto material del contenido del acuerdo, por ser contrario al Ordenamiento Jurídico o versar sobre materias no susceptibles de transacción, resultaría evidente la transcendencia de la extemporaneidad de la consulta hasta el punto de poner en cuestión, incluso, la razón de la intervención de este Consejo, que no es otra que la de coadyuvar a que las actuaciones de los poderes públicos se ajusten a la legalidad.:D.17/00, F.J. 4.
- Ámbito del dictamen en este caso:
- El artículo 12.2 del citado Reglamento de 26 de marzo de 1993, no prevé nada sobre el ámbito del dictamen que haya de emitirse en el caso de que el procedimiento termine convencionalmente. Este Consejo Consultivo ha entendido en Dictámenes anteriores (cfr. D.12/97, F.J. 2) que, en este supuesto, el ámbito de su dictamen ha de venir determinado y versar sobre dos cuestiones: 1) sobre el momento en el que se llega al acuerdo indemnizatorio; y 2) sobre el contenido del propio acuerdo indemnizatorio:D.13/00, F.J. 2;D.17/00, F.J. 2;D.19/00, F.J. 2.
- Contenido del convenio:
- Como ya tenemos señalado en el D.12/97, ha de estarse a lo previsto en el art. 88 LPAC, por silencio a este respecto del Reglamento de 26 de marzo de 1993 el cual, si bien no determina qué contenido, para ser aceptable, ha de tener el acuerdo indemnizatorio, viene a constituir un desarrollo -en el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas- del citado art. 88 LPAC - "Terminación convencional" (del procedimiento)- que establece que los acuerdos: "no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción": D.13/00, F.J. 2;D.17/00, F.J. 2;D.19/00, F.J. 2.
- El requisito de que los convenios no versen sobre materias no susceptibles de transacción, evidentemente, no concurre en este tipo de expedientes en que se prevé, precisamente, la posibilidad de acuerdos indemnizatorios, por lo que únicamente cabe examinar el primero de los aspectos citados (que no sean contrarios al ordenamiento jurídico):D.19/00, F.J. 2.
- Bache transversal:D2/00.
- Choque frontal contra una isleta central en un cruce de carreteras regionales.D.34/00.
- Cinta de balizamiento suelta por el viento:D.59/00
- Clembuterol: Ver Clemburetol.
- Daños en vivienda a consecuencia de obras de cimentación de un puente:D.19/00.
- Emulsión sobre el pavimento:D.2/00.
- Falta de señalización:D.2/00.
- Gravilla suelta en el pavimento:D.52/00.
- Maniobra de máquina excavadora del Servicio de Carreteras: D.32/00.
- Zanja sin señalizar en el pavimento de un aparcamiento: D.21/00.
- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados por animales de caza.
RESPONSABILIDAD CIVIL Y ADMINISTRATIVA POR DAÑOS CAUSADOS POR ANIMALES
A) Animales salvajes de especies protegidas:
- Concepto de "servicio público" a estos efectos:
- No basta la competencia estatutaria en la materia:
- Para que tenga lugar la responsabilidad administrativa, no basta la mera competencia en la materia (lo que es, desde luego, condición necesaria pero no suficiente), sino que es preciso que, de hecho, el daño causado sea imputable al funcionamiento de un servicio público a cargo de la Administración de que se trate:D.63/00, F.J.2
- En ningún caso la responsabilidad de la Administración autonómica puede inducirse, sin más, de que la misma tenga atribuidas por su Estatuto competencias en materia de caza o de protección del medio ambiente. Como dice la STS, 3ª,, Sec. 6ª, de 7 de febrero de 1998, "la asunción por la Administración autonómica de competencias transferidas por el Estatuto de Autonomía no liberaba a las empresas...de soportar los riesgos...,pues no cabe considerar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad de éstos, por el hecho de que ejerzan competencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesaria su autorización, porque, de lo contrario, como pretende la representación procesal de la recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado por nuestro ordenamiento jurídico": D.63/00, F.J.2.
- Tampoco basta la existencia de genéricas políticas públicas en la materia:
- No cabe imputar daños a los servicios públicos por el mero hecho de existir genéricas políticas públicas de carácter protector de la fauna silvestre. Como decíamos en nuestro D.19/98, en materia de daños causados por los animales de caza (pero en afirmación generalizable a cualquier otro caso):D.63/00, F.J.2.
- En este orden de cosas, no nos parece que pueda considerarse como un servicio público a cuyo funcionamiento pueda imputarse una responsabilidad administrativa (salvo, por supuesto, que la ley lo prevea expresamente, como ha ocurrido, a nuestro juicio en el caso que contempla el segundo párrafo del art. 13 de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja), la genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de preservación de especies de valor cinegético: D.63/00, F.J.2.
- Se requieren específicas medidas administrativas de protección de las especies:
- Este Consejo Consultivo ha admitido como hipótesis de "funcionamiento del servicio público" al que, en su caso, resulta posible imputar un resultado dañoso, la existencia de "específicas medidas administrativas" de protección de las especies animales (DD.9 y 19/98):D.63/00, F.J.2.
- Además, estas específicas medidas deben ser de la Comunidad Autónoma, no estatales:D.63/00, F.J.2.
- Y debe poder inducirse la existencia de relación de causalidad entre la aplicación de la medida específica correspondiente, tanto por la Administración cuanto por cualesquiera otros sujetos de derecho, y los daños producidos:D.63/00, F.J.2.
- No lo es la mera inclusión de una especie en el Catálogo de las amenazadas que sólo impide su caza o captura:D.63/00, F.J.2.
- Casuismo:
- Buitres: Daños causados por ataque al ganado:
- La inclusión de los buitres en el Catálogo de especies amenazadas de interés especial se debe al R.D.439/1990, de 30 de marzo, dictado en desarrollo de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Tal normativa, por otra parte, tan sólo impide la caza o la captura de tales aves, de modo que difícilmente puede inducirse de la misma la existencia de relación de causalidad entre la aplicación de la misma, tanto por la Administración cuanto por cualesquiera otros sujetos de derecho, y los daños producidos:D.63/00, F.J.2.
B) Animales de caza:
- Naturaleza y régimen jurídico:
- Confirmación de la doctrina general sentada en elD.19/98:
- Siguiendo la doctrina sentada por este Consejo Consultivo, fundamentalmente en nuestro D.19/98, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por daños ocasionados por las piezas de caza puede ser de una doble naturaleza: civil, derivada de la titularidad pública de los terrenos o aprovechamientos cinegéticos, o administrativa cuando el daño producido es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendidos éstos en el más amplio sentido como gestión pública: D.33/00, F.J. 3;D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.47/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- Pueden existir casos en que pueda hablarse de responsabilidad de la Administración Pública en aquel doble sentido: Civil, cuando la Administración se presente como titular de una Reserva de Caza (así art. 13.1 Ley 9/1998, de Caza de La Rioja), y administrativa, en tanto que prestadora de un servicio público, concurriendo los requisitos exigidos para declarar esta responsabilidad patrimonial de la Administración: D.33/00, F.J. 3;D.61/00, F.J. 3.
- Se reitera nuestra anterior doctrina (D.19/98) en el sentido de que la responsabilidad de daños causados por animales de caza es distinta de la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. La legislación estatal, y ahora la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja, establece un supuesto de responsabilidad civil objetiva imputable a los titulares de aprovechamientos cinegéticos, así como supuestos de responsabilidad patrimonial administrativa como consecuencia de determinadas medidas que pueda adoptar la Administración: D.36/00, F.J. 2.
-En efecto, como indicábamos en nuestro citado D.19/98, la responsabilidad objetiva imputable a los titulares de aprovechamientos cinegéticos ?situación que puede predicarse de la Administración cuando sea titular del aprovechamiento? no excluye la responsabilidad administrativa cuando la lesión sufrida por los particulares sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en nuestro caso, de las políticas públicas encaminadas a la protección de las especies de valor cinegético:D.36/00, F.J. 2.
- Cuando el lugar donde se produjo el accidente por la irrupción de las piezas de caza mayor en la calzada, está comprendido en un Coto Privado de Caza, aunque sea de titularidad municipal, que únicamente tiene un aprovechamiento de caza menor, ello quiere decir que la existencia de animales de caza mayor en ese lugar trae causa de una política pública de los servicios competentes por razón de la materia encaminada a la protección de las especies de valor cinegético, y así, los daños que causen estos animales no susceptibles de aprovechamiento cinegético en ese concreto coto, quiebran la regla general de imputación de los daños causados por esas especies cinegéticas al titular del coto, para hacerlos recaer sobre la Administración Pública responsable de esas medidas de política cinegética, concretamente como responsable de la ordenación y protección de la actividad cinegética que le ha llevado a no autorizar en ese coto el aprovechamiento de caza mayor:D.36/00, F.J. 2 y 3.
- Las medidas de protección, conservación y aprovechamiento de la caza establecidas por la Administración, de obligado cumplimiento para los titulares de los aprovechamientos cinegéticos, fundamentan la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, tal es el caso de los daños producidos por una pieza de caza mayor cuya caza no resultaba posible, de acuerdo con las medidas adoptadas por la propia Administración, en el terreno acotado del que, dado el lugar donde se produjo la colisión con el vehículo, cabe inferir razonablemente que aquél procedía.:D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3;D.47/00, F.J. 3.
- En estas condiciones, y por aplicación de lo dispuesto en los arts. 106.2 CE y 139 LPAC, debe responder la Administración autonómica de los daños producidos, puesto que éstos son imputables al funcionamiento normal o anormal de un servicio público a su cargo, al ser tales daños consecuencia de una específica medida administrativa que impide la caza de la especie concreta causante del daño en el coto del que procedía inmediatamente la pieza que causó el accidente; concurriendo, de otro lado, los demás requisitos exigidos por la ley, y por la doctrina y la jurisprudencia que la interpreta y aplica, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración:D.38/00, F.J. 3;D.39/00, F.J. 3.
- Aclaración y ampliación de dicha doctrina general en elD.49/00: Importancia en la materia de los Planes Técnicos de Caza de cada Coto:
- La doctrina general establecida en nuestroD.19/98 sigue conservando plena validez si bien es oportuno matizarla de la siguiente manera: A la vista de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja, la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja puede responder:
1º Civilmente, al igual que cualquier propietario, cuando sea titular o propietaria del terreno cinegético, terreno cercado o zona cinegética voluntaria del que procediere la pieza de caza causante del daño (de acuerdo con el apartado primero del art. 13 de la Ley 9/1998). Esta responsabilidad es civil, de imputación legal y de carácter objetivo y es la que concurre en La Rioja cuando las piezas de caza proceden de la gran Reserva Regional de Caza de Cameros:D.60/00, F.J. 1.
2º Administrativamente, como consecuencia de "los daños producidos por las piezas de caza procedentes de los vedados no voluntarios y de las zonas no cinegéticas ", de acuerdo con el art. 13.2 de la Ley 9/1998): D.8/00, F.J. 3; D.15/00, F.J. 3.
3º También administrativamente, y en posible concurrencia con los titulares o propietarios a que se refiere el párrafo primero del art. 13 de la Ley 9/1998, de Caza de La Rioja, cuando, de forma excepcional y atendidas las específicas circunstancias afectantes en el caso concreto a la relación de causalidad, el daño fuera también imputable al funcionamiento normal o anormal de un servicio público que estuviere a su cargo y, entre otros, muy particularmente, el relativo a la preservación de las especies cinegéticas:D.49/00, F.J. 2.
- Esta imputación a la Administración será posible, no simplemente porque la CAR haya asumido la competencia en materia de caza, ni por la genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de preservación de especies de valor cinegético. Será necesario ?decíamos en el D.19/98, F.J. 3: "que sea, además, apreciable en el caso concreto una verdadera relación de causalidad entre el daño producido y una específica medida administrativa (protectora, autorizadora o de otra índole, sea de alcance general o limitada a ciertas piezas de caza o a determinado ámbito territorial o personal), porque, a nuestro juicio, sólo esto último permite afirmar la existencia de una auténtica actividad de servicio público de cuyo funcionamiento normal o anormal deba responder la Administración.":D.49/00, F.J. 2.
