Source: https://avvocatomarziopecci.wordpress.com/2011/06/
Timestamp: 2019-04-24 23:01:02+00:00
Document Index: 17636218

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 21', 'art. 91', 'art. 41', 'art.\n97', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 100', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art.\n91', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 21', 'art. 31']

giugno | 2011 | Il Blog dell'avv. Marzio Pecci
OUA: mediaconciliazione, prosegue la protesta. Astensione per il 23 giugno
TAR del LAZIO: nullo il regolamento del CNF sulle specializzazioni
Marcello Anastasio Pugliese, Daniele Berardi, Riccardo Bolognesi,
Alberto Bonu, Fabrizio Bruni, Federico Bucci, Fabiana Canale, Silvia
Cappelli, Adalberto Carrozzini, Gloria Caruso, Luigi Castriota,
Giandomenico Catalano, Settimio Catalisano, Donatella Cere’, Luigi
Chilelli, Irma Conti, Andrea Costanzo, Francesca D’Alessio, David
Del Gigante, Pietro Di Tosto, Caterina Flik, Carlo Fontana, Clemente
Frascari, Antonino Galletti, Massimo Gruarin, Alessia Guerra,
Pierluigi Guerriero, Valentina Guzzanti, Antonella Iannotta, Onorio
Laurenti, Tiziano Lepone, Giorgio Lombardi, Giuseppe Lombardi,
Walter Lombardi, Samantha Luponio, Claudio Macioci, Vittorio
Amedeo Marinelli, Mauro Monaco, Roberto Nicodemi, Francesco
Notari, Fabrizio Pacileo, Stefano Rubeo, Stefano Ruggiero, Antonella
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Sannino, Mauro Vaglio, rappresentati e difesi dall’avv. Antonino
Galletti, presso lo studio del quale elettivamente domiciliano in
Roma, via Lucrezio Caro, n. 63;
Consiglio nazionale forense – CNF, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Fabio Merusi e Raffaele Izzo, con domicilio eletto presso lo studio
del secondo in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;
Autorita’ garante della concorrenza e del mercato, rappresentata e
difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani – AGI, Associazione
Italiana Avvocati per la Famiglia – AIAF, Unione Camere Penali
UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi
UNCAT, Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti
rappresentate e difese dagli avv.ti Benedetta Lubrano, Enrico
Lubrano e Filippo Lubrano, con domicilio eletto presso lo studio
dell ultimo in Roma, via Flaminia, n. 79;
– del regolamento per il riconoscimento del titolo di avvocato
specialista approvato dal CNF nella seduta amministrativa del 24
– di ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale ed in
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ogni caso lesivo dei diritti e degli interessi dei ricorrenti.
Visto l atto di costituzione in giudizio del Consiglio nazionale forense;
Visto l atto di costituzione in giudizio di Associazione Avvocati
Giuslavoristi Italiani, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia,
Unione Camere Penali Italiane, Unione Nazionale Camere Avvocati
Tributaristi e Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti;
Visto l atto di costituzione in giudizio dellAutorita’ garante della
Relatore nell’udienza pubblica del 6 aprile 2011 il cons. Anna
Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;
Con ricorso notificato in data 15 ottobre 2010, depositato il
successivo 19 ottobre, gli istanti, premesso di essere tutti avvocati
iscritti all albo professionale tenuto presso lOrdine di Roma,
espongono che il regolamento approvato dal Consiglio nazionale
forense nella seduta amministrativa del 24 settembre 2010, che, a
partire dal 30 giugno 2011, introduce e disciplina le condizioni e le
modalità per il riconoscimento ed il mantenimento in capo agli
avvocati del titolo di avvocato specialista, in un massimo di due
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materie tra le undici aree del diritto ivi individuate, è lesivo della loro
Ciò in quanto, proseguono i ricorrenti, il provvedimento, senza
alcuna base normativa, realizza una vera e propria riforma
dell ordinamento professionale, incidente, sia pur su base volontaria,
sul lavoro di ciascun professionista, con ricadute anche economiche
di assoluto rilievo sul piano della concorrenza, poichè, da un lato,
convoglia l offerta al pubblico delle prestazioni professionali,
dall altro istituisce il nuovo mercato della formazione dell avvocato
specialista. I ricorrenti stigmatizzano anche che a mezzo del
provvedimento il CNF, che attualmente gestisce il solo albo degli
avvocati cassazionisti, si è indebitamente auto-assegnato la tenuta di
undici elenchi di specialisti nelle predette materie, nonché di un
registro delle associazioni, costituite tra avvocati specialisti, abilitati
all istituzione e gestione delle scuole e dei corsi di alta formazione
propedeutici al conseguimento della specializzazione.
Di tale regolamento i ricorrenti espongono indi l illegittimità e
domandano l annullamento, deducendo, a sostegno della domanda, le
doglianze di seguito illustrate nei titoli e, sinteticamente, nel
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2,
del d. lgs. 30/ 2006, 54 e 91 del r.d. 1578/ 1933, convertito dalla l.
