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Timestamp: 2016-07-30 14:56:40
Document Index: 98120493

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 33', '§ 38', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 38', '§ 33', '§ 11', '§ 80', '§ 117', '§ 2', '§ 11', '§ 11', '§ 2', 'Art. 20', 'Art. 12', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 33', '§ 2', '§ 33', '§ 2', '§ 2', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 3', 'Art. 34', 'Art. 35', '§ 33', '§ 33', '§ 2', '§ 117', '§ 32', '§ 117', '§ 117', '§ 33', '§ 117', '§ 33', '§ 16', 'Art. 20', '§ 33', '§ 33', '§ 117', '§ 117', '§ 31', '§ 2', '§ 31', '§ 117', '§ 113', '§ 117', '§ 117', '§ 33', '§ 117', '§ 33', '§ 117', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 49', '§ 117', '§ 117', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 33', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 5', '§ 33', '§ 2', '§ 33', '§ 2', '§ 2', 'Art. 80', '§ 33', '§ 2', '§ 2', '§ 33', '§ 2', '§ 2', '§ 33', '§ 2', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 7', '§ 5', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 1', '§ 6', '§ 16', '§ 33', '§ 47', 'Art. 20', '§ 2', '§ 33', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 33', '§ 33', 'Art. 12', 'Art 12', '§ 33', '§ 33', '§ 33', 'Art. 20', '§ 33', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', '§ 2', 'Art. 20', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 20', '§ 1', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 33', 'Art. 14', 'BGH', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 14', '§ 33', 'Art. 12', 'Art. 14', '§ 33', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 33', '§ 33', 'Art. 20', '§ 16', 'Art. 20', '§ 16', '§ 16', '§ 33', 'Art. 9', '§ 33', '§ 33', 'Art. 1', '§ 33', 'Art. 34', 'Art. 35', 'Art. 34', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 38', '§ 33', '§ 117', '§ 114', '§ 117', '§ 1', '§ 33', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', '§ 49', '§ 2', '§ 33', '§ 109', '§ 39', '§ 117', '§ 114', '§ 114', '§ 117', '§ 11', '§ 11', '§ 16', '§ 16', '§ 2', '§ 33', '§ 33', '§ 2', '§ 228', '§ 91', '§ 91', '§ 33', '§ 154', '§ 167', '§ 708', '§ 124', '§ 124', '§ 33']

Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 29. August 2012 - Az. 1 A 31/12 x
Schleswig-Holsteinisches VGRechtsprechungUrteil vom 29. August 2012 - Az. 1 A 31/12
Schleswig-Holsteinisches VG · Urteil vom 29. August 2012 · Az. 1 A 31/12
openJur 2012, 124333
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht vorher der Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit des Widerrufs einer Erlaubnis zum Halten und Züchten von Nerzen und einer darauf beruhenden Untersagungsverfügung.
Die Klägerin betreibt in … eine Nerzfarm mit einem maximalen Bestand von 17.000 Tieren. Der Betrieb der Nerzfarm wurde mit Bescheid des Beklagten vom 06. April 1999 gem. § 11 Abs. 1 Nr. 3 TierSchG genehmigt.
Die Erlaubnis wurde unter anderem mit folgender Auflage verbunden:
„2. Sie haben stets dafür Sorge zu tragen, daß die Tiere ihrer Art und ihren Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht werden.“
Die Genehmigung wurde unbefristet und unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs erteilt, sofern Tatsachen bekannt werden, dass die verantwortlichen Personen nicht mehr die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen oder wenn die Auflagen unter Ziffer 2 nicht erfüllt werden.
Durch die dritte Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) vom 30.11.2006 (BGBl. I, S. 2759) wurden die Bestimmungen für die Haltungseinrichtungen für Pelztiere dahingehend geändert, dass diese für Nerze größere Grundflächen aufzuweisen haben. Danach müssen Haltungseinrichtungen für Nerze zusätzlich zu den Innenflächen eines Nestkastens und den Flächen eines Schwimmbeckens oder Sandbades für jedes ausgewachsene Tier und für jedes Jungtier nach dem Absetzen eine Grundfläche von mindestens einem Quadratmeter, mindestens jedoch eine Grundfläche von drei Quadratmetern, aufweisen (§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV n.F.). § 38 Abs. 18 TierSchNutztV sah zur Umsetzung der geänderten Flächenvorgaben eine fünfjährige Übergangsfrist bis zum 11. Dezember 2011 vor.
Des Weiteren verpflichtet die Verordnung die Betreiber zur Änderung der Käfiginnenhöhe auf einen Meter (§ 33 Abs. 6 Nr. 1), zur Planbefestigung von mindestens der Hälfte des Käfigbodens (§ 33 Abs. 7) zur Installierung einer Plattform, von Klettermöglichkeiten und eines Schwimmbeckens in jedem Käfig (§ 33 Abs. 8 Nr. 1). Für die Anpassung an diese Haltungsanforderungen bestimmt der Verordnungsgeber eine Übergangsfrist bis zum 11. Dezember 2016.
Die Klägerin wurde mit Schreiben des Beklagten vom 07. April 2011 auf das Auslaufen der Übergangsfrist gem. § 38 Abs. 18 TierSchNutztV und die Unzulässigkeit einer weiteren Nutzung der vorhandenen Haltungseinrichtungen über den 11. Dezember 2011 hinaus hingewiesen.
Nachfolgend bat die Klägerin zunächst darum, nach Ablauf der Übergangsfrist von ordnungsbehördlichen Maßnahmen abzusehen, da ihrer Ansicht nach die geänderten Bestimmungen der TierSchNutztV gegen höherrangiges Recht verstießen und daher nichtig seien. Im November 2011 äußerte der Geschäftsführer der Klägerin, dass diese keinen Umbau ihrer Haltungseinrichtungen vornehmen werde und bat um eine Verlängerung der Übergangsfrist bis zum Jahr 2016.
Unter dem 21. November 2011 teilte der Beklagte der Klägerin schriftlich mit, dass er beabsichtige, die erteilte Erlaubnis zu widerrufen, sowie die Haltung von Nerzen zu untersagen, sofern ab dem 12. Dezember 2011 die Haltungseinrichtungen nicht den Anforderungen des § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV n.F. entsprechen würden. Der Klägerin wurde diesbezüglich Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Im Rahmen einer Ortsbesichtigung der Nerzfarm durch Mitarbeiter des Beklagten am 12. Dezember 2011 wurde festgestellt, dass sich dort 2700 Fähen und 600 Rüden befanden. Die Tiere wurden in Käfigen mit Nest gehalten und machten einen klinisch gesunden Eindruck. Auf dem Gelände wurden folgende Käfigtypen vorgefunden: 800 Käfige zur Haltung von Geschwistern mit den Maßen 30cm breit * 80cm lang * 45cm hoch, Nest Innenmaß 28cm breit * 23cm lang * 20cm hoch; 4900 Käfige ebenfalls zur Haltung von Geschwistern mit den Maßen 30cm breit * 90cm lang * 45cm hoch, Nest Innenmaß 28cm breit * 23cm lang * 22cm hoch, wovon 540 doppelstöckig ausgestaltet sind; 1200 Käfige zur Haltung einzelner Fähen mit den Maßen 20cm breit * 80cm lang * 45cm hoch, Nest Innenmaß 16cm breit * 23cm lang * 20cm hoch. Im Übrigen gab es hinsichtlich der Haltung der Nerze keine Beanstandungen (vgl. Bl. 52 f. der Verwaltungsakte).
Mit Bescheid vom 12. Dezember 2011 widerrief der Beklagte die Erlaubnis vom 06. April 1999. Ferner wurde der Klägerin gem. § 11 TierSchG untersagt, weiterhin Nerze in den vorhandenen Einrichtungen zu halten und zu züchten. Zudem wurde der Klägerin aufgegeben, den Betrieb der Nerzfarm mit Zugang der Verfügung einzustellen sowie die Auflösung des gesamten Nerzbestandes vorzunehmen und dies spätestens bis zum 31. Dezember 2011 schriftlich nachzuweisen. Ferner wurden der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 € angedroht, sofern sie den Betrieb der Nerzfarm nicht einstellen würde bzw. ein Zwangsgeld von 1.000 €, sofern sie die Auflösung des Nerzbestandes nicht nachweisen würde. Des Weiteren wurde die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet.
Der Beklagte stützt den Widerruf der Genehmigung auf § 117 Abs. 2 Nr. 3 LVwG. Er sei auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen nunmehr nicht berechtigt, die ursprüngliche Genehmigung zu erteilen. Zudem sei ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet.
Die nachträgliche Änderung von Tatsachen beruhe auf der Änderung der TierSchNutztV. Da die Klägerin den nunmehr geltenden Flächenvorgaben der TierSchNutztV nicht nachkomme, sei eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Unterbringung der Nerze nicht gewährleistet. Dies sei jedoch Voraussetzung für die Erteilung einer tierschutzrechtlichen Genehmigung nach § 11 Abs. 1 Nr. 3a TierSchG i.V.m. § 11 Abs. 2 Nr. 3 TierSchG. Die Anforderungen an die Haltung von Tieren nach § 2 TierSchG würden u.a. durch die TierSchNutztV näher konkretisiert. Die Gefährdung des öffentlichen Interesses ergebe sich daraus, dass ohne den Widerruf der Erlaubnis die strikte Einhaltung und konsequente Umsetzung der geltenden Gesetze nicht gewährleistet sei.
Die Interessen des Tierschutzes seien gegenüber dem Interesse der Klägerin an der weiteren gewerblichen Nerzhaltung in den vorhandenen Haltungseinrichtungen als vorrangig einzustufen. Die Anforderungen der TierSchNutztV für das gewerbsmäßige Halten von Tieren stellten im Hinblick auf die Staatszielbestimmung des Tierschutzes gem. Art. 20a GG, konkretisiert durch das Tierschutzgesetz und die TierSchNutztV, eine zulässige Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG dar. Die Interessen der Klägerin müssten zudem vor dem Hintergrund der fünfjährigen Übergangsfrist zurücktreten, da sie diese ungenutzt habe verstreichen lassen. Ein anderes Mittel als den Widerruf der Erlaubnis, welches gleich geeignet, erforderlich und angemessen wäre, um dem Tierschutz in diesem Fall gerecht zu werden, sei nicht ersichtlich.
Die Berechtigung zur Untersagung der gewerbsmäßigen Haltung und Zucht von Nerzen ergebe sich aus § 11 Abs. 3. S. 2 TierSchG. Die Beklagte sei wegen des Widerrufs nicht mehr im Besitz einer Erlaubnis zur Haltung und Zucht von Nerzen gem. § 11 TierSchG. Es liege insbesondere im Hinblick auf den Ablauf der Übergangsfrist auch kein atypischer Ausnahmefall vor.
Unter dem 14. Dezember 2011 legte die Klägerin gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten Widerspruch ein. Sie vertritt darin die Ansicht, dass die von ihr verwendeten Haltungseinrichtungen den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechen und ihr daher ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis gem. § 11 Abs. 1 Nr. 3a TierSchG zustehe.
Die Nichteinhaltung der Vorgabe von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV sei unschädlich, da diese wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig sei. Zur Begründung trägt die Klägerin - unter Verweis auf die Klagbegründung vom 06. Dezember 2011 in einem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Münster (vgl. Bl. 129 ff. der Verwaltungsakte) - im Wesentlichen Folgendes vor:
Es liege ein Verstoß gegen § 2 a Abs. 1 TierSchG vor. Denn § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV gehe sowohl inhaltlich als auch in ihrem Ausmaß über die gesetzliche Verordnungsermächtigung hinaus: Die Vorschriften regelten lediglich formal die Anforderungen, die an die Nerzhaltung zu stellen seien, liefen jedoch wegen der erforderlichen Investitionen in mehrstelliger Millionenhöhe, die das finanzielle Leistungsvermögen sämtlicher existierender Betriebe übersteigen würden und wegen der notwendigen Verkleinerung des Tierbestandes um etwa das Zehnfache und den damit einhergehenden Einnahmeverlusten, faktisch auf ein Verbot gewerblicher Nerzhaltung in Deutschland hinaus. Bei der Klägerin wirke sich dies - wie sie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat - konkret durch eine Verringerung des Bestandes von 2.700 auf 250 Fähen und mit notwendigen Investitionskosten in Höhe von circa 10 Mio. € aus.
