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Timestamp: 2018-02-20 23:45:40
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Documento de Trabajo No. 02/04 Febrero Reforma de Pensiones y Valoración del Seguro Social de Largo Plazo en Bolivia
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Concepción Pinto Valenzuela
1 Documento de Trabajo No. 02/04 Febrero 2004 Reforma de Pensiones y Valoración del Seguro Social de Largo Plazo en Bolivia por José Luis Evia Viscarra Miguel Fernández Moscoso La responsabilidad por el contenido de los documentos de trabajo es de los autores, no del Instituto. Dado que los documentos de trabajo son de carácter preliminar, puede ser útil contactar al autor de un determinado documento sobre los resultados u observaciones antes de hacer referencia o citar el documento. Todos los comentarios sobre los documentos de trabajo deben ser enviados directamente a los autores. 1
2 Reforma de Pensiones y Valoración del Seguro Social de Largo Plazo en Bolivia por: José Luis Evia Viscarra * Miguel Fernández Moscoso ** En 1996 el sistema de reparto estaba quebrado. La reforma de pensiones de ese año cambió el sistema de manera importante. En el presente trabajo se pretende medir la valoración del seguro de largo plazo de los trabajadores asegurados, antes y después de la reforma. Para ello se estima las diferencias de ingreso por hora trabajada entre ocupados asegurados y no asegurados con similares características de educación, antigüedad, tamaño de establecimiento, y condición de asalariado.. Dichas diferencias son favorables para los asegurados. Este resultado es el mismo antes y después de la reforma. Para estimar la valoración se han seguido dos metodologías. La primera consiste en comparar los salarios de trabajadores asegurados y no asegurados, para un conjunto de grupos Alternativamente, se utiliza el método de score matching, que calcula las diferencias salariales para parejas de ocupados (uno de los cuales esta asegurado y el otro no) que tienen la misma probabilidad de estar asegurados, dadas sus características de horas trabajadas al día, escolaridad, antigüedad, tamaño de la empresa, condición de asalariado, sexo, y edad. La principal conclusión a la que se llega es que los trabajadores asegurados perciben salarios por hora trabajada mayores a los no asegurados, aún mayor a la cotización al seguro de largo plazo, antes y después de la reforma de pensiones. Esto mostraría una valoración del seguro de largo plazo baja, incluso nula. Es importante mencionar que estos resultados dependen de las variables observables utilizadas. Parte de la diferencia salarial puede corresponder mas bien a variables observables no consideradas, o variables no observables. * ** Investigador del IISEC/UCB Profesor del Departamento de Economía UCB e investigador IISEC/UCB. Documento elaborado gracias al patrocinio de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social. 2
3 1. Introducción La Reforma del Sistema de Pensiones de 1996, cambió dramáticamente el sistema de pensiones vigente en el país, transformando el sistema de reparto ( pay as you go ) en un sistema de capitalización individual. Este esfuerzo pretendía crear un sistema de pensiones sostenible en el largo plazo, ya que el antiguo sistema de pensiones estaba quebrado. A pesar de que la estructura del nuevo sistema de pensiones, basado en cuentas individuales, tiene una mayor probabilidad de ser sostenible, esta no está libre de caer en la insostenibilidad, debido a los riesgos inherentes a todo esquema de seguros. El interés principal de un seguro de largo plazo es el de generar una amplia cobertura, de manera que un porcentaje importante de la población pueda obtener ingresos a mayores edades. No obstante, de acuerdo a la información oficial, en 1999 solamente un 37% de los trabajadores asalariados urbanos estaban asegurados en el seguro social obligatorio de largo plazo 1 (SSO), porcentaje bajo, aún cuando mayor al observado antes de la reforma. En efecto, en 1994 solamente el 32% de los asalariados urbanos estaba asegurado en alguno de los Fondos Complementarios que existieron hasta ese año. Una mayor cobertura dependerá de que un mayor número de personas en edad de trabajar decida entrar en los esquemas de seguro de largo plazo. Esta decisión dependerá de diversas variables, pero de manera central de la valoración que los trabajadores tengan sobre el seguro de largo plazo. Dada esta valoración, en el equilibrio, la diferencia entre los salarios brutos (aquel que no descuenta las contribuciones por concepto de aportaciones al seguro de largo plazo) de los trabajadores asegurados y los trabajadores no asegurados con las mismas características, deberán reflejar la valoración que los trabajadores hacen del seguro obligatorio de largo plazo. Si el salario bruto de los trabajadores asegurados es mayor al salario bruto de los trabajadores no asegurados en un monto igual a la tasa de cotización, entonces la valoración del seguro será igual a cero. Si la diferencia es menor a la tasa de cotización, esta diferencia reflejará la valoración del seguro que hacen los trabajadores. 1 Según la Superintendencia de Pensiones y Valores, en 1999 existían trabajadores afiliados a las AFP s; cifra que significa el 51% del total de asalariados urbanos, el 43% del total de asalariados de todo el país y el 19% del total de ocupados de ese año. Debido a la inexistencia de un registro de asegurados confiable para 1994, se incluye en el texto los datos de las encuestas de hogares de 1994 y de
