Source: http://www.tsb-bst.gc.ca/fra/divulgation-disclosure/verification-audit/2004-2005/acp.asp
Timestamp: 2018-01-21 14:10:49+00:00
Document Index: 273446942

Matched Legal Cases: ["l'article 32", "l'article 32", "l'article 34", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 32"]

Vérification des pratiques en matière de passation des marchés et d'approvisionnement
Le Comité de vérification du Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) utilise un processus de planification de la vérification s'appuyant sur les risques afin de déterminer quels secteurs devraient être vérifiés. Par suite de ce processus, il a été indiqué que la fonction de passation des marchés devrait être vérifiée en 2004-2005.
Le BST a embauché Interis afin d'effectuer une Divulgation de la vérification interne sur la passation des marchés et l'approvisionnement de services au sein du BST.
L'objectif de la vérification était de fournir au Comité de vérification du BST la certitude que les pratiques en matière de passation des marchés au BST sont conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et, en général, si les marchés attribués par le BST peuvent résister à l'examen du public en ce qui concerne l'accès, la concurrence, l'équité et le meilleur rapport qualité prix à la Couronne.
La portée de la vérification comprenait les marchés de services de plus de 5 000 $ attribués par le BST au cours de l'année civile 2004. La portée de la vérification ne comprenait pas les marchés de fournitures puisque ceux ci sont attribués par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) (pour les achats de plus de 5 000 $) ou gérés par le gestionnaire de centre de responsabilitéé (CR) (pour les achats d'une valeur inférieure à 5 000 $). De la même façon, tout contrat de services attribué par TPSGC ou géré par un gestionnaire de CR (marchés d'une valeur inférieure à 5 000 $) se trouve à l'extérieur de la portée de la présente vérification. La portée de la vérification comprenait aussi la révision des pratiques en matière du cadre de contrôle de gestion qui appuient la fonction de passation des marchés au BST.
Selon les preuves examinées lors de la vérification, les pratiques de passation des marchés du BST sont généralement conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Cependant, dans certains cas, les dossiers ne renfermaient pas de preuves documentées de la mise en ouvre de l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) en ce qui concerne l'engagement de fonds et des preuves afin de démontrer l'équité et le strict respect de l'économie. D'autres secteurs, tels que la formation, la documentation des procédures, les formulaires de modification et la surveillance des pratiques, pourraient aussi être renforcés.
Conformité des marchés à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor
1. Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer que les responsabilitéés et les rôles sont compris par les personnes qui ont des responsabilitéés contractuelles et que le spécialiste de l'approvisionnement participe aux phases de planification de l'approvisionnement une fois que le gestionnaire de CR détermine un besoin d'attribuer un marché pour des services. Ce régime de contrôle améliorera la capacité du BST d'être conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et à la LGFP.
2. Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer que des fonds ont été engagés pour toutes les demandes de marchés avant de préparer les marchés pour signature afin d'être conforme à l'article 32 de la LGFP par l'entremise d'outils tels que des formulaires de demande de marché et des procédures à l'appui.
3. Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer que l'équité et le strict respect de l'économie se trouvent dans tous les marchés afin de tenir compte des intentions de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor par le truchement de procédures de passation des marchés documentées et de formation appropriée.
4 .Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer que les procédures de dépenses et de passation des marchés du BST, tenant compte des exigences de la mise en ouvre de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de la LGFP, sont documentées.
5 .Le directeur des Services intégrés devrait poursuivre les efforts actuels en ce qui concerne la formation sur la passation des marchés et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor pour s'assurer que les personnes ayant des responsabilitéés contractuelles reçoivent un niveau approprié de formation de façon à être conforme aux exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de la LGFP pour le processus de dépenses.
6 .Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer qu'un formulaire de modification soit élaboré qui permet d'assurer la conformité aux exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor pour les marchés et les modifications afin de protéger convenablement le BST et le fournisseur.
7 .Le directeur des Services intégrés devrait prendre en considération l'élaboration d'un mécanisme de rapport et d'un calendrier de présentation des rapports approprié afin d'offrir un niveau de certitude à la gestion que tout est conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.
