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Timestamp: 2016-12-10 16:51:38
Document Index: 134610137

Matched Legal Cases: ['Art. 84', '§ 95', 'BGE', 'BGE', '§ 62', 'Art. 4', '§ 4', 'BGE', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 4', '§ 4', 'Art. 88', '§ 95', '§ 52', '§ 39', '§ 52', 'BGE', 'BGE', '§ 52', '§ 61', 'BGE', '§ 25', 'BGE', '§ 28', '§ 62', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 6', 'BGE', '§ 28', '§ 168', '§ 28', '§ 62', 'BGE', 'Art. 79', 'Art. 88', '§ 72', 'BGE', '§ 95', 'Art. 86', 'Art. 85', 'Art. 84']

91 I 11018. Urteil vom 17. Februar 1965 i.S. Bachmann und Mitbeteiligte gegen Grosser Rat des Kantons Luzern.
Art. 84 OJ. La disposition d'une constitution cantonale d'après laquelle toutes les lois doivent faire l'objet d'une double délibération au Grand Conseil, n'engendre aucun droit individuel, dont la violation pourrait donner lieu à un recours de droit public (consid. 2). Organisation des paroisses dans le canton de Lucerne. Disposition légale cantonale autorisant les paroisses à prévoir, dans leur organisation, que les curés appartiennent de droit à l'assemblée représentative, à laquelle certains droits de l'assemblée de paroisse peuvent être transférés. Cette disposition ne viole ni le principe de l'égalité devant la loi (art. 4 Cst.), ni le § 95 Cst. luc. (consid. 4 et 5). Est-elle contraire à une norme constitutionnelle non écrite en vertu de laquelle un parlement ne peut être formé que de membres élus? (consid. 6). Faits à partir de page 111
6. alle weitern Geschäfte, deren finanzieller Wert eine angemessene BGE 91 I 110 S. 112Grenze überschreitet, die in der Gemeindeorganisation festzulegen ist.
Gegen diesen Beschluss reichten die 10 in der Minderheit gebliebenen Mitglieder am 24. Juni 1964 beim Regierungsrat BGE 91 I 110 S. 113des Kantons Luzern eine Beschwerde ein mit dem Antrag, den Beschluss aufzuheben und festzustellen, dass den Pfarrern seit dem 1. Januar 1964 kein Stimmrecht im Grossen Kirchenrat zustehe. Diese Beschwerde ist noch nicht beurteilt worden.
b) § 62 Abs. 2 GG verletze die in Art. 4 BV und § 4 KV gewährleistete Rechtsgleichheit, da er die Kirchgemeinden ermächtige, zweierlei Mitglieder des Grossen Kirchenrates zu schaffen, nämlich gewählte Mitglieder und die Pfarrer als Mitglieder von Amtes wegen. Damit werde die Gleichheit des passiven wie auch des aktiven Wahlrechts verletzt. Für eine Mitgliedschaft BGE 91 I 110 S. 114der Pfarrer von Amtes wegen beständen keinerlei sachliche, sondern nur parteipolitische Gründe; sie werde vorgesehen, um der konservativ-christlichsozialen Fraktion im Grossen Kirchenrat die Mehrheit zu verschaffen, denn die Pfarrer stimmten, wie im Grossen Rate offen zugegeben worden sei, konservativ oder christlichsozial. Dazu komme, dass in absehbarer Zeit mit der Bildung weiterer Stadtpfarreien zu rechnen sei, was zur Folge haben werde, dass die Stellung der gewählten Mitglieder des Grossen Kirchenrates noch mehr geschwächt würde.
