Source: http://www.gewaltenteilung.de/
Timestamp: 2018-01-24 09:24:07
Document Index: 43260097

Matched Legal Cases: ['Art 20', 'Art. 92', 'Art. 97', 'Art. 20', 'Art. 120', 'Art. 20', 'Art. 92', 'Art. 20', 'Art. 92', 'Art. 20']

„Eine ewige Erfahrung lehrt jedoch,
daß jeder Mensch, der Macht hat,
dazu getrieben wird, sie zu mißbrauchen.
Er geht immer weiter, bis er an Grenzen stößt.
Wer hätte das gedacht: Sogar die Tugend hat Grenzen nötig.
Damit die Macht nicht mißbraucht werden kann,
ist es nötig, durch die Anordnung der Dinge zu bewirken,
daß die Macht die Macht bremse.“
1. „Gewaltenteilung“ – Worum geht es?
2. Woher kommt die Idee?
3. Was steht im Grundgesetz?
4. Gibt es diese drei Staatsgewalten nur im Text des Grundgesetzes oder gibt es sie auch im deutschen Staatsaufbau?
5. Was unterscheidet Beamte von Richtern?
6. Verfassungstext und Wirklichkeit sind verschiedene Dinge.
7. Der tatsächlich gewaltengeteilte Staat ist Idee, Zielvorstellung und Verfassungsprinzip des Grundgesetzes.
8. Wie wird aus einem Verfassungsprinzip eine Wirklichkeit?
9. Die Natur des Menschen.
10. Der Wille der Mütter und Väter des Grundgesetzes.
11. Die nicht erfüllte Verfassung.
12. Warum der Widerstand gegen die Verwirklichung des Gewaltenteilungsprinzips?
13. Die dunkle Vergangenheit.
14. Die Forderung des Europarats.
15. Die banale Wirklichkeit.
16. In Deutschland ist die rechtsprechende Gewalt der Exekutive anvertraut.
17. Deutschland begnügt sich mit dem Vertrauen auf die Tugendhaftigkeit seiner Staatsorgane.
18. Die Machtfülle in einer Hand wirkt den Zielen des Gewaltenteilungsprinzips entgegen.
19. Entspricht dies dem Zweck des Gundgesetzes?
20. Gewaltenteilung in Deutschland
21. Fazit und Ausblick.
„G E W A L T E N T E I L U N G „
Die Gewaltenteilung will Macht beschränken, indem nicht alle Staatsmacht bei einem Staatsorgan – z.B. der Regierung – gebündelt ist. Die Macht soll in den Händen verschiedener, einander gleichgeordneter Organe liegen. Die wichtigste Sicherung vor einer allmählichen Konzentration der verschiedenen Gewalten in einer Hand besteht darin, den Amtsinhabern der verschiedenen Gewalten die nötigen verfassungsmäßigen Mittel und persönlichen Anreize an die Hand zu geben, Übergriffe der anderen abzuwehren.
Dies soll
die Freiheit der Menschen sichern
zu objektiveren und besseren Sachentscheidungen führen.
Die Gewaltenteilung will staatliche Macht begrenzen, unabhängig davon, wer gerade die Macht hat. Sie ist ein Strukturelement des Staatsaufbaus.
Die Aufteilung der Staatsgewalt soll ein Bollwerk sein – auch für Zeiten, in denen keine klugen und verantwortungsbereiten Menschen an die Macht gewählt sind.
Im Jahre 1532 veröffentlichte der Italiener Niccolò Machiavelli sein Werk „Der Fürst“. Es war eine Bedienungsanleitung für machtorientierte Politiker. Hieraus ein Zitat:
„….Die Handlungen aller Menschen und besonders die eines Herrschers, der keinen Richter über sich hat, beurteilt man nach dem Enderfolg. Ein Herrscher braucht also nur zu siegen und seine Herrschaft zu behaupten, so werden die Mittel dazu stets für ehrenvoll angesehen und von jedem gelobt. Denn der Pöbel hält sich immer an den Schein und den Erfolg; und in der Welt gibt es nur Pöbel…“
Die Ratschläge Machiavellis sind eine Versuchung für jeden Karrierepolitiker und für manchen die konkrete Handlungsanweisung.
Politische Denker der Aufklärung suchten immer wieder den allgegenwärtig drohenden Schatten Machiavellis zu bannen, nicht zuletzt um die Freiheit des Menschen vor den jeweils Mächtigen zu schützen. So entstanden die modernen Ideen von Rechtsstaat und Gewaltenteilung. Der Engländer John Locke, der Franzose Charles de Montesquieu und der Deutsche Immanuel Kant gehörten zu ihren Verfechtern. Der Rechtsstaat wurde auf die Beine gestellt. Auf drei Beine.
Die Artikel 20 und 92 Grundgesetz nennen drei Staatsgewalten, nämlich „die Gesetzgebung„, „die vollziehende Gewalt“ und „die rechtsprechende Gewalt„.
Die Bundeszentrale für politische Bildung stellt (2013) die im Wortlaut des Grundgesetzes niedergelegte Idee einer Gewaltenteilung in Bund und Ländern wie folgt grafisch dar:
Die nachstehenden Grafiken geben eine Antwort. Sie stellen beispielhaft den Staatsaufbau Spaniens und Deutschlands einander gegenüber um aufzuzeigen, welche staatlichen Strukturen möglich sind und wie sie konkret aussehen.
