Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2015/a2267-tIX.asp
Timestamp: 2020-04-01 02:48:58+00:00
Document Index: 119634711

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N° 2267 tome IX - Avis de Mme Nathalie Nieson sur le projet de loi de finances pour 2015 (n°2234)
PAR Mme Nathalie NIESON
En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses devaient parvenir à la rapporteure pour avis au plus tard le 10 octobre 2014, pour le présent projet de loi de finances.
À cette date, l’intégralité des réponses était parvenue à votre rapporteure pour avis, qui remercie les services du ministère de la Justice de leur collaboration.
PREMIÈRE PARTIE : LE BUDGET DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE POUR 2015 7
DEUXIÈME PARTIE : LA PRISE EN CHARGE DES JEUNES FILLES AUTEURES D’INFRACTIONS 11
I. LES JEUNES FILLES, UNE POPULATION TRÈS MINORITAIRE PARMI LES MINEURS AUTEURS D’INFRACTION ET PARMI LA POPULATION CONFIÉE À LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 11
A. LES FILLES REPRÉSENTENT 17 % DES MINEURS CONDAMNÉS… 11
B. … MAIS SEULEMENT 10 % DES MINEURS SUIVIS PAR LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 14
II. DES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES DE PRISE EN CHARGE DES JEUNES FILLES LIÉES À LEUR TRÈS FAIBLE NOMBRE 16
A. CHAQUE TYPE DE PRISE EN CHARGE PRÉSENTE DES SPÉCIFICITÉS POUR LES JEUNES FILLES 16
1. La prise en charge en milieu ouvert 17
2. L’accueil en foyer ou en centre éducatif 18
3. L’incarcération 19
a. Le faible nombre de jeunes filles incarcérées a amené à les regrouper dans quelques établissements, parfois au détriment du maintien des liens familiaux et de la séparation avec les majeurs 20
b. Dans les établissements pénitentiaires pour mineurs, la gestion de la mixité peut être source de difficultés 22
4. Le cas particulier des mineures étrangères isolées exploitées par des réseaux de délinquance organisée 23
B. LA NÉCESSITÉ DE FAVORISER LA COHÉRENCE DU PARCOURS ET LA DIVERSITÉ DES MODES DE PRISE EN CHARGE 24
1. Poursuivre le travail de diversification des modes de prise en charge 25
2. Favoriser le retour des mineures vers le « droit commun » 26
3. Renforcer la cohérence des parcours des mineures 27
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA RAPPORTEURE POUR AVIS 63
La justice, depuis le début du mandat présidentiel de M. François Hollande et celui de la présente législature, constitue l’une des priorités de l’action menée par le Gouvernement. Année après année depuis la loi de finances pour 2013, dans un contexte budgétaire qui demeure globalement difficile et amène à engager un important effort de réduction des dépenses publiques dans un grand nombre de missions budgétaires, la mission « Justice » continue à bénéficier d’une augmentation de ses moyens.
Dans le projet de loi de finances pour 2015, le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » connaît une quasi-stabilité de ses crédits de paiement mais, surtout, de la création de 60 emplois. Cette évolution, pour modeste qu’elle puisse paraître, doit être soulignée, car elle intervient après plusieurs années de réduction brutale des crédits et des effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse sous la précédente législature. La première partie du présent avis présentera les crédits ouverts pour le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » dans le projet de loi de finances pour 2015.
Dans la seconde partie du présent avis, votre rapporteure pour avis a choisi de s’intéresser à la question de la prise en charge des jeunes filles auteures d’infractions. La délinquance des filles est très minoritaire dans la délinquance des mineurs, puisque les jeunes filles ne représentent que 17 % des condamnations de mineurs. Mais le fait que les jeunes filles soient une population très minoritaire parmi les mineurs auteurs d’infractions engendre des difficultés spécifiques dans leur prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, raison pour laquelle votre rapporteure pour avis a estimé nécessaire de s’intéresser à leur situation et aux pistes qui pourraient être envisagées pour améliorer leur prise en charge.
Pour nourrir sa réflexion sur cette question, votre rapporteure pour avis a entendu les représentants des deux directions du ministère de la Justice impliquées dans la prise en charge des mineurs auteurs d’infractions – la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et la celle de l’administration pénitentiaire –, les syndicats de la protection judiciaire de la jeunesse, l’association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), ainsi que deux chercheurs qui viennent de démarrer, à la demande de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, une étude sur la prise en charge des jeunes filles auteures d’infractions.
Votre rapporteure pour avis a également effectué plusieurs visites de terrain, en s’efforçant de se rendre dans des structures représentatives de la diversité des modes de prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, mais aussi dans des structures mixtes et dans d’autres n’accueillant que des jeunes filles. Elle s’est ainsi rendue à l’unité éducative d’activités de jour (UEAJ) de Chelles (Seine-et-Marne), structure de milieu ouvert qui accueille à la fois des filles et des garçons ; à l’établissement de placement éducatif (EPE) Salomon de Caus à Paris, foyer d’hébergement mixte dans lequel les mineurs placés sortent pendant la journée pour être scolarisés ou suivre des activités éducatives ; au centre éducatif renforcé (CER) Le Sextant à Vernioz (Isère), qui pratique des séjours dits « de rupture » exclusivement pour des jeunes filles ; à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis (Essonne), où les mineures sont incarcérées au sein de la maison d’arrêt des femmes ; enfin, à l’établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) de Meyzieu (Rhône), où les mineures sont incarcérées dans un établissement accueillant majoritairement des garçons, dont elles sont séparées pour l’hébergement mais avec lesquels elles participent aux activités éducatives.
Votre rapporteure pour avis adresse ses plus sincères remerciements à l’ensemble des personnes qu’elle a entendues à l’occasion de ces auditions et déplacements, en saluant leur extrême dévouement et leur grand professionnalisme pour accomplir, dans des conditions souvent difficiles, une mission essentielle pour notre pays : celle de contribuer à la reconstruction ou, parfois même, à la construction de jeunes qui, s’ils ont commis des infractions pénales méritant d’être sanctionnées, doivent être accompagnés sur le chemin de l’insertion dans la société.
LE BUDGET DE LA PROTECTION JUDICIAIRE
DE LA JEUNESSE POUR 2015
Dans le projet de loi de finances pour 2015, le projet de budget pour le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » traduit la poursuite de la priorité donnée, depuis le début du quinquennat de M. François Hollande, à la jeunesse et à la justice.
Entre 2007 et 2012, les crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse avaient significativement diminué, passant de 804 millions d’euros dans la loi de finances pour 2008 à 772 millions d’euros dans la loi de finances pour 2012, soit une baisse de - 4 %. Le plafond d’autorisation d’emploi était passé, quant à lui, de 9 027 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2008 à 8 395 ETP en 2012, soit une baisse de 632 ETPT (- 7 %). De l’avis unanime des professionnels de la justice des mineurs, la protection judiciaire de la jeunesse avait alors été sacrifiée dans une mise en œuvre sans discernement de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP).
Le budget pour 2013 avait permis de mettre un terme à l’effondrement des moyens consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse entre 2007 et 2012, en augmentant à nouveau les crédits de paiement (+ 2, 4 %) et le plafond d’autorisation d’emplois (+ 75 ETPT). Le budget pour 2014 avait été un budget de consolidation, avec des crédits de paiement en très légère baisse (- 0,6 %), mais un plafond d’autorisation d’emplois à nouveau en augmentation (+ 37 ETPT).
Dans un contexte économique et budgétaire qui reste contraint, le projet de budget du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » pour 2015 est, à nouveau, un budget satisfaisant, avec des crédits de paiement quasiment stables par rapport à 2014 (- 0,6 %) et un plafond d’autorisation d’emplois en hausse pour la troisième année consécutive, passant de 8 507 à 8 567 (+ 60 ETPT).
