Source: https://www.jusmeum.de/urteil/vg_saarlouis/eb1c2caa43aec24b7c9d285c4dd5e3458d38a531c2b913e1c7223a169faa281a
Timestamp: 2019-11-15 18:21:52
Document Index: 102860032

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 2', '§ 47', 'Art. 5', '§ 47', '§ 25', '§ 47', '§ 3', '§ 47', '§ 47', '§ 3', '§ 10', '§ 31', '§ 25', '§ 25', '§ 47', '§ 25', '§ 25', '§ 52', '§ 78', '§ 55', '§ 40', '§ 65', '§ 113', 'Art. 20', '§ 35', '§ 35', '§ 3', '§ 47', '§ 25', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 44']

VG Saarlouis, 11 K 95/06: VG Saarlouis: satzung, vorbehalt des gesetzes, veranstalter, verwaltungsakt, ermächtigung, teleologische auslegung, systematische auslegung, verwaltungsverfahren, eigenschaft, belastung
Urteil des VG Saarlouis vom 18.04.2008, 11 K 95/06
Aktenzeichen: 11 K 95/06
VG Saarlouis: satzung, vorbehalt des gesetzes, veranstalter, verwaltungsakt, ermächtigung, teleologische auslegung, systematische auslegung, verwaltungsverfahren, eigenschaft, belastung
VG Saarlouis Urteil vom 18.4.2008, 11 K 95/06
1. Der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 werden aufgehoben.
Die Klägerin, ein privater Fernsehveranstalter, veranstaltet u.a. das Vollprogramm RTL. Dieses wurde von der Niedersächsischen Landesmedienanstalt (NLM) bundesweit rundfunkrechtlich zugelassen und wird im Saarland über Satellit und Kabel verbreitet, nicht jedoch terrestrisch; spezielle rundfunkrechtliche Zulassungen für das Saarland gibt es nicht. In ihrem Hauptprogramm RTL veranstaltet die Klägerin für mehrere Regionen in Deutschland (Bayern, Hamburg/Schleswig-Holstein, Hessen, Niedersachsen/Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rhein-Neckar) jeweils Regionalfensterprogramme (montags bis freitags halbstündig im Vorabendprogramm; in Bayern außerdem sonntags eine Stunde), die von redaktionell unabhängigen Veranstaltern produziert und verantwortet werden. Für alle übrigen Länder, so auch das Saarland, veranstaltet die Klägerin auf RTL zur entsprechenden Sendezeit ein zentrales Magazin.
Mit Schreiben vom 28.03.2006 hörte der Beklagte die Klägerin zur Feststellung als „bundesweiter Veranstalter“ im Sinne der Satzung an. Die Klägerin bestätigte mit Schreiben vom 28.04.2006 – unter Geltendmachung rechtlicher Bedenken -, dass RTL eines der zwei bundesweiten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme sei. Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) teilte dem Beklagten mit Schreiben vom 30.05.2006 mit, dass es sich im Jahr 2005 bei RTL (mit einem Zuschaueranteil von 13,2 %) und Sat.1 (10,5 %) um die beiden Programme mit dem höchsten Zuschaueranteil im Bereich des bundesweit verbreiteten privaten Fernsehens handele; Daten zur technischen Reichweite der Programme lägen ihr nicht vor.
Der Beklagte erließ mit Datum vom 04.07.2006 gegenüber der Klägerin, dieser am 10.07.2006 gegen Empfangsbekenntnis zugegangen, folgenden Bescheid:
„Die A. ist bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm-Satzung der LMS.“
Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, gemäß § 3 Satzung erfolge die Feststellung der bundesweiten Veranstalter, d.h. der Veranstalter der zwei bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme, die durch die Satzung verpflichtet würden, durch die LMS auf der Grundlage der jährlich von der KEK festgestellten Zuschaueranteile. Auf dieser Grundlage sowie der Grundlage der von der KEK festgestellten Zuschaueranteile sei die Klägerin als Veranstalterin des bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramms „RTL“ als „bundesweiter Veranstalter“ i.S. der Satzung festzustellen.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 10.08.2006 – am selben Tag beim Beklagten eingegangen – Widerspruch ein, den sie näher begründete.
