Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/251
Timestamp: 2019-04-22 16:00:48+00:00
Document Index: 92610821

Matched Legal Cases: ["l'article 28", "l'article 31", "l'article 28", "l'article 2", "l'article 28", "l'article 39", "l'article 39", "l'article 1048", "l'article 1048", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 2", "l'article 2", 'in fine', "l'article 199", 'arrêt ', "l'article 32", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 74", "l'article 11"]

Séance en hémicycle du 2 avril 2008 à 22h00 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 2 avril 2008 à 22h00
Articles additionnels après l'article 28 (voir le dossier)
Articles additionnels après l'article 31 (voir le dossier)
Marchés d'instruments financiers (voir le dossier)
La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante, est reprise à vingt-deux heures.
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus aux amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 28.
L'amendement n° 82, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Art. L. 1615 -3. - La collectivité territoriale ou l'établissement public, qui a passé un bail emphytéotique prévu à l'article L. 1311-2 ayant donné lieu à une évaluation préalable dans les conditions prévues par le I de l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, bénéficie du fonds de compensation pour la TVA sur la part de la rémunération versée à son cocontractant correspondant à l'investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d'une activité non soumise à la TVA. La part de la rémunération correspondant à l'investissement est celle indiquée dans les clauses prévues à l'article L. 1311-3.
« À la fin anticipée ou non du contrat, si l'équipement n'appartient pas au patrimoine de la personne publique, celle-ci reverse à l'État la totalité des attributions reçues.
Le présent amendement a pour objet d'aligner le régime des baux emphytéotiques administratifs, les BEA, sur celui des contrats de partenariat en matière d'éligibilité au Fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA.
Le BEA constitue le mode privilégié de recours au PPP pour les collectivités de petite taille. L'éligibilité au Fonds de compensation pour la TVA serait subordonnée à la décision de la personne publique d'intégrer le bien dans son patrimoine conformément aux clauses du contrat. À la fin, anticipée ou non, du contrat, si l'équipement n'appartenait pas au patrimoine de la personne publique, celle-ci reverserait à l'État la totalité des attributions perçues. En outre, ne seraient concernés que les baux emphytéotiques administratifs ayant fait l'objet d'une démarche d'évaluation préalable sur la base de celle qui est prévue s'agissant des contrats de partenariat.
Il convient de préciser que les baux emphytéotiques administratifs constituent une modalité de partenariat public-privé particulièrement adaptée aux investissements de taille limitée. La complexité des contrats de partenariat ne paraît pas en effet aussi adaptée aux petites collectivités.
Une telle mesure n'aurait pas pour effet de dégrader la norme de dépense, même si le FCTVA, traité comme un prélèvement sur recettes, figure désormais dans la norme élargie.
Cet amendement aurait en réalité un effet de substitution entre les différents modes de réalisation de l'investissement public, sans accroissement de la dépense globale du FCTVA.
On voit mal comment un investissement pourrait être discriminé au regard du FCTVA sur la base de son seul montage juridique. Le FCTVA correspond à une logique de neutralisation de la TVA sur l'investissement local, quelle que soit sa forme.
Enfin, le Gouvernement, sur sa propre initiative, a proposé un grand nombre d'exonérations de taxes locales au profit des PPP, exonérations que j'approuve totalement par ailleurs. Aucun chiffrage ne nous a été communiqué, au motif qu'il n'y aurait pas de véritable coût pour les collectivités. Il paraît souhaitable, à mon sens, que l'État fasse les mêmes efforts, en termes de neutralité fiscale, pour les PPP que ce qu'il demande aux collectivités territoriales.
La commission des lois considère que, en l'occurrence, le FCTVA ne doit pas permettre de garantir que la TVA ne constituera pas un élément remettant en cause le choix de recourir à un BEA plutôt qu'à un marché public. Il paraît tout à fait logique que les baux emphytéotiques des collectivités territoriales y soient éligibles.
Pour cette raison, la commission émet un avis favorable sur cet amendement.
Monsieur le rapporteur pour avis, même si je doute d'y réussir, je vais essayer de vous convaincre de retirer votre amendement, et ce pour trois raisons.
Premièrement, le FCTVA est en principe applicable dès lors qu'une personne détient dans ses livres la propriété du bien en question. Les dispositions de l'ordonnance de 2004 prévoient un mécanisme de dérogation à cette condition de propriété pour un certain nombre de raisons tenant notamment à la durée du contrat et à son efficacité.
Si, comme vous le suggérez, l'éligibilité au FCTVA était étendue aux BEA, cela supposerait une dérogation à la condition de propriété bien plus importante que celle qui a été consentie aux termes de l'ordonnance pour les contrats de partenariat.
Il est vrai que dans le cas des BEA comme dans celui des contrats de partenariat, c'est le partenaire privé qui est propriétaire de l'actif. Toutefois, les BEA sont conclus pour une durée comprise entre 18 et 99 ans, période à l'issue de laquelle les équipements sont susceptibles d'intégrer le patrimoine des collectivités locales, alors que cette durée, calée sur la durée d'amortissement des équipements, n'excède pas 20 à 25 ans dans le cadre des contrats de partenariat.
Déroger au principe de patrimonialité pour une durée qui, dans certains cas extrêmes, pourrait atteindre 99 ans ne manquerait pas de poser certains problèmes en termes de contrôle, puisque le bénéfice du FCTVA ne peut être acquis que sous réserve de l'intégration définitive du bien dans le patrimoine de la personne publique, sans quoi il doit être reversé.
Dans le pire des cas, il faut avoir présent à l'esprit qu'il faudra attendre 99 ans pour s'assurer que le bien retourne effectivement dans le patrimoine public.
Deuxièmement, les BEA constituent une simple modalité de financement différé d'équipements locaux et ne peuvent pas, en tant que tels, générer la performance qui s'attache aux contrats de partenariat du fait de la part exploitation-maintenance, qui concentre l'essentiel des gains de productivité de ce type de commande publique. C'est en partie pour cette raison que la dérogation a été consentie au bénéfice des partenariats, dérogation qu'il n'est nullement justifié d'étendre, par analogie, au régime des BEA.
Troisièmement, pour rendre éligible les BEA au FCTVA, il faudrait identifier leur part consacrée à l'investissement. Or cette identification autoriserait la collectivité à emprunter pour payer ses loyers, lesquels correspondent déjà à un étalement des dépenses d'investissement et des frais financiers du partenaire dans le temps.
Pour toutes ces raisons, il me semble juste que cette dérogation au principe de patrimonialité soit maintenue au bénéfice des contrats de partenariat, sans qu'elle soit étendue aux BEA.
M. le président. Monsieur le rapporteur pour avis, Mme la ministre vous a-t-elle convaincu de retirer l'amendement n° 82 ?
Peut-être pas, monsieur le président, mais j'ai apprécié les efforts qu'a faits Mme la ministre en ce sens.
Cet amendement me paraissant important, notamment pour les collectivités locales, je prendrai un peu de temps pour expliciter la position de la commission.
Madame la ministre, je ne nie pas l'intérêt de certains des arguments que vous avez avancés. Si, d'aventure, cet amendement est adopté ce soir, il nous sera loisible d'en parfaire la rédaction au cours de la navette.
S'agissant de la dérogation au principe de propriété, celui-ci a été admis pour l'ensemble des efforts que nous avons faits pour la neutralité. Aussi, cet argument peut être écarté.
En revanche, je suis plus sensible à la problématique de la durée. Néanmoins, je ne pense pas que les BEA soient systématiquement conclus pour une durée aussi longue que vous le dites. Mais j'admets que tel puisse être le cas.
Sur le plan de l'approche, on ne peut pas considérer qu'il s'agit simplement d'un différé d'investissement. Il existe une chance que les partenariats public-privé, au sens strict du terme, puissent ouvrir un peu cette « brèche » du BEA. Une fois que les collectivités auront goûté tant soit peu à cette ouverture en matière d'immobilier, elles iront beaucoup plus naturellement vers les services qui y seront attachés. Il serait dommage d'y renoncer.
Quant à la part d'investissement qu'il faudrait identifier, nous nous en remettons pour l'instant strictement aux règles qui sont applicables pour les PPP. Nous ne tenons pas à aller plus loin ni à être plus « performants ».
Même si vous ne l'avez pas directement évoquée, la question d'une éventuelle perte de recettes était sous-jacente dans vos propos. Or nous nous sommes efforcés de respecter une stricte neutralité. En l'occurrence, il ne s'agit rien de plus que d'une perte d'opportunité, puisque, de toute façon, les collectivités se seraient engagées dans cette démarche d'investissement et l'État aurait été amené à abonder le FCTVA.
Pour toutes ces raisons, je maintiens cet amendement, qui, s'il vous gêne vraiment, pourra voir sa rédaction améliorée en collaboration avec nos collègues de l'Assemblée nationale.
Néanmoins, il est important pour faire progresser la discussion et, sans doute, pour l'avenir des PPP.
Je ne prendrai pas partie dans cette querelle entre zélotes des PPP, mais je voudrais bien comprendre.
Ce projet de loi aurait pour objectif de placer les nouveaux contrats de partenariat sur le même plan que les autres modalités de la commande publique, et ce dans toutes ses dimensions, notamment fiscales. Or, quand il s'agit de la TVA, c'est-à-dire lorsque l'État est directement concerné, cela ne marche plus ! Certes, je n'ai pas suivi toute l'argumentation, mais je vois bien les raisons toutes plus compliquées les unes que les autres que l'on nous oppose. Charles Guené a raison et il est logique avec lui-même : à partir du moment où l'on recherche vraiment l'équité, quel que soit le type de contrat, tout le monde doit être placé sur le même plan. Aussi, je ne vois vraiment pas la raison pour laquelle il ne serait pas possible de récupérer la TVA au moyen du FCTVA. Ce serait complètement illogique.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 28.
