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Timestamp: 2019-01-23 11:02:28
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BOE.es - Documento BOE-A-2018-13995
Documento BOE-A-2018-13995
«BOE» núm. 247, de 12 de octubre de 2018, páginas 99873 a 99898 (26 págs.)
BOE-A-2018-13995
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 28 de marzo de 2016, el Abogado del Estado, en representación de la Presidenta del Gobierno en funciones, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 3, letras t) y x); 4, apartados primero y segundo b); 6.1; 9.4; 56, apartados primero, segundo y tercero; 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; 72, apartados primero y tercero c); 74; 75; 83, letra d); 84, letra d) y la disposición adicional primera, apartado tercero, de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco. Invoca los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de producir la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
d) Los artículos 9.4, 74 y 75 infringirían los artículos 9.3, 14 y 33 CE e invadirían las competencias reservadas al Estado en los números 6 (legislación civil), 8 (legislación procesal), 11 (bases y ordenación del crédito y los seguros), 13 (bases y coordinación de la planificación económica) y 18 (legislación sobre expropiación forzosa) del artículo 149.1 CE.
El artículo 74 se refiere a «personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria o arrendamiento» carentes de «solución habitacional». Considera que en tales circunstancias «concurre causa de interés social» que legitima «la expropiación forzosa del uso temporal de vivienda». Permite, en particular, que la expropiación tenga lugar en el plazo de tres años a contar desde la fecha de lanzamiento con una serie de condiciones. Esta regulación sería idéntica en lo esencial a la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz 6/2013 que la STC 93/2015, de 14 de mayo, declaró inconstitucional y nula por contradecir la normativa estatal en la materia (especialmente el art. 1 de la Ley 1/2013, que se mantiene en vigor con la modificación introducida por el art. 3 de la Ley 25/2015, que amplía el plazo de suspensión de los lanzamientos). La sola diferencia es que la norma vasca se aplica a los desahucios causados no solo por la ejecución hipotecaria, sino también por impago de cuotas de arrendamiento, regulando los requisitos económicos. En consecuencia, los fundamentos de aquella serían por completo trasladables al presente caso.
El artículo 75, apartados primero y segundo, se refiere a «las expropiaciones forzosas de viviendas por incumplimiento de la función social», por lo que incurriría en inconstitucionalidad por conexión con la de aquellos preceptos que han pretendido definir la función social. El apartado tercero incurre en inconstitucionalidad por conexión con el artículo 74, por cuanto que se refiere también a la expropiación temporal de uso prevista en este artículo. El artículo 9.4, al regular los modos con que las Administraciones públicas vascas pueden dar satisfacción al derecho a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada, se remite a los artículos 74 y 75, por lo que también incurriría en inconstitucionalidad.
e) El artículo 6.1 invadiría la competencia estatal para aprobar condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), legislación procesal y civil (art. 149.1, números 6 y 8, CE), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) y normas de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).
La previsión impugnada establece la acción pública «para exigir ante los órganos administrativos y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente la observancia de la presente ley, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución». De este modo se exime al recurrente de la obligación de acreditar la concurrencia de un interés legítimo o vínculo concreto con el objeto del procedimiento. La competencia autonómica en materia procesal se limita a las concretas particularidades impuestas por la especificidad de la regulación autonómica sustantiva a la que sirvan las normas procesales (se cita la STC 47/2004, de 25 de marzo). La configuración de una acción pública en materia de vivienda no estaría amparada en particularidades propias de la regulación autonómica, por lo que infringiría el artículo 149.1.6 CE.
f) La disposición adicional primera, apartado 3, invadiría las competencias estatales (art. 149.1.1, 13 y 18, CE) al infringir las Leyes 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del sector inmobiliario y trasportes, y 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
La disposición controvertida regula los servicios de mediación en transacciones inmobiliarias como dedicación habitual y retribuida de agentes en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Establece tres mandatos de desarrollo reglamentario que tienen por objeto: la regulación de «los requisitos para el ejercicio de la actividad de agente inmobiliario, así como las obligaciones a cumplir por él en el ejercicio de su actividad, en particular la necesidad de suscribir una nota de encargo entre el profesional y el usuario del servicio» (párrafo segundo); la instauración de un «distintivo», que «deberá figurar en el papel comercial y en la publicidad de los agentes», y de una «placa de formato», que «tendrá que ser colocada en lugar visible para el público en cada uno de los locales del agente inmobiliario o agencia inscrita» (párrafo cuarto) y la creación de un «registro administrativo que tendrá por objeto la inscripción de los agentes inmobiliarios o agencias» (párrafo tercero). La inscripción requerirá el cumplimiento de los siguientes requisitos: «disponer de un establecimiento abierto al público o una dirección física en el caso de «prestación de servicios por vía electrónica o telemática»; «capacitación profesional de los agentes inmobiliarios o de los responsables de las agencias inmobiliarias que legalmente se establezca»; «constitución de garantías para responder por las cantidades recibidas a cuenta en el ejercicio de su actividad»; y «contratación de un seguro de responsabilidad civil con vigencia permanente y retroactividad suficiente que permita responder de la actividad mediadora».
Según el Abogado del Estado, esta regulación incumpliría las Leyes 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, y 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. En consecuencia, invadiría las competencias que dan cobertura a esa legislación básica (art. 149.1.1, 13 y 18, CE). La inscripción registral se habría configurado como presupuesto del ejercicio de la actividad inmobiliaria por lo que tendría «a todos los efectos el carácter de autorización» (art. 17.1, último párrafo, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado). La inscripción registral y, en consecuencia, el ejercicio mismo de la actividad se subordinaría al cumplimiento de requisitos de «capacitación profesional» y a otras exigencias contrarias a las Leyes 10/2003 y 20/2013. En particular, al prever requisitos de «capacitación profesional», el legislador vasco habría desatendido la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes (art. 3). Al no invocar ninguna de las razones tasadas (orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente) que pueden justificar la exigencia de inscripción registral habilitante ni motivar su necesidad y proporcionalidad, habría incumplido también el artículo 17.l de la Ley 20/2013. En fin, la disposición controvertida vulneraría igualmente el principio de eficacia nacional (arts. 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013).
2. Mediante providencia de 12 de abril de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y Parlamento vascos a fin de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo, tiene por invocado el artículo 161.2 LOTC, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso —28 de marzo de 2016— para las partes del proceso y desde la publicación de la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, lo que se comunica a los Presidentes del Gobierno y el Parlamento vascos. También ordena publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco».
3. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el 21 de abril de 2016, comunica que la Mesa de la Cámara ha acordado personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el 27 del mismo mes, se expresa en el mismo sentido.
