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Timestamp: 2019-11-22 20:49:24+00:00
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A legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar Ação Civil Pública - Boletim Jurídico
A legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar Ação Civil Pública
O presente ensaio tem como proposta a análise da legitimidade da Defensoria Pública para o ajuizamento de ações civis públicas, como instrumento de acesso integral e gratuito à justiça, especificadamente no que se refere ao exercício da sua função atípica, para a tutela dos direitos e interesses transindividuais.
Este ensaio refere-se à atuação da Defensoria Pública como legitimada para propor ação civil pública, tema que sempre suscitou grandes controvérsias, tanto na doutrina como na jurisprudência, possuindo como foco central o debate sobre a delimitação das situações em que essa tão Nobre Instituição está autorizada a atuar como representante judicial e a figurar como parte legitimada para a propositura do referido instrumento de tutela de direitos e interesses coletivos (lato sensu).
Por conta disso se viu a necessidade de discorrer sobre o papel atribuído pelo ordenamento jurídico brasileiro às Defensorias Públicas, para, em seguida, analisar as situações em que sua atuação em defesa dos interesses transindividuais mostra-se compatível com os limites atinentes às finalidades que lhes foram atribuídas, encerrando-se dessa maneira o presente trabalho.
1. HISTÓRICO DA DEFENSORIA PÚBLICA
Ela foi criada originariamente, em nível constitucional, pela Constituição Federal de 1988. Antes dela, a referência que havia nas Constituições era em relação à prestação do serviço público de assistência judiciária, mas sem a menção ao órgão incumbido de fazê-la.
A assistência judiciária, apesar de não haver nenhuma outra referência em especial, se encaixava como mais um serviço público embutido no rol das competências administrativas dos entes políticos, do mesmo modo como acontecia com a saúde, educação, segurança pública, dentre outros.
Por conta desta lacuna legislativa, aos Estados cabiam tomar uma das seguintes opções: i) a realização da assistência judiciária gratuita por um órgão já existente; ou ii) a criação de um novo órgão para exercer tal função.
No primeiro caso, verificou-se que as Procuradorias dos Estados, por também desempenharem funções jurídicas, se mostravam mais próximas e naturalmente mais aptas ao exercício da atividade de assistência judiciária gratuita. Alguns Estados criaram, dentro de suas Procuradorias, um departamento específico para a prestação desta atividade. Esta situação perdurou mesmo após o advento da Constituição de 1988 em alguns Estados como o de São Paulo.
No segundo caso, embora não obrigados constitucionalmente até o ano de 1988, alguns Estados, como a Bahia e o Rio de Janeiro, por exemplo, criaram estruturas próprias para o cumprimento da assistência judiciária.
Mas a Defensoria Pública teve sua origem mesmo no Estado do Rio de Janeiro, onde em 05 de maio de 1897 um Decreto instituiu a Assistência Judiciária no Distrito Federal (então a cidade do Rio de Janeiro)[1].
A Constituição Federal de 1934, em seu Título III, Capítulo II, art.113, nº 32, cuidou do direito de acesso gratuito à justiça, nos seguintes termos: "A União e os Estados concederão aos necessitados assistência judiciária, criando, para esse efeito, órgãos especiais e assegurando a isenção de emolumentos, custas, taxas e selos"[2].
O Código de Processo Civil de 1939 contemplou em Capítulo próprio as regras básicas da Justiça Gratuita[3].
Tais regras do CPC de 1939 foram consubstanciadas na Lei Federal nº 1060/50, até hoje em vigor com importantes modificações, em face do CPC de 1973 lhe haver remetido toda a matéria e de a mesma haver sido recepcionada pela Constituição de 1988.
Quando da mudança do Distrito Federal para Brasília, esse sistema foi legado ao Ministério Público do antigo Estado da Guanabara, perdurando até a fusão deste Estado com o antigo Estado do Rio de Janeiro (1974). A Lei n° 5.111, de 08 de dezembro de 1962, denominada “Lei Orgânica do Ministério Público e da Assistência Judiciária", criou o “Quadro do Ministério Público" que à época, era constituído de duas letras: "A" e "B". A letra "A" correspondia ao Ministério Público, em sentido estrito, a letra "B"correspondia à Assistência Judiciária, hoje denominada de Defensoria Pública.
O Decreto-Lei n° 286, de 22 de maio de 1970, erigiu a Assistência Judiciária em órgão de Estado, destinado, nos termos § 32 do art. 153 da Constituição Federal anterior e da Constituição do antigo Estado do Rio de Janeiro, a prestar patrocínio jurídico aos necessitados. Deixou de ser quadro, para ser órgão do Estado, mas a chefia continuou sendo do Procurador Geral da Justiça.
A Lei Federal nº 6.248, de 08.10.1975 acrescentou o parágrafo único ao art. 16, da Lei 1.060/50, em face do qual ficou excluída a possibilidade de os Juízes exigirem a outorga de mandato judicial aos Defensores Públicos, ressalvadas as hipóteses para as quais a lei exige poderes especiais.
À constitucionalização, seguiu-se a publicação, em 12 de maio de 1977, da Lei Complementar Estadual nº 06, que organizou a Assistência Judiciária no Estado do Rio de Janeiro, e , que, com importantes modificações posteriores, passou a vigorar como Lei Orgânica da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, quando finalmente foi esta criada.
Esta lei, a mais avançada de sua época, seguida pelas do Mato Grosso do Sul e do Rio Grande do Sul, serviu de exemplo para outros Estados e veio a ser a referência para a Lei Complementar Federal n°80/94.
A Lei Complementar n° 18, de 26 de junho de 1981, publicada no Diário Oficial de 29/06/81, criou a Coordenadoria da Assistência Judiciária.
Hoje, a Defensoria Pública está prevista no art. 134 da CF/88, como “Função Essencial à Justiça” ao lado do Ministério Público e da Advocacia Pública e liberal. Esse lineamento constitucional será analisado em tópico próprio.
2. ACESSO À JUSTIÇA, ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA, ASSISTÊNCIA JURÍDICA E DEFENSORIA PÚBLICA
Não há como tratar do tema Defensoria Pública sem antes falar sobre o princípio constitucional do acesso à justiça (art. 5º, inciso XXXV). Isto porque a grande razão de ser da Instituição não consiste apenas em assegurar aos desprovidos de recursos econômicos o acesso formal nominal aos órgãos jurisdicionais, mas o acesso real e a proteção efetiva e concreta dos seus interesses[4]. Em suma, a Defensoria Pública objetiva a garantir aos necessitados, na feliz expressão da moderna doutrina processualista, o acesso à ordem jurídica justa.
Apesar de inúmeros autores discorrerem sobre acesso à justiça, a sua definição e natureza jurídica continua a ser um assunto tortuoso. Observe-se como o próprio Mauro Cappelletti se refere:
A expressão ‘acesso à justiça’ é reconhecidamente de difícil definição, mas serve para determinar duas finalidades básicas do sistema jurídico – o sistema pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos e/ou resolver seus litígios sob os auspícios do Estado. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessível a todos; segundo, ele deve produzir resultados que sejam individual e socialmente justos [...]. Sem dúvida, uma premissa básica será a de que a justiça social, tal como desejada por nossas sociedades modernas, pressupõe o acesso efetivo.[5]
Reconhecidamente, a Defensoria é Instituição que realiza um trabalho social, de suma relevância no mundo da justiça social. E mais, além de proporcionar o acesso à justiça, busca, sobretudo, alcançar decisões justas aos demandados.
Em sua obra, Ada Pellegrini Grinover, e outros autores, vislumbram o acesso à justiça em horizontes maiores, quando afirma:
Acesso à justiça não se identifica, pois, com a mera admissão ao processo, ou possibilidade de ingresso em juízo. [...] para que haja o efetivo acesso a justiça é indispensável que o maior número possível de pessoas seja admitido a demandar e a defender-se adequadamente (inclusive no processo criminal), sendo também condenáveis as restrições quanto a determinadas causas (pequeno valor, interesse difusos); mas, para a integralidade do acesso à justiça, é preciso isso e muito mais.[6]
Portanto, o acesso à justiça, como bem demonstra a autora acima, não se limita somente ao acesso a processo judicial, mas deve-se observar à efetividade e amplitude dos serviços prestados. Ou seja, a ideia de acesso à justiça não mais se limita ao mero acesso aos tribunais.
Na sistematização feita por Mauro Cappelletti e Bryan Garth, na completa e ampla pesquisa realizada sobre o problema do acesso à justiça, podem constituir obstáculos ao acesso desta: a) o valor das custas judiciais, a existência de causas de valor pequeno e o tempo de duração do processo; b) os recursos financeiros das partes, a ausência de aptidão para reconhecer um direito de forma a propor uma ação ou apresentar sua defesa, a existência de litigantes habituais e eventuais; c) os problemas especiais relacionados aos interesses difusos, de natureza transindividual[7].
Nas palavras de José Augusto Garcia de Sousa[8], nenhum movimento do pós guerra encarnou tão bem essa busca ardente de efetividade como o movimento do acesso à justiça. Basta ver a figura das três celebres “ondas” renovatórias do acesso, símbolo do movimento. As ondas consistem em uma seleção de problemas práticos – os obstáculos econômico, organizacional e processual – a serem atacados e, na medida do possível, solucionados. Revela-se dessa forma a preocupação do acesso à justiça com a efetividade, com a resolução de problemas concretos.
Segundo Cappelletti e Garth[9], o recente despertar de interesse em torno do acesso à justiça levou a três posições básicas, pelo menos nos países do mundo Ocidental. Tendo início em 1965, estes posicionamentos emergiram mais ou menos em sequência cronológica. Pode-se afirmar que a primeira solução para o acesso – a primeira “onda” desse movimento novo – foi a assistência judiciária; a segunda dizia respeito às reformas tendentes a proporcionar representação jurídica para os interesses ‘difusos’, especialmente nas áreas da proteção ambiental e do consumidor; e o terceiro – e mais recente – é o que foi proposto a chamar simplesmente ‘enfoque de acesso à justiça’ porque inclui os posicionamentos anteriores, mas vai muito além deles, representando, dessa forma, uma tentativa de atacar as barreiras ao acesso de modo mais articulado e compreensivo.
Observe-se que, hodiernamente, a discussão sobre o acesso à justiça deve assentar o fortalecimento dessas três vertentes, cuja experiência internacional tem mostrado grandes avanços.
Pode-se enfatizar a evolução do conceito de assistência judiciária para assistência jurídica e sua prestação por meio de instituições estatais especializadas e autônomas, como as Defensorias Públicas, o desenvolvimento de mecanismos mais eficientes para a tutela dos direitos coletivos, especialmente os chamados “novos direitos”, como os direitos que favorecem os consumidores e o meio ambiente, e o surgimento de importantes técnicas de ADR – alternative dispute resolution – com participação comunitária, a exemplo da mediação comunitária em conflitos fundiários e da justiça restaurativa.
Percebe-se, então, que as três “ondas” estão intimamente ligadas à formulação e execução de políticas públicas, criação e desenvolvimento de instituições específicas e, em todos os casos, participação social. Essas reformas para a ampliação dos sistemas de acesso à justiça guardam, portanto, estreita relação com a densidade do modelo de Estado de Bem Estar Social.
Os obstáculos apontados ao acesso à justiça em grande parte podem ser ultrapassados com a atuação de uma Defensoria Pública forte, autônoma e independente como se observará no decorrer do presente trabalho.
