Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F100-IA-445%3Afr
Timestamp: 2016-10-28 21:55:30+00:00
Document Index: 25790988

Matched Legal Cases: ['art. 93', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 17', 'art. 108', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 55', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 17', 'art. 108', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 31', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 55', 'art. 90']

100 Ia 44563. Arr�t du 2 octobre 1974 dans la cause AWAG Aussenwerbungs AG et hoirs Stegmann contre Lausanne, Municipalit� et Vaud, Conseil d'Etat.
Libert� du commerce et de l'industrie. Monopole communal de l'affichage. Art. 22ter, 31 et 55 Cst.. 19 CO, 93 OJ. 1. Droit de r�ponse d'un "autre int�ress�" au sens de l'art. 93 OJ (consid. 1). 2. Exception au caract�re cassatoire du recours de droit public en cas de refus d'une autorisation de police (consid. 2). 3. Garantie de la propri�t�; qualit� pour l'invoquer (consid. 3). 4. Libert� de contracter (art. 19 CO); limites (consid. 4). 5. Monopole communal de l'affichage sur domaine public et priv�; concession exclusive accord�e � une entreprise priv�e. Monopole d�clar� compatible avec l'art. 31 Cst. (consid. 5). 6. Libert� de la presse? (consid. 6). Faits � partir de page 446
A.- La loi vaudoise du 22 septembre 1970 "sur les proc�d�s de r�clame" impose aux communes notamment l'obligation de d�signer, � l'int�rieur des localit�s, un ou plusieurs emplacements sp�cialement destin�s � la publicit�, avec possibilit� de conc�der � une ou plusieurs personnes physiques ou morales l'exclusivit� de l'affichage � l'int�rieur de la localit� (art. 17). Cette loi a remplac� une loi ant�rieure du 21 mai 1935, qui avait � peu pr�s la m�me teneur sur le point cidessus.
Le r�glement g�n�ral de police de la commune de Lausanne, du 3 avril 1962, pr�voit notamment que:
"Le droit de poser ou d'installer des panneaux et des colonnes d'affichage, ainsi que le droit de les utiliser aux fins de placardage, n'est accord� qu'aux entreprises b�n�ficiant d'une concession de la Municipalit� (art. 108).
B.- Par convention du 17 octobre 1966, rempla�ant une convention pr�c�dente, la Municipalit� de Lausanne a accord� � la Soci�t� g�n�rale d'affichage, pour une dur�e de dix ans, le droit exclusif de placarder des affiches sur le territoire de la commune de Lausanne, aussi bien sur le domaine priv� que sur le domaine public. La convention impose diff�rentes obligations � la Soci�t� concessionnaire, notamment celles de faire placarder les affiches provenant de maisons concurrentes, d'effectuer le placardage au f�r et � mesure des disponibilit�s et dans l'ordre d'arriv�e des commandes (art. 7) et de faire approuver son tarif par la Direction de police (art. 9).
C.- La soci�t� anonyme AWAG, entreprise d'installation d'enseignes et d'affiches qui a son si�ge � Zurich, a demand� � la commune de Lausanne l'autorisation de poser trois groupes d'affiches sur la propri�t� des hoirs Stegmann, � l'avenue du BGE 100 Ia 445 S. 447L�man 87. La Direction de police a refus� d'acc�der � cette demande, en se fondant sur le droit exclusif accord� par convention � la Soci�t� g�n�rale d'affichage. Sur recours de la requ�rante, la Municipalit� puis le Conseil d'Etat ont confirm� le refus. Le Conseil d'Etat s'est fond� essentiellement sur l'arr�t Metallwarenfabrik Zug, du 20 octobre 1934 (RO 60 I 268 ss.).
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, AWAG et les hoirs Stegmann concluent � l'annulation de la d�cision du Conseil d'Etat du 10 novembre 1972 et au renvoi de l'affaire � l'autorit� comp�tente pour qu'elle statue dans le sens des motifs. Ils invoquent la garantie de la propri�t� (art. 22ter Cst.), la libert� du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.), la libert� de la presse (art. 55 Cst.), le droit � la libert� personnelle, la libert� contractuelle (art. 19 CO et 2 Disp. trans. Cst.), l'�galit� des citoyens devant la loi (art. 4 Cst.) et le principe de la proportionnalit�.
