Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-349-de-mayo-20-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425f40f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-19 09:43:19
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﻿ Sentencia C-349 de mayo 20 de 2009
SENTENCIA C-349 DE 20 DE MAYO DE 2009
CONTENIDO:INCONSTITUCIONAL LA ASIGNACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE LA FUNCIÓN DE ORDENAR, EN CUALQUIER MOMENTO, LA CESACIÓN DE LA HUELGA Y EL SOMETIMIENTO DE LOS DIFERENDOS QUE LA PROVOCARON, A FALLO ARBITRAL. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 1210 DE 2008, QUE MODIFICÓ EL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 448 DEL CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, HUELGA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:452 DE AGOSTO DE 2009, PG.1286
Sentencia C-349 de mayo 20 de 2009
Sentencia C-349 de 2009
Ref.: Expediente D-7474
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008 “Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4º y 451 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”.
Actores: Jennifer Vivian Alfonso Rubiano y otros
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, tal como aparece publicado en el Diario Oficial 47.050 del 14 de julio de 2008, subrayándose los apartados acusados:
“LEY 1210 DE 2008
“Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4º y 451 del Código Sustantivo del Trabajo y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”.
PAR. 1º—La comisión nacional de concertación de políticas laborales y salariales designará tres (3) de sus miembros (uno del gobierno, uno de los trabajadores y uno de los empleadores) quienes integrarán la subcomisión encargada de intervenir para facilitar la solución de los conflictos laborales. La labor de estas personas será ad honórem.
PAR. 2º—Si una huelga, en razón de su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población, el Presidente de la República, previo concepto favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, puede ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral.
En caso de vacancia judicial, el concepto previo corresponde al Procurador General de la Nación. En ambas circunstancias, el concepto debe ser expedido dentro de los tres (3) días siguientes a la solicitud”.
Dado que la demanda presentada en este asunto recae sobre el parágrafo 2º del artículo 1º, de la Ley 1210 de 2008 que modificó el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, en razón a la presunta existencia de vicios de fondo, esta corporación es competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.
2. Materia bajo examen y problemas jurídicos a resolver.
Según la demanda, el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008 es inconstitucional, en cuanto otorga al Presidente de la República la potestad de ordenar que una huelga se levante cuando, a su juicio, afecte la seguridad, la salud, el orden público o la economía de una parte o de toda la población. Según los demandantes, se trata de una función que no se deriva de las competencias que la Constitución le otorga al jefe del ejecutivo.
El contenido normativo acusado vulneraría así mismo los derechos de negociación colectiva (C.P., art. 55 y Convenio 154 OIT), y de huelga (art. 56, ib.), en razón a que a través de él, se impide a los trabajadores acudir al principal mecanismo de presión, con que cuentan en el proceso de negociación colectiva.
En el primer bloque se ubican el Ministerio de la Protección Social, la Universidad del Rosario y la Asociación Nacional de Empresarios, con argumentos que se pueden sintetizar así: (i) El problema que plantea la demanda ya fue resuelto por la Corte en la Sentencia C-548 de 1994, por lo que su ratio sería aplicable en este juicio; (ii) En ese orden de ideas, la norma sería exequible puesto que a partir de una ponderación de los intereses involucrados, se orienta a garantizar el interés general, a través de una facultad reglada y condicionada al concepto previo de la máxima autoridad de la jurisdicción laboral. (ii) (sic) El precepto tiene un propósito de orientación del tema de la competencia para la declaratoria de la ilegalidad de una huelga, hacia las directrices fijadas por el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT y las observaciones del comité de libertad sindical y la comisión de expertos.
El segundo bloque, integrado por la Universidad de Antioquia y la Confederación General del Trabajo (CGT), sostiene: (i) que la norma debe ser declarada inexequible en cuanto entraña una limitación sustancial al derecho de huelga, no autorizada por la Constitución, y que desconoce los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano; en este contexto normativo la única excepción al ejercicio pleno de la huelga es la afectación de los servicios públicos esenciales; (ii) contrariando el Convenio 87, reproduce el arbitraje como imposición de las autoridades para la culminación de la huelga; (iii) la norma asigna a la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, y al Procurador General de la Nación funciones no avaladas por las reglas de competencia previstas en la Carta para estos órganos.
Para dar solución de los problemas planteados, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, (i) recordará su jurisprudencia sobre el valor normativo de los convenios de la OIT en el ordenamiento jurídico interno; luego, (ii) reiterará su jurisprudencia sobre la naturaleza constitucional del derecho de negociación colectiva y su alcance; (iii) se referirá al derecho de huelga y a sus límites constitucionales; (iv) hará referencia al arbitramento en materia laboral; y finalmente, a partir de las anteriores premisas (v) se pronunciará sobre los cargos formulados contra el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008.
3.1. De acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional gozan de fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales tomadas por la corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante (1) .
Como ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, la cosa juzgada constitucional “se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades —incluida la misma C. Const.— y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido material precepto o proposición jurídica en sí misma considerada” (2) . No obstante, es la misma Corte quien determina los efectos de sus fallos (3) , en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta.
Para efectos de esta decisión resulta pertinente recordar la diferencia conceptual que la jurisprudencia ha establecido entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. Al respecto ha precisado que puede declararse la existencia de cosa juzgada formal, en aquellos casos donde existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional (4) , en tanto se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse atacado por medio de una demanda, la constitucionalidad de una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo (5) resulta ser idéntico al de otra(s) disposición(es) que ya fue(ron) objeto del análisis de constitucionalidad (6) .
3.2. Particularmente, en relación a la existencia de cosa juzgada material, la jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia de dos eventos (7) :
(i) La cosa juzgada material en sentido estricto, que se presenta cuando existe un pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad (8) .
(ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia (9) no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige a esta justificar las razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los términos que ha señalado la jurisprudencia:
“Una vez reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, esta adquirió un alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla” (10) .
3.3. Pues bien, de acuerdo con el anterior marco teórico, procede la Sala a determinar si, como lo sugieren algunos de los intervinientes, la Sentencia C-548 de 1994 constituye cosa juzgada constitucional —que para el caso sería material en sentido lato— frente al contenido del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008, lo que conduciría a considerar dicha sentencia como un precedente específico aplicable en el presente asunto.