L'amendement n° 84, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Cet amendement vise à clarifier le statut des cessions de créances prévues dans le cadre des partenariats public-privé au regard de l'impôt sur les sociétés.
L'administration fiscale a considéré qu'une cession de créances de crédit-bail induisait, chez le crédit-bailleur cédant, une variation positive d'actif net égale au prix de cession imposable au titre de l'exercice de cession.
Compte tenu des conséquences défavorables de cette solution, l'article 39 quinquies I du code général des impôts a introduit la possibilité pour les crédit-bailleurs de constituer une provision spéciale, fiscalement déductible, qui permet de ne taxer que le profit économique tiré de l'opération de titrisation.
Pour ce qui concerne les cessions de créances tirées des partenariats public-privé, il convient d'éviter d'imposer l'intégralité du produit de la cession. Or la constitution de la provision spéciale prévue à l'article 39 quinquies I n'est pas possible pour les sociétés titulaires des contrats de partenariat, qui ne sont dans la plupart des cas pas des sociétés de crédit-bail.
La solution proposée par le présent amendement consiste à aligner le traitement fiscal des cessions en cause sur leur traitement comptable, le prix de la cession étant considéré non pas comme un produit mais comme une avance sur loyers reprise au fur et à mesure de l'encaissement des loyers correspondants.
Je suis conscient que ce sujet est un peu complexe, mais les spécialistes ont dû comprendre la problématique !
La commission des lois fait confiance à la commission des finances : elle émet un avis favorable.
En dépit de l'aridité et de la difficulté du sujet, je tenterai de nouveau de convaincre M. Guené de retirer son amendement, au bénéfice cette fois non pas seulement de mes explications, mais d'une proposition que je souhaiterais lui faire.
Monsieur le rapporteur pour avis, je comprends le sens de votre amendement, qui vise, comme pour les titrisations de créances de crédit-bail, à éviter l'imposition immédiate de l'intégralité du produit provenant de la cession de créances résultant d'un contrat de partenariat.
Mais je crains que votre amendement n'aille finalement au-delà de l'objectif que vous visez, en supprimant totalement et définitivement l'imposition de ces créances. Comme vous l'avez mentionné, je souhaiterais rebondir sur votre proposition.
En fonction du traitement comptable retenu, l'extension de la provision spéciale autorisée en cas de titrisation de créances de crédit-bail aux cessions de créances résultant du contrat de partenariat me paraît probablement plus adaptée pour répondre au problème légitime que vous avez soulevé.
Si vous acceptez de retirer votre amendement, je m'engage à proposer, d'ici à la deuxième lecture au Sénat, un traitement fiscal qui corresponde à ce second mécanisme que vous avez-vous-même évoqué mais qui, en l'absence de formulation, n'est effectivement pas applicable.
Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 84 est-il maintenu ?
Je remercie Mme la ministre de ses explications. À partir du moment où le problème a été identifié et où l'on se propose de le régler de manière plus fine, j'accepte de retirer cet amendement.
L'amendement n° 84 est retiré.
L'amendement n° 85 rectifié, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
II. -La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 À du code général des impôts.
Par cet amendement, il s'agit d'appliquer le principe de neutralité fiscale entre investissement classique et PPP en ce qui concerne la contribution annuelle sur les revenus locatifs. La mise à disposition de locaux dans le cadre de partenariats public-privé est susceptible, lorsque l'opération n'est pas assujettie à la TVA, de donner lieu au paiement de la contribution annuelle sur les revenus locatifs.
Cet amendement a pour objet de rétablir sur ce point la neutralité fiscale entre marchés publics et partenariats public-privé en retenant les rédactions proposées aux articles 26 et 27, qui prévoient déjà des avancées en matière de neutralité fiscale.
Avis favorable également. Je lève le gage.
Il s'agit donc de l'amendement n° 85 rectifié bis.
L'amendement n° 83 rectifié, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
III. -La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales des I et II ci-dessus est compensée, à due concurrence, par la majoration de la dotation globale de fonctionnement.
IV. -La perte de recettes résultant pour l'État du III ci-dessus est compensée par la création, à due concurrence, d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Cet amendement vise à préciser les règles applicables aux cessions de créances liées aux PPP en écartant l'application à ces cessions de la taxe de publicité foncière, laquelle représente aujourd'hui 0, 8 % des montants faisant l'objet d'une cession de créance, ce qui a pour effet de renchérir artificiellement le coût des PPP.
Cette fiscalité crée aujourd'hui une distorsion fiscale. Pour les seuls contrats de partenariat, l'administration fiscale a considéré que la rémunération du titulaire n'avait pas la nature d'un loyer.
Cette solution mériterait d'être confirmée et étendue aux autres formes de partenariat public-privé.
Par cet amendement, il s'agit à nouveau d'assurer la neutralité fiscale entre les marchés publics et les contrats de partenariat. Les premiers étant financés par un emprunt, ils n'ont pas à être soumis à publicité. Selon les informations que le Gouvernement m'a soumises, il semblerait que les seconds n'aient pas non plus à faire l'objet d'une telle publication. Dans ce cas, l'amendement ne serait pas utile.
Aussi, la commission s'en remet à l'avis du Gouvernement.
Puisque M. le rapporteur de la commission des lois m'y invite, et parce que le sujet est intéressant, je souhaite vous faire une proposition.
Vous souhaitez instaurer une exonération de la taxe de publicité foncière due lors de la publication au fichier immobilier des cessions de plus de trois années de loyers non échus dus en vertu d'un partenariat public-privé.
Je voudrais d'abord observer que, pour répondre à notre préoccupation qui est toujours la même s'agissant de l'identité de traitement entre marchés publics et partenariats public-privé, la taxe proportionnelle s'applique uniquement en cas de publication au fichier immobilier permettant l'information des tiers de l'acte portant cession de cette nature.
En pratique, aucune cession de loyer ne fait l'objet d'une publication. Ce n'est que dans l'hypothèse où l'on souhaite disposer d'une garantie supérieure à celle qui existe pour les cessions de créances attachées aux marchés publics que s'applique la taxe de publicité foncière. Il n'y a donc aucun enjeu de distorsion.
Ensuite, accorder un traitement fiscal propre à la publication des cessions de loyers grevant la valeur d'un droit réel au motif qu'il provient d'un partenariat public-privé sans accorder un traitement identique aux cessions de loyers grevant d'autres droits réels immobiliers risquerait de créer un déséquilibre.
Néanmoins, et parce qu'une mesure de publicité peut être considérée comme souhaitable dans certains cas, le Gouvernement émet un avis de sagesse favorable et répond au moins partiellement à votre attente, monsieur le rapporteur pour avis. Je lève le gage, monsieur le président.
Il s'agit donc de l'amendement n° 83 rectifié bis.
L'amendement n° 86, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Les locaux sans caractère industriel ou commercial mis à disposition, dans le cadre des opérations visées à l'article 1048 ter du présent code, de l'État, des départements, des communes et des établissements publics, scientifiques, d'enseignement et d'assistance et affectés à un service public. »
III. - La perte de recettes résultant pour l'État du II ci-dessus est compensée par la création, à due concurrence, d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Toujours dans la même logique, j'évoquerai maintenant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
Les locaux sans caractère industriel ou commercial loués notamment par l'État, les départements et les communes sont exonérés de taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
Le présent amendement vise à étendre cette exonération aux ouvrages mis à disposition des mêmes personnes publiques dans le cadre des partenariats public-privé et contribue ainsi à rétablir une véritable neutralité fiscale entre marchés publics et PPP.
La neutralité fiscale est naturellement bienvenue.
La question qui se pose est de savoir quel est l'avenir de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, la TEOM, dans son système actuel. À côté de cette taxe, il y a la redevance d'ordures ménagères, la ROM, dont les bâtiments publics appartenant à une commune ou à une autre collectivité ne sont pas exonérés. Au contraire, les locaux publics autres que ceux ayant un caractère industriel ou commercial sont dispensés de la TEOM. Cela va-t-il durer ?
C'est la raison pour laquelle la commission s'en remet à la sagesse de notre assemblée.
Le Gouvernement souhaite que cet amendement soit retiré, pour une série de raisons techniques, mais surtout pour un motif essentiel sur lequel je voudrais insister.
D'abord, cette TEOM est souvent l'occasion de discussions particulièrement âpres avec toutes les parties prenantes, au premier chef les collectivités locales.
Ensuite, et surtout, vous savez que, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, une réflexion a été engagée sur le financement du service d'enlèvement des ordures ménagères afin que la facturation du service rendu soit plus incitative.
Dès lors que l'on s'interroge sur la pertinence, le taux et les modalités d'application de cette TEOM, vouloir en modifier le champ d'application, sans préalablement connaître les propositions du comité opérationnel chargé de travailler sur ce sujet, et en élargir l'assiette ne me paraît pas de très bon augure dans le cadre de ce Grenelle de l'environnement.
Telle est la raison pour laquelle je sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.
Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 86 est-il maintenu ?
Ayant personnellement travaillé sur le sujet des TEOM et des ROM, je ne crois pas que la taxe sera modifiée dans un avenir proche. Nous risquons de connaître encore un long moment l'équilibre précaire que l'on a réussi à instaurer voilà quelques années.
Mais, vous l'avez compris, notre souci était de parvenir à une parfaite neutralité fiscale. Je conçois que notre approche sur la TEOM était peut-être théorique mais, une fois n'est pas coutume, je me ferai un peu l'avocat du diable, en reprenant un argument de mon collègue Laurent Béteille.
Il est vrai que l'on peut s'interroger, car la taxe fait l'objet d'une exonération, mais pas la redevance. Peut-on vraiment parler de neutralité fiscale si la TEOM est supprimée alors que la ROM est maintenue ?
Cela étant, j'accepte de retirer mon amendement. J'ai peut-être poussé la théorie un peu loin.
