Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_hessen/0e83fada5bd5d4eeaa4e6ce8775adb5fbb0270c4d49008751577e3b73c1ebf69
Timestamp: 2018-06-20 01:43:24
Document Index: 181572910

Matched Legal Cases: ['Art 137', '§ 2', '§ 36', '§ 11', '§ 2', '§ 5', '§ 1', '§ 9', '§ 9', '§ 6', '§ 34', '§ 38', 'Art. 1', '§ 34', '§ 32', '§ 33', 'Art. 1', '§ 36', '§ 2', '§ 36', '§ 33', '§ 2', '§ 36', '§ 2', '§ 36', '§ 2', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 2', 'Art. 106', 'Art. 137', '§ 5', '§ 5', '§ 40', '§ 43', '§ 34', '§ 38', '§ 36', '§ 36', '§ 36', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 36', '§ 11', 'Art. 106', '§ 36', 'Art. 137', 'Art. 106', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 5', '§ 173', '§ 264', '§ 91', '§ 5', '§ 40', '§ 54', '§ 5', 'Art. 28', '§ 43', '§ 43', '§ 50', '§ 47', '§ 43', '§ 58', '§ 36', '§ 33', '§ 33', '§ 2', '§ 33', '§ 2', '§ 33', '§ 33', '§ 43', '§ 43', '§ 43', '§ 5', '§ 5', '§ 242', '§ 60', '§ 60', '§ 242', '§ 38', '§ 38', '§ 5', '§ 33', '§ 33', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 11', '§ 33', '§ 33', '§ 2', '§ 11', '§ 33', '§ 33', '§ 2']

HessVGH, 6 UE 39/93: VGH Kassel: clausula rebus sic stantibus, verkehrsverhältnisse, anteil, finanzen, verfügung, öffentlich, finanzausgleich, leistungsklage, rechtsgrundlage, hessen
Urteil des HessVGH vom 07.12.1995, 6 UE 39/93
6 UE 39/93
VGH Kassel: clausula rebus sic stantibus, verkehrsverhältnisse, anteil, finanzen, verfügung, öffentlich, finanzausgleich, leistungsklage, rechtsgrundlage, hessen
Clausula rebus sic stantibus, Verkehrsverhältnisse, Anteil, Finanzen, Verfügung, öffentlich, Finanzausgleich, Leistungsklage, Rechtsgrundlage, Hessen
Entscheidungsdatum: 07.12.1995
Normen: Art 137 Verf HE, § 2 GVFG, § 36 Abs 2 FinAusglG HE 1988, § 11 Abs 1 GVFG
Aktenzeichen: 6 UE 39/93
(Zur Finanzierung des S-Bahn-Netzes aus der Finanzausgleichsmasse des Bundeshaushalts)
1Die Beteiligten streiten darüber, ob der Beklagte seinen vorvertraglich vereinbarten Anteil an den Kosten des Ausbaus des S-Bahn-Netzes Rhein-Main aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs erbringen darf.
2Aufgrund von Vereinbarungen zwischen der Stadt Frankfurt am Main und der Deutschen Bundesbahn (nachfolgend DB genannt) vom 4. Oktober 1968 und zwischen dem Beklagten und der DB vom 9. Oktober 1968 wurde mit dem Bau eines S-Bahn-Netzes im Rhein-Main-Gebiet begonnen. Am 25. September 1978 schlossen der Beklagte, die Stadt F und die DB einen den ersten Bauabschnitt der zweiten Baustufe betreffenden Finanzierungsvertrag. Am 4. Dezember 1986 schlossen die DB und der Beklagte - für die Strecke nach H - mit den Städten F und O sowie den Landkreisen O und M bzw. - für die Strecke nach D - mit den Städten F und D sowie den Landkreisen O und D einen Vertrag über den Bau und die Finanzierung der für die S-Bahn auf den Streckenabschnitten F Süd - L - D Hauptbahnhof und F M - O - H Hauptbahnhof erforderlichen Anlagen. Um die Auslegung und Anwendung dieses Vertrages streiten die Beteiligten des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens. Nach § 2 des Vertrages sollte die DB Trägerin des Vorhabens sein.
3§ 5 des Vertrages hat folgenden Wortlaut:
4(1) Grundlage für die Finanzierung der in § 1 beschriebenen Maßnahmen sind das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG -) vom 13. März 1972 und die dazu erlassenen Richtlinien des Bundes in der jeweils geltenden Fassung.
5(2) Die nach dem GVFG zuwendungsfähigen Kosten der Maßnahme sind nach dem Preis- und Planungsstand vom 31.12.84 mit 1 460 Mio. DM ermittelt bzw. geschätzt.
6(3) Die Vertragspartner gehen davon aus, daß sich der Bund nach dem GVFG durch Zuschüsse an den Kosten gemäß Abs. 2 beteiligt, und zwar im gesetzlich höchstmöglichen Umfang.
7Die danach nicht durch Investitionszuschüsse des Bundes gedeckten zuwendungsfähigen Kosten und ein Zuschuß zu den nicht zuwendungsfähigen Kosten der Planung und Bauaufsicht in Höhe von 7 % der zuwendungsfähigen Kosten werden vom Land getragen (Gegenfinanzierung).
8(4) Unbeschadet der Gegenfinanzierung durch das Land erstatten die kommunalen Gebietskörperschaften dem Land entsprechend dem Mittelabruf durch die DB nach § 9 Abs. 1 dieses Vertrages 12,5 v. H. der zuwendungsfähigen
durch die DB nach § 9 Abs. 1 dieses Vertrages 12,5 v. H. der zuwendungsfähigen Kosten, die auf dem Gebiet der kommunalen Gebietskörperschaften jeweils entstehen (Prinzip der örtlichen Belegenheit).
9(5) Über die Zuwendungsfähigkeit der Kosten wird vom Bund nach den von ihm für die DB nach Abstimmung mit den Ländern eingeführten Richtlinien entschieden.
10 Soweit die DB gegenüber Dritten Wertausgleich nicht durchsetzen kann, übernimmt das Land diese Beträge.
11 (6) Das Land stimmt der Aufnahme des Vorhabens in das Programm des Bundes nach § 6 Abs. 1 GVFG zu.
12 (7) Kostenerhöhungen durch Preissteigerungen und/oder Lohnerhöhungen sowie durch Planungsänderungen werden den Finanzierungsverhältnissen nach den Abs. 3, 4 und 5 entsprechend getragen. Planungsänderungen, die zu wesentlichen Kostenerhöhungen führen, bedürfen der Einwilligung des Landes und der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften, deren Einwilligung vom Land herbeigeführt wird. Kostenminderungen kommen den Beteiligten entsprechend zugute.
13 (8) Die nach den vorstehenden Bestimmungen nicht vom Bund, vom Land oder von Dritten zu tragenden Kosten gehen zu Lasten der DB."
14 Zur Zeit des Vertragsschlusses Ende 1986 galt das Finanzausgleichsgesetz - FAG - in der Neufassung vom 29. Juni 1984 (GVBl. I S. 193), geändert durch Gesetz vom 1. Februar 1985 (GVBl. I S. 35). Nach § 34 Abs. 1 Nr. 8 FAG dieser Fassung konnten Gemeinden, Landkreisen und Zweckverbänden Zuwendungen für die Verbesserung der kommunalen Verkehrsverhältnisse gewährt werden. Zu diesen Maßnahmen gehörten insbesondere nach § 38 Abs. 1 Nr. 1 der "Bau und Ausbau von Verkehrsanlagen des öffentlichen Personennahverkehrs einschließlich der Maßnahmen zur Verknüpfung von Individualverkehr und öffentlichem Personennahverkehr (Park- und Ride-Plätze)".
