Source: http://www.buergerimstaat.de/3_99/zivil9.htm
Timestamp: 2017-09-23 00:20:15
Document Index: 117651358

Matched Legal Cases: ['§ 26', '§ 25', '§ 25', '§ 12', 'Art.116', '§ 14', '§ 28', '§ 12', '§ 24', '§ 25', '§ 69', '§ 65', '§ 26', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 27', '§ 22', '§ 20', '§ 20', '§ 22', '§ 25', '§ 53']

Am 24. Oktober 1999 werden in Baden-Württemberg in 1110 Gemeinden und 35 Landkreisen die Mitglieder von Gemeinderäten und Kreistagen gewählt. Dabei können die Wählerinnen und Wähler sowohl Stimmen häufen (kumulieren) als auch Kandidaten von einer Liste auf eine andere übertragen (panaschieren). Wahlberechtigt sind deutsche Gemeindebürger wie auch ausländische Mitbürger aus der EU. In den Gemeinden mit Ortschaftsverfassung werden auch die Mitglieder der Ortschaftsräte bestellt.
Am gleichen Tag werden die 80 Mitglieder der Regionalversammlung des Verbandes Region Stuttgart in den 179 Gemeinden des Stadtkreises Stuttgart und der fünf Landkreise Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg und Rems-Murr gewählt. Die Wahlen zur Regionalversammlung gelten nicht als Kommunalwahlen. Von daher gibt es hier die Möglichkeit zu kumulieren und panaschieren nicht, und EU-Ausländer sind dabei nicht wahlberechtigt. Das kommunale Wahlsystem gilt als kompliziert, zumal wenn man auch noch die Möglichkeit der Unechten Teilortswahl bedenkt.
Im ersten der beiden Aufsätze wird das kommunale Wahlsystem erklärt, der zweite stellt dar, wer bei den Gemeinderatswahlen vor fünf Jahren gewählt worden ist. Für alle, die Genaueres wissen wollen, hält die Landeszentrale ein breites Publikationsangebot bereit.
Hans-Joachim Mann, M.A., ist Leiter der Abteilung Regionale Arbeit der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg. Er verfügt über reiche kommunalpolitische Erfahrung als Gemeinderats- und Kreistagsmitglied.
Basis-Demokratie kann ungeheuer kompliziert sein
Um so mehr überrascht die Feststellung des baden-württembergischen Innenministeriums in den Berichten über die letzten Kommunalwahlen, daß der Anteil der ungültigen Stimmzettel z.B. bei der letzten Wahl 1994 nur 3,9% ausmachte.
Nach Informationen des Innenministeriums war bei der Wahl 1994 die Zahl der Gemeinden nach wie vor sehr groß, die alle genannten Schwierigkeiten kombiniert praktiziert haben: in 638 (1984: 693; 1989: 680) von 1110 Gemeinden (57,47 %) fand Unechte Teilortswahl statt und in 407 (1989: 436) dieser Gemeinden gab es gleichzeitig Ortschaftsverfassung.
Kritisch muß man allerdings vermerken, daß insgesamt bei den Kommunalwahlen 1994 in Baden-Württemberg die Wahlbeteiligung niedriger war als in den meisten anderen Flächenstaaten der Bundesrepublik (1994: 66,7 %). Auch das Innenministerium schließt in seinen Berichten nicht aus, daß diese Tatsache etwas mit dem komplizierten Wahlsystem zu tun haben könnte.
Bei der Kommunalwahl 1994 wurden insgesamt 19971 Frauen und Männer in die Gemeinderäte gewählt, davon 19359 über die Verhältniswahl und lediglich 612 über Mehrheitswahl, die nur in 65 der 1110 Gemeinden des Landes praktiziert wurde.
Auch die Gemeinderäte müssen wie die Abgeordneten auf Landes- oder Bundesebene "in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl" von den Bürgern gewählt werden (§ 26 GemO). Gewählt wird in der Regel auf Grund von Wahlvorschlägen (Listen) unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl. Im Gegensatz zu den Listen für die Kreistagswahlen dürfen die Listen für die Gemeinderatswahl nur so viele Namen enthalten, wie Gemeinderäte in der jeweiligen Gemeinde zu wählen sind. Die Zahl der Mitglieder in den Gemeinderatsgremien ist gesetzlich festgelegt und bewegt sich zwischen mindestens 8 bei Gemeinden bis zu 1000 Einwohnern und höchstens 60 bei Gemeinden mit mehr als 400000 Einwohnern (vgl. § 25 GemO).
Neu wurde bereits 1993 in § 25 Abs. 2, Satz 1 geregelt, daß in Gemeinden ohne Unechte Teilortswahl durch Hauptsatzung bestimmt werden kann, daß für die Zahl der Gemeinderäte auch die "nächstniedrigere Gemeindegrößengruppe maßgebend" sein kann. Bei Unechter Teilortswahl ist die Variationsmöglichkeit noch größer (s.u.).
Diese pragmatische Regelung kommt sicher in mancher Gemeinde, die z.B. knapp über 5000 Einwohnern liegt, den Parteien und Wählergemeinschaften gelegen, weil sie u.U. Schwierigkeiten haben für 3, 4 oder 5 Listen jeweils 18 Bewerber zu finden.
Durch die Gemeindereform hat sich die Einwohnerzahl der Gemeinden wesentlich erhöht. Daher wird die in der GemO vorgesehene Ausnahmeregelung kaum noch wirksam, nämlich die Mehrheitswahl: Wird in einer Gemeinde nur ein gültiger oder gar kein Wahlvorschlag eingereicht, finden nicht die Grundsätze der Verhältniswahl, sondern die Mehrheitswahl Anwendung. Gewählt sind die Bewerber oder andere namentlich Genannten in der Reihenfolge der auf sie entfallenen Stimmen. Dabei sind die Wähler jedoch (bei einer Liste) nicht daran gebunden, die vorgeschlagenen Bewerber zu wählen, sondern können bis zur Ausschöpfung ihrer Stimmenzahl andere Namen auf dem Wahlzettel ergänzen. Auch bei nur einer Liste darf dieser eine Vorschlag nicht mehr Namen enthalten, als Gemeinderäte zu wählen sind. Der Wähler hat bei Mehrheitswahl allerdings nicht das Recht, auf einen Bewerber mehrere Stimmen zu häufen (kumulieren). Da Mehrheitswahl und Persönlichkeitswahl oft gleichgesetzt wird, ist das Kumulierungsverbot eigentlich systemwidrig. Damit soll aber verhindert werden, daß bei dieser geringen Bewerbersituation jemand mit minimaler Stimmenzahl auf den hinteren Platzziffern gewählt wird. Gibt es keinen Listenvorschlag, kann der Wähler völlig frei seine Stimmen vergeben. Die Wählbarkeit der Gewählten ohne Listenplatz wird im Fall der Mehrheitswahl nachträglich überprüft.
Wer kann wählen - wer darf gewählt werden?
Auch wenn die Zahl der Gemeinderatsmitglieder sich nach der Zahl der Einwohner richtet, so bedeutet dies nicht, daß auch alle Einwohner wahlberechtigt oder gar wählbar wären. Die Gemeindeordnung unterscheidet sehr genau zwischen Einwohnern und Bürgern der Gemeinde (§ 12). Das Bürgerrecht hat jeder Deutsche im Sinne des Art.116 Grundgesetz oder wer "die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedsstaates der Europäischen Union besitzt (Unionsbürgerschaft)", sofern er mindestens 3 Monate in der Gemeinde wohnt, ihm nicht auf Grund eines Gesetzes oder eines richterlichen Spruches die bürgerlichen Rechte aberkannt wurden (Geisteskranke etc.) und er das 18. Lebensjahr erreicht hat. Weiterhin sind nicht wählbar Personen, die vom Wahlrecht nach § 14 Abs. 2 GemO ausgeschlossen sind oder infolge eines Richterspruchs die Wählbarkeit oder die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter nicht besitzen (§ 28 Abs. 2 GemO).
Neu ist die Lockerung der 3-Monats-Frist für einen bestimmten Personenkreis durch folgende Ergänzung des § 12 Abs.1 Satz 1 GemO:
"Wer das Bürgerrecht in einer Gemeinde durch Wegzug oder Verlegung der Hauptwohnung verloren hat und vor Ablauf von drei Jahren seit dieser Veränderung wieder in die Gemeinde zuzieht oder dort seine Hauptwohnung begründet, ist mit der Rückkehr Bürger".
Die Möglichkeit des Kumulierens führt dazu, daß die Parteien und Wählervereinigungen nur begrenzt Personalplanung betreiben können, weil der Wähler durch seine Stimmabgabe die Reihenfolge des Wahlvorschlags kräftig durcheinanderbringen kann.
Zwar nimmt mit der Größe einer Gemeinde die Zahl der unverändert abgegebenen Wahlvorschläge zu, dennoch verändern 90 % aller Wähler ihre Stimmzettel. Selbst in der Landeshauptstadt Stuttgart haben noch mehr als 50 % der Wähler einen veränderten Stimmzettel abgegeben.
