Source: https://openjur.de/u/682810.html
Timestamp: 2020-04-07 11:04:14
Document Index: 112823221

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 2', 'Art. 4', '§ 2', 'Art. 10', 'EuG', 'Art. 10', 'EuG', 'Art. 10', 'EuG', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 7', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 6', '§ 40', '§ 6', '§ 40', '§ 6', '§ 40', 'Art. 2', 'Art. 12', '§ 1', '§ 1', '§ 40', 'Art. 7', '§ 150', '§ 5', '§ 5', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 21', '§ 6', '§ 3', '§ 80', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 2', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 3', 'Art. 12', '§ 2', 'Art. 7', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 39', 'Art. 1', '§ 40', '§ 40', '§ 2', 'Art. 21', '§ 3', 'Art. 2', 'Art. 12', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', 'Art. 7', '§ 36', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 2', 'Art. 12', 'Art. 12', 'EuG', 'Art. 10', 'Art. 7', 'Art. 7', '§ 40', '§ 1', 'Art. 7', 'EuG', 'Art. 7', '§ 101', '§ 68', '§ 4', 'Art. 15', 'Art. 15', '§ 55', 'Art. 1', '§ 68', '§ 5', '§ 68', 'Art. 15', '§ 68', '§ 5', '§ 113', '§ 5', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', 'Art. 21', '§ 1', '§ 2', '§ 2', 'Art. 5', '§ 1', '§ 2', 'Art. 4', '§ 1', '§ 1', 'Art. 21', 'Art. 21', '§ 2', '§ 21', '§ 21', '§ 2', '§ 2', 'Art. 5', '§ 2', '§ 1', '§ 13', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', 'Art. 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', 'Art. 3', 'Art. 4', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 2', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 2', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 40', 'Art. 7', '§ 6', '§ 6', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 6', 'Art. 19', '§ 5', '§ 161', '§ 167', '§ 708', '§ 124', '§ 124', '§ 99', '§ 2', '§ 52']

VG Ansbach, Urteil vom 18.03.2014 - AN 1 K 13.01466 - openJur
Urteil vom 18.03.2014 - AN 1 K 13.01466
VG Ansbach, Urteil vom 18.03.2014 - AN 1 K 13.01466
openJur 2014, 6386
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
3. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte bzw. der Beigeladene zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Beteiligten streiten über die Gewährung von Informationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG).
Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 5. September 2012 wandte sich die Beigeladene an das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (nachfolgend: Landesamt).
Veröffentlichungen im Internet und Medienberichten lasse sich entnehmen, dass das Landesamt in den Jahren 2008, 2009 und 2011 Bäckereien und Konditoreien überprüft habe. Hierbei seien bei mehreren Betrieben gravierende Mängel im Bereich der Basishygiene vorgefunden worden.
Es werde deshalb nach dem Verbraucherinformationsgesetz um Auskunft zu zwölf im Einzelnen bezeichnete Fragen gebeten.
Mit Teilbescheid vom 27. November 2012 gab das Landesamt dem Antrag bezüglich der Fragen 1 (um welche Betriebe – Firmenbezeichnung – handelt es sich bei den 20 im Jahr 2008 und den 30 im Jahr 2009 überprüften Bäckereien und Konditoreien?) und 8 (welche in den Jahren 2008 und 2009 überprüften Betriebe wurden auch im Jahr 2011 kontrolliert?) statt. Die Informationsgewährung erfolge durch schriftliche Nennung der in den betreffenden Jahren kontrollierten Betriebe (Firmenbezeichnung mit Adressen).
Zu den Fragen 2, 4 und 10 lägen Informationen in der gewünschten Form nicht vor. Die Beantwortung der Frage 9 erfolge in diesem Bescheid.
Der bezeichnete Bescheid wurde am 27. November 2012 an die Klägerin als betroffene Unternehmerin übermittelt und von dieser nicht angefochten.
Das Landesamt teilte daraufhin mit Schreiben vom 5. Februar 2013 den Bevollmächtigten der Beigeladenen den Namen und die Anschrift von 43 überprüften Betrieben mit, darunter diejenigen der Klägerin.
Mit Schreiben vom 20. Februar 2013 beantragte die Beigeladene beim Landesamt, nach dem Verbraucherinformationsgesetz folgende Fragen u.a. zur Klägerin zu beantworten:
1. Welche nicht zulässigen Abweichungen von den Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches wurden in den Jahren 2008 und 2009 sowie 2012 festgestellt?
2. Wie wurden die Beanstandungen und festgestellten Hygienemängel in den Jahren 2008, 2009 und 2012 verfolgt bzw. welche Maßnahmen wurden ergriffen, um künftige Verstöße gegen lebensmittel- und kennzeichnungsrechtliche Vorgaben zu verhindern? Wurden strafrechtliche Ermittlungsverfahren oder Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt? Wenn ja, mit welchen Ergebnissen? Wenn nein, warum nicht?
3. Wann und wie konkret wurde die Bevölkerung über die Beanstandungen informiert?
Mit Schreiben vom 2. Mai 2013 teilte das Landesamt der Beigeladenen mit, zur Frage 1 lägen bezüglich der einzelnen Betriebe Feststellungen zum Betrieb vor, in denen die Ergebnisse der Betriebskontrollen schriftlich zusammengefasst seien. Es sei beabsichtigt, diese Feststellungen nach Durchführung des im Verbraucherinformationsgesetz vorgeschriebenen Verfahrens an die Beigeladene herauszugeben.
Zu den Fragen 2 und 3 lägen keine bzw. keine belastbaren Informationen vor, da die erfragten Maßnahmen in den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Kreisverwaltungsbehörden fielen. Der Antrag sei daher gemäß § 6 Abs. 2 VIG bezüglich dieser Fragen an die zuständigen Kreisverwaltungsbehörden zur Prüfung in eigener Zuständigkeit weitergeleitete worden.
Mit weiterem Schreiben vom 2. Mai 2013 teilte das Landesamt der Klägerin mit, es sei beabsichtigt, die den Betrieb der Klägerin betreffenden gewünschten Informationen zu Frage 1 in Form von Feststellungen zum Betrieb, die die einschlägigen Auszügen aus den Prüfberichten des Landesamtes enthielten, gemäß Anlage 2 (Feststellungen zum Betrieb aus der Betriebskontrolle des Landesamtes vom 23. Juli 2009) nach Abschluss dieses Anhörungsverfahrens und nach Abschluss der rechtlichen Prüfung an die Beigeladene herauszugeben.
Es werde darauf hingewiesen, dass gemäß § 3 Satz 4 VIG Informationen über nicht zulässige Abweichungen von Vorschriften des Lebensmittelrechts von den Behörden nicht unter Berufung auf das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis zurückgehalten werden dürften.
Es werde Gelegenheit gegeben, unter Verwendung des beiliegenden Vordrucks (Anlage 3) bis spätestens 21. Mai 2013 mitzuteilen, ob der Informationsgewährung zugestimmt werde.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2013 zeigten sich die Bevollmächtigten der Klägerin an und beantragten beim Landesamt Akteneinsicht. Zugleich wurde um die Gewährung einer angemessenen Verlängerung der Frist zur Stellungnahme ab Eingang der Akteneinsicht gebeten.
Unter dem 14. Juni 2013 trugen die Bevollmächtigten der Klägerin vor, es sei zunächst unklar, auf welcher konkreten Rechtsgrundlage eine Informationsgewährung erfolgen solle. Eine konkrete Tatbestandsnorm des Verbraucherinformationsgesetzes werde weder im Anhörungsschreiben genannt, noch ergebe sich diese aus der vorliegenden Akteneinsicht.
Die Herausgabe der in der Anlage 2 zum Anhörungsschreiben vom 2. Mai 2013 enthaltenen Informationen seien bereits offensichtlich nicht vom Antrag der Beigeladenen umfasst. Deren Herausgabe werde folglich gar nicht begehrt.
Gemäß Ziffer 1 des Informationsantrags vom 20. Februar 2013 würden Informationen beantragt über „nicht zulässige Abweichungen von den Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches“. Es würden hier offensichtlich ausschließlich Informationen im Zusammenhang mit Abweichungen von den Vorschriften des LFGB begehrt.
Derartige Informationen lägen dem Landesamt aber offensichtlich schon gar nicht vor. Weder im Anhörungsschreiben noch in der Anlage 2 zum Anhörungsschreiben noch im vorliegenden Aktenvorgang ergebe sich irgendein Hinweis, dass aus der Sicht des Landesamtes von Vorschriften des LFGB abgewichen worden sei. Es fänden sich vielmehr ausschließlich Daten und Feststellungen im Zusammenhang mit einer durchgeführten Betriebskontrolle, die teilweise offenbar als Abweichung von Vorschriften der Verordnung Nr. 852/2004/EG bzw. von Vorschriften der Lebensmittelhygieneverordnung (LMHV) gewertet würden. Bei diesen Vorschriften handele es sich ausschließlich um Hygienerecht. Das LFGB hingegen enthalte keine Regelungen zum Hygienerecht. Die vorliegenden Informationen seien daher offensichtlich nicht vom Informationsantrag der Beigeladenen umfasst. Dem Landesamt lägen offensichtlich bereits keinerlei Informationen über etwaige Abweichungen von Vorschriften des LFGB vor. Der Beigeladenen wäre daher schlicht mitzuteilen, dass zu den begehrten Auskünften beim Landesamt keine Informationen vorhanden seien.
Jedenfalls komme eine Informationsgewährung auf Grundlage des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG über „unzulässige Abweichungen“ nicht in Betracht, da das Landesamt Bayern insoweit nicht zuständig sei.
Informationen über Rechtsverstöße bzw. „nicht zulässige Abweichungen“ gehörten nicht zu den Informationen, die Untersuchungsämter im Rahmen ihrer Kompetenzen gewähren dürften. Die sachliche Zuständigkeit für die Feststellung von Verstößen gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften und die Herausgabe von entsprechenden Verbraucherinformationen liege nämlich ausschließlich bei den Vollzugsbehörden (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 13.9.2013 – 10 S 2/10, NVwZ 2011, 443). Das Verdikt des Rechtsverstoßes nach dem VIG a.F. bzw. der „nicht zulässigen Abweichung“ nach VIG n.F. setze eine juristische Bewertung von Untersuchungsergebnissen voraus, für die die staatlichen Untersuchungsämter jedoch keine Kompetenz hätten. Diesen Umstand müsse ein Untersuchungsamt dem Antragsteller nach dem VIG mitteilen und ihm entweder, soweit bekannt, auf die zuständige Stelle hinweisen oder gegebenenfalls die Anfrage an die zuständige Stelle weiterleiten. Nicht im Gesetz vorgesehen sei jedoch, dass ein Untersuchungsamt Kompetenzen und Befugnisse der Vollzugsbehörde an sich ziehe und einen Antragsteller über „nicht zulässige Abweichungen“ informiere.
Der beantragte Informationszugang sei zudem zu versagen, das VIG vorliegend ohnehin keine Anwendung finde. Der Informationsantrag vom 20. Februar 2013 weise nicht den nach § 1 VIG erforderlichen konkreten Produktbezug auf.
Der Anwendungsbereich des VIG sei nunmehr seit dem 1. September 2012 in dem neu geschaffenen § 1 VIG gesetzlich modifiziert. Nach dessen Nr. 1 sei Verbrauchern Zugang über „Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (Erzeugnisse)“ durch das VIG zu gewähren. Durch die Einführung dieses Anwendungsbereichs verdeutliche der Gesetzgeber, dass nach dem VIG nur ein produktbezogener Informationszugang gewährt werden solle. Ein Antrag auf Informationszugang müsse dementsprechend auf ein bestimmtes Erzeugnis in diesem Sinne konkretisiert sein. Allgemeine Hygieneinformationen sowie die Ergebnisse durchgeführter Betriebskontrollen, welche sich nicht auf ein spezielles Erzeugnis bzw. Lebensmittel konkretisierten, fielen demnach nicht unter den Anwendungsbereich des § 1 Nr. 1 VIG.
Dies habe kürzlich das Verwaltungsgericht Berlin mit Urteil vom 28. November 2012 - VG 14 K 79.12 entschieden. Das Verwaltungsgericht Berlin habe dabei ausgeführt, dass eine Verlautbarung von Informationen ohne Bezug auf konkrete Erzeugnisse außerhalb des neu definierten Anwendungsbereichs im § 1 Abs. 1 VIG liege. Dabei verweise das Verwaltungsgericht Berlin auf die Gesetzgebungsmaterialien im Zuge der VIG-Novelle. So heiße es in der Regierungsvorlage in der Bundestagsdrucksache 17/7374, S. 14, zur Begründung des neuen § 1 VIG:
„Der bisher nur aus der Gesetzesbegründung ersichtliche Anwendungsbereich des Gesetzes wird im Rechtstext selbst definiert, um die Auslegung des Gesetzes zu erleichtern und den zuständigen Vollzugsbehörden eine Rechtsanwendung ohne Rückgriff auf die Gesetzesmaterialien zu ermöglichen“.
