Source: http://www.energyregulationquarterly.ca/fr/articles/nafta-2-0-drilling-down-the-impact-of-cusma-usmca-on-canadian-energy-stakeholders
Timestamp: 2020-02-25 00:31:03+00:00
Document Index: 83336713

Matched Legal Cases: ['art 10', 'art 8', 'art 605', 'art 3', 'art 14', 'art 13', 'art 13', 'art 22', 'art 22', 'art 232']

ALÉNA 2.0 : APPROFONDIR – L’IMPACT DE L’ACEUM/USMCA SUR LES INTERVENANTS DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE CANADIEN - Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie
Auteurs : John M. Weekes, Darrel H. Pearson, Lawrence E. Smith Q.C. et Margaret M. Kim | mars 2019 – Volume 7, numéro 1 2019
« Il est peu utile de prévoir l’avenir des semi-conducteurs ou de l’énergie, ou l’avenir de la famille (même de sa propre famille), si les prévisions partent du principe que tout le reste restera inchangé. Rien ne restera inchangé. L’avenir est fluide et non immobile. » [traduction]
Le 30 novembre 2018, après 14 mois de âpres négociations, des représentants des États-Unis, du Mexique et du Canada ont signé l’ALÉNA 2.0, connu sous le nom d’« Accord États-Unis-Mexique-Canada » (AEUMC), ou par son appellation officielle au gouvernement du Canada, l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM1).
L’ACEUM remplacera l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) qui date d’un quart de siècle lorsqu’il entrera en vigueur. Toutefois, au moment de la rédaction du présent article, il restait d’importants obstacles politiques à surmonter avant l’entrée en vigueur de l’ACEUM nouvellement négocié, notamment la ratification par le Congrès américain. Ainsi, pendant au moins les prochains mois, la première mouture de l’ALÉNA demeure l’accord applicable, à moins que le président Trump ne donne suite à sa menace de se retirer de l’ALÉNA2, ou jusqu’à ce que chacun des trois pays mette en œuvre l’ACEUM en l’adoptant dans sa législation intérieure respective. Compte tenu de ces réserves importantes, le 1er janvier 2020 représente une date cible probable pour l’entrée en vigueur du nouvel accord.
Le changement le plus visible dans l’ACEUM est l’absence d’un chapitre particulier portant sur les questions énergétiques. Le chapitre 9 (Énergie) de l’ALE original entre le Canada et les États-Unis et le chapitre 6 (Produits énergétiques et produits pétrochimiques de base) de l’ALÉNA ne font plus partie du cadre régissant le commerce entre les pays nord-américains. Par conséquent, il est nécessaire d’examiner diverses dispositions du nouvel accord pour déterminer les règles qui s’appliquent au commerce et à l’investissement dans le secteur de l’énergie.
En ce qui concerne l’énergie, qui a été présentée comme un « joyau de la couronne des pays de l’ALÉNA » [traduction]3 l’ACEUM assure la continuité et un cadre solide pour le secteur de l’énergie. Les règlements qui s’appliquent à la libre circulation du gaz naturel, du pétrole et, pour la plupart de l’électricité, ne sont pas touchés4. Bien que l’ACEUM ne modifie pas radicalement le paysage commercial de l’industrie de l’énergie, il renferme plusieurs changements importants qui méritent l’attention des intervenants canadiens du secteur de l’énergie, comme les producteurs et les fournisseurs de services du secteur pétrolier et gazier, les producteurs d’électricité, les exploitants de pipelines, les entreprises du secteur de l’ingénierie-conception, de l’approvisionnement et de la construction (IAC) et leurs conseillers commerciaux. Ces changements comprennent l’élimination de l’exigence de proportionnalité énergétique, l’élimination progressive du mécanisme de règlement des différends investisseur-État pour les investisseurs canadiens et une lettre d’accompagnement bilatérale États-Unis–Canada sur l’énergie plutôt qu’un chapitre sur l’énergie qui lie les trois parties à l’ACEUM. De plus, le Canada n’est pas partie au chapitre sur les marchés publics, ce qui laisse aux futurs soumissionnaires canadiens le soin de contourner l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce ou l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste, si l’occasion d’affaires se trouve aux États-Unis ou au Mexique.
Le présent article offre un aperçu de la dynamique politique de la négociation de l’ACEUM, décrit les changements importants que l’industrie de l’énergie et ses intervenants devraient prévoir et conclut en offrant des pistes de réflexion clés à prendre en considération pour traverser la nouvelle frontière commerciale nord-américaine.
(A) Dynamique politique des négociations de l’ACEUM
Depuis que le Bureau du représentant au Commerce des États-Unis (USTR) a publié les objectifs de négociation de l’ALÉNA de l’administration Trump en juillet 20175, les paysages politiques respectifs des États-Unis et du Mexique ont changé, ce qui a ajouté une couche d’incertitude à l’abrogation et au remplacement de l’ALÉNA par son successeur, l’ACEUM.
En ce qui concerne les États-Unis, les élections de mi-mandat de novembre 2018 se sont traduites par un Congrès divisé, les démocrates prenant le contrôle de la Chambre des représentants et les républicains renforçant leur majorité sénatoriale. Depuis le 22 décembre 2018, une foule d’organismes du gouvernement des États-Unis ont dû fermer leurs portes à la suite d’une impasse entre le président Trump et le Congrès en raison des rejets croisés des programmes de dépenses proposés pour le financement du gouvernement fédéral par le président Trump et le Congrès6.
Le président mexicain de gauche, Andreas Manuel Lopez Obrador, a amorcé son mandat le 1er décembre 2018. Il a accepté la conclusion et la signature de l’ACEUM7. Toutefois, les relations entre le Mexique et les États-Unis demeurent difficiles, tant sur le plan commercial que sur le plan plus général, comme en témoigne le litige par rapport au mur frontalier proposé par le président Trump.
