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Timestamp: 2018-08-15 17:19:11
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Matched Legal Cases: ['artículo 71', 'Artículo 71', 'artículo 21', 'artículo 71', 'artículo 39', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 54']

La actividad de policia y ordenación [1495] | Contratación y Actividad de la Administración (UB) | Unybook
La actividad de policia y ordenación (0)
La actividad de policia y ordenación
TEMA 4. LA ACTIVIDAD DE POLICIA Y ORDENACIÓN Diferentes instrumentos de control y ordenación que utilizan las AP para tratar de conciliar el ejercicio de una serie de derechos por parte de los particulares, y la obtención de las finalidades propias del interés general.
El particular, de alguna manera, colabora con la AP, se citan normas de autorregulación a la hora de ejercer determinados derechos y actividades. Por impacto del derecho comunitario, se produce un cierto cambio en esta actividad. No es que la autorización administrativa haya desparecido, sino que, efectivamente, lo que ha pasado es que sobre la autorización se ha aplicado un principio transitoriamente. Es decir, no se necesitará para todo.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA En la época del Antiguo Régimen, la regulación que existía en relación al tema de policía, centraba su atención en asegurar la vida social de sus ciudadanos, de la comunidad. En concordancia con ello, y ya más asentado el siglo XVIII, la regulación existente busca asegurar el orden público pero no solo en su faceta de seguridad, sino también en la de salubridad y comodidad. Por eso, encontramos, por ejemplo, en la Constitución de 1812 (de Cádiz) ya se establece en su articulado, la obligación de los Ayuntamientos de cumplir con la policía de salubridad y comodidad.
En el Estado liberal, la tutela del orden público es lo único a lo que atiende la actividad de policía, porque todo lo demás se deja a la intervención del mercado, es decir, lo regula el mercado. Por lo tanto, la intervención pública es mínima en todo el desarrollo de actividades económicas, se centra, por ejemplo, en los aranceles.
En el Estado social, la intervención administrativa (finales siglo XIX), se va incrementando de una forma considerable. Encontramos como se produce una intervención de las AP para crear servicios públicos y, progresivamente, se va produciendo una intervención en el ámbito de la economía con el propósito de garantizar una serie de derechos sociales que los diferentes legisladores van recogiendo.
Junto a esta actividad de control, progresivamente también va surgiendo una actividad de ordenación, por lo tanto, se van a empezar a regular aspectos que hasta el momento no se habían regulado para proteger, por ejemplo, bienes colectivos (de ahí empieza a surgir el Derecho del Medioambiente).
En esta época del Estado social, hay un exceso de regulación, y, precisamente, esta intervención de la AP regulándolo “todo” a través de leyes, reglamentos, empleando planes, iba de alguna manera frenando el desarrollo económico y el comercio mundial. Por lo tanto, como consecuencia de esto, se inicia una etapa nueva en la que se produce una liberalización del régimen de las actividades económicas.
Como consecuencia de la liberalización, tiene lugar lo siguiente: a este fenómeno de exceso de regulación se inicia una etapa de desregulación. Por lo tanto, empieza a eliminarse normas jurídicas que imponen o imponían que se cumplieran previamente una serie de condiciones para poder ejercer la libre iniciativa empresarial. Esto hace que se deroguen y desaparezcan que no pasan la justificación de necesidad para regular este ámbito. Además, en esta etapa de liberación, tiene, en segundo lugar, una gran importancia el cambio de las formas de intervención y de control administrativo. Es decir, muchas de las autorizaciones previas que se exigían para ejercer la actividad, se sustituyen por otros instrumentos que van a exigir un control a posteriori. Se produce, pues, una desregulación, pero no es radical, es más bien limitada. Limitada hasta el punto que, determinados sectores (sector financiero, sector que se centra en la regulación del medioambiente) son sectores que han continuado siendo enormemente regulados. Por ejemplo, nos encontramos que el control de determinadas entidades de crédito es un campo que no ha quedado exento de la regulación (se habla de la necesidad de un código de buen gobierno corporativo). Determinados servicios económicos de interés general (telecomunicaciones, energía), están sujetos a un control muy riguroso, pues se trata de prestar continuidad en estos servicios.
Se han multiplicado, además, los entes reguladores. Hoy, no solo el Estado, sino que también desde las CCAA, desde el mundo local, desde la propia UE, están regulando de forma global determinados aspectos y determinadas materias. Las crisis económica ha llevado a que se sienta le necesidad de que se regule el sistema financiero de forma mundial. ¡! Quizá se debe poner el acento, que no se trata de regular más, sino que se trata regular mejor, es decir, ir hacia una buena regulación. Hoy en día, estamos frente a un Estado regulador, que va intentando buscar salvaguardar el bien común en esa regulación.
FINALIDADES que se cumplen con el desarrollo de toda esta actividad de control y ordenación que supone la actividad de policía: - Conciliar la libertad y la iniciativa privada con las exigencias del interés general. Se trata de buscar que se garantice la seguridad en tantos ordenes (del bien social, alimentaria, entre otros). Por eso nos encontraremos que aparecen distintas manifestaciones de lo que hasta era garantizar el orden público. Las manifestaciones son, por ejemplo, garantizar la seguridad ciudadana que recoge hoy la LO de seguridad ciudadana y que busca proteger el libre ejercicio de una serie de derechos y libertades y que, el art. 1.1 de ésta ley, detalla.
- Necesidad de proteger una serie de bienes colectivos. De ahí que se dé un conjunto normativo que trata de proteger el medioambiente y hacer frente al cambio climático. Por lo tanto, sucederá que hay toda una serie de normas en el campo del medioambiente, que lo que buscan es tratar de canalizar las actuaciones de los particulares para evitar que dañen el medioambiente. Por ello aparece, por ejemplo, la autorización medioambiental integrada.
- Otras actividades administrativas que se dirigen a defender el sistema económico y social, buscando un crecimiento económico sostenible. Aparece normativa que tiene como finalidad regular el mercado interior.
