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Timestamp: 2018-04-26 14:23:27
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Informe sobre tipologías de lavado de activos y financiamiento del terrorismo - PDF
Informe sobre tipologías de lavado de activos y financiamiento del terrorismo
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Vicente Cuenca Villalba
1 Financial Action Task Force on Money Laundering Grupo de Acción Financiera sobre el lavado de activos Groupe d action financière sur le blanchiment de capitaux Informe sobre tipologías de lavado de activos y financiamiento del terrorismo Grupo de Acción Financiera de Sudamérica Grupo de Açâo Financeira da América do Sul Traducción al español realizada por GAFISUD CONTENIDO
2 RESUMEN EJECUTIVO...I INTRODUCCIÓN...3 I: LAS TRANSFERENCIAS ELECTRÓNICAS Y SU RELACIÓN CON LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO...5 Tipologías...6 Implicaciones de la política...8 II: ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO Y SUS VINCULACIONES CON LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO10 Tipologías...10 Implicaciones de la política...16 III: PUNTOS VULNERABLES PARA EL LAVADO DE ACTIVOS EN EL SECTOR DE SEGUROS...19 Tipologías...20 Implicaciones de la política...23 IV: PERSONAS EXPUESTAS POLÍTICAMENTE...24 Implicaciones de la política...28 V: GATEKEEPERS Y LAVADO DE ACTIVOS...30 Implicaciones de la política...33 CONCLUSIÓN...34 LISTA DE EJEMPLOS DE CASOS Caso 1: Fondos para el terrorismo reunidos en el País A transferidos a una organización terrorista en el País B...6 Caso 2: Una organización terrorista emplea transferencias electrónicas para mover fondos destinados a sus actividades transfronterizas...7 Caso 3: Se utilizaban transferencias electrónicas como parte de una campaña para recaudar fondos para el terrorismo...7 Caso 4: Se estructuran los pagos a fin de evitar su detección...7 Caso 5: Recaudación de fondos a través de una NPO...11 Caso 6: Una NPO es utilizada para transferir dinero a individuos sospechados de ser terroristas...12 Caso 7: Se utilizan NPO para hacer transferencias ilegales...12 Caso 8: Miembros de alta jerarquía de una NPO utilizan la organización para reunir fondos para financiar actividades terroristas...13 Caso 9: Se utiliza una póliza de seguro para lavar dinero...20 Caso 10: Lavado de activos proveniente de pagos de compañías de seguro...20 Caso 11: Los lavadores de dinero utilizan la industria del seguro para blanquear sus fondos...21 Caso 12: El crimen organizado lava dinero mediante pólizas de seguro de vida...22 Caso 13: Un asociado de una PEP lava dinero proveniente de actos de corrupción en gran escala...24 Caso 14: Un funcionario importante del gobierno lava dinero malversado de fondos públicos a través de miembros de su familia...26 Caso 15: Un empleado de alta jerarquía de una empresa estatal se ve involucrado en un caso de corrupción de alto nivel...26 Caso 16: Lavado de los fondos provenientes de malversación...28 Caso 17: Un contador y abogados prestan colaboración en un plan de lavado de activos...30 Caso 18: Profesionales legales actúan como facilitadores en operaciones de lavado de activos...31 Caso 19: Un contador proporciona asesoramiento financiero especial al crimen organizado...31 Caso 20: Un abogado utiliza compañías y cuentas fiduciarias extraterritoriales para lavar dinero...32
3 Caso 21: Un abogado utiliza la cuenta de su cliente para contribuir al lavado de activos...32 Caso 22: Se utiliza un fideicomiso para recibir dinero negro y adquirir bienes inmuebles...33 RESUMEN EJECUTIVO 1. Miembros del GAFI, de organizaciones internacionales y de otras entidades ajenas al GAFI asistieron al ejercicio sobre tipologías para ofrecer una perspectiva global de las tendencias actuales sobre el lavado de activos y la financiación del terrorismo. El ejercicio de este año se centró en los siguientes temas: Transferencias electrónicas y organizaciones sin fines de lucro (NPO - Non.-Profit Organisation ) y sus vinculaciones con la financiación del terrorismo, los puntos vulnerables del sector de seguros en relación con el lavado de activos, las personas expuestas políticamente (PEP) y los gatekeepers (profesionales están en una posición para detectar situaciones de lavado de activos). 2. Las transferencias electrónicas son una forma rápida y eficaz de mover fondos, y nada impide que se las pueda emplear con fines terroristas. Se puede recurrir a complejos esquemas de transferencias electrónicas para crear de forma deliberada un confuso registro de auditoría tendiente a ocultar el origen y el destino de los fondos que finalmente serán utilizado por el terrorismo. En la actualidad, son pocos los indicadores que permiten identificar las transferencias electrónicas potencialmente vinculadas con el terrorismo; principalmente en lo que respecta al origen y el destino de los fondos y los nombres de las personas implicadas en los casos en que se disponga de estos datos. En el ejercicio de este año se ha reconocido la necesidad de identificar más información para detectar operaciones potencialmente sospechosas. 3. El análisis del uso ilegítimo por el terrorismo de las organizaciones sin fines de lucro, NPO, ha revelado que el desvío de volúmenes poco significativos de fondos puede representar un problema potencialmente grave de financiación de actividades terroristas. Se identificaron varias categorías de organizaciones sin fines de lucro y en cada categoría se reconoce un conjunto de perfiles de riesgo asociado. Si bien la mayoría de los gobiernos cuentan con algún tipo de normas que rigen y controlan el sector de las NPO, es necesario tomar otras medidas para impedir que estas organizaciones sirvan a intereses espurios. Según la opinión de los expertos, es necesario elaborar y perfeccionar mecanismos y medios para compartir información a fin de contrarrestar el riesgo de la financiación del terrorismo. 4. Se confirmaron como puntos vulnerables propicios para el lavado de activos algunos sectores que integran la industria del seguro. La falta de homogeneidad en las normas de la industria brinda una oportunidad que puede ser aprovechada por los lavadores de dinero. En general, sin embargo, se considera que el sector de seguros es más vulnerable en la etapa de integración del ciclo de lavado de activos. Se advirtió que la detección de operaciones de lavado de activos en el sector no es significativa en comparación con el volumen de la industria en su totalidad. Esta observación exige una investigación más exhaustiva para lograr una mejor comprensión de los riesgos específicos de lavado de activos en los distintos sectores de ese sector. 5. Las personas políticamente expuestas o PEP son aquellas personas que ejercen o han ejercido cargos públicos de importancia en un país determinado. En la prensa se publican con frecuencia noticias sobre la presunta participación de personas expuestas políticamente en delitos financieros, en especial, delitos relacionados con la corrupción. Cuando estas personas participan en actividades delictivas, suelen ocultar los activos ilícitos a través de redes de compañías pantalla y bancos extraterritoriales situados fuera del país de origen de la PEP. Suelen utilizar intermediarios o parientes para mover o conservar los activos en su nombre. Las técnicas utilizadas para ocultar sus activos son similares a las empleadas por quienes lavan dinero. Por lo tanto, las instituciones financieras podrían estar en condiciones de detectar posibles actividades ilegales de las PEP aplicando métodos de debida diligencia perfeccionados similares
4 a los empleados para detectar actividades de lavado de activos. 6. Los lavadores de dinero están apelando cada vez más al asesoramiento o a los servicios de profesionales especializados para facilitar sus operaciones financieras. Esta tendencia a recurrir a distintos expertos en las áreas financiera y jurídica,, o gatekeepers, involucrándolos en tramas o esquemas de lavado de activos, ya ha sido documentada por el GAFI y, al parecer, no se ha interrumpido. El trabajo emprendido durante el ejercicio de este año confirmó y amplió la comprensión por parte del GAFI de ciertas características de este sector y cuáles son sus puntos vulnerables en relación con las maniobras de lavado de activos. Una conclusión clave de los expertos fue que muchos de los riesgos y puntos vulnerables identificados respecto de los gatekeepers se podrían reducir con la aplicación sistemática y concienzuda de las medidas antilavado de activos y contra la financiación del terrorismo (ALA/CFT). INTRODUCCIÓN 7. El lavado de activos y la financiación del terrorismo son dos tipos de delitos financieros cuyos efectos devastadores van más allá de una operación financiera aparentemente inofensiva. Desde los beneficios de un traficante de drogas de poca monta hasta los activos saqueados de las arcas del estado por funcionarios de gobierno deshonestos, las ganancias obtenidas a consecuencia de actividades delictivas tienen el poder de corromper y, en definitiva, desestabilizar la economía de una comunidad e incluso la de toda una nación. Las redes terroristas pueden llevar a cabo su insidiosa actividad, ya sea en una escala global y en lugares que alguna vez pudieron ser considerados inmunes a ese fenómeno, a través de estructuras de apoyo financiero no detectadas. En ambos casos, los delincuentes o los terroristas pueden aprovechar ciertas brechas o puntos débiles del sistema financiero legítimo para lavar las ganancias de la actividad delictiva y para financiar actividades terroristas. 