Die vorstehenden Bilder verdeutlichen
a. zum einen – am Beispiel Spaniens – die Umsetzung des Gewaltenteilungsprinzips durch
die rechtliche Aufteilung der Staatsgewalt in Rechtsprechung (Judikative), Gesetzgebung (Legislative) und vollziehende Gewalt (Exekutive) in der Verfassung
ihre tatsächliche Übertragung auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger,
b. zum anderen – am Beispiel Deutschlands – die Umsetzung des Gewaltenteilungsprinzips durch die
rechtliche Aufteilung der Staatsgewalt in Rechtsprechung (Judikative), Gesetzgebung (Legislative) und vollziehende Gewalt (Exekutive) in der Verfassung (zentral in Art 20 Grundgesetz)
unter Verzicht auf
ihre tatsächliche Übertragung auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger.
Darüber hinaus zeigen die Bilder, dass spanische Richter unmittelbarer demokratisch legitimiert sind als ihre deutschen Kollegen.
Spanien orientierte sich nach dem Ende der Diktatur in seiner Verfassung vom 29. Dezember 1978 an dem Vorbild Italiens, das in seiner Verfassung vom 27. Dezember 1947 aus seiner diktatorischen Vergangenheit Lehren gezogen und die Judikative aus den Fesseln der Exekutive herausgelöst hatte. Bis auf Deutschland, Österreich und die Tschechische Republik sind inzwischen alle Mitgliedsländer der Europäischen Union in jeweils landesspezifischen Modifikationen dem italienischen Vorbild eines organisatorisch dreigliedrigen Staatsaufbaus gefolgt, zuletzt Großbritannien in einer Reihe von Reformen zwischen 2003 und 2008.
In Spanien ist die Gewaltenteilung ein Strukturelement des Staatsaufbaus. Die Gerichte unterstehen nicht der Regierung – sie werden von einem eigenständigen dritten Machtträger verwaltet.
Deutschland kennt nur zwei organisatorisch voneinander unabhängige Träger der Staatsgewalt, die Legislative und die Exekutive. In dem gegenwärtigen deutschen Staatsaufbau ist die Judikative in die Exekutive integriert – der gesamte Justizapparat untersteht der Regierung. Die Justizminister arbeiten in Bund und Ländern unter dem Dach einer Regierung, deren Mehrheitsentscheidungen ausgesetzt und zur Regierungsloyalität verpflichtet.
Eine Partei stellt die Mehrheit der Abgeordneten und dominiert das Parlament.
Dieselbe Partei stellt die Regierung und beherrscht die Exekutive.
Der Justizapparat untersteht der Regierung:
Der Justizminister ist für die Auswahl und Ernennung der Staatsanwälte zuständig.
Die Staatsanwälte sind den Weisungen des Justizministers unterworfen.
Der Justizminister ist für die Auswahl und Ernennung der Richter und der Gerichtsleiter in der ordentlichen Gerichtsbarkeit zuständig.
Der Justizminister bestimmt die Art und Weise der periodischen Überwachung der Richter und Staatsanwälte in Geschäftsprüfungen.
Der Justizminister bestimmt Art und Weise der Beurteilung von Richtern und Staatsanwälten in Dienstzeugnissen.
Der Justizminister entscheidet über die Beförderungen der Richter und Staatsanwälte.
Die Gerichtsleiter (Präsidenten und Direktoren) sind als Beamte den Weisungen des Justizministers unterworfen.
Entsprechendes gilt für die Arbeitsgerichtsbarkeit, die Sozialgerichtsbarkeit und Verwaltungsgerichtsbarkeit, die in Bayern der Dienstaufsicht des jeweiligen Fachministers unterstehen.
Der Innenminister ernennt die Verwaltungsrichter aus den Reihen seiner Verwaltungsbeamten.
Eine Mitwirkung oder Kontrolle von anderer Seite (z.B. durch einen Landesjustizrat oder Richterwahlausschuss) ist bei alledem (a. bis i.) nicht vorgesehen.
Deutschland baut nicht auf die Begrenzung von Macht durch eine organisatorische Dreiteilung der Staatsgewalt. Es beschränkt seine Gewaltenteilung auf geschriebene Worte. Deutschland verlässt sich auf die Rechtschaffenheit, die Disziplin und die Prinzipientreue seiner parteipolitischen Eliten. In pflichtvergessener politischer Hand war und ist diese Staatskonstruktion des 19. Jahrhunderts geeignet, das Prinzip der Gewaltenteilung auszuhebeln. Sie ignoriert die zentrale Erkenntnis Montesquieus und verfehlt den vorbeugenden Sinn und Zweck der Gewaltenteilung.
Allein das selbstverwaltete Bundesverfassungsgericht ist nicht (mehr) in die Exekutive integriert. Nach seiner Konstituierung unterstand selbst dieses Gericht der Aufsicht der Exekutive (des Bundesministers der Justiz). In einer Denkschrift (Jahrbuch des öffentlichen Rechts »JöR« Band 6, 1957, Seiten 144 ff.) forderte das Bundesverfassungsgericht seine organisatorische Unabhängigkeit, einen eigenen Etat und für seine Richter einen besonderen Amtsstatus. Unter großem Druck der Öffentlichkeit wurden diese Forderungen schließlich erfüllt.
Das Bundesverfassungsgericht ist allerdings nicht die im Grundgesetz genannte „rechtsprechende Gewalt“. Es ist keine oberste Rechtsmittelinstanz für die sonstigen Gerichte des Bundes und der Länder und es ist ausschließlich für Spezialaufgaben zuständig (siehe Bundesverfassungsgerichtsgesetz). Das Bundesverfassungsgericht ist nur eines unter 1109 Gerichten in Deutschland. Am Bundesverfassungsgericht sind nur 16 von insgesamt ca. 20.000 deutschen Richtern tätig.
Beamte sind Organe der Exekutive. Sie sind an die Gesetzesauslegung und die Art der Gesetzesausführung durch ihre Vorgesetzten gebunden. Letztlich gilt für sie der Wille eines Politikers – des zuständigen Ministers.
Beamte sind – grundsätzlich – von der Regierung weisungsabhängig.