Todo esto se rige por una serie de PRINCIPIOS, que son tres: 1- Principio de legalidad: hace que se exija para la regulación de la actividad de policía, una habilitación normativa previa. Es decir, la CE lo que hace es garantizar un status de libertad a todos los ciudadanos que, solo se podrá limitar a través de la ley. Es cierto que, por ejemplo, en el ámbito local, esto queda atenuado, pues las entidades locales no tienen potestad legislativa (pero si reglamentaria). Por ello, determinadas cuestiones aparecerán reguladas en Ordenanzas. En la elaboración de las normas reglamentarias hay un procedimiento a seguir y un control exhaustivo.
2- Principio de igualdad: exige que se traten de forma igual situaciones iguales, lo cual no es obstáculo para entender que en cada caso concreto puedan darse circunstancias a valorar que permitan un trato desigual.
3- Principio de proporcionalidad: viene recogido en la ley 30/92, en el art. 39.bis (precepto de nuevo añadido mediante la ley 25/2009). La Directiva 2006/123 se ha transpuesto a través de dos leyes:  Ley 17/2009 (ley paraguas)  Ley 25/2009 (ley ómnibus), la cual ha añadido el artículo Debe ponerse en práctica, a la hora de escoger medida que afectará a derechos de particulares, que sea proporcionada. Aplicar la medida menos restrictiva y menos desfavorable para los intereses de los particulares.
INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN Representarán que instrumentos tienen a su alcance la AP para regular la actividad de policía.
- Se establecen una serie de límites en esta actividad de ordenación por parte de los poderes públicos.
- Para la regulación del régimen de actividades privadas, con el objetivo de salvaguardar y proteger intereses generales, existe el principio de reserva de ley. Es decir, hay una regulación a través de las leyes que se ven complementadas por las normas reglamentarias.
Por ejemplo, el art. 53.1 de la CE, establece: 53.1 Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades Este principio admite el complemento de reglamentos, pero que nunca serán independientes. En la regulación mediante ley, en algunas materias se exige la reserva de LO (derechos fundamentales). Si no es así, la reserva será de ley ordinaria. Cuando no aparezcan en escena los Decretos Ley. A nivel autonómico, los Gobiernos autonómicos recurren a estas figuras para regular determinadas actividades. Este principio de reserva de ley, por lo tanto, se ve en ocasiones excepcionado.
- Las medidas de intervención económica, sea cual sea la vía que se utilice, deben de estar presididas por el principio de proporcionalidad en su regulación. Por lo tanto, este principio lo van a garantizar los Tribunales, porque cuando se impugnen las normas reglamentarias, por ejemplo, se va a evaluar si efectivamente se respeta este principio.
Junto a los reglamentos, leyes, decretos ley, como instrumentos de ordenación, también encontramos: - Los planes, que son instrumentos de ordenación que a mediados del siglo XIX tuvo un peso muy destacado (sobre todo en el ámbito de la economía). Encontramos planes de diferentes tipos que buscan finalidades distintas. Podemos encontrar planes que lo que hacen es, por ejemplo, racionalizar la actividad administrativa, es decir, son planes o programas de acción administrativa. Es decir, son planes que pautan, de alguna manera, cual va a ser la actuación de la AP en un período de tiempo, cuáles serán sus objetivos.
Por ejemplo, los planes de infraestructuras o el programa agua, buscan estos objetivos.
Buscan para un período de tiempo una serie de objetivos a cumplir, y normalmente no se traducen en normas jurídicas, sino que lo que hacen es pautar la dirección que quiere seguir la AP por objetivos. Algunas son incluso objeto de negociación, por ejemplo, los planes de empleo público. O bien, también están los planes de obras y servicios (a nivel local).
En cambio, aparecen otro tipo de planes que lo que hacen es buscar orientar de una forma concertada la actuación de los operadores económicos privados, intentar acordar con ellos.
Por ejemplo, los planes de desarrollo turístico, se quiere que la política turística adopte una determinada orientación o sentido. Por ejemplo, si interesa que haya un auge del turismo rural.
También hay planes vinculantes, que son como normas reglamentarias, son, por ejemplo, los planes urbanísticos. Los planes de ordenación del territorio, por ejemplo, contiene una serie de derechos y obligaciones para los que están afectados por ese plan.
- La autorregulación técnica, es decir, se recurre a las regulaciones que llevan a cabo organizaciones privadas que son aceptadas por las empresas de un determinado sector porque, incluso, las AP declaran vinculantes. Existe la necesidad en determinado ámbitos de normas de carácter técnica, que son muy minuciosas, que regulan determinados productos e instalaciones. Estas normas se regulan para proteger o tutelar la seguridad industrial, de las edificaciones, y, la mayoría, se contienen en reglamentos o en anexos de las normas reglamentarias.
El Código técnico de la edificación, por ejemplo, recogía la exigencia de un informe que hoy ha sustituido una ley aprobada en Junio (ley 8/2013, de 26 de junio), de rehabilitación, regeneración y renovación urbana. En este texto se recoge la exigencia de un informa de evaluación de los edificios, y se derogue la ITE (inspección técnica de edificios). Este informe de evaluación de los edificios (entrará en vigor a partir de 2019) es obligatorio para edificios que tengan más de 50 años. Se trata pues, del derecho a una vivienda digna y adecuada de la CE.
Este informe va a recoger las siguientes cuestiones: 1- Evaluación del estado de conservación del edificio 2- Evaluación de las condiciones básicas de accesibilidad universal 3- Certificación de la eficiencia energética del edificio (impuesta por RD de abril de 2013): esta certificación es obligatoria, y ya está en vigor, desde el 1 de Junio, y lo será para cualquier acto de CV o alquiler de vivienda o edificios. Busca demostrar la calidad energética del objeto del contrato, es decir, del inmueble. Busca por lo tanto que se promuevan viviendas de alta eficiencia energética.
