Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A119-06.htm
Timestamp: 2017-11-25 09:41:20
Document Index: 25488125

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A119-06
Auto 119/06
COMISIONES PERMANENTES-Funciones
COMISIONES ACCIDENTALES-Objeto/COMISIONES ACCIDENTALES-No se les puede delegar funciones asignadas a las Cámaras o Comisiones permanentes
Las Comisiones Accidentales, las funciones y misiones específicas que legalmente les pueden ser asignadas, están relacionadas con la necesidad y conveniencia de su creación, advertida para hacer más eficiente y eficaz la labor legislativa y administrativa que le corresponde a las Cámaras y Comisiones Permanentes, razón por la cual, a dichas comisiones accidentales no se les puede encomendar o delegar funciones que la Constitución o la ley ha asignado directamente a las Cámaras o comisiones permanentes, encargo que tampoco puede significar una transferencia implícita de las funciones constitucionales o legales asignadas a éstas.
El artículo 137 de la Constitución Política faculta a cualquier comisión permanente para emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, facultad en virtud de la cual la misma comisión puede insistir en llamarlos cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir. En efecto, la competencia atribuida mediante el artículo 137 de la Carta Política para emplazar a toda persona natural o jurídica y para insistir en el llamado cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir, se hizo directamente por el constituyente a cualquier comisión permanente, acorde con la atribución de control político que corresponde al Congreso de la República por disposición constitucional, por lo que no puede entenderse implícitamente transferida a las comisiones accidentales cuando cumplan misiones específicas para agilizar y facilitar la labor de las Cámaras y sus comisiones permanentes.
COMISION ACCIDENTAL Y COMISION PERMANENTE-Distinción respecto a funciones/COMISION PERMANENTE-Ejercicio de control político/CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Función de carácter permanente
La distinción entre las comisiones permanentes, bien constitucionales o legales, y las demás creadas accidentalmente para cumplir misiones específicas, atiende a la necesidad de racionalizar y distribuir equitativamente el trabajo asignado al Congreso de la República, órgano de representación popular encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político, función ésta de carácter permanente que implica reunión de la Corporación, cuestionario a los citados, respuesta a las preguntas, deliberación de la célula legislativa y decisión sobre las consecuencias políticas, penales, disciplinarias, fiscales, civiles y éticas derivadas del correspondiente examen, y que difiere sustancialmente de aquella accidental para el cumplimiento de una misión específica.
CITACION AL CONGRESO DE SERVIDORES PUBLICOS Y PARTICULARES-Presidente de la Comisión Permanente es quien debe informar a la Corte Constitucional sobre renuencia
EXCUSA PARA COMPARECER AL CONGRESO-Incumplimiento de requisitos para que Corte Constitucional resuelva
En el caso concreto, según lo afirman los ahora solicitantes fue la comisión accidental quien citó a varios servidores públicos y particulares ante dicha comisión, y la misma insistió en la citación de quienes fueron renuentes, para efectos de cumplir con la investigación que se les encomendó por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. De las pruebas aportadas por dos (2) de los integrantes de la comisión accidental de investigación designada por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, puede concluirse que no se dan los requisitos para que la Corte resuelva en los términos del artículo 137 de la Constitución. En efecto, no ha sido la comisión permanente la que ha decidido emplazar a las personas naturales o jurídicas respectivas y tampoco es la comisión permanente la que ha insistido en su citación, según lo dispone la Constitución. Además, no ha sido el Presidente de dicha comisión permanente el que ha informado a esta Corporación para lo pertinente.
Referencia: expediente E-008
Citación de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes a servidores públicos, a representantes de personas jurídicas de derecho privado y a personas naturales.