1.3 Processus et activités de passation des marchés du BST
2.1 Conformité des marchés à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor
2.2 Cadre de contrôle de gestion
1.2	OBJECTIF ET PORTÉE
La portée de la vérification comprenait les marchés de services de plus de 5 000 $ attribués par le BST au cours de l'année civile 2004. La portée de la vérification ne comprenait pas les marchés de fournitures puisque ceux ci sont attribués par TPSGC (pour les achats de plus de 5 000 $) ou gérés par le gestionnaire de centre de responsabilitéé (CR) (pour les achats d'une valeur inférieure à 5 000 $). De la même façon, tout contrat de services attribué par TPSGC ou géré par un gestionnaire de CR (marchés d'une valeur inférieure à 5 000 $) se trouve à l'extérieur de la portée de la présente vérification. La portée de la vérification comprenait aussi la révision des pratiques en matière du cadre de contrôle de gestion qui appuient la fonction de passation des marchés au BST.
La vérification a été effectuée l'administration centrale du BST à Gatineau, (Québec) entre le 10 et le 31 mars 2005.
1.3	PROCESSUS ET ACTIVITÉS DE PASSATION DES MARCHÉS DU BST
La responsabilitéé contractuelle au BST est divisée en deux zones de responsabilitéé. Le gestionnaire de CR a le pouvoir de dépenser pour les marchés. La Section de la Gestion des locaux et du matériel au sein de la Direction des services intégrés appuie le gestionnaire de CR en dirigeant le processus d'approvisionnement et la préparation des marchés.
L'approvisionnement de produits et de services de plus de 5 000 $ est géré et coordonné de façon centralisée par les spécialistes de l'approvisionnement de la Section de la gestion des locaux et du matériel à l'Administration centrale. Les demandes pour des produits sont envoyées à TPSGC pour l'approvisionnement, tandis que l'approvisionnement de services est dirigé par le spécialiste de l'approvisionnement au BST. Les marchés d'une valeur inférieure à 5 000 $ sont gérés directement par les gestionnaires de CR par le truchement d'autres mécanismes d'approvisionnement tels que des cartes d'achat et des bons de commande.
Les marchés gérés par le BST en 2004 sont résumés ci dessous.
Catégorie de marchés du BST Nombre de marchés Valeur des marchés
Marchés de service d'une valeur se situant entre 5 000 $ et 25 000 $ 64 1 080 325 $
Marchés de service d'une valeur de plus de 25 000 $ 13 706 543 $
Total des marchés de plus de 5 000 $ gérés par le BST en 2004 77 1 786 868 $
1.4	MÉTHODOLOGIE
La méthodologie employée pour effectuer la vérification comprenait du travail sur le terrain effectué sur place à l'Administration centrale du BST à Gatineau (Québec). Les activités suivantes ont été entreprises :
L'examen de la documentation pertinente, y compris les rapports de DATACAP au Conseil du Trésor, la base de données de passation de marchés dans Microsoft® Excel, les organigrammes de la Direction des services intégrés, la mise en ouvre de nouvelles délégations des pouvoirs financiers, les manuels de formation utilisés par les gestionnaires de CR, la politique du BST sur la délégation des pouvoirs financiers, la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, la Loi sur la gestion des finances publiques, la politique du Conseil du Trésor sur la délégation du pouvoir décisionnel et le spécimen du formulaire de pouvoir de signature du BST.
Des entrevues avec des personnes choisies de la Direction des services intégrés.
L'examen de dossiers de passation de marchés en s'appuyant sur un échantillon représentatif et selon les critères suivants :
champ d'application d'au moins 10 % des marchés,
représentation des marchés à fournisseur unique, concurrentiels et à Préavis d'adjudication de contrat (PAC),
marchés d'une plus grande valeur,
marchés comptant de multiples modifications,
marchés à fournisseur unique près du montant déterminant,
marchés dont les dates sont rapprochées de la fin de l'exercice,
tout autre marché qui démontre un risque pour toute autre raison.
L'échantillon comprend 12 dossiers, représentant environ 16 % du nombre total de marchés compris dans la portée de la vérification. La valeur des marchés révisés était de 398 422 $, représentant environ 22 % de tous les marchés de plus de 5 000 $ gérés par le BST en 2004.
Les observations suivantes ont été faites au sujet du degré de conformité à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor en s'appuyant sur des entrevues et un échantillon de révision des dossiers de marchés.
POINTS FORTS LIÉS À LA CONFORMITÉ
Les observations suivantes décrivent les secteurs où le Bureau de la sécurité des transports du Canada se conformait à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.
DÉTERMINATION D'UN BESOIN DE PASSER UN MARCHÉ
Le besoin de passer un marché était clairement documenté dans tous les dossiers vérifiés. Cela était démontré par l'énoncé de travail ou par un énoncé général exposant la situation qui explique les besoins.
PERTINENCE DU MODE CONTRACTUEL
Le mode contractuel employé était approprié pour les marchés d'une valeur inférieure à 25 000 $ et de plus de 25 000 $ (passation des marchés concurrentiels).