- Y continuábamos: "las medidas de protección, conservación y aprovechamiento de la caza establecidas por la Administración y de obligado cumplimiento por los titulares de los aprovechamientos cinegéticos, pueden ser causa, atendidas las circunstancias del caso concreto, de responsabilidad patrimonial de la Administración regional que, en su caso, excluya o concurra con la responsabilidad civil que tienen dichos titulares": D.49/00, F.J. 2.
- Como ejemplo de medidas específicas que puede adoptar la Administración, nos referíamos, en el citado D.19/98, al caso de la prohibición expresa de caza de una especie determinada en un terreno acotado:D.49/00, F.J. 2.
- Constituye éste un supuesto que puede englobar muy diversas hipótesis que determinan un diferente régimen de imputación de los daños causados. Así: Hipótesis a): Cuando se trate de una prohibición definitiva y absoluta; en este caso los daños que puedan producir las especies no cazables son imputables a la Administración como autora de la medida protectora de conservación de dicha especie; Hipótesis b): La prohibición es una medida provisional para permitir el aumento de piezas que posibilitará, dentro de los Planes de Aprovechamiento Cinegético aprobados, la reanudación del ejercicio de la caza. En este caso, decíamos, el daño es imputable a los beneficiarios de la medida, esto es, a los titulares del aprovechamiento:D.49/00, F.J. 2.
- Pero adviértase, que la prohibición de cazar plasmada en el Plan Técnico de Caza, no sólo puede derivarse de una medida positiva, específica y expresamente impuesta por la Administración en el ejercicio de sus potestades administrativas para proteger las especies cinegéticas. Ese resultado prohibitivo puede derivar también de la actitud adoptada por el titular del aprovechamiento al promover el Plan Técnico de Caza, cuando, motu proprio, renuncia a cazar en el acotado especies existentes cuyo aprovechamiento, sería en principio, autorizable: .D.49/00, F.J. 2.
-Esta consideración nos permite dar una paso más y matizar la doctrina general establecida en el D.19/98, puesto que, en ése y en otros posteriores, establecimos el criterio de la imputación de los daños a la Administración cuando el titular del aprovechamiento cinegético no pueda cazar la especie causante del daño. Esta consideración debe ser matizada. En efecto, la prohibición de cazar ciertas especies cinegéticas por no estar contemplada en los Planes Técnicos de Caza aprobados por la Administración regional (aprovechamientos, por tanto no autorizados), puede estar determinada por diversas circunstancias fácticas: a) inexistencia en el terreno acotado de una o unas determinadas especies cinegéticas; b) existencia de una o varias especies cinegéticas cuya caza no se ha solicitado por el titular en el Plan Técnico de Caza; c) existencia de una o varias especies cinegéticas, cuya caza se ha solicitado pero que la Administración no ha autorizado en el Plan Técnico de Caza, sea esta prohibición de naturaleza permanente o provisional para permitir el aumento de piezas que más adelante serán cazables:D.49/00, F.J. 2.
-Pues bien, parece obvio que, en cada una de esas hipótesis fácticas, el régimen de imputación de los daños deba ser diferente en aplicación de la doctrina general que hemos establecido y de acuerdo con los específicos criterios legales de imputación que ha recogido la Ley 9/1998. Así, baste ahora recordar:
- Que, cuando no pueda determinarse la procedencia de las piezas de caza respecto de los varios terrenos cinegéticos, la responsabilidad será mancomunada de los titulares de todos ellos (art. 13.3 Ley Caza de La Rioja).
- Ahora bien, dicho art.13.3 de la Ley de Caza se refiere a incertidumbre en el origen inmediato de la pieza de caza, no en el origen remoto. En otros términos, si en el punto de una carretera en que se ha producido una irrupción causante de daños, confluyen, o están inmediatos, varios cotos de probable origen del animal originador de aquellos, sin que se pueda precisar la procedencia concreta, se aplicaría el citado art. 13.3. Pero dándose la circunstancia de que, inequívocamente, el origen inmediato de esa pieza es un coto concreto, aunque sea de caza menor, no cabe aplicar dicho precepto sobre la base de que sea razonable pensar que la pieza tal vez pudiera proceder de otros cotos más o menos alejados de aquél, pues tal apreciación conduciría, en muchas ocasiones, a la imposibilidad de precisar quién pueda ser el posible titular responsable, mancomunado o no, de un daño, puesto que es prácticamente imposible saber, a ciencia cierta, si tal o cual animal salvaje viene de uno u otro lugar y de más o menos distancia, sin que parezca admisible ensanchar ilimitadamente el ámbito de la una posible responsabilidad.:D.62/00, F.J. 2.
- Que la responsabilidad de los titulares de los aprovechamientos cinegéticos establecida en el art. 13.1 de la Ley se extiende a los daños producidos por todas las especies cinegéticas existentes en el terreno acotado puede concluirse de lo dispuesto en el art. 23.9 de dicha Ley. En efecto, señala dicho apartado que: La declaración de coto de caza lleva inherente la reserva del derecho de caza de todas las especies cinegéticas que existan en el coto, si bien su aprovechamiento deberá estar aprobado en el correspondiente Plan Técnico de Caza. Este precepto parece establecer la responsabilidad plena de los titulares de coto por los daños que puedan causar totas las especies cinegéticas existentes en el terreno acotado, aunque no se haya pedido su aprovechamiento cinegético [supuesto b) de los referidos] y éste deba realizarse conforme al Plan Técnico. Responsabilidad civil que, no obstante, puede concurrir con la responsabilidad administrativa derivada de medidas específicas adoptadas por la Administración e incluidas en el Plan Técnico de Caza, de acuerdo con las reglas aplicables derivadas del art. 106 CE y de los arts. 139 y sigs. de la LPAC:D.49/00, F.J. 2.
- Por tanto, puede sostenerse que el hecho de que no se realicen aprovechamientos de caza de una especie cinegética presente en un Coto, no exime, en principio, al titular respecto de los daños provocados por los ejemplares de tal especie. Solo en aquellos casos en que el titular hubiese tramitado para su aprovechamiento un Plan Técnico debidamente fundamentado que justificase la ejecución de aprovechamientos de caza de esa especie, cuando la Administración se los hubiese denegado sin mejor justificación, cabría estudiar la procedencia de exigir responsabilidades a la Administración:D.49/00, F.J. 2.
-Esto es, la prohibición de cazar puede derivar de la renuncia a ejercitar ese derecho específico por el titular, renuncia que no altera el régimen de responsabilidad civil objetiva por los daños que produzcan las especies cinegéticas existentes en el terreno acotado:D.49/00, F.J. 2.
- Por tanto, nos encontramos con la aplicación directa del artículo 13.1 de la Ley 9/98, de Caza de la Rioja ,que prevé la responsabilidad de los titulares de terrenos cinegéticos por los daños causados por las piezas de caza procedentes de los mismos aún cuando no sean aprovechables, toda vez que tal conclusión se desprende, inequívocamente, del artículo 23.9 de la misma Ley. De la conjunción de ambos preceptos, decíamos en elD.49/00, se deriva "la responsabilidad plena de los titulares del coto por los daños que puedan causar todas las especies cinegéticas existentes en el terreno acotado, aunque no se haya pedido su aprovechamiento cinegético...", o, añadimos ahora, aunque tal aprovechamiento sea, de momento, inviable por el relativamente pequeño número de animales de caza mayor existentes en el coto, lo que no exime a su titular, legalmente y aún por pura lógica de las cosas, de responder frente a terceros:D.62/00, F.J. 2.
-De ahí la importancia que tiene el Plan Técnico de Caza para la correcta delimitación de todos estos extremos, en el que debe cuidarse que su contenido mínimo se cumplimente debidamente, de acuerdo con el art. 47 de la Ley 9/1998. Ello es particularmente importante respecto de la información sobre las especies cinegéticas con población estable contrastada en el terreno a acotar, sobre aquellas cuya caza se solicita y las que son autorizadas, así como la referencia a la prevención de daños [art. 47.1.h) de la Ley 9/1998]. La delimitación precisa de todos estos extremos, facilitaría a posteriori los elementos probatorios y aseguraría una mejor defensa de la posición de la Administración. Todavía más, este Consejo Consultivo recomienda a los servicios competentes que, en la aprobación del Plan Técnico de Caza, se haga especial mención del contenido de los arts. 23.9 y 13.1 de la Ley 9/1998, para que los titulares de los aprovechamientos conozcan con claridad sus derechos y obligaciones:D.49/00, F.J. 2.
- Existencia de responsabilidad:
- Jabalí que irrumpe en carretera. Existencia de responsabilidad al proceder el animal de un terreno no cinegético o cinegético que no comprende la caza de dicha especie de caza mayor:D.8/00; D.15/00;D.36/00; D.38/00;D.39/00; D.47/00.
- Corzo que irrumpe en carretera. Existencia de responsabilidad al proceder el animal de una Reserva autonómica de Caza:D.33/00; D.60/00;D.61/00.
- Inexistencia de responsabilidad:
- Ciervo que irrumpe en carretera. Inexistencia de responsabilidad por falta de pruebas del hecho:D.9/00.
- Ciervos que descortezan un pinar: Inexistencia de responsabilidad de la Administración autonómica al proceder los animales de un coto municipal: D.49/00.
-Jabalí que irrumpe en calzada. Inexistencia de responsabilidad al proceder el animal de un coto privado.D.62/00.
RESPONSABILIDAD CIVIL Y ADMINISTRATIVA POR DAÑOS CAUSADOS A MENORES EN CENTROS DOCENTES
- Doctrina general: Confirmación de doctrina consultiva (DD.41/99 y 4,5,6 y 7 /00):D.35/00, F.J. 2;D.37/00, F.J. 2.;D.40/00, F.J. 2;D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2;D.44/00, F.J. 2;D.45/00, F.J. 2; ; D.46/00, F.J. 2; D.48/00, F.J. 2; D.54/00, F.J. 2.
- Daños causados en menores en centros docentes privados, sean o no concertados:
- Es responsabilidad civil:
- La responsabilidad civil de los Centros docentes privados, sean o no concertados, se rige por el Código Civil:D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3.
- Concretamente se rigen por el art. 1903.5 CC. A estos efectos, la Ley 1/1991, de 7 de enero, de modificación de los Códigos civil y penal en materia de responsabilidad, introdujo en el art. 1.903 del Código civil un párrafo (el quinto) a cuyo tenor "las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias". Como es sabido, esta norma se introdujo para sustituir la antigua redacción del precepto, que hacía responsables de tales daños a "los maestros o directores de artes y oficios respecto a los perjuicios causados por sus alumnos o aprendices, mientras permanezcan bajo su custodia", esto es, a los mismos profesores y no al titular del Centro docente:D.4/00, F.J. 2;D.5/00, F.J. 2;D.6/00, F.J. 2;D.7/00, F.J. 2.
- Es responsabilidad por culpa:
- Antes y después de la mentada Ley 1/1991, sigue siendo aplicable al caso contemplado en el quinto párrafo del artículo 1.903 del Código civil, lo dispuesto en su sexto y último párrafo: "La responsabilidad de que trata este artículo (que comprende todas las hipótesis de la denominada "responsabilidad por hecho ajeno") cesará cuando las personas en él mencionadas prueben que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño":D.4/00, F.J. 2.;D.5/00, F.J. 2;D.6/00, F.J. 2 ;D.7/00, F.J. 2.
- El juego de los citados párrafos quinto y sexto del artículo 1.903 del Código civil demuestra que, en coherencia con el principio general que preside el régimen de la responsabilidad civil extracontractual en dicho Cuerpo legal (cfr. arts. 1.089 y 1.902 CC.), el criterio de imputación subjetiva de la responsabilidad de los titulares de los Centros docentes sigue siendo culpabilístico:D.4/00, F.J. 2;D.5/00, F.J. 2;D.6/00, F.J. 2;D.7/00, F.J. 2.
- Aquí lo que ocurre es que la ley parte de una presunción de culpa (que sería in vigilando o in eligendo, o sea, en todo caso, por la relación del Centro con los profesores específicamente encargados de la vigilancia de los alumnos causantes del daño), que, eso sí, admite la prueba en contrario de haber empleado aquéllos "toda la diligencia de un buen padre de familia ?standard, pues, de diligencia in abstracto: la exigible al hombre medio en el cuidado de sus propios asuntos; por más que, en este caso, la lógica de la reforma de 1991 parezca demandar la diligencia in concreto? para prevenir el daño":D.4/00, F.J. 2;D.5/00, F.J. 2;D.6/00, F.J. 2; D.7/00, F.J. 2.