36/ 1934, 48 del d. lgs. 59/ 2010, con riferimento all art. 1 delle
nullità ex art. 21 septies della l. 241/ 90 per difetto di
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attribuzione ed incompetenza assoluta.
Il CNF, organo giurisdizionale con limitate funzioni amministrative, è
del tutto carente di potestà regolamentare nella materia de qua,
attribuita con la riforma del Titolo V della Costituzione alla
legislazione concorrente, spettando alla legge dello Stato, in sede di
determinazione dei principi fondamentali, la individuazione delle
figure professionali, con conseguente nullità e comunque annullabilità
del provvedimento impugnato. Del resto, il divieto posto dall art. 91
del r.d. 1578/ 1933, secondo il quale alle professioni di avvocato e
procuratore non si applicano le norme che disciplinano la qualifica di
specialista nei vari rami di esercizio professionale, può essere superato
esclusivamente a mezzo di una legge dello Stato, ed è in corso di
esame da parte del Parlamento il d.d.l. recante la nuova disciplina
dell ordinamento della professione forense, il quale, pur facendo venir
meno il divieto in parola, non attribuisce affatto al CNF poteri quali
quelli previsti dal regolamento.
2) Eccesso di potere per sviamento
violazione dei principi di libera
concorrenza nei servizi
carenza di attività istruttoria
Non sussiste una norma che attribuisce al CNF, che è organo
giurisdizionale, la facoltà di regolamentare l interesse pubblico,
addotto dal regolamento, a tutelare l affidamento della collettività e
garantire la qualità delle prestazioni professionali mediante l istituto
delle specializzazioni, vieppiù senza alcun criterio e parametro
predeterminato ovvero senza una effettiva e oggettiva attività
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istruttoria. Il regolamento, anche mediante l introduzione di un
regime transitorio arbitrario ed illogico, legittima pratiche distorsive,
restrittive e discriminative della concorrenza, in violazione del
principio comunitario di concorrenza, che esige una distinzione tra la
regolazione autoritativa delle attività private, appannaggio di soggetti
pubblici, espressivi di interessi generali, e le norme di autodisciplina
degli interessi che possono essere dettate dagli stessi privati
interessati. Il regolamento viola il principio di concorrenza come
delineato in sede comunitaria anche perché in detta sede sono
tollerate esclusivamente misure restrittive di grado minimo,
imprescindibili per raggiungere l obiettivo di interesse generale
assunto dal soggetto pubblico, secondo un criterio di proporzionalità,
nella specie totalmente carente. Il regolamento, oltre ad essere stato
assunto anche in palese sviamento di potere, è altresì inopportuno,
tenuto conto che esso è intervenuto a soli tre mesi di distanza dal
rinnovo dei componenti del CNF, e senza aver atteso le
determinazioni del XXX Congresso nazionale forense.
3) Violazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa
economica ex art. 41 Cost., nonché di quelli anche di matrice
comunitaria relativi alla tutela della concorrenza
violazione dell art.
97 Cost. e dei principi d imparzialità, sviamento per cinismo
amministrativo per la definizione gerontocratica del titolo di
specialista ai danni degli avvocati con minore anzianità d iscrizione
all albo
violazione e falsa applicazione dell art. 3, comma 1 del d.
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lgs. 30/2006
eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza.
Il regolamento, adottando una obsoleta visione gerontocratica della
professione, introduce una disciplina distorsiva della concorrenza, in
quanto prevede tout court il divieto per i giovani avvocati nei primi sei
anni di professione di conseguire il titolo di specialista.
4) Violazione e falsa applicazione di legge per la distorsione dei
principi di libera iniziativa economica, di quelli anche di matrice
comunitaria in tema di concorrenza, eccesso di potere per sviamento
e per cinismo amministrativo per la possibilità prevista, con disciplina
di diritto transitorio, di semplificare il conseguimento di titolo di
specialista soltanto in capo ai professionisti con maggior anzianità di
eccesso di potere per irragionevolezza e difetto di
Il regolamento per un verso penalizza in modo irrazionale i giovani
avvocati, per altro verso introduce un regime transitorio per gli
avvocati iscritti all albo da più di venti anni, che, ancorchè vessatorio
ed inutile, risulta per essi semplificato e vantaggioso, in quanto
consente di conseguire il titolo di specialista per il solo fatto della
anzianità di iscrizione, senza alcuna motivazione o ragione logica e
razionale. Il termine di venti anni per accedere automaticamente alla
specializzazione risulta irrazionale ed illogico anche nei confronti
degli avvocati in possesso del titolo di cassazionista, per conseguire il
quale occorrono dodici anni.
5) Violazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa
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economica e di quelli anche di matrice comunitaria di concorrenza,
eccesso di potere per cinismo amministrativo per la illogica,
irrazionale e non motivata predeterminazione di un numero massimo
di specializzazioni in astratto conseguibili da ciascun professionista
violazione dell art. 3 della l. 241/90.
