Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/43620764
Timestamp: 2020-08-04 00:26:23
Document Index: 121288595

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 242', 'artículo 278', 'artículo 17', 'Artículo 250', 'Artículo 251', 'artículo 250', 'artículo 375', 'artículo 251', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 375', 'artículo 277', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 27', 'artículo 3', 'artículo 250', 'artículo 375', 'artículo 277', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 251', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 375', 'artículo 2', 'artículo 250', 'artículo 226', 'artículo 277', 'Artículo 4', 'artículo 251', 'Artículo 5', 'artículo 250', 'artículo 6', 'artículo 250', 'artículo 7', 'artículo 251', 'Artículo 10', 'artículo 250', 'artículo 161', 'artículo 186', 'artículo 250', 'Artículo 18', 'Artículo 9', 'Artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 161', 'artículo 186', 'artículo 375', 'artículo 160', 'artículo 375', 'artículo 157', 'artículo 29', 'Artículo 250', 'artículo 414', 'artículo 414', 'artículo 251', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 250', 'artículo 2', 'artículo 151', 'artículo 251']

Sentencia de Constitucionalidad nº 1092/03 de Corte Constitucional, 19 de Noviembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43620764
Ponente: Av Apv Sv
Acto legislativo 03 de 2002. Arts. 2, num. 2, parag, 3, num. 3 5 5, inc. 1. Reforma constitucion nacional. Funciones de la fiscalia y procuraduria general de la nacion. Juez de control de garantias sobre diligencias de registro, allanamiento, incautacion o interceptacion de comunicaciones. Autonomia e independencia judicial. Estructura jerarquizada y funcionamiento. Unidad de gestion. Regimen de transicion. Nuevo sistema acusatorio de indagacion, investigacion y juzgamiento penal. Vigencia. Principio de subordinacion. Traslado de funcionarios. Identidad y consecutividad del tramite legislativo. Etapa de instrucción. Control formal y material de medidas de aseguramiento. Cosa juzgada constitucional. Inexequible, estese c-966/03y exequibles.
Sentencia citada en: 148 sentencias, 17 artículos doctrinales
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Expresión ''al solo efecto de determinar su validez'' representa una modificación esencial del texto aprobado en primera vuelta/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Expresión acusada introdujo un cambio que significó una restricción del concepto de control de garantías
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación de acuerdo con la gradualidad que determine la ley ''y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezcan''/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Corresponde a una precisión inherente al tema de la vigencia o aplicación de la reforma
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral segundo y el parágrafo del artículo 2, el numeral tercero del artículo 3 y el inciso primero del artículo 5 del Acto Legislativo No.03 de 2002, ''por el cual se reforma la Constitución Nacional''
Actor: P.P.C.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano P.P.C. presentó demanda contra el numeral segundo y el parágrafo del artículo 2, el numeral tercero del artículo 3 y el inciso primero del artículo 5 del Acto Legislativo No. 03 de 2002, ''por el cual se reforma la Constitución Nacional''.
Mediante auto del 13 de marzo de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el numeral segundo y el parágrafo del artículo 2, el numeral tercero del artículo 3 y el inciso primero del artículo 5 del Acto Legislativo No. 03 de 2002, ''por el cual se reforma la Constitución Nacional'' y dispuso oficiar a los S.s Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que enviaran al Despacho copia completa del expediente en el que aparezcan los antecedentes legislativos relacionados con el trámite y aprobación del Acto Legislativo No. 03 de 2002, durante los dos (2) periodos legislativos y en el que conste además las actas de las secciones correspondientes en las comisiones y en las plenarias, del proyecto original y de las ponencias respectivas.
Igualmente ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del presente proceso al Señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior y de Justicia, al F. General de la Nación y al Defensor del Pueblo, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
En auto de fecha 10 de abril de 2003 el Magistrado Sustanciador requirió al S. General del Senado de la República para que enviara con destino al presente proceso copia de las Gacetas del Congreso números 296, 310 y 590 de 2002.
Mediante auto del 13 de mayo de 2003, la Sala Plena de la Corte Constitucional, resolvió sobre el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, mediante oficio No. DP-0552, para rendir el concepto fiscal dispuesto por el artículo 242 numeral 2, en concordancia con el artículo 278 numeral 5 de la Carta Política, en el expediente D-4889. En dicha providencia aceptó el impedimento manifestado por el Procurador General y en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17, numeral 3 del Decreto 262 de 2000, ordenó que una vez levantada la suspensión decretada en el proceso de la referencia con ocasión del impedimento propuesto por el Procurador General de la Nación, se corriera traslado por el término restante al Señor Viceprocurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En relación con esta decisión el Magistrado J.A.R., salvó su voto.
''ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002
Artículo 250. La F.ía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio.
En ejercicio de sus funciones la F.ía General de la Nación, deberá:
Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de garantías las medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso penal, la conservación de la prueba y la protección de la comunidad, en especial, de las víctimas.
La ley podrá facultar a la F.ía General de la Nación para realizar excepcionalmente capturas; igualmente, la ley fijará los límites y eventos en que proceda la captura. En estos casos el juez que cumpla la función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al solo efecto de determinar su validez.
Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que impliquen afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse la respectiva autorización por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías para poder proceder a ello.
Presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, con el fin de dar inicio a un juicio público, oral, con inmediación de las pruebas, contradictorio, concentrado y con todas las garantías.
Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusión de las investigaciones cuando según lo dispuesto en la ley no hubiere mérito para acusar.
Dirigir y coordinar las funciones de policía Judicial que en forma permanente cumple la Policía Nacional y los demás organismos que señale la ley.
El F. General y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.
En el evento de presentarse escrito de acusación, el F. General o sus delegados deberán suministrar, por conducto del juez de conocimiento, todos los elementos probatorios e informaciones de que tenga noticia incluidos los que le sean favorables al procesado.
Artículo 251. Son funciones especiales del F. General de la Nación:
Investigar y acusar, si hubiere lugar, a los altos servidores que gocen de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la Constitución.
Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los servidores bajo su dependencia.
Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley.
Otorgar, atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la F.ía General de la Nación.
Afirma el actor que el texto del numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política, tal como fue introducido en el Acto Legislativo No. 03 de 2002, debe ser declarado inexequible por no haberse surtido en su trámite legislativo los ocho debates que exige el artículo 375 superior, ello en consideración de que en la segunda vuelta se introdujo la frase: ''...al solo efecto de determinar su validez...'', lo que a su juicio cambia el fondo del control de legalidad de los registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones efectuados por la F.ía General de la Nación, sin el previo mandamiento judicial como lo exige la Constitución Política.
Así mismo, frente al numeral tercero del artículo 251 superior, señala que éste debe ser declarado igualmente inexequible por no haberse surtido en su trámite legislativo los debates que exige la Carta Política y además al haberse introducido en la segunda vuelta las frases: ''...asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren...'' y ''...sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley...''.
Para finalizar indica que el texto del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002, tal como fue adoptado en la segunda vuelta no corresponde al aprobado en la primera vuelta. En efecto, en el texto aprobado en la segunda vuelta aparecen iniciativas no presentadas y debatidas en la primera y en consecuencia se introdujeron las nuevas expresiones: ''...únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca...'' y ''...el nuevo sistema deberá entrar en vigencia a más tardar el 31 de diciembre de 2008...''.
Indica que: ''...al realizar una interpretación armónica de los artículos 158, 160 y 161 superiores permiten concluir que las plenarias pueden introducir modificaciones a lo aprobado en las Comisiones Constitucionales Permanentes, siempre y cuando conserve la identidad del proyecto y que en el segundo periodo solamente se podrán estudiar los temas aprobados en el primero...''.
El F. General de la Nación, interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas; con base en los argumentos que se resumen a continuación.
En ese orden de ideas, el control de legalidad por parte del juez de garantías, contemplado en el artículo 2-2 del Acto Legislativo No. 03 de 2002, siempre estuvo presente durante los ocho debates de la reforma constitucional, de forma tal que: ''...lo que hubo fue un cambio de literalidad sobre la figura jurídica respectiva, sin tocar para nada su esencia de control judicial, mutación acorde con las normas constitucionales y, legales para tal fin...''.
Indica que aunque no coincida la textura del precepto acusado con la disposición originalmente aprobada, esa inconsonancia no la convierte per se en inconstitucional, pues: ''...la esencia de la figura institucional se mantuvo, es decir, la comparecencia de la Procuraduría en los juicios punitivos, la cual fue debidamente debatida y aprobada por la célula congresional a lo largo de los ocho debates, tanto de primera como segunda vuelta, cumpliéndose entonces el requisito constitucional para toda reforma de la Carta Política...''.
En ese sentido, la misma hipótesis de constitucionalidad debe predicarse de la expresión establecida en el numeral 3 del artículo 3 acusado, toda vez que, desde la primera etapa del proceso legislativo se estableció la estructura jurídica administrativa del órgano investigador, en cuya cúspide se encuentra el F. General de la Nación y por tanto las modificaciones que a la citada expresión se dieron en la segunda vuelta no mutan la sustancia de dicha institución, pues consignar el poder de desplazamiento y asunción de la investigación penal por parte de tan alto funcionario, es un consecuencia lógica de dicha organización, ya que los F.es administran justicia por delegación del máximo representante de ese ente, quien puede reasumir dichas funciones en cualquier momento.
Estima que la frase: ''sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley'', vulnera el artículo 375 superior, toda vez que, desde la exposición de motivos de la enmienda constitucional hasta su culminación en la primera etapa procedimental nunca se consideró ese tema, por el contrario siempre se reiteró la importancia de la dependencia de los fiscales delegados con su máxima autoridad (principio de subordinación), como una manera de cristalizar la unidad de gestión y jerarquía de la estructura funcional del organismo acusador; de donde se concluye que la disposición normativa en comento significa una modificación esencial en la institución política que se reforma.
Finalmente, frente al cargo formulado contra la vigencia del Acto Legislativo, considera que no debe prosperar: ''... por cuanto las variaciones presentadas en el trámite legislativo se explican en la necesidad de adecuar correctamente las instituciones jurídicas que quedaron plasmadas definitivamente en la reforma constitucional, sin que los cambios en la gradualidad de la aplicación de la norma implique un giro determinante de lo reglado...''.
