Source: https://www.academiajurisprudenciapr.org/dictamen-en-torno-al-p-de-la-c-1130/
Timestamp: 2019-07-22 08:11:12
Document Index: 224933364

Matched Legal Cases: ['artículo 23', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 12', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 35', 'artículo 37', 'artículo 43', 'artículo 47', 'artículo 48', 'artículo 55', 'artículo 62', 'artículo 63', 'in fine', 'artículo 77']

Dictamen en torno al P. de la C. 1130 | Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación
La lectura y estudio de la pieza legislativa presentada evoca el poema del laureado poeta español, Juan Ramón Jiménez, El nombre exacto de las cosas. En su primer verso el poeta nos dice: “Inteligencia, dame el nombre exacto de las cosas”. El eterno y constante problema de la filosofía y del pensamiento y las ideas, la relación entre el lenguaje y la realidad aflora de manera prístina, toda vez que el lenguaje no corresponde exactamente con las cosas; es en esencia un lenguaje arbitrario el utilizado.
El título de la Ley que se propone es Ley de Reforma del Derecho Administrativo. La voz reforma, según el Diccionario de la Lengua Española,[1] en la acepción pertinente equivale a “modificar algo, por lo general con la intención de mejorarlo”. Debe añadirse que contempla, además, “enmendar, corregir la conducta de alguien, haciendo que abandone comportamientos o hábitos que se consideran censurables”.
I. Lo que tenía que cambiarse y mejorarse
Lo que pudo mejorarse se soslayó y se reiteraron deficiencias intolerables por el ordenamiento. Ilustra lo señalado el tratamiento que se le da en la sección 2.7 a la validez del reglamento. Existen dos reparos al inciso (a). Primero, se sustituye el concepto nulo por anulable, y segundo, se reitera la expresión sustancialmente para considerar el incumplimiento con las disposiciones de la ley y hacer la determinación de si es anulable, según se propone. El imprimirle la característica de anulable es negar y modificar el mandato de que la reglamentación que se apruebe tiene ineludiblemente que conformarse a lo establecido por la ley. De lo contrario carecerá de fuerza de ley lo que se ha aprobado. El organismo administrativo no puede sustituir el procedimiento de la ley porque al hacerlo vicia de nulidad la reglamentación aprobada.
La cuestión relativa a lo sustancial plantea su definición y alcance. ¿Cuáles son los requisitos que gozan de la característica de ser ineludibles? Lo sustancial nos remite a lo “importante y fundamental”.[2] El estatuto exige el fiel cumplimiento de los requisitos especificados porque ellos van a la médula del debido proceso de ley. Por tal razón, la nulidad que sufre un reglamento es insubsanable.
Si examinamos la sección 1.3 (i), que define el término inválido de su faz, aflora la irreconcilación con la sección 2.7 (c). La definición de ‘inválido de su faz’ establece que del “texto del reglamento surge el vicio que lo torna inconstitucional o se desprende que es ultra vires”. La acción de impugnación, como hemos visto, surge del incumplimiento de las disposiciones establecidas por ley. Es obvio que el incumplimiento no lo refleja la regla de su faz. El incumplimiento es producto de una inacción o desatención de los funcionarios que intervinieron con la adopción de la regla.
Lo que se establece en la sección de las definiciones en torno a ‘lo inválido de su faz’ es innecesario. Sabido es, por lo básico y fundamental en el ordenamiento, que un reglamento que tenga fuerza de ley, que contravenga los derechos constitucionales establecidos y reconocidos, puede ser de su faz inconstitucional. Ahora bien, si la actuación que se impugna está predicada en los poderes delegados a la agencia, es difícil que se ataque porque de su faz se desprenda su invalidez. El ejercicio que se impone es atacar su validez en el proceso judicial. El reglamento goza de una presunción de corrección. El uso de “presunción controvertible” en el artículo 23 (a) no tiene cabida porque todas las presunciones son controvertibles por mor de que admiten prueba en contrario. Es un error común y vulgar que se comete y pervierte el lenguaje.
El artículo 16 (e) categóricamente niega la existencia de la acción de impugnación transcurrido el término de treinta días establecido para presentarla. Dicha disposición es insostenible. Si el reglamento no se presentó en el Departamento de Estado o no se publicó, y no se preparó el resumen de la norma, se goza de una acción de impugnación porque se cuestiona su propia validez. Huelga señalar que si se suscita una cuestión constitucional el periodo es inaplicable.
En todo este entramado, se hace absolutamente innecesario el artículo 16 (f) propuesto. Es totalmente repetitivo de lo resuelto por el Tribunal Supremo de Puerto Rico y forma parte de las normas y doctrinas aplicables.
II. Procedimiento de Reglamentación
El artículo 12, que enmienda la sección 2.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, ha transformado el procedimiento de reglamentación en uno de carácter formal. La vista surge como elemento estructural del debido proceso que se reconoce. Ese nuevo ingrediente tiene la real consecuencia de hacer más onerosa la tarea de adoptar reglamentos por las agencias administrativas. Se ha encarecido el procedimiento en tiempos en que la austeridad debe prevalecer y el cambio propuesto no menoscaba derecho alguno de la ciudadanía. Si así fuera, entonces en el ámbito del proceso legislativo, lo que es una gracia, pasaría a ser un deber como se propone. Es insólito el curso de acción que se pretende tomar. Se trata de algo que no reforma, sino que deforma; desestabiliza una situación que ha funcionado bien hasta el presente. Las agencias han hecho uso de su discreción dentro de lo real y racional.