En 2014, l’architecture budgétaire du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » avait connu une évolution par rapport au projet de loi de finances pour 2013, puisque l’action n° 05 intitulée « Aide à la décision des magistrats : mineurs délinquants et mineurs en danger » avait été supprimée. Les crédits auparavant prévus pour cette action avaient été regroupés dans l’action n° 01 qui, jusqu’en 2013, s’intitulait « Mise en œuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants », et qui a été renommée, à compter du projet de loi de finances pour 2014, « Mise en œuvre des mesures judiciaires ». La mention des mineurs délinquants dans l’intitulé de l’action n° 01 s’expliquait par le fait qu’existait, jusqu’au projet de loi de finances pour 2011, une action n° 02 intitulée « Mise en œuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs ». La PJJ ayant vu son activité recentrée sur la prise en charge presque exclusive des mineurs délinquants, cette action n° 02 avait été supprimée dans le projet de loi de finances pour 2011. Depuis le projet de loi de finances pour 2014, la mention dans l’intitulé de l’action n° 01 des mineurs délinquants a donc été supprimée, pour tenir compte du fait que, dorénavant, la protection judiciaire de la jeunesse a une activité quasi exclusivement pénale.
Les tableaux suivants présentent la ventilation des crédits par action, ainsi que leur évolution sur un an. Les autorisations d’engagement (AE) sont en hausse baisse de + 0,1 %, tandis que les crédits de paiement (CP) diminuent de – 0,7 %.
Crédits votés en LFI pour 2013
Crédits consommés en 2013
Mise en œuvre des mesures judiciaires (libellé modifié dans PLF 2014) (Action 01)
Aide à la décision des magistrats : mineurs délinquants et mineurs en danger (Action 05)
Le tableau ci-dessous indique l’évolution du plafond d’autorisation d’emplois entre la loi de finances pour 2014 et le projet de loi de finances pour 2015, en indiquant la répartition par actions.
Plafond d’ETPT ouverts en LFI pour 2014
Évolution 2014/2015 en nombre d’ETPT
Évolution 2014/2015 en pourcentage
Cette évolution doit être replacée dans le contexte de celle des emplois à la protection judiciaire de la jeunesse depuis 2007 : après plusieurs années de très forte baisse (de 9 027 ETPT en 2008 à 8 395 ETPT en 2012, soit une baisse de 632 ETPT), la protection judiciaire de la jeunesse a bénéficié depuis trois ans de la création de 172 emplois, comme le montre le tableau ci-dessous.
ÉVOLUTION DU PLAFOND D’AUTORISATION D’EMPLOIS DU PROGRAMME
« PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE » ENTRE 2008 ET 2015
Plafond d’autorisation d’emplois (en ETPT)
Pour votre rapporteure pour avis, cette troisième augmentation consécutive est un signe très positif de la prise en compte de l’importance de la protection judiciaire de la jeunesse dans l’ensemble de la mission « Justice ». Pour autant, elle permet non pas de compenser totalement la baisse brutale des crédits et des emplois subie par cette administration avant 2012, mais seulement de réamorcer une dynamique positive.
En outre, comme l’a indiqué Mme Catherine Sultan, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, lors de son audition par votre rapporteure pour avis, les budgets pour 2014 et 2015 ont été construits en tenant compte des dépenses réelles constatées au cours de l’année précédente, en particulier pour les crédits destinés au paiement du secteur associatif habilité (SAH). En conséquence, elle a fait part d’une double inquiétude concernant la gestion de ces budgets. Pour la fin de l’exercice 2014, elle a attiré l’attention de votre rapporteure pour avis sur les difficultés que soulèverait le maintien du gel de la « réserve de précaution » qui avait été appliquée, en début d’exercice, sur les crédits ouverts pour le programme à hauteur de 8 % (1). Pour l’exercice 2015, elle a estimé qu’une réduction des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse en cours d’année par une loi de finances rectificative pourrait la mettre en situation extrêmement difficile.
Dans les deux cas, l’éventuelle baisse des crédits par rapport à ceux votés en loi de finances initiale risquerait de contraindre la protection judiciaire de la jeunesse à différer certains paiements, parmi lesquelles celui des sommes dues au SAH. Une telle mesure aboutirait à la reconstitution d’une dette vis-à-vis de ce secteur associatif, dette qui avait atteint 38 millions d’euros à la fin de l’année 2012 et qui a été progressivement résorbée en deux ans, grâce à l’ouverture dans les lois de finances pour 2013 et 2014 de crédits dédiés. La reconstitution d’une telle dette ne serait évidemment pas souhaitable, car elle risquerait de replonger dans de grandes difficultés financières des nombreuses associations partenaires de la protection judiciaire de la jeunesse.
Votre rapporteure pour avis estime donc particulièrement nécessaire que les crédits qui ont été votés pour la protection judiciaire de la jeunesse pour 2014 et ceux qui le seront pour 2015 soient respectés dans la phase de l’exécution du budget, afin de ne pas fragiliser le rétablissement de cette administration.
LA PRISE EN CHARGE DES JEUNES FILLES AUTEURES D’INFRACTIONS
Depuis son élection à la présidence de la République en mai 2012, M. François Hollande a fait des droits des femmes et de la réduction des inégalités entre les femmes et les hommes l’une de ses priorités d’action. Dans les Gouvernements de MM. Jean-Marc Ayrault et de M. Manuel Valls, un ministère des Droits des femmes a été créé. Une ambitieuse loi pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes a été promulguée le 4 août 2014 (2).
Dans le prolongement de cette préoccupation du Gouvernement et du Parlement pour les droits des femmes, votre rapporteure pour avis a souhaité s’intéresser dans le cadre de son avis budgétaire sur les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse pour 2015 à la question de la prise en charge des jeunes filles auteures d’infractions.
En effet, le fait que les jeunes filles demeurent une population très minoritaire parmi les mineurs auteurs d’infractions (I) engendre des difficultés spécifiques dans leur prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse (II).
I. LES JEUNES FILLES, UNE POPULATION TRÈS MINORITAIRE PARMI LES MINEURS AUTEURS D’INFRACTION ET PARMI LA POPULATION CONFIÉE À LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Les jeunes filles sont une population très minoritaire non seulement parmi les mineurs auteurs d’infraction, mais aussi parmi la population confiée à la protection judiciaire de la jeunesse : alors qu’elles représentent 17 % des mineurs condamnés (A), les filles auteures d’infractions ne constituent que 10 % des mineurs suivis par la protection judiciaire de la jeunesse (B).
A. LES FILLES REPRÉSENTENT 17 % DES MINEURS CONDAMNÉS…
Bien que la délinquance des mineurs ait pu, par le passé, être instrumentalisée pour durcir à l’excès la justice pénale des mineurs, les mineurs représentent, il faut le rappeler, une très faible part des auteurs d’infractions. Dans l’ensemble des condamnations pour crime, délit ou contravention de 5e classe prononcées par la justice pénale, la proportion des mineurs est inférieure à leur importance dans l’ensemble de la population.
Au 1er janvier 2014, les mineurs vivant en France étaient 14,6 millions, sur un total de 65,8 millions d’habitants, soit 22,2 % de l’ensemble de la population (3). Le tableau ci-après montre que, sur l’ensemble des condamnations prononcées par la justice en 2006 et 2011, les mineurs condamnés représentaient moins de 10 % de l’ensemble des condamnations pénales prononcées (9 % en 2006 ; 8,5 % en 2011).