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó la académica A.M.B.R., solicitando la inexequibilidad de las normas demandadas, que se resume a continuación.
En ese sentido, afirma que los congresistas consideraron que la institución como tal, no tenía cabida en el nuevo sistema, por tanto se preveía el traslado de funcionarios de la Procuraduría General de la Nación a la F.ía y a la judicatura, en todo caso, el Congreso admitió la necesidad de garantizar la comparecencia de todos los servidores públicos que fuesen necesarios para el adecuado funcionamiento del nuevo sistema penal.
En este punto advierte que: ''... a diferencia de lo que se venía aprobando hasta esta etapa del proceso legislativo, se consideró que el Ministerio Público sí debía tener participación activa en el nuevo sistema penal que se estaba aprobando, a efectos de cumplir el mandato a él encomendado en el artículo 277 de la Constitución, razón por la que se desistió de la idea de excluirlo y, por ende, se modifica el proyecto en lo que hace al traslado de los funcionarios del ente de control a la F.ía o a la judicatura...''.
Señala que: ''...Entre los requisitos que señaló el Constituyente y que diferencian el trámite de un acto reformatorio de la Constitución, a través del acto legislativo, con una ley ordinaria, se encuentra el de discutir y aprobar su texto en ocho (8) debates y la prohibición de introducir en el segundo periodo de discusión, textos no aprobados en el primero, salvo cuando el texto introducido durante la segunda vuelta haga parte de la esencia del texto aprobado en el primer periodo de discusión...''. Cita como sustento de sus aseveraciones un aparte de la sentencia C-222/97 en donde la Corte se pronunció sobre este tema.
Aduce que en relación con la inclusión del parágrafo en el artículo 2, este no altera la sustancia del asunto (naturaleza del sistema penal) que a título de reforma fue propuesto, debatido y aprobado durante el primer y segundo periodo que surtió el Acto Legislativo No. 03 de 2002, toda vez que, la intervención del Ministerio Público en las investigaciones penales adelantadas por la F.ía General de la Nación, constituye una manifestación del principio garantista, según el cual el Estado y las partes deben contar con instrumentos que les permitan el aseguramiento del debido proceso y el mantenimiento de un orden justo.
Frente a la adición efectuada al numeral 2 del artículo 2, con la expresión ''...al sólo efecto de determinar su validez...'', reitera su criterio según el que toda modificación o adición introducida por el legislador al texto original de un acto legislativo reformatorio de la Constitución, es ajustado al ordenamiento superior si el texto introducido en la segunda vuelta hace parte de la esencia de la reforma debatida en la primera vuelta.
En ese orden de ideas, hace un breve recuento del trámite surtido en las Cámaras Legislativas para la adición y aprobación de la citada expresión dentro del texto del artículo 2, citando un aparte de la sentencia C-037/96 en la que la Corte se pronunció respecto del ejercicio de la función jurisdiccional en relación con la F.ía General de la Nación, con base en el cual el interviniente concluye que: ''... la aclaración adicionada en el segundo debate de la segunda vuelta al numeral segundo del artículo 2 del Acto Legislativo en análisis es de la esencia del contenido normativo de dicho numeral segundo, y en tal virtud, su inclusión en el segundo debate no es contraria a la Constitución...''.
En relación con el numeral 3 del artículo 3 del Acto Legislativo No. 03 de 2002, efectúa el mismo análisis a partir del cotejo de los textos aprobados en primera y segunda vuelta en ambas Cámaras Legislativas y en ese sentido afirma que la variación en la construcción semántica o en la redacción del precepto acusado entre la primera y la segunda vuelta, no constituye per se un vicio de inconstitucionalidad, toda vez que, con la citada adición en ningún momento se mutó o desnaturalizó la esencia de la función especial de otorgamiento y reasunción de los procesos por parte del F. General cuando las circunstancias lo aconsejen.
Cita como sustento de sus aseveraciones la sentencia C-037/96, a través de la que esta Corporación examinó el contenido de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, y para el caso bajo estudio examinó el artículo 27 relacionado con la función constitucional asignada a la F.ía General de la Nación.
Concluye en este punto que: ''...lo que hizo el legislador en la segunda vuelta fue dar una nueva redacción al inciso 3 del artículo 3 a efectos de precisar su alcance, pero sin variar la finalidad de la propuesta inicial y de la exposición de motivos, cual era el de dotar de facultades especiales al F. General de la Nación, sin perjuicio de su función como supremo director de las investigaciones penales, para los efectos establecidos en la Constitución Política a cargo del ente que él representa y con la expresa sujeción a la Ley, por lo que la disposición acusada, en criterio de este Despacho, se ajusta en un todo al ordenamiento superior...''.
Concluye entonces que: ''...en su esencia, el artículo referido a la vigencia, aprobado en la segunda vuelta, únicamente difiere en cuanto hace algunas precisiones necesarias, que no riñen con el contenido esencial de la reforma; de igual manera, adopta algunas medidas convenientes para su implementación, pero, en todo caso, coherentes con la estructura de la reforma, por lo que ella no puede ser contraria a la Constitución...''.
Como quiera que el control sobre este tipo de normas no es de carácter oficioso, sino rogado, de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional Sentencia C-543 de 1998, el examen de constitucionalidad que se hará a continuación se limitará a resolver la acusación planteada por el demandante.
- La primera de las normas acusadas, esto es, el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución, tal como fue aprobado en dicha enmienda, hace referencia a uno de los deberes que corresponden a la F.ía General de la Nación en ejercicio de sus funciones. La norma señala pues, que a dicha entidad corresponde ''[A]delantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones.'' y añade que ''[E]n estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al solo efecto de determinar su validez''. La acusación del demandante advierte que la expresión subrayada fue incluida en la segunda vuelta o periodo del trámite legislativo y asegura que con ella se modificó el fondo del control de garantías a cargo del juez respecto de las funciones asignadas en el propio numeral al órgano investigador, vulnerando así el artículo 375 de la Constitución Política.
En punto al cargo reseñado, tanto el Ministerio del Interior, la F.ía General de la Nación y la Vista F. coincidieron en afirmar que el texto incluido en el segundo periodo del trámite legislativo, consiste en una precisión que no afecta el fondo de la función de control de legalidad a cargo del juez que la ejerce. Por su parte, la interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, argumentó que el texto añadido no guarda relación entre la materia propuesta y la debatida, pues introdujo una limitación que se refiere a una materia diferente en lo que tiene que ver con la clase de control que se debe ejercer, que no podía ser introducida sin haber sido discutida con el lleno de formalidades, toda vez que constituye, en su criterio, un cambio sustancial de la norma aprobada por una de las plenarias.
En relación con este cargo, la Procuraduría General de la Nación, luego de hacer un detallado recuento del trámite legislativo, afirmó que el tema de la intervención del Ministerio Público fue siempre materia debate -como también lo sostuvo el Ministerio del Interior y la F.ía General de la Nación- , tanto así que en el primer periodo legislativo se consideró que dicha intervención podía resultar incompatible con el nuevo sistema adoptado y, en el segundo periodo, se reconsideró dicha tesis para concluir que el Ministerio Público sí debía tener participación activa en el nuevo sistema penal que se estaba aprobando, a efectos de cumplir el mandato a él encomendado en el artículo 277 de la Constitución, razón por la que se desistió de la idea de excluirlo y, por ende, se modificó el proyecto en lo que hace al traslado de los funcionarios del ente de control a la F.ía o a la judicatura. De esta manera, la Vista F. señala que la modificación consistió en la reubicación del parágrafo que pasó de ser integrante del artículo 8 transitorio al artículo 2 del texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo.
- Ahora bien, el numeral 3 del artículo 251 de la Constitución aprobado por el artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002, alude a una de las denominadas funciones especiales del F. General de la Nación conforme a la cual le corresponde ''Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley.'' En relación con esta norma, si bien el accionante la señala en su integridad como demandada, puntualiza sus cargos solo respecto de las expresiones subrayadas, en tanto asegura que fueron incluidas en la segunda vuelta o periodo del trámite legislativo.
La F.ía General de la Nación en su intervención advierte que la primera de las expresiones debe ser declarada constitucional toda vez que desde la primera etapa del proceso legislativo se estableció la estructura jurídica administrativa del órgano investigador, en cuya cúspide se encuentra el F. General de la Nación y, por tanto, sostiene que las modificaciones que a la citada expresión se dieron en la segunda vuelta no modificaron la sustancia de dicha institución, pues consignar el poder de desplazamiento y asunción de la investigación penal por parte de tan alto funcionario, es una consecuencia lógica de dicha organización, ya que los F.es administran justicia por delegación del máximo representante de ese ente, quien puede reasumir dichas funciones en cualquier momento. Con argumentos sustancialmente idénticos la Vista F. y el Ministerio del Interior solicitaron que se declarara la constitucionalidad de la norma, a lo que se opone el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, por considerar que además de no haberse tratado este precepto en la primera vuelta, crea una verdadera antinomia con el principio de autonomía e independencia de los funcionarios judiciales.
Respecto de la segunda de las expresiones subrayadas, la propia F.ía General de la Nación argumenta que se trata de un precepto inconstitucional, como quiera que desde la exposición de motivos de la enmienda constitucional hasta su culminación en la primera etapa procedimental nunca se consideró ese tema, advierte que por el contrario siempre se reiteró la importancia de la dependencia de los fiscales delegados a su máxima autoridad (principio de subordinación), como una manera de cristalizar la unidad de gestión y jerarquía de la estructura funcional del organismo acusador; de donde concluye que la disposición normativa en comento significa una modificación esencial de la institución política que se reforma. Esta solicitud, con argumentos sustancialmente similares, la comparte el Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
Por su parte, la Vista F. solicita que se declare la constitucionalidad de la expresión en comento por considerar que el legislador en la segunda vuelta tan solo dio una nueva redacción a la norma con el fin de precisar su alcance, pero sin variar la finalidad de la propuesta inicial y de la exposición de motivos, cual era dotar de facultades especiales al F. General de la Nación, sin perjuicio de su función como supremo director de las investigaciones penales, para los efectos establecidos en la Constitución Política a cargo del ente que él representa y con la expresa sujeción a la ley, por lo que la disposición acusada, en su criterio, se ajusta al ordenamiento superior.
