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Timestamp: 2019-03-23 14:33:26
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Proceso Contencioso-Administrativo Archives - Página 2 de 3 - Abogado administrativo Zaragoza
Cuando la justicia se convierte en un calvario para el doliente ciudadano
Es desalentador leer algunas de las sentencias dictadas en amparo por el Tribunal Constitucional, en las que se aprecia el maltrato que en ocasiones reciben los dolientes ciudadanos por parte de los órganos encargados de prestar el servicio público de la justicia. Y suerte tienen quienes en casos de flagrante vulneración de sus derechos fundamentales pueden obtener el amparo del Tribunal Constitucional. Porque en la mayor parte de los casos, los ciudadanos que sufren la conculcación de estos derechos se ven desamparados, como denuncia Diego Gómez en un post publicado en su blog (aquí), cuya lectura recomiendo.
El sentimiento de los ciudadanos que padecen estas vejaciones es, lógicamente, el de la indignación. Y olvidamos que la Constitución dice (artículo 10.1) que la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y la paz social.
Digo esto, porque acabo de leer la sentencia del Tribunal Constitucional 60/2017, de 22 de mayo, que estima un recurso de amparo al ver restringido los recurrentes de modo intolerable el acceso a una resolución de fondo mediante la inaplicación de los requisitos procesales de forma contraria al principio pro actione, que rige el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción.
Los hechos relevantes vienen relatados en el apartado 2 de los antecedentes de la sentencia y son, expuestos resumidamente, los siguientes:
1 – Los recurrentes solicitaron al Ayuntamiento de Javea la revisión de oficio o revocación de las liquidaciones del IBI correspondientes a los años 2007 a 2010 y la anulación y la devolución del importe de la liquidación de este Impuesto del año 2011.
2 – Contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de las liquidaciones de los años 2007 a 2010 y contra la resolución expresa de la Junta de Gobierno Local, desestimando la solicitud de anulación y devolución del IBI de 2011, interpusieron recurso contencioso-administrativo, que fue estimado mediante sentencia del 2013 del JCA nº 4 de Alicante, declarando la nulidad de la desestimación presunta del procedimiento de revisión de oficio y de la resolución expresa denegando la devolución del importe de la liquidación del IBI de 2011. A su vez, se ordenó al Ayuntamiento de Jávea que iniciase el proceso de revocación o anulación previsto en los artículos 217 y 219 LGT, en relación con las liquidaciones giradas a los recurrentes en los ejercicios 2007 a 2011, ambos inclusive.
3 – El Ayuntamiento, en cumplimiento de la sentencia, y mediante acuerdo plenario de 24 de abril de 2014, desestimó el procedimiento de revisión de oficio, por considerar que las liquidaciones de IBI (ejercicios 2007-2011) eran ajustadas a derecho, al no encajar en ninguno de los supuestos del artículo 217.1 LGT.
4 – Frente a este acuerdo del Pleno Municipal, los interesados plantearon incidente de ejecución de la Sentencia de 3 de mayo de 2013 ante el JCA nº. 4, que fue inadmitido mediante providencia de 10 de junio de 2014, argumentando que este acuerdo era «un nuevo acto administrativo» y debía «ser impugnado en procedimiento independiente, formulando la oportuna demanda frente al Juzgado que por turno de reparto corresponda, y no en el seno de un incidente de ejecución de sentencia, al exceder del objeto del mismo»
5 – Siguiendo el razonamiento judicial anterior, los recurrentes interpusieron con fecha de 30 de septiembre de 2014 recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 26 de junio de 2014, que fue tramitado en procedimiento abreviado ante el JCA núm. 2 de Alicante. Este juzgado dictó sentencia con fecha de 26 de enero de 2015, desestimando el recurso ante la falta de competencia para revisar una resolución administrativa dictada en ejecución de sentencia, cuya legalidad solo puede ser valorada por el mismo órgano judicial que la dictó (es decir, por el JCA nº 4). Y ello, se aduce esta Sentencia, «independientemente de que dicho órgano jurisdiccional haya dictado una providencia declarando que no es competente para conocer de la resolución», inadmitiendo el incidente de ejecución. En la propia sentencia el órgano judicial conmina a los recurrentes a reproducir su solicitud ante el Juzgado que dictó la Sentencia de la que trae causa la resolución administrativa impugnada.