Nach Ansicht des VG Berlin beziehe sich die Passage auf die Gesetzesbegründung zu § 1 Abs. 1 Satz 1 VIG a.F. in der Bundestagsdrucksache 16/1408, S. 9, wo explizit von einem Zugang zu Informationen über Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches gesprochen werde.
Die Notwendigkeit der Einschränkung des Anwendungsbereichs des VIG auf einen konkreten produktbezogenen Informationszugang ergebe sich zudem aus dem ebenfalls mit der VIG-Novelle neu geschaffenen § 40 Abs. 1 a LFGB. Hiernach informiere die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels sowie unter Nennung des Lebensmittelunternehmers, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt sei. Der Wortlaut von § 40 Abs. 1 a LFGB verlange damit ausdrücklich einen konkreten Produktbezug.
Dies habe das Verwaltungsgericht Berlin in der bereits angesprochenen Entscheidung bestätigt und dabei u.a. auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe verwiesen.
Die 2. Kammer des Verwaltungsgerichts Karlsruhe habe in ihrem Beschluss vom 7. November 2012 – 2 K 2430/12 ausgeführt, dass der Wortlaut von § 40 Abs. 1 a LFGB dafür spreche, dass die Norm nur zur Herausgabe einer sogenannten Produktwarnung ermächtige. Eine Information über allgemeine Hygienezustände im Betrieb sei mit dem Wortlaut von § 40 Abs. 1 a LFGB losgelöst von einem bestimmten Lebensmittel nicht in Einklang zu bringen.
Diese Rechtsprechung habe das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 – 5 K 3056/12 bestätigt und nochmals die Notwendigkeit eines konkreten Produktbezugs ausdrücklich betont und daher eine bereits erfolgte Veröffentlichung für rechtswidrig erklärt.
Das Verwaltungsgericht Trier führe in dem Beschluss vom 29. November 2012 - 1 L 1339/12.TR zu § 40 Abs. 1 a LFGB aus:
„Einzig ein vom Antragsgegner mit den festgehaltenen Verstößen gegen die Betriebshygiene geltend gemachten allgemeinen Bezug auf in den Verkehr gebrachte Lebensmittel vermag nach dem oben dargestellten Sinn und Zweck der gesetzlichen Grundlage – der Produktwarnung – jedoch die gesetzliche Anforderung nicht zu begründen.“
Die Notwendigkeit eines konkreten Produktbezugs sei zwischenzeitlich von der obergerichtlichen Rechtsprechung bestätigt worden (Hess. VGH, Beschluss vom 23.4.2013 – 8 B 28/13).
Des Weiteren fehle es hinsichtlich der in der Anlage 2 zum Anhörungsschreiben vom 2. Mai 2013 aufgelisteten Bemängelungen zum großen Teil bereits an den notwendigen tatsächlichen Feststellungen, aus denen sich „nicht zulässige Abweichungen“ von Anforderungen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 VIG ergäben.
Es gelte erst Recht für die allein von der Beigeladenen beantragten Informationen über „nicht zulässige Abweichungen“ von Vorschriften des LFGB. An keinem einzigen Punkt kämen die Feststellungen in der Anlage 2 zu dem Ergebnis, dass ein Verstoß gegen Vorschriften des LFGB gegeben sei.
Nach Durchsicht der Akten seien in den Feststellungen zu der Betriebskontrolle vom 23. Juli 2009 überwiegend lediglich Anmerkungen bzw. Hinweise von Kontrolleuren im Zusammenhang mit der Kontrolle enthalten. Hierbei handele es sich ganz überwiegend offensichtlich nicht um rechtskräftige objektive Feststellungen von lebensmittelrechtlichen Verstößen, sondern lediglich um Hinweise bzw. subjektive Bewertungen des Kontrolleurs.
Es werde ganz überwiegend auch keine konkrete Rechtsnorm genannt, gegen die seitens der Klägerin verstoßen worden sein solle. Dies wäre ohnehin nicht möglich, da die Feststellungen vielfach zu unkonkret und zu unbestimmt seien, als dass sie einen entsprechenden Tatvorwurf rechtfertigen könnten.
Soweit an verschiedenen Stellen angeblich „Verschmutzungen“ oder Beschädigungen von Arbeitsmaterialien oder Einrichtungsgegenständen bemängelt würden, könne darin ersichtlich kein lebensmittelrechtlicher Verstoß gesehen werden. Es gehöre zum normalen Gang der Dinge, dass im Rahmen des Betriebsablaufs und im Rahmen der Produktion von Lebensmitteln Verschmutzungen entstünden und Beschädigungen, beispielsweise auf Grund von Verschleiß, an den Einrichtungsgegenständen bzw. Arbeitsmaterialen aufträten. Diese seien im Rahmen eines normalen Betriebsablaufs schlichtweg unvermeidbar und rechtfertigten nicht den Vorwurf des illegalen Verhaltens gegenüber der Klägerin.
Insoweit reiche es auch nicht aus, wenn auf die Generalklausel des Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II Kapitel I Nr. 1 der Verordnung 852/2004/EG verwiesen werde, wonach Betriebsstätten, in denen mit Lebensmitteln umgegangen werde, stets sauber und instand gehalten sein müssten.
Bei den Feststellungen aus der Betriebskontrolle handele es sich um eine Momentaufnahme, die keine Beurteilung darüber zulasse, ob im Betrieb der Klägerin regelmäßig die erforderlichen Reinigungs- und Instandhaltungsmaßnahmen durchgeführt würden.
Tatsächlich würden jedoch in regelmäßigen Abständen im Betrieb der Klägerin alle erforderlichen Reinigungs- und Instandsetzungsarbeiten durchgeführt.
Gleiches gelte sinngemäß auch für die Verweise auf Anhang II Kapitel V Nr. 1 a und f der Verordnung. Allein die Tatsache, dass Gegenstände, Armaturen und Ausrüstungen sowie Arbeitsflächen regelmäßig gereinigt und erforderlichenfalls desinfiziert werden müssten, lasse sich nicht auf eine „nicht zulässige Abweichung“ auf Seiten der Klägerin schließen, soweit es sich um nicht vermeidbare Verschmutzungen bzw. Verschleißerscheinungen im Rahmen des normalen Produktionsablaufs handele, die regelmäßig gemäß Reinigungsplan wieder beseitigt würden. Würde der normale Produktionsablauf nicht zwangsläufig das Entstehen von Verschmutzungen etc. voraussetzen, wären schon keine Reinigungs- bzw. Desinfektionsmaßnahmen möglich.
Im Übrigen reiche allein die Wiedergabe von Rechtsvorschriften grundsätzlich nicht aus, um eine Abweichung hiervon feststellen zu können. Insoweit fehle es an einer konkreten Subsumtion unter Anwendung dieser Vorschriften auf die tatsächlichen Feststellungen im Rahmen der Betriebskontrolle.
Die im vorliegenden Aktenvorgang enthaltenen Feststellungen genügten daher nicht, um „nicht zulässige Abweichungen“ im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 VIG belegen zu können.
Dem geltend gemachten Anspruch stünden vorliegend zudem höherrangige europarechtliche Vorschriften und verfassungsrechtliche Vorgaben entgegen.
Zunächst sei darauf hinzuweisen, dass eine Gesundheitsgefährdung vorliegend nicht bestehe. Damit betreffe der beantragte Informationszugang Informationen unterhalb der Schwelle einer drohenden Gesundheitsgefahr. Es handele sich vorliegend daher keinesfalls um Informationen nach Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG.
Bedenken im Hinblick auf die Europarechtskonformität einer Information unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr habe kürzlich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 18. März 2013 – 9 CE 12.2755 geäußert. Zur Begründung werde auf ein zum Entscheidungszeitpunkt anhängiges Vorabentscheidungsverfahren beim EuGH zur Klärung der kontrovers erörterten Frage einer von Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG ausgehenden Sperrwirkung verwiesen. Der EuGH habe in seinem Urteil vom 11. April 2013 – C-636/11 zwar eine abschließende Regelung von Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG und damit auch eine von dieser Norm ausgehende Sperrwirkung verneint. Allerdings habe der EuGH ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei einer Information der Öffentlichkeit durch die nationalen Behörden zwingend die Vorgaben des Art. 7 der Verordnung 882/2004/EG zu beachten seien.
Art. 7 Abs. 1 der Verordnung 882/2004/EG enthalte einen Programmsatz, nach dem die mitgliedsstaatlichen Lebensmittelüberwachungsbehörden ihre Tätigkeiten transparent auszuüben hätten. Hiernach solle die Öffentlichkeit grundsätzlich Zugang zu allgemeinen Informationen über die Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörden und deren Wirksamkeit sowie zu Informationen nach Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG haben. Für andere als die vorbenannten Informationen bestehe hingegen kein Zugang für die Öffentlichkeit, diese unterlägen vielmehr der Geheimhaltungspflicht nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung 882/2004/EG. Diese Bestimmung verpflichte die Behörden daher zwingend zur Beachtung von Unternehmensgeheimnissen.
Außerhalb des Art. 10 der Verordnung Nr. 178/2002/EG sei damit eine öffentliche Information darüber, dass Betriebskontrollen durchgeführt und Beanstandungen ausgesprochen worden seien, nicht zulässig. Der Verordnungsgeber habe eine klare Unterscheidung zwischen akuter Gesundheitsgefährdung und anderen Informationsinteressen vorgenommen.
Da durch den vorliegend in Rede stehenden Informationszugang keine Informationen gemäß Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG Gegenstand seien, sei der Informationszugang vorliegend gemäß Art. 7 Abs. 2, Abs. 3 der Verordnung 882/2004/EG zu versagen, da der Europäische Verordnungsgeber für Konstellationen wie der vorliegenden einen generellen Vorrang der Geheimhaltungsinteressen des betroffenen Lebensmittelunternehmers annehme.
Dem vorliegend beantragten Informationszugang stünden systemerhebliche verfassungsrechtliche Bedenken entgegen. Diese ergäben sich vorliegend aus zwingend zu ziehenden Parallelen zu der ganz herrschenden oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu § 40 Abs. 1 a LFGB.
So habe erstmals der VGH Baden Württemberg im Beschluss vom 28. Januar 2013 – 9 S 2423/12 verfassungsrechtliche Bedenken zu dieser Norm geäußert. Neben Bedenken der Beachtung der rechtsstaatlichen Gebote der Normenklarheit und Bestimmtheit sowie der Verhältnismäßigkeit habe das Gericht insbesondere die Tatsache kritisiert, dass im Rahmen der genannten Bestimmung jegliche Festlegung der zu beachtenden Fristen für die Dauer einer Veröffentlichung fehlten. Die Dauer der Preisgabe von Informationen sei für die Intensität des mit der Information einhergehenden Eingriffs in die grundrechtlich geschützten Positionen des betroffenen Lebensmittelunternehmers von wesentlicher Bedeutung, so dass nach dem verfassungsrechtlichen Gebot des Gesetzesvorbehalts eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber notwendig sei. Die Ausgestaltung derartig gravierender Aspekte dürfte nicht der Verwaltungspraxis oder sonstigen Dritten überlassen werden.
Diese verfassungsrechtlichen Bedenken habe das OVG Nordrhein-Westfalen in den Beschlüssen vom 24. April 2013 – 13 B 19/12, 13 B 215/13 und 13 B 238/13 aufgegriffen. Die Information der Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmers stelle angesichts ihrer weiterreichenden Verbreitung, die durch die automatische Abrufbarkeit über das Internet erreicht werde, und ihre potenziell gewichtigen wirtschaftlichen Auswirkungen eine besonders weitgehende Form eines Eingriffs in die Rechte der betroffenen Unternehmer dar. Deshalb müsse der Gesetzgeber die zeitliche Wirkung dieser Veröffentlichung durch Aufnahme einer Löschungsfrist einschränken.
Zuvor habe bereits der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in der bereits erwähnten Entscheidung ebenfalls verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf eine fehlende Regelung der Dauer bzw. der Festlegung von Löschungsfristen geäußert.
