Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-437-de-mayo-25-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b03b48cbd52e01fce0430a01015101fc&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-24 02:28:15
Document Index: 21913826

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 7', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 2', 'artículo 363', 'artículo 338', 'artículo 2', 'artículo7', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 150', 'artículo 7', 'artículo 2', 'artículo 363', 'artículo 2', 'artículo13', 'artículo 363', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 5', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 154', 'artículo 150', 'artículo 359', 'artículo 359', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 29', 'Artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 31', 'artículo 29', 'artículo 76', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 29', 'Artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 29', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 20', 'artículo 29', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 338', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 338', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 33', 'artículo 189', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 10']

﻿ Sentencia C-437 de mayo 25 de 2011
SENTENCIA C-437 DE 25 DE MAYO DE 2011
CONTENIDO:RECURSOS PARAFISCALES. LA ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PARAFISCALES POR UNA PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PRIVADO DEBE SER CONTRATADA POR EL GOBIERNO NACIONAL.SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL ARTÍCULO 7º Y SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 5º, 7º Y 8º DE LA LEY 26 DE 1989.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, RECURSOS POR CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
Sentencia C-437 de mayo 25 de 2011
Sentencia C-437 de 2011
Ref.: Expediente D-8312
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la Ley 26 de 1989
Demandante: Javier Blel Bitar
Se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 38695 de 10 de febrero de 1989.
“Ley 26 de 1989
Diario Oficial Nº 38695 de 10 de febrero de 1989
Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo
ART. 5º—Créase el Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, en beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo con el fin de:
d) Prestarles asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en sus establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados; y,
e) Darles apoyo para la dotación y adecuación de sus establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente.
ART. 6º—El Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, tendrá personería jurídica y será un ente de carácter privado sin ánimo de lucro.
ART. 7º—El Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, será administrado por la Federación o Federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30 %) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía. Los estatutos y sus reformas, para su funcionamiento, deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
ART. 8º—El patrimonio del Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, estará conformado por:
ART. 9º—El Fondo de Solidaridad Social “Soldicom”, en ningún caso podrá ser garante de sus afiliados o de terceras personas”
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 26 de 1989.
2.1. La demanda alega que las normas acusadas son violatorias de los artículos 2º, 13, 150-9, 150-12, 189-20, 189-23, 338 y 363 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
(i) Afirma que los artículos acusados por medio de los cuales se crea el Fondo de Protección Solidaria Soldicom no establecen la autorización que debe hacer el Congreso al Gobierno para celebrar un contrato con el administrador del mismo, siendo dicho contrato un requisito sine qua non para que su creación se cumpla con los requisitos exigidos por el Constituyente tal y como lo ordena el numeral 9º del artículo 150 en concordancia con el numeral 20 del artículo 189 de la Carta.
(ii) Así mimo sostiene que son violatorios de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, porque el Legislador guardó absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de seguir el administrador de dicho fondo en cuanto a la administración, recaudo e inversión de los recursos que lo conforman.
(iii) Considera igualmente que son violatorios del artículo 2º de la Constitución, porque Soldicom no cumple con las condiciones democráticas que deben predicarse de una entidad que maneje recursos parafiscales, y no representa los intereses de los afiliados y no afiliados al Fondo, lo cual se traduce en el incumplimiento de los fines de la parafiscalidad, pues la estructura del Fondo no garantiza que los beneficiarios sean los mismos aportantes.
(iv) Finalmente, sostiene que la creación del Fondo de Protección Solidaria, Soldicom, es inconstitucional por violación del artículo 363 de la Carta, porque esta no es excepcional ni cumple con el requisito de necesidad en su creación, pero además, los sujetos gravados con el mismo no hacen parte del sector productivo, ni están vigilados por alguna superintendencia, ni tampoco hacen parte del sistema de seguridad social, y mucho menos se financian con fondos de entidades del estado.
2.2. Los intervinientes coinciden en solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas por el primer cargo relativo a la vulneración de los artículos 150 numeral 9º y 189 numeral 10 de la Carta Política, en razón a que encuentran que la ley omitió la autorización por parte del Congreso para la celebración del contrato de administración de los recursos parafiscales entre Soldicom y la federación de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, dos entidades privadas, en lugar de celebrarse el contrato entre la Nación y la entidad privada para la administración de estos recursos.
En relación con los demás cargos, los intervinientes presentan diversas opiniones, así: (i) algunos intervinientes consideran que la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo por cuanto se configura ineptitud sustantiva de la demanda, (ii) otros consideran que algunos de los cargos deben prosperar, como el relativo a la vulneración del artículo 338 superior, por falta de fijación de los elementos del tributo, y el cargo por violación del artículo 2º respecto del principio de participación democrática, (iii) otros consideran que las normas deben declararse exequibles por los cargos restantes presentados, y (iv) otros coadyuvan la demandada al estimar que deben prosperar la totalidad de los cargos presentados.
2.3. Por su parte el Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo7º de la Ley 26 de 1989, por vulneración del artículo 150 numerales 9º y12 y 189 numerales 20 y 23, por cuanto esta norma omite la necesidad de que sea el Gobierno Nacional el que suscriba el contrato con el particular que administra recursos parafiscales, tal y como ha sido determinado por la jurisprudencia constitucional.
En relación con los otros cargos por violación del artículo 2º, 13, 338 y 363 presentados contra los artículos demandados, considera que no deben prosperar y que por tanto los artículos 5º, 6º, 8º y 9º deben ser declarados exequibles por esta corporación.
3. Cuestión Previa: ineptitud sustantiva de la demanda por falta de verdaderos cargos en relación con la presunta vulneración de los artículos 2º, 13 y 363 de la Carta Política, y por inexistencia de cargos en relación con los artículos 6º y 9º de la Ley 26 de 1989.
Antes de entrar a determinar los problemas jurídicos planteados por la demanda y de pronunciarse de fondo respecto de los mismos, debe establecer esta Sala de manera preliminar, la existencia de verdaderos cargos de constitucionalidad.
3.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala los requisitos para las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, determinando que deberán contener (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
3.2. De otra parte, en relación con el requisito relativo a que se expongan las razones por las cuales los textos constitucionales se consideran violados, esta corporación, en reiterada jurisprudencia, ha insistido en la necesidad que las demandas de inconstitucionalidad sujetas a estudio, cuenten con verdaderos cargos contra las normas acusadas.
Así las cosas, para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva, como forma de control del poder político, los razonamientos en ella expuestos deben corresponder con unos argumentos mínimos desarrollados de una manera racional, lógica, coherente, congruente, verdadera, concreta y adecuada que correspondan a unos parámetros de acusación que logren despertar una sospecha respecto de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas y presenten un marco de acusación que se pueda verificar, analizar y evaluar posteriormente por esta corporación.
Esta exigencia constituye un requerimiento esencial y básico para que la Corte pueda entrar a adelantar un análisis abstracto de constitucionalidad, esto es, para que pueda desarrollar un estudio de fondo respecto del asunto planteado y, no se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de esta corporación un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado, en cuanto esta Corte deba abstenerse de pronunciarse sobre la cuestión planteada debido a “razonamientos” que no permiten tomar una decisión de fondo.
En este orden de ideas, esta corporación ha entendido que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes(1).
En cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta en dos aspectos diferentes: i) en primer lugar, siempre y cuando las acusaciones se realicen respecto de una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, y ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; ii) en segundo lugar, serán ciertos los cargos elevados, siempre y cuando ellos no constituyan inferencias o consecuencias subjetivas derivadas por el actor respecto de las disposiciones demandadas, al extraer de estas efectos o implicaciones jurídicas que las normas no contemplen objetivamente dentro de su ámbito normativo. En este sentido, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo”. Así las cosas, los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.
La especificidad como parámetro de los cargos y razonamientos de la demanda, exige que estos deban mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad de manera concreta contra la disposición atacada. Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben dirigirse mediante acusaciones concretas directamente contra la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales, que en cuanto tales, no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad. En resumen, este parámetro pretende que el cargo realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación a la norma acusada.
En igual forma, los cargos deben ser pertinentes. A parte de que los cargos no pueden ser confusos, inciertos, vagos, abstractos e indeterminados, es necesario que estos efectiva y realmente ostenten una naturaleza constitucional. Esto significa, (i) de un lado, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales; (ii) de otro lado, que los razonamientos que se esbocen sean de orden constitucional, esto es, respecto de la vulneración del contenido normativo de las normas de superior jerarquía. Por esta razón, no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales, doctrinarios, políticos, concepciones del bien, contextuales o de conveniencia. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada en relación con su aplicación práctica, o que tenga relación con situaciones de hecho, y que se base por tanto en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que hipotéticamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.
El cumplimiento de los anteriores requisitos aseguran entonces que los cargos presentados en la demanda “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(2). Cuando estos requisitos no se cumplen, existe ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de cargos de constitucionalidad, y la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo respecto del litigio constitucional planteado.
Pasa la Corte a estudiar si las impugnaciones presentadas por la demandante en esta oportunidad satisfacen estos criterios para constituir verdaderos cargos de constitucionalidad.
3.3. De conformidad con lo expuesto, encuentra la Sala que en este caso particular, la demanda logra configurar verdaderos cargos de constitucionalidad en relación con la posible vulneración de los artículos 150 numeral 9º, y 189-20 de la Carta Política, específicamente respecto del artículo 7º demandado de la Ley 26 de 1989, así como en relación con el artículo 150 numeral 12 y 338 Superior en relación con los artículos 5º, 7º y 8º acusados de la misma normativa.
Acerca de estos dos cargos, relativos al contenido normativo de los artículos 5º, 7º y 9º de la Ley 26 de 1989, evidencia la Sala que los argumentos presentados por el actor cumplen con las exigencias de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, y por tanto logran despertar una duda respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas, por dos razones: (i) por cuanto el artículo 7º acusado no establece la autorización que debe hacer el Congreso al Gobierno para celebrar un contrato con el administrador de los recursos parafiscales del Fondo Soldicom, autorización que resulta necesaria de conformidad con las exigencias de la Carta Política —artículos 150-9 y 189-20— y la jurisprudencia constitucional; y (ii) en razón a que el Legislador guardó absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de seguir el administrador de dicho fondo en cuanto a la administración, recaudo e inversión de los recursos que lo conforman, lo cual resulta vulneratorio de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución.