Die Möglichkeit des Panaschierens bedeutet nichts anderes, als daß sich der Wahlberechtigte aus allen Wahlvorschlägen die Kandidaten heraussuchen kann, die er kennt oder die er für geeignet hält. Dadurch ist es z. B. möglich, daß CDU-Bewerber auf die SPD-Liste übernommen werden können und umgekehrt, was sicher nicht im Interesse der jeweiligen Partei ist. In der Regel wird der Wähler dabei so vorgehen, daß er den Wahlvorschlag als Grundlage nimmt, auf dem er die meisten Kandidaten wählen will.
Die Wirkung des Panaschierens ist umstritten. Auch hier läßt sich feststellen, daß mit zunehmender Gemeindegröße das Panaschieren abnimmt und die Wähler sich mehr entsprechend ihrer politischen Orientierung an die vorgegebenen Wahlvorschläge halten. In kleineren Gemeinden kann das Panaschieren Minderheitengruppen zugute kommen, die auf ihrer Liste einzelne bekannte Bürger haben. So werden etwa in ländlichen Gebieten mit starker CDU-Mehrheit einzelne Sozialdemokraten, die als Person bekannt und angesehen sind, trotz ihrer SPD-Zugehörigkeit durch Panaschieren gewählt.
Wer sich verzählt, stimmt ungültig ab
Bei der Stimmabgabe ist in Verbindung mit der Auszählung zu beachten, daß Stimmzettel, auf denen zuviel Stimmen vergeben wurden, ungültig sind.
Wichtigster Grundsatz für die Stimmabgabe ist, daß der Wille des Wählers eindeutig sein muß (sog. positive Kennzeichnungspflicht). Der Wähler kann z. B. seinen eindeutigen Willen dadurch zum Ausdruck bringen, daß er einen vorgedruckten Namen mit einem Kreuz versieht oder durch die Ziffer "2" oder "3" hinter dem Namen deutlich macht, daß er auf diesen Bewerber Stimmen kumulieren will. Nach den Regelungen des KomWG ist Kumulieren von Stimmen auch dadurch möglich, daß man den Namen eines Bewerbers auf den freien Zeilen wiederholt.
Gibt ein Wähler einen Wahlvorschlag als "im ganzen gekennzeichnet" ab, so gilt jeder Bewerber als mit einer Stimme gewählt, der auf dem betreffenden Stimmzettel vorgedruckt ist. Bei Unechter Teilortswahl gilt, daß bei einem unveränderten Stimmzettel nur so viele Bewerber in der Reihenfolge von oben mit einer Stimme als gewählt gelten, wie Vertreter für den Wohnbezirk zu wählen sind.
Bei Unechter Teilortswahl muß der Wähler aber vor allem darauf achten, daß er die ihm für das gesamte Wahlgebiet zur Verfügung stehende Stimmenzahl nicht überschreitet sowie in den einzelnen Wohnbezirken nicht mehr Bewerbern bis zu höchstens 3 Stimmen gibt, als für den Wohnbezirk Sitze festgelegt sind. Er muß also zweimal zählen.
Durch die Änderung des KomWG vom 1. 9. 1983 wurde bei der Wahl am 24. 10. 1984 erstmals die sog. wohnbezirksbezogene Ungültigkeitsregel des § 24 Abs. 2 praktiziert. Sie bedeutet, daß bei Unechter Teilortswahl nicht der gesamte Stimmzettel ungültig ist, wenn der Wähler "in einem Wohnbezirk mehr Bewerbern Stimmen gegeben (hat), als für den Wohnbezirk zu wählen sind". Nur wenn er insgesamt auf dem Stimmzettel zuviele Stimmen abgegeben bzw. Bewerber gewählt hat, ist der Stimmzettel im ganzen ungültig. Im anderen Fall "sind die Stimmen für alle Bewerber dieses Wohnbezirks ungültig" (nicht jedoch für die anderen).
Bei der Sitzverteilung wird im Gegensatz zur Bundestagswahl (Haare-Niemeyer-Verfahren) bei den Kommunalwahlen in Baden-Württemberg nach wie vor das sogenannte d´Hondtsche Höchstzahlverfahren angewandt.
Für die Gemeinderats- und Kreistagswahl bedeutet dies, daß die Stimmen für alle Bewerber einer Liste (auch die panaschierten ) zusammengezählt werden. Die Gesamtstimmenzahl für die einzelne Liste entscheidet nach d´Hondt über die Zahl der Sitze.
In der Gemeinde sind 3 Wahlvorschläge zugelassen. Es sind 12 Sitze zu vergeben. Die Stimmenzahlen der Listen werden jeweils durch 1, 2, 3, 4 usw. geteilt (§ 25 Abs. 1 KomWG). Auf die höchsten Teilungszahlen entfallen bis zur Ausschöpfung der 12 Sitze die Plätze für die einzelnen Listen (s. Klammerzahlen):
durch Liste A Liste B Liste C
9000 5000 4000
1 9000(1) 5000(2) 4000(4)
2 4500(3) 2500(6) 2000(8)
3 3000(5) 1666(10) 1333(12)
4 2250(7) 1250 1000
5 1800(9) 1000 800
6 1500(11) 833 666
Nach diesem Rechenbeispiel erhält also die Liste A 6 Sitze, die Listen B und C jeweils 3 Sitze, obwohl Liste B 1000 Stimmen mehr erhalten hat als Liste C. Dabei kann es vorkommen, daß ein Bewerber auf der Liste A nicht mehr berücksichtigt wird, obwohl er absolut mehr Stimmen erhielt als ein gewählter Bewerber der Liste B oder C.
Auch bei der Kreistagswahl und den Wahlen zum Ortschaftsrat gilt für die Sitzverteilung das d´Hondtsche Höchstzahlverfahren.
Wie werden die Sitze dann innerhalb der Wahlvorschläge zugeteilt?
Die auf eine Liste entfallenen Höchstzahlen werden nicht in der Reihenfolge der Plazierung, sondern nach der erreichten Stimmenzahl der Bewerber zugeteilt. Nur bei Stimmengleichheit von Bewerbern einer Liste entscheidet dann die höhere Position auf der Liste.
Bei den Mehrsitzen, die sich aus dem Verhältnisausgleich im Wahlgebiet ergeben, wird in der Regel der Hauptort als größter Wohnbezirk bevorteilt, weil die Stimmenzahlen der Bewerber im größten Wohnbezirk, die bei der Zuteilung nach Wohnbezirken nicht mehr zum Zug gekommen sind, oft immer noch höher liegen als die von Bewerbern der gleichen Liste aus kleinen Wohnbezirken. Dieser Effekt wird allerdings dadurch abgeschwächt, daß der Wähler auch in Einer- und Zweier-Wohnbezirken auf einen Bewerber bis zu 3 Stimmen kumulieren kann, das heißt zum Beispiel bei einem Sitz einem Bewerber bis zu 3 Stimmen, bei 2 Sitzen 2 Bewerbern bis zu 3 Stimmen geben. Er darf allerdings nicht mehr Bewerber wählen, als Sitze im Wohnbezirk vergeben werden.
Im § 69 Abs. 4 GemO wurde 1983 ein Satz angefügt, der auch in umgekehrter Weise die Verknüpfung von Teilort und Gesamtgemeinde verstärken soll: In Gemeinden mit Teilortswahl haben die Vertreter eines Wohnbezirkes im Gemeinderat das Recht, an den Verhandlungen des Ortschaftsrates mit beratender Stimme teilzunehmen, die im betreffenden Wohnbezirk gewählt wurden.
Die Bezirksverfassung ist historisch nicht mit der Gemeindereform verbunden. Sie kann in Städten mit mehr als 100000 Einwohnern und räumlich getrennten Ortsteilen durch Hauptsatzung eingeführt werden. Seit der Änderung der GemO vom 8.11.1993 gibt es die Möglichkeit, daß die Bezirksbeiräte "nach den für die Gemeinderäte geltenden Vorschriften gewählt werden" können, d.h. direkt von den Bürgerinnen und Bürgern (§ 65 Abs.4 neu GemO). In diesem Fall werden auch für die Gemeindebezirke Bezirksvorsteher gewählt. D.h., daß künftig die Städte über 100000 Einwohner die Wahl zwischen drei Möglichkeiten haben:
Sie wurde als ein besonderes Wahlverfahren eingeführt, um die Vertretung der Interessen der Bürger in Vororten von Städten oder Gemeindeteilen von Gemeinden auch in personeller Hinsicht zu berücksichtigen. Bei reiner Mehrheitswahl oder Verhältniswahl in Verbindung mit dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren würden viele Vororte oder Gemeindeteile keinen Vertreter in den Gesamtgemeinderat entsenden können, weil die Zahl ihrer Wahlberechtigten im Vergleich zur Gesamtzahl in der Gemeinde zu gering ist. Die GemO gibt den Gemeinden die Möglichkeit, durch Hauptsatzung die Unechte Teilortswahl einzuführen: Dabei erhalten einzelne oder mehrere Teilorte (in der GemO "Wohnbezirke" genannt) eine vorher nach ihrer Einwohnerzahl festgelegte Anzahl von Sitzen im Gemeinderat garantiert. Entsprechend sind die Listen nach Wohnbezirken getrennt aufzustellen, damit jeder Wähler weiß, welche Kandidaten für seinen Wohnbezirk kandidieren. "Unecht" heißt dieses Verfahren im Gegensatz zu einer "echten Teilortswahl" deshalb, weil jeder Wähler seine Stimmen nicht nur an die Kandidaten seines Wohnbezirkes vergeben, sondern auf die aller Wohnbezirke verteilen kann (s. u. Musterstimmzettel).