4. Por escrito registrado el 22 de abril de 2016, la Letrada de los servicios jurídicos centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la representación que legalmente ostenta, se persona en el proceso y solicita la prórroga del plazo para formular alegaciones. El Letrado del Parlamento Vasco, mediante escrito registrado el 26 del mismo mes, se expresa en iguales términos.
5. Mediante sendas providencias de 25 y 27 de abril de 2016, el Pleno acuerda incorporar a las actuaciones los anteriores escritos y prorrogar en ocho días el plazo concedido a, respectivamente, la Letrada de los servicios jurídicos centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y al Letrado del Parlamento vasco.
6. Mediante escrito registrado el 18 de mayo de 2016, el Letrado del Parlamento vasco, en nombre y representación del mismo, formula alegaciones y solicita la inadmisión o, subsidiariamente, la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
Aduce en primer término que la Presidenta del Gobierno en funciones carecía de legitimación para presentar el recurso de inconstitucionalidad. Razona que, una vez celebradas las elecciones generales, el Gobierno pasa a estar en funciones, situándose en una nueva posición constitucional. Al desaparecer la confianza parlamentaria, desparece el presupuesto habilitante del ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye al Gobierno. Por eso el Gobierno en funciones es un órgano que, por carecer de carácter representativo, ha de encargarse solo de la gestión de los asuntos de ordinaria administración; no puede seguir desarrollando su propio programa político. Así lo expresa el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que en este aspecto tendría una naturaleza casi meramente declarativa. Dispone que el Gobierno en funciones podrá ir más allá del «despacho ordinario de los asuntos públicos» únicamente «en casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general, cuya acreditación expresa así lo justifique» (se cita la STS, Sala Tercera, de 2 de diciembre de 2005).
La interposición de un recurso de inconstitucionalidad no podría catalogarse de «despacho ordinario de los asuntos políticos». Un recurso de este tipo, más el formulado contra una ley autonómica, trasluce una clara motivación política; supone un determinado programa y dirección políticos. Hay discrecionalidad evidente en la decisión de presentar el recurso y reclamar una competencia. El aspecto político de la presentación de un recurso de inconstitucionalidad vendría confirmado en las múltiples iniciativas de control político (preguntas, interpelaciones, comparecencias y proposiciones de ley) que se ha referido a ella a lo largo de las diversas legislaturas, tal como refleja el anexo adjunto. Supone una actuación similar, aunque en sentido negativo, a la presentación de un proyecto de ley, que está vedada al Gobierno en funciones [art. 21.5 b) de la Ley 50/1997].
En el presente caso, la Presidenta del Gobierno en funciones no habría siquiera acreditado debidamente la urgencia ni el interés general en la presentación del recurso, entendido como necesidad cualificada objetiva. No cabría objetar la brevedad e improrrogabilidad de los plazos para presentar los recursos de inconstitucionalidad. La Ley controvertida fue publicada el 26 de junio de 2015 en el «Boletín Oficial del País Vasco». El recurso fue presentado el último día del plazo de nueve meses que prevé la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Pudo presentarse con anterioridad, máxime si hacía tiempo que parecía imposible alcanzar un acuerdo dentro de la comisión bilateral de cooperación de los Gobiernos nacional y vasco. Tampoco podría afirmarse que el proceso constitucional se inició con anterioridad, cuando las partes decidieron abrir el procedimiento previsto en el artículo 33.2 LOTC (se cita la STC 197/2015, de 24 de septiembre, FJ 2). En fin, es verdad que el nuevo Gobierno podrá siempre desistir del recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno en funciones. No obstante, el desistimiento es un acto político, al igual que la presentación del recurso. No cabe duda, por tanto, de que la interposición del recurso condiciona y compromete las decisiones que el futuro Gobierno pudiera tomar.
a) Los artículos 3, letras t) y x), 4, apartados primero y segundo b), 56, apartados primero, segundo y tercer0, 59, 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h), 64, 72, apartados primero y tercero c), 83, letra d) y 84, letra d), no invadirían las competencias que los números 1 y 8 del artículo 149.1 CE reservan al Estado.
b) Los artículos 64, 83 d) y 84 d) no vulnerarían los artículos 24.2 y 25 CE. El régimen sancionador impugnado se habría configurado partiendo, precisamente, de los principios de culpabilidad y presunción de inocencia (se cita la STC 77/1983, de 3 de octubre).
El Tribunal Constitucional ha reiterado que el principio de presunción de inocencia es compatible con el empleo de indicios, siempre que estén probados y explicite el razonamiento que lleva a concluir que el imputado realizó la conducta infractora (STC 44/2000, de 14 de febrero). El artículo 64 se refiere a medidas indiciarias a fin de acreditar el uso inadecuado de la vivienda. Tales indicios no son siquiera presunciones iuris tantum. Son elementos de juicio que pueden ser rebatidos por el ciudadano en el procedimiento sancionador. Esta interpretación resultaría confirmada por las previsiones del artículo 63, que el Abogado del Estado no ha tomado en consideración. Conforme a ellas, la imposición de sanciones es la última de las medidas de intervención que puede adoptar la Administración «cuando motivadamente resulte preciso por causa de incumplimiento de la función social». La intervención administrativa requiere un «previo expediente administrativo, con audiencia previa a los interesados, en el que se analicen las diferentes medidas de intervención posibles y se justifique que se opta por aquella que, resultando menos gravosa para los derechos de los administrados, garantice en el supuesto concreto el uso adecuado de la vivienda y el efectivo cumplimiento de la función social».
c) Las medidas de intervención previstas en los artículos 59, 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64 y 72, apartados primero y tercero c), no vulnerarían el principio de proporcionalidad ni invadirían la competencia estatal de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE).
d) Los artículos 9.4, 74 y 75 no infringirían los artículos 9.3, 14 y 33 CE ni invadirían las competencias reservadas al Estado en los números 6, 8, 11, 13 y 18 del artículo 149.1 CE.
El Letrado autonómico defiende la desestimación de parte de la impugnación por falta de fundamentación (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 4). La demanda habría razonado únicamente la invasión de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación económica (art. 149.1.13 CE), citando la STC 93/2015, de 14 de mayo. En todo caso, los preceptos recurridos no vulnerarían los artículos 9.3, 14 y 33 CE. Persiguen el valor de la justicia, así como asegurar el derecho a una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), removiendo los obstáculos que lo dificultan (art. 9.2 CE) sin generar discriminación alguna. La desigualdad que pudiera resultar poseería una justificación objetiva y razonable, sin incurrir en desproporción. La Ley vasca respetaría el reconocimiento constitucional del derecho de propiedad por las razones ya expuestas. A la vista del artículo 10.2 CE y de los textos europeos e internacionales citados, resulta sorprendente que la STC 93/2015 haya declarado que el derecho a una vivienda digna «más que un derecho subjetivo es un mandato a los poderes públicos autonómicos».
e) El artículo 6.1 no invadiría la competencia estatal para aprobar condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), legislación procesal y civil (art. 149.1.6 y 8, CE), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) y normas de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).
