Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=161370&pageIndex=0&doclang=CS&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2481499
Timestamp: 2020-07-06 21:48:06+00:00
Document Index: 48297651

Matched Legal Cases: ['čl. 127', 'čl. 127', 'čl. 5', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'soud ', 'čl. 123', 'čl. 104', 'čl. 104', 'čl. 104', 'soud ', 'čl. 79', 'soud ', 'čl. 127', 'čl. 267', 'čl. 79', 'čl. 23', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 127', 'in fine', 'čl. 4', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 127', 'čl. 18', 'čl. 18', 'čl. 18', 'čl. 5', 'čl. 119', 'čl. 119', 'čl. 127', 'čl. 282', 'čl. 127', 'čl. 282', 'soud ', 'soud ', 'čl. 127', 'čl. 282', 'čl. 5', 'čl. 5', 'čl. 296', 'soud ', 'čl. 127', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 18', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 127', 'čl. 123', 'čl. 18', 'čl. 123', 'čl. 18', 'čl. 123', 'čl. 18', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'soud ', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'soud ', 'čl. 123', 'čl. 123', 'soud ', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 123', 'čl. 127', 'čl. 123', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 127', 'čl. 282', 'čl. 3', 'čl. 4', 'čl. 5', 'čl. 6', 'čl. 13', 'čl. 14', 'čl. 13', 'čl. 3', 'čl. 3', 'čl. 5', 'čl. 5', 'čl. 6', 'čl. 9', 'čl. 9', 'čl. 12', 'čl. 104', 'čl. 18']

přednesené dne 14. ledna 2015(1)
Johann Heinrich von Stein a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverfassungsgericht (Německo)]
„Hospodářská a měnová politika – Platnost rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 – Technické znaky operací spočívajících v nákupu státních dluhopisů na sekundárním trhu [‚Outright Monetary Transactions‘ (OMT)] – Přezkum souladu aktů Unie s vnitrostátními ústavami – Akty ultra vires – Ústavní identita – Loajální spolupráce – Přípustnost – Povaha aktu napadnutelného v řízení o rozhodnutí o předběžné otázce – Politika Evropské centrální banky v oblasti komunikace s veřejností – Pravomoci Evropské centrální banky – Cenová stabilita – Obnovení transmisních kanálů měnové politiky – Článek 119 a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU – Mimořádné okolnosti – Nestandardní opatření měnové politiky – Zásada proporcionality – Článek 5 odst. 4 Smlouvy o EU – Článek 123 SFEU – Zákaz měnového financování členských států eurozóny“
II – Skutkové okolnosti a řízení před vnitrostátním soudem
III – Předběžná otázka položená Soudnímu dvoru
IV – Úvodní úvaha: K problému „funkčnosti“ předběžné otázky v kontextu relevantní judikatury BVerfG
V – Přípustnost
A – První předběžná otázka: článek 119 SFEU a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a meze měnové politiky ECB
1. Stanoviska zúčastněných
i) Ke statutu a mandátu ECB
ii) Nestandardní opatření měnové politiky a začlenění programu OMT mezi tato opatření
– Nestandardní opatření měnové politiky, jak je vysvětluje ECB
– Program OMT jakožto nestandardní opatření měnové politiky
b) Pravomoci ECB a program OMT
i) Program OMT a hospodářská politika Unie a členských států jakožto hranice pravomoci ECB
– Hospodářská a měnová politika Unie
– Program OMT ve světle kritérií definujících hospodářskou politiku a měnovou politiku Unie
– Cíle programu OMT
– Podmíněnost a souběžnost
– Obcházení
– Mezitímní závěr
ii) Přezkum proporcionality programu OMT (čl. 5 odst. 4 SEU)
– Odůvodnění okolností, z nichž program OMT vycházel, jako předpoklad proporcionality
– Test vhodnosti
– Test nezbytnosti
– Test proporcionality v úzkém slova smyslu
c) Odpověď na první předběžnou otázku
B – Druhá předběžná otázka: slučitelnost programu OMT s čl. 123 odst. 1 SFEU (zákaz měnového financování států eurozóny)
1. Postoj účastníků řízení
a) Zákaz měnového financování členských států (čl. 123 odst. 1 SFEU) a nabytí státních dluhopisů ze strany ECB
b) Program OMT a jeho slučitelnost se zákazem stanoveným v čl. 123 odst. 1 SFEU
i) Vzdání se práva uplatnit pohledávku a postavení pari passu
ii) Riziko selhání
iii) Držení dluhopisů až do jejich splatnosti
iv) Časový okamžik nabytí dluhopisů
v) Pobídka k nabytí na primárním trhu
3. Odpověď na druhou předběžnou otázku
1. Evropská centrální banka oznámila prostřednictvím tiskové zprávy vydané po zasedání Rady guvernérů konaném ve dnech 5. a 6. září 2012, že byla uzavřena dohoda o zavedení programu nákupu státních dluhopisů vydaných státy eurozóny, a to pod názvem „Outright Monetary Transactions“ (přímé měnové operace; dále jen „OMT“). V této tiskové zprávě byly upřesněny základní charakteristiky výše uvedeného programu nákupu dluhopisů. Nebyly však přijaty žádné právní nástroje, jimiž by byl tento program upraven, a k dnešnímu dni je tato situace stejná.
2. Ve výše uvedené tiskové zprávě Evropská centrální banka (dále jen „ECB“) oznámila, že je připravena nabývat za určitých podmínek státní dluhopisy států eurozóny na sekundárních trzích. Stručně řečeno, podle ECB mělo uplatnění programu záviset na tom, zda se na dotyčný stát nebo na dotyčné státy vztahuje program finanční pomoci v rámci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability za předpokladu, že daný program zahrnuje možnost nákupů na primárním trhu. Operace prováděné v rámci programu OMT se měly zaměřit na nejkratší části výnosové křivky, aniž byla stanovena ex ante kvantitativní omezení, přičemž s ECB mělo být zacházeno stejně (pari passu) jako se soukromými věřiteli a byl přijat závazek, že vytvořená likvidita bude v plném rozsahu sterilizována.
3. Program OMT byl tedy vytvořen v kontextu situace, která byla považována za mimořádnou pro udržení životaschopnosti měnové politiky svěřené ECB, a měl na tuto situaci reagovat. Mezinárodní hospodářská krize, která začala v roce 2008, se v roce 2010 změnila v krizi státních dluhů několika států eurozóny. V létě 2012, když začali investoři pochybovat o udržitelnosti eura, hrozilo některým členským státům eurozóny, že se ocitnou v neudržitelné finanční situaci, k níž vedl zdánlivě nezastavitelný růst rizikových přirážek uplatněných na jejich státní dluhopisy. Zdálo se, že předpovídané „zrušení“ eura a následný návrat k národním měnám budou neodvratné. A právě v této situaci ohlásila ECB svůj program OMT, který byl obecně vnímán jako naplnění slibu předsedy ECB M. Draghiho, který několik týdnů předtím sdělil, že v mezích svých pravomocí učiní „vše, co bude zapotřebí“ k obnovení důvěry v jednotnou měnu.
4. Vůbec poprvé za celou dobu své existence se Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud; dále jen „BVerfG“) obrací na Soudní dvůr podle článku 267 SFEU, a sice proto, že pochybuje o legalitě výše uvedeného programu OMT. Jak bude vysvětleno níže, otázky, jež BVerfG vznesl, svědčí o zásadních problémech v oblasti výkladu, jež musí Soudní dvůr vyřešit.
5. Prvním z bodů, které v této věci zasluhují pozornost, je okolnost, že BVerfG pokládá předběžnou otázku v rámci, který označuje jako přezkum ultra vires unijních aktů, které mají dopad na „ústavní identitu“ Spolkové republiky Německo. BVerfG přitom vychází z předpokladu, že zpochybněný akt ECB je z pohledu vnitrostátního ústavního práva, jakož i z pohledu unijního práva, protiprávní, avšak tuto myšlenku zatím dále nerozvíjí a předkládá ji Soudnímu dvoru, aby ji posoudil ve světle unijního práva.
6. Kromě toho se Soudní dvůr musí zabývat rovněž problémem přípustnosti, jehož jádrem je otázka, zda lze napadnout dohodu, u níž byly oznámeny pouze hlavní rysy, a to prostřednictvím tiskové zprávy. Ačkoli má tato dohoda podobu pouhé tiskové zprávy, která se jen stěží může stát předmětem přezkumu platnosti, mohly by okolnosti projednávaného případu a zvláštní úloha, kterou v činnosti centrálních bank hraje komunikace s veřejností, vést k odlišnému závěru.
7. Co se týče merita věci, Soudní dvůr má vyřešit problémy, které ve veřejném právu vznikají tradičně v souvislosti s mimořádnými situacemi. V situaci, kdy hrozí roztříštění eurozóny, je Soudnímu dvoru položena otázka, jaké pravomoci náleží ECB, která na rozdíl od jiných centrálních bank představuje orgán s velmi omezeným mandátem. ECB poukazuje na to, že program OMT je přiměřeným nástrojem k řešení mimořádných situací, neboť navzdory své „nestandardní“ povaze a rizikům, jež obnáší, nesleduje jiný cíl než učinit vše nezbytné k tomu, aby mohla ECB obnovit svou schopnost účinně využívat své nástroje měnové politiky. Stěžovatelé v původním řízení i sám předkládající soud naopak pochybují o tom, zda program sleduje ve skutečnosti právě tento cíl, neboť mají za to, že hlavním cílem tohoto programu je zajistit, aby se ECB stala pro státy eurozóny „věřitelem poslední instance“.
8. S ohledem na tuto situaci upozornil BVerfG Soudní dvůr na své pochybnosti týkající se slučitelnosti programu OMT se Smlouvami. Zaprvé se přitom táže, zda má být tento program spíše než za opatření měnové politiky považován za opatření hospodářské politiky, které tudíž nespadá do pravomoci ECB. Zadruhé zpochybňuje, že výše uvedené opatření dodržuje zákaz měnového financování, který je uveden v čl. 123 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
9. Hlava VIII třetí části SFEU, která je nadepsána „Hospodářská a měnová politika“, začíná tímto úvodním ustanovením:
„Článek 119
1. Činnosti členských států a Unie ve smyslu článku 3 Smlouvy o Evropské unii zahrnují za podmínek stanovených Smlouvami zavedení hospodářské politiky, která je založena na úzké koordinaci hospodářských politik členských států, na vnitřním trhu a na vymezení společných cílů a která je prováděna v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží.
2. Souběžně s tím zahrnují tyto činnosti za podmínek a v souladu s postupy stanovenými Smlouvami jednotnou měnu – euro, jakož i vymezení a provádění jednotné měnové a devizové politiky, jejímž prvořadým cílem je udržet cenovou stabilitu, a aniž je dotčen tento cíl, podporovat obecnou hospodářskou politiku v Unii v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží.
3. Tyto činnosti členských států a Unie zahrnují dodržování následujících hlavních zásad: stabilní ceny, zdravé veřejné finance a měnové podmínky a trvale udržitelná platební bilance.“
10. Dále SFEU zavádí ustanovení o zákazu měnového financování členských států, které zní takto:
„Článek 123
1. Evropské centrální bance nebo centrálním bankám členských států (dále jen ,národní centrální banky‘) se zakazuje poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům, institucím nebo jiným subjektům Unie, ústředním vládám, regionálním nebo místním orgánům nebo jiným veřejnoprávním orgánům, jiným veřejnoprávním subjektům nebo veřejným podnikům členských států; rovněž je zakázán přímý nákup jejich dluhových nástrojů Evropskou centrální bankou nebo národními centrálními bankami.
2. Odstavec 1 se nepoužije na úvěrové instituce ve veřejném vlastnictví, kterým národní centrální banky a Evropská centrální banka v souvislosti s poskytováním peněžních prostředků centrálními bankami poskytují stejné zacházení jako soukromým úvěrovým institucím.“
11. Hlavní cíle a úkoly ECB jsou ve SFEU vymezeny následovně:
„Článek 127
1. Prvořadým cílem Evropského systému centrálních bank (dále jen ,ESCB‘) je udržovat cenovou stabilitu. Aniž je dotčen cíl cenové stability, podporuje ESCB obecné hospodářské politiky v Unii se záměrem přispět k dosažení cílů Unie, jak jsou vymezeny v článku 3 Smlouvy o Evropské unii. ESCB jedná ve shodě se zásadami stanovenými v článku 119 a v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží, čímž podporuje efektivní umisťování zdrojů.
– vymezuje a provádí měnovou politiku Unie,
– provádí devizové operace v souladu s článkem 219,
12. Nezávislost ECB je zakotvena a zaručena článkem 130 SFEU, který zní takto:
„Při výkonu pravomocí a plnění úkolů a povinností svěřených jim Smlouvami a statutem ESCB a ECB nesmějí Evropská centrální banka, žádná národní centrální banka ani žádný člen jejich rozhodovacích orgánů vyžadovat ani přijímat pokyny od orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, od žádné vlády členského státu ani od jakéhokoli jiného subjektu. Orgány, instituce nebo jiné subjekty Unie a vlády členských států se zavazují zachovávat tuto zásadu a nesnažit se ovlivňovat členy rozhodovacích orgánů Evropské centrální banky či národních centrálních bank při plnění jejich úkolů.“
13. Protokol č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a ECB vyjmenovává nástroje měnové politiky, jež má ECB k dispozici, přičemž pro účely projednávané věci mají význam tyto nástroje:
– obchodovat na finančních trzích s pohledávkami a obchodovatelnými cennými papíry znějícími na euro nebo na jiné měny a s drahými kovy formou promptních nebo termínovaných nákupů a prodejů, formou dohod o zpětném odkupu nebo formou výpůjček či půjček,
– provádět úvěrové operace s úvěrovými institucemi a s ostatními účastníky trhu s tím, že úvěry jsou dostatečně zajištěny.
18.2. ECB stanoví obecné zásady operací na volném trhu a úvěrových operací prováděných ECB nebo národními centrálními bankami včetně zásad pro vyhlašování podmínek, za nichž jsou národní centrální banky připraveny takové operace provádět.“
14. V roce 1993, tedy v době před zřízením ECB, kdy probíhal přechod k Hospodářské a měnové unii, přijala Rada nařízení (ES) č. 3603/93 ze dne 13. prosince 1993, kterým se upřesňují definice pro použití zákazů uvedených v [čl. 104 a čl. 104b odst. 1] Smlouvy [článek 123 SFEU] (Úř. věst. L 332, s. 1; Zvl. vyd. 10/01, s. 27). Pro účely projednávaného řízení je namístě odkázat na následující pojmy a ustanovení tohoto nařízení:
vzhledem k tomu, členské státy musí přijmout vhodná opatření, aby zákazy uvedené v článku 104 Smlouvy byly účinně a plně dodržovány; že zejména nesmí být využito odkupů na druhotném trhu k obcházení účelu tohoto článku.
1. Pro účely článku 104 Smlouvy se
a) ,přečerpáním zůstatku bankovních účtů‘ rozumí jakékoliv poskytnutí prostředků veřejnému sektoru, jež se v účetnictví zanese nebo může zanést jako záporné saldo;
b) ,jiným typem úvěru‘ rozumí:
i) jakákoliv pohledávka vůči veřejnému sektoru existující k 1. lednu 1994, s výjimkou pohledávek s pevnou dobou splatnosti nabytých před tímto dnem;
ii) jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám;
iii) aniž je dotčen čl. 104 odst. 2 Smlouvy, jakákoliv operace s veřejným sektorem, jež vede nebo může vést ke vzniku pohledávky vůči němu.
15. Za relevantní pro účely projednávaného řízení se považují následující ustanovení Základního zákona (Grundgesetz) Spolkové republiky Německo:
(1) Lidská důstojnost je nedotknutelná. Je povinností všech orgánů veřejné moci ji ctít a chránit.
(2) Německý lid proto uznává, že nezadatelnost a nezcizitelnost lidských práv představuje základ každého lidského společenství, míru a spravedlnosti ve světě.
(3) Níže uvedená základní práva jsou závazná pro orgány zákonodárné, výkonné a orgány soudní moci a představují přímo použitelná práva.
(1) Spolková republika Německo je demokratický a sociální spolkový stát.
(2) Všechna státní moc vychází z lidu. Lid ji vykonává volbami a hlasováními a prostřednictvím zvláštních orgánů zákonodárství, výkonné moci a soudnictví.
(3) Zákonodárství je vázáno ústavním řádem, výkonná moc a soudnictví jsou vázány zákonem a právem.
(1) Pro uskutečnění sjednocené Evropy se Spolková republika Německo účastní na rozvoji Evropské Unie, založené na zásadách demokracie, právního státu, na sociálních a federativních zásadách a na zásadě subsidiarity a zaručující ochranu základních práv ve své podstatě srovnatelnou s touto ústavou. Za tím účelem může Spolek přenést výsostná práva prostřednictvím zákona se schválením Bundesrat. Pro založení Evropské Unie, jakož i pro změny jejich smluvních základů a srovnatelné úpravy, jimiž se tato ústava mění nebo doplňuje ve svém obsahu nebo jimiž se takové změny nebo doplňky umožňují, platí článek 79 odst. 2 a 3.
3) Změna této ústavy, která se dotýká rozčlenění Spolku na země, zásadního spolupůsobení zemí při zákonodárství nebo zásad stanovených v článcích 1 a 20, je nepřípustná.
Spolek zřídí Bundesbank jako měnovou a centrální banku. Její úkoly a pravomoci mohou být v rámci Evropské unie přeneseny na Evropskou centrální banku, která je nezávislá a povinna jako hlavní cíl zajišťovat cenovou stabilitu.“
16. Podle judikatury Bundesverfassungsgericht má tento soud zajišťovat kontrolu ústavnosti aktů vydaných orgány a institucemi Unie, které jsou založeny na zjevném překročení pravomocí nebo se dotýkají „ústavní identity“ vyplývající z „doložky o neměnnosti“ obsažené v čl. 79 odst. 3 Základního zákona z Bonnu.
17. Co se týče kontroly případů zjevného překročení pravomocí, která bývá označována jako „přezkum ultra vires“, BVerfG v rozsudku ze dne 6. července 2010 uvedl, že tento přezkum může být prováděn pouze takovým způsobem, jaký je nejpříznivější pro uplatnění unijního práva. Kromě toho BVerfG také rozhodl, že v rámci tohoto přezkumu musí být uznávána závazná povaha usnesení Soudního dvora týkajících se výkladu unijního práva.
18. Podle názoru BVerfG může k přezkumu ultra vires unijního aktu dojít, pouze pokud je zjevné, že akty evropských orgánů a institucí byly přijaty mimo rámec pravomocí, které jim byly přiznány, a za předpokladu, že z hlediska zásady svěřených pravomocí a zásady legality, jimiž se řídí právní stát, je toto překročení pravomocí „dostatečně závažné“(2).
19. V době od začátku roku 2010 do začátku roku 2012 přijali nejvyšší představitelé a zástupci vlád zemí EU a eurozóny několik opatření ke zmírnění závažných následků, jimiž finanční krize poznamenala světové hospodářství. Vzhledem k postupné proměně finanční krize v krizi státního dluhu několika členských států bylo rozhodnuto, že kromě přijetí dalších opatření dojde rovněž k trvalému zřízení Evropského mechanismu stability, jehož cílem je udržovat finanční stabilitu eurozóny tím, že poskytne finanční pomoc kterémukoliv ze států zapojených do tohoto mechanismu.
20. Navzdory úsilí Unie a členských států došlo v létě 2012 k výraznému zvýšení rizikových prémií požadovaných v souvislosti s dluhopisy vydanými několika státy eurozóny. Na pochybnosti investorů týkající se udržitelnosti Měnové unie reagovali zástupci Unie a států eurozóny opakovaným zdůrazňováním nezvratné povahy jednotné měny. Právě v té době prohlásil předseda ECB, jehož slova pak byla mnohokrát opakována, že ECB v mezích svých pravomocí učiní vše, co bude zapotřebí k udržení eura(3).
21. O několik týdnů později, jak je uvedeno v zápisu ze zasedání č. 340 konaného ve dnech 5. a 6. září 2012, schválila Rada guvernérů ECB hlavní parametry programu přímých měnových transakcí na sekundárním trhu se státními dluhopisy, který byl oficiálně nazván „Outright Monetary Transactions“. Jak vyplývá z písemných vyjádření, jež předložila ECB v tomto řízení, byl na tomto zasedání rovněž schválen návrh rozhodnutí o přímých měnových operacích a o zrušení rozhodnutí ECB/2010/5 a rovněž návrh pokynu týkajícího se provádění přímých měnových operací. Oba tyto návrhy byly následně změněny na zasedáních Rady guvernérů konaných ve dnech 4. října 2012 a 7. a 8. listopadu 2012.
22. Dne 6. září 2012 oznámil předseda ECB na tiskové konferenci k zasedání Rady guvernérů hlavní parametry programu OMT, které jsou uvedeny rovněž v tiskové zprávě z téhož dne, která je dostupná v angličtině na internetových stránkách ECB. Tuto zprávu tvoří text, v němž jsou uvedeny technické charakteristiky programu OMT, které jsou popsány následovně:
„Jak bylo ohlášeno dne 2. srpna 2012, Rada guvernérů Evropské centrální banky (ECB) dnes přijala rozhodnutí o řadě technických znaků přímých operací Eurosystému na sekundárním trhu se státními dluhopisy, jejichž cílem je zajištění řádné transmise měnové politiky a jednotnosti měnové politiky. Tyto operace se budou nazývat Přímé měnové operace (zkráceně OMT podle anglického znění) a budou prováděny v následujícím rámci:
Jednou z nezbytných podmínek přímých měnových operací je přísná a účinná podmíněnost spojená s příslušným programem Evropského fondu finanční stability / Evropského stabilizačního mechanismu (zkráceně EFSF/ESM podle anglického znění). Tyto programy mohou mít formu úplného programu makroekonomické konsolidace EFSF/ESM nebo preventivního programu (úvěrová linka za zpřísněných podmínek) za předpokladu, že programy zahrnují možnost nákupů EFSF/ESM na primárním trhu. Dále by mělo být dohodnuto zapojení MMF do procesu přípravy podmíněnosti pro danou zemi a sledování daného programu.
Rada guvernérů zváží přímé měnové operace do té míry, aby byly z hlediska měnové politiky oprávněné, pokud je plně respektována podmíněnost programu, a ukončí je, jakmile budou dosaženy jejich cíle nebo pokud není prováděna makroekonomická konsolidace nebo preventivní program.
Po pečlivém vyhodnocení rozhodne Rada guvernérů o zahájení, pokračování a ukončení přímých měnových operací zcela podle svého uvážení a v souladu s mandátem provádět měnovou politiku.
S přímými měnovými operacemi se uvažuje pro budoucí případy programů EFSF/ESM pro makroekonomické konsolidační nebo preventivní programy, jak je uvedeno výše. Připadají v úvahu také pro členské státy, které se v současné době účastní programu makroekonomické konsolidace, v době, kdy budou znovu získávat přístup na trh dluhopisů.
Přímé měnové operace se budou zaměřovat na kratší část výnosové křivky, a zejména na státní dluhopisy se splatností od jednoho roku do tří let.
Pro rozsah přímých měnových operací nejsou stanovena ex ante kvantitativní omezení.
Eurosystém v právním aktu týkajícím se přímých měnových operací uvede, že přijímá rovnocenné postavení (pari passu) jako soukromí nebo jiní věřitelé s ohledem na dluhopisy vydané zeměmi eurozóny a nakoupené Eurosystémem prostřednictvím přímých měnových operací, v souladu s podmínkami daných dluhopisů.