(B) Ratification de l’ACEUM au Canada
Lorsqu’il a prévu la mise en œuvre de l’ALÉNA dans la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain, le Parlement canadien a modifié des éléments de la loi fédérale pour donner effet à l’ALÉNA8. Actuellement, la Loi sur l’Office national de l’énergie exige que l’Office national de l’énergie (ONE) donne effet à l’ALÉNA lorsqu’il exerce ses fonctions. Si l’ACEUM est ratifié et quand il le sera, sa loi de mise en œuvre contiendra vraisemblablement une disposition semblable9. Le gouvernement canadien prévoit actuellement ratifier l’ALÉNA et adopter la loi de mise en œuvre nécessaire rapidement une fois que l’auront fait les États-Unis. Par conséquent, on s’attend à ce qu’il s’agisse d’un projet de loi urgent, exigeant du Parlement qu’il tienne des audiences et qu’il l’adopte rapidement. Par voie de conséquence, les intervenants du secteur de l’énergie qui pourraient être touchés par le projet d’ACEUM sont encouragés à prendre des mesures proactives pour tenir des consultations sur la façon dont ils peuvent participer de façon significative à des discussions avec les représentants du gouvernement afin de bien comprendre la façon dont la loi de mise en œuvre sera rédigée par rapport à des questions d’intérêt particulières pour leurs entreprises. En outre, ils pourraient vouloir faire des suggestions sur la formulation de ladite loi.
(C) Qu’est-ce qui a changé?
L’ACEUM renferme des dispositions relatives à l’énergie dans diverses parties de l’accord, et un très court chapitre distinct intitulé « Reconnaissance du droit de propriété direct, inaliénable et imprescriptible des États-Unis du Mexique sur les hydrocarbures ». De plus, le Canada et les États-Unis ont accepté le contenu d’une lettre d’accompagnement bilatérale exécutoire entre les États-Unis et le Canada sur les mesures réglementaires en matière d’énergie et la transparence de la réglementation, qui ne s’applique pas au Mexique.
1. Élimination de l’exigence de proportionnalité
Pour le Canada et les États-Unis, l’un des principaux changements dans l’ACEUM est l’élimination de la « disposition sur la proportionnalité énergétique ». Cette disposition, qui faisait partie de l’article 605 de l’ALÉNA10, oblige en fait le Canada et les États-Unis à accorder un traitement national aux acheteurs nationaux de produits énergétiques dans l’autre pays si des mesures de restriction des exportations sont prises en période de pénurie, comme le permet l’article XI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT11). Selon ses modalités, aucune mesure gouvernementale ne peut réduire la proportion de l’offre d’un produit énergétique pour l’autre partie en fonction des niveaux d’exportation récents. Cette obligation de garantir l’approvisionnement d’une quantité précise de produits n’a jamais produit ses effets prévus et elle a plutôt empêché les gouvernements d’intervenir sur le marché, ce qui a pour effet de réduire l’offre d’une manière qui a des répercussions disproportionnées sur les acheteurs nationaux dans l’autre pays. Les parties à l’ALÉNA n’ont jamais invoqué cette clause, et les préoccupations des États-Unis au sujet de la fiabilité de l’approvisionnement en énergie se sont dissipées avec l’énorme croissance de leur propre production d’énergie.
2. Élimination progressive des dispositions de règlement des différends entre un investisseur et un État entre le Canada et les États-Unis
Les dispositions du chapitre 11 de l’ALÉNA sur le règlement des différends entre un investisseur et un État (appelé RDIE) établissent un mécanisme de règlement des différends entre les États membres de l’ALÉNA et leurs investisseurs pour les investissements visés par l’accord. Du point de vue des investisseurs du secteur pétrolier et gazier, le mécanisme de RDIE de l’ALÉNA a joué un rôle crucial dans la protection contre le traitement injuste ou l’expropriation par d’autres pays hôtes. Les investisseurs privés ont réussi non seulement à recouvrer les coûts engagés, mais aussi à réaliser les bénéfices attendus. Il est clair que les investisseurs avaient structuré leurs propositions d’investissement de manière à tirer parti des recours possibles prévus au chapitre 11. Par exemple, au moment de la rédaction du présent article, quatre des cinq cas d’arbitrage en cours en vertu du chapitre 11 de l’ALÉNA contre le gouvernement du Canada concernaient respectivement le secteur de l’énergie, un projet de carrière et de terminal maritime, la mise en valeur et la production des ressources pétrolières et gazières (deux cas) et un projet d’aménagement de parc éolien12.
Fait important, l’ACEUM éliminera progressivement les dispositions de RDIE de l’ALÉNA entre le Canada et les États-Unis. Selon le chapitre 14 de l’ACEUM, Investissement, pendant trois ans après la fin de l’ALÉNA13, les « Plaintes en instance et plaintes concernant un investissement antérieur14 » seront couvertes en vertu de ce qui étaient auparavant des dispositions du chapitre 11 de l’ALÉNA. Par la suite, le RDIE ne sera plus disponible pour protéger les investissements des investisseurs canadiens aux États-Unis ou ceux des investisseurs américains au Canada. Cette absence de recours privé à l’arbitrage fondé sur l’ALÉNA aura des répercussions dans le secteur de l’énergie.
Les investisseurs canadiens ou américains doivent présenter toute plainte valide concernant des investissements établis ou acquis pendant que l’ALÉNA était en vigueur dans les trois ans suivant la fin de l’ALÉNA. Après la période de trois ans prévue pour les plaintes concernant un investissement antérieur, les investisseurs canadiens et américains ne pourront plus invoquer les recours au RDIE fondés sur l’ALÉNA. Sur le plan stratégique, les investisseurs canadiens qui pourraient avoir des différends en matière d’investissement avec les États-Unis devraient envisager de retenir les services d’un avocat pour évaluer le bien-fondé de leur cause dans le délai prescrit de trois ans.
L’accès au RDIE est plus restreint, mais continu, pour les investissements entre les États-Unis et le Mexique dans des industries clés, notamment le pétrole et le gaz15, les services de production d’électricité16, le transport17, la propriété ou la gestion de certaines routes, chemins de fer, ponts ou canaux18, et les télécommunications19. Dans ces cas, les investisseurs américains ou mexicains peuvent soulever des plaintes fondées sur la plupart des mesures de protection des investisseurs de l’ACEUM sans devoir d’abord recourir à des mécanismes locaux. Pour les autres secteurs, l’ACEUM maintient le RDIE entre les États-Unis et le Mexique seulement si le demandeur épuise d’abord les recours nationaux. Cela signifie que les plaignants ne peuvent pas contourner les tribunaux mexicains; en fait, ils doivent essayer d’utiliser des recours locaux pendant une période de 30 mois, au terme de laquelle le RDIE devient alors disponible si ce recours n’aboutit pas à une conclusion20.