La existencia de la cosa juzgada material en sentido lato, se descarta de la simple comparación del contenido normativo analizado en la Sentencia C-548 de 1994, y el que se somete a control en esta oportunidad. En la mencionada sentencia la Corte declaró la exequibilidad, entre otras disposiciones, del artículo 3º de la Ley 48 de 1968 (11) .
La norma examinada era del siguiente tenor: “(...) 4. Si una huelga, por razón de su naturaleza o magnitud afecta de manera grave los intereses de la economía nacional considerada en su conjunto, el Presidente de la República podrá ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral. Pero el Presidente no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia” (...). La demanda acusaba vulneración de los artículos 56, 113, 122 y 235 numeral 7º de la Constitución.
“(...) El derecho de huelga no es absoluto como lo ha precisado la Corte, el artículo 56 de la Constitución adscribió al legislador la facultad de reglamentar su ejercicio, en desarrollo de lo cual es procedente consagrar la limitación a que se contrae la norma acusada, más aún cuando como se ha expuesto, el Estado tiene la obligación no solo de adoptar las medidas en orden a conservar el orden público económico, social o ecológico —atribución en cabeza del Presidente de la República—, sino especialmente a promover la solución pacífica de los conflictos de trabajo como lo señala el artículo 55 de la Carta, según el cual “es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo”, a fin de evitar la prolongación de cesaciones indefinidas de trabajo que so pretexto del ejercicio del derecho de huelga ocasionan sensibles perjuicios tanto par los mismos trabajadores y sus familias, como par los empresarios y la economía en general”.
3.5. El contenido normativo que ahora se somete a consideración de la Corte contiene algunos elementos similares a los de la disposición estudiada en la C-548 de 1994, pero adiciona otros ingredientes normativos que amplían significativamente su aspecto de aplicación, por lo que evidentemente se trata de normas de alcance y contenidos diversos. En efecto la norma bajo análisis es del siguiente tenor:
“PAR. 2º—Si una huelga, en razón de su naturaleza o magnitud, afecta de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población, el Presidente de la República, previo concepto favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, puede ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral.
Por tratarse de contenidos normativos sustancialmente distintos, es claro que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material, como lo insinúan algunos de los intervinientes, y en consecuencia la sentencia invocada —C-548/94— no se erige en un precedente específico aplicable, que imponga a la Corte la exigencia de acogerlo, o de justificar las razones por las cuales no seguiría dicha sentencia.
Para esta Sala es claro entonces que a partir de la ratificación del Convenio 154 de la OIT por el Estado colombiano y la incorporación de este convenio a la legislación interna por medio de la Ley 524 de 1999, se está ante un contexto normativo distinto al que existía cuando la Corte Suprema de Justicia, en el año de 1991, en la Sentencia C-115 de 1991, examinó el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no había sido incorporado por medio de la ley, el Convenio 154 de la OIT, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución, por las razones expuestas en la sentencia que aprobó dicho tratado.
Es claro también para la Sala que el Convenio 154 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad por tratar de disposiciones sobre el derecho a la negociación colectiva que afectan de manera directa la libertad sindical y el derecho de asociación sindical, convenio que ha servido en otras oportunidades de parámetro normativo para las decisiones de constitucionalidad de esta corporación (12) .
Por tal motivo, la norma contenida en el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo objeto de la acusación en este proceso, debe ser objeto nuevamente de juzgamiento sobre su validez constitucional mediante su confrontación con el bloque de constitucionalidad, el cual ha sido modificado, creando un nuevo contexto normativo que resulta referente necesario para el juicio de constitucionalidad que hoy nos ocupa”.
A esta misma conclusión se arribó en la Sentencia C-1234 del 2005, en relación con la ratificación e incorporación a la legislación nacional de los convenios 151 y 154 de la OIT para la procedencia del análisis de constitucionalidad respecto del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, frente al cual la Corte consideró que no operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-110 de 1994 que ya se había pronunciado sobre este mismo artículo, y podía entrar a examinar nuevamente si esta disposición vulneraba la Constitución a la luz de los convenios de la OIT (13) .
La Sentencia C-548 de 1994, fue expedida antes de la incorporación del Convenio 154 de la OIT en la legislación interna, mediante la Ley 524 de 1999. Este instrumento, modificó significativamente el contexto normativo superior a partir del cual debe realizarse el análisis de constitucionalidad de las normas referidas a la negociación colectiva, de la cual forma parte fundamental el derecho a la huelga.
“14. El artículo 6º permite la existencia de sistemas de relaciones de trabajo en los que la negociación colectiva puede concretarse en la conciliación o el arbitraje, siempre y cuando sea una participación voluntaria de las partes. En efecto, como se afirmó en precedencia, la negociación colectiva tiene un contenido claro en la convención y en el pacto colectivo, pero el Convenio 154 consagra una enumeración más variada y amplia del contenido de la negociación, como quiera que autoriza otros instrumentos de resultado de la negociación. Así pues, estas disposiciones también se ajustan plenamente al artículo 116 y, en especial, al artículo 53 de la Constitución, comoquiera que es un principio mínimo del trabajo la facultad “para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles” (14) (se destaca).
Por las razones precedentes la Corte procederá a efectuar el análisis de constitucionalidad del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008, tomando en cuentan este nuevo contexto y la jurisprudencia producida al amparo del mismo.
4.1. De conformidad con el artículo 93 de la Constitución, los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, aprobados por el Congreso, prevalecen en el ordenamiento interno y constituyen criterio de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta, lo cual se expresa en la figura del bloque de constitucionalidad. Específicamente en materia laboral, el artículo 53 ibídem dispone que hacen parte de la legislación interna los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados (15) .
Con la expedición de las leyes 26 y 27 de 1976, Colombia ratificó los convenios 87 y 98 de la OIT, relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, respectivamente. Así mismo, mediante la Ley 524 de 1999 se aprobó el Convenio 154 de la OIT, el cual fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la Sentencia C-161 de 2000.