El relato de estos hechos demuestra como los vericuetos de la justicia son inextricables. Los dolientes ciudadanos tienen una sentencia favorable y los órganos jurisdiccionales no se ponen de acuerdo en quién y cómo debe ser ejecutada, pasándose el asunto de un Juzgado a otro y de otro a uno. Ante este interminable vaivén, no les queda más remedio que a acudir en amparo al TC., con lo que ello supone de costes y tiempo perdido. Y, como ha quedado dicho, han tenido suerte que el Tribunal se ha dignado atender su caso considerando que el recurso interpuesto tenía especial trascendencia constitucional.
La cuestión que se plantea es si el JCA nº 2 de Alicante vulneró el derecho de los recurrentes en amparo a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, en cuanto a los principios derivados del mismo de favorecimiento de la acción y de conservación de los actos procesales. Tiene interés saber que el TC considera que concurre en este recurso la especial trascendencia constitucional dado que su supuesto de hecho permite valorar la posible aplicación de la doctrina establecida por este Tribunal sobre el derecho de acceso a la jurisdicción en relación con el artículo 7 LJCA en los casos de promoción de incidentes de ejecución de sentencias
La sentencia –FJ 3- comienza recordando el principio pro actione y la especial intensidad con que se aplica en los supuestos de acceso a la jurisdicción, impidiendo, por un lado, que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida; y obligando a los órganos judiciales, por otro, a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el artículo 24 CE.
Entrando en el fondo del asunto, entiende el TC que la desestimación del recurso por el JCA nº 2 de Alicante mediante sentencia de enero de 2015, alegando su incompetencia al considerar que el acto recurrido se había dictado en ejecución de la sentencia, vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción de los recurrentes. Se dice en la sentencia –FJ 4 que “La razón es que deja imprejuzgada injustificadamente la cuestión de fondo planteada (que no es otra que la legalidad de los acuerdos municipales impugnados de 24 de abril y 26 de junio de 2015, confirmatorios de las liquidaciones tributarias) en clara contravención con la jurisprudencia de este Tribunal sobre el principio pro actione inherente al derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE)”.
Y le reprocha acertadamente al JCA nº 2 de Alicante que. “… no hizo uso de las posibilidades que el artículo 7.3 LJCA le ofrece para encauzar la continuación del proceso ante el órgano judicial que él estime competente (remisión de actuaciones al Juzgado núm. 4). Tampoco elevó ex artículos 51 y 52 LOPJ la cuestión negativa de competencia ante el órgano superior jerárquico, posibilidad que tenía abierta al tener pleno conocimiento de que el Juzgado núm. 4 ya había rechazado su competencia al considerar que el acuerdo municipal impugnado excedía del objeto de un incidente de ejecución. Por consiguiente, arbitrándose como se arbitran en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y en la Ley Orgánica del Poder Judicial mecanismos para depurar el problema competencial, el Juzgado núm. 2 decidió poner término al proceso, sin más, mediante una sentencia fundada en el carácter ejecutivo del acuerdo impugnado y su consiguiente incompetencia ex artículo 103.1 LJCA, vulnerando así el artículo 24.1 CE”.
Se rebate fundadamente el argumento utilizado por el Ayuntamiento, según el cual la desestimación del recurso en la sentencia, al ser incompetente el Juzgado, no impedía a la parte actora volver a ejercitar de nuevo el incidente de ejecución ante el Juzgado CA nº 4, que previamente lo había inadmitido, con lo que no se habría vulnerado el derecho de acceso a la jurisdicción. Es decir, la sentencia en cuestión habría dificultado pero no impedido la tutela judicial efectiva. El TC rechaza este planteamiento aplicando la doctrina sentada en la STC 22/1985, de 15 de febrero, en virtud de la cual se infringe el derecho a la tutela judicial efectiva cuando se obstaculiza innecesariamente e injustificadamente el ejercicio de este derecho. Y se concluye que “… el Juzgado núm. 2 ha lesionado el artículo 24.1 CE, independientemente de que los recurrentes puedan acudir por sí mismos al Juzgado núm. 4 en incidente de ejecución de sentencia ex artículos 109 LJCA y 518 LEC, dado que el Juzgado núm. 2 pudo declararse incompetente en un momento anterior mediante auto sin obstaculizar innecesariamente el ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción”.
