Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Stosowanie_technik_informatycznych_w_postepowaniu_administracyjnym_ogolnym-ebook/p1124249i1279296
Timestamp: 2019-08-18 15:24:42+00:00
Document Index: 78510779

Matched Legal Cases: ['art 73', 'art. 220', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 125', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 86', 'art. 2', 'art. 773', 'art. 12', 'art. 15']

Stosowanie technik informatycznych w postępowaniu administracyjnym ogólnym [Grzegorz Sibiga] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00264 004577 15180823 na godz. na dobę w sumie
Stosowanie technik informatycznych w postępowaniu administracyjnym ogólnym - ebook/pdf
Autor: Grzegorz Sibiga Liczba stron: 290
ISBN: 978-83-8158-616-0 Data wydania:
Monografia skupia się problemach zastosowania nowych technik przetwarzania informacji i komunikowania w postępowaniu administracyjnym ogólnym, które odnoszone jest do określonego w KPA trybu załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnych.
Pierwszy przepis, który bezpośrednio dotyczy stosowania technik informatycznych w tym postępowaniu został wprowadzony do KPA w 1998 r. Od tego momentu w ciągu dwóch następnych dekad przyjęto aż trzynaście nowelizacji KPA, które w większym lub mniejszym zakresie dotyczyły używania tych technik, z czego osiem nowelizacji odnosiło się wyłącznie do tej problematyki. Główną trudnością pozostawało dostosowanie rozwiązań technicznych do czynności procesowych oraz wybór optymalnego ich wykorzystania w postępowaniu administracyjnym.
Ewolucja technik informatycznych coraz bardziej wpływa na przebieg postępowania i stosowanie prawa przez organ administracji publicznej, co tworzy nowe problemy w obszarach: legislacyjnym, formalnym oraz merytorycznym związanym z treścią norm prawnych. Zawierają się w tym szczegółowe zagadnienia dotyczące rodzaju aktów prawnych i przepisów, w których wprowadzane są rozwiązania techniczne, częstotliwości ich zmian, sposobu i miejsca wprowadzania tych rozwiązań oraz ich spójności z innymi przepisami procesowymi.
W pracy omówione zostały cele i obszary zastosowania nowych technik w postępowaniu administracyjnym oraz podstawowe przekrojowe problemy dotyczące postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim związane z identyfikacją elektroniczną oraz stosowaniem podpisów elektronicznych.
W opracowaniu szczegółowo przedstawiono zakres zastosowania technik informatycznych do poszczególnych czynności procesowych, w tym:
wnoszenie podań elektronicznych i ich przyjmowanie przez organ administracji publicznej,
wydawanie pism w formie dokumentów elektronicznych i ich doręczanie przez organ administracji publicznej,
udostępnienie pisma organu administracji publicznej na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej,
sporządzanie i podpisanie ugody w formie dokumentu elektronicznego,
prowadzenie elektronicznych akt sprawy oraz realizacja uprawnień strony, o których mowa w wart 73 § 1 KPA,
korzystania przez organ administracji publicznej z zasobów informacyjnych w sferze wewnętrznej oraz od innych podmiotów publicznych na podstawie art. 220 § 1 KPA.
Końcowym celem pracy jest określenie roli technik informatycznych i przepisów prawa regulujących ich wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym, w aspekcie ich wpływu na przebieg postępowania.
Recenzowana monografia dotyka w nowatorski sposób istotnego problemu praktycznego, jak i teoretycznego. Rozwój literatury w analizowanym w recenzowanej monografii problematyce jest szeroki, jednakże nie odnosi się do problematyki proceduralnej. Monografia posiada również duży walor użyteczności dla praktyków.
Monografia jest potwierdzeniem najwyższego poziomu wiedzy Autora z zakresu prawa administracyjnego oraz zagadnień elektronizacji administracji publicznej, stanowiąc dopełnienie jego bogatego dorobku w tym zakresie. Stanowi ona istotny wkład do doktryny nauk administracyjno-prawnych, będąc kompleksowym oryginałem i innowatorskim opracowaniem niezwykle aktualnej i istotnej problematyki, ważnej również z punktu widzenia potrzeb praktyki.
Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji. Zagadnienia wprowadzające § 1. Informatyzacja i techniki informatyczne Informatyka to dyscyplina związana z zastosowaniem metod i tech- niki logicznego i automatycznego przetwarzania informacji za pomocą urządzeń głównie elektronicznych1. Z punktu widzenia jej przedmiotu istotą informatyki jest efektywne przetwarzanie informacji oparte na al- gorytmach, programach i urządzeniach, w których programy są realizo- wane2. Przetwarzanie informacji związane jest z dwoma dalszymi poję- ciami: informatyzacją oraz systemem informatycznym, który opiera się na systemie przetwarzania informacji. Z punktu widzenia infrastruktu- ry ten ostatni obejmuje środki (np. urządzenia, wyposażenie) służące do dokonywania operacji na informacjach3. Z kolei system informatyczny to system przetwarzania informacji wraz ze związanymi z nimi ludźmi 1 J. Ferrier, O naukowym administrowaniu, Warszawa 1974, s. 100. 2 G. Szpor, Informatyczne narzędzia przetwarzania danych w sądach i urzędach ad- ministracji publicznej, w: M. Barczewski, K. Grajewski, J. Warylewski (red.), Prawne pro- blemy wykorzystania nowych technologii w administracji publicznej i w wymiarze spra- wiedliwości, Warszawa 2009, s. 117. 3 Według Polskiej Normy PN/ISO-IEC 2382-1 „Technika informatyczna – Termino- logia – Terminy Podstawowe” trzy definicje pozwalające ustalić rozumienie systemu infor- matycznego mają charakter kaskadowy, w tym znaczeniu, że w definicji pojęcia używany jest zwrot wcześniej zdefiniowany. Stosownie do Polskiej Normy system przetwarzania danych (data processing system) to jeden lub więcej komputerów, urządzenia peryferyjne i oprogramowanie przeznaczone do przetwarzania danych; system przetwarzania infor- macji (information processing system) to jeden lub więcej systemów przetwarzania danych i urządzenia, takie jak wyposażenie biurowe czy komunikacyjne, przeznaczone do przetwa- rzania informacji, a system informatyczny (information system) to system przetwarzania informacji wraz ze związanymi z nimi ludźmi oraz zasobami technicznymi i finansowymi, który dostarcza i rozprowadza informacje. 9 oraz zasobami technicznymi i finansowymi, który dostarcza i rozprowa- dza informacje4. W niektórych definicjach ujmuje się prościej istotę sys- temu informatycznego, w ten sposób, że to wyodrębniona część systemu informacyjnego, która z punktu widzenia przyjętych celów przetwarza- nia informacji jest skomputeryzowana. W kontekście zarządzania sys- temem informacyjnym będzie struktura, która pozwala na transformo- wanie określonych informacji wejścia na pożądane informacje wyjścia za pomocą ustalonych procedur i modeli5. Natomiast informatyzacja polega na wdrażaniu systemów informa- tycznych i informatyzowaniu zasobów informacyjnych wraz z zinfor- matyzowanym wykorzystywaniem tych zasobów do realizacji zadań6. W części poglądów informatyzacja jest rozumiana jako proces, tj. dzia- łania zmierzające do wdrożenia i upowszechnienia stosowania nowo- czesnych technik (czy technologii) informacyjnych i komunikacyjnych w określonej dziedzinie7. Wspomniane powyżej pojęcia technik i technologii dosyć często sto- sowane są zamiennie mimo ich odmiennego zakresu znaczeniowego, chociaż każde z tych pojęć także różnie jest definiowane. Według defini- cji słownikowej technika to ogół środków i czynności wchodzących w za- kres działalności ludzkiej, związanej z wytwarzaniem dóbr, natomiast technologia to metoda przetwarzania dóbr naturalnych w dobra użytecz- ne, a także wiedza o tym procesie8. Wobec powyższego J. Janowski uwa- 4 System informatyczny jest również przedmiotem definicji legalnych. Np. zgodnie z art. 7 pkt 2a ustawy z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 922 ze zm. – obecnie nie obowiązuje), to zespół współpracujących ze sobą urządzeń, programów, procedur przetwarzania informacji i narzędzi programowych zastosowanych w celu przetwarzania informacji. 5 J. Kisielnicki, H. Sroka, Systemy informacyjne biznesu. Informatyka dla zarządzania. Metody projektowania i wdrażania systemów, Warszawa 1999, s. 19–20. 6 J. Janowski, Administracja elektroniczna. Kształtowanie się informatycznego prawa administracyjnego i elektronicznego postępowania administracyjnego w Polsce, War- szawa 2009, s. 29. 7 X. Konarski, Wpływ prawa nowych technologii na funkcjonowanie administracji publicznej, w: A. Drogoń, A. Lityński, G. Sibiga (red.), Miscellanea Iuridica, t. 4, Problemy samorządu terytorialnego. Dostęp do informacji publicznej, Tychy 2004, s. 208; P. Faj- gielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 19. 8 E. Sobol (red.), Słownik wyrazów obcych, Warszawa 2000, s. 1095. 10 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 1. Informatyzacja i techniki informatyczne ża, że technologia zajmuje się sposobem korzystania ze środków tech- nicznych, badaniem nad ich własnościami i możliwościami, zaś technika to same te środki techniczne9. Jego zdaniem technologia obejmuje całość wiedzy dotyczącej konkretnej metody wytwarzania jakiegoś dobra lub uzyskania określonego efektu przemysłowego lub usługowego, a na tech- nikę składa się całokształt, w tym z użyciem narzędzi, zastosowania tej metody. Z kolei Z. Łucki przyjmuje – pod względem zakresu znaczenio- wego – nadrzędność techniki nad technologią10. Według niego techni- ka to jak się coś wytwarza, jakimi urządzeniami lub narzędziami, przy użyciu jakich surowców i procesów, natomiast technologia to parametry pracy tych narzędzi lub parametry procesów. Technologia w swoim zna- czeniu zbliża się do pojęcia know-how rozumianego jako suma wiedzy koniecznej do wytwarzania określonego wyrobu. Według niego technikę