8. Todos los años el Grupo de Acción Financiera (GAFI) conduce un ejercicio destinado a examinar los métodos y tendencias (las tipologías) del lavado de activos y, desde el año 2001, de la financiación del terrorismo. Este trabajo tiene por objetivo principal reunir material que permita a los encargados de elaborar las políticas del GAFI desarrollar y perfeccionar las normas para combatir el lavado de activos y la financiación del terrorismo (ALA/CFT). Las conclusiones del ejercicio anual permiten además sentar las bases para informar a una audiencia más amplia: las autoridades fiscalizadoras y reglamentarias, autoridades judiciales y las encargadas de la aplicación de la ley, unidades de inteligencia financiera (UIF) y el público en general, sobre las características y tendencias del lavado de activos y la financiación del terrorismo. 9. El ejercicio anual del GAFI sobre tipologías culmina con una reunión de expertos. La reunión de este año se realizó el 17 y 18 de noviembre de 2003 en Oaxaca, México, y fue presidida por la Sra. María de la Concepción Patiño Cestafe, jefa de la Dirección General Adjunta de Investigación de Operaciones (DGAIO), la UIF mexicana. En la reunión participaron 35 países y jurisdicciones con representantes de miembros del GAFI: Alemania, Argentina; Australia; Austria; Bélgica; Brasil; Canadá; Consejo de Cooperación del Golfo; Dinamarca; España; los Estados Unidos, Francia; Hong Kong, China; Italia; Japón; Luxemburgo; México; Nueva Zelanda; Noruega; los Países Bajos; Portugal; el Reino Unido, Singapur; Sudáfrica, Suecia y Suiza. También estuvieron presentes en la reunión los representantes de
5 organizaciones regionales afines al GAFI: El Grupo de Asia y el Pacífico sobre lavado de activos (APG, con representantes de Corea, India y el Secretariado de APG), el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC / CFATF, con representantes de las Bahamas, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y Venezuela), el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD) y el Comité Selecto de Expertos sobre la Evaluación de las Medidas contra el Lavado de activos del Consejo de Europa (MONEYVAL con representantes de Mónaco, Rumania y Ucrania). También enviaron representantes las siguientes organizaciones observadoras: El Grupo Egmont, Europol, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS), la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO), Interpol, Grupo Extraterritorial de Supervisores de Bancos (OGBS), la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Banco Mundial. 10. Cada el ejercicio anual sobre tipologías del GAFI se dedica al tratamiento de una serie de temas acordados por el Plenario del GAFI. En el Plenario se procurar seleccionar temas acordes con el trabajo que realiza el organismo o con el seguimiento de métodos y tendencias definidos en ejercicios sobre tipologías anteriores. Para este año se eligieron cinco temas. El estudio de los vínculos de la financiación del terrorismo con las transferencias electrónicas y de esos mismos vínculos con las organizaciones sin fines de lucro fueron dos de los temas del ejercicio XV del GAFI. Se basan en dos trabajos de tipologías anteriores y aportan material que permitirá pulir aún más los lineamientos dictados por el GAFI con respecto a las Ocho Recomendaciones Especiales sobre financiación del terrorismo. El tercer tema, los puntos vulnerables al lavado de activos del sector de seguros, fue elegido para ahondar en los resultados de otros trabajos sobre tipologías del GAFI. Por último, el GAFI trató los riesgos del lavado de activos relacionados con las personas expuestas políticamente (PEP) y con los asesores financieros especializados o gatekeepers como los dos últimos temas. A partir de la publicación de Las Nuevas Cuarenta Recomendaciones del GAFI en junio de 2003, rigen medidas respecto de las PEP y los gatekeepers ; por consiguiente, el trabajo sobre tipologías de este año tuvo por finalidad aportar más información sobre la naturaleza y el alcance de la amenaza que plantean estas dos áreas. 11. A diferencia de años anteriores, en el ejercicio sobre tipologías XV del GAFI se empleó una fórmula algo diferente para la reunión de expertos. Para tres de los temas: transferencias electrónicas, organizaciones sin fines de lucro y puntos vulnerables del sector de seguros, se habían formado pequeños grupos que realizaron algunos trabajos previos a la reunión de expertos para centrar un poco más la discusión en estos temas. Luego, durante la reunión de expertos, se organizaron pequeñas sesiones de debate sobre cada uno de estos temas, en las que participaron 30 expertos en la elaboración de políticas y de operaciones, con el propósito de descubrir tendencias y examinar las implicancias de las políticas a seguir a partir de la discusión de las tipologías identificadas. Las conclusiones de estos tres talleres se presentaron a la reunión plenaria de expertos y se las sometió nuevamente a debate junto con presentaciones sobre las PEP y los gatekeepers. 12. En este informe sobre el ejercicio de tipologías XV del GAFI se describen las conclusiones clave sobre cada tema de acuerdo con desarrollo de los tres talleres, la reunión plenaria de expertos y el material escrito aportado por las delegaciones participantes con anterioridad a la reunión. Conforme a la práctica habitual del GAFI, el informe incluye ejemplos de casos tomados del material escrito aportado y las presentaciones que se expusieron durante la reunión. Dentro de lo posible, los textos de estos ejemplos se reproducen en este documento tal como fueron presentados con motivo del ejercicio. Sin embargo, se modificaron los nombres de países, las denominaciones de moneda y ciertos otros detalles para proteger aspectos clave de los casos citados. I: LAS TRANSFERENCIAS ELECTRÓNICAS Y SU RELACIÓN CON LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
6 13. Los terroristas utilizan transferencias electrónicas para mover fondos destinados a financiar sus actividades. La estructura de apoyo financiero que se conoció después de los ataques del 11 de septiembre en EE.UU. demostró el papel que desempeñaron las transferencias electrónicas en el suministro a los piratas aéreos de los fondos necesarios para planificar y, finalmente, perpetrar los ataques. 1. Éste es el uso de las transferencias electrónicas que el GAFI tuvo en cuenta al publicar la Recomendación especial VII en octubre de A fin de consolidar la información sobre las características y el papel que desempeñan las transferencias electrónicas en financiar el terrorismo, el GAFI eligió éste como tema central de los talleres realizados en la reunión de expertos en tipologías de este año. 14. Cuando el GAFI emplea el término transferencia electrónica o transferencia de fondos, se refiere a toda operación financiera realizada por una persona a través de una institución financiera por medios electrónicos con el fin de que se ponga un determinada suma de dinero a disposición de una persona en otra institución financiera. En algunos casos, el ordenante y el beneficiario pueden ser la misma 2 persona. Las transferencias electrónicas incluyen operaciones dentro de las fronteras nacionales de un país u operaciones entre países. Dado que las transferencias electrónicas no implican movimiento físico del dinero, constituyen un método rápido y seguro de transferir valores desde un lugar a otro. 15. Los sistemas de pagos tanto interbancarios como en el nivel minorista en la actualidad ofrecen una mejor cobertura y mayor eficacia en el caso de transferencias tanto dentro de un mismo país como transfronterizas. Con el crecimiento constante de redes mundiales como SWIFT, por ejemplo, los sistemas de pagos interbancarios con cada vez más confiables y eficaces, y permiten procesar diariamente una gran volumen de operaciones. Dentro del sector de la banca minorista, los servicios tales como la banca telefónica o por Internet permiten a los clientes realizar operaciones sin contacto directo y desde cualquier lugar que tenga acceso telefónico o a Internet. 16. Los avances en la tecnología de los sistemas de pagos han tenido un doble impacto en relación con el abuso potencial de esos sistemas por parte de quienes financian actividades terroristas y lavan dinero. Por un lado, el sistema de pago electrónico ofrece mayor seguridad en las operaciones porque está dotado de mejores medios para rastrear operaciones individuales mediante registros electrónicos que pueden generarse, mantenerse o transmitirse automáticamente con la operación. Por otra parte, estos adelantos también crean características que pueden resultar atractivas a un posible terrorista o lavador de dinero. Por ejemplo, la creciente rapidez y mayor volumen de las transferencias electrónicas, junto con la ausencia de un tratamiento homogéneo del registro de información clave sobre esas operaciones, del mantenimiento de registros y de la transferencia de la información necesaria junto con las operaciones, presentan un obstáculo a las autoridades de investigación que impide asegurar la posibilidad de rastrear las operaciones individuales. 17. Las transferencias que se realizan a través de instituciones financieras no bancarias, como por ejemplo, agencias de cambio, servicios de remesa de dinero u otros tipos de negocios similares, complican el panorama aun más. En algunos países, estos negocios realizan transferencias electrónicas sea directamente con otras agencias del mismo negocio dentro del país o en el exterior o bien, por intermedio de instituciones financieras convencionales, bancos por ejemplo. Una vez más, las diferencias que existen entre los distintos requisitos de registro o de transmisión de información sobre la persona que origina las transferencias que se realizan a través de estos negocios ofrecen una ventaja a los terroristas y otros delincuentes deseosos de mover fondos subrepticiamente. 1 Véase la declaración de la Oficina Federal de Investigaciones presentada al Congreso de los EE.UU., citada en el informe del GAFI del año pasado en la siguiente dirección:
7 En esta declaración se describen los perfiles financieros de los secuestradores de los aviones del 11 de septiembre y se menciona el uso de transferencias electrónicas para el movimiento de los fondos. 2 Véase la nota interpretativa de la RE. VII: Transferencias electrónicas. Tipologías 18. Los expertos del GAFI reconocieron que las transferencias electrónicas constituyen una forma rápida y eficaz de mover fondos con fines terroristas. Por ejemplo, se puede crear una red simple para transmitir fondos terroristas aprovechando las diferencias que presentan los regímenes de control de los distintos países. Si no se guarda ningún registro del ordenante de la operación en el punto de partida o bien si la información no es retransmitida por algún intermediario durante el trayecto, los investigadores no tendrán acceso a la información necesaria para determinar si existen vínculos con el terrorismo. 19. Se han observado esquemas más complejos que incluyen varios transferencias electrónicas que crean una trama o trayecto de operaciones deliberadamente complejo y confuso para evitar su detección. 20. Se han advertido algunas características comunes relacionadas con las tipologías de posible financiación del terrorismo por medio de transferencias electrónicas. Una característica importante es el uso de identidades falsas, testaferros o compañías fantasmas en las operaciones para mostrar nombres respetables y sin antecedentes y evitar así la detección. Otra característica es la de canalizar los fondos a través de varias instituciones financieras de modo que las transferencias provengan de orígenes diferentes y sin relación aparente. Aparentemente, también se ha advertido el uso por parte de terroristas de transferencias electrónicas a través de instituciones financieras no bancarias o servicios de remesa alternativos (sistemas informales de transferencias de valores o dinero) con el convencimiento de que al evitar la participación de instituciones financieras de primera línea, los fondos destinados a los terroristas, como por ejemplo, las ganancias obtenidas por actividades delictivas no terroristas eluden los sistemas de control financiero o los controles de las autoridades de investigación. Caso 1: Fondos para el terrorismo reunidos en el País A transferidos a una organización terrorista en el País B Una organización terrorista hacía uso de sus contactos en el exterior para gravar con un impuesto las ganancias y ahorros de la comunidad de expatriados. Este impuesto se destinaba a un fondo de rescate que luego era girado telegráficamente a la oficina del representante que también funciona como ala política del grupo con base en el país limítrofe. El país limítrofe tenía una población considerable de su etnia residiendo en el país de destino, lo que favorecía la compra y el contrabando de armas y materiales a la provincia autónoma donde la organización terrorista perpetraba sus ataques. Caso 2: Una organización terrorista emplea transferencias electrónicas para mover fondos destinados a sus actividades transfronterizas Se observó que una organización terrorista del País X utilizaba transferencias electrónicas para mover dinero en el País Y que finalmente se empleaban para alquilar casas seguras, comprar y vender vehículos y adquirir componentes electrónicos destinados a la construcción de dispositivos explosivos. La organización se valía de cuentas puente o conducto en el País X como medio para mover fondos entre ambos países. Las cuentas en ambos extremos fueron abiertas a nombre de personas sin ninguna vinculación aparente con la estructura de la organización terrorista pero vinculados entre sí por parentesco o por lazos similares. De modo que la aparente relación familiar podría justificar las transferencias, si fuera necesario.
8 Los fondos, en su mayoría depósitos en efectivo de la organización terrorista, eran depositados en las cuentas bancarias desde las que se hacían las transferencias. Recibido el dinero en el destino, el depositario lo mantenía en la cuenta o lo invertía en fondos mutuos de inversión donde permanecían ocultos y a disposición de la organización terrorista para cualquier necesidad futura. Como alternativa, el dinero se transfería a otras cuentas bancarias administradas por el gerente financiero corresponsal de la organización y era distribuido para pagar la compra de equipos y materiales o para cubrir gastos especiales realizados por la organización en sus actividades clandestinas. Caso 3: Se utilizaban transferencias electrónicas como parte de una campaña para recaudar fondos para el terrorismo Una investigación llevada a cabo en el País A sobre la Compañía Z, una compañía sospechada de participar en el contrabando y distribución de pseudo efedrina (una fuente de ingresos sospechada de estar vinculada con el terrorismo), reveló que los empleados de la Compañía Z enviaban una cantidad considerable de cheques negociables al País B. Otras pruebas demostraron que el negocio de destino funcionaba como agencia de remesa de dinero sin licencia. En base a la información anterior, se obtuvieron órdenes de allanamiento de las instalaciones de la Compañía Z y dos viviendas. El análisis de los documentos y registros bancarios incautados en el allanamiento indicó que los sospechosos giraban telegráficamente dinero a una persona sospechada de estar vinculada con un grupo terrorista. Más tarde en ese mismo año, los investigadores hicieron una serie de allanamientos coordinados. Se arrestó a tres sujetos que fueron acusados por falta de habilitación para operar un negocio financiero. Se incautaron además dólares estadounidenses en efectivo y en cheques. Asimismo, se identificó una cuenta con un saldo de aproximadamente dólares estadounidenses que se utilizaba para facilitar las transferencias electrónicas fuera del País A. Los sujetos serán sometidos a juicio. 21. En la reunión de este año, los expertos presentes concordaron en que, aparte del volumen generalmente reducido de esas transacciones, el valor de la transferencia individual en general no constituye una característica distintiva en los casos en que se la hace para financiar el terrorismo. De hecho, el bajo valor de las transferencias en comparación con el gran volumen global de tales operaciones es otro factor que complica aún más la detección del uso del sistema financiero con fines terroristas. Incluso fue imposible definir un monto promedio para las transferencias electrónicas relacionadas con el terrorismo, aunque una delegación informó haber observado transferencia cuyos montos oscilaban entre 25 y 500 dólares estadounidenses. Algunos expertos advirtieron, sin embargo, que las transferencias electrónicas parecían haberse estructurado atendiendo a que sus montos sean inferiores a los establecidos para su registro obligatorio. Caso 4: Se estructuran los pagos a fin de evitar su detección Durante cuatro años, el Sr. A y su tío dirigieron un servicio de remesa de dinero con el nombre de Compañía S y operaban el negocio como agentes de una empresa mayor del mismo rubro sospechada de financiar actividades terroristas. Tiempo después se inició una investigación relacionada con la Compañía S a raíz de una denuncia de operaciones sospechosas. La investigación demostró que durante esos cuatro años, el negocio del Sr. A recibió más de 4 millones de dólares estadounidenses en efectivo de manos de personas que deseaban transferir dinero a diversos países. Cuando el negocio del Sr. A recibía efectivo de sus clientes, éste era depositado en varias cuentas en distintas sucursales de bancos del País X. Para eludir la obligación de rendición de informes vigente en el País, el Sr. A y otros siempre depositaban el efectivo en los bancos en sumas inferiores a los dólares estadounidenses y, en algunos casos, realizaron varios depósitos inferiores a esa suma en un mismo día.
