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Timestamp: 2020-07-06 09:59:51+00:00
Document Index: 329372876

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

«Principe du pollueur-payeur – Directive 2004/35/CE – Responsabilité environnementale – Applicabilité ratione temporis – Pollution antérieure à la date prévue pour la transposition de ladite directive et continuant après cette date – Réglementation nationale imputant les coûts de réparation des dommages liés à cette pollution à une pluralité d’entreprises – Exigence d’une faute ou d’une négligence – Exigence d’un lien de causalité – Marchés publics de travaux»
Dans l’affaire C‑378/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italie), par décision du 5 juin 2008, parvenue à la Cour le 21 août 2008, dans la procédure
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, anciennement Sviluppo Italia SpA,
composée de M. V. Skouris, président, MM. J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, Mmes R. Silva de Lapuerta, P. Lindh et C. Toader (rapporteur), présidents de chambre, MM. C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev et J.‑J. Kasel, juges,
– pour Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, par Mes D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone et G. Acquarone, avvocati,
– pour Polimeri Europa SpA et Syndial SpA, par Mes P. Amara, S. Grassi, G. M. Roberti et I. Perego, avvocati,
– pour Sviluppo Italia Aree Produttive SpA et Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, anciennement Sviluppo Italia SpA, par Me F. Sciaudone, avvocato,
– pour ENI SpA, par Mes G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi et C. Giuliano, avvocati,
– pour le gouvernement grec, par Mme A. Samoni-Rantou et M. G. Karipsiadis, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes C. Wissels et B. Koopman ainsi que par M. D. J. M. de Grave, en qualité d’agents,
– pour la Commission des Communautés européennes, par M. C. Zadra et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 22 octobre 2009,
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du principe du pollueur-payeur, de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JO L 143, p. 56), ainsi que, notamment, de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO L 134, p. 114).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre de litiges opposant les sociétés Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA et Syndial SpA à différentes autorités nationales, régionales et communales italiennes au sujet des mesures de réparation de dommages environnementaux adoptées par ces autorités en ce qui concerne la rade d’Augusta (Italie) autour de laquelle se trouvent les installations et/ou terrains desdites sociétés.
3 Les considérants de la directive 2004/35, pertinents au regard de la présente affaire, se lisent comme suit:
«(1) Il existe actuellement dans la Communauté de nombreux sites pollués qui présentent des risques graves pour la santé, et les pertes de biodiversité se sont accélérées de manière spectaculaire au cours des dernières décennies. L’absence d’action pourrait aboutir à une pollution accrue des sites et à des pertes encore plus graves de biodiversité à l’avenir. […]
(2) […] Le principe fondamental de la présente directive devrait donc être que l’exploitant dont l’activité a causé un dommage environnemental ou une menace imminente d’un tel dommage soit tenu pour financièrement responsable […]
(8) Il convient que la présente directive s’applique, en ce qui concerne les dommages environnementaux, aux activités professionnelles qui présentent un risque pour la santé humaine ou l’environnement. Ces activités devraient en principe être identifiées au regard de la législation communautaire pertinente qui prévoit des obligations réglementaires à l’égard de certaines activités ou pratiques considérées comme présentant un risque réel ou potentiel pour la santé humaine ou l’environnement.
(9) Il convient que la présente directive s’applique, en ce qui concerne les dommages aux espèces et habitats naturels protégés, à toutes les activités professionnelles autres que celles déjà identifiées directement ou indirectement au regard de la législation communautaire comme présentant un risque réel ou potentiel pour la santé humaine ou l’environnement. Dans ce cas, il convient que l’exploitant ne soit tenu pour responsable au titre de la présente directive que s’il a commis une faute ou une négligence.
(30) Les dispositions de la présente directive ne devraient pas s’appliquer aux dommages causés avant l’expiration du délai de transposition.
4 Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/35, intitulé «Champ d’application», celle-ci s’applique aux:
5 L’article 4, paragraphe 5, de ladite directive prévoit que celle-ci «s’applique uniquement aux dommages environnementaux ou à la menace imminente de tels dommages causés par une pollution à caractère diffus, lorsqu’il est possible d’établir un lien de causalité entre les dommages et les activités des différents exploitants».
6 Sous l’intitulé «Action de réparation», l’article 6 de la même directive dispose:
b) les mesures de réparation nécessaires conformément à l’article 7.
d) donner à l’exploitant les instructions à suivre quant aux mesures de réparation nécessaires à prendre; ou
3. L’autorité compétente oblige l’exploitant à prendre les mesures de réparation. Si l’exploitant ne s’acquitte pas de ses obligations aux termes du paragraphe 1 ou du paragraphe 2, […] point c) ou point d), ne peut être identifié ou n’est pas tenu de supporter les coûts en vertu de la présente directive, l’autorité compétente peut prendre elle-même ces mesures en dernier ressort.»
7 S’agissant des coûts liés à la prévention et à la réparation, l’article 8 de la directive 2004/35 énonce:
2. Sous réserve des paragraphes 3 et 4, l’autorité compétente recouvre, notamment par le biais d’une caution ou d’autres garanties appropriées, auprès de l’exploitant qui a causé le dommage ou la menace imminente de dommage, les coûts qu’elle a supportés en ce qui concerne les actions de prévention ou de réparation entreprises en vertu de la présente directive.
a) est le fait d’un tiers, en dépit de mesures de sécurité appropriées;
Dans ces cas, les États membres prennent les mesures qui s’imposent pour permettre à l’exploitant de recouvrer les coûts encourus.