Pour les marchés d'une valeur inférieure à 25 000 $, le Conseil du Trésor encourage l'utilisation d'un processus concurrentiel lorsque cela est possible. Le BST a utilisé un appel d'offres restreint (invitant deux ou trois entreprises à présenter des offres) pour les quatre dossiers vérifiés dont la valeur se situait entre 10 000 $ et 25 000 $. Cette pratique respecte l'esprit de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor en mettant en ouvre un processus concurrentiel pour les marchés d'une valeur inférieure à 25 000 $ lorsque cela est possible.
Les marchés de plus de 25 000 $ étaient concurrentiels et appropriés. Un dossier de Pravis d'adjudication de contrat (PAC) a été examiné et celui ci respectait les critères de passation des marchés du Conseil du Trésor pour les PAC. Dans tous les dossiers révisés, les modifications étaient conformes aux critères de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.
DÉTERMINATION DE LA NATURE DU SERVICE À FOURNIR
La nature du service à fournir était clairement définie et était généralement conforme aux attentes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Les attentes sont les suivantes : un énoncé clair décrivant l'objectif de la tâche et le travail à effectuer, une description précise de la portée du travail, y compris le champ d'activité, son étendue et ses limites ainsi qu'un horaire de travail ou leurs équivalents. Cela était démontré par une définition claire des exigences, jointe ou incorporée au dossier contractuel, qui a été relevée dans tous les dossiers révisés.
CONTRÔLE DE NON-RESPECT DE LA PERFORMANCE
Le potentiel de non-respect de la performance d'un entrepreneur est convenablement limité par les conditions générales détaillées du marché (p. ex. des clauses de rigueur des délais, des clauses de résiliation ou de suspension, des clauses de résiliation pour défaut par l'entrepreneur), de l'objectif des travaux, de l'énoncé de travail et des délais. Cela a été relevé dans tous les dossiers de marchés révisés.
Selon la vérification, une bonne rotation des fournisseurs était en place au BST. Le fournisseur le plus fréquent a été employé à six reprises en 2004. Il s'agissait cependant d'exigences distinctes pour divers emplacements partout au Canada. De plus, quatre entreprises ont reçu deux marchés chacune en 2004 et les autres entreprises ont reçu un marché chacune lors de cette période. Rien n'indiquait la surutilisation d'un seul fournisseur.
CONFORMITÉ À L'ARTICLE 34 DE LA LGFP
Un examen de l'échantillon de factures pour les marchés a démontré que l'article 34 était signé par des personnes dotées du pouvoir décisionnel délégué et que les factures concordaient avec les montants et les fournisseurs du marché.
RESPECT DES CONDITIONS DU CONSEIL DU TRÉSOR POUR LES MODIFICATIONS
Les conditions des modifications sont respectées et ces dernières ne constituent pas une forme de fractionnement de marché. Aucune modification ne démontrait un financement initial insuffisant ayant entraîné des modifications visant à augmenter la valeur du marché, une planification préliminaire insuffisante ayant entraîné des modifications pour modifier la conception, les spécifications ou la quantité visées, ou des procédures administratives inappropriées nécessitant des modifications afin de changer les spécifications et la prestation ou les autres exigences pour protéger l'entrepreneur ou l'organisme gouvernemental en cause.
L'utilisation de modifications comprenait des situations qui facilitaient l'atteinte de l'objectif du marché tel que la prorogation des dates limites ou la modification de la portée du travail ainsi que des modifications anticipées concernant le passage à la prochaine étape d'un travail.
Une analyse de la liste de passation des marchés de 2004 montrait qu'il n'y avait que très peu de passations de marchés répétitives.
POINTS FAIBLES LIÉS À LA CONFORMITÉ
La révision des dossiers de marchés a aussi relevé les points faibles suivants dans les pratiques actuelles. Ceux ci pourraient exposer le BST à un risque de non conformité à la Politique du Conseil du Trésor.