Bogotá D. C., cinco (5) de abril de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente auto para resolver sobre el asunto de la referencia
1. Mediante escrito dirigido al Presidente de esta Corporación, y recibido en la Secretaría General de la misma el 9 de marzo del corriente año, los Representantes a la Cámara Wilson Alfonso Borja Díaz y Gustavo Petro Urrego, remiten copia del expediente contentivo de la investigación que adelanta la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, tendiente a determinar el impacto y las repercusiones políticas, sociales y económicas de la implementación del sistema de transporte masivo de pasajeros en Bogotá, lo anterior con el propósito de que ésta Corte se pronuncie acerca de la aplicación del artículo 137 de la Constitución Política.
2. Lo anterior, por cuanto mediante escrito de 16 de diciembre de 2005, radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 18 de enero de 2006, impetraron la misma solicitud, y se les informó que “Además de acusar recibo de su comunicación……, la Sala consideró importante que les manifestara que cuando se reúnan los presupuestos establecidos en el artículo 137 de la Constitución, como por ejemplo, la insistencia de la Comisión, entre otros, en la Corte se procederá a efectuar el reparto entre los magistrados para que la Sala se pronuncie sobre la aplicación de dicha norma”.
3. Consideran los peticionarios que el presupuesto de la insistencia se encuentra satisfecho y por lo tanto es menester dar curso a la preceptiva contenida en el artículo 137 de la Constitución.
4. Aducen que fueron citados en la primera de las cesiones, el 7 de diciembre de 2005, varias personas. Que dejaron de asistir el Ministro de Transporte, quien se excusó, y en su reemplazo asistió el Viceministro del ramo. También se excusaron el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá, el representante a la Cámara Carlos Alberto Delgado, el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, y los representantes legales de Metrobus, Express del Futuro y Transmasivo S.A. Y, no comparecieron y tampoco se excusaron, el ex Secretario de Obras Públicas y la Sociedad Internacional de Transporte Masivo S.A.
5. Llevada a cabo la primera diligencia, la comisión investigadora, en la misma sesión, es decir el 7 de diciembre de 2005, insistió en la citación de las personas que se abstuvieron de comparecer a la misma y requirió nuevamente la presencia de algunas de las personas que siendo citadas ya habían asistido; para el efecto señaló como fecha el 13 de diciembre de 2005.
6. Como prueba de lo anterior, acompañan copia de la grabación magnetofónica de la cesión del 7 de diciembre de 2005, donde dicen, que el Representante Borja le ordena al Secretario de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, insista en la citación de las personas que no comparecieron a rendir las declaraciones ordenadas en el curso de la investigación.
7. Aducen, que en el expediente de la investigación reposan las citaciones efectuadas a las personas que no asistieron el 7 de diciembre para que comparecieran el 13 de los mismos mes y año.
8. Indican que el 13 de diciembre de 2005 no comparecieron con excusa el representante legal de Ciudad Movil, el ex Secretario de Obras Públicas del Distrito, el Secretario General de la Alcaldía Mayor y el Representante a la Cámara Carlos Alberto Delgado. Y sin excusa, no asistieron los gerentes de SI99 S.A., Sociedad Internacional de Transporte Masivo, Express del Futuro, y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
9. Consideran, que de lo anterior se desprende que fueron renuentes a rendir declaración en las sesiones del 7 y el 13 de diciembre de 2005, dispuestas por la comisión investigadora designada por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes: el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Representante a la Cámara Alberto Delgado, y los gerentes de Express del Futuro y Sociedad Internacional de Transporte Masivo.
10. Aclaran, que la insistencia fue hecha por los integrantes de la Comisión Investigadora, quienes fueron designados por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la H. Cámara de Representantes, para instruir el proceso, y que, por tanto, cuentan con todas las facultades y atribuciones contempladas en el artículo 137 de la Constitución Política, para llevar a cabo la investigación y para remitir a la Corte Constitucional las diligencias para su estudio.