Le Conseil d'Etat et la Municipalit� concluent au rejet du recours. La Soci�t� g�n�rale d'affichage a �t� invit�e, en qualit� d'int�ress�e au sens de l'art. 93 OJ, � pr�senter ses observations sur le recours; elle conclut � son rejet.
Le Tribunal f�d�ral s'est fait renseigner sur les divers r�gimes auxquels est soumis l'affichage sur terrain priv� dans les grandes villes suisses.
1. Les recourants ont demand� d'exclure du dossier la lettre adress�e le 11 janvier 1973 par la Soci�t� g�n�rale d'affichage � l'administration cantonale, lettre que le Conseil d'Etat avait jointe � sa r�ponse. Il y a d'autant moins de raison de donner suite � cette requ�te que ladite soci�t� a la qualit� d'"autre int�ress�" au sens de l'art. 93 OJ, �tant donn� que l'admission du recours entra�nerait une modification des droits qui lui sont reconnus par la convention pass�e entre elle et la commune. De m�me qu'un tiers a le droit d'�tre entendu dans une proc�dure de recours qui pourrait aboutir � une solution d�favorable pour lui (cf. RO 98 Ib 175; 96 I 187 et les arr�ts cit�s), de m�me la Soci�t� g�n�rale d'affichage a le droit BGE 100 Ia 445 S. 448de d�fendre ses int�r�ts en prenant position sur les conclusions et les arguments du recours.
2. Le recours de droit public ne peut tendre en principe qu'� la cassation de la d�cision attaqu�e. S'agissant cependant d'un cas de refus d'une autorisation de police, le Tribunal f�d�ral peut �tre requis d'enjoindre � l'autorit� cantonale d'accorder une autorisation qui aurait �t� refus�e � tort. Pour qu'il puisse donner suite � une telle requ�te, il faut cependant que l'�tat de la proc�dure le permette, ce qui n'est pas le cas en l'esp�ce. En effet, la seule question examin�e par l'autorit� municipale et, sur recours, par le Conseil d'Etat, a �t� celle de la concession exclusive accord�e � la Soci�t� g�n�rale d'affichage. Si le monopole de l'affichage devait �tre d�clar� contraire � la constitution, il resterait � examiner la demande d'autorisation sous l'angle des autres dispositions l�gales et r�glementaires applicables, ainsi que sous l'angle de l'opportunit�, ce que ni la Municipalit�, ni le Conseil d'Etat n'ont fait. C'est dire que l'affaire ne serait pas m�re pour faire l'objet d'une d�cision d'octroi de l'autorisation.
3. Le grief de violation de la garantie de la propri�t� ne peut �tre soulev� que par les hoirs Stegmann, propri�taires des immeubles o� les affiches devraient �tre appos�es, � l'exclusion d'AWAG, qui n'est titulaire, sur lesdits immeubles, d'aucun droit prot�g�; tout au plus cette derni�re aurait-elle qualit� pour se plaindre de ce que le Conseil d'Etat lui ait refus� la qualit� pour recourir sur ce point; mais elle ne soul�ve pas un tel grief.
Les hoirs Stegmann ne contestent pas la base l�gale de la restriction apport�e � leur propri�t�, base qui est donn�e par l'art. 17 al. 2 de la loi vaudoise du 22 septembre 1970 sur les proc�d�s de r�clame et par l'art. 108 du r�glement g�n�ral de police de la commune de Lausanne.
Ils ne d�nient pas non plus la qualit� d'int�r�t public aux buts �nonc�s par l'art. 16 de la loi pr�cit�e et auxquels doivent tendre les r�glements communaux (protection des sites et des monuments et s�curit� de la circulation routi�re). Ils ne s'en prennent pas � l'interdiction d'apposer une affiche comme telle et ne contestent pas � l'autorit� le droit de limiter les emplacements d'affichage. Ils se plaignent de ce que l'interdiction d'apposer une affiche soit fond�e sur le fait qu'ils ont contract� avec AWAG et ne se sont pas adress�s � la Soci�t� BGE 100 Ia 445 S. 449g�n�rale d'affichage, � qui un monopole exclusif a �t� conf�r� par la Municipalit�. Le refus qui leur a �t� oppos� ne porte donc pas atteinte � leur droit d'user de leur propri�t�, mais �ventuellement � leur droit de contracter avec une personne d�termin�e plut�t qu'avec une autre, ce qui sera examin� ci-dessous.