§ 2 a Abs. 1 TierSchG ermächtige den Verordnungsgeber aber lediglich dazu, das „Wie“ der Tierhaltung und nicht dazu das „Ob“ der Tierhaltung zu regeln. § 2a Abs. 1 TierSchG ermögliche nicht, die grundsätzliche Zulässigkeit der Intensivtierhaltung - hier der Nerzhaltung - in Frage zu stellen. Somit liege ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes vor. Ein faktisches Verbot der Nerzhaltung sei allein dem parlamentarischen Gesetzgeber, der wesentliche, grundrechtlich relevante Fragen selbst regeln müsse, vorbehalten (sog. Parlamentsvorbehalt). Eine rein normative Betrachtungsweise des Verordnungsinhalts sei wegen der erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen nicht zulässig.
Die geänderten Flächenvorgaben seien ferner nicht zum Schutz der Tiere erforderlich, da es ihnen bereits an der Eignung zum Schutz der Nerze fehle. Es gebe derzeit keine wissenschaftlichen Aussagen darüber, welche konkreten Flächen Nerze benötigten, um ihr natürliches Bewegungsbedürfnis zu befriedigen. Der Verordnungsgeber sei insofern seiner Pflicht zur umfassenden und vollständigen Ermittlung des zu regelnden Sachverhaltes nicht nachgekommen. Die Klägerin hat zu diesem Aspekt ergänzend vorgetragen, dass die vergrößerte Käfigfläche vielmehr auch negative Auswirkungen auf das Wohlbefinden Nerze haben könne. Es könne zum vermehrten Sterben von Welpen infolge Abkühlens nach dem Verlassen des Nestes sowie zu Stresssituationen und erhöhten Verletzungsgefahren bei den Tieren im Rahmen der Nerzpflege und Käfigreinigung kommen. Dies werde auch durch mehrere tierärztliche Stellungnahmen belegt (vgl. Bl. 79 f., 238 d.A.).
Weiterhin habe der Verordnungsgeber mit Erlass der infrage stehenden Vorschriften auch das sog. Verordnungsermessen fehlerhaft ausgeübt. Er sei gehalten, den Sachverhalt vollständig zu ermitteln und alle danach zu berücksichtigenden Belange umfassend abzuwägen. Die Ausführungen in der Verordnungsbegründung ließen jedoch erkennen, dass die streitgegenständlichen Normen über die Nerzhaltung auf offenkundig unzutreffenden Annahmen beruhten und eigene Ermittlungsmaßnahmen des Verordnungsgebers sowohl in Bezug auf die Grundbedürfnisse von Farmnerzen als auch bezüglich etwaiger wirtschaftlicher Folgen der von ihm erlassenen Regelungen nicht vorgenommen worden seien. Die Umsetzung der geänderten Haltungsanforderungen sei bei der gewerblichen Nerzhaltung nur mit hohen finanziellen Verlusten möglich. Entgegen der Ansicht des Verordnungsgebers existiere auch kein Markt für Tiere aus artgerechter Haltung und könne sich auch nicht entwickeln.
Die geänderten Haltungsanforderungen verletzten zudem die Grundrechte des Klägers und Europäisches Gemeinschaftsrecht. Die gewerbliche Nerzhaltung sei als Beruf im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG einzuordnen. Die streitgegenständlichen Normen, die eine wirtschaftlich sinnvolle Ausübung dieses Berufs künftig ausschlössen, stellten eine unverhältnismäßige objektive Berufswahlregelung dar. Sie griffen auch unzumutbar in das von Art. 14 Abs. 1 GG garantierte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie in den durch die Eigentumsfreiheit vermittelten aktiven Bestandsschutz ein. Die geänderten Vorgaben wirkten insgesamt einseitig zu Lasten der Tierhalter. Darüber hinaus liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, da inländische Nerzhalter gegenüber Nerzhaltern im EU-Ausland benachteiligt würden (sog. Inländerdiskriminierung). Schließlich begründeten die verschärften Haltungsanforderungen ein unzulässige Einfuhrbeschränkung für lebende Pelze i.S.v. Art. 34 AEUV sowie eine unzulässige Ausfuhrbeschränkung für Nerzpelze i.S.v. Art. 35 AEUV.
Die Klägerin rügt - vor allem im Hinblick auf deren Eignung - auch die Rechtswidrigkeit der weiteren Haltungsanforderungen (vgl. Bl. 147A - 150 der Verwaltungsakte). Insbesondere die Pflicht zur Installierung eines Wasserbeckens sei hauptsächlich aus hygienischen Gründen verfehlt. Hierzu bezieht sie sich insbesondere auf einen Schlussbericht von Prof. Dr. Erhard und Dr. Heyn (Tierärztliche Fakultät der Ludwigs-Maximilian-Universität München) zu einer Untersuchung von Wasserbecken in der Nerzhaltung im Zeitraum von 2007 bis 2010 (Bl. 142 - 234 d.A.).
Mit Bescheid vom 12. März 2012, der Klägerin zugegangen am 14. März 2012, wies der Beklagte unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens aus dem Bescheid vom 12. Dezember 2011 den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Frage der Nichtigkeit von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV verweist der Beklagte auf die Einschätzung der Kammer in dem Verfahren 1 B 58/11. Dort führte sie aus, dass die Anforderungen an die Haltungseinrichtungen für Nerze gem. § 33 Abs. 5 TierSchNutztV von § 2a Abs. 1 TierSchG gedeckt seien und sich bei summarischer Prüfung auch innerhalb des dem Gesetzgeber zustehenden Beurteilungsspielraums halten würden (vgl. S. 4 f. des Beschlusses).
Die Klägerin hat am 18. April 2012 Klage erhoben. Unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens im Verwaltungsverfahren macht sie zur Begründung der Klage Folgendes geltend:
Sie ist der Meinung, dass bereits die Voraussetzungen für einen Widerruf der Erlaubnis nicht gegeben seien. Insbesondere sei § 117 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LVwG nicht einschlägig, da sich die der Erlaubniserteilung zu Grunde liegenden Tatsachen nicht geändert hätten. Die Novellierung der §§ 32 ff. TierSchNutztV stelle keine Änderung von Tatsachen i.S.d. § 117 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LVwG sondern ausschließlich eine Änderung der Rechtslage dar.
Auch § 117 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 LVwG sei nicht geeignet, den Widerruf der Erlaubnis zu rechtfertigen. Ungeachtet der Frage, ob § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV wirksam sei, fehle es an der Voraussetzung, dass die Klägerin von dem zu widerrufenen Verwaltungsakt noch keinen Gebrauch gemacht habe. Die Klägerin betreibe vielmehr seit vielen Jahren ihre Nerzfarm und habe daher die ihr erteilte Erlaubnis ins Werk gesetzt.
Ferner bestünde nicht die Möglichkeit des Widerrufs gem. § 117 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 LVwG. Es liege insbesondere kein Verstoß gegen die in Nr. 2 des Bescheides genannte Auflage vor, wonach die Tiere ihrer Art und ihren Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht werden müssen. Maßgeblich hierfür sei eine konkret-fachliche, d.h. tierärztliche Bewertung der Haltungsbedingungen. Der Beklagte habe aber bei keiner der von ihm vorgenommenen Kontrollen einen entsprechenden Verstoß gerügt. Die Vorgaben der TierSchNutztV könnten allenfalls eine Orientierungshilfe darstellen, seien aber nicht ausschlaggebend. Im Falle der Begründung des Widerrufs mit dem Widerrufsvorbehalt liege auch ein unzulässiges Auswechseln der ursprünglichen Ermessenserwägungen vor. Der Beklagte habe erst im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens die vermeintliche Anwendbarkeit des Widerrufsvorbehalts erkannt und entsprechend vorgetragen.
Die Klägerin trägt weiterhin vor, dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs nicht nur auf die Vereinbarkeit von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV mit höherrangigem Recht ankomme. Auch die weiteren geänderten Vorschriften zur Nerzhaltung seien auf deren Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Zwischen den einzelnen Haltungsanforderungen bestehe eine faktische und rechtliche Wechselwirkung. Dies beruhe auf den unterschiedlich gestalteten Übergangsfristen. Die gestaffelte Umsetzung der Haltungsanforderungen führe zu unvertretbaren finanziellen Aufwendungen. Entgegen der Auffassung des Verordnungsgebers komme keine stufenweise, sondern nur eine einheitliche Umrüstung der Haltungseinrichtungen in Betracht. Es sei nicht sinnvoll, zunächst nur die Grundfläche der Käfige zu vergrößern, um später auch die weiteren Vorgaben zu erfüllen, wobei die Installierung eines Wasserbeckens mit einer weiteren Vergrößerung der Grundfläche verbunden sei. Wegen der Möglichkeit, die Anforderungen betreffend Schwimmbecken, planbefestigter Böden und Innenhöhen bis zum Dezember 2016 umzusetzen, sei auch nur eine zehnjährige Übergangsfrist für die Änderungen der Käfigflächen verhältnismäßig. Die Verhältnismäßigkeit der fünfjährigen Übergangsfrist wäre nur im Falle der Unwirksamkeit der anderen Haltungsanforderungen gegeben. Diese seien daher zwingend zu prüfen.
Weiterhin ist die Klägerin der Meinung, dass die Tierschutzkommission bei dem Erlass der streitgegenständlichen Verordnung entgegen § 16 b Abs. 1 S. 2 TierSchG nur unzureichend beteiligt worden sei. Hierin liege zugleich ein Verstoß gegen Art. 20a GG, der zur Nichtigkeit der Verordnung führe. Die Kommission sei zuletzt im Mai 2003 und damit mehr als drei Jahre vor dem Erlass der Verordnung angehört worden. Wegen dieser übermäßigen zeitlichen Differenz sei der Zweck der Anhörung, die Entscheidungsfindung des Verordnungsgebers zu begleiten und zu optimieren, nicht erreicht worden. Der Verordnungsgeber hätte sich nicht darauf verlassen dürfen, dass die von der Kommission 2002 und 2003 ausgesprochenen Empfehlungen noch aktuell seien.
Wegen der fehlenden Berechtigung zum Widerruf der Erlaubnis vom 06. April 1999 seien auch die Untersagung des Haltens von Nerzen und der weiteren Nerzzucht sowie die weiteren Anordnungen in der Verfügung vom 12. Dezember 2011 rechtswidrig.
den Bescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2011, Aktenzeichen 1401-144/153-5.7.4, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2012 aufzuheben.
Wegen der vom Gericht in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Rechtsauffassung, für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs sei allein die Verfassungsmäßigkeit von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV maßgeblich, beantragt der Kläger nunmehr,
1. den Bescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2011, Aktenzeichen 1401-144/153-5.7.4, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2012 aufzuheben;2. festzustellen, dass die Klägerin über den 11. Dezember 2016 hinaus nicht dazu verpflichtet ist, bei dem Betrieb ihrer Nerzfarm die in § 33 Abs. 5 (Abs. 6 Nr. 3) sowie Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung festgelegten Anforderungen zu erfüllen.
Er bezieht sich zur Begründung seines Antrags zunächst auf die Begründung des Widerspruchsbescheids. Zudem vertritt er die Ansicht, die Erlaubnis könne gem. § 117 Abs. 2 Nr. 3 LVwG widerrufen werden. Nicht die Änderung der TierSchNutztV sei ursächlich für den Widerruf, sondern vielmehr die Tatsache, dass die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen für die Nerzhaltung nach der nunmehr geltenden TierSchNutztV nicht umgesetzt habe. Dies sei auch der maßgebliche Umstand dafür, dass die Erlaubnis jetzt nicht mehr erteilt werden könne.
Im Übrigen hätte ein Erlaubniswiderruf auch gem. § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG erfolgen können. Die Voraussetzungen des in der Erlaubnis vorgesehenen Widerrufsvorbehalts seien wegen der Nichteinhaltung der Auflage Nr. 2 erfüllt. Die §§ 31 bis 36 TierSchNutztV konkretisierten die Anforderungen an das Halten von Tieren nach § 2 Abs. 1 TierSchG. Wegen der Auflage Nr. 2 in der Erlaubnis sei die Klägerin verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die Nerze ihrer Art und ihren Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht werden. Daraus ergebe sich auch die Verbindlichkeit der §§ 31 bis 36 TierSchNutztV für die Klägerin. Auch für einen Widerruf nach § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG würden die Ermessenserwägungen gelten, die in der Ordnungsverfügung vom 12. Dezember 2011 angeführt worden seien.
Der Beklagte stimmt dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag Nr. 2 der Klägerin nicht zu.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.