Entsprechendes müsse auch im Hinblick auf einen Informationszugang nach dem VIG gelten. Denn das VIG enthalte ebenso wie § 40 Abs. 1 a LFGB keine durch den parlamentarischen Gesetzgeber kodifizierte Dauer im Hinblick auf eine Preisgabe der Informationen bzw. die Festlegung von Löschungsfristen. Dabei könne es keinen Unterschied machen, ob die Behörde eine Information unmittelbar der Öffentlichkeit zugänglich mache oder diese Information an Dritte preisgebe, welche die erlangten Informationen öffentlichkeitswirksam verbreite.
In beiden Fallkonstellationen führe die Preisgabe der Informationen zu einer erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigung des betroffenen Lebensmittelunternehmers. Dabei sei der von der Rechtsprechung besonders hervorgehobene Gesichtspunkt zu berücksichtigen, dass einmal preisgegebene Daten nicht mehr zurückgeholt werden könnten, sobald die Behörde mit deren Veröffentlichung bzw. Preisgabe die Verfügungsgewalt über die Informationen verliere.
Dass im Hinblick auf das VIG nichts anderes gelten könne als bei § 40 Abs. 1 a LFGB zeige sich auch dadurch, dass die Behörden nach § 6 Abs. 1 Satz 3 VIG antragsunabhängig die Öffentlichkeit informieren könnten. Es wäre demnach rechtswidersprüchlich, eine zeitliche Beschränkung der Dauer der Veröffentlichung im Hinblick auf eine aktive Information der Öffentlichkeit nur bei § 40 Abs. 1 a LFGB zu verlangen, nicht jedoch hingegen bei § 6 Abs. 1 Satz 3 VIG. Ansonsten könnte eine nach § 40 Abs. 1 a LFGB verfassungswidrige Information mittels § 6 Abs. 1 Satz 3 VIG umgangen werden.
Nach alldem sei auch beim VIG aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten eine maximale Dauer der Zugangsgewährung erforderlich. Da eine solche im VIG nicht kodifiziert sei, sei unter Berücksichtigung der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die Verfassungskonformität des VIG ebenso zweifelhaft wie die von § 40 Abs. 1 a LFGB, so dass der beantragte Informationszugang zu verweigern sei.
Die Gewährung des vorliegend beantragten Informationszugangs stelle einen schwerwiegenden und irreversiblen Grundrechtseingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb und nicht zuletzt in die Berufsfreiheit gemäß Art. 12, 14 GG dar (vgl. BayVGH a.a.O.).
Nach § 1 VIG diene ein Informationszugang dazu, den Markt transparenter zu gestalten und hierdurch den Schutz der Verbraucher vor gesundheitsschädlichen oder sonstigen sicheren Erzeugnissen sowie vor Täuschung beim Verkehr mit Erzeugnissen zu verbessern.
Jede Informationsverbreitung müsse jedoch im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Dabei sei die Verhältnismäßigkeit auch an dem mit dem Handel verfolgten legitimen Zielen zu messen. Entsprechend des in § 1 VIG kodifizierten Gesetzeszwecks verfolge das Gesetz einerseits den Schutz der Verbraucher vor täuschenden oder unsicheren Lebensmitteln und diene andererseits der Verbesserung der Markttransparenz. Die Gefahrenabwehr scheide vorliegend als legitimes Regelungsziel aus, da staatliche Verbraucherinformationen zur Gefahrenabwehr nicht geeignet seien, da eine wirksame Gefahrenabwehr stets konkretes und einschreitendes Handeln des Staates in Form der klassischen verwaltungsrechtlichen Instrumentarien erfordere (vgl. Ossenbühl, NVwZ 2011, 1357, 1361). Zudem beträfen die vorliegend begehrten Informationen keine Sachverhalte, welche (derzeit) einen Schutz der Verbraucher vor unsicheren Lebensmitteln erforderlich machten.
Somit diene das VIG vorliegend lediglich dem Zweck, über die Vermittlung von Tatsachen aus dem Überwachungsverhältnis den Verbrauchern eine Art „Orientierungshilfe“ für das eigene Konsumverhalten zu geben. Das mit der Veröffentlichungspraxis verfolgte Ziel sei also die Beseitigung von Wissensdefiziten auf Seiten der Verbraucher. Damit einhergehen solle insgesamt eine Verbesserung der Markttransparenz, die ein gewisses Maß an „Waffengleichheit“ der Beteiligten voraussetze. Da der Informationszugang vorliegend lediglich den „schlichten“ Verbraucherschutz zum Ziel habe, überwiege vorliegend jedoch das Geheimhaltungsinteresse das Informationsinteresse. Insofern sei nochmals zu vergegenwärtigen, dass es sich – anders als bei einer klassischen Warnung – nicht um eine Information handele, die zum Schutz der Verbraucher vor gesundheitlichen Gefahren notwendig sei. Den mit dem VIG verfolgten Zweck des „schlichten“ Verbraucherschutzes im Hinblick auf die Herstellung von Markttransparenz komme nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg kein vergleichbares Gewicht zu. Denn das Informationsinteresse diene nicht der Verwirklichung einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition, sondern lediglich einem einfachgesetzlich festgelegten Zweck. Hiergegen seien durch die Gewährung des vorliegend beantragten Informationszugangs erhebliche, gegebenenfalls sogar existenzielle Beeinträchtigungen grundrechtlich geschützter Rechtsgüter der Klägerin betroffen. Dies insbesondere, da mit einer Informationsgewährung Informationen irreversibel an Dritte preisgegeben würden und die hieraus resultierenden Beeinträchtigungen unkontrollierbar seien und durch den Antragsteller (Beigeladenen) eine Skandalisierung und Politisierung zu erwarten sei.
Insoweit werde auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Trier im Beschluss vom 29. November 2012 – 1 L 1339/12 TR zu § 40 Abs. 1 a LFGB verwiesen.
Im Rahmen der Abwägung seien neben Art. 7 der Verordnung Nr. 882/2004/EG auch die gesetzlichen Wertungen der §§ 150 ff. Gewerbeordnung zu berücksichtigen, welche hinsichtlich im Gewerbezentralregister eingetragener Bußgeldbescheide eine Geheimhaltungspflicht anordneten, sofern nicht besonders privilegierte Personen mit einem qualifizierten Informationsinteresse eine Auskunft begehrten. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt.
Unter dem 24. Juli 2013 erließ das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit gegenüber der Beigeladenen folgenden, streitgegenständlichen Bescheid:
1. Der Antrag vom 20. Februar 2013 wird bezüglich der Frage 1 betreffend der „...“ ..., ..., ..., stattgegeben. Die Informationsgewährung erfolgt durch Übersendung der Kopien der dem Landesamt vorliegenden Feststellungen zum Betrieb aus der Betriebskontrolle des Landesamtes am 23. Juli 2009.
2. Die Informationsgewährung nach Ziffer 1 wird innerhalb von einem Monat nach Bestandskraft des Bescheides erfolgen, sofern der betroffene Betrieb, dem dieser Grundverwaltungsakt gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 VIG bekanntgegeben wird, nicht seinerseits Rechtsmittel gegen diesen Grundverwaltungsakt einlegt (§ 5 Abs. 4 Satz 3 VIG).
3. Der Bescheid ergeht kostenfrei.
In der Begründung des Bescheides ist ausgeführt, der Anspruch auf Erteilung der gewünschten Informationen ergebe sich aus § 1 Nr. 1 VIG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 VIG. Gegenstand des Antrags seien festgestellte, nicht zulässige Abweichungen von lebensmittelrechtlichen Vorschriften im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 VIG.
Das Landesamt sei die für die Gewährung der begehrten Informationen zuständige Stelle gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VIG i.V.m. Art. 21 a des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheits- und Veterinärdienst, die Ernährung und den Verbraucherschutz sowie die Lebensmittelüberwachung (GDVG).
Bezüglich der Fragen 2 und 3 sei der Antrag gemäß § 6 Abs. 2 VIG an die Stadt ... weitergeleitet worden, da dem Landesamt zu diesen Fragen keine bzw. keine belastbaren Informationen vorlägen. Ausschluss- und Beschränkungsgründe gemäß § 3 VIG, die der Auskunftserteilung entgegenstünden, lägen nicht vor.
Der Bescheid wurde den Bevollmächtigten der Klägerin am 2. August 2013 zusammen mit einem erläuternden Schreiben per Einschreiben zugestellt. In letzterem wird auf die Möglichkeit, einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu stellen, hingewiesen. Gegen den Bescheid könne innerhalb eines Zeitraums von 14 Tagen nach Bekanntgabe Klage zum Verwaltungsgericht Ansbach erhoben werden.
Die Klägerin ließ mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 12. August 2013, eingegangen am selben Tag, Klage erheben und beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 24. Juli 2013 aufzuheben.
Die Klage wurde mit Schriftsatz vom 14. Oktober 2013 begründet. Hierbei wurde der Sachvortrag aus der Anhörung im Verwaltungsverfahren im Wesentlichen wiederholt und vertieft. Der Beklagte gehe offensichtlich davon aus, dass sämtliche Informationen, deren Herausgabe beabsichtigt sei, solche über „nicht zulässige Abweichungen“ im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG darstellten. Es sei jedoch bereits völlig unklar, was unter dem Begriff der „Abweichungen“ im Sinne des VIG zu verstehen sei. Dieser Begriff sei durch den Gesetzgeber im Rahmen der Änderungen des Rechts der Verbraucherinformation in die ab dem 1. September 2012 geltende Fassung des VIG eingefügt worden. In der Gesetzesbegründung werde in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass zur Klarstellung der auskunftspflichtige Tatbestand nunmehr als eine der nach Bundes- oder Landesrecht zuständigen Stelle festgestellte Abweichung von Rechtsvorschriften definiert werde, ohne dass vorwerfbares Verhalten vorliegen müsse. Bereits während des Gesetzgebungsverfahrens sei der Begriff der „Abweichungen“ auf berechtigte Kritik des Bundesrates gestoßen. Dieser Begriff sei nicht ausreichend konkretisiert. Wörtlich heiße es in der Bundesratsdrucksache 454/1/11:
„Eine Delegation der Auslegung und Konkretisierung der o.g. Formulierung auf die zuständigen Behörden stelle eine bundeseinheitliche Gesetzesanwendung nicht sicher und wird für die zuständige Behörde im praktischen Gesetzesvollzug zur Last. Hier bedarf es einer weiteren Konkretisierung durch den Gesetzgeber.“
Im Ergebnis sei mit dem Begriff der „Abweichungen“ ein rechtlich nicht greifbarer Terminus eingeführt worden, der möglicherweise eine Situation mangelnder Rechtskonformität unterhalb der Grenze eines „Rechtsverstoßes“ beschreiben solle. Es bleibe jedoch unklar, ob hiermit die rein objektive Verwirklichung eines Verbotstatbestandes gemeint sein solle. Der Begriff der „Abweichung“ sei damit im Ergebnis nicht hinreichend konkretisiert. Nicht zuletzt auf Grund des Umstandes, dass jede einzelne zuständige Behörde nach dem VIG selbst den Begriff „Abweichungen“ auslegen müsse, werde diese Gesetzesformulierung den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Bereits aus diesem Grund sei daher eine Informationsgewährung über „Abweichungen“ im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 VIG nicht zulässig.
Der beantragten Informationsgewährung stehe des Weiteren der Ausschlussgrund des § 3 Satz 1 Nr. 2 c VIG entgegen. Bei den begehrten Informationen handele es sich nämlich um Betriebs- bzw. Geschäftsgeheimnisse, die geschützt seien und nicht zum Gegenstand einer Auskunft gemacht werden dürften. Zwar enthalte § 3 Satz 5 VIG die Regelung, dass der Zugang zu Informationen u.a. nach § 2 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 und 2 nicht unter Berufung auf das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis abgelehnt werden könne. Diese Regelung verstoße jedoch gegen Art. 12 Abs. 1 GG und werde daher zu Recht als verfassungswidrig angesehen (vgl. Becker, ZLR 2011, 391, 412 ff.). Werde nämlich „jedem“ im Sinne des VIG der Zugang zu Informationen, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen könnten ermöglicht, könnten beispielsweise auch Wettbewerber der Klägerin durch die Offenlegung Kenntnis von derartigen internen Daten erlangen. Die Marktchancen beispielsweise von Wettbewerbern der Klägerin erhöhten sich in Kenntnis dieser Informationen, ohne dass dieser Vorteil auf eigene Leistungen zurückzuführen wäre. Auf Seiten der Klägerin wäre der den Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen inhärente Marktvorteil indes vollständig beseitigt. Die Regelungen des VIG beinhalteten damit die Gefahr, dass Wettbewerber der Klägerin, Journalisten oder Nichtregierungsorganisationen gezielt Informationen bei Behörden anfragten, um einen Marktvorteil der Klägerin zu beseitigen und gegebenenfalls Marktvorteile für andere Wettbewerber zu schaffen. Die Klägerin sei dabei vor der Herausgabe der sie betreffenden Informationen nicht schon dadurch geschützt, dass der anfragende Unternehmer oder Journalist kein Verbraucher sei, da der VIG eine entsprechende Beschränkung des Kreises der Antragsteller nicht vorsehe.