4 El presente trabajo estima las diferencias salariales para los trabajadores asegurados y los trabajadores no asegurados, para los años en los que se dispone de encuestas de hogares que incorporan la variable asegurado, corrigiendo por diferencias salariales que se deben a otro tipo de factores. Las diferencias salariales que se encuentran son positivas para el grupo de los asegurados, tal como se esperaba. No obstante, las diferencias salariales son mayores a lo que cabría esperar para varios años. En la siguiente sección se discuten las características del antiguo sistema, procurando señalar las causas de su quiebra, producida a mediados de la década de los años 90. También se describen los incentivos que incluye la ley 1732 de reforma de pensiones aprobada en noviembre de Seguidamente se analizan los riesgos del nuevo sistema con especial énfasis en el riesgo de insolvencia fiscal, debido a que el nuevo sistema financia el déficit fiscal, que en gran parte es generado por los elevados costos del anterior sistema. En la sección tres se presentan los salarios promedio de los ocupados asegurados y no asegurados antes y después de la reforma. Se discute sobre si la afiliación a un fondo de retiro antes de la reforma, o a una AFP después, son percibidos como un beneficio. Se relaciona esta discusión con el análisis de los riesgos presentado previamente. En la sección cuatro se mide la valoración del seguro de largo plazo como la diferencia entre el salario promedio del grupo de trabajadores asegurados, y el salario promedio de los trabajadores no asegurados. Para eliminar las diferencias salariales que se deben a factores distintos al hecho de estar asegurado se sigue la metodología sugerida en Garro et. Al. Alternativamente, se eliminan estas diferencias siguiendo la metodología denominada score matching. Las variables que se consideran son la escolaridad, la antigüedad, el tamaño de la empresa, la condición de asalariado, el sexo, y la edad del trabajador. Finalmente, se presentan las ofertas relativas de trabajo asegurado y no asegurado. La principal conclusión a la que se llega es que los trabajadores asegurados perciben salarios por hora trabajada mayores a los no asegurados, mostrando una valoración muy baja (aún nula) del seguro de largo plazo, tanto antes como después de la reforma de pensiones. Para varios años esta diferencia es incluso mayor a la que correspondería si los trabajadores asegurados tuviesen una valoración nula del seguro de largo plazo. Es posible 4
5 por ello posible que la diferencia salarial mida, además de la valoración del seguro, diferencias sistemáticas entre los trabajadores asegurados y no asegurados en otras variables observables (no consideradas en este trabajo), o en variables no observables. 5
6 2. La Reforma de Pensiones en Bolivia En esta sección se describen los principales problemas del viejo sistema de reparto simple, con especial atención en aquellos que lo llevaron a la quiebra a mediados de la década de los años 90 s. Se presenta también un resumen de las principales características del nuevo sistema, describiendo los incentivos para lograr una mayor cobertura que contiene la ley 1732 de reforma de pensiones aprobada en noviembre de Inmediatamente después se analizan esos incentivos, comparándolos con los del viejo sistema y se discuten los riesgos del nuevo, especialmente el riesgo de insolvencia fiscal del Estado Descripción de la situación anterior a la reforma La política del Estado con relación a la seguridad social ha sido insatisfactoria. En 1956 se aprobó el Código de la Seguridad Social poniendo en marcha un sistema integral muy ambicioso, pero limitado solamente a los trabajadores con relación de dependencia por estar basado en la denominada tesis laboral. El Código estaba fundado en los siguientes principios: solidaridad, universalidad, unidad de gestión, eficiencia y suficiencia 2. Solidaridad se entendía como el financiamiento de las rentas de vejez de los jubilados por la población activa, y la aportación diferenciada, que debía generar beneficios iguales para todos. Sin embargo, las rentas de vejez eran calificadas en base al promedio de la remuneración de los últimos dos años, trasladando así la diferencia de ingresos a las rentas de vejez. Universalidad significa que toda la población se encuentre bajo la cobertura de la seguridad social; sin embargo, el seguro de largo plazo siempre ha tenido una cobertura muy reducida. El principio de unidad de gestión requería que la administración del sistema sea unitaria; sin embargo, la seguridad social estaba a cargo de muchas entidades gestoras del seguro de largo plazo 3. Eficiencia significaba alcanzar los principios previamente mencionados al menor costo; sin embargo, la administración de las entidades gestoras de la seguridad social ha estado viciada por la corrupción y la 2 3 Siguiendo a Gamboa 2002 Lamentablemente no existe información completa de las 38 entidades gestoras que existían hasta la reforma de pensiones. La fuente de la información presentada en este acápite es el Ministerio de Capitalización (1996a y 196b). 6