Mit Schreiben vom 08.11.2006, an die Klägerin zur Post gegeben am 14.11.2006 und ihr nach eigenen Angaben am 16.11.2006 zugegangen, übersandte der Beklagte der Klägerin als Anlage einen Widerspruchsbescheid, mit dem der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen wurde. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Feststellung sei rechtmäßig und ergebe sich aus bindenden Vorschriften der Satzung (§§ 2
Nr. 1, 3). Die tatsächlichen Grundlagen der Feststellung seien unstreitig. Die Klägerin greife Regelungen an, die entsprechend in anderen Bundesländern seit Jahren existierten und auf deren Grundlage sie dort seit 1988 Regionalfenster eingerichtet habe. „Höchst vorsorglich“ werde darauf hingewiesen, dass die Satzung formell und materiell rechtmäßig sowie von der Ermächtigungsgrundlage des § 47 Abs. 3 SMG gedeckt sei und diese ausforme, wie näher ausgeführt wird. Die Sicherung nicht marktkonformer Programme stimme nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Auftrag des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zur Gewährleistung einer vielfältigen Rundfunkordnung überein, insbesondere hinsichtlich des regionalen Bereichs. Eine angemessene regionale Berichterstattung sei im Programm von RTL in den vergangenen Jahren nicht feststellbar gewesen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass das SMG (§ 47 Abs. 3) gegen den RStV (§ 25 Abs. 4) verstoße, wie ausführlich dargelegt wird.
Die Klägerin hat mit Eingang bei Gericht vom 04.12.2006 Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen vor, sie sei bereits durch den feststellenden Bescheid unmittelbar betroffen. Materiell fehle es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für einen gesonderten Feststellungsbescheid. Es handele sich nach dem Willen des Beklagten um den Beginn eines mehrstufigen Verwaltungsverfahrens, bei dem einzelne Teile einer künftigen Regelung bereits abgeschichtet werden sollten. Weder § 47 Abs. 3 SMG noch die Satzung enthielten die Ermächtigung zu einer derartigen Aufspaltung zwischen einem Bescheid über die tatsächlichen Voraussetzungen einer Fensterprogrammregelung und der Regelung selbst. Der Beklagte erreiche durch diese willkürliche Aufspaltung eine Vervielfachung des Anfechtungsrisikos, wenn einzelne Tatbestandsmerkmale oder Regelungsteile jeweils in gesonderten Bescheiden geregelt und jeweils angefochten werden müssten. Wenn in § 3 der Satzung darauf hingewiesen werde, dass die LMS die entsprechenden Veranstalter nicht aufgrund eigener Feststellungen, sondern auf der Grundlage der von der KEK jährlich festgestellten Zuschaueranteile feststelle, so stelle dies keine Ermächtigungsgrundlage für einen gesonderten Feststellungsbescheid dar. Vielmehr spreche der Wortlaut der Bestimmung im Gegenteil eindeutig dafür, dass hier keine derartige Ermächtigung erteilt werden solle, weil ein solcher Bescheid nach dem Willen des Gesetzgebers gar nicht notwendig sei. Nach dem Gesetzeswortlaut solle die LMS gerade keine eigenen Ermittlungen anstellen und einen Sachverhalt feststellen und regeln, sondern sie werde lediglich auf Feststellungen anderer, nämlich der KEK, verpflichtet. Bei einer solchen Übernahme fremder Erkenntnisse sei für eine gesonderte Regelung, schon in Ermangelung einer eigenen Regelungskompetenz der LMS, kein Raum. Außerdem sei sie kein dem § 47 Abs. 3 SMG und der Satzung unterworfener Veranstalter, so dass der Beklagte ihr gegenüber die angefochtene Feststellung nicht habe treffen dürfen, wie näher ausgeführt wird.Im Übrigen werde angeregt, die Niedersächsische Landesmedienanstalt beizuladen.
den Bescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 aufzuheben,
hilfsweise: den Bescheid des Beklagten vom 04.07.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08.11.2006 insoweit aufzuheben, als er die Grundlage für ein Verfahren nach der Fensterprogramm-Satzung der Landesmedienanstalt Saarland bildet.