Likvidita vytvořená prostřednictvím přímých měnových operací bude plně sterilizována.
Souhrn účastí na přímých měnových operacích a jejich tržní ceny budou zveřejňovány týdně. Průměrná doba trvání účastí na přímých měnových operacích a rozpis podle jednotlivých států budou zveřejňovány měsíčně.
Program pro trh s cennými papíry
V důsledku dnešního rozhodnutí o přímých měnových operacích je program pro trh s cennými papíry (zkráceně SMP podle anglického znění) ukončen. Likvidita poskytnutá prostřednictvím SMP bude nadále absorbována jako v minulosti, a existující cenné papíry v portfoliu SMP budou drženy do splatnosti.“
23. Několik německých stěžovatelů podalo k BVerfG individuálně ústavní stížnost na nečinnost německé spolkové vlády, která spočívá v tom, že nepodala k Soudnímu dvoru žalobu na neplatnost oznámení ze dne 6. září 2012 týkajícího se programu OMT .
24. Fraction Die Linke im Deutschen Bundestag (dále jen „Die Linke“), politická skupina s parlamentním zastoupením v Bundestag (Spolkový sněm), podala k BVerfG návrh v řízení o sporech ústavních orgánů, přičemž požaduje, aby Bundestag prosadil zrušení programu OMT, který oznámila ECB dne 6. září 2012.
25. Dne 10. února 2014 byla do rejstříku kanceláře Soudního dvora zapsána žádost BVerfG o rozhodnutí o předběžné otázce, která byla podána v rámci řízení, jež zahájili výše uvedení individuální stěžovatelé a parlamentní skupina Die Linke.
26. Předkládající soud pokládá následující otázky:
„1) a) Je rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 o technických znacích přímých měnových operací (Technical features of Outright Monetary Transactions) neslučitelné s článkem 119 SFEU a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a s články 17 až 24 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, protože překračuje ve výše uvedených ustanoveních upravenou pravomoc Evropské centrální banky ve věcech měnové politiky a zasahuje do pravomoci členských států?
Vyplývá překročení pravomoci svěřené Evropské centrální bance zejména z toho, že rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012
i) se váže na hospodářskopolitické programy pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (podmíněnost);
ii) počítá s nákupem státních dluhopisů jen určitých členských států (selektivnost);
iii) počítá s nákupem státních dluhopisů zemí zapojených do programů navíc k programům pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (souběžnost);
iv) mohlo by obcházet omezení a podmínky programů pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (obcházení)?
b) Je rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 o technických znacích přímých měnových operací neslučitelné se zákazem měnového financování rozpočtu, zakotveným v článku 123 SFEU?
Brání slučitelnosti s článkem 123 SFEU zejména to, že rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012
i) nestanoví žádné kvantitativní omezení nákupu státních dluhopisů (objem);
ii) nestanoví žádný časový odstup mezi vydáním státních dluhopisů na primárním trhu a jejich nákupem Evropským systémem centrálních bank na sekundárním trhu (utváření tržních cen);
iii) připouští, aby byly veškeré nabyté státní dluhopisy drženy až do splatnosti (zásah do logiky trhu);
iv) neobsahuje žádné specifické požadavky na úvěrovou kvalitu státních dluhopisů, které mají být nabyty (riziko selhání);
v) stanoví rovné zacházení mezi Evropským systémem centrálních bank a soukromými a jinými vlastníky státních dluhopisů (částečné prominutí dluhu)?
2. Podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 o technických znacích přímých měnových operací coby akt orgánu Evropské unie nepovažoval za způsobilý předmět žádosti podle čl. 267 odst. 1 písm. b) SFEU:
a) Je třeba článek 119 SFEU a článek 127 SFEU a články 17 až 24 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky vykládat tak, že Eurosystému alternativně nebo kumulativně dovolují
i) učinit nákup státních dluhopisů závislým na existenci a dodržování hospodářskopolitických programů pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (podmíněnost);
ii) nakupovat státní dluhopisy jen určitých členských států (selektivnost);
iii) nakupovat státní dluhopisy zemí zapojených do programů navíc k programům pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (souběžnost);
iv) obcházet omezení a podmínky programů pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (obcházení)?
b) Je článek 123 SFEU s ohledem na zákaz měnového financování rozpočtu třeba vykládat tak, že Eurosystému alternativně nebo kumulativně dovoluje
i) nakupovat státní dluhopisy bez kvantitativního omezení (objem);
ii) nakupovat státní dluhopisy bez minimálního časového odstupu od jejich vydání na primárním trhu (utváření tržních cen);
iii) všechny nabyté dluhopisy držet až do splatnosti (zásah do logiky trhu);
iv) nabývat státní dluhopisy bez minimálních požadavků na úvěrovou kvalitu (riziko selhání);
v) souhlasit s rovným zacházením mezi Evropským systémem centrálních bank a soukromými a jinými vlastníky státních dluhopisů (částečné prominutí dluhu);
vi) v časové souvislosti s vydáním státních dluhopisů členských států eurozóny vykonávat vliv na mechanismus tvorby cen vyjádřením úmyslu je koupit nebo jiným způsobem (pobídka k prvnímu nabytí)?“
27. Písemná vyjádření předložili individuální stěžovatelé v původním řízení v souvislosti s ochranou základních práv, Die Linke, Spolková republika Německo, Řecká republika, Kyperská republika, Portugalská republika, Polská republika, Francouzská republika, Italská republika, Nizozemské království, Španělské království, Irská republika a Finská republika, jakož i ECB, Evropský parlament a Evropská komise.
28. Musím předeslat, že Evropský parlament sice předložil písemné i ústní vyjádření, avšak v takovém řízení, jako je toto, k tomu není oprávněn. V případech, kdy je položena předběžná otázka týkající se platnosti a kdy zpochybněný akt nepřijal Evropský parlament, není tento orgán podle článku 23 statutu oprávněn k tomu, aby vstoupil do projednávaného řízení jako vedlejší účastník. Domnívám se tedy, že k písemným a ústním vyjádřením Evropského parlamentu by Soudní dvůr neměl přihlížet.
29. Jednání se konalo dne 14. října 2014. Zúčastnili se jej účastníci řízení, kteří předem předložili písemná vyjádření, s výjimkou Kyperské republiky a Finské republiky.
30. Zvláštností předkládacího usnesení, jímž byla položena projednávaná předběžná otázka, je rozsáhlý úvodní oddíl obsahující vnitrostátní ustanovení a judikaturu, jež jsou považovány za relevantní. Tato zvláštnost však nespočívá v citaci vnitrostátních ustanovení, která v tomto případě zahrnuje pouze několik ustanovení obsažených v ústavě (články 20, 23, 38, 79 a 88 Základního zákona Spolkové republiky Německo, Grundgesetz, dále jen „GG“), nýbrž v obšírném výkladu judikatury BVerfG, která se týká podstaty integrace Spolkové republiky Německo do Evropské unie a jejích ústavou stanovených mezí. V oddíle předkládacího usnesení věnovaném „judikatuře BVerfG“(4), je podán výklad působnosti jeho starší judikatury, která sestává v zásadě z rozsudků ze dne 12. října 1993 (Maastricht)(5), 30. června 2009 (Lisabon)(6) a 6. července 2010 (Honeywell)(7), z nichž posledně jmenovaný bezprostředně předchází rozhodnutí, jímž se nyní zabýváme.
31. Mohlo by se zdát, že jak tomu bývá v mnoha jiných případech, jediným účelem tohoto úvodního oddílu předkládacího usnesení je pomoci Soudnímu dvoru uvést položené otázky do patřičných souvislostí. To také zajisté činíme, avšak nelze tvrdit, že je tento oddíl omezen na pouhé shrnutí uvedené vnitrostátní judikatury. Současně totiž obsahuje také úvahy, jež nelze považovat za bezvýznamné(8).
32. Takto představený kontext vnitrostátní judikatury, jejíž působnost byla Soudnímu dvoru úvodem nastíněna, má podle mého názoru bezprostřední dopad na funkčnost projednávané předběžné otázky. Rád bych poukázal na to, že veškerá tato judikatura je natolik složitá, že se odvažuji ji vykládat pouze s nejvyšší mírou opatrnosti. Také různá stanoviska soudců k rozhodnutí položit předběžnou otázku svědčí o tom, že existují různé názory na uplatnění rozsudku Honeywell na projednávanou věc(9).
33. Řečeno co nejjednodušeji, z obsahu výše zmíněného oddílu věnovaného vnitrostátní judikatuře lze vyvodit následující. Za určitých předpokladů, jež zatím není nutné popisovat, nemusí být odpověď Soudního dvora na otázku, která je položena v souvislosti s takovým unijním aktem, o jaký se jedná v projednávané věci, nezbytně rozhodující pro vyřešení sporů v původním řízení. Naopak je možné, že BVerfG kromě kritéria, jež představuje unijní právo, použije případně na tento sporný akt i další kritérium platnosti, a sice samotnou ústavu státu.
34. Přesněji řečeno, použití ústavy jakožto kritéria pro další posouzení, jež má BVerfG vykonat, zahrnuje jak neměnná povaha ústavy státu („ústavní identita“, na niž odkazuje čl. 79 odst. 3 GG), tak i zásada svěřených pravomocí (což má logicky dopad i na unijní akty přijaté „ultra vires“, jak implicitně vyplývá z čl. 23 odst. 1 GG). Obě tato kritéria vyplývající z ústavy se ani zdaleka vzájemně nevylučují, naopak se mohou vzájemně posilovat(10), což, jak se zdá, nastává i v projednávané věci. Je přitom dáno, že takováto kritéria platnosti (tzv. „přezkum identity“ a „přezkum ultra vires“) může již ze zásady uplatnit výlučně BVerfG(11).
35. V této souvislosti není překvapivé, že některé ze států, které vstoupily do projednávaného řízení jakožto vedlejší účastníci (Nizozemsko, Italská republika a Španělské království) s různou mírou rozhodnosti zpochybnily či dokonce popřely přípustnost projednávané předběžné otázky. Opět zjednodušeně řečeno, tvrdí, že předběžná otázka nepředstavuje procesní nástroj, který by vnitrostátním soudům umožňoval, aby samy prováděly přezkum platnosti unijních aktů, jak je tomu v projednávané věci, nýbrž má zajistit, aby tento přezkum provedl soud, který má k tomu výlučnou pravomoc, a sice Soudní dvůr. Jinými slovy, pokud by vnitrostátní soud s konečnou platností rozhodoval o platnosti unijního aktu, předběžná otázka by měla v takovémto případě pouze čistě konzultační povahu, což by vedlo k tomu, že v systému prostředků nápravy, který zavádějí Smlouvy, by byla její funkce překroucena(12).
36. Vnitrostátní soud by tedy neměl mít možnost podávat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud v rámci tohoto úkonu již existuje možnost, ať již z hlediska věcného či koncepčního, že odpovědí, kterou obdrží, se ve skutečnosti nebude řídit. Tuto možnost by neměl mít, protože se nelze domnívat, že se na takovýto případ vztahuje článek 267 SFEU(13).
37. Po vyložení problému, jež si dovoluji nazvat problémem „funkčnosti“ projednávané předběžné otázky, již nyní předesílám, že podle mého názoru by jej Soudní dvůr měl zahrnout do své odpovědi na položenou otázku. Současně však upozorňuji, že by tak měl učinit pouze v tom rozsahu, v jakém to bude nezbytné pro účely projednávané věci, tedy pouze v souvislosti s jeho dopadem na přípustnost předběžné otázky. Význam i možné dopady zmíněné judikatury BVerfG jsou totiž nesporné, což již dlouho dostatečně dotvrzují nejrůznější právně teoretické výklady(14). Jako příklad postačí uvést zmínku uvedenou v bodě 30 předkládacího rozhodnutí, podle níž jsou pojmy „ústavní identita“ a „přezkum ultra vires“ v mnoha členských státech součástí ústavního dědictví.
38. V této posledně jmenované souvislosti by mělo být připomenuto, že mnohé z ústavních a nejvyšších vnitrostátních soudů projevily potřebu vyslovit velmi různými způsoby a v zásadě za preventivními účely myšlenku, která bývá běžně chápána jakožto extrémní(15) a lze ji nejlépe zobecnit jako rozbití evropského „ústavního uspořádání“ vyplývajícího z procesu integrace, konkrétně v důsledku jednání některého z unijních orgánů.
39. Stejně jako u jiných otázek obdobného významu se nedomnívám, že by bylo pro účely projednávané věci nezbytné, aby se Soudní dvůr zabýval smyslem všech těchto prohlášení, která – jak znovu opakuji – bývají zpravidla považována za extrémní, nebo aby zkoumal, do jaké míry jsou v členských státech rozšířena a zda se shodují či neshodují s tvrzeními, jež uvádí BVerfG. Pro tuto konkrétní záležitost by mělo být obezřetným heslem „One case at a time“(16). Pokusím se vysvětlit důvod, který mě k tomuto názoru vede.
40. Nejprve je třeba poukázat na to, že okolnost, že BVerfG se za dlouhou dobu své existence obrací na Soudní dvůr za účelem podání předběžné otázky vůbec poprvé, z mé strany nepožaduje žádný zvláštní komentář, nanejvýš takový, že se jedná o událost potvrzující určitou tendenci. V důsledku procesu, jímž prochází unijní právní řád a který bychom mohli označit jako určité zhuštění, se zejména ústavní soudy členských států začínají stále častěji chovat jako soudy ve smyslu článku 267 SFEU(17). Právě specifická povaha ústavních soudů, které existují ve většině členských států, v minulosti dostatečně vysvětlovala, že případy, kdy se tyto soudy obracely na Soudní dvůr s žádostí o soudní pomoc nebo o spolupráci při zajištění jednotného výkladu unijního práva, byly spíše výjimečné. Tato obecná situace se však začíná měnit, což možná potvrzuje i projednávaná předběžná otázka.
41. Úvodní oddíl předkládacího rozhodnutí však současně klade důraz na „mimořádnost“ kroku BVerfG. V žádném případě není jednoznačné, že položení projednávané předběžné otázky by mělo být považováno za projev určité tendence v tom smyslu, v jakém jsem ji popsal výše.
42. Ze zmíněné judikatury totiž vyplývá, že předběžná otázka, jíž se zabýváme, je nevyhnutelným důsledkem situace, jež je považována za „mimořádnou“ a kterou lze pro tuto chvíli zjednodušeně označit jako „ultra vires“: má se za to, že určitý orgán či subjekt Unie překročil pravomoci, jež vyplývají ze Smluv, avšak na základě ústavy státu a jí stanovených podmínek. V tomto okamžiku se omezím pouze na to hledisko judikatury, které se týká pojmu ultra vires, a hlediskem zaměřeným na „ústavní identitu“ se zatím nebudu zabývat.
43. V projednávané věci nastal přesně ten případ, jaký jsem právě popsal. Vnitrostátní soud vychází z konstatování a priori, že určitý orgán Unie jednal „ultra vires“(18). Konkrétně a z pohledu vnitrostátního práva, se jedná o „zjevné a strukturálně významné jednání ultra vires“(19), jež má v projednávané věci navíc i dopad na hlavní body ústavy státu.(20)
44. Nejprve co se týče funkčnosti projednávané předběžné otázky, v rozsudku Honeywell bylo v obdobné situaci a v rámci již určitým způsobem zahájeného přezkumu ultra vires uvedeno, že je namístě „poskytnout“ Soudnímu dvoru „příležitost“, aby se vyjádřil k platnosti sporného aktu, přičemž jeho výrok bude BVerfG považovat za „výklad unijního práva, který je v zásadě závazný.“(21)
45. Ponechme zatím stranou pochybnosti, zda je způsob, jímž se vyjadřuje předkládající soud, v dostatečném souladu s povinností, kterou vnitrostátním soudům posledního stupně ukládá článek 267 SFEU. Důležité je, že by se takto do původního řízení, jehož předmětem je již od samotného počátku přezkum ultra vires, „vložilo“ řízení před Soudním dvorem týkající se platnosti téhož sporného aktu. Vycházíme přitom samozřejmě ze zásadního předpokladu, že Soudnímu dvoru přísluší, aby podal svůj výklad unijního práva souvisejícího s přezkumem sporného aktu, přičemž tento výklad bude pro vnitrostátní soud závazný. Otázka je však poněkud složitější.
46. Nevylučuje to totiž, jak rozsudek vzápětí dodává, a pokud to chápu správně, následný („doplňující“) přezkum ze strany BVerfG v případě, že sporný akt „zjevně“ porušil zásadu svěřených pravomocí, přičemž tato „zjevnost“ nastává v případě, že tento akt vznikl „způsobem“, který zahrnuje „konkrétní porušení“ dané zásady, jež lze navíc kvalifikovat jako „dostatečně závažné“(22). Je-li můj výklad výše uvedené pasáže správný, je jednoznačné, že pokud je předběžná otázka takříkajíc „vložena“ do konečného posouzení jednání ultra vires vnitrostátním soudem, vznikají problémy, jež bych označil jako funkční.
47. Dochází totiž k tomu, že tato žádost, která je považována za nezbytnou a na jejímž základě se má Soudní dvůr předběžně vyjádřit ke spornému aktu, byť pouze z pohledu unijního práva, se předkládá – slovy samotného předkládajícího soudu – jako výraz „vztahu spolupráce“, který má mezi oběma soudy existovat.
48. Tento „vztah spolupráce“ sice nemá ani zdaleka přesný obsah, avšak je jasné, že si klade vyšší cíle než jen zavést neurčitý „dialog“ mezi oběma soudy. Podstatou tohoto vztahu je, že povinnost spolkového ústavního soudu zajistit základní řád vycházející z ústavy státu musí být plněna vždy ve smyslu otevřenosti či přístupnosti unijnímu právu („europarechtsfreundlich“), přičemž k tomuto pojetí by se zřejmě došlo také prostřednictvím zásady loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU).
49. Vyjadřuje to v plném rozsahu dvojznačnost, na niž Soudní dvůr naráží v souvislosti s projednávanou předběžnou otázkou: na jednu stranu vidíme vnitrostátní ústavní soud, který s konečnou platností jedná jako vnitrostátní soud posledního stupně ve smyslu článku 267 SFEU, což považuje za výraz zvláštního vztahu spolupráce a obecné povinnosti jednat způsobem, který je v souladu s tzv. „programem integrace“. Na druhou stranu však vidíme vnitrostátní soud, který dává najevo, že se obrací na Soudní dvůr, aniž se vzdává své hlavní odpovědnosti rozhodnout podle podmínek a mezí, jež v souvislosti s evropskou integrací příslušného státu stanoví jeho ústava. V předběžné otázce, jíž se nyní zabýváme, je tato dvojznačnost všudypřítomná, a tudíž ji lze při posuzování projednávaného případu jen velmi stěží opominout.
50. Omezím-li se nyní na problém, jejž jsem označil jako problém funkčnosti projednávané předběžné otázky, mám za to, že je třeba nejprve zjistit, zda projednávaná předběžná otázka splňuje základní předpoklady, které pro tento druh řízení u Soudního dvora, a sice řízení o rozhodnutí o předběžné otázce, stanoví jednotlivé Smlouvy, a na něž se podle unijního práva vztahují ze strategických důvodů soudní záruky(23).
51. Pokud by nicméně jediným způsobem výkladu této předběžné otázky měl být výklad, jejž výmluvně navrhuje Italská republika(24), nezbylo by nic jiného než bez ohledu na zdání mít až to, že se ve skutečnosti nejedná o položení předběžné otázky „podle článku 267“, nýbrž o zcela jiný případ, který v každém případě jen stěží nalezneme ve Smlouvě.
52. Dávám za pravdu některým z vedlejších účastníků tohoto řízení v tom, že předběžná otázka neměla nikdy být pro Soudní dvůr pouhou „příležitostí“ „shodnout se“ s vnitrostátním soudem, ať již při posouzení ultra vires či při jiném, s možným důsledkem, že dospěje-li Soudní dvůr k jinému závěru, jeho odpověď pozbude významu. Je přitom jasné, že tento závěr platí i v případě jednání, které je již z podstaty nakloněno určitému konformnímu výkladu sporného aktu. Za těchto okolností by totiž předběžná otázka, která byla položena Soudnímu dvoru za účelem předběžného vyjádření, mohla přinést konečný nežádoucí výsledek, a sice ten, že by se Soudní dvůr prostě a jednoduše stal součástí kauzálního procesu, na jehož konci je roztříštění ústavního uspořádání, jímž se řídí evropská integrace(25).
53. Ponecháme-li nyní stranou tento způsob chápání předběžné otázky, zdá se, že předkládající soud naznačuje, stále ještě v rámci přezkumu ultra vires, že jeho kritérium či způsob posuzování sporného aktu by se mohly lišit od toho, který přísluší Soudnímu dvoru („může se stát, že nedojde k úplné shodě“)(26). V důsledku toho by došlo i k určité odlišnosti mezi sporem probíhajícím u BVerfG a předchozím řízením u Soudního dvora. Opatrnost, s níž se BVerfG vyjadřuje, spolu s povahou argumentů, které tento soud vznáší(27), mě však vedou k závěru, že z věcného hlediska se budou měřítka pro přezkum ultra vires do značné míry shodovat.
54. V tomto smyslu může být tato otázka vhodným důkazem výše uvedeného tvrzení. Jestliže totiž posouzení platnosti sporného rozhodnutí ECB závisí z větší části na tom, jakým způsobem bude vykládán rozsah pravomoci banky, zejména pak hlavní cíl spočívající v udržení „cenové stability“, výše uvedený pojem je součástí Smlouvy (čl. 127 odst. 1 SFEU) i ústavy státu (článek 88 GG, in fine). V obou případech se jedná o výklad působnosti téhož pojmu, a sice udržení „cenové stability“ jakožto hlavního úkolu ECB bez ohledu na to, zda je tento pojem obsažen v tom či onom základním právním předpisu nebo v obou.
55. V předkládacím rozhodnutí se však tvrdí, že v původním řízení nejde jen o zásadu svěřených pravomocí (ultra vires), nýbrž i o „ústavní identitu“ Spolkové republiky Německo, a to s ohledem na možné dopady sporného aktu na vnitrostátní ústavní orgán, jehož hlavním cílem je vyjadřovat vůli občanů. Řečeno slovy, jež použil BVerfG, v tomto případě dochází v původním řízení k souběžnému uplatnění „přezkumu ultra vires“ a „přezkumu identity“.
56. I v této části předkládacího rozhodnutí je poukazováno na problém různých kritérií, jež při přezkumu používají oba soudy. Co se týče konkrétně „přezkumu identity“, BVerfG doslova navrhuje, že „[v] rámci existující spolupráce přísluší výklad opatření Soudnímu dvoru. Naproti tomu Bundesverfassungsgericht přísluší určení nedotknutelného jádra ústavní identity a posouzení, zda toto opatření (ve výkladu podaném Soudním dvorem) do tohoto jádra zasahuje.“(28)
57. Zde by opět bylo vhodné uvést několik úvah, jejichž význam není zanedbatelný. Namísto toho, abych se zabýval dalšími hypotézami, omezím se nicméně pouze na připomenutí toho, že v projednávané věci, v níž vše hovoří ve prospěch názoru, že „přezkum ultra vires“ a „přezkum identity“ jsou nerozdílně spjaty, nadále přetrvávají problémy, na něž jsem již poukázal v souvislosti s uznáním rozdílných kritérií přezkumu, jež při plnění svých úkolů používají Soudní dvůr a BVerfG.
58. V každém případě si dovolím uvést v tomto stadiu svých úvah několik obecnějších poznámek.
59. Zaprvé se domnívám, že úkol udržet takovou Unii, jakou známe dnes, je téměř nesplnitelný, pokud má podléhat absolutní výhradě, pouze mlhavě definované a ponechané prakticky na volném uvážení jednotlivých členských států, vyjádřené kategorií tzv. „ústavní identity“, tím spíše je-li tato identita považována za odlišnou od „národní identity“ uvedené v čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU.
