Source: http://docplayer.se/1513519-Nordiskt-seminarium-administrativa-sanktioner-utmaningar-och-mojligheter.html
Timestamp: 2018-05-28 01:58:24+00:00
Document Index: 23388797

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'HD ', 'HD ', 'HD ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'HD ', 'domstolen ', 'HD ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'HD ', 'HD ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Nordiskt Seminarium: Administrativa sanktioner Utmaningar och möjligheter - PDF
Nordiskt Seminarium: Administrativa sanktioner Utmaningar och möjligheter
Download "Nordiskt Seminarium: Administrativa sanktioner Utmaningar och möjligheter"
1 Nordiskt Seminarium: Administrativa sanktioner Utmaningar och möjligheter Helsingfors, 24 oktober 2011
2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sida Olli Mäenpää 03 Administrativa sanktioner och de nordiska rättssystemen Gullans, Monica 06 Administrativa sanktioner och utövning av offentlig makt Heidenborg, Mari 20 Administrativa sanktioner och straffrättsliga sanktioner att välja mellan straff och andra sanktioner Henrichsen, Carsten 30 Administrative sanktioner i forhold til kommunal forvaltning Kulla, Heikki 67 Europarätten och administrativa sanktioner Matikkala, Jussi 84 Administrativa sanktioner och straffrättsliga sanktioner Stub, Marius 104 Statlig tilsyn med kommunesektoren noen hovedtrekk Warnling Nerep, Wiweka 111 Administrativa sanktioner sanktionsavgifter. Utövning av offentlig makt: Fågel, fisk eller mittemellan 2
3 Olli Mäenpää ADMINISTRATIVA SANKTIONER OCH DE NORDISKA RÄTTSSYSTEMEN. Prof. Olli Mäenpää, Helsingfors universitet Olika slag av sanktioner är i och för sig inget nytt fenomen i den förvaltningsrättsliga miljön. Ändå diskuteras spörsmål kring administrativa sanktioner just nu i alla nordiska länder. Fenomenet har spritt sig till flera områden inom administrativ reglering och tillsyn. Man har börjat använda administrativ sanktionering i stället för straffrättslig sanktionering men också som ett självständigt förvaltningsrättsligt redskap för att förverkliga administrativa syften. Det finns flera bakgrundsfaktorer för en sådan utveckling. I och för sig har administrativa sanktioner nästan alltid varit kända inom förvaltningsrätten och förvaltningen har sedan länge börjat använda vissa typer av speciellt mildare sanktioner som ett verktyg för administrativ kontroll eller förvaltningstvång, t ex mindre påföljdsavgifter eller ordningsböter. Det går inte att undervärdera Europeiska gemenskapens och unionens aktiva roll i att utvidga användandet av administrativa sanktioner och sprida förvaltningens sanktionsmakt till nya områden t ex till jordbruksstöd och konkurrensövervakningen. Det finns vissa juridiska och konstitutionella skäl för en prioritering av just administrativa sanktioner framöver straffrättsliga sanktioner i EU rätten. Visserligen är dessa skäl inte mera så vägande efter Lissabon-fördraget. Men det kan också vara så att även utan EU:s inverkan 3
4 skulle nationella förvaltningar ha upptäckt sanktioner som ett effektivt redskap för administrativ reglering och övervakning. Syftet med den här publikationen är att både kartlägga några av de viktigaste områdena av administrativ sanktionering och försöka klarlägga många av de svåra men mycket intressanta eller även fascinerande juridiska frågor som en sådan sanktionering skapar. Fastän de nordiska rättssystemen skiljer sig från varandra också på den offentliga rättens delområden är de rättsliga problem som administrativ sanktionering medför av samma typ och kvalitet. Det är naturligt att också de teoretiska och praktiska svaren varierar. Därför är jag säker att det kommer att vara mycket värdefullt att bekanta sig med synpunkter från olika nordiska länder samt jämföra problem och deras lösningar. Inledningsvis ville jag kort ta upp två aktuella problemsituationer i Finland. I våras hade vi en mycket livlig debatt om privata bolags roll i parkeringsövervakningen. Enligt lagen är övervakningen kommunernas uppgift och parkeringsböter kan endast föreläggas av antingen polisen eller kommunala tjänsteinnehavare. Så småningom har ändå privata bolag börjat dela ut varningsavgifter i exakt samma situationer som kommunen och polisen. Därmed uppstod frågan om detta har skett grundlagsenligt eftersom grundlagen utgår ifrån att sanktionsmakten kan utövas enbart av offentliga myndigheter. Debatten fortsätter men Justitieministeriet har nu lovat att ingripa med en ny lag som skulle klarlägga situationen och uttryckligen förbehålla sanktionsmakten de offentliga myndigheterna. En annan frågeställning har at göra med den straffprocessuella principen ne bis in idem. Principen har blivit allt viktigare t ex beträffande beskattningen där skattefusk kan resultera både i en straffrättslig sanktion och i skatteförhöjning som en administrativ sanktion. Den europeiska människorättsdomstolen har på 4