15 Durch Art. 1 Nr. 17 des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und anderer Rechtsvorschriften - Finanzausgleichsänderungsgesetz 1988 - vom 16. Dezember 1987 (GVBl. I S. 225) erhielt § 34 FAG folgende Fassung:
16 Pauschale Zuweisungen für öffentlichen Personennahverkehr
17 (1) Landkreise und kreisfreie Städte können im Rahmen der verfügbaren Mittel pauschalierte Zuweisungen zu den Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen im Rahmen eines kommunalen Nahverkehrsprogrammes erhalten. Die Zuweisungen sind ausschließlich bestimmt, die von kommunalen Bauträgern selbst zu tragenden Kosten zu decken.
18 (2) Die Höhe der pauschalen Zuweisungen bemißt sich nach den Ausgaben und der finanziellen Leistungsfähigkeit; § 32 Abs. 2 und 3 sowie § 33 Abs. 1 gelten entsprechend."
19 Nach Art. 1 Nr. 20 desselben Gesetzes wurde als § 36 eingefügt:
20 Zuwendungen zur Projektförderung
21 (1) Landkreisen, Gemeinden, Zweckverbänden und dem Landeswohlfahrtsverband Hessen können in den folgenden Bereichen Zuwendungen für einzelne Investitionen bewilligt werden:
22 (2) Als kommunale Investitionen im Sinne des Abs. 1 gelten die Maßnahmen der Deutschen Bundesbahn, die nach § 2 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes förderungsfähig sind, soweit sie die Verkehrsverhältnisse in den Kommunen verbessern. Zuwendungen werden der Deutschen Bundesbahn bewilligt.
23 (3) Die zuwendungsfähigen Ausgaben werden grundsätzlich in Höhe eines bestimmten Anteils finanziert. Die Höhe der Zuwendungen richtet sich nach der finanziellen Leistungsfähigkeit des Zuwendungsempfängers und seiner Stellung im Finanz- und Lastenausgleich. Über die veranschlagten Beträge verfügt der jeweils zuständige Fachminister im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen und dem Minister des Innern."
24 Durch das am 01. Januar 1995 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes vom 20. Dezember 1994 (GVBl. I Seite 761 f.) wurde unter anderem in dem früheren § 36, jetzt § 33, in Absatz 2 Satz 1 das Wort "Bundesbahn" durch die Worte "Bahn AG" ersetzt. Anstelle des Satzes 2 wurden folgende Sätze 2 und 3 angefügt:
25 "Als kommunale Investition im Sinne des Abs. 1 gelten auch Maßnahmen von sonstigen Verkehrsunternehmen, soweit diese Unternehmen Aufgaben des öffentlichen Personennahverkehrs erfüllen, für die die Kommunen zuständig sind. Zuwendungen werden den Verkehrsunternehmen bewilligt."
26 Am 26. Februar 1990 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er vorgetragen hat, der Beklagte finanziere den von ihm laut S-Bahn- Finanzierungsvertrag zu tragenden Kostenanteil ausschließlich zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs und damit auch zu Lasten des Klägers. Die Zuweisung der Finanzierungsmittel an die Deutsche Bundesbahn zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs sei vertrags-, gesetzes- und verfassungswidrig. Zur Zeit des Vertragsabschlusses und seiner haushaltsrechtlichen Genehmigung durch den Hessischen Landtag habe das FAG i.d.F. vom 29. Juni 1984, geändert durch das Änderungsgesetz vom 1. Februar 1985 gegolten. Das FAG habe innerhalb und außerhalb der Finanzausgleichsmasse Zuwendungen des Beklagten für Investitionen geregelt, bei denen der Bauträger eine Kommune sei. Träger des Vorhabens "Bau eines S-Bahn-Netzes im Rhein-Main-Gebiet" sei nach § 2 Satz 1 des Vertrages die Deutsche Bundesbahn. Zuweisungen an diese aus Finanzausgleichsmitteln seien im FAG in der im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses geltenden Fassung nicht vorgesehen gewesen. Geschäftsgrundlage des S-Bahn-Finanzierungsvertrages sei daher die Tatsache gewesen, daß der Beklagte aufgrund der Regelungen des FAG nicht in der Lage gewesen sei, seinen Finanzierungsanteil zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs zu erbringen. § 36 Abs. 2 FAG i.d.F. vom 18. Dezember 1987 (GVBl. 1988 I S. 37 ff.) sei geschaffen worden, um eine Rechtsgrundlage zur Finanzierung des Landesanteils aus dem kommunalen Finanzausgleich zu schaffen. Der Beklagte dürfe jedoch nicht durch schlichte Gesetzesänderung die im Zeitpunkt des Vertrags bestehende Rechts- und Geschäftsgrundlage einseitig ändern, ohne vorher den Vertrag zu kündigen. Auch sei die Gesetzesänderung mißlungen, weil der S-Bahn-Bau keine Maßnahme nach § 2 GVFG sei. Drittens widerspreche § 36 Abs. 2 FAG sowohl der Systematik des FAG als auch dem Grundgesetz und der Hessischen Landesverfassung. Die Regelung in § 2 GVFG sei abschließend. Die S-Bahn könne nicht unter die Begriffe "Straßenbahn", "Hochund Untergrundbahn" und "Bahn besonderer Bauart" subsumiert werden. Unter S- Bahnen verstehe man vielmehr von der Bundesbahn betriebene Nahverkehrsbahnen, also bundeseigene Eisenbahnen, die mangels tatbestandlicher Voraussetzungen nicht nach § 2 GVFG gefördert werden könnten. Im übrigen werde eine Maßnahme nach § 11 Abs. 1 GVFG auch durch die Verweisung auf § 2 GVFG nicht zu einer solchen nach § 2 GVFG. Art. 106 Abs. 7 GG verbiete es dem Landesgesetzgeber, sich aus dieser Zuweisung zu Lasten der Gemeinden für Zwecke zu bedienen, die nicht zum gesetzlichen Aufgaben- und Pflichtenkreis der Gemeinden gehörten. Die Beteiligung an der S-Bahn- Finanzierung sei keine originäre Verpflichtung der Gemeinden, sondern eine freiwillig übernommene Verpflichtung. Der Beklagte könne offen die Mittel für den kommunalen Finanzausgleich kürzen und den Hundertsatz absenken oder nicht zu den Gemeinschaftssteuern gehörende Steuerarten aus der Verteilung ausnehmen. Dies müsse aber im förmlichen Gesetzgebungsverfahren erfolgen und nicht dadurch, daß in grundgesetzwidriger Weise der Kreis der Leistungsempfänger ausgeweitet werde. Der "verdeckte Zugriff" verstoße auch gegen Art. 137 Abs. 5 der Hessischen Verfassung. Der Feststellungsantrag sei zulässig, da der Kläger ein rechtlich schützenswertes Interesse daran besitze, daß Haushaltsmittel entsprechend der verfassungsrechtlich gebotenen Systematik des FAG auf die Kommunen und damit auch auf ihn verteilt würden. Für die bereits verabschiedeten Haushaltsjahre könne eine Leistungsklage keinen Erfolg haben, da die Haushaltsgesetze in Kraft getreten seien.
