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Timestamp: 2020-04-10 00:59:30
Document Index: 252307501

Matched Legal Cases: ['Art. 138', 'Art. 7', 'Art. 223', 'Art. 7', '§ 2', 'Art. 14', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 8', '§ 2', '§ 2', '§ 9', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 26', 'Art. 8', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 14', 'Art. 21', 'Art. 3', '§ 8', 'Art. 9', 'Art. 10', 'Art. 14', 'Art. 1', 'EuG', 'Art. 30', 'Art. 186', 'Art. 186', 'Art. 225', 'Art. 231', 'Art. 294', 'Art. 234', 'Art. 13', 'Art. 294', 'Art. 251', 'Art. 10', 'Art. 3', 'Art. 289', 'Art. 251', 'Art. 294', 'Art. 231', 'Art. 294', 'Art. 294', 'Art. 294', 'Art. 294', 'Art. 294', 'Art. 294', 'Art. 14', 'Art. 226', 'Art. 234', 'Art. 319', 'Art. 319', 'Art. 10', '§ 2', '§ 2', '§ 9', '§ 16', 'Art. 1', 'Art. 1', '§ 78', '§ 95', '§ 2', 'EuG', 'EuG']

BVerfG Urteil vom 09.11.2011 - 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht | Haufe
BVerfG Urteil vom 09.11.2011 - 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10
Die Wahlprüfungsbeschwerden betreffen die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel sowie des Systems der „starren” Listen bei der Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland.
1. a) Bis 1979 setzte sich die – sich als Europäisches Parlament bezeichnende – parlamentarische Versammlung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aus abgesandten Mitgliedern der nationalen Parlamente zusammen. Am 20. September 1976 beschloss der Rat der Europäischen Gemeinschaften den sogenannten Direktwahlakt (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung, BGBl 1977 II S. 733; geändert durch Beschlüsse des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002, BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520), der die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments durch die Wahlberechtigten in den Mitgliedstaaten vorsah. Wie schon Art. 138 Abs. 3 EWGV bestimmte auch dessen Art. 7 Abs. 1 bereits, dass das Europäische Parlament den Entwurf eines einheitlichen Wahlverfahrens ausarbeitet; dieser Auftrag wurde später im europäischen Primärrecht fortgeschrieben (vgl. zuletzt Art. 223 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV –; konsolidierte Fassung ABl 2008 Nr. C 115/47). Zur Normierung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Wahlverfahrens kam es bislang jedoch nicht.
Soweit das Unionsrecht keine Vorgaben enthält, richtet sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften (Art. 7 Abs. 2 des Direktwahlaktes vom 20. September 1976). In Ausführung dieser Bestimmung wurde das Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland erlassen (Europawahlgesetz – EuWG) vom 16. Juni 1978 (BGBl I S. 709), das am 22. Juni 1978 in Kraft trat und seit 1979 die gesetzliche Grundlage für die Wahl zum Europäischen Parlament bildet. Danach hat die Wahl zum Europäischen Parlament über die vom Direktwahlakt zunächst allein vorgegebenen Wahlrechtsgrundsätze hinaus nicht nur allgemein und unmittelbar, sondern auch frei, gleich und geheim zu erfolgen. Ferner entschied sich der Gesetzgeber für eine Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl mit Listenwahlvorschlägen. Des Weiteren legte er fest, dass die auf die Wahlvorschläge entfallenden Sitze in der dort festgelegten Reihenfolge zu besetzen seien („starre” Liste) und dass dies bei Listenverbindungen entsprechend gelte. Schließlich sah er in § 2 Abs. 6 EuWG eine Sperrklausel in Höhe von 5 %, bezogen auf die im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen, vor. Hierdurch wird bewirkt, dass nur Parteien und politische Vereinigungen bei der Verteilung der Abgeordnetensitze berücksichtigt werden, die das Quorum von 5 % der Wählerstimmen im Bundesgebiet erreichen.
b) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei den Wahlen zum Europäischen Parlament erachtete das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 22. Mai 1979 (BVerfGE 51, 222) für verfassungsgemäß und begründete dies im Wesentlichen damit, dass die Sperrklausel geeignet und erforderlich sei, um – durch Vermeidung einer übermäßigen Parteienzersplitterung im Parlament – dessen Fähigkeit zu einer überzeugenden Mehrheitsbildung und damit zur Erledigung der dem Europäischen Parlament seinerzeit zugewiesenen Aufgaben zu sichern (vgl. BVerfGE 51, 222 ≪246 f.≫).
2. a) Im Zuge der europäischen Integration wurden in den vergangenen Jahren von den Mitgliedstaaten bedeutsame Zuständigkeiten auf die Europäische Union übertragen. Zugleich wuchs die Anzahl der Mitgliedstaaten auf nunmehr 27. Für das Europäische Parlament war dieser Prozess mit einer erheblichen Zunahme an Kompetenzen und einer Stärkung seiner Stellung im unionsinternen Institutionengefüge verbunden. Hatte das Europäische Parlament im legislativen Bereich auch nach der ersten Direktwahl des Jahres 1979 im Wesentlichen Beratungs- und Kontrollrechte, so wurden mit der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) und insbesondere dem Vertrag von Maastricht (1992) die Befugnisse des Europäischen Parlaments vornehmlich im Bereich der Rechtsetzung erheblich ausgeweitet. Durch Einführung des Mitentscheidungsverfahrens im Vertrag von Maastricht und die kontinuierliche Erweiterung des Anwendungsbereichs dieses Verfahrens auf andere Rechtsgebiete in den folgenden Verträgen (Vertrag von Amsterdam, 1997/99; Vertrag von Nizza, 2001/03) entwickelte sich das Europäische Parlament in wesentlichen Bereichen zu einem mitentscheidenden Gesetzgebungsorgan. Durch den Vertrag von Lissabon wurden seine Befugnisse nochmals gestärkt (vgl. dazu BVerfGE 123, 267 ≪284 f.≫) und seine Rolle als mit dem Rat zusammenwirkender Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages über die Europäische Union (vgl. für eine konsolidierte Fassung ≪EUV-Lissabon≫ ABl 2008 Nr. C 115/13) ausdrücklich festgehalten.
Die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments und die Zahl der aus Deutschland gewählten Mitglieder haben sich seit der ersten Europawahl ebenfalls verändert. Während 1979 von insgesamt 410 Mitgliedern der Versammlung 81 auf die Bundesrepublik Deutschland entfielen, waren bei der Europawahl 2009 insgesamt 736 Abgeordnete des Europäischen Parlaments – davon 99 aus Deutschland – zu wählen.
b) Mit der Änderung des Direktwahlaktes durch Beschlüsse des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 (BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520) wurde das Wahlverfahren für die Wahlen zum Europäischen Parlament in bestimmten Bereichen weiter vereinheitlicht: Unter anderem sieht der Direktwahlakt nunmehr in Art. 1 vor, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments in jedem Mitgliedstaat nach dem Verhältniswahlsystem gewählt werden. Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim (Art. 1 Abs. 3 des Direktwahlaktes n.F.). Nach Art. 3 können die Mitgliedstaaten für die Sitzvergabe eine Mindestschwelle festlegen, die jedoch landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf. Im Übrigen bestimmt sich das Wahlverfahren – wie bisher – in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften, vorbehaltlich der sonstigen Vorschriften des Direktwahlaktes (Art. 8 Abs. 1 des Direktwahlaktes n.F.).
c) Das deutsche Europawahlgesetz hat seit seinem Erlass im Jahr 1978 mehrere Änderungen erfahren. In Ansehung der Fünf-Prozent-Sperrklausel und des Systems der „starren” Listen wurde durch das Gesetz zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (BGBl I S. 394) lediglich die Nummerierung der Absätze geändert; inhaltliche Änderungen waren damit nicht verbunden.