C’est pour les crimes que la part des mineurs dans les condamnations est la plus élevée (respectivement 19,1 % en 2006 et 20,7 % en 2011). Mais, d’une part, le nombre de condamnations de mineurs pour crimes a baissé entre 2006 et 2011 (de 636 à 518) et, d’autre part, ce pourcentage demeure inférieur à la part des mineurs dans l’ensemble de la population. Pour les délits, la part des mineurs dans l’ensemble des condamnations correspond à moins de la moitié de leur importance dans l’ensemble de la population, avec 9,4 % des condamnations correctionnelles en 2006 et 8,9 % en 2011.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE MINEURS CONDAMNÉS POUR CRIME, DÉLIT OU CONTRAVENTION DE 5E CLASSE ENTRE 2006 ET 2011
ET DE LA PART DES MINEURS DANS L’ENSEMBLE DES CONDAMNATIONS
Mineurs de 13 à moins de 16 ans
Mineurs de 16 à moins de 18 ans
Ensemble des mineurs
Ensemble des condamnations
Part des mineurs dans l’ensemble des condamnations
575 646
Source : Ministère de la Justice, Annuaires statistiques de la Justice 2007 et 2012
Les jeunes filles auteures d’infractions constituent une population très minoritaire au sein de la population des mineurs auteurs d’infractions, elle-même minoritaire parmi l’ensemble des auteurs d’infractions. Selon les données communiquées à votre rapporteure pour avis par le ministère de la Justice, la part des filles dans l’ensemble des condamnations de mineurs était ainsi, en 2013, de 17 %.
Cependant, la délinquance des filles a connu une évolution plus importante que celle des garçons au cours de la décennie passée. Ainsi, entre 2003 et 2013, la progression du nombre de filles mises en cause, tous motifs confondus, a été nettement supérieure à celle des garçons (+ 40 % pour les filles, contre + 3 % pour les garçons). En particulier, si le nombre de garçons mis en cause pour vols a diminué de - 15 %, celui-ci a augmenté de + 25 % pour les filles. Pour les violences contre les personnes, l’augmentation du nombre de faits a été de + 37 % chez les garçons et de + 108 % pour les filles.
En 2013, chez les filles et les garçons, la part des vols dans l’ensemble des infractions commises par des mineurs représentait respectivement 48 % et 38 %, celle des violences 26 % et 22 % et la part des infractions à la législation des stupéfiants, des destructions et autres infractions 25 % et 39 %. Les vols sont donc nettement l’infraction majoritaire chez les filles (48 %) alors que chez les garçons cette infraction (38 %) est comparable aux destructions et autres infractions (39 %).
La répartition par classe d’âges des filles est presque identique à celle des garçons. Schématiquement, les 13-15 ans, les 16-17 ans et les plus de 18 ans représentent respectivement 30 %, 50 % et 20 % de la population mineure suivie par la protection judiciaire de la jeunesse.
B. … MAIS SEULEMENT 10 % DES MINEURS SUIVIS PAR LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Toujours en 2013, parmi les mineurs délinquants confiés aux secteurs public et associatif de la protection judiciaire de la jeunesse, le taux de filles était de 10 %, réparties entre 9 % pour le placement judiciaire et le milieu ouvert et 13 % pour les mesures d’investigation.
La part des mineures suivies par la protection judiciaire de la jeunesse dans l’ensemble des mineurs qui lui sont confiés (10 %) est donc inférieure à la part des mineures dans les condamnations (17 %). Cette situation s’explique, selon les professionnels rencontrés par votre rapporteure pour avis lors de ses auditions et de ses déplacements, par deux facteurs principaux.
Tout d’abord, pour une même infraction de faible gravité, les magistrats peuvent avoir une certaine propension à prononcer des mesures moins lourdes pour les filles que pour les garçons. Cette tendance peut s’expliquer par l’idée, plus ou moins consciente chez les magistrats, qu’un simple rappel à la loi peut suffire pour une adolescente là où un encadrement et un accompagnement sont nécessaires pour les adolescents.
Ensuite, les cas de jeunes commettant un acte d’une particulière gravité sans avoir aucun antécédent judiciaire et sans être connues de la protection judiciaire de la jeunesse seraient plus fréquents chez les filles que chez les garçons.
Mais ce moindre niveau de suivi global par la protection judiciaire de la jeunesse se traduit aussi, selon les professionnels entendus par votre rapporteure pour avis, par le fait que les jeunes filles se trouvent fréquemment dans des situations personnelles plus dégradées que celles des garçons sur les plans psychologique ou psychiatrique, familial, social, sanitaire et scolaire. Laissées plus longtemps à elles-mêmes que les garçons, sans mesure d’accompagnement psychologique, social ou scolaire dont elles auraient pourtant sans doute autant besoin que les garçons, les jeunes filles pâtissent alors à retardement de la « bienveillance » dont elles ont pu bénéficier lors de leurs premiers passages à l’acte.
Enfin, la part des mineures incarcérées parmi l’ensemble des mineurs incarcérés est encore plus faible. La population des mineurs détenus est une population minoritaire : au 1er janvier 2014, sur 68 295 personnes détenues, 731 étaient des mineurs, soit 1,07 %. La part des mineurs dans l’ensemble de la population incarcérée est constante depuis plus de dix ans, comprise entre 1 % et 1,2 %. Au sein de la population des mineurs détenus, le tableau ci-après montre que les jeunes filles constituent, elles aussi, une population très minoritaire, puisque leur nombre a varié, au cours des dix dernières années, entre 17 au plus bas en 2011 et 47 au plus haut en 2006. En tout état de cause, la part des filles dans l’ensemble des mineurs détenus n’a jamais dépassé 6,4 %.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DES MINEURES DÉTENUES ET DE LEUR PART
PARMI L’ENSEMBLE DES MINEURS DÉTENUS ENTRE 2004 ET 2014
Au 1er janvier…
Nombre total de mineurs détenus
Nombre de mineures détenues
Part des mineures parmi l’ensemble des mineurs détenus
En raison du très faible nombre de jeunes filles suivies par la protection judiciaire de la jeunesse, leur prise en charge présente un certain nombre de difficultés spécifiques.
II. DES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES DE PRISE EN CHARGE DES JEUNES FILLES LIÉES À LEUR TRÈS FAIBLE NOMBRE
Le faible nombre de jeunes filles suivies par la protection judiciaire de la jeunesse engendre des difficultés spécifiques de prise en charge, quel qu’en soit le type (A). Pour répondre à ces difficultés, un effort particulier doit être fait pour favoriser la cohérence du parcours et la diversité des modes de prise en charge (B).
A. CHAQUE TYPE DE PRISE EN CHARGE PRÉSENTE DES SPÉCIFICITÉS POUR LES JEUNES FILLES
Chaque type de prise en charge présente des spécificités pour les jeunes filles, que celle-ci ait lieu en milieu ouvert (1), en foyer ou en centre éducatif (2) ou en incarcération (3). Enfin, le public des mineures étrangères isolées exploitées par des réseaux de délinquance organisée constitue un cas particulier, en raison de la difficulté à trouver des solutions adaptées pour ces jeunes filles (4).
1. La prise en charge en milieu ouvert
La majorité des mineurs suivis par la protection judiciaire de la jeunesse ne fait pas l’objet d’une mesure de placement ou d’incarcération, mais seulement d’une mesure de suivi en milieu ouvert. Ce suivi, exercé dans le cadre des services territoriaux éducatifs de milieu ouvert (STEMO) ou des unités éducatives d’activités de jour (UEAJ), peut consister, selon la situation du mineur et son niveau d’insertion sociale et scolaire, en des entretiens avec un éducateur dans les locaux de la protection judiciaire de la jeunesse, en une intervention éducative en lien avec la famille ou, le cas échéant, en la mise en place d’activités de jour.