Aus Art. 84 lit. 1 OG folgt, dass nur wegen Verletzung solcher Verfassungsbestimmungen oder ungeschriebener Verfassungsgrundsätze Beschwerde erhoben werden kann, welche ein Individualrecht des Bürgers begründen. Das trifft zunächst für BGE 91 I 110 S. 115den von den Beschwerdeführern angerufenen Art. 4 BV zu (neben welchem der inhaltlich gleich lautende § 4 Abs. 1 KV keine selbständige Bedeutung hat). Die Beschwerdeführer werden durch die gerügte Rechtsungleichheit in ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte persönlich betroffen und sind nach Art. 88 OG zur Beschwerde legitimiert, weil die angefochtene Bestimmung dann, wenn sie in ihrer Wohngemeinde zur Anwendung kommt, ihr Wahlrecht insofern einschränkt, als sie nicht alle Mitglieder des Grossen Kirchenrates einer römischkatholischen Kirchgemeinde wählen können. Als ein verfassungsmässiges Individualrecht und zugleich als Ausfluss des politischen Stimmrechts erscheint sodann das von den Beschwerdeführern aus § 95 KV und aus einem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz abgeleitete Recht darauf, dass eine Behörde wie der Grosse Kirchenrat nur aus von den Stimmberechtigten gewählten Mitgliedern bestehe und ihr niemand von Amtes wegen angehöre. Dagegen gewährleistet § 52 KV kein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann. Diese Bestimmung, wonach alle Gesetze vom Grossen Rat einer doppelten Beratung unterworfen werden müssen, ist eine das Gesetzgebungsverfahren betreffende Vorschrift, die sich nur an den Grossen Rat richtet und keine Rechte der Stimmbürger begründet. Deren verfassungsmässig gewährleistete Mitwirkung an der Gesetzgebung besteht im Initiativ- und Referendumsrecht (§§ 39 und 41bis KV). Auch die unter den Beschwerdeführern befindlichen Mitglieder des Grossen Rates sind zur Berufung auf § 52 KV nicht legitimiert, denn sie werden durch eine allfällige Missachtung dieser Vorschrift ausschliesslich in ihrer Eigenschaft als Behördemitglieder berührt, und als solchen stehen ihnen keine verfassungsmässigen Rechte zu (vgl.BGE 55 I 111, BGE 82 I 98). Auf die Rüge der Verletzung des § 52 KV kann daher nicht eingetreten werden.
3. Organe der Kirchgemeinde sind nach dem GG die durch die Gesamtheit der stimmberechtigten Konfessionsangehörigen gebildete Gemeindeversammlung und eine verwaltende und vollziehende Behörde, die in der römisch-katholischen Kirchgemeinde Kirchenrat heisst. Die Kirchgemeinde braucht sich jedoch nicht mit dieser Organisation zu begnügen, sondern ist nach § 61 GG befugt, sich eine (der Genehmigung des Grossen Rates unterliegende) Sonderorganisation zu geben.BGE 91 I 110 S. 116
§ 25 GG bestimmt, dass die Kirchgemeinden "ihre Angelegenheiten gemäss ihrer kirchlichen Eigenart" ordnen, umschreibt diese Angelegenheiten aber nicht näher. Als Aufgaben der Kirchgemeinde gelten im allgemeinen die Präsentation oder Wahl der Pfarrer, die Beschaffung der Mittel für die kirchlichen Bedürfnisse sowie die Verwaltung von kirchlichem Vermögen (NOSER, Pfarrei und Kirchgemeinde, 1957 S. 111). Dass dies auch im Kanton Luzern die "Angelegenheiten" der Kirchgemeinde sind, ergibt sich aus den Befugnissen der Stimmberechtigten, BGE 91 I 110 S. 117die in § 28 GG aufgezählt sind und, von der Präsentation oder Wahl der Pfarrer abgesehen, hauptsächlich in Beschlüssen bestehen, welche die Beschaffung und Verwaltung der für die kirchlichen Bedürfnisse bestimmten Mittel betreffen. Diese Befugnisse sind es auch, die - mit Ausnahme der in § 62 GG ausschliesslich den Stimmberechtigten vorbehaltenen - dem Grossen Kirchenrat übertragen werden können. Da zwischen diesen Befugnissen und den Aufgaben der Kirche, dem religiösen Kult und der Seelsorge, ein enger Zusammenhang besteht, erscheint es als sachlich begründet, dass die Pfarrer, denen die geistlichen Verrichtungen als eigentliche Aufgaben der Kirche obliegen, Sitz und Stimmrecht im Grossen Kirchenrat haben. Auch ist es dort, wo eine Kirchgemeinde mehrere Pfarreien umfasst, zweifellos wünschbar, dass sämtliche Pfarrer dem Grossen Kirchenrat angehören. Gewiss könnten die Pfarrer auch auf dem Wege der Wahl Mitglieder dieser Behörde werden. Indes lassen sich für ihre Mitgliedschaft von Amtes wegen gute Gründe anführen. Zunächst besteht im Falle der Wahl keine Gewähr dafür, dass jeder Pfarrer einen Sitz erhält. Sodann wären die Pfarrer genötigt, sich einer politischen Partei anzuschliessen und von ihr als Kandidaten vorschlagen zu lassen, worunter das Vertrauen leiden könnte, das sie als Seelsorger bei der ganzen Gemeinde geniessen sollten. Auch könnten die Kritik, der sie sich im Wahlkampf aussetzen, sowie ein allfälliger Misserfolg bei der Wahl ihr Ansehen beeinträchtigen (vgl. NOSER a.a.O. S. 146).