4.2. Al analizar el valor de los convenios internacionales del trabajo en el ordenamiento jurídico colombiano, la jurisprudencia de esta Corte (16) ha establecido una serie de reglas que se reiteran en esta sentencia, y que guiarán el análisis de constitucionalidad:
En primer término, señaló que los convenios de la OIT hacen parte de la legislación interna, de conformidad con el inciso 4º del artículo 53 de la constitución. En segundo lugar, puntualizó que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad. En tercer lugar, ha realizado una distinción entre los convenios de la OIT, para señalar que alguno de ellos pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto (C.N., art. 93, inc. 1º) en tanto que otros los son en sentido lato (C.N., art. 93, inc. 2º). Los convenios que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno, en cuanto prohíben la limitación de un derecho humano bajo los estados de excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la materia. Los convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato “sirven como referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P., art. 1º) y al derecho al trabajo (C.P., arts. 25 y 53)” (17) .
En cuarto lugar, ha establecido la jurisprudencia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la propia Corte determine que pertenecen a ese estándar normativo, de conformidad con las materias de que traten. En este sentido señaló: “(...) La Corte comparte el concepto expuesto por varios intervinientes acerca de que algunos convenios internacionales del trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad. Estos convenios son los que la Corte ha indicado o señale en el futuro” (18) .
Así las cosas, esta corporación ha definido expresamente que los convenios 87 y 98 de la OIT, hacen parte del bloque de constitucionalidad (19) . En este sentido en la Sentencia C-1491 de 2000, que declaró la constitucionalidad de la norma que prohíbe suscribir o prorrogar pactos colectivos en las empresas cuyos sindicatos agrupen más de la tercera parte de los trabajadores, se determinó declarar exequible el segmento normativo acusado —L. 50/90, art. 70—, “por no ser violatorio de los artículos 13, 39, 55, 92 y 93 superiores, así como por no contradecir las convenciones 87 y 98 de la OIT, que conforman, se reitera, el bloque de constitucionalidad, según lo ha precisado y reiterado múltiples veces esta corporación, entre otras, en las sentencias C-385 de 2000, C-797 de 2000, T-44 de 1992, SU-342 de 1995, C-567 de 2000” (20) .
En relación con el convenio 154 de la OIT, esta misma corporación ha afirmado su pertenencia al bloque de constitucionalidad (21) . Respecto de este último señaló: “Es claro también para la Sala que el Convenio 154 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad por tratar de disposiciones sobre el derecho a la negociación colectiva que afectan de manera directa la libertad sindical y el derecho de asociación sindical, convenio que ha servido en otras oportunidades de parámetro normativo para las decisiones de constitucionalidad de esta corporación (22) ” (23) .
4.3.1. El Convenio 87 de la OIT consagra, en términos generales, que los trabajadores y empleadores —sin ninguna distinción y sin autorización previa—, gozan del derecho a constituir las organizaciones que estimen pertinentes y de afiliarse a ellas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas; así mismo, que el ejercicio del derecho de sindicalización debe estar revestido de suficientes garantías para que los sindicatos puedan desplegar sus actividades sin injerencia alguna de las autoridades públicas, estando obligados los Estados miembros que se adhieran al convenio a tomar todas las medidas necesarias para tal fin; proscribe además la disolución o suspensión por vía administrativa de las organizaciones de trabajadores o empleadores, entre otras disposiciones.
Para los efectos del presente proceso, la Sala destaca la relevancia del artículo 3º del Convenio 87 de la OIT:
2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal” (se destaca).
4.3.2. El Convenio 98, por su parte, constituye un instrumento normativo de protección a los trabajadores respecto de los posibles actos discriminatorios en contra de la libertad sindical, y se orienta a asegurar un ambiente libre de coerciones o limitaciones en los procesos de negociación colectiva.
Para el presente juicio de constitucionalidad, la Sala destaca la relevancia del artículo 4º del convenio 98 de la OIT que consagra:
“Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo” (se destaca).
4.3.3. El Convenio 154 de la OIT “sobre la negociación colectiva”, aprobado por la Ley 524 de 1999, fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la Sentencia C-161 de 2000. Para efectos del presente juicio de constitucionalidad, se destacan los artículos 1º, 5º, 6º, 7º y 8º de dicho convenio.
“1. El presente convenio se aplica a todas las ramas de actividad económica” (se destaca).
e) los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva” (se destaca).
“Las disposiciones del presente convenio no obstaculizarán el funcionamiento de sistemas de relaciones de trabajo en los que la negociación colectiva tenga lugar en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o de arbitraje, o de ambos a la vez, en los que participen voluntariamente las partes en la negociación colectiva” (se destaca).
“Las medidas adoptadas por las autoridades públicas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva deberán ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores” (se destaca).
“Las medidas previstas con objeto de fomentar la negociación colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación colectiva” (destacó la Sala).
4.3.4. Al pronunciarse sobre la constitucionalidad del convenio 154 y su ley aprobatoria (24) , esta corporación señaló que su finalidad radica en el deseo de fomentar la negociación colectiva como un instrumento libre y voluntario de concertación de las condiciones económicas derivadas de la relación laboral.
Manifestó la Corte en aquella oportunidad, que este convenio desarrolla plenamente los postulados constitucionales, en especial, el artículo 55 de la Carta, sobre la negociación colectiva, como un procedimiento que concreta y fortalece el acuerdo de voluntades y es uno de los medios más importantes para fijar las bases fundamentales del trabajo. Por consiguiente, la negociación colectiva libre y voluntaria “se presenta en el ámbito constitucional como el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza de patronos y los trabajadores” (25) , que goza de amplio sustento y garantía constitucional (26) .
De conformidad con lo anterior, es claro para la Corte que los convenios 87, 98 y 154 de la OIT, hacen parte del bloque de constitucionalidad, esto es, sirven como referente necesario para la interpretación de los derechos de los trabajadores, en particular el relativo al fomento de la negociación colectiva como expresión de la libertad sindical y del derecho fundamental de asociación sindical, y concurren como patrón normativo para el restablecimiento de los derechos de los trabajadores y del orden constitucional (27) .
El derecho de negociación colectiva se encuentra consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política que garantiza “(...) el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”.
La doctrina y la jurisprudencia de esta corporación han reconocido que el derecho de negociación colectiva se encuentra analítica y normativamente vinculado tanto a la libertad sindical como al derecho de asociación sindical consagrado en el artículo 39 de la Constitución (28) .
5.2. El alcance del concepto de negociación colectiva, se encuentra precisado por el artículo 2º Convenio 154 de la OIT (29) , que hace referencia a todas aquellas negociaciones que tienen lugar entre un empleador(es) y los trabajadores a fin de fijar las condiciones de trabajo, las relaciones entre empleados-empleadores, y entre estos y sus organizaciones.