9 EL Sr. A fue acusado y condenado por cargos de conspiración destinada a estructurar las operaciones en divisas con el fin de evadir los requisitos de rendición de informes financieros. 22. A pesar de estas observaciones sobre las transferencias electrónicas realizadas para financiar actividades terroristas, los expertos reafirmaron que en la actualidad los investigadores y las instituciones financieras disponen de una cantidad limitada de tipos de indicadores útiles que permitan detectar el posible uso de las transferencias electrónicas con fines terroristas. En los casos en que se dispone de información sobre una operación telegráfica transfronteriza, los únicos factores que podrían permitir vincular la operación con el terrorismo son el nombre del ordenante o del beneficiario y las localidades de origen y de destino. El monto de la operación no sigue precisamente un patrón determinado, aunque los expertos creen que, en general, se trata de montos pequeños ya sea porque los casos individuales de financiación del terrorismo no implican grandes sumas de dinero o porque se intenta deliberadamente enviar montos pequeños para evitar su detección. Implicaciones de la política 23. Las Recomendaciones Especiales VII del GAFI y las correspondientes Notas Interpretativas establecen lineamientos para prevenir y detectar el uso indebido de los sistemas de transferencias electrónicas por los terroristas. La recomendación insta a registrar, mantener y, en el caso de transferencias transfronterizas, transferir ciertos datos clave relativos al ordenante de la transferencia. Cuando estos datos estén disponibles en el extremo receptor de la transferencia, permitirán la evaluación de las potenciales conexiones terroristas / criminales (por ejemplo, a los fines de la denuncia de operaciones sospechosas) por parte de las instituciones financieras y, en última instancia, por parte de las UIF, las autoridades judiciales o las encargadas de la aplicación de la ley u otras autoridades competentes (en las etapas iniciales de los respectivos procesos de análisis e investigación). 24. La inclusión y conservación de información significativa del ordenante de una transferencia electrónica puede contribuir a la lucha contra la financiación del terrorismo y el lavado de activos en diversas formas. Las operaciones que contienen toda la información permiten que las instituciones financieras beneficiarias identifiquen operaciones potencialmente sospechosas. Para ello serán necesarias mayores diligencias y posiblemente la presentación de denuncias a una UIF. Cuando una UIF reciba denuncias sobre transferencias electrónicas inusuales o sospechosas, aquéllos que contengan la información más completa se podrán investigar y analizar a fondo. Por último, el hecho de garantizar que la disponibilidad de la información sobre el ordenante, contribuye a que las autoridades encargadas de la aplicación de la ley o judiciales puedan detectar, investigar y enjuiciar a terroristas y otros delincuentes. 25. Si bien este taller no tiene por finalidad tratar la eficacia general u oportunidad de las medidas sugeridas en las Recomendaciones Especiales VII, los participantes en el ejercicio en general se manifestaron a favor de las medidas. El hecho de contar con información completa y significativa sobre el ordenante de una transferencia electrónica mediante un mensaje que pueda ser consultado por instituciones financieras y autoridades competentes fue considerado tan crítico como la posibilidad de detectar o prevenir el uso de las transferencias electrónicas con fines terroristas o delictivos. 26. La Nota Interpretativa de las Recomendaciones Especiales VII de febrero de 2003 permite provisoriamente la existencia de umbrales mínimos de dólares estadounidenses respecto de las medidas sugeridas por la Recomendación. De modo que, si bien los países exigen recabar y conservar los datos del ordenante de una transferencia electrónica cuyo monto sea inferior al mencionado, la transmisión de esos datos no es obligatoria. Los expertos trataron la cuestión de establecer en la Recomendación Especial VII un umbral relacionado con las medidas sobre transferencias electrónicas.
10 La mayoría de los expertos indicó que las operaciones de transferencias electrónicas potencialmente relacionadas con el terrorismo son, en general, por montos pequeños. Los expertos coincidieron en que la existencia de un umbral para los requisitos de las Recomendaciones Especiales VII, desde el punto de vista operativo, podría obstaculizar la detección de las que podrían ser operaciones legítimas. También se puntualizó que la falta de un umbral también podría servir para desalentar el uso de transferencias electrónicas por parte de terroristas o delincuentes al aumentar el riesgo de detección. 27. Los expertos reconocieron, sin embargo, que al no contar con otros indicadores específicos, la ausencia de un umbral podría desembocar en que las UIF reciban una cantidad excesiva de denuncias sobre operaciones. Las denuncias de operaciones individuales podrían ser de menor valor como medio para detectar la financiación del terrorismo, aunque todavía serían importantes para contribuir a formar una idea de las estructuras financieras que respaldan al terrorismo cuando se las detecta por otras vías (como por ejemplo, informes de inteligencia o investigaciones a cargo de otras agencias). Como ya se indicara, en la actualidad los elementos más importantes para detectar transferencias electrónicas relacionadas con el terrorismo son los nombres de las partes intervinientes y el origen y el destino geográfico de la operación. Por consiguiente, los expertos concuerdan en que es necesario abocarse a la tarea de desarrollar indicadores más claros respecto del uso de transferencias electrónicas con fines terroristas. Estos indicadores podrían ayudar a las instituciones financieras a identificar las operaciones que se deben investigar e incluso denunciar a las autoridades competentes como actividades sospechosas o inusuales. 28. Una posible solución para descubrir otros indicadores sería promover el desarrollo de sistemas de tecnología informática capaces de buscar indicadores objetivos en las transferencias electrónicas. Una delegación propuso utilizar un sistema que identifique estos indicadores sobre la base de palabras clave presentes en los mensajes de las transferencias electrónicas. Se debería establecer un puntaje asignando diferentes valores a las palabras clave, de modo que el sistema pudiera seleccionar un conjunto menor de operaciones que exijan un análisis más exhaustivo. II: ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO Y SUS VINCULACIONES CON LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO 29. El GAFI estudió el papel que desempeñan las organizaciones sin fines de lucro (NPO) como parte de su ejercicio sobre tipologías ( ). En ese momento, se pudo determinar de forma preliminar la naturaleza del riesgo que supone el sector. Con el fin de ampliar este trabajo, se seleccionó nuevamente a las NPO y su potencial que tienen para que se las use ilegítimamente con fines de financiación del terrorismo, como tema sobre el cual versó el segundo taller del ejercicio de este año. Como se indicó en la introducción, los tres talleres contaron con trabajos preparatorios previos a la reunión de expertos. La preparación del taller de NPO fue la más extensa de las tres, compuesta por varias reuniones reducidas de expertos y múltiples intercambios de análisis y documentos que reflejaban la posición. Por tal motivo, el taller de NPO alcanzó un mayor grado de detalle en sus descubrimientos, lo que se refleja en este informe. 30. Si bien algunos países cuentan con una experiencia relativamente amplia en relación con el financiamiento del terrorismo a través de las NPO, en otros la experiencia es mucho más limitada. Sólo una parte del material suministrado como parte del ejercicio de este año describe casos de financiamiento del terrorismo comprobados. Gran parte de estos materiales estaba relacionada con casos sospechosos o posibles de financiación del terrorismo varios de ellos versaban sobre investigaciones en curso mientras que sólo unos pocos se referían a otras formas de uso ilegítimo de las NPO. 31. La mayoría de los países comparte la preocupación por la dificultad de detectar el financiamiento del terrorismo mediante el uso ilegítimo de las NPO. Es de conocimiento general que estas organizaciones
