Source: https://openjur.de/u/2150908.html
Timestamp: 2020-01-28 11:53:18
Document Index: 135935530

Matched Legal Cases: ['§ 21', '§ 40', '§ 40', '§ 24', '§ 21', '§ 21', '§ 42', '§ 41', '§ 42', '§ 41', '§ 2', '§ 39', '§ 63', '§ 31', '§ 187', '§ 40', '§ 41', '§ 65', '§ 78', '§ 113', '§ 40', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 62', '§ 24', '§ 62', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 62', '§ 62', '§ 55', '§ 55', '§ 62', '§ 76', '§ 41', '§ 55', '§ 42', '§ 48', '§ 182', '§ 62', '§ 360', '§ 60', '§ 21', '§ 182', '§ 184', '§ 62', '§ 21', '§ 21', '§ 166', '§ 24', '§ 62']

VG Aachen, Urteil vom 19.02.2015 - 4 K 1911/14 - openJur
Urteil vom 19.02.2015 - 4 K 1911/14
VG Aachen, Urteil vom 19.02.2015 - 4 K 1911/14
openJur 2019, 15790
nachfolgend: Az. 15 A 816/15
Der Kläger begehrt mit seiner Klage die Ungültigkeitserklärung der Wahl des Rates der Stadt B. vom 25. Mai 2014 und die Anordnung einer Wiederholungswahl.
Hintergrund der zur Anfechtung der Ratswahl führenden Vorgänge war die Verpflichtung der Beklagten, bereits vereinnahmte Gewerbesteuern in Höhe von ca. 17,7 Mio. € an ein im Stadtgebiet ansässiges Unternehmen zurückzuerstatten. Mit der Steuererstattung hatte es folgende Bewandtnis:
Nach einer Betriebsprüfung bei dem in B. ansässigen Unternehmen D. I. GmbH im Jahr 2012 setzte das zuständige Finanzamt mit Bescheiden vom 30. Juli 2012 nachträglich u.a. höhere als bisher veranlagte Gewerbesteuermessbeträge für die Jahre 2003 bis 2006 fest.
Mit Schreiben vom 23. August 2012 teilte das Unternehmen der Beklagten mit, dass es u.a. gegen die geänderten Gewerbesteuermessbescheide Einspruch eingelegt und zugleich die Aussetzung deren Vollziehung beantragt habe. Nach Mitteilung des Finanzamtes, dass der Aussetzungsantrag abgelehnt worden sei, setzte die Beklagte auf der Grundlage der geänderten Messbescheide mit Bescheid vom 15. Oktober 2012 entsprechend erhöhte Gewerbesteuern für die Jahre 2003 bis 2006 fest und forderte von dem Unternehmen einen Betrag in Höhe von 974.479,75 € nach.
Das Unternehmen hatte darüber hinaus Einspruch auch gegen die zugleich geänderten Körperschaftssteuerbescheide und die Bescheide über die gesonderte Feststellung der Besteuerungsgrundlagen für die Jahre 2003 bis 2006 eingelegt. Mit diesem machte es im Kern geltend, dass sein Einkommen um Abschreibungen aus einer verdeckten Vermögenseinlage zu mindern sei. Nach Zurückweisung der Einsprüche durch das Finanzamt erhob das Unternehmen Klage zum Finanzgericht L. , der mit - rechtskräftigem - Urteil vom 14. November 2013 (10 K 132/13) stattgegeben wurde. Danach waren die geltend gemachten Abschreibungen bei der Körperschaftssteuer für die Jahre 2003 bis 2006 entsprechend einkommensmindernd und bei der Feststellung des steuerlichen Einlagenkontos entsprechend erhöhend zu berücksichtigen. Die Neufestsetzung der Bescheide wurde dem Finanzamt übertragen. Die Beklagte wurde über das finanzgerichtliche Verfahren weder von dem Unternehmen noch von dem Finanzamt informiert.
Am 1. April 2014 erfuhr der Bürgermeister der Beklagten im Rahmen eines Gesprächs mit dem Geschäftsführer des Unternehmens in anderer Sache, dass das Unternehmen mit einer Erstattung von Gewerbesteuern rechne. Dabei wurde laut schriftlicher Stellungnahme des Bürgermeisters und Schreiben des Geschäftsführers des Unternehmens vom 4. Juli 2014 von Letzterem die Größenordnung der erwarteten Erstattung nicht genauer beziffert.
Laut schriftlicher Stellungnahme des Bürgermeisters vom 4. Juli 2014 rief dieser noch in der Woche des 1. April 2014 bei dem Behördenleiter des Finanzamtes an, um zu erfragen, ob neue Messbescheide für das Unternehmen zu erwarten seien. Dieser habe bestätigt, dass die Angelegenheit dort bearbeitet werde und die Ergebnisse der Stadt in den nächsten Datenläufen übermittelt würden.
Ausweislich des Vermerks des Leiters des Steueramtes vom 3. Juli 2014 ließ der Bürgermeister diesen im April 2014 durch den Ersten Beigeordneten anweisen, bei jedem vom Finanzamt eingehenden digitalen Datenträgeraustausch zu prüfen, ob geänderte Gewerbesteuermessbescheide für das Unternehmen vorliegen. Dementsprechend seien bei den folgenden Datenübertragungen sämtliche Bescheide überprüft worden. Für das Unternehmen seien aber keine Bescheide übermittelt worden.
Am 17. April 2014 wurde im Rahmen des digitalen Datenträgeraustauschs mit dem Finanzamt der Datenträgersatz Nr. 295 in die Software der Beklagten eingespeist. Dieser enthielt auch Daten zu geänderten Messbeträgen für das Unternehmen für die Jahre 2003 bis 2006. Die zugehörigen Messbescheide waren dem Datensatz nicht beigefügt.
Mit Bescheiden vom 22. April 2014 setzte das Finanzamt die Gewerbesteuermessbeträge für das Unternehmen für die Jahre 2003 bis 2006 ausgehend von einem verminderten Gewerbeertrag neu fest.
Am 12. Mai 2014 wurde in einer Fachgebietsleiterbesprechung bei der Beklagten u.a. der Stand der Gewerbesteuereinnahmen diskutiert. Der Leiter des Steueramtes teilte mit, dass das Gewerbesteuersoll mit 500.000 € über dem Haushaltssoll läge.
Am 19. Mai 2014 druckte die zuständige Sachbearbeiterin der Beklagten das Datenträgerkontrollblatt Nr. 295 erstmals aus. Sie bearbeitete den Vorgang erst am 30. Mai 2014 weiter, nachdem sie vom Finanzamt im Rahmen eines Gesprächs in anderer Sache auf eine zu erwartende erhebliche Gewerbesteuerrückzahlung an das Unternehmen hingewiesen worden war. Auf Anforderung der Sachbearbeiterin übermittelte das Finanzamt - nach Urlaubsrückkehr der dortigen Sachbearbeiterin - der Beklagten am 3. Juni 2014 per Telefax die geänderten Gewerbesteuermessbescheide vom 22. April 2014. Ausweislich des Vermerks der Sachbearbeiterin der Beklagten vom 3. Juni 2014 sei eine frühere Bearbeitung des Vorgangs nicht möglich gewesen, da es aufgrund der jährlichen Gebührenprüfung durch die Wirtschaftsprüfer beim Eigenbetrieb U. E. vom 19. bis zum 23. Mai 2014 zu einer erheblichen Arbeitsbelastung im Steueramt gekommen sei und sie im Anschluss daran in der Zeit vom 26. bis 28. Mai 2014 Urlaub gehabt habe.
Nach einer vorläufigen Berechnung der Gewerbesteuer auf der Grundlage der geänderten Messbescheide informierte der Leiter des Steueramtes noch am 3. Juni 2014 den Bürgermeister und den Ersten Beigeordneten über den Eingang der Messbescheide und die sich daraus ergebende Höhe der Steuererstattung an das Unternehmen von ca. 17,7 Mio. €.
Am 5. und 6. Juni 2014 hielt der Bürgermeister Rücksprache mit den Kommunalaufsichtsbehörden und ließ im Anschluss daran als Sofortmaßnahme eine Haushaltssperre verhängen. Am 10. Juni 2014 informierte er die Fraktionen des Rates über die Gewerbesteuererstattung. Am 11. Juni 2014 gab er eine offizielle Presseerklärung zu dem Vorgang ab. Am 17. Juni 2014 informierte er die Fraktionen über eine weitere zu erwartende Gewerbesteuerrückzahlung an das Unternehmen für die Jahre 2007 bis 2009. Am 18. Juni 2014 erfolgte auch hierzu eine Presseerklärung.
