Source: https://www.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2008/n-1---gennaio-marzo/legislazione-e-giurisprudenza/giustizia-amministrativa
Timestamp: 2020-01-23 10:00:25+00:00
Document Index: 30579215

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 75', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 17', 'art. 21', 'art. 120', 'art. 97', 'art. 103', 'art. 350', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 30', 'art. 21', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 27', 'art. 42', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 247', 'art 27', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 4', 'art. 11', 'art.10', 'art.10', 'art. 4', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 4', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 41', 'art. 362', 'sentenza ', 'art. 2043', 'art. 1218', 'art. 2059', 'sentenza ', 'art. 185', 'art. 2059', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 362', 'sentenza ', 'art. 1218', 'art. 1223', 'art. 2043', 'art. 2043', 'art. 1225', 'art. 1218', 'art. 2056', 'art. 1223', 'art. 1226', 'art. 1227', 'art. 1225', 'art. 1225', 'art. 1218', 'art. 2697']

Disciplina militare di stato - Perdita del grado per rimozione - Fattispecie di illecito - Assunzione occasionale di sostanze stupefacenti - Violazione dei doveri di lealtà e correttezza - Non sussiste.
Sanzioni disciplinari - Normativa applicabile con riguardo alla qualità dell’incolpato - Riferimento a quella relativa alla commisisone dell’illecito - Normativa più favorevole - Applicabilità.
Informativa antimafia - Sindacabilità - Manifesta incongruità del giudizio.
Risarcimento danno - Responsabilità Pubblica Amministrazione - Infortunio sul lavoro pubblico dipendente - Competenza giudice amministrativo.
Procedimento amministrativo - Comunicazione avvio - Avanzamento e documentazione caratteristica dei militari - Non è necessaria.
Sospensione precauzionale dal servizio - Sospensione facoltativa - Presupposti legali - Pendenza del procedimento penale e gravità del reato contestato - Esatta individuazione nozione procedimento penale.
Trasferimento del militare - Assistenza familiare disabile - Requisiti legali - Assistenza continuativa - Necessità.
T.A.R. Lazio- Roma, sez. II, sent. 20 giugno 2007, n. 5568 (c.c. 9 maggio 2007), Pres. e Rel. Capuzzi
L’accertamento di un singolo caso di assunzione di sostanze stupefacenti, se non collegato ad altri fatti o episodi analoghi, a frequentazioni inappropriate ed a condizioni di dipendenza o a stati psicologici particolari, ovvero se non connesso ad episodi clamorosi, ad anomalie comportamentali o a scarso rendimento nel servizio, non risulta idoneo a far venire meno le qualità intellettuali e morali necessarie alla permanenza del militare nel corpo di appartenenza. Pertanto l’adozione della sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione nell’ipotesi di un’assunzione occasionale di sostanze stupefacenti appare illegittima. (1)
“2.Il ricorrente è stato sottoposto ad inchiesta formale disciplinare avviata in data 9.3.2006 con la seguente contestazione degli addebiti:
“a) essere risultato positivo all’uso di metabolica cocaina in sede di accertamenti effettuati presso l’Azienda ospedaliera Universitaria Policlinico di Modena in data 25.1.2006;
b) l’accertato uso di sostanze stupefacenti incompatibile con le finalità istituzionali del Corpo di appartenenza nonché con la rivestita qualifica di Agente di PG e PT denota carenza di qualità morali, disciplinari e di carattere ed è palesemente contrario ai doveri di correttezza e lealtà assunti con il giuramento prestato; l’avere in tal modo arrecato grave nocumento all’immagine ed al prestigio del corpo nonché pregiudizio all’interesse pubblico”.
Il procedimento disciplinare si concludeva con il provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza dell’8/9/2006 con il quale è stata disposta la destituzione dal servizio del ricorrente oggetto della presente impugnativa.
Al riguardo si sottolinea che il giudice amministrativo ritiene, di regola, legittima la sanzione della perdita del grado per rimozione, irrogata ad un appartenente al Corpo della Guardia di Finanza che abbia fatto uso di sostanze stupefacenti atteso che tale uso altera l’equilibrio psichico, inficia l’esemplarità della condotta, si pone in contrasto con i doveri attinenti allo stato del militare ed al grado rivestito, influisce negativamente sulla formazione del militare e lede il prestigio del Corpo (cfr. Cons. Stato, IV, 12.4.2001 n. 2259).
Si è tuttavia, da tempo, affermato un condivisibile indirizzo giurisprudenziale, fatto proprio dalla Sezione in innumerevoli sentenze confermate per lo più dal giudice di appello, il quale individua il vizio degradante che impedisce la permanenza nelle forze di polizia anche di tipo militare, in una condizione del soggetto che attiene ad uno stato patologico del fisico e della psiche, al quale non è riconducibile un episodio isolato del tutto occasionale ed irripetibile di assunzione di sostanze stupefacenti (Cons. Stato, IV, 27.10.2001 n. 1393; da ultimo si veda per una sintesi delle varie posizioni, Cons. Stato IV, 339 del 2006).
Se, invero, la mancanza di affidamento sulle doti morali e caratteriali del militare ben può fondarsi sul provato abuso di sostanze stupefacenti, anche se circoscritto nel tempo, ciò non deve, però risolversi in un unico, singolare episodio di assunzione che non abbia lasciato alcuna traccia organica e non abbia avuto alcuna ripercussione o collegamento con il servizio, né direttamente, né indirettamente, così da non integrare il livello minimo di disvalore che deve, comunque, connotare il fatto anche da un punto di vista funzionale (cfr. Cons Stato, IV, 3.7.2000 n. 3647).
Così è stato rilevato che “...l’accertamento di un singolo caso di assunzione di sostanze stupefacenti, se non collegato a altri fatti o episodi analoghi, a frequentazioni inappropriate ed a condizioni di dipendenza o a stati psicologici particolari, ovvero se non connesso ad episodi clamorosi, ad anomalie comportamentali o a scarso rendimento nel servizio, non risulta idoneo a far venire meno le qualità intellettuali e morali necessarie alla permanenza nel Corpo della Guardia di Finanza (TAR Lazio, Sez. II sentenza n. 7089 del 19.7.2004).
Nel caso di specie l’Amministrazione non ha considerato che l’episodio che ha generato l’avvio del procedimento disciplinare de quo in effetti è stato il primo ed unico caso in cui il D[.] ha fatto uso di sostanze stupefacenti così come si evince dai ripetuti accertamenti sanitari ed esami diagnostici cui il ricorrente è stato sottoposto i quali hanno dato esito negativo confermando la mera episodicità dell’assunzione di droga che non ha minato lo stato di salute del ricorrente.
Ed invero dopo l’analisi effettuata in data 27 gennaio 2006, il ricorrente il 6.2.2006 si è sottoposto ad un ulteriore esame tossicologico presso l’Istituto di medicina Legale dell’Università degli Studi di Modena che aveva esito negativo.
Da quanto sopra discende la illegittimità del provvedimento di destituzione impugnato dal momento che lo stesso è stato disposto sulla base di un episodio che, di per sé solo, non è idoneo a fondare l’adozione del grave provvedimento espulsivo in danno di un appartenente al Corpo della Guardia di Finanza.
In conclusione, per i suesposti motivi il ricorso è fondato e per l’effetto il provvedimento di destituzione del ricorrente dal servizio deve essere annullato.”
La rilevanza disciplinare dell’uso di sostanze stupefacenti
1. Una giurisprudenza contrastante.
La sentenza in commento ripropone il problema della rilevanza disciplinare dell’uso di sostanze stupefacenti da parte di un militare, nella particolare ipotesi in cui il predetto uso deve ritenersi occasionale od episodico. La Seconda sezione del Tar Lazio, sede di Roma, richiamandosi a proprie precedenti pronunce, afferma che un singolo caso di assunzione di sostanze stupefacenti, se non collegato ad altri fatti o episodi analoghi, a frequentazioni inappropriate ed a condizioni di dipendenza o a stati psicologici particolari, ovvero se non connesso ad episodi clamorosi, ad anomalie comportamentali o a scarso rendimento nel servizio, non risulta idoneo a far venire meno le qualità intellettuali e morali necessarie alla permanenza del militare nell’organizzazione di appartenenza. L’orientamento interpretativo espresso conduce l’organo di giustizia amministrativa a dichiarare illegittimo il provvedimento sanzionatorio della perdita del grado per rimozione nei riguardi di un militare, seppur appartenente ad un corpo militare di polizia, che abbia fatto uso occasionale di sostanze stupefacenti. La massima sanzione disciplinare prevista dall’ordinamento militare (qualificata anche come sanzione di stato, perché incide sul complessivo rapporto giuridico tra amministrazione militare e singolo dipendente), non appare, a giudizio del Tar Lazio, adeguata e proporzionata ad un comportamento disdicevole, la cui rilevanza non apparirebbe talmente grave da meritare un provvedimento così rigoroso. In sintesi, l’uso isolato ed episodico di sostanze stupefacenti non sarebbe di per sé idoneo a costituire una mancanza disciplinare particolarmente grave. La valutazione della gravità della mancanza operata dall’organo di giustizia amministrativa, che sostanzialmente si sostituisce alle valutazioni dall’autorità militare, ritenendole assolutamente incongrue, appare connotata da una prospettiva di ampia garanzia delle posizioni giuridiche soggettive (soprattutto sostanziali) del destinatario del provvedimento. È interessante notare come il Tar Lazio basi la ragionevolezza delle sue considerazioni anche su un ritenuto condivisibile indirizzo giurisprudenziale, affermato da tempo e fatto proprio dalla Sezione in questione in innumerevoli sentenze, confermate per lo più dal giudice di appello, il quale individua il vizio degradante che impedisce la permanenza nelle forze di polizia anche di tipo militare, in una condizione del soggetto che attiene ad uno stato patologico del fisico e delle psiche, al quale non è riconducibile un episodio isolato del tutto occasionale ed irripetibile di assunzione di sostanze stupefacenti. Ora due sono i punti sui quali riflettere: il grado di condivisione di questo indirizzo giurisprudenziale; la differente valutazione tra piano di idoneità psicofisica e piano di valutazione morale e caratteriale dell’appartenente ad un’amministrazione militare che svolge funzioni di polizia. Non possiamo, innanzitutto, sottacere la circostanza che da tempo si è - invece - consolidato un orientamento giurisprudenziale che vuole sottolineare sia l’illiceità disciplinare dell’assunzione, anche occasionale, di sostanze stupefacenti da parte di un militare, sia l’ampia possibilità di valutazione discrezionale di un simile comportamento da parte dell’amministrazione, al di là di fatti circostanziali che possono meglio connotare - in negativo - la condotta disciplinarmente illecita del militare.
La materia è stata oggetto di differenti sistemazioni interpretative, in relazione al diverso coinvolgimento dell’appartenente alle Forze armate con le sostanze stupefacenti o psicotrope. La giurisprudenza non ha mancato, altresì, di rilevare la diversa incidenza dell’assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, in relazione ai diversi momenti in cui l’amministrazione militare entra in rapporto con un soggetto che ha fatto uso, anche per una sola volta, di simili sostanze. In particolare, si è distinto tra problematiche connesse con l’attività di reclutamento e questioni concernenti la costanza del rapporto di servizio(1).
Sull’illiceità disciplinare dell’uso di sostanze stupefacenti, però, non c’è ormai alcun dubbio(2).
Quanto l’uso possa incidere sulla gravità disciplinare del comportamento del militare è valutazione di merito che andrebbe lasciata al prudente apprezzamento dell’amministrazione, che nello specifico settore dovrebbe godere della più ampia discrezionalità. Per valutare esattamente queste differenti posizioni giurisprudenziali, è opportuno un sia pur sommario esame di alcune recenti pronunce in materia, evidenziando alcuni casi significativi.