7 ineficiencia. Suficiencia significa que el sistema sea autosostenido en el tiempo; sin embargo la seguridad social de largo plazo se encontraba en la quiebra en Es evidente que el sistema de seguridad social boliviano no había cumplido ninguno de los objetivos del Código aprobado en La administración de las entidades gestoras de la seguridad social, inicialmente, fue dirigida indirectamente por funcionarios de gobierno presentes en los directorios de las cajas sectoriales de seguro, pero poco a poco fue siendo mas directamente controlada por el gobierno en la medida en la que su situación financiera era cada vez más crítica. Entre 1957 y 1987 (30 años) la seguridad social de corto y de largo plazo estuvo a cargo de entidades gestoras denominadas cajas de seguro sectoriales. Entre 1987 y 1990 la recaudación de aportes y la calificación y pago de pensiones estuvieron a cargo del Fondo Nacional de Reservas (FONARE), una repartición pública. En 1990 se creó el Fondo de Pensiones Básicas (FOPEBA), también una entidad del gobierno, y se autorizó la creación de nuevos fondos complementarios. La afiliación a las cajas sectoriales era obligatoria, pero la afiliación a los fondos complementarios era voluntaria. FOPEBA administraba las pensiones básicas y cada fondo complementario las pensiones complementarias. La renta de vejez total era la suma de ambas pensiones, que equivalía al 70% del salario base promedio de los 24 meses previos a la jubilación. La renta básica pagada por las cajas sectoriales era equivalente al 30% del salario base, y el saldo de 40% era la renta complementaria pagada por el fondo complementario. La cobertura del seguro social en Bolivia ha sido siempre reducida, en parte como consecuencia de la denominada tesis laboral, que establecía el seguro obligatorio solamente a favor de los trabajadores asalariados permanentes que gozan de todos los beneficios sociales estipulados por la legislación vigente. Por ejemplo, en 1994 el porcentaje de ocupados que eran asegurados y aportaban a alguno de los fondos complementarios, era solo el 12%. Por otra parte, el porcentaje de la población que estaba protegido por todo el sistema de seguridad social, tanto de corto como de largo plazo, incluyendo a los activos cotizantes, a los jubilados, beneméritos y a los dependientes de todos ellos, denominados beneficiarios, es también bajo; entre un quinto y un cuarto de la población total. En 1980 el 27% de la población boliviana estaba protegido pero en 1990 solamente el 17%; posteriormente ese porcentaje sube un poco hasta el 21% en Además, la gran 7
8 mayoría de la población protegida por la seguridad social estaba concentrada en el área urbana. En un sistema de reparto, la sostenibilidad del sistema depende de la relación entre activos que cotizan y los pasivos o jubilados que perciben una renta de jubilación. Entre 1980 y 1995 se observa una clara tendencia a la disminución del número de activos por cada rentista jubilado. En 1980 el número promedio de activos por cada jubilado era 5.21, mientras que en 1995 era solamente Es importante mencionar que la relación adecuada entre aportantes y jubilados es de 10 a 1, lo que significa que ya en 1980 la mencionada relación solo alcanzaba a la mitad de lo que se considera necesario. Sin embargo, es muy interesante anotar que entre 1980 y 1985 la relación entre trabajadores activos que cotizaban y rentistas se redujo en aproximadamente 15%, mientras que entre 1985 y 1990 esa relación se redujo a la mitad. Este dato es muy importante, ya que en 1985 se flexibilizó el mercado de trabajo a través de la denominada libre contratación 4 ; política que ha dado lugar a un cambio muy importante en el régimen de contratación, especialmente en el sector privado (Ver gráfico 1). Gráfico No. 1 Relación Activos - Pasivos Activos por pasivo Años Act/pasivo La flexibilización del mercado de trabajo ha incentivado a la sustitución de empleados permanentes protegidos por la ley del trabajo por personal eventual sin beneficios sociales. Sin embargo, incluso antes de 1985, la evasión a las disposiciones de 4 El programa de estabilización fue aprobado mediante el decreto supremo NO cuyo artículo 55 dispone la libre contratación en el mercado de trabajo. 8