Avec ces changements, les investisseurs canadiens ou américains seront tenus de s’en remettre à des tribunaux nationaux ou à d’autres tribunaux d’arbitrage internationaux pour trancher les différends éventuels en matière d’investissement.
Par ailleurs, les investisseurs canadiens dans le secteur de l’énergie au Mexique, et vice versa, bénéficient de la protection du RDIE grâce aux dispositions de l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP), qui sont entrées en vigueur le 30 décembre 201821. En effet, les investisseurs mexicains et canadiens continuent de bénéficier des recours possibles pour les différends en matière d’investissements privés qui surviennent dans l’autre pays.
Les parties à l’ACEUM peuvent néanmoins contester les violations des mesures de protection des investissements prévues dans l’Accord au moyen du mécanisme de règlement des différends entre États prévu au chapitre 31 de l’ACEUM22, qui remplace le chapitre 20 de l’ALÉNA, et permet au gouvernement de tout pays partie à l’ALÉNA de déposer une plainte s’il estime qu’un autre gouvernement viole l’Accord. Toutefois, le règlement des différends entre États peut ne pas permettre de réparer les dommages subis par les investisseurs privés en raison des violations de l’ACEUM.
3. Élimination des droits de douane sur le pétrole lourd contenant des diluants
L’ACEUM comprend une modification à la règle d’origine pour permettre jusqu’à 40 % des diluants non originaires dans les pipelines pour le transport du pétrole brut sans que cela ait d’incidence sur le statut du pétrole comme produit admissible à un traitement en franchise de droits en vertu de l’Accord23. Il s’agit d’une demande de longue date de l’industrie canadienne. Lorsque les producteurs mélangent du bitume et du pétrole brut lourd avec des condensats ou des diluants pour transporter le pétrole par pipeline, le pétrole brut mélangé ne peut plus être considéré comme « entièrement obtenu ou produit » au Canada si le diluant lui-même n’est pas considéré comme admissible en vertu des règles d’origine de l’ALÉNA. Certaines expéditions de brut canadien n’étaient pas admissibles à un traitement en franchise de droits en vertu de l’ALÉNA et étaient assujetties à des droits américains. Cette modification permettra de régler ce problème technique qui a entraîné des droits de douane et d’autres frais de plus de 60 millions de dollars par année sur les exportations de pétrole brut canadien vers les États-Unis24.
4. L’ACEUM ne couvre pas les marchés publics entre le Canada et les États-Unis.
L’une des caractéristiques les plus surprenantes de l’ACEUM est l’omission du Canada dans les dispositions de l’Accord relatives aux marchés publics25. Les obligations du chapitre sur les marchés publics ne s’appliquent qu’aux États-Unis et au Mexique26. Les marchés publics entre le Canada et les États-Unis sont couverts par l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), dont le Canada et les États-Unis sont parties. Le Mexique ne fait pas partie de l’AMP.
L’AMP révisé actuel est entré en vigueur en 2014. Il s’agit d’une version améliorée de l’accord initial qui prévoit une plus grande couverture que l’AMP ou l’ALÉNA. La protection des entités par le Canada en vertu de l’AMP est plus large, car il lie les marchés publics de ses provinces, alors que l’ALÉNA n’offre pas de protection aux entités des gouvernements sous-centraux. En vertu de ces deux accords, le Canada protège les mêmes entités et entreprises du gouvernement fédéral27. En vertu de l’AMP, 37 États américains sont couverts par l’accord à titre d’« entités gouvernementales sous-centrales (fédérales28) ». Dans ces États, les Canadiens sont admissibles à soumissionner aux contrats prévus dans l’accord.
Cet aspect est important parce que, bien que la plupart des fonds d’approvisionnement proviennent du gouvernement fédéral, dans la majorité des projets, l’entité contractante se trouve au niveau de l’État ou au niveau local. Bien que ces accords commerciaux ne s’appliquent pas aux municipalités, le libre accès aux marchés publics au niveau des États est un avantage important offert par l’AMP et offre des débouchés importants aux entreprises canadiennes du secteur de l’énergie29.
Les différences les plus évidentes sont les seuils plus élevés (les valeurs monétaires au niveau ou au-dessus desquelles le marché public est ouvert à des fournisseurs étrangers en vertu de l’accord) qui s’appliquent aux marchés protégés en vertu de l’AMP comparativement aux dispositions de l’ALÉNA sur les marchés publics. Cela réduit le nombre de marchés auxquels les entreprises américaines et canadiennes peuvent soumissionner dans les processus d’approvisionnement respectifs de chaque gouvernement30.
Par ailleurs, les seuils applicables au Mexique et aux États-Unis dans le cadre de l’ACEUM demeurent les mêmes que ceux actuellement disponibles dans le cadre de l’ALÉNA. Comme dans l’ALÉNA, l’ACEUM permet au Mexique de réserver une certaine partie de ses achats aux fournisseurs mexicains. Il peut réserver des marchés publics d’une valeur maximale de 2,328 milliards de dollars chaque année civile, les montants devant être rajustés annuellement en fonction de l’inflation cumulative31. Ces marchés peuvent être attribués par toutes les entités, y compris Petróleos Mexicanos (PEMEX) et la Comisión Federal de Electricidad (CFE) (Federal Electricity Commission). Toutefois, la valeur totale des marchés publics réservés par PEMEX et CFE ne peut dépasser 466 millions de dollars américains par an32. Il y a aussi toute une gamme de marchés réservés que les États-Unis peuvent utiliser pour entraver l’accès étranger à ses marchés publics.
Enfin, le PTPGP régit les relations entre le Canada et le Mexique en matière d’approvisionnement. Toutes les provinces et tous les territoires du Canada ont pris des engagements infranationaux sur les marchés publics dans le cadre du PTPGP qui sont comparables à ceux pris dans le cadre de l’AMP. Les engagements au niveau infranational se limitent aux activités d’approvisionnement menées par les ministères et organismes provinciaux et territoriaux; les activités d’approvisionnement des municipalités canadiennes ne sont pas visées par le PTPGP.