Landesregierung und Landtagsfraktionen waren einheitlich der Meinung, die Ergebnisse der Wahl von 1975 stimmten nicht mehr überall mit dem gesetzlichen Gebot überein, daß die Grundsätze der Verhältniswahl (§ 26 Abs. 2 GemO) berücksichtigt werden müssen.
Einvernehmlich beschloß der Landtag am 30. 1. 1980 folgende Regelungen, die in der neuesten Fassung angeführt werden:
1. Es gibt den theoretischen Fall, daß auf eine Liste wegen der Unechten Teilortswahl zunächst weniger Sitze entfallen, als ihr aufgrund ihrer Gesamtstimmenzahl in der ganzen Gemeinde zustehen. Dann werden diesem Wahlvorschlag die fehlenden Sitze zugeteilt. Die gesamte Sitzzahl des Gemeinderates erhöht sich somit entsprechend (§ 25 Abs. 2 letzter Satz KomWG).
Umgekehrt bleiben einem Wahlvorschlag die Sitze erhalten, die er gemessen am Gesamtstimmenaufkommen in den Wohnbezirken zu viel bekommen hat.
2. § 25 Abs. 2 KomWG regelt, wie der Verhältnisausgleich im einzelnen zu geschehen hat.
Die Zuteilung erfolgt so, daß zunächst die Sitze im Wohnbezirk auf die Wahlvorschläge entsprechend der von ihnen dort erreichten Stimmenzahl nach dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren verteilt werden (Verteilung der Sitze nach dem Stimmenaufkommen in den Wohnbezirken).
In einem zweiten Zuteilungsverfahren werden die Gesamtstimmenzahlen eines Wahlvorschlages in allen Wohnbezirken addiert und im Verhältnis zu den Gesamtstimmenzahlen der anderen Listen im gesamten Wahlgebiet nach d´Hondt auf die Gesamtzahl der Sitze in der Gemeinde verteilt (Verteilung der Sitze nach dem Stimmenaufkommen in der gesamten Gemeinde).
Zeigt sich bei dieser Zuteilung auf der Ebene des gesamten Wahlgebietes, daß einem Wahlvorschlag in den Wohnbezirken mehr Sitze zugeteilt wurden, als ihm im Wahlgebiet zustehen, so wird ein Verhältnisausgleich vorgenommen, indem die Zuteilung von Sitzen nach d´Hondt so lange fortgesetzt wird, bis diesem Wahlvorschlag die Mehrsitze zufallen würden. Da bei dieser Fortsetzung der Zuteilung nach dem Höchstzahlverfahren die anderen Wahlvorschläge beteiligt werden, können auch für diese weitere Sitze abfallen.
Um die Zahl der Ausgleichsmandate bei Unechter Teilortswahl von vornherein in Grenzen zu halten, gab früher der § 25 Abs. 2 GemO die Möglichkeit, durch Hauptsatzung die Zahl der Gemeinderatsmandate auf die ,nächsthöhere Gemeindegrößengruppe´ anzuheben.
Auf Vorschlag des Innenministers wurde ein noch weitergehender Vorschlag angenommen, nämlich der, daß auch eine dazwischenliegende Zahl gewählt werden kann (§ 25 Abs. 2, Satz 2).
Für unsere Beispielgemeinde "Schwabenburg" heißt dies, daß sie jede Zahl zwischen 18 und 26 durch Hauptsatzung bestimmen könnte.
Trotz der Kompliziertheit der Unechten Teilortswahl können Gemeinden, die diese z. B. erst im Rahmen von Eingemeindungsverträgen in den 60er und 70er Jahren in die Hauptsatzung aufgenommen haben, sie nicht ohne weiteres wieder abschaffen. § 27 Abs. 5 GemO bestimmt nämlich, daß Gemeinden, die die Unechte Teilortswahl auf Grund einer Vereinbarung im Rahmen der freiwilligen oder gesetzlichen Gemeindereform auf unbestimmte Zeit eingeführt haben, diese frühestens zur übernächsten regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte wieder abschaffen können.
Gemeinden, auf die nach der Einwohnerzahl mindestens 4 Sitze entfallen, bilden einen eigenen Wahlkreis (Gesamtsitzzahl : Einwohnerzahl = Schlüsselzahl). Kleine benachbarte Gemeinden, die keinen eigenen Wahlkreis bilden können, aber "mit einer solchen Gemeinde eine Verwaltungsgemeinschaft bilden, können mit ihr zu einem Wahlkreis zusammengeschlossen werden" (§ 22 Abs. 4 Satz 4). Andere Gemeinden, die für einen eigenen Wahlkreis zu klein sind, werden unter Beachtung der geographischen Lage, der Struktur der Gemeinden und der örtlichen Verwaltungsräume zu Wahlkreisen zusammengeschlossen mit mindestens 4, höchstens 8 Sitzen. Keine Gemeinde, die einen eigenen Wahlkreis bildet, darf mehr als 2/5 der Gesamtsitzzahl erhalten.
Die Regelung, daß Gemeinden mit mindestens 4 Sitzen einen eigenen Wahlkreis bilden, kann andererseits zu kuriosen Wahlkreiseinteilungen führen, weil geographisch weit auseinanderliegende Gemeinden um die Städte herum zusammengefaßt werden müssen.
Zur vorgesehenen Zahl der Kreisräte können Überhangmandate kommen
Nach § 20 der LKrO besteht der Kreistag aus dem Landrat als Vorsitzendem und mindestens 24 Kreisräten. In Kreisen mit mehr als 50000 Einwohnern erhöht sich die Zahl der Kreisräte pro 10000 weiteren Einwohnern um je 2 bis zur Grenze von 200000. Über 200000 Einwohner wird die Zahl der Kreisräte für jede 20000 Einwohner um zwei Sitze erhöht. Damit sollen diejenigen Kreistage in bevölkerungsreichen Landkreisen etwas verkleinert werden, die heute schon Zahlen erreicht haben, die fast denen des Landtages gleichkommen. Da bei der Kreistagswahl das Wahlgebiet in Wahlkreise eingeteilt wird, ergibt sich bei der Sitzverteilung, für die ebenfalls das d´Hondtsche Höchstzahlverfahren gilt, unter Umständen eine ungerechte Verzerrung des Wählerwillens für das gesamte Wahlgebiet. Sind in einem Landkreis z. B. 8 Wahlkreise eingeteilt worden, so wird das d´Hondtsche Höchstzahlverfahren achtmal angewandt.
Wie das Zahlenbeispiel zeigt, können dadurch erhebliche Verzerrungen entstehen. Daher schreibt § 20 Abs. 2 LKrO vor, daß eine "Zweitauszählung" der auf die Wahlvorschläge im gesamten Wahlgebiet (in unserem Beispiel aller acht Wahlkreise) entfallenen Stimmen durchgeführt werden muß, für die ebenfalls d´Hondt gilt (vgl. dazu Zweitauszählungsverfahren bei der Landtagswahl), allerdings mit einer zusätzlichen Verkomplizierung:
Bei der Zweitauszählung werden die Stimmenzahlen für die einzelnen Listen und Wahlkreise errechnet und durch die Zahl der im jeweiligen Wahlkreis zu wählenden Bewerber geteilt. Daraus ergeben sich für jede Liste und jeden Wahlkreis die "gleichwertigen Stimmenzahlen". Die Summe der "gleichwertigen Stimmenzahlen" aller Wahlkreise für eine Liste ergibt die jeweilige "gleichwertige Gesamtstimmenzahl" der Liste im Wahlgebiet.
Diese "gleichwertige Gesamtstimmenzahl" ist nun die Basiszahl für die Verteilung der Zahl der Gesamtsitze einer Liste nach d´Hondt (nicht die absolute Zahl aller Stimmen im Wahlgebiet). Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, daß bei der Verteilung der Sitze jeweils nur von der Zahl ausgegangen werden muß, die für die Wahlkreise festgelegt ist, in denen ein Wahlvorschlag einer Gruppe abgegeben wurde.
