Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-228-de-marzo-30-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425e29f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-24 08:24:25
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﻿ Sentencia C-228 de marzo 30 de 2009
SENTENCIA C-228 DE 30 DE MARZO DE 2009
CONTENIDO:CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 1101 DE 2006.
Sentencia C-228 de marzo 30 de 2009
Sentencia C-228 de 2009
Ref.: Expediente D-7295
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
Diario Oficial Nº 46.461 de 23 de noviembre de 2006
“ART. 3º—Aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Para los fines señalados en el artículo 1º de la presente ley, se consideran aportantes los siguientes:
PAR. 4º—Tratándose de los concesionarios de carreteras y de aeropuertos de que trata el numeral 14 del artículo 3º del presente artículo, la liquidación de la contribución se hará con base en el transporte de pasajeros”.
2. La demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006. Este artículo establece un listado de personas jurídicas y naturales que deben aportar la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Según la actora el listado en mención grava actividades que no guardan relación entre sí ni con la actividad del turismo de manera directa, por lo cual no se constituye un grupo homogéneo. Por ello, considera que se vulnera el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), que define la contribución parafiscal, como aquéllos gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social y económico, y que se utilizan para el beneficio del propio sector. En su parecer, la norma acusada no atiende a dicha definición, porque grava con la contribución parafiscal tanto actividades ajenas a las turísticas como actividades claramente relacionadas con este sector. Por lo cual, tampoco se cumple con la finalidad de que el aportante se beneficie de la destinación de la contribución.
Afirma que con lo anterior, se configura la vulneración del principio de justicia y equidad en las contribuciones de los ciudadanos a favor del Estado (C.N., art. 95-9), por cuanto se estaría imponiendo la contribución en mención a empresas y personal que no se beneficiarían de ella, por estar por fuera de las actividades turísticas; por lo cual, se vulnera también el principio de equidad del sistema tributario (C.N., art. 363). Y, la desatención de lo dispuesto en el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto, implica igualmente el incumplimiento de la obligación de tomar como base para el establecimiento de contribuciones parafiscales, las normas legales (C.N., art 150-12), en este caso, el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto.
Para sustentar el cargo, agrega los siguientes argumentos:
A) El artículo 29 del estatuto orgánico, puede ser utilizado como parámetro de control de constitucionalidad, teniendo en cuenta que es una disposición de la ley orgánica de presupuesto.
B) Dependiendo del concepto de beneficio que se adopte, se podría afirmar en el caso de la norma demandada que los contribuyentes son los mismos beneficiarios, o que no lo son, es decir no es una contribución típica ni atípica (3) . La razón de ello es, tanto la dificultad para encontrar un criterio que presente a los sectores gravados como homogéneos en sus actividades y en relación con el turismo, como la facilidad de relacionarlos en dicho sentido, bajo la afirmación general de que todos podrían tener una relación eventual circunstancial, indirecta y variable con la actividad turística.
C) La anterior característica no describe y contradice el sentido que la Constitución y la jurisprudencia constitucional han dado a las contribuciones parafiscales, cual es su singularidad (solo grava un sector o gremio económico y social), su destinación especifica (una en beneficio de exclusivo del sector o gremio que los tributa) y su excepcionalidad (no tiene carácter general como los impuestos en virtud de las dos características anteriores).
D) La norma presenta problemas en la identificación del aportante como beneficiario, porque no es claro que todos los obligados desarrollen actividades en el sector que se pretende gravar. Estos problemas generan la vulneración del principio de equidad, en tanto algunos de los obligados al pago, no se beneficiarían de las inversiones de los recaudos, pues su objeto económico y social no es el turismo. Lo que a su vez rompe con la larga tradición colombiana en materia de diseño de contribuciones parafiscales, en la cual se habían previsto únicamente el establecimiento de contribuciones parafiscales a cuyo pago estaba obligado solo un sector económico respecto del cual era clara su identidad económica (4) .
E) El estudio de constitucionalidad por parte de la Corte puede llevarse a cabo sin la consideración de los sectores específicos que presuntamente serían ajenos a las actividades turísticas, por cuanto la norma en general no atiende los criterios para la imposición de contribuciones parafiscales. Ahora bien, si en la conformación del grupo en general, la alternativa del legislador fue exigir un beneficio y una participación directa de la persona natural o jurídica en la actividad gravada, o un beneficio y una participación indirecta, circunstancial y variable; esto es lo que configura el objeto de estudio de la Corte Constitucional en el análisis de la disposición acusada a partir del cargo propuesto (5) .
3. Por su lado los intervinientes señalaron, algunas razones para sustentar la exequibilidad de la norma y otros para justificar su inexequibilidad. También, se solicitó por parte de alguno de ellos, fallo inhibitorio.
Quienes presentaron argumentos a favor de la exequibilidad de norma, afirmaron lo siguiente:
A) En los artículos 42 y 43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, se garantiza quiénes son los beneficiarios de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en tanto en ellos se contempla la creación del Fondo de Promoción Turística cuyo fin es que el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal, se destine únicamente al desarrollo de la política turística; lo cual implica que dichos dineros se deberán invertir en beneficio del gremio o sector gravado. Por ello, consideran que aceptar la vulneración del principio de equidad, implicaría aceptar que el Fondo de Promoción Turística tuviera la posibilidad de discriminar al interior del grupo de gravados, a quién beneficia y a quién no (6) .
B) La intención del legislador fue justamente, ampliar la base de obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Tal como quedó plasmado en la exposición de motivos, con dicho fin realizó los estudios y análisis necesarios, luego la norma lleva aparejada la verificación de que los sectores gravados en efecto participan y se benefician del turismo (7) .
C) El punto de partida de la demandante, para concluir que el conjunto de obligados en la norma acusada no es homogéneo está errado, pues supone que el sector turístico está conformado únicamente por hoteles, agencias de viajes y restaurantes turísticos, y desconoce que dicho sector “se extiende a todos los sujetos que explotan directa o indirectamente la actividad turística, y por ende, se lucran y participan de los beneficios de los recursos provenientes de la contribución parafiscal a la que se alude”. Por ello, se debe adoptar la perspectiva del legislador, según la cual son prestadores de servicios a los turistas aquellos sectores cuyo beneficio es directamente proporcional al grado de crecimiento o decrecimiento del turismo (8) .
D) El legislador goza de una amplia facultad impositiva, según la jurisprudencia constitucional (9) , en consideración a que el principio democrático lo faculta para tomar medidas económicas, entre ellas contribuciones de todo tipo (10) .
Aquellos intervinientes que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo acusado, argumentaron lo siguiente:
A) Argumento de la falta de homogeneidad. Como quiera que la característica definitoria de las contribuciones parafiscales es la destinación exclusiva de los recursos recaudados, en beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa, se requiere que el grupo de gravados sea homogéneo. El grupo del artículo demandado no lo es, y ello se demuestra al comparar el listado de sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, incluido en la norma acusada (L. 1101/2006, art. 3º) y el listado de los prestadores de servicios turísticos definido en el artículo 12 de la misma ley (L. 1101/2006). Mientras el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006 acusado, incluye 21 grupos como sujetos pasivos de la contribución, el artículo 12 de la misma ley, solamente contempla 11 de esos 21. Esto quiere decir que el artículo demandado incluye algunos sectores que no se relacionan con el sector del turismo, de lo cual se puede derivar:
(i) La contribución parafiscal para la promoción del turismo, establece una obligación por concepto de un beneficio que en la práctica no se da, es decir está mal diseñada.
