Source: http://www.diarioconstitucional.cl/articulos/modernizacion-del-estado-informacion-publica-y-lenguaje-de-la-administracion
Timestamp: 2018-11-13 04:34:09
Document Index: 408853814

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 14', 'artículo 16', 'artículo 2']

La utilización del lenguaje claro en las actuaciones y comunicaciones de la Administración del Estado, es un deber para con los ciudadanos, que necesariamente debe estar comprendido dentro de la modernización del Estado e incorporarse la ley.
Recientemente el Presidente de la República junto con presentar un proyecto de ley para la transformación digital del Estado[1], designó un Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado, que tiene entre sus objetivos aprovechar las nuevas tecnologías para mejorar la transparencia de la información pública y para la simplificación de los trámites, lo que incidiría en la relación de los servicios públicos con los ciudadanos.
En lo que sigue, me centraré en un solo aspecto de la modernización del Estado, el vinculado con el derecho de acceso a la información pública, esto es, la claridad del lenguaje empleado por la Administración, su impacto en la ciudadanía y la forma como puede incorporarse a la normativa vigente.
Para la consecución de sus fines y el desarrollo de sus múltiples funciones, el Estado requiere de diversos órganos que componen la organización del Estado o la Administración. Es necesario que esa Administración esté centrada en los ciudadanos o al servicio de los mismos, lo que significa, que debe tener como eje central de sus políticas, decisiones y acciones a las personas, su dignidad y el respeto de los derechos humanos.
Uno de esos derechos es el acceso a la información pública, considerado un derecho fundamental autónomo desde la reforma constitucional del año 2005. Se entiende consagrado en la Constitución Política de la República, desprendiéndose de los artículos 8, 19 N°s 12 y 14 y del artículo 5°, en relación con el artículo 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos[2].
Una Administración centrada en el ciudadano debe propiciar la accesibilidad a la información pública, lo cual significa garantizar no solo que la información esté disponible y pueda conseguirse por las personas a través de un procedimiento simple, rápido y sin costos excesivos, sino también, que ella sea fácil de entender y se perciba “como confiable y clara” [3]. Esto último, implica que la Administración debe procurar que los actos, mediante los cuales se materializan sus decisiones, y sus comunicaciones sean comprendidos por todos los ciudadanos, lo que sólo es posible a través de la simplificación del lenguaje[4].
Así entonces, la modernización del Estado no puede considerase completa si no contempla también la renovación o simplificación del lenguaje administrativo, para que éste deje de ser “una barrera para acceder y comprender la información pública”[5] y pase a ser el “puente” que facilita la comunicación entre el Estado y los ciudadanos, colocados en una situación de simetría[6].
El problema es que esa claridad de la información pública, a la que se accede a través del derecho fundamental, es coetánea a su elaboración. Por lo tanto, es un requisito previo de la actuación administrativa que, al menos en nuestro ordenamiento, no forma parte del contenido del derecho. Es también un deber del Estado para con los ciudadanos, en definitiva, el medio que permite hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública.
El acceso a la información pública se vuelve inútil si la información a la que se accede no se comprende. Por eso, no hacerse cargo del lenguaje supone una disminución de la plenitud del derecho de acceso a la información pública, un obstáculo a su pleno ejercicio. Si la información no es clara o no se entiende por los destinatarios, se constituye en un obstáculo, que opera como un límite de hecho o externo. Se traduce en un “problema de eficacia”[7], que impide el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública por sus titulares y no un problema cualquiera, sino de una entidad o relevancia tal que afecta también a la democracia.
En efecto, en una sociedad democrática, la utilización de un lenguaje claro, es un deber indeclinable de los gobiernos, las administraciones públicas y los poderes públicos, una manifestación del principio de servicialidad del Estado y de su finalidad de promover el bien común[8]. El lenguaje claro persigue una mayor simetría en la relación entre los servicios y la ciudadanía, y ésta, al contar con información que les resulta relevante, adquiere mayor protagonismo[9].
La ventajas de la utilización de un lenguaje claro por parte de la Administración han sido resaltadas por los autores: Contribuye a mejorar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y autoridades, pues entienden sus actuaciones; permite que aquellos puedan ejercer sus derechos de manera efectiva, ya que cuentan con información más clara para hacerlo, lo que, a su vez, incide en el aumento de la participación en la vida política[10]; favorece el cumplimiento de las decisiones administrativas, el control social y la probidad[11].