Les activités de jour, principalement destinées aux mineurs en situation de décrochage scolaire, ont pour objet de permettre la reprise progressive d’une scolarisation ou l’entrée dans un cursus de formation professionnelle, à travers des enseignements des savoirs fondamentaux et des enseignements techniques. Les activités y sont mises en place dans le cadre de petits groupes, afin de permettre un suivi individualisé et d’éviter de reproduire un mode de fonctionnement qui ressemblerait trop à celui de l’école, avec laquelle les mineurs sont souvent en situation de rupture. Des ateliers de découverte de certaines activités professionnelles sont également mis en place, pour favoriser la recherche par les jeunes d’une filière de formation professionnelle. L’objectif ultime de la prise en charge est de ramener les jeunes vers les dispositifs scolaires ou de formation professionnelle de droit commun.
Lors de sa visite à l’UEAJ de Chelles, en Seine-et-Marne, les personnels de cette unité ont indiqué à votre rapporteure pour avis que la part des mineures qui y étaient accueillies était extrêmement faible par rapport à celle des garçons, de l’ordre de 2 %. Lorsqu’une jeune fille est accueillie au sein de l’UEAJ, sa présence est jugée positive dans la dynamique du groupe auquel elle appartient. En milieu ouvert, la mixité n’est nullement vécue comme une difficulté, mais au contraire comme un élément positif.
La principale difficulté pouvant se présenter dans le cadre du milieu ouvert réside dans le fait que les activités mises en œuvre au sein des UEAJ peuvent être, dans certains cas, davantage adaptées aux métiers généralement recherchés par les garçons qu’à ceux visés par les filles. Notamment, la filière du bâtiment peut ne pas correspondre aux attentes de certaines jeunes filles, même si cette filière attire aussi parfois – et même de plus en plus – des femmes. En tout état de cause, la finalité de la prise en charge en milieu ouvert est de ramener les jeunes vers le « droit commun », c’est-à-dire de leur permettre de se rescolariser ou de s’engager dans un parcours de formation professionnelle avec l’ensemble des jeunes de leur âge. Cette difficulté relative peut et doit donc être résolue à travers le développement d’un travail en partenariat avec les dispositifs de formation extérieurs à la protection judiciaire de la jeunesse.
2. L’accueil en foyer ou en centre éducatif
Bien plus qu’en milieu ouvert, c’est surtout lorsqu’un placement en foyer ou en centre éducatif renforcé ou fermé est ordonné par le juge que la prise en charge des jeunes filles peut soulever des difficultés. En effet, la cohabitation de jour comme de nuit d’adolescents pour lesquels le rapport à l’autre sexe est forcément, du fait même de leur âge, source de questionnement et de difficultés de positionnement, peut s’avérer extrêmement délicate. Cette cohabitation peut être d’autant plus difficile que, parmi les jeunes pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, certains sont parfois très perturbés psychologiquement et susceptibles de passages à l’acte violents, d’autres sont des auteurs d’agressions sexuelles qu’il est préférable d’éviter de placer en situation de risque de récidive par une trop grande proximité avec des jeunes filles, enfin d’autres ont été victimes de violences ou d’agressions sexuelles. De plus, la configuration des lieux dans certains foyers ou centres éducatifs peut ne pas permettre la cohabitation des garçons et des filles dans des conditions permettant de garantir l’intimité des uns et des autres de manière satisfaisante.
Le très faible nombre de jeunes filles prises en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, ajouté à ces difficultés à faire cohabiter dans un même lieu garçons et filles, explique que la majorité des lieux d’hébergement du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse n’est pas pratiquement en mesure d’accueillir des jeunes filles, quand bien même ils sont théoriquement censés le faire. En effet, le recentrage de l’activité de la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge des mineurs « au pénal » a entraîné un recul de la présence des filles dans les foyers du secteur public. À l’époque où, avant 2008, les foyers de la protection judiciaire de la jeunesse accueillaient à la fois des mineurs auteurs d’infractions et des mineurs en danger dans le cadre d’une mesure de protection de l’enfance, la mixité était plus importante dans les foyers, les filles et les garçons étant tout autant susceptibles de se trouver dans une situation de danger justifiant leur placement.
En revanche, une plus grande mixité perdure dans les foyers du secteur associatif habilité (SAH) ayant une double habilitation au titre de la protection judiciaire de la jeunesse pour la prise en charge de mineurs au pénal, d’une part, et de l’aide sociale à l’enfance pour la prise en charge de mineurs en danger, d’autre part.
En tout état de cause, la très grande majorité des professionnels que votre rapporteure pour avis a entendus a souligné qu’il était nécessaire, pour que la mixité puisse fonctionner correctement dans une structure d’hébergement, sans mettre en danger les jeunes filles et déstabiliser le collectif, que la part des jeunes filles dans le collectif soit suffisante pour éviter leur isolement. Sur un groupe de dix ou douze jeunes, un minimum de trois ou quatre filles semble requis pour que les jeunes filles ne soient pas en danger. En deçà, les jeunes filles sont trop isolées pour pouvoir vivre sereinement au sein du collectif et pour que leur sécurité soit garantie.
Or, le faible nombre de jeunes filles suivies par la protection judiciaire de la jeunesse et faisant l’objet d’une mesure de placement ne permet que très exceptionnellement d’atteindre ce « seuil critique », sauf à regrouper les jeunes filles d’une interrégion – voire de plusieurs interrégions – dans un seul et même lieu d’hébergement. Mais, dans ce cas, les jeunes filles risquent de se trouver placées très loin de leur milieu de vie ordinaire, ce qui peut compliquer très sérieusement le maintien des relations familiales, l’insertion scolaire ou professionnalisante et la préparation de l’« après-placement ».
Pour ces raisons, le placement en foyer ou en centre éducatif semble devoir être utilisé, pour les jeunes filles, avec prudence, en cherchant à éviter autant que faire se peut le double écueil de l’isolement dans une structure comprenant une trop forte proportion de garçons et d’un éloignement excessif du milieu de vie habituel. Dans la mesure du possible, lorsque le placement d’une jeune fille en foyer présenterait trop d’inconvénients en la plaçant dans un collectif trop masculin ou en l’éloignant trop de son milieu de vie habituel alors qu’un tel éloignement n’est pas nécessaire, il paraît donc souhaitable de privilégier les autres modes de placement, tels que le placement en famille d’accueil (4).
En outre, lorsqu’un placement en foyer ou en centre éducatif est nécessaire, les placements préparés doivent être privilégiés afin de permettre la présence simultanée d’un nombre suffisant de filles au sein du groupe de mineurs accueillis dans la structure. Seule une préparation des placements peut assurer que le « seuil critique » soit atteint, les placements en urgence ne pouvant aboutir, compte tenu de la forte disproportion entre les filles et les garçons parmi les jeunes suivis par la protection judiciaire de la jeunesse, qu’à la constitution de groupes très majoritairement masculins.
3. L’incarcération
Comme votre rapporteure pour avis l’a souligné précédemment (5), le nombre de mineures détenues est très faible, pouvant varier entre vingt et quarante jeunes filles pour l’ensemble de la France. Au 1er janvier 2014, 30 filles étaient incarcérées, représentant 4,1 % des 731 mineurs détenus et 0,04 % des 68 295 personnes détenues en France.
