Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24937
Timestamp: 2020-02-26 08:04:13
Document Index: 238662935

Matched Legal Cases: ['Artículo 34', 'artículo 34', 'Artículo 34', 'Artículo 20', 'Artículo 21', 'Artículo 34']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 88/2016
SENTENCIA 88/2016, de 28 de abril
ECLI:ES:TC:2016:88
“Artículo 34. Limitación del aumento de gastos de personal.
En el ejercicio 2015 no pueden tramitarse expedientes de ampliación de plantilla ni disposiciones o expedientes de creación o de reestructuración de unidades orgánicas que conlleven un incremento global del gasto de personal, salvo las unidades derivadas de un traspaso de servicios o, previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos.”
El Abogado del Estado pone de manifiesto que sólo recurre el último inciso del referido precepto: “previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”. Según se aduce, el referido inciso, al permitir, previa autorización del Gobierno, la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos, está estableciendo una excepción a la limitación de los gastos de personal que ese mismo precepto contiene. Esta excepción se considera lesiva de la legislación básica estatal contenida en los arts. 20 y 21 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2015 (en adelante, LPGE 2015).
El Abogado del Estado entiende que, de acuerdo con lo establecido en los arts. 20 y 21 LPGE 2015 —preceptos que, como se ha indicado, tienen, a su juicio, carácter básico—, la masa retributiva que la Ley de presupuestos generales del Estado para 2015 admite, es la existente a 31 de diciembre de 2014. Se señala que esta masa retributiva está integrada por las retribuciones del personal existente en la fecha citada, más las bajas producidas en el ejercicio, siendo la suma de ambas el volumen global de la masa retributiva autorizada. Se afirma también que esta masa retributiva no puede experimentar ningún incremento, al prohibirlo expresamente el art. 20.2 LPGE 2015. Se indica, además, que el art. 21 LPGE 2015, relativo a la oferta de empleo público, prohíbe con carácter general, la incorporación de nuevo personal, salvo las concretas excepciones que habilita en determinados sectores, plazas y categorías. De ahí que se sostenga que fuera de tales excepciones, las Administraciones públicas no pueden contratar otro personal.
Según sostiene el Abogado del Estado, el inciso controvertido del art. 34 de la Ley catalana excede de los límites establecidos en los arts. 20 y 21 LPGE 2015. A su juicio, la ampliación de plantilla en los términos previstos en este inciso (puesta en funcionamiento de nuevos servicios) no está incluida en las excepciones del art. 21. Asimismo, considera que las retribuciones de los nuevos puestos o plazas que se deriven de los “nuevos servicios”, implican un incremento global de los gastos de personal más allá del computable válidamente como masa retributiva según el art. 20.2.
2. Mediante providencia de 25 de junio de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad del Presidente del Gobierno contra el inciso último “previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos” del art. 34 de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó asimismo tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme al art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del inciso del precepto impugnado desde la fecha de interposición del recurso (15 de junio de 2015) para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, ordenándose la comunicación de la suspensión a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de Cataluña, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
Las anteriores consideraciones llevan a la Abogada de la Generalitat a concluir que no existe contradicción entre las normas básicas estatales y el inciso del art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña impugnado.
El Letrado del Parlamento indica, en primer lugar, que, a efectos de mantener la coherencia lingüística y lógica, el recurso debe entenderse dirigido contra el último inciso del art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña, incluyendo la conjunción disyuntiva previa: “o, previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”.
En su opinión, el último inciso del art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña puede interpretarse de forma acorde con la Constitución. Así, tras resumir el contenido de los artículos 20 y 21 LPGE 2015, razona el Letrado del Parlamento que la idea de límite o tope máximo global se refiere al concepto “masa retributiva” y no a las retribuciones de unidades o departamentos concretos. Alega en apoyo de la interpretación que sustenta el dictamen del Consejo de Estado emitido en relación con la presentación de este recurso.
Por todo ello, el Letrado del Parlamento de Cataluña considera que la parte actora realiza una interpretación errónea y sesgada de los arts. 20 y 21 LPGE 2015, pues suple las incoherencias de dichos artículos, como el hecho de que lo que no puede incrementarse es la “masa salarial del personal laboral”, o que los cálculos del Estado sobre la masa salarial se refieren al personal laboral con contrato indefinido y, además, obvia que dichos artículos contienen múltiples excepciones y que se refieren al incremento de retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2014 y no al conjunto del gasto de personal.
