Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-01267-de-agosto-12-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e8e362d36bab0150e0430a0101510150&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-11 04:58:11
Document Index: 32302536

Matched Legal Cases: ['artículo 357', 'artículo 86', 'artículo 673', 'artículo 25', 'artículo 19', 'artículo 515', 'artículo 28', 'artículo 90', 'e contrario', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 252', 'artículo 1494', 'artículo 673', 'artículo 90', 'artículo 16', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 86']

﻿ Sentencia 2001-01267 de agosto 12 de 2013
SENTENCIA 2001-01267 DE 12 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD ESTATAL DERIVADA DE ATENTADOS TERRORISTAS. EL DEMANDANTE TIENE LA CARGA DE DEMOSTRAR LA OMISIÓN EN UN DEBER NORMATIVO, EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD LÍCITA PELIGROSA DESARROLLADA POR LA ADMINISTRACIÓN, CON INCREMENTO DEL RIESGO INHERENTE A LA MISMA ACTIVIDADO, EN EL CASO DEL DAÑO ESPECIAL, SE DEBE DEMOSTRAR UNA ACTIVIDAD LÍCITA DE LA ADMINISTRACIÓN QUE DESEQUILIBRE LAS CARGAS PÚBLICAS, PARA QUE PROCEDA LA DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD ESTATAL POR ACTOS TERRORISTAS. SE PUEDE DECIR QUE UNA PERSONA ES PROPIETARIA DE DERECHOS REALES CUANDO TIENE TÍTULO Y MODO, ESTO ES, CUANDO ACREDITA, ENTRE OTROS, LA ESCRITURA PÚBLICA DE COMPRA VENTA Y LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO INMOBILIARIO. SE ESTABLECE DE QUÉ MANERA SE PRUEBA LA PROPIEDAD SOBRE UN ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO, BIEN INMUEBLE, TERRORISMO
Sentencia 2001-01267 de agosto 12 de 2013
Rad. 25 000 23 31 000 2001 01267 01 (27063)
Actor: Guzmán García Gutiérrez
La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación en razón a que la mayor pretensión individualmente considerada corresponde a la suma de $ 200.000.000 por concepto de perjuicios materiales, valor que excede la cuantía mínima exigida, en el momento en que se presentó la demanda, para que opere la doble instancia(1).
El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos por el apoderado del demandante en el recurso de apelación único, conforme a lo previsto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(2); específicamente se concretará en verificar si efectivamente está acreditada la legitimación activa del señor Guzmán García Gutiérrez; luego se estudiarán los elementos que configuran la responsabilidad del Estado; posteriormente se examinará el régimen de responsabilidad en los casos de atentados terroristas; después se reseñarán los hechos probados; y finalmente se hará el análisis del caso concreto.
En relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, en sentido amplio, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(3), de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas(4).
Dentro del concepto de legitimación en la causa, se vislumbra la legitimación de hecho, originada en la simple alegación de esa calidad en la demanda, como lo prevé el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, al señalar “la persona interesada podrá”, siendo entonces ese interés mínimo, suficiente para accionar y para proponerlo en la instancia procesal de inicio del juicio(5). La legitimación material se concreta en el evento en que se pruebe realmente la calidad de damnificado para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda(6).
“(...) se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquel a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda (...) la legitimación material en la causa, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño (…)”(7).
En el caso sub judice, el recurrente invocó para demandar la condición de propietario de un inmueble y de un establecimiento de comercio, condiciones que el tribunal tuvo por no probadas y declaró la falta de legitimación por activa. Ahora bien, es importante para la Sala precisar ¿cómo debe demostrarse el dominio de un inmueble y cómo debe demostrarse el dominio de un establecimiento de comercio?
2.1. Prueba del dominio de inmuebles.
La propiedad sobre bienes inmuebles se acredita demostrando el título y el modo; el primero de ellos está constituido por cualquiera de las fuentes que constituyen las obligaciones(8), mientras que el segundo lo será cualquiera de las formas que taxativamente ha precisado el legislador según lo dispuesto por el artículo 673 del Código Civil(9).
En este orden de ideas, se tiene que el título de propiedad sobre un bien inmueble se entiende acreditado con la escritura pública de compraventa, sin perjuicio de que se cuente con otra fuente de obligaciones para efectos de probar ese derecho, más el modo correspondiente que en este caso se materializa con la inscripción de aquella en la oficina de instrumentos públicos, para lo cual es aceptable aportar, entre otros, el certificado del inmueble expedido por la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos de la ciudad, en el cual consten las inscripciones de los títulos que hubieren servido de fundamento para enajenar, gravar o afectar de cualquier manera esa propiedad(10).