L'amendement n° 87, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
I. - Dans la quatrième phrase du premier alinéa du I de l'article L. 524-7 du code du patrimoine, après les mots : « Les constructions », sont insérés les mots : « , y compris celles réalisées dans le cadre des opérations visées à l'article 1048 ter du code général des impôts, ».
Toujours dans la même logique, mais peut-être avec plus de succès, je voudrais revenir sur l'article L. 524-7 du code du patrimoine, qui prévoit l'application d'un tarif favorable pour le calcul de la redevance d'archéologie préventive pour les constructions destinées à un service public ou d'utilité publique.
Ces dispositions favorables n'apparaissent pas susceptibles de s'appliquer aux constructions mises à disposition des personnes publiques dans le cadre de partenariats public-privé.
Il y a une faille dans le système. Le présent amendement vise donc à rétablir sur ce point la neutralité fiscale entre marchés publics et partenariats public-privé, en prévoyant les mêmes dispositions que celles qui ont déjà été proposées dans les articles 26 et 27 du projet de loi.
Le Gouvernement émet un avis favorable, et il lève le gage.
Il s'agit donc de l'amendement n° 87 rectifié.
L'article 29 a été examiné par priorité.
L'amendement n° 45, présenté par M. Béteille, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
M. Laurent Béteille, rapporteur. Il s'agit d'un amendement purement rédactionnel, qui vise à supprimer l'adverbe « notamment ». Il fallait bien le faire à un moment ou à un autre.
Au deuxième alinéa de l'article L. 242-1 du code des assurances, après les mots : « ni aux personnes morales de droit public » sont ajoutés les mots : «, ni aux personnes morales assurant la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat. »
L'amendement n° 46 est présenté par M. Béteille, au nom de la commission des lois.
L'amendement n° 89 rectifié est présenté par M. J. L. Dupont et les membres du groupe Union centriste-UDF.
L'amendement n° 167 est présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 46.
Cet amendement vise à supprimer la dispense d'assurance dommages ouvrage pour les personnes morales assurant la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat.
Lors de plusieurs auditions, ainsi que dans de nombreuses contributions écrites que j'ai reçues, j'ai pu constater que beaucoup s'inquiétaient de la possibilité offerte au maître d'ouvrage, en l'occurrence au partenaire privé de la personne publique, de ne pas souscrire d'assurance dommages ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat.
Nous sommes à côté de l'objectif de ce dispositif qui consiste à assurer une neutralité financière entre les contrats de partenariat et les marchés publics, lesquels, je le rappelle, n'imposent pas à l'État et laissent le choix aux collectivités territoriales de souscrire une assurance dommages ouvrage, dans la mesure où le maître d'ouvrage demeure la personne publique qui est, par principe, exonérée.
Je suis conscient du coût que représente cette assurance. Les chiffres qui sont avancés oscillent entre 0, 7 % et 1, 5 % du montant global du contrat de partenariat. Je n'ignore pas non plus que, pour les projets les plus importants, les partenaires privés éprouvent des difficultés à souscrire une telle assurance.
Pour autant, je ne suis pas convaincu par l'instauration d'une dispense d'obligation d'assurance. Je crains qu'elle ne mette les personnes publiques, les collectivités territoriales en particulier, dans des situations délicates si le partenaire privé n'ayant pas souscrit d'assurance n'est plus en mesure de couvrir les éventuels dommages.
Malgré le maintien de la garantie décennale, l'assurance dommages ouvrage a pour principal avantage de pouvoir être utilisée sans recherche de responsabilité.
En outre, dès lors que cette assurance devient facultative, les cocontractants privés souhaitant la souscrire éprouveront sans doute des difficultés, les compagnies d'assurances pouvant la leur refuser. Ce sera notamment le cas des PME.
Dans ces conditions, je vous propose de supprimer l'article 31 du projet de loi qui instaure la dispense d'assurance dommages ouvrage.
La parole est à M. Jean Boyer, pour présenter l'amendement n° 89 rectifié.
Comme vient de le rappeler M. le rapporteur, l'article 31 supprime l'obligation de souscrire une assurance dommages ouvrage pour les personnes morales assurant la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat.
Le présent amendement vise à maintenir cette obligation pour des raisons que M. le rapporteur a parfaitement expliquées et sur lesquelles je ne reviens pas.
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour présenter l'amendement n° 167.
Je ne reviendrai pas, moi non plus, sur l'argumentation.
J'observe simplement qu'il aura fallu attendre la fin de la discussion du projet de loi pour découvrir qu'un cocontractant pourrait éventuellement ne pas tenir ses engagements, c'est-à-dire mettre la clé sous la porte, et qu'il pourrait en résulter quelques inconvénients.
Cet amendement nous permet d'attirer l'attention sur ce point. Jusqu'à présent, on nous avait longuement vanté les avantages des partenariats public-privé, en passant complètement sous silence le risque énorme que prend la collectivité en souscrivant un tel contrat.
Notre amendement atténuerait cette difficulté.
L'article 31 a un double objet.
D'une part, il vise à instaurer un régime de liberté au bénéfice de la puissance publique, qui demeure libre d'apprécier si elle souhaite ou non s'assurer contre le risque du préfinancement.
D'autre part, il tend à harmoniser le régime des contrats de partenariat public-privé et le mode de passation de la commande publique traditionnel qui bénéficie de l'exonération de l'assurance dommages ouvrage obligatoire depuis la loi Spinetta de 1978 dans les contrats traditionnels de droit privé.
Les amendements visent à supprimer la dérogation possible à l'obligation d'assurance dommages ouvrage.
Outre les deux avantages que je viens d'évoquer, le régime de liberté et une harmonisation des différents modes de conclusion de la puissance publique qui ne se fasse pas au détriment du partenariat public-privé, la dispense me paraît nécessaire aussi en raison de la difficulté qu'il y a parfois à trouver sur le marché de l'assurance des offres de couverture de risque pour un contrat de partenariat public-privé.
Par ailleurs, et vous l'aviez indiqué tout à l'heure, monsieur le rapporteur, le coût de l'assurance représente entre 1 % et 1, 5 % du montant global du contrat, ce qui renchérit évidemment d'autant la rémunération que doit verser la personne publique à son cocontractant. En effet, ne nous faisons pas d'illusions, les primes de risques acquittées par un cocontractant sont ensuite répercutées dans la facturation de ce que l'on appelle communément le « loyer » qui sera payé par la puissance publique. La dérogation prévue à l'article 31 permet de rétablir la neutralité du dispositif.
En outre, il faut le reconnaître, les risques sont relativement limités. L'article 31 permet simplement de s'exonérer de l'obligation de souscrire une couverture pour le risque dommages ouvrage. La personne publique conserve la liberté de s'assurer, de prévoir la souscription d'une assurance dommages ouvrage dans le cahier des charges. Le titulaire du contrat de partenariat demeure, lui aussi, libre de s'assurer.
Dans la mesure où cet article 31 est un article de liberté, un article d'harmonisation, laquelle a été recherchée tout au long de la discussion de ce texte afin que tous les régimes de conclusion de commande publique soient placés sur un même pied, il me semble qu'il doit être maintenu.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est défavorable aux amendements n° 46, 89 rectifié et 167.
Je comprends bien la préoccupation de Mme le ministre. J'avais moi-même avancé certains arguments qui militaient en faveur de cette dispense, de cette liberté, pour reprendre le terme qu'elle a elle-même employé.
Toutefois, on ne peut pas mettre sur le même plan le choix laissé à une collectivité territoriale de souscrire ou non une assurance dommages ouvrage et le fait d'imposer ou pas une assurance à un autre partenaire. Les deux situations ne sont pas forcément comparables.
Par ailleurs, vous avez souligné qu'il peut être difficile de souscrire une telle assurance. Je crains qu'une dispense de l'obligation d'assurance ne rende encore plus difficile la tâche d'un cocontractant souhaitant s'assurer.
Pour toutes ces raisons, je maintiens l'amendement.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 46, 89 rectifié et 167.
En conséquence, l'article 31 est supprimé.
L'amendement n° 47, présenté par M. Béteille, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Les actes pris par les communes en matière d'urbanisme, de marchés, de contrats de partenariat et de délégations de service public déférés... (le reste sans changement) ».
Cet amendement vise à rectifier une erreur matérielle.
Je mets aux voix l'amendement n° 47.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 31.
L'amendement n° 74, présenté par M. Houel, au nom de la commission des affaires économiques, est ainsi libellé :
La parole est à M. Michel Houel, rapporteur pour avis.
Michel Houel, rapporteur pour avis
La commission des affaires économiques propose, par cet amendement, qu'à partir du 1er janvier 2009 tout projet de bail, présenté par l'État ou par un établissement public de l'État, conclu dans le cadre d'une autorisation d'occupation temporaire constitutive de droit réel du domaine public et dont le loyer est supérieur à un montant fixé par décret en Conseil d'État soit soumis à la réalisation d'une évaluation préalable dans les conditions définies à l'article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.
Cette obligation d'évaluation préalable pour tous les projets d'investissement d'envergure ne vise que l'État et ses établissements publics. Les collectivités territoriales ne sont donc pas concernées par cet amendement.
En outre, cet amendement ne porte que sur les AOT-LOA, c'est-à-dire les autorisations d'occupation temporaire du domaine public accompagnées d'une location avec option d'achat anticipé. L'État et le titulaire d'une AOT peuvent en effet conclure un bail portant sur un bâtiment à construire et comprenant une option au profit de l'État et permettant à celui-ci d'acheter le bâtiment plus tôt que prévu. Un décret en Conseil d'État fixerait le seuil financier au-delà duquel cette évaluation deviendrait obligatoire.
La raison d'être de cet amendement est qu'il n'existe pas de contrat de la commande publique idéal, car chaque projet nécessite un contrat adapté.
