Source: https://www.widersprueche-zeitschrift.de/article1137.html
Timestamp: 2018-07-19 17:19:08
Document Index: 253313495

Matched Legal Cases: ['Art. 20', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 19', 'Art. 7', 'Art. 2', 'Art. 78', 'Art. 146', 'Art. 23', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 85', 'Art. 89', 'Art. 87', 'Art. 2', 'Art. 74', 'Art. 47', 'Art. 12', 'Art. 26', 'Art. 6']

Widersprüche Zeitschrift - Leseproben - Heft 42
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Karl-Heinz Schöneburg
Der Entwurf einer Verfassung für das Land Brandenburg
Konkurrenz zum Grundgesetz
Vor einem Jahr wurde die ehemalige DDR der Bundesrepublik Deutschland "einverleibt". Für viele Bürgerinnen und Bürger ist dies ein Anlaß zum Nachdenken. Ich artikuliere daher Nachdenkliches zum Verfassungsfortschritt in diesem Deutschland. Denn die Frage nach der Verfassung dieser deutschen Republik betrifft nicht Nebensächliches. Es geht vielmehr darum, wie dieser Staat politisch und gesellschaftlich gestaltet ist und werden soll; welche Rechte die Bürgerinnen und Bürger haben, um ihr Leben selbst zu bestimmen; wie sie sich vor der Übermacht staatlich-bürokratischer Apparaturen und nationaler und internationaler Kapitalien wehren und behaupten können; inwieweit sie an der staatlichen Macht teilhaben, Subjekt oder Objekt von Machtausübung sind.
Die Frage nach der Verfassung ist also beileibe kein Gegenstand für Sonntagsreden von Politikern, kein Streitobjekt juristischer Fachidioten. Die Verfassung schwebt nicht in oder über Wolken - von unschuldigen Engeln umgeben. Die Verfassung betrifft ganz existentiell das Hiersein und Dasein der Menschen, ihre Existenzsorgen und ihre Nöte. Die Bürgerinnen und Bürger dürfen daher die Gestaltung der Verfassung niemals an Berufspolitiker und sogenannte Experten abtreten, sie müssen sich vielmehr energisch an ihr beteiligen: Es geht um Entscheidungen über ihr Leben.
Deshalb die folgenden Anmerkungen über den Entwurf der Verfassung des Landes Brandenburg, der sich übrigens in wohltuender Weise von den Verfassungsentwürfen der anderen vier "neuen Bundesländern" abhebt, in denen die herrschende CDU ihre konservativen Positionen gegen das Volk artikuliert. (1)
Wenn es dazu noch eines äußeren Anstoßes bedurft hätte, so müßte ich dem "ehrenwerten" Herrn Barzel dafür danken, hat er doch am 20.7.1991 in alter Weise (wenn auch nicht altersweise) wissen lassen: "Dieser Entwurf markiert den Weg in die andere Republik", er "lebt aus einem anderen Geist als das Grundgesetz". Nun bin ich mir nicht sicher, welchen Geist Herr Barzel dem Bonner Grundgesetz einhaucht (vielleicht seinen eigenen?). Daß er allerdings mit einer Prognose nicht so ganz unrecht haben mag, möchte auch ich annehmen: Wird der Verfassungsentwurf "so - oder so ähnlich - verabschiedet, droht gesamtstaatlicher Konflikt." (2). Die Frage ist nur, wie man zu verfassungsrechtlichen Konflikten steht. Für Regierende (und konservative) zumal sind Konflikte Schreckgespenster, für andere Motor des Fortschritts. Auch wenn ein Herr Barzel längst seine Qualifikation als ernstzunehmender Diskussionspartner eingebüßt hat, ein Grundeinwand muß gegen ihn vorgebracht werden: Ist etwa die Bundesrepublik Deutschland mit dem 3. Oktober 1990, dem "Beitritt" der DDR, kein neuer Staat geworden? Will Herr Barzel auch in dieser Hinsicht die "Väter" des Bonner Grundgesetzes und damit seinen "Übervater" Konrad Adenauer verleugnen?
Staatliche Macht liegt niemals nur bei den Herrschenden oder Regierenden. Die Regierten - für Hegel machten diese das Volk aus - wirken in vielfältiger Weise auf Inhalt und Ausgestaltung von Macht durch ihre bloße Existenz, die Herrschende in ihr Machtkalkül zu ziehen haben; durch spontanes oder auch selbstbewußtes gesellschaftliches und politisches Agieren, das die Macht der Regierenden begrenzt, beeinflußt, in Frage stellt; durch Organisation zur Eigenmacht mit dem Anspruch auf zumindest Teilhabe an der Regierung...
Macht ist demnach niemals eine monolithische "Einheit", die von Regierenden so heiß ersehnte und herbeigeredete "Harmonie" von Herrschenden und Beherrschten. Entgegen diesem obrigkeitsstaatlichen Leitbild ist Macht immer ein Kräfteverhältnis von Regierenden und Regierten oder Einheit und Gegensatz beider, um es in der Sprache von Dialektik auszudrücken. Verfassungen als juristisch-verbindliche Normensysteme reflektieren diesen politischen Grundtatbestand. Allerdings in sehr unterschiedlicher Weise. Dementsprechend gegensätzlich ist auch ihre Funktion: Status-quo-verteidigend oder fortschritts-fordernd, die Objekt-Situation der Regierten verfestigend oder ihre Subjekt-Rolle auf dem Weg zu Regierenden ebnend. Dies gilt ohne Einschränkung auch für demokratische Verfassungen. Sie sind daher danach zu befragen, welche Art von Demokratie sie verfassungsrechtlich gestalten.