Nehmen wir also an, daß in unserem Beispiel die Listen A bis D in allen 8 Wahlkreisen kandidiert haben, so werden die 60 Sitze nach dem Verhältnis der "gleichwertigen Gesamtstimmenzahlen" nach d´Hondt verteilt. Hat jedoch eine Wählervereinigung in einem Wahlkreis keine Liste aufgestellt, der z.B. 4 Sitze erhält, dann nimmt sie an der Zweitauszählung nur bis Platzziffer 56 teil.
27(28) 15 13(12) 5
Diese Mandate gelten für die Legislaturperiode als Überhangmandate. Der Kreistag setzt sich also in unserem Fall nicht aus den nach der Einwohnerzahl errechneten 60, sondern aus 61 Kreisräten zusammen. Die Zahl der Überhangmandate darf allerdings nach § 22 Abs. 6 letzter Satz LKrO 20 v. H. der Sitzzahl nicht überschreiten.
Die Stimmen der nicht zum Zuge gekommenen Bewerber der Liste C in den einzelnen Wahlkreisen werden durch die Zahl der Sitze im Wahlkreis geteilt. Die dadurch entstandenen Zahlen stellen somit die gleichwertige Stimmenzahl der Bewerber der Liste C der verschiedenen Wahlkreise dar. Gewählt ist derjenige Bewerber des Wahlvorschlages C, der die höchste gleichwertige Stimmenzahl hat.
Bei dieser Zuteilung gilt allerdings ebenfalls die 2/5-Begrenzung, da bei der Größe der Wahlkreise, die der 2/5-Begrenzung unterliegen, die gleichwertige Stimmenzahl der Bewerber i.d.R. so hoch ist, daß sonst de facto die Überhangmandate fast immer diesem Wahlkreis zufallen würden.
Die Regionalversammlung der Region Stuttgart als Sonderfall
Als bisher einziger Region gibt es eine direkt gewählte Regionalversammlung in der Region Stuttgart
Die "Regionalversammlung des Verbandes Region Stuttgart" wird aus 80 Verbandsmitgliedern aus der Stadt Stuttgart, den Landkreisen Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg und Rems-Murr zusammengesetzt, also dem früheren Regionalverband Mittlerer Neckarraum. In diesem Raum wohnt, grob gesagt, knapp ein Viertel der Bevölkerung Baden-Württembergs. Die Regionalversammlung soll über die Infrastrukturmaßnahmen in diesem Ballungszentrum entscheiden.
Unter dem Gesichtspunkt des Wahlsystems gilt für die Regionalversammlung eine eigenartige Mixtur aus baden-württembergischem Kommunalwahlrecht und anderen Wahlrechtsregelungen. Die genannten 80 Mandate werden auf die Stadt Stuttgart und die 5 Landkreise nach d´Hondt entsprechend der Bevölkerungszahl aufgeteilt. In der Diskussion im Innenausschuß des Landtages wollten die kleineren Fraktionen, insbesondere die FDP, daß das Hare-Niemeyer-Verfahren Anwendung findet.
Es gilt Listenwahl; jede Wählerin und jeder Wähler hat nur eine Stimme (ähnlich der Zweitstimme bei der Bundestagswahl). Kumulieren und Panaschieren ist nicht möglich. Andererseits gelten aber Regelungen nach dem Kommunalwahlgesetz, z.B. der Verhältnisausgleich nach § 25 Abs. 1 des KomWG. Die Zahl der Ausgleichssitze darf jedoch nach § 53 GemO (neu) Abs. 1 letzter Satz die Zahl der Mitglieder "nicht um mehr als 20 vom Hundert" erhöhen. D.h. konkret, daß die Regionalversammlung in der Region Stuttgart nicht mehr als 96 Mitglieder haben darf. Ihre Amtszeit beträgt 5 Jahre.
I. Jeder Wähler hat 22 Stimmen
II. Der Hauptort ,Schwabenburg´ hat 17 Mandate
Der Wohnbezirk ,Albblick´ 3 Mandate
Der Wohnbezirk ,Neuffenblick´ 1 Mandat
Der Wohnbezirk ,Echazquelle´ 1 Mandat
III. Der Wähler kann seine 22 Stimmen auf Kandidaten aus allen vier Wohnbezirken vergeben. Überschreitet er jedoch durch die positive Kennzeichnung die Zahl 22, so ist der Stimmzettel insgesamt ungültig.
IV. Innerhalb eines Wohnbezirkes darf der Wähler nicht mehr Kandidaten bis zu drei Stimmen geben, als im Wohnbezirk zu wählen sind.
Beispiel: Ist ein Wähler im Wohnbezirk "Albblick" stimmberechtigt, der 3 Mandate hat, so kann er 3 Kandidaten bis zu 3 Stimmen = 9 Stimmen geben (Panaschieren zwischen den Listen ist möglich). Seine restlichen 13 Stimmen kann er frei auf Kandidaten der anderen 3 Wohnbezirke vergeben. Andererseits muß der Wähler aus dem Wohnbezirk "Albblick" die möglichen 9 Stimmen nicht auf Kandidaten seines Wohnbezirkes vergeben, sondern kann sie bis zur Grenze von 22 Stimmen auf alle 4 Wohnbezirke verteilen.
Das Auswahlverhalten von Wählerinnen und Wählern bei Kommunalwahlen in Baden-Württemberg
Der Prototyp des kommunalen Mandatsträgers
So sah der Prototyp des 1994 gewählten Gemeinderatsmitglieds in Baden-Württemberg aus: Er war Mitfünfziger, bekleidet einen angesehenen Beruf, war nicht neu im Gemeinderat - und er ist ein Mann.
Insgesamt wurden am 12. Juni 1994 19902 Gemeinderatsmitglieder in 1110 Gemeinden unseres Landes gewählt, zusätzlich 2350 Kreistagsmitglieder. Bei genauerem Hinsehen fällt natürlich das Bild der Gemeinderatsmitglieder sehr viel differenzierter aus.
Die folgende Analyse beruht auf den Daten von 20 Gemeinden, die vom Gemeindetag Baden-Württemberg zur Verfügung gestellt worden sind. Dabei handelt es sich um Gemeinden, die nach einer Modellrechnung des Statistischen Landesamtes als repräsentativ gelten sollen für Baden-Württemberg. Auch wenn bei den Kriterien des Statistischen Landesamtes für die Kommunalpolitik so wichtige Variablen wie Gemeindegröße und politische Kultur fehlen, lassen diese Daten doch bestimmte Muster erkennbar werden. Da nicht unbedingt von einem völlig veränderten Wahlverhalten bei der Gemeinderatswahl vom 12. 6. 1994 ausgegangen werden kann, lassen sich die vorliegenden Ergebnisse durchaus auch im Lichte voraufgegangener Kommunalwahlen interpretieren.
Die geringere kommunale Wahlbeteiligung läßt sich erklären
Die Wahlbeteiligung 1994 war für Kommunalwahlen in Baden-Württemberg mit 66,7% außergewöhnlich hoch (1989: 61,4%). Sie liegt immer niedriger als bei Bundestags- und Landtagswahlen und wird eigentlich nur noch durch die von Europawahlen unterboten. Das läßt sich einfach erklären: Die Wähler gehen um so eher zur Wahl, je wichtiger sie das Ergebnis für ihr persönliches Leben einschätzen. Für die gesamte wirtschaftliche Lage und, daraus folgend, für die Beschäftigungssituation ist die Bundespolitik in ihren Augen wichtiger. An zweiter Stelle rangiert die Landtagswahl. Dann erst kommen die Kommunalwahlen. Da das Europäische Parlament relativ wenig zu sagen hat, erklärt sich, warum hier die Wahlbeteiligung am niedrigsten ist.
Für die Kommunalpolitik von erheblicher Auswirkung ist zudem die hohe Mobilität einer modernen Industriegesellschaft: Da Beteiligung an Wahlen auch ein Indikator für Integration ist, darf man sich nicht wundern, daß Zuzügler sich nicht in gleicher Weise für das Geschehen am Ort verantwortlich fühlen. Die Entscheidung für eine (Wohn-)Gemeinde folgte vielleicht nur dem Niveau der Miet- oder Grundstückspreise. Wer in Korb im Remstal wohnt, in Stuttgart arbeitet, seine Freizeit weitgehend außerhalb verbringt, seine Kinder nach Waiblingen aufs Gymnasium schickt, fühlt sich nicht so stark herausgefordert, auch bei Kommunalwahlen wählen zu gehen, zumal er die Kandidaten nicht kennt. Das gilt zumindest so lange, wie die Kommunalverwaltung gut arbeitet (und das tut sie ja zumeist).
