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Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 23', 'artículo 82', 'artículo 19', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 7', 'Artículo 13']

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS DECISIÓN DE LA COMISIÓN. de - PDF
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José Luis Romero Sáez
1 COMISIÓN DE LAS COMUNIDAD EUROPEAS DECISIÓN DE LA COMISIÓN de relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 82 del Tratado CE (Asunto COMP/ Wanadoo España contra Telefónica) (EL TEXTO EN LENGUA PAÑOLA EL ÚNICO AUTÉNTICO) 1
2 DECISIÓN DE LA COMISIÓN de relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 82 del Tratado CE (Asunto COMP/ Wanadoo España contra Telefónica) (EL TEXTO EN LENGUA PAÑOLA EL ÚNICO AUTÉNTICO) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDAD EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado 1, y, en particular, el apartado 2 de su artículo 23, Vista la denuncia presentada por Wanadoo España S.L. (en la actualidad, France Télécom España S.A.) el 11 de julio de 2003, en relación con una presunta infracción del artículo 82 del Tratado por parte de Telefónica S.A., en la que solicitaba además a la Comisión que pusiese fin a la infracción, Vista la Decisión de la Comisión de 20 de febrero de 2006 de iniciar el procedimiento en el asunto COMP/38.784, Habiendo ofrecido a las empresas implicadas la oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista en relación con los cargos formulados por la Comisión, con arreglo al apartado 1 del artículo 19 del Reglamento n 17 2 y al Reglamento (CE) n 2842/98 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las audiencias en determinados procedimientos en aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE 3, Visto el informe final del consejero auditor en el presente asunto, Previa consulta al Comité consultivo en materia de prácticas restrictivas y de posiciones dominantes, Considerando lo siguiente: DO L 1 de , p. 1. DO 13 de , p. 204/62. Reglamento cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n 1216/1999 (DO L 148 de , p. 5). DO L 354 de , p
3 I. INTRODUCCIÓN (1) El acceso de banda ancha a Internet es un elemento clave de la sociedad de la información. La principal tecnología utilizada en España para proporcionar servicios de acceso de banda ancha a Internet es el ADSL (línea de abonado digital asimétrica), que proporciona acceso de alta velocidad a Internet utilizando una línea telefónica. Telefónica, el operador incumbente o histórico, es el único operador español de telecomunicaciones que tiene una red telefónica fija a nivel nacional. Telefónica desarrolló esta red de acceso local durante un amplio periodo de tiempo al amparo de sus derechos exclusivos y pudo financiar los costes de inversión gracias a los ingresos obtenidos del monopolio que ostentaba en el suministro de infraestructura y servicios de telefonía fija vocal. (2) Para proporcionar a los usuarios finales acceso de banda ancha a Internet, los competidores de Telefónica tienen básicamente dos posibilidades: (3) Primero, pueden construir una red de acceso local alternativa: esta opción, que requiere un tiempo considerable y enormes inversiones, no es económicamente viable. En segundo lugar, pueden contratar una oferta mayorista de acceso de banda ancha. Los competidores disponen de tres tipos principales de servicios mayoristas de acceso de banda ancha, de los cuales dos los proporciona exclusivamente Telefónica y uno lo proporcionan tanto Telefónica como los operadores competidores. Sin embargo, estos últimos dependen de Telefónica para los insumos necesarios para proporcionar este tercer tipo de producto mayorista. (4) El papel central de Telefónica en la prestación de todos los servicios de acceso de banda ancha mayorista disponibles en España y su presencia en el mercado minorista de acceso de banda ancha le han permitido controlar e influir en los precios del mercado, la producción, la innovación, la variedad y la calidad de servicios en el mercado durante un importante periodo de tiempo. (5) El 11 de julio de 2003, Wanadoo España S.L. (ahora France Télécom España S.A.) presentó a la Comisión Europea («la Comisión») una denuncia contra Telefónica, alegando que el margen entre los precios mayoristas que las filiales de Telefónica cobran a sus competidores por el acceso de banda ancha mayorista en España y los precios minoristas que cobran a los usuarios finales no es suficiente para que los competidores de Telefónica puedan competir en el mercado minorista de banda ancha. 3
4 (6) Más adelante, después de haber identificado el tipo y el desarrollo en el tiempo de los servicios a los que se refiere la Decisión así como la regulación aplicable a los mismos (véase Sección IV), la Comisión ha identificado dos mercados mayoristas de referencia: el mercado de banda ancha mayorista a nivel regional y el mercado de banda ancha mayorista a nivel nacional. Telefónica es dominante en los dos mercados. La Comisión también ha identificado un mercado minorista de referencia, que comprende todos los productos estándar de banda ancha, bien sean provistos a través de ADSL o cualquier otra tecnología, y comercializados en el "mercado de masas" para usuarios residenciales y no residenciales. Aunque la jurisprudencia no requiera el establecimiento de la posición dominante de Telefónica en el mercado minorista, la Comisión ha completado su análisis con el establecimiento de dicha posición dominante (véase Sección V)). (7) A continuación, la Comisión ha comprobado que, entre septiembre de 2001 y diciembre de 2006, el margen entre los precios minoristas de Telefónica y el precio de acceso mayorista a nivel regional, por un lado, y el de acceso mayorista a nivel nacional, por otro, era insuficiente para cubrir los costes que un operador tan eficiente como Telefónica tendría que soportar (véase Sección VI.D). Este hallazgo no depende del método de rentabilidad elegido: ambos, el llamado método periodo a periodo y el método de los flujos de caja descontados ("FCD") llevan a la misma conclusión, a saber, que Telefónica ha impuesto un estrechamiento de márgenes a sus competidores. (8) El estrechamiento de márgenes podía excluir la competencia en el mercado minorista y perjudicar a los consumidores (véase Sección VI.E). La conducta de Telefónica no tiene ninguna justificación objetiva ni puede defenderse en aras de la eficiencia (véase Sección VI.F). Asimismo, la regulación existente no ha impedido a Telefónica reestructurar sus precios para poner fin al estrechamiento de márgenes (véase Sección VI.G). (9) El comportamiento de Telefónica constituye un abuso de posición dominante que consiste en la fijación de precios no equitativos en forma de estrechamiento de márgenes contrario al artículo 82 del Tratado. El abuso ha durado cinco años y cuatro meses, a saber, desde septiembre del 2001 hasta diciembre de (10) El objeto de este procedimiento es el comportamiento de Telefónica en forma de estrechamiento de márgenes, pero no se excluye que Telefónica haya participado en otras conductas abusivas en el mercado español de banda ancha. 4
5 II. PART EN EL PROCEDIMIENTO A. Destinatarios de la Decisión (11) La presente Decisión está dirigida a Telefónica S.A. ( Telefónica ) y a su filial al 100% Telefónica de España, S.A.U ( TAU ). También concierne al comportamiento de sus filiales, Telefónica Data de España, S.A.U ( TDATA ) y Terra Networks España S.A. ( TERRA ), que se fusionaron con TAU el 30 de junio de 2006 y el 7 de julio de 2006 respectivamente (véase más adelante). (12) Telefónica S.A., TAU, TERRA y TDATA han formado una única entidad económica durante el periodo de investigación (véase Sección VIII ). (13) Telefónica S.A. es la sociedad matriz del grupo Telefónica, antiguo monopolio estatal de telecomunicaciones de España. Antes de la plena liberalización de los mercados de las telecomunicaciones en 1998, Telefónica era propiedad del Estado español y disfrutaba de un monopolio legal para la prestación minorista de servicios de telecomunicaciones de línea fija. Actualmente, explota la única red con dimensión nacional de telefonía fija de España. (14) El grupo Telefónica tiene una presencia fuerte no sólo en España sino también en Iberoamérica, donde opera en trece países. Está también presente en otros Estados miembros de la Comunidad, en especial en la República Checa, Alemania, Irlanda, Eslovaquia y Reino Unido. (15) Los ingresos mundiales del grupo Telefónica ascendieron a millones de euros en (16) Telefónica es la mayor empresa de telecomunicaciones en España y ocupa posiciones de liderazgo en casi todos los mercados de las telecomunicaciones. La importancia de Telefónica como grupo se refleja en que en 2005 generó el 52% de todos los ingresos del sector español de las telecomunicaciones 5. (17) En 2005, Telefónica tenía una cuota de mercado (en términos de ingresos) de 78,6% en telefonía fija 6 y 52% en telefonía móvil 7. Debido a su amplia red y a su posición aventajada en el mercado como operador incumbente, Telefónica tiene cuotas de mercado muy importantes en líneas alquiladas, acceso de banda ancha mayorista 8 y otras ventas de capacidad de red Informe trimestral de Telefónica, diciembre 2006, p. 7. Informe Anual de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones («CMT»), la autoridad nacional de reglamentación de las telecomunicaciones de España. Informe de la CMT 2005, p Informe de la CMT 2005, p. 74. Véase Sección V.C. 5
6 (18) Telefónica está actualmente presente en los mercados españoles de banda ancha a través de TAU, una filial propiedad de Telefónica al 100% cuya actividad fundamental es la operación de servicios de telefonía fija y de banda ancha en España. TAU es un operador integrado verticalmente que proporciona servicios de banda ancha mayorista desde 1999 y servicios de banda ancha minorista desde (19) Durante el periodo investigado en la presente Decisión, Telefónica ha proporcionado servicios de banda ancha a través de otras dos filiales: (20) Hasta el 30 de junio de 2006, TDATA fue una filial propiedad al 100% de Telefónica que prestaba servicios de comunicación de datos y de soporte de Internet para empresas multinacionales. TDATA proporciona servicios de acceso de banda ancha mayorista a proveedores de servicios de Internet alternativos («PSI») y servicios de acceso de banda ancha minorista a las empresas. El 30 de junio de 2006, TAU y TDATA se fusionaron y desde entonces constituyen una entidad jurídica (TAU). (21) TERRA fue una filial propiedad al 100% de Terra Networks S.A, que es un PSI y un portal presente en 43 países, propiedad a su vez al 100% de Telefónica, tras ser adquirida por ésta en julio de TERRA proporciona servicios de acceso de banda ancha minorista a usuarios finales en España desde El 7 de julio de 2006, TAU y TERRA se fusionaron y constituyen desde entonces una entidad jurídica (TAU). Como resultado de ello, todas las actividades de Telefónica en el ámbito de la banda ancha están ahora agrupadas dentro de TAU. (22) El negocio de Internet de banda ancha de Telefónica en España generó ingresos de millones de euros en el (23) En lo sucesivo, el término «Telefónica» hará referencia no sólo a la sociedad matriz del grupo Telefónica, sino también a la entidad económica formada por ésta, TAU, TERRA y TDATA. B. Denunciante (24) El denunciante es France Télécom España S.A, un operador de telecomunicaciones fijas y móviles en España. France Télécom España S.A. es propiedad al 100 % del operador incumbente francés de servicios de telecomunicaciones, France Télécom. (25) En 2002, el grupo France Télécom adquirió Eresmas Interactiva S.A. («eresmas»), que era un PSI proveedor de portales en España. EresMas y Wanadoo España S.L. se fusionaron en el último trimestre de TERRA era propiedad de Telefónica S.A. al 76 % hasta julio de 2005 y al 38 % hasta julio de (véase Sección VIII.B ) Informe trimestral de Telefónica de diciembre2006, p
7 III. PROCEDIMIENTO (26) El 11 de julio de 2003, France Télécom España S.A. («France Télécom») presentó a la Comisión una denuncia contra Telefónica. El cargo principal de la denuncia era que el margen entre los precios mayoristas que las filiales de Telefónica cobran a sus competidores por el acceso de banda ancha mayorista en España y los precios minoristas que cobran a los usuarios finales, no es suficiente para que los competidores de Telefónica puedan competir con ella en el suministro de acceso a Internet de banda ancha a usuarios finales. (27) La investigación que dio lugar a la presente Decisión, se inició a raíz de la denuncia de France Télécom (asunto COMP/C -1/38.784). La Comisión envió posteriormente varias solicitudes de información para completar la información facilitada por el denunciante. Tras una investigación exhaustiva de la denuncia y de la información adicional obtenida, el 22 de febrero de 2006 la Comisión envió un Pliego de Cargos ("PC") a Telefónica y le dio la oportunidad de presentar observaciones respecto a las conclusiones preliminares de hecho y de Derecho. El PC se centra ba en los precios no equitativos que vulneraban el artículo 82 del Tratado y, en especial, en las prácticas de estrechamiento de márgenes. Telefónica respondió al PC el 19 de mayo de 2006 («la Contestación»). (28) Durante el procedimiento se ha admitido como terceros interesados a varias empresas y asociaciones de empresas, entre ellas los principales competidores de Telefónica. Se trata, entre otros, de Tele2, ONO, Jazztel y Astel. (29) Se concedió a Telefónica acceso al expediente en dos ocasiones (el 22 de febrero de 2006, tras la notificación del PC, y el 7 de abril de 2006) (30) Los días 12 y 13 de junio de 2006 se celebró una vista oral a petición de Telefónica. Se dio a Telefónica, al denunciante y a los terceros interesados la oportunidad de ser oídos y de presentar comentarios sobre las cuestiones planteadas por la Comisión en su PC. Después de la audiencia oral, los servicios de la Comisión enviaron nuevas solicitudes de información a Telefónica en un afán de obtener una mayor claridad sobre los hechos. (31) El 11 de enero de 2007, la Comisión envió a Telefónica una carta («carta factual») invitándola a presentar comentarios sobre las conclusiones que la Comisión pensaba obtener a partir de nuevos elementos no mencionados en el PC. Telefónica contestó a esta carta el 12 de febrero de