8 L’article 9 de ladite directive, intitulé «Affectation des coûts en cas de causalité multiple», est libellé comme suit:
«La présente directive s’applique sans préjudice des dispositions législatives ou réglementaires nationales relatives à l’affectation des coûts en cas de causalité multiple, en particulier celles relatives au partage des responsabilités entre le producteur et l’utilisateur d’un produit.»
9 L’article 11 de la même directive, intitulé «Autorité compétente», prévoit:
«1. Les États membres désignent l’autorité compétente ou les autorités compétentes chargées de remplir les obligations prévues dans la présente directive.
2. L’obligation d’établir quel exploitant a causé les dommages ou la menace imminente de dommages, d’évaluer l’importance des dommages et de déterminer les mesures de réparation qu’il convient de prendre en ce qui concerne l’annexe II incombe à l’autorité compétente. À cet effet, l’autorité compétente est habilitée à demander à l’exploitant concerné d’effectuer sa propre évaluation et de lui communiquer toutes les informations et données nécessaires.
4. Toute décision, prise en application de la présente directive, qui impose des mesures de prévention ou de réparation indique les raisons précises qui la motivent. Une telle décision est notifiée sans délai à l’exploitant concerné, qui est en même temps informé des voies et délais de recours dont il dispose aux termes de la législation en vigueur dans l’État membre concerné.»
10 Sous l’intitulé «Relation avec le droit national», l’article 16 de la directive 2004/35 énonce, à son paragraphe 1, que celle-ci «ne fait pas obstacle au maintien ou à l’adoption par les États membres de dispositions plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux, notamment l’identification d’autres activités en vue de leur assujettissement aux exigences de la présente directive en matière de prévention et de réparation, ainsi que l’identification d’autres parties responsables».
11 L’article 17 de la même directive, intitulé «Application dans le temps», prévoit que celle-ci ne s’applique pas:
– aux dommages causés par une émission, un événement ou un incident survenus avant la date prévue à l’article 19, paragraphe 1;
– aux dommages causés par une émission, un événement ou un incident survenus après la date prévue à l’article 19, paragraphe 1, lorsqu’ils résultent d’une activité spécifique qui a été exercée et menée à son terme avant ladite date;
– aux dommages lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis l’émission, événement ou incident ayant donné lieu à ceux-ci.»
12 L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive précise que les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 30 avril 2007.
13 Le point 1 de l’annexe III de la directive 2004/35 vise notamment l’exploitation d’installations soumises à un permis en vertu de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26).
14 Aux termes de l’article 1er de la directive 96/61, cette dernière a pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités figurant à l’annexe I de cette directive. Les points 2.1 et 2.4 de cette annexe visent respectivement les «industries d’activités énergétiques» et l’«industrie chimique».
15 La juridiction de renvoi se réfère au décret législatif n° 22, du 5 février 1997, portant transposition de la directive 91/156/CEE [du Conseil, du 18 mars 1991, modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets] (JO L 178, p. 32), de la directive 91/689/CEE [du Conseil, du 12 décembre 1991,] relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20) et de la directive 94/62/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994], relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO L 365, p. 10) (supplément ordinaire à la GURI n° 38, du 15 février 1997, ci-après le «décret législatif n° 22/1997»). Ce décret a été abrogé et remplacé par le décret législatif n° 152, du 3 avril 2006, relatif aux normes environnementales (supplément ordinaire à la GURI n° 88, du 14 avril 2006), lequel, à ses articles 299 à 318, transpose la directive 2004/35 dans l’ordre juridique italien.
16 L’article 17 du décret législatif n° 22/1997 prévoyait que «[…] toute personne qui dépasse, même accidentellement, les limites prévues au paragraphe 1, sous a), ou crée un risque concret et réel de dépassement desdites limites, est tenue de procéder, à ses propres frais, aux interventions de sécurisation, de ‘bonification’ et de remise en état environnementale des zones polluées et des installations qui présentent un risque de pollution […]».
17 L’article 9 du décret ministériel n° 471, du 25 octobre 1999, définissant les critères, les procédures et les modalités de la sécurisation, de la «bonification» et de la restauration environnementale des sites pollués, conformément à l’article 17 du décret législatif n° 22, du 5 février 1997, modifié et complété (supplément ordinaire à la GURI n° 293, du 15 décembre 1999), est libellé comme suit:
«Le propriétaire d’un site ou une autre personne qui […] veut engager de sa propre initiative les procédures concernant les mesures de sécurisation d’urgence, de ‘bonification’ et de remise en état de l’environnement, conformément à l’article 17, alinéa 13 bis, du décret législatif [n° 22/1997], est tenu de communiquer à la région, à la province et à la commune la situation de pollution constatée ainsi que les éventuelles mesures de sécurisation d’urgence nécessaires pour assurer la protection de la santé et de l’environnement adoptées et en phase d’exécution. La communication doit être accompagnée d’une documentation technique appropriée qui doit faire apparaître les caractéristiques des mesures susdites. […] [L]a commune ou, si la pollution concerne le territoire de plusieurs communes, la région vérifie l’efficacité des mesures de sécurisation d’urgence adoptées et peut imposer des prescriptions et des mesures complémentaires, en particulier des mesures de surveillance à mettre en œuvre pour vérifier les conditions de pollution et des contrôles à effectuer pour vérifier l’efficacité des mesures mises en œuvre pour protéger la santé publique et l’environnement proche […]»
18 L’article 311, paragraphe 2, du décret législatif n° 152, du 3 avril 2006, dispose:
«Quiconque, en se rendant coupable d’un fait illicite ou en omettant d’exercer les activités ou d’adopter les comportements nécessaires, en violant la loi, des règlements ou des mesures administratives par négligence, impéritie, imprudence ou violation de règles techniques, cause des dommages à l’environnement en l’altérant, le détériorant ou le détruisant, en tout ou en partie, est tenu de rétablir la situation antérieure et, à défaut, d’indemniser l’État pour un montant équivalent.»