Il regolamento disciplina, senza trovare alcun eguale negli
ordinamenti di altre professioni (ad. es. nella professione medica), una
illogica limitazione del numero massimo (due) di specializzazioni
conseguibili dai professionisti, i quali, vieppiù, ricorrendone le
condizioni, possono avvantaggiarsi della disciplina transitoria
Il regolamento indica tra le specializzazioni aree del diritto
effettivamente specialistiche e macroaree o settori di diritto
(amministrativo, penale), con conseguente disparità di trattamento tra
professionisti ed indebito vantaggio di quelli che, conseguendo la
specializzazione in una di tali macroaree, possono fregiarsi del titolo
per tutte le aree in essa ricomprese.
Il regolamento, nell affidare ai consigli dell ordine compiti molto
limitati, viola il principio di sussidiarietà fatto proprio dal vigente
ordinamento professionale, incentrato proprio sul ruolo centrale degli
ordini professionali, nonché esprime una visione accentrata ed
autarchica dell ordinamento professionale.
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8) Eccesso di potere in ordine ai criteri per la verifica delle qualità
delle prestazioni assicurate dagli enti formatori.
Il regolamento, laddove elargisce l iscrizione immediata e di diritto
all elenco dei formatori a sole sei associazioni (riconosciute
maggiormente rappresentative dal Congresso nazionale forense), e, al
contempo, non riconosce immediata validità ed efficacia alle
specializzazioni universitarie, lede il principio della pluralità
dell offerta.
9) Eccesso di potere per l irrazionalità e la irragionevolezza dei criteri
fissati nel regolamento per la nomina dei componenti della
Il regolamento viola le garanzie di imparzialità e terzietà delle
commissioni esaminatrici, laddove determina l inammissibile
commistione consistente nella previsione che due dei cinque
componenti delle commissioni incaricate dell esame propedeutico al
rilascio del titolo di specializzazione siano nominati dall associazione
specialistica competente.
10) Eccesso di potere per genericità, illogicità ed irrazionalità dei
requisiti richiesti alle associazioni.
Il requisito della diffusione territoriale posto alle associazioni
specialistiche ai fini dell iscrizione al registro dei formatori premia, in
violazione del principio di sussidiarietà, le organizzazioni più
imponenti, e nulla dice in ordine alla qualità dell offerta formativa.
11) Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità dei requisiti
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richiesti alle associazioni.
Il regolamento aggrava irrazionalmente gli obblighi formativi in capo
al coloro che hanno conseguito il diploma di specialista, prevedendo
per il mantenimento della specializzazione il conseguimento di 120
crediti formativi nel triennio, in luogo dei 90 crediti richiesti agli altri
12) Eccesso di potere per il contrasto tra il regolamento sulle
specializzazioni ed il vigente codice deontologico forense
potere per sviamento e per l illogica e irrazionale proliferazione delle
aggettivazioni in capo al titolo di avvocato
eccesso di potere per il
mancato riconoscimento del titolo di specialista ai soggetti così
qualificati in ambito universitario in contrasto con la vigente
previsione del codice deontologico
illegittimità del regolamento
nella parte in cui esclude di fatto gli iscritti all albo speciale della
possibilità di conseguire il titolo di specialista.
Nel vigente ordinamento della professione legale il titolo di specialista
stride con le previsioni deontologiche, generando confusione e
distorsioni concorrenziali, in violazione anche dei principi di libertà di
stabilimento ed esercizio professionale da parte degli avvocati
comunitari. Il ruolo assegnato alla formazione post universitaria è
irrisorio. Nei fatti è impedito agli iscritti all albo speciale il
conseguimento del titolo di avvocato specialista, per l impossibilità di
ottenere dalle amministrazioni di appartenenza permessi per almeno
200 ore/anno.
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Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame,
con conseguente annullamento del regolamento oggetto di censure.
Si è costituita in resistenza senza formulare specifiche difese
l Autorita’ garante della concorrenza e del mercato.
Si è costituito in giudizio il Consiglio nazionale forense, eccependo
l’infondatezza delle esposte doglianze ed instando per la reiezione
dell’impugnativa.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate anche dalle
controinteressate Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani – AGI,
Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia – AIAF, Unione
UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati
SIAA, individuate nel regolamento in questione come soggetti aventi
tiolo, sin dall anno accademico 2010-2011, ad espletare il corso di
durata biennale, per un minimo di 200 ore complessive di frequenza,
propedeutico all esame di specialista presso il CNF.
Nell ambito delle predette difese, sono state spiegate anche varie
eccezioni di carattere pregiudiziale.