O acesso à justiça, portanto, deve levar em apreço o entendimento do caráter coletivo que deve guiar não só o ordenamento jurídico, mas também a sua hermenêutica, de forma a garantir um sistema processual em que seja assegurada a maior igualdade possível entre os litigantes, não se considerando quaisquer fatores extrajurídicos que possam gerar vícios na prestação da tutela jurisdicional, como desigualdades econômicas, geográficas, de raça, de sexo, de nacionalidade, dentre outros.
A expressão assistência judiciária vem sendo empregada ao longo dos anos sem o necessário apuro técnico. Embora ela se refira a uma atividade, o que se constata é que o legislador ordinário, a doutrina e a jurisprudência, por vezes, também se utilizam como sinônimo de justiça gratuita. Por conta disso, há um embaralhamento acerca da incidência e da aplicação de cada um deles pelos operadores.
Com freqüência a expressão assistência judiciária é empregada como sinônimo de justiça gratuita. Talvez isso aconteça por conta da própria legislação brasileira referente a tal assunto, que normalmente utiliza tais expressões como sinônimas, como, por exemplo, a Lei 1060/50, que, por várias vezes, utiliza a expressão assistência judiciária para referir-se ao benefício da justiça gratuita.[10]
A confusão se dá, inclusive, na jurisprudência dos Tribunais Superiores, para quem são expressões intercambiáveis, ou seja, são nomes distintos de um mesmo fenômeno jurídico[11], como pode se observar nas ementas abaixo transcritas:
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. RÉU REVEL. CURADORA ESPECIAL.DEFENSORIA PÚBLICA.IMPOSSIBILIDADE DE PRESUNÇÃO ACERCA DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. CONDENAÇÃO AOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO.
I.- A necessidade de litigar sob o pálio da justiça gratuita não se presume quando a Defensoria Pública atua como mera curadora especial, face à revelia do devedor. (AgRg no REsp 846.478/MS, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, QUARTA TURMA, DJ 26/02/2007).
II.- Agravo Regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1186284/MS, Rel. Min. Sidnei Beneti, Terceira Turma, julgado em 23/11/2010).
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. JUSTIÇA GRATUITA. AUSÊNCIA DE PEÇA ESSENCIAL. PRECEDENTES.
1. O benefício da assistência judiciária gratuita implica a isenção de despesas, não de ônus processuais de outra natureza, como o de indicar as peças a serem trasladadas e o de fiscalizar a correta formação do instrumento.
2. A cópia do julgado dos embargos declaratórios e da certidão de publicação da decisão agravada é de traslado obrigatório, nos termos do artigo 544, § 1º, do Código de Processo Civil. Incidência da Súmula nº 288/STF.
3. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que a oportunidade para instruir o agravo é a de sua interposição.
4. Agravo regimental desprovido. (STF, AI 580880 AgR/SP, Rel. Min. Menezes Direito, Primeira Turma, julgado em 07/04/2009).
Malgrado exista tal posicionamento, estes termos não expressam um único instituto jurídico. Cada qual representa uma realidade jurídica própria, com regimes jurídicos distintos e particularidades que os extremam uns dos outros.
O benefício da justiça gratuita, previsto no parágrafo único do art. 2º da Lei 1060/50, constitui a dispensa do pagamento adiantado das despesas processuais, em favor de quem não dispõe de recursos para custeá-las sem prejuízo do sustento próprio ou do de sua família.
Como se denota, é instituto tipicamente processual, pois é inerente ao processo judicial, uma vez que está inserido nele. Assim, não há justiça gratuita sem a existência de processo judicial.[12]
A justiça gratuita se revela um dos mecanismos que propicia um maior acesso à justiça, visto que autoriza que a parte hipossuficiente ajuíze demandas judiciais sem que tenha que arcar antecipadamente com as despesas que naturalmente despenderia, caso tivesse condições financeiras para isso.
Para se ter direito à justiça gratuita, é suficiente que se alegue na petição (inicial ou contestação) que não se dispõe de meios para arcar com as despesas processuais. A parte não precisa, necessariamente, estar representada no processo pela Defensoria Pública, uma vez que tais institutos não se confundem.[13] O juiz, certamente, irá deferi-la, uma vez que tal afirmação enseja uma presunção relativa de veracidade, cabendo à outra parte impugná-la apresentando provas para tanto.
No mesmo sentido ensina Fredie Didier Jr. e Rafael Oliveira:
Daí se vê que, em se tratando de institutos distintos, o deferimento de um deles não condiciona nem está condicionado ao deferimento do outro. Por exemplo: o fato de a parte não estar assistida por defensor público não a impede de pleitear e ter deferido o benefício da gratuidade. Por isso, a representação por advogado particular não pode ser tomada como prova da capacidade financeira da parte, a impedir a concessão do mencionado benefício. Basta pensar na possibilidade de o advogado ter sido contratado para receber remuneração apenas em caso de êxito na demanda, ou mesmo estar atuando na causa por caridade.[14]
Já a assistência judiciária é o ato de assistir alguém judicialmente. Consiste no auxílio jurídico prestado a determinada pessoa na esfera judicial. Toda ação que exprima a atividade de amparar alguém em uma relação jurídico-processual expressa uma ação de assistência judiciária.[15]
A assistência judiciária gratuita é, portanto, o patrocínio (gratuito) da causa por advogado público, como o defensor público, ou particular, como os núcleos de prática jurídica das Faculdades de Direito.
A assistência jurídica, por sua vez, representa o auxílio em questões jurídicas, em qualquer ambiente, seja ele judicial ou extrajudicial. Pressupõe apenas a necessidade do emprego de conhecimentos especializados na área jurídica. Ou seja, a assistência jurídica integral é mais que assistência judiciária, porque abrange, além da postulação ou defesa em processo judicial, também o patrocínio na esfera extrajudicial e a consultoria jurídica, ou seja, orientação e aconselhamento jurídicos.
Nas palavras de Adriana Britto[16], a assistência jurídica trata-se de mecanismo destinado a garantir o acesso à ordem jurídica justa, tornando concreto, outrossim, o princípio da isonomia, seja através de informação e orientação, que permita o pleno conhecimento da existência de um direito, seja ao assegurar a igualdade de armas na disputa em juízo, atendendo às necessidades do hipossuficiente, que deve ser visto como “consumidor”.
André Luis Machado e Márcia Nina Bernardes são enfáticos ao afirmar:
A defesa meramente formal de um interesse jurídico pode se mostrar mais nociva que a ausência de defesa. A assistência jurídica prestada pelo Estado deve assegurar não apenas a acessibilidade formal ao Judiciário, mas fundamentalmente proporcionar uma solução justa, individual e socialmente, respeitando de modo efetivo as garantias do devido processo legal e da ampla defesa e com o emprego da melhor técnica jurídica, sem prejuízo do auxílio de profissionais de outras áreas técnicas.[17]
A realidade demonstra que o direito à assistência jurídica integral é um importante instrumento para a garantia dos demais direitos. Para as pessoas abastardas financeiramente, impossibilitadas de constituir advogado, esse direito constitui-se no direito de defender direitos.
Já a Defensoria Pública é a Instituição estatal encarregada de prestar assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. É, portanto, quem desempenha a atividade. Tal Instituição pública, possui caráter social na prestação de seus trabalhos. Veja-se o que diz, Paulo Galliez neste sentido:
Aqui se consolida o desempenho maior da Defensoria Pública, cabendo-lhe, de imediato, uma dupla tarefa, qual seja, a de proporcionar a justa distribuição da justiça e a de prestar solidariedade às pessoas que buscam apoio na Instituição. [...] no sentido de manter o equilíbrio, pelo menos em relação ao aspecto jurídico, entre os “os donos do poder” e os oprimidos, é que a Defensoria Pública se impõe como instituto essencial do Estado de Direito, a fim de enfrentar o desenvolvimento desigual entre as classes sociais.[18]
Observe-se que esta Instituição desenvolve seus trabalhos na prestação de serviços públicos, de natureza assistencial, aos necessitados, permitindo que todos tenham acesso à justiça. Os serviços prestados pela Defensoria Pública, como é de se notar, não se tratam de serviços públicos comuns. Por isso mesmo, tal Instituição possui caráter especial dada a natureza de seu serviço.
A Defensoria Pública é uma Instituição de caráter assistencial às pessoas carentes, também tem essencial papel para o desenvolvimento da função jurisdicional do Estado. Ou seja, este órgão foi fundado com finalidade de prestar assistência aos carentes financeiramente, onde lhes são garantidos tanto o direito de ação consagrado na Constituição Federal, como o direito de defesa.
Daí se depreende, com Adriana Britto[19], que é dever do Estado organizar e manter as Defensorias Públicas, consistindo uma afronta à Constituição a inércia em cumprir tal mandamento, eis que se trata de Instituição essencial, a quem incumbe a prestação da assistência jurídica integral e gratuita, que consiste em direito fundamental do cidadão brasileiro.
Como se observa, são institutos distintos e, portanto, inconfundíveis. É justamente por isso que nem sempre estão ligados e nem sempre andam juntos, de maneira que a existência de um não importa na presença do outro.
3. PRINCÍPIOS INSTITUCIONAIS E OBJETIVOS
A Lei Complementar nº 80/94 define que são princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, indivisibilidade e a independência funcional.
A unidade representa que os Defensores Públicos integram um mesmo órgão, regidos pela mesma disciplina, por diretrizes e finalidades próprias, e sob o pálio de uma mesma chefia. Ou seja, todos os membros da carreira fazem parte de um todo, que é a Defensoria Pública.
A unidade consiste em entender a Defensoria Pública, englobadas aqui a Defensoria Pública da União, as dos Estados e a do Distrito Federal e dos Territórios, como um todo orgânico, sob a mesma direção, os mesmos fundamentos e a as mesmas finalidades.[20] Guilherme Peña de Moraes, citando Paulo César Pinheiro Carneiro, ensina que:
[...] a unidade da Defensoria Pública ‘não significa que qualquer de seus membros poderá praticar qualquer ato em nome da instituição, mas sim, sendo um só organismo, os seus membros ‘presentam’ (não representam) a instituição sempre que atuarem, mas a legalidade de seus atos encontra limites no âmbito da divisão de atribuições e demais garantias impostas pela lei.[21]
A indivisibilidade indica que os membros da Defensoria Pública podem ser substituídos uns pelos outros sem que haja prejuízo ao exercício das funções do órgão. Isto é, a substituição do Defensor Público ausente é medida que ocorre naturalmente, de acordo com critérios pré-estabelecidos na lei orgânica, ou seja, podem se alternar entre si sem que haja paralisação do serviço jurídico prestado pela Defensoria Pública.[22]
Por fim, a independência funcional, enquanto princípio institucional, consiste em dotar a Defensoria Pública de “autonomia perante os demais órgãos estatais”[23], na medida em que as suas funções institucionais podem ser exercidas inclusive contra as pessoas jurídicas de direito público das quais fazem parte[24] como entes despersonalizados pelo fenômeno de direito administrativo da desconcentração[25], e impede que seus membros sejam subordinados à hierarquia funcional, ficando os mesmos subordinados apenas à hierarquia administrativa.[26]
A Lei Complementar nº80/94 descreve os objetivos a que se propõe a Defensoria Pública no art. 3º-A[27], que se harmonizam com as funções institucionais definidas pelo art. 4º do mesmo diploma legal.