Richter sind die Organe einer eigenen Staatsgewalt (der Judikative), die nach den Worten des Grundgesetzes (Art. 92 GG) ihnen anvertraut ist.
Richter sollen nach dem Wortlaut des Grundgesetzes (Art. 97 Abs. 1 GG) in ihrer Gesetzesauslegung und Gesetzesanwendung unabhängig sein – von Vorgesetzten, von der Regierung, von der Verwaltung, von der Politik. Sie sollen bei der Arbeit nur dem Gesetz und keinen fremden Einflussmöglichkeiten unterworfen sein.
Auch Staatsanwälte sind Organe der Justiz. Sie sind aber Beamte und haben in Deutschland den dienstlichen Anweisungen ihres Vorgesetzten nachzukommen. Oberster Vorgesetzter aller Staatsanwälte ist ein Politiker (der Justizminister). Der Generalbundesanwalt und die Generalstaatsanwälte etlicher Bundesländer sind Politische Beamte; sie können auf jederzeit auf Betreiben des Justizministers ihres Amtes enthoben werden. (Vgl. demgegenüber die Rechtslage in Italien).
Zu einem Strafprozess kommt es nur nach Anklage durch die Staatsanwaltschaft. Nach derzeit in Deutschland geltendem Recht können Politiker (Justizminister) mittels ihres Weisungsrechts darüber befinden, ob gegen eine Person strafrechtlich ermittelt wird und ob diese Person angeklagt wird oder nicht. Hierzu die Meinung eines Insiders.
Art. 20 Grundgesetz spricht von drei Staatsgewalten. Alleine dadurch, dass sie von unserer Verfassung gefordert werden, gibt es sie noch nicht. Der Verfassungstext gehört zu der Welt der Ideen und Zielvorstellungen. Ihr gegenüber steht die reale Welt, die Welt der Tatsachen.
Das Gewaltenteilungsprinzip wurde in Deutschland zu keiner Zeit durch praktische Maßnahmen organisatorisch umgesetzt. Die aus einer anderen Welt (der des Jahres 1877) stammende Unterwerfung der deutschen Judikative unter die organisatorische Herrschaft der Exekutive wurde bis heute beibehalten.
In Spanien findet die Gewaltenteilung tatsächlich statt. Sie ist im spanischen Staatsaufbau verankert. Der Generalrat der rechtsprechenden Gewalt kann von den Bürgern mit Augen und Ohren beobachtet werden. Ob und inwieweit sein Handeln den Zielen des Gewaltenteilungsprinzips gerecht wird, kann von Sozialwissenschaftlern empirisch erforscht und bewertet werden. Schulklassen können den Generalrat besuchen, Schüler können mit seinen Mitgliedern diskutieren. Die spanische Gewaltenteilung ist in der Welt der Ideen (in dem Verfassungstext) und in der Welt der Tatsachen verankert.
Die Teilung der Staatsgewalt zwischen Exekutive und Judikative in Deutschland kann man nur nachlesen und theoretisch erörtern. Sie ist Programm, eine Willenserklärung des Grundgesetzes, auf die Welt der Ideen, auf geschriebene Worte (den Verfassungstext) beschränkt. Real gibt es sie nicht.
In der realen Welt unterstehen die deutschen Richter der Aufsicht eines Ministers, der zudem festlegt, wie sie in Dienstzeugnissen zu benoten sind und in dessen Macht es steht, ausgewählten Richtern Benotungsvorteile zu verschaffen (z.B. durch vorübergehende Abordnung an ein Ministerium oder an ein Obergericht, die dann als Plus gegenüber den Konkurrenzbewerbern vermerkt wird).
Die deutsche Exekutive hat die Macht, einzelne Richter zu belohnen oder ihnen die Belohnung zu versagen. Spanien hat derartige Möglichkeiten einer persönlichen Einflussnahme auf die Richter von vornherein ausgeschlossen – durch die tatsächliche (organisatorische) Trennung von Exekutive und Judikative.
Leider wird all zu oft in deutschen Schulen und Universitäten von einer Forderung des Grundgesetzes schon auf deren Realisierung geschlossen. Die Realität wird nicht auf den Prüfstand gehoben, im Gegenteil: Wer in Deutschland nach der Verfassungswirklichkeit gefragt wird, pflegt oftmals nur das Grundgesetz aufzuschlagen um dann zu behaupten, dass das Wirklichkeit ist, was nach der Zielvorstellung des Grundgesetzes Wirklichkeit sein soll, allein weil es dort so geschrieben steht.
Das ist irreführend. Ein Beispiel:
Art. 120 Abs. 1 der Verfassung der Russischen Föderation lautet:
„Die Richter sind unabhängig und nur der Verfassung der Russischen Föderation und dem Bundesgesetz unterworfen„.
Führt allein schon der russische Verfassungstext zu der Erkenntnis, dass alle russischen Richter unabhängig und nur an Verfassung und Bundesgesetz orientiert urteilen? Ist das, was nach dem Wortlaut der russischen Verfassung Wirklichkeit sein soll, schon deshalb wirklich, weil es dort so geschrieben steht?
Ob Richter unabhängig sein sollen, ist eine an Hand des Verfassungstextes zu beantwortende Rechtsfrage. Darüber, wie wahrscheinlich oder wie unwahrscheinlich es ist, dass Richter unter den konkreten Bedingungen ihrer Anstellung, ihrer Karriere und ihres sonstigen sozialen Umfelds tatsächlich unabhängig sind, gibt der Verfassungstext keine Auskunft. Dies ist keine Rechtsfrage sondern eine soziologisch, psychologisch und neurowissenschaftlich zu klärende Tatsachenfrage.