2. Una casistica giurisprudenziale: l’orientamento del Consiglio di Stato.
Un’importante pronuncia giurisprudenziale si ha in un caso portato dapprima all’esame del Tar Lazio, sez. II, e successivamente definito in appello dal Consiglio di Stato, sez. IV. Il Tar Lazio, sez. II, con sent. 19 luglio 2004, n. 7089(3), annulla una sanzione disciplinare di perdita del grado per rimozione nei confronti di un appartenente alla Guardia di finanza per uso di sostanze stupefacenti, osservando, tra l’altro, che l’accertamento di un singolo caso di assunzione di sostanze stupefacenti, se non collegato a circostanze estrinseche (esemplificando: episodi analoghi, frequentazioni controindicate, stati di dipendenza o psicologici particolari, anomalie comportamentali, scarso rendimento nel servizio), non è idoneo a far venire meno le qualità intellettuali e morali necessarie alla permanenza nel Corpo de quo. Siamo, in sostanza, in presenza di una sentenza analoga a quella in commento sia per la posizione soggettiva dell’interessato sia per la fattispecie concreta posta all’attenzione dell’organo di giustizia amministrativa. Successivamente, Il Consiglio di Stato, sez. IV, su appello dell’amministrazione competente, con sent. 14 ottobre 2005, n. 5682, annulla la sentenza di primo grado, considerando come l’assunzione di sostanze stupefacenti sia sicuro indice della gravità del comportamento di un militare. Tale assunto viene ricavato dall’esame della normativa vigente in materia, per la quale, anche dopo la parziale abrogazione ad opera del referendum del 18 aprile 1993 di alcune norme del Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti (d.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309), a mente dell’art. 75 del predetto Testo unico, l’assunzione di sostanze stupefacenti rimane illecito amministrativo. Un illecito da considerare tanto più grave per un militare appartenente ad un corpo militare di polizia, il cui compito è proprio quello di contrastare le attività illegali connesse con le sostanze stupefacenti. L’intero sistema normativo delineato dal Testo unico in questione, lungi dal porsi in un’ottica agnostica rispetto all’uso personale di sostanze stupefacenti (la cui rilevanza di illecito permane), si incentra sull’attività di contrasto, a livello preventivo e repressivo, del fenomeno e fonda l’efficacia delle sue prescrizioni proprio sul sistema operativo di contrasto, rappresentato dagli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria a ciò deputati. In sostanza, il Consiglio di Stato afferma il principio che la valenza e la gravità disciplinare di un comportamento posto in essere da un militare dipenda anche dalla posizione soggettiva di quest’ultimo, dal suo stato giuridico, dal suo rapporto di impiego o di servizio e dai compiti istituzionali a lui affidati. In altri termini, si afferma che il giudizio di tenuità (o di gravità) di una sanzione disciplinare è direttamente correlato alla qualità dell’interessato, per cui non può essere connotato da “tenuità” il comportamento di un appartenente ad un forza militare di polizia, istituzionalmente preposto alla prevenzione e alla repressione del traffico di stupefacenti, il quale, in contrasto con i doveri di lealtà e correttezza assunti con il giuramento, faccia uso (anche occasionale) di sostanze stupefacenti.
Un altro caso significativo è sempre portato all’attenzione del Tar Lazio, sez. II, e successivamente, nel grado di appello al Consiglio di Stato. Il Tar Lazio, sez. II, con sent. 19 novembre 2004, n. 13557, annulla una sanzione disciplinare di perdita del grado per rimozione nei confronti di un appartenente alla Guardia di finanza per uso di sostanze stupefacenti, osservando, tra l’altro, che in presenza di un consumo occasionale ed episodico di droga, il provvedimento che sanziona la perdita del grado appare oggettivamente abnorme e sproporzionato all’entità della mancanza disciplinare commessa. Il Consiglio di Stato, sez. IV, su appello dell’amministrazione competente, con sent. 11 ottobre 2005, n. 5622, annulla la sentenza di primo grado, affermando che il fatto contestato è stato a ragione ricondotto alla violazione del giuramento ed alla contrarietà con le finalità del corpo di appartenenza, per cui con riguardo al provvedimento sanzionatorio adottato non sussiste alcuna illegittimità per difetto di ragionevolezza o di proporzionalità della sanzione applicata. A tal proposito, il Consiglio di Stato ribadisce come sia difficile sostenere che il consumo anche episodico di sostanze stupefacenti non contrasti con le finalità del Corpo della Guardia di finanza, al quale il militare appartiene, se tra i compiti a cui questo attende vi è proprio il contrasto al contrabbando ed al traffico di stupefacenti. Insomma, la giurisprudenza del Consiglio di Stato sullo specifico punto appare sufficientemente consolidata.
Altro caso emblematico è quello proposto sempre al Tar. Lazio, sez. II, e risolto in appello dal Consiglio di Stato. Il Tar Lazio, sez. II, con sent. 2 marzo 2005, n. 1573, annulla una sanzione disciplinare di perdita del grado per rimozione nei confronti di un appartenente alla Guardia di finanza per uso di sostanze stupefacenti, ritenendo che il provvedimento de quo fosse viziato per sproporzione (essendo quello imputato al militare un episodio del tutto occasionale, privo di ripercussioni sul servizio) nonché per carenza di motivazione, non avendo l’amministrazione tenuto conto dei positivi precedenti di carriera del militare. Il Consiglio di Stato, sez. IV, su appello dell’amministrazione competente, con sent. 31 gennaio 2006, n. 339(4), pur confermando la sentenza impugnata, per ulteriori vizi del provvedimento amministrativo, ritiene fondati i motivi di ricorso dell’amministrazione in ordine alla correlazione tra uso delle sostanze stupefacenti e perdita dei requisiti di affidabilità richiesti ad un militare del Corpo della Guardia di finanza. Nella stessa circostanza si ribadisce che la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati al pubblico dipendente, in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento, né il giudice amministrativo può sostituirsi agli organi dell’ Amministrazione nella valutazione dei fatti contestati o nel convincimento cui tali organi sono pervenuti. Nel caso in esame, diversamente da come ritenuto dal Tribunale, il Consiglio di Stato ha escluso la sussistenza nel provvedimento impugnato di evidenti sintomi di abnormità.
In sintesi, il Consiglio di Stato sottolinea la gravità del comportamento di un militare appartenente ad un corpo militare di polizia che faccia uso, anche occasionale od episodico, di sostanze stupefacenti, in relazione alla necessità di una costante valutazione dell’integrità dei requisiti morali e caratteriali a lui richiesti. Un militare che ha anche la qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria, facendo uso di sostanze stupefacenti, dimostra di non possedere qualità morali e caratteriali adeguate allo stato giuridico e al tipo di servizio istituzionale che è chiamato ad adempiere. La carenza di questo tipo di requisiti non solo è dimostrabile attraverso l’accertato uso di sostanze stupefacenti, ma è sufficiente per adottare nei confronti di chi palesi tale anomalia un provvedimento espulsivo. La corrispondenza tra questo tipo di illecito disciplinare e la sanzione irrogata nei casi di specie appare a giudizio del Consiglio di Stato adeguata e congrua.
3. L’orientamento dei Tribunali amministrativi regionali.
Sul piano della giurisprudenza amministrativa di primo grado le posizioni sono più sfumate e problematiche.
La valutazione circa la sufficienza dell’assunzione di sostanze stupefacenti da parte di un militare a configurare un illecito disciplinare grave, sanzionabile con la perdita del grado per rimozione, è una problematica affrontata dalla giurisprudenza dei Tar secondo angoli visuali differenti. Non v’è dubbio che esista da parte dei Tribunali amministrativi regionali una diversa prospettiva rispetto a quella predominante in sede di giudizio d’appello. In particolare, da una parte, è stato affermato che il comportamento in questione non può ritenersi di rilevanza tale da giustificare l’applicazione della massima sanzione di stato - quale la perdita del grado per rimozione - comportante la cessazione del rapporto di servizio o di impiego. Più precisamente si è affermato che la contrarietà ai principi di moralità e di rettitudine, la violazione dei doveri attinenti al giuramento prestato e a quelli di correttezza ed esemplarità, se ben possono fondarsi sul comprovato abuso di sostanze alcoliche o stupefacenti, non possono tuttavia trovare adeguata giustificazione in un unico ed isolato episodio di assunzione di tali sostanze. Questo assunto è ribadito soprattutto quando non è in alcun modo provata una maggior frequenza o familiarità dell’uso di tali sostanze e nella circostanza che il fatto in questione non abbia avuto alcuna ripercussione o collegamento con il servizio, né direttamente né indirettamente.
La mancata connessione con il servizio, poi, non consentirebbe di affermare che con tale condotta si sia integrato il livello minimo di disvalore disciplinare che deve comunque connotare il fatto di assunzione di sostanze stupefacenti, soprattutto sotto il profilo dell’incidenza di tale condotta sulla prestazione del servizio e sull’adempimento dei doveri connessi all’ufficio(5). Quanto emerge dalla giurisprudenza dei Tar, nonostante non trovi perfetta corrispondenza con quanto espresso dall’orientamento prevalente del Consiglio di Stato, non va assolutamente trascurato.
Si può obiettare che la necessaria connessione funzionale tra assunzione di sostanze stupefacenti ed attività di servizio non ha la rilevanza che le si vuole attribuire, in relazione ai particolari doveri degli appartenenti ai corpi militari di polizia.
Non si dimentichi che un militare dell’Arma dei carabinieri o un militare della Guardia di finanza hanno sempre il dovere di intervenire anche quando non sono espressamente comandanti di servizio(6).
Riguardo, poi, al minor disvalore disciplinare che comporterebbe l’assunzione occasionale di sostanze stupefacenti, con conseguente mancata integrazione di un comportamento contrario ai principi di moralità e rettitudine che devono sempre informare la condotta di un militare, è facile replicare che il giudizio espresso inerisce al merito delle valutazioni della pubblica amministrazione e in quanto tale troverebbe un limite invalicabile: l’insindacabilità delle scelte discrezionali dell’autorità amministrativa, purché queste non siano completamente illogiche, irragionevoli o abnormi. Allora, non sembra illogico o irragionevole o abnorme considerare l’uso di sostanze stupefacenti moralmente disdicevole; forse è vero il contrario, poiché anche nel comune sentire questo comportamento non è valutato come moralmente ineccepibile o come una condotta moralmente neutra. Per un militare, poi, le qualità morali sono richieste e valutate sia all’atto dell’assunzione in servizio, sia nel prosieguo di carriera (in sede di avanzamento), sia per la costanza del rapporto di impiego o di servizio(7).
Al di là di queste considerazioni balza in evidenza, ed è sicuramente condivisibile, lo sforzo della giurisprudenza di primo grado di ancorare l’accertamento dell’illecito disciplinare de quo a rigorosi criteri oggettivi e la sua valutazione in termini di gravità anche in relazione ad elementi estrinseci. È indubbio che particolari aspetti circostanziali possano configurare un illecito disciplinare in senso più o meno grave, per cui l’amministrazione deve attentamente vagliare anche questi elementi secondari e metterne in risalto la valenza connotativa. Il forte richiamo della giurisprudenza perché venga effettuato questo tipo di accertamento, riguarda ovviamente l’attività istruttoria e la necessità che la stessa, di fronte all’adozione della più grave sanzione disciplinare, sia quanto più possibile completa, esauriente e rigorosa. Si tratta di accertare esattamente il comportamento del dipendente, l’effettivo uso di sostanze stupefacenti, la volontà e la consapevolezza di una simile condotta, la particolare contrarietà ai doveri generali e istituzionali propri di quel militare. Il punto è piuttosto delicato e involge la comparazione tra l’interesse privato a permanere in un’organizzazione militare e a mantenere il relativo stato giuridico e l’interesse pubblico all’efficienza organizzativa e alla funzionalità istituzionale dei corpi militari di polizia, che proprio nello specifico settore della prevenzione e del contrasto alle attività illecite in materia di sostanze stupefacenti combattono una delle battaglie più difficili.