A preocupação com o cumprimento dos objetivos exalta a Defensoria Pública como expressão e instrumento do regime democrático (art.1º, LC 80/94), convertendo os seus agentes em instrumentos de transformação social.[28]
Os objetivos da Defensoria Pública são pautados na prestação de serviço de advocacia pública gratuita aos necessitados, mas em verdade repercute, na sociedade como um todo. Implica em várias áreas, não só no direito do cidadão acessar a justiça.
A Defensoria é Instituição que realiza um trabalho social, de suma relevância no mundo da justiça social. E como dito acima, visa, sobretudo, além de proporcionar o acesso à justiça, alcançar decisões justas aos demandados.
Os objetivos da Defensoria Pública são mais perceptíveis quando se trata de tutela coletiva. A proteção ao consumidor, ao idoso, à criança e ao adolescente, à pessoa portadora de necessidades especiais e a outros grupos vulneráveis são levadas em conta com arrimo em objetivos perseguidos pela Instituição, quando se busca, por exemplo, a prevalência e efetividade dos direitos humanos.
4. A DEFENSORIA PÚBLICA CONSTITUCIONAL
Dispõe o art. 134 da CF/88 que a Defensoria Pública é Instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.
A essencialidade constitucional da Defensoria Pública, segundo José Augusto Garcia de Sousa[29], transmite dignidade e transcendência à Instituição, significando o reconhecimento da relevância, no Brasil, da advocacia voltada para os necessitados, que compõem a grande maioria da população. Consequentemente, recai sobre a União e os Estados o indeclinável dever jurídico de manterem Defensorias Públicas fortes e bem equipadas, aptas ao eficiente desempenho das suas atividades constitucionais. Conclui afirmando que essa essencialidade é uma cláusula aberta de grande valor hermenêutico:
[...] a cláusula da essencialidade deve ser vista como poderosa chave hermenêutica em favor do aprimoramento institucional da Defensoria, aparecendo dessa forma como princípio fundamental para a interpretação das questões envolvendo a instituição.[30]
No dizer de Adriana Fagundes Burger e Christine Balbinot[31], a partir da promulgação da CF/88, o Estado passa a ter o dever de manter as Defensorias Públicas como forma de instrumentalizar a população carente de meios para exercer o direito fundamental do controle jurisdicional, buscando, por meio da propositura de ações, a efetividade das promessas constitucionais – dignidade da pessoa humana, direito à saúde, à educação, defesa dos consumidores, etc. – direitos estes que, embora insculpidos na Carta Política, na vida cotidiana nem sempre se realizam espontaneamente.
E não é outra a conclusão de Alexandre Câmara, para quem:
[...] ao fazer a solene promessa de que a todos é garantido o direito de postular tutela jurisdicional, a Constituição da República inevitavelmente assegura, também, que o titular de um direito material faça jus à tutela jurisdicional efetiva.[32]
Assim, a prestação da tutela jurisdicional constitui um poder-dever do Estado, compreendido o direito de ação como um direito público subjetivo, autônomo e abstrato.
A Defensoria Pública é a Instituição criada justamente para instrumentalizar aos necessitados o acesso à justiça, sendo, portanto, incompatível com a sua função desprestigiar o atendimento individual ao cidadão, que é a atribuição primeira da Instituição.[33]
Outro ponto muito importante é a autonomia deferida constitucionalmente à Defensoria Pública, sobretudo após o advento da Emenda Constitucional nº 45/04, que acrescentou o §2º ao art. 134 da CF/88, assegurando às Defensorias estaduais “autonomia funcional e administrativa, e a iniciativa de sua proposta orçamentária”.[34]
Nas palavras de Adriana Britto:
Note-se que a importância da instituição em comento foi reafirmada com a Emenda Constitucional nº 45, de 30.12.2004 (“Reforma do Judiciário”), que incluiu no art. 134 da Constituição Federal o parágrafo 2º, garantindo às Defensorias Públicas estaduais a autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária, o que se mostra indispensável para o fortalecimento e a valorização de tão relevante instrumento de acesso à justiça.[35]
Daí se depreende que a função instrumental da Defensoria Pública é materializar direitos, uma vez que serve como instrumento constitucional para garantir a assistência jurídica aos necessitados, na busca da concretização dos demais direitos fundamentais.
Além da autonomia, o regime constitucional da Defensoria Pública inclui mais um fator muito relevante para o bom desempenho das funções institucionais: os defensores públicos.
Os Defensores Públicos são pessoas formadas em Direito e que ingressam na Defensoria Pública com, no mínimo, dois anos de prática jurídica, através de aprovação em um rigoroso concurso de provas e títulos. Na defesa dos interesses de seus assistidos os Defensores Públicos têm atuação no primeiro e no segundo graus de jurisdição, com titularidade e atribuições específicas em razão da matéria a ser examinada.
O Defensor Público é independente em seu mister, litigando em favor dos interesses de seus assistidos em todas as instâncias, independente de quem ocupe o pólo contrário da relação processual, seja pessoa física ou jurídica, a Administração Pública ou Administração Privada, em todos os seus segmentos, sendo vedada a advocacia privada.[36]
Nas palavras de José Augusto Garcia dos Santos, tudo isso revela preocupação com a qualidade da assistência jurídica a ser prestada pela Instituição.[37]
“Quer-se que a Defensoria Pública brasileira esteja à altura de um desafio grandioso: proporcionar atendimento público de excelência para milhões de pessoas, dentro de um país que exibe índices alarmantes de miséria e desigualdade.”[38]
Um último traço da Defensoria Pública Constitucional a ser frisado diz respeito à amplitude das funções a ela cometidas. A Constituição atribui à Defensoria assistência jurídica integral aos necessitados, oferecendo ao intérprete mais uma valiosa “chave hermenêutica”. Importa saber o que significa exatamente a integralidade prescrita constitucionalmente. Eis um ponto de enorme importância para este trabalho.
A leitura conjunta do art. 134 e do inciso LXXIV do art. 5º da CF/88[39] tem suscitado a explicação de que a missão institucional da Defensoria Pública se endereçaria aos economicamente necessitados, aos que não disporem de recursos para despender com o pagamento de despesas processuais ou com a contratação de advogado particular.
A interpretação literal, a rigor, exprimiria este sentido, de tal sorte que as atribuições da Defensoria Pública estariam reservadas apenas aos denominados hipossuficientes financeiros ou econômicos.
No entanto não deve ser a interpretação literal que deve prevalecer, mas sim uma interpretação jurídico-teleológica. De fato, a justaposição das expressões insuficiência de recursos e necessitado não resulta obrigatoriamente na fórmula insuficiência de recursos econômicos.[40]
O sistema jurídico e a realidade social contemporânea apresentam outros tipos de necessidade e outras espécies de insuficiência de recursos que também reclamam a especial proteção do Estado.
A integralidade dos serviços prestados pela Defensoria Pública tem sido interpretada pelos tribunais como a mais ampla possibilidade de medidas, ações e recursos que se mostrem adequados à defesa de seus assistidos.
Segundo entendimento de Alexandre Freitas Câmara[41], à Defensoria Pública, porém, não deve caber apenas a defesa dos interesses jurídicos dos economicamente frágeis. Isto seria um amesquinhamento das funções de tão nobre instituição. E arremata:
Há, porém, um outro público-alvo para a Defensoria Pública: as coletividades. É que estas nem sempre estão organizadas (em associações ou sindicatos, por exemplo) e, com isso, tornam-se hipossuficientes na busca da tutela jurisdicional referente a interesses ou direitos transindividuais.[42]
Com base nessa exegese teleológica predominante doutrinariamente, a função da Defensoria Pública se bifurca em duas vertentes: função típica e atípica.
Nas palavras de Adriana Britto[43], seriam atribuições típicas aquelas que dependeriam da apreciação da situação de carência financeira da pessoa, enquanto as atípicas corresponderiam às atividades nas quais a atuação da Defensoria Pública ocorre independentemente do pré-questionamento de tal situação de hipossuficiência econômica.
Para uma melhor compreensão acerca do assunto, se dividiu o tema em tópicos, inserindo-se exemplos doutrinários e jurisprudenciais.
4.1 Função Típica
A função típica, segundo Silvio Roberto Mello Moraes[44], é aquela exercida pela Defensoria Pública na defesa de direitos e interesses dos hipossuficientes, ou seja, é a exercida em virtude da incapacidade econômica da parte assistida. Leva-se em consideração, precisamente, a carência de recursos financeiros, isto é, a impossibilidade de fazer frente aos custos que são exigidos para que se obtenha assistência jurídica.
A carência financeira é a razão primeira da existência da Defensoria Pública, é o que impulsiona a Instituição. Originou-se dela e nela concentra o seu principal objetivo.
Por intermédio da Defensoria Pública garante-se que o cidadão economicamente vulnerável possa ser auxiliado juridicamente, quer na esfera extrajudicial, como é o caso da consultoria jurídica, da conciliação prévia, do assessoramento e da defesa em processos administrativos, quer na esfera judicial, cujo exemplo mais evidente é o ajuizamento de demandas para postulação de direitos.
4.2 Função Atípica
A função atípica, por sua vez, prescinde da análise da insuficiência de recursos financeiros e se fundamenta basicamente em duas linhas interpretativas: i) a Constituição não descreve exaustivamente as funções da Defensoria Pública; e ii) deve-se dar interpretação ampliativa às expressões insuficiência de recursos e necessitados.
É certo que as atribuições da Defensoria Pública não foram descritas de forma exaustiva pela Constituição, extraindo-se daí a conclusão de que a defesa dos necessitados é a função mínima atribuída ao órgão. Essa foi, senão, a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal na Medida Cautelar referente à ADI 558/RJ[45], que impugnava vários dispositivos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro acerca da Defensoria Pública.
Sem embargo, a decisão reforça, de maneira esplêndida, o caráter aberto do art. 134 da CF no tocante às atribuições da Defensoria Pública. Na voz do Supremo, o art. 134 representa, para a Instituição, apenas o mínimo constitucional, sem prejuízo da extensão – solidarista – dos seus serviços.
Outra não foi a proposta dada por Ada Pellegrini Grinover, em parecer formulado a pedido da Associação Nacional de Defensores Públicos – ANADEP, a respeito da suposta inconstitucionalidade do art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, suscitada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público:
O art. 134 da CF não coloca limites às atribuições da Defensoria Pública. O legislador constitucional não usou o termo exclusivamente, como fez, por exemplo, quando atribuiu ao Ministério Público a função institucional de ‘promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei’ (art. 129, inc.I). Desse modo, as atribuições da Defensoria podem ser ampliadas por lei, como aliás, já ocorreu com o exercício da curadoria especial mesmo em relação a pessoas não economicamente necessitadas (art. 4º, inc. VI, da Lei Complementar n. 80/94)
O que o art. 134 da CF indica, portanto, é a incumbência necessária precípua da Defensoria Pública, consistente na orientação jurídica e na defesa, em todos os graus, dos necessitados, e não sua tarefa exclusiva.
Dessa forma, em que pese a Defensoria Pública deva, a princípio, amparar juridicamente os necessitados economicamente, sua atuação poderá ser ampliada pelo legislador infraconstitucional para o exercício de outras funções.
Acrescente-se a isso o fato de que há certas situações encontradas na realidade que deflagram outras espécies de necessidades. O estado de vulnerabilidade a que estão submetidos diversos grupos sociais, por exemplo, reclama uma proteção especial do Estado, independentemente de considerações a respeito do patrimônio do destinatário.