La imposición a la agencia del deber de hacer constar por escrito todos sus reparos y posturas a los comentarios de los ciudadanos participantes tiene que ser catalogada como una distorsión del procedimiento administrativo. Es de notar que se trata de todo el procedimiento de reglamentación y no de una zona o área específica que por su impacto o naturaleza propia demande un trato excepcional. El tiempo que requiere la tarea es enorme. Hay que advertir que puede contener consecuencias no previstas que incidan en la validez de los reglamentos. Desde la perspectiva procesal, reconoce un derecho a los participantes y la jurisprudencia le ha conferido importancia a lo así establecido y adoptado. En lo sustantivo no es dable pronosticar, si va o no a afectar, la reglamentación que se apruebe. Empero, la obligación que se le impone a la agencia de evaluar razonablemente los comentarios vertidos, no constituye un acto ineficaz, pese a que se consigna que no obligan.
Presenciamos en el artículo 29, sección 2.20, un intento de variar la doctrina jurisprudencial vigente. Se trata de la prohibición de que en el procedimiento adjudicativo no se pueda establecer normas reglamentarias. Conviene destacar que el Tribunal Supremo de Puerto Rico coincidió con el federal al adoptar la doctrina de que los organismos administrativos podían en el procedimiento de adjudicación, formular normas con efecto regulador. La postura asumida en la propuesta omite que la norma se aplique a aquellas partes que se encuentran en idéntica situación. Se omite el requisito de que las decisiones serán de aplicación futura, lo que cumple con el requisito de dar a conocer el estado de derecho. Para que las resoluciones sean persuasivas para resolver “controversias y asuntos similares”, es imprescindible que se publiquen en internet. Esta disposición carece de fundamento alguno que la respalde. Por el contrario, le inyecta al procedimiento una carga pesada y onerosa que no es cónsona con los tiempos que vivimos ni con la laxitud del procedimiento administrativo.
Carece de sentido y significado el artículo 30, sección 2.21, que dispone que cuando la ley ordene la adopción de un reglamento “la aprobación del mismo será requisito indispensable y jurisdiccional para que pueda llevar a cabo actos conforme al poder delegado”. Esta es una disposición innecesaria porque si la propia ley orgánica lo exige, ha quedado establecido que es un requisito que hay que cumplir para validar su actuación.
La denominada reforma revela, de forma dramática, su inexistencia y negación. Se trata de concederle al Tribunal de Apelaciones la facultad de conceder recursos extraordinarios aunque no se hayan solicitado. Precisa refrescar la memoria para resaltar la evolución de esa facultad. La Ley 170 de 1988, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, en su versión original, incluyó una disposición como la que se pretende revivir. Decimos revivir porque tal disposición fue eliminada allá para septiembre de 2004.
La presente inclusión de esa disposición desnaturaliza el procedimiento administrativo y todo el ordenamiento legal. Los recursos extraordinarios quedan por definición excluidos de la revisión judicial de la acción administrativa, por cuanto la revisión reconoce la existencia de un remedio en ley que impide la utilización de los recursos extraordinarios. La disposición, si se incluye, debe tenerse por no puesta. Se señaló, cuando se estudió su inclusión en la versión original de la ley, lo siguiente:
Se le reconoce al tribunal el poder conceder recursos extraordinarios aun cuando no hayan sido solicitados. Los argumentos esbozados son de aplicación también a esta facultad que le reconoce al tribunal en revisión. Pero otros argumentos deben esgrimirse en contra de la facultad. Ellos emanan de la desviación total del principio que distingue el sistema de remedios extraordinarios como uno que funciona cuando no hay remedios en ley. Su carácter supletorio ha desaparecido con la disposición que permite que se pueda recurrir a ellos. Aun cuando existan remedios legales provistos por la ley orgánica, se puede recurrir a los recursos extraordinarios. Ello niega la doctrina, así como preceptos fundamentales del ordenamiento. Lo más reprochable de la disposición reside en que ignora un principio central que informa y da vida al sistema: los remedios extraordinarios sólo se conceden cuando son solicitados, se cumplen sus requisitos y no existe otro remedio en ley. Su solicitud tiene que ajustarse a los requisitos estipulados por la jurisprudencia desde sus orígenes. Ello se ha ignorado por el legislador y se ha creado un nuevo régimen legal para el otorgamiento de remedios extraordinarios. La Ley requiere ser enmendada para eliminar esta disposición que legitimaría una interpretación atroz como la discutida.[3]
La oportunidad de reformar, esto es, modificar para mejorar el estatuto se pierde, una vez más, en un asunto de vital importancia. La revisión judicial que se efectúe en torno a las determinaciones de hecho serán sostenidas si “se basa en evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo”. La jurisprudencia, desde tiempo inmemorial, ha sido clara, consecuente y estricta en hablar de la “totalidad de récord” y no del expediente como se ha legislado desde 1988. El récord es un concepto totalmente diferente al expediente administrativo. Su diferencia radica en que el récord es solo aquello que se forma y constituye en el procedimiento que se ventila ante el Oficial Examinador o Juez Administrativo. El expediente administrativo es todo material que esté o haya estado ante la consideración de una agencia.[4] Este concepto permite que se considere materia, asuntos o documentos extraños a la audiencia. Se ha preterido lo dicho por el Tribunal Supremo respecto al récord que puntualiza el respeto y aplicación del debido proceso de ley.