- Este es el criterio casi unánime de la doctrina, y también el de la jurisprudencia de la Sala 1ª del TS. Así, la STS de 4 de julio de 1999, primera que aplica la nueva redacción del art. 1.903.5º CC., afirma que la responsabilidad que en él se establece lo es por culpa in vigilando. Pero los principios inspiradores de la reforma de 1991 han estado presentes desde hace ya varios años en las sentencias de la Sala 1ª, coincidiendo éstas en afirmar que el criterio de imputación es culpabilístico (cfr., así, entre otras, SSTS de 20 de mayo de 1993, 15 de diciembre de 1994 y 10 de diciembre de 1996). La STS de 10 de octubre de 1995 niega incluso expresamente la aplicabilidad de la teoría del riesgo ?fundamento de la responsabilidad objetiva en el ámbito jurídico?privado? al caso de los centros docentes, afirmando que la misma presupone "unos daños generados a consecuencia del desarrollo o ejercicio de actividades peligrosas, entre las cuales obviamente no puede ser incluida la enseñanza en un colegio": D.4/00, F.J. 2;D.5/00, F.J. 2;D.6/00, F.J. 2;D.7/00, F.J. 2.
- Admite acciones de regreso contra el profesorado culpable:
- Por lo demás, la citada Ley de 1991 especificó, incluyendo un nuevo párrafo en el artículo 1.904 del Código civil, que, "cuando se trate de centros docentes de enseñanza no superior, sus titulares podrán exigir de los profesores las cantidades satisfechas, si hubiesen incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones que fuesen causa del daño". Cabe, pues, la acción de regreso contra el Profesor, pero sólo en caso de que la actuación dañosa le fuere a éste imputable por dolo o culpa grave:D.4/00, F.J. 2;D.5/00, F.J. 2;D.6/00, F.J. 2;D.7/00, F.J. 2.
- Daños causados a menores en Centros docentes públicos:
- Situación antes de la reforma de la LPAC por la Ley 4/1999:
- Ciertamente, hasta la reforma operada en la Ley 30/1992 (LPAC) por la Ley 4/1999, de 13 de enero, podía argumentarse ?si bien de manera, en nuestro criterio, no poco forzada, pues no resulta fácil negar la condición de servicio público al educativo, desarrollado en Centros públicos? que la responsabilidad de la Administración, titular de un centro docente, por daños sufridos por sus alumnos, o causados por éstos, se enmarcaba en una relación jurídica de Derecho privado: D.4/00, F.J. ;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3;
- Así lo entendió la STS 1ª de 22 de diciembre de 1999, que ?aplicando los arts. 40 y 41 de la LRJAE de 1957, por haber ocurrido los hechos antes de la entrada en vigor de la Ley 30/1992; pero, probablemente, en su modo de argumentar, la solución podría haber sido la misma hasta que la Ley 4/1999 dio nueva redacción al art. 144 de aquélla? estima que "el desarrollo concreto de la actividad docente no supone un servicio público strictu sensu, es decir, no es una actividad propiamente administrativa"; añadiendo que "la profesora a la que se atribuye el ilícito civil [daños causados por su negligencia durante la clase de gimnasia] era funcionario público, pero no actuaba en funciones de imperio, no estaba revestida, ni directa, ni por delegación, de prerrogativa de índole pública, no concurría en el caso una actuación de poder público en uso de potestades públicas", por lo que "la actividad en que se produjo la hipotética omisión negligente encaja más en el ámbito del artículo 41 LRJAE que en el del 40, tanto más si se tiene en cuenta que el ámbito de la segunda ha sido objeto jurisprudencialmente de una interpretación restrictiva, especialmente cuando la Administración se ocupa de actividades paralelas, sustitutivas de éstas, o en las que se dan en la sociedad las dos posibilidades operativas (por la Administración y por los particulares), como ocurre con las sanitarias y las docentes, entre otras, tal y como ya tiene señalado esta Sala (por todas, recientemente, STS de 23 de diciembre de 1997)": D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3;.
- Situación tras la reforma de la LPAC por la Ley 4/1999:
- Inaplicabilidad a los mismos del Código Civil:
- Aunque estos supuestos parecen encajar en el supuesto previsto en el art.1.903 del Código, puesto que se trata de daños causados a un alumno menor de edad en un Centro docente de enseñanza no superior y durante un período de tiempo en el cual la víctima se encontraba bajo el control o vigilancia del profesorado del mismo, desarrollando actividades escolares; sin embargo hay otros preceptos ?pertenecientes al Derecho Administrativo? en los cuales pueden subsumirse esos supuestos de hecho. Nos referimos, claro es, a los artículos 106.2 de la Constitución y 139.1 LPAC, según los cuales ?en la formulación concreta de este último? "los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos":D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3;
- Aplicabilidad a los mismos de la normativa administrativa:
- Tras la reforma operada en la LPAC por la Ley 4/99, que entró en vigor el 14 de abril de 1999, no ofrece duda que la responsabilidad de la Administración cuando actuare en relaciones de Derecho privado [cuyo conocimiento ya habían atribuido a la jurisdicción contencioso?administrativa los artículos 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA), y 9.4 LOPJ, redactado por LO 6/1998, de la misma fecha que la anterior], se rige también por el Derecho Administrativo [cfr. art. 1.1, en relación con el 2.e), LJCA], en concreto por los arts. 139 y siguientes LPAC.:D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3.
- Así lo establece ahora expresamente el art. 144 LPAC, cerrando el círculo el artículo 145 de la misma ley, que establece la responsabilidad directa de la Administración aun cuando ésta concurriere con la de los funcionarios o personal a su servicio por dolo o culpa grave, sin perjuicio, en este caso, de la pertinente acción de regreso, que también se hará efectiva en vía administrativa: D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3.
- Por tanto, a nuestro juicio, ?y sin que, en la actual situación legislativa pueda caber sobre ello ninguna duda?, estos casos de daños a menores en centros docentes públicos han de ser dilucidados aplicando exclusivamente lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes LPAC, de suerte que el párrafo quinto del artículo 1.903 del Código civil es aplicable únicamente a los centros docentes de titularidad privada, sean o no concertados:D.4/00, F.J. 3;D.7/00, F.J. 3.
- Con independencia del juicio que merezcan estas reformas ?de las que, en último término, deriva una exorbitante extensión de qué haya de entenderse por "servicio público", al reconducirse a este concepto incluso la hipótesis de responsabilidad de la Administración en relaciones de Derecho privado?, lo cierto es que su resultado normativo no puede desconocerse: desde ellas, y en todo caso, no cabe otra responsabilidad de la Administración que la establecida en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, requiriendo la misma de la concurrencia de todos los presupuestos y requisitos que dichos preceptos establecen:D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J.3;D.7/00, F.J. 3.
- Momento concreto del cambio normativo:
- Esta situación es también aplicable a hechos acaecidos antes de que entrara en vigor la Ley 4/1999 (que tuvo lugar el día 14 de abril del mismo año), al menos desde la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso?administrativa (LJCA) y de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LO 6/1998, de la misma fecha que la anterior), lo que tuvo lugar el 14 de diciembre de 1998. Así resulta, en efecto, de la interpretación conjunta de los arts. 2.e) y 1.1 LJCA:D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J.3.
- Situación normativa vigente en la actualidad:
- Aplicabilidad exclusiva de la normativa administrativa:
- La actual situación normativa comporta que, producido un daño en un Centro docente público, la única posibilidad de exigir responsabilidad a la Administración titular del mismo pasa por imputar el daño al funcionamiento normal o anormal del servicio público educativo, siempre ?naturalmente? que concurran los demás requisitos que exige la LPAC:D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J.3;D.7/00, F.J. 3.
- La responsabilidad de la Administración por daños causados por los alumnos en Centros docentes públicos ha de dilucidarse, en todo caso, ateniéndose a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes LPAC:D.4/00, F.J. 5;D.5/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 5.
- Por tanto, desde la Ley 4/1999, cualquier pretensión indemnizatoria por causa de daños producidos por un alumno en un Centro docente público, estando bajo la vigilancia del profesorado y realizando actividades escolares, extraescolares o complementarias, ha de articularse necesariamente frente a la Administración e invocando los tan citados artículos 139 y siguientes LPAC:D.4/00, F.J. 5;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5;D.7/00, F.J. 5.
- No es posible hoy, pues, dirigir tal pretensión frente al profesor cuya negligencia ?o incluso dolo? hubiera causado el daño con apoyo en el artículo 1.902 del Código civil, ni tampoco contra la Administración titular del Centro docente con fundamento en el artículo 1.903 del mismo cuerpo legal.D.4/00, F.J. 5.
- Ello es así aun en el caso en que existiera una actuación dolosa o negligente de un concreto profesor o empleado del Centro docente público, al que, con arreglo a los criterios generales de la legislación civil, se hubiera podido imputar la responsabilidad por el concreto resultado dañoso producido, y aun en el caso de que, en la actuación de aquél, hubiera intervenido dolo o culpa grave; si bien, en esta última hipótesis, sin perjuicio de la posibilidad de la Administración de dirigirse a dicho profesor o empleado en vía de regreso:D.4/00, F.J. 3;D.5/00, F.J. 3;D.6/00, F.J.3;D.7/00, F.J. 3.
- Relevancia de la normativa civil:
- Nos parece, sin embargo, que tales preceptos administrativos han de interpretarse de tal modo que las soluciones que se alcancen no difieran esencialmente de las que se alcanzarían de aplicarse el artículo 1.903 del Código civil:D.4/00, F.J. 5. D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5;D.7/00, F.J. 5.
- Si fuera posible articular tales pretensiones con apoyo en el Derecho común, sería razonable una interpretación restrictiva de la responsabilidad de la Administración ex arts. 139 y siguientes LPAC, porque siempre quedaría una vía alternativa ?la civil ordinaria? para hacer efectivo el principio general de indemnidad del ciudadano ante unos daños que el ordenamiento en su conjunto no impone el deber de soportar.D.4/00, F.J. 5;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5;D.7/00, F.J. 5.
- Pero, no siendo ello así, resulta por completo irrazonable, a juicio de este Consejo Consultivo, negar el resarcimiento de un daño que, de no ser el Centro docente de titularidad pública sino privada (acaso incluso concertado), siendo idénticas las conductas y las demás circunstancias concurrentes, habría de indemnizarse ex art. 1.903 CC.:D.4/00, F.J. 5; D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5.
- Sin necesidad de entrar en la estéril polémica de si la responsabilidad patrimonial de la Administración que consagra el art. 106.2 CE es o no diferente en su naturaleza y fundamento de la responsabilidad civil que regulan los arts. 1.902 y siguientes del Código civil, resulta evidente, a nuestro juicio, que ?y aquí sí que es relevante la apreciación de la STS (Sala 1ª) de 22 de diciembre de 1999, cuando pone el acento en la identidad sustancial que concurre en los casos en que "se dan en la sociedad las dos posibilidades operativas (por la Administración y por los particulares), como ocurre con las sanitarias y las docentes"? la regulación del Código ha de considerarse como un ámbito mínimo de protección de la víctima en lo que atañe a la responsabilidad por daños causados por los alumnos de un Centro docente durante las actividades de éste, sea privada o pública la titularidad de dicho Centro:D.4/00, F.J. 5;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5;D.7/00, F.J. 5.
- Así lo impone, en nuestra opinión, la consideración unitaria del ordenamiento jurídico que, como tal y en su conjunto, vincula a la Administración (cfr. arts. 63.2 LPAC y 70.2 LJCA), de modo que ?como dijera la exposición de motivos de la LJCA de 1956? "lo jurídico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inherente a la naturaleza de las instituciones". Aquí el principio se manifiesta en la identidad de resultados interpretativos, aunque el iter normativo y técnico haya de ser necesariamente, en cada caso, distinto:D.4/00, F.J. 5; D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5 D.7/00, F.J. 5.