8 IV. SERVICIOS CONTEMPLADOS EN LA DECISIÓN A. Acceso de banda ancha a Internet 1 Introducción (32) Internet es una serie de redes informáticas interconectadas. Conectados a Internet, los usuarios gozan de servicios como el correo electrónico, la navegación por la red, el soporte de páginas web y la mensajería instantánea. Los proveedores de servicios de Internet («PSI») permiten a sus usuarios conectarse a Internet proporcionándoles una conexión a su plataforma, que a su vez se conecta con Internet («conectividad de Internet»). El acceso a Internet puede suministrarse a través de varias plataformas tecnológicas. En la mayoría de los casos, los abonados se conectan a su PSI a través de una línea telefónica fija, por cable (en las zonas cubiertas por redes de cable) o mediante una conexión dedicada. (33) Actualmente hay tres formas principales de servicio de acceso a Internet: i) acceso conmutado, ii) banda ancha con tecnologías de línea de abonado digital (DSL) o cable-módem (o equivalentes) y iii) acceso dedicado. (34) El acceso conmutado a través de líneas telefónicas analógicas (RTPC 11 ) o de redes digitales de servicios integrados (RDSI) supone que los usuarios que desean acceder a Internet deben contratar el teléfono por separado y conectar su terminal a la línea telefónica mediante un módem. Los programas de conexión de su ordenador hacen que el módem marque un número que los conecta al terminal del PSI. (35) Además del acceso conmutado, los usuarios también pueden comprar más velocidad, es decir, un acceso de «banda ancha». En este contexto, el «ancho de banda» describe la capacidad de una conexión. Cuanto mayor es la capacidad de conexión (es decir, más «ancha» es la banda), mayor es la cantidad de información que puede transitar por ella, lo que significa más datos por unidad de tiempo (y por tanto más «velocidad» de conexión). El usuario tiene así acceso a ficheros más grandes, como los de vídeo digital y música, y puede participar en juegos por Internet e incluso recibir canales de televisión. 2 Acceso de banda ancha a Internet en España (36) La presente Decisión se refiere a la provisión de acceso de banda ancha a Internet en el mercado español de masas. Debe aclararse, por tanto en qué consiste un servicio de banda ancha a Internet. (37) El acceso de banda ancha tiene características distintivas: i) velocidades de bajada y de subida sensiblemente superiores a las de la red conmutada; ii) posibilidad de conexión permanente y iii) posibilidad de utilizar la misma línea de acceso para llamadas telefónicas u otras comunicaciones mientras se está conectado a Internet. 11 Red telefónica pública conmutada. 8
9 (38) Todas estas características tienen que estar presentes simultáneamente para que un servicio de acceso a Internet se defina como banda ancha. No se dan en la práctica cuando se utilizan servicios de acceso conmutado y, en conjunto, caracterizan el acceso de banda ancha como un servicio de calidad superior al acceso conmutado. En consecuencia, ha sido práctica reiterada de las autoridades de competencia y los reguladores comunitarios de redes y servicios de comunicaciones electrónicas el considerar que el acceso conmutado a Internet y el acceso de banda ancha son servicios no equivalentes que pertenecen a mercados de servicios de referencia diferentes. 12 (39) El acceso de banda ancha a Internet puede proporcionarse utilizando diversas plataformas tecnológicas: DSL (línea digital de abonado), cable y WLL (bucle local inalámbrico), incluidas las tecnologías LMDS 13 y MMDS 14. La DSL es la plataforma predominante para el acceso de banda ancha en España (79% de las conexiones a finales de 2006), seguida por el cable-módem (21% de las conexiones). El WLL generalmente ha estado sólo disponible para las empresas. Cuadro 1 D istribución de las líneas de banda ancha en España por tecnologías desde 2002 hasta 2006 (fuente: CMT - Informes anuales y mensuales) ADSL 72,0% 73,8% 75,3% 76,3% 76,8% CABLE 27,7% 26,0% 24,1% 23,4% 23,2% Otras 0,3% 0,2% 0,6% 0,3% < 0,1% 3 Línea digital de abonado (DSL) (40) La DSL (línea digital de abonado) es una tecnología que permite utilizar el bucle local de la red de telefonía fija (RTPC) existente para la transmisión de un gran volumen de datos digitales. Esta tecnología requiere modernizar las centrales telefónicas locales y conectarlas a las redes de alta capacidad. Las tecnologías DSL utilizan las líneas telefónicas tradicionales para la transmisión simultánea de voz, datos y vídeo a alta velocidad Véase sentencia del Tribunal de Primera Instancia de en asunto T-340/03, France Télécom SA vs. Commission ("France Télécom"), Considerando 91. Véase también la Decisión de la Comisión de en asunto COMP/ Wanadoo Interactive ( Wanadoo ), Considerandos 169 a 204. Local Multipoint Distribution System. Multichannel Multipoint Distribution System. 9
10 (41) Hay varias tecnologías DSL: por ejemplo, ADSL (línea digital de abonado asimétrica), HDSL (línea DSL de gran velocidad), SDSL (línea DSL simétrica) y VDSL (línea DSL de muy alta velocidad), que suelen denominarse colectivamente xdsl 15. La tecnología ADSL es la predominante actualmente para la provisión de Internet de banda ancha a clientes residenciales en España y en otros Estados miembros. El adjetivo «asimétrica» indica que la capacidad de transmisión es diferente hacia y desde el usuario, es decir, que la capacidad de transmisión al usuario es mayor que la capacidad de transmisión del usuario. Dado que la mayoría de los hogares consumen más datos de los que generan, se modifica la red de modo que las capacidades de entrada y salida del hilo de cobre sean «asimétricas», con mayor capacidad para la entrada de datos. 4 Cable-módem (42) Los usuarios pueden asimismo contratar el acceso de banda ancha a Internet con sus operadores de televisión por cable. Como ocurre con el bucle local de la telefonía fija, las redes coaxiales convencionales de cable utilizadas para la transmisión de señales de TV pueden modernizarse para permitir un acceso veloz a Internet 16. En lo sucesivo, este tipo de acceso se denominará «cablemódem». (43) Mientras que la tecnología ADSL abarca la mayor parte de la población en España y está disponible por igual en todas las regiones españolas (es decir, en las Comunidades Autónomas) gracias a la red ubicua heredada del antiguo monopolio, sólo el 40% de la población puede obtener acceso a la banda ancha usando el cable-módem que está desigualmente repartido por el territorio español 17. De hecho, la cobertura del cable-módem es aun más baja en relación con la cobertura de Telefónica en algunas de las regiones españolas en donde se hallan las ciudades más pobladas (Madrid y Barcelona), la Comunidad de Madrid (con un 62% de los hogares con acceso al cable) y Cataluña (un 42% de los hogares con acceso al cable) 18. La razón principal de esta diferencia en la cobertura radica en que Telefónica ya tenía desarrollada una red ubicua cuando se liberalizó el sector en 1998 mientras que los operadores de cable tuvieron que superar diversos obstáculos para construir su red (a saber, los costes hundidos de la construcción de la infraestructura y las dificultades administrativas para la concesión de licencias) Puede encontrarse más información sobre la tecnología xdsl en el sitio web del DSL Forum en El cable coaxial es un cable de gran capacidad utilizado por los proveedores de televisión por cable para la transmisión de señales audio y vídeo analógicas y/o digitales entre el bucle local y los usuarios finales. Informe de la CMT 2005, p Informe de la CMT 2005, p
11 5 Otras tecnologías (44) Junto al ADSL y al cable, actualmente se utilizan en España otras tecnologías para comercializar ofertas de banda ancha minorista. Algunas de estas tecnologías están basadas en la red fija, como la fibra óptica (FTTH), las comunicaciones por líneas eléctricas (PLC), el bucle local inalámbrico (WLL) y el satélite, por ejemplo, mientras que otras se basan en redes móviles 19 (por ejemplo, GPRS 20 y UMTS 21 ). Sin embargo, muchas de estas tecnologías (satélite, WLL) se caracterizan por sus elevados costes, por lo que sólo resultan asequibles para productos a medida. Otras (PLC, GPRS y UMTS) están aún en una fase de desarrollo inicial. Como puede verse en el Cuadro 1, estas tecnologías representan menos del 0,1% del total de las líneas de banda ancha en España. B. El mercado de masas de acceso minorista de banda ancha a Internet 1 Principales proveedores de servicios de Internet («PSI») 1.1 Telefónica (45) El Grupo Telefónica ha estado suministrando servicios minoristas de ADSL a través de sus filiales TAU, TERRA y TDATA. TERRA ha ofrecido servicios minoristas ADSL a hogares y SoHo (Small Office/Home Office, pequeña oficina/oficina en casa) 22 bajo la marca Telefónica desde octubre de TAU obtuvo autorización oficial para comercializar servicios minoristas de ADSL en julio de e introdujo servicios de acceso ADSL a Internet el 7 de septiembre de TDATA empezó a ofrecer servicios de acceso ADSL en El 1 de diciembre de 2001 transfirió sus abonados a TAU, pero ha seguido ofreciendo acceso minorista de banda ancha a Internet a grandes clientes corporativos 26. (46) A finales de diciembre del 2006, TAU tenía abonados minoristas de banda ancha La diferencia entre una red fija y una móvil depende de la ubicuidad del punto de terminación de la red (NTP). Tecnologías como el WLL son de hecho fijas, puesto que el NTP es fijo. Servicio de Radio Transmisión de Paquetes Generales. Sistema universal de telecomunicaciones móviles. Carta de Telefónica de (véase la página TFCA-19 del expediente). Resolución de 31 de julio de 2001, del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, relativa a la prestación del servicio «ADSL minorista» por parte de Telefónica de España, S.A.U. (véase la página CMT del expediente). Véase el comunicado de prensa de Telefónica: «Telefónica de España lanza sus servicios de banda ancha Línea ADSL dirigidos a usuarios finales», , disponible en Carta de Telefónica de (véase la página TFCA-18 del expediente). Véase la carta de Telefónica de en la página TFCA-8926 del expediente. Informe trimestral de Telefónica, diciembre 2006, p. 20. Esta cifra incluye los clientes minoristas de banda ancha de TERRA y TDATA. 11
12 1.2 PSI alternativos que proporcionan servicios ADSL (47) France Télécom empezó a ofrecer servicios minoristas ADSL en mayo de Tras su fusión con Eresmas, su base de clientes prácticamente se duplicó a finales de A finales de junio de 2006, France Télécom tenía abonados a la banda ancha en España 28 y es actualmente el principal competidor de Telefónica en términos de número de abonados al ADSL. (48) Ya.com es filial de T-Online (PSI de Deutsche Telekom). El 31 de diciembre de 2005, tenía abonados al ADSL 29. (49) Como France Télécom y Ya.com, Jazztel es un operador alternativo de telecomunicaciones y transmisión de datos en España. A finales de junio de 2006, Jazztel tenía abonados conectados a través de su propia red 30. (50) Hay otros pequeños PSI que ofrecen servicios de Internet de banda ancha por ADSL, ninguno de los cual es tenía una cuota de mercado superior al 1% a finales de Operadores de cable (51) Ono y Auna son los principales operadores de cable. Su cobertura se limita a algunas regiones 31. En noviembre de 2005, Ono adquirió Auna. Ono, la entidad resultante, tenía clientes de banda ancha a finales de (52) Los otros operadores de cable son Euskaltel 32 ( clientes de banda ancha a finales de ), R Cable 33 ( clientes de banda ancha a finales de 2005) y Telecable de Asturias 34 ( clientes de banda ancha a finales de ). 2 La oferta de banda ancha minorista en España (53) Cabe distinguir dos tipos de productos de acceso de banda ancha minorista según sus características comerciales y técnicas: i) servicios de banda ancha estándar dirigidos al mercado de masas y ii) servicios de banda ancha a medida. (54) El primer tipo de productos, al que se refiere la presente Decisión, sirve a clientes con necesidades comunes y no específicas que se contentan con productos estándar diseñados por los operadores de telecomunicaciones para el mercado de masas Informe anual de France Télécom Informe de la CMT 2005, p 367. Informe anual de Jazztel de 2006, p 6. Ono opera en la Comunidad Valenciana, Cantabria, Mallorca, Albacete, Murcia, Huelva y Cádiz. Auna opera en Madrid, Cataluña, Andalucía (excepto Huelva y Cádiz), Canarias, Alicante, Aragón, Navarra y La Rioja. Euskaltel opera en el País Vasco. R Cable opera en Galicia. Telecable Asturias opera en Asturias. 12
13 (55) El segundo tipo de productos está destinado a cubrir las necesidades especiales y específicas de ciertos clientes en términos de servicios de comunicaciones electrónicas en general y de servicios de transmisión de datos en especial. (56) Los servicios a medida no están cubiertos por la Decisión; se aludirá brevemente a ellos en la sección dedicada a la definición del mercado (véase Sección V.A.2). El resto de la presente Sección sobre la oferta de banda ancha minorista en España alude exclusivamente a los productos de acceso de banda ancha estándar (Sección 2.1 ) y la aparición de ofertas empaquetadas (Sección 2.2 ). 2.1 Productos de acceso de banda ancha estándar comercializados en el mercado de masas en España (57) Las ofertas de acceso de banda ancha minorista estándar disponibles en el mercado de masas en España varían en función de dos criterios principales: la velocidad y el tiempo de conexión (oferta plana/semiplana): (58) Las ofertas minoristas se diferencian en primer lugar por la velocidad de descarga (la velocidad a la que los datos pueden viajar de Internet al usuario final). Hasta 2004, había cuatro velocidades de descarga diferentes en el mercado. Esas velocidades fueron duplicadas en dos ocasiones (en septiembre de 2004 y julio de 2005) por Telefónica sin modificación alguna del precio para el usuario final ( véase Cuadro 2). La mayoría de los clientes de ADSL en España ([ ] 35 y [ ]) compra la oferta minorista en la «modalidad básica» (la velocidad más baja disponible de Telefónica). Las otras categorías son productos más caros que permiten mayores velocidades de descarga. Cuadro 2 Evolución de la velocidad de descarga de las principales ofertas minoristas de TAU 36 Modalidad Antes de sept. 04 Sept julio 05 Desde julio 05 Básica 256 Kbps/128 Kbps 512 Kbps/128 Kbps 1 Mbps/300 Kbps Class 512 Kbps/128 Kbps 1 Mbps/300 Kbps 2 Mbps/300 Kbps Avanzada 1 Mbps/300 Kbps 2 Mbps/300 Kbps 4 Mbps/512 Kbps Premium 2 Mbps/300 Kbps 4 Mbps/512Kbps 8 Mbps/640 Kbps Véase el Anexo I. Véanse las siguientes resoluciones de la CMT: DT 2004/1008 de (véase nota al pie de página 103 abajo) y DT 2005/418 de (véase nota al pie de página 104 abajo). 13
14 (59) Las ofertas minoristas se diferencian igualmente por el tiempo de conexión: los usuarios pagan mensualmente i) una tarifa plana independiente del tiempo de conexión a Internet y de la cantidad de datos transferida, o ii) una tarifa semiplana, que les permite estar conectados o transferir todos los datos que deseen en períodos específicos (normalmente en horario no laborable, por ejemplo el fin de semana o por la noche ) pagando una tarifa variable (por minuto de conexión o por volumen de datos transferidos) por la utilización fuera de estos periodos Catálogo de productos minoristas de ADSL de TAU (60) El catálogo de ofertas de acceso de banda ancha minorista de TAU proporciona una buena descripción de los productos minoristas estándar de ADSL disponibles en España [ ]. (61) En diciembre de 2006, el catálogo de TAU contenía las siguientes ofertas 14