27 Im übrigen hat der Kläger sich auf ein Kurzgutachten von Prof. Dr. P. (Juni 1990) sowie ein Gutachten von Prof. Dr. P. und Prof. Dr. R. (Oktober 1990) gestützt.
29 1.) festzustellen, daß das beklagte Land nicht berechtigt war, die von ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 des Vertrags über die Finanzierung der S-Bahn vom 4. Dezember 1986 zu tragenden Kosten
30 a) im Haushaltsjahr 1989 und
31 b) in den Haushaltsjahren 1990 bis 1992
32 aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen,
33 2.) das beklagte Land zu verpflichten, die von ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 des Vertrags über die Finanzierung der S-Bahn vom 4. Dezember 1986 für die folgenden Haushaltsjahre zu tragenden Kosten nicht zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs zu erbringen.
36 Er hat vorgetragen, die Klage sei unzulässig, denn sie erfülle nicht die Rechtswegvoraussetzungen des § 40 VwGO, weil kein Akt einer Landesbehörde, sondern die Verfassungsmäßigkeit bestimmter landesgesetzlicher Regelungen des FAG und des Haushaltsgesetzes für 1990 und 1991 in Frage gestellt werde. Das Feststellungsinteresse sei nicht näher belegt worden. Der für den Zeitraum von 1992 an gestellte Verpflichtungsantrag sei nach § 43 VwGO ebenfalls unzulässig, denn es werde ein Legislativakt gefordert. Die Klage sei auch unbegründet. Aus dem Vertrag habe sich lediglich eine Verpflichtung des Landes zur Mitfinanzierung aus Landesmitteln ergeben. Die Mittel des kommunalen Finanzausgleichs seien Landesmittel. Die auf den Beklagten entfallenden Zahlungen an die DB seien seit 1969 in ständiger Praxis in den Haushaltsplänen des Beklagten innerhalb der Ausgaben des kommunalen Finanzausgleichs veranschlagt worden. Dieser Sachverhalt sei allen sachkundigen Beteiligten bei Abschluß des hier interessierenden Finanzierungsvertrags bekannt gewesen. Der Landesgesetzgeber habe durch Haushaltsplan bereits vor Vertragsabschluß die Veranschlagung gesetzlich geregelt und insoweit die Regelungen in § 34 Abs. 1 Nr. 8 und § 38 FAG a. F. durch weitere einfachgesetzliche Regelung des Haushaltsgesetzes ergänzt. Die Neuformulierung des § 36 Abs. 2 FAG habe keine inhaltliche Änderung des S- Bahn-Finanzierungsverfahrens des Beklagten bewirkt. Im übrigen sei § 36 Abs. 2 FAG n. F. vor Beginn der zahlungsmäßigen Abwicklung des neuen Vertrags (vom 4. Dezember 1986) in Kraft getreten und bilde somit die aktuelle Rechtsgrundlage für die Leistungen des Beklagten. § 36 Abs. 2 FAG gelte für S-Bahn-Bauten. Diese - geregelt in § 11 GVFG - fielen unter die Leistungen des Bundes an Bundesunternehmen. Die Bundesleistungen nach § 11 GVFG könnten - wie die Verweisung auf § 2 GVFG zeige - nur für einen bestimmten Maßnahmenkatalog verwendet werden. Nichts anderes als diesen Maßnahmenkatalog meine die Formulierung in § 36 Abs. 2 FAG. In der amtlichen Begründung zum Antrag der Landesregierung betreffend das Finanzausgleichsänderungsgesetz 1988 werde ausdrücklich ausgeführt, daß mit der Formulierung die S-Bahn-Maßnahmen der DB gemeint seien. Sie seien weder nicht bundeseigene Bahnen besonderer Bauart noch bundeseigene Eisenbahnen, sondern Bahnen besonderer Bauart im Eigentum eines bundeseigenen Unternehmens. Die Fördermittel nach § 11 GVFG würden nicht den Ländern zur Weiterleitung an die Deutsche Bundesbahn zugewiesen. Vielmehr zahle der Bund unmittelbar an die DB. Weshalb der Kläger die Folgerung ziehe, der Beklagte sei nicht berechtigt, neben diesen Mitteln Komplementärförderungen aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zur Verfügung zu stellen, sei nicht nachvollziehbar. Die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich der Belastung von Steuerverbundmitteln nach Art. 106 GG mit einer Umlage (Vorlagebeschluß vom 2. August 1984 - 3 C 40.81 - betreffend Krankenhausumlage in Rheinland-Pfalz) dürften für Hessen nicht greifen, weil sich die Regelung der S-Bahn-Finanzierung nicht im engeren Kernbereich des Finanzausgleichs auswirke. Hessen stelle im Ländervergleich einen überdurchschnittlich großen Teil seiner Leistungen in Form der allgemeinen Finanzzuweisungen oder jedenfalls in frei verfügbarer Form zur Verfügung.
37 Auf eine Verfügung des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte ausgeführt, bei überschlägiger Schätzung hätte eine Erhöhung der Gesamtschlüsselmasse um die Zuschüsse, die von dem Beklagten in den Jahren 1990 und 1991 unmittelbar an die DB geleistet worden seien, zu einer erhöhten Schlüsselzuweisung an den Kläger von knapp 2,0 Mio DM für 1990 und von 4,0 Mio DM für 1991 geführt. Da jedoch für 1990 ein Ausgaberest aus 1988 und für 1991 ein absehbarer Ausgaberest ansatzmindernd berücksichtigt worden seien, sei die Auswirkung der umstrittenen Ausgaben auf die Steuerverbundmassen 1990 und 1991 geringer als die genannten Beträge. Es erscheine daher gerechtfertigt, die Auswirkung für 1990 mit dem in der Klage genannten Betrag von 1,4 Mio DM zu bewerten.
38 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. September 1992 abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, die Feststellungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Dem Sinn und Zweck des Vertrages vom 4. Dezember 1986 könne nicht entnommen werden, daß dem Beklagten verboten worden sei, seinen Finanzierungsanteil gegenüber der DB aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu erbringen. Auch seien sämtliche den S-Bahn-Bau Rhein-Main betreffenden Zuwendungszahlungen an die DB seit 1969 innerhalb der Ausgaben des kommunalen Finanzausgleichs veranschlagt worden. Dem Kreisausschuß des Klägers sei im Rahmen der vorbereitenden Vertragsverhandlungen eine Presseerklärung des Hessischen Ministers der Finanzen vom 25. September 1981 zur Kenntnis gegeben worden, in der gesagt werde, daß der Beklagte seinen Anteil an den Gesamtkosten der Main- Unterquerung ausschließlich aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu erbringen gedenke. Dem Kläger sei auch ein der DB erteilter Zuwendungsbescheid des Hessischen Ministers der Finanzen vom 14. Februar 1985 mitgeteilt worden, in dem darauf hingewiesen werde, daß sich die Auszahlung der Mittel nach dem jeweils gültigen Zahlungserlaß des Finanzministers für Zahlungen aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs richte. Im übrigen habe der Kläger sich nicht gegen die anläßlich der Vertragsunterzeichnung am 4. Dezember 1986 vom Hessischen Finanzminister sowie vom Hessischen Minister für Wirtschaft und Technik gemeinsam herausgegebene und seinen Vertretern an Ort und Stelle übergebene Presseerklärung gewandt, wonach der Beklagte sich mit 27,5 % nach dem Finanzausgleichsgesetz beteiligen werde. Dies habe nur so verstanden werden können, daß damit Mittel des kommunalen Finanzausgleichs gemeint gewesen seien. Auch stelle entgegen der Ansicht des Klägers der Bau des S-Bahn-Netzes Rhein-Main eine förderungsfähige Maßnahme dar. Man werde die S-Bahn im Ergebnis als "Bahn besonderer Bauart" ansehen können. Infolgedessen sei § 36 Abs. 2 FAG n. F. geeignete Rechtsgrundlage dafür, daß der Beklagte seinen Finanzierungsanteil gegenüber der DB aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs erbracht habe. Die Regelung sei zum 1. Januar 1988 und damit rechtzeitig vor der erstmaligen Mittelzuweisung an die DB auf der Grundlage des Vertrages vom 4. Dezember 1986 in Kraft getreten und sei daher anwendbar. Die Anwendung dieser Vorschrift sei auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Verpflichtungsklage sei unzulässig, denn der Verwaltungsrechtsweg sei insofern nicht gegeben.
