Source: http://www.senat.fr/rap/l12-112/l12-1120.html
Timestamp: 2018-01-22 12:24:40+00:00
Document Index: 55103608

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7 novembre 2012 : Régions ultrapériphériques ( rapport )
Par M. Georges PATIENT
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au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne de MM. Roland du LUART, Georges PATIENT et Serge LARCHER présentée en application de l'article 73 quinquies, relative à la stratégie européenne pour les régions ultrapériphériques à l'horizon 2020
Par M. Georges PATIENT,
93 (2012-2013)
La commission s'est réunie, en commun avec la commission des affaires économiques et la délégation à l'Outre-mer, le mercredi 7 novembre 2012 pour l'examen de la proposition n° 93 de MM. Roland du Luart, Georges Patient et Serge Larcher relative à la stratégie européenne pour les régions ultrapériphériques à l'horizon 2020.
M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. - Comme en avril dernier à propos de la réforme de la politique commune de la pêche (PCP), cette réunion est commune à la commission des affaires européennes, à la commission des affaires économiques et à la délégation à l'Outre-mer. Ce travail en commun est utile car les régions ultrapériphériques (RUP) sont souvent les oubliées de la construction européenne. Seuls trois États membres, à savoir l'Espagne, le Portugal et la France, disposent de RUP. Les autres États ne mesurent pas toujours que les RUP sont une chance pour l'Europe, de la même manière que l'Europe est une chance pour les RUP. Il est donc impératif de rappeler l'importance des RUP et la spécificité de leurs problèmes.
Notre réunion est une première étape. Nous allons examiner en commun deux propositions de résolutions européennes. La semaine prochaine, la commission des affaires économiques se prononcera sur les éventuels amendements à ces deux propositions de résolution. Troisième étape : le 19 novembre, le Sénat examinera ces deux propositions de résolution en séance publique.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Avec l'examen en séance publique du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer, cette semaine est clairement consacrée aux outre-mer.
M. Serge Larcher, président de la délégation sénatoriale à l'Outre-mer. - Depuis plusieurs années, dans les plans de financement des projets dans les outre-mer, l'État a disparu et c'est l'Europe qui joue le rôle clé. Nous avons donc tout intérêt à suivre les décisions prises par l'Union européenne (UE) et sa stratégie à l'égard des RUP. Nous sommes aujourd'hui inquiets : une fois de plus, l'Union ne semble pas désireuse de prendre en compte les spécificités de nos outre-mer. L'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) n'est pas suffisamment utilisé. La délégation sénatoriale à l'Outre-mer a souhaité donc réagir à la communication présentée en juin dernier par la Commission européenne sur sa stratégie à l'égard des RUP en initiant une proposition de résolution européenne.
M. Simon Sutour, président. - Hier après-midi, la commission des affaires européennes a adopté, sur la proposition de notre collègue François Marc, une proposition de résolution européenne sur le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne. Ce texte prend en compte la problématique des RUP. Cette proposition de résolution européenne va être transmise à la commission des Finances et devrait devenir résolution du Sénat.
Nous allons donc examiner tout d'abord la proposition de résolution initiée par la délégation sénatoriale à l'Outre-mer.
M. Roland du Luart, auteur de la proposition de résolution européenne. - Le 30 octobre, Georges Patient et moi-même présentions devant la délégation sénatoriale à l'Outre-mer, qui nous avait désignés comme co-rapporteurs, la proposition de résolution européenne que je suis chargé de vous exposer.
Les deux propositions de résolution que nous examinons aujourd'hui sont tout à fait complémentaires et l'on ne peut que se féliciter de cette synchronisation des travaux de la commission et de la délégation qui permettra de porter ces textes sur les fonds baptismaux de la séance publique le 19 novembre. L'onction du vote donnera toute sa solennité à la démarche qui pourra constituer un appui appréciable pour le Gouvernement dans les négociations à Bruxelles. Les instances européennes sont en effet attentives, nous l'avons vérifié pour la pêche, à l'expression de la représentation nationale ! Cet appui sera d'autant plus précieux dans un contexte budgétaire tendu, la présidence chypriote de l'Union entendant proposer 50 milliards de coupes budgétaires.
J'en viens au contenu de notre proposition de résolution. Le 20 juin dernier, la Commission européenne publiait une communication intitulée « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive », exposant la stratégie de l'Union européenne à l'égard des régions ultrapériphériques (RUP). Cette communication intervenait bien tardivement dans le processus des négociations puisque les propositions de la Commission sur le cadre financier pluriannuel avaient été publiées dès juin 2011 et celles sur le paquet réglementaire en octobre 2011.