Bei einer Offenbarung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen drohe die Verschiebung der Marktchancen der Wettbewerbsteilnehmer. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse seien für den Unternehmer als Marktvorteile von elementarer Bedeutung (von Danwitz, DVBl 2005, 597, 601). Ein derartiges Ergebnis könne vor dem Hintergrund der objektiven Wertentscheidung des Art. 12 Abs. 1 GG für die „Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen“ keinen Bestand haben (vgl. BVerwGE 105, 252, 264; 106, 275, 298). Um Markttransparenz zum Schutze des Verbrauchers gegen Gesundheitsgefahren und Täuschung herzustellen, sei es mithin nicht geboten, „jedem“ einen solchen Informationsanspruch zuzugestehen, weil Anfragen, durch die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse offenbart würden, gerade keinen Beitrag zur Herstellung der gewünschten Transparenz leisteten, sondern vielmehr zu einer Verschiebung von Wettbewerbsbedingungen beitrügen. Dies verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. Becker, a.a.O.).
Durch die Neuregelung in § 3 Satz 5 VIG sei bedingungslos der Vorrang des Informations- vor dem Geheimhaltungsinteresse gesetzlich angeordnet. In diesem Fall sei der Behörde unabhängig von den konkreten Umständen, die in einer Abwägung angelegte Möglichkeit genommen, im Einzelfall den Datenschutz bzw. den Schutz von wettbewerbsrelevanten Informationen des drittbetroffenen Unternehmens gegenüber dem Informationsinteresse durchzusetzen. Hierin liege eine vollständige und im Gesetz angelegte Negierung des Grundrechtsschutzes der drittbetroffenen Unternehmen.
Diese Vorwegnahme des Ergebnisses einer Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen durch den Gesetzgeber sei nicht erforderlich, um die mit dem VIG verfolgten gesetzlichen Anliegen zu verfolgen. Als milderes, grundrechtsschonenderes Mittel komme insoweit eine Verpflichtung zu offenen Abwägungen der betroffenen Rechtspositionen in Betracht. Eine solche Abwägung habe vorliegend jedoch nicht stattgefunden.
In der Tat unterlägen jedoch die vorliegenden streitgegenständlichen Informationen einem durch Art. 12, 14 GG geschützten Betriebs- bzw. Geschäftsgeheimnis. Ausschlussgrund des Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses sei im Zusammenhang mit der Gewährung von Informationsansprüchen nach Auffassung der obergerichtlichen Rechtsprechung weit auszulegen (vgl. OVG Schleswig-Holstein vom 22.6.2005 - 4 LB 30/04). Selbst mit Geldbußen belegte Rechtsverstöße zählten gemäß der vorgenannten Entscheidung zu den Geschäftsgeheimnissen. Das Geheimhaltungsinteresse eines betroffenen Unternehmens werde nämlich durch eine etwaige einfache rechtswidrige Handlung nicht ohne weiteres gegenüber einem Informationsanspruch verdrängt. Hierzu bedürfe es vielmehr eines Rechtsverstoßes, der gleichzeitig tragende Grundsätze der Rechtsordnung berühre. Erst wenn durch einen Verstoß die Grundlagen des deutschen, staatlichen oder wirtschaftlichen Lebens betroffen seien, wozu auch die wesentlichen Verfassungsgrundsätze zählten, könne die Schutzwürdigkeit eines Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses verneint werden.
Die vorliegend streitgegenständlichen Informationen stellten jedoch schon keine „Abweichungen“, geschweige denn Rechtsverstöße dar, so dass das verfassungsrechtlich geschützte Geheimhaltungsinteresse der Klägerin hier ein einfachgesetzlich geschütztes Informationsinteresse der Öffentlichkeit überwiege.
Der Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2013,
Der Anspruch der Beigeladenen auf den Informationszugang ergebe sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 b und c VIG, da es sich bei den dem Landesamt vorliegenden „Feststellungen zum Betrieb“ um Daten zu festgestellten nicht zulässigen Abweichungen von verschiedenen Vorschriften der Verordnung 852/2004/EG und der Lebensmittel-Hygieneverordnung (LMHV) handle.
Die entsprechenden Verstöße gegen diese Vorschriften seien bei der Betriebskontrolle des Landesamtes nachvollziehbar festgestellt worden und würden jeweils in Verbindung mit einem Zitat der einschlägigen Vorschriften ausführlich im Einzelnen benannt (vgl. hierzu das Muster in Anlage B 1 sowie die Ausführungen des VG Regensburg im Urteil vom 24.10.2013 - RO K 12.619). In der Zusammenfassung der Feststellungen würden die Mängel als gering bewertet.
Der beabsichtigten Informationserteilung stehe nicht entgegen, dass der Beigeladene in seinem Antrag vom 20. Februar 2013 in Frage 1 ausdrücklich nur nach Abweichungen von Anforderungen des „Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches“ frage. Denn bereits aus Frage 2 des Antrags, in der sich der Beigeladene erkundige, wie „die“ Beanstandungen und festgestellten „Hygienemängel“ verfolgt worden seien, ergebe sich, dass sich das Auskunftsbegehren nicht auf die Vorschriften des LFGB beschränke, sondern insbesondere auf Hygienemängel abziele.
Zur Auslegung des Antrags des Beigeladenen sei auch sein vorhergehender Antrag vom 5. September 2012 heranzuziehen. In jenem Antrag habe sich der Beigeladene auf eine Veröffentlichung des Landesamtes im Internet bezogen, wonach bei fast der Hälfte der kontrollierten Bäckereien und Konditoreien gravierende Mängel im Bereich der „Basishygiene“ vorgefunden worden seien.
Aus Kostengründen habe der Beigeladene diesen Antrag zunächst auf die Herausgabe der Namen der kontrollierten Betriebe beschränkt. Daraufhin seien ihm 43 betroffene Betriebe, darunter der der Klägerin, genannt worden. Im streitgegenständlichen Antrag habe er den Antrag sodann auf 7 Betriebe beschränkt. Zu diesen Betrieben gehöre auch der Betrieb der Klägerin.
Da der Beigeladene erstmals auch die Ergebnisse aus dem Jahr 2012 erfragt habe, sei der Antrag in einem eigenen Verfahren geprüft worden. Der inhaltliche Zusammenhang mit dem Erst-antrag vom 5. September 2012 liege somit auf der Hand, so dass dieser zur Auslegung des Antrags des Beigeladenen mit heranzuziehen sei.
Die vom Beigeladenen gewünschten Informationen fielen auch in den Anwendungsbereich des VIG.
Die Frage, ob das seit dem 1. September 2012 in Kraft getretene neue VIG sich nur auf „Erzeugnisse“ beziehe, sei vorliegend nicht streiterheblich. Denn zwischen Hygienemängeln in einem Betrieb und der Lebensmittelsicherheit der dort hergestellten Erzeugnisse bestehe ein zwingender Bezug. Dies ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Hygienevorschriften, der gemäß Art. 7 der Präambel zur Verordnung Nr. 852/2004/EG darin liege, hinsichtlich der Sicherheit von Lebensmitteln ein hohes Verbraucherschutzniveau zu gewährleisten. Die Grundregeln dieser Verordnung stellten gemäß Abs. 5 der Präambel daher die „allgemeine Grundlage für die hygienische Herstellung aller Lebensmittel“ dar. Auch § 3 Satz 1 der Lebensmittel-Hygieneverordnung stelle den zwingenden Zusammenhang zwischen Erzeugnissen und den hygienischen Bedingungen der Herstellung von Erzeugnissen klar. Danach dürften Lebensmittel nur so hergestellt werden, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt werden.
Somit sei der Antrag des Beigeladenen im Sinne einer objektiven verständigen Würdigung dahingehend auszulegen, dass er sich in seiner Anfrage nach Hygienemängeln auf die in dem Bäckereibetrieb der Klägerin hergestellten Backwaren als „Erzeugnisse“ im Sinne des LFGB beziehe, deren Sicherheit durch die hygienischen Bedingungen im Betrieb beeinflusst werde.
Eine Einschränkung des VIG auf „Erzeugnisse“ sei vom Gesetzgeber im Übrigen nicht beabsichtigt gewesen, und lasse sich aus den Unterlagen des Gesetzgebungsverfahrens zum VIG (2012) nicht entnehmen. Das Gegenteil ergebe sich aus folgenden Überlegungen:
§ 1 VIG korrespondiere mit der Formulierung des § 2 Satz 1 VIG, der den „Jedermanns-Anspruch“ auf „vorhandene“ Daten (Informationen) nochmals im Hinblick auf die relevanten Vorschriften konkretisiere (vgl. Wustmann, Die Novellierung des Gesetzes zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation, BayVBl 2012, 715 f.). Maßgeblich sei somit § 2 Satz 1 VIG (vgl. Schoch, Das Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation, NVwZ 2012, 1497). Folglich seien beide Vorschriften einheitlich auszulegen, da sie nur mit anderen Wortformulierungen ein- und dasselbe zum Ausdruck bringen wollten. Der neue § 1 VIG gewähre die „Informationen über Erzeugnisse im Sinne des LFGB, damit der Markt transparenter gestaltet [...] wird“. Auf Grund dieser Formulierung handle es sich - entgegen der gesetzlichen Überschrift - also nicht um die Definition des Anwendungsbereichs, in dessen Umfang Auskunft erteilt werden solle, sondern um eine Zweckbestimmung des Gesetzes. Das VG Berlin (Urteil vom 28.11.2012 - 14 K 79.12) lasse diesen Punkt aus diesem Grund auch ausdrücklich offen. Danach sei „nicht mit Sicherheit auszuschließen, dass sich die Funktion des neuen § 1 VIG darin erschöpfe, Definitionen des Erzeugnisses und des Verbrauchsproduktes im Sinne des Produktsicherheitsgesetzes für die in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 f. VIG geregelten Fälle zur Verfügung zu stellen“.
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VIG, der den Umfang des Auskunftsanspruchs festlege, beschränke den Auskunftsanspruch in Nrn. 2 bis 5 und Nr. 7 jeweils auf Erzeugnisse. Nummer 7 spreche ausdrücklich von „Verstößen gegen in § 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB genannte Rechtsvorschriften, soweit sich die Verstöße auf Erzeugnisse [...] beziehen“. Bei Auskünften nach Nr. 1 fehle ein solcher einschränkender Zusatz. Auf Grund des Regelungszusammenhangs sei hier davon auszugehen, dass diese Einschränkung bewusst weggelassen worden sei, um eine möglichst umfassende Information der Verbraucher zu ermöglichen (vgl. amtliche Begründung BT-Drs. 16/1408, S. 7; die seinerzeit in der amtlichen Begründung genannten Zwecke und Ziele des VIG hätten, so die amtliche Begründung BT-Drs. 17/7374, S. 14, zu Art. 1 Nr. 1, nach wie vor Gültigkeit).
Die Notwendigkeit einer spezielleren Produktbezogenheit auch im VIG sei zudem auch der neueren Rechtsprechung zu § 40 Abs. 1 a LFGB nicht zu entnehmen, denn in den Entscheidungen der Obergerichte zu § 40 Abs. 1 a LFGB werde diese Produktbezogenheit nicht so eng gesehen. So habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 18. März 2013 - 9 CE 12.2755 unter Ziffer 3 in Anlehnung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 13.2.2013 - 6 B 10035/13) ausgeführt, dass eine Information der Öffentlichkeit auch dann zulässig sei, „wenn Lebensmittel zwar nicht unmittelbar in hygienisch mangelhafter Weise bearbeitet werden, jedoch im Umfeld des Umgangs mit ihnen generelle Hygienemängel festgestellt werden.“
Das Landesamt sei die für die Gewährung der begehrten Informationen zuständige Stelle gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 b VIG i.V.m. Art. 21 a des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheits- und Veterinärdienst, die Ernährung und den Verbraucherschutz sowie die Lebensmittelüberwachung (GDVG). Dies habe das streitentscheidende Gericht in seinem Urteil vom 26. November 2009 (AN 16 K 08.01750 und AN 16 K 09.00087) ausgeführt und an der Zuständigkeit des Landesamtes, Auskunft über die bei ihm vorliegenden Informationen hinsichtlich Abweichungen von lebensmittelrechtlichen Vorschriften zu geben, keine Zweifel gehegt.
Die Klägerin werde durch die beabsichtigte Informationserteilung auch nicht in ihren Grundrechten verletzt.