9 la legislación laboral era muy grande debido al elevado costo de las prestaciones sociales y beneficios que reconoce en favor de los trabajadores. Además de su carácter protectivo la legislación es en muchos aspectos obsoleta 5. Las cotizaciones al antiguo sistema eran muy variables, debido a que cada fondo complementario podía determinar su tasa de cotización. En 1996, en promedio, los aportes laborales eran aproximadamente del 14.8%; la cotización promedio para la renta básica era del 8.5%, y aproximadamente un 6.3% para el régimen complementario. El total aportado del 14.8% era insuficiente para cumplir con el pago de rentas a los jubilados (Gamboa, 2002). En 1994 el promedio de aportes al seguro de largo plazo 6 era del 17%, ese año el porcentaje de aportes más bajo correspondía a un fondo complementario donde el aporte era solamente del 11.5%, mientras que el porcentaje más alto era del 24.5%. Ese mismo año, el promedio de renta por invalidez era de aproximadamente Bs. 422, mientras que la renta promedio de vejez (jubilación) era de Bs Esos montos equivalían aproximadamente a $us 86 y $us 118 respectivamente. Gran parte de estas rentas eran muy bajas, por lo que se puede inferir que la renta de vejez debía ser complementada de algún modo, ya sea a través de otro tipo de actividad o, cuando esto ya no era posible, a través del apoyo familiar. Con relación a las estrategias familiares para enfrentar la vejez, un estudio reciente acerca de la relación entre mortalidad y fecundidad muestra que existe un reemplazo en el sentido de que la mortalidad infantil es determinante significativo de nuevos nacimientos que reemplazan a los infantes que murieron antes de cumplir el primer año de vida (Valdés, 2003). Probablemente dicho reemplazo se deba a la decisión de las parejas en edad reproductiva de garantizar que tendrán el apoyo de sus hijos cuando ya no puedan trabajar. El cuidado de la familia a sus miembros de mayor edad que ya no pueden trabajar es una tradición en Bolivia. Es probable que esta práctica sea considerada en las decisiones de los agentes con relación a la búsqueda de empleo, específicamente en la decisión de optar por un empleo que implica la obligación de aportar al seguro de largo plazo. 5 6 La Ley General del Trabajo fue redactada en los años 30 del siglo XX y puesta en vigencia a través de un decreto en Mediante una ley en 1942 se elevó dicho decreto a rango de ley. La información acerca de las entidades gestoras del viejo sistema es muy dispersa e incompleta, además frecuentemente es contradictoria. 9
10 En 1996 el sistema de reparto era insolvente. La baja relación activos-pasivos ya mencionada fue enfrentada subiendo cotizaciones, pero esa medida fue solamente un paliativo. Entre 1991 y 1996 había ocho fondos complementarios deficitarios, que recibían soporte del TGN de $us. 25 millones anuales (Gamboa, 2002). Si bien el costo anual de la reforma de pensiones es más de diez veces mayor a esas transferencias, parte importante de ese monto era ya una obligación del TGN con o sin reforma, simplemente porque el sistema anterior estaba quebrado 7. La quiebra del sistema de reparto tiene que ver con deficiencias de origen, como ser la muy débil relación entre aportes y beneficios (Gamboa 2002); pero también con la pésima administración, la corrupción, y el tráfico de influencias de tipo político partidario. El gasto administrativo promedio de los fondos era el doble de lo permitido por las normas, alcanzaban al 20% del total de recaudaciones 8. El fondo que tenía el menor porcentaje de gastos administrativos excedía en casi 1% al 10% permitido. En el otro extremo, el fondo con mayores gastos administrativos, destinaba a ese fin el 42% de los aportes de los activos. Adicionalmente al excesivo gasto en funcionamiento, algunas inversiones efectuadas por las entidades gestoras mostraban rentabilidades reales negativas, de modo que en lugar de ampliar el patrimonio, la administración lo reducía. Una consecuencia previsible en este estado de las entidades gestoras de la seguridad social de largo plazo, era la actitud poco cooperadora de los ocupados que estaban obligados a cotizar a alguna caja sectorial o fondo complementario. Su conducta estaba marcada por un cierto comportamiento estratégico; sub-declaraban sus ingresos durante su vida laboral con el propósito de aportar menos; pero sobre-declaraban estos durante los últimos dos años para que la calificación de su renta de vejez sea calculada sobre la base de un ingreso mayor (Gamboa, 2002). Los asegurados percibían que la mala administración se traducía en trámites interminables, que en ausencia de sobornos a los funcionarios era imposible terminar cualquier trámite. También percibían que por la vía de la corrupción se podía obtener un mayor beneficio; aunque sabían que las rentas de vejez eran de todas maneras muy bajas, y por ello poco atractivas. Esa práctica fue una de las 7 8 El gobierno se ha hecho cargo del pago de las rentas de vejez en curso de pago lo que significa una pesada carga fiscal, pero es importante mencionar que la quiebra del viejo sistema era en parte responsabilidad del Estado por el manejo político de las entidades gestoras durante mucho tiempo. Según Ministerio de Capitalización. Secretaría Nacional de Pensiones. 10
