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Timestamp: 2020-05-25 20:30:19
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Contratación pública: los problemas d...
Contratación pública: los problemas del uso de una lengua cooficial como condición especial de ejecución
Contratación pública los problemas del uso de una lengua cooficial como condición especial de ejecución
I. A MODO DE INTRODUCCIÓN: LA TRANSVERSALIDAD DE LOS CRITERIOS SOCIALES Y MEDIOAMBIENTALES EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. ¿LAS EXIGENCIAS DE OPERATIVIDAD LINGÜÍSTICA PUEDEN SER CONSIDERADAS COMO MEDIDAS SOCIALES?
II. ACERCA DEL RECURSO ESPECIAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN
III. CUESTIONES SOMETIDAS AL TACRC EN EL CASO CONCRETO
IV. LAS CONDICIONES ESPECIALES DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO
V. EL PROBLEMA DE LAS MEDIDAS LINGÜÍSTICAS COMO CONDICIONES ESPECIALES DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO
Diario La Ley, Nº 9590, Sección Tribuna, 10 de Marzo de 2020, Wolters Kluwer
LA LEY 2091/2020
SECCIÓN 3.ª. De los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos
SUBSECCIÓN 3.ª. Ejecución de los contratos
TACRC, R 972/2018, 26 Oct. 2018 (Rec. 811/2018)
En los últimos tiempos ha ido calando en la conciencia política, pero también en el seno de la doctrina científica, la utilidad de la contratación pública para impulsar medidas tendentes a potenciar una economía sostenible, incorporando criterios sociales, medioambientales o laborales en los pliegos que rigen la contratación. Estas iniciativas se concretan, entre otras, en las denominadas condiciones especiales de ejecución del contrato, previstas en el artículo 202 LCSP, obligando al contratista a su cumplimiento, a riesgo de incurrir en responsabilidades. Al abrigo de esta regulación, el Ayuntamiento de Palma incluyó en los pliegos de una licitación pública, como condiciones especiales de ejecución, determinadas medidas de usos lingüísticos que exigían que la documentación técnica de la empresa contratista, así como los avisos, publicaciones y rótulos, incluso la facturación, se expresasen en lengua catalana. Interpuesto recurso especial en materia de contratación, el TACRC analiza en su Resolución 897/2019, de 31 de julio si tales previsiones encuentran cobertura en el artículo 202 LCSP.
Tal y como recuerda la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) de 26 de octubre de 2018 (LA LEY 181569/2018)(res. 972/2018; rec. 811/2018), una de las principales novedades estratégicas de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017) (en adelante LCSP), pasa por elevar a principio informador de la contratación pública —en una clara declaración de intenciones— la búsqueda de fines sociales y medioambientales, al proclamar en su artículo 1.3 LCSP (LA LEY 17734/2017):
Parafraseando a BERNAL BLAY (1) diremos que pasa a concebirse la contratación pública como un medio para alcanzar fines públicos, erigiéndose como un instrumento más —evidentemente ni el único ni el más importante— para alcanzar objetivos de índole social o medioambiental. Esto es algo que no debe extrañarnos en demasía, toda vez que la vinculación de la contratación pública a las políticas sociales y medioambientales fue destacada ya en la Directiva 2004/18/CE (LA LEY 4245/2004) o en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 21158/2011), Real Decreto Legislativo 3/2011 (TRLCSP), y recogida con mayor determinación en las Directivas comunitarias de 2014. En este último caso, con el propósito declarado de potenciar el uso estratégico de la contratación pública para el cumplimiento de los objetivos de la estrategia Europa 2020.
Tanto es así, que el término «económicamente más ventajosa» referido a una proposición de un licitador, se utiliza tanto por las Directivas comunitarias como por la LCSP (LA LEY 17734/2017) en un sentido lato, no restringido a aspectos puramente monetarios, sino que engloba también otros factores como los estéticos o medioambientales (vid..STJCE de 17 de septiembre de 2002, As. C-513/99 (LA LEY 151204/2002), Concordia Bus Finland Oy Ab c. Helsingin kaupunki y HKL Bussiliiikenne; entre otras), así como los de naturaleza social.