- El artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 formula precisiones en cuanto a la vigencia de la enmienda, indicando que la misma ''rige a partir de su aprobación pero se aplicará con la gradualidad que determine la ley y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca.'' y que ''[L]a aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos judiciales a partir del 1º de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva. El nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a mas tardar el 31 de diciembre del 2008.''
Sobre esta acusación la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y la F.ía General de la Nación coincidieron en desestimarla por considerar que si bien la redacción del artículo presenta variaciones respecto del que se presentara originalmente, ellas se explican en la necesidad de adecuar correctamente las instituciones jurídicas que se implementaron a través de la reforma. Sobre el punto señalan que lo que se quiso y se mantuvo a lo largo del debate fue deferir en el legislador la decisión sobre la gradualidad en la aplicación del nuevo sistema y el régimen de transición, sin perjuicio de la entrada en vigencia del Acto Legislativo a partir de su aprobación, aspecto este que no cambió durante el curso de los ocho debates, además, advirtieron que el texto que se adecuó en la segunda vuelta precisa los extremos de temporalidad para que el acto legislativo pueda ser aplicado, modificando las fechas, expresando razonadamente la conveniencia de ellos y previendo que para la implementación de un sistema penal nuevo era necesario que la Defensoría Pública estuviese en capacidad de responder al sistema, pues de acuerdo con la motivación era preciso contar con esta institución.
- En estas circunstancias, corresponde a la Corte, a partir del examen del trámite legislativo surtido por el Acto Legislativo 03 de 2002, determinar si las modificaciones efectuadas a través de los apartes acusados alteraron la esencia de lo aprobado inicialmente, desconociendo así el artículo 375 superior, conforme al cual en el segundo periodo legislativo en el que se discuta la aprobación de una reforma constitucional ''solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.''
Consideración preliminar. Cosa juzgada en relación con el parágrafo del artículo 2 del acto legislativo 3 de 2002 que modifica el artículo 250 constitucional.
Para la demandante de dicho proceso, la norma referida no había sido objeto de los debates necesarios para su aprobación, cargo que coincide con el planteado en la presente oportunidad. Al respecto, esta Corte, luego de hacer un recuento del trámite legislativo del parágrafo acusado, concluyó que la norma censurada ''es el resultado de una discusión planteada desde los orígenes del proceso de adopción de la reforma constitucional referida, y que giró en torno al papel de la Procuraduría General de la Nación en el desarrollo del nuevo sistema acusatorio del proceso penal.''
''Para esta Corporación, la discusión acerca de la presencia de la Procuraduría en el proceso penal tenía una finalidad específica y era determinar el alcance de la protección de las garantías procesales -diferentes a la libertad del procesado- y del interés público comprometido en el modelo judicial acusatorio. Así, el marco conceptual dentro del cual se presentó dicho debate no era, en sí mismo, el de la presencia de la Procuraduría en el proceso penal. Esta era apenas una discusión instrumental dirigida a solucionar el problema de la preservación de la legitimidad del proceso judicial en todos sus ámbitos.
Por la razón anterior, la Corte considera que la `institución política objeto de reforma' a que se refiere el artículo 226 de la Ley 5ª cuando prohibe las modificaciones esenciales, no es la Procuraduría como agente del proceso penal sino la protección de las garantías individuales y públicas en dicho proceso. Es en éste contexto en el que el debate del Ministerio Público adquiere relevancia y sentido práctico. Por ello el Congreso, preocupado por garantizar el grado máximo de la legitimidad del proceso penal, decide ampliar y reforzar la gama de protección ofrecida inicialmente por el juez de garantías y le permite al Ministerio Público seguir ejerciendo las funciones asignadas por el artículo 277 de la Carta en el trámite de las diligencia penales bajo el nuevo sistema acusatorio.''
El trámite legislativo de las expresiones acusadas
La exposición de motivos del Acto Legislativo sometido a examen explicó el contenido de la reforma respecto de las funciones asignadas por la norma a la F.ía General de la Nación y, en particular, respecto de las funciones de control que ejerce el denominado ''juez de control de garantías'' sobre las diligencias de registro, allanamiento, incautación o interceptación de comunicaciones a cargo de dicha entidad en la etapa de investigación, se reconoció de manera expresa que constituía uno de los cambios sustanciales de la reforma y una necesidad ante la adopción de un sistema penal de tipo acusatorio. Al respecto se explicó:
Por otro lado, la adopción de dicha medida no resultaría contraria a la Constitución ni a la ley. Por el contrario, es coherente con la colaboración que debe predicarse de los funcionarios del aparato judicial. El profesor P.M. hace alusión a una situación análoga, donde lo único que cambia es la medida que lleva a cabo el fiscal --en este caso se trata de la medida de aseguramiento- y el derecho fundamental en cuestión - la libertad -. Sin embargo, sus argumentos son aplicables a nuestro caso. Y paso seguido añade: ''Además, es perfectamente congruente con el espíritu garantista de la Carta que se extremen los rigores frente a medidas que, como los autos de detención o las órdenes de allanamiento, limitan los derechos fundamentales, como la libertad o la intimidad, por lo cual es perfectamente legítimo que el legislador pueda establecer la intervención facultativa u obligatoria de los jueces durante esta fase instructiva, con el fin de controlar al ente acusador y proteger en la mejor forma posible las garantías procesales''43.
En muchos países, la legislación que autoriza el allanamiento sin orden judicial, y con su correspondiente control judicial posterior, aparece como una medida de emergencia, creada para enfrentar el terrorismo. Países como Perú, España, Francia, Gran Bretaña y República Federal de Alemania sólo por excepción permiten allanamientos a domicilios e interceptación de comunicaciones sin previa autorización judicial. Se trata de países que han debido enfrentar duras acciones terroristas con motivaciones políticas. Este es el caso de la legislación española que permite a los agentes de policía ''proceder de propia autoridad'' a registrar el lugar o domicilio de presuntos responsables de actos terroristas. D. registro debe darse cuenta inmediata al juez competente indicando las causas que lo motivaron (Ley de enjuiciamiento criminal modificada por la ley orgánica 4 de 1988, art. 533). De la misma manera, la intervención de las comunicaciones telefónicas, cuando fueren llevadas a cabo por decisión del Ministerio del Interior o del Director de Seguridad del Estado, en el Reino Unido debe ser comunicada inmediatamente por escrito motivado al juez competente, permitiéndole a este último, llevar a cabo el control judicial respectivo.
Según lo anterior, el control judicial estará a cargo del juez de control de garantías, sobre la legalidad de medidas llevadas a cabo por el fiscal, deberá evaluar cuáles de esas actuaciones se hallan respaldadas por motivos suficientes - razonables o fundados -. Es decir, que las razones que motivaron al fiscal para adoptar alguna de estas medidas durante la investigación, se encuentren apoyadas por motivos razonables, y no simples sospechas de que el individuo que se ve sometido a ellas, oculta cosas relacionadas con un delito.'' (Subraya fuera de texto)
De las consideraciones referidas resulta pertinente llamar la atención sobre los apartes subrayados, en los que se justificó y definió cuál es el contenido del control de legalidad que lleva a cabo el ''juez de control de garantías''. El numeral propuesto por el Gobierno era del siguiente tenor:
''2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos, el juez de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, contadas a partir de su conocimiento.''
Se observa que la expresión a que alude el demandante y que en su criterio constituye una modificación de tipo esencial, según la cual la función del juez se restringe a ''determinar la validez'' de la diligencia, en efecto no hacía parte del artículo original.
En lo que respecta al tema abordado por el numeral referido, la propuesta gubernamental hizo alusión a la necesidad de establecer para la F.ía General de la Nación una estructura jerarquizada, similar a la que se presenta en otros países que acogen el sistema acusatorio, con el fin de definir líneas homogéneas de gestión en el desarrollo de las investigaciones y de encauzar la responsabilidad política sobre las decisiones de la entidad.
''...resulta evidente que la F.ía debe tener unas características particulares que le posibiliten cumplir con su delicada función, siendo la primera de ellas la posibilidad de realizar actos de investigación 55.
En este sentido, puede sostenerse que los rasgos característicos de la F.ía que se propone por el libro verde comentado serían los siguientes:
La ley orgánica de los Tribunales de 1975, modificada el 20 de diciembre de 1984 estableció que la F.ía (StA) es una autoridad de la justicia estructurada jerárquicamente 69. No puede perderse de vista que las funciones de la StA es ejercida por el Procurador General Federal, quien a su vez está subordinado al control, la dirección del Ministerio Federal de Justicia, quien se encuentra facultado para dar instrucciones a los F.es Federales 70.
De lo anterior se infiere que es de la esencia del funcionamiento de una fiscalía moderna contar con una estructura jerárquica determinada, con la posibilidad de hacer políticamente responsable a la institución por conducto de su cabeza, en el entendido de que en el marco de amplias facultades para investigar y acusar, debe existir un contrapeso que permita un sólido control en el interior de la misma, pues de lo contrario se caería en el absurdo de la atomización de la función y la unificación de responsabilidades. De ahí que se concuerde con la tesis que desde 1995 defendiera en nuestro medio el profesor R.U.Y. quien ha sostenido:
Finalmente, el derecho constitucional comparado muestra que no todo miembro de un órgano perteneciente a la rama judicial tiene por ese solo hecho las características de independencia de los jueces. Así, en España, el Ministerio F. hace parte del Poder Judicial pero, como ya lo vimos, está estructurado jerárquicamente.
Todo ello nos lleva a concluir que la Constitución de 1991 estableció una conformación jerárquica a la F.ía. Y que, el Nuevo Código de Procedimiento Penal y el Estatuto Orgánico de la F.ía acentuaron aún más esa estructura jerárquica, posibilitando así un amplio poder de instrucción jurídico por parte del F. General.
