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Timestamp: 2018-03-18 00:27:45
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DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL PROCEDIMIENTO BÁSICO PARA LA CERTIFICACIÓN DE EFICIENCIA ENERGÉTICA DE LOS EDIFICIOS.
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de marzo de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
“En cumplimiento de la Orden de V. E. de 29 de enero de 2013, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.
Primero.—El proyecto de real decreto consta de un preámbulo, un artículo único, tres disposiciones adicionales, otras tres transitorias, una disposición derogatoria única y cuatro disposiciones finales, tras las cuales se inserta el texto del Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios que aprueba el artículo único del proyecto.
El preámbulo comienza refiriéndose al objeto del real decreto proyectado, señalando que “las exigencias relativas a la certificación energética de edificios establecidas en la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, se transpusieron en el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, mediante el que se aprobó un Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción, quedando pendiente de regulación, mediante otra disposición complementaria, la certificación energética de los edificios existentes. Con posterioridad la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, ha sido modificada mediante la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, circunstancia que hace necesario transponer de nuevo al ordenamiento jurídico español las modificaciones que introduce con respecto a la Directiva modificada. Si bien esta transposición podría realizarse mediante una nueva disposición que modificara el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, y que a la vez completara la transposición contemplando los edificios existentes, parece pertinente que, por economía administrativa, se realice mediante una única disposición que refundiendo lo válido de la norma de 2007, la derogue y complete, incorporando las novedades que incorpora la nueva directiva y amplíe su ámbito a todos los edificios, incluidos los existentes. En consecuencia, mediante este real decreto se transpone parcialmente la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, en lo relativo a la certificación de eficiencia energética de edificios, refundiendo el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, con la incorporación del Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios existentes, teniendo en consideración además la experiencia de su aplicación en los últimos cinco años”.
A continuación el preámbulo se refiere al contenido del real decreto proyectado, destacando que el mismo “establece la obligación de poner a disposición de los compradores o usuarios de los edificios un certificado de eficiencia energética que deberá incluir información objetiva sobre las características energéticas de los edificios. De esta forma se podrá valorar y comparar su eficiencia energética, con el fin de favorecer la promoción de edificios de alta eficiencia energética y las inversiones en ahorro de energía. Se establece el Procedimiento básico que debe cumplir la metodología de cálculo de la calificación de eficiencia energética, considerando aquellos factores que más incidencia tienen en su consumo energético, así como las condiciones técnicas y administrativas para las certificaciones de eficiencia energética de los edificios”. Se añade que en la norma proyectada “también se regula la utilización del distintivo común en todo el territorio nacional denominado etiqueta de eficiencia energética, garantizando, en todo caso, las especificidades que sean precisas en las distintas comunidades autónomas” y que “se concreta un régimen sancionador con infracciones y sanciones, de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente en materia de protección de los consumidores y usuarios”. Asimismo, se hace referencia al contenido de algunas disposiciones adicionales del real decreto proyectado.
Continúa el preámbulo exponiendo que el proyecto de real decreto encuentra su base legal en el artículo 83.3 y en la disposición final quincuagésima primera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y que su aprobación se efectúa en ejercicio de las competencias que corresponden al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético.
Por fin, el preámbulo concluye señalando que la norma proyectada ha sido sometida al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio; que en el procedimiento para su elaboración se ha cumplido el preceptivo trámite de audiencia a los sectores afectados mediante la puesta a disposición del proyecto en la sede electrónica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo; y que el mismo se aprueba a propuesta de los Ministros de Industria, Energía y Turismo y de Fomento, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Tras el preámbulo, el artículo único aprueba en su apartado 1 el Procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, cuyo texto se inserta a continuación de la parte dispositiva. El apartado 2 del artículo único establece que cuando se construyan, vendan o alquilen edificios o unidades de estos, el certificado de eficiencia energética o copia de éste se deberá mostrar al comprador o nuevo arrendatario potencial y se entregará al comprador o nuevo arrendatario, en los términos previstos en el Procedimiento básico aprobado por el propio real decreto proyectado.
La disposición adicional primera establece que en las certificaciones de edificios pertenecientes y ocupados por las Administraciones Públicas, los certificados, los controles externos y la inspección regulados en el Procedimiento básico que se aprueba podrán realizarse por técnicos competentes de los propios servicios técnicos de la Administración pública correspondiente.
La disposición adicional segunda recoge la obligatoriedad establecida en la Directiva 2010/31/UE de que todos los edificios nuevos que se construyan a partir del 31 de diciembre de 2020 serán “edificios de consumo de energía casi nulo”, adelantándose esa fecha al 31 de diciembre de 2018 para los edificios que vayan a estar ocupados y sean de titularidad pública. Los requisitos mínimos que deberán satisfacer los edificios de consumo de energía casi nulo serán los que en su momento se determinen en el Código Técnico de la Edificación.
La disposición adicional tercera mantiene la existencia de la Comisión asesora para la certificación de eficiencia energética de edificios, creada por el artículo 14 del Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción aprobado por el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, quedando su objeto, funciones, composición y organización regulados en el Procedimiento básico que se aprueba.
La disposición transitoria primera establece que la presentación y puesta a disposición de los compradores o arrendatarios de los edificios existentes del certificado de eficiencia energética será obligatoria para los contratos de compraventa o arrendamiento celebrados a partir del 1 de junio de 2013. Con anterioridad a dicha fecha, “el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a través del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) pondrá a disposición del público los programas informáticos de calificación de eficiencia energética para edificios existentes, que serán de aplicación en todo el territorio nacional y que tendrán la consideración de documento reconocido y, por otra parte, se procederá a desarrollar un plan de formación e información a los sectores afectados por la certificación de eficiencia energética de los edificios existentes”.
La disposición transitoria segunda establece los plazos a partir de los cuales será obligatorio exhibir la etiqueta de eficiencia energética.
La disposición transitoria tercera señala que el órgano competente de cada Comunidad Autónoma en materia de certificación energética de edificios habilitará el registro de certificaciones al que se refiere el apartado 6 del artículo 5 del Procedimiento básico. También establece la obligación de que, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del real decreto proyectado, el órgano competente de cada Comunidad Autónoma realice un inventario de los certificados registrados desde la entrada en vigor del Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, e informe a los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Fomento de los certificados registrados y de las inspecciones realizadas y sus resultados.
La disposición derogatoria única, además de contener una cláusula de derogación genérica, deroga expresamente el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción.
En cuanto a las disposiciones finales, la primera de ellas señala que el real decreto proyectado incorpora al Derecho español la regulación de la certificación de eficiencia energética de edificios contenida en los artículos 2, 3, 9, 11, 12, 13, 17, 18, 20 y 27 de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios.
La disposición final segunda recoge el título competencial que ampara al Estado para aprobar la norma, citándose las reglas 13ª, 23ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución.