5 goda grunder ansett att ne bis in idem -principen är tillämpbar också i dessa och likadana situationer och detta har lett till några intressanta avgöranden också i finska domstolar. Publikationen innehåller bidrag av framstående juridiska experter från alla nordiska länder beklagligtvis med undantag av Island. Jag vill tacka alla som varit beredda att ställa upp med sin expertis i seminariet som hölls vid Helsingfors Universitet den Jag vill också tacka Nordiska Ministerrådet för att ha insett den stora nordiska nyttan som ligger i att tillsammans med nordiska kolleger analysera och systematisera detta mångskiftande fenomen samt försöka dryfta och lösa de rättsliga problem som administrativ sanktionering förorsakar. 5
6 Monica Gullans ADMINISTRATIVA SANKTIONER OCH UTÖVNING AV OFFENTLIG MAKT Justitiesekreterare Monica Gullans, Högsta förvaltningsdomstolen, Finland 1. Inledning Den 10 februari 2009 gav den Europeiska människorättsdomstolen en dom med vittgående följder för våra nordiska länders rättsordningar. Målet Sergey Zolotukhin mot Ryssland, som gäller ne bis in idem -regeln, ser ut att gå till historien som en verklig probersten för de nationella domstolarna, inte bara här hos oss i norr utan också i andra delar av Europa. 1 Jag är väldigt glad över att få delta i dagens seminarium, som utgör en värdefull fortsättning på den diskussion som får anses ha inletts med Zolotukhin-domen, fått fart tack vare våra nordiska prejudikat och fördjupats vid det Nordiska juristmötet i Stockholm i augusti i år. I Stockholm låg fokus på administrativa sanktioner och Modern brottsbekämpning och ekonomisk kriminalitet. 1 Se även Ruotsalainen mot Finland (2009) om förhållandet brott-administrativ sanktion. Regeringsrätten i Sverige (numera högsta förvaltningsdomstolen) gav hösten 2009 ett prejudikat gällande förhållandet skattetillägg-skattebrott (RÅ 2009 ref. 94). I mars 2010 var det Sveriges högsta domstols tur (NJA 2010 s. 168 I och II). Finlands högsta domstol gav år 2010 tre vägledande avgöranden (HD 2010:45, HD 2010:46 och HD 2010:82) och högsta förvaltningsdomstolen våren 2011 ett årsboksavgörande (HFD 2011:41). Det kan noteras att den österrikiska författningsdomstolen i motsats till de svenska och finska högsta domstolarna har förhållit sig mycket kritiskt till Zolotukhin-domen (Verfassungsgerichtshof , B 559/08). Författningsdomstolens avgörande har kommenterats av Claudia Fuchs: Ne bis in idem: Korrespondenzen zwischen Strassburg und Wien, Öffentliches Recht, Jahrbuch 2010, s
7 Diskussionen i dag här i Helsingfors gäller de utmaningar och möjligheter som de administrativa sanktionssystemen innebär Utövning av offentlig makt och bestämmande av administrativa sanktioner Det är skäl att börja med att ställa upp vissa ramar för att vi ska kunna identifiera det område där vi rör oss enligt finsk rätt. Enligt 2 i Finlands grundlag, som gäller demokrati och rättsstatsprincipen, ska utövning av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet lag noggrant iakttas. I grundlagens 119 föreskrivs bland annat att: De allmänna grunderna för statsförvaltningens organ skall regleras genom lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt. Jag återkommer senare till 124, där det bestäms om överföring av förvaltningsuppgifter till andra än myndigheter. Enligt tjänstemannaförvaltningsprincipen har offentlig makt traditionellt kunnat utövas endast av myndigheter och på dessas vägnar av lagligen utnämnda tjänstemän. I dag utgör denna princip inte längre något hinder för att i begränsad utsträckning 3 överföra offentlig makt och offentliga uppgifter på andra än myndigheter, till exempel offentligrättsliga eller privaträttsliga sammanslutningar. Det kan också vara intressant att notera att i