11. Reiteran, que no se requiere que la petición sea incoada por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, sino que puede hacerse directamente a través de los integrantes de la comisión investigadora, quienes fueron investidos por la mesa Directiva para ejercer, entre otras, las atribuciones contempladas en el artículo 137 de la Constitución, según así lo dispone la Resolución número 003 de 4 de octubre de 2005, que anexan.
12. Después de algunas consideraciones en relación con lo que en su sentir consagra el artículo 137 de la Constitución en relación con las personas citadas, finalmente indican, que con excusa o sin excusa, es necesario –como en este momento lo hacen- “remitir las diligencias a la Honorable Corte Constitucional, a efectos de que si encuentra mérito para ello, sancione –a quienes dejaron de asistir a las sesiones de 7 y 13 de diciembre de 2005 para las cuales fueron citados- con la pena que señalen las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades.”.
1. La Constitución Política establece en su artículo 137:
2. Mediante la Ley 3ª de 1992 el Congreso de la República determinó, de manera general, lo relativo a las Comisiones del Congreso, estableciendo el número y los asuntos de que conocerán las Comisiones Constitucionales Permanentes, la forma de elección de éstas, instalación y sesiones, así como lo relacionado con sus Mesas Directivas, dejando al reglamento del Congreso la determinación del número, integrantes, competencias y procedimientos de las Comisiones Legales, Accidentales y demás de que trata dicha ley.
3. Por su parte, la Ley 5ª de 1992 –Reglamento del Congreso-, dispuso el número, integración, denominación y funcionamiento de las Comisiones Legales, así como que para el mejor desarrollo de la labor legislativa y administrativa, los Presidentes y las Mesas Directivas de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes podrán designar Comisiones Accidentales para que cumplan funciones y misiones específicas.
4. En efecto, existen comisiones permanentes de creación constitucional para darle trámite en primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley, y comisiones permanentes de creación legal[1]. Además, pueden existir comisiones accidentales creadas, de acuerdo con la ley, por los Presidentes y las Mesas Directivas de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes, para el mejor desarrollo de la labor legislativa.
En relación con las Comisiones Accidentales, las funciones y misiones específicas que legalmente les pueden ser asignadas, están relacionadas con la necesidad y conveniencia de su creación, advertida para hacer más eficiente y eficaz la labor legislativa y administrativa que le corresponde a las Cámaras y Comisiones Permanentes[2], razón por la cual, a dichas comisiones accidentales no se les puede encomendar o delegar funciones que la Constitución o la ley ha asignado directamente a las Cámaras o comisiones permanentes, encargo que tampoco puede significar una transferencia implícita de las funciones constitucionales o legales asignadas a éstas.
5. El artículo 137 de la Constitución Política faculta a cualquier comisión permanente para emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, facultad en virtud de la cual la misma comisión puede insistir en llamarlos cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir.
En efecto, la competencia atribuida mediante el artículo 137 de la Carta Política para emplazar a toda persona natural o jurídica y para insistir en el llamado cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir, se hizo directamente por el constituyente a cualquier comisión permanente, acorde con la atribución de control político que corresponde al Congreso de la República por disposición constitucional, por lo que no puede entenderse implícitamente transferida a las comisiones accidentales cuando cumplan misiones específicas para agilizar y facilitar la labor de las Cámaras y sus comisiones permanentes.
Si bien, las comisiones accidentales para el cumplimiento de tales misiones específicas, pueden citar y escuchar en declaración a las personas que en su concepto puedan aportar para el desarrollo de una determinada investigación, la competencia de la Corte Constitucional, para los efectos previstos en el artículo 137 de la Constitución, solo está dada para los casos en que sea una comisión permanente la que decida emplazar a persona natural o jurídica e insista en la citación del renuente. Ello, por cuanto la renuencia a una citación hecha en los términos del artículo citado, conlleva ciertas consecuencias como que sea la Corte Constitucional la que decida si la excusa presentada por el citado es fundada o no, a efectos de determinar la obligación de acudir a la citación, o la posibilidad de que la comisión permanente imponga las sanciones que señalan las normas vigentes para el caso de desacato a las autoridades.