La disposición final tercera faculta para el desarrollo y aplicación del real decreto proyectado a los Ministros de Industria, Energía y Turismo y de Fomento, en el ámbito de sus respectivas competencias. Por último, la disposición final cuarta establece que el real decreto proyectado entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
El Procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, que se inserta a continuación, consta de dieciocho artículos estructurados en cinco capítulos, cuyo contenido puede resumirse como sigue:
– El capítulo I (artículos 1 a 3) lleva por título “Disposiciones generales”. En el artículo 1 se recoge el objeto del procedimiento que se aprueba, que es el establecimiento de las condiciones para la realización de certificaciones de eficiencia energética de los edificios; su finalidad, que es la promoción de la eficiencia energética mediante la información incorporada a los certificados que obligatoriamente se habrá de proporcionar a los compradores y usuarios; y las definiciones de 18 conceptos.
En el artículo 2 del Procedimiento se delimita su ámbito de aplicación, que comprende tanto edificios de nueva construcción como edificios existentes; por último, se regulan los documentos reconocidos para la certificación energética (artículo 3) que se incluirán en el Registro general de documentos reconocidos para la certificación de eficiencia energética del Ministerio de Industria, Energía y Turismo que se crea por Ia norma proyectada y en el que quedarán incorporados automáticamente los documentos reconocidos actualmente con base en el Real Decreto 47/2007.
– El capítulo II (artículos 4 a 11) se titula “Condiciones técnicas y administrativas”. En él se definen y regulan la calificación y certificación energética de un edificio y el contenido mínimo de los certificados (artículos 4, 5 y 6). Asimismo en este capítulo (artículos 7 y 8) se regula el proceso de certificación energética que, para los edificios de nueva construcción se divide en dos fases: la certificación del proyecto y la certificación del edificio terminado, mientras que para los existentes sólo se certifica el edificio terminado por técnicos habilitados para la redacción de proyectos o dirección y ejecución de obras o para la realización de proyectos de instalaciones térmicas. El artículo 9 se refiere al control externo de la certificación, determinándose que serán los órganos competentes de las Comunidades Autónomas los que establecerán, en su caso, el alcance y el procedimiento a seguir para la realización de ese control. A continuación el artículo 10 prevé que la inspección será ejercida por las Comunidades Autónomas. Finalmente, el artículo 11 fija en diez años el plazo de validez máxima del certificado de eficiencia energética y remite al órgano competente de la Comunidad Autónoma el establecimiento de las condiciones específicas para proceder a su renovación o actualización, de las cuales será responsable el propietario del edificio.
– En el capítulo III (artículos 12 a 14) dedicado a la “Etiqueta de eficiencia energética”, el proyecto determina que la obtención del certificado de eficiencia energética otorga el derecho de utilización de la etiqueta correspondiente, que se incluirá en toda oferta, promoción y publicidad dirigida a la venta o arrendamiento del edificio sin que se pueda registrar como marca. Asimismo, se definen los edificios para los cuales existirá la obligación de exhibir la etiqueta de eficiencia energética, siendo dicha exhibición voluntaria para los restantes (artículo 13). Por último, se regulan los requisitos de información y publicidad relativos al certificado de eficiencia energética (artículo 14).
El capítulo IV (artículos 15 a 17) se refiere a la “Comisión asesora para la certificación de eficiencia energética”. Se regulan el objeto y funciones de esta Comisión (artículo 15), que fue creada por el artículo 14 del Procedimiento básico aprobado por el Real Decreto 47/2007, como órgano colegiado permanente dependiente orgánicamente de la Secretaría de Estado de Energía con funciones de asesoramiento en esta materia y de actualización del Procedimiento básico, análisis de resultados de la aplicación de las certificaciones, estudio y establecimiento de requisitos de los documentos reconocidos para su aprobación. Se regula también la composición de esta Comisión, que cuenta con un Presidente, dos Vicepresidentes, un Secretario, diez vocales que representan a la Administración General del Estado, un representante por cada una de las Administraciones autonómicas, un vocal en representación de la FEMP, tres vocales que representan a las profesiones colegiadas de Arquitectos, Arquitectos Técnicos y Aparejadores e Ingenieros Industriales y hasta seis representantes de las organizaciones del sector de mayor implantación nacional y de los usuarios relacionados con la certificación energética (artículo 16). Finalmente, se regulan la organización y funcionamiento de la Comisión (en Pleno, Comisión Permanente y Grupos de trabajo, según el artículo 17).
Por último, el capítulo V (“Régimen sancionador”) aparece conformado únicamente por el artículo 18, que señala que “el incumplimiento de cualquiera de los preceptos contenidos en este procedimiento básico se considerará infracción en materia de defensa de los consumidores y usuarios de acuerdo con lo establecido en los apartados k) y n) del artículo 49.1 del Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, así como infracción en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios y se sancionará de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo II del Título IV del texto refundido citado y demás normas legales de aplicación”.
Segundo.—Consta el expediente de los siguientes documentos:
a) Diversas versiones del texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo
Obran en el expediente distintas versiones del texto del proyecto, de fechas 31 de julio, 6 de noviembre y 23 de noviembre de 2012, que aparecen acompañadas de sucesivas versiones de la memoria del análisis de impacto normativo. La versión del texto del proyecto que se somete a consulta es de fecha 23 de enero de 2013.
La memoria del análisis de impacto normativo que acompaña ese texto, de la misma fecha, comienza refiriéndose a los motivos y la oportunidad de aprobar un nuevo real decreto sobre certificación de eficiencia energética de edificios, siendo preferida esta alternativa a la de llevar a cabo una modificación del Real Decreto 47/2007, de 19 de enero. Tras referirse al contenido del proyecto, alude a su fundamento legal y rango normativo, así como a la competencia estatal para su aprobación. En lo que respecta en concreto al fundamento legal, se mencionan el artículo 83.3 y la disposición final quincuagésimo primera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, así como, para los elementos de naturaleza técnica del proyecto, también la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria y la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
A continuación la memoria describe la tramitación seguida para la elaboración del proyecto de real decreto, haciendo referencia a las alegaciones recibidas en el trámite de audiencia y consulta a la Comisión asesora para la certificación de eficiencia energética que se ha celebrado, así como al contenido de los informes recibidos de los distintos departamentos ministeriales. Respecto de las observaciones realizadas en algunos de estos informes en relación con el régimen sancionador necesario para la completa transposición del artículo 27 de la Directiva 2010/31/UE, destaca la memoria que la tipificación y sanción de las infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios, se ha incluido en el anteproyecto de Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas pendiente de aprobación en Consejo de Ministros para su posterior remisión a las Cortes Generales.
