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Timestamp: 2016-10-24 01:47:26+00:00
Document Index: 101320717

Matched Legal Cases: ['art. 53', 'art. 156', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 156', 'art. 53', 'art. 17', 'art. 89', 'ATF ', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 105', 'art. 97', 'art. 105', 'ATF ', 'art. 50', 'ATF ', 'art. 139', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 53', 'art. 17', 'art. 66', 'art. 68', 'art. 68']

1C_208/2012 (07.01.2013)
1C_208/2012
Arr�t du 7 janvier 2013
Municipalit� de la Ville de Lausanne, rue du Port-Franc 18, 1003 Lausanne, repr�sent�e par Me Edmond de Braun, avocat,
tous repr�sent�s par Me Laurent Trivelli, avocat,
toutes les deux repr�sent�es par Me Philippe Ciocca, avocat.
Modification de la r�glementation d'un plan d'extension,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 7 mars 2012.
Le secteur de la commune de Lausanne d�limit� approximativement par l'avenue de Chailly au nord, la limite de la commune de Pully et le chemin de la Vuach�re � l'est et au sud-est, ainsi que le cours de la Vuach�re au sud-ouest, est r�gi par plusieurs plans partiels d'affectation (PPA), dont les plans nos 331, 333, 398 et 399. Le plan d'extension de la zone comprise entre la limite est du plan de quartier n� 331, les chemins de la Vuach�re, Jean Pavillard et de la Rosi�re (PPA n� 398) a �t� approuv� le 12 mai 1959. Il comporte principalement une zone de villas dont la r�glementation renvoie au chapitre 5 du r�glement du 3 novembre 1942 concernant le plan d'extension (RPE); l'art. 53 RPE impose un coefficient d'occupation du sol (COS) de 1:6 au maximum.
Dans le cadre de la r�vision g�n�rale du plan d'extension et de son r�glement, la municipalit� a propos� l'abrogation de nombreux PPA (pr�s de 400), dont les trois quarts ne comportaient que des trac�s d'alignements. Ces plans figuraient � l'annexe 3 du projet du nouveau plan g�n�ral d'affectation (PGA).
Parmi les PPA qu'il �tait en revanche pr�vu de maintenir, au nombre de 243, 185 voyaient leurs limites des constructions radi�es et remplac�es par le nouveau plan des limites des constructions. Ces plans figuraient � l'annexe 4 du projet de PGA. En vertu de l'art. 156 du projet de r�glement du PGA (RPGA), les anciennes dispositions du r�glement concernant le plan d'extension du 3 novembre 1942 (RPE) auquel certains articles des PPA faisaient r�f�rence, �taient remplac�es par les dispositions RPGA selon les tableaux de correspondance des annexes 2a et 2b.
Le nouveau PGA a �t� mis � l'enqu�te publique du 1er au 30 juin 2004. Il pr�voyait notamment l'abrogation des PPA nos 331, 333, 398 et 399. La zone de villa du PPA n� 398 devait notamment �tre plac�e en zone mixte de faible densit�.
Un certain nombre de propri�taires, copropri�taires ou habitants dans le p�rim�tre des PPA se sont oppos�s � ce projet, plus particuli�rement � la transformation des zones de villas en zone mixte de faible densit�. A la suite d'une s�ance de conciliation organis�e le 5 octobre 2004, le directeur des travaux a conc�d� aux opposants que le maintien du cadre r�glementaire en vigueur, � savoir les plans d'extension portant les nos 331, 333, 398 et 399, n'�tait pas incompatible avec les objectifs fix�s par le plan directeur communal. Il a d�s lors propos� "que les plans d'extension pr�cit�s soient maintenus en vigueur en lieu et place de la zone mixte de faible densit� pr�vue par le projet de PGA. Cependant, les nouveaux trac�s des limites des constructions propos�es par le plan des limites des constructions seraient maintenus" (lettre du 26 octobre 2004 � Me Beno�t Bovay). Constatant que la municipalit� allait dans le sens souhait�, Me Beno�t Bovay, au nom de ses mandants, a lev� son opposition. Afin de ne pas retarder de six mois l'ensemble de l'op�ration, le pr�avis municipal au conseil communal proposait de soustraire les p�rim�tres des plans d'extension litigieux du dossier PGA.