Mit Bescheid vom 20. Juni 2014 setzte die Beklagte auf der Grundlage der geänderten Messbescheide gegenüber dem Unternehmen die Gewerbesteuern für die Jahre 2003 bis 2006 neu fest, wobei sich für dieses ein Erstattungsbetrag in Höhe von 12.288.772,- € zzgl. 5.414.184,- € Zinsen, insgesamt 17.702.956,- € ergab.
In der ersten konstituierenden Sitzung vom 24. Juni 2014 beschloss der neu gewählte Rat der Beklagten zur Sicherung der Liquidität der Stadt eine neue Kassenkreditsatzung und setzte die Höhe der Kassenkredite zur Liquiditätssicherung von zunächst 110 Mio. € auf 130 Mio. € hoch. Außerdem nahm er zur Kenntnis, dass die Kommunalaufsichtsbehörde die Ausweitung des Haushaltssicherungskonzeptes bis zum Jahr 2021 avisiert hatte.
Im Rahmen einer Sondersitzung des Rates am 4. Juli 2014 nahm der Bürgermeister zu dem Vorgang rund um die Gewerbesteuerrückzahlung schriftlich Stellung. Auf das Wortprotokoll der Ratssitzung wird Bezug genommen.
Das vom Bürgermeister mit der Prüfung des Vorgangs beauftragte Rechnungsprüfungsamt kam in seinem Prüfungsbericht vom 5. August 2014 zu der Feststellung, dass im Wege der Verbesserung der Aufbau- und Ablauforganisation im Bereich des Fachgebietes 6.1 (Bürgerdienste/Gewerbesteuer) Maßnahmen zu treffen seien, die den Vertretungsfall in der Sachbearbeitung eindeutiger darstellen. Zudem bestehe die Notwendigkeit der Einführung eines Risikofrühwarnsystems für die größten Gewerbesteuererträge aus Gewerbesteuerdebitoren bei der Stadt. Ferner stellte es fest, dass die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Auskunfts- und Teilnahmerechte nach § 21 FVG seitens der Stadt im Prüfungshorizont der Jahre 2003 bis 2006 nicht in Anspruch genommen worden seien. Der Rechnungsprüfungsausschuss der Beklagten schloss sich den Feststellungen am 11. September 2014 einstimmig an.
Am 25. Mai 2014 fanden die Wahlen zum Bürgermeister und zum Rat der Stadt B. statt. Am 28. Mai 2014 stellte der Wahlausschuss der Beklagten das Ergebnis der Kommunalwahlen in B. fest. Am 5. Juni 2014 erfolgte die Bekanntmachung des amtlich festgestellten Wahlergebnisses im Amtlichen Mitteilungsblatt der Beklagten. Die SPD erhielt alle 19 Direktmandate und wurde mit 51,98 % (absolute Stimmen 8770) der abgegebenen gültigen Stimmen (17.004) stärkste Partei im Rat der Beklagten. Der von der SPD aufgestellte bisherige Bürgermeister wurde mit mehr als der Hälfte (12.315) der abgegebenen gültigen Stimmen (17.004) wiedergewählt.
Der Kläger legte mit Schreiben vom 5. Juli 2014, eingegangen bei der Beklagten am 7. Juli 2014 (einem Montag), Einspruch gegen die Gültigkeit u.a. der Ratswahl ein. Diesen begründete er im Kern damit, dass bei der Vorbereitung der Wahl Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien, die den Ausgang der Wahl beeinflusst haben könnten. Die Verwaltungsspitze habe den Bürgern vor der Wahl wahlkampfrelevante Informationen vorenthalten. Der ehemalige und wiedergewählte Bürgermeister habe vor der Wahl nicht mitgeteilt, dass auf die Stadt B. eine Steuerrückzahlung an ein im Stadtgebiet ansässiges Unternehmen in Höhe von knapp 18 Mio. € zukomme, obwohl diese Tatsache der Verwaltung bereits vor der Wahl bekannt gewesen sei. Bei einer Steuererstattung dieser Größenordnung handele es sich um eine Information von besonderem öffentlichem Interesse, die den Bürgern vor der Wahl hätte mitgeteilt werden müssen. Hätten die Bürger vor der Wahl von der Steuererstattung gewusst, hätten sie ihre Wahlentscheidung unter einem ganz anderen Blickwinkel getroffen. Insbesondere wäre die Aussage im Wahlprogramm der T. , dass ein ausgeglichener Haushalt bereits im Jahr 2017 erzielt werden könne, völlig anders bewertet worden.
Nach Vorprüfung durch den Wahlprüfungsausschuss wies der Rat der Beklagten mit Beschluss vom 4. September 2014 den Einspruch u.a. gegen die Gültigkeit der Wahl zur Vertretung der Beklagten vom 25. Mai 2014 zurück, stellte fest, dass keiner der Fälle des § 40 Abs. 1 Buchst. a) bis c) KWahlG NRW vorliege, und erklärte die Wahl zur Vertretung der Beklagten gemäß § 40 Abs. 1 Buchst. d) KWahlG NRW für gültig. Die Entscheidung wurde am 11. September 2014 im amtlichen Mitteilungsblatt der Beklagten bekannt gemacht und dem Kläger am 11. September 2014 zugestellt.
Zur Begründung trägt er ergänzend und vertiefend vor, dass in der Unterlassung der rechtzeitigen Aufklärung der Öffentlichkeit über die Gewerbesteuerrückzahlung vor der Wahl ein Wahlfehler liege. Mit dem Feststehen der Verpflichtung zur Steuererstattung an das Unternehmen hätte die Verwaltungsspitze den Rat und die Öffentlichkeit darüber unterrichten müssen. Diese Verpflichtung ergebe sich schon aus § 24 GemHVO NRW. Die unterlassene Information über die Gewerbesteuerrückzahlung sei im Hinblick auf die anstehende Kommunalwahl auch besonders bedeutsam gewesen. Es liege auf der Hand, dass eine Steuerrückzahlung in einer Größenordnung von 17,7 Mio. € erhebliche Auswirkungen auf den städtischen Haushalt habe. Zu erwartende Steuererhöhungen sowie Einsparungen im Bereich freiwilliger Leistungen hätten den Blick der Wähler auf die zu wählenden Parteien wesentlich geändert und ggf. zu einem anderen Wahlergebnis - jedenfalls bezogen auf die Reservelisten der Parteien - geführt. Die Bürger hätten bei ihrer Wahlentscheidung nämlich berücksichtigen können, welcher Partei sie den besten Umgang mit der neuen Haushaltssituation zutrauen. Die Parteien ihrerseits wären gezwungen gewesen, ihre bis dato vorgeschlagenen Konzepte zu ändern. Für die Annahme einer verbotenen amtlichen Wahlbeeinflussung sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ein schuldhaftes Handeln des Amtsträgers nicht erforderlich. Entscheidend sei allein, dass die unterlassene Information geeignet gewesen sei, den Wählerwillen zu beeinflussen. Abgesehen davon liege auch ein schuldhaftes Unterlassen der Verwaltungsspitze vor. Sie habe frühzeitig Kenntnis davon gehabt, dass sich das Unternehmen gegen eine erhebliche Steuerzahlung rechtlich wehre. Das Unternehmen habe die Stadtverwaltung bereits im August 2012 darüber informiert, dass es Einspruch gegen die Gewerbesteuermessbeträge der Jahre 2003 bis 2006 eingelegt habe. Nach erfolglosem Einspruchsverfahren habe das Unternehmen dann Klage zum Finanzgericht L. erhoben, der mit Urteil aus November 2013 stattgegeben worden sei. Außerdem sei der Bürgermeister nach eigenen Angaben im Rahmen eines informellen Gesprächs mit dem Geschäftsführer des Unternehmens am 1. April 2014 darüber informiert worden, dass dem Unternehmen aufgrund der gewonnenen Klage eine Gewerbesteuerrückzahlung zustehe. Auch wenn die Höhe der Erstattung in diesem Gespräch nicht genannt worden sei, hätte diese leicht vor der Wahl in Erfahrung gebracht werden können, nämlich durch Akteneinsicht nach § 21 FVG. Ferner sei bei der Beklagten bereits am 17. April 2014 ein Datenträgersatz des Finanzamtes über geänderte Gewerbesteuermessbeträge eingegangen. Diesem habe der Name des Unternehmens sowie die Information entnommen werden können, dass neue Messbescheide vorlägen. Auch wenn die Messbescheide nicht als Datei beigefügt gewesen seien, hätten diese umgehend beim Finanzamt angefordert werden können und müssen, wie dies auch sonst der Verwaltungspraxis des Steueramtes entspreche. Dies habe insbesondere angesichts der Weisung des Bürgermeisters an das Steueramt gegolten, bei jedem eingehenden Datenträgeraustausch vom Finanzamt zu prüfen, ob Messbescheide für das Unternehmen vorlägen. Der zwingend gebotene Anruf beim Finanzamt sei jedoch erst nach der Kommunalwahl erfolgt. Die Verwaltungsspitze sei verpflichtet gewesen, sich innerhalb kürzester Zeit Kenntnis über die genaue Höhe der Rückzahlungsverpflichtung zu verschaffen. Diese Information hätte den Bürgermeister bzw. Kämmerer verpflichtet, unverzüglich eine Haushaltssperre zu verhängen sowie Rat und Öffentlichkeit hiervon zu informieren.