Source: https://svjt.se/svjt/1991/221
Timestamp: 2019-12-09 10:40:33+00:00
Document Index: 15866343

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'HD ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

EG och de svenska domstolarna | SvJT
EG och de svenska domstolarna1
Av statssekreterare STEN HECKSCHER
Det är både svårt och lätt att tala om EG och de svenska domstolarna. Svårt därför att vi i Sverige inte har någon större erfarenhet av europeiskt integrationsarbete och därför har få hållpunkter. Lätt av egentligen samma skäl — oklarheten och osäkerheten om vad som kommer att gälla gör det möjligt att säga nästan vad som helst. Det är ändå svårt att påstå att vad jag säger är helt fel. Jag hoppas emellertid kunna ge en någorlunda vederhäftig beskrivning av hur saker och ting — åtminstone i stora drag — kommer att gestalta sig.
Jag skjuter mot ett mål som rör sig. Det är därför viktigt att tala om att vad jag nu skall säga utgår från hur världen ser ut just nu. För att mitt inlägg skall ha något intresse fordras dock ett visst mått av spekulation. Men för en månad sedan skulle jag ha hållit fram andra nyanser. Om en månad kan mina spekulationer gestalta sig på ett delvis annat sätt. Nu är nu.
Det jag nu säger speglar också något av hur vi inom regeringskansliet förhåller oss till europasamarbetet. Vi har inga färdiga system eller rätlinjiga svar på alla frågor som rör de rättsliga processerna i ett sådant samarbete. Ett skäl är givetvis att vi befinner oss mitt uppe i ett förhandlingsarbete och att motparten inte alltid har samma uppfattning som vi om hur det hela skall sluta. Engelsmännen brukar säga: ”It takes two to tango”. EG har visserligen ett starkt intresse av ett EES-avtal. Min bedömning är emellertid att motparten inte sitter med de allra sämsta korten vid förhandlingsbordet. Vi befinner oss i ett skede där en försiktig hållning är att rekommendera. Vi driver ståndpunkter, lyssnar och svarar på frågor. Men vi undersöker också, tar intryck, är öppna för synpunkter; allt givetvis med utgångspunkt från vår långa rättstradition som är grunden för vårt närmande till den europeiska gemenskapen. Vi står inför något nytt som skall smältas samman med det vi har.
Mot den bakgrunden är det givetvis min förhoppning att vi nu här hemma, också på det juridiska fältet, skall få en bred diskussion om europafrågorna. Det är angeläget att många deltar i
1 Artikeln bygger på anföranden vid en utbildningsdag för förvaltningsdomare i Stockholm den 1 februari 1991 och vid Svea hovrätts lagmansmöte i Ensta Park den 19 mars 1991.
222 Sten Heckscher SvJT 1991 den debatten. På rättsväsendets område kan domare, advokater, rättsvetenskapsmän och andra bidra — var och en från sitt område och med sina erfarenheter.
För egen del tänker jag nu först säga något om hur arbetet med europapolitiken har bedrivits i regeringskansliet och om hur läget är i dag. Jag skall sedan gå över till att tala om vad en integration kan få för betydelse på det rättsliga området och då särskilt för domstolarna.
2. Sverige och europapolitiken — några utgångspunkter
Låt mig till en början få erinra om att Sverige alltid har haft nära förbindelser med de västeuropeiska demokratierna, inte bara ekonomiskt utan också ideologiskt och kulturellt. Den svenska ekonomin är starkt utlandsberoende, och det är naturligtvis en viktig grund för våra internationella engagemang. Sverige har också på det politiska planet genom åren spelat en aktiv roll för hur det internationella samarbetet i Europa har gestaltat sig. Som många säkert känner till tillhörde vi initiativtagarna till Europarådet och vi deltog i bildandet av OECD.
Jag skall inte här ge någon historisk exposé över EG:s eller EFTA:s tillkomst eller utveckling. Huvuddragen är säkert kända och det räcker i det här sammanhanget. Låt mig bara få lyfta fram en omständighet som många glömmer bort när man i dag talar om integrationen i Europa.
När EFTA bildades genom den s. k. Stockholmskonventionen år 1959 var det två mål som var grundläggande för organisationen. Dels att mellan EFTA-staterna, som då var fler än i dag, skapa ett frihandelsområde för industrivaror. Men också att skapa ett bättre utgångsläge för ett samarbete med dåvarande EEC. Frågan om ett närmande till EG är med andra ord inte alldeles nyligen påkommen. Den var i stället ett viktigt skäl till att EFTA över huvud taget bildades. Jag skall inte fördjupa mig i mera filosofiska resonemang om grunden för den svenska europapolitiken, och jag tänker inte alls ta upp frågor om alliansfrihet och neutralitet. Men jag vill ändå göra en smärre personlig deklaration.
Jag anser att närmare relationer till EG och på sikt medlemskap är den enda rimliga vägen. Jag har två huvudskäl som båda hänger samman med att Sverige är en liten starkt omvärldsberoende stat.