Je vous dirai d'emblée que l'accueil réservé à cette communication par les RUP elles-mêmes, qu'il s'agisse des RUP françaises mais également des RUP espagnole (Canaries) et portugaises (Açores, Madère), a été extrêmement mitigé. Cela fut exprimé très clairement au Forum des régions ultrapériphériques, tenu à Bruxelles début juillet, et réitéré à la Conférence des présidents des RUP, aux Açores, en septembre. Le point de vue des deux députés européens que nous avons auditionnés le 11 octobre, MM. Younous Omarjee et Patrice Tirolien, avait la même tonalité.
En dépit de timides avancées relatives à la reconnaissance d'une diversité de situations caractérisant les RUP et à la nécessité de leur meilleure insertion régionale, ainsi que de grandes orientations stratégiques globalement acceptables, la communication de la Commission européenne reste largement redondante et incantatoire et reflète une position en net décalage avec les attentes et la situation concrète des RUP.
En réaction à cette approche de l'avenir européen des RUP qui n'est guère satisfaisant, la résolution que nous vous soumettons aujourd'hui s'articule autour de deux axes principaux et intègre les préoccupations exprimées à maintes reprises par ces régions : elle appelle ainsi à une prise en compte effective des contraintes et de la diversité de ces régions ; elle appelle également à une meilleure cohérence dans la mise en oeuvre des politiques européennes entre elles, les RUP étant trop fréquemment les victimes collatérales de leurs contradictions.
S'agissant de la première série de préconisations, qui visent à assurer la prise en compte effective des contraintes et de la diversité des RUP, il s'agit de plaider pour une stratégie européenne équilibrée prenant en compte effectivement, et pas seulement dans le discours, d'une part, à la fois le retard en termes d'équipements structurants des territoires et un contexte économique et social très dégradé, et, d'autre part, les contraintes propres aux RUP et la diversité de leurs situations.
Tout d'abord, et Georges Patient y reviendra tout à l'heure en présentant la proposition de résolution de la commission des affaires européennes, il nous est apparu nécessaire, dans le cadre de la politique de cohésion, de renchérir sur la demande d'un assouplissement de ce qu'il est convenu d'appeler en langue européenne « la concentration thématique », c'est-à-dire les critères d'objectifs auxquels doivent satisfaire les projets pour être éligibles aux fonds structurels. Je n'entre pas dans le détail des objectifs thématiques qui sera exposé ultérieurement avec la politique de cohésion.
Cet assouplissement en matière de fléchage des projets éligibles aux financements européens, ainsi qu'un abaissement du taux de concentration thématique devraient contribuer à éviter que ne se matérialise un décalage de plus en plus important entre les objectifs stratégiques ambitieux définis par la Commission européenne, axés sur la compétitivité et l'innovation, et la réalité du terrain qui appelle un rattrapage structurel.
En outre, les objectifs de développement ne pourront être atteints en l'absence de consolidation des secteurs traditionnels qui, eux aussi, ont besoin des aides européennes. Ces secteurs, garants de la cohésion sociale, constituent le socle de développement sans lequel l'émergence de secteurs innovants restera une fiction.
De même que la Commission européenne scande un discours incantatoire sur la nécessité de valoriser les atouts des RUP dans le développement d'une « croissance intelligente, durable et inclusive », en « (tenant) compte (de leurs) spécificités et contraintes » mais n'évoque que bien peu les nécessaires politiques de rattrapage, elle se contente d'inviter chaque région à « trouver sa propre voie vers une prospérité accrue, en fonction de ses particularités » et reste hostile à l'instauration d'instruments spécifiques d'aide aux RUP bien que, reconnaît-elle, « certains (...) aient fait leurs preuves ». Ainsi, en contradiction avec ce discours sur les atouts que représentent les outre-mer et, fait nouveau, la mention explicite et la reconnaissance de leur diversité, la Commission européenne veille à une interprétation et à une mise en oeuvre très restrictive de l'article 349.
En deuxième lieu, la proposition de résolution invite à mobiliser plus largement et plus fréquemment au bénéfice des RUP le fondement juridique de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Conformément à la position traditionnellement réductrice de la Commission, sa communication de juin 2012 ne fait que de rares références à l'article 349 du traité qui justifie pourtant que des mesures spécifiques soient prises en faveur des RUP afin de tenir compte de leurs handicaps.
La France est déterminée à obtenir une meilleure utilisation de ce fondement juridique et nous pouvons, par notre résolution, peser dans les négociations et aider le gouvernement dans ce dossier majeur. Il s'agit de mettre en place un cadre global approprié qui pourrait prendre la forme d'un « règlement plurisectoriel en faveur du soutien aux filières d'avenir dans les RUP », à savoir des filières identifiées comme stratégiques et contribuant à leur désenclavement telles que les énergies renouvelables, les TIC, les transports, le tourisme ou encore une filière bois en Guyane. Ce mécanisme pourrait comprendre un programme ? de type POSEI ? d'aides aux entreprises et couvrant ces secteurs porteurs de croissance.