można też traktować jako zbiór elementów wiedzy, zarówno praktycznej, jak i teoretycznej, technologii, metod, procedur i urządzeń fizycznych, które tworzą tę wiedzę. W jeszcze szerszych koncepcjach techniki obej- muje ona trzy oddzielne rzeczy: urządzenia, technologię i organizację11. W omawianej problematyce przedstawione zagadnienie ma znacze- nie dla właściwego określenia przedmiotu analizy, ponieważ powszech- nie stosowany jest skrót „IT” od angielskiego zwrotu Information Tech- nology. Definiowany jest on jako ogół wiedzy i umiejętności, metod i narzędzi, procedur i mechanizmów związanych z zarządzaniem infor- macją oraz jej obiegiem12. IT odnosi się zatem do zbierania, przechowy- wania, przetwarzania, przesyłania i prezentacji informacji (tj. tekstów, obrazów i dźwięku) i obejmuje w szczególności techniki komputerowe (sprzęt i oprogramowanie) i komunikacyjne13. Zwrot IT jest niejedno- licie tłumaczony jako technika informatyczna, technika informacyjna, 9 J. Janowski, Technologia informacyjna dla prawników i administratywistów. Szanse i zagrożenia elektronicznego przetwarzania danych w obrocie prawnym i działaniu admi- nistracji, Warszawa 2009, s. 18–19. 10 Z. Łucki, Proszę... nie mówmy „technologia” na technikę!, Biuletyn Informa- cyjny Pracowników Akademii Górniczo-Hutniczej 1999, Nr 63, dostępny pod adresem: https://www.uci.agh.edu.pl/bip/63/11_63.htm (dostęp: 10.2.2019 r.). 11 Ibidem. 12 J. Janowski, Technologia, s. 20. 13 GUS Portal Informacyjny, dostępny pod adresem: http://old.stat.gov.pl/gus/defi- nicje_PLK_HTML.htm?id=POJ-1490.htm (dostęp: 10.2.2019 r.). 11 technologia informatyczna czy technologia informacyjna14. W dalszej części opracowania będę posługiwał się terminem „techniki informa- tyczne”, ponieważ koncentruję się na rozwiązaniach technicznych i or- ganizacyjnych dotyczących przetwarzania informacji i jej obiegu oraz ich zastosowaniu, w tym przypadku w postępowaniu administracyj- nym ogólnym. Wydaje się, że pozostaje to również poprawnym tłuma- czeniem pierwowzoru z języka angielskiego15, co potwierdzają Polskie Normy będące tłumaczeniem oficjalnych wersji norm międzynarodo- wych ISO/IEC, które konsekwentnie posługują się zwrotem „Technika informatyczna” (właśnie od Information Technology) dla oznaczenia ty- tułu kilku serii norm16. Należy jednak zwrócić uwagę, że dla określenia przedmiotu badań używane są również określenia, których elementem jest zwrot „technologia” (np. technologia informacyjna, technologia te- lekomunikacyjna). Najczęściej kluczowe sformułowanie Information and communication technologies (ICT) tłumaczone jest właśnie jako techno- logie informacyjne i komunikacyjne, czy technologie informacyjno-tele- komunikacyjne. Zawierają one w sobie techniki (technologie) informa- tyczne oraz techniki (technologie) telekomunikacyjne. To o tyle istotne, ponieważ w postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdą nie tylko techniki związane z samym przetwarzaniem informacji, ale także powiązane z nimi techniki komunikacji, co w dalszej części opracowania łącznie będę obejmował pojęciem zawartym w tytule niniejszego opra- cowania. W piśmiennictwie proponuje się, aby przedstawione powyżej poję- cia odnieść do działalności administracji publicznej. W tym kontekście informatyzacja administracji publicznej to nie tylko proces wykorzysta- nia (tj. wdrożenia i udostępnienia) nowoczesnych technik, ale również rodzaj zadań do realizacji przez administrację publiczną w tym zakre- 14 Zob. definicja „Technika informatyczna”, Wikipedia, dostępna pod adresem: https://pl.wikipedia.org/wiki/Technika_informatyczna (dostęp: 10.2.2019 r.). 15 Tak samo Z. Łucki, który zauważa, że słowo technology należy tłumaczyć jako tech- nika, a angielski wyraz technique jako technologię lub metodę. Zob. Z. Łucki, Proszę. 16 Np. Polska Norma PN/ISO-IEC 2382-1 „Technika informatyczna – Terminologia – Terminy Podstawowe”. Na temat znaczenia Polskich Norm w porządku prawnym zob. B. Fi- scher, Prawne aspekty norm technicznych. Normalizacja jako wsparcie legislacji admini- stracyjnej, Warszawa 2017. 12 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 1. Informatyzacja i techniki informatyczne sie17. Na ten proces składa się planowanie, wdrażanie, koordynowanie i kontrola czynności związanych z użyciem technik przez podmioty pu- bliczne18. Na potrzeby informatyzacji G. Szpor proponuje inne pojęcie – „informatyczne narzędzia przetwarzania danych”, które ma zwrócić uwa- gę, że zastosowanie w urzędzie produktów technik informatycznych jest sposobem zwiększenia efektywności wykorzystania informacji19. Wdro- żenie rozwiązań informatycznych nie jest zatem celem samoistnym, ale pozostaje jedynie środkiem (narzędziem) wspierającym wykonanie za- dań administracji w aspekcie przetwarzania informacji. W prawie administracyjnym nie definiuje się pojęcia informatyzacji, ale używa się go dla określania zadań podmiotów administracji publicz- nej. „Informatyzacja” jest działem administracji rządowej, który obej- muje m.in. sprawy dotyczące informatyzacji, telekomunikacji, bezpie- czeństwa cyberprzestrzeni, a nawet polityki państwa w zakresie ochrony danych osobowych, chociaż w ostatnim elemencie to co najmniej dysku- syjne20. Prawodawca używa tego zwrotu w nazwie ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicz- ne21 i mimo że nie powtarza już go ustalając zakres przedmiotowy tego aktu normatywnego w art. 1, to wszystkie wskazane w nim sprawy miesz- czą się w informatyzacji (np. wymiana informacji drogą elektroniczną, ustalanie i publikacja specyfikacji rozwiązań stosowanych w oprogra- mowaniu umożliwiającym łączenie i wymianę informacji, ale także do- finansowanie projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu). Prawodawca dosyć niejednolicie posługuje się także innymi przed- stawionymi powyżej pojęciami. Pomijam tutaj niezwykle często używa- ne w języku prawnym zwroty „środki komunikacji elektronicznej” oraz „system teleinformatyczny” (w kontekście czynności dokonywanych w tym systemie22), ponieważ pierwsze odnosi się jedynie do narzędzi 17 P. Fajgielski, Informacja, s. 19. 