Le parti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle proprie tesi
La causa è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 6
1. Si controverte in ordine alla legittimità del regolamento, approvato
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dal Consiglio nazionale forense nella seduta amministrativa del 24
settembre 2010, che, a partire dal 30 giugno 2011, introduce e
disciplina, anche a mezzo di un regime transitorio, le condizioni e le
avvocati, a domanda, del titolo di avvocato specialista, in un massimo
di due materie tra le undici aree del diritto ivi indicate, suscettibili di
Limitando, per economicità di mezzi espositivi, la descrizione del
provvedimento impugnato, composto di 14 disposizioni molto
articolate, va rappresentato che, a regime, secondo il regolamento, il
titolo di avvocato specialista, che consiste nel rilascio di un diploma e
nell inserimento in appositi registri pubblici tenuti dal Consiglio
nazionale forense, attesta l acquisizione nelle predette aree di diritto,
in capo all avvocato ininterrottamente iscritto all albo da almeno sei
anni, ed in possesso di ulteriori requisiti, tra cui la frequenza biennale
di una scuola o di un corso di alta formazione riconosciuti dal CNF e
tenuti da enti o soggetti iscritti in apposito registro del CNF, per un
minimo di 200 ore complessive, nonché all esito di apposito esame
sostenuto con esito favorevole presso il CNF, di una specifica e
significativa competenza teorica e pratica, il cui possesso è attestato da apposito
diploma rilasciato esclusivamente dal Consiglio nazionale forense e che deve essere
conservata nel tempo secondo il principio della formazione continua (art. 2).
La controversia è proposta dagli avvocati ricorrenti, iscritti all albo
professionale tenuto presso lOrdine di Roma, che, esposta la lesività
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del provvedimento nei confronti della loro professionalità, ne
deducono la nullità e l annullabilità per vari profili, tra cui, in primis, il
difetto di attribuzione in capo al CNF di potestà regolamentare nella
materia de qua.
Resistono, altresì, le controinteressate Associazione Avvocati
Giuslavoristi Italiani – AGI, Associazione Italiana Avvocati per la
Famiglia – AIAF, Unione Camere Penali Italiane
UCPI, Unione
Nazionale Camere Avvocati Tributaristi
UNCAT, Societa’ Italiana
Queste ultime, unitamente alla Unione Nazionale Camere Civili-
UNCC, alla luce dell impugnato regolamento (art. 11), hanno titolo in
sede di prima applicazione ad espletare i corsi propedeutici al
sostenimento dell esame di specialista presso il CNF.
2. Com è d uopo il Collegio deve prioritariamente affrontate le
2.1. Va respinta l eccezione di carenza di interesse all impugnazione,
formulata dalle nominate associazioni, che, sottolineato che il
regolamento è destinato ad operare esclusivamente a domanda,
laddove il professionista intenda fregiarsi del titolo di avvocato
specialista, sostengono che il regolamento non incide ex se
sull esercizio della professione legale come disciplinata dalla vigente
normativa, difettando così di potenzialità lesiva della sfera dei
ricorrenti, i quali, al più, potrebbero venirne incisi sotto un profilo di
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mero fatto, che non può trovare tutela nella sede adita.
L eccezione non può essere condivisa né nell impianto né nelle
E noto che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale,
nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato
dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire
di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione
concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva
utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale
annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere
considerato inammissibile per carenza di interesse laddove
l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in
grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del
ricorrente (C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno calate nella fattispecie in esame
apprezzando gli effetti discendenti dal gravato provvedimento, alla
cui luce verificare sia se sussiste la lesione della sfera giuridica dei
ricorrenti paventata in gravame, sia se i medesimi deriverebbero un
vantaggio dall accertamento della ricorrenza dei vizi dedotti e dalla
conseguente statuizione giurisdizionale demolitoria del
In tale percorso, si osserva che il regolamento assume espressamente
lo scopo di tutela dell affidamento della collettività (art. 7, comma 5), e
ricollega altrettanto espressamente al rilascio del titolo di
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specializzazione, esclusivamente dal Consiglio nazionale forense ,
l attestazione, nei confronti del professionista già iscritto all ordine, di
una specifica e significativa competenza teorica e pratica , in relazione alle
considerate aree di diritto (art. 2).
E pertanto innegabile che il regolamento introduce una nuova,
ulteriore e precipua qualificazione, con carattere di esclusività,
attinente all esercizio dell attività forense, che si aggiunge,
innovandola e arricchendola, a quella già attestata dall iscrizione
all ordine, che, laddove protrattasi ininterrottamente per un dato
periodo, ne costituisce solo uno dei presupposti.
Tale qualificazione si risolve in una ben precisa differenziazione
assume rilevanza esterna essendo pubblicata a cura del CNF e
spendibile sia nei rapporti tra avvocati e clienti sia nei rapporti tra gli
stessi avvocati, ed è connotata dal carattere meritocratico
testimoniato dalla frequenza dei corsi e dal superamento dell esame
da svolgersi presso il CNF
della posizione dei professionisti, già
abilitati all esercizio della professione legale, i quali, sussistendone le
condizioni e sottomettendosi agli oneri, anche economici, recati dal
provvedimento, conseguono il titolo, vedendosi in tal modo
riconoscere un ampliamento di matrice pubblicistica delle attestazioni
a loro favore, rispetto a quelli che ne restano privi, o per non aver
assunto gli oneri stessi o per averli assunti senza esito positivo.
Ne deriva che non può porsi fondatamente in dubbio che è l intera
classe forense ad essere destinataria della nuova conformazione
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dell attività professionale recata dal provvedimento.
