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Timestamp: 2017-01-21 06:18:20+00:00
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di Gianfranco Amendolagià procuratore della Repubblica presso il Tribunale di CivitavecchiaLa sentenza della suprema Corte, pur nella limitatezza della questione sottoposta, inizia a fornire i primi elementi su cui costruire l'interpretazione per l'applicazione dei nuovi delitti introdotti dalla legge n.68/2015	Tweet
La sentenza n. 46170/2016 della Cassazione, appena pubblicata1, merita una immediata attenzione non solo perchè è la prima sentenza della suprema Corte relativa ai nuovi delitti introdotti dalla legge n. 68 del 2015, ma anche perchè, pur nella limitatezza della questione sottoposta, inizia a fornire i primi elementi su cui costruire la interpretazione per l'applicazione di una norma incriminatrice speciale che brilla per genericità ed indeterminatezza2.
Art. 452-bis c.p. (Inquinamento ambientale)
Quando l’inquinamento è prodotto in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o vegetali protette, la pena è aumentata. Ciò premesso, si deve sinteticamente evidenziare, in fatto, che il caso sottoposto alla Cassazione riguardava la bonifica dei fondali di due moli del golfo di La Spezia ove, secondo l'accusa, la ditta incaricata aveva violato palesemente le prescrizioni progettuali, le quali prevedevano particolari accorgimenti per limitare l'intorbidimento delle acque, quali, in particolare, un sistema di panne galleggianti ancorate al fondo. Si riscontrava, invece, che, per la inefficienza del sistema, "veniva sversata al di fuori delle panne una considerevole quantità di fango, registrandosi, quindi, elementi di torbidità estremamente elevati e superiori al consentito", nonchè la "documentata presenza, nell'area da bonificare, di sedimenti fino a 100 cm. che denotano una significativa contaminazione di metalli pesanti ed idrocarburi policiclici aromatici".
La Procura ed il GIP del Tribunale di La Spezia, quindi, ritenevano sussistere il nuovo delitto di "inquinamento ambientale" e procedevano al sequestro del cantiere e di una porzione di fondale.
La ditta, tuttavia, faceva ricorso al Tribunale del riesame, il quale lo accoglieva ed annullava il sequestro, non ritenendo provato il deterioramento significativo delle acque.
Contro l'annullamento faceva ricorso il Procuratore della Repubblica; e così si arrivava alla Cassazione, dove il Procuratore Generale, allineandosi al Tribunale del riesame, chiedeva il rigetto del ricorso che invece veniva accolto dalla suprema Corte.
Già da queste vicende processuali, quindi, risulta evidente un notevole grado di incertezza degli organi giudiziari, certamente fisiologico di fronte ad una legge nuova, ma altrettanto certamente aggravato dalla pessima e vaga formulazione della norma penale; in particolare, nel caso di specie, quando punisce chiunque cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili.. delle acque.
Ma andiamo con ordine, e seguiamo la struttura della sentenza in esame.
In primo luogo, la sentenza si sofferma sul requisito (richiesto sia per il delitto di inquinamento che per quello di disastro ambientale) della "abusività" della condotta, che, comunque, nel caso di specie, non era stato oggetto di contestazioni, visto che trattavasi di attività certamente "abusiva" in quanto effettuata in spregio alle prescrizioni imposte dal progetto di bonifica. Ed è stato, quindi, sufficiente ricordare il consolidato insegnamento della suprema Corte a proposito dell'analogo requisito richiesto per l'integrazione del delitto di cui all'art. 260 D. Lgs 152/06 ("attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti") che, fin dai primi anni, come ricorda la sentenza, è stato interpretato dalla giurisprudenza assolutamente prevalente nel senso che "sussiste il carattere abusivo dell'attività organizzata di gestione dei rifiuti - idoneo ad integrare il delitto - qualora essa si svolga continuativamente nell'inosservanza delle prescrizioni delle autorizzazioni; il che si verifica non solo allorché tali autorizzazioni manchino del tutto (cosiddetta attività clandestina), ma anche quando esse siano scadute o palesemente illegittime e comunque non commisurate al tipo di rifiuti ricevuti, aventi diversa natura rispetto a quelli autorizzati"3.