3.4. No sucede lo mismo en relación con los cargos por violación de los artículos 2º, 13 y 363 de la Constitución Política, ya que la Sala observa que los argumentos esgrimidos por el actor adolecen de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.
Así el actor alega que los artículos demandados vulneran el artículo 2º de la Carta Política, porque Soldicom no cumple con las condiciones democráticas que deben predicarse de una entidad que maneje recursos parafiscales, y no representa los intereses de los afiliados y no afiliados al fondo, lo cual se traduce en el incumplimiento de los fines de la parafiscalidad, pues la estructura del fondo no garantiza que los beneficiarios sean los mismos aportantes, y resulta vulneratorio de la igualdad.
De otra parte, alega la demanda que la creación del Fondo de Protección Solidaria —Soldicom— es inconstitucional por violación del artículo 363 de la Carta, porque este Fondo no evidencia un carácter excepcional ni cumple con el requisito de necesidad en su creación, pero además, los sujetos gravados con el mismo no hacen parte del sector productivo, ni están vigilados por alguna superintendencia, ni tampoco hacen parte del sistema de seguridad social, y mucho menos se financian con fondos de entidades del estado.
La Corte encuentra que estos argumentos por violación del artículo 2º, 13 y 363 de la Carta Política, carecen de claridad, de certeza, pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones:
(i) Falta de claridad: La argumentación del demandante carece de claridad, por cuanto presenta un razonamiento confuso, oscuro, que no permite comprender cuál es el concepto de la violación alegada, y por tanto no posibilita el entendimiento del razonamiento expuesto. En este sentido, la argumentación de la demanda, respecto de los cargos mencionados, es en criterio de la Sala confusa, por cuanto no identifica de manera clara la razón de la vulneración de la Constitución, de manera que no permite identificar una hipótesis de contradicción normativa entre las disposiciones acusadas y los enunciados normativos constitucionales relativos al principio de participación —artículos 2º Constitución Política, a la igualdad —artículo13 Constitución Político— y a la necesidad y excepcionalidad del Fondo Soldicom —artículo 363 Constricción Política, razón por la cual no logra consolidar un problema de constitucionalidad formulado con claridad.
(ii) Falta de certeza y de pertinencia: De otra parte, la Sala observa que los cargos no gozan de certeza por cuanto los argumentos esbozados por la demanda constituyen interpretaciones, inferencias o deducciones subjetivas respecto del alcance de las disposiciones demandadas.
Observa la Corte que los razonamientos esbozados por el accionante corresponden a una apreciación subjetiva y no responde a un análisis objetivo en relación con los preceptos que regulan el Fondo de Solidaridad Soldicom de que tratan las normas demandadas, ya que los argumentos esbozados obedecen a apreciaciones y opiniones subjetivas del actor o a razones de conveniencia, no logrando la demanda presentar razones de constitucionalidad frente a los preceptos acusados.
Así, encuentra la Corte que los argumentos presentados en la demanda respecto de los artículos 2º, 13 y 363 Superiores no ostentan una naturaleza constitucional, por cuanto son argumentos de carácter práctico o de conveniencia.
En este sentido, el demandante presenta como argumento su convicción personal relativa a que Soldicom no cumple con las condiciones democráticas, de participación, de beneficio para los mismos aportantes y de respeto por la igualdad, que debe caracterizar el manejo de recursos parafiscales, sin lograr mostrar objetivamente las razones que fundamenten tales afirmaciones.
(v) Falta de suficiencia: Finalmente, encuentra también la Sala que el razonamiento planteado por el demandante en relación con los cargos relativos a los artículos 2º, 13 y 363 de la Carta Política no son suficientes, por cuanto no desarrollan mínima y satisfactoriamente la carga argumentativa que le corresponde, de tal manera que no logran despertar en el juez constitucional una sospecha fundada respecto de la inconstitucionalidad de los enunciados normativos demandados.
Así, la demandada realiza precarias afirmaciones generales que no llega a desarrollar argumentativamente, de manera que no logra despertar ni siquiera una mínima duda respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas por estas razones.
3.5. Por las anteriores razones, la Sala encuentra que los cargos presentados en relación con los artículos 2º, 13 y 363 superiores, no constituyen verdaderos cargos de constitucionalidad y por tanto la Sala se verá obligada a declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de estos argumentos presentados en la demanda, dada la configuración de ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los mismos.
3.6. Finalmente, la Sala constata que no obstante que el actor demanda en su libelo los artículos 6º y 9º de la Ley 26 de 1989, no presenta argumento alguno en contra del contenido normativo de estos preceptos, que fundamente la inconstitucionalidad de los mismos.
Por esta razón, la Corte no se pronunciará en relación con estos artículos demandados, ya que en relación con ellos encuentra que también se configura ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto se incumple con el tercer inciso del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al no señalarse las razones por las cuales los textos normativos mencionados se estiman violados.
4. Problemas jurídicos planteados.
4.1 En consecuencia, la Sala deberá limitarse exclusivamente a analizar los dos cargos relativos a la eventual vulneración de los artículos 150-9 y 189 numerales 20 y 23 de la Carta Política y por violación de los artículos 150-12 y 338 Superiores, cargos que la Sala evidencia que hacen relación específicamente al contenido normativo de los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el primer cargo se refiere a la ausencia de autorización del Congreso al Gobierno Nacional para celebrar contratos para la administración de recursos parafiscales, en este caso del Fondo Soldicom, asunto que tiene que ver directamente con el contenido normativo del artículo 7º de la Ley 26 de 1989, el cual trata sobre la administración de los recursos de dicho fondo por parte de la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30 %) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía. Así mismo, esta norma prevé que los estatutos y sus reformas, para el funcionamiento del fondo, deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
El segundo cargo se refiere a la exigencia de que la ley regule lo concerniente al manejo, administración, recaudo y ejecución de los recursos parafiscales, y regule los elementos del tributo, en este caso de los recursos parafiscales del Fondo Soldicom, cargo que tiene que ver directamente con los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989, que establecen la creación, los fines de inversión, la administración y la conformación del patrimonio del Fondo de Protección Solidaria Soldicom.
Estos dos cargos de la demanda plantean respectivamente, los siguientes problemas jurídicos, que deberá afrontar esta Sala:
4.2. El primer problema jurídico que debe resolver la Sala es si el artículo 7º de la Ley 26 de 1989 resulta violatorio del numeral 9 del artículo 150 superior, en concordancia con los numerales 20 y 23 del artículo 189 de la Carta Política, en razón a que omite consagrar la autorización del Congreso al Gobierno Nacional para contratar con la entidad privada encargada de administrar los recursos parafiscales que provienen del gravamen a los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo del Fondo de Protección Solidaria Soldicom.
4.3. El segundo problema jurídico a resolver por la Sala es si los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989 vulneran lo preceptuado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la Carta Política, en razón a que desconocen la obligación constitucional de determinar el manejo, administración, recaudo y ejecución de los recursos parafiscales, así como los elementos del gravamen y la fijación del sistema y del método para el recaudo de una renta pública.
4.4. Para resolver estos problemas jurídicos la Sala se referirá a (i) el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”, regulado por la Ley 26 de 1989; (ii) la naturaleza y características de los recursos parafiscales; (ii) la exigencia de autorización del Congreso al Gobierno Nacional para la suscripción de contratos con el fin de administrar recursos parafiscales, de conformidad con los artículos 150-9 y 189 numerales 20 y 23 de la Carta Política y la jurisprudencia constitucional; (iii) a la exigencia de determinación del manejo, administración, recaudo y ejecución de los recursos parafiscales, a la fijación de los elementos de los gravámenes y la fijación legal de sistema y método, de conformidad con los artículos 150-12 y 338 superiores; para finalmente (iv) entrar a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas.
5. El Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”, regulado por la Ley 26 de 1989.
El Fondo de Solidaridad Soldicom, creado por la ley 26 de 1989, “por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo”, es un fondo conformado por recursos parafiscales que provienen del gravamen aplicado al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo, que corresponde a un porcentaje del margen de rentabilidad que se retiene por cada galón de gasolina, y se encuentra regulado por los artículos 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la Ley 26 de 1989, demandados en esta oportunidad.
El artículo 5º de la Ley 26 de 1989, determina la creación del Fondo de Protección Solidaria, Soldicom, estableciendo que este fondo se crea para el beneficio de sus propios aportantes, esto es, para beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo. Así mismo, este artículo establece los objetivos de creación del Fondo, estipulando que los fines de inversión de los recursos parafiscales serán: (i) la seguridad física y social de los aportantes, (ii) la realización de estudios técnicos sobre mercadeo, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo, (iii) el desarrollo de programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de la actividad, (iv) la asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en los establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados, y (v) el apoyo para la dotación y adecuación de los establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente.
Por su parte el artículo 6º de la Ley 26 de 1989, establece que el Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, tendrá personería jurídica y será un ente de carácter privado sin ánimo de lucro.
La administración del Fondo Soldicom, está regulada por el artículo 7º de la Ley 26 de 1989, que establece que el Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, será administrado por la Federación o Federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30%) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía. Establece así mismo, que los estatutos y sus reformas, para el funcionamiento del fondo, deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
A su vez, lo relativo al patrimonio del Fondo de Protección Solidaria Soldicom, se encuentra regulado por el artículo 8º de la Ley 26 de 1989, en donde se establece que dicho patrimonio estará conformado por: (i) El 0.5% del margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, el cual será retenido a todo minorista en la forma que indique el Gobierno Nacional; (ii) por las cuotas ordinarias y extraordinarias que determinen las respectivas asambleas de afiliados; y (iii) por las demás fuentes de ingresos propios de las asociaciones civiles, determinados por la asamblea general.