LES CONTRATS SONT APPROUVÉS PAR DES PERSONNES AYANT UN POUVOIR DÉCISIONNEL DÉLÉGUÉ
Dans tous les cas lors de la révision des dossiers, les gestionnaires de CR, qui ont le pouvoir décisionnel délégué pour les dépenses et la passation des marchés au BST, approuvent et signent les marchés. L'arrangement en place au BST permet aux gestionnaires de CR de passer des marchés sans la participation des services d'approvisionnement à la phase appropriée de la planification. Dans trois marchés vérifiés, les services d'approvisionnement ne semblaient pas participer suffisamment à la phase de planification, puisque le travail avait débuté avant qu'un marché écrit ne soit mis en place. Dans ces cas, les services demandés concernaient la consultation en gestion, les services juridiques et les communications. Aucun de ces marchés ne présentait une indication d'urgence au dossier qui aurait justifié le début des travaux avant qu'un marché ne soit en place. Débuter le travail avant qu'un marché écrit ne soit établi pourrait entraîner un certain nombre de problèmes, p. ex., puisque certains de ces dossiers n'avaient pas de document de proposition, l'entrepreneur peut ne pas être d'accord avec les conditions générales préparées à la suite du début des travaux. Cela expose aussi le BST à des risques dont il est censé être protégé par le marché écrit.
De plus, des entrevues ont indiqué que la Section de la gestion des locaux et du matériel est l'autorité contractuelle désignée pour les marchés d'une valeur de plus de 5 000 $ afin de fournir un régime de contrôle sur la passation des marchés afin d'être conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et à la LGFP. Dans les cas où les travaux débutent avant d'avoir un marché documenté, le spécialiste de l'approvisionnement n'a pas l'occasion d'effectuer les activités d'approvisionnement liées à la politique, telles qu'évaluer si le bon type de marché est utilisé (fournisseur unique contre concurrentiel), s'assurer que les obligations du PAC sont respectées, éliminant la possibilité de modifications futures inappropriées, ainsi que valider l'équité et le strict respect de l'économie, puisque les marchés sont attribués sans la participation des services d'approvisionnement. Cette pratique expose le BST au risque de non conformité à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.
Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer que les responsabilitéés et les rôles sont compris par les personnes qui ont des responsabilitéés contractuelles et que le spécialiste de l'approvisionnement participe aux phases de planification de l'approvisionnement une fois que le gestionnaire de CR détermine un besoin d'attribuer un marché pour des services. Ce régime de contrôle améliorera la capacité du BST d'être conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et à la LGFP.
CONFORMITÉ À L'ARTICLE 32 DE LA LGFP
La preuve que des fonds étaient engagés avant l'attribution du marché (article 32) manquait dans quatre des dossiers vérifiés. Cela est particulièrement important puisque l'acheminement du travail de passation des marchés au BST se produit à l'extérieur du système financier, exposant le BST au risque de non conformité à l'article 32 de la LGFP. Des entrevues ont indiqué qu'une courte note ou qu'un courriel étaient parfois utilisés afin de communiquer la preuve que des fonds étaient engagés avant l'attribution du marché. Le progrès actuel comprend l'élaboration d'un formulaire de commande qui a une signature afin d'attester clairement l'article 32 de la LGFP. L'utilisation de ce formulaire de commande est un pas vers la démonstration de la mise en ouvre de l'article 32 de la LGFP.
PASSATION DES MARCHÉS ÉQUITABLE - STRICT RESPECT DE L'ÉCONOMIE
Il n'y avait pas suffisamment de documentation aux dossiers afin de démontrer que la passation des marchés est effectuée de façon équitable et avec un strict respect pour l'économie. Bien qu'un marché de PAC examiné était approprié et satisfaisait aux critères de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor pour ce type de mode d'approvisionnement, il ne comprenait pas de preuve que la validation du prix avait été effectuée. D'autres dossiers examinés pour des sommes supérieures à 25 000 $ ne comprenaient pas de résultats d'évaluation achevés et signés. Les dossiers comprenaient l'offre retenue et un rapport d'évaluation non signé comparant les offres reçues. Les offres non retenues se trouvaient dans un autre dossier. Il n'y avait aucune indication que la négociation ou que la validation de prix avait été effectuée. De plus, dans cinq cas, les marchés à fournisseur unique ne comprenaient pas la justification de fournisseur unique demandée.
2.2	CADRE DE CONTRÔLE DE GESTION
Les observations suivantes ont été faites sur les pratiques du cadre de contrôle de gestion du BST en ce qui concerne la passation des marchés en s'appuyant sur des entrevues et sur la révision de documentation pertinente.
Il n'y a pas de procédure documentée de passation des marchés en place au BST afin d'aider au spécialiste des marchés à gérer les marchés de services ou à communiquer avec les gestionnaires de CR qui ont des responsabilitéés contractuelles. Les membres du personnel des services de l'approvisionnement ont indiqué qu'ils font référence au site Web du Conseil du Trésor et se consultent entre eux pour de l'orientation.
