Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-00102-2661-2012-de-julio-10-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_01400ffa47d502bee0530a01015102be&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-18 23:32:50
Document Index: 300200066

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 17', 'ARTÍCULO 48', 'artículo 53', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 53']

SENTENCIA 2001-00102 DE 10 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:LÍMITES LEGALES AL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. SE RECORDÓ QUE EL ARTÍCULO 7º DEL DECRETO 1950 DE 1973 SEÑALA QUE, EN NINGÚN CASO PODRÁN CELEBRARSE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EL DESEMPEÑO DE FUNCIONES PÚBLICAS DE CARÁCTER PERMANENTE, EN CUYO CASO SE CREARÁN LOS EMPLEOS CORRESPONDIENTES MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN EL REFERIDO DECRETO. EN ESTE SENTIDO, Y PARA EVITAR SU USO INDEBIDO, EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY 790 DEL 2002 PROHÍBE QUE LOS MINISTERIOS, LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y LOS ORGANISMOS O LAS ENTIDADES PÚBLICAS CELEBREN ESTOS CONTRATOS PARA CUMPLIR DE FORMA PERMANENTE LAS FUNCIONES PROPIAS DE CARGOS EXISTENTES DE ACUERDO CON LOS DECRETOS DE PLANTA RESPECTIVOS. POR SU PARTE, EL ARTÍCULO 48 DEL CÓDIGO ÚNICO DISCIPLINARIO (LEY 734 DEL 2002) ESTABLECE COMO FALTA GRAVÍSIMA CELEBRAR CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CUYO OBJETO SEA EL CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES PÚBLICAS O ADMINISTRATIVAS QUE REQUIERAN DEDICACIÓN DE TIEMPO COMPLETO E IMPLIQUEN SUBORDINACIÓN Y AUSENCIA DE AUTONOMÍA RESPECTO DEL CONTRATISTA, SALVO LAS EXCEPCIONES LEGALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRATO DE TRABAJO, EMPLEOS PÚBLICOS, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
Sentencia 2001-00102/2661-2012 de julio 10 de 2014
Ref. 2661-2012
Expediente: 05001-23-31-000-2001-00102-01
Actor: Alex Zandra Prieto Gonzalez
Demandado: ESE Metro Salud
1. Problema jurídico. En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, debe la Sala precisar si entre la ESE Metro Salud y la demandante existió un vínculo laboral y como consecuencia de ello, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo.
Sea lo primero advertir, que la Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir al precepto constitucional del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
2.1. El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral.
“ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. (Inc. 1º)”.
“ART. 125—Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”.
2.2. Del contrato de prestación de servicios.
La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto-Ley. 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone:
“3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En Sentencia C-154-97(1) la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo:
Adicionalmente, el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso:
La parte subrayada fue demandada ante la Corte Constitucional, que en Sentencia C-614 de 2009, señaló entre otros criterios, la permanencia como un elemento más que indica la existencia de una verdadera relación laboral.
2.3. Limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios.
Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica, como a continuación se expone:
“ART 2º.—De la nocion de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
PAR.—A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (se subraya).
2.4. Solución judicial a la utilización fraudulenta del contrato de prestación de servicios.
El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado.(3)
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la actora pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,(5) para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.
De otra parte, esta Sala destaca que al tenerse elementos de juicio para que se declare una relación laboral, entre quien prestó el servicio y la entidad que se benefició con el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional(6) . Sobre el punto es dable destacar lo reiterado en diversos pronunciamientos de esta Sección, referente al reconocimiento a título de indemnización reparatoria de las prestaciones sociales dejadas de percibir, en los siguientes términos:
Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a titulo de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia”.(7).
3. Del acto demandado.
Lo constituye los oficios 11732 de 18 de agosto de 2000 y 132 de 18 de septiembre del mismo año, proferidos por el Gerente General de Metro Salud ESE, por medio del cual negó la existencia de una relación laboral con la actora y el pago de salarios y prestaciones sociales derivados de la prestación de servicios mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, a partir del16 de septiembre de 1994 a 15 de diciembre de 1997.
4. De lo probado en el proceso.
.- La actora fue vinculada a la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios sucesivos desde el 16 de septiembre de 1994 al 15 de diciembre de 1997, para prestar los servicios personales como Optómetra. Algunos de los contratos de prestación de servicios continuos e ininterrumpidos celebrados fueron los siguientes:
Nº Identificación del Contrato Fecha Folios
1. 474 de 1994 16 de septiembre al 31 de diciembre de 1994 13 a 16
2. 13 de 1995 18 de enero al 17 de junio de 1995 17 a 20
3. 335 de 1995 20 de junio al 30 de noviembre de 1995 21 a 24
4. 616 1 de diciembre al 30 de diciembre de 1995 25 a 26
5. 154 15 de enero al 14 de febrero de 1996 27 a 28
6. 173 15 de febrero al 31 de diciembre de 1996 29 a 30
7. 39 24 de febrero al 23 de agosto de 1997 31 a 34
8. 1211 1 de septiembre al 15 de diciembre de 1997 35 a 37
- El 21 de julio de de 2000, la actora presentó reclamación de acreencias laborales por haber ostentado una relación de carácter legal y reglamentario con la entidad (fl. 38 y 39)
- Mediante oficio 11732 de 18 de agosto de 2000, El Gerente General de Metro Salud ESE, negó el reconocimiento de las acreencias laborales reclamadas por la demandante por la inexistencia de una relación laboral entre las partes (fls. 40 y 41).