Finalmente, el artículo 9º de la Ley 26 de 1989 establece que el Fondo de Solidaridad Social “Soldicom”, en ningún caso podrá ser garante de sus afiliados o de terceras personas.
En relación con este fondo, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que (i) no cabe la menor duda de que el Fondo Soldicom maneja recursos parafiscales(3); (ii) fue creado para beneficio de los propios aportantes y con finalidades de inversión fijadas para el beneficio de sus aportantes de conformidad con la propia ley —artículo 5º Ley 26 de 1989—;(iii) es un fondo administrado por la federación o federaciones de los mencionados distribuidores, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el 30% de ellos; (iii) es un fondo cuyo patrimonio está conformado por recursos parafiscales, los cuales corresponden a un porcentaje del margen de rentabilidad que se retiene al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo, por cada galón de gasolina, el cual será retenido a todo minorista en la forma que indique el Gobierno Nacional, así como por las cuotas ordinarias y extraordinarias que determinen las respectivas asambleas de afiliados, y por las demás fuentes de ingresos propios de las asociaciones civiles, determinados por la asamblea general —artículo 7º Ley 26 de 1989—; (iv) los sujetos pasivos pertenecen a un sector o grupo que son los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo; (v) los beneficiarios son los miembros pertenecientes al sector o grupo gravado, esto es, los mismos distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo, de conformidad con el artículo 5º de esa ley; y (vi) por tratarse de contribuciones parafiscales, los recursos que conforman el fondo creado por la Ley 26 de 1989 no se incluyen en el Presupuesto General de la Nación ni hace parte de las rentas de la nación.
Dado que la naturaleza de los recursos que administra el Fondo de Solidaridad Soldicom son de carácter parafiscal, la Sala entrará a reiterar la naturaleza y características de los recursos parafiscales de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia constitucional al respecto.
6. La naturaleza y características de las contribuciones parafiscales.
6.1. El artículo 150-12 de la Constitución Política, faculta al Congreso para establecer “excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. Así mismo, los artículos 179-3 y 338 de la Carta se refieren a estos gravámenes, y el artículo 338 superior señala que en tiempo de paz, “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones... parafiscales”.
6.2. La jurisprudencia constitucional ha diferenciado tres tipos de gravámenes: (i) los impuestos; (ii) las tasas y (iii) las contribuciones. Cada uno de estos tipos de gravámenes presenta una naturaleza y características especiales y diferenciables entre sí, no obstante que los tres son expresión de la potestad impositiva del Estado(4).
En este sentido, la jurisprudencia ha resaltado la importancia de diferenciar conceptualmente entre las tasas y las contribuciones parafiscales, indicando que la “doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquellas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado”(5). Así mismo, ha señalado que las contribuciones parafiscales “se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos”(6).
Las contribuciones parafiscales se encuentran definidas en el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto nacional(7) y la jurisprudencia constitucional se ha referido amplia y reiteradamente a estas, pronunciándose sobre diferentes temas, tales como la naturaleza y características de estos recursos y participación de los aportantes en la administración de los mismos(8); los mecanismos de participación en la gestión de los recursos parafiscales(9); el principio según el cual los recursos deben redundar en beneficio de quienes los aportan, y la prohibición de destinar contribuciones parafiscales a particulares(10); la necesaria suscripción de un contrato con la entidad que administrará los recursos parafiscales(11); y la facultad del legislador para determinar la persona privada que se encargará del manejo de tales recursos(12), entre otros temas.
6.3. Al realizar un recuento de la evolución jurisprudencial en relación con el tema de las contribuciones parafiscales, es posible mencionar los siguientes pronunciamientos como algunos de los más importantes de esta Corporación en la materia:
6.3.1. En Sentencia C-449 de 1992(13), la Sala resaltó las características de las contribuciones parafiscales, tales como el carácter público, obligatorio, así como la particularidad del sujeto pasivo y de la finalidad específica de estos recursos. Sobre estos asuntos consideró lo siguiente:
“La parafiscalidad es una técnica de la finanzas públicas que nace en Francia y se desarrolla luego en el mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los casos la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad” (Resalta la Sala).
6.3.2. En otra ocasión, Sentencia C-040 de 1993(14), la Corte se pronunció en relación con las diferencias entre las contribuciones fiscales y las parafiscales:
“El artículo 150-12 señala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Cuando la Constitución dice “contribuciones fiscales”, se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente recursos fiscales cuando se refiere a “contribuciones parafiscales”, que se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y que por lo tanto no puede entenderse como recursos fiscales del Estado. En artículos posteriores, veremos que el término “contribuciones” debe entenderse, no como un concepto general que engloba las distintas categorías de gravámenes, sino como “contribuciones parafiscales”.
Es pertinente destacar que el artículo 154 establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras. No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Este artículo demuestra que para el constituyente el concepto “contribución” no incluye impuesto y tasa. Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe una clara diferencia conceptual entre impuesto y contribución. Cuando la Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal artículo se habla de contribuciones, cobija “contribuciones parafiscales”, por oposición a impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el término “tributos”, tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación - tributarios y no tributarios -. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma” (destacado y negrillas fuera de texto)
6.3.3. Posteriormente, en Sentencia C-308 de 1994(15), la Corte resaltó que las contribuciones parafiscales son producto de la soberanía fiscal del Estado, y reiteró que a pesar de que constituyen ingresos públicos no son ingresos de la Nación y no ingresan al Presupuesto General de la Nación. Dijo la Corte en esa oportunidad:
“En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados”(Resalta la Sala).
6.3.4. En la Sentencia C-545 de 1994(16), la Corte volvió a pronunciarse sobre la diferenciación entre las nociones de contribución, contribución especial y contribuciones parafiscales, precisando las siguientes diferencias conceptuales:
“Contribución. Expresión que comprende todas las cargas fiscales al patrimonio particular, sustentadas en la potestad tributaria del Estado.
Contribución especial. Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas, como es el caso de la valorización.
Contribuciones parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma.
Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos” (Negrilla fuera de texto).
6.3.5. Mediante Sentencia C-546 de 1994(17), la Corte reiteró como características básicas de las contribuciones parafiscales, el que no constituyen rentas nacionales, ni ingresan en el Presupuesto General de la Nación. En punto a este tema sostuvo:
“En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales y, por consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales(18). La Corte reitera esa conclusión, porque la asimilación de las contribuciones parafiscales a rentas nacionales de destinación específica introduce una contradicción entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos 150 ordinal 12, 179 ordinal 3º y 338 de la Carta. En efecto, el primero prohibiría las contribuciones parafiscales, (de cuya esencia es su destinación específica) mientras que los otros autorizarían su creación. Debe entonces concluirse que las contribuciones parafiscales no son rentas nacionales de destinación específica.
De otro lado, la Constitución no prohíbe en ninguna parte que la ley ordene la inclusión de los recursos parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la información sobre todas las contribuciones creadas por los órganos de elección popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporación no afecte los elementos definitorios del recurso parafiscal. (Negrilla y destacados fuera de texto).
6.3.6. En otra ocasión, Sentencia C-191 de 1996(19), la Corte se pronunció de nuevo sobre las características de las contribuciones parafiscales, y sostuvo que el Legislador puede incluir regulaciones en el plan nacional de desarrollo sobre la forma en que deben ser gestionados y ejecutados los recursos parafiscales. Al respecto, la Corte consideró:
“Ahora bien, la norma acusada está referida a la gestión de las contribuciones parafiscales que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta corporación, son de naturaleza esencialmente pública(20), pues son fruto de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando puedan ser administrados por entidades privadas. Además, esos recursos parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales” (Negrilla fuera de texto).
En ese mismo fallo la Corte se pronunció en relación con el tema de la participación y representación democrática que debe existir en la administración de los recursos parafiscales, expresando que debe exigirse que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca que “... todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos”; además así lo exige el principio de que no puede haber impuesto sin representación (C.P. art. 338), “por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales”.
6.3.7. Posteriormente, en la Sentencia C-152 de 1997(21), la Corte sistematizó los rasgos principales de las contribuciones parafiscales, de la siguiente manera:
“Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son:
1ª Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;
2ª Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico;
3ª Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa;
4ª Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa;
5ª El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’;
6ª El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República;
7ª Las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer ‘excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley’” (Resalta la Sala).
6.3.8. La Sentencia C-678 de 1998(22) hizo énfasis en la libertad configurativa del Legislador para establecer y regular lo concerniente al manejo, administración y ejecución de las contribuciones parafiscales, de conformidad con el artículo 150-12 superior, y en desarrollo de tal atribución constitucional el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto. Así mismo, en ese pronunciamiento, la Corte se refirió a los requerimientos para la administración de los recursos parafiscales. A este respecto expuso:
“El artículo 150-12 de la Constitución Política faculta al Congreso para establecer contribuciones parafiscales ‘... en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley’.
La norma citada faculta al Congreso para establecer por medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En desarrollo de esta atribución constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, cuyo artículo 29 establece: ‘Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración’.
Es abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las cuales se determinan las características esenciales de las contribuciones parafiscales, que son obligatorias, que gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico, y que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese grupo.
Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administración de los recursos parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Nación (inciso primero) y los que se administran por los órganos que forman parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos sí se incorporan pero solo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta corporación, es principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Nación.
En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares” (Resalta la Sala).
En ese mismo pronunciamiento, la Corte se manifestó en relación con la facultad del Legislador para determinar la entidad con la cual se debe contratar la administración y recaudo de los recursos parafiscales, siempre y cuando la entidad con la que se contrata tenga una estructura participativa y democrática.
