Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-su-881-de-agosto-25-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920420e9bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-11 18:57:21
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﻿ SENTENCIA SU-881 DE AGOSTO 25 DE 2005
SENTENCIA SU-881 DE 25 DE AGOSTO DE 2005
CONTENIDO:PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. BAJO NINGÚN SUPUESTO LA NORMA QUE ESTABLEZCA UNA NUEVA RESPONSABILIDAD SOLIDARIA PUEDE APLICARSE RETROACTIVAMENTE. NO HAY RETROACTIVIDAD IMPLÍCITA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA, MORALIDAD ADMINISTRATIVA, PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, RESPONSABILIDAD SOLIDARIA, INSPECCIÓN JUDICIAL, DEVOLUCIÓN POR PAGOS EN EXCESO, DERECHO AL BUEN NOMBRE, VÍA DE HECHO, PATRIMONIO PÚBLICO, DERECHOS COLECTIVOS, COMPENSACIÓN POR PAGOS EN EXCESO, RETROACTIVIDAD DE LA LEY, INVOCACIÓN DE VÍA DE HECHO, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL
REVISTA TUTELA N°:71 DE NOVIEMBRE DE 2005, PG.1607
Sentencia SU-881 de agosto 25 de 2005
Sent. SU-881, ago. 25/2005. Ref. T-864943.
Peticionario: Mauricio Cárdenas Santamaría.
Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández —quien la preside—, Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Quinta, el 4 de septiembre de 2003, y el Consejo de Estado, Sección Primera, el 30 de enero de 2004.
1. Actuando a través de apoderado, el señor Mauricio Cárdenas Santamaría manifiesta que se incurrió en una vía de hecho en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, AP-300, del 31 de mayo de 2002 —proferida dentro de la acción popular promovida por la Contraloría General de la República y el ciudadano Jaime Botero Correa contra la Nación, Ministerio de Transporte, y la Sociedad de Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol, en la cual se encontraron violados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público en virtud de la conciliación realizada el 6 de noviembre de 1998 por el Ministerio de Transporte y Dragacol—.
2. Indica que la presunta vulneración del debido proceso radica en el numeral 6º de la parte resolutiva de la sentencia mencionada que dispuso: “declárase responsable solidario con la sociedad Dragacol S.A. al ex Ministro de Transporte Mauricio Cárdenas Santamaría, de conformidad con el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, por el valor no recuperado de lo pagado en exceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. El monto de los embargos certificados por cada entidad financiera deberá ser depositado a órdenes del Ministerio de Transporte”.
4. Como ejemplo de las investigaciones en las cuales fue absuelto, señala la providencia del 29 de junio de 2001, de la Fiscalía General de la Nación, en la cual se determinó que no era responsable de las irregularidades denunciadas, y el auto de cierre de investigación y orden de captura del juicio fiscal 0026-99 del 13 de enero de 2000, en el cual la Contraloría General de la República lo desvinculó de la investigación fiscal al establecer que “su actuación no fue negligente, omisiva o culposa”. Indica que tales pruebas estaban dentro del expediente y no fueron valoradas.
5. Afirma que “la responsabilidad de que trata el artículo 40, inciso 2º, de la Ley 472, no es ni puede ser una modalidad de responsabilidad objetiva, aplicable por el solo hecho de que el funcionario implicado represente al ente público responsable. Y no lo es, porque la misma Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del aludido inciso la vinculó a los artículos 6º, 90 y 83 de la Constitución, en términos inequívocos”.
6. Además de la pretermisión de la correcta valoración de las pruebas relativas al actuar acorde a la buena fe de él como Ministro de Transporte —lo que según su criterio configura una vía de hecho de carácter fáctico—, afirma que se presentó una ostensible violación del debido proceso por las siguientes causas:
a) La responsabilidad solidaria establecida en el artículo 40, inciso 2º, de la Ley 472 de 1998 se aplicó retroactivamente en la sentencia impugnada. Según el demandante, el Consejo de Estado debió haber observado que si bien la Ley 472 se promulgó el 5 de agosto de 1998, por disposición de la misma norma entró a regir el 5 de agosto de 1999, es decir, después de la fecha en la cual se produjo la conciliación, a saber, 6 de noviembre de 1998;
b) La liquidación de perjuicios se hizo en concreto, a pesar de que según el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 esta debía ser in genere y solo podía hacerse a través del incidente previsto en el artículo 307 del Código de Procedimiento Civil;
c) Las irregularidades cuestionadas dentro de la acción popular no provinieron de la contratación de Dragacol con el ministerio, según lo dispone el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, sino de una conciliación judicial entre estas entidades. En términos del demandante, la conciliación fue judicial en la medida en que se promovió después de la presentación de la demanda arbitral por parte de Dragacol, de la cual se desistió después de estar firmada la conciliación. Además, la conciliación fue suscrita con posterioridad al desarrollo del contrato entre las entidades;
d) Su responsabilidad solidaria como ex ministro solo podía deducirse a través de acción de repetición y no de la acción popular. Según el peticionario, para aplicar el inciso 2º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, se debió haber promovido autónomamente la acción de repetición, consagrada en la Ley 678 de 2001. Al no hacerse tal cosa, se presentó indebida acumulación de pretensiones. Tal acción de repetición se debió haber promovido, en particular, puesto que el daño provino de una conciliación y en este procedimiento se debió haber demostrado dolo o culpa grave para determinar la responsabilidad, y
e) El Consejo de Estado, frente al vacío de contenido del derecho colectivo a la moralidad administrativa, no podía entrar a determinar cuál era el alcance de este derecho. Esto, en criterio del actor, desconoce el principio de legalidad. En su parecer, se necesita de una ley que aclare el alcance de la conducta prohibida.
7. A la vulneración del debido proceso, según el accionante, se suma la vulneración a su buen nombre que le ha causado la sentencia presuntamente contraria al debido proceso. En juicio del actor, debido a la sentencia, su imagen ante la opinión pública quedó como la de un funcionario trasgresor de la moralidad administrativa, responsable de los sobrecostos generados al ministerio.
8. Por tal motivo, solicita se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso y al buen nombre y, en consecuencia, se deje sin efectos la decisión adoptada por la Sección Cuarta en el numeral 6º de la parte resolutiva de la sentencia del 31 de mayo de 2002.
Intervenciones de la entidad accionada y los terceros interesados.
Consejo de Estado, Sección Cuarta.
La magistrada Ligia López Díaz, presidenta de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se opuso a las pretensiones de la tutela. Esgrime la magistrada que en el proceso sí quedó demostrada la responsabilidad del ex ministro en la conciliación del Ministerio de Transporte y Dragacol.
Agrega que el Estado está legitimado para reclamar de sus servidores responsabilidad por sus omisiones o comportamientos antijurídicos al estar demostrado que estos vulneran derechos colectivos. Esta responsabilidad es independiente de aquellas de tipo penal, fiscal o disciplinario.
Señala que no se puede aducir que se aplicó una norma retroactivamente, puesto que la protección de los derechos colectivos se había establecido desde la Constitución del 91 y el juez tiene la posibilidad de tomar las medidas para impedir que estos se vulneren o para resarcir los daños.
Añade que el derecho de defensa del peticionario fue plenamente respetado, en la medida en que fue vinculado oportunamente y no se obstaculizó su intervención procesal. En las oportunidades procesales pertinentes, el ex ministro solicitó no ser declarado responsable solidario, pero no invocó las razones ahora presentadas en tutela. En particular, no alegó lo relativo a la aplicación retroactiva del artículo 40.
Al no haberse desconocido el debido proceso, no se puede alegar violación al buen nombre, puesto que si este se afectó fue debido a su comportamiento, juzgado en una sentencia proferida de acuerdo a derecho.
El apoderado de la contraloría solicita sea denegada la tutela, por considerar que no se observa ninguna conducta arbitraria por parte del Consejo de Estado. Aduce que la responsabilidad endilgada al ex ministro no se puede discutir en una acción tan breve como la tutela, la cual, además, no es un espacio para reabrir un debate ya clausurado procesalmente.
Del fallo allegado vale la pena resaltar el hecho de que frente al argumento de vulneración del principio del non bis in idem al fallar un proceso de responsabilidad fiscal con posterioridad a la existencia de la sentencia del Consejo de Estado que declaró responsables a Dragacol y a Mauricio Cárdenas por las cifras pagadas en exceso —planteada por Édgar Eduardo Pinto Hernández—, el contralor general consideró que no se presentaba identidad de causa, objeto y sujeto en los dos procesos.