GründeDie im Klageantrag zu 1) zulässige Klage ist unbegründet. Sowohl der Widerruf der Erlaubnis der Klägerin vom 06. April 1999 (I.), als auch die Untersagung der weiteren Haltung und der Nachzucht von Nerzen sowie die Verpflichtung zur Mitteilung der Bestandsauflösung (II.), als auch die Zwangsgeldandrohungen (III.) sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die mit dem Klageantrag zu 2) verbundene Klageerweiterung ist unzulässig (IV.).
I. Der Widerruf der Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Halten und Züchten von Nerzen ist rechtmäßig.
1. Der Widerruf kann entgegen der Ansicht des Beklagten nicht auf § 117 Abs. 2 Nr. 3 LVwG gestützt werden. § 117 Abs. 2 Nr. 3 LVwG ermöglicht den Widerruf, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Die Änderung von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV und der Ablauf der entsprechenden Übergangsfrist stellen keine Änderung von Tatsachen i.S.d. § 117 Abs. 2 Nr. 3 LVwG dar. Tatsachen sind konkrete Gegebenheiten, die das objektive Recht zur Voraussetzung einer Rechtswirkung gemacht hat. Bei der Änderung von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV und den damit verbundenen erhöhten Anforderungen an die räumlichen Verhältnisse von Käfigen für die Nerzhaltung handelt es sich um die Änderung einer Rechtsvorschrift, die nicht in den Anwendungsbereich von § 117 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG fällt. Nach allgemeiner Auffassung zur Auslegung des insoweit wortgleichen § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG setzt die Vorschrift voraus, dass sich die Rechtslage seit Ergehen des Verwaltungsaktes nicht geändert hat. Ist hingegen eine Änderung der Rechtslage eingetreten, kann der Widerruf nur nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG erfolgen (vgl. OVG Berlin, Urteil v. 22. Mai 2003, LKV 2004, 33 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 49 Rn 68).
Das OVG Berlin (a.a.O.) führt insofern aus, dass sich aus der Systematik des § 49 Abs. 2 VwVfG vielmehr ergebe, dass der Widerrufsgrund der nachträglich eingetretenen Tatsachen i.S.d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG einschränkend auszulegen sei. Der Gesetzgeber habe den Fall der Änderung rechtlicher Umstände speziell in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG geregelt und an strengere Voraussetzungen als im Fall der Änderung von Tatsachen nach Nr. 3 geknüpft. Anders als im Fall des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG sei ein Widerruf nach Nr. 4 ausgeschlossen, wenn der Begünstigte von der Vergünstigung Gebrauch gemacht hat. Dieser besondere Vertrauensschutz im Fall der Änderung rechtlicher Umstände mache deutlich, dass die Regelung in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG abschließend gemeint sei. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG setze nach Sinn und Zweck des Regelungszusammenhangs voraus, dass sich die Rechtslage, d.h. die Grundlage der Rechtsanwendung, nicht geändert hat. Den vorstehenden Ausführungen schließt sich die Kammer an.
Auch § 117 Abs. 2 Nr. 4 LVwG kann den Widerruf der Erlaubnis nicht rechtfertigen. Vorliegend hat die Klägerin seit der Erlaubniserteilung im Jahre 1999 die Nerzfarm betrieben und somit von der begünstigenden Wirkung der Erlaubniserteilung Gebrauch gemacht.
2. Rechtsgrundlage für den Widerruf der Erlaubnis vom 06.04.1999 ist § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG. Danach darf ein rechtmäßiger nicht begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist.
Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Genehmigung vom 06. April 1999 wurde unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs erteilt, sofern Tatsachen bekannt werden, dass die verantwortlichen Personen nicht mehr die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen oder wenn die Auflagen unter Nr. 2 nicht erfüllt werden. Nach der Auflage Nr. 2 zur Genehmigung war die Klägerin verpflichtet, für die verhaltensgerechte Unterbringung der Tiere i.S.d. § 2 TierSchG Sorge zu tragen. Gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Dieser Verpflichtung ist die Klägerin ab dem 12. Dezember 2011 nicht mehr nachgekommen.
§ 2a Abs. 1 TierSchG ermächtigt das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, die Anforderungen an die Haltung von Tieren nach § 2 TierSchG näher zu bestimmen und dabei insbesondere Vorschriften zu erlassen über Anforderungen an Räume, Käfige, andere Behältnisse und sonstige Einrichtungen zur Unterbringung von Tieren sowie an die Beschaffenheit von Anbinde-, Fütterungs- und Tränkvorrichtungen. Mit der Änderung der § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV hat der Verordnungsgeber von der Befugnis gem. § 2a Abs. 1 TierSchG Gebrauch gemacht. Damit hat er zugleich die Anforderungen an die art- und verhaltensgerechte Unterbringung von Nerzen i.S.d. § 2 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG konkretisiert. Hiermit ist auch eine Änderung der Pflichten der Klägerin zur Erfüllung der Auflage Nr. 2 der Genehmigung vom 06. April 1999 verbunden.
Es kommt insoweit nicht darauf an, ob der konkrete Zustand der Tiere - auch nach veterinär-fachlicher Einschätzung - beanstandungsfrei ist. Aus dem gesetzessystematischen Zusammenhang zwischen § 2a Abs. 1 und § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 TierSchG ergibt sich, dass im Falle des Vorliegens einer Verordnung zur Bestimmung von Haltungsanforderungen diese die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 2 Abs. 1 TierSchG, wie z.B. den der angemessenen und verhaltensgerechten Unterbringung, abschließend definiert. Durch die Verordnungsermächtigung ist es dem Bundesministerium möglich, die offenen Rechtsbegriffe mit Wirkung für die Verwaltung und Gerichte zu konkretisieren (vgl. Lorz/Metzger, Tierschutzgesetz, 6. Auflage 2008, § 2 Rn 59, VG Minden, Urt. v. 11. Dezember 2002 - 11 K 1511/01 - Rn 32 ff., zitiert nach juris; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn 120, zitiert nach juris, zum Zweck der Verordnungskompetenz des § 2a TierSchG unter Berücksichtigung der sprachlichen und gesetzessystematischen Verknüpfung von § 2a Abs. 1 TierSchG und § 2 TierSchG).
Die Anforderungen des § 2 TierSchG, konkretisiert durch die entsprechenden Rechtsverordnungen nach § 2a TierSchG, stellen dynamische Betreiberpflichten für die nach dem Tierschutzgesetz genehmigten Anlagen dar. Dies entspricht der vergleichbaren Rechtslage für Anlagen, die dem Anwendungsbereich des Immissionsschutzrechts unterfallen. Dort ist anerkannt, dass es keinen Grundsatz gibt, wonach dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen sind und nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30. Juni 2005, BVerwGE 124, 47, 61). Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang festgestellt, dass die TierSchNutztV zur Einhaltung der dynamischen Betreiberpflichten aus §§ 5, 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG unmittelbar auch für bereits genehmigte Anlagen zur Haltung von Legehennen gilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23. Oktober 2008 - 7 C 4/08 - Rn 25, zitiert nach juris).
Der Verpflichtung zur Anpassung an die Vorgaben der TierSchNutztV für das Halten von Nerzen ist die Klägerin nicht nachgekommen. Sie hat die Größe der Käfige für die von ihr gehaltenen Nerze nicht an die Vorgaben des § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV angepasst. Die Pflicht zur Anpassung der Käfiggrößen entfällt nicht mangels Wirksamkeit der Regelung. Die Vorschrift ist mit höherrangigem Recht vereinbar und daher wirksam.
Die Norm hält sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 2a Abs. 1 TierSchG (a) und ist formell und materiell verfassungsgemäß (b).
a) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV beruht auf der gesetzlichen Verordnungsermächtigung in § 2a Abs. 1 Nr. 1 und 2 TierSchG. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 2a Abs. 1 TierSchG bestehen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht. Die Norm enthält eine hinreichende Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung i.S.v. Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG (vgl. BVerfG, Urt. v. 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn 115 ff., zitiert nach juris). Mit dieser Vorschrift ist für den Verordnungsgeber ein hinreichend bestimmter Regelungsrahmen abgesteckt, innerhalb dessen er einen Ausgleich zwischen Belangen des Tierschutzes und rechtlich geschützten Interessen von Tierhaltern erreichen soll (vgl. BVerfG, a.a.O.).
§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV entspricht inhaltlich den Anforderungen von § 2a Abs. 1 TierSchG. Die Norm konkretisiert die allgemeinen Haltungsanforderungen des § 2 TierSchG. Der Regelungsgehalt von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV liegt innerhalb dessen, was der Verordnungsgeber aufgrund von § 2a Abs. 1 TierSchG regeln durfte (aa). Ferner hat der Verordnungsgeber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise von seinem Verordnungsermessen Gebrauch gemacht (bb).
aa) Der im Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet es, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit dieser staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen dem Gesetzgeber zu überlassen (). Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (vgl. BVerfG, Urt. v. 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn 125 m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG, zitiert nach juris)
Zwar sind normative Angelegenheiten von besonderer Wichtigkeit nur einer Regelung durch den Parlamentsgesetzgeber zugänglich. Im Falle der Massentierhaltung genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedoch, wenn die grundsätzliche Entscheidung für die Zulassung einer Haltungsart - hier der Käfighaltung von Pelztieren - durch den Gesetzgeber getroffen wird. Dies ist durch die Verordnungsermächtigung in § 2a Abs. 1 TierSchG geschehen. Hierdurch wurde eine nähere Ausgestaltung der Haltung von Tieren in Käfigen ausdrücklich zugelassen. Die grundsätzliche Zulässigkeit der modernen Massentierhaltung hat der parlamentarische Gesetzgeber selbst getroffen und damit den aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip wurzelnden Parlamentsvorbehalt gewahrt (vgl. BVerfG, Urt. v. 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn 125 ff., zitiert nach juris).
Auch § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV setzt die grundsätzliche Zulässigkeit der Käfighaltung von Nerzen voraus und stellt somit keine Entscheidung über die Frage dar, ob die gewerbliche Käfighaltung von Nerzen erlaubt ist. Innerhalb des von § 2a Abs. 1 TierSchG vorgegebenen Rahmens bestimmt die Vorschrift vielmehr, unter welchen näheren Voraussetzungen - hier die der notwendigen Mindestflächen für Käfige - eine gewerbliche Käfighaltung von Nerzen betrieben werden kann. (Anschluss an VG Münster, Urt. v. 9. März 2012 - 1 K 2759/11 - Rn 27, zitiert nach juris).
Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich bei § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV auch in Anbetracht der vorgetragenen wirtschaftlichen Auswirkungen für die Farmbetreiber durch die Umsetzung der Haltungsanforderungen nicht um ein faktisches Verbot der gewerblichen Nerzhaltung bzw. Pelztierzucht, welches einer parlamentsgesetzlichen Regelung bedurft hätte. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Regelung am Maßstab der Wesentlichkeitstheorie ist eine normative Betrachtungsweise. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV stellt kein ausdrückliches Verbot der Nerzhaltung dar. Es werden vielmehr die konkreten Haltungsbedingungen für Nerze geregelt.
Eine rein normative Betrachtungsweise führt vorliegend auch nicht zu einer unzulässigen Umgehung der Grundsätze zur Beachtung des Parlamentsvorbehalts. Unzweifelhaft ist, dass ein ausdrückliches Verbot der Pelztierhaltung wegen der Grundrechtsbetroffenheit für die Anlagenbetreiber durch ein Parlamentsgesetz hätte erfolgen müssen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin geht das Verwaltungsgericht Münster, dessen Ausführungen sich das erkennende Gericht insofern anschließt, auch nicht irrtümlich davon aus, dass die Regelung in § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ausschließlich das „Wie“ und nicht das „Ob“ der Tierhaltung beträfen und sich daher innerhalb der der Grenzen der Verordnungsermächtigung hielten (VG Münster, a.a.O.). Die Einwendung der Klägerin, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen der geänderten Flächenvorgaben die Haltung von Nerzen faktisch unmöglich mache, führt zu keiner anderen Beurteilung.
Die Verordnungsermächtigung des § 2a TierSchG steht zunächst unter keinem ausdrücklichen Wirtschaftlichkeitsvorbehalt für die betroffenen Tierhalter. Der vom Gesetzgeber für den Verordnungsgeber vorgezeichnete Rahmen findet sich in § 2 Nr. 1 und 2 TierSchG. Für die nähere Bestimmung der dort niedergelegten Pflichten der Tierhalter ist daneben auch der allgemeine Zweck des Gesetzes heranzuziehen, „aus der Verantwortung des Menschen für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu schützen“ (§ 1 Satz 1 TierSchG). Der Verordnungsgeber muss mithin entsprechend dem in §§ 1, 2 TierSchG vom Gesetzgeber vorgezeichneten Interessensausgleich einen ethisch begründeten Tierschutz befördern, ohne die Rechte der Tierhalter übermäßig einzuschränken (BVerfG, Urt. v. 06. Juli 1999 – 2 BvF 3/90 – Rn 137, zitiert nach juris).