En el orden jurídico interno el concepto de negociación colectiva tiene una connotación amplia, pues hace referencia al surgimiento de un conflicto colectivo de trabajo y la correspondiente iniciación de conversaciones, el agotamiento de la etapa de arreglo directo —CST, arts. 432 a 436—, pasando por la eventual declaratoria y desarrollo de la huelga — CST, arts. 444 a 449—, el procedimiento de arbitramento — CST, art. 452 a 461—, hasta el arribo a un acuerdo y la suscripción de una convención o pacto colectivo —CST, título III—.
En este sentido, ha destacado la Corte (30) , el concepto de negociación colectiva tiene un amplio espectro, de manera que abarca todas las negociaciones que se susciten entre el trabajador(es) y el empleador(es) a fin de fijar las condiciones de trabajo, las relaciones entre ellos y, entre ellos y sus organizaciones. Así, el concepto de negociación colectiva no se agota en los conceptos de pliegos de peticiones o de convención colectiva, sino que el primero constituye un concepto genérico, y los conceptos de pliegos de peticiones y convención colectiva, unos conceptos derivados y específicos. Al respecto ha precisado:
“5.2. (...) [L]a expresión “negociación colectiva” de que tratan el Convenio 154 y el artículo 55 de la Carta tiene una connotación más amplia, es decir, no se reduce a pliegos de peticiones o convenciones colectivas, sino que abarca “todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez” (Convenio 154 de la OIT, art. 2º).
Además, la negociación colectiva puede tener lugar “en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o de arbitraje, o de ambos a la vez, en los que participen voluntariamente las partes en la negociación colectiva” (art. 6º, ib.)
Se puede afirmar, entonces, que la negociación colectiva es el género y la convención colectiva y el pliego de peticiones son la especie, y como especie, pueden ser objeto de algunas restricciones tratándose de ciertos empleados públicos, que “están al servicio del Estado y de la comunidad” (art. 123 de la Carta) y tienen la enorme responsabilidad de hacer cumplir los fines esenciales del Estado, asuntos que están ligados directamente al interés general. Sin que tales limitaciones conduzcan al desconocimiento del derecho” (31) (se destaca).
En síntesis, el concepto de negociación colectiva consagrada en el Convenio 154 de la OIT —incorporado a la legislación colombiana por la L. 524/99— y en el artículo 55 de la Constitución, corresponden a un concepto más amplio que el de los pliegos de peticiones y convención colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de tomarse la decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un tribunal de arbitramento, o de convocar un tribunal de arbitramento obligatorio en aquellos casos de servicios públicos esenciales.
6. El estatus constitucional del derecho de huelga. El contenido y alcance de la restricción de orden constitucional (32) .
El régimen laboral colombiano define la huelga en el artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo como la “suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos [hoy empleadores] y previos los trámites establecidos” en la ley. Así mismo el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo reitera la prohibición constitucional de la huelga en los servicios públicos, que se entienden como esenciales de conformidad con el artículo 56 constitucional (33) .
De otra parte, el artículo 431 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que no podrá efectuarse la suspensión colectiva de trabajo, cualquiera que sea su origen, sin que antes se hayan cumplido los procedimientos previstos durante la etapa de arreglo directo, y que concluida esta etapa sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total sobre el diferendo laboral, los trabajadores podrán optar por declarar la huelga o por someter sus diferencias a la decisión de un tribunal de arbitramento —CST, art. 444—.
6.2. De manera prolija la jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado sobre el contenido y alcance de este derecho, destacando la especial protección que le brinda el ordenamiento constitucional, incluyendo en dicho parámetro los instrumentos internacionales ratificados por Colombia (34) . Ha subrayado su relevancia constitucional como mecanismo válido y legítimo para alcanzar un mayor equilibrio y justicia en las relaciones de trabajo, mediante la efectividad de los derechos de los trabajadores, afirmando:
“(L)a huelga constituye un instrumento de vital importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores y empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los derechos del trabajador” (35) .
Ha sostenido también esta Corte que el derecho de huelga a pesar de no tener estatus de derecho fundamental y estar reglamentado mediante la ley, puede adquirir tal carácter cuando con su limitación se vulneran los derechos fundamentales al trabajo y a la libre asociación sindical, y que solo puede excluirse en el caso de los servicios públicos de carácter esencial. En tal sentido señaló:
“(...) [E]l derecho de huelga está en conexión directa no solo con claros derechos fundamentales —como el derecho de asociación y sindicalización de los trabajadores (C.P., arts. 38 y 39)— sino también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la dignidad, la participación (C.P., art. 1º) y la realización de un orden justo (C.P., art. 2º)” (36) .
“En la Sentencia C-009 de 1994 se dijo que el derecho colectivo —del trabajo— dentro de la perspectiva constitucional comprende: la libertad de asociación sindical (C.P., art. 39); la institución de la asociación profesional; el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga. Con respecto a este último se expresó que ''constituye un medio para que los trabajadores y las asociaciones sindicales defiendan sus intereses económicos y sociales, en lo relativo a la obtención de mejoras en las condiciones de trabajo y reivindicaciones en el ámbito de la respectiva profesión u oficio, como también en la implementación de políticas gubernamentales en el campo social y económico” (37) (las negrillas son del original).
6.4. El derecho de huelga, es un mecanismo que hace parte del procedimiento de negociación colectiva reconocido constitucionalmente, y regulado por el legislador, mediante el cual se busca resolver un conflicto económico colectivo. Sobre este punto la Corte (38) ha precisado lo siguiente:
“El derecho de huelga que garantiza la Carta Política en su artículo 56, está sometido a la reglamentación legal y, en el marco del ordenamiento colombiano, el ejercicio de la huelga solo es legítimo como una etapa dentro del proceso de negociación y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo; esa fase es, entonces, previsible para las partes que intervienen en dicha negociación” (39) .
Es abundante la jurisprudencia de esta corporación en relación con el contenido y alcance del referido derecho, así como su especial protección dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo los instrumentos internacionales ratificados por Colombia (40) . Al respecto, resulta ilustrativa la Sentencia C-432 de 1996 (41) , en la que la Corte sintetizó esquemáticamente los distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así:
“— Solo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.