(2) - Sia consentito rinviare alla seguente nota a sentenza: F. Bassetta, Assunzione di sostanze stupefacenti e doveri connessi con il giuramento prestato, in questa Rassegna, n. 3-4, 2006, 169-176.
(3) - La sentenza in questione viene citata all’interno di quella in commento.
(4) - La pronuncia in argomento viene citata nella sentenza del Tar Lazio in commento.
(5) - Per questo filone giurisprudenziale, cfr.: T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sent. 10 maggio 2007, n. 358 (c.c. 21 marzo 2007), Pres. ed Est. Borea; T.A.R. Lazio, sez. I-bis, sent. n. 3021/2005 (c.c. 13 aprile 2005), Pres. Orciuolo, Est. Stanizzi; T.A.R. Lazio, sez. II, sent. n. 6309/2004 (c.c. 9 giugno 2004), Pres. La Medica, Est. Capuzzi; T.A.R. Lazio, sez. II, sent. n. 9980/2002 (c.c. 9 ottobre 2002), Pres. Giulia, Est. Giordano; T.A.R. Lazio, sez.II, sent. n. 13557/2004 (c.c. 20 ottobre 2004), Pres. ed Est. Capuzzi; T.A.R. Lazio, sez.II, sent. n. 1573/2005 (c.c. 12 gennaio 2005), Pres. La Medica, Est. Capuzzi; T.A.R. Lazio, sez. II, sent. n. 3171/2004 (c.c. 18 febbraio 2004), Pres. La Medica, Est. Riccio; T.A.R. Lazio, sez. I-bis, sent. n. 17184/2004 (c.c. 13 dicembre 2004), Pres. Mastrocola, Est. Morabito; T.A.R. Lazio,sez. II, sent. n. 3458/2002 (c.c. 24 marzo 2004), Pres. La Medica, Est. Riccio; T.A.R. Lazio, sez. II, sent. n. 7089(2004 (c.c. 7 aprile 2004),Pres. La Medica, Est. Sestini.
(6) - Cfr.: art. 2, r.d. 14 giugno 1934, n. 1169, recante il Regolamento organico per l’Arma dei carabinieri (art. 2, “I carabinieri reali vegliano al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; curano la osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle pubbliche autorità; prestano soccorso in caso di pubblici e privati infortuni. Una vigilanza attiva, non interrotta e l’azione repressiva costituiscono l’essenza della loro missione. Essi pertanto, anche quando non sono espressamente comandati di servizio, debbono intervenire se avvengano infrazioni alla legge, oppure l’opera loro sia richiesta da pubblici ufficiali, od anche da privati, pel disimpegno delle mansioni per essi stabilite nei precedenti comma.”) e l’art. 3, r.d. 6 novembre 1930, n. 1643, recante il Regolamento di servizio per la Guardia di finanza (art. 3: “I militari della Regia guardia di finanza devono in ogni tempo vigilare per l’osservanza delle leggi e dei regolamenti di cui è loro affidata la tutela; e perciò, anche quando non siano comandati di servizio, essi devono ugualmente considerarsi come tali se il loro intervento sia richiesto dalla necessità di impedire o reprimere un reato”). Ai sensi dell’art. 9, d. lgs. 19 marzo 2001, n. 68, quest’ultimo Regolamento dovrà ritenersi abrogato dalla data di entrata in vigore del regolamento da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 3, l. n. 400/1988, con il quale saranno rideterminate le modalità di esecuzione del servizio, nonché i compiti e i doveri del personale della Guardia di finanza. A tutt’oggi, il nuovo regolamento in argomento non è stato adottato.
(7) - Si pensi ai molti istituti in materia come l’inidoneità agli uffici del grado, la perdita del grado per attività moralmente incompatibili con lo stato di ufficiale, l’avanzamento a scelta ed altro ancora.
T.A.R. Umbria, sent. n. 255/2007 (c.c. 21 marzo 2007), Pres. ed Est. Lignani, A. P. c. Ministero Finanze
In materia di sanzioni disciplinari si deve avere riguardo alla situazione soggettiva dell’incolpato al momento della commissione dell’illecito, per cui va applicata la normativa che in quella circostanza risultava aderente alla fattispecie concreta e non quella che dipende dalla situazione soggettiva nel frattempo mutata, specialmente se la prima è più favorevole. (1)
“1. Il ricorrente, Vicebrigadiere della Guardia di Finanza, è stato destinatario dei provvedimenti in epigrafe con i quali gli è stata irrogata, e rispettivamente confermata, la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per dieci mesi. Ciò in relazione al suo coinvolgimento in una vicenda per la quale era stato iniziato a suo carico un procedimento penale, poi archiviato per mancanza di querela.
L’interessato impugna i due atti - l’uno con il ricorso introduttivo, l’altro con i motivi aggiunti - deducendo vari motivi di legittimità.
L’Amministrazione resiste al ricorso.
2. La prima questione da risolvere è quella della normativa disciplinare applicabile nella fattispecie.
Il problema si pone, perché all’epoca della commissione dell’illecito l’interessato aveva il grado di Appuntato (militare di truppa) mentre al momento dell’emanazione degli atti impugnati aveva quello di Vicebrigadiere (sottufficiale).
Peraltro lo stato giuridico dei militari di truppa della Guardia di Finanza è regolato da una normativa diversa da quella vigente per i sottufficiali; specie per quanto riguarda le sanzioni disciplinari.
Ed invero, all’epoca dei fatti vigeva la legge n. 833/1961, la quale in materia disciplinare prevedeva per i militari di truppa, fra l’altro, la sospensione dal servizio per non meno di un mese e non più di sei mesi. Invece nei confronti dell’interessato è stata applicata la sospensione per dieci mesi, in dichiarata applicazione della legge n. 599/1954 il cui art. 21 prevede per i sottufficiali la sospensione per non meno di due mesi e non più di dodici.
Il Collegio ritiene che su questo punto sia manifesta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati. Ed invero, quando il regime sanzionatorio (punibilità, misura della pena) è collegato a stati e qualità personali del reo, si deve avere riguardo alla situazione esistente al momento della commissione dell’illecito, non alle modificazioni sopravvenute - se non, eventualmente, in favore del reo.
La difesa dell’Amministrazione invoca il principio tempus regit actum. Ma, a parte che quella citata è una generica formula di scuola la cui portata effettiva va verificata caso per caso in base alla normativa specifica, va detto (come giustamente osserva la difesa del ricorrente) che quel principio attiene alla problematica della successione delle leggi nel tempo, e dunque non è pertinente nella vicenda in esame.
Peraltro, dato e non concesso che in questo caso si possano richiamare le regole in materia di successione delle leggi nel tempo, varrebbe comunque il principio per cui prevale sempre la normativa più favorevole al reo.
Per questa parte, dunque, il ricorso merita accoglimento.
3. Con una seconda censura il ricorrente contesta la tempestività del procedimento disciplinare.
A questo proposito, tuttavia, non risulta (e a quanto pare non viene neppure dedotto) che si sia verificata l’estinzione del procedimento, a norma dell’art. 120 del t.u. n. 3/1957: infatti fra un atto e l’altro del procedimento non sono mai decorsi più di 90 giorni.
Allo stesso modo, risulta rispettato, di fatto, il termine di 180 giorni dal proscioglimento in sede penale (per ritiro della querela) all’inizio del procedimento disciplinare, di cui all’art. 97 dello stesso t.u..
La tesi del ricorrente è, invece, che il procedimento disciplinare si sarebbe dovuto iniziare prima ancora dell’apertura del procedimento penale, salvo poi rimanere sospeso dopo l’apertura di quest’ultimo (artt. 103 e 117 t.u.).
A questo proposito, il Collegio ricorda, innanzi tutto, che «l’uso del termine “sùbito” nel contesto dell’art. 103 t.u. ai fini della contestazione degli addebiti presenta mera valenza sollecitatoria, con la conseguenza che residua per l’amministrazione un ampio spazio di azione ai fini dell’espletamento degli adempimenti finalizzati al reperimento ed alla valutazione degli elementi relativi alle vicende oggetto di esame» (Consiglio Stato, sez. IV, 12 agosto 2005, n. 4373).
Ciò premesso in linea di principio, si osserva che, in punto di fatto, la prima notitia criminis sul comportamento illecito dell’attuale ricorrente è emersa nel giugno-luglio 2002 nell’ambito di indagini preliminari condotte dalla Procura della Repubblica di Perugia e concernenti altri soggetti (questi dati di fatto, e quelli di cui appresso, sono descritti nel “rapporto finale” dell’ufficiale inquirente, doc. 6 della produzione dell’Avvocatura dello Stato). Fu allora che taluno degli indagati, sentito dalla polizia giudiziaria ai sensi dell’art. 350 c.p.p., riferì di un episodio di truffa ai danni di una compagnia assicuratrice (simulazione di un sinistro stradale) del quale l’attuale ricorrente era stato partecipe e unico beneficiario.
Il 4 luglio 2002 la polizia giudiziaria ha trasmesso al P.M. procedente la notitia criminis concernente l’attuale ricorrente; l’8 luglio 2002, previa autorizzazione dello stesso P.M., ha fatto analoga segnalazione al competente comando territoriale della Guardia di Finanza.
L’interessato ha acquistato immediatamente la qualità di indagato in sede penale e già il 26 settembre 2002, in tale qualità, è stato interrogato dalla polizia giudiziaria su mandato del P.M. Seguiva una lunga serie di accertamenti ed interrogatori, sempre da parte della polizia giudiziaria (si omettono i dettagli, tutti analiticamente riportati nel documento sopra citato), sicché il 30 giugno 2003 il procedimento penale è stato archiviato dal G.I.P. per intervenuta remissione di querela (con assunzione a carico dei querelati del risarcimento dei danni e delle spese legali in favore dei querelanti).
A questo punto l’autorità gerarchica militare ha svolto sommari accertamenti sulla vicenda e nel novembre 2003 (quindi entro i 180 giorni dall’archiviazione del procedimento penale) ha nominato l’ufficiale inquirente ed ha formalmente contestato gli addebiti all’interessato.
Va dunque escluso che vi sia stato un ingiustificato ritardo, in quanto, se è vero che l’autorità militare gerarchica ha avuto la prima notitia criminis nel luglio 2002, è anche vero che si trattava, in quel momento, di una mera (e sommaria) dichiarazione verbale resa da un soggetto indagato per altri fatti, e sulla base della quale l’autorità gerarchica non avrebbe potuto direttamente contestare gli addebiti, in mancanza di quei riscontri e di quegli ulteriori elementi di fatto che sono emersi nel prosieguo delle indagini penali.
La censura in esame va, dunque, respinta.
4. Quanto alle ulteriori doglianze, concernenti la fondatezza dell’addebito e l’adeguatezza della sanzione, non si può dir altro che il provvedimento sanzionatorio appare sufficientemente motivato e che il fatto addebitato riveste una obiettiva gravità.
A questo proposito va osservato:
a) che l’esito del procedimento penale appare, paradossalmente, più significativo di una condanna, perché l’attuale ricorrente ha ottenuto la remissione della querela per truffa grazie all’integrale rifusione del danno e delle spese legali, il che equivale (sia pure solo di fatto) ad una piena ammissione di colpevolezza;
b) che nelle indagini penali è emerso che i complici dell’attuale ricorrente nella progettazione e nella esecuzione della truffa erano consapevoli della sua qualità di finanziere e proprio in ragione di ciò stimavano opportuno prestarsi a favorirlo (l’indagato Giampaolo M., il 26 giugno 2002, ha dichiarato alla polizia giudiziaria che il dr. Roberto P., commercialista in Perugia, lo aveva contattato: «... per fare un favore ad un finanziere [...]. In quella occasione il P. mi disse che bisognava farlo perché lo stesso [il finanziere] poteva esserci utile in futuro...»). Inutile dire come tale episodio abbia potuto danneggiare l’onorabilità del Corpo non solo agli occhi delle parti lese, ma anche a quelli degli stessi correi, i quali vedevano nel finanziere un soggetto disponibile a ricambiare un favore illecito con favori altrettanto illeciti, resi nell’esercizio e con abuso delle sue funzioni.