Es frecuente que sean organizaciones privadas quienes lleven a cabo las especificaciones técnicas, que cuentan con el reconocimiento de las empresas privadas. Se les conoce con el nombre de instituciones de normalización. Son, por ejemplo en España:  AENOR: asociación española de normalización y Certificación. Opera para garantizar la calidad y seguridad industrial. Las normas que elaboran estas organizaciones NO tienen naturaleza jurídico - pública, por lo tanto, su eficacia depende de la aceptación voluntaria por parte de las empresas aceptadas por esta normativa.
Ejemplo de ello son las normas ISO.
En este caso, podríamos hablar del carácter vinculante de de facto tienen, pues se incorpora un pliego, y este es ley entre las partes.
INSTRUMENTOS DE CONTROL Directiva 2006/123 es la que ha operado un cambio radical en este ámbito. Esta Directiva se conoce con el nombre de Directiva Bolkenstein (comisario que promovió la creación de ésta norma). Afecta este cambio a diferentes temas. Directiva que va a comportar y provocar la reforma de más de 8000 normas en nuestro OJ.
- Busca la eliminación de barreras legales y administrativas que limitan el desarrollo de actividades y servicios entre los distintos Estados miembros. Barreras que lo que hacen es condicionar la libertad de establecimiento y que, en España, afectan al régimen de intervención de diferentes sectores - Supone un cambio esencial en el régimen de autorizaciones administrativas, por lo tanto, la regla sería la prohibición de intervenciones autorizatorias con carácter previo, salvo que concurran una serie de requisitos que permitan utilizar la autorización - Esta norma afecta a los tres niveles de AP: estatal, autonómica y local. Es decir, los tres niveles han tenido que llevar a cabo las modificaciones normativas correspondientes.
- Razones imperiosas de interés general justifican la exigencia de autorización. Por ejemplo, razones medioambientales, o de protección de carácter urbanístico, etc.
- Es una Directiva que no afecta a todos los servicios, sino solo a alguno de ellos. Por ello, hay determinados ámbitos en los que no interviene. Por ejemplo, en los servicios financieros no interviene, tampoco en servicios aduaneros, servicios sanitarios, o servicios sociales (son servicios que están excluidos).
- La Directiva, además, recoge la jurisprudencia del TJUE en esa materia. Plasma lo que ha dicho el TJUE y lo hace norma, lo contempla y recoge en una Directiva. En este sentido, somete la autorización administrativa a examen:  Contempla la posibilidad de que se exija la autorización condicionándola TRIPLE TEST:  Que el régimen que se establezca no sea discriminatorio  Que la necesidad de establecer un régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general  Que el objetivo perseguido no pueda conseguirse mediante una medida menos restrictiva y, en concreto, porque un control a posteriori sería una control ineficaz, porque se produciría demasiado tarde - La RIIG es un concepto extraído del TJUE, que ha ido determinado qué razones son (algunas de la normativa nacional no coincidan con las establecidas en la Directiva): -  Razones de carácter urbanístico  Conservación del patrimonio  Lucha contra el fraude  Protección MA y entorno urbano  Protección de los consumidores La regulación de la Directiva con relación al régimen de autorización es muy detallada y exige, entre otras cosas, que la facultad de autorizar no se ejerza arbitrariamente. Incluso indica a los poderes públicos cuales son los criterios que deberán manejar para apreciar la exigencia de esa autorización, se exige que estos criterios sean:  Claro  Inequívocos  Transparentes  Accesibles  Hechos públicos con antelación Se está diseñando un procedimiento en el cual la discrecionalidad tiene poca cabida.
La Directiva de servicios está pensando en que las autorizaciones que se exijan para establecerse como prestador de determinados servicios. La regulación debe permitir que los prestadores puedan ejercer la actividad den la totalidad el territorio general (pues se trata de romper barreras). En determinados campos esto no se cumple, por ejemplo en el ámbito del comercio interior. Hay CCAA que exigen licencia comercial específica para ejercer actividad, en función muchas veces de la extensión del local. En cambio hay otras que basta declaración responsable. En Catalunya se ha limitado, y por lo tanto se ha exigido, que para ejercer determinada actividad comercial, se exige la licencia comercial. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid, no se exige. Otro de los objetivos que perseguía la Directiva, que es la simplificación (a nivel de regulación, también), no se da en nuestro OJ, pues aquí tenemos una variedad total. Por ello, la empresa extranjera que viene a instalarse se encuentra con muchas barreras.
- La Directiva exige que los poderes públicos motiven, en su caso, la denegación o retirada de la autorización que se exige. Se exige, del mismo modo, que existan vías de impugnación. En nuestro derecho interno contamos con ello en el art. 54 de la ley 30/92 - Regulación sobre la duración de la autorización  en términos generales, la Directiva regula una autorización de duración indefinida, que solo en determinadas circunstancias puede ser limitada. En concreto, cuando se trata de autorizaciones que se renuevan automáticamente o que están sujetas al cumplimiento continuo de una serie de requisitos. Por ejemplo, si se trata de una licencia en el ámbito MA, puede darse que se exija al empresario que demuestre que está contando con la mejor técnica en todo momento. Puede darse el caso que se limite el número de autorizaciones porque concurra una RIIG (que será la que limite la duración incluso de la propia autorización).
- La Directiva de servicios no solo está afectando a las condiciones para el otorgamiento de la autorización, los requisitos, entre otros. Sino que también afecta al diseño de los procedimientos administrativos. Lo que hace la Directiva es que los procedimientos deben ser claros, deben darse a conocer con antelación, y deben ser adecuados para garantizar a los solicitantes que su solicitud va a tener un trato objetivo e imparcial.
- En la relación con el procedimiento, hay que tener en cuenta que el procedimiento que se va a seguir es reglado, que poca cabida deja a la discrecionalidad. Por lo tanto, acorde con la eliminación de las barreras, tanto legales como administrativas, se dice claramente que el procedimiento que se tenga que seguir no tendrá carácter disuasorio ni va a poder complicar ni retrasar indebidamente la prestación del servicio.