Ein Prinzip ist eine Zielvorstellung. Man kann das Ziel haben, abzunehmen, fit zu bleiben oder nicht mehr zu rauchen. Es bleibt bei der Wunschvorstellung, wenn das Prinzip nicht durch konkretes Handeln die eigene Wirklichkeit verändert.
Ist ein Prinzip in einer Verfassung formuliert, spricht man von einem Verfassungsprinzip. Das Gewaltenteilungsprinzip ist ein Verfassungsprinzip des Grundgesetzes.
Die Formulierung eines Prinzips im Wortlaut einer Verfassung und seine Umsetzung in die Realität sind zwei verschiedene Dinge. Ein Prinzip besagt nur, wie die Realität sein sollte. Umgesetzt wird ein Prinzip erst durch die organisatorische Gestaltung der Realität, durch eine Umgestaltung der gelebten Wirklichkeit.
Unterbleibt die reale Umsetzung eines Verfassungsprinzips, so verharrt es als eine Theorie in der Welt der Ideen und Zielvorstellungen. Es bleibt ein Wunschgedanke.
Ein Prinzip ist eine Zielvorstellung, der eine Einsicht in eine Naturgegebenheit zu Grunde liegt, z.B. die Einsicht in die unvollkommene Natur des Menschen.
Wenn alle Menschen vollkommen wären, bedürfte es keiner Prinzipien, keiner Verfassungen und keiner Gesetze.
Die Einsicht in die menschliche Natur, die dem Gewaltenteilungsprinzip zugrunde liegt, wurde von Montesquieu formuliert. Aus dem Originaltext (Vom Geist der Gesetze, 11. Buch 4. Kapitel):
„Die politische Freiheit ist nur unter maßvollen Regierungen anzutreffen. Indes besteht sie selbst in maßvollen Staaten nicht immer, sondern nur dann, wenn man die Macht nicht missbraucht. Eine ewige Erfahrung lehrt jedoch, dass jeder Mensch, der Macht hat, dazu getrieben wird, sie zu missbrauchen. Er geht immer weiter, bis er an Grenzen stößt. Wer hätte das gedacht: Sogar die Tugend hat Grenzen nötig.„
Die bittere Erkenntnis Montesquieus liegt auch dem Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes (Art. 20, Art. 92) zugrunde. Kurz nach dem Ende der Nazi-Diktatur waren sich deutsche Politiker der eigenen Unvollkommenheit bewusst.
Adolf Süsterhenn (CDU) in der zweiten Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rats am 08. September 1948:
„…Über die Statuierung der Menschen- und Grundrechte hinaus fordern wir zwecks Sicherung der menschlichen Freiheit bewußt eine pluralistische Gestaltung von Staat und Gesellschaft, die jede Machtzusammenballung an einer Stelle verhindert. Nach unserer Auffassung war es das historische Verdienst Montesquieus, erkannt und verkündet zu haben, daß jede Macht der Gefahr des Mißbrauchs ausgesetzt ist, weil jeder Mensch geneigt ist, wie Montesquieu sagt, „die Gewalt, die er hat, zu mißbrauchen, bis er Schranken findet“. Aus dieser Erkenntnis heraus fordert Montesquieu die Teilung der Staatsgewalt in Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung und ihre Übertragung auf verschiedene, einander gleichgeordnete Träger. Diese Auffassung, die auch heute morgen hier vertreten worden ist, wird von uns in vollem Umfang als richtig anerkannt, wobei wir den besonderen Nachdruck auf die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Justiz legen…“
In derselben Sitzung erklärte Carlo Schmid (SPD):
„…das Prinzip der Teilung der Gewalten…Was bedeutet dieses Prinzip? Es bedeutet, daß die drei Staatsfunktionen, Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung, in den Händen gleichgeordneter, in sich verschiedener Organe liegen, und zwar deswegen in den Händen verschiedener Organe liegen müßten, damit sie sich gegenseitig kontrollieren und die Waage halten können. Diese Lehre hat ihren Ursprung in der Erfahrung, daß, wo auch immer die gesamte Staatsgewalt sich in den Händen eines Organes nur vereinigt, dieses Organ die Macht mißbrauchen wird…“
Die Einsichten und das Wollen der Verfassungsgeber wurden von der deutschen Politik ignoriert. Eine organisatorische Umsetzung des Gewaltenteilungsgebots des Art. 20 Grundgesetz fand nicht statt. Die Organisationsstrukturen des kaiserlichen Obrigkeitsstaates blieben bis heute erhalten, verstärkt durch Zuschnitte der deutschen Justizorganisation auf den nationalsozialistischen Führerstaat. Die neue Gewaltenteilung des Grundgesetzes steht nur auf dem Papier.
Als Instrument zur Erklärung und Rechtfertigung dieses Verfassungsdefizits wird vielfach der Begriff „Gewaltenverschränkung“ verwendet. Er beschreibt indes keine Verfassungsziele (wie die Gewaltenteilung) und sagt nichts über das Maß der Zielerreichung aus.
Das Wort „Gewaltenverschränkung“ beschreibt nur den vorgefundenen Zustand der Machtverteilung. Das Gewaltenteilungsprinzip hingegen ist die an diesen Zustand anzulegende Messlatte zur Prüfung, ob die mit der Teilung der Gewalten erstrebte Machtbeschränkung auch tatsächlich erreicht wird.
Jeder Staat ist irgendwie gewaltenverschränkt. Das galt auch schon für das deutsche Kaiserreich. Der allgegenwärtige juristische Hinweis auf die „Gewaltenverschränkung“ lenkt von der defizitären bundesdeutschen Gewaltenteilung ab. Ob die jeweilige Verschränkungsart der Erkenntnis und Mahnung Montesquieus gerecht wird, ist eine sozialpsychologische Frage und keine Rechtsfrage; Juristen besitzen für ihre Beantwortung keine Fachkompetenz. Die Frage, ob eine vorhandene „Gewaltenverschränkung“ zu einer realen Machtbalance zwischen den Staatsgewalten führt, ist humanwissenschaftlich und gesellschaftswissenschaftlich zu erforschen.