7. Evacuado por las partes el traslado conferido, mediante Auto de 3 de noviembre de 2015, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión del inciso último (“previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”) del art. 34 de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015.
Según se afirma en el escrito de interposición de este recurso, el inciso impugnado es “previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”. Debe señalarse, no obstante, que, como sostiene el Letrado del Parlamento catalán, la coherencia lingüística y lógica del precepto determina que haya de considerarse incluida la conjunción disyuntiva previa “o” y, por tanto, entender que el inciso impugnado es “o, previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos”.
En este proceso, por tanto, no se discute la titularidad de la competencia para establecer las referidas limitaciones de gastos en materia de personal al servicio del sector público —que todas las partes aceptan que es del Estado—, sino si la norma impugnada la menoscaba al regular una materia que excede de las competencias de la Generalitat en esta materia. Como ha señalado el Tribunal “el conflicto positivo de competencia es un proceso configurado no solo al servicio de la reivindicación competencial y, consiguientemente, de la declaración de la titularidad de la competencia ejercitada y manifestada en el acto o disposición objeto de la controversia, sino que también posibilita la defensa de las competencias propias frente a aquellos actos y disposiciones de otros entes que menoscaban o interfieren el legítimo ejercicio de dichas competencias, entendiendo por tal tanto lo que atañe a la titularidad de las mismas como lo que afecta o incide en su legítimo y pacífico ejercicio” (SSTC 44/2007, de 1 de marzo, FJ 3, y 6/2012, de 18 de enero, FJ 3, entre otras muchas). En el presente caso nos encontramos en este último supuesto.
En todo caso conviene señalar que es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que el Estado, con fundamento en el principio de coordinación reconocido en el art. 156.1 CE y en virtud de las competencias sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica que le atribuye el art. 149.1.13 CE, puede establecer medidas de contención de gasto público que conlleven una limitación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3; y 139/2005, de 26 de mayo, FJ 7, entre otras muchas) e incidir, por tanto, en su “capacidad para definir sus gastos en los correspondientes presupuestos” (STC 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 7). Así el Tribunal Constitucional ha apreciado “la directa relación existente entre la fijación de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas y la fijación de la política económica general por parte del Estado, de manera que este Tribunal ha entendido que las medidas de limitación de las retribuciones adoptadas por el Estado deben analizarse desde la perspectiva de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE” (SSTC 215/2015, de 22 de octubre, FJ 6, y 18/2016, de 4 de febrero FJ 6, que, a su vez citan la STC 94/2015 FJ 3, de 24 de mayo, entre otras muchas). Y por ello ha sostenido también que aunque este tipo de medidas inciden en la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, su legitimidad constitucional debe ser admitida, pues la autonomía financiera que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas ha de ejercerse “con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal” como establece el art. 156.1 CE y de las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.13 CE y debe acomodarse a “las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general” (SSTC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; 24/2002, de 31 de enero, FJ 5; 13/2007, de 18 de enero, FJ 7; 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4; 143/2015, de 22 de junio, FJ 3, y 26/2016, de 18 de febrero, FJ 7).
3. Al fundamentarse la impugnación de la norma recurrida en su inconstitucionalidad mediata lo primero que hay que analizar es “si la norma estatal infringida por la ley autonómica [es], en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado. Y, en segundo lugar, [si] la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, [es] efectiva e insalvable por vía interpretativa” (SSTC 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4, y 210/2014, de 18 de diciembre, FJ 4 citada en STC 200/2015, de 24 de septiembre, FJ 4).
“Dos. En el año 2015, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar ningún incremento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2014, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.”
“Uno. 1. A lo largo del ejercicio 2015 no se procederá, en el Sector Público delimitado en el artículo anterior, a excepción de las sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el Sector Público, que se regirán por lo dispuesto en las disposiciones adicionales décima quinta, décima sexta y décima séptima, respectivamente, de esta Ley y de los Órganos Constitucionales del Estado, a la incorporación de nuevo personal, salvo la que pueda derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores o de plazas de militares de Tropa y Marinería profesional necesarias para alcanzar los efectivos fijados en la Disposición adicional décima cuarta.