11 causas de la quiebra del viejo sistema y tiene que ver con un problema ya mencionado; el sistema de reparto fue diseñado con una clara incompatibilidad entre los porcentajes de aporte y la magnitud de las rentas a través de la calificación de porcentajes altos del salario de los dos últimos dos años (Gamboa, 2002) Descripción de la reforma La ley 1732 de reforma de pensiones, aprobada en noviembre de 1996, implica un cambio importante en la administración de la seguridad social de largo plazo, porque elimina el viejo sistema de reparto simple y lo reemplaza por el sistema de capitalización individual. Los beneficios del nuevo sistema de pensiones son básicamente los mismos que los del viejo sistema de reparto; invalidez, vejez, muerte y riesgos profesionales. Si bien los beneficios son muy similares, el nuevo sistema se diferencia del viejo principalmente porque ahora los aportes son depositados en una cuenta individual, administrados por empresas privadas cuyo objeto único es la administración de pensiones (AFP s), de las cuales se espera eficiencia y transparencia, y la promesa de que los aportes serán capitalizados a través de las inversiones efectuadas por las AFPS s. Estas características del nuevo sistema, pretenden garantizar que los aportes serán devueltos cuando corresponda. En otras palabras, todo lo ahorrado más la capitalización obtenida a lo largo del periodo de cotización, será devuelto y destinado a financiar las pensiones que el asegurado recibirá durante su periodo de jubilación. Otro cambio importante es la separación de la seguridad de corto y de largo plazo. Las cajas sectoriales se ocupan solamente de la seguridad social de corto plazo (salud) y los fondos complementarios desaparecen 9. El SSO es, luego de la reforma, un sistema de pensiones que combina dos fondos. El fondo de capitalización individual (FCI) constituido por los aportes obligatorios que cada trabajador hace mensualmente de un porcentaje de sus ingresos, y el fondo de capitalización colectiva (FCC) constituido por la rentabilidad de las acciones de las empresas que fueron privatizadas (capitalizadas) y que beneficia a todos los ciudadanos mayores de edad el momento de la aprobación de la ley de capitalización, 21 de marzo de 9 Esta separación se produjo antes de la reforma pero la base legal de la misma fue aprobada a través de la ley
12 1994. Esos recursos están destinados al pago de una anualidad vitalicia denominada Bono solidario (Bonosol), y al pago de gastos funerarios. Finalmente, otra modificación importante introducida por el nuevo sistema es la eliminación del aporte patronal y del estatal. El primero es fusionado al salario de cada trabajador y el último es sustituido por la pesada carga fiscal que supone el costo de las pensiones en curso de pago Incentivos a la mayor cobertura incluidos en la ley 1732 de pensiones 10 Los incentivos del nuevo sistema de capitalización individual están detallados en el capítulo II de la ley 1732, denominado Prestaciones y beneficios. En el artículo 7 se incluye el beneficio de jubilación. La prestación de este beneficio es independientemente de la edad del asegurado si éste tiene acumulado en su cuenta un monto que le permite al menos tener una pensión igual al 70% de su salario base. Alternativamente, este beneficio se percibe si el asegurado ha cumplido 65 años independientemente del monto acumulado en su cuenta. Cuando llegue el momento de la jubilación, el asegurado deberá elegir entre contratar un seguro o gozar de una renta que sea variable de acuerdo a su esperanza de vida. El artículo 8 incluye el beneficio de invalidez por riesgo común. Este consiste en una pensión equivalente al 70% del salario base, y en el pago mensual del 10% del salario base del asegurado a una AFP. Esta pensión se paga hasta que el asegurado cumpla 65 años. Desde entonces recibe prestación de jubilación. Este beneficio alcanza a quienes cumplen algunos requisitos como edad, número de cotizaciones, etc. El artículo 9 incluye el beneficio de prestación por muerte. Perciben una prestación por muerte los derechohabientes de primer grado; si no hubieren estos, los de segundo grado. Para acceder a este beneficio el asegurado debe cumplir los mismos requisitos estipulados en el artículo 8. El artículo 10 incluye el beneficio de prestación por riesgo profesional. La prestación por riesgo profesional se pagará como consecuencia de accidente de trabajo o enfermedad profesional que provoque el fallecimiento o incapacite definitivamente al 10 Este acápite se basa en una versión actualizada de la ley 1732 aprobada en noviembre de Fuente Superintendencia de pensiones, valores y seguros. 12
13 afiliado para continuar realizando el trabajo que anteriormente desempeñaba. La incapacidad puede ser total o parcial. Una vez declarada la incapacidad el afectado percibe una pensión que es un porcentaje de su salario base, de acuerdo al porcentaje de su incapacidad. El artículo 12 incluye el beneficio de prestación por gastos funerarios que consiste en el pago por una sola vez de Bs (aproximadamente $us. 213) con mantenimiento de valor respecto del dólar norteamericano, a favor de la persona que acredite haber pagado los gastos funerarios del asegurado. El artículo 13 incluye el beneficio denominado Bonosol, que consiste en el pago de un monto de dinero anual y vitalicio a favor de las personas que hayan cumplido los 65 años de edad, hasta su fallecimiento. El monto del Bonosol se fija por reglamento y se financia por la cuenta de capitalización colectiva 11. El artículo 14 establece que el asegurado al SSO con relación de dependencia debe cotizar mensualmente el 10% de su total ganado con destino a su cuenta individual. El asegurado sin relación de dependencia podrá cotizar el 10% de su ingreso cotizable, también con destino a su cuenta individual. La cotización total al SSO es del 12.5%, monto del cual se deduce 0.5% a favor de la AFP que corresponde por concepto de comisión. El 2% de la cotización se asigna al seguro de muerte, invalidez y riesgos profesionales. El 10% del salario percibido por el trabajador, como se ha mencionado, es destinado al seguro de vejez, depositándose en su cuenta de capitalización individual Análisis de los incentivos Los beneficios descritos en párrafos anteriores son incentivos que tienen sentido en el largo plazo, tal vez por eso la población afiliada al nuevo sistema de pensiones es preponderantemente joven (entre los 25 a 40 años). Son ellos los que pueden acumular 180 cotizaciones en un tramo de edad temprana para la jubilación; (entre los 40 y 55 años). 