Le faible nombre de jeunes filles incarcérées a amené l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse à les regrouper dans quelques établissements, parfois au détriment du maintien des liens familiaux et de la séparation avec les majeurs (a). Dans les EPM, la gestion de la mixité peut être source de difficultés dans le quotidien de la vie en détention (b).
a. Le faible nombre de jeunes filles incarcérées a amené à les regrouper dans quelques établissements, parfois au détriment du maintien des liens familiaux et de la séparation avec les majeurs
La première conséquence du très faible nombre de mineures détenues est la très grande irrégularité des entrées en détention, comme l’ont souligné les personnels de l’EPM de Meyzieu que votre rapporteure pour avis a visités. L’unité de six places réservée aux filles peut, selon les périodes, n’accueillir aucune mineure ou en accueillir quatre ou cinq. M. Jean-Michel Clément, rapporteur pour avis sur les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse pour le projet de loi de finances pour 2014, avait également souligné cette situation à propos du centre pénitentiaire pour femmes de Rennes qu’il avait visité : « Le centre pénitentiaire, au sein duquel des cellules du quartier maison d’arrêt sont dédiées à l’accueil des mineures détenues sans pour autant constituer à proprement parler un quartier séparé, peut n’accueillir aucune mineure pendant plusieurs mois, puis en accueillir brusquement plusieurs – jusqu’à cinq – en quelques semaines » (6).
La situation est différente à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis, que votre rapporteure pour avis a également visitée, car la région francilienne concentre une part importante de la délinquance. Cette situation tient à la fois à la présence de nombreuses zones sensibles dont est issue une proportion importante des mineurs auteurs d’infractions, mais aussi, depuis quelques années, à la présence de mineures étrangères isolées originaires de différents pays d’Europe de l’est. De ce fait, la partie de la maison d’arrêt des femmes réservée à l’incarcération des mineures n’est jamais inoccupée et a même connu, au cours des derniers mois, une augmentation sensible de son occupation.
Le faible nombre de mineures détenues et l’irrégularité de leurs entrées en détention ont amené l’administration pénitentiaire, en lien avec la protection judiciaire de la jeunesse, à faire le choix de regrouper les mineures détenues dans sept établissements pénitentiaires. En application d’une circulaire de la ministre de la Justice en date du 24 mai 2013 relative au régime de détention des mineurs (7), sept établissements ont été retenus pour l’incarcération des mineures, sur la base des quatre critères suivants :
« — déterminer un nombre d’établissements permettant d’atteindre, pour chacun d’eux, un seuil constant de mineures autour de trois à quatre jeunes filles ;
« — définir des quartiers mineures pour filles dans des établissements ou quartiers pour femmes afin d’être en conformité avec la réglementation et en adéquation avec les besoins en termes d’effectifs de personnel de surveillance féminin ;
« — privilégier les établissements qui disposent déjà d’un quartier des mineurs afin de permettre aux jeunes filles de bénéficier du dispositif de prise en charge PJJ existant ;
« — déterminer un lieu de détention pertinent en termes de proximité relative, tant pour les familles que pour les partenaires institutionnels (magistrats, police, gendarmerie), en privilégiant notamment les établissements bénéficiant de moyens d’accès développés. »
Les sept établissements retenus pour l’incarcération des jeunes filles sont, d’une part, quatre établissements pour femmes comportant des places réservées pour les mineures – les centres pénitentiaires de Rennes (Ille-et-Vilaine) et des Baumettes à Marseille (Bouches-du-Rhône), et les maisons d’arrêt de Fleury-Mérogis (Essonne) et d’Épinal (Vosges) – et, d’autre part, trois des six EPM – ceux de Lavaur (Tarn), Meyzieu (Rhône) et Quiévrechain (Nord).
Le choix du regroupement des mineures dans un nombre limité d’établissements était certainement inévitable, sous peine de permettre l’incarcération de jeunes filles dans des établissements pour femmes dépourvus de service éducatif de la protection judiciaire de la jeunesse et dans lesquels elles seraient totalement isolées, faute de pouvoir avoir des contacts avec les majeures. Pour autant, ce choix présente deux inconvénients majeurs.
Le premier tient au fait que les mineures peuvent se trouver incarcérées très loin de leur lieu de vie habituel, beaucoup plus loin que ne le sont généralement les garçons. Certes, dans certaines situations de familles dont les parents sont eux-mêmes délinquants ou ont un mode de vie incompatible avec les besoins éducatifs de la mineure, cet éloignement peut être salutaire. Mais il est aussi des situations dans lesquelles le maintien ou la restauration des liens familiaux peut être nécessaire pour la jeune fille, auquel cas l’éloignement du lieu d’incarcération constituera un frein au travail éducatif qui pourra être accompli avec elle et sa famille. Cette difficulté avait déjà été soulignée par M. Jean-Michel Clément dans son avis budgétaire sur les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse dans le projet de loi de finances pour 2014 : « Le fait que les établissements pouvant accueillir ces mineures soient peu nombreux peut entraîner un éloignement du lieu de vie habituel de la mineure et des difficultés à maintenir les liens familiaux plus importantes que pour les garçons, qui peuvent être incarcérés dans des établissements couvrant plus largement le territoire national. » (8)
Le second inconvénient de ce regroupement réside, dans les quatre établissements pour femmes majeures dans lesquelles les mineures peuvent être incarcérées, dans la difficulté à donner sa pleine effectivité au principe de la séparation des mineures et des majeures. En effet, les articles R. 57-9-12 et R. 57-9-17 du code de procédure pénale prévoient que les personnes mineures ne peuvent être incarcérées qu’avec d’autres personnes mineures, et que ce n’est qu’« à titre exceptionnel » que le chef d’établissement peut « autoriser la participation d’une personne détenue mineure aux activités organisées dans l’établissement pénitentiaire avec des personnes détenues majeures, si l’intérêt du mineur le justifie ». Mais, en réalité, les parties des établissements pénitentiaires pour femmes réservées aux mineures sont loin d’être imperméables de celles réservées aux majeures. Votre rapporteure pour avis a pu le constater lors de sa visite de la maison d’arrêt des femmes de Fleury-Mérogis, où la structure même des bâtiments rend impossible cette séparation, car les cours de promenade utilisées par les mineures sont entourées de cellules occupées par des femmes majeures.
Pour votre rapporteure pour avis, il serait souhaitable que la direction de l’administration pénitentiaire puisse, au cas par cas et en fonction des spécificités architecturales locales, trouver des solutions permettant de mieux garantir l’absence de contact des détenues mineures avec les détenues majeures.
b. Dans les établissements pénitentiaires pour mineurs, la gestion de la mixité peut être source de difficultés
Si, dans les quatre établissements pénitentiaires pour femmes qui accueillent des mineures, la mixité des publics mineurs/majeurs peut être problématique, dans les EPM, c’est la gestion de la mixité garçons/filles qui peut être source de difficultés.
Dans un rapport d’information présenté en 2011 sur les centres éducatifs fermés et les EPM, les sénateurs Jean-Claude Peyronnet et François Pillet avaient relevé que « la cohabitation avec les garçons expose les mineures à des invectives permanentes qui pèsent sur le climat de la détention » (9). Cette tendance des mineurs détenus à invectiver depuis leur cellule toutes les personnes qui se déplacent dans l’établissement, qu’il s’agisse du personnel de l’établissement, de visiteurs ou d’autres détenus, ne vise pas exclusivement les filles, mais elle peut se révéler particulièrement difficile à supporter pour ces dernières. Les personnels de l’EPM de Meyzieu que votre rapporteure pour avis a entendus lors de sa visite dans cet établissement ont confirmé l’existence de cette difficulté, qui a été partiellement résolue en plaçant, devant la cour de promenade de chacune des unités d’hébergement, des panneaux métalliques empêchant de voir les cours depuis les cellules. Cependant, si elle protège l’ensemble des mineurs et plus particulièrement les filles des divers cris, provocations ou insultes des autres détenus, cette installation a eu pour effet d’obscurcir les cours de promenade et de renforcer le sentiment de confinement que les jeunes peuvent y ressentir. En revanche, le terrain de sport de l’établissement qui se trouve au centre des unités d’hébergement demeure visible depuis les cellules, ce qui constitue, selon les personnels de l’établissement, un frein à une pratique sportive des jeunes filles dans des conditions sereines.