En síntesis, existen en el derecho comparado diversos modelos de organización jerárquica en las fiscalías los cuales establecen grados diferentes de independencia del fiscal frente a su superior jerárquico. Algunos, como el ministerio público francés o el sistema propuesto por el llamado Código Modelo de M. son fuertemente centralizados a la figura del F. General; otros, como el procedimiento italiano, admiten un mayor grado de autonomía a los fiscales delegados reservando a los superiores un poder global de control, pero no la posibilidad de impartir directrices concretas. Sin embargo, en todos ellos se reconocen dos cosas: de un lado, la necesidad de un cierto grado de control jerárquico a fin de asegurar la coherencia de la función investigativa y acusatoria; de otro lado, la importancia de preservar los controles por jueces a fin de no confundir las actividades administrativas con las jurisdiccionales.
''Artículo 4°. El artículo 251 quedará así:
Asignar y desplazar libremente a sus funcionarios en las investigaciones y procesos. Asimismo, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir en cada caso, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y de jerarquía.''
En este caso se observa igualmente que las expresiones a que hace referencia el demandante no hacían parte del texto del proyecto del acto legislativo propuesto por el Gobierno. Adelante se establecerá en qué momento del trámite fueron incluidas dichas expresiones y si ello ocurrió en el segundo periodo o ''vuelta'', se analizará cuál fue el fundamento y si modificaron sustancialmente la iniciativa aprobada en el primer periodo.
''Con la implementación de un sistema de corte acusatorio en el procedimiento penal colombiano, el proceso de transición hacia la aplicación de la doble instancia y el principio acusatorio en la Corte Suprema de Justicia demoraría aproximadamente un año a partir de la promulgación del presente Acto Legislativo, plazo prudencial dentro del cual deberá adelantarse un proceso de difusión y discusión de la reforma, así como de reorganización en el funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia.
Existe el antecedente en la Constitución de 1991, en donde, mediante dos artículos transitorios el 43 y el 53, el Constituyente reguló la materia que corresponde a las gestiones de carácter presupuestal necesarias, dirigidas a la creación y funcionamiento de las nuevas instituciones creadas.''
''Artículo 5°. Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de su aprobación; el nuevo sistema se aplicará de acuerdo con la ley, la cual establecerá el régimen de transición que se iniciará en la Corte Suprema de Justicia (Sala Penal) y los Distritos Judiciales que allí se señalen, para que se extienda a los demás, en un término máximo de cuatro (4) años, contados a partir de la vigencia de este acto legislativo.''
En cuanto a la función de control de legalidad que ejerce el denominado juez de control de garantías sobre las diligencias de registro, allanamiento, incautaciones e interceptaciones que lleva a cabo la F.ía, la ponencia destacó la importancia y la necesidad de la asignación de esta competencia en los términos en que la norma lo hace, al tiempo que precisó que la función a cargo del juez consiste en la evaluación sobre la ''pertinencia, razonabilidad y proporcionalidad que fundaron la medida, aspecto fundamental, pues hoy en día este tipo de decisiones no tienen control judicial alguno.''
El texto propuesto y que resultó aprobado en la Comisión añadió la expresión ''contadas a partir de su conocimiento.'' y es del siguiente tenor:
''Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos, el juez de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a más tardar, dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, contadas a partir de su conocimiento''
Luego de hacer un recuento de los argumentos expuestos por el Gobierno Nacional en torno al tema de la estructura orgánica y la mecánica funcional de la F.ía General de la Nación, la ponencia aprobada concluyó ''que es un aspecto esencial del funcionamiento de una fiscalía moderna contar con una estructura jerárquica determinada, con la posibilidad de hacer políticamente responsable a la institución a través de su superior jerárquico. Es claro también que la institución, dentro de las amplias facultades para investigar y acusar, se encuentre limitada por un control estricto en el interior de la misma.''
D. mismo modo, en cuanto a la vigencia de la reforma constitucional, la ponencia manifestó compartir las razones expresadas por el Gobierno respecto de la necesidad de establecer en el propio texto de la enmienda las pautas para el funcionamiento de un régimen de transición. Al respecto se expresó:
''IV. Régimen de transición hacia el nuevo sistema
Con este fin también se deberá expedir la normatividad respecto de los Códigos y legislación vigente, en particular el Código de Procedimiento Penal. Es oportuna la forma que se propone para difundir la reforma mediante la aplicación del sistema, partiendo de la Corte Suprema de Justicia, por ser la más alta Corte de la jurisdicción penal, hacia abajo en la pirámide jerárquica. La difusión deberá extenderse a aquellos distritos judiciales que se establezca, sin superar un término de cuatro (4) años para que el sistema opere en todo el país.''
D. análisis del expediente legislativo en torno de lo acontecido con los artículos que contienen las expresiones acusadas, se advierte que la única modificación al respecto consistió en la eliminación de la expresión que fuera adicionada al numeral 2 del artículo 250 constitucional en el primer debate surtido en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, conforme a la cual el término de treinta y seis horas de plazo para que el juez de control de garantías lleve a cabo su función se contaría a partir del conocimiento que éste tenga de las diligencias adelantadas por el fiscal.
Los Honorables Senadores C.R.G.R., L.H.G.G. y G.V.L. presentaron ponencia favorable para el primer debate del proyecto de acto legislativo en dicha célula legislativa y el Honorable Senador D.M.B. suscribió por separado una ponencia favorable denominada ''minoritaria''. Los dos documentos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 210 de 2002.
''El artículo 6° modifica el actual artículo 250, allí se establece que el F. debe solicitarle al J. de Control de Garantías las medidas de aseguramiento contra los presuntos infractores, lo mismo que las medidas necesarias para la asistencia de las víctimas y para el restablecimiento del derecho.
En este punto es necesario hacer la siguiente aclaración: Con el nuevo sistema se establecen dos clases de jueces diferentes: el de Control de Garantías y el de Conocimiento. El objetivo de esta división es que el J. de conocimiento, quien es el director del juicio, de la audiencia pública y oral y quien va a dictar la sentencia correspondiente, llegue a ese momento sin haberse contaminado de la prueba que tiene el F., en cambio el J. de Control será aquel que interviene antes del juicio, a solicitud del F. para tomar ciertas determinaciones, o posteriormente luego de que se han tomado ciertas medidas, aun cuando esta última hipótesis es excepcional. Sin embargo lo anterior no significa que el J. de Conocimiento no sea de Garantías; todo lo contrario esa es su función principal, aun cuando tiene otras como la de dictar sentencia, función que no tiene el J. de Control.
Es necesario aclarar, así sea muy sucintamente que el Control que debe hacer el J. de la actuación del F., es no solamente formal sino también sustancial, porque las garantías son sustanciales, es decir de la esencia de la persona.
En una oportunidad anterior, al ser tramitado un proyecto de similar contenido, por la preocupación que teníamos diferentes Senadores sobre la suerte de los procesos que hoy son de competencia de los Jueces Penales del Circuito Especializado, a saber Terrorismo, Narcotráfico, S., Extorsión y Enriquecimiento ilícito, propusimos un inciso del siguiente contenido: `Provisionalmente la fiscalía mantendrá las funciones de dictar medidas de aseguramiento y las medidas necesarias para hacer efectivo el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, respecto de los hechos punibles de competencia de los Jueces Penales del Circuito Especializados, sin perjuicio de su revisión posterior por estos jueces, y durante el tiempo de su existencia.''. En el entendido que los F.es tenían más garantías y seguridades que los jueces, además, con el agravante de que por efecto de la Ley 504 de 1999, estos jueces habían quedado distribuidos en muchas partes del país, donde era muy difícil darles protección, y sin esta protección era muy complicado someter a un juez a que asumiera el control de la investigación realizada por un F..
Hoy hemos repensado el tema, y consideramos que posiblemente el inciso transcrito podría llevar un efecto contrario al deseado. Efectivamente sería mandar la idea que el sistema acusatorio es laxo y flexible y que no sirve para el juzgamiento de ciertos comportamientos. Cuando es todo lo contrario. Es cierto que el sistema acusatorio es garantista, pero igualmente es fuerte en la investigación, hasta el extremo que en ese terreno el F. es poderoso y soberano, lo hace sin límite de tiempo, por ejemplo. Entonces creemos que con el sistema planteado sí se puede hacer frente a la delincuencia organizada, solo que proponemos, para ser incluida en la Ley Estatutaria de la Justicia y en el Código de Procedimiento Penal que esos Jueces del Circuito Especializados sean sustituidos por Jueces Penales de Distrito, aglutinados en las capitales de departamento, pero con competencia en todo un distrito, y así es posible que se les pueda resguardar con todas las seguridades para que puedan tomar decisiones imparciales, y sin estar expuestos a toda clase de amenazas.'' (Subrayas fuera de texto)
En relación con esta norma, la ponencia presentó algunas nuevas consideraciones con el fin de justificar la existencia de una estructura jerarquizada en la F.ía General de la Nación, dada la adopción del sistema acusatorio que se pretende instituir con la reforma. Sobre el punto se expresó lo siguiente.
''El artículo 7° que modifica el artículo 251, el único comentario que se justifica es el relacionado con el numeral 3, pues allí se dice que es función del F. General: `Asignar y desplazar libremente a sus funcionarios en las investigaciones y procesos. Asimismo determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir en cada caso, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y de jerarquía.'.