Finland har kravet på god förvaltning givits samma status som rätten till rättvis rättegång, eftersom man valt att ta in bestämmelser om bägge i grundlagens 21. Det har 2 Vid sidan av sina sedvanliga arbetsuppgifter som föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen har skribenten under tiden undersökt ne bis in idem -problematiken ur HFD:s synvinkel. Se även artikel skriven tillsammans med Matti Pellonpää i tidskriften Defensor Legis 4/2011: Zolotukhin-linjaus kansallisten tuomioistuinten koetinkivenä, s Huvudansvaret för förvaltningsuppgiften stannar hos myndigheten som t.ex. kan använda sig av för granskningsuppgifter utbildade personer eller konsultföretag (revision, övervakning av användningen av EU-stöd och certifiering av olika näringsfunktioner m.m.). Riktningen är den att den assisterande rollen blivit allt självständigare. Såsom nedan framgår, förutsätter detta att det finns garantier. 7
8 ansetts viktigt att betrakta rätten till rättvis rättegång och god förvaltning som en helhet. Begreppet offentlig förvaltningsuppgift är vittgående. I finsk rätt finns det ingen exakt definition av begreppet och det har ingen entydig placering i rättsområdessystematiken, men i allmänhet avser man att en aktör genom lag anförtros en uppgift som utförs för det allmännas eller den enskildas bästa. Sådana uppgifter är verkställande av lagar samt beslutsfattande som direkt berör enskilda, såsom att förplikta, begränsa, förbjuda, bevilja tillstånd och förmåner samt i vissa fall att ge upplysningar. 4 Eftersom det inte finns någon uttömmande definition, har grundlagsutskottet, som i Finland deltar i beredningen av ärenden om grundlagen och kontrollerar lagförslagens grundlagsenlighet, en viktig roll i sammanhanget. Utskottet lägger tyngdpunkten vid förvaltningsuppgiftens rättsliga verkningar på individens ställning och rättsskydd i stället för vid uppgiftens rättsliga natur. 5 I 67 förvaltningslagen föreskrivs om administrativa sanktioner på följande sätt: En myndighet kan förena ett förbud, ett åläggande eller ett krav som den har meddelat med vite, hot om tvångsutförande eller hot om avbrytande eller med någon annan administrativ påföljd enligt vad som föreskrivs särskilt. 4 Se det s.k. arbetskraftskonsulentfallet HD 1989:50. Till denna grupp räknas dock inte t.ex. tillhandahållande av adresstjänster. 5 Några exempel på offentliga förvaltningsuppgifter: parkeringsövervakning (GrUU 57/2010 rd), lotsningstjänster (GrUU 12/2010 rd), skogscentralernas myndighetsuppgifter (GrUU 45/2006 rd), rådgivande telefonservice gällande fordonsskattelagen (GrUU 11/2006), övervakning av ordningen (GrUU 20/2002 rd) och privata säkerhetstjänster (GrUU 28/2001 rd). 8
9 Enligt finsk doktrin avses med begreppet administrativ sanktion en av förvaltningsmyndighet bestämd sanktion till följd av ett felaktigt eller annars lagstridigt förfarande. Man kan dela in administrativa sanktioner i två huvudgrupper: Påföljdsavgifter (felparkeringsavgift, kontrollavgift i kollektivtrafik, överlastavgift, påföljdsavgift för konkurrensbegränsning m.m.) och andra administrativa påföljder (skatteförhöjning, körförbud, verksamhetsförbud gällande yrke eller näring m.m.). Den straffrättsliga legalitetsprincipen, om vilken bestäms i 8 i grundlagen, gäller formellt bara brott och straff i traditionell mening. Grundlagsutskottet har dock betonat att denna princip, liksom också oskuldspresumtionen enligt människorättskonventionens artikel 6.2, ska respekteras även vid bestämmande av administrativa sanktioner. När det gäller påföljdsavgifter måste lagen dessutom innehålla klara och specifika bestämmelser om bland annat betalningsskyldighet, grunderna för bestämmandet av avgiftens belopp och om den betalningsskyldiges rättsskydd. 6 I detta sammanhang är 124 i grundlagen synnerligen viktig, eftersom där bestäms under vilka förutsättningar offentliga förvaltningsuppgifter kan överföras på andra än myndigheter: Offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. 7 6 GrUU 32/2005 rd. 7 Om överförande av utövning av offentlig makt, se Marietta Keravuori-Rusanens doktorsavhandling Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä. Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Helsingfors