15 Cuadro 3 Ofertas minoristas de TAU en diciembre de 2006 (IVA excluido)37 Producto OFERTAS PLANAS Modalidad Tarifa mensual fija Tarifa mensual variable Tarifa mensual máxima Kit/Línea ADSL 1 Mbps Tarifa plana EUR 39,07 - EUR 39,07 Línea ADSL 2 Mbps Tarifa plana EUR 75,00 - EUR 75,00 Línea ADSL 4 Mb Tarifa plana EUR 120,00 - EUR 120,00 Línea ADSL 8 Mbps Tarifa plana EUR 150,00 - EUR 150,00 Línea ADSL 2 Mbps Business Tarifa plana EUR 208,33 - EUR 208,33 Línea ADSL 4 Mbps Business Tarifa plana EUR 333,33 - EUR 333,33 Línea ADSL 8 Mbps Business Tarifa plana EUR 466,67 - EUR 466,67 OFERTAS SEMIPLANAS Tiempo Libre 1 Mbps noches+fin semana EUR 29,90 0,060 EUR/min EUR 42,00 A tu medida fin semana 1 Mbps 11h/mes+fin semana EUR 21,90 0,024 EUR/min EUR 42,00 A tu medida noche 1 Mbps 11h/mes + noches EUR 21,90 0,024 EUR/min EUR 42,00 A tu medida combinado 1 Mbps 11h/mes + noches+fs EUR 29,70 0,024 EUR/min EUR 42,00 ADSL Mini 1 Mbps 1 GB/mes EUR 29,90 5 EUR/GB EUR 42,00 (62) Salvo la citada mejora de las velocidades, los precios nominales de TAU no han variado desde que TAU empezara a ofrecer servicios minoristas ADSL en septiembre de Comparación de los precios minoristas del acceso de banda ancha de TAU y de sus principales competidores (63) En septiembre de 2002 no había aún diferenciación alguna en los productos ofrecidos por los principales PSI alternativos, ya que todos ofrecían el mismo producto a la velocidad de 256 Kbps. El siguiente cuadro muestra que las tarifas mensuales de estos PSI seguían estrechamente alineadas con las de TAU en esta fecha. 37 Véase el sitio Internet de Telefónica (www.telefonica.es). 15
16 Cuadro 4 Principales ofertas de banda ancha minorista (velocidad 256 Kbps) en septiembre de 2002 (IVA excluido) 38 PSI Producto Modalidad Tarifa mensual fija AUNA 39 ADSL Auna 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,00 TAU Kit/Línea ADSL 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,07 TERRA Terra ADSL plus 256 Kbps Tarifa plana EUR 42,04 Tiscali 40 ADSL Top 256 Kbps con equipo Tarifa plana EUR 39,95 Ya.com 41 ADSL 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,07 Wanadoo 42 ADSL Speed 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,00 (64) En septiembre de 2003 se lanzaron nuevos productos de tarifa semiplana, que permitían el libre acceso durante el horario no laborable (fin de semana y por la noche) a un precio reducido (29,9 euros más un cargo variable por utilización fuera de este horario). Como se observa en el siguiente cuadro, las tarifas mensuales de los PSI alternativos siguieron estrechamente alineadas con las de TAU Información proporcionada por los principales PSI en respuesta a cuestionarios enviados por la Comisión. Véase la carta de Auna de (página PSI-335 del expediente). Véase la carta de Tiscali de (página PSI-138 del expediente). Véase también la nota a pie de página 44. Véase la carta de Ya.com de (página PSI-311 del expediente). Véase la carta de Wanadoo de (página PSI-397 del expediente). Véase también la nota a pie de página
17 Cuadro 5 Principales ofertas de banda ancha minorista (velocidad 256 Kbps) en septiembre de 2003 (IVA excluido) 38 PSI Producto Modalidad Tarifa mensual fija Tarifa mensual variable Tarifa mensual máxima AUNA 39 Adsl Auna 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,00 - EUR 39,00 TAU Kit/Línea ADSL 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,07 - EUR 39,07 TERRA Terra ADSL plus 256 Kbps Tarifa plana EUR 42,04 - EUR 42,04 ADSL Home 256 Kbps 43 Fin s.+ noches EUR 29,90 0,06 EUR/min EUR 42,00 ADSL Top 256 Kbps + equipo Tarifa plana EUR 38,95 - EUR 38,95 Tiscali 40 ADSL Libre 256 Kbps+equipo 44 - EUR 19,95 0,024 EUR/min EUR 39,95 Ya.com 41 ADSL 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,07 - EUR 39,07 ADSL Speed 256 Kbps Tarifa plana EUR 39,00 - EUR 39,00 Wanadoo 42 ADSL Go 256 Kbps 45 Fin s.+noches EUR 29,90 0,06 EUR/min EUR 42,00 (65) En marzo de 2004, la situación era prácticamente la misma ( en términos de diferenciación de precios y calidad) 46. (66) Desde el segundo semestre de 2004 los PSI alternativos empezaron a diferenciarse de las ofertas minoristas de TAU ofreciendo mayor velocidad, nuevos productos semiplanos a precios más bajos y productos combinados con llamadas de telefonía vocal. Estas nuevas ofertas están disponibles sólo en algunas zonas geográficas, básicamente en aquéllas en las que los principales operadores alternativos desplegaron redes hasta los bucles locales desagregados de Telefónica 47 (principalmente en las grandes ciudades españolas) y donde al mismo tiempo estaba de hecho disponible el acceso desagregado al bucle local (y a los servicios asociados) 48, si bien seguían alineadas con las de Telefónica en el resto del territorio o eran más caras que las de ésta. Las ofertas minoristas presentes en julio de 2005 en el mercado eran las siguientes: Producto lanzado el (carta de Telefónica de véase la página TFCA -54 del expediente). Producto lanzado el (carta de Telefónica de véase la página TFCA -54 del expediente). Producto lanzado el (carta de Telefónica de véase la página TFCA -54 del expediente). CMT, Consulta pública sobre definición y análisis del mercado de servicios de acceso y tráfico a redes de datos mediante conexión permanente desde ubicación fija. Véase el cuadro I.1.8 (páginas CMT y CMT del expediente). Como se explicará en la Sección IV.C.2, el acceso desagregado al bucle local es la única oferta mayorista que permite una diferenciación decisiva (en términos tanto de calidad como de precios) frente a las ofertas minoristas de Telefónica. Asimismo, se trata de la oferta que más inversiones exige por parte del operador alternativo. Véase Sección IV.F. 17
18 Cuadro 6 Principales ofertas minoristas de ADSL en julio de 2005 (IVA excluido) 49 PSI Producto Modalidad TAU France Télécom Ya.com Jazztel Restric. geográficas 50 Tarifa mensual fija KitLínea ADSL 1 Mbps Tarifa plana - EUR 39,07 Tiempo Libre 1 Mbps fs+noche - EUR 29,90 ADSL a tu medida fin s. 1 Mbps fs 51 - EUR 21,90 ADSL a tu medida noche 1 Mbps noche - EUR 21,90 ADSL a tu medida combinado 1 Mbps fs+noche - EUR 29,70 ADSL Mini 1 Mbps Tarifa plana - EUR 29,90 ADSL 1 Mbps directo Tarifa plana restricciones EUR 29,90 ADSL 2 Mbps directo Tarifa plana restricciones EUR 39,00 ADSL Nav. 2 Mbps + voz nacional Tarifa plana restricciones EUR 36,00 ADSL Nav. 2 Mbps + voz ciudad Tarifa plana restricciones EUR 29,90 ADSL 256 Kbps Tarifa plana restricciones EUR 19,95 ADSL 1 Mbps Tarifa plana restricciones EUR 29,95 ADSL 1 Mbps Tarifa plana - EUR 54,95 ADSL 2 Mbps Voz Tarifa plana restricciones EUR 32,95 Adsl 4 Mbps 24h Tarifa plana restricciones EUR 32,95 Adsl 4 Mbps Bono 17 h 17h/mes restricciones. EUR 15,95 Adsl 4 Mbps Bono 22h 22h/mes restricciones EUR 20,95 Adsl 4 Mbps noches noches restricciones EUR 26,95 Adsl 4 Mbps fin de semana fs restricciones EUR 26,95 (67) A diciembre de 2006, las ofertas minoristas disponibles en el mercado eran: Información obtenida de los sitios Internet de los principales PSI alternativos el 11 de julio de 2005 (véanse las páginas PSI -522 a PSI -530 del expediente). Restricción geográfica significa que el servicio está disponible únicamente en algunas zonas geográficas, o bien en todo el territorio pero con precios diferentes según las zonas geográficas (discriminación entre ciudades y zonas rurales). Fin de semana. 18
19 Cuadro 7 Principales ofertas minoristas de ADSL en diciembre de 2006 (IVA excluido) 52 PSI Producto Modalidad TAU France Télécom Ya.com Jazztel Tarifa mensual fija LLU/resto del territorio Kit/Línea ADSL 1 Mbps Tarifa plana EUR 39,07 Tiempo Libre 1 Mbps Fin s.+ noches EUR 29,90 ADSL A tu Medida fin s. 1 Mbps Fin s. EUR 21,90 ADSL A tu Medida noche 1 Mbps noches EUR 21,90 ADSL A tu Medida combinado 1 Mbps fin s.+ noches EUR 29,70 ADSL Mini 1 Mbps Tarifa plana EUR 29,90 ADSL 1 Mbps Tarifa plana EUR 39,00 ADSL 1 Mbps + voz nacional Tarifa plana EUR 20,00 / EUR 36,00 ADSL 1 Mbps + voz local Tarifa plana EUR 29,90 ADSL 4 Mbps + voz local Tarifa plana EUR 29,90 / n.d. ADSL 20 Mbps + voz local Tarifa plana EUR 36,00 / n.d. ADSL 1 Mbps + voz nacional Tarifa plana EUR 19,95 / n.d. ADSL 4 Mbps + voz nacional Tarifa plana EUR 25,95 / n.d. ADSL 20 Mbps + voz nacional Tarifa plana EUR 29,95 / n.d. ADSL 1 Mbps 24h Tarifa plana EUR 35,95 ADSL 6 Mbps 24h Tarifa plana EUR 32,95 / n.d. ADSL 20 Mbps 24h Tarifa plana EUR 29,95 / n.d La multiplicación de promociones en el mercado de banda ancha minorista (68) El mercado español de acceso de banda ancha minorista se caracteriza por el gran número de promociones para atraer a nuevos abonados ofrecidas por Telefónica y sus competidores (principalmente en lo que respecta a cuotas de conexión, equipo, abonos mensuales gratuitos o con descuento, y en ocasiones regalos sin ninguna relación directa aparente con el producto de banda ancha contratado) 53. Según el regulador español de las telecomunicaciones (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones CMT), estas promociones han sido de hecho un instrumento clave de competencia entre los operadores del mercado minorista Información obtenida de los sitios Internet de los principales PSI alternativos en diciembre de El impacto de las promociones de Telefónica sobre el estrechamiento de márgenes está medido en la Sección VI.F.3). Informe anual de la CMT 2004, página 107; (véase la página CMT del expediente). 19
20 2.2 Aparición de ofertas empaquetadas (69) En los últimos tres años, uno de los acontecimientos más destacados en los productos de banda ancha minorista de Telefónica y de sus competidores ha sido la aparición y el suministro cada vez mayor de las llamadas "ofertas dobles" que agrupan servicios de voz y acceso de banda ancha a Internet, y las llamadas "ofertas triples", que también incluyen televisión en banda ancha. Desde el principio, estas ofertas han constituido el eje de los intentos de los operadores de cable de penetrar y expandirse en el mercado del acceso de banda ancha a Internet. Sin embargo, tal y como se explica más abajo, estas tentativas no han impedido que los operadores de cable pierdan cuota de mercado durante el periodo en causa. A finales de 2004, Telefónica lanzó su servicio de televisión sobre banda ancha, "Imagenio", que agrupa también acceso de banda ancha a Internet y telefonía vocal. (70) Mientras que Telefónica puede realizar ofertas triples a nivel nacional gracias a su infraestructura ubicua heredada del antiguo monopolio legal, a medio y corto plazo los operadores alternativos sólo pueden presentar ofertas triples en zonas limitadas del territorio español, a saber, en las cubiertas por la huella de cada operador de cable; o allí donde los operadores alternativos de ADSL han desplegado una infraestructura hasta las centrales locales de Telefónica (véase Sección C.2.1 ). En efecto, contrariamente a la situación de otros Estados miembros (p.ej., Francia) y tal como lo ha reconocido la propia Telefónica 55, los productos mayoristas nacionales y regionales de ésta no permiten técnicamente a los operadores alternativos ofertar televisión de banda ancha. En consecuencia, la desagregación del bucle local es el único medio para que los operadores alternativos (no de cable) suministren televisión por banda ancha, y en España ha habido obstáculos importantes para la obtención de esta forma de acceso (véase Sección F ). De hecho, únicamente Jazztel y France Télécom están empezando ahora a ofertar estos servicios, con una cobertura geográfica muy limitada. (71) Telefónica se fijó el ambicioso objetivo de llegar a clientes conectados a Imagenio para finales de y lo consiguió. A finales de 2006, ya había clientes de Imagenio 57. C. Acceso de banda ancha mayorista 1 Introducción (72) Tal y como se ha explicado anteriormente, Internet es una serie de redes de ordenadores interconectadas. Para proporcionar servicios de banda ancha minorista de Internet a sus clientes, un PSI debe poder: i) conectar los domicilios de los usuarios finales con su plataforma («acceso de red a los usuarios finales») y ii) conectar su plataforma con Internet («conectividad de Internet») Véase la carta de TAU de (página TFCA del expediente). Informe anual de Telefónica 2005, página 27 Telefónica, resultados Trimestrales 2006, enero a diciembre, página
21 (73) TAU es el único operador con una red de acceso local (es decir, con acceso a la mayoría de los hogares y empresas españolas) en todo el territorio español. (74) Una empresa que desee suministrar acceso de banda ancha a los usuarios finales en todo el territorio español, no tiene más opción salvo el despliegue de una red alternativa de acceso a nivel de todo el territorio nacional, que no es económicamente viable que contratar alguno de los servicios mayoristas de ADSL disponibles en el mercado, todos ellos basados en la red de acceso de TAU que consiste en bucles locales habilitados para ADSL. (75) Hay tres tipos principales de ofertas mayoristas de ADSL: i) una oferta de referencia para el acceso desagregado al bucle local ( local loop unbundling «LLU») comercializada únicamente por TAU; ii) una oferta mayorista regional comercializada únicamente por TAU y iii) varias ofertas mayoristas nacionales, comercializadas tanto por Telefónica como por los otros operadores basándose en el acceso desagregado al bucle local o en la oferta mayorista regional de TAU. (76) La conectividad de Internet (es decir, conectividad con los demás usuarios de Internet de modo que los paquetes de datos enviados por los usuarios finales lleguen a los destinos previstos y que los usuarios finales reciban el tráfico entrante de datos) puede conseguirse de tres maneras diferentes : i) puede comprarse a un operador de red (por ejemplo, en el caso de un PSI que no tenga una red propia); ii) puede obtenerse mediante la interconexión y el intercambio de tráfico con un número de redes suficientemente grande de modo que se cubran todos los destinos; o iii) mediante una combinación de las dos anteriores. 2 Descripción de los principales productos de banda ancha mayorista en España (77) A continuación se describen de forma más detallada las características y la evolución de estos productos de acceso mayorista desde su introducción en el mercado: 21
22 Gráfico 1 Productos mayoristas de Telefónica (x)dsl -Acceso Servicio de retorno Red IP POST/ISDN *en caso necesario PoP/ Entrega de tráfico Acceso DSLM Nivel ATM (conmutador central/distante) gestionado en el nivel IP www IP sin gestionar LLU 6836 Oferta mayorista regional ( GigADSL ) 109 Oferta mayorista nacional ( ADSL-IP ) 1 Oferta mayorista nacional ( ADSL-IP Total ) = número de puntos de interconexi ón 22