Selon la nature de l’approvisionnement et de l’entité qui l’effectue, les soumissionnaires canadiens éventuels devront dépouiller diverses dispositions en vertu de l’AMP ou du PTPGP nouvellement élaboré. Voici les seuils d’accès complets, en vertu du PTPGP, de l’ALÉNA et de l’AMP, des marchés émis par des entités gouvernementales (c.-à-d. ministères et organismes), des sociétés d’État et d’autres entreprises gouvernementales visant des biens, des services et des travaux de construction.
(30 décembre 2018 au 31 décembre 2019 en dollars canadiens)
Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Avis sur la Politique sur les marchés : 2018-0133
5. La lettre bilatérale Canada–États-Unis sur l’énergie
Le Canada et les États-Unis ont négocié une lettre bilatérale sur l’énergie34, en marge de l’ACEUM, intitulée « Mesures de réglementation de l’énergie et transparence en matière de réglementation », à la phase finale de la négociation en remplacement d’un chapitre sur l’énergie qui avait été négocié, mais qui a été abandonné à la demande du nouveau gouvernement du Mexique pendant la phase des négociations bilatérales États-Unis–Mexique au cours de l’été. Lorsqu’ils ont été confrontés à un accord de libre-échange bilatéral entièrement conclu entre les États-Unis et le Mexique en août 201835, les négociateurs canadiens ont rapidement pris note que le chapitre sur l’énergie avait disparu et ont discuté avec leurs homologues américains de l’idée d’inclure une lettre bilatérale qui serait exécutoire et ferait partie intégrante de l’Accord. Le Canada et les États-Unis ont convenu que la lettre bilatérale « fait partie intégrante de l’Accord » [traduction]36. Ses dispositions entreront en vigueur à l’entrée en vigueur de l’ACEUM. La lettre bilatérale offre une garantie infaillible et contraignante précisant que les parties ne seront pas soumises à un traitement pire que celui qui est actuellement appliqué.
Les principales caractéristiques de cette lettre sont les suivantes :
La lettre ne s’applique qu’aux mesures de réglementation de l’énergie au niveau du gouvernement central (article 2).
Elle renferme un article encourageant la coopération dans le secteur de l’énergie (Article 3). Bien que la disposition soit en grande partie symbolique, le libellé reflète les engagements du Canada et des États-Unis de coopérer en matière de réglementation de l’énergie, en reconnaissance de l’importance d’améliorer l’intégration des marchés énergétiques nord-américains en fonction des principes du marché.
Elle renferme des dispositions qui obligent le Canada et les États-Unis à établir ou à maintenir un organisme de réglementation indépendant et à établir des exigences en matière de transparence pour le processus d’autorisation dans le secteur de l’énergie (articles 4.1, 4.2, 4.3 et 4.4). Il s’agit d’une importante disposition fondamentale de la lettre et elle est particulièrement pertinente pour les intervenants du secteur canadien de l’énergie. Elle traite des mesures réglementaires et de l’exigence de transparence. Le paragraphe 4.3 permet à une Partie d’exiger une autorisation pour participer à des activités liées à l’énergie sur son territoire. Par exemple, le gouvernement du Canada peut exiger que les demandeurs demandent l’autorisation d’entreprendre certaines activités comme l’exploitation d’un pipeline, ce que fait l’Office national de l’énergie37. Le paragraphe 4.4 comprend des exigences en matière de préavis, qui sont importantes compte tenu de l’expérience de certaines entreprises canadiennes aux États-Unis. La publication de renseignements pertinents au processus d’autorisation et l’établissement de cette exigence dans la loi sont une condition préalable à l’obtention d’une autorisation. Fait important, le paragraphe 4.2 exige que chaque Partie « S’agissant de l’application des mesures de réglementation de l’énergie, chacune des Parties s’efforce de faire en sorte que les autorités de réglementation de l’énergie sur son territoire évitent, dans toute la mesure du possible, de perturber les relations contractuelles ».
Elle énonce l’obligation pour le Canada et les États-Unis de prévoir un droit d’exercer un recours en appel ou en révision judiciaire contre la décision concernant ces autorisations conformément à la loi de chaque partie (article 4.8). Corollaire à l’exigence relative à l’avis, ce paragraphe offre un moyen juridique de recours en appel ou de révision judiciaire par un demandeur débouté. Le droit de révision judiciaire existe actuellement en pratique; ainsi, cette disposition est considérée comme un « verrou » de traité du droit interne existant (non fondé sur un traité). Toutefois, ce droit de recours en appel ou de révision ne s’applique pas aux « autorisations relatives à la construction, à la connexion, à l’exploitation ou à la maintenance d’infrastructures transfrontalières, y compris d’installations de transmission électrique et de réseaux de pipelines, aux frontières internationales38 ».
Elle énonce une obligation stipulant que toute mesure régissant l’accès aux installations de transmission électrique ne doit pas être « ni indûment discriminatoire ni indûment préférentielle » (article 5.1). Cette disposition établit un traitement non discriminatoire en ce qui concerne l’accès aux installations de transmission électrique et aux réseaux de pipelines. Dans le passé, il y a eu des problèmes de ce genre dans les États où la California Public Utilities Commission a cherché à perturber le cadre contractuel de longue date régissant le flux de gaz naturel en provenance de l’Alberta. Étant donné le libellé général utilisé, il reste à voir si des protections supplémentaires seront reconnues à la suite de cette disposition. À cet égard, l’article 5.1 stipule que l’expression « ni indûment discriminatoire ni indûment préférentielle » doit être interprétée particulièrement en référence aux précédents liés au commerce qui peuvent différer de l’interprétation utilisée dans les lois nationales sur les services publics.
Elle fait état de l’engagement de longue date pris par les États-Unis dans le cadre de l’ALE entre le Canada et les États-Unis voulant que la Bonneville Power Administration, un organisme fédéral américain, accorde à BC Hydro « un traitement non moins favorable » que le traitement le plus favorable accordé aux services publics situés à l’extérieur de la région du Nord-Ouest Pacifique (article 5.2). Cette disposition est un vestige de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis et de l’ALÉNA. L’énergie est vendue librement sur le marché par BC Hydro et la Bonneville Power Authority située à Washington afin de maintenir des prix et un approvisionnement stables pour tous les participants.