18 Ibidem, s. 20. 19 G. Szpor, Informatyczne, s. 118. 20 Zob. art. 12a ust. 1 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 762 ze zm.). 21 Tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm. 22 Np. zob. art. 125 § 21–24 KPC. 13 służących do komunikacji, a drugie do miejsca, w którym wykonywane są czynności23. W przepisach prawa używane są mające szerszy zakres znaczeniowy: „techniki informatyczne”24 oraz „narzędzia informatyczne”25. Prawo- dawca jednak ich nie definiuje. Sformułowanie „techniki informatyczne” wykorzystywane jest także w prawie administracyjnym, w tym w przepi- sach proceduralnych26. W samym KPA nie używa się jednak tego zwro- tu, a w przepisach wykonawczych jeden raz pojawia się pojęcie narzę- dzi informatycznych dla określenia sposobu tworzenia metryki sprawy w postaci elektronicznej27. § 2. Informacja i zinformatyzowane przetwarzanie informacji w administracji publicznej Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest stwierdzenie, że reali- zacja zadań administracji opiera się na czynnościach podmiotów ad- ministracji dokonywanych na informacji: otrzymywaniu, utrwalaniu, przekształcaniu i przekazywaniu informacji28. Każda czynność admi- nistrowania to jednocześnie czynność na informacji, a całą działalność administracji można opisać poprzez operacje na informacji29. Zresz- tą na wszystkie wymiary aktywności każdego człowieka i całego na- szego gatunku można spojrzeć przez pryzmat informacji, co wynika 23 Np. § 2 ust. 2 MetrSprR: „Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw powstaje w systemie teleinformatycznym przeznaczonym do realizacji określonych wyspecjalizowanych elektronicznych usług publicznych i system ten zapewnia możliwość wyszukania i prezentacji danych (…) to za metrykę sprawy uważa się te dane”. 24 Np. zob. art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 ŚwiadUsłElektU. 25 Np. zob. art. 4 ust. 3 ustawy z 20.7.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm.). 26 Np. art. 12a § 1 PrPostSAdm: „Dla każdej sprawy (…) tworzy się akta. Akta mogą być tworzone i przetwarzane także z wykorzystaniem technik informatycznych”, czy art. 86 ust. 2 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 508 ze zm.): „Akta kontroli (celno-skarbowej – przyp. G.S.) mogą być tworzone i prze- twarzane także z wykorzystaniem technik informatycznych”. 27 Tak § 3 ust. 3 MetrSprR. 28 J. Ferrier, O naukowym, s. 22. 29 P. Fajgielski, Informacja, s. 38. 14 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 2. Informacja i zinformatyzowane przetwarzanie informacji… z oczywistej niezbędności informacji do utrzymania egzystencji ludz- kiej. Proponuje się nawet pojęcie „infosfery”, która miałaby oznaczać ca- łość informacji jako dobra niematerialnego, która podlega komunikacji z udziałem człowieka30. Jednak w przypadku administracji publicznej działalność informa- cyjna ma podstawowe znaczenie. M.L. Mehl wyraził pogląd, że „admi- nistracja nic nie produkuje; ogranicza się ona jedynie do otrzymywa- nia informacji ilościowych i jakościowych (...), przetwarza je i przesyła do zainteresowanych (…)”31. Aktywność administracji publicznej moż- na więc rozpatrywać pod kątem informacyjnym jako kryterium jej dzia- łalności i w trzech obszarach obiegu informacji: administracja otrzymu- je informacje, administracja wytwarza informacje oraz administracja przekazuje dalej informacje. Jeżeli pozostaniemy w konwencji dyskusji o „produktach” (efektach działań) administracji publicznej to również odnoszą się one do informacji, bowiem do przedmiotu działania ad- ministracji i jej pracowników należy „rozpatrywanie treści (informacji – przyp. G.S.) i wytwarzanie z nich produktu finalnego (decyzje, plany, budżety, instrukcje, protokoły, zaświadczenia i stwierdzenie) lub półfa- brykatów (wnioski, rejestracje pośrednie)”32. Dlatego sprawność admi- nistracji uzależniona jest w podstawowej mierze od prawidłowego obie- gu informacji33. Stąd też wynika kluczowe znaczenie w działalności administracji samych technik przetwarzania i przekazywania informacji. Również czynności organu administracji publicznej w określonych prawem postępowaniach oparte są na przetwarzaniu informacji; czyn- ności te można opisywać i oceniać z perspektywy informacyjnej. Co wię- cej, czynności procesowe nie mają racji bytu, a samego postępowania nie można przeprowadzić i zakończyć, bez przetwarzania informacji. Każ- da czynność procesowa oparta jest na informacji i nie może bez niej za- istnieć. Organ prowadzący postępowanie w ramach swoich czynności informacje zbiera, tworzy i udostępnia. Organ ten wykorzystuje w po- stępowaniu administracyjnym trzy kategorie informacji: już posiadane, 30 I. Ihnatowicz, Człowiek. Informacja. Społeczeństwo, Warszawa 1989, s. 5 i 15. 31 Za: J. Ferrier, O naukowym, s. 18. 32 Ibidem, s. 19. 33 C. Martysz, Narzędzia informatyczne w postępowaniu administracyjnym, w: G. Szpor (red.), Wolność informacji i jej granice, Katowice 1997, s. 105. 