Le manque de procédures documentées de passation des marchés expose le BST au risque de non conformité à la Politique du Conseil du Trésor puisque les marchés pourraient parfois être préparés de façon incorrecte ou incohérente en raison d'hypothèses de travail erronées. De plus, un renouvellement important du personnel s'est produit pour le poste de spécialiste de l'approvisionnement. Quatre employés ont occupé le poste au cours des deux dernières années. Cela expose davantage le BST au risque de non conformité aux exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de la LGFP, puisqu'il n'y a pas de procédures documentées qui permettent de porter appui aux nouveaux employés.
4. Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer que les procédures de dépenses et de passation des marchés du BST, tenant compte des exigences de la mise en ouvre de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de la LGFP, sont documentées.
MODÈLES ET CONDITIONS GÉNÉRALES NORMALISS
Des marchés et des formulaires normalisés sont en place et sont utilisés. Des formulaires sont offerts pour les demandes et les signatures en vertu de l'article 32, une justification de passation de contrats à un fournisseur exclusif ainsi que les conditions générales. Les formulaires normaliss qui tiennent compte des exigences de la Politique du Conseil du Trésor agissent en tant que liste de contrôle des exigences et offrent donc un autre point de contrôle afin de s'assurer d'une conformité continue à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Ils permettent aussi de s'assurer que les marchés renferment invariablement un complément complet des conditions générales appropriées.
Cela dit, la normalisation des documents de passation des marchés pourrait être davantage renforcée en ajoutant un formulaire normalisé pour les modifications. Ceux ci sont actuellement traités comme des lettres aux fournisseurs qui sont jointes aux marchés. Ces dernières pourraient être interprétées comme des lettres demandant une modification à un marché plutôt qu'une véritable modification. Il y a un risque, dans certains cas, que les lettres puissent ne pas avoir un ensemble complet des critères du Conseil du Trésor afin de protéger le BST et le fournisseur.
5. Le directeur des Services intégrés devrait s'assurer qu'un formulaire de modification soit élaboré qui permet d'assurer la conformité aux exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor pour les marchés et les modifications afin de protéger convenablement le BST et le fournisseur.
FORMATION LIÉE AUX PRATIQUES EN MATIÈRE DE PASSATION DES MARCHÉS
De la formation sur les pratiques en matière de passation des marchés a été donnée aux membres du personnel des services de l'approvisionnement par le truchement d'un cours d'une journée. Ce cours donnait un aperçu des pratiques en matière d'approvisionnement et de passation des marchés. Des entrevues ont révélé que la formation reçue n'abordait pas convenablement les méthodologies d'évaluation pour les marchés concurrentiels. La révision des dossiers appuie cette conclusion puisque la documentation de l'évaluation de l'offre n'était pas au dossier ou était incomplète et les offres des compétiteurs n'étaient pas au dossier. Les pratiques actuelles sont insuffisantes afin d'offrir une application constante du processus concurrentiel.
Les BST a pris des mesures afin d'améliorer la sensibilisation des gestionnaires de CR du BST qui ont des responsabilitéés contractuelles en vertu de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Près de la moitié des gestionnaires de CR ont récemment reçu une formation d'une demi journée, donnée par l'École de la fonction publique du Canada, sur les exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Le BST a indiqué que cette même formation serait offerte aux autres gestionnaires de CR au cours de la prochaine année.
6. Le directeur des Services intégrés devrait poursuivre les efforts actuels en ce qui concerne la formation sur la passation des marchés et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor pour s'assurer que les personnes ayant des responsabilitéés contractuelles reçoivent un niveau approprié de formation de façon à être conforme aux exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de la LGFP pour le processus de dépenses.
CONTRÔLE DES PRATIQUES EN MATIÈRE DE PASSATION DES MARCHÉS
La passation des marchés n'est pas officiellement contrôlée pour la conformité à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Le BST fait rapport au Conseil du Trésor sur des attributs précis liés au nombre et à la valeur des marchés, mais ne produit généralement pas de rapports pour le contrôle interne. Le BST a une base de données de passation des marchés qui permet de prendre note des données contractuelles. Cette base de données, si elle est améliorée avec des attributs pertinents tels que la date à laquelle les fonds ont été engagés, la nature des services offerts et les évaluations des taux à la valeur marchande, pourrait être utilisée afin de produire des rapports sur la passation des marchés pour les besoins de contrôle interne. Un régime de rapport et de contrôle aiderait à offrir à la gestion du BST la certitude que la passation des marchés est gérée et effectuée conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.
7. Le directeur des Services intégrés devrait prendre en considération l'élaboration d'un mécanisme de rapport et d'un calendrier de présentation des rapports approprié afin d'offrir un niveau de certitude à la gestion que tout est conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.