No parecer acima citado, Ada Pellegrini Grinover corrobora com esta afirmação:
Quando se pensa em assistência judiciária, logo se pensa na assistência aos necessitados, aos economicamente fracos ,aos ‘minus habendi’. É este, sem dúvida, o primeiro aspecto da assistência judiciária: o mais premente, talvez, mas não o único.
Isso porque existem os que são necessitados no plano econômico, mas também existem os necessitados do ponto de vista organizacional. Ou seja, todos aqueles que são socialmente vulneráveis: os consumidores, os usuários de serviços públicos, os usuários de planos de saúde, os que queriam implementar ou contestar políticas públicas, como as atinentes à saúde, à moradia, ao saneamento básico, ao meio ambiente etc.]e tanto assim é, que afirmava que a assistência judiciária deve compreender a defesa penal, em que o Estado é tido a assegurar a todos os contraditório e a ampla defesa, quer se trate de economicamente necessitado, quer não.
E conclui que não cabe ao Estado indagar se há ricos ou pobres, porque o que existe são acusados que, não dispondo de advogados, ainda que ricos sejam, não poderão ser condenados sem uma defesa efetiva. Essa é mais uma faceta da assistência judiciária, assistência aos necessitados, não no sentido econômico, mas no sentido de que o Estado lhes deve assegurar as garantias do contraditório e da ampla defesa.
Segundo José Augusto Garcia de Sousa[46], a nova racionalidade estimula o crescimento das funções atípicas. A Defensoria passa a patrocinar não só direitos individuais de pessoas carentes, mas também interesses de grupos e ainda valores objetivos da ordem jurídica; além disso, passa a privilegiar trabalhos de natureza preventiva (como a prestação de informação jurídica a uma coletividade), sem um destinatário determinado.
Em razão da própria estruturação da sociedade de massa, percebe-se que uma nova categoria de hipossuficientes surgiu, ou seja, a dos carentes organizacionais ligada à questão da vulnerabilidade das pessoas em face das relações sócio jurídicas existentes na sociedade contemporânea. A eles deve ser estendido o sentido de necessitados contido na Constituição Federal, pois esse, como dito, não deve se limitar aos recursos econômicos, abrangendo também recursos organizacionais, culturais, sociais.
Nesse sentido, confira-se o escólio de Ada Pellegrini Grinover, que desde os idos da década de 90 já defendia o surgimento da hipossuficiência jurídica e organizacional:
No que respeita à assistência judiciária, seu conceito também se renovou, tomando uma dimensão muito mais ampla. [...] Mas, além disso, também se dilatou o sentido do termo necessitados. Aos necessitados tradicionais, que eram – e ainda são – os carentes de recursos econômicos, acresceram-se os carentes de recursos jurídicos. E assim a assistência judiciária aos economicamente fracos foi estendida aos hipossuficientes jurídicos. O primeiro passo nesse sentido foi dado para a defesa penal, quando se tratasse de acusado revel, independentemente de sua capacidade econômica. Mais recentemente, porém, fala-se em uma nova categoria de hipossuficientes, surgida em razão da própria estruturação da sociedade de massa: são os carentes organizacionais, a que se refere Mauro Cappelletti. São carentes organizacionais as pessoas que apresentam uma particular vulnerabilidade em face das relações sócio jurídicas existentes na sociedade contemporânea. [...] Todos aqueles, enfim, que no intenso quadro de complexas interações sociais hoje reinante, são isoladamente frágeis perante adversários poderosos do ponto de vista econômico, social, cultural ou organizativo, merecendo, por isso mesmo, maior atenção com relação a seu acesso à ordem jurídica justa e à participação por intermédio do processo.[47]
As funções atípicas ganharam considerável reforço após a entrada em vigor da Lei Complementar nº 132/09. Além de uma descrição mais pormenorizada, deixou-se claro que a Defensoria Pública deve atuar em benefício de todas as pessoas que enfrentam alguma espécie de vulnerabilidade, seja de ordem jurídica, organizacional ou social.[48]
Como dito em linhas acima, a Defensoria Pública serve de instrumento, e como tal deve ser tratada. Se o ordenamento jurídico ganha nuanças cada vez mais objetivas e o processo coletiviza-se de modo proeminente, a Instituição tem de seguir tais movimentos, pelo bem de todos os seus assistidos.
Por conta disso que a Defensoria Pública não está mais presa ao direito subjetivo individual, mas sim vem crescendo o peso de suas atribuições atípicas. Sem tais adequações de rota, a assistência jurídica prestada pela Defensoria não seria integral, conforme exigência Constitucional, além de se esvaziar a essencialidade da própria Instituição.
A função atípica, segundo a doutrina, pode ser dividida em dois grupos, de acordo com a particularidade que prevalece em cada um deles: i) em razão da hipossuficiência jurídica; e ii) em razão da hipossuficiência organizacional.
4.2.1 Hipossuficiência Jurídica
A hipossuficiência jurídica decorre comumente do fato de a parte não se encontrar representada no processo judicial por profissional habilitado. A princípio, ausência de constituição de advogado revela apenas a omissão da parte de cumprir um ônus processual. Não obstante, há situações em que a falta de representação técnica recebe a censura da ordem jurídica, que não tolera que a parte possa se sujeitar ao processo judicial sem que esteja minimamente defendida. Sob este prisma, o sistema jurídico impõe a assistência jurídica à parte, independentemente da condição financeira que ostente.
É o que ocorre no processo criminal em que o réu é revel e não constitui voluntariamente advogado, não podendo permanecer nesse estado. A defesa técnica deve ser garantida, ainda que contra a vontade do denunciado.
É o que também ocorre no processo civil, quando o réu é citado por edital ou hora certa.
Na curadoria especial do processo civil e na defesa no processo penal, vislumbra-se que a circunstância particular de vulnerabilidade em que se encontram os réus resulta em verdadeira hipossuficiência jurídica, uma vez que os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa se encontram seriamente ameaçados, a reclamar a atuação da Defensoria Pública.
Daí adverte Adriana Britto[49] que a primeira ideia que se tem, ao se deparar com os artigos 5º, XXXV e 134 da CF/88, é a de que tratam, de fato, de necessidade econômica, ou seja, da ausência de recursos materiais para arcar com tais despesas, o que, logo pode observar, não se restringe à miserabilidade, tendo em vista que deve ser levada em consideração a carência material vinculada ao prejuízo do sustento próprio ou da família. Mas conclui afirmando que ao lado destes necessitados tradicionais, estariam os necessitados jurídicos – carentes de recursos jurídicos, como é o caso do acusado revel no processo penal, a quem é assegurada a defesa independentemente de sua capacidade econômica, já que para haver condenação é preciso que o processo se desenvolva com todas as garantias para o acusado.
Nas palavras de DIDIER e ZANETI:
É importante frisar que a Defensoria atua mesmo em favor de quem não é hipossuficiente econômico. Isto por que a Defensoria Pública apresenta funções típicas e atípicas. Função típica é a que pressupõe hipossuficiência econômica, aqui há o necessitado econômico (v.g., defesa em ação civil ou ação civil para investigação de paternidade para pessoas de baixa renda). Função atípica não pressupõe hipossuficiência econômica, seu destinatário não é o necessitado econômico, mas sim o necessitado jurídico, v.g., curador especial no processo civil (CPC, art. 9º, II) e defensor dativo no processo penal (CPP, art. 265).[50]
Se o princípio da ampla defesa motiva a atuação da Defensoria Pública em favor do acusado no processo penal, quando este não possuir ou não nomear advogado, e se o princípio do contraditório fundamenta a indicação de Curador Especial ao réu citado por edital ou hora certa, no processo civil, independentemente da situação financeira dos réus, é forçoso admitir que os princípios do acesso à justiça e da inafastabilidade do controle jurisdicional, dentre outros demais, são capazes de justificar uma atuação da Instituição na busca de proteger não só os economicamente necessitados, mas também aqueles dotados de carências outras protegidas pelo ordenamento jurídico, como a hipossuficiência organizacional.
4.2.2 Hipossuficiência Organizacional: Tutela Coletiva
A hipossuficiência organizacional se dá quando certas coletividades são juridicamente frágeis principalmente em função da sua natural desorganização. Essa hipossuficiência se refere às pessoas que apresentam uma particular vulnerabilidade em face das relações sócio jurídicas existentes na sociedade contemporânea, e justamente por isso, necessitam de instrumentos para a tutela de seus interesses, o que se demonstrará no decorrer do tópico abaixo.
5. A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DE TUTELA DOS DIREITOS E INTERESSES COLETIVOS COMO EXERCÍCIO DE SUA FUNÇÃO ATÍPICA
A legitimidade ativa para propor ações coletivas constitui um dos mais difíceis temas do direito processual coletivo comum. Isso justifica-se pelo fato de que, durante muitos anos, boa parte da doutrina e jurisprudência se negava a admitir a legitimidade de certos entes despersonalizados para a defesa judicial dos interesses de massa, uma vez que buscava-se a compreensão de tal fenômeno pelo simples exame da ortodoxa concepção liberal-individualista do processo civil, baseando-se da clássica dicotomia legitimidade ordinária / extraordinária, disposta no art. 6º, do Código de Processo Civil.
Como a interpretação mais abrangente do texto constitucional não era vista de modo pacífico, a legitimidade da Defensoria Pública para ingressar com demandas coletivas sempre foi objeto de contestações, sobretudo por não haver autorização expressa para esta iniciativa antes do advento da Lei nº 11.448/2007.
A redação originária da Lei de Ação Civil Pública – Lei nº 7347/85 – não contemplou no rol de legitimados a Defensoria Pública. Isso não é de causar espanto, uma vez que a Defensoria Pública somente foi oficialmente instituída constitucionalmente em 1988. Antes, o que se tinha eram serviços de assistência judiciária, aliás, como dito no início do presente capítulo.
Entretanto, mesmo após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a Defensoria Pública sofreu forte resistência à ideia de ser legitimada para a propositura de ações coletivas.
A edição da Lei nº 11.448/07, enfim, alterou a redação do art. 5º da Lei nº 7.347/85, incluindo expressamente a Defensoria Pública no rol de legitimados para a propositura de Ação Civil Pública, sem limitá-la às ações de proteção ao consumidor.
As autoras Burger e Balbinot ao tratar da legitimidade da Defensoria Pública para propor ações coletivas antes do advento da lei 11.448/07 são enfáticas:
Não que a Defensoria Pública, antes da publicação da Lei nº 11.448, já não estivesse atuando de forma significativa na esfera coletiva. Ao contrário, inúmeras Defensorias Públicas Estaduais do País já se destacavam na matéria, muitas delas tendo, inclusive, um Núcleo de defesa do Consumidor especializado no ajuizamento de ações em defesa de direitos transindividuais, tais como as Defensorias Públicas dos Estados do Rio de Janeiro, de Minas Gerais e do Distrito Federal.[51]
A legitimidade da Defensoria Pública para o processo coletivo afirmava-se sem muita dificuldade antes mesmo da Lei 11.448/07, porquanto apoiada em relevantíssimos valores e princípios do ordenamento jurídico, tais como: art. 82, III, do Código de Defesa do Consumidor – em que se vislumbravam os princípios da defesa dos direitos do consumidor (art. 6º, VIII) e da instrumentalidade máxima do processo do consumidor (art. 83); art. 5º, XXXII da CF/88, que dispõe ser incumbência do estado promover a defesa do consumidor.