Además, se va a poder acceder fácilmente al procedimiento. Los procedimientos en general y trámites de autorización deberán de ser adecuados para garantizar a los interesados que se dé curso a su solicitud lo antes posible y, en cualquier caso, dentro de un plazo de respuesta razonable fijado y hecho público con antelación (art. 13 de la Directiva de servicios).
A falta de respuesta en el plazo indicado, se considerará que la autorización está concedida, por lo tanto, juega el silencio positivo. Salvo que concurra una razón imperiosa de interés general, que justifique el que la resolución sea desestimatoria (por lo tanto, silencio negativo). En nuestro OJ sucede que concurre la RIIG que hace que en la inmensa mayoría de los casos tenga carácter positivo.
El solicitante tiene derecho a obtener un acuse de recibo en el cual se le indica el plazo establecido para interponer los correspondientes recursos y también la indicación que a falta de respuesta al haber transcurrido el plazo se le concede la autorización.
- Requisitos que no pueden darse en ningún caso a la hora de establecer la autorización (prohibidos) y otros requisitos que deben permitirse.
 Requisitos prohibidos: no se puede condicionar el conceder la autorización o denegarla porque se introduzcan una serie de requisitos que no pueden introducirse porque la Directiva no lo permite (recoge lo que ha dicho el TJUE y lo convierte en norma legal).
1- Que se establezca una prueba económica: los Estados miembros no pueden supeditar el acceso a una actividad de servicios exigiendo que se aplique, caso por caso, una prueba económica que consista en supeditar la concesión de la autorización a que se demuestre la existencia de una necesidad económica, o porque lo demanda el mercado, o bien porque se analice si la actividad se ajusta a una serie de objetivos de programación económica. Por lo tanto, aspectos de tipo económico no se pueden hacer depender de que vayan a conceder una autorización. Se condenó a Catalunya por ello porque exigía prueba económica.
Si por razones urbanísticas se exige, requisitos de naturaleza urbanística o territorial, por ejemplo, entonces sí se admitirán.
2- Que los Estados miembros, por ejemplo en el ámbito de actividades comerciales, creen en la concesión de las autorizaciones una serie de órganos en la que hay representantes de los distintos sectores comerciales enfrentados y que se les otorga competencia para resolver o para informar tanto del otorgamiento como de la denegación de licencias comerciales. No existe imparcialidad, y por ello se prohíbe por la normativa.
 Requisitos permitidos Respecto a nuestro OJ interno (no olvidemos la regulación de la ley paraguas y la ley ómnibus para adaptarse a esta anterior). El concepto de autorización que se establece es amplio, aparece en RD 1778/1994 (reglamento de los procedimientos para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones). Es un concepto amplio porque en realidad hablamos de autorización como una denominación genérica de diferentes cosas.
Definición de autorización: todos aquellos actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de su adecuación al OJ y valoración del interés público afectado.
La AP controla con carácter previo (ex ante) que cualquier actividad que un particular quiere realizar e iniciar, tiene que estar sometida a una intervención que ha de ser conforme a la ley y que no puede ir contra los intereses públicos. Por lo tanto, la AP va a realizar actividades de comprobación, para saber si concede o deniega la autorización.
Ejemplo: para determinada actividades (obras) es exigible la licencia de obras. Por lo tanto, la AP va a comprobar, previamente, si da lugar o no a la concesión de la licencia de obras.
La variedad de actos de autorización es muy amplia (licencias, permisos, permutaciones, homologaciones, entre otras), pero en conjunto, el término autorización, que las califica a todas, da pie a ver qué clases de autorizaciones nos podemos encontrar.
CLASIFICACIÓN - Autorizaciones reales y autorizaciones personales  Personales: se otorgan en función de las características que reúne una persona.
Ejemplo: permiso de conducir  Reales: se otorga en función del tipo de actividad que se pretende hacer, y da igual quien es el titular. Ejemplo: licencia de obras.
 Carácter mixto: reales y personales a la vez. Ejemplo: licencia para apertura de una farmacia. Para abrirla se requiere que quien solicita la licencia tenga título (personal) además es real porque debe reunir ciertas características.
- Autorizaciones regladas y autorizaciones discrecionales  Discrecional: hay una estimación subjetiva por parte de la AP. Actúa de acuerdo con la ley, ésta le permite actuar así (actuar al margen de la ley es la arbitrariedad).
Estamos ante un acto discrecional cuando la AP lo que hace es comprobar para otorgar la autorización, que no se van a perjudicar intereses públicos o de terceros llevando a cabo, por lo tanto, un control y una valoración de oportunidad. Ejemplo: en el ámbito del medioambiente, la autorización medioambiental integrada. Como acto discrecional, de acuerdo con la ley 30/92, su denegación deberá ser motivada, teniendo presente los criterios y finalidades que la ley establece.
 - Reglada: se hace una aplicación estricta de lo que prevé la norma.
Autorizaciones simple (o por actividad) y autorizaciones operativas (o de funcionamiento)  Simple (o por actividad): cuando es para una determinada actuación aislada. Por lo tanto, se va a votar en un momento específico, cuando se realice esa actividad.
Ejemplo: licitar autorización para espectáculo en la vía pública  Operativa (o de funcionamiento): tienen lugar cuando se trata de una actividad que es continua (no es para actividad concreta y aislada) que puede tener un carácter indefinido o puede estar sujeta a un plazo limitado. Por ejemplo, en el ámbito local, las licencias de apertura de establecimientos o la autorización medioambiental integrada.
RÉGIMEN JURÍDICO LEY 17/2009 (Ley paraguas), artículos 5 y siguientes.
Las diferentes leyes sectoriales recogen la regulación propia para cada modalidad de autorización.
Cada legislación sectorial va a establecer el régimen de su modalidad de autorización.
Ley 1/2010, de ordenación del comercio minorista, y transpone la Directiva de servicios para el sector del comercio: se consideró que era un sector especialmente “conflictivo” y que, por lo tanto, requería una regulación al margen del marco general que establecían la ley paraguas y la ley ómnibus.