5. In conclusione, il provvedimento sanzionatorio appare ineccepibile, salvo quanto già detto riguardo all’errata individuazione della norma contenente la pena edittale.
Di conseguenza, nella doverosa rinnovazione (parziale) del procedimento disciplinare, l’autorità militare dovrà limitarsi a rideterminare la misura della sanzione, assumendo come normativa di riferimento quella applicabile ai militari di truppa (sospensione da uno a sei mesi) anziché quella applicabile ai sottufficiali (sospensione da due a dodici mesi).
In questi sensi e con questi limiti il ricorso va accolto. Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese.”
Il principio del favor rei nel procedimento disciplinare
L’interessante sentenza in commento pone all’attenzione del lettore alcune questioni applicative di non poco conto. In primo luogo, dobbiamo sottolineare come l’organo di giustizia amministrativa utilizzi il principio del favore rei nel risolvere la vicenda sottoposto al suo giudizio. Nella fattispecie un vicebrigadiere della Guardia di finanza nel 2004 viene sanzionato con la sospensione disciplinare dal servizio per 10 mesi, per fatti risalenti al 2002, fatti che avevano dato luogo ad un procedimento penale, successivamente archiviato per mancanza di una condizione di procedibilità. La particolarità risiede nella seguente circostanza: all’epoca dei fatti il militare in questione rivestiva il grado di appuntato, mentre al tempo del procedimento disciplinare era stato promosso al grado di vicebrigadiere. Si trattava, in sostanza, di decidere quale normativa applicare ad un militare che nel lasso di tempo compreso tra la commissione di un illecito disciplinare e la sua sanzione ha sensibilmente cambiato stato giuridico. L’amministrazione nella fattispecie ha ritenuto di procedere ai sensi della legge sullo stato giuridico dei sottufficiali, instaurando il procedimento disciplinare ai sensi delle disposizioni contenute nella legge 31 luglio 1954, n. 599, recante - appunto - lo stato dei sottufficiali, perfettamente applicabile anche agli ispettori e ai sovrintendenti della Guardia di finanza in virtù del rinvio operato dall’art. 1 della legge 17 aprile 1957, n. 260, recante lo stato dei sottufficiali della Guardia di finanza, e dall’art. 30 d. lgs. 12 maggio 1995, n. 199, recante il nuovo inquadramento del personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di finanza. La scelta appare particolarmente significativa se si pensa che, in materia di stato giuridico, il personale della Guardia di finanza (ma le stesse considerazioni valgono per tutto il personale militare) è disciplinato da diverse disposizioni di legge, il cui contenuto non sempre è identico, ma varia sensibilmente. In particolare, per il ruolo appuntati e finanzieri è vigente la legge 3 agosto 1961, n. 833. In merito allo specifico caso disciplinare dobbiamo rilevare come le due normative prevedono una diversa durata della sanzione disciplinare di stato della sospensione dal servizio, con limiti edittali differente nell’indicazione del minimo e del massimo irrogabile. Si tenga conto, poi, che la diversa terminologia usata dalle leggi di stato giuridico in questo settore, cioè “sospensione dall’impiego” per i sottufficiali, “sospensione dal servizio” per gli appartenenti ai ruoli iniziali non ha alcuna rilevanza applicativa, stante i medesimi effetti giuridici delle sanzioni in argomento (trattamento economico ridotto per il periodo di sospensione e detrazione di anzianità assoluta corrispondente alla durata della sanzione).
Per quanto concerne la durata delle sanzioni, l’art. 21, l. n. 599/1954 stabilisce che la sospensione disciplinare dal servizio per i sottufficiali può essere adottata per un minimo di due mesi e per un massimo di dodici mesi, mentre l’art. 14 l. n. 833/1961 prevede che la sospensione disciplinare dal servizio per gli appuntati ei i finanzieri può avere una durata non inferiore ad un mese e non superiore a sei mesi. Insomma, non appare indifferente applicare una normativa invece di un’altra, stante la possibilità di sanzionare in modo oggettivamente più grave un sottufficiale rispetto ad un appartenente al ruolo iniziale. Sul punto il Tar Umbria nella sentenza in commento non ha alcun dubbio circa la necessità di applicare la normativa più favorevole per l’incolpato e, di conseguenza, annulla il provvedimento punitivo irrogato.
Come corollario si afferma che, quando il regime sanzionatorio (punibilità, misura della pena) è collegato a stati e qualità personali del reo, si deve avere riguardo alla situazione esistente al momento della commissione dell’illecito, non alle modificazioni sopravvenute, se non, eventualmente, in favore di chi è destinatario di un’incolpazione di natura disciplinare. Se la conclusione alla quale giunge il giudice amministrativo può essere condivisibile sul piano sostanziale, in quanto si tratta di applicare un principio di favor rei che è posto a fondamento del nostro sistema punitivo, sia di natura penale sia di natura amministrativa, qualche perplessità emerge dal punto di vista procedimentale. Non c’è dubbio che dal punto di vista delle normativa sul procedimento disciplinare di stato, nello specifico caso, non sia facile pensare di far riferimento tout court a quella astrattamente applicabile al momento della commissione dell’illecito.
Dal lato del procedimento disciplinare applicabile cambia molto: l’autorità competente all’azione disciplinare, la composizione della commissione o del consiglio di disciplina, la connessione dei procedimenti in caso di più militari della stessa categoria incolpati contestualmente, l’autorità competente alla decisione finale. Non è necessario ipotizzare le varie situazioni che si verrebbero a creare per intuire la complessità dei problemi applicativi in sede procedimentale (per esempio: chi deve incolpare un ufficiale o un maresciallo che al momento della mancanza ricopriva, rispettivamente, il grado di maresciallo o di appuntato? Chi lo deve giudicare in sede di consiglio o commissione di disciplina? Quale autorità deve irrogare l’eventuale sanzione?).
Forse sarebbe necessaria una specie di operazione di ortopedia giuridica per la quale si dovrebbero applicare le norme procedimentali riferite al grado che si ricopre al momento dell’incolpazione e quelle sostanziali in relazione allo stato giuridico posseduto al momento della commissione della mancanza. Sembra questa la strada maestra tracciata dal Tar Umbria nel momento in cui afferma che: “il provvedimento sanzionatorio appare ineccepibile, salvo quanto già detto riguardo all’errata individuazione della norma contenente la pena edittale. Di conseguenza, nella doverosa rinnovazione (parziale) del procedimento disciplinare, l’autorità militare dovrà limitarsi a rideterminare la misura della sanzione, assumendo come normativa di riferimento quella applicabile ai militari di truppa (sospensione da uno a sei mesi) anziché quella applicabile ai sottufficiali (sospensione da due a dodici mesi)”. O forse dovrebbe essere applicabile per intero la normativa di stato giuridico riferita al grado rivestito al momento della commissione dell’illecito disciplinare, operando - quando proprio necessario - piccoli interventi correttivi (evitando improprie ibridazioni).
A questo punto, alcune questioni si impongono all’attenzione di chi studia e deve applicare le norme in questione. Perché non esiste un’unica normativa disciplinare per tutto il personale militare, al di là dell’appartenenza ad una singola categoria gerarchica? Perché prevedere ancora differenti punizioni disciplinari di stato in relazione alle diverse categorie gerarchiche, quando questo tipo di sistema sanzionatorio nel campo della disciplina di corpo è stato definitivamente superato (le sanzioni di corpo, tassativamente previste, sono uguali per tutti) con la l. n. 382/1978 e con il Regolamento di disciplina militare del 1986? E, da ultimo, perché esiste ancora un doppio sistema disciplinare militare, di corpo e di stato? Non si può in queste brevi note rispondere a questi quesiti che postulano un ripensamento complessivo della disciplina militare dal punto di vista tecnico-applicativo, non certamente nei suoi fondamenti etici e deontologici.
La completa professionalizzazione dello strumento militare consente di guardare alla specifica materia secondo una prospettiva non più frammentata. Le normative di stato giuridico del personale militare hanno conosciuto una fase di sostanziale omogeneizzazione, per la quale molte disposizioni contenute nelle diverse leggi non sono altro che mere ripetizioni le une delle altre. Al di là della soluzione adottata nel caso concreto questa sentenza mette a nudo l’irragionevolezza di un sistema che differenzia posizioni giuridiche soggettive secondo parametri ormai non più attuali.
Il personale militare dei ruoli iniziali ha un inquadramento analogo, se non - talvolta - perfettamente identico, a quello delle altre categorie di militari. Alla stessa conclusione possiamo giungere analizzando l’inquadramento giuridico dei sottufficiali in relazione a quello degli ufficiali. D’altronde, le persistenti differenziazioni hanno perso gran parte della loro ragion d’essere e alcune differenze lessicali che si possono ancora leggere nelle diverse leggi di stato giuridico sono più che altro fonte di incertezze e ambiguità applicative. Molti sono gli istituti che trovano una medesima regolazione per tutte le categorie di militari, per cui non dovrebbe apparire particolarmente gravoso e complicato riunire gli stessi in un unico provvedimento legislativo, di più agevole ed univoca interpretazione ed applicazione. Probabilmente è giunto il tempo di qualche testo unico riguardante il personale militare per governare meglio la molteplice a ponderosa produzione normativa di settore.
Cons. Stato, sez. VI, sent. 2 maggio 2007, n. 1916 (c.c. 13 febbraio 2007), Pres. Ruoppolo, Est. Balucani.
Le informative antimafia hanno funzione preventiva e possono essere sindacate dal giudice amministrativo in caso di palese omissione di elementi di particolare rilevanza e significatività che manifestino l’incongruità del giudizio espresso. (1)
Con la impugnata informativa la Prefettura di Napoli ha ipotizzato la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa della criminalità organizzata nella gestione aziendale della società appellata.
E ciò sulla base, delle informazioni acquisite dagli Organi di Polizia, dalle quali è stata tratta la convinzione che la ricorrente società “A”, derivante dalla trasformazione della “B”, nonostante il mutamento formale della denominazione e della sede, continui ad essere nella disponibilità degli stessi soggetti già soci e amministratori della B, nei cui confronti il Prefetto di Cosenza aveva emesso informativa antimafia con provvedimento del 12.4.2000.
Il Collegio ritiene che gli elementi indiziari posti alla base dell’informativa non siano di per sé sufficienti a giustificare l’adozione della misura interdittiva di cui all’art. 4 D. Lgs. n.490/1994.
Al riguardo non può certo ignorarsi che la anzidetta disposizione - con la quale si esclude dal mercato dei pubblici appalti l’imprenditore che sia sospetto di legami o condizionamenti mafiosi - è preordinata all’obbiettivo di mantenere un atteggiamento intransigente contro rischi di infiltrazione mafiosa per contrastare un eventuale utilizzo distorto delle risorse pubbliche.
è bensì vero che, secondo l’indirizzo della giurisprudenza, la informativa non deve dimostrare l’intervenuta infiltrazione, essendo sufficiente la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il tentativo di ingerenza.
