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Timestamp: 2020-04-05 09:41:00
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Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 90', 'artículo 16', 'artículo 157', 'Artículo 157', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173']

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Dictamen : 022 del 19/01/2005
Texto Dictamen 022
C-022-2005
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 5324-2004 de fecha 20 de diciembre del 2004, recibido en esta Procuraduría el día 10 de enero del 2005 y asignado a la suscrita el día 12, dando respuesta en los siguientes términos:
Se nos remite copia certificada del expediente administrativo N° 180-FM-2004 correspondiente al “Procedimiento administrativo ordinario para declarar la nulidad de la inscripción de nacimiento del señor XXX, ordenada mediante resolución del Tribunal N° 321-I-2001 de las ocho horas diez minutos del veintiséis de enero del dos mil uno”.
Mediante resolución N° 3140-P-2004 de las 13:00 horas del 10 de diciembre del 2004, el Tribunal Supremo de Elecciones establece:
“Procedimiento administrativo ordinario para declarar la nulidad de la inscripción de nacimiento del señor XXX, ordenada mediante resolución del Tribunal N° 321-I-2001 de las ocho horas diez minutos del veintiséis de enero del dos mil uno.
Visto el procedimiento administrativo ordinario llevado a cabo por la Inspección Electoral, en el que se han observado los principios y garantías del debido proceso y se ha brindado audiencia a las partes involucradas, remítase el expediente de mérito a la Procuraduría General de la República para los efectos de lo dispuesto en los párrafos primero y cuarto del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Notifíquese.” (El destacado en negrita es del original).
II- IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO.
De conformidad con el inciso 2) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, doctrina y jurisprudencia que lo informan, corresponde únicamente al órgano competente para declarar la nulidad, absoluta y manifiesta el ordenar la apertura del procedimiento ordinario y hacer el nombramiento del órgano director del proceso. En ese sentido, es preciso que el órgano competente para dictar el acto final proceda a tomar la decisión de iniciar el procedimiento y designar al órgano director encargado de tramitar el desarrollo del mismo, invistiéndolo de manera formal de las facultades necesarias para que posea la competencia y capacidad jurídica requeridas para dar validez a sus actuaciones.
Aunado a lo anterior, “debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por delegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede resolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:
“Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.
El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001.), será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, (Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994) . (sic) y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento.” (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003).
La tesis anterior también ha sido sostenida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en resolución Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002, en la que se indicó:
“IX.- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer término, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación para un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el jerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…) Es así como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución, en materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente procedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o por aquél a quien se le haya delegado "en las condiciones y límites indicados por esa ley" (artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente obligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un mismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 iniciso e) ibídem (…) (Los resaltados no son del original).
Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra transcrita, en el sentido de que el “órgano decisor” y “el instructor” son el mismo; pero que en aplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.” (El destacado en negrita es del original). (Procuraduría General de la República dictamen N° C-122-2004 del 22 de abril del 2004). (En similar sentido véase el dictamen N° C-294-2004 del 15 de octubre del 2004).
Teniendo como parámetro lo que antecede, esta Procuraduría General de la República no puede acceder a la petición del Tribunal Supremo de Elecciones, en virtud de que dentro del expediente no consta que ese Tribunal como órgano competente y, por ende, órgano decisor, haya nombrado e investido a la Inspección Electoral como órgano director del procedimiento.
Ahora bien, es la propia Inspección Electoral la que ordena dar inicio del procedimiento tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° 321-I-2001 de las 8:10 horas del 26 de enero del 2001 y a su vez se constituye en órgano director del mismo. En ese sentido, en resolución de las 8:00 horas del 21 de junio del 2004 (folios 33 a 38) señaló:
“(…) SE DISPONE: En virtud de los hechos que se exponen el suscrito Sub-Inspector Electoral con instrucciones del señor Inspector Electoral da inicio al Procedimiento Administrativo Ordinario seguido en expediente número 078-0-2003, tendente a la cancelación o anulación de la inscripción de nacimiento del señor XXX en virtud de que presuntamente el gestionante no pertenece a la etnia indígena, todo lo contrario aparentemente es de origen nicaragüense. En razón de lo anterior, y siendo que sobre el acto generador de derechos subjetivos a favor del señor XXX se pretende declarar la nulidad evidente y manifiesta de la resolución número 0321-I-2001 de las ocho horas diez minutos del veintiséis de enero del dos mil uno dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con lo estipulado en los artículos ciento setenta y tres, doscientos cuarenta y ocho, doscientos noventa y siete, trescientos ocho, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública en concordancia con los artículos sesenta y cuatro, sesenta y seis y sesenta y siete de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones, se ordena recabar la prueba pertinente con el objeto de esclarecer la verdad real de los hechos que se investigan.” (El destacado en negrita es del original).