Ob die Herausgabe der Feststellungen zum Betrieb den Schutzbereich des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses berührten, könne offenbleiben, da der Gesetzgeber hierzu in § 3 Satz 5 VIG die klare Aussage getroffen habe, dass der Zugang zu Informationen über unzulässige Abweichungen nicht unter Berufung auf das Geschäftsgeheimnis abgelehnt werden könne.
Ein Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb und der Berufsfreiheit gemäß Art. 12, 14 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Beigeladene als Antragsteller, der sich als Interessenvertreter der mündigen Verbraucher sehe, werde sich auf der Basis der Feststellungen des Landesamtes selbst ein Urteil bilden können. Die Verhältnismäßigkeit eines etwaigen Eingriffs regle sich mit dem Grad der festgestellten Mängel. Seien die festgestellten Mängel wie vorliegend gering, so seien auch die für die Klägerin damit verbundenen Nachteile und Einschränkungen der oben genannten Grundrechte durch die Informationserteilung gering und daher hinzunehmen. Denn auch unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefährdung habe der Bundesgesetzgeber ein für die Meinungsbildung der Marktteilnehmer erforderliches legitimes Informationsbedürfnis des Verbrauchers anerkannt (vgl. VG München, Beschluss vom 13.9.2012 - M 22 E 12.4275, juris Nr. 80).
Das Interesse der Klägerin, die Weitergabe von Informationen über Mängel, die sie durch Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften hätte vermeiden können, zu verhindern, trete vorliegend somit hinter dem Informationsinteresse des Beigeladenen zurück.
Die aktuelle punktuelle und vorläufige Rechtsprechung zum § 40 Abs. 1 a LFGB sei zur Bewertung der Rechtmäßigkeit der Informationserteilung nicht heranzuziehen, da es vorliegend nicht um die Information der Öffentlichkeit im Internet gehe, sondern um die Zugangsgewährung zu Informationen im Rahmen des VIG lediglich bezogen auf den Beigeladenen. § 40 Abs. 1 a LFGB, auf dessen Rechtsprechung die Klägerin argumentativ verweise, habe einen anderen Zweck als das VIG (vgl. amtliche Begründung BT-Drs. 17/7374, S. 12: „Die Optimierung des VIG wird flankiert durch eine Ausweitung der Verpflichtung der Behörden zur aktiven Information der Öffentlichkeit gemäß § 40 LFGB“). § 40 Abs. 1 a LFGB sei im Zusammenhang mit § 40 Abs. 1 LFGB zu lesen, wonach die Öffentlichkeit über bestimmte Erzeugnisse zu informieren sei. Durch § 40 Abs. 1 a LFGB sollten Kriterien für eine Information über Lebensmittel unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr festgelegt werden. Das VIG sei jedoch auf allgemeine Transparenz ohne Bezug zu einem konkreten Lebensmittel ausgelegt. Die Regelungen des VIG seien bewusst nicht innerhalb des LFGB geregelt worden, sondern es handle sich um ein Informationsrecht eigener Art. Die Auslegung des VIG im Lichte der ergangenen Rechtsprechung zu § 40 Abs. 1 a LFGB sei auch aus diesem Grund abzulehnen.
Sollten seitens der Klägerin bezüglich des rechtmäßigen Umgangs des Beigeladenen mit den durch das VIG erlangten Informationen Bedenken bestehen, stehe es der Klägerin offen, rechtzeitig die Möglichkeiten des zivilrechtlichen Rechtsschutzes zu nutzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.9.2013 - 1 BvQ 42/09, juris Rn. 4).
Art. 7 Abs. 3 VO 882/2004/EG stehe der Auskunftserteilung jedenfalls nicht entgegen. Die Bestimmung sei nämlich ersichtlich auf einen wirkungsvollen Kontrollmechanismus durch die Kontrollbehörden zugeschnitten, der nicht durch die Bekanntgabe von im Rahmen der Kontrolle vorgesehenen Maßnahmen („Voruntersuchungen“) beeinträchtigt werden solle. Sie begründe daher kein Schutzrecht zugunsten der von Kontrollen betroffenen Betriebe. Zudem könne begrifflich von „Voruntersuchungen“ nicht mehr gesprochen werden, wenn wie hier Kontrollmaßnahmen ihren Abschluss gefunden hätten und praktisch ein Ergebnis derselben festgestellt worden seien (OVG NW, Beschluss vom 27.5.2009 - 13a F 13/09, juris Rn. 29).
Die Bevollmächtigten des Beigeladenen beantragten mit Schriftsatz vom 10. Januar 2014,
Der Beigeladene stelle klar, dass sich sein Begehren insgesamt auf festgestellte nicht zulässige Abweichungen von lebensmittelrechtlichen Vorschriften beziehe. Die in der Frage 1 gewählte Bezugnahme auf das „Lebensmittel- und Futtermittelgesetz“ sei rechtsuntechnisch gewählt worden in der Annahme, dass das LFGB die „Muttervorschrift“ aller hygienerechtlichen Bestimmungen des Lebensmittelrechts sei. Im Übrigen basiere die Lebensmittel-Hygieneverordnung (LMHV) auf den rechtlichen Vorgaben des LFGB, insbesondere der §§ 36 f. LFGB.
Der Anwendungsbereich des VIG sei eröffnet. Der Hinweis der Klägerin, nach der sich der Anwendungsbereich des § 1 Nr. 1 VIG auf „Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches“ erstrecke, bedeute nicht, dass die streitgegenständlichen Feststellungen zum Betrieb der Klägerin dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes entzogen wären. Denn Hygienemängel, die bei der Erstellung von Erzeugnissen im Sinne des § 1 Nr. 1 VIG beanstandet worden seien, stünden in einem unmittelbaren Zusammenhang mit derartigen Erzeugnissen.
Rechtssystematisch ergebe sich dies ebenfalls aus § 2 Abs. 1 Nr. 7 VIG, nach denen „Überwachungsmaßnahmen oder andere behördliche Tätigkeiten oder Maßnahmen zum Schutz von Verbraucherinnen und Verbrauchern, einschließlich der Auswertung dieser Tätigkeiten und Maßnahmen“ dem Anspruch auf freien Zugang unterlägen. Hygienemängel seien daher unzweifelhaft Informationen, die dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterlägen.
Dies bestätige ein Schreiben des Vorsitzenden der Arbeitsgruppe Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Deutschen Bundestag, Herrn MdB ... vom 15.6.2012, gerichtet an den Beigeladenen. Der Beigeladene habe vorsorglich und ohne dass dies rechtlich notwendig gewesen wäre, um eine entsprechende Klarstellung des Gesetzes ersucht. Das Antwortschreiben lege dar, dass die Ergebnisse der Lebensmittelüberwachung in den Anwendungsbereich des Gesetzes fielen.
Das durch die Beklagte erwähnte Urteil des VG Berlin vom 28. November 2012 - VG 14 K 79.12 sei auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar. Denn in diesem Rechtsstreit sei es um aktive Internetveröffentlichungen zu Speisegaststätten und nicht um Informationen auf Grund eines Antrages Dritter zu der Herstellung konkreter Erzeugnisse, wie Backwaren, gegangen. Im Übrigen habe es das Verwaltungsgericht Berlin dahinstehen lassen, ob auch bei derartigen Veröffentlichungen, die ohne Bezug zu konkreten Erzeugnisse stünden, der Anwendungsbereich des VIG eröffnet sei. Wie das bereits genannte Schreiben aus dem Hause des Deutschen Bundestages zeige, sei es gerade nicht so, dass der Gesetzgeber mit der Novelle des VIG den Anwendungsbereich habe einschränken wollen. Es verbleibe daher bei der alten Rechtslage, zu der bereits das OVG Saarland im Beschluss vom 3. Februar 2011 - 3 A 270.10, juris Rn.35, die Rechtsauffassung des Beigeladenen geteilt habe.
Wie das Verwaltungsgericht Ansbach im Urteil vom 26. November 2009 - AN 16 K 08.01750 bereits entschieden habe, sei das Landesamt auskunftspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 VIG.
Soweit die Klägerin vortrage, dass der Begriff der nichtzulässigen Abweichungen von rechtlichen Anforderungen zu unbestimmt sei, als dass ein Informationsanspruch auf diese Terminologie gestützt werden könne, sei dieser Einwand unzutreffend.
Zunächst fielen darunter solche Rechtsverstöße, die in einem Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren festgestellt worden seien. Ob dies der Fall sei, könne dem Verwaltungsvorgang entnommen werden, ohne dass es dazu der Offenbarung der durch den Beigeladenen gewünschten Informationen bedürfe (BayVGH, Beschluss vom 2.7.2013 - G 13.2, juris Rn. 13).
Sodann zählten dazu alle Abweichungen, die ein objektives Abweichen von der Norm begründeten. Auch dies lasse sich in Auslegung der zugrunde liegenden Rechtsvorschriften, insbesondere der VO 852/2004/EG und der LMHV beantworten.
Das Begriffsverständnis lasse sich somit im Wege der Auslegung ohne weiteres ermitteln. Die Unzulässigkeit der Informationsgewährung folge daraus nicht.
Soweit die Klägerin die Auffassung vertrete, die Regelung des § 3 Satz 5 VIG, wonach der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 VIG nicht unter Berufung auf das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis abgelehnt werden könne, verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG und sei daher verfassungswidrig, sei dies nicht zutreffend. Denn Rechtsverstöße der hier streitigen Art könnten schon denklogisch keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sein. Worin der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG liegen solle, wenn das Gesetz statuiere, dass Unterlagen zu Rechtsverstößen nicht unter Hinweis auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse verweigert werden dürften, erschließe sich nicht im Ansatz (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 21.9.2009 - 4 K 4605/08; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8.7.2010 - 26 L 638/10 und VG Regensburg, Beschluss vom 8.1.2013 - RN 5 S 12.1757).
Wie man ernsthaft vortragen könne, dass es unzulässig sei, wenn sich die Marktchancen von sich rechtstreu verhaltenen Wettbewerbern gegenüber der sich rechtswidrig verhaltenen Klägerin erhöhten, wenn Dritte Kenntnis von den Rechtsverstößen der Klägerin erhielten, bleibe unerfindlich. Wer sich nicht an das Recht halte, müsse damit leben, dass derartige Informationen publik würden und er dadurch möglicherweise Nachteile im Wettbewerb erleiden könnte. Die weitgehend akademischen und wortreichen Ausführungen der Klägerin zur Bedeutung eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses für die Marktchancen von Wettbewerbsteilnehmern würden grundlegend verkennen, dass es hier nicht um den allgemeinen und insofern auch grundsätzlich wünschenswerten Schutz von Geheimnissen gehe, sondern glatte Rechtsverstöße begangen worden seien, zu denen der Beigeladene Informationen begehre.
Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin bestünden auch keine Hindernisse, die das Unionrecht begründeten. Der EuGH habe in seinem Urteil vom 11. April 2013 - 6 C 636/11 ausdrücklich entschieden, dass Art. 10 VO 178/2002/EG keine Sperrwirkung entfalte.
Soweit die Klägerin demgegenüber auf Art. 7 VO 882/2004/EG abstelle, werde der durch das VIG eröffnete Zugang der Öffentlichkeit durch die Norm gestützt (OVG Münster, Beschluss vom 24.4.2013 - 13 B 215/13, juris Rn. 18). Der Hinweis der Klägerin, dass auch Art. 7 Abs. 2 VO 882/2004/EG die Wahrung von Geheimhaltungspflichten verlange, verkenne, dass auch nach dem Unionsrecht Rechtsverstöße keine geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen seien.
Ebenso wenig ließen sich die von der Klägerin geäußerten Bedenken zur Rechtmäßigkeit des § 40 Abs. 1 a LFGB auf den vorliegend geltend gemachten Auskunftsanspruch übertragen. Denn es gehe hier nicht um die aktive Information durch Behörden, bei denen etwa Fragen der Dauer der Informationsgewährung begründungsbedürftig sein könnten.
Die Bevollmächtigten der Klägerin nahmen mit Schriftsatz vom 24. Februar 2014 abschließend Stellung und verwiesen nochmals darauf, dass die vorliegend streitgegenständlichen Informationen keine Abweichungen vom Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch beträfen und damit nicht vom Antrag des Beigeladenen umfasst seien. Dem Beigeladenen sei der Unterschied zwischen dem nationalen LFGB und den europarechtlichen Hygieneregelungen, beispielsweise in den Verordnungen Nr. 852/2004/EG und 853/2004/EG bekannt. Hätte sich das damalige Begehren des Beigeladenen insgesamt auf festgestellte nicht zulässige Abweichungen von lebensmittelrechtlichen Vorschriften bezogen, wäre dies auch so formuliert worden. Die nunmehr im Schriftsatz vom 10. Januar 2014 erstmals vorgebrachte „Klarstellung“ stelle tatsächlich eine Antragserweiterung bzw. einen neuen Antrag auf Grundlage des VIG dar, der vom Beklagten gesondert beschieden werden müsste.
