Source: https://lagen.nu/prop/1954:193
Timestamp: 2019-07-20 16:10:59+00:00
Document Index: 19161203

Matched Legal Cases: ['§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 45', '§ 55', '§ 58', '§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 45', '§ 55', '§ 58', '§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 45', '§ 55', '§ 58', '§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 45', '§ 55', '§58', '§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 55', '§ 58', '§ 2', '§ 64', '§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 87', '§ 89', '§ 58', '§ 2', '§ 2', '§ 45', '§ 49', '§ 1', '§ 38', '§ 45', '§ 55', '§ 58']

('med förslag till ändrad lydelse av § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1 mom. 2, § 38 mom. 2, § 45, § 55 mom. 1 samt §§ 58 och 63 riksdagsordningen',) | lagen.nu
Prop. 1954:193
('med förslag till ändrad lydelse av § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1 mom. 2, § 38 mom. 2, § 45, § 55 mom. 1 samt §§ 58 och 63 riksdagsordningen',)
Originaldokument: Prop. 1954:193, Källa
Kungl. Maj:ts proposition nr 193.
Nr 193.
Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till ändrad
lydelse av § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1 mom. 2, § 38 mom. 2, § 45, § 55 mom. 1 samt §§ 58 och 63 riksdagsordningen; given Stockholms slott den 12 mars 1954.
Under åberopande av bilagda i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framlägga härvid fogade förslag till ändrad lydelse av § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1 mom. 2, § 38 mom. 2, § 45, § 55 mom. 1 samt §§58 och 63 riksdagsordningen.
Herman Zetterberg.
Den svenska författningen upptar vissa år 1922 införda, alltjämt gällande bestämmelser angående rådgivande folkomröstning. Dessa innebär, att ett ärende av särskild vikt och beskaffenhet kan bli föremål för folkomröst­ ning, om Kungl. Maj:t och riksdagens majoritet är ense därom. Folkomröst­ ningen skall verkställas innan ärendet avgöres och efter omröstningen skall ärendet behandlas i grundlagsenlig ordning.
I propositionen föreslås utbyggande av folkomröstningsinstitutet i stat­ liga angelägenheter, så att rådgivande folkomröstning skall kunna komma till stånd redan på begäran av en minoritet inom riksdagen, bestående av minst 50 ledamöter i första kammaren och 77 ledamöter i andra kammaren; Kungl. Maj :ts samtycke skall alltså icke längre utgöra ett villkor för an­ ordnande av folkomröstning. Däremot tages i propositionen avstånd från tan­ ken att införa beslutande folkomröstning i vare sig grundlagsfrågor eller andra ärenden. Rådgivande folkomröstning skall enligt propositionen prin-
Itihang till riksdagens protokoll 195b. 1 samt. Nr 193 .
cipiellt vara tillåten i alla frågor, som kan komma under riksdagens pröv­
ning. Undantagna är dock ärenden som berör riksstatens reglerande, över­
enskommelser med främmande makt eller på riksdagen ankommande val.
Därjämte föreslås, att riksdagens båda kamrar gemensamt skall äga avslå
begäran om rådgivande folkomröstning i sådant ärende, som med hänsyn
till sin beskaffenhet prövas icke kunna utan avsevärt men uppskjutas i
avbidan på folkomröstning.
ändrad lydelse av § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1 mom.
§ 38 inom.
45, § 55 mom. 1 samt §§ 58 och 63 riksdagsordningen.
(Nuvarande lydelse.)
(Föreslagen lydelse.)
2:o. Skulle med hänsyn till något
ärendes särskilda vikt och beskaf­
fenhet prövas nödigt, att före dess
avgörande folkets mening inhämtas,
må Konungen och riksdagen genom
samfällt stiftad lag förordna, att all­
män folkomröstning skall anställas.
I lagen bestämmes, vilken eller vilka
frågor skola genom omröstningen be­
svaras, så ock tid och sätt för den­
samma. Rätt att deltaga i omröst­
ningen tillkommer en var, som är
röstberättigad vid val till riksdagens
andra kammare. Efter omröstningen
behandlas ärendet i grundlagsenlig
2:o. I ärende av särskild vikt må
förordnas, att folkets mening skall
inhämtas genom allmän folkomröst­
ning. Sådan omröstning skall anstäl­
las, därest minst femtio ledamöter av
första kammaren och sjuttiosju le­
damöter av andra kammaren förena
sig i beslut därom. Folkomröstning
må dock ej beslutas i frågor, som
icke kunna prövas av riksdagen, el­
ler i frågor, vilka beröra riksstatens
reglerande eller överenskommelse
med främmande makt eller på riks­
dagen ankommande val. Ej heller må
folkomröstning äga rum i det fall,
att riksdagens båda kamrar med hän­
syn till ärendets beskaffenhet finna
dess avgörande icke kunna utan av­
sevärt men uppskjutas i avbidan på
dylik omröstning.
Rätt att deltaga i allmän folkom­
röstning tillkommer envar, som är
andra kammare. Varje röstande äger
lika röst. Efter omröstningen behand­
las ärendet i grundlagsenlig ordning.
Om utsättande av tid för allmän
folkomröstning samt om verkställan­
de av sådan omröstning och vad där­
med äger samband stadgas i lag, stif­
tad av Konungen och riksdagen ge­
mensamt.
Riksdagsordningen.
2. Skulle, med hänsyn till något 2. Allmän folkomröstning i ärende
ärendes särskilda vikt och beskaffen- av särskild vikt må, enligt vad där-
het prövas nödigt, att före dess avgö- om i regeringsformens 49 $ 2 mom.
rande folkets mening inhämtas, må är stadgat, påkallas av minst fem-
Konungen och riksdagen genom sam- tio ledamöter av första kammaren
fällt stiftad lag förordna, att allmän och sjuttiosju ledamöter av andra
folkomröstning skall anställas, efter kammaren,
vad i regeringsformens 49 § 2 mom.
är stadgat.
2. Utskottet skall vidare meddela
utlåtanden och avgiva förslag i anled­
ning av dit hänvisade frågor, som an­
gå stiftande, ändring, förklaring el­
ler upphävande av kommunallagarna
samt av lagar och författningar om
statsrådets ansvarighet, om antalet
statsdepartement och statsråd utan
departement, om kommandomål, om
rikets vapen och flagga, om allmänt
kyrkomöte och om allmän folkom­
röstning i ämnen, som ej tillhöra an­
nat utskotts behandling.
utlåtanden och avgiva förslag i an­
ledning av dit hänvisade frågor, som
angå stiftande, ändring, förklaring
eller upphävande av kommunallagar­
na samt av lagar och författningar
om statsrådets ansvarighet, om anta­
let statsdepartement och statsråd
utan departement, om kommando­
mål, om rikets vapen och flagga, om
allmänt kyrkomöte och om allmän
folkomröstning. Utskottet skall till­
lika meddela utlåtanden och avgiva
förslag i anledning av dit hänvisade
frågor om anordnande av allmän
folkomröstning i ämnen, som ej till­
höra annat utskotts behandling.
1. Alla utskott----------------------utsedda, sammanträda.
2. Utskotten välja----------------------— levnadsåren äldst.
3. Utskotten böra--------------------------- dem ankomma.
4. Finner ständigt utskott eller i
sådant utskotts ställe tillsatt särskilt
utskott vid behandling av ärende, att
allmän folkomröstning däri bör an­
ställas, äger utskottet, oaktat yrkan­
de därom ej framställts i proposition
(Nuvarande lydelse.) (Föreslagen lydelse.)
eller motion, föreslå att sådan om­ röstning skall äga rum.
Förekommer i ärende fråga om all­ män folkomröstning, bör utskott, vinn att slutföra behandlingen av ärendet i övrigt, avgiva särskilt ytt­ rande angående nämnda fråga, där omständigheterna icke annat föran­ leda.
T. Motion inå------------------------------ till handa. Motion, som---------------- —------ -— till handa. Har behandlingen av proposition Har behandlingen av proposition uppskjutits till höstsession, må mo- uppskjutits till höstsession, må mo­ tion, som föranledes av propositio- tion, som föranledes av propositionen, nen, väckas sist dagen efter höstses- väckas sist dagen efter höstsessionens sionens början. början; dock må ej i denna ordning framställas yrkande om allmän folk­ omröstning.
Vad i---------------------------------------- delgives kammaren. 1 frågor------- --------------------------------------session pågår. Motion bör —------------------------- beskaffenhet sammanföras.
När proposition------------------------------- utskottet uppehållas. Är inom----------------------------- — —--------ovillkorligen avgöras. Kamrarna inå--------—------------------uppskov förfallet. Uppskov må------------------------- —-------- stycke sägs. Kamrarna må-----------------------------extra session. Av riksdagen-------------------------- -------- i § 64.
Väckes fråga om allmän folkom­ röstning, må frågan icke uppskjutas till annan session. Har sådan om­ röstning beslutats i ärende, som är under l-iksdagens prövning, skall ärendet vila i avliidan på omröstning­ ens verkställande.
När fråga, varöver utskott sig ut- När fråga, varöver utskott sig ut­ låtit, till avgörande förekommer, äger låtit, till avgörande förekommer, äger
Kungl. Maj:ts skrivelse nr 193.
(Föreslagen Igdelse.)
kammaren att antingen genast, med bifall till utlåtandet eller utan av­ seende å vad utskottet föreslagit, fat­ ta sitt beslut, eller, om ämnet anses fordra ytterligare utredning, målet till utskottet återförvisa.
kammaren att antingen genast, med bifall till utlåtandet eller utan av­ seende å vad utskottet föreslagit, fat­ ta sitt beslut, eller, om ämnet anses fordra ytterligare utredning, målet till utskottet återförvisa. Avser utlå­ tandet fråga om anordnande av all­ män folkomröstning, skall sådan återförvisning ske, om minst en tred­ jedel av kammarens samtliga leda­ möter det begär.
Stanna kamrarna -— --------—--------- kamrarna inkomma. Vad kamrarna —-----------—------- sessionen förfallit.
inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 12 mars 195b.
etterrerg
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om utbyggan­ de av folkomröstningsinstiiutet i statliga angelägenheter.
Föredraganden anför följande. Sedan Kungl. Maj :t den 20 januari 1950 bemyndigat mig att tillkalla sakkunniga för utredning av bland annat frågan om införande av beslu­ tande folkomröstning i vår författning, tillkallade jag samma dag såsom sakkunniga dåvarande ledamoten i första kammaren landshövdingen K. J. Olsson, tillika ordförande, ledamoten i första kammaren borgarrådet J. Bergvall, dåvarande borgmästaren C. O. Engqvist, ledamoten av andra kam­ maren professorn E. Håstad, ledamoten av andra kammaren folkskollära­ ren G. Skoglund, ledamoten av första kammaren professorn S. Wahlund och numera avlidne ledamoten av andra kammaren sekreteraren A. Wal- lentheim. De sakkunniga, som antog namnet 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning, avgav den 26 mars 1952 ett betänkande (del II) an­ gående allmän folkomröstning (SOU 1952: 7)1 och den 10 december 1952 ett betänkande (del III) rörande folkomröstning i kommunala angelägen­ heter (SOU 1952:47).
Yttranden över ett vid betänkandet del II fogat förslag till lag om allmän folkomröstning har avgivits av överståthållarämbetet samt länsstyrelserna i Stockholm, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Västmanlands, Gävleborgs och Norrbottens län. Länsstyrelsen i Malmöhus län har jämväl överlämnat yttranden av magistraterna i Malmö och Hälsingborg.
Jag anhåller nu att få upptaga frågan om en utbyggnad av folkomröst- ningsinstitutet i statliga angelägenheter. Redan nu vill jag därvid erinra om att detta spörsmål, på sätt i det följande kommer att närmare redovisas, behandlats av riksdagen såväl 1952 som 1953.
1 Genom utredningens försorg utarbetade redogörelser rörande folkomröstningsintilutets till- lämpning i främmande länder liar offentliggjorts i SOU 1952:8 (Schweiz), 1952:9 (Förenta stater­ na) och 1952:18 (vissa andra länder).
Kungl. Maj.ts proposition nr 193.
Statliga folkomröstningar indelas allt efter omröstningarnas rättsliga ver­ kan i två huvudgrupper, decisiva eller beslutande och konsultativa eller råd­ givande.
Med decisiv folkomröstning avses ett slutgiltigt avgörande. Folkets ställningstagande är med andra ord bindande för statsmakterna. Omröstningen gäller ett av folkrepresentationen antaget beslut eller ett av ett visst antal väljare väckt förslag. Vid konsultativa folkom­ röstningar är folkets ställningstagande däremot icke bindande för statsmakterna, endast rådgivande. Sådana omröstningar avser följaktligen icke ett redan fattat beslut och vanligen icke heller ett i detalj utarbetat förslag utan en mera allmänt formulerad fråga av principiell innebörd.
När det gäller decisiva folkomröstningar, brukar man skilja mellan ett par huvudformer. Referendum av denna art kan sålunda vara antingen ob­ ligatoriskt eller fakultativt. Om i författningen föreskrives att ett visst slag av frågor alltid skall underställas folket, föreligger ett obligatoriskt referen­ dum. Kan folkomröstning komma till stånd endast efter särskild begäran därom, benämnes den fakultativ.
Den svenska författningen upptar alltsedan år 1922 vissa bestämmelser om konsultativ folkomröstning (se § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1 mom. 2 och § 38 riksdagsordningen). Dessa bestämmelser innebär, att Kungl. Maj :t och riksdagen genom samfällt stiftad lag äger förordna att folkets mening skall inhämtas i ärende av särskilt stor vikt. Folkomröst­ ningen skall verkställas innan ärendet avgjorts, och efter omröstningen skall ärendet behandlas i grundlagsenlig ordning. Vårt konsultativa referendum är alltså så konstruerat, att det icke kan komma till användning med mindre Kungl. Maj :t och riksdagens majoritet är ense därom. Att institutet inför­ livades med den svenska författningen berodde närmast därpå, att man ville utröna folkmeningen i förbudsfrågan, vilket skedde genom en folk­ omröstning år 1922. Detta blev det enda tillfälle då institutet hittills över hu­ vud tagits i bruk. Visserligen väckte en enskild riksdagsman vid upprepade tillfällen i början av 1930-talet motioner om anordnande av folkomröstning i avrustningsfrågan och en annan motionär yrkade vid 1953 års riksdag, att folkomröstning måtte anordnas rörande motbokssystemets bibehållande eller avskaffande, men därutöver har icke riksdagen, som avslog båda dessa förslag, före innevarande år haft att pröva något direkt yrkande om anord­ nande av allmän folkomröstning. I slutet av 1940-talet aktualiserades emel­ lertid frågan om en utbyggnad av folkomröstningsinstitutet till att avse jämväl decisivt referendum, och sedan riksdagen år 1948 hemställt om ut­ redning av spörsmålet (skrivelse nr 199), tillkallades i enlighet med vad inledningsvis anförts sakkunniga i ämnet.
Kommittébetänkandet.
Sammanfattningsvis må här nämnas att 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning icke funnit sig kunna förorda införande i vår författning av beslutande folkomröstning i allmänna frågor. Däremot har utredningen ansett möjlighet böra införas att till decisiv folkomröstning hänskjuta grund­ lagsförslag. Vidare har utredningen föreslagit vidgade möjligheter till råd­ givande folkomröstning, närmare bestämt att den nuvarande bestämmelsen att sådan folkomröstning må äga rum endast efter samfällt beslut av Kungl. Maj :t och riksdagen måtte upphävas och att det i stället skall ankomma på en minoritet inom riksdagen, bestående av 50 ledamöter av första och 77 av andra kammaren, att påkalla rådgivande folkomröstning. Sådan om­ röstning skall enligt förslaget principiellt vara tillåten i alla frågor som kan komma under riksdagens prövning. Undantagna är dock ärenden som berör riksstatens reglerande, överenskommelser med främmande makt och av riksdagen förrättade val. Därjämte har utredningen föreslagit, att riks­ dagens båda kamrar gemensamt skall äga avslå begäran om rådgivande folkomröstning i ärende av beskaffenhet att icke kunna utan avsevärt men uppskjutas.
Mot utredningens förslag om beslutande folkomröstning i grundlagsfrå­ gor har en ledamot, herr Wallentheim, reserverat sig under yrkande att bestämmelser därom ej måtte införas. — Regler om beslutande folkomröst­ ning även i andra ämnen än grundlagsfrågor har å andra sidan påyrkats i reservation av herrar Bergvall, Håstad och Wahlund. Dessa tre ledamöter har sålunda föreslagit, att utöver det av utredningen förordade grundlags- referendum måtte införas ett fakultativt beslutande referendum i lag- och anslagsfrågor. Sådan folkomröstning skall enligt dessa reservanters förslag kunna påkallas av en minoritet inom riksdagen. Dock skall enligt förslaget kamrarna äga att utesluta folkomröstning för sådana fall där ett uppskov skulle föranleda avsevärt men. Såvitt angår storleken av nyssnämnda mi­ noritet har herrar Bergvall och Håstad föreslagit, att den bestämmes till 40 ledamöter av första och 60 ledamöter av andra kammaren, medan herr Wahlund föreslagit 50 resp. 77 ledamöter. Även beträffande rådgivande folkomröstning har ledamöterna Bergvall och Håstad föreslagit, att den mi­ noritet som skall äga påkalla folkomröstning bestämmes till 40 ledamöter av första och 60 ledamöter av andra kammaren.
Jag övergår härefter till att något närmare redogöra för de förslag som framlagts av majoriteten och minoriteten inom utredningen och för de syn­ punkter som därvid åberopats.
Beslutande folkomröstning i allmänna frågor.