Cabe recordar que la distinción entre las comisiones permanentes, bien constitucionales o legales, y las demás creadas accidentalmente para cumplir misiones específicas, atiende a la necesidad de racionalizar y distribuir equitativamente el trabajo asignado al Congreso de la República, órgano de representación popular encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político[3], función ésta de carácter permanente que implica reunión de la Corporación, cuestionario a los citados, respuesta a las preguntas, deliberación de la célula legislativa y decisión sobre las consecuencias políticas, penales, disciplinarias, fiscales, civiles y éticas derivadas del correspondiente examen, y que difiere sustancialmente de aquella accidental para el cumplimiento de una misión específica.
6. La anterior precisión cobra fuerza, si se interpreta de manera sistemática y teleológica con el conjunto de normas aplicables a la materia, como aquellas que disponen sobre el procedimiento de control que le corresponde al Congreso, artículos 233 y siguientes de la ley 5ª de 1992, entre otros, que establecen lo relacionado con la citación a servidores estatales y a particulares por parte de las Cámaras y las Comisiones Permanentes.
7. De manera que, para los efectos previstos en el artículo 137 de la Constitución, son las comisiones permanentes las que pueden emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, e insistir en la citación de quienes se excusaren de asistir, y que en tal evento es el Presidente de la respectiva Comisión Permanente quien debe informarlo así a la Corte, que solo de esta manera adquiere competencia para decidir si es fundada o no la excusa del renuente y resuelva sobre el particular.
8. En el caso concreto, según Resolución número 003 de 24 de octubre de 2005, la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, designó a los Representantes Wilson Borja Díaz, Gustavo Pedro Urrego, Fernando Tamayo Tamayo y Rafael Amador Campos como integrantes de una “comisión accidental investigadora de acuerdo con lo pautado en el artículo 137 de la Constitución Política con el fin de iniciar una investigación acerca del manejo, operación y administración del servicio de Transporte masivo de Pasajeros de Bogotá, el impacto y las repercusiones sociales, políticas y económicas que ha generado, en especial, en atención a la reducción de las vías de acceso, el desplazamiento de los prestadores del servicio, la sobreoferta del parque automotor y el posible detrimento de las finanzas del distrito y de la Nación”; dicha comisión accidental, deberá presentar un informe sobre la investigación adelantada, a la Comisión Tercera en un plazo máximo de sesenta (60) días.
Según lo afirman los ahora solicitantes, representantes Wilson Borja y Gustavo Petro, fue la comisión accidental quien citó a varios servidores públicos y particulares ante dicha comisión, y la misma insistió en la citación de quienes fueron renuentes, para efectos de cumplir con la investigación que se les encomendó por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
9. De las pruebas aportadas por dos (2) de los integrantes de la comisión accidental de investigación designada por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, puede concluirse que no se dan los requisitos para que la Corte resuelva en los términos del artículo 137 de la Constitución. En efecto, no ha sido la comisión permanente la que ha decidido emplazar a las personas naturales o jurídicas respectivas y tampoco es la comisión permanente la que ha insistido en su citación, según lo dispone la Constitución. Además, no ha sido el Presidente de dicha comisión permanente el que ha informado a esta Corporación para lo pertinente.
10. En efecto, al resolver sobre un asunto similar, relacionado con la competencia de una comisión constitucional permanente para insistir en la citación de algunas personas renuentes a comparecer ante ella, la Corte Constitucional expresó: “…las citaciones son una expresión del control político que adelanta el Congreso de la República, que para su plena validez exige el debate parlamentario de todos los miembros de la respectiva Comisión..”[4];
11. En consecuencia, no se dan los presupuestos en este caso para que la Corte proceda en los términos dispuestos por el artículo 137 de la Constitución.