(2) Eine Partei oder sonstige politische Vereinigung kann entweder Listen für einzelne Länder, und zwar in jedem Land nur eine Liste, oder eine gemeinsame Liste für alle Länder einreichen. …
Einschließlich der deutschen Parteien zogen insgesamt über 160 nationale Parteien in das Europäische Parlament ein. Die gewählten Abgeordneten haben sich in der siebten Wahlperiode zu folgenden sieben Fraktionen zusammengeschlossen: Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten) – EVP –, 265 Abgeordnete; Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und Demokraten im Europäischen Parlament – S&D –, 184 Abgeordnete; Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa – ALDE –, 84 Abgeordnete; Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz – GREENS/EFA –, 55 Abgeordnete; Europäische Konservative und Reformisten – ECR –, 54 Abgeordnete; Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke – GUE/NGL –, 35 Abgeordnete; Fraktion „Europa der Freiheit und der Demokratie” – EFD –, 32 Abgeordnete; 27 Abgeordnete sind fraktionslos. Bei derzeit insgesamt 736 Abgeordneten verfügt danach keine Fraktion im Europäischen Parlament über eine absolute Mehrheit der Sitze.
Sämtliche Beschwerdeführer wenden sich mit ihren Wahlprüfungsbeschwerden gegen die Fünf-Prozent-Sperrklausel. Der Beschwerdeführer zu 2. rügt darüber hinaus, dass die Wahl nach „starren” Listen einen Wahlfehler begründe.
Die Beeinträchtigung der Wahlgrundsätze sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Das Bundesverfassungsgericht habe in dem Urteil vom 13. Februar 2008 die Prüfungsmaßstäbe für die verfassungsrechtliche Beurteilung einer Fünf-Prozent-Sperrklausel erheblich verschärft. Danach sei der Einsatz einer Sperrklausel nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn andernfalls Mehrheitsbildung und Beschlussfassung erschwert würden. Vielmehr sei eine an den konkreten Verhältnissen der jeweiligen Volksvertretung ausgerichtete „Realanalyse” durchzuführen, aus der sich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ergeben müsse, dass die Funktionsfähigkeit der Volksvertretung ohne Sperrklausel ernsthaft gefährdet wäre. Diesen Nachweis einer ohne Sperrklausel zu erwartenden erheblichen Funktionsstörung, deren Verhinderung den Eingriff in die Gleichheit des Wahlrechts und die Chancengleichheit der Parteien rechtfertigen könne, habe der deutsche Gesetzgeber in Ansehung des Europäischen Parlaments nicht erbracht.
Darüber hinaus rügte der Beschwerdeführer zu 2., auch die im Europawahlgesetz festgelegten „starren” Wahllisten seien verfassungswidrig. Sie griffen in die Grundsätze der unmittelbaren und freien Wahl der Abgeordneten durch das Volk ein. Würden die Parteien die Abgeordneten erst nach der Wahl benennen, wäre die Beeinträchtigung der Freiheit und Unmittelbarkeit offensichtlich. Es könne aber keinen Unterschied machen, ob die Bestimmung der einzelnen Abgeordneten durch die Parteien vor oder nach der Wahl erfolge. In beiden Fällen habe der Wähler keine Möglichkeit, sich für einzelne Abgeordnete zu entscheiden, und müsse die Vorgaben der Parteien durch die von ihnen durchgeführte Reihung akzeptieren.
Die Mandatsrelevanz der Sperrklausel sei offensichtlich. Im Fall der „starren” Listen sei eine eindeutige Verschiebung von Mandaten nicht konkret auszumachen, es sei jedoch wahrscheinlich, dass bei der Wahl mit freien Listen sich das Kontingent der deutschen Abgeordneten anders zusammengesetzt hätte.
Zur Rüge des Beschwerdeführers zu 2. gegen die Wahl nach „starren” Listen stellte der Deutsche Bundestag fest, dass deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt sei. Danach habe der Gesetzgeber die ihm insoweit eingeräumte Freiheit zur Gestaltung des Wahlsystems nicht überschritten.
b) Der Beschwerdeführer zu 2. beantragt im Wesentlichen, den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 8. Juli 2010 aufzuheben, die Wahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen sowie die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 7 EuWG sowie von § 2 Abs. 5, §§ 9, 15 und 16 EuWG („starre” Listen) festzustellen.
Zur Begründung der Wahlprüfungsbeschwerde wiederholt er im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Einspruchsverfahren. Zu den „starren” Wahllisten führt er ergänzend aus:
Das Demokratieprinzip erfordere eine Maximierung der Selbstbestimmung. Es sei offensichtlich, dass der Mitwirkungsgrad der Bürger bei „flexiblen” Listen sehr viel größer sei als bei „starren” Listen. Eine Flexibilisierung der Parteiliste werde auch dem Grundsatz der Gleichheit des passiven Wahlrechts besser gerecht. Denn die Wahlbewerber auf den hinteren Listenplätzen hätten bei „starren” Listen keine Chance, gewählt zu werden.
c) Der Beschwerdeführer zu 3. beantragt im Wesentlichen, die Entscheidung des Deutschen Bundestages aufzuheben, die Wahl teilweise für ungültig zu erklären und das Wahlergebnis unter Vergabe der Mandate an die Kandidaten der bisher nicht berücksichtigten Wahlvorschläge neu festzustellen sowie – sinngemäß – die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 7 EuWG auszusprechen.
Die deutsche Fünf-Prozent-Sperrklausel sei gerechtfertigt, da sie in angemessener Weise dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments vor der Gefahr politischer Zersplitterung diene. Dabei sei dieser vom Bundesverfassungsgericht bereits im Jahr 1979 angeführte Rechtfertigungsgrund angesichts der deutlich erweiterten Kompetenzen des Europäischen Parlaments und seiner Bedeutung innerhalb der Europäischen Union noch gewichtiger geworden. Durch die Sperrklausel werde der Einzug von Vertretern kleiner und kleinster Parteien in das Europäische Parlament verhindert, die die politischen Entscheidungsprozesse lähmen könnten. Die Abgeordneten solcher Splitterparteien fügten sich nicht in die Strukturen des Europäischen Parlaments ein. Sie blieben entweder fraktionslos oder müssten sich Fraktionen anschließen, denen sie nicht in hinreichendem Maße politisch zugehörten. Fraktionslose Abgeordnete hätten aber nur einen geringen Einfluss auf die politische Willensbildung des Parlaments und die Ergebnisse der Parlamentsarbeit. Bei einem Anschluss der Abgeordneten von Splitterparteien an die Fraktionen wären diese Sammelfraktionen wegen ihrer politischen Zersplitterung nicht handlungsfähig und höchst instabil. Fraktionsübergreifende Kompromisse, die auf Ausschuss- und Fraktionsebene zur Gewinnung hinreichend sicherer Mehrheiten zustande gebracht werden müssten, damit das Europäische Parlament vor allem seiner Gesetzgebungsfunktion nachkommen könne, würden so erschwert. Eine höhere Anzahl von Splittergruppen könne die Mehrheitsbildung generell gefährden. Insbesondere dann, wenn qualifizierte Mehrheiten erforderlich seien, könne es zu einer Verlangsamung oder sogar Blockade der parlamentarischen Tätigkeit und damit zu einer Beeinträchtigung der Funktionen des Europäischen Parlaments kommen. Die deutsche Fünf-Prozent-Sperrklausel wirke zwar unmittelbar nur auf das deutsche Abgeordnetenkontingent, sie werde aber durch Sperrklauseln in anderen – vor allem größeren – Mitgliedstaaten ergänzt. Kleinere Mitgliedstaaten bedürften häufig keiner Sperrklausel, da die dort für den Erwerb eines Mandats benötigten prozentualen Stimmenanteile der nach europäischem Recht höchstens zulässigen Schwelle von 5 % nahekämen oder sie sogar überschritten, so dass insoweit eine „faktische Sperrwirkung” bestehe. Ohne Sperrklausel in Deutschland fehle der Beitrag des mit dem größten Kontingent ausgestatteten Mitgliedstaates zur Vermeidung einer übermäßigen politischen Zersplitterung des Europäischen Parlaments.