6. L’ACEUM contient un chapitre propre au Mexique sur la reconnaissance « du droit de propriété direct, inaliénable et imprescriptible des États-Unis du Mexique sur les hydrocarbures »
Le chapitre 8 de l’ACEUM reconnaît le droit souverain du Mexique de réglementer et de modifier son cadre juridique national, y compris la Constitution. Il réaffirme également la propriété « directe, inaliénable et imprescriptible sur les hydrocarbures » du Mexique dans son sous-sol. Le nouveau gouvernement du président mexicain de gauche, qui s’est opposé avec véhémence à la réforme du secteur de l’énergie du Mexique amorcée en décembre 2013, a demandé ce chapitre. Il reste à voir comment l’administration du nouveau président mexicain pourrait utiliser cette disposition pour renforcer sa politique énergétique et réglementer davantage les investissements et la production d’hydrocarbures des investisseurs étrangers. À première vue, la disposition semble déclaratoire; elle ne touche aucune des dispositions particulières qui se trouvent ailleurs dans l’ACEUM. Il se peut que le président Obrador considère cette disposition davantage comme une déclaration à son auditoire national qu’une disposition donnant au Mexique de nouveaux droits en vertu de l’ACEUM.
Cela dit, la poursuite par le nouveau gouvernement de l’autosuffisance énergétique du Mexique pourrait donner lieu à une priorité accrue pour les investissements publics, tandis que les investissements privés et étrangers joueront un « rôle secondaire39».
Par exemple, en décembre 2018, à la demande de la nouvelle administration mexicaine, la Commission nationale des hydrocarbures du Mexique (CNH), qui mène les appels d’offres et surveille les contrats, a annulé les deux plus importantes rondes d’enchères en amont (rondes 3.2 et 3.340) et Petroleos Mexicanos (PEMEX) a retardé de sept mois l’exploitation de sept grappes terrestres. Une coentreprise appelée Tonalli Energia, formée par une entreprise canadienne, International Frontier Resources Corporation (IFR), en partenariat avec la société pétrochimique mexicaine Grupo IDESA, s’était enregistrée et avait obtenu l’accès à la salle de données pour le deuxième appel d’offres de la ronde 3.2 de la réforme du secteur de l’énergie pétrolière et gazière du Mexique. Comme le décrit IFR, la ronde 3.2 comprend « 37 blocs terrestres conventionnels » [traduction]. À la mi-mai 2018, huit entreprises avaient lancé le processus de préqualification et 12 avaient manifesté leur intérêt à participer à la ronde 3.241.
Il est important de préciser que l’ACEUM comprend également un nouveau chapitre sur les entreprises appartenant à l’État42, qui élargit la définition des entreprises appartenant à l’État et reflète en grande partie le libellé du PTPGP. Le chapitre modernisé oblige les entreprises appartenant à l’État et les monopoles désignés à fonctionner « en fonction de considérations commerciales » et à acheter et à vendre des biens et des services de façon non discriminatoire43. Du point de vue des entreprises canadiennes ou américaines du secteur de l’énergie, ces engagements sont des ajouts positifs à l’accord qui aideront à assurer des règles du jeu équitables et une plus grande prévisibilité dans les relations avec les entreprises appartenant à l’État du Mexique, comme PEMEX et CFE.
7. Une « aide non commerciale » est accordée au pipeline Trans Mountain.
D’une façon générale, l’ACEUM interdit aux États membres de fournir une aide non commerciale aux sociétés d’État, ce qui signifie que les gouvernements ne peuvent aider les sociétés à restructurer leur dette, sauver une société de la faillite ou offrir des services à des conditions plus favorables que celles qui sont offertes sur le marché44. Toutefois, en vertu de l’Annexe IV de l’ACEUM, le gouvernement canadien a inscrit Trans Mountain Corporation (TMC) sur la liste des exceptions à l’aide non commerciale, « dans des circonstances qui menacent la viabilité continue de l’entreprise bénéficiaire [TMC] et aux seules fins[…] de rétablir sa viabilité et de remplir son mandat45 ». Cet article indique que le gouvernement canadien est autorisé à fournir de l’aide au pipeline Trans Mountain jusqu’à ce que TMC soit privatisé ou jusqu’à ce que dix ans se soient écoulés à partir de la date d’entrée en vigueur de l’ACEUM, selon la première éventualité. Il convient de souligner que la capacité du gouvernement canadien de fournir de l’aide est limitée à dix ans à partir de la date d’entrée en vigueur de l’ACEUM, car cela pourrait être un facteur dans la décision future du gouvernement canadien de privatiser TMC.
(D) Qu’est-ce qui n’a pas changé?
1. La plupart des dispositions de l’ALÉNA demeurent intactes. En l’essence, l’ACEUM maintient plus ou moins la plupart des dispositions de l’ALÉNA pour ce qui est : du traitement en franchise de droits pour presque tous les biens, des disciplines solides pour les services, de l’investissement et des règles un peu renforcées en matière de propriété intellectuelle.
2. L’ACEUM conserve le mécanisme de règlement des différends du groupe spécial binational.
L’ACEUM préserve le « mécanisme de règlement des différends » du groupe spécial binational, prévu au chapitre 19 de l’ALÉNA, et confère à toutes les parties privées le droit de contester les décisions relatives aux droits antidumping et compensateurs devant un groupe d’experts binational indépendant46. Le chapitre 19 de l’ALÉNA est devenu une ligne rouge pour le Canada pendant les négociations, contesté par les négociateurs américains qui voulaient éliminer ce système. Le maintien du mécanisme est une nette victoire politique pour le Canada. Par le passé, les entreprises canadiennes ont eu recours à des groupes spéciaux de règlement des différends en vertu du chapitre 19 pour contester les décisions des États-Unis en matière de recours commerciaux, notamment en ce qui concerne le bois d’œuvre47.
Il convient de souligner qu’il existe une longue liste de recours commerciaux de plus en plus nombreux intentés par le Canada contre des fournisseurs étrangers de biens, et que ces recours revêtent une importance considérable pour l’industrie de l’énergie.
