Source: http://kraken.slv.cz/28Cdo910/2012
Timestamp: 2018-09-26 10:04:41+00:00
Document Index: 6939276

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 13', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'zákona č. 110', 'soud ', '§ 213', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', '§ 13', 'zákona č. 82', 'soud ', '§ 3', 'zákona č. 110', '§ 3', 'zákona č. 146', 'čl. 10', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 237', 'zákona č. 82', '§ 241', 'soud ', '§ 240', '§ 241', '§ 237', '§ 241', 'zákona č. 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 240', 'soud ', '§ 237', 'soud ', '§ 243', '§ 243', '§ 218']

28 Cdo 910/2012
Dotčené předpisy: § 1 odst. 1 předpisu č. 82/1998Sb., § 13 odst. 1 předpisu č. 82/1998Sb.
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Rakovského, a soudců JUDr. Jana Eliáše, Ph.D. a Mgr. Zdeňka Sajdla, v právní věci žalobkyně CG HOLDING, s. r. o., IČ 24657344, se sídlem v Praze 2, Anny Letenské 34/7, zastoupené JUDr. Petrem Hromkem, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 2, Vinohradská 30, proti žalované České republice - Ministerstvu zemědělství ČR , IČ 00020478, se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o zaplacení částky 8.503.452,40 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 233/2007, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 11. 2011, č. j. 21 Co 359/2011-195, takto:
Rozsudkem Městského soudu v Praze shora označeným byl ve výroku I. potvrzen rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 2. 2011, č. j. 22 C 233/2007-164, kterým byla zamítnuta žaloba, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobkyni částku ve výši 8.503.452,40 Kč s úrokem z prodlení od 9. 3. 2007 do zaplacení. Odvolacím soudem bylo dále rozhodnuto o nákladech odvolacího řízení, a to tak, že žádný z účastníků nemá na jejich náhradu právo (výrok II.).
Soud prvního stupně tak rozhodl o žalobě, kterou se žalobkyně domáhala zaplacení uvedené částky z titulu náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen SZPI). Ta dne 23. 9. 2005 vydala a zveřejnila tiskovou zprávu o provedené kontrole provozovny řetězce Julius Meinl, a. s. v Českých Budějovicích, která následně vyvolala masivní kampaň vůči právnímu předchůdci žalobkyně, na základě níž došlo k výraznému poklesu tržeb ve všech prodejnách provozovaných právním předchůdcem žalobkyně.
Odvolací soud převzal skutková zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se rovněž s jeho právním posouzením. Shodně se soudem prvního stupně vyšel ze zjištění, že SZPI na základě oznámení provedla před zahájením správního řízení kontrolu u společnosti Meinl, a. s. v provozovně v Lannově třídě v Českých Budějovicích. Vzal za prokázané, že o kontrolní činnosti byl vydán protokol, který podepsala zaměstnankyně kontrolované osoby. Dále zjistil, že byla provedena i laboratorní zkouška a kontrolní orgán dospěl k závěru, že kontrolované výrobky nesplňují požadavky stanovené právními předpisy podle zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích. Skutková zjištění z kontrolního dne byla předmětem správního řízení, které bylo s kontrolovanou osobou zahájeno.
Dne 23. 9. 2005 vydala SZPI tiskové prohlášení o jednání prodavaček v lahůdkářském úseku v provozovně na Lannově třídě v Českých Budějovicích, které však neodpovídalo skutečnostem zjištěným z předběžné kontrolní činnosti. SZPI vydala následné opravné tiskové prohlášení dne 15. 12. 2005. Odvolací soud zopakoval důkaz tiskovou zprávou ve smyslu § 213 odst. 2 o. s. ř. vydanou SZPI dne 23. 9. 2005 a 15. 12. 2005 a doklady o provedených kontrolách ze dne 8. 9. 2005 a 16. 9. 2005. Zjistil, že podle tiskové zprávy vydané dne 23. 9. 2005 zpracované RNDr. D. K., CSc. tiskovou mluvčí, SZPI uloží velmi vysokou pokutu řetězci Julius Meinl. Za bezprecedentní nakládání s potravinami uloží SZPI několika provozovnám řetězce Julius Meinl mnohasettisícové pokuty. Rovněž zjistil, že v tiskové zprávě ze dne 15. 12. 2005 RNDr. D. K., Csc. SZPI upřesňuje informace s tím, že skutečnosti tvrzené v tiskové zprávě SZPI ze dne 23. 9. 2005 nebyly provedenou kontrolou u společnosti Julius Meinl, a. s. zjištěny. Dále z dokladu o kontrole, provedené SZPI dne 8. 9. 2011 v provozovně Julius Meinl, a. s., Lannova 22, České Budějovice odvolací soud zjistil, že současně s odběrem vzorků byla provedena kontrola dodržování platných předpisů při uvádění masných výrobků, mléčných výrobků a lahůdek do oběhu v úseku obslužného pultovního prodeje. Z protokolu ze dne 16. 9. 2006 SZPI má odvolací soud za prokázané, že u kontrolované osoby Julius Meinl, a. s. byly projednány nevyhovující výsledky laboratorních rozborů provozovny Lannova 22, České Budějovice.