11 El bonosol ha sido sustituido por el bolivida durante la gestión de gobierno de 1997 a 2002, pero nuevamente ha sido puesto en vigencia a partir de la presente administración de gobierno. El cambio ha sido solamente de nombre; aunque el monto del bolivida era menor al monto del bonosol que se paga a partir de este año. 13
14 Durante ese periodo, en el que cotizan al SSO de largo plazo, están protegidos, ellos y sus derechohabientes, de los riesgos común y profesional. Adicionalmente, los jóvenes, en particular los que están en el tramo de 25 a 30 años, que es el tramo modal de los asegurados, no han sufrido la decepción de haber aportado al anterior sistema sin haber recibido nada a cambio. Es posible que tampoco hayan aportado al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIS), que no ha generado beneficios para la gran mayoría de los aportantes. Son las personas mayores de 45 años quienes con mayor probabilidad efectuaron aportes a la seguridad social de corto y de largo plazo, al FONVIS y a fondos complementarios; habiendo recibido en la mayoría de los casos una gran decepción debido a la quiebra de dicho sistema por mal manejo, corrupción e incumplimiento del Estado en el pago de sus aportes como el principal empleador del país. El aporte laboral del 12.5% es un incentivo para los asegurados al viejo sistema que estaban aportando en promedio más que este porcentaje, pero puede ser un desincentivo para los que aportaban menos. Otro incentivo, probablemente percibido como tal por los aportantes, es la capitalización del fondo de capitalización individual que depende de la rentabilidad de los títulos valor del Tesoro General de la Nación (TGN) que las AFP s están obligadas a comprar. Dicha rentabilidad era de 8% anual con mantenimiento de su valor en dólares hasta 2002 inclusive, y a partir de este año es de solamente 5% por año con mantenimiento de valor en Unidades de Fomento para la Vivienda (UFV s). Luego de la reforma, las AFP s prestan al gobierno y obtienen un rendimiento de esos recursos; antes los aportes eran destinados a gastos excesivos de administración y pago de pensiones sin ningún tipo de registro individual, simplemente a cambio de la promesa de que algún día recibiría una renta de vejez. La capitalización de los aportes depende además de las tasas de interés pasivas dado que una parte esta depositada a plazo fijo en la banca comercial; depende también de la tasa activa promedio dado que la mora de las empresas está sujeta a esa tasa y, finalmente, de la rentabilidad de una parte reducida de los aportes que ha sido colocada en inversiones de otro tipo. Dado que la capitalización de los aportes depositados en cuentas individuales depende principalmente de la rentabilidad de los títulos valor del TGN. Como se discute a continuación, esta dependencia podría ser percibida también como un factor de riesgo. 14
15 Riesgos 12 Según Valdés y Edwards (1996), los sistemas de pensiones de capitalización individual, tienen también riesgo implícitos. Estos riesgos son: a) de inversión, b) de longevidad individual y c) demográfico. El riesgo de inversión es en parte transferido a los pensionistas. Frente a esto, el asegurado mientras es cotizante, tiene la libertad de cambiar de administrador (Valdés y Edwards, 1996). El riesgo de longevidad individual es el riesgo de requerir más recursos por el hecho de vivir mas años de lo esperado. Por su parte, el riesgo demográfico consiste en que la mortalidad del grupo no coincide con las estimaciones efectuadas al diseñar el sistema. El primero puede ser diversificado en el conjunto de asegurados, siendo por ello en cierto modo manejable; el segundo puede ser transferido a través de garantías, pero no puede ser reducido; excepto a través del reaseguro. Estos dos riesgos han sido previstos en la ley 1732 y sus reglamentos. Como ha sido mencionado, existen dos opciones entre las que debe elegir el asegurado al momento de jubilarse; comprar un seguro con renta fija u optar por una renta variable que es ajustada en el tiempo de acuerdo a la rentabilidad de sus ahorros y a la longevidad de la persona. Al haberse previsto esto, se ha eliminado el segundo riesgo mencionado más arriba, porque cada asegurado debe elegir entre esas dos opciones. Si bien en este sentido la reforma de pensiones ha sido previsora, una de las dificultades que se confronta en esta materia es que la información oficial de proyecciones demográficas puede ser poco confiable. No existen registros confiables de hechos vitales, como la mortalidad, y es evidente que existe cierta incoherencia entre las tasas de mortalidad y las de fertilidad. El riesgo de inversión tiene que ver con la rentabilidad del ahorro de los asegurados durante el periodo en el que son pensionistas. Cada asegurado que ha logrado acumular un determinado monto en su cuenta de capitalización antes de jubilarse, dispone de ese monto en su haber el momento de jubilarse para distribuirlo a lo largo del tiempo en que sea pensionista; requiere por lo tanto de un depósito de valor. El riesgo de inversión consiste en que dicho depósito varíe de valor en términos de su poder de compra en el tiempo (Valdés 12 En este acápite se sigue a Valdés y Edwards
