Source: http://consulenzadellavoro.blogspot.com/2011/06/direttive-in-materia-di-accertamenti-e.html
Timestamp: 2019-05-23 09:56:40+00:00
Document Index: 86456634

Matched Legal Cases: ['art. 24', 'art. 24', 'art. 34', 'art. 36', 'art. 83', 'art. 110', 'art. 11', 'art. 19']

STUDIO CASSONE RAG. GIUSEPPE: DIRETTIVE IN MATERIA DI ACCERTAMENTI E CONTENZIOSO
DIRETTIVE IN MATERIA DI ACCERTAMENTI E CONTENZIOSO
L'Agenzia delle entrate (Circc. n. 21/E e n. 22/E di maggio 2011 ha dettato direttive, rispettivamente, in materia di indirizzi operativi per il contrasto all'evasione e di programmazione del contenzioso. Si tratta di due documenti molto importanti, dai quali derivano conseguenze sul piano operativo e delle quali imprese, lavoratori autonomi e consulenti non possono non tenere conto.
In queste settimane l'Agenzia delle entrate con le Circc. n. 21/E e n. 22/E ha dettato direttive, rispettivamente, in materia di indirizzi operativi per il contrasto all'evasione e di programmazione del contenzioso.
Si tratta di due documenti molto importanti, dai quali derivano molte conseguenze sul piano operativo e delle quali le imprese ed i lavoratori autonomi, unitamente ai loro consulenti, non possono non tenere conto.
Intanto, è opportuno considerare i due documenti in modo unitario, perché solo così sarà possibile comprendere la strategia dell'Agenzia delle entrate e valutare i relativi effetti. Non a caso i due documenti portano una numerazione progressiva.
La prima considerazione che emerge è che, ora come non mai, il Direttore Centrale è perfettamente consapevole delle caratteristiche del sistema Italia e dei limiti della «macchina» Agenzia delle entrate. Dirigere questa macchina ci sembrava già molto difficile, ma leggendo i due documenti risulta in modo evidente quanti sforzi il dr. Befera stia mettendo in campo per perseguire contemporaneamente gli obiettivi numerici, l'equità fiscale, l'effetto «dissuasione» che l'azione dell'Agenzia, unitamente a quella delle altre forze in campo, può portare.
Allo stesso tempo, però, il Direttore è altresì consapevole che i contribuenti si sentono talora vessati, e qualche volta hanno anche ragione. Non sempre infatti l'attività dei singoli funzionari è improntata al puntuale rispetto delle direttive fornite dalla Direzione Centrale, come testimoniato dal notissimo richiamo del dr. Befera contenuto nella Nota n. 153551 del 29 ottobre 2010, nella quale si evidenzia che l'obiettivo di acquisire gettito per l'Erario va perseguito:
- senza arroganza o atteggiamenti di sopruso;
- senza adempimenti inutili, ripetitivi e defatiganti;
- senza indugi o ritardi per eseguire sgravi o rimborsi,
- in sede di accertamento con adesione, le proposte dell'ufficio non devono
essere prospettate come un minaccioso ultimatum;
- se un accertamento non ha solido fondamento, non va fatto;
- fare di tutto per guadagnare la fiducia e il rispetto dei contribuenti.
Lo stesso documento evidenzia che:
- in verifica non è corretto cercare a ogni costo pseudoinfrazioni formali da sanzionare solo per evitare che la verifica stessa sembri essersi chiusa negativamente;
- se il contribuente ha dato prova sostanziale di buona fede e di lealtà vi è un obbligo morale di reciprocità;
- comportamenti in qualche modo vessatori, o come tali obiettivamente percepibili, sono destinati ad essere controproducenti, perché penalizzano i contribuenti onesti e tendono ad incentivare l'evasione;
- le ragioni dell'etica e quelle della convenienza convergono.
«In un sistema tributario basato sull'autotassazione, la missione istituzionale dell'Amministrazione finanziaria è quella di perseguire il massimo livello di adesione spontanea agli obblighi tributari; a questo fine dev'essere indirizzata anche l'attività di controllo, che assolve la sua funzione di dissuasione solo se si basa su comportamenti in grado di ispirare fiducia e di suscitare credibilità.