De ello se pueden extraer una serie de notas generales: - Igual que hace la Directiva, la ley paraguas, en su art. 5, establece el régimen de autorización administrativa con carácter excepcional. Solo en determinadas circunstancias entra en escena la exigencia de autorización:  En primer lugar, siempre que no sea discriminatoria  En segundo lugar, que haya la necesidad de someterla, esa determinada actuación privada a autorización, porque concurre una razón imperiosa de interés general  En tercer lugar, proporcionalidad. Es decir, excluiríamos la necesidad de autorización previa si ese objetivo que se persigue con la autorización se consigue igualmente a través de una medida menos restrictiva de la libertad individual. Es decir, bastando una simple comunicación, por ejemplo, de inicio de la actividad, o una declaración responsable.
Nos podemos encontrar, por ejemplo, que en el ámbito catalán, en el Decreto catalán de urbanismo, que cuando se trata de una primera ocupación o el cerramiento de edificios, baste con que se exija una simple comunicación previa.
La autorización administrativa solo se va a exigir si se cumple el triple test. Porque el objetivo siempre es suprimir las barreras legales y administrativas y favorecer el progreso económico, y la forma de hacerlo es evitar que haya trabas.
- En todo caso, los requisitos y criterios para otorgar una autorización, el art. 9 de la ley paraguas establece:  Que no deben ser discriminatorios  Deben estar justificados  Deben ser proporcionados a la persecución del interés general  Claros, inequívocos, objetivos, hechos públicos con antelación  No debe condicionarse la autorización a requisitos de naturaleza económica STJUE 2011, de 24 de Marzo, en la cual se condena al Gobierno de la Generalitat por exigir la prueba económica en su regulación.
- El procedimiento tendrá carácter reglado - Se iniciará a instancia o solicitud del interesado. En cada tipo de autorización, le exigirán que acompañe documentos, etc. También se prevé que, una vez finalizado el plazo de resolución expresa, si la AP no contesta, va a tener efecto estimatorio, por lo tanto se entenderá que la autorización se ha otorgado por silencio positivo. Si bien esto se deduce del art. 43.1 ley 30/91 y art. 6 de la ley paraguas, tendrá esta regla una serie de de excepciones cuando se trate de actividades en las que pueda producirse determinados perjuicios para los intereses públicos.
La regla es, que si transcurrido el plazo no se ha resuelto, se entiende efecto estimatorio.
Pero este no se producirá en la inmensa mayoría de los casos, porque como consecuencia del efecto estimatorio, se va a producir un daño (por ejemplo, para el medioambiente), tendrá efecto desestimatorio.
Normalmente nos encontraremos que precisamente, y también por impacto de la Directiva de servicios (está estableciendo el suprimir barreras legales y administrativas para producir un impacto económico), busca la simplificación. Se traduce en:  Se puedan tramitar las autorizaciones utilizando medios electrónicos y a través de ventanillas únicas (en esa ventanilla única empresarial [VUE], que aparece en la nueva Ley de emprendedores de 2013). La dificultad se encuentra en la práctica. El objetivo es que quede centralizado, y no se vaya peregrinando de un ente a otro.
 Las autorizaciones, de carácter real, se entiende que se conceden sin perjuicio de tercero.
 En cuanto a la duración y transmisibilidad de las autorizaciones, va a depender de cada una de las clases de autorizaciones. Por ejemplo, los efectos jurídicos de la autorización pueden agotarse porque se ha consumado la acción de esa autorización simple (para esa actividad en concreto), o por el transcurso del plazo establecido (sin que ello sea obstáculo de que pueda darse la posibilidad de que la renueven, por ejemplo, el permiso de conducir). En ocasiones, cuando se cumple la condición resolutoria a la que puede someterse su otorgamiento. En principio, las autorizaciones se conceden por tiempo indefinido, pero admite excepciones que estén justificadas y se hace lo mismo respecto de la eficacia territorial.
Ejemplo: si se trata de autorización personal, en principio tendrá efectos en todo el territorio nacional. Puede darse el caso de que haya excepciones, que siempre se justificarán porque concurre una razón de interés general (medioambiente, salud pública, entre otros).
En todo caso, las razones que concurran deben ser proporcionadas y justificadas, y en ningún caso discriminatorias.
- En cuanto a las causas de extinción de las autorizaciones: 1- La Ley Paraguas se refiere a que se revoque, por ejemplo, una autorización porque desaparecen las causas que motivaron el otorgamiento.
2- Revocación de la autorización porque se adoptan otros criterios de apreciación nuevos, porque ha habido, por ejemplo, un cambio legislativo 3- Que se anule porque se otorgaron las autorizaciones de forma errónea En los supuestos 2 y 3, se resarcirá por daños y perjuicios causados al interesado que pidió la autorización.
En todo caso, para el caso de las licencias (autorizaciones operativas o de funcionamiento, las que son continuadas en el tiempo), nos encontraremos que lo normal es que se regule su modificación para adaptarlas a las circunstancias cambiantes.
- En ocasiones, y dependiendo del tipo de actividad, se exijan autorizaciones concurrentes.
Para el ejercicio de una determinada actividad a lo mejor se exige cumplir con unas exigencias, por ejemplo, de respeto al medioambiente.
Es precisamente donde cobra especial importancia la existencia de ventanillas únicas.
Cuando hay la necesidad de que se cumpla con la exigencia de distintas autorizaciones, todo ello pasa por la necesidad de concentrar el otorgamiento de todas las autorizaciones acumuladas en un solo procedimiento que se coordinará y se resolverá por una única actividad, que será a través de la ventanilla única.
Incluso nos encontraremos que en la realidad a veces una licencia, una determinada autorización, cumple diversas finalidades. Puede hacer referencia a aspectos urbanísticos pero que tendrá impacto en el medio ambiente.
Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de emprendedores > hace hincapié al tema de la ventanilla única. Se introducen cambios en materia de contratación pública.
No puede ser que se haga referencia a los contratos del sector pública en una materia que no tiene nada que ver. TODO ENCAMINADO A FACILITAR EL ACCESO DE LAS PIMES A LA CONTRATACIÓN.