Ganz bewußt waren 1994 in Baden-Württemberg die Kommunalwahlen auf den Termin der Europawahlen gelegt worden, um damit die Beteiligung an den Europawahlen anzuheben. Das Kalkül ging auf, merkwürdigerweise war der Effekt sogar reziprok: Der Abwärtstrend bei der Beteiligung an Kommunalwahlen konnte gestoppt, ja leicht umgebogen werden: Im Vergleich zu 1989 beteiligten sich 5,1% mehr an den Gemeinderatswahlen (ähnlich bei den Kreistagswahlen mit einem Plus von 5,5 Prozentpunkten). Vielleicht ist das der "Wachrütteleffekt" eines Superwahltags.
Der Anteil der Wiedergewählten ist hoch
Auffällig ist bei der Durchsicht der Daten, in welch hohem Maße bisherige Mandatsträger wiedergewählt worden sind. 63,8% der am 12. Juni 1994 in den 20 ausgewählten Gemeinden gewählten Mandatsträger saßen auch bislang schon im Gemeinderat, 36,2% waren neu. Daß bisherige Mandatsträger wiederum im Gemeinderat sitzen, ist nachvollziehbar: Sie haben Erfahrung, haben sich - wie wir unterstellen wollen - bewährt. Das wird vom Wähler honoriert. Natürlich verschafft das bisher schon innegehabte Mandat auch Bekanntheit, was sich nicht zuletzt in der Zeitung niederschlägt. Bei der Möglichkeit zu kumulieren und zu panaschieren, wie sie das baden-württembergische Kommunalwahlrecht eröffnet, ist das ein Startvorteil. Lediglich bei neuen - oder verhältnismäßig neuen - Listen ist der Anteil Neugewählter hoch. Hier zeigt dann der Zusatz "Wiedergewählt" an, von wem der Anstoß zu einer neuen, eigenen Liste ausging.
Spekulieren läßt sich darüber, ob ein größerer Anteil Neugewählter in einer Gemeinde möglicherweise nicht viel mehr ist als ein Indiz für einen Generationenwechsel. Dafür spricht die relativ große Streuung zwischen Gemeinden, in denen sich kaum etwas, und solchen, in denen sich sehr viel verändert hat. Überlicherweise stellen die Parteien und Wählervereinigungen die bisherigen Mandatsträger wieder auf, wenn diese nicht freiwillig - und das dann meist aus Altersgründen - darauf verzichten. Sie sind eben doch bekannt - und deswegen Stimmenfänger. Man kann sie höchstens - gelegentlich auch als Bestrafungsmaßnahme für allzu selbstherrliches Aus-der-Reihe-Tanzen - schlechter platzieren. Doch gerade dann weichen die Wähler besonders gern von der Reihenfolge ab und wählen sie trotzdem. Ist das Zerwürfnis nicht mehr zu heilen, kommt es zur Neugründung einer Gruppierung; die Eintrittschance ist nach unserem offenen Wahlrecht groß. Man kann sogar soweit gehen und behaupten: Unser kommunales Wahlsystem begünstigt Parteispaltungen geradezu.
Auch die GRÜNEN sind in die Jahre gekommen
Das hohe Maß an Wiederwahl erklärt - zum Teil wenigstens - auch die Altersstruktur der 1994 gewählten kommunalen Vertretungskörperschaften. Dabei ist weniger das Durchschnittsalter interessant (einzelne "Ausreißer" können es nach oben oder unten kräftig verändern und damit im Grunde verfälschen), sondern die Verteilung nach Altersgruppen. Die größte Gruppe machen die 50- bis 60jährigen aus, gefolgt von den 40- bis 50jährigen und 60- bis 70jährigen. Der Anteil der 30- bis 40jährigen ist gering, die unter 30jährigen sind wie die über 70jährigen die absolute Ausnahme. Die jüngsten Mandatsträger weisen Bündnis 90/DIE GRÜNEN auf (bzw. deren verwandte Gruppierungen), aber ohne daß damit die hier gemachte Altersaussage durchbrochen wäre. Auch die GRÜNEN sind in die Jahre gekommen, ihre Mandatsträger sind allenfalls etwas weniger alt.
Parteien und Wählervereinigungen stellen sich vorab auf den Wählerwillen ein
Die Möglichkeit, zu kummulieren und zu panaschieren, entzieht den Parteien die Möglichkeit, Listen ausschließlich nach ihren eigenen Kriterien zusammenzustellen. Schon im Vorfeld, bei der Kandidatengewinnung und Listenaufstellung, versuchen Parteien und Wählervereinigungen, den Wählerwillen zu vorwegzunehmen. Je besser ihnen das gelingt, desto größer kann die Listentreue der Wähler sein. Gewählt wird vor allem, wen man kennt und wen man schätzt bzw. wer etwas ist und etwas gilt, Honoratioren also. Das muß nicht unbedingt auf persönlicher Bekanntschaft beruhen. So ist auffällig, daß das Berufsprestige genommen wird als Kriterium dafür, ob jemand etwas ist und etwas gilt. Es sind durchweg Vertreter angesehener Berufe, die in die Gemeinderäte gewählt werden. Zu kurz kommen Vertreter unterer Berufsgruppen, vor allem Arbeiter, aber auch Schüler, Studenten (sie trifft wohl auch das "Altersverdikt"), Rentner, Arbeitslose. Natürlich sind die Berufsbezeichnungen für den Außenstehenden nicht ganz durchschaubar. So können sich Arbeitslose schon einmal hinter dem akademischen Titel eines Dipl.-Volkswirts verstecken, andererseits gibt sich ein pensionierter Staatssekretär und Landtagsabgeordneter als Pensionär aus, wohl wissend, daß die Wähler seinen wahren beruflichen Hintergrund schon kennen. Schwierig ist es mit der Bezeichnung Hausfrau, hinter der sich die tatkräftige Gattin eines stadtbekannten Unternehmers (und Arbeitgebers) genau so verbergen kann wie die Frau eines einfachen Mannes, die gewählt wird aufgrund ihres Engagements in der örtlichen Arbeiterwohlfahrt. Wenig Aussagekraft hat zudem die Berufsbezeichnung Kaufmann, die sowohl den kaufmännischen Angestellten als auch den selbständigen Einzelhändler oder gar den Großkaufmann meinen kann.
Auffallend ist der hohe Anteil von Selbständigen in den Gemeinderäten. Dabei handelt es sich vorwiegend um kleine Gewerbetreibende wie Bäcker, Metzger, Installationsmeister, Inhaber von Einzelhandelsgeschäften, Landwirte und Winzer, seltener Bauunternehmer: Die Inhaber oder Manager größerer Betriebe sind nicht im Gemeinderat vertreten: Sie nehmen sich dafür zumeist keine Zeit, brauchen es auch nicht, da in der Gemeinde sowieso nichts gegen ihre Interessen läuft, ihr Einfluß ist - als Anbieter von Arbeitsplätzen und Zahler von Gewerbesteuern - quasi "automatisch". Gut vertreten sind Angehörige Freier und Beratender Berufe wie Rechtsanwälte, Steuerberater, Architekten. Wer als Arzt antritt, hat von vornherein gewonnen: Es gibt kaum einen kandidierenden Arzt, der nicht gewählt würde. Warum ausgerechnet viele Frauenärzte (männlich) gewählt worden sind, darüber kann nur spekuliert werden (in der "repräsentativsten" Gemeinde Baden-Württembergs, Müllheim im Landkreis Breisgau-Hochschwarzwald, waren es gleich zwei). Möglicherweise werden sie gewählt, weil sie ein besonders hohes Vertrauen genießen. Auch sonstige Pflegeberufe sind chancenreich - nicht unbedingt aber Sozialarbeiter etc. Gut vertreten - und gerne gewählt - sind zudem Polizeibeamte, nicht zuletzt Kriminalbeamte. Möglicherweise, weil man ihnen sowohl Scharfsinn als auch eine hohe Kompetenz für die Bewahrung der Sicherheit in der Gemeinde unterstellt, als Garanten der "heilen Welt" daheim, gegenüber einer Außenwelt, in der man sich nicht mehr sicher fühlen kann. Auch ihnen kann man zudem lokale Kompetenz unterstellen.
Versuchen wir, das Ergebnis allgemeiner zu fassen: Gewählt wird erstens, wem man eine hohe lokale Kompetenz zutraut: Der Bäcker, Metzger, Landwirt wohnt jeweils nicht nur in der Gemeinde, er arbeitet auch dort, kennt sich aus, nicht zuletzt weil er dort sogar geboren ist, aus einer alt eingesessenen Familie stammt. Zudem natürlich bringen diese Berufe Kontakt mit vielen Menschen, sorgen für einen hohen Bekanntheitsgrad. Gewählt wird zweitens, wem man Selbstlosigkeit, Einsatz für das Wohlergehen der Mitmenschen unterstellt. Davon profitieren Ärzte wie auch andere Heilberufe. Hoher Bekanntheitsgrad kommt auch hier hinzu.