- Y no cabe aquí oponer el carácter estatutario del Derecho Administrativo, porque, en la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, la perspectiva que adopta el artículo 106.2 CE, y los preceptos que lo desarrollan, es la del particular lesionado, y no la de la Administración; y, aunque el estudiante se encuentre en una relación de sujeción especial para con la Administración educativa por el hecho de integrarse en la disciplina del centro docente, ante el hecho del evento dañoso y aunque éste provenga del funcionamiento normal o anormal del servicio público, no juega dicha relación , sino su mera consideración como particular dañado:D.4/00, F.J. 5;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 5;D.7/00, F.J. 5.
- No es una responsabilidad por culpa, pero se aprecia una introducción subrepticia de criterios culpabilísticos en esta materia:
- Por la jurisprudencia contencioso-administrativa:
- En la práctica, son numerosos los supuestos en que la jurisprudencia de las Salas de lo Contencioso?administrativo, viene dando entrada, más o menos subrepticiamente, a criterios culpabilísticos en materia de responsabilidad de la Administración educativa por daños producidos a los alumnos en Centros docentes públicos (análisis de jurisprudencia):D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J.4;D.7/00, F.J. 4.
- Se trata de sentencias en las que, por más que afirmen que la responsabilidad de la Administración es objetiva, se fundamenta el fallo condenatorio en la existencia de algún género de negligencia. Y, en las sentencias en que se absuelve a la Administración, la exoneración a ésta de responsabilidad se basa o en la ausencia de negligencia o en la culpa exclusiva de la víctima:D.4/00, F.J. 4; D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J.4; D.7/00, F.J. 4.
; - Por la doctrina legal del Consejo de Estado:
- La doctrina del Consejo de Estado en esta materia es igualmente expresiva de la misma tendencia. Así, en concreto, se admite la responsabilidad de la Administración cuando concurre la actuación negligente ?o no suficientemente diligente, atendidas las circunstancias y la índole peligrosa de la actividad a realizar? del profesor bajo cuya vigilancia se encontrare el alumno que hubiere sufrido el daño, o cuando los daños son debidos al mal estado de las instalaciones (análisis de doctrina legal):D.4/00, F.J. 4; D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
- En conclusión, pues, y al igual que ocurriera en la jurisprudencia contencioso?administrativa, también el Consejo de Estado termina imputando la responsabilidad a la Administración con un criterio culpabilístico, exigiendo, o bien que el daño sea debido a la negligencia del profesor o de las autoridades educativas, o bien la infracción de un especial deber de vigilancia o custodia, lo que es tanto como fundarse en la existencia de culpa in vigilando:D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
- Aplicación especial de esta doctrina en el caso de daños a menores de corta edad o minusválidos:
-Además, como dice, glosando su propia doctrina, la Memoria del Consejo de Estado del año 1998, "también se conecta a negligencia, o a la exigencia de un especial deber de cuidado con consecuencias en el examen de la relación de causalidad, el caso de los daños sufridos por alumnos, ya sea de corta edad, ya con problemas físicos o psíquicos, considerando el Consejo de Estado que en estos casos los accidentes deben tener un tratamiento distinto dada la especial obligación de vigilancia que se impone a la Administración titular de ellos"; y en coherencia con este planteamiento se resuelven, por ejemplo ?y entre otros muchos?, los casos que fueron objeto de los Dictámenes núms. 1.007/1996, de 9 de mayo, y 4.060/1996, de 19 de diciembre:D.4/00, F.J. 4; D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J.4;D.7/00, F.J. 4.
- Aplicación especial de esta doctrina en el caso de daños por peleas y agresiones intencionadas:
- En el caso de los daños producidos por peleas y agresiones intencionadas, el Consejo de Estado aprecia la responsabilidad de la Administración educativa, por formar parte del funcionamiento normal de ésta ?dice? "el deber de custodia necesario" para evitar aquéllas (Dictámenes núms.1.007/1996, de 9 de marzo, 1.049/1996, de 18 de abril, 1.314/1996, de 9 de mayo, 1.077/1996, de 18 de abril, o 1.121/1996, de 16 de mayo, entre otros muchos):D.4/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4;
- Aplicación especial de esta doctrina en el caso de daños por caso fortuito:
- Pero el verdadero alcance de esta doctrina se comprueba si se atiende al dato de que el propio Consejo de Estado niega la responsabilidad de la Administración cuando se trata de "hechos fortuitos" (cfr. Dictamen 51.599, de 11 de febrero de 1978), como los daños derivados de zancadillas (Dictamen 1.082/1996, de 11 de abril), empujones sin mala intención o jugando (Dictámenes núms.1.061/1996, de 11 de abril, 1.064/1996, de 28 de marzo, y 1.333/1996, de treinta de abril), el lanzamiento de un palo (Dictamen 27/1996, de 12 de diciembre) o el impacto de una piedra (Dictamen 45/1996, de 12 de diciembre):D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
-Fácilmente se colige que, en este ámbito, no sólo se exonera de responsabilidad a la Administración cuando el caso es de "fuerza mayor", sino también cuando es debido a "caso fortuito", en contra de lo expresamente establecido en los artículos 106.2 CE y 139.1 LPAC; y que, en último término, la responsabilidad de la Administración se liga a la concurrencia de culpa in vigilando: D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
- A juicio de este Consejo Consultivo, este modo de proceder ?generalizado, tanto en la jurisprudencia cuanto en la doctrina del Consejo de Estado, y lo mismo cabría decir de la de otros Consejos Consultivos, resulta explicable (dada la progresiva extensión entre nosotros de la "cultura de la responsabilidad", que hace que el número de reclamaciones sea cada vez mayor), no obstante lo cual, atendiendo a los criterios que se infieren inequívocamente de la legalidad vigente ?a los que, obviamente, hemos de atenernos?, ha de ser rechazado: D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4;D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
- Para el Consejo Consultivo de La Rioja no hay duda alguna de que se trata de una responsabilidad objetiva pese a la reiterada introducción subrepticia de criterios culpabilísticos por la jurisprudencia y doctrina legales:D.4/00, F.J. 4.
- Como, en su Memoria del año 1998 y citando cierta doctrina científica dice el propio Consejo de Estado, "la solución no está en deshacer el camino y regresar al reino de la culpa para reprochar conductas ilegales y castigarlas con indemnizaciones patrimoniales, sino en avanzar en la tecnificación de los elementos estructurales y la más precisa fijación de los límites de la imputación objetiva de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta tanto el análisis de los elementos del daño resarcible (antijuridicidad, efectividad, etc.) como el estudio de la relación de causalidad necesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho causal":D.4/00, F.J. 4;D.5/00, F.J. 4;.D.6/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
-Esta última es la línea que, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, ha seguido este Consejo Consultivo de La Rioja desde el primero de sus dictámenes; línea que procede reiterar ahora, en relación con el problema de los daños causados en Centros docentes de titularidad de la Administración autonómica:D.4/00, F.J. 4; D.5/00, F.J. 4;D.7/00, F.J. 4.
- Es responsabilidad directa:
- La responsabilidad de la Administración educativa es una responsabilidad objetiva y directa, sin perjuicio de que, de existir una acción dolosa o negligente de un concreto profesor o empleado del centro, pueda ejercer la Administración una acción de regreso contra el mismo: D.35/00, F.J. 2;D.37/00, F.J. 2;D.40/00, F.J. 2.;D.41/00, F.J. 1;D.42/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.54/00, F.J.2.
- Precisiones sobre algunos requisitos de la responsabilidad administrativa en esta materia:
- Acción de otro alumno:
- Hay concurso de causas si a la conducta de la Administración calificable de funcionamiento anormal del servicio, se une la conducta de otro alumno que propinó accidentalmente un codazo a la víctima:D.6/00, F.J. 6 C).
- Eventual responsabilidad paterna: Presunción de delegación en el Centro Docente de sus funciones tuitivas de los hijos:
- En estos casos se plantea el problema, ya que no de la responsabilidad civil del mismo, por ser menor de edad, sí de la eventual responsabilidad -"por hecho ajeno"- de sus padres (cfr. art. 1.903, párrafo segundo, del Código civil). Esta hipótesis, sin embargo, debe aquí descartarse, por cuanto, como dice la STS (Sala 1ª) de 15 de diciembre de 1994 -en afirmación que se repite inexorablemente en todas las sentencias en que, de una u otra forma, aparece la posible concurrencia de negligencia de los progenitores-, "desde el momento en que los menores acceden a un centro escolar hasta su salida ordenada del mismo, se entiende que los padres delegan en el centro las funciones de control y vigilancia de los menores", que son las que fundamentan su responsabilidad (en todo caso por culpa in vigilando o in educando); aparte que los únicos supuestos en que razonablemente es planteable la cuestión de la concurrencia de responsabilidad de los padres son aquéllos en que alguna concreta conducta de los mismos ha favorecido al menos la producción del resultado dañoso (cfr., así, la STS, Sala 1ª, de 23 de febrero de 1996. Y, aun y todo, la jurisprudencia se muestra muy restrictiva a la hora de admitir que, junto con el centro docente, respondan los padres: cfr., en este sentido, SSTS de 3 de diciembre de 1991 y 10 de diciembre de 1996):D.6/00, F.J. 6 C);D.7/00, F.J. 6 C).
- Positivos: Concepto y alcance de servicio público educativo:
- A este respecto, la Memoria del Consejo de Estado de 1994, siguiendo la doctrina sentada en varios dictámenes (cfr., por todos, los núms. 1.716/1994, de 21 de septiembre, y 289/1994, de 7 de abril), afirma que el postulado del que hay que partir es el de que "la Administración no responde de todos los daños que sufran los alumnos en los centros docentes", entendiendo que "el servicio que la Administración Pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería, de modo que los daños que no sean consecuencia directa del servicio público que allí se presta no son imputables a la Administración, sin que quepa alegar en ningún caso la culpa in vigilando, elemento completamente extraño a la responsabilidad objetiva", pero esta doctrina del Consejo de Estado no parece plenamente asumible en la actualidad:D.4/00, F.J.6 B) a); D.5/00, F.J. 6 B) a).
- En efecto, tras la Ley 4/1999 toda hipótesis de responsabilidad de la Administración se reconduce a los artículos 139 y siguientes LPAC, lo cual obliga a ampliar el concepto de servicio público cuyo funcionamiento genera responsabilidad, pues, en otro caso ?piénsese, en particular, en las hipótesis en que la Administración actúa en relaciones de Derecho privado?, quedarían irrazonablemente no indemnizados daños que el ordenamiento jurídico en su conjunto no impone a los particulares el deber de soportar:D.4/00, F.J.6 B) a);D.5/00,F.J. 6 B) a); D.7/00, F.J. 6 B) a).
- De esta forma, si el daño se produce en y por la realización de una actividad estrictamente escolar, como lo es una clase de Educación Física, no cabe duda de que el mismo ha de reputarse como una consecuencia directa del servicio público educativo:D.4/00, F.J. 6 B) a).
- Si el daño se produjo en y por la realización de una actividad estrictamente escolar y durante un período también escolar (el recreo), y además en presencia y con participación en la misma del profesor, no cabe duda de que ha de ser considerado como consecuencia directa del servicio público educativo:D.5/00, F.J.6 B) a).
- Es daño producido un daño como consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público educativo, no sólo cuando se está realizando una concreta actividad escolar (como una clase de Educación Física), sino también cuando se llevan a cabo actividades, precedentes o consecuentes, directamente relacionadas con ella, como es la salida de los vestuarios tras la clase:D.6/00, F.J. 6 B) a);D.37/00, F.J. 2; D.40/00, F.J. 2;D.41/00, F.J.2;D.42/00, F.J. 2;D.46/00, F.J. 2;D.54/00, F.J. 2.
- Por este motivo, nos parece que, en los casos en que la actividad prestacional de la Administración concurre con la que, con idéntica naturaleza, pueden prestar los particulares, el acento ha de ponerse, no en la negación del criterio positivo de imputación objetiva del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sino en el análisis riguroso de los criterios negativos de dicha imputación:D.4/00, F.J. 6 B) a).