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der Bürgermeister habe vor der Kommunalwahl nicht gegen seine Wahrheitspflicht verstoßen. Sowohl die gesicherte Tatsache der Gewerbesteuerrückzahlung an das Unternehmen als auch die genaue Höhe seien der Stadt erstmals nach der Übersendung der Bescheide des Finanzamtes vom 22. April 2014 über die geänderten Gewerbesteuermessbeträge für die Jahre 2003 bis 2006 mittels Fax am 3. Juni 2014, also acht Tage nach der Wahl bekannt geworden. Die Berechnung der Gewerbesteuererstattung sei nur auf der Grundlage der Messbescheide möglich. Die Stadt sei an dem finanzgerichtlichen Verfahren, die das Unternehmen gegen das Finanzamt wegen der Änderung der Körperschaftssteuer und der Erhöhung des steuerlichen Einlagekontos geführt habe, nicht beteiligt gewesen. Ihr sei davon auch nichts bekannt gewesen. Der Bürgermeister sei in dem Gespräch mit dem Geschäftsführer des Unternehmens am 1. April 2014 auch nicht konkret über die zu erwartende Steuererstattung informiert worden. Wie sich aus dessen schriftlicher Stellungnahme vom 4. Juli 2014 ergebe, habe der Geschäftsführer des Unternehmens am Rande des Termins erwähnt, dass sein Unternehmen mit der Rückzahlung von Körperschaftssteuern rechnen könne und dies wohl auch dazu führe, dass die Stadt Gewerbesteuern zurückerstatten müsse. Über die Höhe der Rückzahlung sei keine Aussage getroffen worden, da das der Erstattung zugrunde liegende Verfahren noch nicht abgeschlossen gewesen sei. Diese Darstellung sei auch von dem Geschäftsführer des Unternehmens in dessen Schreiben vom 4. Juli 2014 bestätigt worden. Nach dem Gespräch vom 1. April 2014 habe der Bürgermeister mit seiner Weisung an den Ersten Beigeordneten bzw. Leiter des Steueramtes, bei jedem eingehenden digitalen Datenträger vom Finanzamt zu prüfen, ob Messbescheide für das Unternehmen vorlägen, alles Notwendige zur Aufklärung des Sachverhalts getan. Darüber hinaus habe er das Rechnungsprüfungsamt mit der Prüfung der Angelegenheit beauftragt. Die zeitliche Verzögerung in der Sachbearbeitung zwischen dem Eingang des Datenträgeraustausches am 17. April 2014 und der Anforderung der Messbescheide beim Finanzamt sowie der erstmaligen Information des Bürgermeisters über die Höhe der Steuerrückzahlung am 3. Juni 2014 habe daran gelegen, dass im Steueramt nur die den Datenträgeraustauschen angehängten Messbescheide, nicht aber die Übermittlungsprotokolle überprüft worden seien. Seit dem Jahr 2014 seien nämlich - anders als früher - für das Unternehmen die Messbescheide vom Finanzamt unmittelbar digital übermittelt worden. Erst am 30. Mai 2014 habe die Sachbearbeiterin zufällig bei einem Telefonat mit dem Finanzamt erfahren, dass die Stadt mit enormen Gewerbesteuerrückzahlungen an das Unternehmen zu rechnen habe, und daraufhin unverzüglich die Messbescheide angefordert. Abgesehen davon hätte der Bürgermeister, selbst wenn er von den geänderten Gewerbesteuermessbescheiden bereits zu einem früheren Zeitpunkt als dem 3. Juni 2014 Kenntnis erlangt hätte, die Rechtskraft dieser Bescheide abwarten müssen, bevor er das Notwendige hätte veranlassen können. Unter Berücksichtigung der Zustellfrist von drei Tagen und der Rechtsmittelfrist von einem Monat seien die Bescheide jedoch erst nach der Kommunalwahl rechtskräftig geworden. Es habe auch keine Rechtspflicht der Stadt bestanden, von ihrem Beteiligungsrecht am steuerlichen Verfahren nach § 21 FVG Gebrauch zu machen. Nach Auskunft des Finanzamts habe bislang noch keine Kommune von diesem Recht Gebrauch gemacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
I. Die auf die Ungültigkeitserklärung der Wahl zum Rat der Stadt B. und die Anordnung einer Wiederholungswahl durch den Rat der Beklagten gerichtete Wahlprüfungsklage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW statthaft, da es sich bei der erstrebten Wahlprüfungsentscheidung des Rates um einen Verwaltungsakt handelt.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 28. November 1980 - 15 A 1660/80 -DVBl. 1981, 874.
Der Kläger ist auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW klagebefugt. Denn er hat als Wahlberechtigter zuvor gegen die Ratswahl am 7. Juli 2014 form- und fristgerecht binnen eines Monats nach der am 5. Juni 2014 erfolgten - öffentlichen - Bekanntmachung des Wahlergebnisses beim Wahlleiter (vgl. § 2 Abs. 2 S. 2, 2. Halbs. KWahlG NRW) Einspruch erhoben (vgl. § 39 Abs. 1 S. 1, 1. Alt. und S. 2 KWahlG NRW i.V.m. §§ 63 Abs. 1, 83 Abs. 2 KWahlO NRW i.V.m. § 31 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB). Sein auf einen Wahlfehler nach § 40 Abs. 1 Buchst. b KWahlG NRW gestütztes Einspruchsbegehren ist mit dem Wahlprüfungsbeschluss des Rates vom 4. September 2014 zurückgewiesen worden.
Die Klage vom 10. Oktober 2014 ist auch fristgerecht binnen eines Monats nach der - förmlichen - Bekanntgabe des Wahlprüfungsbeschlusses an den Kläger am 11. September 2014 erhoben worden (vgl. § 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW i.V.m. § 65 Abs. 1 Nr. 1 KWahlO NRW).
Die Klage ist zu Recht gegen die Stadt B. und nicht gegen deren Rat gerichtet (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Denn es handelt sich hier nicht um ein sog. Organstreitverfahren, bei dem der Rat als entscheidendes Organ der richtige Beklagte wäre. Ein solches läge nur dann vor, wenn die Beteiligten über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten im Bereich kommunaler Organe streiten würden. Um einen solchen Rechtsstreit geht es hier jedoch nicht. Die Wahlprüfungsklage stellt sich vielmehr als Fortsetzung des Wahlprüfungsverfahrens dar, das dazu bestimmt ist, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten. Soweit der Kläger bei der Ratswahl ohne Erfolg als Direktkandidat für die D1. angetreten ist und damit nicht Mitglied des neuen Stadtrats geworden ist, führt dies zu keiner anderen Beurteilung. Denn insoweit kann er kein Recht aus einem bereits bestehenden Mandatsverhältnis, sondern lediglich ein Recht auf das Mandat, d.h. sein passives Wahlrecht geltend machen, das als subjektives Recht jedem Bürger gegenüber der Gemeinde zusteht.
II. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Der angegriffene Ratsbeschluss vom 4. September 2014 ist rechtmäßig. Dem Kläger steht kein Anspruch darauf zu, dass der Rat der Beklagten einen Wahlprüfungsbeschluss dahingehend fasst, dass die Wahl zum Rat der Stadt B. vom 25. Mai 2014 insgesamt für ungültig erklärt und eine Wiederholungswahl für das ganze Wahlgebiet angeordnet wird (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Prüfungsmaßstab für die gerichtliche Überprüfung der Wahlprüfungsentscheidung des Rates der Beklagten bilden dabei allein die vom Kläger zuvor im gemeindlichen Wahlprüfungsverfahren fristgerecht und hinreichend substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe. Dies beruht darauf, dass eine gerichtliche Wahlanfechtung nur auf Beanstandungen gestützt werden kann, die schon Gegenstand des vorangegangenen Einspruchsverfahrens gewesen sind. Das Wahlprüfungsgericht darf nicht von Amts wegen neue Wahlanfechtungsgründe, die nicht Gegenstand des Einspruchsverfahrens und der Klage gewesen sind, seiner Entscheidung zugrunde legen.