Non vanno affatto in questa direzione modi di agire dettati da una comprensione profondamente distorta della spinta a "raggiungere l'obiettivo"».
Il documento si chiudeva con un richiamo letterario al Giorno della Civetta di Leonardo Sciascia, con ciò invitando gli stessi al massimo rispetto nei confronti dei contribuenti ed a non abusare del proprio potere.
«Lei, anche se mi inchioderà su queste carte come un Cristo, lei è un uomo», conclude il capomafia rivolgendosi al capitano dei Carabinieri che lo sta arrestando, il quale, assai sorpreso, gli chiede di rimando: «Perché?». «Perché» disse don Mariano «da questo posto dove lei si trova è facile mettere il piede sulla faccia di un uomo: e lei invece ha rispetto».
A distanza di pochi mesi il Direttore è ancora tornato sull'argomento con un documento oltremodo durissimo nel quale un passaggio è più forte di tutti gli altri:
«Rimango poi sconcertato quando mi viene riferito che qualcuno, a giustificazione di tali comportamenti, farebbe presente di operare in tal modo per raggiungere l'obiettivo assegnato. Non so se in questi casi sia più la mediocrità della competenza professionale o la carenza di consapevolezza del proprio ruolo istituzionale che impedisce di comprendere immediatamente quale devastante danno di immagine venga in questo modo inferto all'Agenzia, al proprio Ufficio ed ai colleghi: finendo quasi per apparentarne l'azione a quella di estorsori».
Le Circc. n. 21/E e n. 22/E del 2011 rendono quanto mai concrete queste parole, fornendo la puntuale dimostrazione di come sia possibile perseguire l'obiettivo di una reale equità fiscale senza vessare i contribuenti e farli sentire, come talora si sentono, oppressi dalla macchina fiscale e da chi la governa.
Il punto centrale di entrambi i documenti può essere sintetizzato in queste semplici espressioni:
- non emettere un accertamento che non può reggere;
- annullare un accertamento che, alla prova dei fatti, non può reggere o comunque non può più reggere;
- non dar corso ad accertamenti di scarsa rilevanza.
Il tutto è possibile se si realizza una adeguata selezione a monte dei contribuenti da verificare.
Questa selezione può essere corretta o meno. Se lo è porta all'emissione di un atto impositivo con buone probabilità di «successo», altrimenti porta un danno alla collettività: infatti, da un lato il contribuente che ha effettivamente sottratto materia imponibile all'Erario non viene colpito, dall'altro il contribuente che invece ha sostanzialmente assolto agli obblighi della legge fiscale si vede raggiunto da un atto di cui non comprende la natura e le finalità: così si scoraggia, e di questa sua esperienza parla con tanti altri contribuenti e consulenti, così «contribuendo» non al gettito fiscale ma alla sfiducia verso lo Stato.
E allora, la Circ. n. 21/E, in maniera chiarissima, richiama gli uffici ad un puntuale esercizio dell'autotutela, che costituisce strumento necessario ad evitare la proliferazione di liti inutili per tutti e dispendiose in termini di tempo e di risorse. E ad essa fa da pendant la Circ. n. 22/E che individua quale obiettivo proprietario la diminuzione del contenzioso; ed una riduzione del contenzioso passa necessariamente:
a) per una migliore qualità degli atti impositivi;
b) per un più massiccio impiego degli strumenti deflativi extra-processuali e processuali;
c) per una più efficace valutazione del contenzioso: e dunque per un più puntuale ed obiettivo esame del contenuto dei ricorsi dei contribuenti, con conseguente rinuncia a rilievi inutili; per la mancata impugnazione di sentenze sostanzialmente corrette; per la «tesorizzazione» delle esperienze sul campo, e dunque tenendo conto dell'esito processuale di casi analoghi.
LA PIANIFICAZIONE DEI CONTROLLI E DEGLI ACCERTAMENTI
Venendo all'esame dei due singoli documenti, colpisce intanto l'indice della Circ. n. 21/E che è analogo a quella della Circ. n. 20/E del 2010, pure dedicata alla pianificazione dei controlli e degli accertamenti.