10 Enligt huvudregeln handhas alltså förvaltningsuppgifter av myndigheter, men förvaltningsuppgifter kan i begränsad mån överföras på aktörer utanför den egentliga myndighetsapparaten. 8 Grundlagsutskottet har betonat att kravet på ändamålsenlighet här är en rättslig förutsättning, som skall prövas och motiveras från fall till fall. Det ligger i sakens natur att förvaltningsuppgiftens karaktär måste tillmätas betydelse: Kravet på ändamålsenlighet kan således uppfyllas lättare när det är fråga om uppgifter i samband med serviceproduktion än till exempel i fråga om beslutsfattande som gäller en enskild persons eller sammanslutnings centrala rättigheter. 9 Bestämmelsen i nämnda 124 förutsätter att det finns vissa garantier för att de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten och god förvaltning inte äventyras. Kravet på garantier gäller de privata aktörernas egenskaper, iakttagandet av god förvaltning och tillgången till domstolskontroll. 10 Även om alla dessa förutsättningar och garantier är uppfyllda, är det förbjudet att överföra förvaltningsuppgifter som innebär 8 Till myndighetsapparaten räknas statens och kommunens myndigheter samt självständiga organ såsom Finlands Bank, Folkpensionsanstalten och det kommunala arbetsmarknadsverket m.m. 9 Relevanta frågor är t.ex. varför man vill överföra uppgiften på en privat aktör och huruvida uppgiften eventuellt är sådan att den inte kan handhas av en myndighet. Ett fartygs befälhavare måste av naturliga skäl anförtros vissa offentliga maktbefogenheter. Likaså innebär övervakning av jakt och fiske i glesbygden helt andra utmaningar än till exempel övervakning av kollektivtrafiken. Vid bedömningen av ändamålsenligheten ska särskilt uppmärksammas dels förvaltningens effektivitet och övriga interna behov, dels enskilda personers och sammanslutningars behov. Beaktansvärda omständigheter kan vara till exempel att myndigheten saknar särskild specialsakkunskap eller att myndigheten inte kan trygga en tillräcklig tillgång till en viss service eller det har visat sig vara en välfungerande lösning att låta en annan aktör än en myndighet handha en uppgift. 10 Personer som sköter offentliga förvaltningsuppgifter ska ha avgränsade befogenheter, stå under tillräcklig offentlig tillsyn och vara lämpliga, kompetenta och utbildade för ändamålet. Dessutom bör om tjänsteansvaret stadgas i lag (genom hänvisning till strafflagens 40 kapitel). Rättssäkerhet och god förvaltning förutsätter vid beslutsfattande att det fästs avseende vid jämlikhet (6 ), de grundläggande språkliga rättigheterna (17 ), rätten att bli hörd, kravet på beslutsmotivering och rätten att söka ändring (se GrUU 19/1996 rd). Kravet på rättssäkerhet och god förvaltning skall allmänt tolkas så att grundlagens 21 om rätten till en rättvis rättegång och övriga bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna beaktas. Stöd för tolkningen av bestämmelsen kan fås i grundlagsutskottets utlåtandepraxis. 10
11 betydande utövning av offentlig makt. Enligt grundlagsutskottet är det fråga om betydande utövning av offentlig makt när det handlar om en på självständig prövning baserad rätt att använda maktmedel eller att på något annat betydande sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter. 11 I grundlagsutskottets praxis har endast ett fåtal uppgifter bedömts utgöra betydande utövning av offentlig makt. Som exempel på sådana uppgifter kan nämnas bestämmande av administrativa sanktioner och inspektion i lokaler som omfattas av hemfriden Administrativ sanktion eller påföljd på grund av avtalsbrott Det finns för närvarande ingen lagstiftning om privat parkeringsövervakning. Däremot finns ett intressant prejudikat. En skylt som fanns vid infarten till en privat gårdsplan skulle visa sig få en avgörande betydelse för hur saken avgjordes. Texten hade följande lydelse: Privat område Parkering tillåten på angivna platser för dem som erhållit parkeringstillstånd. För parkering i strid med villkoren uppbärs en övervakningsavgift uppgående till 40 euro. Genom att parkera godkänner du villkoren. Tfn (09) , ParkCom Ab 11 RP 1/1998 rd s GrUU 57/2010 rd och GrUU 40/2002 rd. Övriga exempel: Beslut om att utbetalningen av återflyttningsbidrag avbryts eller att ett utbetalt bidrag återkrävs (GrUU 18/2001 rd), egentlig polisverksamhet (GrUU 20/2002 rd) och militärutbildning för värnpliktiga (GrUU 52/2006 rd: Att ordna utbildning för statens krigsmakt är utan tvivel en offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 i grundlagen. Till väsentliga delar bör utbildningen handhas av myndigheterna. Utbildningsdeltagarna får träning i att utöva den viktigaste makt som staten har och i det avseendet också träning i att utöva offentlig makt, även om någon betydande offentlig makt inte utövas i själva utbildningen. Utskottet anser att grundlagen helt klart förhindrar att t.ex. militärutbildningen för värnpliktiga privatiseras. ). 11