Los principios de gestión y jerarquía y la asignación y desplazamiento libremente en una F.ía con funciones judiciales, como existe hoy, son la más clara manifestación de la antijusticia, el F. que puede desplazar, la reasignación, el principio de jerarquía violentan flagrantemente los principios de autonomía y libertad de que deben estar investidos los jueces. Pero en un sistema acusatorio, donde la F.ía sólo tiene funciones de investigación, y por el contrario es lógico, razonable y necesario que el fiscal determine qué comportamientos se investigarán con más recursos, establecer directrices de jefe en esas investigaciones, coordinar con el Presidente de la República a qué actividades hay que ponerle mayor atención, debido a una posible alteración del orden público, etc.'' (Subraya fuera de texto)
''Artículo 10. Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de su aprobación, el nuevo sistema se aplicará de acuerdo con la ley, la cual establecerá el régimen de transición que iniciará en la Corte Suprema de Justicia (Sala Penal) a partir del trece (13) de enero de 2004 y en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial el primero (1°) de julio de 2004. En los juzgados, de conformidad con la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, de la siguiente manera: Distritos el primero (1°) de julio de 2004 y en los Juzgados Penales de Circuito y Municipales entre el primero (1°) de enero de 2005 y hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2007, respetando la gradualidad para que el nuevo sistema sea implementado por Distritos Judiciales en forma sucesiva, sin exceder el plazo señalado.'' (Negrilla fuera de texto)
La parte destacada en negrilla fue adicionada al texto del artículo y su inclusión se justificó durante la sesión por la Honorable Senadora C.R. González-Rubio (proposición 112):
''Qué pena con los Senadores es realmente algo muy pequeño que por solicitud del Ministro de Justicia quisimos precisar en el artículo de vigencia simplemente. Si quieren lo leo directamente o se lo entrego a la Secretaría, es casi igual y simplemente para que deroga (sic) el presente Acto Legislativo rige a partir de su aprobación el nuevo sistema se aplicará de acuerdo con la Ley la cual establecerá el régimen de transición que iniciará en la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal a partir del 13 de enero/2004, y en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial el 1º de julio/2004. En los juzgados de conformidad con la Ley Estatutaria de administración de justicia de la siguiente manera:
La intención, la preocupación del Ministro de justicia era que hubiese la posibilidad de hacerlo gradualmente sin que eso presentara un riesgo que luego de pronto invocando el derecho a la igualdad de que por qué se estaba haciendo primero en unos y luego en otros y eso fuese a complicar el proyecto. Simplemente de forma el S.D.M. había adoptado el artículo de vigencia de la ponencia nuestra de manera que no hay inconveniente con eso.''
La única modificación que se hizo de los textos aprobados en el debate inmediatamente anterior, fue respecto del numeral 2 del artículo 250 constitucional y consistió en volver a incluir la expresión ''contadas a partir de su conocimiento'' al final de dicha norma.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, desarrollado por el artículo 186 a 189 de la Ley 5ª. de 1992, se designó una comisión de conciliación con el fin de adoptar un único texto del entonces Proyecto de Acto Legislativo sub examine. De la comisión hicieron parte los Honorables Representantes T.P. y E.E., así como los Senadores D.M. y L.H.G.G., quienes por designación de los respectivos Presidentes de las Cámaras Legislativas, pusieron en consideración de las Plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes el texto conciliado, el cual fue aprobado en cada una de ellas según consta en la Gaceta del Congreso No. 245 de 2002, Acta 38 del 19 de junio de 2002 y en la Gaceta del Congreso No. 310 de 2002, Acta número 207 de la sesión ordinaria del día jueves 20 de junio de 2002.
Cabe destacar que si bien la ponencia presentada propuso la adición de la expresión ''contadas a partir de su realización o del conocimiento por parte del afectado y a instancia suya'' al final del numeral 2 del artículo 250 constitucional, surtido el debate el artículo aprobado no la incluyó.
''Artículo 18. Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de su aprobación; el nuevo sistema se aplicará de acuerdo con la ley, la cual establecerá el régimen de transición. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en la Corte Suprema de Justicia (Sala Penal) a partir del 13 de enero de 2004, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial el 1º de julio de 2004 y en los juzgados penales de circuito y municipales, a partir del 1º de enero de 2005, de manera gradual y sucesiva en todos los Distritos Judiciales, sin exceder el plazo señalado.''
''Artículo 9º. Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de su aprobación; el nuevo sistema se aplicará de acuerdo con la ley, la cual establecerá el régimen de transición. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en la Corte Suprema de Justicia el 1º de julio de 2004 y en los Distritos Judiciales a partir del 1º de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva.''
''Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al solo efecto de determinar su validez.'' (Subraya fuera de texto)
D. estudio del acta en la que se documentó la sesión se observa que la expresión adicionada se adoptó con ocasión de la proposición 098 presentada por el señor Ministro del Interior, quien justificó su iniciativa en los siguientes términos:
''Sí, señor Presidente, ¿qué es lo que controla el juez de garantías? Cuando la prueba ya ha sido decretada y ya ha sido practicada. Lo que controla exclusivamente es si la prueba se hizo o no conforme a derecho, no califica su poder probatorio porque eso está reservado al juez del conocimiento.
Con esta circunstancia importantísima que el probable vicio de forma en que se hubiere incurrido, no va ser descubierto años después cuando ya sea demasiado tarde y el costo para el proceso sea enorme. Entonces el juez de garantías dirá de una vez y para siempre, es decir, con efecto de cosas juzgada, producirá un efecto preclusivo dentro de la instancia, dirá con efecto de la cosa juzgada, si la prueba fue válida o no fue válida y ya queda definitivamente incorporada al proceso o rechazada de él. Por eso propongo que se haga esa adición que explica cuál es el alcance de la intervención del juez de garantías en ese tema.'' (transcripción literal del acta)
Respecto de esta norma se advierte igualmente que el texto propuesto para adelantar el debate fue idéntico al adoptado en la etapa inmediatamente anterior; pero el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado fue modificado acogiendo la proposición No 103 presentada por el Honorable Senador C.H.S.. Así, el texto aprobado dispuso:
''3. Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley.'' (Subraya y negrilla fuera de texto)
D. análisis de este texto se observa que adicionó las expresiones subrayadas y cambió la redacción del aparte destacado en negrilla.
En curso el debate en la Comisión, se votó y aprobó una proposición del Honorable Senador C.H.S. en relación con el artículo en comentó (No. 111). Así pues, el texto aprobado del artículo fue.
''Artículo 5º. Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de su aprobación, pero se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos judiciales a partir del 1º de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva sin incluir las conductas asignadas a competencia de los jueces penales de Circuito Especializado. El nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre de 2008.
Parágrafo transitorio. Para que el nuevo sistema previsto en este Acto legislativo pueda aplicarse en el respectivo distrito judicial, deberán estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada implementación, en especial la de la defensoría pública. Para estos efectos, la comisión de seguimiento de la reforma creada por el artículo 4º transitorio, velará por su cumplimiento.''
Se advierte pues que el artículo adoptado por la Comisión amplió el plazo para la entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal y añadió un parágrafo transitorio en el que se exigieron algunos requisitos para la ''adecuada implementación'' del Acto Legislativo.
De igual forma como ocurriera una vez terminado el primer periodo legislativo o primera vuelta, se conformó una comisión accidental de conciliación con el fin de adoptar un único texto en cumplimiento del artículo 161 de la Constitución, desarrollado por el artículo 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992. De la comisión hicieron parte los Honorables Congresistas J.C.L., G.V.L., L.H.G., S.M., D.M.B., A.B., G.Y.R., J.I.G., Z.S., L.F.V., H.T., E.E.M. y A.A.. El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria de cada una de las Cámaras según consta en las Gacetas del Congreso Nos. 31 y 78 de 2003 y conservó en su integridad el texto adoptado en la Plenaria del Senado de la República.
''De esta manera formulado, el anterior cargo sería insuficiente para provocar la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto el artículo 375 de la Constitución no impide que durante la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados en primera. Por el contrario, la norma constitucional expresamente señala que en el segundo período deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado. D. artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.
Nótese que la norma se refiere, en primer lugar, a ''iniciativas'', que es un concepto mucho más amplio que el de ''textos'', en la medida en que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. Quiere ello decir que en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.
Por consiguiente, no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.'' Sentencia C-614 de 2002
Así mismo, la jurisprudencia ha reconocido que el principio de identidad ha sido objeto de una evolución conceptual a partir de la expedición de la Constitución 1991, por cuyas normas el concepto se ''relativizó'' o flexibilizó Como se explicó en la sentencia C-702 de 1999, a pesar de la relativización del principio de identidad el principio de consecutividad se conservó. Sobre el alcance de este último en el orden jurídico y su relación estrecha con el principio de identidad la jurisprudencia ha señalado. ''La Corte ha dicho que con el fin de superar el esquema consagrado en la anterior Carta Política, que exigía que durante los cuatro debates parlamentarios los proyectos de ley guardaran estricta identidad, en la Constitución de 1991 se decidió relativizar dicho principio entregando a los congresistas la facultad de introducir a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones o supresiones que juzguen necesarias, siempre y cuando guarden coherencia y se refieran a la materia o contenido mismo del proyecto que se está discutiendo. Esto es lo que se conoce como el principio de identidad. La relativización de dicho principio también implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en virtud del cual es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución.'' (Subraya fuera de texto) Sentencia C-198 de 2002. En efecto, la Corte advirtió que ''[B]ajo la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se resolvió con la previsión contemplada en el art. 161, que mediante las comisiones accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada Cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria unidad normativa al proyecto.'' Sentencia C-922 de 2000. Cfr también la Sentencia C-737de 2001
Por medio del acto Legislativo 03 de 2002 el Constituyente optó por afianzar el carácter acusatorio del sistema procesal penal colombiano, estructurando a la F.ía General de la Nación como una instancia especializada en la investigación de los delitos y estableciendo que, como regla general, las decisiones que restringen los derechos constitucionales de los investigados e imputados son tomadas por lo jueces y tribunales.
A pesar de ello, la F.ía General de la Nación conservó importantes funciones judiciales como aquellas a las que alude el numeral acusado, que en efecto son restrictivas de los derechos a la libertad, intimidad y la propiedad.
En esta circunstancias, el Constituyente, retomando la experiencia de la estructura básica del proceso penal en el derecho penal comparado, previó que la F.ía, en aquellos casos en que ejerce facultades restrictivas de derechos fundamentales, esté sometida al control judicial o control de garantías - según la denominación de la propia norma -, decisión que denota el lugar preferente que ocupan los derechos fundamentales en el Estado constitucional de derecho.