La Circ. n. 21/E, tuttavia, sebbene «si adagi» in molti passaggi alla precedente, detta istruzioni di grande interesse in relazione all'attività prevista per il corrente anno 2011.
Volendo in questa fase prescindere dalle istruzioni dettate nei confronti dei grandi contribuenti, con specifico riguardo alle imprese di medie dimensioni i punti cardine evidenziati sono a nostro avviso i seguenti:
- si fa esplicito riferimento alla previsione di cui all'art. 24, comma 2, del D.L. n. 78/2010, titolato Contrasto al fenomeno delle imprese in perdita «sistemica»;
- si sottolinea l'importanza delle tre fasi in cui si articola l'analisi di rischio:
- mappatura delle imprese del territorio;
- censimento dei rischi di evasione/elusione;
- individuazione delle posizioni a rischio da selezionare, graduate in funzione del risk score attribuito, per il successivo inserimento nel piano delle attività dell'Ufficio.
A parità di rischio, gli elementi fondamentali sono:
1) l'assenza di controlli negli ultimi quattro anni;
2) la presenza di perdite «sistemiche», come definite nel predetto art. 24.
Per quanto riguarda l'IVA, poi, quattro sono i filoni di particolare interesse:
1) il comparto immobiliare;
2) le esportazioni;
3) i profili soggettivi IVA nei rapporti internazionali;
4) il controllo del plafond.
Per gli ultimi due, peraltro, si preannuncia l'imminente emanazione di specifiche metodologie di controllo.
Per le imprese di minori dimensioni ed i lavoratori autonomi, la circolare ancora una volta sottolinea la necessità di un puntuale utilizzo dei percorsi di analisi del rischio e della selezione dei contribuenti da verificare.
Particolare attenzione viene dedicata ai soggetti:
- che non sono congrui agli studi di settore;
- congrui ma «appiattiti» agli stessi;
- congrui ma solo per effetto di adeguamenti significativi;
- cui non tornano applicabili gli studi;
- che hanno ancora una volta realizzato perdite per almeno due periodi di imposta consecutivi.
Con specifico riguardo agli studi di settore, la circolare evidenzia la necessità di una puntuale motivazione dell'avviso di accertamento emesso in conseguenza della mancata adesione all'invito al contraddittorio, confermando la forte attenzione all'evoluzione interpretativa per effetto delle note pronunce rese dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite nel dicembre del 2009.
A fianco di questi criteri, l'azione di contrasto all'evasione si fonderà sulla realizzazione di elaborazioni specifiche di dati presenti in Anagrafe Tributaria, costruite sulla base dell'esistenza di:
- comportamenti anomali nella gestione delle rimanenze;
- omessa dichiarazione di compensi certificati dai sostituti di imposta;
- componenti negativi di reddito rientranti nella categoria dei «costi residuali» di ammontare significativo;
- mancata presentazione delle dichiarazioni pur in presenza di operazioni rilevanti agli effetti dell'IVA;
- mancato mutamento del comportamento ritenuto anomalo da parte del fisco dopo l'invio delle apposite comunicazioni concernenti la rilevata esistenza di anomalie per il triennio dal 2006 al 2008 degli indicatori economici ricostruiti sulla base degli studi di settore.
Le ulteriori indicazioni riferite a tali soggetti non presentano elementi di significativa novità:
- impiego massiccio delle indagini finanziarie quale modalità istruttoria;
- accessi brevi finalizzati alla verifica della veridicità dei dati dichiarati ai fini dell'applicazione degli studi di settore;
- controllo del rispetto degli «obblighi strumentali» e della regolarità del personale impiegato (1).
Anche quest'anno, una particolare attenzione viene dedicata al mondo del no-profit, con una prevista intensificazione dei controlli nei confronti dei soggetti che si ritiene abusino delle norme agevolative a valenza generale: enti associativi, Onlus, cooperative. Sul punto due passaggi sono particolarmente interessanti: da un lato la consapevolezza di non «perseguire situazioni di minima rilevanza»; dall'altro la necessità di monitorare con particolare cura le organizzazioni di volontariato nonché le cooperative edilizie di abitazione e quelle di produzione e lavoro che operano nei settori dei servizi sanitari e sociali, delle pulizie e delle telecomunicazioni. Con riferimento a tali ultimi soggetti, viene evidenziata la stipula di una convenzione con il Ministero dello sviluppo economico sulla base della quale intensificare lo scambio di informazioni, specie al fine di verificare in modo tempestivo il rispetto dei requisiti di mutualità, dai quali deriva la spettanza di rilevanti agevolazioni fiscali.