Die streitgegenständlichen Informationen wiesen nicht den von § 1 VIG geforderten Bezug zu einem konkreten Erzeugnis im Sinne des LFGB auf, so dass der Anwendungsbereich des VIG schon nicht eröffnet sei.
Der Beklagte sei auf Grundlage der bereits zitierten Entscheidung des OVG Mannheim auch nicht zuständig für die Gewährung von Informationen über Verstöße bzw. „nicht zulässige Abweichungen“. Es sei bekannt, dass das Verwaltungsgericht Ansbach in der Vergangenheit bereits die Zuständigkeit des Beklagten in vergleichbaren Fällen bejaht habe (z. B. Urteil vom 9.6.2011 - AN 16 K 10.02613). Gegen die vorgenannte Entscheidung sei jedoch zwischenzeitlich vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof die Berufung zugelassen worden. Eine oberverwaltungsgerichtliche Entscheidung über diese streitige Frage stehe daher noch aus.
Der beabsichtigten Informationsgewährung stehe insbesondere auch die höherrangige europarechtliche Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 VO 882/2004/EG entgegen. Insbesondere der Verweis des Beklagten auf die Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen im Beschluss vom 27. Mai 2005 verfange nicht. Zwischenzeitlich sei durch das Urteil des EuGH vom 11. April 2013 - 6-C-636/11 klargestellt, dass bei einer Informationsgewährung durch nationale Behörden zwingend auch die Vorgaben des Art. 7 VO 882/2004/EG zu beachten seien. Mit dieser Entscheidung könne also nicht mehr davon ausgegangen werden, dass diese Vorschrift ein (richtig wohl: kein) Schutzrecht zugunsten des betroffenen Unternehmens begründe.
Die Beteiligten verzichteten mit Schriftsätzen vom 10. März 2014 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.
Die Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO) ist zulässig, insbesondere war vor Erhebung der Klage kein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO durchzuführen.
Zwar schrieb § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Verbesserung der gesundheitlichen Verbraucherinformation - Verbraucherinformationsgesetz (VIG) vom 5. November 2007 (BGBl. I S. 2558) in der bis zum 1. September 2012 gültigen Fassung vor, dass ein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) auch dann stattfindet, wenn die Entscheidung von einer obersten Bundes- oder Landesbehörde erlassen worden ist. Diese Vorschrift war deshalb wohl als eine in einem anderen Gesetz enthaltene „abweichende Regelung“ im Sinne von Art. 15 Abs. 3 Satz 2 AGVwGO anzusehen, die von der weitgehenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Bayern (Art. 15 Abs. 1 und 2 AGVwGO) unberührt blieb (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 9.6.2011 – AN 16 K 10.02613; BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 - 11 CS 09.2081 zur vergleichbaren Regelung des § 55 Satz 1 PBefG; vgl. auch Wustmann, Das Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation, BayVBl 2009, 5, 10, Fn. 48).
Durch Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation vom 15. März 2012 (BGBl. I S. 476), in Kraft getreten am 1. September 2012, wurde das Verbraucherinformationsgesetz dahingehend geändert, dass ein Vorverfahren abweichend von § 68 VwGO auch dann stattfindet, wenn die Entscheidung von einer obersten Bundesbehörde erlassen worden ist (§ 5 Abs. 5 VIG). Durch die Reduzierung des Anwendungsbereichs der Norm auf Bundesbehörden wird deutlich, dass es dem Landesgesetzgeber unbenommen bleibt, auf der Grundlage des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch eine landesgesetzliche Regelung von der Verpflichtung zur Durchführung eines Vorverfahrens abzusehen. Eine derartige Regelung wurde in Bayern durch Art. 15 Abs. 2 AGVwGO getroffen.
Selbst wenn man die Durchführung eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO im Vollzug des Verbraucherinformationsgesetzes weiterhin für notwendig erachten würde, wäre die Klage zulässig. Denn der Beklagte hat sich rügelos auf die Klage eingelassen, womit eine unterbliebene Widerspruchseinlegung geheilt wäre (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 9.6.2011, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 2.9.1983 - 7 C 97/81, NVwZ 1984, 507).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Grundverwaltungsakt des Landesamtes vom 24. Juli 2013, der gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 VIG auch der Klägerin bekanntzugeben war, ist, soweit er diese betrifft, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Keiner Entscheidung bedarf es, ob der Beklagte berechtigt war, in Ziffer 2. des genannten Bescheides entgegen der in § 5 Abs. 4 VIG getroffenen Bestimmung die Informationsgewährung von dem Eintritt der Bestandskraft des Bescheides abhängig zu machen. Durch die getroffene Regelung wird die Klägerin lediglich begünstigt. Der Beigeladene hat eine Aufhebung der Ziffer 2. des streitgegenständlichen Bescheides nicht beantragt.
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Grundverwaltungsakt ist § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG. Danach hat jeder nach Maßgabe des Verbraucherinformationsgesetzes Anspruch auf freien Zugang zu allen Daten über
sowie Maßnahmen und Entscheidungen, die im Zusammenhang mit den in den Buchstaben a) bis c) genannten Abweichungen getroffen worden sind (Informa- tionen),
die bei einer Stelle im Sinne des Absatzes 2 unabhängig von der Art ihrer Speicherung vorhanden sind.
Dieser Anspruch besteht insoweit, als kein Ausschluss- oder Beschränkungsgrund nach § 3 VIG vorliegt (§ 2 Abs. 1 Satz 2 VIG).
Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 VIG ist u.a. jede Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG, die auf Grund anderer bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Vorschriften öffentlich-rechtliche Aufgaben oder Tätigkeiten wahrnimmt, die der Erfüllung der in § 1 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches genannten Zwecke dienen (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VIG). Diese Regelung wird durch die landesrechtliche Zuständigkeitsnorm des Art. 21 a Abs. 2 GDVG aufgegriffen, indem für den Vollzug des Verbraucherinformationsgesetzes jede Stelle im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 VIG (seit 1.9.2012: § 2 Abs. 2 Satz 1 VIG) für zuständig erklärt wird.
Der Grundlagenbescheid vom 24. Juli 2013 ist formell rechtmäßig.
Das Verwaltungsgericht Ansbach hat bereits mit Urteil vom 9.6.2011 – AN 16 K 10.02613 entschieden, dass auch das Landesamt auskunftspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 2 VIG ist. Es nimmt nach Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheits- und Veterinärdienst, die Ernährung und den Verbraucherschutz sowie die Lebensmittelüberwachung (Gesundheitsdienst- und Verbraucherschutzgesetz - GDVG) vom 24. Juli 2003 (GVBl 2003, 452) unter anderem zentrale überregionale Fachaufgaben im Bereich der Sicherheit von Lebensmitteln und somit Aufgaben, die der Erfüllung der in § 1 LFGB genannten Zwecke dienen, wahr. Deutlich wird dies auch durch die in der Verordnung über die Einrichtung der Bayerischen Landesämter für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit sowie für Umwelt (Landesämterverordnung – LAV-UGV) vom 27. November 2001 (GVBl 2001, 886) getroffenen Regelungen:
Gemäß § 2 a Abs. 2 LAV-UGV ist das Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit, Spezialeinheit Lebensmittelsicherheit, landesweit zuständig für
1. die fachliche und rechtliche Unterstützung und Beratung der Behörden für Gesundheit, Veterinärwesen, Ernährung und Verbraucherschutz,
2. die Planung und Durchführung von überregionalen Kontrollmaßnahmen und
3. die Ausstellung von Gutachten über die Einhaltung der Anforderungen eines Drittlandes, d. h. eines Staates, der weder Mitgliedstaat der Europäischen Union noch Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum mit Ausnahme von Island ist, für Betriebe, die tierische Lebensmittel exportieren, und die zugrunde liegende Überprüfung des Betriebs.
Die streitgegenständlichen Feststellungen wurden in fachlicher und rechtlicher Unterstützung der zuständigen Lebensmittelüberwachungsbehörde (Stadt Erlangen, Art. 4 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GDVG) von der Spezialeinheit Lebensmittelsicherheit des Landesamtes getroffen.
Das Landesamt ist auch Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG. Für die Eigenschaft als Behörde kommt es auf eine Außenwirkung der behördlichen Tätigkeit nicht an (vgl. Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, § 1, Rn. 243), so dass auch Fachbehörden ohne eigene Vollzugstätigkeit - wie dies vorliegend hinsichtlich des Landesamtes der Fall ist (vgl. BayVGH Beschluss vom 5.3.2003 - 25 CE 03.175) - unter den Behördenbegriff fallen (ebenso: VG Halle, Urteil vom 18.8.2010 – 1 A 152/09).
Soweit die Klägerseite auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 13. September 2010 (10 S 2/10) verweist, wonach nicht die Staatlichen Untersuchungsämter, sondern nur die Vollzugsbehörden die sachliche Zuständigkeit hinsichtlich der Herausgabe von Informationen über Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften besitzen, ist dem entgegenzuhalten, dass für eine derartige Differenzierung nach der bayerischen Rechtslage kein Anlass besteht, da nach dem Wortlaut des Art. 21 a GDVG jede auskunftspflichtige Stelle über die bei ihr vorhandenen Informationen auskunftspflichtig ist, ohne dass nach der Art der Information unterschieden wird. Dies kommt auch in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck, wonach durch Art. 21 a GDVG eine eigenständige Zuständigkeitsregelung für das Verbraucherinformationsgesetz geschaffen wurde (LT-Drs. 15/10596, S.2).
Somit unterscheidet der Bayerische Gesetzgeber zwischen den Zuständigkeiten für den Vollzug der lebensmittelrechtlichen Vorschriften und für den Vollzug des Verbraucherinformationsgesetz. So verweist § 2 a Abs. 3 LAV-UGV folgerichtig auch nur auf § 21 GDVG, nicht aber auf die gesondert zu betrachtende Regelung des § 21 a GDVG zum Vollzug des Verbraucherinformationsgesetzes. Im Zuge des letzteren ist das Landesamt als auskunftspflichtige Stelle befugt, sämtliche Voraussetzungen des Verbraucherinformationsgesetzes für eine Auskunftsgewährung, insbesondere auch über das Vorliegen nicht zulässiger Abweichungen von Anforderungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 a) bis c) VIG zu prüfen. Da das Landesamt mehrere Volljuristen beschäftigt, ist der hierfür nötige juristische Sachverstand beim Landesamt auch vorhanden. Zudem verfügt das vom Landesamt für Betriebskontrollen eingesetzte Personal (Fachkontrolleure) über eine entsprechende fachliche Qualifikation, um Verstöße gegen Vorgaben des Lebensmittelrechts und die Einhaltung von Hygienevorschriften feststellen zu können.
Die fachliche und rechtliche Kompetenz des Landesamtes hat der Landesgesetzgeber insbesondere in § 2 a Abs. 2 Nr. 2 LAV-UGV zum Ausdruck gebracht, da dem Landesamt die Aufgabe der fachlichen und rechtlichen Unterstützung zugewiesen wird. Zudem lässt es Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GDVG explizit zu, dass dem Landesamt Vollzugsaufgaben übertragen werden, dieses also auch über hierfür fachlich und rechtlich geeignetes Personal verfügt.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.2 die Frage der Zuständigkeit des Landesamtes nicht näher thematisiert, ist also wohl ebenfalls von einer Zuständigkeit des Landesamtes zum Vollzug des Verbraucherinformationsgesetzes ausgegangen.
Weitere Verstöße gegen Verfahrensvorschriften im Vollzug des Verbraucherinformationsgesetzes werden von der Klägerin nicht behauptet und sind auch nicht ersichtlich.
Auch materiell-rechtlich ist der Grundverwaltungsakt nicht zu beanstanden.