11 desempeñan un papel de asistencia financiera y social importantísimo en todas las sociedades y, obviamente, no se cuestiona este accionar. No obstante, dado el abultado volumen de fondos y otros activos que controla el sector de las NPO se debe entender que el desvío de incluso un porcentaje muy bajo de estos fondos para patrocinar acciones terroristas podría representar un problema muy serio. Por lo tanto, el escaso conocimiento que se tiene de la amplitud con que el terrorismo puede estar utilizando este sector se debe ser considerar como un tema de gran preocupación para toda la comunidad internacional. 32. Las NPO presentan varias características que las hace especialmente vulnerables a que se las use indebidamente para financiar actividades terroristas. Cuentan con la confianza del público, tienen acceso a fuentes de dinero considerables y por lo general realizan sus operaciones en efectivo. Además, algunas de estas organizaciones cuentan con presencia en todo el mundo, lo que les confiere el marco necesario para hacer transacciones y operaciones financieras nacionales e internacionales, por lo general, dentro o cerca de las zonas más expuestas a la actividad terrorista. Por último, según el país y la forma legal de la NPO, no están sujetas a ninguna norma o requisito legal, éstos son muy escasos (por ejemplo, registro, mantenimiento de registros y comprobantes, requisitos de informe y de control), o no encuentran ningún tipo de obstáculo para su creación (por ejemplo, no se necesita ninguna acreditación o capital inicial, no es necesario verificar los antecedentes de sus empleados, etc.). Tipologías 33. Los ejemplos de casos presentados durante el ejercicio de tipologías de este año demostraron que se puede hacer un uso ilegítimo de las NPO de diversas formas y con distintos propósitos dentro del marco del financiamiento de la actividad terrorista. En primer término, las NPO pueden ser utilizadas por terroristas y organizaciones terroristas para reunir fondos, como es el caso de las NPO más importantes cuyos fondos fueron congelados de acuerdo con la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 1373 (Año 2001). Con frecuencia, pero no siempre, estas organizaciones han solicitado y se les ha acordado la condición formal de entidad benéfica o exenta de impuestos. Más aún, se ha informado que algunas de estas organizaciones han utilizado técnicas de recaudación de fondos intensivas, en algunos casos pidiendo donaciones al público a gran escala y, en otros, orientándose hacia ciertos grupos específicos, en particular dentro de etnias o comunidades religiosas específicas. 34. Los expertos han advertido la importancia de las colectas informales de dinero en efectivo en algunos grupos étnicos o comunidades religiosas y las dificultades que se encuentran al intentar hacer un seguimiento de esos fondos. Si bien lo más probable es que la gran mayoría de estos fondos provenientes de estas colectas se utilicen con fines de beneficencia enteramente legítimos, el evidente potencial que existe para el abuso de estas organizaciones plantea ciertos problemas. La existencia de colectas de dinero en efectivo o simplemente la simulación de éstas puede facilitar la integración al sistema financiero legal de fondos provenientes de actividades delictivas desarrolladas por grupos terroristas. Estos fondos se presentan luego como efectivo reunido en colectas para una NPO con fines de beneficencia legítimos y, por lo tanto, este proceso constituye una forma de lavado de activos con fines terroristas. Caso 5: Recaudación de fondos a través de una NPO Una entidad benéfica registrada, dedicada al bienestar y protección de los niños, utilizaba videos que retrataban a los adeptos religiosos que luchan por la libertad en varios países, junto con imágenes de las atrocidades perpetradas contra los miembros de esa religión. Los videos invitaban a enviar donaciones a una casilla postal para colaborar con la lucha. Aparentemente, estas cintas se distribuyeron ampliamente en los establecimientos
12 religiosos de este culto. Ese mismo número de casilla postal estaba asociado con otra convocatoria realizada a través de revistas que publicaban artículos de extremistas conocidos. 35. Las NPO también pueden ser utilizadas por terroristas para mover fondos. En este caso, los terroristas se valen del hecho de que las operaciones financieras en las que se trasladan fondos físicamente de un punto geográfico a otro, por lo general cruzando fronteras, se consideran actividades normales de cierto tipo de fundaciones y entidades benéficas. En algunas ocasiones, la forma legal y los fines visibles de la NPO parecen haber sido elegidos cuidadosamente para evitar la aplicación de controles y normativas (por ejemplo, asociaciones establecidas en algunos países por comunidades étnicas indígenas). Varias delegaciones citaron casos aparentemente relacionados referidos a redes de fundaciones asociadas en distintos países, establecidas en una comunidad étnica en particular, que luego parecen funcionar como el marco necesario para hacer remesas alternativas e ilegales de dinero. Si bien no está claro si alguno de estos esquemas está directamente relacionado con la financiación de grupos terroristas, la estructura de estas redes es interesante debido a sus características poco habituales y el potencial que tienen para un uso ilegítimo. Los ejemplos demuestran, además, que existen muy pocos elementos que permitan distinguir las transferencias entre organizaciones sin fines de lucro y las de los servicios ilegales de remesa de dinero. Estos servicios de remesa de dinero alternativos utilizan las cuentas bancarias de las NPO para recolectar los depósitos en efectivo y establecer cuentas con sus contactos extranjeros. En algunos casos, estas operaciones fueron consideradas sospechosas por las autoridades competentes debido a la incongruencia entre los montos que se manejaban y las modestas condiciones de vida de los miembros de la comunidad que brindaban apoyo financiero a las NPO en cuestión. Caso 6: Una NPO es utilizada para transferir dinero a individuos sospechados de ser terroristas Una UIF en el País A obtuvo información actualizada de la lista consolidada de personas y entidades designadas del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Una de las organizaciones que figuraba en la lista realizaba sus operaciones utilizando distintas variantes del mismo nombre en varios países. Se la describía como una NPO exenta de impuestos ya que su finalidad declarada consistía en proyectos de ayuda humanitaria en todo el mundo. Entre las múltiples sedes que figuraban en la lista de las Naciones Unidas como sucursales de esta organización, varias direcciones estaban situadas en el País A. La UIF recibió una denuncia sobre una operación sospechosa de una NPO cuya sede se encontraba en una de las direcciones indicadas en la lista de las Naciones Unidas. La denuncia detallaba cuentas bancarias y nombraba a tres individuos en la dirección del País A que poseían una inversión dominante en esa dirección del País A. La dirección de uno de los individuos (el Sr. A) coincidía con una de las indicadas en la lista de las Naciones Unidas y los otros tenían direcciones en dos países diferentes. La investigación realizada por la UIF reveló que el Sr. A estaba vinculado con estas organizaciones y también con otras cuatro NPO internacionales. Las denuncias recibidas por la UIF detallaban varios transferencias electrónicas enviadas desde ubicaciones conflictivas o preocupantes a las distintas sedes de la mencionada entidad benéfica y al Sr. A. Caso 7: Se utilizan NPO para hacer transferencias ilegales Una investigación penal en curso sobre redes de fundaciones (al menos 215 organizaciones sin fines de lucro) establecidas por los miembros de cierta comunidad de inmigrantes reveló que la red realizaba regularmente transferencias de grandes sumas de dinero a unas pocas cuentas en otro país. El desencadenante que motivó las
13 denuncias sobre operaciones sospechosas de los bancos fue los montos inusualmente elevados de las transferencias en comparación con los fines y actividades declarados por las fundaciones. Luego de un análisis inicial, se pudo vislumbrar que uno de los beneficiarios de las operaciones efectuadas por estas organizaciones era una compañía que figuraba en la lista de personas designadas del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La UIF remitió el caso a las autoridades encargadas de la aplicación de la ley y judiciales para que continuaran con la investigación. Si bien el fin declarado de estas fundaciones eran actividades de beneficencia y caridad, el volumen y la frecuencia de las transferencias (ambas realizadas a través de cuentas bancarias normales y servicios de remesa de dinero) eran difíciles de explicar. En un período de 3 años, 35 NPO enviaron más de 160 millones de dólares estadounidenses al extranjero. La red estaba constituida por varias fundaciones diseminadas a lo largo del país, con mayor concentración en ciudades con marcada presencia de inmigrantes de esa comunidad. La investigación penal en curso llegó a la conclusión de que las NPO eran más que probablemente la fachada de un servicio de remesa de dinero. Si bien todavía resulta prematuro arriesgar conclusiones acerca del origen y el destino de los fondos de esta red, por lo menos es posible que estos fondos se hayan recolectado dentro de esta comunidad de inmigrantes con el fin deliberado de financiar actos terroristas. 