- Si, por el contrario, la lesión sufrida por el pequeño se produjo accidentalmente, pero en ausencia del profesorado del centro (en particular, del encargado de la clase de Educación Física) y en un lugar (los vestuarios) al que razonablemente se extiende la función de custodia de aquél sobre los alumnos (teniendo en cuenta especialmente su edad), también se alcanza la conclusión de que procede estimar la responsabilidad de la Administración educativa: no por culpa in vigilando de los profesores a través de los cuales actúa, ni tampoco por culpa in eligendo en la selección de éstos, sino, sencillamente, por funcionamiento anormal del servicio cuyas consecuencias generadoras de responsabilidad no pueden evitarse aplicando ningún criterio negativo de la imputación objetiva:D.6/00, F.J. 6 B) b) b').
- El concepto restrictivo de servicio público sostenido a estos efectos por el Consejo de Estado quiebra, para el propio Consejo de Estado, tratándose de alumnos de corta edad. Ese caso nos parece que ha de incluirse en el funcionamiento ?normal? del servicio público educativo, que comprende, no sólo la actividad propiamente docente, sino también la prestacional de cuidado y atención mientras los alumnos se encuentren en el Centro. De este modo, la acción de un compañero con resultado dañoso, producidas en tales momento y circunstancias, ha de considerarse como hipótesis de funcionamiento anormal del servicio público de la educación o enseñanza no superior:D.7/00, F.J.6, B) a).
- Ahora bien, habiéndose producido los daños fuera del horario escolar y sin que se estuviera produciendo ninguna actividad docente o complementaria bajo el control del Centro, falta el elemental y positivo criterio de imputación objetiva de que el daño sea consecuencia del funcionamiento, ni normal ni anormal, del servicio público educativo, sino que es por completo extraño al mismo. En consecuencia, no puede existir en ningún caso responsabilidad de la Administración educativa:D.45/00, F.J. 2.
- Necesidad de los mismos: La Administración no es aseguradora universal de riesgos:
- El ordenamiento jurídico, sobre la base de la elemental consideración de que la Administración educativa no puede ser indiscriminadamente una aseguradora universal de todos los daños que se causen en el desarrollo temporal del servicio educativo, establece criterios negadores de la imputación objetiva:D.37/00, F.J. 2.;D.40/00, F.J. 2;D.41/00, F.J. 2;D.42/00, F.J. 2; D.54/00, F.J. 2.
- Como dice la STS, 3ª, Sec. 6ª, de 7 de febrero de 1998, "la asunción por la Administración autonómica de competencias transferidas por el Estatuto de Autonomía no liberaba a las empresas... de soportar los riesgos..., pues no cabe considerar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad de éstos, por el hecho de que ejerzan competencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesaria su autorización, porque, de lo contrario, como pretende la representación procesal de la recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado por nuestro ordenamiento jurídico":D.63/00, F.J. 2.
- En especial, el criterio de "riesgo general de la vida":
- Es aplicables este criterio cuando los resultados dañosos son consecuencia de aconteceres completamente naturales y ordinarios, ligados al discurrir normal y previsible en el lógico contacto de niños de corta edad en su Centro docente:D.6/00, F.J. 6 B) b) b').
- Tal ocurre cuando un alumno de 10 años no advierta que se cierra una puerta ante su paso y ésta le golpea en la cabeza, pues ello debe considerarse un acontecimiento normal que puede ocurrir en un centro escolar o en cualquier otro sitio en que exista una puerta con el mismo sistema de cierre, sin que la circunstancias de que esa puerta se halle situada en aquel centro, precisamente, permita imputar responsabilidad alguna a la Administración titular del mismo. Ni constituye novedad alguna la existencia de dicho tipo de puertas ni puede sostenerse que su cierre automático sea algo contrario al sentido común de las cosas porque la puerta debiera permanecer abierta (lo que podría originar otros problemas escolares) o tenga que abrirse manualmente cada vez que se pretenda traspasar, lo que tampoco elude necesariamente cualquier choque con un usuario desatento:D.40/00, F.J. 3.
- Concurre este criterio en el hecho de tropezar con la pata de una mesa al salir del aula porque es un evento ligado al acontecer ordinario y normal de -en este supuesto- un niño de siete años, con mayor motivo si, como consta en el expediente, la salida de la clase fue ordenada. Se debiera tal suceso a un descuido del menor o a un simple caso fortuito, el mismo no es objetivamente imputable al funcionamiento del servicio público educativo:D.44/00, F.J. 2.
- Concurre este criterio cuando el daño se produce en el desarrollo de una actividad lúdica normal que no puede calificarse de peligrosa y con un alcance, en cuanto al daño sufrido, que debe considerarse nimio:D.46/00, F.J. 3.
- Pretender que todos y cada uno de los daños causados en el desarrollo de las actividades docentes, por normales que estas sean, son resarcibles a cargo de la Administración, conduciría a situaciones aberrantes en que podría llegarse a reclamar los gastos de tintorería por ensuciamiento de las prendas de los menores al caer en los charcos del colegio, desgaste o rotura de calzado con ocasión de los juegos deportivos, etc:.D.46/00, F.J. 3.
- Es evidente, a nuestro entender, que una caída practicando deporte es un acontecer completamente natural y ordinario, ligado al discurrir normal y previsible en el lógico contacto de niños de ocho años en su Centro docente (equiparable, por ejemplo, a una mancha de bolígrafo, plastilina o pinturas de cera en la ropa, sin que, por la misma razón, pudieran reclamarse a la Administración los gastos de tintorería): D.4/00, F.J. 6 B) b), b').
- Lo misma cabe decir del impacto de un balón practicando el deporte del fútbol: D.5/00,F.J. 6 B) b) b'); D.41/00, F.J. 3.
- No hay base para responsabilizar a la Administración educativa cuando el daño se produce al menor en el desarrollo de una actividad lúdica normal que, como el fútbol, no puede calificarse de peligrosa y, en la práctica, resulta incontrolable pues su control supondría, pura y simplemente, su prohibición, siendo así que este tipo de juego es incluso de práctica necesaria para el normal desarrollo de la personalidad de los jóvenes. Los daños sufridos en la práctica de un deporte como el fútbol no son, por ello, susceptibles de indemnización por el mero hecho de que el juego se desarrolle precisamente en un centro escolar, en vez de en un descampado o en otro lugar cualquiera al margen de toda relación con una actividad propiamente escolar:D.41/00, F.J. 3.
- Igual doctrina hay que mantener en el caso de una lesión producida por una caída al ejecutar un salto durante una clase de Educación Física:D.54/00, F.J.4.
- Concurre el criterio negativo de la imputación objetiva del riesgo general para la vida, toda vez que la rotura de un diente durante un partido de fútbol, actividad deportiva que naturalmente comporta ciertos riesgos, es un evento ligado al acontecer ordinario y normal en la práctica de tal deporte. El daño que en este supuesto se produjo no es, por ello, objetivamente imputable al funcionamiento del servicio público educativo.D.48/00, F.J. 2.
- Sin embargo, no puede estimarse que hay riesgo general de la vida, sino lesión consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en el caso de un niño de tan sólo 5 años sale corriendo hacia las espalderas para realizar el ejercicio previsto por su profesor, consistente en la toma de contacto con tal aparato para subir y bajar correctamente del mismo, y tropieza en los escasos metros de la carrera, golpeándose en la ceja derecha. Habida cuenta de la finalidad del ejercicio y la escasa edad del escolar, no puede considerarse "riesgo normal de la vida" el tropezón sufrido pues se debió prever por el profesor el desarrollo de la clase de forma que no se produjeran acercamientos apresurados al aparato gimnástico por alumnos de tan corta edad, y con el lógico atolondramiento e irreflexividad de aquélla, cuando tal acercamiento era ajeno al propósito del ejercicio consistente en familiarizarse con las espalderas subiendo y bajando correctamente de ellas:D.42/00, F.J. 3.
- Este es el criterio que se manifiesta en la doctrina legal del Consejo de Estado ?desprovisto, eso sí, del enfoque culpabilístico con que éste afronta el problema?, el cual ha negado que generen responsabilidad para la Administración las actividades normales u ordinarias, cual es el caso de la práctica de deportes que no entrañan especial peligrosidad (cual es el caso, sin duda, del baloncesto), aunque tales actividades o deportes hubieran sido impuestos por el profesor de Educación Física (cfr., en este sentido, los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 433/1996, de 7 de marzo, 440/1996, de 21 de marzo, 811/1996, de 30 de abril, 999/1996, de 25 de abril, 1.008/1996, de 9 de mayo, y 1.012/1996, de 9 de mayo, entre otros muchos):D.4/00, F.J. 6 B) b), b');D.5/00,F.J. 6 B) b) b').
- Por lo demás, y en todo caso, ha de tenerse en cuenta que, reconocida la causa strictu sensu del resultado dañoso, y admitido también que dicha causa se enmarca en la órbita del funcionamiento del servicio, la aplicación de un criterio negativo de imputación objetiva, cual es el del "riesgo general de la vida" -y lo mismo cualquier otro-, no deja de ser, en un sistema de responsabilidad objetiva, una excepción a la regla general: D.6/00, F.J. 6 B) b) b');D.7/00, F.J. 6 B) b), b').
- Así, la aplicación del criterio del "riesgo general de la vida" requiere, como tal excepción, la clara constancia (en rigor, la convicción a partir de los datos que constan en el expediente, a los que, como es obvio ha de estarse) de que el suceso es normal u ordinario o, si se quiere, en la percepción común generalmente percibido como evento inevitable y puramente casual que, por ello mismo, ha de ser soportado por la propia víctima como parte del acontecer que acompaña la existencia de un niño de la edad de que se trate:D.6/00, F.J. 6 B) b) b'); D.7/00, F.J. 6 B) b), b').
- Es de aplicar la doctrina del riesgo normal para la vida en materia de Educación Física cuando la Administración educativa no ha añadido ningún elemento de riesgo a la actividad gimnástica desarrollada por la perjudicada dentro de las enseñanzas curriculares propias de la ESO, en virtud del cual pueda serle imputables los daños padecidos. Existen ciertos riesgos inherentes a la propia actividad gimnástica, como de toda actividad deportiva, pero que quedan bajo el dominio del propio interesado que realiza la actividad y que dependen exclusivamente de él. Admitir lo contrario, supondría, lisa y llanamente, que la Administración debería prohibir dicha actividad, con los consiguientes perjuicios negativos para la propia evolución y madurez psico motriz de los alumnos:D.54/00, F.J. 4.
- No hay introducción de ningún elemento especial de riesgo cuando la Administración educativa, tras el correspondiente análisis de ventajas?inconvenientes, considera necesario e imprescindible la exigencia curricular de la Educación Física, por más que la misma lleve implícitos ciertos riesgos, absolutamente controlables dentro de los parámetros de normalidad de los alumnos, según el natural y evolutivo progreso correspondiente a su edad: D.54/00, F.J. 4.
- Cuestión distinta es que a esos riesgos normales, que quedan bajo el dominio de quienes participan en la actividad, la Administración añadiera otros que sí pueden determinar que el daño le sea imputable. Ese sería el caso, si la causa del tropiezo determinante de la mala caída, fuera lo irregular del suelo (un socavón, que denota inadecuado mantenimiento de las instalaciones escolares). O la utilización de objetos o elementos inadecuados para la realización de la actividad.:D.54/00, F.J. 4.
- No concurrencia de este criterio negador de la responsabilidad en caso de agresiones intencionadas:
- Si se hubiera probado que el hecho causante del daño fue una agresión intencionada por parte de un compañero, especialmente tratándose de niños de corta edad, el Consejo de Estado deriva la responsabilidad de la inserción en el funcionamiento del servicio del deber de custodia necesario para evitar aquéllas (Dictámenes núms.1.007/1996, de 9 de marzo, 1.049/1996, de 18 de abril, 1.314/1996, de 9 de mayo, 1.077/1996, de 18 de abril, o 1.121/1996, de 16 de mayo, entre otros muchos), aunque, evitando el juego de todo criterio culpabilístico, debe fundarse, a nuestro entender, en la no concurrencia entonces del criterio negativo de imputación objetiva del "riesgo general para la vida":D.4/00, F.J. 6 B) b) b');D.5/00,F.J. 6 B) b) b').D.6/00, F.J. 6 B) B), b).