15 tworzone przez siebie oraz otrzymane w trakcie postępowania od osób biorących w nim udział. W tym ostatnim wypadku rozróżnia się infor- macje otrzymane od strony oraz od innych osób biorących udział w po- stępowaniu (np. świadków, biegłych)34. Każda czynność organu w po- stępowaniu, nawet ta faktyczna, polega na wytwarzaniu przez organ kolejnych informacji (powiększaniu zasobu informacji). Z informacyj- nego punktu widzenia zakończenie postępowania również oznacza wy- tworzenie informacji. Takimi właśnie informacjami w postępowaniu są informacje zawarte w aktach administracyjnych (decyzjach, postanowie- niach), w tym treść rozstrzygnięcia oraz informacje o stanie prawnym i faktycznym zawarte w uzasadnieniu aktu administracyjnego. W administracji publicznej zawiera się więc potrzeba obiegu informa- cji (zarówno w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej), który odnosi się do każdej informacji utrwalonej i wyodrębnionej (najczęściej w formie dokumentu)35. Ten obieg wymaga kształtowania relacji między organem administracji oraz obywatelem oraz między samymi organami, w zależ- ności od tego jakie występują strony transferu informacji. Jeśli powyższe relacje wynikają z przepisów prawa, można je uznać za stosunki prawne, a jeżeli z przepisów prawa administracyjnego – za stosunki administra- cyjnoprawne36. W związku z tym w doktrynie wyodrębniono szczególny rodzaj tych stosunków – stosunki informacyjne (prawnoinformacyjne) nawiązywane między ich stronami w procesach gromadzenia, rejestra- cji, przechowywania i przekazywania informacji37. W nieco zmodyfiko- wanym podejściu podkreśla się bardziej złożony związek między infor- macją a stosunkiem administracyjnoprawnym. W określonych prawem sytuacjach informacja może być związana ze stosunkiem administracyj- noprawnym, a nawet niezbędna do jego nawiązania, np. w stosunkach procesowych identyfikacja strony stosunku, czy wskazanie żądania stro- ny. Z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy czynność na informacji jest celem samym w sobie wykonania określonej prawem kompetencji orga- nu administracji w sprawie indywidualnej, a zatem przedmiotem nawią- 34 Ibidem, s. 106 i n. 35 A. Regliński, Archiwizacja dokumentacji w jednostkach państwowych i samorządo- wych, Wrocław 2016, s. 30. 36 I. Lipowicz, Administracyjnoprawne zagadnienia informatyki, Katowice 1984, s. 116 i n. 37 Ibidem, s. 117 i n., a także literatura tam powołana. 16 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 2. Informacja i zinformatyzowane przetwarzanie informacji… zywanego w tym zakresie stosunku administracyjnoprawnego (np. udo- stępnienie przez organ ewidencyjny obywatelowi informacji o meldunku innej osoby)38. Dopiero w tym drugim przypadku możemy mówić o sto- sunku informacyjnym, tj. stosunku, którego przedmiotem jest czynność na informacji. Jednak niezależnie od przyjętego podziału każde działa- nie organu administracji w wykonaniu przepisów prawa wobec innego podmiotu, w tym w sprawach indywidualnych, jest nieodłącznie i zaw- sze związane z czynnością na informacji. W związku z czynnościami dokonywanymi z użyciem informacji, a co z tym związane, z wagą informacji w działalności administracji, równie istotne znaczenie ma utrwalenie tej informacji. Administracja publiczna zasadniczo wykonuje swoje zadania w oparciu o informacje utrwalone i w ten sposób rozumiany jest dokument w nowszych definicjach39. Po- zostają z tym związane zagadnienia nośnika utrwalającego informację, sposobu utrwalenia informacji oraz sposobu przekazywania utrwalonej informacji. Obieg informacji w administracji polega na przechowywa- niu i przekazywaniu informacji na nośnikach, które to nośniki stanowią dla administracji źródło potrzebnej wiedzy. Informacja nie funkcjonu- je więc bez nośnika, a te podlegają nieustannym zmianom, związanym z ewolucją technik przetwarzania informacji. Wraz z rozwojem cywili- zacji utrwalenia informacji dokonywano na różnych nośnikach (kamień, gliniane tablice, skóra, papirus), przy czym przed zmianami związany- mi z informatyzacją podstawowym nośnikiem informacji był papier. In- formacja utrwalana na papierze (pismem odręcznym lub maszynowym, powielana, dziurkowana itp.) stanowiła podstawowy sposób „magazy- nowania” informacji na potrzeby wykonywanych zadań w administracji. Co jednak ważne, wspólną cechą dla wszystkich wymienionych nośni- ków, również informatycznych, jest ich funkcja zapisywania informacji. 38 G. Sibiga, Podstawy prawne komunikacji elektronicznej w relacji obywatel–organ ad- ministracji publicznej (od informacji do transakcji), w: K. Grajewski, J. Warylewski (red.), Informacja prawna a prawa obywatela, Sopot 2006, s. 96 i n. 39 W prawie administracyjnym np. według art. 2 pkt 3 ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 412 ze zm.) dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna. Natomiast w prawie prywatnym zgodnie z art. 773 KC do- kument to nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią. 17 W tym kontekście zawsze pierwotne znaczenie dla zadań administracji ma informacja, a sam nośnik ma znaczenie wtórne40. Informatyzacja działalności administracji oznacza przełom nie tylko z powodu zmiany nośnika informacji i sposobu jej przekazywania, ale także (a może przede wszystkim) z powodu przejścia do wykonywania czynności na informacji w całości lub części przez automaty (czyli bez udziału człowieka), co jest ważne „nie tylko warstwie technicznej, lecz również logicznej, umysłowej (klasyfikowanie, obliczanie, wyszukiwa- nie)”41. Zastosowanie informatyki do przetwarzania informacji nie tylko stanowi kolejny etap rozwoju technik utrwalania informacji oraz jej ko- munikowania, ale stwarza dla administracji publicznej nowe możliwości przede wszystkim związane z automatyzacją czynności i zarządzaniem informacją, o czym szerzej piszę w dalszej części opracowania42. § 3. Elektroniczna administracja Zastosowanie technik informatycznych w