Pero es que, además, y así lo dice el Tribunal, no cabe en este caso volver a plantear el incidente de ejecución porque la acción ejecutiva ya habría precluido, argumentando que “En consecuencia, la parte actora no puede reproducir su pretensión ejecutiva ante el Juzgado núm. 4, como indica la Sentencia del Juzgado núm. 2 aquí impugnada. No porque tal pretensión ejecutiva fuera extemporánea (art. 518 LEC), ni porque no pudiera interponer incidentes de ejecución de sentencia ex artículo 109 LJCA, sino simplemente porque el Juzgado núm. 4 ya ha entendido, con carácter firme, que tal pretensión no es ejecutiva. Por esta razón, como alegan los recurrentes, el recurso contencioso-administrativo interpuesto posteriormente ante el Juzgado núm. 2 era la última posibilidad que tenían para que un órgano judicial conociera de su pretensión, y al declararse incompetente en sentencia, provoca el cierre injustificado y definitivo del proceso, llegándose así a una auténtica denegación de justicia (art. 24.1 CE)”.
En resumen, el Juzgado que desestima el recurso, en realidad lo inadmite por una cuestión de competencia, vulnera el principio pro actione al no entrar a conocer sobre el fondo del asunto, cuando debiera haberlo hecho, y, además, lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva al obstaculizar innecesaria e injustificadamente el ejercicio de este derecho, haciendo pasar un calvario a los recurrentes.
El recurso de amparo reconoce que se ha vulnerado el derecho de los recurrentes a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, declara la nulidad de las resoluciones judiciales dictadas por el JCA núm. 2 de Alicante y en vez de ordenarle que resuelva sobre el fondo, le ordena retrotraer las actuaciones al momento anterior al pronunciamiento de la Sentencia de este Juzgado, para que se dicte una nueva resolución conforme con el contenido del derecho fundamental vulnerado.
Así que el calvario continua, porque los amparados tendrán ahora que esperar a que el JCA nº 2 dicte una resolución declarando su incompetencia para conocer del asunto y acordando la remisión de las actuaciones al JCA nº 4 para que éste pueda reconsiderar su competencia a la vista de los argumentos expuestos en dicha resolución, o en caso contrario, elevar la correspondiente cuestión negativa de competencia ante el TSJ de la Comunitat Valenciana, para que resuelva, de modo definitivo, la controversia planteada entre los órganos jurisdiccionales.
Y la pregunta que cabe hacerse es si estos sufridos ciudadanos, después de este largo periplo judicial, han visto restablecido realmente su derecho a la tutela judicial efectiva.
Recurso indirecto contra leyes en vía contencioso-administrativa
Es frecuente interponer recursos contencioso-administrativos contra disposiciones y actos administrativos que desarrollan o aplican aspectos formales de normas con rango de ley. Los actos o disposiciones en sí mismos no incurren en ninguna ilegalidad. Como digo, suelen ser actos o disposiciones de carácter formal que pueden consistir en la aprobación de algún modelo de liquidación tributaria o en la formulación de algún requerimiento que permita cumplir una obligación impuesta en la norma con rango de ley.
Es evidente que en estos casos lo que se persigue con el recurso contencioso-administrativo es cuestionar la norma con rango de ley que da cobertura a las disposiciones o actos impugnados, al considerar que infringen preceptos constitucionales o el derecho de la Unión Europea. La duda que se plantea es si los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa deben entrar a conocer de estas impugnaciones indirectas contra disposiciones con rango de ley.
