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Timestamp: 2018-12-14 11:04:51
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 150', 'artículo 62', 'artículo 76', 'artículo 120', 'artículo 76', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 77', 'artículo 12', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 36', 'artículo 146', 'artículo 151', 'artículo 146', 'artículo 45', 'artículo 146', 'artículo 146', 'artículo 146', 'artículo 146', 'artículo 9', 'artículo 146']

﻿ Sentencia 2004-00056 de noviembre 22 de 2012
SENTENCIA 2004-00056 DE 22 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:EL RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL NIVEL TERRITORIAL LO DETERMINA EL GOBIERNO DE CONFORMIDAD CON LA LEY. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PUEDE ESTABLECER, PARA EL SECTOR TERRITORIAL, LOS REGÍMENES SALARIALES Y PRESTACIONALES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS Y SEÑALAR LAS PRESTACIONES MÍNIMAS DE LOS TRABAJADORES OFICIALES, PERO DEBE SUJETARSE A LA LEY MARCO EXPEDIDA POR EL CONGRESO, EN ESTE CASO LA LEY 4 DE 1992, LO QUE SIGNIFICA QUE A PARTIR DE LA EXPEDICIÓN DE LA ACTUAL CONSTITUCIÓN, EL RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL NIVEL TERRITORIAL LO DETERMINA EL GOBIERNO DE CONFORMIDAD CON LA LEY, EN VIRTUD DE LA COMPETENCIA CONJUNTA DERIVADA DEL ARTÍCULO 150 DEL ORDENAMIENTO SUPERIOR, POR LO TANTO, NI LAS ENTIDADES TERRITORIALES, NI LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS PODRÁN EXPEDIR ACTOS DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL CON FUNDAMENTO EN ACUERDOS EXTRALEGALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESO DE LA REPÚBLICA, GOBIERNO, PRESTACIONES SOCIALES DEL EMPLEADO PÚBLICO
Sentencia 2004-00056 de noviembre 22 de 2012
Radicación: 08001-23-31-000-2004-00056-01 (2274-2011)
Demandado: Álvaro Joaquín Orozco Cantillo.
Corresponde a la Sala revisar la legalidad del acto demandado, en orden a determinar si el derecho pensional del señor Álvaro Joaquín Orozco Cantillo, debe regirse por las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos como lo sostiene la parte demandante, o si por el contrario, tiene derecho a seguir percibiendo la pensión mensual vitalicia de jubilación en los términos que le fueron reconocidos.
Para dar solución al problema planteado, resulta necesario precisar algunos aspectos sobre el régimen prestacional de los empleados públicos del orden departamental y la competencia para su regulación.
1. Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial.
La Constitución Política de 1886, estableció inicialmente en su artículo 62, la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos relacionados con la función pública, las condiciones de jubilación y la clase de servicios civiles o militares que darían derecho a pensión del tesoro público.
A partir de la Reforma Constitucional de 1968 (A.L. 1, dic. 11/68), la competencia para fijar tanto las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional, como el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9º del artículo 76 de la Carta; por su parte, el numeral 21 del artículo 120 ibídem, autorizó al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República de conformidad con el numeral 9º del artículo 76.
Ahora, con la expedición de la Constitución Política de 1991, corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), el cual dispone:
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales, y éstas no podrán arrogárselas.[...]” (resaltado de la Sala).
Se presenta entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales; aquel mediante la ley marco determina unos parámetros generales, conforme a los cuales, este último habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos.
En desarrollo de lo anterior fue expedida la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual el gobierno quedó habilitado para fijar mediante decreto, entre otros, el régimen prestacional de los empleados de las entidades territoriales, de conformidad con lo prescrito en el artículo 12 de la citada ley; y en su parágrafo único se dispuso, que el gobierno señalaría el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional; asimismo, se proscribió cualquier potestad reguladora que en materia prestacional se pretendiera por parte de las corporaciones públicas territoriales. Señala la norma al respecto:
En idéntico sentido, se pronunció el legislador en el artículo 77 de la Ley 30 de 1992, al disponer:
Del análisis de las normas enunciadas se concluye, que la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador. En cuanto al régimen salarial, el gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.
El artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se dijo que esta atribución del gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, siempre y cuando se entienda que tal facultad está referida, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.
En suma, el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la ley marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992(9).
Del recuento anterior, se desprende que antes de la Constitución de 1991, la competencia para fijar el régimen prestacional tanto de empleados nacionales como de los empleados territoriales estaba exclusivamente atribuida a la ley, de manera que correspondía privativamente al Congreso de la República su determinación, sin distinción del sector al cual pertenecieran, y que a partir de la expedición de la Carta Política actual, el régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial lo determina el gobierno de conformidad con la ley, en virtud de la competencia conjunta derivada del artículo 150 —numeral 19— literal e) del ordenamiento superior y habilitada por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel.
Así se concluye, que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las entidades territoriales o las universidades públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello; sin embargo para analizar el caso concreto, es menester revisar el contexto normativo general que reguló el derecho pensional de los empleados territoriales paralelo a la expedición de dichos acuerdos, en aras de establecer la posible aplicación de los mismos.
2. Marco jurídico aplicable en materia pensional a los empleados territoriales.
El régimen jubilatorio aplicable a los empleados territoriales antes de la entrada en vigencia de la Constitución actual, se define entonces bajo las siguientes normas, dependiendo de la fecha de consolidación del estatus pensional:
En principio, la norma aplicable para los empleados de los niveles departamental y municipal era la Ley 6ª de 1945, ordenamiento que establecía como requisito para tener derecho a la pensión, sin distingo de sexo, llegar a la edad de 50 años y haber laborado 20 años de servicio continuos o discontinuos para el Estado.