60. Velmi pravděpodobným důsledkem takovéto „výhrady identity“, kterou by samostatně upravovaly a vykládaly příslušné orgány, zpravidla soudy, v členských státech, jejichž počet, jak snad není zapotřebí připomínat, činí k dnešnímu dni 28, by bylo okrajové postavení unijního právního řádu, přinejmenším z kvalitativního hlediska. Nebudu zabíhat do podrobností a nemám v úmyslu jakkoliv hodnotit, avšak mám za to, že povaha věci, jíž se nyní zabýváme, může posloužit jako dobrý příklad scénáře, který jsem právě popsal.
61. Zadruhé podle mého názoru není nutné připomínat, že Soudní dvůr již velmi dlouhou dobu používá kategorii „ústavních tradic společných“ členským státům, kdykoli hledá inspiraci pro budování systému hodnot, z nichž má Unie vycházet(29). Především v těchto společných ústavních tradicích hledal Soudní dvůr základ samostatné právní kultury, a sice unijní právní kultury. Unie se tak stala nejen právním společenstvím, nýbrž i „společenstvím ústavní kultury“(30). Tato společná ústavní kultura je součástí společné identity Unie, což má podle mého mínění jeden velmi významný důsledek, a sice ten, že ústavní identita jednotlivých členských států, která je v rámci možností specifická, nemůže být vnímána jako něco, co je, velmi opatrně řečeno, na míle vzdáleno společné ústavní kultuře. A naopak správně chápané jednání otevřené k unijnímu právu by mělo ve střednědobém a dlouhodobém měřítku vést k naplnění zásady podstatného sblížení ústavní identity Unie s ústavní identitou jednotlivých členských států.
62. Mám-li se nyní vrátit zpět k problému funkčnosti předběžné otázky, jsem toho názoru, že riziko účelového použití takové otázky v kontextu vnitrostátního posuzování případu, kdy je „přezkum ultra vires“ kombinován s „přezkumem identity“, je natolik reálné, že je namístě si položit otázku, zda by mohl existovat alternativní výklad, který by takovémuto problému zamezil. Podle mého mínění by takovýto alternativní výklad existovat mohl, pokud bychom přihlédli ke způsobu, jakým tento směr judikatury pravděpodobně vznikal, a současně využili možnosti, jež nabízí zásada loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU). Jinými slovy, měla by být využita pozitiva již zmíněné dvojznačnosti, která tuto předběžnou otázku provází.
63. Nelze přitom zapomínat na to, že o závazku, chceme-li jej tak nazvat, položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru se rozsudek BVerfG ze dne 6. července 2010 (Honeywell) zdá se zmiňuje jako o něčem novém, přičemž, jak bylo všeobecně uznáno, byl veden snahou zachovat přirozený dialog mezi soudy, a sice takovým způsobem, aby tento dialog pokračoval tak dlouho, jak si význam dané věci žádá(31). V tomto světle se zavedení předběžné otázky jeví jako projev upřímné snahy, aby výklad unijního práva podaný Soudním dvorem umožnil náležitě rozhodnout o návrhových žádáních podaných v původních řízeních. Výsledný žádoucí stav by pak byl takový, že ani při následném přezkumu provedeném na základě ústavou daných kritérií a s přihlédnutím k okolnostem dané věci by nemohly vzniknout závěry, které by byly v přímém rozporu s odpovědí poskytnutou Soudním dvorem.
64. Je ostatně samozřejmé, že zásada loajální spolupráce se týká i soudů, včetně obou soudů dotčených v tomto významném řízení(32). Tato vzájemná loajalita je tím naléhavější v případech, kdy nejvyšší soud členského státu v rámci zodpovědného výkonu svých ústavou daných pravomocí, a aniž by se zabýval dalšími úvahami, poukáže loajálním způsobem na své pochybnosti týkající se určitého rozhodnutí přijatého orgánem Unie. Tato zásada loajální spolupráce je samozřejmě pro vnitrostátní soudy závazná a tyto soudy jsou v rámci své odpovědnosti povinny tuto zásadu formálně i prakticky uplatňovat. A co se týče Soudního dvora, mám za to, že za okolností projednávané věci je pro něj výše uvedená zásada dvojnásob závazná.
65. Zaprvé, a pokud jde o věc samou, je třeba poukázat na to, že nelze ani v nejmenším pochybovat o tom, že na otázku, jež byla vznesena naprosto loajálním způsobem, je Soudní dvůr povinen odpovědět také s nejvyšší možnou mírou loajality. Zejména jde o to, že velmi explicitní způsob, jakým vnitrostátní soud vyjádřil své vážné obavy týkající se platnosti nebo výkladu dotčeného aktu, by měl být chápán jako výraz míry znepokojení, kterou v této souvislosti pociťuje. Mám za to, že takový je i smysl výzvy německé vlády, podle níž by mělo být k projednávané věci přistupováno „konstruktivním způsobem“(33).
66. Zadruhé, a především o to v tomto okamžiku jde, zásada loajální spolupráce ukládá Soudnímu dvoru, aby navzdory všem problémům, o nichž již bylo dostatečně pojednáno, vynaložil veškeré úsilí k tomu, aby položenou otázku zodpověděl z meritorního hlediska. Soudní dvůr by tedy měl postupovat na základě určitého předpokladu ohledně konečného významu své odpovědi.
67. Konkrétně to znamená, že by neměl předem vyloučit možnost, že až bude vnitrostátní soud zvažovat a posuzovat odpověď na položenou otázku, kterou obdrží od Soudního dvora, a bez dotčení výkonu jeho vlastní odpovědnosti, bude tuto odpověď považovat za rozhodující pro účely původních řízení – ba dokonce by měl důvěřovat tomu, že tak vnitrostátní soud učiní. Jedním z prvků loajální spolupráce je prvek důvěry, a v projednávané věci může tato důvěra nabýt zvláštního smyslu. Je třeba mít na mysli, že způsob, jakým BVerfG formuloval tuto předběžnou otázku, umožňuje Soudnímu dvoru, aby v rámci možností důvěřoval tomu, že výše uvedený soud bude přijatou odpověď považovat za dostatečnou a konečnou a že tato odpověď možná sama o sobě postačí k tomu, aby měl tento soud k dispozici dostatečná kritéria, aby mohl rozhodnout o návrhových žádáních přednesených v původním řízení(34). Důkazem tohoto tvrzení by mohl být i směr, kterým se ubíral sám BVerfG v rozsudku Honeywell(35).
68. Pokud tedy bude takto podaný výklad situace přijatelný, mám za to, že při řešení problému „funkčnosti“ položené předběžné otázky by Soudní dvůr neměl vycházet z jiného předpokladu, než jaký jsem právě navrhl, neboť všechny jiné předpoklady lze považovat za extrémní, stěží řešitelné, a v důsledku toho také nepostačující k tomu, aby bylo možné zamítnout poskytnutí odpovědi ve věci samé na položené předběžné otázky.
69. Jako mezitímní závěr tedy navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil, že otázka je způsobilá k tomu, aby na ni mohla být poskytnuta odpověď ve věci samé.
70. Mnohé členské státy i orgány, které předložily vyjádření v tomto řízení, poukazují na problém přípustnosti hlavních vznesených otázek, jelikož se týkají problému platnosti programu OMT jakožto aktu, který nemá právní účinky vůči třetím osobám.
71. Řečeno velmi stručně, výše uvedení účastníci řízení zdůrazňují, že akt přijatý dne 6. září 2012, jímž se Rada guvernérů rozhodla přijmout hlavní parametry upravující výše zmíněný program, který dosud nebyl s konečnou platností schválen, nemá konečnou povahu, a dokonce by se dalo říci, že se jedná o „přípravný“ akt. Jak potvrdila ECB, na zmíněném zasedání došlo pouze k přijetí určitých parametrů, nikoli k přijetí programu OMT jako takového. K přezkumu platnosti tohoto programu může dojít až v okamžiku, kdy Rada guvernérů v souladu se systémem aktů, který je zakotven ve statutu Evropské centrální banky, tento program formálně schválí a zveřejní jej.
72. Judikatura Soudního dvora by takovýto výklad mohla v zásadě potvrdit. Judikatura vydaná v oblasti žalob na neplatnost nepovoluje zpochybnění aktů, jež nemají právní účinky(36). A konkrétně v souvislosti s předběžnými otázkami Soudní dvůr již v minulosti prohlásil nepřípustnost žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkajících se platnosti atypického aktu, který nebyl zveřejněn a nemá závazné účinky(37). Někteří účastníci tohoto řízení se domnívají, že právě tak je tomu i v případě programu OMT, který byl oznámen předsedou ECB na tiskové konferenci konané dne 6. září 2012 a jehož hlavní technické parametry byly následně upřesněny v tiskové zprávě.
73. Z důvodů, které uvedu níže, se však domnívám, že program OMT představuje akt, jehož platnost lze posoudit v rámci řízení o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti. K tomuto závěru jsem dospěl ze dvou různých důvodů. Zaprvé považuji za rozhodující okolnost, že se jedná o akt, který zavádí hlavní parametry obecného politického programu subjektu Unie. Zadruhé považuji za nezbytné, aby byla věnována pozornost zvláštnímu důrazu, který ECB při provádění současné měnové politiky klade na komunikaci s veřejností.
74. Již od počátku své činnosti Soudní dvůr prohlašoval, že zpochybněny mohou být pouze akty, které mají závaznou povahu a současně jsou způsobilé zakládat právní účinky(38). Tyto požadavky jsou kladeny kumulativně, i když v některých případech, např. pokud je v rámci řízení o rozhodnutí o předběžné otázce přezkoumávána platnost doporučení, mohou být splněny alternativně(39).
75. Domnívám se však, že oba tyto požadavky jsou posuzovány různě, a to podle toho, komu je napadený akt přímo určen. Jak dále vysvětlím, pokud je napadeným aktem opatření, jímž se zavádí obecný politický program závazný pro orgán, který je autorem daného rozhodnutí, volí judikatura při uplatnění obou těchto požadavků volnější přístup než v případě, že daný akt obsahuje opatření zakládající účinky v právních vztazích se třetími osobami. Důvodem je to, že obecné politické programy orgánu veřejné moci mohou nabývat různých atypických podob a přitom jsou stále způsobilé k tomu, aby velmi bezprostředně ovlivňovaly právní postavení jednotlivců. Naopak opatření, jejichž bezprostředními adresáty jsou jednotlivci, musí splňovat určité formální a věcné náležitosti, jinak by byla považována za neplatné.
76. Takový obecný politický program, jaký byl zpochybněn v projednávaném řízení, může nabývat atypických podob, jeho adresátem může být orgán, který je autorem aktu, z vnějšího pohledu může být formálně neplatný, ale okolnost, že je způsobilý ovlivňovat zásadním způsobem právní postavení třetích osob, je důvodem k tomu, abychom se oprostili od formalismu a přistupovali k němu jakožto k „aktu“. V opačném případě hrozí, že by orgány mohly rozvrátit celý systém aktů a jejich příslušných soudních záruk a předstírat, že akty, které mají zakládat vnější účinky, jsou obecnými programy.
77. V judikatuře Soudního dvora je patrná značná flexibilita v souvislosti s posuzováním tohoto druhu obecných politických programů, které jsou způsobilé zakládat vnější účinky.
78. Významným výchozím bodem je rozsudek Komise v. Rada („AETR“)(40), který byl vydán v roce 1971 a v němž se mimo jiné jednalo o to, zda lze za akt považovat usnesení Rady týkající se vyjednávání a uzavření mezinárodní dohody členskými státy. Podle názoru Rady nepředstavovalo výše uvedené usnesení napadnutelný akt, a to ani z hlediska formy, ani z hlediska předmětu či obsahu tohoto rozhodnutí, nýbrž politickou dohodu mezi členskými státy v rámci Rady, která neměla zakládat žádná práva, ukládat povinnosti či měnit právní postavení.
79. Při přezkumu argumentů přednesených Radou Soudní dvůr prohlásil, že předmětem soudního přezkumu mohou být „veškerá opatření přijatá orgány bez ohledu na povahu či formu, která směřují k založení právních účinků“(41). Po provedení přezkumu napadené dohody zdůraznil Soudní dvůr zvláště tyto dvě vlastnosti: zaprvé daná dohoda nevyjadřovala dobrovolné uspořádání vztahů, nýbrž byla výrazem určitého závazného směru jednání(42) a zadruhé ujednání obsažená v této dohodě mohla představovat případ „výjimky z postupů stanovených Smlouvou“(43).
80. V souvislosti s tímto zásadním výrokem obsaženým v rozsudku AETR (EU:C:1971:32) věnoval Soudní dvůr zvláštní pozornost také okolnostem, za nichž byl napadený akt přijat. Kromě výše popsané objektivní složky může kontext, v němž se akt přijímá, poukazovat rovněž na další faktory, z nichž lze vyvodit buď záměr autora aktu zakládat účinky vůči třetím osobám, nebo to, zda byl autorovi znám možný vnější dopad daného opatření. Význam těchto okolností Soudní dvůr zdůraznil ve věci Francie v. Komise(44), v níž připustil napadnutelnost interních pokynů Komise kvůli tomu, že je lze odlišit od pouhých provozních pokynů „jak okolnostmi, za nichž byly přijaty, tak způsobem jejich zpracování, vydání a zveřejnění“(45).
81. Na pozadí výše uvedené judikatury nyní přistoupím k analýze napadnutelnosti aktu, jehož platnost zpochybnil předkládající soud.
82. Program OMT je opatřením, které má atypické rysy přinejmenším po formální stránce. Byl navržen v Radě guvernérů ECB ve dnech 5. a 6. září 2012 a je zmíněn v příslušném zápisu z výše uvedeného zasedání, v němž se uvádí, že technické parametry tohoto opatření budou popsány v budoucí tiskové zprávě. Technické parametry programu byly tedy upřesněny na tiskové konferenci svolané předsedou této instituce a následně zveřejněny v angličtině v tiskové zprávě umístěné na internetových stránkách ECB, v níž byly upřesněny technické parametry programu. Zveřejnění a rozšíření programu na internetu je tedy jediným „úředním“ psaným textem, který je v případě programu OMT k dispozici, nepočítáme-li návrhy rozhodnutí a hlavních směrů, jež předložila ECB v tomto řízení a které nicméně představují interní dokumenty této instituce, dosud čekající na své schválení a následné zveřejnění v Úředním věstníku. Výše uvedené návrhy podrobněji rozvádějí to, co je v tiskové zprávě popsáno sice obecně, ale současně se značnou přesností.
83. Není tedy pochyb o tom, že program OMT představuje rozhodnutí s přesným obsahem, který byl projednáván po dobu dvou dnů a jehož hlavní aspekty byly schváleny v Radě guvernérů. Rovněž zveřejnění hlavních charakteristik programu jak na tiskové konferenci, tak v písemné podobě na internetových stránkách ECB svědčí o tom, že dotčená instituce měla zjevně v úmyslu oznámit to, co bylo předem schváleno v Radě guvernérů. Jedná se o obecný politický program, neboť stanoví, za jakých podmínek bude ECB jednat, dojde-li k zablokování transmisních kanálů měnové politiky, avšak současně se jedná i o opatření, které má mít bezprostřední vnější účinky. Pokud by tomu tak nemělo být, nedošlo by k oznámení tohoto opatření s co největší publicitou na tiskové konferenci ani ke zveřejnění jeho technických parametrů na internetových stránkách ECB.
84. A co více, okolnosti, které jsou s programem OMT spjaty, zřejmě potvrzují, že cílem ECB bylo způsobem možná poněkud neobvyklým „ovlivnit“ trhy, a to již pouhým oznámením programu. Výše uvedený projev, který přednesl předseda ECB dne 26. července 2012 v Londýně a jímž bylo oznámeno přijetí veškerých opatření nezbytných k „udržení jednotné měny“, a tisková konference, která se konala dne 2. srpna v návaznosti na zasedání Rady guvernérů konané téhož dne, jakož i situace, jíž v dané době čelily mnohé z členských států na trhu se státními dluhopisy, svědčí o tom, že cílem, který ECB sledovala při oznámení programu OMT, nebylo pouze informovat o interní činnosti související s opatřením, o němž se v té době teprve jednalo, ale také vyvolat určitý účinek oznámením o vytvoření potenciálně ambiciózního programu, jehož účelem, jak bude argumentováno, je zmírnit některé z problémů, s nimiž se v dané době potýkaly transmisní kanály měnové politiky. Dokládá to i okolnost, že oznámení programu mělo podle všeho zásadní dopad na finanční trhy, který podle ECB a Komise přetrvává i po více než dvou letech.
85. Dále je důležité vyzdvihnout, že program OMT nemá podobu oznámení prostého individuálního aktu, nýbrž spíše podobu oznámení uceleného normativního programu pro futuro s poměrně přesně stanovenými podmínkami a regulačním posláním. S ohledem na jeho obsah lze také uvést, že dne 6. září 2012 ECB neoznámila pouze nějaké rozhodnutí druhořadého významu. Naopak v tento den oznámila podrobnosti opatření, které mělo mít zcela jednoznačný dopad na eurozónu a které mělo být i přes svou nehotovost dlouhodobé.
86. Zde je vhodné se zmínit o druhé z okolností, které mají podle mě význam pro zamítnutí námitek proti přípustnosti. Je nezbytné si uvědomit, že v projednávané věci se jedná o akt veřejné komunikace centrální banky, jenž obsahuje program měnové politiky. Akty veřejné komunikace centrálních bank nelze srovnávat s obdobnými akty jiných institucí, ať již politických či odborných. V posledních třiceti letech prošly centrální banky zásadním vývojem, který se dotkl i jejich nástrojů měnové politiky, mezi něž, jak jednomyslně soudí odborníci, nyní patří také komunikace s veřejností.
87. Politika komunikace centrálních bank s veřejností se tak stala jednou z hlavních os současné měnové politiky. Vzhledem k tomu, že události na trzích nelze rozumně předvídat, představuje využití všech možností, jež nabízí komunikace centrálních bank s veřejností („komunikační strategie“)(46) účinný způsob, jak nezmařit určitá očekávání, a zajistit tím účinnost měnové politiky. Vezmeme-li v potaz prestiž těchto institucí a informace, jež mají k dispozici, jakož i pravomoci, které vykonávají prostřednictvím standardních nástrojů měnové politiky, lze tvrdit, že oznámení, stanoviska či prohlášení zástupců centrálních bank hrají v současné měnové politice zásadní úlohu(47).
88. Je nesporné, že i ECB zařadila komunikaci mezi své hlavní nástroje měnové politiky. Sama to také v minulosti uznala a nikdo jistě nepochybuje o tom, že pravidelná komunikace ECB s veřejností spočívající v poskytování informací o hlavních směrech její činnosti nebo zveřejňování určitých stanovisek, z nichž lze vyvodit budoucí činy této instituce, je ústředním pilířem činnosti ECB(48). Zastávám názor, že tato okolnost, která pokud jde o ECB, je velmi výstižná a charakteristická, má výrazný dopad na určení povahy takového aktu, jakým je program OMT, oznámený dne 6. září 2012.
89. A konečně s ohledem na výše popsaný význam komunikačních politik ECB bychom neměli zapomínat na to, že opačné řešení, tedy prohlášení nezpochybnitelnosti takového aktu, jakým je program OMT, by mohlo vést k tomu, že by se značné množství rozhodnutí ECB vymklo jakékoliv soudní kontrole pouze proto, že dosud nebyla formálně schválena a zveřejněna v Úředním věstníku. Pokud by totiž v konečném důsledku nebylo nutné, aby bylo určité opatření pro účely nabytí účinků úředně zveřejněno obvyklou formou, a k tomu, aby mohl být plně uplatněn jeho vnější dopad, by stačilo zveřejnit jej na tiskové konferenci nebo prostřednictvím tiskové zprávy, systém aktů a soudní kontroly zavedený Smlouvami by byl vážně ohrožen, kdyby nebylo možné legalitu tohoto opatření přezkoumat.
90. V konkrétním případě takového druhu jednání ECB, při němž získávají akty veřejné komunikace zvláštní význam pro účinnost měnové politiky, se z výše uvedených důvodů domnívám, že takový akt, jaký byl zpochybněn předkládajícím soudem, v podobě, v jaké byl oznámen dne 6. září 2012, má být s ohledem na svůj obsah, na objektivní účinky, jež může zakládat, ale i s ohledem na okolnosti, za nichž bylo dané opatření přijato, považován za akt vydaný institucí, jehož platnost může být zpochybněna v řízení o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.
91. Mám tedy za to, že námitky proti přípustnosti předběžných otázek týkajících se platnosti musí být zamítnuty, což znamená, že na předběžnou otázku týkající se výkladu, kterou vznesl předkládající soud podpůrně, není třeba odpovídat.
92. Prostřednictvím své první otázky BVerfG zpochybnil platnost programu OMT, který ECB oznámila dne 6. září 2012, přičemž se Soudního dvora konkrétně táže, zda je toto opatření neslučitelné s článkem 119 SFEU a s čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a zda zasahuje do pravomoci členských států.
93. Ve svém předkládacím rozhodnutí dospěl BVerfG na základě rozsáhlého a podrobného odůvodnění k závěru, že existují dostatečné důvody k závěru, že ECB přijala opatření hospodářské politiky, a nikoli opatření měnové politiky, a současně konstatoval, že došlo k porušení zásady svěřených pravomocí, jíž se musí činnost ECB řídit. BVerfG upozorňuje na čtyři aspekty programu OMT, jež podle něj překročení pravomocí dokládají: podmíněnost, selektivnost, souběžnost a obcházení. Pochybnosti předkládajícího soudu obecně poukazují na otázku, jakým způsobem jsou vymezeny pravomoci ECB v okamžiku, kdy je třeba čelit takovým mimořádným situacím, k jakým došlo v letních měsících roku 2012.
94. Všichni stěžovatelé v původním řízení se v podstatě shodují na takovém výkladu Smluv, podle něhož takový program, jaký oznámila ECB dne 6. září 2012, představuje opatření hospodářské politiky. Podle mínění stěžovatelů je program OMT v rozporu s mandátem, jenž ECB ukládá plnění cíle spočívajícího v udržení cenové stability, neboť se jedná o opatření, které má přímý dopad na zdroje financování dotčených členských států, což z napadeného opatření činí opatření hospodářské politiky. Ve svých vyjádřeních se stěžovatelé opakovaně dovolávají rozsudku Pringle(49), v němž bylo prohlášeno, že zřízení ESM představuje opatření hospodářské politiky a nemůže být považováno za opatření měnové politiky. Stěžovatelé mají za to, že takový program, jako je OMT, má obdobné vlastnosti jako ESM, a proto musí být rovněž považován za opatření hospodářské politiky.
95. Jak P. Gauweiler, tak R. Huber zdůrazňují zejména to, že původním cílem programu OMT není obnovení transmisních kanálů měnové politiky, nýbrž „záchrana eura“, k níž mělo dojít tím způsobem, že se dluhy dotčených států převedou na úroveň Společenství, což je neslučitelné se Smlouvami, neboť některé členské státy jsou tak nuceny nést zadlužení jiných členských států. Podle mínění výše uvedených stěžovatelů je zcela zřejmé, že takovéto opatření překračuje rámec „podpory“ hospodářských politik Unie a členských států, jejíž poskytování Smlouvy ECB umožňují.