Bei der Wahl zum Rat der Beklagten sind keine Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren nach § 40 Abs. 1 Buchst. b KWahlG NRW vorgekommen, die - wie der Kläger geltend macht - zumindest auf die Reserveliste von Einfluss gewesen sein können.
Nach dieser Vorschrift ist eine Wahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen, wenn festgestellt wird, dass bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Dabei ist der Begriff der Unregelmäßigkeit (Wahlfehler) unter Berücksichtigung des Zwecks des Wahlprüfungsverfahrens, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten, weit zu verstehen. Er erfasst alle Umstände, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen.
Ein Wahlfehler kann u.a. in einer Verletzung des Grundsatzes der Freiheit der Wahl (vgl. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG) durch eine - vom Kläger geltend gemachte - unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung liegen.
Der Grundsatz der Freiheit der Wahl, wie er in Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG für Kommunalwahlen verbindlich normiert ist, setzt auch voraus, dass sich der Wähler über Ziele und Verhalten der Wahlbewerber frei von Manipulationen informieren kann. Er schützt deshalb den Wähler vor amtlichen Beeinflussungen, die geeignet sind, seine Entscheidungsfreiheit trotz des bestehenden Wahlgeheimnisses ernstlich zu beeinträchtigen. Zu diesen Beeinflussungen gehören auch Täuschungen und Desinformationen, weil zu diesen Formen des Vorenthaltens von Wahrheit keine hinlängliche Möglichkeit der Abwehr, z.B. mit Hilfe der Gerichte, oder des Ausgleichs, etwa mit Mitteln des Wahlwettbewerbs, besteht. Sie stellen eine erhebliche Verletzung der Freiheit und Gleichheit der Wahlen dar. Die Integrität der Willensbildung ist betroffen, wenn amtliche Stellen das ihnen obliegende Wahrheitsgebot nicht einhalten. Dabei beeinträchtigt jede Form des Vorenthaltens von Wahrheit die Autonomie des Menschen bei seiner Wahlentscheidung darüber, wie viel Wahrheit er sich zumuten kann und will. Die Wahrheit ist als Rahmenbedingung individueller Autonomie unentbehrlich. Auf die Wahrheit kann auch im Wahlkampf als Rahmenbedingung sozialer Kommunikation nicht verzichtet werden. Nur Wahlen, die ohne Verletzung der Integrität der Willensbildung des Volkes und der Wahlbürger erfolgt sind, können demokratische Legitimation verleihen. Dabei stellt gerade auch das kommunale Wahlrecht eines der wichtigsten Mitgestaltungsrechte des Bürgers an den Aufgaben und Zielen der örtlichen Gemeinschaft dar. Es ist ein entscheidendes Element der demokratischen Willensäußerung und wird u.a. dann verletzt, wenn kommunalpolitische Themenstellungen von erheblichem Gewicht der Abstimmung manipulativ vorenthalten werden.
Dementsprechend liegt eine unzulässige, weil mit der staatlichen Neutralitäts- und Wahrheitspflicht nicht vereinbare amtliche Wahlbeeinflussung insbesondere vor, wenn kommunale Amtsträger auf die Willensbildung der Wähler durch bewusstes Vorenthalten von wahlrelevanten Informationen oder durch bewusst wahrheitswidrige Angaben über wahlrelevante Informationen einwirken.
In Anwendung dieser Maßstäbe lässt sich eine Verletzung des Grundsatzes der Freiheit der Wahl durch unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung nicht feststellen.
Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass im vorliegenden Fall im Gegensatz zu den vorgenannten, vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen kein positives Tun in Form einer unrichtigen Auskunft eines kommunalen Amtsträgers in Rede steht. Vielmehr rügt der Kläger, dass die Verwaltungsspitze der Beklagten den Rat und damit die Öffentlichkeit vor der Ratswahl nicht über die erhebliche Gewerbesteuerrückzahlungsverpflichtung der Stadt als wahl(kampf)relevanten Umstand unterrichtet hat. Damit wird eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung durch Unterlassen eines kommunalen Amtsträgers geltend gemacht.
Eine verbotene amtliche Wahlbeeinflussung kann nicht nur in Gestalt eines aktiven Tuns, sondern auch durch Unterlassen erfolgen. Denn die möglichen Quellen, Erscheinungsformen und Zielrichtungen hoheitlich wahlbeeinflussenden und chancenbeeinträchtigenden Handelns sind nicht auf bestimmte, gesetzlich konkretisierten Maßnahmen, die ihrer Art nach einen unmittelbaren oder mittelbaren Bezug zur Wahl haben, beschränkt.
Vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 29. November 2001 - 8 UE 3800/00 -, HGZ 2002, 171 = juris, Rn. 58 f.
Eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung durch Unterlassen liegt dann vor, wenn ein kommunaler Amtsträger wahl(kampf)relevante Umstände oder Informationen unter Verstoß gegen eine besondere gesetzliche Offenbarungspflicht verschweigt und dieses Verhalten inhaltlich geeignet ist, die Willensbildung der Wähler parteiergreifend zu beeinflussen.
Eine darüber hinausgehende allgemeine Informationspflicht gegenüber der Öffentlichkeit gibt es demgegenüber nicht. Eine Wahrheitspflicht im Wahlkampf besteht nur dort, wo eine Rechtspflicht zur Offenbarung von Tatsachen besteht. Nur ein solches Verständnis schafft eine Kongruenz zwischen rechtlicher Bindung im Vorfeld der Wahl und der Reichweite der rechtlichen Überprüfbarkeit der stattgefundenen Wahl. Denn nicht jede Nichtoffenbarung von Wahrheit, für die eine Offenbarungspflicht nicht besteht, kann zur Wahlwiederholung führen. Zudem kann der Anspruch des Wählers nicht über den Anspruch des Rates hinausgehen, da dieser vom Rat repräsentiert wird.
Vgl. ebenso: Rauber, Wahlen, Wahrhaftigkeit im Wahlkampf und Verwaltungsgerichtsbarkeit, NJW 2003, 3609 (3611).
Vorliegend lässt sich nicht feststellen, dass die Verwaltungsspitze in Person des Bürgermeisters durch die unterbliebene Information über die Gewerbesteuererstattung vor der Wahl gegen eine gesetzliche Offenbarungspflicht verstoßen hat.
Bei der Rückzahlungsverpflichtung der Beklagten in Höhe von ca. 17,7 Mio. € handelte es sich zwar um eine wahl(kampf)relevante Information. Denn die Steuererstattung stand in unmittelbarem örtlichen, zeitlichen und auch sachlichen Zusammenhang mit der Wahl zum Rat der Beklagten. Die Rückzahlungspflicht verminderte das jährliche Gewerbesteueraufkommen der Beklagten und damit eine wesentliche Einnahmenposition des städtischen Haushalts drastisch. Sie ergab sich aus den unmittelbar vor der Wahl ergangenen geänderten Gewerbesteuermessbescheiden des Finanzamtes vom 22. April 2014. Eine Erstattungspflicht in dieser Größenordnung stellt angesichts ihrer gravierenden Auswirkungen auf die städtische Haushaltslage sowie auf die im Haushaltssicherungskonzept der Beklagten angestrebte mittelfristige Konsolidierung des städtischen Haushalts auch ein Thema von besonderem öffentlichem Interesse dar. Denn die Bürger einer Kommune sind von einer erheblichen Verschlechterung der Haushaltslage mit den daraus zwangsläufig folgenden Sparmaßnahmen unmittelbar betroffen, sei es durch Einsparungen bei öffentlichen Leistungen, sei es durch Schließungen von öffentlichen Einrichtungen oder durch Steuererhöhungen. Die Haushaltslage der Stadt war insbesondere auch Thema des Wahlkampfs vor der Ratswahl vom 25. Mai 2014. So war es etwa nach dem Wahlkampfprogramm der T. vom 22. März 2014 deren erklärtes Ziel, entsprechend der bisherigen Haushaltsplanungen der Beklagten bis zum Jahr 2017 einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.