En este contexto, la institución del juez de control de garantías en la estructura del proceso penal es muy importante, como quiera que a su cargo está examinar si las facultades judiciales ejercidas por la F.ía se adecúan o no a sus fundamentos constitucionales y, en particular, si su despliegue ha respetado o no los derechos fundamentales de los ciudadanos. En ejercicio de esta competencia, los efectos de la decisión que adopte el juez están determinados como a continuación se explica.
Si encuentra que la F.ía ha vulnerado los derechos fundamentales y las garantías constitucionales, el juez a cargo del control no legitima la actuación de aquella y, lo que es más importante, los elementos de prueba recaudados se reputan inexistentes y no podrán ser luego admitidos como prueba, ni mucho menos valorados como tal. En consecuencia, no se podrá, a partir de esa actuación, llevar a cabo la promoción de una investigación penal, como tampoco podrá ser llevada ante el juez de conocimiento para efectos de la promoción de un juzgamiento; efectos éstos armónicos con la previsión del artículo 29 superior, conforme al cual es nula de pleno derecho toda prueba obtenida con violación del debido proceso.
Por el contrario, si el juez de control de garantías advierte que la F.ía, en ejercicio de esas facultades, no ha desconocido los límites superiores de su actuación, convalida esa gestión y el ente investigador podrá entonces continuar con su labor investigativa, formular una imputación, plantear una acusación y pretender la condena del procesado. Es cierto que en este supuesto la facultad del juez de control de garantías no implica un pronunciamiento sobre las implicaciones que los elementos de prueba recaudados tengan sobre la responsabilidad del investigado ya que ésta será una tarea que se adelanta en el debate público y oral de la etapa de juzgamiento.
La expresión añadida en el séptimo debate surtido en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República y sobre la cual el demandante hace especial énfasis, optó por definir el contenido de dicho control de garantías a cargo del juez, indicando que esta función se circunscribe a verificar la ''validez'' de las diligencias mencionadas. Sobre el particular, la demanda asegura que con esta modificación se afecta la esencia de la institución jurídica aprobada una vez concluido el primer periodo legislativo, mientras que, en el curso del debate, se consideró necesaria para precisar que se reservaría al juez de conocimiento la facultad para evaluar el valor probatorio de tales diligencias, siempre que el de garantías las declare válidas.
Así las cosas, debe la Corte, establecer en qué medida la adición de la expresión ''al solo efecto de determinar su validez'' representa una modificación esencial del texto aprobado en primera vuelta y si en realidad erige una restricción del control de garantías que no fue discutida inicialmente.
De otra parte, el juez de garantías ejerce un control posterior que deberá realizarse a más tardar dentro de las 36 horas siguientes a la diligencia en el caso de: i) las capturas que realice de manera excepcional la F.ía General de la Nación, de acuerdo con los límites y la reglamentación que establezca la ley y, ii) las diligencias de registro, allanamiento, incautaciones e interceptación de comunicaciones. (Artículo 250 numerales 1 y 2)
En los anteriores términos se describió en la reforma la ''institución jurídica'' de los jueces de control de garantías, a quienes se concibió desde el inicio del trámite legislativo como un mecanismo para compensar o encontrar un equilibrio entre la eficacia de la justicia representada en el amplio poder instructivo que a través de la reforma se asigna a la F.ía General de la Nación y la protección de las garantías fundamentales susceptibles de ser afectadas como consecuencia del ejercicio de dicha facultad, como mandato constitucional ineludible.
D. recuento hecho en el numeral cuarto de las consideraciones de la presente providencia sobre el trámite legislativo de la norma examinada, se observa que en torno del papel de los denominados jueces de garantías la discusión se concentró en establecer si la mención que a ellos se hacía implicaba la creación de nuevos cargos o si bastaba con el señalamiento de la función en cabeza de los jueces ordinarios de la jurisdicción penal. Así mismo, en relación con este numeral fue materia de debate el momento a partir del cual debería contabilizarse el término de 36 horas que se estableció como plazo para que inicie la tarea de control posterior del juez de garantías respecto de las diligencias de registro, allanamiento, incautaciones e interceptación de comunicaciones a cargo de la F.ía General de la Nación.
Así, pues, es claro que la norma acusada no suscitó discusión alguna en cuanto al contenido de la función de control posterior que ejercen los jueces respecto de las diligencias referidas y, en lo que atañe a esa materia, conservó durante todo el trámite las mismas características. En efecto, sobre el particular se observa que las ponencias se ocuparon de sumar razones que justificaran la existencia de la norma propuesta y destacaron la necesidad de que el control fuera lo suficientemente amplio en aras de acrecentar su efectividad y así procurar el equilibrio aludido entre las funciones de la F.ía General de la Nación y el respeto por los derechos fundamentales. Ese ánimo garantista quedó reflejado, además, en la decisión de mantener las funciones del Ministerio Público en la etapa de investigación en el nuevo modelo procesal penal adoptado mediante la reforma. Cfr. Sentencia C-966 de 2003
En estas condiciones, se advierte que a lo largo del trámite legislativo se había configurado una definición del contenido del control o de la función a cargo del juez de garantías que no había sido objeto de precisión alguna en el texto constitucional pues, de acuerdo con lo expresado en las ponencias, se le asignaba a aquel una función amplia para la salvaguarda de las garantías constitucionales comprometidas en el ejercicio ordinario de las funciones asignadas a la F.ía.
D. mismo modo se observa que se definió un esquema procesal en el que el fiscal, el juez de garantías y el de conocimiento cumplen distintas tareas en relación con la prueba; el primero, responsable de allegar los elementos materiales para su constitución, el segundo, de su regularidad y, el tercero, de su valoración. A pesar de las tareas particulares asignadas a cada uno de los funcionarios que intervienen en el proceso penal, cabe recordar las precisiones que la Corte tuvo la oportunidad de hacer en vigencia del sistema procesal penal anterior , según las cuales ''... aunque se hable de etapas en el sistema mixto acusatorio, no se puede interpretar que exista una división infranqueable donde una y otra actúen independientemente, sin observarse por parte del juez las decisiones del fiscal, pues, de ser así, se tornaría nugatoria la fase de juzgamiento''. Sentencia T-439 de 1997
De manera que siendo la integridad del control de garantías cuestión de la esencia de la institución de acuerdo con la forma en que fuera estructurada la norma en la primera vuelta o periodo legislativo, la expresión acusada al afectar de manera directa dicho elemento modifica la identidad de la misma. Así se advierte al observar el acta en donde se documentaron las razones de su inclusión, donde el Gobierno, representado por el Ministro del Interior y de Justicia, sugirió que con el aparte añadido se establecería que el control sería exclusivo en relación con lo vicios de forma al afirmar: ''[C]on esta circunstancia importantísima que el probable vicio de forma en que se hubiere incurrido, no va ser descubierto años después cuando ya sea demasiado tarde y el costo para el proceso sea enorme.''. Gaceta del Congreso No. 110 de 2002, Acta 17 de la en sesión del 25 de noviembre de 2002
D. examen sobre el trámite de la norma censurada la Corte puede entonces advertir que en primera vuelta el Constituyente derivado insistió siempre en que el examen a cargo del juez de garantías respecto de las diligencia relacionadas por la propia norma abarcara elementos de tipo sustancial antes que excluirlos, pues son normas de tal carácter las que se refieren a los derechos fundamentales de la personas y la verificación sobre la vulneración o no de aquellas es precisamente el objeto principal de la tarea del funcionario a cargo del control jurisdiccional de garantías en la etapa de investigación.
En esa medida, la expresión censurada representa un cambio esencial que restringió la forma como desde el inicio se configuró dicho control y debe entonces prosperar el cargo planteado contra la norma. En este punto, vale traer a colación algunas consideraciones expresadas por la Corte en torno de las características del control de legalidad sobre las medidas de aseguramiento ejercido de conformidad con el artículo 414ª del Código Procesal Penal vigente antes de la expedición de la Ley 600 de 2000, pues si bien corresponden a un contexto procesal distinto, describen el propósito y alcance que de conformidad con la propia Constitución debe identificar el control de naturaleza judicial que se ejerce en la etapa de instrucción sobre las actuaciones de la F.ía General de la Nación. Al respecto la Corte señaló:
''La inclusión de la F.ía General de la Nación dentro de los órganos que administran justicia, permite aseverar la existencia de la unidad de jurisdicción, razón de más para sostener que el control de legalidad previsto en el artículo 414A del Código de Procedimiento Penal, no constituye una injerencia indebida en las actuaciones de la F.ía sino que obedece a la complementariedad de las labores que desempeñan distintos funcionarios judiciales, al principio de economía procesal, ya que va a permitir subsanar posibles fallas y desaciertos, garantizando una etapa de juzgamiento depurada de vicios, y, por contera, al propósito inabdicable de proteger celosamente los derechos del procesado.''
''Cuando se examina la legalidad formal, el juez debe evaluar si se observó el debido proceso en lo que concierne a los presupuestos constitucionales y legales de la detención preventiva. Es decir: i) orden escrita de autoridad judicial competente, ii) adopción de la medida con base en las formalidades legales y iii) motivos previamente fundados en la ley. De acuerdo con la Carta, la detención preventiva sólo procede en los casos taxativamente señalados en la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la ley. Por ende, la inobservancia del debido proceso en lo que respecta a la restricción de la libertad personal, quebranta la Carta Política y da lugar al control de legalidad de las medidas de aseguramiento.
Cuando se examina la legalidad material, el juez debe evaluar si se reúnen los requisitos probatorios y de necesidad y proporcionalidad para la adopción de la medida. Las hipótesis referentes a los falsos juicios de existencia, a los falsos juicios de identidad y a los errores jurídicos relativos a la aducción y valoración de la prueba, no son taxativos. En consecuencia, bien puede el juez realizar el control de legalidad, cuando se encuentre frente a errores ostensibles de otra naturaleza. No puede sacrificarse la justicia material, ante la evidencia de errores protuberantes en la restricción de un derecho fundamental como la libertad.'' Sentencia C-805 de 2002
Las anteriores referencias jurisprudenciales en torno de las características del control jurisdiccional sobre las diligencias ordenadas por la F.ía General de la Nación en la etapa de instrucción en las que se comprometan derechos fundamentales de los individuos, permiten afirmar, además, que el aparte añadido introdujo un cambio que significó una restricción del concepto de control de garantías que, por no haberse discutido en debida forma, habrá de declararse inexequible.