Posteriormente, el requisito de edad para dichos empleados fue modificado, primero por la Ley 33 de 1985 que lo fijó en 55 años sin importar el sexo, y luego por la Ley 71 de 1988 que señaló, en tratándose de pensiones por aportes, en 55 años para mujeres y 60 años para hombres.
El parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, exceptuó de la aplicación del régimen allí contenido a los empleados oficiales (del orden nacional y territorial) que a la fecha de su promulgación —febrero 13 de 1985— hubieren cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, para los cuales se continuarían aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad, esto es, para el caso de los empleados territoriales, la Ley 6ª de 1945.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se organizó el sistema general de pensiones, conservando todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, para quienes a la fecha de vigencia de la misma hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encontraran pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes, en todos los órdenes de los sectores público, oficial, semioficial y del sector privado en general. Dicho sistema determinó como requisitos pensionales para el régimen de prima media con prestación definida, el haber cumplido 55 años de edad para las mujeres y 60 años para los hombres, con una cotización mínima de 1.000 semanas en cualquier tiempo(10). Para reducir los efectos del tránsito legislativo y garantizar el derecho pensional de algunos empleados se previó el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 ibídem, en virtud del cual la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio, el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión se determinaría por el régimen anterior al que se encontraran afiliados quienes al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral, hubieren cumplido treinta y cinco (35) años de edad, si son mujeres y cuarenta (40) años si fueren hombres o hubieren acumulado por lo menos quince (15) años de servicios cotizados.
No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que en el nivel territorial coexistían regímenes prestacionales extralegales contrarios al ordenamiento superior, esta Sala ha venido aplicando el contenido del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 a través del cual el legislador decidió avalar las situaciones jurídicas consolidadas conforme a los ordenamientos emanados de las entidades descentralizadas, como una protección de los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas preexistentes. Al respecto la norma establece:
Las disposiciones de este artículo regirán desde la sanción de la presente ley” (se resalta)(11).
De conformidad con el artículo transcrito, sin lugar a dudas las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continuarían vigentes; asimismo, quienes antes de su entrada en rigor obtuvieren los requisitos para pensionarse conforme a tales ordenamientos, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí establecidas, en aras de garantizar los derechos adquiridos.
Respecto de la vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel territorial, el artículo 151 de dicha normatividad establece que el sistema entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995; por consiguiente, sólo las situaciones particulares definidas con anticipación a tal fecha, en principio, deben ser respetadas, en tanto que la Corte Constitucional retiró del ordenamiento jurídico el aparte subrayado del artículo 146, que permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del sistema general de seguridad social.
A pesar de la decisión de la Corte, esta Sala ha concluido con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, que el aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional sí desplegó sus efectos protectores sobre las situaciones pensionales que se consolidaron en el interregno comprendido entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio de 1997, en tanto que dicho tribunal no moduló los efectos de su decisión(12). Por consiguiente, es dable concluir, que las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el sistema general en cada entidad territorial, se deben garantizar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 citado.
Al confrontar el acto acusado con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, considera la Sala que no existe la causal de ilegalidad invocada por la universidad demandante y por el contrario, tal disposición normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional. Por tanto, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en acuerdos y demás actos sinalagmáticos proferidos en el seno de la administración pública, encaminados a producir efectos sobre la situación prestacional de sus servidores, fueron legalizados por esta disposición normativa, en los términos anteriormente expuestos.
Si bien es cierto, que la autonomía universitaria no incluye la facultad de regular el régimen pensional de sus empleados —pues tal función para la fecha de celebración de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976 era exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Carta Política de 1886, por lo cual resulta ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter territorial, como ordenanzas, acuerdos, resoluciones, acuerdos de establecimientos públicos, etc., que pretendan reglamentar la materia—, lo cierto es, que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad.
En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-410 de agosto veintiocho (28) de mil novecientos noventa y siete (1997)(13), con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, declaró la exequibilidad del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, después de considerar que la norma en mención “(...) desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley”. De esta manera, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.
Bajo esas consideraciones y como quiera que la situación pensional del demandado se encontraba ya definida con antelación al pronunciamiento de la Corte Constitucional, en tanto que consolidó su estatus de conformidad con los requisitos establecidos en el literal c) del artículo 9º de la convención colectiva desde el 21 de abril de 1991, como lo precisó el a quo en la sentencia apelada, se concluye que al señor Álvaro Joaquín Orozco Cantillo le asiste la garantía del respeto a sus derechos adquiridos.
Ahora bien, debe precisarse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario la convalidación en comento se dio en integridad sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la que no es posible desmembrar el derecho reconocido y convalidado para examinar y restringir parte del mismo a la luz del régimen general que resultara aplicable.
No sobra señalar que la Sala de Sección en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2011(14), concluyó que los reconocimientos pensionales individuales sustentados en convenciones colectivas también están comprendidos dentro de los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, se confirmará la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada por la Universidad del Atlántico contra el señor Álvaro Joaquín Orozco Cantillo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
CONFÍRMASE la sentencia de 21 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la universidad del mismo departamento, contra el señor Álvaro Joaquín Orozco Cantillo.
(9) Sentencia del 19 de mayo de 2005, radicación Nº interno: 4396-2002, C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante.
(10) ART. 33.—Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener derecho a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo. (...)”.
(11) Nota: La expresión subrayada y entre paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de agosto de 1997.
(12) Proceso D0001585. Desfijación edicto 17 de septiembre de 1997.
(13) Proceso D0001585. Desfijación edicto 17 de septiembre de 1997.
(14) Número interno de radicación 2434-2010. Actor: Universidad del Atlántico contra Julia Lourdes Llanos Borrero.