Odvolací soud shodně se soudem prvního stupně věc posoudil podle § 1 odst. 1, § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 82/1998 Sb. ) s tím, že právní teorie nesprávný úřední postup přesně nedefinuje.
Vyšel z toho, že podle komentářové literatury je třeba za něj považovat porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neobrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Stejně tak vycházel odvolací soud z toho, že za nesprávný úřední postup lze považovat i postup správního orgánu, který sice jedná v souladu se zákonem, ale v rámci možností dané mu v rámci správního řízení postupuje v rozporu s účelem zákona, úmyslem zákonodárce či jen v rozporu s hmotně a procesně právní logikou, kdy takový postup je pak jako věcně nesprávný jiným k tomu příslušným úřadem konstatován.
Konečně s odkazem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES), (např. č. 852/2004 ze dne 29. 4. 2004, o hygieně potravin), ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, ustanovení § 3 odst. 4 písm. i) zákona č. 146/200ě Sb., o státní zemědělské a potravinářské inspekci lze dovodit, že tato poskytuje informace o výsledcích své činnosti důležitých pro ochranu spotřebitele. Přitom (opět s odkazem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, čl. 10, věty první a článku 22 vyslovil, že Důvěru spotřebitelů a obchodních partnerů je nezbytné zajistit otevřenou a průhlednou přípravou potravinového práva a tím, že orgány veřejné moci přijímají vhodná opatření s cílem informovat veřejnost v případech, kdy existují dostatečné důvody pro podezření, že určitá potravina může představovat zdravotní riziko.
Vyslovil, že důkazy provedené soudem prvního stupně, týkající se správního řízení se společností Julius Meinl, trestního stíhání odpovědných pracovníků uvedené společnosti a následných občanskoprávních sporů podporují stanovisko odvolacího soudu o závažnosti porušení potravinářského práva právním předchůdcem žalobkyně a o oprávnění podání informace veřejnosti o prodeji závadných potravin. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani tiskové prohlášení ze dne 15. 12. 2005, které původní stanovisko tiskové mluvčí popírá.
V důsledku toho odvolací soud dovodil, že při konkrétním posouzení tiskové zprávy ze dne 23. 9. 2009 je zřejmá prvotní informace, která z n í vyplývá , tj. o nekalých praktikách lahůdkářského úseku provozovny potraviny ve zprávě uvedené, kde byly prodavačky nuceny svým nadřízeným, aby upravovaly závadné a prošlé potraviny a vracely je zpět do prodeje a že tímto způsobem postupovaly i v případech některých ostatních potraviny, které k nim byly do tzv. kafilérky sváženy z jiných provozoven. Z obsahu tiskového prohlášení a shora uvedeného textu podle odvolacího soudu vyplývá i druhotná, nepřímo vyjádřená informace, která je pro posouzení nároku žalobkyně rozhodující, že se v uvedené prodejně prodávaly závadné potravinové výrobky. Kromě těchto dvou základních informací je v tiskovém prohlášení zahrnuto i sdělení, že předmětné společnosti bude uložena vysoká pokuta. Skutečnost, že došlo k prodeji závadných potravin byla hlavní příčinou škody žalované předchůdkyní žalobkyně a teprve druhotně až upozornění na podivné prakticky vedoucího lahůdkářského úseku potravin v předmětné prodejně.
Odvolací soud proto uzavřel, že ve světle rozboru tiskové zprávy ze dne 23. 9. 2005 jeví se oprávnění tiskové mluvčí vydat uvedené prohlášení v souladu se shora uvedenými zákonnými ustanoveními a normami evropského práva a není ani v rozporu s Ústavou ČR a Listinou základních práv a svobod , protože v mezích zákona informuje širokou veřejnost o skutečnosti podstatné pro posouzení věci, tj. o prodeji závadných potravin. Odvolací soud dodal, že i když informace o praktikách vedoucí v úseku lahůdek, na základě kterých prodavačky upravovaly závadné a prošlé potraviny a vracely je zpět do prodeje, neodpovídá obsahu dokladů o proběhlých kontrolách, neboť je kontrolní orgány nezjistily, pak uvedenou tiskovou zprávu z tohoto důvodu nelze hodnotit jako nesprávný úřední postup, porušující zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, neboť druhotná informace o prodeji závadných potravin v obchodním řetězce není méně závažným porušením potravinářského práva, jak žalobkyně tvrdila, nýbrž je tomu právě naopak.