Queda claro, entonces, que faltando cualquiera de estos dos elementos, se entenderá que la propiedad no se encuentra acreditada. Dicho de otro modo, una persona es propietaria de derechos reales cuando tiene título y modo, esto es, cuando acredita, entre otros, la escritura pública de compra venta y la inscripción en el registro inmobiliario(11).
Examinado el expediente, la Sala no encuentra escritura pública alguna que demuestre el título mediante el cual el demandante adquirió el dominio sobre el inmueble alegado; tampoco obra certificado alguno expedido por la respectiva oficina de registro, en estas condiciones mal haría la Sala en entrar a verificar si se cumplen en el caso sub judice los elementos que configuran la responsabilidad, pues quien pide la declaratoria de esa responsabilidad no demostró la condición de propietario del inmueble.
2.2. Prueba del dominio sobre el establecimiento de comercio.
En cuanto atañe a la pretensión indemnizatoria deprecada en la demanda en relación con los dañosos sufridos por el establecimiento de comercio, entra la Sala a examinar si la existencia del establecimiento de comercio y la propiedad del demandante sobre el mismo fueron debidamente probadas.
Según el artículo 25 del Código de Comercio “se entenderá por empresa toda actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la prestación de servicios. Dicha actividad se realizará a través de uno o más establecimientos de comercio”.
Sobre la prueba de la propiedad sobre un establecimiento de comercio esta corporación ha dispuesto que:
“En atención a que el tribunal administrativo en primera instancia consideró que el actor alegó la calidad de dueño del establecimiento de comercio del cual fue objeto del incendio, pero no demostró tal calidad, con fundamento en las obligaciones establecidas en el artículo 19 y siguientes del Código de Comercio, esto es, con el certificado de la cámara de comercio, la Sala procede a analizar el presupuesto procesal previo para determinar si le asistía o no la razón al a quo.
El establecimiento de comercio al tenor de lo dispuesto en el artículo 515 del Código de Comercio, es un conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los fines de la empresa. De acuerdo con lo anterior, una de las manifestaciones del ejercicio del comercio por parte de quien ostenta la calidad de comerciante es el tener un establecimiento abierto al público.
El deber contenido en el artículo 28 del Código de Comercio, esto es, lo que debe inscribirse en el registro mercantil, entre otras actividades, la apertura de establecimientos de comercio y de sucursales, y los actos que modifiquen o afecten la propiedad de los mismos o su administración (num. 6º), no implica que el registro sea la prueba idónea que le atribuye la calidad de propietaria del establecimiento de comercio al comerciante. La obligación de inscribir en el registro mercantil constituye una obligación derivada del carácter de comerciante que tiene toda persona que ejerce profesionalmente una actividad comercial y, además se considera que tal registro cumple una función de publicidad o si se quiere, de oponibilidad frente a terceros.
Por lo tanto, la calidad de propietario de un establecimiento de comercio puede demostrarse por cualquier medio probatorio(12), no existe una tarifa legal como lo pretendió considerar el a quo, esto es, que con el certificado de la cámara de comercio se obtiene la calidad y por ende, se prueba la propiedad de un establecimiento de comercio”(13).
Se ocupa ahora la Sala de verificar qué pruebas obran en el sub judice, tendientes a demostrar la propiedad del supuesto establecimiento de comercio. A este respecto se encuentra un documento suscrito por el jefe de planeación del municipio de Guayabetal, en el que se hace constar que el señor Guzmán García es propietario de un establecimiento de comercio, que resultó afectado durante la incursión guerrillera ocurrida el 15 de enero del año 2000.
En esta declaración se lee:
“En los enfrentamientos presentados por la incursión guerrillera del quince (15) de enero del dos mil (2000) la propiedad del señor Guzmán García Gutiérrez sufrió destrucción de un 80% de su negocio y afectada parcialmente su vivienda”.
“A partir de la visita técnica se pudo evaluar los daños como se describen a continuación:
Descripción UN Cant. Valor Total
Surtidores Gilbarco sencillo UN 3 5.000.000 15.000.000
Tanqie(sic) de combustible de 3000 gls UN 1 2.500.000 2.500.000
Canecas plásticas de 60 gal UN 15 25.000 375.000
Gasolina Gal 7.000 2.190 15.330.000
Cubierta de lámina Acesco m2 120 40.298 4.835.760
Valor total 38.040.760
(fl. 1-2, cdno. 2)
Así las cosas, la Sala tiene por probada la propiedad del demandante sobre un establecimiento de comercio, por lo tanto, debe entrar a resolver si los daños sufridos en el mismo le son imputables a la entidad demandada. Sin embargo, previamente se reseñan los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado.
Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”(14) de la responsabilidad del Estado(15) y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados(16) y de su patrimonio(17), sin distinguir su condición, situación e interés(18). De esta forma se reivindica el sustento doctrinal según el cual la “acción administrativa se ejerce en interés de todos: si los daños que resultan de ella, para algunos, no fuesen reparados, estos serían sacrificados por la colectividad, sin que nada pueda justificar tal discriminación; la indemnización restablece el equilibrio roto en detrimento de ellos”(19). Como bien se sostiene en la doctrina:
“La responsabilidad de la administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad(20); los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”(21).
Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado(22) tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública(23) tanto por la acción, como por la omisión de un deber normativo(24).
En cuanto a la imputación, exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación jurídica(25), en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio —simple, presunta y probada—; daño especial —desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal—; riesgo excepcional). Adicionalmente, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Precisamente, en el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene,
Dicha tendencia es la que marcó el precedente jurisprudencial constitucional, pero ampliando la consideración de la imputación (desde la perspectiva de la imputación objetiva) a la posición de garante donde la exigencia del principio de proporcionalidad(35) es necesario para considerar si cabía la adopción de medidas razonables para prevenir la producción del daño antijurídico, y así se motivara el juicio de imputación. Dicho juicio, en este marco, obedece sin lugar a dudas a un ejercicio de la ponderación(36) que el juez está llamado a aplicar, de tal manera que se aplique como máxima que: “Cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro”(37).
“... el núcleo de la imputación no gira en torno a la pregunta acerca de si el hecho era evitable o cognoscible. Primero hay que determinar si el sujeto era competente para desplegar los deberes de seguridad en el tráfico o de protección(38) frente a determinados bienes jurídicos con respecto a ciertos riesgos, para luego contestar si el suceso era evitable y cognoscible(39). Ejemplo: un desprevenido transeúnte encuentra súbitamente en la calle un herido en grave peligro (situación de peligro generante del deber) y no le presta ayuda (no realización de la acción esperada); posteriormente fallece por falta de una oportuna intervención médica que el peatón tenía posibilidad de facilitarle trasladándolo a un hospital cercano (capacidad individual de acción). La muerte no le es imputable a pesar de la evitabilidad y el conocimiento. En efecto, si no tiene una posición de garante porque él no ha creado el riesgo para los bienes jurídicos, ni tampoco tiene una obligación institucional de donde surja un deber concreto de evitar el resultado mediante una acción de salvamento, el resultado no le es atribuible. Responde solo por la omisión de socorro y el fundamento de esa responsabilidad es quebrantar el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano”(40).
“En la actualidad, un sector importante de la moderna teoría de la imputación objetiva (la nueva escuela de Bonn: Jakobs, Lesch, Pawlik, Müssig, Vehling) estudia el problema desde una perspectiva distinta a la tradicional de Armin Kaufmann: el origen de las posiciones de garante se encuentra en la estructura de la sociedad(41), en la cual existen dos fundamentos de la responsabilidad, a saber:
1) En la interacción social se reconoce una libertad de configuración del mundo (competencia por organización) que le permite al sujeto poner en peligro los bienes jurídicos ajenos; el ciudadano está facultado para crear riesgos, como la construcción de viviendas a gran escala, la aviación, la exploración nuclear, la explotación minera, el tráfico automotor, etc. Sin embargo, la contrapartida a esa libertad es el surgimiento de deberes de seguridad en el tráfico, consistentes en la adopción de medidas especiales para evitar que el peligro creado produzca daños excediendo los límites de lo permitido. V. g. Si alguien abre una zanja frente a su casa, tiene el deber de colocar artefactos que impidan que un transeúnte caiga en ella. Ahora bien, si las medidas de seguridad fracasan y el riesgo se exterioriza amenazando con daños a terceros o el daño se produce —un peatón cae en la zanja— surgen los llamados deberes de salvamento, en los cuales el sujeto que ha creado con su comportamiento peligroso anterior (generalmente antijurídico) un riesgo para los bienes jurídicos, debe revocar el riesgo —prestarle ayuda al peatón y trasladarlo a un hospital si es necesario— (pensamiento de la injerencia). Esos deberes de seguridad en el tráfico, también pueden surgir por asunción de una función de seguridad o de salvamento, como en el caso del salvavidas que se compromete a prestar ayuda a los bañistas en caso de peligro.
Los deberes institucionales se estructuran aunque el garante no haya creado el peligro para los bienes jurídicos y se fundamentan en la solidaridad que surge por pertenecer a ciertas instituciones básicas para la sociedad. Se trata de deberes positivos, porque contrario a los negativos en los cuales el garante no debe invadir ámbitos ajenos, en estos debe protegerlos especialmente contra ciertos riesgos(42)”(43).