39 Gegen das am 3. Dezember 1992 zugestellte Urteil hat der Kläger am 22. Dezember 1992 Berufung eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt, er begehre in erster Linie die Erfüllung des Vertrages vom 04. Dezember 1986. Er mache die Verletzung eigener Rechte geltend. Durch die rechtswidrige Beteiligung der DB als Zuwendungsempfängerin würden alle Kommunen und Kommunalverbände, mithin auch der Kläger, in ihrem Recht auf angemessenen Finanzausgleich verletzt. Die spezielle Betroffenheit des Klägers liege darin, daß die von dem Beklagten gewählte Finanzierung den Kläger entgegen dem Finanzierungsvertrag doppelt zur Kasse bitte. Die Klage sei auch begründet. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist der Kläger auf seinen erstinstanzlichen Vortrag und führt ergänzend aus, das Ergebnis des angefochtenen Urteils halte den allgemeinen Auslegungsregeln nicht stand. Dem Beklagten sei durch Art. 137 Abs. 5 der Hessischen Verfassung geboten, auch dem Kläger die zur Durchführung seiner eigenen und ihm übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern und ihm für seine freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung zu stellen. In Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG werde angeordnet, daß der den Kommunen zugewiesene Anteil diesen tatsächlich zufließe. Damit seien Vorwegabzüge für Landesumlagen und Kürzungen zugunsten anderer als kommunaler Verwaltungsträger ausgeschlossen. Der Vertrag sei am 4. Dezember 1986 unterzeichnet worden, so daß sich seine Auslegung nach den damals geltenden
unterzeichnet worden, so daß sich seine Auslegung nach den damals geltenden gesetzlichen Vorschriften zu richten habe. Das FAG habe in der damals gültigen Fassung vorgesehen, daß nur Gemeinden, Landkreise und Zweckverbände Zuwendungen für bestimmte Investitionsbereiche erhielten. Gerade die zum 1. Januar 1988 in Kraft getretene Änderung des FAG zeige, daß zu diesem Zeitpunkt dem Beklagten bewußt gewesen sei, daß die von ihm in der Vergangenheit stillschweigend geübte Praxis gegen das FAG verstoße. Im übrigen sei der S-Bahn- Bau nicht nach § 2 GVFG förderungsfähig, sondern nur nach § 11 GVFG, denn S- Bahnen seien keine Bahnen besonderer Bauart im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 GVFG, sondern bundeseigene Eisenbahnen nach § 11 Abs. 1 GVFG.
41 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 23. September 1992 festzustellen, daß der Beklagte nicht berechtigt war, die von ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages über die Finanzierung der S-Bahn vom 4. Dezember 1986 zu tragenden Kosten in den Haushaltsjahren 1989 bis 1995 aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen.
43 die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß der Klageantrag auch hinsichtlich der Jahre 1993 bis 1995 abgewiesen wird.
44 Er verweist zunächst auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts und tritt im übrigen dem Vortrag des Klägers entgegen.
45 Er trägt weiter vor, die Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs würden in einem dreifach gegliederten Verfahren verteilt. Zunächst erfolge die Mitteilung von groben Orientierungsdaten, sodann eine vorläufige und schließlich die endgültige Berechnung der Schlüsselzuweisungen. Für das Ausgleichsjahr 1989 sei die endgültige Festsetzung am 18. September 1989 erfolgt. Entsprechend habe für die Jahre 1990 bis 1995 die endgültige Festsetzung am 30. Juli 1990, 22. August 1991, 10. September 1992, 13. September 1993, 1. September 1994 und 18. August 1995 stattgefunden. Anträge auf Berichtigung der Umlagegrundlagen oder Schlüsselzuweisungen habe der Kläger für die Finanzausgleichsjahre 1989 bis 1995 nicht gestellt. Ein Rechtsschutzinteresse fehle daher.
46 Der Kläger erwidert, er habe für 1989, 1990, 1993 und 1994 Berichtigungsanträge gestellt, die für 1989 und 1993 bereits bei der vorläufigen Berechnung berücksichtigt worden seien. Für 1990 seien Berichtigungsanträge vom 2. und 18. Januar 1990 gestellt worden. Die endgültige Festsetzung sei durch Erlaß des Hessischen Ministeriums der Finanzen vom 23. Juli 1990, weitergegeben mit Verfügung des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 30. Juli 1990, erfolgt. Für 1994 seien Berichtigungsanträge vom 26. Januar und 29. April 1994 gestellt worden. Die endgültige Festsetzung sei am 22. August 1994, weitergegeben mit Verfügung vom 1. September 1994, erfolgt. Er, der Kläger, habe in seinen Berichtigungsanträgen nicht angegriffen, daß der Beklagte vertrags- und systemwidrig die S-Bahn-Finanzierung in den Finanzausgleich mit einbezogen habe.
47 Dem Senat hat ein Ordner vorgelegen, der Anlagen zu Schriftsätzen der Beteiligten enthält. Diese Unterlagen sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf ihren Inhalt sowie auf die gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
48 Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß eingelegt worden.
49 Sie ist jedoch unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
50 Der vom Kläger im Berufungsverfahren allein weiterverfolgte Feststellungsantrag wird seinem ursprünglichen Begehren in vollem Umfang gerecht, weil von dem beklagten Land erwartet werden kann, daß es gerichtliche Feststellungen bei unveränderter Rechtslage beachtet. Der Antrag ist aber in der erweiterten Fassung - der Kläger hat zusätzlich die Jahre 1993 bis 1995 in den Antrag aufgenommen -
- der Kläger hat zusätzlich die Jahre 1993 bis 1995 in den Antrag aufgenommen - für die Jahre 1989 bis 1994 unzulässig und bezüglich des Jahres 1995 jedenfalls unbegründet. Die genannte Antragserweiterung ist allerdings nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO ohne weiteres statthaft; insofern bedarf es keiner Klageänderung, die davon abhängig wäre, daß der Beklagte einwilligt oder der Senat die Änderung für sachdienlich hält (§ 91 Abs. 1 VwGO).