“— El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás (42) .
“b. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.
En el mismo pronunciamiento, la Corte sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en “la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v. gr. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado” (43) .
“En relación con las restricciones de orden constitucional para el ejercicio legítimo del derecho de huelga, esta Corte ha señalado que en los conflictos colectivos de trabajo en los cuales se haga uso de la suspensión del trabajo mediante la huelga, a fin de lograr mejores condiciones laborales, a este mecanismo solo se podrá oponer un límite fundado en el interés general que conlleva la prestación de los servicios públicos esenciales (destacó la Sala).
“(...) La Corte ha establecido que si bien el derecho a la huelga no es un derecho absoluto, su limitación solo puede proceder de conformidad con el criterio expresamente establecido por la Constitución, esto es, que se trate de un servicio público de carácter esencial (destacó la Sala).
Por lo tanto, la Corte ha fijado dos condiciones, una material y otra formal, para que se pueda limitar legítimamente el derecho de huelga: (i) en primer lugar y desde un punto de vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que por su propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial; (ii) en segundo lugar y desde un punto de vista formal, que adicionalmente el legislador haya expresamente regulado no solo respecto de la definición de la actividad de que se trate como un servicio público esencial, sino que adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho de huelga respecto de dicha actividad, siguiendo para ello el criterio material de servicio público esencial en cuanto que afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales” (44) .
“La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para esta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público (resaltado fuera del original).
“El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.
“De lo dicho se infiere, que al valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios públicos esenciales, el legislador debe partir de bases serias, objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los trabajadores a la huelga” (45) .
“La lectura del artículo 56 superior muestra también que la Constitución ha establecido una reserva legal estricta en materia de huelga. En efecto, la norma no solo precisa que la ley reglamentará este derecho sino que además señala que es únicamente el legislador, es decir el Congreso, quien define cuáles son los servicios públicos esenciales en donde la huelga no está garantizada. Esto significa que corresponde al Congreso establecer el marco regulatorio específico de la huelga en los servicios públicos esenciales, sin que el legislador pueda, en esta materia, efectuar remisiones o delegaciones de esta facultad a otras autoridades” (46) (se destaca).
En estos términos, para que pueda proceder válidamente la restricción del derecho de huelga, es necesario valorar no solo que la actividad laboral de que se trate corresponda, a partir de un criterio material, al concepto de servicio público esencial, esto es, que la propia naturaleza de dicha actividad constituye un servicio público esencial, sino también que desde un punto de formal, la ley expresamente lo defina como servicio público esencial, y además prevea la restricción de la huelga frente a este.
6.10. En otra ocasión, esta corporación expresó que si bien el derecho a la huelga no es absoluto, su restricción solo procede cuando esta sea necesaria, indispensable, razonable y proporcionada, porque de lo contrario se haría nugatorio dicho derecho afectando con ello de manera directa la libertad sindical. La Corte dijo en aquella oportunidad:
No obstante, como tantas veces lo ha señalado la Corte al referirse a las limitaciones de los derechos que son admisibles constitucionalmente, las restricciones que se impongan al ejercicio del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables, razonables y proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin de no hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra la libertad sindical” (47) .
“(...) Es importante para la Sala, reiterar que solo procede legítimamente la restricción del derecho a la huelga, cuando se trata de actividades definidas a partir de criterios estrictos, objetivos y razonables, como servicios públicos esenciales, esto es como servicios cuya suspensión pueden llegar a afectar los derechos fundamentales como la vida o la integridad física de las personas, y no respecto de criterios laxos que invocando la utilidad pública, el interés general o la importancia económica, pueden llegar a catalogar como servicios públicos esenciales a la gran mayoría de los servicios públicos, lo cual hace en criterio de esta Sala nugatorio el derecho de huelga de los trabajadores” (48) .
6.12. De las anteriores referencias jurisprudenciales, la Sala extrae las siguientes conclusiones: (i) El derecho de huelga goza de especial protección en el ordenamiento constitucional, su relevancia constitucional deviene de su condición de mecanismo válido y legítimo para alcanzar un mayor equilibrio y justicia en las relaciones de trabajo, mediante la efectividad de los derechos de los trabajadores; (ii) el derecho de huelga, es un mecanismo que hace parte del procedimiento de negociación colectiva reconocido constitucionalmente, y regulado por el legislador, mediante el cual se busca resolver un conflicto económico colectivo; (iv) (sic) sin embargo, no es un derecho absoluto; sobre el contenido y alcance de la restricción constitucional a su ejercicio, ha precisado la jurisprudencia que el límite fundado en el interés general, debe ser reconducido a la prestación de los servicios públicos esenciales, que es el criterio expresamente establecido por la Constitución; (v) la Corte ha fijado dos condiciones, una material y otra formal, para que se pueda limitar legítimamente el derecho de huelga: desde un punto de vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que por su propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial y desde un punto de vista formal, que el legislador haya expresamente regulado no solo la definición de la actividad de que se trate como un servicio público esencial, sino que adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho de huelga respecto de dicha actividad; (vi) solo procede legítimamente la restricción del derecho a la huelga, cuando se trata de actividades definidas a partir de criterios estrictos, objetivos y razonables, como servicios públicos esenciales, esto es como servicios cuya suspensión pueden llegar a afectar los derechos fundamentales como la vida o la integridad física de las personas, y no respecto de criterios laxos que invocando la utilidad pública, el interés general o la importancia económica, pueden llegar a catalogar como servicios públicos esenciales a la gran mayoría de los servicios públicos, lo cual hace nugatorio el derecho de huelga de los trabajadores.
7. El arbitramento en materia laboral.
No obstante, de manera excepcional, el artículo 116 de la Constitución Nacional consagra que los ciudadanos pueden ser investidos de la función de impartir justicia de manera ocasional en calidad de conciliadores o árbitros, disposición sobre la cual, la Corte Constitucional, ha desarrollado una consistente jurisprudencia relativa a la participación de los particulares en la administración de justicia (49) .
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha definido el arbitramento como “un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte” (50) .
