Source: https://svjt.se/content/samebyars-avtalsratt
Timestamp: 2018-11-16 06:12:28+00:00
Document Index: 15375425

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 3', '§ 3', 'domstolen ', 'domstolen ']

Hem » Samebyars avtalsrätt
Den rättsliga regleringen av samebyars verksamhet återfinns i rennäringslagen (RNL) (1971:347). Av förarbetena framgår att en samebys huvudsakliga ändamål ska vara att genom samverkan mellan alla byns medlemmar få till stånd ”ett rationellt utnyttjande av betesmarker och tillgänglig arbetskraft med ett minimum av skada för tredje man.”[1] Samebyars förvaltning – både vad gäller deras stadgar, ekonomiska förhållanden, styrelse, revision och bystämma m.m. – regleras i 30-talet paragrafer i lagen. Därutöver berör en rad andra paragrafer i RNL samebyars rättigheter. Exempelvis har samebyar getts viktiga befogenheter vad gäller renskötselrättens praktiska utövande.[2] En samebys förvaltning är i huvudsak reglerad enligt de principer som gäller för ekonomiska föreningar, men en sameby får inte driva annan verksamhet än just renskötsel.[3] I förhållande till vad som gäller för andra ekonomiska föreningar gäller en del särskilda regleringar för samebyar. Bland annat bildas en sameby inte genom beslut av medlemmarna utan genom lag. Därutöver är medlemskapet obligatoriskt för alla som bedriver renskötsel inom samebyns verksamhetsområde. Detta innebär att renskötsel inte är tillåtet utanför en sameby.[4] För samebyarna ska finnas en styrelse som företräder samebyn mot tredje man och för byns talan inför domstol och andra myndigheter (48 §). Även om samebyar i huvudsak organiseras enligt principer som härrör från associationsrättens område så innehåller RNL ett antal bestämmelser som ger offentliga myndigheter befogenheter som rör renskötselns bedrivande.[5] Exempelvis beslutar Sametinget om indelningen i byområden (7 §) och är klagoinstans i förhållande till beslut fattade av bystämman eller styrelsen (97 §), medan länsstyrelsen bestämmer det högsta antalet renar som får hållas på bete inom en samebys betesområde (15 § 2 st.). Slutligen är det regeringen som prövar frågor om upplåtelser på renbetesmark
(33 §). Den rättsliga regleringen av samebyarna har således betydande offentligrättsliga inslag även om samebyars rättsliga konstruktion tar sin huvudsakliga utgångspunkt i associationsrättsliga förebilder.
RNL är i huvudsak grundad på samma rättsliga ställningstaganden som lagstiftaren gjorde i samband med den första renbeteslagen från 1886. Renbeteslagarna har därefter skrivits om vid tre tillfällen.[6] Från mitten av 1900-talet tilltog behovet av mer specificerad reglering av renskötseln. Inslaget av bestämmelser av offentligrättslig karaktär har därmed ökat. Inte minst mot bakgrund av att man i samband med framtagandet av 1971 års rennäringslag ansåg det lämpligt att samebyarna tillfördes nya befogenheter vad gäller renskötselns utövande. Rent allmänt var lagförslaget motiverat utifrån ett då föreliggande behov av rationalisering av renskötseln och modernisering av lagstiftningen.[7] Som en följd av att vissa rättigheter och skyldigheter föreslogs överförda till samebyarna ansåg man att det av bestämmelserna skulle framgå att en sameby efter registrering ”kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter”.[8] Kommittén motiverade inte närmare dessa delar av sina förslag, men hänvisade till 3 § i lagen om ekonomiska föreningar.[9] Flera av kommitténs förslag till bestämmelser beträffande samebyar tog sin utgångspunkt i samma lag och motiverades med direkt hänvisning till vad som där var stadgat.[10]
Förslaget återfanns i regeringens proposition men frågan om samebyars rättsliga handlingsförmåga blev inte heller i det sammanhanget närmare förklarat. Däremot anförde regeringen att det förelåg ett påtagligt praktiskt behov av att en sameby skulle kunna bevaka medlemmarnas gemensamma intressen i frågor som inte direkt gällde den kollektiva bedrivna renskötseln. Mot den bakgrunden ansågs det vara av värde att samebyn gavs rätt att föra medlemmarnas talan i ärenden angående rättigheter av individuell natur såsom i fråga om jakt och fiske. En förutsättning var dock att medlemmarnas talerätt bevarades.[11] Lagrådet uttalade med anledning av den aktuella bestämmelsen att det inte kunde anses föreligga hinder mot att en sameby för talan även angående sådana rättigheter med avseende på renbetesområdena som har samband med renskötseln och som samerna förmenar sig ha på annan grund än renbeteslagstiftningen.[12]