För det första behöver vi Europa, inte bara ekonomiskt. Det finns en lång rad andra mycket betydelsefulla områden, som lätt kommer i bakgrunden, t. ex. utbildning, forskning och svenskars möjligheter att fritt röra sig och arbeta i Europa. Den utvecklingen
EG och de svenska domstolarna 223
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 223 vill jag att vi skall delta i fullt ut. Då är medlemskap på sikt den enda möjligheten.
För det andra skulle ett medlemskap i EG, paradoxalt nog, stärka svenskt självbestämmande. Den helt oberoende nationalstatens tid är ute. Om det kan man tycka vad man vill. Man kan sakna den tiden eller dra en lättnadens suck för att den är över. För över är den. Det är i sak omöjligt att ställa sig utanför gemenskaperna. Redan i dag anpassar vi vår normgivning på relevanta områden till vad som gäller och vad som kommer att gälla i EG. Det måste vi fortsätta med. Vi har i dag ett visst men högst begränsat inflytande på utvecklingen inom EG. Det inflytandet kommer förhoppningsvis att bli större i EES. Men det råder ingen tvekan om att vi som medlemmar kommer att få ett väsentligt större inflytande på de regler och andra förhållanden som vi ändå måste anpassa oss till. Min enkla ståndpunkt, om än lätt defaitistisk, är att vi då bör ta de möjligheter som kan finnas att få ett så stort inflytande på Europas gemensamma framtid som möjligt. Också av det skälet tycker jag att Sverige skall vara medlem av EG.
Det omfattande samarbete mellan EG och EFTA som nu diskuteras har kommit att benämnas EES. Begreppet EES (eller på engelska EEA, European Economic Area) som på svenska egentligen betyder Europeiskt Ekonomiskt Samarbetsområde, skapades redan vid EFTA/EG:s gemensamma ministermöte i Luxemburg 1984.
Sedan EG hade antagit sin enhetsakt tog vi på EFTA-sidan — inte minst i Sverige — nya initiativ för att få fart på EES-arbetet. För ungefär två år sedan gav EG-kommissionens president Jacques Delors klarsignal från EG:s sida till att undersöka förutsättningarna att inleda förhandlingar mellan EG och EFTA-länderna om ett brett upplagt samarbetsavtal.
Det har varit en intensiv och händelserik tid. Efter omfattande förberedelser och inledande samtal började formella förhandlingar i juni 1990. Det finns alltjämt flera svåra frågor kvar att lösa. Men efter det politiska genombrottet i förhandlingarna vid de båda organisationernas gemensamma ministermöte i Bryssel strax före jul förra året, och efter vad som sedan hänt i förhandlingarna, bedömer jag utsikterna till ett avtal i sommar som goda (låt vara att det blir EG:s sommar, inte den svenska, en ofta förbisedd olägenhet med den europeiska integrationen). Avsikten är alltså alltjämt att ett EES-avtal skall kunna träda i kraft samtidigt med att den inre marknaden fullbordas, dvs. den 1 januari 1993.
För svenskt vidkommande är närmandet till EG otvivelaktigt den enskilda fråga som under flera år har tagit mest resurser i anspråk
224 Sten Heckscher SvJT 1991 inom regeringskansliet. Så kommer det säkert att vara också under tiden framöver. Lagstiftningsarbetet accelererar. Samtliga departement är på ett eller annat sätt involverade i olika arbetsgrupper med anknytning till integrationsprocessen i Europa. På motsvarande sätt har det givetvis varit i de övriga EFTA-länderna. Men det finns en lång rad andra frågor som också fordrar uppmärksamhet, t. ex. samarbetets konsekvenser för förvaltningen.
I en av förhandlingsgrupperna i Bryssel behandlas rättsliga och institutionella frågor. Det är bl. a. hur EES-avtalet tekniskt skall utformas och vilken teknik som bör begagnas för att införliva EG:s regelverk i avtalet. En annan viktig fråga är det institutionella samarbetet mellan EG och EFTA-länderna, dvs. administration, utveckling, samråd och beslutsfattande. I gruppen behandlas även frågor om hur en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-reglerna skall kunna åstadkommas, hur man skall övervaka att reglerna efterlevs och hur tvister mellan avtalsparterna skall lösas. Förhandlingsgruppen har också övervägt hur EES-reglerna skall kunna införlivas med de nationella rättsordningarna. Jag återkommer strax till dessa frågor.
Nu är det ju inte bara EES-spåret som leder ner till Bryssel. En annan sida av saken är den snabba utvecklingen i Sverige under den senaste tiden vad gäller medlemskapsfrågan.
Riksdagen gav i höstas klartecken till regeringen att redan under innevarande år ge in en ansökan till EG om medlemskap. Den frågan förbereds nu inom regeringskansliet, och vi räknar med att senare återkomma till riksdagen rörande förhandlingsarbetets uppläggning och konsekvenserna av ett medlemskap för Sverige på olika områden. Vi kommer under våren att tillsätta en parlamentarisk utredning som skall analysera medlemskapets konstitutionella aspekter och lämna de förslag en sådan analys leder till. Den utredningen skall ta upp också frågorna om folkomröstning och om val till EG-parlamentet.