Per il caso in esame, dove era contestata, appunto, la inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione, questo richiamo di giurisprudenza era, con tutta evidenza, più che sufficiente4.
Ma la suprema Corte, certamente consapevole che quell' "abusivamente" aveva suscitato, in dottrina, vivaci polemiche5, ha ritenuto aggiungere - ed è questa la prima, vera, novità- che "deve peraltro rilevarsi come la dottrina abbia, con argomentazioni pienamente condivisibili, richiamato i contenuti della direttiva 2008/99/CE e riconosciuto un concetto ampio di condotta «abusiva», comprensivo non soltanto di quella posta in essere in violazione di leggi statali o regionali, ancorché non strettamente pertinenti al settore ambientale, ma anche di prescrizioni amministrative".
In proposito, vale la pena di ricordare che, sempre con riferimento al delitto di cui all'art. 260 D. Lgs. 152/06, la Cassazione aveva già dato qualche segnale di maggiore "ampliamento", avallando un orientamento che vada, in qualche modo, oltre l'ambito dell'autorizzazione, in 3 sentenze emesse tra il 2008 ed il 20116. Ma evidentemente, non è a questo "ampliamento" che si riferisce la sentenza in esame quando parla di "argomentazioni pienamente condivisibili" della "dottrina" che comprenderebbero, invece, un "concetto ampio" in cui far rientrare qualsiasi violazione di leggi ancorchè non strettamente pertinenti al settore ambientale ... e di prescrizioni amministrative7.
Tuttavia, trattasi solo di un accenno molto generico (e non poteva essere altrimenti, trattandosi di un obiter dictum), il quale, se da un lato propone opportunamente una interpretazione ampia dell'avverbio, dall'altro non ne evidenzia i limiti, soprattutto con riferimento alla teoria del "rischio consentito"; quella teoria, cioè, invocata da parte della dottrina per affermare, sulla base di "abusivamente", che la responsabilità imprenditoriale nei delitti ambientali, deve, comunque, essere più limitata rispetto a quella normale in quanto deve essere "perimetrata dal rispetto delle norme di legge e delle pertinenti prescrizioni amministrative"8; escludendo, in altri termini, che i delitti di inquinamento e disastro ambientale possano "essere integrati da condotte non abusive, cioè conformi ai valori di legge e alle prescrizioni amministrative, salvi casi di collusione o di reati sottesi, o, più problematicamente (sul distinto versante colposo), di macroscopica inadeguatezza delle soglie o delle prescrizioni rispetto a conoscenze diffuse al momento della condotta".
Rinviando ad altri scritti per la confutazione di tale teoria9,- che, tra l'altro, escluderebbe, in realtà, la colpa generica (per imprudenza, imperizia, negligenza)- auspichiamo che presto la suprema Corte affronti tale questione con ampiezza ancora maggiore, accogliendo anche e soprattutto la recente proposta, ben più significativa, di autorevole dottrina tesa, invece, a far rientrare in "abusivamente" anche la "mera inosservanza di principi generali stabiliti dalla legge o da altre disposizioni normative e richiamati o non nell'atto abilitativo..."10; e, quindi, in primo luogo dei principi costituzionali sul diritto alla salute ed alla sicurezza. Non solo, quindi, violazione di leggi e prescrizioni amministrative, ma anche e soprattutto, "a prescindere da ogni collegamento e connessione propedeutica con qualsiasi atto autorizzatorio amministrativo", inosservanza di "principi generali" che "sarebbero assorbenti rispetto ad ogni altra componente presupposta del fatto illecito e, dunque, anche rispetto alla natura e contenuto (legittimità o eventuale illegittimità) di atti autorizzatori amministrativi connessi alle attività che hanno originato i delitti di inquinamento e disastro ambientale" 11. Solo in tal modo, considerata la pessima qualità delle nostre leggi (in particolare del TUA) e le frequenti carenze delle autorizzazioni ambientali, si eviterebbero notevoli vuoti di tutela rispetto a diritti fondamentali del cittadino e della collettività.