Sammanfattningsvis får rättsläget rimligtvis tolkas så att samebyar för medlemmarnas talan i ärenden som rör den kollektivt bedrivna renskötseln. Därutöver får en sameby även föra medlemmarnas talan angående rättigheter av individuell natur men enskilda medlemmars talerätt består i sådana frågor.[13]
Med utgångspunkt i vad som framgår av 10 § RNL kan vi konstatera att samebyar som utgångspunkt har getts rättshandlingsförmåga att ingå de avtal man finner nödvändiga. Förarbetena tar upp frågan om att föra talan, det vill säga talerätten rent principiellt, men berör inte frågan om samebyars talerätt i förhållande till de rättsobjekt samebyn genom 1971 års lag har getts viss befogenhet över. Exempelvis ska en sameby enligt 9 § RNL ”för medlemmarnas gemensamma bästa” ombesörja renskötseln inom byns betesområde och har enligt 15 § 1 st. rätt att begagna byns betesområde för renbete. Därutöver har en sameby enligt 16 § rätt att uppföra anläggningar och byggnader inom byns område. Väsentliga befogenheter vad gäller renskötselrätten har därmed tillförts samebyn som juridisk person. Frågan är då om en sameby har befogenhet att ingå avtal som innebär en begränsning av renskötselrätten. Det skulle till exempel kunna vara avtal som innebär att man avstår från att nyttja samebyns betesområde eller avstår från andra rättigheter som ingår i renskötselrätten, exempelvis jakt och fiske. Sådana avtal skulle ha följder i förhållande till enskilda medlemmars rättigheter så som de har stadgats i 1 § RNL om rätt att ”använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar”.
Frågan är av flera skäl aktuell. Förväntningar och önskemål om att samebyar ska ingå avtal som innebär begränsningar i renskötselrätten förekommer på en rad områden och har sin bakgrund i att allt fler intressen gör anspråk på samma markområden som rennäringen. Dels i samband med exploatering av industriell karaktär, dels som en följd av verksamheter som anses ha stöd i allemansrättsliga principer. Ett färskt exempel på det förra är ett mål beträffande ett kommunalt beslut om att fastställa en detaljplan som innebär att naturmark görs om till industrimark. Detaljplanen omfattar ett område om 338 hektar och skulle innebära fysisk omdaning av hela markområdet. Området utgör vinterbetesmark för en sameby och är klassat som ett område av riksintresse för rennäringen enligt 3 kap 5 § 2 st. miljöbalken. I ärendet försökte den aktuella kommunen återkommande få samebyn att ingå ett avtal om att frivilligt frånsäga sig renskötselrätten för markområde som omfattas av detaljplanen.[14]
I doktrinen har det uppmärksammats att samernas rätt att nyttja markområden för renskötsel föreligger oberoende av avtal med markägaren. Detta utgör ett särdrag vid renskötselrätten och skiljer den från de flesta andra typer av nyttjanderätter. Beträffande detta förhållande skriver Bengtsson följande:
Detta hindrar förstås inte att en sameby eller enskilda samer kan träffa avtal med t.ex. markägaren om vad rätten närmare ska innebära. Några tvingande regler innehåller inte RNL i detta avseende – parterna kan avtala vad som helst om sitt inbördes förhållande [ ]. Men överenskommelserna får naturligtvis inte gå ut över andra som har rättigheter enligt RNL.[15]
I samband med införandet av 1971 års lag diskuterade lagstiftaren bland annat förutsättningarna för upplåtande och upphävande av renskötselrätt. Bakgrunden var att man bland annat avsåg att göra vissa ändringar i 1928 års renbeteslag (1928:309), dels i 56 § beträffande viss nyttjanderättsupplåtelser, dels i 5 § beträffande kungens befogenhet att undanta visst område från samernas begagnande.