12 ParkCom Ab väckte talan i tingsrätten mot X på den grunden att denne parkerat på gårdsplanen utan tillstånd. Vanda tingsrätt gjorde följande bedömning. Enligt 28 i vägtrafiklagen kunde fastighetsägaren förordna om rätt att parkera på sitt område och även överföra denna rätt på annan. Övervakningsavgiften kunde dock i väsentligt hänseende jämställas med en felparkeringsavgift, eftersom bägge utkrävdes till följd av felparkering. Påståendet om att övervakningsavgiften baserade sig på ett ingånget avtal och avtalsbrott kunde inte godkännas, eftersom denna rättsliga form inte motsvarade avgiftens verkliga innehåll. Påförandet av övervakningsavgift innebar betydande utövning av offentlig makt, varför tingsrätten avslog fordringstalan. Helsingfors hovrätt avslog kärandebolagets besvär. Högsta domstolen (HD 2010:23) biföll däremot käromålet. Domstolen ansåg att parkering på ett privat område med tydlig parkeringsskyltning innebar att det mellan det företag som övervakade parkeringen på området och den förare som hade parkerat en bil där hade uppkommit ett avtal enligt villkoren på informationsskyltarna, vilket sålunda innebar skyldighet att betala övervakningsavgift ifall parkering hade skett i strid med villkoren. Det var alltså inte fråga om utövning av offentlig makt, utan om att ett avtal hade ingåtts. Senare samma höst gav regeringen en proposition (RP 223/2010 rd) om bland annat privat parkeringsövervakning. I sitt utlåtande om propositionen noterade grundlagsutskottet att i vägtrafiklagen, terrängtrafiklagen och räddningslagen kriminaliseras olovlig parkering på privat område och i lagarna sägs att bötesstraff kan dömas ut eller felparkeringsavgift påföras. Utskottet fortsatte: Privat parkeringsövervakning handlar om att övervaka efterlevnaden av föreskrifter eller med stöd av dem utfärdade bestämmelser som baserar sig på 12
13 lagar som riksdagen har stiftat och att bestämma påföljder om föreskrifterna eller bestämmelserna inte följs. Också enligt propositionsmotiven (s. 40) har den privata parkeringsövervakningen drag av sådana offentliga förvaltningsuppgifter som avses i 124 i grundlagen och i praktiken kan verksamheten på många sätt jämställas med offentlig parkeringsövervakning. Enligt förarbetena till grundlagsreformen anses som betydande utövning av offentlig makt till exempel på självständig prövning baserad rätt att använda maktmedel eller att på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter... Förarbetena innehåller ingen analys av om bestämmande av påföljder ska anses som betydande utövning av offentlig makt. Utskottet anser ändå att det ingår ett element av betydande utövning av offentlig makt när administrativa påföljder bestäms... Också i den juridiska litteraturen har man ansett att påförande av administrativa sanktioner är sådan utövning av offentlig makt som avses i grundlagens Om parkeringsövervakning överförs på någon annan än en myndighet måste verksamheten avgränsas så att det inte är fråga om betydande utövning av offentlig makt. Detta kan ske genom en stark kontroll från myndighetshåll och genom att reglera bland annat rättsmedlen. Dessutom måste bestämmelserna uppfylla kraven i grundlagens 124 med exakt reglering av befogenheter, generellt sett exakta och annars tillbörliga bestämmelser samt lämpliga och behöriga personer. Det är även viktigt att göra en sådan avgränsning av befogenheterna att den andel av maktutövningen som sköts utanför myndighetsmaskineriet får karaktären av assisterande och kompletterande maktutövning i relation till myndigheternas verksamhet GrUU 57/2010 rd. 13