Aus der bildlichen oder verbalen Darstellung einer vorgefundenen „Verschränkung“ ergibt sich nicht, ob diese geeignet ist, Machtmissbrauch zu verhindern. Der bloße Hinweis auf die „Gewaltenverschränkung“ lässt die entscheidende Frage offen: Ob die innere Struktur der Staatsorganisation so gestaltet ist, dass (offene wie subtile) Übergriffe von Amtsträgern einer Staatsgewalt auf die Amtsträger einer anderen Staatsgewalt von vornherein unmöglich sind.
Zur Beantwortung dieser Frage reicht ein Blick auf den vorstehenden grafischen Vergleich der spanischen mit der deutschen Staatsorganisation: In Spanien ist jegliche Einflussnahme der Regierung auf die Richter von vornherein ausgeschlossen, in Deutschland nicht.
Zwei Gesichtspunkte:
a. Es dürfte selten vorkommen, dass ein Politiker die bei seinem Regierungsantritt vorgefundene Macht aus der Hand gibt. Er hat nach der Macht gestrebt und will sie jetzt behalten. Er verteidigt die vorgefundene Machtfülle, um mit ihrer Hilfe schneller und leichter das bewirken zu können, was er für das „Gute“ hält.
In Deutschland entscheiden zu Ministern ernannte Politiker und die ihren Weisungen unterstellten Beamten über die Auswahl, die Anstellung, die Benotung in Dienstzeugnissen und die Beförderung von Richtern.
Diese Personalhoheit der Exekutive über die Richter ist Macht über die Lebenswege einzelner Menschen. Jeder Richter weiss, dass seine Karriere davon abhängt, ob seine Verhaltenweise der Regierung gefällt. Dies führt zu psychischen und zu sozialen Abhängigkeiten der Richter von der Politik.
Die Macht des Ministers reicht bis in die Gerichte hinein: Entgegen verbreiteter Meinung sind auch die Gerichtspräsidenten in ihrer Eigenschaft als Präsidenten Regierungsbeamte. Sie sind zugleich Richter und Beamte. In der Ausübung richterlicher Tätigkeit stehen sie den anderen Richtern gleich. In der Präsidenteneigenschaft sind sie weisungsgebundene Ministerialbeamte im Außendienst und die Dienstvorgesetzten der Richter an ihrem Gericht (Dienstaufsicht).
Die Gerichtspräsidenten erteilen den Richtern in regelmäßigen Abständen Noten mit Versetzungscharakter. Den Maßstab dafür, wann ein Richter „gut“ ist und im Zeugnis in die nächsthöhere Notenstufe „versetzt“ wird, legt eine andere Staatsgewalt (das Ministerium) fest. Die Beförderungsauslese erfolgt – auch – nach den politischen Vorstellungen und den finanziellen Bedürfnissen der Exekutive.
Es kann durchaus im Interesse einer Regierung liegen, oberflächlich und unsauber arbeitende Richter besser zu benoten als sorgfältig arbeitende Richter. Denn wer sich Nachfragen und Ermittlungen erspart, wer tatsächliches oder rechtliches Vorbringen der Prozessparteien übergeht, wer darauf verzichtet, Sachverständigengutachten zu durchdenken, wer den Bürgern in der Verhandlung das Wort abschneidet und sie in schnellen Verfahren „abbürstet“, erledigt mehr Fälle pro Jahr als es einem bürgerfreundlichen und streng an Verfassung und Gesetz orientierten Richter möglich ist.
Je mehr Fälle pro Richter im Jahr erledigt werden, desto weniger Richter braucht man. Oberflächlich und unsauber arbeitende Richter helfen der Regierung bei der Einsparung von Richterstellen.
Diese Hilfe kann belohnt werden: Der „Schnellrichter“ steigt in der Notenskala auf und macht Karriere, sein sorgfältiger Kollege „bleibt sitzen“. Entsprechendes gilt für Staatsanwälte.
Die Karrierelaufbahnen von Richtern und Staatsanwälten sind in Deutschland oftmals miteinander verwoben: Ein Staatsanwalt kann mit einem Richteramt belohnt werden, ein Richter mit einem Beförderungsamt im staatsanwaltschaftlichen Bereich. In stetem Wechsel zwischen Ankläger- und Richterfunktion kann dies bis zu höchsten Positionen in Bund und Ländern führen.
Aber wie neutral ist ein Strafrichter zwischen Anklage und Verteidigung, wenn der Staatsanwalt sein Kollege, ein alter Bekannter, ein guter Freund ist? Ist es in Deutschland den regierenden politischen Parteien möglich, mittels der von ihnen beherrschten Exekutive die richterliche Neutralität durch subtile Maßnahmen der Personalverwaltung zu unterlaufen?
In ähnlicher Weise miteinander verwoben sind vielfach die Karrieren von Beamten und Verwaltungsrichtern.
Es steht in der Macht der Exekutive, die Öffentlichkeit über ihre Art der Bestenauslese in der Justiz in die Irre zu führen, indem sie in ministeriellen Beurteilungensrichtlinien nachlesbare sachgerechte Kriterien für die Beurteilung vorschreibt, die dann aber bei der Karriereförderung im Einzelfall (bei der Benotung durch den Gerichtspräsidenten oder Leitenden Oberstaatsanwalt) auf Grund von ausdrücklichen oder informellen ministeriellen Hinweisen in den Hintergrund treten und von ungeschriebenen Kriterien wie beispielsweise ‘Anpassungsbereitschaft’ oder ‘Einsparung rechtsstaatlicher Standards’ überlagert werden.