Mesmo em não se tratando de regras expressas acerca da legitimidade da Defensoria Pública para tutela dos interesses transindividuais, com vistas a preservar valores, tais como do solidarismo social, fazia-se necessário reconhecê-la pela via hermenêutica, sob pena de fazer pouco dos fins sociais a que estava imbuída.
Por outro lado, há também de se levar em consideração os escopos políticos do processo. O espaço processual deve afirmar o modelo democrático, participativo e pluralista que se quer – e a Constituição determina – para o conjunto da nação. Por mais esse ângulo, a legitimidade da Defensoria Pública já podia ser admitida, mesmo à míngua de lei expressa.[52]
Seguindo entendimento de José Augusto Garcia de Sousa[53], pode-se dizer também que a legitimidade da Defensoria Pública para as ações coletivas sempre esteve respaldada pela teoria dos poderes implícitos, desenvolvida no Direito norteamericano. Isso porque, se se atribui à Instituição a extraordinária missão de prestar assistência jurídica integral à massa de necessitados do país, ficam automaticamente transferidos os poderes à altura da empreitada, entre eles o poder de movimentar a jurisdição coletiva. Dessa forma também já se pronunciou a jurisprudência[54].
Inclusive tal legitimidade para ajuizar demandas coletivas já era reconhecida pela jurisprudência[55], de forma que se leva a induzir que foi por força desse posicionamento jurisprudencial que houve a positivação da referida lei.
Nesse sentido também se manifestam Pereira e Bottini:
Assim, mesmo antes da Lei 11.448/07 e apesar da existência de entendimentos contrários, a jurisprudência já se rendia à solução de lege data que admitia a legitimidade da Defensoria Pública para a propositura da ação civil pública. Com a entrada em vigor do diploma mencionado, as dúvidas que ainda persistiam sobre essa legitimidade foram definitivamente sanadas, restando discutir apenas os limites da autorização atualmente conferida pelo ordenamento.[56]
A Lei Complementar nº 132/09 reafirmou a legitimidade da Defensoria Pública para a tutela dos direitos coletivos, introduzindo inúmeros dispositivos à Lei Complementar nº 80/94 acerca deste tema. Além da previsão genérica contida nos arts. 1º e 4º, VII e X – que permite a propositura de ação civil pública quando o resultado da demanda puder beneficiar grupos de pessoas hipossuficientes, também se confere atenção ao que a lei denomina de grupos sociais vulneráveis, como é o caso do consumidor, da criança e adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais e da mulher vítima de violência doméstica e familiar.[57]
Como se percebe, são diversas as atribuições da Defensoria Pública enumeradas no art. 4º da LC nº 80/94, sendo certo que se trata de rol exemplificativo – até pelo fato de a lei utilizar a expressão ‘dentre outras’ – ao qual podem ser adicionadas outras funções, instituídas por lei ou decorrentes do exercício da própria atividade, desde que não sejam incompatíveis com a finalidade institucional.
É de se notar que a atribuição para a defesa de direitos coletivos, que antes se resumia à referência feita no art. 5º, inc. II, da Lei 7347/85, agora está albergada expressamente na LC 80/94, sendo elevada à condição de função institucional da Defensoria Pública.[58]
Como é comum em toda mudança legislativa de relevo, houve – e há – forte resistência à aceitação do novo modelo instituído, projetando a impossibilidade de a Defensoria Pública patrocinar ações coletivas. O debate se centra basicamente em três pontos, argumentando-se que a Defensoria Pública não possui legitimidade para titularizar a ação civil pública, pois:
Constitucionalmente, sua incumbência restringe-se ao patrocínio de ações individuais, uma vez que os arts.5º, LXXIV, e 134, ambos da CF, deixam entrever que a atribuição é restrita a este tipo de tutela;
A tutela coletiva impediria a aferição da necessidade econômica dos beneficiários, o que praticamente impossibilitaria o manejo da ação civil pública;
A ação civil pública não pode ser manejada pela Defensoria Pública porque afetaria função institucional cometida ao Ministério Público, impedindo-o de desempenhar o papel que lhe foi conferido pela Constituição.
Aqueles que se opõem à legitimidade da Defensoria Pública para a propositura de ações civis públicas deduzem que a Lei nº 11.448/07, ao acrescentá-la no rol de legitimados do art. 5º, da Lei nº 7.347/85, incidiu em inconstitucionalidade material.
Aduz-se ainda que, se a inconstitucionalidade não for absoluta, a implicar na vedação total do uso deste poderoso instrumento, ela deverá ser ao menos parcial, em ordem a reduzir a legitimidade apenas aos casos em que o benefício auferido com a ação coletiva favorecer os hipossuficientes econômicos.
No entanto, não é essa a interpretação que deve prevalecer.
A hipossuficiência organizacional justifica a atribuição atípica da Defensoria Pública nas demandas coletivas. Como dito alhures, a vulnerabilidade social dos consumidores, dos usuários de serviço público, dos usuários de planos de saúde, dos que queiram implementar ou contestar políticas públicas, como as atinentes à saúde, à moradia, ao saneamento básico, ao meio ambiente, caracterizam a hipossuficiência do ponto de vista organizacional.
Negar tal legitimidade é, no dizer de Alexandre Câmara[59], contrariar a ideia de que incumbe ao Estado (e a Defensoria Pública é, evidentemente, órgão do Estado) assegurar ampla e efetiva tutela jurisdicional a todos. Decorre, pois, essa legitimidade diretamente do disposto no art. 5º, XXXV, da Constituição da República.
Isso porque, o integral acesso à tutela jurisdicional efetiva não existirá se a regra processual ficar limitada às técnicas de proteção dos interesses individuais, razão pela qual há muito tempo são estabelecidos instrumentos de proteção dos interesses que, em sentido amplo, podem ser chamados de coletivos. Daí porque, na clássica sistematização de Cappelletti, uma das ondas reformadoras do direito processual é a tutela dos direitos transindividuais.
É com base nisso que Alexandre Câmara arrebata:
Não se pode, porém, pensar que inexista relação entre este movimento destinado a prover o sistema jurídico de mecanismos de tutela dos interesses transindividuais e a atuação da Defensoria Pública.
Digo isto por estar convencido de que cabe à Defensoria Pública servir de instrumento estatal de garantia do acesso à justiça. A meu ver, incumbe à Defensoria advogar em juízo em defesa dos hipossuficientes jurídicos, sejam eles economicamente frágeis ou não.[60]
O espectro de atuação da Defensoria Pública, de acordo com essa proposta, é demasiadamente extenso. Essa conclusão se justifica pelo fato de que, se a hipossuficiência organizacional – ao invés da econômica – é um dos fundamentos da legitimidade da Defensoria Pública, eventual limitação à atuação do órgão somente deverá ocorrer se esta hipossuficiência não estiver caracterizada.[61] Ou seja, a sua legitimidade para a tutela dos direitos coletivos surge quando estiver presente a hipossuficiência organizacional, ainda que os beneficiados pelo resultado da demanda não sejam hipossuficientes econômicos.
Assim, o fundamento jurídico da legitimação da Defensoria Pública para a propositura de ações coletivas, de acordo com a doutrina especializada, decorre da própria Constituição Federal, que não limitaria a tarefa desta Instituição apenas à tutela individual.
Nas palavras de Burger e Balbinot:
Parece evidente que a atuação da Defensoria Pública nessa seara tem relação com a racionalização dos recursos humanos (reduzido número de juízes, promotores, defensores públicos, servidores cartorários etc., para demandas cada vez mais massificadas, ou seja, idênticas, que envolvem um número cada vez maior de pessoas) e materiais (custo do processamento das demandas individuais para o Estado ser expressivamente maior do que o custo de uma única ação coletiva). Além disso, guarda relação com a própria racionalização dos julgamentos, de forma a manter a uniformidade das decisões, evitando que algumas ações individuais sejam julgadas de forma totalmente diferente de outras idênticas.[62]
Não se tem dúvidas que a propositura de demandas coletivas otimiza, e muito, a prestação jurisdicional e, por conta da abrangência da eficácia subjetiva da coisa julgada formada nesses tipos de demandas, assume um papel político relevante em nossa sociedade, que é a pacificação de determinadas relações sociais através de uma demanda única.
E mais, dentro dos abrangentes interesses tuteláveis por ação civil pública, figuram os interesses de grupos determinados, protegidos por leis específicas, como os deficientes – Lei nº 7853/89 –, as crianças e adolescentes – Lei nº 8069/90 –, os idosos – Lei nº 10.741/03 –, e as mulheres submetidas à violência doméstica e familiar – Lei nº 11.340/06. A necessidade de proteção legal específica presume a condição de vulnerabilidade de tais grupos o que é o suficiente para possibilitar a ação da Defensoria Pública[63].
Daí se depreende que era insustentável, jurídica, social e politicamente, o silêncio da legislação brasileira em torno da legitimação da Defensoria Pública para tutela das ações coletivas. Importante instrumento como este, num país em que apresenta taxas assustadoras de miséria e desigualdade, afigurava-se, de fato, imprescindível.
Como se não bastasse, o art. 134 da CF aponta que a função da Defensoria Pública é a de orientação jurídica e a de defesa dos necessitados. Uma interpretação ampliada acerca da expressão necessitados conduz ao desfecho de que não só a necessidade econômica deve ser protegida pela atuação da Defensoria Pública, mas também a hipossuficiência jurídica – para os acusados sem defesa no processo penal, por exemplo, como abordado em linhas acima – incluindo a hipossuficiência organizacional, que se traduz na desorganização e fragilidade dos grupos sociais, que criam o cenário perfeito de necessidade apto à atuação da Defensoria Pública.
É também a conclusão a que chega Alexandre Câmara[64] ao afirmar que essas coletividades são juridicamente frágeis principalmente em função da sua natural desorganização.
Diante de tal entendimento, é totalmente equivocada ideia de que a Defensoria Pública somente deve defender interesses individuais.
Isso porque a utilização do processo coletivo, além de ser a única e/ou melhor forma de garantir efetivamente a tutela de certos direitos, acaba por possibilitar também a prevenção de eventuais lesões a direitos individuais.
Segundo Aluisio Gonçalves de Castro Mendes[65], a função essencial à justiça exercida pela Defensoria Pública deve ser interpretada como amplo e condizente com a sua plena atuação. Não há nada que justifique a limitação do seu desempenho ao mero patrocínio de causas individuais. Pelo contrário, a potencialização do seu agir será de maior eficiência se as suas atividades corresponderem de modo reflexo à natureza dos conflitos pertinentes.
André da Silva Ordacgy[66] ao discorrer sobre o tema entende que não há necessidade de que a coletividade a ser assistida pela Defensoria Pública, nas tutelas coletivas, seja constituída, em sua maior parte, por pessoas hipossuficientes. Justifica-se alegando que a Lei nº 11.448/07 não impôs qualquer restrição nesse sentido. No entanto, afirma que o Anteprojeto do Código de Processos Coletivos, que pretende reunir num só codex as determinações processuais relativas às tutelas coletivas, pretende trazer esse tipo de exigência, assemelhando-se a uma espécie de controle de representação adequada, e entende que tal limitação deve ser prontamente rechaçada, uma vez que a pertinência temática somente deve ser exigida em relação às sociedades civis.