6.3.9. En Sentencia C-536 de 1999(23), esta corporación reiteró la línea jurisprudencial señalada en relación con la facultad del legislador para determinar la entidad que se encargue de la administración de los recursos parafiscales, advirtiendo que dicha facultad no tiene carácter absoluto e ilimitado, en cuanto su ejercicio debe propender por hacer efectivos los principios participativo y democrático. Al respecto dijo la Corte:
“... un examen de la normatividad sobre la conformación y estructura de los fondos parafiscales existentes en el sector agropecuario, arroja que las respectivas leyes que los crearon, determinan el ente que los habrá de administrar.
Así pues, el Legislador ha dado estricta observancia a sus competencias, al regular en forma específica las particularidades del contrato de administración del Fondo Nacional del Tabaco, fijar el plazo mínimo del contrato, su contenido y la contraprestación a favor de la entidad que se contrata.
Ahora bien, conforme al artículo 150-9(24), el que exista la posibilidad de que el legislador hubiera optado por autorizar al ejecutivo para celebrar el contrato de administración del Fondo, no es óbice para que el Congreso, si así lo decide, ejerza esta competencia que, constitucionalmente le es propia, que fue lo que en este caso hizo.
De otra parte, igual salvedad a la que a propósito del contrato de administración de la cuota de fomento lechero y ganadero hizo esta Corte en la ocasión ya citada, al referirse a su contrato de administración con Fedegan, hará la corporación en este caso, para preservar la efectividad de los principios democrático y participativo, en cuya virtud, al igual que en el anterior, se hace imperativo supeditar la constitucionalidad de la norma a la condición de que se garantice la estructura democrática en la Federación Nacional de Productores de Tabaco, Fedetabaco o, en la entidad sin ánimo de lucro lo suficientemente representativa del sector tabacalero a nivel nacional con la que, en defecto de la primera, el gobierno contratare la administración y recaudo de la cuota de fomento tabacalero, de modo que se permita a los gravados con la contribución parafiscal, su participación efectiva en la administración y recaudo del citado gravamen parafiscal” (Resalta la Sala).
6.3.10. Mediante el fallo C-543 de 2001(25), la Corte hizo énfasis en la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales, en ese caso de la contribución cafetera, y resaltó el carácter público de estos recursos, así sean administrados por una entidad pública o privada, resaltando que el tipo de administración no cambia dicha condición:
“Ya se ha expresado que los recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada la soberanía fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al mismo sector. Se trata como lo ha señalado reiteradamente la Corte de contribuciones parafiscales que por sus características solo pueden ser destinadas a las finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aún por una institución de carácter privado no modifica esa condición. Así mismo, la calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado” (Énfasis de la Sala).
6.3.11. Con posterioridad, en Sentencia SU-1023 de 2001(26), nuevamente la Sala Plena de esta corporación se pronunció sobre la naturaleza de rentas parafiscales, poniendo de relieve su naturaleza y finalidad para beneficio del mismo sector gravado, y mencionando que según la teoría de las rentas parafiscales referidas a inversiones en las actividades que señale la ley tienen “una relación de doble vía, comprendida como la oportunidad que tienen los destinatarios de beneficiarse de las rentas o utilidades que genere su inversión y el derecho a la posterior destinación dentro de los amplios parámetros que señala la ley, la cual genera a su vez, en sentido contrario, la obligación de asumir las cargas que se surjan en el proceso”.
En ese pronunciamiento, la Corte hizo énfasis en que los recursos administrados en ese caso por el Fondo Nacional del Café, como persona jurídica, se lleva a cabo en virtud de un contrato de administración con el Gobierno Nacional. Dijo en esa oportunidad:
“Téngase en cuenta además que los recursos del Fondo Nacional del Café son administrados por la Federación Nacional de Cafeteros como persona jurídica y en virtud del contrato de administración firmado periódicamente con el Gobierno Nacional. Así mismo, la titularidad de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante están a nombre de la Federación Nacional de Cafeteros, Fondo Nacional del Café, en tanto es la federación la persona jurídica, de derecho privado, encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional del Café, en virtud del señalado contrato de administración y debido a que el fondo carece de personalidad jurídica propia(27) (resaltado fuera de texto).
6.3.12. Las anteriores líneas jurisprudenciales han sido conservadas y ampliamente desarrolladas por la Corte Constitucional. Así en Sentencia C-363 de 2001(28), esta Corporación se pronunció sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales en los siguientes términos:
“Dichas contribuciones se caracterizan por su obligatoriedad, puesto que se exigen en desarrollo del poder coercitivo del Estado; singularidad porque gravan únicamente un grupo, gremio o sector; destinación, por cuanto se invierten exclusivamente en beneficio del mismo grupo, gremio o sector que los tributa. Además, de ser recursos públicos ya que pertenecen al Estado, aunque solamente vayan a favorecer al grupo, sector o gremio que las tributa. El manejo, la administración y ejecución de esas contribuciones debe hacerse en la forma que lo establezca la ley que las crea” (Resaltado fuera de texto).
6.3.13. En jurisprudencia más reciente, Sentencia C-651 de 2001(29), esta corporación ahondó en el tema de las particularidades que ofrece el manejo de las contribuciones parafiscales por entidades privadas:
“Esa administración de recursos parafiscales se realiza con fundamento en un contrato especial que celebra el Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria que escoja, el cual necesariamente tiene un componente oneroso. Ahora, dada la naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha dicho la Corte(30) que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden de ideas, la regla general por parte del órgano legislativo al establecer contribuciones de carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la administración de sus recursos. Como lo ha dicho la Corte, en esta clase de contratos siempre interviene el órgano legislativo en su proceso de celebración, mediante la expedición de leyes que en forma previa autorizan al ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos(31)” (Resalta la Sala).
6.3.14. Posteriormente, en el fallo C-708 de 2001(32), la Corte reiteró las características de las contribuciones parafiscales, tales como la obligatoriedad, la destinación y finalidad específica, y su no ingreso al presupuesto nacional, afirmando lo siguiente:
“Es claro entonces, que la cuota creada en el proyecto objetado llena todos los elementos constitutivos de una contribución parafiscal del sector agropecuario: es una exacción obligatoria establecida por el Congreso, la deben pagar quienes pertenezcan al gremio de todos aquellos que se benefician de la utilización y procesamiento de la yuca en cuanto a sus usos industriales(33), y además, los fondos recaudados se destinan exclusivamente al beneficio del subsector de la yuca y estos no ingresan al presupuesto nacional. Resta entonces verificar si el proyecto cumplió el trámite que impone la Carta” (Negrilla fuera de texto).
6.3.15. En ocasión más reciente, la Sentencia C-155 de 2003(34) distinguió entre las diversas acepciones del término “contribución”:
“En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del Estado(35), es decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos similares, todo lo cual responde a la tradición histórica acogida en el derecho colombiano y que en ocasiones se denomina genéricamente como “tributo”.
En sentido estricto las contribuciones están asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el funcionamiento de estas entidades de manera autónoma”(36). Desde esta perspectiva resulta incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.
Finalmente, existe un tercer significado del término que responde a la idea de contraprestación o pago como consecuencia de una inversión que beneficia a un grupo específico de personas. Cuando el vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una “contribución especial”.” (Negrilla fuera del original).
6.3.16. Mediante la Sentencia C-713 de 2008(37), la Corte realizó un recuento de la historia de las rentas parafiscales y su consagración en la Constitución de 1991, y sostuvo que la contribución parafiscal “(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto será destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 superior al señalar que: “La ley (puede) permitir que las autoridades fijen las tarifas de las (contribuciones)) que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”(38).
En ese mismo pronunciamiento, la Corte reiteró que las contribuciones parafiscales no hacen parte de las rentas nacionales, en razón a que las rentas nacionales constituyen un conjunto de recursos públicos que integran la llamada unidad de caja presupuestal pues no tienen constitucionalmente un destino particular o específico. Por el contrario, las rentas parafiscales siempre han sido constituidas con una destinación específica.
6.3.17. En oportunidad reciente —Sentencia C-132 de 2009(39)—, la Corte se pronunció en punto al tema de libertad de configuración del legislador respecto de las contribuciones parafiscales, afirmó la Corte que esta incluye la facultad para determinar la entidad que administrará los recursos parafiscales. Sobre este asunto sostuvo:
“3.4. En cuanto atañe al alcance de la facultad del legislador para fijar el régimen jurídico de las contribuciones parafiscales, la Corte en reiterada jurisprudencia ha considerado que es lo suficientemente amplia, al punto que en virtud de ella puede indicar la entidad que se ocupará de administrar tales recursos, siempre y cuando se entienda que ese señalamiento conlleva la garantía de que los intereses del sector estarán representados democráticamente y puedan intervenir en la administración de esos recursos” (Resalta la Sala).
En este mismo pronunciamiento, esta corporación aclaró que cuando el legislador no señala la entidad con la cual se debe contratar la administración de fondos parafiscales, o la institución inicialmente determinada no cumple los requisitos de representatividad y escogencia democrática de los correspondientes órganos de dirección, o esas características han perdido su vigencia, “corresponderá al gobierno la designación de la misma”, evento en el cual si existen dos o más entidades que reúnan idénticas condiciones de representatividad nacional y organización y funcionamiento internos democráticos exigidas, debe escoger, “con observancia del principio de transparencia”, a cualquiera de ellas, regla que también debe aplicarse cuando conforme a las cláusulas estipuladas en los respectivos contratos se venza el término de los mismos(40).