Continúa la memoria abordando el análisis del impacto del proyecto de real decreto afirmando que el mismo carece de impacto por razón de género y de impacto sobre la igualdad de oportunidades y la accesibilidad de personas con discapacidad.
En cuanto al impacto económico y presupuestario del proyecto, la memoria señala que como consecuencia de la obligatoriedad de obtener la certificación energética se generarán inversiones en eficiencia y ahorro energético, con la incorporación de nuevas tecnologías derivadas de la rehabilitación de viviendas. Con ello se podrían obtener ahorros anuales de aproximadamente 32.000 tep (toneladas equivalentes de petróleo), suponiendo que se realizaran actuaciones de mejora de su eficiencia energética en un 10% de los edificios certificados y se consiguiera un ahorro medio de un 20% con las medidas que se adopten.
Por otro lado señala la memoria que se calcula que el coste derivado de las nuevas certificaciones de eficiencia energética de los edificios será de 47,97 millones de euros de media anual durante los primeros cinco años tras la entrada en vigor del real decreto proyectado, de los cuales 40,8 millones corresponderán al sector de viviendas, 4,5 millones al sector terciario y el resto (2.622.505 euros) a las Administraciones Públicas. En concreto para el sector de vivienda, el coste medio de la certificación energética se calcula en 250 euros para la vivienda unifamiliar y en 90 euros para cada vivienda individual.
En lo que respecta al impacto presupuestario se afirma que “el real decreto proyectado tendrá un impacto presupuestario sobre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, la administración local y las universidades públicas, debido a los costes de realización de los certificados, si bien este coste puede reducirse de forma importante al facultar el real decreto en su disposición adicional primera que las certificaciones de edificios pertenecientes y ocupados por las Administraciones públicas pueda realizarse por técnicos certificadores de sus propios servicios técnicos”. Los costes medios estimados durante un período de cinco años para las Administraciones Públicas, sin tener en cuenta la posibilidad de acudir a servicios técnicos propios, se calculan como ya se ha señalado anteriormente en 2.622.505 euros. Este será, según la memoria, el único impacto presupuestario, por cuanto el funcionamiento del Registro general de documentos tendrá lugar “sin incremento de dotaciones, retribuciones ni otros costes de personal”. De igual forma “los costes derivados del funcionamiento de la Comisión asesora para la certificación energética de edificios seguirán siendo atendidos con los medios de personal y material de la Secretaría de Estado de Energía, sin que ello suponga ningún incremento de gasto público”.
En lo que respecta al impacto de la norma proyectada sobre las cargas administrativas, la memoria señala que las mismas “se incrementarán debido a la obligación que tiene el propietario de presentar el certificado de eficiencia energética al órgano competente de la Comunidad Autónoma (…). A pesar de que la fijación de las tasas administrativas del registro es una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, (…) se puede establecer el coste de presentación del certificado de forma presencial en aproximadamente 30 €. Por tanto el coste medio anual de la presentación del certificado ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma se estima en 12,72 millones de euros, con una media anual durante los próximos cinco años de 424.000 registros al año”.
b) Documentación relativa a la consulta a la Comisión asesora para la certificación de eficiencia energética de edificios y al trámite de audiencia
Mediante anuncio publicado en el “Boletín Oficial del Estado” de 28 de junio de 2012, la Secretaría de Estado de Energía comunicó la apertura del trámite de audiencia en la elaboración del proyecto, cuyo texto puso a disposición de los interesados en la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo durante 15 días hábiles contados a partir del día siguiente a la publicación del referido anuncio. El proyecto fue también remitido a los miembros de la Comisión asesora para la certificación de eficiencia energética de edificios.
Constan en el expediente 79 escritos de alegaciones presentados en este trámite por varios particulares; por la mayoría de las Comunidades Autónomas, por diversas asociaciones y confederaciones relacionadas con el sector de la edificación; por entidades como la Asociación 3e de Empresas de Eficiencia Energética, la Fundación de la Casa que Ahorra, la organización ecologista WWF, el Grupo EUROCONSULT, N2s-Group, IBERDROLA, ENDESA, SEDIGAS; y por la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE). Asimismo, han presentado escritos de alegaciones los Consejos Generales de Arquitectos y de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de España, así como diversos Colegios territoriales de estas profesiones, los Consejos Generales de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales y de Ingeniería Técnica Industrial, el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación y el Colegio de Ingenieros de Telecomunicación de Cataluña.
Las alegaciones recibidas fueron analizadas por la Comisión Permanente de la Comisión asesora en su reunión de 26 de julio de 2012 y algunas de ellas fueron aceptadas e incorporadas al texto del proyecto. En el acta de esta reunión, que obra en el expediente, se manifiesta cuáles de entre las alegaciones se aceptan y cuáles se rechazan, razonando solo en algunos supuestos los motivos que llevan a ellos. Sin embargo, en el acta se menciona que no ha sido posible analizar durante la reunión todas las alegaciones presentadas, por lo que se acuerda que el Secretario de la Comisión Permanente elabore un documento en el que incluya las observaciones aceptadas y aquellas que considere pertinentes de entre las que no pudieron ser analizadas, procediendo posteriormente los miembros de la Comisión Permanente a revisar ese documento y a remitir sus comentarios sobre el mismo en el plazo de tres días.
c) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento
Con fecha 22 de septiembre de 2012 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, como departamento coproponente, en relación con la primera versión del proyecto (es decir, la misma que fue objeto del trámite de audiencia y consulta a la Comisión asesora para la certificación de eficiencia energética de edificios). Entre las observaciones realizadas en el citado informe que se incluyeron en la siguiente versión del proyecto cabe destacar la inclusión entre los títulos competenciales mencionados en la disposición final segunda de la regla 8ª del artículo 149.1 de la Constitución (que establece la competencia estatal en relación con la legislación civil), dado que en la norma proyectada se incluyen exigencias relacionadas con la celebración de contratos de compraventa y alquiler de viviendas.
d) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
Este informe, de fecha 15 de noviembre de 2012, se refiere a la versión del proyecto correspondiente al 6 de noviembre anterior, es decir, aquella elaborada tras considerarse las observaciones formuladas durante el trámite de audiencia y por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento.
El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo contiene una valoración global favorable del proyecto de real decreto. Sin perjuicio de lo anterior, formula algunas observaciones, algunas de las cuales tienen carácter formal mientras que otras se refieren por el contrario a aspectos sustantivos de la regulación proyectada.