Mit Blick auf die Auswirkungen der Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von ca. 17,7 Mio. € auf die städtische Haushaltslage traf den Bürgermeister als verantwortlichen Leiter der Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 S. 2 GO NRW) in Bezug auf diese Tatsache grundsätzlich auch eine gesetzliche Offenbarungspflicht gegenüber dem Rat und damit der Öffentlichkeit. Diese dürfte sich aus § 24 Abs. 2 GemHVO, jedenfalls aber aus § 62 Abs. 4 GO NRW ergeben.
Gemäß § 24 Abs. 2 GemHVO ist der Rat unverzüglich zu unterrichten, wenn nach Absatz 1 Satz 1 eine haushaltswirtschaftliche Sperre ausgesprochen worden ist oder wenn sich abzeichnet, dass der Haushaltsausgleich gefährdet ist. Da die Unterrichtungspflicht nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift allein besteht, wenn eine Haushaltssperre tatsächlich angeordnet worden ist und nicht nur droht, kommt mangels Anordnung einer solchen vor der Wahl hier allein die zweite Alternative der Vorschrift - Gefährdung des Haushaltsausgleichs - in Betracht. Der Haushaltsausgleich ist dann gefährdet, wenn in der Ergebnisrechnung die Erträge nicht ausreichen werden, die Aufwendungen zu decken, und gleichzeitig dieser Fehlbetrag nicht durch die Ausgleichsrücklage ausgeglichen werden kann. Verfügt die Gemeinde - wie hier - über eine Ausgleichsrücklage, ist der Rat spätestens dann unverzüglich zu unterrichten, wenn sich abzeichnet, dass der voraussichtliche Fehlbedarf aus dem Saldo der Erträge und Aufwendungen den Wert des in der Schlussbilanz des letzten Jahres in der Ausgleichsrücklage ausgewiesenen Betrages übersteigen wird. Eine unverzügliche Unterrichtung des Rates ist bereits dann erforderlich, wenn erste Anzeichen für die Gefährdung des Haushaltsausgleichs erkennbar werden.
Vgl. Siemonsmeier, Rettler u.a., Gemeindehaushaltsrecht NRW, Kommentar, Stand: Juni 2010, § 24 Erl. 2.
Gemessen daran dürfte hier davon auszugehen sein, dass mit dem Feststehen der Gewerbesteuerrückzahlungspflicht der Beklagten in Höhe von 17,7 Mio. € konkrete Anhaltspunkte für eine Prognose dahin vorlagen, dass der Haushaltsausgleich gefährdet sein wird. Zwar war nach dem Doppelhaushalt der Beklagten für 2013/2014 für das Haushaltsjahr 2014 von vornherein kein ausgeglichener Haushalt vorgesehen, sondern ein strukturelles Defizit in Höhe von ca. 8 Mio. € eingeplant. Im Rahmen des fortgeschriebenen Haushaltssicherungskonzepts der Beklagten war jedoch für das Jahr 2017 ein - strukturell - ausgeglichener Haushalt festgeschrieben. Entsprechend dem Sinn und Zweck der Vorschrift, den Rat, dem die Haushaltshoheit obliegt, so frühzeitig von einer negativen Haushaltsentwicklung in Kenntnis zu setzen, damit dieser ggf. noch während des laufenden Haushaltsjahres Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung - wie etwa Erlass einer Nachtragssatzung - ergreifen kann, dürfte die Unterrichtungspflicht des § 24 Abs. 2 GemHVO auch dann eingreifen, wenn - wie hier - die Gefährdung des Haushaltshausgleichs zwar nicht im laufenden Haushaltsjahr droht, aber in einem Folgejahr, für das nach dem Haushaltssicherungskonzept ein Haushaltsausgleich vorgesehen ist. Denn auch in diesem Fall ist ein zeitnahes Handeln des Rates zur Haushaltskonsolidierung erforderlich.
Vorliegend erhöhte sich mit der Rückzahlungspflicht der Beklagten der für das Haushaltsjahr 2014 im Doppelhaushalt 2013/2104 ausgewiesene Fehlbetrag (strukturelle Defizit) von ca. 8. Mio. € auf ca. 26 Mio. €. Dieser Fehlbetrag überschreitet deutlich die in der Schlussbilanz ausgewiesene Ausgleichrücklage von ca. 19 Mio. €. Aufgrund des erhöhten Fehlbetrags erscheint es auch ausgeschlossen, dass der in der Haushaltssatzung 2013/2014 und im Haushaltssicherungskonzept für das Jahr 2017 vorgesehene Haushaltsausgleich erreicht werden kann. Dies gilt auch angesichts etwaiger Kompensationen des Fehlbetrags durch höhere Schlüsselzuweisungen vom Land nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz im Jahr 2015 und angesichts einer ggf. niedrigeren Gewerbesteuerumlage infolge der gesunkenen Steuerkraft der Beklagten. Diese Einschätzung wird bestätigt dadurch, dass der Bürgermeister unmittelbar nach Bekanntwerden der Höhe der Rückzahlungsverpflichtung eine hauswirtschaftliche Sperre angeordnet und die Kommunalaufsichtsbehörde zudem eine Ausweitung des Haushaltssicherungskonzepts bis zum Jahr 2021 avisiert hat.
Wen die Unterrichtungspflicht des § 24 Abs. 2 GemHVO trifft, ist allerdings nicht gesetzlich geregelt. Daher ist insoweit auf die allgemeinen Regeln der Gemeindeordnung abzustellen, wonach gemäß § 62 Abs. 4 GO NRW der Bürgermeister als verantwortlicher Leiter der Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 S. 1 GO NRW) die Gemeindevertretung über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten hat.
Vgl. ebenso: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 2. März 2011 - 15 K 95/10 -, juris, Rn. 118.
Jedenfalls folgt eine Offenbarungspflicht des Bürgermeisters auch aus dieser Vorschrift. Mit der darin normierten Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat korrespondiert der in § 55 Abs. 1 S. 1 GO NRW vorgesehene Anspruch des Rates, durch den Bürgermeister - als Vorsitzenden - über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung informiert zu werden. Was "wichtige Gemeindeangelegenheiten" sind, ist im Gesetz nicht näher bestimmt. Dem Bürgermeister steht insoweit ein sachlich begrenzter Einschätzungsspielraum zu, bei dessen Ausübung er einerseits die entscheidenden gemeindespezifischen Kriterien wie Größe, Finanzkraft, politische Bedeutung zu berücksichtigen hat und andererseits dem Umstand Rechnung tragen muss, dass die laufende Unterrichtung des Rates über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung Grundvoraussetzung für die ordnungsgemäße Erfüllung der dem Rat obliegenden Aufgaben ist.
Vgl. Faber, in: Held/Winkel, Gemeindeordnung NRW, 3. Aufl., § 55 Nr. 2.1, S. 323 f.; von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Band I, Stand: Mai 2014, § 62 V.
Davon ausgehend handelt es sich bei der Steuerrückzahlungsverpflichtung in Höhe von 17,7 Mio. € unter Berücksichtigung von Größe und Finanzkraft der Beklagten als mittlere kreisangehörige Stadt, die der Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts unterliegt (vgl. § 76 Abs. 1 GO NRW), angesichts ihrer gravierenden Auswirkungen auf die städtische Haushaltslage sowie insbesondere auf die angestrebte mittelfristige Haushaltskonsolidierung zweifelsohne um eine "wichtige Gemeindeangelegenheit". Dies wird bestätigt durch die ausführliche Diskussion der Angelegenheit sowohl im Rat der Beklagten in den Sitzungen vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 als auch in der Öffentlichkeit, wie sie der Presseberichterstattung nach Bekanntwerden der Erstattungspflicht zu entnehmen ist.
Die genannten kommunalrechtlichen Unterrichtungspflichten bestehen im Ausgangspunkt zwar allein im Verhältnis zwischen dem Bürgermeister und dem Rat. Sie dienen der Sicherstellung der effektiven Aufgabenerfüllung durch den Rat als Organ der Willensbildung der Gemeinde (vgl. § 41 Abs. 1 GO NRW) sowie Kontrollorgan gegenüber der Verwaltung (vgl. § 55 GO NRW) und begründen damit sog. Organrechte. Ein Bürger kann sich daher mangels Betroffenheit eigener subjektiver Rechte grundsätzlich nicht auf eine Verletzung dieser Pflichten berufen. Das Wahlprüfungsverfahren ist jedoch - abweichend von dem die Verwaltungsgerichtsordnung bestimmenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO) - auf eine objektive Rechtskontrolle gerichtet. Daher kann hier auch eine Verletzung von nur zwischen Kommunalorganen bestehenden Rechtspflichten ausnahmsweise durchschlagen, sofern diese einen Wahlfehler begründet. Hinzu kommt, dass der Rat von den Bürgern gewählt wird und die Bürgerschaft repräsentiert, weshalb auch die Ratssitzungen grundsätzlich öffentlich sind (vgl. § 48 Abs. 2 S. 1 GO NRW). Daher wirken die Unterrichtungspflichten des Bürgermeisters gegenüber dem Rat letztlich auch im Verhältnis zum Bürger, d.h. zum Wähler.