1- En relación a la exigencia al licitador de la correspondiente clasificación empresarial, como esto era una traba para acceder a los contratos públicos para las PIMES, se han elevado los umbrales económicos de esos contratos a los cuales se exige para poder licitar la clasificación: - Contrato de obras > ha pasado a 500.000 euros (antes 350.000), por debajo de este umbral las PIMES pueden licitar sin necesidad de exigirse la clasificación empresarial.
- Contrato de servicios > ha pasado a 200.000 euros (antes 120.000), es decir, se elevan los umbrales económicos de los contratos.
2- Además se generaliza el que se pueda, por parte de los licitadores, presentar declaraciones responsables indicando que cumplen las condiciones establecidas legalmente para contratar con la AP.
3- Se considerará que son nulas de pleno derecho todas las disposiciones, resoluciones y actos que, de forma directa o indirecta, estén otorgando ventajas a aquellas empresas que previamente hayan contratado con la AP. Además, si la empresa adjudicataria es una PIME, para devolver las garantías, se reduce el plazo (antes eran 12 meses para la devolución de garantías desde que finalizaba el contrato, ahora será de 6 meses, es decir, se le devolverá antes).
4- Para que el contratista pueda solicitar la resolución del contrato y que se le indemnice, el plazo se reduce (ha pasado de 8 a 6 meses).
5- Cabe la posibilidad de que los empresarios que estén interesados en una licitación, quieran formar parte de una UTE (unión temporal de empresas) y para ello lo que harán es darse de alta en el Registro oficial de licitadores indicando esta circunstancia.
De tal manera que así cumplirán las condicione, formando parte de esa UTE, que a lo mejor exija el pliego de contratación (de manera que el empresario de forma individual no los cumpliría).
DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN PREVIA Son dos instrumentos a los que hace referencia la Ley paraguas y Ley ómnibus, en el artículo 71 bis.
Hemos de partir de la definición que nos sub señala este artículo. Además, tener presente, como punto de partida, que podríamos decir que no se está estableciendo en general, y para ninguna de ellas, un régimen jurídico claro que las distinga. De tal manera que las distintas legislaciones sectoriales, al regular un determinado ámbito de actividad, en ocasiones utilizan indistintamente ambas.
Artículo 71 bis. Declaración responsable y comunicación previa 1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
La COMUNICACIÓN PREVIA no es una técnica de prevención novedosa. Ya se recoge en el artículo 21.2 de la CE para el ejercicio del derecho de reunión y manifestación. Aquí ya se contempla la necesidad de que se tenga que comunicar a la AP, con una antelación mínima de 10 días (salvo determinados casos) para comunicarle que va a tener lugar una manifestación y cuál será su recorrido. La AP puede denegarlo porque concurran una serie de razones en que puedan afectar al orden público. La CP se ha ido extendiendo a muchos otros sectores, por ejemplo, en el sector turístico.
La Ley 30/92, en su artículo 71 bis, ya contempla con carácter general lo que denomina declaración responsable y comunicación previa. Este artículo señala, distinguiendo entre una y otra fórmula, señala que será DECLARACIÓN RESPONSABLE: “A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio ”. Estos requisitos se deberán recoger de forma clara y precisa en la correspondiente DR.
Señala también que: “se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad”.
Estas son las dos definiciones que este artículo da de una y otra figura. En todo caso se debe puntualizar que, efectivamente, estos dos documentos, no son actos administrativos, no se configuran como medios de control previo al ejercicio de una actividad, sino que son más bien expedientes informativos. Ambos permiten el inicio de la actividad desde el día de su presentación: “permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación”.
Además, la CP se va a poder presentar dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad, cuando lo permita la legislación sectorial en cuestión (normalmente son normas autonómicas).
La AP conserva las facultades control, vigilancia, inspección: “sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas”.
Además, la inexactitud, la falsedad o la omisión de datos o documentos esenciales, o incluso la no presentación ante la AP competente de la DR o CP, va a determinar la imposibilidad de continuar la actividad, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o administrativas a las cuales hubiera lugar. La AP podrá declarar el deber de restituir la situación jurídica al momento anterior al que se reconoció el derecho o se inició la actividad, e incluso puede declarar en la resolución la posibilidad de instar un nuevo procedimiento, que tenga el mismo objeto, durante un período de tiempo determinado. Finalmente, nos encontramos que se indica que las AP van a tener permanentemente publicados y actualizados modelos de CP y DR.
OGE (oficina de gestión empresarial)> hay diferentes modelos de DR y CP. Por ejemplo, en determinados casos la legislación sectorial no distingue claramente si estamos ante DR o CP, no lo acaba de diferenciar con claridad, y esto puede plasmarse en los modelos.
En todo caso, la verdad es que la AP viene ejerciendo las potestades de vigilancia e inspección desde el siglo XIX y, en todo caso, se debería indicar que desde el Derecho europeo, hoy, se impone la pauta de que efectivamente las autoridades nacionales, en determinadas materias (como de defensa de la competencia, o medio ambiente), es necesario que desarrollen toda una serie de deberes de inspección, para asegurar que se cumple efectivamente con la legislación comunitaria en estos ámbitos. Hay que distinguir vigilancia de inspección: - La vigilancia es más una actividad material de control, de observación de actividades privadas. Esta potestad de vigilancia busca el prevenir determinadas conductas, que éstas no tengan lugar. Estas funciones son las que desarrollan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
- La inspección es una actividad formalizada. Lo que hace la AP es verificar que se cumplen una serie de deberes y obligaciones, o dicho de otro modo, que no tienen lugar las prohibiciones que ha contemplado la legislación y que hoy aparecen referido en la ley 30/92 en su artículo 39 bis.2. Esta actividad de inspección desarrollada por las AP, lo habitual es que se traduzca en la adopción de una decisión administrativa que afecta al sujeto o al objeto inspeccionado, y que puede llegar, por ejemplo, a la modificación o revisión de una autorización, a la imposición de una sanción.