Das Bonner Grundgesetz des Jahres 1949 ist - im Gegensatz zu den meisten vorher und nachher erlassenen Landesverfassungen der Alt-BRD - von einem Demokratieverständnis geprägt, das vorwiegend parlamentarische, repräsentative Züge trägt. Darüber kann auch der Art. 20, Absatz 2 nicht hinwegtäuschen, der davon spricht, daß auf Bundesebene die Staatsgewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt werde. Bezeichnenderweise wird selbst dieser kümmerliche Überrest von direkter Demokratie von konservativen Politikern und Staatsrechtswissenschaftlern seit eh und je in Frage gestellt, d.h. verfassungswidrig ausgelegt und praktiziert. (3)
Obrigkeitsstaatliches Grundgesetz
Mit guten Begründungen ist inzwischen belegt worden, daß die Entscheidung des Parlamentarischen Rates im Jahre 1949 für eine nahezu ausschließlich parlamentarische, repräsentative Demokratie einem Denken in den Kategorien des kalten Krieges und des Antikommunismus sowie der Angst vor einem - vor allem von den Gewerkschaften getragenen - Antifaschismus geschuldet war (4). So wird auch der Ausfall von Theodor Heuss im Parlamentarischen Rat verständlich, der Forderungen nach direkter Demokratie mit dem diffamierenden Ausruf "Cave Canem" (Hüte dich vor dem Hunde) begegnete, denn sie seien "in der großräumigen Demokratie die Prämie für jeden Demagogen" (5). Damit steht auch das Bonner Grundgesetz nicht außerhalb jener obrigkeitsstaatlichen Denktraditionen der "teutschen" Geschichte, die den Bürger letztlich als Nicht-Souverän sehen und dem Volk und seiner demokratischen Reife zutiefst mißtrauen. Es darf in diesem Zusammenhang auch daran erinnert werden, daß aus diesem obrigkeitsstaatlichen Demokratieverständnis heraus der Parlamentarische Rat die drei westzonalen Besatzungsmächte (USA, Großbritannien, Frankreich) zu bewegen vermochte, von deren ursprünglichem Vorhaben, das Bonner Grundgesetz durch Volksentscheid anzunehmen, abzugehen. So stand an der Wiege des Bonner Grundgesetzes ein unmißverständlicher Akt der Ausschaltung einer direkten Volksbeteiligung am Prozeß der Verfassungsgesetzgebung. (6)
Die repräsentative Demokratie des Bonner Grundgesetzes ist inzwischen zum "Parteiabsolutismus" verkommen. Die "Mitwirkung" der Parteien bei der demokratischen Willensbildung hat sich zum faktischen Politikmonopol der Parteien gemausert. Es ist aus der Sicht der Regierten weitgehend eine "Zuschauerdemokratie" entstanden. (7)
Aus all diesen Gründen mußte der brandenburgische Entwurf einer Landesverfassung einem weitergehenden Demokratieverständnis verpflichtet sein. Denkweisen des kalten Krieges durften nicht mehr Platz greifen, denn der kalte Krieg ist Vergangenheit. Die Bürgerbewegungen hatten mit der Entmachtung der SED und ihrer bürokratischen Apparate bewiesen, zu welchen produktiven Handlungen ein souveränes Volk fähig ist (8). Die neue Verfassung des Landes Brandenburg wird dem Rechnung tragen. Herrschaft des Volkes darf nicht mehr in etatistisch-obrigkeitsstaatlicher Weise vorwiegend herrschaftslegitimierende Funktionen haben, sondern hat der politisch-staatlichen Selbstverwirklichung der Bürger und ihrer frei gewählten Organisationen und Bewegungen zu dienen. Der Verfassungsentwurf normiert deshalb eine Demokratie, in der das Volk souveräner Träger aller Staatsgewalt ist, die sich als Einheit von parlamentarischer und direkter Demokratie realisiert (vgl. Art. 2 Abs. l und 2). Damit wird jene verfassungstheoretische Erkenntnis berücksichtigt, nach der sowohl eine alleinige plebiszitäre, wie eine rein repräsentative Demokratie den "Keim der Selbstvernichtung in sich" tragen. (9)
Eine Demokratie, die sich als Einheit von parlamentarischen und außerparlamentarischdirekten Formen versteht, bedarf natürlich der verfassungsmäßigen Ausgestaltung im einzelnen. Dies unternimmt der Brandenburger Entwurf in vielfältiger, wenn auch sicherlich noch nicht vollkommener Weise. Aber auch hier ist immer zu bedenken: eine Verfassung braucht eine möglichst breite Mehrheit innerhalb und außerhalb des Parlaments, also sind Kompromisse unausweichlich.
Für eine demokratische Verfassung ist zunächst zu fragen: Was versteht sie unter Volk? Der Brandenburgische Entwurf ist hier deutlich. Art. 3 bestimmt unmißverständlich, daß hierzu nicht nur deutsche Staatsangehörige zählen, sondern daß "Angehörige anderer Staaten und Staatenlose mit Wohnsitz im Land Brandenburg" ihnen "gleichgestellt" sind. Das ist eine deutliche Absage an "teutsche" nationalistische Großmannssucht und an Fremdenhaß. In Art. 19 wird - diese Linie konkretisierend - nicht nur das Asylrecht des Bonner Grundgesetzes rezipiert, sondern eine Auslieferung von Ausländern auch dann unter Verbot gestellt, wenn ihnen in dem Land, in das sie verbracht werden sollen, "die Verletzung ihrer Menschenwürde droht".
Das Volk des Landes Brandenburg, das Träger der Staatsgewalt ist, besteht demnach aus allen Individuen, die hier ihren Wohnsitz haben und die in ihrer Würde als Menschen unantastbar sind (Art. 7).
Selbstverständlich gebietet es die Einheit von repräsentativer und direkter Demokratie, daß die Gesetzgebung - wie in Art. 2 Abs. 4 festgeschrieben (man beachte dabei die Reihenfolge!) - "durch Volksbegehren und Volksentscheid und durch die vom Volk gewählten Gesetzgebungsorgane" ausgeübt wird. Die Artikel 79 und 80 regeln im einzelnen Gegenstand, Verfahren und Quoten bei Volksbegehren und Volksentscheid. Interessant ist, daß nach Art. 78 (Volksinitiativen) die Bürgerinnen und Bürger berechtigt sind, dem Landtag "Gegenstände der politischen Willensbildung zu unterbreiten", die "auch Gesetzesentwürfe und Anträge auf Auflösung des Landtages" sein können. Die Vertreter derartiger Volksinitiativen haben das "Recht auf Anhörung". Den Bürgerinnen und Bürgern steht das Recht zu, "die Wahl einer verfassungsgebenden Versammlung zu verlangen, die eine neue Landesverfassung erarbeitet." Hinter dieser Initiative müssen 10% der Stimmberechtigten stehen. Es muß dann ein Volksentscheid über die Wahl zu einer verfassungsgebenden Versammlung durchgeführt werden.