Utredningens majoritet.1
Utredningen redovisar inledningsvis vissa allmänna utgångs-
j) unkter i debatte n för och emot beslut a n d e f o 1 k o m­
1 Herrar Olsson, Engqvist, Skoglund och Wallentheim.
röstning. Därvid erinras till eu början om att folkomröstningsinstitutets
utveckling framdrivits av såväl idépolitiska som realpolitiska faktorer, i det
att referendum betraktats som en konsekvens av den demokratiska åskåd­
ningen och som ett medel att korrigera det representativa systemets brister.
Utredningen fortsätter:
När under senare år krav på beslutande folkomröstning rests i vårt land,
har utgångspunkten varit den, att fullständig överensstämmelse i åsikter
ej i alla situationer kan antas föreligga mellan folk och representation, även
om representationen väljes enligt alltigenom demokratiska grunder. Eu per­
son kan omfatta ett partis uppfattning i väsentliga frågor men i andra ha en
avvikande mening; vid valen kunna emellertid dylika nyanser icke komma
till uttryck. Stundom skära åsiktsmotsättningarna rakt genom partilinjerna.
Genom folkomröstning är det möjligt att isolera frågorna, den röstande
kan ta ställning obunden av partitillhörighet. Det har ansetts, att en större
saklighet i det politiska livet härigenom skulle främjas. Dessutom skapas en
motvikt mot partiernas dominerande inflytande. Folkomröstning kan vidare
begagnas för att vinna klarhet om folkets inställning till ett betydelsefullt
problem, som aktualiserats efter det senaste valet, eller för att utröna dess
uppfattning om en åtgärd, som för sitt genomförande är i särskilt hög grad
beroende av medborgarnas stöd. Man hävdar även att möjligheten att an­
ordna folkomröstning måste tillerkännas en betydande indirekt verkan,
då folkrepresentanterna tvingas att starkare beakta olika medborgargrup-
pers synpunkter och över huvud taget kontakten mellan folk och represen­
tation starkes.
Mot dessa synpunkter framhålles i betänkandet till en början att vid de
tillfällen, då motsättningarna skär partilinjerna, detta förhållande torde
återspeglas även i riksdagen. Det kan dessutom enligt utredningens mening
ifrågasättas, om icke partiernas auktoritet i Sverige är så stor, att de rös­
tande även i folkomröstningarna skulle i huvudsak gruppera sig efter par­
tilinjer. Utredningen anför vidare:
Principiella invändningar kunna också riktas mot uppfattningen att riks­
dagens beslut i alla lägen skall fullständigt överensstämma med inställning­
en hos folkmajoriteten. Med hänsyn till statsverksamhetens invecklade ka­
raktär och den speciella arten av åtskilliga problem, som därvid komma
under bedömande, kan ofta icke ett självständigt ställningstagande väntas
från folkets flertal. Den representativa principen innebär att medborgarna
vid valen ange de allmänna riktlinjerna för politiken; inom denna ram ha
statsmakterna full frihet att ta ställning till uppkommande problem. Folk­
representanterna få genom sin verksamhet en vidare överblick och ha möj­
lighet att bilda sig en mer allsidig uppfattning om frågorna; det kan där­
emot befaras att väljarna i stor utsträckning skulle ta ställning till dem
underställda förslag utan att tillräckligt beakta deras allmänna bakgrund
och sammanhang med andra problem. En viss risk skulle härigenom kunna
uppkomma för ett undertryckande av små gruppers intressen och synpunk­
ter samt för en skärpning av friktionerna mellan olika kategorier i sam­
hället. Genom att frågorna vid folkomröstning framläggas isolerade kunna
motsättningarna mellan skilda gruppintressen — producenter och konsu­
menter, arbetsgivare och arbetare o. s. v. — renodlas och framträda oför­
medlade, något som försvårar en sammanjämkning. En sådan utveckling
kan tydligen ej betraktas som önskvärd.
Med referendum följer vidare risken att åtskilliga frågor — som annars
inom representationen kunna lösas i cn lugn och saklig atmosfär — utnytt­ jas för en hänsynslös och demagogisk propaganda, något som i oroliga ti­ der kan vara äventyrligt. Å andra sidan kan man göra gällande, att den sti­ mulans av det politiska intresset som anordnande av folkomröstningar åstadkommer bör utgöra en folkuppfostrande faktor av värde. Härvidlag torde emellertid någon verkan av betydelse uppnås blott om folkomröst­ ningar hållas jämförelsevis ofta.
Utländska erfarenheter visa att en folkomröstning i vissa situationer kunnat häva ett parlamentariskt dödläge. Om de olika partierna låst fast sig i vissa positioner som omöjliggöra lösningen av en omstridd fråga, kan en folkomröstning medföra ett avgörande. Ett typiskt exempel utgör för­ budets upphävande i Finland. Folkomröstning kan på så sätt sägas fungera som en säkerhetsventil för det politiska trycket. Stundom visar det sig också, att en fråga som avgjorts genom folkomröstning avföres från dag­ ordningen mera slutgiltigt än om beslutet fattats av representationen; folk­ majoritetens avgörande åtnjuter en speciell auktoritet. Detta torde dock i allmänhet gälla endast om röstövervikten varit betydande. Har så icke vård fallet, kan i stället ett långvarigt kristillstånd uppstå. Härpå utgöra de många folkpensionsomröstningarna i Californien exempel; nämnas kan i detta sammanhang även den konsultativa folkomröstningen i Belgien år 1950, vilken snarast förvärrade den politiska oron.
Från praktisk synpunkt kan det ej bestridas, att anordnande av folkom­ röstning alltid utgör en omständlig, kostsam och tidsödande procedur.
Mot påståendet att folkomröstningsinstitutet skulle utöva ett välgörande indirekt inflytande på representationen invänder utredningen, att det i vissa situationer också kan tänkas, att medvetandet att en fråga ej slutgiltigt av- göres i riksdagen minskar folkrepresentanternas känsla av ansvar för fra- gans lösning.
Som en sammanfattning av de sålunda genomgångna, mera allmänna argumenten för och emot beslutande folkomröstning uttalar utredningen den mening, att referenduminstitutet i vissa situationer kan betraktas som en tillgång men att dess ogynnsamma verkningar måste bedömas vara minst lika betydande. Skälig anledning att i vårt land införa beslutande folkom­ röstning som en av statsmakterna oberoende folkrättighet synes därför - anför utredningen — föreligga blott om ett utbrett missnöje med vårt re­ presentativa system skulle vara för handen. Enligt utredningens uppfattning är detta icke fallet. Riksdagens förmåga att på ett tillfredsställande sätt representera de olika meningsriktningarna inom folket torde, yttrar utred­ ningen, icke i större utsträckning bestridas, någon förtroendekris mellan folk och representation föreligger enligt utredningen icke. I de länder där folkomröstningsinstitutet blivit cn verkligt betydelsefull faktor i statslivet har läget varit väsentligt annorlunda.
Utredningen uttalar vidare den uppfattningen att vårt representativa system i stort sett fungerat väl samt att den svenska lagstiftningsverksam- lieten, i vilken ingår ett grundligt utredningsarbete, remissbehandling och i vissa fall lagrådsgranskning, i själva verket torde utmärkas av ovanligt stor omsorg. Något behov av folkomröstning som ett kontrollmedel gent­ emot statsmakterna kan därför enligt utredningen icke anses föreligga.
Kungl. Maj:ts proposition nr 193-
Såsom ytterligare ett argument mot beslutande folkomröstning anför ut­
redningen, att detta institut endast med svårighet torde kunna infogas i det
svenska statsskicket.
Härvid anföres i betänkandet:
Till det svenska statsskickets grundläggande principer hör allt sedan
parlamentarismens genombrott, att partiernas stvrkeförhållande i riksdagen
bestämmer regeringsbildningen. Fråga är om detta system med fördel kan
förenas med ett decisivt folkomröstningsinstitut. Problemet ställes på sin
spets, om regeringen förfogar över en synnerligen knapp majoritet i riks­
dagen. Det kan då lätt inträffa, att ett av den parlamentariska oppositionen
bekämpat förslag, som genomdrivits av regeringspartiet, förkastas i en folk­
omröstning. Hur bör ministären i sådant fall reagera? Oppositionen kan
icke överta regeringsansvaret, eftersom den saknar underlag härför i riks­
dagen. En möjlighet är riksdagsupplösning och nyval.-------------Detta för­
faringssätt kan, om nederlaget drabbat en för regeringens politiska linje
fundamental fråga, te sig som den enda lösningen. I andra lägen torde emel­
lertid det rimligaste vara, att regeringen kvarstannar utan att utlysa nyval
och att förtroende för dess allmänna riktlinjer presumeras föreligga i kraft
av väljarnas vid senaste val uttryckta mening, varigenom regeringspartiet
tillförts majoritet.------------Om landet styres av en minoritetsregering, synes
det sannolikt att ett nederlag vid referendum ofta skulle medföra regerings­
kris. Det kan därför icke uteslutas att folkomröstningar ibland kunna bi­
draga till uppkomsten av en politisk kris, vare sig en majoritets- eller mi­
noritetsregering sitter vid makten.
Det problem som här diskuterats uppstår endast vid omröstningar, vilka
gälla partiskiljande frågor. Av denna anledning måste läget bedömas på
annat sätt, om alla större partier samverka i regeringsställning, eftersom
någon parlamentarisk opposition av betydelse då icke finnes. Det har rent­
av^ hävdats, att en övergång till system med permanent samlingsregering
måste kompletteras med införande av folkomröstning såsom en motvikt mot
den maktkoncentration, som en sådan regering skapar. Samlingsregeringar
ha emellertid i Sverige hittills icke förekommit under normala förhållan­
den. Genom att i det svenska statsskicket införa beslutande folkomröst­
ning torde man därför i viss mån försvåra tillämpningen av det parlamen­
tariska styrelsesättet och därmed löpa risk att rubba det politiska livets
stabilitet i vårt land. Det bör understrykas att i de två länder — Förenta
staterna och Schweiz — där folkomröstningsinstitutet användes i verkligt
betydande omfattning, statsskicket väsentligt avviker från det svenska. De
amerikanska delstaterna ha icke ett parlamentariskt system och i Schweiz
väljas regeringens medlemmar för viss tid av folkrepresentationen. I det
parlamentariskt styrda Australien är folkomröstningsinstitutet begränsat
till författningsfrågor; referendum har där främst utgjort ett vapen för del-
statspartikularismen.
Att utredningens majoritet icke velat föreslå införande av decisivt refe­
rendum såvitt angår andra frågor än grundlagsärenden motiveras slutligen
därmed att en ändamålsenlig begränsning av dess användning i allmänna
frågor erbjuder utomordentligt stora svårigheter. Utredningen erinrar om att
nu gällande svenska bestämmelser om konsultativt referendum icke stadgar
några som helst begränsningar beträffande de frågor, i vilka folkomröst­
ning kan anordnas. Orsakerna härtill är, säger utredningen, uppenbarligen
Kungl. Maj. ts proposition nr 193.
dels det svenska referenduminstitutets konsultativa karaktär, dels det för­ hållandet att omröstning kan komma till stånd endast efter beslut av Ko­ nung och riksdag. Då det gäller införande av beslutande folkomröstning, vilken tänkes komma till användning oberoende av eller mot riksdagsma- joritetens önskan, blir läget enligt utredningens mening tydligen ett annat. Vissa ärenden måste då undantas från referendum. Till en början utgår ut­ redningen som någonting självklart ifrån att i Sverige liksom i andra länder folkomröstning bör få komma till stånd blott i frågor, i vilka riksdagen har beslutanderätt. Lika uppenbart finner utredningen det vara, att möjlighet ej bör skapas att begagna folkomröstning i avsikt att åstadkomma kaos inom statsverksamheten; referendum angående hela budgeten eller en hel huvudtitel måste därför anses som uteslutet. Flertalet anslagsfrågor torde över huvud böra undantagas, i varje fall sådana som gäller de löpande statsutgifterna. Det kan vidare ej gärna komma i fråga att medgiva folk­ omröstning rörande avsöndringar, eftergifter, pensioner åt enskilda befatt­ ningshavare och liknande beslut, som icke är av generell natur. Från re­ ferendum synes också böra undantagas frågor rörande riksdagens arbets­ former. Starka skäl kan enligt utredningen vidare anföras mot att låta folkomröstning komma till stånd rörande traktater, i första hand risken för demonstrationsartade opinionsyttringar mot främmande makter. Ut­ redningen erinrar om att traktatreferendum endast finnes i Schweiz och där infördes långt efter övriga folkomröstningsformer.
Den vidaste omfattning som ett decisivt folkomröstningsinstitut i Sverige kan tänkas erhålla torde enligt utredningens mening vara — frånsett grund­ lagsfrågor — vissa budgetfrågor samt lagfrågor inbegripande lagar tillkom­ na enligt § 87 RF, i regeringsformen uttryckligen nämnda lagar, t. ex. kom­ munallagarna, och sådana författningar som enligt § 89 RF beslutas av Konungen och riksdagen samfällt. Härom anföres i betänkandet:
Lagfrågor. Enligt utredningens uppfattning skulle ett oinskränkt lagre- ferendum kunna medföra betydande olägenheter, då åtskilliga lagfrågor på grund av sin ömtåliga natur eller tekniskt komplicerade karaktär ej torde lämpa sig för folkomröstning. Att inom skilda ämnesområden angiva en rad frågor, som böra undantagas från referendum är givetvis tänkbart; metoden måste emellertid anses som otymplig. Avskiljandet av en stor grupp sakligt samhöriga ärenden torde tekniskt erbjuda mindre svårigheter.
I flera stater ha sålunda alla frågor rörande försvaret undantagits från folk­ omröstning. Det synes emellertid icke vara möjligt att genom sistnämnda avgränsningsmetod vinna tillräcklig garanti mot att för referendum uppen­ barligen icke lämpade frågor göres till föremål för folkomröstning.
Budgetfrågor. Beträffande anslag kan den avgränsningen tänkas att en­ dast poster av viss storlek få framläggas till folkomröstning samt att blott nya anslag kunna ifrågakomma.
Att införa ett obegränsat skatlereferendum måste enligt utredningens me­ ning betraktas som uteslutet, då härigenom risk kunde uppstå för stats­ verksamhetens förlamande. Det kan i första hand erinras om att folkomröst­ ning rörande fastställande av skatteproccntsatser skulle äventyra budgetens balansering. Vidare kunde referendum på detta område omöjliggöra genom­
förandet av redan fattade anslagsbeslut. Tänkbart är att införa referendum
endast för nya skatter men ej för fastställande av procentsatser; en dylik
gränsdragning skulle dock te sig sakligt föga motiverad, då den skulle ute­
sluta folkomröstning vid stora skattehöjningar men icke vid upptagande
av jämförelsevis obetydliga nya skatter.
Avslutningsvis yttrar utredningen, att den funnit de allmänna skäl som
tala mot decisivt referendum väga tyngre än de som tala för. Något egent­
ligt missnöje med vårt representativa system har, säger utredningen, ej
kunnat påvisas. Då institutet beslutande folkomröstning, utformat som ett
kontrollmedel mot statsmakterna, ej synes med fördel kunna förenas med
den svenska parlamentarismen och då en ändamålsenlig begränsning av dess
användning erbjuder utomordentligt stora svårigheter, säger sig utredning­
en icke vilja föreslå införande av decisivt referendum såvitt angår andra
frågor än grundlagsärenden.
Utredningens minoritet.1
Såsom inledningsvis omnämnts föreslår minoriteten, att ett fakultativt
beslutande folkomröstningssystem införes i lag- och anslagsfrågor.
Minoriteten säger det vara dess bestämda tro, att ett vidgat möjliggöran­
de av folkomröstningar skulle i vårt land betyda något nytt och värdefullt:
Det skulle göra vår svenska folkstyrelse mer levande och fördjupa dess
grundvalar. Det skulle öka ej blott de enskilda medborgarnas intresse för
den politiska utvecklingen utan även deras känsla av ansvar för denna.
Det skulle ge den bästa stimulansen åt den alltid nödvändiga debatten om
stat och samhälle, och det skulle medverka positivt till medborgarnas poli­
tiska fostran.
Dessa äro i koncentrat argumenten till förmån för folkomröstningssyste-
mets utbyggnad. Debatten i vårt land behöver ej föras enligt de linjer, vari
den fördes på sin tid i Schweiz och än mer i USA. I Schweiz riktade sig
referendumrörelsen när den bröt fram på 1860-talet mot tendenserna till
obehöriga ekonomiska intressen i folkrepresentationerna och därmed ock­
så i regeringsorganen med dessas beroende av folkrepresentationerna. I
USA:s delstater riktade rörelsen sin udd mot de korruptiva fenomenen i
statslegislaturerna. Det representativa systemet i Sverige går fritt från dy­
lik kritik eller dylika anklagelser. En bundenhet till klasser eller yrkes­
grupper har alltid karakteriserat riksdagen i vårt land. Ganska givet skulle
samma intressen framträda vid folkomröstningar. Likväl synes det oss
uppenbart att den nutida mekaniseringen av det politiska livet har lett till
ett nedtryckande av den fria opinionen hos de enskilda medborgarna. Folk­
representationen tenderar till att bli ett slags ämbetsverk, där frågornas
lösning ofta sker på alltför stort avstånd från folket. Då och då har man
kunnat sätta i fråga, om riksdagens opinion varit fullt representativ för
folkets. Då och då skulle det ha varit önskligt — ej blott för att undanröja
dess tvivel utan också för att bättre kunna orientera en kritisk eller miss­
nöjd allmänhet — att frågorna hade kunnat hänskjutas till folket. Önske­
målen om utbyggande av referenduminstitutet dikteras således inte av någon
misstro mot det svenska representativa systemet i och för sig utan bottna
i det uppenbara förhållandet att detta system ej ensamt är fullgott såsom
ett tillräckligt nyanserat uttryck för folkets skiftande meningar i det nuti­
1 Herrar Bergvall, Hästar! och Walilund.
da komplicerade demokratiska samhället. När en medborgare vid ett val med sill röst stödjer ett visst parti betyder detta att han föredrar partiet fram­ för övriga partier och att han sympatiserar med partiets politik i stort sett, men det behöver inte betyda att han ansluter sig till partiets politik i varje enskild fråga.