36. Finalmente, las NPO también pueden utilizarse para dar apoyo logístico directo a terroristas o servir como fachada para sus operaciones. Este tipo de uso indebido con fines terroristas se pone de manifiesto particularmente entre las NPO que cuentan con varias sucursales que funcionan en distintas jurisdicciones. Caso 8: Miembros de alta jerarquía de una NPO utilizan la organización para reunir fondos para financiar actividades terroristas En el País X se registró un NPO como entidad de beneficencia exenta de impuestos cuyo objeto declarado era realizar proyectos de ayuda humanitaria en todo el mundo. Aún cuando la NPO estaba radicada en el País X, contaba con sedes que operaban utilizando nombres muy similares en varios lugares. Se confiscaron los registros financieros y comerciales de la casa central y los hogares de funcionarios ejecutivos y miembros del directorio de la NPO. En la misma fecha, el País X emitió una orden para bloquear los activos de la NPO y sus registros para ponerlos a disposición de futuras investigaciones. Once meses después, el País X presentó a la NPO a las Naciones Unidas para que se la designara por resolución pertinente del Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas por su apoyo a una organización terrorista. El País X condenó al director de la NPO por fraude y delitos relacionados con el crimen organizado por el desvío de más de dólares estadounidenses en donaciones para caridad hacia organizaciones terroristas. Previo a estas acciones, existe evidencia de que la NPO ha brindado apoyo financiero a organizaciones terroristas de forma directa e indirecta. Categorías de uso ilegítimo 37. Una conclusión importante del trabajo de este año sobre las NPO consiste en que varias categorías de estas organizaciones presentan distintos grupos de perfiles de riesgo y, por lo tanto, varían los tipos de características inusuales que se pueden detectar y utilizar para identificar la financiación de grupos terroristas. Por ejemplo, es importante distinguir entre las NPO que están registradas oficialmente como entidades benéficas y luego utilizan su condición para acceder a una base más amplia de fondos y aquéllas que realizan funciones menos visibles, en algunos casos, sin estar registradas ni solicitar exención impositiva. Frecuentemente, las NPO no registradas obtienen sus fondos de ciertas comunidades étnicas a modo de donación o bien, a cambio de ciertos servicios. Estas NPO son
14 conocidas usualmente como asociaciones culturales o asociaciones o fundaciones que prestan servicios a la comunidad en lugar de entidades benéficas. 38. También se puede establecer una distinción entre las NPO que operan internacionalmente y las que funcionan sólo localmente. Existe una percepción incorrecta de que sólo se puede hacer uso indebido de las NPO internacionales, recaudando fondos en países donantes y luego enviándolos al extranjero a agrupaciones terroristas de otros países. Si bien las NPO con actividad internacional pueden ser más vulnerables al uso ilegítimo, la financiación del terrorismo puede efectuarse mediante NPO que operan únicamente dentro de las fronteras de una nación. Los países que presentan problemas de terrorismo interno, tienen experiencia con NPO que operan dentro de sus fronteras y han sido utilizadas ilegítimamente inapropiada para financiar grupos terroristas locales. Otra percepción errónea es que el uso indebido de las NPO con fines terroristas está relacionado exclusivamente con el extremismo religioso. 39. Se puede trazar otra distinción relacionada con los distintos grados de complicidad entre una NPO y sus donantes. Mientras que la mayoría de los casos relevantes considerados por los expertos este año involucran la administración corrupta o cómplice de la NPO como un factor coadyuvante, si no principal, del establecimiento de vínculos para financiar actividades terroristas, se han dado a conocer ejemplos de NPO en gran parte inocentes que resultaron explotadas por unos pocos infiltrados que lograron desviar los fondos de la organización Más aún, una NPO inocente puede ser víctima de una organización receptora con la cual no tenga ninguna relación o una sucursal relacionada. Existen casos, incluso, en que se realizaron recaudaciones de fondos adicionales, utilizando el nombre de una NPO existente como fachada para esta actividad ilegal sin que la organización tuviera conocimiento de ello. Detección de la financiación del terrorismo en el sector de las NPO 40. Una vez establecidas las tipologías comentadas anteriores, los expertos llegaron a la conclusión de que el método más eficaz para detectar posibles vínculos de una NPO con la financiación del terrorismo es a través del trabajo de inteligencia o policial, el cual se basa en los vínculos con otras NPO (conexiones operativas, financieras, o por intermedio de gerentes o personal en común) o por conexiones con individuos sospechados de actividades terroristas o de financiación del terrorismo. En algunos casos, es posible que los directores o gerentes de la NPO estén identificados como extremistas o que incluso tengan antecedentes penales o de participación en actividades terroristas. En otros casos se pueden establecer vínculos con organizaciones terroristas conocidas o con otras NPO que figuran en las diversas listas de personas o entidades designadas que mantienen las Naciones Unidas o los distintos países. La preocupación pública o las denuncias sobre la posible relación de las NPO con actividades dudosas pueden ser muy importantes a la hora de detectar un posible uso inapropiado de estas organizaciones. 41. Las denuncias de operaciones sospechosas e inusuales (ROS) que hacen las instituciones financieras y el posterior análisis de las UIF o de las autoridades encargadas de la aplicación de la ley o judiciales son también de gran importancia para traer a la superficie cierto casos de sospecha de uso inapropiado de NPO con fines terroristas. En algunos países, las denuncias de operaciones sospechosas relacionadas con actividades inusuales de una NPO han logrado que se iniciaran investigaciones, mientras que en otros, el sistema de denuncias y el análisis de las UIF han contribuido a obtener pistas para muchas investigaciones que aún se encuentran en curso. 42. Las actividades de monitoreo de las autoridades impositivas o de supervisión responsables del control de las NPO no parecen haber identificado ningún indicio inicial de casos de financiación del terrorismo en el sector de entidades benéficas. No obstante, estas autoridades han desempeñado un papel importante en la obtención de pistas al poder formular preguntas o inspeccionar las entidades e intercambiar
15 información con las autoridades encargadas de la aplicación de la ley y judiciales. 43. Los expertos están de acuerdo en que cada uno de estos mecanismos de detección cumple una función complementaria, que se ejercería o mejoraría si se lo aplicara en forma colectiva. Esta diversidad de posibles mecanismos de detección y fuentes de información relacionadas con un uso ilegítimo potencial de las entidades de caridad subraya la importancia que se debe dar a la construcción de disposiciones de intercambio de información dentro y entre autoridades gubernamentales. Indicadores de advertencia 44. Además de los vínculos con presuntos terroristas, presuntas organizaciones terroristas u otras NPO bajo sospecha, los expertos han identificado algunas características individuales inusuales o alertas en los ejemplos de casos considerados durante el ejercicio de tipologías de este año. Algunas de estas características inusuales pueden resultar especialmente útiles para las instituciones financieras, otras son de mayor interés para las autoridades de investigación o supervisión. Características financieras específicas: Incongruencias entre las fuentes aparentes y los fondos recaudados o transferidos, como por ejemplo, los casos en que grandes sumas de dinero provienen aparentemente de comunidades con un nivel de vida muy modesto. Falta de relación entre el patrón y el volumen de las operaciones financieras por un lado y los fines y actividades declarados por la NPO por el otro, por ejemplo, (como se mencionó anteriormente) una asociación cultural que luego de diez años de existencia abre una cuenta bancaria para el manejo de las ganancias de un festival musical y deposita una suma desproporcionadamente grande. Un incremento repentino en la frecuencia y los montos de las operaciones financieras de la cuenta de una NPO, o viceversa, es decir, la NPO mantiene los fondos en su cuenta por un período extremadamente prolongado. Operaciones en efectivo realizadas por las NPO por montos elevados sin explicación lógica. La falta de contribuciones de donantes ubicados en el país de origen de la NPO. Otras características: La presencia de directores extranjeros, particularmente en combinación con el envío de grandes sumas de dinero al país de origen de dichos directores y en especial si el destino es una jurisdicción de alto riesgo. La existencia de una gran cantidad de NPO con vínculos inexplicables: por ejemplo, varias NPO realizan transferencias entre sí o comparten la misma dirección, los mismos gerentes o personal, o una gran cantidad de NPO están relacionadas con la misma comunidad y utilizan los servicios del mismo gatekeeper.