Il s'agit également de multiplier les déclinaisons sectorielles de l'article 349 afin de permettre l'adaptation des politiques européennes aux réalités des RUP. Cette prise de position, déjà martelée dans les négociations sur la réforme de la politique commune de la pêche (PCP), semble en voie d'aboutir pour ce secteur.
La prise en compte des contraintes spécifiques aux RUP sur le fondement de l'article 349 du TFUE doit enfin pouvoir se décliner dans les programmes européens horizontaux, tels que l'instrument financier pour l'environnement (LIFE) ou le programme « Horizon 2020 » pour la recherche. Il apparaît nécessaire, pour rendre effectif l'accès des RUP à ces programmes, d'assurer un accompagnement spécifique des porteurs de projet issus des RUP ainsi que des appels à projets spécifiques à ces régions.
L'accès des RUP à certains programmes horizontaux reste en effet aujourd'hui théorique, faute pour ces régions de pouvoir répondre aux critères d'éligibilité qui ne tiennent pas compte de certaines contraintes telles que, par exemple, l'éloignement. C'est ainsi que la jeunesse des RUP françaises se trouve largement privée du bénéfice du programme Erasmus dans la mesure où celui-ci ne permet pas la prise en charge financière du transport de l'étudiant originaire d'une RUP entre sa région et la capitale de son État membre.
Il apparaît par ailleurs nécessaire, pour compenser les handicaps structurels auxquels sont confrontés les acteurs économiques, de faire des aides d'État un levier plus efficace. L'article 107, paragraphe 3, du traité permet la prise en compte des spécificités des RUP. Compte tenu de l'éloignement géographique et de l'étroitesse de leurs marchés, les aides aux entreprises des RUP ne peuvent en effet être considérées comme des menaces à la libre concurrence. Il apparaît donc aujourd'hui indispensable que les taux actuels d'intensité et l'éligibilité des aides au fonctionnement valables dans les RUP soient maintenus et il serait même utile d'aller plus loin en introduisant un seuil de minimis spécifique à ces régions.
Enfin, il est singulier que la communication de la Commission n'évoque pas le cas particulier de Mayotte, collectivité en voie de « rupéisation ». Il convient que la Commission accorde une attention toute particulière à cette collectivité qui présente d'importantes spécificités et que de larges dérogations lui soient accordées sur le fondement de l'article 349 pour lui permettre de bénéficier effectivement des aides européennes.
La seconde catégorie de préconisations figurant dans la proposition de résolution souligne la nécessaire cohérence des politiques communautaires à l'égard des RUP : il s'agit de la problématique de la politique commerciale.
À deux reprises au cours des deux dernières années, le Sénat a souligné l'incohérence de la politique commerciale avec les autres politiques sectorielles de l'Union à l'égard des RUP. Je vous rappelle nos initiatives successives qui ont conduit à l'adoption de la résolution du 3 mai 2011 tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne, ainsi qu'à l'adoption de la résolution du 3 juillet 2012 visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques françaises.
La politique commerciale de l'UE constitue en effet une menace pour l'économie des RUP et entrave l'intégration régionale de ces régions.
La mise en cohérence de la politique commerciale avec les autres politiques communautaires doit notamment passer par l'évaluation systématique et préalable des effets des accords commerciaux conclus par l'UE sur l'économie des RUP, les mécanismes de compensation financière ne pouvant constituer qu'un pis aller et n'étant pas en mesure, à terme, d'empêcher la disparition de pans entiers de l'économie des RUP, en particulier dans le secteur agricole.
Dès sa communication de 2004, la Commission affirmait que « en ce qui concerne les nouveaux accords préférentiels de l'UE avec d'autres pays tiers, la Commission effectuera une analyse d'impact des effets de ces accords sur l'économie des régions ultrapériphériques ». Il est donc troublant de trouver une déclaration analogue de la Commission huit ans plus tard, dans la communication de 2012 : « les accords conclus par l'UE tiendront dûment compte des RUP, par exemple lorsque ces accords couvrent des produits fabriqués dans les RUP », dont l'application paraît loin d'être garantie. Encore une fois, il y a loin du discours aux mesures concrètes : les sombres perspectives pour les marchés de la banane, du sucre et du rhum en sont une illustration !
Ce constat justifie que nous prenions encore une fois une position très ferme sur cette question.