Zu der Personalhoheit als Macht über Menschen eine Feststellung des Politologen Theodor Eschenburg:
„Dadurch dass sie [die Regierung], wenn auch innerhalb gesetzlicher Schranken, über das Personal verfügt, das die Staatsapparatur bedient, hat sie ein sehr wirksames Führungsmittel in der Hand. Sie kann belohnen und die Belohnung versagen. Wer befördert, befiehlt!„
(„Staat und Gesellschaft in Deutschland“ Kapitel 11 Abschnitt 5)
Der Sozialpsychologe Stanley Milgram schreibt über den Zusammenhang von Hierarchie, Beförderung und Machterhalt:
„Im gesamten Verlauf der Konfrontation mit Autorität trifft der Mensch ständig auf eine Belohnungsstruktur; in der die Nachgiebigkeit gegenüber der Autorität im allgemeinen belohnt wird, während die Verweigerung der Unterordnung in den meisten Fällen bestraft wird. Obgleich es viele Arten gibt, Belohnung für pflichtgemäße Unterordnung zuzumessen, ist doch die genialste die folgende: Das Individuum darf in der Hierarchie eine Stufe höher steigen, wobei zugleich der einzelne motiviert und das System in seiner Struktur bestärkt und fortgesetzt wird. Diese Art von Belohnung – »Beförderung« – enthält eine tiefe emotionale Befriedigung des Individuums; ihr Hauptcharakteristikum ist jedoch, dass sie die Kontinuität der hierarchischen Form sichert.“
(Stanley Milgram Das Milgram-Experiment, 19. Auflage 2015, Rowohlt Taschenbuchverlag, Seite 161 – Originalausgabe: Obedience to Authority. An Experiment View im Verlag Harper & Row, New York 1974)
Paulus van Husen – Präsident des Verfassungsgerichtshofes und des Oberverwaltungsgerichts für Nordrhein-Westfalen – führte aus eigener Erfahrung zu der Macht der Regierung über die Richter aus:
„Das Grundübel liegt in der Richterernennung durch die Exekutive. Zunächst besteht die häufig verwirklichte Gefahr, daß für das Richteramt ungeeignete Personen aus sachfremden Gründen, die der Exekutive nützlich erscheinen, ernannt werden. Wie soll ein Richter unabhängig sein, der sein ganzes Leben lang hinsichtlich der Beförderung in Aufrückestellen von der Exekutive abhängt. Nicht jeder Mensch ist zum Märtyrer für eine Idee geboren, andererseits hat aber jeder Mensch die Pflicht, für seine Familie und sein eigenes Fortkommen zu sorgen. Die richterliche Unabhängigkeit ist eine verlogene Angelegenheit, so lange dies System besteht. ( …. )
Ein ganz böses Kapitel ist die sogenannte Dienstaufsicht der Exekutive, die tausend Hände hat, um den Richter abhängig zu machen und die Rechtsprechung zu beeinflussen.“
b. Die Umorganisation des deutschen Staatsaufbaus nach spanischem Vorbild würde zu einer Änderung von Karrierewegen im Bereich der Justizverwaltung und im Bereich der Richter führen. Manch eine Karriereleiter würde verschwinden und wäre umsonst bestiegen worden, Jahre der Anpassung an das bei Karrierebeginn vorgefundene System wären vertan. Das Knüpfen persönlicher Beziehungen wäre umsonst gewesen, weil die Entscheidungsträger von gestern jetzt nichts mehr zu sagen hätten.
Auch deshalb stößt die Idee der realen Herauslösung der Judikative aus der Exekutive bis heute in Bund und Ländern auf breiten Widerstand. Hierzu eine bereits vor 500 Jahren formulierte These Niccolò Machiavellis:
„Jeder Neuerer hat alle die zu Feinden, die von der alten Ordnung Vorteile hatten.“
Schliesslich mag das deutsche Beharren auf vorkonstitutionellen Organisationsstrukturen auch historisch bedingt sein. Über die personellen Kontinuitäten im Bundesministerium der Justiz von der Vorkriegszeit bis in die siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts berichtet eine vom Bundesministerium der Justiz im Auftrag gegebene Studie. Möglicherweise sahen in vordemokratischer Zeit geprägte, nach 1949 an maßgeblicher Stelle handelnde Personen aus eigener Weltanschauung keinen Anlass, das Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes durch eine grundlegende Änderung der Staatsstruktur organisatorisch zu verwirklichen.
So bleibt das Vermächtnis einer dunklen Vergangenheit.
Der Europarat hat die Bundesrepublik Deutschland aufgefordert, ein System der Selbstverwaltung der Justiz einzuführen und die Möglichkeit abzuschaffen, dass Justizminister der Staatsanwaltschaft Anweisungen zu einzelnen Fällen geben. Deutschland ignoriert den Europarat.
Es bleibt es bei den staatlichen Organisationsstrukturen des Jahres 1877: Der Justizbereich untersteht einem Regierungungsmitglied (Minister). Die Gerichte werden von dem übergeordneten Ministerium als „nachgeordnete Behörden“ bezeichnet und behandelt. Der Justizminister ist weisungsbefugter Vorgesetzter der Staatsanwälte. Er ist als Mitglied des Kabinetts den Kabinettzwängen und der Kabinettdisziplin unterworfen. Der Minister ist Politiker und dient nicht zuletzt auch seiner Partei und hat seine persönliche Karriere im Blick.
Der Text des Grundgesetzes nennt drei Staatsgewalten.
Gleiches gilt für alle deutschen Länderverfassungen und für die staatliche Konstruktion aller Bundesländer.
In Art. 92 Grundgesetz ist zu lesen: „Die rechtsprechende Gewalt ist den Richtern anvertraut.“ Dessen ungeachtet sind die deutschen Gerichte Ministern unterstellte Behörden und haben die deutschen Richter lediglich den Status von im Kernbereich ihrer Tätigkeit weisungsfreien Beamten.