3. Les droits de douane américains sur l’acier et l’aluminium en vertu de l’article 232 demeurent en vigueur
L’ACEUM ne règle pas le différend au sujet des tarifs appliqués en vertu de l’article 232 Trade Expansion Act of 196248 des États-Unis sur les importations d’acier et d’aluminium en provenance du Canada et du Mexique, ni les contre-mesures de rétorsion que le Canada et le Mexique ont tous deux mises en place. L’article 232 autorise le président des États-Unis à restreindre les importations de marchandises qui, selon lui, constituent « une menace à la sécurité nationale ». En vertu de ce pouvoir, le président a imposé des droits de 25 % et de 10 % à une gamme d’importations d’acier et d’aluminium de tous les pays, y compris le Canada.
L’élimination de ces droits et des contre-mesures canadiennes appliquées en guise de représailles est l’un des principaux objectifs commerciaux du Canada au cours des prochains mois. Entre-temps, ils constituent un problème majeur non seulement pour les producteurs canadiens d’acier et d’aluminium, mais aussi pour les utilisateurs de ces produits, comme les entreprises d’ingénierie, d’approvisionnement et de construction (IAC), les producteurs d’énergie, les sociétés pipelinières et les entreprises intermédiaires. Heureusement, de nombreux intérêts américains attachent aussi de l’importance à l’élimination de ces tarifs américains et des contre-mesures canadiennes et mexicaines. Chuck Grassley, l’ancien président républicain du Comité sénatorial des finances, a fait du recours à l’article 232 par le président une priorité pour son comité.
Compte tenu des nombreux éléments en mouvance et des obstacles politiques, le contenu final et la mise en œuvre de l’ACEUM demeureront incertains pendant de nombreux mois. S’il est mis en œuvre, l’ACEUM offrira une prévisibilité et un cadre solide pour la réglementation sur secteur nord-américain de l’énergie. Toutefois, il donnera également lieu à des changements importants, dont il est fait mention dans le présent article. Il importe que les intervenants les comprennent pleinement pour assurer une transition réussie vers le nouveau régime de commerce et d’investissement post-ALÉNA pour l’industrie de l’énergie. Les entreprises devraient évaluer l’incidence de ces changements lorsqu’elles envisagent la façon de structurer leurs activités et leurs investissements. Ces changements comprennent les suivants :
la modification des droits des investisseurs, y compris l’élimination progressive du recours au mécanisme de règlement des différends investisseur-État entre le Canada et les États-Unis, et l’affaiblissement important de la protection des investisseurs américains au Mexique;
des méthodes révisées d’avoir accès aux marchés publics des trois pays nord-américains;
l’élimination des droits de douane sur les importations aux États-Unis de pétrole lourd canadien contenant des diluants;
l’élimination de la clause de proportionnalité sur le commerce de l’énergie entre le Canada et les États-Unis.
En outre, les intervenants devraient surveiller d’autres développements commerciaux au-delà de la portée immédiate de l’ACEUM. Il s’agit notamment des droits imposés par les États-Unis en vertu de l’article 232 sur les importations d’acier et d’aluminium et des contre-mesures de rétorsion prises par le Canada et le Mexique en réaction à ces mesures. Dans le contexte commercial actuel, les entreprises du secteur de l’énergie devraient envisager d’utiliser l’éventail des recours disponibles pour atténuer l’incidence de ces mesures commerciales, y compris les décrets de remise, les rembours des droits de douane et l’exonération des droits de douane.
Les dispositions du PTPGP qui ne s’appliquent qu’entre le Mexique et le Canada offrent paradoxalement un cadre plus propice au commerce et plus stable pour les investisseurs que les dispositions de l’ACEUM. Toute analyse de la dynamique de l’économie nord-américaine du secteur de l’énergie devrait tenir compte de l’utilisation et de l’incidence des dispositions du PTPGP. L’incertitude entourant les règles et les mesures commerciales persistera au moins jusqu’à ce que le Congrès américain détermine le sort de l’ACEUM, mais les entreprises peuvent prendre des mesures pour atténuer leur exposition à divers risques.
* John M. Weekes est un conseiller principal d’affaires chez Bennett Jones s.r.l. et a été le négociateur en chef du Canada pour les premières négociations de l’ALÉNA, un ambassadeur à l’OMC. Grâce à sa riche expérience, John présente aux clients un point de vue d’initié sur la façon dont les gouvernements abordent ces questions, y compris la négociation, la mise en œuvre et la gestion des accords commerciaux et des relations commerciales.
** Darrel H. Pearson est associé principal et chef du Bennett Jones’ International Trade and Investment Group. Il pratique tous les aspects du droit international du droit des douanes, y compris en ce qui concerne les recours commerciaux, les douanes, les questions relatives aux traités commerciaux internationaux, la réglementation des exportations, les sanctions et les contrôles, les taxes sur les produits et services, le règlement des différends relatifs aux marchés publics et d’autres questions de réglementation relative à la réglementation commerciale canadienne. Il a déjà comparu devant des groupes spéciaux constitués en vertu du chapitre 19 de l’ALÉNA (comité pour contestation extraordinaire) pour régler des différends.
*** Lawrence E. Smith c.r. est le chef fondateur du service de réglementation et l’ancien vice-président de Bennett Jones. Lawrence a été avocat à l’Office national de l’énergie et conseiller en politiques d’un ministre du gouvernement du Canada. Il a présenté un témoignage d’expert dans le cadre de procédures d’arbitrage commercial de l’ALÉNA, devant la California Energy Commission et a comparu devant la Chambre des communes et le Sénat du Canada. Son exercice est axé sur les projets de pipelines, d’électricité et de GNL, les approbations d’importation et d’exportation d’énergie et la réglementation tarifaire connexe.
**** Margaret M. Kim est associée au groupe du commerce international et de l’investissement de Bennett Jones. Elle a déjà travaillé à titre de consultante auprès de l’unité de la vice-présidence des services juridiques de la Banque mondiale.
Les auteurs tiennent à remercier Micaela Zila, associée au bureau de Bennett Jones à Calgary, pour son aide dans la préparation du présent article.