Dans sa s�ance du 22 novembre 2005, le conseil communal a accept� cette proposition. Il a adopt� le nouveau PGA, abrog� l'ancien RPE et le plan d'extension de 1942, ainsi que le r�glement sur les constructions du 4 novembre 1990, et abrog� "les plans sp�ciaux d'affectation list�s � l'annexe 3 du RPGA, en tenant compte des conclusions nos 14 et 18". Conform�ment � la conclusion n� 14, le conseil a d�cid� "d'exclure les plans d'extension nos 331, 333 398 et 399 de l'annexe 3 du RPGA (ces plans seraient remis en vigueur par le biais d'une proc�dure de l�galisation parall�le conform�ment � l'art. 59 de la loi du 4 d�cembre 1985 sur l'am�nagement du territoire et des constructions [ci-apr�s: la LATC]) et les inclure � l'annexe 4 RPGA".
Les 4 mai et 26 juin 2006, le D�partement cantonal des institutions et des relations ext�rieures a approuv� pr�alablement puis d�cid� de mettre en vigueur le plan g�n�ral d'affectation de la commune de Lausanne, � l'exception des secteurs compris dans les plans sp�ciaux nos 331, 333, 398 et 399, et d'abroger simultan�ment les plans et les r�glements qui lui �taient contraires.
La nouvelle enqu�te publique pr�vue par l'art. 59 LATC n'a jamais eu lieu. Elle a apparemment �t� jug�e superflue car, selon le conseiller juridique de la commune, la non approbation du p�rim�tre occup� par les plans d'extension nos 331, 333, 398 et 399 avait pour effet de mettre � n�ant, tout simplement, le nouveau r�gime d'affectation du sol (lettre du 19 juillet 2006 au Service de l'urbanisme). Le 15 mai 2007, le directeur des travaux a ainsi pr�cis� que les plans d'extension qui n'avaient pas �t� radi�s n'avaient pas � �tre remis en vigueur par le biais d'une proc�dure nouvelle.
Saisi d'un recours contre une d�cision de la municipalit� de Lausanne accordant un permis de construire dans le p�rim�tre du plan d'extension n� 398, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a jug� que ce plan avait �t� maintenu apr�s l'entr�e en vigueur du PGA, mais que le renvoi qu'il contenait aux dispositions du chapitre 5 RPE devait d�sormais �tre converti en un renvoi aux dispositions correspondantes du RPGA, selon les tableaux de correspondances pr�vus � l'art. 156 RPGA. Le coefficient d'occupation du sol de 1:6 fix� par l'art. 53 RPE devait �tre ainsi remplac� par un indice d'utilisation du sol de 1:2 suivant les art. 17 et 119 RPGA (arr�t AC.2007.0278 du 14 octobre 2009 consid. 3). Le tribunal a toutefois relev� que la diff�rence entre les PPA n� 331, 333 et 339, dont les r�glements pr�voyaient express�ment un coefficient d'occupation du sol de 1:6, et le plan d'extension n� 398, dont le r�glement ne contenait qu'un renvoi au chapitre 5 RPE, ce qui conduisait � remplacer le coefficient de 1:6 par un indice d'utilisation du sol, pouvait "avoir des effets dommageables sur l'ensemble du quartier" et qu'il serait possible aux recourants "de demander la r�vision du plan d'extension n� 398 par l'introduction d'un coefficient d'occupation du sol de 1:6 afin de maintenir les caract�ristiques urbanistiques essentielles du quartier" (consid. 3c).
Le 15 f�vrier 2010, A.________ et 37 consorts ont demand� � la municipalit� de Lausanne la modification de la r�glementation du plan d'extension n� 398, soit l'introduction d'une disposition pr�voyant que la proportion entre la surface b�tie et la surface de terrain ne d�passera pas 1:6. Par d�cision du 17 mars 2010, la municipalit�, consid�rant qu'une proc�dure de plan de quartier visant une densit� de construction moins �lev�e n'�tait pas conforme aux objectifs de l'am�nagement du territoire d�fendus par la commune, a refus� d'entrer en mati�re sur la demande d'�laborer un plan de quartier pour les parcelles comprises entre les chemins de la Vuach�re, Jean Pavillard et de la Rosi�re.