Entre estas últimas destaca la referida al artículo 18 del Procedimiento básico, relativo al régimen sancionador, que en la versión del texto informada se limita a hacer una remisión a las infracciones tipificadas en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre “que no constituye base legal suficiente para el régimen sancionador de los edificios existentes, puesto que, de conformidad con lo antes señalado, en este caso las transacciones se realizan entre particulares y se excede la relación entre consumidores y empresarios. Por ello, deberían modificarse los términos en que se hace la remisión a esta Ley. Por otra parte, y con el fin de cumplir lo exigido por el artículo 27 de la Directiva 2010/31/UE de establecer un régimen sancionador en todos los casos de infracción de las disposiciones nacionales, debe valorarse la posibilidad de realizar remisiones a otras normas que pueden resultar de aplicación, como es el caso de la legislación dictada en esta materia por algunas Comunidades Autónomas”. Esta observación ha encontrado su reflejo en las siguientes versiones del texto del proyecto, en las que el mencionado artículo 18 se remite al régimen sancionador del citado texto refundido y a las “demás normas legales de aplicación”.
e) Documentación relativa a la notificación previa del proyecto a la Comisión Europea
Con fecha 21 de septiembre de 2012 la Comisión Europea remitió al Reino de España carta de emplazamiento relativa a la falta de comunicación de las medidas de transposición de la Directiva 2010/31/UE. En el mencionado escrito la Comisión invita a las autoridades españolas a comunicar las medidas de transposición que se hayan adoptado.
El 10 de noviembre se remitió escrito de la Dirección General de Política Energética y Minas a la Comisión Europea indicando que la transposición de la Directiva 2010/31/UE al ordenamiento jurídico español se está realizando a través de la siguiente normativa:
– El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios. – El proyecto de Real Decreto, por el que se modifican determinados artículos e instrucciones técnicas del Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios, aprobado por Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio. – El proyecto de Orden por la que se actualiza el documento básico DB-HE “Ahorro de Energía” del Código Técnico de la Edificación aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo.
En particular, respecto al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, se manifiesta que el 11 de julio de 2012 se notificó dicho proyecto a la Comisión Europea, de conformidad con lo previsto en la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Se adjunta copia del acuse de recibo del proyecto por la Comisión, la cual informa de que la finalización del statu quo de tres meses fijado por el artículo 9.1 de la Directiva 98/34/CE se producirá el 12 de octubre de 2012.
Mediante escrito de fecha, precisamente, 12 de octubre de 2012, la Comisión Europea formuló varias observaciones, de carácter no vinculante, con respecto al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 98/34/CE, de 22 de junio.
Con fecha 19 de octubre se remitió a la Comisión Europea escrito de la Dirección General de Política Energética y Minas en la que se manifestaba la aceptación de las observaciones expuestas, salvo en lo que respecta a la formulada en relación con la certificación de edificios rehabilitados. La Comisión informó a España de que, en este punto, los requisitos adoptados son más rigurosos que los exigidos por la Directiva 2010/31/UE; sin embargo, deciden mantenerse las previsiones del proyecto de real decreto por ser los de la directiva requisitos mínimos.
f) Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas e informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas
Consta en el expediente la mencionada aprobación previa, de fecha 16 de enero de 2013, a la que se adjunta informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a efectos de lo prescrito en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
En este último informe se realizan varias observaciones, las cuales han sido analizadas por la Secretaría de Estado de Energía en una nota de fecha 25 de enero de 2013. En dicha nota se pone de manifiesto que no se ha tenido en cuenta la observación que proponía reducir la información del certificado de eficiencia energética, pues se considera que es la mínima necesaria para una correcta evaluación energética del edificio o de parte del mismo. Las restantes observaciones, en cambio, se han recogido en la versión final del texto del proyecto, de fecha 23 de enero de 2013. En particular, cabe destacar que, de acuerdo con lo informado por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas, se ha eliminado de entre los títulos competenciales mencionados en la disposición final segunda la regla 8ª del artículo 149.1 de la Constitución, si bien se señala que “el criterio del Ministerio de Fomento es contrario a la aceptación de esta modificación, al entender que sí es muy conveniente que se exprese que la norma también se ampara en dicha competencia del Estado en materia de legislación civil”.
Tercero.—En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen. En este Consejo fueron recibidas diversas solicitudes de audiencia en relación con el expediente por parte de don …, Presidente de la Asociación Española para la Calidad en la Edificación (ASECE); doña …, en nombre de WSCerticalia 2012, S. L.; y don …, Presidente del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España.
Concedidas las audiencias solicitadas, se recibieron en este Consejo los escritos de alegaciones presentados por don …, Presidente de ASECE (con fecha 11 de febrero de 2013) y por don …), Presidente del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España (con fecha 18 de febrero de 2013).
En cuanto al primero de los escritos presentados, ASECE entiende que debe revisarse la definición de “técnico competente” contenida en el artículo 1.3, subapartado p), del Procedimiento básico. Y ello porque según ese precepto son técnicos competentes a los efectos de la disposición proyectada aquellos que cuenten con la titulación académica y profesional para la redacción de proyectos o dirección y ejecución de obras de edificación o para la realización de proyectos de sus instalaciones térmicas, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Sin embargo, según esta asociación, desde la aprobación de esta ley existen otras titulaciones que también habilitan para desarrollar las funciones de certificación, que no se mencionan en la misma y que deberían incluirse. En particular, se hace referencia al título de Técnico Superior en Eficiencia Energética y Energía Solar Térmica, establecido mediante Real Decreto 1177/2008, de 11 de julio, y al título de Técnico Superior en Proyectos de Edificación, establecido por el Real Decreto 690/2010, de 20 de mayo.
En lo que respecta al escrito presentado por el Presidente del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, entre otras observaciones también sugiere una modificación de la definición de técnico competente incluida en el proyecto. Entiende que, dado que la cualificación que ese técnico debe ostentar es diferente para el caso de edificios de nueva construcción y para el caso de edificios existentes (tal y como se infiere de los artículos 7 y 8 del Procedimiento básico), esa distinción debe aclararse en la misma definición de técnico competente del artículo 1.3, proponiendo una redacción alternativa de esa definición. Además, propone una redacción alternativa de los artículos 7 y 8, de tal forma que los técnicos competentes para redactar el proyecto de un edificio o para dirigir sus obras sean también los competentes para certificar la eficiencia energética de los edificios.
A la vista de estos antecedentes se realizan las siguientes consideraciones:
La consulta tiene por objeto el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios.
El presente dictamen preceptivo se evacua en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme a los cuales la Comisión Permanente de dicho Consejo habrá de ser consultada en relación con las “disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo” y en relación con los “reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones”.
II. Antecedentes normativos y justificación del proyecto
Entre los antecedentes normativos de la disposición proyectada debe tenerse en cuenta la Directiva 2002/91/CE, actualmente derogada por la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010. La Directiva 2010/31/UE, al igual que su predecesora de 2002 regula tres cuestiones en relación con el comportamiento energético de los edificios tanto de nueva construcción como ya existentes: el cálculo de la demanda energética del edificio, su certificación y la inspección de las instalaciones térmicas necesarias para satisfacer dicha demanda (calderas e instalaciones de aire acondicionado).
