Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1922-03-de-noviembre-3-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421b5bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-20 01:21:11
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Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 7', 'artículo 80', 'artículo 44', 'artículo 267', 'artículo 136', 'artículo 80', 'artículo 60', 'artículo 80', 'artículo 62', 'artículo 80', 'artículo 229', 'artículo 23', 'e contrario', 'artículo 80', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 60', 'artículo 80', 'artículo 267', 'artículo 272', 'artículo 272', 'artículo 66', 'artículo 272', 'artículo 268', 'artículo 150', 'artículo 268', 'artículo 1', 'artículo 44', 'artículo 272', 'artículo 56', 'artículo 55', 'artículo 56', 'artículo 39', 'artículo 56', 'artículo 39']

﻿ SENTENCIA 1922-03 DE NOVIEMBRE 3 DE 2005
SENTENCIA 1922-03 DE 03 DE NOVIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:CONTRALORÍAS TERRITORIALES. TIENEN LAS MISMAS FUNCIONES CONFERIDAS AL CONTRALOR GENERAL DE LA NACIÓN. POR LO TANTO, SE LES ASIGNA LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA ENTIDAD FISCAL EN LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN LOS QUE ESTÉ DEMANDADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, ÓRGANO DE CONTROL FISCAL, FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, CONTRALORÍA TERRITORIAL
Sentencia 1922-03 de noviembre 3 de 2005
Rad.: 250002325000199904847-01
Ref.: 01922-03 - Autoridades departamentales.
Actora: Martha Cecilia Sanabria Barrera
Demandado: Contraloría General de Cundinamarca.
Controv.: Retiro por supresión cargo en 1998 técnico fiscal II G-8.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 4 de octubre de 2002 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 99-4847, mediante la cual declaró la caducidad de la acción.
La demanda. Martha Cecilia Sanabria Barrera en ejercicio de la acción del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el 15 de junio de 1999 presentó demanda contra la Contraloría General de Cundinamarca, en donde solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio 292 de 26 de noviembre de 1998 expedido por el jefe de la sección de personal y carrera administrativa de la Contraloría General de Cundinamarca, por el cual se le comunicó a la demandante que su cargo como técnico fiscal II, grado 8, de la planta de personal de la Contraloría General de Cundinamarca, que es de carrera administrativa, fue suprimido por las ordenanzas 6 de 2 de abril de 1998 y 29 de 22 de octubre del mismo año, informándole que dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de dicha comunicación, debe manifestar a la entidad si opta por la incorporación preferencial o por el reconocimiento y pago de la indemnización que la ley señala; - Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998, expedida por el Contralor General de Cundinamarca que dejó de incorporar a la actora en la nueva planta de personal; - Resolución 1261 de 4 de diciembre de 1998 expedida por el mismo funcionario, por la cual se reconoció y ordenó pagar a la demandante una indemnización por maternidad.
A título de restablecimiento del derecho solicitó su reintegro al cargo que venía desempeñando en la entidad, o a otro de igual o superior categoría, con el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir a causa del retiro, sin solución de continuidad en la prestación del servicio y con aplicación de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo (fls. 21 y 22, cdno. ppal.).
Hechos. Se relatan de folios 19 a 21 del cuaderno principal.
Las normas violadas y el concepto de la violación. Se citan como transgredidos los artículos: 13, 25 y 125 de la Constitución Política; 1º, 2º, 37 y 38 de la Ley 443 de 1998; 44 del Decreto 1568 de 1998 y ordenanza 6 de 1998. Adujo:
Que hubo expedición irregular porque se quebrantaron los artículos 37 y 38 de la Ley 443 de 1998 y 44 del Decreto 1568 del mismo año, pues tales disposiciones no consagran la supresión del empleo como causal de retiro, mientras que el artículo 7º, literal c) de la Ley 27 de 1992 sí la contemplaba, razón por la que los actos acusados quebrantan los derechos de la carrera administrativa.
Que como la Asamblea de Cundinamarca suprimió empleos en la Contraloría Departamental sin indicar los nombres de los funcionarios afectados, era al Contralor General de Cundinamarca a quien le correspondía notificar el acto de retiro y no al jefe de la sección de personal, como así ocurrió. Es decir, que este funcionario se tomó atribuciones que no le correspondían porque carece de la potestad para retirar del servicio a los funcionarios de la entidad, función que le corresponde al nominador y por tanto, los actos fueron expedidos de manera irregular y con abuso de poder.
Que el desconocimiento de los derechos de carrera, la falta de competencia del funcionario que comunicó la supresión del cargo, la expedición irregular de los actos acusados y el exceso de atribuciones, configuran una desviación de poder (fls. 22 a 26, cdno. ppal.).
Contestación de la demanda. La contraloría general del departamento propuso la excepción de ineptitud de la demanda por indebida designación del demandado y se opuso a las súplicas de la actora.
Consultando el texto del poder, este determina expresamente que se formulará demanda ordinaria contra el departamento de Cundinamarca – Contraloría General de Cundinamarca. Así las cosas, es necesario establecer el régimen jurídico que contempla la intervención de las entidades públicas en los procesos contencioso – administrativos, en especial, la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de los distintos niveles, calificadas como personas jurídicas por el artículo 80 de la Ley 153 de 1887.
En este orden de ideas, la personería jurídica es fundamental para ser parte en el proceso, a términos del artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en el sub judice por mandato del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.