L'évaluation préalable devra comparer, en termes de coût global, de performances et de partage des risques, les différents contrats administratifs - marché public, partenariat public-privé, délégation de service public - et leurs combinaisons possibles.
L'évaluation préalable se limitera bien entendu aux hypothèses les plus pertinentes.
La Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat, la MAPPP, l'un des organismes experts prévus à l'article 2 de l'ordonnance citée, jouerait alors un rôle central et unificateur. Cet organisme bénéficie en effet d'une expérience utile pour donner un avis sur les évaluations préalables relatives aux projets d'investissements publics d'envergure de l'État, à condition, bien sûr, que ces projets ne concernent pas la défense nationale. L'avis de l'organisme expert ne doit pas lier la personne publique.
Madame la ministre, cet amendement marque une première étape, décisive, vers la modernisation de la commande publique. L'objectif à terme, que partage M. Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques, de qui nous nous sommes rapprochés, est que tous les gros contrats de l'État passent au crible de l'évaluation préalable, qu'il s'agisse des délégations de service public ou des marchés publics complexes.
L'amendement vise à rendre obligatoire l'évaluation préalable pour tout projet de contrat de l'État ou de l'un de ses établissements publics relatif à une AOT-LOA dont la valeur estimée dépasserait un seuil fixé en Conseil d'État.
Je m'étais interrogé sur l'opportunité de déposer un amendement analogue. Mais, faisant preuve d'une certaine timidité, je n'ai pas souhaité aller au-delà de l'objet du projet de loi qui était limité aux contrats de partenariat stricto sensu. Je m'en suis donc tenu au texte afin d'éviter de banaliser l'évaluation préalable en l'étendant à d'autres modes de passation de contrats.
Il convient de rappeler que l'évaluation préalable obligatoire est née de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel et qu'elle vise à vérifier l'existence d'un motif d'intérêt général tel que l'urgence ou la complexité du projet.
Toutefois, comme je l'ai indiqué dans la discussion générale, j'appelle de mes voeux une rationalisation du droit de la commande publique. La commission a adopté plusieurs amendements de coordination rédactionnelle avec le code des marchés publics et j'insiste longuement, dans mon rapport, sur l'importance de l'évaluation préalable.
Je voudrais également rappeler que le dernier rapport de la Cour des comptes, qui a été longuement cité, a montré du doigt deux partenariats public-privé qui ont été passés non pas sous la forme du dispositif qui nous intéresse ce soir mais sous forme d'AOT-LOA, procédure qui, actuellement, n'est pas soumise à évaluation préalable.
La commission a donc émis un avis favorable sur cet amendement, qui tend à ce que les AOT-LOA soient elles aussi soumises à une évaluation préalable.
Mme Christine Lagarde, ministre. Je ne peux pas imaginer un instant, monsieur le rapporteur, que vous ayez été timide d'une quelconque manière !
L'évaluation préalable était parfaitement justifiée pour les raisons que vous avez évoquées : pour le caractère nouveau des partenariats, pour leur nature, pour la décision du Conseil constitutionnel ; elle a été évoquée à de multiples reprises pendant ce débat. Néanmoins, le fait d'étendre son application à d'autres situations, comme cet amendement le prévoit, nous fait courir le risque de la banalisation.
Pour autant, c'est un avis favorable que le Gouvernement émet sur l'amendement n° 74, et ce pour deux raisons. D'abord, il y est proposé que le seuil au-delà duquel l'évaluation est nécessaire soit fixé par décret, et il me paraîtrait justifié que ce seuil soit relativement élevé pour éviter le processus de banalisation. Ensuite, ce travail préalable rejoint les études d'impact que, dans un certain nombre de cas, nous essayons de réaliser systématiquement en matière d'action de la puissance publique.
Et puisque nous avons longuement cité Philippe Séguin sur cette question des PPP, je souhaiterais vous donner lecture d'un extrait du courrier qu'il a récemment adressé au Club des PPP ; mais peut-être l'avez-vous vu ! S'il y fait effectivement référence à ces deux contrats, il ne s'insurge pas contre le mécanisme des PPP, ni n'en prend la défense, d'ailleurs. En tous les cas, il ne confère pas à la décision du Conseil constitutionnel le caractère restrictif qui a parfois été évoqué dans cet hémicycle : « La Cour recommande donc simplement et logiquement que le recours à des montages impliquant des tiers soit mieux motivé et fasse l'objet d'une évaluation précise des coûts et des avantages qu'on peut en attendre. »
L'évaluation préalable que nous évoquions entre tout à fait dans le champ de l'interprétation du président Séguin, qui est, comme toujours, pondérée et raisonnable.
L'amendement n° 90 rectifié, présenté par M. J.-L. Dupont et les membres du groupe Union centriste - UDF, est ainsi libellé :
Le présent amendement vise à rétablir la symétrie entre l'obligation d'assurance dommages ouvrage et l'assurance de responsabilité civile décennale obligatoire.
En effet, un amendement adopté lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2006 a introduit dans le code des assurances un article L. 243-9 qui permet, sous certaines conditions, de plafonner les assurances obligatoires de responsabilité décennale pour les grandes opérations de construction destinées à un usage autre que l'habitation.
Si la question de l'assurabilité des grands chantiers en assurance de responsabilité y trouve désormais une solution, les maîtres d'ouvrage demeurent obligés, hors habitation, de s'assurer en dommages ouvrage sans limite, sous peine de sanctions pénales, et ce quel que soit le coût de l'opération, alors que le marché ne peut offrir de couverture d'assurance au-delà d'un certain montant.
Le présent amendement vise donc à compléter l'article L. 243-9 du code des assurances en ajoutant la référence à l'assurance dommages ouvrage, de telle sorte que tant l'obligation d'assurance de responsabilité décennale que l'obligation d'assurance dommages ouvrage puissent être plafonnées pour des ouvrages destinés à un usage autre que l'habitation.
Le décret d'application prévu à l'article L. 243-9 in fine, organisera en parfaite symétrie le plafonnement tant de l'assurance responsabilité décennale que de l'assurance dommages ouvrage.
Comme vient de l'indiquer notre collègue, cet amendement a pour objet de prévoir un plafonnement de l'assurance dommages ouvrage pour les grandes opérations de construction d'ouvrages destinés à un autre usage que l'habitation, comme la loi de finances rectificative pour 2006 l'a déjà prévu pour la garantie décennale.
Ce plafond de garantie ou d'assurance vise à trouver une solution pour les projets pour lesquels il n'est pas possible de souscrire d'assurance construction à raison des sommes en jeu : malgré l'obligation de s'assurer, les constructeurs et les maîtres d'ouvrage ne parviennent pas toujours à le faire.
Je comprends donc tout à fait l'esprit de l'amendement.
La question que je me pose sur son opportunité est de savoir si, ensuite, le décret sera publié, dans la mesure où celui qui était prévu dans la loi de finances rectificative pour 2006 ne l'est toujours pas.
La commission des lois émet donc un avis de sagesse positive qui, sous réserve que le Gouvernement s'engage à prendre le décret, pourrait devenir un avis favorable.
J'ai le plaisir d'indiquer à M. le rapporteur que le décret sera publié dans des délais très brefs. Une réunion interministérielle est prévue à cet effet dans la première quinzaine du mois d'avril ; j'ai donc bon espoir que, les délais de rédaction aidant, le décret paraîtra effectivement sous deux mois. Tout cela n'aura pas été vain !
Cela me permet de lever toute réserve sur la proposition de notre collègue !
Je mets aux voix l'amendement n° 90 rectifié.
L'amendement n° 93 rectifié bis, présenté par M. Virapoullé, Mme Sittler et M. Milon, est ainsi libellé :
Après le 14e alinéa du I de l'article 199 undecies B du code général des impôts, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
Selon la jurisprudence européenne - arrêt Altmark, paquet Monti -, les contrats de partenariat ne constituent pas des aides d'État lorsque la compensation des obligations de service public n'excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par ces mêmes obligations.
Or, dans les départements d'outre-mer, l'addition des contrats de partenariat et des aides fiscales octroyées au titre de la défiscalisation risque d'excéder cette notion de « juste compensation » et, par là même, de rendre possible un rejet par la Commission de Bruxelles.
Le présent amendement a donc pour objet d'exclure du bénéfice de la défiscalisation toute opération déjà financée en contrat de partenariat, afin de prévenir tout risque de rejet.
Cet amendement, assurément intéressant, tend à répondre au souci de protéger deux dispositifs et de vérifier leur compatibilité.
Compte tenu de la technicité de la question, je souhaite entendre l'avis du Gouvernement avant de me prononcer.
Madame le sénateur, vous souhaitez exclure du champ d'application de l'aide fiscale aux investissements productifs outre-mer les activités financées au moyen de contrats de partenariats public-privé, afin de ne pas ajouter une défiscalisation à une autre.
Si le Gouvernement comprend cette inquiétude, il n'est néanmoins pas favorable à votre amendement, et ce pour trois raisons.
D'abord, il ne peut être présumé que le niveau de l'aide accordée dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé au titre de la compensation, d'une part, des obligations de service public mises à la charge du partenaire privé et, d'autre part, des difficultés de développement propres aux régions ultrapériphériques excède systématiquement ce qui est autorisé sur le plan communautaire.
Ensuite, dans de nombreux cas, l'activité développée dans le cadre du contrat de PPP ne pourra pas, en pratique, bénéficier de l'aide fiscale dès lors qu'elle n'entrera pas dans le champ d'application de cette aide, qui vise les secteurs d'activité recourant à des investissements de production.
Enfin, d'autres modes de financement d'investissements en partenariat entre les secteurs public et privé sont actuellement utilisés outre-mer, tels les contrats de concession de service public, dont les objectifs, en termes de financement d'investissements, ne sont guère éloignés de ceux des contrats de PPP et dont les autorités communautaires ont une parfaite connaissance.