La cuestión ha sido abordada por el Tribunal Supremo en la sentencia 221/2017, de 31 de enero. Se resuelve en esta sentencia el recurso de casación interpuesto contra autos dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, inadmitiendo por falta de jurisdicción el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una resolución de la Dirección General de Política Energética, que determinaba el procedimiento de información de ventas de energía de los sujetos afectados al sistema de obligaciones de eficiencia energética.
El recurso interpuesto se fundamenta en la disconformidad a derecho del acto administrativo impugnado, al dictarse en aplicación del Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio, por el que se crea el sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética, por considerar que esta norma legal infringe el Derecho de la Unión Europea y la Constitución Española. La entidad recurrente solicita la declaración de nulidad del acto recurrido como consecuencia de la inaplicación por el Tribunal de varios preceptos del citado Real Decreto-Ley, por infringir preceptos constitucionales y de la normativa de la Unión Europea. Subsidiariamente se solicita el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TJUE y una cuestión de inconstitucionalidad ante el TC.
Es evidente que la impugnación del acto formal recurrido es la excusa para que se deje sin efecto el Real Decreto-Ley. Y este es precisamente el argumento que utiliza la sentencia de la Audiencia Nacional para inadmitir el recurso por falta de jurisdicción. Esta sentencia considera que la demanda se limita a cuestionar el Real Decreto-Ley 8/2014, sin que se haga ninguna crítica al acto recurrido, que, como se ha dicho, se limita a regular un aspecto procedimental de acuerdo con lo previsto en esta norma legal. Se dice al respecto: “Nada se argumenta sobre el procedimiento establecido en desarrollo del concreto artículo citado, ni sobre el sistema de envío de información, o sobre factores de conversión que en concreto regula la propia Resolución, sino que se cuestionan con carácter general las disposiciones legales, incluso en referencia a los límites jurídicos de los Reales Decretos Leyes, que considera superados en este caso”.
Y concluye la sentencia señalando: “En fin, no cabe admitir el recurso en estos términos, ya que no es una impugnación indirecta, sino que directamente por la vía del recurso contencioso- administrativo contra la Resolución sobre la que nada se dice, se pretende cuestionar la norma con rango de Ley, y que la Sala plantee cuestión de inconstitucionalidad. No es éste el cauce y razón de ser de la referida cuestión, puesto que se está utilizando el recurso como vía o medio para impugnar la ley”.
El Tribunal Supremo, en la sentencia que se comenta estima el recurso de casación, rechazando lo argumentado por la Audiencia Nacional. Se deja claro de entrada que lo que se impugna en el proceso es la resolución de la Dirección General de Política Energética –acto administrativo impugnable en vía contencioso-administrativa- y la norma con rango de ley de la que dicho acto trae causa constituye el motivo de impugnación, sin que por ello se convierta en objeto del proceso. Se precisa al respecto que el objeto del proceso viene determinado por el acto que se recurre, no por los motivos de impugnación que se utilizan.
Lo relevante de la sentencia es que considera que cabe el recurso indirecto regulado en el artículo 26.1 LJCA contra disposiciones con rango de ley. Dice la sentencia que: “El artículo 26.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 admite con toda normalidad la impugnación de actos (o disposiciones) con base en la disconformidad a Derecho de las disposiciones de que aquéllos son aplicación, y ningún precepto existe en el ordenamiento jurídico que excepcione de esa regla el caso de que la disposición en que aquéllos se funden tengan rango legal, ni ninguna norma que impida utilizar únicamente, como motivo de impugnación, la invalidez de la ley que sirva de cobertura”.
Y la conclusión a la que se llega es: “… que cualquier interesado está legitimado para impugnar un acto o una disposición con base en la disconformidad a Derecho de la norma con rango legal en que aquéllos se fundan. Pero no hay en ello nada anormal o ilógico, ni se infringe por ello precepto alguno. Ocurre simplemente que, a diferencia de los casos en que el motivo consiste en la posible ilegalidad de una disposición de rango inferior a la ley (en que el órgano judicial puede por sí mismo decidir el fondo del asunto y actuar el derecho de la parte), en aquéllos otros en que está en juego la posible disconformidad a Derecho de una norma legal, el órgano judicial necesita el previo pronunciamiento del Tribunal Constitucional ( artículo 163 de la CE y 35 a 37 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/79, de 3 de octubre ) para despejar la suerte que le quepa al recurso contencioso-administrativo.