19 L’affaire au principal concerne la région du Priolo Gargallo (Sicile), déclarée «site d’intérêt national aux fins de la ‘bonification’», et, plus particulièrement, la rade d’Augusta. Celle-ci est affectée par des phénomènes récurrents de pollution environnementale dont l’origine remonterait déjà aux années 60, lorsque le pôle Augusta-Priolo-Melilli a été créé en tant que pôle pétrolier. Depuis lors, de nombreuses entreprises, actives dans le secteur des hydrocarbures et de la pétrochimie, se sont installées et/ou se sont succédées dans cette région.
20 La zone a fait l’objet d’une «caractérisation» visant à évaluer l’état des sols, des nappes phréatiques, de la mer côtière et des fonds marins. Conformément à l’article 9 du décret ministériel n° 471, du 25 octobre 1999, les entreprises établies dans le pôle pétrochimique, en leur qualité de propriétaires des zones industrielles terrestres comprises dans le site d’intérêt national, ont présenté des projets de sécurisation d’urgence et de «bonification» de la nappe, lesquels ont été approuvés par décret interministériel.
21 Par différentes mesures successives et en raison du retard dans l’exécution des projets d’intervention qu’elle reprochait aux entreprises concernées, l’autorité publique compétente a ordonné auxdites entreprises de procéder à la «bonification» et à la remise en état des fonds marins de la rade d’Augusta et, notamment, au retrait des sédiments contaminés présents dans celle-ci sur une profondeur de deux mètres, sous peine, à défaut pour lesdites entreprises de s’exécuter, que lesdits travaux soient effectués d’office, à la charge et aux frais de ces dernières. Lors de la conférence préparatoire des services du 21 juillet 2006, il a également été décidé de compléter les mesures précédemment approuvées par la réalisation d’un confinement physique de la nappe.
22 Affirmant qu’un tel ouvrage était irréalisable et les exposait à des coûts démesurés, les entreprises concernées ont introduit des recours contre lesdites décisions administratives devant la juridiction de renvoi. Par jugement n° 1254/2007, du 21 juillet 2007, cette dernière a accueilli lesdits recours en considérant que les obligations de «bonification» étaient illicites, car il n’avait pas été tenu compte, lors de la prescription de celles-ci, du principe du pollueur-payeur ni des règles nationales qui régissent les procédures de «bonification» non plus que du principe du contradictoire. En outre, aucun débat n’avait eu lieu avec les entreprises en cause sur les conditions de réalisation d’une telle «bonification».
23 Ce jugement a été attaqué par les autorités administratives devant le Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia qui, par une ordonnance en référé du 2 avril 2008, a considéré que le fumus boni juris de l’appel était établi et, tenant compte des conséquences dommageables liées au retard induit dans l’exécution des mesures prescrites par lesdites autorités, a ordonné le sursis à l’exécution du jugement n° 1254/2007.
24 Par la suite, les autorités administratives ont considéré que les mesures approuvées précédemment étaient inaptes à remédier à la pollution existante dans la rade d’Augusta. Face en outre au refus d’obtempérer des sociétés requérantes, la conférence décisoire des services a, le 20 décembre 2007, prescrit à ces dernières d’autres mesures, parmi lesquelles figurait la réalisation d’un barrage dont la conception et l’exécution auraient été confiées à la société Sviluppo Italia Aree produttive SpA (ci-après «Sviluppo»). Ces mesures auraient été confirmées lors de la conférence décisoire des services des 6 mars et 16 avril 2008. Finalement, a été adopté le décret n° 4378, du 21 février 2008, ayant pour objet une «mesure finale d’adoption […] de la conférence décisoire des services du 20 décembre 2007, relativement au site d’intérêt national de Priolo» (ci-après le «décret du 21 février 2008»).
25 À l’encontre de ce décret ainsi que d’autres actes administratifs s’y rapportant, les requérantes au principal ont introduit un nouveau recours devant la juridiction de renvoi. Dans celui-ci, elles soutiennent, notamment, que le projet retenu, dont la société Sviluppo a assuré l’élaboration et s’est vu confier l’exécution sans appel d’offres, ne poursuivrait pas un objectif environnemental, mais servirait plutôt à la construction d’une infrastructure publique, à savoir l’aménagement d’une île artificielle à l’intérieur de la rade d’Augusta au moyen des sédiments contaminés.
26 La juridiction de renvoi relève que, dans des décisions antérieures relatives au même contentieux, le Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia, en tant qu’instance d’appel, avait notamment considéré qu’il «n’apparaît pas pertinent […] de déterminer le degré ou l’absence d’implication des propriétaires ou des concessionnaires actuels de zones industrielles ainsi que [d’]établir l’existence d’une éventuelle responsabilité dans le chef d’organes de l’administration, qui auraient par le passé autorisé l’exercice d’activités polluantes». En effet, selon cette même juridiction, «[l]e point d’équilibre entre les différents intérêts de nature constitutionnelle relatifs au respect de la santé, de l’environnement et de l’initiative économique privée […] répond […] à un critère de responsabilité objective des entreprises, selon lequel les opérateurs économiques qui produisent et qui réalisent des bénéfices par l’exercice d’activités dangereuses sont de ce fait tenus, pour autant que celles-ci soient polluantes per se ou que les entrepreneurs en cause utilisent des structures de production contaminées et sources de contamination durable, d’assumer intégralement les charges nécessaires pour garantir le respect de l’environnement et de la santé de la population […] selon une logique de cause à effet en corrélation avec tous les phénomènes de pollution liés à l’activité industrielle».