La acción pública no supondría novedad alguna en nuestro ordenamiento jurídico. El artículo 19.1 h) de la Ley 22/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa atribuye legitimación para recurrir a «cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos en las leyes». La legislación sectorial estatal ha previsto esta acción para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales la observación del ordenamiento territorial y urbanístico. Múltiples leyes autonómicas (se citan de Cataluña, Murcia y Asturias), no solo en materia urbanística, recogen la acción popular, entre ellas la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de protección del medio-ambiente del País Vasco.
f) La disposición adicional primera, apartado tercero, no invadiría las competencias estatales (art. 149.1.1, 13 y 18, CE) al no infringir las Leyes 10/2003, de medidas urgentes de liberalización del sector inmobiliario y trasportes, y 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.
Respecto de la Ley 20/2013, el Letrado autonómico señala únicamente que no ve infracción de sus artículos 17, 18 y 19. En cuanto a la Ley 10/2003, razona ampliamente la ausencia de contradicción de su artículo 3 con la regulación impugnada. Esta Ley permitiría que el legislador competente condicione la actividad de agente de la propiedad inmobiliaria a «los requisitos que, por razones de protección de los consumidores, establezca la normativa reguladora de esta actividad» (art. 3). La previsión controvertida respondería a este objetivo, precisamente. A la protección de los consumidores obedece, en particular, la «necesidad de suscribir una nota de encargo entre el profesional y el usuario del servicio», la creación de un distintivo y una placa para los agentes, así como la previsión del registro administrativo. El registro que reglamentariamente ha de crearse tiene naturaleza meramente informativa, tal como resulta del artículo 55. Su apartado cuarto establece la cautela de que la no inscripción en los registros, como no podía ser de otro modo, no afecta a la validez de los contratos. Teniendo en cuenta el principio de conservación de la ley, habría de excluirse la interpretación que construye el Abogado del Estado y, en consecuencia, declarar que no hay incompatibilidad entre la previsión impugnada y el artículo 3 de la Ley 10/2003 ni vulneración consecuente de las competencias estatales.
7. Mediante escrito registrado el 19 de mayo 2016, la Letrada de los servicios jurídicos centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, formula alegaciones y solicita la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
a) Los artículos 3, letras t) y x), 4, apartados primero y segundo b), 56, apartados primero, segundo y tercero, 59, 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h), 64, 72, apartados primero y tercero c), 83, letra d) y 84, letra d), no invadirían las competencias que los números 1 y 8 del artículo 149.1 CE reservan al Estado.
b) Los artículos 64, 83 d) y 84 d) no vulnerarían los artículos 24.2 y 25 CE.
c) Las medidas de intervención previstas en los artículos 59, 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h), 64 y 72, apartados primero y tercero c), no vulnerarían el principio de proporcionalidad ni invadirían la competencia estatal de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE).
e) El artículo 6.1 no invadiría la competencia estatal para aprobar condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), legislación procesal y civil (art. 149.1, números 6 y 8, CE), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) y normas de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).
f) La disposición adicional primera, apartado tercero, no invadiría las competencias estatales (art. 149.1.1, 13 y 18 CE) al no infringir las Leyes 10/2003, de medidas urgentes de liberalización del sector inmobiliario y trasportes, y 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.
En cuanto al segundo mandato de desarrollo reglamentario, la Ley controvertida no contendría una exigencia de cualificación profesional contraria al artículo 3 de la Ley estatal 10/2003. En cuanto a la capacitación profesional, el legislador vasco se remite a la que legalmente se establezca, en consonancia con el artículo 3 de la Ley 10/2003, conforme al que las actividades de intermediación inmobiliaria se ejercerán de acuerdo con los «requisitos de cualificación profesional contenidos en su normativa específica». A su vez, no cabe interpretar que la inscripción registral sea obligatoria ni, en consecuencia, que nos encontremos ante una verdadera autorización contraria a los principios de necesidad y proporcionalidad (arts. 5 y 17.1 de la Ley 20/2013); la inscripción es de carácter voluntario en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios, con un valor a efectos de publicidad y trasparencia dirigido a realzar esta actividad profesional. Valga como ejemplo el sistema de publicidad e información de los comercios adheridos a prácticas de arbitraje de consumo, que no obliga a la adhesión, pero que sirve para que los consumidores y usuarios tengan conocimiento de la posibilidad de efectuar reclamaciones a través de él, lo que dota a los establecimientos adheridos de un valor comercial distinto. En suma, el registro que ha de crearse y configurarse, deberá establecer que la inscripción es voluntaria y con efectos meramente informativos.
8. El Pleno, mediante providencia de 23 de mayo de 2016, acuerda incorporar a los autos los anteriores escritos de alegaciones, y, en cuanto a la solicitud que formulan, oír al Abogado del Estado y a las representaciones procesales del Parlamento y el Gobierno vascos para que expongan lo que estimen pertinente respecto del levantamiento o mantenimiento de la suspensión de los preceptos recurridos. Mediante escritos registrados, respectivamente, el 30 de mayo y el 3 de junio de 2016, los letrados del Gobierno y el Parlamento vascos solicitan el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados. Por escrito registrado el 31 de mayo del mismo año, el Abogado del Estado solicita lo contrario.
9. Mediante ATC 144/2016, de 19 de julio, el Pleno de este Tribunal acuerda levantar la suspensión del artículo 6.1 y de la disposición adicional primera, apartado tercero, de la Ley vasca 3/2015, y mantener la del resto de previsiones impugnadas en el presente recurso de inconstitucionalidad.
10. Mediante providencia de 18 de septiembre de 2018 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
1. El Abogado del Estado, en representación de la Presidenta del Gobierno en funciones, interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco, por invadir competencias estatales (art. 149.1.1, 6, 8, 11, 13 y 18, CE) y vulnerar los artículos 9.3, 14, 24.2, 25 y 33 CE. Los Letrados del Gobierno y del Parlamento vascos se oponen al recurso. El primero pide su íntegra desestimación. El segundo formula idéntica pretensión, si bien solicita con carácter principal la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación.
