Source: http://www.tatc.gc.ca/decision/decision.php?dc_id=1366&lang=fra
Timestamp: 2018-01-19 23:11:47+00:00
Document Index: 38604990

Matched Legal Cases: ["l'article 180", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 55", "l'article 604", "l'article 3", "l'article 604", "l'article 3", "l'article 71", "l'article 55", 'arrêt ', "l'article 86", "l'article 5", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 180", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", 'arrêt ', 'CSC ', 'arrêt ', 'CSC ', 'arrêt ', "l'article 5", 'arrêt ', 'arrêt ', 'CSC ', 'arrêt ', 'CSC ', "l'article 180", "l'article 180", "l'article 7", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 26", "l'article 57", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 26", "l'article 180", "l'article 180", 'arrêt ', "l'article 180", "l'article 7", "l'article 8", "l'article 180", "l'article 180", "l'article 180", "l'article 8", "l'article 6", 'arrêt ', "l'article 57", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 85", "l'article 5", "l'article 5", 'arrêt ', "l'article 57", "l'article 57"]

Dossier no H-3587-80 (TATC)
Dossier no 08-08492 (MdT)
Marina District Development Company, requérant(e)
Office des transports du Canada, intimé(e)
Loi sur les transports au Canada, alinéa 57a)
Décision : le 31 mai 2010
Référence : Marina District Development Company c. Office des transports du Canada, 2010 TATCF 14 (révision)
Affaire entendue à Toronto (Ontario), les 8 et 9 février 2010
Arrêt : L'Office des transports du Canada n'a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, que Marina District Development Company exploitait un service aérien « offert au public » et qu'elle a contrevenu à l'alinéa 57a) de la Loi sur les transports au Canada. Par conséquent, l'amende de 25 000 $ infligée par l'Office des transports du Canada est annulée.
[1] Le 15 avril 2009, l'Office des transports du Canada (« Office ») a délivré un procès‑verbal (« procès‑verbal ») à la requérante, Marina District Development Company, s/n Borgata Hotel Casino & Spa (« Borgata ») exerçant ses activités à Atlantic City, au New Jersey, aux États‑Unis d'Amérique (USA). Une amende de 25 000 $ CAN a été infligée pour contravention à l'alinéa 57a) de la Loi sur les transports au Canada (« LTC »), en vertu de l'article 180 de la LTC.
[2] Le procès‑verbal énonce notamment ce qui suit :
Entre le 9 juillet 2008 et le 1er mars 2009, Marina District Development Company et Marina District Finance Company s/n Borgata Hotel Casino & Spa ont effectué 10 vols pour transporter des passagers entre Atlantic City, au New Jersey, aux USA et Montréal, au Québec, au Canada et Toronto, en Ontario, au Canada à bord de ses deux aéronefs BAE 125 séries 800A portant les immatriculations N2QG et N3QG, sans être titulaires d'une licence délivrée pour ce service, contrevenant ainsi à l'alinéa 57a) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10.
Amende : 25 000 $ CAN
[3] Le 22 mai 2009, la requérante a déposé une requête en révision auprès du Tribunal d'appel des transports du Canada (« Tribunal »). Par conséquent, des dispositions ont été prises pour tenir une audience en révision, comme le prévoit le paragraphe 180.3(1) de la LTC.
[4] Le paragraphe 55(1) de la LTC prévoit la définition du « service aérien ». Les articles 56 et 57 de la LTC énoncent ce qui suit :
55. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente partie.
56. (1) La présente partie ne s'applique pas aux personnes qui utilisent un aéronef pour le compte des Forces armées canadiennes ou des forces armées coopérant avec celles‑ci.
(3) La présente partie ne s'applique pas à la fourniture d'un service aérien dans le cas où le gouvernement fédéral, le gouvernement d'une province ou une administration municipale déclare en vertu d'une loi fédérale ou provinciale qu'une situation de crise existe et présente directement ou indirectement une demande en vue d'obtenir ce service pour faire face à la situation de crise.
4) Le ministre peut, par arrêté, interdire la fourniture d'un service aérien au titre du paragraphe (3) ou exiger qu'il y soit mis fin s'il estime qu'il est dans l'intérêt public de le faire.
5) Les arrêtés ne sont pas des textes réglementaires au sens de la Loi sur les textes réglementaires.
57. L'exploitation d'un service aérien est subordonnée à la détention, pour celui‑ci, de la licence prévue par la présente partie, d'un document d'aviation canadien et de la police d'assurance responsabilité réglementaire.
A. Exposé conjoint des faits
[5] Au début de l'audience en révision, les parties ont déposé un exposé conjoint des faits (pièce C-1), qui énonce ce qui suit :
La requérante et l'intimé conviennent de l'exposé des faits suivant :
Entre le 9 juillet 2008 et le 1er mars 2009, et plus précisément aux dates énumérées ci‑dessous, deux aéronefs British Aerospace BAE125 série 800A dont la requérante était la propriétaire et l'exploitante, suivant la partie 91 du Federal Aviation Regulations des USA, ont effectué dix vols aller‑retour entre Atlantic City, au New Jersey, et Montréal, au Québec, ou Toronto, en Ontario, aux dates énumérées ci‑dessous :
Point canadien
Sept vols ont servi au transport des voyageurs en provenance de leurs points respectifs des USA à destination d'un point au Canada, et l'aéronef a effectué chaque fois au retour un vol de convoyage à vide.
Trois vols (30 décembre 2008, 10 janvier 2009 et 8 février 2009) ont effectué un convoyage à vide en provenance d'Atlantic City, au New Jersey, à destination d'un point au Canada et ont servi au transport des voyageurs en provenance de leur point respectif au Canada à destination d'Atlantic City. Tous ces vols visaient le transport des clients canadiens potentiels de la requérante soit à destination ou en provenance d'un point canadien, soit à destination ou en provenance d'Atlantic City, au New Jersey.
B. Office des transports du Canada
[6] L'Office a produit également en preuve, avec le consentement de l'avocat de la requérante, quatre affidavits des passagers de certains des vols indiqués ci‑dessus. Chacun de ces passagers a répondu à une série de questions prédéterminées, acceptées par la requérante et son avocat. Le secrétaire de l'Office a signé un affidavit dans lequel il déclare que la requérante n'est pas titulaire d'une licence pour l'exploitation d'un service aérien conformément à la partie II de la LTC (pièce C-8).
(1) Affidavit de Jonathan Wayne Gurman
[7] M. Gurman a confirmé avoir été passager 3 ou 4 fois en 2008 sur des vols à destination ou en provenance du Borgata, et qu'à sa connaissance, les propriétaires du Borgata étaient aussi les propriétaires-exploitants de ces vols.
[8] À la question visant le vol gratuit offert par le Borgata, M. Gurman a répondu que quelque temps après sa première visite, un responsable de marketing du Borgata a communiqué avec lui et lui a expliqué la politique concernant les vols gratuits. D'après lui, le Borgata aidait les bons clients à voyager à destination et en provenance de son établissement. Selon le montant dépensé au casino lors d'un séjour antérieur, les clients avaient la possibilité de bénéficier d'un vol gratuit.
[9] À la question concernant les promotions pour le service haut de gamme du casino du Borgata, M. Gurman a répondu qu'il avait reçu assez régulièrement du matériel publicitaire, notamment des publipostages et des télécopies, présentant en détail le divertissement qui y était offert. À sa connaissance, ce matériel était envoyé à tous les clients. Il ne croyait pas que ce matériel promotionnel mentionnait la possibilité de bénéficier des vols gratuits. M. Gurman a confirmé n'avoir jamais reçu de carte d'embarquement, de billet, d'itinéraire ou d'autre document de voyage.
[10] M. Gurman ne se rappelait pas exactement les dates de vol, mais il a pu décrire les démarches concernant les vols. Il a pris des dispositions à cet égard de deux manières. Tout d'abord, après avoir reçu le matériel promotionnel, il a communiqué avec un responsable de marketing pour mentionner son intérêt. À d'autres occasions, c'est le responsable de marketing qui a communiqué avec lui. Dans les deux cas, on lui a offert régulièrement un vol gratuit à bord de l'aéronef du Borgata à l'occasion de son déplacement. On ne lui a jamais dit qu'il devait jouer au casino un certain montant s'il acceptait ce service.
[11] À la question de savoir si un employé du casino se trouvait aussi à bord, M. Gurman a confirmé que, dans tous les cas, les seules personnes se trouvant à bord de l'aéronef avaient été deux pilotes et des membres de sa famille ainsi que des amis.
[12] M. Gurman a expliqué que s'il voulait aller au casino, il communiquait avec un responsable de marketing ou ce dernier communiquait avec lui. M. Gurman a dit avoir connaissance d'autres casinos qui offrent un service aérien gratuit.
(2) Affidavits de Barry Cohen et de Margaret Cohen
[13] Dans leurs affidavits (pièces C-4 et C-5), Barry Cohen et Margaret Cohen n'ont pas pu confirmer qu'ils se trouvaient à bord du vol en provenance d'Atlantic City à destination de l'Aéroport international Lester B. Pearson – Toronto, le 7 juillet 2008.
[14] À la question concernant le vol gratuit offert par le Borgata, les Cohen ont répondu qu'un ami les avait invités au Borgata et qu'ils ne connaissaient pas les liens existants entre celui‑ci et l'établissement en question. Ils n'ont pas payé le vol.
[15] Avant la présente instance, les Cohen n'étaient pas au courant de l'existence d'un service « haut de gamme » au Borgata. Ils n'ont jamais reçu de matériel concernant les services offerts par cet établissement.
[16] Les Cohen ont déclaré qu'un ami leur avait demandé s'ils voulaient l'accompagner, lui et sa femme, lors d'un court séjour à Atlantic City. M. Cohen avait présumé qu'ils n'auraient rien à débourser.
[17] Les Cohen ne croyaient pas qu'un employé du casino se trouvait à bord du vol. Ils s'y trouvaient eux‑mêmes à titre d'invités et n'avaient jamais invité quelqu'un d'autre à les accompagner. Ils ont dit qu'il s'agissait de leur seule visite au casino. Puisqu'ils ne connaissaient pas le service offert à leur ami, ils ne pouvaient pas se prononcer sur des offres semblables d'autres casinos.
(3) Affidavit d'Alan Zaihang Chen
[18] Dans son affidavit (pièce C-6), Alan Zaihang Chen a déclaré qu'il habite à Gormley, en Ontario. Il a confirmé qu'il se trouvait à bord du vol en provenance d'Atlantic City à destination de l'Aéroport international Lester B. Pearson – Toronto, le 12 janvier 2009.
[19] M. Chen a indiqué avoir appris l'existence du vol gratuit offert par le Borgata, mais qu'il ne connaissait aucune promotion pour le service haut de gamme existant au casino du Borgata. Il n'a reçu aucun matériel concernant le service en question. Même s'il détenait une carte de joueur, il ne connaissait pas les catégories de services offerts au casino ou dont on faisait la promotion.
[20] M. Chen a confirmé que la personne‑ressource au casino dans son cas est Jason Lyons; celui‑ci l'a informé au sujet de divers concerts et événements qui y ont eu lieu. Il a indiqué que M. Lyons prenait les dispositions nécessaires pour le transport gratuit par jet privé s'il était intéressé à participer à ces événements.
[21] M. Chen a déclaré qu'aucun employé du casino ne se trouvait à bord du vol. Il a dit qu'il n'avait pas emmené d'invités sur ce vol particulier, mais qu'il avait emmené sa famille sur d'autres vols.
[22] M. Chen a déclaré que s'il voulait aller au casino une autre fois, il téléphonait à M. Lyons qui prenait toutes les dispositions nécessaires à cet égard. Il a dit qu'il ne savait pas si d'autres casinos offrent le même service.
[23] Michael Pearson est le gestionnaire de la Direction de l'application de la loi au sein de l'Office, et il agit également à titre d'agent verbalisateur désigné.
[24] Pendant le témoignage de M. Pearson, un rapport d'enquête a été déposé en preuve (pièce C-2) ainsi qu'un affidavit signé par Alain Garceau, l'agent verbalisateur de l'Office au moment de l'enquête (pièce C-7). Ce rapport fournit des détails sur le processus d'enquête dans la présente affaire.