23 2.1 Acceso completamente desagregado y compartido al bucle local (78) El bucle local es el circuito físico de línea de par trenzado metálico que conecta el punto de terminación de la red situado en las dependencias del abonado al repartidor principal (MDF) 58 o a la instalación equivalente de la red pública de telefonía fija. El acceso completamente desagregado al bucle local es el suministro de acceso a un beneficiario de tal modo que éste pueda utilizar la totalidad del espectro de frecuencias disponible en el par trenzado metálico (y ofrecer servicios vocales y servicios de datos tales como acceso a Internet). El acceso compartido al bucle local es la provisión al beneficiario del uso del espectro de frecuencias de banda no vocal del par trenzado metálico. (79) El operador que contrata acceso compartido puede suministrar al usuario final servicios de banda ancha, mientras que el operador preexistente continúa prestando servicios de telefonía vocal al usuario final. Con el acceso completamente desagregado el usuario final ya no recibe ningún servicio del operador preexistente: el operador alternativo puede suministrar al usuario final tanto servicios vocales como de datos. (80) Según se ha mencionado anteriormente, al ser la única empresa que tiene una red de acceso local en todo el territorio español, TAU es el único proveedor de acceso completamente desagregado y compartido al bucle local en España. (81) Desde diciembre de 2000, TAU está obligada por regulación a permitir que los operadores alternativos alquilen el par de cobre desde las dependencias del usuario final hasta la central local (o repartidor principal MDF) 59. Los operadores alternativos de red deben estar físicamente presentes y coubicados con TAU en la central local en donde deben conectar el par de cobre con su DSLAM 60 y con su propia red. Esta opción requiere que los nuevos operadores instalen su equipo en los repartidores principales de TAU y supone por tanto grandes inversiones iniciales 61. (82) Gracias a su control sobre el DSLAM y su propia red, la empresa que contrata el bucle local desagregado de TAU puede decidir sobre el reparto de la capacidad entre las conexiones ascendentes y descendente s, usar diferentes equipos y normas para lograr mayores longitudes de línea y emplear equipos apropiados para la prestación de servicios adicionales tales como vídeo por DSL y Voz sobre IP (VoIP). Es decir, puede controlar una parte sustancial de la cadena de valor así como numerosos aspectos de su servicio minorista y, de este modo, puede diferenciar sus productos minoristas de los de Telefónica Main Distribution Frame, repartidor principal. En telefonía, un repartidor es un armario o un espacio que contiene el equipo que multiplexa los medios de transmisión de los usuarios a través de un medio de gran capacidad. Un repartidor principal multiplexa numerosas líneas DSL a través de un cable más grande. Véase Sección IV.D.2.3. Multiplexor de acceso a la DSL. Véase Cuadro 8. 23
24 (83) El número de bucles desagregados aumentó perceptiblemente en 2005 y 2006 con respecto a El 30 de septiembre de 2004, alrededor de líneas habían sido desagregadas en España, representado el 1 % de la conexiones de banda ancha suministradas a usuarios finales 62. El 31 de diciembre de 2005, se habían desagregado unas líneas en España, lo que representa aproximadamente el 8% de las conexiones de banda ancha proporcionadas a usuarios finales 62. A 31 de diciembre de 2006, había líneas desagregadas, lo que representa alrededor del 14 % de las conexiones de banda ancha proporcionadas a usuarios finales Acceso de banda ancha mayorista con puntos de enlace regionales («oferta mayorista regional»)"gigadsl" (84) Telefónica es el único proveedor de acceso de banda ancha mayorista regional en España. (85) Desde 1999 TAU está obligada por el regulador 64 a proporcionar un servicio de acceso de banda ancha mayorista basado en el protocolo ATM (modo de transferencia asincrónico). Se denomina «GigADSL» y presenta las características de los principales elementos del acceso bitstream definido por el Grupo de Reguladores Europeos 65, a saber: i) acceso de alta velocidad al domicilio del cliente (usuario final) proporcionado por el operador incumbente (TAU); ii) capacidad de transmisión de datos de banda ancha en las dos direcciones, que permite a los nuevos operadores entrantes ofrecer a los usuarios finales sus propios servicios de valor añadido; y iii) los nuevos operadores entrantes tienen la posibilidad de diferenciar sus servicios modificando (directa o indirectamente) las características técnicas o el uso de su propia red. (86) TAU transfiere el tráfico al nuevo operador en puntos de acceso indirecto (PAI) regionales. Para tener cobertura nacional, la empresa debe estar conectada a puntos de acceso indirecto en 109 demarcaciones. Esto supone sustanciales inversiones iniciales 66. Así pues, el cliente debe tener o construir una red extensa Véase Cuadro 60 en el Anexo I. Las líneas totalmente desagregadas que no se comercializan en el mercado minorista de ADSL están excluidas. Informe mensual de la CMT de diciembre de 2006, página 9. Véase Sección IV.D.2.2. Acceso Bitstream - posición común del Grupo de Reguladores Europeos, Véase Cuadro 8. 24
25 (87) Contrariamente a la situación de acceso completamente desagregado y compartido al bucle local, una empresa que contrata la oferta regional mayorista de TAU no tendrá la posibilidad de ajustar ninguna característica de su servicio que tenga que ver con la elección de normas o equipos a utilizar para la conectividad sobre el bucle local. Algunas prestaciones tales como las velocidades máximas de bajada y subida están ya preestablecidas. Sin embargo, gracias a su control del servidor de acceso remoto de banda ancha 67 y de elementos de su propia red, la empresa puede tomar ciertas decisiones sobre el ancho de banda y la fiabilidad de su servicio de retorno ('backhaul') 68 y ofrecer al usuario final productos con distintas características técnicas alterando los parámetros de calidad de servicio. No obstante, al contrario de lo que ocurre en el caso del acceso desagregado al bucle local, las posibilidades que tiene un comprador de la oferta mayorista regional de Telefónica de producir servicios innovadores para su propia oferta minorista y apartarse significativamente de los servicios minoristas de Telefónica son limitadas. 2.3 Acceso de banda ancha mayorista con un único p unto de enlace nacional («oferta mayorista nacional»)- "ADSL-IP" y "ADSL-IP Total" (88) Hasta junio de 2006, Telefónica ofrecía tres productos de acceso mayorista en los que se entrega el tráfico a los operadores alternativos en un solo punto desde el cual estos últimos pueden alcanzar una cobertura nacional de usuarios finales. A partir de junio de 2006, cuando TDATA y TERRA se incorporaron a TAU, Telefónica redujo a dos el número de productos de acceso mayorista: ADSL-IP y ADSL-IP Total 69. Desde abril de 2002, Telefónica tiene la obligación impuesta por regulación de suministrar ADSL-IP a operadores alternativos de manera transparente y no discriminatoria Mediante los servidores de acceso remoto de banda ancha (BRAS), la empresa puede subdividir el circuito virtual en otros circuitos virtuales, definiendo así el paso mínimo en horas de alta demanda de tráfico. Los servicios de retorno ("backhaul") permiten a los operadores de red agregar datos (tales como tráfico de Internet) a una ubicación centralizada en una ciudad o una región y conectar posteriormente esa ubicación con sitios aún más grandes. Véase la carta de TAU de ADSL-IP Total ha sustituido a los dos productos siguientes que eran funcionalmente similares en el sentido de que el cliente adquiría un servicio «listo para la reventa» ya que incluía la conectividad con Internet: - TAU «ADSL-IP no tunelizado» que se basaba en GigADSL (enlace de acceso DSL y retorno) al que TAU añadió tráfico a través de su red IP. El tráfico se entregaba en un punto de interconexión con la red de TDATA, siendo TDATA quien proporcionaba la conectividad de Internet. -«Megavía» de TDATA, que también se basaba en GigADSL y en ADSL-IP, a los cuales TDATA añadía la conectividad de Internet. Hasta el último trimestre de 2002 Megavía era el producto mayorista de Telefónica más contratado. CMT, Decisión MTZ /4038 de ( OBA 2002 ) - Resolución por la que se insta la modificación de la oferta de acceso al bucle de abonado publicada por Telefónica de España, S.A.U. en fecha 20 de enero de 2001 (véase página CMT-618 del expediente). 25
26 (89) El ADSL IP se basa en GigADSL (enlace de acceso DSL y backhaul) al que TAU añade tráfico a través de su red de IP, que se entrega al nuevo operador en un punto nacional de acceso indirecto IP. La conectividad de Internet no está incluida en este producto. Puesto que basta con que un cliente se conecte con un solo punto de entrega de tráfico para proporcionar servicios a escala nacional, el ADSL-IP permite al cliente ahorrarse los importantes costes de despliegue de una red. Sin embargo, como el control sobre los parámetros de calidad de servicio es más limitado, este producto no permite proporcionar productos finales tan diferenciados como lo hacen la desagregación del bucle local o la oferta mayorista de acceso regional. (90) La principal diferencia entre el ADSL-IP y ADSL-IP Total es que en el caso del primero, TAU tuneliza 71 el tráfico en su red y el cliente debe finalizar el túnel entre la línea telefónica del usuario final y el punto de acceso indirecto del cliente utilizando su propio equipo. El cliente proporciona la conectividad de Internet (y la dirección de Internet del usuario final). Estas características permiten al cliente tener cierta autonomía para dimensionar la capacidad de interconexión frente a los proveedores de ancho de banda nacional e internacional con objeto de evitar cuellos de botella que pudieran limitar el ancho de banda de los usuarios finales. En cambio, el ADSL-IP Total incluye la conectividad de Internet, lo que permite al cliente ahorrarse las inversiones relacionadas con la finalización del túnel, con el inconveniente de que no puede controlar o diferenciar el producto minorista que ofrece a sus usuarios finales. Esto se debe a que el producto vendido por el cliente a los usuarios finales es, desde el punto de vista de la ingeniería, igual que el producto minorista del proveedor mayorista, y el cliente se limita a comercializar, distribuir y facturar el producto. (91) El siguiente cuadro resume las principales características de los productos mayoristas ofrecidos por Telefónica y las obligaciones reglamentarias aplicables, que se describen de forma más pormenorizada en la Sección D: 71 Esta es la razón por la que este producto también se llama «ADSL-IP tunelizado» en contraposición con el «ADSL-IP no tunelizado» mencionado en la nota a pie de página anterior. 26
27 Cuadro 8 La cadena de valor del ADSL en España (junio de 2006) 72 Producto de acceso mayorista ADSL Acceso desagregado al bucle local Acceso mayorista regional GigADSL Acceso mayorista nacional: ADSL-IP ADSL-IP Total Características Regulación y precio Inversiones de red necesarias Inversión sumamente Par de cobre retorcido Orientación de coste elevada: «desnudo» Abono mensual: [ ] 73 Necesita presencia en el MDF, operación de Desagregación DSLAM completa: EUR11,35; Alto grado de control del producto minorista Acceso y backhaul DSL La cobertura nacional requiere la presencia en 109 puntos de presencia Control limitado del producto minorista Acceso y backhaul DSL + tráfico por la red IP de Telefónica Un solo punto nacional de entrega de tráfico Control limitado del producto minorista bucle compartido: EUR3. «Retail minus»; El abono mensual depende del ancho de banda elegido (oferta estándar: EUR21,09). Sin regulación de precios Abono mensual ADSL-IP: EUR27,80 ADSL-IP Total: EUR36,06 y descuento por volumen Inversión elevada: [ ] 74 sumamente ADSL-IP: inversión muy limitada ADSL-IP Total: casi ninguna inversión (92) Hasta octubre de 2002, Telefónica era el único proveedor de acceso mayorista nacional En un afán de exhaustividad, cabe señalar que en 2005 Telefónica también lanzó, por propia iniciativa, un nuevo producto de acceso mayorista que está disponible en dos modalidades, «ADSL Avanza IP» y «ADSL Avanza IP Total» y que suministra básicamente un acceso backhaul DSL, tráfico a través de la red IP de Telefónica y entrega al nuevo operador en un punto de acceso indirecto IP. Este nuevo producto mayorista tiene una cobertura geográfica limitada y solo está disponible en zonas densamente pobladas (básicamente en zonas donde los principales operadores alternativos ya ofrecen productos mayoristas nacionales competidores). [ ], en esta Decisión no es necesario examinar estos productos de forma detallada o separada de los otros productos mayoristas nacionales. Inversiones llevadas a cabo por Telefónica entre el 2001 y el 2006 para cubrir el hueco entre el producto mayorista de desagregación del bucle local y el producto minorista. Véase anexo 2 de la carta de Telefónica de (página TFCA del expediente). Inversiones llevadas a cabo por Telefónica entre el 2001 y el 2006 para cubrir el hueco entre el producto mayorista regional y el producto minorista. Véase anexo 2 de la carta de Telefónica de (página TFCA del expediente). 27
28 (93) La salida al mercado de una oferta mayorista nacional competidora en aquella fecha fue el resultado de la adquisición por parte de France Télécom de eresmas, la unidad operativa de ADSL minorista del operador de red Auna. Las ventas de productos mayoristas que hasta esa fecha se efectuaban dentro del grupo Auna se trasladaron al mercado comercial (pues Auna siguió dando servicio a nivel mayorista a los clientes de eresmas adquiridos por France Télécom). (94) Según se indica en el cuadro que figura a continuación, aparte de los productos mayoristas de Telefónica y del producto mayorista de [ ] que se proporcionaba exclusivamente a [ ], las ofertas mayoristas nacionales alternativas representaban menos de [ ] líneas a finales de 2002 (0,2 % de las líneas de banda ancha minorista), menos de [ ] líneas a finales de 2003 (1,4 % de las líneas de banda ancha minorista) y menos de [ ] líneas a finales de 2004 (1,7 % de las líneas de banda ancha minorista). Cuadro 9 Número de líneas mayoristas vendidas por operadores de red alternativos Hasta octubre 02 Dic 02 Dic 03 Dic 04 Telefónica 75 [ ] [ ] [ ] [ ] Auna (sólo a [ ]) 76 [ ] [ ] [ ] [ ] France Télécom 77 [ ] [ ] [ ] [ ] Albura 78 [ ] [ ] [ ] [ ] British Telecom 79 [ ] [ ] [ ] [ ] Jazztel 80 [ ] [ ] [ ] [ ] (95) En cualquier caso, todas las ofertas mayoristas nacionales competidoras que han aparecido desde octubre de 2002 han dependido de uno de los productos mayoristas de Telefónica (acceso mayorista regional exclusivamente hasta septiembre de 2004 y, a partir de entonces, una combinación de desagregación del bucle local y acceso mayorista regional) Líneas ADSL que utilizan la red IP de Telefónica (TAU o TDATA), excluidas las líneas vendidas por TAU y TERRA en el mercado minorista pertinente. Véase la carta de TAU de (página TFCA del expediente). Carta de Auna de (véase la página PSI-339 del expediente). [ ]. [ ] (carta de Wanadoo de véase la página PSI-405 del expediente). Carta de Albura de (véase la página PSI-323 del expediente). [ ] (carta de BT de véase la página PSI-352 del expediente). Cartas de Jazztel de (véase la página PSI-90 del expediente) y de (véase la página PSI-374 del expediente). 28