14 Grundlagsutskottets utlåtande ledde till att lagförslaget om privat parkeringsövervakning föll i riksdagen, eftersom det inte ansågs uppfylla de krav som ställts av utskottet Något om Europeiska människorättsdomstolens praxis Kärnfrågan i målet Jussila mot Finland (2006) var huruvida en skatteförhöjning oberoende av beloppet innebar criminal charge enligt artikel 6 i människorättskonventionen. För att bestämma om så var fallet tog människorättsdomstolen de så kallade Engel-kriterierna 15 till hjälp. Dessa innebär att man besvarar följande frågor: 1) Hur karakteriseras ärendet i nationell rätt? 2) Vem kan bli föremål för påföljden; äger normen allmän tillämpning eller avser den en särskild grupp? 3) Vilken är påföljdens karaktär och stränghet; har påföljden ett avskräckande eller reparativt syfte? 16 I Jussila-domen slog människorättsdomstolen fast att en skatteförhöjning innebär criminal charge enligt artikel 6 oberoende av sitt (ringa) belopp. 17 Domen är viktig också därför att domstolen mycket tydligt höll fast vid att garantierna i artikel 6 14 I detta skede ansökte bilföraren X om återbrytande av HD 2010:23. Enligt ansökan grundade sig domen på uppenbart oriktig tillämpning av lag, eftersom den stod i strid med ett senare utlåtande av grundlagsutskottet. I sitt beslut HD 2011:43 uttalade högsta domstolen bland annat följande: Ansökan ska avslås då den fråga som skulle avgöras inte varit rättsligt entydig och domen således inte grundat sig på uppenbart oriktig tillämpning av lag. 15 Engel m.fl. mot Nederländerna (1976). 16 Tillämpandet av Engel-kriterierna i Jussila-ärendet: Turning to the first criterion, the tax surcharges were not classified as criminal but as part of the fiscal regime. This is however not decisive. The second criterion, the nature of the offence, is the more important. The Court observes that it may be said that the tax surcharges were imposed by general legal provisions applying to taxpayers generally. Further the tax surcharges were not intended as pecuniary compensation for damage but as a punishment to deter reoffending. It may therefore be concluded that the surcharges were imposed by a rule whose purpose was deterrent and punitive. The Court considers that this establishes the criminal nature of the offence. The minor nature of the penalty does not remove the matter from the scope of Article Klaganden hade påförts en skatteförhöjning som till beloppet motsvarade 308 euro. 14
15 inte nödvändigtvis gäller fullt ut i ärenden som inte faller inom straffrättens kärnområde: Notwithstanding the consideration that a certain gravity attaches to criminal proceedings, which are concerned with the allocation of criminal responsibility and the imposition of a punitive and deterrent sanction, it is self-evident that there are criminal cases which do not carry any significant degree of stigma. There are clearly criminal charges of differing weight. Tax surcharges differ from the hard core of criminal law; consequently, the criminal-head guarantees will not necessarily apply with their full stringency Denna begränsande tillämpning förklaras av att tillämpligheten av artikel 6 på andra områden än traditionell straffrätt är en följd av en pågående utveckling och grundar sig alltså inte på konventionens förarbeten. Genom en evolutiv tolkning har räckvidden för garantierna i denna artikel gradvis vidgats till att gälla bland annat administrativa sanktioner (t.ex. skatteförhöjning), disciplinstraff i fängelser och påföljder enligt tullagstiftningen och konkurrenslagstiftningen. I oktober 2011 kommunicerade människorättsdomstolen ett intressant klagomål 18 till den finländska regeringen. Det handlar om det så kallade asfaltkartellmålet, i vilket högsta förvaltningsdomstolen ålade flera bolag att betala en påföljdsavgift på grund av riksomfattande kartellbildning åren I målet redogjorde högsta förvaltningsdomstolen för grunderna för bevisvärderingen på följande sätt: Klagomål 5556/10 (Finland). 19 Här återges den sammanfattning som ingår i årsboksavgörandet HFD 2009:83 och som baserar sig på den tolkning som EG-domstolen omfattat i konkurrensärenden (se BPB Plc mot kommissionen, dom , T-53/03; Aalborg Portland A/S m.fl. mot kommissionen, dom , C-204/00, 205, 211, 213, 217 och 219/00 P; Montecatini Spa mot kommissionen, dom , C-235/92). 15