Las agencias tienen la facultad de emitir reglas interpretativas. Las reglas ofrecen la interpretación oficial de la agencia respecto a las disposiciones contenidas en la ley orgánica. Los tribunales, desde luego, entienden que las reglas son de carácter persuasivo, pero la historia nos dice que se les presta deferencia. El procedimiento propuesto niega el alcance y la importancia de las reglas legislativas. Además, es un procedimiento que le impone a la agencias una carga, aun cuando se le concede al jefe de la agencia que no responda a la solicitud que se ha presentado. Esa discresión no lo libera de actuar responsablemente y examinar el pedido de una interpretación de la ley.
III. Procedimiento de Adjudicación
El procedimiento de adjudicación se caracteriza por copiar las normas y doctrinas jurisprudenciales, incorporar requisitos y normas que afectan detrimentalmente el proceso administrativo, distorsionar y crear confusión en áreas que estaban clarificadas y desatender lo resuelto mediante disposiciones contrarias que no propician los fines de la política pública del estatuto.
Reconoce lo propuesto que el procedimiento administrativo ante una agencia podrá iniciarse por la propia agencia o con la presentación de una querella de una persona. Se fija el término de un año desde la comisión del alegado acto ilícito, para la presentación de la querella. En lo que respecta a la petición de cualquier persona se establecen excepciones para que el trámite del procedimiento no se lleve a cabo. En las excepciones se consigna que la agencia tenga la facultad de ejercer discreción para evaluar el asunto o para emitir o no emitir una orden sin necesidad de efectuar el procedimiento administrativo previo. La decisión se notificará a todas las partes y la misma estará sujeta a reconsideración y a solicitud de revisión judicial. Preguntamos si la agencia posee discreción, por qué someterla a ese procedimiento. Preguntamos si el procedimiento y el estado de derecho vigente no tienen los medios para atender la situación con todo el rigor constitucional y estatutario requerido. ¿Por qué se tiene que legislar de esa manera en que el acontecer de la realidad no menoscaba derecho alguno? Para qué se legisla. El último párrafo del artículo 32 contiene una contradicción insalvable.
La enmienda a la sección 3.3, mediante el artículo 33, abre las puertas para que se afecte la celeridad de los procedimientos. Desatiende las decisiones del Tribunal Supremo local y federal sobre los fundamentos para recusar o impugnar a las personas que presiden los procedimientos adjudicativos. Los fundamentos que pueden ser utilizados para una recusación o inhibición son puramente subjetivos o están concebidos en términos que no inciden sobre las bases del debido proceso de ley según se ha definido, reconocido y aplicado en el ámbito del Derecho Administrativo. Tomemos el inciso (a) que alude a “estar interesado en el resultado del pleito (sic) o tener perjuicio (sic) o parcialidad hacia cualquiera de las partes o de sus abogados”. ¿Cuál es el interés que se tiene en el caso? ¿Es de qué índole? La jurisprudencia federal nos dice que solo es el de carácter económico el que sirve para proceder a descalificar a la persona que está a cargo de dirigir y resolver el caso. Respecto al prejuicio y la parcialidad cómo se prueba. ¿En qué etapa del procedimiento hay que plantearlo? El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha atendido esta cuestión correctamente y se soslayan.
Lo propuesto impone que los oficiales examinadores sean abogados, admitidos o no a la profesión. Existen dos reparos a lo que se propone. Primero, en un procedimiento laxo y flexible como el administrativo la presencia de un abogado en la dirección del mismo, de suyo, le inyecta el potencial, por lo menos, de orientarlo hacia la rigidez del proceso judicial. Más importante aún, priva al procedimiento del beneficio de que quien dirija sea una persona con especialización en la materia y no sea abogado. Esa designación no ha de tener un resultado positivo ni adelantará los fines que persigue en su política pública la ley orgánica.
El trato que se le da a la figura del Oficial Examinador y al Juez Administrativo es un embeleco. En sus acepciones, la lengua puertorriqueña lo define, entre otras, como “juego, enredo, montaje, complicación”. Pese a ser parte de nuestra lengua el vocablo así definido ha recibido el reconocimiento de la Real Academia Española.[5]
Tanto la figura del Oficial Examinador como la del Juez Administrativo están nítidamente definidas. Sus alcances han sido precisados y delimitados por la jurisprudencia. No obstante, la confusión se manifiesta cuando se impone la prohibición de que no se puede contratar a una persona para actuar como Juez Administrativo, si no es funcionario o empleado de la agencia.