Ciònondimeno la stessa giurisprudenza ha più volte ribadito come il delicato equilibrio tra gli opposti interessi che fanno capo, da un lato, alla presunzione di innocenza di cui all’art. 27 Cost. ed alla libertà d’impresa costituzionalmente garantita e, dall’altro, alla efficace repressione della criminalità organizzata, comporta che l’interpretazione della normativa in esame debba essere improntata a necessaria cautela (cfr.in tal senso Cons. St. IV 4 maggio 2004, n. 2783; V, 27 giugno 2006, n. 4135); e che l’esigenza di contrastare i tentativi di infiltrazione mafiosa nel modo più efficace non esclude che la determinazione prefettizia (pur se espressione di un ampia discrezionalità) possa essere assoggettata al sindacato giurisdizionale sotto il profili della sua logicità e dell’accertamento dei fatti rilevanti.
Ciò posto, deve ritenersi che nella fattispecie in esame gli elementi cui si richiama la Prefettura non siano idonei a sorreggere l’impugnato provvedimento.
Deve anzitutto escludersi che la ricorrente società “A”, continui ad essere nella disponibilità degli stessi soggetti nei cui confronti il Prefetto di Caserta aveva emesso la informativa interdittiva, e che essa dunque non sia altro che la continuazione della “B”.
Invero a seguito della informativa antimafia volta a contestare la posizione degli allora amministratori G. A. e S. R., con verbale di assembra straordinaria del 22.6.2000:
- è stata modificata la denominazione sociale della società da “B” a “A”;
- è stata trasferita la sede locale della società da Caserta a Napoli;
- sono stati sostituiti i precedenti amministratori essendosi nominato come amministratore unico I. S.
Successivamente, i soci di “B”, S. C.e G. T., hanno ceduto le proprie quote sociali ai soci della nuova società “A”, I. S. e Di L. G.
Infine non solo i sig.ri G. A. e S. R., citati nella informativa prefettizia del 2000, non rivestono alcuna carica all’interno della “A”, ma gli attuali soci e amministratori I. e D. L. non hanno con essi alcun rapporto di parentela.
Secondo la ricostruzione operata dalla Prefettura l’elemento di collegamento tra le compagini delle due società, sintomatico della continuazione di “B”, sarebbe costituito dalla circostanza che il sig Iadicicco, attuale socio e amministratore della “A” è il cognato di S. C., a sua volta moglie di S. R., e già detentrice di una quota sociale nella “B”.
Ma da ciò non può trarsi la conclusione che il mutamento dell’assetto societario sarebbe soltanto apparente, e che esso rappresenterebbe un mero espediente volto ad evitare gli effetti della misura iterdittiva adottata del Prefetto di Caserta.
Intanto deve darsi atto che le operazioni poste in essere all’indomani della informativa prefettizia emessa nei confronti di “B” - ove considerate su un piano oggettivo - palesano l’intendimento della società di liberarsi da ogni precedente condizionamento mafioso attraverso la integrale sostituzione della compagine sociale. Ed al riguardo è doveroso osservare che alla luce del principio costituzionale in tema di libertà di impresa (ex art. 42 Cost.), non può essere preclusa ad una impresa raggiunta da un informazione interdittiva la possibilità di continuare la propria attività, una volta che si sia “rigenerata” attraverso la sostituzione degli amministratori e degli stessi soci.
Quanto ai rapporti di parentela indicati nella relazione della Prefettura che sarebbero la spia della asserita continuità tra vecchia e nuova società, a parte il rilievo che in realtà il rapporto che lega lo I. a S. C. è di semplice affinità (trattandosi di cognati), ritiene il Collegio che tali rapporti non possano essere assunti quali indizio della non-estraneità della società ricorrente alle consorterie camorristiche, né tantomeno come prova che la società sia rimasta (pur se con diversa veste) nell’ambito della stessa cerchia familiare, e pertanto continui ad essere esposta a condizionamenti mafiosi.
La circostanza dunque che l’attuale socio e amministratore unico sia imparentato, o più esattamente legato da un rapporto di affinità con S. C., il cui marito è ritenuto elemento collegato a clan mafiosi, non può essere di per sé prova sufficiente di infiltrazione mafiosa nella gestione dell’impresa, ove a tale dato anagrafico non si accompagni una acclarata frequentazione e comunanza di interessi con ambienti della criminalità, di cui peraltro non v’è traccia negli atti impugnati. Come ha avuto occasione di affermare la stessa Corte Costituzionale in una vicenda in cui si discuteva del possesso delle “qualità morali e di condotta” per l’ammissione ai concorsi in magistratura, è certamente “arbitrario …presumere che valutazioni e comportamenti riferibili alla famiglia di appartenenza o a singoli membri della stessa diversi dall’interessato debbano essere automaticamente trasferiti all’interessato medesimo” (così Corte Cost. 31 marzo 1994, n. 108).
In difetto dunque di riscontri oggettivi che comprovino l’esistenza in concreto di comportamenti e situazioni dai quali possa desumersi il condizionamento mafioso, devi concludersi che l’impugnata informativa prefettizia non può trovare una valida giustificazione con il solo riferimento al richiamato legame di “parentela”.
Per quanto precede l’appello in esame deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere annullata la informativa prefettizia e i provvedimenti ad essa conseguenti che sono stati oggetto di impugnativa”.
1. Premessa - Cenni storici.
Per cogliere efficacemente quanto alla sentenza in commento, che interviene nell’ambito particolarmente delicato della normativa dedicata alla prevenzione ed alla repressione dei fenomeni di criminalità organizzata di stampo mafioso (c.d. normativa antimafia), occorre in limine brevemente esaminare quali siano queste norme, e tra queste quelle finalizzate al contrasto dell’uso distorsivo di risorse pubbliche, e cosa esse dispongano.
Il recentissimo Codice degli appalti(1) prevede testualmente all’art. 247 “…restano ferme le vigenti disposizioni in materia di prevenzione della delinquenza di stampo mafioso e di comunicazione ed informazione antimafia…” significando, se mai ce ne fosse ancora bisogno, la delicatezza di una materia caratterizzata dalla necessità di garantire il difficile equilibrio tra i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico, primi fra tutti la presunzione di innocenza (art 27 Cost.) e, come nel caso di specie, la libertà di impresa (art. 41 Cost.), e le prerogative proprie di una normativa avente come ratio la prevenzione e la repressione della criminalità organizzata (in particolare di stampo mafioso - n.d.a.).
Il legislatore è intervenuto a dettare “Disposizioni contro la mafia” piuttosto tardi rispetto alla nascita del fenomeno criminale, che storicamente si attesta intorno alla metà dell’800 con i primi e più eclatanti casi di brigantaggio nel meridione dell’Italia preunitaria. Con la successiva riunificazione si evidenziò definitivamente il conflitto palese tra queste forme criminali - che andavano organizzandosi in maniera sempre più rigida e complessa - e lo Stato. L’Unità d’Italia nel meridione accelerò infatti fortemente il processo di fine della struttura feudale delle campagne, nel momento in cui integrò l’economia del sud in quella del resto del paese. Il nuovo governo piemontese si sovrappose alla struttura sociale preesistente senza riuscire ad interagire positivamente con essa.
Conseguenza di questi cambiamenti fu che nelle campagne i grossi latifondisti, che avevano detenuto interamente il potere fino a quel tempo, cominciarono ad aver bisogno sempre più di qualcuno che garantisse loro un controllo effettivo delle proprietà, sia per difendersi dai criminali comuni sia per resistere alle nascenti pretese delle classi contadine per una più equa distribuzione del prodotto del loro lavoro. E per far ciò essi, sempre più frequentemente, provvidero ad arruolare tra le proprie fila gli esponenti delle più importanti bande criminali. In tale contesto nacquero, dunque, le prime associazioni criminali che, forti della propria posizione privilegiata, provvidero a definire stretti rapporti con l’amministrazione locale, creando, di fatto una cogestione della res-publica con particolare riferimento alle risorse economiche destinate al sostegno dell’economia locale.
La più completa ed essenziale definizione che si può dare della mafia, dunque, allora come oggi, probabilmente è questa: la mafia è una associazione per delinquere, con fini di illecito arricchimento per i propri associati, che si pone come intermediazione parassitaria, e imposta con mezzi di violenza, tra la proprietà e il lavoro, tra la produzione e il consumo, tra il cittadino e lo Stato. Nata indubbiamente nel feudo, nella campagna, come mediazione tra il padrone e il contadino, cioè svolgendo funzione poliziesca e vessatoria sul contadino per conto del padrone, e al tempo stesso derubando il padrone, si è evoluta ed ha accresciuto il proprio potere criminale dotandosi di una struttura imprenditoriale, finalizzata al riciclaggio del denaro proveniente da attività illecite, che nella distorsione delle risorse pubbliche stanziate per il mezzogiorno ha trovato ulteriore rafforzamento.
In questi termini appare in tutta la sua portata l’importanza della Legge 31.05.1965, n. 575, recante “Disposizioni contro la mafia”. Trattasi di un provvedimento legislativo articolato che, tra le altre disposizioni, prevede il divieto di iscrizione negli albi di appaltatori o di fornitori di opere, beni e servizi riguardanti la pubblica amministrazione per quei soggetti nei confronti dei quali sia stata applicata una misura di prevenzione(2) con provvedimento definitivo. In caso analogo, relativamente ai soggetti già iscritti nei menzionati albi la medesima legge prevede la decadenza/sospensione di diritto dall’iscrizione ed il divieto di concludere contratti di appalto, di fornitura di opere, beni o servizi riguardanti la P.A. e relativi subcontratti. Nei casi più gravi detta legge prevede che il tribunale possa intervenire finanche nel corso del procedimento di prevenzione disponendo provvisoriamente i suesposti divieti ed anticipando al massimo l’azione di contrasto all’infiltrazione mafiosa.
Il legislatore, dunque, ha fissato il principio secondo il quale la prevenzione e la lotta all’associazionismo criminale di stampo mafioso deve passare inevitabilmente attraverso lo stretto controllo dei flussi economico-finanziari che, specie per le Regioni del sud Italia, tradizionalmente depresse dal punto di vista dello sviluppo delle attività di impresa, sono alimentati dalle commesse pubbliche.
E tale controllo si realizza, così per come definito nei successivi provvedimenti di legge(3), attraverso la prescritta competenza delle Prefetture, oggi Uffici territoriali del governo, in merito alla produzione della c.d. certificazione antimafia.
Per documentazione antimafia devonsi intendere, ai sensi dell’art. 1 del D.P.R. 03.06.1998, n. 252, tutte quelle certificazioni comprovanti sia l’inesistenza di una delle cause di divieto di iscrizione agli albi precitati ovvero di decadenza dalla iscrizione medesima ovvero ancora di sospensione(4), sia l’inesistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa di cui all’art. 4 del D.Lgs. 08.08.1994 n. 490 (v. sentenza in commento) recante “Disposizioni attuative della Legge 17 gennaio 1994 n. 47, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa antimafia”.
Ai sensi della normativa in argomento, la P.A., gli Enti pubblici ed i soggetti assimilati, hanno l’obbligo, prima di stipulare o approvare contratti o subcontratti superiori ad un certo importo(5), di acquisire dal Prefetto le informazioni concernenti la sussistenza o meno in capo ai soggetti interessati di una delle cause di divieto a contrarre o di sospensione dei procedimenti contrattuali, ovvero di mancato rilascio di concessioni ed erogazioni, nonché le informazioni relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate.
Ove tali verifiche forniscano esiti positivi, le amministrazioni pubbliche non possono stipulare o approvare i contratti, né rilasciare o autorizzare le erogazioni. In tal senso la dottrina parla di informazioni interdittive (di cui più approfonditamente nelle sezioni successive).
Le certificazioni di che trattasi possono intervenire prima della conclusione del contratto, operando quindi come requisiti di efficacia del medesimo contratto da stipulare, ovvero successivamente, qualora, nei casi di somma urgenza, le amministrazioni abbiano provveduto immediatamente dopo la mera richiesta di informazioni al Prefetto. In quest’ultimo caso, il successivo accertamento di una causa di divieto o della sussistenza di elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa opera come causa (facoltativa) di recesso dal contratto da parte dell’amministrazione interessata, fatto salvo il pagamento delle opere già eseguite dall’impresa e delle spese dalla medesima già sostenute per l’esecuzione del rimanente.