Además, ha de tenerse en cuenta que quien expidió los actos demandados fue la contraloría general del departamento, dotada de personalidad jurídica y autonomía administrativa, por lo que el contradictorio no fue debidamente trabado, el poder fue conferido para demandar a dos personas jurídicas diferentes y la demanda se dirigió contra la Contraloría General de Cundinamarca, dando a entender que este órgano es una dependencia del departamento, lo cual es jurídicamente errado, razón por la que la excepción propuesta debe tener un trámite de fondo (fls. 100 a 113, cdno. ppal.).
La sentencia de primera instancia. El a quo declaró la caducidad de la acción. Al acto acusado se le endilgan tres causales de anulación: violación directa de la ley, expedición irregular y desviación de poder. Argumentó:
Que entre la expedición del oficio 292 del 26 de noviembre de 1998 comunicado a la demandante en la misma fecha y el 15 de junio de 1999 cuando fue presentada la demanda, habían trascurrido más de 4 meses, por lo que es debido analizar de manera previa, si la acción interpuesta se hizo en tiempo, es decir, si la acción estaba caducada o no, cuando se entabló la correspondiente demanda.
Que para efectos de aplicar la caducidad en este caso, no se puede tener en cuenta el oficio demandado por cuanto el acto administrativo que la retiró del servicio fue la Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998, con el que se conformó la nueva planta de personal que dejó de incorporar a la actora.
Que el oficio 292 de 26 de noviembre de 1998 (acto acusado), no fue el acto que retiró del servicio a la demandante, mientras que por Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998 (acto acusado), se la dejó de incorporar a la nueva planta de personal, acto del que se enteró y notificó a través de la Resolución 1261 de 10 de diciembre de 1998 que le fuera notificada el 11 de diciembre siguiente.
Para contabilizar los cuatro (4) meses de caducidad a que alude el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se debe comenzar desde la fecha de publicación o notificación del acto general que dejó por fuera del servicio a la demandante. No se conoce cuándo se publicó o notificó la Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998, pero lo cierto es que la Resolución 1261 del 10 de diciembre de 1998, por la cual el Contralor General de Cundinamarca le reconoció y ordenó pagar a la actora una indemnización por maternidad, le fue notificada el 11 de diciembre siguiente y a través de ella, la demandante se enteró y quedó oficialmente notificada de la Resolución 1200 que se comenta.
No hace ver la actora que el 7 de abril de 1999 solicitó ante el respectivo agente del Ministerio Público una audiencia de conciliación prejudicial, la que conforme al artículo 80 de la Ley 446 de 1998, suspende los términos de la caducidad hasta por un plazo que no exceda los sesenta (60) días desde la fecha de recibo de la petición, prorrogándose por el término que dure la etapa conciliatoria.
La solicitud de audiencia de conciliación se hizo antes de que se venciera el plazo de los cuatro (4) meses para que caducara la acción, los cuales vencían el 11 de abril de 1998. La solicitud de conciliación se presentó el 7 de abril, faltando cuatro (4) días para vencerse el plazo a fin de elevar la correspondiente demanda; como la audiencia tuvo lugar el 25 de mayo siguiente, la demanda tenía que haberse presentado a más tardar el 29 de mayo de 1999, siendo forzoso concluir que el 15 de junio de 1999 cuando se presentó la demanda, ya la acción estaba caducada.
Que las ordenanzas 6 y 29 de 2 de abril y 22 de octubre de 1998, respectivamente, expedidas por la Asamblea de Cundinamarca, surten efectos sobre la actora pero sin que tales actos sean los causantes de su desvinculación, pues amén de suprimir algunos empleos, facultaron al contralor departamental para fusionar, crear o suprimir cargos y auditorías fiscales (fls. 215 a 225, cdno. ppal.).
La apelación de la sentencia. La parte actora interpuso el recurso y solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia para que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumentó:
Que el término de caducidad conforme a lo establecido en el artículo 60 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 80 de la Ley 446 de 1998, no correrá desde el recibo de la solicitud de conciliación elevada ante el despacho del agente del Ministerio Público, hasta por un plazo que no exceda de 60 días.
Que la norma en mención permite adicionar el término de la caducidad por 60 días hábiles, conforme lo dispone el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913. Para el caso particular y por efectos de la diligencia de conciliación prejudicial incoada ante el Ministerio Público, se tiene que los 4 meses iniciales que finalizaban el 7 de abril de 1999, fueron adicionados en 60 días hábiles, los cuales finalizaban el 6 de julio de 1999.
Que el artículo 80 de la Ley 446 de 1998 dispone que el término de caducidad se entenderá adicionada por el de la duración de la etapa conciliatoria, y no significa necesariamente que la demanda deba ser presentada el mismo día en que finalice la etapa conciliatoria, o el día siguiente para no incurrir en caducidad de la acción. Por ello, se hace necesario utilizar el tiempo de sesenta (60) días en los cuales no corre el término de caducidad, pues de lo contrario, no se les permitiría a los abogados litigantes suscribir la demanda, imprimir y fotocopiar en tan corto plazo sin que se conozca de antemano el resultado de las diligencias de la etapa de conciliación, con lo cual se estarían violando derechos fundamentales de la actora para acceder a la administración de justicia conforme al artículo 229 de la Constitución Política (fls. 226 y 227, cdno. ppal.).