In particolare, l avvocato iscritto all ordine forense, anche laddove,
essendo in possesso dei prescritti requisiti, assuma volontariamente di
non dotarsi del titolo di specializzazione, non perciò stesso può
ritenersi giuridicamente indifferente alle scelte operate dal
provvedimento, del quale è comunque destinato a risentire
direttamente gli effetti, in termini di sopraggiunta scomparsa
dell elemento di apicalità del percorso professionale precedentemente
rappresentato dalla sola iscrizione all albo, superato dal possesso del
titolo di avvocato specialista.
Conseguenzialmente, risulta pienamente ammissibile la domanda
avanzata in questa sede dagli avvocati ricorrenti, tutti iscritti all ordine
professionale, di verifica giudiziale della conformità a legge dell atto
impugnato, che risulta preordinata all utilità consistente nel
mantenimento delle prerogative così come discendenti dall iscrizione
all ordine.
Ed è evidente che, risolvendosi nella richiesta di tutela di un’attività
professionale il cui esercizio è dal vigente ordinamento condizionato
all’iscrizione in un albo, e che è volta al mantenimento delle stesse
condizioni da esso ordinamento precedentemente assicurate, va
anche escluso che, come in subordine sostenuto dagli eccepenti, il
sottostante interesse possa qualificarsi come di mero fatto.
2.2. Le controinteressate associazioni ed il CNF eccepiscono altresì
l inammissibilità del gravame per la sussistenza di posizioni autonome
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e configgenti tra i ricorrenti (con particolare riferimento alla presenza
o meno in capo ai ricorrenti dei requisiti che consentono di avvalersi
della procedura prevista dal regolamento impugnato).
Rilevato che, in un ricorso collettivo, la ricorrenza dell eventuale
conflitto tra le posizioni dei ricorrenti va scrutinata in relazione
all’interesse astrattamente perseguito (C. Stato, VI, 9 febbraio 2009, n.
710), osserva il Collegio che nella fattispecie non ricorre alcun
conflitto, avendo i ricorrenti tutti adito la tutela giudiziale vantando la
stessa qualità di iscritti all ordine professionale, ed a difesa delle
prerogative allo stato da tale iscrizione discendenti per ciascuno di
La identità dell interesse, di rilievo giuridico, speso in giudizio rende
del tutto indifferente la eventuale diversificazione della concreta
posizione dei ricorrenti rispetto alle disposizioni introdotte con il
regolamento impugnato.
Tale elemento, infatti, viene in rilievo esclusivamente in sede di
applicazione del regolamento impugnato, ed è pertanto suscettibile di
essere travolto dall accoglimento del gravame e dal conseguente
annullamento dell atto.
3. Ulteriori eccezioni pregiudiziali sono state dalle parti resistenti
spiegate in relazione a singoli motivi di ricorso.
Il Collegio può, peraltro, senz altro prescindere dal loro esame, atteso
che il primo motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti denunziano la
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assoluta carenza di attribuzione in capo al CNF a regolare la materia
de qua, per il quale non si pone alcuna questione pregiudiziale, e che
presenta carattere assorbente, è fondato.
4. Ai sensi del terzo comma dell art. 117 Cost., come sostituito
dall’art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la materia
delle professioni appartiene alla legislazione concorrente dello Stato e
Con legge 5 giugno 2003, n. 131, sono state dettate disposizioni per
l adeguamento dell ordinamento alla predetta legge costituzionale n. 3
L art. 1 della ridetta legge 131/ 2003, ribadito al comma 3 che nelle
materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni
esercitano la potestà legislativa nell’àmbito dei princìpi fondamentali
espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili
dalle leggi statali vigenti, ha delegato al comma 4, il Governo ad
adottare, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge, uno
o più decreti legislativi ricognitivi dei princìpi fondamentali che si
traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’articolo 117,
terzo comma, Cost..
La ricognizione dei princìpi fondamentali in materia di professioni è
intervenuta con d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 30.
In tale ambito, chiarito dall art. 3, titolato Tutela della concorrenza e del
mercato , che l esercizio della professione si svolge nel rispetto della
disciplina statale della tutela della concorrenza, ivi compresa quella
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delle deroghe consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi
pubblici costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di
interesse generale, della riserva di attività professionale, delle tariffe e
dei corrispettivi professionali, nonché della pubblicità professionale
(comma 1), recita l art. 4, comma 2, che La legge statale definisce i
requisiti tecnico-professionali e i titoli professionali necessari per l’esercizio delle
attività professionali che richiedono una specifica preparazione a garanzia di
interessi pubblici generali la cui tutela compete allo Stato .
Resta pertanto affermato che, anche in relazione alla tutela della
concorrenza, è la legge statale a dover individuare i requisiti tecnicoprofessionali
ed i titoli professionali necessari per l esercizio delle
attività che richiedono una specifica preparazione a garanzia di
interessi pubblici generali.
In particolare, secondo la costante giurisprudenza della Corte
Costituzionale, principio fondamentale in materia di professioni è la
riserva a favore dello Stato per l individuazione di nuove figure
professionali e la disciplina dei relativi profili e titoli abilitanti, nonché
della istituzione di registri professionali e la previsione delle
condizioni per l iscrizione ad essi” (da ultimo, Corte Cost., 15 aprile
2010, n. 132).