No se daba identidad de objeto, puesto que “la responsabilidad fiscal es subjetiva, por cuanto se dirige a determinar si han existido conductas responsables realizadas con culpabilidad tanto por servidores públicos como por particulares que manejen bienes o recursos públicos (...) Por el contrario, la acción popular se constituye en el instrumento por excelencia del Estado social de derecho, para que la comunidad (o las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión) de manera directa tenga la posibilidad de exigir de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, el cumplimiento de sus deberes y el acatamiento de la ley, sin consideraciones subjetivas, ni de culpabilidad y no se tiene en cuenta la calidad del agente que ha causado el daño (...) dicha sentencia no se refiere a la responsabilidad individualizada de los funcionarios que con dolo o culpa grave han dado lugar a la afectación de los intereses colectivos, como sí lo hace el proceso de responsabilidad fiscal”. Por otro lado, no se daba identidad de sujetos, puesto que “mientras [la responsabilidad fiscal] se dirige a los servidores públicos individualizados, la [acción popular] se incoa en contra de la autoridad pública, entendida como tal, la entidad que está amenazando, viola o ha violado el derecho colectivo. Para el caso particular, la acción popular se adelantó en contra de la Nación, Ministerio de Transporte, y la Sociedad de Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol S.A., mientras que el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó en contra los (sic) servidores públicos que intervinieron de manera directa o indirecta en la conciliación y la empresa beneficiada con los valores conciliados”.
En la parte resolutiva del señalado fallo se dispuso, entre otras, que “las decisiones contenidas en la presente providencia son independientes y autónomas frente a los procesos penales que se adelanten. Igualmente, frente a la decisión del Consejo de Estado contenida en la sentencia de mayo 31 de 2002, radicación 25000-23-24-000-19001-01, mediante la cual se decidió la acción popular presentada por la Contraloría General de la República, en la cual resultó condenada la sociedad Dragacol S.A. y el ex Ministro de Transporte Mauricio Cárdenas Santamaría”.
Con respecto a su actuación como apoderado, señala el interviniente que si bien podía demostrar el poder otorgado por el señor Botero en la acción popular, en la presente acción de tutela le queda altamente complejo, toda vez que este falleció y le es muy difícil obtener un poder por parte de sus herederos. Solicita que, en aplicación de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, se le reconozca como apoderado del difunto, para garantizar su derecho de defensa. En caso de que no se le reconozca como apoderado, pide sea tenido como agente oficioso.
El apoderado de Dragacol solicita se conceda la tutela. Asevera compartir en su integridad los argumentos del demandante. Comparte en particular los argumentos relativos a la imposibilidad de aplicación retroactiva del artículo 40, inciso 2º, la imposibilidad de condenar en concreto en la acción popular, la improcedencia de la acción popular en la medida en que los perjuicios provienen de una conciliación y no de un contrato, y la imposibilidad de que el Consejo de Estado determine el contenido del tipo en blanco constituido por el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Como designada por la Procuraduría General, intervino la doctora Lucy Jeannette Bermúdez, procuradora quinta delegada ante el Consejo de Estado. En su criterio, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, incurrió en una vía de hecho en la sentencia cuestionada por grave defecto sustantivo.
Según la procuradora delegada, se vulneró el principio de legalidad al haber aplicado una norma cuya vigencia es posterior a la ocurrencia de los hechos. Indica el concepto que si bien los hechos objeto de censura ocurrieron el 6 de noviembre de 1998, la Ley 472 de 1998 entró en vigencia el 5 de agosto de 1999. Con respecto a los argumentos esgrimidos por el Consejo de Estado en el fallo de tutela de segunda instancia —el cual será posteriormente relacionado— para desvirtuar la vulneración al principio de legalidad señala que “tal como lo estableció en la honorable Corte Constitucional en sentencia C-088 de 2000 que declaró la exequibilidad [del inciso segundo del artículo 40], no puede predicarse que este conforme unidad normativa con preceptos anteriores como el 26 de la Ley 80 de 1993 y el 6º y 90 de la Constitución Nacional. En efecto, según la procuraduría, es un argumento extremo del juzgador tratar de conformar un solo núcleo con normas de 1991, 1993 y 1998 para aplicar retroactivamente una disposición sobre responsabilidad solidaria de un funcionario. [En juicio de la entidad], resulta cuando menos dudoso [superponer] el precepto del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 sobre un tipo especial de responsabilidad solidaria creado por esa ley para efectos y con el objeto de proteger derechos colectivos y populares al amparo del artículo 88 constitucional, en una norma regulatoria del proceso contractual establecida en la Ley 80 de 1993”. Agrega que no es razonable asimilar la responsabilidad especial consagrada en el artículo 40 de la Ley 472 con la de los artículos 90 constitucional o 26 del estatuto contractual que tienen un cauce jurídico procesal diferente.
Acto seguido, afirma que frente a la diversidad de sentidos que se le ha dado al artículo 40 inciso segundo y en virtud de su función de la interpretar la Constitución, la Corte puede aprovechar la oportunidad para definir si el artículo 40, inciso segundo, “tiene naturaleza sancionatoria o resarcitoria, si la deducción de esta responsabilidad es objetiva o culpabilista y en este último evento bajo qué concepto de culpabilidad debe imputarse; si la decisión que se adopta en virtud de la acción popular resulta concurrente con la que se asuma en una acción de tipo fiscal, penal (acción civil), contencioso administrativa, por vía del llamamiento en garantía o de la acción de repetición, o en una de carácter civil; y si, de conformidad con el contenido literal y sistemático, la solidaridad hace relación a la totalidad del detrimento patrimonial o únicamente al del incentivo previsto para los actores populares”.
Por otra parte, indica que el sentido originario de la acción popular es proteger derechos colectivos, pero “no reparar los daños patrimoniales causados por el Estado”, para lo cual se estableció el artículo 90 constitucional, así como la posibilidad de buscar el reembolso de lo pagado por este a través de la acción de repetición, desarrollada en la Ley 678 de 2001.
Cámara de Comercio de Bogotá (Centro de Conciliación y Arbitraje).
La doctora María Fernanda Campo Saavedra, actuando en representación de la Cámara de Comercio, allegó un escrito en el cual manifiesta que el 6 de noviembre de 1998, en el centro de arbitraje y conciliación, se llevó a cabo la conciliación extraprocesal entre el Ministerio de Transporte y Dragacol, quedando consignados los antecedentes planteados por las partes y los acuerdos realizados en el acta de conciliación, la cual anexa. Como asistentes a la conciliación figuran el doctor Reginaldo Bray Bohórquez, como representante legal de Dragacol, el doctor Juan Carlos Chaves Mazorra en calidad de apoderado del Ministerio de Transporte, el doctor Urías Torres, procurador once judicial administrativo y la doctora Mónica Janer Santos, como conciliadora. Por último, indica que la Cámara de Comercio de Bogotá no fue parte en la acción popular.
En sentencia del 30 de enero de 2004, el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó el fallo impugnado, pero por las razones que ahora se expondrán. En consideración de la Sección Primera, observando la fuente y elementos de la responsabilidad solidaria en materia de acciones populares se evidencia que el artículo 40, numeral 2º, es desarrollo de normas superiores del ordenamiento jurídico establecidas con anterioridad a la celebración de la conciliación de la cual se derivaron los perjuicios, como es el artículo 26, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993. Lo que hace el artículo 40 no es crear una nueva obligación, sino extender la oportunidad procesal de hacerla efectiva en cuanto se abre la posibilidad de que sea declarada y perseguido su cumplimiento en la acción popular.
Según el Consejo de Estado, ambas disposiciones tienen en común sujeto pasivo responsable (servidor público), causa (actuaciones de dicho servidor relativas a un contrato estatal), objeto de la responsabilidad (restablecer la afectación del patrimonio público), consecuencia jurídica (obligación de restituir el monto), y el sujeto activo (Estado). El hecho de que según el artículo 40 de la Ley 472 de 1998 “el funcionario pueda ser declarado solidariamente responsable con quienes concurran al hecho no hace de esta norma una sustancialmente distinta de la prevista en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, pues esta no excluye la solidaridad por cuanto esa situación jurídica está implícita en la coparticipación o concurrencia en conductas o hechos que generen responsabilidad”.
A esto agrega que el que el funcionario se declare responsable de manera solidaria con quien concurra en el hecho dañino —en términos del artículo 40 de la Ley 472 de 1998— está permitido dentro de los parámetros del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual establece la irretroactividad de la ley en materia penal o sancionatoria.
Para complementar su argumento, señala que el artículo 40, numeral 2º, no es una norma de tipo sancionatorio, sino de carácter restitutorio por lo cual no se puede predicar su irretroactividad. Por tanto, si bien tal norma se aplicó dentro del proceso sin dilucidar lo relativo a su aplicación en el tiempo —lo cual tampoco fue cuestionado por el ahora accionante en la oportunidad procesal debida—, esto no constituye una vía de hecho. Por último, indica que si bien los daños a la moralidad administrativa se empezaron a consumar en el momento de la conciliación, con posterioridad a esta siguieron acaeciendo, toda vez que parte de esta se encontraba sin pagar al momento de iniciar la acción popular.