(ii) Genera problemas de iniquidad porque establece cargas a sectores que no se van a beneficiar de los recursos por dicho concepto (11) . Se gravan muchos y se benefician pocos (12) .
(iii) Los sectores agrupados en la norma demandada son tan diversos que resulta muy difícil establecer un fin común real a todos ellos, al cual dirigir la inversión de los recursos provenientes de estos pagos parafiscales, pues no se les puede ubicar a todos dentro del sector del turismo.
(iv) El legislador reunió sectores totalmente diferentes vinculados entre sí por razones comerciales, lo cual deja ver la inaplicación de los principios de singularidad y especificidad con base en los cuales se deben imponer las contribuciones parafiscales (C.N., arts. 150-12 y 363).
(v) El legislador ha confundido el criterio de pertenencia a un gremio, que es el que ilumina y autoriza el cobro de los parafiscales, con el criterio del beneficio, y por ello incluyó en el grupo de aportantes sectores que según el caso podrían o no beneficiarse intermitentemente de las actividades turísticas.
(vi) Esto se desprende, de la aplicación de la tesis del beneficio indirecto que resulta a todas luces inconveniente, porque trae como consecuencia que cualquier sector de la economía puede ser gravado con cualquier contribución parafiscal, ya que siempre existirá la posibilidad de conectar las distintas actividades económicas de la sociedad (13) .
B) Las contribuciones parafiscales no están sujetas a la cláusula general de competencia del legislador en el ámbito tributario, sino que por su carácter excepcional (C.N., art. 150-12) están sujetas a reglas estrictas de control constitucional. Luego se debe aplicar de manera restringida la regla general de la amplia potestad reguladora del Congreso en materia de contribuciones (14) .
C) La norma acusada obliga a sectores que decidieron libremente no pertenecer al sector turismo, a pagar la contribución parafiscal del último; con lo que se vulnera el principio de libertad económica (C.N., art. 333) (15) .
D) La facultad de derecho de la Universidad de Cartagena propone a la Corte excluir 10 de los sectores gravados en el artículo demandado (16) , tras considerar que son sectores que no denotan la intención de pertenecer a la industria turística, en tanto no se constituyen como unidades económicas que busquen el desarrollo de actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y contacto con otras culturas y al fomento de las expresiones humanas de naturaleza distinta a lo cotidiano. Agrega que resulta igualmente inconstitucional el parágrafo 2º de la norma impugnada ya que estipula en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la definición de la calidad de turístico de algunos sectores gravados, lo cual debe ser de manejo del legislador como requisito para establecer sobre dicho sector una contribución parafiscal.
De otra parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó igualmente, que en el presente caso no procede un estudio de fondo pues encuentra configurada la ineptitud sustantiva de la demanda. Indica que el cargo propuesto por la actora supone que dentro del grupo de obligados dispuesto en la norma se incluyeron algunos sectores que no participan y no se benefician de las actividades del turismo, por lo que debió señalarse, como elemento necesario de la configuración del cargo, cuáles son los mencionados sectores.
4. Por su lado el Procurador General de la Nación solicitó también a la Corte que se inhiba para hacer un pronunciamiento de fondo. Encontró que la demanda adolecía de falta de especificidad y suficiencia en la argumentación. Explicó que para el análisis del cargo consistente en la falta de homogeneidad del grupo base de contribuyentes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, resultaba ineludible demostrar tal ausencia, mediante el señalamiento de cuáles de sus miembros no están relacionados con el sector turístico.
Agregó que la propuesta del análisis en abstracto, para que sea la Corte Constitucional la que determine si el diseño del conjunto de sectores gravados con la contribución, sigue los lineamientos de la imposición de pagos parafiscales, no resulta viable pues la demanda tampoco presenta razones suficientes para que el estudio de constitucionalidad se haga en ausencia del señalamiento expreso de los sectores que la actora considera que no deben incluirse como obligados de la contribución parafiscal acusada.
5. De conformidad con lo anterior, y pese a la importante cantidad de argumentos esgrimidos, tanto por quienes defienden la inconstitucionalidad de norma como por quienes apoyan su constitucionalidad, la Sala encuentra que el debate jurídico planteado a la Corte Constitucional en esta ocasión tiene como eje principal lo siguiente: la determinación de si la conformación de grupo de gravados con la contribución parafiscal para la promoción del turismo del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, respeta los principios constitucionales de singularidad y especialidad derivados del principio de equidad en materia impositiva (C.N., arts. 95-9 y 363); y que en el caso concreto de las obligaciones parafiscales se traduce en la exigencia de homogeneidad de los miembros del grupo de obligados a estos pagos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 del estatuto orgánico de presupuesto. Esto es, determinar si el legislador atendió a la necesidad de que la conformación de la base de los obligados a la contribución parafiscal para la promoción del turismo, fuera un grupo homogéneo.
Para resolver el anterior problema esta Sala debe hacer previa referencia a dos asuntos preliminares. (i) La solicitud de inhibición del Ministerio Público, y a partir de su análisis, la precisión del alcance del cargo propuesto; y (ii) de conformidad con dicho alcance, la utilización de normas legales orgánicas como parámetro de control de constitucionalidad. Luego de ello, se dispondrán los demás temas a tratar en la presente providencia.
Asuntos preliminares: Solicitud de inhibición del Procurador General de la Nación y alcance del cargo. Y utilización de normas legales orgánicas como parámetro de control de constitucionalidad.
6. Como se dijo, el Procurador explicó a la Corte la imposibilidad de emitir un fallo de fondo en el presente caso, por ineptitud sustantiva de la demanda. Para justificarlo, planteó que la configuración del cargo de inconstitucionalidad basado en la premisa según la cual el conjunto de obligados al pago de la contribución parafiscal cuestionada, no es homogéneo, debió incluir la indicación de cuáles de los miembros de dicho grupo le daban tal característica. A su vez, como quiera que el fundamento de la falta de homogeneidad consiste en que no todos los sectores económicos incluidos en el artículo acusado se relacionan directamente con el sector turístico, la única manera de reparar la inconstitucionalidad es excluir aquellos sectores que en efecto no participen de las actividades turísticas. Como ello no se señaló en la demanda, esta adolece de los requisitos mínimos para derivar un fallo de mérito por parte de esta corporación.
7. Sobre el argumento presentado por la vista fiscal, considera la Sala que la ausencia de homogeneidad para el caso estudiado es una característica del grupo en sí mismo considerado, cuyo análisis se puede llevar a cabo desde varias perspectivas. En primer término, la demostración de que uno o varios de los miembros no cumplen con alguna de las condiciones que sí cumple el resto de los miembros; que para el caso serían, la relación y participación directa en el sector turístico. Dicha demostración es la que echa de menos el Ministerio Público, y, por demás, esta perspectiva sugiere que la fórmula de reparación de la vulneración de los principios constitucionales se dé por vía de excluir aquellos sectores.