La segunda instancia. El recurso se tramitó y admitió. Ahora, cumplido el trámite de la instancia sin que se observe causal de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia, conforme a las siguientes
En este proceso se demandó la nulidad de los siguientes actos: - Oficio 292 de noviembre 26 de 1998 suscrito por el jefe de la sección de personal y carrera administrativa de la Contraloría General de Cundinamarca, con el cual le comunicó a la actora la supresión de su cargo como fiscal II, grado 08 de la planta de personal de la entidad, acto realizado mediante las ordenanzas 6 y 29 de 2 de abril y 22 de octubre de 1998, respectivamente; - Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998 expedida por el Contralor General de Cundinamarca, con la cual dejó de incorporarse a la demandante en la nueva planta de personal de la entidad; - Resolución 1261 de 4 de diciembre de 1998 suscrita por el mismo funcionario, mediante la cual se ordenó el pago de una indemnización a la actora por maternidad. El a quo declaró en este caso, la caducidad de la acción.
Se trata de establecer si la excepción de caducidad declarada por el tribunal tiene asidero jurídico o si por el contrario, este proceso debe fallarse de mérito.
1. De la caducidad.
El Código Contencioso Administrativo en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dispone:
“ART. 136.—Reformado artículo 23 Decreto 2304 de 1989. Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podrá demandarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo”.
La doctrina y la jurisprudencia han precisado que la caducidad es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independiente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo. Su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que al señalar el término y el momento de su iniciación, determina su configuración.
La Corte Constitucional al referirse al término de caducidad dijo mediante Sentencia C-781 de 13 de octubre de 1999 con ponencia del magistrado doctor Carlos Gaviria Díaz, lo siguiente:
“... resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte:
Ahora bien, los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos —y es algo en lo que se debe insistir— está sustentada en el principio de la seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de los actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Añade la Corte:
“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin acondicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.
Sobre las normas de procedimiento, ha dicho la Corte Constitucional:
“... tienen una función instrumental. Pero es un error pensar que esta circunstancia les reste importancia o pueda llevar a descuidar su aplicación. Por el contrario, el derecho procesal es la mejor garantía del cumplimiento del principio de la igualdad ante la ley. Es además un freno eficaz contra la arbitrariedad. Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en un Estado de derecho se puede administrar justicia con olvido de las formas procesales. Pretensión que solo tendría cabida en un concepto paternalista de la organización social, incompatible con el Estado de derecho” (C. Const., S. Plena, Sent. C-29 de feb. 2/95, exp. D-668, M.P. Jorge Arango Mejía)”.
1.1. De la conciliación prejudicial.
La Ley 446 de 1998 permite a las partes en conflicto intentar la conciliación prejudicial en aras de lograr un arreglo pertinente sobre las pretensiones y los hechos que son objeto de controversia en los procesos contenciosos administrativos como el del presente caso. Por ello, a la actora le asistía el derecho para acudir en la primera instancia a la figura de la conciliación, la cual no tuvo éxito como así consta en autos. Sobre el particular el artículo 80 de la Ley 446 de 1998, señala:
ART. 60.—Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o conjuntamente podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al agente del Ministerio Público asignado al juez o corporación que fuere competente para conocer de aquellas. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.
El término de caducidad no correrá desde el recibo de la solicitud en el despacho del agente del Ministerio Público hasta por un plazo que no exceda de sesenta (60) días. Para este efecto, el plazo de caducidad se entenderá adicionado por el de duración de la etapa conciliatoria.
Dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la solicitud, el agente del Ministerio Público, de encontrarla procedente, citará a los interesados para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la citación, concurran a la audiencia de conciliación el día y la hora que se señalen. Con todo, sin perjuicio de lo previsto en esta ley en relación con los términos de caducidad de la acción, las partes podrán pedirle al agente del Ministerio Público que señale una nueva fecha”.
Bajo estos parámetros, fuerza concluir que la caducidad de la acción no puede dejarse de lado, para en su lugar, emitir un pronunciamiento de fondo pues no obstante encontrarse dentro del procedimiento contencioso administrativo, se constituye en un elemento esencial del mismo, que de presentarse, impide el fallo sobre el fondo de la controversia.
1.2. De los seis (6) meses para la reubicación y su incidencia en la caducidad.
Con el oficio 292 de 26 de noviembre de 1998 suscrito por el jefe sección de personal y carrera administrativa, la Contraloría General de Cundinamarca le notificó a la actora la supresión del cargo que como técnico fiscal II, grado 08, desempeñaba en la entidad, le señaló las opciones que la ley le otorga como funcionaria de carrera administrativa e indicándole el término de cinco (5) días para comunicar su decisión.
En consecuencia, la demandante mediante oficio del 1º de diciembre de 1998, le manifestó al Contralor General de Cundinamarca en relación con el oficio 292 de 26 de noviembre de 1998, que se acogía al tratamiento preferencial para ser incorporada a un empleo similar conforme al artículo 39 de la Ley 443 de 1998, fecha a partir de la cual comienzan a correr los seis (6) meses allí señalados (fl. 82, anexo 4).
Es evidente que mientras no finalice el término de los seis (6) meses que la ley le da al nominador para reubicar a la actora en la forma como lo solicita, esta no puede intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto está pendiente de la posibilidad de reubicación en uno cualquiera de los cargos que de igual o semejante categoría exista en la entidad, salvo que de manera previa a su finalización la autoridad le notifique la imposibilidad de su reubicación.