2. La documentazione antimafia.
Per documentazione antimafia, alla luce delle ultime disposizioni di Legge, si intendono:
1. i certificati camerali con la dicitura “antimafia”(6);
2. le autocertificazioni che non sussistano le cause di cui al cit. art. 10, Legge n. 575/1965 per rinnovi, lavori o forniture urgenti;
3. i collegamenti telematici(7);
4. le Comunicazioni della Prefettura(8).
Il D.P.R. n. 252/1998, cit., intervenuto in tempi relativamente recenti, ha apportato alcune significative modifiche alla disciplina in argomento.
è stata innanzitutto prevista l’esclusione dalla presentazione della certificazione antimafia per i rapporti fra soggetti pubblici o comunque fra soggetti pubblici e società controllate da soggetti pubblici, ivi compresi quei soggetti privati, i cui organi rappresentativi e quelli aventi funzioni di amministrazione e di controllo sono sottoposti, per disposizione di legge o regolamento, alla verifica di particolari requisiti di onorabilità. L’esclusione riguarda anche gli esercenti attività agricola non organizzata in forma di impresa e gli artigiani individuali, nonché i contratti il cui importo non superi 15.000 euro circa. Si tratta di un intervento del legislatore volto a snellire l’attività burocratica di talune amministrazioni, effettuato, peraltro, senza svilire l’intento di prevenzione e contrasto all’associazionismo criminale di stampo mafioso della normativa di riferimento.
è stata, inoltre, estesa la validità temporale della certificazione a sei mesi con la ulteriore previsione della possibilità di utilizzare copie autentiche del certificato suddetto al fine di consentire ai soggetti interessati la partecipazione contemporanea a più procedimenti amministrativi.
In caso di dichiarazione di urgenza dell’attività contrattuale, è oggi consentito sostituire la certificazione antimafia con una autocertificazione resa dal soggetto interessato (in tal caso l’autocertificazione deve essere accompagnata dall’autenticazione della sottoscrizione).
Ancora, in merito all’esigenza di garantire comunque un’attenta azione di contrasto senza gravare eccessivamente sui processi amministrativi, il legislatore ha previsto che le certificazioni e le attestazioni delle camere di commercio, rilasciate attraverso collegamenti telematici dedicati e protetti, siano equiparate alle certificazioni antimafia rilasciate dalle prefetture qualora contengano un’apposita dicitura uguale su tutto il territorio nazionale(9).
Da ultimo si segnala che il combinato disposto dell’art. 4 D.Lgs 490/1994, comma 5 e 6, e dell’art. 11 D.P.R. n. 252/1998 prevede, in termini generali per le P.A. (trattasi comunque di ipotesi del tutto residuali - n.d.a.), la possibilità di stipulare contratti anche prima del ricevimento delle informazioni prefettizie antimafia, sulle quali torneremo più approfonditamente nella successiva sezione, non solo nel caso citato di somma urgenza, ma anche nell’ipotesi di mero ritardo del Prefetto nella trasmissione delle informazioni, e di recedere dagli stessi nel caso di sopravvenienza di informazioni interdittive anche laddove i fatti interdettivi emergano successivamente alla stipula del contratto(10).
3. Le informazioni del prefetto.
Per i contratti il cui valore sia:
1. pari o superiore a quello determinato dalla legge in attuazione delle direttive comunitarie in materia di opere e lavori pubblici, servizi pubblici e pubbliche forniture(11), indipendentemente dai casi di esclusione ivi indicati.
2. superiore a Euro 154.937,07 per le concessioni di acque pubbliche o di beni demaniali per lo svolgimento di attività imprenditoriali, ovvero per la concessione di contributi, finanziamenti e agevolazioni su mutuo o altre erogazioni dello stesso tipo per lo svolgimento di attività imprenditoriali;
3. superiore a Euro 154.937,07 per l’autorizzazione di subcontratti, cessioni o cottimi, concernenti la realizzazione di opere o lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche;
prima di procedere alla relativa stipula, vanno acquisite le c.d. “Informazioni del Prefetto”, con le modalità di cui all’art.10 D.P.R. 252/98, cit.
La richiesta di informazioni al Prefetto può essere inoltrata dall’Amministrazione o dalla Ditta interessata e deve essere corredata da Certificato di Iscrizione al Registro delle Imprese rilasciato dalla C.C.I.A.A., munito di apposita dicitura antimafia ovvero da dichiarazione del legale rappresentante della ditta recante le medesime indicazioni (art.10, commi 3 e 4, D.P.R. 252/98). Oltre al suddetto certificato della C.C.I.A.A., la richiesta di informazioni al Prefetto va completata anche con l’indicazione degli estremi del Direttore Tecnico dell’impresa e dei consorziati che detengono una quota superiore al 10% del capitale o del fondo consortile, nonché dei consorziati per conto dei quali la società consortile o il consorzio opera in modo esclusivo nei confronti della Pubblica Amministrazione.
Sono, inoltre, legittimati a richiedere la documentazione antimafia e a trattarne i dati i c.d. sostituti della P.A., ossia i concessionari di opere e servizi pubblici, tenuti a tale adempimento in base al disposto dell’articolo 10-quinquies della legge n. 575/1965 nonché i soggetti che, per espressa disposizione di legge, di regolamento o altro atto di normazione secondaria, ovvero in virtù di un provvedimento adottato sulla base di tali disposizioni, sono tenuti a svolgere attività istruttoria in luogo della P.A.
Nell’ottica di semplificare le procedure e accelerare i tempi per l’acquisizione della documentazione de qua, sono inoltre legittimati a richiederla direttamente anche i soggetti cui la documentazione stessa si riferisce(12) con le seguenti modalità:
a) direttamente alle Camere di commercio, industria e artigianato, per quanto concerne le certificazioni da queste rilasciate ai sensi del Capo II, Sezione II, del D.P.R. n. 252/1998, cit.;
b) direttamente alla Prefettura, nei casi del tutto residuali in cui le certificazioni delle Camere di commercio sono rilasciate senza l’apposita dicitura antimafia, dandone preventiva comunicazione all’Amministrazione interessata (anche mediante estensione per conoscenza della richiesta inoltrata alla Prefettura);
c) direttamente alla Prefettura, con la preventiva comunicazione all’Amministrazione interessata di cui al punto precedente, e comunque indicando espressamente l’Amministrazione destinataria, nel caso di richiesta delle c.d. informazioni interdittive.
Nel caso di richiesta presentata direttamente alla Prefettura(13), alla stessa dovrà allegarsi il certificato camerale o la dichiarazione sostitutiva recante i contenuti stabiliti ex lege (v. sezione precedente alla voce autocertificazioni).
Per completezza di indagine si evidenzia che, nel caso siano richieste informazioni potenzialmente interdittive, l’interessato non può provvedere anche al ritiro del documento, mentre le medesime devono essere oggetto di apposita trasmissione diretta, a cura della Prefettura, all’Amministrazione interessata (ovvero al concessionario o ad altro soggetto eventualmente incaricato dell’istruttoria) indicata dal privato richiedente.
Ai sensi del cit. art. 4 del D.Lgs. n. 490/1994, così come integrato successivamente dal D.P.R. del 1998 più volte citato, esistono due tipi di informative del prefetto, che rientrano nel genus più ampio delle c.d. “Comunicazioni del Prefetto”. Entrambe, come detto, sono definite dalla dottrina interdittive avendo l’essenziale caratteristica di impedire al soggetto segnalato la contrattazione con la P.A., e sono:
- la informazione prefettizia che comunica la sussistenza a carico dei soggetti titolari/responsabili dell’impresa delle cause di divieto, sospensione o decadenza previste ex art. 10 della Legge n. 575/1965;
- la informazione prefettizia, di cui alla sentenza in commento, da cui risultano eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte o gli indirizzi delle società e delle imprese collegate.
Trattasi, invero, di misure cautelari di polizia, preventive (e interdittive) che si aggiungono alle misure di prevenzione antimafia di natura giurisdizionale con le quali condividono essenzialmente il fine ultimo del contrasto all’associazionismo criminale di matrice mafiosa, prescindendo dall’accertamento, in sede penale, di uno o più reati ad esso.
Per l’adozione della misura interdittiva ex art. 4 D.Lgs. n. 490/1994 è sufficiente il tentativo di infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa avente lo scopo di condizionarne le scelte imprenditoriali a prescindere dall’effettivo raggiungimento di siffatto scopo.
Non occorre per la sua applicazione né la prova del fatto di reato, né la prova dell’avvenuta effettiva infiltrazione, né tantomeno quella dell’effettivo condizionamento delle scelte imprenditoriali.
In tal senso la giurisprudenza più recente(14), e lo stesso Consiglio di Stato nella sentenza in commento, ha evidenziato come l’informativa de qua non deve di per sé dimostrare l’intervenuta infiltrazione, essendo sufficiente la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il semplice tentativo di ingerenza.
Si tratta, a parere di chi scrive, di una scelta che, pur scardinando taluni principi dell’ordinamento giuridico, primo fra tutti quello della presunzione di innocenza e non ultimo quello della libertà di impresa(15), entrambi costituzionalmente garantiti, appare coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso il quale non necessariamente si concretizza in fatti illeciti ma, sempre più spesso, si sostanzia in quel sostrato di intimidazioni, di influenza e di condizionamenti latenti che pervadono in modo diffuso le attività imprenditoriali e, più in generale, quelle economico-finanziarie di per sé lecite.
La formulazione generica della norma, più sociologica che giuridica, del tentativo di infiltrazione mafiosa giuridicamente rilevante(16) determina l’attribuzione al Prefetto di un ampio margine di accertamento e di apprezzamento in ragione, vale la pena di sottolinearlo ancora una volta, della necessità di mantenere un atteggiamento intransigente contro i fenomeni criminali di stampo mafioso ed in particolare avverso quelli volti all’utilizzo distorto delle risorse pubbliche.
L’ampia discrezionalità sussistente in capo al Prefetto in ordine all’adozione del provvedimento interdittivo comporta, come immediata conseguenza, che la determinazione prefettiza possa essere assoggettata al sindacato giurisdizionale esclusivamente in caso di manifesti vizi di eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti(17), che manifestino l’incongruità del giudizio espresso.
La novità propria della sentenza in argomento sta proprio nel fatto che l’odierno giudice, richiamando le più recenti sentenze in materia(18) e sottolineando il fatto che “…l’interpretazione della normativa in esame debba essere improntata a necessaria cautela…”, ha consolidato in principio l’orientamento giurisprudenziale che vuole “…che la determinazione prefettizia (pur se espressione di ampia discrezionalità) possa essere assoggettata al sindacato giurisdizionale sotto il profilo della sua logicità e dell’accertamento dei fatti rilevanti…”.
Come si evince dalla Sentenza in epigrafe(19), il Consiglio di Stato, intervenuto nel merito, ha ritenuto gli elementi evidenziati dalla Prefettura a sostegno dell’adozione dell’informativa interdittiva inidonei “…a sorreggere l’impugnato provvedimento…”. Il fatto che azioni ed omissioni, anche penalmente rilevanti, riferibili ad appartenenti alla famiglia dell’interessato, unico amministratore della società (oggetto dell’informativa prefettizia), ma a questi non direttamente ascrivibili, possano determinare a suo carico l’adozione di un provvedimento interdittivo appare, secondo il giudice amministrativo, del tutto arbitrario in difetto di ulteriori riscontri oggettivi. A sostegno della propria tesi lo stesso Consiglio di Stato in sentenza ha espressamente richiamato un precedente riferito al Giudice Costituzionale(20) che, intervenuto in una vicenda in cui si discuteva di “qualità morali e di condotta”, relativamente all’ammissione al concorso per l’accesso alla magistratura, affermava essere “…certamente arbitrario… …presumere che valutazioni o comportamenti riferibili alla famiglia di appartenenza o a singoli membri della stessa diversi dall’interessato debbano essere automaticamente trasferiti all’interessato medesimo…”.