Uno specifico paragrafo viene infine dedicato al comparto agricolo, per il quale dovrà essere dedicata particolare cura nella verifica:
- del rispetto dei requisiti per fruire del regime speciale di detrazione di cui all'art. 34 della legge IVA;
- dei requisiti perché le attività agricole connesse siano inquadrabili tra quelle che possono fruire delle agevolazioni di legge;
- dell'effettiva attività svolta dagli agriturismi, che talora potrebbero celare vere e proprie imprese commerciali di ristorazione ed alberghiere.
Per quanto infine riguarda le persone fisiche, la circolare rimarca la necessità di intensificare i controlli formali delle dichiarazioni - art. 36-ter D.P.R. n. 600/1973 - di completare uno specifico piano per dar corso ad accertamenti parziali «automatizzati» (2), nonché soprattutto di dare attuazione al piano straordinario di controlli finalizzati alla determinazione sintetica del reddito complessivo delle persone fisiche, previsto dall'art. 83, commi 8 e 9, del D.L. n. 112 del 2008, che dovrebbe portare a circa 40.000 controlli annui, 5.000 in più dell'obiettivo normativamente previsto. Qui la circolare evidenzia che, a livello centrale, le posizioni che in prima battuta presentano forti sperequazioni sono diverse centinaia di migliaia, e dunque ad esse è necessario attribuire priorità assoluta, evitando «categoricamente di avviare controlli che portino alla contestazione di un maggior reddito di ammontare esiguo (poche migliaia di euro), anche nel presupposto che, in quest'ultimo caso la ricostruzione può risentire di una insufficiente qualità probatoria delle presunzioni utilizzate».
Va qui dato atto, ancora una volta, di estrema cautela ed al contempo determinazione, specie se si tiene conto che la Corte di Cassazione nella giurisprudenza di questi ultimi anni ha di fatto legittimato l'utilizzo dell'accertamento sintetico a 360°, senza che si tenga conto né della natura dei beni assunti quale indice di capacità contributiva (nell'elenco compaiono sia le imbarcazioni che le residenze principali, ma è chiaro che, in linea di principio, le prime costituiscono beni «voluttuari» mentre le seconde sono espressione di una necessità), né dell'entità dello scostamento tra reddito dichiarato e reddito fondatamente attribuibile sulla base dei predetti indici (3).
LE «ATTIVITà TRASVERSALI»
Venendo al paragrafo attività trasversali, la circolare non sembra particolarmente innovativa. In molti passaggi, infatti, essa si richiama alle istruzioni della precedente Circ. n. 20/E del 2010.
In materia di frodi, il documento sottolinea la forte necessità di dare effettivo corso allo scambio di informazioni in ambito internazionale e di favorire e migliorare una stretta collaborazione anche con gli altri soggetti istituzionalmente preposti all'attività di contrasto all'evasione.
Sul fronte delle fittizie residenze, la circolare richiama un attento monitoraggio dei trasferimenti all'estero, specie se verso Paesi a fiscalità privilegiata. Questa prassi è per il vero oramai ampiamente superata, sia a causa del trattamento fiscale riservato a tale operazione, e sia anche in ragione del forte potenziamento delle attività di intelligence mirate a tali soggetti.
Semmai, più insidiosa sembra la prassi di utilizzare soggetti interposti costituiti sotto forme giuridiche diverse e pure essi residenti all'estero; in tal caso, infatti, il rischio è che tali soggetti:
a) possano avere la propria «cabina di regia» direttamente in Italia;
b) possano «gonfiare» i prezzi praticati all'impresa italiana, oppure pretendere fatture «sgonfiate» per transazioni di segno opposto (cioè attive per l'impresa italiana);
c) possano emettere nei confronti dell'impresa italiana fatture a fronte di operazioni in tutto o in parte inesistenti.