27 La juridiction de renvoi relève que la pratique de l’autorité publique compétente, confirmée par le juge d’appel, consiste donc, en l’état, à faire endosser aux entreprises qui opèrent dans la rade d’Augusta la responsabilité de la pollution environnementale existante, sans faire de distinction entre la pollution antérieure et celle actuelle ni procéder à un examen de la part de responsabilité directe dans le dommage de chacune des entreprises concernées.
28 Envisageant une éventuelle évolution de sa jurisprudence dans le même sens que celle de l’instance d’appel, la juridiction de renvoi relève la situation particulière de la pollution propre à la rade d’Augusta. Elle souligne en particulier qu’une pluralité d’entreprises de pétrochimie se sont succédées dans la zone, de sorte qu’il serait non seulement impossible, mais également inutile, de déterminer la part de responsabilité respective de chacune d’elles, en particulier si l’on considère que le fait de conduire dans le site contaminé des activités en elles-mêmes dangereuses devait être considéré comme suffisant pour retenir la responsabilité de ces entreprises.
29 C’est dans ces conditions que le Tribunale amministrativo regionale della Sicilia a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Le principe du pollueur-payeur (article 174 CE […]) et les dispositions de la directive [2004/35] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui confère à l’administration le pouvoir d’ordonner à des entrepreneurs privés, du seul fait que ceux-ci se trouvent être installés dans une zone polluée depuis longtemps ou dans une zone limitrophe à la première et qu’ils y exercent leur activité, de mettre en œuvre des mesures de réparation, indépendamment de la conduite de quelque enquête que ce soit, propre à déterminer le responsable de la pollution en cause?
2) Le principe du pollueur-payeur (article 174 CE […]) et les dispositions de la directive [2004/35] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui confère à l’administration le pouvoir de faire porter la responsabilité de la réparation du préjudice environnemental spécifique par le sujet, titulaire de droits réels et/ou exerçant une activité entrepreneuriale sur le site contaminé, en vertu du seul rapport de ‘présence’ dans lequel le sujet lui-même se trouve (celui-ci étant un opérateur dont l’activité est conduite à l’intérieur du site), c’est-à-dire sans avoir à établir au préalable l’existence du lien de causalité entre la conduite du sujet en question et l’événement qui est à l’origine de la pollution?
3) La réglementation communautaire prévue dans les dispositions de l’article 174 CE […] et celles de la directive [2004/35] doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale qui, au-delà du principe du pollueur-payeur, confère à l’administration le pouvoir de faire porter la responsabilité de la réparation du préjudice environnemental spécifique par le sujet, titulaire de droits réels et/ou d’une entreprise sur le site contaminé, sans avoir à établir au préalable, outre le lien de causalité entre la conduite du sujet en question et l’événement qui est à l’origine de la pollution, l’existence de la condition subjective de l’intention dolosive ou de la faute?
4) Les principes communautaires en matière de protection de la concurrence prévus par le traité instituant la Communauté européenne et les directives […] [2004/18], [93/37/CEE, du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux (JO L 199, p. 54)] et 89/665/CEE [du Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux (JO L 395, p. 33)], s’opposent-ils à une réglementation nationale qui confère à l’administration le pouvoir de confier directement à des sujets de droit privé (sociétés Sviluppo SpA et [Sviluppo]) des activités de caractérisation, de conception et de réalisation de travaux de ‘bonification’ – de réalisation d’ouvrages publics – dans les aires domaniales, sans observer préalablement les procédures prescrites en matière de marchés publics?»
30 Le gouvernement italien fait valoir que le renvoi préjudiciel est irrecevable en raison notamment du fait que, d’une part, les questions posées impliqueraient que la Cour examine la réglementation nationale et que, d’autre part, l’objectif de la juridiction de renvoi serait non pas de résoudre le litige dont elle est saisie, mais plutôt de remettre en cause la jurisprudence de sa juridiction d’appel.
31 À cet égard, il suffit de rappeler que, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, si la Cour n’est certes pas compétente pour statuer sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le droit de l’Union, elle est toutefois compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation relevant de ce droit qui peuvent lui permettre d’apprécier cette compatibilité en vue du jugement de l’affaire dont elle est saisie (arrêt du 22 mai 2008, citiworks, C‑439/06, Rec. p. I‑3913, point 21 et jurisprudence citée).
32 Par ailleurs, la juridiction qui ne statue pas en dernière instance doit être libre, notamment si elle considère que l’appréciation en droit faite au degré supérieur pourrait l’amener à rendre un jugement contraire au droit de l’Union, de saisir la Cour des questions qui la préoccupent (voir, en ce sens, arrêt du 16 janvier 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Rec. p. 33, point 4).
33 Compte tenu des observations qui précèdent, le présent renvoi préjudiciel est recevable et il convient par conséquent d’examiner les différentes questions posées par le Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.
34 Par ses trois premières questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si le principe du pollueur-payeur, tel que consacré à l’article 174, paragraphe 2, premier alinéa, CE, et les dispositions de la directive 2004/35, laquelle tend à concrétiser ce principe en matière de responsabilité environnementale, s’opposent à une réglementation nationale permettant à l’autorité compétente d’imposer à des exploitants, en raison de la proximité de leurs installations avec une zone polluée, des mesures de réparation de dommages environnementaux, sans avoir enquêté au préalable sur l’événement à l’origine de la pollution ni établi le lien de causalité entre lesdits dommages et ces exploitants non plus que l’intention dolosive ou la faute desdits exploitants.