À cet égard, il me semble qu'il serait paradoxal, au moment où nous souhaitons encourager le recours aux PPP, de priver ces seuls contrats d'une fiscalité incitative pour le développement des services publics locaux.
Pour ces trois raisons, je vous demanderai, madame, de retirer cet amendement. À défaut, j'émettrai un avis défavorable.
L'amendement n° 93 rectifié bis est retiré.
L'amendement n° 168, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Vraiment, le Parlement devient une machine à remonter le temps : il n'est pas une loi qui ne soit à effet rétroactif !
Encore une fois, nous pensons qu'il n'est ni nécessaire ni logique de vouloir étendre le bénéfice éventuel de ce texte à des contrats pour lesquels la procédure a été lancée avant que la loi ne soit applicable.
Je le répète, c'est une drôle de manie : il n'y a pas un texte qui ne soit à effet rétroactif, alors que, dans le même temps, on nous vante à longueur de journée l'état de droit ! C'est un peu curieux !
Les principes de droit qui valent en l'espèce n'ont jamais interdit qu'un texte s'applique à des contrats en cours ; telle n'a jamais été la position ni du Conseil constitutionnel ni des meilleurs auteurs de droit qui se sont longuement exprimés sur ce sujet bien connu.
Cet amendement de suppression de l'article 32 est contraire à la position de la commission. Je pense, à l'opposé, qu'il convient d'appliquer au plus vite les dispositions du projet de loi qui permettent d'améliorer le régime juridique des contrats de partenariat et de garantir une neutralité fiscale entre les différents outils de la commande publique. Cela n'a rien de rétroactif, cela s'applique simplement dès la parution de la loi.
Je formulerai quasiment les mêmes observations que M. le rapporteur : il n'est pas du tout question de rétroactivité dans ce texte ! La loi s'applique avec effet immédiat dans les vingt-quatre heures de sa publication, selon les règles de la République, et elle s'applique y compris aux contrats dont la procédure de consultation était en cours au moment de sa parution. Cela permettra d'ailleurs à ces contrats de bénéficier immédiatement des nouveaux régimes qu'elle met en place.
J'ajoute que la référence à la date d'envoi à la publication est une référence précise et usuelle en matière de commande publique.
Le Gouvernement, qui souhaite en rester à la rédaction très précise et très claire de l'article 32, émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 168.
Vous nous fournissez tous une magnifique illustration du fait que les bilans, c'est « du bidon » ! Si la personne publique s'est lancée dans une consultation, a décidé de mettre en place un partenariat de ce type, c'est, je suppose, qu'elle a réalisé un magnifique bilan, qu'elle sait que ce sera plus efficace pour elle, que cela lui coûtera moins cher.
Encore une fois, vous avez la majorité, vous faites ce que vous voulez. Il n'en reste pas moins que vos argumentations sont des argumentations ad hoc : vous dites une chose un jour, une autre le lendemain, et l'exemple de la TVA l'a parfaitement montré tout à l'heure. De la même façon, il faut établir des bilans, mais on peut en faire une application différente, c'est sans importance. Très bien ! Nous en prenons acte !
Je souhaite ajouter quelques mots aux excellents propos de mon collègue Pierre-Yves Collombat.
Nous sommes vraiment dans ce que certains mathématiciens appellent la théorie des ensembles flous.
Pour signer un contrat de partenariat, il faut tout d'abord procéder à une évaluation dans laquelle on compare une donnée dont on ne sait pas grand-chose, à savoir ce qui va se passer dans les décennies à venir, et une donnée dont on ne sait rien, à savoir ce qui se serait passé si on avait fait appel à un marché pour lequel il y aurait eu des candidats dont on ignore le nom, qui auraient présenté des offres dont on n'ignore tout. C'est le premier point du flou.
Ensuite, lors du dialogue compétitif, nous discutons du programme avec les candidats, tout en les mettant en concurrence sur ledit programme et tout en respectant, bien sûr, les conditions d'une parfaite égalité.
Pour ajouter encore au flou, la lecture de l'article 32 ne permet pas de savoir précisément à qui la loi va s'appliquer. Les contrats qui seront en cours d'élaboration, d'analyse, d'évaluation, de dialogue compétitif connaîtront un changement de législation au cours de la procédure. Si l'objectif est d'encombrer les tribunaux administratifs et le Conseil d'État des innombrables contentieux que l'incertitude juridique engendrera inéluctablement, vous atteindrez l'effet recherché.
Le problème aurait pu être réglé en énonçant clairement que la loi ne s'appliquera qu'aux contrats de partenariat pour lesquels un avis d'appel public à concurrence aura été publié postérieurement à la présente loi. C'est tellement facile à comprendre et tellement conforme au principe d'égalité que je ne vois pas pourquoi on n'adopte pas ce dispositif. Mais il y a peut-être des mystères auxquels je n'ai pas accès...
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.
Le groupe communiste républicain et citoyen votera résolument contre ce projet de loi.
Tout d'abord, ce texte méconnaît la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003 ; nous n'avons cessé de le répéter, à l'instar de nos collègues du groupe socialiste. En généralisant, en banalisant, comme vous le faites, les contrats de partenariat, vous décidez de passer outre cette décision et vous tentez à tout prix d'en faire un outil ordinaire de la commande publique.
Ensuite, il traduit votre intention en matière de politique budgétaire pour les années à venir.
Les partenariats public-privé sont présentés comme le moyen pour l'État et les collectivités locales de rénover leurs équipements et leurs infrastructures pour un coût bien plus intéressant qu'avec une autre formule : marché public, concession ou délégation de service public. L'avantage de recourir à cette méthode, en ces temps de rigueur budgétaire, est surtout la non-prise en compte de ces dépenses d'investissement dans la dette publique au sens de Maastricht.
Mais cette dissimulation du coût des PPP dans la dette ne restera pas longtemps sans conséquences pour l'État et les collectivités territoriales : puisque les dépenses de fonctionnement vont augmenter du fait des redevances à payer à l'opérateur privé, il faudra bien trouver le moyen de dégager des recettes. Les collectivités se retrouveront obligées d'augmenter les impôts locaux et cela donnera l'occasion à l'État de justifier les suppressions de postes de fonctionnaires.
Enfin, le fait que les partenariats public-privé coûtent finalement cher aux contribuables et lient les mains de l'État et des collectivités sur des décennies n'est pas, hélas ! un argument qui pèse suffisamment lourd dans la balance.
La Cour des comptes a émis de telles réserves sur cette technique contractuelle que la prudence aurait dû être votre maître mot en la matière ; mais il n'en est rien.
En tout état de cause, ce projet de loi affaiblira la capacité de financement de certains services publics au profit de grands groupes du BTP. En revanche, je ne vois pas l'ombre d'un retour sur investissement pour les collectivités territoriales et pour l'État.
Les nouveaux élus dans les communes et les départements se montreront peut-être plus éclairés ; j'espère qu'ils sauront analyser ce texte et constituer des poches de résistance contre ces contrats. En tout cas, nous ne manquerons pas de les alerter sur cette forme de trahison du marché public que sont ces contrats de partenariat public-privé.
Ce débat a été très riche d'enseignements. Il est maintenant patent, après toutes ces heures de discussion, que l'objet du texte consiste clairement à s'opposer, j'y insiste, à la décision qui a été prise par le Conseil constitutionnel. En effet, nous avons démontré, me semble-t-il, qu'alors que le PPP est considéré comme dérogatoire par le Conseil constitutionnel, ce projet de loi a pour objet de généraliser très largement cette procédure, ce qui ne vous a d'ailleurs pas empêché de déclarer qu'elle devait rester exceptionnelle !
Autrement dit, dans nombre d'interventions - et entre les interventions - on a assisté à un véritable collage. D'un côté, on nous dit que c'est exceptionnel. Dans ce cas, c'est dérogatoire, donc ce n'est pas le régime de droit commun. De l'autre, on nous dit qu'il ne faut pas en rester aux critères d'urgence et de complexité mentionnés par le Conseil constitutionnel.
Mais comme ce dernier a considéré qu'une telle généralisation s'opposerait aux « exigences constitutionnelles » et que cette décision s'applique à toutes les autorités de l'État, en affirmant que l'on pourra recourir au PPP dès lors que ce sera plus avantageux et que, d'ici à 2012, presque tout relèvera de l'urgence, on contredit clairement le Conseil constitutionnel, même si l'on se réfère, pour la forme, à sa décision.
Ce qui a été dit sur le caractère prétendument plus avantageux du PPP n'est pas logique, bien sûr : nous avons démontré, et ce très facilement, que pour toutes les procédures de mise en concurrence pour des marchés publics, le bon sens veut que l'on choisisse l'offre la plus avantageuse. Dire qu'il suffirait que l'offre soit « avantageuse » pour justifier le recours au PPP est un argument que je ne comprends pas dès lors que l'on affirme en même temps que le PPP doit rester « exceptionnel ». Qu'une chose soit plus avantageuse qu'une autre n'est pas particulièrement exceptionnel !
Nous sommes dans la contradiction la plus totale et je remercie donc tous ceux qui ont participé à ce débat, notamment Mme la ministre, MM. les rapporteurs et les membres de la majorité, d'avoir mis en évidence cette contradiction. C'est à cela, finalement, que peut servir un débat !
Bien entendu, il n'y a pas eu de réponse non plus sur la question de l'évaluation puisque, telle qu'elle est conçue, l'évaluation ne peut rien démontrer. On ne peut comparer les effets d'un PPP, dont on ignore, bien entendu, les conséquences dans dix, vingt ou trente ans - on peut donner de nombreux arguments en ce sens - et un recours au marché public, alors que l'on ne connaît ni les candidats ni les offres susceptibles d'être faites. Donc, on est dans l'indécidable et, dès lors, tout ce que l'on peut dire d'aimable sur l'évaluation ne doit pas tromper.