La introducción de criterios sociales o medioambientales puede realizarse en sede de admisión de ofertas
La introducción de criterios sociales o medioambientales puede realizarse en sede de admisión de ofertas, adjudicación de los contratos o ejecución de los mismos. Tal y como se desprende de la normativa y jurisprudencia comunitaria (2) , ha de diferenciarse entre la fase de selección de contratistas, en la que se tienen en cuenta circunstancias relativas a las empresas; y la fase de adjudicación, en la que deben utilizarse criterios tendentes al estudio de la propuesta económicamente más ventajosa.
Asimismo, deben destacarse como una novedad de la extinta LCSP de 2007 (LA LEY 10868/2007) (Ley 30/2007) las condiciones especiales de la ejecución de los contratos, y que actualmente se recogen en el artículo 202 LCSP (LA LEY 17734/2017). Según el considerando 40 de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014): «el control del cumplimiento de dichas disposiciones de Derecho medioambiental, social y laboral debe realizarse en las respectivas fases del procedimiento de licitación, a saber, cuando se apliquen los principios generales aplicables a la elección de participantes y la adjudicación de contratos, al aplicar los criterios de exclusión y al aplicar las disposiciones relativas a ofertas anormalmente bajas».
En suma, concretando las distintas fases en las que cabe imaginar una posible introducción de criterios sociales o medioambientales, pueden identificarse: (i) los criterios de admisión de los licitadores —véase las prohibiciones de contratar— (3) ; (ii) los criterios de adjudicación —entendidos como aquéllos que determinaran la valoración y puntuación de las ofertas admitidas— (4) ; (iii) como criterios de desempate (5) —entre las ofertas que hayan obtenido idéntica puntuación—; (iv) como condiciones especiales de ejecución del contrato.
El recurso especial en materia de contratación, está regulado en los artículos 44 y siguientes LCSP (LA LEY 17734/2017). Son susceptibles del mismo —de forma exclusiva y excluyendo cualquier recurso administrativo ordinario—:
— Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deben regir la contratación;
— Los actos de trámite adoptados durante el procedimiento de adjudicación siempre que decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (siendo claro ejemplo la decisión relativo a la admisión o exclusión de candidatos u ofertas);
— Los acuerdos de adjudicación;
— Las modificaciones del contrato, siempre que se entienda que deberían haber dado pie a una nueva licitación;
— La formalización de encargos a medios propios en los casos que no cumplan los requisitos legales;
— Los acuerdos de rescate de concesiones;
El recurso somete a decisión del tribunal distintos motivos de impugnación, algunos de especial interés como la posible nulidad de las condiciones especiales de ejecución del contrato en lo que se refiere a inserción laboral de personas con dificultades de acceso al mercado laboral, si se define como tal aquellas personas «inscritas en los programas de inserción del Ayuntamiento de Palma, u otros semejantes» (6) .
Sobre la inclusión de las cláusulas sociales como condiciones de ejecución del contrato, la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 (LA LEY 4613/2014), sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (LA LEY 4245/2004), establece en su artículo 70 (LA LEY 4613/2014)que:
«Los poderes adjudicadores podrán establecer condiciones especiales relativas a la ejecución del contrato, siempre que estén vinculadas al objeto del contrato, en el sentido del artículo 67, apartado 3 (LA LEY 4613/2014), y se indiquen en la convocatoria de licitación o en los pliegos de contratación. Dichas condiciones podrán incluir consideraciones económicas o relacionadas con la innovación, consideraciones de tipo medioambiental, social o relativas al empleo»
Asimismo, el considerando 104 de la Directiva (LA LEY 4613/2014)dispone que «el propósito de las condiciones de ejecución de un contrato es establecer requisitos específicos en relación con dicha ejecución. De modo diferente a como ocurre con los criterios para la adjudicación de los contratos, que constituyen la base para hacer una evaluación comparativa de la calidad de las ofertas, las condiciones de ejecución de un contrato constituyen requisitos objetivos fijos que no inciden en la evaluación de las ofertas» y proclama que «las condiciones de ejecución de un contrato deben ser compatibles con la presente Directiva siempre que no sean directa o indirectamente discriminatorias y estén vinculadas al objeto del contrato».