Pero, por otro lado, la errónea aplicación de los principios para el diseño del conjunto de obligados a una contribución parafiscal, constituye otra perspectiva posible. En efecto, como el legislador fundamenta la elección de los sectores a quienes les impondrá la contribución en justificaciones, ello no puede significar que dichas justificaciones no puedan ser objeto de control de constitucionalidad, precisamente, a la luz de los principios constitucionales a los que debe ceñirse el Congreso en este tipo de casos. Si la situación es que el legislador no ha seguido dichos principios, la fórmula de reparación puede ser declarar la inexequibilidad de todo el grupo de obligados. Aunque también, tal como ocurrió en la Sentencia C-776 de 2003 (17) , la alternativa del juez de control de constitucionalidad podría ser excluir del ordenamiento aquellos miembros del grupo a quienes considere afectados en un grado superior, como fórmula de reparar la iniquidad que sugiere ignorar estos principios en materia de tributos.
8. La anterior perspectiva, que es justamente la que plantea la demandante, resulta razonable para la Corte Constitucional, también porque la argumentación de la demanda hace depender el análisis de la norma, de la adecuación constitucional de las razones esgrimidas por el legislador. En este orden, el alcance del cargo en el presente caso se refiere al cuestionamiento relativo a si el Congreso ha utilizado un método acorde a las normas constitucionales, para diseñar el conjunto de obligados a la contribución parafiscal. En dicho sentido, la demanda pretende que la Corte precise la alternativa hermenéutica constitucional, de las posibles opciones para diseñar dicha contribución. Lo que llama la demandante “tesis del beneficio directo” vs. “tesis del beneficio indirecto”. Por supuesto, una de las principales labores del control de constitucionalidad es solucionar disputas entre alternativas interpretativas relativas a normas constitucionales.
Por las razones anteriores la Corte considera que la actora plantea un cargo, que remite a una controversia constitucional, luego no encuentra que la demanda sea inepta.
Utilización de normas legales orgánicas como parámetro de control de constitucionalidad
9. La Corte ha señalado que forman parte del bloque de constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar expresamente en la Carta, tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido estricto) o al menos representan parámetros de constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en sentido lato) que permiten controlar la constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios. Así, ha dicho al respecto esta Corte:
“(E)l control constitucional de una ley deberá verificarse no solo frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con otras disposiciones con carácter “supralegal” que tienen relevancia constitucional. En otras palabras, el conjunto de normas que se utilizan como parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes integra el denominado bloque de constitucionalidad.
Por consiguiente, existen ocasiones en las cuales las normas que, por su naturaleza, se convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad. Todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía normativa. Así pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de constitucionalidad, deben ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e indispensables para el proceso de creación de la ley.
Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P., arts. 93 y 103). De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional” (18) .
10. En suma, entre las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad se encuentran algunos tratados. Sin embargo, la Corte ha sido muy clara en señalar que no todos los tratados hacen parte del bloque de constitucionalidad sino únicamente los tratados de límites y aquellos que reconocen derechos humanos. A su vez, se ha afirmado que la conformación del bloque remite a todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. De ahí, que no solo lo conformen el articulado de la Constitución y los tratados internacionales referidos, sino algunas disposiciones de leyes orgánicas y de leyes estatutarias. En este orden se ha sostenido que estas leyes conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que significa que se trata de “parámetros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control” (19) .
11. Ahora bien, sobre la utilización de las normas legales (orgánicas estatutarias) como parámetro de control de constitucionalidad, se recalcó en Sentencia C-277 de 2007 (20) la importancia de entender que el respeto de las normas de rango legal para el ejercicio de dicho control, es un tópico que a primera vista parecería contradictorio. Esto, en la medida en que la definición genérica de dicho control, ha sido que este consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de rango constitucional, con el fin de verificar que las primeras no vulneren las segundas. Se explicó en la citada C-277 de 2007, que hay casos en que la vulneración de una norma de rango constitucional solo puede ser apreciada si se utiliza una ley como norma interpuesta. “En ciertas ocasiones de la simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de ciertas leyes (C)” (21) . Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta (22) . Es decir, la implementación del control de constitucionalidad pasa de tener dos elementos en la actividad de cotejo de normas, a tener tres. La norma objeto de control (B) se compara con la norma constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su verdadero alcance a partir de la consideración de la norma legal orgánica o estatutaria (C).
De otro lado, también se debe considerar que la aplicación del principio jerárquico a la relación de las leyes orgánicas y estatutarias con las leyes ordinarias, implica afirmar que las primeras, en razón de su especial caracterización constitucional, ocupan un lugar superior a las segundas. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica o estatutaria, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano superior.
Por lo anterior, por vía de incumplir alguna disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula constitucional de competencia, que autoriza al legislador a regular ciertas materias únicamente mediante leyes orgánicas o estatutarias y no mediante leyes ordinarias. Cuando este tipo de conflictos se generan, procede estudio de constitucionalidad, en tanto la Constitución termina presuntamente vulnerada, a partir de la contradicción que presenta la ley ordinaria respecto de las leyes orgánica y estatutaria (23) .
Esto quiere decir, que las referidas leyes orgánica y estatutaria pueden ser utilizadas como parámetro de control de constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos casos el alcance real de las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura una competencia especial en ciertos temas, que debe ser respetada so pena de vulnerar los principios constitucionales que la contienen.
12. En el caso concreto, la ley ordinaria demandada tiene un contenido presuntamente contrario al artículo 29 del estatuto orgánico de presupuesto, que a su vez corresponde al artículo 2º de la Ley 225 de de 1995 (24) , la cual se constituye como una ley orgánica en tanto es una ley modificatoria de la ley orgánica de presupuesto. En dicho sentido se dan dos situaciones: (i) la vulneración de la ley orgánica, en este caso, sugiere igualmente la vulneración de contenidos constitucionales, tales como la equidad en materia de contribuciones de los ciudadanos a los gastos del Estado y en materia tributaria. Es decir, el mencionado artículo 29 del estatuto orgánico de presupuesto establece el verdadero alcance de dichos principios constitucionales. Y (ii) al ser la ley ordinaria presuntamente contraria a la ley orgánica, puede vulnerar la cláusula de competencia constitucional que impide que las leyes ordinarias regulen de manera distinta temas de ley orgánica.
Por ello, en el caso sub judice la supuesta vulneración del artículo 29 del estatuto orgánico de presupuesto, tiene la entidad constitucional suficiente para generar un estudio de constitucionalidad, por parte de esta Corte, en tanto el verdadero alcance de la potestad del legislador para determinar contribuciones parafiscales, del artículo 150-12 de la Constitución, está dado en la definición del mencionado artículo 29 estatuto orgánico de presupuesto. De otro lado, el sentido del principio de equidad, como criterio establecido en la Constitución para diseñar las contribuciones de los ciudadanos para sufragar en equidad los gastos del Estado (C.N., art. 95-9), y así las contribuciones parafiscales (C.N., art. 363), se entiende mediante el análisis del contenido del artículo referido de la norma legal orgánica. Pues, es esta última la que define la forma concreta en que se ha de respetar dicho principio.
Ausencia de cosa juzgada respecto de lo decidido en la Sentencia C-959 de 2007
13. Mediante la Sentencia C-959 de 2007 se declararon exequibles el numeral 14 del artículo 2º de la Ley 1101 de 2006, el cual establece que los concesionarios de aeropuertos y carreteras están obligados al pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, así corno el parágrafo 4º del mencionado artículo que establece la base de liquidación para dichos concesionarios. En aquella ocasión la Corte analizó un cargo de constitucionalidad según el cual los concesionarios en mención no pertenecían al sector turístico, por lo cual no se beneficiarían de la inversión de las mencionadas contribuciones. Se planteó entonces a la Corte la vulneración del principio de igualdad, pues los otros sectores gravados pagaban el tributo pero se beneficiaban de su inversión, mientras que los concesionarios, que también lo pagaban no se beneficiaban.