Primero: NO DAR CURSO a la solicitud presentada por algunos miembros de la Comisión Accidental Investigadora designada por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes mediante Resolución número 003 de 2005.
Segundo: Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese esta decisión a quienes formularon la solicitud, con entrega de copia de la presente providencia, y archívese el expediente.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO DE SALA PLENA No. 119 DE 2006.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Importancia (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Extensión de los sujetos controlables (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO-Derecho comparado (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Tendencia expansiva del control político (Salvamento de voto)
La Carta de 1991 no es ajena a esta tendencia expansiva del control político y, tal como han señalado reiteradamente la jurisprudencia y la doctrina, el ordenamiento constitucional colombiano actualmente vigente se caracteriza por un fortalecimiento del Congreso en comparación al papel asignado al órgano legislativo en constituciones anteriores. Tal fortalecimiento se manifiesta no sólo en la función legislativa, mediante el establecimiento de nuevas modalidades de leyes y las restricciones introducidas a la delegación legislativa, sino también en materia de control político con la consagración de figuras como el voto de censura. Por otra parte las recientes reformas constitucionales han avanzado en la misma dirección con los cambios introducidos al sistema electoral, la introducción de las bancadas al interior del Congreso y las modificaciones en el sistema de partidos, está dinámica que avanza hacía la consolidación de un sistema semipresidencial o si se quiere semiparlamentario, exige que se apuntale el control político en cabeza del Congreso.
CITACION AL CONGRESO PARA EL EJERCICIO DE CONTROL POLITICO-Procedencia de citación por Comisión Accidental (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO-Ejercicio por Comisiones Accidentales (Salvamento de voto)
CITACION AL CONGRESO DE LA REPUBLICA A SERVIDORES PUBLICOS Y PARTICULARES-Insistencia puede ser presentada por cualquier congresista (Salvamento de voto)
La postura defendida por la mayoría, según la cual sólo las comisiones permanentes están facultadas para emplazar a funcionarios y a personas naturales y jurídicas, y para insistir ante renuencia de citados, contradice la visión amplia y sistemática del ejercicio del control político defendida en las páginas anteriores. Además el Auto introduce restricciones adicionales en el ejercicio de esta importante competencia parlamentaria que resultan preocupantes. Por ejemplo, sostiene que la insistencia en caso que las personas naturales o jurídicas no comparezcan ante la comisión debe ser presentada por la mesa directiva o por el Presidente de la comisión, y que éste último es el único legitimado para solicitar ante la Corte la aplicación del artículo 137 constitucional. Esta interpretación es contraria a la Constitución. La interpretación más acorde con la naturaleza del control político es que cualquier congresista puede insistir en la citación y en caso de inasistencia de los requeridos cualquier miembro de la comisión queda habilitado para presentar la solicitud de que trata el artículo 137 constitucional, pues de otra manera la renuencia de los funcionarios o particulares a asistir podría quedar excluida del estudio de la Corte Constitucional.
-Naturaleza de la función de control político ejercida por el Congreso y por las Comisiones. Concepto rígido y concepto amplio o flexible.
Importancia y lógica de las Comisiones accidentales de investigación en el derecho parlamentario colombiano
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado se aparta de la decisión adoptada en el Auto de la referencia de no dar curso a la solicitud presentada por algunos miembros de la Comisión Accidental Investigadora designada por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, con el propósito que la Corte Constitucional se pronunciara sobre la aplicación del artículo 137 de la Constitución Política respecto de servidores públicos, representantes de personas jurídicas de derecho privado y personas naturales, quienes no comparecieron ante la dicha Comisión Accidental Investigadora a pesar de haber sido citados, ni presentaron excusas que justificaran su inasistencia.