Die politische Rückkoppelung der Abgeordneten an den Mitgliedstaat stelle einen weiteren Rechtfertigungsgrund für die Fünf-Prozent-Sperrklausel dar. Die Rückkoppelung sei durch eine enge Verbindung und Zusammenarbeit zwischen den Abgeordneten des Europäischen Parlaments und den tragenden politischen Kräften ihrer Heimatländer gekennzeichnet. Sie sei beim derzeitigen Stand der Integration verfassungsrechtlich geboten, da die Wahlen zum Europäischen Parlament der Europäischen Union die nötige demokratische Legitimation in Rückanbindung an den Mitgliedstaat, aus dessen Kontingent die Abgeordneten gewählt würden, vermittelten. Die Wirkung der politischen Rückkoppelung entfalte sich dabei in vier Richtungen: Erstens komme sie der Arbeit und Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments zugute, indem sie die Abstimmung mit den nationalen politischen Kräften sachlich und politisch sicherstelle. Zweitens sichere sie eine eigenständige Information der Abgeordneten über die tatsächliche, rechtliche und politische Lage in dem Mitgliedstaat, in dem sie gewählt worden seien. Drittens fördere sie eine wirksame Vertretung der Interessen des jeweiligen Mitgliedstaates. Viertens würden die erforderliche Rückkoppelung an den Deutschen Bundestag und der Informationsaustausch mit ihm – vor allem in Europaangelegenheiten – sichergestellt.
Die zulässigen Wahlprüfungsbeschwerden haben Erfolg, soweit sie sich gegen die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG wenden. Die Sperrklausel, die eine Berücksichtigung von Parteien und politischen Vereinigungen mit einem Ergebnis von unter 5 % der gültigen Stimmen von der Sitzvergabe ausschließt und damit zugleich den auf diese Parteien und Vereinigungen entfallenden Stimmen ihre wahlrechtliche Bedeutung nimmt, verstößt gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien (I. und II.). Soweit die Wahlprüfungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2. sich gegen das System der „starren” Listen richtet, ist sie unbegründet (III.). Die Verfassungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel führt zur Nichtigerklärung von § 2 Abs. 7 EuWG, nicht aber zur Erklärung der Ungültigkeit der 7. Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (IV.).
1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde nach § 26 Abs. 3 EuWG nicht nur die Einhaltung der Vorschriften des für die Europawahl geltenden Wahlrechts durch die zuständigen Wahlorgane und den Deutschen Bundestag zu gewährleisten, sondern prüft auch, ob die Vorschriften des Europawahlgesetzes mit den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen. Insoweit gilt für die Europawahl nichts anderes als für die Wahl zum Deutschen Bundestag (vgl. dazu BVerfGE 121, 266 ≪295≫; 123, 39 ≪68≫).
Die verfassungsrechtliche Prüfung der deutschen Fünf-Prozent-Sperrklausel ist nicht durch verbindliche europarechtliche Vorgaben eingeschränkt. Nach Art. 8 Abs. 1 des Direktwahlaktes bestimmt sich das Wahlverfahren – vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben und der Vorschriften des Aktes – in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften. Danach gibt der Direktwahlakt nur einen Gestaltungsrahmen für den Erlass nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selbst aber den verfassungsrechtlichen Bindungen des jeweiligen Mitgliedstaates unterliegen. Art. 3 des Direktwahlaktes eröffnet den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe von landesweit bis zu 5 % der abgegebenen Stimmen festzulegen, begründet aber keine entsprechende Verpflichtung und lässt daher die Reichweite der innerstaatlichen Überprüfung der Vereinbarkeit einer solchen Regelung mit den durch das Grundgesetz verbürgten Wahlgrundsätzen unberührt.
3. a) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl, der sich für die Wahl der deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Gebot formaler Wahlgleichheit ergibt (vgl. BVerfGE 51, 222 ≪234 f.≫), sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürger (vgl. BVerfGE 41, 399 ≪413≫; 51, 222 ≪234≫; 85, 148 ≪157 f.≫; 99, 1 ≪13≫) und ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 ≪91≫; 11, 351 ≪360≫). Er gebietet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können und ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl. BVerfGE 51, 222 ≪234≫; 78, 350 ≪357 f.≫; 82, 322 ≪337≫; 85, 264 ≪315≫). Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben.
Bei der Verhältniswahl verlangt der Grundsatz der Wahlgleichheit darüber hinaus, dass jeder Wähler mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss (vgl. BVerfGE 16, 130 ≪139≫; 95, 335 ≪353≫). Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪103≫).
c) Das Verfassungsgebot der Erfolgswertgleichheit für die Wahl des deutschen Kontingents von Abgeordneten des Europäischen Parlaments wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass gemäß der im Unionsvertrag (Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Lissabon) vorgesehenen degressiv proportionalen Kontingentierung der auf die Mitgliedstaaten entfallenden Sitze erhebliche Unterschiede im Stimmgewicht der Unionsbürger aus den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen (vgl. BVerfGE 123, 267 ≪373 f.≫), das Primärrecht der Union selbst also Unterschiede im Erfolgswert der Stimmen für die Wahl zum Europäischen Parlament vorgibt. Die unionsrechtlich vorgegebenen Unterschiede im Stimmgewicht betreffen allein das Verhältnis zwischen den Wählern aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten. Sie bringen zum Ausdruck, dass das Europäische Parlament als supranationales Vertretungsorgan auch nach dem Vertrag von Lissabon – wenngleich nunmehr unter besonderer Betonung der Unionsbürgerschaft – eine Vertretung der miteinander vertraglich verbundenen Völker bleibt (vgl. BVerfGE 123, 267 ≪371 ff.≫). Diese Besonderheit verlangt weder noch rechtfertigt sie Abstriche vom wahlrechtlichen Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Stimmen im Verhältnis zwischen den Teilnehmern an der Wahl des deutschen Abgeordnetenkontingents.
4. Der aus Art. 21 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und die unter dem Gesichtspunkt demokratisch gleicher Wettbewerbschancen auch für sonstige politische Vereinigungen im Sinne des § 8 Abs. 1 EuWG gebotene Chancengleichheit verlangen, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich – ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler – Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu fordern. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 120, 82 ≪105≫).
6. Zwischen Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien besteht ein enger Zusammenhang. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Einschränkungen folgt den gleichen Maßstäben (vgl. BVerfGE 82, 322 ≪338≫; 95, 408 ≪417≫; 111, 54 ≪105≫; 124, 1 ≪20≫).
a) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪106≫). Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden” Grundes (vgl. BVerfGE 6, 84 ≪92≫; 51, 222 ≪236≫; 95, 408 ≪418≫). Das bedeutet nicht, dass sich die Differenzierung als von Verfassungs wegen notwendig darstellen muss. Differenzierungen im Wahlrecht können vielmehr auch durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 1, 208 ≪248≫; 6, 84 ≪92≫; 95, 408 ≪418≫).