Die Möglichkeit, dass eine Festlegung von Haltungsanforderungen zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung der Grundrechte der Tierhalter führen kann, ist von der Verordnungsermächtigung in dem Sinne umfasst, dass dies nicht zwangsläufig zu einem Regelungsverbot für den Verordnungsgeber im Sinne des Parlamentsvorbehalts führt. Dies ergibt sich jedenfalls aus der Auslegung des § 2a Abs. 1 TierSchG nach dessen Sinn und Zweck unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Hennenhaltungsverordnung (vgl. BVerfG, Urt. v. 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, zitiert nach juris)
Das BVerfG hat festgestellt, dass § 2a Abs. 1 TierSchG verfassungsrechtlichen Anforderungen auch in Bezug auf das Ausmaß der dem Verordnungsgeber erteilten Rechtssetzungsmacht genügt. Weil die Norm eine konkrete Obergrenze für die Verwirklichung tierschützender Vorschriften nicht bestimmt, ist aufgrund von § 2a Abs. 1 TierSchG jede tierschutzrechtliche Normierung zulässig, welche die Grundrechte der Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt. Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung würden sich hieraus jedoch nicht ergeben (BVerfG, a.a.O. Rn 122 f.).
Damit unterscheidet das Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung, ob eine Verordnung auf der Grundlage des § 2a Abs. 1 TierSchG verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, ausdrücklich zwischen der Ebene des Parlamentsvorbehalts und der Ebene der (un)verhältnismäßigen Grundrechtsbeschränkung.
Da die Bestimmtheit von § 2a Abs. 1 TierSchG verfassungsrechtlich unbedenklich ist, ist der Verordnungsgeber per se befugt, Anforderungen an die Haltung von Nerzen zu normieren, die nicht ein ausdrückliches Verbot der Nerzhaltung beinhalten. Ob diese aufgrund ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung der Berufsausübung oder gar zu einem faktischen Berufsverbot führen, ist auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit zu erörtern. Der Gesetzgeber hat dies mit der Regelung in § 2a Abs. 1 TierSchG zugelassen.
Ferner gilt, dass Verschärfungen in den Anforderungen an Betreiberpflichten, rühren sie aus Tierschutz-, Umwelt-, oder Naturschutzgesichtspunkten her, naturgemäß in der Regel wirtschaftliche Folgen für die Betroffenen zeitigen, die, wie auch hier geltend gemacht, durchaus existentielle Bedeutung haben können. Wenn solche grundsätzlich zulässigen, aus gesetzlichen Vorgaben gebotenen Regelungen zu Einzelheiten der jeweilig zu stellenden Anforderungen durch den Verordnungsgeber nicht mehr geregelt werden dürften, weil dies für einzelne oder viele Betreiber zur wirtschaftlichen Unrentabilität führt, wären solche dynamischen Betreiberpflichten, ob im Immissionsschutz oder auch Tierschutz oder sonstigen Gebieten, durch den Verordnungsgeber nicht mehr regelbar.
Für den vergleichbaren Fall der Festlegung von dynamischen Betreiberpflichten für nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen durch Rechtsverordnung gem. § 7 BImSchG ist anerkannt, dass infolge der Modifizierung der Grundpflichten nach § 5 BImSchG eine bereits bestehende Anlage nicht mehr betrieben oder eine neue Anlage nicht zugelassen werden kann. Aus den Grundpflichten kann sich insofern ein Betriebsverbot bzw. die Verpflichtung zu einer Betriebseinstellung ergeben (vgl. Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 62. EL Juli 2011, § 7 BImSchG Rn 59; Jarass, BImSchG, 9. Auflage 2012, § 7 Rn 5). Auch die Verordnungsermächtigung in § 7 BImSchG ermöglicht somit die Festlegung von Betreiberpflichten, die mit erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen für die Betreiber verbunden sein können, ohne dass dies zugleich einen Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt darstellt.
Bei der Beurteilung, ob § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ein (faktisches) Berufsverbot für die Betreiber von Nerzfarmen darstellt und damit nach Auffassung der Klägerin gegen den Parlamentsvorbehalt verstößt, ist nach Ansicht der Kammer ergänzend zu berücksichtigen, dass es sich bei der Tätigkeit der Nerzzucht nach Auffassung des Gerichts nicht um ein eigenständiges Berufsbild handelt. Diese Tätigkeit ist vielmehr eine Ausübungsform des allgemeinen Berufs des Pelztierzüchters bzw. Tierwirts. Die mit der Änderung der Flächenvorgaben verbundenen Einschränkungen der Tierhaltung stellen somit Berufsausübungsregelungen für die Tätigkeit des Pelztierzüchters bzw. Tierwirtes dar. Daher liegt auch bei einer faktischen Betrachtung der Auswirkungen keine Berufswahlregelung im Sinne eines Berufsverbotes vor. Die Tätigkeit des Pelztierzüchtens kann auch in anderer Form als mit Nerzen erfolgen.
Gegen die Annahme eines eigenen Berufsbildes des Nerzzüchters sprechen folgende Aspekte: Bereits die TierSchNutztV geht davon aus, dass die Nerzzucht nur ein Teilaspekt der Pelztierzucht ist. Abschnitt sechs der TierSchNutztV regelt die Anforderungen an die Haltung von Pelztieren insgesamt. Im Konkreten werden nicht nur die Haltungsbedingungen für Nerze sondern auch für andere Pelztiere – Rotfuchs, Polarfuchs, Sumpfbiber, Iltis, Marderhund, Chinchilla – geregelt. Auch im Rahmen der Berufsausbildung existiert nicht die eingeschränkte Ausrichtung auf das Halten und Züchten von Nerzen. Als Ausbildungsberuf war bis zum Jahre 2005 die Ausbildung zum Tierwirt/in mit der Fachrichtung Pelztierhaltung anerkannt. Als Berufsbezeichnung existiert ferner die des Pelztierzüchters (vgl. Berufsinformationen der Bundesagentur für Arbeit, www.berufnet.arbeitsagentur.de/ berufe/start?dest=profession&prof-id=335, letzter Abruf am 31.08.2012). Auch wird die Interessenvertretung von Nerzzüchtern einheitlich vom Zentralverband der deutschen Pelztierzüchter e.V. wahrgenommen.
Auch ein Vergleich mit anderen Berufsgruppen im Rahmen der Tierzucht belegt, dass sich ein Berufsbild in der Regel an übergeordneten Rassen- bzw. Tierbezeichnungen orientiert. So ist etwa der Beruf des Hundezüchters als eigenständiges Berufsbild anerkannt. Einschränkungen im Hinblick auf das Züchten bestimmter Rassen, auch wenn dies einen wesentlichen Bestandteil der Tätigkeit darstellen mag, stellen lediglich Berufsausübungsregelungen dar (vgl. BVerfG, Urt. v. 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - Rn 60 f., zitiert nach juris).
Das Bestehen eines eigenen Berufsbildes des Nerzzüchters folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes. Zwar erkennt der BFH gewisse Besonderheiten der Nerzzucht gegenüber der Zucht von anderen Pelztieren an, geht jedoch im Ergebnis von der Identität des Pelztierzüchterberufes aus (Urt. v. 29. Oktober 1987- VIII R 272/83 - Rn 7, zitiert nach juris).
Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen an die Haltung von Legehennen ist auch nicht zu beanstanden, dass der parlamentarische Gesetzgeber keine über die grundsätzliche Zulässigkeit der Nerzhaltung hinausgehende Regelung getroffen hat. Zur Normierung des gesamten Sachbereichs wäre er nur verpflichtet gewesen, wenn dessen Eigenart oder berührte grundrechtliche Schutzbereiche eine einhergehende gesetzliche Regelung geboten hätten (vgl. BVerfG, Urt. v. 06. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn 135 m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG, zitiert nach juris).
Wegen der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs liegt es vielmehr auch bei der Nerzhaltung nahe, von einer detaillierten Regelung abzusehen. Es geht hier ebenfalls um die Aufstellung komplexer Parameter, wie etwa des Platzbedarfs für Fähen, Rüden und Jungtiere und die weitere Käfigausgestaltung (Nestkasten, Wasserbecken etc.). Ferner sind Aussagen zum Schutz von Pelztieren, insbesondere im ethologischen Bereich, wegen des insoweit nicht vollständig gesicherten Erkenntnisstandes, wie er auch von der Klägerin vorgetragen wird, nur vorläufig möglich. Mit Rücksicht darauf, ist sowohl dem Tierschutz als auch dem Grundrechtsschutz mehr gedient, wenn die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber überlassen bleibt. Er kann die Regelungen schneller und einfacher ändern als der Gesetzgeber.
bb) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV entspricht auch der Voraussetzung, dass Anforderungen an die Haltung von Tieren nur dann näher bestimmt werden dürfen, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist.
(1) Das Gebot zur Regelung von erforderlichen Haltungsanforderungen geht über das Kriterium der Wahrung der Mindestvoraussetzungen art- und bedürfnisgerechter Haltung hinaus. Das Tierschutzgesetz will auch im Bereich der Tierhaltung jeden im Rahmen der Güter- und Pflichtenabwägung möglichen, nicht aber nur einen minimalen Tierschutz erreichen. Der Begriff der Mindestanforderungen des Tierschutzes würde unzulässig verengt, wenn er im Sinne eines tierschutzrechtlichen Minimalprogramms verstanden würde. Es entspricht vielmehr der Intention des Gesetzgebers, eine Intensivierung des Tierschutzes gerade auch bei den Systemen der Massentierhaltung zu erreichen (vgl. BT-Drs. 6/2559 v. 7. September 1971, Begründung Allgemeiner Teil; hierauf Bezug nehmend, BVerfG, Urt. v. 6 Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - Rn 122 f., zitiert nach juris). Eine konkrete Obergrenze für die Verwirklichung tierschützender Grundsätze bestimmt das Gesetz nicht. Innerhalb des dem Verordnungsgeber zustehenden Regelungsermessens ist jede tierschutzrechtliche Normierung zulässig, welche die Grundrechte der Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt (vgl. BVerfG, Urt. v. 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, a.a.O.).
Der Verordnungsgeber hat das ihm zustehende Verordnungsermessen beanstandungsfrei ausgeübt. Dies gilt sowohl für die Festlegung der konkreten Flächenmaße der Käfige als auch für die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Auswirkungen für die Anlagenbetreiber. Prüfungsmaßstab hierfür ist, dass der Verordnungsgeber - wie auch der parlamentarische Gesetzgeber - über einen gewissen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum verfügt, der je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden und der betroffenen Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang gerichtlich überprüft werden kann. Zu beachten ist dabei, dass die Verfassung dem Gesetzgeber sowohl bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele als auch bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der von ihm für die Durchsetzung der gesetzgeberischen Reglungsziele gewählten Mittel einen Einschätzungsspielraum zubilligt (sog. Einschätzungsprärogative, vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 22. April 2009 - 1 BvR 121/08 - Rn 41, zitiert nach juris; BVerfG, Urt. v. 13. März 2004, 1 BvR 1778/01 - Rn 66, zitiert nach juris; BVerfG, Urt. v. 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99, GewArch 2002, 286, 288; BVerfG, Beschl. v. 19. Juli 1999 - 1 BvR 875/99 - Rn 2, zitiert nach juris; Beschl. v. 16. Januar 1980 - 1 BvR 249/79 - Rn 47, zitiert nach juris).
(2) Es bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der Eignung von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV zur Förderung der Ziele des Tierschutzes. Die Regelung dient konkret dem Ziel, die Haltungsbedingungen für Pelztiere stufenweise zu verbessern (BR-Drs. 437/05, S. 1). Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin die Möglichkeit der Zweckerreichung. Es ist nicht erforderlich, dass das Ziel vollständig erreicht wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -BVerfGE 96, 10, 23; Urt. v. 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - BVerfGE 100, 313, 373; Beschl. v. 03. April 2001 - 1 BvL 32/97- BVerfGE 103, 293, 307).