96. Naproti tomu J. H. von Stein odmítá, že by úrokové sazby na trzích se státními dluhopisy byly během měsíců předcházejících oznámení programu OMT uměle udržovány. Podle jeho názoru tyto sazby pouze odrážejí původní tržní cenu, kterou ECB uměle ovlivnila tím, že oznámila, že je připravena k nákupu dluhopisů určitých členských států. Takovéto ovlivňování trhu je v rozporu s úkolem udržovat cenovou stabilitu, který ECB ukládají Smlouvy.
97. Bruno Bandulet zdůrazňuje, že program OMT nemůže řešit strukturální nedostatky v uspořádání měnové unie. Má za to, že takovouto pravomoc ECB v žádném případě nemá, neboť v opačném případě by byla porušena zásada demokracie a svrchovanosti lidu.
98. Také parlamentní skupina Die Linke zpochybňuje pravomoc ECB k přijetí programu OMT, avšak na základě jiných argumentů. Die Linke zdůrazňuje hospodářské dopady programů finanční pomoci, které byly postupně přijímány v různých členských státech. Tyto dopady dotvrzují, že ECB, která tato záchranná opatření podpořila provedením programu OMT, zasáhla do hospodářské politiky členských států. Kromě toho s cílem zpochybnit zásahy Unie a ECB v členských státech, na něž se vztahuje program finanční pomoci, odkazuje na některá ustanovení Listiny základních práv Evropské unie.
99. Všechny státy, které vstoupily do projednávaného řízení jako vedlejší účastníci, jsou stejně jako ECB a Komise více či méně toho názoru, že program OMT, v té podobě, v jaké byl oznámen prostřednictvím tiskové zprávy, představuje opatření měnové politiky, které je slučitelné s pravomocemi, jež ECB přiznávají Smlouvy.
100. Výše uvedené státy a orgány jsou zajedno rovněž v tom, že ECB má velkou míru volnosti, pokud jde o vymezování a provádění měnové politiky. Soudní dvůr by podle nich měl tuto volnost uznat a měl by schválit také cíle, jež ohlásila ECB při oznámení svého programu OMT. Co se týče těchto cílů, výše uvedené státy a orgány připouštějí, že ECB může přijmout nestandardní opatření měnové politiky za předpokladu, že to bude nezbytně nutné pro dosažení vytčených cílů. Konkrétně Polská republika a Španělské království se domnívají, že program OMT je soudržný s požadavky vyplývajícími ze zásady proporcionality.
101. Na rozdíl od předkládajícího soudu zmíněné státy a orgány rovněž shodně popírají, že z rozsudku Pringle (EU:C:2012:756) lze vyvodit závěr, že program OMT je opatřením hospodářské politiky. Podle jejich názoru se v rozsudku Pringle uznává, že hospodářská politika je úzce propojena s měnovou politikou, takže opatření hospodářské politiky může mít dopad na měnovou politiku a naopak, aniž se tím mění povaha daného opatření. Okolnost, že program OMT by mohl mít dopad na hospodářskou politiku, nemůže v projednávané věci sama o sobě změnit tento program v opatření hospodářské politiky.
102. Pokud jde o skutečnost, že program OMT měl uměle ovlivnit ceny na trhu se státními dluhopisy, vláda Polské republiky, Komise a ECB zdůrazňují, že ovlivňování cen je cílem každé měnové politiky, neboť přirozeným úkolem této politiky je působit na trhy prostřednictvím opatření zaměřených na změnu určitého jednání, avšak vždy s cílem splnit mandát svěřený ECB, jímž je v tomto případě udržení cenové stability.
103. Spolková republika Německo v zásadě tvrdí, že program OMT v té podobě, v jaké jej známe, má legální povahu, současně však trvá na tom, že v současné době byl tento program teprve oznámen, a až poté, co bude konkrétně uplatněn, bude možné posoudit, zda se ve skutečnosti jedná o opatření hospodářské či měnové politiky. V každém případě se Spolková republika Německo domnívá, že ECB má širokou posuzovací pravomoc a že o porušení Smluv bude možné hovořit pouze, pokud bude zjevné, že dané opatření je opatřením hospodářské politiky. Dále považuje za vhodné, aby Soudní dvůr poskytl kritéria, s jejichž pomocí by bylo možné uplatnit program OMT takovým způsobem, který bude v souladu se Smlouvami a v rámci možností také se základními ústavními strukturami Spolkové republiky Německo.
104. ECB obhajuje legalitu programu OMT, přičemž poukazuje na události, k nimž došlo v létě roku 2012. V té době zavládly mezi investory obavy týkající se možnosti zrušení eura, což vedlo k výraznému zvýšení úrokových sazeb, které se platily v souvislosti se státními dluhopisy některých členských států. ECB namítá, že za této situace ztratila schopnost provádět měnovou politiku prostřednictvím obvyklých transmisních kanálů, a že z důvodu následné fragmentace trhů se státními dluhopisy a problémů s financováním v některých státech (které se přenesly i na finanční instituce těchto států) nemohla řádně přenášet impulzy, jež ECB standardně vydává. Tato okolnost může být podle mínění ECB považována za důvod k přijetí takového nestandardního opatření měnové politiky, jakým je program OMT. Podle ECB tedy cílem programu není zajistit podmínky pro financování určitých členských států ani ovlivnit hospodářské politiky, nýbrž uvolnit výše zmíněné transmisní kanály měnové politiky ECB.
105. ECB nesouhlasí s tím, že by se za technickými znaky programu OMT skrývalo opatření hospodářské politiky. „Podmíněnost“, na kterou je odkazováno, je podle jejího mínění nezbytným nástrojem, který může zabránit tomu, aby se provádění programu OMT stalo pro dotčené státy pobídkou k tomu, aby upustily od uskutečňování strukturálních reforem nutných ke zlepšení jejich hospodářské základny. Obdobně ECB tvrdí, že „selektivnost“ opatření vyplývá ze samotného programu OMT, neboť k narušení transmisních kanálů došlo v důsledku zvýšení úrokové sazby dluhopisů některých států. Proto se ECB domnívá, že program OMT obsahuje pojistky, které zaručují jeho provázanost s měnovou politikou a jeho začlenění do rámce pravomocí, jež této instituci přiznávají Smlouvy.
106. Než přistoupíme k podrobné analýze otázky, kterou položil BVerfG, měli bychom se zastavit u dvou aspektů, které jsou v projednávané věci rozhodující: statutu a mandátu ECB, jak jsou definovány ve Smlouvách, a u pojmu „nestandardní opatření měnové politiky“. Na obou těchto úrovních nalezneme základní prvky, podle nichž bude možné posoudit legalitu programu, jako je OMT, který podle ECB patří mezi výše uvedená nestandardní opatření měnové politiky.
107. ECB je institucí, kterou Smlouvy pověřují výkonem výlučných pravomocí Unie v oblasti měnové politiky. ECB a národní centrální banky jsou součástí ESCB, jehož hlavním úkolem je zajistit „udržení cenové stability“, s výhradou opatření, jež může přijímat „na podporu hospodářské politiky“(50). Na rozdíl od jiných centrálních bank je tedy pro ECB charakteristické to, že je vázána jasným mandátem, který je úzce spojen s bojem proti inflaci. Přípravné práce, které vedly k uzavření Maastrichtské smlouvy(51), i historiografická díla zabývající se měnovou politikou(52) potvrzují význam tohoto mandátu během jednání, která vedla ke zřízení ESB.
108. Kromě toho, že je ECB striktně vázána povinností zajistit udržení cenové stability, vyznačuje se, pokud jde o její úkoly i o její uspořádání, vysokou mírou nezávislosti(53). Smlouvy obsahují mnoho odkazů na nezávislou povahu veškerého jednání ECB, k čemuž je třeba přičíst velmi striktní povahu postupů, jimiž lze provést změny Statutu ESBC a ECB, což je okolnost, kterou se tato instituce liší od ostatních centrálních bank, jejichž regulační předpisy mohou měnit příslušné národní parlamenty(54). V případě ECB tomu tak není, neboť jakoukoli změnu jejího statutu lze provést jedině na základě změny Smluv(55).
109. Stejně jako v případě národních centrálních bank má nezávislost ECB rovněž za cíl držet tuto instituci stranou politických diskusí a kategoricky zakázat, aby jí jiné instituce či členské státy udílely jakékoli příkazy(56). Dalším důvodem tohoto oddělení od politického života je velmi odborná povaha a vysoká míra specializace, kterou se vyznačuje měnová politika(57).
110. Smlouvy totiž výslovně pověřují ECB vymezováním a prováděním měnové politiky, a za tímto účelem jí přiznávají významné nástroje k plnění jejích funkcí. Díky těmto nástrojům má ECB k dispozici jak znalosti, tak zvláště cenné informace, které jí umožňují účinněji vykonávat její poslání, a tím také postupem času rostou odborné znalosti a prestiž této instituce. Tyto charakteristiky mají zásadní význam, má-li být zajištěno, že impulzy měnové politiky skutečně proniknou do oblasti hospodářství, neboť, jak již bylo uvedeno výše, jedním z úkolů současných centrálních bank je ovlivňovat očekávání, přičemž hlavními nástroji, jež k tomuto účelu používají, jsou odborné znalosti, prestiž a komunikace s veřejností.
111. S ohledem na vše, co je uvedeno výše, je nezbytně nutné, aby při vymezování a provádění měnové politiky Unie byla ECB přiznána široká posuzovací pravomoc(58). Soudy, které vykonávají přezkum činnosti ECB, se proto musí vyvarovat nebezpečí, že budou přebírat úlohu této instituce a pouštět se na vysoce technickou půdu, na níž je nutné mít odborné znalosti a zkušenosti, které podle Smluv náleží zvláště ECB. Je tedy nutné, aby se soudní přezkum činnosti ECB, pokud jde o intenzitu, s výhradou jeho závazné povahy vyznačoval značnou mírou zdrženlivosti(59).
112. A konečně je třeba zdůraznit, že měnová politika ECB, jak jsme již uvedli, je prováděna prostřednictvím různých „transmisních kanálů či mechanismů“, jejichž pomocí tento orgán ovlivňuje trh a naplňuje svůj mandát, který spočívá v udržení cenové stability(60). Aby mohla ECB provádět svou měnovou politiku, musí mít pod kontrolou měnovou bázi hospodářství v zemích eurozóny, což činí vydáváním příslušných „impulzů“, zejména stanovováním úrokovým sazeb, a následným přenosem těchto impulzů z finančního sektoru až k podnikům a domácnostem(61).
113. Za účelem zajištění řádného fungování těchto transmisních kanálů proto statut ESBC a ECB přiznává ESBC výslovnou pravomoc k přijetí souboru „měnových funkcí a operací“. Pro účely projednávané věci jsou přitom relevantní ty operace, které jsou stanoveny v čl. 18 odst. 1 statutu, který umožňuje ECB a národním centrálním bankám „obchodovat na finančních trzích s pohledávkami a obchodovatelnými cennými papíry znějícími na měny Společenství nebo na měny třetích zemí a s drahými kovy formou promptních nebo termínovaných nákupů a prodejů, formou dohod o zpětném odkupu nebo formou výpůjček či půjček“.
114. Jak ovšem za okamžik uvidíme, o programu, jako je OMT, nelze říci, že patří mezi běžné nástroje měnové politiky ECB. Program OMT používá formálně jednu z výše uvedených měnových operací, avšak způsobem natolik neobvyklým, že máme důvod jej považovat za „nestandardní opatření měnové politiky“. Níže vysvětlím, jak lze tento termín vysvětlit konkrétněji, jakým způsobem jej odůvodňuje ECB a do jaké míry představuje nástroj legálně stanovený Smlouvami.
115. ECB hájí legalitu programu OMT jakožto zásahu zaměřeného na uvolnění transmisních kanálů měnové politiky Unie. Jak bylo právě vysvětleno, tyto transmisní kanály měnové politiky nefungují jako nástroje s okamžitým účinkem, nýbrž jako rámec, v němž ECB vysílá určité množství „impulzů“, které mají proniknout do reálného hospodářství. Podle názoru ECB může být měnová politika ovlivněna faktory, které nesouvisí s transmisními kanály a mohou narušit řádný tok impulsů, jež ECB vysílá. Mezi faktory, jež mohou vážně poškodit „impulzy“, které ECB vysílá prostřednictvím transmisních kanálů měnové politiky, patří například mezinárodní politická či hospodářská krize nebo výrazná změna cen ropy.
116. ECB se domnívá, že pokud taková situace nastane, má za účelem uvolnění těchto kanálů pravomoc zasáhnout svými vlastními nástroji. V takovém případě se jedná o jiný typ zásahu, než jaký ECB zpravidla uplatňuje ve své praxi, neboť se nejedná o „běžnou“ operaci, ale spíše o operaci zaměřenou na uvolnění a následné obnovení nástrojů měnové politiky jako takových(62).
117. Členské státy, které jsou vedlejšími účastníky projednávaného řízení, i ECB tvrdí, že využití tohoto druhu nestandardních opatření v měnové politice je legitimní. Jak vyplývá ze spisu, během mezinárodní finanční krize, která započala v roce 2008(63), využila tohoto druhu zásahu většina centrálních bank, a to včetně samotné ECB(64). Podle mínění ECB a členských států, které jsou vedlejšími účastníky řízení, Smlouvy nijak nebrání tomu, aby ECB uplatnila pravomoc obnovit své nástroje měnové politiky, nastanou-li okolnosti, v jejichž důsledku se výrazně naruší běžné fungování transmisních kanálů. Podle názoru Komise je tato pravomoc v souladu se Smlouvami, pokud je uplatněna s určitou obezřetností a doplněna zárukami.
118. Na základě výše uvedených předpokladů se nyní budeme konkrétně zabývat povahou programu OMT v podobě, v jaké byl oznámen prostřednictvím tiskové zprávy ze dne 6. září 2012.
119. Program OMT formálně patří mezi operace, jež stanoví Statut ESCB a ECB ve výše uvedeném čl. 18 odst. 1. Je samozřejmé, že pokud toto ustanovení přiznává ESCB pravomoc nabývat cenné papíry a jiné obchodovatelné nástroje, činí tak především proto, aby měla ECB k dispozici nástroje, které jí umožní mít pod kontrolou měnovou bázi, což je běžný způsob, jak zajistit udržení cenové stability.
120. Současně je však třeba ihned dodat, že způsob, jakým program OMT uplatňuje pravomoci přiznané prostřednictvím čl. 18 odst. 1 statutu, se vymyká běžnému způsobu, jakým ECB provádí své operace. Není pochyb o tom, že selektivní opatření určené jednomu či několika státům eurozóny spočívající v nabytí jejich dluhopisů bez předchozího kvantitativního omezení a s důvěrou, že zlepší podmínky svého financování na trzích, je v běžné praxi ECB něčím zcela ojedinělým.
121. Jak je uvedeno v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012, v rámci programu OMT se předpokládá, že dojde k zásahu ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy, který této bance umožní získat dluhopisy států eurozóny, na něž se vztahuje program finanční pomoci a u nichž se předpokládají problémy s umístěním dluhopisů. Program OMT vychází z předpokladu, že došlo k působení vnějšího faktoru, který narušuje transmisní kanály měnové politiky. Tímto rušivým prvkem je podle odůvodnění, jež uvedla ECB, poměrně prudký a prakticky nezvladatelný růst rizikových přirážek některých států eurozóny, který v zásadě není v souladu s makroekonomickou situací těchto států a který svými důsledky brání ECB v tom, aby mohla účinně vysílat své impulzy, a plnit tak úkol spočívající v udržení cenové stability.
122. S ohledem na to, co je uvedeno výše, mám tedy za to, že program OMT lze považovat za nestandardní opatření měnové politiky s důsledky, které z toho plynou, pokud jde o přezkum tohoto opatření.
123. S ohledem na předchozí úvahy se nyní přidržím dvou hledisek, na jejichž základě můžeme dospět k úplné odpovědi na první předběžnou otázku, kterou položil BVerfG.
124. Zaprvé je třeba přezkoumat, zda lze takový program, jako je OMT, považovat za opatření měnové politiky, nebo zda se jedná spíše o opatření hospodářské politiky, což by znamenalo, že se vymyká pravomoci ECB, přičemž výše uvedený přezkum musí být proveden s přihlédnutím k jednotlivým technickým znakům, jež zdůraznil BVerfG. V případě, že bude možné považovat program OMT za opatření měnové politiky, což také navrhnu, bude následně zapotřebí přezkoumat program OMT ve světle zásady proporcionality ve smyslu čl. 5 odst. 4 Smlouvy o EU.
125. Jak jsem právě uvedl, BVerfG se táže, zda ECB schválením programu OMT přijala opatření hospodářské, a nikoli měnové politiky a porušila pravomoc Rady a členských států, kterou jim přiznává SFEU v čl. 119 odst. 1.
126. Vyjdeme-li z primárního unijního práva, čl. 119 odst. 1 SFEU stručně popisuje hlavní prvky hospodářské politiky Unie, která je podle tohoto ustanovení „založena na úzké koordinaci hospodářských politik členských států, na vnitřním trhu a na vymezení společných cílů a která je prováděna v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží.“ Přestože je toto ustanovení obecné, a tím i nejednoznačné, poskytuje nám základní prvky, jimiž lze definovat aspekty hospodářské politiky spadající do pravomoci Unie.
127. Smlouvy naproti tomu nijak nedefinují výlučnou pravomoc Unie v oblasti měnové politiky. Na toto konstatování poukázal Soudní dvůr v rozsudku Pringle, v němž byl nucen jakožto jediné referenční kritérium použít cíle měnové politiky, jež vymezuje SFEU(65). Hlavním kritériem, jímž je definována měnová politika, je její hlavní cíl, tedy cenová stabilita a podpora obecných hospodářských politik Unie (čl. 127 odst. 1 SFEU a čl. 282 odst. 2 SFEU). Soudní dvůr to potvrdil ve výše uvedeném rozsudku Pringle, v němž jediným kritériem, které mu posloužilo ke zjištění, zda daná reforma Smlouvy spadá či nespadá do oblasti měnové politiky, byly právě cíle, jež má tato politika plnit.
128. Přestože Smlouvy poskytují na první pohled jen málo kritérií, má unijní právo k dispozici nástroje výkladu, které lze uplatnit při určení, zda určité rozhodnutí spadá do oblasti hospodářské, nebo měnové politiky Unie.
129. Ačkoli se to může zdát samozřejmé, je třeba poukázat na to, že měnová politika je součástí obecné hospodářské politiky. Rozlišení obou politik v unijním právu je nutné kvůli struktuře Smluv a horizontálnímu a vertikálnímu rozdělení pravomocí v Unii, avšak z hlediska hospodářství lze tvrdit, že každé opatření měnové politiky spadá v konečném důsledku do širší kategorie obecné hospodářské politiky. Této souvislosti mezi oběma těmito politikami si povšiml i Soudní dvůr a také generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku předneseném ve věci Pringle, když oba konstatovali, že opatření hospodářské politiky nelze stavět na roveň opatření měnové politiky jen z toho důvodu, že může mít nepřímý vliv na stabilitu eura(66). Jak upozornily ECB, Komise a většina členských států, které vstoupily do uvedeného řízení jako vedlejší účastníci, tento výrok platí i naopak, neboť opatření měnové politiky se nemůže stát opatřením hospodářské politiky jen z toho důvodu, že může mít nepřímý vliv na hospodářskou politiku Unie a členských států.
130. Skutečnost, že se Smlouva nepokouší přesně definovat měnovou politiku Unie, je v souladu s funkčním pojetím úlohy měnové politiky, podle něhož spadají do měnové politiky veškerá opatření, která se přijímají prostřednictvím nástrojů měnové politiky. Pokud tedy určité opatření patří mezi nástroje, které mají podle právních předpisů sloužit k provádění měnové politiky, lze vycházet z prvotního předpokladu, že je toto opatření výsledkem provádění měnové politiky Unie. Jedná se samozřejmě o pouhý předpoklad, který lze vyvrátit například v případě, že dané opatření sleduje jiné cíle, než jaké jsou taxativně vyjmenovány v čl. 127 odst. 1 SFEU a v čl. 282 odst. 2 SFEU.
131. Také další ustanovení Smluv týkající se měnové politiky obsahují důležité prvky, jež obohacují definici této politiky. Články 123 SFEU a 125 SFEU, o nichž se podrobněji zmíním při přezkumu druhé předběžné otázky, tak obsahují striktní zákazy financování států, ať již prostřednictvím opatření měnového financování nebo prostřednictvím převodů mezi státy. Tyto zákazy potvrzují, že i když je měnová unie součástí Unie založené na hodnotě solidarity (článek 2 SEU)(67), sleduje rovněž cíl spočívající v udržení finanční stability, a za tímto účelem vychází ze zásady fiskální kázně a doložky „no bail-out“(68).
132. Aby tedy opatření ECB mohlo účinně spadat do oblasti měnové politiky, musí být konkrétně určeno k plnění hlavního cíle spočívajícího v udržení cenové stability za předpokladu, že je prováděno prostřednictvím některého z nástrojů měnové politiky výslovně stanoveného Smlouvami a že není v rozporu s požadavky fiskální kázně a zákazu převzetí závazků veřejného sektoru členských států. Pokud zpochybněné opatření vykazuje izolované rysy typické pro opatření hospodářské politiky, může být slučitelné s mandátem ECB, pouze pokud je určeno k „podpoře“ opatření hospodářské politiky a pokud je podřízeno hlavnímu cíli ECB.
133. Soustřeďme se nyní na právě popsaná kritéria a zkusme posoudit, zda má program OMT povahu opatření měnové politiky nebo povahu opatření hospodářské politiky. Předkládající soud poukázal na několik prvků, z nichž by bylo možné vyvodit závěr, že se jedná o opatření hospodářské politiky, na něž se zvláště zaměřím. Nejprve bychom se však měli zastavit u cílů, které uvedla ECB k odůvodnění programu OMT a které následně zpochybnil BVerfG a odmítli stěžovatelé v původním řízení. Po přezkoumání uvedených důvodů a jejich právní kvalifikaci posoudím prvky, které jednotlivě uvedl předkládající soud: podmíněnost, souběžnost, selektivnost a obcházení.
134. Jak ECB podrobně uvedla ve svém písemném vyjádření, během letních měsíců roku 2012 nastal v hospodářství zemí eurozóny souběh určitých mimořádných okolností: příliš vysoké rizikové přirážky uplatňované vůči některým členským státům, vysoká míra volatility na trzích se státními dluhopisy, fragmentace úvěru na mezibankovním trhu, a v důsledku všeho výše uvedeného pak také zvýšení nákladů podniků na financování. Na tyto události měly značný vliv také vzrůstající obavy na trzích týkající se hypotetického rozpadu jednotné měny, ať již kvůli selektivnímu odchodu jednoho či několika zúčastněných subjektů nebo kvůli přímému zrušení jednotné měny a návratu k národním měnám. Tyto skutečnosti žádný z účastníků tohoto řízení o rozhodnutí o předběžné otázce v zásadě nezpochybnil.
135. Podle názoru ECB měly výše zmíněné okolnosti dopad na standardní nástroje měnové politiky. Úrokové sazby státních dluhopisů nebyly stanovovány podle kvality cenného papíru, nýbrž podle místa, kde se dlužník nachází. Územní roztříštění úrokových sazeb uplatňovaných na dluhopisy vydávané státy eurozóny, jejichž výše v některých případech neodpovídala makroekonomické situaci dotčených států, působilo podle mínění ECB jako významná brzda její měnové politiky založené na využívání nejrůznějších nástrojů či transmisních kanálů. V okamžiku, kdy došlo k vážnému narušení trhu se státními dluhopisy, který je jedním z hlavních transmisních kanálů měnové politiky, přišla ECB o většinu prostoru, který jí byl vymezen pro účely plnění úkolů, jež jí ukládají Smlouvy.