Er trägt im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, weil sie sich gegen den Direktor der LMS und nicht gegen diese selbst richte. Die Klage sei auch unbegründet. Die Satzung und die dieser zugrunde liegende Vorschrift des § 47 Abs. 3 SMG seien rechtmäßig. Die angefochtene Feststellung habe die Klägerin inhaltlich zu keinem Zeitpunkt bestritten. Die Satzung (§§ 3, 2 Nr. 1) gebiete ihm die getroffene Feststellung ohne Einräumung von Ermessensspielräumen. Die Berücksichtigung der durch die KEK festgestellten Zahlen befreie ihn keineswegs von seiner Feststellungspflicht; die Satzung
verlange eine eigenständige Feststellung. Dieser verfahrensrechtliche Zwischenschritt der Feststellung vor Einleitung des Ausschreibungsverfahrens sei zur Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwands geboten. Er habe in Ausübung seines Verwaltungsermessens über eine zweckmäßige Verfahrensgestaltung entscheiden dürfen, wie sich bereits aus § 10 VwVfG ergebe. Wäre keine Feststellung gegenüber der Klägerin erfolgt, hätte er ein Ausschreibungs- und ein Zuweisungs- sowie ggf. ein Zulassungsverfahren unter Gremienbeteiligung durchführen müssen; erst dann hätte die Klägerin Rechtsschutz gegen eine Fensterprogrammverpflichtung suchen und damit das Verfahren auf unbestimmte Zeit blockieren können; unter verfahrensökonomischen Gesichtspunkten sei das satzungsgemäß durchgeführte Feststellungsverfahren daher geradezu zwingend geboten. Es sei zwischen der Zulassung der Klägerin selbst und der Zulassung eines Fensterprogrammveranstalters im Saarland zu unterscheiden. Außerdem sei zwischen Fensterprogrammen nach § 31 RStV und Regionalfensterprogrammen nach § 25 Abs. 4 RStV grundsätzlich zu differenzieren. § 25 Abs. 4 RStV enthalte auch keine Stichtagsregelung. Die satzungsmäßige Regelung sei auch insoweit gesetzlich gedeckt, als von der Fensterverpflichtung nur in Bezug auf zwei private Fernsehprogramme Gebrauch gemacht werde. Der Feststellungsbescheid beruhe zudem auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. „Höchst vorsorglich“ werde vorgetragen, dass sich bereits aus der systematischen Stellung des § 47 Abs. 3 SMG ergebe, dass es auf einen originären Zulassungsakt der LMS nicht ankomme . In der rundfunkrechtlichen Literatur werde die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Fensterprogramm-Regelungen seitens dritter Landesmedienanstalten nicht bestritten. Für den Erlass einer landesgesetzlichen Bestimmung mit Wirkung auf ein außerhalb des Saarlandes zugelassenes bundesweites Programm bilde § 25 Abs. 4 RStV die Rechtsgrundlage . § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV beschränke insoweit die Verpflichtung des § 52 Abs. 1 Satz 1 RStV.
Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 11 K 91/06 sowie die beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Die im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage, die gemäß §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19 Abs. 2 AGVwGO i.V.m. §§ 55 Abs. 4, 58 Abs. 7 SMG zutreffend gegen den Direktor der LMS gerichtet worden ist, ist gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig.
So kann etwa nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Klägerin die getroffene Feststellung im Rahmen einer späteren Zuweisungsentscheidung als bestandskräftig entgegenhalten lassen müsste. Auch wenn es sich insoweit nur um eine von mehreren Voraussetzungen einer Zuweisungsentscheidung handelt, enthält also bereits diese
„lapidare“ Feststellung eine Belastung. Da die Klägerin zudem mit dieser getroffenen Feststellung nicht einverstanden ist, etwa bereits ihre Satzungsunterworfenheit bestreitet, ist sie hinsichtlich der ihr innewohnenden Belastung des Rechtsschutzes bedürftig.
Eine Beiladung (§ 65 VwGO) der Niedersächsischen Landesmedienanstalt war entbehrlich, weil mit dem angefochtenen Bescheid lediglich eine Feststellung (nämlich des Status, bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein) erfolgt und keine Regionalfensterverpflichtung bzw. eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen ausgesprochen wird, so dass nicht ersichtlich ist, dass die von der LMK erteilte Zulassung bzw. deren Zuständigkeit tangiert sein könnten.