El artículo 251 constitucional aprobado a través del Acto Legislativo 03 de 2002, se ocupa de señalar las funciones especiales a cargo del F. General de la Nación. El numeral del que hacen parte las expresiones acusadas por el demandante, prevé el alcance de los principios de jerarquía y unidad de gestión incluidos en la reforma, con base en los cuales se le faculta al F. General para ''[A]sumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley.''
Tal como se advirtiera en el recuento del trámite legislativo, las expresiones del numeral en comento censuradas por el actor fueron incluidas en el primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República. Así mismo, cabe señalar que desde la misma presentación del proyecto se planteó cómo en derecho comparado existen sistemas penales con mayor o menor grado de profundización del principio de jerarquía en las F.ías respectivas o en las instituciones funcionalmente equivalentes.
De manera que la modificación sustancial habría tenido lugar de optarse en el séptimo debate por un modelo funcional de la F.ía General de la Nación sustancialmente distinto y no considerado en el debate del proyecto en la primera vuelta, lo cual no ocurrió con las expresiones añadidas objeto de censura en la demanda, mediante las cuales se escogió una fórmula consistente en conservar el principio de jerarquía y la autonomía de los fiscales en su condición de funcionarios judiciales y en atención a la función judicial que desempeñan, en los términos y condiciones que fije la ley.
En efecto, de la síntesis que en el séptimo debate hiciera el Honorable Senador D.M.B. ante la Comisión Primera del Senado de la República en sesión del día 22 de noviembre de 2002, documentada en el Acta 16 publicada en la Gaceta del Congreso No. 109 del 11 de marzo de 2003, se advierte que el tema del alcance del principio de jerarquía en la F.ía General de la Nación fue materia de discusión desde el inicio del trámite y en desarrollo de éste siempre se procuró definir cuál sería su contenido. Sobre el particular se observa que en la primera vuelta también se consideraron proposiciones que optaban por la eliminación del principio. En la mencionada intervención se expresó:
''En la ponencia de primera vuelta yo defendí y defiendo el sistema acusatorio, no voy a repetir el discurso, pero me opuse rotundamente y me vuelvo a oponer a una de las funciones especiales del F. General de la Nación, que consagra la unidad de gestión y jerarquía por horrorosas, por antidemocráticas, por dictatoriales, porque acaban con la autonomía de los fiscales.
Las autoridades judiciales y sigue siendo la fiscalía parte de la rama jurisdiccional, enseña la Carta fundamental, solo deben estar sometidas a la constitución y a la ley Senador Gaviria y usted lo sabe más que nosotros . No a las órdenes del F. General de la Nación. No a las instrucciones del F. General de la Nación, no a los mandatos del F. General de la Nación, no a las instrucciones del F. General de la Nación.
Yo le acepto esa unidad de gestión y de jerarquía en la parte administrativa, pero no en la parte judicial. La ley estatutaria en el artículo 5º de la Ley Estatutaria de la administración de justicia, dice, ningún superior jerárquico en el orden administrativo jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias. (...)''
En particular, en lo que toca con la expresión ''sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley'', la Corte advierte que a través de ella se reafirmaron las consecuencias derivadas de la decisión de mantener a la F.ía General de la Nación como un órgano que hace parte de la rama judicial del poder público (C.P. arts. 116 -aprobado por el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2002- y 249), lo que en sí mismo comporta que los fiscales, en su calidad de funcionarios judiciales y en ejercicio de las funciones judiciales que desempeñan, se sometan a los principios de autonomía e independencia predicables de la función judicial, de acuerdo con los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y al artículo 5 de la Ley 270 de 1996, lo que no implica necesariamente una contradicción con el principio de jerarquía Cfr. Sentencia C-1643 de 2000 sino más bien un precisión sobre su proyección y alcance.
De manera que, de acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior acusado, será el legislador quien defina el alcance de los conceptos de autonomía y jerarquía, dentro de los lineamientos del nuevo sistema adoptado. Así, la referencia a la autonomía no constituye un cambio esencial del principio de jerarquía sino una delimitación de sus alcances respecto de un objeto específico, que se sujeta a los límites previstos en la propia Constitución Política, a los que se ha hecho referencia y a ''los términos y condiciones que fije la ley''.
Según se advierte del análisis sobre el trámite de la reforma, con las expresiones sobre las cuales el demandante puntualiza los cargos contra este artículo, se hizo expreso el principio de irretroactividad de la ley penal al consignar que el nuevo sistema se aplicaría ''únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia'' que en la propia ley establezca y se amplió en un año el plazo para que entrara en plena vigencia el nuevo sistema.
Ahora bien, se observa que las fórmulas consideradas a lo largo del examen sobre esta materia tenían en consideración numerosos aspectos que incidían en la definición de lo que para el Constituyente derivado sería el momento apropiado para la entrada en vigencia de la reforma. En efecto, para dicho propósito se advierte que durante el debate de esta norma se examinaron variables presupuestales, logísticas, legales y procesales, entre otras, para establecer respecto de cuáles de ellas debería consignarse en el texto del artículo una pauta específica y cuáles serían objeto de una regulación a través de la ley que definiría lo que se denominó ''gradualidad'' del sistema.
Así, pues, es claro que la definición sobre la vigencia de la reforma implicaba la discusión de un tema complejo que abarcaba distintas materias todas relacionadas no precisamente por su materialidad, sino por la forma como determinarían el momento en que habría de entrar en regir la enmienda. De manera que, en lo que respecta a la expresión añadida al artículo conforme a la cual el Acto Legislativo se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley ''y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca'', para la Corte es evidente que corresponde a una precisión inherente al tema de la vigencia o aplicación de la reforma y en modo alguno extraña a éste. D. mismo modo lo es la ampliación del plazo para que la reforma entrara en plena vigencia, respecto de lo cual no le corresponde a esta Corporación evaluar si las consideraciones sobre la conveniencia y los cálculos temporales que se hicieron respaldan o no dicha decisión.
Primero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión ''al solo efecto de determinar su validez'' contenida en el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política - artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2002-.
ACTO LEGISLATIVO-No escogió un sistema definido de F.ía ni tampoco escogió un sistema de F.ía judicial (Salvamento y aclaración parcial de voto)
FUNCION LEGISLATIVA-Desarrollo inmediato de la Constitución/ESTADO DE DERECHO-J. es independiente en doble sentido (Salvamento y aclaración parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO-Restablece los jurados de las causas criminales y reitera que la F.ía pertenece a la Rama Judicial (Salvamento y aclaración parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO-Normas que dan al F. competencia para asignar procesos o actuar con fundamento a la jerarquía deben ceder ante las normas que garantizan el derecho fundamental de libertad de los ciudadanos (Salvamento y aclaración parcial de voto)
a) Es incoherente porque no escogió un sistema definido de F.ía, con todas sus virtudes y defectos, sino que mezcló lo peor de todos los sistemas de F.ía existentes en el mundo y creó un frankeistein jurídico y un demonio que pone en peligro la libertad de los ciudadanos. Por ejemplo, quiso imitar el sistema norteamericano de fiscalía administrativa pero se le olvido que en ese sistema la fiscalía no puede privar de la libertad, ni realizar registros, allanar o interceptar sin autorización del juez, de manera que si un fiscal quiere registrar, capturar o allanar, debe previamente presentar pruebas ante el juez para que éste las evalúe y determine si en realidad se puede capturar, registrar, allanar o interceptar.
Tampoco escogió un sistema de fiscalía judicial, como por ejemplo, el italiano donde por pertenecer a la rama judicial se aplican todas las características y garantías del sistema Judicial, como es la independencia de los jueces, y donde los fiscales no pueden recibir órdenes ni instrucciones de otros fiscales, ni siquiera del F. General y donde no existe jerarquía sino competencias diversas. En un sistema de fiscalía judicial cada fiscal es autónomo para decidir que pruebas práctica - y cuales no, si priva de la libertad o no priva de ella y no puede recibir órdenes o instrucciones de como debe fallar o someter a un superior sus proyectos de fallo de detención y lo que es más importante, no pueden existir fiscales a dedo porque esto viola la garantía constitucional del juez natural.
El Acto Legislativo número 03 de 2002 reestablece los jurados de las causas criminales y reitera que la F.ía General pertenece a la rama judicial.
Si la F.ía pertenece a la rama judicial, la consecuencia lógica es que los F.es que la integran sean independientes aún frente al F. General de la Nación y esto es igualmente válido respecto de los jurados en las causas criminales.
Con esta reforma constitucional se esta violando los límites impuestos al poder de reforma de la Constitución en un Estado social de derecho. En la sentencia C-55l de 2003 la Corte dejo claramente establecido que la reforma de la Constitución no puede sobrepasar ciertos límites del modelo de Estado social y democrático de derecho. En el Estado social de derecho el tema de la libertad es competencia del legislador no del Gobierno y los únicos que pueden privar de la libertad son los jueces, pero no cualquier clase de juez, pues se necesita que los llamados jueces sean verdaderamente independientes, esto es, que no reciban órdenes o instrucciones de ninguna otra persona o funcionario.
En materia de conflictos normativos existe una regla de interpretación consistente en que cuando entra en conflicto una norma sobre derechos fundamentales con otra norma de organización o estructura del Estado, debe dársele primacía y aplicación preferente a la norma de derechos sobre la norma de organización. En toda Constitución existe una parte orgánica y una pare dogmática (de derechos fundamentales) de modo que si choca una norma protectora de derechos fundamentales, de la parte dogmática, con una norma de la parte orgánica, se debe dar aplicación preferente y superior a la norma de la parte dogmática yeso es lo que sucede en este caso. Las normas del Acto Legislativo que dan al F. la competencia para asignar procesos o actuar con fundamento en la jerarquía, deben ceder ante las normas que garantizan el derecho fundamental de libertad de los ciudadanos; y la libertad de los ciudadanos no está garantizada, sino se les respeta su juez natural; y si ese juez natural no es independiente y no lo es, si debe someterse a órdenes o instrucciones sobre como guiar el proceso, o sobre la detención, o las pruebas a la voluntad de otra persona así esa otra persona se llame F. General de la Nación.