136. ECB se domnívá, že s ohledem na výše uvedené skutkové okolnosti sleduje program OMT dva cíle, jeden krátkodobý a jeden střednědobý: především má zajistit snížení úrokových sazeb požadovaných v souvislosti s dluhopisy některého členského státu a následně „normalizovat“ rozpětí, a obnovit tak nástroje měnové politiky ECB.
137. Někteří ze stěžovatelů v původním řízení tvrdí, že ECB nesledovala výše zmíněný cíl, nýbrž cíl „zachránit jednotnou měnu“ prostřednictvím přeměny ECB ve vztahu k členským státům na věřitele poslední instance, a tím napravení některých nedostatků vymezení měnové unie. Nedomnívám se, že by existovaly přesvědčivé argumenty pro takový závěr. Okolnost, že v měsíčním bulletinu ECB ze srpna roku 2012 byla v souvislosti s opatřeními, jež vedla k oznámení učiněnému dne 6. září téhož roku, zdůrazněna souvislost mezi programem a „nevratností eura“, nepovažuji za natolik závažnou, aby mohla zpochybnit nepřetržitou a opakovanou obhajobu cílů programu OMT, kterou ECB uvádí od okamžiku oznámení tohoto programu až do tohoto řízení(69).
138. S ohledem na skutkové okolnosti a na cíl, na nějž odkazuje ECB, se tedy domnívám, že existuje dostatek prvků, aby bylo možné mít za to, že cíle vymezené programem OMT mohou být v zásadě považovány za legitimní. Skutkové okolnosti, k nimž došlo v létě 2012, nelze podle všeho zpochybnit, což platí i o postavení některých členských států na trzích se státními dluhopisy, a k hodnocení posouzení skutkových okolností ze strny ECB je kromě toho třeba přistupovat se značným respektem.
139. Mám tedy za to, že cíle vymezené programem OMT lze uznat v té podobě, v jaké je uvádí ECB, přičemž je třeba uznat, že ECB měla při oznámení programu OMT v úmyslu sledovat cíl měnové politiky. Jiná otázka je, zda analýza obsahu programu OMT povede k opačnému závěru. V tomto ohledu předkládající soud zdůrazňuje několik aspektů, které podle jeho názoru činí z programu OMT opatření hospodářské politiky, a na tyto aspekty se nyní zaměřím.
140. BVerfG poukazuje na dva aspekty, které lze přezkoumat současně. Okolnost, že je program OMT vázán na existenci programu finanční pomoci, mezi jehož příjemce patří jeden či několik států, jejichž dluhopisy byly předmětem nákupu na sekundárním trhu, přičemž ECB váže cíle programu OMT na cíle programu finanční pomoci, podle mínění BverfG dokládá, že ECB nejedná v rámci měnové politiky, nýbrž v rámci hospodářské politiky(70). Taktéž se vyjádřili i všichni stěžovatelé v původním řízení, přičemž sice uváděli různá odůvodnění, avšak v zásadě dospěli k témuž výsledku.
141. ECB uvádí argument, že program OMT bude spuštěn pouze pod podmínkou, že se některý stát eurozóny stane příjemcem programu finanční pomoci sjednaného s ESM nebo EFSF, což znamená, že podmíněnost, kterou je tento program vázán, zaručuje, že provádění programu OMT nebude vést k tomu, že by dotčené členské státy polevily v přijímání zásadních strukturálních reforem, což bývá zpravidla označováno jako „morální riziko“(71). Podle mínění ECB nelze nákup dluhopisů na sekundárním trhu vykládat jako bezpodmínečné podpůrné opatření, a to v zásadě proto, že k zásahu ze strany ECB dojde pouze v případě, že budou provedeny strukturální reformy, jež ukládá příslušný program finanční pomoci. ECB je toho názoru, že riziko průniku do oblasti hospodářské politiky je vyrovnáno okolností, že výrazný zásah ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy může ono „morální riziko“ neutralizovat.
142. Argument, který uvádějí stěžovatelé v původním řízení, není zcela neopodstatněný. Přestože ECB tvrdí, že vázání programu OMT na plnění programu finanční pomoci představuje podmínku, kterou si uložila sama a z níž se lze kdykoli vyvázat, stěžovatelé, a zejména pak Die Linke zdůraznili, že ECB neodkazuje na pouhé plnění programu pomoci, na němž se sama nijak nepodílí. ECB se těchto programů finanční pomoci naopak sama aktivně účastní. ECB má tedy „dvojí úlohu“, neboť je zaprvé držitelem pohledávky vyplývající ze státního dluhopisu vydaného určitým státem a zadruhé kontroluje a sjednává program finanční pomoci, který se týká téhož státu, včetně makroekonomické podmíněnosti, což argumenty přednesené ECB do značné míry zpochybňuje.
143. S tímto tvrzením v zásadě souhlasím. Přestože ECB v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012 podmiňuje provedení programu OMT skutečným splněním závazků přijatých v rámci programu finanční pomoci, úloha, kterou tato instituce hraje v programech finanční pomoci, přesahuje rámec pouhé jednostranné účasti. Z právního předpisu upravujícího ESM(72), jakož i ze zkušeností s již provedenými a právě prováděnými programy finanční pomoci lze dostatečně vyvodit, že úloha, kterou hraje ECB při vymezování, schvalování a pravidelné kontrole těchto programů je sice významná, ne-li rozhodující(73). Kromě toho, jak zdůraznila Die Linke ve svých písemných a ústních vyjádřeních, podmíněnost, která byla uložena v rámci již schválených programů finanční pomoci, na nichž se ECB aktivně podílí, měla značný makroekonomický dopad na hospodářství dotčených států i na celou eurozónu. Toto konstatování potvrzuje, že ECB vzhledem ke své účasti ve výše uvedených programech pomoci aktivně zasáhla u opatření, o nichž by za určitých okolností bylo možné mít za to, že přesahují rámec pouhé „podpory“ hospodářské politiky.
144. Smlouva o zřízení ESM totiž přiznává ECB při plnění programu finanční pomoci mnohé pravomoci včetně účasti na jednáních a kontrolních misích(74). ECB se tedy podílí na utváření podmínek, které se ukládají státu žádajícímu o poskytnutí pomoci, a současně se následně účastní také misí zaměřených na hodnocení plnění těchto podmínek, což má zásadní význam pro účinné pokračování a případné ukončení programu. Tento úkol sdílí ECB s Komisí, ačkoli tomuto posledně jmenovanému orgánu Smlouva o zřízení ESM přiznává ještě významnější funkce.
145. Jak již bylo uvedeno výše, k tomu, aby byl program OMT považován za opatření měnové politiky, je nezbytné, aby jeho cíle spadaly do rámce této politiky a aby použité nástroje byly nástroji vlastními měnové politice. Podmíněnost programu OMT plněním programů finanční pomoci by mohla být ospravedlněna snahou, jistě legitimní, vymýtit i to nejmenší podezření týkající se „morálního rizika“, které by mohlo vzniknout v případě výrazného zásahu ECB na trhu se státními dluhopisy. Okolnost, že se tatáž instituce aktivně podílí na průběhu programů finanční pomoci, může nicméně vést k tomu, že se program OMT, je-li na tyto programy jednostranně vázán, změní v něco více než opatření měnové politiky. Pokud se totiž nákup státního dluhopisu jednostranně podmíní splněním určitých podmínek stanovených třetí osobou, není to totéž, jako učinit tak, když tato třetí osoba není tak úplně třetí osobou. V takovémto případě se podmíněný nákup dluhopisu může stát dalším nástrojem této podmíněnosti. Již sama okolnost, že může být takto chápán, tedy ve smyslu nástroje k zajištění makroekonomické podmíněnosti, může svými účinky oslabit, či dokonce zcela zničit cíle měnové politiky, jež sleduje program OMT.
146. Je pravda, že ECB má vždy možnost činit určitý nátlak na stát, na nějž se vztahuje program finanční pomoci, a to tak, že program OMT podmíní, byť pouze jednostranně, splněním určitých podmínek sjednaných v rámci ESM. Je však třeba od sebe odlišit opatření, jehož účelem je vyloučit „morální riziko“ a které může spočívat například v jednostranném uložení podmínek vyplývajících z programu finanční pomoci, a opatření, které – posuzováno komplexně – staví ECB do úlohy orgánu, který tuto podmíněnost sjednává a především přímo spolukontroluje(75).
147. Domnívám se proto, že ECB při vymezování a oznámení programu OMT jakožto součásti širšího rámce zásahů ECB do programů finanční pomoci sjednaných v rámci ESM nezohlednila dopad jejího zásahu do těchto programů finanční pomoci na měnovou povahu programu OMT v dostatečné míře.
148. Za těchto okolností je tedy namístě přezkoumat, jaké bezprostřední dopady bude mít tento argument na otázku, zda program OMT spadá do měnové politiky Unie.
149. Mám za to, že výše uvedený závěr nebrání tomu, aby se ECB pravidelně zapojovala do programů finanční pomoci vymezených Smlouvou o zřízení ESM. Okolnost, že dojde ke schválení programu finanční pomoci, v žádném případě nepředznamenává, že nastanou okolnosti, za nichž ECB musí program OMT spustit.
150. Pokud by nastaly mimořádné okolnosti, které by vedly ke spuštění programu OMT, aby si tento program zachoval svou povahu opatření spadajícího do oblasti měnové politiky, bylo by zásadní, aby se ECB následně vyvázala z jakékoli přímé účasti na kontrole programu finanční pomoci, který je uplatňován v dotčeném členském státě. ECB by nic nebránilo získávat informace, nebo dokonce vznášet sama připomínky(76), avšak v žádném případě by nebylo možné ECB povolit, aby se v případě trvání takového programu, jakým je OMT, nadále podílela na kontrole programu finanční pomoci vztahujícího se na členský stát, který je současně i předmětem výrazného zásahu ze strany ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy. Domnívám se tedy, že k tomu, aby si program OMT zachoval svou povahu opatření měnové politiky určeného výlučně k obnově transmisních kanálů měnové politiky, je nutné zachovat mezi oběma programy tento funkční odstup.
151. Shrnuto, a z hlediska, které jsem právě přezkoumal, mám za to, že program OMT má být považován za opatření měnové politiky, pokud se ECB v případě uplatnění tohoto programu zdrží veškerých přímých zásahů do programů finanční pomoci sjednaných s ESM/EFSF.
152. Druhá charakteristika zpochybňující měnovou povahu programu OMT, na niž upozornil předkládající soud, je tzv. „selektivnost“, kterou chápe jako okolnost, že je dané opatření určeno jednomu či několika státům, v každém případě však nikoli všem státům eurozóny. Tato vlastnost je v rozporu s obvyklou praxí ECB, která směřuje svá opatření ve prospěch celé eurozóny, nikoli pouze některým zeměpisným oblastem ekonomiky. Podle mínění BVerfG tato selektivnost vede navíc i k narušení podmínek financování na trhu, což by mohlo působit v neprospěch dluhopisů ostatních členských států.
153. Tuto výtku nepovažuji za přesvědčivou, neboť nemůže prokázat, že selektivnost jako taková uplatněná na program OMT představuje opatření hospodářské politiky. ECB jednak přesvědčivě tvrdí, že rozpětí úrokových sazeb, které mohlo zablokovat transmisní kanály měnové politiky, bylo omezeno na dluhopisy určité skupiny států. Právě z této okolnosti program OMT vychází, jinak by totiž nebylo zapotřebí podmiňovat provedení tohoto programu plněním programu finanční pomoci. Selektivnost je tedy pouze logickým důsledkem programu, jehož účelem bylo vyřešit stav blokace, který nastal v několika členských státech. Okolnost, že přitom dochází k narušení trhu nebo k poškození dluhopisů jiných členských států, nemůže nijak ovlivnit kvalifikaci programu OMT jako opatření měnové politiky, neboť účinnost tohoto programu nelze zaručit jinak nežli zaměřením na dluhopisy dotčených států.
154. Okolnost, že je program OMT uplatňován selektivním způsobem na jeden či několik států eurozóny, tedy podle mého názoru nijak nezpochybňuje jeho povahu opatření měnové politiky ve smyslu čl. 127 odst. 1 SFEU a čl. 282 odst. 2 SFEU.
155. A konečně BVerfG zdůrazňuje, že program OMT může obcházet povinnosti a podmínky stanovené v programech finanční pomoci, neboť požadavky, jež klade ESM na nákupy dluhopisů na sekundárním trhu, stanovené v článcích 18 a 14 Smlouvy o zřízení ESM, jsou přísnější než požadavky kladené programem OMT. To znamená, že ECB by mohla nakupovat státní dluhopisy za tržních podmínek, které jsou příznivější pro dotčený stát, a obcházela by tak podmínky, jimiž je vázán ESM.
156. Poté, co jsem přezkoumal výtky týkající se podmíněnosti a paralelismu uvedené v předchozím bodě, lze tento argument stěží přijmout. Jestliže konstatujeme, jak jsem učinil výše, že autonomie programu OMT ve vztahu k programům finanční pomoci za výše popsaných podmínek působí jako prvek, který zaručuje, že dotčené opatření má povahu opatření měnové politiky, je logické, aby sama ECB v důsledku této záruky stanovila své vlastní požadavky týkající se nabývání státních dluhopisů.
157. Domnívám se, že spíše než abstraktní skutečnost, že jsou stanoveny různé požadavky pro různé instituce, by mohly působit problémy konkrétní požadavky, jež stanoví ECB. Ale právě výlučně z pohledu, jaký zaujímá předkládající soud, nemůže skutečnost, že ECB nepodléhá týmž podmínkám, jimž podléhá ESM, podle mého mínění sama o sobě změnit program OMT v opatření hospodářské politiky.
158. S ohledem na výše uvedené argumenty mám za to, že program OMT, tak jak byl popsán v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012, je součástí měnové politiky, která podle Smlouvy spadá do pravomoci ECB, a nepředstavuje opatření hospodářské politiky, za předpokladu, že se ECB po celou dobu případného provádění programu OMT zdrží veškerých přímých zásahů do programů finanční pomoci, na něž je tento program vázán.
159. Výše uvedený závěr, podle něhož program OMT v té podobě, v jaké byl oznámen, spadá do měnové politiky ECB, neříká ještě nic o proporcionalitě tohoto opatření. V této souvislosti mnozí z vedlejších účastníků řízení program obhajovali, přičemž poukazovali na kategorie přezkumu proporcionality.
160. Výkon pravomoci, která je považována za nestandardní, musí splňovat nejméně dvě podmínky. Zaprvé musí být vyžadováno především to, aby tento výkon nebyl v rozporu s jinými ustanoveními primárního práva, což budu řešit v souvislosti s odpovědí na druhou z položených otázek týkající se zákazu měnového financování členských států.
161. Zadruhé v případě opatření, které je oznámeno jako nestandardní a odůvodněné mimořádnými okolnostmi, musí být proveden přezkum dodržení zásady svěřených pravomocí z hlediska zásady proporcionality (čl. 5 odst. 4 Smlouvy o EU). I když Unie je povinna při výkonu svých pravomocí vycházejících ze zásady svěřených pravomocí vždy dodržovat zásadu proporcionality (čl. 5 odst. 4 Smlouvy o EU), je tato povinnost zvláště naléhavá v případě, že tyto pravomoci mají být vykonávány z důvodu mimořádných okolností.
162. S ohledem na to, co bylo uvedeno výše, je v tomto okamžiku namístě upozornit na to, že posouzení proporcionality napadeného opatření je v projednávané věci zvláště obtížné. Jak již bylo vysvětleno v předchozích bodech, program OMT je nedokončené opatření, a to nejen proto, že jeho formální schválení bylo odloženo na pozdější dobu, která nebyla z časového pohledu určena, nýbrž také proto, že kromě toho dosud vlastně nedošlo k jeho konkrétnímu provedení. Máme sice k dispozici hlavní charakteristiky programu, avšak je jasné, že ani zdaleka nemohou být natolik komplexní, jako kdyby byly upraveny právním aktem. Úplný přezkum proporcionality je přitom možné provést pouze s ohledem na tuto případnou právní úpravu.
163. Přezkum, který má Soudní dvůr v tomto ohledu vykonat, se tedy bude muset zaměřit především na tu podobu opatření, jaká byla oznámena v září 2012, s tím, že u technických znaků, které uvedla ECB, bude zapotřebí příležitostně doplnit určité poznámky pro případ, že by byl program OMT skutečně uplatněn.
164. Na základě výše uvedeného posouzení zahájím svou analýzu zdůrazněním kritéria, jež má podle mého názoru zásadní význam a jež by mělo předcházet přezkumu proporcionality: program OMT musí být v prvé řadě odůvodněn. Poté podrobně přezkoumám technické znaky programu OMT ve světle všech tří složek zásady proporcionality: vhodnosti, nezbytnosti a proporcionality v úzkém slova smyslu.
165. Všechny orgány Unie jsou povinny své právní akty odůvodnit (čl. 296 odst. 2 SFEU). Tato povinnost vychází zejména z požadavku transparentnosti a také soudního přezkumu: účinný soudní přezkum lze totiž provést pouze na základě odůvodnění, z něhož dané veřejné rozhodnutí vychází. Na tuto dvojí rovinu povinnosti odůvodnění, jež je použitelná i na takové opatření, jaké bylo zpochybněno v tomto řízení o předběžné otázce, poukázal Soudní dvůr již několikrát(77).
166. Aby totiž ECB uplatnila program, jakým je OMT, v souladu se zásadou proporcionality, musí poskytnout veškeré prvky nezbytné k odůvodnění zásahu této instituce na sekundárním trhu se státními dluhopisy. Jinými slovy, je nevyhnutelné, aby ECB nejprve určila výjimečnou či mimořádnou okolnost, na jejímž základě přijme takové nestandardní opatření, jako je to, jímž se nyní zabýváme.
167. V tomto smyslu bude především muset poskytnout přesné údaje, které potvrdí, že došlo k výraznému narušení situace na trhu, v jehož důsledku byly vnějším působením poškozeny transmisní kanály měnové politiky. Současně bude muset prokázat, do jaké míry byly její transmisní kanály zablokovány, přičemž pouhé prohlášení pro tento účel nestačí. ECB musí uvést informace, které prokážou existenci takovéhoto zablokování. A konečně tyto důvody musí být oznámeny veřejně, přičemž bude zachována důvěrná povaha těch striktně nepostradatelných prvků, jejichž prozrazení by mohlo narušit účinnost programu, avšak současně se bude vycházet z obecného pravidla, že odůvodnění musí být plně transparentní.
168. ECB musí tato kritéria důsledně dodržovat, což je nevyhnutelným předpokladem pro možnost následného provedení soudního přezkumu.
169. Na základě výše uvedených úvah je jasné, že v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012, jejímž hlavním účelem bylo popsat znaky programu OMT, není v podstatě žádná zmínka o konkrétních okolnostech, které měly být důvodem k přijetí takového programu, jakým je OMT. Dozvědět se, jaká mimořádná situace by mohla být důvodem k přijetí programu, se tedy můžeme pouze na základě úvodních poznámek, jimiž předseda ECB M. Draghi zahájil tiskovou konferenci konanou téhož dne(78). Z hlediska odůvodnění opatření v té podobě, v jaké bylo oznámeno, tedy musíme pracovat s informacemi, které byly v té době sděleny. Jak lze vyvodit z bodů 115, 116, 117, 134, 135 a 136 tohoto stanoviska, ECB následně poskytla, již v rámci tohoto řízení, dostatek dalších informací o mimořádné situaci, jíž údajně čelila.
170. Z těchto důvodů budu tedy při přezkumu proporcionality programu OMT pracovat s informacemi poskytnutými v tomto řízení, současně však musím poukázat také na to, že pokud dojde k provedení programu, je nutné, aby právní akt, kterým bude tento program upraven, jakož i samotné provedení tohoto programu splňovaly požadavky týkající se odůvodnění, jež jsou popsány v bodech 166 a 167 tohoto stanoviska.
171. Přistoupím-li nyní k jednotlivým součástem zásady proporcionality, je především třeba posoudit, zda takové nestandardní opatření, jakým je program OMT, představuje nástroj, který je z objektivního hlediska vhodný k dosažení jím sledovaných cílů měnové politiky. Je tedy zapotřebí zjistit, zda je toto opatření soudržné s ohledem na příčinný vztah mezi prostředky a cíli(79).
172. Nikdo z účastníků tohoto řízení nepopřel, že důsledkem oznámení programu OMT bylo výrazné snížení úrokových sazeb požadovaných v souvislosti s dluhopisy některých členských států. Takovýto důsledek může sám o sobě prokázat vhodnost tohoto programu, neboť pokud mělo pouhé oznámení jeho existence prakticky okamžitý dopad na trhy, lze předpokládat, že účinek provedení programu OMT v jednom či několika členských státech by byl přinejmenším obdobný. Je sice zjevné, že takovéto tvrzení závisí na mnoha proměnných, jež lze zatím jen stěží určit, přesto však můžeme vycházet z toho, že účinek oznámení programu OMT lze považovat za ukazatel účinnosti daného opatření.
173. Účinky oznámení programu OMT však samozřejmě nemohou být jediným referenčním kritériem, podle něhož máme přezkoumat vhodnost daného opatření, neboť se jedná pouze o indicie, byť poměrně významné. Je proto nutné, abychom podrobněji přezkoumali otázku, zda mohou být prvky, z nichž program OMT sestává, považovány za objektivně vhodné ke splnění vymezených cílů, přičemž je třeba uznat širokou posuzovací pravomoc, která náleží ECB.
174. Jestliže bezprostředním cílem programu OMT je snížení úrokových sazeb placených v souvislosti s dluhopisy určitých členských států, použitým nástrojem je nákup dluhopisů určitých států eurozóny za podmínek uvedených v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012. Tento nákup je přitom podmíněn předchozí existencí programu finanční pomoci, ať již komplexního či preventivního, přičemž bylo stanoveno, že se ECB při nákupech dluhopisů musí omezit pouze na nejkratší části výnosové křivky a zejména na dluhopisy se splatností od jednoho roku do tří let.
175. Z objektivního hlediska se domnívám, že takový program, jakým je OMT, který je zaměřen na nákup státních dluhopisů, je vhodným nástrojem ke snížení úrokových sazeb státních dluhopisů dotčených států. Žádný z účastníků tohoto řízení tento závěr nepopřel. Toto snížení umožní dotčeným státům znovu dosáhnout jisté finanční normality, a ECB tak bude moci provádět svou měnovou politiku v bezpečnějších a stabilnějších podmínkách. To však neznamená, že taková finanční normalita je zcela bez rizik, jak uvidíme níže. V rámci posuzování vhodnosti se nicméně musíme soustředit na logickou vazbu mezi nástrojem a cílem, která v projednávané věci podle mého názoru existuje.
176. Domnívám se tedy, že program OMT v té podobě, v jaké byl oznámen dne 6. září 2012, představuje vhodné opatření k dosažení cílů, jež ECB sleduje.
177. Třebaže posuzované opatření lze považovat za vhodné, může se stát, že použitý nástroj bude považován za nepřiměřený v porovnání s jinými možnostmi, jež měla instituce, která daný akt vydala, k dispozici(80). Z tohoto hlediska je třeba zjistit, zda ECB přijala opatření, jež bylo ve striktním slova smyslu nezbytné k dosažení cílů vymezených programem OMT.