Die Präsenz von Lehrern in der Kommunalpolitik ist unübersehbar, ihre zahlenmäßige Bedeutung wird jedoch überschätzt. Wahrscheinlich aber ist ihre Rolle bedeutender als die Zahlen zu erkennen geben (und insofern ist die "Volksmeinung" gerechtfertigt): Da sie in ihrer Zeiteinteilung freier sind als die meisten ihrer Mitbürger, können sie auch eher Führungspositionen in der Kommunalpolitik einnehmen und machen sich von daher eher bemerkbar.
Durchweg gibt es einen Zusammenhang zwischen den Berufen der Gewählten und der beruflichen Zusammensetzung der Liste insgesamt. Die Gewählten sind nach diesem Kriterium für ihre jeweilige Liste durchaus repräsentativ. Zudem zeigt sich, daß sich in den Listen die Struktur der Gemeinde zwar nicht genau abbildet, aber doch in etwa widerspiegelt: Weinbaugemeinden oder Beamtenstädte sind als solche zu erkennen. Das ist nicht unbedingt ein Zeichen von Repräsentativität, sondern zeigt nur an, wer bzw. welche Berufsgruppe in der Gemeinde nach wie vor (noch?) den Ton angibt.
Die berufliche Zusammensetzung von Kandidatenlisten und Gewählten variiert nach Listen, selbstverständlich. Man kann auch nach solchen Listen unterscheiden, die ähnlich bis zur Austauschbarkeit sind, und solchen mit deutlichem Abstand zueinander. Das gilt aber nicht für alle Orte gleich. Besonders nahe stehen sich in der Regel die Listen von CDU und Freien Wählervereinigungen (einschließlich FDP, sofern sie antritt) auf der einen Seite sowie von SPD und GRÜNEN auf der anderen.
Immer noch zu niedriger Frauenanteil
Besonderes Augenmerk verdient der Anteil der Frauen an den kommunalen Mandatsträgern, die am 12. Juni 1994 gewählt worden sind. Ihr Anteil ist in den 20 untersuchten Gemeinden durchweg gering, was eben aber auch ein Größenklasseneffekt ist. Der Bericht des Innenministeriums von Baden-Württemberg über die Kommunalwahlen zeigt deutlich, daß der Frauenanteil an den Gemeinderäten sehr stark von der Ortsgröße abhängt, und zwar steigt er mit zunehmender Größe. Deutlich wird aus dem Bericht auch, daß der Frauenanteil in den Gemeinderäten bereits von 1984 auf 1989 zugenommen hat, sowohl insgesamt als auch in (fast) allen Größenklassen.
Bei den Gemeinderatswahlen vom 12. Juni 1994 sind insgesamt 17,5% Frauen gewählt worden. Gegenüber 13,2% 1989 oder gar nur 9,5% 1984 ist das eine deutliche Zunahme, ja ein Aufwärtstrend.
Doch es muß sogleich Wasser in den Wein gegossen werden. Denn eins zeigen die vorliegenden Daten aus den "repräsentativen" Gemeinden leider auch: Wenn der Anteil von Frauen unter den Gewählten immer noch zu gering ist, ist das nicht in erster Linie den Parteien und Wählervereinigungen anzulasten. Sie hatten verhältnismäßig viele Frauen aufgestellt, und zwar durchweg auf guten Listenplätzen. Eine Feinauswertung der Listen zeigt, daß die Listentreue von den Wählern immer wieder aufgegeben wird, um eine Frau zu übergehen. Das trifft für die CDU, die Freien Wähler und auch die FDP eher zu als für die SPD, am wenigsten für die GRÜNEN und Alternativen.
Dieser Eindruck wird gestützt durch die inzwischen vorliegende Aufstellung des Statistischen Landesamtes über das Verhältnis von Kandidaten und gewählten weiblichen Mandatsträgern bei den Gemeinderatswahlen: Danach haben alle Parteien und Wählervereinigungen prozentual mehr Kandidatinnen aufgestellt als gewählt worden sind. Lediglich bei den GRÜNEN ist das Verhältnis ausgeglichen und insgesamt auf einem hohen Stand: Fast jedes zweite Gemeinderatsmitglied (45,0%) der GRÜNEN ist eine Frau (damit haben die GRÜNEN natürlich auch den Gesamtanteil der Frauen in den Gemeinderäten mit angehoben). Besonders kraß sind die Unterschiede zwischen aufgestellten und gewählten Frauen bei Freien Wählern und REPs.
Noch ausgeprägter ist das Mißverhältnis bei den Kreistagswahlen ausgefallen: CDU, SPD und FDP hatten hier doppelt so viele Kandidatinnen für die Kreistage aufgestellt als gewählt worden sind. Im Vergleich zu den Gemeinderatswahlen läßt sich vielleicht interpretieren: Im überschaubaren Rahmen der Gemeinde haben die Wählerinnen und Wähler Frauen möglicherweise eher noch ein Mandat zugetraut als auf der unübersichtlicheren Kreisebene.
Der Schluß daraus: Es lag weniger an den Parteien, wenn so wenig weibliche kommunale Mandatsträger gewählt worden sind, als vielmehr an den Wählern - und man darf vielleicht hinzufügen: an den Wählerinnen. Wichtiger als den Parteien und Wählervereinigungen ins Gewissen zu reden, wird in Zukunft sein, sich besonders der Wählerinnen und Wähler anzunehmen, nicht zuletzt auch im Bereich der politischen Bildung. Parteien und Wählervereinigungen hatten trotz anders gearteter Wählererwartungen Frauen aufgestellt, und zwar auf passablen Plätzen. Sie hatten dabei in Kauf genommen (und es dann auch erleben müssen), daß die Wähler - und die Wählerinnen - ihnen das nicht immer honorierten.
Die Auswahlkriterien scheinen traditionell zu sein
Gemeinderatsmitglieder in Baden-Württemberg zeichnen sich dadurch aus, daß sie in ihrer Gemeinde schon lange wohnen, vielfach dort geboren und aufgewachsen sind. Das schafft auf seiten der Kandidaten Vertrautheit mit ihrer Gemeinde, sowohl im Sinne von emotionaler Verbundenheit als auch von Ortskenntnis, lokaler Kompetenz. Und das verschafft ihnen als Bewerbern um ein Mandat Bekanntheit und Vertrauen - was sich dann entsprechend in Stimmen umsetzen läßt. Auffallend ist zudem, daß die Gewählten durchweg über Grundbesitz in der Gemeinde verfügen, in Form eines eigenen Hauses, aber auch Grundbesitz über das Wohneigentum hinaus.
Insgesamt leben so im Ergebnis der Kommunalwahlen eigentlich die Bedingungen fort, an die jahrhundertelang das Bürgerrecht in unseren Gemeinden geknüpft war: Ortsbürtigkeit oder doch zumindest lange Wohndauer, Grundbesitz, Selbständigkeit, zumindest sicheres Einkommen (Beamte), Mindestalter - und männlich sein (Frauen wurden als nicht selbständig, da vom Manne abhängig, angesehen). Diese Voraussetzungen des Bürgerrechts - zu verstehen aus der vorindustriellen Gesellschaft, in der die Gemeinde auch die Instanz sozialer Sicherung war - leben also merkwürdigerweise lange nach ihrer rechtlichen Abschaffung in den Köpfen fort und werden, zumindest teilweise, im Wahlverhalten weiter praktiziert.
Eine weitere, moderne, Voraussetzung muß erfüllt sein, will man gute Chancen haben, gewählt zu werden: Vereinsmitgliedschaft (möglichst in mehreren Vereinen), ja mehr noch: Vereinsaktivitäten, Vereinsfunktionen. Man kann so weit gehen und sagen, daß für die Kommunalpolitik die Vereine die zentrale Bedeutung haben: für die Rekrutierung und Vorbereitung der Gemeinderatskandidaten, als Orientierungshilfe für die Wähler, für die Artikulierung von Interessen; selbst der Stil von Kommunalpolitik ist der auf Ausgleich und Harmonie bedachte Stil des Vereinslebens.
Die Aussagen über den Zusammenhang von lokaler Verwurzelung - ablesbar an Wohndauer, Haus- und Grundbesitz, Vereinsaktivitäten - und Wahlchancen gelten am ausgeprägtesten für CDU und Freie Wähler, am wenigsten für die GRÜNEN (und verwandte Listen), ohne aber auch dort ganz an Bedeutung zu verlieren; bei den GRÜNEN ist zudem zu bedenken, daß für sie auf lokaler Ebene "funktionale Äquivalente" zum herkömmlichen Vereinswesen existieren in Form von Bürgerinitiativen, Selbsthilfeeinrichtungen etc.