[25] À la suite des renseignements concernant un vol du Borgata effectué le 9 juillet 2008 à destination du Canada, une enquête a été ouverte sur les activités de l'établissement. La recherche effectuée dans le registre de la Federal Aviation Administration Aircraft Registry (« registre de la FAA ») aux USA a confirmé que l'aéronef exploité pour ce vol appartenait à la requérante (pièce C-2, annexe 2).
[26] Dans sa lettre du 10 décembre 2008, M. Garceau a informé la requérante qu'une enquête était en cours et il a demandé les renseignements suivants (pièce C-2, annexe 3, et pièce C-7) :
copie des carnets de route d'aéronef ou des dossiers de vol et/ou des manifestes de vol pour les vols effectués à destination du Canada depuis le 1er juin 2008;
copie de preuve de facturation pour les vols à destination du Canada effectués depuis le 1er juin 2008;
preuve d'assurance‑responsabilité.
[27] Le 16 décembre 2008, Joseph A. Corbo, Jr., vice-président et avocat général de la requérante, a informé M. Garceau par écrit que l'aéronef en cause était la propriété de la requérante et qu'il n'était pas utilisé contre rémunération. M. Corbo a précisé également que les vols en question constituaient un service gratuit offert aux clients privilégiés du Borgata et que la requérante exploite son aéronef conformément à la partie 91 du Federal Aviation Regulations des USA, et que l'article 57 de la LTC ne s'applique pas à ses activités (pièce C-2, annexe 4).
[28] Le 13 mars 2009, M. Garceau a demandé par écrit à la requérante certains renseignements supplémentaires, y compris des réponses aux questions suivantes (pièce C-2, annexe 5) :
1) Sur quelle base les clients du Borgata obtiennent‑ils ce service haut de gamme?
2) Est-ce que ce sont des « clients » dans le sens véritable du mot, par opposition à des personnes ayant un lien d'affaires avec le Borgata (employés ou actionnaires)?
3) Quelle proportion de la clientèle du Borgata le groupe des « clients privilégiés » représente‑t‑il?
4) Comment cette clientèle est‑elle informée de la possibilité d'utiliser ce service, c'est‑à‑dire comment la « clientèle haut de gamme » est‑elle sollicitée?
5) Quelle était la nature du service aérien, c'est‑à‑dire quel était l'objet des voyages à destination des points au Canada?
[29] Dans cette même lettre, M. Garceau a de nouveau demandé les carnets de route d'aéronef ou les dossiers de vol et/ou les manifestes de vol pour les vols effectués à destination du Canada depuis le 1er juin 2008, ainsi que la preuve d'assurance‑responsabilité pour l'aéronef utilisé pour ces vols.
[30] Dans sa réponse du 31 mars 2009, M. Corbo a déclaré que les clients du Borgata peuvent bénéficier de certains services haut de gamme en fonction du montant dépensé au casino, et qu'il se peut que ces services comprennent le voyage aller‑retour à l'établissement du Borgata. M. Corbo a indiqué qu'en raison des contrôles rigoureux opérés par la société, seuls les clients privilégiés choisis ainsi que les employés de la requérante ou de sa société mère peuvent voyager à bord de l'aéronef. La proportion de ces clients est relativement faible. M. Corbo a affirmé également que, si un client est admissible à un service haut de gamme, un agent de marketing du casino communiquera avec lui et l'informera à cet égard. Comme il a été demandé, une copie des carnets de route d'aéronef depuis le 1er juin 2008 pour les vols à destination du Canada a été jointe à la lettre de M. Corbo (pièce C-2, annexe 6).
[31] Selon M. Pearson, le fait que les clients de la requérante n'ont pas été facturés pour ces vols n'est pas un facteur déterminant, vu que les critères applicables exigent que le service aérien soit offert au public.
[32] John Touliopoulos est le gestionnaire du service d'évaluation financière au sein de l'Office et il occupe ce poste depuis six mois. Dans le cadre de son travail, il fait l'évaluation des transporteurs aériens titulaires d'une licence et veille à ce qu'ils répondent à toutes les exigences prévues à l'article 57 de la LTC. Il détermine également si un transporteur fournit un service aérien qui est offert au public.
[33] M. Touliopoulos a renvoyé le Tribunal à l'article 55 de la LTC, où figure la définition de « service aérien ». Il a dit que la compétence d'un transporteur qui fournit un service offert au public est une question de fait et que les dispositions législatives applicables ne prévoient pas de véritable définition de la notion « offert au public ». Selon M. Touliopoulos, l'Office ne considère pas que l'utilisation d'un jet privé pour le transport des employés à des fins professionnelles constitue un service « offert au public ».
[34] Lors du contre‑interrogatoire, M. Touliopoulos a convenu que, pour qu'un service aérien soit considéré comme étant offert au public, ce dernier doit être en mesure de se prévaloir de ce service. Quand on lui a demandé d'en dire davantage, il a affirmé que, pour qu'un service soit offert au public, les membres du public doivent avoir le droit d'utiliser ce service, dans la mesure où ils répondent à toutes les exigences préalables.
[35] M. Touliopoulos a ajouté que le terme « offert au public » devrait être interprété de manière restrictive et que chaque affaire doit être examinée en fonction de ses propres circonstances.
[36] Catherine MacDonald a témoigné à titre de témoin expert en matière d'affaires et de compétences de l'Office. À l'heure actuelle, elle est gestionnaire du service des accords internationaux, Division B, et travaille à l'Office depuis 1974.
[37] Mme MacDonald a affirmé que l'Office a compétence à l'égard de tous les vols de passagers à destination et en provenance du territoire canadien et qu'il établit les conditions d'obtention d'une licence pour un service aérien. Le terme « service aérien » s'entend d'un service aérien offert au public.
[38] Selon Mme MacDonald, si un exploitant des USA effectue un vol à destination du Canada pour transporter des passagers, il doit se conformer à la LTC et à son règlement.
[39] La LTC s'applique au transporteur qui fournit un service offert au public. Si le transporteur n'est pas certain que le service fourni est offert au public, il peut demander à l'Office de rendre une décision à cet égard.
C. Requérante
[40] Michael Nichols est le vice‑président de la National Business Aviation Association (« NBAA »), qui représente plus de 8 000 membres.
[41] M. Nichols a indiqué que les aviateurs assujettis à la partie 91 du Federal Aviation Regulations des USA et aux Règles générales d'utilisation et de vol des aéronefs, relativement aux aéronefs privés, n'ont pas besoin d'un certificat d'exploitation. Le Tribunal a été renvoyé à un extrait de la partie 91 du Federal Aviation Regulations des USA, plus précisément au paragraphe 91.501(5) qui autorise [traduction] « le transport des représentants, des employés, des invités et des biens d'une entreprise à bord d'un aéronef exploité par cette dernière … » (pièce R-1).
[42] M. Corbo est le vice‑président du Borgata, qui existe à Atlantic City depuis six ans et demi. Le Borgata comprend 2 800 chambres d'hôtel et possède un effectif de 5 000 à 6 000 employés.
[43] Le Borgata est en concurrence avec les grands casinos de Las Vegas et d'autres centres de villégiature internationaux et son service de marketing joue un rôle actif au sein de l'entreprise. Le marketing personnalisé prend une place importante dans la stratégie de marketing et consiste à établir des liens personnels entre les agents ou les responsables de marketing et les clients.
[44] M. Corbo a dit qu'un des actifs de base du Borgata est la liste de ses clients. Les clients qui font l'objet de la stratégie de marketing axée sur les liens personnels sont très importants et peuvent bénéficier d'une multitude de services gratuits, dont l'hébergement, la restauration, les billets de spectacle ainsi que les vols gratuits aller-retour à l'établissement du Borgata à bord des aéronefs de l'entreprise. Ces avantages de toutes natures constituent un élément clé de la stratégie de marketing du Borgata relativement à ces clients privilégiés.
[45] M. Corbo a dit que le Borgata est propriétaire de deux aéronefs qui servent à transporter les clients privilégiés aller-retour à l'établissement du Borgata. Ces aéronefs font annuellement 600 à 800 heures de vol.
[46] Les clients privilégiés sont joints par leur agent ou responsable de marketing personnel qui leur offre un vol à destination du Borgata. Il n'y a aucune limite prévue à l'égard du montant à jouer pendant leur séjour.
[47] M. Corbo a expliqué qu'il y a différents niveaux de joueurs et que seuls les clients du niveau haut de gamme peuvent bénéficier de ce service. Selon lui, ce niveau de clients représente un dixième de un pour cent de la clientèle du Borgata. Il n'existe pas de droit à ce type de service et tout avantage, comme les vols gratuits, reste à la seule discrétion du Borgata.
[48] Lors du contre‑interrogatoire, M. Corbo a dit que le Borgata est ouvert au public. Les clients doivent avoir 21 ans et quiconque est admis sur les lieux de l'établissement est autorisé à jouer. Si une personne commence à dépenser beaucoup aux jeux, l'un des employés du casino le remarquera et par la suite, si le montant atteint un certain niveau, un agent de marketing communiquera avec la personne en question.
[49] Interrogé sur l'affidavit de M. Gurman (pièce C-3), M. Corbo a admis que, si M. Gurman continuait de jouer au même niveau, il était probable que le Borgata continue de lui offrir des vols gratuits. Toutefois, tout service gratuit peut prendre fin si la personne qui en fait l'objet arrête de jouer à un niveau suffisant, et une décision en ce sens reste à la discrétion du Borgata.
[50] Sam Barone est le président de l'Association canadienne de l'aviation d'affaires (« CBAA »), organisme sans but lucratif qui vise à représenter l'aviation d'affaires au Canada.
[51] En 2003, Transports Canada a délégué à la CBAA le pouvoir de délivrer, en vertu de l'article 604 du Règlement de l'aviation canadien, DORS/96-433, (« RAC »), des certificats connus dans le domaine sous le nom de certificats d'exploitation privée (« CEP »). Lors du témoignage de M. Barone, une copie des articles 604.01 à 604.05 du RAC a été déposée en preuve (pièce R-2).
[52] M. Barone a fait une distinction entre le CEP et le certificat d'exploitation aérienne (« CEA »), et une copie des articles 700.01 et 700.02 du RAC a été déposée en preuve (pièce R‑3). On a attiré l'attention du Tribunal sur le fait que le paragraphe 700.02(1) s'applique seulement au « service de transport aérien ».
[53] Pour définir ce que l'on entend par « service de transport aérien », une copie de la définition figurant au paragraphe 101.01(1) du RAC a été présentée en preuve. Cette définition énonce ce qui suit : « service de transport aérien » Service aérien commercial qui est exploité pour transporter des personnes ou des biens ─ effets personnels, bagages, fret ─ à bord d'un aéronef entre deux points (pièce R-4).
[54] Une copie de l'article 3 de la Loi sur l'aéronautique, où l'on attire l'attention sur la définition de service aérien commercial, a été présentée en preuve. Cette définition énonce ce qui suit : « service aérien commercial » Utilisation d'un aéronef contre rémunération (pièce R-5).
[55] M. Barone a décrit le processus d'obtention d'un CEP. Le demandeur doit faire une demande à la CBAA qui délivrera un CEP si les exigences prévues à l'article 604 du RAC sont respectées. Selon M. Barone, les membres de la CBAA proviennent de tous les secteurs de l'économie canadienne, y compris la Gendarmerie royale du Canada (« GRC »), les banques et les entreprises importantes.
[56] Enfin, un extrait de l'article 3 du Règlement sur les transporteurs aériens applicable en 1998 a été déposé en preuve, pour montrer qu'à l'époque, une exploitation privée était tenue de posséder ce qu'on appelait « un permis de catégorie 5 ». M. Barone a indiqué que cette exigence n'est plus en vigueur (pièce R-6).
[57] Lors du contre‑interrogatoire, M. Barone a admis que la CBAA n'a aucun pouvoir de délivrer des licences et que son pouvoir se limite à la délivrance des CEP. Il a ajouté que, malgré le fait que la catégorie 5 n'existe plus, les exploitants agissent toujours dans la pratique comme s'il existait encore.