16 y Edwards 1996). Este riesgo tiene muchas manifestaciones, algunas diversificables y otras no. Un buen diseño de cartera destruye los riesgos diversificables. Entre los riesgos no diversificables que solo pueden ser transferidos vía garantías, están la inflación (para títulos de renta fija nominales), riesgo accionario, riesgo de reinversión (bajas tasas de interés en el futuro) y el riesgo cambiario. Al margen de estos riesgos debe ser mencionado el problema de la responsabilidad política, que ocurre cuando el Estado obliga a un cambio de cartera de inversión que después resulte desafortunado. Este es el principal riesgo en el caso de Bolivia, debido a que el gobierno obliga a las AFP s ha prestarle una parte importante de los ahorros de los asegurados, lo que ha configurado una composición de cartera muy concentrada, y por ello con un mayor riesgo, lesionando la de por sí débil credibilidad del ciudadano común en el SSO. Por otra parte, el gobierno mediante la ley 2427 de noviembre de 2002, dispuso que las AFP s inviertan recursos del FCI en acciones del FCC, lo que deteriora más la composición de cartera Riesgo de insostenibilidad fiscal Los recursos que aportan los trabajadores al SSO tienen dos destinos finales. El primero es el préstamo de las AFP s al gobierno para que cumpla con las obligaciones del viejo sistema de reparto. El segundo es la mora de las empresas donde ellos trabajan cuando sus aportes fueron retenidos por dichas empresas, pero no fueron depositados en las AFP s. En este caso tenemos un crédito involuntario de los trabajadores a sus empresas, aún cuando éstas están obligadas con las AFP s, que aplican a la mora la tasa de interés activa promedio del sistema bancario. La idea original de la capitalización individual, que hace el sistema atractivo para el asegurado, es que sus recursos están depositados en una cuenta individual y se capitalizan porque son invertidos para obtener una determinada rentabilidad. Las AFP s deben cumplir una función de administradoras de un portafolio, buscando la mayor rentabilidad de las inversiones en favor de sus asegurados, los mismos que les pagan una comisión y además pueden elegir si cambian o no de AFP. 16
17 De hecho este sistema ha derivado en una nueva versión de seguro, que es un sistema híbrido, en el cual coexiste la cuenta individual, que antes no existía, y el pago de rentas del viejo sistema de reparto. La sostenibilidad de este sistema híbrido es muy precaria, y es poco probable que pueda seguir como hasta ahora indefinidamente. El gobierno está asumiendo un endeudamiento que deberá honrar en el futuro. Los recursos aportados al FCI están siendo destinados a gasto público o a capital de trabajo, pero no están siendo invertidos. Existe entonces un riesgo de insolvencia fiscal. Por otra parte, el número de asegurados no es igual al de aportantes. Las razones de tal diferencia podrían deberse al desempleo creciente, a que algunos asegurados al inicio del proceso pudieron haber sido despedidos dejando automáticamente de aportar, suspensión que continuará hasta que encuentren otro empleo que implique la obligación de hacerlo. Como se puede ver en el cuadro 2.1. los asegurados a diciembre de 2001 eran mientras que los aportantes eran ; es decir solamente el 47%(este dato está disponible a partir de junio de 2001). Cuadro 2.1 Afiliados y aportantes a las AFP s Año y mes Afiliados Aportantes 1999 junio nd 2000 junio nd 2001 junio diciembre junio Fuente: Tomado de Gamboa, Una posible interpretación de este cuadro es que los agentes efectivamente perciben una precaria situación fiscal del gobierno y el hecho de que en la práctica se ha retornado a un sistema de reparto. Sin embargo, aportante es aquel asegurado que pagó su cotización el mes anterior, por lo que esta diferencia también tiene que ver con la mora de empresas ya mencionada. Por otra parte, existe un proceso de cambio de régimen de contratación que se expresa en la conversión de empleados permanentes en eventuales, contratados cada 89 17
