Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00079-0247-2011-de-abril-21-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_f1482bb450f24982acb467e621e2b916&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-21 12:51:16
Document Index: 187539094

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 39', 'artículo 174', 'artículo 48', 'artículo 174', 'artículo 48', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 48', 'artículo 174', 'artículo 39', 'artículo 123', 'artículo 122', 'artículo 48', 'artículo 174', 'artículo 167', 'artículo 174']

﻿ SENTENCIA 2011-00079/0247-2011 DE ABRIL 21 DE 2017
SENTENCIA 2011-00079 DE 21 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:CAUSALES DE INHABILIDAD PARA SER ELEGIDO PERSONERO. CONFORME A LA NORMATIVIDAD COLOMBIANA SE HA ESTABLECIDO 2 EXIGENCIAS PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO: I.) EL DESEMPEÑO DE UN CARGO O EMPLEO PÚBLICO EN EL AÑO INMEDIATAMENTE ANTERIORII.) QUE AQUEL SEA EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL O DESCENTRALIZADA DEL MUNICIPIO. ASÍ MISMO, LA AUTORIDAD DISCIPLINARIA CONECTO DE MANERA DISCRECIONAL Y CON BASE EN CONJETURAS EL CONTENIDO DE UNA INHABILIDAD CON UNA FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA, SIN SUSTENTO NORMATIVO ALGUNO QUE AVALARA SU INTERPRETACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PERSONERO MUNICIPAL, ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, INHABILIDADES PARA SER PERSONERO MUNICIPAL, INHABILIDADES DEL PERSONERO MUNICIPAL, ELECCIÓN DEL PERSONERO DISTRITAL
Sentencia 2011-00079/0247-2011 de abril 21 de 2017
Rad.: 11001-03-25-000-2011-00079-00
Nº interno: 0247-2011
Actor: Raúl Alfredo Arboleda Márquez
Asunto: Sanción disciplinaria de suspensión por el término de un año
Observa la Sala que en las pretensiones de la demanda se pide la nulidad de la Resolución 69 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y del acto administrativo del 19 de diciembre de 2005 dictado por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, que confirmó la sanción impuesta al actor de destitución e inhabilidad general de 10 años para ejercer funciones públicas.
Ahora bien, la parte actora solicitó la revocatoria directa ante el Procurador General de la Nación, quien de oficio profirió el acto administrativo del 30 de mayo de 2006, considerando que los concejales no actuaron con dolo sino con culpa grave y en consecuencia modificó la sanción:
“[...] Como fallo sustitutivo se CONFIRMA la responsabilidad disciplinaria de los investigados Raúl Alfredo Arboleda Márquez [...] concejales de Palmira (Valle), por la infracción consagrada en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, al haber desconocido la inhabilidad consagrada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y se les sanciona con SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR UN (1) AÑO”.
Entonces la sanción impuesta al accionante por la Procuraduría General de la Nación pasó de destitución e inhabilidad general por 10 años a suspensión por un año en el ejercicio del cargo.
En este orden, se tiene que como el acto administrativo del 30 de mayo de 2006 modificó la situación particular del accionante, resulta que la proposición jurídica completa comprende los tres actos administrativos enunciados anteriormente, frente a los cuales la Sala procederá a pronunciarse, teniendo en cuenta que no se viola el derecho a la defensa de la entidad accionada, como quiera que al momento de presentarse la demanda no se había expedido el citado acto y fue la Procuraduría con la contestación de aquélla, quién aportó la decisión de revocatoria al proceso y en aplicación del principio pro homine, de los derechos de acceso a la administración de justicia y de igualdad, es viable jurídicamente hacer el estudio de legalidad de esta decisión también. Además, esta Sala ya ha anulado las sanciones de algunos de los concejales que al igual que el actor participaron en la elección del señor Gustavo Montealegre Echeverri, como personero del municipio de Palmira.
Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con lo expuesto en el concepto de violación de la demanda son nulos parcialmente los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación a través de los cuales fue sancionado el señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez, por elegir en su condición de concejal al personero, quien estaba inhabilitado por haber fungido dentro del año anterior como concejal, dado que en criterio del actor no se configura la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en cabeza del personero.
La Sala con el fin de resolver el problema jurídico planteado seguirá el siguiente esquema: 1. Alcance de la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 frente a los concejales; 2. Hechos probados; y 3. Caso concreto y decisión.
Esta Subsección en la citada sentencia hizo un estudio del literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, efectuando un recuento de la jurisprudencia de esta corporación (sentencias de fechas 19 de enero de 1996(5), 19 de noviembre de 1998(6), 11 de marzo de 1999(7), 3 de mayo de 2002(8), 3 de abril de 2003(9) y 9 de junio de 2005(10)) y de la Corte Constitucional(11) sobre el alcance de la inhabilidad de los personeros municipales regulada en el referido literal.