Al admitir este mecanismo de impugnación (que está previsto, sin excepción del caso, en el artículo 26.1 citado) ni se convierte a la norma con rango legal en objeto del proceso ni se está reconociendo a los particulares legitimación para impugnarla; lo que sí se le está reconociendo, pero no hay en ello quiebra alguna de principios procesales, es la posibilidad de poner al órgano judicial en disposición de ejercer su facultad de plantear una cuestión (que es previa a la decisión del fondo del pleito) ante el Tribunal Constitucional.”.
Esta conclusión es aplicable con mayor razón, se dice en la sentencia, cuando además se plantea que la norma legal de la que trae causa el acto impugnado, como es el caso, puede infringir el derecho de la Unión Europea, dado que el Tribunal, con base en los principios de primacía y aplicación directa del Derecho de la Unión, podría directamente inaplicar los preceptos correspondientes del Real Decreto-Ley 8/2014, que es precisamente lo que se solicita en la demanda.
Al hilo de lo expuesto, me parece muy oportuno hacer una breve referencia al Auto del TC 202/2016, de 13 de diciembre, que inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TS en relación con diversos preceptos de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. La razón de la inadmisión es que en aquellos casos en que al órgano jurisdiccional le surja la duda acerca de si una disposición con rango de ley aplicable al caso pudiera ser a la vez contraría a la Constitución y al Derecho de la unión Europea, deberá revolverse prioritariamente la cuestión de la compatibilidad de la norma con el Derecho de la Unión.
Se argumenta en el Fundamento Jurídico 3 lo siguiente: “Dicho de otro modo, desde la perspectiva del ordenamiento jurídico español, el órgano judicial que duda de la constitucionalidad de una ley no podrá plantear cuestión sobre la misma ante el Tribunal Constitucional si al propio tiempo considera que esa ley es claramente incompatible con el Derecho de la Unión Europea, pues viene entonces obligado por este Derecho a no aplicarla. Si lo que sucede es que alberga dudas sobre la compatibilidad de esa ley con el Derecho de la Unión, lo que habrá de hacer es plantear primero la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de suerte que solo cuando este haya descartado la incompatibilidad de la norma nacional con el Derecho comunitario cabrá plantear la cuestión de inconstitucionalidad”.
En resumen, cabe impugnar indirectamente en vía contencioso-administrativa una disposición con rango de ley mediante el recurso contra un acto de aplicación, alegando la infracción de la Constitución y del Derecho de la Unión. El órgano jurisdiccional deberá en primer lugar resolver sobre la compatibilidad de la norma con el Derecho de la Unión, bien inaplicándola si tiene la certeza que es claramente incompatible, bien planteando la cuestión prejudicial ante el TJUE si tiene dudas acerca de la compatibilidad. Sólo podrá plantearse la cuestión de inconstitucionalidad cuando previamente se haya concluido que la ley es compatible con el Derecho de la Unión Europea.
La financiación de la ejecución de sentencias firmes por las entidades locales
El pasado día 5 de abril asistimos como ponentes a una jornada organizada por el Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI), sobre la ejecución de sentencias firmes por las entidades locales y su financiación. Expondremos a continuación, a grandes rasgos, las cuestiones más relevantes abordadas en esta jornada.
Dedicamos la primera parte a exponer la problemática planteada por la ejecución de las sentencias dictadas por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa; “una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo”, como la describe la exposición de motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).
Analizamos las dificultades existentes para ejecutar las sentencias que condenan a las Administraciones Públicas al pago de cantidades liquidas. La realidad es que para las Administraciones públicas condenadas, el pago de los cuantiosos importes que imponen las sentencias altera su casi siempre precaria tesorería, llegando a condicionar en algunas ocasiones el desarrollo de sus políticas. En una situación de escasez recursos económicos, que es en la que se suelen encontrar la mayor parte de las Administraciones públicas, los que se destinan al pago de las sentencias dejan de destinarse a otros fines públicos.