ACTO LEGISLATIVO-Referencia expresa a la autonomía de los fiscales delegados no vulnera los principios de jerarquía y unidad de gestión en la F.ía (Aclaración de voto)
2- El problema esencial que la Corte debía resolver en el presente caso era el siguiente: las modificaciones introducidas en la segunda vuelta al texto del numeral 3° del artículo 151 de la Carta, y en especial la introducción de la referencia a la autonomía de los fiscales delegados ¿desconocían o no el principio de identidad en el proceso de aprobación de esa reforma constitucional? La sentencia argumenta acertadamente que no existe violación a ese principio pues desde el inicio del trámite del Acto Legislativo No 03 de 2002 el Congreso discutió sobre el alcance que debía tener el principio de jerarquía y de unidad de gestión en la F.ía General, 10 cual suponía discutir también acerca del alcance de la autonomía de los fiscales delegados. La sentencia tiene perfecta razón en este punto, pues en toda organización instituciona1, cuando uno debate acerca del poder jerárquico de quien preside la institución, uno también está debatiendo acerca del grado de autonomía. de los otros integrantes de la entidad. Por consiguiente, la discusión sobre el poder jerárquico del F. General. es entonces también un debate sobre el grado de autonomía de los fiscales delegados, por lo que la incorporación, durante la segunda vuelta, de una referencia expresa a la autonomía de los fiscales delegados, no representa la inclusión de un nuevo tema sino la simple explicitación de un aspecto que estuvo implícito en todo el debate del acto legislativo en las cámaras.
Articulo 251. Son funciones especiales del F. General de la Nación:
3 °. Asignar y desplazar libremente a sus funcionarios en las investigaciones y procesos. Asimismo, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir en cada caso, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y de jerarquía. 1
"Articulo 251. Son funciones especiales del F. General de la Nación:
Asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos.
Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la F.ía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los' términos y condiciones fijados por la ley".
Por lo pronto, puede uno constatar varias diferencias textuales que ameritaban una mayor discusión por la Corte. El texto aprobado en la primera vuelta no menciona la autonomía de los fiscales, no autoriza expresamente al F. General a que asuma directamente las investigaciones, pero lo faculta para fijar el criterio de la F.ía en "cada caso". La norma finalmente aprobada faculta expresamente al F. a asumir directamente investigaciones, pero menciona la autonomía de los fiscales delegados como límites a la atribución del F. General de fijar la posición de la F.ía, y excluye la expresión "en cada caso". Era entonces necesario mostrar que esos cambios textuales no implicaban una reforma sustancial de la norma aprobada en primera vuelta, pues si las modificaciones eran esenciales, entonces el numeral debió ser declarado inexequible por violar el principio de identidad, o al menos debieron ser retirados del ordenamiento los apartes que implicaran alteraciones fundamentales del sentido de la regulación, obviamente siempre y cuando dichos apartes fueran separables.
Según nuestro parecer, era posible mostrar que las alteraciones textuales no implicaban un cambio sustancial del literal, pero dicha demostración requería un esfuerzo argumentativo y hermenéutico mayor que el realizado en la sentencia. En los párrafos que siguen, proponemos esos elementos que faltaron en la sentencia.
7 - En primer término, la introducción de la referencia a la autonomía de los fiscales delegados no supone un cambio sustancial ni desvertebra el principio de jerarquía, contrariamente a lo sostenido en este proceso por el señor F. General. Y la razón es muy simple y fue adecuadamente planteada, aunque no suficientemente desarrollada por la sentencia: en la medida en que la reforma conservó ciertas atribuciones judiciales a los fiscales, como ordenar allanamientos o interceptaciones de comunicaciones, es obvio que al tomar esas decisiones, la autonomía de los fiscales es plena, incluso así no lo hubiera dicho la reforma. Yeso es así, porque se trata del ejercicio de una potestad judicial y es propio de los funcionarios judiciales ser independientes y autónomos (CP arts 228 y ss), tal y como esta Corte lo ha destacado en numerosas ocasiones. Esto significa que, en ningún caso, puede el F. General ordenar a un fiscal delegado cuándo y cómo debe realizar un allanamiento o una interceptación. Una interpretación o regulación legal contraria a la autonomía plena de los fiscales en el ejercicio de sus funciones es no sólo jurídicamente inadmisible, pues desconoce la independencia y autonomía del ejercicio de funciones judiciales (CP arts 228 y 230), sino que además sería muy riesgosa para los derechos ciudadanos. Por ello la tesis de la F.ía General, al intervenir en este proceso, según la cual debió ser declarado inexequible el aparte "sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados, en los términos y condiciones fijados por la ley", por violar la unidad de materia, carece de sustento, pues es obvio que si la Constitución mantuvo algunas atribuciones judiciales a los fiscales, entonces los fiscales delegados gozan de autonomía en el ejercicio de dichas atribuciones.
8- En segundo lugar, la referencia expresa a la autonomía de los fiscales delegados tampoco vulnera los principios de jerarquía y unidad de gestión en la F.ía, pues se entiende que la F.ía conserva ese carácter jerárquico y con unidad en la gestión, pero que el desarrollo legal y jurisprudencial de esos principio debe respetar un contenido básico de la autonomía de los fiscales. Esto significa que frente a los temores planteados por algunos congresistas de que el texto aprobado en primera' vuelta podría haber generado una organización excesivamente jerárquica, el Congreso, en ejercicio de sus potestades como constituyente derivado, decidió aclarar que eso no era así, por cuanto esa jerarquía no era rígida y no excluía el reconocimiento de una cierta autonomía de los fiscales delegados. Y por ello no hubo vulneración del principio de identidad, pues en la segunda vuelta se quiso aclarar y precisar el alcance de la norma aprobada en la primera vuelta, pero sin alterar fundamentalmente su sentido, por cuanto los principios jerárquicos y de unidad de gestión siguen operando en la F.ía.
9- En tercer término, la referencia que el texto final establece a que esa autonomía de los fiscales delegados es "en los términos y condiciones fijados por la ley" tampoco implica una alteración esencial de la regulación aprobada en la primera vuelta, pues se mantienen los principios jerárquico y de unidad de gestión. Simplemente el Constituyente quiso conferir expresamente una cierta libertad de configuración al Legislador en la materia, así como establecer una reserva legal en este punto. Y esto es razonable, pues la forma de regular el alcance de la jerarquía y la unidad de gestión en una organización como la F.ía General no es única, como lo muestra cualquier examen elemental en derecho comparado. Así, en ciertos países, el director de la entidad puede determinar la posición concreta de los fiscales en cada caso específico, como sucede en Estados Unidos o en Francia; pero en otros ordenamiento s, como en Italia, la ley atribuye una función general de orientación al director de la entidad, pero cada fiscal delegado goza de una importante autonomía para tomar sus determinaciones en el caso específico. Por ello, teniendo en cuenta que existen formas distintas de armonizar el principio de jerarquía y la autonomía de los fiscales, era razonable que la Carta reconociera una cierta libertad de configuración al Legislador en la materia; y, debido a la importancia del tema, era también razonable que la reforma constitucional estableciera una reserva legal sobre el tema, de suerte que corresponde a la ley, y no a normas de inferior jerarquía, desarrollar el tema.
10- Por último, el hecho de que en todo caso la Carta constitucionalice los principios de unidad y gestión en la F.ía General, así como el reconozca expresamente una cierta autonomía de los fiscales, muestra que la libertad del Legislador en este campo se encuentra limitada, por la necesidad de armonizar ambos principios: poder jerárquico del F. General y autonomía de los fiscales delegados. Sería entonces inconstitucional una regulación que desconociera los principios de jerarquía y unidad de gestión, como también otra que anulara la autonomía de los fiscales delegados. Y la propia reforma constitucional establece unos contenidos mínimos tanto del alcance del principio de jerarquía como del grado de autonomía de los fiscales delegados. Así, es obvio que, por las razones ampliamente desarrolladas en esta aclaración, la autonomía de los fiscales es plena cuando ejercen atribuciones judiciales; igualmente es claro que los principios de jerarquía y unidad de gestión desbordan el campo de la gestión puramente administrativa y se proyectan al ámbito del proceso penal. En virtud de esos principios, el F. general puede, dentro de ciertos límites, dictar instrucciones a sus fiscales delegados sobre la manera de adelantar el proceso penal. Ahora bien, ya el alcance de ese poder de instrucción del fiscal general dentro del proceso penal y su armonización concreta con la autonomía de los fiscales es un asunto en donde son posibles distintos desarrollos normativos, por lo que corresponde primariamente al Legislador.
11- En síntesis, consideramos que al aprobarse el numeral 30 del artículo 251 no hubo vulneración del principio de identidad, por cuanto en la segunda vuelta el Congreso simplemente delimitó con más precisión el alcance de los principios de jerarquía y unidad de gestión en la fiscalía, precisando que esos principios tenían que ser armonizados con el reconocimiento de una cierta autonomía de los fiscales delegados. Esta autonomía, en virtud de los principios de autonomía e independencia de la administración de justicia, es plena, cuando los fiscales ejercen funciones judiciales. Por el contrario, dicha autonomía es menor cuando dichos funcionarios desarrollan atribuciones no judiciales. Corresponderá entonces primariamente a la ley desarrollar el alcance de esa autonomía, con una regulación razonable y proporcionada, que respete la existencia de los principios de jerarquía y unidad de gestión en la F.ía General establecida por la reforma constitucional, pero también el contenido esencial de la autonomía de los fiscales, también reconocida por esa misma reforma.
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 70164 de 28 de Octubre de 2013
Tutela de Corte Suprema de Justicia - nº 110010203000200400543 de 7 de Junio de 2004