Maßgeblicher Gesichtspunkt ist in diesem Zusammenhang, dass durch die Vergrößerung der Grundfläche der Käfige die Bewegungsmöglichkeiten der Nerze verbessert werden. Im Rahmen der Verordnungsbegründung wurde ausgeführt, dass Nerze unter natürlichen Bedingungen an den Rändern von Seen oder Flüssen leben und sich etwa zwei Kilometer längs zum Ufer und mehrere hundert Meter vom Ufer entfernt bewegen (BR-Drs. 437/05 S. 10; unter Verweis auf den Ständigen Ausschuss des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen (ETÜ), Empfehlungen in Bezug auf Pelztiere, 22. Juni 1999, Seite 4). Ferner bezieht sich die Begründung auf den Bericht des wissenschaftlichen Ausschusses für Tiergesundheit und Tierschutz der Europäischen Kommission zum Tierschutz bei Pelztieren vom 12./13. Dezember 2001. Dieser habe die verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse ausgewertet und komme zu dem Schluss, dass die heute üblichen Käfige insbesondere für Füchse und Nerze wichtige Bedürfnisse der Tiere vernachlässigten, da insbesondere ein Mangel an Bewegungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten, an Möglichkeiten zum Klettern, in Tunnel zu gehen oder zu schwimmen (für Nerze) (...) sowie fehlende Rückzugsmöglichkeiten zu verzeichnen seien. Die Folge könnten stereotype Verhaltensweisen, z.B. Bewegungsstereotypien, aber auch aggressives Verhalten sein.
Für den Verordnungsgeber folgt daraus, dass Pelztiere zum Zeitpunkt des Verordnungs-erlasses meist unter Bedingungen gehalten werden, die die Fähigkeit zur Anpassung überfordern. Die Folge sei ein lang andauerndes Leiden, aber auch Schmerzen und Schäden könnten nicht ausgeschlossen werden. Ziel der Verordnung sei daher, Mindestanforderungen an die Haltung von Pelztieren festzulegen, die dem geringen Domestizierungsgrad der Pelztiere Rechnung tragen und Schmerzen, Leiden oder Schäden bei diesen Tieren verhüten helfen. Der Verordnungsgeber bezieht sich dabei auch auf die Empfehlung in Bezug auf Pelztiere vom 22. Juni 1999 des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen. Danach seien die Haltungsbedingungen unter anderem für Nerze als tierschutzfachlich unzureichend zu beurteilen. Auch der wissenschaftliche Ausschuss für Tiergesundheit und Tierschutz der Europäischen Union habe im Dezember 2001 die Haltungsbedingungen in der Pelztierhaltung insbesondere in Bezug auf die Bewegungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten der Tiere für unzureichend befunden (vgl. BR-Drs 437/05 S. 10 f.).
Sofern die Klägerin geltend macht, in der Wissenschaft existierten unterschiedliche Auffassungen zu der Frage, ob ein größeres Platzangebot das Wohlbefinden der Nerze verbessere bzw. vieles dafür zu sprechen scheine, dass es für das Wohlbefinden von Nerzen wichtiger sei, die Käfigumwelt anzureichern oder Sozialkontakte zu ermöglichen, ist dieser Einwand nicht durchgreifend.
Der Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers gilt auch für die Beurteilung der tatsächlichen Grundlagen einer gesetzlichen Regelung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf dem Gebiet des Tierschutzes überschreitet der Gesetzgeber seine Einschätzungsprärogative auch dann nicht, wenn er trotz unterschiedlicher wissenschaftlicher bzw. sachverständiger Beurteilungen einer Sachfrage grundsätzlich davon ausgeht, dass eine bestimmte Regelung zur Erreichung der Ziele des § 1 TierSchG geeignet und mangels einer gleich wirksamen Alternative erforderlich ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99, GewArch 2002, 286, 288 zum Schutz der Tiere vor Schmerzen und Leiden beim Schlachten ohne Betäubung; BVerfG, Beschl. v. 19. Juli 1999 - 1 BvR 875/99 - Rn 2, zitiert nach juris zum Verbot des Kupierens von Schwanz und Ohren gem. §§ 6, 12 TierSchG i.d.F. vom 25. Mai 1998 [BGBl. I S. 1105]).
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Ausführungen ist es nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber davon ausgeht, eine Vergrößerung der Käfigfläche fördere das Wohlbefinden von Tieren, die in freier Wildbahn einen wesentlich größeren Aktionsradius haben. Aus der Begründung ergibt sich, dass der Verordnungsgeber die ihm zu diesem Zeitpunkt bekannten Veröffentlichungen zu den Haltungsbedingungen von Nerzen gesichtet und bei seiner normativen Entscheidung berücksichtigt hat (vgl. BR-Drs. 437/05, Seite 9 ff.). Dafür, dass er insoweit den Forschungsstand nicht ausgewertet und sich eine wissenschaftlich unvertretbare Position zu Eigen gemacht hat, bestehen keine Anhaltspunkte. Ferner ist zu berücksichtigen, dass auch die Tierschutzkommission im Rahmen ihrer Anhörungen gem. § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG in den Jahren 2002 und 2003 keine Zweifel an der Eignung der Flächenvorgaben für die Steigerung des Wohlbefindens der Nerze geäußert hat. Die Anhörung der Tierschutzkommission soll gerade sicherstellen, dass bei der Setzung tierschutzrechtlicher Standards spezielle Fachkenntnisse, Erfahrungen und systematisch erhobene Informationen verfügbar sind und genutzt werden. Ziel ist es, die Grundlagen für eine dem Zweck des Tierschutzgesetzes entsprechende tierschutzgerechte Entscheidungsfindung zu verbessern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 - NVwZ 2011, 289, 292 f.).
Das Gericht schließt sich zu der Frage der Eignung ferner den Ausführungen des VG Münster (Urt. v. 09. März 2012, 1 K 2759/11, Rn 37 f. m.w.N, zitiert nach juris), an:
Der Verordnungsgeber ist weder verpflichtet, auf die Regelung eines Lebensbereichs zu verzichten, solange insoweit in der Wissenschaft noch Kontroversen bestehen bzw. einzelne Fragen noch nicht erschöpfend geklärt sind, noch muss er in derartigen Fällen entsprechende Forschungen in Auftrag geben, bis sämtliche wissenschaftlichen Streitfragen ausgeräumt sind. Andernfalls müsste er - bzw. der Gesetzgeber - auch in vielen anderen Sachbereichen, nicht nur auf dem Gebiet des Tierschutzrechts, untätig bleiben. Dass einzelne Fragen noch ungeklärt oder umstritten sind, stellt in der Wissenschaft keinen atypischen Ausnahmefall dar. Wissenschaftliche Kontroversen sind - gerade im naturwissenschaftlichen Bereich vielmehr etwas Alltägliches. In derartigen Situationen genügt der Verordnungsgeber seiner Ermittlungspflicht, wenn er die verschiedenen wissenschaftlichen Positionen zur Kenntnis nimmt, auswertet und sich einer vertretbaren Auffassung anschließt, die keine Außenseiterposition darstellt.
Damit [der Existenz verschiedener wissenschaftlicher Aussagen] wird nur ausgesagt, dass für das Wohlbefinden der Tiere verschiedene Faktoren - u. a. die zur Verfügung stehende Grundfläche - von Bedeutung sind, wodurch die grundsätzliche Eignung der Bestimmung nicht in Frage gestellt wird. Dass eine Vergrößerung der Mindestgrundfläche geeignet ist, das Wohlbefinden der Nerze zu fördern, gilt unabhängig von der wissenschaftlichen Kontroverse darüber, ob und in welchem Grade Nerze als domestiziert anzusehen sind.
Vgl. zu dieser Frage etwa Otto, Über die Haltung von Farmnerzen (Mustela vison forma domestica) - eine Literaturübersicht, Februar 2008, Seite 5 ff., m. w. N.; Hagn, Ethologische Untersuchungen zur Nutzung von offenen Wassersystemen bei Nerzen (Neovison vison), 2009, Seite 15 f., m. w. N.; BR-Drs. 437/05, Seite 9, unter Hinweis auf Ludwig/Kugelschafter, Beurteilung der Haltungsbedingungen von Amerikanischen Nerzen in Pelztierfarmen, 1994.
Selbst wenn das erkennende Gericht zugunsten der Klägerin unterstellt, dass die Domestikation inzwischen abgeschlossen sein sollte, führt dies nicht dazu, § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV die Eignung zur Förderung des Tierschutzes abzuprechen.
Auch die von der Klägerin vorgelegten tierärztlichen Stellungnahmen, wonach eine Vergrößerung der Käfigfläche sich negativ auf das Wohlbefinden der Nerze bzw. deren Welpen auswirken würde, können die Einschätzung des Gesetzgebers insgesamt nicht widerlegen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Rechtsnormen ist grundsätzlich derjenige ihres Erlasses. Zwar ist in Rechtsprechung und Literatur (z.B. BayVGH, Urt. v. 22. Dezember 1999 - 7 N 98.3333 - Rn 43, zitiert nach juris; Gerhard, in: Schoch/Schmidt-Assmann/Pietzner, VwGO, 22. EL 2011, § 47 Rn 111 m.w.N.) anerkannt, dass eine Rechtsnorm nachträglich unwirksam werden kann (sog. Geltungsverlust), und insoweit auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist. Die von der Klägerin vorgelegten - z.T. veterinärfachlichen - Stellungnahmen stellen jedoch keinen wissenschaftlich gesicherten und einheitlichen Erkenntnisstand dar. Allein ein solcher könnte die Annahme der Eignung größerer Käfigflächen durch den Verordnungsgeber widerlegen und damit zur Nichtigkeit der Verordnung führen. Die Stellungnahmen stellten gegebenenfalls ein Indiz für eine wissenschaftliche Kontroverse zu dieser Frage dar, welche für sich nach den obigen Ausführungen aber nicht ausreicht, den Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers einzuschränken.
(3) Auch die Festlegung der konkreten Mindestfläche für die Käfige zur Haltung von Nerzen ist nicht zu beanstanden. Der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers ist erst dann überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlagen für die entsprechenden Maßnahmen sein können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03. Juli 2007 - 1 BvR 2186/06 - Rn 83, zitiert nach juris; Urt. v. 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141, 157; vgl. auch Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz-Kommentar, 12. Auflage 2011, Art. 20a Rn 10 m.w.N., wonach die Entscheidung des Gesetzgebers in Bezug auf das Staatsziel Tierschutz im Grundsatz nicht justitiabel und nur auf evidente Verstöße gerichtlich überprüfbar sind).
Eine solche evidente Fehlsamkeit der Annahmen des Verordnungsgebers liegt nicht vor. Ausgangspunkt der Flächenfestlegung für den Verordnungsgeber war unter anderem ein vom Bundesministerium für Verbraucherschutz herausgegebenes Sachverständigengutachten über die Mindestanforderungen an die Haltung von Säugetieren vom 10. Juni 1996. Dieses forderte für Nerze in zoologischen Gärten oder ähnlichen Einrichtungen eine Mindestfläche von sechs Quadratmetern pro Paar. In Anbetracht der unterschiedlichen Zwecksetzungen der Haltung von Nerzen in zoologischen Einrichtungen und in einer nichtöffentlichen Einrichtung zur Zucht hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, die Hälfte der für die Haltung in Zoos üblichen Mindestfläche als Flächenvorgabe festzuschreiben. Der Verordnungsgeber hat sich mit den verschiedenen Zielsetzungen und den damit verbundenen Anforderungen an eine tiergerechte Haltung auseinandergesetzt und daraus eine Vorgabe für die Haltung von Nerzen für gewerbliche Zwecke abgeleitet. Dass diese um das Zwölffache über der von der Pelztierempfehlung vorgesehenen Mindestfläche liegt, ist insoweit unschädlich. Die Pelztierempfehlung stellt zum einen keine Maximalforderung auf, zum anderen ist die konkrete Flächenfestlegung vielmehr Ausprägung des gesetzgeberischen Auftrags aus §§ 2, 2a TierSchG, wonach ein möglichst intensiver Tierschutz anzustreben ist. Die Annahme des Verordnungsgebers, die konkreten Flächenvorgaben dienten dem Ziel, die Haltungsbedingungen für Nerze zu verbessern, sind jedenfalls nicht willkürlich und daher im Ergebnis nicht zu beanstanden.