6.3.18. En síntesis, de conformidad con todo lo expuesto, las normas constitucionales, orgánicas y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se puede colegir que las contribuciones parafiscales son gravámenes que se distinguen por las siguientes características:
(i) son expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado; (ii) obligatoriedad, en cuanto son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, y cuya obligatoriedad deriva de su naturaleza de tributo y en dicho sentido se origina en virtud del poder coercitivo del Estado.; (iii) singularidad, en razón a que afectan únicamente a un grupo o sector económico determinado o particular, de manera que el sujeto pasivo no son todos los ciudadanos en general, sino que solo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social.; (iv) especificidad, pues son gravámenes que tienen una destinación específica en cuanto se utilizan en beneficio del mismo sector económico que soporta el gravamen, de tal manera que su destinación debe ser específica porque se pretende garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; (v) contraprestación no proporcional o equivalente, al ser una contribución que no implica una contraprestación equivalente al monto de lo que se paga; (vi) No hacen parte del Presupuesto General de la Nación, de manera que no constituyen ingresos corrientes de la Nación, ni ingresan al Presupuesto General de la Nación, ni se someten a las normas de ejecución presupuestal; (vii) especialidad en la administración, ya que los recursos parafiscales son administrados por las agremiaciones o federaciones del propio sector económico gravado, de manera que estos recursos parafiscales son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico, y conforme al Decreto 111 de 1996, que compiló las normas orgánicas presupuestales, las actividades de manejo, administración y recaudo pueden realizarse en virtud de contrato que al efecto celebre la Nación o, directamente, a través de los órganos que hacen parte del Presupuesto General; (viii) naturaleza pública, ya que son recursos que pertenecen al Estado aún cuando no se cuentan como ingresos de la Nación, y no entran a formar parte del presupuesto nacional; (ix) carácter excepcional, en razón a que su regulación constituye una excepción, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 constitucional; (x) sujeción al control fiscal, por cuanto están sometidos a control que por regla general ejerce la Contraloría General de la República; (x) libertad de configuración del Legislador, ya que conforme a lo dispuesto en el artículo 150-12 superior, corresponde al legislador fijar el régimen de las contribuciones parafiscales, lo que significa que tiene competencia para determinar lo concerniente a su recaudo, administración e inversión.
6.3.19. A continuación, pasa la Sala a examinar más detenidamente dos de las características que hacen parte de las contribuciones parafiscales, relativas a la exigencia de autorización por parte del Congreso al Gobierno Nacional para la administración de los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales a través de la suscripción de contratos con personas jurídicas de derecho privado, y la exigencia de regulación de ley del manejo, recaudo, administración y ejecución de estos recursos.
7. La exigencia de autorización del Congreso al Gobierno Nacional para la suscripción de contratos con fines de administración de recursos parafiscales, de conformidad con los artículos 150-9 y 189 numerales 20 y 23, y la jurisprudencia constitucional.
7.1. El artículo 150 numeral 9º de la Carta Política consagra que al Congreso le corresponde conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
Por su parte, el numeral 20 del artículo 189 prevé de la Constitución Política que al Presidente de la República le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión, de conformidad con las leyes.
A su vez, el numeral 23 del artículo 189 superior, dispone que al Presidente de la República tiene la competencia para celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley.
7.2. La jurisprudencia constitucional ha realizado una interpretación sistemática de los anteriores artículos superiores mencionados, en concordancia con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, y se ha pronunciado en repetidas oportunidades acerca del tema relativo a la autorización del legislador al Gobierno Nacional para la suscripción del contrato con el fin de administrar recursos parafiscales, cuando la entidad encargada de administrar estos recursos sea una persona jurídica de derecho privado.
La Sala pasa a mencionar sintéticamente algunos de los principales fallos al respecto:
7.2.1. En Sentencia C-449 de 1992(41), la Corte resaltó que el contrato de administración con los fondos de personas jurídicas de derecho privado que administran los recursos provenientes de contribuciones parafiscales reviste un carácter e importancia especial, no en razón de la cuantía, sino principalmente en razón de la importancia del objetivo de estos fondos y la naturaleza parafiscal de sus recursos. En este sentido, mencionó así mismo que la exigencia de autorización del Congreso al Gobierno Nacional para celebrar contratos en materia de administración de recursos parafiscales por parte de fondos que constituyen personas jurídicas de derecho privado, constituye una excepción al estatuto general de contratación, se deriva de una interpretación sistemática del artículo 150-9 y 189-20 de la Carta Política, y se fundamenta en la importancia de estos asuntos al constituir celebración de contratos de gran magnitud que pueden comprometer la responsabilidad y la soberanía de Colombia, y dada la naturaleza de recursos parafiscales. En esa ocasión expuso la Corte:
“En el caso de los ingresos regulados en la Ley 9ª de 1991, se trata de recursos provenientes de la industria cafetera que alimentan el fondo para ser invertidos en el sector (...).
Ahora bien, el contrato de administración del fondo es especial no tanto por la cuantía sino por la importancia del objetivo del fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal de sus recursos”.
“19. La regla general en materia de autorizaciones de contratos se rige por el estatuto general de contratación. Sin embargo, la facultad del Congreso de “conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales”, de que trata el artículo 150.9 de la Carta, es una excepción al estatuto general de contratación.
Luego surge la pregunta de ¿por qué son necesarias estas autorizaciones para celebrar ciertos negocios jurídicos?
La respuesta es simple: por la importancia del asunto. En efecto, la enajenación de bienes nacionales, la negociación de empréstitos y la celebración de algunos contratos de gran magnitud tienen en común el hecho de que con ellos se puede comprometer la responsabilidad y aún la soberanía de Colombia.
Uno de tales contratos es precisamente el celebrado entre la Nación y la Federación Nacional de Cafeteros para la administración del Fondo Nacional del Café” (Resalta la Sala).
7.2.2. En igual sentido, en la Sentencia C-273 de 1996(42), la Corte reiteró que cuando la administración de recursos parafiscales corresponde a una persona de derecho privado, dicha administración se cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de derecho privado. En este sentido sostuvo:
“Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector económico, y se destinan al mismo. Igualmente ha establecido que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa.
En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una contribución que, si bien reúne algunos de los elementos de la parafiscalidad, está destinada a una persona jurídica de derecho privado, como lo es la cooperativa de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los principios de la parafiscalidad.
Los recursos parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de derecho privado.
La Constitución no autoriza el que se exija una contribución parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no a favor del Estado, sino a favor de una persona jurídica de derecho privado.
Puede en consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del artículo 150 de la Constitución” (Negrillas fuera de texto original).
Por lo anterior la Corte declaró inexequible el inciso 2º del artículo 31 del Decreto-Ley 717 de 1978, que establecía una contribución parafiscal a los empleados de la rama judicial y del Ministerio Público, en razón de que no se podía establecer una contribución parafiscal para ser entregada directamente a los particulares, sin mediación de un contrato celebrado con la Nación, en el cual se determinaran las condiciones para la administración de los recursos públicos.
7.2.3. En otra ocasión, en la Sentencia C-678 de 1998, la Corte advierte de manera clara que sólo existen dos formas de administrar recursos parafiscales: por entes que forman parte del presupuesto general de la Nación o por particulares en virtud de un contrato celebrado con la nación, y que el legislador tiene la facultad de determinar la persona privada que se encargará del manejo, recaudo, administración y ejecución de estos recursos. En punto a este tema sostuvo la Corte:
“Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administración de los recursos parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Nación (inciso primero) y los que se administran por los órganos que forman parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos si se incorporan pero solo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta corporación, es principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Nación.
En nuestro país, el legislador por lo general, al establecer contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de su recaudo. Así, además de la cuota de fomento ganadero y lechero (L. 89/93), está la Ley 272 de 1996 (cuota de fomento porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.
Es más, el concepto de autorizaciones de la Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos. Es así, como bajo la vigencia de la Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador determinó la entidad privada con la cual habría de celebrarse el contrato respectivo” (Resalta la Sala).
7.2.4. En la Sentencia C-651 de 2001(43), esta corporación profundizó en el análisis de las particularidades que ofrece el manejo y administración de las contribuciones parafiscales por parte de las entidades privadas. Dijo al respecto la Corte:
“Esa administración de recursos parafiscales se realiza con fundamento en un contrato especial que celebra el Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria que escoja, el cual necesariamente tiene un componente oneroso” (Resalta la Sala).
En este mismo pronunciamiento, la Corte afirmó claramente que en los contratos para la administración de los recursos parafiscales por parte de personas jurídicas de derecho privado, siempre interviene el legislador para autorizar al ejecutivo la celebración y perfeccionamiento de este tipo de contratos. A este respecto afirmó:
“Como lo ha dicho la Corte, en esta clase de contratos siempre interviene el órgano legislativo en su proceso de celebración, mediante la expedición de leyes que en forma previa autorizan al ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos”” (Negrillas fuera del texto original).
7.2.5. Mediante Sentencia SU-1023 de 2001(44) la Corte hizo énfasis en que los recursos administrados por el fondo, en ese caso el Fondo Nacional del Café, como persona jurídica se lleva a cabo en virtud de un contrato de administración con el Gobierno Nacional. Dijo en esa oportunidad:
“Téngase en cuenta además que los recursos del Fondo Nacional del Café son administrados por la Federación Nacional de Cafeteros como persona jurídica y en virtud del contrato de administración firmado periódicamente con el Gobierno Nacional. Así mismo, la titularidad de las acciones de la Compañía de Inversiones de la flota mercante están a nombre de la Federación Nacional de Cafeteros, Fondo Nacional del Café, en tanto es la federación la persona jurídica, de derecho privado, encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional del Café, en virtud del señalado contrato de administración y debido a que el Fondo carece de personalidad jurídica propia(45) (Destacado fuera de texto).
7.2.6. En suma, en relación con las contribuciones parafiscales y la exigencia de autorización por parte del Congreso al Gobierno para la suscripción de contratos con personas jurídicas de derecho privado para la administración de los recursos parafiscales, la jurisprudencia de la Corte ha realizado una interpretación sistemática de los artículos 150-9, 189-20 de la Carta Política, y con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, para determinar que (i) dada la importancia y magnitud de estos contratos, (ii) el carácter de contribuciones parafiscales que emanan de la soberanía del Estado, (iii) su naturaleza de recursos públicos, así como (iv) la finalidad de estos contratos destinados al manejo, administración, recaudo y ejecución de estos recursos, (iv) el Congreso debe autorizar al Gobierno para celebrar el contrato de administración (v) cuando se trata de personas jurídicas de derecho privado y que (vi) en desarrollo de la libertad de configuración legislativa en esta materia, tiene también la facultad para determinar la entidad de carácter privado que vaya a administrar estos recursos, (vii) siempre y cuando se garantice una estructura democrática y participativa.