Dans son avis précité, notre collègue Jean-Michel Clément avait souligné que ce phénomène avait « été en partie à l’origine de la décision des EPM de Marseille, Orvault et Porcheville de ne pas accueillir de jeunes filles » (10). Les sénateurs Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, dans leur rapport d’information précité, avaient regretté que la mixité ait été abandonnée dans la moitié des EPM, ce renoncement ayant « pour conséquence le maintien des jeunes filles au sein des quartiers pour femmes des maisons d’arrêt ou des établissements pour peines, au mépris de la règle de séparation stricte entre majeurs et mineurs » et les privant « du déploiement considérable de moyens propres aux EPM ainsi réservés de facto aux garçons » (11).
Par exemple, pour la région Île-de-France ou la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, on peut se demander s’il n’y aurait pas un intérêt à ce que certaines mineures aujourd’hui incarcérées à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis et au centre pénitentiaire des Baumettes le soient plutôt, respectivement, dans les EPM de Porcheville, dans les Yvelines, et de Marseille. Dans l’Ouest de la France, l’accueil de mineures à l’EPM d’Orvault (Loire-Atlantique) pourrait permettre de combler un certain « vide » de la cartographie pénitentiaire pour les jeunes filles dans cette partie de la France, qui a pour conséquence qu’une jeune fille originaire de Vendée ou de Charente-Maritime, par exemple, doit être incarcérée soit à Rennes, soit à Lavaur, soit à Fleury-Mérogis, dans tous les cas à plusieurs heures de route de son département d’origine.
Cette extension de la mixité dans les EPM pourrait permettre de garantir l’absence de contact avec des majeures, qui ne peut pas être convenablement assurée aujourd’hui dans les établissements pour femmes, tout en introduisant une mixité dans ces EPM qui, comme les personnes entendues par votre rapporteure pour avis l’ont souligné, peut être un levier éducatif intéressant. En effet, dans le cadre des activités éducatives mises en place dans les EPM, qu’il s’agisse de la scolarité ou des activités organisées par les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, la mixité est la règle et rend possible un travail d’apprentissage du respect de l’altérité et de restauration de l’image de la femme, souvent dégradée chez nombre de jeunes garçons.
4. Le cas particulier des mineures étrangères isolées exploitées par des réseaux de délinquance organisée
Au cours des auditions qu’elle a menées et des déplacements qu’elle a effectués, l’attention de votre rapporteure pour avis a été attirée à de nombreuses reprises sur la situation particulière des mineures étrangères isolées, originaires de différents pays d’Europe de l’Est, qui se trouvent soumises à l’exploitation de réseaux de délinquance organisée – cette exploitation étant, parfois, le fait de leurs propres parents. Contraintes par ces réseaux à réaliser des vols, des cambriolages ou des escroqueries ou à se livrer à la mendicité, ces filles souvent très jeunes font l’objet d’interpellations fréquentes suivies de nombreuses mesures successives d’incarcération.
En effet, lorsqu’elles sont placées dans des foyers de type classique, ces mineures demeurent le plus souvent sous le contrôle du réseau qui les exploite. La majorité d’entre elles sont ainsi, sous la contrainte des membres du réseau, poussées à fuguer. Pour éviter la fin rapide de la prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, et bien plus qu’en raison de la gravité intrinsèque de leurs actes – souvent faible pour chaque acte pris individuellement, mais commis de façon répétée –, ces jeunes filles font souvent l’objet de mesures coercitives, décidées en quelque sorte par défaut. Cette propension forte à incarcérer les mineures étrangères isolées explique que les filles de 13 à 15 ans représentent 35 % des mineures incarcérées, alors que les garçons de cette tranche d’âge ne forment que 14 % des garçons incarcérés.
Tant à l’EPM de Meyzieu qu’à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis, les personnels rencontrés par votre rapporteure pour avis ont indiqué que la prison pouvait, parfois, permettre à ces jeunes filles d’échapper temporairement à l’emprise du réseau et constituer pour elles une « respiration » dans un parcours de vie particulièrement difficile. Elles manifestent souvent un grand intérêt pour les activités éducatives qui leur sont proposées et sont fortement demandeuses de l’attention des adultes. En outre, plus souvent que les garçons qui peuvent espérer progresser dans la hiérarchie du réseau auquel ils appartiennent, les filles souhaiteraient pouvoir échapper au mode de vie précaire et dangereux qui leur a été imposé. Pour votre rapporteure pour avis, une attention particulière devrait être portée à ces jeunes filles par la protection judiciaire de la jeunesse, en lien avec les conseils généraux, pour tenter de trouver des solutions innovantes pouvant permettre de les faire échapper à l’emprise du réseau qui les exploite tout en évitant, davantage qu’aujourd’hui, le passage par une incarcération.
B. LA NÉCESSITÉ DE FAVORISER LA COHÉRENCE DU PARCOURS ET LA DIVERSITÉ DES MODES DE PRISE EN CHARGE
En octobre 2012, notre collègue Jean-Michel Clément avait consacré son avis budgétaire sur les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse dans le projet de loi de finances pour 2013 à la question de la diversité des modes de placement des mineurs délinquants. Il avait, très justement, souligné que « [l]e parcours judiciaire d’un mineur faisant l’objet d’une décision de placement doit être pensé de façon globale, avec une cohérence et une progressivité qui doivent permettre de conduire ce mineur à l’autonomie » (12).
Dans le projet annuel de performances de la mission « Justice » pour 2015, la présentation stratégique du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » fait également de la cohérence du parcours et de la diversité des réponses des objectifs centraux de la politique publique de prise en charge des mineurs auteurs d’infractions : « L’adaptation de la réponse et sa cohérence avec le parcours de vie de l’adolescent nécessitent également une diversification des réponses dont le territoire doit être garant. Ces réponses doivent tendre vers un objectif de prévention de la récidive ou de la réitération et plus largement vers un objectif de réinsertion. » (13)
Si ces objectifs doivent être poursuivis pour l’ensemble des mineurs pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, ils apparaissent d’autant plus importants pour les jeunes filles que leur faible nombre rend parfois difficile leur intégration dans des structures collectives dans lesquelles les garçons sont majoritaires. Pour ces raisons, votre rapporteure pour avis estime indispensable de poursuivre le travail de diversification des modes de prise en charge qui a été engagé depuis quelques années par la protection judiciaire de la jeunesse (1), de favoriser le retour des mineures vers le « droit commun » (2) et de renforcer la cohérence des parcours des jeunes filles (3).
1. Poursuivre le travail de diversification des modes de prise en charge
Compte tenu des difficultés inhérentes à l’accueil des jeunes filles dans des structures d’hébergement collectif, deux solutions alternatives peuvent être particulièrement adaptées pour elles : le placement en famille d’accueil et le recours à l’hébergement individualisé.
Institution ancienne, à l’origine utilisée pour accueillir des enfants placés dans le cadre civil de l’aide sociale à l’enfance, des adultes handicapés ou des personnes âgées, le placement en famille d’accueil est de développement plus récent pour les mineurs délinquants, puisqu’il n’a commencé à être utilisé que dans les années 1970. Le rôle de la famille d’accueil est de veiller à l’accueil matériel du mineur, à sa santé, à sa sécurité et à son développement intellectuel et physique. Les qualités requises par la protection judiciaire de la jeunesse pour exercer cette fonction sont « une disponibilité suffisante » et la capacité à « faire preuve de discrétion sur la situation du mineur » (14). Les familles d’accueil s’engagent à recevoir les visites des éducateurs et psychologues de la protection judiciaire de la jeunesse chaque fois que cela est nécessaire et à les informer en cas d’incident ou de difficulté.