El magistrado Camilo Arciniegas Andrade salvó el voto por considerar que sí se le había vulnerado el debido proceso al accionante. En criterio del magistrado, compete a la contraloría establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal (C.P., art. 268, num. 5º), mediante un proceso de responsabilidad fiscal. Lo que hizo la Sección Cuarta fue arrogarse competencias del contralor general.
Por otro lado, indica que la declaración de responsabilidad hecha por el Consejo de Estado no tiene respaldo en el artículo 40, inciso 2º, toda vez que este, si se lee de manera completa, se refiere al incentivo económico en las acciones populares sobre la moralidad administrativa. El artículo 40 señala que: “en las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular”.
Solicitudes de insistencia.
1. Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, AP-300, del 31 de mayo de 2002, en la cual se surtió la segunda instancia de la acción popular interpuesta por la Contraloría General de la República y Jaime Botero Correa contra el Ministerio de Transporte y Dragacol S.A. Del mencionado fallo se resaltará el aparte relativo al análisis de la responsabilidad solidaria del ahora accionante. Al reseñar en el acápite de antecedentes la intervención de Mauricio Cárdenas se señaló en el fallo:
“Al responder la demanda se opuso a que se declarara su responsabilidad en la actuación. Señaló que la persona que incumplió sus responsabilidades a favor del ministerio fue el doctor Juan Carlos Chaves Mazorra, jefe jurídico de la entidad y a quien él había delegado toda la actuación”. Con respecto a los alegatos de conclusión presentados por el señor Cárdenas se reseñó que: “[este] estimó en su escrito que el juicio fiscal y la acción popular tienen el mismo fin por lo que se presenta una competencia a prevención de la contraloría. Consideró sin embargo, que en la acción popular subsisten las pretensiones sin contenido económico, es decir, la declaración de nulidad de la conciliación y la devolución de lo pagado, con las cuales está de acuerdo. Señaló que las condiciones para que proceda la responsabilidad patrimonial del ex ministro no son objetivas ni inmediatas.
Se reiteraron los argumentos expuestos en la respuesta a las demandas”.
Con respecto al objeto de la acción popular el ad quem señaló:
“el que se adelanten actuaciones contractuales y fiscales paralelas, no desnaturaliza el objeto de la acción popular. La Ley 472 de 1998, por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, no contempla que la acción popular resulte improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados, como sí sucede con la acción de tutela y la de cumplimiento. Por el contrario, del contenido de esta ley se desprende que el derecho o interés colectivo puede ser amenazado o quebrantado por acciones u omisiones de la entidad pública o del particular que desempeñe funciones administrativas, lo que significa que es al resolver la controversia cuando el juzgador debe pronunciarse sobre aquellas, independientemente de los procedimientos legales en los que puedan pretenderse fines similares.
El hecho de que la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que solo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la acción popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podrían afectar a la comunidad, antes de que generen un daño, para extinguirlo si este se está produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todavía es posible. En este sentido se precisa que la acción popular es una acción principal y su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones.
Para [la recuperación de sumas de dinero que se desvían del patrimonio público a causa de la corrupción administrativa] el juez de instancia está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía procesal que ostenta la acción popular y de la finalidad que esta busca, que no es otra que la protección de los derechos de la comunidad, razón por la cual tal acción no puede crear conflicto de competencia alguno, dado que dentro de la misma se debaten intereses colectivos ajenos a situaciones particulares que se ventilan a través de procesos individuales diferentes”.
La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la (sic) diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y transparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él. El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio.
Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre esta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la “moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la administración pública”.
Con respecto a la definición del derecho colectivo al patrimonio público señaló: “la protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa (...)”.
Sin embargo frente a la responsabilidad particular de aquellas personas que fueron vinculadas al proceso, la Sala señala que ella será objeto de pronunciamiento en los respectivos procesos penales, fiscales y disciplinarios que contra ella se adelantan”.
Obra en el expediente la comunicación MJ-014752 del 7 de julio de 1998, suscrita por el entonces Ministro de Transporte Rodrigo Marín Bernal y dirigida al representante legal de Dragacol S.A. en donde se manifiesta claramente la inconformidad del ministerio con las pretensiones que para ese momento tenía esa sociedad. En esta comunicación se rechaza la procedencia del pago de intereses moratorios comerciales, porque no habían sido pactados contractualmente y porque su aplicación resultaba contraria a la Ley 80 de 1993; además se expresaba que los contratos cuyo cumplimiento reclamaba la empresa, se encontraban liquidados por las partes. También se llama la atención que el contratista venga aumentando paulatinamente sus pretensiones sin justificación alguna. En ese documento se indica la voluntad del ministerio para conciliar y se agrega que incluso “solicitó disponibilidad presupuestal para atender el compromiso a contraer en la conciliación por lo que se expidió el certificado de disponibilidad 357 del 28 de abril de 1998, para atender conciliaciones en proceso por un valor de $ 4.957.361.455”.
El Ministerio de Transporte dio respuesta a la demanda arbitral a través de apoderado, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, con fundamento en la solicitud de conciliación que habían suscrito el anterior ministro Rodrigo Marín Bernal y el representante de Dragacol S.A., Reginaldo Bray Bohórquez, en la que únicamente se busca conciliar sobre la pretensión de intereses moratorios que en ese momento eran de 3.78% mensual para los contratos 234/94 y 098/95; el ministerio reconocía en esa comunicación por los contratos 318/94 y 286/96 la suma de $ 2.496.504.347 por actas pendientes de pago, pero no estaba de acuerdo con la tasa de interés pretendida (4.1%), y sobre el contrato 217 de 1996 se buscaba conciliar unas sumas pendientes de pago ($ 375.771.672) más los intereses moratorios (1) . Nótese, que entonces, no se hizo referencia a los conceptos de “restablecimiento del equilibrio financiero” sobre estos mismos contratos, y que finalmente se aceptó una tasa de interés de mora superior a la que reconocía en ese momento la entidad.
Estas comunicaciones eran conocidas por el Ministro Cárdenas Santamaría (2) , quien pese a ello dio su aprobación para conciliar por $ 26.000.000.000 a favor de Dragacol S.A., reconociendo tanto intereses moratorios comerciales al 4.5%, como días de espera que no constaban en las actas de entrega y perjuicios que no estaban comprobados.
Está clara la participación del Ministro Cárdenas para que se realizara una conciliación extrajudicial, en lugar de la decisión del tribunal de arbitramento, toda vez que suscribió el día 23 de septiembre de 1998, en conjunto con el representante legal de Dragacol S.A., Reginaldo Bray Bohórquez, una solicitud de conciliación extrajudicial (fl. 3, cdno. de pbas. “B” aportado por el señor Urías Torres Romero), pese a que en ese momento se adelantaba por la Cámara de Comercio el trámite prearbitral dentro del cual se intentó, entre el 5 de septiembre y el 29 de octubre de 1998, la conciliación previa a la instalación del tribunal.
“el representante legal de Dragacol S.A. solicitó al ministerio continuar con las negociaciones con el fin de establecer la posibilidad de concretar una fórmula de conciliación con anterioridad a la instalación del tribunal. Con tal propósito se llevó a cabo en la mañana de hoy (nov. 6/98) una reunión a la que asistió el señor Ministro de Transporte, doctor Mauricio Cárdenas Santamaría, el jefe de la oficina jurídica del ministerio y el representante legal de Dragacol S.A., doctor Reginaldo Bray Bohórquez (...).
Luego de una amplia deliberación en torno a una posible fórmula de conciliación y teniendo en cuenta, entre otros factores, el costo que para las partes puede representar la instalación de un tribunal habida consideración que se trata de un tribunal independiente y no institucional en el que la fijación de gastos de funcionamiento y honorarios de los árbitros no está sometida a las tarifas de la Cámara de Comercio de Bogotá, se propuso a Dragacol S.A. la suma de $ 26.000.000.000 millones de pesos como fórmula de conciliación total la cual fue finalmente aceptada por el representante legal de la citada sociedad.
“El Dr. Urías Torres, procurador segundo judicial ante el Tribunal Contencioso Administrativo, estuvo atento a orientar a los interesados, sugirió establecer ítem de mayor permanencia en obra, lo que así se hizo, así como la posibilidad de reconocer perjuicios por concepto del embargo de la draga, trayéndose una propuesta en este sentido, con todo el día de hoy estuve reunido con el comité de conciliación del Ministerio de Transporte, presidido por el señor viceministro, comentando sobre las diversas realizadas (sic) concluyéndose proponer como fórmula de arreglo total la suma de $ 25.000.000.000 mil millones de pesos, condicionada a que el señor ministro respalde la propuesta. No fue posible llegar al acuerdo lamentablemente (resalta la Sala).