Kein abweichendes Profil der Ortschaftsräte
In den Gemeinden mit Ortschaftsverfassung sind am 12. Juni 1994 auch die Ortschaftsräte neu bestellt worden. Denkbar wäre, daß die Ortschaftsräte genutzt würden, um hoffnungsvollen jungen Leuten ein Übungsfeld für eine spätere Tätigkeit im Gemeinderat zu bieten, quasi also als "Talentschuppen". Genauso denkbar wäre es, die Ortschaftsräte zu nutzen, um bewährten alten Gemeinderäten den Abschied aus der Kommunalpolitik zu erleichtern, quasi also als "Altenteil". Beides ist nach den vorliegenden Unterlagen so nicht der Fall. Schließlich wären Ortschaftsräte auch zu nutzen als "Frauenreservat". Das scheint aber nur dort gegeben zu sein, wo nicht ausreichend Männer zu gewinnen waren: Wie üblich treten Frauen dann ganz selbstverständlich als "Notstopfen" auf. Ansonsten aber wählen die Wählerinnen und Wähler die Ortschaftsräte nach denselben Kriterien wie die Gemeinderäte, die Ortschaftsräte werden nicht als der "minderer Gemeinderat" behandelt. Deutlicher ausgedrückt: Auch im Wissen um die geringe Bedeutung der Ortschaftsräte betrachten die Wähler sie als etwas durchaus Eigenständiges. Als Talentschuppen, Altenteil, Frauenresevat können die Gremien der "Sublokalpolitik" nur dort behandelt werden, wo nicht der Wähler, sondern der Gemeinderat über deren Zusammensetzung entscheidet: im Fall der Bezirksräte in den Großstädten.
Die Persönlichkeit hat Vorrang vor der Parteizugehörigkeit
Insgesamt zeigt sich, daß bis in die Großstädte hinein Kommunalwahlen zu einem guten Teil Persönlichkeitswahlen sind, um so ausgeprägter, je kleiner die Gemeinde ist. Bei all dem darf nicht aus dem Auge verloren werden, daß es in Baden-Württemberg gerade einmal vier Städte mit mehr als 200000 Einwohnern gibt (Stuttgart, Mannheim, Karlsruhe, Freiburg) - das Statistische Jahrbuch Deutscher Gemeinden läßt erst mit dieser Einwohnerzahl die Großstadt beginnen - zu Recht. Demgegenüber weisen 607 der 1110 Gemeinden nicht mehr als 5000 Einwohner auf.
Oskar W. Gabriel hat bei einer repräsentativen Befragung der Stuttgarter festgestellt, daß nur wenige von ihnen die Namen von Stadtratsmitgliedern nennen können. Daraus schließt er, es gebe mithin auch keine Persönlichkeitsorientierung beim kommunalen Wahlverhalten. Zu diesem Schluß kann man allerdings nur kommen, wenn man den Namen als einziges Persönlichkeitsmerkmal gelten läßt, Namen und Persönlichkeitsmerkmale in eins setzt, was in meinen Augen unzulässig ist. Persönlichkeitsmerkmale sind Ausbildung, Beruf, Alter, Geschlecht und nicht zuletzt Stadtteilansässigkeit, die zur Orientierung der Wählerinnen und Wähler dienen können. Und siehe da: im 60köpfigen Stuttgarter Stadtrat sind 11 Mitglieder, also 18,3%, z. B. aus Bad Cannstatt, obwohl dieser Stadtbezirk nur 11,3% der Stuttgarter Einwohner stellt. Die Stadtteilsorientierung bei der Wahl scheint um so ausgeprägter zu sein, je älter, gewachsener und selbstbewußter ein Gemeindeteil ist. Zwei der Stuttgarter Gemeinderäte, auch noch gleichen Namens, sind Wengerter und Inhaber einer Besenwirtschaft, einer aus Cannstatt und einer aus Uhlbach, auch das dürfte eine haushohe Überrepräsentierung sein - aber eben auch Ausdruck der Wertschätzung für einen besonderen Berufsstand, letztlich eine Persönlichkeitsorientierung. Der Gegensatz: Persönlichkeitsorientierung versus Parteiorientierung ließe sich so auflösen, daß man die Parteizugehörigkeit, deren Art und Intensität, als einen Bestandteil der Persönlichkeitsmerkmale ansieht - freilich als einen unter anderen!
Wenn also für das konkrete Wahlergebnis die Persönlichkeitsmerkmale der Kandidaten ausschlaggebend sind, genauer: die Anforderungen, die der Wähler an sie stellt und die Bestandteile, die er für wichtig hält -, dann sind sie Ausfluß einer bestimmten regionalen oder lokalen politischen Kultur.
Spricht man mit Vertretern von Parteien über das Ergebnis der jüngsten Kommunalwahlen, machen sich gelegentlich Enttäuschung und Ratlosigkeit bemerkbar: Der Wähler - und die Wählerin - erscheinen ihnen unberechenbar. Nicht die bisherige Leistung im Gemeinderat, nicht die Qualität des Wahlkampfes, des dort vorgelegten Programms, nicht die Qualifikation der Bewerber für die Funktion im Gemeinderat, erst recht nicht die Tätigkeit in der und für die Partei haben den Ausschlag für die Wahl gegeben, sondern das Ansehen der Bewerber, das aus ganz anderen Bereichen stammt, wie etwa aus der beruflichen Stellung, aus bürgerlicher Wohlanständigkeit, persönlichem Vertrauen usf. Das Gemeinderatsmandat erscheint somit oft als eine "kommunale Verdienstmedaille", die die Bürger verleihen. Wissenschaftlicher gefolgert: In der Kommunalpolitik hat sich das politische System noch nicht durchweg vom sozialen System getrennt.
Die Gemeindeverfassung Baden-Württembergs ist gekennzeichnet durch einen starken Bürgermeister, der zugleich Ratsvorsitzender, Verwaltungschef und Vertreter der Gemeinde nach außen ist. Seine Stellung wird noch dadurch zusätzlich gestärkt, daß er sein Amt der Direktwahl durch die Bürger selbst verdankt. Diese wiederum achten bei ihrer Wahl sehr genau auf die Qualifikation der Bewerber: Wichtig sind dabei für sie Verwaltungserfahrung, Bereitschaft zu unbürokratischem Handeln, Einfallsreichtum, Durchsetzungsfähigkeit, Distanz zu den Parteien und den Gruppierungen am Ort.
Gemeinderäte, die nach den aufgezeigten Kriterien gewählt worden sind, passen gut in das System, sind funktional: Sie verfügen über ausgeprägte lokale Bodenhaftung, können mit ihrem Ansehen die Entscheidungen des Rathauses nach außen vermitteln, sind bereit, auch über die Parteigrenzen hinweg zu kooperieren - wovon nicht zuletzt auch solche Bürgermeister profitieren, die als Parteilose oder als Angehörige einer Minderheitspartei am Ort gewählt worden sind.
Literatur zum Thema: Kommunales Wahlverhalten
Kommunales Wahlverhalten. Die Existenz und Bedeutsamkeit kommunaler Determinanten für das Wahlverhalten. Eine empirische Untersuchung am Beispiel Rheinland-Pfalz. München 1992
Gabriel, Oscar W. / Brettschneider, Frank / Vetter, Angelika (Hrsg.)
Politische Kultur und Wahlverhalten in einer Großstadt. Westdeutscher Verlag Opladen 1997
In manchen Zweigen der Politikwissenschaft bewegt sich der Erkenntnisfortschritt im Schneckentempo. Dazu gehört auch die kommunale Wahlforschung. Das ist erstaunlich, weil Wahlforschung im allgemeinen zu den Lieblingskindern der Politikwissenschaft zählt und es wahrscheinlich keinen anderen Bereich politischen Verhaltens gibt, der so gut ausgeleuchtet ist wie das Verhalten bei Wahlen zum Bundestag und zu den Landtagen. Dass die kommunale Wahlforschung Mauerblümchen spielen muß, ist unverständlich. Gerade die kommunale Ebene betrifft die Bürger unmittelbar und in ihrem Alltag. Folglich müßte das Verhalten der Bürger bei Wahlen auf dieser Politikebene eigentlich von besonderem Interesse sein. Vor diesem Hintergrund ist jeder fundierte und qualitativ angemessene Beitrag zur Erkundung der Bestimmungsgründe kommunalen Wahlverhaltens willkommen und wertvoll. Insofern verdienen auch die Untersuchungen von Thomas Czarnecki und der um Oscar W. Gabriel gescharten Autoren Beachtung und kritische Aufmerksamkeit.
In der kommunalen Wahlforschung konkurrieren zwei Hypothesen miteinander. Oscar W. Gabriel hat sie treffend als Konvergenz- und Divergenzhypothese bezeichnet. Nach der Konvergenzhypothese (These von der Parteienwahl), die auf Paul Kevenhörster zurückgeht, ist kommunales Wahlverhalten bloß Reflex eines einheitlichen Wahlverhaltens auf allen Systemebenen. Unterschiedliche Wahlergebnisse sind danach lediglich Folge unterschiedlich hoher Wahlbeteiligung auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene. Nach der Divergenzhypothese (These von der Persönlichkeitswahl), die vor allem von Löffler/Rogg und Wehling vertreten wird, stehen bei Kommunalwahlen kommunale Faktoren im Vordergrund der Wahlentscheidung. Hauptfaktor unter den kommunalen Faktoren ist die Kandidatenorientierung. Sie wird in diesem Konzept im großen und ganzen als systembedingte Folge des kommunalen Wahlrechts verstanden. Dagegen kommt der Parteiidentifikation und der Themenorientierung ein nur relativ geringes Gewicht zu.