À l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2013, Mme la garde des Sceaux avait annoncé une revalorisation de l’indemnité journalière versée aux familles d’accueil – passée de 31 € à 36 € – et le lancement d’une campagne de recrutement de familles d’accueil pour porter le nombre de familles susceptibles d’accueillir des jeunes placés par la protection judiciaire de la jeunesse de 400 à 450 (15). Cet objectif a été atteint, et même dépassé, puisque l’on dénombrait, au 1er octobre 2014, 474 familles d’accueil. Votre rapporteure pour avis ne peut que se réjouir du développement de ce mode d’accueil des jeunes pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, qui peut être particulièrement approprié pour les jeunes filles.
L’hébergement individualisé est une autre solution de placement des mineurs qui peut se révéler particulièrement adaptée pour les jeunes filles. Il consiste à rechercher, en dehors du réseau de foyers ou d’établissements relevant de l’hébergement collectif spécialisé ou non spécialisé, une solution de placement individualisé destinée à répondre à la situation particulière d’un mineur. Selon les cas, ces placements peuvent avoir lieu en foyer de jeunes travailleurs, en résidence sociale ou encore en internat scolaire. Dans ces situations, il incombe à la protection judiciaire de la jeunesse ou, par délégation, au secteur associatif habilité, de rechercher pour le mineur la solution la mieux adaptée à sa situation particulière. Dans le secteur public, la recherche de l’hébergement ainsi que l’accompagnement éducatif du mineur sont assurés par les unités éducatives d’hébergement diversifié (UEHD), qui sont rattachées aux établissements de placement éducatif (EPE). Dans le SAH, ces missions sont assurées par les centres d’hébergement diversifié.
Entre 2012 et 2014, le nombre d’UEHD est passé de 14 à 58, traduisant un réel effort de diversification des modes de prise en charge des mineurs par la protection judiciaire de la jeunesse. Pour votre rapporteure pour avis, cet effort de diversification des modes de placement doit être poursuivi : bénéfique pour l’ensemble des mineurs, ce type de placement l’est plus encore pour les jeunes filles dont le faible nombre impose de rechercher les solutions individuelles les plus adaptées, afin d’éviter le placement en hébergement collectif lorsqu’il n’est pas parfaitement approprié dans leur situation.
2. Favoriser le retour des mineures vers le « droit commun »
Les mineurs pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse n’ont pas vocation à être suivis par cette institution tout au long de leur adolescence. Chaque fois que possible, et surtout dès que possible, les mineurs dont la poursuite de la formation ou de la scolarité peut s’accomplir dans le cadre du « droit commun » – dans les collèges, lycées ou centres de formation fréquentés par les jeunes de leur âge – doivent pouvoir y retourner. Pourtant, comme ont pu en témoigner les professionnels entendus par votre rapporteure pour avis, ce retour vers le « droit commun » est souvent difficile à organiser, du fait d’une certaine stigmatisation dont peuvent souffrir les jeunes passés par une prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse.
Les personnels de l’établissement de placement éducatif Salomon de Caus à Paris ont souligné que l’inscription ou la réinscription dans un établissement scolaire finissait généralement par être obtenue, mais qu’elle nécessitait souvent de longues et difficiles tractations avec les établissements, en particulier quand ceux-ci avaient déjà accueilli le mineur concerné et l’avaient exclu.
Les personnels de l’UEAJ de Chelles, quant à eux, ont souligné qu’un important effort partenarial avait été accompli au cours des années passées pour favoriser la transition entre la prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse et l’intégration dans les dispositifs de scolarité, de formation ou d’insertion de droit commun, mais que ce travail devait encore être approfondi pour mettre en place de véritables passerelles qui ne relèvent pas du parcours d’obstacles administratif.
En particulier, il serait nécessaire que les compétences acquises par les jeunes dans le cadre de leur prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse puissent, plus systématiquement, être formalisées dans des documents reconnus par le ministère de l’Éducation nationale, le ministère de l’Emploi ou encore Pôle Emploi. Ces compétences ne peuvent toutes donner lieu à l’établissement d’un diplôme au sens strict, car le niveau de départ des jeunes pris en charge est souvent trop faible pour permettre de démarrer et, surtout, d’achever une formation diplômante dans le temps de la prise en charge. Mais la protection judiciaire de la jeunesse, qui dispose d’un corps de professeurs techniques dans des disciplines très diverses, devrait pouvoir, à tout le moins, attester de l’acquisition de certaines compétences, ce qui permettrait de valoriser les efforts accomplis par les jeunes et de favoriser leur réinscription dans le cadre du droit commun.
3. Renforcer la cohérence des parcours des mineures
Lors des échanges qu’elle a eus au cours de ses visites avec les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse ou de l’administration pénitentiaire, votre rapporteure pour avis a été frappée par la dimension chaotique de certains parcours de mineures qui lui ont été donnés en exemple. Parfois placées en urgence dans un foyer d’hébergement collectif dans lequel elles ne parviennent pas à s’intégrer, ou encore incarcérées pour deux mois avant de retourner dans leur famille faute d’autre solution disponible, les jeunes filles suivies par la protection judiciaire de la jeunesse subissent, trop souvent, les difficultés de l’institution à concevoir et mettre en œuvre un parcours éducatif cohérent.
Dans le but d’accélérer la mise à exécution des décisions de justice concernant les mineurs et de renforcer la cohérence des parcours, la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l’exécution des peines a introduit dans l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante un article 12-3 prévoyant que tout mineur faisant l’objet d’une décision exécutoire ordonnant une mesure ou une sanction éducatives ou prononçant une peine autre qu’une peine d’emprisonnement ferme doit être convoqué à comparaître, dans un délai maximal de cinq jours ouvrables, devant le service de la protection judiciaire de la jeunesse désigné pour la mise en œuvre de la décision. Pour donner une réelle effectivité à cette saisine rapide du service chargé de mettre en œuvre la mesure ou la peine, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a généralisé la désignation d’un « éducateur référent » pour chaque jeune, qui avait été précédemment expérimentée dans certaines régions. Cet éducateur référent a pour mission de suivre le jeune pendant toute la durée de son suivi judiciaire, y compris si le mineur fait l’objet d’un placement ou d’une incarcération qui le retire de la responsabilité directe du service.
Cette généralisation de l’éducateur référent est un signe très positif de la prise de conscience, par la protection judiciaire de la jeunesse, de la nécessité de garantir la cohérence des parcours des jeunes, au-delà des différentes mesures judiciaires dont ils peuvent faire l’objet. Pour votre rapporteure pour avis, deux autres pistes paraissent devoir être explorées pour permettre un véritable renforcement de la cohérence des parcours des mineurs, garçons ou filles, pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse.
La première de ces pistes est celle du décloisonnement des différentes institutions amenées à connaître de la situation des mineurs qui, aujourd’hui encore, travaillent souvent côte-à-côte auprès du mineur mais sans suffisamment collaborer. Les psychologues, les médecins, les assistants sociaux intervenant auprès des mineurs se retranchent parfois derrière le secret professionnel pour ne pas communiquer à d’autres intervenants des informations qui leur seraient pourtant utiles pour connaître le mineur et élaborer pour lui un parcours cohérent et individualisé. Des exemples particulièrement choquants de jeunes présentant des pathologies ou suivant des traitements médicaux susceptibles d’avoir des répercussions sur leur comportement en collectivité, sans que les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse devant le suivre en aient été informés par le médecin traitant, ont ainsi été donnés à votre rapporteure pour avis. Il est donc essentiel, dans l’intérêt même des jeunes pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, de décloisonner les interventions des différents acteurs amenés à intervenir dans la définition et la mise en œuvre du parcours du mineur.