Estas materias están reguladas en nuestro ordenamiento interno mediante la siguiente normativa:
– Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación. – Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción. – Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.
De entre estas normas, el citado Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, incorporó la hoy derogada Directiva 2002/91/CE en los aspectos relativos a la certificación de eficiencia energética de edificios, si bien lo hizo únicamente de modo parcial, dejando fuera de su ámbito de aplicación la mayor parte de los edificios ya existentes e incluyendo tan solo los edificios de nueva construcción y los edificios existentes sometidos a rehabilitaciones sustanciales. Por tanto, quedaba pendiente la transposición de la Directiva en lo referente a la certificación energética de edificios existentes.
Por este motivo se tramitó un proyecto de real decreto que completaba la transposición de la Directiva 2002/91/CE, incorporando las normas sobre certificación de eficiencia energética de edificios ya existentes. Dicho proyecto fue objeto del dictamen del Consejo de Estado 1.339/2009, de 19 de octubre, en el que este Órgano Consultivo manifestaba la improcedencia de aprobar el proyecto de real decreto dada la ausencia de un fundamento legal suficiente para ello.
La ausencia de fundamento legal expuesta por el dictamen 1.339/2009 citado fue superada con la aprobación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Existiendo ya un fundamento legal adecuado en el artículo 83.3 y en la disposición final quincuagésima primera de dicha ley, se reanudó la tramitación del proyecto. Entretanto, la Comisión Europea demandó al Reino de España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) con motivo de la incorporación incorrecta de la Directiva 2002/91/CE, dado que no se había transpuesto la misma en relación con los edificios existentes, siendo la demanda recibida el 12 de febrero de 2012.
Asimismo, en el marco de la tramitación que se había retomado, el Consejo de Estado informó de nuevo el proyecto en su dictamen 403/2012, de 19 de abril. En el mismo llamaba la atención este Consejo sobre el hecho de que el proyecto de real decreto sometido a consulta no se había aprovechado para transponer la citada Directiva 2010/31/UE, cuya incorporación debía hacerse, según su artículo 28, a más tardar el 9 de julio de 2012 (si bien dicho artículo permite diferir la aplicación de las medidas previstas en buena parte de sus artículos hasta el año 2013 o incluso 2015 en algunos casos). Añadía el dictamen que “no habiéndose adoptado esta opción, el real decreto proyectado tendrá una vigencia efímera, puesto que deberá ser sustituido por un nuevo real decreto de transposición de la Directiva 2010/31/UE antes del próximo 9 de julio”.
Dada la obligación de transponer con la mayor celeridad posible esa Directiva 2010/21/UE y dado que una vez demandado el Reino de España por la Comisión ante el TJUE no resultaba posible evitar los efectos jurídicos del incumplimiento de la obligación de incorporar la Directiva 2002/91/CE, se ha optado por proceder a la tramitación de un nuevo proyecto en el que, a través de una norma única, se incorpore la Directiva 2010/31/UE en lo que se refiere a la certificación de la eficiencia energética de los edificios tanto existentes como de nueva construcción.
III. Fundamento legal y rango de la disposición proyectada
A) En lo que respecta a los aspectos relativos a la certificación de edificios existentes, el fundamento legal del proyecto – como ya se ha adelantado- se encuentra en el artículo 83.3 y en la disposición final quincuagésima primera de la Ley de Economía Sostenible.
Así, conforme al artículo 83.3 de dicha ley:
Y de acuerdo con la disposición final quincuagésima primera de la misma ley:
Se autoriza al Gobierno para que, mediante Real Decreto y en el plazo de seis meses, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, apruebe el procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética en los edificios existentes establecida en el artículo 83. Dicho desarrollo reglamentario incorporará los supuestos de excepción y los sistemas de certificación previstos en los artículos 4 y 7, respectivamente, de la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios.
Cabe señalar que el plazo de seis meses concedido al Gobierno por la disposición anteriormente citada ha sido sobrepasado, sin perjuicio de lo cual el transcurso de ese plazo no constituye un obstáculo insalvable para aprobar la norma proyectada, tal y como ha tenido ocasión de señalar este Consejo en otras ocasiones (dictámenes 1.454/2001, de 31 de mayo, 1.145/2008, de 24 de julio y 403/2012, de 19 de abril).
Si, como señaló el Consejo de Estado en su dictamen 1.339/2009, de 19 de octubre, el fundamento legal de la regulación de la certificación de eficiencia energética de edificios no puede encontrarse siempre en la legislación de defensa de consumidores y usuarios, sí puede encontrarse en ella cuando se trata de aspectos que se refieren a relaciones jurídicas a las que es aplicable la normativa sobre consumidores y usuarios. En particular, cabe recordar que el artículo 8 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre establece el derecho de aquellos a recibir “información correcta sobre los diferentes bienes o servicios”.
Dado que para estos aspectos de la norma proyectada existe, pues, un fundamento en el texto refundido citado y que además el artículo 18 del Procedimiento básico contiene una remisión al mismo en materia sancionadora, tal vez convendría mencionar en el preámbulo este fundamento legal.
B) El rango reglamentario de la disposición proyectada es adecuado de acuerdo con las habilitaciones reglamentarias contenidas en los dos preceptos de la Ley de Economía Sostenible ya mencionados y en la disposición final segunda del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, el rango de la norma proyectada es adecuado, siendo además coincidente con el rango de la disposición que aprobó el procedimiento aplicable a la certificación de eficiencia energética de los edificios de nueva construcción, el Real Decreto 47/2007, que ahora se deroga.
IV. Título competencial para la aprobación del proyecto
En lo que respecta al aspecto competencial, el proyecto de real decreto se fundamenta en los artículos 149.1.13ª, 23ª y 25ª de la Constitución, que atribuyen al Estado competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre la legislación básica en materia de protección del medio ambiente y sobre las bases del régimen minero y energético, respectivamente.
De acuerdo con lo recomendado por la Dirección General de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Consejo de Estado considerada adecuado que finalmente se haya excluido la mención al artículo 149.1.8ª de la Constitución, que prevé la competencia estatal en materia de “legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”.
En este sentido cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha declarado (STC 120/1992, fundamento jurídico tercero) que para determinar el título competencial relevante a la hora de regular una determinada materia “debe atenderse al sentido y finalidad con los cuales los títulos de competencia se han formulado en la Constitución y los Estatutos teniendo presente tanto el carácter de las disposiciones en conflicto (STC 87/1987, fundamento jurídico segundo) como el objetivo predominante de las mismas (STC 88/1986, fundamento jurídico cuarto)”. El objetivo principal de la disposición proyectada no es regular aspectos civiles de los contratos de arrendamiento y compraventa de inmuebles sobre los particulares, sino el de lograr alcanzar una mejora en el consumo energético de los edificios, con las consiguientes repercusiones medioambientales y económicas.