Ha precisado esta Corporación que la institución arbitral tiene claro fundamento constitucional —C.N., art. 116— sin que pueda concebirse como una forma de limitar el derecho fundamental de acceso a la justicia —C.P., art. 229—; esta figura de orden constitucional constituye una excepción a la regla general que consagra la administración de justicia por parte de los jueces de la República, y tiene también claros límites materiales y formales tanto en mandatos constitucionales como legales.
“(i) [E]n primer lugar hay que recordar que cualquier regulación en materia de arbitraje debe fundarse en el respeto estricto de derechos fundamentales como el debido proceso y la igualdad entre todas las personas; por otro lado, en razón de que los árbitros —como los jueces ordinarios— deben (i) cumplir con términos perentorios y (ii) que sus pronunciamientos están sometidos a la revisión eventual por parte de otras autoridades además de contar con el poder vinculante de cualquier sentencia, y, por tanto, no puede decirse que la utilización del arbitramento constituye un atentado al principio que asegura pronta y cumplida justicia para todos los ciudadanos.
A esto debe sumarse el hecho, anteriormente anotado, en virtud del cual, el acuerdo de voluntades del que surge la jurisdicción arbitral, tiene límites bien definidos, puesto que tras la apariencia de un consenso libremente adoptado, no puede entorpecer el acceso a la justicia, el desconocimiento de derechos irrenunciables de alguna de las partes, o la violación de principios esenciales del orden social como la seguridad jurídica o la igualdad de oportunidades” (51) .
En estos términos la Corte ha avalado, la existencia de la justicia arbitral como mecanismo alternativo y excepcional para la solución de conflictos. Sin embargo, ha puntualizado que su aplicación no puede hacerse al precio de desconocer los derechos fundamentales de las partes que se enfrentan en un litigio —v. gr. el acceso a la justicia— (52) .
7.3. De conformidad con lo anterior, las características esenciales del arbitramento, en general, han sido definidas por esta corporación a partir de los elementos de voluntariedad, temporalidad, excepcionalidad, y como un mecanismo procesal (53) .
Y ha puntualizado, que tal caracterización es plenamente predicable cuando el estudio se restringe concretamente al ámbito del derecho laboral. Así, las controversias de carácter individual o colectivo que surgen como resultado de la existencia de una relación de trabajo, bien pueden ser ventiladas y resueltas por tribunales de arbitramento regidos por la ley (54) .
El régimen legal procesal del arbitramento en materia laboral, está contenido en el capítulo XVII del Código de Procedimiento Laboral que consagra en el artículo 130 el arbitramento voluntario (55) como una posibilidad legítima, supeditada al cumplimiento de un proceso, en virtud de la cual, las partes en una relación laboral buscan resolver los conflictos surgidos por razón de su vínculo laboral.
Las demás disposiciones de este capítulo desarrollan la cláusula compromisoria como la figura técnico-jurídica que contiene el acuerdo de las partes de acudir a la justicia arbitral (art. 131), la designación y reemplazo de los árbitros (arts. 132 y 133), el modo de realizar la audiencia y el trámite dentro del proceso (arts. 134 y 142), la forma del fallo y el término para fallar (arts.135 y 136), la cancelación de los gastos y honorarios del tribunal (art. 138), el procedimiento de los arbitramentos establecidos en convenciones colectivas (art. 139), los efectos del laudo (art. 140), y el mecanismo de homologación que se puede presentar en contra del mismo (art. 141).
7.4. De otra parte, el régimen legal del tribunal de arbitramento en materia de conflictos colectivos de trabajo está regulado en el capítulo VI del Código Sustantivo del Trabajo. Así, por expresa disposición del legislador en esta materia, existen algunos eventos en los cuales procede de manera obligatoria el arbitramento. En este sentido, el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que serán sometidos a arbitramento obligatorio (i) los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos esenciales y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo; (ii) los conflictos colectivos de trabajo en que los trabajadores optaren por el arbitramento, conforme a lo establecido en el artículo 444 de este código; y (iii) los conflictos colectivos de trabajo de sindicatos minoritarios, siempre y cuando la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa no hayan optado por la huelga cuando esta sea procedente.
En este sentido, la Corte ha destacado que el propio legislador establece los casos en los cuales procede el arbitramento de manera obligatoria, como excepción a la regla general de la voluntariedad del tribunal de arbitramento, esto es, en aquellos casos en que se trate de actividades que constituyen servicios públicos esenciales, y en caso de que no se hubiere podido llegar a ningún acuerdo en la etapa de arreglo directo (56) .
Igualmente, procede el arbitramento obligatorio, en aquellos casos en los cuales los mismos trabajadores, una vez concluida la etapa de arreglo directo sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total sobre el diferendo laboral, opten por el arbitramento en lugar de la huelga —CST, art. 444—. En este caso específico, observa la Corte, que la obligatoriedad del arbitramento, es el producto de ejercicio del principio de voluntariedad por parte de los mismos trabajadores.
Por su parte, los artículos 453, 454 y 455 del Código Sustantivo del Trabajo regulan la composición de los tribunales de arbitramento obligatorio, y las personas que pueden ser árbitros, mientras que el capítulo VII del Código Sustantivo del Trabajo se encarga del tema del procedimiento arbitral —CST, arts. 456 a 461—.
8.1. El contexto normativo en que se inserta.
La disposición demandada forma parte de una iniciativa legislativa que se autodefine como explícitamente orientada a ajustar la legislación laboral interna a los principios del comité de libertad sindical y a las recomendaciones de la comisión de expertos en aplicación de los convenios y recomendaciones de la OIT, en dos aspectos fundamentales: (i) la ampliación de los mecanismos de composición, conciliación o arbitraje para poner término a los diferendos laborales (art. 1º), y (ii) la asignación de la competencia para la calificación de la huelga a las autoridades judiciales (art. 2º).
“Con estas previsiones el legislador habrá satisfecho no solo el cumplimiento de un conjunto de obligaciones contraídas con la ratificación de los convenios con la Organización Internacional del Trabajo sino la garantía misma del derecho de huelga y la búsqueda de las soluciones que minimicen los riegos económicos, jurídicos, políticos y sociales”.
Y agrega: “(...) El Gobierno Nacional propone la presente iniciativa de reforma al ordenamiento legal para que sea la jurisdicción laboral la encargada de resolver sobre la suspensión colectiva del trabajo, y a través de un proceso especial cuya celeridad es necesaria dadas las características del riesgo económico y social que implica un conflicto colectivo del trabajo con suspensión de actividades laborales”.