Även om Sverige ger in en ansökan om medlemskap redan i år, vet man f. n. inte när en sådan kan komma att behandlas eller hur lång tid en förhandling kommer att ta. Även om en medlemskapsförhandling skulle gå bra, kan vi inte räkna med att vara medlemmar förrän, låt oss säga, år 1995. Det betyder att ett EES-avtal med EG som kan börja gälla den 1 januari 1993 är fortsatt viktigt för Sverige, även om avtalets livslängd för oss skulle bli ganska begränsad.
Lösa förbindelser är emellertid, som bekant, inte alltid av ondo. De ger erfarenheter, det vet man ju. Så även ett EES-avtal och de förhandlingar som vi hoppas skall leda dit. Det arbete vi hittills har
EG och de svenska domstolarna 225
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 225 lagt ned och de erfarenheter vi framöver kommer att få genom att tillämpa ett sådant avtal är utomordentligt nyttiga, delvis nödvändiga, för vår tänkta framtid som medlemmar i EG. På de allra flesta områden skall ju samma rättsregler gälla i EES som i EG, så den lagstiftning vi arbetar med behövs ju i båda perspektiven. Och på den institutionella sidan är det mycket nyttigt att få god kunskap om hur EG fungerar, även om EES blir något annat. Det är därför inte slöseri med tid och resurser att jobba vidare med ett EES-avtal. Det finns ingen motsättning mellan ett medlemskap och ett EES-avtal — det senare är ett steg på vägen mot det förra. Det är fråga om en och samma integrationsprocess som har kommit att gestalta sig i olika skepnader. Rättsligt sett finns det dock vissa viktiga skillnader som får betydelse bl. a. för domstolarna. Jag återkommer strax till det.
3. EES-avtal och EG-medlemskap — en jämförelse
Många av läsarna kanske redan vet hur EES-systemet är tänkt att fungera. Justitiedepartementet remitterade förra året en departementspromemoria (Ds 1990:58) där huvudtankarna i en sådan ordning redovisades. Regeringen lade därefter i december 1990 fram en proposition (1990/91:65) med förslag till grundlagsändring på grundval av promemorian. I båda dessa skrifter finns beskrivningar av hur EES kan komma att se ut. Låt mig ändå helt kort få ge en beskrivning av EES-avtalets struktur så som det har diskuterats vid förhandlingarna i Bryssel.
Målet med ett EES-avtal är att skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde för de fyra friheterna där alltså varor, tjänster, personer och kapital skall kunna röra sig fritt inom hela EG-EFTAområdet. Tanken är också att samarbetet skall utvecklas och breddas till andra områden, såsom miljö, forskning, utbildning och konsumentskydd. Enhetliga regler skall gälla inom hela EG-EFTAområdet, och basen för EES-avtalet är EG:s regelverk — det som på franska kallas l’acquis communautaire. Relevanta EG-regler avses alltså på ett eller annat sätt integreras i avtalet för att gälla också i EFTA-länderna, mellan dessa inbördes och i relationerna mellan EG och EFTA-länderna. Vi siktar mot att därigenom i praktiken kunna delta fullt ut i EG:s inre marknad.
Avtalet är tänkt att innehålla en huvuddel där samarbetets mål och medel, de materiella bestämmelserna om de fyra friheterna och angränsande politikområden samt EES-institutionerna regleras. Denna del av avtalet skulle motsvara den s. k. primära EG-rätten, i första hand Romfördragets regler. I bilagor till avtalet skall relevanta regler i den s. k. sekundära EG-rätten, dvs. främst EG:s
226 Sten Heckscher SvJT 1991 s. k. direktiv och förordningar, tas in och anpassas till ett EES-sammanhang. Enligt en uppskattning rör det sig nu om ca 1 400 rättsakter, motsvarande ca 14 000 sidor text. (I medlemskapsperspektivet är det väsentligt mera, framför allt på grund av EG:s gemensamma jordbrukspolitik som alltså ligger utanför EES.) Det troliga är därför att en hänvisningsteknik kommer att användas och att bestämmelserna således inte kommer att tas in i fulltext i själva avtalet. Avsikten är dock att bestämmelserna skall publiceras i sin helhet i någon form och på alla aktuella språk. De kommer således att vara tillgängliga på svenska språket bl. a. inför den riksdagsbehandling av avtalet som så småningom skall ske. Översättningsarbetet har kommit en bra bit.
När det gäller EG-reglernas tillämplighet och effekt i Sverige föreligger vissa skillnader mellan å ena sidan den situationen att Sverige är medlem i EG och å andra sidan den situationen att vi har att tillämpa ett EES-avtal.