Hierzu zählen insbesondere die mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes (BVerfGE 95, 408 ≪418≫) und, damit zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (vgl. BVerfGE 1, 208 ≪247 f.≫; 4, 31 ≪40≫; 6, 84 ≪92 ff.≫; 51, 222 ≪236≫; 82, 322 ≪338≫; 95, 408 ≪418≫; 120, 82 ≪111≫). Eine große Zahl kleiner Parteien und Wählervereinigungen in einer Volksvertretung kann zu ernsthaften Beeinträchtigungen ihrer Handlungsfähigkeit führen. Eine Wahl hat aber nicht nur das Ziel, überhaupt eine Volksvertretung zu schaffen, sondern sie soll auch ein funktionierendes Vertretungsorgan hervorbringen (vgl. BVerfGE 51, 222 ≪236≫). Was der Sicherung der Funktionsfähigkeit dient und dafür erforderlich ist, kann indes nicht für alle zu wählenden Volksvertretungen einheitlich beantwortet werden (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪111 f.≫). Dies beurteilt sich vielmehr nach den konkreten Funktionen des zu wählenden Organs (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪112≫).
b) Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das – gleiche – Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugungen und Rechtspraxis Beachtung finden (BVerfGE 1, 208 ≪249≫; 95, 408 ≪418≫; 120, 82 ≪107≫). Der Gesetzgeber hat sich bei seiner Einschätzung und Bewertung allerdings nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪107≫). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪107≫).
c) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73, 40 ≪94≫; 82, 322 ≪338 f.≫; 107, 286 ≪294 f.≫; 120, 82 ≪108≫). Für Sperrklauseln im Verhältniswahlrecht bedeutet dies, dass die Vereinbarkeit einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine Wahlrechtsbestimmung kann mit Blick auf eine Repräsentativkörperschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und mit Blick auf eine andere oder zu einem anderen Zeitpunkt jedoch nicht (vgl. BVerfGE 1, 208 ≪259≫; 82, 322 ≪338≫; 120, 82 ≪108≫). Eine einmal als zulässig angesehene Sperrklausel darf daher nicht als für alle Zeiten verfassungsrechtlich unbedenklich eingeschätzt werden. Vielmehr kann sich eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung ergeben, wenn sich die Verhältnisse wesentlich ändern. Findet der Wahlgesetzgeber in diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muss er ihnen Rechnung tragen. Maßgeblich für die Frage der weiteren Beibehaltung der Sperrklausel sind allein die aktuellen Verhältnisse (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪108≫).
7. Für Differenzierungen im Rahmen der Wahlrechtsgleichheit verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum (vgl. BVerfGE 95, 408 ≪417 f.≫). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht nicht die Aufgabe des Gesetzgebers zu übernehmen und alle zur Überprüfung relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪113≫) oder eigene Zweckmäßigkeitsbeurteilungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen (vgl. BVerfGE 51, 222 ≪238≫). Weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt, unterliegt aber die Ausgestaltung des Wahlrechts hier einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪105≫).
Für Sperrklauseln im Verhältniswahlrecht hat das Bundesverfassungsgericht die Prüfungsmaßstäbe zuletzt in seiner Entscheidung vom 13. Februar 2008 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht konkretisiert (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪113 ff.≫). Danach beruht der Einsatz einer Sperrklausel auf der Einschätzung des Gesetzgebers von der Wahrscheinlichkeit des Einzugs von Splitterparteien, dadurch zu erwartender Funktionsstörungen und deren Gewichts für die Aufgabenerfüllung der Volksvertretung. Bei dieser Prognoseentscheidung darf der Gesetzgeber nicht auf die Feststellung der rein theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung zur Rechtfertigung des Eingriffs abstellen (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪113≫). Dürfte der Gesetzgeber frei darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht zieht, würde eine gerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer Prognoseentscheidungen, einschließlich deren tatsächlicher Grundlagen, unmöglich gemacht. Vor diesem Hintergrund kann jedenfalls die allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften in die Vertretungsorgane erleichtert und dadurch die Willensbildung in diesen Organen erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit nicht rechtfertigen. Deshalb genügt die bloße „Erleichterung” oder „Vereinfachung” der Beschlussfassung nicht. Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane kann die Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen (BVerfGE 120, 82 ≪114≫).
Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Sperrklausel kommt es nicht allein auf die – mit dem Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Deutschland einhergehende – Erweiterung der Zahl der aus Deutschland kommenden Parteien an. Zwar sind die Regelungen des Wahlrechts zum Europäischen Parlament in den einzelnen Mitgliedstaaten erkennbar von nationalen Erfahrungen, Gegebenheiten und Bedürfnissen geprägt. Dementsprechend finden sich, soweit das Ziel verfolgt wird, sogenannte Splitterparteien aus dem Europäischen Parlament fernzuhalten, neben Sperrklauseln, die auf die Erreichung eines bestimmten Prozentsatzes der abgegebenen Stimmen abstellen, verschiedene andere Ausgestaltungen, die vergleichbar wirken sollen. Im Hinblick darauf ist nicht ohne Weiteres damit zu rechnen, dass bei einem Fortfall der Sperrklausel in Deutschland andere Mitgliedstaaten vorhandene Beschränkungen der Erlangung von Sitzen im Europäischen Parlament aufgeben. Gleichwohl muss die verfassungsrechtliche Beurteilung einer nationalen Sperrklausel im Hinblick auf die Wahl- und Chancengleichheit berücksichtigen, dass auch andere Mitgliedstaaten Hemmnisse für den Zugang kleiner Parteien zum Europäischen Parlament beseitigen. Diese Möglichkeit bleibt freilich abstrakt und ist vor dem Hintergrund der seit Jahren strukturell annähernd gleichgebliebenen Zusammensetzung des Europäischen Parlaments zu gewichten.
Im Europäischen Parlament sind bereits gegenwärtig mehr als 160 Parteien vertreten. Unter ihnen sind viele, die nur über einen oder zwei Sitze verfügen. Dass zahlreiche kleine Parteien Abgeordnete entsenden, ist im Unionsrecht angelegt. Für die bevölkerungsschwächeren Mitgliedstaaten sind überproportionale Mandatskontingente vorgesehen, auch um diesen eine repräsentative Abbildung nationaler Mehrheitsverhältnisse zu ermöglichen (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Bulgarischen Republik und Rumäniens und die Anpassungen der die Europäische Union begründeten Verträge, ABl Nr. L 157/203 vom 21. Juni 2005; Art. 10 Abs. 1, Art. 14 Abs. 2 Satz 3 EUV-Lissabon; vgl. dazu BVerfGE 123, 267 ≪371 ff.≫); die unterschiedlichen politischen Strömungen aus den Mitgliedstaaten mit kleinerer Bevölkerungszahl sind aber zwangsläufig oft nur durch einzelne Abgeordnete vertreten. Die Festlegung auf das Verhältniswahlsystem (Art. 1 Abs. 1 des Direktwahlaktes) führt, da sich in allen Mitgliedstaaten mehrere Parteien zur Wahl stellen, tendenziell zur Entsendung von Parteien mit geringer Mandatszahl.