O Projeto de Código Brasileiro de Direitos Coletivos assegura, no artigo 20, inciso IV[67], a legitimidade para a tutela dos direitos transindividuais da Defensoria Pública, criando duas hipóteses distintas: se o direito for difuso ou coletivo, a legitimidade da Defensoria Pública depende da verificação, no caso concreto, de um requisito específico, que é a necessidade organizacional da coletividade ou dos membros do grupo, categoria ou classe; se o direito for individual homogêneo, a legitimidade está condicionada à hipossuficiência de ao menos uma parcela do grupo, categoria ou classe.
Ressalte-se que a necessidade de comprovação antecipada da carência financeira não pode servir de fundamento para obstar a legitimidade da Defensoria Pública na tutela coletiva, pois tal condição só deve ser acionada quando do ajuizamento de demandas individuais em que não se identifique a presença de hipossuficiência jurídica.[68]
Um argumento contrário à legitimidade da Defensoria Pública foi deduzido pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público, no bojo da ADI 3.943, ajuizada com o fim de declarar a inconstitucionalidade do inciso II, do art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, acrescido pela Lei nº 11.448/07.
De acordo com a CONAMP, a legitimidade da Defensoria Pública afetaria a função institucional do Ministério Público prevista no art. 129 da CF/88. No entanto, basta a leitura, com “outros olhos”, deste mesmo dispositivo para se concluir que a Constituição permite que “as ações civis previstas neste artigo” sejam legitimadas a outras pessoas, que não exclusivamente o Ministério Público, como o fez com a ação penal pública.
Essa questão é tormentosa, pois sempre se teve a noção de que o Ministério Público deveria cuidar de questões coletivas, ao passo que à Defensoria incumbiria os problemas individuais, os quais, por sua vez, não poderiam ser tutelados pelo MP, sob pena de violar o artigo 129, inciso IX da CF/88, que veda ao MP o exercício de funções atípicas.
O que se tem como verdade é que essa divisão nunca foi obedecida em termos absolutos, nem pela doutrina, nem pelos aplicadores do direito, nem mesmo pela jurisprudência[69].
Segundo entendimento de Gilmar Ferreira Mendes[70], a Defensoria não dispõe de exclusividade para agir em defesa dos hipossuficientes. No que tange aos direitos indisponíveis, também o Ministério Público tem legitimidade para agir.[71]
É com base nesse fundamento e também quanto ao de dar interpretação extensiva à expressão necessitados, contido no art. 134 da CF, que se tem por certa a legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública.
É descabida, portanto, a construção hermenêutica que propõe que haja sobreposição ou mesmo afetação das funções do Ministério Público pela Defensoria Pública.
Em relação a tal discussão, Alexandre Câmara chega a propor uma opção um tanto radical, mas não menos proveitosa para o sistema:
Assumido pela Defensoria Pública o papel que lhe cabe, de defensor precípuo dos interesses das coletividades juridicamente hipossuficientes, não haveria mais qualquer razão para que o Ministério Público permanecesse a exercer o papel que hoje representa no direito processual coletivo brasileiro.
A meu ver, a partir do momento em que se afirmar (na prática, e não apenas no texto da lei) a Defensoria Pública como principal legitimada a postular em juízo tutela para os interesses transindividuais, o Ministério Público pode passar a ser mais custos legis e menos demandante. Com isto, o MP passaria a exercer seu papel principal, de defensor imparcial da atuação da vontade concreta do direito objetivo.[72]
No entanto, há quem defenda que a Defensoria Pública somente se habilita à ação coletiva quando o grupo beneficiado for composto, ainda que minoritariamente, de pessoas carentes, pois seria fundamental que houvesse sintonia com a finalidade institucional precípua – pelo que se chama de pertinência temática – que é a defesa dos cidadãos economicamente necessitados.
Esse é o entendimento, por exemplo, de José Augusto Garcia de Sousa esposado na conclusão do seu trabalho sobre o assunto:
Quanto à extensão da legitimidade da defensoria Pública, diga-se em primeiro lugar que as suas ações coletivas não ficam restritas à proteção de grupos formados exclusivamente por pessoas necessitadas sob o prisma econômico. Na verdade, a Defensoria Pública estará legitimada sempre que uma ação coletiva puder beneficiar carentes, mesmo que façam parte de um grupo composto majoritariamente por não-carentes, só devendo ser negada a legitimidade quando for manifestada a incompatibilidade com as finalidades institucionais. E não há limitação de matéria. Além dos consumidores, a Defensoria está autorizada a defender coletivamente os direitos de qualquer grupos que revelem algum tipo de fragilidade social.[73]
No entender de Pereira e Bottini[74], se por um lado a prestação de assistência judicial do Estado para a tutela de interesses coletivos ou individuais homogêneos, pertencentes a uma coletividade não exclusivamente de necessitados, poderia levar ao “privilégio de defesa gratuita” de “não-necessitados”, por outro lado, a restrição a essa atuação resultaria em verdadeira inobservância da garantia constitucional representada pelo dever de prestação de assistência jurídica aos hipossuficientes, o que colidiria frontalmente com o princípio da máxima efetivação das garantias constitucionais, uma vez que a Constituição não exclui dessa garantia os interesses transindividuais, tampouco faz qualquer restrição à proteção de interesses que tenham necessitados e não-necessitados como cotitulares.
Dessa forma, eventual proveito recebido pelos não-necessitados aproxima-se muito mais de uma consequência da observância do dever constitucional de tutela dos interesses dos necessitados, do que de uma atuação imprópria do poder estatal para proporcionar privilégios.
Mas infelizmente, em que pese não haver entendimento consolidado dos tribunais superiores a respeito do assunto, a tendência da jurisprudência atual é no sentido de que, para a caracterização da legitimidade da Defensoria Pública, revela-se fundamental que o grupo de beneficiários da ação civil pública contenha, ainda que em parte, pessoas carentes, conforme se verifica no julgado abaixo transcrito:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFENSORIA PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ART.5º, II, DA LEI Nº7347/85 (REDAÇÃO DA LEI Nº 11.448/07). 1. A Defensoria Pública tem legitimidade para propor ação civil pública questionando a cobrança da taxa de inscrição para realização de Concurso Público. 2. Não há como deixar de considerar que a função constitucional (artigos 5º, inciso LXXIV, e 134 da CF/1988) atribuída a Defensoria Pública foi a de responder me juízo por todos que comprovarem a insuficiência de recursos, ou seja, estabeleceu uma limitação sob o aspecto subjetivo: compete à Defensoria Pública a defesa dos necessitados. 3. O fato do Concurso Público envolver pessoas que não se enquadram como hipossuficientes não é razão suficiente para afastar a legitimidade ativa da Defensoria Pública. 4. Determinada a juntada de notas taquigráficas.”(TRF4, AC 2007.71.09.000451-5, Rel. Des. Fed. Marga Inge Barth Tessler, Quarta Turma).
Caso se dê uma interpretação restritiva dos termos necessitados e hipossuficientes, como no acórdão acima, de forma a se analisar o aspecto meramente econômico, será natural afirmar que a proteção coletiva somente ocorrerá quando os beneficiários da demanda forem pessoas com parcos recursos financeiros. Dessa forma, as situações de vulnerabilidade a que se sujeitam certos grupos sociais, como os consumidores, as crianças e adolescentes, os idosos, os portadores de deficiência, dentre outros, somente poderão ser defendidas se a estes grupos pertencerem alguém com carência econômica. As medidas protetivas à tutela coletiva, enfim, estariam restritas e ligadas à análise prévia dos seus beneficiários, se economicamente necessitados ou não.
Em uma interpretação diversa, seguindo a conotação referida por Ada Pellegrini Grinover, os necessitados e os hipossuficientes referidos pela lei não se referem aos materialmente carentes. Estes vocábulos exprimem grupos de pessoas que se apresentam vulneráveis diante das relações sócio jurídicas vivenciadas pela sociedade de massa. A necessidade é, portanto, de ordem organizacional, de tal modo que a capacidade financeira é considerada em um plano secundário.[75]
Segundo Humberto Dalla Bernardina de Pinho[76], a legitimação nas ações coletivas é de natureza política, por ter sido uma opção do legislador não admitir a legitimidade do interessado, do sujeito da relação de direito material. Assim, a legitimidade da Defensoria Pública, da mesma forma como ocorre com os demais legitimados do art. 5º da LAP, é fruto de uma escolha discricionária do legislador, que aponta expressamente os entes que considera capacitados para a tutela coletiva, independentemente da vinculação ou não do direito material em jogo.
Basta se pensar que, em sendo o requisito para legitimação do Ministério Público a relevância social do interesse, quando se tratar da Defensoria Pública, o requisito para a sua legitimidade será a necessidade da coletividade, titular do direito a ser tutelado, caracterizada pela ausência de meios materiais para custear uma lide judicial.
A confusão em torno da expressão necessitados se deu por conta do uso de conceitos jurídicos indeterminados pelo legislador. De fato, não faz muito sentido a alternativa de assumir responsabilidade de definir e classificar um instituto e não apresentar uma delimitação objetiva e clara sobre o mesmo.
Esse problema se potencializa na medida em que os Tribunais ratificam a dificuldade em trabalhar com os novos conceitos e não há ainda uma composição que permita a aplicação de regras próprias à jurisdição coletiva.
Não obstante isso, de acordo com o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal, é compatível com as atribuições da Defensoria Pública a prestação de assistência judicial às associações voltadas à tutela de interesses difusos, tendo em vista o caráter altruístico inerente a essa atuação, o que, inclusive, dispensa a análise da situação econômica ou da estrutura da entidade assistida, com o intuito de verificar suas condições para arcar com os custos da respectiva assistência.[77]
Nesse sentido se pronuncia Humberto Pinho:
Toda a dificuldade surge da conjugação de uma legislação lacônica, fundada em conceitos jurídicos abertos ou indeterminados, aliada a uma postura tradicionalista de alguns membros do Poder Judiciário, que, infelizmente, e com todas as vênias, ainda não se mostram imbuídos de uma mentalidade apropriada à solução dos conflitos de massa, os quais demandam regras próprias, sendo inviável a aplicação das mesmas regras atinentes à jurisdição individual. Nesse passo, percebe-se, não raras vezes, que os tribunais tentam aplicar a teoria do processo tradicional, construída para atender às demandas individuais, aos novíssimos conflitos sociais, que, certamente, não eram sequer imaginados pelos grandes mestres clássicos quando disciplinaram os institutos da legitimidade, competência, conexão, litispendência e coisa julgada, entre tantos outros. Hoje, podemos afirmar, a toda evidência, que a legislação brasileira reclama a criação e a sistematização de uma teoria geral diferenciada e específica ao processo coletivo, eis que a concepção tradicional não oferece uma solução apropriada à maioria dos problemas processuais típicos das ações de classe.[78]
Diante desses argumentos, não há fundamento para justificar a recusa da Defensoria Pública em exercer a tutela dos interesses dos necessitados quando esses últimos aparecerem jungidos, indissociavelmente, a interesses estranhos aos fins institucionais dessa entidade, uma vez que essa negativa implicaria o descumprimento do dever constitucional que lhe foi atribuído, deixando expostos interesses que o legislador constituinte almejou resguardar.[79]
Dessa forma, o único sentido capaz de extrair o máximo de efetividade da garantia constitucional representada pelo dever do Estado de promover o acesso dos necessitados à ordem jurídica justa é aquela que admite a atuação da Defensoria Pública em todas as situações em que o interesse a ser tutelado tenha como titulares pessoas hipossuficientes, sejam econômicos, jurídicos ou organizacionais.