Vid medlemskap blir Romfördraget och en betydande del av EG:s sekundära rättsakter, främst de s. k. EG-förordningarna, direkt tillämpliga i Sverige. Sådana regler kommer alltså i ett medlemskapsperspektiv, i och med att de har beslutats av behöriga EG-organ, att automatiskt utgöra en del av Sveriges interna rätt. Domstolar och myndigheter i Sverige har att tillämpa dessa regler utan att det behöver — eller ens får — vidtas någon mellankommande nationell rättsbildning. Vissa av bestämmelserna kommer att ha s. k. direkt effekt i Sverige. Det betyder att de kommer att grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda som kan åberopa reglerna inför domstolar och andra myndigheter. Enligt EG-domstolens praxis har gemenskapsrätten också företräde framför nationella regler. Om en domstol i Sverige, sedan Sverige blivit medlem, finner att en nationell bestämmelse står i strid med en EG-bestämmelse, skall domstolen alltså inte tillämpa den nationella bestämmelsen utan EG-bestämmelsen.
Ideologin bakom detta synsätt är att EG-rätten utgör en egen rättsordning som visserligen ytterst grundas på men ändå väsentligt skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att ansluta sig till en gemenskap med egna institutioner som har självständiga befogenheter har medlemsländerna i motsvarande mån accepterat begränsningar i sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter. Medlemsländerna anses ha avstått från sin normgivningskompetens på de områden som EG-rätten reglerar. En följd av det är att ett medlemsland inte får lagstifta på ett område där EG-institutionerna har utnyttjat sin normgivningskompetens eller ge företräde åt sin nationella lagstiftning på ett sådant område.
EG och de svenska domstolarna 227
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 227 Om Sverige träffar ett EES-avtal, blir läget ett annat. Ett sådant avtal kommer av allt att döma att ha folkrättslig karaktär, låt vara att skillnaderna mot traditionell folkrätt säkert blir betydande. Detsamma gäller senare beslutade regler inom EES. För Sverige och de andra nordiska EFTA-länderna, som i fråga om internationella överenskommelser tillämpar det s. k. dualistiska systemet, krävs en nationell rättsakt varigenom dessa regler införlivas med den nationella rättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga på nationell nivå. Det finns två metoder för detta; antingen införlivas bestämmelserna genom transformation eller genom inkorporering. Vid transformation omarbetas de delar av de internationella reglerna som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att en överenskommelses bestämmelser gäller i Sverige, och dessa skall följaktligen tillämpas av enskilda eller myndigheter.
Genom framför allt inkorporeringsmetoden kan vi alltså tämligen enkelt få EES-avtalets regler att gälla i Sverige på ett sätt som motsvarar hur EG-rätten blir direkt tillämplig i ett land som är medlem i EG. På det sättet skulle dessa regler också kunna få något som motsvarar direkt effekt i fråga om rättigheter och skyldigheter som kan åberopas av enskilda eller av företag i Sverige.
I ett viktigt avseende blir det dock en skillnad. EES-avtalets regler kommer sannolikt inte som EG-rätten att redan genom sin existens ha formellt företräde framför nationella regler. EES-avtalet kan ju väntas vara ett folkrättsligt bindande avtal mellan suveräna parter, och det är inte aktuellt att överlåta någon normgivningskompetens till något EES-organ. Det blir i stället så att senast när ett EES-avtal tillträds så måste vår gällande lagstiftning vid behov ändras för att den skall stå i överensstämmelse med de avtalade reglerna. En sådan anpassning får också göras fortlöpande allt eftersom nya regler kommer till.
När det gäller ny lagstiftning blir det regeringskansliets uppgift att se till att nya regler överensstämmer med ingångna avtal. Även lagrådet kommer givetvis att vara uppmärksamt på dessa frågor vid sin granskning av lagförslagen. Detsamma gäller riksdagsutskotten.
Men naturligtvis kommer även domstolarna att spela en roll i — eller kanske snarare vara en garant för — den rättsbildning jag nu talar om. Skulle det trots allt ändå i undantagsfall finnas regler som stämmer mindre bra överens med ingångna avtal — och det kan ju inte uteslutas — finns nämligen en princip om att författningar skall tolkas i s. k. fördragsvänlig anda. Det innebär att en domstol vid tillämpning av en rättsregel skall beakta innehållet i internatio-
228 Sten Heckscher SvJT 1991 nella överenskommelser som Sverige har ingått och, så långt det är möjligt, tolka regeln så att regeln och avtalet inte står i strid med varandra. Principen om den fördragskonforma tolkningen är inte ny, men den har under senare år fått en ökad aktualitet på grund av det ökade internationella samarbetet. Med ett EES-avtal blir principen än mera betydelsefull, och svenska domstolar kommer härigenom att få en viktig roll när det gäller att medverka till att våra internationella åtaganden uppfylls. Som jag strax skall återkomma till kan det med ett EES-avtal också komma att finnas möjligheter för svenska domstolar att inhämta s. k. tolkningsbesked om EES-reglernas rätta innebörd från en EES-domstol. Sammantaget bör den nu beskrivna ordningen ge goda förutsättningar för att EES-reglerna skall få genomslag i Sverige den dag de träder i kraft.