è interessante notare come l’odierno giudice intervenuto a sentenziare circa la corretta applicazione di una normativa che, come segnalato, appare generica nei contenuti descrittivi delle fattispecie di riferimento, abbia fatto ricorso al principio dell’analogia richiamando a sostegno delle proprie tesi finanche quanto disposto dalla disciplina concorsuale dell’accesso alla carriera magistratuale.
Il giudice amministrativo conclude, dunque, che, in difetto di riscontri oggettivi che comprovino quantomeno l’esposizione della attività di impresa a condizionamenti mafiosi, l’informativa prefettizia non possa trovare valida giustificazione in un rapporto che, come nel caso di specie, è addirittura di mera affinità (trattandosi di cognati). Accoglie pertanto il ricorso dichiarando l’illegittimità della risoluzione del contratto di subbapalto intervenuta a seguito dell’informazione prefettizia relativa alle presunte infiltrazioni di carattere mafioso.
In attesa degli ulteriori inevitabili interventi in materia da parte del legislatore, vuoi per specificare alcuni passaggi controversi della normativa vigente vuoi per adeguarla progressivamente ai repentini cambiamenti del modus operandi delle realtà criminali di matrice mafiosa, che nel loro tradizionale immobilismo manifestano il dinamismo tipico delle più affermate realtà di impresa (estremamente significativo anche dal punto di vista dell’aggiornamento delle tecniche investigative e delle attività di polizia giudiziaria), la prassi amministrativa, sostenuta dalla elaborazione giurisprudenziale in materia, ha individuato un terzo tipo di informativa prefettizia, definita “informazione supplementare atipica”.
Siffatta forma particolare di informativa del Prefetto, nata dalla esegesi delle norme di settore, si sostanzia in tutti quegli elementi che, pur denotando il pericolo di collegamenti tra l’impresa e la criminalità organizzata, non raggiungono la soglia di gravità prevista ex art. 4, D.Lgs. n. 490/1994, cit., in carenza di taluni requisiti oggettivi/soggettivi pertinenti le cause di divieto/sospensione ovvero in ragione del fatto che non si è ancora del tutto concretizzato quantomeno il tentativo di infiltrazione.
Si tratta, secondo la dottrina più recente, di una comunicazione priva dell’efficacia interdittiva automatica delle informazioni prefettizie classiche, che trova fondamento nel generale principio di collaborazione tra amministrazioni pubbliche il quale determina un costante flusso informativo ed una altrettanto costante attività di monitoraggio relativamente ai settori economici a rischio.
Prerogativa di siffatta comunicazione prefettizia, che si pone quasi come subspecie di quelle interdittive di cui alla sezione precedente, è che consente l’attivazione degli ordinari poteri discrezionali di ritiro del contratto da parte della stazione appaltante.
Non essendo, tra l’altro, in alcun modo codificata normativamente, tant’è che spesso trattasi di una sorta di vero e proprio fascicolo notizie avente ad oggetto l’impresa ed i suoi amministratori, appare difficile ricorrere al sindacato in sede giurisdizionale avverso detta informativa supplementare atipica.
Per concludere, occorre in questa sede brevemente sottolineare le caratteristiche proprie del genus informative prefettizie la cui funzione è preventiva, di polizia e di sicurezza. Dette informazioni non presuppongono un accertamento caratterizzato dalla definitività e certezza del giudicato penale in quanto trovano fondamento su elementi meramente sintomatici, o anche su semplici presunzioni; in tal senso in dottrina si parla di elementi di pericolosità presunta.
è dunque sufficiente che detti elementi risultino indizianti del pericolo in senso oggettivo richiamandosi il carattere sintomatico degli stessi. Il sindacato del giudice amministrativo sulla legittimità dell’informativa antimafia non può e non deve, pertanto, confondersi con il giudizio di accertamento della sussistenza dei fatti assunti a base del provvedimento e della loro rilevanza penale(21).
L’informativa prefettizia, e la sottesa valutazione in termini prognostici(22), può essere sindacata, in sede di legittimità, solo nel caso in cui i fatti accertati, posti a fondamento della medesima, si rivelino insussistenti ovvero, laddove effettivamente sussistenti, siano stati in modo evidente travisati nel loro valore sintomatico, ovvero ancora siano stati utilizzati per la formulazione di ipotesi inverosimili od altamente improbabili.
Come rappresentato in premessa alla presente sezione appare inevitabile ed auspicabile, a parere di chi scrive, che il legislatore intervenga armonizzando la materia in argomento tramite un unico provvedimento normativo che, alla esigenza codicistica di riordino, coniughi quella, altrettanto fondamentale, di rinnovo ed aggiornamento di una disciplina le cui rigide previsioni in alcune parti appaiono lacunose, lasciando ampi spazi all’attività interpretativa della giurisprudenza e della dottrina, ed ormai superate se messe a confronto con quelle particolarmente dinamiche ed intrinsecamente complesse che regolano l’esercizio dell’attività di impresa.
(1) - D.Lgs.12.04.2006, n. 163, “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”.
(2) - Misure di sorveglianza speciale e divieto/obbligo di soggiorno ai sensi della Legge 27.12.1956, n. 1423, artt. 3 e 4.
(3) - Legge 13 settembre 1982, n. 646, Legge 23 settembre 1982, n. 936, Legge 19 marzo 1990, n. 55, Legge 12 luglio 1991, n. 203, Legge 7 agosto 1992, n. 356, Legge 24 luglio 1993, n. 256, D.Lgs. 8 agosto 1994, n. 490 e, da ultimo, D.P.R. 3 giugno 1998 n. 252.
(4) - Art. 10, Legge 31.05.1965, n. 575, cit.
(5) - Per l’indicazione dei quali vedasi più approfonditamente le sezioni seguenti.
(6) - Ai sensi dell’art. 6, Legge n. 252/1998, cit., le certificazioni o attestazioni camerali “…sono equiparate, a tutti gli effetti, alle comunicazioni delle Prefetture che attestano l’insussistenza delle cause di decadenza, divieto o sospensione di cui all’art. 10 della Legge 31 maggio 1965, n. 575…”.
(7) - Ai sensi dell’art. 7, Legge n. 252/1998, cit., che prevede “…è avviato un collegamento telematico tra il sistema informativo delle camere di commercio ed il sistema informativo del Ministero dell’interno messo a disposizione dalla Prefettura di Roma…” per la costituzione di un archivio informatico consultabile, e dal quale estrapolare documenti certificativi, “…contenente l’elenco delle persone alle quali sono stati comminati i provvedimenti di cui all’art. 10 della Legge 31 maggio 1965, n. 575…”.
(8) - L’art. 3, Legge n. 252/1998, cit., la Prefettura della provincia in cui la amministrazione interessata ha sede effettua comunicazione per iscritto circa la sussistenza delle cause di decadenza, divieto o sospensione di cui all’art. 10 della Legge 31 maggio 1965, n. 575. In caso di richiesta da parte di soggetti privati detta comunicazione viene effettuata dalla Prefettura della provincia in cui gli stessi risiedono ovvero in cui hanno sede.
(9) - Ai sensi dell’art. 9, Legge n. 252/1998, cit., la dicitura in questione è la seguente: “Nulla osta ai fini dell’art. 10 della Legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni. La presente certificazione è emessa dalla C.C.I.A.A. utilizzando il collegamento telematico con il sistema informativo utilizzato dalla Prefettura di Roma”.
(10) - C.d.S., Sez. VI, Sent. 16.04.2003 n. 1979.
(11) - Le soglie U.E. sono le seguenti: appalti di lavori pubblici, 5 milioni di DSP (Diritti Speciali di Prelievo) = Euro 6.242,028; appalti di servizi e forniture, 200 mila DSP = Euro 249.681,00.
(12) - I c.d. soggetti passivi.
(13) - Che rilascerà attestazione dell’avvenuta presentazione anche mediante timbro, con data e sigla del dipendente incaricato, apposto su copia della richiesta.
(14) - C.d.S., Sez. VI, Sent. 29.10.2004, n. 7047; C.d.S., Sez. IV, Sent. 6.06.2001, n. 3058.
(15) - Di cui rispettivamente all’artt. 27 e 41 Cost. (v. sezione I della presente nota).
(16) - Legge n. 490/1994, cit.
(17) - Così N. Beccati in Il dei contratti pubblici, Ed. Simone, 2006.
(18) - C.d.S., Sez. IV, Sent. 4.05.2004, n. 2783; C.d.S., Sez. V, Sent. 27.06.2006, n. 4135.
(19) - C.d.S., Sez. VI, Sent. 2.05.2007, n. 1916, cit.
(20) - Corte Cost., Sent. 31.03.1994, n. 108, cit. in sentenza.
(21) - C.d.S., Sez. VI, Sent. 21.10.2005, n. 5952.
(22) - C.d.S., Sez. V, Sent. 27.06.2006, n. 4135, cit.
Cons. Stato, sez.IV, sent. 12 settembre 2007, n. 4825 (c.c. 10 luglio 2007), Pres. Salvatore, Est. De Felice.
Nella causa intentata da un dipendente pubblico per ottenere il risarcimento del danno subito a seguito di infortunio sul lavoro la competenza è del giudice amministrativo salvo il caso in cui il lavoratore agisca per il conseguimento da parte del datore di lavoro del danno ulteriore (o differenziale) che rimane nella competenza del giudice ordinario. (1)
“1.L’appello va rigettato, essendo inammissibile il ricorso originario per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.
Ogni volta che il g.o. e il g.a. abbiano entrambi negato con sentenza la proprio giurisdizione sulla medesima controversia si è in presenza non già di un conflitto virtuale di giurisdizione (risolvibile con istanza di regolamento preventivo ai sensi dell’art. 41 c.p.c.) ma di un conflitto reale negativo di giurisdizione che, ai sensi dell’art. 362 comma 2 n. 1 c.p.c., può essere denunziato alle Sezioni Unite della S.C. - con atto soggetto agli stessi requisiti formali del ricorso per cassazione - in “ogni tempo” e, quindi, indipendentemente dalla circostanza che una delle due pronunzie in contrasto sia o meno passata in giudicato (Cassazione civile, sezioni unite, 20.10.2006, n. 22521).
3. Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va respinto”.
Differenze di disciplina tra responsabilità contrattuale ed extracontrattuale
La sentenza in commento si colloca in un contesto normativo recentemente oggetto di profonde riforme che hanno come denominatore comune il progressivo avvicinamento del diritto amministrativo al diritto civile e la parallela estensione dell’area del (nuovo) diritto privato alla pubblica amministrazione.
L’ampio percorso riformatore intrapreso dal legislatore, attraverso l’approvazione di leggi di privatizzazione, di liberalizzazione e di semplificazione, di classificazione delle fonti (di produzione e di cognizione), di rinnovamento dell’azione della P.A. e dei soggetti a questa collegati ovvero dalla stessa controllati, ha riconosciuto nuovi e più articolati diritti ai cittadini(1) che hanno reso ancora più urgente la necessità di accordare una puntuale tutela di fronte agli illeciti dannosi dell’amministrazione pubblica, anche nelle sue nuove vesti riformate e privatizzate.
Un nuovo diritto privato della pubblica amministrazione si viene delineando, anche grazie a tutta una serie di interventi giurisprudenziali sempre più incisivi, i quali, oltre ad aver ampliato l’area del danno risarcibile, sino a ricomprendere nella stessa gli interessi legittimi e le posizioni di interesse qualificato, vanno riducendo la distanza che separa il provvedimento amministrativo dall’obbligazione di diritto civile, ponendo le premesse per la risarcibilità delle lesioni arrecate alle (nuove) situazioni soggettive.