Es ineludible que se destaque el fundamento de que se designe como Juez Administrativo a una persona extraña a la agencia. Su participación, divorciada de la acción administrativa que está sujeta a examen, le imprime al procedimiento un ingrediente que fortalece el debido proceso de ley en el campo de lo administrativo. La falta de investigación histórica y científica queda evidenciada en el tratamiento que se le da a la figura del Juez Administrativo. En el año 1958 la Comisión de Derechos Civiles en su informe al gobernador, puntualizó la necesidad de que los jueces administrativos estuvieran desvinculados de la agencia y ejercieron un carácter independiente.[6]
La ausencia de conocimiento y la falta de sentido práctico de los fines y alcances del procedimiento, se advierte cuando se le niega al juez administrativo el que pueda emitir una decisión final. Ello va unido a que se le reconoce al jefe de la agencia el que puede ejercer la autoridad de decidir para poner fin a la controversia o controversias y revocar lo resuelto por el juez administrativo.
Habida cuenta de que ambas figuras se pueden limitar a solo recibir la prueba y el poder decisional, reside en que el jefe de la agencia puede entonces eliminar al juez administrativo. Desde luego, ese curso de acción no puede ser tomado porque lastra el desenvolvimiento del debido proceso de ley. En otras palabras, es una rémora, retarda la evolución y es foráneo a los desarrollos más recientes del procedimiento administrativo.
Se hace muy difícil entender el factor (h) que se propone en el artículo 35, que trata sobre partes e intervención. El inciso (h) señala que un factor a ser considerado es si “el peticionario fue el que originalmente presentó la queja o querella que dio curso del procedimiento adjudicativo”. ¿Cómo es posible que el peticionario de una querella – esto es el promovente – pueda ser considerado como interventor? El promovente es una parte y no un interventor. Hay que tener presente que “la intervención es el mecanismo procesal para que una persona, que no fue parte original en un procedimiento, pueda defenderse de la determinación administrativo”.[7]
El procedimiento creado para cuestionar la intervención por la parte que se opone a ella es innecesario. Lo discutido por las partes y el interventor en la fase de concesión o denegación de la intervención presupone el agotamiento de los argumentos. Por consiguiente, el concederle al opositor de la intervención el que pueda presentar una moción de reconsideración atrasa el procedimiento.
Lo novedoso en el ordenamiento aparece en el apartado dedicado a la solicitud de orden o resolución sumaria, según artículo 37 (b). La aludida enmienda le confiere a la agencia la facultad de emitir la resolución sumaria por su propia iniciativa. Entender el reconocimiento de esta facultad resulta difícil porque se desvía sustancialmente del concepto fundamental que informa el procedimiento: es de naturaleza rogada. ¿Cómo es que la agencia se entera de todo aquello que es necesario e indispensable para resolver sumariamente? Si se examina con cuidado la redacción de lo propuesto, es fácil percatarse que la agencia tiene que dirimir lo solicitado en función de lo presentado por las partes. Así las cosas, la agencia, por propia iniciativa, no puede dictar la orden o resolución sumaria. Huelga apuntar que lo propuesto, además, es contrario al debido proceso de ley.
Se establece como requisito esencial para dictar la resolución sumaria que no puede dictarse si “hay alegaciones afirmativas en la querella que no han sido refutadas”. Se ha apuntado lo siguiente:
Debe entenderse conforme a la voz usada ‘refutada’, que no han sido impugnadas o rebatidas. Parece que la redacción hubiese sido más afortunada si se hubiera eliminado el “no” y se hubiera expresado que han sido refutadas. Esa redacción es compatible con toda la vasta jurisprudencia del recurso de sentencia sumaria.[8]
Se reitera que la prohibición de la ley orgánica para que se use este mecanismo impide que se dicte. Dicho reconocimiento proclama una excepción al principio de uniformidad presente en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme y así reconocido por el Tribunal Supremo de Puerto Rico.
Se ha dejado de atender en lo propuesto lo siguiente:
a) Si no hay oposición formal se puede emitir la resolución sumaria siempre que se cumplan los requisitos establecidos,
b) La agencia deberá hacer determinaciones de hechos que no estén en controversia para así delimitar aquello que está en controversia. Es de notar que lo señalado va dirigido a los hechos y no a las controversias, aun cuando estas pueden ser resuelta de no existir. Si se exigen las determinaciones en esas circunstancias el proceso se beneficia.
Nos parece un ejercicio fútil que se le imponga a la agencia como deber u obligación que resuelva en determinado periodo de tiempo la solicitud de resolución sumaria. Es obvio que dichos términos, salvo los jurisdiccionales, no son observados en la práctica por diferentes motivos, ni por los tribunales ni las agencias.
Todo lo pautado en la sección dedicada a los mecanismos de prueba no es necesario, excepto lo que se reitera de lo vigente que se reconoce en los casos en que el origen de la acción proviene de la agencia y, además, que se le reconozca al que preside la audiencia la discreción de emitir órdenes a los efectos de delimitarlos. De otra parte, si el reglamento de la agencia reconoce el descubrimiento se hace innecesario el atenderlo en la ley.