postępowaniach okreś- lonych w KPA zawiera się w „elektronicznej administracji”. Pojęcie to nie jest rozumiane jednolicie i różne jest nadawane mu znaczenie, jed- nak jest powszechnie używane i stanowi punkt odniesienia do wszyst- kich działań w obszarze aktywności administracji publicznej związa- nych z zastosowaniem nowoczesnych technik przetwarzania informacji i komunikowania się. W niektórych poglądach stanowi ona jedynie od- wzorowanie tradycyjnych usług, oferowanych materialnie przez urzędy publiczne na ich elektroniczne, niematerialne odpowiedniki43. Jednak również wskazuje się na jej dalej idące znaczenie. Według tych poglądów elektroniczna administracja jest istotnym elementem składowym ad- ministracji publicznej, opartym na nowoczesnych technikach przetwa- rzania informacji i komunikowania44, a nawet jest nową, kompleksową 40 A. Regliński, Archiwizacja, s. 29. 41 J. Ferrier, O naukowym, s. 22. 42 Zob. E. Schmidt-Aßsmann, Ogólne prawo administracyjne jako idea porządku. Za- grożenia i zadania tworzenia systemu prawnoadministracyjnego, Warszawa 2011, s. 353. 43 J. Janowski, Administracja, s. 27. 44 J. Matusiak, Publicznoprawna regulacja administracji elektronicznej, Poznań 2016, s. 23. 18 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 3. Elektroniczna administracja koncepcją sprawowania rządów i zarządzania obszarem administrowa- nym45. W definicjach, poza oczywistym wskazaniem, że pojęcie odnosi się do zastosowania nowych technik przetwarzania informacji, stawia się akcent na cel zastosowania tych technik. W wyjaśnieniach OECD pod- kreśla się używanie technik jako narzędzi polepszania działania admini- stracji46, a Komisja Europejska zaznacza cel ich stosowania polegający na poprawie jakości świadczonych usług publicznych oraz wzmocnieniu zaangażowania obywatela w procesy demokratyczne47. Dlatego informa- tyzacja musi być jednak postrzegana jako element szerszych zmian w ad- ministracji publicznej, związanych z nowym sposobem zarządzania za- daniami i restrukturyzacją jej działalności48. Zwraca się uwagę, że najczęściej używanego zwrotu e-government (e-urząd) nie można odnosić jedynie do działania administracji pu- blicznej, ponieważ ma ono szersze znaczenie, i przedmiotowo, i pod- miotowo49. Na e-urząd składają się elektroniczna administracja (e-ad- ministration) oraz elektroniczna demokracja (e-democracy). W skład e-demokracji wchodzą wszystkie formy elektronicznego uczestnictwa obywateli w życiu publicznym (e-participation), w tym: elektroniczne głosowanie w wyborach (e-voting), zaangażowanie obywateli w sprawy publiczne (e-engagement), konsultacje między obywatelami a urzędni- kami (e-cosultation), kontrola przez obywateli kosztów oraz wykonania usług w podmiocie publicznym (e-controllership)50. Realizacja tak szero- kiego zakresu działań opartego na technikach informatycznych powodu- je potrzebę zaangażowania wszystkich władz publicznych, a nawet sze- rzej – podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z punktu widzenia 45 A. Haręża, Wprowadzenie do problematyki elektronicznej administracji publicznej, PME 2011, Nr 1, s. 27. 46 OECD: The e-government imperative: main findings, OECD Observer 2003, s. 1. 47 Więcej na ten temat: D. Grodzka, E-administracja w Polsce, w: D. Grodzka (red.), Społeczeństwo informacyjne, Studia Biura Analiz Sejmowych 2009, Nr 3(19), s. 58. 48 P. Foley, X. Alfonso, eGovernment and the transformation agenda, Public Admini- stration 2009, vol. 87, no. 2, s. 386. 49 J. Matusiak, Publicznoprawna, s. 15; D. Tyrawa, E-administracja w kontekście prawa do dobrej administracji, w: J. Misztal-Konecka, G. Tylec (red.), Wizja europejskiego społe- czeństwa informacyjnego i jej realizacja w prawie polskim, Lublin 2012, s. 204. 50 J. Matusiak, Publicznoprawna, s. 15 i s. 19 i n., a także literatura tam podana. 19 obywatela ich istotą jest korzystanie z usługi elektronicznej on-line rozu- mianej jako proces realizowany z wykorzystaniem elektronicznych środ- ków komunikacji, w którym przeprowadza się go przez czynności po- zwalające na osiągnięcie zamierzonych przez niego celów związanych z kompetencjami podmiotu administracji publicznej51. Odnosząc powyższe do administracji publicznej należy zauważyć, że elektroniczna administracja wymaga posiadania odpowiedniej infra- struktury oraz przygotowania organizacyjnego urzędu i jego pracow- ników. Według J. Janowskiego w warstwie technicznej i organizacyjnej e-administracja to wykorzystanie technik w procesie reorganizacji struk- tur i procesów w powiązaniu ze zmianami ustrojowo-organizacyjnymi, kompetencyjno-proceduralnymi oraz kwalifikacyjno-mentalnymi sa- mych urzędników52. Podkreśla się, że elektroniczna administracja wy- maga zmian w samym sposobie administrowania, który powinien być bardziej przejrzysty dla obywateli i nastawiony na ich aktywność w sto- sunkach z organami administracji publicznej, bowiem wymusza to spe- cyfika komunikacji elektronicznej53. Na pojęcie elektronicznej admini- stracji składają się zatem łącznie: 1) techniki przetwarzania informacji i ich komunikowania; 2) cele, które mają zostać osiągnięte poprzez wdrożenie tych technik; 3) działania organizacyjne oraz niezbędne przygotowanie pracowników administracji potrzebne do przedmiotowego wdrożenia. W związku z tym można zaproponować definicję elektronicznej ad- ministracji, według której jest to wykorzystanie technik informatycznych w celu dostarczania i polepszania wykonywania zadań administracji pu- blicznej, szczególnie tych związanych ze stosunkami z obywatelem, wy- magające podjęcia przez podmioty administracji działań dostosowaw- czych, a nawet nowego podejścia do wykonywania swoich zadań54. Powszechnie przyjmuje się rozgraniczenie w elektronicznej admini- stracji dwóch sfer: front-office i back-office55. Pierwsza z nich obejmuje 51 M. Tabor, Identyfikacja elektroniczna i usługi zaufania, ITwA 2016, Nr 3, s. 17. 