Wie immer man zu den Einzelheiten stehen mag: Es erscheint höchst bemerkenswert, daß ein deutscher Verfassungsgesetzgeber offen bekennt, daß auch seine Verfassung nicht Ewigkeitscharakter hat. Diese Haltung hat uns übrigens Polen weit voraus, daß bereits in seiner Verfassung von 1791 (!) zwingend vorsah, daß alle fünfundzwanzig Jahre zu überprüfen ist, ob die Verfassung noch auf der Höhe der Zeit sei (10). Für konservative, obrigkeitsstaatliche, "teutsche" Verfassungsrechtler und Politiker ist dies Häresie, wie nicht nur ihr Umgang mit Art. 146 des Bonner Grundgesetzes belegt. Die Arroganz der Macht gebiert täglich aufs neue primitives Status-Quo-Denken. Und gar von Polen lernen, das wäre für sie das Letzte! Deshalb hören deutsche Studenten an deutschen Universitäten bis heute kein Wort darüber, daß Polen die erste moderne Verfassung in Europa hatte. Wie sollten auch von diesen "Hinterwäldlern" Verfassungsfortschritte kommen...
Verfassungen sind fortzuschreiben
Die Demokratiekonzeption des Verfassungsausschusses konkretisiert sich in vielen Einzelregelungen des Verfassungsentwurfs. Es ist in diesem Zusammenhang sicherlich ein Fortschritt, daß Art. 23 vorschreibt, daß im Wahlgesetz Sperrklauseln bis höchstens 3 % der Stimmen vorgesehen werden dürfen. Eine Minderheit des Ausschusses war dafür, jede Sperrklausel für unzulässig zu erklären. Für einen Verzicht auf jede Sperrklausel spricht im Interesse der Demokratie einiges.
Da das Wahlrecht auf dem Verhältniswahlsystem basiert, gibt es es eine diesem System immanente "Sperrklausel". Um einen Abgeordnetensitz im Landtag zu erreichen, müssen an der Wahl teilnehmende Parteien, politische Organisationen und Bürgerbewegungen mehr als l% der Wählerstimmen auf sich vereinen. Warum also durch eine besondere Sperrklausel noch darüber hinausgehen?
Da das Verhältniswahlrecht durch Elemente der Persönlichkeit modifiziert wird, ist es außerdem möglich und gewünscht, daß Persönlichkeiten direkt ohne jede Sperrklausel in den Landtag gewählt werden. Sie müssen nur die Mehrheit der Stimmen in ihrem Wahlkreis erhalten. In dieser Hinsicht gibt es also bereits ein Verbot besonderer Sperrklauseln. Es wäre nur folgerichtig, dies auch für die Zweitstimmen anzuerkennen.
Der Vorschlag, in der Verfassung das Problem der Sperrklausel offen zu lassen, also weder ein Verbot noch ein Gebot vorzusehen und stattdessen die Regelung, ob und wie hoch eine Sperrklausel festzulegen ist, dem einfachen Gesetzgeber zu überlassen, wurde im Ausschuß zurecht abgelehnt. Denn damit würde diese wichtige Frage in die Hände der jeweiligen Parlamentsmehrheiten gelegt. Große, etablierte politische Parteien erhielten so eine nicht zu vertretende Möglichkeit, sich per Sperrklausel im Wahlgesetz Vorteile gegenüber neuen politischen Gruppen und Bewegungen zu verschaffen. Meines Erachtens belegt dies nicht zuletzt die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Dort hatte der Parlamentarische Rat 1949 auf die verfassungsrechtliche Normierung eines Sperrklauselverbots verzichtet, um der parlamentarischen Repräsentanz des Volkes im Parlament keine Hürden in den Weg zu bauen. Der Bundesgesetzgeber ist dann bekanntlich ganz anders verfahren und hat die Fünf-Prozent-Klausel erfunden. Eine derartige Hürde könnte in Brandenburg z.B. dazu führen, daß eines Tages gerade jene Bewegungen, die die Veränderungen des Herbstes 1989 bewirkt haben, nicht mehr im Parlament vertreten wären. Neu entstehenden politischen Gruppen würde es außerordentlich erschwert, eine Parlamentsvertretung zu erreichen. Besondere Sperrklauseln neben den immanenten, die im Verhältniswahlsystem und in der mit ihr verbundenen Direktwahl von Persönlichkeiten liegen, verhindern, daß das Volk als Träger aller Staatsgewalt in seinen Differenzierungen und Gruppierungen im Parlament repräsentiert wird. Das Bekenntnis zur Volkssouveränität gebietet meines Erachtens letztlich ein Verbot besonderer Sperrklauseln.
Gegen Sperrklauseln - Volkssouveränität verstärken
Dies folgt aber auch aus dem Prinzip des politischen Pluralismus. Indem jene politischen Differenzierungen und Gruppierungen der Bürgerinnen und Bürger - sofern sie mehr als l% der Stimmen bzw. ein Direktmandat in der Wahl erreichen - im Parlament vertreten sind, wird es möglich, die öffentliche Diskussion zwischen ihnen auch parlamentarisch zu führen. Es wird so unter anderem verhindert, daß extreme politische Gruppen lediglich außerhalb des Parlaments agieren und so populistisch Anhänger gegen die parlamentarischen Strukturen gewinnen können. In dieser Sicht war es für die politische Kultur ein Vorteil, daß die "Republikaner" im Westberliner Parlament saßen und durch ihr dortiges Agieren Wählerpotentiale verloren.
Das Verbot besonderer Sperrklauseln gefährdet auch nicht die politische Stabilität des demokratischen, rechtsstaatlichen Systems, wie immer wieder behauptet wird. So ist z.B. die Weimarer Republik keinesfalls daran gescheitert, daß eine Vielzahl von Parteien im Reichstag vertreten waren. Die Verfassungsgeschichte hat längst den Nachweis erbracht, daß es vielmehr die großen Parteien waren, die - wenn auch in unterschiedlicher Weise und mit divergierenden Argumentationen - der NSDAP den Weg zur Macht geebnet haben.