Como verificado, a controvérsia maior acerca da legitimidade da Defensoria Pública reside no âmbito subjetivo, ou seja, em saber se o rol dos beneficiados pela demanda coletiva deve ser parcial ou totalmente necessitado sob o aspecto econômico.
A discussão acerca se os direitos a serem tutelados, mediante legitimação da Defensoria Pública, são difusos, coletivos em sentido estrito ou individuais homogêneos, consoante a classificação criticada pela doutrina dada pelo art. 81 do Código de Defesa do Consumidor, não ganha tanto relevo quanto ao aspecto subjetivo, mas ainda sim, trata-se de um campo polêmico.
Em que pese a controvérsia existente, a Lei Complementar nº 132/09 deixou claro que a defesa de direitos coletivos pela Defensoria Pública abrange todas a suas subespécies: difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos[80].
Dessa forma, há que se afastar qualquer interpretação limitativa no sentido de se restringir o objeto da ação civil pública intentada pela Defensoria Pública aos casos de lesão a, por exemplo, direitos individuais homogêneos.
Em que pese a plausível fundamentação, não merece guarida o entendimento defendido por Guilherme José Purvin de Figueiredo, qual seja, a de se limitar a legitimidade da Defensoria Pública aos casos de identidade temática. Nas suas palavras:
No entanto, há que haver uma identidade entre a temática objeto da ação civil pública e os fins institucionais que norteiam a Defensoria Pública. À Defensoria Pública incumbe promover a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, ou seja, daqueles que comprovarem insuficiência de recursos. (...) Ocorre tão-somente que, nas ações civis públicas, não cabe à Defensoria Pública agir como substituto processual de qualquer segmento da população que comprove insuficiência de recursos. Estaríamos, isto sim, diante de um vicio de natureza administrativa, numa clara hipótese de desvio de finalidade.[81]
Contrário a esse entendimento exposto, e afim ao proposto pelo presente trabalho, José Augusto Garcia dos Santos se manifesta taxativamente:
Também os direitos difusos e coletivos (em sentido estrito) podem – e devem – ser patrocinados pela instituição, sob pena de não se admitir a participação dos necessitados nesses direitos indivisíveis, o que seria verdadeiramente cruel. Lembre-se estar superada a lógica individualista que durante muito tempo presidiu a existência da Defensoria. Não se concebe mais uma atuação institucional calcada exclusivamente nos direitos subjetivos tradicionais. Por um imperativo de adequação e eficiência, a Defensoria há de atuar coletivamente, inclusive na seara dos direitos difusos, direitos completamente sem dono.[82]
É com acerto que Pereira e Bottini[83] concluem ao aduzirem que, na hipótese de lesão a interesses difusos, os mais necessitados geralmente aparecem como os principais prejudicados, pois, se é verdade que a lesão atinge igualmente toda a coletividade, mais certo ainda é que aqueles que detêm boas condições financeiras sempre terão maiores condições de recorrer a alternativas para amenizar os danos causados à sua esfera individual pela lesão imputada ao interesse difuso.
Sendo assim, no caso de tutela de interesses difusos, a Defensoria Pública sempre estará legitimada para propor a ação civil pública, haja vista o caráter altruísta do exercício dessa tutela e o grande proveito que ela proporciona à esfera jurídica dos necessitados, constituindo os eventuais proveitos recebidos pelos não-necessitados mera decorrência da observância do dever constitucional de tutelar os seus interesses.
A Defensoria Pública ainda estará legitimada para a propositura da ação civil pública quando estive em jogo a proteção aos interesses coletivos em sentido estrito, desde que sejam compatíveis com a condição de hipossuficiência econômica, jurídica ou organizacional, uma vez que tal critério visa assegurar a máxima efetividade da garantia de acesso dos necessitados à ordem jurídica justa.
Da mesma forma, a Defensoria Pública estará legitimada para exercer diretamente a tutela judicial de interesses individuais homogêneos, desde que os mesmos sejam compatíveis com a condição de hipossuficiências acima apontadas.
Sendo assim, e tendo-se em vista que, em regra, normas definidoras de direitos e garantias devem ser interpretadas de forma extensiva, entende-se que a Defensoria Pública tem legitimidade para a tutela das três espécies de direitos ditos coletivos: difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos.
O reconhecimento da legitimidade da Defensoria Pública na tutela dos direitos e interesses metaindividuais é um relevante instrumento para a efetividade dos direitos consagrados na Constituição da República.
Com esta nova atuação, é de se destacar o mister dos Defensores Públicos como agentes de transformação social, passando-se a atribuir à Instituição o dever de esclarecimento sobre a existência do direito e traçar estratégias sobre a melhor forma de assegurá-lo.
Assim, caberá ao Defensor Público, na análise do caso concreto, aferir se a situação apresentada demanda a atuação da Defensoria Pública, aferindo todas as circunstâncias que puder examinar, sobretudo as econômicas, sociais, culturais e jurídicas, no intuito de analisar a presença ou não de qualquer espécie de hipossuficiência, seja econômica, jurídica ou organizacional, dentro dos parâmetros de sua independência funcional.
Em ato fundamentado, deverá, ou propor a ação, ou arquivar o material que tiver recebido, dando notícia à Chefia da Instituição, remetendo os autos ao Ministério Público, também legitimado para propor ação civil pública.
Com o intuito de evitar um posicionamento restritivo, o membro do Ministério Público ao ser intimado da propositura da demanda[84], poderá atravessar petição requerendo a sua inclusão como litisconsorte da Defensoria Pública na ação civil pública.
É certo que muitas questões surgirão, por conta dos conceitos abertos ou indeterminados utilizados pelo legislador, e a partir da ausência de normas especificas em matéria tão complexa e instigante.
Dessa forma, se faz conveniente que as Associações de Defensores Públicos, através da ANADEP, se organizem no sentido de viabilizar Projeto de Lei junto ao Congresso Nacional para criar um capítulo próprio para a matéria na Lei Complementar nº 80/94, e se estender para as Leis Orgânicas Estaduais.
Não obstante isso, cabem aos Chefes do Executivo Federal e Estadual investirem de forma efetiva na ampliação dos quadros, abertura de mais concursos públicos para pessoal administrativo e aparelhamento técnico, material e estrutural das Defensorias Públicas.
Afinal de contas, como dito alhures, a prestação de uma assistência jurídica gratuita de qualidade é a primeira das “ondas renovatórias” propostas por Mauro Cappelletti, além de ser um dos pilares que garantem a efetividade da prestação jurisdicional.
a) Além da promoção da assistência jurídica integral e gratuita da população carente de forma individualizada, hoje a Defensoria Pública é tratada como um poderoso instrumento para a tutela de direitos coletivos;
b) A legitimidade da Defensoria Pública para a propositura de ações coletivas poderá se dar tanto no âmbito do patrocínio judicial, como no extrajudicial. Não servirá apenas para suprir a capacidade postulatória de associações, mas também para a de indivíduos, para o propositura de ações relacionadas a interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos;
c) A inserção da Defensoria Pública no quadro dos legitimados para as ações coletivas, inclusive por conta do fortalecimento alcançado pela Instituição, já era garantida por princípios e tendências os mais expressivos do ordenamento jurídico pátrio. A qualquer custo, a Lei nº 11.448/07 foi bem recebida, preenchendo lacuna que não poderia persistir, apesar de pouco ter inovado substancialmente na ordem jurídica brasileira;
d) Conclui-se que a legitimidade, para propor ação coletiva, da Defensoria Pública tende a beneficiar, decisivamente, grupos, que não são compostos somente por pessoas carentes financeiramente, até porque a Instituição tem obrigação também com outras formas de carência. Diante disso, pode-se deduzir a seguinte regra: a Defensoria estará legitimada sempre que uma ação coletiva puder beneficiar carentes, mesmo que não façam parte de um grupo composto majoritariamente de não carentes.
[1]Todos os dados abaixo descritos podem ser encontrados no sítio eletrônico da DPE-RJ: http://www.portaldpge.rj.gov.br/Portal/conteudo.php?id_conteudo=18
[2] <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: 21 jan. 2011.
[3] Art. 68. A parte que não estiver em condições de pagar as custas do processo, sem prejuízo do sustento próprio ou da família, gozará do benefício de gratuidade, que compreenderá as seguintes isenções:
Art. 69. O benefício de gratuidade é personalíssimo, extinguindo-se com a morte do beneficiário; poderá, entretanto, ser concedido aos herdeiros que continuarem a demanda, verificadas as condições previstas neste capítulo.
Art. 70. O benefício de gratuidade será concedido a estrangeiro quando este residir no Brasil e tiver filho brasileiro, ou quando a sua lei nacional estabelecer reciprocidade de tratamento.
Art. 71. O benefício de justiça gratuita abrangerá todas as instâncias, estendendo-se à execução da sentença.
Art. 72. A parte que pretender o benefício de gratuidade mencionará, na petição, o rendimento ou vencimentos que percebe e os seus encargos pessoais e de família.
Parágrafo único. Quem, para este efeito, prestar declarações falsas, será punido na forma da lei penal.
Art. 73. O pedido formulado no curso da lide não a suspenderá, podendo o juiz, à vista das circunstâncias, conceder, de plano, á isenção. A petição, neste caso, será autuada em apartado, apensando-se os respectivos autos aos da causa principal, depois de resolvido o incidente.
Art. 74. A solicitação será apresentada ao juiz competente para a causa, com o atestado de pobreza expedido, independentemente de selos ou emolumentos, pelo serviço de assistência social, onde houver, ou pela autoridade policial do distrito ou circunscrição em que residir o solicitante.
Art. 75. O juiz, motivando, ou não, o deferimento, poderá julgar de plano o pedido. Si o não fizer, observará, quanto ao processo, o disposto no art. 685.
Art. 76. Vencedor na causa o beneficiado, os honorários de seu advogado, as custas contadas em favor dos serventuários da justiça, bem como taxas e selos judiciários, serão pagos pelo vencido.
Art. 77. A concessão do benefício poderá ser revogada em qualquer tempo, desde que se apure a inexistência ou o desaparecimento de qualquer dos requisitos necessários à sua concessão.
Art. 78. A parte isenta do pagamento das custas ficará obrigada a pagá-las, em qualquer tempo, desde que possa fazê-lo sem prejuizo do sustento próprio ou da família.
Art. 79. Se o beneficiado puder suportar em parte as despesas do processo, o juiz mandará pagar as custas aos oficiais de justiça, porteiros dos auditórios e demais serventuários, na ordem que estabelecer, considerando as necessidades de cada um.
[4] SOARES, Fábio Costa. “Acesso do Hipossuficiente à Justiça: A Defensoria Pública e a Tutela dos Interesses Coletivos Lato Sensu dos Necessitados”, in Acesso à Justiça. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 74.
[5] CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Fabris, 1988, p.8.
[6] CINTRA, Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini e DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 19º. Ed., revista e atualizada. São Paulo: Malheiros, 2003, passim.
[7] CAPPELLETTI; GARTH, op.cit., p. 15-29.
[8] SOUSA. José Augusto Garcia de. A Nova Lei 11.448/07, os Escopos Extrajurídicos do Processo e a Velha Legitimidade da Defensoria Pública para Ações Coletivas. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p.193.
[9] CAPPELLETTI; GARTH, op.cit., p.31.
[10] GINNAKOS, Angelo Maraninchi. Assistência Judiciária no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 22.