Präzise Prognosen zur künftigen Zusammensetzung des Europäischen Parlaments sind nicht möglich. Die Zahl der aus einem Mitgliedstaat entsandten politischen Parteien hängt vor allem von der jeweiligen Parteienlandschaft, der Wahlbeteiligung und dem Abstimmungsverhalten der Wähler ab. Hinzu kommt die von einander abweichende Ausgestaltung der Wahlkreiseinteilungen und der Verfahren zur Berechnung der Sitzverteilung. Nach den Angaben des Bundeswahlleiters erlauben diese unterschiedlichen Rahmenbedingungen auch keine vergleichende Aussage über die Auswirkungen von Sperrklauseln in den einzelnen Mitgliedstaaten. Zudem lässt sich kein Zusammenhang zwischen der Höhe der Sperrklauseln und – bezogen auf die Zahl der an der Wahl beteiligten Parteien – dem prozentualen Anteil derjenigen Parteien feststellen, die mindestens einen Abgeordnetensitz erlangt haben.
aa) Zentrale Arbeitseinheiten des Europäischen Parlaments sind die Fraktionen. Sie vereinen nicht nur die Abgeordneten, die ähnliche politische Ziele verfolgen, in Gruppierungen, sondern bündeln zugleich die Positionen der unterschiedlichen im Europäischen Parlament vertretenen nationalen Parteien (vgl. Mittag/Steuwer, Politische Parteien in der EU, 2010, S. 24). Die Strukturierung des Europäischen Parlaments in Fraktionen dient der wirksamen Organisation seiner Tätigkeit. Insbesondere die Formulierung gemeinsamer politischer Auffassungen und die Erzielung von Kompromissen bedürfen angesichts der hohen Zahl von Abgeordneten und der Vielfalt der im Parlament vertretenen Kulturen, Nationalitäten, Sprachen und politischen Bewegungen der Integration, die jedenfalls in einem ersten Schritt den Fraktionen obliegt. Der Umstand, dass das Europäische Parlament, anders als die nationalen Volksvertretungen, nicht durch den Gegensatz zwischen (Regierungs-)Mehrheit und Opposition gekennzeichnet ist (vgl. EuG, Urteil der Dritten erweiterten Kammer vom 2. Oktober 2001 – T-222/99, T-327/99 und T-329/99 –, Slg. 2001, S. II – 2823), erlaubt den Fraktionen einerseits eine gewisse Offenheit gegenüber den in ihnen verbundenen Abgeordneten, andererseits kommt ihnen dadurch in erhöhtem Umfang die Aufgabe zu, von Fall zu Fall ihre Mitglieder zu gemeinsamem Vorgehen zu bewegen.
Die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments trägt der besonderen Rolle der Fraktionen für die parlamentarische Arbeit und Willensbildung in doppelter Weise Rechnung: Einerseits bestehen für die Zuerkennung des Fraktionsstatus Quoren, die in der Vergangenheit maßgeblich dazu beigetragen haben, eine Fragmentierung des Europäischen Parlaments zu verhindern (vgl. Mittag/Steuwer, Politische Parteien in der EU, 2010, S. 159). So setzt Art. 30 der aktuellen Geschäftsordnung für die Bildung einer Fraktion die politische Zugehörigkeit ihrer Mitglieder und eine Mindestzahl von 25 Abgeordneten, die aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten gewählt sein müssen, voraus. Andererseits sind mit dem Fraktionsstatus Vorteile und Rechte verbunden, die das Interesse an der Bildung politischer Fraktionen deutlich verstärken (vgl. Mittag/Steuwer, Politische Parteien in der EU, 2010, S. 206). Neben nicht unerheblichen finanziellen Vorteilen gilt dies insbesondere für den Umstand, dass eine politisch attraktive Mitarbeit in einem der 22 ständigen Ausschüsse des Europäischen Parlaments, in welchen die Facharbeit der Abgeordneten hauptsächlich stattfindet, in der Regel erst durch die Mitgliedschaft in einer Fraktion ermöglicht wird. Denn die Zusammensetzung der Ausschüsse orientiert sich – dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit entsprechend (Art. 186 Nr. 1 GO-EP) – an der Stärke der Fraktionen im Plenum. Der einzelne Abgeordnete verfügt demgegenüber kaum über nennenswerte Möglichkeiten der Politikgestaltung. Die ihm zustehenden Rechte, auch jenseits der Fraktionsmitgliedschaft in einen Ausschuss gewählt zu werden (Art. 186 Nr. 1 GO-EP), Entschließungsanträge einzubringen, das Plenum aufzufordern, das Initiativrecht nach Art. 225 AEUV wahrzunehmen, und Anfragen an Rat und Kommission zu richten, reichen dafür nach allgemeiner Einschätzung nicht aus.
Die Fraktionen haben es über die Jahre hinweg vermocht, namentlich die im Zuge der Erweiterungen der Europäischen Union hinzutretenden Parteien zu integrieren. Nach diesen Erfahrungen – mögen sie in den Einzelheiten auch unterschiedlich interpretiert werden können – ist jedenfalls grundsätzlich davon auszugehen, dass auch weitere Kleinparteien, die beim Fortfall der Sperrklauseln im Parlament vertreten wären, sich den bestehenden Fraktionen anschließen können. Eine Folge der Aufnahme einer Vielzahl von nationalen Parteien und Abgeordneten unterschiedlicher Herkunft und Tradition ist allerdings, dass die einzelnen Fraktionen im Europäischen Parlament eine große Bandbreite verschiedener politischer Strömungen in sich vereinen. Der innere Zusammenhalt aufgrund ähnlicher Präferenzen in den Fraktionen des Europäischen Parlaments ist geringer als in den nationalen Parlamenten, differiert allerdings auch zwischen den einzelnen Fraktionen. Diesbezügliche Unterschiede sind auch auf die Strategie einzelner Fraktionen des Europäischen Parlaments zurückzuführen, eine möglichst große Fraktionsstärke zu erreichen, was neu in das Parlament eintretenden Kräften zugute kommen kann. Die Fraktionen haben – ungeachtet ihrer vergleichsweise geringen Kohäsion – zudem ihre Strukturen über die Wahlperioden hinweg gefestigt und dauerhaft einen Kern von Abgeordneten aus bestimmten Mitgliedsparteien an sich zu binden vermocht (vgl. Mittag/Steuwer, Politische Parteien in der EU, 2010, S. 206).
Es liegen keine gesicherten Erkenntnisse zu den Grenzen der Integrationsleistung der Fraktionen vor, auf die gestützt sich Grenzen hinnehmbarer Fragmentierung der im Europäischen Parlament vertretenen politischen Kräfte bestimmen ließen. So soll einerseits selbst die durch die Erweiterung der Europäischen Union gestiegene Anzahl nationaler, durchaus heterogener Mitgliedsparteien die Fähigkeit der Fraktionen zu geschlossenem Abstimmungsverhalten nicht nennenswert beeinträchtigt haben (vgl. Hix/Noury/Roland, Democratic Politics in the European Parliament, 2007, S. 94 ff.; Thierse, MIP 2010, S. 25 ≪28 f.≫). Diese Einschätzung beruht auf festgestellten hohen Geschlossenheitswerten der Fraktionen des Europäischen Parlaments bei namentlichen Abstimmungen (Roll Call Votes), die die einzige Datengrundlage für Analysen über das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten bilden, und auf der impliziten Annahme, dass die bei den namentlichen Abstimmungen gefundenen Ergebnisse auch für das Verhalten bei anderen Abstimmungen repräsentativ sind. Andererseits wird in einer neueren Untersuchung auch vertreten, dass die Geschlossenheit der Fraktionen nicht Folge, sondern Voraussetzung für die Beantragung namentlicher Abstimmungen sei und die Geschlossenheit der transnationalen Fraktionen in der Grundgesamtheit deutlich niedriger ausfalle (vgl. Thiem, Nationale Parteien im Europäischen Parlament, 1. Aufl. 2009, S. 169; Thierse, MIP 2010, S. 25 ≪30≫).
bb) Da keine der im Europäischen Parlament vertretenen Parteien oder der dort gebildeten Fraktionen über eine Mehrheit der Abgeordneten verfügt und eine solche Mehrheit auch nicht zu erwarten ist, müssen die Fraktionen zur Mehrheitsgewinnung Absprachen treffen und Bündnisse eingehen. Wäre dieser Weg parlamentarischer Willensbildung durch das Hinzutreten einer beachtlichen Zahl von Kleinparteien spürbar erschwert, könnte dies zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments – hier zunächst isoliert verstanden als die Fähigkeit, in angemessener Zeit zu einer Mehrheitsentscheidung in einer bestimmten Frage zu kommen – führen. Für eine dahingehende Prognose fehlt es indes auch unter Berücksichtigung der Ergebnisse der mündlichen Verhandlung an den nötigen tatsächlichen Erkenntnissen.