Die Klage ist auch bereits im Hauptantrag begründet. Der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es fehlt schon an der notwendigen Ermächtigungsgrundlage für die förmlich getroffene Feststellung, dass die Klägerin „bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm- Satzung der LMS“ sei. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist entsprechend dem nach Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit den Grundrechten für hoheitliche Eingriffe geltenden Vorbehalt des Gesetzes erforderlich, weil sich die förmliche Feststellung des Beklagten als belastender Verwaltungsakt darstellt. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt ist nämlich jedenfalls dann eine dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegende Belastung verbunden, wenn die in ihm getroffene und als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG der Bestandskraft fähige Regelung ihrem Inhalt nach etwas als rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält.
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105.93-, BVerwGE 72, 265, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 22.10.1991 -1 C 1/91-, NVwZ 1992, 665; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.09.1996 -25 A 47/94- , DÖV 1997, 428, m.w.N.; Bayer. VGH, Urteil vom 02.06.1999 -19 B 94.2154-, BayVBl 2000, 470, m.w.N.; vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 35 Rdnrn. 9 ff., 12; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, Rdnr. 143, m.w.N.
Eine demnach erforderliche Ermächtigungsgrundlage für den Beklagten zum Erlass der angefochtenen Feststellung ist nicht vorhanden. Eine solche Rechtsgrundlage ergibt sich insbesondere weder aus § 3 der Satzung und deren sonstigen Vorschriften noch aus § 47 Abs. 3 SMG und auch nicht aus § 25 Abs. 4 RStV (so dass im Übrigen dahinstehen kann, ob es insoweit nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts einer Ermächtigung in Gestalt eines formellen Gesetzes bedürfte oder eine Ermächtigung durch die Satzung selbst
genügte).
Nach der Systematik der in Rede stehenden Fensterprogrammsatzung erfolgt eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen in der Weise, dass zunächst eine Ausschreibung stattfindet (§ 5 Abs. 1 Satzung) und sodann ggf. eine Verständigung zwischen mehreren Bewerbern erfolgen soll (§ 5 Abs. 2 Satzung). Lässt sich keine Einigung erzielen oder widersprechen ihr betroffene Veranstalter oder entspricht die vorgesehene Aufteilung voraussichtlich nicht dem Gebot der Meinungsvielfalt, erfolgt eine Zuweisung der Fensterprogramm-Sendeflächen an einzelne Antragsteller nach bestimmten Kriterien und in einem näher geregelten Verfahren (§ 5 Abs. 3 Satzung). Sowohl der Vollprogramm- Veranstalter als auch der Fensterprogramm-Veranstalter als auch die LMS können also eine Entscheidung über eine Zuweisung herbeiführen. Somit mündet das gesamte „Fensterprogramm-Verfahren“ im Ergebnis insbesondere auch dann in eine Zuweisungsentscheidung, wenn ein in Anspruch genommener Veranstalter, aus welchen
Gründen auch immer, ein Fensterprogramm ablehnt.
Insoweit macht die Klägerin aber im Grundsatz zu Recht geltend, dass eine Aufspaltung des Verwaltungsverfahrens - in einen (feststellenden) Bescheid (oder gar mehrere gesonderte Feststellungsbescheide) über die tatsächlichen Voraussetzungen einer
Fensterprogrammregelung einerseits und die Regelung selbst andererseits - eine Vervielfachung (der Anfechtungslast und) des Anfechtungsrisikos nach sich zieht. Denn wenn einzelne Tatbestandsmerkmale oder Regelungsteile jeweils in gesonderten Bescheiden geregelt werden, müssen sie ggf. auch dementsprechend jeweils und gesondert angefochten werden.
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 44a VwGO
Rdnr. 6, m.w.N.
11 K 95/06
Satzung, Vorbehalt des gesetzes, Veranstalter, Verwaltungsakt, Ermächtigung, Teleologische auslegung, Systematische auslegung, Verwaltungsverfahren, Eigenschaft, Belastung