4. EG-rätten och domstolarna
Jag skall nu försöka vara lite mera konkret och ta upp frågor om på vilket sätt och i vilken omfattning svenska domstolar kan tänkas komma i beröring med EG:s och EES:s regelsystem. Låt mig då först få göra vissa distinktioner.
Till EG-rätten hänförs inte bara de grundläggande fördragen rörande EG och de mängder av förordningar, direktiv, rekommendationer, beslut m. m. som de olika EG-organen producerar. Till EG-rätten hör också de olika avtal som EG har ingått med utanförstående länder, t. ex. frihandelsavtalet med Sverige, liksom den rättspraxis som EG-domstolen har utbildat kring dessa regler under drygt 30 år.
Om Sverige träffar ett EES-avtal med EG, kommer parterna, som jag tidigare nämnde, att i avtalet ta in de delar av EG-rätten som anses relevanta. Med det språkbruk som har använts under förhandlingarna i Bryssel är det tänkt att detta regelverk skall benämnas EES-rätt. Avsikten är att EES-reglerna skall förstås i belysning av EG-domstolens hittillsvarande tolkning av motsvarande regler i EG-rätten. När vi införlivar EG:s regelverk i EES-avtalet inbegriper det alltså relevant praxis från EG:s domstol.
På vilket sätt kommer då EG-rätten att beröra de svenska domstolarna? Blir det aktuellt att tillämpa EG-rätt i domstolarna, och hur många sådana mål kan det röra sig om? Klart är att svenska domstolar kommer att få ett åtminstone delvis nytt regelsystem att tillämpa. Detta regelsystem kommer att gå tillbaka på EES-avtalet och ytterst på EG-rätten. Men den författningstekniska formen kommer, under EES-tiden, i den meningen att vara den gamla vanliga att det blir svensk rätt, vederbörligen
EG och de svenska domstolarna 229
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 229 beslutad av riksdagen eller regeringen och publicerad i SFS. Men själva lagstiftningstekniken kommer att bli en annan, enligt min mening kanske inte alltid lika sofistikerad som den svenska. I det kortare perspektivet blir det alltså fråga om att tillämpa nationell rätt, låt vara att rättskällorna kommer att internationaliseras. Medlemskapsituationen blir delvis en annan. Den som är medlem i EG har överlåtit en del av sin nationella normgivningsmakt till gemenskapen. Vissa EG-författningar — förordningarna — gäller i medlemsländerna i och med att de beslutats inom gemenskapen. I ett sådant perspektiv kommer svenska domstolar att direkt tillämpa EG-rätt och inte svensk rätt. För EG-direktivens del blir det emellertid inte någon praktisk skillnad mellan de två situationerna. Både inom EES och i EG skall ju länderna själva genomföra lagstiftning som uppfyller direktivets krav. Jag bortser från den situationen att en stat försummar att uppfylla en sådan förpliktelse; då blir det möjligen viss skillnad mellan EES och EG.
I det längre perspektivet blir således nya krav på svenska domare tydligare.
Både i EES och som medlem i EG kommer Sverige att beröras av regler som åtminstone har sitt ursprung inom EG. Svenska domstolar kommer för övrigt i beröring med EG:s regelsystem även förutan ett medlemskap eller ett EES-avtal. Svensk lagstiftning anpassas ju sedan åtskilliga år fortlöpande till EG-rätten.
I vilken utsträckning kommer då en gemensam internationell domstol att bli inblandad? Det är svårt att svara säkert på det. Men ser vi på hur det blivit i t. ex. Danmark, kan vi konstatera att det rör sig om få mål, några om året kanske. I de allra flesta fall blir det svenska domstolar som på egen hand tillämpar de gemensamma reglerna, både i EES- och i medlemskapsperspektivet. Det är ju bara när man tvekar om betydelsen av de gemensamma reglerna som man har anledning att vända sig till den gemensamma domstolen. I dag är EG-domstolens avgöranden, för medlemsländerna, bara toppen av det isberg av mål och ärenden där EG-rätten tillämpas. En annan allmän iakttagelse som kan göras mot bakgrund av hur utvecklingen har varit i EG:s medlemsländer är att domstolarna sannolikt kommer att öka i betydelse. Det hänger samman med att det rättsliga regelsystemet genom en integration ökar i omfång och komplexitet och att domstolarna måste tillämpa inte bara den nationella rätten utan också gemenskapsrätten. En sådan ordning har visat sig ställa stora krav på domstolsorganisationen i varje land, och därmed ökar också domstolarnas och de enskilda domarnas betydelse.