Il filo conduttore dei più recenti orientamenti giurisprudenziali poggia sulla ricerca di un preesistente bene della vita del cittadino: il collegamento fra tale bene e l’interesse leso qualifica il secondo come meritevole di tutela; in tal senso la eventuale condotta (illegittima) della P.A., che arreca pregiudizio al bene collegato all’interesse, è fonte del diritto al risarcimento danni, sia in relazione alla norma generale dell’art. 2043 c.c., per responsabilità extracontrattuale, che in riferimento alla responsabilità da contatto sociale, tra privato e P.A., rilevante a seguito della Legge 07.08.1990 n. 241(2), ovvero ancora nel caso di inadempimento contrattuale da parte della P.A. medesima (art. 1218 c.c.).
La Suprema Corte(3) ha affermato che ciò che rileva, ai fini dell’ammissione al risarcimento, è l’ingiusta lesione di un interesse alla persona. Con riferimento all’art. 2059 c.c.(4), la Corte di Cassazione, effettuando una lettura costituzionalmente orientata dell’articolo, ha ritenuto, infatti, inoperante il limite della riserva di legge alla quale è (era - n.d.a.) subordinato il risarcimento del danno non patrimoniale, nel caso in cui la lesione abbia riguardato valori della persona costituzionalmente garantiti(5), come la salute, testualmente in sentenza evidenziando in tal senso “….deve escludersi che il risarcimento del danno non patrimoniale, che ne consegua (dall’azione della P.A. - n.d.a.), sia soggetto al limite derivante dalla riserva di legge correlata all’art. 185 c.p.: ciò che rileva, ai fini dell’ammissione a risarcimento, in riferimento all’art. 2059 c.c., è l’ingiusta lesione di un interesse alla persona, dal quale conseguano pregiudizi non suscettibili di valutazione economica…”.
La particolarità della sentenza oggi in commento(6) è che il Consiglio di Stato nell’occasione è intervenuto senza tenere conto del contesto sopradescritto, degli orientamenti e delle direttrici sulle quali sta mutando l’ordinamento giuridico, limitandosi a stabilire che la competenza a decidere dei danni subiti dal dipendente per incidenti stradali durante il servizio non è del giudice amministrativo, bensì del giudice ordinario, a condizione che la responsabilità sia extracontrattuale.
Il ricorrente, un appartenente all’Arma dei Carabinieri, nel corso di un ordinario servizio di traduzione detenuti rimaneva vittima di un incidente stradale, unitamente al brigadiere che conduceva il mezzo ed ad altro militare, rimasto ucciso nella collisione. Questi si era poi rivolto al tribunale di Roma avverso il Ministero della Difesa, la società Assitalia ed il conducente dell’automezzo militare, chiedendo il risarcimento di tutti i danni morali e materiali subiti in occasione dell’incidente, ma il tribunale aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione.
Successivamente il carabiniere aveva proposto ricorso dinanzi al Tar, che lo dichiarava a sua volta inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Contro tale sentenza, infine, il carabiniere aveva proposto appello al Consiglio di Stato, deducendo circa la giurisdizione del giudice amministrativo ritenuto competente per essere egli in servizio e l’incidente verificatosi nel corso del trasferimento di detenuti.
Il Consiglio di Stato, con sentenza in commento, ha rigettato l’appello del ricorrente spiegando che, quando la pretesa risarcitoria non è connessa all’inosservanza da parte del datore di lavoro di una precisa obbligazione contrattuale, ma si riferisca alla violazione di norme di prudenza, diligenza e perizia, in rapporto alla tutela di diritti assoluti come quelli alla vita e alla integrità fisica, questa assume il carattere proprio della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione, appartenendo, pertanto, la giurisdizione al giudice ordinario.
Secondo il Consiglio di Stato, in caso di azione risarcitoria proposta da un pubblico dipendente nei confronti dell’amministrazione (datrice di lavoro) per il risarcimento del danno conseguente alla lesione della propria integrità fisica, la giurisdizione competente va individuata tenendo presente che, stante l’autonoma e prioritaria tutela del diritto assoluto alla vita e all’integrità fisica, si deve ritenere proposta l’azione di responsabilità extracontrattuale, ricadente nella giurisdizione del giudice ordinario, come nel caso di specie, tutte le volte che non emerga una precisa scelta del danneggiato in favore della responsabilità contrattuale, di pertinenza della giurisdizione amministrativa, laddove essa già sussiste.
Dopo aver tracciato la linea della competenza tra giudice amministrativo e giudice ordinario in tema di responsabilità, il Consiglio di Stato conclude che, avendo il giudice ordinario ed il tribunale amministrativo negato la propria giurisdizione sulla controversia, si è in presenza di un conflitto reale negativo che, come dispone il comma 2, sub p.to 1 dell’art. 362 del cpc, può essere denunciato alle Sezioni Unite della suprema Corte di Cassazione in ogni tempo e, quindi, indipendentemente, dal fatto che una delle due pronunzie sia passata in giudicato.
L’importanza della decisione del Consiglio di Stato consiste nella schematica rappresentazione della competenza del giudice ordinario e di quello amministrativo fornita in riferimento a fattispecie in cui ricorrano profili di responsabilità contrattuale ovvero extracontrattuale, senza tenere in considerazione alcuna quegli orientamenti dottrinali e giurisprudenziali che, al fine di garantire la più ampia tutela delle posizioni giuridiche soggettive, hanno ammesso l’ipotesi del concorso della responsabilità contrattuale e aquiliana al fine di scongiurare quelle ingiustificate disparità di trattamento, tra fattispecie consimilari, che sarebbero inevitabili ove trovino applicazione norme differenti, anche di carattere procedurale, atte a disciplinare diversamente la risarcibilità o meno di determinate fattispecie.
Lo stesso Consiglio di Stato nella sentenza de qua, consapevole della complessità della materia del riparto di giurisdizione, è intervenuto preliminarmente ad operare una qualificazione giuridica della fattispecie concreta verificatasi, al fine dell’individuazione di possibili responsabilità idonee a legittimare/qualificare la pretesa risarcitoria. E d’altronde tale qualificazione giuridica della fattispecie si rende assolutamente necessaria in virtù delle numerose distinzioni sussistenti tra la responsabilità contrattuale e quella extracontrattuale (altrimenti detta aquiliana), che nel corso della successiva sezione cercheremo brevemente di rappresentare.
2. Differenze di disciplina tra responsabilità contrattuale ed extracontrattuale (c.d. responsabilità aquiliana).
Il legislatore civile all’art. 1218 c.c. individua la c.d. della responsabilità contrattuale, imponendo al danneggiante il risarcimento proporzionato (sub specie di danno emergente e lucro cessante ex art. 1223 c.c.) stante un rapporto giuridico di natura negoziale, quale che sia la fonte, preesistente ed autonomo.
Nel nostro ordinamento giuridico vige il principio dell’atipicità delle fonti di obbligazioni potendo queste essere prodotte da ogni altro atto o fatto idoneo (ben al di la del contratto, dunque); tale principio, di derivazione della dottrina tedesca che faceva riferimento ad ipotesi di rapporti contrattuali di fatto, ha consentito di individuare e disciplinare rapporti obbligatori in senso stretto che derivano da un “contatto sociale” da cui scaturisce un affidamento di consistenza maggiore rispetto alle aspettative di mero fatto e che fa quindi considerare la posizione di chi si aspetta un determinato comportamento di vero e proprio creditore e non di quisque de populo indifferenziato che non deve essere ingiustamente danneggiato da terzi. Si parla in questo caso di responsabilità extracontrattuale (o aquiliana), prevista ex art. 2043 c.c. La violazione di una norma costituisce una semplice colpa (tanto che il soggetto danneggiato non può pretenderne prima l’adempimento perché detta pretesa esiste già in senso potenziale ma non può essere tradotta in senso sostanziale giacchè rivolta ad una moltitudine indifferenziata di consociati) che determina l’obbligo del risarcimento esclusivamente nel caso in cui un danno ingiusto si sia realmente prodotto.
è da reputarsi realmente “ingiusto” solo il danno che si concretizza nella lesione di una situazione soggettiva meritevole di tutela e, quindi, protetta dall’ordinamento con il divieto del neminem laedere, tenuto conto dei principi e della scala di valori accolti dall’ordinamento in un dato momento storico. Proprio in ossequio alla summenzionata progressiva tendenza ad allargare il raggio delle situazioni soggettive oggetto di tutela, recentemente sono state incluse nel novero delle posizioni garantite dall’art. 2043 c.c. anche una serie di fattispecie che, prima, la dottrina faticava a ricomprendere(7).
Si determina, dunque, un doppio canale risarcitorio, poiché il rapporto giuridico danneggiante-danneggiato può essere determinato da un rapporto di natura contrattuale ovvero da un collegamento occasionale tra le parti, per il quale il legislatore ha definito un diverso regime normativo, con diversi giudici competenti(8), che si sostanzia in cinque differenze di disciplina giuridica applicabile: l’entità del risarcimento, l’onere probatorio, la costituzione in mora, la prescrizione dell’azione, e la capacità dei soggetti che interagiscono.
La prima differenza fra i due tipi di responsabilità in commento concerne la valutazione del danno. Quando si versi in ipotesi di responsabilità contrattuale l’art. 1225 c.c., così per come richiamato dal precedente art. 1218 c.c., limita il risarcimento al danno che poteva prevedersi al tempo in cui è sorta l’obbligazione, allorché non sia ravvisabile, nella condotta del debitore, né dolo, né colpa.
Relativamente alla responsabilità extracontrattuale, la norma da tenere in considerazione è l’art. 2056 c.c., che contiene un espresso rinvio all’art. 1223 c.c. (secondo il quale il risarcimento deve comprendere sia il danno emergente sia il lucro cessante ove siano conseguenza immediata e diretta dell’inadempimento), all’art. 1226 c.c. (secondo cui, in mancanza di prova sull’esatto ammontare del danno, spetta al giudice compiere una valutazione equitativa) e all’art. 1227 c.c. (che stabilisce una diminuzione del risarcimento, in caso di concorso colposo del danneggiato e la non risarcibilità dei danni che quest’ultimo avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza) ma non al citato art. 1225 c.c., applicabile, di contro, per i casi di responsabilità contrattuale.
L’orientamento unanime, in proposito, è che il legislatore abbia volutamente tralasciato di richiamare l’art. 1225 c.c. e, quindi, il criterio della prevedibilità del danno non si applica alla responsabilità extracontrattuale relativamente alla determinazione del quantum debeatur.
Altra differenza pertiene l’onere della prova del danno subito. Mentre nella responsabilità contrattuale al danneggiato (l’attore) è sufficiente fornire la prova del credito e della scadenza dell’obbligazione(9), spettando per contro al debitore l’onere di dimostrare di non aver potuto esattamente adempiere per causa a lui non imputabile (art. 1218 c.c.), nella responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2697 c.c., spetta al danneggiato dimostrare l’esistenza di tutti gli elementi indefettibili del fatto illecito(10), compreso l’atteggiamento soggettivo dell’autore(11).
Relativamente all’istituto della mora emergono ulteriori differenze strutturali; nella responsabilità contrattuale tale figura non opera mai al semplice verificarsi del ritardo, ammettendosi un certo grado di tolleranza del creditore(12); nella responsabilità extracontrattuale, al contrario, la mora opera automaticamente, poiché non è tollerato alcun ritardo(13).
Altra nota divergente concerne le regole applicabili in materia di prescrizione. In campo contrattuale è valida la regola dell’articolo 2946 c.c., che prevede un lasso di tempo di dieci anni, quale termine prescrizionale generale, fatta eccezione per alcuni contratti di cui agli articoli da 2949 c.c. a 2952 c.c.
L’articolo 2947 c.c. prevede, invece, il termine breve di cinque ann