Eine Verletzung der danach dem Bürgermeister gegenüber dem Rat obliegenden Unterrichtungspflicht und eine daraus folgende unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung setzt jedoch voraus, dass dem Bürgermeister die nicht offenbarte Tatsache der Steuererstattungspflicht der Beklagten in Höhe von 17,7 Mio. € vor der Wahl auch bekannt gewesen ist. Dies war hier jedoch nicht der Fall.
Eine gesetzliche Rechtspflicht zum Handeln kann nämlich nur dann verletzt sein und eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung darstellen, wenn der Handlungsverpflichtete von den tatsächlichen Umständen, die die Handlungspflicht begründen, auch Kenntnis hatte. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, wonach es für die Annahme einer Wahlbeeinflussung durch eine objektiv unrichtige amtliche Auskunft nicht erforderlich sei, dass sich der Amtsträger der Unrichtigkeit seiner Angaben bewusst gewesen sei oder mit Täuschungsabsicht gehandelt habe, vielmehr allein maßgeblich sei, dass die gegebenen Informationen geeignet gewesen seien, den Wählerwillen zu beeinflussen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 2011 - 15 A 876/11 -, DVBl. 2012, 588 = juris, Rn. 75 ff.,
kann auf die vorliegende Konstellation nicht übertragen werden. Denn anders als bei einer Wahlbeeinflussung durch aktives Tun steht bei einer Wahlbeeinflussung durch Unterlassen die Verletzung einer gesetzlichen Offenbarungspflicht im Vordergrund. Hierfür ist jedoch schon begrifflich erforderlich, dass dem Amtsträger die Umstände, die die Offenbarungspflicht begründen, bekannt sind, damit überhaupt eine Verletzung der gesetzlichen Neutralitäts- und/oder Wahrheitspflicht des Amtsträgers und damit eine pflichtwidrige Amtsführung vorliegt, die erst einen Verstoß gegen den Grundsatz der Freiheit der Wahl begründen kann.
Vgl. zu Letzterem: BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 2012 - 8 B 27/12 -, NWVBl. 2012,304 = juris, Rn. 11; Hessischer VGH, Urteil vom 29. November 2001 - 8 UE 3800/00 -, HGZ 2002, 171 = juris, Rn. 58 ff.; Kallerhoff, in: Ders. (u.a.), Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, L. 2008, S. 75.
Würde nämlich allein das objektive Vorliegen eines der gesetzlichen Offenbarungspflicht unterliegenden Umstandes für die Annahme einer unzulässigen Wahlbeeinflussung ausreichen, ohne dass dem Amtsträger der die Offenbarungspflicht begründende Umstand bekannt war, wäre ein zu weites Feld für begründete Wahlanfechtungen eröffnet. Außerdem fehlte es in diesem Fall an jeglichem greifbaren Anknüpfungspunkt für die Feststellung einer nach den dargelegten Grundsätzen für eine Verletzung des Grundsatzes der Freiheit der Wahl erforderlichen manipulativen Einwirkung auf die Integrität des Wählerwillens. Ferner wäre ein derart weites Wahlfehlerverständnis auch mit dem Erfordernis des Bestandschutzes einer gewählten Kommunalvertretung unvereinbar, das seine Grundlage im Demokratiegebot findet und es jedenfalls ausschließt, Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht zum Wahlungültigkeitsgrund zu erheben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 2012 - 8 B 27/12 -, NWVBl. 2012,304 = juris, Rn. 14 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 8. Februar 2001 - 2 BvF 1/00 -, BVerfGE 103, 111 (zu einer Landtagswahl); Anmerkung von Deiseroth, Richter am BVerwG, zu vorgenanntem Beschluss vom 30. Juli 2012, juris, Abschnitt D.
Der für eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung durch Unterlassen erforderlichen Kenntnis des Amtsträgers von den die Offenbarungspflicht begründenden Umständen ist entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht das Kennenmüssen dieser Umstände, d.h. die Unkenntnis infolge von Fahrlässigkeit gleichzustellen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem vorzitierten Beschluss vom 9. Mai 2012 die Frage, ob der Wahlrechtsgrundsatz der "freien" Wahl - wie vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen angenommen - bereits dann verletzt wird, wenn die Äußerung eines Amtsträgers objektiv unrichtig ist und geeignet war, die Wählerentscheidung zu beeinflussen, wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit ausdrücklich offen gelassen und stattdessen darauf abgehoben, dass nach den getroffenen tatsächlichen Feststellungen dem Amtsträger die Unrichtigkeit seiner Äußerung jedenfalls bewusst gewesen ist. Damit hat es jedoch der Sache nach klargestellt, dass es eine derart weite Wahlanfechtungsmöglichkeit nicht anerkennt und jedenfalls eine festzustellende bewusste Kenntnis des Amtsträgers von der objektiven Unrichtigkeit seiner amtlichen Äußerung verlangt.
Vgl. in diesem Sinne ausdrücklich: Anmerkung von Deiseroth, Richter am BVerwG, vom 30. Juli 2012, juris, Abschnitt D., zum Beschluss des BVerwG vom 9. Mai 2012 - 8 B 27/12 -, NWVBl. 2012,304 = juris, Rn. 7 f.
Ist danach für die Annahme einer unzulässigen amtlichen Wahlbeeinflussung durch aktiven Tun zumindest die bewusste Kenntnis des Amtsträgers von der Unrichtigkeit seiner Äußerung erforderlich, kann für den Fall der Wahlbeeinflussung durch Unterlassen im Hinblick auf die die Offenbarungspflicht begründenden Umstände jedoch nichts anders gelten. Denn für das Erfordernis der bewussten Kenntnis des Amtsträgers und der darin liegenden manipulativen Einwirkung aus dem Wählerwillen kann es keinen Unterschied machen, ob es sich um die Handlungsform des aktiven Tuns oder des Unterlassens handelt.
Im vorliegenden Fall ist aber nicht festzustellen, dass der Bürgermeister vor der Wahl Kenntnis von den seine Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat begründenden tatsächlichen Umständen hatte.
Dabei sind unter diesen Umständen nicht nur die Tatsache des Erstattungspflicht dem Grunde nach, sondern auch die der Erstattungspflicht der Höhe nach zu verstehen. Denn die besondere Bedeutung der Rückzahlungsverpflichtung der Beklagten für die städtische Haushaltslage ergab sich hier nicht aus der Erstattungspflicht als solcher - Rückzahlungen an Gewerbesteuerpflichtige kommen in der kommunalen Verwaltungspraxis infolge einer Änderung der Grundlagenbescheide regelmäßig vor -, sondern vielmehr gerade aus deren erheblichen Höhe von ca. 17,7 Mio. €.
Davon ausgehend lässt sich jedoch nicht feststellen, dass dem Bürgermeister die Höhe der Erstattungspflicht der Beklagten vor der Kommunalwahl bekannt war.
Positive Kenntnis von der konkreten Höhe der Erstattungspflicht erhielt der Bürgermeister - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - erstmals am 3. Juni 2014 und damit nach der Kommunalwahl. Ausweislich des Vermerks der zuständigen Sachbearbeiterin im Steueramt der Beklagten vom 3. Juni 2014 hat diese erst an jenem Tag die geänderten Gewerbesteuermessbescheide vom 22. April 2014 betreffend das Unternehmen für die Jahre 2003 bis 2006 per Telefax vom Finanzamt erhalten und auf deren Grundlage erstmals eine Berechnung der neu festzusetzenden Gewerbesteuer vorgenommen. Als nach der vorläufigen Berechnung die Höhe der Erstattungspflicht feststand, hat der Leiter des Steueramtes ausweislich seiner Vermerke vom 26. Juni 2014 und vom 3. Juli 2014 noch am 3. Juni 2014 erstmals den Bürgermeister und den Ersten Beigeordneten über dem Umfang der Gewerbesteuererstattung informiert.