4. All�guant la libert� de contracter d�coulant de l'art. 19 CO, laquelle libert� englobe la libert� de choisir son partenaire contractuel (RO 80 II 39), les recourants all�guent la violation de la force d�rogatoire du droit f�d�ral.
Mais la libert� de contracter et de choisir son partenaire contractuel n'est pas illimit�e, ce qui ressort d'ailleurs de l'al. 2 de l'art. 19 CO. Au surplus, cet article n'emp�che pas les cantons de faire usage de la facult� d'�dicter des dispositions de droit public, reconnue par l'art. 6 CC (RO 98 Ia 497 consid. 4 b).
Pour statuer sur le point de savoir si le canton - ou, en conformit� du droit cantonal, la commune - peut �dicter des dispositions restreignant le droit de contracter, il convient notamment de rechercher si la r�gle �dict�e par le canton est motiv�e par un int�r�t public pertinent (RO 98 Ia 495 consid. 3 a). Mais le probl�me se pose ici de la m�me fa�on qu'en ce qui concerne la pr�tendue violation de la libert� du commerce et de l'industrie, grief essentiel soulev� par les recourants et qui fait l'objet du consid�rant suivant.
5. Comme toutes les autres libert�s garanties par la constitution, la libert� du commerce et de l'industrie n'est pas absolue, mais peut �tre limit�e dans l'int�r�t public. L'art. 31 al. 2 Cst. r�serve d'ailleurs express�ment, outre les r�gales cantonales, les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie, par quoi il faut entendre non seulement les mesures de police proprement dite, mais �galement d'autres mesures d'int�r�t g�n�ral, tendant � procurer du bien�tre � l'ensemble ou � une grande partie des citoyens ou � accro�tre ce bien-�tre, telles que les mesures sociales ou de politique sociale (cf. RO 97 I 505 s.). Mais ces prescriptions cantonales, selon les termes m�mes de la constitution, "ne peuvent d�roger au principe de la libert� du commerce et de l'industrie"; c'est dire qu'elles doivent se conformer aux principes constitutionnels auxquels sont soumises toutes les restrictions apport�es aux libert�s individuelles, savoir notamment BGE 100 Ia 445 S. 450la l�galit�, l'int�r�t public et la proportionnalit� (RO 97 I 506 consid. 4). Ce sont �galement ces principes que doit respecter l'institution d'un monopole, pour remplir les conditions auxquelles la doctrine et la jurisprudence subordonnent l'admissibilit� d'un monopole de droit (RO 95 I 149 ss.; NEF, Libert� du commerce et de l'industrie FJS 617 p. 2; MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, p. 227 ss.; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 123; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, p. 695 no 1953 ss.).
Il n'est pas contest� qu'il s'agit en l'espece d'un monopole de droit, de sorte qu'on peut se dispenser d'examiner si un monopole de fait est lui aussi soumis aux conditions pr�cit�es (cf. RO 60 I 277).
a) La loi cantonale pr�voit elle-m�me la facult�, pour les communes, de conc�der � une ou plusieurs personnes physiques ou morales l'exclusivit� de l'affichage � l'int�rieur de la localit� (art. 17). La base l�gale requise existe donc et les recourants ne le contestent pas. Mais en soutenant que le monopole et la concession exclusive violent le principe de la proportionnalit�, les recourants contestent implicitement la constitutionnalit� de la disposition l�gale en question, ce qu'ils peuvent encore faire � l'occasion d'un cas d'application (RO 100 Ia 49 consid. 4a; 98 Ia 164 consid. 2). Mais la r�ponse � cette question sera donn�e par l'examen du grief de violation du principe de la proportionnalit�. S'il se r�v�le que ce principe est viol� par l'institution du monopole et par la concession exclusive accord�e par la commune, on devra en conclure que l'institution d'un monopole est inconstitutionnelle, bien que pr�vue par une disposition l�gale cantonale, et que cette disposition elle-m�me est inconstitutionnelle, sans qu'elle puisse cependant �tre annul�e en tant que telle, seule la d�cision attaqu�e pouvant l'�tre (cf. RO 100 Ia 49, 98 Ia 164).