29 3 Evolución del uso de los productos mayorista antes descritos (96) Dadas las inversiones en despliegue de redes que exige cada uno de estos productos 81, los operadores alternativos han empezado por entrar en el mercado minorista sobre la base de las ofertas mayoristas que requieren conectarse a un solo punto de entrega de tráfico. Al aumentar su base de clientes algunos de ellos han ido subiendo poco a poco la «escalera de la inversión» 82 instalando redes y equipos que les permiten contratar la oferta mayorista regional de Telefónica («GigADSL») y, posteriormente, los bucles locales compartidos o completamente desagregados. Gráfico 2- Líneas mayoristas comercializadas por Telefónica de septiembre de 2001 a junio de Líneas mayoristas ADSL contratadas por operadores alternativos /01/ /02/ /03/ /04/ /05/ /06/ /07/ /08/ /09/ /10/ /11/ /12/ /01/ /02/ /03/ /04/ /05/ /06/ /07/ /08/ /09/ /10/ /11/ /12/ /01/ /02/ /03/ /04/ /05/ /06/ /07/ /08/ /09/ /10/ /11/ /12/ /01/ /02/ /03/ /04/ /05/ /06/ /07/ /08/ /09/ /10/ /11/ /12/ /01/ /02/ /03/ /04/ /05/ /06/ /07/ /08/ /09/ /10/ /11/ /12/ /01/ /02/ /03/ /04/ /05/ /06/2006 LLU GigADSL ADSL IP (97) El Gráfico 2 anterior muestra la evolución del número de líneas contratadas para los tres tipos de ofertas mayoristas. Cabe distinguir tres períodos Véase Cuadro 8. «La escalera de la inversión» es un concepto utilizado por la Comisión Europea, los reguladores nacionales, los economistas y los propios operadores para referirse a la naturaleza gradual de las inversiones de los operadores alternativos en telecomunicaciones. El concepto resume la característica clave del sector, a saber, el elevado grado de costes fijos e hundidos de las industrias de red y la necesidad de amortizar esas inversiones en una situación de competencia con un operador histórico que había tendido sus redes al amparo de un régimen de derechos especiales o exclusivos. Véase Sección V.A.3.1 que describe en más detalle el concepto de "escalera de inversión". Véanse anexos 1 y 2 de la carta de Telefónica de (páginas TFCA-4633 a TFCA-4661 del expediente). 29
30 (98) Hasta el último trimestre de 2002, el producto mayorista más contratado era ADSL-IP Total, que no implica inversiones en red. (99) A partir del último trimestre de 2002, GigADSL ha sido el producto mayorista más contratado en España. Desde entonces, algunos operadores alternativos han establecido redes y han empezado a suministrar productos nacionales mayoristas que compiten con los de Telefónica. (100) En 2005 y 2006, el número de bucles desagregados ha aumentado notablemente. Algunos operadores alternativos (fundamentalmente, France Télécom, Ya.com y Jazztel) han desplegado redes hasta las centrales locales de TAU en las grandes ciudades españolas. (101) Las cifras que figuran a continuación muestran la proporción de productos mayoristas contratados por France Télécom y Ya.com 84 : (102) El Gráfico 3 muestra que [ ]. Gráfico 3 Productos ADSL mayoristas contratados por France Télécom 85 [ ] (103) El Gráfico 4 muestra que [ ]. Gráfico 4 Productos ADSL mayoristas contratados por Ya.com 86 [ ] D. Regulación de los servicios afectados por la Decisión 1 Regulación de los precios de los servicios de banda ancha minorista (104) Aunque los precios minoristas de TAU han estado regulados desde el 3 de agosto de 2001 hasta el 1 de noviembre de 2003, los precios minoristas de las otras filiales de Telefónica S.A. no han estado sujetos a ninguna regulación del precio minorista Aparte de France Télécom y Ya.com, ninguno de los operadores de ADSL (Tiscali, Jazztel, Tele 2, BT, etc.) alcanzó una cuota de mercado del 1 % hasta Véase anexos 1 y 2 de la carta de Telefónica de (páginas TFCA-4653 y TFCA-4661 del expediente). [ ]. Véanse los anexos 1 y 2 de la carta de Telefónica de (páginas TFCA-4653 y TFCA del expediente). [ ]. Tal como se recoge en una Resolución de 31 de Julio de 2001, del Secretario de Telecomunicaciones (véase nota a pie de página 23 ) 30
31 1.1 Regulación de los precios minoristas de TAU hasta el 1 de noviembre de 2003 (105) El 3 de agosto de 2001, los precios minoristas iniciales propuestos por TAU fueron aprobados por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos («CDGAE») 88 como precios fijos. Esto se hizo de acuerdo con la Ley General de Telecomunicaciones 11/ , que establecía que los precios minoristas y mayoristas de servicios de ADSL pueden estar sujetos a regulación. Según los términos de esta ley, la CDGAE tenía el poder de fijar, de manera transitoria, precios fijos, máximos y mínimos, los criterios para su establecimiento y los mecanismos de su control, teniendo en cuenta los costes reales de la prestación de servicios y el nivel de competencia entre los operadores del mercado. (106) Hasta el 1 de noviembre de 2003, TAU estaba obligada a presentar al Ministerio de Economía y al Ministerio de Ciencia y Tecnología sus propuestas de nuevos precios para su aprobación por la CDGAE 88. Las propuestas de TAU se consideraban aprobadas legalmente salvo decisión formal de rechazo en el plazo de dos meses a partir del registro de la propuesta en la Secretaría de Estado Regulación de los precios minoristas de TAU a partir del 1 de noviembre de 2003 (107) Los precios de los servicios minoristas ADSL de TAU se liberalizaron mediante una decisión de la CDGAE del 25 de septiembre de Esta medida puso fin al régimen de autorización administrativa de los precios minoristas de ADSL de TAU. Sin embargo, se mantuvo la obligación de que TAU comunicara toda modificación de los precios de sus servicios ADSL minorista diez días antes de su introducción en el mercado Orden de 3 de agosto de 2001 por la que se dispone la publicación de los acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 2 de agosto de 2001, sobre tarifas y servicios prestados por «Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal», BOE 189/15551 (véase página CMT del expediente). Disposición transitoria cuarta de la Ley general de telecomunicaciones española 11/1998. Véanse las Ordenes de 3 de agosto de 2001 (véase página CMT-4581 del expediente) y 10 de mayo de 2001 (véase página CMT-4584 del expediente). ORDEN PRE/3028/2003, de 30 de octubre, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de 25 de septiembre de 2003, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, por el que se aprueba la liberalización de los precios minoristas de los servicios ADSL prestados por Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal., BOE 262/20153 (véase páginas CMT y CMT del expediente). Véanse los artículos 1 y 2 de la ORDEN PRE/3028/2003 de 30 de octubre. 31
32 (108) Según la regulación mayorista pertinente (véase a continuación), TAU también está obligada a comunicar 93 con antelación cualquier modificación de sus precios minoristas o cualquier cambio en su estructura de precios minoristas, y proponer a su vez las correspondientes tarifas mayoristas. El propósito de esta obligación de comunicación es permitir a la CMT bloquear el lanzamiento de cualquier producto minorista si no es técnicamente replicable por los competidores, o modificar las tarifas mayoristas propuestas para permitir a los operadores alternativos que compitan con TAU (véase Considerando (115)). 94 La CMT no tiene poderes para cambiar los precios minoristas de TAU, que fueron liberalizados el 1 de noviembre de Regulación de los precios de los servicios de banda ancha mayorista 2.1 Ofertas mayoristas nacionales (ADSL-IP y ADSL-IP Total) (109) Los precios de ADSL-IP Total (antes MegaVía) nunca han estado sujetos a regulación. Telefónica dispone, por tanto, de plena discreción comercial para fijar los precios de este producto. (110) Hasta el 21 de diciembre de , los precios de ADSL-IP 96 nunca han estado sujetos a regulación de precios. El ADSL-IP se introdujo internamente en el Grupo Telefónica en septiembre de Inmediatamente después del lanzamiento de la oferta interna de ADSL-IP, la CMT envió dos requerimientos de información 98 a TAU sobre este producto mayorista y posteriormente, el 29 de abril de 2002, la CMT ordenó a TAU que lo pusiera a disposición de los operadores alternativos en condiciones transparentes y no discriminatorias Oferta mayorista regional (GigADSL) (111) La primera disposición legal sobre la prestación de este servicio fue una Orden 100 de la CDGAE de 25 de marzo de 1999, que obligaba a dar acceso a este producto y fijaba los precios que los operadores alternativos debían pagar a Telefónica S.A. Esta Orden estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de TAU tenía que comunicar los cambios en la estructura de los precios minoristas de ADSL un mes antes de su comercialización y los cambios en relación al lanzamiento o retirada del mercado de nuevas modalidades técnicas de ADSL 3 meses antes de su comercialización. 94 CMT Decisión MTZ 2003/1000 de 31 de marzo de 2004 en relación a la modificación de la oferta de referencia ("OBA 2004"). 95 Véase Sección Ya sea su modalidad «tunelizada» existente o su modalidad «no tunelizada» que fue sustituida por ADSL-IP Total en junio de Carta de Telefónica de (véase página TFCA-49 del expediente). 98 El 12 de Noviembre de 2001 y el 4 de Marzo de Véase CMT, Decisión MTZ /4038 de ( OBA 2002 ) - Resolución por la que se insta la modificación de la oferta de acceso al bucle de abonado publicada por Telefónica de España, S.A.U. en fecha 20 de enero de 2001 (véase página CMT 618 del expediente). 99 CMT, Resolución MTZ /4038 de («OBA 2002») - Resolución por la que se insta la modificación de la oferta de acceso al bucle de abonado publicada por Telefónica de España, S.A.U. en fecha 20 de enero de 2001 (véase la página CMT -618 del expediente). 100 Orden de 26 de marzo de 1999 por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 25 de marzo de 1999, por el que se determinan los precios que los operadores autorizados deberán abonar a Telefónica, Sociedad Anónima, por la provisión del acceso indirecto al bucle de abonado de la red pública telefónica 32
33 (112) En diciembre de 2000, el regulador español impuso el acceso completamente desagregado y compartido al bucle local, y la oferta de acceso de banda ancha mayorista regional se incluyó en la primera oferta de referencia de acceso al bucle de abonado de Telefónica como una modalidad indirecta de acceso al bucle local. (113) La Orden 101 de 29 de diciembre de 2000 del Ministerio de la Presidencia introdujo un régimen de precios nominales máximos para el servicio GigADSL a partir del 1 de enero de Nada impide a TAU bajarlos. Desde entonces, la CMT ha sido la única autoridad facultada para regular los precios de este servicio. (114) Mediante Resolución de 26 de julio de , la CMT rebajó los precios de GigADSL y estableció que, en lo sucesivo, los precios de GigADSL se fijaran sobre la base de un sistema retail-minus, que determina que el precio de cada modalidad de GigADSL no debe ser superior a un determinado porcentaje del abono mensual minorista correspondiente de TAU. (115) Tal y como se ha indicado en el considerando (108), desde el 31 de marzo de 2004, siempre que TAU cambie la estructura de sus servicios de ADSL minorista o lance al mercado o retire del mercado una nueva modalidad técnica de sus servicios ADSL, tendrá la obligación reglamentaria de proponer con antelación las nuevas tarifas mayoristas correspondientes. La CMT puede, si lo considera necesario, modificar las tarifas mayoristas para permitir que los operadores alternativos compitan con los precios minoristas de ADSL de TAU. (116) Los precios de GigADSL fueron modificados ligeramente por la CMT tras la propuesta de TAU de duplicar la velocidad de sus productos minoristas en y Conviene señalar que, en ambas ocasiones, la propia Telefónica propuso no modificar los precios de GigADSL fija, hasta el 31 de diciembre del año 2000 BOE 86, pp a (véase página CMT del expediente). Orden de 29 de diciembre de 2000 por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, por el que se establecen los precios de la primera oferta de acceso al bucle de abonado en las modalidades de acceso completamente desagregado, de acceso compartido y de acceso indirecto, a la red pública telefónica fija de Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal. BOE 313, pp a (véanse las páginas CMT a CMT del expediente). «Carácter máximo de los precios. Los precios de los servicios a los que se refiere este Acuerdo tendrán carácter de máximos. Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal, podrá aplicar precios por debajo de los límites indicados, informando a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de dichos precios con quince días de antelación a su aplicación efectiva.» Resolución de la CMT de 26 de julio de 2001, por la que se resuelve el recurso potestativo de reposición interpuesto por TAU contra la Resolución de medidas cautelares dictadas dentro del expediente MTZ 2001/4935 sobre el establecimiento de condiciones para el acceso indirecto al bucle de abonado de la red telefónica pública fija de Telefónica de España con el objeto de articular los mecanismos que posibiliten la prestación de servicios ADSL en competencia (véase página CMT -593 del expediente). Resolución de la CMT de 22 de julio de 2004, sobre solicitud de modificación de la oferta de acceso al bucle de abonado (OBA) de Telefónica de España, S.A.U. para adecuarla a la modificación de las velocidades ADSL en el nivel minorista («OBA 2004 (2)») (véase página CMT del expediente). 33
34 (117) Telefónica propuso asimismo no modificar los precios de GigADSL con motivo del lanzamiento de sus nuevos productos minoristas «ADSL Tiempo Libre», «ADSL a tu medida» 106 y «ADSL mini» 107. Los precios de estas ofertas semiplanas eran más baratos que los precios minoristas aplicables hasta ese momento. Al final, los precios de GigADSL no se modificaron en ninguna de esas tres ocasiones. (118) En cualquier caso, el carácter de precios máximos de los precios de GigADSL se mantuvo inalterado durante el periodo cubierto por la investigación, según confirma la propia CMT en su carta de 7 de enero de 2005 a la Comisión Europea: «Asimismo, conviene no olvidar que la OBA es una oferta de mínimos que TAU está obligada a publicar, pero que en ningún modo excluye la negociación entre las partes. En este sentido, y respondiendo a las cuestiones de la Comisión Europea, nada impediría a TAU ofrecer el servicio GigADSL a precios inferiores, respetando, eso sí, la normativa vigente en relación, entre otros, con el principio de no discriminación. Por supuesto, TAU también podría en cualquier momento solicitar a esta Comisión una reducción de los precios.» Acceso desagregado al bucle local (119) Como ya se ha dicho, la obligación de dar acceso a sus bucles de abonado y de publicar una oferta de referencia de acceso desagregado le fue impuesta a TAU en diciembre de 2000 mediante el Decreto 3456/2000, de 22 de diciembre. Desde el 31 de diciembre de 2000, TAU tiene la obligación de proporcionar acceso desagregado a sus bucles locales y recursos asociados 109 a precios basados en los costes Resolución de la CMT de 19 de mayo de 2005, sobre solicitud de modificación de la oferta de acceso al bucle de abonado (OBA) de Telefónica de España, S.A.U. para adecuarla a la modificación de las velocidades ADSL en el nivel minorista («OBA 2005») (véase página TFCA del expediente). CMT OBA 2004 (2) (véase nota al pie de página 103): «Con la propuesta que realiza TAU de modificar los parámetros técnicos de las modalidades ADSL, este operador estima que no es necesario llevar a cabo ninguna otra modificación de la OBA. En particular, considera que no habría que revisar ni el Plan de Gestión del Par, ni el capítulo de precios, ni los servicios de información.» (véase página CMT del expediente). OBA 2005 (véase nota al pie de página 104): «TAU no propone ninguna modificación en los precios actuales, ni minoristas ni mayoristas» (véase página TFCA del expediente). Resolución DT 2004/1447 de la CMT de 7 de octubre de 2004 por la que se pone fin al periodo de información previa a la apertura de un procedimiento de modificación de la oferta de acceso al bucle de abonado como consecuencia del lanzamiento por TAU del servicio ADSL a tu medida : (véase página CMT del expediente). Resolución MTZ 2005/101 de la CMT de 14 de marzo de 2004 sobre el lanzamiento por TAU del servicio minorista ADSL 12/04 de facturación por volumen: «(véase página W del expediente). Véase página 7 de la carta (véase página CMT -568 del expediente). Los recursos asociados al suministro de acceso desagregado al bucle local son, fundamentalmente, la coubicación, las conexiones de cable y los sistemas de información pertinentes, cuyo acceso es necesario para prestar servicios descendentes. Véase Sección F. 34