El Dr. Reginaldo Bray Bohórquez, manifiesta que: (...) consideramos, que la propuesta expresada por el Ministerio de Transporte no es un planteamiento en firme, sino condicionada a una eventual aprobación del señor ministro, que se encuentra fuera del país, por lo cual teniendo en cuenta el ánimo conciliatorio manifestado durante todo este proceso es imposible conciliar de acuerdo a la fórmula planteada” (resalta la Sala) (es trascripción textual).
En esos términos, el precepto cuestionado consagra un régimen especial de solidaridad en materia de responsabilidad de tipo patrimonial” (3) (resalta la Sala).
Toda vez que el representante legal del Ministerio de Transporte en ese momento era Mauricio Cárdenas Santamaría, quien fue vinculado formalmente a este proceso, ejerció su derecho de defensa, a través de su apoderada judicial quien respondió la demanda y presentó alegatos de conclusión en esta instancia, y están comprobadas las irregularidades en la conciliación celebrada el 6 de noviembre de 1998, originada en reclamaciones contractuales que concluyeron con la lesión a la moralidad administrativa y al patrimonio público, se configura la responsabilidad patrimonial del representante legal del Ministerio de Transporte de ese entonces, en forma solidaria con Dragacol S.A. hasta la recuperación total de lo pagado en exceso”.
En consecuencia, en la parte resolutiva dispuso:
“6. DECLÁRASE responsable solidario con la sociedad Dragacol S.A. al ex Ministro de Transporte Mauricio Cárdenas Santamaría, de conformidad con el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, por el valor no recuperado de lo pagado en exceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
El monto de los embargos certificados por cada entidad financiera deberá ser depositado a órdenes del Ministerio del Transporte”.
2. Recurso de súplica presentado por el apoderado del señor Cárdenas Santamaría contra la sentencia del Consejo de Estado del 31 de mayo de 2002. Como razón para la procedencia de tal recurso se señala que si bien la Ley 472 de 1998 no reguló el mismo, esta hizo remisión al Código Contencioso Administrativo en lo no regulado. En el Código Contencioso Administrativo, artículo 194, se contempla que procederá este recurso contra la sentencia ejecutoriada proferida por una sección del Consejo de Estado. Tal argumento se presentaba a sabiendas de que el Consejo de Estado en anteriores ocasiones había encontrado improcedente tal recurso, puesto que consideraba que en anteriores providencias no se le había dado prevalencia al derecho sustancial sobre el formal.
a) La responsabilidad fijada no había sido establecida con la debida acreditación del dolo o la culpa grave del señor Cárdenas;
b) El derecho colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la ley y tal vacío normativo no podía haber sido llenado por el juez;
c) La responsabilidad del señor Cárdenas no podía haber sido fijada dentro de la acción popular, sino dentro de un proceso ordinario contencioso administrativo (acción de repetición);
d) La declaración de responsabilidad solidaria del señor Cárdenas no podía haberse realizado, so pena de asumir oficiosamente el estudio de la legalidad del auto de cierre de investigación del 13 de enero de 2000, proferido por la Contraloría General de la República;
e) La disposición del artículo 40 de la Ley 472 no podía haberse aplicado de manera retroactiva al presente caso. Al entrar en vigencia el 5 de agosto de 1999 no podía aplicarse a situaciones previas como la cuestionada en la acción popular;
f) La liquidación de perjuicios solo podía hacerse a través del incidente previsto en el artículo 307 del Código de Procedimiento Civil, y
g) Los perjuicios causados al patrimonio público no provinieron de la contratación con Dragacol, sino de la conciliación judicial llevada a cabo con esta sociedad.
5. Recurso de queja interpuesto por el señor Cárdenas contra el auto del 16 de agosto de 2002. En este se reiteró la procedencia del recurso de súplica por ser la cuestionada una sentencia de una de las secciones del Consejo de Estado. Además, puesto que el recurso de súplica no se opone a la naturaleza y finalidad de las acciones populares —teniendo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal— toda vez que en las acciones y recursos opera el derecho sustancial.
7. Calificación de mérito de la investigación seguida contra Mauricio Cárdenas Santamaría, en su condición de Ministro de Transporte, por el delito de peculado culposo en la conciliación llevada a cabo entre Dragacol y el Ministerio de Transporte. La Fiscalía General precluyó la investigación contra el ex ministro, en su providencia del 29 de junio de 2001, toda vez que “[Mauricio Cárdenas] no actuó faltando al deber de cuidado imputable al cargo y dignidad que representaba, ni frente al proceso arbitral y mucho menos en el trámite de la conciliación extrajudicial, que como se sabe, la responsabilidad yacía en los miembros del comité”.
Para esclarecer este punto, la Contraloría General de la República practicó y recaudó diferentes pruebas, entre ellas las declaraciones de los miembros del comité, la del representante legal de Dragacol, la del procurador delegado, la del mismo ministro y las actas del comité números 04, 05 y 06, donde se refleja el procedimiento seguido por el ministerio y por el ministro respecto al trámite y posterior acuerdo de conciliación con Dragacol.
Del análisis objetivo efectuado a cada una de las pruebas, la Contraloría General de la República encontró que para llegarse al acuerdo final de conciliación, internamente en el ministerio, se debía seguir el trámite legal contemplado en la Resolución 1186 de 1998, en la Ley 446 del mismo año y en el Decreto 1818 de 1998; es decir, el comité era una misma instancia para el conciliador o apoderado.
No sobra anotar que tanto los miembros del comité de defensa judicial y conciliación, como el apoderado del ministerio, doctor Chaves Mazorra, según obra en el expediente sí tuvieron acciones u omisiones que perjudicaron el patrimonio del Estado amén que la información allegada al señor ministro estuviera impregnada de errores que lo llevaran a sugerir determinadas actuaciones pero por ello no podemos asignar responsabilidad al señor ministro”.
Con respecto a la relación ministro-apoderado se señaló:
“el ex ministro creyó en las capacidades de apoderado, por cuanto nunca se presentó denuncia o queja en lo relacionado con el tema donde permitiera romper el esquema de confianza y división de funciones que opera en todas las entidades bajo el estado de derecho. Nunca el doctor Chaves dejó de informar de manera general al ministro sobre las conversaciones de la negociación, es decir el ministro confiaba en la información dada.
Como se concluye, el hecho de otorgar poder el día 6 de noviembre de 1998, estaba dentro de las facultades del ex Ministro Cárdenas y para la Contraloría General de la República no es un hecho determinante para deducir una presunta responsabilidad fiscal”.
[E]I error en que se encontraba el doctor Cárdenas, era un error invencible, ya que cualquier persona colocada en las mismas circunstancias del ministro hubiese actuado de la misma manera”.
Tal diligencia se llevó a cabo el 29 de junio de 2004. En la misma se tomaron copia de los siguientes asuntos —cuyo contenido se relacionará para efectos probatorios—:
1. Demanda de la acción popular presentada por la Contraloría General de la Nación en agosto de 1999. La contraloría adujo que había varias formas de vulnerar el patrimonio público y una de estas era a través del desconocimiento del debido proceso, caso que se presentaba en la conciliación celebrada entre Dragacol y el ministerio el 6 de noviembre de 1998, por desconocimiento de algunos preceptos de la Ley 446 de 1998. Por tal motivo, solicitaba se restituyera la situación jurídica entre el Ministerio de Transporte y Dragacol al estado en que se encontraba con anterioridad a la conciliación. Uno de los motivos que, según la contraloría, había derivado en la vulneración al debido proceso había sido la aplicación del Decreto 2511 de 1998 no habiendo entrado en vigencia para el momento de la conciliación. Además, el hecho de que siendo una conciliación contencioso administrativa extrajudicial —por haberse adelantado antes de la instalación del tribunal de arbitramento— no haya sido sometida a aprobación de la Sala Sección o Subsección de la corporación competente para conocer de la acción judicial respectiva. Se concilió sobre asuntos que estaban previamente consignados en demandas ejecutivas radicadas ante el Tribunal Contencioso Administrativo contra el Ministerio de Transporte y sobre las cuales no se presentaron las respectivas excepciones de mérito. Dragacol y el Ministerio de Transporte conciliaron los créditos correspondientes al contrato 95-04-003 de 1995 sin la participación del titular del crédito Banco Uconal. Al conciliarse sobre un crédito del cual no se es titular se incurrió en una vía de hecho.
Como legitimación para la presentación de la acción popular adujo la contraloría que “establecer la responsabilidad fiscal de quienes en su gestión le ocasionen un detrimento al patrimonio público es un deber de la Contraloría General de la República. Deber que es irrenunciable e irremplazable por estar expresamente consagrado en el artículo 268 de la Constitución Nacional. Ello no obsta —sin embargo— para que en el cumplimiento de la misión institucional general de salvaguardar la integridad del patrimonio público, la contraloría recurra a las diversas herramientas disponibles en nuestro ordenamiento jurídico. Así de manera complementaria la institución puede valerse de las herramientas que coadyuven al cumplimiento de cualquiera de sus funciones constitucionales sin perjuicio de las mismas.