230 Sten Heckscher SvJT 1991 Inom den europeiska gemenskapen är det EG-domstolen i Luxemburg som är den högste uttolkaren av EG-rätten. Men i varje land inom gemenskapen är det alltså de nationella domstolarna som i det enskilda målet skall tillämpa EG-rätten. Dessa förhållanden får betydelse bl. a. för frågan om rättspraxis i domstolarna. I dag kan en svensk domare som skall knäcka en rättsfråga som regel nöja sig med att i fråga om tidigare praxis kontrollera om rättsfrågan har behandlats av svenska domstolar. Det kommer inte alltid att vara tillräckligt i framtiden. Med ett EES-avtal eller genom att Sverige är medlem i EG måste även t. ex. EG-domstolens avgöranden beaktas, liksom rättspraxis i andra länder inom gemenskapen. Det kan alltså bli nödvändigt framöver att läsa EG-domstolens domar eller t. o. m. rättsfall från franska, tyska eller italienska domstolar. Det bör betonas att svenska jurister, och inte minst domarna, här står inför mötet med en rättslig teknik eller kultur där förarbeten allmänt sett är väsentligt magrare och spelar en mindre roll än i svensk rätt, medan rättspraxis och därmed arbetet med rättsfallstolkning kommer mera i förgrunden.
Låt mig få ge ett exempel från produktansvarsområdet. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag till ny produktansvarslag. Den lagen bygger på ett EG-direktiv om produktansvar. Flera viktiga regler rörande skadeståndsansvaret i den svenska lagen kommer alltså att vara gemensamma med lagstiftning i EG-länderna. I EES och om Sverige skulle bli medlem i EG, är det givet att en svensk domstol skulle snegla på hur en viss rättsfråga har avgjorts i andra länder inom gemenskapen innan den själv tog ställning. Genom den s. k. Luganokonventionen, som jag återkommer till, har för övrigt redan ett sådant steg tagits. Vi kan i sådana situationer också räkna med att advokater och andra i det praktiska rättslivet kommer att åberopa utländska rättsfall till stöd för sin talan vid svenska domstolar, liksom att svenska rättsfall kommer att åberopas i utlandet.
Nu är det ju inte så att vi i Sverige är helt obekanta med EG-rätt. Därmed är vi inte heller främmande för detta sätt att arbeta. Jag vill erinra om att europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, som Sverige som bekant har haft en del att göra med, enligt EG-domstolen utgör en del också av gemenskapsrätten. Även om den konventionen har föranlett arbete i första hand för oss som sysslar med lagstiftningsarbete, så har den också påverkat rättstillämpningen här i landet.
HD har t. ex. i ett uppmärksammat avgörande från år 1988 (NJA 1988 s. 572) uttalat att särskild restriktivitet var påkallad vid tolkningen av en regel i rättegångsbalken om när ett mål kunde avgö-
EG och de svenska domstolarna 231
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 231 ras utan huvudförhandling med hänsyn till europadomstolens uttalanden i det s. k. Ekbatani-fallet. Detta är ett praktiskt exempel på den fördragskonforma tolkning som jag tidigare talade om.
Ett annat exempel kan hämtas från regeringsrätten. I en dom från i somras (RÅ 1990 ref. 84) uttalade regeringsrätten i plenum att Sveriges anslutning till den europeiska patentkonventionen motiverade att vi i vår interna rättstillämpning beaktade den praxis som kommer till uttryck inom det europeiska patentverket, EPO, när vi tillämpade motsvarande svenska bestämmelser.
På vilka rättsområden kommer det då att bli aktuellt att tillämpa EG-rätt? En första hållpunkt för bedömningen är naturligtvis att europasamarbetet till stor del bygger på de fyra friheterna, dvs. fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Tyngdpunkten av den rättsliga reglering som omger dessa friheter ligger på civilrättsområdet och på förvaltningsrättsområdet. Det straffrättsliga området berörs i mindre utsträckning men kan inte desto mindre också aktualiseras. På civilrättsområdet kommer bl. a. lagstiftning som rör närings- och konkurrensrättsliga frågor, konsumentfrågor, immaterialrätt, jämställdhet och miljöskydd att beröras. Jag har redan nämnt produktansvarslagen. Med den avreglering som nu sker på produktsäkerhetsområdet genom att myndigheternas förhandsgranskning i stort sett försvinner och att företagen själva får svara för produktsäkerheten, kommer den lagen att få en allt större betydelse.
Över huvud taget har konsumentfrågorna fått stor uppmärksamhet inom EG. I det senaste konsumentpolitiska programmet underströks att nationell lagstiftning måste införas så snart som möjligt av medlemsländerna i enlighet med direktiven om vilseledande marknadsföring, produktansvar, konsumentkrediter, hemförsäljning, livsmedelsmärkning m.m. Generellt gäller dock att EG:s regelverk på konsumentområdet i allmänhet avser minimistandarder som medlemsländerna skall uppfylla. Det står alltså enskilda länder fritt att gå utöver minimikraven, låt vara att varornas fria cirkulation inte får hindras. Sveriges ambitioner på konsumentområdet sammanfaller i stor utsträckning med EG:s. Något generellt hinder mot att Sverige behåller sitt starka konsumentskydd vid ett närmare samarbete föreligger knappast.
När det gäller jämställdhetsfrågor kan läget kanske te sig förvånande. Såväl när det gäller EG:s likalönsdirektiv som i fråga om regler om indirekt diskriminering går EG:s regler längre än den svenska jämställdhetslagen. Inom regeringskansliet har emellertid
232 Sten Heckscher SvJT 1991 jämställdhetslagen setts över, varvid dessa frågor uppmärksammats. Regeringen har också nyligen lagt fram en proposition (1990/91:113) med en ny jämställdhetslag. I sammanhanget bör också påpekas den stora betydelse som avtal av hävd har på den svenska arbetsmarknaden.