Así, la Corte demostró que estos concesionarios sí pertenecían al sector turístico, en tanto el incremento de dichas actividades (las turísticas) tiene como consecuencia directa la utilización en mayor grado de la infraestructura aeroportuaria y de carreteras (C-959/2007, fundamento jurídico 7.3).
14. De otro lado, el presente caso sugiere dos distinciones que impiden la configuración de cosa juzgada respecto de la sentencia comentada: (i) se demanda todo el artículo; y (ii) el cargo se refiere a la presunta falta de conformidad constitucional de los criterios utilizados por el legislador para conformar el grupo de sectores gravados con la contribución parafiscal.
De entrada, cabe recordar que según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esta incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior (25) . Como se ve, ninguno de los dos requisitos se cumple en presente caso.
Con todo, podría pensarse que en últimas en ambos procesos (C-959/07 y D-7295) existe una razón común y determinante, cual es que supuestamente hay sectores gravados por la norma que no pertenecen al sector turístico, por lo cual no deberían ser obligados al pago de la contribución. Si bien esto es cierto, también lo es que esta razón puede sugerir cargos distintos. No es lo mismo analizar la constitucionalidad de la norma mediante la demostración de que un sector determinado, por las actividades que despliega, en efecto pertenece al sector turístico, para concluir que sí tiene relación con dicho sector (C-959/07); a analizar la constitucionalidad de los criterios que el legislador utilizó para conformar el conjunto de gravados, para concluir que el diseño del grupo se hizo conforme a los principios constitucionales (D-7295).
15. Aclarado lo anterior, la Corte desarrollará los siguientes temas para estudiar la constitucionalidad de la norma a partir del cargo propuesto en el escrito de la demanda: (i) Marco normativo de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, y (ii) principios constitucionales de las contribuciones parafiscales. Con base en lo anterior (iii) se analizará la presunta falta de homogeneidad del grupo gravado con la contribución en mención.
Marco normativo de la contribución parafiscal para la promoción del turismo.
16. La Ley 1101 de 2006 “por la cual se modifica la Ley 300 de 1996, Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 1º la creación de la contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo (26) . Esta disposición modificó el artículo 40 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, cuyo contenido tenía el mismo sentido del artículo 1º de la Ley 1101 de 2006, pero incluía en su texto que la contribución en cuestión estaría a cargo de los establecimientos hoteleros y de hospedaje, las agencias de viajes y los restaurantes turísticos (27) . El artículo 2º de la Ley 1101 de 2006, modificatorio del artículo 41 de la Ley 300 de 1996, establece la base de liquidación de la contribución.
Por su lado, el artículo 42 de la Ley 300 de 1996, dispone la creación del Fondo de Promoción Turística (en adelante FPT) para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. A su turno el artículo 10 de la Ley 1101 de 2006 (28) , modificatorio del artículo 43 de la Ley 300 de 1996 (29) , establece la destinación de los estos(sic) recursos será la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo. Añade que también tendrá por objeto financiar la ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación del turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad.
De igual modo, el artículo 11 de la Ley 1101 de 2006 (30) , que modifica el artículo 46 de la Ley 300 de 1996 (31) , dispone la conformación del comité directivo del FPT, por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo; el presidente de Proexport; cinco (5) representantes de organizaciones gremiales de aportantes; un gobernador designado por la conferencia de gobernadores; un alcalde designado por la federación colombiana de municipio; y un representante del sector de ecoturismo.
Por último, el artículo 48 de la Ley 300 de 1996 (32) autoriza que el control fiscal sobre los recursos que integran el fondo, se contrate con empresas privadas colombianas, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 267 de la Constitución (33) .
17. La Corte encuentra sobre lo anterior, que la Ley 1101 de 2006 introdujo modificaciones importantes en relación con la regulación de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. En primer lugar amplió la base de contribuyentes, lo que justamente es el punto de discusión en la presente providencia, pues pasó de tres (3) sectores gravados (establecimientos hoteleros y de hospedaje, agencias de viajes y restaurantes turísticos) a veintiuno (21) en la nueva ley (L. 1101/2006), incluyendo diversas actividades económicas como obligados de la contribución.
En segundo término, se estructuró institucionalmente de manera distinta la destinación de los recursos del FPT, mediante la adición de dos condiciones inexistentes en la Ley 300 de 1996. Se supeditó su ejecución a (i) la implementación de “la política de turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al comité directivo del Fondo de Promoción Turística”, y (ii) la consideración de los proyectos “previamente incluidos en el Banco de Proyectos” creado en la Ley 1101 de 2006. Ello indica la intención del legislador de crear un vínculo institucional, como sustento sólido del manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal bajo estudio; así como comprometer al Estado con la formulación de políticas sobre turismo definidas, permanentes y con diferentes plazos de ejecución, con el fin de garantizar su efectividad. De ahí, la creación de un banco de proyectos sobre el tema.
Otra modificación importante, se refiere a la conformación del comité directivo del FPT, quien aprueba las inversiones de los recursos, cuya conformación en el artículo 46 de la Ley 300 de 1996, se limitaba a cuatro (4) miembros (Ministro de Desarrollo Económico, Ministro de Hacienda, el Director Nacional de Planeación y el gerente general de Proexport). Mientras que la nueva ley (L. 1101/2006, art. 11) incluye cuatro (4) nuevos miembros y excluye tres (3) de los anteriores. Así pues, se incluyen como nuevos miembros, cinco (5) representantes de organizaciones gremiales de aportantes, un gobernador designado por la conferencia de gobernadores, un alcalde designado por la federación colombiana de municipios y un representante del sector de ecoturismo. Y, se excluyen a los ministros de Desarrollo Económico, de Hacienda y al Director Nacional de Planeación.
Sobre esta modificación, resulta claro para la Corte que el Congreso de la República detectó la necesidad de vincular al manejo e inversión de los recursos provenientes del pago parafiscal para la promoción del turismo, no solo a entes cercanos a dicha actividad económica, sino sobre todo a miembros del nuevo grupo de aportantes que la misma ley dispuso. Ello indica la conciencia del legislador a la hora de diseñar la contribución parafiscal, de atender el requerimiento de que las actividades gravadas fueran igualmente las beneficiadas con las inversiones originadas en estos recursos.
18. En este mismo sentido se enfilaron los argumentos presentados por los ponentes del proyecto (34) de la actual Ley 1101 de 2006. En efecto, en el informe de ponencia conjunta para primer debate, uno de los tres objetivos del proyecto de ley fue descrito como: “el proyecto pretende (…) la ampliación de la base de contribuyentes, nuevos aportantes, entre los que se cuentan las aerolíneas y las concesiones viales, de la parafiscalidad actual como requisito indispensable para elevar los recursos disponibles para el turismo interno e internacional. En la actualidad los recursos de la contribución alcanzan una cifra de $ 3.400 millones anuales, cifra que se elevaría a $ 10.000 anuales” (35) . Igualmente en el informe de ponencia para segundo debate se consignó como uno de los “aspectos centrales del proyecto de ley: Fortalecimiento de la contribución parafiscal para el turismo, a través de la inclusión de nuevos aportantes” (36) .