Aber auch für die Fälle, in denen ein Bündnis zwischen den beiden großen Fraktionen nicht zustande kommt, steht die bei Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel und ihr entsprechender Regeln anderer Mitgliedstaaten allenfalls zu erwartende höhere Anzahl von Abgeordneten kleiner Parteien einer geordneten Mehrheitsbildung nicht im Weg. Soweit es sich nicht um politische Grundsatzfragen handelt, ist die Parlamentswirklichkeit ohnehin dadurch gekennzeichnet, dass sich – mangels dauerhafter Koalitionen – bei den unterschiedlichen Abstimmungsgegenständen immer wieder neue Mehrheiten bilden. Die „etablierten” Fraktionen im Europäischen Parlament haben sich kooperationsbereit gezeigt und sind in der Lage, die erforderlichen Abstimmungsmehrheiten zu organisieren. Es ist von keiner Seite vorgetragen worden oder sonst ersichtlich, dass mit Abgeordneten kleiner Parteien, sofern sie sich nicht überhaupt einer parlamentarischen Mitwirkung entziehen, in einer Größenordnung zu rechnen wäre, die es den vorhandenen politischen Gruppierungen im Europäischen Parlament unmöglich machen würde, in einem geordneten parlamentarischen Prozess zu Entscheidungen zu kommen.
Allerdings genügt zur Beschlussfassung des Europäischen Parlaments nicht stets die einfache Mehrheit (Art. 231 AEUV). Vielmehr bedarf es in bestimmten Konstellationen qualifizierter Mehrheiten (Mehrheit der Parlamentsmitglieder etwa in den Fällen des Art. 294 Abs. 7 Buchstaben b und c AEUV – Ablehnung beziehungsweise Änderung des Standpunkts des Rates durch das Parlament in erster Lesung –; Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, die zugleich die Mehrheit der Mitglieder des Parlaments umfassen muss, etwa im Fall des Art. 234 Abs. 2 Satz 1 AEUV – Abwahl der Kommission –). Die Erreichung qualifizierter Mehrheiten und insbesondere ihre Sicherung bei Verhandlungen im Vorfeld von Abstimmungen werden sicherlich erschwert, wenn in größerer Anzahl Abgeordnete von vornherein nicht als mögliche Partner in Frage kommen oder in diesem Sinne eingeschätzt werden und die erforderliche Stimmenzahl von kooperationsbereiten Fraktionen nur knapp oder nur in bestimmten Konstellationen erreicht wird. Die Anordnung qualifizierter Mehrheiten ist von den Verträgen so gewollt, zielt gerade auf eine breite Zustimmung im Europäischen Parlament und nimmt nicht zuletzt mit Blick auf das institutionelle Gleichgewicht mit den anderen Organen (Art. 13 EUV) der Europäischen Union in Kauf, dass das Europäische Parlament bei unüberwindbaren Meinungsverschiedenheiten keine durchsetzbare Position erlangt (siehe auch unten c). Eine Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen Parlaments käme allenfalls in Betracht, wenn bei realistischer Einschätzung die Zahl der grundsätzlich kooperationsunwilligen Abgeordneten so hoch wäre, dass qualifizierte Mehrheiten in aller Regel praktisch nicht mehr erreichbar wären. Dass mit dem Wegfall der hier in Rede stehenden Sperrklauseln derartige Verhältnisse eintreten könnten, ist nicht zu erwarten.
cc) Die in der mündlichen Verhandlung gehörten Sachkundigen und Abgeordneten des Europäischen Parlaments haben im Kern übereinstimmend die Erwartung geäußert, mit dem Einzug weiterer Kleinparteien in das Europäische Parlament werde die Mehrheitsgewinnung erschwert. Dies allein genügt jedoch nicht, um eine mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments darzutun, die einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit rechtfertigen könnte (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪114≫). Keine der angehörten Personen hat eine Entwicklung aufzuzeigen vermocht, die gravierende Änderungen gegenüber dem Ist-Zustand aufweist und die Tendenz zu einer Blockade parlamentarischer Willensbildung in sich trägt. Dies gilt für sämtliche als problematisch angesehenen Bereiche.
(1) Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, mit dem Rat und der Kommission ein sogenanntes „first reading agreement” zu erzielen, durch den Hinzutritt weiterer Kleinparteien nennenswert verschlechtern. Die am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Organe unternehmen regelmäßig den Versuch, sich im Rahmen informeller Verhandlungen noch vor der ersten Lesung auf einen gemeinsamen Rechtsetzungsvorschlag zu einigen („first reading agreement”), damit der Rechtsakt in erster Lesung angenommen werden kann. Der informelle Austausch erfolgt im Rahmen von Dreiertreffen (Trilogen) zwischen Vertretern von Rat, Europäischem Parlament und Kommission. Diese Praxis beruht auf einer interinstitutionellen Vereinbarung der drei Organe („Gemeinsame Erklärung zu den praktischen Modalitäten des neuen Mitentscheidungsverfahrens ≪Artikel 251 EG-Vertrag≫)”, ABl 2007 Nr. C 145/02). Nach Angaben der Europaabgeordneten in der mündlichen Verhandlung wurden zuletzt 70 % der Rechtsetzungsvorhaben aufgrund informeller Verhandlungen zwischen den Organen einvernehmlich vor der ersten Lesung abgestimmt, so dass das vom Vertrag vorgesehene Gesetzgebungsverfahren mit drei Lesungen und Vermittlungsverfahren (Art. 294 AEUV, ex-Art. 251 EGV) nicht durchgeführt werden musste.
c) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel findet bei der Wahl zum Deutschen Bundestag ihre Rechtfertigung im Wesentlichen darin, dass die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung nötig ist und dieses Ziel durch eine Zersplitterung des Parlaments in viele kleine Gruppen gefährdet wird. Der Gesetzgeber darf daher das mit der Verhältniswahl verfolgte Anliegen, dass die politischen Meinungen in der Wählerschaft im Parlament weitestgehend repräsentiert werden, in gewissem Umfang zurückstellen (vgl. BVerfGE 120, 82 ≪111≫ m.w.N.). Eine vergleichbare Interessenlage besteht auf europäischer Ebene nach den europäischen Verträgen nicht. Das Europäische Parlament wählt keine Unionsregierung, die auf seine fortlaufende Unterstützung angewiesen wäre. Ebenso wenig ist die Gesetzgebung der Union von einer gleichbleibenden Mehrheit im Europäischen Parlament abhängig, die von einer stabilen Koalition bestimmter Fraktionen gebildet würde und der eine Opposition gegenüberstünde. Erst recht gilt dies für Informations- und Kontrollrechte des Parlaments, die auch in den nationalen Parlamenten herkömmlich als Minderheitenrechte ausgestaltet sind. Deshalb fehlt es an zwingenden Gründen, in die Wahl- und Chancengleichheit durch Sperrklauseln einzugreifen, so dass der mit der Anordnung des Verhältniswahlrechts auf europäischer Ebene verfolgte Gedanke repräsentativer Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV) im Europäischen Parlament uneingeschränkt entfaltet werden kann. Damit steht im Einklang, dass der europäische Normgeber keine Notwendigkeit gesehen hat, selbst Vorkehrungen gegen eine „Zersplitterung” des Europäischen Parlaments zu treffen, sondern den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit eröffnet hat, für die Sitzvergabe eine Mindestschwelle festzulegen (Art. 3 des Direktwahlaktes) oder vergleichbar wirkende Gestaltungen des Wahlrechts vorzusehen.