Vad först gäller upplåtelser framgår av 31 § 1 st. RNL att sameby eller medlem i sameby inte får upplåta rättighet som ingår i renskötselrätten. Den bärande principen vad gäller upplåtelser är alltså att vare sig en sameby eller den som är medlem i en sameby har befogenhet att upplåta en rättighet som ingår i renskötselrätten till någon annan. Av andra stycket samma paragraf framgår att en sameby åt den som varit medlem i samebyn får upplåta rätt att jaga och fiska utan avgift för husbehov på byns område. Nyttjanderättsupplåtelser ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen ska enligt 32 § RNL prövas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelserna i 31 § tillkom i 1971 års lag utifrån, som det får förstås, två syften: dels att klargöra att vare sig en sameby eller samebymedlemmar har befogenhet att upplåta rättighet som ingår i renskötselrätten, dels att klargöra undantaget från huvudregeln för samebyar i förhållande till tidigare samebymedlemmar.[16] Grunden till lagstiftarens inställning när det gäller huvudregeln var att samernas rätt sedan första renbeteslagen 1886 och framåt, hade ansetts vara inskränkt till sådant nyttjande av land och vatten som fordras för renskötselns bedrivande.[17] Statsmakternas inställning i den frågan har sin grund i de överväganden som gjordes inför den första renbeteslagen 1886:
Ehuru lapparnes befogenhet att till underhåll för sig och sina renar betjena sig af land och vatten å de trakter, der de ega att vistas, är grundad på deras naturliga rätt till de för deras existens nödiga förutsättningar, så är med afseende å dessas beskaffenhet denna rätt likväl icke ens inom de för lapparne afsatta land att anse såsom eganderätt. Den är endast en nyttjanderätt till det omfång, som bestämmes af vilkoren för renskötselns bedrivande.[18]
Svenska Samernas Riksförbund (SSR) hade i sitt remissvar över lagförslaget anfört att man ansåg statsmakternas uppfattning i frågan vara felaktig[19] och att samebyarna borde få svara för alla slags upplåtelser inom de aktuella områdena[20] men förbundets synpunkter beaktades inte av regeringen.
Vad därnäst gäller frågan om upphävande av renskötselrätt infördes i 26 § en bestämmelse om att regeringen kunde förordna om upphävande av renskötselrätt för visst markområde när området behövdes för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen (1972:719) eller för annat ändamål av betydelse från allmän synpunkt. Det framgår således av lagtexten att beslut om upphävande av renskötselrätt endast kan fattas av regeringen. Vid motiveringen av utformningen av 26 § rennäringslagen förde departementschefen ett resonemang om huruvida ett upphävande av renskötselrätt endast skulle kunna ske utifrån expropriationslagens bestämmelser. I det sammanhanget anfördes följande:
Ett annat skäl som talar för att göra ändamålsbeskrivningen något mer tänjbar än enligt expropriationslagen är att de renskötande samerna enligt renbeteslagen inte har rätt att överlåta sin rätt eller upplåta rättighet som ingår i renskötselrätten och inte heller med bindande verkan kan träffa avtal om att avstå från rätten till renskötsel.[21]
Jordbruksutskottets intog samma inställning som regeringen i frågan och konstaterade vid sin behandling av propositionen ”att de renskötande samerna inte med bindande verkan kan träffa avtal om att avstå från rätten till renskötsel.”[22] Utskottet återkom vid senare tillfälle till frågan och konstaterade också då ”att samerna inte kan träffa avtal om avstående av renskötselrätten”.[23]
Lagrådet konstaterade i samband med sin behandling av propositionen ”att samerna i princip saknar dispositionsfrihet över renskötselrätten, vilket innebär att även om de är beredda att avstå från utövning av renskötselrätten på viss mark de saknar möjlighet att med bindande verkan träffa avtal därom.”[24]
Det rättsförhållande som beskrivs i ovan refererade källor är vad som gällde innan 1971 års rennäringslag hade fastställts. Bedömningarna av rättsläget i dessa källor görs alltså med underförstådd hänvisning dels till vad som framgår av 1928 års lag, dels till vad som framgår av förslaget om bestämmelser i 26 § i 1971 års rennäringslag.[25] Rättsläget i denna fråga har – så som det framgår av traditionella rättskällor efter detta – inte ändrats. Mot bakgrund av vad som framgår av rättskällorna är min bedömning att samebyar inte kan ingå avtal som innebär att man avstår renskötselrätt, eller någon del av rätten. Om en sameby ändå ingår ett sådant avtal är avtalet inte bindande.