Lo anterior para concluir que «la autoridad disciplinaria con base en su propia interpretación de la estructura de la administración municipal y sin sustento normativo alguno extendió la inhabilidad consagrada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 a los concejos municipales en contravía de las normas constitucionales y legales antes mencionadas así como de los principios de interpretación restrictiva y pro libertad que obligatoriamente aplican a las causales de inhabilidad» (texto subrayado por la Sala).
Como fundamento de esta conclusión se explicó en la referida providencia, que:
— Como consta en el formulario E-26 (hoja 7) de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez fue elegido el 26 de octubre de 2003, como concejal del Municipio de Palmira por el Partido Liberal Colombiano (fl. 109 del cdno. ppal.).
— En sesión del 9 de enero de 2004, el Concejo Municipal de Palmira, con la participación del actor, eligió como personero municipal al señor Gustavo Montealegre Echeverri, según da cuenta el Acta 007 de la citada fecha (fls. 124 a 128 del cdno. ppal.).
— Copia de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 expedida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, acto administrativo de primera instancia, en el que se impuso la sanción de destitución e inhabilidad por 10 años a 18 concejales del municipio de Palmira para ejercer funciones públicas, entre ellos al señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez (fls. 8 a 61 del cdno. ppal.).
— Copia del acto administrativo de segunda instancia del 19 de diciembre de 2005 proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mediante el cual se confirmó la decisión de primera instancia (fls. 63 a 104 del cdno. ppal.).
— Copia del acto administrativo del 30 de mayo de 2006 proferido por el Procurador General de la Nación, en el que estudió de oficio la solicitud de revocatoria directa contra los actos administrativos sancionatorios demandados y modificó la sanción impuesta al demandante por la de suspensión en el ejercicio del cargo por 1 año (fls. 683 a 729 del cdno. ppal.).
En el presente asunto se analiza la nulidad de los actos administrativos del 21 de septiembre proferido por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, del 19 de diciembre de 2005 expedido por la delegada para la moralidad administrativa y del 30 de mayo de 2003 dictado por el Procurador General de la Nación, mediante los cuales fue sancionado inicialmente con destitución y en sede de revocatoria directa con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 1 año, porque el señor Raúl Alfredo Arboleda ejerciendo como concejal eligió al personero del Municipio de Palmira, señor Gustavo Montealegre Echeverri, quien presuntamente estaba inhabilitado por haber sido concejal de ese municipio en el año anterior a la elección.
Destaca la Sala que la Procuraduría Regional del Valle del Cauca indicó en la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 al tratar la tipicidad de la conducta del señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez que:
“La conducta asumida por los disciplinados [...] Raúl Alfredo Arboleda Márquez, es típica por cuanto eligieron y posesionaron al doctor Gustavo Montealegre Echeverri, como Personero de Palmira, encontrándose incurso en la causal de inhabilidad por haber ocupado el cargo de Concejal de ese municipio durante el periodo inmediatamente anterior a su elección, incurriendo con ello en la falta disciplinaria tipificada específicamente en el mismo estatuto disciplinario, como es la del artículo 48, numeral 17 de la Ley 734 de 2002 [...]”.
Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses”. (Texto resaltado por la Sala).
Posteriormente, en el acto administrativo de segunda instancia del 19 de diciembre de 2005, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública confirmó la sanción impuesta al demandante.
Sin embargo, el Procurador General de la Nación al estudiar de oficio la revocatoria directa presentada contra las decisiones de primera y segunda instancia, modificó la sanción por la de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 1 año, al considerar que como el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 ha tenido diferentes interpretaciones doctrinales y en los conceptos de los organismos estatales, la falta gravísima se atribuye al actor en el grado de culpa grave y no de dolo.
Igualmente, se observa que la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y la Delegada para la Moralidad Pública determinaron que el actor, en su calidad de concejal del Municipio de Palmira, al participar en la elección del señor Gustavo Montealegre Echeverri, incurrió en la falta gravísima prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, dado que el personero estaba inhabilitado conforme lo dispuesto en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que dispone:
“ART. 174.—Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien: [...]
b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio;...”.
Dicho lo anterior, para la Sala es necesario recalcar que el debate planteado en sede administrativa y judicial se ha centrado principalmente en la interpretación de la referida causal de inhabilidad. Así, a partir de un análisis jurisprudencial(12) el operador disciplinario estableció que quien se ha desempeñado como concejal está inhabilitado en el año siguiente para ser elegido como personero, al reprochar el siguiente cargo al actor:
“Haber elegido al Doctor GUSTAVO MONTEALEGRE ECHEVERRI, como Personero Municipal de Palmira, según Acta Nº 007 de enero 9 de 2004 y posesionarlo en dicho cargo conforme el Acta Nº 052 de febrero 27 de 2004 para el periodo comprendido entre el 2004 a 2007, encontrándose presuntamente inhabilitado para ello, por haberse desempeñado hasta el 31 de diciembre de 2003, como Concejal de esa municipalidad, es decir, dentro del año anterior, a la elección como Personero”.