Bestehen demnach ernsthafte, sachliche Gründe dafür, dass die Pfarrer dem Grossen Kirchenrat angehören, aber nicht am Wahlkampf teilnehmen, so hält die angefochtene Bestimmung vor Art. 4 BV stand, gleichgültig, ob der luzernische Gesetzgeber sich bei ihrem Erlass von diesen Gründen leiten liess oder, wie die Beschwerdeführer behaupten, parteipolitische Ziele verfolgte. Unbehelflich ist auch der Einwand der Beschwerdeführer, dass die Pfarrer wie die Mitglieder der konservativ-christlichsozialen Fraktion zu stimmen pflegen, da ihnen als Mitglieder des Grossen Kirchenrates nicht verwehrt werden kann, nach ihrer Überzeugung zu stimmen. Schliesslich erscheint die streitige Bestimmung auch nicht deshalb als mit Art. 4 BV unvereinbar, weil damit zu rechnen ist, dass die Zahl der Pfarreien und damit der dem Grossen Kirchenrat von Amtes wegen angehörenden Geistlichen der Stadt Luzern in absehbarer BGE 91 I 110 S. 118Zeit vermehrt wird. Beim derzeitigen Verhältnis von 5 Pfarrern zu 30 Laien kann jedenfalls nicht von einem stossenden Missverhältnis gesprochen werden. Ob die Zusammensetzung des Grossen Kirchenrates der Stadt Luzern dann, wenn die Zahl der Pfarrer wesentlich erhöht wird ohne entsprechende Vermehrung der gewählten Mitglieder, aus dem Gesichtswinkel des Art. 4 BV zu beanstanden ist, braucht heute nicht geprüft zu werden.
Nach Art. 6 BV müssen die kantonalen Verfassungen nicht nur vom Volke angenommen sein (lit. c), sondern auch "die Ausübung der politischen Rechte nach republikanischen (repräsentativen oder demokratischen) Formen sichern" (lit. b). Damit wird den Kantonen die Demokratie auch für die einfache BGE 91 I 110 S. 119Gesetzgebung vorgeschrieben (GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht S. 56 ff., Staatsrecht der Kantone S. 43 ff.). Zur demokratischen Gesetzgebung gehört vor allem, dass die kantonalen Parlamente als die gesetzgebenden Behörden durch Volkswahl bestellt werden (GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone S. 283). Dass die Mitglieder der gesetzgebenden Behörden durch das Volk zu wählen sind, kann als allgemeiner, das ganze schweizerische Staatsrecht beherrschender Rechtssatz gelten, der grundsätzlich auch für die Bestellung der Gemeindeparlamente gilt. Er muss jedenfalls für die politische Gemeinde, die alle Einwohner ihres Gebietes umfasst, allgemeine Aufgaben zu erfüllen hat und in erheblichem Umfange zur Rechtsetzung befugt ist, unbeschränkte Geltung haben, so dass eine Ordnung, wonach dem Parlament einer politischen Gemeinde gewisse Personen (z.B. Vorsitzende von Zünften oder andern Körperschaften, Eigentümer bestimmter Landgüter oder Industrieunternehmungen) von Amtes wegen angehören, verfassungswidrig wäre. Dagegen rechtfertigt es sich, den Grundsatz nicht in voller Strenge anzuwenden auf Gemeinden, die einen besondern Zweck haben und deren Aufgaben hauptsächlich auf dem Gebiete der Verwaltung und nicht der Rechtsetzung liegen. Um eine solche Gemeinde handelt es sich aber bei der luzernischen Kirchgemeinde. Ihre Aufgaben sind, wie sich aus § 28 GG ergibt und bereits in Erw. 4 dargelegt wurde, zur Hauptsache administrativer Natur und bestehen in der Beschaffung und Verwaltung der für die kirchlichen Bedürfnisse erforderlichen und bestimmten Mittel. Rechtsetzung kommt für sie nur in ganz beschränktem Umfange in Frage, zumal die Kirchensteuer auf Grund der für die Staatssteuer geltenden Veranlagungen zu erheben ist (§§ 168 und 173 des luzernischen StG vom 27. Mai 1946) und die Kirchgemeinde nur den Steuerfuss festzusetzen hat (§ 28 Ziff. 8 GG). Dementsprechend gehören auch die Befugnisse, die dem Grossen Kirchenrat übertragen werden können, vorwiegend dem Gebiete der Verwaltung an. Zudem können nach § 62 GG nicht alle Befugnisse der Stimmberechtigten dem Grossen Kirchenrate übertragen werden; wichtige Befugnisse müssen ihnen vorbehalten werden, so namentlich der Erlass und die Änderung der Gemeindeorganisation, die Wahl des Kirchenrates, das fakultative Referendum für das Budget und die Festsetzung der Gemeindesteuer, das Initiativrecht sowie Geschäfte, deren finanzieller Wert die Grenze BGE 91 I 110 S. 120überschreitet, die in der (der Genehmigung des Grossen Rates unterliegenden) Gemeindeorganisation festzulegen ist. Können dem Grossen Kirchenrat aber nur beschränkte und im wesentlichen administrative Befugnisse übertragen werden, so bedeutet es keine Verletzung des Grundsatzes der Volkssouveränität, wenn der kantonale Gesetzgeber den Kirchgemeinden gestattet, die Pfarrer dieser Behörde von Amtes wegen angehören zu lassen. Dass hiefür ernsthafte, sachliche Gründe bestehen, ist bereits in Erw. 4 festgestellt worden. Diese mit der besondern Stellung der Pfarrer in der Kirchgemeinde zusammenhängenden Gründe haben übrigens nicht nur im Kanton Luzern auch die Zusammensetzung der eigentlichen Verwaltungsbehörde beeinflusst. Während nämlich der Gemeinderat der politischen Gemeinden wohl ausnahmslos aus vom Volke gewählten Mitgliedern besteht (GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone S. 415), hat der Pfarrer in zahlreichen Kantonen von Amtes wegen einen Sitz oder sogar den Vorsitz im Kirchenrat der (römischkatholischen oder evangelisch-reformierten) Kirchgemeinde (Verfassungen der Kantone Uri Art. 79, Nidwalden Art. 88, Zug § 72; KAUFMANN, Rechtsstellung der römisch-katholischen Landeskirche im Kanton Aargau S. 103; NOSER a.a.O. S. 146/47. - GAMMENTHALER, Das Gemeindeprinzip der reformierten Landeskirche S. 85 und dort in Anm. 209 zitierte Bestimmungen der Kantone Thurgau, Aargau, Schaffhausen, Appenzell A.Rh., St. Gallen und Basel-Stadt). Ist dies aber mit schweizerischer demokratischer Auffassung vereinbar, so besteht kein Grund, dagegen einzuschreiten, dass die Pfarrer von Amtes wegen einer im wesentlichen mit Verwaltungsaufgaben betrauten "Vertretung der Bürgerschaft" wie dem Grossen Kirchenrat angehören. Diese Ordnung hat denn auch in der Stadt Luzern schon seit 30 Jahren bestanden, ohne dass sie je wegen Verletzung des Grundsatzes der Volkssouveränität angefochten worden ist.
Gegen die Abweisung der Beschwerde bestehen umso weniger Bedenken, als die luzernischen Kirchgemeinden, die einen Grossen Kirchenrat schon haben oder noch schaffen wollen, keineswegs genötigt werden, den Pfarrern in dieser Behörde einen Sitz von Amtes wegen einzuräumen. Die angefochtene Bestimmung ermächtigt sie lediglich dazu, dies in ihrer Sonderorganisation zu bestimmen. Das kann aber, da der Erlass und die Änderung der Gemeindeorganisation zu den unübertragbaren BGE 91 I 110 S. 121Befugnissen der Stimmberechtigten gehören, nur mit dem Willen der Mehrheit der Stimmberechtigten geschehen. Auch haben die Stimmberechtigten, sofern diese Zusammensetzung des Grossen Kirchenrates nicht befriedigen sollte, jederzeit die Möglichkeit, auf dem Wege der ihnen vorbehaltenen Initiative darauf zurückzukommen und die Gemeindeorganisation in dem Sinne abzuändern, dass der Grosse Kirchenrat ausschliesslich aus gewählten Mitgliedern besteht.
90 I 98,
§ 95 Cst.,
Art. 86 Abs. 1 und 2 OG suite... ,
Art. 85 lit. 1 OG,
Art. 84 lit. 1 OG,