Así las cosas, el ejercicio de una acción popular por gozar de naturaleza efectos y alcance disímiles a aquellos de un proceso de responsabilidad fiscal, no puede jamás reemplazar a este último. En este orden de ideas, el desenlace jurídico de la presente acción popular no tiene ni tendrá efecto alguno sobre el normal desarrollo de las investigaciones y los juicios fiscales que desarrolla la contraloría sobre hechos similares, ni podrá considerarse como excepción de fondo para desestimar los cargos que se presenten en los mismos” (resaltado ajeno al texto).
Por los motivos anteriormente aducidos, la contraloría solicitó dejar sin efectos el acta de conciliación “por haberse constituido una vía de hecho”. Adicionalmente, pidió que “como lo permite el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 se restituy[eran] las cosas a su estado anterior”. Por último, exhortó al tribunal a establecer que los efectos y resultados jurídicos de la acción popular no tenían consecuencia sobre los procesos de responsabilidad fiscal (fls. 1-21, cdno. 1B).
2. Escrito del 27 de agosto de 1999 allegado por la Contraloría General en el cual señala que en el caso de la conciliación en estudio se presentó tanto una vulneración del debido proceso como un pago de lo no debido, para cuya corroboración pone a disposición del tribunal los expedientes de los procesos adelantados por la contraloría (fls. 81-85, cdno. 1B).
3. Auto del 13 de marzo de 2000, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, vincula al proceso a Mauricio Cárdenas Santamaría, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en relación con la solidaridad, según el tribunal, en el reconocimiento del incentivo (fls. 253-255, cdno. 1B).
4. Contestación del Ministerio de Transporte a la acción popular en la cual señala que se encuentra plenamente de acuerdo con lo señalado por la contraloría; pone de presente que el Ministerio de Transporte interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho —por parte de Dragacol y Holding Panamerican— contra la conciliación en cuestión, el 19 de mayo de 1999, y solicita que el tribunal administrativo adecue las pretensiones de la contraloría a una acción de nulidad —lo cual es materialmente— y la acumule con el proceso presentado por el ministerio, toda vez que son sustancialmente iguales y de no acumularse podrían presentarse fallos contradictorios (fls. 134-138, cdno. 4).
5. Recurso de reposición interpuesto por la apoderada de Mauricio Cárdenas contra el auto del 13 de marzo de 2000, mediante el cual se vincula a este a la acción popular. Como argumento de tal recurso se expuso que “admitir que el doctor Mauricio Cárdenas Santamaría, sea vinculado a una nueva investigación, aun cuando se trate en este caso de una “acción popular” sería permitir que se viole el principio del “non bis in ídem”, y que se viole el principio de “cosa juzgada”, pues los hechos por los cuales, se dio inicio al proceso de la referencia son los mismos por los que la Contraloría General de la Nación, entidad aquí demandante, inició investigación fiscal, proceso del que decidió desvincular al doctor Cárdenas, mediante providencia que no admite recursos, y que por tanto hizo tránsito a cosa juzgada, desde el pasado 13 de enero de 2000” (fl. 262, cdno. 1A).
6. Auto del 10 de abril de 2000 en el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca niega la reposición en virtud de que la vinculación de Mauricio Cárdenas, en su juicio, tiene como fin el eventual pago del incentivo. Simultáneamente, comparte el tribunal la imposibilidad de revivir la investigación fiscal. Aduce el tribunal que la responsabilidad señalada por el artículo 40 se diferencia además en que su declaratoria es objetiva. Concluye indicando que independientemente de la declaratoria o no de la responsabilidad fiscal se podrá condenar al pago solidario del incentivo (fls. 420-424, cdno. 1A).
7. Contestación de la demanda presentada por Cárdenas Santamaría el 4 de mayo de 2000. En esta se señala que en la medida en que junto con la acción popular hay una pluralidad de medios y agentes para preservar el patrimonio público y la moralidad administrativa, para armonizar la función de las dependencias especializadas de protección de los intereses de la Nación “la procedencia de la acción popular está determinada por la ausencia de actuación positiva de las autoridades competentes para velar por los bienes jurídicos tutelados por [la legislación relativa a]l patrimonio público”. Según la contestación, lo especial —organismos especializados de control— debe primar sobre lo general —acciones populares, las cuales son residuales—. En este sentido, el incentivo en la acción popular solo se debe pagar cuando esta fue la causa eficiente de la recuperación de los dineros públicos. En el actual caso se presenta competencia a prevención de la contraloría, por lo que el espectro de la acción popular queda reducido. Por otro lado, se debe tener en cuenta que Cárdenas como Ministro de Transporte presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que también lograría el mismo fin del proceso de responsabilidad fiscal. Por tanto, la acción popular no sería la causa eficiente de la recuperación de los dineros y no correspondería a Cárdenas pagar el incentivo.
Por último, resalta que en caso de que se condene al pago del incentivo, tal condena no se puede dar bajo criterios de responsabilidad objetiva, teniendo en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-088 de 2000. Bajo esa perspectiva, se debe considerar que el actuar de Mauricio Cárdenas no fue culposo, doloso ni determinante en el daño al patrimonio público (fls. 425-429, cdno. 1A y fls. 440-459, cdno. 3, continuación del segundo ppal.).
8. Alegatos de conclusión presentados el 17 de julio de 2001 por Mauricio Cárdenas en los cuales se reiteran los argumentos de la contestación de la demanda (fls. 100-117, cdno. 1).
9. Sentencia de primera instancia proferida el 18 de septiembre de 2001, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Con respecto a la procedencia de la acción popular frente a las irregularidades y sobrecostos provenientes de contratos, señaló el tribunal que en el presente caso la acción popular instaurada por la contraloría se hacía improcedente frente a la previa presentación de una demanda de nulidad y restablecimiento por parte del ministerio, en virtud de que la causal de nulidad alegada por este era vicio del consentimiento —verdadera causal de nulidad—, mientras que las irregularidades denunciadas por la contraloría no podrían plantearse de manera independiente como causal de nulidad estricta.
En esta medida, el juez competente para conocer del asunto era aquél ante quien se interpuso la demanda de nulidad. Con respecto a la concurrencia de acción popular y acción fiscal, señaló que “si bien el señor Contralor General de la República en principio se encuentra legitimado para presentar acciones populares, no puede perderse de vista que para el ejercicio de sus funciones, en especial la de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los fondos y bienes del Estado, cuenta con facultades procedimientos y herramientas asignadas por la ley, de las cuales ya hizo uso en el caso objeto de estudio, habiendo exonerado al representante legal de la Nación en tal asunto y llamado a responder fiscalmente a los demás funcionarios públicos que intervinieron en el trámite conciliatorio. Entonces, una vez concluya el juicio de responsabilidad fiscal que ante el órgano de control se adelanta, se determinará si hubo daño al patrimonio público, así como sus responsables, a quienes se les ordenará restituir los dineros públicos pagados sin justa causa. De manera que al estarse adelantando actuaciones paralelas, iniciadas con anterioridad a la acción popular y a través de las cuales se busca en últimas el mismo objeto, en este caso concreto la acción popular no es el medio idóneo para los fines pretendidos por los demandantes, toda vez que (...) la competencia del órgano de control fiscal, no puede ser sustituida por la de la jurisdicción constitucional, que no fue creada para desplazar a uno y otro”. En consecuencia, el tribunal denegó las pretensiones presentadas (fls. 309-370, cdno. 1).
10. Impugnación del fallo presentada por la contraloría, el 19 de octubre de 2001, en la cual se señala que la pérdida de efectos de la conciliación solicitada por la contraloría no tiene los mismos efectos que la acción fiscal, puesto que solo a través de la nulidad se podría evitar el cobro del dinero incluido en la conciliación y aún no pagado. En este orden de cosas, en el caso concreto la acción popular y la de responsabilidad fiscal no tienen la misma finalidad. En cuanto a la presunta vulneración al principio de non bis in ídem señaló que no se daba “porque las diferentes acciones —fiscal, de nulidad y popular—, tienen regímenes diferentes, que salvaguardan intereses jurídicos diversos. La acción popular trabaja bajo el concepto de responsabilidad solidaria, por tanto, a cada demandado es posible cobrarle la totalidad de lo pagado por corrupción, fenómeno este que no se presenta para otros casos. Y la garantía procesal en ciernes, que es parte del debido proceso, se protege en la medida en que, una vez pague una primera vez, puede alegar eso como excepción en los otros procesos, y además si la persona resulta pagando más de lo que corresponde, puede intentar luego la acción de repetición. Luego, aquí no se viola este principio” (fls. 387-397, cdno. 1).