Destaca la exposición de motivos que “El comité (de libertad sindical) se opone a que la legislación imponga un arbitraje con efectos vinculantes por iniciativa de las autoridades o de una sola de las partes en sustitución de la huelga como medio de solución de los conflictos de trabajo. Fuera de los casos en que el arbitraje obligatorio es aceptable, se trataría de una medida contraria al derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción previsto en el artículo 3º del Convenio 87 (...)” (57) .
La demanda se dirige contra el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008 que modificó el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, norma orientada a regular las funciones que cumplen las autoridades durante el desarrollo de una huelga.
8.2. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad.
8.2.2. Las expresiones usadas por el legislador para definir los eventos en que autoriza la restricción al derecho de huelga —su cesación— no incorporan “criterios estrictos, objetivos y razonables” que permitan reconocer una proporcionalidad entre el respeto de los derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos esenciales y el derecho de los trabajadores a la huelga, tensión que a juicio de la Corte ha justificado la limitación del artículo 56 de la Carta. Por el contrario, se acude a criterios laxos relacionados con el interés general, la utilidad pública o la importancia económica de la actividad suspendida, que pueden ser predicables de muchas actividades, incluso de aquellas que involucran la prestación de un servicio público, pero que no revisten la característica de esencial.
8.2.3. La facultad que se otorga al gobierno, de determinar, en concreto, ámbitos en los cuales la huelga excepcionalmente deja de estar garantizada, contraviene el artículo 56 de la Constitución, puesto que se confiere una facultad abierta, consistente en determinar si una huelga está afectando de manera grave la salud, la seguridad, el orden público, o lo intereses de la economía. La imprecisión de esos conceptos permite restringir los derechos de los trabajadores en muy diversos campos. Por tratarse de una excepción a la garantía constitucional de un derecho, esta —ha dicho la Corte— debe ser interpretada siempre de manera restrictiva, a fin de que sea lo menos gravosa posible, y evitar el riesgo no solo de convertir la excepción en regla, sino de eliminar toda eficacia normativa a la consagración constitucional del derecho (58) .
8.2.4. La regulación impugnada, se produce al margen de la finalidad que inspira la excepción al derecho a la huelga contemplada en el artículo 56 de la Carta. En efecto, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia (59) en materia de servicios públicos esenciales se presenta un conflicto entre derechos constitucionales, de un lado, de los usuarios de los servicios públicos esenciales, y de otro, de los trabajadores. Tal conflicto es resuelto por la Constitución (art. 56) no garantizando la huelga de los servicios públicos esenciales, considerados así como una limitación constitucional al derecho a la huelga. En la norma impugnada en cambio, la abrupta suspensión del derecho constitucional de huelga se hace, no en función de otros derechos constitucionales de igual jerarquía, sino con fundamento en conceptos vagos, amplios, equívocos, como la afectación “grave” de la salud, la seguridad, el orden público, o la economía, que desbordan él ámbito material en el cual, conforme a la Constitución, el derecho de huelga no está garantizado.
La preservación del orden público, del orden económico y social y de la salubridad pública, son sin duda cometidos que conciernen al Gobierno Nacional. Sin embargo, no es admisible que para conjurar situaciones que los perturben de manera grave se acuda a la suspensión permanente del derecho de huelga, en eventos no previstos en la Constitución, cuando el orden jurídico contempla herramientas para que el ejecutivo enfrente con mayor eficacia situaciones de tal envergadura (C.P., art. 215).
Se trata de una facultad que contraviene el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT, conforme al cual “Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho (libertad de asociación) o a entorpecer su ejercicio legal”. La orden de cesación de la huelga, por vía administrativa se produciría respecto de una huelga que no ha recibido calificación de ilegalidad por los mecanismos establecidos para el efecto.
De acuerdo con el artículo 6º del convenio 154 de la OIT, la negociación colectiva protegida es aquella que tiene lugar en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o de arbitraje “en los que participen voluntariamente la partes en la negociación colectiva”.
En este sentido, el contenido normativo impugnado no solamente se separa del mandato previsto en el artículo 5.1 e) del convenio 154 de la OIT, según el cual los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales deben estar concebidos de tal manera que “contribuyan a fomentar la negociación colectiva”, sino que entraña un obstáculo a la libertad de negociación colectiva, conducta proscrita por el artículo 8º del mismo convenio que establece que: “Las medidas previstas con el objeto de fomentar la negociación colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación colectiva”.
La norma asigna a esos organismos una función que, en lo que atañe a la Corte Suprema, riñe con el cometido fundamental asignado a la función judicial, consistente en “[H]acer efectivos los derechos, las obligaciones, garantías y libertades consagradas” en la Constitución y la ley, “con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional” (60) . Efectivamente no hace parte de esa altísima misión, emitir un concepto, sin sujeción a procedimiento alguno, acerca de la orden presidencial de suspender el ejercicio de un derecho. La cláusula del numeral 7º del artículo 235 de la Constitución Política, que asigna a la Corte “Las demás atribuciones que señale la ley” no podría amparar la facultad en cuestión, puesto el contenido de esa cláusula debe estar acorde con la misión central antes reseñada.
No puede perderse de vista que es la propia ley en la que se inserta el contenido normativo acusado (art. 2º), la que asigna a las autoridades judiciales (Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito y de la Corte Suprema de Justicia) la declaratoria de la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo, la cual está precedida, como corresponde a la afectación de un derecho constitucional en el marco de un estado de derecho, de un procedimiento que parte de una demanda en la que se invoca la causal y la justificación de la misma; contempla el traslado y la citación y audiencia de las partes, el pronunciamiento del fallo y la posibilidad de impugnación ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
En lo que concierne a la Procuraduría General de la Nación, el concepto previo que la norma prevé, tampoco se inscribe en ninguna de las competencias que los artículos 277 y 278 de la Carta adscriben al órgano de control y a su director. La cláusula residual prevista en el numeral 10 del artículo 277 Constitución Política, “Las demás [funciones] que determine la ley”, tampoco podría amparar la función consultiva analizada puesto que cualquier competencia adscrita debe estar acorde con alguna de las funciones constitucionales que se otorgan al Ministerio Público como son “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas” (C.P., art. 118).