A juicio de la mayoría no se daban los presupuestos para que Corte procediera de conformidad con el artículo 137 constitucional porque las citaciones las había hecho una comisión accidental investigadora y no la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. En efecto, en el fallo en cuestión se sostuvo:
“Cabe recordar, que la distinción entre las comisiones permanentes, bien constitucionales o legales, y las demás creadas accidentalmente para cumplir funciones específicas atiende a la necesidad de racionalizar y distribuir equitativamente el trabajo asignado al Congreso de la República, órgano de representación popular encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político, función ésta de carácter permanente que implica reunión de la Corporación, cuestionario a los citados, respuesta a las preguntas, deliberación de la célula legislativa y deliberación sobre las consecuencias políticas, penales, disciplinarias, fiscales, civiles y éticas derivadas del correspondiente examen, y que difiere sustancialmente de aquella accidental para el cumplimiento de una misión específica.
De manera que, para los efectos previstos en el artículo 137 de la Constitución, son las comisiones permanentes las que pueden emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, e insistir en la citación de quienes se excusaren de asistir, y que en tal evento es el Presidente de la respectiva Comisión Permanente quien debe informarlo así a la Corte, que solo de esta manera adquiere competencia para decidir si es fundada o no la excusa del renuente y resuelva sobre el particular” (negrillas original).
Lo anterior llevó a concluir que “(…) no se dan los requisitos para que la Corte resuelva en los términos del artículo 137 de la Constitución. En efecto, no ha sido la comisión permanente la que ha decidido emplazar a las personas naturales o jurídicas respectivas y tampoco es la comisión permanente la que ha insistido en su citación, según lo dispone la Constitución. Además, no ha sido el presidente de dicha comisión permanente el que ha informado a esta Corporación para lo pertinente”.
A mi juicio, la anterior postura si bien en principio pareciera que solamente incide a efectos de determinar los alcances de la competencia de la Corte Constitucional con ocasión de la aplicación del artículo 137 de la Carta -porque ese es el real alcance de la decisión adoptada al condicionar la competencia de la Corte para conocer de las excusas a que la citación hubiese sido hecha por una comisión permanente y a que la solicitud ante la Corte fuera presentada por el Presidente de la respectiva comisión- en definitiva tiene claras consecuencias en cuanto al ejercicio del control político por parte del Congreso de la República y, de manera equívoca, condiciona esta atribución al cumplimiento de formalidades que no están en el texto constitucional ni en la Ley 5ª de 1992, como por ejemplo que debe ser ejercida exclusivamente por las comisiones permanentes de índole constitucional o legal. A continuación expongo brevemente las razones por las cuales considero errada esta posición.
La función de control político es una de las principales competencias de los Parlamentos, así ha sido desde los orígenes de los cuerpos representativos y se ha perpetuado históricamente. Esta función es relevante no solamente en los regímenes parlamentarios sino también en los sistemas de tipo presidencial, como ocurre en el caso colombiano y por lo tanto ha de ser entendida en el sentido más amplio posible, sin que su ejercicio pueda ser restringido a la utilización de ciertos mecanismos.
En general puede ser caracterizada como ejercicio de control político toda actividad del Congreso adelantada con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones han trascendido a la esfera de lo público. A pesar de haber surgido históricamente como una competencia con un destinatario específico –el poder ejecutivo, precisamente para asegurar que funcionara el sistema de frenos y contrapesos entre las distintas ramas del poder público[5]- paulatinamente se ha ido extendiendo hasta abarcar otros sujetos como agencias estatales independientes y particulares[6]. La paulatina extensión del número de sujetos controlables ha supuesto, así mismo, la ampliación acompasada del ámbito de actividades susceptibles de control, que pasó de unas pocas y trascendentales decisiones del poder ejecutivo a cualquier atribución de carácter constitucional o legal encabeza de los poderes públicos y privados. Del mismo modo, los fines del control político se han extendido con el paso del tiempo pues éste ya no es solamente un instrumento para hacer efectiva la responsabilidad política de los gobernantes, sino que ha terminado por convertirse en un instrumento para ventilar las principales preocupaciones de la sociedad y en un canal de comunicación entre el Congreso y la opinión pública. Se tiene entonces que hoy en día resulta inadecuado intentar definir el control político desde una visión reduccionista en cuanto a los sujetos sobre los cuales recae, el objeto del control y sus finalidades, en definitiva, se trata de una competencia maleable y moldeable que se va adecuando a las necesidades de los cuerpos representativos y a los intereses de la sociedad.