11. Réplica a los argumentos de apelación presentada por Mauricio Cárdenas Santamaría, el 28 de enero de 2002. En esta se reiteran los argumentos de la contestación de la demanda (fls. 481-502, cdno. 1A).
12. Fallo 00005 del 13 de noviembre de 2003 proferido por la contraloría delegada para investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva en la etapa de juicio fiscal dentro del proceso de responsabilidad fiscal adelantado contra Dragacol y otros. En el numeral 5.4.5 la contraloría se pronuncia frente a la presunta vulneración del non bis in idem constituida en virtud de que en la sentencia del Consejo de Estado del 31 de mayo de 2002 se protegió el bien jurídico patrimonio público por lo que no es procedente continuar con el procedimiento fiscal. Para la contraloría, el mismo Consejo de Estado dejó en claro que el fallo de la acción popular no interfería en la resolución de los procesos penales, disciplinarios y fiscales.
Señala la contraloría que “al contencioso administrativo, como a la Contraloría General de la República, en su ámbito de competencia, les corresponde buscar que los daños al patrimonio del Estado se reintegren. Por ello es bueno recordar que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado y el control de resultados de la administración le corresponde a este organismo de control, y la acción popular que ampara los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos o de grupo, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad pública, ambiente, entre otros, a diferencia de la acción fiscal, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Continúa la contraloría señalando que la responsabilidad fiscal es autónoma y, por tanto, puede darse acumulación de responsabilidades con la penal o disciplinaria, pero si se percibe la indemnización de perjuicios, por ejemplo, dentro del proceso penal no procede obtener de nuevo el pago de estos a través del juicio fiscal. Solo procede la terminación anticipada del proceso cuando se haya concretado la reparación total del daño y no solo establecido los responsables a través de otra vía.
Por otro lado, anota que en el caso de las acciones populares la responsabilidad que se determina es de carácter objetivo, mientras que en la responsabilidad fiscal tal tipo de responsabilidad está proscrita. Agrega que la acción popular persiguió, a diferencia del proceso de responsabilidad fiscal, la moralidad administrativa. Además, resaltó la contraloría que las acciones se basan en normas de categoría y alcances diferentes. Agregó que, en esa medida, el valor a reintegrar fijado por la contraloría podía ser diferente al determinado por el Consejo de Estado. Por último, añadió que en caso de que en virtud de la orden dada por el Consejo de Estado se llegue a restituir en algo el patrimonio del Ministerio de Transporte, se deberá disminuir en ese valor la responsabilidad determinada por el proceso de responsabilidad fiscal. En ese orden de ideas, la contraloría no accedió a la nulidad solicitada por violación al principio del non bis in idem y cosa juzgada.
Bajo el título otras consideraciones (pág. 423 del fallo de responsabilidad fiscal) se señaló “Aunque en esta etapa de juicio fiscal resultaba imposible vincular nuevamente al ministro Cárdenas Santamaría, las reflexiones efectuadas en esta providencia solo apuntan, a recordarle al país que este alto funcionario del Estado, aún le debe a la sociedad que le dio su respaldo y confianza, muchas explicaciones sobre su papel en todo este proceso en el cual quedan muchas páginas por escribir.
En lo que hace a este despacho, después de analizar hasta el más pequeño detalle cada una de las pruebas que reposan en el expediente, no se logró entender fácilmente cuál fue el verdadero engaño del cual se estableció fue víctima [Cárdenas Santamaría] (...).
Pese a lo anterior, bien vale la pena resaltar que la justicia siempre llega, y no quedó en el olvido esta amarga página de la historia de la administración pública colombiana, porque frente a la participación del ex Ministro Cárdenas Santamaría, el Consejo de Estado en la sentencia del 31 de mayo de 2002, mediante la cual se pronunció frente a la acción popular instaurada por la Contraloría General de la República y otro ciudadano, en defensa de la moralidad y el patrimonio público, se logró establecer en buena hora una de las responsabilidades más importantes en esta nefasta historia de la conciliación millonaria ente el Ministerio de Transporte y Dragacol S.A.”.
En el momento de la efectiva determinación del la responsabilidad fiscal de Dragacol —en el aspecto referente a la “cuantificación del daño patrimonial y de la responsabilidad fiscal definida” (pág. 447 del fallo)— el fallo de la contraloría indicó que “de conformidad con las proporciones del daño ocasionado al patrimonio del Estado, representado para el caso que nos ocupa y que se concretó en el detrimento patrimonial de la Nación - Ministerio de Transporte, y atendiendo criterios de equidad y justicia, no encuentra este despacho forma más acorde a la realidad que declarar como responsable fiscal a la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol S.A., por el cien por ciento (100%) del perjuicio patrimonial causado, por considerar que el establecer cuantías independientes y conjuntas resultaría contrario a la realidad procesal.
Ahora bien, encuentra esta contraloría delegada absoluta conformidad con la decisión proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Cuarta—, magistrado ponente Ligia López Díaz, de fecha 31 de mayo de 2002 dentro de la acción popular promovida por la Contraloría General de la República.
Por lo anterior y teniendo en cuenta la autonomía de la acción fiscal, en este fallo se declarará la responsabilidad en particular de otras personas, tomando la suma sobre la cual hizo expreso pronunciamiento la máxima instancia de la jurisdicción contencioso administrativa consideró que con el acuerdo conciliatorio del 6 de noviembre de 1998 se vulneró el patrimonio público con una actuación irregular porque “... se obró con desgreño, sin transparencia y de manera irresponsable y ávida, al solicitar y reconocer sumas que no eran procedentes...”, no sin antes advertir que para efectos de este fallo, el despacho considera como daño patrimonial causado con cargo al ítem de restablecimiento del equilibrio financiero de los contratos 234 de 1994 y 098 de 1995 la suma de $ 15.386.069.584.23, razón por la cual los $ 13.069.569.621 del fallo del Consejo de Estado se imputarán en su totalidad a este concepto, lo mismo que $ 2.316.499.927,22 para completar el valor total del detrimento patrimonial derivado de la responsabilidad fiscal.
No obstante ello, no puede desconocerse la responsabilidad fiscal de los otros implicados conforme se ha analizado de manera detallada y profunda en los acápites precedentes, razón por la cual resulta evidente que la única manera de proferir una decisión integral respecto del detrimento patrimonial cuantificado en justicia, equidad y derecho, es precisando sus responsabilidades hasta un monto determinado, sobre el cual deberán responder de manera solidaria con Dragacol S.A.”.
1. A cargo de la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol S.A. (...) ($ 13.069.569.61,01) en los términos y con los efectos señalados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta dentro del fallo que decidió la acción popular impetrada por la Contraloría General de la República de mayo 31 de 2002. Radicación 25-23-24-000-1999-9001-01, por concepto de “restablecimiento del equilibrio financiero o stand by”.
2. A cargo de la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol S.A. (...) Juan Carlos Chaves Mazorra, Juan Alberto Páez Moya, Darío Velandia Triviño y Urías Torres Romero, en forma solidaria la suma de (...) ($ 2.316.499.927.22) por concepto de “Restablecimiento del equilibrio financiero o stand by”.
3. A cargo de la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol S.A. (...) Édgar Eduardo Pinto Hernández, Juan Carlos Chaves Mazorra, Juan Alberto Páez Moya, Darío Velandia Triviño, en forma solidaria, la suma de (...) ($ 236.612.813.94) por concepto de “cuentas pendientes de pago”.
4. A cargo de la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., Dragacol S.A. (...) Juan Carlos Chaves Mazorra, Juan Alberto Páez Moya, Darío Velandia Triviño, en forma solidaria, la suma de (...) ($ 672.926.246.23), por concepto de los saldos de las sumas pagadas en exceso determinadas por esta contraloría en relación “cuentas pendientes de pago”.
Artículo decimoséptimo: una vez en firme y ejecutoriado el presente fallo, por conducto de la secretaría común del despacho de la contraloría delegada para investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva, compulsar copia del presente fallo a la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para su conocimiento y fines pertinentes, dentro del fallo de la acción popular impetrada por la Contraloría General de la República de mayo 31 de 2002. Radicación 25-23-24-000-19999001-01” (cuaderno de trámite de cumplimiento de la acción popular).
Trámite de impedimentos.
“Si bien, en el desarrollo de las facultades de los funcionarios judiciales aparece envuelto por la vigencia del principio de independencia y autonomía para la toma de sus decisiones, en cumplimiento de la función pública de administrar justicia (C.P., art. 228), el espectro de la protección constitucional de la acción de tutela, con el fin de recuperar la legitimidad del ordenamiento positivo existente, excepcionalmente puede extenderse y comprender algunas de esas actuaciones judiciales, permitiendo a la jurisdicción constitucional armonizar los resultados del ejercicio de las competencias judiciales, con la defensa y prevalencia del ordenamiento constitucional regente” (4) (el resaltado es nuestro).