Även när det gäller transporträtt och bolagsrätt finns det EGdirektiv och förordningar som måste beaktas i vårt fortsatta lagstiftningsarbete.
På det processrättsliga området kan det, som jag nyss nämnde, bli aktuellt för domstolar i Sverige att inhämta s. k. tolkningsbesked från en EES-domstol, om en sådan skulle införas, och säkert senare från EG-domstolen. En ordning med förhands- eller tolkningsbesked finns redan i dag inom EG. Medlemsstaternas domstolar kan inhämta sådana besked från EG-domstolen om hur EG-reglerna skall tolkas i ett visst hänseende. Den nationella domstolen lägger sedan detta besked till grund för sitt avgörande i målet. Inom EG är möjligheten att inhämta tolkningsbesked fakultativ för nationella domstolar i lägre instans, medan de högsta nationella domstolarna kan vara skyldiga att inhämta ett sådant besked innan ett mål avgörs. Som jag antydde tidigare är syftet med dessa regler att skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning av EG-rätten inom gemenskapen.
Det kan vara värt att skjuta in att EG-domstolen har spelat och spelar en mycket betydelsefull roll för den europeiska integrationen. Särskilt på den tiden då EG:s övriga institutioner framstod som ganska svaga — tiden omedelbart före den s. k. vitboken om den inre marknaden — var det domstolen som drev på genom att med utpräglad teleologisk metod tolka Romfördraget i integrationsvänlig anda. Denna hos oss ganska okända domstol i Luxemburg är alltså en utomordentligt viktig och central institution, som f.ö. har en dansk president.
Ett hänseende där vi nått rätt långt i samordningen med EG gäller den s. k. Luganokonventionen som Sverige undertecknade år 1988. Den konventionen innehåller regler om erkännande och verkställighet av utländska domar och regler om domstolars behörighet i tvistemål med internationell anknytning. Luganokonventionen överensstämmer i allt väsentligt med den inom EG utarbetade Brysselkonventionen från år 1968. Avsikten är att Luganokonventionen skall tillträdas i första hand av EG:s och EFTA:s medlemsstater. På så sätt kan man få till stånd en ordning som innebär att enhetliga regler kommer att tillämpas inom hela EG-EFTA-området. Inom justitiedepartementet förbereder vi nu lagstiftning
EG och de svenska domstolarna 233
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 233 som kommer att göra konventionens bestämmelser tillämpliga i Sverige.
Som jag nyss antydde ligger det straffrättsliga regelsystemet på det hela taget utanför samordningen med EG. I några hänseenden kan det emellertid bli nödvändigt att göra anpassningar. För närvarande diskuteras mellan EG:s medlemsländer en gränskontrollkonvention, som avser att reglera hur kontrollen vid EG:s yttre gränser skall utformas när de inre gränserna avskaffas. I det sammanhanget diskuteras t. ex. terrorism, vapen- och narkotikasmuggling. Man kan nog räkna med att regler som syftar till att komma till rätta med dessa problem i en framtid också kommer att påverka oss i det kommande integrationsarbetet.
Låt mig få ge ett annat exempel med anknytning till straffrätten. Anta att det har inträffat en arbetsolycka på en svensk arbetsplats och att åklagaren i ett mål vid tingsrätten gör gällande att verkställande direktören i bolaget till följd av oaktsamhet har orsakat den skada som den förolyckade arbetaren har fått. VD:n står åtalad för vållande till kroppsskada. Om det finns en arbetsmiljönorm i EGrätten som anger hur verksamheten inom bolaget skulle ha varit anordnad för att en sådan olycka inte skall inträffa, kan en sådan norm givetvis få betydelse vid oaktsamhetsbedömningen i målet. Även på detta mer indirekta sätt kan alltså EG-regler komma in i straffprocessen.
Men min gissning, informerad eller inte, är att åtskilligt kommer att ligga hos förvaltningsdomstolarna. Hur mycket det blir är emellertid svårt att säga.
Hanteringen av skattemålen kommer väl knappast alls att påverkas. EG-länderna har hittills inte kunnat enas om någon gemensam skattepolitik. Det pågår visserligen ett arbete inom EG med att harmonisera den indirekta beskattningen, men några resultat av detta har vi inte sett än. I de nu pågående EES-förhandlingarna har inte heller beskattningsfrågorna behandlats i någon nämnvärd utsträckning. Den framtida utformningen av de svenska alkoholskatterna är för övrigt under utredning, varvid bl. a. EG-aspekter skall beaktas. Den utredningen skall snart vara klar.
