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Timestamp: 2017-03-26 03:41:15
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Matched Legal Cases: ['Art. 86', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'in fine', 'BGE', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 74', 'Art. 77', 'Art. 77', 'BGE', 'in fine', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 75', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 74', 'Art. 77', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 78', 'Art. 6', 'Art. 6']

125 I 31329. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10. Mai 1999 i.S. Bernischer Lehrerinnen- und Lehrerverein gegen Regierungsrat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 86 al 1 OJ; possibilité de contester un arrêté sur la suspension de la progression ordinaire des traitements. Notion de règle de droit, de décision et de décision générale. L'arrêté attaqué, par lequel l'augmentation des traitements du personnel enseignant bernois est suspendu pour une année scolaire déterminée, est une décision générale (consid. 2a). Possibilité de contester une décision générale (consid. 2b). Selon la loi bernoise sur la procédure et la juridiction administratives, le recours de droit administratif au Tribunal administratif cantonal contre des décisions générales est de toute façon ouvert lorsque la cause relève de l'art. 6 CEDH (consid. 3). Tel est le cas d'une contestation sur des prétentions purement pécuniaires relevant de la fonction publique (consid. 4). Renvoi de la cause au Tribunal administratif cantonal (consid. 5). Faits à partir de page 314
Nach Art. 8 LAD erhöht jede sog. Erfahrungsstufe das Grundgehalt um zwei bis drei Prozent (Abs. 1 und 3); dabei wird für jedes - innerhalb oder ausserhalb des Schuldienstes - absolvierte Praxisjahr höchstens eine Erfahrungsstufe angerechnet (Abs. 2).BGE 125 I 313 S. 315
b) Ihrer Konkretheit wegen werden die Allgemeinverfügungen in der Regel den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (BGE 101 BGE 125 I 313 S. 317Ia 73 E. 3a; BGE 112 Ib 252 E. 1b, mit Hinweisen). Dies gilt grundsätzlich auch für die Anfechtbarkeit. Ist indessen - wie etwa bei Verkehrsanordnungen - der Kreis der Adressaten offen und werden diese durch den Erlass der Allgemeinverfügung nur virtuell berührt, so muss die Allgemeinverfügung im Anwendungsfall noch vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden können (Entscheid vom 17. März 1976 i.S. D. gegen Gemeinde Tamins, E. 1a, publ. in ZBl 77/1976 S. 353, BGE 112 Ib 249 E. 2b in fine, anders dagegen BGE 113 IV 123, wo eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung als reine Verfügung behandelt worden ist; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.A. 1998 N. 739, 742, THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 45 zu Art. 49, TOBIAS JAAG, Die Allgemeinverfügungen im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984 S. 433 ff. 454 f., je mit Hinweisen). Ob und inwieweit die Anfechtbarkeit solcher Allgemeinverfügungen auch unmittelbar an deren Erlass gewährleistet sein müsse, ist umstritten (vgl. JAAG, Die Allgemeinverfügung, a.a.O. S. 452; Entscheid des Bundesrates vom 22. Oktober 1985, publ. in ZBl 87/1986 S. 237 f.). Ist dagegen der Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden, so bildet sie ein der Verfügung gleichgestelltes direktes Anfechtungsobjekt (BGE 103 Ib 315, nicht publ. E. 3, s.a. JAAG, Die Allgemeinverfügung, a.a.O. S. 453 mit N. 85 und 87, RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 5 Bc S. 16 f.).
3. a) Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. c des Berner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 (VRPG, BSG 155.21) beurteilt das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen. Diese Generalklausel wird indes durch Ausnahmebestimmungen eingeschränkt. So erklärt Art. 77 Abs. 1 lit. c VRPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen und Entscheide betreffend die Genehmigung von Erlassen oder Allgemeinverfügungen als unzulässig. Was für die Anfechtbarkeit der Allgemeinverfügungen selbst gilt, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Zweck der Ausnahmevorschrift von Art. 77 Abs. 1 lit. c VRPG ist offenbar in erster Linie, die kantonale Genehmigung kommunaler Verkehrsregelungen von der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung BGE 125 I 313 S. 318auszunehmen. Andererseits sollen die genehmigungsbedürftigen Allgemeinverfügungen wie die generell-abstrakten Normen nicht direkt im Anschluss an ihren Erlass (bzw. ihre Genehmigung), sondern erst anlässlich ihrer Anwendung im Einzelfall akzessorisch anfechtbar sein. Demnach ginge das Berner Verwaltungsrechtspflegegesetz davon aus, dass die Allgemeinverfügung bzw. deren Genehmigung keiner doppelten Überprüfung durch das Verwaltungsgericht (direkt und akzessorisch) unterliegt. Allerdings steht nach der Doktrin die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde dann unmittelbar anschliessend an den Erlass bzw. die Genehmigung der Allgemeinverfügung offen, wenn es zu deren Anwendung keiner Konkretisierung im Einzelfall mehr bedarf (vgl. zum Ganzen MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., N. 15 in fine und N. 16 zu Art. 77 Abs. 1 lit. c VRPG). Wie Art. 77 Abs. 1 lit. c VRPG hinsichtlich der Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen im Einzelnen zu verstehen sei, kann hier jedoch letztlich offen bleiben.