Se provee para que la vista sea pública. Solo se permitirá que la vista sea privada cuando se solicite por escrito y se fundamente el pedido y se autorice por el funcionario que preside la audiencia. La disposición vigente al igual que la propuesta se caracterizan por omitir:
[S]eñalar que la parte peticionaria puede tener derecho a recurrir en revisión de esa determinación si le es adversa. Entendemos que la parte peticionaria posee un derecho a solicitar revisión del dictamen que deniega su solicitud de que se conduzca la audiencia en privado. Pese a que se pueda considerar esa determinación como una “orden o resolución parcial” u “orden interlocutoria” y que la doctrina judicial ha establecido que es menester que exista una decisión final para poder ejercitarse la revisión judicial, somos de opinión que lo que se encuentra en juego es tan fundamental que debe – por vía de excepción – admitirse que ello sea revisable en esta etapa. La situación que se examina puede ser considerada como una cuestión umbral. La agencia aún no ha pasado a examinar la controversia o controversias que se han suscitado y que han puesto en marcha el procedimiento adjudicativo. El peticionario tiene el peso de probar los efectos detrimentales de la determinación de celebrar la audiencia pública. La lesión puede tener consecuencias en el ámbito de la intimidad, en el económico o en el disfrute de otros derechos. Lo que se pretende proteger primordialmente es todo lo que pertenece a la intimidad del ser humano. Las pocas excepciones existentes en torno a la celebración de audiencias privadas descansan en el fundamento de que se efectúan para el beneficio de la persona involucrada en el procedimiento administrativo.[9]
El procedimiento durante la vista no añade nada a lo existente. Por el contrario crea problemas y desarticula la estabilidad de lo vigente.
Primero, el tratamiento que se le da al informe del Oficial Examinador es confuso y contradictorio con la ley propuesta y lo que ha establecido la jurisprudencia.
Segundo, el disponer en el artículo 43 (d) de que no se pueda hablar del caso con las partes a sola, es una norma de una solera indiscutible que no necesita ser repetida en un estatuto.
Tercero, el inciso (e) expresa una concepción del debido proceso de ley aplicable en el ámbito administrativo totalmente foránea. Se prohíbe la comunicación con los empleados que hayan investigado el caso o de alguna otra forma hayan tenido relación con el caso. Se concibe una separación de funciones, pero no se señala que consecuencias tendrá en la decisión ni cómo se establecerá lo acaecido.
Cuarto, el inciso (f) regula la admisión de prueba de referencia sin definirla. Los factores enumerados que deben ser considerados complican la situación. Sabido es que la flexibilidad del procedimiento permite que esa prueba pueda considerarse. Ahora bien, la aludida prueba no puede por sí sola considerarse evidencia sustancial para respaldar determinaciones de hecho.
Quinto, el inciso (g) define el ámbito del conocimiento oficial que la agencia puede tomar. Se añade que se podrá tomar conocimiento sobre “información general, técnica o científica dentro del conocimiento especializado de la agencia”. De otra parte, se le permite a las partes que puedan presentar prueba para impugnar o cuestionar la legitimidad del conocimiento. La concepción del conocimiento oficial que se proclama es contraria a lo bien conocido y establecido por el ordenamiento. Se le adscribe al conocimiento especializado de la agencia la calidad de ser fuente para tomar el conocimiento. Ello no facilita el curso procesal.
Sexto, el inciso (h) expresa un lugar común que no deber ser legislado. Esta disposición tiene que examinarse a la luz de lo que se propone en el inciso (k). En esa disposición le reconocen a la agencia que use ‘su conocimiento técnico o su conocimiento especializado’. ¿Qué significa lo expuesto con relación al conocimiento oficial? Constituye esa expresión una forma de autorizarle a la agencia que lleve a cabo un acto que sería examinado según lo propuesto en el inciso (h).
El inciso (i) del artículo, antes citado, amerita ser tratado en forma independiente. Se propone lo que se denomina como un mandamus para que la agencia resuelva luego de que haya transcurrido el término de seis meses desde la radicación del caso. Lo propuesto en nada aporta al procedimiento. Ese recurso está en el ordenamiento y ha sido reconocido para compeler a la agencia para que resuelva. Todo ese andamiaje se complica aún más cuando se habla de “parte adversamente afectada” y que debe poseer legitimación para promover el recurso, y que exponga la razón o razones de manera sucinta por las cuales debe emitir la decisión. Una vez más se pone de relieve que el manejo de las doctrinas, la teoría del derecho administrativo y de los principios que lo informan no son entendidos ni comprendidos. ¿Para qué es menester legislar cuando lo que se pretende legislar ya está debidamente legislado?. La utilidad del mandamus es para que se le ordene a la agencia cumplir con el deber ministerial que se le impone de resolver los casos que se le someten. Todo lo propuesto en torno a este tema debe ser eliminado, no solo porque es contrario a lo ya legislado, sino porque incorpora conceptos carentes de sentido y significado.
Las disposiciones vigentes relativas a las órdenes y resoluciones finales de la agencia, según lo propuesto, se enmiendan para incluir: (1) por separado el curso procesal seguido por el caso; (2) la aplicación de la doctrina de incuria, si no se han hecho las advertencias de que se puede instar el recurso de revisión judicial, solicitud de reconsideración y los términos para presentar los recursos mencionados, y (3) notificación con copia simple de la orden o resolución. Lo sugerido se encuentra ya presente y vigente en el ordenamiento.