- Si nos encontraríamos con una agresión intencionada, el Consejo de Estado viene considerándola siempre generadora de responsabilidad para la Administración educativa, haciéndola derivar de la inserción en el funcionamiento del servicio del deber de custodia necesario para evitar peleas y agresiones voluntarias (Dictámenes núms. 1.007/1996, de 9 de marzo, 1.049/1996, de 18 de abril, 1.314/1996, de 9 de mayo, 1.077/1996, de 18 de abril, o 1.121/1996, de 16 de mayo, entre otros muchos:.D.6/00, F.J. 6 B) b) b').
- Este Consejo Consultivo coincide plenamente con el expresado criterio, si bien entendemos que, prescindiendo de todo criterio culpabilístico -que, como se sabe, es ajeno a la responsabilidad patrimonial de la Administración-, el mismo debe fundarse en la no concurrencia entonces del criterio negativo de imputación objetiva del "riesgo general para la vida"; porque, en efecto, peleas y agresiones voluntarias, más aún entre niños de ya no tan corta edad (nueve años), no pueden considerarse hechos ligados al natural acontecer de la vida diaria de los alumnos de los centros docentes cuyas consecuencias los mismos tengan razonablemente el deber de soportar:D.6/00, F.J. 6 B) b) b');D.7/00, F.J. 6 B) b), b').
- Indemnizaciones: Aplicabilidad supletoria del baremo de la Ley 30/1995 :
-La aplicación de los baremos de la Ley 30/95 fuera de su ámbito estricto de regulación solo puede hacerse con suma cautela y cuando existan elementos que permitan una expansión analógica de sus preceptos a un supuesto concreto, como ha admitido la STS, 3ª, de 28 de junio de 1999. D37/00, F.J. 4; D.42/00, F.J. 4.
- En el ámbito educativo nos encontramos, no entre conductores envueltos en el riesgo general del tráfico que puede justificar una responsabilidad objetiva de los mismos, sino en el seno de la prestación de un servicio público que como el docente, si bien no implica directamente una tuición concreta de los alumnos, cuando estos son menores de edad implica una obligaciones especificas de organización y vigilancia del funcionamiento del servicio que pueden responsabilizar a las Administraciones titulares por el funcionamiento normal o anormal del mismo: D37/00, F.J. 4;D.42/00, F.J. 4.
- Entendemos que los baremos contenidos en la Ley 30/95 pueden tomarse en consideración en el ámbito docente, pero no a título de aplicabilidad directa, sino como un elemento normativo ofrecido analógicamente y como último remedio al aplicador del Derecho para la valoración de los daños producidos en ciertos supuestos concretos en que la misma resulte imposible o muy difícil de efectuar, siempre que exista un principio de prueba de tales daños y que el recurso al baremo legal se entienda sin perjuicio de otros criterios fundados que razonablemente puedan establecerse para estimar daños superiores o inferiores a los baremados en cada caso concreto:D37/00, F.J. 4;D.42/00, F.J. 4.
- Recomendaciones generales en esta materia:
- Este Consejo Consultivo hace suyas las recomendaciones contenidas, a este respecto, en la Memoria del Consejo de Estado del año 1988 donde se afirma que "el número relativamente alto de asuntos sobre accidentes escolares muestra, en primer lugar, una posible desatención de la temática de la prevención de riesgos en el ámbito escolar. La cultura prevencionista, que hoy viene dominando muchos sectores, medio ambientales, de riesgos laborales, etc., debería aplicarse también a la materia escolar, adoptándose medidas sistemáticas de prevención de riesgos, y también una cultura prevencionista por parte de los docentes y de los propios alumnos, teniendo en cuenta, además, el preocupante aumento de agresiones en los centros docentes. Por otro lado, las reclamaciones permiten comprobar un cierto desajuste en la protección social de algunos de estos temas, debiendo preverse una mejor articulación con los sistemas genéricos de protección social y también una mayor apertura del insuficiente sistema de seguro escolar, complementado en su caso con otras posibles fórmulas asegurativas de carácter privado":D.4/00, F.J. 7;D.5/00, F.J. 7; D.6/00, F.J. 7;D.7/00, F.J. 7.
- Seguros de responsabilidad civil de los Centros docentes:
- Parece conveniente que por la Administración se provea el concierto de tal clase de seguro para todos los centros de ella dependientes, lo que, salvo casos excepcionales, limitaría las reclamaciones a las que, ejercitando la denominada acción directa, pudiesen formular, una vez satisfechas las pertinentes indemnizaciones, las compañías aseguradoras:D.4/00, F.J. 7.D.5/00, F.J. 7;D.6/00, F.J. 7;D.7/00, F.J. 7;D.46/00, F.J. 4.
- Función de los Directores de los Centros:
- Como dice la citada Memoria del Consejo de Estado de 1998, "en todo caso, debería suministrarse a los directores de los centros una información adecuada para que pudieran actuar de filtro, y no sólo, como ahora sucede, de acicate de la presentación de reclamaciones":D.4/00, F.J. 7; D.5/00, F.J. 7;MD.6/00, F.J. 7;D.7/00, F.J. 7.
- Rotura de un diente no intencionada por un codazo al salir del vestuario tras la clase de Educación Física en centro docente público. Existencia de responsabilidad de la Administración:D 6/00.
- Rotura de gafas a consecuencia del pisotón intencionado propinado por un compañero de juego durante el recreo en un centro docente público. Existencia de responsabilidad de la Administración: D.7/00.
- Rotura de dientes a consecuencia de caída en el aula y durante una clase al levantarse el alumno y tropezar con una mochila:D.17/00
- Rotura de dedo de un alumno al cerrar el conserje de golpe la puerta de acceso a un centro docente público:D.37/00
- Lesión estética moderada en la cara producida cuando un alumno, durante la clase de Educación Física en un centro docente público, se tropieza y golpea con la barra de unas espalderas:D.42/00.
- Rotura de diente no intencionada jugando al baloncesto en clase de Educación Física en centro docente público. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.4/00.
- Rotura de dientes por choque no intencionado durante un partido de futbito de torneo escolar. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.48/00.
- Lesión por impacto de balón lanzado sin intencionalidad por un compañero durante un partido de fútbol organizado por el centro docente público. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.5/00;41/00.
- Rotura de gafas por impacto de balón lanzado sin intencionalidad por un compañero que estaba jugando al fútbol y que lesiona a otro que estaba en el patio de recreo pero sin participar dicho juego. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida y a ser daño producido con ocasión del servicio público pero no a consecuencia de éste: D.35/00.
- Rotura de gafas producida al chocar un menor con un compañero en un centro docente público al efectuar un lance en uno de los juegos programados en clase de Educación Física. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.46/00.
- Lesión a consecuencia un salto ejecutado durante una clase de Educación Física en centro docente público: Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.54/00.
- Rotura de dientes producida al dirigirse el menor en fila al aula?gimnasio y entrar en él sin observar que la puerta, que se cierra ayudada de un muelle, se cerraba a su paso dándole en la cara. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.40/00.
- Rotura de diente producida cuando un menor, fuera del horario escolar, pero jugando en el patio de un centro docente público, se dio un golpe con el marco de la puerta de acceso al polideportivo. Inexistencia de responsabilidad por ser evento extraño al funcionamiento del servicio público docente:D.45/00.
- Rotura de dientes al tropezar con la pata de una mesa y caer al suelo al ir a salir ordenadamente al recreo. Inexistencia de responsabilidad en base al riesgo general de la vida:D.44/00.
- Ver Funcionarios.
- Necesidad de distinguir la revisión de actos administrativos de oficio o a instancia de parte del recurso extraordinario de revisión: D.27/00, F.J. 1.
- Preceptividad: D.3/00, F.J. 1; D.11/00, F.J. 1;D.14/00, F.J. 1.
- La preceptividad alcanza también a las Entidades locales: D.14/00, F.J. 1.
-Órgano competente para iniciar y para resolver el procedimiento de revisión:
-Existe en este punto una laguna en la normativa autonómica que debe integrarse acudiendo al principio de equivalencia orgánica con DA 16ª LOFAGE, de suerte que, ratificando la doctrina de DD.32/99 y38/99, es competente, para iniciar, el Consejero y, para resolver, el Gobierno: D.3/00, F.J. 2;D.11/00, F.J. 1.
- Revisión por la causa del art. 62.1e) LPAC ( actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido...):
- Una cosa es que exista un vicio de nulidad en un acto administrativo por infracción procedimental grave en la tramitación del procedimiento que culmina con su aprobación, que es lo que el art. 62,1 e) de la Ley 30/92 contempla, y otra muy distinta que, una vez dictado aquel acto, se cometa por la Administración una vulneración de las normas que regulan su correcta notificación. D.14/00, F.J.2..
- Esta última hipotética infracción tiene una relevancia jurídica indudable, fundamentalmente por posibilitar el ejercicio del derecho de recurso aún muy transcurridos los plazos en que pudo interponerse algún recurso de haberse notificado correctamente al acto administrativo frente al que se recurre, por suponer lo contrario una auténtica quiebra del principio constitucional de tutela judicial efectiva:D.14/00, F.J.2.
- Pero lo que no supone ni puede suponer un vicio posterior al proceso en que se gesta ese acto administrativo, es consecuencia alguna para el acto administrativo en sí mismo considerado ni, por ende y con mayor motivo, acarrear, nada menos, que la nulidad de pleno derecho del mismo declarable por la propia Administración autora del mismo:D.14/00, F.J.2.
- Revisión por la causa del art. 62.1f) LPAC ( haber adquirido facultades y derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición):
- Procede en un procedimiento de subvención agraria cuando el Ayuntamiento peticionario no reúne la superficie de terreno en las condiciones requeridas por la Orden reguladora:D.3/00, F.J. 4.
- Procede por la concurrencia de causa legal en sí, no por el hecho de que la misma haya sido revelada por un informe sectorial preceptivo y vinculante pero que ha perdido vinculatoriedad al haberse remitido fuera del plazo señalado para ello por la Orden reguladora de la subvención:D.3/00, F.J. 4.
- Procede si la obra para la que se pide subvención ya está hecha en el momento de pedirla, siendo así que la Orden reguladora de la misma prevé que la solicitud de ayuda se realice antes de iniciarse la inversión, obra o compra de suministro. Requisito, el citado, que debe considerarse imprescindible por la propia finalidad de una subvención como la contemplada que lo es para obras de futuro y no para cubrir parte del costo de las ya realizadas:D.1/00, F.J. 4.
- La utilización de la vía excepcional de la revisión de oficio por la Administración requiere la concurrencia indiscutida de una causa de nulidad de las contempladas en el art. 62.1 LPC, puesto que, en caso contrario, las posibilidades de dejar sin efecto un acto administrativo pasan por su declaración de lesividad y su impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso?administrativo:D.3/00, Voto Particular de los Consejeros D. Pedro de Pablo Contreras y D. Ignacio Granado Hijelmo.
REVOCACIÓN-SANCIÓN
- La CAR tiene diversos títulos competenciales para intervenir en esta materia: la competencia sobre "obras públicas de interés para La Rioja" (art. 8.1.14 EAR'99,), la relativa a "los proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos de interés para La Rioja" (art. 8.1.17 EAR'99,), así como la competencia para dictar "normas adicionales de protección del medio ambiente", en desarrollo de la legislación básica del Estado (art. 9.1 EAR'99,), sin olvidar otros títulos como la "sanidad e higiene" ( art. 9.5 EAR'99), la "ordenación del territorio" (art. 8.1.16 EAR.'99), la "pesca fluvial y la acuicultura" (art. 8.1.2 EAR.'99) o "la planificación, coordinación y auxilio a las Corporaciones Locales en materia de saneamiento de aguas residuales urbanas", función, esta última, tradicionalmente realizada por el Estado y las Diputaciones Provinciales (art. 13 EAR'99):D.25/00, F.J. 2.
- Es competencia autonómica debido a la incidencia supramunicipal inherente a esta actividad:D.25/00, F.J. 2.
- Ha sido reconocida esta competencia por el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales 1995?2000, aprobado por el Consejo de Ministros el 17 de febrero de 1995:D.25/00, F.J. 2.
- La competencia autonómica para autorizar vertidos no invade las competencias de los organismos estatales de cuenca si versa sobre algunos indirectos como son los industriales a las redes de alcantarillado, a los colectores o a las instalaciones de saneamiento:D.25/00, F.J. 2.