Der Beigeladene kann als eingetragener Verein einen Auskunftsanspruch nach § 2 VIG geltend machen. Aus der zum 1.September 2012 neu in das Gesetz eingeführten Regelung des § 1 VIG, wonach „Verbraucherinnen und Verbraucher“ den Informationszugang erhalten, ist keine Einschränkung des Anwendungsbereichs verbunden. Insbesondere muss der Antragsteller, welcher einen Informationszugang nach dem VIG begehrt, nicht etwa nachweisen, dass er ein Verbraucher im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuches ist (vgl. § 13 BGB: natürliche Person, die ein Rechtsgeschäft zu einem Zweck abschließt, der weder ihrer gewerblichen noch ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden kann). Dies ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus der Gesetzesbegründung. Es folgt aber aus der eigentlichen Anspruchsgrundlage des § 2 VIG, wonach „jeder“ Anspruch auf Informationszugang haben soll. Es folgt weiter daraus, dass durch das Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation vom 15. März 2012 (VIGÄndG) der Informationszugang gegenüber der früheren Fassung nicht erschwert, sondern erleichtern werden sollte (BT-Drs. 17/7274 S. 12). Die Gesetzesbegründung selbst betont, dass das VIGÄndG das VIG zu einem echten „Verbraucher- und Bürgergesetz“ machen sollte; gegebenenfalls erklärt sich daraus die Betonung auf „Verbraucherinnen und Verbraucher“ in § 1 VIG. Im Ergebnis können auch nach Inkrafttreten des VIGÄndG neben Verbrauchern insbesondere Verbraucherverbände, Journalisten und andere institutionelle Fragesteller sowie Unternehmen Informationszugang nach dem VIG beantragen (Schulz, Praxis der Kommunalverwaltung, Rn. 2 zu § 1 VIG; BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.2, juris Rn. 21)
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der in § 1 VIG bestimmte Anwendungsbereich des Verbraucherinformationsgesetz durch den streitgegenständlichen Antrag eröffnet, auch wenn sich dieser nach seinem Wortlaut nicht unmittelbar auf Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches bezieht.
Der Anwendungsbereich des Verbraucherinformationsgesetz wurde erstmals mit der Einfügung eines neuen § 1 durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation vom 15. März 2012 gesetzlich definiert.
Danach erhalten durch dieses Gesetz Verbraucherinnen und Verbraucher freien Zugang zu den bei informationspflichtigen Stellen vorliegenden Informationen über
1. Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (Erzeugnisse) sowie
2. Verbraucherprodukte, die dem § 2 Nummer 26 des Produktsicherheitsgesetzes unterfallen (Verbraucherprodukte),
Den Materialien zum Änderungsgesetz (BT-Drs. 17/7374) lässt sich entnehmen, dass der bisher nur aus der Gesetzesbegründung ersichtliche Anwendungsbereich des Gesetzes im Rechtstext selbst definiert wurde, um die Auslegung des Gesetzes zu erleichtern und den zuständigen Vollzugsbehörden eine Rechtsanwendung ohne Rückgriff auf die Gesetzesmaterialien zum Verbraucherinformationsgesetz in der ursprünglichen Fassung zu ermöglichen. In ihrem Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation vom 27. April 2007 hatte die Bundesregierung den Anwendungsbereich des Gesetzes ausführlich erläutert (vgl. BR-Drs. 237/07 S. 1, 11 ff.). Sie hatte hierbei deutlich gemacht, dass es sich um ein Informationszugangsgesetz handelt, dessen Vorlage zwar vor dem Hintergrund der seinerzeit aktuell aufgetretenen Lebensmittelskandale erfolgt sei, die mit dem Gesetz verbundene Verbesserung der Verbraucherinformationsrechte aber zugleich auch als wesentlicher Baustein einer modernen Verbraucherpolitik einen Beitrag zu einer transparenten Gestaltung des Marktes und damit zur auch volkswirtschaftlich wünschenswerten Stärkung der Marktfunktion diene. Dies nütze nicht nur den einzelnen Verbrauchern, sondern auch Mitbewerbern, die innovative Produkte mit besseren Qualitätseigenschaften anböten, sowie der Allgemeinheit. Die Bundesregierung sei dabei der Überzeugung, dass die Rechtfertigung und der Erfolg von Informationszugangsgesetzen nicht allein von ihrer quantitativen Inanspruchnahme durch die Bürgerinnen und Bürger abhängig seien. Normative Regelungen hätten über ihre unmittelbaren verhaltensdeterminierenden Charakter im konkreten Einzelfall hinaus immer auch Orientierungs- und Leitbildfunktion und könnten Ausdruck einer allgemeinen gesellschaftlichen Wertekultur sein.
In der in Bezug genommenen Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation (BR-Drs. 273/07) wird explizit als Ziel des vorliegenden Gesetzes die Gewährleistung einer umfassenden Information der Verbraucherinnen und Verbraucher genannt, dies vor dem Hintergrund, dass die Anzahl der in der Öffentlichkeit bekannt gewordenen Unregelmäßigkeiten bei der Herstellung, Lagerung und Lieferung von Lebensmitteln und Futtermitteln in der letzten Zeit zugenommen habe.
Entsprechend dem Zweck des Gesetzes, umfassenden Zugang zu Informationen zu eröffnen, sind die Begriffe (in § 1 VIG a.F., jetzt § 2 VIG) nach dem Willen des Gesetzgebers weit auszulegen (BR-Drs. 273/07, S. 19).
Obwohl aus der bezeichneten Gesetzesbegründung auch deutlich wird, dass es die Absicht des Gesetzgebers war, das Recht auf Zugang zu den bei informationspflichtigen Stellen vorhandenen Informationen über „Erzeugnisse im Sinne des LFGB und des Weingesetzes“ zu erweitern (BT-Drs. 273/07, S 14) und diese Absicht seit dem 1.September 2012 nunmehr über § 1 VIG Eingang in des Verbraucherinformationsgesetz gefunden hat, teilt die Kammer nicht die Auffassung der Klägerin, ein Auskunftsanspruch der Beigeladenen bestehe schon deshalb nicht, weil sich deren Auskunftsbegehren nicht auf konkrete Erzeugnisse im Sinne des LFGB bezogen habe.
Eine derartige restriktive Auslegung des Anwendungsbereichs des Verbraucherinformationsgesetzes widerspräche der Zielsetzung des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewünschten weiten Auslegung der in § 2 VIG verwendeten Begriffe.
Es liegt auf der Hand, dass ein elementares Interesse des Verbrauchers daran besteht, auf Antrag (auch) darüber Auskunft zu erhalten, ob Betriebe bei der Herstellung von Lebensmitteln die gesetzlich vorgeschriebenen Hygienevorschriften einhalten, unabhängig davon, ob im Einzelfall die produzierten Lebensmitteln selbst bereits nachteilig beeinflusst worden sind bzw. von diesen eine Gesundheitsgefährdung ausgegangen ist.
Eine nicht zulässige Abweichung von Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches, der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und unmittelbar geltenden Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich des genannten Gesetzes kann nämlich schon angenommen werden, wenn im Produktionsvorgang gegen Hygienevorschriften verstoßen wird und hierdurch die latente Gefahr der Beeinträchtigung von Lebensmitteln besteht (vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 3.2.2011 – 3 A 270; offen gelassen von VG Berlin, Urteil vom 28.11.2012 – 14 K 79.12; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 18.3.2013 – 9 CE 12.2755, juris Rn. 24 und OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.2.2013 – 6 B 10035/13, juris Rn. 19).
Die Kammer teilt deshalb die Auffassung des Beklagten, dass zwischen Hygienemängeln in einem Betrieb und der Lebensmittelsicherheit der dort hergestellten Erzeugnisse ein zwingender Bezug besteht. Der Beklagte verweist zutreffend auf den Sinn und Zweck der gesetzlichen Hygienevorschriften, der gemäß Abs. 7 der Präambel der Verordnung 852/2004/EG darin liegt, hinsichtlich der Sicherheit von Lebensmitteln ein hohes Verbraucherschutzniveau zu gewährleisten. Die Grundregeln dieser Verordnung stellen gemäß Abs. 5 der Präambel daher die „allgemeine Grundlage für die hygienische Herstellung aller Lebensmittel“ dar. Auch § 3 Satz 1 der Lebensmittelhygiene-Verordnung – LMHV – vom August 2007 (BGBl. I S. 1816, 1817), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 14. Juli 2010 (BGBl. I S. 929), stellt den zwingenden Zusammenhang zwischen Erzeugnissen und den hygienischen Bedingungen der Herstellung von Erzeugnissen klar: Danach dürfen Lebensmittel nur so hergestellt werden, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt werden.
Hiervon ausgehend ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass auf der Grundlage eines hinreichend konkretisierten Auskunftsbegehrens ein Auskunftsanspruch des Beigeladenen nach § 2 Abs. 1 VIG besteht, da anlässlich der Betriebskontrolle am 23. Juli 2009 in Betrieben der Klägerin nicht zulässige Abweichungen von Anforderungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 a) bis c) VIG festgestellt wurden, die in Form schriftlicher „Feststellungen zum Betrieb“ vorliegen.
Der Begriff der „nicht zulässigen Abweichungen" wurde mit Wirkung vom 1. September 2012 in das Verbraucherinformationsgesetz eingefügt und ersetzt den in § 1 Abs. 1 Nr. 1 VIG a.F. verwendeten Begriff des „Verstoßes“ gegen das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch, gegen die aufgrund des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches erlassenen Rechtsverordnungen und gegen unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches.
Durch die Neuformulierung hat der Gesetzgeber eine Klarstellung vorgenommen, die durch die bisherige Verwendung des Begriffes des Rechtsverstoßes zu mannigfaltigen Auseinandersetzungen in Literatur und Rechtsprechung geführt hatte. So wurde in der Literatur die Auffassung vertreten, es sei nur dann ein Verstoß anzunehmen, wenn dieser in einem Bußgeld- oder Strafverfahren als solcher auch rechtskräftig festgestellt worden sei (Grube/Weyland, Kommentar zum VIG, 2008, § 1 Rn. 5; Grube in Meyer, Lebensmittel heute, 1. Auflage 2010, VIG, S. 295 ff.). Das Verwaltungsgericht Stuttgart vertrat die Auffassung, beim VIG sei immer dann von einem Verstoß auszugehen, wenn die zuständige Behörde zu der Überzeugung gelangt ist, der zu beurteilende Sachverhalt stelle eine Verletzung der maßgeblichen Norm dar (Urteil vom 26.11.2009 – 4 K 2331/09). Durchgesetzt hat sich und in den nunmehrigen Gesetzestext aufgenommen wurde die Auffassung, die bei einer weiten Auslegung des Begriffes und in entsprechender Anwendung der Definition des Art. 2 Nr. 10 der VO 882/2004/EG, der so genannten EG- Kontrollverordnung (Verstoß = „die Nichteinhaltung des Futtermittel- und Lebensmittelrechts und der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz“), den Schluss zog, dass jede Abweichung von einer in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG a. F. genannten Norm einen solchen Verstoß darstelle (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.3; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16.3.2010 – 1 A 152/09; VG Ansbach Urteil vom 26.11.2009 – AN 16 K 08.01750; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8.7.2010 – 26 L 683/10; VG Halle, Urteil vom 18.8.2010 – 1 A 152/09;).
Eine nicht zulässige Abweichung liegt also dann vor, wenn die für die Auskunft zuständige Stelle - wie bei jedem Verwaltungshandeln - aus (insofern „subjektiver“) verwaltungsrechtlicher Sicht der Auffassung ist, dass - ohne dass ein vorwerfbares Verhalten vorliegen muss - eine konkrete Normabweichung/-verletzung gegeben ist. Somit ist nicht einmal erforderlich, dass es infolge der Abweichung zu einem Tätigwerden der zuständigen Vollzugsbehörden kommt (vgl. VG Ansbach, Urteile vom 26.11.2009 – AN 16 K 08.1750 und vom 9.5.2011 – AN 16 K 10.02614; BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.03; VGH BW, Urteil vom 13.9.2010 – 10 S 2/10). Es sind also auch Fälle, in denen die Verwaltung nur Hinweise für künftiges Verhalten erteilt, wenn diesem behördlichen Vorgehen Zuwiderhandlungen, Verletzungen, Beanstandungen bzw. die Nichteinhaltung einschlägiger Gesetze zu Grunde liegen, als nicht zulässige Abweichungen im Sinne des § 2 Nr. 1 VIG zu werten (Wustmann, Die Novellierung des Gesetzes zur Verbesserung der Verbraucherinformation, BayVBl. 2012, 715, 717; Beyerlein/Borchert, Kommentar zum VIG, Rn. 32 zu § 1).