Reservanterna hävdar, att många av invändningarna mot den direkta demokratiens införande i vårt land förfaller, om referenduminstitutet ej göres alltför vittomfattande utan — på sätt minoriteten föreslår — blott tänkes använt mera undantagsvis och i särskilda fall:
Det kan då inte sägas att det representativa systemet undergräves. Fort­ farande kommer riksdagen att bli den normalt utslagsgivande statsmakten, och normalt kommer folket att utrusta sina riksdagsledamöter med full­ makter att handla även i de frågor, som ej diskuterats vid valen eller ej behandlas i partiprogrammen eller också aktualiseras först efter valen utan att väljarna haft tillfälle att ta ställning till dem. Och införes intet s. k. folkinitiativ, kan riksdagen aldrig förbigås eller »överridas»; vad folket får att ta ställning till är antingen förslag, som enligt den konsultativa folk­ omröstningens metod efteråt skola definitivt avgöras av riksdagen, eller också beslut, som riksdagen fattat och som föreläggas folket i en beslutan­ de folkomröstning, Om någon form av »Dringlichkeitsklausul» infogas i stadgandena om både konsultativt och dec.isivt referendum — och detta synes oss nödvändigt — kan statsmaskineriet i ett kritiskt läge ej heller bromsas upp.
Enligt minoritetens mening kan det icke heller under nämnda förutsätt­ ningar göras gällande, att referenduminstitutet skulle allvarligt kunna komplicera regeringsproblemets lösning. Minoriteten anför härom:
Vad först det konsultativa referendum beträffar är det föga troligt att dess utslag normalt behöva påverka regeringsfrågan. Dessa omröstningar ha ju åtminstone formellt ingen tvingande karaktär, och även om en om­ röstning skulle gå en regerings program eller en regerings proposition emot, förefaller det sannolikt att resultatet av omröstningen i så fall i första hand blir en modifierande anpassning av programmet eller propositionen i enlighet med folkmeningen. Endast i exceptionella situationer är det tänkbart att ut­ slaget vid denna rådgivande omröstning skulle kunna föranleda en regering att avgå. När det gäller regeringsproblemet vid decisiva omröstningar bör det understrykas att denna omröstningsforms räckvidd inskränker sig till att förslag från regeringen, som riksdagen godtagit, kunna förkastas; däremot gör denna referendumtyp det inte möjligt att knäsätta ett nytt positivt beslut eller att tvinga regeringen och riksdag att slå in på en politisk kurs, som är helt ny eller motsatt den som regeringen och riksdagsmajoriteten ställt upp. Även i fråga om den decisiva folkomröstningen kan det normalt antagas att ett fällande beslut av folket i främsta rummet föranleder regering och riksdag att framlägga ett nytt med hänsyn till folkopinionen modifierat förslag och därför ej behöver uppfattas av regeringen som ett incitament till avgång. Åt­ minstone ända in på sista tiden har det för övrigt varit en oskriven regel i den svenska parlamentarismen att saknederlag för regeringen i riksdagen blott i exceptionella fall skola las till intäkt för ministärens demission, och denna regel har enligt en samstämmig mening varit av stort värde, därför att den möjliggjort en i jämförelse med många andra länder förhållandevis stor regeringsstabilitet även under de tider, då intet parti ägt majoritet. Denna regel borde också kunna bli tillämplig när det gäller regeringens förhål­
lande till folket vid referendumavgöranden, i vart fall då frågan inte är av
dominerande karaktär och så länge möjligheterna för regeringen till en kom­
promiss genom att framlägga ett nytt modifierat förslag inte uttömts. Så ha
folkomröstningarnas utslag också tolkats i Australien trots att denna stat
tillämpar ett parlamentariskt system, som är lika rigoröst som Englands.
Inte heller om ett decisivt referendum införes, torde man därför behöva
räkna med något egentligt försvårande av regeringsproblcmets lösning.
Om upprepade och klara motsättningar mellan regeringen och folkets
majoritet likväl skulle uppkomma, må här erinras om att regeringen i Sve­
rige till skillnad från regeringarna i Schweiz eller amerikanska delstater
har möjlighet till upplösning av riksdagen eller endera av kamrarna. Skulle
det efter ett fällande referendumutslag vara tveksamt om regeringen fort­
farande åtnjuter landets förtroende eller inte, kan regeringen därför genom
ett upplösningsbeslut utröna hur det förhåller sig härmed. I ett sådant fall
torde upplösningens resultat ge en anvisning om hur regeringsproblemet
skall lösas i händelse regeringen förlorat sin majoritet eller dess tidigare
parlamentariska underlag försvagats. Härtill kommer att ingen i dag med
säkerhet kan uttala sig om hur regeringsproblemet i framtidens Sverige,
alldeles oavsett referendum, kommer att gestalta sig. Många betvivla att det
klassiska mönstret med en regering och en opposition kan upprätthållas i
längden i vår tid, särskilt med hänsyn till de starka organisationernas fram­
växt. Vi behöva här blott erinra om framlidne statsminister Per Albin Hans­
sons uttalanden till förmån för en regeringssamverkan på bredaste bas. Det
system med koalitionsregeringar som vid ett par tillfällen kommit i bruk un­
der de senaste decennierna kan också tydas som en medveten strävan att bred­
da regeringens underlag vida utöver vad som för några tiotal år sedan ansågs
nödvändigt med hänsyn till den svenska parlamentarismens krav. Utan att
i detta sammanhang uttala någon mening om hur regeringsproblemet i
framtiden bör lösas, vilja vi här endast peka på den under senare tid förda
debatten om partiregering eller samlingsregering, liksom på det förhållan­
det att en av andra omständigheter föranledd eller frampressad eventuell
omläggning av regeringsproblemet i riktning mot en bredare samverkan
vid ministärbildningen också skulle komma att beröra regeringsproblemet
vid referendum i så måtto att anledningarna för regeringen att ta ett refe­
rendumnederlag till intäkt för avgång måste bli svagare ju bredare dess
parlamentariska underlag är; det måste ligga i sakens natur att referen-
dumutslagens partipolitiska udd alltmer avtrubbas, ju flera partier det är
som bilda regeringens stödtrupper i riksdagen.
I fråga om sättet för påkallande av referendum fram­
håller minoriteten, att folkomröstningsinstitutets syftemål är att åväga­
bringa en folklig kontroll av parlamenten, varför dess funktion — med den
begränsning som ligger i cn »tvångslägesklausul» — helst borde vara all­
deles oberoende av sådana medgivanden om folkomröstning, som i varje
särskilt fall skall lämnas av parlamentet eller en minoritet i detta. Reser­
vanterna yttrar vidare att det, om man syftar till att en direkt demokrati
skall införas, synes dem oundvikligt att åtminstone subsidiärt lägga rätten
att påkalla en folkomröstning hos en viss i grundlagen till storleken fixerad
minoritet av folket. Det oaktat och trots att reservanterna anser starka skäl
i och för sig tala för att en folkminoritet tillerkännes rätt att begära refe­
rendum rörande lag- och budgetfrågor, om ett fakultativt decisivt referen­
dum grundlagfästes för dessa ämneskomplex, har reservanterna i denna
del under åberopande av lämplighetsskäl (se närmare betänkandet s. 79— 80) kommit till samma resultat som utredningens majoritet i dess härom förda hypotetiska resonemang (betänkandet s. 38—39), nämligen att re­ ferendum icke bör utsträckas längre än till att bli en rättighet blott för en riksdagsminoritet.
Även reservanterna anser skäl tala för vissa begränsningar av ämneskretsen för folkomröstning. Något egentligt behov av traktatreferendum torde således enligt deras mening ej föreligga. Vidare är de av den uppfattningen, att decisiv folkomröstning i skattefrågor direkt sammanhängande med den aktuella budgeten åtminstone tills vidare ej torde böra förekomma. Däremot torde enligt reservanternas mening hinder ej böra möta för decisiva omröstningar i fråga om principbeslut rörande skattesystemets framtida utformning. I avseende på skattereferendum sä­ ger sig minoriteten ha beaktat erfarenheterna från Schweiz, som ej vore odelat gynnsamma. Å andra sidan förordar minoriteten ett utgiftsreferen- dum. Den anser dock, att decisiv folkomröstning ej bör avse budgeten i dess helhet och icke heller anslag, som beslutas till oförändrade belopp och på oförändrade villkor. Folkomröstningsrätten bör därför enligt reservan­ ternas mening begränsas till nya anslag och till anslagshöjningar. Även om ändringen begränsar sig till utvidgade anslagsvillkor bör beslutet kunna göras till föremål för folkomröstning.
Beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor.
Vid en undersökning av frågan, vilka ämnen ett decisivt folkomröst- ningsinstitut kan tänkas omfatta, är det enligt utredningen naturligt att skilja mellan grundlagsändringar och övriga ärenden. Lämpligheten att in­ föra författningsreferendum måste nämligen -— anför utredningen -— bedö­ mas mot bakgrunden av det förhållandet att grundlagsändringar kan slutligt antagas först efter beslut av två riksdagar, mellan vilka val till andra kam­ maren ägt rum, och att viss folklig medverkan redan nu kan sägas vara föreskriven för denna grupp av ärenden.
Utredningen yttrar, att de skäl den anfört mot ett som minoritetsrättig- het utformat decisivt referendum i lika hög grad torde gälla grundlagsfrågor som andra ärenden. Utredningen fortsätter:
Det skulle rent av kunna hävdas att ett behov av folkomröstning ännu mindre torde föreligga beträffande grundlagsändringar, för vilka försvåran­ de regler finnas i form av dubbel riksdagsbehandling och nyval. Möjlighet finnes emellertid att införa referendum, icke i avsikt att ytterligare försvåra grundlagsändringar, utan för att vid behov möjliggöra ett snabbare förfa­ rande vid författningsändringar.
Då i regeringsformen upptagits en särskild regel för stiftande och änd­ ring av grundlag, innebärande strängare krav än för den vanliga lagstift­ ningen, är detta ett uttryck för den naturliga strävan att med särskilda ga­ rantier kringgärda de grundläggande principer för statens styrelse och för de enskilda medborgarnas rättsställning, vilka innefattas i grundlagarna.
Hihang till riksdagens protokoll 195i. 1 samt. Nr 193.
Kungi. Maj:ts proposition nr 193
Den nu gällande bestämmelsen, enligt vilken för grundlagsändring erfordras
samstämmiga beslut av Konungen och två riksdagar med nyval till andra
kammaren mellan de båda riksdagsbesluten, innebär sålunda otvivelaktigt
ökad trygghet för upprätthållande av önskvärd stabilitet inom statslivet, och
den kan i kritiska lägen vara ägnad att bidraga till en förhållandevis lugn
utveckling. Till grund för nämnda stadgande torde även ligga en önskan att
vid grundlagsändringar folkmeningen skall kunna komma till uttryck, i det
att väljarna genom valet få tillfälle uttala sitt gillande eller ogillande av en
föreslagen ändring.
Om gällande ordning för ändring av grundlag sålunda måste anses inne­
fatta väsentliga fördelar och är i stort sett lämplig, kan det å andra sidan
icke bestridas att den tidsutdräkt, som föranledes av den obligatoriska
dubbla riksdagsbehandlingen, i vissa fall kan medföra påtagliga olägenheter.
Även en angelägen reform, berörande något i grundlag reglerat ämne och
om vilken måhända allmän enighet råder, kan sålunda komma att uppskju­
tas avsevärd tid. Särskilt kan det vid början av en andrakammarperiod —
då ett uppskov i avbidan på ordinarie nyval till kammaren kan komma att
sträcka sig över fyra år — framstå som menligt alt avvakta den avlägsna
tidpunkt då en grundlagsändring kan genomföras. För påskyndande av en
brådskande grundlagsändring finnes visserligen den möjligheten, att Kungl.
Maj :t kan upplösa riksdagen och förordna om nya val till andra kammaren.
Att för dylikt ändamål tillgripa proceduren med riksdagsupplösning och
särskilda val kan dock icke anses annat än som en nödfallsutväg, och det
kan därjämte vara synnerligen olägligt att riksdagens arbete avbry tes. Sär­
skilt under krisförhållanden måste det ofta vara i hög grad angeläget att
riksdagsarbetet obehindrat får fortgå, samtidigt med att i detta läge en änd­
ring av grundlag kan framstå som nödvändig.
Med hänsyn till det anförda kan det enligt utredningens mening anses
önskvärt att, vid sidan om hittills gällande ordning för grundlagsändringar,
äga tillgång till ett förfarande enligt vilket sådan ändring, när det befinnes
påkallat, kan genomföras med mindre tidsutdräkt än för närvarande och
utan att riksdagsupplösning därvid behöver tillgripas. Utredningen under­
stryker att det vid utformningen av ett sådant mera smidigt förfarande
uppenbarligen är av den största vikt, att den särskilda grundlagsgaranti,
som enligt gällande ordning ligger i den dubbla riksdagsbehandlingen, ej
går förlorad. En lämplig lösning synes — anför utredningen — därvid er­
bjuda sig, om alternativt till en förnyad riksdagsprövning uppställes kravet,
att beslut av Konungen och riksdagen i grundlagsfråga skall för slutligt an­
tagande underställas folkomröstning. För nämnda lösning kan enligt utred­
ningens mening ytterligare ett skäl anföras:
Ehuru under årens lopp vidtagits en mångfald ändringar i grundlagarna,
torde det vara obestridligt, att vid hittills hållna andrakammarval de vid
varje sådant val vilande grundlagsfrågorna nästan utan undantag rönt en­
dast ringa uppmärksamhet och knappast kunna antagas ha påverkat valut­
gången. Detta kan delvis förklaras av att åtskilliga ändringsförslag varit av
huvudsakligen formell natur och att, när ett förslag haft större principiell
betydelse, ofta rått allmän enighet om att det borde genomföras. Även om
en grundlagsfråga icke, på sätt nu angivits, skulle sakna intresse vid ett val,
torde dock i allmänhet väljarnas ställningstagande vid valet i långt övervä­
gande utsträckning bestämmas av deras inställning till andra frågor. Genom
folkomröstning om en grundlagsfråga ställes denna på ett helt annat sätt än vid ett val i blickpunkten och kan mera omedelbart bli föremål för bedö­ mande från de röstandes sida. Den nu tillämpliga ordningen för ändring av grundlag torde enligt det anförda ha sin största betydelse genom att möjlig­ het därigenom beredes riksdagens ledamöter att taga saken under förnyat övervägande, varemot den omständigheten att andra kammaren nyväljes i detta hänseende äger mindre vikt. När det gäller att bedöma, huruvida en föreslagen reglering i grundlag har tillräcklig förankring i den allmänna folkmeningen, torde däremot anordnande av folkomröstning utgöra ett mera ändamålsenligt förfarande.
För grundlagsrevision medelst referendum föreslår utredningen i prin­ cip följande tillvägagångssätt. I propositioner och motioner med förslag till grundlagsändring anges huruvida ärendet bör behandlas i vanlig ordning eller framläggas till folkomröstning. Riksdagen har härefter att, därest den antar förslag såsom vilande, för sin del besluta, om folkomröstning skall anordnas eller ej. Därest Kungl. Maj:t ej själv föreslagit folkomröstning, fordras för att omröstningen skall komma till stånd att riksdagens beslut därom godkännes av Kungl. Maj :t, som även har att utsätta dagen för om­ röstningen. Dennas resultat avgör frågan och någon ny riksdagsbehand­ ling sker icke. Enligt utredningens förslag får man alltså två alternativa foriner för bekräftelse av vilande grundlagsförslag, nämligen dels liksom nu nyval samt ny riksdagsbehandling, dels folkomröstning.
När utredningen sålunda som ett alternativt förfarande för antagande av grundlagsförslag föreslår, att den senare riksdagsbehandlingen skall kunna utbytas mot folkomröstning, förutsättes enligt betänkandet att den hittills­ varande ordningen för grundlagsändringar med prövning vid två riksdagar alltjämt skall tillämpas i vanligt förekommande fall. Endast när särskilt skäl kan åberopas därför, bör — anför utredningen — beslutande folkom­ röstning kunna träda i stället för den andra behandlingen i riksdagen. Framför allt komma därvid sådana fall i fråga, när ändringen snabbt måste genomföras eller när den angår ett ämne, i vilket det är av särskilt värde att kunna påvisa ett omedelbart uttryck för folkmeningen.
Därigenom att folkomröstning kan komma till stånd endast efter samfällt beslut av Konung och riksdag undanröjes enligt utredningens mening fler­ talet av de olägenheter och risker, som medfölja referenda vilka anordnas oberoende av statsmakternas beslut. Sålunda — heter det i betänkandet -— skapas en garanti mot att onödiga och omotiverade omröstningar komma till stånd, och vidare låter sig ett sådant »frivilligt» referendum lättare in­ foga i vårt parlamentariska system, då det icke kan utnyttjas som ett kamp­ medel av oppositionen.
I den förut omnämnda reservationen av herrar Bergvall, H å s t a d och Wahlund uttala dessa, att de ansluter sig till betän­ kandets förslag i fråga om s. k. frivilligt beslutande referendum i grundlags­ frågor. Deras motivering för förslaget avviker dock något från de övrigas- 1 reservationen anföres sålunda:
Då grundlagsfrågor i regel bruka få en undanskymd plats vid valen, öpp­
nar förslaget om frivilligt grundlagsreferendum möjligheter att till isole­
rat avgörande av folket hänskjuta sådana viktiga grundlagsförslag, som äro
kontroversiella och lämpligen böra avgöras utan hänsynstagande till alla de
spörsmål, som bruka dominera vid val. När vi frångå det gamla stadgandet
om två riksdagars beslut vid grundlagsändringar såsom ovillkorligt, har
vårt främsta motiv just varit att i särskilda fall äga denna möjlighet att lös­
göra grundlagsfrågan från sammanblandningen med val. Däremot har det
för oss ej varit något primärt intresse att åstadkomma ett medel att påskyn­
da ett vilande grundlagsförslags slutgiltiga antagande, så mycket mindre
som det i bland visat sig vara en styrka att grundlagsändringar inte kunnat
genomföras utan en längre eller kortare tidsutdräkt. Det kan dock tänkas,
att grundlagsändringar sammanhängande med nya folkrättsliga förpliktel­
ser eller internationella åtaganden kunna i framtiden behöva genomföras
snabbare än hittills varit möjligt utan att andra kammaren upplöses.
