Source: http://casopispravnik.juristic.cz/e3/1990/1997/clanek/prstati/494372/index.html
Timestamp: 2019-06-25 12:57:02+00:00
Document Index: 53825735

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 15', '§ 19', '§ 2', '§ 14', 'zákona č. 2', '§ 11', 'zákona č. 96', '§ 15', '§ 2', '§ 5', '§ 7', 'zákona č. 87', '§ 123', '§ 15', '§ 15', 'zákona č. 272', 'zákona č. 272', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 272', '§ 761', '§ 65', '§ 65', '§ 5', 'zákona č. 130']

Nové kompetence ve vztahu k vodám
publikováno v 05/1997
Autor článku se zabývá novými kompetencemi na úseku vodního hospodářství a analýzou příslušných právních předpisů dospívá k závěru, shodnému s judikaturou Vrchních soudů, že Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství s výjimkami výslovně uvedenými v zákoně, a že totéž ministerstvo je subjektem s právem hospodaření k akciím společností Povodí, protože ono je tou organizací pověřenou úkoly, k jejichž plnění majetek převážně slouží.
I. VYMEZENÍ PROBLÉMU
Zákon č. 272/1996 Sb. (účinný dnem vyhlášení), kterým se provádějí některá opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky a mění a doplňuje zákon bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. a zákon č. 97/1993 Sb., stanovil mimo jiné v ustanovení § 2 bod 12, že podle § 15 odst. l zákona bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Naopak ode dne účinnosti tohoto zákona Ministerstvo životního prostředí je podle ustanovení § 19 odst. 2 zákona bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti povrchových a podzemních vod.
Kompetence v oblasti státní správy vodního hospodářství stanoví zákon bývalé ČNR č. 130/1974 Sb., ve znění pozdějších novel, tak jak bylo vyhlášeno pod č. 458/1992 Sb.
V praxi vznikají spory o to, co které ministerstvo vlastně má a může, konkrétně, co vlastně zbylo Ministerstvu životního prostředí.
II. OBDOBNÝ PROBLÉM
Nutno upozornit na to, že nejde o jediný sporný případ.
Zákon č. 272/1996 Sb. stanovil mimo jiné v § 2 bod 12, že nadále podle § 14 odst. l zákona č. 2/1969 Sb. v platném znění Ministerstvo pro místní rozvoj je příslušným ústředním orgánem státní správy ve věcech regionální politiky, včetně regionální podpory podnikání, politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů a nebytových prostor (...).
Na druhé straně ustanovení § 11 zákona č. 96/1993 Sb., podobně jako třeba ustanovení § 15 téhož hovoří o působnostech Ministerstva financí (používají legislativní zkratky „ministerstvo", kterým se podle § 2 odst. l téhož zákona rozumí právě Ministerstvo financí). Podobně jsou stanoveny v oblasti státní finanční podpory hypotéčního úvěrování bytové výstavby působnosti Ministerstva financí nařízením vlády č. 244/1995 Sb. (například v ustanovení § 5 odst. 2 nebo v § 7).
Zákon č. 272/1996 Sb. se těchto kompetencí výslovně nedotkl.
Při výkladu vztahu právních norem platí ovšem zásada, že zvláštní zákon má přednost před zákonem obecnějším (lex specialis derogat generali). V případě, kdy tutéž věc upravuje zvláštní zákon i zákon obecnější, platí vždy onen zvláštní zákon, a ustanovení zákona obecného nelze použít (tak o nabývání vlastnictví bytů platí zvláštní zákon a obecných ustanovení o vlastnictví v zákoníku občanském jde použít jen tam, kde úprava ve zvláštním zákoně chybí). V případě kompetencí ústředních orgánů státní správy je zcela nepochybně obecným předpisem zákon o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy (zákon bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. ve znění zákonů, které jej mění a doplňují), zvláštními předpisy jsou pak předpisy (zákony) upravující jednotlivé kompetence ústředních orgánů státní správy ve zvláštních případech.
Je tedy zcela nepochybné, že předpisy stanovící konkrétní kompetence konkrétního ústředního orgánu státní správy v konkrétní oblasti či věci, například v oblasti stavebního spoření a jeho státní podpory nebo v oblasti státní finanční podpory hypotéčního úvěrování bytové výstavby jsou zvláštními předpisy oproti předpisům, stanovícím obecně pro všechny případy kompetence ústředních orgánů státní správy.
Jak zákon č. 96/1993 Sb., tak i nařízení vlády č. 244/1995 Sb. jsou tedy zvláštními předpisy, jež mají přednost před obecnou úpravou v zákoně bývalé ČNR č. 2/1969 Sb.