La preocupación por la modernización del lenguaje de la Administración es parte de un proceso que se inició en las décadas de los 60 y 70 del siglo pasado, principalmente promovido por movimientos de consumidores. En los países anglosajones se acuñó el término “Plain English” para designar a la utilización de un lenguaje sencillo en los documentos oficiales y se ha extendido en países como Estados Unidos, Gran Bretaña, Irlanda, Canadá y Nueva Zelanda. Algo similar ha ocurrido en Francia y España, donde también ha existido una preocupación por el lenguaje administrativo[12].
En nuestro país, en una apretada síntesis, la preocupación por la utilización de un lenguaje claro, comenzó a hacerse en el ámbito legislativo, donde se ha plasmado en iniciativas de difusión como “Ley Fácil”; extendiéndose posteriormente al Poder Judicial, con el fin de que las resoluciones judiciales puedan expresarse en contenidos comprensibles. Finalmente, el año 2017, se constituyó la Red de Lenguaje Claro, instancia cuyo objetivo es promover la utilización del lenguaje claro por los organismos del Estado[13].
Las vías para incorporar el lenguaje claro como una obligación en la actuación de la Administración del Estado son diversas. En la experiencia comparada se advierten varios modelos. Así, por ejemplo, en Estados Unidos se incorporó como una política de Estado en los gobiernos de Bill Clinton y Barack Obama, en Estados Unidos y lo mismo ocurrió con Vicente Fox, en México[14]. La desventaja de esta opción estriba en que puede quedar como una política pública de un gobierno, que no lo trascienda una vez concluido el respectivo mandato.
Otro mecanismo utilizado es la celebración de convenios entre distintas instituciones interesadas que aúnan esfuerzos con el mismo objetivo[15], como la constitución de la Red de Lenguaje Claro en nuestro país[16]. Iniciativas como ésta son especialmente valiosas si consideramos que la utilización del lenguaje claro requiere de una implementación progresiva e implica capacitaciones, difusión, concientización de las autoridades y funcionarios, la elaboración de manuales y guías etc. Ha sido un mecanismo adoptado también por países como Argentina y Colombia, entre otros, pero opera mediante la adhesión voluntaria de las entidades públicas.
La vía que parece más adecuada en este momento, y que complementa las anteriores, es la incorporación a la ley del deber del Estado de utilizar un lenguaje claro[17]. Ello es concordante, con la obligación estatal de adecuación normativa, que deriva del reconocimiento en el ordenamiento jurídico del derecho de acceso a la información pública[18].
Ese deber del Estado ha sido aludido en los informes emanados de la Relatoría para la Libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en los Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información, documento adoptado por la OEA, el año 2008. Los primeros sostienen que la información proporcionada por el Estado “debe ser completa, comprensible, con un lenguaje accesible y encontrarse actualizada”[19]; mientras que, el principio 4 del documento de la OEA, alude la obligación estatal señalando que “los órganos públicos deben difundir información sobre sus funciones y actividades […] de forma rutinaria y proactiva, aún en la ausencia de una petición específica, y de manera que asegure que la información sea accesible y comprensible”[20].
En nuestro ordenamiento aunque en ámbitos delimitados, se ha establecido una exigencia similar. Así, se contempla en la ley N°20.584, que regula los derechos y deberes que tienen las personas en relación con acciones vinculadas a su atención en salud –ley sobre derechos del paciente-[21] y en la ley N° 20.660, sobre composición nutricional de los alimentos[22]. Inexplicablemente, no se contempla en un cuerpo legal tan importante como el que se refiere a las personas con discapacidad, en circunstancias que la Convención de las personas con discapacidad se refiere a la necesidad de utilizar un lenguaje comprensible y claro, entre otros, en los artículos 2°, 21 y 29, letra a), acápite i)[23].
En mi opinión, la claridad como requisito del lenguaje administrativo excede el ámbito de un solo cuerpo legal, porque es una exigencia que debe extenderse a toda la Administración, a todos los poderes del Estado e incluso al sector privado.
En el ámbito administrativo, al que nos referimos aquí, debería incorporarse al menos a la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; a la ley N°19.880, de procedimientos administrativos y obviamente, a la ley N°20.285, sobre acceso a la información pública. Así, debería estar comprendida, al menos, en los artículos 1° y 3 de la ley N° 18.575, relativos a los principios de la actuación administrativa; en los artículos 4 y 17 de la ley N°18.880, que establecen los principios del procedimiento y los derechos de las personas; en el artículo 3, dentro de las normas generales y, si se quiere en una disposición adicional del título II, relativo a la publicidad de la información del Estado, entre otros, de la ley N° 20.285.