La Inspección Electoral fundamentó su actuación en el inciso d) del artículo 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del Registro Civil, Ley N° 3504 del 10 de mayo de 1965, que dispone:
“ARTICULO 16.- El Inspector Electoral es de nombramiento del Tribunal; deberá ser costarricense y abogado de los Tribunales de la República. Tendrá las siguientes atribuciones:
d) Levantar de oficio, por orden del Tribunal o de su Presidente, las informaciones necesarias para esclarecer cualquier hecho que afecte la disciplina o la correcta actuación que deben observar los empleados y funcionarios del Tribunal, del Registro Civil y de sus Oficinas Regionales o Ambulantes;
Del texto transcrito se evidencia que lo que ahí se regula no es la potestad de instruir o dirigir ningún tipo de procedimiento, sino la de recabar informaciones necesarias sobre cualquier hecho que afecte las correctas actuaciones que deben observar los empleados y funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones, del Registro Civil y de sus Oficinas Regionales o Ambulantes. De esta manera, incluso el levantamiento de esa información no está circunscrito en torno a particulares.
Por otra parte, de las demás atribuciones fijadas, taxativamente, en el citado numeral 16 no está contemplada la de iniciar de oficio procedimientos tendentes a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos según los términos del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Por consiguiente, el procedimiento contiene un vicio que impide que esta Procuraduría emita el criterio solicitado hasta tanto éste no sea subsanado por parte de la Administración Activa.
En igual sentido, conviene que ese Tribunal proceda a corregir aquellas resoluciones en las cuales se cometió el error material de invertir los apellidos del administrado. Lo anterior, es permitido por el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública que dispone:
"Artículo 157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos".
En relación con esa norma, esta Procuraduría ha manifestado:
“"(…) En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista.
En sentido similar Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han dicho:
"El error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta "prima facie" por su sola contemplación. ... Las características que han de concurrir en un error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que lo contiene" (2).
------ NOTA (2): SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso) y PAREJO ALFONSO (Luciano), Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A, primera reimpresión, 1992, página 389.
2.- Cuando se trate de errores materiales, de hecho o aritméticos, la Administración está habilitada para rectificar, en cualquier momento, tales errores, aun en el supuesto de que se hubieren cometido con ocasión de un acto declarativo de derechos.
3.- La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos, cuando afecte actos declarativos de derechos, deberá estar precedida de un procedimiento administrativo formal. La rectificación que se acordare surtirá efectos a partir de la fecha de adopción del acto rectificado.” (Dictamen N° C-145-98 de 24 de julio de 1998 en sentido similar véase los dictámenes números C-105-2003 del 21 de abril del 2003 y el C-116-2004 del 19 de abril de 2004).
Así, del expediente administrativo se puede apreciar con claridad que el acto cuya anulación se pretende, fue dictado a favor del señor XXX, y contra éste se siguió el procedimiento administrativo (ver entre otros folios 18, 20, 21, 34, 35, 59 a 92, 98 a 121), siendo evidente la existencia de un error en ciertas resoluciones del expediente referido, y en el oficio N° 5324-2004 de fecha 20 de diciembre del 2004, en los que se invierten los apellidos antes mencionados.
Sin perjuicio de lo expuesto, resulta importante que el Tribunal tome en cuenta lo que se comentará en el apartado siguiente.
III- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.
La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es
excepcional, y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y
manifiesta. Sobre el particular, esta Procuraduría ha establecido:
"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber
declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud". (Dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).
La potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:
“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).
a. Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).
b. Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).
Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).
En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría indicó:
“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).
Interesa acotar también, que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.
Precisamente, una vez transcurrido el plazo indicado caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.
Así, debe tener en consideración ese Tribunal Supremo de Elecciones lo expresado líneas atrás, toda vez que en el presente caso, el acto que se pretende anular es de fecha 26 de enero del 2001, por lo que el plazo de caducidad para el ejercicio de la potestad de anulación por la Administración se cumpliría el 26 de enero del 2005.
IV- CONCLUSION.
Con fundamento en lo expuesto, este Organo Asesor se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución emitida por el Tribunal Supremo de Elecciones N° 321-I-2001, de las 8:10 horas del 26 de enero del 2001, hasta tanto no sean subsanados por parte de ese Tribunal los vicios apuntados, y en el tanto se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.
Del señor Secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, deferentemente suscribe,
Adjunto la copia certificada del expediente N° 180-FM-2004 que nos fuera remitido.