Odvolací soud se proto ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že žalobkyně vznik nesprávného úředního postupu neprokázala, resp. že žalovaná nepostupovala při vydání tiskového prohlášení dne 23. 9. 2005 v zásadě v rozporu s právními předpisy. Uzavřel, že nárok žalobkyně nemá oporu v hmotném právu.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozovala z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. s tím, že rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam, neboť řeší otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla řešena, totiž
1) zda oprávnění Státní zemědělské a potravinářské inspekce (např. informovat veřejnost o povaze zdravotního rizika) lze vykonávat zcela neomezeným způsobem, tj. zda příslušný orgán veřejné moci může šířit v podstatě jakoukoli informaci o kontrolovaném subjektu nebo jeho produktech, tedy např. i takovou, která je ve zjevném rozporu s tím, z čeho mohl být kontrolovaný subjekt v době šíření informace důvodně podezřelý, resp. s tím, co kontrolující orgán vlastní kontrolní činností zjistil a dále
2) zda je možné případné porušení těchto základních pravidel při výkonu veřejné moci na úseku potravinového práva kvalifikovat jako nesprávný úřední postup ve smyslu příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., za které by měl stát nést plnou odpovědnost.
Uplatnila dovolací důvod podle ustanovení § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř., tj. že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. V dovolání tvrdila, že své dovolání blíže odůvodní ve lhůtě 14 dnů. Dovolatelka navrhovala proto zrušení rozhodnutí odvolacího soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná navrhla odmítnutí, popř. zamítnutí dovolání.
Protože napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze bylo vydáno dne 1. 11. 2011, rozhodl dovolací soud o dovolání žalobce podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2012.
Přitom zjistil, že žalobkyně, zastoupena advokátem, podala dovolání v zákonné lhůtě (§ 240 odst. 1, § 241 odst. 1 o. s. ř.). Žalobkyně dovozovala přípustnost dovolání z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c), odst. 3 o. s. ř., a dovolací důvod byl uplatněn podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.
Rozsudek odvolacího soudu zde spočívá na závěru, že v dané věci nebyl splněn jeden z předpokladů vzniku odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., a to existence nesprávného úředního postup SZPI, která podle tvrzení žaloby měla být představována zněním tiskové zprávě ze dne 23. 9. 2005, a vznikem tvrzené škody.
Pro posouzení správnosti právního posouzení odvolacího soudu je třeba vyjít z definice nesprávného úředního postupu, jak se ustálil v komentářové literatuře a je sdílen i v rozhodovací praxi dovolacího soudu.
Je předně třeba zdůraznit Nejvyšším soudem opakovaně vyslovenou tezi, dle níž třebaže nesprávný úřední postup není v zákoně definován, vychází právní teorie i soudní praxe z toho, že jde o porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí (z mnohých srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96, uveřejněný v časopise Soudní judikatura, sešit 1/2000 pod č. 4, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1455/2007).
K tomu se sluší dodat, že z hlediska projednávané věci je významné, co plyne z formulace pravidel předepsaných právními normami , pod něž není možné podřadit pochybení v dosažení cílů, jejichž vytyčení stát deklaroval prostřednictvím právních norem. Obecný předpoklad vzniku odpovědnosti za škodu, jímž je protiprávnost, zákonem č. 82/1998 Sb. specificky vymezená ve vztahu k pochybením při výkonu veřejné moci, nemůže být naplněn, nestanoví-li právní řád jednoznačně povinnosti, jejichž porušení by mělo za následek vznik protiprávního stavu. Při vzniku odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup pak je rozhodující, zda je obecně závaznými předpisy stanoven postup řádný. Ten přitom nelze ztotožnit s cílem, k jehož dosažení by měla aktivita státu směřovat. V projednávané věci dovozované pojetí odpovědnosti státu tedy postrádá základní prvek odpovědnosti spočívající v protiprávnosti, neboť nedošlo k porušení žádné konkrétní povinnosti, k jejímuž splnění byl stát zavázán. Shrneme-li výše uvedené, lze říci, že stát může nést odpovědnost za škodu tehdy, stanoví-li obecně závazným předpisem určitou povinnost, jejíž splnění je ze své vrchnostenské pozice ve vztahu k danému okruhu osob povinen zajistit (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2501/2011).
Nejvyšší soud dále ve svém rozhodnutí ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 28 Cdo 839/2011 vyslovil, že pokud orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnost přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (viz Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 92; obdobně viz též např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3199/2009, usnesení téhož soudu ze dne 3. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2025/2009, či usnesení téhož soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. 25 Cdo 487/2003).
Dovolací soud dodává, že při výkladu tohoto pojmu je přitom namístě šetřit smysl a účel právní úpravy, v jejichž rámci státní orgán svou působnost vykonává.