Die gibt es gleichermaßen in vielen von der Exekutive beherrschten Bereichen. Auch ein verbeamteter Arzt ist im Kernbereich seiner Tätigkeit weisungsfrei: Im Augenblick der Operation ist er in seiner Entscheidungsfindung unabhängig. Eine gleiche Freiheit hat der verbeamtete Feuerwehrhauptmann im Einsatz: Vor Ort an der Brandstelle entscheidet nur er.
Die Unabhängigkeit deutscher Richter reicht nicht weiter als die der verbeamteten Ärzte und Feuerwehrhauptmänner. Sie ist auf den Kernbereich der richterlichen Tätigkeit – die Entscheidungsfindung – beschränkt. Im übrigen sind die Richter der Dienstaufsicht der Regierung unterworfen – wie andere Beamte auch.
Nach der realen Lage der Dinge ist die rechtsprechende Gewalt des Grundgesetzes der Exekutive anvertraut. Mit Ausnahme der 16 Richter des Bundesverfassungsgerichtes sind die deutschen Richter nur im Text des Grundgesetzes – auf dem Papier – Träger der rechtsprechenden Gewalt.
Wer die deutsche Justiz als „dritte Staatsgewalt“ bezeichnet, beschwört einen Zustand, der nach dem Prinzip der Gewaltenteilung hätte geschaffen werden sollen und der stattdessen zur Fiktion geworden ist. Hierzu eine erhellende Textpassage aus Ferdinand Lassalles Rede „Über Verfassungswesen„:
„Wenn Sie in Ihrem Garten einen Apfelbaum haben und hängen nun an denselben einen Zettel, auf den Sie schreiben: dies ist ein Feigenbaum, ist denn dadurch der Baum zum Feigenbaum geworden? Nein, und wenn Sie Ihr ganzes Hausgesinde, ja alle Einwohner des Landes herum versammelten und laut und feierlich beschwören ließen: dies ist ein Feigenbaum – der Baum bleibt, was er war, und im nächsten Jahr, da wird sich’s zeigen, da wird er Äpfel tragen und keine Feigen. Ebenso wie wir gesehen haben mit der Verfassung. Was auf das Blatt Papier geschrieben wird, ist ganz gleichgültig, wenn es der realen Lage der Dinge, den tatsächlichen Machtverhältnissen widerspricht.“
In Deutschland gibt es – anders als beispielsweise in Spanien, Italien, Frankreich, England und den meisten anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union – keine Organisationsstrukturen, die Übergriffe der vollziehenden Gewalt auf die Rechtsprechung durch politisch motivierte Personalentscheidungen oder durch sonstige Beeinflussungen von vornherein objektiv unmöglich machen.
Indem es die deutsche Politik ablehnt, Gefahren für die richterliche Unabhängigkeit durch eine organisatorische Umgestaltung des Staatsaufbaus auszuschließen, bewahrt sie die Einflussmöglichkeiten der Regierung auf die Rechtsprechung.
Ungeachtet der Warnungen Montesquieus vor menschlichem Machtstreben und ohne insoweit aus der eigenen Geschichte bis zum Jahre 1945 Lehren zu ziehen begnügt sich Deutschland weiterhin mit auf Papier geschriebenen Worten, mit dem bloßen gesetzlichen Appell an die zu Ministern ernannten Politiker und an die deren Anweisungen unterworfenen Exekutivorgane, Einflussnahmen auf die Judikative bitte zu unterlassen.
Deutschland folgt nicht dem Gewaltenteilungsprinzip, sondern einem Vertrauensprinzip.
Es vertraut auf die vermeinlich keiner objektiven Schranken bedürfende Tugendhaftigkeit seiner Staatsorgane. Damit ignoriert Deutschland gerade die Gefahren, die entstehen können, weil „jeder Mensch, der Macht hat, dazu getrieben wird, sie zu missbrauchen“ (Montesquieu).
Deutschland verlässt sich auf die Wirkung von Druckbuchstaben.
Die Bundesrepublik Deutschland ist eine parlamentarische Demokratie. Die Arbeit von Legislative und Exekutive sind miteinander verzahnt, der Regierungschef wird nicht vom Volk, sondern vom Parlament gewählt.
Der Staatsrechtslehrer Reinhold Zippelius führt dazu aus:
“ …. In den parlamentarischen Demokratien stellt die stärkste politische Partei oder Parteienkoalition die Regierung und die Mehrheit im Parlament und beherrscht beide Organe. Dieser parteiliche „Übergriff“ macht es fraglich, ob das alte Gewaltenteilungsschema überhaupt noch Machtfaktoren gegeneinander ins Spiel bringt, die selbständig genug sind, um eine wirksame Gewaltenkontrolle entstehen zu lassen. …. „.
Politische Parteien sind – rechtlich gesehen – Vereine, deren wesentliches Ziel darin besteht, die Macht im Staat zu erlangen oder, wenn dies bereits geschehen ist, ihre Macht im Staat zu verteidigen.
Parlamentarische Demokratien führen zu einer Machtzusammenballung, die außerhalb der staatlichen Institutionen – in der Regierungspartei – beginnt. Der Vorsitzende der Regierungspartei ist in der Regel auch der Regierungschef (Beispiele: die Bundeskanzlerin, der Bayerische Ministerpräsident). Als Regierungschef beherrscht der Parteivorsitzende die Exekutive.