52 J. Janowski, Administracja, s. 53. 53 A. Haręża, Wprowadzenie, s. 26. 54 Podobnie J. Matusiak, Publicznoprawna, s. 16. 55 D. Grodzka, E-administracja, s. 59; A. Gryszczyńska, Stan budowy elektronicznej administracji w Polsce na tle pozostałych krajów Unii Europejskiej, w: J. Misztal-Konecka, G. Tylec (red.), Wizja europejskiego społeczeństwa informacyjnego i jej realizacja w prawie 20 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 3. Elektroniczna administracja elektroniczne usługi publiczne dostępne użytkownikowi zewnętrznemu i polega na elektronicznej komunikacji między obywatelem i podmiota- mi administracji publicznej. Pierwsza sfera będzie powiązana – w spo- sób niezauważalny dla zewnętrznego użytkownika – z drugą sferą (back- -office), określaną jako „zaplecze administracji”. Pierwszą ze sfer tworzą serwisy służące do pełnego załatwiania spraw przez sieć, w tym platformy internetowe z aktualizowaną informacją dla użytkowników sieci, w szczególności zawierające interaktywne for- mularze zgłoszeniowe. W szczególności powinno to pozwolić na zdalną identyfikację obywateli, uwierzytelnianie dokumentów elektronicznych, zapewnienie składania on-line podań przez obywateli i przyjmowa- nie płatności elektronicznych oraz monitorowanie przez nich stanu za- łatwianych spraw56. Z kolei w sferze wewnętrznej urzędu (zaplecze ad- ministracji) sprzęt, oprogramowanie, zasoby informacyjne i procedury organizacyjne powinny zapewniać elektroniczny obieg dokumentów, system wewnętrznego przepływu informacji, wykorzystywanie baz da- nych i centrów przetwarzania danych, digitalizację zasobów informa- cyjnych i dokumentów oraz przejmowanie przez komputery czynności urzędniczych57. W doktrynie podkreśla się, że prawo administracyjne powinno obej- mować swoim zakresem zarówno stosunki organ administracji publicz- nej – obywatel oparte na komunikacji elektronicznej, jak również sferę wewnętrzną w zakresie informatycznego przetwarzania informacji58. Funkcjonowanie elektronicznej administracji nakierowane jest na osiągnięcie jej celów zapewniających określone korzyści. W doktry- nie korzyści płynące z e-administracji ustala się według różnych kryte- riów: przedmiotowego (cele polityczno-społeczne oraz cele administra- polskim, Lublin 2012, s. 96; J. Janowski, Administracja, s. 31; M. Sakowicz, Zastosowanie nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych w rządzeniu i zarządzaniu admini- stracją publiczną, w: J. Osiński (red.), Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wy- zwania i oczekiwania, Warszawa 2008, s. 80–81. 56 J. Janowski, Administracja, s. 55 i 57–58. 57 Ibidem, s. 55. 58 E. Schmidt-Aßsmann, Ogólne prawo, s. 355. 21 cyjne)59, podmiotowego (korzyści dla administracji oraz dla obywateli)60 oraz finansowego (bezpośrednie korzyści finansowe, przeliczalne finan- sowo i nieprzeliczalne finansowo)61. Podstawowe znaczenie elektronicznej administracji związane jest z poprawą sytuacji obywatela w stosunkach z administracją publiczną oraz korzyściami dla samego funkcjonowania administracji publicznej. W zbliżony sposób cele e-administracji klasyfikuje podstawowy rządo- wy dokument planistyczny w zakresie informatyzacji – „Program Zin- tegrowanej Informatyzacji Państwa” (PZIP)62. Dzieli on cele (korzyści) na sprawne działanie administracji, powszechną dostępność usług wyso- kiej jakości świadczonych przez urzędy administracji publicznej oraz re- 59 M. Jachowicz, E-administracja, s. 21–22. Autor do celów polityczno-społecznych za- licza m.in.: odciążenie urzędników od wykonywania funkcji informacyjnych, zwiększenie przejrzystości działań podmiotów administracji publicznej, udoskonalenie komunikacji pomiędzy administracją a podmiotami zewnętrznymi oraz zwiększenie możliwości ak- tywnego uczestnictwa obywateli w życiu publicznym, natomiast do celów administracyj- nych – zmniejszenie kosztów działań i zwiększenie efektywności administracji publicznej, znaczące udoskonalenie nadzoru i kontroli działalności służb publicznych oraz stworzenie bodźca do szybszego przejścia z wymiany dokumentów papierowych na elektroniczną wy- mianę dokumentów. 60 W. Puzyna, Wpływ technik informatycznych na funkcjonowanie administracji, w: A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji pu- blicznej, Białystok 2004, s. 37. 61 P. Foley, X. Alfonso, eGovernment, s. 389 i n. przedstawiają szczegółowe, usystematy- zowane wyliczenie korzyści i kosztów e-urzędu, według kryterium przeliczalności lub nie- przeliczalności finansowej. Według autorów znaczenie dla końcowej oceny „opłacalności” e-administracji mają również korzyści nieprzeliczalne finansowo (non-monetizable bene- fits), jak przykładowo zwiększenie satysfakcji obywateli, polepszenie jakości i poprawności świadczonych usług, czy poprawa reputacji administracji w społeczeństwie i zwiększenie zaufania do niej i gwarancji poufności przekazywanych informacji. 62 PZIP jest przyjmowanym na podstawie art. 12b InformPodPublU w drodze uchwały przez Radę Ministrów (na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji) pro- gramem rozwoju w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach pro- wadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1307 ze zm.). Obecnie obowią- zujący PZIP, którego realizację ustalono na lata 2014–2020, stanowi załącznik do uchwały Nr 117/2016 Rady Ministrów z 27.9.2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia pro- gramu rozwoju „Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa”. Pierwotna, zmieniona następnie w 2016 r., wersja PZIP została przyjęta uchwałą Nr 1/2014 Rady Ministrów z 8.1.2014 r. w sprawie przyjęcia programu rozwoju „Program Zintegrowanej Informa- tyzacji Państwa”. 