16 När en domstol i enlighet med 51 1 mom. i förvaltningsprocesslagen beslutar på vilka omständigheter ett avgörande i ett mål som gäller förbjudet samarbete mellan näringsidkare kan grundas, ska den ta hänsyn till de problem med att finna bevis som kan förekomma samt att man inte kan ställa samma krav på bevisning i ett konkurrensärende som i ett brottmål. Följaktligen kan domstolen även använda sig av slutledningar för att konstatera om ett sådant förbjudet samarbete har förekommit. Den omständigheten att liknande händelser har inträffat och liknande verksamhetsmodeller har tillämpats på marknaden samt andra indiciebevis kan tyda på brott mot konkurrensregler, om de inte kan förklaras på något annat logiskt sätt. När domstolen gör sådana slutledningar, är det ingenting som hindrar att den vid sidan av andra spridda bevis ger betydelse även åt det som vittnen berättar att de har hört berättas. På motsvarande sätt kan det vara möjligt att utgående från enskilda, sinsemellan liknande händelser dra den slutsatsen att det finns ett samband mellan händelserna och att de bildar en helhet. Det viktiga är att bevisen bedöms som helhet. När det gäller den tid som verksamheten anses ha pågått, ska det anses tillräckligt att de framlagda bevisen hänför sig till faktiska omständigheter som ligger tillräckligt tätt inpå varandra för att man rimligen ska kunna kan konstatera att brottet mot konkurrensreglerna har pågått utan avbrott från tidpunkten då kartellen påstås ha inletts till tidpunkten då den har upphört. 20 Det till människorättsdomstolen riktade klagomålet kan sammanfattas på följande sätt: 1. Användningen av hearsay -bevisning strider mot konventionens artikel 6.3(d), som gäller försvarets rättigheter och mera specifikt rätten att förhöra eller låta 20 Målet har kritiskt kommenterats av Ari Huhtamäki: Kuulopuheista näyttönä suomalaisessa oikeudenkäynnissä. Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 50 vuotta, Åbo 2010, s
17 förhöra vittnen som åberopas mot svaranden och att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som de vittnen som åberopas mot svaranden. 2. Det strider mot artikel 6.1, som gäller rätten till rättvis rättegång, att beviströskeln för en fällande dom i konkurrensärenden är lägre än normalt. 3. Det strider mot artikel 6.2, som stadgar om oskuldspresumtionen, att bevisbördan läggs på bolaget och inte på konkurrensverket. Människorättsdomstolen har kommunicerat klagomålet till alla delar, vilket får anses innebära att hela ärendet åtminstone prima facie väcker konventionsrättsliga frågor. Det faktum att ärendet nått över tröskeln för kommunicering till svaranderegeringen väcker ju frågan om vi kan emotse en justering av rättspraxis vad det gäller tillämpningen av de enskilda kraven i artikel 6 på konkurrensärenden. I fallet Jussila konstaterades att de krav som artikel 6 ställer inte nödvändigtvis är de samma på områden som ligger utanför straffrättens kärnområde, men som ändå omfattas av det autonoma criminal charge -begreppet Administrativa sanktioner - utmaningar och möjligheter De administrativa sanktionernas popularitet hos lagstiftaren kan förklaras med att de uppfattas som effektiva i den meningen att förfarandet ofta är enklare och 21 Punkt 43: Tax surcharges differ from the hard core of criminal law; consequently, the criminal-head guarantees will not necessarily apply with their full stringency. I asfaltkartellmålet HFD 2009:83 hänvisades till denna punkt. Se även Editorial Comments i Common Market Law Review: Towards a more judicial approach? EU antitrust fines under the scrutiny of fundamental rights, 48/2011, s
18 snabbare än i traditionella brottmål. 22 Om man med effektivitet avser ett förfarande som är mindre kostsamt än brottmålsförfarandet kan det finnas orsak till försiktighet, så att kraven på effektivitet och rättssäkerhet inte kolliderar. 23 Avslutningsvis nämner jag ett tankeväckande fall, som gällde bestämmande av kontrollavgift i kollektivtrafik. Biljettkontrollanterna påstod att X hade rest med spårvagn utan giltig färdbiljett och att han hade stämplat sin biljett först efter att kontrollanterna stigit på spårvagnen. X bestred att så varit fallet, men ålades ändå att betala kontrollavgift. I sina besvär till förvaltningsdomstolen yrkade X att beslutet om påförande av kontrollavgiften skulle upphävas och att biljettkontrollanterna personligen skulle förklara varför de talat osanning i ärendet. X uppgav namnet på tre vittnen till händelsen samt deras kontaktuppgifter. X uppgav också att han på begäran kunde sända in vittnesutsagorna eller att vittnena kunde kontaktas direkt per telefon. X förde själv sin talan utan biträde eller ombud. Stadens trafikverk gav ett skriftligt utlåtande till förvaltningsdomstolen. I sitt genmäle vidhöll X att biljettkontrollanternas version av händelseförloppet inte stämde överens med sanningen. Han bifogade en skriftlig vittnesutsaga, av vilken det framgick att vittnet stigit på spårvagnen ett visst klockslag och tillsammans med 22 Vid smärre lagöverträdelser ( bagatellbrottslighet ) upplevs det inte alltid meningsfullt att bruka särdeles stora straffprocessuella resurser. Å andra sidan kan sanktionsavgifter i vissa fall (t.ex. överlastavgift) ha en kraftigare verkan än ett bötesstraff. 