La seconde piste à explorer est celle de la redéfinition des missions respectives du juge des enfants et de la protection judiciaire de la jeunesse dans l’élaboration du parcours des mineurs. Aujourd’hui, le maître d’œuvre du parcours des mineurs auteurs d’infractions est le juge des enfants, qui prend ses décisions sur proposition de la protection judiciaire de la jeunesse, laquelle est ensuite amenée à les mettre en œuvre. La décision de placer un mineur en centre éducatif fermé, puis dans un foyer classique ou dans une famille d’accueil préalablement à son retour dans son milieu familial, relève du seul juge des enfants, quand bien même les différentes étapes de ce parcours sont en réalité conçues par le service de la protection judiciaire de la jeunesse qui suit le mineur au quotidien et sait à quel moment il peut être prêt pour passer d’une étape à une autre. Ce passage obligatoire devant le juge des enfants pour tout changement de mode de prise en charge est source d’une lourdeur certaine, qui peut dans certains cas être préjudiciable à la fluidité du parcours du mineur.
Pour remédier à cette difficulté, certains professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse demandent l’instauration d’un « mandat global », par lequel le juge des enfants confierait un mineur à un service de la protection judiciaire de la jeunesse pour une durée donnée, à charge pour ce service d’élaborer et de mettre en œuvre un parcours cohérent pour ce mineur en en tenant le magistrat informé. Cette solution pourrait présenter l’intérêt de responsabiliser davantage la protection judiciaire de la jeunesse dans la conception du parcours du mineur et d’alléger la charge des magistrats et de leur greffe de certaines audiences au cours desquelles les propositions faites par la protection judiciaire de la jeunesse sont en réalité simplement avalisées. Cependant, la présidente de l’association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), Mme Marie-Pierre Hourcade, a estimé cette proposition inappropriée, insistant sur l’importance symbolique des audiences devant les magistrats.
Ce débat, complexe et ancien, sur les rôles respectifs du juge des enfants et de la protection judiciaire de la jeunesse dans l’élaboration du parcours des mineurs, ne saurait être tranché sans un examen particulièrement approfondi des avantages et inconvénients que présenterait ce « mandat global ». Pour votre rapporteure pour avis, il devra être traité dans le cadre de la réforme à venir de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, en recherchant les solutions qui permettront de garantir une efficacité et une réactivité maximales dans l’élaboration d’un parcours cohérent pour chaque mineur.
Mme Laurence Dumont. Il suffit ! Qui peut nier qu’il existe un lien entre politique pénale et politique pénitentiaire ? Les faits sont têtus, et ils disent que la surpopulation carcérale est aussi la conséquence de la politique pénale menée pendant dix ans. L’amendement gouvernemental à venir a une explication : nous sommes piégés par loi pénitentiaire de 2009 – et il est heureux qu’à l’époque la droite au Sénat et la gauche à l’Assemblée nationale ait permis le maintien du principe de l’encellulement individuel. Je souscris entièrement à la proposition de M. Urvoas visant à un débat de fond. Dans ce cadre, la réflexion de la commission des lois devra notamment porter sur l’instauration d’un numerus clausus, plusieurs fois suggérée par notre collègue Dominique Raimbourg.
l Ministère de la Justice
— M. Charles GIUSTI, adjoint à la directrice
— M. Serge CANAPE, chef du bureau des politiques sociales et d'insertion
— Mme Maria INES, secrétaire nationale
— M. Michel FAUJOUR, secrétaire national
l CGT-PJJ
— M. Alain DRU, secrétaire général
— M. Armand MALLIER, secrétaire national
— Mme Sophie BENHAIM, secrétaire nationale
l M. Dominique DUPREZ, directeur de recherche au centre national de la recherche scientifique (CNRS)
Mme Cindy DUHAMEL, psychologue à la protection judiciaire de la jeunesse, chercheuse
— Union Nationale des Syndicats Autonomes -Syndicat de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (UNSA-SPJJ)
— Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS)
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA RAPPORTEURE POUR AVIS
Unité éducative d’activités de jour de Chelles (Seine-et-Marne) :
— M. Denis COLINET, directeur territorial de la protection judiciaire de la jeunesse de la Seine-et-Marne ;
— Mme Christelle RAULET, responsable des politiques institutionnelles à la direction territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse de la Seine-et-Marne
— M. Djamel OUEZNADJI, directeur de l’unité éducative d’activités de jour de Chelles
— Mme Aurélia MILLET, responsable d’unité
— M. Khalid BCHINI, professeur technique de culture et savoirs de base
— M. Ludgéro RIBEIRO, professeur technique de génie civil
— Mme Aurélia PICART, éducatrice
— Mme Sabine DUBOCAGE, éducatrice stagiaire
Centre éducatif renforcé Le Sextant à Vernioz (Isère)
— M. Bruno FAVIER, directeur général
— Mme Emma VIVARAT, cher de service éducatif
— Mme Annick MAU, vice-présidente du conseil d’administration de l’association APLER
— M. Joseph HAIE, trésorier du conseil d’administration de l’association APLER
— M. Claude SLODZIAN, directeur interrégional adjoint de la protection judiciaire de la jeunesse Rhône-Alpes-Auvergne
— Mme Françoise DEWAMIN, directrice territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse de l’Isère
Établissement de placement éducatif Salomon de Caus à Paris
— M. Jean MENJON, directeur interrégional adjoint de la protection judiciaire de la jeunesse Ile-de-France et Outre-mer
— M. Nicolas FRETEL, directeur
— Mme Chantal CARROBOURG, responsable d’unité éducative
— M. Vincent BACKOUCHE, éducateur
Établissement pénitentiaire pour mineurs de Meyzieu (Rhône)
— M. Pierre PIBAROT, directeur du service éducatif
— Mme Christine LESTRADE, directrice territoriale adjointe de Rhône-Alpes
Centre des jeunes détenus et maison d’arrêt des femmes de Fleury-Mérogis (Essonne)
— M. Bernard BENSOUSSAN, directeur du service éducatif du centre des jeunes détenus
— Mme Aude SERGEANT, directrice de la maison d’arrêt des femmes
— M. Julien MAUCADE, psychologue
— M. Ahmed HIRTI, capitaine, chef de détention du centre des jeunes détenus
1 () Dans la mise à exécution du budget, une part des crédits ouverts en loi de finances est mise en réserve pour faire face aux principaux aléas de gestion et assurer en gestion le respect du plafond global des dépenses.
2 () Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes.
3 () Institut national de la statistique et des études économiques, « Pyramide des âges au 1er janvier 2014 ».
4 () Voir infra, le 1 du B du présent II.
5 () Voir supra, le B du I.
6 () Avis (n° 1435, tome IX, XIVe législature) de M. Jean-Michel Clément au nom de la commission des Lois sur le projet de loi de finances pour 2014, crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », p. 19.
7 () NOR : JUSK1340024C.
8 () Avis (n° 1435, tome IX, XIVe législature) précité, p. 20.
9 () Rapport d’information (n° 759, session extraordinaire de 2010-2011) de MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet au nom de la commission des Lois du Sénat sur l’enfermement des mineurs délinquants : évaluation des centres éducatifs fermés et des établissements pénitentiaires pour mineurs, juillet 2011, p. 64.
10 () Avis (n° 1435, tome IX, XIVe législature) précité, p. 20.
11 () Rapport d’information (n° 759, session extraordinaire de 2010-2011) précité, p. 66.
12 () Avis (n° 258, tome IX, XIVe législature) de M. Jean-Michel Clément au nom de la commission des Lois sur le projet de loi de finances pour 2014, crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », p. 23.
13 () Projet annuel de performances de la mission « Justice » pour 2015, p. 129.
14 () Avenirs, La lettre de la direction de la Protection judiciaire de la jeunesse, n° 23, printemps 2012, p. 5.
15 () Avis (n° 258, tome IX, XIVe législature) précité, p. 49.