22 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...§ 3. Elektroniczna administracja dukcję kosztów (po stronie obywateli i przedsiębiorców oraz po stronie organów administracji)63. W relacjach obywatela z podmiotami administracji publicznej zasto- sowanie technik informatycznych ma sprawić, że administracja będzie zorientowana na potrzeby obywatela, a dodatkowo użycie tych technik ma pełnić funkcję gwarancyjną dla obywatela. Dzięki większej dostęp- ności informacji staje się on lepiej poinformowany w Internecie („lepiej zorientowany”)64. Działanie informacyjne podmiotów administracji pu- blicznej nie ogranicza się do udostępnienia informacji w Internecie, ale powinno to następować w sposób umożliwiający jej dalsze wykorzysta- nie przez zainteresowanych w celach komercyjnych i niekomercyjnych. Powyższy cel ma realizować działanie podmiotu publicznego określa- ne jako otwieranie danych publicznych, co charakteryzuje się zapewnie- niem ich dostępności, kompletności i aktualności, a także upublicznienie w wersji źródłowej, w sposób niedyskryminujący i umożliwiający ma- szynowe odczytywanie, bez ograniczeń licencyjnych65. Administracja staje się bardziej dostępna dla obywatela, ponieważ – co do zasady – może on korzystać z usług i wytworów elektronicznej ad- ministracji w modelu 24/7/365 (24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu, 365 dni w roku)66. W założeniu udostępnienie usług powinno docelo- wo następować poprzez jeden cyfrowy punkt kontaktowy przeznaczo- ny dla obywatela67. Gdy elektroniczna usługa wiąże się z potrzebą złoże- nia podania i załatwienia sprawy to zastosowanie środków komunikacji elektronicznej w stosunkach obywatel–organ administracji publicznej winno znacznie przyspieszyć i usprawnić postępowanie w zakresie skła- dania pism do organu oraz doręczania przez ten organ swoich pism. Jed- nak również na prostotę i szybkość postępowania wpływa automatyzacja 63 PZIP, s. 26–27. 64 I. Lipowicz, w: Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo admini- stracyjne, Warszawa 2007, s. 36; R. Kępczyński, E-administracja, w: J. Zawiła-Niedźwiecki, K. Rostek, A. Gąsiorkiewicz (red.), Informatyka gospodarcza, t. 4, Warszawa 2010, s. 174. 65 M. Sakowska-Baryła, Standard prawny dla otwartych danych, ITwA 2019, Nr 2, s. 40 i n. 66 J. Janowski, Administracja, s. 27. 67 B. Szafrański, Czy cyfrowa chmura zmieni fundament działalności władzy pu- bliczne?, w: G. Szpor (red.), Internet. Cloud computing. Przetwarzanie w chmurach, War- szawa 2013, s. 68. 23 czynności w działaniach administracji publicznej, w tym automatyza- cja rozstrzygnięć, co powinno następować przede wszystkich w decy- zjach związanych, w sprawach charakteryzujących się rutynowością (powtarzanych). Neutralność, obiektywność i brak uprzedzeń są kolej- nymi zaletami wykluczenia czynnika ludzkiego z postępowania w takich sprawach68. Automatyzacja czynności redukuje także liczbę popełnia- nych błędów w czynnościach organu administracji publicznej, zarówno w czynnościach techniczno-procesowych, jak i merytorycznych69. Nato- miast dzięki zwiększeniu możliwości korzystania przez organ z zasobów informacyjnych (własnych i innych organów) ograniczona ma zostać po- trzeba przekazywania informacji przez obywatela odrębnie w każdej za- łatwianej sprawie. Dla podmiotów administracji publicznej e-administracja ma przede wszystkim oznaczać usprawnienie i przyspieszenie działań administra- cyjnych, obniżenie kosztów funkcjonowania oraz zwiększenie przejrzy- stości podejmowanych działań70. Podkreśla się również antykorupcyjne znaczenie informatyzacji, ze względu na przejrzystość działania admini- stracji oraz zapobiegające korupcji standaryzację procedur i automatyza- cję czynności71. 68 L. Prell, § 35a Vollständig automatisierter Erlass eines Verwaltungsakts, w: J. Bader, M. Ronellenfitsch (red.), Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG, BeckOK, 2018, 41. Edition (dostęp: 4.3.2019 r.). 69 PZIP, s. 27. 70 P. Fajgielski, Podstawy prawne informatyzacji administracji publicznej, w: T. Guz, M. Kuć (red.), Ius et files. Księga jubileuszowa z okazji siedemdziesiątych urodzin profe- sora Jana Świrki, Lublin 2006, s. 392; M. Sakowicz, Zastosowanie, s. 101. 71 D. Chul Shim, T. Ho Eorn, Anticorruption effects of information communication and technology (ICT) and social capital, „International Review of Administrative Sciences” 2009, vol. 75, no. 1, s. 99 i n.; G. Sibiga, Wykorzystanie przez administrację publiczną usług publicznych świadczonych za pomocą środków komunikacji elektronicznej jako sposób przeciwdziałania zjawisku korupcji w Polsce, w: J. Kucharczyk, J. Zbieranek (red.), Elektro- niczna administracja – nowe możliwości przeciwdziałania zjawisku korupcji, Warszawa 2006, s. 19 i n.; M. Walecki, Technologie informacyjne i komunikacyjne w walce z korupcją, Instytut Spraw Publicznych, Analizy i Opinie 2006, Nr 61, s. 2 i n. 24 Rozdział I. Techniki informatyczne w administracji...
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Stosowanie_technik_informatycznych_w_postepowaniu_administracyjnym_ogolnym-ebookRO/p1124249i1279296" target="_blank" title="Stosowanie technik informatycznych w postępowaniu administracyjnym ogólnym [Grzegorz Sibiga] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Stosowanie technik informatycznych w postępowaniu administracyjnym ogólnym [Grzegorz Sibiga] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>