La práctica de las agencias es dejar constancia en sus órdenes y resoluciones finales del curso procesal seguido por el caso. La jurisprudencia ha incorporado la doctrina de incuria desde las primeras interpretaciones a la ley cuando se falla en advertir la disponibilidad de los recursos de reconsideración y de revisión judicial. El añadir la notificación de “una copia simple” se aparta totalmente de la realidad por cuanto nunca se notificará copias certificadas. Las enmiendas propuestas no representan algo de importancia.
Lo único que se varía de la moción de reconsideración es el término de presentación y si se acoge el término de resolver. No existe estudio alguno que señale que los términos vigentes son contrarios a la implantación de la política pública de la ley.
El último párrafo de la sección 3.15 propuesta, lo que hace es plasmar la doctrina establecida por el Tribunal Supremo de Puerto Rico. Se determina que el término se calculará a partir de la fecha de depósito en el correo, la fecha de archivo de notificación, si existe discrepancia entre la fecha de la resolución y la del depósito en el correo.
El artículo 47, enmienda la sección 3.17, en lo referente al Procedimiento Adjudicativo de Acción Inmediata. La creación de un procedimiento que varía lo que ha cumplido a cabalidad con todos los requisitos constitucionales y estatutarios, es un acto improcedente. Lo propuesto es algo complicado y confuso que altera lo establecido sin necesidad ni fundamento para ello. Causa la impresión que estamos ante una actitud de legislar por legislar. Hemos aprendido que lo existente que se conforma y ajusta a lo racional y a los preceptos constitucionales no requiere que se varíe. El hacerlo representa un acto carente de racionalidad.
El artículo 48, enmienda la sección 3.18, dispone sobre asuntos que están claros y no necesitan ser legislados. Se repite el error fundamental de que el expediente constituirá la base exclusiva para la acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo.
Los expedientes administrativos son de naturaleza pública, no se presumen de naturaleza pública. El derecho constitucional a obtener información pública no puede ser afectado de la manera en que se redacta la propuesta. El procedimiento que se delinea perpetúa la negación del derecho constitucional a obtener información del gobierno y sus departamentos y agencias. Además, reproduce la doctrina jurisprudencial que reconoce el derecho a obtener información del gobierno, pero somete al ciudadano a que se embarque en una peregrinación judicial – de caso a caso – que es detrimental para el ciudadano y toda la sociedad. En una época donde el grito y el ruido de quienes regentan es la transparencia, no se puede sostener el régimen legal de que sea la casuística la que reconozca en casos individuales el derecho de obtener información. Es hora de aprobar legislación análoga a la federal donde el ciudadano puede obtener información pública. Es preciso destacar que no se aboga ni respalda un derecho irrestricto. Lo que se propugna es que se reconozca y se haga efectivo y real el derecho a obtener información y se deje de usar la frase vacía de contenido de que el procedimiento es transparente.
El artículo 55 en su sección 3.25, titulada cosa juzgada es otro ejemplo más de lo innecesario. Estamos frente a una repetición de lo que forma parte de la doctrina jurisprudencial.
El pronunciamiento respecto a las implicaciones que tiene lo determinado en el proceso criminal, en lo administrativo no puede regularse de la manera que se propone. Los diferentes matices que se proyectan en el proceso criminal vis –a-vis, el administrativo no puede ser regulado con expresiones tan generales que desatienden lo especifico y particular que puede darse en ese contexto. Pongamos por caso la situación en que en el proceso criminal se determine en causa probable la inexistencia de una scintilla de evidencia, esto es que no hay causa probable para acusar, el proceso administrativo tiene que conformarse a ese dictamen. Si, por el contrario, se emite una absolución ello no puede ser impedimento porque pueden darse o existir razones que permitan determinar que la conducta observada por el imputado violenta los preceptos y las normas imperantes en el derecho administrativo. La jurisprudencia atiende lo antes contemplado, con excepción de una desviación impensable que el Tribunal Supremo de Puerto Rico observó en el caso Tribunal Examinador de Médicos v. Luis Cañas.[10] La disposición formulada no contribuye en nada a lo existente. Es preferible manejar la situación como se expresa el Tribunal Supremo con la salvedad de que se varíe la doctrina sentada en Cañas.[11]
La adopción del Reglamento Uniforme de Procedimiento Adjudicativo plantea serios y graves problemas. La expresión de que el reglamento “salvaguardará los derechos reconocidos por el principio constitucional del debido proceso de ley y los derechos establecidos en la ley”, es redundante. Todos los reglamentos de las agencias están concebidos para hacer valer los derechos constitucionales y estatutarios. Conviene recordar que el principio constitucional del debido proceso de ley es materia que ha definido el Tribunal Supremo federal y que nuestro Tribunal Supremo ha respetado por los imperativos constitucionales.
Los reglamentos que están operantes en las agencias se ajustan a las necesidades y al proceder de cada agencia. Variar esos reglamentos es trastocar lo que es propio y particular de cada agencia. El fundamento sobre el cual se predica la necesidad de aprobar este reglamento no tiene asidero en la realidad ni en los hechos. Los reglamentos de las agencias contienen normas para ordenar los procesos internos que no inciden sobre los derechos que disfrutan las partes.