b) Ungeachtet des in Art. 75 bis 78 VRPG enthaltenen Ausnahmekatalogs ist die Zuständigkeit des Berner Verwaltungsgerichts (oder einer anderen richterlichen Behörde) dort zu bejahen, wo eine konkrete Streitsache in den Geltungsbereich von Art. 6 EMRK fällt. Diese Bestimmung gewährleistet für alle Zivil- und Strafsachen im Sinne der Konvention die Entscheidung durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht. Der sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergebende Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz verlangt nach bundesgerichtlicher Praxis von den Kantonen, dass sie eine richterliche Überprüfung auch in jenen von der Konventionsbestimmung erfassten Fällen vorsehen, wo sie nach der massgebenden kantonalen Gesetzgebung noch nicht besteht. Die gerichtliche Kontrolle ist in dieser Situation direkt gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu ermöglichen (BGE 121 II 219 E. 2c; BGE 120 Ia 19 E. 6 S. 31, 209 E. 6d S. 215, je mit Hinweisen). Dieser Anforderung wird im Berner Verwaltungsrechtspflegegesetz dadurch entsprochen, dass in Art. 1 Abs. 2 staatliche Abkommen - und damit die EMRK - ausdrücklich vorbehalten werden. In der Praxis bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht auch ohne gesetzliche Grundlage und sogar entgegen den kantonalen Ausnahmevorschriften zuständig zur Behandlung von Streitsachen ist, welche nach Massgabe der EMRK richterlicher Beurteilung bedürfen (BVR 1993 S. 396; vgl. MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., N. 10-13 zu Art. 74 Abs. 1 und N. 1 zu Art. 77 Abs. 1 VRPG, WALTER KÄLIN/URS BOLZ, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 187).BGE 125 I 313 S. 319
4. Wie das Bundesgericht unlängst in zwei Entscheiden dargelegt hat (vgl. Urteile vom 11. Juli 1997, E. 3b von 2A.11/1997 publ. in Praxis 1998 Nr. 84 S. 505 f. und E. 4c von 2A.584/1996 publ. in ZBl 99/1998 S. 228 f.), sind Streitigkeiten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis nach eigener Rechtsprechung und der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte noch weitgehend dem Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entzogen. Grund hiefür ist, dass das Gemeinwesen, das öffentliche Interessen wahrzunehmen hat, die Beziehungen zu seinen Bediensteten soll autonom gestalten können. Das gilt namentlich für die Begründung des Dienstverhältnisses, für Lohneinstufungen und Beförderungen sowie für die Beendigung des Dienstverhältnisses (Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Francesco Lombardo vom 26. November 1992, Serie A, Band 249-B, S. 26 Ziff. 17; i.S. Florence Neigel vom 17. März 1997, Recueil des arrêts et décisions, 1997-II S. 410 und i.S. Huber vom 19. Februar 1998, Recueil 1998 I S. 105; Urteil des Bundesgerichtes i.S. B. vom 22. März 1996, publ. in ZBl 98/1997 S. 75 ff. E. 2c und d). Dagegen können Streitigkeiten über rein vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis zivilrechtlicher Natur sein. So hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sozialversicherungsrechtlichen Ansprüchen von Beamten zivilrechtlichen Charakter zuerkannt (zit. Urteil i.S. Francesco Lombardo sowie Urteil i.S. Massa vom 24. August 1993, Serie A Band 265-B S. 20 Ziff. 26) und in neueren Entscheiden Gehaltsansprüche in gleicher Weise behandelt, falls diese als «purement patrimonial» gelten können (Urteile i.S. De Santa, Lapalorcia und Abenavoli vom 2. September 1997, Recueil 1997-V S. 1663 Ziff. 18, S. 1667 Ziff. 21 und S. 1690 Ziff. 16; i.S. Couez und Benkessiouer vom 24. August 1998, Recueil 1998-V S. 2265 Ziff. 24-25 und S. 2287 f. Ziff. 29-31). Art. 6 Ziff. 1 EMRK findet demnach auf dienstrechtliche Besoldungsstreitigkeiten Anwendung, soweit diese nicht bloss Folge dienstrechtlicher Anordnungen sind, die in den Ermessensbereich des Gemeinwesens fallen und nach dem eingangs Erwähnten nicht als zivilrechtlich gelten können. Massgebend für die Unterstellung unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist mithin, dass dem Gemeinwesen hinsichtlich der umstrittenen Lohnleistung keine Gestaltungsfreiheit zukommt und dass BGE 125 I 313 S. 320dem Angestellten gegenüber dem Gemeinwesen - gleich wie gegenüber einem privaten Arbeitgeber - ein subjektiver und individueller Vermögensanspruch zusteht, den die öffentliche Hand kraft gesetzlich umschriebener Verpflichtung zu erfüllen hat (vgl. MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., N. 11 zu Art. 78 lit. b VRPG mit Hinweisen, RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 249; s.a. JOCHEN A. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2.A. 1996, N. 24 und 31 zu Art. 6).
122 I 328,
101 IA 73,
112 IB 252,