8. La exigencia de regulación del manejo, recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales, y los elementos de los gravámenes y la fijación legal de sistema y método, de conformidad con los artículos 150-12 y 338 superiores.
8.1. El artículo 150 numeral 12 de la Carta Política determina que corresponde al Congreso de la República establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
De otra parte, el artículo 338 superior consagra que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Así mismo, determina que la ley, las ordenanzas o los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos gravables y las tarifas de los impuestos.
8.2. La jurisprudencia constitucional ha realizado una interpretación sistemática de estas normas superiores, conjuntamente con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, y en punto al tema de las contribuciones parafiscales ha establecido y desarrollando el alcance de la exigencia constitucional de determinación del régimen legal de manejo, recaudo, administración, ejecución e inversión de los recursos parafiscales.
A este respecto son de resaltar los siguientes pronunciamientos:
8.2.1. En Sentencia C-678 de 1998(46), la Corte sostuvo que de conformidad con el artículo 150-12 y 338 Superior, y dado el carácter de recursos públicos y el carácter excepcional de las contribuciones parafiscales, su creación, así como manejo, administración, recaudo y ejecución, debe regularse y determinarse exclusivamente por la ley, en los casos y bajo las condiciones que establezca el legislador, de manera que sea la ley la que establezca con todo detalle el régimen de estas contribuciones, cuando van a ser administradas por particulares. En este sentido la Corte expresó:
“El artículo 150-12 de la Constitución Política faculta al Congreso para establecer contribuciones parafiscales “... en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
La norma citada faculta al Congreso para establecer por medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En desarrollo de esta atribución constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996. Estatuto orgánico del presupuesto, cuyo artículo 29 establece: “Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio.
En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares”.
8.2.2. Esta línea jurisprudencial fue reiterada por la Corte en la Sentencia C-651 de 2001(47), en donde se consideró que en virtud de la exigencia de regulación legal del régimen de administración, recaudo e inversión de los ingresos provenientes de las contribuciones parafiscales, el legislador se encuentra plenamente facultado para señalar incluso la persona jurídica de derecho privado que deba encargarse de la administración de estos recursos, tal y como quedo expuesto ampliamente en acápite anterior sobre las características de los recursos parafiscales. En punto a este tema sostuvo:
“Ahora, dada la naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha dicho la Corte(48) que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden de ideas, la regla general por parte del órgano legislativo al establecer contribuciones de carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la administración de sus recursos” (Énfasis fuera de texto).
Sobre este mismo tema, en otra oportunidad —Sentencia C-132 de 2009(49)—, sostuvo la Corte:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 150-12 superior, corresponde al legislador fijar el régimen de las contribuciones parafiscales, lo que significa que tiene competencia para determinar lo concerniente a su recaudo, administración e inversión, actividades que conforme al Decreto 111 de 1996, que compiló las normas orgánicas presupuestales, pueden realizarse en virtud de contrato que al efecto celebre la Nación, o directamente, a través de los órganos que hacen parte del Presupuesto General, y en lo que atañe al alcance de dicha facultad, la Corte en reiterada jurisprudencia ha considerado que es lo suficientemente amplia, al punto que en virtud de ella puede indicar la entidad que se ocupará de administrar tales recursos, siempre y cuando se entienda que ese señalamiento conlleva la garantía de que los intereses del sector estarán representados democráticamente y puedan intervenir en la administración de esos recursos” (Negrilla fuera de texto)
8.2.3. En Sentencia C-132 de 2009(50), esta corporación precisó que el señalamiento del régimen legal de las contribuciones parafiscales, implica la determinación de la administración, recaudo e inversión, y enfatizó en que es necesario que sea el propio legislador al expedir la ley el que estipule en detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de la administración de estos recursos por parte de los particulares, máxime si se tiene en cuenta su carácter excepcional y de recursos públicos de estas contribuciones. Así lo expresó la Corte:
“Dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que es el legislador quien debe regular (i) su administración, (ii) recaudo e (iii) inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que se requiere que sea el legislador al expedir la ley quien establezca y determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares”. (Negrilla fuera del texto original).
8.3. Ahora bien, en relación con el alcance del artículo 338 de la Constitución Política que determina la necesidad de que la ley fije los elementos del tributo, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples fallos(51), determinando los principios de reserva legal en materia fiscal, y el de legalidad tributaria, de los cuales se deriva la certeza del tributo, que implica la determinación con suficiente claridad y precisión de todos y cada uno de los elementos esenciales del tributo, como el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable y la tarifa, mencionados en el precepto superior, lo cual sin embargo no se opone a la generalidad y abstracción de la ley que regula el tributo.
A este respecto, en reciente jurisprudencia expuso la Corte:
“5.2. Del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no basta con que sean los órganos colegiados de representación popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de esos componentes esenciales. Esta exigencia adquiere relevancia a la hora de dar aplicación y cumplimiento a las disposiciones que fijan los gravámenes, pues su inobservancia puede dar lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la generación de inseguridad jurídica; propiciar los abusos impositivos de los gobernantes(52); o el fomento de la evasión “pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado”(53).
5.3. Según la jurisprudencia constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión en la determinación de los elementos esenciales del tributo, sino también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta corporación, que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica(54)(...).
Ha indicado, así mismo la jurisprudencia, que no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta trasgresión del principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligación no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella, como quiera que “(...) No toda ambigüedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretación de la ley”(55).”(56) (Resalta la Sala).
8.4. Esta misma línea jurisprudencial ha sido reiterada por esta corporación en otros muchos pronunciamientos(57), de manera que se puede concluir, que en punto a este tema, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que (i) teniendo en cuenta la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, (ii) y el carácter público de estos recursos, (iii) el legislador no solo tiene la obligación de crear estas rentas de carácter parafiscal, (iv) sino que en la ley que las crea debe señalar también su régimen, (v) el cual incluye la regulación de su a) manejo, b) administración, c) recaudo y d) ejecución e inversión, (vi) así como que en la regulación de este régimen debe determinar en detalle las condiciones, modalidades y particularidades de la administración de estos recursos públicos, (vii) máxime si se tiene en cuenta que van a ser administrados por los particulares.
En este mismo sentido, en relación con el artículo 338 superior, los principios de legalidad y de certeza de la obligación tributaria, lo cual implica la determinación legal de los elementos del tributo, la jurisprudencia de la Corte ha concluido que: (i) existe reserva legal para la determinación de los elementos del tributo, los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; (ii) es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) cuando existe falta de claridad insuperable en la determinación de estos elementos, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) la exigencia de claridad y precisión de las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no es contraria al carácter general y abstracto de las normas que fijan los tributos; y (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo, cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.
9. Análisis de constitucionalidad de las normas demandadas.
9.1. Contenido normativo de las normas demandadas.
Como se precisó al momento de esclarecer el problema jurídico a resolver en el presente estudio de constitucionalidad, los cargos específicos que se configuran en esta demanda y respecto de los cuales entra a pronunciarse la Sala, relativos a la vulneración de los artículos 150-9 y 189-20 de la Carta Política, y los artículos 150-12 y 338 Superiores, se refieren específicamente al contenido normativo de los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989.
9.1.1 El artículo 5º de la Ley 26 de 1989, determina la creación del Fondo de Protección Solidaria, Soldicom, estableciendo que este Fondo se crea para el beneficio de sus propios aportantes, esto es, para beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo.
Así mismo, este artículo establece los objetivos de creación del fondo, estipulando que los fines de inversión de los recursos parafiscales serán: (iv) la seguridad física y social de los aportantes, (ii) la realización de estudios técnicos sobre mercadeo, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo, (iii) el desarrollo de programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de la actividad, (iv) la asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en los establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados, (v) el apoyo para la dotación y adecuación de los establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente.
9.1.2. De otra parte, la administración del Fondo Soldicom, está regulada por el artículo 7º de la Ley 26 de 1989, que establece que el Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, será administrado por la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30%) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía. Establece así mismo, que los estatutos y sus reformas, para el funcionamiento del Fondo, deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
Por tanto, el artículo 7º acusado determina lo concerniente a cuatro asuntos del Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”: (i) la administración del Fondo de Protección Solidaria por parte de la Federación o Federación de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional; (ii) la exigencia de participación de los distribuidores minoristas en dicha federación, la cual deberá agrupar no menos del treinta por ciento (30%) de ellos; (iii) la debida acreditación de dicha Federación ante el Ministerio de Minas y Energía; y (iv) la aprobación de los estatutos y de las reformas del fondo por el Ministerio de Minas y Energía.
9.1.3. A su vez, el aparte del artículo 8 de la Ley 26 de 1989 demando, regula lo relativo al patrimonio del Fondo de Protección Solidaria Soldicom, en donde se establece que dicho patrimonio estará conformado por: (i) El 0.5% del margen de rentabilidad señalado por el Gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, el cual será retenido a todo minorista en la forma que indique el Gobierno Nacional; (ii) por las cuotas ordinarias y extraordinarias que determinen las respectivas asambleas de afiliados; y (iii) por las demás fuentes de ingresos propios de las asociaciones civiles, determinados por la asamblea general.
En la presente demanda se demanda solo el inciso a) de dicho artículo que hace referencia al gravamen del l0.5% del margen de rentabilidad señalado por el Gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina.
9.2. Análisis del cargo contra el artículo 7º de la Ley 26 de 1989 por vulneración de los artículos 150-9 y 189-20 superiores.