bb) Die europäischen Gesetze kommen seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon überwiegend im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 1 AEUV) zustande, das aus dem Verfahren der Mitentscheidung (Art. 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – EGV –, vgl. für eine konsolidierte Fassung ABl 2002 Nr. C 325/11) hervorgegangen ist. Die Rechtsetzung in diesem Verfahren erfordert keine mehrheitsgetragene Zustimmung des Parlaments.
Nach Zuleitung des Vorschlags der Kommission erfolgt die erste Lesung im Europäischen Parlament, die zur Festlegung des in Art. 294 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Standpunkts des Europäischen Parlaments führen soll. Der Vorschlag wird zunächst an den zuständigen Ausschuss überwiesen, wo in der Regel ein Berichterstatter den Kommissionsvorschlag prüft und einen Bericht erstellt. Diesen muss der Ausschuss vor der Vorlage an das Plenum mit einfacher Mehrheit annehmen. Das Plenum stimmt sowohl über den Rechtsetzungsvorschlag im Ganzen ab als auch über alle Änderungsanträge, die durch die Ausschussarbeit entstanden sind. Erforderlich ist jeweils (nur) die Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 AEUV). In der folgenden ersten Lesung im Rat kann dieser den Rechtsakt in der vom Parlament beschlossenen Form annehmen, was den erfolgreichen Abschluss des Rechtsetzungsprozesses zur Folge hat. Schlägt der Rat Änderungen vor, folgt die zweite Lesung im Parlament (Art. 294 Abs. 7 AEUV). Reagiert das Parlament binnen einer Dreimonatsfrist nicht oder billigt es den Standpunkt des Rates, so gilt der Rechtsakt als erlassen (Art. 294 Abs. 7 Buchstabe a AEUV). Eine – dann endgültig wirkende – Ablehnung oder der Vorschlag einer Änderung des Standpunktes des Rates erfordert im Parlament die Mehrheit seiner Mitglieder (Art. 294 Abs. 7 Buchstaben b und c AEUV). Schließt sich der Rat mit qualifizierter Mehrheit dem geänderten Vorschlag des Europäischen Parlaments an, kommt der Rechtsakt zustande (Art. 294 Abs. 8 Buchstabe a AEUV). Anderenfalls wird ein Vermittlungsausschuss angerufen, dem Vertreter des Parlaments und des Rates angehören (Art. 294 Abs. 8 Buchstabe b, Abs. 10 AEUV). Der aus diesem Vermittlungsverfahren resultierende Vorschlag („gemeinsamer Entwurf”) muss schließlich binnen sechs Wochen sowohl vom Parlament als auch vom Rat in dritter Lesung gebilligt werden (Art. 294 Abs. 13 AEUV), wobei im Parlament wiederum die Mehrheit der abgegebenen Stimmen genügt.
cc) Von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass mit der zugrunde zu legenden Zunahme kleiner Parteien das Europäische Parlament in der Wahrnehmung seiner Aufgaben der politischen Kontrolle (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 EUV-Lissabon) behindert wird. Fragerechte des Parlaments und Auskunfts- und Berichtspflichten der Kommission, sonstiger Exekutivorgane und des Rates – auf nationaler Ebene typische Instrumente der parlamentarischen Opposition – sind nicht abhängig vom Bestehen einer bestimmten Parlamentsmehrheit. Soweit das Vertragsrecht bestimmte Quoren vorsieht – so bedarf die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses des Antrags eines Viertels der Parlamentsmitglieder (Art. 226 Abs. 1 AEUV), die Annahme eines Misstrauensantrags gegen die Kommission der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments (Art. 234 Abs. 2 AEUV) –, bezwecken diese Bestimmungen vorrangig die Austarierung des institutionellen Gleichgewichts zwischen den Organen der Europäischen Union und enthalten nicht etwa die Maßgabe, dem Europäischen Parlament den Einsatz dieser Instrumente über entsprechende Rahmenbedingungen möglichst zu erleichtern. Bei der Kontrolle des Haushaltsvollzugs der Kommission (vgl. Art. 319 AEUV) entscheidet das Parlament mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen über die Entlastung. Deren Verweigerung gilt als Misstrauensvotum gegenüber der Kommission, das rechtlich allerdings als folgenlos angesehen wird (Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 319 AEUV Rn. 3). Auch insoweit bedarf es mehrheitsstabilisierender Maßnahmen nicht.
dd) Auch der Charakter der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung und der im Primärrecht vorgesehene Europabezug der Parteien (vgl. Art. 10 Abs. 4 EUV-Lissabon) rechtfertigen es nicht, kleineren Parteien mithilfe einer Sperrklausel den Einzug in das Europäische Parlament zu verwehren. Es ist nicht Aufgabe der Wahlgesetzgebung, die Bandbreite des politischen Meinungsspektrums – etwa im Sinne besserer Übersichtlichkeit der Entscheidungsprozesse in den Volksvertretungen – zu reduzieren. Vielmehr ist gerade auch auf europäischer Ebene die Offenheit des politischen Prozesses zu wahren. Dazu gehört, dass kleinen Parteien die Chance eingeräumt wird, politische Erfolge zu erzielen. Neue politische Vorstellungen werden zum Teil erst über sogenannte Ein-Themen-Parteien ins öffentliche Bewusstsein gerückt. Es ist gerade Sinn und Zweck der parlamentarischen Debatte, entsprechende Anregungen politisch zu verarbeiten und diesen Vorgang sichtbar zu machen (vgl. zum Ganzen BVerfGE 111, 382 ≪403 ff.≫).
Entsprechendes gilt für den vom Deutschen Bundestag angeführten Gesichtspunkt der politischen Rückkoppelung der Abgeordneten des deutschen Kontingents im Europäischen Parlament an den Deutschen Bundestag, soweit damit die Wirksamkeit der Vertretung deutscher Interessen sichergestellt werden soll. Im Übrigen handelt es sich bei diesem Gesichtspunkt um ein – als solches durchaus gewichtiges – politisches Anliegen, dem jedoch keine verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt. Wie die Abstimmung des politischen Handelns zwischen den Parlamenten im europäischen Mehrebenensystem konkret gestaltet werden kann, hängt vor allem davon ab, wie die Wähler auf nationaler und auf europäischer Ebene votieren. Der Deutsche Bundestag hat keine Sachgesetzlichkeiten aufgezeigt, deretwegen eine effektive Kooperation zwischen den Parlamenten ohne Reduzierung der Zahl der politischen Parteien im Europäischen Parlament mithilfe der Fünf-Prozent-Sperrklausel erheblich beeinträchtigt wäre.