178. Zaprvé okolnost, že byl program OMT omezen pouze na případy, kdy se členský stát účastní programu finanční pomoci, může napovídat, že se jedná o opatření, které je určitým způsobem omezeno a zaměřeno na konkrétní případy. Program OMT není prostředkem, jak zasahovat na sekundárním trhu se státními dluhopisy všeobecně a za všech okolností. Podmínkou pro spuštění programu OMT je účast členského státu v makroekonomickém ozdravném programu nebo v preventivním programu sjednaném s EFSF nebo ESM, a to i v případě, že došlo k blokaci transmisních kanálů měnové politiky. Tato okolnost již sama o sobě výrazně omezuje počet možných situací, v nichž bude ECB moci působit na sekundárním trhu se státními dluhopisy, což je v souladu s tím, že se jedná o nestandardní opatření měnové politiky, které je již z podstaty mimořádné a omezené pouze na určité konkrétní případy. Skutečnost, že ECB podmínila spuštění programu OMT předběžným schválením programu finanční pomoci, potvrzuje mimořádnou povahu tohoto opatření, avšak současně jej omezuje, podle mého názoru správně, na případ, který je rovněž mimořádný.
179. Ze spisu vyplývá také to, že provedení programu OMT bude již z podstaty časově omezeno. Jak správně uvedla Francouzská republika, program, jakým je OMT, nemůže být jiný než dočasný(81). Z tiskové zprávy i z vyjádření ECB lze vyvodit, že program bude případně uplatněn po dobu nezbytnou k tomu, aby se úrokové sazby dotčeného státu či dotčených států vrátily na úroveň považovanou na trhu za běžnou(82). Účelem programu OMT není pouze zajistit, aby byly podmínky financování určitého státu výhodnější, nýbrž umožnit, aby se tyto podmínky znovu dostaly na úroveň, která je v souladu s makroekonomickou realitou daného státu. Po dosažení tohoto cíle a po uvolnění transmisních kanálů bude provádění programu OMT ukončeno, což odpovídá nezbytně nutné povaze tohoto opatření.
180. V tak choulostivé situaci, jaká nastala v projednávané věci, může být test nezbytnosti navíc ovlivněn i sebemenší změnou okolností, a tím i jejich mimořádné povahy. V tomto smyslu zastávám názor, že pokud se ECB v září 2012 omezila na pouhé oznámení technických znaků programu, je její jednání dáno odhadem vývoje situace na finančních trzích v souladu s požadavky kladenými testem nezbytnosti.
181. A konečně by měla být zmíněna také možnost, již zmiňuje BVerfG, a sice že program OMT, vykládán konformním způsobem, by mohl mít jiné technické znaky, než jaké byly uvedeny v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012, a v důsledku toho by byly veškeré pochybnosti týkající se platnosti daného opatření rozptýleny. Tato možnost by měla být nyní přezkoumána v souvislosti s testem nezbytnosti, neboť pokud by existovala jiná, méně restriktivní opatření jako ta, která navrhuje předkládající soud v bodě 100 předkládacího rozhodnutí, potvrdilo by se, že program OMT nemůže ve výše uvedeném testu obstát.
182. Domnívám se nicméně, že alternativy, na něž upozornil předkládající soud, by mohly vést k vážnému zpochybnění účinnosti programu OMT. Jak uvedly ECB a Komise, je třeba připustit, že pokud by došlo k ex ante kvantitativnímu omezení operací nákupu státních dluhopisů, narušilo by to účinnost, která je smyslem daného zásahu na sekundárním trhu, a mohlo by to vyvolat spekulativní operace.
183. Obdobně lze zřejmě připustit také to, že pokud by bylo ECB přiznáno postavení přednostního věřitele, mohla by tato okolnost zpochybnit postavení ostatních věřitelů, a nepřímo tak narušit konečný dopad na hodnotu dluhopisů na sekundárním trhu. Jak uvedla Komise, skutečnost, že dluhopisy dotčeného státu přitáhnou investory, a nikoli naopak, posílí rovněž poptávku po dluhopisech, což povede ke snížení úrokových sazeb. Rozhodnutí, že ECB nebude mít postavení přednostního věřitele, pomůže účinněji zajistit dosažení obvyklé úrovně tržních cen dluhopisů, což zase posílí střednědobou a dlouhodobou platební schopnost, a tím povede ke snížení rizik.
184. Domnívám se tedy, že jednání ECB bylo natolik obezřetné, že lze dospět k závěru, že program OMT v té podobě, v jaké byl popsán ve zmíněné tiskové zprávě, může obstát v testu nezbytnosti, a to bez ohledu na to, zda bude tento závěr potvrzen právním aktem, jímž bude tento program případně přijat.
185. A konečně je zapotřebí posoudit, zda jsou ve zpochybněném opatření náležitě vyváženy všechny prvky, z nichž toto opatření sestává, a to tak, aby dané opatření nebylo nepřiměřené.
186. Tento třetí stupeň, kterým je analýza testu proporcionality v pravém slova smyslu, vyžaduje zvážení, což za okolností projednávané věci znamená nutnost zjistit, zda „výhody“ zpochybněného opatření převažují nad „náklady“(83). Je zjevné, že se bude jednat o přezkum, při němž musí být posouzeny všechny výhody a náklady, jež můžeme shrnout následovně: zaprvé program OMT umožňuje ECB provést za mimořádných podmínek zásah, jehož cílem je obnovit nástroje, jimiž ECB provádí měnovou politiku, a zajistit tak účinnost jejího mandátu; zadruhé se jedná o opatření, které vystavuje ECB finančnímu riziku, k němuž je třeba přičíst také morální riziko způsobené spekulativními změnami hodnoty dluhopisů dotčeného státu.
187. Rád bych znovu připomněl, že v rámci přezkumu proporcionality, který je nutné v projednávané věci provést, musí být ECB přiznán široký prostor pro posouzení. Zvláště na tomto třetím stupni přezkumu proporcionality to znamená, že při zvážení, které musí ECB provést v takovém případě, jaký nastal v souvislosti s programem OMT, je jí třeba přiznat široký prostor pro posouzení, ovšem za předpokladu, že nevznikne zjevně nepřiměřená nerovnováha.
188. Kromě toho je třeba uvést také to, že proporcionalita programu, jakým je OMT, chápaná v úzkém slova smyslu, může být uceleně posuzována pouze s přihlédnutím k případnému spuštění tohoto programu, a zejména s přihlédnutím k jeho možnému rozsahu. Níže uvedené závěry vycházejí z informací o programu obsažených v tiskové zprávě.
189. Stěžovatelé v původním řízení i BVerfG poukazují na to, že uplatnění programu OMT vystavuje ECB, a v konečném důsledku i daňové poplatníky v členských státech nepřiměřenému riziku, které by mohlo vyústit dokonce až v insolvenci této instituce. Je zjevné, že to je příliš vysoká a nezanedbatelná cena, která by mohla oslabit výhody, jež program OMT přináší.
190. Jak podrobně uvedl právní zástupce P. Gauweilera, uplatnění programu OMT by mohlo vést k tomu, že by ECB začlenila do své rozvahy značně vysoký počet cenných papírů pochybné solventnosti, což by v případě jejich nesplacení mohlo vést až k insolvenci ECB. Vzhledem k tomu, že v programu OMT není nastaveno žádné omezení nákupu dluhopisů, nabývá tato hypotéza reálných obrysů, což podle jeho názoru svědčí o nepřiměřené povaze tohoto opatření.
191. ECB v této souvislosti uvedla ve svém písemném i ústním vyjádření, že její zásahy na sekundárním trhu se státními dluhopisy budou podléhat kvantitativním omezením, která však nejsou dána předem ani upravena právním aktem. Podle mínění ECB nelze program OMT považovat za prostředek omezeného nákupu, neboť pokud by tomu tak skutečně bylo, program by podpořil zvýšení zájmu spekulantů, a jeho cíl by tak ztratil smysl. A obdobně by toto opatření ztratilo smysl i v případě, že by ECB předem oznámila přesný objem nákupu. Řešení, které obhajuje ECB, spočívá tedy v tom, že nebudou předem stanovena kvantitativní omezení objemu nákupu, avšak instituce bude mít k dispozici svá vlastní interní kvantitativní omezení, která však nemůže zveřejnit ze strategických důvodů, jejichž cílem je v zásadě zajistit účinnost programu OMT.
192. Z hlediska proporcionality chápané v úzkém slova smyslu se domnívám, že neexistence kvantitativního omezení ex ante nepostačuje sama o sobě k tomu, aby bylo možné považovat dotčené opatření za nepřiměřené.
193. Každá operace na finančním trhu s sebou totiž nese riziko, jež musí podstoupit všichni její aktéři. Výnosy, jež nabízejí finanční trhy investorům, jsou úměrné podstoupeným rizikům, která zpravidla souvisejí s tím, jaký úspěch či neúspěch může daná investice přinést. Touto logikou se stejně jako kterýkoli jiný finanční trh řídí i trh se státními dluhopisy. Všichni investoři, kteří na tento trh vstupují, tak činí s vědomím, že úspěch jejich investice může záviset na náhodných a nepředvídatelných faktorech.
194. Jak je známo, centrální banky vstupují na trh se státními dluhopisy, jelikož nákupy a dohody o zpětném odkupu státních dluhopisů patří mezi nástroje měnové politiky, jejichž pomocí í centrální banky kontrolují měnovou bázi. Při vstupu na tento trh podstupují centrální banky vždy určité riziko, přičemž s tímto rizikem počítaly i členské státy, když se rozhodly zřídit ECB.
195. To znamená, že výtky týkající se nepřiměřeného rizika, jejž ECB podstupuje, by tedy mohly být opodstatněné pouze v případě, že by tato instituce měla provést takový objem nákupu, který by ji nevyhnutelně přivedl do stavu insolvence. Z důvodů, které uvedu níže, se však nedomnívám, že by takovýto scénář v souvislosti s programem OMT nastal.
196. Ze struktury programu OMT vyplývá, že ECB by samozřejmě nesla určité riziko, nikoli však nutně riziko insolvence. Riziko bezpochyby existuje, protože budou nakupovány dluhopisy vydané státem, který se nachází ve finančních potížích a který možná nebude schopen dostát svým dluhovým závazkům. Je zjevné, že při nákupu dluhopisů vydaných státem v takovéto situaci podstupuje ECB rizika, přesto se však domnívám, že tato rizika nejsou po kvalitativní stránce odlišná od jiných rizik, jež by mohla ECB podstoupit při jiných příležitostech v rámci své běžné činnosti.
197. Existuje široký konsenzus v tom, že pokud určitý stát čelí nesnázím v oblasti likvidity, nemusí to nutně znamenat, že nebude moci splatit svůj dluh. Může se stát, že určitý stát řeší dočasné problémy v oblasti likvidity, a přesto je i nadále solventní. Tentýž závěr potvrdilo i několik po sobě následujících krizí, k nimž došlo v osmdesátých a devadesátých letech(84).
Okolnost, že je program OMT zaměřen na dluhopisy vydané určitým státem nebo určitými státy, které využívají program finanční pomoci, tedy neznamená automaticky to, že tyto státy nebudou schopny v plné či částečné výši splatit svůj dluh. Pokud se tomuto státu či těmto státům uloží určitá podmínka, jejímž účelem je zlepšit jejich makroekonomické základy, znamená to spíše, že program finanční pomoci poskytuje danému státu takovou podporu, aby mohl v budoucnosti splnit své závazky, a to tím spíše že se jedná o státy, které jsou součástí vnitřního trhu v rámci Unie založené na spolupráci a vzájemné loajálnosti jejích členských států.
198. Střednědobý cíl programu OMT, který spočívá v uvolnění transmisních nástrojů měnové politiky, má být kromě toho plněn snižováním úrokových sazeb státních dluhopisů do okamžiku, kdy bude dosaženo úrovně, která odpovídá stavu trhu a makroekonomické situaci dotčeného státu. ECB již několikrát prohlásila, že cílem programu OMT není snížit úrokové sazby dluhopisů natolik, aby se vyrovnaly úrokovým sazbám v jiných členských státech, nýbrž snížit je na úroveň považovanou za soudržnou s trhem a makroekonomickou situací, která tomuto orgánu současně umožní účinné využívání jeho nástrojů měnové politiky. To znamená, že právě díky spuštění programu OMT lze předpokládat, že dotčený stát bude moci vydat dluhopisy za podmínek, které budou pro jeho finanční situaci příznivější, což v konečném důsledku zvýší schopnost tohoto státu dostát svým závazkům. Jinými slovy, z objektivního hlediska by měl zásah ECB napomoci tomu, aby daný stát v budoucnu mohl plnit své finanční závazky, čímž se současně sníží i riziko, jež tento orgán podstupuje při spuštění programu OMT.
199. Omezený rozsah rizika by byl konečně potvrzen také existencí kvantitativních omezení objemu nákupů. Jak uvedla sama ECB, tato omezení budou existovat, a ačkoli nemohou být ze strategických důvodů zveřejněna, slouží k omezení expozice toho orgánu. Obdobně ECB připustila, že pokud zjistí, že došlo k příliš vysokému nárůstu objemu dluhopisů vydaných členským státem zapojeným do programu OMT, provádění tohoto programu přeruší. Jinými slovy, pokud se některý stát rozhodne využít příležitosti, kterou představují nákupy dluhopisů ze strany ECB na sekundárním trhu, k tomu, aby se nepřiměřeně zadlužil, byť za výhodnějších podmínek, než jaké existovaly před zásahem ECB, banka toto riziko nepodstoupí. Ze všeho, co bylo uvedeno výše, tedy vyplývá, že v situaci, kdy by ECB hrozila insolvence, by bylo provádění programu OMT přerušeno. Lze to vyjádřit i tak, že ECB by nepodstoupila taková rizika, která by ji přivedla do stavu insolvence.
200. Samozřejmě se jedná o posouzení pro případ eventuálního uplatnění programu OMT, přesto však považuji za nezbytné, aby byl v případě, že bude potvrzena striktní proporcionalita programu OMT, skutečně dodržen požadavek omezení rizik, jež ECB ponese v okamžiku, kdy bude tento program uplatněn.
201. Na základě výše uvedeného a s přihlédnutím k právě uvedeným argumentům mám tedy za to, že ECB při oznámení programu OMT přiměřeně zvážila výhody a náklady.
202. S ohledem na vše, co bylo uvedeno v předchozích bodech, tedy program OMT, který přijala ECB, v té podobě, v jaké vyplývá z technických znaků uvedených v tiskové zprávě, není v rozporu se zásadou proporcionality. Znamená to, že program OMT může být považován za oprávněný pod podmínkou, že pokud bude proveden, budou striktně dodrženy požadavky týkající se odůvodnění a proporcionality.
203. V odpověď na první předběžnou otázku, kterou položil BVerfG, se tedy domnívám, že program OMT je slučitelný s článkem 119 a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU, pokud se ECB v případě, že bude tento program uplatněn,
– zdrží veškerých přímých zásahů do programů finanční pomoci, na něž je program OMT vázán,
– a striktně dodrží povinnost odůvodnění a požadavky vyplývající ze zásady proporcionality.
204. Prostřednictvím druhé z položených otázek se BVerfG táže, zda program OMT tím, že umožňuje ECB, aby nakupovala dluhopisy členských států eurozóny na sekundárním trhu, porušuje ustanovení čl. 123 odst. 1 SFEU, podle něhož je zakázán přímý nákup dluhových nástrojů členských států ECB nebo národními centrálními bankami.
205. BVerfG je toho názoru, že i když program OMT formálně splňuje podmínku, která je výslovně uvedena ve zmíněném čl. 123 odst. 1 SFEU a která se týká pouze nákupu dluhopisů na primárním trhu, přesto se domnívá, že by tento program mohl sloužit k obcházení výše uvedeného zákazu, pokud by se zásahy ECB na sekundárním trhu, stejně jako nákupy na primárním trhu, změnily v opatření finanční pomoci uplatňované prostřednictvím měnové politiky. Na podporu tohoto tvrzení uvádí BVerfG různé technické znaky programu OMT: vzdání se práv, riziko nesplacení, možnost držet dluhopisy do uplynutí doby splatnosti, okamžik možného nabytí a pobízení k nabytí dluhopisů na primárním trhu. Všechny tyto znaky jsou jasné indicie obcházení zákazu stanoveného v čl. 123 odst. 1 SFEU.
206. Stěžovatelé v původním řízení se na základě argumentů, které jsou do značné míry shodné, domnívají, že program OMT porušuje čl. 123 odst. 1 SFEU. V tomto smyslu sdílejí pochybnosti předkládajícího soudu týkající se konkrétních aspektů programu, které dokládají, že tento program je v rozporu se zákazem obsaženým v čl. 123 odst. 1 SFEU.
207. Roman Huber zdůrazňuje zejména to, že nákupy státních dluhopisů na sekundárním trhu představují obcházení zákazu stanoveného v čl. 123 odst. 1 SFEU, zejména zákazu uvedeného v závěrečné části tohoto ustanovení. Bruno Bandulet upozorňuje na nepřiměřeně vysoké riziko, jež ECB podstupuje při uskutečňování nákupů, s nimiž počítá program OMT, a současně také kritizuje z toho vyplývající kolektivizaci ztrát, jehož výsledek je v rozporu se Smlouvami a s doložkou „no bail-out“.
208. Johann Heinrich von Stein rovněž poukazuje na výše zmíněný důsledek obcházení zákazu a současně zdůrazňuje dopad opatření, jakým je program OMT, na trh Unie. Hromadné nákupy státních dluhopisů narušují podle jeho mínění hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a navíc jsou v rozporu s článkem 51 SFEU a s Protokolem č. 27 o vnitřním trhu a hospodářské soutěži.
209. Všechny členské státy, které jsou vedlejšími účastníky projednávaného řízení, obhajují stejně jako Komise a ECB slučitelnost programu OMT s čl. 123 odst. 1 SFEU, neboť mají za to, že s nákupy státních dluhopisů na sekundárním trhu Smlouvy výslovně počítají. Tvrdí, že čl. 123 odst. 1 SFEU zakazuje pouze přímé nákupy státních dluhopisů členského státu a že čl. 18 odst. 1 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky výslovně zmocňuje ECB a centrální banky členských států k provádění takovýchto operací.
210. Francouzská republika, Italská republika, Nizozemsko, Polská republika a Portugalská republika, jakož i Komise a ECB však současně uznávají, že závěrečná část čl. 123 odst. 1 SFEU obsahuje rovněž zákaz obcházení, to znamená zákaz provádění operací, které mají stejný účinek jako přímý nákup státního dluhopisu. Takovýto výklad potvrzuje i nařízení (ES) č. 3603/93, konkrétně sedmý bod jeho odůvodnění.
211. V tomto ohledu se některé státy, například Polská republika, Francouzská republika či Nizozemsko, i Komise domnívají, že ECB by se takového obcházení zákazu stanoveného v čl. 123 odst. 1 SFEU nedopouštěla, pokud by bylo zaručeno, že dluhopis vydaný dotčeným státem bude moci dosáhnout tržní ceny. Za takových podmínek a za předpokladu, že by dané opatření sledovalo cíl měnové politiky, by nedošlo k porušení čl. 123 odst. 1 SFEU.
212. Členské státy, které jsou vedlejšími účastníky projednávaného řízení, stejně jako Komise a ECB nesouhlasí s tím, že oznámené znaky poukazují na neslučitelnost programu OMT s čl. 123 odst. 1 SFEU. Způsob, jakým byly tyto technické znaky oznámeny na tiskové konferenci, jakož i návrhy rozhodnutí o programu OMT, jež ECB připravila, avšak zatím neschválila, potvrzují, že ECB klade značný důraz na to, aby předešla možnému narušení trhu, které by bylo v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU. Jako důkazy obezřetnosti, s níž ECB jedná, se konkrétně uvádí okolnost, že nákup dluhopisů je podmiňován splněním požadavků měnové politiky, okolnost, že nebyl předem oznámen okamžik, kdy dojde k nákupu ani objem nákupu, možnost pozastavit nebo omezit nákupy podle objemu dluhopisů vydaných dotčeným státem, nesouhlas ECB s přijetím restrukturalizace dluhu a existence „období zákazu obchodování“ od okamžiku vydání dluhopisu do okamžiku nákupu ze strany ECB na sekundárním trhu.
213. A konečně Spolková republika Německo požaduje, aby Soudní dvůr podal takový výklad čl. 123 odst. 1 SFEU, který bude slučitelný s ústavní identitou členských států. Vzhledem k okolnostem, v nichž byla tato předběžná otázka položena, má Spolková republika Německo za to, že výklad zmíněného ustanovení musí odpovídat také požadavkům vyplývajícím z ústav členských států.
214. Obdobně jako v odpovědi na předchozí otázku se budu nejprve zabývat vymezením zákazu stanoveného v čl. 123 odst. 1 SFEU, tentokrát však v širších souvislostech, a sice z hlediska jeho postavení v rámci Hospodářské a měnové unie. Poté se budu věnovat otázce slučitelnosti programu OMT s výše uvedeným ustanovením, se zvláštním přihlédnutím k jednotlivým technickým znakům, na něž poukazuje předkládající soud.
215. Hospodářská a měnová unie, která představuje současnou Unii, se řídí několika zásadami, které se týkají jejích cílů i jejích mezí a jsou souhrnně označovány jako „ústavní rámec“ Unie. Tyto zásady jsou vzhledem ke svému významu výslovně zakotveny ve Smlouvách, takže představují závazné prvky, se kterými orgány a členské státy nemohou disponovat a které mohou být změněny pouze v rámci řádného postupu změny Smluv. Pokud jde o cíle, patří mezi ně zejména úkol udržet cenovou a z toho plynoucí finanční stabilitu (čl. 127 odst. 1 SFEU a článek 282 SFEU) a nejvýznamnějšími omezeními pak jsou zákaz přebírání závazků členských států (článek 125 SFEU) a zákaz měnového financování členských států (článek 123 SFEU).
216. Druhým z těchto zákazů je zákaz, jímž se nyní zabýváme, i když je očividné, že k jeho přesnému pochopení můžeme dospět pouze přezkoumáním jeho základů, systému, do něhož patří, a cílů, jež sleduje. Právě tímto zkoumáním se budu stručně zabývat v následujících bodech, současně se však budu opírat také o konstatování, jež v souvislosti s článkem 123 SFEU již uvedl Soudní dvůr i jeho generální advokátka (EU:C:2012:675 ve věci Pringle (EU:C:2012:756).
217. Přípravné práce, jež byly završeny přijetím Maastrichtské smlouvy, v níž se poprvé objevil nynější článek 123 SFEU (tehdejší článek 104 Smlouvy o Evropském společenství), dokládají, že jedním z hlavních cílů vyjednavačů pověřených ústavním vymezením Hospodářské a měnové unie bylo zachovat zdravou rozpočtovou kázeň, která by nenarušovala řádné fungování jednotné měny(85). Představa, že by mohlo dojít k ohrožení státních pokladen členských států, byla jen stěží slučitelná jednak se snahou o trvalé rozšiřování eurozóny, jednak s omezenými nástroji měnové politiky, jež měla ECB k dispozici. Poté, co státy eurozóny přenesly své pravomoci v oblasti měnové politiky na společný orgán a současně si ponechaly své pravomoci v oblasti hospodářství, bylo nezbytně nutné zavést nástroje, které by zajistily patřičný řád při vedení účtů států eurozóny(86). Tato snaha vedla k přijetí ustanovení o rozpočtové kázni, která jsou součástí článku 126 SFEU a ukládají členským státům povinnost plnit určité cíle týkající se schodku veřejných financí, a také k přijetí zákazů uvedených v článcích 125 SFEU a 123 SFEU, z nichž první zakazuje členským státům přebírat finanční závazky jiných států a druhý ukládá tentýž zákaz ECB a centrálním bankám členských států.