[11] LIMA, Frederico Rodrigues Viana de. Defensoria Pública. Salvador: JusPodivm, 2010, p. 24.
[12] LIMA, op. cit., p. 31.
[13] PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE ARBITRAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. BENEFICIÁRIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA QUE PLEITEIA A ISENÇÃO DO PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS CONTRATUAIS DE SEU PRÓPRIO ADVOGADO. IMPOSSIBILIDADE. - Se o beneficiário da Assistência Judiciária Gratuita opta por um determinado profissional em detrimento daqueles postos à sua disposição gratuitamente pelo Estado, deverá ele arcar com os ônus decorrentes desta escolha.- Esta solução busca harmonizar o direito de o advogado de receber o valor referente aos serviços prestados com a faculdade de o beneficiário, caso assim deseje, poder escolher aquele advogado que considera ideal para a defesa de seus interesses. Recurso especial provido para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente o pedido formulado na inicial. (REsp 965.350/RS, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 09/12/2008).
[14] DIDIER JR., Fredie; OLIVEIRA, Rafael. Benefício da Justiça Gratuita.4ªed.rev. ampl. Salvador: JusPodivm, 2010, p.12.
[15] LIMA, op. cit., p.53.
[16] BRITTO, Adriana. A Evolução da Defensoria Pública em Direção à Tutela Coletiva. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 6-7.
[17] CASTRO, André Luís Machado de.; BERNARDES, Márcia Nina. Construindo uma Nova Defensoria Pública. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 109.
[18]BRITTO, Adriana. A Defensoria Pública: O Estado e a cidadania. Rio de Janeiro: Lumen Juris,1999. p. 5-7.
[19] BRITTO, op. cit., p.8.
[20] MENEZES, Felipe Caldas. Defensoria Pública da União: Princípios Institucionais, Garantias e Prerrogativas dos Membros e um Breve Retrato da Instituição. Disponível em <http://www.dpu.gov.br/pdf/artigos/artigo_principios_institucionais_Felipe.pdf>. Acesso em: 20 jan. 2011.
[21]MORAES, Guilherme Peña de. Instituições da Defensoria Pública. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 174.
[22] LIMA, op. cit., p.97-98.
[23] ALVES, Cleber Francisco; PIMENTA, Marilia Gonçalves, op. cit., p. 113.
[24] V. art. 4°, § 2°, da Lei Complementar n° 80/94.
[25] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14ª ed.. São Paulo: Malheiros,
2002, p. 273.
[26] MENEZES, Felipe Caldas. Defensoria Pública da União: Princípios Institucionais, Garantias e Prerrogativas dos Membros e um Breve Retrato da Instituição. Disponível em <http://www.dpu.gov.br/pdf/artigos/artigo_principios_institucionais_Felipe.pdf>. Acesso em: 20 jan. 2011.
[27] Art. 3º-A. São objetivos da Defensoria Pública: I – a primazia da dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades sociais;II – a afirmação do Estado Democrático de Direito;III – a prevalência e efetividade dos direitos humanos; e IV – a garantia dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
[28] GALLIEZ, Paulo. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3ªed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 53-82.
[29] SOUSA, op. cit., p. 228.
[30]SOUSA, loc. cit.
[31]BURGER, Adriana Fagundes; BALBINOT, Christine. A Dimensão Coletiva da Atuação da Defensoria Pública a Partir do Reconhecimento da sua Legitimidade Ativa para a Propositura das Ações Transindividuais. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 33.
[32] CÂMARA, Alexandre Freitas. Legitimidade da Defensoria Pública para Ajuizar Ação Civil Pública: um Possível Primeiro Pequeno Passo em Direção a uma Grande Reforma. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 47.
[33] BURGER; BALBINOT, op. cit., p. 39.
[34]Estranhamente a Constituição não se referiu à Defensoria Pública da União, mas isso não impede que esta seja dotada de autonomia, sob pena de afrontar a missão confiada a tal instituição.
[35] BRITTO, op. cit., p. 9.
[36] Art. 134, § 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.
[37]SOUSA, op. cit., p. 229.
204 SOUSA, loc. cit.
[39]Art. 134. A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV; Art. 5º, LXXIV: o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos.
[40] LIMA, op. cit., p. 164.
[41] CÂMARA, op. cit., p. 46.
[42] CÂMARA, loc. cit.
[43]BRITTO, op. cit., p.21.
[44] MORAES, Silvio Roberto Mello. Princípios Institucionais da Defensoria Pública: Lei Complementar 80, de 12.1.1994 anotada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 24.
[45] “A Constituição Federal impõe, sim, que os Estados prestem assistência judiciária aos necessitados. Daí decorre a atribuição mínima compulsória da Defensoria Pública. Não, porém, o impedimento a que os seus serviços se estendam ao patrocínio de outras iniciativas processuais em que se vislumbre interesse social que justifique esse subsídio estatal.”(ADI 558 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 16/08/1991).
[46] SOUSA, op. cit., p. 229, p.231.
[47] GRINOVER, Ada Pellegrini. Acesso à justiça e o Código de Defesa do Consumidor, O Processo em Evolução, Rio de Janeiro, Forense Universitária, 1996, p. 116-117.
[48] Apenas a título de exemplificação, pode-se citar inúmeros campos propícios à expansão das funções atípicas: nas ações coletivas em geral, na ação popular, em demandas envolvendo indenizações altruísticas ou entidades beneficentes, em lides versando acerca de direitos de crianças e adolescentes, ou versando sobre interesses de pessoas portadoras de deficiência. São apenas exemplos, podendo ser imaginadas, casuisticamente, muitas outras situações – até porque não é exaustivo o rol legal das funções institucionais da Defensoria Pública, contido no art. 4º da LC 80/94.
[49] BRITTO, op. cit., p. 16-17.
[50] DIDIER JR.; ZANETI JR., op. cit., p. 236.
[51] BURGER; BALBINOT, op. cit. p.36.
[52] SOUSA, op. cit., p. 240
[53] SOUSA, op. cit., p. 238.
[54] “Se a Constituição outorga ao defensor público poderes para defender os necessitados implicitamente lhe atribui todos os meios legítimos para tornar efetiva a sua atuação, inclusive legitimidade para propor ações, visando a obtenção de documentos com aquele objetivo.”(RO em MS 1.054/RJ, Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, Segunda Turma, julgamento unânime em 07.10.1992).
[55] PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERESSE COLETIVO DOS CONSUMIDORES. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA. 1. A Defensoria Pública tem legitimidade, a teor do artigo 82, III, da Lei nº 8.078/90 (Cód. Defesa do Consumidor), para propor ação coletiva visando à defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos dos consumidores necessitados. A disposição legal não exige que o órgão da Administração Pública tenha atribuição exclusiva para promover a defesa do consumidor, mas específica, e o artigo 4º, XI, da LC 80/94, bem como o artigo 3º, parágrafo único, da LC nº 11.795/02-RS, estabelecem como dever institucional da Defensoria Pública a defesa dos consumidores. 2. Apelação provida. (Apel. nº 700014404784, 4ª Câmara Cível, TJRS, Rel. Des. Araken de Assis, julgado em 12-4-2006).
[56] PEREIRA, Marivaldo de Castro e BOTTINI, Pierpaolo Cruz. A Defensoria Pública perante a Tutela dos Interesses Transindividuais: Atuação como Parte Legitimada ou como Assistente Judicial. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 275.
[57] Art. 1º A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.
[58] Art. 15-A. A organização da Defensoria Pública da União deve primar pela descentralização, e sua atuação deve incluir atendimento interdisciplinar, bem como a tutela dos interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos.
[59] CÂMARA, op. cit., p. 47.
[60] Ibid., p.48.
[61] LIMA, op. cit., p. 239.
[62] BURGER; BALBINOT, op. cit., p. 35.
[63] Vislumbra-se um extenso terreno para as iniciativas coletivas da Defensoria Pública, como por exemplo algumas já noticiadas e cooptadas da internet: ação em face da Companhia Energética do Ceará, visando visando evitar cortes arbitrários de energia; ação em face do município de Iguatu-CE, para que este regularizasse o abastecimento material do abrigo domiciliar local, destinado a crianças e adolescentes carentes; ação em face do Estado de Alagoas buscando a regularização do fornecimento de alimentação aos presos da cadeia pública do município de Matriz do Camaragibe, etc.
[64] CÂMARA, op. cit., p. 48.
[65] MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. O Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos e a Legitimidade da Defensoria Pública para as Ações Coletivas. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 66-67.
[66] ORDACGY, André da Silva. Primeiras Impressões sobre a Lei nº 11.448/07 e a Atuação da Defensoria Pública da União na Tutela Coletiva. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 95-97.
[67] Art. 20. Legitimação. São legitimados concorrentemente à ação coletiva ativa: (...) IV – a Defensoria Pública, para a defesa os interesses ou direitos difusos e coletivos, quando a coletividade ou os membros do grupo, categoria ou classe forem necessitados do ponto de vista organizacional, e os individuais homogêneos, quando os membros do grupo, categoria ou classe forem, ao menos em parte, hipossuficientes.
[68] LIMA, op. cit., p. 237.
[69] AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. MP. IDOSO. Tal quando objetiva proteger o interesse individual do menor carente (arts. 11, 201, V, 208, VI e VII, da Lei n. 8.069/1990), o Ministério Público tem legitimidade ativa ad causam para propor ação civil pública diante da hipótese de aplicação do Estatuto do Idoso (arts. 15, 74 e 79 da Lei n. 10.741/2003). No caso, cuidava-se de fornecimento de remédio. Precedentes citados: REsp 688.052-RS, DJ 17/8/2006, e REsp 790.920-RS, DJ 4/9/2006.( REsp 855.739-RS, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 21/9/2006).
[70] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 1047.
[71] É o que se lê no RE AgRg 554.088, Rel. Min. Eros Grau, DJ 20.6.2008.
[72] CÂMARA, op. cit., p.49.
[73] SOUSA, op. cit., p. 256-257.
[74] PEREIRA; BOTTINI, op. cit., p. 272.
[75] LIMA, op. cit.. p.243.
[76]PINHO, Humberto Dalla Bernardina de. A Legitimidade da Defensoria Pública para a Propositura de Ações Civis Públicas: Primeiras Impressões e Questões Controvertidas. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 174.
[77]STF, Rcl 2466/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, julgado em 27/11/2003.
[78] PINHO, Humberto. Direito Individual Homogêneo e legitimidade do Ministério Público: visão dos Tribunais Superiores, Revista da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro – EMERJ, volume 07, nº 26, Rio de Janeiro, 2004, p. 246-247.
[79] PEREIRA; BOTTINI, op. cit., p. 268.
[80] Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
[81] FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Legitimidade Ativa da Defensoria Pública em Ações Civis Públicas. In. A Defensoria Pública e os Processos Coletivos – Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 163.
[82] SOUSA, op. cit.,p.138.
[83]PEREIRA; BOTTINI, op. cit., p. 269.
[84] Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (...)§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.
Elaborado em abril/2010
Pós Graduada em Direito Processual Civil e em Direito do Estado;
Código da publicação: 2764
Direito Processual Civil: A recente evolução da ação civil pública: usos e abusos pelo MP e análise de sua patologia
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FREITAS, Letícia Fernandes Silva. A legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar Ação Civil Pública. Boletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1056. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/2764/a-legitimidade-defensoria-publica-ajuizar-acao-civil-publica> Acesso em: 22 nov. 2019.