35 2.4 La Resolución de la CMT de 21 de diciembre de 2006 (120) El 5 de noviembre de 2003, la Ley 11/1998 fue reemplazada por la Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, que transpone a la legislación española el nuevo marco comunitario de comunicaciones electrónicas 110 y otorga poderes a la CMT para imponer las obligaciones reglamentarias apropiadas a empresas que hayan sigo designadas como empresas con poder significativo de mercado tras el correspondiente análisis de mercado (véase a continuación). (121) La regulación de los precios mayoristas de Telefónica para el acceso regional y nacional arriba descrita fue objeto de algunos cambios importantes a finales de 2006 a raíz de la Resolución de la CMT de 1 de junio de , que mantuvo la obligación de Telefónica de proporcionar acceso mayorista a escala tanto regional como nacional y estableció las obligaciones de Telefónica con arreglo al nuevo marco regulador 112. (122) La Resolución de la CMT de 1 de junio de 2006 incluye la siguiente disposición: «1.-Obligación de proporcionar los servicios mayoristas de acceso de banda ancha a todos los operadores. La efectividad de esta obligación requiere la imposición genérica de las siguientes obligaciones a TAU: a) Atender a las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus redes y a su utilización (art d) de la LGTel y 10 del Reglamento de Mercados; art 12 de la Directiva de Acceso) El nuevo marco regulador para las redes y servicios de comunicaciones electrónicas consiste en una serie de directivas adoptadas en 2002, que exigen a las autoridades nacionales de regulación (ANRs) llevar a cabo revisiones periódicas de los mercados que se enumeran en la Recomendación de la Comisión 2003/31/EC relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas ("Directiva marco"). Estos análisis de mercado se tienen que realizar con base en una visión prospectiva y aplicando los principios de derecho de la competencia y, con base en dichos principios, la ANRs tienen que designar aquellas empresas con poder significativo de mercado ("PSM"), en caso de que haya alguna, y establecer las obligaciones reguladoras que se aplicarán ex ante a dichas empresas. Los borradores de medidas adoptadas por las ANRs tienen que notificarse a la Comisión de acuerdo con el artículo 7 de la Directiva marco. La Comisión puede, bajo ciertas circunstancias, ejercer el derecho de veto en relación con las definiciones de mercado y las designaciones de PSM de las ANRs. CMT, Resolución AEM 2005/1454 de Resolución por la que se aprueba la definición del mercado de acceso mayorista de banda ancha, el análisis del mismo, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea. En esta Resolución, la CMT analizó el mercado mayorista de banda ancha, concluyó que Telefónica tenía un poder de mercado significativo en él, detectó problemas de competencia en los mercados de banda ancha mayorista y minorista (en particular, negativa a suministrar, tácticas dilatorias, uso indebido de información privilegiada, requisitos injustos, discriminación de precios y calidad, estrechamiento de márgenes) e impuso una serie de obligaciones reglamentarias basadas en la naturaleza de los problemas detectados. Véase nota a pie de página
36 Esta obligación implica, entre otros aspectos, que TAU está obligado a: Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su red necesarios para la provisión del acceso mayorista de banda ancha [ ] No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin aprobación previa d la CMT La obligación anterior implica que TAU estará obligada a facilitar un acceso mayorista de banda ancha (acceso indirecto al bucle) suficiente para garantizar la replicabilidad técnica de todas las ofertas minoristas de banda ancha que comercialice, bien directamente o a través de otras empresas de su mismo grupo. Este servicio mayorista deberá estar disponible a terceros tanto en las demarcaciones definidas para el servicio GigADSL como en el nivel nacional [ADSL-IP]. b) Ofrecer los servicios de acceso mayorista de banda ancha a precios orientados en función de los costes de producción (arts e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 13 de la Directiva de Acceso). [ ] Los precios fijados para los servicios mayoristas regulados en virtud del punto anterior deberán: Permitir a los operadores alternativos que decidan utilizar los servicios mayoristas de banda ancha replicar las ofertas minoristas de banda ancha de TAU o cualquier empresa de su grupo; Asegurar los incentivos económicos suficientes para asegurar el desarrollo de redes alternativas, la inversión eficiente y la competencia sostenible de acuerdo con el Artículo 13.2 de la Directiva de Acceso; Asegurar la coherencia de las tarifas de los servicios mayoristas asegurando un margen suficiente tanto entre los servicios prestados en las diferentes demarcaciones (servicio regional) y el nacional como con respecto a otros servicios mayoristas conexos (servicio desagregado al bucle).» (123) En particular, la Resolución de la CMT modificó la regulación de precios aplicable a las ofertas mayoristas regionales y nacionales: estableció que los precios del servicio GigADSL, que hasta entonces se habían regulado a través de un mecanismo «retail minus», se fijaran en función de los costes y que los precios del servicio ADSL-IP, que hasta entonces no habían estado regulados, se orientaran también hacia los costes. A tal efecto, la CMT anunció que iba a realizar un estudio para determinar los costes de estos servicios (cuyos resultados se harían públicos en el primer semestre de 2007). 36
37 (124) La Resolución de la CMT de 1 de junio de 2006 no afectó al nivel de los precios de los servicios GigADSL o ADSLP-IP hasta el 21 de diciembre de 2006, cuando la CMT adoptó medidas cautelares que establecían descensos significativos de los precios de ambos servicios 113. Estas medidas eran provisionales porque fueron adoptadas antes de completarse el citado estudio sobre precios basados en los costes. Los precios de GigADSL se redujeron entre un 22% (para la oferta de menos velocidad) y un 54% (para la oferta de mayor velocidad). En cuanto al precio de ADSL-IP, las reducciones oscilaban entre el 24% (para la oferta de menos velocidad) y el 61% (para la oferta de mayor velocidad). 2.5 Conclusión sobre la regulación aplicable a los productos mayoristas y minoristas de Telefónica (125) A nivel minorista, aunque los productos de banda ancha de TDATA y Terra nunca han estado sujetos a regulación de precios, la regulación aplicable a los precios minoristas de TAU entre el 1 de agosto de 2001 y 1 de noviembre de 2003 era tal que TAU tenía libertad para proponer en cualquier momento un incremento de los precios minoristas de banda ancha proponiendo para su aprobación nuevos precios a la CDGAE. Sin embargo, no lo hizo. El 1 de noviembre de 2003, los precios minoristas se liberalizaron. (126) En cuanto a los servicios mayoristas nacionales, Telefónica ha sido libre para reducir en cualquier momento desde septiembre de 2001 los precios de los servicios mayoristas nacionales, que hasta diciembre de 2006 nunca estuvieron sujetos a regulación de precios. (127) La regulación aplicable al servicio mayorista regional de TAU solo ha impuesto un nivel de precios máximos y ha sido tal que TAU podría haber bajado los precios de este servicio en cualquier momento y a iniciativa propia. E. Evolución de los precios mayoristas de Telefónica desde septiembre de GigADSL (128) Los precios mayoristas que Telefónica cobra a los operadores alternativos se componen de: Una tarifa de acceso mayorista por usuario: esta tarifa está compuesta de una tarifa única de conexión para la activación de cada nueva línea ADSL y una tarifa mensual que varía según la modalidad (o ancho de banda) de la conexión ADSL final. 113 Resolución sobre la conveniencia de adoptar medidas cautelares con respecto a la determinación transitoria de las condiciones de la oferta de referencia de servicios mayoristas de banda ancha de Telefónica de España S.A.U. 37
38 Una tarifa mayorista de acceso por puerto ocupado en el PAI ( ppai ): esta tarifa se compone de una tarifa única para la instalación de cada ppai y una tarifa mensual por cada ppai. Ambas tarifas varían según la capacidad del ppai (2, 34 o 155 Mbit/s). Cuadro 10- Precios de acceso para el servicio GigADSL desde septiembre de 2001 GigADSL Cuota mensual 114 (EUR/mes/línea) Hasta el Hasta el Hasta el Desde el Modalidad Básica 22,66 22,32 21,09 16,48 Modalidad Class 44,99 44,18 38,58 22,04 Modalidad Avanzada 72,00 74,85 64,42 29,39 Modalidad Premium 90,34 84,88 74,16 40,30 Tarifa de conexión 115 (EUR/nueva línea) Hasta Hasta Desde Kit ADSL Linea ADSL Modalidad Básica Modalidad Class Modalidad Premium RDSI Modalidad Básica Modalidad Class Modalidad Premium ppai 116 Tarifa única (EUR/nuevo puerto) Hasta Hasta Desde ppai de 2Mbps ppai de 34Mbps ppai de 155 Mbps Véase carta de TAU de (páginas TFCA-1055 y TFCA-1056 del expediente), la Contestación de Telefónica (páginas 267 y 276) y la Resolución de la CMT MTZ 2006/1019 de Véase carta de TAU de (páginas TFCA1055 y TFCA-1056 del expediente). Véase carta de TAU de (páginas TFCA-1675, TFCA-1676, TFCA-1683 y TFCA del expediente). 38
39 Tarifa mensual (EUR/puerto/mes) ppai de 2Mbps ppai de 34Mbps ppai de 155 Mbps ADSL-IP (129) Los precios mayoristas de ADSL-IP están compuestos por: Una tarifa mayorista de acceso por usuario final: esta tarifa esta compuesta por la misma tarifa única de conexión que para GigADSL y una tarifa mensual que varía según la modalidad de la conexión ADSL final. Una tarifa mayorista de acceso por puerto ocupado en el puerto de interconexión ( ppai-ip ): esta tarifa está compuesta por una tarifa única de instalación por cada ppai-ip y una tarifa mensual para cada ppai-ip. Cuadro 11 Precio de acceso de ADSL-IP desde septiembre Tarifa mensual (EUR/mes/línea) Hasta Desde Modalidad Básica Modalidad Class Modalidad Avanzada Modalidad Premium ppai-ip Tarifa única (EUR/Nuevo puerto) Tarifa mensual (EUR/puerto/mes) Desde Sept ADSL-IP Total (130) Los precios mayoristas de ADSL-IP Total solamente se componen de una tarifa de acceso mayorista por usuario final que se compone de la misma tarifa única de conexión que el GigADSL, y una tarifa mensual que varía según la modalidad de conexión final de ADSL. 117 Véase carta de TAU de (página TFCA-1057 del expediente), carta de TAU de (página TFCA-1657 del expediente) y decisión de CMT MTZ 2006/1019 de
40 Cuadro 12 - Precios de acceso de ADSL-IP Total desde septiembre de Tarifa mensual (EUR/mes/líneas) Hasta Modalidad Básica Modalidad Class Modalidad Avanzada Modalidad Premium (131) Se ofrece un descuento del 10% a los operadores alternativos que contraten más de líneas. 118 F. Disponibilidad de la desagregación del bucle local desde 2001 (132) Para utilizar los bucles locales desagregados de Telefónica, los operadores de red alternativos necesitan i) desarrollar su propia red hasta las centrales locales de Telefónica; ii) instalar su equipo de acceso, tal como DSLAM en cada MDF de Telefónica al que se solicita acceso («coubicación»); iii) conectar de nuevo su equipo de acceso a su red, para lo cual es necesario contratar el servicio mayorista de Telefónica «entrega de señal» 119 ; iv) conectar su equipo de acceso con el repartidor de traspaso (HDF) de Telefónica en el MDF, para lo cual es necesario contratar el servicio mayorista de Telefónica «tendido de cable interno» 120 ; y v) contratar el bucle local desagregado propiamente dicho («prolongación del par» 121 ) Véase Anexo B del contrato entre TDATA y Wanadoo para el suministro del servicio Megavia (Anexo 1 de la carta de TDATA de véase página TFCA-644 del expediente). El servicio de entrega de señal permite la conexión entre equipos coubicados en las centrales locales de TAU con los equipos del operador LLU que están situados en su punto de presencia (fuera de los locales de TAU). El servicio de entrega de señal es imprescindible para la prestación de servicios de banda ancha sobre la base de LLU por los operadores alternativos que coubican algunos de sus equipos en las centrales locales de TAU. Cuando el operador LLU coubica su equipo de banda ancha en una sala separada de coubicación en el edificio de la central local de Telefónica, el par de acceso que debe desagregarse debe desviarse del MDF de Telefónica en la central local al equipo de banda ancha del operador LLU, que está conectado al repartidor de traspaso (HDF). Esto se efectúa conectando el par terminado en el lado MDF con un tendido interno al HDF. La provisión del tendido interno está incluida en el servicio LLU. En caso de que el operador LLU ubique su equipo fuera de la central local de Telefónica, se necesita un "enlace exterior". El suministro del enlace exterior también se incluye en el servicio LLU. La prolongación del par consiste en conectar la coubicación que corresponde a un abonado a la red del operador alternativo. 40
41 (133) La coubicación, la entrega de señal y el tendido de cable interno son servicios mayoristas asociados al servicio de desagregación del bucle local. Son imprescindibles para el uso de los bucles locales desagregados de Telefónica y están incluidos en la oferta de acceso al bucle de abonado (OBA). La indisponibilidad de cualquiera de estos servicios afecta a la disponibilidad global del proceso de desagregación del bucle local - independientemente de si el operador alternativo ya ha desarrollado su propia red - puesto que el operador alternativo no puede ofrecer servicios en sentido descendente en el área cubierta por el MDF hasta que no se le suministren realmente todos los servicios asociados a la desagregación del bucle local. Las demoras generalizadas en el suministro de la desagregación del bucle local y de sus servicios asociados afectan directamente a los usuarios finales puesto que éstos no pueden abonarse a una oferta minorista compet idora, lo que constituye un perjuicio para la reputación del operador alternativo. (134) Tal como ilustran los gráficos siguientes, siempre ha existido una diferencia significativa entre i) las centrales locales para las que se había solicitado a Telefónica la coubicación 122 (curva de rayas rosa) y ii) las centrales locales en las que Telefónica concedió finalmente la coubicación 122 (curva rosa). También ha existido una considerable diferencia entre i) las centrales locales en las que se había solicitado el alquiler de un bucle de abonado (curva de rayas azul) 122 y ii) las centrales locales en las que los operadores alternativos ofrecen realmente servicios en sentido descendente (minoristas o acceso mayorista nacional ) basados en la desagregación del bucle local 123 (curva azul). Gráfico 5 - Evoluci ón del uso del bucle local de abonado por parte de Ya.com 124 [ ] Gráfico 6 - Evolución del uso del bucle local de abonado por parte de France Télécom 124 [ ] Gráfico 7 - Evolu ción del uso del bucle local de abonado por parte de Jazztel 124 [ ] Las cifras son las facilitadas por la propia Telefónica en su carta de (véanse las páginas TFCA a TFCA del expediente). La cobertura del MDF en el que cada operador de red ofrece servicios descendentes basados en el acceso desagregado se calcula sobre la base de i) la evolución mensual de las líneas mayoristas contratadas en cada MDF (véase el anexo 4 de la carta de Telefónica de en las páginas TFCA-5661 a TFCA-5826 del expediente) y ii) la cobertura de cada MDF (véase el anexo 5 de la carta de Telefónica de en las páginas TFCA-5827 a TFCA-5955 del expediente). Véanse las notas a pie de página 122 y