La limitación contenida en el párrafo anterior alcanza a las plazas incursas en los procesos de consolidación de empleo previstos en la Disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público.”
También han de considerarse básicos en sentido material pues “constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público”, que ha de encuadrarse en el título reservado al Estado por el art. 149.1.13 CE (STC 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4, entre otras muchas). Así se deduce con toda claridad del preámbulo de la de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2015 donde en su apartado IV se alude a “la repercusión que el mandato constitucional de estabilidad presupuestaria y la actual situación de nuestra economía tienen sobre el personal al servicio del sector público se refleja en el Capítulo I, relativo a los ‘Gastos del personal al servicio del sector público’”. Y del contenido las medidas previstas en los citados arts. 20.2 y 21.1 de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2015, pues es claro que las mismas se adoptan con finalidad de contener los gastos de personal del sector público y que se encuentran vinculadas a objetivos de política económica. Así lo ha apreciado este Tribunal en otros preceptos que establecían medidas similares (SSTC 215/2015, de 22 de octubre, FJ 7; 94/2015, de 14 de mayo, FJ 3, y 297/2006, de 11 de octubre, FJ 5).
El tenor del precepto en el que se encuentra el inciso impugnado impide llegar a esta conclusión. Como se sostiene en el ATC 181/2015, de 3 de noviembre, FJ 3, por el que se acordó mantener la suspensión de la eficacia de este precepto, “es claro que este precepto [el art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña] establece una regla general: la prohibición de tramitar expedientes de ampliación de plantillas o de creación o reestructuración de unidades orgánicas que conlleven un incremento global en materia de gastos de personal y dos excepciones a esa regla general (‘salvo’): la primera, que se trate de unidades derivadas de un traspaso de servicios, y la segunda, establecida en el inciso recurrido, que, ‘previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos’”. Por ello en el citado ATC 181/2015, de 3 de noviembre, FJ 3 se llegó a la conclusión de que el inciso impugnado en este proceso constitucional “está estableciendo una excepción a la regla general que impide ampliar la plantilla si conlleva un incremento de los gastos globales en materia de personal”, pues de otro modo “carecería de sentido la salvedad que se establece, ya que la creación de nuevos servicios que no conlleven un aumento global en los gastos de personal no se encuentra prohibida por la limitación del incremento de gastos en materia personal que, como regla general, establece el art. 34 de la Ley 2/2015 en su primer inciso.” Y a esta misma conclusión ha de llegarse también ahora.
Frente a ello no cabe sostener, como aducen la Generalitat y el Parlamento de Cataluña, que el art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña, en relación con el art. 16 de la misma Ley, permite entender que la puesta en funcionamiento de los nuevos servicios públicos a los que se refiere el art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña no pueden conllevar un incremento global de gastos de personal. La previsión contenida en el art. 16 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña, en virtud de la cual cualquier iniciativa legislativa o administrativa que conlleve crecimiento de gasto público presupuestado no podrá efectuarse si no se propone, simultáneamente, los recursos adicionales necesarios o las reducciones proporcionales de gasto, no resulta aplicable en el supuesto regulado por la norma ahora impugnada, pues, como se dice en el ATC 181/2015, de 3 noviembre, FJ 3, esta norma establece “una excepción a la regla general que impide ampliar la plantilla si conlleva un incremento de los gastos globales en materia de personal”.
Y tampoco cabe entender, como sostiene la Generalitat, que la interpretación que se propone es necesaria para salvaguardar las competencias que le atribuye el art. 150 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de organización de su propia Administración ni para la correcta interpretación de los títulos competenciales que permiten que el Estado puede establecer medidas de contención de gasto público que conlleven una limitación de las autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 149.1.13 y 156.1 CE). En contra de lo que sostiene la Generalitat, la interpretación literal de la norma no “impide con carácter absoluto la posibilidad de incrementar plantillas en cualquier caso”, sino que lo que prohíbe es la ampliación de plantillas o la creación o reestructuración de unidades orgánicas “que conlleven un incremento global del gasto de personal” (art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña). De este modo, el art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña no prohíbe con carácter general que puedan tramitarse expedientes de ampliación de plantillas o de creación o de reestructuración de unidades orgánicas, sino sólo aquellos que, como se acaba de señalar, “conlleven un incremento de gasto de personal”. Por ello, el considerar inconstitucional la regla que exceptúa de este límite la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos no puede determinar que la Generalitat no pueda poner en funcionamiento nuevos servicios públicos si la instauración de esos nuevos servicios no conlleva incremento de gastos de personal, pues lo que no es acorde con la normativa básica estatal es incrementar el gasto global en materia de personal, no la puesta en marcha de nuevos servicios públicos.