Doplňme, že na tom nic nemění skutečnost, že posledně citovaný zákon č. 2/1969 Sb. byl novelizován zákonem z 11.10. loňského roku, tedy zákonem výrazně novějším. V případech, kdy jeden zákon má přednost před druhým z důvodu, že je zákonem zvláštním oproti druhému obecnému, totiž neplatí zásada, že pozdější zákon ruší dřívější - ta platí jenom tam, kde jde o zákony stejného stupně obecnosti či naopak speciality. Tak zcela nepochybně platí pro oblast tzv. zemědělských restitucí zvláštní úprava v zákoně č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, stejně pro oblasti mimosoudních rehabilitací úprava nájemních vztahů podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, a nikoli obecná úprava v občanském zákoníku, ačkoli je zavedena zákonem pozdějším (č. 509/1991 Sb.). Podobně nemá v případě speciality jednoho předpisu význam ani to, že obecný předpis má vyšší právní sílu. Tak vlastník vozidla musí postupovat podle předpisů nižší právní síly (vyhlášek) ohledně technického stavu svého vozidla a nikoli podle obecných ustanovení občanského zákoníku, podle nichž by byl oprávněn věc (vozidlo) bez dalšího prostě užívat (podle § 123 občanského zákoníka je vlastník oprávněn předmět svého vlastnictví užívat).
Podmínkou ovšem je, aby odvozený právní předpis byl vydán v souladu se zákonem, což však v případě nařízení vlády č. 244/1995 Sb. nikdo nezpochybňuje (ani zpochybňovat nemůže).
Připomínám tedy, že navíc samotný zákon č. 272/1996 Sb. rozdělení zákonů na obecné a zvláštní respektuje, když v ustanovení § l odst. 5 stanoví, že dosavadní působnost vyplývající ze zákonů a dalších právních předpisů (jimiž lze rozumět jen zákony a další právní předpisy jiné než zákon bývalé ČNR č. 2/ 1969 Sb. a jeho novel - to jest zákony zvláštní - jinak by totiž bylo použito dikce „z tohoto zákona" a rozhodně ne množného čísla) přecházejí ze zde uvedených ústředních orgánů státní správy na jiné - a pokud jde o Minister­stvo pro místní rozvoj, stanoví jen, že na něj přecházejí ze zvláštních zákonů plynoucí kompetence Ministerstva hospodářství (výslovně viz § l odst. 5 pís­meno a bod 4). V ustanovení § l odst. 5 však nestanoví ani jeden (tedy žádný) případ přechodu kompetence stanovené zvláštním právním předpisem z Mi­nisterstva financí. To potom znamená, že zákon č. 272/1996 Sb. kompetence Ministerstva financí stanovené zvláštními právními předpisy zachovává.
Tedy: zákon č. 272/1996 Sb. se nedotkl působností Ministerstva financí stanovených zvláštními právními předpisy, ale zachoval je. Stejně tak se ne­dotkl působnosti jiných ústředních orgánů státní správy, stanovených zvlášt­ními právními předpisy, pokud výslovně nestanovil, že přecházejí na jiný ústřední orgán.
III. ZPÁTKY K VODĚ (ANEB ZÁKON O STÁTNÍ SPRÁVĚ VE VODNÍM HOSPODÁŘ­STVÍ)
Výše jsem si dovolil dovodit, že pokud změna kompetencí není provázena změnou zvláštních předpisů upravujících kompetence státních orgánů, zůstávají tyto kompetence zpravidla nedotčeny. Jenže v případě vodního hospodářství tomu tak není. Podle § 15 odst. l novelizovaného znění kompetenčního zákona (č. 2/1969 Sb.) je totiž Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství - tedy vykonává na daném úseku státní správu.
Je ale nutno dále upozornit na ustanovení § l zákona bývalé ČNR č. 130/ 1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství ve znění pozdějších novel (úplné znění viz č. 458/1992 Sb.). Podle tohoto ustanovení státní správu na úseku vodního hospodářství vykonávají vodohospodářské orgány, mezi které jako ústřední vodohospodářský orgán patří Ministerstvo životního prostředí.
Nyní tedy jeden zákon stanoví, že státní správu - a to veškerou - vykonávají vodohospodářské orgány a ústřední vodohospodářský orgán, a jiný zákon stanoví, že ústředním orgánem státní správy ve vodním hospodářství je (s určitou výjimkou) Ministerstvo zemědělství.
Podle § 15 odst. l novelizovaného znění kompetenčního zákona (č. 2/1969 Sb.) je tedy Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství - tedy vykonává na daném úseku státní správu, a protože je ústředním orgánem státní správy, nutně ji vykonává jako ústřední vodohospodářský orgán. Zákon č. 130/1974 Sb. potom specifikuje právě to, v čem tento výkon státní správy konkrétně spočívá: není tedy zákonem zvláštním v tom směru, že by vylučoval použití obecné úpravy (tedy stanovil by něco zvlášť, to jest jinak), ale jenom rozpracovává detailně, v čem to obecné vlastně spočívá.
Po účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. je tedy Ministerstvo zemědělství ústředním vodohospodářským orgánem (s výjimkou kompetencí na úseku ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod).
IV. JUDIKATURA
Jakkoli od účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. uplynula opravdu jen velmi krátká doba, je již k dispozici judikatura obou správních senátů Vrchního soudu, přicházejících v úvahu pro rozhodování o žalobách proti rozhodnutím obou zmíněných ministerstev (senáty 6 A a 7 A Vrchního soudu v Praze totiž jako jediné rozhodují ve správním soudnictví o žalobách proti ministerstvům a ministrům).