El término para presentar un recurso de revisión judicial se ha variado en lo propuesto. Específicamente en lo que respecta a la notificación del recurso a las otras partes. Se ha establecido que el termino de treinta días para notificar a todas las otras partes es de cumplimiento estricto. La notificación a la agencia es de naturaleza jurisdiccional. El cambio propuesto es inexplicable. No existe razón jurídica o científica para que no se notifique a las otras partes fuera del término de treinta días.
La doctrina de agotamiento de remedios administrativos propuesta es contradictoria con la disposición que atiende la definición de jurisdicción primaria. Una vez se determinan que la agencia tiene jurisdicción primaria, la definición sitúa la jurisdicción en la agencia de manera exclusiva. Esta particular situación impide que se haga uso de las excepciones a la doctrina de agotamiento de los remedios. Por consiguiente, es innecesario hablar de intervención del tribunal en una etapa anterior a la decisión de la agencia. De lo que se trata es de jurisdicción sustantiva y, por tanto, toda acción que se presente ante el tribunal antes de que se rinda la decisión por agencia no tiene cabida y las decisiones que pueda emitir el tribunal están viciadas de nulidad ante esa circunstancia.
En los casos de jurisdicción concurrente, según lo propuesto, no hay que contemplar la aplicación de la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. El promovente tiene la opción de recurrir a la agencia o al tribunal. De recurrir al tribunal es inoperante todo argumento relacionado con la aludida doctrina.
Las excepciones que se articulan no tienen que ser considerados. Si la jurisdicción es primaria, en el sentido propuesto, las excepciones no tienen pertenencia alguna. Será la revisión judicial, luego de emitirse la decisión administrativa, la que se enfrentará a argumentos que se articulen en torno a esos fundamentos. Precisa resaltar que si falta jurisdicción de la agencia no aplica ninguna otra doctrina que no sea e implique que el trámite del asunto es por la vía judicial. Las definiciones de jurisdicción primaria y concurrente adoptadas hacen inoperante y carente de virtualidad jurídica lo propuesto en torno a la doctrina de agotamiento de los remedios administrativos.
El alcance de la revisión judicial es tema que requiere ser analizado rigurosamente. Se ha enmendado el vigente y se incluyen normas y preceptos nuevos, nunca vistos. Hay que exceptuar de lo dicho que se repite el mismo error de hablar de “evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo”. Se omite ‘el récord en su totalidad’ y se sigue corriendo el riesgo de que se vulnere el presupuesto de la exclusividad del récord para emitir la decisión.
Se habla de deferencia judicial. ¿Qué significa esa expresión? La deferencia es ‘adhesión al dictamen’. ¿Quiere eso implicar que el tribunal se suscriba a la interpretación de la ley que haga la agencia? Las leyes no pueden contener expresiones carentes de significado. Subyace en lo planteado a quién le compete la interpretación del derecho, si a la agencia o al tribunal. La facultad absoluta que posee el tribunal de determinar el derecho aplicable no puede ser modificada.
Conviene poner de relieve que todos los principios que se enumeran en el artículo 62, sección 4.6, que deberán ser respetados en una solicitud de revisión, crean problemas de interpretación y van a la médula de la función judicial. Nada de lo mencionado se ha dejado de considerar en el proceso judicial. De hecho, todos ellos son el producto de las decisiones y del entendimiento de los tribunales. Lo que genera preocupación es el (c) que establece ‘no sustitución de criterios’. Se refiere a la interpretación de los hechos o del derecho aplicable lo propuesto. Si se trata de los hechos sabido es que siempre se ha prestado deferencia a las determinaciones de los hechos. Lo único que los mismos se ven en función de la evidencia sustancial exigida para que se validen tales determinaciones. Si la alusión es al derecho presenciamos una situación insuperable porque esa es la función por antonomasia del tribunal. El tribunal no puede abdicarla y si ello se pretende con ese deber se plantea una controversia de carácter constitucional.
La técnica utilizada en el proyecto acarrea dificultades porque no es dable en muchas ocasiones reconciliar disposiciones propuestas. El artículo 63, sección 4.7, reconoce las facultades en revisión que poseen los tribunales. En la parte in fine de dicha sección se enumeran los fundamentos para revocar, confirmar o modificar las decisiones de las agencias. Todas las razones enumeradas son harto conocidas; se trata de lo básico y fundamental sobre lo cual exige el derecho. Mencionarlas en el estatuto no aporta nada. Son fundamentos que imperan desde el primer día de la creación y definición del sistema legal y constitucional. Empero, existe una razón o fundamento que no pertenece a esa categoría hasta que el tribunal así lo disponga. Esa es una interpretación incorrecta del derecho. Claro está, las enmiendas corren la misma suerte que la anterior.
IV. Solicitar información
La solicitud información que aparece en el proyecto solo varía la interpretación vigente en lo que respecta a la inclusión de terceros, si es que la información solicitada se encuentra en poder de ellos. La jurisprudencia ya ha resuelto este asunto e invocado el derecho a la intimidad para proteger si es necesario a la persona de la cual se desea obtener información.