35 Compte tenu des circonstances de l’affaire au principal, telles qu’exposées par la juridiction de renvoi, et ainsi que l’ont abordé les gouvernements italien, grec et néerlandais ainsi que la Commission des Communautés européennes, il convient de déterminer les conditions d’applicabilité ratione temporis de la directive 2004/35 dans de telles circonstances, avant de répondre aux questions posées.
36 Les gouvernements italien et néerlandais ainsi que la Commission doutent que la directive 2004/35 puisse s’appliquer ratione temporis aux faits du litige au principal, dans la mesure où le dommage environnemental serait antérieur à la date du 30 avril 2007 et/ou résulterait, en tout état de cause, d’activités antérieures qui auraient été menées à leur terme avant ladite date. La Commission laisse toutefois entendre que cette directive pourrait s’appliquer en ce qui concerne les dommages postérieurs au 30 avril 2007 découlant de l’activité actuelle des exploitants concernés. Cependant, elle ne saurait être applicable à une pollution antérieure à cette même date, causée par des exploitants autres que ceux qui opèrent actuellement dans la rade d’Augusta et que l’on chercherait à imputer à ces derniers.
37 Le gouvernement grec considère, en revanche, que la directive 2004/35 est applicable aux faits au principal. En effet, en procédant à une lecture a contrario de l’article 17, deuxième tiret, de cette directive, il estime que celle-ci s’applique même si l’activité à l’origine du dommage a débuté avant le 30 avril 2007, pour autant que cette activité n’a pas été menée à son terme avant cette date et qu’elle se poursuit au-delà de celle-ci.
38 Ainsi qu’il ressort du trentième considérant de la directive 2004/35, le législateur de l’Union a estimé que les dispositions relatives au régime de responsabilité environnementale instauré par cette directive ne «devraient pas s’appliquer aux dommages causés avant l’expiration du délai de transposition» de celle-ci, soit avant le 30 avril 2007.
39 Ledit législateur a indiqué expressément, à l’article 17 de la directive 2004/35, les types de situation dans lesquels celle-ci ne s’applique pas. Dès lors qu’ont été ainsi définies de manière négative les situations qui ne relèvent pas du champ d’application ratione temporis de cette directive, il convient d’en déduire que toute autre situation relève en principe, du point de vue temporel, du régime de responsabilité environnementale mis en place par ladite directive.
40 Il ressort de l’article 17, premier et deuxième tirets, de la directive 2004/35 que cette dernière ne s’applique pas aux dommages ayant leur cause, qu’il s’agisse d’une émission, d’un événement ou d’un incident, antérieure au 30 avril 2007 ni à ceux ayant leur cause postérieure à cette date lorsqu’ils résultent d’une activité spécifique qui a été exercée et menée à son terme avant ladite date.
41 Il convient d’en déduire que cette directive s’applique aux dommages causés par une émission, un événement ou un incident survenus postérieurement au 30 avril 2007 lorsque ces dommages résultent soit d’activités exercées postérieurement à cette date, soit d’activités exercées antérieurement à cette date, mais qui n’ont pas été menées à leur terme avant celle-ci.
42 En vertu de l’article 267 TFUE, lequel est fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, celle-ci est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité d’un texte du droit de l’Union, à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale. Il s’ensuit que, dans le cadre de la procédure prévue audit article, il appartient non pas à la Cour, mais à la juridiction nationale, d’appliquer à des mesures ou à des situations nationales les règles du droit de l’Union dont la Cour a donné l’interprétation (voir arrêt du 11 septembre 2008, CEPSA, C‑279/06, Rec. p. I‑6681, point 28).
43 Il appartient dès lors à la juridiction de renvoi de vérifier, sur la base des faits qu’elle est seule à même d’apprécier, si, dans l’affaire au principal, les dommages faisant l’objet des mesures de réparation environnementale décidées par les autorités nationales compétentes relèvent de l’une des situations visées au point 41 du présent arrêt.
44 Si cette juridiction devait aboutir à la conclusion que la directive 2004/35 n’est pas applicable dans l’affaire dont elle est saisie, une telle situation relèvera alors du droit national, dans le respect des règles du traité et sans préjudice d’autres actes de droit dérivé.
45 À cet égard, l’article 174 CE indique que la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et est fondée, notamment, sur le principe du pollueur-payeur. Cette disposition se borne ainsi à définir les objectifs généraux de la Communauté en matière d’environnement dans la mesure où l’article 175 CE confie le soin de décider de l’action à entreprendre au Conseil de l’Union européenne, le cas échéant selon la procédure de codécision avec le Parlement européen (voir, en ce sens, arrêt du 14 juillet 1994, Peralta, C‑379/92, Rec. p. I‑3453, points 57 et 58).
46 Ainsi que l’a relevé à juste titre le gouvernement néerlandais, dès lors que l’article 174 CE, lequel contient le principe du pollueur-payeur, s’adresse à l’action de la Communauté, cette disposition ne saurait être invoquée en tant que telle par des particuliers aux fins d’exclure l’application d’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, intervenant dans un domaine relevant de la politique de l’environnement lorsque n’est applicable aucune réglementation communautaire adoptée sur le fondement de l’article 175 CE couvrant spécifiquement la situation concernée.
47 Pour autant que la juridiction de renvoi aboutit à la conclusion selon laquelle la directive 2004/35 est applicable ratione temporis dans l’affaire au principal, il convient d’aborder les questions préjudicielles comme suit.
Sur le régime de responsabilité environnementale prévu par la directive 2004/35
48 Les gouvernements italien et grec considèrent que, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive 2004/35, lorsqu’il s’agit d’activités relevant de l’annexe III de celle-ci, les exploitants sont présumés responsables de la pollution constatée sans qu’il soit nécessaire d’établir une faute dans leur chef ou un lien de causalité entre leurs activités respectives et les dommages causés à l’environnement.