In secondo luogo, la sentenza in esame individua agevolmente, nel caso di specie, il bene ambientale protetto nelle "acque in genere", evidenziando che, a differenza del suolo e sottosuolo (ove si parla di "porzioni estese o significative"), rispetto ad esse per la configurazione del delitto la legge non richiede alcun riferimento quantitativo o dimensionale.
In terzo luogo, la Corte affronta approfonditamente il problema più rilevante, e cioè la interpretazione da dare a "quella compromissione o deterioramento significativi e misurabili che la norma richiede", esaminando tutti i termini che possono contribuire o non contribuire a tale scopo.
E pertanto, da un lato ritiene che per i termini "compromissione o deterioramento" non assuma "decisivo rilievo" il titolo del delitto ("inquinamento ambientale") nè ritiene di particolare ausilio le definizioni di "inquinamento" e di "danno ambientale" contenute nel D. Lgs 152/06, precisando opportunamente in proposito che l'utilizzazione del medesimo termine nel citato D. Lgs deve ritenersi "non rilevante" perchè "effettuata in un diverso contesto e per finalità diverse"; tanto più che "quando lo ha ritenuto necessario, la legge 682015 ha espressamente richiamato il d.lgs. 1526 o altre disposizioni". Argomentazione, a dire il vero, non del tutto convincente, quanto meno perchè la stessa Cassazione, proprio nella stessa sentenza in esame, senza alcun espresso richiamo in tal senso della legge n. 68, utilizza, -ed anzi ritiene determinante-, come abbiamo visto, ai fini della interpretazione del termine "abusivamente" contenuto nella legge n. 68/2015, la elaborazione sul medesimo termine, effettuata a proposito dell'art. 260 D. Lgs 152/0612.
Dall'altro, afferma che i due termini "compromissione" e "deterioramento" indicano "fenomeni sostanzialmente equivalenti negli effetti in quanto si risolvono entrambi in una alterazione, ossia in una modifica dell'originaria consistenza della matrice ambientale o dell'ecosistema". Più in particolare, la "compromissione" consiste in una condizione di "squilibrio funzionale perchè incidente sui normali processi naturali correlati alla specificità della matrice ambientale e dell'ecosistema" mentre il "deterioramento" implica uno "squilibrio strutturale, caratterizzato da un decadimento di stato o di qualità di questi ultimi".
Insomma, quel che conta, a questo punto, al di là delle specificazioni "interne" alla formulazione letterale13, è la affermazione della Cassazione secondo cui entrambi i termini indicano una condizione di alterazione dell'ambiente, che tuttavia non implica, come invece ritenuto dal Tribunale del riesame, carattere di "tendenziale irrimediabilità" ma ricomprende anche una alterazione reversibile; tanto più che "l'alterazione irreversibile" integra il più grave reato di disastro ambientale.
Affermazione che, tuttavia, significherebbe ben poco (qualsiasi immissione nell'ambiente ne provoca una alterazione) se i due termini non fossero qualificati dagli aggettivi "significativi e misurabili"; locuzione che "esclude i fatti di minore rilievo", così come, in senso opposto, esclude quelli di particolare gravità che integrano il delitto di disastro ambientale.
Più in particolare, per la Cassazione, "il termine "significativo" denota senz'altro incisività e rilevanza, mentre "misurabile" può dirsi ciò che è quantitativamente apprezzabile o, comunque, concretamente accertabile". Aggiungendo opportunamente che, ai fini di questa valutazione, in presenza di "parametri imposti dalla disciplina di settore" (quali i limiti imposti dal D. Lgs. 152/06), il loro eventuale superamento costituisce un "utile riferimento" ma non un "vincolo assoluto", in quanto "non implica necessariamente una situazione di danno o di pericolo per l'ambiente, potendosi peraltro presentare casi in cui, pur in assenza di limiti imposti normativamente, tale situazione sia di macroscopica evidenza o, comunque, concretamente accertabile". Aggiunta totalmente condivisibile14 ma poco conciliabile con la sopra richiamata teoria del "rischio consentito", visto che, in assenza di limiti imposti dalla legge o da prescrizioni amministrative, è difficilmente ipotizzabile una violazione di legge o di prescrizioni amministrative ("abusivamente")15.