C'est pourquoi nous maintenons notre position. Nous considérons que les contrats de partenariat peuvent être utiles dans certaines circonstances et qu'il ne faut donc pas avoir une conception négative. D'ailleurs, madame la ministre, l'ordonnance s'est appliquée et c'est bien la preuve qu'il n'était pas nécessaire d'élaborer un nouveau texte, sauf à vouloir remettre en cause la décision du Conseil constitutionnel, ce qui est - je pense l'avoir montré - le but de ce projet de loi.
Madame la ministre, j'ai été très sensible au fait que vous ayez cité M. Philippe Séguin. Cependant, il faudrait élaborer une théorie de la citation - peut-être un jour en aurai-je le temps - parce qu'il est très facile de réduire quelqu'un aux quelques lignes qu'il a écrites dans telle ou telle circonstance. À l'évidence, selon le contexte, les mots n'ont pas le même poids : ce que vous direz ce soir chez vous de ce débat ne procèdera pas du même registre que ce que vous avez exprimé à cette tribune.
Vous mettez les deux interventions sur le même plan ! On peut se livrer à ce type d'exercice avec les oeuvres complètes de quiconque. Cela produit beaucoup d'effet, mais cela peut aussi tourner court.
M. Philippe Séguin a dit, comme souvent, une vérité première.
Qu'y a-t-il, en définitive, dans les PPP ?
Nous recevons dans nos permanences des personnes en difficulté du fait des crédits qu'elles ont contractés. Le PPP, mal employé, généralisé à des fins idéologiques, c'est l'équivalent du crédit revolving pour les collectivités locales et l'État. On dit aux responsables des collectivités publiques que la procédure est simple : vous ne payez pas et vous confiez à un grand groupe la mission de réaliser tel équipement. C'est tout bénéfice, sauf pour les générations futures ! Nous plaidons aujourd'hui pour elles parce que, sauf circonstance appropriée, sauf dérogation, sauf cas réellement spécifique, il est de mauvaise méthode de renvoyer le coût de nos décisions aux générations à venir.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne voterons pas ce projet de loi.
Certains collègues masquent, en fait, leur hostilité à tout ce qui ne relève pas de la régie, alors que le recours au secteur privé existe depuis de très nombreuses années - on a cité Colbert : délégation de service public, marché public.
Des collectivités ont choisi la régie pour leur service de l'eau ou de l'assainissement. Cela ne dure pas ! Elles s'aperçoivent rapidement que la technicité et la complexité des ouvrages sont telles qu'il vaut mieux recourir à des sociétés spécialisées disponibles 365 jours par an et ayant une obligation de résultat.
Les contrats de partenariat créés par l'ordonnance de 2004 ont permis la réalisation d'un certain nombre d'opérations. Certaines novations complexes et importantes témoignent de leur succès.
Il ne faut pas, il est vrai, banaliser cette procédure alors qu'existe notamment la délégation de service public. Je dois l'avouer, certaines opérations peuvent parfois surprendre, car le recours au partenariat public-privé n'est pas d'une pertinence absolue. Mais cela ne remet pas en cause son principe.
L'analyse des projets de partenariat a justifié l'élargissement du champ d'application de l'ordonnance pour faciliter le recours à ce dispositif et le rendre plus pertinent. On nous objecte que nous ne serions pas capables de faire une évaluation des PPP ! Veuillez m'excuser, mes chers collègues, mais alors nous ne serions pas plus capables de choisir entre un marché public et une délégation de service public !
Pourquoi serait-ce plus compliqué pour un PPP ? Franchement, je ne comprends pas.
Certes, il faudra bien entendu fixer des normes, mais la Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat a déjà réalisé un travail remarquable pour aider l'État, et nous espérons qu'elle pourra également apporter sa contribution aux collectivités locales, s'agissant au moins des partenariats public-privé importants. Il est bien évident que l'on peut trouver des critères objectifs de nature à analyser les coûts-avantages des différents outils de la commande publique. Je ne comprends donc pas ces argumentations, sauf à dire que c'est pour des raisons idéologiques. Mais tel n'est absolument pas le cas ! Tout ce que nous voulons, c'est faciliter les PPP dans les secteurs où l'urgence est évidente, tels que l'université, la justice ou les nombreux autres domaines visés par le texte, car ils sont une opportunité pour défendre le fonctionnement du grand service public.
L'autre raisonnement fallacieux consiste à dire que le PPP va coûter cher. Mais, lorsqu'une collectivité locale décide de construire un collège, elle va bien sûr emprunter et aura donc, que je sache, à supporter les annuités d'emprunt, ... à moins qu'elle ne finance la totalité sur ses fonds propres. Emprunt ou autofinancement ? Veuillez m'excuser, mes chers collègues, mais la collectivité locale est confrontée au même problème. Je veux bien que l'on développe telle ou telle argumentation, mais elles ont leurs limites !
En revanche, il faut, il est vrai, prendre des précautions pour que la collectivité ne choisisse pas une procédure qui lui serait en réalité plus coûteuse. Mais cette procédure permettra à nombre de collectivités de réaliser les ouvrages complexes dont elles ont besoin, alors qu'elles ne sont pas en mesure d'assurer leur financement et n'ont en réalité pas les compétences techniques pour le faire, sauf à attendre un temps infini. J'en veux pour preuve l'exemple du stade de Lille !
Je le dis, ce projet de loi, que le Sénat va, je l'espère, voter, ne contrevient pas à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et améliore vraiment l'ordonnance de 2004, en prenant toutes les précautions nécessaires, notamment avec la notion de « situations imprévisibles ». Les précisions qui ont été apportées sont de nature à garantir plus encore la sécurité juridique de ce texte.
C'est pourquoi le groupe UMP votera ce projet de loi tel qu'il a été amendé par notre assemblée.
L'intervention de M. Hyest m'incite à lui répondre. Selon lui, nous ne penserions qu'à tout gérer en régie, et c'est tout juste s'il ne nous a pas traités de « collectivistes » !
Nous disons tout simplement que l'arsenal de mesures actuelles est absolument extraordinaire. Pourquoi alors en ajouter d'autres ?
Mes chers collègues, ne mélangeons pas tout ! Les contrats de partenariat prévus dans l'ordonnance de 2004 peuvent effectivement être intéressants dans la mesure où ils permettent de résoudre des situations complexes et urgentes. Mais ne banalisons pas une procédure qui doit rester exceptionnelle !
Sur le fond, l'évaluation demeure un problème. Que va-t-on comparer ? Les coûts qui seront déterminés par le cocontractant ? Certes, je pense que les chiffres seront à peu près honnêtes, puisque bien contrôlés, mais vous savez parfaitement, cher collègue Hyest, vous qui avez des responsabilités dans une collectivité, que c'est le résultat de l'appel d'offres ou l'appel public à la concurrence qui détermine le prix.
L'écart peut être considérable entre ce que vous avez imaginé et la réalité ! Votre magnifique bureau assermenté ne pourra comparer la proposition qu'à une hypothèse de proposition. Fondamentalement, il est impossible de disposer d'un vrai bilan. Il n'y a qu'à voir au Royaume-Uni, pays qui a une certaine expérience en la matière, les controverses sur ce sujet. On est donc dans le flou artistique le plus complet.
Une telle procédure peut se justifier quand la situation est complexe et que l'on ne peut vraiment pas faire autrement. Je veux bien reconnaître que le fait de gérer revient à prendre un certain nombre de risques. Cela étant, je le répète, il ne faut pas banaliser cette procédure !
Comme nous avons, les uns et les autres, travaillé ardemment et avec bonne volonté sur un texte qui célèbre le partenariat, je tiens à me féliciter du partenariat fructueux qui s'est instauré au sein de la Haute Assemblée, et je salue, à cet égard, les présidents de séance qui se sont succédé.
Je tiens à remercier les trois rapporteurs, MM. Béteille, Guené et Houel, le président de la commission des lois pour ses interventions, tous les sénateurs de la majorité et de l'opposition, qui ont contribué à nos travaux, ainsi que le service de la séance.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2007-1490 du 18 octobre 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna (nos 156 et 242).
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi a pour objet de ratifier l'ordonnance du 18 octobre 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, dite directive MIF.
Comme vous vous en souvenez, la transposition de la directive MIF à proprement parler est intervenue par l'ordonnance du 12 avril 2007 relative aux marchés d'instruments financiers. Nous avons, depuis lors, ratifié cette ordonnance par la loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier, que j'ai eu l'honneur de présenter devant vous et dont M. Marini était le rapporteur.
Vous le savez, le coeur de la directive MIF est la suppression du monopole des marchés réglementés sur la négociation des actions cotées. L'opérateur historique, Euronext Paris, se trouvera notamment confronté à la concurrence directe de nouvelles plates-formes de négociation étrangères sur actions, françaises ou européennes.
C'est l'une des raisons pour lesquelles vous avez voté, mesdames, messieurs les sénateurs, la suppression de l'impôt sur les opérations de bourse à la fin de l'année 2007. Cette mesure visait précisément à donner à la place financière française toutes ses chances dans le nouvel environnement concurrentiel qui découle de la MIF.
Plus généralement, l'attractivité et le développement de la place financière française, qui résiste bien aux turbulences actuelles, est un objectif du Gouvernement pour renforcer l'emploi et la croissance dans un secteur important.
Le projet de loi de modernisation de l'économie, que j'aurai l'honneur de présenter devant vous, au nom du Gouvernement, comprendra un certain nombre de dispositions en faveur du développement de notre place financière et du secteur financier de manière générale. Le marché financier français bénéficie, selon moi, d'un mode de régulation qui devrait lui permettre de concurrencer largement le marché financier londonien et certainement ceux d'Amsterdam et du Luxembourg.
La directive MIF renforce également la protection des épargnants en faisant du devoir de conseil la pierre angulaire des règles de commercialisation de services financiers.