Zwar hat der Bürgermeister, wie aus seiner schriftlichen Stellungnahme vom 4. Juli 2014 hervorgeht, bereits am 1. April 2014 im Rahmen eines Gesprächs mit dem Geschäftsführer des Unternehmens davon erfahren, dass das Unternehmen eine Rückzahlung von Körperschaftssteuern und damit grundsätzlich auch von Gewerbesteuern erwarte. Ausweislich der übereinstimmenden Erklärungen des Bürgermeisters in seiner schriftlichen Stellungnahme vom 4. Juli 2014 und des Geschäftsführers des Unternehmens in seinem Schreiben vom 4. Juli 2014 wurde von Letzterem im Rahmen dieses Gesprächs die Höhe des erwarteten Erstattungsanspruchs jedoch nicht näher beziffert. Diese Darstellung ist nach Auffassung der Kammer auch plausibel und nachvollziehbar, weil das steuerrechtliche Verfahren betreffend die Neufestsetzung der Gewerbesteuern für die Jahre 2003 bis 2006 zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen war. Die geänderten Gewerbesteuermessbescheide sind vom Finanzamt erst am 22. April 2014 erstellt worden. Die Höhe der Gewerbesteuererstattung ließ sich auch nicht ohne weiteres aus dem dem Geschäftsführer des Unternehmens bekannten Urteil des Finanzgerichts entnehmen. Die finanzgerichtlichen Vorgaben zur Neuberechnung der Körperschaftssteuern erforderten vielmehr noch mehrere umfangreichere Rechenschritte durch das Finanzamt zur Feststellung der genauen Höhe der neuen Gewerbesteuermessbeträge als Grundlage für die Berechnung der Gewerbesteuer. Gegen die Richtigkeit der Einlassung des Bürgermeisters und des Geschäftsführers des Unternehmens spricht schließlich auch nicht Tatsache, dass der Bürgermeister im Anschluss an das Gespräch beim Finanzamt wegen zu erwartender Messbescheide für das Unternehmen nachgefragt und sodann die Weisung an das Steueramt erteilt hat, bei jedem eingehenden Datenträgeraustausch vom Finanzamt zu prüfen, ob neue Messbescheide vorliegen. Diese Maßnahmen erklären sich vielmehr vor dem Hintergrund, dass es sich bei dem Unternehmen - zumindest bis zum Erhebungsjahr 2009 - um einen der größeren Gewerbesteuerschuldner der Beklagten handelte und insoweit ggf. auch eine höhere Rückzahlungssumme in Rede stehen konnte.
Selbst wenn der Geschäftsführer des Unternehmens in dem Gespräch - entgegen der unbestrittenen anderslautenden Einlassungen der Gesprächsbeteiligten - eine ungefähre Größenordnung der erwarteten Gewerbesteuererstattung genannt hätte, wäre aufgrund einer solchen Äußerung ebenfalls nicht von einer Kenntnis des Bürgermeisters von den seine Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat begründenden Umständen auszugehen. Kenntnis kann nämlich erst dann vorliegen, wenn aufgrund einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage in Gestalt belastbarer Fakten und Daten feststeht, dass eine für die städtische Haushaltslage der Höhe nach relevante Erstattungspflicht der Beklagten besteht. Solche belastbaren Daten hätten jedoch nicht schon mit einem nicht näher konkretisierten mündlichen Hinweis des Geschäftsführers des Unternehmens, sondern erst mit den geänderten Gewerbesteuermessbescheiden des Finanzamts vorgelegen, die als Grundlagenbescheide für die hebeberechtigte Kommune die - allein - verbindliche Berechnungsgrundlage für die Gewerbesteuer darstellen (vgl. §§ 182 Abs. 1, 184 Abs. 1 S. 4 AO).
Unabhängig davon ließe sich auch dann, wenn man entgegen der Auffassung der Kammer ein Kennenmüssen der die Unterrichtungspflicht begründenden Umstände der positiven Kenntnis dieser Umstände gleichstellen und schon darin eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung sehen wollte, vorliegend nicht feststellen, dass der Bürgermeister der Beklagten die Höhe der Rückzahlungsverpflichtung vor der Kommunalwahl infolge von Fahrlässigkeit nicht kannte, d.h. sie hätte kennen müssen. Eine Verletzung der ihm im Rahmen seiner Amtsführung als verantwortlichem Leiter der Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 S. 2 GO NRW) obliegenden Sorgfaltspflichten ist in dieser Angelegenheit nicht zu erkennen.
So war die Beklagte an dem finanzgerichtlichen Verfahren, in dem das Unternehmen die Änderung der Kapitalsteuerbescheide für die Jahre 2003 bis 2006 wegen einer Einkommensminderung aufgrund von nachträglich zu berücksichtigenden Abschreibungen erwirkt hatte, weder beteiligt noch hatte sie sonst Kenntnis davon.
Zwar hatte das Unternehmen der Beklagten im August 2012 mitgeteilt, dass es gegen die Gewerbesteuermessbescheide, die Körperschaftssteuerbescheide und die Bescheide über die gesonderte Feststellung der Besteuerungsgrundlagen vom 30. Juli 2012 für die Jahre 2003 bis 2006 Einspruch eingelegt und zugleich die Aussetzung der Vollziehung hinsichtlich der Körperschaftssteuerbescheide und der Gewerbesteuermessbescheide beantragt hatte. Auch hatte das Finanzamt die Beklagte im September 2012 noch davon informiert, dass der Aussetzungsantrag des Unternehmens abgelehnt worden ist. In der Folgezeit setzte jedoch weder das Unternehmen noch das Finanzamt die Beklagte davon in Kenntnis, dass das Unternehmen nach Zurückweisung der Einsprüche durch das Finanzamt gegen die Körperschaftssteuerbescheide und die Bescheide über die gesonderte Feststellung der Besteuerungsgrundlagen für die Jahre 2003 bis 2006 Klage zum Finanzgericht L. erhoben hatte. Da die Beklagte an dem finanzgerichtlichen Verfahren nicht beteiligt war und auch nicht beteiligt werden musste (vgl. § 360 Abs. 2 AO und § 60 Abs. 2 FGO, wonach selbst eine Hinzuziehung bzw. Beiladung der für die Gewerbesteuer hebeberechtigten Kommune am Steuerverfahren ausgeschlossen ist), erfuhr diese auch nichts von der stattgebenden Entscheidung des Finanzgerichts im November 2013.
Mangels Kenntnis von dem finanzgerichtlichen Verfahren war es der Beklagten, namentlich dem Bürgermeister als offenbarungspflichtiger Person entgegen der Auffassung des Klägers daher in der Folgezeit auch nicht möglich, von etwaigen Akteneinsichts- und Auskunftsrechten gegenüber der Finanzverwaltung nach § 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 FVG Gebrauch zu machen. Abgesehen davon stehen diese Informationsrechte den Kommunen gegenüber den Landesfinanzbehörden auch nur hinsichtlich der ihrer Ertragshoheit unterliegenden Realsteuern, d.h. der Gewerbesteuer zu, nicht aber hinsichtlich der der Ertragshoheit des Bundes und der Länder als Gemeinschaftssteuer unterliegenden Körperschaftssteuer, die allein Gegenstand des finanzgerichtlichen Verfahrens war. Für ein Gebrauchmachen von den Informationsrechten in dem der Beklagten allein mitgeteilten Einspruchsverfahren gegen die Gewerbesteuermessbescheide beim Finanzamt bestand ebenfalls kein Anlass, da nach Ablehnung des Aussetzungsantrags des Unternehmens die Gewerbesteuermessbescheide des Finanzamtes für die Jahre 2003 bis 2006 vollziehbar und damit als Grundlagenbescheide für die Beklagte beim Erlass der Gewerbesteuerbescheide bindend waren (vgl. § 182 Abs. 1 i.V.m. § 184 Abs. 1 S. 4 AO).
Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Bürgermeister nach dem Gespräch mit dem Geschäftsführer des Unternehmens am 1. April 2014 bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt vor der Wahl Kenntnis von der konkreten Höhe der Steuererstattung hätte erlangen müssen.
Der Bürgermeister hat im Anschluss an dieses Gespräch vielmehr hinreichende Vorkehrungen getroffen, um sicherzustellen, dass die Verwaltung und auch er selbst zeitnah von geänderten Gewerbesteuermessbescheiden für das Unternehmen erfahren, um hierauf ggf. entsprechend reagieren zu können.