b) Il n'est pas contest� qu'une r�glementation de l'affichage, notamment dans les localit�s, r�pond � une exigence de l'int�r�t g�n�ral; elle est m�me indispensable pour assurer la s�curit� du trafic et la protection des sites urbains et du paysage. Ce sont ces buts m�mes que mentionne la loi cantonale pour justifier les restrictions de libert� qu'elle permet aux communes d'apporter en ce domaine, notamment en instituant un monopole de l'affichage et en accordant une concession exclusive (cf. RO 60 I 271).
Selon la doctrine, l'institution d'un monopole peut se justifier non seulement par des buts de police (maintien de l'ordre, de la s�curit�, de l'hygi�ne et de la morale publics), mais aussi par la pr�occupation des autorit�s de procurer aux administr�s des prestations qui accroissent leur bien-�tre (cf. MARTI, op.cit., p. 229ss.; GRISEL, op.cit., p. 123; cf. aussi RO 95 I 151 consid. 4c, 158). En revanche, la poursuite de purs int�r�ts fiscaux ne saurait justifier l'institution d'un monopole.
Les recourants ne pr�tendent pas que la commune de Lausanne poursuive un but lucratif par le monopole de l'affichage. De fait, on ne saurait soutenir qu'elle vise un tel but: la redevance annuelle de 32 750 fr., tout en n'�tant pas minime, n'est nullement consid�rable pour une commune de l'importance de Lausanne.
Les recourants ne contestent pas non plus la l�gitimit� des buts poursuivis par la commune; ils semblent au contraire les admettre, implicitement tout au moins. Mais ils soutiennent essentiellement que ces buts pourraient aussi bien �tre atteints par des mesures moins restrictives, savoir un syst�me d'autorisation pr�alable dans un r�gime de libre concurrence; aussi soutiennent-ils que le monopole et la concession exclusive violent le principe de la proportionnalit�.
c) Selon les autorit�s cantonales et communales, le r�gime de monopole et de concession exclusive permet d'avoir la vue d'ensemble indispensable pour assurer de fa�on efficace la protection des sites et la s�curit� du trafic; il permet aussi d'imposer � l'entreprise concessionnaire certaines conditions, notamment la mise � disposition des emplacements n�cessaires � l'affichage officiel (avis officiels, publications militaires, affiches pour les votations et les �lections) et l'obligation d'ex�cuter les commandes de maisons concurrentes; ledit r�gime facilite aussi le contr�le de la part des pouvoirs publics et rend ainsi plus efficaces les mesures destin�es � assurer la s�curit� du trafic et la protection des sites; il permet enfin d'�viter la surench�re de la part des personnes priv�es propri�taires d'emplacements d'affichage, surench�re que ne manquerait pas de provoquer la concurrence � laquelle se livreraient les diff�rentes entreprises d'affichage sous un r�gime de libert� ou de simple autorisation.
Les recourants contestent en g�n�ral le bien-fond� de cette BGE 100 Ia 445 S. 452argumentation et pr�tendent que des mesures moins s�v�res seraient suffisantes pour atteindre le but d'int�r�t public vis�. Ils en veulent pour preuve le fait que les enseignes au n�on ne sont pas comprises dans le monopole - sans qu'il y ait lieu de s'en plaindre ni de d�plorer des abus -, que d'autres communes pratiquent en la mati�re un syst�me moins restrictif que celui du monopole, tout en atteignant les m�mes buts d'int�r�t public, et qu'enfin le syst�me de l'autorisation pr�alable a fait ses preuves dans le domaine de la police des constructions.