Manche andere direktdemokratische Überlegung mußte im Verfassungsentwurf einem notwendigen Konsens geopfert werden. Dies betrifft unter anderem den Einfluß der Wähler auf ihre Landtagsabgeordneten nach der Wahl, d.h. die Verantwortlichkeit des Abgeordneten gegenüber seinen Wählern; Einflußmöglichkeiten des Volkes auf die Verwaltungsapparaturen neben den Möglichkeiten, deren Entscheidungen von Verwaltungsgerichten nachprüfen zu lassen. Oder: Im Art. 75 wird zwar die Institution eines Landesbeauftragten für Datenschutz als gewähltes Organ des Landtages institutionalisiert, zur Einrichtung eines Bürgerbeauftragten, eines Ausländerbeauftragten und einer Gleichstellungsbeauftragten konnte sich die Mehrheit des Ausschusses jedoch (noch?) nicht durchringen. Es blieb bei der allgemeinen Ermächtigung des Art. 75 Abs. 2: "Der Landtag kann weitere Beauftragte als Organe des Parlaments wählen."
Schließlich als letzte Beispiel hinsichtlich dieser Problematik: Der von Mitgliedern der Fraktion Bündnis 90/Grüne erarbeitete Vorschlag eines "Ökologischen Senats" konnte nur als Minderheitsvotum Bestandteil des Verfassungsentwurfes werden. Mit einem derartigen Senat bestände die Möglichkeit, in relativer Unabhängigkeit von Parlamentsfraktionen und -mehrheiten, in Durchbrechung des Politikmonopols der großen Parteien und ihrer Mehrheitsbeschaffungspartner ein Sachverständigengremium für die so sensiblen und menschheitsbedeutsamen Fragen des Schutzes der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage gegenwärtiger und künftiger Generationen zu installieren. Leider ist auch in dieser Beziehung zu konstatieren: Sachverstand ist das letzte, was "Berufspolitiker" wünschen, vor allem in "Teutschland", wo seit eh und je davon ausgegangen wurde, daß mit der Politikfunktion auch entsprechendes Wissen oder gar Weisheit über den "Amtsträger" kommt.
Defizite sind aber auch hinsichtlich der parlamentarischen Demokratieform erkennbar. Es ist schlicht unlogisch, daß das Parlament den Ministerpräsidenten, nicht aber die Minister wählt. Letztere werden vom Regierungschef ernannt (Art. 85 und 87). Andererseits wird aber in Art. 89 Abs. 3 bestimmt, daß der Landtag mit der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitglieder jedem Minister das Vertrauen entziehen kann und der Ministerpräsident diesen dann "unverzüglich zu entlassen" hat. Dem literarisch Bewanderten ist auch nicht wohl, wenn Art. 87 lapidar feststellt: "Der Ministerpräsident ernennt und entläßt die Minister." Da war doch einst eine Ricarda Huch gewesen, die den (ungeschriebenen) Art. l der nazifaschistischen Verfassung dahingehend formuliert hatte: "Der Führer ernennt und erschießt seine Minister selbst."
Man hätte sich auch gewünscht, daß der Artikel über die parlamentarische Opposition nicht am Ende des Abschnittes über den Landtag plaziert worden wäre, zumal er die Opposition als "wesentlichen Bestandteil der parlamentarischen Demokratie" definiert und ihr "das Recht auf Chancengleichheit" gibt.
Die größten Widersprüche pflegen sich zwischen Verfassungsrechtlern und Politikern an der Frage der Grund- und Menschenrechte zu entzünden. So auch im brandenburgischen Verfassungsausschuß.
Da war zunächst zu entscheiden, ob die Verfassung des Landes Brandenburg überhaupt einen Grundrechtsteil benötige, oder sich nicht besser darauf beschränken sollte - so die Meinung einiger Konservativer - lediglich die Staatsorganisation (Parlament, Verwaltung, Rechtsprechung, Finanzen) zu normieren. Also eine Art Organisationsstatut für staatliche Institutionen. Die Entscheidung für eine "Vollverfassung" fiel recht schnell, da sich alle Politiker ausrechnen konnten, daß eine grundrechtsamputierte "Halbverfassung" kaum von den Bürgerinnen und Bürgern angenommen würde. Denn dann wäre gerade jene politischen und gesellschaftlichen Probleme ausgespart worden, die sie täglich mehr bedrücken und heimsuchen, gleichsam als Folgen der Kolonisierung. Nichtsdestotrotz melden sich heute wieder Vertreter der CDU zu Wort und plädieren für ein "Statut der Staatsorganisation", da doch das Bonner Grundgesetz alles über Grundrechte nötige schon enthalte. Es ist an der Zeit, diese Art von undemokratischer Einfalt allenthalben publik zu machen. Es wird dem weiteren Schrumpfen des Wählerpotentials der CDU förderlich sein.
Die zweite Grundüberlegung betraf die Frage, ob eine Landesverfassung überhaupt befugt sei, über das Bonner Grundgesetz hinauszugehen. Mit anderen Worten: Wenn schon Grundrechte, dann nichts anderes als eine wortgetreue Wiederholung des Grundrechtsteils im Bonner Provisorium. Die überwältigende Mehrheit des Ausschusses hat eine derartige Position mit guten Gründen abgelehnt.
Erstens war anzumerken, daß Länderverfassungen, die vor und nach Gründung der BRD im Jahr 1949 entstanden, Grundrechte normierten, die entweder gar nicht im Bonner Grundgesetz standen oder per Auslegung aus ihm entwickelt werden mußten.
Zweitens hat das Bundesverfassungsgericht mit seinen (durchaus widersprüchlichen, dem jeweiligen Zeitgeist zumindest teilweise Tribut zollenden) Urteilen zahlreiche verbindliche Entwicklungen von Grundrechten vorgenommen, ohne daß dies zu einer förmlichen Korrektur des Grundgesetzes geführt hätte.