Soweit der Beschwerdeführer zu 2. sich mit seiner Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Wahl nach „starren” Listen wendet, greift seine Rüge nicht durch.
1. Bei der Wahl nach „starren” Listen werden die Mandate, die auf die jeweilige Liste entfallen, in der dort vorgegebenen Reihenfolge an die Bewerber vergeben. Der Wähler kann also nur die Liste als solche wählen und hat keinen Einfluss auf die Reihenfolge der Kandidaten. Dem deutschen Europawahlgesetz liegt diese Form der Mandatszuteilung zugrunde. Nach § 2 Abs. 5 Satz 1 EuWG werden die auf die Wahlvorschläge entfallenden Sitze in der „dort festgelegten Reihenfolge” besetzt. Für die auf eine Listenverbindung entfallenden Sitze gilt Absatz 5 entsprechend (§ 2 Abs. 6 Satz 2 EuWG). Diese Regelungen nehmen Bezug auf § 9 Abs. 2 EuWG, nach dem in dem Wahlvorschlag die Namen der Bewerber in „erkennbarer Reihenfolge” aufgeführt sein müssen. Der Wähler kann nur den Wahlvorschlag einer Partei insgesamt annehmen. Eine Änderung der Reihenfolge der Kandidaten auf der Liste ist nicht vorgesehen (§ 16 Abs. 2 EuWG).
2. Europarechtliche Vorgaben, nach welchen in den Mitgliedstaaten nicht nach „starren” Listen gewählt werden dürfte, bestehen nicht. In Art. 1 Abs. 1 des Direktwahlaktes ist lediglich bestimmt, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem „auf der Grundlage von Listen” oder übertragbaren Einzelstimmen gewählt werden. Danach bleibt es den Mitgliedstaaten vorbehalten, sich insoweit entweder für eine Wahl mit gebundenen – durch den Wähler nicht veränderbaren – Listen oder für offene – die Möglichkeit der Veränderung der Reihenfolge der Wahlbewerber auf den Wahlvorschlägen gewährende – Listen zu entscheiden. Dies wird durch Art. 1 Abs. 2 des Direktwahlaktes unterstrichen, nach dem die Mitgliedstaaten Vorzugsstimmen auf der Grundlage von Listen nach den von ihnen festgelegten Modalitäten zulassen können. Auch wenn es sich bei dieser Regelung nur um eine Klarstellung handeln sollte, folgt daraus doch, dass der Direktwahlakt die Möglichkeit einer Wahl nach „starren” Listen voraussetzt.
3. Die im Europawahlgesetz vorgesehene Verhältniswahl nach „starren” Listen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Entsprechendes hat das Bundesverfassungsgericht für nationale Wahlen wiederholt festgestellt (vgl. BVerfGE 3, 45 ≪50 f.≫; 7, 63 ≪67 ff.≫; 21, 355 ≪355 f.≫; 47, 253 ≪283≫; 122, 304 ≪314≫). Der Beschwerdeführer zu 2. hat keine neuen Argumente vorgetragen, die Anlass zu einer anderen Beurteilung geben.
Im Wahlprüfungsverfahren sind die Wahlrechtsvorschriften auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen, da grundsätzlich nur eine auf der Grundlage eines verfassungskonformen Wahlgesetzes durchgeführte Wahl Gültigkeit beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 16, 130 ≪135 f.≫). Auch wenn im Rahmen des Verfahrens der Wahlprüfungsbeschwerde die verfassungsrechtliche Überprüfung der Wahlrechtsvorschriften vorrangig im Hinblick auf die Frage der Gültigkeit der Wahl erfolgt, so kann doch die erkannte Verfassungswidrigkeit einer Wahlrechtsvorschrift nicht folgenlos bleiben. Daher sind § 78 Satz 1, § 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG hier entsprechend anzuwenden. Da Gründe für einen anderen Rechtsfolgenausspruch nicht erkennbar sind, ist § 2 Abs. 7 EuWG für nichtig zu erklären.
a) In den Fällen, in denen ein Wahlfehler sich auf die Mandatsverteilung ausgewirkt haben kann, unterliegt die Wahlprüfungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs. Die Entscheidung darf nur so weit gehen, wie es der festgestellte Wahlfehler verlangt. Daraus folgt unter anderem, dass vorrangig ein Wahlfehler zu berichtigen ist, statt die Wahl zu wiederholen (BVerfGE 121, 266 ≪311≫).
Grundsätzlich ist das Erfordernis des Bestandsschutzes einer gewählten Volksvertretung, das seine rechtliche Grundlage im Demokratiegebot findet, mit den Auswirkungen des festgestellten Wahlfehlers abzuwägen. Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht führen nicht zur Ungültigkeit einer Wahl. Der Eingriff in die Zusammensetzung einer gewählten Volksvertretung durch eine wahlprüfungsrechtliche Entscheidung muss vor dem Interesse an der Erhaltung der gewählten Volksvertretung gerechtfertigt werden. Je tiefer und weiter die Wirkungen eines solchen Eingriffs reichen, desto schwerer muss der Wahlfehler wiegen, auf den dieser Eingriff gestützt wird. Die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl setzt einen erheblichen Wahlfehler von solchem Gewicht voraus, dass ein Fortbestand der in dieser Weise gewählten Volksvertretung unerträglich erschiene (BVerfGE 103, 111 ≪134≫; 121, 266 ≪311 f.≫).
b) Eine Berichtigung des Wahlfehlers scheidet aus. Zwar könnte rechnerisch ermittelt werden, auf welche bislang unberücksichtigt gebliebenen Kandidaten kleiner Parteien ohne Anwendung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nunmehr bei der Sitzverteilung Mandate entfallen und welche Abgeordneten größerer Parteien umgekehrt bei einer Neuverteilung ihren Sitz im Europäischen Parlament verlieren würden. Allerdings lässt sich der Wahlfehler nicht in dieser Weise eingrenzen, da er sich – über die einzelnen Mandate hinaus – auf die Wahl als Ganzes ausgewirkt haben kann.
Der mit der Anordnung einer Neuwahl verbundene Eingriff beträfe zwar nicht das Europäische Parlament als Ganzes, sondern nur das deutsche Kontingent an Abgeordneten. Eine Neuwahl in Deutschland wirkte sich gleichwohl störend und mit nicht abschätzbaren Folgen auf die laufende Arbeit des Europäischen Parlaments aus, insbesondere auf die Zusammenarbeit der Abgeordneten in den Fraktionen und Ausschüssen. Dem daraus resultierenden Interesse am Bestandsschutz der erworbenen Mandate steht ein Wahlfehler gegenüber, der nicht als „unerträglich” anzusehen ist. Er betrifft nur einen geringen Anteil der Abgeordneten des deutschen Kontingents und stellt die Legitimation der deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments in ihrer Gesamtheit nicht in Frage.
Voßkuhle, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau, Huber, Hermanns
Haufe-Index 2909361
BVerfGE 2012, 300
BVerfGE 2012, 346
EuGRZ 2011, 621
EuGRZ 2011, 634
ZAP 2011, 1191
JA 2012, 316
JZ 2012, 90
JuS 2012, 477
DVBl. 2011, 1540
GV/RP 2012, 65
GuT 2011, 437
GuT 2011, 438
KomVerw/LSA 2012, 1
RÜ 2012, 35
BGBl. I 2011, 2252
FSt 2012, 321
FuBW 2012, 1
FuHe 2012, 99
FuNds 2012, 97
GreifRecht 2012, 3
KomVerw/MV 2012, 4
KomVerw/S 2012, 1
KomVerw/T 2012, 1
LL 2012, 199
NRÜ 2011, 555