49 Selon le gouvernement grec, ce n’est que lorsque les activités des exploitants ne relèvent pas de l’annexe III de la directive 2004/35 que l’autorité compétente, aux fins d’imposer à ces derniers des mesures de responsabilité environnementale au sens de cette directive, doit établir, conformément à l’article 3, paragraphe 1, sous b), de celle-ci, que ces exploitants ont commis une faute ou une négligence. Il ne pèserait pas non plus sur cette autorité la charge de prouver le degré d’implication de ces derniers puisque l’article 8, paragraphe 3, de ladite directive indiquerait que la charge de la preuve d’un lien de causalité entre le dommage et le pollueur réel incomberait en réalité à l’exploitant qui souhaite ne pas être tenu de supporter les coûts pour des dommages dont il est en mesure de prouver qu’ils ont été le fait d’un tiers. Ainsi, la possibilité pour les entreprises concernées d’engager, éventuellement entre elles, des actions de type récursoire fondées sur les règles nationales de responsabilité pourrait fournir des solutions pragmatiques.
50 Le gouvernement italien souligne que, en tout état de cause, dans l’affaire au principal, le lien de causalité va de soi, sans qu’une enquête soit nécessaire pour l’établir, dans la mesure où les entreprises concernées se seraient dénoncées elles-mêmes et qu’il y aurait une coïncidence évidente entre les substances qu’elles produisent et les polluants retrouvés. En outre, l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/35 permettrait aux États membres d’édicter des dispositions plus strictes que celles prévues dans cette directive.
51 La Commission estime que la directive 2004/35 ne s’applique pas lorsqu’il n’est pas possible d’identifier précisément l’exploitant dont l’activité a causé les dommages environnementaux. Toutefois, en s’appuyant sur l’article 16, paragraphe 1, de cette directive, elle est d’avis que celle-ci ne s’oppose pas à l’application d’un régime plus strict, tel que celui en cause au principal, en ce qui concerne la faculté pour les États membres d’identifier tant d’autres activités en vue de leur soumission aux exigences de ladite directive que d’autres parties responsables, puisque, en tout état de cause, un tel régime tendrait à renforcer les obligations définies par ladite directive.
52 Ainsi que l’indique le treizième considérant de la directive 2004/35, toutes les formes de dommages environnementaux ne peuvent être réparées dans le cadre d’un régime de responsabilité et, pour que ce dernier fonctionne, il faut notamment qu’un lien de causalité soit établi entre un ou plusieurs pollueurs identifiables et des dommages environnementaux concrets et quantifiables.
53 Ainsi qu’il ressort des articles 4, paragraphe 5, et 11, paragraphe 2, de la directive 2004/35, si l’établissement d’un tel lien de causalité par l’autorité compétente est nécessaire aux fins de l’imposition de mesures de réparation à des exploitants, quel que soit le type de pollution en cause, cette exigence est également une condition d’applicabilité de ladite directive s’agissant des pollutions à caractère diffus et étendu.
54 Un tel lien de causalité peut être aisément établi lorsque l’autorité compétente se trouve en présence d’une pollution circonscrite dans l’espace et dans le temps qui est le fait d’un nombre restreint d’opérateurs. En revanche, tel n’est pas le cas s’agissant de phénomènes de pollution à caractère diffus, de sorte que le législateur de l’Union a considéré que, en présence d’une telle pollution, un régime de responsabilité ne constitue pas un instrument approprié lorsque ledit lien de causalité ne peut pas être établi. Par conséquent, aux termes de l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2004/35, celle-ci ne s’applique à ce type de pollution que lorsqu’il est possible d’établir un lien de causalité entre les dommages et les activités des différents exploitants.
55 À cet égard, force est de relever que la directive 2004/35 ne définit pas la manière dont un tel lien de causalité doit être établi. Or, dans le cadre de la compétence partagée entre l’Union et ses États membres dans le domaine de l’environnement, lorsqu’un élément nécessaire à la mise en œuvre d’une directive adoptée sur le fondement de l’article 175 CE n’a pas été défini dans le cadre de celle-ci, une telle définition relève de la compétence de ces États et, à cet égard, ils disposent d’une large marge d’appréciation, dans le respect des règles du traité, pour prévoir des réglementations nationales aménageant ou concrétisant le principe du pollueur-payeur (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, non encore publié au Recueil, points 48, 52 et 55).
56 De ce point de vue, une réglementation d’un État membre peut prévoir que l’autorité compétente a la faculté d’imposer des mesures de réparation de dommages environnementaux en présumant un lien de causalité entre la pollution constatée et les activités de l’exploitant ou des exploitants, et ce en raison de la proximité des installations de ces derniers avec ladite pollution.
58 Lorsque l’autorité compétente dispose de tels indices, celle-ci est alors en mesure d’établir un lien de causalité entre les activités des exploitants et la pollution diffuse constatée. Conformément à l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2004/35, une telle situation relèvera alors du champ d’application de cette directive, à moins que ces exploitants soient en mesure de renverser cette présomption.
59 Il s’ensuit que, si la juridiction de renvoi estime que la pollution en cause dans l’affaire au principal revêt un caractère diffus et qu’un lien de causalité ne peut pas être établi, une telle situation relèvera non pas du champ d’application ratione materiæ de la directive 2004/35, mais du droit national dans les conditions définies au point 44 du présent arrêt.
60 En revanche, pour autant que la juridiction de renvoi aboutit à la conclusion que ladite directive est applicable au cas dont elle est saisie, il convient de poursuivre avec les considérations suivantes.