[58] Jusqu'en 2007, Valerie Dufour a travaillé à Transports Canada. En 1987 et en 1988, elle a été directrice de la Politique nationale du transport aérien.
[59] Mme Dufour a témoigné à titre de témoin expert au sujet du mandat de Transports Canada, et non au sujet des activités ou du fonctionnement de l'Office. Lors de son témoignage, elle a expliqué que, selon elle, le mandat de l'Office se limitait à déterminer les critères de délivrance des licences pour les transports offerts au public. Elle a dit que les autres affaires sont réglementées par la Loi sur l'aéronautique.
[60] Selon Mme Dufour, la notion de service offert au public signifie qu'une personne peut faire un choix parmi les choix offerts dans le domaine public. Le choix appartient au voyageur, non à l'entité qui fournit le service.
[61] En fait, au moyen de ses activités, l'Office suit et applique des règles liées au choix fait par le consommateur, comme les tarifs et les prix permettant au voyageur de prendre une décision éclairée. Selon Mme Dufour, aucune de ces caractéristiques n'est présente lorsqu'il s'agit de l'exploitation d'un aéronef privé. Elle conclut que les entreprises privées qui exploitent leurs propres aéronefs à leurs propres fins, dans la poursuite d'objectifs d'affaires, ne sont pas des exploitants aériens commerciaux.
[62] Lors du contre‑interrogatoire, Mme Dufour a réaffirmé que le mandat de l'Office porte seulement sur les transports offerts au public.
A. Office des transports du Canada
[63] L'Office soutient qu'il lui incombe en l'espèce d'établir qu'il y a eu contravention à l'alinéa 57a) de la LTC. Il s'agit d'une infraction de responsabilité stricte et l'intention de la requérante n'est pas pertinente.
[64] Selon l'Office, les faits en l'espèce ne sont pas contestés et la seule question à laquelle il faut répondre est de savoir si la requérante fournissait un service offert au public.
[65] La décision rendue dans l'affaire Manitoba c. Canada (Office national des transports) (C.A.), [1995] 1 C.F. 603, a été soumise comme exemple de service aérien offert au public, à savoir un service ambulancier aérien offert au public exploité par la Commission des services de santé du Manitoba.
[66] L'Office renvoie ensuite le Tribunal à la décision R. c. Biller, [1999] 8 W.W.R. 629, plus précisément au paragraphe 51, qui énonce que l'article 71 de la Loi nationale sur les transports, L.R.C 1985, ch.28, comprend un grand nombre d'exclusions de différentes catégories de services aériens et que [traduction] « le législateur semble avoir voulu ratisser large toutes les catégories de services aériens. Le législateur aurait pu exclure la catégorie de service aérien fourni par M. Biller […] ». L'Office soutient que le même énoncé s'applique aux services fournis par le Borgata dans la présente affaire. Le paragraphe 61 de la décision Biller énonce ce qui suit :
61. …Bien que les passagers de M. Biller doivent avoir la qualité de clients pour utiliser le service aérien, une telle qualité permet seulement de définir une sous‑catégorie du public qui utilise le service. Un service peut être offert au public malgré le fait qu'il comporte des « restrictions ».
[67] Dans Canada (Procureur général) c. Rosin (C.A.), [1991] 1 C.F. 391, la Cour fédérale du Canada dit ce qui suit au paragraphe 8 :
8. Pour qu'un service ou une installation soit destiné au public, il n'est pas nécessaire que tous les citoyens y aient accès. Il suffit qu'un segment de la population soit en mesure de se prévaloir du service ou de l'installation. Le fait de prescrire que certaines exigences ou que certaines conditions soient remplies n'élimine pas le caractère public d'une activité….
[68] Selon l'Office, le fait que la requérante décide qui peut utiliser ses services ne veut pas dire que les services en question ne sont pas destinés au public. M. Corbo a déclaré que tant qu'une personne demeure dans la catégorie des clients privilégiés, il est probable que la requérante continue de lui offrir ce service.
[69] L'Office soumet également deux de ses décisions relatives à l'application du terme « offert au public ».
[70] Premièrement, dans la décision de l'Office no 543-A-2005, une demande avait été déposée pour déterminer si un vol auquel s'appliquaient les points suivants, constituerait un service « offert au public » :
les passagers à bord sont les propriétaires de l'aéronef;
le vol est destiné à un usage privé seulement;
le vol n'est pas commercial;
le vol n'est pas public;
le vol ne peut être pris en charge;
le vol est non payant;
il n'y a pas de publicité pour ce vol.
Dans cette affaire, l'Office a conclu que le transporteur n'exploiterait pas un service aérien public.
[71] Dans la décision de l'Office no 389‑A‑2003, il s'agissait d'une demande présentée pour déterminer si un service aérien au cours duquel une société se sert d'un hélicoptère exclusivement pour le transport des billots et pour le transport du personnel au sol comprenant les bûcherons qui travaillent pour la société en tant qu'employés ou agents contractuels, était un service offert au public. L'Office a décidé que le service offert pas la société était exclu de l'application de la partie II de la LTC, en vertu du paragraphe 56(2) de la LTC.
[72] Dans son arrêté no 2003-A-228, l'Office a conclu que le Service aérien gouvernemental du Québec (« SAG ») avait effectué deux vols aller‑retour entre Mont‑Joli et Port‑Menier, au Québec, pour le compte de la Société des établissements du plein air du Québec (« SÉPAQ »). L'Office a décidé que le SAG avait exploité un service aérien au sens de l'article 55 de la LTC.
[73] Enfin, l'Office renvoie le Tribunal à l'arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, où la Cour suprême du Canada a dit que le législateur s'exprime par l'intermédiaire de ses représentants élus.
[74] Pour l'Office, il est clair que la requérante exploite un service offert au public, et que les restrictions concernant les destinataires de ce service n'y changent rien. De plus, selon l'Office, faire l'objet d'une sélection concernant un service ne veut pas dire que le service en question n'est pas offert au public.
[75] L'avocat de la requérante soutient que la seule question dont le Tribunal est saisi consiste à savoir si les vols en l'espèce étaient offerts au public.
[76] L'avocat de la requérante soutient que le terme « offert » est défini dans le Black's Law Dictionary comme [traduction] « proposé ou destiné à tout le monde pour utilisation, partage ou bénéfice ».
[77] L'avocat de la requérante souligne également que, selon la décision Rosin, le public doit « être en mesure de se prévaloir » du service. Il soutient qu'il doit y avoir un droit au vol pour qu'il soit considéré comme offert au public.
[78] L'avocat de la requérante est d'accord sur la décision Biller, présentée par l'Office. De plus, il dit que personne n'est empêché de faire une réservation de vols selon la décision Biller.
[79] Les vols effectués par la requérante dans la présente affaire n'étaient pas « offerts au public », vu qu'il doit y avoir un droit à un service pour qu'il soit considéré comme offert au public.
[80] Qu'est‑ce qu'un service aérien offert au public? Les deux parties conviennent avec le Tribunal qu'il s'agit de la question centrale en l'espèce. Malheureusement, les dispositions législatives applicables ne définissent pas ce terme.
[81] Le Tribunal note avec intérêt la phrase suivante énoncée dans la décision Rosin, précitée : « Il suffit qu'un segment de la population soit en mesure de se prévaloir du service ou de l'installation ». Quel est le sens usuel de l'expression « se prévaloir » d'un service?
[82] Le dictionnaire Canadian Oxford définit le mot « available (offert) » comme le fait d'[traduction] « être mis à la portée (de qqn) », alors que le dictionnaire Webster's emploie les mots [traduction] « accessible, disponible ».
[83] Le Tribunal arrive donc à la conclusion que, pour qu'un service soit offert au public, il faut que les membres du public intéressés y aient accès.
[84] Toutefois, le Tribunal est d'accord avec la proposition de la décision Rosin selon laquelle, pour qu'un service ou une installation soit destiné au public, il n'est pas nécessaire que tous les citoyens y aient accès. Il suffit qu'un segment de la population soit en mesure de se prévaloir du service.
[85] Pourtant, nous ne saurions ignorer que le mot « public » doit être interprété par opposition au mot « privé », et qu'il ne faut pas que le segment du public en mesure de se prévaloir d'un service constitue un groupe restreint. Plus un segment du public est restreint, plus il se rapporte à un service privé plutôt qu'à un service public.
[86] Nous devons distinguer le contexte en l'espèce de celui de la décision Rosin, où le terme « destiné au public » a été interprété relativement à la violation éventuelle, par une entité appartenant au domaine public, de droits garantis par la Loi canadienne sur les droits de la personne. Cette décision énonce également ce qui suit, au paragraphe 8 : « La jurisprudence a montré que le terme "public" signifie "qui n'est pas privé" … ».
[87] Il est également important de considérer la portée des activités que réglemente la LTC. L'article 5 de la LTC énonce ce qui suit :
5. Il est déclaré qu'un système de transport national compétitif et rentable qui respecte les plus hautes normes possibles de sûreté et de sécurité, qui favorise un environnement durable et qui utilise tous les modes de transport au mieux et au coût le plus bas possible est essentiel à la satisfaction des besoins de ses usagers et au bien‑être des Canadiens et favorise la compétitivité et la croissance économique dans les régions rurales et urbaines partout au Canada. Ces objectifs sont plus susceptibles d'être atteints si :
b) la réglementation et les mesures publiques stratégiques sont utilisées pour l'obtention de résultats de nature économique, environnementale ou sociale ou de résultats dans le domaine de la sûreté et de la sécurité que la concurrence et les forces du marché ne permettent pas d'atteindre de manière satisfaisante, sans pour autant favoriser indûment un mode de transport donné ou en réduire les avantages inhérents;
c) les prix et modalités ne constituent pas un obstacle abusif au trafic à l'intérieur du Canada ou à l'exportation des marchandises du Canada;
e) les secteurs public et privé travaillent ensemble pour le maintien d'un système de transport intégré.
[88] La LTC réglemente des affaires concernant des questions économiques liées à l'industrie des transports, comme les « Prix ou taux excessifs », au paragraphe 66(1), et la « Publication des tarifs », au paragraphe 67(1).
[89] L'Office peut prendre des règlements portant sur les pouvoirs énumérés à l'article 86 de la LTC, plus précisément sur ceux énoncés aux alinéas 86(1)a) à h). Ses pouvoirs portent essentiellement sur des questions financières et économiques :
(iii) enjoindre à tout licencié ou transporteur de prendre les mesures correctives qu'il estime indiquées et de verser des indemnités aux personnes lésées par la non‑application par le licencié ou transporteur des prix, taux, frais ou conditions de transport applicables au service et qui figuraient au tarif,
(iv) obliger tout licencié ou transporteur à publier les conditions de transport du service international sur tout site Internet qu'il utilise pour vendre ce service;
[90] Comme le prévoit l'article 5 de la LTC, l'accessibilité et l'existence d'un marché équitable visant la protection du public se trouvent au cœur du mandat de l'Office, comme le montre l'importance des questions suivantes :
a) fournir des modes de transport au coût le plus bas possible;
b) maintenir un système de transport compétitif;
c) les prix et modalités ne doivent pas constituer un obstacle abusif au trafic.
[91] Lorsqu'il définit l'expression « service aérien offert au public », le Tribunal doit prendre en considération tous les facteurs susmentionnés.
[92] La décision Biller est particulièrement pertinente. Verne Kenneth Biller et Cree Lake Lodge Inc. étaient propriétaires et exploitants d'un camp de pêche accessible par hydravion dans le nord de la Saskatchewan et ils possédaient également un avion utilisé pour le transport des clients à destination du camp s'ils le souhaitaient, sans frais additionnels. La Cour d'appel de la Saskatchewan a conclu que la présence d'une qualité ne constitue pas un critère permettant de déterminer si un service aérien est offert au public. Toutefois, la Cour a ordonné un nouveau procès et ne s'est pas prononcée sur la question de savoir si le service aérien était offert au public.
[93] Dans les cas où un fournisseur de services propose clairement des vols, fait la publicité de ses prix, horaires et modalités et que les membres du public qui souhaitent faire une réservation sont en mesure de communiquer avec lui, il ne fait aucun doute qu'il s'agit d'un service offert au public.