(4) Der Verordnungsgeber war auch nicht verpflichtet, weitergehende Studien zu der Frage der wirtschaftlichen Auswirkungen für die Anlagenbetreiber durch die Veränderung der Mindestgröße der Haltungseinrichtungen in Auftrag zu geben. Er ist davon ausgegangen, dass für die Pelztierhalter durch die neuen Anforderungen z. T. erhebliche finanzielle Aufwendungen entstünden, die im Einzelnen aber nicht quantifizierbar seien, so dass die nach den Vorgaben der Verordnung erzeugten Pelze unter Zugrundelegung der derzeitigen Erzeugerpreise nicht kostendeckend vermarktet werden könnten. Für diese Pelze müssten vielmehr höhere Erlöse am Markt erzielt werden als für Produkte aus ausländischer Intensivtierhaltung. Er nahm weiter an, dass mit Blick auf andere Märkte die Entwicklung eines Marktes für "Pelze aus tiergerechter Haltung" möglich sei (vgl. BR-Drs. 437/05, Seite 11 f.).
Es ist von Seiten der Klägerin weder substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass der Verordnungsgeber seiner Einschätzung, die Entwicklung eines Marktes für "Pelze aus tiergerechter Haltung" sei möglich, unzutreffende Annahmen zu Grunde gelegt hat. Insbesondere folgt dies nicht daraus, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt ein entsprechender Markt noch nicht existiert, da die betroffenen Nerzhalter die Übergangsfrist offensichtlich nicht dazu genutzt haben, für die Etablierung eines entsprechenden Marktes - beispielsweise durch Information der Verbraucher über Anzeigen oder durch Verwendung entsprechender Zertifizierungen - zu werben. Aus diesem Grunde kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass sich die Prognose nachträglich als falsch herausgestellt hat. (vgl. VG Münster, Urt. v. 09. März 2012 - 1 K 2759/11 - Rn 52, zitiert nach juris).
Um die Grenzen der ihm eingeräumten Einschätzungsprärogative zu wahren, muss der Verordnungsgeber lediglich auf der Basis des ihm zur Zeit des Erlasses der Verordnung zur Verfügung stehenden Tatsachenmaterials eine Prognose stellen, die sich nicht als unvertretbar darstellt. Ob der prognostizierte Zustand später tatsächlich eintritt, ist für die gerichtliche Kontrolle der Prognose demgegenüber irrelevant. Stellt sich diese später als falsch heraus, sind die Regelungen vielmehr nachträglich vom Verordnungsgeber zu korrigieren (vgl. etwa BVerfG, Urt. vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - Rn. 66 f., zitiert nach juris).
b) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist materiell-rechtlich mit der Verfassung vereinbar. Die Vorschrift verletzt weder Art. 12 Abs. 1 GG, noch Art. 14 Abs. 1 GG.
aa) Die Verpflichtung zur Änderung der Mindestgrößen für Haltungseinrichtungen ist eine verhältnismäßige Beschränkung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Das Halten und Züchten von Nerzen zu gewerblichen Zwecken ist vom Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG umfasst. Durch die Änderung der Mindestflächenvorgabe für das Halten von Nerzen wird in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen.
Für die Beurteilung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG ist es nicht entscheidungserheblich, ob man der Auffassung der Klägerin folgt und von einem eigenständigen Berufsbild des Nerzzüchters ausgeht und daher § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV als objektive Berufswahlregelung ansieht. Die Pflicht zur Anpassung der Haltungseinrichtungen stellt nach bereits dargelegter Auffassung des Gerichts eine Berufsausübungsregelung dar und ist nicht als Berufswahlregelung zu qualifizieren, denn auch nach Ablauf der Übergangsfrist ist die Ausübung der Pelztierzucht als solche weiterhin möglich. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV konkretisiert lediglich die Haltungsanforderungen bei der Nerzzucht (s.o.). Berufsausübungsregelungen lassen sich grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls rechtfertigen. Abhängig von der Intensität des Eingriffs ist jedoch auf die Rechtfertigungsanforderungen für Berufswahlregelungen zurückzugreifen. Denn auch Berufsausübungsregelungen können ein Ausmaß erreichen, welches den Gewerbetreibenden faktisch zur Aufgabe seiner Tätigkeit zwingen kann. Wenn in Ausnahmefällen eine Berufsausübungsregelung zur Berufsaufgabe zwingt, müssen die Voraussetzungen einer Berufswahlregelung vorliegen, sofern der Zwang zur Berufsaufgabe nicht nur Einzelsituationen betrifft (Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hof-mann/Hopfauf, Grundgesetz-Kommentar, 12. Auflage 2011, Art. 12 Rn 68; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Auflage 2012, Art 12 Rn 37; jeweils m.w.N. aus der Rechtsprechung).
Zwar bedingt die Änderung von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV keine unmittelbare Pflicht zur Aufgabe einer Nerzfarm. Aber es ist offensichtlich und wurde auch vom Verordnungsgeber auch erkannt, dass die Einhaltung der neuen Mindestflächen für die Anlagenbetreiber mit erheblichen Kosten verbunden ist. Unter Beachtung der bereits angesprochenen Erwägungen des Verordnungsgebers kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Betreiber von Nerzfarmen ihre Berufsausübung einstellen werden (vgl. BR-Drs. 437/05, S. 11).
Auch unter Berücksichtigung dieser Intensität des Eingriffs genügt § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Regelung dient der Verwirklichung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes und hält sich in den Grenzen des aus dem Rechtstaatsprinzip fließenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
Ein hinreichend legitimes Ziel liegt vor. Zweck von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist es, den Tierschutz durch die Verbesserung der Haltungsbedingungen von Nerzen zu fördern. Mit der hiernach erstrebten Verbesserung des Tierschutzes wird ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut verfolgt, denn die Verfassung selbst verpflichtet den Gesetzgeber, durch Art. 20a GG, geeignete Vorschriften mit dem Ziel des Tierschutzes zu erlassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03 Juli 2007 - 1 BvR 2186/06 - Rn 83zitiert nach juris; BVerwG, Urt. v. 23. Oktober 2008 - 7 C 4/08 - NVwZ 2009, 647, 649).
§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist auch insgesamt verhältnismäßig. Wie bereits erörtert, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen dessen Eignung. Ferner ist die Regelung auch erforderlich und angemessen. Zwar sind mit der Novellierung der Flächenvorgaben für die Nerzzucht hohe wirtschaftliche Belastungen für die Betreiber von Nerzfarmen verbunden. Diese müssen aber nach insoweit vertretbarer Einschätzung des Gesetzgebers hinter den Belangen des Tierschutzes zurückstehen. Die Förderung des Tierschutzes ist gem. Art. 20a GG ein Staatsziel mit Verfassungsrang. Zwar genießt der Tierschutz keinen absoluten Vorrang, sondern ist in Ausgleich mit anderen Verfassungsprinzipien und Rechtsgütern zu bringen (sog. praktische Konkordanz). Dies gilt auch für den Fall der Kollision mit Grundrechtsverbürgungen. Gleichwohl kann Art. 20a GG grundrechtsbeschränkende Wirkung haben (vgl. BVerwG NuR 2009, 46 ff.; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz-Kommentar, 12. Auflage 2011, Art. 20a GG Rn 8 m.w.N.; vgl. auch Hirt, Tierschutzgesetz, 2. Auflage 2007, § 2a Rn 10, wonach der Aufwertung, die der Tierschutz als verfassungsrechtliches Staatsziel nach Art. 20a GG erfahren hat, insbesondere bei der Abwägung mit den Grundrechten der Halter und Nutzer Rechnung zu tragen ist).
Die mit der Neuregelung der TierSchNutztV verbundenen wirtschaftlichen Belastungen wurden - jedenfalls zum Teil - durch die vorgesehenen Übergangsregelungen abgemildert (vgl. zur Bedeutung von Übergangsregelung bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Eingriffen in Art. 12 GG Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar-Grundgesetz, Art. 12 Rn 92; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Auflage 2012, Art. 12 Rn 52; BVerwG, Urt. v. 23. Oktober 2008 - 7 C 4/08 - NuR 2009, 46 ff.). Der Verordnungsgeber hat den Zeitrahmen von fünf Jahren für die Farmbetreiber als angemessen erachtet, um die entsprechenden Investitionen vorzunehmen, aber auch einen Markt für Pelze aus artgerechter Haltung zu etablieren und sich auf diesem zu präsentieren. Diese Einschätzungen sind im Rahmen des dem Verordnungsgeber zustehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums nicht offensichtlich fehlsam.
Dem Verordnungsgeber war es auch nicht verwehrt, Regelungen zu treffen, die in Anbetracht der hohen Investitionskosten und der in der Regel kostengünstigeren ausländischen Konkurrenz für die nationalen Pelztierfarmbetreiber faktisch zu Geschäftsaufgabe führen können. Denn Art. 20a GG belässt dem Normgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, ohne ihn auf bestimmte, zur Erreichung des Staatsziels heranzuziehende Mittel festzulegen (Sannwald, in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar-Grundgesetz, 12. Auflage 2011, Art. 20a Rn 14 m.w.N. aus der Rspr. des BVerwG; Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 41. EL. 2002, Art. 20a Rn 70).
Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist auch nicht verpflichtet, allein aus ökonomischen Gründen, nämlich zur Sicherung einzelner nationaler Industrie- und Wirtschaftsbereiche vor ausländischer Konkurrenz, auf die Verwirklichung eines Staatsziels zu verzichten bzw. dieses nicht in dem tatsächlich möglichen Maße zu fördern. Insofern ist die mit dem Ver-ordnungserlass verbundene Einschätzung des Verordnungsgebers, es gebe kein gleich geeignetes Mittel zum beabsichtigten Schutz der gehaltenen Nerze, welche die Rechte der Pelztierhalter weniger beeinträchtigt, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und Ausfluss seines Beurteilungsspielraums.
Dies zeigt sich auch in anderen Wirtschaftsbereichen, in denen der Staat nicht auf die Einhaltung oder Verbesserung verfassungsrechtlich gebotener Standards - etwa im Bereich des Arbeits- und Sozialrechts; z.B. Arbeitszeitregelungen, Urlaubsansprüche, Schutz von Kindern und Jugendlichen, Lohnfortzahlung im Krankheitsfall usw. - verzichtet, um einzelne Industrie- bzw. Wirtschaftsbereiche vor der „Konkurrenz“ ausländischer Produktionskosten zu schützen.
Soweit die Klägerin zur Rechtfertigung intensiver Tierhaltungsformen folglich auf den internationalen Wettbewerb verweist, ist zu beachten, dass das Tierschutzgesetz nicht die Absenkung des von § 2 vorgeschriebenen Schutzniveaus auf ein international kompatibles Minimalprogramm vorsieht (vgl. Hirt, Tierschutzgesetz, 2. Auflage 2007, § 2a Rn 10).
Mit der Regelung einer fünfjährigen Übergangsfrist hat der Verordnungsgeber die wirtschaftlichen Belange der Nerzfarmbetreiber nach Auffassung des Gerichts in ausreichendem Maße berücksichtigt. Nach dem Willen des Verordnungsgebers sollte die Übergangsregelung es den betroffenen Pelztierhalten innerhalb eines zumutbaren Zeitraums ermöglichen, durch die Einführung eines entsprechenden Zertifikats die Voraussetzungen für die Etablierung eines Marktes „für tiergerechte Haltung“ zu schaffen. Innerhalb des Übergangszeitraums konnten sich die Pelztierhalter entscheiden, ob sich ihre Betriebe wegen der zu erwartenden finanziellen Belastungen einstellen, ihre Betriebe den geänderten Vorgaben anpassen, alternative Geschäftsmodelle entwickeln oder sich neue Betätigungsfelder suchen (Anschluss an VG Münster, Urt. v. 09. März 2012 - 1 K 2759/11 - Rn 63, zitiert nach juris)
Im Hinblick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Umsetzung der geänderten Haltungsanforderungen ist zwar zu beachten, dass die Regelungen nicht stärker in die Grundrechte der Halter eingreifen dürfen, als es zum Schutz der der Grundbedürfnisse nach § 2 TierSchG erforderlich ist. Demgegenüber müssen die Regelungen aber auch den ethischen Tierschutz befördern, insbesondere also die Grundbedürfnisse nach § 2 Nr. 1 TierSchG soweit schützen und soweit für ihre Befriedigung sorgen, wie dies ohne Überschreitung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbotes geschehen kann (vgl. Hirt, Tierschutzgesetz, 2. Auflage 2007, § 2a Rn 8 m.w.N.). Wenn der Gesetzgeber Anforderungen an die Haltung von Nerzen festlegt, die - nach seiner verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung - notwendig sind, um eine artgerechte Haltung zu ermöglichen, muss der betroffene Tierhalter auch die damit verbundenen wirtschaftlichen Auswirkungen hinnehmen. Dem Verordnungsgeber ist es vielmehr wegen des Verfassungsauftrags in Art. 20a GG und dem Gebot aus § 1 Satz 1 TierSchG verwehrt, aus wirtschaftlichen Erwägungen auf Regelung zu verzichten, die zu Realisierung art- und verhaltensgerechten Haltung erforderlich sind.