- La Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986 sobre competencias de los organismos estatales de cuenca puede ser desplazada por la normativa autonómica en materias de su propia competencia:D.25/00, F.J. 2.
- Canon (autonómico) de saneamiento y (estatal) de control de vertidos:
-No hay doble imposición entre el canon estatal de control de vertidos del art. 105.1 de la Ley de Aguas, que es una tasa, y el canon autonómico de saneamiento de La Rioja, que es un impuesto:D.25/00, F.J. 2.B.2.
- Cabe establecer el mecanismo de deducción de la tasa de control de vertidos en la liquidación del canon de saneamiento:D.25/00, F.J. 2.B.2.
- La competencia estatal para sujetar a tributación y autorizar los vertidos directos, no impide la autonómica para gravar esos vertidos "en cuanto que han consumido agua":D.25/00, F.J. 2.B.2.
- Sistema de cálculo del canon estatal de control de vertidos:D.25/00, F.J. 4 A, in fine.
-Ver Aguas.
- El marco regulador en materia de medicamentos veterinarios presenta una notable complejidad, consecuencia de la concurrencia normativa europea, estatal y regional, puesta de manifiesto por las recíprocas remisiones de las normas estatales a las regionales para regular específicos y concretos aspectos:D.12/00, F.J. 4.
- La estrechez que deja el marco regulador estatal reduce las competencias autonómicas a la creación del Registro Oficial de Centros Relacionados con los Medicamentos veterinarios y al procedimiento de autorización de actividades relacionadas con ellos y, en menor medida, a la regulación de la receta veterinaria.D.12/00, F.J. 4.
- Ver Servicios públicos.
- Las empresas suministradoras de servicios (agua, gas, electricidad, telefonía, etc.), de titularidad pública o privada, y en sectores reservados a alguna Administración Pública (caso del abastecimiento de agua, art. 86.3 LBRL) o "liberalizados" o "despublificados", como el caso ahora de la electricidad o el gas, responden al concepto de "servicios económicos de interés general" (art. 86.2 del texto consolidado del Tratado Constitutivo de la U.E.), con obligaciones de prestación universal:D.23/00, F.J. 4 E b).
- Están sujetos, en la prestación de dichos servicios, a la potestad reguladora de la Administración competente, sin perjuicio de los casos en los que exista reserva de titularidad pública (caso de los servicios de agua, alcantarillado, ex art. 86.3 de la Ley de Bases de Régimen Local). D.23/00, F.J. 4 E b).
- Es competencia exclusiva ex art. 8.1.30 EAR'99:D.1/00, F.J. 3.
SIGNOS DISTINTIVOS OFICIALES
- La modificación de la Ley 4/1985, de 31 de mayo, de Signos distintivos, requiere, en lo relativo a la normación del himno y escudo oficiales, contar con el quórum parlamentario especial requerido al efecto por el art. 3.2 EAR'99 que ha importado en nuestro Derecho autonómico la técnica estatal de las Leyes Orgánicas:D.55/00, F.J. 3.
- La constancia de la existencia y régimen vigente de las mismas sólo puede acreditarse fehacientemente mediante la pertinente certificación de su inscripción en el Registro Mercantil, comprensiva del folio completo:D.24/00, F.J. 4.
- Igualmente, la vigencia de los poderes y cargos de los administradores sólo puede acreditarse, con eficacia erga omnes, mediante certificación del Registro Mercantil que acredite su vigencia: D.24/00, F.J. 4.
- Doctrina de la potestad de gasto ("spending power" ): La jurisprudencia constitucional (cfr. SSTC 95/1986, 14 y 188/1989, entre otras muchas) ha analizado la acción de fomento desde la perspectiva de las subvenciones y, en suma, del gasto público comprometido mediante las mismas, sentando al respecto la doctrina de la potestad de gasto ("spending power" ), con arreglo a la cual, una entidad jurídico-público, especialmente el Estado o una Comunidad Autónoma, carece de potestad de gasto público, es decir, de aplicar los fondos públicos que le corresponden, si carece de competencia sustantiva sobre la materia a que dichos fondos han de aplicarse:D.55/00, F.J. 2.
- La mera existencia de fondos presupuestarios y de la facultad de gastarlos no es un título competencial habilitante para actuar sobre una materia a no ser que el bloque de la constitucionalidad haya atribuido competencias sustantivas expresas sobre la misma a la entidad de que se trate:D.55/00, F.J. 2.
- Irregularidades en la concesión:
- Procede la revisión de oficio del acto de concesión de una subvención agraria cuando el Ayuntamiento peticionario no reúne la superficie de terreno en las condiciones requeridas por la Orden reguladora:D.3/00, F.J. 4.
- Procede la revisión de oficio del acto de concesión de una subvención por la concurrencia de una causa legal en sí, no por el hecho de que la misma haya sido revelada por un informe sectorial preceptivo y vinculante pero que ha perdido vinculatoriedad al haberse remitido fuera del plazo señalado para ello por la Orden reguladora de la subvención: D.3/00, F.J. 4.
- Procede la revisión de oficio del acto de concesión de una subvención si la obra para la que se pide subvención ya está hecha en el momento de pedirla siendo así que la Orden reguladora de la misma prevé que la solicitud de ayuda se realice antes de iniciarse la inversión, obra o compra de suministro. Requisito, el citado, que debe considerarse imprescindible por la propia finalidad de una subvención como la contemplada que lo es para obras de futuro y no para cubrir parte del costo de las ya realizadas:D.11/00, F.J. 4.
- No deben confundirse el eventual incumplimiento por parte del subvencionado posteriores a la concesión de la ayuda pública (que)"...implicará la pérdida del derecho a percibir la ayuda concedida..."), con una concesión de ayuda improcedente y contraria a Derecho por no cumplirse las condiciones imprescindibles para su reconocimiento: D.11/00, F.J. 4.
- Resulta aconsejable en todo caso el control de la Intervención General, pero su ausencia en algún caso no ha de significar descontrol en el sentido de ausencia de todo control:D.11/00, F.J. 5.
- La supletoriedad del Derecho estatal a que se refiere el art. 149.3 CE se refiere a la relación entre los ordenamientos estatal y autonómicos: D.10/00 F.J. 5.
- No debe confundirse con la relación que existe entre normas generales y especiales:D.10/00, F.J. 5.
- Preámbulos:
- No es adecuada técnica legislativa repetir en los Preámbulos de los Reglamentos, las Exposiciones de Motivos de las Leyes que desarrollan: D.1/00, F.J. 4.1.
- El Preámbulo de los reglamentos puede limitarse a justificar la nueva norma como desarrollo de una Ley necesitada de las concreciones que el reglamento comporta y, particularmente, contener la indicación del marco competencial estatutario a cuyo amparo se aprobó la Ley desarrollada: D.1/00, F.J. 4.1;D.29/00, F.J. 5.
- El Preámbulo de los Reglamentos debe citar la normativa básica en la materia y, en su caso, las leyes, estatales o autonómicas, que constituyen la cabecera del grupo normativo que enmarca el ejercicio de las competencias regionales:D.12/00, F.J. 2.
- Es conveniente proceder de manera sistemática a numerar todos los párrafos dentro de cada uno de los epígrafes del Proyecto puesto que facilita la identificación de los mismos:D.58/00, F.J. 4.
- Los Reglamentos no deben reiterar definiciones ya recogidas en la Ley que son de innecesaria reproducción:D.1/00, F.J. 4.1.
- Ver Procedimiento Administrativo Común.
- Como hemos señalado reiteradamente (cfr. D.5/98), los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios carecen de virtualidad atributiva de competencias que no se ostenten por virtud del bloque de la constitucionalidaD.D.10/00 F. J. 4;D.29/00, F.J. 3.
- Los Reales Decretos "de transferencias" son indiciarios de una interpretación coincidente del Estado y la Comunidad sobre el pertinente precepto del Estatuto de Autonomía: D.10/00 F. J. 4.
- El art. 14.6 EAR'99 atribuye al Gobierno de La Rioja la competencia para ejecutar Tratados y Convenios internacionales en materias de su competencia, una competencia que, tal y como señalábamos en nuestro D.11/99, afecta también al Derecho comunitario europeo originario y derivado:D.51/00, F.J. 10.3.
-Ver Hacienda Autonómica.
- No cabe duda de que, teniendo la CAR competencias en materia de educación en todos sus niveles y grados (art. 10 EAR'99) y habiendo asumido el Gobierno de La Rioja los traspasos correspondientes a las competencias transferidas en la materia universitaria mediante el Decreto 8/1996,de 1 de marzo, la Administración Pública de dicha Comunidad Autónoma (APCAR) ostenta competencias, más o menos amplias, pero competencias, sobre dicha Universidad:D.20/00, F.J. 1.
- Consultas al Consejo Consultivo:
Nuestro Reglamento, aprobado por Decreto 33/1996, de 7 de junio, no contempla expresamente la posibilidad de que las Universidades puedan requerir directamente dictámenes al Consejo Consultivo de La Rioja, pero hay que concluir que pueden hacerlo en cuanto que son Administraciones Públicas:D.20/00, F.J. 1.
- A efectos de lo dispuesto en el art. 31.4 de nuestro Reglamento, la Universidad de La Rioja (UR) puede considerarse integrada entre las Administraciones que pueden dirigirnos consultas a través del titular de la Consejería competente en materia de educación universitaria, especialmente teniendo en cuenta el carácter de "órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma" que a este Consejo atribuye el art. 42 EAR'99:D.20/00, F.J. 1.
- Las Universidades son entes institucionales de tipo fundacional y funcionalidad esencialmente investigadora y educativa de nivel superior:D.56/00, F.J. 6.4.
- Las Universidades públicas y, entre ellas, la de La Rioja, están comprendidas en el concepto de Administración Pública y, más en concreto, entre los "organismos públicos" a quienes compete la gestión del servicio público de enseñanza universitaria y están mayoritariamente financiadas por fondos públicos:D.20/00, F.J. 1.
- Desde luego, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja (CAR), no puede decirse que la UR constituya uno de los Organismos Autónomos (OA) de la misma a que se refieren los artículos 88 y 89 de la Ley 3/1995, 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja (LAPCAR):D.20/00, F.J. 1.
- Autonomía universitaria:
- La local y la universitaria son autonomías de sentido y contenido diferente:D.56/00, F.J. 6.4.
- Las Universidades, aunque son autónomas (tal y como reconocen los arts. 27.10 CE y 3 LRU), no tienen una autonomía del mismo grado y naturaleza que la de las entidades territoriales (Comunidades Autónomas y Entes Locales), ni tampoco similar a la de los demás:D.20/00, F.J. 1.
- Las Universidades, como ha declarado el TC en SS 106/90 y 187/91, entre otras, ostentan una autonomía que, aunque es también de configuración legal, está constitucionalmente garantizada en el art. 27.10 CE con la técnica de la garantía institucional para preservar la libertad académica que les resulta consustancial. D.20/00, F.J. 1.
- La autonomía universitaria constituye un derecho fundamental constitucionalmente garantizado, pero no es un derecho absoluto sino que está reconocido "en los términos que la ley establezca" (art. 27.10 CE), lo que, según la STC 26/1987, significa que se trata de un derecho de configuración legal construido con la técnica de las garantías institucionales:D.56/00, F.J. 6.4.
- La autonomía universitaria es, por de pronto, funcional, ya que se confiere exclusivamente en función de asegurar el respeto a la libertad académica de investigación y enseñanza, de suerte que no es sino la versión institucional de lo que en el plano individual supone la libertad de cátedra (STC 26/1987): D.56/00, F.J. 6.4.
- Es dudoso que el régimen protocolario forme parte integrante de la autonomía universitaria y, en rigor, no forma parte del contenido legal de la autonomía universitaria garantizada por la Constitución:D.56/00, F.J. 6.4.
- Además, la Ley que actualmente define el contenido de la autonomía universitaria no es otra que la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU), cuyo art. 3, que es el que determina dicho contenido, no contempla el régimen protocolario, aunque éste constituya una potestad implícita en la mera personalidad jurídica de la Universidad como lo demuestran el art. 18 LRU, que se refiere a la figura del Rector como máxima autoridad académica y representante de la misma, y el art. 50-c de los Estatutos de la Universidad de La Rioja, aprobados por R.D.1296/1995, de 21 de julio, que atribuye al Rector la lógica función de presidir los actos universitarios a los que concurra: D.56/00, F.J. 6.4.