[94] Dans d'autres cas, comme en l'espèce, en l'absence de prix, d'horaires et de concurrents offrant le même service au même segment du public, il est nécessaire d'établir un critère permettant de déterminer si le service en question est offert au public.
[95] Le Tribunal établit le critère suivant pour déterminer si un service est offert au public. Tout membre du public qui veut obtenir le service peut, de son propre chef, communiquer avec le fournisseur du service pour se renseigner sur la disponibilité des vols, et raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité de réserver une place sur un vol. Si les conditions offertes le satisfont, notamment le prix et l'horaire du vol et qu'elles répondent à certaines exigences, s'il en est, le fournisseur fournit un service aérien qui est offert au public. Par contre, si tout membre du public ne peut pas le faire, le service n'est pas offert au public et l'article 57 de la LTC ne s'applique pas. Ce critère donne des résultats qui correspondent aux faits en cause dans les décisions soumises par l'Office en l'espèce.
[96] Dans Manitoba c. Canada (Office national des transports), précitée, tout membre du public pouvait raisonnablement s'attendre à ce que le service ambulancier aérien soit accessible sur réservation et utilisé sur demande, si toutes les modalités étaient établies à sa satisfaction et s'il répondait à toutes les conditions préalables.
[97] Dans sa décision no 543-A-2005, l'Office a déterminé que le transporteur n'exploiterait pas un service aérien public. Cette décision est conforme au critère du Tribunal, vu que les membres du public ne pourraient pas communiquer avec l'entreprise ni s'attendre raisonnablement à ce qu'ils puissent réserver une place sur un vol.
[98] On arrive au même résultat lorsqu'on applique le critère à la décision de l'Office no 398‑A-2003. Tout membre du public ne pourrait raisonnablement s'attendre à ce qu'il puisse communiquer avec une entreprise qui se sert d'un hélicoptère exclusivement pour le transport des billots et pour le transport du personnel au sol comprenant les bûcherons qui travaillent pour l'entreprise en tant qu'employés ou agents, et à être en mesure de réserver une place sur un vol.
[99] En ce qui concerne l'arrêté de l'Office no 2003-A-228, des membres du public avaient fait des réservations de leur propre chef auprès de SÉPAQ et le SAG avait simplement effectué deux vols entre Mont‑Joli et Port‑Menier. Dans cette affaire les vols étaient clairement offerts au public.
[100] Il est important de souligner qu'en l'espèce il incombe à l'Office de démontrer au Tribunal que le Borgata fournissait un service aérien offert au public lorsqu'il a effectué les 10 vols décrits dans l'exposé conjoint des faits. Le Tribunal ne peut tenir compte que de la preuve dont il est saisi et il ne peut pas déduire l'existence d'autres faits.
Nous appliquerons par conséquent le critère suivant à la preuve dont le Tribunal est saisi en l'espèce :
Tout membre du public qui veut obtenir le service peut, de son propre chef, communiquer avec le fournisseur du service pour se renseigner sur la disponibilité des vols, et raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité de réserver une place sur un vol. Si les conditions offertes le satisfont, notamment le prix et l'horaire du vol et qu'elles répondent à certaines exigences, s'il en est, le fournisseur fournit un service aérien qui est offert au public. Par contre, si tout membre du public ne peut pas le faire, le service n'est pas offert au public et l'article 57 de la LTC ne s'applique pas.
[101] Le Borgata fait‑il, de quelque manière que ce soit, de la publicité ou la promotion des vols gratuits à destination ou en provenance de son établissement pour certains clients? La preuve présentée par l'Office établit qu'il ne le fait pas.
[102] Dans son affidavit (pièce C-3), M. Gurman affirme avoir reçu assez régulièrement du matériel publicitaire, des publipostages et des télécopies, présentant en détail le divertissement qui était offert. À sa connaissance, ce matériel était envoyé à tous les clients. Il ne croit pas que ce matériel promotionnel mentionnait la possibilité de bénéficier de vols gratuits.
[103] Dans son affidavit, M. Chen dit qu'il ne connaissait aucune promotion pour le « service haut de gamme » existant au casino du Borgata, et qu'il n'a reçu aucun matériel concernant le service en question.
[104] En l'espèce, des membres du public peuvent‑ils communiquer avec le Borgata pour se renseigner sur la disponibilité des vols, et raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité de réserver une place sur un vol si les conditions offertes les satisfont, notamment le prix et l'horaire du vol et qu'elles répondent à certaines exigences, s'il en est? La preuve démontre qu'ils ne peuvent pas le faire.
[105] Dans son affidavit (pièce C-3), M. Gurman dit que quelque temps après sa première visite, un responsable de marketing du Borgata a communiqué avec lui et lui a expliqué la politique concernant les vols gratuits. D'après lui, Borgata aidait les bons clients à voyager à destination et en provenance de son établissement. Selon le montant dépensé au casino au cours d'un séjour antérieur, les clients avaient la possibilité de bénéficier d'un vol gratuit.
[106] M. Gurman dit également qu'il y avait deux démarches concernant les dispositions à prendre. Tout d'abord, après avoir reçu le matériel promotionnel, il a communiqué avec un responsable de marketing pour mentionner son intérêt. À d'autres occasions, c'est le responsable de marketing qui a communiqué avec lui. Dans les deux cas, on lui a offert régulièrement un vol gratuit à bord de l'aéronef du Borgata à l'occasion de son déplacement. On ne lui a jamais dit qu'il devait jouer au casino un certain montant s'il acceptait ce service.
[107] Dans son affidavit (pièce C-6), M. Chen a confirmé que la personne‑ressource au casino dans son cas est Jason Lyons et que celui‑ci l'informait au sujet de divers concerts et événements qui y avaient lieu. Si M. Chen était intéressé à participer à ces événements, M. Lyons prenait les dispositions nécessaires pour le transport gratuit par jet privé.
[108] Lors de son témoignage, M. Corbo a indiqué que ces vols gratuits constituent un élément clé de la stratégie de marketing du Borgata relativement à ces clients privilégiés. Selon lui, ces clients, qui représentent un dixième de un pour cent de la clientèle du Borgata, sont joints par leur agent ou responsable de marketing personnel qui leur offre un vol au Borgata. Il n'y a aucune limite prévue à l'égard du montant à jouer pendant leur séjour et il n'existe pas de droit à ce type de service; tout avantage, comme les vols gratuits, reste à la seule discrétion du Borgata.
[109] Le fait que la possibilité de bénéficier de ces vols reste à la seule discrétion du Borgata signifie qu'un membre du public ou un client du Borgata ne peut raisonnablement s'attendre à communiquer avec le Borgata pour faire une réservation sur un vol.
[110] Le fait que M. Corbo a dit en contre‑interrogatoire que le Borgata est ouvert au public à condition que les clients aient 21 ans et que quiconque est admis sur les lieux de l'établissement est autorisé à jouer, ne veut pas dire que toute personne qui visite le Borgata peut raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité de communiquer avec l'établissement et de prendre des dispositions concernant des vols gratuits si elle dépense aux jeux un montant suffisant.
[111] Le modus operandi concernant les vols gratuits porte sur le contact que le Borgata établit par l'intermédiaire d'un responsable du marketing, et vise seulement des clients particuliers, à la discrétion du Borgata.
[112] Rien ne prouve en l'espèce que le Borgata met à la disposition du public ou même de ses clients des renseignements sur l'horaire, les conditions préliminaires, les prix ou d'autres détails concernant les vols offerts, comme des renseignements postés sur son site Web ou distribués sur les lieux, de la publicité ou tout autre moyen pour informer le public de l'existence d'un tel service.
[113] Pour qu'un service soit considéré comme offert au public, il faut que son existence soit révélée au public ou seulement à un segment du public, comme dans le cas des clients du Borgata en l'espèce. En d'autres termes, pour qu'une personne puisse communiquer avec le fournisseur de services pour se renseigner sur la disponibilité d'un service, elle doit connaître l'existence du service en question.
[114] Il faut faire une distinction d'avec la décision Biller. Le segment du public dans le cas de la décision Biller était constitué des clients du gîte touristique. Tous les clients avaient l'option d'obtenir un vol et ils pouvaient raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité d'obtenir un vol à destination du gîte lorsqu'ils réservaient leur séjour.
[115] Ce n'est manifestement pas le cas en l'espèce, où les clients de la requérante ne peuvent pas raisonnablement s'attendre à communiquer avec le Borgata pour réserver une place à bord de son aéronef privé.
[116] Le Tribunal ne peut accepter la prémisse selon laquelle les clients privilégiés constituent un segment du public. Le fait que ce groupe représente un dixième de un pour cent de la clientèle du Borgata rend ce segment non pertinent et relevant plutôt de la définition du service privé qu'à celle du service public.
[117] Le Tribunal arrive à la conclusion que des membres du public ou des membres d'un segment du public en l'espèce, tels les clients du Borgata dans leur ensemble, qui sont intéressés à obtenir des vols gratuits, ne peuvent pas contacter de leur propre chef l'établissement pour se renseigner sur la disponibilité des vols et ne peuvent pas raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité de réserver une place sur un vol, si les conditions offertes sont à leur satisfaction.
[118] En l'espèce, le Borgata n'exploitait pas un service aérien offert au public pour le transport des passagers et par conséquent, il n'a pas contrevenu à l'article 57 de la LTC.
[119] L'Office des transports du Canada n'a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, que Marina District Development Company exploitait un service aérien « offert au public » et qu'elle a contrevenu à l'alinéa 57a) de la Loi sur les transports au Canada. Par conséquent, l'amende de 25 000 $ infligée par l'Office des transports du Canada est annulée.
Décision : le 10 janvier 2012
Référence : Office des transports du Canada c. Marina District Development Company, 2012 TATCF 1 (Appel)
Date : 20120110
Affaire entendue à Ottawa (Ontario), le 11 mai 2011
Arrêt : L'appel est accueilli. Le comité d'appel infirme la décision en révision et confirme celle de l'Office des transports du Canada portant que l'intimée a contrevenu à l'article 57 de la Loi sur les transports au Canada. Le comité d'appel réduit le montant de la sanction de 25 000 $CAN à 12 500 $CAN.
La somme totale de 12 500 $CAN est payable au Receveur général du Canada et doit parvenir au Tribunal d'appel des transports du Canada dans les 35 jours suivant la signification de la présente décision.
[1] Le 15 avril 2009, l'Office des transports du Canada (« Office ») a, en vertu de l'article 180 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (« LTC »), délivré un procès-verbal (« procès-verbal ») à l'intimée, Marina District Development Company, s/n Borgata Hotel Casino & Spa (« Borgata »), basée à Atlantic City, New Jersey, États-Unis d'Amérique (« É-U »), pour une contravention alléguée à l'article 57 de la LTC.
[2] Le procès-verbal contient notamment ce qui suit :
[Traduction] Entre le 9 juillet 2008 et le 1er mars 2009, Marina District Development Company et Marina District Finance Company s/n Borgata Hotel Casino & Spa ont effectué 10 vols pour transporter des passagers entre Atlantic City, au New Jersey, É-U et Montréal (Québec), Canada et Toronto (Ontario), Canada à bord de ses deux aéronefs BAE 125 séries 800A portant les immatriculations N2QG et N3QG, sans être titulaires d'une licence délivrée pour ce service, contrevenant ainsi à l'article 57 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10.
Sanction : 25 000 $CAN
[3] La contravention reprochée à Borgata se rapporte aux dix vols qu'elle a effectués entre le Canada et les États-Unis entre le 9 juillet 2008 et le 1er mars 2009, sans être titulaire d'une licence à l'égard de ce service, contrevenant ainsi à l'article 57 de la LTC, qui prévoit :
57. L'exploitation d'un service aérien est subordonnée à la détention, pour celui‑ci, d'une licence délivrée par l'Office
[4] Le 22 mai 2009, l'intimée a déposé une demande d'audience en révision auprès du Tribunal d'appel des transports du Canada (« Tribunal »). Par conséquent, des dispositions ont été prises pour tenir une telle audience, comme le prévoit le paragraphe 180.3(1) de la LTC.