Es cierto que en ocasiones nos encontraremos que la inspección que realiza la AP es simplemente para mejorar la información que necesita la AP y a la vista de la información suministrada, desarrollar políticas de actuación en uno u otro sentido. En todo caso es importante, cuando la inspección va ligada a la imposición de sanción, la inspección implica el ejercicio de autoridad. Quien va a desarrollar la potestad de inspección debe ser un funcionario público, no puede ser personal laboral, en garantía de la imparcialidad de los derechos particulares afectados (así lo dice el artículo 9.2 del Estatuto básico del empleado público). Ligado a ello aparece al importancia del valor probatorio de las actas de inspección.
La actividad de inspección se va a desarrollar siguiendo un procedimiento. La legislación sectorial especifica claramente cuál será el procedimiento a seguir. La mayoría de las normas que se refieren a él tienen rango reglamentario, pero en todo caso, la potestad de inspección, debe de ser habilitada a través de normas con rango de ley.
En el art. 39 Ley 30/92: “los ciudadanos estarán obligados a facilitar a la AP informes, inspecciones de otros actos de investigación. Existe un deber de colaboración de los ciudadanos con las facultades de inspección de las que goza la AP”. Ligado con esto, es cierto que las normas que regulan el procedimiento para ejercer la potestad de inspección, y el conjunto de jurisprudencia dictada relacionada con ello, han establecido una serie de principios de obligada observancia, que se refieren (sobre todo cuando la potestad inspectora va ligada a la potestad sancionadora):  Principio de contradicción y defensa  Principio de proporcionalidad  Principio de imparcialidad o de objetividad La AP, todos los datos que obtenga como consecuencia de su función inspectora, y precisamente por respeto al derecho a la intimidad y protección de datos de carácter personal, está obligada a un deber estricto de secreto.
Finalmente, el ciudadano tiene derecho a no declarar contra sí mismo (art. 24.2 CE). Por lo tanto, hay una tensión entre esto y entre la referencia al deber de colaborar con la AP al suministrar información.
IMPOSICIÓN DE ÓRDENES A través de ella se establecen obligaciones. En este caso, la AP hace nacer la obligación del acto administrativo correspondiente que dicta. Aquí nos referimos a órdenes que dirige a cualquier ciudadano (no a órdenes dentro del ámbito interno de la AP y que reciben los funcionarios públicos de su superior jerárquico).
Ejemplo: puede ser una orden de carácter más general, hay una epidemia y hay orden en virtud de la cual se obliga a todos los menores de 4 años a vacunarse, pues es el grupo sometido a mayor riesgo.
Las órdenes pueden ser positivas o negativas, es decir, pueden ser de hacer una determinada cosa, o bien de no hacer.
Tipologías: - Hay órdenes directivas, por lo tanto, están indicándole al obligado a realizar una determinada actividad para salvaguardar el interés público. Ejemplo, en épocas de sequía, que se impusiera una orden de poner disponer del agua a determinadas horas del día, es decir, que hubiera restricciones al aprovechamiento.
- Hay órdenes preventivas (que son la inmensa mayoría) que lo que tratan es de evitar afectar al interés público.
- Hay órdenes de carácter reparador, que tratan de restablecer una determinada situación.
Por ejemplo, la orden de que se devuelva una subvención que no se ha utilizado para la finalidad que se otorgó.
Respecto a su régimen jurídico, la doctrina y la jurisprudencia consideran que las órdenes solo se podrán dictar previa habilitación legal específica, salvo supuestos de emergencia. Por ejemplo, si cogemos la LO de seguridad ciudadana (Ley de la patada en la puerta) contempla ordenar el cierre de un establecimiento o el desalojo, disolver una manifestación, etc (en los artículos 14 a 19). En el ámbito urbanístico, la Ley de Costas impone, por ejemplo, obligaciones de conservación y mejora de las viviendas situadas en primera línea del literal. No se podrán hacer obras que supongan un aumento de volumen.
Para las órdenes se debe de imponer el principio de proporcionalidad, es decir, las autoridades competentes, como dice la LO de seguridad ciudadana en su artículo 14, de acuerdo con las leyes y los reglamentos, van a poder dictar órdenes o prohibiciones, y van a poder disponer las actuaciones policiales estrictamente necesarias para la consecución de las finalidades previstas en esta Ley.
En todo caso, una orden es un acto de gravamen, y como tal, en artículo 54 de la Ley 30/92 se exige que estos se motiven. Pero no cabe olvidar que este acto administrativo en qué consiste la orden, debe cumplirse por el destinatario, pues es ejecutivo y se presume válido. Siempre sin perjuicio de que el afectado pueda impugnarlo. El incumplimiento de una orden puede dar lugar a incurrir en una infracción administrativa (que comporte la correspondiente sanción), y en determinados casos graves, puede comportar el incurrir en un delito de desobediencia previsto en el Código Penal.
REQUERIMIENTOS Tienen un carácter declarativo del deber legal. Por ejemplo, en una fiesta te piden que te identifiques, esto es un requerimiento. Su incumplimiento puede derivar en incurrir en una infracción administrativa Otros instrumentos de control Estos no son instrumentos clásicos de control, como sí lo son los anteriores. Estos nuevos instrumentos aparecen básicamente por dos motivos: 1- Son instrumentos que permiten a las empresas seguir desarrollando su actividad con una mayor agilidad. Tiene una relación con la AP menos burocrática 2- Porque se advierte la imposibilidad de que la AP pueda extender su control a todas las actividades privadas, porque, en definitiva, no cuenta con los recursos suficientes para poder hacerlo. Por lo tanto, favorece el que, efectivamente, el particular colabore con ella SUMINISTRO DE INFORMACIÓN Se impone a las empresas, a los particulares también, la obligación de suministrar una información determinada que la AP les reclama, y que en ocasiones es de una forma periódica. En el fondo, vendría relacionada esta actitud con algo que busca la AP, que es la transparencia. Por lo tanto, que haya transparencia en determinadas actividades económicas o si, por ejemplo, se producen subvenciones a empresas, éstas den la información que se les reclama para que se vea el buen objetivo de las subvenciones que se dan.