La Corte Constitucional en Sentencia T-1039 de 2006(13) conoció en sede de revisión la acción de tutela que el señor Gustavo Montealegre Echeverri interpuso contra la Procuraduría General de la Nación por haberlo destituido del cargo de personero al considerar que se encontraba inhabilitado y decidió conceder el amparo solicitado, con fundamento en que:
“[...] la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos fundamentales del Sr. Montealegre Echeverri al debido proceso disciplinario y el derecho al ejercicio de cargos y funciones públicas por haber acogido una interpretación extensiva de una causal de inhabilidad para adecuar la conducta del investigado disciplinariamente a una falta disciplinaria. Interpretación extensiva que en materia disciplinaria resulta constitucionalmente prohibida por las razones expuestas en la presente decisión”.
En el sub judice, frente al debate planteado por las partes, la Sala sostiene que esta Subsección en sentencia del 28 de septiembre de 2016(14) definió en el campo del derecho disciplinario el alcance de la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, de conformidad con la voluntad del legislador, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
En efecto, con la sentencia del 28 de septiembre de 2016 se declaró la nulidad de la sanción disciplinaria prevista en los actos administrativos de 21 de septiembre y 19 de diciembre de 2005 frente al señor Iván Eusse Ceballos, en los que la Procuraduría sancionó a los 18 concejales que votaron para elegir como personero al señor Gustavo Montealegre Echeverri, a los cuales se les imputó la falta disciplinaria descrita en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por haber elegido a quien estaba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
Entonces, como en el presente caso se juzga la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y la Delegada para la Moralidad Pública y el Procurador General de la Nación, respetivamente, y el señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez era concejal del Municipio de Palmira, al igual que el actor en el proceso cuyo fallo se profirió el 28 de septiembre de 2016, se considera que se está frente a la misma situación de hecho. Por consiguiente, la razón de lo decidido en el referido fallo constituye un antecedente de obligatorio cumplimiento en el presente caso.
Así cosas, la Sala considera pertinente traer a colación los apartes más relevantes del fallo del 28 de septiembre de 2016, donde se expusieron los antecedentes de los artículos 174 (literal b) de la Ley 136 de 1994 y 39 de la Ley 489 de 1998(15):
“En la sesión ordinaria que tuvo lugar el 15 de noviembre 2005, en el Senado de la República a propósito de la discusión del proyecto de ley 33 de 2005 "Por medio del cual se modifica el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y se dictan otras disposiciones"(16), se propuso precisar de manera expresa —para interpretar por vía de autoridad el mencionado artículo—, los órganos que integran la Administración Pública y disponer que las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales, son corporaciones administrativas de elección popular que no hacen parte del sector central ni descentralizado del respectivo ente territorial y que cumplen las funciones que les señala la Constitución y la ley”. (Texto resaltado por la Sala).
En este mismo sentido, considera la Sala que de acuerdo con el artículo 123 de la Constitución Política los concejales son servidores públicos de una corporación pública y como el inciso 2º del artículo 122 ídem indica que “[n]ingún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento [...]”, se entiende que ejercen un cargo público. Así, lo estimó la Sección Quinta de esta corporación en la sentencia del 3 de abril de 2003, al rectificar la jurisprudencia, en los siguientes términos:
“Por lo anterior, la Sala concluye que se debe rectificar la jurisprudencia citada en la medida en que diferentes normas jurídicas de orden constitucional y legal han establecido que el ejercicio de las funciones de concejal constituye el desempeño de un cargo público (...)”.(17).
Por otra parte, respecto de la segunda condición de la inhabilidad, se manifestó en la sentencia de esta Subsección que en el caso de los concejales no se configura la exigencia relativa a que el cargo pertenezca a la administración central o descentralizada del municipio, porque:
Según lo expuesto, considera la Sala que en el ejercicio de subsunción típica, la conducta del señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez como concejal del Municipio de Palmira al elegir como personero al señor Montealegre Echeverri no configura la falta gravísima cometida a título de culpa grave prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por la cual fue sancionado con suspensión e inhabilidad por 10 meses para ejercer funciones públicas. Esto, en razón a que el señor Gustavo Montealegre Echeverri al ser elegido personero habiéndose desempeñado en el año inmediatamente anterior como concejal del Municipio de Palmira no incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, toda vez, que como se definió en el antecedente jurisprudencial citado, el cargo público de concejal no pertenece a la administración central o descentralizada del municipio, por lo tanto, no concurren los elementos que estructuran la inhabilidad.