5. Chiarito il quadro normativo in cui si inserisce la controversia, il
Collegio ritiene anzitutto di precisare, in via preliminare, che nella
presente fattispecie va tenuta in disparte ogni questione di merito
attinente l opportunità o l utilità della introduzione di una disciplina
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delle specializzazioni dell attività forense, notoriamente non rimessa a
Altrettanto è a dirsi in ordine alla necessità che l ordinamento appresti
utili misure per affrontare le auto-proclamazioni pubblicitarie di
inesistenti specializzazioni forensi, descritto dalle parti resistenti: la
problematica, di cui non si intende sminuire né la portata né la
negativa incidenza sull interesse pubblico generale all amministrazione
della giustizia e sul diritto di difesa in giudizio, non può, però,
evidentemente rilevare in tema di individuazione del soggetto
pubblico competente all individuazione ed all adozione delle misure
6. Tanto premesso, ed in relazione al sopra descritto quadro
normativo, dal quale emerge graniticamente che la materia de qua è
riservata al legislatore statale, osserva il Collegio che non risulta che il
medesimo abbia esercitato detta riserva, né riformando direttamente
l ordinamento della professione forense, sede propria per
l introduzione di un istituto, quale quello delle specializzazioni, prima
inesistenti, destinato ad innovare profondamente i termini dello
svolgimento dell attività, né attribuendo al CNF la competenza ad
adottare in via regolamentare la disciplina delle specializzazioni della
professione legale.
Di talchè al Collegio non è dato comprendere da quale fonte
normativa il CNF abbia derivato la potestà, esercitata con l atto
impugnato, di creare ex novo una figura professionale
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precedentemente non contemplata dal vigente ordinamento
dell avvocato specialista
che si aggiunge alle figure dell avvocato
iscritto all albo e dell avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alle
6.1. Al riguardo, infatti, a nulla vale sostenere, come fanno le parti
resistenti, che la figura professionale dell avvocato, anche dopo
l introduzione delle specializzazioni, rimane assolutamente unica ,
potendo comunque il professionista forense, dopo il superamento
dell esame di Stato, e l iscrizione all albo degli avvocati, svolgere la
propria attività professionale in tutti i settori dell ordinamento
indipendentemente dall aver partecipato alla procedura prevista per il
conseguimento del titolo qualificante di specialista .
La valenza istitutiva di nuove figure professionali della impugnata
normativa si desume infatti pacificamente dalla circostanza che il
gravato regolamento prevede l istituzione da parte del CNF di
appositi registri pubblici ove possono iscriversi, sulla base del
verificato possesso di specifici requisiti attestanti una determinata
qualificazione professionale, gli avvocati specialisti nelle considerate
aree di diritto (art. 5, comma 2).
Come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale, la stessa
istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni
per l’iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza che tale
iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello
svolgimento della attività cui l’elenco fa riferimento, hanno, già di per
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sé, una funzione individuatrice della professione (sentenze n. 57 del
2007; n. 355 del 2005; n. 300 del 2007).
6.2. Né, ai fini dell esame della presente controversia, occorre
spendere molte parole in punto di accertamento della natura, e dei
poteri, anche amministrativi, del CNF, ovvero in ordine ai c.d.
regolamenti liberi previsti dall’art. 17, comma 1, lett. c), della l. 23
agosto 1988, n. 400 [ovvero di quei regolamenti che derogano al
principio generale secondo cui il potere regolamentare, espressione di
una potestà normativa, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e
disciplinante in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una
regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente
innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti
aventi i caratteri della generalità e dell’astrattezza, rispondendo a
regole di stretta tipicità, deve sempre trovare nella legge la propria
legittimazione (C. Stato, Atti norm., 7 giugno 1999, n. 107)], ovvero
dei regolamenti indipendenti o autonomi (perché promananti da
enti dotati, come il CNF, di indipendenza od autonomia),
manifestazione di un potere di autoregolamentazione o autogoverno,
invocati dal CNF, ma comunque ascrivibili alla compagine dei primi.
Invero, da un lato, si versa, come già sopra chiarito, in una materia
riservata alla legge dello Stato, ciò che fa escludere ab origine l astratta
operatività degli strumenti invocati dalla parte resistente, in forza della
prescrizione dettata dalla lett. c) del sopraccitato art. 17, quanto ai
regolamenti liberi , e, oltre a ciò, in forza del principio di unitarietà
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dell ordinamento giuridico, quanto ai regolamenti indipendenti .
Dall altro, ed in ogni caso, alla luce della perdurante vigenza dell art.
91 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, recante Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore , convertito dalla l. 22 gennaio
1934, n. 36, che dispone che Alle professioni di avvocato e di procuratore
non si applicano le norme che disciplinano la qualifica di specialista nei vari rami
di esercizio professionale , non è consentito dubitare che la via
regolamentare è assolutamente inidonea ad incidere autonomamente
su tale preclusione, posta da fonte di rango normativo primario.