2. Procede abordar en primer lugar el óbice de admisibilidad suscitado por el Letrado del Parlamento vasco.
El presente recurso de inconstitucionalidad presenta una doble particularidad. De un lado, interpone el recurso la Vicepresidenta del Gobierno, actuando como Presidenta del Gobierno en funciones por la ausencia temporal del Presidente del Gobierno. De otro, este Gobierno había cesado como consecuencia de la celebración de las elecciones generales de 20 de diciembre de 2015, por lo que actuaba en funciones a la espera de la toma de posesión del nuevo Gobierno. El Letrado autonómico no discute la legitimación de la Vicepresidenta del Gobierno para recurrir como Presidenta del Gobierno en funciones, legitimación que, por lo demás, han reconocido las SSTC 71/2014, de 6 de mayo, FJ 2, y 2/2018, de 11 de enero, FJ 2 b). En cambio, según el Letrado del Parlamento vasco, la segunda circunstancia sería muy relevante por cuanto que un Gobierno cesante (art. 101.2 CE) es un órgano que, por carecer de carácter representativo, debería encargarse solo del «despacho ordinario de los asuntos públicos», tal como indica la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (art. 21.3). Tras las elecciones generales, al desaparecer la confianza parlamentaria en el Gobierno cesante, desparecería también el presupuesto habilitante del ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye al Gobierno en orden a desarrollar programas políticos (art. 97 CE). Un recurso de inconstitucionalidad trasluce una clara motivación política, por lo que el Presidente de un Gobierno en funciones carecería de legitimación para interponerlo.
Para dar respuesta a este óbice de admisibilidad, debemos señalar que la figura del Gobierno en funciones deriva directamente de un mandato constitucional (art. 101.2), cuya finalidad es evitar vacíos de poder y asegurar en todo momento la continuidad del funcionamiento de la Administración y de la acción de Gobierno. La Constitución no establece restricción alguna al Gobierno en funciones en cuanto a la legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad. Limitación semejante tampoco puede inferirse de nuestro sistema parlamentario. La Ley 50/1997, del Gobierno, no vincula a este Tribunal, pero es significativo que no incluya la interposición de recursos de inconstitucionalidad entre las facultades ajenas al «despacho ordinario de los asuntos públicos» y vedadas al Presidente del Gobierno en funciones (art. 21.4).
El artículo 162.1 a) de la Constitución atribuye legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad a un número restringido de sujetos, «no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional» (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3; en el mismo sentido, STC 180/2000, de 29 de junio, FJ 2). El recurso de inconstitucionalidad no defiende «ningún interés o derecho propio, sino el interés general y la supremacía de la Constitución» (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2). Podrán subyacer determinadas concepciones políticas, pero los únicos motivos que este remedio puede tratar de hacer valer y que este Tribunal puede tomar en consideración son los jurídico-constitucionales. Quedan extramuros los juicios de «oportunidad política» (STC 35/2017, de 1 de marzo, FJ 4) o sobre la «calidad» de las leyes (SSTC 341/1993, de 18 de noviembre, 164/1995, de 13 de noviembre, y 341/2005, de 21 de diciembre). El recurso de inconstitucionalidad sirve exclusivamente a la «función nomofiláctica o de depuración del ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales encomendada a este Tribunal» (SSTC 90/1994, de 17 de marzo, FJ 2; 102/1995, de 26 de junio, FJ 2, y 2/2018, de 11 de enero, FJ 2). No puede decirse, en consecuencia, que mediante el recurso de inconstitucionalidad, el Gobierno en funciones desarrolla un programa político sin la necesaria legitimación parlamentaria. El Presidente del Gobierno cesante no puede promover un juicio constitucional sobre la oportunidad política de las leyes ni cabe atribuir a su recurso más interés que la defensa objetiva del ordenamiento constitucional.
3. Con carácter previo al examen del fondo, son necesarias ciertas precisiones sobre la legislación estatal que podría funcionar como parámetro de control de constitucionalidad mediata de la Ley vasca 3/2015.
A fin de examinar la denunciada invasión de la competencia estatal de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE), hay que tomar en consideración la regulación de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria (Leyes 8/2012, de 30 de octubre, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, y 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, que deroga parte de la anterior); también el régimen de suspensión de lanzamientos, que cita el Abogado del Estado (Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos y Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, modificada por el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, convertido en la Ley 25/2015, de 28 de julio). Estas regulaciones siguen en vigor, si bien han sido modificadas por los Reales Decretos-leyes 4/2016, de 2 de diciembre, de medidas urgentes en materia financiera (que reforma parte de las Leyes 9/2012 y 11/2015) y 5/2017, de 17 de marzo (que modifica en parte el Real Decreto-ley 6/2012 y la Ley 1/2013). Conforme a la doctrina constitucional acerca del ius superveniens (por todas, STC 5/2015, de 22 de enero), tendremos en cuenta la redacción vigente de estos textos legales.
4. El Abogado del Estado impugna los artículos 3, letras t) y x), 4, apartados primero y segundo b), 56, apartados primero, segundo y tercero, 59, 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h), 64, 72, apartados primero —en lo que atañe al incumplimiento de la función social de la vivienda—, y 3 c), 83, letra d) y 84, letra d), de la Ley vasca 3/2015.
Los preceptos controvertidos regulan en primer término el «uso adecuado de una vivienda», que queda definido como utilización «acorde a su función social, conforme a la relación entre su tamaño y características y sus usuarios o usuarias, de modo que no se produzcan situaciones injustificadas de vivienda deshabitada o sobreocupada» [art. 3 t)]. Los propietarios y, en general, quien «ostente cualquier título jurídico de tenencia y disfrute de una vivienda o alojamiento, así como del edificio y elementos comunes en su conjunto», deben «cumplir la función social que los define y caracteriza, en los términos de la presente ley, así como de la normativa que les resulte de aplicación» (art. 4.1). La desocupación continuada estaría justificada en los supuestos de «viviendas de segunda residencia», «traslado de domicilio por razones laborales, de salud, de dependencia o emergencia social que justifiquen la necesidad de desocupar temporalmente la vivienda», mantenimiento por parte del titular de una «oferta de venta o alquiler a precios de mercado» y «otras situaciones equivalentes» (art. 56.2). También «en el caso de que el titular de la vivienda sea una entidad sin ánimo de lucro que la destina a un uso concreto, dirigido a determinados colectivos» (art. 56.2, último inciso). Una «vivienda desocupada» incumplirá «su función social» si está «desocupada de forma continuada, durante un tiempo superior a dos años, sin causa alguna que pueda justificar su no utilización en los términos previstos en esta ley y normativa de desarrollo» [art. 3 x) y también arts. 4.2 b) y 56.1].
En segundo lugar, la regulación controvertida permitiría a las Administraciones públicas constatar que una vivienda está deshabitada sin causa justificada. La «declaración de vivienda deshabitada» corresponde al «ayuntamiento» o, «en su defecto», al «departamento competente en materia de vivienda del Gobierno vasco, previa audiencia al ayuntamiento respectivo» (art. 56.3). A fin de «acreditar la situación de uso inadecuado de una vivienda o alojamiento, las administraciones competentes, conforme a la presente ley, podrán requerir y tener en cuenta, además de cuantos medios sean admitidos en derecho, los siguientes extremos: a) Datos del padrón de habitantes y de otros registros públicos; b) Consumos anormales, por exceso o por defecto, de agua, gas y electricidad» (art. 64.1).