61 Il ressort de l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/35 que, lorsque des dommages ont été causés aux espèces et aux habitats protégés, par une activité professionnelle autre que celles énumérées à l’annexe III de cette directive, celle-ci s’applique à la condition qu’il soit établi que l’exploitant a commis une faute ou une négligence. En revanche, une telle condition n’est pas exigée lorsque ont été causés par l’une des activités professionnelles énumérées à ladite annexe des dommages à l’environnement, c’est-à-dire, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous a) à c), de ladite directive, des dommages causés aux espèces et aux habitats protégés ainsi que ceux affectant les eaux et les sols.
62 Sous réserve des constatations de fait qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, lorsque des dommages ont été causés à l’environnement par des exploitants actifs dans le secteur des industries d’activités énergétiques et chimiques, au sens des points 2.1 et 2.4 de la directive 96/61, activités relevant à ce titre de l’annexe III de la directive 2004/35, ces exploitants peuvent donc se voir imposer des mesures préventives ou des mesures de réparation, sans que l’autorité compétente ait à établir une faute ou une négligence dans leur chef.
63 En effet, dans le cas d’activités professionnelles relevant de l’annexe III de la directive 2004/35, la responsabilité environnementale des exploitants actifs dans ces domaines d’activités leur est imputée de manière objective.
64 Toutefois, ainsi que l’ont souligné à juste titre les requérantes au principal, il résulte de l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2004/35, lu en combinaison avec le treizième considérant de celle-ci, que, aux fins d’imposer des mesures de réparation, l’autorité compétente est tenue d’établir, selon les règles nationales régissant la preuve, quel exploitant a causé les dommages à l’environnement. Il s’ensuit que, à cette fin, ladite autorité doit rechercher préalablement l’origine de la pollution constatée et, ainsi qu’il a été constaté au point 53 du présent arrêt, elle ne peut pas imposer des mesures de réparation sans établir au préalable un lien de causalité entre les dommages constatés et l’activité de l’opérateur qu’elle tient pour responsable de ceux-ci.
65 Il convient donc d’interpréter les articles 3, paragraphe 1, 4, paragraphe 5, et 11, paragraphe 2, de la directive 2004/35 en ce sens que, lorsqu’elle décide d’imposer des mesures de réparation à des exploitants dont les activités relèvent de l’annexe III de cette directive, l’autorité compétente n’est tenue d’établir ni une faute ni une négligence non plus qu’une intention dolosive dans le chef des exploitants dont les activités sont tenues pour responsables des dommages causés à l’environnement. En revanche, il incombe à cette autorité, d’une part, de rechercher préalablement l’origine de la pollution constatée, ladite autorité disposant à cet égard d’une marge d’appréciation quant aux procédures, aux moyens devant être déployés et à la durée d’une telle recherche. D’autre part, cette autorité est tenue d’établir, selon les règles nationales régissant la preuve, un lien de causalité entre les activités des exploitants visés par les mesures de réparation et cette pollution.
66 Les requérantes au principal font valoir que la pollution de la rade d’Augusta serait le fait de la société Montedison SpA ainsi que de la marine marchande et militaire. Par conséquent, l’autorité compétente ne saurait, selon elles, leur imputer des mesures de réparation telles que celles prévues dans le décret du 21 février 2008.
67 À cet égard, il convient de rappeler d’une part que, conformément à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2004/35, les exploitants disposent de voies de recours pour contester les mesures de réparation adoptées sur le fondement de cette directive ainsi que l’existence de tout lien de causalité entre leurs activités et la pollution constatée. D’autre part, conformément à l’article 8, paragraphe 3, de cette directive, lesdits exploitants ne sont pas tenus de supporter les coûts des actions de réparation lorsqu’ils sont en mesure de prouver que les dommages en cause sont le fait d’un tiers, en dépit de mesures de sécurité appropriées, puisqu’en effet le principe du pollueur-payeur n’implique pas que les exploitants doivent assumer des charges inhérentes à la réparation d’une pollution à laquelle ils n’ont pas contribué (voir, par analogie, arrêt du 29 avril 1999, Standley e.a., C‑293/97, Rec. p. I‑2603, point 51).
68 Il convient également d’ajouter que l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/35, à l’instar de l’article 176 CE, prévoit expressément que la directive ne fait pas obstacle au maintien ou à l’adoption par les États membres de mesures plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Cette disposition indique également que ces mesures peuvent notamment consister en l’identification, d’une part, d’autres activités en vue de leur assujettissement aux exigences de ladite directive et, d’autre part, d’autres parties responsables.
69 Il s’ensuit qu’un État membre peut notamment décider que les exploitants d’activités autres que celles prévues à l’annexe III de la directive 2004/35 pourront objectivement être tenus pour responsables de dommages environnementaux, c’est-à-dire, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous a) à c), de ladite directive, non seulement de dommages causés aux espèces et aux habitats protégés, mais également de ceux affectant les eaux et les sols.
70 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre aux trois premières questions que:
– lorsque, dans une situation de pollution environnementale, les conditions d’application ratione temporis et/ou ratione materiæ de la directive 2004/35 ne sont pas remplies, une telle situation relèvera alors du droit national, dans le respect des règles du traité et sans préjudice d’autres actes de droit dérivé.
– la directive 2004/35 ne s’oppose pas à une réglementation nationale permettant à l’autorité compétente, agissant dans le cadre de cette directive, de présumer l’existence d’un lien de causalité, y compris dans le cas de pollutions à caractère diffus, entre des exploitants et une pollution constatée, et ce en raison de la proximité de leurs installations avec la zone de pollution. Cependant, conformément au principe du pollueur-payeur, aux fins de présumer de la sorte un tel lien de causalité, cette autorité doit disposer d’indices plausibles susceptibles de fonder sa présomption, tels que la proximité de l’installation de l’exploitant avec la pollution constatée et la correspondance entre les substances polluantes retrouvées et les composants utilisés par ledit exploitant dans le cadre de ses activités.