A su vez, dicha inclusión de nuevos contribuyentes parafiscales, la justificó el legislador señalando que “el proyecto integra como nuevos aportantes a un grupo de actores que de una u otra forma son actores de la actividad turística y como tales se vuelven beneficiarios de los recursos del Fondo de Promoción” (37) . En este orden, el tema de la relación de ciertos sectores que el proyecto de ley proponía gravar, con el sector turístico fue ampliamente discutido en desarrollo de respectivo trámite legislativo.
Por ejemplo, la cámara colombiana de infraestructura, como gremio que agrupa a los concesionarios viales y aeropuertos, sectores que el proyecto propuso gravar, manifestaron el presunto desconocimiento del legislador de la naturaleza jurídica de sus actividades económicas, al concebirlos como un componente del sector turístico. Ante ello, se afirmó por parte de los ponentes del proyecto que “al ser contribuyentes también son beneficiarios de los proyectos financiados por el Fondo de Promoción Turística e incluso del incremento de la actividad turística que se ve reflejada en un incremento del tránsito vehicular por las vías del país. (…) Este sector, como muchos otros, se beneficia del turismo. Es comprobable a través de la verificación del incremento de pasos de peaje en fines de semana (…)” (38) . Como sustento de lo anterior presentó una estadística del “total de movilizaciones en puentes festivos y temporadas por carretera” (39) , el cual muestra la tendencia presentada.
En la discusión del proyecto se tuvo en cuenta de igual manera, la consideración según la cual el criterio determinante para la conformación del grupo de contribuyentes parafiscales para la promoción del turismo, lo constituía la participación directa en actividades del sector turístico. Ello se evidenció en el informe de ponencia, cuando se fundamentó la necesidad de discriminar en el caso de los concesionarios viales y aeroportuarios, el transporte de pasajeros y el transporte de carga, para establecer que la base de liquidación de la contribución en estos casos se calcularía únicamente respecto del transporte de pasajeros (40) . Y, al menos en lo que se refiere al transporte aéreo, quedó regulado en dicho sentido (L. 1101/2006, art. 2º, par. 2º), en el texto definitivo de la ley.
Por último, se hizo énfasis en el manejo de los recursos de la contribución parafiscal, cuya destinación debía precisarse aún más en la nueva disposición. Al respecto se afirmó: “Queda claro en el proyecto de ley que dichos recursos se destinarán exclusivamente a la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo y que dichos proyectos estarán enmarcados en la política sectorial de turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; estas precisiones evitarán cualquier posible dispersión en la destinación de los recursos asegurando una línea de trabajo con proyectos que correspondan a una política establecida” (41) .
Principios constitucionales de las contribuciones parafiscales. Reiteración de jurisprudencia.
19. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido la interpretación según la cual, el sistema fiscal del ordenamiento jurídico colombiano prevé tres gravámenes: (i) los impuestos, (ii) las tasas y (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan como expresión de la potestad impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no permiten su asimilación jurídica (42) . Recientemente, en Sentencia C-713 de 2008, se recogieron los criterios jurisprudenciales que definen los elementos principales de cada uno de estos tipos de contribución:
• Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral que no constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es definida directamente por la autoridad de representación popular que las impone, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado (43) .
“Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general” (44) .
• Las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, en principio no son obligatorias —pues queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado—, sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado.
“En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público (45) ; (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan solo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado (C-1171/2005); (vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales” (46) .
• Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico. Las contribuciones parafiscales, que “se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos” (47) , están definidas en el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto nacional (48) y sus características son:
“(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido” (49) .
20. Sobre las rentas parafiscales precisó la Corte en Sentencia C-655 de 2003, que su obligatoriedad deriva de su naturaleza de tributo, y en dicho sentido se origina en virtud del poder coercitivo del Estado. Cuentan igualmente con un elemento que se ha denominado singularidad en cuanto solo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social. Y, como consecuencia de lo anterior, su destinación debe ser específica, pues se pretende garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa. No obstante, al ser una contribución, no implican una contraprestación equivalente al monto de lo que se paga; además de que su naturaleza es pública, ya que pertenecen al Estado aún cuando no se cuentan como ingresos de la Nación y no ingresan al presupuesto nacional. Su regulación es excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 constitucional; y está sometido a control fiscal, que por regla general ejerce la Contraloría General de la República.
De igual modo, se ha afirmado que deben entenderse como instrumento para la generación de ingresos públicos, cuya característica esencial es afectar a un determinado y único grupo social o económico (singularidad), y dirigir su beneficio al propio grupo gravado (especificidad). Este rasgo definitorio es de origen normativo pues el artículo 29 del estatuto orgánico de presupuesto define este tipo de contribuciones en el siguiente sentido:
“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”.
21. En relación con este elemento esencial de las contribuciones parafiscales, se ha explicado igualmente que la adjudicación de la obligación en cabeza de sectores que guardan relación entre sí como gremio o como grupo, se debe precisamente a la necesidad de orientar la inversión de estos recursos a favor de aquellos que lo han pagado. Estos es que su carácter singular se debe a su necesidad de especificidad.
Sobre el particular se ha dicho: “Una condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos” (50) .
Con todo, la jurisprudencia ha avanzado en punto de detallar aún más el anterior principio jurisprudencial. En el estudio de constitucionalidad realizado por esta Sala, al proyecto de ley estatutaria que hizo reformas a la ley de administración de justicia (L. 270/96), se concluyó que el denominado arancel judicial “corresponde a una suerte de recurso parafiscal” (51) . Explicó la Corte en dicha ocasión, que si bien es cierto que originariamente las contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la realización de la faceta social del Estado de derecho, ante la necesidad de acceder a los recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos, nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean administradas por esos sectores y que redunden en su propio beneficio.
22. A partir de ello se puede concluir, que la expansión de los sectores susceptibles de rentas parafiscales, obliga que su diseño por parte del legislador, sea moldeado de acuerdo a las necesidades y configuración de cada sector. Así pues, las exigencias del sector ganadero, en cuanto a la determinación de los obligados, la garantía de la inversión a favor del gremio respectivo o la base de liquidación de la contribución, no será igual a las exigencias de los mismos rasgos generales en el caso del sector de la administración de justicia.
Justamente, el anterior criterio fue aplicado también en la Sentencia C-959 de 2007, en la cual la Corte estudió el caso puntual de la inclusión de los concesionarios de aeropuertos y carreteras dentro del grupo de obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Al hacer frente, en aquella ocasión, al reparo del demandante según el cual se vulneraba el principio de igualdad con la inclusión en mención, porque los concesionarios referidos no participaban del sector turístico, la Corte demostró que la dinámica propia de las actividades turísticas permitía concluir que sí existía una relación entre la actividad de los concesionarios de aeropuertos y carreteras y el turismo. Por la importancia y pertinencia del argumento de la Corte en la sentencia citada, se trascribirá in extenso a continuación:
“7.3. La infraestructura de los aeropuertos y de las carreteras entregados en concesión, está directamente vinculada con el transporte de las personas que se desplazan con diversos propósitos, entre ellos los relacionados con el turismo y la recreación, como lo demuestra el demandante (52) al aportar estudios comparativos sobre el volumen de pasajeros que se moviliza durante los períodos de vacaciones, días feriados y puentes festivos.