A.________ et consorts ont recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal cantonal. Par arr�t du 7 mars 2012, la cour cantonale a constat� que les plans partiels d'affectation nos 331, 333, 398 et 399 de la commune de Lausanne demeuraient int�gralement en vigueur, y compris en ce qui concernait leurs renvois aux dispositions du r�glement sur le plan d'extension du 3 novembre 1942. Le recours �tait d�s lors sans objet et la cause ray�e du r�le.
Le Tribunal cantonal a consid�r� pour l'essentiel que l'inclusion du PPA n� 398 dans la liste des plans sp�ciaux dont les limites de constructions �taient radi�es exigeait une mise � l'enqu�te compl�mentaire, de mani�re � donner aux propri�taires favorables au passage en zone mixte de faible densit� la possibilit� de s'opposer � son maintien; � d�faut, le droit d'�tre entendu �tait viol�. Le renvoi aux dispositions du RPE de 1942 ne pouvait par ailleurs pas �tre remplac� par les dispositions du RPGA selon les tableaux de correspondance des annexes 2a et 2b; une application partielle du RPGA dans des secteurs o� le PGA n'�tait pas en vigueur devait en effet �tre exclu. La r�glementation en vigueur comportait ainsi toujours un coefficient d'utilisation du sol de 1:6.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, la municipalit� de Lausanne demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t pr�cit� du 7 mars 2012 et de renvoyer l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision conforme au r�glement du plan g�n�ral d'affectation du 26 juin 2006. La recourante invoque l'autonomie communale et fait valoir une mauvaise application du droit f�d�ral en mati�re d'am�nagement du territoire. Elle se plaint au surplus d'arbitraire ainsi que d'une violation des principes de la bonne foi et de la s�curit� du droit.
Le Tribunal cantonal se r�f�re aux consid�rants de son arr�t et conclut au rejet du recours. Le Service cantonal du d�veloppement territorial est d'avis que l'approbation partielle du PGA a pour cons�quence une absence de mesure d'utilisation du sol pour le plan sp�cial n� 398, puisque celle-ci est d�finie par un renvoi au r�glement du plan d'extension maintenant abrog�. Les intim�s demandent au Tribunal f�d�ral de rejeter le recours. Les soci�t�s int�ress�es C.________ et B.________ concluent � l'admission du recours et � l'annulation de l'arr�t attaqu�. La recourante, les intim�s ainsi que les soci�t�s concern�es ont fait parvenir des observations compl�mentaires.
Par ordonnance du 14 juin 2012, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a rejet� la requ�te d'effet suspensif de la recourante.
Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes ont qualit� pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou f�d�rale. La recourante, qui invoque l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re de police des constructions, a ainsi qualit� pour agir. La question de savoir si elle est r�ellement autonome dans ces domaines rel�ve du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 313 consid. 4.2 p. 319 et les r�f�rences).
Le Tribunal f�d�ral statue en principe sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), sous r�serve des cas pr�vus par l'art. 105 al. 2 LTF. Il ne peut s'en �carter que si les constatations de ladite autorit� ont �t� �tablies de fa�on manifestement inexacte - notion qui correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). S'il entend s'�carter des constatations de fait de l'autorit� pr�c�dente, le recourant doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 105 al. 2 LTF sont r�alis�es.
Au d�but de son m�moire, la recourante pr�sente sa propre version des faits et apporte quelques pr�cisions aux constatations des juges cantonaux. Une telle argumentation, dans la mesure o� elle s'�carte des faits �tablis dans l'arr�t attaqu� ou les compl�te, sans qu'il soit indiqu� que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable, le Tribunal f�d�ral n'�tant pas une instance d'appel (ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une libert� de d�cision relativement importante. L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es essentiellement par la constitution et la l�gislation cantonales (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320 et les arr�ts cit�s).
En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles d�finissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.).
Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut d�noncer tant les exc�s de comp�tence d'une autorit� cantonale de contr�le ou de recours que la violation par celle-ci des r�gles du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133 consid. 2 p. 136). Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel; en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (art. 9 Cst.; ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 122 I 279 consid. 8b p. 290 et la jurisprudence cit�e). Dans ce cas, si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - �ventuellement plus judicieuse - para�t possible (ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 II 257 consid. 5.1 p. 260 s. et les arr�ts cit�s).