Desconocer esta situación fáctica y jurídica que como alternativa tenía la demandante, es desconocer la ley que así lo determina y quebrantar por tanto el derecho preferencial del que la demandante se encuentra a la expectativa. Por tanto, el término de la caducidad en este caso y para estos eventos, habrá que contarse a partir de la fecha en que finalicen los seis (6) meses que la entidad tenía para reubicar a la actora, a términos del numeral 1º, inciso segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Como quiera que los seis meses para aplicar el derecho preferencial a la reubicación se cuentan desde el 2 de diciembre de 1998 y finalizan el 2 de junio de 1999, amén de que la suspensión de términos por la solicitud de conciliación prejudicial tuvo lugar el 7 de abril de 1999 y concluyó el 12 de mayo del mismo año, más los cuatro días que faltaban para agotarse el término señalado por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, es evidente que sumados los anteriores tiempos, superan la fecha del 15 de junio de 1999, razón válida para aceptar que la demanda fue presentada en término.
En este orden de ideas, fuerza concluir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no estaba caducada, por cuanto la demanda fue presentada en término el 15 de junio de 1999, dada la imperiosa prórroga que la ley señala para estos casos cuando de optar por el derecho preferencial a la reubicación se trata, argumento que constituye la razón valedera para alegar la no caducidad de la acción, criterio muy diferente al expuesto por el apoderado de la demandante, en cuanto que al tiempo faltante desde el momento en que se presenta la solicitud de la audiencia de conciliación prejudicial, se le debe adicionar un total de sesenta (60) días hábiles, planteamiento que carece de validez jurídica.
Acreditada como se encuentra la inexistencia de caducidad en este caso, la Sala procederá a revocar el fallo del a quo que así lo dispuso.
De la ineptitud de la demanda por designación errada del demandado
No le asiste razón a la entidad cuando señala que “... por el hecho de que la demanda no esté en concordancia con la finalidad para la cual el poder fue otorgado...” es decir que, “... el poder fue conferido para demandar a dos personas jurídicas diferentes y la demanda se dirige contra la Contraloría General de Cundinamarca, dando a entender que se considera a la contraloría como una dependencia del departamento de Cundinamarca...”.
Esta excepción que en buena técnica jurídica debe llamarse “falta de legitimación en la causa”, no puede tener prosperidad porque el poder otorgado por la demandante se encamina a formular demanda contra el departamento de Cundinamarca - Contraloría General de Cundinamarca, que de conformidad con la jurisprudencia últimamente proferida por el Consejo de Estado, se identifica con los parámetros que sobre la personalidad jurídica se han precisado en varias de las sentencias proferidas por la Sala en materia de contralorías, siendo así que el poder estuvo bien otorgado por la actora, razón por la que la excepción no puede tener prosperidad.
2. De la decisión del tribunal y el recurso interpuesto.
2.1. Del fallo.
El tribunal encontró que la demanda fue presentada por fuera del término de los cuatro (4) meses a que alude el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y por ende, declaró oficiosamente probada la caducidad de la acción. Consideró:
Que el acto administrativo que dejó de incorporar a la demandante en la nueva planta de personal de la entidad, lo es la Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998, de la que se enteró el 11 de diciembre del mismo año al notificarse de la Resolución 1261 de 10 de diciembre de 1998, por la cual se le reconoció y ordenó pagar una indemnización por maternidad, dado que la parte considerativa se apoya en la Resolución 1200 de 1998. Así, el término de caducidad comienza a contarse desde el citado 11 de diciembre de 1998.
Que el 7 de abril de 1999 cuando aún faltaban cuatro (4) días para vencerse el término de caducidad de la acción, la demandante solicitó ante el Ministerio Público una audiencia de conciliación prejudicial sobre las pretensiones de la demanda y los hechos de la misma, la que le fue aceptada por el señor agente del Ministerio Público y la cual tuvo lugar el 25 de mayo de 1999, razón por la que en sentir del tribunal, la demanda debió presentarse el 29 de mayo de 1999 y como esta tuvo lugar tan solo el 15 de junio siguiente, ya la acción estaba caducada (fls. 215 a 225).
2.2. De la impugnación.
Aduce la impugnante que conforme a lo establecido en el artículo 60 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 80 de la Ley 446 de 1998, la ley permite adicionar el término de caducidad por 60 días hábiles y que en el caso particular, por efectos de la diligencia de conciliación se tiene que los cuatro (4) meses iniciales que finalizaban el 7 de abril de 1999, fueron adicionados en 60 días hábiles, los cuales finalizaban el 6 de julio de 1999 (fls. 226 a 227).
3. Situación procesal. Demandas relacionadas con las contralorías territoriales. La legitimación en la causa por pasiva en esos casos. El caso sub examine.
Debido a múltiples situaciones controvertidas en relación con las contralorías departamentales, en auto de 7 de marzo de 2002 de la Subsección “B”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente interno 1494-01, se hicieron precisiones sobre la personalidad y representación en los procesos en que estas tienen interés. En principio se sostuvo, junto a otras observaciones actuales, en cuanto a dos tópicos procesales relevantes:
3.1. De la personalidad jurídica y sus atributos.
La Constitución Política de 1991 determina en su artículo 267-4 que la Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal. Ahora, la capacidad y la autonomía contractuales de la Contraloría General de la República también quedaron estipuladas en la Ley 80 de 1993, a términos de los artículos 1º, 6º y 11 de ese estatuto.
“ART. 272.—Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales, organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”.
Y la Ley 42 de 1993, que regula la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, en el mismo campo dispone:
“ART. 66.—En desarrollo del artículo 272 de la Constitución Nacional, las asambleas y concejos distritales y municipales deberán dotar a las contralorías de su jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas”.