Pour les autorit�s cantonales et communales, le r�gime propos� par les recourants ne permettrait pas � l'autorit� de lutter efficacement contre l'anarchie en mati�re d'affichage, ni de disposer de moyens de pression en vue d'assurer � chacun la possibilit� d'apposer des affiches, ni d'obtenir une vue d'ensemble des projets pr�sent�s par diff�rentes entreprises, alors que la juxtaposition de placards diff�rents peut gravement compromettre l'esth�tique d'une partie de la ville, de sorte que seul le r�gime du monopole permet de doser l'affichage et d'�viter qu'il d�passe certaines limites. En ce qui concerne les enseignes au n�on, la Municipalit� fait observer qu'elles ont un caract�re tr�s diff�rent de l'affichage et qu'elles ne tombent d'ailleurs pas sous le coup de l'art. 17 de la loi cantonale. Quant au r�gime de l'autorisation en mati�re de police des constructions, l'autorit� communale rel�ve que les constructions sont soumises � un r�gime tr�s rigide de plans d'alignement, de plans de quartiers, etc., qui vont jusqu'� fixer les gabarits et qu'elles font l'objet de mise � l'enqu�te publique, ce qui ne serait gu�re pensable en mati�re d'affichage.
Les arguments soulev�s par les recourants ne sont pas d�nu�s de valeur. Mais il faut reconna�tre qu'entre les deux syst�mes oppos�s, celui du monopole et celui de l'autorisation pr�alable dans un r�gime de libre concurrence, le premier permet d'atteindre de fa�on plus s�re, plus efficace et � moins de frais pour la collectivit� les objectifs d'int�r�t g�n�ral poursuivis par la r�glementation en question. Sans doute ne sauraiton retenir, parmi les justifications avanc�es par les autorit�s cantonales et communales, celles qui sont tir�es de consid�rations �conomiques. Quant aux autres justifications, alors m�me que l'on peut se demander si chacune d'elles, prise individuellement, BGE 100 Ia 445 S. 453est suffisante � elle seule pour l�gitimer le monopole, on doit cependant admettre que, prises dans leur ensemble, elles correspondent � un int�r�t g�n�ral dont l'importance prime l'int�r�t priv� des particuliers � pouvoir exercer librement une activit� �conomique ou contracter avec qui bon leur semble.
Le grief de violation du principe de la proportionnalit� doit d�s lors �tre rejet�.
6. Les recourants se plaignent encore, � vrai dire de fa�on peu claire, d'une violation de la libert� de la presse, garantie par l'art. 55 Cst. Relevant que cette disposition constitutionnelle prot�ge tous les produits de l'imprimerie s'adressant � un nombre plus ou moins grand de lecteurs et poursuivant un but id�al, � l'exclusion d'un but commercial (RO 96 I 588), ils soutiennent que les affiches doivent b�n�ficier de la libert� de la presse, dans la mesure o� leur contenu ne poursuit pas un but commercial, mais sert exclusivement ou essentiellement � la formation de l'opinion.
Les hoirs Stegmann, qui d�sirent essentiellement louer un emplacement d'affichage � AWAG, n'ont pas qualit� pour soulever le grief de violation de la libert� de la presse. Quant � AWAG, sa qualit� pour recourir sur ce point est pour le moins douteuse: il suffit de constater qu'elle n'a jamais pr�tendu vouloir apposer des affiches de nature id�ale. La d�cision de la Municipalit� du 19 mai 1972 relevait que si les intentions des recourants ne visaient pas une publicit� commerciale, ils n'auraient pas manqu� de le dire. Dans leur recours au Conseil d'Etat, puis dans leur recours de droit public, les recourants se sont abstenus de r�pondre � cet argument. Le moyen ainsi articul� par AWAG doit donc �tre �cart� dans la mesure o� il est recevable.
Quant aux autres droits constitutionnels et principes juridiques �num�r�s dans le recours, les recourants n'ont pas d�velopp�, � leur sujet, de motivation conforme � l'art. 90 OJ, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'ils ont �t� viol�s par la d�cision attaqu�e.
98 IA 164
Art. 22ter, 31 et 55 Cst.,