51 Für den Feststellungsantrag ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, denn die Frage, ob der Beklagte berechtigt war, die von ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages vom 4. Dezember 1986 zu tragenden Kosten in den Haushaltsjahren 1989 bis 1995 aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen, ist öffentlich- rechtlicher Natur und nichtverfassungsrechtlicher Art; die Streitigkeit ist auch nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (vgl. zu den genannten Voraussetzungen § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
52 Die Streitigkeit ist öffentlich-rechtlicher Natur. Der Kläger stützt sein Begehren auf den Vertrag über die Finanzierung der S-Bahn vom 4. Dezember 1986. Bei diesem Vertrag handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, denn sein Gegenstand ist öffentlich-rechtlicher Natur; er bezieht sich auf einen nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften und Grundsätzen öffentlichrechtlich geregelten Sachverhalt (vgl. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl., 1991, Rdnrn. 6 und 7 zu § 54 m.w.N. aus Rechtsprechung und Literatur). Grundlage für die Finanzierung des Weiterbaus der S-Bahn Rhein-Main sind nach der ausdrücklichen Regelung in § 5 Abs. 1 des Vertrages das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG -) vom 13. März 1972 (BGBl. I S. 501 ff.) und die dazu erlassenen Richtlinien des Bundes in der jeweils geltenden Fassung. Alle diese Vorschriften sind öffentlich-rechtlicher Natur, weil in ihnen geregelt wird, daß und wie Träger öffentlicher Gewalt - nämlich der Bund und die Länder - Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden finanziell fördern.
53 Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Verfassungsrechtlicher Natur sind nicht alle Streitigkeiten, für deren Entscheidung die Anwendung von Vorschriften des Bundes- oder Landesverfassungsrechts in Betracht kommt, sondern nur diejenigen Streitigkeiten, die sowohl hinsichtlich der Beteiligten als auch aufgrund der Herleitung des Anspruchs aus dem Verfassungsrecht von sonstigen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zu unterscheiden sind. Hier geht es darum, wie der Beklagte gegenüber dem Kläger den Finanzierungsvertrag vom 4. Dezember 1986 zu erfüllen hat. Den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bilden nicht die Auslegung und Anwendung verfassungsrechtlicher Normen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 ff., 357). Der Vertrag ist nichtverfassungsrechtlicher, sondern verwaltungsrechtlicher Natur, denn es geht um die Aufteilung der Kosten der S-Bahn-Erweiterung. Die im Vertrag getroffene, die Kostenverteilung betreffende Entscheidung ist keine dem Verfassungsrecht angehörende Entscheidung. Vielmehr handelt es sich bei der insofern getroffenen Vereinbarung um eine reine Verwaltungsvereinbarung, obwohl es auch bei der Auslegung dieser Vereinbarung auf verfassungsrechtliche Regelungen - etwa auf das in Art. 28 GG verankerte kommunale Selbstverwaltungsrecht - ankommen kann. Ein Rechtsverhältnis, das wie das hier streitige nicht selbst unmittelbar dem Verfassungsrechtskreis entstammt, hat nicht schon allein deshalb verfassungsrechtlichen Charakter, weil die maßgeblichen einfachgesetzlichen Bestimmungen der Erfüllung eines Verfassungsgebots dienen oder weil seine Beurteilung nicht unerheblich von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten abhängt (BVerwG, Urteil vom 3. November 1988, a.a.O., Seite 357 f.). Das Bundesverfassungsgericht hat sogar den Streit zwischen dem Bund und den Ländern über die Verteilung der Bundesmittel für den Wohnungsbau für eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit gehalten (vgl. BVerfG, Urteil vom 7. April 1976 - 2 BvH 1/75 - BVerfGE 42, 103 ff., 112 f., Urteil vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 - BVerfGE 1, 299 ff., 306).
54 Jedenfalls ist der im Berufungsverfahren gestellte Antrag lediglich darauf gerichtet festzustellen, daß der Beklagte die von ihm nach dem genannten Vertrag zu tragenden Kosten in den Haushaltsjahren 1989 bis 1995 nicht aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs hätte bezahlen dürfen. Der Antrag hat nicht zum Ziel, den hessischen Haushaltsgesetzgeber zu einem Tun oder Unterlassen zu verpflichten. Auch insofern fehlt es an der verfassungsrechtlichen Natur dieses Feststellungsantrags.
55 Der Feststellungsantrag ist statthafte Klageart im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Zwar geht es dem Kläger mit dem Feststellungsantrag um die Feststellung eines bereits beendeten Rechtsverhältnisses, denn er erstrebt die Klärung der Frage, ob der Beklagte in der Vergangenheit - in den Haushaltsjahren 1989 bis 1995 - berechtigt war, seinen Finanzierungsanteil aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen. Es ist jedoch in der Rechtsprechung anerkannt, daß auch vergangene bzw. beendete Rechtsverhältnisse der Feststellung fähig sein können (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 ff., 365 f., - 7 A 2.88 - BVerwGE 80, 373 ff., 376, 10. Mai 1984 - 3 C 68.82 - DÖV 1985, 207 - nur Leitsatz -; VGH Mannheim, Urteil vom 5. Dezember 1990 - 10 S 2170/89 - NVwZ-RR 1991, 518; Hess. VGH, Urteil vom 10. Februar 1993 - 1 UE 1902/87 - NVwZ-RR 1993, 483).
56 Der Kläger hat aber jedenfalls für die Jahre 1989 bis 1994 kein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO). Eine Berichtigung der Umlagegrundlagen oder der Schlüsselzuweisungen ist nicht mehr möglich. Grundlage für diese Feststellung sind die Ausführungsbestimmungen zum Finanzausgleichsgesetz, die vom Hessischen Ministerium der Finanzen und vom Hessischen Ministerium des Innern mit Erlaß vom 10. Oktober 1988 (StAnz. 1988 S. 2396 ff.) und mit Erlaß vom 26. Juni 1993 (StAnz. 1993 S. 1775 f.) in Kraft gesetzt wurden. Nach den Ausführungsbestimmungen vom 10. Oktober 1988 betreffend § 50 - Berichtigungen - sind Anträge auf Berichtigung der Umlagegrundlagen oder Leistungen aufgrund des Gesetzes innerhalb einer Ausschlußfrist von drei Monaten nach der Bekanntgabe zu stellen. Werden die Umlagegrundlagen oder Leistungen vor dem 1. April bekanntgegeben, läuft die Ausschlußfrist mindestens bis zum 30. Juni des Ausgleichsjahres. Gleichlautende Bestimmungen enthält der Erlaß vom 26. Juni 1993 zu § 47 FAG. Wie sich der Mitteilung des Beklagten vom 24. November 1995 entnehmen läßt, sind die vorläufigen Festsetzungen für 1989 im Juni, für 1990 im März und für die Jahre 1991 bis 1994 im Januar bzw. Februar des jeweiligen Jahres erfolgt. Aus den Erläuterungen, die der Beklagte am 15. November 1995 per Telefon gegenüber dem Senatsvorsitzenden sowie mit Schriftsatz vom 16. November 1995 und mit Schriftsatz vom 24. November 1995 bzw. durch Vorlage von Unterlagen gegeben hat, folgt, daß die mit Erlaß bekanntgegebenen vorläufigen Berechnungen von den Regierungspräsidien an die Magistrate der kreisfreien Städte und die Landräte weitergeleitet werden.