. V. Tramitación del proyecto
En cuanto a la tramitación seguida en la elaboración del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.1 a) y b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la norma proyectada aparece acompañada de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.
De conformidad con el artículo 24.1.e) de la Ley del Gobierno, el proyecto ha sido sometido al correspondiente trámite de audiencia a través de la página web del Ministerio de Industria, Turismo y Energía. Asimismo, la disposición proyectada ha sido sometida al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio.
Por otro lado, el proyecto de real decreto ha sido informado por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios proponentes (en este último caso, de acuerdo con el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno). Constan asimismo en el expediente el informe exigido por el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno, así como la aprobación previa prescrita por el artículo 67.4 de la LOFAGE.
En relación con la tramitación del proyecto de real decreto se hacen las siguientes observaciones:
– El contenido de la memoria del análisis de impacto normativo se regula en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio y en la Guía Metodológica para su elaboración. El apartado 4º del anexo III de esa Guía Metodológica establece lo siguiente:
Elaboración de las tablas de correspondencia.
No obstante la no obligatoriedad jurídica de la comunicación a la Comisión de una tabla de correspondencia entre los artículos de la directiva y los de la norma de transposición, deberá valorarse la oportunidad de elaborar la misma al objeto de identificar posibles errores en la transposición, preparando la argumentación a plantear ante la Comisión Europea caso de que ésta iniciase un eventual procedimiento de infracción por incompleta o incorrecta transposición de dicha directiva.
En el presente expediente la memoria no incluye esa tabla de correspondencias, la cual habría resultado de utilidad.
– No consta en el expediente un análisis completo y justificado de todas las alegaciones presentadas en el trámite de consulta a la Comisión asesora correspondiente, pues no todas fueron examinadas en la reunión cuya acta obra en el expediente.
– El informe de las Secretarías Generales Técnicas de los dos departamentos proponentes (Fomento e Industria, Energía y Turismo) debería haber recaído sobre la última versión del texto del proyecto. Sin embargo no ha sido así, tal y como resulta del apartado segundo (subapartados c y d de los antecedentes de este dictamen).
– Tal vez habría sido conveniente solicitar un informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dado que la regla 23ª del artículo 149.1 de la Constitución se cita como título competencial para la aprobación de la norma.
Finalmente, en relación con la tramitación, no puede este Consejo dejar de subrayar la necesidad de que el proyecto de real decreto sea aprobado con la mayor celeridad posible, al haber vencido el plazo para la transposición de la Directiva 2010/31/UE el 9 de julio de 2012.
VI. Observaciones al contenido del proyecto
En lo que hace al contenido del proyecto de real decreto, merece una valoración global favorable. En general, el proyecto cumple con su finalidad de transponer de modo adecuado la Directiva 2010/31/UE. Asimismo, se considera positivo que se haya acogido la sugerencia efectuada por este Consejo en su dictamen 403/2012, de 19 de abril, relativa a la regulación unitaria en el procedimiento para la certificación de eficiencia energética de todos los edificios, nuevos y existentes (a diferencia de lo que sucedía en el caso del proyecto entonces dictaminado, que se refería solo a los edificios existentes y mantenía la regulación sobre los de nueva construcción en el Real Decreto 47/2007).
Sin perjuicio de lo anterior cabe realizar algunas observaciones en relación con dos aspectos: el régimen sancionador previsto en el artículo 18 del Procedimiento básico y la cualificación técnica necesaria para llevar a cabo la certificación de eficiencia energética. A ello se añaden otras observaciones de carácter particular sobre la parte final del proyecto de real decreto.
A) Sobre el régimen sancionador
Establece el artículo 27 de la Directiva 2010/31/UE lo siguiente:
Los Estados miembros determinarán el régimen sancionador aplicable en caso de infracción de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su ejecución. Las sanciones previstas serán eficaces, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros comunicarán dichas disposiciones a la Comisión a más tardar el 9 de enero de 2013 y le notificarán sin demora.
Del citado precepto se desprende la necesidad y la urgencia de establecer un régimen sancionador del incumplimiento de las previsiones del proyecto de real decreto objeto de este dictamen. La dificultad de establecer ese régimen sancionador ya fue puesta de manifiesto por este Consejo en sus dictámenes 1.339/2009 y 403/2012, dada la inexistencia de una norma estatal con rango legal que prevea un cuadro de infracciones y sanciones aplicable a todos los posibles incumplimientos en materia de certificación de eficiencia energética de edificios.
En el real decreto proyectado, el artículo 18 del Procedimiento básico que se aprueba (“Infracciones y sanciones”) establece lo siguiente:
El incumplimiento de cualquiera de los preceptos contenidos en este procedimiento básico, se considerará infracción en materia de defensa de los consumidores y usuarios de acuerdo con lo establecido en los apartados k) y n) del artículo 49.1 del Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, así como infracción en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios y se sancionará de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo II del título IV del texto refundido citado y demás normas legales de aplicación.
Entiende este Consejo que la redacción de este precepto debe modificarse, puesto que del mismo se desprende que el incumplimiento de cualesquiera preceptos de la norma, será considerado como infracción de la normativa de consumidores y usuarios. Sin embargo, como se ha venido señalando, muchos de los preceptos del proyecto no se refieren a situaciones jurídicas a las que sea de aplicación esa normativa. El incumplimiento de tales preceptos podrá ser considerado como infracción en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios, pero no como infracción en materia de defensa de los consumidores y usuarios.
Se propone, de este modo, la siguiente redacción para el artículo 18:
El incumplimiento de los preceptos contenidos en este procedimiento básico se considerará en todo caso como infracción en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios y se sancionará de acuerdo con lo dispuesto en las normas de rango legal que resulten de aplicación.
Además, el incumplimiento de los preceptos contenidos en este procedimiento básico que constituyan infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios de acuerdo con lo establecido en los apartados k) y n) del artículo 49.1 del Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, se sancionará de acuerdo con lo establecido en el capítulo II del título IV del texto refundido citado.
En relación con la referencia a las “demás normas legales de aplicación” que servirán de base para sancionar los incumplimientos que no supongan una infracción en materia de consumidores y usuarios, remite a las leyes autonómicas que establezcan sanciones en este sentido y a las leyes estatales que puedan aprobarse en esta materia. En este sentido, la memoria del análisis de impacto normativo hace alusión a la tramitación del anteproyecto de Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas pendiente de aprobación por el Consejo de Ministros para su posterior remisión a las Cortes Generales. El Consejo de Estado advierte de la necesidad de que, con la mayor brevedad posible, en esa norma que se encuentra en fase de anteproyecto o en otra norma con rango legal se establezca un régimen sancionador adecuado para evitar que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el real decreto proyectado quede sin sancionar como consecuencia de la ausencia de un cuadro de infracciones y sanciones, exigido además por el Derecho de la Unión Europea.