Såsom förut anförts bär en av utredningens ledamöter,
herr Wallentheim, icke kunnat biträda förslaget om
beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Till
stöd för denna sin uppfattning åberopar herr Wallentheim följande:
Grundlagsfrågor måste alltid i ett samhälle, där demokratien slagit igenom,
behandlas med den allra största varsamhet. Folkmeningen bör i sådana ting
ha tillfälle att stabilisera sig, innan definitiva ställningstaganden äga rum.
Det som gör mig till bestämd motståndare till beslutande folkomröstning
i grundlagsfrågor är emellertid främst utrikespolitiska skäl. Det måste all­
tid vara till fördel för en regering och riksdagen, vilka i allvarliga utrikes­
politiska lägen kunna utsättas för starkt tryck från främmande makt i syfte
att genomföra vissa ändringar i de medborgerliga rättigheterna eller i de de­
mokratiska institutionerna i övrigt, att ha grundlagarnas förhållandevis
starkt kringgärdade ändringsbestämmelser till stöd för en avvisande håll­
ning. Exempel från det senaste världskriget torde i åtskilliga fall visa på
värdet av fasta grundlagsreglerade bestämmelser, som inte utan mycket sto­
ra besvär kunna ändras.
Det är väsentligt lättare att i en specialfråga ordna med en folkomröst­
ning under tryck av ett pressat utrikespolitiskt läge än att för eftergifter
i den påtalade frågan nödgas förordna om nya allmänna val till riksdagens
andra kammare och därmed rulla upp en diskussion över hela det politiska
Rådgivan de folk omröstni n g.
Utredningen framhåller inledningsvis, att konsultativ (rådgivande) folk­
omröstning har till uppgift att utgöra en vägledning för statsmakterna men
att den icke är rättsligt bindande. Utredningen fortsätter:
Det kan visserligen antagas att statsmakternas beslut i allmänhet utfor­
mas enligt den uppfattning som omfattats av flertalet bland de i omröst­
ningen deltagande. Särskilt om resultatet på grund av låg röstningsfrekvens
eller knapp majoritet ej ter sig entydigt, kunna regering och riksdag dock
anse sig mer eller mindre obundna. Under alla förhållanden gives vid råd­
givande folkomröstning möjlighet till sådana modifikationer, som befinnas
påkallade av praktiska eller andra skäl.
Kiingl. Maj:ts proposition nr 193.
I detta sammanhang är även ett annat förhållande av vikt. Det decisiva referendum kan göra det nödvändigt att till folkomröstning framlägga de­ taljerade och synnerligen svåröverskådliga förslag; med den konsultativa omröstningsformen följer däremot möjligheten att låta de röstande ta ställ­ ning till mera allmänt formulerade principer, varefter beslutet utformas med ledning av omröstningens resultat. Det konsultativa referendum kan även lättare förenas med ett parlamentariskt system, då omröstningen i det­ ta fall äger rum redan före folkrepresentationens beslut och icke kan häva detta.
Av det sagda torde framgå att de invändningar, som kunna riktas mot beslutande folkomröstning, ej med samma styrka göra sig gällande beträf­ fande den konsultativa omröstningsformen. Möjligheten att före ett beslut inhämta folkets mening torde å andra sidan böra betraktas som värdefull. De uppgifter som folkomröstning avses fylla — framför allt att ge den rös­ tande tillfälle att ta ställning obunden av partitillhörighet — kunna i väsent­ ligen samma utsträckning tillgodoses vare sig omröstningen har decisiv el­ ler konsultativ karaktär.
Beträffande rätten att påkalla konsultativ folkomröst­ ning hävdar utredningen, att de nuvarande bestämmelserna härom — enligt vilka för att dylik omröstning skall komma till stånd erfordras sam­ fällt beslut av Kungl. Maj :t och riksdagen — är alltför restriktiva. Med hän­ syn till att det enligt utredningens mening endast mera sällan förekommer frågor, som kan ge majoriteten inom riksdagen ett starkt intresse av att anordna folkomröstning, anser utredningen det icke rimligt att på dylikt sätt befrämja rätten att rådfråga folket. Även om något påtagligt missnöje med grunderna för vårt representativa system ej kan påvisas, synes det ut­ redningen dock vara en fördel, att något vidgade möjligheter införes att ge­ nom rådgivande folkomröstning inhämta folkets mening i offentliga angelä­ genheter av större allmänt intresse.
Vid en undersökning av möjligheterna att modifiera nu gällande regler för att få till stånd rådgivande folkomröstning erbjuda sig samma lösningar som i fråga om decisivt referendum. Att i detta sammanhang ens i någon omfattning överväga införande av obligatorisk omröstning kan dock icke gärna ifrågakomma. För de fakultativa former, som kunna tänkas, har man att välja mellan referendum på begäran av antingen en minoritet inom riksdagen eller visst antal röstberättigade eller eu minoritet såväl inom riks­ dagen som inom folket. I samtliga dessa fall måste förutsättas, att godkän­ nande av Kungl. Maj:t cj skall erfordras för anordnande av folkomröstning.
Med referendums karaktär av folkrättighet kunde synas bäst överens­ stämma alt begäran skall utgå från en viss grupp inom folket självt. De olägenheter som följa med eu omröstningsform grundad på namninsam- lingsförfarande (se härom betänkandet s. 39) kunna emellertid göra sig i ännu högre grad gällande, då omröstningen är av rådgivande natur. Fråge­ ställningen är vid konsultativt referendum ej på förband given. Stor vikt måste fästas vid frågeställningens utformning; att överlåta frågeformule­ ringen åt grupper utanför riksdagen synes icke tillrådligt. Ej heller torde det vara möjligt att genomföra en ordning, enligt vilken petitionärerna och riksdagen gemensamt skulle äga alt fastställa frågornas formulering. Möj­ ligen kunde eu sådan ordning genomföras, alt för folkomröstning skulle
erfordras en allmänt hållen begäran därom av visst antal röstberättigade,
medan frågeställningen sedermera närmare utarbetades inom riksdagen.
Man kan dock ifrågasätta, huruvida en dylik medverkan såväl av en folk­
grupp som av riksdagen för att en rådgivande folkomröstning skall komma
till stånd kan anses erforderlig eller praktiskt lämplig. I varje fall kan ett
namninsamlingsförfarande i syfte att påkalla folkomröstning av praktiska
skäl svårligen komma i fråga när det gäller till riksdagen avlämnade pro­
positioner, då den nödvändiga fristen för namninsamlingen skulle avsevärt
försena förslagens behandling i riksdagen. Att begränsa användningen av
rådgivande folkomröstning enbart till frågor, som ej kommit under riksda­
gens behandling, synes å andra sidan icke kunna komma i fråga.
I anslutning till nu utvecklade synpunkter bar utredningen stannat vid
den uppfattningen att rätten att påkalla rådgivande folkomröstning bör
tillkomma en minoritet inom riksdagen.
Om en riksdagsminoritet sålunda skall äga att påkalla folkomröstning,
innebär detta — fortsätter utredningen — från principiell synpunkt något
nytt och oprövat, vilket i och för sig motiverar en viss försiktighet vid fast­
ställandet av minoritetens storlek:
Det kan icke vara önskvärt att smågrupper erhålla möjlighet att, kanske
i rent obstruktionssyfte, framtvinga folkomröstningar. Bakom krav på folk­
omröstning bör stå en så stor riksdagsminoritet, att några utsikter kunna
anses föreligga, att dess uppfattning i en fråga delas av folkets flertal. I de
stater, där bestämmelser funnits om referendum på begäran av en mino­
ritet inom folkrepresentationen, har minimiantalet vanligtvis satts till en
tredjedel av medlemstalet. Detta var sålunda förhållandet i Tyskland under
Weimarförfattningens tid samt i Estland och Lettland. I dessa stater var
visserligen fråga om beslutande folkomröstning, men å andra sidan upp­
ställdes det kravet att riksdagsminoritetens yrkande inom viss tid skulle
understödjas av ett visst minsta antal röstberättigade medborgare. Med hän­
syn härtill synes det rimligt att för anordnande av rådgivande folkomröst­
ning i vårt land kräva, att en tredjedel av antalet ledamöter i vardera kam­
maren skola förena sig i yrkande härom. Utredningen vill därför föreslå att
rådgivande folkomröstning skall komma till stånd på begäran av 50 leda­
möter i första kammaren och 77 i den andra.
Såsom förut omnämnts är ledamöterna Bergvall och Håstad i detta av­
seende skilj aktiga och anser, att minimisiffran bör sänkas till i
princip en fjärdedel av resp. kamrars medlemstal, vilket de av Iämplighets-
skäl avrundar till 40 resp. 60. Reservanterna anför härom:
Vi äro av den bestämda meningen att en regel, innebärande en tredjedel
i vardera kammaren, torde komma att leda till att även det nya rådgivande
folkomröstningsinstitutet blir ett konstitutionellt ornament mer än ett le­
vande författningsbud. Även om tredjedelsregeln givetvis kommer att göra
det lättare än hittills att iscensätta en folkrådfrågning kan man nämligen
utgå ifrån att en dylik i så fall främst torde komma till stånd vid knappa
avgöranden i riksdagen i storpolitiska frågor. Däremot kan regeln komma
att lägga alltför starka hinder i vägen för folkrådfrågningar vid andra till­
fällen, även om det skulle gälla problem som mycket väl lämpa sig för
denna form av folkomröstning. Det bör framhållas att redan det villkoret
att samma procentuella andel av bägge kamrarna stipuleras är rigoröst och
kan verka restriktivt. Om man tar nuvarande partiläge som utgångspunkt
__och en tämligen stor stabilitet har rått inom vårt partiväsende under ett trettiotal år trots styrkeförskjutningar — bör det vara tämligen naturligt att utforma minimiregeln på så sätt att ett rådfrågande referendum bör kunna komma till stånd, om medlemmarna av två av de fyra större par­ tierna äro eniga därom. Enligt den i betänkandet uppställda regeln bleve detta likväl inte fallet.
Utredningen diskuterar därefter frågan, huruvida i övrigt några b e- gränsningar bör uppställas ifråga om rätten att begära referendu in. Härom anföres i betänkandet:
Om enighet kräves mellan ett jämförelsevis betydande antal riksdags­ ledamöter för alt folkomröstning skall äga rum, torde — i all^ synnerhet med hänsyn till omröstningens enbart rådgivande karaktär — några långt­ gående begränsningar i övrigt av rätten att begära referendum knappast vara erforderliga. Ur praktisk synpunkt är detta en avsevärd fördel, då ut­ formningen av dylika restriktioner erbjuder stora svårigheter. Icke ens en betydande minoritet inom riksdagen kan dock tilldelas helt obegränsad rätt att framkalla folkomröstning. Vissa frågor äro av den natur, att deras av­ görande ej kan fördröjas eller att folkomröstning med hänsyn till deras sak­ liga innebörd är utesluten. Frågor berörande riksstatens reglerande, vilka enligt RO § 58 ej få uppskjutas till annan session, synas sålunda av nämn­ da skäl böra undantagas från folkomröstning. Att tillåta folkomröstning rörande överenskommelse med främmande makt torde icke heller vara lämpligt, då en sådan omröstning och den i samband därmed förda kam­ panjen lätt skulle kunna få karaktären av en demonstration och därigenom vålla utrikespolitiska förvecklingar. Som självklart kan betraktas att av riksdagen förrättade val ej böra'bli föremål för referendum. Slutligen bör det enligt utredningens mening uttryckligen fastslås, att endast frågor som kunna komma under riksdagens prövning få framläggas till folkomröst­ ning. Med nyss nämnda undantag bör i alla sådana frågor — således även i grundlagsfrågor — rådgivande folkomröstning principiellt vara tillåten.
Då rådgivande folkomröstning alltid — under förutsättning att den fråga det gäller redan är föremål för prövning av statsmakterna — måste medföra visst uppskov med frågans avgörande, torde icke kunna undvaras en regel, som ger möjlighet att utesluta folkomröstning i de fall där ett omedelbart avgörande framstår som nödvändigt. Rätt bör därför medgivas riksdagen att avslå begäran om referendum i ärende, som den finner vara av synner­ ligen brådskande natur. Det är av vikt att en dylik undantagsbestämmelse icke får tillämpning i andra situationer än dem, för vilka den är avsedd. Tendenser till eu synnerligen extensiv tolkning av dylika bestämmelser om »emergency» eller »Dringlichkeit» ha på vissa håll framträtt i Förenta sta­ terna och tidvis i viss mån även i Schweiz. Det bör därför understrykas att det nu föreslagna stadgandet på grund av den konsultativa karaktären bos de folkomröstningar som bär äro i fråga får en annan konstruktion än de utländska förebilderna. I Schweiz och Förenta staterna innebär klausulens begagnande att ett beslut omedelbart träder i kraft och att framställande av begäran om referendum härigenom omöjliggöres; enligt utredningens förslag däremot skulle riksdagen kunna förklara ett ärende för brådskande först sedan yrkande om folkomröstning framställts. Ett sådant beslut måste därför alltid väcka uppmärksamhet i den offentliga debatten och, om en tendens till en alltför vidsträckt tolkning av bestämmelserna skulle visa sig, föranleda kritik. Det kan också framhållas att stadgandet i allmänhet torde gälla endast sådana fall, där sakfrågan redan kommit under riksdagens
behandling. Om stadgandet får den utformningen, att samstämmiga beslut
av båda kamrarna krävas för att folkomröstning skall på nu angiven grund
uteslutas, torde med hänsyn till det anförda några särskilda majoritetsbe-
stämmelser för beslut av denna art i övrigt icke behöva uppställas.
Vad angår förfarandet i riksdagen vid väckande av yrkanden om rådgi­
vande folkomröstning och vid sådana ärendens vidare behandling utmärkes
utredningens förslag framför allt av önskemålet att finna en lösning, som
garanterar största möjliga objektivitet vid frågeställningens utformning och
vid vilken möjligheterna att uppnå allmän enighet i detta avseende tillva­
ratas. Till följd av referendumrättens utformning som en minoritetsrättig-
het har därvid mött särskilda problem. Förslaget innebär i korthet följande.
Yrkanden om rådgivande folkomröstning skall väckas i vanlig ordning ge­
nom proposition eller motion. Enligt förslaget har vidare initiativrätt till­
lagts de ständiga utskotten i av dem behandlade sakfrågor. Folkomröst-
ningsyrkande skall alltid utskottsbehandlas, varvid utskottet i regel även
skall utlåta sig om lämplig frågeställning vid den eventuella folkomröst­
ningen. Först därefter avgöres genom votering i kamrarna, om rådgivande
folkomröstning skall äga rum. I huvudfrågan avgör därvid den förut nämn­
da minoriteten. Skulle enighet ej ha uppnåtts angående frågeställningen,
skall varje fråga om vilken en sålunda kvalificerad minoritet enar sig gå till
folkomröstning, under förutsättning att ärendet ej är så brådskande att
folkomröstning däri över huvud taget icke anses kunna äga rum.
Beträffande detaljerna i det avsnitt som rör förfarandet i riksdagen må
här hänvisas till s. 49—56 i betänkandet. Vissa delar härav återges i det föl­
jande i samband med specialmotiveringen.
Det må påpekas, att enligt förslaget medgivande ej längre skall erfordras
av Kungl. Maj :t för att rådgivande folkomröstning skall komma till stånd.
Liksom vid beslutande folkomröstning skall det emellertid ankomma på
Kungl. Maj :t att inom vissa i den föreslagna folkomröstningslagen angivna
tider utsätta dag för omröstningen. I fråga om de yttre anordningarna skall
vid folkomröstning — såväl beslutande som rådgivande — i stort sett gälla
detsamma som vid andrakammarval.
Statlig upplysnings verksamhet i samband med folkomröstning.
Utredningen understryker den stora vikten av att de röstberättigade, för
att en folkomröstning skall kunna tillmätas något värde, blir väl informe­
rade om den framlagda frågans innebörd samt anför:
I Schweiz och Förenta staterna har för tillgodoseende av detta syfte viss
statlig upplysningsverksamhet organiserats. Vid omröstningarna i vissa av
de amerikanska delstaterna består denna information blott däri, att lag­
texterna till de framlagda förslagen någon tid före omröstningsdagen till­
ställas de röstberättigade; någon kommenterande framställning utsändes
däremot icke. Vid kantonala folkomröstningar i Schweiz utarbetas emeller­
tid genom regeringens försorg eller av en kommitté som tillsatts av repre­
sentationen en redogörelse för frågornas innebörd. På sistone har ett för­
farande av detta slag vid ett par tillfällen begagnats även i den schweiziska förbundsstaten, där "tidigare enbart lagtexterna tillställdes väljarna. Mot det schweiziska systemet kan riktas den anmärkningen att de utsända kom­ mentarerna blott återge den inställning som omfattas av regeringen respek­ tive representationens majoritet. Den opposition som eventuellt finnes får däremot icke sin uppfattning framförd. Ur denna synpunkt är den ordning som tillämpas i vissa amerikanska delstater mera tillfredsställande. Den innebär att såväl anhängare som motståndare till förslag ha rätt att själva utarbeta argument, vilka införas i broschyrer som tillställas de röstberätti­ gade. I några av dessa stater bekosta myndigheterna tryckningen av denna argumentation; i de stater där utgifterna måste bestridas av författarna — d. v. s. av de organisationer som äro engagerade i kampanjerna — har det visat sig att argumentationsrätten utnyttjats i mycket begränsad utsträck­ ning.