57 Daher ist jedenfalls für die Jahre 1991 und 1992 die Ausschlußfrist zur Beantragung von Berichtigungen der Umlagegrundlagen oder Leistungen abgelaufen. Wie sich aus den Mitteilungen der Beteiligten vom 24. und 27. November 1995 ergibt, hat der Kläger für diese Jahre keine Anträge auf Berichtigung der Umlagegrundlagen oder Schlüsselzuweisungen gestellt. Da nach Ablauf der genannten Frist derartige Anträge auch nicht mehr gestellt werden können, könnte die vom Kläger begehrte Feststellung für die genannten Jahre nicht zu höheren Schlüsselzuweisungen führen. Dieser Umstand steht dem berechtigten Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO bzw. dem allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis entgegen.
58 Entsprechendes gilt für 1989 und 1993. Für diese Jahre hatte der Kläger zwar Berichtigungsanträge gestellt. Diese sind jedoch nach seinen eigenen Angaben bereits bei den vorläufigen Berechnungen berücksichtigt worden, so daß die Verfahren abgeschlossen sind. Darüber hinausgehende Berichtigungsanträge, die noch unentschieden oder streitig sind, hat der Kläger für 1989 und 1993 nicht gestellt, so daß auch bezüglich dieser Jahre Änderungen der Schlüsselzuweisungen ausgeschlossen sind.
59 Gleiches gilt im Ergebnis für 1990 und 1994. Hier sind zwar ebenfalls Berichtigungsanträge gestellt worden. Dies geschah aber vor den endgültigen Festsetzungen, so daß diese Verwaltungsverfahren ebenfalls abgeschlossen sind, zumal der Kläger nicht behauptet hat, seinen Berichtigungsanträgen sei nicht entsprochen worden. Es sind darüber hinaus für 1990 und 1994 keine auf Änderung der Schlüsselzuweisungen gerichteten Verwaltungs- oder Verwaltungsstreitverfahren anhängig. Abgesehen davon hatte der Kläger wegen der S-Bahn-Finanzierungspraxis des Beklagten auch keine Berichtigungsanträge gestellt.
60 Für die Jahre bis 1994 könnte der Kläger auch keine höheren Festsetzungen mehr im Wege von Verpflichtungsklagen zu erreichen suchen, weil die Jahresfristen (§ 58 Abs. 2 VwGO) verstrichen sind. Aus der Finanzierungspraxis des Beklagten
Abs. 2 VwGO) verstrichen sind. Aus der Finanzierungspraxis des Beklagten hinsichtlich der Jahre 1989 bis 1994 kann der Kläger auch keine Wiederholungsgefahr für die folgenden Jahre herleiten, denn die Rechtslage hat sich ab 1. Januar 1995 geändert. Rechtsgrundlage für die Zuwendungen an die Deutsche Bundesbahn in der Zeit von Anfang 1989 bis Ende 1994 war § 36 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 FAG in der Neufassung vom 18. Dezember 1987 (GVBl. I S. 37), seit dem 1. Januar 1992 der wortgleiche § 33 Abs. 2 FAG in der Neufassung vom 3. April 1992 (GVBl. (I S. 141 ff., 149), seit dem 1. Januar 1994 der ebenfalls wortgleiche § 33 Abs. 2 FAG in der Neufassung vom 28. Februar 1994 (GVBl. I S. 101 ff., 110). Danach galten als kommunale Investitionen im Sinne des Abs. 1 die Maßnahmen der Deutschen Bundesbahn, die nach § 2 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes förderungsfähig waren, soweit sie die Verkehrsverhältnisse in den Kommunen verbesserten. Zuwendungen wurden der Deutschen Bundesbahn bewilligt.
61 Mit Wirkung vom 1. Januar 1995 ist in § 33 Abs. 2 die Regelung in Satz 1 geändert sowie die bisher in Satz 2 enthaltene Regelung gestrichen und durch eine neue Regelung ersetzt und ergänzt worden. Danach gelten als kommunale Investitionen im Sinne des Abs. 1 die Maßnahmen der Deutschen Bahn AG, die nach § 2 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes förderungsfähig sind, soweit sie die Verkehrsverhältnisse in den Kommunen verbessern. Als kommunale Investition im Sinne des Abs. 1 gelten auch Maßnahmen von sonstigen Verkehrsunternehmen, soweit diese Unternehmen Aufgaben des öffentlichen Personennahverkehrs erfüllen, für die die Kommunen zuständig sind. Zuwendungen werden den Verkehrsunternehmen bewilligt. Unterstellt, die Finanzierungspraxis des Beklagten hätte gegen das Finanzausgleichsgesetz in den für 1989 bis einschließlich 1994 geltenden Fassungen verstoßen, so könnten wegen der ab 1. Januar 1995 gültigen Neuregelung aus dieser Rechtswidrigkeit für die Zukunft keine Schlüsse gezogen werden.
62 Diese Umstände können der Zulässigkeit des Feststellungsantrags jedoch hinsichtlich des Jahres 1995 nicht entgegengehalten werden. Zwar ist auch hinsichtlich des Jahres 1995 eine Berichtigung nicht mehr möglich. Auch diesbezüglich hat der Kläger unstreitig keinen Berichtigungsantrag gestellt. Jedoch besteht Wiederholungsgefahr, denn unter Zugrundelegung der ab 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Fassung des § 33 Abs. 2 FAG wird der Beklagte auch zukünftig den von ihm zu tragenden Finanzierungsanteil aus den Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs bezahlen, wie dies vom Finanzausgleichsgesetz ausdrücklich ermöglicht wird, falls § 33 Abs. 2 FAG nicht erneut geändert wird.
63 Der Zulässigkeit der Feststellungsklage dürfte insoweit auch nicht der in § 43 Abs. 2 Satz 1 geregelte Subsidiaritätsgrundsatz entgegenstehen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Es erscheint schon zweifelhaft, ob der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage - beispielsweise durch eine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage - erfolgreich hätte verfolgen können oder verfolgen kann, denn berücksichtigt man die lange Dauer verwaltungsgerichtlicher Hauptsacheverfahren, so mußte er damit rechnen, daß derartige Klageanträge noch vor Ergehen einer rechtskräftigen Entscheidung durch Zeitablauf ihre Erledigung gefunden haben würden.
64 Aber selbst dann, wenn man davon ausgeht, daß der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage hätte verfolgen können bzw. noch verfolgen kann, dürfte § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Zulässigkeit des Feststellungsantrags nicht entgegenstehen. Das Bundesverwaltungsgericht, dem der Senat sich in seinem Urteil vom 12. Dezember 1991 (- 6 UE 522/91 - Seiten 11/12 des Amtlichen Umdrucks, insoweit nicht abgedruckt in NJW 1992, 2373) angeschlossen hat, hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage bei gegen den Staat gerichteten Klagen nur dort eingreife, wo ohne Beachtung dieser Subsidiarität die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregelungen unterlaufen würden (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 - BVerwGE 36, 179 ff., 181/182, 8. September 1972 - IV C 17.71 - BVerwGE 40, 323 ff., 327/328, 2. Juli 1976 - VII C 71.75 - BVerwGE 51, 69 ff., 75, 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207 ff., 211 = NVwZ 1988, 430 f., 15. März 1988 - 1 C 69.86 - DVBl. 1988, 738 f.). Dies ist hier nicht der Fall, denn eine Anfechtungs- oder eine Verpflichtungsklage kamen nicht in Betracht, um die vertraglichen Ansprüche des Klägers zu klären.