16. En una teoría de la imputación objetiva construida sobre las posiciones de garante, predicable tanto de los delitos de acción como de omisión, la forma de realización externa de la conducta, es decir, determinar si un comportamiento fue realizado mediante un curso causal dañoso o mediante la abstención de una acción salvadora, pierde toda relevancia porque lo importante no es la configuración fáctica del hecho, sino la demostración de si una persona ha cumplido con los deberes que surgen de su posición de garante”(44).
Dicha formulación no debe suponer, lo que debe remarcarse por la Sala, una aplicación absoluta o ilimitada de la teoría de la imputación objetiva que lleve a un desbordamiento de los supuestos que pueden ser objeto de la acción de reparación directa, ni a convertir a la responsabilidad extracontractual del Estado como herramienta de aseguramiento universal(45), teniendo en cuenta que el riesgo, o su creación, no debe llevar a “una responsabilidad objetiva global de la administración, puesto que no puede considerarse (...) que su actuación [de la administración pública] sea siempre fuente de riesgos especiales”(46).
Dicha formulación no supone, y en esto es enfática la Sala, una aplicación absoluta o ilimitada de la teoría de la imputación objetiva que lleve a un desbordamiento de los supuestos que pueden ser objeto de la acción de reparación directa, ni a convertir a la responsabilidad extracontractual del Estado como herramienta de aseguramiento universal(47), teniendo en cuenta que el riesgo, o su creación, no debe llevar a “una responsabilidad objetiva global de la administración, puesto que no puede considerarse (...) que su actuación [de la administración pública] sea siempre fuente de riesgos especiales”(48).
Debe, sin duda, plantearse un juicio de imputación en el que una vez demostrado el daño antijurídico, se analice la atribución fáctica y jurídica en tres escenarios: peligro, amenaza y daño. La atribución jurídica debe hacerse en un solo título de imputación; en primer lugar, debe examinarse en cada caso si el elemento fáctico constituye una la (sic) falla en el servicio, en el que deba encuadrarse la responsabilidad extracontractual del Estado, sustentada en la vulneración de deberes normativos(49), que en muchas ocasiones no se reducen al ámbito negativo, sino que se expresan como deberes positivos en los que la procura o tutela eficaz de los derechos, bienes e intereses jurídicos es lo esencial para que se cumpla con la cláusula del Estado social y democrático de derecho.
En segundo lugar, si no es posible atribuir la responsabilidad al Estado por la falla en el servicio, debe examinarse a continuación si los elementos fácticos del caso concreto permiten la imputación objetiva, a título de daño especial o riesgo excepcional.
En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede configurar una vez se demuestre la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico). Conforme al anterior esquema se analizará el caso a resolver.
De conformidad con lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, el derecho a la reparación se fundamenta en la antijuridicidad del daño, pero siempre que este le sea imputable al Estado. Así las cosas, no es suficiente acreditar que la víctima o sus beneficiarios no estaban en el deber jurídico de soportar ese daño para que surja el derecho a la indemnización, sino que se requiere que dicho daño sea imputable a la administración(50).
La Sala reitera que en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad(51), según el cual, resulta procedente reconocer la indemnización del daño antijurídico a cargo del Estado siempre que concurran sustento fáctico y atribución jurídica(52).
4. La responsabilidad del Estado derivada de atentados terroristas.
Sobre la responsabilidad del Estado derivada de atentados terroristas esta misma Sección ha puntualizado:
“El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de atentados terroristas. En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la francesa y la española, en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos —incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra—, esta Sala se ha apartado de aquellas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general. Salvo en los eventos en que el atentado es realizado directamente por agentes estatales, en los que la falla del servicio constituye, evidentemente, el fundamento de la responsabilidad de la entidad pública respectiva, esta postura corresponde a la adoptada en todos aquellos casos en los que pretende explicarse la atribución de responsabilidad al Estado por el hecho causado directamente por un tercero, por lo cual resulta pertinente tener en cuenta algunos antecedentes referidos a estos últimos, al margen de que no se trate en todos ellos de actos susceptibles de ser calificados como terroristas. Resulta claro que es necesario el estudio de las circunstancias en que ocurren los hechos, en cada caso concreto, para establecer si el Estado es responsable del daño sufrido por los demandantes.
“Adicionalmente, es claro para la Sala que reflexiones similares a las expuestas en tales providencias, con base en los regímenes antes referidos, esto es, falla del servicio y riesgo excepcional, permiten obtener, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política vigente, conclusiones parecidas, en la medida en que, antes, como ahora, el punto central de la discusión se sitúa en uno de los elementos fundamentales de la responsabilidad, la imputabilidad del daño. En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado solo fue condenado en aquellos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cuál era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es esta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por esta, en cumplimiento de sus funciones, como cuando, por ejemplo, el atentado se produce contra un típico objetivo militar de la subversión, a la luz del derecho internacional humanitario, en el marco de la guerra interna”(53).