Drittens haben die Europäische Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Europäische Sozialcharta und die verschiedenen Menschenrechtskonventionen der UNO eine Vielzahl von neuen Menschenrechten völkerrechtlich ausgeformt. Die BRD hat keine Veranlassung gesehen, mit dem Beitritt zu jenen völkerrechtlichen Akten bzw. mit deren Anerkennung aus ihnen Konsequenzen für die Grundrechte in ihrer Verfassung abzuleiten. Eine verfassungsrechtliche Transformation von Völkerrecht in innerstaatliches Recht fand in dieser Hinsicht in der BRD genausowenig wie in der ehemaligen DDR statt. Der brandenburgische Verfassungsentwurf verfährt hier ganz anders. Nicht nur, daß in Art. 2 Abs. 3 ein ausdrückliches Bekenntnis des Volkes im Lande Brandenburg zu diesen völkerrechtlichen Menschenrechtsnormen verankert ist und alle staatlichen Organe, gesellschaftlichen Kräfte und Individuen zu deren Achtung und Schutz verpflichtet werden, der gesamte zweite Hauptteil des Entwurfes (Grundrechte und Staatsziele) belegt das Bemühen, jene Menschenrechtsnormen in innerstaatliches Recht umzusetzen.
Viertens haben die Länder des vereinigten deutschen Staates auf Grund dessen föderaler Struktur nicht nur das Recht, sondern die Pflicht zur Weiterentwicklung der im Bonner Grundgesetz aufgenommenen Grund- und Menschenrechte beizutragen. Oder soll das Bekenntnis zum Föderalismus in den Politiker-Sonntags-Reden weiterhin als Feigenblatt herhalten, um die in der Realität zu beobachtende Zentralisierung, z.B. dadurch, daß die Bonner Machtzentrale immer mehr Gegenstände der in Art. 74 des Bonner Grundgesetzes benannten "konkurrierenden Gesetzgebung" an sich reißt, zu verdecken? Und dies zu einer Zeit, da mit dem Zusammenwachsen Europas generell mehr Föderalismus gefordert ist, zumal von den Deutschen, um den (nicht völlig aus der Luft gegriffenen) Argwohn zu zerstreuen, sie seien wiederum auf dem Wege, sich als die europäische Großmacht nach vorn zu drängen.
Was bewirken Verfassungsnormen?
Fünftens können Verfassungen im allgemeinen und Grundrechte im besonderen, die die gesellschaftlichen Beziehungen und Befindlichkeiten der Individuen eines Staates in einer bestimmten Zeit reflektieren, nicht einfach und willkürlich auf das Volk eines anderen Staates zu einer ganz anderen Zeit übertragen, diesem oktroyiert werden. Das wußten die Großen der Staats- und Rechtsphilosophie in Deutschland, wie etwa Humboldt und Hegel seit langem (11). Aber was scheren sich "teutsche" Politiker um derartige Denktraditionen. Ihre Erblasser sind ganz andere Figuren... Jedenfalls: Das Volk des Landes Brandenburg im Jahre 1991 ist ein anderes als das in den westlichen Besatzungszonen im Jahre 1949. Jenes Volk hat seine durchaus differenzierten Erfahrung mit vierzig Jahren real-bürokratischem "Sozialismus" hinter sich; es weiß um seine Fähigkeiten, Regierende zu stürzen; es kennt die Arroganz und Korruption, die (letztlich von jeder) Macht ausgehen; es erfährt jeden Tag, wie das Volksvermögen von einer treulosen Treuhandanstalt verschleudert wird; wie eine Bonner Regierung sie um ihre wohlverdienten Renten betrügt und mittels aller möglichen Steuern und finanziellen Belastungen ungeniert auf Taschendiebart in die Geldbörsen greift; wie zweit- und drittrangige Hochschulbedienstete ihre wissenschaftlichen Einrichtungen besetzen; wie abgetakelte und pensionierte Beamte sich in Verwaltungen ein Alters-Zubrot ergattern; wie die Arbeitslosenzahl ins Gigantische steigt und die Noch-Arbeitenden mit etwa der Hälfte des Arbeitslohns ihrer altrepublikanischen Kollegen abgespeist werden... Dieses Volk des Landes Brandenburg braucht eine Verfassung, Grund- und Menschenrechte, die seinen Interessen, Zielen, Befindlichkeiten gemäß sind, d.h. zur Veränderung bestehender Zu-und Mißstände in der Lage sind.
Natürlich stellt sich sechstens sofort die Anschlußfrage: Was können Verfassungen mit ihren Normen hinsichtlich der politischen und sozialen Verhältnisse von Menschen überhaupt bewirken?
Eine Antwort muß zwei Extreme vermeiden, die in der Geschichte vornehmlich durch Organisationen von Unterschichten artikuliert wurden. Da ist einmal die Position: Verfassungen sind im Grunde für das Volk wirkungslos, integrieren die Unterschichten lediglich in die realen sozialen und politischen Machtsysteme der Oberschichten, haben keine Funktion der Veränderung der sozialen und politischen Wirklichkeit im Interesse der Unterschichten, sind also letztlich nur "wertloses" Papier.
Die Gegenposition sieht in der verfassungsrechtlichen Anerkennung volkssouveräner Ziele, Rechte und entsprechender Institutionen das Non-plus-ultra aller Anstrengungen und Kämpfe; Verfassungen werden so schnell zum Ersatz für soziales und politisches Engagement, Traumbett, Meditationsmaterial.
In Wirklichkeit reflektieren Verfassungen die widersprüchlichen Interessen sozialer Gruppen und Schichten, deren politische Machtkonstellationen. Als verbindliche Rechtssysteme sind sie durchaus in der Lage, zur progressiven Veränderung der sozialen Verhältnisse im Interesse von Unterschichten beizutragen, sofern diese ihre Intentionen auch verfassungsrechtlich determinieren, zur Wirkung und Anerkennung bringen und deren juristische Verbindlichkeit mit parlamentarischen und außerparlamentarischen Mitteln, auf dem Rechtsweg wie in Wahrnehmung des Menschenrechts jedes Individuums auf Widerstand bewirken.