65 Der Feststellungsantrag ist hinsichtlich des Jahres 1995 unbegründet. Denn der Beklagte war dem Kläger gegenüber berechtigt, die von ihm, dem Beklagten, gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages über die Finanzierung der S-Bahn vom 4. Dezember 1986 zu tragenden Kosten im Haushaltsjahr 1995 aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen. Der Kläger hat zwar seinen Feststellungsantrag allgemeiner formuliert. Er hat nämlich beantragt festzustellen, daß der Beklagte "nicht berechtigt war", den Kostenanteil aus Finanzausgleichsmitteln zu bezahlen. Dieser Antrag ist jedoch einschränkend dahin auszulegen, daß nur die Feststellung begehrt wird, der Beklagte sei dem Kläger gegenüber nicht berechtigt gewesen, so zu verfahren. Denn es geht dem Kläger - wie er in seinem Schriftsatz vom 29. August 1995 hervorgehoben hat - darum, daß geklärt wird, welche Rechte ihm, dem Kläger, aus dem Vertrag vom 4. Dezember 1986 zustehen. Danach ist nicht Gegenstand des Rechtsstreits, ob der Beklagte allgemein, das heißt auch anderen Körperschaften gegenüber, bzw. ob er im Sinne einer objektiven Rechtspflicht verpflichtet war, seinen Finanzierungsanteil aus anderen als aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen. Soweit der Antrag über allein dem Kläger gegenüber bestehende Verpflichtungen hinausginge, wäre er auch unzulässig, weil es sich insoweit um einen im Verwaltungsprozeß nicht statthaften Popularklageantrag handeln würde und im Wege der Feststellungsklage auch nur Rechtsverhältnisse der Beteiligten und nicht lediglich objektive Rechte oder Rechtspflichten festgestellt werden können. Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß der Kläger einen in der beschriebenen Weise unzulässigen Antrag stellen wollte.
66 Der Beklagte ist dem Kläger gegenüber nicht verpflichtet, die Finanzierung aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu unterlassen. Eine derartige Verpflichtung ergibt sich aus dem Vertrag vom 4. Dezember 1986 nicht. Es ist unstreitig, daß der Beklagte den von ihm zu tragenden Finanzierungsanteil erbracht hat. Wie er diesen Anteil finanziert, ist weder im Vertrag vom 4. Dezember 1986 geregelt noch stillschweigende Voraussetzung des Vertrages und unterfällt daher - soweit es den Vertrag betrifft - der alleinigen Entscheidung des Beklagten.
67 Aus dem Umstand, daß § 5 des Vertrages auf die Regelungen des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - GVFG - verweist, folgt nicht, daß der Beklagte dem Kläger gegenüber gehindert wäre, seinen Finanzierungsanteil den Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu entnehmen, denn das GVFG regelt nicht, aus welchen Mitteln die Finanzierung zu erfolgen hat, die über die nach diesem Gesetz gewährten Fördermittel hinaus notwendig ist.
68 Der Kläger irrt auch, wenn er meint, Geschäftsgrundlage des S-Bahn- Finanzierungsvertrags sei gewesen, daß der Beklagte aufgrund der Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes nicht in der Lage gewesen sei, seinen Anteil an der S-Bahn-Finanzierung zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs zu erbringen. Die Schlußfolgerung, daß dies Geschäftsgrundlage gewesen sei, zieht der Kläger daraus, daß zur Zeit des Vertragsabschlusses und seiner haushaltsrechtlichen Genehmigung durch den Hessischen Landtag das Finanzausgleichsgesetz - FAG - in der Fassung vom 29. Juni 1984 (GVBl. I S. 194 ff.), geändert durch das Änderungsgesetz vom 1. Februar 1985 (GVBl. I S. 35 ff.), gegolten hat. Diese Argumentation geht fehl. Zunächst greift die Lehre von der Geschäftsgrundlage schon deshalb nicht ein, weil mit ihrer Hilfe keine Aussagen über die Rechtsfolgen einer vorhandenen und unverändert bestehen gebliebenen Geschäftsgrundlage getroffen werden. Vielmehr geht es allein darum, welche Konsequenzen es hat, daß eine Geschäftsgrundlage von Anfang an fehlte oder später weggefallen ist. Die Lehre von der Geschäftsgrundlage wird daher auch allgemein unter der Bezeichnung "clausula rebus sic stantibus, Fehlen und Wegfall der Geschäftsgrundlage" dargestellt (vgl. Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, 54. Auflage, 1995, Anmerkung 6 zu § 242). In diesem Sinn hat die Lehre von der Geschäftsgrundlage auch Eingang in die Verwaltungsverfahrensgesetze gefunden. Haben sich die Verhältnisse, die für den Vertragsinhalt maßgebend gewesen sind, seit Abschluß des Vertrages so wesentlich geändert, daß einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht mehr zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei nach § 60 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsverfahrensgesetze eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen. Damit folgt der Gesetzgeber weitgehend der Rechtsprechung der Zivilgerichte zum Wegfall der Geschäftsgrundlage bzw. zur sogenannten clausula rebus sic stantibus (Kopp,
Geschäftsgrundlage bzw. zur sogenannten clausula rebus sic stantibus (Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage, 1991, Rdnr. 2 zu § 60). Hier geht es dem Kläger - wie sich der Klageschrift vom 23. Februar 1990 entnehmen läßt - nicht um die Feststellung, daß die Geschäftsgrundlage schon zur Zeit des Vertragsschlusses am 4. Dezember 1986 gefehlt habe oder daß sie nachträglich weggefallen sei. Vielmehr versucht der Kläger, mit Hilfe der Lehre von der Geschäftsgrundlage darzulegen, daß der Beklagte aufgrund der gesetzlichen Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes nicht in der Lage gewesen sei, seinen Anteil an der S-Bahn-Finanzierung zu Lasten des kommunalen Finanzausgleichs zu erbringen (vgl. S. 7 unten der Klageschrift). Damit macht er Ausführungen dazu, was - ggfs. im Wege stillschweigender Vereinbarung - Vertragsinhalt geworden ist. Davon muß die Geschäftsgrundlage unterschieden werden. Sie gehört nicht zum Vertragsinhalt (Palandt/Heinrichs, a. a. O., Rdnr. 116 zu § 242 BGB mit weiteren Nachweisen). Da es allein Sache des Gesetzgebers ist, ob er Gesetze bestehen läßt oder ändert, läßt sich auch nicht von einem allgemeinen Grundsatz ausgehen, daß Geschäftsgrundlage aller Verträge ist, daß keine Vorschriften geändert werden, die sich irgendwie auf die Vertragserfüllung auswirken können.