Av större betydelse blir möjligen de ändringar som kommer att behöva göras i socialförsäkringssystemet. Förändringarna rör visserligen inte de nationella socialförsäkringssystemens struktur — de förblir en nationell angelägenhet. Däremot skall ett skyddsnät skapas för migrerande arbetskraft. Sverige och övriga EFTA-länder har i förhandlingarna med EG angett att en överenskommelse om personers rörlighet måste innefatta gemensamma samordningsregler på socialförsäkringsområdet baserade bl. a. på
234 Sten Heckscher SvJT 1991 Romfördraget. EG:s socialförsäkringssystem bygger på principerna om likabehandling av enskilda personer oavsett medborgarskap, sammanläggning av kvalifikations- eller försäkringsperioder i de olika medlemsländerna och s. k. exportabilitet av intjänade förmåner. EG-systemet bygger vidare på principen att alla förvärvsarbetande skall omfattas av socialförsäkringen i förvärvslandet oavsett i vilket land de är bosatta.
För att anpassa svensk lagstiftning till EG-systemet i denna del krävs att vi utvidgar den skyddade personkretsen enligt lagen om allmän försäkring och anslutande förmånssystem till att omfatta, förutom alla i Sverige bosatta personer, även personer som förvärvsarbetar här. Kostnadsansvaret för sjukvård och barnbidrag för en förvärvsarbetandes familjemedlemmar som inte själva förvärvsarbetar ligger enligt EG-reglerna i princip på arbetslandets socialförsäkring, även då familjemedlemmarna är bosatta i ett annat land. Vidare kommer en anslutning till EG:s system att göra förändringar nödvändiga i kvalifikationsvillkoren för svensk folkpension, bl. a. för att uppfylla EG:s krav på likabehandling oavsett medborgarskap. Dessa förändringar i socialförsäkringssystemet kommer helt naturligt att påverka den dömande verksamheten i förvaltningsdomstolarna.
För förvaltningsdomstolarna kan EG:s regler komma med i bilden även på andra sätt, och somliga bedömare tror att det är här tyngdpunkten hamnar för de svenska domstolarnas del. EG:s regelverk består till stor del av mera tekniska föreskrifter som hos oss ofta ges genom myndighetsbeslut. Man kan tänka sig att sådana beslut eller tillämpningen av dem kommer att överklagas under påstående att de strider mot EES-rätten eller EG-rätten. Då kommer det gemensamma regelverket att tillämpas av en förvaltningsdomstol. Det kan gälla t. ex. tullbestämmelser eller olika regler med anknytning till beslut som fattas på läkemedels-, kemikalie-, arbetarskydds- eller naturvårdsområdet. Den pågående utvecklingen varigenom beslut som slutligt prövas av regeringen förs över till förvaltningsdomstol kommer att accelerera.
Förvaltningsdomstolarna överprövar beslut på många olika områden, och flera kommer det att bli. Det är svårt att i detalj ange i vilken omfattning EG-regler på sådana områden kan bli aktuella att tillämpa. Allmänt kan man väl säga att det underliggande regelsystemet för sådana beslut som fattas av myndigheterna i många fall kommer att minska i omfattning och kanske också förenklas till följd av en integration med EG. Detta är väl särskilt tydligt på tullområdet, men det gäller säkert också för annat. Men man måste samtidigt ha klart för sig att här finns en djup ocean av olika regler.
EG och de svenska domstolarna 235
SvJT 1991 EG och de svenska domstolarna 235 Även om dessa måltyper i dag utgör endast en mindre del av det totala antalet mål hos förvaltningsdomstolarna, kan det alltså komma att ske förändringar här.
Efter den här genomgången av olika områden där EG-rätten kan bli aktuell att tillämpa för svenska domstolar kan man naturligtvis fråga sig om det bara är vi svenskar som skall anpassa oss efter vad som gäller i Europa. Så är det naturligtvis inte. I de pågående EES-förhandlingarna sker ett givande och tagande, och Sveriges och övriga EFTA-länders synpunkter påverkar givetvis i viss utsträckning EG-förhandlarna. Det är naturligtvis inte heller så att det bara är vi på EFTA-sidan som har nytta av ett europeiskt samarbete. Även EG har ett intresse av att detta samarbete utvecklas. Samtidigt måste man ha klart för sig att vi förhandlar med en motpart som redan har ett integrerat rättsligt system och som, befolkningsmässigt, står i relationen 10:1 mot oss. Det förhållandet påverkar givetvis våra möjligheter att få gehör för våra synpunkter och värderingar.
Om Sverige blir medlem i EG, blir läget delvis ett annat. Särskilt för det fall att de övriga nordiska länderna också går in i gemenskapen, ges möjligheter att på ett mer kraftfullt sätt hävda våra intressen. Inte minst gäller detta rättsliga frågor och därmed förhållanden som rör det svenska domstolsväsendet. Jag vet att den svenska domarkåren hävdar sig väl vid en jämförelse med förhållandena ute i Europa. Och jag är övertygad om att svenska domare har en erfarenhet och ett kunnande som kommer att vara till stor nytta i ett framtida europeiskt samarbete, inte bara för Sverige utan också för era kollegor ute i Europa. Till detta och mycket annat i det europeiska integrationsarbetet får vi säkert anledning att återkomma framöver.