Bajo esta perspectiva se analizará el caso concreto, a efectos de determinar si el daño antijurídico es imputable a la entidad demandada.
La Sala, en el caso sub judice, tiene por acreditado el daño antijurídico consistente en la destrucción de algunos elementos que conformaban un establecimiento de comercio de propiedad del demandante. Este hecho se tiene por probado con el documento suscrito por el director de la oficina de planeación del municipio de Guayabetal, transcrito anteriormente, pues en el mismo un funcionario público de la administración municipal da fe de tales circunstancias.
5.2. Imputación de la responsabilidad.
Ahora examina la Sala si de las pruebas obrantes en el proceso, hay lugar a atribuir la responsabilidad de las entidades demandadas por los daños sufridos en el establecimiento de comercio de propiedad del demandante. Sobre el particular, la Sala, delanteramente manifiesta que no existe la prueba de hechos que permitan imputar los perjuicios sufridos por el señor García Gutiérrez, puesto que no existe pruebas que acrediten una falla en el cumplimiento del deber de protección por parte de las entidades demandadas, o por que la actividad de la administración haya creado un riesgo en el demandante, o bien porque se haya acreditado que existió un desequilibrio en las cargas públicas, como consecuencia de un actuar legítimo de la administración.
En efecto, pese a que en la demanda se manifestó que existían amenazas de una toma guerrillera al municipio de Guayabetal, esto no paso de ser una afirmación del apoderado de la actora, pues no existe prueba alguna que la respalde. De otra parte, aunque se manifestó que la destrucción habría podido ocurrir como consecuencia del enfrentamiento entre el ejército y la guerrilla, tampoco se aportó medio probatorio alguno para acreditarlo.
La Sala advierte que si bien obra un video dentro del expediente, el mismo carece de valor probatorio, puesto que no existe certeza de su autenticidad e integridad que permitan valorarlo con otras pruebas. Sobre el valor probatorio del video, es oportuno resaltar unas consideraciones que esta misma Sala ha hecho, en relación con las fotografías y que resultan aplicables. Se ha dicho:
“Con la intención de definir el valor probatorio de las fotografías (...) la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil los documentos que han de apreciarse como pruebas deben ser auténticos, “es decir debe haber certeza respecto de la persona que lo ha elaborado y de que el hecho plasmado en el documento, en este caso en las fotografías, corresponda a la realidad, puesto que, al igual que en cualquier otro documento, hay riesgo de alteración” (...) En relación con las fotografías, además de que resulta imposible establecer su autenticidad, lo cierto es que bajo ningún supuesto pueden ser valoradas dado que solo dan cuenta del registro de varias imágenes, sobre las que no es posible determinar su origen, ni el lugar, ni la época en que fueron tomadas o documentadas”(54).
Ciertamente no obra prueba alguna dentro del expediente que dé certeza del origen de tal video, por lo tanto no podrá ser valorado el mismo. Y aún en el evento en que decidiera integrarse para su valoración en conjunto con otras pruebas del proceso; esto tampoco es posible, pues no existen en el plenario esas otras pruebas. En efecto, no milita ningún otro medio probatorio dentro del expediente tendiente a demostrar las circunstancias concretas en que ocurrieron los hechos, que le permitan a la Sala verificar si se dan los requisitos establecidos por los precedentes de la corporación, para que los actos terroristas generen la responsabilidad del Estado; es decir, medios probatorios que indiquen cuál fue el actuar de la administración, cuáles fueron las omisiones, o a quién estaba dirigido el ataque terrorista.
Advierte la Sala que las declaraciones rendidas por la parte actora extrajudicialmente frente a la personería del municipio de Guayabetal, no podrán ser tenidas en cuenta, pues las mismas no pasan de ser afirmaciones de parte, que no tienen condición de medio probatorio.
La Sala deja claro que no se trata del desconocimiento de la responsabilidad del Estado por actos terroristas. Como indicó en precedencia, tal responsabilidad ha sido reconocida por esta corporación, pero la misma requiere que el demandante acredite, bien sea la falla del servicio, el riesgo excepcional o el daño especial. Lo que quiere decir que el demandante tiene la carga de demostrar la omisión en un deber normativo, el ejercicio de una actividad lícita peligrosa desarrollada por la administración, con incremento del riesgo inherente a la misma actividad; o, en el caso del daño especial, igualmente se debe demostrar una actividad lícita de la administración que desequilibre las cargas públicas.
Ante la inactividad probatoria, constatada en el caso sub judice, forzoso es para la Sala concluir que no existe prueba de los hechos que permitan la atribución del daño sufrido por el demandante, bajo ninguno de los criterios de imputación.