La recourante invoque l'art. 9 al. 1 de loi f�d�rale du 22 juin 1979 sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), en vertu duquel les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorit�s. Elle estime qu'en imposant aux autorit�s en charge de l'am�nagement du territoire de revenir � l'ancien RPE, le Tribunal cantonal les obligerait � ne pas se soumettre au plan directeur communal, qui commande de densifier les zones � b�tir en g�n�ral. Les juges cantonaux se seraient ainsi abusivement substitu�s aux autorit�s comp�tentes et auraient viol� l'art. 9 al. 1 LAT.
Le plan directeur communal, en tant qu'il fixe comme objectif la densification de la zone � b�tir, constitue une indication quant � la direction que doit prendre la pes�e des int�r�ts dans le cadre de la planification communale subs�quente. L'autorit� de planification reste toutefois libre d'appr�cier les diff�rents �l�ments en pr�sence, notamment les circonstances locales, lorsqu'elle proc�de � l'�laboration des plans de d�tail et tous les secteurs ne sauraient �tre densifi�s de la m�me fa�on. Concr�tement, le plan directeur communal n'exclut pas, en tant que tel, le maintien d'une zone de villa (zone de faible densit�) � l'int�rieur de la zone � b�tir, pas plus qu'il n'impose d'adopter un indice d'utilisation du sol plus �lev� dans un secteur d�termin�. D'ailleurs, dans un courrier du 26 octobre 2004, le directeur des travaux avait conc�d� aux opposants, qui craignaient une densification du quartier, que le maintien du cadre r�glementaire en vigueur, � savoir notamment le RPE no 398, n'�tait pas incompatible avec les objectifs fix�s par le plan directeur communal. A cela s'ajoute que les PPA nos 331, 333 et 339, toujours en vigueur et voisins du RPE litigieux, imposent quant � eux des COS variant entre 1:4, 1:6 et 1:8, sans que la municipalit� n'y voie une contradiction avec le plan directeur. En tout �tat de cause et contrairement � ce que pr�tend la recourante, l'arr�t attaqu�, consid�rant que la r�glementation en vigueur comporte toujours un COS de 1:6, n'oblige nullement les autorit�s communales � se soustraire aux exigences du plan directeur communal. Il n'y a par cons�quent pas de violation de l'art. 9 LAT en l'esp�ce et ce premier grief doit �tre �cart�.
Il n'est pas contest� que le PPA n� 398, maintenu par le nouveau plan g�n�ral d'affectation de la ville de Lausanne de 2006, est toujours rest� en vigueur. Ce PPA renvoie � l'art. 53 RPE, qui imposait un COS de 1:6 au maximum. Or, le RPE a �t� abrog� par l'adoption du RPGA. La recourante soutient d�s lors qu'en vertu des art. 17 et 119 RPGA, l'ancien coefficient d'occupation du sol doit �tre remplac� par un indice d'utilisation du sol de 1:2 selon les tableaux de correspondance des annexes 2a et 2b. Le Tribunal cantonal consid�re au contraire que le RPGA ne peut pas s'appliquer et que le renvoi aux dispositions du RPE de 1942 reste en vigueur. Pour la recourante, cette solution, arbitraire, est contraire aux principes de la bonne foi et de la s�curit� du droit.
5.1 En l'esp�ce, les juges cantonaux ont avanc� plusieurs motifs � l'appui de leur conclusion. Ils ont tout d'abord consid�r� que l'inclusion du PPA n� 398 dans la liste des plans sp�ciaux dont les limites de constructions �taient radi�es exigeait une mise � l'enqu�te compl�mentaire, de mani�re � donner aux propri�taires favorables au passage en zone mixte de faible densit� la possibilit� de s'opposer � son maintien; � d�faut, le droit d'�tre entendu �tait viol�. Le D�partement des institutions et des relations ext�rieures avait d�cid� d'approuver pr�alablement le RPGA, puis de le mettre en vigueur, � l'exception des secteurs compris dans les PPA nos 331, 333, 398 et 399; cette d�cision avait pour cons�quence que les secteurs en question continuaient � �tre r�gis par les PPA pr�cit�s � d�faut d'une r�glementation nouvelle les rempla�ant, laquelle ne pouvait �tre adopt�e qu'apr�s nouvelle enqu�te publique. Or, aucune enqu�te compl�mentaire n'avait eu lieu. Le Tribunal cantonal estime d�s lors que le renvoi aux dispositions du RPE de 1942 ne peut pas �tre remplac� par les dispositions du RPGA selon les tableaux de correspondance des annexes 2a et 2b. Une application partielle du RPGA dans des secteurs o� le PGA n'est pas en vigueur doit en effet �tre exclu: le document cartographique (PGA), sur lequel on peut lire la situation de chaque parcelle, et son r�glement (RPGA), qui pose les r�gles d'utilisation, forment ensemble le plan d'affectation; ils sont indissociables. Si le PGA n'est pas en vigueur dans les secteurs compris dans les PPA nos 331, 333, 398 et 399, son r�glement ne l'est pas non plus. L'interpr�tation contraire reviendrait � dire que les r�gles applicables aux constructions dans ce secteur ont chang� sans que ces modifications aient �t� mises � l'enqu�te publique.