Au cours des 20 dernières années, Bennett Jones s.r.l. a participé de près à tous les grands projets de développement énergétique au Canada et a été un partenaire stratégique auprès de participants des secteurs privé et public de l’industrie énergétique du Canada pendant près d’un siècle. La force et la profondeur de nos experts en énergie et en commerce ont été largement reconnues. Réunissant plus d’avocats en droit de l’énergie que tout autre cabinet d’avocats canadien (Lexpert®) et certains des pionniers du droit du commerce international et de l’investissement, Bennett Jones est particulièrement bien placé pour aider les clients du secteur de l’énergie à régler des questions juridiques et réglementaires complexes au-delà des frontières.
Global Affairs Canada, « A new Canada-United States-Mexico Agreement », en ligne : <https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/index.aspx?lang=fra>.
Global News, « Trump says he will tell Congress soon to terminate NAFTA », (1er décembre 2018), Global News, citant Reuters, en ligne : <https://globalnews.ca/news/4720022/donald-trump-nafta-termination-congress>.
Patti Domm, « Energy is crown jewel of NAFTA nations and will bind them, even in a trade war », CNBC, (2 mars 2018), en ligne : <https://www.cnbc.com/2018/03/02/energy-is-crown-jewel-of-nafta-nations-and-will-tie-them-together-regardless-of-trade-deals-.html>.
The Dialogue, «How Does the New USMCA Deal Affect the Energy Sector?» (4 octobre 2018), Energy Advisor, en ligne : < https://www.thedialogue.org/analysis/how-does-the-new-usmca-deal-affect-the-energy-sector>.
Office of the United States Trade Representative, « Summary of Objectives for the NAFTA Renegotiation », (17 juillet 2017), USTR, en ligne : <https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/NATAObjectives.pdf>. Cet article adopte la version Canadienne de l’entente, ACEUM.
Le président Trump a insisté pour que tout projet de loi de dépense contienne les 5 milliards de dollars américains nécessaires pour ériger le « mur » entre les États-Unis et le Mexique. Au moment d’écrire ces lignes, la fermeture dure depuis 27 jours, soit la plus longue fermeture de l’histoire des États-Unis. Voir The Globe and Mail, « Is the U.S. government shutdown still on? A guide to the standoff between Trump and Congress », (8 janvier 2019), en ligne : <https://www.theglobeandmail.com/world/us-politics/article-us-government-shutdown-trump-congress-wall-explainer>.
The New York Times, « Mexico’s New Leader, Once a Nafta Foe, Welcomes New Deal », (1er octobre 2018), N.Y. Times, en ligne : <https://www.nytimes.com/2018/10/01/world/americas/nafta-mexico.html>.
Voir Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain, LC 1993, ch 44.
Ibid, art 10; voir aussi Loi de mise en œuvre de l’Accord sur l’Organisation mondiale du commerce, LC 1994, ch 47, art 8.
Ibid, art 605 : Autres mesures à l’exportation :
« […] une Partie pourra adopter ou maintenir une restriction par ailleurs justifiée en vertu des articles XI 2a) ou XX g), i) ou j) de l’Accord général en ce qui concerne l’exportation d’un produit énergétique ou d’un produit pétrochimique de base vers le territoire d’une autre Partie, uniquement :
b) si la Partie n’impose pas, au moyen de mesures telles que des licences, des droits, des taxes ou des prescriptions de prix minimaux, un prix à l’exportation vers cette autre Partie plus élevé que le prix demandé lorsque le produit est consommé au pays. Cette disposition ne s’applique pas au prix plus élevé qui peut résulter d’une mesure prise conformément à l’alinéa a), qui ne restreint que le volume des exportations; et
c) si la restriction n’exige pas une perturbation des voies normales assurant l’approvisionnement de cette autre Partie ni des proportions normales entre des produits énergétiques ou des produits pétrochimiques de base fournis à cette autre Partie, par exemple entre le pétrole brut et les produits raffinés, et entre différentes catégories de pétrole brut et de produits raffinés. [italique ajouté].
GATT, 1994 : Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce 1994 (15 avril 1994), art XI Élimination générale des restrictions quantitatives.
Affaires mondiales Canada, « ALÉNA – Chapitre 11 – Investment – Poursuites contre le Gouvernement du Canada; Notifications d’intentions et arbitrages actifs », en ligne : <https://www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/topics-domaines/disp-diff/gov.aspx?lang=fra>.
Accord Canada—États-Unis—Mexique, ch 14, annexe 14-C, art 3 [ACEUM] (« Le consentement donné par une Partie aux termes du paragraphe 1 expire trois ans après l’extinction de l’ALÉNA de 1994 ».).
Un « investissement antérieur » désigne « un investissement d’un investisseur d’une autre Partie sur le territoire de la Partie qui est établi ou acquis entre le 1er janvier 1994 et la date d’extinction de l’ALÉNA de 1994, et qui existe à la date d’entrée en vigueur du présent accord ». Cela signifie qu’un investissement doit avoir été « établi ou acquis » au moment de l’entrée en vigueur de l’ALÉNA et demeurer « en vigueur » à la date de l’entrée en vigueur de l’ACEUM. Voir l’ACEUM, supra, note 13, « Plaintes en instance et plaintes concernant un investissement antérieur », para 6(a), en ligne : <https://www.international.gc.ca/trade-commerce/assets/pdfs/agreements-accords/ACEUM-aceum/aceum-14.pdf>.
ACEUM, ch 14, Annex 14-C, al 6(b)i) (« […] les activités relatives au pétrole et au gaz naturel sous le contrôle d’une autorité nationale d’une Partie à l’annexe, notamment l’exploration, l’extraction, le raffinage, le transport, la distribution ou la vente »).
Ibid, al 6(b)ii).
Ibid, al 6(b)iv).
Ibid, al 6(b)v) (l’annexe limite « la propriété et la gestion de routes, voies ferrées, ponts, canaux ou barrages, qui ne sont pas destinés à l’usage et au bénéfice exclusifs ou prédominants du gouvernement d’une Partie à l’annexe »).
Ibid, al 6(b)iii).