En la nueva redacción que se propone para el artículo 18 se hace referencia a un doble régimen sancionador para algunos incumplimientos de los preceptos del proyecto, concretamente aquellos que constituyan a la vez infracción en materia de certificación de eficiencia energética e infracción en materia de consumidores y usuarios. Entiende este Consejo que una remisión a ambos regímenes sancionadores permite dar mejor cumplimiento a la Directiva objeto de transposición, que exige que las sanciones establecidas sean “efectivas, proporcionadas y disuasorias”. Aprecia el Consejo de Estado las dificultades organizativas y de interpretación que puede ocasionar la existencia de una duplicidad de regímenes sancionadores aplicables por el incumplimiento de las obligaciones previstas en el reglamento proyectado. Sin embargo, como ya ha señalado este Consejo en alguna ocasión anterior (dictamen 40/2012, de 16 de febrero) “las dificultades apuntadas no son insalvables, al existir en nuestro ordenamiento mecanismos que permiten afrontarlas”. Así, de producirse un concurso ideal de infracciones, por ser subsumible la conducta en varios tipos -incluso contemplados en leyes distintas-, resultarían de aplicación los artículos 18.1 y 4.4 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que se refieren, respectivamente, a la cooperación y coordinación entre las autoridades sancionadoras y a la aplicación de la sanción correspondiente a la infracción más grave en caso de concurso.
B) Sobre los técnicos certificadores
Uno de los aspectos que más observaciones ha suscitado durante la tramitación del proyecto de real decreto (tanto en el trámite de audiencia inicial como en las audiencias concedidas por este Consejo) ha sido el referente a la cualificación de los técnicos competentes para llevar a cabo la certificación de eficiencia energética de los edificios.
En este punto, la Directiva 2010/31/UE otorga un amplio margen para que dicha cualificación sea concretada por los Estados, limitándose a señalar en su artículo 17 lo siguiente:
Los expertos serán acreditados teniendo en cuenta su competencia…
En lo que hace a esta cuestión, el artículo 1.3 p) del Procedimiento básico incluye la siguiente definición:
Técnico competente: técnico que esté en posesión de la titulación académica y profesional habilitante para la redacción de proyectos o dirección y ejecución de obras de edificación o para la realización de proyectos de sus instalaciones térmicas, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
Asimismo el artículo 7, apartados 3 y 4, del Procedimiento básico, señala que en el caso de edificios de nueva construcción o sujetos a reformas importantes:
3. El certificado de eficiencia energética del proyecto será suscrito por el proyectista del edificio o del proyecto parcial de sus instalaciones térmicas, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y quedará incorporado al proyecto de ejecución y expresa la veracidad de la información contenida en este certificado y la conformidad entre la calificación de eficiencia energética obtenida con el proyecto de ejecución del edificio.
4. El certificado de eficiencia energética del edificio terminado será suscrito por la dirección facultativa del edificio, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en él se expresará que el edificio ha sido ejecutado de acuerdo con lo expresado en el proyecto y en consecuencia se alcanza la calificación indicada en el certificado de eficiencia energética del proyecto…
Y el artículo 8 dispone que, para los edificios existentes:
El certificado (…) será suscrito por técnicos que estén en posesión de la titulación académica y profesional habilitante para la redacción de proyectos o dirección y ejecución de obras de edificación o para la realización de proyectos de sus instalaciones térmicas, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, elegidos, libremente por la propiedad del edificio.
De la lectura de los artículos 7.3, 7.4 y 8 resulta que la cualificación exigida al técnico competente es diferente para el caso de edificios de nueva construcción y para el caso de edificios existentes:
a) Para el caso de los edificios de nueva construcción es preciso distinguir entre el certificado de eficiencia energética del proyecto y el certificado de eficiencia energética del edificio terminado:
– En lo que respecta al certificado de eficiencia energética del proyecto, el artículo 7.3 establece que el mismo será suscrito “por el proyectista del edificio o del proyecto parcial de sus instalaciones térmicas”, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE). Esta última ley dispone en su artículo 10 que el proyectista es el agente de la edificación “que redacta el proyecto” y que el mismo deberá “estar en posesión de la titulación académica y profesional arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, según corresponda”, es decir, según el uso que vaya a dársele al edificio. En lo que respecta a la redacción de proyectos parciales, el artículo 10.1 LOE señala que podrá realizarse por “otros técnicos, de forma coordinada” con el autor del proyecto.
– En lo que hace al certificado de eficiencia energética del edificio ya terminado, el artículo 7.4 “será suscrito por la dirección facultativa del edificio, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación”. De acuerdo con los artículos 12 y 13 de la LOE, forman parte de la dirección facultativa el director de obra y el director de ejecución de la obra, los cuales habrán de ostentar, según los casos, las titulaciones de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico.
b) Para el caso de los edificios existentes, el artículo 8 afirma que el certificado de eficiencia energética “será suscrito por técnicos que estén en posesión de la titulación académica y profesional habilitante para la redacción de proyectos o dirección y ejecución de obras de edificación o para la realización de proyectos de sus instalaciones térmicas, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación”. Como ya se ha señalado, de acuerdo con los artículos 10, 12 y 13 de la LOE esa titulación será, según el uso del edificio correspondiente, la de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico.
En el trámite de audiencia seguido ante este Consejo la Asociación Española para la Calidad en la Edificación (AECE) ha manifestado que existen determinadas titulaciones creadas con posterioridad a la aprobación de la LOE que, al no estar mencionadas en esa ley no habilitan de acuerdo con la redacción actual del proyecto para llevar a cabo la certificación de la eficiencia energética de edificios. AECE cita concretamente las titulaciones de Técnico Superior en Eficiencia Energética y Energía Solar Térmica, establecida mediante Real Decreto 1177/2008, de 11 de julio y Técnico Superior en Proyectos de Edificación, establecida mediante Real Decreto 690/2010, de 20 de mayo.
El primero de estos reales decretos menciona en su artículo 5, entre las competencias profesionales de los Técnicos Superiores en Eficiencia Energética y Energía Solar Térmica, la de “determinar el rendimiento energético de las instalaciones térmicas y de iluminación en edificios, comprobando el cumplimiento de las exigencias reglamentarias para evaluar la eficiencia energética”. Asimismo, el artículo 5 del Real Decreto 690/2010, de 20 de mayo, por el que se establece el título de Técnico Superior en Proyectos de Edificación, cita entre las competencias profesionales de estos técnicos la de “intervenir en la calificación energética de edificios en proyecto o construidos, colaborando en el proceso de certificación empleando herramientas y programas informáticos homologados a tal fin”.