69 Es kommt hinzu, daß eine Geschäftsgrundlage nur dann vorliegen kann, wenn alle Vertragspartner vom Bestehen oder Nichtbestehen bestimmter Umstände ausgegangen sind. Das ist hier nicht der Fall, denn der Beklagte hat in ständiger Praxis - auch vor Abschluß des Vertrages vom 4. Dezember 1986 - seine vertraglich vereinbarten Finanzierungsanteile aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs erbracht. Er hat dazu insbesondere auf eine Presseerklärung des Hessischen Ministers der Finanzen vom 25. September 1981 verwiesen, die dem Kreisausschuß des Klägers zur Kenntnis gegeben wurde und nach der der Beklagte seinen Anteil an den Gesamtkosten der Main-Unterquerung ausschließlich aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs erbringen wolle. Dem Kläger ist auch ein der Deutschen Bundesbahn erteilter Zuwendungsbescheid des Hessischen Ministeriums der Finanzen vom 14. Februar 1985 mitgeteilt worden, in dem durch den Hinweis auf eine Bewilligung von Mitteln nach § 38 Finanzausgleichsgesetz (FAG) sowie auf die Richtlinien zu § 38 FAG vom 12. Dezember 1979 (StAnz. 53/79 S. 2493) deutlich gemacht wurde, daß das Land seinen Finanzierungsanteil aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs finanziert. Daß der Beklagte zur Zeit des Abschlusses des Vertrages vom 4. Dezember 1986 die Absicht gehabt hätte, seinen Finanzierungsanteil nicht mehr der Finanzausgleichsmasse zu entnehmen, entbehrt nach allem der Grundlage.
70 Die Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes sind aber auch nicht im Wege stillschweigender Vereinbarung Teil des Vertrages vom 4. Dezember 1986 geworden, weil insoweit ein übereinstimmender Wille ebenfalls fehlt.
71 Unmittelbar aus den Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes ergibt sich nicht, daß der Beklagte gegenüber dem Kläger verpflichtet war, den von ihm nach § 5 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages vom 4. Dezember 1986 zu tragenden Finanzierungsanteil im Haushaltsjahr 1995 aus anderen als den Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs zu bezahlen. Insoweit kommt es nicht auf die Fassung des Finanzausgleichsgesetzes an, die zur Zeit des Vertragsschlusses (4. Dezember 1986) galt, sondern auf die Fassungen zur Zeit der im Jahr 1995 erfolgten Zahlungen, denn an dieser Stelle geht es nicht um aus dem Vertrag hergeleitete Rechte, die sich ggfs. aus einer anhand der damaligen Gesetzeslage vorgenommenen Vertragsauslegung ergeben. Vielmehr geht es hier um etwaige unmittelbar aus Gesetzen folgende Rechte des Klägers, die durch die im Jahr 1995 an die Deutsche Bundesbahn geleisteten Zahlungen verletzt worden sein könnten.
72 Rechtsgrundlage für die Zuwendungen an die Deutsche Bahn AG ist seit dem 1. Januar 1995 die in § 33 Abs. 2 FAG in der Fassung vom 20. Dezember 1994 (GVBl. I S. 761) getroffene Regelung. Nach § 33 Abs. 2 Satz 1 FAG gelten als kommunale Investitionen im Sinne des Abs. 1 die Maßnahmen der Deutschen Bahn AG, die nach § 2 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes förderungsfähig sind, soweit sie die Verkehrsverhältnisse in den Kommunen verbessern. Die hier in Rede stehende Erweiterung des S-Bahn-Netzes im Rhein-Main-Gebiet fällt unter diese Regelung. Es handelt sich um Maßnahmen der Deutschen Bahn AG, die als Rechtsnachfolgerin der in § 2 des Vertrages vom 4. Dezember 1986 genannten Deutschen Bundesbahn Trägerin des Vorhabens ist. Daß die S-Bahn- Erweiterung die Verkehrsverhältnisse in den betroffenen Kommunen, den Städten Frankfurt am Main, Offenbach am Main, Langen, Darmstadt und Hanau sowie in den Landkreisen Main-Kinzig, Offenbach und Darmstadt-Dieburg verbessert, bedarf
Landkreisen Main-Kinzig, Offenbach und Darmstadt-Dieburg verbessert, bedarf keiner weiteren Begründung.
73 Die S-Bahn-Erweiterung ist auch förderungsfähig nach § 2 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 a) des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - GVFG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Januar 1988 (BGBl. I S. 100), zuletzt geändert durch das Eisenbahnneuordnungsgesetz vom 27. Dezember 1993 (GVBl. I S. 2378, S. 2417), können die Länder Straßenbahnen, Hoch- und Untergrundbahnen sowie Bahnen besonderer Bauart durch Zuwendungen aus den Finanzhilfen (diese gewährt der Bund den Länder nach § 1 GVFG) fördern. Die S-Bahnen fallen nicht unter die Begriffe Straßen-, Hoch- oder Untergrundbahn. Zu den nichtbundeseigenen Eisenbahnen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 b) GVFG gehören die S-Bahnen schon deshalb nicht, weil sie von der Deutschen Bahn AG betrieben werden und daher als bundeseigene Bahnen Teile des allgemeinen Eisenbahnnetzes sind (vgl. Finger, Kommentar zum Allgemeinen Eisenbahngesetz und Bundesbahngesetz mit Bundesbahnvermögensgesetz und Verwaltungsordnung, 1982, Anm. 3.e zu § 1 AEG; Finger/Eiermann, Eisenbahnverkehrsordnung, Stand: 1. Juni 1995, Anm. 2.f zu § 1). Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, daß die S-Bahnen als "Bahnen besonderer Bauart" im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 a) GVFG anzusehen sind. Da Straßenbahnen, Hoch- und Untergrundbahnen unter a) ausdrücklich genannt sind und zu ihnen die S-Bahnen (Schnellbahnen) nicht gehören, erscheint es denkbar, die die "Bahnen besonderer Bauart" betreffende Regelung als Auffangregelung für diejenigen Bahnen anzusehen, die weder nichtbundeseigene Eisenbahnen noch Straßenbahnen, Hoch- oder Untergrundbahnen sind und hinsichtlich deren auch nicht aus anderen Vorschriften oder der Systematik des GVFG der Schluß zu ziehen ist, daß sie überhaupt nicht förderungsfähig sind. Von letzterem kann unzweifelhaft nicht ausgegangen werden, so daß die S-Bahnen danach im Ergebnis als Bahnen besonderer Bauart im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 a) GVFG anzusehen sein könnten.
74 Aber auch dann, wenn die S-Bahnen keine Bahnen besonderer Bauart sind, sind sie förderungsfähig im Sinne des § 2 GVFG. Sind sie nach dem Verständnis des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes, weil sie zum Eisenbahnnetz gehörende Schienenbahnen sind, als Eisenbahnen (vgl. Finger/Eiermann, a. a. O., Anm. 2f zu § 1 Eisenbahnverkehrsordnung) anzusehen, worauf auch ihre Erwähnung in § 11 Abs. 1 Satz 3 GVFG hindeutet, dann ist § 33 Abs. 2 Satz 1 FAG für sie ebenfalls anzuwenden. Das ergibt eine Auslegung des § 33 Abs. 2 Satz 1 FAG nach Sinn und Zweck dieser Bestimmung. Durch diese Vorschrift sollten Maßnahmen der Deutschen Bahn AG, die der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Kommunen dienen, den kommunalen Investitionen gleichgestellt werden. Da § 2 GVFG für bundeseigene Eisenbahnen nicht unmittelbar, sondern gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GVFG nur entsprechend gilt, liefe die Regelung des § 33 Abs. 2 Satz 1 FAG leer, was nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein kann. Vielmehr erstreckt sich die Regelung in § 33 Abs. 2 Satz 1 FAG nach ihrem eindeutigen Sinn auf die in entsprechender Anwendung des § 2