- Por medio del oficio 13264 de 2000, el Gerente General de Metro Salud, indicó que la solicitud del reconocimiento del vinculo laboral con su correspondiente carga prestacional ya había sido resuelta y que la respuesta dada por Metro Salud en esta oportunidad “solo puede considerarse como una simple respuesta de la Administración dirigida a resolver en su integridad una petición en interés particular que fue formulada por un ciudadano”. (fls. 43 y 44)
- En el cuaderno principal a folios 13 a 37 obran los contratos de prestación de servicios como optometra, celebrados entre la parte actora y la ESE Metro Salud, a partir del 16 de septiembre de 1994 y hasta el 15 de diciembre de 2000.
- La declaraciones testimoniales obrantes a folios 66 a 68 y 72 a 86 del expediente dan cuenta de que la actora tenía que realizar sus labores como Optometra en los horarios establecidos en las actividades clínicas en la Unidad Hospitalaria de Belén y en el área extramural, en escuelas públicas donde se establecían turnos en la jornada académica de instituciones educativas; que recibía ordenes relacionadas con el desempeño de su trabajo y se le indicaba como debía presentar los informes correspondientes a la prestación del servicio.
5. Análisis Sustancial.
En el presente caso, se tiene que la señora Alex Zandra Prieto González, solicitó a la entidad demandada, el 26 de julio de 2000, el pago de las acreencias laborales conforme a la vinculación laboral que tenía con la E.S.E. desde el 16 de septiembre de 1994 a 16 de diciembre de 1997.
El Gerente General de Metro Salud E.S.E, negó la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales reclamadas en consideración a la naturaleza del contrato de prestación de servicios profesionales, el cual no implicaba una relación laboral, ni daba lugar al reconocimiento y pago de prestaciones sociales.
Del acervo probatorio recaudado se infiere que la actora desarrolló funciones como optomertra en la Unidad Prestadora de Servicios de Salud de Manrique, durante el lapso comprendido entre el 16 de septiembre de 1994 a 15 de diciembre de 1997, es decir, por espacio de tres (3) años y tres (3) meses, mediante contratos de prestación de servicios sucesivos para atender la labor en forma permanente, lo que sin lugar a dudas, evidencia el ánimo de emplear de modo permanente y continuo sus servicios profesionales.
Las labores que desempeñó la señora Prieto González en consulta realizada dentro del Programa de Salud Visual de la Unidad Prestadora de Servicios de Salud de Manrique en los horarios fijados por la entidad y en extramuros, en las escuelas públicas, en jornadas de lunes a viernes, previa programación y turnos agendados, bajo la continua supervisión y control por parte de la entidad, en criterio de la Sala comportan una “subordinación” de la actora a la demandada, pues al desarrollarse en cumplimiento de órdenes directas de sus superiores, es claro que se desdibuja la figura de la coordinación y por ende se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio. Estas funciones son propias de la entidad de salud y se realizaron hasta el día 16 de diciembre de 1997, fecha en la que se ordenó la terminación unilateral del último contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes, por lo tanto, no se trató de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, desdibujándose así la temporalidad y transitoriedad que caracteriza a los contratos de prestación de servicios.
En punto a la necesidad de la entidad demandada para contratar a la demandante, se consignó en el texto de los contratos de prestación de servicios, que el personal de planta era insuficiente para cubrir la necesidades del servicio de salud.
De suerte que el material probatorio permite vislumbrar los siguientes elementos que caracterizan la relación laboral, así: (i) la prestación personal continua y permanente de los servicios por parte de la actora mediante contratos de prestación de servicios, (ii) la existencia de superiores jerárquicos que supervisaban e impartían órdenes en el desarrollo de las funciones, (iii) el cumplimiento de un horario de trabajo, (iv) el pago de una remuneración por los servicios prestados, (v) la existencia de una subordinación de la actora a la entidad en el cumplimiento de sus funciones.
En consideración a lo anterior, para la Sala, en la prestación de los servicios profesionales desarrollados por la actora a favor de la entidad demandada, existió el elemento de subordinación y dependencia, lo cual se desprende de la prueba documental allegada al proceso, que destacan las labores realizadas como optometra en la UPS de Manrique adscrita a Metro Salud E.S.E., correspondiente a los años 1994 a 1997 que permite evidenciar, el cumplimiento del horario y la realización de los informes presentados en donde se detallan las actividades ejecutadas.
Aunado a ello, la prueba testimonial da cuenta de la subordinación de la actora a una jornada de trabajo, así como el cumplimiento de turnos previamente asignados y órdenes y directrices impartidas por la entidad, así como la ausencia de autonomía e independencia de la actora.