Por tanto, desde la aprobación de la LOE y del Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción (que se pretende derogar ahora con la disposición proyectada), han ido apareciendo titulaciones que, sin habilitar para redactar proyectos o dirigir obras o ejecuciones de obras, parece que pudieran otorgar la cualificación necesaria para expedir la certificación energética de edificios nuevos ya terminados y de edificios existentes, especialmente en el caso de los Técnicos Superiores de Eficiencia Energética y Energía Solar Térmica.
Por todo lo anteriormente expuesto, entiende este Consejo que debe valorarse la posibilidad de incluir en la definición de “técnico competente” del artículo 1.3 p), así como en los artículos 7.4 y 8, una mención a los titulados capacitados para realizar la certificación energética de edificios que se añada a la de aquellos que según la LOE pueden proyectar y dirigir obras y su ejecución. En el caso de que, efectuada esa valoración, no se estime pertinente esta inclusión, se observa lo siguiente:
– En la redacción actual del proyecto los técnicos que cuentan con las titulaciones previstas en el Real Decreto 1177/2008, de 11 de julio, y en el Real Decreto 690/2010, de 20 de mayo, parecen estar incluidos en la definición de “técnico auxiliar”, que es aquel capacitado “para intervenir en la calificación de la eficiencia energética de un edificio apoyando técnicamente el proceso de certificación de eficiencia energética” artículo 1.3 q) del Procedimiento básico). Sin embargo, la de técnico auxiliar es una categoría a la que ninguna alusión más se hace después en el texto proyectado. Si se desea mantener esa categoría entre las definiciones por entender que es necesaria para dejar clara la existencia de técnicos que, sin ser competentes para emitir un certificado de eficiencia energética, intervienen de otro modo en el proceso de certificación, debe después realizarse alguna referencia en el Procedimiento básico a las funciones de esos técnicos.
– En la definición de “técnico competente” del artículo 1.3 p) del Procedimiento básico, así como en el artículo 8, se hace referencia a la “titulación académica y profesional habilitante para (…) dirección y ejecución de obras de edificación (…) según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación”. Con la finalidad de que la redacción del proyecto siga con la mayor exactitud posible la previsión de la LOE, debe hacerse referencia en ambos artículos a la “titulación académica y profesional habilitante para (…) dirección y dirección de ejecución de obras de edificación (…) según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación”.
Por otro lado, el artículo 7.3 presenta una redacción incorrecta desde el punto de vista formal, al señalar que el certificado de eficiencia energética del proyecto del edificio “quedará incorporado al proyecto de ejecución y expresa la veracidad de la información contenida en este certificado y la conformidad entre la calificación de eficiencia energética obtenida con el proyecto de ejecución del edificio”. Debe señalarse que el certificado “quedará incorporado al proyecto de ejecución, expresando la veracidad de la información en él contenida y la conformidad entre la calificación de eficiencia energética obtenida y el proyecto de ejecución del edificio”.
Finalmente, el artículo 7.4 establece que el certificado de eficiencia energética del edificio terminado será suscrito “por la dirección facultativa del edificio, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación”. Resultaría más adecuado que este precepto señalase que ese certificado será suscrito “por los técnicos integrantes de la dirección facultativa”, que son el director de la obra y el director de ejecución de la obra, debiendo aclararse si el certificado deberá ser suscrito por ambos.
C) Otras observaciones
– Convendría que en el preámbulo se hiciese alguna aclaración acerca de que la regulación de los requisitos técnicos a los que debe someterse la certificación de eficiencia energética no se contiene en el real decreto proyectado, sino en el correspondiente documento básico del Código Técnico de la Edificación (cuya modificación se prevé como parte de la transposición de la Directiva 2010/31/UE). Asimismo resultaría pertinente también una referencia al Reglamento Delegado (UE) nº 244/2012 de la Comisión, de 16 de enero de 2012, que complementa la Directiva 2010/31/UE, de aplicación directa a nuestro ordenamiento interno.
– La disposición adicional tercera del proyecto establece que la Comisión asesora para la certificación energética de edificios que fue creada por el Real Decreto 47/2007 “mantendrá su vigencia”. Debe sustituirse esa expresión por otra adecuada, por ejemplo “continuará existiendo”.
– La disposición transitoria segunda establece en su apartado primero que determinados edificios o unidades de edificios existentes ocupados por una autoridad pública deberán exhibir la etiqueta de eficiencia energética “hasta el 9 de julio de 2015 cuando su superficie útil total sea superior a 250 m2, y hasta el 31 de diciembre de 2015, cuando su superficie útil total sea superior a 250 m2 y esté en régimen de arrendamiento”. Esta redacción es errónea, debiendo corregirse para señalar que la obligación existe “desde el 9 de julio de 2015” y “desde el 31 de diciembre de 2015”, respectivamente.
– La disposición transitoria tercera, en su apartado primero, se refiere a la puesta a disposición del público por parte de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de registros actualizados periódicamente de técnicos competentes o empresas que ofrezcan servicios de expertos de este tipo. Es esta una exigencia contenida en el último inciso del artículo 17 de la Directiva 2010/31/UE. Resultaría oportuno especificar que en el tratamiento y publicidad de los datos de carácter personal de los expertos personas físicas habrán de observarse las previsiones de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal y su reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre.
Por otro lado la disposición transitoria tercera, en su apartado segundo, subapartado b), señala que el órgano competente de la Comunidad Autónoma informará a los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Fomento, “del apartado a) anterior”. Debe sustituirse la mención al subapartado por su contenido, o por la expresión “de los extremos a los que se refiere el apartado a) anterior”.
– En la disposición final primera del proyecto la identificación de los concretos preceptos de la Directiva europea cuya transposición se acomete no resulta suficientemente precisa. Y ello porque, por un lado, algunos de los preceptos que se citan se refieren simultáneamente a la inspección de las instalaciones térmicas y a la certificación de la eficiencia energética de los edificios (como los artículos 17, 18 y 20); por otro lado, se incorporan a través del proyecto de real decreto algunas definiciones contenidas en el artículo 1 de la Directiva, así como el anexo II, los cuales no se mencionan en la disposición final primera de este proyecto. Por ello se sugiere que en la disposición final primera se sustituya la cita de los concretos preceptos de la Directiva 2010/31/UE que se incorporan por una mención general a la transposición en los aspectos relativos a la certificación de la eficiencia energética de los edificios.
– En el artículo 1.3 del Procedimiento básico debería incluirse la definición de “envolvente del edificio”, contemplada en el artículo 1.7 de la Directiva 31/2010/UE.
Para finalizar, se recomienda una revisión general del texto en orden a corregir erratas y errores de puntuación y, especialmente, de acentuación.
Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.”
EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.
Fuente: http://www.boe.es/buscar/doc.php?coleccion=consejo_estado&id=2013-95