Para la Sala, el legislador en ejercicio razonable de su competencia para configurar el sistema normativo en materia de contribuciones, procedió conforme con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, cuando incorporó a los concesionarios de aeropuertos y carreteras como aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. En esta medida, contrario a lo que considera el demandante, el Congreso de la República no desconoció el derecho a la igualdad, sino que actuó de manera proporcional al fin buscado con la norma, constituido por la necesidad de fortalecer e incrementar la contribución, controlar la evasión y unificar en un solo ente su recaudo” (53) .
Lo anterior significa en últimas, que la Corte Constitucional ha ido matizando el análisis de la exigencia del requisito de la singularidad de las contribuciones parafiscales, no para aplicarlo de manera menos estricta, sino para hacerlo coherente con la dinámica económica de los distintos sectores en los que el legislador decide imponerlas. Y, adicional a ello, el sentido de la argumentación que representa tal tendencia, tanto del juez de control de constitucionalidad como del legislador, es el énfasis en la verificación de los requisitos de la especificidad. Es decir, la comprobación efectiva de que los obligados a un pago parafiscal determinado se beneficien del sector gravado, luego de la inversión de dichos dineros. Así, el estado actual de jurisprudencia en esta materia, debe seguirse aplicando al diseño mismo de las contribuciones parafiscales, como al análisis de su constitucionalidad.
Análisis del cargo. Supuesta falta de homogeneidad del grupo de obligados al pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo.
23. Como se dijo, pese a la gran cantidad de argumentos para sustentar la supuesta inconstitucionalidad de la norma acusada, todos ellos derivaban de un solo problema atribuido a la disposición demandada, cual es el consistente en que el grupo regulado en ella no cumple con el requisito de singularidad propio de los pagos parafiscales. Es decir, el grupo del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, presuntamente no es homogéneo, luego la contribución en cuestión no fue diseñada de conformidad con los requisitos para ello. Así, sobre lo anterior, que configura el sentido del cargo objeto de estudio, la Sala considera que no existe justificación suficiente para concluir que la contribución parafiscal para la promoción del turismo haya sido mal diseñada por parte del legislador, luego que carezca de homogeneidad.
De conformidad con lo expuesto, para la Corte Constitucional existen tres razones principales que sustentan esta conclusión: (i) la complejidad de la dinámica que subyace al turismo como actividad económica, impide la asimilación del conjunto de personas naturales y jurídicas que lo ejercen, como un gremio cerrado o excluyente; (ii) el legislador ha verificado de manera razonable que el cumplimiento del requisito de singularidad (exigencia de homogeneidad) dependa de modo riguroso de la especificidad, es decir, la actividad económica que se beneficie de manera directa y proporcional del incremento del turismo, puede ser gravada; y (iii) como quiera que el cumplimiento del requisito de especificidad significa en suma, que los sectores gravados se vean en efecto beneficiados de la inversión que haga el Fondo de Promoción Turística; ello traslada los cuestionamientos relativos a cómo beneficiar a la supuesta variedad de miembros del grupo de obligados, a la labor del fondo y al manejo de su comité directivo. A su vez, esto se traduce en un asunto de seguimiento de políticas públicas y no de constitucionalidad de la norma acusada.
24. Respecto de la razón (i), se encuentra que los criterios utilizados por quienes concluyen que el grupo de gravados no es homogéneo atienden a la noción de grupo como gremio cerrado y excluyente, es decir, consideran a partir de una interpretación restringida, que las actividades turísticas se circunscriben a las actividades hotelera y de agencias de viajes. Para la Corte, resulta inadecuado dicho alcance, por la complejidad y enorme variedad de formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo.
Uno de los intervinientes (54) cita la definición de turista y de turismo de la Organización Mundial del Turismo, OMT, la cual se refiere a que la industria turística está constituida por el conjunto de actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y contacto con otras culturas y al fomento de las expresiones humanas de naturaleza distinta a lo cotidiano. Esta definición incluye, por supuesto, innumerables actividades. Y, tanto es así, que en la misma Ley 300 de 1996 (Ley General de Turismo) el legislador incluyó un título (el título IV) exclusivo para definir y regular las actividades denominadas ecoturismo, etnoturismo, agroturismo, acuaturismo y turismo metropolitano; y otro título (el título V) para el llamado turismo de interés social.
Ahora bien, conciente el legislador de que ello es así, decidió igualmente incluir en las modificaciones a la Ley General de Turismo, estipuladas en la Ley 1101 de 2006, la creación del Banco de Proyectos Turísticos (L. 1101/2006, art. 18). Ello indica que a los ciudadanos, así como a las mismas entidades territoriales y en general a los miembros activos de la sociedad, se les ha brindado la oportunidad de encontrar opciones para ofrecer actividades turísticas, dentro de límites legales impuestos únicamente en relación con actividades ilegales (por ejemplo, turismo asociado con prácticas sexuales con menores de edad, L. 1101/2006, art. 10) y con el respeto por las regulaciones de ciertas áreas como los parques naturales, o por el cumplimiento de los planes de manejo ambiental, entre otros (título IV, L. 300/96).
Ahora bien, el amplio espectro de actividades que pueden relacionarse razonable y directamente con la actividad turística, como para ser incluidas en el sector turístico, no significa que todas las actividades económicas de la sociedad puedan incluirse, como lo pretenden hacer ver algunos de los intervinientes. Por el contrario, el criterio de inclusión en mención se agota cuando no es posible demostrar que cierta actividad se beneficia de un modo directamente proporcional del provecho y rentabilidad económicos del turismo.
25. En este último criterio, relativo a la razón (ii), se halla el sustento del discernimiento que el legislador efectúa para decidir cuáles sectores o actividades incluir y cuáles excluir. Tal como ha sido el sentido de las argumentaciones de la Corte Constitucional, cuando se ha enfrentado a este tipo de análisis.
Dicho sentido informa sobre la necesidad de entender el requisito de la singularidad (o exigencia de homogeneidad) en las contribuciones parafiscales, sometido a la especificidad, es decir a la garantía de beneficio de los miembros del grupo gravado. Como se plasmó más arriba, en Sentencia C-959 de 2006, la Corte afirmó que uno de los sectores gravados con la contribución parafiscal para la promoción del turismo, había sido incluido en el sector turístico, porque de hecho se beneficiaba del incremento en el turismo. Esto quiere decir que la garantía de verse beneficiados de las actividades turísticas, le otorgó la cualidad de singularidad que exigen estas contribuciones. De igual manera, ya en la Sentencia C-152 de 1997, en la cual esta corporación declaró inexequible la inclusión del sector de los importadores como obligado de la contribución parafiscal sobre productos de origen agropecuario y pesquero, se denotó la aplicación del criterio aquí expuesto.
En efecto, la inexequibilidad referida tuvo como sustento la ausencia de beneficio que reportaba la actividad gravada respecto de las inversiones en el sector de los productos de origen agropecuario y pesquero. Señaló la Corte en aquella oportunidad:
“Según lo que se expuso, los recursos originados en las contribuciones parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo que los tributa. Esto es lo que justifica constitucionalmente, en especial desde el punto de vista de la equidad, las contribuciones parafiscales: si en principio es inequitativo gravar solamente a un grupo, la equidad se restablece al destinar los recursos producto del gravamen al beneficio de quienes los tributan. Así se satisfacen los conceptos de justicia y equidad a que se refiere el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución, lo mismo que los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que consagra el inciso primero del artículo 363.