De las normas precitadas y el régimen procesal aplicable, se concluye:
La Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, a la vez que con capacidad y autonomía contractual.
Y las contralorías departamentales también gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, conforme a mandatos del artículo 272 de la Constitución y del artículo 66 de la Ley 42 de 1993.
En cuanto a estas contralorías, cabe anotar, a primera vista, que aunque gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por sí solo, no les confiere la personalidad jurídica, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico. Nótese que instituciones tan importantes y con atributos similares, como la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, no son personas jurídicas, sin que por ello vengan a menos jurídicamente, dado que la personalidad radica en la Nación y tienen su representación en los procesos conforme a la ley.
Así, no es dable que por vía de interpretación y deducción de algunos elementos, se llegue a la conclusión que un determinado órgano administrativo goza de personalidad jurídica, más cuando con ello se crea una inseguridad jurídica, pues funcionarios similares pueden llegar a conclusiones opuestas. Nuestro ordenamiento jurídico en forma expresa y clara determina cuáles de sus entidades gozan de personalidad jurídica, sin que el juez, por su cuenta, pueda reconocer tal categoría a aquellas que el legislador no lo ha expresado. Se anota que muchas demandas fueron presentadas teniendo en cuenta el criterio adoptado “anteriormente” por la jurisdicción, mediante el cual se consideró que las contralorías territoriales eran personas jurídicas, pero tal criterio fue rectificado por esta corporación.
En cuanto a las contralorías territoriales, el hecho que per se no sean personas jurídicas no impide que sus actuaciones se juzguen en sede jurisdiccional; en esos casos se deberá vincular a la persona jurídica de la cual hacen parte (v. gr. Departamento - ... ; Distrito Capital - ...; etc.), con determinación —a continuación— de la entidad donde ocurrieron los hechos (v. gr. Contraloría …), lo cual no significa que se esté demandando a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos. De esa manera, pueden ejercer la defensa de sus intereses en vía jurisdiccional.
3.2. De la representación de las entidades fiscales en los procesos contencioso administrativos.
La Constitución Política en el artículo 272, inciso 6º del mencionado ordenamiento expresa: “Los contralores departamentales, distritales y municipales, ejercerán en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268”. Y en ese artículo se lee: “13. Las demás que señale la ley”.
Al Contralor General de la República le fueron atribuidas unas funciones específicas por la misma Constitución, la cual también agregó que tendría las demás que le señalara la ley (art. 268-13) y precisamente la ley le confirió, la representación legal en los procesos contencioso administrativos o en todos los asuntos que en ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad (L. 42/93, art. 57 y L. 106/93, art. 31-7). Se anota que tal mandato legal debiera haber estado inserto en el Código Contencioso Administrativo que es el ámbito propio de tales manifestaciones de tipo procesal, tal como aparece en el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, respecto de otras entidades públicas.
Los contralores territoriales (departamentales, distritales y municipales) por mandato constitucional “... tienen, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268” (C.P., art. 272-3). Y ya se vio —respecto del Contralor de la República— que una de ellas es la de llevar la representación legal de la entidad en los procesos contencioso administrativos, por lo que en principio tendrían igual facultad.
Ahora bien, la normatividad ha determinado que el gobernador, el alcalde mayor y los alcaldes en los departamentos, distritos y municipios, respectivamente, son quienes llevan la representación legal de la entidad territorial, que comprende las instituciones departamentales y distritales que no gozan de personalidad jurídica.
En esas condiciones y debido a este claro mandato, se debe entender que aunque se demande a la entidad territorial - contraloría local, en la controversia contencioso administrativa la representación legal la tiene atribuida el contralor territorial, con lo cual se le da realmente una mayor participación en el proceso para que defienda sus actuaciones, más cuando posteriormente y en caso de condena será al final la entidad fiscal la que con sus recursos atienda los requerimientos del caso. Ello no obsta para que también se ordene la notificación del representante legal de la entidad territorial, aunque la actuación fundamental es la ya citada anteriormente.
La anterior solución no es extraña en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto y por ejemplo, cuando se demanda la nulidad de actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación se demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, donde la persona jurídica es la Nación, representada legalmente por el procurador mencionado (CCA, art. 150). Y en caso de prosperidad de las pretensiones, aunque se condene a la persona jurídica el cumplimiento de la decisión judicial se realiza por la entidad pertinente.
La entidad demandada. En la demanda se señaló claramente que la parte demandada es “La Contraloría General del departamento de Cundinamarca”, representada por su contralor (fl. 1 exp.). El admisorio de la demanda se dictó y en él se ordenó notificar personalmente al contralor departamental, diligencia que se llevó a cabo mediante aviso de notificación personal (fl. 50 exp.).
Se advierte que en esta clase de procesos la entidad demandada, en verdad, es el ente territorial que es el que goza de personalidad jurídica; la contraloría territorial o local es una dependencia administrativa, con múltiples características y atribuciones, pero sin personalidad, la cual solo se adquiere conforme a la ley. Pero, se recuerda, que con apoyo en una providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, se admitió que las contralorías departamentales eran personas jurídicas dadas sus características y que por ello podían per se estar en proceso. Y este criterio fue tenido en cuenta tanto por los demandantes como por las corporaciones judiciales.
4.1. De la Contraloría General de Cundinamarca.
La entidad aduce que tiene personalidad jurídica y por tanto no era posible demandar al departamento de Cundinamarca conjuntamente con la contraloría departamental, pues en la demanda se da a entender que esta entidad es una dependencia del departamento de Cundinamarca, apreciación completamente errada que se demuestra con las ordenanzas 38 y 39 de 1992 anexadas con la contestación de la demanda (fls. 93 a 99 del exp.).