Le projet de loi que nous examinons ce soir vise à ratifier une deuxième ordonnance de transposition de la directive MIF, qui complète la première dans deux domaines.
Tout d'abord, elle complète à la marge la transposition de la directive MIF : il s'agit essentiellement d'apporter des corrections techniques au dispositif adopté en avril dernier.
Ensuite, elle étend les dispositions ainsi modifiées aux collectivités d'outre-mer, avec les adaptations rendues nécessaires par leur statut particulier.
Par ailleurs, le Gouvernement a déposé deux amendements sur ce projet de loi, qui visent à ratifier deux autres ordonnances, celle du 22 février 2007, laquelle a modifié le régime des prestations familiales en vigueur à Saint-Pierre-et-Miquelon, et celle du 22 mars 2007 portant extension et adaptation en Polynésie française de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et extension et adaptation de l'aide juridictionnelle en matière pénale à Mayotte, dans les îles Wallis-et-Futuna et en Nouvelle -Calédonie. §
Charles Guené, en remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, avant toute chose, nous devons nous demander s'il s'agit d'une simple formalité.
Le présent projet de loi ratifiant l'ordonnance relative aux marchés d'instruments financiers d'outre-mer peut, de prime abord, apparaître comme une simple formalité, dès lors qu'il s'agit simplement d'étendre pleinement à l'outre-mer une législation européenne déjà transposée pour la métropole.
L'exercice apparaît d'autant plus théorique que - on a tout lieu de le croire - peu d'opérations interviendront dans ces territoires et que la réglementation trouvera peu de cas d'application, si ce n'est dans la nouvelle segmentation et le traitement de la clientèle.
Et pourtant, ce texte doit nous amener à réfléchir sur l'organisation des marchés financiers au regard de la crise actuelle.
En effet, ce n'est pas un moindre paradoxe de voir que l'on est ainsi conduit à parachever la transposition en droit français de la directive sur les marchés d'instruments financiers, dite directive MIF, au moment où, du fait de la crise des subprimes, on s'interroge sur la stabilité du système financier mondial et sur l'adéquation de notre mode de régulation.
J'en viens au contexte et aux enjeux. Je commencerai par un peu d'histoire.
C'est la loi du 20 juillet 2005 qui avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour transposer la directive MIF.
Cette directive remplace la directive concernant les services d'investissement, ou DSI, adoptée en 1993. Elle tend à faciliter la concurrence dans les services d'investissement en participant à la construction d'un marché de capitaux plus intégré et plus efficace.
Le délai d'habilitation, initialement fixé à dix-huit mois, aurait dû expirer le 20 janvier 2007.
En fait, profitant de la loi du 20 février 2007 portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, la commission des finances était intervenue pour prolonger ce délai.
Par la même occasion, elle avait assoupli le dispositif initialement adopté en vue d'encadrer plus précisément le champ de l'habilitation pour se contenter de prévoir que la transposition comporte « les mesures tendant à la protection des investisseurs, par le renforcement de la transparence et de l'intégrité des marchés financiers. »
Dans les faits, le nouveau régime s'applique pleinement depuis le 1er novembre 2007. Le présent projet de loi vient donc simplement en étendre l'application à certaines collectivités d'outre-mer.
Cela correspond en fait à la fin du monopole des marchés réglementés.
Il faut rappeler que la philosophie de la directive MIF, qui introduit un principe général de concurrence, marque une rupture avec une certaine tradition française des marchés financiers, alors que, jusqu'à présent, la France se caractérisait par le principe de la concentration des ordres sur un marché réglementé.
La contrepartie de cette libéralisation est la mise en place d'une série de garde-fous reposant notamment sur l'obligation faite aux opérateurs de se conformer à des codes de conduite et à de meilleures pratiques.
Qu'est-ce que cela change pratiquement ?
Concrètement, les ordres de bourse peuvent désormais être négociés sur des lieux d'exécution différents : sur un marché réglementé traditionnel, sur un MTF - Multilateral Trading Facilities ou systèmes multilatéraux de négociation - ou encore par internalisation de l'ordre sur le compte propre de l'intermédiaire, ce dernier se portant alors contrepartie.
On ne sait pas, à l'heure actuelle, si les systèmes multilatéraux de négociation pourront concurrencer les plateformes généralistes traditionnelles ou s'ils se contenteront de marchés de niches. Relevons simplement que le projet Turquoise lancé par sept banques d'investissement et rejoint par BNP Paribas et Société Générale n'a toujours pas démarré.
En outre, la directive harmonise les conditions d'exercice des prestataires de services d'investissement au travers de l'Union européenne en modernisant le « passeport européen ».
Enfin, la directive instaure une obligation de classification et d'information des clients.
J'en viens aux mesures de transposition spécifiques à certaines collectivités territoriales d'outre mer.
L'ordonnance du 18 octobre 2007, dont le présent projet de loi prévoit la ratification, comporte quinze articles que l'on peut scinder en deux parties distinctes selon leur objet : la première partie tend à compléter l'ordonnance du 12 avril 2007 ; la seconde partie adapte les dispositions de la même ordonnance aux collectivités d'outre-mer, où elle n'était pas applicable du fait du principe de spécialité législative.
Le cas de Mayotte, soumis au principe d'identité législative depuis le 1er janvier 2008, appelle toutefois un traitement particulier et justifie deux amendements de la commission.
Permettez-moi de conclure en faisant de la prospective. Ainsi, vous sentirez le souffle de l'inspiration du rapporteur général !
Sans doute la directive MIF n'est-elle qu'une étape dans l'élaboration d'un modèle européen de régulation d'autant plus nécessaire que la crise des subprimes a démontré la fragilité du système financier international.
Les États-Unis pourraient procéder à une refonte d'envergure de leur réglementation financière comportant notamment le renforcement du rôle de la Réserve fédérale.
En Europe, les choses bougent aussi.
Ainsi, en Espagne, où l'on voit les deux partis converger vers une rationalisation de la régulation des marchés financiers, la réforme prévoit de regrouper les pôles banques et assurances sous l'égide de la Banque d'Espagne, qui sera en charge du contrôle prudentiel, de la solvabilité et de la stabilité des entités, tandis que l'autorité de régulation continuera à être en charge des marchés et du contrôle déontologique pour mieux protéger les investisseurs. Ce schéma est intéressant.
À moyen terme, l'Europe peut sans doute développer son mode de régulation propre et oeuvre pour que l'on trouve une façon de contrôler l'action d'opérateurs, tels les Hedge Funds, actuellement non régulés.
Bref, s'il y a peu à dire sur ce texte de ratification d'ordonnance, qui nécessitera néanmoins deux amendements coordonnés pour tenir compte du changement de statut législatif de Mayotte du fait de l'ordonnance du 21 décembre 2007, on peut néanmoins se poser deux questions qui nous ramènent à l'outre-mer : la France tire-t-elle tout le profit de la mondialisation financière ? Ne faudrait-il pas différencier, au contraire, les régimes juridiques de façon à attirer les opérations qui vont actuellement se domicilier, par exemple, dans des territoires liés à la couronne britannique ?
L'Europe, apparemment, ne l'interdirait pas. Peut-être faudrait-il y réfléchir et songer à différencier les régimes de marché, plutôt que de les unifier de façon purement formelle...Vous sentez, dans cette conclusion, souffler l'inspiration du rapporteur général !
Sourires et applaudissements sur les travées de l'UMP.
L'ordonnance n° 2007-1490 du 18 octobre 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna est ratifiée.
L'amendement n° 1, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :
à l'exception de ses articles 6 à 12 qui sont abrogés en tant qu'ils concernent Mayotte
Les dispositions de l'ordonnance qui fait l'objet du présent projet de loi de ratification ne sont plus, telles qu'elles, en vigueur du fait de modifications ultérieures opérées par l'ordonnance du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives.
Par conséquent, le présent amendement vise à exclure Mayotte des collectivités territoriales d'outre-mer auxquelles cette ordonnance a vocation à s'appliquer.
Par coordination, un second amendement vous sera proposé pour ratifier les dispositions du code monétaire et financier en vigueur concernant Mayotte, qui résultent de l'article 3 de l'ordonnance du 21 décembre 2007 précitée.
Le Gouvernement est favorable à cet amendement, sous réserve de la coordination annoncée par M. le rapporteur.
L'amendement n° 2, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :
L'article 3 de l'ordonnance n° 2007-1801 du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives est ratifié.
Les dispositions de l'ordonnance qui fait l'objet du présent projet de loi de ratification ne sont plus, telles qu'elles, en vigueur, du fait de modifications ultérieures opérées par l'ordonnance du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses mesures législatives.
Par conséquent, le présent amendement vise à ratifier les dispositions du code monétaire et financier en vigueur concernant Mayotte, qui résultent de l'article 3 de l'ordonnance du 21 décembre 2007 précitée.
Ainsi, la cohérence normative des diverses dispositions législatives est assurée.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article unique.
L'ordonnance n° 2007-392 du 22 mars 2007 portant extension et adaptation en Polynésie française de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et extension et adaptation de l'aide juridictionnelle en matière pénale à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie est ratifiée.
Cet amendement a pour objet d'étendre, avec les adaptations nécessaires, le régime de l'aide juridique en Polynésie française.
Il étend et adapte également l'aide juridictionnelle en matière pénale à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.
Ces mesures sont d'autant plus urgentes qu'en l'absence de ratification l'ordonnance devient caduque dix-huit mois après sa publication. Ce texte constitue le véhicule législatif idoine.
Certes, il sera sans nul doute utile de disposer par la suite d'un bilan chiffré de ces extensions en termes de coûts et de justiciables concernés. Mais, en attendant, la commission des finances est favorable à cet amendement.