Son los Municipios, sin duda, los que han tenido y tienen más dificultades para hacer frente a la ejecución de estas sentencias. Entre otras razones, por el deficiente sistema de financiación local, que hace que no dispongan de los recursos económicos necesarios para satisfacer todos los servicios que prestan a los vecinos. Se entenderá que en una situación económico-financiera eternamente precaria, al borde de la insolvencia en algunos casos, la condena por sentencia al pago de cuantiosas indemnizaciones supone un quebranto para las haciendas municipales.
Esta situación se vio agravada con la crisis económica iniciada en el año 2007, que afectó a todas las Administraciones pública y, en particular, a los Municipios. Se produjo una considerable reducción de los ingresos, con los que había que satisfacer unos gastos crecientes, como consecuencia del desarrollo experimentado por buena parte de los Municipios en el período de bonanza. Además, estos Municipios estaban muy endeudados y sin posibilidad de acceder al crédito, con lo que no tenían liquidez para afrontar los pagos. A lo que hay que añadir las restricciones que la legislación estatal en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera impone a todas las Administraciones pública, señaladamente a los Municipios.
Coincidiendo con este periodo de crisis económico-financiera que sufren los Municipios, y como restos del naufragio urbanístico-inmobiliario, los tribunales han dictado sentencias condenándolos al pago de cuantiosas indemnizaciones por expropiaciones y otras actuaciones urbanísticas llevadas a cabo durante época del imparable desarrollo urbanístico. Y también al pago de indemnizaciones a las empresas contratistas o concesionarias de obras y servicios públicos. Un claro ejemplo es el del Ayuntamiento de Zaragoza, que ha sido condenado por distintas sentencias al pago de más de 44 millones de euros.
En esta situación excepcional resultaba casi imposible para los Municipios la ejecución de estas sentencias, por lo que se ha hecho necesario habilitar medios excepcionales que les permitiesen hacer frente al pago de las cantidades a las que habían sido condenados. Con este fin se introduce en la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Disposición Adicional Primera, que regula la “Financiación de la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales”.
La segunda parte de la jornada la dedicamos precisamente a explicar el Fondo de financiación a entidades locales para la ejecución de sentencias firmes, introducido en la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
Al tratarse de una modalidad de financiación introducida por la vía de la enmienda, carece de entidad como Fondo independiente, por lo que dichas necesidades son atendidas a través de los Fondos ya en funcionamiento de Ordenación e Impulso Económico que conforman el Fondo de financiación a entidades locales –FFEL–, regulado mediante Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico; recordemos que dicho RDL se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera LOEPSF, que regula los mecanismos adicionales de financiación para Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.
Advertimos varias disfunciones en el funcionamiento del mismo: en primer lugar, que la inclusión de la financiación a través de Fondos ya en funcionamiento –Ordenación e Impulso– con unos requisitos de acceso determinados, provoca que no todas las entidades locales puedan solicitar esta financiación; en segundo lugar, ésta se abre únicamente a la Administración General de la entidad local y sus entes dependientes sectorizados como Administración Pública –artículo 2.1 LOEPSF-, por lo que también quedan fuera de la financiación las sociedades mercantiles de mercado, muchas veces principales “candidatas” a reunir sentencias desfavorables en contra, en perjuicio de la entidad local de la que dependen.
En cuanto al objeto, la financiación únicamente puede referirse a sentencias firmes o autos en ejecución de las mismas, excluyendo cualquier otro tipo de resolución judicial o sentencias no firmes; la firmeza no se exige en el momento de formular la solicitud, pero sí deberán cumplirse los requisitos de firmeza y obligatoria efectividad en el ejercicio para el que se solicita la financiación. Dicha efectividad puede devenir tanto de la firmeza de la sentencia, como del cumplimiento de un calendario de pagos, si se ha optado por instar a la autoridad judicial el trámite del artículo 106.4 LJCA; recomendamos seguir este trámite si se pretende acudir al Fondo, pues no son incompatibles sino, bien al contrario, complementarios. Asimismo, desde Intervención debe acreditarse la existencia de graves dificultades o desfases de tesorería como consecuencia de la ejecución de la sentencia.