Ovviamente, tra il soggetto italiano e quello estero potrebbero sussistere (o meno) rapporti di controllo, e questo elemento consente evidentemente di verificare l'esattezza dei prezzi di trasferimento secondo quanto statuito dall'art. 110 del T.U.I.R. (4).
Infine, sempre sul fronte internazionale viene rimarcata la necessità di una forte attenzione alla commercializzazione di prodotti indicati nel D.M. 22 dicembre 2005 (telefonia, carni, ecc.) nonché alla possibilità di effettuare riscontri sulla base dei modelli Intrastat, quali integrati a far data dal 2011.
Infine, il fronte della riscossione. Qui la parte più interessante della circolare sembra proprio quella che occupa la parte finale del paragrafo, nella quale si indica nella scadenza del 31 gennaio 2012 la data ultima entro la quale le Direzioni Regionali dovranno comunicare alla Direzione centrale Accertamento, distintamente per ciascuna Direzione provinciale:
- il numero delle misure cautelari giudiziali proposte e di quelle concesse (sul punto, non vi sono novità normative rispetto allo scorso anno);
- il numero delle denunce inoltrate all'Autorità giudiziaria per i reati di cui all'art. 11 del D.Lgs. n. 74/2000 (frode esattoriale e frode in transazione: qui invece va rammentato che la norma è stata significativamente innovata dal D.L. n. 78/2010, che con riguardo al primo dei reati ha modificato le soglie di punibilità ed introdotto una ipotesi di reato rafforzata per le «grandi evasioni esattoriali);
- il numero delle indagini finanziarie attivate in base all'art. 19 del D.Lgs. n. 112/1999, allo scopo di favorire l'attività di recupero dei tributi iscritti a ruolo e non pagati.
Emerge qui chiaramente l'intento di un capillare monitoraggio dell'attività di riscossione dei tributi, sulla quale si concentrano le speranze dell'Erario, che può anche «ben accertare» ma che deve poi essere capace di «riscuotere» o, nella negativa, di recuperare quanto riscuotibile, ivi inclusa la possibilità di attivare procedure volte al recupero di quanto (indebitamente) sottratto. Vengono qui in evidenza gli istituti del sequestro per equivalente (5), dell'ipoteca e del sequestro conservativo (6), del fermo amministrativo (7) e della compensazione (8) (9).
Da ultimo, com'era facile prevedere, la circolare si sofferma sui nuovi accertamenti esecutivi. Naturalmente, lo scopo dell'intervento non è commentare le tante novità intervenute sul punto (10), bensì focalizzare l'attenzione sugli effetti delle modifiche. Qui la circolare è particolarmente asettica, anche se è nota la forte tensione in atto tra contribuenti ed Equitalia, che ha portato in queste settimane ad affrontare il dibattito anche sul piano politico.
LA CIRCOLARE SUL CONTENZIOSO
Quanto alla Circ. n. 22/E, sicuramente più breve e più tecnica e comunque meno rilevante per i contribuenti, si è detto ampiamente nella premessa. Si può qui aggiungere che merita particolare plauso il paragrafo dedicato al «miglioramento della sostenibilità della pretesa tributaria», che richiama gli uffici a garantire un'efficace difesa nel giudizio purché «... strettamente ancorata ai principi di legittimità ed imparzialità dell'azione amministrativa, assumendo le esperienze del contenzioso come significativi parametri di misurazione degli atti impugnati oltre che degli atti in corso di emanazione». L'idea di fondo è chiaramente quella di sviluppare in ogni forma una tax compliance.
Confidiamo che il passaggio della circolare secondo cui «va tentata la conciliazione giudiziale tutte le volte in cui appaia possibile e probabile» non resti un mero auspicio sulla carta, bensì un effettivo richiamo agli Uffici ad agire con maggior «coraggio», senza il timore di «riprese» dall'audit, frase spesso pronunciata da funzionari e dirigenti e che, a sommesso avviso di chi scrive, non rende merito ai tanti funzionari che operano con diligenza e senso di responsabilità.
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