Se podría así aplicar un razonamiento de carácter analógico y concluir que de la misma manera que esta Corporación ha defendido que no hay legalidad estricta en el trámite legislativo, esto es, la entidad sustancial de los vicios de procedimiento está determinada por el principio de instrumentalidad de las formas, debe entenderse igualmente que existe una legalidad teleológica o material en lo que hace relación al ejercicio de la función de control político el cual trasciende de una visión meramente instrumental, afincada en los mecanismos por medio de los cuales se ejerce.
El derecho comparado es ilustrador sobre este extremo, así la doctrina estadoudinense ha entendido que hacen parte del control político las pesquisas que adelanta el Congreso por medio de comités o subcomités utilizando procedimientos indagatorios tales como el examen de registros, el requerimiento de pruebas, las citaciones y el interrogatorio de testigos. Se ha aceptado igualmente que el control político cumple diversos propósitos como por ejemplo subsanar defectos en la legislación, informar al público sobre un caso específico y cumplir con la función (watch dog) para decidir sobre las actuaciones del Gobierno y sus programas[7]. Igualmente en los sistemas parlamentarios, se entiende que la oposición representada en el Parlamento tiene un papel “nulo” o “mínimo” en materia legislativa y “máximo” en control político del Gobierno[8], en este sentido se pueden considerar como pretensiones de control por los grupos minoritarios un examen crítico de la actividad Gobierno con potenciales efectos de remoción, o con la intención de rectificar o modificar parcialmente políticas.
Debe hacerse por lo tanto una interpretación sistemática, teleológica e histórica de la Constitución, que supere la lectura exegética del artículo 137 constitucional y no circunscriba los mecanismos de control a aquellos previstos expresamente en la Ley Orgánica del Congreso de la República. La naturaleza dinámica del Congreso como cuerpo representativo de la sociedad, por una parte, y la naturaleza de las funciones constitucionales de control político nos permiten comprender que el Congreso puede crear comisiones ad hoc, o accidentales para “indagar”, sobre determinadas situaciones de trascendencia social o para investigar la actuación de los poderes públicos.
Ahora bien según la etimología, el término “comisión” proviene del latín comittere que significa encargar o encomendar a otro. Las comisiones accidentales son órganos designados por (el pleno de una cámara o por las comisiones permanentes) para adelantar una labor específica. Sus competencias derivan de un acto de creación y poseen voluntad propia e independiente sujeta solamente al cometido o finalidad que persiguen y no a la tutela de quien las crea. Las comisiones accidentales están expresamente previstas en el artículo 66 de la Ley 5ª de 1992 para cumplir “misiones y funciones específicas”, una de las cuales puede ser adelantar indagaciones en ejercicio del control político. Por otra parte el artículo 234 al regular el procedimiento de citación para el ejercicio del control político no restringe tal facultad a las comisiones permanentes, simplemente exige que las proposiciones de citación deben ser aprobadas por la comisión.
También razones de índole práctico hacen aconsejable que las comisiones accidentales puedan adelantar indagaciones o actividades de control político, pues a las comisiones permanentes esta labor se les dificulta debido a sus exigentes obligaciones en materia de trámite legislativo, e inclusive en ciertos casos resulta más indicado que el control político se adelante por comisiones accidentales con una mayor flexibilidad en su conformación y en su actuación. Finalmente, y utilizando uno de los argumentos de la interpretación extensiva, las competencias de la comisión constitucional permanente también se predican de las subcomisiones, esto es, de las comisiones accidentales porque ambas hacen parte del mismo cuerpo legislativo encargado in genere del control político.