1993 genomfördes en ändring i 26 § rennäringslagen på så sätt att upphävande av renskötselrätt numera endast får ske om det behövs för att tillgodose något av de i expropriationslagen uppräknade expropriationsändamålen. Syftet med ändringen var att ge renskötselrätten samma skydd mot tvångsvisa ingripanden som i övrigt gällde för kategorin ”särskild rätt till fastighet”. I samband med denna ändring anförde departementschefen att det i praxis utvecklats ett alternativ till formellt upphävande av renskötselrätten där exploatörer efter ett intrång i betesrätten eller renskötselrätten ersätter samebyar för det merarbete som intrånget orsakar för samebyn. Det påminns i sammanhanget att sådana ”frivilliga uppgörelser” inte påverkar renskötselrätten som sådan även om det i efterhand inte skulle vara möjligt att ha renar i området.[26] I propositionen redogörs inte närmare för vilken typ av ärenden en sådan praxis hänför sig till. Mot den bakgrunden är det svårt att ha någon klar uppfattning om vad som utgör den rättsliga grunden för en sådan praxis.
Departementschefens redovisning ger upphov till principiellt viktiga frågor. För det första: kan en uppgörelse eller ett avtal som en sameby ingår med en exploatör efter att ett intrång i renskötselrätten redan har skett, överhuvudtaget benämnas som en ”frivillig uppgörelse”? För det andra: med stöd av vilka rättsregler har beslutet om intrång skett som har skapat den praxis som departementschefen säger har utvecklats?
Den första frågan kan tyckas vara retorisk men man kan inte bortse från att uttalanden om rättspraxis i en regeringsproposition kan ha viss betydelse för hur rättsläget kan komma att uppfattas. Vad gäller den andra frågan kan snabbt konstateras att det inte går att få fram något klart svar på frågan. Vad som däremot kan konstateras är att en rad olika typer av exploatering som genomförts inom renskötselområdet i efterhand har lett till avtal om ersättning till berörd sameby för den olägenhet eller det merarbete som exploateringen inneburit. En stor del av de intrång som har skett i renskötselrätten och som lett till avtal mellan en sameby och ett exploaterande intresse har skett med stöd av olika typer tvångslagstiftning.[27] Traditionellt sett har inskränkningar i renskötselrätten framför allt gjorts med stöd av vattenlagstiftning, gruvlagstiftning och väglagstiftning eller annan tvångslagstiftning.[28] I dagens läge görs inskränkningar i renskötselrätten oftast med stöd av olika bestämmelser i miljöbalken.[29] De avtal som samebyar ingår mot bakgrund av beslut som har fattas med stöd av ovan nämnda lagstiftning innebär (i vanliga fall) inte att samebyarna avstår från renskötselrätten utan snarare att man utifrån rådande förutsättningar försöker säkerställa garantier för de delar av renskötselrätten som fortfarande föreligger efter att en exploatering har genomförts. Det vill säga att man i avtalsform reglerar förutsättningarna för fortsatt renskötsel i område.