V rozsudku Vrchního soudu v Praze, sp. zn. 7A 81/94 se uvádí, že „i když žalobou napadené rozhodnutí vydalo v roce 1994 Ministerstvo životního prostředí v rámci své tehdejší kompetence, má postavení žalovaného nyní Ministerstvo zemědělství, ... vzhledem k tomu, že v řízení ...má příslušný orgán postavení žalovaného přímo ze zákona... nemůže na tom nic měnit to, že v žalobě je jako žalovaný označeno Ministerstvo životního prostředí."
V rozsudku sp. zn. 6A 183/94 pak Vrchní soud v Praze zase konstatoval, že „v řízení o povolení vodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vod nebo ochranu vodních zdrojů...ani o ochranu jakosti povrchových a podzemních vod...proto k povolování vodohospodářských děl je napříště příslušné v úrovni ústředního orgánu státní správy Ministerstvo zemědělství...proto soud musel věc vrátit k řízení nikoli Ministerstvu životního prostředí, ale Ministerstvu zemědělství..."
Oba judikáty jsou v souladu se shora vyslovenými závěry, nebo raději naopak, výše vyslovené závěry jsou v souladu s existující, jak se zdá, již konstantní judikaturou.
Pokud by tedy nadále nebyla respektována skutečnost, že Ministerstvo zemědělství je ústředním vodohospodářským orgánem, vedlo by to k tomu, že soudy by stejně s Ministerstvem zemědělství jednaly s účastníkem řízení a naopak rozhodnutí jiného ministerstva po účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. by odmítaly jako nicotná. To by samozřejmě nejspíše vedlo k paralyzování státní správy na úseku vodního hospodářství vůbec.
V ...A JINÉ ASPEKTY
Ministerstvo životního prostředí v minulosti založilo akciové společnosti Povodí.
Podobně jako v případě rozhodování orgánů státní správy se asi nelze vyhnout ingerenci soudu (například rejstříkového) ani do výkonu práv akcionáře u akciových společností původně založených Ministerstvem životního prostředí. K těmto akciím vykonávalo zmíněné ministerstvo právo hospodaření. Podle § 761 obchodního zákoníku se právo hospodaření řídí i nadále dosavadními předpisy, včetně výslovně zmíněného ustanovení § 65 hospodářského zákoníku pak - podle § 65 odst. l hospodářského zákoníku právo hospodaření vykonává zásadně ten subjekt, který je pověřen úkoly, k jejichž plnění majetek zcela nebo převážně slouží. Nelze vyloučit, že by i bez dalších úkonů dotčených ministerstev krajské obchodní soudy, jež vedou obchodní rejstříky, případně Vrchní soudy jako soudy odvolací zaujaly stanovisko, že subjektem s právem hospodaření je Ministerstvo zemědělství, protože ono je tou organizací (ústředním orgánem státní správy vodního hospodářství), pověřenou úkoly, k jejichž plnění majetek převážně slouží.
Tedy: Ministerstvo životního prostředí založilo ke správě vodních toků akciové společnosti, a nyní je ústředním orgánem státní správy v této oblasti Ministerstvo zemědělství.
Nutno zmínit, že samo o sobě obecně to právní význam nemá (v daném konkrétním případě však podle mého názoru ano).
Podle ustanovení § 5 písmeno o) zákona č. 130/1974 Sb. nyní tedy Ministerstvo zemědělství rozhoduje o rozsahu povinností popřípadě oprávnění správců vodních toků (...) pokud nejde o rozhodování podle správního řádu. Správci vodních toků jsou dnes ovšem obchodními (konkrétně akciovými) společnostmi a jejich zakladatel může na ně vykonávat vliv v souladu s ustanoveními obchodního zákoníku jen rozhodováním na valné hromadě nebo rozhodováním jediného akcionáře, jež rozhodování valné hromady nahrazuje. V konkrétním případě je proto pro výkon státní správy nezbytné disponovat oprávněním akcionáře: má-li Ministerstvo zemědělství nebo kterékoli jiné rozhodovat o rozsahu povinností popřípadě oprávnění správců vodních toků (...) pokud nejde o rozhodování podle správního řádu, může tak činit jen jako akcionář správce vodního toku.
Z platných právních předpisů tedy plyne, že ústředním vodohospodářským orgánem je nyní Ministerstvo zemědělství, s výjimkami v zákoně č. 272/1996 Sb. výslovně uvedenými. Navíc již existuje judikatura, která potvrzuje, že soudy věc chápou právě takto - to znamená, že jednají jako s účastníkem řízení jen s Ministerstvem zemědělství a rozhodnutí jiného orgánu by považovala za vydání nepříslušným orgánem (a tedy nicotná). Nelze ani vyloučit, že by i bez dalších úkonů dotčených ministerstev krajské obchodní soudy, jež vedou obchodní rejstříky, případně Vrchní soudy jako soudy odvolací zaujaly stanovisko, že subjektem s právem hospodaření k akciím společností Povodí, a.s., je Ministerstvo zemědělství, protože ono je tou organizací (ústředním orgánem státní správy vodního hospodářství) pověřenou úkoly, k jejichž plnění majetek převážně slouží.