– les articles 3, paragraphe 1, 4, paragraphe 5, et 11, paragraphe 2, de la directive 2004/35 doivent être interprétés en ce sens que, lorsqu’elle décide d’imposer des mesures de réparation de dommages environnementaux à des exploitants dont les activités relèvent de l’annexe III de cette directive, l’autorité compétente n’est tenue d’établir ni une faute ni une négligence non plus qu’une intention dolosive dans le chef des exploitants dont les activités sont tenues pour responsables des dommages causés à l’environnement. En revanche, il incombe à cette autorité, d’une part, de rechercher préalablement l’origine de la pollution constatée, ladite autorité disposant à cet égard d’une marge d’appréciation quant aux procédures, aux moyens devant être déployés et à la durée d’une telle recherche. D’autre part, cette autorité est tenue d’établir, selon les règles nationales régissant la preuve, un lien de causalité entre les activités des exploitants visés par les mesures de réparation et cette pollution.
71 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande à la Cour, en substance, si les directives en matière de marchés publics, notamment la directive 2004/18, s’opposent à une réglementation nationale permettant à l’autorité compétente de confier directement à une entreprise de droit privé la réalisation et la conception d’ouvrages publics ainsi que des travaux de «bonification» et de remise en état d’un site pollué.
72 Selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (voir, notamment, arrêts du 16 juillet 1992, Meilicke, C‑83/91, Rec. p. I‑4871, point 22, ainsi que du 16 octobre 2008, Kirtruna et Vigano, C‑313/07, Rec. p. I‑7907, point 25).
73 Dans le cadre de cette coopération, il appartient à la juridiction nationale saisie du litige, qui seule possède une connaissance directe des faits à l’origine de celui-ci et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’elle pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêt du 19 avril 2007, Asemfo, C‑295/05, Rec. p. I‑2999, point 30 et jurisprudence citée).
74 Cependant, lorsqu’elle ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées, la Cour refuse de statuer sur une demande introduite par une juridiction nationale (voir, en ce sens, arrêt Commune de Mesquer, précité, point 30).
75 Or, à cet égard, s’agissant de la présente question, il apparaît que la juridiction de renvoi n’a précisé ni la personne publique qui a confié l’exécution des travaux visés dans ladite question ni les montants desdits travaux non plus que l’acte par lequel ces travaux ont été confiés aux deux sociétés visées dans ladite question.
76 En effet, le Tribunale amministrativo regionale della Sicilia se réfère uniquement à des travaux «dont l’impact environnemental est fort et les coûts très élevés» qui auraient ainsi été confiés auxdites sociétés par l’autorité compétente sans que ces dernières aient été mises en concurrence avec d’autres sociétés de droit privé.
77 En outre, malgré une question écrite posée par la Cour au gouvernement italien ainsi que la tenue de l’audience de plaidoiries, il n’a pas été possible d’éclaircir les conditions dans lesquelles les travaux en question auraient été confiés auxdites sociétés. La société Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, a même soutenu qu’elle ne s’était vu attribuer que de simples activités de conception et que l’autorité compétente aurait renoncé aux travaux d’infrastructures visés par la quatrième question préjudicielle.
78 Dans ces conditions, la Cour ne s’estime pas suffisamment éclairée sur le contexte factuel de la quatrième question posée par la juridiction de renvoi et, partant, il y a lieu de déclarer cette question irrecevable.
Lorsque, dans une situation de pollution environnementale, les conditions d’application ratione temporis et/ou ratione materiæ de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, ne sont pas remplies, une telle situation relèvera alors du droit national, dans le respect des règles du traité et sans préjudice d’autres actes de droit dérivé.
La directive 2004/35 ne s’oppose pas à une réglementation nationale permettant à l’autorité compétente, agissant dans le cadre de cette directive, de présumer l’existence d’un lien de causalité, y compris dans le cas de pollutions à caractère diffus, entre des exploitants et une pollution constatée, et ce en raison de la proximité de leurs installations avec la zone de pollution. Cependant, conformément au principe du pollueur-payeur, aux fins de présumer de la sorte un tel lien de causalité, cette autorité doit disposer d’indices plausibles susceptibles de fonder sa présomption, tels que la proximité de l’installation de l’exploitant avec la pollution constatée et la correspondance entre les substances polluantes retrouvées et les composants utilisés par ledit exploitant dans le cadre de ses activités.
Les articles 3, paragraphe 1, 4, paragraphe 5, et 11, paragraphe 2, de la directive 2004/35 doivent être interprétés en ce sens que, lorsqu’elle décide d’imposer des mesures de réparation de dommages environnementaux à des exploitants dont les activités relèvent de l’annexe III de cette directive, l’autorité compétente n’est tenue d’établir ni une faute ni une négligence non plus qu’une intention dolosive dans le chef des exploitants dont les activités sont tenues pour responsables des dommages causés à l’environnement. En revanche, il incombe à cette autorité, d’une part, de rechercher préalablement l’origine de la pollution constatée, ladite autorité disposant à cet égard d’une marge d’appréciation quant aux procédures, aux moyens devant être déployés et à la durée d’une telle recherche. D’autre part, cette autorité est tenue d’établir, selon les règles nationales régissant la preuve, un lien de causalité entre les activités des exploitants visés par les mesures de réparation et cette pollution.