Como se ha señalado, en nuestro ordenamiento la exigencia de claridad en la información pública no es todavía, un derecho autónomo ni tampoco es parte del contenido del derecho a la información pública. Pero podría llegar a serlo, más adelante, si se establece previamente la obligación de los órganos de la Administración de utilizar un lenguaje claro en sus actuaciones y comunicaciones. Sólo así, podría llegar a estar comprendido dentro del haz de facultades que integran el derecho fundamental de acceso a la información pública, aquello que se ha denominado el “derecho a comprender”[24] o “derecho a la claridad” [25], que tendría como correlato el deber del Estado de utilizar un lenguaje comprensible o claro.
Sólo una vez establecida esta obligación de los órganos de la Administración del Estado, sería posible incorporar la exigencia del lenguaje claro como un elemento prestacional del derecho de acceso a la información pública y, desde luego, la consiguiente atribución del Consejo para la Transparencia de velar por que la información que se proporcione sea clara y comprensible. (Santiago, 10 septiembre 2018)
[1] Boletín N° 11.882-06. El objetivo del proyecto es la transformación digital de la Administración del Estado, a través de la modificación de diversos cuerpos legales, con el fin de que la actuación del Estado sea ágil y eficiente.
[2] García, Gonzalo y Contreras, Pablo, “Derecho de acceso a la información en Chile. Nueva regulación e implicancias para el sector de la Defensa Nacional, en Estudios Constitucionales, N°1, 2009, pp. 5-6.
[3] De la Fuente, Gloria, “Transparencia con sentido”, diario La Tercera, 28 de julio de 2018, disponible en https://www.latercera.com/opinion/noticia/transparencia-con-sentido/260350/; Martínez Bargueño, Manuel, “La modernización del lenguaje administrativo”, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, N° 250, 1991, p. 231.
[4] Prieto de Pedro, Jesús y Abril Curto, Gonzalo, “Reflexiones y propuestas para la modernización del lenguaje jurídico-administrativo castellano, en Revista de Llengua y Dret N° 10, 1987, pp. 7-31 (VER)
[5] Ankeru, Christian y De Ferari, Francisco, “Posicionando el acceso a la información a través del lenguaje: La experiencia del Consejo para la transparencia”, en Hemiciclo.Revista de Estudios Parlamentarios, N° 12, 2015, p. 34. La afirmación, expresada a propósito de la difusión de la ley de transparencia, puede extrapolarse a la información pública en general.
[6] Cortina, Adela, “Lenguaje claro: de la cortesía del filósofo al derecho de los ciudadanos”, Conferencia Inaugural del XII Seminario Internacional de Lengua y Periodismo (03.05.2017). Disponible en: http://www.fundeu.es/noticia/lenguaje-claro-de-la-cortesia-del-filosofo-al-derecho-de-los-ciudadanos. Aquí tomo la metáfora del lenguaje como puente de Adela Cortina.
[7] Peces-Barba, Gregorio, Curso de Derechos Fundamentales, Coedición de la Universidad Carlos III de Madrid y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1999, p. 588.
[8] También es una obligación que tienen los privados con las personas ya no como ciudadanos, sino como usuarios o consumidores.
[9] Cortina, Adela, “Lenguaje claro: de la cortesía del filósofo al derecho de los ciudadanos”, Conferencia Inaugural del XII Seminario Internacional de Lengua y Periodismo (03.05.2017), citado.
[10] La información pública es “el presupuesto base” de la participación política o participación ciudadana y comprende todas aquellas acciones al interior de la sociedad, dirigidas a demandar, influir o tomar parte en el proceso de decisiones públicas. Bermúdez Soto, Jorge y Mirosevic Verdugo, Camilo, “El acceso a la información pública como base para el control social y la protección del patrimonio público, en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, N° XXXI, pp. 447-448.
[11] Strandvik, Ingemar, “La modernización del lenguaje jurídico en Suecia: ¿Enseñanzas aplicables a otras tradiciones?”, en Montolío, Estrella (Ed.), Hacia la modernización del discurso jurídico, Publicacions i Edicions de la Universitat de Barcelona, Barcelona, (2011), p.131; Poblete; Bermudez
[12] Martínez Bargueño, Manuel, citado, pp. 224 y 225; 225-229; Poblete Olmedo, Claudia y Fuenzalida González, Pablo, “Una Mirada al lenguaje claro en el ámbito judicial latinoamericano”, en Revista de Lengua i Drit/Journal of Language and Law, N° 69, 2018, pp. 123-125.