16 Las NPO insustanciales en relación con sus fines declarados y su flujo financiero, o aquellas que tienen muy pocos integrantes o ninguno, no cuentan con oficinas ni número telefónico. Por supuesto, las transacciones u operaciones realizadas en, desde o hacia jurisdicciones de alto riesgo se pueden considerar como una razón para que las instituciones financieras incrementen sus medidas de seguridad. También pueden servir como criterio para que los supervisores u otras autoridades competentes inicien un seguimiento con mayor atención. Implicaciones de la política Diferentes sistemas y enfoques de control 45. Los expertos que participaron en el ejercicio de tipologías de este año y específicamente en el taller de NPO llegaron a un consenso: es necesario desarrollar medidas adicionales para reducir los puntos vulnerables de las NPO a fin de que no sean usadas indebidamente con el fin de financiar actividades terroristas. Empero, queda por definirse el grado y la naturaleza de tales medidas. En parte, la falta de dirección clara en esta área refleja el hecho de que existen grandes diferencias entre la forma en que los distintos países controlan y garantizan la transparencia dentro del sector de las organizaciones sin fines de lucro. Algunos países, por ejemplo, tienen una tradición de larga data de control gubernamental activo de las NPO, mientras que otros ponen mayor énfasis en la investigación de delitos y el control del mantenimiento estricto de registros. Al mismo tiempo, otros países han instrumentado sistemas de reglamentación muy completos que incluyen un mantenimiento de registros y la generación de informes muy detallados y meticulosos, el uso de auditores externos, la obtención de licencias, el uso obligatorio de cuentas bancarias autorizadas, la obtención de permisos especiales para operaciones internacionales y requisitos de procedimientos detallados de debida diligencia de los clientes para los bancos (respecto de las NPO). 46. Las diferencias en el enfoque de los distintos países parecen estar relacionadas en su mayoría con las distintas filosofías respecto del papel que debe desempeñar el gobierno en la reglamentación de entidades benéficas y otros tipos de NPO. Algunos países opinan que la protección de los donantes es razón legítima para que el gobierno adopte una actitud comprensiva en la reglamentación y supervisión de las NPO. Otros creen que la protección de los donantes es principalmente responsabilidad de aquéllos que contribuyen a las NPO, por lo cual, la responsabilidad del control de las NPO debe recaer en organizaciones de vigilancia y contralor privadas. 47. Muchos países cuentan con algún tipo de reglamentación y control sobre aquellas NPO a las que las autoridades fiscales les han concedido el beneficio de una exención impositiva, ya sea parcial o total. En algunos países, estas autoridades pueden desempeñar un papel importante y activo en el control de tales organizaciones. Por ejemplo, las autoridades fiscales pueden exigir a las diversas NPO registradas la presentación de informes anuales detallados y luego divulgar públicamente esta información a pedido. En otros países, la reglamentación y control gubernamental tiende principalmente a proteger la integridad de ciertos tipos de entidades legales, que cuentan con una licencia específica para manejar grandes sumas de dinero para caridad. 48. Finalmente, existe naturalmente otro motivo para incrementar el control reglamentario del sector de las NPO, específicamente para prevenir el abuso delictivo, no sólo para la financiación del terrorismo, sino también para evitar el lavado de activos y el fraude. Independientemente de qué enfoque se adopte,
17 la mayoría de los países parecen tener aún considerables brechas o puntos débiles en sus sistemas. Los expertos identificaron muchas limitaciones importantes que podrían llegar a impedir que ciertas jurisdicciones logren reducir efectivamente la amenaza planteada por la financiación del terrorismo u otro tipo de uso del sector de las NPO con fines delictivos. 49. La mayoría de los países sólo puede dedicar una proporción limitada de sus recursos para la reglamentación y el control del sector de NPO, que en ciertos casos consta de cientos de miles de organizaciones que administran un porcentaje significativo del Producto Bruto Interno de un país. Esta observación se aplica especialmente a muchos de los países receptores o en vías de desarrollo, en los que las NPO de cualquier tamaño, a menudo basadas en el accionar comunitario, desempeñan un papel preponderante en la economía. En algunos casos, el sector de NPO de esos países tiene mayor peso e importancia económica que el sector público. 50. En la mayoría de los países, un gran porcentaje (hasta del 90%) del total de NPO corresponde a organizaciones de muy reducido tamaño. Para estas entidades pequeñas, puede resultar muy difícil y una significativa carga administrativa cumplir con los requisitos de una reglamentación gubernamental muy detallada. Incluso en el caso de organizaciones más grandes, existen ciertos límites respecto de qué puede considerarse como una carga administrativa razonable, ya que los recursos de las NPO, por su propia naturaleza, son demasiado escasos en relación con los servicios esenciales que proporcionan. Más aún, ciertos países tienen disposiciones legales o incluso constitucionales que impiden o limitan la imposición de requisitos reglamentarios a ciertas categorías de NPO. Como ejemplos de dichas disposiciones están la libertad de asociación y la condición especial de ciertas organizaciones religiosas. Conclusiones y temas para seguimiento 51. Los expertos del ejercicio de tipologías de este año coincidieron en que, independientemente del enfoque adoptado, la reglamentación o el control gubernamental debe tener un carácter basado en el riesgo. Cualquier régimen de control (ya sea una entidad reglamentaria genuina o la autoridad fiscal) debe ejercer una función dirigida hacia un objetivo determinado y centrarse en las áreas de alto riesgo. Algunos de los expertos argumentaron que una función de control podría ser más útil en hallar indicios para detectar actividades de financiación de terroristas en las etapas tempranas de la investigación, cuando todavía no existen bases sólidas suficientes para iniciar una investigación criminal, que en generar pistas independientemente. Otros expresaron su opinión de que el control del gobierno podría cumplir una clara función de prevención y generación de pistas al exigir una supervisión estricta de ciertas categorías de NPO de alto riesgo. En cualquiera de los casos, se reconoció que el contar con la autoridad y los medios para efectuar el seguimiento de las características sospechosas o inusuales de una NPO antes de que existan bases sólidas sustentables para iniciar una investigación criminal es quizás, uno de los elementos más cruciales de un sistema efectivo para combatir el uso indebido del sector de las NPO. 52. Independientemente del enfoque adoptado para controlar a las NPO, muchos países pueden seguir teniendo algunas excepciones o brechas en sus sistemas que limiten la reducción de los puntos vulnerables del sector en su conjunto. Por ejemplo, algunos países pueden hallarse imposibilitados de supervisar a las NPO que no hayan solicitado una exención impositiva, las organizaciones religiosas o aquellas NPO establecidas de alguna otra forma legal no reglamentada. Por lo tanto, es necesario examinar cuán vulnerables son estas partes del sector de las NPO a la financiación del terrorismo u otras formas de uso indebido y de identificar soluciones alternativas que garanticen la transparencia y el acceso, cuando fuera necesario, de las autoridades competentes. Uno de los países mencionó que la solución consistía en exigir que las NPO se registren con las autoridades financieras para poder abrir una cuenta bancaria.
18 53. Con el propósito de generar y descubrir indicios de este tipo de actividades delictivas, los expertos consideraron que era muy importante desarrollar o perfeccionar mecanismos y formas de compartir la información, tanto a nivel nacional como internacional. Para facilitar la cooperación en el nivel nacional, muchos apoyaron la idea de crear grupos de acción nacionales entre las agencias encargadas de la aplicación de la ley y judiciales, organismos de inteligencia y servicios de seguridad, personal de las unidades de inteligencia financiera (UIF), supervisores de las NPO y autoridades fiscales. Dichos grupos de acción podrían: (i) examinar y evaluar el riesgo de la financiación del terrorismo en el sector de las NPO; (ii) recomendar el desarrollo o perfeccionamiento de un mecanismo de control efectivo, y a la vez razonable para combatir este peligro y (iii) compartir información sobre actividades de financiación del terrorismo potenciales o presuntas que tengan lugar en el sector. 54. Respecto del intercambio y coordinación de la información internacional, los expertos pusieron énfasis en la importancia de un intercambio rápido y proactivo de información entre agencias equivalentes y no equivalentes (es decir, no sólo entre las UIF de cada país, sino también entre éstas y las agencias reglamentarias, encargadas de la aplicación de la ley y judiciales). Este intercambio de información complementaría a ciertos intercambios más formales, en especial si existen claros indicios de grupos internacionales activos y posibles conexiones con ciertas NPO de otros países. Ciertas organizaciones internacionales que estuvieran en condiciones de comparar distintas bases de datos nacionales también podrían desempeñar un papel muy útil. 55. También sería necesario atender especialmente a la eliminación de obstáculos para el seguimiento y la verificación del uso de recursos de las NPO en otros países (operaciones o conexiones internacionales). Este punto presenta serios problemas, en especial en zonas problemáticas o de conflicto. Para abordar este problema, se propusieron varias ideas, entre ellas: (i) la necesidad de una cooperación más estrecha entre las autoridades de los países donantes y los países receptores; (ii) la posibilidad de coordinar y compartir la información resultante de auditorías de campo ocasionales en los países extranjeros; (iii) la posibilidad de canalizar los fondos a través de organizaciones locales explícitamente autorizadas y monitoreadas; (iv) el desarrollo de una plantilla de procedimientos confiables para las operaciones y operaciones internacionales (examinando los procedimientos ejecutados por las NPO más importantes y más establecidas dentro de cada jurisdicción de donante y receptor); (v) la posibilidad de invertir la obligación de presentar pruebas en ciertos casos (las NPO de países donantes deben probar que sus operaciones y operaciones internacionales, incluso aquellas realizadas a través de NPO locales, se realizan de acuerdo con el propósito y los estatutos enunciados), y (vi) exigir que las NPO reciban licencias respecto del cumplimiento de los procedimientos de debida diligencia perfeccionados antes de que se autoricen operaciones en ciertas áreas o jurisdicciones de conflicto o alto riesgo de terrorismo. Si bien ninguna de estas ideas tenía por finalidad exonerar a la jurisdicción receptora de toda responsabilidad relacionada con la supervisión del sector de las NPO, cada una de las propuestas ofrece un medio para mejorar la protección de este sector imponiendo obligaciones adicionales sobre la jurisdicción del donante o la NPO. Esto también podría coadyuvar a una protección suficiente contra el uso ilegítimo de recursos en áreas geográficas en las que el control gubernamental es relativamente escaso, particularmente en áreas de conflicto. 56. Es necesario realizar trabajos más profundos y exhaustivos para hacer un uso óptimo del sistema de información de operaciones sospechosas o inusuales como medio para detectar posibles usos ilegítimos de las NPO. También es necesario realizar trabajos adicionales sobre las alertas y el perfeccionamiento de los procedimiento de debida diligencia en relación con las NPO. Finalmente, es importante que los países fomenten las conversaciones con sus respectivos sectores de NPO para asegurar una mutua comprensión y cooperación en la lucha contra la financiación de las actividades terroristas. También es esencial que los países hagan uso óptimo de sus conocimientos y experiencia disponibles en el sector de las NPO para determinar la practicidad y factibilidad de las medidas y requisitos a fin de identificar cuáles serían las mejores prácticas.