No es posible, por tanto, la interpretación conforme que proponen la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Como ha declarado reiteradamente este Tribunal, esta interpretación tiene como límite el “respeto al propio tenor literal” de los preceptos interpretados (STC 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2), y no permite “ignorar o desfigurar enunciados legales meridianos” (STC 24/2004,de 24 de febrero, FJ 6), pues “la interpretación conforme no puede ser una interpretación contra legem” (SSTC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 8 y 299/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, entre otras muchas), y en el presente caso, como se acaba de señalar, es la propia literalidad del art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña la que impide interpretar su último inciso en el sentido propuesto por la Generalitat y el Parlamento.
De todo lo expuesto cabe concluir que el último inciso del art. 34 de la Ley de presupuestos generales de Cataluña (o previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos) vulnera la normativa básica estatal y por este motivo es inconstitucional y nulo.
Estimar el recurso y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “o previa autorización del Gobierno, de la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos” del art. 34 de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2015.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 3492-2015
Interpuesto por el Presidente del Gobierno respecto del artículo 34 de la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2015.
Se enjuicia la constitucionalidad de un precepto de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña. En él se establece una excepción, consistente en recibir la previa autorización del Gobierno para la puesta en funcionamiento de nuevos servicios públicos, a la regla general de no tomar medidas que conlleven un incremento de gasto de personal durante el año 2015.
Se estima el recurso y se declara la nulidad del precepto por incurrir en inconstitucionalidad mediata. La Sentencia concluye que la creación de nuevos servicios públicos no está comprendida entre las excepciones contempladas por la regulación estatal básica, contenida en la Ley de Presupuestos generales del Estado para el año 2015, que prohíbe el incremento global de la masa retributiva para el personal al servicio de las Administraciones públicas en ese ejercicio.
La norma autonómica, al permitir que en 2015 puedan ponerse en funcionamiento nuevos servicios públicos aunque conlleven un incremento global del gasto de personal, está vulnerando la norma básica estatal que, con carácter general, prohíbe dicho incremento global de la masa retributiva durante este año; sin que quepa sostener, como aducen la Generalitat y el Parlamento de Cataluña, que la Ley de presupuestos generales de Cataluña permite entender que la puesta en funcionamiento de los nuevos servicios públicos a los que se refiere no pueden conllevar un incremento global de gastos de personal (ATC 181/2015, FJ 3) [FJ 4].
La regulación estatal básica, salvo por las excepciones por ella previstas, impide cualquier gasto en materia de personal que conlleve un incremento global de la masa retributiva autorizada para 2015 [FJ 4].
Los preceptos de la legislación estatal son normas básicas tanto en sentido formal como material: formalmente porque se les atribuye esta condición por una norma con rango legal y materialmente porque constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público (STC 219/2013) [FJ 3].
Doctrina sobre la competencia del Estado para contener las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas [FJ 2].
Ley del Parlamento de Cataluña 2/2015, de 11 de marzo. Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2015
Artículo 34, último inciso (anula)
Artículo 20.2, ff. 2 a 4
Artículo 21.1, ff. 2 a 4
Artículo 34, último inciso, ff. 1, 4
Contención del gasto públicoContención del gasto público, ff. 2 a 4
Inconstitucionalidad mediataInconstitucionalidad mediata, ff. 3, 4
Límites a la autonomía financieraLímites a la autonomía financiera, f. 2
Derechos y deberesDerechos y deberes, ff. 1 a 4
Incremento de retribucionesIncremento de retribuciones, ff. 1 a 4
Retribuciones reguladas por leyes de presupuestosRetribuciones reguladas por leyes de presupuestos, ff. 2 a 4