L'ordonnance n° 2007-235 du 22 février 2007 étendant et adaptant à Saint-Pierre-et-Miquelon le régime des prestations familiales et le dispositif de retraite anticipée des assurés ayant commencé à travailler jeunes et ayant eu une longue carrière est ratifiée.
Cet amendement vise à ratifier l'ordonnance du 22 février 2007 prise par le Gouvernement sur la base de l'article 74-1 de la Constitution et modifiant le régime des prestations familiales en vigueur à Saint-Pierre-et-Miquelon datant de 1977.
Cette ordonnance aligne le régime des allocations familiales dans ses différentes composantes sur celui de la métropole et étend à ce territoire les dispositions relatives au complément familial, à la prestation d'accueil du jeune enfant et à l'allocation de rentrée scolaire.
Cette ordonnance a également étendu à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon le dispositif d'abaissement de l'âge de la retraite pour les assurés ayant commencé à travailler jeunes et ayant eu une longue carrière.
Il s'agit de dispositions d'équité à l'égard de nos compatriotes de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui peuvent ainsi bénéficier des mêmes dispositions avantageuses que les assurés sociaux de métropole.
J'ajoute que ces mesures étaient attendues depuis longtemps.
La commission des finances est favorable à ces mesures et confirme l'urgence de cette ratification compte tenu de la caducité que j'évoquais précédemment.
Encore une fois, le présent texte constitue le véhicule idoine.
À cet égard, je précise que nous connaissons d'ores et déjà le coût d'une telle réforme. Il est estimé par la Caisse de prévoyance sociale, la CPS, de Saint-Pierre-et-Miquelon à 1, 5 million d'euros. Cela correspond à un doublement du montant de la dépense actuelle financée par la CPS sur les ressources propres de sa branche famille, qui était jusqu'ici excédentaire et devrait se retrouver ensuite à peu près à l'équilibre.
Pour la mesure de retraite anticipée, le nombre de bénéficiaires devrait rester inférieur à une dizaine et le coût serait inférieur à 100 000 euros.
Même si nous ne sommes pas favorables à ce projet de loi pour des raisons que je développerai dans une explication de vote sur l'ensemble du texte, je tiens à dire à ce stade que nous approuvons les amendements n° 3 et 4 du Gouvernement portant à la fois sur l'aide juridictionnelle et les mesures sociales.
Je constate que cet amendement est adopté à l'unanimité.
Un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article unique.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je dirai simplement quelques mots pour expliquer pourquoi notre groupe ne votera pas ce projet de loi.
On nous propose en effet de ratifier l'ordonnance permettant la transposition de la directive relative aux marchés d'instruments financiers pour son application dans un certain nombre de collectivités territoriales d'outre-mer, en l'occurrence Mayotte, Wallis et Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.
Le rapport de notre collègue rapporteur général, Philippe Marini, est assez explicite : il s'agit d'adapter à ces collectivités des mesures que nous pourrions tout à fait ne pas leur appliquer, ne serait-ce que par le fait qu'elles ne font en aucune manière partie ni de l'Union européenne ni même de l'Espace économique européen. Nous transposons donc une directive pour l'appliquer dans des territoires ne faisant pas partie intégrante du territoire de l'Union.
De plus, les marchés financiers des collectivités concernées sont pour le moins réduits, sinon inexistants, et je suis persuadée que les Mahorais et les Wallisiens, pour ne citer que ces deux exemples, ont d'autres préoccupations immédiates que de suivre le devenir du CAC 40 ou l'évolution de la dette publique...
On applique donc à des collectivités ultramarines un cadre dont elles pourraient être dispensées, sauf à considérer que le fait de poser ce cadre permettrait un développement ultérieur des marchés financiers et des services d'investissement dans ces territoires.
Au demeurant, la transparence et la régulation, principes invoqués pour justifier la directive MIF, connaissent déjà quelques limites, comme le montrent certaines affaires récentes ou d'autres en développement. Nous ne sommes pas convaincus que cette directive réponde entièrement à ces exigences.
Enfin, le devenir des quatre collectivités concernées par le projet de loi n'est pas nécessairement, faut-il le rappeler, de demeurer dans cet « entre-deux » législatif dans lequel elles sont pour le moment maintenues. La Nouvelle-Calédonie a prochainement rendez-vous avec son avenir et rien ne permet de dire encore aujourd'hui ce qu'il sera.
De même, on peut se poser la question de savoir si la situation des résidents de ces territoires qui seraient tentés de réaliser quelques placements financiers - ils sont non-résidents Français au sens fiscal et financier, si je ne m'abuse - ne risque pas d'être, en quelque sorte, privilégiée par rapport à celle des autres investisseurs ou des autres prestataires de services d'investissement.
Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas ce projet de loi.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, au-delà des dispositions de ce projet de loi, le groupe UMP souhaite insister sur les enjeux que représente la mise en oeuvre de la directive sur les marchés d'instruments financiers.
Comme l'ont très bien souligné Mme le ministre et notre rapporteur, Charles Guené, cette directive est à l'origine d'un ensemble cohérent de règles applicables à la négociation d'instruments financiers et aux prestataires de services d'investissement.
Ces nouvelles règles mettent fin au principe de centralisation des ordres sur les marchés réglementés et introduisent une concurrence entre marchés réglementés, plates-formes multilatérales et systèmes internes de négociation. Cette architecture globale devrait d'abord bénéficier aux investisseurs grâce au renforcement de la concurrence, à l'amélioration de la qualité du processus de formation des prix et à la diminution des coûts de transaction.
La mise en place d'un cadre réglementaire global s'appliquant aux différents modes d'exécution des ordres constitue également un enjeu économique majeur pour les opérateurs et les marchés financiers européens qui doivent faire face à une concurrence internationale croissante.
La directive MIF constitue aussi un défi majeur pour les régulateurs nationaux qui doivent impérativement renforcer leur coopération, dans l'intérêt des marchés et des investisseurs. Dans ces conditions, nous ne pouvons que nous féliciter de la vigilance de la commission des finances à l'égard du processus d'élaboration et de transposition de la directive.
Le plan d'action pour les services financiers présenté par la Commission européenne le 11 mai 1999 et dont cette directive constitue la « pierre angulaire », pour reprendre l'expression de notre rapporteur général, Philippe Marini, est un processus techniquement très complexe.
La « comitologie » qui tend à se développer au niveau européen permet de mieux associer les professionnels concernés et d'aboutir à des textes plus opérationnels. Mais la parole de l'expert ne doit pas prévaloir sur celle du politique, seul détenteur de la légitimité démocratique. Il est nécessaire que les gouvernements et les parlements nationaux fassent preuve de vigilance dans des domaines aux enjeux parfois considérables. C'est ce qu'ont parfaitement su faire le Gouvernement et la commission des finances du Sénat, chacun dans leur rôle lors de l'examen des différents textes relatifs aux marchés financiers. Nous tenons en particulier à féliciter notre rapporteur général, Philippe Marini, qui s'est investi dans ce dossier depuis de nombreuses années.
Dans cet esprit de vigilance, le groupe UMP votera le projet de loi tel qu'il résulte des travaux de notre Haute Assemblée.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, notre groupe s'abstiendra pour la simple raison que, même si ce projet de loi nous apparaît comme une adaptation nécessaire et une sécurisation juridique pour un certain nombre de nos concitoyens d'outre-mer, il constitue en fait le prolongement d'un texte auquel nous nous étions opposés. En effet, la transposition en droit français de la directive MIF aurait pu être envisagée par le Gouvernement sur des bases différentes, puisqu'il disposait d'une marge d'interprétation.
M. le président du Sénat a reçu de M. Serge Larcher, Mme Jacqueline Alquier, M. Jean Besson, Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Christiane Demontès, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Charles Josselin, Mme Raymonde Le Texier, MM. Claude Lise, François Marc, Mme Patricia Schillinger et M. Jean-Marc Todeschini une proposition de loi tendant à supprimer les difficultés d'application de l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 257, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. Jean Louis Masson une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les séquelles de l'exploitation des anciennes mines de fer de Lorraine et notamment sur les conséquences de leur ennoyage.
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 258, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques et pour avis à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale en application de l'article 11 alinéa 1 du règlement, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
- Proposition de décision du Conseil portant conclusion de l'accord entre le gouvernement de la République de Corée et la Communauté européenne concernant la coopération en matière de pratiques anticoncurrentielles.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-3821 et distribué.
- Projet de décision du Conseil modifiant la décision 2000/265/CE du Conseil du 27 mars 2000 établissant un règlement financier régissant les aspects budgétaires de la gestion par le secrétaire général adjoint du Conseil des contrats conclus par celui-ci, en tant que représentant de certains États membres, concernant l'installation et le fonctionnement de l'infrastructure de communication pour l'environnement Schengen, dénommée SISNET.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-3822 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de Mme Muguette Dini un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations (n° 241, 2007-2008).
Le rapport sera imprimé sous le n° 253 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de Mme Sylvie Desmarescaux un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'extension du chèque emploi associatif (n° 195, 2007 2008).
Le rapport sera imprimé sous le n° 254 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. Jean-Patrick Courtois un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux conditions de commercialisation et d'utilisation de certains engins motorisés (n° 197, 2007 2008).
Le rapport sera imprimé sous le n° 256 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. Michel Sergent un rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur le droit à l'image collective des sportifs professionnels.
Le rapport d'information sera imprimé sous le n° 255 et distribué.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 3 avril 2008 :
1. Proposition de loi (n° 182, 2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement communautaire relatif à un groupement européen de coopération territoriale.
Rapport (n° 238, 2007-2008) de Mme Catherine Troendle, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Délai limite d'inscription des auteurs de questions : jeudi 3 avril 2008, à 11 heures
3. Discussion du projet de loi (n° 198, 2007-2008), modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2007-613 du 26 avril 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament.
Rapport (n° 237, 2007-2008) de M. Gilbert Barbier, fait au nom de la commission des affaires sociales.