En atención a los anteriores planteamientos, en el presente asunto no hay lugar a declarar responsabilidad a cargo de la entidad demandada, en consecuencia habrá de confirmarse el fallo de primera instancia, aunque por los motivos anteriormente expuestos.
1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de febrero de 2004 por las consideraciones expuesta en esta providencia.
3. Devuélvase expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia.
(1) Para la fecha de interposición del recurso de apelación 6 de marzo de 2004, se aplicaban las normas contenidas en el Decreto 597 de 1988, las cuales señalaban que la cuantía exigida para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2001 tuviere vocación de doble instancia, era $ 26.390.000. Como en este caso la pretensión mayor de la demanda asciende a $ 200.000.000 por concepto de perjuicios materiales, es evidente que el proceso tiene doble instancia.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-965 de 2003.
(4) Consejo de Estado, sentencia de 25 de julio de 2011, Exp. 20.146.
(5) Consejo de Estado, sentencia de 19 de agosto de 2011. Exp. 19.237.
(6) Sentencia del 10 de agosto de 2005, Exp. 13444.
(7) Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Exp. 18163; 4 de febrero de 2010, Exp. 17720.
(8) Código Civil, artículo 1494 “Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya del hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia”.
(9) Código Civil, artículo 673. “Los modos de adquirir el dominio son la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción”.
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de octubre de 2008, Exp. 16.770, C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Reiterada en la siguiente providencia: 11 de febrero de 2009, Exp. 16.980, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, Exp. 18.155, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez.
(12) Bajo la misma línea puede verse sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 9 de junio de 2010, Exp. 18536 y sentencia de 11 de agosto de 2010. Exp. 18826.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de septiembre de 2012, Exp. 23340.
(14) En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de derecho se funda en dos grandes axiomas: el principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.
(15) La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y este sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la Sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2001.
(16) Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Catedra Ernesto Garzón Valdés, 1ª reimp., México, Fontamara, 2007, pág. 49.
(17) “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”, Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.
(18) La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El Estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Exp. AG-2001-213. En la doctrina puede verse Starck, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée, Paris, 1947.
(19) Rivero, Jean. Derecho administrativo, 9ª ed. Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1984, pág. 293. Puede verse también esta construcción doctrinal en: Berlia. “Essai sur les fondements de la responsabilité en droit public francais”, en Revue de Droit Public, 1951, pág. 685; Bénoit, F. “Le régimen et le fondement de la responsabilité de la puissance publique”, en JurisClasseur Publique, 1954. T. I, v. 178.
(20) “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que esta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la administración, sino de reacción, de reparación de los daños por esta producidos”. Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed., Madrid, Civitas, 2001, pág. 120.
(21) Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema, ob. cit., págs. 120-121.
(22) “3. Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada —en especial en el artículo 16— los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, Sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003.
(23) Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al Estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps. 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) este sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.
(24) “Toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que realmente se trata de una acción administrativa, deberá ser examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico. Solo en la medida en que pueda ser referida a un precepto jurídico o, partiendo del precepto jurídico, se pueda derivar de él, se manifiesta esa acción como función jurídica, como aplicación del derecho y, debido a la circunstancia de que ese precepto jurídico tiene que ser aplicado por un órgano administrativo, se muestra como acción administrativa. Si una acción que pretende presentarse como acción administrativa no puede ser legitimada por un precepto jurídico que prevé semejante acción, no podrá ser comprendida como acción del Estado”. Merkl, Adolfo. Teoría general del derecho administrativo. México, Edinal, 1975, págs. 212 y 213.
(25) “La imputación depende, pues, tanto de elementos subjetivos como objetivos”. Sánchez Morón, Miguel. Derecho administrativo. Parte general, ob. cit., pág. 927.
(27) En los términos de Kant, dicha imputación se entiende: “Imputación (imputatio) en sentido moral es el juicio por medio del cual alguien es considerado como autor (causa libera) de una acción, que entonces se llama acto (factum) y está sometida a leyes; si el juicio lleva consigo a la vez las consecuencias jurídicas del acto, es una imputación judicial (imputatio iudiciaria), en caso contrario, solo una imputación dictaminadora (imputatio diiudicatoria)”. Kant, I. La metafísica de las costumbres. Madrid, Alianza, 1989, pág. 35. En nuestro precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “La jurisprudencia nacional ha recabado en ello al sentar la tesis de que la base de la responsabilidad patrimonial del Estado la constituye la imputabilidad del daño. En efecto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que la responsabilidad patrimonial del Estado y de las demás personas jurídicas públicas se deriva de la imputabilidad del perjuicio a una de ellas, lo cual impide extenderla a la conducta de los particulares o a las acciones u omisiones que tengan lugar por fuera del ámbito de la administración pública”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.