42 (135) En septiembre de 2004: se había concedido a France Télécom la coubicación en un [ ] % del territorio, y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. En dicha fecha no se había concedido a Ya.com la coubicación en lugar alguno. Se había concedido a Jazztel la coubicación en un [ ] % del territorio y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. (136) En junio de 2005: se había concedido a France Télécom la coubicación en un [ ] % del territorio, y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. Se había concedido a Ya.com la coubicación en un [ ] % del territorio, y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. Se había concedido a Jazztel la coubicación en un [ ] % del territorio y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. (137) En marzo de 2006: se había concedido a France Télécom la coubicación en un [ ] % del territorio, y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. Se había concedido a Ya.com la coubicación en un [ ] % del territorio, y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. Se había concedido a Jazztel la coubicación en un [ ] % del territorio, y esta empresa comercializaba ofertas minoristas basadas en la desagregación del bucle local en un [ ] % del territorio. (138) En su repuesta a la carta factual 125, Telefónica alegó que el Gráfico 5, el Gráfico 6 y el Gráfico 7 no acreditan que el acceso desagregado no esté disponible ni proporcionan una imagen fiel de los retrasos imputables a Telefónica. Según Telefónica, una proporción significativa de los retrasos indicados en estas cifras debería, de hecho, imputarse a sus competidores (p.ej., un crecimiento exponencial imprevisto de la demanda mayorista o). No obstante, Telefónica no ha rebatido el significativo plazo transcurrido desde el momento en el que sus competidores solicitaron acceso a los bucles locales desagregados del operador incumbente hasta el momento en el que pasaron a ofrecer de forma efectiva servicios descendentes basados en los bucles locales desagregados. (139) En cualquier caso, los hallazgos de la Comisión sobre dilaciones en el suministro de acceso al bucle local de abonado se ven respaldados por el hecho de que desde 2002, se han planteado a la CMT 55 conflictos relacionados con el acceso a la red local, la mayoría de los cuales concluyó con una decisión contra Telefónica. 125 Véanse las páginas de la respuesta a la carta factual. 42
43 (140) En particular, el 16 de noviembre de 2006, la CMT impuso a Telefónica una multa de 20 millones de euros debido a que, al menos entre enero de y abril de 2005, había infringido los procedimientos y condiciones con arreglo a los cuales tiene que suministrar los servicios incluidos en su oferta de referencia de acceso al bucle de abonado («OBA») 127. (141) La decisión de la CMT se basa en "hechos probados" 128 y en la evidencia de que estas infracciones se habían cometido de manera «continuada» y «generalizada» y afectaban a casi todos los servicios incluidos en la oferta de referencia de acceso al bucle de abonado OBA y a numerosos operadores alternativos y centrales locales: "Telefónica de España, S.A.U. ha incumplido de manera continuada y generalizada los procedimientos y condiciones de provisión de los servicios incluidos en su Oferta de Acceso al Bucle de Abonado durante el periodo de tiempo comprendido entre al menos los meses de enero de 2004 y abril de [ ] Está claro que en los años 2004 y 2005 ha habido incumplimientos que han afectado a una pluralidad de operadores y centrales en relación con la práctica totalidad de los servicios OBA. [ ] Esta actuación de TAU no sólo se ha referido a JAZZTEL sino que ha afectado a una pluralidad de operadores, tal y como queda reflejado en los expedientes que se han acumulado al presente procedimiento sancionador, especialmente el expediente relativo a la solicitud de TELEFÓNICA para la no aplicación de las penalizaciones por retrasos en la provisión de los servicios de la OBA (DT 2005/511), en el que constan acreditados (reconocidos por la propia TAU) retrasos generalizados relativos a los diversos servicios OBA, y todos ellos referidos a la totalidad de los operadores del mercado." 129 (142) En su respuesta a la carta factual 130, Telefónica señaló que la Resolución de la CMT no establece que los retrasos no estuvieran justificados Tal y como ilustran el Gráfico 5, Gráfico 6 y Gráfico 7 las peticiones de desagregación del bucle local y de servicios asociados formuladas por operadores nuevos (en particular, la coubicación) no comenzaron hasta Resolución del expediente sancionador RO 2004/1811, incoado a la entidad "Telefónica de España, S.A.U." por acuerdo del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 9 de junio de 2005", ("CMT decisión RO 2004/1811 de "). Telefónica ha aplicado esta Decisión. La referencia en la presente Decisión a la Decisión de la CMT RO 2004/1811 of no supone una conclusión en derecho hecha por la CMT sino una referencia a una situación factual tal y como la describe la decisión de la CMT en su análisis de los hechos. Resolución de la CMTRO 2004/1811 de , p Véanse páginas de la respuesta a la carta factual. 43
44 (143) De cualquier manera, existen pruebas coincidentes, tal y como lo establecen tanto la CMT como la Comisión (véanse Gráficos 4, 5 y 6), que indican que han transcurrido lapsos de tiempo significativos entre la fecha de solicitud de acceso a los bucles locales desagregados de Telefónica por parte de operadores alternativos y la fecha de concesión efectiva de tal acceso. Este hecho, que ha sido reconocido explícitamente por Telefónica en la decisión de la CMT 131 es independiente de que los retrasos estén o no objetivamente justificados. (144) En consecuencia, ha habido problemas significativos con la disponibilidad efectiva de la desagregación del bucle de abonado y los servicios asociados. 131 Resolución de la CMT RO 2004/1811 de , p. 112: "T AU ha reconocido expresamente los incumplimientos en que ha incurrido." 44
45 V. TABLECIMIENTO DE LA POSICIÓN DOMINANTE A. Mercados de productos o servicios de referencia 1 Introducción (145) El grado en que el suministro de un producto o la prestación de un servicio en un área geográfica dada constituye el mercado de referencia depende de la existencia de presiones competitivas sobre el productor o productores o del prestador o prestadores de servicios de que se trate a la hora de fijar los precios. (146) Las empresas están sujetas a tres fuentes principales de presiones competitivas: sustituibilidad de la demanda, sustituibilidad de la oferta y competencia potencial. Desde el punto de vista económico, para definir el mercado de referencia, la sustituibilidad de la demanda constituye la fuerza disciplinaria más inmediata y eficaz sobre los proveedores de un determinado producto 132. (147) Sin embargo, la sustituibilidad de la oferta también puede tenerse en cuenta al definir los mercados cuando sus efectos son equivalentes a los de la sustituibilidad de la demanda en términos de eficacia e inmediatez. La sustituibilidad de la oferta es particularmente pertinente para las industrias de red, tales como las comunicaciones electrónicas en las que puede utilizarse la misma red para prestar distintos tipos de servicios. Hay sustituibilidad de la oferta cuando los proveedores pueden pasar a producir los productos pertinentes y a comercializarlos a corto plazo sin incurrir en costes o riesgos adicionales significativos, en respuesta a pequeñas variaciones permanentes de los precios relativos. Cuando se cumplan estas condiciones, la producción adicional que se comercialice tendrá un efecto restrictivo sobre el comportamiento competitivo de las empresas afectadas 133. (148) Por otra parte, la sustituibilidad de la oferta no se tendrá en cuenta para definir el mercado de referencia cuando implique la necesidad de ajustar de forma significativa los activos materiales e inmateriales existentes, las inversiones adicionales, las decisiones estratégicas o los plazos Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia, DO C 372 de («Comunicación sobre el mercado de referencia»), Considerando 13. Comunicación sobre el mercado de referencia, Considerando 20. Comunicación sobre el mercado de referencia, Considerando
46 (149) En el PC, la Comisión definió cuatro mercados de productos de referencia en el acceso de banda ancha a Internet que están estrechamente relacionados entre sí: i) el mercado de acceso desagregado y compartido al bucle local («mercado mayorista de acceso local»), ii) el mercado de acceso de banda ancha mayorista con entrega del tráfico a nivel regional («mercado mayorista regional»), iii) el mercado de acceso de banda ancha mayorista con entrega del tráfico en un punto de entrega nacional («mercado mayorista nacional») se trata de los mercados ascendentes en el acceso de banda ancha ofrecido por los dueños de la infraestructura a los proveedores de servicios presentes en el mercado minorista de masas, y iv) mercado minorista de masas, que es el mercado descendente de acceso de banda ancha a Internet ofrecido por los operadores de telecomunicaciones a sus propios usuarios finales. (150) En su Contestación 135, Telefónica impugnó la definición de la Comisión de los tres mercados mayoristas de banda ancha. Según Telefónica, los tres productos mayoristas de banda ancha son intercambiables y, por consiguiente, pertenecen al mismo mercado. Telefónica no impugnó la definición del mercado minorista de referencia. (151) La Comisión mantiene en la presente Decisión la definición de los mercados mayoristas y minoristas de banda ancha incluida en el PC, que es la que se expone a continuación. 2 El mercado minorista de referencia (152) Los productos de acceso de banda ancha varían en función de distintos criterios: i) sus características de uso (ofertas planas frente a semiplanas), ii) su velocidad (con unas velocidades nominales que van de 0,25 a 20 Mbps), iii) su tecnología (ADSL, cable-módem, otros), iv) la presencia de características individuales (productos de banda ancha estándar frente a produc tos de banda ancha a medida) y v) el precio. (153) Tal y como se establece más adelante, el mercado minorista de referencia comprende todos los productos de banda ancha no diferenciados, prestados mediante ADSL o por cualquier otra tecnología, comercializados en el «mercado de masas» para usuarios residenciales y no residenciales. El mercado de referencia excluye las soluciones de banda ancha a medida, fundamentalmente dirigidas a grandes empresas. 135 Véase la Contestación de Telefónica, páginas
47 (154) En primer lugar, todos los productos ADSL estándar enumerados en la Sección IV.B.2 arriba pertenecen al mismo mercado de productos. De hecho, existe una sustituibilidad de la oferta entre todos ellos cuyo efecto es equivalente al de la sustituibilidad de la demanda en términos de eficacia e inmediatez. La sustituibilidad de la oferta es evidente, ya que cuando un operador puede proporcionar servicios ADSL a un cliente particular, utilizando su propia infraestructura o a través de una oferta mayorista de otro operador 136, es inmediatamente capaz de cambiar las características de ese producto (características de uso, velocidad) sin ninguna inversión adicional importante. (155) Esta sustituibilidad inmediata de la oferta se ve reflejada en la actual «carrera de velocidad» en España. TAU ya ha duplicado las velocidades de todos sus productos minoristas ADSL en dos ocasiones, al tiempo que mantenía el mismo precio. Los nuevos operadores han podido también hacer otro tanto en un periodo muy corto de tiempo (2 meses a lo sumo), gracias, en particular, a las obligaciones reglamentarias de TAU y a la ausencia de impedimentos técnicos o de costes a nivel de las redes, equipos o servicios minoristas que les impidieran responder a los movimientos de TAU. Cuando TAU efectuó la segunda duplicación de la velocidad de toda su base de clientes en julio de 2005, algunos de sus competidores habían aumentado aun más la velocidad de sus productos minoristas. A día de hoy, la oferta estándar de Telefónica de 1 Mbps (39,07 euros ) compite con i) las ofertas de Jazztel de 20 Mbps ( 29,95 euros sólo bucle local completamente desagregado), de 6Mbps (32,95 euros sólo bucle local completamente desagregado) y de 1 Mbps (35,95 euros); ii) las ofertas de France Télécom de 20 Mbps (36 euros sólo bucle local desagregado), 4 Mbps (29,90 euros sólo bucle local desagregado) y 1 Mbps (39 euros) y iii) las ofertas de Ya.com de 20 Mbps (29,95 euros sólo bucle local desagregado ), 4 Mbps (25,95 euros sólo bucle local desagregado) y 1 Mbps (19,95 euros sólo bucle local desagregado). (156) No obstante, los productos ADSL estándar y los productos ADSL a medida no son sustituibles. El primer tipo de productos abastece a clientes con necesidades comunes y no específicas que se conforman con productos estándar diseñados por los operadores de telecomunicaciones para el mercado de masas. El segundo tipo de productos se dirige a cubrir las necesidades especiales y específicas de ciertos clientes en términos de servicios de comunicaciones electrónicas en general y de servicios de transmisión de datos en particular. Los servicios de acceso a medida incorporan funciones más avanzadas (velocidades de descarga mucho mayores, mayores capacidades de la página web, posibilidad de uso de multiterminales y funcionamiento en red) y sus precios son más altos que los servicios de acceso estándar comercializados en el mercado de masas. 136 Los PSI pueden ofrecer productos minoristas de velocidades diferentes gracias a las obligaciones reglamentarias en virtud de las cuales TAU debe proporcionar productos mayoristas a los PSI alternativos que permitan a éstos proporcionar los mismos productos minoristas que comercializa aquella (en particular, con las mismas velocidades). 47