De här beskrivna metoderna för s. k. objektiv upplysning infördes innan radion hade tagits i bruk. Enligt utredningens uppfattning torde detta för­ hållande böra tillmätas icke oväsentlig vikt vid bedömandet av frågan om statlig upplysningsverksamhet bör göras obligatorisk i vårt land. Den svenska radion synes på grund av sin politiska neutralitet lämpa sig särskilt väl för att i diskussionens form låta skilda meningar komma till tals. Det torde också kunna antas att en serie program om en till omröstning framlagd fråga skulle utgöra i stort sett lika effektiv information som en till alla röst­ berättigade utsänd broschyr. Erfarenheterna från Schweiz och Förenta sta­ terna tyda på att radion i dessa länder erhållit allt större betydelse för folk- omröstningskampanjerna. På grund av vad som här framhållits synes det överflödigt att efter amerikanskt mönster genom statens försorg publicera argument för och emot framlagda förslag.
Huruvida texten till grundlagsändringsförslag vid decisiva referenda samt själva frågeformuleringen vid konsultativa omröstningar bör utsändas till de röstberättigade synes tveksamt. Utredningen anser emellertid icke att ett dylikt förfarande bör göras obligatoriskt. Det måste nämligen betraktas som betydelsefullt att de med omröstningarna följande kostnaderna icke bli onö­ digt stora och det torde kunna ifrågasättas om icke pressens och radions upplysningsverksamhet gör det onödigt att till väljarna utsända folkomröst- ningsförslagcn. I den kungörelse, som enligt utredningens förslag till lag om folkomröstning skall utfärdas av länsstyrelsen före varje omröstning och genom annonsering införas i dagstidningarna, bör emellertid anges den frågeformulering som skall begagnas.
I den av herrar Bergvall, Håstad och Wahlund avgivna reservationen fram- hålles att man icke torde böra överdriva farhågorna för att ett utvidgat referendumsystem skulle draga med sig upprivande kampanjer eller att kostnaderna för dessa skulle ha olyckliga följdverkningar. Reservanterna fortsätter:
Naturligtvis kan man utan lagstiftning aldrig förebygga, att stora pengar offras i en referendumkampanj. All redan nu, utan varje erfarenhet, ifråga­ sätta att lagstifta om exempelvis maximum av utgifter för aktionskommit- téer är dock ogörligt. Endast om verkliga missbruk skulle yppas kan liden vara inne att överväga en sådan lagstiftning. Såvitt känt ha kostnaderna för referendumkampanjer i Schweiz och USA eller andra länder i allmänhet inte vara orimligt stora, fastän åtminstone tidigare i Schweiz några undan­ tagsfall ges. Snarast vill del synas som om utgifterna genomsnittligt varit lägre än man utifrån velat antaga. Uppenbarligen har emellertid finansie­
ringsfrågan kommit i ett mycket gynnsammare läge sedan radion blivit allas
egendom. Som utredningens majoritet framhåller borde den svenska radion
med dess objektiva ställning kunna före en folkomröstning bli det väsentliga
mediet för information och diskussion. I vart fall skulle möten runtom i
landets alla vrår eller översållningen av landet med allsköns broschyrer inte
påkallas av något större eller trängande behov. Radion skulle med andra
ord vid folkomröstningar bli de motsatta opinionernas egentliga uttrycks­
medel och i bästa mening tjäna demokratiens sak. Härigenom skulle man
också få den behövliga borgen för att referenduminstitutet inte blev ett
maktmedel i starka organisationers eller intressens händer, och därigenom
ligger referendumproblemet i vår tid faktiskt bättre till än det låg för trettio
år sedan, då den förra folkomröstningskommittén framlade sitt betänkan­
de. Om såsom 'vi föreslå referendum blott skulle komma till stånd efter en
begäran från riksdagens kamrar eller en viss minoritet inom dessa, befrias
också partierna eller aktionskommittéerna från de utgifter, som äro för­
bundna med insamlingen av namn på referendumlistor. Ytterligare bör det
understrykas att det är långt ifrån antagligt att det kommer att bli par­
tierna, som utöver avgifterna för val och organisation alltid skola få bära
utgifterna även för referendumkampanjer. Säkerligen torde såsom vid för­
budsomröstningen 1922 stridskostnaderna ej sällan gäldas av intresserade
föreningar eller organisationer, som bryta igenom partilinjerna.
Även reservanterna betonar vakten av att folket i tillräcklig grad infor­
meras rörande folkomröstningsfrågans innebörd:
Som vi redan framhållit bör radion vara ägnad att skapa de bästa tänk­
bara möjligheter för en objektiv allsidig upplysning. Vid ett referendum
föreligger för väljarna endast ett problem, och detta är en fördel i jämfö­
relse med en valdiskussion i radio, då ett flertal problem ställas under de­
batt samtidigt på ett sätt, som måste konfundera mindre initierade väljare.
Eftersom diskussionen i en radiodebatt under en referendumkampanj kan
koncentreras till den enda föreliggande frågan, ges det större garantier än
vid val för att »buskagitation» eller osakliga påståenden kunna avlivas eller
reduceras till sin betydelse. Radiodebatterna förutsättas bli kompletterade
av uttalanden och orienteringar i pressen. Härutöver kan det uppstå ett
behov av s. k. objektiv upplysning i traditionell teknisk mening, nämligen
utsändande till varje röstberättigad antingen av blott en enda officiell redo­
görelse för det föreliggande förslagets innebörd eller också av kortfattade,
till omfånget lika stora redogörelser från både ja- och nej sidan. Det är
emellertid ovisst, om dylik objektiv upplysning verkligen alltid erfordras. I
likhet med kommittémajoriteten finna vi det för tidigt att nu utan någon
erfarenhet föreslå särskilda stadganden härom. I varje fall behöver denna
lråga icke regleras av grundlagen utan kan avgöras senare antingen genom
ett tillägg till folkomröstningslagen eller genom beslut av riksdagen från
fall till fall.
Folkomröstningsfrågans behandling vid 1952 års riksdag.
Den 26 januari 1952 — alltså innan 1950 års folkomröstnings- och val-
sättsutredning ännu avgivit sitt betänkande (del II) om allmän folkomröst­
ning, vilket skedde den 26 mars 1952 — hemställdes i två likalydande, till
konstitutionsutskottet hänvisade motioner nr 243 i första kammaren av herr
Bergvall och nr 319 i andra kammaren av herr Håstad, att riksdagen måtte för sin del såsom vilande besluta ändringar av och tillägg till rege­ ringsformen och riksdagsordningen avseende en utbyggnad av folkomröst- ningsinstitutet enligt vissa närmare angivna huvudlinjer. De i motionerna framförda yrkandena överensstämde med de förslag motionärerna såsom le­ damöter av utredningen senare kom att framlägga; rörande innehållet i dessa förslag hänvisas till den av mig tidigare lämnade framställningen.
I utlåtande nr 28, dagtecknat den 20 maj 1952, hemställde konstitutions­ utskottet — som anmärkte att utredningens betänkande först den 26 april blivit i tryck tillgängligt för utskottet — att motionerna icke måtte till nå­ gon riksdagens åtgärd föranleda. Utskottet anförde härvid, att fragan om utbyggande av folkomröstningsinstitutet hade en betydande räckvidd och att vid den av riksdagen begärda utredningen i ämnet framträtt starkt de­ lade meningar. Då utredningens resultat först nyligen blivit tillgängligt samt då spörsmålet krävde ett grundligare övervägande än som på grund härav varit möjligt, ansåg sig utskottet, utan att ingå på sakligt bedömande av de i frågan framförda skiljaktiga meningarna, böra avstyrka bifall till mo­ tionerna.
En minoritet bestående av sju av utskottets ledamöter (herrar Herlitz, Lundgren, Hansson, Swedberg, Nordkvist i Kalmar, Hammar och Hastad) reserverade sig till förmån för en skrivelse till Kungl. Maj :t med hemställan om framläggande utan dröjsmål av förslag till utbyggande av folkomröst­ ningsinstitutet. Reservanterna anslöt sig i princip till motionärernas förslag men med en viss modifikation i fråga om förslaget att vilande grundlags- beslut skulle efter beslut av Konung och riksdag kunna hänskjutas till folket för avgörande. För att skapa en garanti mot oöverlagda grundlags­ ändringar ansåg reservanterna nämligen ett stadgande om kvalificerad ma­ joritet i kamrarna såsom villkor för anordnande av folkomröstning i grund­ lagsfrågor vara naturligt.
Efter ingående debatter (se första kammarens protokoll nr 22 s. 61—82 och andra kammarens protokoll nr 23 s. 140—178) biföll riksdagen konsti­ tutionsutskottets hemställan.
Folkomröstningsf rågans behandling vid 1953 års riksdag.
I likalydande motioner I: 100 av herr Bergvall in. fl. och II: 128 av herr Ohlin m. fl. hemställdes att riksdagen, under uttalande av angelägenheten att folkomröstningsinstitutet i statliga angelägenheter bleve utbyggt i en­ lighet med reservanternas förslag inom 1952 års konstitutionsutskott, måtte hos Kungl. Maj :t hemställa om framläggande till 1954 års riksdag av förslag härom.
Därjämte hemställdes i likalydande motioner I: 198 av herr Ewerlöf m. fl. och II: 253 av herr Hjalmarson in. fl. att riksdagen måtte hos Kungl. Maj :t hemställa om förslag till 1954 års riksdag till grundlagsbestämmelser av­
seende utbyggnad av det statliga referenduminstitutet i huvudsak enligt de
förslag, som framlades av högerns och folkpartiets representanter i 1950 års
folkomröstningskommitté.
Slutligen må nämnas att sambandet mellan folkomröstningsinstitutets ut­
formning och representationsskickets uppbyggnad berördes i de likalydande
motionerna I: 63 av herr Åman och fru Lindström och II: 89 av herr Edberg
m. fl. med yrkande om en allmän författningsrevision.
Samtliga dessa motioner behandlades av konstitutionsutskottet, som i ut­
låtande nr 17 såvitt nu är i fråga anförde följande:
Utskottet anser att ett utbyggande av folkomröstningsinstitutet skulle
kunna medföra ett mera aktivt deltagande från folkets sida i statsverksam­
heten, vilket torde vara ägnat att ytterligare befästa vår demokratiska sam­
hällsform. Detta syfte kan emellertid i väsentlig utsträckning vinnas genom
en utbyggnad av det rådgivande folkomröstningsinstitutet. Det råder"också
en betydande enighet om ett sådant ökat utrymme för konsultativ folkom­
röstning. Däremot äro meningarna synnerligen delade om lämpligheten av
att införa beslutande folkomröstning. Härtill kommer att vårt representativa
system medger uttryck för så olika meningsriktningar inom folket att även
åsiktsmotsättningar som skära partilinjerna komma att återspeglas i riks­
dagen, varför särskilda beslut av folket i andra former än genom de politiska
valen ej synas erforderliga. Svårigheterna att förena beslutande folkomröst­
ning med det parlamentariska styrelsesättet äro också uppenbara. Utskottet
anser sig därför ej kunna förorda en så djupgående omgestaltning av vår
konstitutionella rätt, som införandet i vår författning av bestämmelser om
beslutande folkomröstning i anslutning till de i motionerna I: 100 och II:
128 samt I: 198 och 11:253 framställda förslagen.
I anledning av de berörda motionerna ävensom motionerna 1:63 och II:
89 får utskottet däremot tillstyrka en skrivelse till Kungl. Maj :t med begä­
ran om förslag under innevarande andrakammarperiod till utbvggande av
det rådgivande folkomröstningsinstitutet. De av folkomröstningskommittén
i frågan antagna principerna om att en minoritet inom riksdagen skall äga
pakalla rådgivande folkomröstning i frågor som kunna komma under riks­
dagens prövning — dock med undantag för vissa slag av ärenden — böra
därvid kunna vara en grundval. Det bör emellertid särskilt prövas om det
anta! ledamöter i vardera kammaren (1/3) som enligt kommittéförslaget
skall äga rätt att pakalla omröstning kan vara tillräckligt.
Konstitutionsutskottet hemställde i enlighet härmed, att riksdagen i skri­
velse till Kungl. Maj :t ville begära förslag under innevarande mandatperiod
för andra kammaren om utbyggande av institutet med rådgivande folk­
Inom utskottet förelåg tre skiljaktiga meningar. I eu reservation av herrar
Bergvall, von Frieseji och Nordkvist i Kalmar anföres sålunda att Kungl.
Maj:t syntes böra till 1954 års riksdag framlägga förslag om införande av
decisivt och utbyggande av det konsultativa referendum i enlighet med vad
som yrkats i motionerna I: 100 och II: 128, varjämte reservanterna starkt
kritiserade majoritetens uttalande att det särskilt borde prövas, om det an­
tal ledamöter i vardera kammaren (1/3) som enligt kommittéförslaget skulle
aga rätt att påkalla folkomröstning kunde vara tillräckligt (utlåtandet s.
Kurigl. Maj:ts proposition nr 193.
60). I en annan reservation, av herrar Herlitz och Håstad, förordades lika­ ledes en utvidgning av folkomröstningsinstitutet, avseende ej blott ett un­ derlättande av möjligheterna att få ett rådgivande referendum till stånd utan även införande av ett decisivt referendum (utlåtandet s. 62). Slutli­ gen ansåg herrar Karl August Johansson och Sandberg, att utskottet bort avstyrka såväl förslagen om utbyggande av det rådgivande folkomröstnings­ institutet som förslagen om införande av grundlagsbestämmelser om beslu­ tande folkomröstning.
Konstitutionsutskottets hemställan bifölls av riksdagen. Kammardebatter­ na rörde icke blott folkomröstningsfrågan utan även övriga väckta författ- ningsfrågor (se första kammarens protokoll nr 20, s. 33—76 och andra kammarens protokoll nr 20, s. 3—93).
Det demokratiska statsskicket kan erfarenhetsmässigt organiseras olika i olika länder och på olika tider, och delade meningar kan råda vilken ut­ formning som är den lämpligaste. Det står likväl utom varje diskussion, att statsapparaten icke skulle kunna fungera ändamålsenligt, om det regel­ mässigt krävdes att folket direkt medverkade vid statsangelägenheternas avgörande. Med hänsyn till de statliga uppgifternas mångfald och samhälls­ förhållandenas alltmera komplicerade karaktär måste styrelsesättet i demo­ kratiska stater följaktligen vara så anordnat, att folkviljan normalt får ut­ tryckas genom folkets valda representanter. Även det svenska statsskicket vilar på den representativa demokratiens princip, i regeringsformens 49 § uttryckt med orden: riksdagen representerar svenska folket. Efter hand som inskränkningarna i rösträtten bortfallit har riksdagen också kommit att allt noggrannare avspegla det svenska folkets åsikter och sociala samman­ sättning.
Den omständigheten att en demokratisk stat måste bygga sin författning på det representativa systemet utgör emellertid icke något hinder att folket direkt medverkar i vissa särskilda frågor. Flera demokratier — dock långt ifrån alla, exempelvis icke Storbritannien — har också funnit det lämpligt att komplettera det representativa systemet med ett mer eller mindre ut­ byggt folkomröstningsinstitut. Även den svenska författningen upptar vissa år 1922 införda, alltjämt gällande bestämmelser angående konsultativt refe­ rendum. Dessa innebär, att ett ärende av särskild vikt och beskaffenhet kan bli föremål för folkomröstning, om Kungl. Maj :t och majoriteten i riksdagens båda kamrar är ense därom. Folkomröstningen skall verkställas innan ärendet avgjorts och efter omröstningen skall ärendet behandlas i grundlagsenlig ordning.
Vårt konsultativa referendum har som bekant tagits i bruk endast eu gång, nämligen år 1922 för att utröna folkmeningen i förbudsfrågan. Intres­ set för tillämpningen av gällande bestämmelser om folkomröstning kan följ­
aktligen sägas ha varit tämligen obetydligt. Visserligen väckte en enskild
riksdagsman vid upprepade tillfällen i början av 1930-talet motioner om
anordnande av folkomröstning i avrustningsfrågan och en annan motionär
yrkade vid 1953 års riksdag, att folkomröstning måtte anordnas rörande
motbokssystemets bibehållande eller avskaffande, men därutöver har icke
riksdagen, som avslog båda dessa förslag, före innevarande år haft att pröva
något direkt yrkande om anordnande av allmän folkomröstning. Nämnas
må dock att när andra lagutskottet år 1945 avstyrkte motioner om övergång
till högertrafik, utskottet samtidigt uttalade att det, därest frågan ånyo
skulle komma under statsmakternas behandling, kunde ifrågasättas om icke
folkmeningen borde undersökas genom folkomröstning.
Om alltså den föreliggande möjligheten att anordna folkomröstning aldrig
blivit utnyttjad och knappast ens tilldragit sig något intresse i riksdagen
under de mer än trettio år som gått sedan 1922 års förbudsomröstning, har
likväl det principiella spörsmålet om en utbyggnad av vårt konsultativa re­
ferendum till decisdv form på senare år blivit desto mera uppmärksammat.
Sedan några år tillbaka har sålunda representanter för framför allt hc-
gern och folkpartiet hävdat, att införandet av ett beslutande refererdum
i vår författning skulle innebära en betydelsefull förstärkning och för­
djupning av den svenska demokratien. Inom andra partier har man ställt
sig avvisande till förslaget att införa ett statligt decisivt referendum i all­
männa frågor, och till denna uppfattning anslöt sig riksdagen, när folk-
omröstningsfrågan i anledning av vissa förut redovisade motioner be­
handlades där år 1953. Samtidigt uttalade sig riksdagen även mot det
förslag om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor, för vilket ma­
joritet vunnits inom 1950 års valsätts- och folkomröstningsutredning. Där­
emot förelåg inom riksdagen en visserligen icke enhällig men likväl mycket
utbredd mening om önskvärdheten att vidga möjligheterna att använda råd­
givande folkomröstning. Enligt riksdagsmajoritetens uppfattning borde så­
lunda dylik omröstning kunna komma till stånd redan på begäran av en
minoritet inom riksdagen och icke som nu fordras, att regeringen och fler­
talet i de båda kamrarna är ense därom.