18 días para evadir el alcance de las normas que rigen las relaciones laborales. Este es un proceso que se ha agudizado desde Una reducción en el número efectivo de aportantes reduce el total recaudado por las AFP s, y por ello el pago de las rentas de los jubilados requiere un porcentaje mayor de esos recursos. La carga fiscal en verdad es enorme, desde 1987 a diciembre de 2002, el costo de la reforma ha sido mayor a dos mil millones de dólares, mientras que las recaudaciones totales de las dos AFP s suman mil doscientos millones. A esta carga fiscal se suma el costo del denominado Bonosol. Dicho beneficio debería financiarse solamente con la rentabilidad de las acciones de los ciudadanos bolivianos mayores de edad al momento de aprobar la ley de capitalización; sin embargo, recientemente el gobierno ha obligado a las AFP s a invertir las acciones de las empresas, que forman parte del Fondo de capitalización colectiva, en el fondo de capitalización individual. Esto implica básicamente dos cosas. Por una parte, los asegurados jóvenes financiarán el pago del Bonosol a los ancianos; por otra parte, si los aportes al fondo de capitalización individual tienen una rentabilidad menor, lo que a su vez provoca que las pensiones serán menores o, alternativamente, para recibir las mismas pensiones los asegurados tendrán que cotizar por más tiempo (Gamboa, 2003). 18
19 3. Diferencias Salariales y Valoración del Seguro de Largo Plazo Esta sección se inicia mostrando que el seguro de largo plazo ha sido una opción casi exclusivamente de los trabajadores asalariados urbanos. Se discute posteriormente sobre la valoración del seguro social de largo plazo para los trabajadores. Esta valoración puede ser, en parte, recogida por la diferencia salarial entre los trabajadores asegurados y no asegurados. Se compara entonces el ingreso promedio por hora trabajada de los asegurados con el de los no asegurados. Para ver si estas diferencias son significativas se utilizan pruebas estadísticas muy simples, la prueba t de comparación de medias y la de Leven de comparación de varianzas. Para poder atribuir las diferencias salariales al hecho de estar o no asegurado, se debe tratar de eliminar las diferencias salariales que se deben a otras variables, es decir, se deben hacer comparaciones de salarios entre grupos homogéneos. Para lograr esto se sigue primero la metodología de Garro, et.al.; para lo que se construyen grupos de asegurados y no asegurados homogéneos, según características observables, y se comparan los salarios entre estos dos grupos. Finalmente se utiliza el método de score matching para medir la diferencia salarial entre los asegurados y no asegurados Afiliación al seguro de largo plazo y categoría ocupacional La oferta de trabajo puede ser analizada en distintos contextos. Uno es el de la decisión de trabajar o de no hacerlo. Esta es una decisión que toman los agentes con base en la información de que disponen, por ejemplo considerando el ingreso esperado dados los atributos personales de cada individuo. Otro aspecto importante de las decisiones individuales relativas a la inserción laboral tiene que ver con la decisión de tener un empleo asalariado o independiente. Si la persona ofrece trabajo en el mercado, es decir busca una ocupación con relación de dependencia, habrá decidido estar en el ámbito de la seguridad social; mientras que si se decide por una ocupación independiente ha optado por estar fuera del alcance de la seguridad social obligatoria. 19
20 La afiliación a una AFP no es voluntaria y tampoco lo fue la afiliación a una caja de seguro 13. Después de la reforma una persona que accede a una ocupación que está dentro del ámbito de la obligatoriedad esta afiliada a alguna AFP, la única manera de escapar a esta afiliación es encontrar otro empleo que esté fuera del marco de dicha obligación. Por ejemplo, ocupaciones sin relación de dependencia donde la afiliación es voluntaria, u otras en relación de dependencia pero bajo modalidades de contrato que permiten evitar la afiliación 14. Dado que la cobertura de la seguridad social es casi exclusivamente urbana, hemos adoptado el supuesto de que los trabajadores asegurados del área urbana eligen un puesto de trabajo y al hacerlo deciden simultáneamente ser activos, asalariados y afiliados al seguro 15 ; decisión que depende de diferentes factores algunos de ellos probablemente no directamente observables. Consiguientemente, los no asegurados prefieren ocupaciones que están fuera del ámbito de la seguridad social. Los cuadros 3.4 y 3.5 muestran que la afiliación al seguro de largo plazo, a un fondo de retiro antes de la reforma o a una AFP después, es y ha sido una opción casi exclusivamente al alcance de trabajadores asalariados. Cuadro 3.1 Ocupados por tipo de empleo y afiliación al seguro. Ciudades capitales 1994 Asegurado No asegurado Total Asalariado % Fila 32% 68% 100% Independiente % Fila 2% 98% 100% Total % Fila 17% 83% 100% Fuente: EIH Como se ha mencionado en la sección dos, la afiliación a un fondo complementario era voluntaria pero no la afiliación a una caja de seguro integral. La cobertura del SSO es mayor a la del viejo sistema de reparto pero no es universal como se discute en la sección dos. Probablemente algunos trabajadores no tienen opción y aceptan el primer trabajo que encuentran, pero en este caso se supone que ellos continúan la búsqueda de otro empleo hasta encontrar una ocupación que sea compatible con sus preferencias. En caso que no se encuentre un mejor empleo, es probable que los trabajadores acepten que su ocupación es la mejor que ellos pueden alcanzar y se resignen. 20