9.2.1. La Sala reitera en esta oportunidad la interpretación sistemática de los artículos 150-9, 189 numerales 20 y 23 de la Carta Política, y del artículo 29 del Decreto 111 de 1996, según la cual es necesaria la contratación por parte del Gobierno Nacional cuando sea una persona jurídica de derecho privado la que se encargará del manejo, administración, recaudo e inversión de las contribuciones parafiscales creadas por ley de manera excepcional. Lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de contribuciones parafiscales que emanan de la soberanía del Estado, así como la importancia, magnitud y finalidad de estos contratos destinados al manejo, administración, recaudo y ejecución de recursos públicos. Igualmente reitera la Corte, que los recursos parafiscales pueden ser administrados tanto por entidades públicas como por personas jurídicas de derecho privado, y que en este último caso, el legislador, en desarrollo de la libertad de configuración que le asiste, tiene la facultad para determinar la entidad de carácter privado que vaya a administrar estos recursos, siempre y cuando se garantice una estructura democrática y participativa en la administración de los mismos.
9.2.2. Al analizar el contenido normativo del artículo 7º de la Ley 26 de 1989, la Corte encuentra que el Legislador tomó las siguientes medidas: (a) determinó, en uso de la facultad para señalar la persona de derecho privado que deberá administrar ese fondo, que será administrado por la Federación o Federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional. (b) Así mismo el legislador exigió una participación mínima de los sujetos pasivos del gravamen, que son los distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, estipulando que la federación o federación de estos distribuidores minoristas deberán agrupar a por lo menos el treinta por ciento (30%) de ellos, con el fin de garantizar una estructura democrática y participativa en el manejo y administración de estos recursos. (c) De otra parte, estipuló que dicha federación o federaciones deberá estar debidamente acreditada ante el Ministerio de Minas y Energía. Y (d) finalmente, estableció que los estatutos y sus reformas, para el funcionamiento del Fondo, deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
(i) La Sala evidencia que las anteriores determinaciones adoptadas por el legislador se encuentran en consonancia con los artículos 150-12 y 189 numerales 20 y 23 de la Constitución Política y no ofrecen razones de reparo u objeción alguna de índole constitucional, ya que por el contrario el legislador, con fundamento en claras competencias constitucionales y en la libertad de configuración en la materia, está determinando la persona de derecho privado que se encargará de la administración del Fondo de Solidaridad Soldicom, la cual será la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo a nivel nacional. La norma dispone igualmente, que esta federación o federaciones debe tener una estructura democrática y participativa, al exigir que agrupe a por lo menos el 30% de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo de que trata la norma. Por otra parte está requiriendo legítimamente, desde el punto de vista constitucional, que estas personas de derecho privado encargadas de la administración de los recursos públicos derivados de la contribución parafiscal del Fondo Soldicom se encuentren debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía, y que los estatutos del fondo y sus reformas deben ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
(ii) No obstante las anteriores determinaciones adoptadas por el legislador en este precepto, las cuales no ofrecen reparo alguno desde el punto de vista constitucional, la Sala constata que la norma permite realizar dos interpretaciones igualmente plausibles. Por una parte, tal y como lo advierten todos los intervinientes y el Ministerio Público, es posible hacer una interpretación de este enunciado normativo, en el sentido de entender que el Fondo de Solidaridad Soldicom, como persona jurídica de derecho privado, según el artículo 6º de la Ley 26 de 1989, podrá contratar directamente la administración de dicho Fondo con otra persona jurídica de derecho privado autorizada por el legislador en el artículo 7º de la misma normativa, esto es, con la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, que agrupe por lo menos el treinta por ciento (30%) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía. Esta administración se encuentra por el momento en cabeza de “Fendipetróleo Nacional”, federación que agrupa 2.365 estaciones de servicio automotriz y fluvial, de los 4.965 existentes en el país, esto es, el 50.37% del total de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo a nivel nacional, según certificación del Ministerio de Minas y Energía allegada a esta corporación. Esta interpretación, da lugar a entender que la norma autoriza celebrar un contrato entre dos entidades de derecho privado, de un lado Soldicom, y de otro lado la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, determinada por el propio legislador.
Evidencia la Sala que esta primera interpretación, es claramente inconstitucional, por cuanto se encuentra en contravía de la lectura sistemática y del alcance normativo dado por la jurisprudencia constitucional a los artículos 150-9, 189 numerales 20 y 23 superiores y del artículo 20 del Decreto 111 de 1996, de conformidad con la cual, cuando la entidad encargada de administrar recursos parafiscales sea una persona jurídica de derecho privado por expresa disposición del Legislador, el contrato para la administración de estos recursos públicos deberá celebrarse directamente por el Gobierno Nacional.
De otra parte, es posible igualmente realizar una segunda interpretación, en concordancia con las normas superiores reseñadas, según la cual, la administración del Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”, de que trata el precepto normativo cuestionado, se llevará a cabo a través de un contrato celebrado entre el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas y Energía con la persona jurídica de derecho privado fijada por el propio legislador, como lo es la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30 %) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía, que como se mencionó, actualmente es Fendipetróleo Nacional, quien administra el Fondo de Solidaridad Soldicom. Esta interpretación que fija el alcance normativo del precepto demandado, es constitucional pues se encuentra en armonía con los artículos 150-9, 189 numerales 20 y 23 superiores, y con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, así como con la jurisprudencia de esta corporación en la materia.
En consecuencia, evidencia la Sala que esta última interpretación, es la que resulta conforme con la Constitución Política, el estatuto orgánico del presupuesto y el alcance normativo dado por la jurisprudencia de la Corte a las disposiciones superiores y orgánicas mencionadas, según la cual cuando el manejo, recaudo, ejecución e inversión de los recursos públicos originados en contribuciones parafiscales, se encuentre en cabeza de una persona jurídica de derecho privado por disposición del propio legislador, el contrato para la administración de estos recursos públicos, deberá celebrarse entre el Gobierno Nacional y la persona jurídica de derecho privado de que se trate, la cual puede ser señalada por la propia ley para tales efectos, como sucede en el presente caso.
(iii) Por consiguiente, encuentra la Corte que la solución constitucional en este caso, no es la declaratoria de inexequibilidad de la norma en cuestión, de cuyo contenido normativo literal no deviene ninguna contradicción con la Carta Política, sino la exclusión de una posible interpretación inconstitucional de la norma en mención, de manera que se erradique del ordenamiento jurídico el alcance normativo según el cual el Fondo de Solidaridad Soldicom, persona jurídica de derecho privado, podrá contratar directamente la administración de los recursos de dicho fondo con otra persona jurídica de derecho privado, o federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, que actualmente radica en “Fendipetroleo Nacional”. De esta manera, se restringe el alcance normativo de este precepto a la única interpretación constitucionalmente válida, en el sentido de que se entienda, que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas y Energía será quien deberá suscribir el contrato con la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, que cumplan con las exigencias de ley, para la administración de los recursos parafiscales del Fondo de Solidaridad “Soldicom”. De esta manera, considera la Sala que queda subsanada la posible interpretación inconstitucional de la norma demandada.
(iv) Por tal motivo y con el fin de evitar que la norma se interprete en el sentido que el Fondo de Solidaridad “Soldicom” puede contratar directamente sin contar con el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, la Corte declarará una exequibilidad condicionada en el sentido de fijar cuál debe ser la interpretación conforme a la Constitución del artículo 7º de la Ley 26 de 1989.
En consecuencia, la Sala declarará en la parte resolutiva de este fallo, la exequibilidad condicionada del artículo 7º de la Ley 26 de 1989, por el cargo de vulneración del artículo 150-9 y 189 numerales 20 y 23 de la Carta Política, con el fin de excluir la interpretación inconstitucional de la norma y fijar el alcance normativo constitucional de dicho precepto, en el entendido de que será el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, el que deberá suscribir el contrato con la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, que cumpla con las exigencias previstas por la ley, para la administración de los recursos parafiscales del Fondo de Solidaridad “Soldicom”.
(v) Finalmente, la Corte aclara que el presente fallo tendrá efectos inmediatos y hacia el futuro. En este sentido, la presente decisión tendrá los siguientes efectos jurídicos: (i) A partir del presente fallo, quedará sin efecto jurídico alguno hacia el futuro, los contratos para la administración del Fondo de Solidaridad Soldicom que se hubieren celebrado entre ese fondo y la federación o federaciones que agrupen el 30% de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo, administración que actualmente se encuentra en cabeza de “Fendipetroleo Nacional”. Lo anterior, sin perjuicio de los efectos jurídicos que ya se hubieren surtido a partir de la celebración de dichos contratos y de los derechos adquiridos. (ii) A partir del presente fallo, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, deberá suscribir, con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales, el contrato de administración del Fondo de Solidaridad Soldicom, con la federación o federaciones que cumplan con las exigencias de ley previstas para tales efectos.
9.3. Análisis del cargo contra los artículos 5º, 7º y 8º por vulneración de los artículos 150-12 y 338 superiores.
9.3.1. La Sala reitera en esta oportunidad su jurisprudencia, en relación con que de conformidad con una interpretación sistemática de los artículos 150-12 y 338 superiores, con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto, el legislador se encuentra en la obligación de determinar el régimen de estos recursos, el cual debe incluir la regulación en detalle de las condiciones, modalidades y particularidades del manejo, administración, recaudo, ejecución e inversión de los recursos públicos provenientes de contribuciones parafiscales, cuando estos vayan a ser administrados por personas jurídicas de derecho privado, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, y el carácter público de los recursos originados en estas contribuciones. Así mismo, reitera la Sala su jurisprudencia en relación con la exigencia de los principios de legalidad y de certeza de la obligación tributaria, lo cual implica la determinación legal de los elementos del tributo, de los sujetos pasivos y activos, de la base gravable y el hecho generador del mismo, de conformidad con las consideraciones expuestas en el presente fallo.
9.3.2. En relación con la exigencia constitucional de determinación del régimen de las contribuciones parafiscales, contenida en los artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, la Sala no encuentra vulneración alguna por parte de los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989. Por el contrario encuentra que el régimen de manejo, recaudo, administración y ejecución de estos recursos se encuentra estipulado debida y detalladamente por el legislador en estos preceptos normativos.
9.3.2.1 Así, el legislador mediante el artículo 5º de la Ley 26 de 1989 creó el Fondo de Protección Solidaria, Soldicom, y determinó de manera expresa que este fondo se creó para el beneficio de sus propios aportantes, esto es, para beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo.