Rennäringslagen tillkom för ca 50 år sedan och behovet av en lagstiftning som i större grad är anpassat till dagens samhälle har återkommande diskuterats. I sådana sammanhang har förslag om överenskommelser mellan samebyarna och markägare tillmätts en viktig funktion för att minska risken för motsättningar mellan rennäringen och andra näringar, exempelvis skogsnäringen.[30] Rennäringspolitiska kommittén (1998–2001), som hade i uppdrag att lämna förslag till en ny rennäringslag, presenterade också en rad förslag om förfarandet för att åstadkomma överenskommelser mellan samebyar och andra näringsidkare.[31]
Förslagen var mestadels av den karaktären att risken för att en sameby skulle komma att ingå avtal som innebar inskränkningar av renskötselrätten kunde anses som relativt liten. Trots kommitténs mycket positiva inställning till ett problemlösningsförfarande som innebar överenskommelser med externa parter, gjorde man inga explicita uttalanden om en avvikande uppfattning i förhållande till det rådande rättsläget beträffande samebyars eventuella befogenhet att ingå avtal som innebär inskränkning av renskötselrätten. Kommitténs inställning i frågan är ändå oklar: i sina författningskommentarer skriver man beträffande bestämmelserna om inskränkning eller upphörande av renskötselrätt – för vilka man endast föreslår språkliga ändringar[32] – följande:
Möjligheten att upphäva renskötselrätten är avsedd att användas ytterst sällan. Åtgärden bör tillgripas först sedan överenskommelse med berörd sameby inte kunnat träffas.[33]
En enskild sameby vars renskötselrätt berörs av inskränkningar kan vara intresserad av att mot ekonomisk ersättning träffa överenskommelse om inskränkningar i sin renskötselrätt inom skyddade områden. Det handlar i så fall om en inskränkning i samebyns enskilda rätt att använda marken för renskötsel, jakt eller fiske.[34]
Uttalandet gäller renskötselrätten som sådan men i skyddade områden är det oftast frågan om inskränkningar i rätten till jakt och fiske. Det är svårt att uppfatta Hagsgård på annat sätt än att hon har uppfattningen att en sameby har befogenhet att träffa avtal om inskränkningar i renskötselrätten även om citatet ovan skulle syfta på att beskriva inskränkningar i nyttjandet av rätten.[35]
Ett återkommande problem vid granskning av, och diskussion om, renskötselrätten är att den utvisar ett antal särdrag som ur juridiskt hänseende kan göra det knepigt att identifiera gällande rätt. Bertil Bengtsson har i en redogörelse kring just detta bland annat anfört följande:
Samerna får inte själva förfoga över sin rätt till jakt och fiske ens inom statligt ägda fjällmarker, där avtal om upplåtelse träffas av länsstyrelsen på samernas vägnar (32 §). Bakgrunden är omtvistad [..] men i varje fall är det tydligt att samernas bristande rättshandlingsförmåga saknar motsvarigheter beträffande andra gruppers jakt- och fiskerätt.[36]
Det som förefaller vara ett återkommande problem i sådana sammanhang är att lagstiftaren inte tydligt skiljer mellan näringsrättsliga aspekter av renskötselrätten, det vill säga samernas ensamrätt till att bedriva renskötsel, och fastighetsrättsliga aspekter av renskötselrätten, det vill säga rennäringsutövarnas rätt till fastighet.[37] Lagstiftaren uppehåller sig helst vid de näringsrättsliga aspekterna och tycks inte ha något större intresse av att klargöra de civilrättsliga följderna av samernas renskötselrätt. Sammanfattningsvis anser jag det klarlagt att den nuvarande lagstiftningen inte ger utrymme för att behandla renskötselrätten eller delar av rätten, som ett civilrättsligt avtalsobjekt. Följden av detta är att samebyar saknar befogenhet att ingå avtal som innebär inskränkningar av renskötselrätten. Slutsatsen kan tyckas vansklig med tanke på att renskötselrätten till vissa delar påminner om äganderätten[38] och i vissa avseenden är likställd med äganderätten.[39] Renskötselrätten har exempelvis samma grundlagsskydd som äganderätten.[40] De likheter som renskötselrätten har med äganderätten gäller emellertid det grundläggande skyddet av rätten som sådan, och inte frågan om befogenhet över marken.
[1] Prop. 1971:51 s. 160.
[2] Se Geijer, Ulrika, Vem ”äger” renskötselrätten? Juridik, historia och en liten skvätt nationalekonomi, i Nordisk Miljörättslig Tidskrift, 2016:1, s. 4–48.
[3] Jfr 9 § 3 st. RNL.
[4] Se 1 § 3 st. RNL.