(29) “Tenía razón Welzel al considerar que el derecho debe respetar estructuras antropológicas como la capacidad de anticipación mental de objetivos cuando se dirige al hombre mediante normas. Desde luego, si el ser humano no tuviera capacidad de adoptar o dejar de adoptar decisiones teniendo en cuenta motivos normativos, sería inútil tratar de influir en el comportamiento humano mediante normas prohibitivas o preceptivas”. Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 05-05-2003 [http://criminet.urg.es/recpc]. Págs. 6 y 7.
(30) “El derecho se dirige a hombre y no a adivinos. Declarar típica toda acción que produzca un resultado dañoso, aun cuando este fuese imprevisible, significaría que la ley no tiene en cuenta para nada la naturaleza de sus destinatarios; pues una característica del hombre es precisamente la de que no puede prever más que muy limitadamente las consecuencias condicionadas por sus actos. Vincular un juicio de valor negativo (el de antijuridicidad) a la producción de un resultado que el hombre prudente no puede prever sería desconocer la naturaleza de las cosas (más concretamente): la naturaleza del hombre”. Gimbernat Ordeig, E. Delitos cualificados por el resultado y relación de causalidad. Madrid, 1990, págs. 77 ss.
(31) Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”. Ob. cit., pág. 7.
(32) Larenz, K. “Hegelszurechnungslehre”, en Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”. Ob. cit., pág. 7.
(33) Jakobs, G. La imputación objetiva en el derecho penal. Bogotá, Universidad Externado, 1994. Sin embargo, como lo sostiene el precedente de la Sala “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo (...) No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tomado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia”. Sentencia de 24 de febrero de 2005, Exp. 14170.
(34) Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. Ob. cit., pág. 171.
(35) “El principio de proporcionalidad se compone de tres subprincipios: el principio de idoneidad; el de necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto. Estos principios expresan la idea de optimización (...) En tanto que exigencias de optimización, los principios son normas que requieren que algo sea realizado en la mayor medida de lo posible, dadas sus posibilidades normativas y fácticas. Los principios de idoneidad y de necesidad se refieren a la optimización relativa a lo que es fácticamente posible por lo que expresan la idea de optimalidad de Pareto. El tercer subprincipio, el de proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la optimización respecto de las posibilidades normativas. Las posibilidades normativas vienen definidas, fundamentalmente, por la concurrencia de otros principios; de modo que el tercer subprincipio podría formularse mediante la siguiente regla: cuanto mayor ser el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro. Esta regla puede denominarse: “ley de la ponderación” (destacado fuera de texto), Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob. cit., pág. 62.
(36) “La ley de la ponderación pone de manifiesto que la ponderación puede fraccionarse en tres pasos. El primero consiste en establecer el grado de insatisfacción o de detrimento del primer principio; el segundo, consiste en establecer la importancia de la satisfacción del segundo principio, que compite con el primero y, finalmente, el tercer paso consiste en determinar si, por su importancia, la satisfacción del segundo principio justifica la no satisfacción del primero”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob. cit., pág. 64.
(37) Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob. cit., pág. 62. Sin embargo, se advierte que Habermas ha planteado objeciones a la ponderación: “(...) la aproximación de la ponderación priva de su poder normativo a los derechos constitucionales. Mediante la ponderación —afirma Habermas— los derechos son degradados a nivel de los objetivos, de las políticas y de los valores; y de este modo pierden la “estricta prioridad” característica de los “puntos de vista normativos”. Habermas, Jürgen. Between Facts and Norms, Trad. William Rehg, Cambridge, 1999, pág. 259. A lo que agrega: “... no hay criterios racionales para la ponderación: y porque para ello faltan criterios racionales, la ponderación se efectúa de forma arbitraria o irreflexiva, según estándares y jerarquías a los que está acostumbrado”. Para concluir que: “La decisión de un tribunal es en sí misma un juicio de valor que refleja, de manera más o menos adecuada, una forma de vida que se articula en el marco de un orden de valores concreto. Pero este juicio ya no se relaciona con las alternativas de una decisión correcta o incorrecta”. Habermas, Jürgen. “Reply to Symposium Participants”, en Rosenfeld, Michel; Arato, Andrew. Habermas on Law and Democracy. Los Angeles, Berkeley, 1998, pág. 430.
(38) Deberes de protección que es “una consecuencia de la obligación general de garantía que deben cumplir las autoridades públicas y se colige claramente de los artículos 2.3 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y 25 de la Convención americana sobre derechos humanos, que regulan el derecho a disponer de un recurso efectivo en caso de violaciones a los derechos humanos” Casal H., Jesús María. Los derechos humanos y su protección. Estudios sobre derechos humanos y derechos fundamentales. 2ª ed., Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2008, pág. 31.