19 III: PUNTOS VULNERABLES AL LAVADO DE ACTIVOS EN EL SECTOR DE SEGUROS 57. De acuerdo con algunas fuentes, la industria mundial de seguros genera primas del orden de los 2,4 a 2,6 billones de dólares estadounidenses3. La industria ofrece productos de transferencia de riesgo, ahorro e inversión a una amplia gama de consumidores, desde individuos hasta compañías multinacionales y gobiernos. La industria del seguro es sin lugar a dudas muy variada; sus tres áreas principales (según el tipo de producto de seguro) son seguros generales, seguros de vida y reaseguros. Al igual que cualquier otro servicio financiero, estos productos están expuestos a la constante amenaza del lavado de activos. En ejercicios de tipologías anteriores del GAFI, en especial, en el del año pasado, se han identificado fehacientemente casos en que ciertos productos de seguros fueron utilizados para lavar dinero. Por tal motivo, el FATF eligió a los seguros como tema central del tercer taller del ejercicio de este año. 58. Para las instituciones financieras, los pagos provenientes de compañías de seguros son materia habitual y corriente. Se supone que el dinero está limpio y por lo tanto, los pagos no llaman la atención. Si los lavadores de dinero logran colocar fondos en una póliza de seguro, habrán concretado un paso fundamental en la inyección e integración de los fondos al sistema financiero internacional. 59. Los expertos consideraron que el sector de seguros era potencialmente vulnerable al lavado de activos debido a la magnitud de la industria, su fácil disponibilidad, la diversidad de productos que ofrece y la estructura del negocio. Respecto de este último punto, es importante destacar que, en ciertas jurisdicciones, el seguro es un negocio que atraviesa fronteras y que a menudo no debe recurrir a agentes u otros intermediarios necesariamente afiliados o que se encuentren bajo el control o supervisión de la compañía emisora para distribuir sus productos. Más aún, como la mayoría de las veces el beneficiario de un producto de seguro es distinto del contratante de la póliza, a veces resulta difícil determinar cuándo y a nombre de quién es necesario realizar los procedimientos de debida diligencia del cliente ( sobre el contratante de la póliza solamente o también sobre su beneficiario?). 60. A los efectos de reducir los riesgos inherentes de la industria del seguro, muchas jurisdicciones exigen que determinados integrantes de la industria cumplan con ciertos requisitos formales contra el lavado de activos, tales como los procedimientos de debida diligencia de los y la obligación de informar sobre operaciones sospechosas. Además, existen normas internacionales contra el lavado de activos propuestas por la industria de seguros misma y emitidas a través de la International Association of Insurance Supervisors (Asociación Internacional del Supervisores de Seguro - IAIS) 4. El documento de la IAIS que contiene la guía antilavado de activos para entidades de seguros identifica los principios y procedimientos fundamentales para la industria, incluso el cumplimiento de la norma conozca a su cliente (KYC) y programas de capacitación para los empleados. 61. El ejercicio de tipologías de este año examinó los riesgos, tendencias y puntos vulnerables de la industria de seguros respecto del lavado de activos y evaluó la naturaleza y las dimensiones de problema con vistas a identificar qué categorías de seguros se encuentran en mayor situación de riesgo de lavado de activos. 3 OCDE (2003), Insurance Statistics Yearbook , p. 2; y Sigma Insurance Research Paper 8, World Insurance in 2002, yp Para obtener más información sobre la IAIS:
20 Tipologías 62. Se han detectado varios métodos de lavado de activos dentro del sector de seguros y algunas de estas técnicas ya se han definido en años anteriores. Por ejemplo, en la etapa preliminar de colocación del ciclo de lavado de activos, se ha utilizado a la industria del seguro para la compra directa de productos con dinero proveniente de actos criminales. En estos casos, los lavadores se han aprovechado del hecho de que los productos de seguro se obtienen de manos de agentes, es decir, corredores que no actúan bajo el control ni la supervisión directa de la compañía que contrata el seguro. De este modo, el lavador puede buscar un corredor de seguros que no esté conozca ni adhiera a los procedimientos necesarios, o bien, alguien que simplemente no reconozca ni denuncie casos posibles de lavado de activos. Caso 9: Se utiliza una póliza de seguro para lavar dinero Un lavador de dinero compró un seguro de propiedad y riesgo marítimo para una embarcación transoceánica fantasma. Pagó elevadas primas por la póliza y sobornó a los intermediarios para que se efectuaran y pagaran reclamos por siniestro normales. No obstante, fue lo suficientemente cuidadoso como para asegurarse de que los pagos de siniestros fueran inferiores a los pagos de primas, para que el asegurador obtuviera un beneficio razonable de la póliza. De este modo, el lavador pudo obtener cheques de pago por siniestro que se pudieron utilizar para lavar fondos. Aparentemente, los fondos provenían de una compañía de seguros de probada reputación y muy pocas personas cuestionaron la procedencia de los fondos al ver el nombre de la compañía en el cheque o la transferencia electrónica. Caso 10: Lavado de activos proveniente de pagos de compañías de seguro La policía del País A resolvió un caso de tráfico de automóviles robados en el cual los perpetradores provocaban accidentes en el País B para poder cobrar los siniestros por daños y perjuicios. Los fondos procedentes del seguro se lavaban a través de empresas de obras públicas. Una red compuesta por dos equipos operaba en dos regiones distintas del País A. Se robaban vehículos de lujo y se les colocaban placas de licencia falsas antes de llevarlo al País B. Se concertaba un contrato de seguro en el primer país sobre los mismos. En el país B, se les daba de baja intencionalmente y se adquirían vehículos de mucho menos valor con placas de licencia y documentos de identidad falsos para poder reclamar los daños por siniestro a las compañías de seguros del País A. Se usaron aproximadamente cien vehículos de lujo robados en esta maniobra para reclamar los daños y perjuicios por los accidentes simulados o intencionales que luego se declararon dolosamente a las compañías de seguros. La pérdida total superó los 2,5 millones de dólares estadounidenses. Se eligió especialmente el país donde se produjeron los accidentes porque su legislación nacional contemplaba el pago de los daños y perjuicios sin dilación. Al recibir los fondos por daños y perjuicios, los falsos beneficiarios daban el 50 % de la suma en efectivo al cabecilla de la banda que invertía estas sumas en el País B. En la investigación se descubrieron transferencias bancarias por más de 12,500 dólares estadounidenses mensuales desde las cuentas del malhechor en el país en cuestión. El dinero se utilizaba para la compra de vehículos para obras públicas y para establecer empresas en este sector del País B. Las investigaciones también revelaron que el cabecilla de la banda tenía un depósito donde se almacenaban los automóviles de lujo que utilizaba para sus operaciones de tráfico. También se determinó que existía una relación comercial entre el cabecilla y un constructor local, lo que sugiere que la red intentó invertir parte de sus ganancias en bienes inmuebles.
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