En tercer término, los preceptos recurridos concretan «los instrumentos públicos de intervención administrativa en viviendas que no cumplen la función social», en general, y en las declaradas desocupadas, en particular (art. 63.2). Entre tales instrumentos, se hallan el ejercicio del derecho de adquisición preferente, el desahucio administrativo, la expropiación por incumplimiento de la función social, la venta o sustitución forzosa, las órdenes de ejecución, el alquiler forzoso, las multas coercitivas y las sanciones [art. 63.2, letras a) a d) y f) a h)]. Los preceptos controvertidos regulan específicamente el alquiler forzoso (art. 59), la expropiación [art. 72.3 c)] y las sanciones pecuniarias [los arts. 83 d) y 84 d) tipifican como infracción administrativa el «uso inadecuado de la vivienda, anejo, local o alojamiento»].
Según el Abogado del Estado, al prohibir las «situaciones injustificadas» de «vivienda deshabitada», regular el procedimiento para declarar su inobservancia y definir las posibles consecuencias del quebrantamiento, los preceptos controvertidos habrían delimitado un supuesto concreto de incumplimiento de la función social como elemento definitorio del derecho de propiedad (art. 33 CE), alterando su contenido esencial, naturaleza y límites. Habrían desconocido de este modo que el ejercicio de las competencias sectoriales de vivienda y urbanismo no puede integrar ni afectar al contenido esencial del derecho de propiedad, al menos en lo que concierne a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles. En consecuencia, la Ley controvertida habría invadido las competencias que los números 1 y 8 del artículo 149.1 CE reservan al Estado.
El recurso desarrolla motivos de inconstitucionalidad adicionales respecto, por un lado, de los instrumentos de intervención previstos en los artículos 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; 72, apartados primero y tercero c), y del régimen sancionador resultante de los artículos 64; 83 d); y 84 d), por otro. Los primeros vulnerarían el principio de proporcionalidad y la competencia estatal de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE). El segundo estaría basado, no en hechos ciertos e indubitados, sino en presunciones e indicios, lo que entraría en contradicción con los principios de culpabilidad, presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y legalidad (art. 25 CE).
(i) Los artículos 3, letras t) y x); 4, apartados primero y segundo b); 56, apartados primero, segundo y tercero; 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; 72, apartados primero —en lo que atañe al incumplimiento de la función social de la vivienda—, y 3 c); 83, letra d), y 84, letra d), de la Ley vasca 3/2015 no vulneran el artículo 33 CE ni la competencia estatal para regular «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (art. 149.1.1 CE), conforme a las STC 16/2018, FFJJ 5, 7, 8 y 17, y 32/2018, FFJJ 6 y 8.
(ii) Los artículos 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; y 72, apartados primero y tercero c), no vulneran el principio de proporcionalidad ni la competencia estatal de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (artículo 149.1.13 CE), de acuerdo con las SSTC 16/2018, FFJJ 14 a 17, y 32/2018, FFJJ 6 y 7.
(iii) Los artículos 64; 83 d); y 84 d) no vulneran los principios constitucionales del Derecho administrativo sancionador (art. 24.2 y 25 CE), según razonan las SSTC 16/2018, FJ 9, y 32/2018, FJ 9.
5. El Abogado del Estado impugna los artículos 9.4, 74 y 75 de la Ley vasca 3/2015 por infringir los artículos 9.3, 14 y 33 CE e invadir las competencias reservadas al Estado en los números 6 (legislación civil), 8 (legislación procesal), 11 (bases y ordenación del crédito y los seguros), 13 (bases y coordinación de la planificación económica) y 18 (legislación sobre expropiación forzosa) del artículo 149.1 CE.
El artículo 9.4 dispone: «En los supuestos de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria o por impagos de arrendamiento, se podrá aplicar el procedimiento de expropiación temporal del uso de la vivienda objeto de aquel, de acuerdo con lo establecido en los artículos 74 y 75 y sin ser exigibles los requisitos señalados en el apartado anterior».
El artículo 74 regula la «expropiación forzosa del uso temporal de viviendas incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria». Dispone que «concurre causa de interés social que legitima la expropiación forzosa del uso temporal de vivienda el proporcionar cobertura a la situación de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria o arrendamiento y sin solución habitacional». Establece la duración y condiciones de esta expropiación de uso, los requisitos que han de reunir los beneficiarios, así como normas de procedimiento.
El artículo 75 lleva el rótulo «Procedimiento expropiatorio y declaración de urgencia». Sus dos primeros apartados disponen que las «expropiaciones forzosas de viviendas por incumplimiento de la función social se regirán por el procedimiento establecido en la normativa urbanística y de expropiación forzosa» (apartado primero); y que «el departamento competente en materia de vivienda del Gobierno Vasco» o «las diputaciones o los ayuntamientos, en función de la administración que resulte actuante en la expropiación», dictarán «el trámite de declaración de urgente ocupación de bienes y derechos exigido en la legislación expropiatoria» (apartado segundo). El apartado tercero «declara de urgente ocupación a los efectos previstos en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, la expropiación temporal del uso prevista en esta ley».
Por su parte, el artículo 75, apartados primero y segundo, se refiere a otros supuestos expropiatorios. Se aplica a la expropiación por «incumplimiento de la función social», esto es, para casos de inobservancia de los deberes de conservación, mantenimiento o rehabilitación (art. 72), infravivienda (art. 60) y de vivienda abandonada, sobreocupada o deshabitada (arts. 56, 62 y 72). Se limita a indicar el órgano competente para dictar la declaración de urgente ocupación y a recordar que la expropiación seguirá «el procedimiento establecido en la normativa urbanística de expropiación forzosa». No cabe afirmar que estas previsiones definen la función social de la propiedad de vivienda en contra de los artículos 33 y 149, apartados primero, sexto y octavo CE, de acuerdo con las SSTC 16/2018, FFJJ 5, 7, 8 y 17, y 32/2018, FFJJ 6 y 8. A su vez, tal como el Letrado del Parlamento vasco ha puesto de relieve, la demanda no argumenta, siquiera mínimamente, la denunciada vulneración de los artículos 9.3, 14 y 149.1.11, 13 y 18, CE. Procede pues desestimar la impugnación del artículo 75, apartados primero y segundo, de la Ley vasca 3/2015.