E, quanto a quest ultimo profilo, non è privo di significato che le
difese resistenti neanche tentino di illustrare la compatibilità delle
norme regolamentari di cui si discute con l art. 91 del r.d.l. n. 1578 del
Infine, merita comunque di essere segnalato che neanche è
condivisibile l argomentazione relativa alla rilevanza meramente
interna delle norme regolamentari impugnate, spesa dalle parti
resistenti in uno alle considerazioni relative alla potestà di autonoma
regolamentazione: essa, infatti, per quanto sin qui esposto, si risolve
in una mera asserzione teorica, ovvero priva di qualsiasi riscontro
nell impianto dispositivo oggetto di giudizio.
6.3. Le parti resistenti tentano infine di aggirare l ostacolo costituito
dalla carenza di una norma che attribuisca specificamente in capo al
CNF la regolazione della materia de qua invocando recenti statuizioni
di questo Tribunale (per tutte, Tar Lazio, III-quater, 17 luglio 2009, n.
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7081), in forza delle quali, in tema di formazione forense, è stata
riconosciuta la sussistenza del potere di normazione interna del CNF,
e ciò ai sensi dell art. 2 ( Disposizioni urgenti per la tutela della
concorrenza nel settore dei servizi professionali ), comma 3, del d. l.
4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonchè al fine di assicurare agli
utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione
delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente
decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con
riferimento alle attività libero professionali e intellettuali:
a) l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi
parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti;
b) il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le
specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonchè il
prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e
veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’ordine;
c) il divieto di fornire all’utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da
parte di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo restando che
l’oggetto sociale relativo all’attività libero-professionale deve essere esclusivo, che il
medesimo professionista non può partecipare a più di una società e che la specifica
prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente indicati,
sotto la propria personale responsabilità ..
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3. Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di autodisciplina che
contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono adeguate, anche con l’adozione
di misure a garanzia della qualità delle prestazioni professionali, entro il 1°
gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima data
le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle .
Alla luce della norma, però, neanche tale argomentazione risulta
– l avvenuta abrogazione, da parte del riportato art. 2, comma 1, delle
disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, in riferimento
a tutte le attività libero professionali ed intellettuali, il divieto anche
parziale di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le
specializzazioni professionali, nulla dice in ordine alla necessarietà o
all opportunità dell introduzione in uno di tali settori dell istituto delle
specializzazioni, espressamente vietate dal relativo ordinamento a
mezzo di una previsione di perdurante vigenza alla data della norma,
costituita dall art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933;
– nell art. 2 del d.l. 223/ 2006 non vi è traccia né esplicita né implicita
di una volontà o di un ratio abrogatrice del suddetto art. 91;
– la valorizzazione delle disposizioni deontologiche e pattizie e dei
codici di autodisciplina emergente dal comma 3 dell art. 2 in parola è
chiaramente una misura adeguatrice, o di accompagnamento, con
effetti interni allo stesso ambito regolatorio interno, di quanto già
direttamente disposto dal comma 1 della norma primaria, in
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applicazione di un principio di tendenziale rispetto della eterogeneità
e della separatezza delle fonti;
– il meccanismo contemplato al comma 3 del ridetto art. 2, con
l apposizione di un termine perentorio all attività adeguatrice
deontologica o pattizia o dei codici di autoregolamentazione, scaduto
il quale subentra la previsione della nullità ope legis delle norme
deontologiche o pattizie o codicistiche in contrasto con il comma 1
dello stesso articolo, sottolinea, piuttosto che annullare, la primazia
nella materia della legge statale sulla fonte pattizia;
– la comminatoria della nullità ope legis di cui al ripetuto comma 3 è
testualmente riferita alle sole previsioni deontologiche, pattizie e
codicistiche in contrasto con il comma 1 dello stesso articolo, e non
può certamente essere estesa alla norma di fonte primaria di cui
all art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933;
– alla già detta valorizzazione della sede pattizia e deontologica
operata dal comma 3 viene senz altro riconnessa, oltre che una pars
destruens, una pars costruens, ma alla stessa non può ascriversi una
portata generale od illimitata, ovvero travalicante il mero
ordinamento a valenza meramente interna, attesa la carenza di
qualsiasi indicazione del legislatore che legittimi le sedi deontologiche
e pattizie al compimento di scelte di portata riformatrice della
struttura portante delle considerate professioni, in sostituzione del
legislatore stesso;
– in particolare, il richiamo operato dal ridetto comma 3 alla qualità
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delle prestazioni professionali , riferito, com è, al (normativamente)
variegato ambito delle attività libero professionali ed intellettuali
contemplato dall art. 2 che lo contiene, non risulta suscettibile, sotto il
profilo ermeneutico, di una considerazione che lo renda talmente
avulso dal complessivo contesto nel quale il rimando si pone, da farlo
involvere, prima, in una manifestazione di volontà del legislatore
statale di recedere dalla regolazione di tutte le attività professionali, ed
in particolare dell attività forense, quasi alla stregua di una loro
liberalizzazione , poi, segnatamente, in una delega in bianco al CNF:
entrambe tali conclusioni, che le difese resistenti sembrano
propugnare, si profilano infatti abnormi rispetto sia al dato testuale
che allo spirito della considerata disposizione dell art. 2.