Si volvemos la vista a nuestro Derecho nacional, el artículo 202.1 LCSP (LA LEY 17734/2017) prevé con carácter general la posibilidad de que los órganos de contratación establezcan «condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato, siempre que estén vinculadas al objeto del contrato […] no sean directa o indirectamente discriminatorias, sean compatibles con el Derecho de la Unión Europea y se indiquen en el anuncio de licitación y en los pliegos». En su apartado segundo especifica que «estas condiciones de ejecución podrán referirse, en especial, a consideraciones económicas, relacionadas con la innovación, de tipo medioambiental o de tipo social» y posteriormente dedica dos extensos párrafos a enumerar algunos ejemplos de condiciones especiales de ejecución que atiendan a consideraciones de tipo medioambiental, de tipo social o relativas al empleo. Enumeración que, evidentemente, no es exhaustiva.
Las condiciones especiales de ejecución del contrato, de naturaleza social, medioambiental o laboral son plenamente admisibles siempre que estén vinculadas al objeto del contrato
Sirviéndonos de la doctrina del TACRC (en especial de la Resolución 1071/2018 de 23 de noviembre (LA LEY 204140/2018), rec. 654 y 658/2018), cabe recoger cuatro trazos característicos de esta institución jurídica. A saber:
1. Deben estar vinculadas al objeto del contrato y no ser directa o indirectamente discriminatorias, amén de ser compatibles con el derecho comunitario e indicarse en los anuncios de licitación y en los pliegos.
2. NO cabe identificar las condiciones especiales de ejecución con el conjunto de obligaciones legales establecidas en la legislación sectorial en materia laboral, social, medioambiental o de cualquier otra índole. Supone una redundancia estéril declarar en los pliegos de licitación la obligación de cumplir con normas que, ya de por sí, resultan imperativas. Las condiciones especiales de ejecución son obligaciones no impuestas por el legislador, sino por el órgano de contratación, mediante los pliegos. Son por ende, potestativas, mientras que para las primeras, el legislador recuerda —art. 201 LCSP (LA LEY 17734/2017)— al órgano de contratación, que debe adoptar las medidas oportunas para asegurar que el contratista cumple con sus obligaciones legales en materia medioambiental, laboral y social.
3. Las condiciones especiales podrán referirse, según el artículo 202 LCSP (LA LEY 17734/2017), en especial, a consideraciones económicas, relacionadas con la innovación, de tipo medioambiental o de tipo social o relativas al empleo. Posteriormente ofrece el legislador un amplio catálogo ejemplificativo.
4. Se vinculan a la ejecución del objeto del contrato, a la conducta debida del contratista. De tal suerte que los pliegos podrán establecer penalidades para el caso de su incumplimiento, o incluso atribuirles el carácter de obligaciones contractuales esenciales, estableciéndose como causa de resolución de contrato.
Pues bien, para abordar estas cuestiones, el TACRC comienza analizando la normativa comunitaria (directivas), así como la Comunicación de la Comisión al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, denominada «Doce prioridades para estimular el crecimiento y reforzar la confianza "Juntos por un nuevo crecimiento"» de 13 de abril de 2011. Tanto la directiva como la comunicación referida aluden únicamente a las condiciones especiales de ejecución consistentes en consideraciones de índole económicas o relacionadas con la innovación, o de tipo medioambiental, social o relativas al empleo. O lo que es lo mismo, con la economía sostenible.