48 (157) Desde la perspectiva de la demanda, está claro que los productos a medida y estándar corresponden a mercados minoristas diferentes. Los clientes con necesidades complejas y específicas no se conformarán con las características estándar de los servicios de banda ancha disponibles en el mercado de masas y, en caso de un aumento pequeño pero permanente en torno al 5%-10% del precio del producto a medida, no se cambiarían a un producto estándar porque los productos destinados al mercado de masas no satisfacen sus necesidades. (158) Desde el punto de vista de la oferta tampoco existe sustituibilidad. Los insumos utilizados para proporcionar, por una parte, servicios a medida y, por otra, servicios estándar, son diferentes en términos de las tecnologías utilizadas, las redes de distribución y los instrumentos de comercialización. Los productos estándar se comercializan mediante publicidad en los medios de comunicación masiva, llegan a los consumidores a través de redes de distribución no especializadas y se basan en tecnologías que se ajustan mejor a las necesidades de los usuarios finales del mercado de masas, que apreciarán la facilidad de uso y el bajo precio. En cambio, los servicios a medida suelen comercializarse a través de ofertas específicas dirigidas a las empresas, presentadas a menudo en procedimientos de licitación, diseñadas y ejecutadas por expertos en el sector y basadas en soluciones tecnológicas sofisticadas destinadas a satisfacer necesidades concretas. El acceso de banda ancha a Internet para clientes empresariales también puede lograrse a través de otras opciones, tales como redes de fibra óptica, líneas alquiladas, bucles locales inalámbricos y conexiones por satélite, apropiadas para satisfacer sus necesidades especiales. Estas opciones son costosas pero viables en el caso de los clientes empresariales. 48
49 (159) En el caso de España, hay un claro nexo entre los productos a medida y las empresas con necesidades intensivas y complejas de servicios de transmisión de datos (grandes empresas), por una parte, y entre los productos estándar y los clientes residenciales y las PYME, por otra. El uso que estos últimos hacen de los servicios de comunicación electrónicos no es suficientemente grande para justificar unos productos a medida más costosos y más caros. En términos generales, estos clientes, en especial las empresas muy pequeñas (que suponen el 94% de las empresas en España) 137 se conforman con los mismos productos estándar que los utilizados para el mercado residencial. L as pequeñas y medianas empresas son la inmensa mayoría (99 %) de los clientes empresariales en España. Hasta un 86 % de los clientes no residenciales que contratan productos ADSL minoristas son entidades empresariales muy pequeñas o pequeñas y medianas 138, que probablemente han entrado en el mercado a través de ofertas de menor velocidad, y desde allí han ido evolucionando a productos de mayor velocidad a medida que han ido integrando esta nueva herramienta en sus actividades. Estos clientes PYME constituyen un grupo diferente de las grandes empresas, las cuales disponen de otras opciones (por ejemplo, las líneas arrendadas) y de servicios y tarifas a medida. Debido a la especificidad de estas grandes empresas, las soluciones ADSL por ellas contratadas no se incluyen en el mercado de producto minorista de referencia. (160) Por lo que se refiere a la sustituibilidad de los diversos medios de acceso de banda ancha (redes de televisión por cable modernizadas, ADSL y otros), estas diferentes plataformas de acceso son generalmente sustituibles desde la perspectiva de los usuarios finales. En cuanto a la demanda, los productos minoristas basados en el ADSL y el cable pueden considerarse sustitutivos puesto que ambas tecnologías pueden proporcionar servicios de banda ancha estándar para el mercado de masas y sus precios y funcionalidades son similares. Aunque el cambio desde el lado de la oferta entre las tecnologías de ADSL y de cable-módem no es posible (véase Sección 3.3), la sustituibilidad de la demanda es suficiente para justificar la inclusión del cable-módem en el mercado minorista de referencia. Junto al ADSL y al cable existen otras tecnologías que se utilizan actualmente en España para comercializar ofertas de banda ancha minorista. Se presentan con más detalle en la Sección IV.A.5, y en conjunto suponen menos del 0,1 % de todos los accesos de banda ancha minorista en España. Así pues, los productos minoristas basados en estas tecnologías sólo se incluyen en el mercado de referencia en la medida en que se utilizan para proporcionar servicios de banda ancha minorista en el mercado de masas. (161) En conclusión, el mercado minorista de referencia comprende todos los productos de banda ancha estándar, proporcionados a través del ADSL o de cualquier otra tecnología, comercializados en el "mercado de masas" para usuarios tanto residenciales como no residenciales. Telefónica no ha impugnado esta definición IDATE, Development of broadband access in Europe, diciembre de 2004 (véase página Div del expediente) IDATE, Development of broadband access in Europe, diciembre de 2004 (véase página Div del expediente). 49
50 3 Los mercados mayoristas de referencia (162) Para la definición del mercado o mercados mayoristas de referencia en este caso, debe analizarse si los productos de acceso mayorista descritos en la Sección IV.C pertenecen al mismo mercado de referencia o si constituyen mercados distintos. 3.1 Sustituibilidad entre la desagregación del bucle de abonado y la oferta mayorista regional (163) Como se ha señalado con anterioridad, el operador alternativo que contrata el bucle local desagregado a escala nacional, debe ubicarse e instalar su equipo (DSLAM) en los principales repartidores que Telefónica posee en España. Esto supone inversiones significativas para el despliegue de red. Por tanto, es poco probable que ni siquiera un operador que haya desplegado una red lo suficientemente capilar como para interconectarse con la red de Telefónica en todos los puntos de acceso indirecto de las 109 demarcaciones de la oferta de acceso mayorista regional cambie al bucle local desagregado en caso de un aumento pequeño pero significativo y permanente del precio mayorista regional. (164) En España, según las estimaciones presentadas por los operadores alternativos, el despliegue de una red hasta centrales para un operador que buscara una cuota de mercado del 13% en el segmento ADSL en 2009, costaría entre 580 y 670 millones de euros 139. La inversión necesaria para el despliegue de una red hasta todas las centrales de Telefónica sería obviamente muy superior. Como comparación, las inversiones de Telefónica en su red regional de acceso (es decir, excluidas las inversiones de red que son necesarias para salvar la distancia entre el producto mayorista regional y el producto minorista) entre 1999 y 2006 ascendieron a más de millones de euros 140. Esto representa una cantidad sustancial de dinero, especialmente si tenemos en cuenta que los ingresos del principal competidor ADSL de Telefónica (France Télécom España) se situaron en torno a 21 millones de euros en y a 170 millones de euros en Jazztel, plan de negocio actualizado , presentación de (página 29 ), disponible en: Anexo 2 de la carta de Telefónica de (página TFCA del expediente). Informe anual de la CMT Informe anual de la CMT
51 (165) Además de las fuertes inversiones necesarias para cambiar del acceso mayorista regional al bucle de abonado, hay claras diferencias funcionales entre los dos servicios de acceso mayorista. Según se ha explicado en la Sección IV.C.2.1, un operador que contrate un bucle local de abonado a Telefónica puede controlar una parte sustancial del conjunto de la cadena de valor y muchos aspectos de su servicio minorista. Por el contrario, las posibilidades que tiene un comprador de la oferta mayorista regional de Telefónica de producir servicios innovadores para su propia oferta minorista y de apartarse significativamente de los servicios minoristas de Telefónica son limitadas 143. (166) Así pues, la Comisión concluye que no existe suficiente sustituibilidad de la demanda entre estos dos productos de acceso que permita incluirlos en un mismo mercado de referencia. (167) Tampoco hay sustituibilidad de la oferta, puesto que el operador alternativo tendría que duplicar la red de bucles locales de Telefónica en todo el territorio español. Es de aceptación general en el sector y entre reguladores 144 que, con las tecnologías actuales, esto es económicamente inviable o enormemente difícil en un plazo de tiempo razonable. El establecimiento de una nueva red de acceso local implicaría una inversión de capital muy significativa 145. Concretamente, exigiría una inversión importante cuyos costes serían en su mayoría hundidos en el suministro de canalizaciones adecuadas para los cables o hilos, así como de los propios cables e hilos. Además, la red de acceso local de TAU se desplegó durante décadas al amparo de los derechos especiales y se financió mediante los ingresos del monopolio de la prestación de servicios de telecomunicaciones. Telefónica ha tenido que realizar en inversiones para que la red existente soportara el tráfico de banda ancha. En comparación, los operadores que se plantearan desplegar una infraestructura local completamente nueva caracterizada por economías de escala muy significativas, tendrían que hacer frente a inversiones de una magnitud muy superior al coste de adaptación a la banda ancha, lo que haría antieconómica la duplicación de la totalidad de la red de acceso local de Telefónica En su Comunicación sobre el sobre el acceso desagregado al bucle local (COM (2000)237) de 26 de abril de 2000 (página 18), la Comisión observó a este respecto que «un servicio de este tipo permite al operador preexistente mantener el control del ritmo al que se crean los servicios de acceso de alta velocidad y las regiones a las que se extienden. Las prioridades del operador tradicional pueden no corresponder a las de los nuevos operadores. Por tanto, estos servicios deben considerarse complementarios de las demás formas de acceso desglosado descritas anteriormente, pero de ninguna manera sustitutos de éstas». Véase el Reglamento (CE) nº 2887/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, sobre el acceso desagregado al bucle local, DO L 336 de , p. 4: «No sería económicamente viable para los nuevos operadores duplicar la totalidad de la infraestructura metálica de acceso local del operador preexistente en un plazo razonable. Las infraestructuras alternativas como la televisión por cable, el satélite y los bucles locales inalámbricos no ofrecen por el momento la misma funcionalidad o ubicuidad, si bien la situación puede diferir según los Estados miembros.» (véase l considerando 6). Las estimaciones cifran el coste que supondría replicar la infraestructura de acceso local en un promedio de euros por línea. Por ejemplo, la duplicación de la red de acceso local del operador tradicional en Francia exigiría una inversión de millones de euros (900 euros por línea) más los costes de funcionamiento recurrentes, de millones de euros (7,6 euros por línea y por mes). Véase: ARCEP, Consultation sur les méthodes de valorisation de la boucle locale cuivre, abril de
52 (168) En su Contestación 146, Telefónica sostuvo que la desagregación del bucle local y el acceso mayorista regional pertenecen al mismo mercado de referencia. Telefónica sostiene que todos los productos mayoristas identificados en la Sección IV.C, (es decir, también el acceso mayorista nacional) son sustituibles ya que permiten a los operadores alternativos proporcionar los mismos servicios minoristas, y los operadores alternativos utilizan de hecho esta elección de insumos mayoristas con este fin 147. Asimismo, Telefónica alegó 148 que el análisis de sustituibilidad no tendría que tomar en consideración sólo las inversiones necesarias para cambiar de un producto mayorista regional al bucle desagregado sino también las ventajas que se obtienes del cambio del anterior a este último. Según Telefónica, cambiar al bucle desagregado capacita para (i) ofrecer servicios descendentes adicionales (obteniendo así mayores ingresos) y (ii) disminuir los costes de red (beneficiándose así de mayores márgenes). (169) Sin embargo, los argumentos de Telefónica son insuficiente s, incompletos y engañosos: (170) En primer lugar, las alegaciones de Telefónica en respuesta al PC se contradicen con las presentadas a la Comisión cuando la compañía comentó la denuncia inicial de France Télécom (que da origen a la presente Decisión) 149. La propia Telefónica consideró que el acceso mayorista a nivel local (bucle local de abonado) y el acceso mayorista indirecto (a nivel regional y nacional) pertenecían a mercados de productos diferentes. En efecto, la empresa definió dos mercados distintos de banda ancha mayorista: i) el mercado del acceso mayorista (que corresponde al bucle local de abonado en el presente caso); y ii) el mercado del transporte mayorista de banda ancha (que corresponde al mercado mayorista regional y al mercado mayorista nacional en el presente caso). La definición del mercado propuesta por Telefónica se ilustra ba del siguiente modo: Véase la Contestación de Telefónica, páginas Telefónica menciona, en apoyo de su argumento de que los tres mercados mayoristas pertenecen al mismo mercado de referencia, una reciente decisión sobre una fusión del Tribunal de Defensa de la Competencia - Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia C/93/05 Telefónica/Iberbanda -, que concluía que sólo había un mercado mayorista de banda ancha en España. Sin embargo, esta decisión no entraba en los detalles de la definición del mercado mayorista, y en especial en la pertinencia de una mayor fragmentación, ya que ello no habría alterado la conclusión alcanzada por el Tribunal, a saber que Telefónica es dominante tanto en los mercados mayoristas como minoristas del acceso de banda ancha en España y que la fusión debía prohibirse. Véase página 8 de la respuesta a la carta factual. Véase la carta de Telefónica de (páginas TFCA -22 a TFCA -26 del expediente). 52
53 Gráfico 8 - Mercados de referencia definidos por Telefónica en sus comentarios a la denuncia inicial de France Télécom 150 (171) No es correcto asegurar que el acceso desagregado al bucle local, por un lado, y el acceso mayorista regional y nacional, por otro, permiten a los operadores alternativos ofrecer productos minoristas similares. En contraste con el acceso desagregado (véase el considerando (165)), el acceso mayorista nacional y regional sólo permite a los operadores alternativos ofrecer el mismo producto minorista que Telefónica (en términos de velocidad) 151, y no les permite ofrecer productos como televisión de banda ancha o servicios de Voz sobre IP. (172) El acceso desagregado y el acceso mayorista regional no son sustituibles. La sustituibilidad debe ser inmediata (o materializarse a corto plazo), puesto que el objetivo es identificar las presiones competitivas reales a que se enfrenta la empresa. No es así en el presente asunto, porque el cambio es extremadamente costoso, exige mucho tiempo e, incluso a más largo plazo, el acceso desagregado nunca será una opción viable económicamente para los operadores alternativos en el conjunto del territorio español Véase la carta de Telefónica de (página TFCA -24 del expediente). Así lo ilustran el Cuadro 6 y el Cuadro 7 que muestran que los operadores alternativos diferencian en términos de calidad (velocidad de la conexión) y precio dependiendo del producto mayorista contratado (acceso desagregado, por un lado, y acceso mayorista regional o nacional, por otro). 53