De otra parte, el artículo 5º establece expresa y claramente los objetivos de creación del fondo, los cuales constituyen igualmente el régimen de ejecución e inversión del Fondo Soldicom. De esta manera, el legislador estipuló que los fines de inversión de los recursos parafiscales serán: (iv) la seguridad física y social de los aportantes, (ii) la realización de estudios técnicos sobre mercadeo, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo, (iii) el desarrollo de programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de la actividad, (iv) la asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en los establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados, y (v) el apoyo para la dotación y adecuación de los establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente.
Por tanto, encuentra la Sala, que mediante esta norma el legislador no solo creó el fondo, sino que reguló lo concerniente al régimen del mismo, en lo atinente a la destinación de los recursos en cuanto a los sujetos y a la ejecución de los mismos, de manera que se establece que el fondo se crea para beneficio de los mismos aportantes, de conformidad con la característica de las contribuciones parafiscales contenida en el artículo 338 superior, y la ejecución de estos recursos a través de los fines de inversión que se fijan. Así es claro para la Corte que el artículo 5º de la Ley 26 de 1989 establece (i) quiénes son los beneficiarios del gravamen, que en este caso son los mismos aportantes o distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo; y (ii) los objetivos que debe cumplir el Fondo Soldicom y fines de inversión de los recursos públicos de este fondo.
9.3.2.2. Por su parte, mediante el artículo 7º el legislador también reguló el régimen de administración del Fondo de Solidaridad Soldicom, como lo mencionó la Sala en el acápite anterior, estableciendo dicha normativa la persona jurídica de derecho privado encargada de administrar el fondo, que será la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional. Así mismo, mediante este artículo el legislador adoptó medidas para garantizar la estructura democrática y participativa del fondo, exigiendo que la federación o federación encargadas de administrarlo deberá agrupar por lo menos el treinta por ciento (30%) de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo a nivel nacional. De otra parte, la norma presenta dos exigencias en relación con la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo encargada de la administración del fondo, en el sentido de que deberán estar debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía, y los estatutos y sus reformas, para su funcionamiento deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía.
Por consiguiente, evidencia la Sala que mediante esta norma el legislador regula igualmente en detalle otros aspectos del régimen de administración del Fondo de Solidaridad Soldicom, por cuanto (i) determina la persona jurídica encargada de la administración del fondo, (ii) garantiza la estructura democrática y participativa del fondo, a través de la exigencia de participación de los distribuidores minoristas en dicha federación, la cual deberá agrupar no menos del treinta por ciento (30%) de ellos; (iii) así como prevé exigencias relativas a la acreditación de la entidad encargada de administrar el fondo o federación o federaciones ante el Ministerio de Minas y Energía; y (iv) a la aprobación de los estatutos y de las reformas de los estatutos para su funcionamiento por parte del Ministerio de Minas y Energía.
9.3.2.3. A su vez, el Legislador, mediante el aparte del artículo 8º de la Ley 26 de 1989 demandado en esta ocasión, regula otro aspecto relevante del régimen de administración de las contribuciones parafiscales, al determinar lo concerniente a la constitución del patrimonio del Fondo de Protección Solidaria Soldicom.
En este sentido, el inciso primero de esta norma establece que el patrimonio del fondo estará conformado por: (i) El 0.5% del margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, el cual será retenido a todo minorista en la forma que indique el Gobierno Nacional. Así mismo, los demás incisos del artículo 8º, que no fueron demandados en esta oportunidad, regulan los demás recursos que entrarán a formar parte del patrimonio del fondo, los cuales provendrán de (ii) las cuotas ordinarias y extraordinarias que determinen las respectivas asambleas de afiliados; y (iii) las demás fuentes de ingresos propios de las asociaciones civiles, determinados por la asamblea general.
En consecuencia encuentra la Sala que mediante esta norma el legislador regula en detalle el régimen de las contribuciones parafiscales en relación con los elementos de los tributos y contribuciones parafiscales, de conformidad con el artículo 338 superior, relativos al (i) sujeto pasivo, el cual será todo distribuidor minorista de combustibles líquidos de petróleo a nivel nacional, (ii) sujeto activo que es el Fondo de Solidaridad Soldicom (iii) la tarifa, que será el 0.5% del margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, y (iv) la base gravable que será el margen de rentabilidad de la distribución minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina.
9.3.2.4. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el cargo presentado en la demanda en contra de los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989 por presunta vulneración de los artículos 150-12 y 338 de la Carta Política no debe prosperar, tal y como también lo evidencian algunos intervinientes y la vista fiscal, por cuanto en estas normas el legislador regula con suficiente detalle lo concerniente al régimen de esta contribución parafiscal, el cual incluye el manejo, recaudo, administración y ejecución de estos recursos, de la siguiente manera:
(i) El artículo 5º regula lo concerniente a la creación y fijación del sujeto beneficiario del Fondo, que por tratarse de una contribución parafiscal son los mismos sujetos pasivos o aportantes, así como los objetivos y fines de ejecución del fondo;
(ii) El artículo 7º regula lo atinente a la entidad encargada de la administración del fondo, así como ciertas exigencias encaminadas a garantizar la estructura democrática y participativa de la administración del fondo, así como requisitos para el funcionamiento del mismo; y
(iii) El artículo 8º determina la composición patrimonial del fondo, así como a) el sujeto activo (Soldicom), b) el sujeto pasivo (todo distribuidor minorista de combustibles líquidos de petróleo a nivel nacional), que por tratarse de una contribución parafiscal serán así mismo los sujetos beneficiarios, c) la tarifa (0.5% del margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor por cada galón de gasolina), y d) la base gravable (el margen de rentabilidad de la distribución minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina).
Con fundamento en lo anterior, en la parte resolutiva de este fallo, la Sala declarará la exequibilidad de los artículos 5º, 7º y 8º por el cargo relativo a la vulneración de los artículos 150-13 y 338 de la Constitución Política.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 7º de la Ley 26 de 1989, por el cargo de vulneración del artículo 150-9 y 189 numerales 20 y 23 de la Carta Política, en el entendido de que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, deberá suscribir el contrato con la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, que cumpla con las exigencias previstas por la ley, para la administración de los recursos parafiscales del Fondo de Solidaridad “Soldicom”.
2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 5º, 7º y 8º de la Ley 26 de 1989 por el cargo relativo a la vulneración de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política.
3. Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de los cargos por vulneración de los artículos 2º, 13 y 363 de la Carta Política, y respecto de los artículos 6º y 9º de la Ley 26 de 1989.
(1) Sentencia C- 1052 de 2001.
(3) Sentencia T-971 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(4) Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-776 de 2003, C-840 de 2003, C-1143 de 2003, C-226 de 2004, C-1171 de 2005, C-927 de 2006, C-713 de 2008 y C-228 de 2009.
(5) Sentencia C-713 de 2008.
(6) Sentencia C-040 de 1993.
(7) El artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto nacional establece que “(s)on contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179/94, art. 12, L. 225/95, art. 2º)”.
(8) Ver Sentencia C-152 de 1997, entre muchas otras.
(9) Ver Sentencia C-191 de 1996, entre otras.
(10) Consultar la Sentencia C-211 de 1997, entre muchas otras.
(11) Ver Sentencia C-273 de 1996.
(12) Consultar la Sentencia C-678 de 1998.
(13) M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esa ocasión la Corte se pronunció en relación con una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 33 parcial de la Ley 9ª de 1991.
(14) M.P. Ciro Angarita Barón.
(15) M. P. Antonio Barrera Carbonell.
(16) M.P. Magistrado Fabio Morón Díaz.
(18) Cfr. Sentencia C-040 de 1994, M.P Ciro Angarita Barón.
(20) Ver, entre otras, las sentencias C-040 de 1993, C-308 de 1994 y C-546 de 1994.
(23) M. P. Fabio Morón Díaz.
(24) Cita en la cita: “Concordante con el artículo 189-23 C.P.”.
(25) M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte examinó una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 20 y 33 ( parciales ) de la Ley 9ª de 1991, el artículo 4º de la Ley 66 de 1942, el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940.
(27) En relación con la titularidad de las acciones en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros, Fondo Nacional del Café pueden verse los documentos remitidos el 11 de septiembre de 2001 a la Corte Constitucional por el representante especial de Fifuifi S.A., entre los cuales está la copia del título de adquisición de acciones de la Flota Mercante Grancolombiana S.A.
(30) C-678 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(31) C-449 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(32) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(33) Respecto a este punto, considera la Corte que la designación de los sujetos gravados no es lo suficientemente exacta; sin embargo, no se pronunciará al respecto, sino se limitará a resolver el cargo formulado por el Gobierno en sus objeciones, que únicamente hace referencia al trámite de la norma.
(34) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(35) Sentencia C-545 de 1994 MP. Fabio Morón Díaz.
(36) Ibídem. Ver también las sentencias C-465 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1179 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño.
(38) Ver así mismo las sentencias C-713 de 2008 y C-1171 de 2005.
(39) Sentencia C-132 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, ver también Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
(40) Ver también Sentencia C-543 de 2001.
(41) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(42) M.P. Jorge Arango Mejía.
(43) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(44) M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(45) En relación con la titularidad de las acciones en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros, Fondo Nacional del Café pueden verse los documentos remitidos el 11 de septiembre de 2001 a la Corte Constitucional por el representante especial de Fifuifi S.A., entre los cuales está la copia del título de adquisición de acciones de la Flota Mercante Grancolombiana S.A.
(47) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(48) Sentencia C-678 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(49) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(50) Sentencia C-132 de 2009.
(51) Al respecto, ver la Sentencia C- 228 de 2010.
(52) Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 1995.
(53) Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 2000.
(54) Ver, ibídem.
(56) Sentencia C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(57) Ver Sentencias C-1067 de 2002, C-840 de 2003, y C-678 de 1997, entre otras.