218. Článek 123 SFEU tedy odráží hmatatelné obavy tvůrců institucionální struktury Hospodářské a měnové unie, kvůli nimž bylo rozhodnuto začlenit do primárního práva kategorický zákaz veškerých forem financování členských států, které by mohly narušit cíle fiskální kázně, zakotvené ve Smlouvách. Jednou z těchto zakázaných forem je tzv. „měnové financování“, jehož prostřednictvím centrální banka jakožto instituce způsobilá k emisi peněz nabývá státní dluhopisy. Je jasné, že tato forma financování může narušit schopnost daného státu dostát v střednědobém a dlouhodobém měřítku jeho finančním závazkům a současně může působit také jako významný zdroj cenové inflace. Vzhledem k tomu, že společná hospodářská a měnová politika předpokládá existenci států se zdravými veřejnými financemi a politiku zaměřenou především na udržení cenové stability, je zjevné, že za takovýchto okolností může nástroj měnového financování plnění výše uvedených cílů vážně narušit.
219. Na základě výše uvedeného jsem tedy dospěl k názoru, že jak již uvedl Soudní dvůr v rozsudku Pringle v souvislosti s článkem 125 SFEU, zákaz měnového financování přispívá na úrovni Unie „k naplňování vyššího cíle, kterým je udržení finanční stability měnové unie“(87). Znamená to tedy, že zákaz, jímž se nyní zabýváme, se stává základním pravidlem „ústavního rámce“, kterým se řídí Hospodářská a měnová unie, a že výjimky z tohoto pravidla musí být vykládány striktně.
220. Ze systematického výkladu článku 123 SFEU kromě toho vyplývá nejen význam zásady, z níž tento zákaz vychází, ale i její restriktivní povaha. V porovnání s článkem 125 SFEU, který zakazuje členským státům „přebírat“ závazky jiného členského státu nebo za tyto závazky „odpovídat“, vyznívá článek 123 SFEU striktněji. Na tento rozdíl mezi oběma ustanoveními upozornil Soudní dvůr v rozsudku Pringle(88), v němž bylo potvrzeno, že opatření, jejichž účelem bylo poskytnutí úvěru mezi členskými státy, je slučitelné s článkem 125 SFEU, zatímco článek 123 SFEU takovouto možnost výslovně zakazuje, neboť zakazuje „poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru“.
221. Systematický výklad článku 123 SFEU nám nicméně umožňuje rovněž zásadním způsobem upřesnit dosah tohoto zákazu. Jak bude vysvětleno níže, jedná se o zvláštní zacházení, které je stanoveno v případě operací spočívajících v nákupech dluhopisů vydaných členskými státy, provedených ECB a centrálními bankami členských států.
222. Vydávání státních dluhopisů je pro státy jedním z hlavních zdrojů finančních prostředků. Nabytí státních dluhopisů je vlastně určité přímé či nepřímé financování státu, jež dané dluhopisy vydal, a to za protiplnění, kterým se tato právní transakce mění v určitou formu úvěru. Držitel státního dluhopisu uplatňuje vůči členskému státu, který dané dluhopisy vydal, pohledávku, a stává se tak jeho věřitelem. Při vydání dluhopisu uplatní stát úrokovou sazbu, která se určí v okamžiku vydání s přihlédnutím k nabídce a poptávce. Tato operace, na níž se podílejí obě strany, tedy stát vydávající dluhopisy a nabyvatel těchto dluhopisů, má stejnou strukturu jako poskytnutí úvěru. To lze považovat za dostatečné vysvětlení toho, proč čl. 123 odst. 1 SFEU obsahuje závěrečnou část, v níž se zakazuje rovněž „přímý nákup dluhových nástrojů [členských států] Evropskou centrální bankou nebo národními centrálními bankami.“
223. Výše uvedená závěrečná část byla původně doplněna v konečném stadiu přípravy Maastrichtské smlouvy(89), a chceme-li porozumět důvodu jeho vložení, musíme věnovat pozornost čl. 18 odst. 1 Statutu ESCB a ECB. Jak již bylo vysvětleno výše, toto ustanovení statutu umožňuje ECB a centrálním bankám obchodovat na finančních trzích s pohledávkami a obchodovatelnými cennými papíry formou nákupů a prodejů, formou dohod o zpětném odkupu nebo formou výpůjček či půjček. Jedná se o zásadní typ operací, jejichž hlavním cílem je umožnit ECB, aby měla pod kontrolou měnovou bázi eurozóny, a patří mezi ně rovněž operace zaměřené na nákup státních dluhopisů na sekundárním trhu(90).
224. Jak ostatně potvrdila i ECB v odpovědích na otázky vznesené při jednání, musí proto být závěrečná část čl. 123 odst. 1 SFEU vykládána ve spojení s čl. 18 odst. 1 Statutu ESCB a ECB, neboť pouze takovýmto způsobem je možné dát tradičnímu opatření měnové politiky, spočívající v nabytí státních dluhopisů na sekundárním trhu, zákonný základ. Pokud by tato závěrečná část čl. 123 odst. 1 SFEU neexistovala, čl. 18 odst. 1 Statutu ESCB a ECB by musel být vykládán v tom smyslu, že vylučuje operace týkající se dluhopisů na sekundárním trhu, což by znamenalo, že by Eurosystém přišel o svůj hlavní nástroj zajišťující běžné provádění měnové politiky.
225. I přesto a s ohledem na význam článku 123 SFEU se však zdá být jednoznačné, že k tomu, aby ECB předešla jakémukoli porušení výše uvedeného ustanovení, by nepostačovalo, aby se omezila na nabývání státních dluhopisů na sekundárním trhu. Naopak mám za to, že s ohledem na výklad článku 123 SFEU je nutné zaujmout takový postoj, který nám umožní zohlednit zejména věcný obsah daného opatření. Tento přístup, který Soudní dvůr často používá, podává-li výklad ustanovení Smluv, je třeba uplatnit i na článek 123 SFEU, což ostatně uznaly všechny členské státy, které jsou vedlejšími účastníky řízení, jakož i Komise a sama ECB.
226. Tento záměr se odráží i v sekundárním právu, konkrétně pak v nařízení č. 3603/93, přijatém dříve, než byla zřízena ECB, jež obsahuje výslovný odkaz na zákaz obcházení účelu daného ustanovení. V sedmém bodě odůvodnění nařízení č. 3603/93 se uvádí, že členské státy musejí přijmout vhodná opatření, aby zajistily zejména to, „že [...] nesmí být využito odkupů na druhotném trhu k obcházení účelu tohoto článku“(91).
227. Zastávám tedy názor, že čl. 123 odst. 1 SFEU nezakazuje jen přímé odkupy na primárním trhu, ale brání ECB a národním centrálním bankám i v tom, aby prováděly operace na sekundárním trhu za účelem obcházení výše uvedeného zákazu. Ještě jinými slovy, Smlouva nezakazuje provádět operace na sekundárním trhu, ale požaduje, aby v případě, že ECB na tento trh vstoupí, tak učinila se zárukami dostatečnými k tomu, aby mohl být její zásah v souladu se zákazem měnového financování.
228. Na základě výše uvedeného je nyní namístě zjistit, zda je možné, aby program OMT, jehož prostřednictvím ECB vstupuje na sekundární trh se státními dluhopisy, představoval opatření, jehož účelem je obcházet zákaz, který je uveden v závěrečné části čl. 123 odst. 1 SFEU, a to i přesto, že je v souladu s doslovným zněním tohoto ustanovení.
229. Než se začneme zabývat přezkumem programu OMT konkrétně z hlediska zákazu měnového financování členských států uvedeného v čl. 123 odst. 1 SFEU, chtěl bych nejprve upozornit, že tato odpověď již vychází z předpokladu, že v rámci případného provedení programu OMT bude přísně dodržována zásada proporcionality, o níž jsem se zmínil již ve svém návrhu odpovědi na první otázku. Na tomto základě musí být chápány některé úvahy, jež uvedu níže.
230. Jak jsem již uvedl, BVerfG i stěžovatelé v původním řízení mají za to, že program OMT je v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU, neboť obchází zákaz, který je v tomto ustanovení uveden. V této souvislosti poukazuje předkládající soud na několik technických znaků, které podle jeho mínění dokládají tento závěr. Členské státy, které jsou vedlejšími účastníky řízení, Komise a ECB s tímto konstatováním BVerfG nesouhlasí, přičemž se odvolávají na tytéž technické znaky.
231. Jak bude uvedeno níže, pochybnosti, které má BVerfG, vycházejí z určitého výkladu tiskové zprávy ze dne 6. září 2012. ECB tento výklad vyvrací a na podporu svých argumentů uvádí několik důkazů. Podle jejího názoru fungují uvedené technické znaky dokonce jako soubor záruk, jejichž účelem je zabránit obcházení článku 123 SFEU.
232. S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, nyní postupně přezkoumám všechny charakteristiky, na něž poukázal předkládající soud.
233. První charakteristikou, která by mohla podle BVerfG učinit z tohoto programu opatření, které je v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU, je úplné nebo částečné vzdání se práva požadovat splacení pohledávek vyplývajících ze státních dluhopisů vydaných státem, na nějž se vztahuje program OMT. Okolnost, že ECB a centrální banky nemají postavení přednostního věřitele (pari passu) a mohou být v rámci dohody o restrukturalizaci nuceny k tomu, aby souhlasily s úplným nebo částečným vzdáním se práva uplatnit pohledávku(92), mění podle názoru předkládajícího soudu i některých stěžovatelů v původním řízení toto opatření v nepřímou formu financování státu, který je dlužníkem.
234. Tento argument nepovažuji ani zdaleka za přesvědčivý. Především je třeba si uvědomit, že riziko, že dojde k úplnému nebo částečnému vzdání se práva požadovat splacení pohledávek, může nastat pouze v budoucí a hypotetické situaci, v níž by došlo k restrukturalizaci dluhu státu, který je jeho dlužníkem, a že toto riziko takříkajíc nepatří k zásadním charakteristikám programu OMT. Jak jsem již měl příležitost vysvětlit v bodech 193 a 194 tohoto stanoviska, podstupování rizik vyplývá ze samotné podstaty činnosti každé centrální banky, takže pouhá možnost, že by došlo k takové události, na jakou poukazuje předkládající soud, nemůže být považována za nevyhnutelný důsledek provádění programu.
235. Kromě toho ECB ve svém písemném vyjádření prohlásila, že bude vždy hlasovat proti tomu, aby došlo k úplnému nebo částečnému vzdání se práva požadovat splacení pohledávek, které by bylo důsledkem restrukturalizace podle „CAC“. Jinými slovy, ECB se nebude aktivně zasazovat o to, aby k restrukturalizaci došlo, nýbrž bude jednat tak, aby pohledávky vyplývající z dluhopisů byly v plné výši splaceny. Okolnost, že ECB bude jednat tak, aby zajistila úplné splacení pohledávek, potvrzuje, že cílem jejího jednání nebude poskytnout státu, který je dlužníkem, nějaké finanční zvýhodnění, nýbrž zajistit splnění závazků, jež tento stát přijal.
236. A konečně se domnívám, že je zapotřebí upozornit rovněž na to, že nabytí dluhopisů členského státu ze strany ECB jakožto věřitele, který nemá přednostní postavení, vede nevyhnutelně k určitému narušení trhu, které je však podle mého mínění slučitelné se zákazem obsaženým v čl. 123 odst. 1 SFEU. Naproti tomu, jak již bylo vysvětleno v bodě 183 tohoto stanoviska, nabytí dluhopisů v postavení přednostního věřitele je pro ostatní investory demotivující, neboť je jim tím sdělováno, že významný věřitel, v tomto případě centrální banka, má při výběru pohledávek přednost před ostatními, což má následně dopad i na poptávku po dluhopisech. Mám tedy za to, že ustanovení týkající se postavení pari passu mohou být považována za nástroj, který má zajistit, aby ECB co nejméně narušovala běžné fungování trhu, což z nich v konečném důsledku činí další záruku splnění požadavků stanovených v čl. 123 odst. 1 SFEU.
237. Okolnost, že v hypotetickém případě, v němž by došlo k restrukturalizaci dluhu některého členského státu, by mohla být ECB v důsledku případného spuštění programu OMT nucena k tomu, aby se zcela či částečně vzdala práva požadovat splacení pohledávek vyplývajících ze státních dluhopisů, tedy podle mého názoru nečiní z uvedeného programu opatření měnového financování, které je v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU.
238. BVerfG rovněž zdůrazňuje, že nákup státních dluhopisů, u nichž se dá do určité míry předpokládat nízká úvěrová kvalita, vystavuje ECB nepřiměřeně vysokému riziku selhání, a je tedy neslučitelný s čl. 123 odst. 1 SFEU. Přestože předkládající soud sám uznává, že podstupování rizika vyplývá ze samotné činnosti centrální banky, domnívá se, že Smlouvy nepovolují, aby bylo podstupováno riziko vzniku vysokých ztrát.
239. Znovu odkazuji na argumenty, které jsem uvedl již v bodech 193 až 198 tohoto stanoviska, kde jsem se podrobněji zabýval riziky, jež podstupuje ECB. Tyto úvahy lze podle mého názoru plně uplatnit i na hledisko, jímž se zabýváme nyní, neboť možnost, že dojde k insolvenci ECB nebo k nesplacení dluhu ze strany některého členského státu, nemůže sice být již z podstaty zcela vyloučena, avšak nemůže sama o sobě změnit toto riziko v jistotu, jak již bylo uvedeno dříve. Okolnost, že program zaměřený na nákup státních dluhopisů vystaví ECB určitému riziku, nepochybně vyplývá již z podstaty tohoto typu operací, takže pochyby týkající se legality vznikají pouze, pokud lze z technických podmínek programu nebo z jeho následného konkrétního provedení vyvodit, že by se ECB nemohla vyhnout situaci nesplacení pohledávek.
240. Technické znaky programu OMT totiž nenasvědčují tomu, že by bylo možné alespoň do určité míry předpokládat, že by se ECB ocitla v takové situaci, jakou nastínil BVerfG. Je třeba připomenout, že hlavním cílem programu OMT je stabilizace úrokových sazeb uplatňovaných na některé státní dluhopisy, a v konečném důsledku obnova nástrojů měnové politiky. Bezprostřední cíl, kterým je snížení ceny financování dotčeného státu, přispívá nicméně k tomu, aby tento stát znovu získal schopnost dostát ve střednědobém a dlouhodobém měřítku svým závazkům. Podmínky, za nichž by byl program OMT přijat, mají takové riziko odstranit nebo alespoň výrazně snížit. Jak jsem již uvedl v bodě 197 tohoto stanoviska, z komplexního pohledu na operace oznámené v rámci programu OMT lze vyvodit, že záměrem ECB je předejít nebo zabránit více či méně iracionálním procesům, jež by mohly způsobit nebo výrazně zvýšit rizika, což svědčí o tom, že takové opatření, jako je to, které bylo zpochybněno v projednávané věci, nepředstavuje obcházení zákazu stanoveného článkem 123 SFEU.
241. Domnívám se tedy, že výše zmíněný záměr ECB byl prokázán natolik, aby bylo možné dospět k závěru, že nákup státních dluhopisů, byť nízké úvěrové kvality, v jehož důsledku může být ECB vystavena určitému riziku selhání, není za výše popsaných okolností jako takový v rozporu se zákazem měnového financování, který je stanoven v čl. 123 odst. 1 SFEU.
242. BVerfG dále tvrdí, že držení dluhopisů až do jejich splatnosti může být v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU, neboť by mohlo přispět ke snížení nabídky dluhopisů, které jsou dostupné na sekundárním trhu, což by narušilo běžný proces stanovování cen.
243. Jak tvrdí BVerfG, pokud by ECB získala státní dluhopisy pod podmínkou, že je bude držet až do jejich splatnosti, došlo by zajisté k závažnému narušení sekundárního trhu s dluhopisy. Na sekundárním trhu se státními dluhopisy by působil investor, a sice ECB, s významným portfoliem státních dluhopisů, které by na tomto trhu neobíhaly, bez ohledu na to, jakým způsobem by se vyvíjely jejich ceny.
244. ECB ve své odpovědi zdůraznila, že tisková zpráva ze dne 6. září 2012 neobsahuje žádnou zmínku o tom, že státní dluhopisy nabyté v rámci programu OMT by měly být drženy až do jejich splatnosti(93).
245. Argumenty, které uvedla ECB, se mi zdají přesvědčivé. Důvodem není jen to, že tato instituce prohlásila, že nemá v úmyslu držet nabyté dluhopisy do jejich splatnosti, nýbrž také to, že stejně tomu bylo i v předchozích programech, jejichž prostřednictvím působila ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy(94). Považuji to za rozumné, neboť zásahy na sekundárním trhu se musejí vyznačovat určitou mírou flexibility, díky níž bude tato instituce schopna provádět program OMT a současně uskutečňovat operace, které nepovedou ke ztrátám a nebudou příliš narušovat trh, jak vysvětlila ECB. Mám za to, že tato flexibilita, o niž ECB usiluje, jak vyplývá z návrhu rozhodnutí, odpovídá výše popsaným potřebám. Okolnost, že je program OMT zaměřen výlučně na operace týkající se státních dluhopisů se splatností od jednoho do tří let, nadto dokládá, že ECB jedná natolik obezřetně, aby zamezila jak riziku ztrát, tak narušení trhu.
246. Zdá se tedy jednoznačné, že z toho, co je o programu OMT známo, lze vyvodit, že tento program, ať již podle tiskové zprávy ze dne 6. září 2012 nebo v rámci případného provádění, neobsahuje nic, co by nasvědčovalo výslovnému závazku držet státní dluhopisy až do jejich splatnosti. Znamená to, že pochybnosti, jež v této souvislosti vyvstaly u BVerfG, by měly být rozptýleny.
247. Předkládající soud dále zdůrazňuje, že pokud ECB nabývá na sekundárním trhu dluhopisy značné hodnoty, aniž by byl stanoven časový odstup od okamžiku vydání, má tato skutečnost stejný účinek jako přímý nákup na primárním trhu, což je v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU.
248. Je zřejmě třeba připustit, že pokud je nákup na sekundárním trhu uskutečněn několik sekund po vydání dluhopisů na primárním trhu, výsledkem by mohlo být setření rozdílu mezi oběma těmito trhy, přestože z formálního hlediska byl již nákup proveden na sekundárním trhu. Takováto situace není ani zdaleka nemožná, neboť některé operace na sekundárním trhu bývají prováděny jen několik okamžiků poté, co byl daný dluhopis získán od státu, který jej vydal, jak se uvádí v některých písemných a ústních vyjádřeních předložených v tomto řízení.
249. ECB trvá na tom, že tato obava BVerfG je nepodložená, neboť na operace uskutečněné v rámci programu OMT se bude vztahovat tzv. „období zákazu obchodování“, na základě něhož nesmí Eurosystém po určitý počet dnů od okamžiku vydání dluhopisu provést žádnou operaci, i když tento počet nebude oznámen předem. Díky stanovení tohoto časového období bude umožněno vytvoření tržní ceny příslušných dluhopisů. K zásahu ze strany ECB by tedy nedošlo v okamžiku vydání dluhopisu, nýbrž až několik dní poté, když už bude zformována tržní cena.
250. Mám za to, že pokud tuto výtku, kterou vznesl BVerfG, posoudíme v souvislosti s variantou, kterou B. Bandulet označuje jako kvazi-souběžnost, bude se jevit jako podložená. Taková praxe by prakticky mohla obcházet zákaz stanovený v čl. 123 odst. 1 SFEU, přičemž k témuž závěru zřejmě dospěla i sama ECB, neboť opakovaně prohlásila, že nikdy v minulosti nákupy takovéhoto druhu neprováděla a nebude je provádět ani v rámci programu OMT(95).
251. Z tiskové zprávy však nelze v žádném případě vyvodit závěr, že bude dodrženo určité „období zákazu obchodování“.
252. Zastávám názor, že má-li být případný program OMT věcně v souladu s čl. 123 odst. 1, musí umožňovat existenci reálné možnosti vytvoření tržní ceny dotčených státních dluhopisů, a to i za takových zvláštních okolností, jimiž se nyní zabýváme, tak, aby byl dostatečně účinně zachován rozdíl mezi nabytím dluhopisů na primárním trhu a nabytím na sekundárním trhu.
253. V konečném důsledku je však nutné upozornit také na to, že dotčené „období zákazu obchodování“ nemusí být předem konkrétně stanoveno a oznámeno veřejnosti. Na druhou stranu, jak správně uvedla ECB, je třeba zabránit nejen tomu, aby toto období bylo příliš krátké, což by bylo v rozporu s čl. 123 odst. 1 SFEU, ale i tomu, aby bylo naopak příliš dlouhé, což by mohlo vést k překrývání s jinými probíhajícími operacemi a potažmo ke snížení účinnosti programu OMT. Lze zřejmě připustit, že by ECB měla mít široký prostor pro přesné určení příslušných lhůt, ale pod podmínkou, že tyto lhůty zajistí reálnou příležitost uvést cenu dluhopisů v zásadě do souladu s tržními cenami.
254. Jsem tedy toho názoru, že má-li být program OMT v souladu s čl. 123 odst. 1, musí být prováděn takovým způsobem, aby bylo umožněno vytvoření tržní ceny dotčených státních dluhopisů.
255. BVerfG konečně uvádí, že oznámení o uplatnění programu OMT bude v konkrétním případě představovat pobídku k nabytí na primárním trhu, takže bude působit jako určitá výzva, v jejímž důsledku ECB získá postavení „věřitele poslední instance“, se všemi z toho plynoucími riziky.
256. ECB a Komise tvrdí, že toto posouzení vychází z chybného předpokladu, neboť předpokládá, že program bude oznámen veřejně a ještě před zahájením nákupů ze strany ECB. Z tiskové zprávy ze dne 6. září 2012 nevyplývá, že by se BCE rozhodla pro takovéto jednání, nýbrž spíše to, že bude jednat přesně naopak, neboť předběžné podrobné oznámení, které by obsahovalo přesný okamžik uskutečnění těchto nákupů, by ohrozilo plnění cílů, jež program OMT sleduje.
257. Tento názor ECB a Komise sdílím. Tisková zpráva ze dne 6. září 2012 neobsahuje nic, co by nasvědčovalo tomu, že ECB poskytne předběžné a podrobné informace o charakteristikách konkrétního programu, který má být uplatněn, ani o přesném okamžiku zahájení svých operací. Předchozí praxe ECB v rámci obdobných programů i návrh rozhodnutí o programu OMT, konkrétně v souvislosti s obdobími zákazu obchodování, naopak nasvědčují tomu, že tato instituce zachová při svém vstupu na sekundární trh nejvyšší možnou obezřetnost, aby zamezila spekulativnímu jednání, které by snížilo účinnost programu OMT.
258. Výtka předkládajícího soudu by byla namístě v případě, že by ECB skutečně zvolila politiku podrobného informování veřejnosti, která by způsobila bezprostřední narušení trhu, a to v konkrétním okamžiku, a v důsledku předběžného oznámení ze strany ECB. Podle mého mínění nelze předpokládat, že by k takovémuto jednání došlo, což potvrzuje i předchozí praxe ECB.
259. Po tomto upřesnění je tedy znovu třeba uvést, že pokud je uplatnění programu OMT spojeno s určitými pobídkami investorů k nabývání dluhopisů na primárním trhu, tento výsledek je s ohledem na typické charakteristiky tohoto programu téměř nevyhnutelný. Vzhledem k tomu, že bezprostředním cílem programu OMT je snížit úrokové sazby požadované od určitých členských států až na běžnou úroveň, přičemž střednědobým cílem je samozřejmě uvolnění transmisních kanálů měnové politiky, je zjevné, že podmínkou této normalizace je zvýšení poptávky na primárním trhu. Znamená to tedy, že pobídka k nabytí je v podstatě inherentní součástí programu OMT.