La contribución impuesta a los importadores por el artículo acusado, no se destina, como ya se ha dicho, a su beneficio. Esto es claro si se tiene en cuenta que las finalidades de las asociaciones agropecuarias o pesqueras que reciben los recursos, son completamente diferentes a las de los importadores” (55) .
De este modo, como se estableció en el fundamento jurídico 14 de esta sentencia, el legislador verificó el cumplimiento de la exigencia de especificidad, mediante la determinación de que las actividades económicas que se beneficiaron con el incremento del turismo desde la creación de la contribución parafiscal por dicho concepto en 1996 (por medio de la L. 300/96), habían rebasado el sector de los hoteles, las agencias de viaje y los restaurantes turísticos. Por ello, incluyó aquellas que de hecho habían reportado efectos favorables de manera directa y proporcional al incremento del turismo. Y, en este orden de análisis, constituyó el grupo gravado, dando cumplimiento con ello al requisito de singularidad, cuya homogeneidad deriva justamente del beneficio que se reporta cuando se incrementa el turismo.
24(sic). De otro lado, el análisis que hace la demandante y algunos de los intervinientes arroja como resultado que las actividades gravadas con la contribución parafiscal para la promoción del turismo, resultan extremadamente variadas, como para creer que todas se pueden beneficiar de las inversiones de estos recursos en el sector del turístico. Sobre esto considera la Corte, en primer lugar y como se acaba de explicar, que la relación que reúne a todos los sectores es el beneficio que reciben de la rentabilidad de las actividades turísticas; y ello puede darse en actividades tan diversas, como diversas son las formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo.
En segundo lugar, el resultado final de la inversión de los recursos recaudados por este concepto, puede ser efectivo en distintos grados; y por supuesto la variedad de los sectores a los cuales se les debe garantizar beneficio derivado de ello, puede resultar un reto para el ente que configure las políticas de inversión. Pero ello en manera alguna compromete la conformidad constitucional del diseño de la contribución parafiscal.
La estructura institucional que implementó el legislador en la Ley 1101 de 2006 para la inversión, tal como se describe en los fundamentos jurídicos 12 y 13 de esta providencia, sugiere que al comité directivo del Fondo de Promoción Turística se le exija el cumplimiento de la garantía de beneficio de todos los obligados a la contribución parafiscal bajo estudio. Para el efecto, dicho comité tiene una nueva conformación en la ley en mención, que incluye precisamente cinco (5) delegados de las asociaciones gremiales de los aportantes, entre otros. El seguimiento de la labor del comité, implica el despliegue de otro tipo de controles al interior del Estado colombiano, distintos al control de constitucionalidad.
En últimas, la garantía del beneficio exigida como condición del adecuado diseño de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, depende en gran medida de la adecuación de las políticas que adopten el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en coordinación con el comité directivo del Fondo de Promoción Turística, tal como lo estable la Ley 1101 de 2006. Y, ello no representa, como se ha afirmado, un problema de constitucionalidad de la norma acusada.
25. La Sala concluye pues, que el legislador ha respetado los límites de la potestad constitucional otorgada en el artículo 150-12 superior, para establecer contribuciones parafiscales. Esto en tanto la configuración constitucional de dicha potestad, implica no solo tener en cuenta la definición de contribución parafiscal de la ley orgánica referida, en el punto que exige que estos se beneficien de la actividad. Es decir, no se ha vulnerado ni el límite legal de la potestad constitucional del legislador para establecer contribuciones parafiscales (C.N., art. 150-12), ni el principio de equidad (C.N., arts. 95-9 y 363) que en materia tributaria exige que las mencionadas contribuciones parafiscales se diseñen de tal manera que el grupo gravado se beneficie de su inversión (estatuto orgánico de presupuesto, art. 29).
Por todo ello la Corte considera que el diseño de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, se ciñó a los principios constitucionales exigidos en la implementación de este tipo de contribuciones. Así se declarará exequible el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, únicamente por el cargo relativo al seguimiento del principio de singularidad (exigencia de homogeneidad del grupo gravado) de las contribuciones parafiscales.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, únicamente por el cargo relativo al seguimiento del principio de singularidad (exigencia de homogeneidad del grupo gravado) de las contribuciones parafiscales.
(3) La demandante cita la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual discrimina entre contribuciones parafiscales típicas, que se refieren a la hipótesis en la cual los miembros del grupo gravado se encuentran inmersos en la misma actividad, por lo cual se desarrollan económicamente en el mismo sector, así que existe una coincidencia entre el aportante y el beneficiado. Y contribuciones atípicas, relativas al caso en el que los beneficiarios de la contribución son distintos a los miembros del grupo gravado.
(4) La demandante utiliza el ejemplo de “la cuota de fomento cacaotero, la cuota de fomento panelero, la retención cafetera, la cuota de fomento ganadero y lechero, entre otras”.
(5) Señala por último, que la anterior fue la perspectiva que adoptó la Corte en la Sentencia C-776 de 2003, en cual analizó la norma que incluyó en la tarifa del IVA (del 2%) una gran cantidad de bienes y servicios, hasta ese momento no gravados con dicho pago. En aquella ocasión el demandante no especificó cuáles bienes y servicios debían continuar gravados y cuáles no, sino que planteó a la Corte que el legislador no había seguido los lineamientos para establecer el dicho gravamen, por cual el nuevo régimen del IVA (del 2%) era vulneratorio del principio de equidad. Y, dejó que el Tribunal Constitucional estableciera el alcance del principio de equidad en relación con las cargas impositivas al consumo de alimentos.
(6) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Academia Colombiana de Jurisprudencia.
(7) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
(8) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, e Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
(9) C-478 de 1998.
(10) Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(11) Los intervinientes utilizan el ejemplo de la Sentencia C-152 de 1997 en la que se declaró inexequible la inclusión del gremio de los “importadores” como obligados de una contribución parafiscal destinada a beneficiar al “subsector” de la producción agropecuaria y pesquera. Alegan que este tipo de inclusiones generan problemas de equidad, pues no se garantiza que los aportantes tengan la posibilidad de beneficiarse en una proporción razonable en relación con lo que aportan.
(12) Asociación de Transporte Aéreo Internacional, IATA; y Asociación de Transporte Aéreo de Colombia, ATAC.
(13) Asociación de Transporte Aéreo Internacional, IATA; y Asociación de Transporte Aéreo de Colombia, ATAC.
(14) Asociación de Transporte Aéreo de Colombia, ATAC.
(15) Asociación de Transporte Aéreo Internacional, IATA
(16) (i) Las empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general; (ii) los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales; (iii) los parques temáticos; (iv) los concesionarios de aeropuertos y carreteras; (v) las empresas de transporte de pasajeros aéreas y terrestres; (vi) los centros de convenciones; (vii) las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje; (viii) las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico; (ix) los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en el artículo 3º referido. Solita(sic) igualmente la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo demandado, que establece que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para otorgar la calidad de turístico, a los bares y restaurantes a que se refiere el numeral 10 del artículo acusado.
(17) En esta sentencia se declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 788 de 2002, que pretendía gravar bienes y servicios con el IVA, pero solo aquellos de la tarifa del 2%.