[5] Dans sa décision du 31 mai 2010 faisant suite à l'audience en révision, le conseiller en révision a estimé que l'Office n'avait pas prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que Borgata exploitait un service aérien « offert au public », et donc que celle-ci n'avait pas contrevenu à l'article 57 de la LTC.
[6] Le paragraphe 55(1) de la LTC, qui définit un « service aérien » comme un « service offert, par aéronef, au public pour le transport des passagers, des marchandises, ou des deux », est pertinent en l'espèce.
[7] Il n'est pas contesté que les vols ont eu lieu ou que les passagers transportés sur ces vols n'étaient ni propriétaires ni employés de Borgata. La principale question en litige est de savoir si les vols étaient « offerts au public », au sens de la définition de « service aérien ». Le conseiller en révision ayant instruit l'audience en révision a établi le critère suivant pour définir un service « offert au public » :
Tout membre du public qui veut obtenir le service peut, de son propre chef, communiquer avec le fournisseur du service pour se renseigner sur la disponibilité des vols, et raisonnablement s'attendre à avoir la possibilité de réserver une place sur un vol. Si les conditions offertes le satisfont, notamment le prix et l'horaire du vol, et qu'elles répondent à certaines exigences, s'il en est, le fournisseur fournit un service aérien qui est offert au public. Par contre, si tout membre du public ne peut pas le faire, le service n'est pas offert au public et l'article 57 de la LTC ne s'applique pas. (Décision à la suite d'une révision, para. [100])
[8] Le conseiller en révision a conclu, sur cette base, que Borgata n'exploitait pas un service aérien et n'avait pas contrevenu à l'article 57 de la LTC.
[9] La requête en appel énumère huit moyens d'appel, mais seuls les trois suivants ont fait l'objet d'un débat devant le comité d'appel :
Le Tribunal a outrepassé sa compétence et commis une erreur de droit en tentant de formuler un critère juridique en vue de déterminer si un service aérien est « offert au public » pour l'application de la LTC, qu'il a ensuite appliqué à la présente affaire (« critère »);
Le Tribunal a commis une erreur de droit en tentant de formuler un critère en vue de déterminer si un service est « offert au public », qui est incompatible avec les principes d'interprétation des lois et avec l'intention et l'objet de la LTC;
Le Tribunal a fait erreur en appliquant le critère aux faits de l'affaire pour déterminer si un service était « offert au public ».
1) Norme de contrôle
[10] L'appelant a soutenu dans un premier temps que la norme de contrôle devait être celle qui est énoncée dans l'arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 (« Dunsmuir »). Les trois questions énoncées soulèvent toutes des points de droit et la norme applicable est celle de la décision correcte. Comme les faits de l'affaire ne sont pas contestés, la troisième question elle-même repose en réalité sur le déploiement de principes juridiques. L'appelant s'est aussi appuyé sur la décision Billings Family Enterprises c. Canada (Ministre des Transports), 2008 CF 17 (« Billings »), où la Cour fédérale a déclaré qu'un comité d'appel du Tribunal doit faire preuve d'une très grande retenue à l'égard des conclusions du conseiller en révision portant sur les faits et la crédibilité, mais que le comité d'appel peut avoir sa propre interprétation du droit.
2) Premier motif d'appel : compétence pour définir ce qu'est un service « offert au public »
[11] L'appelant a fait valoir que le conseiller en révision a outrepassé la compétence du Tribunal en formulant un critère pour établir si un service est « offert au public ». Il cite les articles 180.1 et 180.3 de la LTC, en vertu desquels le destinataire d'un procès-verbal peut présenter une requête « en révision des faits reprochés ». Le Tribunal doit déterminer si les faits, prouvés selon la prépondérance des probabilités, satisfont à tous les éléments de l'infraction, mais il doit s'appuyer pour ce faire sur la jurisprudence existante établie par l'Office et les tribunaux. Il ne peut pas proposer sa propre interprétation de l'expression « offert au public » et créer de la sorte un critère venant l'étayer.
[12] L'appelant a soutenu que c'est à l'Office qu'il revenait de définir l'expression « offert au public » lorsqu'il administre le régime d'octroi de licences au titre de la partie II de la LTC. Comme il n'a pas défini cette expression dans la LTC, le législateur souhaitait que l'Office l'interprète dans le cadre de son mandat. Dans l'arrêt Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15 (« VIA Rail »), la Cour suprême du Canada a reconnu l'expertise de l'Office sur les questions liées au transport.
[13] L'Office a déjà rendu des décisions où il s'agissait de savoir si des services étaient « offerts au public ». Dans l'affaire Angel Flight, Office des transports du Canada, jugement de l'Office, ordonnance 2006-A-671 (21 décembre 2006) (« Angel Flight »), il a conclu que les vols gratuits proposés par une organisation caritative à des personnes nécessitant des services médicaux étaient offerts au public. Dans une autre affaire, no de décision 543-A-2005 (Cassels, Brock and Blackwell), (30 août 2005), (O.T.C.), l'Office a statué qu'un client de cette firme qui effectuait des vols dont les seuls passagers étaient les propriétaires de l'aéronef, ne proposait pas des services « offerts au public ».
[14] Les décisions de l'Office peuvent être portées en appel devant la Cour d'appel fédérale sur des questions de droit, et devant le Cabinet fédéral. Si la compétence du Tribunal devait s'étendre jusqu'à l'établissement d'un critère visant à définir les services offerts au public, cela pourrait susciter une jurisprudence contradictoire semant la confusion et le désaccord. Le législateur ne peut avoir eu l'intention d'autoriser deux organismes quasi judiciaires à interpréter l'expression « offert au public ».
[15] L'appelant fait donc valoir qu'en traitant la question dont il était saisi comme l'occasion de définir ce qu'est un service « offert au public », le Tribunal a outrepassé sa compétence.
3) Deuxième motif d'appel : le critère permettant de définir un « service offert au public » est incompatible avec les principes d'interprétation des lois et avec l'intention et l'objet de la LTC
[16] L'appelant a soutenu dans un deuxième temps que le Tribunal a commis une erreur de droit en formulant un critère juridique visant à déterminer si un service est « offert au public » incompatible avec les principes d'interprétation des lois, le droit de même que l'intention et l'objet de la LTC.
[17] Le critère établi par le Tribunal, tel qu'il est énoncé aux paragraphes [95] et [100] de Marina District Development Company c. Canada (Ministre des Transports), 2010 TATCF 14 (Révision), dossier no H-3587-80 (TATC) (« décision à la suite d'une révision »), suppose notamment que le service soit offert à n'importe quel membre du public. Cet aspect du critère ne s'accorde pas avec le droit existant, tel qu'il a été formulé dans des décisions de l'Office, comme Canada (Procureur général) c. Rosin (C.A.), [1991] 1 C.F. 391 (« Rosin ») et R. c. Biller (1999), 174 D.L.R. (4th) 721 (C.A. Sask.) (« Biller »). Plus loin dans sa décision, toutefois, le conseiller en révision a reconnu qu'un service était « offert au public » même s'il ne s'adressait qu'à un segment de population, conformément à l'arrêt Biller, mais il a estimé que ce segment était si petit dans cette affaire qu'il en devenait insignifiant et que le service s'apparentait plus à une opération privée. L'appelant postule que la question de savoir si un service est « offert au public » dépend davantage de la relation entre le passager et le fournisseur de services que d'un pourcentage arbitraire de personnes capables de réserver un vol. Même en admettant que ce pourcentage soit pertinent, l'appelant estime qu'un dixième d'un pour cent de la clientèle de Borgata représentait malgré tout un chiffre significatif.
[18] Suivant ce critère, tout membre du public doit aussi pouvoir contacter le fournisseur de service pour s'informer de la disponibilité des vols et s'attendre raisonnablement à pouvoir réserver un vol si le prix et l'horaire lui conviennent. Cet aspect du critère ne repose sur aucun précédent, mais sur une simple définition du dictionnaire, une lecture incomplète de la Politique nationale des transports et sur les opinions des témoins de Borgata. Par ailleurs, la référence au « prix » et à l'« horaire » fait intervenir le concept de « travail contre rémunération », qui a été expressément supprimé du régime d'octroi de licences de l'Office et qui n'est plus pertinent que pour les certificats d'exploitation aérienne commerciale requis au titre de la Loi sur l'aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A-2.
[19] L'appelant soutient que pour interpréter l'expression « offert au public », il faut considérer la LTC dans son ensemble et dans le contexte du régime d'octroi de licences. La LTC dispense spécifiquement certains types de services spécialisés qui ne relèveraient pas du critère lié à l'obligation d'avoir une licence, et autorise l'Office à établir d'autres exemptions par règlement. Certains de ces services, comme la photographie ou la construction aérienne, ne remplissent pas le critère relatif aux services « offerts au public », tel que formulé par le conseiller en révision du Tribunal; en ignorer les conséquences pour la signification de cette expression revient à ignorer le principe selon lequel il faut interpréter les mots dans le contexte de la LTC dans son ensemble.
[20] En s'appuyant sur l'énoncé de la Politique nationale des transports contenu à l'article 5 de la LTC, le conseiller en révision du Tribunal a mis l'accent sur les aspects financiers et économiques de cette politique tout en négligeant que le système doit se conformer aux « plus hautes normes possible de sûreté et de sécurité » et qu'en vertu de l'alinéa 5b), « la réglementation et les mesures publiques stratégiques sont utilisées pour l'obtention de résultats de nature économique, environnementale ou sociale ou de résultats dans le domaine de la sûreté et de la sécurité que la concurrence et les forces du marché ne permettent pas d'atteindre de manière satisfaisante […] ». L'article 57 oblige un service aérien à détenir une licence délivrée par l'Office, mais aussi un document d'aviation canadien et une police d'assurance. Ces exigences ont été établies pour la protection du public, dont même un petit segment, tels les clients privilégiés de Borgata, peut se réclamer.
4) Troisième motif d'appel : erreur dans l'application du critère aux faits
[21] Enfin, l'appelant argue que, même si le comité d'appel estime que le critère relève de la compétence du Tribunal et qu'il est juridiquement valide, le conseiller en révision du Tribunal a commis une erreur en concluant que les services aériens de Borgata ne satisfaisaient pas aux exigences qu'il énonce. Ce critère suppose que le service soit offert au public ou à un segment du public et que l'on soit « raisonnablement certain » de pouvoir réserver un vol. Les clients privilégiés de Borgata, leurs familles et amis représentent un segment du public. La preuve montre que, même si Borgata peut choisir les personnes à qui les vols sont proposés, une fois qu'elles ont rempli les conditions liées aux vols, le service leur est généralement fourni. Par ailleurs, quoique Borgata n'annonce pas ses vols au grand public, elle en fait activement la promotion auprès de ses clients privilégiés par le biais de ses hôteliers qui les informent de la disponibilité des vols. Les vols sont organisés à la suggestion de l'hôtelier responsable du marketing ou bien à la demande du client.
1) La norme de contrôle
[22] L'intimée a rappelé que la norme de contrôle énoncée dans l'arrêt Dunsmuir s'appliquait aux contrôles judiciaires, et que celle qu'il convient d'appliquer aux appels prévus par la loi est formulée dans l'arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33. Elle reconnaît que les questions de droit sont assujetties à la norme de la décision correcte, mais fait valoir que les questions de fait doivent être soumises à la norme de l'erreur « manifeste et dominante ». Quant aux questions de fait et de droit, la norme varie selon que l'inférence tirée est d'ordre factuel ou juridique. En l'espèce, elle est factuelle; il s'agit de savoir si les faits satisfont à la norme juridique relative aux services « offerts au public ». L'intimée fait remarquer que le conseiller en révision a établi un certain nombre de conclusions de fait en dehors de celles auxquelles ont souscrit les parties, dont il faut tenir compte avant de rendre une décision.
[23] L'intimée soutient que le Tribunal est compétent pour statuer sur des questions de droit, notamment celles qui se posent du fait de procédures de contrôle d'application prévues à la partie VI de la LTC. Elle avance qu'un tribunal administratif peut se réclamer d'une autorité expresse ou tacite pour rendre de telles décisions, et qu'en vertu du critère énoncé dans l'arrêt Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54 (« WCB c. Martin ») celle du Tribunal est tacite. Les facteurs à prendre en compte incluent la mission que la loi confie au tribunal; ses interactions avec les autres composantes du système administratif; sa nature d'un point de vue juridictionnel; son expertise, sa composition et ses procédures; et tous les recours en appel disponibles.