Bei der Entscheidung des Verordnungsgebers, der artgerechten Haltung von Nerzen den Vorrang gegenüber den wirtschaftlichen Interessen der Pelztierhalter einzuräumen, ist ferner auch die Zielrichtung eines ethisch begründeten Tierschutzes zu berücksichtigen. Bei der Bestimmung eines ethisch, also eines von der Verantwortung und Verpflichtung des Menschen anderen gegenüber getragenen, begründeten Tierschutzes ist nach Auffassung des Gerichts auch der Ertrag der konkreten Tierhaltung zur Erhaltung oder Verbesserung der gesamtgesellschaftlichen Lebensbedingungen zu berücksichtigen. Im Gegensatz zu anderen Erscheinungsformen der Massentierhaltung, wie etwa der Schweine-, Rinder- oder Geflügelzucht zum Zwecke der Erzeugung von Nahrungsmitteln, dient die Pelztierzucht mit dem Ziel der Herstellung von Kleidungsstücken nicht mehr der Befriedigung menschlicher Grundbedürfnisse. Der ursprüngliche Zweck des Tötens von Pelztieren zur Herstellung von Kleidung kann inzwischen wohl vollständig durch Pelze aus künstlicher Herstellung erreicht werden. Dient aber die konkrete Form der Massentierhaltung nur zur Herstellung eines überwiegend als Luxusgut betrachteten Erzeugnisses und ist daher aus ethischer Sicht abweichend von anderen Formen der Massentierhaltung zu bewerten, müssen die Tierhalter/-züchter auch weitergehende Einschränkungen hinnehmen, die zur Verbesserung des Tierschutzes erforderlich sind.
bb) Art. 14 Abs. 1 GG kommt als Prüfungsmaßstab nicht in Betracht. Art. 12 Abs. 1 GG ist vorliegend als das speziellere Grundrecht anzusehen. Nach der allgemeinen Abgrenzungsformel des Bundesverfassungsverfassungsgerichts schützt Art. 14 Abs. 1 GG das Erworbene, die Ergebnisse geleisteter Arbeit, Art. 12 Abs. 1 GG dagegen den Erwerb, die Betätigung selbst (vgl. BVerfG, Urt. v. 16. Februar 2000 - 1 BvR 420/97 -, Rn 57, zitiert nach juris; Scholz, in Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 47. EL 2006, Art. 12 Rn 149 m.w.N.).
§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV bezieht sich nicht auf die Ergebnisse geleisteter Arbeit, sondern auf die Betätigung als Pelztierzüchter selbst. Die Vorschrift regelt die Anforderungen, unter denen Pelztierzüchter in Zukunft Nerze halten dürfen. Sie bezieht sich damit auf künftige Erwerbsaussichten, nicht aber auf die Regelung bestehender Vermögensgegenstände oder Rechtspositionen. Eine Beeinträchtigung von Art. 14 Abs. 1 GG kommt allenfalls unter dem Aspekte des Schutzes des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht (vgl. bejahend BGH, Urt. v. 9. Dezember 2004 - III ZR 263/04 -, Rn 19, zitiert nach juris; offen lassend etwa BVerwG, Urt. v. 25. Juni 2003 - 6 C 17/02 -, Rn 50, zitiert nach juris; BVerfG, Beschl. v. 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u. a. - Rn 79 m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG, zitiert nach juris).
Eine Entscheidung darüber, ob der Schutzbereich von Art. 14 GG vorliegend zusätzlich zu dem Gewährleistungsgehalt des Art. 12 Abs. 1 GG tangiert wird, kann jedoch dahinstehen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geht im Allgemeinen davon aus, dass schrankenrechtlich wesentliche Identität zwischen Art. 12 und Art. 14 GG besteht, d.h. dass in der Regel zulässige Berufsausübungsschranken auch zulässige Eigentumsschranken sind (Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 12 GG Rn 150 m.w.N.). Insofern gilt, dass selbst im Falle der Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 14 GG § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV aus den gleichen Erwägungen wie bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs.1 GG eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG darstellt. Aspekte des Bestandsschutzes überwiegen auch wegen der Dynamik der tierschutzrechtlichen Betreiberpflichten nicht.
cc) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV stellt keine Verletzung von Art. 3 Abs.1 GG durch eine etwaige unzulässige Inländerdiskriminierung dar. Unter einer rechtfertigungsbedürftigen Inländerdiskriminierung versteht man eine nationale Bestimmung, die EU-Ausländer besser als Inländer behandelt, weil das EU-Recht einer Erstreckung der für Inländer geltenden Regelung auf EU-Ausländer entgegensteht (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Auflage 2012, Art. 3 GG Rn 74).
§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV führt nicht zu einer Besserbehandlung von EU-Ausländern gegenüber Inländern. Sie findet auf alle Betreiber von Nerzfarmen in der Bundesrepublik Deutschland Anwendung, unabhängig davon, ob sie deutsche Staatsangehörige oder Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union sind.
dd) Entgegen der Auffassung der Auffassung der Klägerin verstößt § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV auch nicht gegen Art. 20a GG. Zwar kann eine Verletzung des Anhörungserfordernisses des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG einen Verstoß gegen Art. 20a GG darstellen und dadurch zur Nichtigkeit einer Rechtsnorm führen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 - NVwZ 2011, 289, 292 f.). Ein Verstoß gegen § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG liegt hier jedoch nicht vor. Danach hat das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vor dem Erlass von Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach dem TierSchG die Tierschutzkommission anzuhören.
Die Tierschutzkommission wurde zur Änderung der TierSchNutztV am 15. März 2002 und am 04. April 2003 angehört (vgl. Schreiben des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bl. 82 f. d.A.). Allein aus dem zeitlichen Abstand zwischen der letzten Anhörung und der Erlass der Verordnung im November 2006 kann nicht gefolgert werden, dass der Zweck des Anhörungserfordernisses nicht erreicht wurde. Dieser besteht darin, dass das Ergebnis der Anhörung als informatorische Grundlage in die Abwägungsentscheidung des Normgebers einfließt. Dem Anhörungserfordernis wird daher nicht ordnungsgemäß entsprochen, wenn die Anhörung nur pro forma durchgeführt wird, ohne dass noch die Möglichkeit oder Bereitschaft besteht, das Ergebnis in der Abwägungsentscheidung des Normgebers zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, a.a.O., NVwZ 2011, 289, 290 m.w.N.).
Anhaltspunkte dafür, dass die Anhörung der Tierschutzkommission lediglich formal zur Einhaltung von § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erfolgte, liegen nicht vor und wurden auch von der Klägerin nicht vorgetragen. Es ist auch nicht offensichtlich und wird auch von der Klägerin insoweit nicht substantiiert geltend gemacht, dass sich in dem Zeitraum zwischen der letzten Anhörung und dem Verordnungserlass die tierfachliche Einschätzung zu den geplanten Änderungen (erheblich) verändert hätte. Zudem lag der zitierten Entscheidung des BVerfG ein zum vorliegenden Fall abweichender Sachverhalt zu Grunde. Dort wurden wesentliche Teile des Gesetzgebungsverfahrens bereits vor der Anhörung der Tierschutzkommissionen vorgenommen. Hierin sah das BVerfG eine fehlende Offenheit des Normgebers für Änderungen auf der Grundlage des Votums der Kommission. Diese Grundätze sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.
c) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV verstößt nicht gegen europäisches Recht.
aa) Ein Verstoß gegen das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 10. März 1976 (ETÜ), das durch Gesetz vom 25. Januar 1978 in deutsches Recht transformiert wurde, liegt nicht vor. Auf Grund Art. 9 ETÜ hat der ständige Ausschuss die "Empfehlungen in Bezug auf Pelztiere" vom 22. Juni 1999 angenommen. Im Anhang A Ziffer 7 der Empfehlungen werden an die Mindestflächen für Nerze weitaus geringere Anforderungen gestellt als in § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV. Ein Verbot, über diese Mindeststandards hinauszugehen, enthält das ETÜ jedoch nicht. Die Mindeststandards dürfen nicht unterschritten werden. Es bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten unbenommen, kraft autonomer Entscheidung weitergehende Anforderungen zu stellen, um so unabhängig von den zwischenstaatlichen Vorgaben einzelstaatliche Interessen und Belange im nationalen Bereich zu verwirklichen. Dies hat der deutsche Verordnungsgeber mit den geänderten Haltungsbedingungen für Nerze getan (Anschluss an VG Münster, Urt. v. 9. März - 1 K 2759/11 - Rn 74 ff., zitiert nach juris).
bb) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV verstößt auch nicht gegen Europäisches Unionsrecht. Die Richtlinie 98/58/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (RL) legt nach Art. 1 Abs. 1 RL ebenfalls lediglich Mindestnormen für den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere fest. Die Mitgliedstaaten dürfen diese Mindestnormen, die inhaltlich allgemein gehalten sind, überschreiten.
§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist weder eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung i.S.v. Art. 34 AEUV in Bezug auf lebende Nerze noch eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung i. S. v. Art. 35 AEUV in Bezug auf Nerzpelze. Die Regelung stellt weder ein Verbot noch eine Begrenzung der Einfuhr von lebenden Nerzen bzw. der Ausfuhr von Nerzpelzen dar. Sie ist auch keine Maßnahme gleicher Wirkung i. S. v. Art. 34, 35 AEUV, da sie den innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Nerzen bzw. mit Nerzpelzen nicht behindert (Anschluss an VG Münster, a.a.O.).
d) Soweit die Klägerin die Unwirksamkeit weiterer Regelungen der TierSchNutztV - etwa die Pflicht zur Installierung eines Wasserbeckens gem. § 33 Abs. 8 S. 1 Nr. 1 TierSchNutztV oder der Planbefestigung gem. § 33 Abs. 7 Nr. 3 TierSchNutztV - geltend macht, kann sie mit diesem Einwand nicht durchdringen. Im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen eine belastende Verfügung ist das erkennende Gericht ausschließlich befugt, die Rechtmäßigkeit solcher Bestimmungen inzident prüfen, auf deren Rechtmäßigkeit es für die angegriffene Verfügung ankommt. Somit ist nur § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV inzident auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu prüfen. Der Beklagte hat den Widerruf der Erlaubnis vom 06. April 1999 ausschließlich auf die Nichtbefolgung der neuen Mindestflächenvorgaben und nicht auf andere Vorgaben der TierSchNutztV gestützt. Zudem ist auch nicht zu erkennen, dass eine etwaige Verfassungswidrigkeit anderer Bestimmungen der TierSchNutztV zur Haltung von Nerzen zur Gesamtnichtigkeit der Verordnung führen würde.
Aus dem Regelungszusammenhang der Verordnung, insbesondere den verschiedenen Übergangsregelungen in § 38 TierSchNutztV und aus dem Sinn und Zweck der verschiedenen Regelungen zur Verbesserung der Haltungsbedingungen folgt, dass die Regelungen unabhängig voneinander Geltung beanspruchen sollen. Eine andere Einschätzung folgt auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin, wonach nur eine einheitliche Umsetzung der verschiedenen Haltungsanforderungen wirtschaftlich sinnvoll sei und daher sämtliche Regelungen wegen der unterschiedlichen Übergangsfristen einheitlich betrachtet werden müssten. Die Normierung von Übergangsfristen dient in erster Linie dazu, den Normadressaten eine Anpassung an die geänderte Rechtslage zu ermöglichen. Je länger eine entsprechende Übergangsfrist - bei Einhaltung notwendiger Mindestfristen - ausgestaltet ist, desto günstiger ist dies in der Regel für den Betroffenen.
Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten zu einer Übergangsregelung, die jedem Betroffenen die Fortsetzung einer früheren Tätigkeit ohne Rücksicht auf deren Umfang gestattet. Auch ein Recht darauf, von Neuregelungen verschont zu bleiben, bis einmal getätigte Investitionen sich vollständig amortisiert haben, besteht nicht. Der Verordnungsgeber muss nicht jedem Einzelfall und jeder konkreten Disposition Rechnung tragen. Vielmehr ist er auch bei Übergangsregelungen befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen (BVerfG, Beschl. v. 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. - BVerfGE 75, 246, 282; BVerwG, Urt. v. 23. Oktober 2008 - 7 C 48/07 - Rn41, zitiert nach juris).