De otra parte, la asignación a la Corte Suprema de Justicia y a la Procuraduría General de la Nación de una competencia consultiva en una materia que la Constitución asigna de manera exclusiva y excluyente al legislador, está afectada de las mismas razones de inconstitucionalidad derivadas de la estricta reserva legal que la Constitución prevé para la determinación del ámbito material —actividades que constituyan servicios públicos esenciales— en que la restricción al derecho de huelga resulta legítima.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte declarará la inexequibilidad el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo.
1. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1210 de 2008, que modificó el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo.
(1) Cfr., entre otras, las siguientes providencias: sentencias C-310 de 2001, C-397 de 1995 y C-774 de 200(sic); los autos A-174 y A-289ª de 2001. SU-047 de 1999.
(3) En la Sentencia C-113 de 1993 la Corte precisó que: “solo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de esta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad”.
(4) Cfr., al respecto se ha pronunciado esta Corte en las sentencias C-457 de 2004; C-394 de 2004; C-1148 de 2003, C-627 de 2003; C-210 de 2003; C-030 de 2003; C-1038 de 2002; C-1216 de 2001; C-1046 de 2001; C-774 de 2001; C-489 de 2000; C-427 de 1996.
(5) Tal como lo establece la Sentencia C-1046 de 2001, “es posible distinguir entre, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las mismas. El primero hace referencia a un precepto específico, consagrado en una disposición determinada. El segundo, por su parte, refiere al contenido normativo y a las consecuencias jurídicas que se derivan de una norma, pero no se reduce a un precepto específico”.
(6) Cfr., entre otras, las sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997, C-774 de 2001 y C-1064 de 2001.
(7) Cfr. Sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(8) Cfr. Sentencia C-1173 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(9) Cfr. Sentencia C-096 de 2003.
(10) C-311 de 2002.
(11) “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la República y a las asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo, y se dictan otras disposiciones”.
(12) Véase la Sentencia C-1234 del 2005.
(13) Véase la Sentencia C-1234 del 2005.
(14) Sentencia C-161 de 2000 mediante la cual la Corte declaró la exequibilidad de la Ley 524 del 12 de agosto de 1999, por medio de la cual se aprobó el Convenio 154 de la OIT, sobre el fomento de la negociación colectiva.
(15) Ver Sentencia C-401 del 2005.
(16) Sentencia C-401 de 2005, reiterada en C-466 de 2008.
(18) Sentencia C-401 de 2005. En esta sentencia la Corte puntualizó, que el carácter normativo obligatorio de los convenios de la OIT, ratificados por Colombia impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos en las leyes, y que deben ser aplicados por todas las autoridades y los particulares.
(19) Sentencias C-1491 de 2000, C-385 de 2000, C-797 de 2000, C-567 de 2000, T-441 de 1992, SU-342 de 1995,
(20) Sentencia C-401 de 2005. También se ocuparon del punto relativo al valor normativo de los convenios internacionales del trabajo las sentencias C-381 y 385 de 2000; T-1211 de 2000; T-474 y 1303 de 2001; C-201 de 2002; T-135 de 2002, y T-952 de 2003.
(21) Sentencia C-466 de 200 (sic).
(22) Véase la Sentencia C-1234 de 2005.
(23) Sentencia C-466 de 2008.
(24) Sentencia C-161 de 2000.
(25) Sentencia SU-342 de 1995.
(26) Sentencia C-1234 del 2005.
(27) Ver por ejemplo las sentencias C-1234 de 2005, SU-1185 de 2001 y C-466 de 2008.
(28) Ver sentencias C-112 de 1993, C-009 de 1994, C-161 de 2000, C- Sentencia C-280 del 2007, C-466 de 2008.
(29) ART. 2º—A los efectos del presente convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
(30) Sentencia C-466 de 2008.
(31) Sentencia C-1234 del 2005.
(32) En la Sentencia C-466 de 2008 se hace una compilación de los referentes normativos fundamentales de este derecho, la cual se adopta, en lo que es pertinente para esta decisión.
(33) Ver sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995 que declararon exequible el artículo 430 Código Sustantivo del Trabajo.
(34) Se pueden consultar entre otras, las siguientes sentencias: T 443 de 1992; C-473 de 1994; C-450 de 1995; C-432 de 1996; C-075 de 1997; C-567 de 2000; C-663 de 2000; C-202 de 2002.
(35) Sentencia C-201 de 2002.
(36) Sentencia C-473 de 1994.
(37) Sentencia C-450 de 1995. Reiterada en Sentencia C-271 de 1999.
(38) Sentencia C-432 de 1996.
(39) Sentencia C-432 de 1996, reiterado en Sentencia C-271 de 1999.
(40) Cfr. sentencias C-009 de 1994, C-110 de 1994, C-473 de 1994, C-548 de 1994, C-085 de 1995, C-450 de 1995, C-075 de 1997, T-568 de 1999, C-663 de 2000, C-1369 de 2000, T-471 de 2001, entre otras.
(42) Sentencia T-443 de 1992.
(43) Sentencia C-201 del 2002.
(44) Estos criterios fueron establecidos en la Sentencia C-473 de 1994, reiterados luego en la Sentencia C-663 de 2000, y recientemente en la Sentencia C-466 de 2008.
(45) Sentencia C-450 de 1995.
(46) Sentencia C- 473 de 1994.
(47) Sentencia C-1369 del 2000.
(48) Sentencia C- 466 de 2008.
(49) Ver sentencias C-226 de 1993, y C-330 del 2000.
(50) Sentencia C-242 de 1997.
(51) Sentencia C-242 de 1997.
(52) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-642 de 1999, reiterada en C-466 de 2008.
(53) Ver Sentencia C-330 del 2000.
(54) Ver Sentencia C-330 del 2000 y C-466 de 2008.
(55) “ART. 130.—Arbitramento voluntario. Los patronos y los trabajadores podrán estipular que las controversias que surjan entre ellos por razón de sus relaciones de trabajo sean dirimidas por arbitradores”.
(56) Sentencia C-466 de 2008.
(57) Gaceta del Congreso 604 de 2007. Exposición de motivos proyecto de ley 190 de 2009, Cámara.
(58) Sentencia C-473 de 1994.
(59) Sentencia C-473 de 1994.
(60) Ley 270 de 1996, artículo 1º. Ley estatuaria de la administración de justicia.