V projednávané věci (podle srozumitelného a podrobného odůvodnění rozsudku odvolacího soudu) bylo tímto jednáním seznámení veřejnosti s výsledky kontrolní činnosti SPZI o existenci zjištěných závad v předmětné provozovně právního předchůdce žalobce. Stalo se tak ve formě shora uvedené tiskové zprávy. Tato obsahovala, kromě striktně a doložitelně prokázaných zjištění plynoucích z kontrolní zprávy, rovněž další, přídavnou, informaci o existenci rovněž porušení předpisů, a to ze strany vedoucích pracovníků konkrétní prodejny, které však nebyly kryty samotnými zjištěními autora zprávy. Tuto část tiskové zprávy SPZI dementovala posléze svým následným sdělením.
Dovolací soud, shodně s posouzením věci odvolacím soudem, klade důraz na existenci prokazatelných zjištění, která jsou shodná i s přidanou informací vycházející z ústního sdělení pracovnic prodejny, které svědčily pro závěr o skutečné, doložené existenci závad, jejichž zjišťování spadá do předmětu kontrolních pravomocí SPZI. Z hlediska účelu a smyslu zákonné úpravy plynoucí z předpisů citovaných odvolacím soudem je tak rozhodující toto zjištění jako podstatné, doložené a konkrétní, které není s obsahem dalšího, přidaného sdělení, v rozporu, ani jej nepopírá, respektive jej nijak nezpochybňuje, a to vše z pohledu zákazníka jako spotřebitele. Naplnění účelu sledovaného výkonem kontrolní činnosti SPZI tak bylo dosaženo, byť i za existence další informace, nepramenící přímo z výsledků kontrolní činnosti SPZI, které však s výsledky jeho zjištění nebylo v rozporu. Při souhrnném hodnocení postupu SPZI tak nelze dospět k závěru, že by tato informace, izolovaně posuzována, vedla k jinému, zhoršujícímu způsobu informovanosti spotřebitelské veřejnosti, neboť nepopiratelný fakt porušování předpisů, byl jinak regulérním způsobem SPZI při výkonu její kontrolní činnosti zjištěn. Nelze proto přisvědčit odlišnému hodnocení uplatněnému dovolatem, když právní posouzení věci odvolacím soudem vyplývá ze shora zmíněných výkladových závěrů dovolacího soudu.
Dodává se pro úplnost, že z odůvodnění rozhodnutí odvolacího soudu nelze dovodit ty důsledky, které dovolatelka dovozuje, že totiž by toto oprávnění státního orgánu plynoucí z jeho kontrolní pravomoci, bylo neomezené. Naopak, odvolací soud jasně formuloval, že posuzoval konkrétní případ, ovšem ve všech souvislostech a potvrdil jako správný postup SZPI, která čerpala primárně z výsledků své vlastní kontrolní činnosti. V tomto směru limity publikační činnosti vymezil dostatečně srozumitelně v návaznosti na jím uváděné zákonné předpisy. Tvrzení dovolání tak na vymezení otázky zásadního významu v této věci na tuto kvalifikaci, zaujatou odvolacím soudem, nedopadá. Odvolací soud postupoval při výkladu pozitivního práva podrobným způsobem, respektoval i smysl a účel jím zmíněných předpisů a z nich plynoucího nadřazeného zájmu spotřebitele na náležité informovanosti
Stále pro úplnost dodává dovolací soud, že dovolatelka teprve po uplynutí dovolací lhůty (dne 27. 9. 2012) rozvedla ve svém podání důvody svého dovolání, včetně návrhu na postup podle článku 234 Smlouvy o založení Evropských společenství. Vzhledem k důsledkům plynoucím z ustanovení § 240 odst. 1 věty první o. s. ř. nebylo možno k obsahu těchto dodatečných tvrzení přihlížet. Kromě toho argumentace odvolacího soudu v této věci neopírá se výlučně o výklad norem komunitárního práva, nýbrž rovněž o srozumitelná a jasná ustanovení domácího práva, jak to plyne z odůvodnění dovoláním napadeného rozsudku odvolacího soudu. Dovolací soud ani při vědomí své povinnosti v odůvodněných případech předložit věc k posouzení předběžné otázky, k tomuto závěru v dané věci ze shora uvedených důvodů nedospěl.
Rozsudek odvolacího soudu vychází z konstantní a nerozporné judikatury (od níž není důvod odchýlit se ani v nyní posuzované věci) a neodporuje ani hmotnému právu, nejde o rozhodnutí, které má ve věci samé po právní stránce zásadní význam (ve smyslu § 237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.), takže dovolání proti němu přípustné není. Dovolací soud proto aniž nařizoval jednání (§ 243a odst. 1 věty první o. s. ř.) dovolání odmítl (§ 243b odst. 5 věty první, § 218 písm. c/ o. s. ř.).