En efecto, el artículo 1º de la ordenanza 39 de 22 de diciembre de 1992 proferida por la Asamblea de Cundinamarca, dispone:
“ART. 1º—Naturaleza. La Contraloría General del Departamento es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal dotada de personería jurídica”.
Si bien, la ordenanza que se menciona le otorga personería jurídica a la Contraloría General de Cundinamarca, este acto administrativo va en contravía de la normatividad jurídica vigente y de la jurisprudencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, toda vez que las asambleas departamentales no tienen facultad legal ni constitucional para definir la naturaleza jurídica de estos entes de control administrativo del nivel seccional, pudiéndolo hacer tan solo la ley, como de manera reiterada lo ha señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Así las cosas, es evidente que la ordenanza 39 de 22 de diciembre de 1992 es inaplicable al caso que se controvierte y por ende, el argumento expuesto por la entidad respecto de la personalidad jurídica de estos organismos carece de asidero jurídico.
4.2. De las demandas contra las contralorías.
Sobre las demandas contra actos de las contralorías esta sección emitió la providencia rectificatoria de febrero 27 de 2003 de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente interno 1729-01 en caso relacionado con una renuncia en la Contraloría Departamental de Nariño. Resaltó la necesidad de notificar al contralor departamental.
Pues bien, para la época de la presentación de la actual demanda se apoyaban en el criterio ya señalado de la Sección Primera del Consejo de Estado y por eso, se considera, se determinó como parte demandada a la contraloría local, cuya máxima autoridad fue notificada y vinculada al proceso. Ahora bien, esta jurisdicción ha considerado que las demandas iniciadas en esas condiciones no pueden decidirse inhibitoriamente por la situación advertida, cuando la misma tuvo origen en la orientación dada por esta corporación. Y es trascendental en estos casos la notificación del contralor departamental, la cual se surtió. Por ello se decidirá en el fondo esta controversia.
5. De la controversia.
Se trata de establecer si la no incorporación de la parte demandante en la nueva planta de personal de la Contraloría Departamental de Cundinamarca se ajustó a derecho.
Aunque la actora aduce desconocimiento de los derechos de carrera, falta de competencia del funcionario que comunicó la supresión del cargo, expedición irregular del oficio demandado y abuso de poder, todo conduce a precisar que el único cargo que se le endilga al acto acusado es el de la desviación de poder y así lo precisa la demandante de folios 25 y 26 del cuaderno principal.
Si bien se demandan en este caso las resoluciones 1200 y 1261 de 4 de diciembre de 1998 expedidas por el Contralor General de Cundinamarca, la primera que dejó de incorporar a la demandante en la nueva planta de personal, y la segunda que ordenó el pago de una indemnización por maternidad a la actora, también es cierto que no se observa en parte alguna de la demanda los cargos con los que la actora pretende su nulidad, es decir, que dichos actos carecen de ataque alguno por el que se pretenda su ilegalidad para sacarlos del mundo jurídico.
No demostrada la ilegalidad de las resoluciones demandadas, es evidente que continúan amparadas por la presunción de legalidad que las cobija y al carecerse de los cargos que sustenten su demanda, no puede la Sala entrar a resolver la presunta ilegalidad por cuanto la actora no le ha proporcionado los elementos de crítica y de juicio para decidir de fondo la situación planteada.
Por lo demás, sabido es que la decisión de comunicar los actos de supresión de cargos de carrera en todo proceso de reestructuración, le corresponde por mandato legal al jefe de la unidad de personal o de la dependencia que haga sus veces.
Así las cosas, mal puede hablarse en este evento de falta de competencia del jefe de sección de personal y carrera administrativa de la Contraloría General de Cundinamarca, por cuanto es el artículo 44 ya citado el que le otorga esa facultad.
5.1. Del régimen general sobre la organización de las contralorías departamentales; de las plantas de personal de dichas entidades. Del caso sub examine.
La Constitución Política establece:
La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de las contralorías municipales.
Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal...”.
7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.
De los preceptos anteriores se concluye que a la asamblea departamental le corresponde organizar las contralorías departamentales.
El Decreto-Ley 1222 de 18 de abril de 1986 o “Código de Régimen Departamental”, atribuye al gobernador la facultad de crear, suprimir y fusionar empleos de sus dependencias; ahora, como la contraloría departamental no es dependencia del despacho del gobernador y no pertenece a la llamada administración central departamental, se infiere que esta atribución no se aplica respecto de las plantas de personal de las entidades de control fiscal.
Así, las asambleas departamentales, conforme al artículo 272-3 de la Constitución Política, al organizar las contralorías departamentales fijan su planta de personal.
5.2. De la reestructuración administrativa e incorporación de personal en la contraloría del departamento de Cundinamarca y el caso sub examine.
De la situación de la actora, anterior a la reestructuración de la entidad donde laboraba
La parte actora laboró en la Contraloría General de Cundinamarca desde el 20 de diciembre de 1989, fecha en que fue nombrada como mecanógrafa de la auditoría fiscal de la Contraloría General en el Hospital La Samaritana, desempeñó varios cargos hasta ocupar el de técnico fiscal II, grado 08 de la división de auditoría del balance de la Contraloría General de Cundinamarca, cargo que desempeñaba en el momento de ser desvinculada de la entidad por supresión del cargo el 26 de noviembre de 1998 (fls. 2, 3 y 9, cdno. ppal.).