[24] Les décisions qui concernent la compétence doivent se fonder sur tout le texte de la loi. Ainsi, bien que l'article 180.3 de la LTC prévoie que le destinataire du procès-verbal peut « faire réviser […] [l]es faits reprochés », l'article 180.5 de la LTC enjoint au Tribunal de déterminer s'il y a eu contravention, ce qui l'oblige nécessairement à élucider le sens d'une disposition avant de l'appliquer aux faits. Le libellé des dispositions visées de la LTC reprend étroitement celui des dispositions de la Loi sur l'aéronautique, notamment l'article 7.8 qui autorise le destinataire de l'avis à déposer une requête en révision « des faits reprochés ». Il est reconnu, depuis la décision de la Cour fédérale Canada (Procureur général) c. Gill, [1992] 3 C.F. 3 (C.F. 1re inst.), que le régime de la Loi sur l'aéronautique autorisait le prédécesseur du Tribunal (le Tribunal de l'aviation civile) à statuer sur des questions de droit, notamment celles qui touchent l'application de la Loi constitutionnelle de 1982. Plus récemment, la Cour fédérale a signalé dans Billings que les décisions rendues par le Tribunal sur des points de droit sont assujetties à la norme de la décision correcte, ce qui implique évidemment que le Tribunal peut examiner de telles questions.
[25] Conformément à la partie VI de la LTC, l'Office n'agit pas en qualité d'organisme quasi judiciaire. Le procès-verbal est délivré par un agent verbalisateur désigné qui, après enquête, en arrive à l'opinion qu'une contravention a eu lieu. Dans d'autres circonstances, l'Office assume à la fois des fonctions législatives, eu égard à ses pouvoirs réglementaires, et quasi judiciaires, comme celles qui sont énoncées dans la partie V de la LTC et qu'il a exercées dans l'arrêt VIA Rail cité par l'appelant; cependant, les pouvoirs en matière d'enquête et de contrôle d'application de la loi prévus à la partie VI sont clairement de nature administrative. Lorsque l'Office agit au titre de la partie VI, ses décisions ne sont pas contraignantes pour le Tribunal. Par ailleurs, si les décisions quasi judiciaires de l'Office contredisent celles du Tribunal, la solution consiste à s'adresser à une cour de révision de la même manière que des décisions judiciaires contradictoires aboutissent à un appel devant un tribunal d'instance supérieure. Le pouvoir général de statuer, tel que décrit dans la décision Angel Flight citée par l'Office, n'a aucune pertinence en l'espèce puisque la procédure requise n'a pas été respectée et qu'aucune ordonnance n'a été rendue.
[26] L'intimée soutient que le conseiller en révision du Tribunal n'a pas commis une erreur de droit lorsqu'il a formulé le critère visant à déterminer si un service était « offert au public ». Elle ajoute qu'il a envisagé les mots dans le contexte du régime législatif et de l'objet de toute la LTC, et tenu compte des définitions du dictionnaire et de la jurisprudence dans d'autres domaines avant d'énoncer le critère. À propos du régime législatif et de l'objet de la LTC, l'intimée avance que le rôle de l'Office se limite à la réglementation économique, à la santé financière et au contrôle canadien. Sur son site Web, l'Office ne fait pas mention de la « sûreté et la sécurité » pour expliquer son mandat. Par conséquent, il faut interpréter l'expression « offert au public » dans ce contexte économique.
[27] L'intimée note que le Tribunal peut recevoir une preuve d'expert pour élucider le sens de mots, conformément à l'arrêt NOVA, an Alberta Corp. c. Canada, (1988) 87 N.R. 101 (C.A.F.) (« NOVA »). Elle renvoie également au témoignage de Valérie Dufour, ancienne employée de Transports Canada. Si l'on en croit ce témoignage, qui débute en page 186 de la transcription de l'audience en révision (9 février 2010), la LTC laisse à Transports Canada le soin de réglementer d'importants secteurs de transport qui ne sont pas considérés comme étant offerts au public, dont le gros de l'aviation privée et d'affaires. Mme Dufour ajoute que l'expression « offert au public » signifie que l'opportunité et la décision reviennent à l'individu et, que si la décision est prise par quelqu'un d'autre que le voyageur, le service n'est pas « offert au public ». Il n'est pas nécessaire que les vols du type de ceux que propose Borgata soient réglementés puisqu'ils ne relèvent pas du Réseau national des transports.
[28] L'intimée fait valoir que la définition du mot « public » contenue dans Rosin se rapportait au contexte d'une loi en matière de droits de la personne appelée à recevoir une interprétation large et libérale, et qu'il n'y avait pas lieu de l'appliquer à la LTC, qui doit se comprendre dans le contexte qui lui est propre. Cependant, le tribunal a estimé à juste titre dans Rosin que le terme « public » signifiait aussi un segment du public.
[29] Le critère ne s'inspire pas de l'approche « travail contre rémunération », comme l'a fait valoir l'appelant, mais fait plutôt intervenir une « norme objective d'attente raisonnable ». L'attente raisonnable tient au fait qu'un membre du public peut prendre l'initiative de contacter l'exploitant pour réserver un vol si les conditions lui conviennent. Celles-ci peuvent notamment porter sur le prix, l'horaire et la commercialisation. Ce critère et ces conditions sont tous conformes à l'arrêt Biller et à la notion de prestation de services spécialisés. Dans le cas de Borgata, le public ne peut avoir une « attente raisonnable » puisque le choix des personnes à qui les vols sont proposés est à l'entière discrétion de Borgata. Ces vols devraient être qualifiés de « affaires », et ainsi exemptés des exigences de la LTC. L'intimée a cité le témoignage de Michael Nichols, de la National Business Aviation Association, selon lequel les aéronefs d'affaires aux États-Unis servent souvent à transporter des clients vers les installations des propriétaires (transcription de l'audience en révision, page 117, 9 février 2010).
[30] L'intimée soutient que les conclusions du Tribunal touchant l'application du critère à Borgata appellent une grande déférence. Les principales conclusions voulant que les vols soient à l'entière discrétion de Borgata et que ses clients ne puissent avoir droit à des vols gratuits ne sont pas contestées et ne satisfont pas au critère des services « offerts au public ».
5) Pratiques actuelles
[31] Le représentant de l'intimée a également soulevé un certain nombre de points pratiques. Il soutient que l'« industrie » se réfère désormais à la définition des « services offerts au public » formulée par le conseiller en révision dans sa décision, et qu'elle a effectué un nombre considérable de vols privés en partant du principe qu'il ne s'agit pas d'un service public si l'exploitant contrôle la disponibilité. Il a noté que l'entrée en vigueur de la déréglementation a coïncidé avec la disparition des vols classe 5 du champ d'application de la réglementation économique, et que les vols commerciaux tombaient dans cette catégorie. La comparaison avec les services spécialisés n'a aucun sens puisque le public peut s'en prévaloir même si ceux-ci n'incluent pas le transport de passagers.
[32] Le représentant a renvoyé à l'introduction de la partie II de l'Annexe 6 de la Convention relative à l'aviation civile internationale, 7 décembre 1944, [1944] R.T. Can. No 36
(« Convention de Chicago ») sur l'aviation générale. L'introduction de la Convention de Chicago précise que les propriétaires et les exploitants sont responsables de la sécurité de leurs opérations; les États ne sont pas soumis à un devoir de diligence équivalent pour les passagers non payants. L'introduction déclare néanmoins que des normes s'imposent pour les vols dans de gros appareils ou des avions à turboréacteurs.
[33] L'intimée a reconnu que le concept de public englobe aussi un segment de cet ensemble, dont la taille est dénuée de pertinence si les vols sont disponibles. Cependant, il fait valoir que la décision rendue dans Angel Flight citée par l'appelant est erronée, et qu'elle n'a pas été infirmée pour la simple raison que l'organisme visé n'avait pas les moyens de porter l'affaire en appel.
[34] Enfin, l'intimée soumet que même si elle exploitait un service « offert au public », la sanction était beaucoup trop élevée car ce sont des pratiques d'affaires bien établies que d'effectuer ce genre de vols sans que l'Office n'intervienne.
[35] L'appelant a confirmé sa position selon laquelle les services spécialisés sont offerts au public, de sorte qu'il leur faut obtenir une dispense pour être exemptés de l'obligation de détenir une licence au titre de la LTC. L'Office a toujours reconnu que la réglementation en matière de sécurité est une fonction de Transports Canada et que la délivrance d'un document d'aviation canadien par ce ministère était nécessaire à l'obtention d'une licence de l'Office. C'est dans cette mesure que la « sécurité » est pertinente quant à la question de savoir si un service est « offert au public ». Le pouvoir de l'Office de rendre des décisions découle de l'article 26 de la LTC, pour autant que l'article 57 soit concerné.
[36] Pour statuer sur la compétence du Tribunal, il convient d'élucider le sens des mots « faire réviser la décision […] à l'égard des faits reprochés » utilisés au paragraphe 180.3(1) de la LTC. Le Tribunal doit examiner les faits et établir si un agent verbalisateur de l'Office peut les prouver. S'il établit que la jurisprudence a été mal appliquée ou qu'elle peut être distinguée des faits dont il est saisi, le Tribunal peut conclure qu'aucune infraction n'a eu lieu.
[37] Bien que l'arrêt NOVA fasse autorité pour ce qui est de l'admission d'une preuve d'expert destinée à éclaircir le sens des mots, l'importance que le Tribunal a accordée à la preuve de cette nature présentée par l'intimée dépassait la portée raisonnable de cette décision. Les témoins de l'intimée qui ont témoigné à l'audience de révision ont exprimé des avis, alors que l'Office a examiné la jurisprudence établie par l'arrêt Biller.
[38] L'article 14 de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada, L.C. 2001, ch. 29 (« Loi sur le TATC »), prévoit :
[39] Le comité d'appel a examiné le dossier et entendu les observations orales des représentants de chaque partie.
[40] La première étape du processus décisionnel du comité d'appel est de se prononcer sur la norme de contrôle applicable. L'appelant soutient qu'en vertu de l'arrêt Dunsmuir, les questions de droit sont soumises à la norme de la décision correcte et les questions de fait, à celle de la raisonnabilité. L'intimée fait valoir quant à elle que cette norme convient aux contrôles judiciaires et que la révision de la décision d'un organisme administratif appelle une norme différente. Elle convient que la norme de contrôle applicable aux questions de droit est celle de la décision correcte, mais avance que les questions de fait doivent être assujetties à la norme de l'erreur manifeste et dominante, telle qu'énoncée dans l'arrêt Housen c. Nikolaisen. Le comité d'appel note cependant que cette affaire a été tranchée avant l'arrêt Dunsmuir et qu'elle ne se rapportait pas au contrôle judiciaire d'une décision rendue par un organisme administratif. Du reste, le Tribunal a adopté la norme de contrôle énoncée dans l'arrêt Dunsmuir dans les décisions rendues en appel dans Canada (Ministre des Transports) c. NAV CANADA, 2010 TATCF 28 (Appel), 2010 TATCF 29 (Appel) et 2010 TATCF 30 (Appel), dossiers du TATC nos H‑3472‑40, H‑3473‑40 et H‑3474‑40.
[41] Dans son premier motif d'appel, l'appelant fait valoir que le Tribunal a outrepassé sa compétence et commis une erreur de droit en formulant un critère juridique visant à déterminer si un service aérien est « offert au public » aux fins de la LTC.
[42] Comme l'a noté la Cour fédérale au paragraphe 28 de la décision Billings : « [J]e conclus que l'on doit faire preuve d'une grande retenue à l'égard des conclusions de fait ou relatives à la crédibilité [du conseiller]. Le comité d'appel avait droit à sa propre interprétation du droit. » Le comité d'appel utilisera donc la norme de la décision correcte pour établir si le Tribunal a outrepassé sa compétence en créant un critère juridique susceptible de déterminer si un service aérien est « offert au public » au sens de la LTC.