Der Verordnungsgeber hat von seiner Typisierungsbefugnis vorliegend insofern Gebrauch gemacht, als er der Vergrößerung der Käfigflächen im Zusammenhang mit der Verbesserung der Haltungsbedingungen für Nerze Vorrang vor den weiteren Maßnahmen eingeräumt hat. Der Umsetzung der Flächenvorgaben hat er durch die Wahl von halb so langen Übergangsfristen eine erhöhte Dringlichkeit beigemessen. Dieser Vorrang gilt auch in Anbetracht dessen, dass mit der stufenweisen Umsetzung der verschiedenen geänderten Haltungsanforderungen erhöhte Investitionskosten verbunden sind. Dies ist jedoch unschädlich, da der Verordnungsgeber eben diesen konkreten Dispositionen nicht Rechnung tragen muss.
Mit der Wahl unterschiedlicher Übergangsregelungen verpflichtet der Verordnungsgeber im Übrigen den Anlagenbetreiber nicht, die zur Verfügung gestellten Fristen jeweils auszureizen. Es bleibt vielmehr der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit überlassen, ob der Anlagenbetreiber die Haltungsanforderungen einheitlich oder stufenweise umsetzt. Aus einer verlängerten Übergangsfrist von zehn Jahren für die Umsetzung von Haltungs-anforderungen, die der Verordnungsgeber offensichtlich als weniger prioritär angesehen hat, folgt nach Auffassung des Gerichts nicht, dass die kürzere Übergangsfrist von fünf Jahren zur Umsetzung von § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV zu kurz bemessen und daher unverhältnismäßig ist. Die Regelung von längeren Übergangsfristen erfolgt zum Vorteil des Normbetroffenen. Allein die rein tatsächliche und finanzielle Effektivität einer einheitlichen Umsetzung führt nicht zu einer rechtlichen Wechselwirkung der verschiedenen Haltungsvorgaben und den hierfür gesetzten Übergangsfristen.
Wegen der rechtlich nicht zu beanstanden unterschiedlichen Länge der vom Verordnungsgeber gewählten Übergangsfristen und des damit normativ fehlenden Zusammenhangs zwischen den verschiedenen Haltungsanforderungen bedarf es zur Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits keiner Prüfung der Rechtmäßigkeit der übrigen - von der Klägerin gerügten - Regelungen der TierSchNutztV.
3. Der Widerruf der Erlaubnis ist auch nicht ermessenfehlerhaft. § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG eröffnet der handelnden Behörde einen Ermessensspielraum. In einem solchen Fall ist schon wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der angefochtene Verwaltungsakt unter einem Ermessensfehler leidet (§ 114 S. 1 VwGO). Ein solcher ist hier nicht ersichtlich. Insbesondere hat der Beklagte den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht überschritten bzw. fehlerhaft ausgeübt. Der Beklagte hat den ihm zustehenden Ermessensspielraum erkannt und sich bei der Ausübung im Rahmen des Zwecks der gesetzlichen Ermächtigung gehalten.
Der Zweck des § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG besteht zunächst darin, die Bestandskraft ursprünglich rechtmäßiger Verwaltungsakte zu beseitigen. Bei der Ermessensausübung ist ferner zu berücksichtigen, dass sich die Behörde über den Widerrufsvorbehalt eine weitergehende Eingriffsmöglichkeit schaffen wollte, als ihr vom jeweiligen Gesetz erlaubt ist. Der Ermessensrahmen ist daher aus dem Gesetz zu entnehmen, das für die Erteilung der zu widerrufenden Genehmigung gilt.
Zweck des streitgegenständlichen Widerrufs ist es, die gesetzlichen Gebote der §§ 1, 2 TierSchG in Bezug auf die artgerechte Haltung von Tieren, konkretisiert durch § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV, zu verwirklichen. Der Beklagte hat im Rahmen der Ermessenserwägungen im Wesentlichen auf die Verwirklichung der Ziele des Tierschutzes aus Art. 20a GG, des TierSchG und der TierSchNutztV abgestellt. Diesen hat er gegenüber den wirtschaftlichen Interessen des Klägers - auch unter Berücksichtigung der fünfjährigen Übergangsfrist - ausdrücklich den Vorrang eingeräumt. Der Beklagte hat somit die relevanten Aspekte des zu beurteilenden Lebenssachverhaltes erkannt und gegeneinander abgewogen. Das Abstellen auf die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG zur weiteren Rechtfertigung des Widerrufs ist nicht zu beanstanden. Das Schutzgebot des Art. 20a GG ist bei der Betätigung von Ermessen als Auslegungs- und Abwägungshilfe heranzuziehen (vgl. BVerwGE 125, 68 ff.; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz-Kommentar, 12. Auflage 2012, Art. 20a Rn 5, 29).
Im Übrigen ist zu beachten, dass es bei einem allgemeinen Widerrufsvorbehalt der Widerruf sachgerecht ist, wenn zum Zeitpunkt des Widerrufs kein Anspruch mehr auf den Verwaltungsakt besteht und deshalb die Zielsetzung des Gesetzes nicht mehr eingehalten werden kann (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 49 Rn 41 m.w.N.). Hier bestand im Zeitpunkt des Widerrufs kein Anspruch der Klägerin mehr auf Genehmigung der streitgegenständlichen Nerzfarm. Sie erfüllte nicht mehr die Anforderungen des § 2 Abs.1 Nr. 1 und 2 TierSchG i.V.m. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV im Hinblick auf die artgerechte Haltung von Nerzen.
Dass der Beklagte den Widerruf auf eine unzutreffende Rechtsgrundlage gestellt hat, ist insoweit unschädlich. § 109 Abs. 1 LVwG verlangt, dass ein schriftlich erlassener Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen ist. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Pflicht zur Begründung eines Verwaltungsaktes als Verfahrensvoraussetzung stellt jedoch keine Pflicht zur objektiv richtigen Begründung auf (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 39 Rn 30 m.w.N.). Die Angabe einer falschen Rechtsgrundlage führt somit nicht zwangsläufig zur materiellen Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes. Maßgeblich ist, ob die dargestellten Tatsachen auf Grund einer Rechtsnorm den Erlass des Verwaltungsaktes rechtfertigen.
Die Wahl der falschen Rechtsgrundlage hat vorliegend auch keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung des Beklagten. Der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 28. Juni 2012 vorgetragen, dass er sich im Falle des Beruhens des Widerrufs auf § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG auf die Ermessenserwägungen in der Ordnungsverfügung vom 12. Dezember 2011 beruft. Hierin liegt zumindest ein zulässiges Ergänzen der Ermessenserwägungen gem. § 114 S. 2 VwGO. Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte setzt die Ergänzung von Ermessenserwägungen hiernach voraus, dass die nachgeschobenen Gründe schon bei Erlass des Verwaltungsaktes vorgelegen haben, ihre Heranziehung keine Wesensänderung des angefochtenen Verwaltungsakt bewirkt und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (Decker, in: Posser/Wolf, VwGO, Stand 01.07.2012, § 114 Rn 40 ff. m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind gegeben. Es ist davon auszugehen, dass der Beklagte im Falle des Berufens auf § 117 Abs. 2 Nr. 1 LVwG die gleichen Ermessenserwägungen angestellt hätte.
II. Die Untersagung des Betriebs einer Nerzfarm beruht auf § 11 Abs. 3 S. 2 TierSchG. Danach soll die zuständige Behörde demjenigen die Ausübung der Tätigkeit untersagen, der hierzu keine Erlaubnis hat. Die gewerbsmäßige Nerzhaltung unterliegt der Erlaubnispflicht des § 11 TierSchG (vgl. BVerwG, Urt. v. 09. November 2004, NVwZ-RR 2005, 399). Infolge der Rechtmäßigkeit des Widerrufs der Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Züchten und Halten von Nerzen betreibt die Klägerin die Anlage ohne die erforderliche Erlaubnis. Das Bestehen einer atypischen Ausnahmesituation, die das Unterlassen einer Untersagung rechtfertigen würde, hat die Klägerin nicht vorgetragen und ist auch nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die vom Verordnungsgeber gewährte fünfjährige Übergangsfrist, die es der Klägerin ermöglichte, die geänderten Haltungsbedingungen umzusetzen.
Die Anordnung zur Erteilung eines schriftlichen Nachweises für die Auflösung des gesamten Nerzbestandes bis zum 31.12.2011 beruht auf § 16a Abs.1 S. 2 Nr. 1 TierSchG. Gemäß § 16a Abs. 1 S. 1 TierSchG kann die zuständige Behörde, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße, notwendigen Anordnungen treffen. Nach Satz 2 Nr. 1 kann sie insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anordnen. Wegen der Äußerungen der Klägerin vor Erlass der Untersagungsverfügung, sie sei nicht zur Befolgung der geänderten Flächenvorgaben bereit, durfte der Beklagte davon ausgehen, dass die Klägerin nach Ablauf der Übergangsfrist die Fläche der Käfige nicht den Anforderungen des § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV entsprechend gestalten würde. Ein Verstoß gegen § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV und damit auch gegen § 2 Abs. 1 TierSchG war somit zu befürchten. Die Nachweispflicht diente somit dem Zweck der Befolgung der Untersagungsanordnung.
III. Rechtsgrundlage für die Androhung der Zwangsgelder sind §§ 228, 229 Abs. 1 Nr. 1, 232 Abs. 1 Nr. 1, 235 Abs. 1 Nr. 1, 236, 237 LVwG. Die Bemessungen der Zwangsgelder in Höhe von 10.000 € für den Fall, dass die Klägerin den Betrieb der Nerzfarm nicht einstellt und in Höhe von 1.000 für den Fall, dass die Klägerin dem Beklagten keinen schriftlichen Nachweis über die Auflösung des Nerzbestandes bis zum 31.12.2011 erbringt, sind nicht zu beanstanden. Ein Zwangsgeld ist der Höhe nach verhältnismäßig, wenn es ein fühlbares Maß bezogen auf den mit der Zuwiderhandlung erstrebten Erfolg erreicht (OVG Münster, Urt. v. 30. September 1992 - 4 A 3840/91 - DÖV 1993, 398). Im Hinblick auf das Bestehen der fünfjährigen Übergangszeit für die Klägerin zur Anpassung der Haltungseinrichtungen und zur Gewährleistung eines effektiven Tierschutzes sind die angedrohten Beträge nicht unangemessen.
IV. Die mit dem Feststellungsantrag verbundene Klageänderung in Form einer Klageerweiterung ist mangels Zustimmung des Beklagten und wegen fehlender Sachdienlichkeit gem. § 91 Abs. 1 VwGO unzulässig. Die Sachdienlichkeit einer Klageänderung liegt vor, wenn auch für die geänderte Klage der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des Streites fördert. Die Sachdienlichkeit ist hingegen in der Regel zu verneinen, wenn der Rechtsstreit ohne Berücksichtigung Klageänderung bereits entscheidungsreif wäre (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 91 Rn 19 f. m.w.N.).
Nach der vom Gericht bereits dargelegten Auffassung bedarf es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides des Beklagten vom 12. Dezember 2011 nicht der Erörterung der Rechtmäßigkeit der weiteren geänderten Haltungsanforderungen für die Nerzhaltung gem. § 33 Abs. 6 Nr. 1, Abs. 7, Abs. 8 Nr. 1. Zur Prüfung der Erfolgsaussichten des Feststellungsantrags wäre unter anderem im Hinblick auf die von der Klägerin vorgelegten wissenschaftlichen Untersuchungen eine weitere Erörterung bzw. Erforschung des Sachverhaltes notwendig. Ferner wäre dem Beklagten Gelegenheit zur Prüfung und Stellungnahme zu gewähren. Da der Rechtsstreit ohne Berücksichtigung des Feststellungsantrags bereits entscheidungsreif ist, entspricht die Prüfung der Pflicht der Klägerin zur Einhaltung der weiteren Haltungsanforderungen ab dem 16. Dezember 2016 nicht den Grundsätzen prozessökonomischen Verhaltens.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.
VI. Die Berufung wird gem. § 124a Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 zugelassen. Die Rechtssache hat wegen der wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Betreiber von Nerzfarmen und der Frage, ob § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV zu einer verfassungswidrigen Beeinträchtigung der Berufsfreiheit gewerblicher Pelztierzüchter führt, grundsätzliche Bedeutung.
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