En suma, la postura defendida por la mayoría, según la cual sólo las comisiones permanentes están facultadas para emplazar a funcionarios y a personas naturales y jurídicas, y para insistir ante renuencia de citados, contradice la visión amplia y sistemática del ejercicio del control político defendida en las páginas anteriores.
Además el Auto introduce restricciones adicionales en el ejercicio de esta importante competencia parlamentaria que resultan preocupantes. Por ejemplo, sostiene que la insistencia en caso que las personas naturales o jurídicas no comparezcan ante la comisión debe ser presentada por la mesa directiva o por el Presidente de la comisión, y que éste último es el único legitimado para solicitar ante la Corte la aplicación del artículo 137 constitucional. ¿Significa esto que la voluntad de toda la comisión (permanente o accidental) debe ser ratificada constantemente por el Presidente o por la mesa directiva? Esta interpretación es contraria a la Constitución, pues la voluntad creadora manifestada con la designación de una comisión accidental con propósitos indagadores permanece hasta que el pleno de la Cámara o de la comisión permanente decida lo contrario, amén de imponer una gravosa limitación en el ejercicio del control político pues las decisiones de la mesa directiva no reflejan necesariamente la voluntad del cuerpo investigador. La interpretación más acorde con la naturaleza del control político es que cualquier congresista puede insistir en la citación y en caso de inasistencia de los requeridos cualquier miembro de la comisión queda habilitado para presentar la solicitud de que trata el artículo 137 constitucional, pues de otra manera la renuencia de los funcionarios o particulares a asistir podría quedar excluida del estudio de la Corte Constitucional.
Para concluir, la decisión mayoritaria desnaturaliza el alcance de la función del control político al preferir una concepción formal y restrictiva del mismo sobre interpretaciones dinámicas que fortalezcan el ejercicio de tan importante atribución del Congreso.
[1] La Ley 5ª de 1992, en el art. 55 dispuso la creación de las comisiones legales de Derechos Humanos y Audiencias, de Etica y Estatuto del Congresista y de Acreditación Documental.
[2] Cfr. artículo 66 de la ley 5ª de 1992.
[3] Constitución Política, artículo 114.
[4] Auto No. 131 del 28 de junio de 2005.
[5] A pesar que el principio de separación de poderes tiene distinto alcance en los regímenes presidenciales y en los parlamentarios por el mero hecho de existir poderes separados existe control, independientemente de que exista una necesaria relación de confianza –propia de un régimen parlamentario- o una completa separación orgánica y funcional de los poderes –sistema presidencial-.
[6] Al respecto señala la doctrina: “El veto legislativo es uno de los distintos medios por medio de los cuales el Congreso controla agencias administrativas en las cuales ha delegado una considerable autoridad discrecional. Por ejemplo, comités o subcomités del Congreso pueden llevar a cabo audiencias en las cuales pueden citar funcionarios de dichas agencias e interrogarlos sobre su conducta pasada o futura. Tales audiencias pueden producir considerable publicidad y presionar para introducir cambios en la política de las agencias.” Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet. Constitutional Law, New Cork, Aspen Law & Business, 2001, p. 339.
[7] Al respecto puede consultarse Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet. Constitutional Law, op. cit., p. 331 y s.s.
[8] Es interesante destacar la diferenciación introducida por la doctrina española de “control en el parlamento” y “control por el Parlamento”, entendiendo que el segundo –control por el parlamento- se refiere a aquellos actos que realiza el Parlamento y para los cuales requiere de mayoría, y el control en el parlamento es realizado por las minorías mediante cualquier instrumento, sin que sea necesario contar con mayorías. Manuel Aragón, “El control parlamentario como control político” en Revista de Derecho Político, Madrid, 1986, No. 23, p. 29.