[43] De même, le comité d'appel estime que cette norme convient pour décider si le conseiller en révision a commis une erreur en créant un critère juridique incompatible avec les principes d'interprétation des lois et avec l'intention et l'objet de la LTC.
[44] L'appelant allègue aussi que le conseiller en révision du Tribunal a fait erreur en appliquant son critère juridique aux faits de l'affaire. Le comité d'appel estime, conformément à la décision Billings, que l'examen des conclusions de fait du conseiller en révision appelle la norme de la raisonnabilité. Il doit donc établir si le conseiller en révision a soumis les faits de l'affaire dont il était saisi au critère juridique de manière raisonnable.
B. Premier motif d'appel : compétence pour définir ce qu'est un service « offert au public »
[45] Le premier motif d'appel invoqué par l'appelant est que le conseiller en révision a outrepassé sa compétence et commis une erreur de droit en créant un critère juridique pour déterminer si un service aérien est offert au public aux fins de la LTC, qu'il a ensuite appliqué aux faits de la présente affaire. En substance, ce motif repose sur l'argument voulant que l'interprétation de la LTC outrepasse la compétence du Tribunal et qu'elle ne puisse être le fait que de l'Office ou des tribunaux judiciaires. L'appelant soutient que l'Office jouit, en qualité d'organisme quasi judiciaire, du pouvoir de délivrer des licences aux termes de la partie II de la LTC, et qu'il peut donc établir qui satisfait aux critères en l'occurrence. Il peut aussi, en vertu de l'article 26, décider si une licence est requise ou pas. L'appelant a également débattu du libellé du paragraphe 180.3(1) de la LTC, qui prévoit que le destinataire d'un procès-verbal qui veut « faire réviser la décision du ministre à l'égard des faits reprochés ou du montant de la sanction » peut déposer une requête auprès du Tribunal, alors que l'article 180.5 de la même loi énonce les pouvoirs dont jouit le Tribunal à l'égard des révisions effectuées en vertu de l'article 180.3. Pour l'appelant, ce libellé a pour effet de limiter la compétence du Tribunal à la question de savoir si les faits allégués ont été prouvés selon la prépondérance des probabilités et si le montant de la sanction doit être maintenu.
[46] L'intimée a soutenu que le pouvoir du Tribunal de statuer sur des questions de droit a été établi par la Cour fédérale dans la décision Gill, et que les dispositions de la LTC satisfont au critère d'une autorisation tacite de statuer sur de telles questions, conformément à l'arrêt WCB c. Martin. Bien que les décisions Gill et Billings aient été rendues sous le régime de la Loi sur l'aéronautique, l'intimée a noté que le libellé des dispositions touchant la révision d'une décision concernant une contravention à une disposition désignée de la Loi sur l'aéronautique ressemblait étroitement à celui de la LTC. Malgré les pouvoirs quasi judiciaires de l'Office, ceux-ci ne s'appliquent pas aux décisions rendues par ses représentants agissant à titre purement administratif en tant qu'agents d'exécution de la loi nommés à cette fin en vertu de la LTC.
[47] Le comité d'appel estime être en droit de statuer sur des questions de droit touchant l'interprétation des dispositions régissant les affaires dont il est saisi. Rien ne permet d'affirmer que les pouvoirs du Tribunal concernant l'examen de violations reprochées à des dispositions désignées de la LTC diffèrent en quoi que ce soit de sa compétence équivalente au titre de la Loi sur l'aéronautique. Le libellé des dispositions habilitantes des deux lois est similaire, lorsqu'il n'est pas tout à fait identique. Ainsi, l'article 180.1 de la LTC reprend exactement le libellé de l'article 7.8 de la Loi sur l'aéronautique. Le paragraphe 180.3(1) de la LTC est identique au paragraphe 7.9(1) de la Loi sur l'aéronautique, à l'exception des références internes. L'article 180.5 de la LTC, qui énumère les pouvoirs dont jouit le Tribunal eu égard à ses décisions, est formulé exactement comme l'article 8 de la Loi sur l'aéronautique. D'ailleurs, les deux versions se ressemblent si étroitement que l'article 180.8 de la LTC précise que la mention du « ministre » aux articles 180.3 à 180.7 vaut mention de l'Office ou de la personne que l'Office peut désigner.
[48] Il est possible qu'à certaines fins l'Office soit lui-même un organisme quasi judiciaire, mais le comité d'appel n'examine pas ses décisions ni celles de ses membres, mais plutôt celles qui sont rendues par les agents verbalisateurs désignés au titre du paragraphe 178(1) de la LTC et exerçant les pouvoirs administratifs qui leur sont accordés en vertu de l'article 180.
[49] Il paraît évident que le législateur voulait que le Tribunal jouisse des mêmes pouvoirs pour ce qui est de la révision des violations reprochées aux dispositions désignées de la LTC que ceux dont il dispose en vertu de la Loi sur l'aéronautique.
[50] Le pouvoir qui lui est conféré aux termes de l'article 180.5 de la LTC et de l'article 8 de la Loi sur l'aéronautique permet au Tribunal d'établir si la personne qui réclame la révision a contrevenu à la disposition visée. Cette personne peut être amenée à fonder sa demande d'examen sur les faits, mais les motifs sur lesquels le Tribunal peut baser sa décision ne sont pas limités. Bien que les pouvoirs d'interprétation du Tribunal n'aient pas été spécifiquement débattus, la Cour fédérale a estimé dans la décision Gill qu'il était implicitement habilité à se prononcer sur l'application de la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour déclarait aussi au paragraphe [19] :
À mon avis, il ne faudrait pas conclure à la légère qu'un tribunal administratif n'est pas autorisé à trancher des questions de droit et de constitutionnalité : généralement parlant, les tribunaux devraient tenter d'agir conformément à la loi et doivent se former une opinion au sujet de ce qu'est la loi, […]
[51] Si l'on fait valoir que la décision Gill portait sur l'article 6.5 de la Loi sur l'aéronautique et que Billings était un contrôle judiciaire d'une décision du Tribunal ayant trait à un manquement à une disposition désignée, le comité d'appel estime qu'en établissant que les questions de droit devaient être soumises à la norme de contrôle de la décision correcte, la Cour fédérale a clairement donné à entendre que le Tribunal statuerait sur ces questions.
[52] Enfin, le comité d'appel note que le paragraphe 179(2) de la LTC reconnaît que certains actes peuvent être qualifiés soit d'infraction soit de violation. Les infractions sont, bien entendu, jugées devant une cour de justice. Dans l'arrêt Biller, l'infraction consistant à avoir exploité un service aérien sans la licence requise par la Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. 1985 (3e suppl.), ch. 28, l'ancêtre de la LTC, avait donné lieu à une poursuite. Il serait difficile de justifier que la capacité de trancher des questions de droit dépende du choix de délivrer un procès-verbal révisé par le Tribunal ou de porter des accusations donnant lieu à une décision par une cour de justice.
[53] Quoi qu'il en soit, bien que le comité d'appel ait conclu que le Tribunal avait compétence pour élucider le sens de l'expression « offert au public » en tant que question de droit, le critère formulé par le conseiller en révision outrepassait cette compétence, comme nous l'expliquerons plus bas.
C. Deuxième motif d'appel : le critère permettant de définir un « service offert au public » est incompatible avec les principes d'interprétation des lois et avec l'intention et l'objet de la LTC
[54] Le second motif d'appel est que le conseiller en révision a commis une erreur de droit en formulant un critère juridique visant à déterminer si un service aérien est « offert au public », incompatible avec les principes d'interprétation des lois, la jurisprudence de même que l'intention et l'objet de la LTC.
[55] Les parties ont convenu qu'il fallait interpréter les termes de l'article 57 d'après leur sens grammatical courant, en tenant compte du contexte et de l'objet de la LTC, mais elles ne s'accordent pas sur l'interprétation à retenir.
[56] Cette divergence concerne notamment le sens à prêter à l'article 5 de la LTC qui énonce la Politique nationale des transports. Le conseiller en révision a mis l'accent sur les fonctions de réglementation économique de l'Office mentionnées aux alinéas a), b) et c) de l'article 5, et sur l'article 85 de la LTC, qui énumère les pouvoirs de réglementation de l'Office. Pour l'intimée, cette interprétation est correcte et les fonctions de l'Office se limitent aux affaires économiques, tandis que Transports Canada est responsable des questions liées à la sécurité. L'appelant a soutenu que cette position restreignait à tort la portée du régime de la LTC et ignorait la déclaration globale contenue à l'article 5 de la LTC selon laquelle « un système de transport national compétitif et rentable » doit respecter « les plus hautes normes possible de sûreté et de sécurité ».
[57] Bien qu'il faille tenir compte de l'énoncé de la Politique nationale des transports tel qu'il figure à l'article 5 de la LTC, le comité d'appel estime que les termes « offert au public » doivent également être compris d'après leur sens courant. Lorsqu'il a créé la LTC, le législateur a délibérément choisi ces mots dont la connotation économique est neutre plutôt qu'une expression suggérant une idée de paiement. Il en va autrement de la Loi sur l'aéronautique dont le régime législatif distingue les services commerciaux fournis contre rémunération de ceux qui ne le sont pas. Si, pour obtenir une licence de l'Office, les exploitants doivent s'acquitter de certaines exigences économiques (et montrer qu'ils se sont conformés aux exigences liées à la sécurité par le biais d'un document d'aviation canadien délivré par Transports Canada), l'obligation de détenir cette licence procède non pas des activités économiques des exploitants, mais plutôt de la question de savoir si le service est « offert au public ».
[58] L'appelant s'oppose notamment au critère établi par le conseiller en révision parce qu'il incluait une référence au prix, ce qui implique un élément commercial. Le comité d'appel note que le prix est ici un exemple de condition susceptible d'affecter la disponibilité, et que cette mention ne constitue pas en soi une erreur de droit.
[59] Toutefois, la jurisprudence définit l'expression « offert au public » et le comité d'appel estime qu'il n'y a pas de raison de revenir sur sa signification. Le critère, tel qu'il est formulé dans la décision du conseiller en révision, renvoie à « tout membre du public ». D'après la décision Rosin et l'arrêt Biller, un service qui n'est offert qu'à un segment du public est « offert au public », ce que reconnaît le conseiller en révision au paragraphe [84] de sa décision. Il a pourtant estimé qu'il ne pouvait s'agir d'un « groupe restreint », mais, à part signaler que des clients privilégiés de Borgata à qui l'on propose des vols gratuits constituent un tel groupe, il n'établit aucun moyen de distinguer les services offerts au public des services privés.
[60] Le critère du conseiller en révision repose en partie sur l'analyse du terme « offert » qu'il effectue aux paragraphes [82] et [83] de sa décision. La définition du Webster's Dictionary contenant les mots [traduction] « accessible, disponible » l'amène à conclure que pour être « offert au public », le service doit être accessible et disponible aux membres du public qui souhaitent s'en prévaloir. Il en arrive ainsi à formuler le critère d'après lequel un membre du public doit être en mesure de contacter le fournisseur de services de sa propre initiative pour s'informer de la disponibilité des vols, et doit pouvoir raisonnablement s'attendre à en réserver un. Même en supposant qu'elle soit définitive, par opposition à celle du Canadian Oxford Dictionary, [traduction] « être mis à la portée (de qqn) » (également citée par le conseiller en révision), cette définition n'implique pas que la personne qui demande le service ou qui le fournit doit prendre l'initiative. D'ailleurs, la définition du verbe [traduction] « obtenir » (et de sa forme adjectivale en anglais « obtainable ») du Concise Oxford Dictionary est [traduction] « se voir offrir ».
[61] Au paragraphe [113] de sa décision, le conseiller en révision soutient que pour qu'un service soit offert au public, il faut que son existence soit révélée au public visé de manière à ce qu'il puisse contacter le fournisseur de services pour se renseigner sur sa disponibilité. Il fait ensuite remarquer que Borgata n'avait diffusé aucune information générale qui aurait permis à des membres du public d'apprendre l'existence des vols. Cette information était plutôt destinée à des clients admissibles sur une base individuelle. Même s'il est indéniable qu'un passager doit être au fait de l'existence d'un vol pour pouvoir le prendre, la manière dont il en prend connaissance ne détermine pas si ce service est « offert au public ».