Se analizó con detalle el procedimiento de solicitud, que se realiza a través de la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las EELL –OVEL–, y que requiere desde el punto de vista administrativo, la adopción de acuerdo de solicitud de adhesión –necesariamente plenario en el caso del F.O.–, la aprobación de un plan de ajuste o su modificación en el caso del F.O., así como el compromiso de dotación del fondo de contingencia para el presupuesto siguiente, y la obligatoria adhesión a las plataformas estatales Emprende en 3 y FACE.
Una vez aceptada la solicitud de financiación mediante Resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos distribuye las necesidades solicitadas y aceptadas en los compartimentos ordenación e impulso del FFEL, y fija las condiciones de las operaciones de crédito –prestamista, AGE, prestatario, AGEL, periodo de amortización de 10 años siendo los dos primeros de carencia, tipo de interés fijo referido al rendimiento medio de la Deuda Pública del Estado a plazo equivalente, y amortización lineal anual–; de acuerdo con dichas condiciones, el órgano competente de la entidad local debe aprobar la operación de préstamo, que no está sujeta al régimen de autorización establecido en el TRLRHL –artículo 43.3 RDL en cuanto al F.O y documento “Contestaciones a preguntas más frecuentes relativas al RDL publicadas por la SGCAEL en enero de 2015 en cuanto al F.I.E.–,y formalizarla con la entidad financiera determinada por el ICO; a continuación, el Ayuntamiento debe comunicar a través de la OVEL las órdenes de pago a realizar en aquel trimestre en el que la sentencia haya adquirido firmeza, para que por parte del ICO se proceda a su abono dentro del mismo.
Interesa señalar que las solicitudes relativas al Fondo de Ordenación en su rama “riesgo” son necesariamente aceptadas si reúnen todos los requisitos (artículo 41.1 RDL), pero las correspondientes a la rama “prudencia” pueden ser aceptadas total o parcialmente (artículo 41.2 RDL), así como las relativas al Fondo de Impulso (artículo 51.3 RDL); sin embargo, según la información de que disponemos, hasta el momento se han atendido las necesidades solicitadas en cualquiera de los compartimentos, si se cumplían los requisitos subjetivos, objetivos y procedimentales.
Se analizó, por último, la repercusión en el cumplimiento de las reglas fiscales, concluyendo que la única afección permanente se produce en el objetivo de deuda pública como consecuencia de la nueva operación de crédito, al computar ésta a efectos de ahorro neto y capital vivo, mientras la repercusión en los principios de Estabilidad presupuestaria y Regla de gasto, en resumen, es únicamente puntual en el ejercicio en que sea concedida dicha financiación y reconocidas las obligaciones a favor de los acreedores judiciales de la entidad local.
Limitación de las costas en sentencia, tasación de costas e IVA
La controvertida cuestión de la inclusión del IVA en la tasación de costas, sobre todo en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, ha sufrido un cambio sustancial tras la modificación del artículo 243.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, introducida en la Ley 42/2015, de 5 octubre, de reforma de la LEC. Tras la modificación queda claro que en las tasaciones de costas, los honorarios de abogado y derechos de procurador incluirán el IVA, de conformidad con lo dispuesto en la ley que lo regula. Esta modificación afecta a la jurisprudencia que ha venido manteniendo la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en virtud de la cual: «la tasación de costas alcanza exclusivamente a los honorarios del Letrado y derechos y suplidos de los Procuradores, siendo ajena a la misma toda cuestión relativa a la procedencia o no de la repercusión del Impuesto sobre el Valor Añadido»
Esta cuestión, por tanto, ha quedado zanjada pero se ha planteado un nueva controversia; la duda que ahora se suscita es si el importe del IVA debe entenderse incluido en la cantidad máxima fijada como límite de la condena en costas en las resoluciones judiciales, práctica que viene siendo habitual en la jurisdicción contencioso-administrativa. Sobre esta cuestión ha tenido ya ocasión de pronunciarse el TS en algunos Autos recientes, entre otros en el Auto 4379/2016, de 21 de abril.