In sostanza, quindi, per la suprema Corte, l'evento del delitto di inquinamento ambientale consiste in una alterazione (squilibrio funzionale o strutturale) ambientale rilevante anche se reversibile e non tendenzialmente irrimediabile, ma, comunque quantitativamente apprezzabile o concretamente accertabile; e che, comunque, non sfoci mai in uno degli eventi (più gravi) che caratterizzano il disastro ambientale.
Trattasi, certamente, di indicazioni preziose16 in quanto iniziano a far chiarezza nella interpretazione di una norma penale vaga e generica, che sembra evocare, a prima vista, valutazioni tecniche, molto spesso complicate ed abbisognevoli di notevole tempo (in stridente contrasto con i termini stabiliti per la fase delle indagini preliminari) onde accertare la reale gravità della compromissione o del deterioramento; sempre, comunque, soggetta a notevole incertezza e discrezionalità. Tanto più che essa deve considerare anche concetti non semplici quali "ecosistema"17, e "biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna"18.
Auspichiamo, quindi, che al più presto la suprema Corte continui nella importante opera di chiarificazione e di semplificazione iniziata con la sentenza in esame, indispensabile per dare applicazione immediata ed efficace ad un delitto di fondamentale importanza per la salute e per l'ambiente. E ci permettiamo di suggerire che, in quest'opera, la Cassazione potrebbe agevolmente rifarsi (ovviamente con la cautela necessaria) alle conclusioni (molto simili) cui la stessa è giunta, nel corso di decenni, nella elaborazione del delitto di danneggiamento aggravato (ovviamente con riferimento a beni ambientali)19, certamente rapportabile a quello di inquinamento ambientale.
Rinviando ad altre opere per approfondimenti e richiami 20, ci sembra sufficiente, in questa sede, ricordare, ad esempio, che la suprema Corte (e la analogia è evidente) ha ritenuto integrato il citato delitto nel caso di "deterioramento di un bene, che abbia cagionato un danno strutturale o funzionale, tale da rendere necessario un intervento ripristinatorio della essenza e funzionalità della cosa "21 ovvero di "deterioramento tutte le volte in cui una cosa venga resa inservibile all’uso a cui è destinata, anche solo temporaneamente. È irrilevante che il deterioramento non sia stato irreversibile essendo sufficiente che il fatto sia stato notevole e di lunga durata. La possibilità di reversione del danno non esclude la configurabilità del delitto, anche se tale reversione avvenga, non per opera dell’uomo ma per la capacità della cosa di riacquistare la sua funzionalità nel tempo" 22, configurando, peraltro, il danneggiamento "anche se il risultato di tale attività comporti un aggravamento ulteriore delle precedenti condizioni dell'area"23.
Una ultima osservazione. Ci sembra significativo che la Cassazione, in questa sentenza, abbia evidenziato, da un lato, la circostanza, contenuta nel ricorso della Procura, che "le modalità di esecuzione dei lavori erano conseguenza di una precisa scelta imprenditoriale, il cui fine era quello di concludere celermente l'intervento, abbattendo i costi ed ottenendo, così, un maggiore profitto e che detta attività, all'atto del sequestro, si era protratta per oltre dieci mesi". E dall'altro, quella della "piena consapevolezza, da parte dei responsabili dell'azienda incaricata dei lavori, della condotta abusiva, tanto che, essendo costoro avvisati preventivamente dall'ARPAL dei futuri controlli, sospendevano momentaneamente i lavori per non innalzare il livello di torbidità".
È vero, sono solo accenni ma, inseriti nel rarefatto mondo del puro diritto in cui dovrebbe operare la suprema Corte, costituiscono un importante segnale per il popolo inquinato.
1 Cass. pen., sez. 3, Pres. Amoroso, est. Ramacci, 3 novembre (c.c. 21 settembre) 2016, n. 46170, in www. lexambiente.it, 4 novembre 2016
2 Non a caso i primi commentatori evidenziano in negativo la indeterminatezza della sua formulazione, tale, secondo alcuni, di sfiorare la illegittimità costituzionale per violazione del principio di determinatezza. Per approfondimenti, cfr. per tutti TELESCA, Osservazioni sulla l. n. 68/2015 recante “disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”: ovvero i chiaroscuri di una agognata riforma, in www.dirittopenalecontemporaneo.it, 17 luglio 2015, pag. 21 e segg..