6. El Abogado del Estado impugna el artículo 6.1 de la Ley vasca 3/2015.
La previsión recurrida dispone: «Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente la observancia de la presente ley, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución».
a) En respuesta a la primera queja, resulta procedente recordar que hemos tenido ya oportunidad de examinar un precepto autonómico análogo al impugnado: el artículo 6.1 de la Ley 2/2017 de la Comunidad Valenciana, conforme al que «todas las personas, en ejercicio de la acción pública en materia de vivienda, pueden exigir ante los órganos administrativos y jurisdiccionales competentes el cumplimiento de la normativa en materia de vivienda». La STC 80/2018, FJ 5 a), ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «y jurisdiccionales» por invadir el ámbito competencial reservado al Estado por el artículo 149.1.6 CE. Procede pues remitirnos a esta Sentencia y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente» de la Ley vasca 3/2015.
b) Respecto de la segunda queja, tanto la previsión vasca como la valenciana reconocen también una acción pública de carácter administrativo conforme a la que cualquier ciudadano puede exigir ante las autoridades administrativas la observancia de la correspondiente legislación autonómica de vivienda. El Abogado del Estado no cuestionó en aquel recurso la competencia de la Comunidad Valenciana para reconocer esta acción pública administrativa. Sin embargo, ha rechazado en el presente que la Comunidad Autónoma del País Vasco pueda adoptar semejante previsión sin invadir las atribuciones estatales en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Procede pues dar respuesta a una controversia competencial que plantea ahora por vez primera la Abogacía del Estado.
El régimen de iniciación del procedimiento y revisión de sus resultados se inscribe en la materia «procedimiento administrativo», de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32). La competencia para establecer el régimen de los «procedimientos administrativos especiales» aplicable a las diversas formas de la actividad administrativa ratione materiae «es conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración» [por todas, SSTC 227/1988, FJ 32, y 55/2018, FJ 4 b)]. En términos de la STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 5 b), «la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado… Por ello, en principio, "cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias"».
El artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, condiciona la legitimación a la concurrencia de un interés personal en el recurso, esto es, la afectación de derechos o intereses propios [letra a)]. Entre los supuestos especiales o extraordinarios de legitimación existe la «acción popular» ante los tribunales, pero solo «en los casos expresamente previstos por las Leyes» [letra h)]. De modo que, al atribuir la acción pública administrativa, el precepto controvertido permite que un ciudadano cualquiera, por el solo hecho de serlo, haga valer la Ley vasca 3/2015 y su desarrollo normativo ante las Administraciones públicas, pero no ante los jueces y tribunales. En el ejercicio de la competencia atribuida en el artículo 149.1.6 CE, la Ley 29/1998 ha optado por excluir la acción popular jurisdiccional, salvo que una ley estatal la haya previsto específicamente.
En consecuencia, procede descartar que el artículo 6.1 de la Ley vasca 3/2015 invada competencias estatales (art. 149.1.18 CE) por atribuir a todos los ciudadanos acción pública «para exigir ante los órganos administrativos» «la observancia de la presente, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución».
7. El Abogado del Estado impugna la disposición adicional primera, apartado tercero, de la Ley vasca 3/2015.
a) El párrafo primero de la disposición recurrida define qué es un agente o agencia inmobiliaria: «persona física o jurídica que se dedica de forma habitual y retribuida, dentro del territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a la prestación de servicios de mediación en transacciones inmobiliarias, referidos a las operaciones de compraventa, opción de compra, alquiler, permuta o cesión de bienes inmuebles, así como los derechos relativos a tales operaciones, incluida su constitución».
Los párrafos siguientes recogen tres mandatos de desarrollo reglamentario, que tienen por objeto: la regulación de «los requisitos para el ejercicio de la actividad de agente inmobiliario, así como las obligaciones a cumplir por él en el ejercicio de su actividad, en particular la necesidad de suscribir una nota de encargo entre el profesional y el usuario del servicio» (párrafo segundo); la instauración de un «distintivo», que «deberá figurar en el papel comercial y en la publicidad de los agentes», y de una «placa de formato», que «tendrá que ser colocada en lugar visible para el público en cada uno de los locales del agente inmobiliario o agencia inscrita» (párrafo cuarto); así como la creación de un «registro administrativo que tendrá por objeto la inscripción de los agentes inmobiliarios o agencias» (párrafo tercero). La inscripción requerirá el cumplimiento de los siguientes requisitos: «disponer de un establecimiento abierto al público» o de una «dirección física en el caso de prestación de servicios por vía electrónica o telemática»; «capacitación profesional de los agentes inmobiliarios o de los responsables de las agencias inmobiliarias que legalmente se establezca»; «constitución de garantías para responder por las cantidades recibidas a cuenta en el ejercicio de su actividad»; a su vez «contratación de un seguro de responsabilidad civil con vigencia permanente y retroactividad suficiente que permita responder de la actividad mediadora».
Según el Abogado del Estado, esta regulación incumpliría las Leyes 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, y 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. En consecuencia, invadiría las competencias que dan cobertura a esa legislación básica (art. 149.1.1, 13 y 18 CE). La inscripción registral se habría configurado como presupuesto del ejercicio de la actividad inmobiliaria por lo que tendría «a todos los efectos el carácter de autorización» (art. 17.1, último párrafo, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado). La inscripción registral y el ejercicio mismo de la actividad estarían subordinados al cumplimiento de requisitos de «capacitación profesional» y a otras exigencias contrarias a las Leyes 10/2003 y 20/2013. En particular, al prever requisitos de «capacitación profesional», el legislador vasco habría desatendido la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes [art. 3 b)]. Al no invocar ninguna de las razones tasadas (orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente) que pueden justificar la exigencia de inscripción registral habilitante ni motivar su necesidad y proporcionalidad, habría incumplido también el artículo 17.1 de la Ley 20/2013. En fin, la disposición controvertida vulneraría igualmente el principio de eficacia nacional (arts. 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013).
b) Entrando ya en el examen de esta impugnación, varios preceptos de Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, invocados por el Abogado del Estado [arts. 6, 19 y 20], han sido declarados inconstitucionales y nulos (SSTC 79/2017 y 110/2017), por lo que no podrán ya tomarse en consideración, según hemos señalado. Ello conduce directamente a desestimar la alegada vulneración del principio de eficacia nacional, que establecían los artículos 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013.
En cuanto a la Ley 20/2013, cobran relevancia los artículos 5 y 17. El primero admite que las autoridades competentes establezcan límites o requisitos «al acceso a una actividad económica o su ejercicio», para salvaguardar «razones imperiosas de interés general», entre ellas, «la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores» y «las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales» (art. 5.1, por remisión al art. 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). En todo caso, «cualquier límite o requisito» «deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica» (art. 5.2).