260. Zásadní je to, aby takové účinky byly v souladu s cíli, jež by měl případně sledovat program OMT, což nás znovu přivádí k tomu, že je velmi důležité, aby byla dodržována zásada proporcionality, a to i z pohledu zákazu, jímž se nyní zabýváme.
261. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že jak vyplývá z tiskové zprávy ze dne 6. září 2012, neexistují dostatečné indicie, které by nasvědčovaly tomu, že spuštění programu OMT vytvoří v důsledku svého spuštění a oznámení nepřiměřenou pobídku k nabytí státních dluhopisů na primárním trhu.
262. V odpověď na druhou předběžnou otázku, kterou položil BVerfG, se tedy domnívám, že program OMT je slučitelný s čl. 123 odst. 1 SFEU pod podmínkou, že pokud bude tento program uplatněn, bude tak učiněno za takových časových okolností, které reálně umožní vytvoření tržní ceny státních dluhopisů.
263. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky Bundesverfassungsgericht odpověděl takto:
„1) Program Outright Monetary Transactions (OMT) Evropské centrální banky, který byl oznámen dne 6. září 2012, je slučitelný s článkem 119 a s čl. 127 odst. 1 a 2 Smlouvy o fungování Evropské unie pod podmínkou, že se Evropská centrální banka v případě, že bude tento program uplatněn,
2) Program OMT je slučitelný s čl. 123 odst. 1 SFEU pod podmínkou, že pokud bude tento program uplatněn, bude tak učiněno za takových časových okolností, které reálně umožní vytvoření tržní ceny státních dluhopisů.“
2 –	Rozsudek 126, 286, s. 303 a 304.
3 –	Doslovné znění projevu M. Draghiho bylo následující: „Hovoříme-li o zranitelnosti eura, o rostoucí zranitelnosti eura, nebo dokonce o krizi eura, velmi často se stává, že státy nebo představitelé zemí, které nepatří do eurozóny, podceňují rozsah politického kapitálu, který je v euru obsažen.
A vidíme to tak, a domnívám se, že nejsme nezúčastnění pozorovatelé, že euro je nevratné […]
Ale rád bych vám řekl ještě něco.
ECB je v mezích svých pravomocí připravena učinit vše, co bude zapotřebí k udržení eura. A věřte mi, že to bude stačit.“
Viz přepis úplného textu příspěvku M. Draghi v anglickém jazyce na internetové adrese: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html
4 –	Body 17 až 32.
5 – BVerfG, 89, 155 (1992).
6 – 123 BVerfG 267 (2009).
7 –	2 BvR 2661/06.
8 –	Jako příklad postačí uvést argumenty, jimiž se vysvětluje, proč nelze pojem „ústavní identita“ ve smyslu vnitrostátního práva směšovat s pojmem „národní identita“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU (bod 29 předkládacího rozhodnutí).
9 –	Viz odlišná stanoviska soudkyně Lübbe-Wolff a soudce Gerhardta k rozhodnutí o položení projednávané předběžné otázky. Viz zejména argumenty soudkyně Lübbe-Wolff (bod 28) a soudce Gerhardta (body 14 až 18)
10 –	Bod 25 předkládacího rozhodnutí.
11 –	Body 26 a 27 předkládacího rozhodnutí.
12 – V tomto smyslu viz také úvahu, která je uvedena v bodě 11 výše uvedeného stanoviska soudkyně Lübbe-Wolff.
13 – Soudní dvůr již několikrát prohlásil, že předběžná otázka nesmí být nástrojem k vydávání poradních stanovisek. Podle judikatury Soudního dvora důvodem existence žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není poskytnutí konzultativního stanoviska k obecným nebo hypotetickým otázkám, nýbrž její nezbytnost pro efektivní vyřešení sporu týkajícího se unijního práva (mimo jiné viz rozsudky Djabali, C‑314/96, EU:C:1998:104, bod 19; Alabaster, C‑147/02, EU:C:2004:192, bod 54, a Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 42).
14 –	Viz mimo jiné Craig Paul, „The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis“, (Common Market Law Review (2011) 48; Kumm, M., „Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?“, Common Market Law Review (1999), 36; Millet, F.-X., „L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres“, LGDJ, Paříž, 2013; Payandeh, M., „Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice“, Common Market Law Review (2011) 48.
15 – Mimo jiné vedle usnesení BVerfG uvedených výše v poznámkách pod čarou 5 až 7 viz rozsudky francouzské státní rady ze dne 27. července 2006 a ze dne 9. června 2011 (rozhodnutí č. 2006-540 DC a č. 2011-631); prohlášení španělského ústavního soudu ze dne 13. prosince 2014, 1/2004; rozsudky italského ústavního soudu č. 183/1973 a č. 168/1991; rozsudek dánského nejvyššího soudu ze dne 6. dubna 1998 (I 361/1997); rozsudek polského ústavního soudu ze dne 11. května 2005 (K 18/04) nebo rozsudek britského nejvyššího soudu ze dne 22. ledna 2014 ([2014] UKSC 3).
16 –	Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, vyd. Harvard University Press, Cambridge, 2001.
17 –	V této souvislosti viz Martinico, G., „Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue?“, in Fontanelli, F., Martinico, G. a Carrozza, P., Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, vyd. Europa Law Publishing, Groningen, 2010; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, 2. vyd., Vyd. Thomson-Civitas, Madrid, 2014; Ukrow, J: „Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen. Anmerkungen zur Vorlage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014“; Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, s. 122, Mayer, F., „Multilevel Constitutional Jurisdiction“, in Bogdandy, A. a Bast, J. (vyd.), Principles of European Constitutional Law, 2. vyd., Vyd. Hart-Beck-Nomos, 2010; a Komárek, J., „The Place of Constitutional Courts in the EU“, European Constitutional Law Review (2013) 9.
18 –	Viz judikaturu BVerfG citovanou v bodě 24 předkládacího rozhodnutí.
19 –	Bod 33 předkládacího rozhodnutí.
20 –	Bod 28 předkládacího rozhodnutí a odkazy na „ústavní identitu“, které jsou v tomto bodě uvedeny.
21 –	Tak je to doslovně uvedeno ve výše uvedeném rozsudku Honeywell a předkládající soud to uvádí v bodě 24 předkládacího rozhodnutí.
22 –	Výše uvedený rozsudek Honeywell, bod 61.
23 –	K předběžné otázce a její úloze v soudním systému Unie viz Lecourt, R., L’Europe des juges, Vyd. Bruylant, Brusel 2008, a Ruiz-Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, Vyd. Thomson-Civitas, Madrid, 2011.
24 –	Body 5 až 12 písemného vyjádření italské vlády.
25 – Viz formulaci, kterou uvádí Funke, A., „Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU-Rechtsakten: der Schlussstein?“: Anmerkung zu BVerfG 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold-Urteil EuGH), Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, č. 2, 2011, s. 172. Viz rovněž Hobe, S., „Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell“, in Sachs, M. a Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag Ed. Duncker & Humblot, Berlín, 2012, s. 753.
26 –	Bod 26 předkládacího rozhodnutí.
27 –	BVerfG tvrdí, že v „mezních případech“ překročení pravomocí ze strany Unie by mohlo dojít k tomu, že hlediska obou soudů nebudou „zcela shodná“, zaprvé proto, že členské státy zůstávají i nadále „pány Smluv“, a zadruhé proto, že postavení unijního práva (přednost nebo přednostní použití) není stejné jako postavení spolkového práva ve vztahu k právu jednotlivých spolkových zemí (nadřazenost).
28 –	Bod 27 předkládacího rozhodnutí.
29 – Viz Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Vyd. Il Mulino, Bologna, 2012, kapitoly IV a V.
30 – Viz Vosskuhle, A., „Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund“, TranState Working Papers č. 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Brémy, 2009, s. 22, citující Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, 6. vyd., Vyd. Nomos, Baden-Baden, 2009, s. 478 a násl.
31 –	Viz iniciativu, v rámci níž skupina 35 právníků navrhla vložení určitého ustanovení do zákona o BVerfG, což bylo reakcí na to, že rozsudek ze dne 30. června 2009 neobsahuje žádný odkaz na vzájemnou spolupráci. Tuto iniciativu lze konzultovat na internetových stránkách www.europa-union-de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf .
32 – V tomto smyslu viz Streinz, R., „Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon-Urteil und dem Honeywell-Beschluss“, in Sachs, M. a Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte…, op. cit., s. 978.
33 – Těmito slovy se vyjádřila vláda Spolkové republiky Německo ve svých písemných a ústních vyjádřeních předložených v projednávaném řízení, přičemž zdůraznila, že Soudní dvůr by měl v projednávané věci vykládat Smlouvy takovým způsobem, aby se zabránilo kolizi mezi základními prvky ústavního řádu členských států a unijního práva.
34 – Možnost, že bude BverfG v případné předběžné otázce poukazovat na ustanovení o respektování národní identity (čl. 4 odst. 2 SEU), nelze ani zdaleka vyloučit (viz Dederer, H.-G., „Die Grenzen des Vorrang des Unionsrechts“, Juristen Zeitung, 7/2014). V tomto smyslu viz návrh Komise, podle něhož by mělo být evropské kritérium pro účely přezkumu předběžně rozšířeno, případně i v rámci další předběžné otázky, nastal-li by nepříliš pravděpodobný případ, že by se BVerfG rozhodl prohlásit, že daný akt Unie má povahu ultra vires, přestože by odpověď Soudního dvora potvrdila legalitu tohoto aktu (bod 37 vyjádření Komise).
35 – V tomto smyslu má BVerfG za to (bod 66 rozsudku Honeywell), že s ohledem na ochranu zásady integrace má být přezkum ultra vires vykonáván způsobem, který on sám označuje jako „zdrženlivý“ („zurückhaltend“). Bez ohledu na výše uvedené úvahy je nutné, aby sama povaha výkladových metod Soudního dvora vedla vnitrostátní soud k tomu, aby tyto metody výkladu nenahrazoval svými vlastními. Právě v tomto smyslu se vyjádřil vnitrostátní soud, poukázal-li na to, že Soudní dvůr by měl právem „očekávat“, že budou do určité míry tolerovány případné nepřesnosti („Anspruch auf Fehlertoleranz“).
36– Mezi mnoha jinými viz rozsudky vydané ve věcech CBR a další v. Komise (8/66 až 11/66, EU:C:1967:7), bod 91; Sucrimex v. Komise (133/79, EU:C:1980:104), body 12 až 19; a Gauff v. Komise (182/80, EU:C:1982:78), bod 18.
37– Rozsudek Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312), body 38 až 41.
38 –	Viz judikaturu citovanou v poznámce pod čarou 36.
39– Viz rozsudky Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646), body 8 a 9, a Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24), bod 18.
40 –	22/70, EU:C:1971:32.
41 –	Tamtéž, bod 42.
42 –	Tamtéž, bod 53.
43 –	Tamtéž, bod 54.
44 –	C‑366/88. EU:C:1990:348.
45 –	Tamtéž, bod 10.
46 –	Viz Binder, Alan S.; Ehrmann, M., Fratzscher, M., de Hann, J., Jansen, D.-J., „Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence“ a Woodford, Michael, „Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves?“ Columbia University, duben 2013.
47 –	Podle názoru současné předsedkyně Federálního rezervního systému USA paní Yellen, „závisí účinky měnové politiky zejména na tom, zda se veřejnost dozví, jaký typ politiky bude prováděn v příštích měsících či letech“. Projev přednesený v Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D. C., dostupný na internetových stránkách http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.
48 –	Evropská centrální banka, La Política Monetaria del BCE, Frankfurt, 2011, s. 94 a násl.
49 –	C‑370/12, EU:C:2012:756.
50 –	Článek 119 odst. 2 SFEU, čl. 127 odst. 1 SFEU, čl. 282 odst. 2 SFEU, jakož i článek 2 a čl. 3 odst. 3.3 statutu ESCB a ECB.
51 –	Viz zejména Zprávu o hospodářské a měnové Unii v Evropském společenství, známou spíše pod názvem Delorsova zpráva, ze dne 17. dubna 1989, zejména bod 32 této zprávy.
52 –	Viz mimo jiné Dyson, K a Featherstone, K, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Vyd. Oxford University Press, Oxford, 1999, s. 378 a násl.; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Ed. Quorum Books, Westport-Londýn, 1997, s. 209 a násl., a Viebig, J., Der Vertrag von Maasricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Vyd. Schäffer-Poeschel, 1999, s. 150 a násl.
53 –	Článek 282 odst. 3 SFEU: „Evropská centrální banka má právní subjektivitu. Pouze ona může povolovat vydávání eura. Je nezávislá při výkonu svých pravomocí a správě svých financí. Orgány, instituce a jiné subjekty Unie, jakož i vlády členských států respektují tuto nezávislost.“
54 –	De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, 10. vyd., Vyd. Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 156 až 159.
55 –	Viz Sparve, R., „Central bank Independence under European Union and other international standards“, in Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, Vyd. ECB, Frankfurt nad Mohanem, 2005.
56 –	Tamtéž.
57 –	K autonomii ECB a jejímu omezení viz zejména Zilioli, C. a Selmayr M., „The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law“, Common Market Law Review, č. 37, 3, 2000, s. 591 a násl.; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Vyd. Dr. Kovac, Hamburk, 2002; a ze srovnávacího pohledu Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Cenetral Bank, Vyd. Hart, Oxford-Portland, 1999.
58 –	Viz, i když v jiných oblastech měnové politiky, rozsudky Sison v. Rada (C‑266/05 P, EU:S:2007:75, body 32 až 34); Arcelor Atlantique a Lorraine a další (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 57); a Vodafone a další (C‑58/08, EU:C:2010:321, bod 52).
59 –	V tomto smyslu viz Louis, J.-V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3. vyd., Vyd. Université de l’Université de Bruxelles, Brusel, 2009, s. 211; Craig, P., „EMU, the European Central Bank and Judicial Review“, in Beaumont, P. a Walker, N. (eds.), Legal Framework of the Single European Currency, Vyd. Hart, Oxford-Portland, 1999, s. 97 až 114; a Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, Vyd. Giuffrè, Milán, 2003, s. 183 a násl.
60 –	„Proces, jímž rozhodnutí měnové politiky ovlivňují hospodářství jako celek a zejména pak úroveň cen, je znám jako transmisní mechanismus měnové politiky“, Měnová politika ECB, Vyd. ECB, Frankfurt nad Mohanem, 2011, s. 62. V této souvislosti viz Angeloni, I., Kashyap, A. a Mojon, B. (eds.), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Vyd. Cambridge University Press, Cambridge, 2003; a Suardi, M., „Monetary Policy Transmission in EMU“, in Buti, M. a Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, Vyd. E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2002.
61 –	„Přenos impulzů měnové politiky do reálného sektoru hospodářství je vázán na nejrůznější nástroje a činnosti, jež uplatňují hospodářské subjekty v různých fázích tohoto procesu. Opatření měnové politiky proto zpravidla ovlivňují vývoj cen se značným časovým odstupem. Rozsah a intenzita jednotlivých účinků se mohou navíc měnit v závislosti na stavu hospodářství, takže konkrétní dopady lze jen stěží zhodnotit. Centrální banky se tedy při provádění měnové politiky musejí obvykle vyrovnávat s tím, že dochází ke značným zpožděním, která jsou navíc proměnlivá a nejistá“, Měnová politika ECB, Vyd. ECB, Frankfurt nad Mohanem, 2011, s. 62 a 63. Viz také Angeloni, I., Kashyap, A. a Mojon, B. (eds.), op. cit.
62 –	V této souvislosti viz Cour-Thimann, P. a Winkler, B., „The ECB’s Non-Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure“, Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, s. 72 a násl.
63 –	Viz srovnávací výklad, který podali Lenza, M., Pill, H. A Reichlin, L., „Monetary Policy in Exceptional Times“, Economic Policy, 2010, s. 62; a García-Andrade, J., „El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho“, Salvador Armendáriz, M. A. (ed.), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Vyd. Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
64 –	ECB uplatnila několik nestandardních opatření již v minulosti, například poskytnutí likvidity s pevnou úrokovou sazbou s plným přidělením, rozšíření seznamu způsobilých podkladových aktiv, dlouhodobější poskytnutí likvidity nebo nákup cenných papírů jiných než specifické akcie. K těmto opatřením viz Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Vyd. Oxford University Press, Oxford, 2014, kapitola 3, bod 3.1.
65 –	Rozsudek Pringle (EU:C:2012:756, bod 55).
66 –	Rozsudek Pringle (EU:C:2012:756, bod 56), a stanovisko generální advokátky J. Kokott (EU:C:2012:675, bod 85).
67 –	Výše uvedené stanovisko generální advokátky J. Kokott přednesené ve věci Pringle (EU:C:2012:675, body 142 a 143).
68 –	Rozsudek Pringle (EU:C:2012:756, bod 135), v němž se prohlašuje, že „[d]održování [rozpočtové] kázně přispívá na úrovni Unie k naplňování vyššího cíle, kterým je udržení finanční stability“.
69 –	Jak uvádí Komise ve svém písemném vyjádření, v měsíčních bulletinech ECB ze září a října roku 2012 bylo opakovaně potvrzeno, že hlavním cílem programu OMT je obnova transmisních kanálů měnové politiky.
70 –	V rozsahu, v němž se podmínky, za jakých dojde k nákupu dluhopisů, nemusí shodovat s podmínkami stanovenými EFSF nebo ESM, funguje program naopak jako určitá „paralelní záchrana“. Domnívám se tedy, že se jedná o dva různé směry pochybností, které lze přezkoumat současně.
71 –	Podle Krugmana a Wellse odkazuje výraz „morální riziko“ na to, že jednotlivci podstupují při svém rozhodování větší rizika, pokud možné negativní následky jejich činů neponesou oni sami, nýbrž třetí osoba. V tomto ohledu podrobněji viz Krugman, P. A Wells, R., Microeconomics, 3. vyd., vyd. Worth Publishers, 2012.
72 –	Konkrétně viz čl. 4 odst. 4, čl. 5 odst. 3 a 5 písm. g), čl. 6 odst. 2, čl. 13 odst. 1, 3 a 7 a čl. 14 odst. 6 Smlouvy o zřízení ESM.
73 –	K institucionální úloze ECB v záchranných programech viz Beukers, T., „The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention“, (2013) 50 Common Market Law Review, Issue 6, s. 1588 a násl.
74 –	Viz zejména čl. 13 odst. 3 a 7 Smlouvy o zřízení ESM.
75 –	Například viz obecné podmínky dohod o finanční pomoci, které schválila Správní rada ESM dne 22. listopadu 2012 (dostupné na internetových stránkách www.esm.europa.eu), v nichž je potvrzena úloha ECB při kontrole programů finanční pomoci (konkrétně viz čl. 3 odst. 3 bod 2, čl. 3 odst. 4 bod 2, čl. 5 odst. 3 bod 4, čl. 5 odst. 12 bod 1, čl. 6 odst. 2 bod 6, čl. 9 odst. 6, čl. 9 odst. 8 bod 2 a čl. 12 odst. 2).
76 –	Podle doslovného znění Smlouvy o zřízení ESM je ostatně zásah takovéhoto druhu povolen. Výraz „v součinnosti s“, který je použit v článcích 13 a 14 Smlouvy o zřízení ESM, umožňuje ECB, aby během provádění programů finanční pomoci vykonávala širokou škálu různých činností včetně „pasivních činností“, jež jsou zde navrhovány.
77 –	Z judikatury Soudního dvora lze vyvodit, že povinnost odůvodnění, kterou stanoví Smlouva, „nesleduje pouze formální cíl, nýbrž má také umožnit účastníkům řízení, aby hájili svá práva, Soudnímu dvoru, aby prováděl svůj přezkum, a členským státům i všem zúčastněným občanům seznámit se s okolnostmi, za nichž [daný orgán] uplatňoval Smlouvu.“ Mimo jiné viz rozsudky Německo v. Komise (24/62, EU:C:1963:14, bod 143) a DIR International Film a další v. Komise (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, bod 33).
78 –	Prohlášení předsedy ECB M. Draghiho na tiskové konferenci konané dne 6. září 2012, dostupné na internetových stránkách http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.
79 –	V tomto smyslu viz rozsudky National Panasonic v. Komise (136/79, EU:C:1980:169, body 28 až 30); a rozsudek Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 77).
80 –	Mimo jiné viz rozsudky Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 13); a Nizozemsko v. Komise (C‑180/00, EU:C:2005:451, bod 103).
81 –	Písemné vyjádření Francouzské republiky, v němž je uvedeno, že povaha programu OMT je „ciblée et provisoire“ (bod 40).
82 –	Tisková zpráva ze dne 6. září 2012 zmiňuje podmíněnost programů jakožto „nezbytnou podmínku“ a kromě toho zdůrazňuje, že k pozastavení programu OMT má dojít na základě „diskrečního“ rozhodnutí Rady guvernérů, avšak „v souladu s jejím mandátem v oblasti měnové politiky“.
83 –	Viz Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2. vyd., vyd. Oxford University Press, Oxford, 2010, kapitola 3.
84 –	V tomto ohledu viz Sunkel, O. a Griffith-Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of an Illusion, vyd. Oxford University Press, Oxford, 1989.
85 –	Viz Delorsovu zprávu citovanou v poznámce pod čarou 51, zejména bod 30 této zprávy.
86 –	Viz Siekmann, H., „Law and Economics of Monetary Union“, in Eger, T. a Schäfer, H.-B., Research Handboo, on the Economics of European Union Law, Ed. E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012, s. 370 a násl.
87 –	Rozsudek Pringle (EU:C:2012:756, bod 135).
88 –	Tamtéž, bod 132.
89 –	Srovnej znění tehdejšího čl. 104A odst. 1 písm. a) navržené v návrhu Smlouvy, kterou se mění Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství za účelem vytvoření Hospodářské a měnové unie, Zpravodaj Evropských společenství, příloha 2/91, s konečným zněním tohoto ustanovení, které je stejné jako současné znění obsažené v článku 123 SFEU. K jednáním, jež vyústila v přijetí znění současného článku 123 SFEU, viz Conthe, M., „El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria“, in VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Vyd. Colex, 1994, s. 295 až 297.
90 –	K operacím na volném trhu, jež umožňuje čl. 18 odst. 1 Statutu, viz Obecné zásady ECB ze dne 20. září 2011 o nástrojích a postupech měnové politiky Eurosystému, v přepracovaném znění (ECB/2011/14).
91 –	Článek 1 odst. 1 písm. b) bod ii) nařízení (ES) č. 3603/93 uvádí, že „jiným typem úvěru“ se rozumí také „jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám“.
92 –	Ze smluvních ustanovení, jež byla stanovena pro případy restrukturalizace (Collective Action Clauses, „CAC“), vyplývá, že restrukturalizace je podmíněna pravidlem většiny věřitelů. K ustanovením CAC a k úloze ECB viz Hofmann, C., „Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses“, in Bauer, K-A., Cahn, A. a Kenadjian, S (eds.), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, Vyd. De Gruyter, 2013, s. 56 a násl.
93 –	Nejen že se nestanoví povinnost držení dluhopisů až do jejich splatnosti, ale podle tvrzení ECB se v návrhu rozhodnutí o programu OMT rovněž výslovně stanoví, že ECB může prodat dluhopisy dříve.
94 –	Jak uvedla ECB, tak tomu bylo v případě Securities Market Programme (dále jen „SMP“), u něhož nebylo nezbytné držet dluhopisy až do jejich splatnosti.
95 –	Jak prohlašuje ECB ve svém písemném vyjádření, období zákazu obchodování bylo stanoveno i v rámci programu SMP, který předcházel programu OMT.