(39) Cfr. Günther Jakobs. Regressverbot beim Erfolgsdelikt. Zugleich eine Untersuchung zum Grund der strafrechtlichen Haftung bei Begehung. ZStW 89 (i977). Págs. 1 y ss.
(40) Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001. En la doctrina se afirma que la “posición de garantía” debe modularse: “(...) todos deben procurar que su puño no aterrice violentamente en la cara de su congénere, o que su dedo índice no apriete el gatillo de un arma de fuego cargada apuntada sobre otra persona, etc. Sin embargo, también aparecen sin dificultad algunos fundamentos de posiciones de garantía referidas a supuestos de omisión: quien asume para sí una propiedad, debe procurar que de esta no emanen riesgos para otras personas. Se trata de los deberes de aseguramiento en el tráfico, deberes que de modo indiscutido forman parte de los elementos de las posiciones de garantía y cuyo panorama abarca desde el deber de aseguramiento de un animal agresivo, pasando por el deber de asegurar las tejas de una casa frente al riesgo de que caigan al suelo hasta llegar al deber de asegurar un carro de combate frente a la posible utilización por personas no capacitadas o al deber de asegurar una central nuclear frente a situaciones críticas”. Jakobs, Günther. Injerencia y dominio del hecho. Dos estudios sobre la parte general del derecho penal. 1ª reimp, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 16.
(41) “En una sociedad de libertades, y, más aún, en una sociedad que además hace posibles contactos en alto grado anónimos, es decir, en una sociedad que pone a cargo de los ciudadanos la configuración del comportamiento a elegir, con tal de que ese comportamiento no tenga consecuencias lesivas, la libertad de central de elección debe verse correspondida, en cuanto sinalagma, por la responsabilidad por las consecuencias de la elección”. Jakobs, Günther. Injerencia y dominio del hecho. Dos estudios sobre la parte general del derecho penal. Ob. cit., pág. 15.
(42) Cfr. Günther Jakobs. Strafrecht Allgemeiner Teil Die Grundlagen und die Zurechnungslehre (Studienausgabe). 2 Auflage. Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1993, págs. 796 y ss.
(44) Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001.
(45) “la profesora Beladiez comparte sin reservas la preocupación por los excesos que desfiguran la institución, admite que con alguna frecuencia se producen ‘resultados desproporcionados e injustos’ para la administración e insiste en advertir que la responsabilidad objetiva no es un seguro universal que cubra todos los daños que se produzcan con ocasión de las múltiples y heterogéneas actividades que la administración lleva cotidianamente a cabo para satisfacer los intereses generales”. Leguina Villa, Jesús. “Prólogo”, en Beladiez Rojo, Margarita. “Responsabilidad e imputación de daños por el funcionamiento de los servicios públicos. Con particular referencia a los daños que ocasiona la ejecución de un contrato administrativo”. Madrid, Tecnos, 1997, pág. 23.
(46) Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema, ob. cit., pág. 204.
(47) “La profesora Beladiez comparte sin reservas la preocupación por los excesos que desfiguran la institución, admite que con alguna frecuencia se producen ‘resultados desproporcionados e injustos’ para la administración e insiste en advertir que la responsabilidad objetiva no es un seguro universal que cubra todos los daños que se produzcan con ocasión de las múltiples y heterogéneas actividades que la administración lleva cotidianamente a cabo para satisfacer los intereses generales” Leguina Villa, Jesús. “Prólogo”, en Beladiez Rojo, Margarita. “Responsabilidad e imputación de daños por el funcionamiento de los servicios públicos. Con particular referencia a los daños que ocasiona la ejecución de un contrato administrativo”. Madrid, Tecnos, 1997, pág. 23.
(48) Mir Puigpelat, Oriol “La responsabilidad patrimonial...”. Op. cit., pág. 204.
(49) Merkl ya lo señaló: “El hombre jurídicamente puede hacer todo lo que no le sea prohibido expresamente por el derecho; el órgano, en fin de cuentas, el Estado, puede hacer solamente aquello que expresamente el derecho le permite, esto es, lo que cae dentro de su competencia. En este aspecto el derecho administrativo se presenta como una suma de preceptos jurídicos que hacen posible que determinadas actividades humanas se atribuyan a los órganos administrativos y, en último extremo, al Estado administrador u otros complejos orgánicos, como puntos finales de la atribución. El derecho administrativo no es solo la conditio sine qua non, sino condijo per quam de la administración”. Merkl, Adolfo. “Teoría general del derecho administrativo”. México, Edinal, 1975, pág. 211.
(50) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de julio de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Exp. 19974.
(51) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.
(53) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de julio de 2004, Exp. 14.592, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. Así mismo ver: sentencia de 10 de agosto de 2000, Exp. 11.585, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.
(54) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de abril de 2012, Exp. 22.377.