El artículo 17 establece condiciones adicionales a la regulación de un concreto límite: la exigencia de autorización. En lo que aquí interesa, reduce a cuatro las razones imperiosas de interés general que pueden justificarla: «orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad» [art. 17.1 a)]. Queda excluida, por tanto, la protección de los consumidores o la garantía de la buena fe en las transacciones comerciales como justificación posible. A su vez, la necesidad y la proporcionalidad de la exigencia de autorización para salvaguardar la correspondiente razón imperiosa de interés general ha de «motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen» [art. 17.1, primer inciso]. El precepto dispone, en fin, que «las inscripciones en registros con carácter habilitante tendrán a todos los efectos el carácter de autorización» (art. 17.1, último párrafo).
Respecto de la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, el Abogado del Estado invoca el artículo 3, conforme al que pueden desempeñar la actividad de mediación en transacciones inmobiliarias los «Agentes de la Propiedad Inmobiliaria conforme a los requisitos de cualificación profesional contenidos en su propia normativa específica» [letra a)] y cualquier persona física o jurídica «sin necesidad de estar en posesión de título alguno, ni de pertenencia a ningún colegio oficial, sin perjuicio de los requisitos que, por razones de protección a los consumidores, establezca la normativa reguladora de esta actividad» [letra b)].
La STC 79/2017, FFJJ 5, 6 y 7 b), ha declarado el carácter básico ex artículo 149.1.13 CE de los artículos 5 y 17 de la Ley 20/2013: «el objetivo económico que la ley se propone alcanzar en los preceptos que estamos examinando y que suponen el sometimiento de aquellas regulaciones de los poderes públicos que restringen el libre acceso y el libre ejercicio de la actividad económica a mayores exigencias, como son la enumeración de las razones imperiosas de interés general que justifican tales restricciones o el sometimiento de estas al principio de proporcionalidad, se justifica plenamente en el ejercicio por los órganos del Estado de su competencia de dirección u ordenación general de la economía nacional (art. 149.1.13 CE)». Respecto del artículo 17.1 de la Ley 20/2013, en particular, tras apreciar que restringe la capacidad de «someter las actividades económicas a autorización, pues ésta sólo se podrá exigir por las concretas razones imperiosas enumeradas», subraya que «la norma estatal no priva a las Comunidades Autónomas de poder "decidir políticamente fines y orientar hacia ellos la regulación de una materia" (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 4) a través de la posibilidad de imponer restricciones materiales a esas actividades». En efecto, «de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 20/2013, las autoridades competentes podrán imponer requisitos, deberes, prohibiciones, restricciones y limitaciones a las actividades económicas siempre que se justifiquen en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general y siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad». La Sentencia concluye que «la restricción de una determinada modalidad de intervención administrativa, la autorización, no pone en riesgo la garantía del nivel de protección de determinados objetivos legítimos a través de otras modalidades de intervención, y expresa una opción político-legislativa adoptada en el marco de la libertad de configuración que la Constitución atribuye al Estado a través del artículo 149.1.13 CE».
En cuanto al artículo 3 de la Ley 10/2003, este Tribunal no había tenido hasta el momento posibilidad de pronunciarse sobre este precepto. Conforme a la doctrina constitucional expuesta, el Estado, «al amparo de sus competencias, en particular la relativa a la ordenación general de la economía que le atribuye el artículo 149.1.13 CE, puede establecer un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de las actividades de servicios» (STC 101/2017, de 20 de julio, FJ 10, tras recopilar la doctrina constitucional a este respecto: SSTC 26/2012, de 26 de marzo, FJ 5; 193/2013, de 21 de noviembre, FFJJ 3 y 4; 73/2016, de 14 de abril, FJ 5; 128/2016, de 7 de julio, FJ 3; 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 8, y 46/2017, de 27 de abril, FJ 4). El artículo 3 de la Ley 10/2003 pretende flexibilizar las exigencias para ejercer la actividad de intermediación inmobiliaria y «clarificar la situación actual» ante «la falta de una jurisprudencia unánime que reconozca que dicha actividad no está reservada a ningún colectivo singular de profesionales» (exposición de motivos). Procede pues declarar también el carácter básico ex artículo 149.1.13 CE de este precepto, tal como dispone la propia Ley 10/2003 (disposición final segunda que, no obstante, hace referencia asimismo al artículo 149.1.18 CE).
c) La disposición adicional primera, apartado tercero, de la Ley vasca 3/2015 remite al reglamento la ordenación de «los requisitos para el ejercicio de la actividad de agente inmobiliario» y de «las obligaciones a cumplir por él en el ejercicio de su actividad». El Abogado del Estado no cuestiona estrictamente la remisión ni denuncia la vulneración de la reserva de ley (art. 53.1, en relación con el art. 38, CE). Dirige su impugnación a las medidas que, directamente establecidas en la disposición controvertida, condicionan ese desarrollo reglamentario. Se refiere específicamente a la «inscripción de los agentes inmobiliarios o agencias» en un «registro administrativo» (párrafo tercero).
De acuerdo con el texto original de la proposición de ley del Grupo Parlamentario Socialistas Vascos, que ha dado lugar a la Ley 3/2015, la indicada inscripción registral es «siempre voluntaria». El texto finalmente aprobado —resultante de una enmienda transaccional— no es tan explícito. No aclara si la inscripción es obligatoria o voluntaria, esto es, si funciona o no como condición para el ejercicio de la actividad de intermediación inmobiliaria. El Abogado del Estado interpreta que opera como título habilitante y que, en cuanto tal, tiene el carácter de autorización a todos los efectos, de acuerdo con el artículo 17.1, último párrafo, de la Ley 20/2013. Por contra, los letrados autonómicos, en consonancia con el texto original de la proposición de ley, interpretan que la inscripción es una opción abierta a los operadores del sector exclusivamente destinada a prestigiar su actividad profesional y, en última instancia, a proteger a los consumidores.