Del status de carrera. Según comunicación del 15 de octubre de 1993 expedida por la Contraloría General de Cundinamarca, la actora fue inscrita como funcionaria de carrera administrativa en el cargo de oficinista, grado 04, de conformidad con la Resolución 28 del 6 de octubre de 1993; posteriormente actualizada en el registro público de inscripción en el escalafón de la carrera administrativa mediante Resolución 977 de agosto 4 de 1997 del contralor del departamento, como técnico fiscal II, grado 08, previa convocatoria y concurso efectuados para dicho cargo, que luego de estar seleccionada en la lista de elegibles, fue nombrada en período de prueba y posteriormente en propiedad (fls. 66 y 93, anexo 4). No se encuentra otro dato que haya modificado esta situación.
De la reestructuración de la contraloría departamental
Por ordenanzas 6 y 29 de 2 de abril y 27 de octubre de 1998, respectivamente, de la Asamblea Departamental de Cundinamarca (actos no acusados), la primera, que dictó normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de Cundinamarca, se estableció su estructura orgánica y determinó su planta de personal, en cuyo artículo 56 facultó al Contralor General de Cundinamarca para distribuir los cargos de acuerdo con las necesidades del servicio, desarrollando con eficiencia y eficacia los objetivos, las políticas, los planes y programas de la contraloría departamental; la segunda, que modificó la ordenanza 6 de 2 de abril de 1998, fijando las escalas de remuneración, los cargos de carrera administrativa con apoyo en la Ley 443 de 1998 y señalando las funciones de cada uno de los empleos (fls. 133 a 210, cdno. ppal.).
El artículo 55 de la ordenanza 6 de 2 de abril de 1998, fijó la planta global de cargos de la contraloría del departamento de Cundinamarca, sin que en ella aparezca el cargo que la actora desempeñaba al momento de su retiro (fls. 152 y 153, cdno. ppal.).
Mediante Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998 (acto demandado), suscrita por el Contralor Departamental de Cundinamarca, en obedecimiento a lo dispuesto por el artículo 56 de la ordenanza 6 de 1998, incorporó y distribuyó a los funcionarios en la nueva planta de personal, dejando por fuera a la demandante.
Mediante oficio 292 de 26 de noviembre de 1998, suscrito por el jefe de sección de personal y carrera administrativa de la Contraloría General de Cundinamarca, se le comunicó a la actora la supresión del cargo que como técnico fiscal II, grado 08, desempeñaba al momento de su desvinculación, supresión efectuada mediante las ordenanzas 6 de 2 de abril de 1998 y 29 de 27 de octubre del mismo año (fls. 2 y 3, cdno. ppal.).
En el caso sub lite los actos administrativos (Res. 1200/98 y 1261/98), fueron impugnados por las siguientes causales: - Hubo violación de los artículos 37 y 38 de la Ley 443 de 1998, porque primero se le comunicó la decisión de retiro y luego se expidió el acto de incorporación de los funcionarios que continuarán al servicio de la entidad. - El jefe sección de personal de la contraloría carece de competencia para retirar del servicio a la demandante mediante el oficio demandado. - Como el contralor junto con el jefe de la sección de personal retiran a la demandante violando los procedimientos legales y ordenanzales, el acto acusado fue expedido de manera irregular y abuso de poder. - Las anteriores causales originan una desviación de poder.
— De la comunicación de novedad de personal y opción legal
Por oficio 292 de 26 de noviembre de 1998 (acusado), suscrito por el jefe de sección de personal y carrera administrativa de la Contraloría General de Cundinamarca, se le informó a la actora que por supresión del empleo, ha sido retirada del servicio, decisión notificada el 26 de noviembre de 1998. En el mismo oficio se le otorgó un término de 5 días para escoger entre la indemnización o la revinculación, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998.
El Decreto 1568 de 5 de agosto de 1998 por el cual se fija el régimen procedimental especial de las actuaciones administrativas que deben surtirse ante y por los organismos y autoridades que conforman el sistema nacional de carrera administrativa y de la función pública, preceptúa:
“ART. 44.—Suprimido un empleo de carrera administrativa, el jefe de la unidad de personal o de la dependencia que haga sus veces deberá comunicar tal circunstancia a su titular, poniéndolo, además, en conocimiento del derecho que le asiste a optar entre percibir la indemnización que para el efecto señale el Gobierno Nacional, o de tener tratamiento preferencial para ser incorporado a un empleo equivalente conforme con las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998”.
De la lectura de la comunicación de la supresión del cargo dirigida a la parte actora se observa que el jefe de sección de personal y carrera administrativa de la contraloría departamental, en ejercicio de la atribución legal consagrada en la norma transcrita, le informó a aquella que su cargo fue suprimido. Su contenido es una mera información, que no creó ni extinguió situación particular y concreta alguna y por ende, no es un acto administrativo. En esas condiciones, el citado oficio no es enjuiciable debido a que esta jurisdicción está facultada para juzgar solamente actos administrativos.