Por su parte, la ley nacional (art. 202 LCSP (LA LEY 17734/2017)) presenta una dinámica similar, si bien adicionalmente recoge también la posible conversión de obligaciones contractuales esenciales distintas de la principal en condiciones especiales, al efecto de permitir la resolución del contrato por su incumplimiento.
Para el vocal, el artículo 202 LCSP (LA LEY 17734/2017), redactado con el cáliz genérico que con el que se presenta, no excluye la posibilidad de establecer condiciones especiales relacionadas con ámbitos distintos a los de innovación, sociales, laborales o medioambientales. Lo cual no es sino la aplicación práctica del principio clásico de que lo no prohibido está permitido (7) .
En cuanto a aquellas previsiones que sí guardan relación con el objeto del contrato (el resto), entiende que adolecen de ser discriminatorias, y que no soportan una confrontación con el artículos 3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), ni con el artículo 4 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.
Recordemos que el primero de estos preceptos proclama el castellano como lengua oficial del Estado español, a la par que reconoce el deber de todos los españoles de conocerla, y el derecho de usarla. Por su parte, el Estatuto de Autonomía reconoce la cooficialidad de la lengua catalana, junto con la castellana, imponiendo a las instituciones la obligación de garantizar «el uso normal y oficial de los dos idiomas», debiendo adoptar las medidas oportunas para «llegar a la igualdad plena de las dos lenguas en cuanto a los derechos de los ciudadanos», sin que nadie pueda «ser discriminado por razón del idioma». Esta última máxima de proscripción de la discriminación por razón del idioma, se recoge también de modo expreso en el artículo 2.4. de la Ley de Normalización Lingüística (LA LEY 1049/1986)(Ley 3/1986, de 19 de abril), según el cual «nadie podrá ser discriminado por razón de la lengua oficial que use».
En la actualidad constituye una máxima indiscutible que, como destaca GIMENO FELIÚ (8) , si bien es cierto que la política de contratación pública está orientada a la consecución de objetivos de eficiencia económica, no lo es menos que también lo está a la consecución de objetivos sociales y medioambientales.
Ahora bien, el legislador, siempre fiel a su tendencia de redactar la ley con la debida confusión, presenta las condiciones especiales de ejecución en el artículo 202.2 LCSP (LA LEY 17734/2017) con un tenor literal que invita a una interpretación flexible, desde el momento en que prevé que las condiciones especial de ejecución «podrán referirse, en especial, a consideraciones económicas, relacionadas con la innovación de tipo medioambiental o de tipo social». E inmediatamente antes, en el apartado primero del precepto, recoge la posibilidad genérica de establecer condiciones especiales de ejecución, identificando los requisitos que deben cumplir: (i) estar vinculadas al objeto del contrato; (ii) no ser directa o indirectamente discriminatorias; (iii) ser compatibles con el derecho comunitario; y (iv) que se indiquen en el anuncio de licitación y en los pliegos.
Es por ello que nos resulta mucho más coherente en este sentido el posicionamiento del voto particular. Huelga decir que, dado el tenor de las directivas comunitarias de 2014, de las que la LCSP (LA LEY 17734/2017) es transposición, el establecimiento de medidas sociales y medioambientales en las distintas fases de la contratación (tanto en la selección de contratistas, como entre los criterios de adjudicación, como entre las reglas de desempate, como a modo de condiciones especiales de ejecución) cumple un papel estratégico y de gran relevancia política. Ahora bien, ello no impide que quepa articular otro tipo de condiciones especiales, siempre que respeten los requisitos genéricos.
Hoy por hoy se ha de estar a la postura defendida por el TACRC: los órganos de contratación deberán abstenerse de incorporar otro tipo de condiciones especiales de ejecución
Amén de lo anterior, otra tendencia patológica de algunos órganos de contratación es la de «sobrealimentar» los pliegos, previendo en los mismos, a modo de condiciones especiales de ejecución, obligaciones legales que, como tal, son ya de por sí de obligado cumplimiento.