Ausweislich der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters in der Ratssitzung vom 4. Juli 2014 hat er nach dem Gespräch vom 1. April 2014 noch in derselben Woche mit dem Finanzamt Kontakt aufgenommen, um zu erfahren, ob geänderte Messbescheide für das Unternehmen zu erwarten sind. Ihm wurde daraufhin mitgeteilt, dass die Angelegenheit dort bearbeitet werde und die Ergebnisse in den nächsten Datenläufen der Stadt übermittelt würden. Im Anschluss daran ließ der Bürgermeister den Leiter des Steueramtes ausweislich dessen Vermerks vom 3. Juli 2014 durch den Ersten Beigeordneten anweisen, in der Folgezeit bei jedem eingehenden Datenträgeraustausch zu prüfen, ob geänderte Gewerbesteuermessbescheide für das Unternehmen vorliegen. Mit diesen Maßnahmen hat der Bürgermeister entsprechend seiner Pflicht zur Beaufsichtigung und Überwachung des Geschäftsgangs der Verwaltung nach § 62 Abs. 1 S. 2 GO NRW in ausreichender Weise sichergestellt, dass die Verwaltung zeitnah vom Eingang der geänderten Messbescheide für das Unternehmen Kenntnis erhält und insbesondere auch er selbst als Verwaltungsleiter hierüber entsprechend informiert wird. Unter diesen Umständen besteht auch kein Anhalt für die Annahme eines sog. "Organisationsverschuldens" seitens des Bürgermeisters. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsamtes. Denn auch die dort angeregten organisatorischen Maßnahmen hätten wegen der Besonderheiten des vorliegenden Falls eine frühere Kenntnis der Verwaltung nicht ohne weiteres sichergestellt.
Die Beaufsichtigungs- und Überwachungspflicht des Bürgermeisters als Verwaltungsleiter erforderte es entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht, nach dem Gespräch vom 1. April 2014 ein Akteneinsichtsgesuch an die Finanzverwaltung nach § 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 FVG zu richten, um vorab Näheres über die Höhe der Gewerbesteuererstattung zu erfahren. Denn es entspricht der allgemeinen Verwaltungspraxis der Kommunen, die Gewerbesteuer erst nach Übermittlung der Messebescheide durch das Finanzamt im Rahmen des regelmäßigen Datenaustauschs festzusetzen, da erst mit Erlass der für die Kommunen verbindlichen Grundlagenbescheide die Berechnungsparameter für die Festsetzung der Gewerbesteuer feststehen. Dies gilt insbesondere auch für die Verwaltungspraxis der Beklagten. So hat die Leiterin des Rechnungsprüfungsamtes der Beklagten in der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses vom 11. September 2014 ausgeführt, dass die Beklagte im Rahmen der Verfahren zur Festsetzung der Gewerbesteuermessbescheide gegenüber den Finanzbehörden bislang noch nie Beteiligungsrechte nach § 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 FVG geltend gemacht hat. Im Übrigen bestand zu einem solchen Vorgehen hier auch kein Anlass. Zwar handelt es sich bei dem Unternehmen - zumindest bis zum Erhebungsjahr 2009 - um einen größeren Gewerbesteuerschuldner der Beklagten, so dass die Annahme nahe lag, dass grundsätzlich auch ein größerer Erstattungsbetrag im Raum stehen könnte. Jedoch hatte sich das Unternehmen mit seinen Einsprüchen aus August 2012, über die es auch die Beklagte informiert hatte, gegen die erhöhten Gewerbesteuermessbescheide des Finanzamtes vom 30. Juli 2012 für die Jahre 2003 bis 2006 gewandt, auf deren Grundlage die Beklagte weitere Gewerbesteuern in Höhe von 974.479,75 € festgesetzt hatte. Vor diesem Hintergrund bestand aus der insofern maßgeblichen Sicht der Beklagten bzw. des Bürgermeisters nach dem damaligen Kenntnisstand kein greifbarer Anhalt dafür, dass mit einem erheblich höheren Erstattungsbetrag als dem vorgenannten Betrag zu rechnen wäre. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass ein von der üblichen Verwaltungspraxis abweichendes Vorgehen des Bürgermeisters mit Blick auf dessen Neutralitätspflicht im Gegenteil sogar rechtlich Bedenken ausgesetzt gewesen wäre, weil Amtsträger in Wahlkampfzeiten grundsätzlich nicht anders agieren dürfen als in wahlkampffreien Zeiten.
Vgl. hierzu: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 2. März 2011 - 15 K 95/10 -, juris, Rn. 132 m.w.N.
Was den Zeitraum vom 17. April 2014 - dem Tag des Eingangs des Datenträgeraustauschs bei der Beklagten - bis zum 3. Juni 2014 - dem Tag des Eingangs der Messbescheide bei der Beklagten und der Berechnung des Erstattungsbetrags - angeht, ist ebenfalls nicht festzustellen, dass der Bürgermeister die Höhe der Gewerbesteuererstattung vor der Wahl hätte kennen müssen. Wie dargelegt wurde er von der Verwaltung erst am 3. Juni 2014 über die Höhe der Steuererstattung informiert. Insbesondere kann ihm auch weder ein etwaiges Kennenmüssen noch eine etwaige Pflichtverletzung seitens der Verwaltung zugerechnet werden.
Dabei kann die Kammer letztlich offen lassen, ob die Sachbearbeitung im Steueramt bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt die Höhe der Erstattungspflicht bereits mit Eingang des Datenträgeraustauschs am 17. April 2014 oder mit Ausdruck des Datenträgerprotokolls am 19. Mai 2014 hätte erkennen können. Zwar wies bereits der Datenträgersatz die geänderten Messbeträge für das Unternehmen für die Jahre 2003 bis 2006 aus. Ihm waren jedoch die zugehörigen Messbescheide nicht beigefügt, die für eine verlässliche Berechnung der Gewerbesteuer - zumal in Änderungsfällen wie hier - erforderlich sind. Da nach dem Vermerk des Leiters des Steueramtes vom 3. Juli 2014 bei den Datenübertragungen nur die digital übermittelten Messbescheide, nicht aber die Datenträgeraustausche überprüft worden sind, ist der Eingang des Datensatzes im Steueramt nicht bemerkt worden. Ob die Beschränkung der Überprüfung auf die Messbescheide damit zu rechtfertigen ist, dass man davon ausgegangen sei, dass alle Messbescheide für das Unternehmen digital übermittelt würden, nachdem dies im Jahr 2014 bereits beim Messbescheid für das Veranlagungsjahr 2012 so gewesen sei, erscheint angesichts der ausdrücklichen Weisung des Bürgermeisters fraglich. Bei einer Prüfung der Datenträgeraustausche hätte festgestellt werden können, dass geänderte Messbescheide für die Jahre 2003 bis 2006 angekündigt, aber dem Datensatz nicht beigefügt waren, und die fehlenden Bescheide hätten beim Finanzamt angefordert werden können. Auch erscheint zweifelhaft, ob der Verweis auf eine erhebliche Arbeitsbelastung im Steueramt sowie auf eine urlaubsbedingte Abwesenheit der Sachbearbeitung die verzögerte Bearbeitung dieser Angelegenheit hinreichend zu entschuldigen zu vermag, da der Sache wegen der Weisung des Bürgermeisters wohl Priorität beizumessen gewesen sein dürfte.
Denn auch wenn die Sachbearbeitung im Steueramt die Höhe der Steuererstattung bei Beachtung er gebotenen Sorgfalt vor der Wahl hätte erkennen können, kann dem Bürgermeister deren Kennenmüssen bzw. Versäumnis nicht - etwa unter Heranziehung des Rechtsgedankens der §§ 166 Abs. 1, 278 S. 1 BGB - zugerechnet werden. Eine solche Wissens- bzw. Verschuldenszurechnung setzt nämlich voraus, dass die Mitarbeiter des Steueramtes als Vertreter oder zumindest Erfüllungsgehilfen für den Bürgermeister im Rahmen seiner Unterrichtungspflichten gegenüber dem Rat aus § 24 Abs. 2 GemHVO bzw. § 62 Abs. 4 GO NRW tätig geworden sind. Dies ist jedoch nicht der Fall. Insbesondere wurde auch durch die Weisung weder ein Vertretungsverhältnis zwischen Sachbearbeitung und Bürgermeister gegenüber dem Rat begründet noch die Sachbearbeitung in die Erfüllung der dem Bürgermeister gegenüber dem Rat obliegenden Unterrichtungspflichten eingebunden. Vielmehr führte die Weisung allein im Rechtsverhältnis zwischen Sachbearbeitung und Bürgermeister als oberstem Vorgesetztem zu einer Konkretisierung der Aufgabenerfüllung in der bestimmten Steuerangelegenheit in fachlicher Hinsicht. Sie hatte jedoch keine Auswirkungen auf das hiervon zu trennende, eigenständige Pflichten- bzw. Rechtsverhältnis zwischen Bürgermeister und Rat.
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