— Del acto de incorporación de personal a la nueva planta de personal de la entidad (Res. 1200 de dic. 4/98)
En cuanto a dicho acto se analizan los siguientes aspectos: - Que fue expedido por el Contralor General del departamento de Cundinamarca en ejercicio de las facultades legales y ordenanzales que para el efecto tiene; - Que mediante la ordenanza 6 de 2 de abril de 1998, la asamblea departamental estableció las normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de Cundinamarca, estableció su estructura orgánica y determinó su planta de personal para las distintas dependencias de la Contraloría General del Departamento; - Que la demandante Martha Cecilia Sanabria Barrera, quien se desempeñó como técnico fiscal II, grado 08 de la contraloría general del departamento, no fue incorporada en la nueva planta.
Visto lo anterior, es evidente que del acto de incorporación se deduce que la demandante fue retirada del servicio y por tanto, le asistía derecho a presentar la demanda incoada, como en efecto lo hizo.
Ahora bien, valga precisar que los actos que suprimieron el empleo de la demandante son las ordenanzas 6 y 29 de 2 de abril y 27 de octubre de 1998 (actos no demandados), y que el artículo 56 del primero de los actos facultó al Contralor Departamental de Cundinamarca para distribuir los cargos de los niveles ejecutivo, profesional, administrativo y operativo establecidos en la nueva planta global, de acuerdo con las necesidades del servicio.
Hizo bien pues el contralor al expedir la Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998 con la cual incorporó a los funcionarios de la nueva planta de la contraloría general del departamento, personal que evidentemente tenía que ser distribuido de acuerdo con el establecimiento de los cargos y empleos señalados por la ordenanza 6, debidamente complementada por la ordenanza 29 de 1998.
Al ser suprimido en la nueva estructura de personal el cargo que la demandante desempeñaba, era evidente que la autoridad le notificara esta novedad a la actora, y así ocurrió con la comunicación del oficio 292 de 26 de noviembre de 1998, sin que tal actuación quebrante los artículos 37 y 38 de la Ley 443 de 1998, como lo actora lo pretende, amén de que es una obligación que la ley le señala a la autoridad, precisamente para preservar los derechos de carrera por ser funcionaria inscrita en la misma.
Ahora bien, el artículo 39 siguiente de la Ley 443 de 1998 permite a la administración que el empleado de carrera que ha sido objeto de supresión de su cargo pueda tener derecho a una indemnización laboral por supresión del mismo, o a ser reubicado en la nueva planta de personal dentro de los seis (6) meses siguientes a que alude el numeral 1º de esta disposición y es evidente que la supresión del cargo es una causal de retiro en caso de que no sea posible la reubicación preferencial en la nueva planta.
De manera pues que, las tres causales de inconformidad planteadas por la actora respecto de que la supresión de su cargo no es causal de retiro, la falta de competencia del funcionario que expidió el oficio de comunicación acusado y la violación del procedimiento legal y ordenanzal atribuido al acto censurado, carecen de solidez jurídica y se encuentra en contravía del derecho y de las normas mismas que la actora señala en el libelo introductorio de su demanda.
Así, no existe la obligación legal de incorporar a la demandante al cargo de técnico fiscal II, grado 08, de la nueva planta de personal de la contraloría, entre otras cosas porque su cargo fue suprimido con ocasión de la reestructuración y esta omisión de incorporación no genera desviación de poder porque en ningún momento la autoridad se apartó de los postulados de la Ley 443 de 1998 y de su Decreto Reglamentario 1572 del mismo año.
Olvida la demandante que en casos de reestructuración y modificación de plantas de personal, no existen disposiciones legales específicas para que el nominador escoja a los funcionarios que puede retirar después de una supresión de cargos y ante la ausencia de tales normas, es facultativo del nominador determinar los empleados a desvincular, cuando se suprimen una o varias plazas de la misma denominación, de suerte que tampoco puede predicarse la falsa motivación respecto de esta otra situación.
5.4. Del acto de incorporación de personal a la nueva planta.
Mediante la Resolución 1200 de 4 de diciembre de 1998 (acto acusado), el Contralor General de Cundinamarca, teniendo en cuenta la planta de personal señalada en la ordenanza 6 de 2 de abril de 1998, incorporó a los empleados en los cargos de la nueva planta de personal, dentro de los cuales no se encuentra la actora.
En el presente caso, la clase de cargo que la demandante desempeñaba en la anterior planta de personal (técnico fiscal II, grado 08), fue suprimido, al no haberse contemplado en la nueva planta de personal de la entidad. Entonces, en principio, no le asiste razón a la parte actora para reclamar de “incorporación” porque la clase de empleo en que estaba escalafonada en la carrera ya no existe.
En este orden de ideas la Sala procederá a revocar la sentencia apelada, que declaró la caducidad de la acción y en su lugar, declarará no probada la excepción de inepta demanda por indebida designación de la parte demandada, declarará probada la excepción de inepta demanda respecto del oficio que comunicó la supresión del cargo y denegará las demás pretensiones de la demanda.
1. REVÓCASE parcialmente la sentencia de 4 de octubre de 2002 proferida por la Subsección “A”, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el Expediente 99-4847 promovido por Martha Cecilia Sanabria Barrera contra la Contraloría General de Cundinamarca, que declaró oficiosamente la caducidad de la acción en el presente proceso. En su lugar, dispone:
2. DECLÁRASE no probada la excepción de inepta demanda por indebida designación del demandado de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
3. DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda respecto del oficio 292 de 26 de noviembre de 1998 suscrito por el jefe de sección de personal y carrera administrativa de la Contraloría General de Cundinamarca, con el cual se le comunicó a la actora la supresión del cargo que como técnico fiscal II, grado 08, desempeñaba en la entidad, por tanto se INHIBE para una decisión de fondo respecto del citado oficio.