En esta línea, como ya apuntamos en otro lugar (9) , no me parece del todo descabellado acoger un principio de raigambre penalista, como es el de bien jurídico protegido, para afirmar que principios como la igualdad de trato, la libre competencia o la transparencia, constituyen precisamente los bienes jurídicos a salvaguardar con la normativa de contratación pública. Ello no puede sino obligar a interpretar las normas en el sentido que sea más favorable a su protección. Interpretación que se ha de extender a todo tipo de actos, tanto a la elaboración de normas, como en la fase preparación y adjudicación de contratos, como en la ejecución de los mismos.
Precisamente la vocación universal de tales principios condujo a la Comisión Europea a emitir la Comunicación interpretativa de 23 de junio de 2006, sobre el Derecho Comunitario aplicable en la adjudicación de contratos NO cubiertos por las directivas comunitarias sobre la materia. A través de la misma el organismo europeo afirma que los principios del Derecho Comunitario deben ser observados y aplicados por los Estados Miembros a toda contratación pública, y no únicamente a los modelos o tipos contractuales específicamente regulados en las directivas comunitarias. Esta polémica comunicación, contra la que Alemania interpuso recurso de anulación, fue confirmada por la STJUE de 20 de mayo de 2010 (LA LEY 124745/2010) (as. T-258/06).
Por otra parte, la defensa cultural de la lengua autonómica es completamente necesaria, si bien en el marco de la contratación pública, imbuida como está, de modo especial, por el derecho comunitario y principios de gran profundidad como el de libertad de establecimiento, libre circulación, igualdad material y no discriminación, es sumamente delicado imponer una norma cooficial por encima de la otra. Ello puede ser incoherente con la paulatina evolución que está experimentando en este campo el derecho supranacional. Después de todo, como nos recuerda Joaquín Estefanía (10) , la historia de la Humanidad es, con muchas disfunciones o pasos atrás, la historia de la globalización, en la que los hombres se van acercando unos a otros a través de su economía, cultura y costumbre. Así, los fenicios comerciando por todo el Mediterráneo, Roma, Cartago, el descubrimiento de América o la expansión de la fe cristiana a ese continente y a Asia.
BERNAL BLAY, M.A. La igualdad de género y los contratos públicos. Observatorio de Contratación Pública. 3 de septiembre de 2012.
vid.. «ad exemplum» STJUE de 27 de junio de 2006.
A este respecto el articulo 71 LCSP (LA LEY 17734/2017).
A este respecto el articulo 145 LCSP (LA LEY 17734/2017).
A este respecto el articulo 147 LCSP (LA LEY 17734/2017)
Circunstancia que conlleva una cierta imprecisión en cuanto a la determinación de las características del programa de inserción laboral del Ayuntamiento de Palma, que impide o dificulta determinar cuáles serían semejantes, lo que exige para evitar discriminaciones o desigualdades, la concreción de ese aspecto de la condición especial de ejecución en el PCAP.
El Digesto indicó con claridad la libertad de cada cual de hacer lo que quiera, salvo lo prohibido por la fuerza o por la ley («Libertas est naturales facultas ejus, quodcuique facere libet, nisi si quid vi, aut jure prohibetur», Florentino: Lib. I, tít. V, ley 4ª).
GIMENO FELIU, J.M. La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española. Civitas. Madrid, 2006, p. 47.
JUAN GÓMEZ, Mateo C. Breves reflexiones en torno a los principios generales como base de un derecho global de la contratación pública. Diario La Ley, n.o 8887, Sección Tribuna, 22 de diciembre de 2016, ref. D-442. Editorial Wolters Kluwer.
ESTEFANÍA, JOAQUÍN. Hij@, ¿qué es la globalización? Editorial Santillana. Año 2002. Páginas 39 y 40.