Gesellschaftliche Oberschichten sind kaum freiwillig von sich aus bereit, volkssouveräne Grundrechte in detaillierter Form in Verfassungen aufzunehmen. Dies könnte als ein Beweis genommen werden, daß derartige Grundrechte offensichtlich soziale und politische Wirkungen haben können, denn sie werden von den Herrschenden gefürchtet.
In den Diskussionen im brandenburgischen Verfassungsausschuß schimmert bei Konservativen des öfteren jene Konzeption durch, die einst Ferdinand Lassalle im preußischen Verfassungskonflikt auf den Nenner gebracht hatte: Die wirkliche Verfassung, das sind die "tatsächlichen Machtverhältnisse", wobei er bezeichnenderweise dazu nur die ökonomischen, politischen und militärischen Machtmittel der herrschenden preußischen Oberschichten zählte (12). Speziell bei der Diskussion über soziale Grundrechte und direktdemokratische Rechte und Institutionen war immer wieder zu hören: Das widerspricht der Realität der Marktwirtschaft, dem bewährten Bonner Herrschaftssystem, d.h. den "tatsächlichen Machtverhältnissen", wie sie von Bonn auch dem Land Brandenburg übergestülpt wurden. Es bedeutet einen nicht unerheblichen verfassungsrechtlichen Fortschritt, wenn sich die Mehrheit des Ausschusses dazu bekannte, daß auch die Bürgerinnen und Bürger sowie ihre Organisationen und Bewegungen "tatsächliche Macht" darstellen, also in der Verfassung entsprechend mit ihrem Interessen und Nöten Aufnahme finden müssen.
Für den Verfassungsausschuß in Brandenburg galt die Grundregel: Kein Zurück hinter das Bonner Grundgesetz (und damit keine Verletzung dieses höherrangigen Verfassungsrechts), vielmehr dort, wo erforderlich und rechtsstaatlich möglich, mit dem Bonner Grundgesetz über dieses nach vorn. Bonner Grundgesetz und brandenburgische Landesverfassung sind also weder eineiige Zwillinge noch feindliche Schwestern. Dies beweist meines Erachtens insbesondere der zweite Hauptteil des Verfassungsentwurfs (Grundrechte und Staatsziele), - und zwar in allen seinen Teilen.
Daran konnte und mußte der brandenburgische Verfassungsauschuß anknüpfen, so sehr dies auch auf konservatives Unbehagen stieß. Wer ständig soziale Marktwirtschaft predigt, muß sich beim Wort nehmen lassen. Die von den Frontalangriffen des Westkapitals, jener ursprünglichen Akkumulation des zwanzigsten Jahrhunderts, geschädigten und verletzten Bürgerinnen und Bürger des Landes Brandenburg haben einen nicht wegzudiskutierenden Anspruch auf soziale Menschen- und Grundrechte, die sie sozial sichern, ihnen Rechte auf Arbeit, auf menschenwürdiges Wohnen etc. gewähren. Und sie werden den Verfassungsentwurf gerade an diesen Rechten messen, ob dies nun gewissen Herren in Bonn und ihren Kofferträgern in Brandenburg paßt oder nicht. In diesem Zusammenhang darf auch die Stellungnahme der "Vereinigung der Unternehmerverbände in Berlin und Brandenburg e.V." zum Verfassungsentwurf nicht unerwähnt bleiben. Sie artikuliert die "große Sorge" der Unternehmerverbände, der Verfassungsentwurf vermindere "erheblich die Chancen des Landes Brandenburg für eine Entwicklung zu einer modernen und zukunftsorientierten Region". Begründet wird diese "Sorge" mit den Regelungen hinsichtlich "des Rechts auf Arbeit, auf Wohnung, auf Mieterschutz, auf Streik, auf Bildung, auf soziale Sicherung, auf Kündigungsschutz für Kriegsgüterproduktionsverweigerer usw." Die Unternehmer beweisen ihr unsoziales Verständnis von Marktwirtschaft, in dem sie hinsichtlich von einundzwanzig (!) verfassungsrechtlichen Regelungen schlicht und deutlich deren "ersatzlose Streichung" fordern.
Verfassungsrang für soziale Grundrechte
Der Verfassungsentwurf hat in der Frage der sozialen Grundrechte eine interessante, neue verfassungsrechtliche Konstruktion gefunden. In jeweils einem Artikel wird zunächst das Grundrecht als Staatsziel anerkannt. An diesem Ziel, das nunmehr verbindlichen Verfassungsrang hat, also nicht nur Scheinlegitimation der Regierenden ist, muß sich die öffentliche Gewalt mit ihren Entscheidungen messen, prüfen lassen; von der demokratischen Öffentlichkeit und vom Verfassungsgericht. In einem zweiten Absatz des Artikels werden dann expressis verbis konkrete, also einklagbare Verantwortlichkeiten der staatlichen Organe des Landes, die aus dem Staatsziel folgen, benannt. Und schließlich folgen in weiteren Absätzen Rechte, die jedem Individuum zustehen und von ihm unmittelbar in Anspruch genommen werden können und jederzeit vor Gericht einklagbar sind. Als Beleg sei hier nur ein Beispiel angeführt. Es steht für alle sozialen Grundrechte des Verfassungsentwurfes. Art. 47 gewährleistet das "Recht auf Wohnung". Im Absatz l anerkennt das Land das Recht eines jeden auf eine angemessene Wohnung. Der Absatz 2 verpflichtet das Land im Rahmen seiner Zuständigkeiten und Kräfte für die Verwirklichung dieses Rechtes zu sorgen, insbesondere durch Förderung von Wohneigentum, durch Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus, durch Mieterschutz und Mietzuschüsse. Der Absatz 3 gibt dem Mieter höchst wichtige individuelle Rechte, denn "eine Räumung von Wohnraum darf nur vollzogen werden, wenn zumutbarer Ersatzwohnraum zur Verfügung steht. Bei einer Abwägung der Interessen ist die Bedeutung der Wohnung für die Führung eines menschenwürdigen Lebens zu berücksichtigen."