Así, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Sala que la Administración utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configura en este caso el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, en tanto la demandante prestó el servicio público de salud en la ESE Metro Salud de manera subordinada en las mismas condiciones que los demás empleados públicos de sus mismas calidades al interior de la entidad(8).
Para la Sala no resulta acertado lo expuesto por la entidad demandada cuando afirma que la contratista no estaba subordinada ni dependía de la entidad demandada, sino que ejercía sobre su actividad una supervisión o un control en el cumplimiento del objeto contractual. Lo anterior, por que como quedo visto las pruebas allegadas demuestran lo contrario, esto es, que la actora sí se encontraba bajo la dependencia y subordinación no solo respecto al cumplimiento del horario, sino de las órdenes y actividades que se le asignaban, sin que de ninguno de estos elementos probatorios se pueda concluir la independencia y autonomía de la contratista en el ejercicio de sus funciones.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia apelada en lo concerniente a la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre la demandante y la ESE Metro Salud, con las consecuencias prestacionales que corresponden a la labor desarrollada, como quiera que el Estado infractor no puede verse beneficiado de su conducta irregular y pretender trasladar la responsabilidad de su actuación a quien ha sido de esa manera contratado, pues el verdadero sentido del principio de la realidad sobre la formalidad implica que se reconozca con certeza y efectividad todo derecho que deviene del despliegue real de una actividad laboral.
Finalmente, insiste la Sala en que está demostrado que la actora ejerció funciones en iguales condiciones a las que desempeñan los servidores de planta de la entidad y que forman parte del “giro ordinario de su objeto” como es la prestación del servicio de salud, criterios estos que como lo ha expuesto recientemente la Corte Constitucional, se trata del cumplimiento de funciones de carácter permanente para las cuales, por expresa disposición legal, está prohibida la celebración de contratos de prestación de servicios con la administración, lo que contradice el carácter temporal propio de este tipo de acuerdos.
Consecuente con lo hasta aquí expuesto, la Sala confirmará la sentencia impugnada en razón a que aparecen debidamente probados los elementos integrantes de la relación laboral, lo que da lugar al pago, a título de reparación del daño, de los valores pactados dentro de los diferentes contratos de prestación de servicios y por el tiempo de duración de los mismos, esto es del 16 de septiembre de 1994 al 16 de diciembre de 1997.
En lo concerniente al pago de los porcentajes de cotización a salud y a pensiones que la entidad demandada debió trasladar a las entidades correspondientes, se procederá a modificar la sentencia para ordenar su reconocimiento, en consideración a que dichos pagos son consecuencia del vínculo laboral que existió entre las partes.
Reitera la Sala, que la existencia de los contratos de prestación de servicios en virtud de los cuales la actora desempeñó el cargo de optómetra, no le dan el derecho de adquirir la calidad de empleada público, pues para que ello ocurra se requiere como quedo visto en el acápite “marco normativo y jurisprudencial” la existencia jurídica del cargo, las funciones ejercidas irregularmente, y que el cargo se haya ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente, situación que, en el presente caso no se cumple.
De otra parte vale la pena precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, no implica conferir la condición de empleada público, pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el solo hecho de trabajar para el Estado:
“Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público”(9).
Prescripción: La exigibilidad del derecho surge a partir de la sentencia ejecutoriada
Esta Sección(10) se ha pronunciado para sostener que tratándose de una sentencia de carácter constitutivo como la presente, el derecho surge a partir de la misma y por ende, la morosidad empieza a contarse desde su ejecutoria, de suerte que, no hay lugar a sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama.
Así las cosas, habiéndose precisado que el término trienal de prescripción se cuenta a partir del momento en que la obligación se hizo exigible en la sentencia ejecutoriada, es justamente a partir de este momento que se contarían los tres (3) años de prescripción de los derechos de la relación laboral hacía el futuro, situación que operaría en caso de que continuara la relación laboral, empero como el sub-lite se contrae al reconocimiento de una situación anterior no existe prescripción pues la obligación, como se dijo, surge con la presente sentencia.
1. CONFIRMASE de la sentencia de 13 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada y accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la señora Alex Zandra Prieto González contra la Empresa Social Metro Salud ESE.
Notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.
1 Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
2 Por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del Orden Nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones, publicado en el Diario Oficial 43.449 del 11 de diciembre de 1998.
4 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P.: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco.
5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, Radicación 68001-23-15-000-1998-01445-01, Referencia 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.
6 Sentencia de 15 de Junio de 2006, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Radicación 2603-05, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, en esta ocasión se expuso que: “cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional”.
7 Consejo de Estado. Sección Segunda, Sent. del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
8 En igual sentido se pronuncio el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", en la sentencia de 18 de mato de 2011, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación 25000-23-25-000-2006-08488-02(0056-10). Actor: Maritza Mercedes Herrera Herrera demandado: ESE Luis Carlos Galan Sarmiento.
9 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.
10 Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia 6 de marzo de 2008, Radicación 23001-23-31-000-2002-00244-01(2152-06).