Infine, è appena il caso di osservare che l art. 91 del r.d.l. n. 1578 del
1933 è rimasto del tutto estraneo alla congerie normativa considerata
dalle sentenze amministrative di primo grado come appena sopra
invocate da parte resistente. La circostanza, unitamente alla valenza
meramente interna della regolazione della materia della formazione ivi
considerata, fa escludere la sussistenza di qualsiasi profilo di
sovrapponibilità, anche in relazione all esito, delle relative
controversie rispetto alla questione all odierno esame.
6. Per tutto quanto precede, in accoglimento del primo motivo di
doglianza, il ricorso deve essere accolto.
Per l effetto, accertata la assoluta carenza di attribuzione in capo al
CNF della regolamentazione assunta con il gravato provvedimento,
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lo stesso deve essere dichiarato nullo ai sensi dell’art. 21- septies, l. 7
agosto 1990, n. 241, categoria di invalidità dell atto amministrativo
per la quale l art. 31, comma 4 del codice della giustizia
amministrativa facoltizza il Collegio al rilievo d ufficio.
Nella specie, comunque, la doglianza accolta, seppur senza trovare
precisa corrispondenza nelle conclusioni rassegnate in ricorso, ha
lamentato la nullità dell atto impugnato.
La novità della questione giustifica la compensazione delle spese di
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo
accoglie nei sensi di cui in motivazione, dichiarando, per l effetto, la
nullità del regolamento impugnato di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 6 aprile 2011 con
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OUA: da Siracusa la conferma dell’astensione per il 23 giugno
GIUSTIZIA, L’OUA CONFERMA LO STATO DI AGITAZIONE E LO SCIOPERO DELL’AVVOCATURA IL 23 GIUGNO CONTRO LA MEDIACONCILIAZIONE OBBLIGATORIA, LA ROTTAMAZIONE E PRIVATIZZAZIONE DELLA GIUSTIZIA CIVILE
L’assemblea dell’OUA del 2 e 3 giugno, che si è tenuta a Villa Politi in Siracusa, ha deliberato, in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale, prevista per il mese di ottobre, di continuare la protesta contro la obbligatorietà della mediaconciliazione, mediante l’astensione dalle udienze civili, penali, amministrative, tributarie e di ogni attività giudiziaria e con una manifestazione pubblica che si terrà il 23 p.v. a Napoli alle ore 10.30, nell’“Arengario” del Nuovo Palazzo di Giustizia al Centro Direzionale.
L’assemblea dell’avvocatura italiana si è espressa in modo unitario nel richiedere l’eliminazione dell’obbligatorietà della mediaconciliazione, nel respingere ogni meccanismo di rottamazione dell’arretrato e di svendita della giustizia civile ed ha ribadito ancora che il decreto legislativo in vigore (28/2010) favorisce i poteri forti e calpesta i diritti dei deboli e dei cittadini comuni.
Inoltre l’assemblea ha preso atto, con soddisfazione, che la protesta dell’avvocatura trova il sostegno anche da parte dell’Associazione Nazionale Magistrati che tramite il proprio Presidente, Luca Palamara, ha affermato che la mediaconciliazione è lesiva dei diritti dei cittadini, limita l’accesso alla giustizia, mette fuori gioco il ruolo dei giudici ed è palesemente incostituzionale e contraria alla Carta Europea dei diritti fondamentali.
L’OUA ascoltata in Commissione parlamentare ha, comunque, espresso la propria disponibilità al confronto con le forze politiche per concordare le modifiche da apportare alla legge.
Il Parlamentino dell’avvocatura, ancora una volta, ha voluto affermare che le riforme dell’avvocatura debbono essere discusse con gli avvocati e quindi con l’OUA perché solo questo è l’organismo investito della rappresentanza politica degli avvocati e che la battaglia che si sta conducendo è una battaglia di libertà, di coerenza e di moralità svolta nell’interesse della “difesa” e quindi dei cittadini.
L’assemblea inoltre ha dedicato una parte dei lavori alla riforma forense partecipando al Convegno dell’Ordine degli avvocati di Siracusa dal tema “Gli Avvocati e il sistema giustizia”.
Il dibattito ha evidenziato che l’avvocatura è un pilastro indispensabile del processo e quindi componente essenziale della giurisdizione che, al pari della magistratura, dovrà avere rilevanza costituzionale.
In buona sostanza anche l’assemblea di Siracusa ha ribadito che la riforma dell’avvocatura, che interviene dopo quasi ottanta anni, deve necessariamente costituzionalizzare il principio della difesa come funzione essenziale di ogni procedimento giudiziario e della incompatibilità fra lo svolgimento della attività di avvocato con ogni altra, ivi compresa quella di magistrato non togato.
Da Siracusa, dunque, è partita, come ha detto l’on. Gaetano Pecorella, la grande battaglia dell’avvocatura per diventare soggetto costituzionale.
Rimini, 6 giugno 2011
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