3 Orientamento assolutamente pacifico e condivisibile. In proposito, si rinvia per approfondimenti e richiami al nostro Il diritto penale dell'ambiente, EPC, Roma 2016, pag. 307 e segg. , anche per quanto concerne la equiparazione dell'avverbio "abusivamente" nel delitto ex art. 260 e nei nuovi delitti di inquinamento e disastro ambientale. Infatti, nel delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, l’avverbio si riferisce alla condotta (cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente...") edè indispensabile per non punire anche le gestioni di rifiuti lecite ed autorizzate. Non è, invece, affatto indispensabile ma è anzi superfluo e fuorviante nel delitto di disastro ambientale a meno che non si voglia ritenere possa esistere un disastro ambientale lecito e autorizzato.
4 Cfr., in particolare, Cass. pen., sez. 3, 14 luglio 2011, n. 46189, Passariello, richiamata anche dalla sentenza in esame, che parla di attività effettuata senza le autorizzazioni necessarie o con autorizzazioni illegittime o scadute o violando le prescrizioni o i limiti delle prescrizioni stesse
5 Sulla inopportunità dell'inserimento di qualsiasi clausola di illiceità speciale in questi delitti, si rinvia, anche per richiami, al nostro Il diritto penale, cit., pag. 305 e segg..
6 almeno tra quelle edite: Cass. Pen., sez. 3, 6 novembre 2008, n. 46029, De Frenza, seguita da ID. c.c. 25 novembre 2009, n. 8299, Del Prete , la quale ha meritoriamente tentato di ampliare l’ambito dell’avverbio affermando che esso "si riferisce a tutte le attività non conformi ai precisi dettati normativi svolte nel delicato settore della raccolta e smaltimento dei rifiuti...", e soprattutto da Cass. Pen., sez. 3, 19 ottobre 2011, n. 47870, Giommi , secondo cui “la natura "abusiva " delle condotte non è esclusa dalla regolarità di una parte delle stesse allorché l'insieme delle condotte conduca ad un risultato di dissimulazione della realtà e comporti una destinazione dei rifiuti che non sarebbe stata consentita”.
7 Non molto chiaro, in proposito, è il richiamo confermativo, effettuato da parte della dottrina e richiamato in sentenza, alla direttiva 2008/99/CE, dato che essa ha una struttura totalmente diversa, in quanto non parla mai di disastri o inquinamenti "abusivi" ma si limita a richiedere sanzioni adeguate per alcuni eventi derivati da alcune "attività illecite" in campo ambientale; già, cioè, considerate illecite da norme preesistenti. In proposito, si rinvia al nostro Il diritto penale dell'ambiente, cit., pag. 305 e segg.
8 RUGA RIVA, in vari scritti, e, da ultimo in Ancora sul concetto di abusivamente nei delitti ambientali: replica a Gianfranco Amendola, in www. lexambiente.it, 6 luglio 2015.