M. Georges Patient, rapporteur. - Mes chers Collègues, vous ne serez pas étonnés que je vous appelle à adopter la proposition de résolution européenne que j'ai déposée avec le président Serge Larcher et notre collègue Roland du Luart. Il était impératif que la délégation sénatoriale à l'Outre-mer réagisse à cette nouvelle stratégie européenne pour les RUP, qu'a publiée la Commission à la veille de la conclusion de plusieurs négociations décisives pour ces régions : celle sur le cadre financier pluriannuel 2014 2020 et celle sur la nouvelle politique de cohésion de l'Union européenne pour la même période.
Je ne reviendrai pas sur le caractère décidément incantatoire des communications successives de la Commission au sujet des RUP. Malgré trois communications en dix ans sur ce sujet, la cause des RUP ne semble pas avoir avancé à Bruxelles, du moins pas dans certains bureaux. Je le regrette beaucoup évidemment. Cette dernière communication, publiée fin juin par la Commission, m'offre toutefois un motif d'espoir : pour la première fois, elle reconnaît la nécessité de prendre en compte la spécificité de chacune des RUP, et non simplement des RUP dans leur ensemble par rapport au reste de l'UE. Il nous faudra être vigilants sur la concrétisation de cette avancée.
La proposition de résolution qui est aujourd'hui soumise à la commission des affaires européennes me semble insister sur deux points majeurs : l'article 349 du TFUE et la nécessité de favoriser l'intégration régionale des RUP dans leur environnement géographique immédiat.
L'article 349 du TFUE, je le rappelle, prévoit que le Conseil adapte le droit de l'UE pour prendre en compte les handicaps des RUP, qu'il s'agisse de l'éloignement, de l'insularité, de la faible superficie, du relief et du climat difficiles, ou encore de leur dépendance économique vis à vis d'un petit nombre de produits. Or, nous peinons à obtenir de la Commission, qui a le monopole du pouvoir de proposition au Conseil, la mise en oeuvre de cet article qui figure dans le traité et doit donc bénéficier aux RUP. Vous verrez dans la proposition de résolution que je vous soumettrai tout à l'heure, que cet article 349 doit également trouver à s'appliquer en matière fiscale et en matière de fonds structurels européens.
Le second point que je veux souligner dans la proposition de résolution que nous vous soumettons au nom de la délégation à l'Outre-mer, c'est la nécessité de faciliter l'intégration des RUP dans leur environnement géographique. Ce n'est que la contrepartie obligée de leur éloignement du continent européen. La délégation à l'Outre-mer insiste, à ce sujet, sur les obstacles que les accords commerciaux conclus par l'UE peuvent représenter pour cette intégration régionale. C'est un fait, je le déplore. J'évoquerai tout à l'heure une autre entrave à l'intégration régionale : les normes qui s'imposent dans nos DOM de la même manière que dans l'Hexagone ; cela asphyxie certaines productions, complique les échanges des DOM avec leurs voisins et rend souvent plus coûteux leur approvisionnement.
Comment l'UE peut elle encore ignorer l'incohérence entre, d'une part, son souci de faciliter l'intégration régionale des RUP, souci d'ailleurs manifeste dans ses propositions sur la future politique de cohésion et, d'autre part, l'application aveugle dans les RUP d'accords commerciaux ou de normes inadaptées ? Je ne m'attarde pas plus sur ces deux éléments essentiels de la proposition de résolution soumise à notre commission : mise en oeuvre de l'article 349 et cohérence dans la stratégie d'intégration régionale des RUP. Leur importance capitale explique qu'ils soient également défendus dans un autre texte que je vais vous soumettre tout à l'heure en mon nom propre.
Mais, pour l'heure, je vous invite à adopter cette proposition de résolution.
M. Simon Sutour, président. - Je vous rappelle le contexte de ces propositions de résolution : des décisions sont sur le point d'être prises s'agissant du budget de l'Union européenne sur la période 2014-2020. C'est un moment décisif : il s'agit de savoir quelle partie du budget sera consacrée à la politique de cohésion et, au sein de cette enveloppe, quelle part sera consacrée aux RUP.
Les deux propositions de résolution européenne que nous examinons aujourd'hui visent, d'une part, à sensibiliser le Gouvernement. La commission des affaires européennes a entendu M. Bernard Cazeneuve, ministre des affaires européennes, il y a deux semaines : il a indiqué qu'il réunirait les parlementaires des RUP et qu'il se rendrait dans ces régions. On ne peut que saluer cette décision. Il s'agit par ailleurs de faire savoir à la Commission européenne que, pour parler clairement, nous ne nous laisserons pas faire. Nous n'accepterons pas que ces crédits, essentiels au vu de la situation de ces territoires, soient diminués.
Je pense que cette proposition de résolution doit susciter une large adhésion sur tous les bancs.
La proposition de résolution européenne est adoptée à l'unanimité, sans modification, par la commission des affaires européennes.