Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00230-de-noviembre-22-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d4086e0a42880098e0430a0101510098&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-18 14:29:40
Document Index: 344857233

Matched Legal Cases: ['artículo 43', 'artículo 40', 'artículo 48', 'artículo 96', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 71', 'artículo 44', 'artículo 48', 'artículo 43', 'artículo 27', 'artículo 48', 'artículo 96', 'artículo 55', 'artículo 291', 'artículo 110', 'artículo 11', 'artículo 97', 'artículo 68', 'artículo 95', 'artículo 44']

﻿ Sentencia 2012-00230 de noviembre 22 de 2012
SENTENCIA 2012-00230 DE 22 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES. LA VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES NO DESAPARECIÓ COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA AL ENTRAR EN VIGENCIA LA LEY 617 DEL 2000. LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA ES AUTÓNOMA FRENTE A LAS DEMÁS ACCIONES QUE PUEDAN ORIGINARSE POR LOS HECHOS QUE SE ENCUADREN EN LAS CAUSALES ALLÍ PREVISTAS. LA VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES, CONTINÚA SIENDO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA PARA LOS CONCEJALES, PUES LA SANCIÓN QUE SE IMPONE NO TIENE CARÁCTER DE DISCIPLINARIA, SINO QUE ES DE ÍNDOLE POLÍTICA Y CARECE DE TÉRMINO DE CADUCIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJAL, ENTIDAD PÚBLICA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO
Sentencia 2012-00230 de noviembre 22 de 2012
Ref.: Exp. 2012-00230
Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre.
Actor: Hugo Fernando Benavides Herrera
La causal en que se fundamenta la demanda es la de violación al régimen de inhabilidades, consagrada en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, toda vez que el señor Roly Rafael Lezama Gómez, celebró contrato de prestación de servicios con la ESE Centro de Salud Inmaculadas Concepción del Municipio de Galeras (Sucre), dentro del término inhabilitante establecido en dicha disposición, por lo que estaba inhabilitado para inscribirse como candidato al concejo del citado ente territorial en las elecciones realizadas el 30 de octubre de 2007, en las que resultó electo.
El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar probada la condición de concejal del municipio de Galeras (Sucre) del señor Roly Rafael Lezama Gómez, para el período constitucional 2008-2011, y la celebración del contrato de prestación de servicios con una entidad pública del nivel municipal, dentro del año inmediatamente anterior a la elección, situación que no controvierte el demandado en el recurso de apelación.
La inconformidad del demandado con el fallo impugnado radica, en síntesis, en que no está de acuerdo con el criterio expuesto por el a quo, soportado en jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de considerar que la violación al régimen de inhabilidades es causal de pérdida de investidura, pues, a su juicio, el artículo 48 de la Ley 617 la derogó; y que la acción de que aquí se trata sí tiene término de caducidad, limitado al período constitucional para el cual fue elegido como concejal.
En relación con la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura para los Concejales, la Sala precisa lo siguiente:
Al entrar en vigencia la Ley 617 de 9 de octubre de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, se presentó disparidad de criterios entre los magistrados que conformaban la Sección Primera del Consejo de Estado, al momento de resolver los recursos de apelación, cuya controversia giraba en torno a establecer si subsistía como causal de pérdida de investidura para los Concejales la violación del régimen de inhabilidades.
En aras de evitar que se profirieran fallos contradictorios respecto de la citada causal, la sección decidió llevar, por importancia jurídica, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el proceso radicado bajo el número 2001-0183 (7177), en el que se solicitaba la pérdida de investidura del concejal del municipio de Puente Nacional Gabriel Fernando Marín Ruíz, elegido como tal para el período 2001-2003, por violación del régimen de inhabilidades.
En dicho proceso se profirió fallo el 23 de julio de 2002 (magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en el que, luego de un estudio juicioso, se concluyó: que la violación del régimen de inhabilidades no desapareció como causal de pérdida de investidura con la Ley 617 de 2000; que dicha ley de origen gubernamental tuvo por finalidad —según lo expresado en sus motivaciones, fuera del saneamiento fiscal de las entidades territoriales—, establecer reglas de transparencia de la gestión departamental y municipal mediante el fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través de “la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados”(1).
Así discurrió la Sala Plena en esa oportunidad:
“... La controversia se circunscribe a establecer si la violación al régimen de inhabilidades constituye o no causal de pérdida de investidura exclusivamente, en relación con los concejales municipales atendiendo el hecho de que esa es la condición que exhibe el demandado en este caso.
6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley ...”.
No debe perderse de vista que el artículo 96(2) de la Ley 617 de 2000 sobre “vigencia y derogatorias” no derogó expresamente el artículo 55, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994 como sí lo hizo respecto de otras de sus disposiciones que inclusive habían sido derogadas, a su vez, por normas posteriores como la Ley 177 de 1994, entre otras.