On cherche en vain dans le recours une d�monstration d'arbitraire de la motivation pr�cit�e. Or, celle-ci n'appara�t insoutenable ni dans son contenu, ni dans son r�sultat. L'interpr�tation de la r�glementation communale par les juges cantonaux peut d�s lors �tre confirm�e, m�me si, de l'avis de la recourante, une autre solution aurait �t� pr�f�rable.
5.2 La recourante remet en cause la bonne foi des intim�s et estime que la solution retenue enfreint le principe de la s�curit� du droit. Elle fait valoir que les opposants ne pouvaient ignorer que les anciennes dispositions du RPE de 1942 �taient abrog�es et remplac�es par celles du RPGA. Ils avaient d'ailleurs retir� leur opposition et obtenu que le PE n� 398 figure � l'annexe 4 du PGA, puis avaient renonc� � recourir contre la nouvelle r�glementation. La s�curit� du droit exigeait en outre que toute personne qui s'estime l�s�e r�agisse aussit�t que le d�faut de la proc�dure est parvenu � sa connaissance, ceci en d�ployant un minimum de diligence. Les intim�s ne pouvaient invoquer le fait qu'il n'y avait pas eu d'enqu�te compl�mentaire six ans apr�s l'entr�e en vigueur de la nouvelle r�glementation.
La critique relative au principe de la s�curit� du droit, tel qu'il est compris par la recourante, tombe � faux. La municipalit� reproche en effet en vain leur inaction aux intim�s, puis leur r�action tardive, puisqu'elle admet elle-m�me que personne ne s'est pr�valu jusqu'ici d'une absence de mise � l'enqu�te compl�mentaire, la cour cantonale ayant examin� cette question d'office. Quant � la bonne foi des intim�s, outre qu'elle n'a aucune influence sur le probl�me au fond, elle ne saurait �tre remise en cause. Etant donn� le flou qui r�gnait sur la r�glementation applicable au secteur en cause - preuve en sont les deux arr�ts contradictoires du Tribunal cantonal sur la question -, on ne voit pas comment les opposants devaient "savoir" que l'ancien COS de 1:6 �tait remplac� par un indice d'utilisation du sol de 1:2 (selon les dispositions du RPGA), cette all�gation de la municipalit� ayant de toute fa�on �t� infirm�e par la cour cantonale. Enfin, on peut relever que les intim�s avaient retir� leur opposition au projet de PGA apr�s avoir re�u la confirmation, par la municipalit�, que les PPA concern�s resteraient en vigueur. Les opposants pouvaient donc partir du principe que le conseil communal maintenait l'ancienne r�glementation pour les secteurs en cause, notamment en ce qui concernait la densit�. L'attitude de l'autorit� communale donnait ainsi plut�t � penser que le COS de 1:6 serait maintenu, raison pour laquelle la bonne foi des intim�s ne peut �tre discut�e.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours, enti�rement mal fond�, doit �tre rejet�. Conform�ment � l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas per�u de frais judiciaires. Les soci�t�s concern�es C.________ et B.________ ont adh�r� au recours; succombant, elles n'ont pas droit � des d�pens (art. 68 al. 1 LTF). Quant aux intim�s, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ils ont droit � des d�pens, � la charge de la recourante (art. 68 al. 2 LTF).
Une indemnit� de 3'000 fr. est allou�e aux intim�s � titre de d�pens, � la charge de la municipalit� de Lausanne.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties et des soci�t�s B.________ et C.________, au Service du d�veloppement territorial ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.