- El tradicional protocolo universitario contribuye a preservar la imagen de la garantía institucional en que la autonomía universitaria consiste:D.56/00, F.J. 6.4.
- Desde luego, en el concepto de instituciones de la Comunidad Autónoma de La Rioja y que, por tanto, pueden organizar actos oficiales, hay que englobar también a la Universidad de La Rioja, puesto que, si bien fue creada por una Ley estatal, las competencias sobre la misma corresponden a la Comunidad Autónoma de La Rioja con arreglo al art. 10 ERA'99 (el traspaso de servicios se produjo por R.D.95/1996, de 26 de enero):D.56/00, F.J. 6.4.
- Pero ello no legitima que el Gobierno pueda determinar por Decreto el protocolo de la Universidad. La Universidad es una institución con autonomía constitucionalmente garantizada (art. 27.10 CE), como también la tienen las entidades locales (arts. 137 y 140 CE) y, como hemos expuesto, en estos casos no es posible aplicar un Reglamento autonómico en materia de precedencias:D.56/00, F.J. 6.4.
- El Gobierno de La Rioja carece de competencia para englobar mediante Decreto a los actos universitarios entre los oficiales a los que deba aplicarse la ordenación autonómica de prelación de autoridades:D.56/00, F.J.6.4.
- El Gobierno de La Rioja tampoco tiene competencia para regular en forma alguna dicha prelación en los actos universitarios ni para determinar el régimen de la presidencia de los mismos:D.56/00, F.J.6.4.
- Por el contrario, tales competencias corresponden exclusivamente a la Universidad quien las ejercerá por sus propios servicios de protocolo con arreglo a los criterios protocolarios de ordenación que correspondan a sus propias normas y tradiciones y que, obviamente, obligan al Rector a ceder la presidencia de los actos académicos a los que asista una autoridad que, con arreglo a tales normas y tradiciones, deba ser estimada de superior rango:D.56/00, F.J.6.4.
- La potestad de auto-organización en materia protocolaria de Universidad no significa, por supuesto, que la misma pueda prescindir de todo criterio protocolario en los actos oficiales que organice en su recinto, sino que la fijación de los criterios protocolarios que proceda le corresponde como a cualquier organizador de un acto social u oficial, y que, en este caso, resultan potenciadas por razón de la autonomía universitaria, aunque es dudoso que el régimen protocolario forme parte integrante de la misma:D.56/00, F.J. 6.4
- Existen ancestrales usos y costumbres sobre protocolo universitario que determinan la prelación del Rector sobre cualquier otro miembro de la Universidad correspondiente, incluso sobre las demás autoridades de todo orden, siempre y cuando se trate de actos universitarios celebrados en el interior del respectivo "campus":D.56/00, F.J. 6.4.
- Pero una norma consuetudinaria, al tener un nivel secundario en nuestro sistema de fuentes y, desde luego, subordinado e inferior a la Ley (art. 1.3 del Código Civil), no tiene el rango legal que el art. 27.10 CE requiere para integrar la autonomía universitaria y, por tanto, no es posible apoyarse en ella para integrar en la autonomía universitaria el régimen protocolario de la Universidad:D.56/00, F.J. 6.4.
- Así pues, en rigor, el régimen protocolario no forma parte del contenido legal de la autonomía universitaria garantizada por la Constitución, pero eso no significa que pueda ser ordenado por la Comunidad Autónoma de La Rioja mediante una Ley y mucho menos por el Gobierno de La Rioja mediante una disposición reglamentaria ya que, tanto la Comunidad en general como el Gobierno en particular carecen de cobertura competencia para tal ordenación: D.56/00, F.J. 6.4.
- Es mas, la Comunidad Autónoma debe respetar las normas y costumbres del protocolo de cualesquiera otras instituciones públicas o privadas pero más aún si cabe en el caso de la Universidad en cuanto que su protocolo, aunque, como hemos dicho, no forme parte integrante de la autonomía universitaria constitucionalmente reconocida, ha contribuido históricamente y sigue contribuyendo de forma eficaz a representarla externamente en los actos públicos que la misma organice en el recinto universitario y, en este sentido, el tradicional protocolo universitario contribuye a preservar la imagen de la garantía institucional en que la autonomía universitaria consiste:D.56/00, F.J. 6.4.
- En nuestro criterio, la ordenación de su propio protocolo corresponde a la Universidad, no en virtud de la autonomía universitaria -aunque contribuya externamente a representarla y a preservar su imagen-, sino por su propia institucionalización como persona jurídico-pública capaz de organizar actos oficiales y es en ese concepto de organizadora de actos en base al cual queda vinculada por sus propias normas escritas o consuetudinarias las cuales deben interpretarse siempre sin perjuicio de que el Rector, como el presidente de cualquier otras institución pública o social, pueda y deba ceder la presidencia de un acto académico a una autoridad que concurra al mismo y que el mismo Rector estime que, por su alta autoridad, debe presidir el acto, como puede ocurrir y, de hecho, sucede en varias Universidades españolas, por ejemplo, cuando asista el Presidente de la Comunidad Autónoma, el Ministro competente en materia universitaria, el Presidente del Gobierno o SS.MM. los Reyes, pero la Comunidad Autónoma no puede imponer obligatoriamente esos criterios a la Universidad:D.56/00, F.J. 6.4.
- Es competencia exclusiva ex art. 8.1.16 EAR'99:D.1/00, F.J. 3.
- Licencia de primera ocupación:
- Licencia de obras:
- Las Entidades locales, antes de otorgar la preceptiva licencia municipal de obras, deben recabar del organismo regional competente un informe previo de habitabilidad de los proyectos de obras de nueva planta:D.23/00, F.J. 4 B).
- Doctrina de la vinculación positiva y negativa (positive and negative binding):
- Comprende la regulación de la descalificación voluntaria de V.P.O.: D.53/00, F.J. 3.
- Concepto y naturaleza:
- Es un instrumento de control administrativo que garantiza la aptitud de una vivienda para ser dedicada a morada humana. La obtención de la cédula es imprescindible para que una edificación pueda destinarse a vivienda y, a tal efecto, las compañías suministradoras de servicios no concederán o suspenderán los suministros si la vivienda no dispone de cédula de habitabilidad: D.23/00, F.J. 4 B).
- La cédula de habitabilidad constituye un tema ,ciertamente, menor, aunque importante para asegurar ciertos valores, como la salud y el bienestar de los ciudadanos:D.23/00, F.J. 4 C).
- Es preciso deslindar las licencias urbanísticas municipales de primera ocupación (a las que quedan sujetos, entre otros, "la primera utilización de los edificios") de las cédulas de habitabilidad, puesto que estos instrumentos de intervención corresponden a diferentes Administraciones Públicas: municipal, la licencia urbanística; autonómica, la cédula de habitabilidad:D.23/00, F.J. 2 F.
- Título competencial:
- Su reglamentación se ampara en el título competencial del art. 8.1.16 EAR'99 sobre competencia exclusiva en materia de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda":D.23/00, F.J. 3.
- No existe en nuestro ordenamiento constitucional o estatutario una reserva material de ley para regular la cédula de habitabilidad:D.23/00, F.J. 4 C).
- En el pasado esta ha sido una materia propia del Reglamento independiente. Ninguna ley formal ha aprobado el Estado determinante de la congelación del rango en la materia. Bien al contrario, han sido normas reglamentarias (Decretos y Ordenes ministeriales) las que, desde los años 30 (Orden de 16 de marzo de 1937, del Ministerio de Gobernación), han regulado esta materia. Por lo demás, ha sido tradicional en este sector la denominación de ordenanzas para referirse a la normas reguladoras de las condiciones técnicas mínimas de las viviendas:D.23/00, F.J. 4 C).
- En Derecho Autonómico comparado, unas CC.AA. han regulado por ley la exigencia de la cédula de habitabilidad, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario (Cataluña, Baleares); otras han regulado por ley la exigencia de la cédula de habitabilidad, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario (Cdad.Valenciana) y alguna ha suprimido la cédula de habitabilidad para simplificar la actividad administrativa, dado que los municipios deben controlar la primera utilización u ocupación de los edificios e instalaciones en general (País Vasco):D.23/00, F.J. 4 D).
- Respecto a la afección del derecho de propiedad (art. 33 CE):
- La reglamentación e la cédula de habitabilidad no constituye una regulación directa y frontal del contenido de ese derecho ?prohibida al reglamento?, si bien supone una delimitación indiscutible de su contenido y disponibilidad. Cierto que concurren razones de interés público en la limitación, pero ésta debiera contar con la imprescindible, aunque sea mínima, cobertura en una norma con rango de ley:D.23/00, F.J.4 E) a).
- Puede hallarse una cobertura genérica en lo dispuesto en el art. 18 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, precepto que resalta la dimensión sanitaria que, junto a la estrictamente constructiva o urbanística, constituye la razón y clave explicativa de la intervención que históricamente ha justificado la existencia de la cédula de habitabilidad:D.23/00, F.J.4 E) a).
- Un precepto semejante existe en la Ley 4/1991, de 25 de marzo, de creación del Servicio Riojano de Salud, en cuyo art. 12.j) se le encomienda a dicho organismos, idénticas funciones que las referidas en el párrafo 6 del art. 18 de la Ley estatal. La base legal en ambos casos no deja de ser, sin embargo, genérica:D.23/00, F.J.4 E) a).
- Respecto a la afección de la libertad de empresa (art. 38 CE):
- La reglamentación e la cédula de habitabilidad no supone una afección frontal en cuanto que impida la libertad de acceso al mercado, sino concreta en cuanto afecta al libre ejercicio de la actividad empresarial, estableciendo una prohibición de contratación consistente en la obligación impuesta a las empresas suministradoras de servicios de no contratarlo o suspenderlo cuando las viviendas carezcan de la cédula:D.23/00, F.J.4 E) b).
- En las leyes sectoriales, puede encontrarse base, cierto que genérica, que presta cobertura a una previsión como la proyectada, que se funda, asimismo, en innegables razones de interés público: D.23/00, F.J.4 E) b).
- Respecto a la afección de la función pública notarial y registral:
- La STC 207/99, FF.JJ. 4, 5, 6 y 8, si bien ha anulado las disposiciones sancionadoras previstas en el art. 47.3 de la Ley Foral de Navarra 7/1989, de 8 de junio, de Medidas de Intervención sobre Suelo y Vivienda, para aquellos Notarios y Registradores que eleven a escritura pública o inscriban viviendas sujetas a derecho de tanteo o retracto sin haber hecho constar o acreditar debidamente la existencia de la notificación a la Administración foral, no formula reparo alguno de constitucionalidad a que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias exclusivas sobre una materia (en el caso, vivienda), puedan establecer, por ley autonómica, obligaciones en relación con los Notarios y los Registradores que éstos deben aplicar como parte integrante del juicio de legalidad sobre la forma y el fondo del negocio jurídico del que dan fe:D.23/00, F.J. 4 E d).
- Ello no supone, por tanto, una invasión de las competencias estatales en materia de legislación civil al incidir en la regulación sustantiva de los contratos, en cuanto se trata de un mecanismo o técnica jurídica establecida con la finalidad de asegurar la virtualidad de la cédula de habitabilidad en cuanto garante de las condiciones de habitabilidad de las viviendas:D.23/00, F.J. 4 E d).
- La condición de funcionarios públicos de Notarios y Registradores podría justificar la imposición de esa obligación en una norma reglamentaria (aunque en todos los casos examinados por el TC esas obligaciones se han establecido por ley):D.23/00, F.J. 4 E d).
- Sin embargo, eso no es aplicable en el caso de los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, por más que se trate de una profesión de colegiación obligatoria. Por ello, se aconseja, igualmente, su previsión en una norma con rango de ley:D.23/00, F.J. 4 E d).
- Respecto a la afección de la autonomía local:
- La sujeción, en la reglamentación autonómica de la cédula de habitabilidad, de las licencias municipales de obras al trámite de informe previo de habitabilidad en el caso de proyectos de nueva planta o reforma, afecta al principio de autonomía local: D.23/00, F.J. 4 E d).