Se propone en el artículo 77, sección 6.3, unas normas para regular la situación en que una persona invoque el privilegio constitucional de no auto incriminarse. El procedimiento delineado está ya en el ordenamiento por vía de legislación aprobada en 1990. Ese procedimiento concede una inmunidad de uso derivativo que le imprime validez constitucional.
A la luz de lo señalado y discutido, la conclusión ineludible es que el P de la C. 1130 no debe ser aprobado. Se trata de una pieza legislativa que desatiende aquellas disposiciones vigentes que no manifiestan rigor y fidelidad a los conceptos y principios establecidos. Incorpora disposiciones que no son compatibles con el régimen legal establecido desde tiempo inmemorial. Acusa falta de investigación y deja de ponderar los problemas que aquejan el Derecho Administrativo.
Lo propuesto sustancialmente es un recital de las doctrinas jurisprudenciales vigentes. En ese tenor brota la interrogante de para qué hay que legislar cuando eso formar parte del ordenamiento. ¿Puede esa actuación catalogarse como una reforma? Es obvio que el mejoramiento de lo existente no se logra de esa manera. Como hemos visto, lo que pudo mejorarse en la ley por no tener cabida en lo que forma y constituye lo medular del sistema legal, fue desatendido y con relación a ciertas disposiciones se incurrió en los mismos errores que se habían incurrido.
Es de rigor subrayar que las doctrinas que versan sobre el agotamiento de los remedios y la jurisdicción primaria son de manufactura judicial. Si echamos una mirada a las etapas iniciales del Derecho Administrativo, tanto en la jurisdicción federal como en la local, adquirimos plena conciencia de que los tribunales en su inventiva crearon esas doctrinas. Las leyes que regulan el procedimiento administrativo se nutren de esa riqueza para organizar y definir la interrelación entre las agencias y los tribunales. El proyecto pone fin a las doctrinas y a esa relación mediante la rigidez de que jurisdicción primaria es jurisdicción estatutaria. Con esa definición es difícil que se pueda aplicar la jurisdicción concurrente que consiste en que la ley no impida que la reclamación se inicie en el foro administrativo o en el foro judicial. La jurisdicción se le otorga al organismo administrativo o al foro judicial de manera clara y precisa. ¿Cómo se obtendrá el conocimiento de que la ley no impide el ejercicio de jurisdicción?
La distribución de la jurisdicción ha dejado sin efecto la doctrina de agotamiento de remedios. La creación de una jurisdicción estatutaria suscita una jurisdicción sustantiva que le impide a los tribunales intervenir hasta que la agencia emita el fallo o la decisión correspondiente.
Podemos vivir examinando los conceptos desde la perspectiva intelectual, pero al incursionar en el proceso administrativo y judicial se impone que se tengan guías, directrices y normas que nos remitan a realidades concretas. Se provee que las conclusiones de derecho merecen deferencia judicial. El cambio radical que se propone con esa disposición trastoca el orden y la relación entre la agencia y el tribunal. Atenta abiertamente con la facultad de que los tribunales tienen el poder constitucional de decidir y adjudicar. La delegación de poderes administrativos que niegue, menoscabe o lesione ese principio, pone en grave riesgo la validez de la actuación administrativa y, por supuesto, de la legislación.
El proyecto carece de un hilo conductor. Las disposiciones no guardan entre sí y no exponen una teoría y concepción del Derecho Administrativo moderno. Tratamos con una legislación que es procesal y como tal se establece para coadyuvar en la implantación de los derechos sustantivos. El principio de servir de medio para alcanzar los fines que persigue el estatuto no se logra con lo propuesto. Se ha variado y limitado la relación entre los organismos y los tribunales y no se ha aportado nada fundamentalmente que adelante lo existente. En la exposición de motivos se dice que no se pretende descartar los principios básicos del estatuto vigente. Se han descartado como hemos resaltado. El propósito de enmendarla para conformarla a los desarrollos jurídicos no lo precisamos porque lo que se ha hecho es incorporar al proyecto lo que ya forma parte del ordenamiento. Para concluir, no vemos necesidad ni se ha esbozado argumento o fundamento que justifique que se enmiende la ley como se propone.
* Ponencia presentada ante la Asamblea Legislativa de Puerto Rico durante la consideración del P. de la C. 1130.
** Catedrático de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y Académico de Número de la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación.
[1] Vigésima Segunda Edición (2001).
[2] 2 – María Moliner, Diccionario de Uso del Español, 219 (1988).
[3] Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme 568 (2da ed. 2001).
[4] Véase definición de expediente.
[5] Diccionario de la Lengua Española, (22da. ed. 2001).
[6] Miguel Velázquez Rivera, El Debido Procedimiento de Ley en el Sector Administrativo, 22 Rev. Col. de Abg. de P.R., 445 (1962).
[7] Fernández Quiñones, supra nota 3, en la pág. 182.
[8] Id. en la pág. 832.
[9] Id. en la pág. 202.
[10] Tribunal Examinador de Médicos, 154 DPR 29 (2001).
Con separación de Iglesia y Estado