En este caso el Auto de inadmisión de un recurso de casación fijaba “en 1.500 euros la cantidad máxima a reclamar por las recurridas por todos los conceptos” El beneficiario de las costas solicitó que se practicase la tasación por importe de 1.815 euros, de los cuales 1.500 euros correspondían a honorarios de letrado y 315 euros en concepto de IVA. La parte condenada alegó que la tasación excedía del límite máximo fijado en el Auto de inadmisión.
La conclusión a la que llega el TS es que el límite máximo fijado en las resoluciones judiciales se refiere exclusivamente a las costas procesales propiamente dichas, sin añadir el importe que corresponda a la liquidación del IVA por los honorarios del abogado y los derechos del procurador, cuya concreción debe realizarse en el trámite de tasación de costas, conforme a lo establecido en el actual artículo 243.2 de la LEC. De manera que en la tasación en costas debe incluirse el IVA, aun cuando el importe final rebase el límite de la condena en costas fijado en la resolución judicial. Se argumenta al respecto –fundamento de derecho tercero- lo siguiente:
“Por último, una cosa es que el Tribunal, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la LRJCA , limite las costas y otra que, al practicar la tasación de costas, se infrinja lo establecido en un precepto legal, en este caso, el referido artículo 243.2. En este sentido, el carácter indemnizatorio de la tasación de costas no supone, a efectos de la LIVA , que se trate de una indemnización, pues esta Sala ha venido declarando (AATS de 13 de marzo de 2007 -recurso de casación número 4295/1999 – y de 9 de febrero de 2012 -recurso de casación número 4239/2009 -, entre otros), que la condena en costas implica el reconocimiento de un crédito a favor de la parte cuya pretensión procesal ya prosperó y con cargo a quien fue rechazada, compensatorio de los gastos que indebidamente fue obligada a realizar la primera por mor de la segunda. Sustancialmente es, por tanto, una cantidad debida por una parte procesal a otra, cuya cuantía viene determinada por el conjunto de los desembolsos que es necesario hacer en un juicio para conseguir o para defender un derecho al que se remite el artículo 139.6 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción” ,
No hay duda, por tanto, que en la tasación de costas deberá incluirse el IVA, aun cuando ello suponga que se rebase el límite máximo de la condena fijado en la resolución judicial.
La sentencia que se comenta trae a colación la jurisprudencia existente sobre esta cuestión y señala que: ´´La simple lectura del fallo de la sentencia ejecutada y del auto recurrido pone de manifiesto que este excede de lo ejecutoriado conforme a la jurisprudencia de esta Sala, sentencia de 9 de marzo de 2011, recurso 3321/2008 , en la que se dice que “La sentencia, en cuanto impone que dichos puestos han de ser cubiertos por concurso de méritos se cumple con la modificación de la previsión que al respecto establece la Relación de Puestos de trabajo, pero no exige que sean cubiertos inmediatamente por este sistema con el cese de quienes ocupan dichas plazas.“.
Se concluye, por tanto, que la Sala de instancia no agota todas las posibilidades de ejecución de la sentencia o de determinar la imposibilidad de hacerlo y le da las pautas a seguir. Dice la sentencia que: “Será necesaria, pues, a partir del reconocimiento de que el fallo de la sentencia firme no se agota, como expresan los autos, con la pura y simple publicación de aquél, una diligente actividad judicial más intensa que precise, analizando todas las circunstancias concurrentes, en qué medida se puede restablecer la realidad anterior a la modificación anulada, adoptando las medidas adecuadas para el logro de tal fin. En otras palabras, se requiere que la Sala sentenciadora determine qué grado de cumplimiento de la sentencia firme es posible y, de no serlo, que declare, con sujeción a los requisitos procedimentales y sustantivos del artículo 105 de la LJCA , en particular con instancia del órgano administrativo obligado al cumplimiento, la imposibilidad legal o material de ese cumplimiento, declaración que, tampoco ésta, cierra o archiva por sí misma la ejecutoria, atendido el mandato que el mencionado precepto dirige al tribunal sentenciador para que, aun en caso de inejecución por causa de imposibilidad material o legal “…adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda…”.