“(...) la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición de la acción de tutela contra una decisión judicial cuando (1) la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial” (5) . Revisadas las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamente, cada vez que esta corporación confiere un amparo constitucional contra una sentencia judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos” (6) .
Las leyes, al no tener efecto retroactivo, no pueden influir sobre actos anteriores a su vigencia, ni sobre derechos precedentemente adquiridos. En esa medida, los jueces tienen la prohibición de motu proprio, aplicar retroactivamente una norma a un caso que se fundamenta en hechos previos a la entrada en vigencia de esta. En este sentido se debe recalcar que no hay retroactividad implícita, por cuanto la regla general es la irretroactividad y solo se le otorga efecto retroactivo si el legislador lo ha manifestado en forma expresa en caso de orden público, o de leyes interpretativas o penales benignas al reo, es decir, en los casos constitucionalmente permitidos (7) .
La regla del efecto general inmediato puede variar cuando el legislador expresamente disponga la entrada en vigencia de la nueva ley posterior a la expedición de esta. Se presenta en este caso el efecto ultraactivo en la aplicación de la norma anterior. En este orden de cosas, por el lapso dispuesto por el legislador, la ley que se deroga o modifica seguirá siendo aplicable.
“De otra parte, en lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Sobre el particular, se anotó en la sentencia C-215 de 1999, M.P. Doctora Martha Victoria Sáchica Méndez, lo siguiente:
“la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando este ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y solo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida esta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias” (8) .
La prohibición general de la aplicación retroactiva de una norma puede verse relacionada con el desconocimiento de la ultraactividad expresamente señalada en la ley. En efecto, en caso de que, con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma, según el plazo señalado por el legislador, se juzguen hechos sucedidos antes de tal entrada en vigencia, se estará dando aplicación retroactiva a la norma que estando vigente al momento del juicio no lo estuvo en el tiempo de la realización de los hechos juzgados. En este caso, dos faltas se conjugan en el juez que aplique de tal manera la norma: la aplicación retroactiva de una norma —no siendo esta la regla general— y el desconocimiento de la ultraactividad expresamente señalada.
Es de anotar que el desconocimiento judicial de las disposiciones legislativas relativas a la aplicación de la ley en el tiempo se agrava una vez la Corte Constitucional ha declarado la exequibilidad de una norma que consagraba la ultraactividad —como sucedió en el caso del artículo 88 de la Ley 472 de 1998—.
Por otra parte, la ley puede ser aplicada con efectos retrospectivos. En este caso, la nueva ley se aplica a las consecuencias de un hecho ocurrido bajo el imperio de la ley precedente. Esta figura se diferencia de la retroactividad en el hecho de que la nueva ley entra a regir las consecuencias nuevas de un hecho antiguo. Es decir, los efectos realizados hasta la iniciación de la vigencia de la nueva ley se rigen por la ley antigua y la ley nueva entra a regir los efectos posteriores. La finalidad de la consagración de la retrospectividad es evitar que se perpetúe la configuración de injusticias sociales —especialmente en materia laboral (9) — so pretexto de que empezaron a consolidarse en el pasado o tienen su origen en un hecho pasado y, por tanto, no se podría aplicar retroactivamente la ley.
Se hace necesario anotar que es preciso separar el efecto retrospectivo, cuando este haya sido consagrado, de la aplicación general inmediata de la ley, porque de no estar consagrada la retrospectividad de una norma, no le será aplicable la nueva ley a las consecuencias de actos previos, así estas tengan o puedan tener lugar con posterioridad a la vigencia de la ley. De lo contrario se daría un efecto retroactivo no aceptado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, la doctrina ha señalado que “(...) una ley es retroactiva cuando modifica o restringe las consecuencias jurídicas de hechos realizados durante la vigencia de la anterior. Podría también decirse: cuando modifica o restringe las consecuencias jurídicas derivadas de la aplicación de la precedente. La forma de expresión es diversa, pero la idea expresada es la misma, ya que la aplicación de una ley supone siempre la realización de su hipótesis.
Observe el lector que hablamos de realización del supuesto y nacimiento de las consecuencias normativas, no de ejercicio de estas. Los derechos y deberes expresados por la disposición de la ley nacen en el momento en que el supuesto se realiza, aun cuando sean posteriormente ejercitados y cumplidos o no lleguen nunca a ejercitarse ni a cumplirse. Habrá que tomar también en cuenta la posibilidad de que las obligaciones derivadas de la realización de un supuesto no sean exigibles desde el momento en que nacen. Incluso en esta hipótesis, tales obligaciones existen, aun cuando su cumplimiento no pueda reclamarse desde luego. Si una ley nueva las suprime o restringe, es necesariamente retroactiva, aun cuando al iniciarse su vigencia no sean exigibles todavía” (10) (resaltado ajeno al texto).
En lo relativo a la aplicación de la ley procedimental se observa, prima facie, el principio del efecto general inmediato. Así las cosas, todos los actos que se juzguen a partir de la vigencia de la ley procesal deberán regirse por la ley nueva, a menos que se trate de una ley procesal sustantiva, caso en el cual debe respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable” (11) .
Puede suceder que una ley que es nominalmente procedimental contenga artículos de carácter no procesal, sino sustantivo. En este caso, a las normas procedimentales se les aplicará el efecto general inmediato, incluso sobre actos previos a la expedición de la ley. No obstante, las normas sustanciales contenidas en la ley procedimental no podrán cobijar hechos previos a su vigencia, así estos sean juzgados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley procedimental. La posibilidad de consagración de normas materialmente sustanciales dentro de leyes nominalmente procedimentales ha sido analizada por esta corporación en los siguientes términos:
“6. Con todo, dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derechos substanciales. En efecto, la naturaleza de una disposición no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un código de procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio los derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe considerarse sustantiva. Para no contrariar la Constitución, la ley procesal nueva debe respetar los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de este tipo de disposiciones materiales, aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales” (12) (resaltado ajeno al texto).
Para diferenciar claramente lo que es una norma sustancial de aquello que es una de tipo procesal, vale la pena señalar lo que ha dicho esta corporación. La Corte Constitucional, siguiendo al Consejo de Estado, ha señalado que “una norma sustancial es cualquier regla de derecho positivo que otorga derechos e impone obligaciones a favor de los administrados” (13) . En lo relativo a las normas de tipo procedimental, ha señalado la corporación que estas pueden ser clasificadas en dos clases: “1. Las que tienen contenido sustancial y 2. Las simplemente procesales, es decir, aquellas que se limitan a señalar ciertas ritualidades del proceso que no afectan en forma positiva ni negativa a los sujetos procesales” (14) . En este orden de ideas, solo se entenderán como estrictamente procesales aquellas que se restrinjan a señalar meras ritualidades del proceso, sin trascendencia en los derechos sustantivos de las partes.
Dentro de las obligaciones modales, se encuentran aquéllas cualificadas según el sujeto. Dentro de estas están las obligaciones solidarias pasivas las que se caracterizan porque, a pesar de tener objeto divisible y pluralidad de sujetos, colocan a cada deudor en la necesidad de pagar la totalidad de la deuda (15) , y, por tanto, impide la divisibilidad de esta (16) .
Las fuentes de este tipo de obligaciones son taxativas. Solo se contemplan como tales la ley y la convención, según lo dispuesto en el artículo 1568 del Código Civil de acuerdo con el cual:
La excepción a la regla general de la necesidad de declaración expresa, o no presunción, de la solidaridad (17) la constituyen ciertas obligaciones comerciales (C. Co., art. 825), en las cuales esta se presume. En el resto del ordenamiento jurídico se aplica lo dispuesto en el artículo 1568 del Código Civil.
La finalidad de la solidaridad pasiva es buscar que con la multiplicación de sujetos pasivos se multipliquen igualmente los patrimonios que directamente respondan por el cumplimiento total de la obligación (18) .
(iii) Analizada las diferentes posibilidades de aplicación de la ley en el tiempo y estudiada la institución de la responsabilidad solidaria se impone señalar que: en caso de que una norma sustantiva establezca una responsabilidad solidaria, esta disposición no podrá ser aplicada a supuestos de hecho previos a su vigencia, incluso si algunas de las consecuencias derivadas de estos supuestos se materializan con posterioridad a la entrada en vigencia. De lo contrario, se estaría aplicando retroactivamente la nueva ley.
El Consejo de Estado, Sección Primera, señala en el fallo de segunda instancia de tutela que la solidaridad de los representantes legales por los daños al patrimonio del Estado derivados de una contratación no era una institución nueva al momento de la entrada en vigencia de la Ley 472 (19) . En términos del Consejo, el hecho de que, según el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, “el funcionario pueda ser declarado solidariamente responsable con quienes concurran al hecho no hace de esta norma una sustancialmente distinta de la prevista en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, pues esta no excluye la solidaridad por cuanto esa situación jurídica está implícita en la coparticipación o concurrencia en conductas o hechos que generen responsabilidad”.