Voir ACEUM, supra note 13, art 14.D.5 : Conditions et limitations du consentement
(b) le demandeur ou l’entreprise a obtenu une décision définitive d’un tribunal de dernière instance du défendeur, ou 30 mois se sont écoulés depuis la date à laquelle la procédure mentionnée au sous-paragraphe a) a été engagée[…]
La note 25 indique que cette disposition ne s’applique pas : « Les dispositions des sous-paragraphes a) et b) ne s’appliquent pas dans la mesure où le recours aux procédures internes était de toute évidence futile ». Il reste à voir comment les investisseurs américains invoquent cette « futilité » évidente lorsqu’il cherche un règlement des différends investisseur-État contre le gouvernement du Mexique sans d’abord chercher à obtenir un recours juridique au Mexique.
Voir Gouvernement du Canada, « Qu’est-ce que l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste? » (date de modification : 8 janvier 2019) en ligne : <https://international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cptpp-ptpgp/index.aspx?lang=fra>.
L’efficacité du règlement des différends entre États n’est toujours pas résolue parce que chaque pays peut bloquer la nomination de panélistes comme tactique d’obstruction.
Voir ACEUM, supra note 13, annexe 4-B, « Règles d’origine spécifiques aux produits », Note 4 : « Aux fins de déterminer si un produit visé par la position 27.09 est un produit originaire, il n’est pas tenu compte de l’origine du diluant visé par la position 27.09 ou 27.10 qui est utilisé pour faciliter le transport entre les Parties d’huiles de pétrole brut et de pétroles bruts extraits de minéraux bitumineux visés par la position 27.09, à la condition que le diluant ne constitue pas plus de 40 % du volume du produit ».
Gouvernement du Canada, « ACEUM Energy provisions summary », en ligne : <https://international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/ACEUM-aceum/energy-energie.aspx?lang=eng>.
ACEUM, art 13.2.
ACEUM, ch 13 : Marchés publics, art 13.2.3, en ligne : <https://www.international.gc.ca/trade-commerce/assets/pdfs/agreements-accords/cusma-aceum/aceum-13.pdf>.
Jean Heilman Grier, « USMCA – Modernized NAFTA : Procurement » (5 octobre 2018), en ligne : <https://trade.djaghe.com/?p=5174>. [en anglais seulement]
Annexe 2, entités des gouvernements sous-centraux, l’engagement des États-Unis à l’égard de l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce, en ligne : <https://www.wto.org/french/tratop_f/gproc_f/gp_app_agree_f.htm>.
Service des délégués commerciaux du Canada, « Accords commerciaux – Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce » en ligne : <https://www.deleguescommerciaux.gc.ca/sell2usgov-vendreaugouvusa/procurement-marches/trade_agreem-acc_cciaux.aspx?lang=fra>.
Congressional Research Service, « Memorandum: The Proposed USMCA and U.S. Trade Relations with Mexico », 30 octobre 2018, en ligne : <https://cuellar.house.gov/uploadedfiles/usmca_comparison_and_mexico_released.pdf>. [en anglais seulement]
ACEUM, ch 13, annexe 13-A, « Liste du Mexique » au para 4(a).
Ibid au para 4(d).
En ligne : <https://www.canada.ca/fr/secretariat-conseil-tresor/services/avis-politique/avis-politique-marches-2018-01.html>.
Gouvernement du Canada, « Annexe : Mesures de réglementation de l’énergie et transparence en matière de réglementation pour l’Accord Canada-É.-U.-Mexique » (Lettre datée du 30 novembre 2018), en ligne : <https://international.gc.ca/trade-commerce/assets/pdfs/agreements-accords/cusma-aceum/lettre-energie.pdf >.
Damian Paletta, Erica Werner & David J. Lynch, « Trump announces separate U.S.-Mexico trade agreement, says Canada may join later », (27 août 2018), Washington Post, en ligne : <https://www.washingtonpost.com/business/2018/08/27/us-mexico-reach-partial-agreement-resolve-trade-conflict-step-towards-nafta-deal/>. [en anglais seulement]
Lettre de Robert E. Lighthizer, représentant de l’USTR à l’honorable Chrystia Freeland, ministre des Affaires étrangères du Canada (datée du 30 novembre 2018). [en anglais seulement]
Au Canada, les sociétés régies par la Loi sur l’Office national de l’énergie, LRC (1985), ch N-7, la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, LRC (1985), ch O-7, ou la Loi fédérale sur les hydrocarbures, LRC (1985), ch 36 (2e suppl) doivent obtenir l’autorisation ou l’approbation de l’Office national de l’énergie pour diverses activités. Voir Office national de l’énergie, « Demandes et dépôts », en ligne : <https://www.neb-one.gc.ca/pplctnflng/index-fra.html>.
Supra, note 4, Canada-U.S. Side Letter on Energy. [en anglais seulement]
Isabelle Rousseau, « Mexico’s Energy Reforms at Risk? » Edito Energie, décembre 2018, Institut français des relations internationales, (3 décembre 2018), en ligne : <https://www.ifri.org/en/publications/editoriaux-de-lifri/edito-energie/mexicos-energy-reforms-risk>. [en anglais seulement]
La réforme du secteur de l’énergie du Mexique est entrée en vigueur le 20 décembre 2013.
International Frontier Resources Corporation, « Mexico : Projects », en ligne : <http://www.internationalfrontier.com/s/Mexico.asp>. [en anglais seulement]
Voir ACEUM, supra, note 13, ch 22, « Entreprises appartenant à l’État et monopoles désignés », en ligne : <https://international.gc.ca/trade-commerce/assets/pdfs/agreements-accords/ACEUM-aceum/ACEUM-22.pdf>.
Ibid, art 22.4 : Traitement non discriminatoire et considérations commerciales.
Ibid, art 22.1 : Définitions de « aide non commerciale ».
Ibid, annexe IV – Canada.
Ibid, ch 10 : Recours commerciaux, annexe 10-B.1 Institution des groupes spéciaux binationaux, en ligne : <https://www.international.gc.ca/trade-commerce/assets/pdfs/agreements-accords/cusma-aceum/aceum-10.pdf>.
Affaires mondiales Canada, « Bois d’œuvre résineux », en ligne : <https://www.international.gc.ca/controls-controles/softwood-bois_oeuvre/index.aspx?lang=fra>.
Trade Expansion Act of 1962, Pub L No 87-794, art 232, 76 Stat 872 (codifié à 19 USC ch 7).