9 MANNA, Il nuovo diritto penale ambientale, Dike, Roma 2016, pag. 40; da ultimo, AMENDOLA, Non c'è da vergognarsi se si sostiene che nel settore ambientale la responsabilità penale degli industriali inquinatori deve essere più limitata di quella "normale", in www.lexambiente.it, luglio 2016
10 RAMACCI, Prime osservazioni sull'introduzione dei delitti contro l'ambiente nel codice penale e le altre disposizioni della legge 22 maggio 2015 n. 68, in www.lexambiente.it, 8 giugno 2015, pag. 3, il quale, tuttavia, prudentemente scrive che la giurisprudenza della Cassazione "non appare ostativa" ad una simile conclusione. Ancor più chiaramente, lo stesso Autore, Il “nuovo” art. 260 del D.Lgs. n.152/2006, vecchie e nuove questioni, in Ambiente e sviluppo 2016, n. 3, pag. 173, al termine di una accurata rassegna di giurisprudenza, dopo aver ricordato che , secondo l'orientamento prevalente, «il requisito dell’abusività la condotta richiesto per il delitto in esame può ritenersi sussistente tanto con riferimento ad attività “clandestine”, perché poste in essere in totale assenza di titolo abilitativo, quanto in presenza di attività apparentemente legittime», aggiunge significativamente che "esso potrebbe ritenersi configurabile, avuto riguardo alla lettura della norma offerta dalla giurisprudenza appena esaminata, anche nel caso in cui non vengano osservati principi generali stabiliti dalla legge o da altre disposizioni normative...". Nello stesso senso, cfr. SANTOLOCI- VATTANI, Il termine "abusivamente" nel nuovo delitto di disastro ambientale: violazione di un principio generale o di una autorizzazione amministrativa specifica? in www.dirittoambiente.net,1 giugno 2015, i quali ipotizzano una possibile interpretazione dell'avverbio inteso come "violazione ai principi generali vigenti in materia di tutela dell'ambiente e della salute pubblica come beni primari protetti", nonchè LEGHISSA, I delitti contro l’ambiente: il quadro normativo dopo le ultime riforme, relazione tenuta alla Scuola Superiore della Magistratura nel luglio 2015.
11 Le citazioni sono tratte da SANTOLOCI-VATTANI, op. loc cit.
12 Si noti, peraltro, che, poche righe dopo, la sentenza in esame ritiene "non possa prescindersi dal significato lessicale dei termini "significativo e misurabile", ricordando che essi sono utilizzati nella definizione di danno ambientale contenuta nell'art. 300 D. Lgs 152/06, poche righe prima catalogata "non di particolare ausilio". Per approfondimenti sulla problematica dell'uso degli stessi termini nei due testi normativi (e nelle direttive comunitarie) si rinvia al nostro Il diritto penale..., cit., pagg. 316 e 317
13 A nostro sommesso avviso, la compromissione comporta effetti gravi duraturi nel tempo mentre il deterioramento implica un pregiudizio tendenzialmente minore.
14 che coincide con quanto da noi sostenuto in Il diritto penale..., cit, pag. 318, nota 26
15 La difficoltà è ancor più evidente se si considera la ipotesi (tutt'altro che teorica) della condotta che, pur rispettando le prescrizioni ed i limiti di legge (e, quindi, certamente non "abusiva"), sia, per la particolarità della situazione ambientale e sanitaria specifica, tale da provocare rilevanti ed evidenti alterazioni dell'ambiente.
16 In proposito, cfr. BATTARINO, "Detto in modo chiaro, l'inquinamento esiste", in www.questionegiustizia.it, 8 novembre 2016
17 "ecosistema: complessi di componenti e fattori fisici, chimici e biologici tra loro interagenti ed interdipendenti, che formano un sistema unitario e identificabile (quali un lago, un bosco, un fiume, il mare) per propria struttura, funzionamento ed evoluzione temporale"(allegato 1 del DPCM 27.12.1988: norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale)
18 Per PADOVANI, Legge sugli ecoreati, un impianto inefficace che non aiuta l'ambiente, in Guida al Diritto 2015, n. 32, pag. 10 e segg., <<per aggredire in modo "significativo e misurabile" biodiversità, flora o fauna in quanto tali occorrerebbe quanto meno un evento nucleare>>
19 che, ai sensi dell'art. 635 cpv. n. 1, c.p. punisce chiunque distrugge, disperde, deteriora o rende, in tutto o in parte, inservibili cose destinate a pubblica utilità o a pubblico servizio (quali sono le risorse ambientali)
20 AMENDOLA, La tutela penale dall'inquinamento idrico, Giuffrè, Milano 2002, pag. 293 e segg. Da ultimo, ID. Il diritto penale cit., pag. 36 e segg.
21 Cass. pen. sez. 3, 12 giugno 2008, n. 31485
22 Cass. pen., sez. 4, 21 ottobre 2010, n. 9343
23 Cass. pen., sez. 3, 30 maggio 2014, n. 27478
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