Er ist aber auch nicht ohne Einfluss auf die Legislative, denn als Parteivorsitzender steuert er Karrieren innerhalb der Partei und bestimmt mit, wer Bundestags- oder Landtagsabgeordneter wird. Er beobachtet, ob die Angeordneten seiner Partei bei Abstimmungen im Parlament dem Willen seiner Regierung folgen oder ob sie gegen die Regierung stimmen, und seine Stimme hat Gewicht bei der Frage, ob ein Abgeordneter bei der nächsten Wahl wieder aufgestellt oder ob er für unbotmäßiges Verhalten mit einem Mandatsverlust abgestraft wird.
Deshalb spricht Zippelius von einem parteilichen „Übergriff„. Im parlamentarischen System beherrschen die politischen Parteien sowohl die Exekutive als auch die Legislative.
Umso wichtiger ist es, dass die Judikative von Einflüssen der Regierung und damit auch der Regierungspartei frei ist. Wenn, wie in Deutschland, die Judikative in die Exekutive integriert ist und die Regierung deshalb auch noch die Personalhoheit über die Richter hat,
dann hat die Regierungspartei Macht über die Richter,
dann bündelt sich alle Macht des Staates in den Händen einer Institution, nämlich der herrschenden politischen Partei,
dann gibt es keine Kontrollinstanzen für das Handeln der Politiker und der ihren Weisungen unterstellten Staatsorgane, die von der Politik nicht beeinflusst werden können.
Diese Machtfülle in einer Hand wirkt den Zielen des Gewaltenteilungsprinzips entgegen, die Freiheit der Menschen zu sichern und zu besseren Sachentscheidungen zu führen. Sie verlockt zum Machtmissbrauch.
Wer Möglichkeiten rechtswidriger parteilicher Übergriffe, die er faktisch hat, nicht organisatorisch ausschließt und so für sich selbst zu Unmöglichkeiten macht (spanischer Weg), der beharrt auf seinen Möglichkeiten, rechtswidrig parteilich überzugreifen (deutscher Weg).
Die etablierten politischen Parteien Deutschlands sperren sich gegen die Entflechtung der Judikative aus der organisatorischen Einbindung in die Exekutive. Sie beharren auf der Staatskonstruktion von 1877 – entgegen der rechtsstaatlichen Entwicklung in Europa und unter Missachtung der Forderung des Europarats. Sie wollen ihre – alle drei im Grundgesetz genannten Staatsgewalten übergreifende – Zentralmacht behalten.
Ein Amerikaner schrieb 1871: „Verfassungen sind Ketten, mit denen sich Menschen in lichten Augenblicken binden, um in der Raserei nicht selbstmörderisch handeln zu können.“ Noch plakativer formulierte der Sozialphilosoph und Ökonom Friedrich A. Hayek: „Verfassungen spiegeln den Gedanken wider, daß Peter, wenn er nüchtern ist, tätig werden kann, um Peter, wenn er betrunken ist, Beschränkungen aufzulegen.“ ¹
Verfassungen werden in guten Zeiten geschrieben, um durch ihren Wortlaut und durch ihre praktische Umsetzung den politisch handelnden Personen für schlechte Zeiten Beschränkungen aufzuerlegen, die sie nicht umgehen können. Deutschland nennt drei Staatsgewalten im Wortlaut des Grundgesetzes. Die im Nachkriegsdeutschland handelnden Personen haben es aber unterlassen, diese drei Gewalten durch eine tatsächliche Veränderung des Staatsaufbaus auf drei verschiedene, einander gleichgeordnete Träger zu verteilen. Nach wie vor ressortiert die Justiz bei der Regierung. Die gegenwärtige deutsche Staatskonstruktion hat in schlechten Zeiten versagt.
In Worten aus der Computerwelt: Parteipolitiker handeln auf der Ebene der Benutzeroberfläche. Für systemische Veränderungen auf der tiefer liegenden Ebene des Betriebssystems finden sie keine Zeit.
20. Gewaltenteilung in Deutschland (Normalität: Mehrheitsregierung)
Deutschland in Bund und Ländern:
Eine politische Partei (oder Parteienkoalition) stellt die Mehrheit der Abgeordneten und dominiert das Parlament
Dieselbe politische Partei (oder Parteienkoalition) stellt die Regierung und beherrscht die Exekutive.
Der Justizapparat untersteht der Regierung.
21. Fazit und Ausblick:
Der seit dem 19. Jahrhundert unveränderte deutsche Staatsaufbau verhindert nicht die Bündelung von Macht in wenigen Händen. Damit werden Sinn und Zweck des Gewaltenteilungsprinzips verfehlt.
Die im Jahr 1949 in Art. 20 Grundgesetz formulierte Dreiteilung der Staatsgewalt ist bis heute nicht erfolgt.
Die deutsche Gewaltenteilung erschöpft sich im Wesentlichen in einem Verfassungsgebot (in Worten auf Papier).
Ob und in welchem Maße dieses Verfassungsgebot befolgt wird, hängt von Gesinnung und Verhalten (z.B. von Rechtstreue und Augenmaß) der in Bund und Ländern führenden und ausführenden Personen ab.
Staatsanwälte sind den Weisungen des Justizministers unterworfen,
Richter können zu Spielsteinen exekutiver Macht werden,
Systemfragen sind nicht erwünscht ?
Ein Ausblick im Bayerischen Fernsehen am 22.02.2017:
Autor Thomas Hauswald: Wie würde es der deutschen Justiz ergehen, wenn es hierzulande zu politischen Veränderungen käme wie derzeit in den USA? DokThema untersucht die Rolle der Richter, Staatsanwälte und der Polizei in einem Justizsystem, das immer noch nach dem Gerichtsverfassungsgesetz von 1877 organisiert ist.
Deutsche Justiz – Wie gefährdet ist unser Recht?
¹ Zitate aus: Hans Vorländer, Die Verfassung – Idee und Geschichte, Verlag C.H. Beck, 1999, Seite 13
Geschichte, Funktionsweisen und internationale Bedeutung der Gewaltenteilung