[13] Se suscribió un Acuerdo de Colaboración entre la Contraloría General de la República, la Corte Suprema, la Cámara de Diputados, el Consejo para la Transparencia, la Pontifica Universidad Católica de Valparaíso y la Biblioteca Nacional del Congreso Nacional, para trabajar de manera conjunta en la implementación de acciones orientadas a generar iniciativas, proyectos y medidas que promuevan, difundan y faciliten el uso del lenguaje claro al interior de las respectivas instituciones
[14] Richardson, Johanna, “Lenguaje Claro: Orígenes, historia y un caso en estudio”, en Hemiciclo, Academia Parlamentaria de la Cámara de Diputados, N° 12, 2015, pp. 8-9. Jimmy Carter aprobó, en 1978, la Orden Ejecutiva N° 12-0444, que disponía utilizar términos sencillos y claros en los reglamentos; Bill Clinton aprobó un memorándum que recomendaba la utilización de un lenguaje claro en la escritura de gobierno y Barack Obama aprobó el año 2010 la Plain Writting Act, que no se ha implementado.
[15] Se ha utilizado en México (2006); Chile (2015) y Argentina (2017) Vid. Poblete Olmedo, Claudia y Fuenzalida González, Pablo, citado, pp.129 y 131. Debe destacarse, en nuestro país, el trabajo de la profesora Claudia Poblete. Vid. “Lenguaje claro en Chile: de intenciones particulares a un acuerdo y política pública”, disponible en: http://www.lenguajejuridico.com/lenguaje-claro-chile/
[16] http://www.lenguajeclarochile.cl/ Se constituye inicialmente el año 2015. El año 2017 se firma un acuerdo entre varias instituciones, a la que se suma también el Poder Ejecutivo -en junio de 2017-, a través de la SEGPRES.
[17] No ya una concesión sino una exigencia de justicia. Cortina, Adela, “Lenguaje claro: de la cortesía del filósofo al derecho de los ciudadanos”.
[18] Cotiño Hueso, Lorenzo, “El reconocimiento y contenido internacional del acceso a la información pública como derecho fundamental”, en Teoría y Realidad Constitucional, N° 40, 2017, p. 302.
[19] OEA, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano. Párrafo 32. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/ACCESO%20A%20LA%20INFORMACION%20FINAL%20CON%20PORTADA.pdf
[20] Comité Jurídico Interamericano. Resolución 147 del 73° Período Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información. 7 de agosto de 2008. Punto resolutivo 4. Disponible en: http://www.oas.org/cji/CJI-RES_147_LXXII-O-08_esp.pdf
[21] En el artículo 5, letra a), establece el deber de los prestadores de “velar por que se utilice un lenguaje adecuado e inteligible durante la atención; cuidar que las personas que adolezcan de alguna discapacidad, no tengan dominio del idioma castellano, o sólo lo tengan en forma parcial, puedan recibir la información necesaria y comprensible…”. Más adelante, en el acápite relativo al derecho a la información, en el artículo 8, se señala que “toda persona tiene derecho a que el prestador institucional le proporcione información suficiente, oportuna, veraz y comprensible […] respecto de los elementos que enumera. Esa exigencia de entregar a las personas, en su calidad de paciente, información comprensible, se reitera en los artículos 10, 11, relativo a la información comprensible sobre el diagnóstico y resultados relevantes de exámenes y procedimientos; es un presupuesto del consentimiento informado, artículo 14, inciso segundo y del asentimiento y negativa de tratamiento, de acuerdo con el artículo 16.
[22] El artículo 2, se refiere a la información nutricional de los alimentos y de sus ingredientes que deben proporcionar los fabricantes, productores, distribuidores e importadores de alimentos, estableciendo el deber del Ministerio de Salud de velar especialmente que dicha información sea visible y de fácil comprensión por la población.
[23] Hay un proyecto de ley -Boletín N°11081-31- que incorpora una modificación a la ley 20.285, aunque sólo se refiere al “formato accesible” Hay un proyecto de ley -Boletín N°11081-31- que incorpora una modificación a la ley 20.285, aunque sólo se refiere al “formato accesible”.
[24] Milione, Ciro, “El derecho a la motivación de las resoluciones judiciales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el derecho a la claridad. Reflexiones en torno a una deseada modernización del lenguaje jurídico”, en Estudios de Deusto, Vol. 63, N°2, 2015, p. 174. Disponible en: http://revista-estudios.revistas.deusto.es/article/view/923/1060 Este derecho fue propuesto por la Comisión de Modernización del Lenguaje Jurídico, en España.
[25]Milione, Ciro, citado, p.186.