[62] Le comité d'appel estime que c'est la nature du service fourni qui permet d'établir s'il est « offert au public ». La manière dont le public visé en est informé et la question de savoir si c'est un membre de ce public qui prend l'initiative du contact sont dénuées de pertinence. Si le vol est offert à un segment du public, même à l'initiative de l'exploitant, il s'agit alors d'un service « offert au public ».
[63] Par conséquent, le comité d'appel conclut que le conseiller en révision a commis une erreur de droit en formulant un critère qui donne à l'expression « offert au public » un sens incompatible avec sa signification courante et avec le contexte de la Loi.
D. Troisième motif d'appel : erreur dans l'application du critère aux faits
[64] Le troisième motif d'appel est que le conseiller en révision a commis une erreur en appliquant le critère aux faits de l'affaire.
[65] L'appelant soutient que les faits dont disposait le conseiller en révision répondaient au critère qu'il a formulé. Il a été établi qu'un groupe discret de clients gros joueurs bénéficiaient d'un transport gratuit et qu'une fois que les personnes étaient reconnues comme appartenant à cette catégorie, leurs familles, leurs amis et elles pouvaient se faire transporter en avion jusqu'au casino à leur demande ou à la suggestion du personnel de Borgata responsable du marketing.
[66] L'intimée a fait valoir que le conseiller en révision n'a commis aucune erreur manifeste et dominante dans ses conclusions, et que celles-ci méritaient une grande déférence. Ses conclusions clés, énoncées aux paragraphes [108] et [109] de la décision, sont les suivantes : les vols gratuits étaient à la seule discrétion de Borgata et même les rares membres de la clientèle privilégiée ne pouvaient raisonnablement s'attendre à obtenir des informations sur la disponibilité d'un vol gratuit et à en bénéficier.
[67] Le comité d'appel a établi précédemment que la norme de contrôle est celle de la raisonnabilité. Bien que les conclusions de fait du conseiller en révision appellent la déférence, elles contredisent directement la preuve. Joe Corbo, vice-président et conseiller général de Borgata, a déclaré que [traduction] « [s]i [le client] se maintient dans cette catégorie et que nous ne changeons rien à notre système interne, il est probable qu'il continuera à bénéficier de ce service aérien gratuit » (transcription de l'audience en révision, page 145, 9 février 2010).
[68] Combinée au témoignage par affidavit de John Gurman (pièce C‑3) selon lequel des vols gratuits lui sont régulièrement proposés, que le contact soit initié par Borgata ou lui-même, la conclusion de fait voulant qu'un client privilégié ne puisse raisonnablement s'attendre à obtenir des informations sur la disponibilité des vols et à bénéficier d'un vol gratuit nous semble déraisonnable.
[69] Par conséquent, le comité d'appel conclut que Borgata exploite un service « offert au public », même d'après le critère proposé par le conseiller en révision.
E. Pratiques actuelles
[70] Bien que les pratiques actuelles puissent illustrer les vues du secteur, elles ne reflètent pas nécessairement le droit. Le comité d'appel note qu'une grande partie de la preuve sur ce point concernait la situation aux États-Unis mais, comme l'a souligné la décision Office des transports du Canada c. Sky King Inc., 2002, dossier no H‑2267‑80 (TATC) (Révision) (« Sky King »), tous les aéronefs exploités au Canada doivent l'être conformément au droit canadien. Aucune preuve directe touchant des opérations spécifiquement canadiennes n'a été fournie et aucune décision n'a été citée.
[71] Le renvoi à l'introduction de la partie II de l'annexe 6 de la Convention de Chicago est également dénué de pertinence. L'Organisation de l'aviation civile internationale peut bien avoir décidé qu'il est loisible aux États de soumettre les opérations privées à des exigences de sécurité moins strictes, le Canada s'est conformé à toutes les obligations en la matière par le biais de la réglementation et des normes prévues en vertu de la Loi sur l'aéronautique. Or, les obligations découlant de la LTC ne dépendent pas de la nature commerciale du service, mais plutôt de la question de savoir s'il est ou non « offert au public ».
[72] L'intimée avance que la sanction de 25 000 $ doit être réduite, compte tenu des pratiques répandues du secteur relevant de la compréhension admise de l'expression « offert au public ». Le comité d'appel note que l'agent verbalisateur de l'Office a choisi de considérer les dix vols, dont certains étaient des vols de convoyage, comme une infraction unique. Nous constatons également qu'il s'agit de la première violation de l'article 57 de la LTC de la part de l'intimée et que le montant de 25 000 $ correspond à la sanction maximale susceptible d'être infligée aux termes de l'alinéa 174b) de la LTC. Tout en estimant que les principes d'infliction des peines énoncés dans la décision Canada (Ministre des Transports) c. Wyer, 1988, dossier no O-0075-33 (TATC) (Appel) s'appliquent aux affaires relevant de la LTC, le comité d'appel ne croit pas que les pratiques actuelles du secteur ni sa compréhension courante de l'expression « offert au public », tel que l'allègue l'intimée, soient des circonstances atténuantes susceptibles de s'accorder avec ces principes. Quoi qu'il en soit, comme il s'agit d'une première infraction, le comité d'appel conclut qu'une sanction de 12 500 $ est suffisamment dissuasive.
[73] L'appel est accueilli. Le comité d'appel infirme la décision en révision et confirme celle de l'Office des transports du Canada portant que l'intimée a contrevenu à l'article 57 de la Loi sur les transports au Canada. Le comité d'appel réduit le montant de la sanction de 25 000 $CAN à 12 500 $CAN.
Motifs de la décision à la suite d'un appel : Me Elizabeth MacNab, conseillère
Y ont souscrit : Me Suzanne Racine, conseillère
Référence : Office des Transports du Canada c. Marina District Development Company, 2013 TATCF 36 (appel)
Entendus par voie d'observations écrites
SUIVANT LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
Arrêt : La question est théorique, car le procès-verbal a été retiré par l'Office des Transports du Canada. Par conséquent, le Tribunal ne se reconnaît pas compétent pour réexaminer sa décision.
[1] Le 15 avril 2009, l'Office des Transports du Canada (Office) a délivré un procès-verbal à Marina District Development Company, faisant affaire sous le nom de Borgata Hotel Casino & Spa (Borgata) à Atlantic City, dans le New Jersey, aux États-Unis d'Amérique, faisant valoir qu'elle a exploité un service aérien offert au public sans la licence requise, par dérogation à l'alinéa 57a) de la Loi sur les transports au Canada. L.C. 1996, ch. 10 (Loi). L'infraction présumée était fondée sur un certain nombre de vols effectués avec l'avion d'affaires de Borgata, entre différents endroits au Canada et Atlantic City, qui transportait des passagers, dont certains étaient de gros joueurs de casino.
[2] Le 22 mai 2009, Borgata a demandé une demande d'audience en révision auprès du Tribunal d'appel des transports du Canada (Tribunal). Des dispositions ont été prises afin de tenir une audience en révision, comme le prévoit le paragraphe 180.3(1) de la Loi. Dans sa décision suivant la révision datée du 31 mai 2010, le conseiller du Tribunal ayant entendu l'affaire a conclu que l'Office n'avait pas prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que Borgata avait exploité un service aérien offert au public et qu'il n'a donc pas enfreint l'alinéa 57a) de la Loi.
[3] L'Office a déposé une demande d'appel de cette décision le 30 juin 2010. Une audience en appel a été tenue le 11 mai 2011 et une décision a été rendue le 10 janvier 2012. Cette décision a cassé la décision suivant la révision et a conclu que Borgata avait exploité un service aérien offert au public.
[4] Borgata a ensuite demandé un contrôle judiciaire de la décision d'appel, en demandant qu'elle soit annulée et que la décision suivant la révision du conseiller soit rétablie. La Cour fédérale a entendu l'affaire le 21 janvier 2013 et a rendu une décision le 18 juillet 2013, en renvoyant l'affaire au Tribunal pour qu'il procède à un réexamen de son interprétation du terme service aérien offert au public conformément à l'alinéa 57a) de la Loi.
[5] Les 5 et 17 septembre 2013, le Tribunal a écrit aux parties en demandant des observations écrites sur l'affaire.
[6] Après que la Cour fédérale a renvoyé l'affaire au Tribunal, l'Office a expliqué dans ses observations que, conformément à son engagement visant à moderniser et à améliorer la transparence et la clarté de sa loi et des ses règlements, il a rendu, le 7 octobre 2013, la décision no 390-A-2013, afin de régler la question de l'interprétation de ce qui constitue un service aérien offert au public au sens du paragraphe 55(1) et de l'alinéa 57a) de la Loi.
[7] Le 8 octobre 2013, l'agent verbalisateur désigné de l'Office (Sasova) a informé Marina Development Company que, selon elle, en référence à la décision no 390-A-2013, Borgata n'avait plus besoin de licence en vertu de la Loi et que le procès-verbal émis à son encontre le 15 avril 2009 était retiré.
[8] L'article 57 de la Loi énonce ce qui suit :
[9] Le paragraphe 55(1) de la Loi prévoit cette définition de « service aérien » :
55. (1)Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente partie.
[10] Le 17 octobre 2013, l'Office a écrit au Tribunal en indiquant que, selon lui, l'affaire était théorique et que le Tribunal devait exercer son pouvoir discrétionnaire et refuser de procéder à un réexamen de l'affaire. L'Office a pris cette position, car le procès-verbal délivré à Borgata a été retiré par l'Office le 8 octobre 2013.
[11] La raison donnée pour le retrait était que, sur la base des critères définis dans la décision de l'Office no 390-A-2013, Borgata n'avait plus besoin de licence pour exploiter un service aérien. Cette décision a analysé le sens de « offert au public » au sens de la Loi et a défini quatre critères devant être remplis afin de déterminer qu'un service aérien a été établi. Un service aérien est :
i. offert au public et mis à sa disposition;
ii. fourni par aéronef ;
iii. fourni conformément à un contrat ou à une entente visant le transport de passagers ou de marchandises;
iv. offert en échange d'une contrepartie.
[12] Dans son observation, l'Office a signalé que la Cour suprême du Canada a défini un principe de base qui sous-tend la théorie de la doctrine relative au caractère théorique dans l'affaire Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342, qui s'applique si une décision du tribunal ne permet pas de résoudre une controverse entre les parties et n'a aucun effet pratique sur leurs droits. Dans une telle situation, un tribunal doit refuser d'entendre l'affaire, même si les circonstances ayant conduit au manque de controverse sont survenues après que l'action a été initiée. L'Office pense que les circonstances existantes entre les parties obéissent à ce principe.
[13] Borgata n'a pas pris position concernant l'argument de l'Office selon lequel l'affaire est théorique, mais a indiqué que si le Tribunal décidait d'exercer sa compétence dans le cadre de l'affaire, le réexamen devrait être effectué par un comité d'appel composé de conseillers différents de ceux ayant entendu l'appel initial.
[14] Le comité d'appel est d'accord sur le fait que l'affaire est désormais théorique, étant donné que le procès-verbal a été retiré par l'Office. En outre, nous remarquons que l'Office vise clairement à faire en sorte que sa décision s'applique aux situations préexistantes. Le paragraphe [54] de cette décision stipule que :
Si une personne croit que les critères établis dans la présente détermination risquent d'avoir une incidence sur une détermination antérieure concernant l'exigence de détenir une licence délivrée par l'Office, elle peut demander à l'Office de se pencher de nouveau sur la question.
[15] Sur cette base, le comité d'appel convient qu'il doit refuser sa compétence pour procéder à un réexamen de l'affaire. Par conséquent, il n'y a aucune raison de décider qu'il serait plus approprié que le réexamen soit réalisé par un comité d'appel différent.
[16] La question est théorique, car le procès-verbal a été retiré par l'Office des Transports du Canada. Par conséquent, le Tribunal ne se reconnaît pas compétent pour réexaminer sa décision.
Motifs de la décision : Me Elizabeth MacNab, conseillère
Y souscrivent : Me Suzanne Racine, conseillère; Me P. Terry Dowd, conseiller