(18) Sentencia C-988 de 2004 (reiterando entre otras las sents. C-582/99 (FJ # 3), C-191/98 y C-358/97, entre otras, en la cual la Corte analizó un cargo de inconstitucionalidad, consistente en la presunta vulneración de la Decisión Andina 436 (referente a la aplicación de normas andinas en materia de agroquímicos) por parte de la norma legal acusada en aquella ocasión. Expresó la Corte sobre la noción de bloque lo siguiente: “sobre las normas comunitarias, la Corte ha considerado que la regla general es que ni los tratados de integración económica ni el derecho comunitario integran el bloque de constitucionalidad, como quiera que <su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos, etc., de donde surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece de sustento> (C-256/98). Con todo, de manera excepcionalísima, la Corte ha admitido que algunas normas comunitarias pueden integrarse al bloque de constitucionalidad, siempre y cuando se trate de una norma comunitaria que de manera explícita y directa reconozca y desarrolle derechos humanos (C-1490/00)”.
(19) C-774 de 2001.
(20) En esta providencia se analizó la presunta configuración de un vicio de procedimiento en el trámite de formación del acto legislativo artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 1 de 2005, que entre otros, dispuso la eliminación de la llamada “mesada 14”. A propósito de ello se hicieron consideraciones sobre el sentido y alcance del control constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución.
(21) C-277 de 2007, citada.
(22) C-577 de 2006. (FJ # 6 y 7)
(23) C-1042 de 2007
(24) Ley 225 de 1995, (Diciembre 20), “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”. [Diario Oficial Nº 42.157, de 20 de diciembre de 1995].
(25) A lo largo del estudio del fenómeno de cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que en realidad no existen varias clases de cosa juzgada, sino distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte antiguamente llamó cosa juzgada relativa. Pero, lo anterior resulta contradictorio porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa juzgada material”, tienden a confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición de volver a estudiar una determinada disposición normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicación de esta prohibición y obligación; o se aplica o no se aplica.
Otra situación, distinta a la definición de cosa juzgada, ha sido abordada por la Corte cuando ha querido hacer énfasis en que los pronunciamientos de inexequibilidad sugieren un análisis distinto de la cosa juzgada, que el exigido para los pronunciamientos de exequibilidad (Ver por ejemplo el auto A-086/08). En efecto, la declaratoria de inexequibilidad a partir de la que se configura cosa juzgada implica que basta con el cumplimiento de (i), y resulta indiferente el requisito (ii) Mientras que la cosa juzgada a partir de una exequibilidad implica que el cumplimiento de (i) no es suficiente, sino que debe verificarse de manera estricta el cumplimiento de (ii).
(26) Ley 1101 de 2006: ART. 1º—El artículo 40 de la Ley 300 de 1996 quedará así: De la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Créase una contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo. La contribución estará a cargo de los aportantes previstos en el artículo 3º de la presente ley.
(27) Antiguo artículo 40 de la Ley 300 de 1996: “ART. 40.—Créase una contribución parafiscal con destino a la promoción del turismo. La contribución estará a cargo de los establecimientos hoteleros y de hospedaje, las agencias de viajes y los restaurantes turísticos, contribución que en ningún caso será trasladada al usuario”.
(28) Ley 1101 de 2006: ART. 10.—El artículo 43 de la Ley 300 de 1996, quedará así: Destinación de los recursos del Fondo de Promoción Turística. Los recursos del Fondo de Promoción Turística se destinarán a la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la política de turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al comité directivo del Fondo de Promoción Turística, la cual tendrá en cuenta los proyectos previamente incluidos en el banco de proyectos creado en la presente ley.
(29) Antiguo artículo 43 de la Ley 300 de 1996: ART. 43.—Objetivo y funciones. Los recursos del Fondo de Promoción Turística se destinarán a la ejecución de los planes de promoción y mercadeo turístico y a fortalecer y mejorar la competitividad del sector, con el fin de incrementar el turismo receptivo y el turismo doméstico con base en los programas y planes que para el efecto presente la entidad administradora al comité directivo del fondo.
(30) Ley 1101 de 2003: ART. 11.—El artículo 46 de Ley 300 de 1996, quedará así: Del comité directivo del Fondo de Promoción Turística. El Fondo de Promoción Turística tendrá un comité directivo compuesto por diez miembros, de la siguiente manera:
a) El Ministro de Comercio, Industria y Turismo quien solo podrá delegar en el viceministro del ramo. El representante del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presidirá el comité;
A las reuniones del comité directivo del fondo será invitado el director(a) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cuando quiera que se discuta la destinación de recursos para la ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación de turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad.
(31) Antiguo artículo 46 de la Ley 300 de 1996: ART. 46.—El Fondo de Promoción Turística tendrá un comité directivo compuesto por siete miembros, tres de los cuales serán designados por las asociaciones gremiales cuyo sector contribuya con los aportes parafiscales a que se refiere el artículo 40 de la presente ley. Los cuatro restantes representarán al sector público de la siguiente manera:
a) El Ministro de Desarrollo Económico, quien lo presidirá y podrá delegar su representación en el Viceministro de Turismo;
c) El Director Nacional de Planeación o su delegado;
(32) Ley 300 de 1996: ART. 48.—Control fiscal del fondo. De conformidad con lo establecido en el artículo 267 de la Constitución Política, se autoriza que el control fiscal que ordinariamente correspondería a la Contraloría General de la República sobre los recursos que integran el fondo, se contrate con empresas privadas colombianas, de conformidad con los procedimientos establecidos en la misma norma constitucional.
(33) Constitución de 1991: “ART. 267.—El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado [énfasis fuera del texto].
(34) Proyecto de Ley 241 de 2005 Cámara y 263 de 2006 Senado “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
(35) Gaceta del Congreso Nº 134 del 24 de mayo de 2006.
(36) Gaceta del Congreso Nº 197 del 14 de junio de 2006.
(37) Gaceta del Congreso Nº 197 del 14 de junio de 2006.
(40) Finalmente cabe destacar que tanto el gobierno como el grupo de ponentes estaban de acuerdo en que la participación de los concesionarios viales y aeroportuarios se hiciera sobre una base de cálculo que excluya de los ingresos operacionales los ingresos percibidos por la carga. Tal diferenciación se podría plantear sobre la base de las categorías de pago de peaje. [Gaceta del Congreso Nº 197 del 14 de junio de 2006].
(42) Cfr. entre otras las sentencias: C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-776 de 2003, C-840 de 2003, C-1143 de 2003, C-226 de 2004, C-1171 de 2005, C-927 de 2006.
(43) C-713 de 2008.
(44) Sentencia C-927 de 2006, que reitera la Sentencia C-776 de 2003.
(45) [Cita del aparte trascrito] En relación con esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: “El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión”. (Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Exp. 13.408).
(46) C-927 de 2006.
(47) [Cita del aparte trascrito] Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993.
(48) [Cita del aparte trascrito] “ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179/94, art. 12, L. 225/95, art. 2º)”.
(49) En este punto, la Sentencia C-713 de 2008, señaló la importancia de insistir en la diferencia conceptual entre las tasas y las contribuciones parafiscales: “La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquellas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado” [C-1171/2005].
(50) C-152 de 1997.
(51) C-713 de 2008.
(52) [Cita del aparte trascrito y se refiere al contenido del Exp. D-6846] Folio 9 y siguientes de la demanda.
(53) C-959 de 2007.
(54) Facultad de derecho de la Universidad de Cartagena.
(55) C-152 de 1997 [Énfasis dentro del texto].