Einwände der Gegner sozialer Grundrechte lassen sich auf folgende Gegenargumentationen reduzieren:
Erstens: Die Mechanismen der Marktwirtschaft, die "tatsächlichen Machtverhältnisse der Wirtschaft" würden gestört. Dem wäre mit dem Argument zu begegnen, daß eine soziale Veränderung (nicht die Beseitigung!) der Marktwirtschaft ein zentraler Auftrag des Verfassungsgesetzgebers ist.
Zweitens: Soziale Staatszielbestimmungen wären letztlich zu verneinen, weil sie beim Volk Erwartungen wecken, die sowieso nicht realisierbar sind. Hierauf wäre zu antworten, daß auch verfassungsrechtliche Staatsziele juristisch verbindlich sind.
Drittens: Manche Regelungen über die Verantwortlichkeiten der staatlichen Organe und vor allem über die einklagbaren individuellen sozialen Rechte widersprächen dem einfachen Gesetzesrecht des Bundes wie es zur Zeit existiere und hinzunehmen sei. Abgesehen davon, daß dieselben Leute, die immer wieder das hohe Lied der Unantastbarkeit der Rechte des Individuums, der Einzelpersönlichkeit singen, im sozialen Bereich das selbstbewußte Individuum zu fürchten beginnen wie der Teufel das Weihwasser: warum soll das einfache Gesetzesrecht des Bundes, soweit es die Rechte des Menschen beschneidet, auf einmal sakrosankt, unveränderbar sein?
Dem Menschenrechtsfortschritt Verpflichtete setzen demgegenüber auf die Veränderbarkeit des Rechts zugunsten der souveränen Bürgerinnen und Bürger, nicht zuletzt dadurch, daß Widersprüche durch das Landesverfassungsrecht gesetzt werden und durch deren rechtsstaatliche Lösung Fortschritt bewirkt wird. Verzichtet eine Verfassung darauf, ist sie - wie schon Hegel wußte - durch "gefahrlose Ruhe und Nullität" charakterisiert, wird sie zum "System des Gedankenstaates", zum "Papierlabyrinth", büßt sie ihre Fortschrittspotenz ein. (14)
Das Bonner Grundgesetz ist auch insofern Provisorium geblieben, als es hinsichtlich der Grundrechte "weiße Flecken" aufweist, die zum großen Teil 1949 noch nicht ausfüllbar waren, weil die Menschheit in den seitdem vergangenen vierzig Jahren erst entsprechende Erfahrungen gemacht und Einsichten gewonnen hat. Allerdings tut sich der Verfassungsgesetzgeber der Bundesrepublik bis heute - im Gegensatz zu manchen anderen Industriestaaten - mehr als schwer, jene Einsichten in Verfassungsrecht umzuformen. Der Verfassungsentwurf des Landes Brandenburg dokumentiert auch in dieser Frage mehr Kreativität, Konsequenz und Verantwortungsbewußtsein.
So regelt Art. 12 das Menschenrecht auf Datenschutz dahingehend, daß jeder das Recht hat, "über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen, auf Auskunft über die Speicherung seiner persönlichen Daten und auf Einsicht in Akten und Dateien, soweit sie ihn betreffen und Rechte Dritter nicht entgegenstehen."
Am Beispiel der Sorben (Wenden) wird das Recht nationaler Minderheiten auf "Schutz, Erhaltung und Pflege seiner nationalen Identität" gewährleistet (Art. 26). Es wird die Verpflichtung des Staates festgeschrieben, sicherzustellen, daß in allen Angelegenheiten der Sorben deren Vertreter mitwirken.
Artikel 42 enthält detaillierte Regelungen über den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Es wird davon ausgegangen, daß Tiere und Pflanzen als Lebewesen zu achten sind; daß Abfälle, die nicht im Gebiet des Landes entstanden sind, nur in Ausnahmefällen abgelagert werden dürfen, gesundheits- und umweltgefährdende Abfälle überhaupt nicht; daß Betreiber von Anlagen, die die Umwelt beeinträchtigen, schadensersatzpflichtig sind; daß diese Betreiber über mögliche oder eingetretene Folgen auf die Umwelt eine Offenbarungspflicht haben; daß bei wissentlicher schwerer Umweltschädigung eine Enteignung möglich ist; daß im Lande keine atomaren, chemischen oder biologischen Waffen gelagert und keine Anlagen zur Erzeugung von Kernenergie und Kernbrennstoffen errichtet werden dürfen.
Es wäre auch darauf zu verweisen, daß z.B. der Artikel 28 (Schutz und Erziehung der Kinder) den Kindern als eigenständige Personen "das Recht auf Achtung ihrer Würde" zuerkennt und daß ihnen durch Gesetz eine Rechtsstellung einzuräumen ist, "die ihrer wachsenden Einsichtfähigkeit durch die Anerkennung zunehmender Selbständigkeit gerecht wird."
Diese wenigen Beispiele könnten hinsichtlich des Schutzes von Familie und Lebensgemeinschaften, des Rechtes auf Bildung, der Wissenschaftsfreiheit, der Rechte der Strafgefangenen, der Freiheit und Förderung von Kunst und Kultur, des Sportes, der Selbstverwaltungsrechte der Hochschulen etc. erweitert werden. Es muß leider an dieser Stelle darauf verzichtet werden, nachzuzeichnen, in welchem Maße sich die Westeroberer im Lande Brandenburg - für den Fall, daß der Verfassungsentwurf geltendes Recht wird - gröblichst verfassungswidrig verhalten...
Verfassungen sind rechtlich verbindliche Normensysteme. Kein staatliches Organ, keine gesellschaftliche Organisation, kein Bürger hat das Recht, gegen sie zu handeln. Ihre Verletzung wiegt besonders schwer, weil sie die bedeutsamsten sozialen und politischen Lebensverhältnisse der Menschen verbindlich ausgestaltet.