Aparece en la Ley 26/2003 que busca la transparencia de las sociedades cotizadas. En ella se trata de evitar que se oculten datos contables. Éstas tendrán la obligación de suministrar información a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, sobre los pactos que se establecen en dichas sociedades. Deberán dar traslado, de forma anual, de un informe de Gobierno Corporativo (guía de buen gobierno que se exige, en un futuro).
La Comisión Nacional de la Energía, exige que las empresas que actúan en este sector, transmitan una información constante, que precise la AP, para controlar el ejercicio de las funciones que llevan a cabo.
En el ámbito del Derecho del Medio Ambiente, aparecen obligaciones de suministrar información.
Por ejemplo, las empresas que producen residuos, transmiten de forma constante información a la AP, para ver el nivel de cumplimiento de la normativa relativo al nivel de contaminación.
La AP deberá cumplir con el deber de secreto, un deber que en determinadas circunstancias va a poder ceder. Si como consecuencia del suministro de la información, las empresas gestorías y productoras de residuos, su actuación puede ser constitutiva de delito, este deber de secreto no se cumpliría, pues se debe dar traslado a la Administración de Justicia.
Hoy aparecen organismos o entidades que tienen como función primordial transmitir, elaborar, obtener datos e información para las AP, para que éstas desarrollen políticas para un determinado sector (Ejemplo: la Agencia Europea del Medio Ambiente, o de la Seguridad Alimentaria).
DEBERES DE REGISTRO Aquí aparecen deberes de registro y deberes documentales, que son cosas distintas: - Deberes de Registro: deber que tienen determinadas personas, por ejemplo los licitadores, de inscribir en Registros administrativos.
Este deber de inscribir no tiene las mismas consecuencias en todos los casos. En muchos casos, la inscripción en el Registro es a meros efectos de publicidad. En cambio, en otros (una Asociación), se exige que se registre. La obligatoriedad de inscripción en el Colegio Profesional, por ejemplo, es a efectos autorizatorios.
- Deberes documentales: se debe contar con una determinada documentación que en algún momento se puede exigir o requerir exhibir un determinado documento. El incumplimiento de este deber documental, puede tener consecuencias jurídicas. Por ejemplo, el extranjero que no tiene tarjeta de residencia.
EVALUACIONES Y AUDITORIAS Lo que busca la AP es, con carácter preventivo, quiere conocer cuáles pueden ser los efectos que una determinada actividad puede tener para los intereses públicos al objeto de autorizarla o no, e incluso una determinada actividad que ya se está desarrollando, a lo mejor puede imponer, a la vista de las evaluaciones, una modificación en el ejercicio de esa actividad.
Hay diferentes tipos de evaluaciones: - En el ámbito interno y doméstico de la AP hay evaluaciones internas: la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, lo que hace es ejercer una actividad de evaluación y auditoría de las Universidades. Por lo tanto, está viendo cual es el funcionamiento de la propia Administración, en este caso la universitaria - Las que se ejercen sobre actividades privadas, y que va a ligarse con autorizaciones, etc.
EIA (Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos), por ejemplo, en el campo del medioambiente. Éste es un procedimiento que se sigue en aplicación de normativa comunitaria, que España ha regulado en nuestro OJ, que impone que se haga un análisis previo de los efectos que puede tener sobre el medio ambiente una determinada obra pública que esté en proyecto. Por lo tanto, hay que ver si la obra pública proyectada es compatible con el medio ambiente. Este procedimiento finaliza con una declaración de impacto ambiental, que emite el órgano ambiental, que puede ser positiva o negativa y, por lo tanto, la declaración va a vincular al órgano que autoriza el proyecto.
Además, hoy contamos no solo con esta EIA de Proyectos, sino también, en nuestro OJ, en la Ley 9/2006, con la Evaluación Ambiental Estratégica, que es para evaluar los efectos que tiene sobre el medio ambiente determinados planes, como, por ejemplo, un plan urbanístico.
SUPUESTO DE EVALUACIÓN POR ENTIDADES PRIVADAS Y DETERMINADOS SUPUESTOS DE AUTOCONTROL La AP no puede con sus recursos hacerlo todo y alcanzar a tener todas las actividades privadas controladas. En este sentido, hay entidades privadas que realizan y colaboran en este tipo de tareas, e incluso nos encontramos como hay supuestos en los cuales el propio sujeto controlado, colabora con la AP.
Ejemplo 1: la inspección técnica de vehículos. Existen entidades de certificación que dicen si se ha superado o no dicha inspección.
Ejemplo 2: el certificado de eficiencia energética Ejemplo 3: (refleja el carácter voluntario, pues la empresa colabora con la AP y, por lo tanto, hay un autocontrol y también por prestigiar su marca). La etiqueta ecológica, es un distintivo comercial, y lo tiene quien quiera tenerlo, pues las empresas por razones de interés público se someten voluntariamente. Quien lo tiene está prestigiando su marca, da conocimiento al mercado de que su producto cuenta con esta etiqueta, y que su empresa contribuye de forma muy significativa a la protección del medio ambiente.
Ejemplo 4: sistema EMAS. Determinadas empresas señalan que disponen de este sistema, porque lo que hacen es que solicitan que se realice un análisis ambiental de todas las actividades y productos para que se verifique como cumplen con el medio ambiente.
No habrá colaboración de carácter voluntario, sino que será de carácter obligatorio, cuando, por ejemplo, según la Ley de Aguas se dispone que la Administración Hidráulica determinará, con carácter general, los sistemas de control efectivo de los caudales de agua utilizados y de los vertidos al dominio público hidráulico que deban establecerse para garantizar el respeto a los derechos existentes. Ocurre pues, que quien tenga derecho a un uso privativo, va a tener que establecer sistemas de medición para conocer los caudales de agua que se han consumido. Esto será de carácter obligatorio, pues el agua es un bien de dominio público, y se debe garantizar el uso y disfrute por parte de todos, se debe utilizar de forma sostenible el agua del cual se dispone.