Czarnecki geht in seiner Studie "Kommunales Wahlverhalten" von der Grundhypothese aus: Das Wahlverhalten auf kommunaler Ebene ist nicht bloß Abbild des Wahlverhaltens auf Bundes- und Landesebene, sondern stellt einen eigenständigen Verhaltensbereich dar. Überprüft wird diese Hypothese mit Hilfe einer Aggregatdatenanalyse der rheinland-pfälzischen Kommunalwahlen von 1979, 1984 und 1989. Czarnecki verwendet das Modell der drei Determinanten kommunalen Wahlverhaltens. Nach diesem Modell bestimmen generelle, kontextuelle und kommunale Faktoren das Wahlverhalten. Generelle Faktoren sind systemebenenunabhängig und beeinflussen das Wahlverhalten auf allen drei Systemebenen gleichermaßen, z.B. die Sozial- oder Konfessionsstruktur. Die kontextuellen Determinanten bezeichnen lokalspezifische Besonderheiten, wie z.B. Ortsgröße oder örtliche Wirtschaftsstruktur.
Auch sie wirken sich auf alle drei Systemebenen gleich aus. Die kommunalen Faktoren dagegen beeinflussen nur die unterste Systemebene. Sie stehen für die systemebenenabhängigen Bestimmungsgrößen. Beispiel dafür ist das Kommunalwahlrecht mit seinen besonderen Möglichkeiten für die Wähler (z.B. Kumulieren und Panaschieren). Daraus folgt: Je stärker der Einfluß genereller und kontextueller Faktoren, desto schwächer die Rolle der kommunalen Determinanten, und umgekehrt. Mit Hilfe einer Regressionsanalyse überprüft Czarnecki seine Hypothese von der Existenz eines systemebenenabhängigen Wahlverhaltens und kommt zu dem Ergebnis, daß vieles für die Existenz wahlentscheidender kommunaler Determinanten spreche. Bestätigt sieht Czarnecki auch die Hypothese, nach der die Wirksamkeit kommunaler Determinanten von der persönlichen Bekanntheit der Kandidaten abhänge. Nur unter der Bedingung der persönlichen Bekanntheit könnten Persönlichkeitsfaktoren die Wahlentscheidung der einzelnen Wähler stärker beeinflussen als Parteiidentifikation und Themenorientierung. Bestätigt wurde diese Hypothese zum ersten Mal in der Untersuchung kommunalen Wahlverhaltens von Löffler/Rogg, 1985. Wobei, so sei hinzugefügt, dem Attribut "persönlich" eine weite Auslegung zukommt. Persönlich bekannt muß nicht heißen, daß die Wähler ihre Kandidaten auch tatsächlich persönlich kennen. Der Faktor "persönliche Bekanntheit" ist bereits dann vorauszusetzen, wenn Wähler ein eigenständiges Bild von den Bewerbern, eine eigene Vorstellung vom Persönlichkeitsprofil der einzelnen Kandidaten haben. Eingeschränkt wird die Aussagekraft der Arbeit Czarneckis dadurch, daß die Ergebnisse seiner Untersuchung ausschließlich auf Aggregatdaten basieren. Folglich läßt seine Untersuchung keine Aussagen über die Motive, Einstellungen und Entscheidungsgründe der einzelnen Wähler zu. Das schmälert aber in keiner Weise Czarneckis Verdienst, einen wichtigen Beleg für die Existenz eines eigenständigen Wahlverhaltens auf der kommunalen Ebene im Sinne der Divergenzhypothese geliefert zu haben. Schade nur, daß die Czarnecki-Studie vergriffen ist.
Ein beachtenswerter Beitrag zur Erklärung kommunalen Wahlverhaltens mit dem Titel "Politische Kultur und Wahlverhalten in einer Großstadt" stammt von einer Forschergruppe an der Universität Stuttgart unter Leitung von Oscar W. Gabriel. Beachtenswert, auch wenn sich die Untersuchungsergebnisse der einzelnen Autoren gelegentlich widersprechen. Aufschlußreich, auch wenn sich die Untersuchungsergebnisse nur sehr beschränkt verallgemeinern lassen, weil die Verhältnisse in der Untersuchungsstadt Stuttgart nicht repräsentativ für die baden-württembergischen Gemeinden sind. Der Sammelband hat drei thematische Schwerpunkte: die politischen Einstellungen der Wähler, das kommunale und nationale Wahlverhalten sowie Sozialprofil und politische Einstellungen der Stuttgarter Gemeinderäte und deren Verhältnis zu den Bürgern. Im Abschnitt "Politische Einstellungen" wird der Frage nachgegangen, ob sich in Stuttgart lokalspezifische Muster politischer Orientierung nachweisen lassen und wie sich Wertorientierungen, Ideologien und Politikpräferenzen auf der kommunalen Ebene auswirken. Der von Frank Brettschneider und Katja Neller verfaßte Beitrag über Art und Umfang der Mediennutzung macht klar, daß die lokale Presse Dreh- und Angelpunkt der kommunalpolitischen Informationsvermittlung und Meinungsbildung ist und bestätigt damit die Befunde früherer Untersuchungen. Im Mittelpunkt des Abschnittes "kommunales und nationales Wahlverhalten" steht die von Oscar W. Gabriel gestellte Frage, ob es Eigengesetzlichkeiten des kommunalen Wahlverhaltens gebe. Gabriel eröffnet seinen Beitrag mit der Feststellung, in Anbetracht der Unkenntnis über individuelle Motive der Stimmabgabe bei Kommunalwahlen sei es erstaunlich, daß Löffler/Rogg zu dem Ergebnis hätten kommen können, in Baden-Württemberg gebe es ein spezifisch kommunales Wahlverhalten. Von Unkenntnis kann freilich keine Rede sein, haben doch die genannten Autoren in ihrer Untersuchung die empirische Bestätigung der Hypothese eines eigenständigen Wahlverhaltens auf kommunaler Ebene erbracht. Trotzdem verteidigt Gabriel die Konvergenzhypothese, die am Ende seiner Argumentation allerdings im Gewande einer modifizierten Konvergenzhypothese daherkommt. Gabriels unbeirrte wie zugegebenermaßen geschmeidige Verteidigung der Konvergenzhypothese verblüfft deshalb ein wenig, weil Mitglieder seiner eigenen Forschergruppe Belege für die Richtigkeit der Divergenzhypothese präsentieren. So konstatiert etwa Andreas Henke, daß selbst die Gemeinderatswahlen in Stuttgart (und Stuttgart ist absolut untypisch für die Verhältnisse im Land) noch mindestens teilweise den Charakter einer Persönlichkeitswahl tragen. Das sei unter anderem daran zu erkennen, daß "die Wähler die Chance, einmal über die bloße Wahl einer Partei hinausgehend mitbestimmen zu können, ausgiebig nutzen." Völlig zurecht wiederholt Henke die schon früher vorgebrachte Kritik am Kommunalwahlrecht, das mit seinen Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens eine kompetente Personalpolitik der Ortsparteien erschwere, wenn nicht gar unmöglich mache. Zurecht weist Henke darauf hin, daß es sichere Listenplätze für die Kommunalwahlkandidaten im Prinzip nicht gebe, weil Popularität meist wichtiger sei als politische Befähigung und Sachverstand. Und dennoch, so Henke ein wenig ratlos zum Schluß seines Beitrages, zögen in der Regel die bestplazierten
Kandidaten in die kommunalen Volksvertretungen ein. Grund dafür ist, so sei ergänzend angemerkt, nicht der Listenplatz. Es ist vielmehr die Tatsache, daß die populären und persönlichkeitswahlstarken Kandidaten - obwohl sie es, bezogen auf ihren persönlichen Wahlerfolg, gar nicht nötig haben - fast immer auf die besten Plätze nominiert werden, um dort sichtbar zu sein und ihre Rolle als Wahlstimmenfänger um so besser spielen zu können.
Der letzte Abschnitt unter dem Titel "Ratsmitglieder" nimmt das Verhältnis von Bürgern und Gemeinderäten ins Visier. Nach einem Blick auf die soziale Herkunft, die Wertorientierungen und die ideologischen Einstellungen der Stuttgarter Gemeinderäte werden die Politikpräferenzen von Bürgern und Gemeinderäten verglichen. Der Vergleich kommt zu dem Ergebnis, daß die Präferenzen von Volk und Volksvertretern außergewöhnlich stark übereinstimmten.
Schlußbemerkung: Auch hier, wie häufig bei wissenschaftlichen Büchern, denen eine weitere Verbreitung zu wünschen ist, ist der Preis (78 DM) ein Ärgernis. Er macht das Buch leider zu einer Lektüre für Besserverdienende.