23 Professor Raimo Lahti använde under det Nordiska juristmötet i Stockholm en träffande beskrivning: Dessa målsättningar som måste beaktas i kriminalpolitiken står i ett motsatt eller åtminstone laddat förhållande till varandra, och beskrivs ofta genom begreppen effektivitet och rättssäkerhet [här kursiverat]. Lahti: Sanktionsavgifter eller straff. Föredrag vid Nordiska juristmötet 2011 under rubriken Modern brottsbekämpning, s Om administrativa sanktioner se även Kimmo Ilmari Kiiskis doktorsavhandling Hallinnollinen sanktiointi, Turun yliopiston julkaisuja, Åbo 2011 samt Leena Halilas artikel Hallinnollisen rikosprosessin piirteistä, esimerkkinä hallinnolliset seuraamusmaksut erityisesti öljypäästömaksu, i publikationen Tuomas Ojanen et al. (red.): Avoin, tehokas ja riippumaton, festskrift till Olli Mäenpää, s , Helsingfors
19 X. Förvaltningsdomstolen avslog besvären utan att uttala sig om behovet att hålla muntlig förhandling. Förvaltningsdomstolen fann det utrett att X stämplat sin biljett efter att biljettkontrollanterna stigit på spårvagnen. Enligt beslutet hade det ingen rättslig betydelse var X hade stigit på spårvagnen. X vände sig till riksdagens justitieombudsman med en begäran om att denne skulle undersöka förvaltningsdomstolens och trafikverkets beslut. Justitieombudsmannen påminde om att det på förvaltningslagskipningens område ansetts viktigt att privatpersoner ska kunna sköta sina egna angelägenheter utan anlitande av juridiskt ombud. Justitieombudsmannen ansåg det vara rätt klart att X hade haft för avsikt att yrka på muntlig förhandling i förvaltningsdomstolen. Då dessutom fakta i målet till stora delar varit stridiga och X hade ifrågasatt tillförlitligheten eller trovärdigheten av biljettkontrollanternas iakttagelser ansåg justitieombudsmannen att rätten till en rättvis rättegång enligt grundlagens 21 och människorättskonventionens 6 artikel skulle ha tillgodosetts bättre om förvaltningsdomstolen hade hållit en muntlig förhandling och tagit emot personbevisning Justitieombudsmannens avgörande dnr 2295/4/10. Hela beslutet finns (på finska) på justitieombudsmannens webbplats (www.oikeusasiamies.fi). 19
20 Mari Heidenborg ADMINISTRATIVA SANKTIONER OCH STRAFFRÄTTSLIGA SANKTIONER ATT VÄLJA MELLAN STRAFF OCH ANDRA SANKTIONER Hovrättslagman Mari Heidenborg, Sverige Jag fick i våras ett regeringsuppdrag av det lite mer ovanliga slaget när det gäller det straffrättsliga området, nämligen att undersöka om det går att vara mer återhållsam med användning av straffrätt! Det finns alltså en politisk vilja att gå mer mot sanktioner istället för straff. Jag kommer att tala just om vad som kan tala för en övergång till sanktioner men jag kommer inte närmare att ta upp de problem som är förknippade med användandet av andra sanktioner. Varför är då detta uppdrag ovanligt? Jo, oftast är utredningar inom den straffrättsliga specialiteten mer inriktad på det man kan kalla hårdvara, utökad kriminalisering, ändring av straffskalor m.m. medan man i mitt fall snarare närmar sig mera filosofiska resonemang: varför straffar vi över huvud taget? Vad är det för beteenden vi vill straffa? Och inte minst: kan vi komma till rätta med oönskade beteenden på andra sätt än genom att straffa. Det handlar ytterst om den s.k. ultima ratio-principen, straffa bara när det är nödvändigt. Uppdraget är ovanligt även av den anledningen att jag inte förväntas lämna några skarpa förslag utan det är snarare att se som någon form av grundforskning. Det här är oerhört grundläggande frågor som jag personligen tycker är oerhört intressanta. Det är uppenbart att många andra också tycker det eftersom utredningen redan har väckt ett stort och berättigat intresse.