För egen del vill jag såtillvida ansluta mig till riksdagsmajoritetens upp­
fattning, att jag anser en viss utbyggnad av folkomröstningsinstitutet kan
vara ägnad att ytterligare befästa vår demokratiska styrelseform. Det pro­
blem som då närmast uppställer sig är, huruvida ett beslutande referendum
i allmänna statliga angelägenheter bör införas i vår författning — jag bort­
ser ännu så länge från det speciella spörsmålet om beslutande folkomröst­
ning i grundlagsfrågor — eller om det åtminstone tills vidare är lämpligare
att stanna vid en utbyggnad av det konsultativa referendum.
I detta avseende må till en början framhållas att vissa av de argument,
som i debatten brukar åberopas till stöd för införandet av ett beslutande re­
ferendum, icke kan anses särpräglade för just denna omröstningsform, ulan
torde bli lika väl beaktade vare sig man använder det konsultativa eller
det decisiva referendum. När det sålunda till stöd för den senare om-
röstningsformen hävdas, att den i riksdagen förhärskande meningen i en viss fråga icke alltid motsvarar den aktuella folkmajoritetens åsikt samt att denna åsikt lätt kan utrönas vid en folkomröstning, enär det då är möjligt att bedöma frågan fristående från övriga aktuella spörsmål ulan att alltså, såsom vid riksdagsmannaval, sammankoppla den med en mängd partiskil- jande problem, så är att märka att detta argument i den man detsamma över huvud kan anses bärkraftigt — gäller lika mycket till förmån för en rådgivande som en beslutande folkomröstning. Uppenbart är vidare, att icke blott den beslutande folkomröstningen utan även den rådgivande kan fylla en av de funktioner, vid vilken man i debatten brukar fästa mycket stor vikt, nämligen ett stimulera de enskilda medborgarnas politiska intresse och därmed utgöra en värdefull folkuppfostrande faktor. I detta sammanhang ma dock framhållas, att man ej torde böra överdriva betydelsen av sistnämnda argument. Icke ens de mest övertygade anhängarna av ett decisivt folkom- röstningsinstitut ifrågasätter nämligen annat än att referendum endast skall bli använt mera undantagsvis och i särskilda fall. Allmänt anses tvärtom, att ett alltför flitigt begagnande av folkomröstningsinstitutet i Sverige kunde innebära viss risk för en försvagning av det politiska intresset.
Förespråkarna för ett decisivt folkomröstningsinstitut har under åbero­ pande av utländska erfarenheter gjort gällande, att redan existensen av ett dylikt institut kommer att göra folkrepresentationens beslut och särskilt lagstiftningen omsorgsfullare »i synnerhet i den meningen att folkrepresen­ tationen för att undgå referendum tvingas att starkare beakta olika medbor- gargruppers rättmätiga intressen». Gentemot detta har i debatten invänts, att den parlamentariska grundligheten säkerligen är väl så stor i Sverige som exempelvis i Schweiz samt att Sveriges riksdag, bl. a. tack vare utskotts- väsendets ställning, visat mycket stor vilja och förmåga till kompromisser och ömsesidigt hänsynstagande. Vad den centrala lagstiftningen beträffar kan vidare anmärkas att riksdagsbehandlingen regelmässigt föregås av nog­ grant kommittéarbete, vidlyftigt remissförfarande och — efter överarbet- ning i vederbörande departement — lagrådsgranskning. Få länder, om ens något, torde ha en motsvarighet till denna ordning.
Som ett särskilt starkt skäl för införande av beslutande folkomröstning har anförts, att i dagens samhälle den enskilde individen har alltför små möjligheter att påverka de politiska avgörandena samt att dessa möjligheter skulle ökas, om ett decisivt referendum infördes i vår författning. I anled­ ning härav må till en början framhållas, att de enskilda medborgarna dock har — numera säkerligen i högre grad än förut — betydande möjligheter att vid sidan om de allmänna valen komma till tals i den politiska debatten, icke minst i sina olika organisationer. Obestridligen är det likväl ur allmän synpunkt ett önskemål att ytterligare öka den enskilde individens vilja till engagemang i viktiga samhälleliga angelägenheter. Det skall icke bestridas, att ett utbyggt folkomröstningsinstitut i detta hänseende kan komma att på vissa områden spela en ej oväsentlig roll. För den enskilde medborgaren är det härvidlag dock säkerligen av underordnad betydelse, huruvida den ena eller den andra omröstningsformen väljes.
Både anhängarna och motståndarna till ett decisivt folkomröstningsinstitut
torde vara ense om att många politiska frågor, för att icke säga de allra
flesta, numera blivit så invecklade och svårbedömda att de ej lämpar sig
för folkomröstning. Utredningsminoriteten har uttryckt detta så, att tek­
niskt alltför komplicerade spörsmål såvitt möjligt ej bör underställas folket.
Vilka problem som i praktiken skall hänföras till denna kategori kan givet­
vis vara föremål för delade meningar. Det är dock intressant att se, att vissa
av de mest ivriga förespråkarna för vårt nuvarande folkomröstningsinstituts
utbyggnad till decisiv form funnit en för gemene man så gripbar fråga som
den, huruvida vi skall övergå till högertrafik eller icke, vara alltför teknisk
för att lämpa sig för referendum. Det bör vidare uppmärksammas, att även
utredningens minoritet funnit de med den löpande budgeten direkt samman­
hängande skattefrågorna vara alltför ömtåliga spörsmål för att alls kunna
hänskjutas till folket.
Även om många lagförslag och andra riksdagsfrågor tvivelsutan är mycket
svårbedömda för den enskilde valmannen, hur politiskt allmänintresserad
han än må vara, bygger de emellertid ofta på vissa huvudprinciper, till vilka
det kan vara lättare att taga en mera bestämd ställning. Härmed har jag
kommit in på ett förhållande, som enligt min mening leder fram till ett av de
starkaste skälen mot utredningsminoritetens yrkande att ett beslutande
folkomröstningssystem måtte införas i vissa lag- och anslagsfrågor. Såsom i
betänkandet närmare utvecklas skulle detta system innebära, att ett av
riksdagen redan antaget beslut underställdes folket, vars uppgift bleve att
godtaga eller förkasta beslutet. Det är härvid noga att märka, att det om­
stridda beslutet i dess helhet skall framläggas för folket. Det decisiva re­
ferendum kan alltså göra det nödvändigt att till folkomröstning framlägga
detaljerade och mycket svåröverskådliga förslag; gäller det ett vidlyftigt
och invecklat lagförslag, får någon uppdelning av förslaget i sektioner eller
paragrafer icke göras. Låt vara att referendumkampanjen i dylika fall
icke kommer att taga sikte på varje särskilt spörsmål eller varje enskilt
stadgande utan koncentreras på vissa huvudfrågor, kvar står likväl det
faktum, att själva omröstningen måste avse riksdagens beslut i dess hel­
het. Denna ordning måste av flera skäl betecknas såsom olämplig. Dels får
varken regering eller riksdag tillfälle att undersöka folkmeningen, innan ett
lagförslag utarbetas och slutligt antages, och dels blir det icke möjligt att
låta folket taga direkt ställning till var och en av de olika huvudprinciper,
på vilka ett förslag bygger. Vid den decisiva omröstningsformen kan man
alltså icke utröna, huruvida ett förslag i vissa delar har stöd i folkmeningen
men i andra icke. De nu antydda olägenheterna elimineras, om man i stället
använder den rådgivande omröstningsformen. Vid en sådan omröstning kan
man på ett tidigt stadium välja ut vissa huvudfrågor i ett ärende samt pre­
cisera dessa i konkreta och noga definierade problemställningar, vilka till
innebörden klarlägges för alla röstberättigade medborgare. Statsmakter­
nas beslut kan sedan utformas med ledning av omröstningens resultat. Det
får anses uppenbart, att detta system — som alltså gör det möjligt att till
folkomröstning framlägga principer i stället för detalj förslag — är ända- målsenligare än det system som följer med den decisiva formen. Visserligen skulle det här rent teoretiskt kunna invändas, att den allra bästa ordningen vore att först anordna en rådgivande folkomröstning men sedermera, när riksdagen väl fattat sitt slutliga beslut i ärendet, låta beslutet underkastas decisivt referendum. I praktiken är det dock icke troligt, att allmänhetens intresse skulle kunna hållas levande också för den senare omröstningen.
I detta sammanhang skulle jag vilja något uppehålla mig vid ett av de argu­ ment för decisiv folkomröstning, som utredningens minoritet åberopar i kom­ mittébetänkandet. Minoriteten framhåller, att den enskilde medborgaren ofta har en mycket deciderad uppfattning i sådana frågor av religiös, moralisk eller kulturell art, där partierna är delade och vilka avsiktligt lämnas utanför debatten vid val. Dylika frågor sägs mycket väl lämpa sig för »ett avgörande direkt genom folket». En av de kategorier för beslutande folkomröstning som minoriteten föreslår är i enlighet härmed sådana riksdagsbeslut, vilka innebär »fastställande av allmänna riktlinjer för någon del av statsverk­ samheten». Som exempel på principbeslut av denna art nämner minoriteten 1931 års beslut om riktlinjerna för rättegångsreformen och 1950 års beslut om skolreformens principer. Väl är det i och för sig sant, att många spörs­ mål av exempelvis kulturell eller moralisk art icke är i egentlig mening par- tiskiljande och att folkomröstningsinstitutet kan tänkas erbjuda en god möj­ lighet att mäta folkets åsikter i sådana spörsmål. Därest det befinnes lämp­ ligt att anordna referendum i en dylik fråga — viss försiktighet torde dock härvid böra iakttagas, så att man icke i onödan river upp religions- och sedlighetsstrider — är det emellertid enligt min mening uppenbart, att den rådgivande omröstningsformen regelmässigt äger ett bestämt företräde fram­ för den beslutande. En annan sak är, att de av minoriteten anförda exemplen får anses föga väl valda. Både rättegångsreformen och skolreformen torde vara alltför invecklade frågor för att lämpa sig för referendum. Principbe­ slutet om skolreformen är dessutom ett typiskt exempel på en fråga, där det är nödvändigt att sammanjämka meningsmotsättningar och nå fram till enighet kring det väsentliga. En folkomröstning här hade kunnat skärpa motsättningarna i stället för att mildra dem.
Ytterligare ett skäl till förmån för det konsultativa referendum är, att endast denna omröstningsform ger statsmakterna möjlighet att i praktiken taga tillbörlig hänsyn till huruvida det utslag som folkomröstningen skänker verkligen uppbäres av en stadgad folkmening. Erfarenheterna från utlandet visar, att folkomröstningar understundom avgörs av en mycket liten del av medborgarna och att de redan därigenom ger ett dåligt uttryck för folkrne- ningen. Även om röstdeltagandet i och för sig är stort, kan emellertid majo­ riteten vara ytterst knapp. Det är icke säkert, att i ett dylikt fall det utslag eu folkomröstning ger bör utan vidare vara bindande för statsmakterna. Tvärtom kan det i vissa frågor vara direkt olämpligt att låta ett mycket knappt folkflertal diktera ett slutgiltigt beslut.
Ilihang till riksdagens protokoll 195i. 1 samt. Nr 11 ) 3 .
Under diskussionen i folkomröstningsfrågan har stor uppmärksamhet
ägnats spörsmålet, huruvida det decisiva referendum går att förena med
det parlamentariska styrelsesättet. Problemet har ställts mot bakgrunden
av att parlamentarismen innebär ett styrelsesystem, där regeringen för sin
maktutövning är beroende av parlamentets förtroende. Det ligger i sakens
natur, att detta problem icke får någon aktualitet för den händelse rege­
ringen utgöres av en på samtliga politiska partier vilande samlingsregering.
Men i ett land där regeringen är en majoritetsregering, som i parlamentet
har att möta en siffermässigt icke alltför obetydlig opposition, kan en till-
lämpning av institutet beslutande folkomröstning i vissa lägen tänkas
komma att på ett menligt sätt rubba stabiliteten i det politiska livet. Om
en sådan regering lider nederlag i en beslutande folkomröstning rörande
en principiellt synnerligen betydelsefull, verkligt partiskiljande fråga, måste
man räkna med möjligheten att regeringen demissionerar, trots att den
äger majoritet i riksdagen och trots att den måhända kan utgå från att
utan hinder av referendumnederlaget bevara denna majoritet efter en riks-
dagsupplösning. Referendumnederlaget, som kan ha varit mycket knappt,
kan nämligen ha avsett ett beslut, som gäller en viktig del av regeringens
hela politik, ett beslut vars förverkligande är en förutsättning för att denna
politik skall kunna konsekvent fullföljas. Resultatet kan då bli, att en mi­
noritetsregering får träda till, en regering som i bästa fall kan hålla sig
kvar genom att föra en vågmästarpolitik utan bärande linjer. Erfarenheterna
såväl från vårt eget land som från utlandet visar, att en sådan ordning inga­
lunda är något att eftersträva. Med det nu sagda har jag icke velat göra
gällande, att varje mothugg för den sittande regeringen vid en beslutande
folkomröstning skulle behöva leda till en regeringskris. Men jag har velat
bestämt vända mig mot dem, som helt bortser från svårigheterna att i vissa
lägen förena det beslutande referendum med vårt hävdvunna och i stort sett
mycket väl arbetande parlamentariska system. Det kan invändas, att även
det konsultativa referendum kan tänkas få ogynnsamma verkningar på det
parlamentariska systemet, men det torde vara uppenbart, att riskerna här­
för är mindre.
När det gäller de allmänna statliga spörsmålen — jag bortser fortfarande
från grundlagsfrågorna, liksom jag här helt bortser från frågan om ett kom­
munalt referendum — blir min slutsats, att de praktiska synpunkter som
kan och bör anläggas i ärendet alldeles bestämt talar mot den beslutande
omröstningreformen. Däremot anser jag det såsom redan framhållits vara
av värde, att ökat utrymme beredes åt det rådgivande referendum i vår
författning. Det gäller emellertid att noga följa utvecklingen efter en reform
i sådan riktning och att vara på sin vakt mot eventuella olägenheter för det
parlamentariska systemet av en mera betydande utvidgning av det hittills
i vårt land praktiskt taget helt oprövade konsultativa referendum.
Vad härefter beträffar frågan vem som skall äga rätt att påkalla konsul­
tativ folkomröstning anser jag i likhet med utredningens samtliga ledamö­
ter, att många konstitutionella och praktiska svårigheter skulle uppstå, om
en sådan rätt tillerkändes ett visst antal väljare. Icke heller under den de­ batt, som i övrigt förts i ärendet, har annat ifrågasatts än att nämnda rätt endast bör tillkomma en riksdagsminoritet. Däremot har meningarna starkt brutit sig rörande storleken av denna minoritet. Somliga har ansett att en tredjedel av vardera kammaren skall äga begära referendum, andra har menat att det bör räcka med en fjärdedel, under det att konstitutionsutskot­ tets majoritet ifrågasatt om ens en tredjedel kunde vara tillräcklig. I an­ slutning till denna sistnämnda mening har i riksdagsdebatten från vissa håll föreslagits, att man borde kräva en minoritet på minst två femtedelar av vardera kammarens ledamöter. För egen del vill jag tillråda en viss för­ siktighet vid fastställandet av minoritetens storlek. Såsom utredningen framhållit kan det nämligen icke vara önskvärt, att alltför små grupper er­ håller möjlighet att — måhända i rent obstruktionssyfte — framtvinga folkomröstningar. Bakom ett folkomröstningskrav bör, såsom jämväl utred­ ningen understrukit, stå en så stor riksdagsminoritet, att det kan finnas några utsikter till att dess uppfattning i en fråga delas av folkets fler­ tal. Å andra sidan bör kraven icke ställas så höga, att skillnaden mot nu gällande regler blir alltför obetydlig. Ur dessa olika synpunkter synes det mig rimligast att stanna för talet en tredjedel. Jag vill följaktligen ansluta mig till utredningsmajoritetens ståndpunkt att rådgivande folk­ omröstning skall komma till stånd på begäran av minst 50 ledamöter i första kammaren och 77 i den andra. På de skäl utredningen enhälligt an­ fört bör dock riksdagen medgivas rätt att avslå begäran om referendum i ärende, som den finner vara av synnerligen brådskande natur. Kungl. Maj :ts samtycke bör däremot icke längre utgöra ett villkor för anordnande av folkomröstning.
I likhet med utredningens samtliga ledamöter anser jag, att vissa frågor över huvud icke bör kunna bli föremål för folkomröstning. Som en första förutsättning för alt ett spörsmål skall få underställas folket bör sålunda gälla, att frågan kan ankomma på riksdagens prövning. Vidare bör, i enlig­ het med vad utredningen föreslagit, från folkomröstning undantagas spörs­ mål som berör riksstatens reglerande eller överenskommelse med främman­ de makt eller på riksdagen ankommande val. Då utredningen icke diskute­ rat den närmare innebörden av uttrycket »frågor, vilka beröra riksstatens reglerande», må här framhållas, att enligt vedertagen budgeträttslig upp­ fattning under detta uttryck hänföres alla sådana, i den löpande eller när­ mast följande budgeten ingående frågor rörande statens inkomster och ut­ gifter, som kan bli föremål för gemensam votering.