La previsión de la inscripción en un registro de agentes inmobiliarios sirve con toda evidencia a la protección de los consumidores, tal como alegan los letrados del Parlamento y el Gobierno vascos; persigue mayor trasparencia, publicidad y profesionalidad en la actividad de intermediación inmobiliaria. El artículo 3 b) de la Ley 10/2003 permite que la «normativa reguladora de esta actividad» establezca «requisitos» por «razones de protección a los consumidores». El artículo 5.1 de la Ley 20/2013, por remisión a la Ley 17/2009, admite igualmente límites destinados a salvaguardar «los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores». La inscripción registral en sí, incluso interpretada como obligatoria, responde pues a objetivos perfectamente compatibles con los artículos 3 b) de la Ley 10/2003 y 5.1 de la Ley 20/2013.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 17.1 de la Ley 20/2013, la protección de los consumidores no puede justificar en caso alguno la exigencia de autorizaciones o «inscripciones en registros con carácter habilitante», que tienen «a todos los efectos el carácter de autorización». El legislador autonómico podrá perseguir este objetivo regulando condiciones materiales de la actividad económica correspondiente, conforme al artículo 5 de la Ley 20/2013, pero no mediante autorización o inscripción registral equivalente [SSTC 79/2017, FJ 7; 91/2017, de 6 de julio, FJ 7; 101/2017, de 20 de julio, FJ 10, y 111/2017, FJ 4 b)]. En consecuencia, la inscripción registral prevista en la disposición controvertida, interpretada como obligatoria, equivale a todos los efectos a una autorización e incurre en inconstitucionalidad mediata por responder a un objetivo excluido, sin que el legislador vasco haya invocado ninguna de las razones tasadas de interés general (orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente) que, en su caso, podrían llegar a justificarla [art. 17.1 a) de la Ley 20/2013]. El objetivo perseguido (protección de los consumidores) es perfectamente legítimo desde la perspectiva de la libertad de empresa constitucionalmente reconocida (art. 38 CE), pero no bajo la óptica del artículo 17.1 de la Ley 20/2013, ya que «al someter la exigencia de autorización al principio de proporcionalidad y tasar las razones de interés general que puedan justificarla en detrimento de medios de intervención menos incisivos», ha elevado «el estándar mínimo de protección que garantiza el artículo 38 CE» [STC 111/2017, FJ 4 b), citando las SSTC 79/2017, FJ 4, y 89/2017, de 4 de julio, FFJJ 13 a 15].
En cambio, la inscripción registral, interpretada como voluntaria, serviría, no como título habilitante, sino como instrumento de publicidad a disposición de los agentes de la propiedad inmobiliaria que estén interesados en él, en consonancia con la legislación de otras Comunidades Autónomas (p. ej., disposición adicional vigésima quinta, de «creación de registros de Agentes Inmobiliarios en Navarra», de la Ley foral 20/2017, de 28 de diciembre, de presupuestos generales para 2018, y Decreto 8/2018, de 13 de febrero, del Consejo de Gobierno, sobre el registro de agentes inmobiliarios de la Comunidad de Madrid y los requisitos para la inscripción del agente inmobiliario). No tratándose de una autorización ni de un instrumento equivalente, la medida no entraría dentro del ámbito de aplicación del artículo 17.1 de la Ley 20/2013. No sería siquiera una restricción a la libertad de acceso y ejercicio de actividades económicas sometida en cuanto tal a la exigencia de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto) del artículo 5.2 de la Ley 20/2013. En suma, la previsión de una inscripción registral voluntaria no incurre en inconstitucionalidad mediata ni invade la competencia que el artículo 149.1.13 CE reserva al Estado.
Ante «varias interpretaciones posibles igualmente razonables, el principio de conservación de la ley impone la aplicación de la técnica de la "interpretación conforme"» [STC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 11 f)]. Según esta regla de cierre o de «prevalencia de unas interpretaciones sobre otras», debemos descartar aquellas que dan lugar a que el precepto incurra en inconstitucionalidad [STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b)]. Corresponde entonces, en el presente caso, excluir la interpretación de que la disposición adicional primera, apartado tercero, párrafo tercero, de la Ley 3/2015 regule la inscripción registral como presupuesto o título habilitante del ejercicio de la actividad inmobiliaria en el País Vasco.
El recurso impugna igualmente las condiciones que la disposición adicional primera, apartado tercero, párrafo tercero, impone para efectuar la inscripción registral: «establecimiento abierto al público» o «dirección física en el caso de prestación de servicios por vía electrónica o telemática», «capacitación profesional», «constitución de garantías para responder por las cantidades recibidas a cuenta en el ejercicio de su actividad» y «contratación de un seguro de responsabilidad civil con vigencia permanente y retroactividad suficiente que permita responder de la actividad mediadora».
Conforme al artículo 5.2 de la Ley 20/2013, las Comunidades Autónomas, en el marco de sus competencias, pueden establecer «cualquier límite» al «acceso a una actividad económica o su ejercicio» en «salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general», como la protección de los consumidores, siempre que sea «proporcionado» y «no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador». La Ley 20/2013 no prohíbe pues requisitos de establecimiento físico, titulación, garantías o seguros de responsabilidad; impone que sean adecuados, necesarios y proporcionados. Solo el artículo 3 b) de la Ley 10/2003 prohíbe terminantemente uno de estos requisitos (exigencia de titulación) en relación con los agentes inmobiliarios.
Afirmado el carácter voluntario de la inscripción registral, de acuerdo con la interpretación expuesta, no hay vulneración posible de la exigencia de proporcionalidad del artículo 5.2 de la Ley 20/2013, ni de la prohibición de requisitos de titulación del artículo 3 b) de la Ley 10/2003. Al igual que las regulaciones de otras Comunidades Autónomas, la disposición controvertida establece, sin imponerlas, condiciones a la inscripción registral para estimular la profesionalización. Son requisitos que el agente inmobiliario debe cumplir para inscribirse en el registro y obtener con ello beneficios en términos de publicidad y prestigio profesional, pero no límites que haya de observar para desarrollar su actividad profesional ni, por tanto, restricciones a la libertad económica sujetas en cuanto tales al principio de proporcionalidad (art. 5.2 de la Ley 20/2013). El requisito de la capacitación profesional constituye así un presupuesto de la voluntaria inscripción registral, pero no del ejercicio en sí de la actividad de intermediación inmobiliaria. No entra en contradicción pues con la legislación básica que atribuye a «toda persona física o jurídica» el derecho de ofrecer estos servicios profesionales «sin necesidad de estar en posesión de título alguno» [art. 3 b) de la Ley 10/2003].
d) Por último, la disposición adicional primera, apartado tercero, párrafos segundo y cuarto, de la Ley vasca 3/2015 se refiere a la «necesidad de suscribir una nota de encargo entre el profesional y el usuario del servicio», así como a la creación de un «distintivo», que «deberá figurar en el papel comercial y en la publicidad de los agentes» y una «placa de formato», que «tendrá que ser colocada en lugar visible para el público en cada uno de los locales del agente inmobiliario o agencia inscrita».
1.º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 9.4, 74 y 75.3, así como el inciso «y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente» del artículo 6.1 de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco.
2.º Declarar que la disposición adicional primera, apartado tercero, párrafo tercero, de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 7 c).
DICTADA en el Recurso 1643/2016 (Ref. BOE-A-2016-3668).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 9.4, 74, 75.3, del inciso indicado del art. 6.1 y la constitucionalidad de lo indicado de la disposición adicional 1.3 interpretada según el fj 7 c) de la Ley 3/2015, de 18 de junio (Ref. BOE-A-2015-7802).