Dies hat vielfältige Konsequenzen für Form und Inhalt einer Verfassung. Ihre Artikel müssen Normcharakter haben und dürfen keine Gebetsformeln sein. Zugleich müssen sie sprachlich so gefaßt werden, daß das Volk sie versteht. Ihr Inhalt muß möglichst eindeutig erkennbar sein, mag die Norm eine generelle oder eine Einzelaussage treffen. Die Verfassung muß Institutionen mit klaren Kompetenzen vorsehen, die für deren Auslegung, für auftretende Widersprüche zwischen Gesetzen, Verwaltungsentscheidungen, Verhalten von Staatsorganen und der Verfassung zuständig sind. Der brandenburgische Verfassungsentwurf versucht, diesen Erfordernissen in differenzierter Weise gerecht zu werden. So bekräftigt der Artikel 5 ausdrücklich, daß die Grundrechte und die Staatszielbestimmungen Legislative, Exekutive und Judikative "als unmittelbar geltendes Recht" binden, soweit es die Verfassung vorsieht auch Dritte. Insofern die Verfassung die Einschränkung eines Grundrechtes aufgrund oder durch ein Gesetz vorsieht, darf "in keinem Fall das Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden."
Nach Artikel 6 kann jeder Einwohner des Landes Brandenburg, also auch der dort ansässige Ausländer, mit der Behauptung durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte verletzt zu sein, Verfassungsbeschwerde beim Landesverfassungsgericht erheben. Dieses ist darüber hinaus für die Auslegung der Verfassung bei "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans", bei Zweifeln über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Verfassung sowie "in allen anderen ihm durch diese Verfassung zugewiesenen Angelegenheiten" zuständig.
Der Verfassungsentwurf bekennt sich selbstverständlich zum Rechtsweg: "Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, steht ihm der Rechtsweg offen" (Art. 6 Abs. 1). Aber die Möglichkeit, ordentliche Gerichte, Verwaltungsgerichte und das Landesverfassungsgericht anzurufen, wird durch das im Artikel 2 Absatz 7 verbriefte Widerstandsrecht des Volkes komplettiert: "Verletzt die öffentliche Gewalt offensichtlich" die in Artikel l der Verfassung benannten Grundsätze "oder die in dieser Verfassung festgelegten Grundrechte und läßt sich dies nicht anders verhindern, hat jeder das Recht zum Widerstand." Auch damit wird deutlich, daß der Verfassungsentwurf sich einer volkssouveränen, keiner obrigkeitsstaatlichen Tradition verbunden weiß. Mit dieser Fixierung des Rechtes auf Widerstand benennt der brandenburgische Verfassungsentwurf deutlich das Subjekt des Widerstandsrechts, das souveräne Individuum, aber auch denjenigen, gegen den Widerstand zu leisten ist: die öffentliche Gewalt. Es ist verständlich, daß letzteres weder einem Herrn Rupert Scholz (CDU) noch den Anhängern der konservativen Konrad-Adenauer-Stiftung (15) gefällt. Sie wären schon eher für den im Zusammenhang mit der Notstandsgesetzgebung in das Bonner Grundgesetz eingefügten Absatz 4 des Artikels 20, der das Widerstandsrecht nicht gegen eine verfassungswidrig handelnde öffentliche Gewalt, sondern gegen "jeden" zuläßt, der es unternimmt, die verfassungsmäßige Ordnung zu beseitigen. Also eine Art verfassungsrechtliches catch-as-catch-can. Damit wird genau das ausgemerzt, was der Volkssouveränität und demokratischer Rechtsstaatlichkeit verpflichtete Juristen und Verfassungsgesetzgeber seit Jahrhunderten erarbeitet und erkämpft haben: Ein Widerstandsrecht ist historisch und juristisch dann legitim, wenn staatliche Organe und Träger staatlicher Exekutivgewalt der Arroganz und Korruption, die von jeder Art staatlicher Macht ausgehen, erliegen und gegen Rechte souveräner Menschen handeln. Ist dies nicht auch die wichtigste Erfahrung des Herbstes 1989 in der ehemaligen DDR?
1. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg, Nr. 9/1991, S. 36 ff. - Der Autor gehört dem Verfassungsauschuß des Landes Brandenburg als Parteiunabhängiger Experte an und ist einer seiner stellvertretenden Vorsitzenden, er wurde von der Fraktion PDS-Linke Liste vorgeschlagen.
2. Bonner Generalanzeiger vom 20.7.1991.
3. Vgl. P. Hammanns, Das politische Denken der neueren Staatslehre in der Bundesrepublik, Opladen 1987; C.-H. Obst, Chancen direkter Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland, Köln 1986; O. Jung, Direkte Demokratie: Forschungsstand und Aufgaben, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 1990, S. 491 ff.
4. Vgl. dazu T. Evers, Volkssouveränität im Verfahren. Zur Verfassungsdiskussion über direkte Demokratie, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage "Das Parlament" Nr. 23, 1991, S. 3.
5. Parlamentarischer Rat, Stenographischer Bericht, Bonn 1948/49; 3. Sitzung v. 9.9.1948, S. 43 - Es wäre einer interessanten Studie wert, wie diese Haltung von Heuss seine eigene politische Biographie vor und nach 1933 reflektiert.
6. Vgl. O. Jung, Direkte Demokratie... a.a.O.
7. R. Wassermann, Die Zuschauerdemokratie, Düsseldorf 1986.
8. Im Gegensatz dazu stehen die Empfehlungen zu den Länderverfassungen in den neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland, die das Institut für Kommunalwissenschaften der Konrad-Adenauer-Stiftung im Oktober in typischer Konquistadorenmanier? gegeben hat (Typoskript, Bonn 1990). Ein Musterbeispiel konservativer Lernunfähigkeit.
9. E. Fraenkel, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im modernen Verfassungsstaat, in Deutschland und die westlichen Demokratien, Stuttgart 1979, S. 117.
10. In: Staatsanzeigen, Bd. 16, 1791, Warschau, S. 328 ff.
11. Vgl. dazu, K.-H. Schöneburg, Verfassung und Dialektik der Gesellschaftsentwicklung, in: Staat und Recht, 1978, S. 2 ff.
12. F. Lassalle, Über Verfassungswesen, Berlin 1923.
13. W. Abendroth, Arbeiterklasse, Staat und Verfassung, Frankfurt/M./Köln 1975.
14. G.W.F. Hegel, Politische Schriften, Berlin 1970, S. 43, 130, 190.
15. Vgl. Berliner Morgenpost v. 20.9.1991, S. 6