Vad härefter angår utredningens förslag om införande av decisivt refe­ rendum i grundlagsfrågor innebär detta, att man skulle erhålla två alterna­ tiva former för slutligt antagande av vilande grundlagsförslag, nämligen dels liksom nu nyval samt ny riksdagsbehandling, dels folkomröstning. Utredningen förutsätter, att det nuvarande förfarandet alltjämt skall lill- läinpas i vanliga fall och alt folkomröstning i grundlagsfrågor skall tillgri­ pas endast om särskilda skäl föreligger, såsom ett brådskande läge eller alt
det ter sig särskilt önskvärt att erhålla ett omedelbart uttryck för folkme­
ningen. Dylik omröstning skall enligt utredningens förslag kunna komma
till stånd endast efter samfällt beslut av Konung och riksdag. Såsom förut
nämnts har riksdagen icke velat godkänna utredningens ståndpunkt i den­
na del och de av riksdagens ledamöter, som i princip anslutit sig till försla­
get, har likväl — för att skapa en garanti mot oöverlagda grundlagsändring­
ar — ansett det naturligt att kräva kvalificerad majoritet i kamrarna såsom
villkor för anordnande av beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor.
För egen del vill jag utan tvekan ansluta mig till riksdagsmajoritetens
uppfattning att beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor icke bör in­
föras. Som skäl för min ståndpunkt vill jag i första hand åberopa de utri­
kespolitiska överväganden, som inom utredningen anförts av reservanten
Wallentheim. Med all rätt har denne understrukit fördelen för regering och
riksdag att ha grundlagarnas förhållandevis starkt kringgärdade ändrings-
bestämmelser till stöd för en avvisande hållning mot eu främmande makt,
som övar starkt tryck i syfte att genomföra vissa ändringar i de medbor­
gerliga rättigheterna eller i de demokratiska institutionerna i övrigt. Det
skulle enligt min mening kunna innebära betydande risker att ändra den
nu gällande ordningen. När utredningen till stöd för sitt förslag åberopar,
att en folkomröstning utgör ett mera ändamålsenligt förfarande än ett nyval
till andra kammaren, om man vill bedöma huruvida en viss grundlagsänd­
ring har tillräcklig förankring i den allmänna folkmeningen, så kan för
övrigt härtill anmärkas, att en opinionsundersökning av detta slag med lika
stor fördel kan komma till stånd genom en rådgivande som genom en be­
slutande folkomröstning.
Det återstår här slutligen frågan, huruvida någon statlig upplysningsverk­
samhet bör bedrivas i samband med folkomröstningar. Utredningen har
diskuterat detta spörsmål men icke framlagt något förslag i ämnet. Utred­
ningen har visserligen vitsordat den stora betydelsen av att de röstberättiga­
de blir väl informerade om en framlagd frågas innebörd. Men den har me­
nat, att en serie radioprogram om frågan skulle utgöra i stort sett lika effek­
tiv information som en till alla röstberättigade utsänd broschyr. Det har
därför synts utredningen överflödigt att efter utländskt mönster genom
statens försorg publicera argument för och emot framlagda förslag. Person­
ligen hyser jag i detta avseende en i viss mån annan mening än utredningen
och anser det vara statens ofrånkomliga skyldighet att tillse, att medbor­
garna blir allsidigt och i erforderlig utsträckning informerade om de frågor,
beträffande vilka staten begär att medborgarna skall yttra sig. Onekligen
kan radion härvidlag spela en mycket stor roll som propagandamedel. Där­
utöver måste dock enligt min uppfattning krävas viss skriftlig upplysnings­
verksamhet i form av broschyrer, annonser och affischer, och det får må­
hända anses erforderligt att jämväl utnyttja vissa andra upplysningsformer.
För detta ändamål bör vid varje folkomröstning ett statligt anslag ställas
till förfogande. Anslagets storlek kan icke bestämmas utan närmare ut­
redning, men vissa preliminära undersökningar — i vilka ingått överlägg­
ningar med de demokratiska partiernas sekreterare — har givit vid handen, att man vid en realistisk bedömning får räkna med att kostnaderna för en något så när effektiv statlig upplysningsverksamhet kommer att uppgå till ett betydande belopp. Som ett exempel kan nämnas att de sammanlagda kostnaderna för utsändande av en enda broschyr till varje röstberättigad medborgare torde belöpa sig på ungefär 700 000 kronor. Inalles kommer utgifterna för den statliga upplysningsverksamheten måhända att uppgå till 3 å 5 miljoner kronor för varje omröstning. Man måste utgå ifrån, att en så väldig apparat, som en folkomröstning utgör, åtminstone i regel blott igångsättes för frågor av så stor vikt, att anslag av en dylik storleksordning framstår såsom befogade. Ett statligt anslag för upplysningsverksamhet sy­ nes böra få disponeras ej endast av ja- och nej-sidan, utan även av dem som anser att man ej bör taga bestämd ståndpunkt i den väckta frågan eller som vill främja en kompromisslinje. Den närmare fördelningen av anslaget synes böra handhavas förslagsvis av en utav riksdagen tillsatt nämnd, vilken även bör få i uppgift att behandla övriga frågor rörande den statliga upp­ lysningsverksamheten. Dessa spörsmål är emellertid icke tillräckligt genom- diskuterade för att det nu skall vara möjligt att taga slutlig ställning till dem. Därest riksdagen såsom vilande antager föreliggande grundlagsförslag, är det därför min avsikt att låta närmare utreda hur en effektiv statlig upplysningsverksamhet bör vara organiserad.
Specialmotivering.
Enligt 49 § 2 mom. regeringsformen i dess nuvarande lydelse skall beslut om rådgivande folkomröstning meddelas i form av en utav Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag. I den sålunda för varje folkomröstning stiftade lagen kan erforderliga stadganden upptagas för omröstningens verk­ ställande. I 1922 års lag angående den samma år verkställda förbudsomröst­ ningen (SFS 1922: 176) inflöt också utförliga bestämmelser rörande det sätt varpå omröstningen skulle genomföras.
Utredningen har ansett, att lagformen för beslut om rådgivande folkom­ röstning icke längre kan komma i fråga, om sådan omröstning skall komma till stånd på begäran av en minoritet inom riksdagen. Det fordras därför enligt utredningens mening, att förhållandena i samband med folkomröst­ nings verkställande blir generellt reglerade. Utredningen har uttalat, att hithörande stadganden knappast torde ha sin plats i grundlag men att de å andra sidan icke heller är av beskaffenhet att böra i sin helhet meddelas i administrativ ordning. I enlighet härmed har utredningen föreslagit dels vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen och dels stiftande av en särskild lag om allmän folkomröstning, i vilken skulle upptagas be­ stämmelser om den närmare ordningen vid utsättande och förrättande av sådan omröstning.
Över utredningens förslag till lag om allmän folkomröstning har enligt vad förut nämnts vissa yttranden inhämtats. Förslaget har därvid i stort sett lämnats utan erinran, om än anmärkningar framställts rörande vissa detaljer.
Departementschefen. Såsom utredningen framhållit torde i regeringsfor­ men endast böra upptagas de grundläggande stadgandena om allmän folk­ omröstning. Närmare bestämmelser om utsättande av tid för folkomröst­ ning samt om verkställande av sådan omröstning och vad därmed äger samband bör däremot meddelas i en särskild lag, vilken bör erhålla gene­ rell karaktär och alltså ej, såsom nu är fallet, avse varje särskild omröst­ ning. Det av utredningen utarbetade förslaget till lag om allmän folkomröst­ ning, till vars detaljer jag ännu icke tagit slutlig ståndpunkt, torde — sär­ skilt med hänsyn till att förslaget kan behöva kompletteras med bestäm­ melser om statlig upplysningsverksamhet — icke böra föreläggas innevaran­ de års riksdag genom proposition. Förslaget torde emellertid för riksdagens kännedom böra såsom bilaga A fogas till detta protokoll.
När bestämmelser om rådgivande folkomröstning år 1922 infördes i den svenska författningen, infogades de i 49 § regeringsformen såsom ett nytt, andra moment. Att bestämmelserna fick denna placering motiverades där­ med, att nämnda paragraf utgör inledningen till och utgångspunkten för den avdelning av regeringsformen, som är konstituerande för riksdagens ställning, uppgift och befogenhet. Därmed vanns även — framhöll man i för­ arbetena ■—att den konsultativa omröstningen ställdes i relation till paragra­ fens inledande sats, att riksdagen representerar svenska folket.
Det synes ur olika synpunkter lämpligt att om möjligt bibehålla den från början sålunda valda placeringen. Något tekniskt hinder häremot föreligger ej, därest de av utredningen föreslagna bestämmelserna om beslutande folk­ omröstning i grundlagsfrågor icke medtages. De väsentliga stadgandena om rådgivande folkomröstning föreslås följaktligen alltjämt få sin plats i 49 § 2 inom. regeringsformen. Momentet torde böra uppdelas i tre olika stycken. Rörande innehållet i första stycket hänvisas till den föregående redogörel­ sen. Det har ansetts motiverat att, i likhet med vad nu gäller, i grundlags- texten medtaga en erinran om att folkomröstning endast bör förekomma i ärende av särskild vikt. Andra stycket upptar till en början vissa grund­ läggande bestämmelser om rätten att deltaga i allmän folkomröstning. Rösträtten har därvid såsom hittills knutits till rätten att deltaga i andra- kammarval, varjämte uttryckligen utsagts att varje röstande äger lika röst. I andra stycket har därjämte medtagits en mening av samma lydelse som nu återfinnes i sista meningen av andra momentet och som avser att klar­ lägga omröstningens karaktär av allenast rådgivande. Såsom under förar­
betena till 1922 års författningsändring framhölls, synes det varken erfor­ derligt eller lämpligt att i grundlagstexten införa själva beteckningen råd­ givande eller konsultativ. I tredje stycket hänvisas till den reglering i en särskild folkomröstningslag, som enligt vad tidigare nämnts förutsättes komma till stånd i fråga om utsättande och verkställande av allmän folk­ omröstning.
Med hänsyn till att principen om riksdagens representantskap för svenska folket kommit till uttryck också i 1 § riksdagsordningen, bör — i likhet med vad nu gäller — såsom ett andra moment av paragrafen upptagas ett stadgande om konsultativ folkomröstning. Detta stadgande torde kunna gö­ ras betydligt kortare än motsvarande bestämmelse i 49 § regeringsformen och innehålla en hänvisning till denna.
Utredningen har anfört: Vad angår spörsmålet, till vilket utskott fråga om rådgivande folkom­ röstning bör hänvisas, gäller för närvarande att remiss sker till det utskott dit ärendet hör med hänsyn till sin sakliga innebörd. Förslag om folkom­ röstning i ämne som ej tillhör annat utskotts behandling remitteras till konstitutionsutskottet. Nämnda regler innebära, att yrkanden om folkom­ röstning alltid behandlas av ständigt utskott. Att sålunda ämnesområdet är i första hand avgörande för utskottens kompetens att handlägga frågor om rådgivande folkomröstning synes desto lämpligare som dessa därigenom utan vidare föras till samma utskott som sakfrågan när denna samtidigt är före­ mål för riksdagens prövning. Även regeln att folkomröstningsfrågor, där de ej falla inom annat utskotts ämnesområde, skola handläggas av konsti­ tutionsutskottet, synes lämpligen böra bibehållas.
På sätt tidigare nämnts, förutses enligt utredningens förslag ej någon ändring i den gällande regeln att frågor om folkomröstning i första hand skola remitteras till det ständiga utskott, till vilket frågan med hänsyn till sin sakliga innebörd hör. Några ändrade bestämmelser beträffande fördel­ ningen mellan utskotten erfordras därför i huvudsak icke.
Redan enligt nämnda regel skola frågor om hänskjutande till beslutande folkomröstning av förslag till grundlagsändring alltid handläggas av konsti­ tutionsutskottet, därest ej särskilt utskott tillsättes. Liksom hittills skall konstitutionsutskottet jämväl handlägga frågor om anordnande av rådgi­ vande folkomröstning icke endast i ämnen som eljest hänföras till utskot­ tet utan över huvud taget när frågan ej med hänsyn till ämnet tillhör annat utskotts behandling. Helt naturligt bör också den särskilda folkomröstnings­ lagen tillhöra konstitutionsutskottets kompetensområde. I paragrafen före­ slås sådana jämkningar av ordalagen, som föranledas av det nu anförda.
Andra momentet i 38 § torde böra kompletteras i enlighet med vad utred­ ningen sålunda föreslagit.
I förevarande paragraf, som för närvarande omfattar tre moment, lämnas
vissa föreskrifter beträffande utskottens verksamhet.
I överensstämmelse med vad utredningen föreslagit torde till paragrafen
böra fogas ett fjärde moment avseende handläggningen av folkomröstnings-
frågor. I detta stadgande bör till en början upptagas en bestämmelse om ini­
tiativrätt i dylika frågor för ständigt utskott eller i sådant utskotts ställe
tillsatt särskilt utskott i samband med behandling av en dit hänvisad eller
där eljest upptagen sakfråga. Rörande denna del av förslaget anföres i betän­
kandet inledningsvis, att yrkande om rådgivande folkomröstning skall kun­
na framställas antingen i proposition — och detta utan hinder av att Ko­
nungens medgivande ej längre skall erfordras för att folkomröstning skall
äga rum — eller i motion, vare sig denna väckts i anledning av en propo­
sition eller självständigt. Utredningen fortsätter:
Den frågan kan ställas, i vad mån det bör tillkomma utskott att utan yr­
kande i proposition eller motion självt väcka förslag om rådgivande folk­
omröstning. Enligt utredningens förslag skola ärenden om rådgivande folk­
omröstning behandlas av ständigt utskott eller av i sådant utskotts ställe
tillsatt särskilt utskott, varvid utskottet även har att pröva, hur frågeställ­
ningen bör utformas för den händelse omröstning kommer till stånd, samt
att avgiva förslag härom. Med hänsyn till den befattning med ärenden om
rådgivande folkomröstning, som de ständiga utskotten (särskilt utskott)
sålunda skola taga, liksom dessa utskotts ställning i övrigt, böra de enligt
utredningens mening även äga att självständigt taga initiativ till sådan om­
röstning i ärenden, som komma under deras behandling, oaktat yrkande
därom tidigare ej väckts i ärendet. Huruvida en dylik förslagsrätt för ut­
skotten kan anses följa redan av deras allmänna skyldighet att meddela ut­
låtanden och avgiva förslag i anledning av till dem hänvisade frågor, är
ovisst. Utredningen föreslår därför att uttryckligt stadgande härom införes
i 4b § RO. Av den utformning det föreslagna stadgandet erhållit torde fram­
gå, att den rätt som sålunda tillagts ständigt (särskilt) utskott att väcka frå­
ga om rådgivande folkomröstning i av utskottet behandlat ärende må utövas
endast av utskottets majoritet.
I paragrafens nya fjärde moment torde vidare böra upptagas en av utred­
ningen föreslagen bestämmelse av innebörd, att utskott vid handläggning av
fråga om allmän folkomröstning i samband med annat ärende i allmänhet
skall avgiva särskilt yttrande i folkomröstningsfrågan utan att slutföra be­
handlingen av ärendet i övrigt.
Utredningen har härom anfört:
Vid frågor om rådgivande folkomröstning framträder ofta kravet på
skyndsamhet i handläggningen, och detta gäller särskilt, när yrkande där­
om väckts i ärende som redan är under riksdagens prövning. Vare sig folk­
omröstning i sådant fall slutligen kommer till stånd eller icke, är det an­
geläget att referendumfrågan snabbt bringas till avgörande, så att pröv­
ningen av själva sakfrågan ej mer än nödigt uppehälles. Av den rådgivande
folkomröstningens funktion att tjäna till ledning för statsmakternas ställ­
ningstagande torde vidare följa att utskottet i allmänhet icke bör taga slut­
lig ställning i saken, innan en i samband därmed väckt fråga om folkom­
röstning avgjorts. Det bör därför som regel åligga utskottet att så snart möjligt avge särskilt utlåtande rörande referendumfrågan, utan att sakbe­ handlingen av ärendet slutföres.
I vissa fall kan dock ett dylikt utskiljande av referendumfrågan fram­ stå som mindre lämpligt. Så torde särskilt vara förhållandet, när ett upp­ skjutande av statsmakternas beslut i ärendet skulle medföra allvarlig olä­ genhet och utskottet av denna anledning finner en folkomröstning uteslu­ ten. För utskottet kan det heller icke föreligga anledning att dröja med att sakbehandla ett ärende, om referendumyrkande däri måste anses framställt utan bärande skäl.
I enlighet med vad sålunda anförts föreslår utredningen att i RO § 45 intages ett stadgande av innehåll att utskott i fråga om rådgivande folk­ omröstning böra avgiva särskilt yttrande, där omständigheterna icke annat föranleda.
Enligt tredje stycket av riksdagsordningens 55 § kan, när behandlingen av en proposition uppskjutits från vår- till höstsessionen, motion som för- anledes av propositionen väckas sist dagen efter höstsessionens början. Så­ som utredningen framhållit synes det emellertid kunna fordras, att den som i anledning av en proposition avser att motionera om rådgivande folk­ omröstning skall göra detta inom den ordinarie motionstiden efter propo­ sitionens avlämnande. För att icke sakbehandlingen av propositionen skall i det nu avsedda läget onödigt uppskjutas, bör således den nämnda bestäm­ melsen om förlängning av motionstiden till hösten icke omfatta motioner om allmän folkomröstning.
Till denna paragraf torde, på sätt utredningen föreslagit, böra fogas ett nytt stycke, vari intages dels ett stadgande av innehåll att väckt fråga om allmän folkomröstning ej skall kunna uppskjutas till annan session och dels en erinran om att riksdagen icke må slutligen avgöra ärende, i vilket all­ män folkomröstning skall ske, utan att ärendet i stället skall vila i avbi- dan på omröstningens verkställande.