La Corte observa que el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, primero, está consagrado como uno de los principios, cuya finalidad de deóntica es guiar la interpretación para la aplicación de la Ley 80, mas no como una norma individual y directamente aplicable. Además, si bien se refiere a los servidores públicos no indica, particularmente a los representantes legales como responsables de los daños al patrimonio público, como sería indispensable para endilgarle la responsabilidad a la luz del principio de legalidad. En efecto, la norma señala:
2. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas. (...)”.
De otro lado y continuando con el argumento relativo a la posibilidad de juzgar a Mauricio Cárdenas como responsable solidario a la luz del artículo 26 de la Ley 80, la Sala Plena encuentra que del tenor literal de este artículo solo se pueden derivar responsabilidades puras y simples de los servidores públicos que intervengan en los procesos de contratación estatal. Así las cosas, la solidaridad, que requiere declaración expresa (C.C., art. 1568, inc. 3º), no se puede derivar de una norma que ni siquiera menciona obligaciones complejas según su sujeto.
La Corte encuentra que el artículo 40 se constituye como mandato nuevo que, como norma sustancial, solo puede tener efectos a futuro, so pena de desconocer el principio de legalidad. Al no estar vigente con anterioridad a la ocurrencia de la conciliación entre Dragacol y el ministerio una norma que indicara que los representantes legales de las entidades afectadas en su patrimonio por actuaciones contrarias a la moralidad administrativa responderían de manera solidaria, debido a la vigencia posterior del artículo de la Ley 472, en virtud de lo dispuesto por el artículo 88 de esta, era imposible juzgar a la luz del artículo 40 el comportamiento de Mauricio Cárdenas.
Como se mencionó en los considerandos generales de este numeral, la falta del funcionario judicial se agrava cuando desconoce la ultraactividad fijada en una norma cuya constitucionalidad ya había sido declarada por la Corte Constitucional. Tal situación aconteció en el caso de Mauricio Cárdenas, como se expondrá.
“Es al legislador a quien corresponde decidir el momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer, expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto donde expresamente señale la fecha en que esta comienza a regir. De ahí que la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando este ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y solo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida esta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias” (20) .
Cabe agregar, que siendo esta ley de carácter ordinario en cuanto desarrolla el mandato del artículo 88 de la Carta Política, el legislador puede, sin quebrantar los preceptos superiores, determinar que esta solo producirá efectos un año después de su promulgación. En este caso, se tuvieron en cuenta circunstancias como la congestión de los despachos judiciales y la difícil situación de las finanzas públicas para poner en funcionamiento los juzgados administrativos que serán los competentes para resolver una gran parte de las acciones de grupo y populares que se instauren. Tratándose de acciones poco conocidas por la ciudadanía, es lógico que el legislador haya previsto un lapso prudencial y adecuado, que permita promocionar y difundir los derechos colectivos, así como las citadas acciones. En tal virtud, se declarará exequible esta disposición” (21) .
En lo relativo a la naturaleza de las sentencias, teniendo en cuenta que estas se dividen en declarativas —que tienen por objeto la declaración de existencia o inexistencia de un derecho—, de condena —que tiende a que se le imponga al demandado el cumplimiento de una prestación— y constitutiva —que crea, modifica o extingue un estado jurídico—, la sentencia del Consejo de Estado que atribuyó responsabilidad solidaria a Mauricio Cárdenas estaría clasificada como una sentencia de condena y, en este orden de cosas debía estar fundada en una norma sustancial previamente existente.
1.2. Firmeza de la sentencia del 31 de mayo de 2002 del Consejo de Estado, Sección Cuarta.
En virtud de que el objeto de la presente tutela era única y exclusivamente la validez a la luz del debido proceso del numeral 6º de la sentencia del 31 de mayo de 2002 del Consejo de Estado, Sección Cuarta, proferida en el proceso de acción popular, todos los demás aspectos de la sentencia mantienen la plenitud de sus efectos.
1. REVOCAR las sentencias de tutela proferidas por la Sección Quinta y la Sección primera del Consejo de Estado el 4 de septiembre de 2003 y el 30 de enero de 2004 y, en su lugar, CONCEDER la tutela al derecho fundamental al debido proceso de Mauricio Cárdenas Santamaría.
2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS EXCLUSIVAMENTE el numeral sexto de la sentencia AP-300 proferida el 31 de mayo de 2002 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al decidir sobre la acción popular, en virtud de la cual se declara responsable solidario por el valor no recuperado de lo pagado en exceso, a Mauricio Cárdenas Santamaría en su calidad de ex Ministro de Transporte. En lo demás, la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, queda en firme.
Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería (con salvamento de voto)—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil (impedimento permitido)—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto (con salvamento de voto)—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
La suscrita secretaria general de la Corte Constitucional hace constar que el honorable magistrado, doctor Rodrigo Escobar Gil, no firma la presente sentencia por cuanto no participó en la decisión, al haber sido aceptado el impedimento manifestado en su oportunidad.
(1) Aunque este trámite de conciliación no se llevó a cabo, obra a folios 185 a 191 del cuaderno 7 la solicitud suscrita por el Ministro de Transporte Marín Bernal y el representante legal de Dragacol S.A., Bray Bohórquez, en los términos señalados. De esta comunicación y la respuesta a la demanda dan cuenta tanto la Contraloría (auto 0026-99 de ene. 13/2000, fls. 121 y 122, cdno. 6), como la fiscalía en el auto del 26 de diciembre de 2000 (fls. 213 y 214, cdno. 4).
(2) Según señala la apoderada del ex ministro Cárdenas a folio 446 del cuaderno 3, este fue informado por su antecesor Rodrigo Marín Bernal de la existencia del tribunal de arbitramento y las pretensiones de Dragacol S.A.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2000 del 2 de febrero de 2000. Expediente D-2469, M.P. Fabio Morón Díaz.
(4) Ver sentencia T-350 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara (En esta ocasión se estudiaba la vía de hecho existente en un proceso disciplinario adelantado por indebido ejercicio de la abogacía. La Corte concedió la tutela por estimar que “el desistimiento realizado por el actor, con plena facultad para ello y sin perjuicio alguno acreditado en el expediente para su poderdante, constituye una actuación que no reviste una conducta dolosa o perjudicial para los intereses de este” cuestión que se había asimilado al abandono o descuido del proceso aplicándose una analogía desfavorable y contrariándose el principio de tipicidad en materia sancionatoria. Además, en el proceso no existían pruebas suficientes para deducir un actuar intencionalmente perjudicial para el representado). En el mismo sentido ver sentencia T-458 de 1998 y T-1574 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández G.
(5) ST-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cífrenles Muñoz).
(6) Ver sentencia T-008 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. (En esta ocasión, la Corte estudiaba la supuesta vía de hecho por haber tenido en cuenta una prueba nula de pleno derecho en un proceso penal. La corporación, después de determinar que en el proceso existía un testimonio recaudado con reserva de identidad obtenido contrariando el debido proceso, encontró que esto no constituía vía de hecho porque dentro del proceso esa no era la única prueba en contra del sindicado. Solo de basarse un proceso únicamente en la prueba inválidamente obtenida se hubiera constituido vía de hecho en el mismo).
(7) Noguera Laborde, Rodrigo, Introducción General al Derecho. Vol. II, Serie Major-6, Institución Universitaria Sergio Arboleda, Bogotá. 1996, págs. 161 y 162.
(8) Ver sentencia C-957 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(9) Ver sentencia T-439 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(10) García Maynez, Eduardo. Introducción al estudio del derecho. Editorial Porrúa. México, 2002. Págs. 398 a 399.
(11) Ver sentencia C-251 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(12) Ver Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(13) Ver sentencia T-1169 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(14) Ver sentencia C-252 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(15) Ospina Fernández, Guillermo, “Régimen General de las Obligaciones”, Bogotá. Temis, 1987. Pág. 257.
(16) Ibídem, pág. 258; Cubides Camacho, Jorge, “Obligaciones”, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición, 1996. Pág. 47.
(17) Ospina Fernández, op. cit., pág. 258; Cubides Camacho, Jorge, “Obligaciones”, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición. 1996. Pág. 48.
(18) Ospina Fernández, op. cit., pág. 260. En el mismo sentido, Cubides Camacho, Jorge, “Obligaciones”, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición. 1996. Pág. 54.
(19) Si bien la Ley 472 de 1998 fue expedida el 5 de agosto de 1998, por disposición del artículo 86 entró a regir a partir de agosto de 1999, un año después de su promulgación.
(20) Sentencia C-492 de 1997, M.P. doctor Hernando Herrera Vergara.
(21) Ver sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.