Nach Art. 3 der Verordnung 852/2004/EG stellen die Lebensmittelunternehmer sicher, dass auf allen ihrer Kontrolle unterstehenden Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen von Lebensmitteln die einschlägigen Hygienevorschriften dieser Verordnung erfüllt sind. Diese einschlägigen Hygienevorschriften ergeben sich u.a. gemäß Art. 4 Abs. 2 VO 852/2004/EG aus dem Anhang II zu dieser Verordnung. So müssen gemäß Anhang II, Kapitel I Nr. 1 Betriebsstätten, in denen mit Lebensmitteln umgegangen wird, sauber und stets instand gehalten sein. Gemäß Anhang II Kapitel II Nr. 1 müssen Räume, in denen Lebensmittel zubereitet, behandelt oder verarbeitet werden u.a. so konzipiert und angelegt sein, dass eine gute Lebensmittelhygiene gewährleistet ist. Des Weiteren bestimmt § 3 Satz 1 der Lebensmittel-Hygieneverordnung, dass Lebensmittel nur so hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gebracht werden dürfen, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt sind.
Der Beklagte hat im Verwaltungsverfahren und im gerichtlichen Verfahren dargelegt, dass anlässlich der Betriebskontrolle durch das Landesamt am 23. Juli 2009 nicht zulässige Abweichungen von den Vorschriften der bezeichneten Verordnung 852/2004/EG und der Lebensmittel-Hygieneverordnung (LHMV) festgestellt wurden. Wie bereits ausgeführt besitzt das Landesamt die fachliche und rechtliche Kompetenz, anlässlich von Betriebskontrollen nicht zulässige Abweichungen von den oben bezeichneten Vorschriften festzustellen. Die fachlich geschulten Mitarbeiter sind in der Lage, zwischen vorübergehenden, produktionsablaufbedingten Verunreinigungen von Betriebsmitteln und Verstößen gegen das Lebensmittel- bzw. Hygienerecht zu unterscheiden.
Dass die vom Landesamt getroffenen Feststellungen in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend gewesen seien, wird von der Klägerin selbst nicht behauptet. Vielmehr lässt sich den Akten entnehmen, dass die vom Landesamt gerügten Mängel nachfolgend beseitigt worden sind.
Das Landesamt hat durch Übermittlung eines anonymisierten, vergleichbaren Beispielfalles an das erkennende Gericht erläutert, in welcher Form „Feststellungen zum Betrieb" bei Betriebskontrollen getroffen und – auch im Falle der Klägerin - festgestellte Abweichungen dokumentiert und rechtlich begründet werden.
Anhand der dem erkennenden Gericht vorliegenden Unterlagen konnte deshalb ohne Beiziehung der hier streitgegenständlichen „Feststellungen zum Betrieb" über den geltend gemachten Auskunftsanspruch des Beigeladenen entschieden werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.11.2010 – 20 F 2/10).
Dem Informationsanspruch steht kein Ausschluss- und Beschränkungsgrund des § 3 VIG entgegen.
Der in § 3 Satz 1 Nr. 1 b) VIG genannte öffentliche Belang ist nicht gegeben, da ein in dieser Vorschrift genanntes Verfahren nicht eingeleitet wurde.
Ebenso sind keine entgegenstehenden privaten Belange vorhanden. Insbesondere steht nicht der in § 3 Satz 1 Nr. 2 c) VIG genannte private Belang der Offenbarung von Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen dem Informationsanspruch entgegen. Nach § 3 Satz 5 Nr. 1 VIG kann der Zugang zu Informationen über nicht zulässige Abweichungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 VIG nicht unter Berufung auf das Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis abgelehnt werden. Hiergegen ist rechtlich nichts zu erinnern, denn in Bezug auf rechtswidriges Verhalten lässt sich kaum ein „berechtigtes Geheimhaltungsinteresse“ anerkennen (Schoch, Das Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation, NVwZ 2012, 1499 unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 16/5404, S. 12).
Die Regelung ist mit Blick auf das mit dem Verbraucherinformationsgesetz verfolgte Ziel folgerichtig, denn eine Offenlegung begangener Verstöße dient dem Verbraucherschutz und ist geeignet, weiteren Verstößen gegen lebens- und futtermittelrechtliche Vorschriften vorzubeugen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 27.5.2009 – 13a F 13/09; BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.3; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16.3.2010 – 9 P 2/09; VG Ansbach, Urteil vom 26.11.2009 – AN 16 K 09.00087; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8.7.2010 – 26 L 683/10; VG Halle, Urteil vom 18.8.2010 – 1 A 152/09).
Die durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufsfreiheit und die durch Art. 14 Abs. 1 GG garantierte Eigentumsfreiheit, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie das geistige Eigentum schützen, kennen Schrankenvorbehalte (Art. 12 Abs. 1 S. 2,14 Abs. 1 S. 1 GG), von denen der Gesetzgeber hier Gebrauch gemacht hat. Soweit er seiner Schutzpflicht gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG nachkommt, ist der Gesetzgeber in besonderer Weise zur Beschränkung von Grundrechten der Erzeuger, Hersteller, Händler etc. legitimiert (Schoch, a.a.O., S. 1499 und NJW 2012, 2844, 2850).
Soweit sich die Klägerin auf Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG beruft, ist diese Bestimmung vorliegend nicht einschlägig. Regelungsgegenstand der genannten Bestimmung sind ausschließlich Gesundheitsrisiken und die Voraussetzungen, unter denen die Behörde einseitig von sich aus informieren darf und liefert diesbezüglich die Grundlage für Produktwarnungen. Zum Verbraucherschutz als solchen trifft die Rechtsnorm keine Regelung, verhält sich dazu gar nicht. Art. 10 der Verordnung 178/2002/EG regelt folglich weder Informationsansprüche der Öffentlichkeit, noch, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine mitgliedsstaatliche Publikumsinformation zu bestimmten Ereignissen unterhalb der Schwelle des Gesundheitsrisikos zulässig ist. Die Regelung verfolgt damit eine andere Zielrichtung und ist an andere Voraussetzungen geknüpft (vgl. VG München, Urteil vom 22.9.2010 – M 18 K 09.5878; Schoch, a.a.O., NVwZ 2012, 1497, 1503).
Dies hat der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 17. Dezember 2013 zutreffend dargelegt. Auf die dortigen Ausführungen wird ergänzend Bezug genommen.
Auch die von der Klägerin herangezogene Rechtsprechung zu von Amts wegen erfolgten Internetveröffentlichungen auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 a LFGB kann nicht auf den vorliegenden Fall einer Anfrage eines eingetragenen Vereins nach dem Verbraucherinformationsgesetz übertragen werden, da es nicht um die Information der Öffentlichkeit sondern um eine Auskunftserteilung im Vollzug des Verbraucherinformationsgesetzes an einen Antragsteller, den Beigeladenen, geht. Die Regelungen des Verbraucherinformationsgesetzes wurden bewusst eigenständig außerhalb des LFGB getroffen. Sofern die Klägerin einen „Mißbrauch“ der übermittelten Daten durch die Beigeladene befürchtet, muss sie ggf. den Zivilrechtsweg beschreiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.9.2013 – 1 BvQ 42/09, juris Rn. 4).
Auch Art. 7 Abs. 3 VO 882/2004/EG, auf den sich die Klägerin ebenfalls bezogen hat und der die Vertraulichkeit von Voruntersuchungen und laufenden rechtlichen Verfahren der Geheimhaltungspflicht unterstellt, steht der Informationsgewährung nicht entgegen.
Diese Vorschrift, die im Kontext allgemeiner Regeln für die Durchführung einer wirkungsvollen amtlichen Kontrolle steht, dient nicht dem Schutz der von der Kontrolle betroffenen Firma (BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009, a.a.O; VG Düsseldorf, Urteil vom 8.7.2010 - 26 L 683/10; vgl. auch VG München, Urteil vom 22.9.2010, a.a.O.). Zudem handelt es im vorliegenden Fall nicht um Voruntersuchungen, sondern um bereits abgeschlossene Feststellungen zum Betrieb der Klägerin.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 22. Dezember 2009, a.a.O., sich mit maßgeblichen Aspekten der Vereinbarkeit des Verbraucherinformationsgesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht auseinandergesetzt und keinen Verstoß erkannt hat (ebenso: Schoch, a.a.O., NVwZ 2012, 1497, 1504; Seemann, Behördliche Produktinformation im europäischen und deutschen Lebensmittelrecht, 2008, S. 171 f.).
Der Beklagte ist auch nicht verpflichtet, die inhaltliche Richtigkeit der Informationen zu überprüfen. Es besteht lediglich die Pflicht für die informationspflichtige Stelle, bekannte Hinweise auf Zweifel an der Richtigkeit der Informationen mitzuteilen (§ 6 Abs. 3 Satz 2 VIG). Bedenken gegen die Gültigkeit des § 6 Abs. 3 VIG - wie sie in der Literatur geäußert werden (vgl. Werner, ZLR 1/2008, Seite 115 ff.) - bestehen nicht. Insbesondere ist ein Verstoß gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG nicht gegeben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 105, 252) schützt Art. 12 Abs. 1 GG zum einen nicht vor der Verbreitung von inhaltlich zutreffenden und unter Beachtung des Gebots der Sachlichkeit sowie mit angemessener Zurückhaltung formulierten Informationen durch einen Träger der Staatsgewalt. Zum anderen besteht auch kein Schutz davor, dass der Staat Informationen herausgibt, deren Richtigkeit noch nicht abschließend geklärt ist. In solchen Fällen hängt die Rechtmäßigkeit der staatlichen Informationstätigkeit davon ab, ob der Sachverhalt vor seiner Verbreitung im Rahmen des Möglichen sorgsam und unter Nutzung verfügbarer Informationsquellen, gegebenenfalls auch unter Anhörung Betroffener, sowie in dem Bemühen um die nach den Umständen erreichbare Verlässlichkeit aufgeklärt worden ist. Verbleiben dennoch Unsicherheiten in tatsächlicher Hinsicht, ist der Staat an der Verbreitung der Informationen gleichwohl jedenfalls dann nicht gehindert, wenn es im öffentlichen Interesse liegt, dass die Marktteilnehmer über einen für ihr Verhalten wichtigen Umstand, etwa ein Verbraucherrisiko, aufgeklärt werden. In solchen Fällen wird es angezeigt sein, die Marktteilnehmer auf verbleibende Unsicherheiten über die Richtigkeit einer Information hinzuweisen, um sie in die Lage zu versetzen, selbst zu entscheiden, wie sie mit der Ungewissheit umgehen wollen. Diese vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten Grundsätze greift das Verbraucherinformationsgesetz auf, indem einerseits auf die Verpflichtung zur Beachtung der Richtigkeit und Sachlichkeit (vgl. BT-Drs. 16/5405, S. 11) hingewiesen wird und andererseits eine Verpflichtung zur Prüfung der inhaltlichen Richtigkeit der Informationen nicht gefordert wird, sondern lediglich eine Weitergabe von Hinweisen auf Zweifel an der Richtigkeit der Informationen vorgesehen ist. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen verstößt § 6 Abs. 3 VIG auch nicht gegen die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Zwar findet eine Überprüfung der inhaltlichen Richtigkeit der zur Veröffentlichung bestimmten Informationen nicht statt, da der gerichtliche Prüfungsmaßstab nicht weitergehen kann als der kraft Gesetzes der Behörde eingeräumte Prüfungsmaßstab, allerdings unterliegt der gerichtlichen Kontrolle, ob der Dritte Gelegenheit hatte, im Verwaltungsverfahren seine Einwendungen zu erheben, und ob die Behörde hieraus resultierende Zweifel an der Richtigkeit der Informationen weitergegeben hat. Der Beklagte hat diese Vorgaben beachtet. Entsprechend der Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 VIG wurde der Klägerin Gelegenheit gegeben, zum Antrag des Beigeladenen Stellung zu nehmen. Die Klägerin hatte mithin im Verwaltungsverfahren Gelegenheit, Einwendungen gegen die Richtigkeit der zur Weitergabe bestimmten Informationen zu erheben.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Es entsprach der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser einen Antrag auf Klageabweisung gestellt und damit ein Kostenrisiko übernommen hat.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat zwar in einem Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO mit Beschluss vom 22. Dezember 2009 – G 09.2 auch zu Fragen der Rechtswirksamkeit der Regelungen des Verbraucherinformationsgesetz Stellung genommen. Allerdings hat er mit Beschluss vom 21. Dezember 2011 – 9 ZB 11.2102 die Berufung gegen das nachfolgend in der Hauptsache ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 9. Juni 2011 – AN 16 K 10.02613 wegen besonderer Schwierigkeiten tatsächlicher und rechtlicher Art zugelassen. Seit dem 1. Januar 2014 wird das Berufungsverfahren vom 20. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs unter dem Aktenzeichen 20 B 11.2998 weitergeführt. Eine Entscheidung ist bisher nicht ergangen, so dass noch keine abschließende Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zum Anwendungsbereich des § 2 VIG und zur Verfassungs- und Europarechtskonformität des Verbraucherinformationsgesetzes vorliegt. Dies rechtfertigt die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung.
Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).
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