Utredningen betonar, att den rådgivande folkomröstningens särskilda ka­ raktär gör frågeställningens utformning utomordentligt betydelsefull. Denna får, säger utredningen, icke vara sådan att den påverkar de röstandes ställ­ ningstagande i den ena eller den andra riktningen. Enligt utredningens me­ ning kan det icke vara riktigt att låta den minoritet som påkallat folkom­ röstning ensam bestämma frågeformuleringen, å andra sidan bör avgöran­ det icke överlåtas till kamrarnas majoritet. Önskvärt är naturligtvis — he­ ler det vidare i betänkandet — att enighet om formuleringen kan uppnås, och de möjligheter som kan föreligga att nå sådan enighet bör så långt möjligt tillvaratagas; i de fall då meningsmotsättningar likväl beslår, synes ofrån­ komligt att såväl majoritetens som minoritetens frågeställningar framlägges till folkomröstning.
Kungl. Maj:ts proposition nr 198.
Vad beträffar utskottets befattning med frågeställningen är det en­ ligt utredningen tydligt, att så snart utskottet tillstyrker en folkomröstning, förslaget härom även bör innefatta utformningen av den eller de frågor, som skall besvaras vid omröstningen. Utredningen fortsätter:
När utskott av eget initiativ föreslår folkomröstning i något av utskottet handlagt ärende, skall förslaget sålunda alltid gå ut" på, att viss närmare utformad fråga (vissa frågor) skall framläggas till folkomröstning. Utskot­ tets skyldighet att yttra sig angående frågeformuleringen kan emellertid icke begränsas till sådana fall, där utskottsmajoriteten förordar folkomröstning. Även när majoriteten inom utskottet avstyrker en folkomröstning, måste man i många fall räkna med möjligheten att yrkandet därom kommer att i kamrarna samla den kvalificerade minoritet som erfordras för omröst- nigens genomförande. Skall en omröstning sålunda komma till stånd, kunna de som ställt sig avvisande — vilka eventuellt utgöra majoriteten inom kam­ rarna — vilja påyrka att frågeställningen jämkas eller kompletteras. Om i det nämnda läget möjligheter skola finnas att undvika återremiss till ut­ skottet, är det nödvändigt att utskottet redan vid sin första handläggning av referendumfrågan upptagit även frågeställningen till behandling och att utskottets majoritet därvid deklarerat sin inställning till densamma. Vid si­ dan av nämnda förhållande talar jämväl det nära samband, som råder mel­ lan prövningen av huruvida en folkomröstning över huvud taget bör komma till stånd samt den frågeställning som därvid bör tillämpas, för att utskot­ tets handläggning och utlåtande i allmänhet bör omfatta även det senare av de båda leden. För övrigt kunna vid en utskottsbehandling finnas möj­ ligheter att uppnå allmän enighet beträffande frågeställningens utformande, även om enigheten ej sträcker sig till att gälla huruvida eu folkomröstning bör äga rum.
Om det således bör vara regel att utskott upptager förslag till fråge­ ställning även i yttranden, vari rådgivande folkomröstning avstyrkes, kan det dock tydligen ej vara påkallat att sådant förslag framlägges i fall då referendumyrkandet icke har någon utsikt att vinna bifall. För bedömandet av om ett yrkande angående folkomröstning i ett visst fall kan behandlas mera summariskt böra de praktiska synpunkterna bli avgörande, och det synes icke föreligga anledning att i detta avseende binda utskotten genom särskilda bestämmelser rörande omfattningen av deras i referendumfrågor avgivna yttranden.
Utredningen har uppmärksammat frågan i vilken utsträckning sådant för­ slag beträffande frågeställningen vid folkomröstning, som avgives av majo­ ritet eller minoritet inom utskott, må avvika från det yrkande i frågan som framlagts i proposition eller motion. Härom anföres i betänkandet:
Såvitt angår utskottsmajoritetens förslag om folkomröstning avgivet i samband med eu anhängig sakfråga får spörsmålet till följd av initiativ­ rätten dock knappast någon betydelse. Tydligt är nämligen att då utskottet, i det fall att något referendumyrkande icke väckts genom proposition eller motion, skall äga rätt att vid handläggning av ärende föreslå folkomröst­ ning, utskottet också när sådant yrkande föreligger har frihet förorda folk­ omröstning i till ämnet hörande "frågor, även om de mer eller mindre falla utanför ramen för det nämnda yrkandet. För den minoritet inom utskottet som reservationsvis framställer sina yrkanden är läget ett annat. Eftersom minoriteten icke själv kan åberopa initiativrätt, måste dess förslag, där något initiativ ej tagits av utskottsmajoriteten, anses framlagt i anledning
av proposition eller motion. På samma sätt är jämväl majoriteten bunden av proposition eller motion, när utskottet har att handlägga ett självständigt väckt referendumyrkande och dess förslag således icke anknytes till en un­ der prövning varande sakfråga. I det nämnda kravet på att minoriteter inom utskotten, liksom i viss utsträckning även majoriteten, vid sina förslag ej skola gå utanför de framställningar, som gjorts i propositioner och mo­ tioner, bör emellertid icke inläggas en alltför sträng formell bundenhet. 1 enlighet med den uppfattning som torde vara vedertagen vid avgörande a\ frågan vad som skall anses falla inom ramen för en proposition eller mo­ tion, bör en viss frihet finnas att i förslagen göra ändringar som grundas på sakskäl, vilka framkommit under överläggningen eller eljest. Jämk­ ningar och kompletteringar av frågeställningen i syfte att erhålla tydligare och mera fullständig upplysning i ämnet måste sålunda vara tillåtna. Å andra sidan böra självfallet icke sådana avvikelser beträffande frågeställ­ ningen godtagas, att innebörden av en framställd fråga väsentligt ändras. Det förutsättes härvid, att talmännen i föreliggande fall liksom eljest skola övervaka, huruvida väckt yrkande kan anses föranlett av ett i proposition eller motion framlagt förslag.
Målet för utskottsbehandlingen av frågor om rådgivande folkomröstning bör följaktligen, säger utredningen, vara att i de fall där en sådan omröst­ ning kan allvarligt övervägas — frågan skall vara tillbörligt förberedd också beträffande utformningen av den frågeställning, som vid omröstningen skall begagnas:
Avgörandet i kamrarna kan därigenom omedelbart gälla, huruvida folk­ omröstning med den avsedda frågeställningen skall äga rum. Genom en så­ dan fullständig förberedelse i utskott tillgodoses därjämte majoritetens be­ rättigade intresse att, för den händelse yrkande om folkomröstning skulle antagas mot dess önskan, kunna påyrka jämkning eller komplettering av den frågeställning som minoriteten framlägger.
Om överläggningarna i utskottet icke resultera i enighet om frågeformu­ leringen och motsättningar i denna del sålunda kvarstå, torde nämligen ett yrkande om ändrad frågeställning från majoriteten i kamrarna i allmänhet kunna ansluta sig till vad utskottet eller vissa reservanter därom hemställt. Endast i rena undantagsfall torde vid dessa förhållanden under debatten i kamrarna tillkomma sådana omständigheter, att behov föreligger av åter- remiss till utskottet för förnyad utredning angående frågeställningen.
Utredningen tillägger, att eftersom vid tillämpningen av dess förslag icke annat än i undantagsfall kan tänkas föreligga ett behov att återförvisa en referendumfråga till utskottet för ytterligare utredning angående fråge­ ställningen, några särbestämmelser för sådana fall ej torde vara erforder­ liga. Enligt utredningens mening bör frågan om återremiss liksom hittills avgöras enligt vanliga majoritetsregler.
Departementschefen. Såsom förut framhållits innebär den konsultativa folkomröstningen såtillvida en stor fördel i jämförelse med den decisiva, att det vid rådgivande referendum blir möjligt att underställa folket prin­ ciper i stället för detalj förslag. Detta gör, på sätt utredningen betonat, alt frågeställningens utformning får en utomordentligt stor praktisk betydelse.
Utredningen har för sin del utgått it rån att det vid tillämpning av dess för­
slag icke annat än i undantagsfall kan tänkas föreligga ett behov att åter­
förvisa en referendumfråga till utskottet för ytterligare utredning angående
frågeställningen. Även om detta antagande må vara i huvudsak välgrundat,
måste man dock räkna med möjligheten att i vissa lägen en återremiss kan
visa sig behövlig just för att uppnå den enighet om formuleringen, som får
anses i hög grad önskvärd. Därest en minoritet skall äga påkalla folk­
omröstning rörande en viss fråga, synes emellertid konsekvensen bjuda, att
minoriteten också berättigas besluta om återremiss. På grund härav torde
till 63 § första stycket riksdagsordningen böra fogas ett stadgande av inne­
håll, att återförvisning till utskott av utlåtande i fråga om anordnande av
allmän folkomröstning skall ske, därest minst en tredjedel av kammarens
samtliga ledamöter — d. v. s. i första kammaren minst 50 och i andra kam­
maren minst 77 ledamöter — det begär.
I anslutning till vad jag anfört har inom justitiedepartementet upprättats
förslag till ändrad lydelse av § 49 mom. 2 regeringsformen samt § 1, mom. 2,
§ 38 mom. 22, § 45, § 55 mom. 1 samt §§ 58 och 63 riksdagsordningen.
Föredraganden hemställer, att förslaget måtte genom proposition före­
läggas riksdagen till prövning i grundlagsenlig ordning.
Georg Dahlin.
Utredningens förslag,
lag om allmän folkomröstning.
Skall, efter vad i regeringsformen och riksdagsordningen är stadgat, be­ slutande eller rådgivande folkomröstning äga rum, förrättas omröstningen å en för hela riket gemensam dag, som Konungen bestämmer. Omröstning­ en utsättes till sön- eller helgdag, som infaller tidigast en månad efter det Konungens beslut därom varder kungjort och sist sex månader efter det riksdagen hos Konungen anmält, att den för sin del godkänt förslag i grundlagsfråga såsom vilande i avbidan på beslutande folkomröstning eller att rådgivande folkomröstning i föreskriven ordning påkallats inom riks­ dagen.
Om dagen för omröstningen skall generalpoststyrelsen underrättas.
För omröstningen indelas riket i omröstningsdistrikt. Kommun eller del av kommun, som vid val till riksdagens andra kammare bildar ett valdi­ strikt, skall utgöra ett omröstningsdistrikt.
Omröstningsförrättare är inom varje omröstningsdistrikt den som vid val till andra kammaren är valförrättare; och skall vad i lagen om val till riksdagen finnes stadgat om sådan valförrättare äga motsvarande tillämp­ ning beträffande omröstningsförrättare.
Vid folkomröstning skall då gällande röstlängd för val till andra kam­ maren lända till efterrättelse.
Sedan dag för folkomröstning utsatts, skall länsstyrelsen omedelbart ut­ färda kungörelse angående omröstningen. Om kungörelsen skall anslag äga rum efter vad därom stadgas i lagen den 13 mars 1942 med vissa bestäm­ melser om kungörande i kyrka. Kungörelsen skall tillika i erforderlig om­ fattning införas i tidningar inom orten.
I kungörelsen skall ingivas:
a) ändamålet med omröstningen samt den eller de frågor, som därvid skola besvaras;
b) dag och tid för omröstningen;
c) omröstningsstället för varje omröstningsdistrikt; samt
d) erinran om rätt för röstande att i vissa fall utöva rösträtt inom riket ä postanstalt samt utom riket å svensk beskickning eller svenskt konsulat.
Skola för ja- och nej-röstning gemensamma röstsedlar begagnas, intages i kungörelsen jämväl anvisning om det förfarande, varigenom sådan röst­ ning skall utmärkas på röstsedel.
Kungl. Maj.is proposition nr 193.
Folkomröstning förrättas å den tid på dagen, som i lagen om val till riks­
dagen är stadgad för val till andra kammaren.
Jämväl i övrigt skola beträffande ordningen för omröstningens förrättan­
de i tillämpliga delar gälla de bestämmelser som i nämnda lag givits med
avseende å dylika val, såvida ej annat följer av vad nedan stadgas.
I omröstningslokal skola finnas anslagna exemplar av vallagen och av
denna lag ävensom av länsstyrelsens kungörelse angående omröstningen.
Fråga som framlägges vid folkomröstning må av röstande ej annorledes
besvaras än med ja eller nej.
Framställas vid folkomröstning alternativa frågor, må vid bestämmande
av frågeställningen förordnas, att röstande ej äger med ja besvara mera
än en av nämnda frågor.
Vid röstningen skola begagnas ja- och nej-sedlar av vitt papper utan
Skall samtidigt röstas i skilda ämnen eller om flera frågor i samma
ämne, må dock Konungen föror dna, att för ja- eller nej-röstning gemen­
samma röstsedlar skola begagnas. Förekomma vid omröstning alternativa
frågor efter vad i 6 g andra stycket sägs, skola gemensamma röstsedlar
alltid användas. Å gemensam röstsedel skall upptagas envar fråga, som
röstande äger besvara, samt invid varje fråga å plats, som särskilt utmär-
kes, utrymme för frågans besvarande. Vid röstning med gemensam röst­
sedel skall röstande genom anbringande av ett tecken å därför avsedd
plats å sedeln utmärka, huruvida fråga av honom besvaras med ja eller
nej. Närmare bestämmelser angående gemensamma röstsedlar och om röst­
ning med sådana sedlar meddelas av Konungen.
Vid omröstningstillfället skola röstsedlar, lika till storlek och beskaffen­
het, finnas för de röstande tillgängliga.
Vid förrättningen skola användas särskilda röstkuvert. Om beskaffen­
heten av dessa och deras tillhandahållande skall gälla vad om valkuvert
Röstning skall vid omröstningsförrättningen ske i den ordning, som för
rösträtts utövande vid andrakammarval är föreskriven; och äger äkta ma­
ke, under villkor och på sätt som för valsedelförsändelse stadgas, avlämna
röstsedel genom andra maken med begagnande av röstsedelsförsändelse.
När alla, som vid det för röstningens slut fastställda klockslaget äga till­
träde till densamma, avlämnat sina röstsedlar, förklarar ordföranden röst­
ningen avslutad.
Omedelbart därefter företages preliminär röstsammanräkning, varvid be­
stämmelserna i 68 vallagen skola äga motsvarande tillämpning med iakt­
tagande av att vad där stadgas om valsedlars ordnande i grupper efter väl-
j arbeteckning skall gälla ordnande av röstsedlar efter ja- och nej-röster.
Protokoll skall vid förrättningen föras enligt formulär, som av Konungen
fastställes.
Sedan det vid omröstningsförrättningen förda protokollet upplästs och dess riktighet bekräftats av ordföranden och två av de närvarande, förkla­ ras omröstningsförrättningen avslutad.
Omröstningsförrättaren insänder därefter ofördröj ligen till länsstyrelsen de förseglade röstomslagen samt omröstningsprotokollet och röstlängden. Sker insändandet med posten, skall försändelsen anordnas som värdepost.
Vad i vallagen stadgas angående rätt för väljare att vid val till andra kammaren i vissa fall avlämna valsedel å postanstalt, beskickning eller konsulat skall äga motsvarande tillämpning å den som vid folkomröstning- önskar avlämna röstsedel; och skola i fråga om förfarandet i nämnda av­ seende gälla de i vallagen därom meddelade bestämmelserna.
Länsstyrelsen skall, sedan röstomslag, omröstningsprotokoll och röst­ längder inkommit från alla omröstningdistrikt i länet, vid offentlig för­ rättning verkställa sammanräkning av de inom landet avgivna rösterna.
Angående sådan förrättnings förberedande och verkställande skall, med iakttagande jämväl av bestämmelerna i 14—16 §§ denna lag, vad i 76—78 ävensom 83 och 84 §§vallagen är stadgat om röstsammanräkning vid val till andra kammaren äga motsvarande tillämpning.
Ogill är röstsedel, till vilken använts annat än vitt papper eller å vilken finnes något kännetecken, som uppenbarligen blivit med avsikt där anbragt.
Hava, i det fall att alternativa frågor framställts, å röstsedel, flera än en av dem besvarats med ja, är röstsedeln ogill, såvitt angår dessa frågor.
Finnas i ett röstkuvert två likalydande röstsedlar, skall allenast en sedel räknas. Finnas i annat fall än nu sagts i ett röstkuvert två röstsedlar eller finnas i ett röstkuvert flera än två röstsedlar, äro de alla ogilla. Bär i röst­ kuvert finnes jämte röstsedel annat än sådan sedel, är röstsedeln ogill.
Har å röstsedel en fråga besvarats annorlunda än med ja eller nej eller framgår ej otvetydigt innebörden av svaret, anses frågan hava lämnats obesvarad.
Omröstningens utgång kungöres omedelbart genom uppläsning av pro­ tokollet över sammanräkningen. Med protokollets uppläsning är omröst­ ningsförrättningen avslutad.
Sedan tid för besvär mot förrättningen utgått, insändes till inrikesdepar­ tementet avskrift av sammanräkningsprotokollet jämte uppgift, huruvida besvär anförts.
Sedan till inrikesdepartementet från länsstyrelserna inkommit protokoll över de av dem förrättade sammanräkningarna och omröstningsförrättning- arna vunnit laga kraft, verkställes inför chefen för nämnda departement sammanräkning av de inom hela riket avgivna rösterna.
Förmenar någon, att folkomröstning icke försiggått i laga ordning, äger
han att däröver hos Konungen anföra besvär. För sådant ändamål äger
klaganden att hos länsstyrelsen äska behörigt protokollsutdrag. Protokoll
skall inom tre dagar därefter till klaganden utlämnas; och skall han vid
förlust av talan sist inom tio dagar efter omröstningsförrättningens slut
med sina till Konungen ställda besvär inkomna till länsstyrelsen, som ge­
nom tillkännagivande i länskungörelserna och i tidning inom orten utsätter
viss kort tid, inom vilken förklaring över besvär må av vederbörande till
länsstyrelsen avgivas. Sedan denna tilländagått, har länsstyrelsen att be­
svären jämte de förklaringar, som må inkommit, ofördröjligen till Ko­
nungen insända för att i Dess regeringsrätt föredragas och avgöras.
Stockholm 1954. Kungl. Boktryckeriet P. A. Norstedt & Sön/er