[5] Se Labba, Kristina, Renskötselns interna organisering, akademisk avhandling, Tromsø universitet, Norge, 2018.
[6] 1898, 1928 och 1971.
[7] SOU 1968:16 s. 36.
[8] SOU 1968:16 s. 11.
[9] SOU 1968:16 s. 217, lag (1951) om ekonomiska föreningar.
[10] SOU 1968:16 s. 217–220.
[11] Prop. 1971:51 s. 161.
[12] Prop. 1971:51 s. 265. I det så kallade Girjas-målet anförde samebyn dels RNL:s bestämmelser, dels bruket av området som grunder för sitt yrkande om medlemmarnas ensamrätt till jakt och fiske på samebyns område. JK ansåg i första hand att samebyns talan rörde medlemmarnas individuella rättigheter och att samebyn därför inte var behörig att föra talan i målet och att det därmed förelåg rättegångshinder. Tingsrätten ogillade statens talan om rättegångshinder, Gällivare tingsrätt, mål nr. T323-09. Prövningstillstånd meddelades inte i hovrätten, Hovrätten för Övre Norrland, mål nr Ö 200-11.
[13] Frågan om talerätt aktualiseras typiskt sett i ärenden där intrång har skett i renskötselrätten eller del av rätten, exempelvis fiske. Praxis från domstolarna tyder emellertid på att talerätt för enskilda medlemmar kan visa sig svårt att uppnå i ärenden där en sameby har fört talan och tilldömts ersättning. Se NJA 1981 s. 610 och NJA 1988 s. 684.
[14] Mark- och miljödomstolen, Östersunds tingsrätt, mål nr P 1044-17, och Mark- och miljööverdomstolen mål nr P 10096-17.
[15] Bengtsson, Bertil, Samerätt, Nordstedts Juridik, Stockholm, 2004, s. 55.
[16] Prop. 1971:51 s. 59.
[17] Prop. 1971:51 s. 51.
[18] 1886 års riksdagstryck, särskilda utskottet, utlåtande nr 1 s. 31.
[19] Prop. 1971:51 s. 60.
[20] Prop. 1971:51 s. 132.
[21] Prop. 1971:51 s. 128. I citatet hänvisas till 1928 års renbeteslag.
[22] JoU 1971:37 s. 43.
[23] JoU 1971:37 s. 44.
[24] Prop. 1971:51 s. 267.
[25] Se prop. 1992/93:32 s. 94–96 för beskrivning av samma rättsförhållande enligt 1971 års lag.
[26] Prop. 1992/93:32 bil 2 s. 96.
[27] Prop. 1971:51 s. 122, 126, 170.
[28] Se exempelvis NJA 1964 s. 444, NJA 1965 s. 492, NJA 1967 s. 415, NJA 1969
s. 105, NJA 1979 s. 1, NJA 1988 s. 684.
[29] Se exempelvis Mark- och miljööverdomstolen mål nr M11588-14, M6328-16 och M10882-16.
[30] Det finns en rad exempel på detta i form av utredningar och rekommendationer från olika näringsorganisationer.
[31] SOU 2001:101 s. 258–262.
[32] SOU 2001:101 s. 447.
[33] SOU 2001:101 s. 448.
[34] Hagsgård, Marie B., Renskötselrätten och de allmänna intressena av samisk kultur och renskötsel i nationalparker och naturreservat, Naturvårdsverket 2016, s. 29.
[35] Hagsgård var i övrigt sekreterare i Rennäringspolitiska kommittén.
[36] Bengtsson, Bertil, Renskötselrätten i rättssystemet, i 21 uppsatser av Bertil Bengtsson, Juristförlaget, Lund, 2003, s. 238.
[37] Geijer, Ulrika, Vem ”äger” renskötselrätten? Juridik, historia och en liten skvätt nationalekonomi, i Nordisk Miljörättslig Tidskrift, 2016:1, s. 44.
[38] Prop. 1992/93:32 s. 90.
[39] Bengtsson, Bertil, Renskötselrätten, kap. 2 i SOU 2001:101, s. 107.
[40] Jfr 2 kap. 18 § regeringsformen. Se NJA 1981 s. 1 på sidan 248.