En conclusión, determina la Sala que por sustracción de materia al no existir la inhabilidad reprochada al personero no se erige la falta disciplinaria gravísima con fundamento en la que fue suspendido el señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez. Por ende, se declarará la nulidad parcial de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, del acto administrativo de 19 de diciembre de 2005 expedido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y del acto administrativo del 30 de mayo de 2006 dictado por la Procuraduría General de la Nación, solo respecto de la sanción impuesta al actor.
Del reconocimiento de los honorarios
En cuanto al restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad parcial de los actos demandados, se tiene que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el actor fue suspendido de su cargo de concejal por 1 año, pero no obra prueba de la fecha de ejecución de la sanción, por lo tanto, se ordenará el pago de los honorarios causados únicamente durante el término que efectivamente haya estado separado temporalmente del servicio por la suspensión del cargo y hasta el vencimiento del periodo. Con la salvedad que de no haberse ejecutado la misma, no habrá lugar a reconocimiento alguno.
De la solicitud de reintegro
El demandante solicita que se ordene el reintegro al cargo de concejal del Municipio de Palmira, sin embargo esta petición es improcedente, toda vez que el periodo para el cual fue elegido culminó el 31 de diciembre de 2007, como se afirmó en la demanda.
De la indemnización por perjuicios morales y las demás pretensiones
Afirma el demandante que sufrió perjuicios morales, empero frente a este punto, advierte que la Sala que la parte actora no desplegó una labor probatoria tendiente a demostrar los presuntos perjuicios morales causados por los actos acusados, motivo por el cual, en aplicación del artículo 167 del Código General del Proceso(18), no es posible acceder al referido reconocimiento.
Frente a la reclamación relativa a que el concejal sea «reincorporado» al seguro de vida y a la atención médica asistencial, la Sala precisa que la consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos a través de los cuales el señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez fue suspendido del ejercicio del cargo por el término de un año, únicamente genera a título de indemnización el pago de los honorarios que efectivamente haya dejado de percibir como consecuencia de la ejecución de la sanción disciplinaria, de tal suerte que al no tener derecho al reintegro por haber culminado el periodo para el que fue elegido, por sustracción de materia tampoco se puede ordenar que continúe con el servicio médico y los beneficios derivados del seguro de vida.
Conforme a lo anterior, se procederá a declarar la nulidad parcial de los actos administrativos del 21 de septiembre, 19 de diciembre de 2005 y 30 de mayo de 2006, solo en lo que respecta a la sanción impuesta al demandante.
1. DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, del acto administrativo del 19 de diciembre de 2005, expedido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y del acto administrativo del 30 de mayo de 2006, dictado por el Procurador General de la Nación, por medio de los cuales se sancionó al señor Raúl Alfredo Arboleda Márquez con suspensión del cargo por el término de un año. La declaratoria de nulidad solo comprende la sanción impuesta al demandante.
5. Se dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
3 Con autos del 8 de octubre de 2015, N.I 0139-2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve y de 18 de mayo de 2011, N.I. 0145-2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consolidó la línea jurisprudencial sobre competencia en materia disciplinaria, determinando que acorde con las providencias del 12 de octubre de 2006, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, número interno 799-2006; 27 de marzo de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Nº interno 1985-2006; y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Nº interno 1203-2010, esta corporación en única instancia no solo conocía de las sanciones disciplinarias administrativas de destitución, sino también las de suspensión en el ejercicio del cargo, siempre y cuando las sanciones provengan de autoridades del orden nacional.
4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 11001-03-25-000-2012-00418-00 y Nº interno 1626-2012
12 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, sentencia del 3 de abril de 2003, proceso con radicado 2868. Sentencia del 6 de mayo de 1999, M.P. Oscar Aníbal Giraldo Castaño. Sentencia del 3 de mayo de 2002, M.P. Roberto Medina López. Corte Constitucional, Sentencia C-617 de 1997, que declara exequible el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
13 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta sentencia se revisaron los fallos de tutela proferidos por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que se pronunciaron sobre la acción de tutela presentada por el señor Gustavo Montealegre Echeverri contra los actos administrativos sancionatorios.
14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 28 de septiembre de 2016, proceso con radicado 11001-03-25-000-2012-00418-00 y Nº interno 1626-2012.
15 ART. 39.—Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.
16 http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/antecedentes-proyectos/antecedentes-de-proyectos-de-ley.
17 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de abril de 2003, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. Rad. 2868.
18 “ART. 167.—Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. [...]”.