En efecto, respecto del aludido artículo 55 de la Ley 136 de 1994, expresamente, nada se precisa en la nueva ley sobre su íntegra o total insubsistencia, de ahí que la regulación posterior sobre el punto solo derogaría lo que entraña incompatibilidad con la disposición precedente (negrillas fuera de texto).
Así pues, en este caso se estaría, a lo sumo, frente al fenómeno de la derogatoria tácita prevista en el artículo 71 del Código Civil(3) y 3º(4) de la Ley 153 de 1887. Pero esta situación no podría ser alegada si se tiene en cuenta que ella requiere, de una parte, que la nueva ley contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la ley anterior, lo cual no cabe predicarse del asunto examinado. Al efecto basta señalar que la nueva regulación no es incompatible con la anterior, sino, por el contrario, si se examinan de forma armónica y complementaria una de la otra, como evidentemente lo son, se advierte que la interpretación del tema resulta, en mayor grado, tanto apropiada como eficaz; y, de otro lado, como ya se expresó, la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues expresamente se remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo inclusive referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales por obvias razones también propician la comentada sanción.
Ahora bien, del examen de los documentos allegados al expediente en virtud del auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 2001(5), se advierte que el texto original del proyecto de Ley 199 de 1999 Senado, 46 de 1999 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso año VIII Nº 257 del 17 de agosto de 1999, visible a folios 29 a 66 del cuaderno principal, artículo 44, consagraba: “Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura por: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses ...” (fl. 38).
En la Gaceta 394 de 27 de octubre de 1999, contentiva de “Ponencias” Cámara de Representantes (fl. 57, cdno. de anexos 1) aparece el mismo texto; además de que en la Gaceta 257 obra un cuadro comparativo de las inhabilidades propuestas para diputados, concejales, gobernadores y alcaldes (fls. 55 y ss.), tema este que concentró los debates relacionados con el capítulo V referente a “Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, lo cual no permite evidenciar que la voluntad del legislador haya sido la de suprimir la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así, debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque, como sí las hubo y en forma detallada, frente a la ampliación del régimen de inhabilidad e incompatibilidades.
“... El proyecto de ley que se somete a consideración del honorable Congreso presenta en el capítulo V, reglas para la trasparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las incompatibilidades, la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados ...” (se resalta fuera de texto).
En la Gaceta 553 de 15 de diciembre de 1999 se hace una relación de modificaciones, titutalada “del pliego de modificaciones”, en el que no aparece manifiesta la voluntad del legislador de suprimir la causal en estudio (ver fls. 105 y ss., cdno. ppal.).
De igual manera, la Gaceta 593 de 28 de diciembre de 1999, obrante a folios 121 y siguientes del cuaderno de anexos 1, contiene las actas de la plenaria de la Cámara de Representantes, de las cuales se infiere que en lo que concierne al citado capítulo V el tema de las inhabilidades e incompatibilidades fue precisamente el que generó polémica, sin que en parte alguna se advierta la voluntad de sustraer de la sanción de pérdida de investidura la causal aludida.
A partir del análisis de los referidos antecedentes y teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6 dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley” (resaltado fuera de texto).
Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, solo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una “sustitución en bloque”, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994...” (resaltado fuera de texto).
El condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, aún por delitos que supongan la grave afectación de dineros públicos (causal de inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994) o quien previamente haya sido despojado de su investidura, por ejemplo (causal de inhabilidad previsto en el numeral 8º, ibídem), que resultare elegido Concejal nunca podría ser sujeto de la sanción de pérdida de investidura cuyos drásticos efectos, como es sabido, trascienden o van más allá del período para el cual se produjo la elección, por lo que bien pueden considerarse como permanentes o definitivos, pues, según el enfoque que la parte demandada le atribuye al presente asunto, frente a una persona que se halle en las condiciones anotadas, lo único procedente sería la solicitud de declaratoria de nulidad de su elección, decisión que, de darse, solo tendría incidencia o abarcaría el período respectivo, lo que no impediría que dicha persona aspire sucesivamente a nuevas elecciones esperando contar con la suerte de que en alguno de sus intentos exitosos precluya el término de 20 días para el ejercicio de la acción electoral, y ante esa eventualidad poder desempeñar la curul a sus anchas, sin ningún tipo de inconvenientes, posibilidad que podría ser mucho más real si el candidato inhabilitado por la aludida causal, o por cualquier otra, se “camufla” en lugares segundarios de la lista esperando ocupar la vacancia del elegido por el procedimiento del llamado, acto que, por su naturaleza, reviste una precaria difusión, lo cual, aunado al corto tiempo con que se cuenta para el ejercicio de la acción pública electoral, impediría que se verifique un efectivo control sobre la situación relativa a la hipótesis planteada, el que solo sería posible por virtud del ejercicio, en cualquier momento, de la acción de pérdida de investidura. Conclusión esta que, a juicio de la Sala, a todas luces, resulta inobjetable. Más aún si se tiene en cuenta que las causales de inhabilidad citadas en el ejemplo podrían ser “sobrevinientes”, esto es, posteriores a la elección, caso en el cual la acción electoral no resultaría procedente pues, como se sabe, esta recae sobre los motivos o circunstancias que anteceden al citado acto.
Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis ...” (resaltado fuera de texto).
Los argumentos transcritos en precedencia, que la Sala prohíja por resultar análogos al caso bajo examen, descartan la violación al debido proceso y principio de legalidad, a que alude el demandado en el recurso de alzada, toda vez que el estudio efectuado en la sentencia en mención, está autorizado en el inciso segundo del artículo 27 del Código Civil, cuando señala que para interpretar una expresión oscura en la ley se puede “recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento”, que, como quedó visto, fue lo que, precisamente, se hizo con el fin de establecer si la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura subsistía, bajo la consideración de que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no había regulado íntegramente todo lo concerniente a la pérdida de investidura de concejales, dado que en su numeral 6 remitió a lo que otras leyes disponían sobre la materia y que el artículo 96, ibídem, no derogó expresamente el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 como sí lo hizo respecto de otras de sus disposiciones.
Cabe señalar que la figura de la pérdida de investidura tiene fundamento constitucional, pues basta leer el inciso primero del artículo 291 de la Constitución Política, que dispuso que “Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura”; también se harán acreedores a dicha sanción los que desempeñen funciones públicas e incumplan las prohibiciones contenidas en el artículo 110, ibídem, esto es, que contribuyan con los partidos, movimientos o candidatos, o induzcan a otros a que lo hagan.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, han precisado la autonomía de la acción de pérdida de investidura frente a las demás acciones que puedan originarse por los hechos que se encuadren en las causales previstas para ella. De ahí que no se hayan consultado los principios del derecho penal o disciplinario, que reclama el demandado, para establecer si la violación del régimen de inhabilidades continuaba siendo causal de pérdida de investidura para los concejales, pues la sanción que se impone no tiene el carácter de disciplinaria (correctivo), sino de índole política, cuyo fin primordial es la de procurar moralidad y que el comportamiento ético de quienes ejercen poder político a través de las corporaciones públicas de elección popular se ajuste al interés general y al bien común.
Sobre el tema, la Sala ha sostenido, entre otras, en sentencia de 22 de abril de 2004 (Exp. 2002-02994, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), que ahora reitera, lo siguiente:
“... La acción disciplinaria se da en sede administrativa y, por ende, no hace tránsito a cosa juzgada, mientras que aquella es de carácter jurisdiccional y su decisión produce efecto de cosa juzgada. De otra parte, el carácter de la acción disciplinaria administrativa es principalmente correctivo, en la medida en que procura que la conducta de los servidores públicos se ajuste a los postulados del deber ser de sus funciones, a fin de garantizar la mejor prestación del servicio público, mientras que el de la acción de pérdida de la investidura tiene como propósito primordial procurar la moralidad y el comportamiento ético de quienes ejercen poder político a través de las corporaciones públicas de elección popular, de suerte que su conducta y decisiones en el ejercicio de las mismas se ajusten ante todo al interés general y al bien común, de allí que si bien se le reconoce un tenor disciplinario, es claro que se enmarca en la ética política, antes que en la puramente administrativa, de allí que las consecuencias de la pérdida de la investidura sean justamente y en todo caso de índole política”(6).
Luego no le asiste razón al demandado cuando califica la sanción de pérdida de investidura como de tipo disciplinario y, por ende, que por ello deba tener un término de prescripción.
Precisamente, por tratarse de una acción de aquellas que revisten carácter popular, la acción de pérdida de investidura, carece de término de caducidad. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, entre otras, en sentencias de 28 de septiembre de 1992 (Exp. AC-175), 17 de agosto de 1994 (Exp. AC-1899) y 8 de agosto de 2001 (Exp. AC-12.546), ha sido enfática en señalar “que la acción que permite solicitar la desinvestidura, como sucede, en términos generales, con las que revisten carácter popular, carece de término de caducidad y, por lo mismo, se puede ejercitar en cualquier momento, aún respecto de quienes ya se les venció el período para el cual fueron elegidos o se separaron del cargo por cualquiera otra circunstancia. Criterio este último que ha venido prohijando la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, en relación con los congresistas y que es perfectamente aplicable a los miembros de las corporaciones públicas territoriales ...”, tesis reiterada por la Sala en sentencias de 9 de diciembre de 2004 (Exp. 2004-0648 (PI), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
Las consideraciones en precedencia, imponen a la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
(1) Este criterio ha sido reiterado, entre otras, en sentencias de 23 de octubre de 2008 (Exp. 2008 00085 (PI), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), de 26 de febrero de 2009 (Exp. 2008-00173 (PI), C.P. Martha Sofía Sanz Tobón) y de 4 de junio de 2009 (Exp. 2008-00617(PI), C.P. María Claudia Rojas Lasso).
(2) “Vigencia y derogatorias. La presente rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3ª de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997; y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni” del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995”.
(6) Sentencia del 22 de abril de 2004, Rad. 2002-02994 (PI), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.