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Timestamp: 2019-02-17 23:47:42
Document Index: 69641052

Matched Legal Cases: ['§ 72', '§ 72', 'Art. 72', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 10', 'Art. 28']

DS2007_17_201PA-25sep - RPV Region München
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Regionalkreisbildung und kommunale Selbstverwaltung Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 26.07.2007 zur dortigen Verwaltungs- und Kreisgebietsreform
Das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat mit Urteil vom 26.07.2007 die wesentlichen Bestimmungen des Funktional- und Kreisreformgesetzes als mit der mecklenburg-vorpommerschen Verfassung unvereinbar erklärt. Im übrigen wurde das Gesetz im wesentlichen für gegenstandslos erklärt. Die in diesem Gesetz erstmalig in einem ganzen Land der Bundesrepublik Deutschland vorgesehene Regionalkreisbildung ist damit gescheitert.
1. Das im Mai 2006 beschlossene Gesetz zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern enthielt als Artikel 1 das Gesetz über die Funktional- und Kreisstrukturreform des Landes. Die §§ 72-77 dieses Gesetzes, die die neue territoriale Struktur der Kreise regeln, ist von 11 Landkreisen mit Verfassungsbeschwerden und 24 Abgeordneten des Landtages mit Anträgen auf abstrakte Normenkontrolle angegriffen worden.
a) Durch die Kreisgebietsreform sollten mit Ablauf des Tages vor den Neuwahlen für die Kreistage im Jahr 2009 die bisherigen 12 Landkreise aufgelöst werden und aus ihnen 5 neue Landkreise gebildet werden. Die 6 bisher kreisfreien Städte hätten ihre Kreisfreiheit verloren und wären in die 5 neuen Kreise eingebettet worden. Die neuen Kreise hätten Größen von 6997 qkm mit knapp 500.000 Einwohnern (Westmecklenburg) bis 3182 qkm mit knapp 250.000 Einwohnern (Nordvorpommern-Rügen) gehabt.
Im Zuge einer sog. Einräumigkeit der Verwaltung, die die Auflösung von staatlichen Sonderbehörden und die Integration eines Großteils staatlicher Aufgaben in die neuen Großkreise vorsah, sollten auch die Regionalen Planungsverbände aufgelöst werden. Die neuen Kreise hätten sich in ihrem räumlichen Umfang an den Regionalen Planungsverbänden orientiert.
b) Grundsätze der Reform waren nach dem Entwurf des Gesetzes folgende:
Die Neustrukturierung der öffentlichen Verwaltung auf allen Ebenen sei aufgrund der dramatischen Lage des Landes nötig: Rückgang der Wirtschaftsleistung, Veränderung der Bevölkerungsstruktur und der Bevölkerungsrückgang erfordere eine effizientere Verwaltung. Die bisherige Kreisstruktur sei nicht zukunftsfähig.
Die Anzahl der Landesoberbehörden soll durch Zusammenlegung und Bündelung auf wenige Zentralbehörden reduziert werden.
Vollzugsaufgaben sollten grundsätzlich in die kommunale Ebene übergeleitet werden.
Diese umfassende Verlagerung von Landesaufgaben auf die Landkreise erfordere die Entwicklung zu Regionalkreisen. Zu den neuen Funktionen der Kreise gehöre auch die Regionalplanung, die damit unmittelbar demokratisch legitimiert werde.
Durch diese Reform werde auch eine sog. Einräumigkeit der Verwaltung verwirklicht. Die Planungsregionen seien durch das Landesplanungsgesetz sachgerecht und nachvollziehbar festgelegt. Die derzeitigen unteren Landesbehörden wiesen eine Struktur von vier bis sechs auf. Schon im Hinblick darauf habe die Bildung von mehr als fünf Kreisen im Rahmen der Funktionalreform keine Alternative. Andernfalls wäre auch die vollständige Integration der kreisfreien Städte kaum mehr möglich.
2. Auf die Verfassungsbeschwerden der Landkreise und die Anträge auf abstrakte Normenkontrolle von Abgeordneten stellt das Landesverfassungsgericht fest, dass die §§ 72 bis 77 des funktionalen Kreisreformgesetzes mit Art. 72 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, der die kommunale Selbstverwaltung garantiert, unvereinbar sind.
a) Nach dem Urteil müssen Gesetze, die die kommunale Selbstverwaltung betreffen, folgendes beachten:
Die kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz ist den Ländern als Strukturprinzip des Verwaltungsausbaus vorgegeben. Sie müssen dieses Strukturprinzip gewährleisten.
Kommunale Selbstverwaltung bedeute Aktivierung der Bürger für ihre eigenen Angelegenheiten. Leitbild der kommunale Selbstverwaltungsgarantie sei eine bürgerschaftliche Mitwirkung, die sich in den Kreisen auf die eigenverantwortliche ehrenamtliche Aufgabenwahrnehmung im ganzen Kreisgebiet bezieht.
Für das Recht der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz gelte für Landkreise (nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) nichts anderes als für Gemeinden. Lediglich die Aufgaben sind unterschiedlich verteilt: die Gemeinden haben sog. Allzuständigkeit für die Aufgaben mit örtlichem Bezug, die Landkreise haben das Recht zur Selbstverwaltung für die ihnen durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben.
Die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und die bürgerschaftlich demokratische kommunale Selbstverwaltung stünden in einem Spannungsverhältnis zueinander. Das Bundesverfassungsgericht habe ausgesprochen, den ökonomische Erwägungen, dass eine zentralistisch organisierte Verwaltung rationeller und billiger arbeiten könnte, stehe der demokratische Gesichtspunkt der Teilnahme der örtlichen Bürgerschaft an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben entgegen; es gebe diesem den Vorzug.
b) Für Kreisgebietsreformen gelten daraus abgeleitet weitere Grundsätze insbesondere für ein entsprechendes Gesetzgebungsverfahren und die Abwägung der staatlichen und kommunalen Interessen. Zwar beeinträchtigten Gebietsänderungen grundsätzlich nicht den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Kreise. Allerdings sei eine solche Reform nur aus Gründen des öffentlichen Wohls nach vorheriger Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaften zulässig. Zum öffentlichen Wohl, das der Gesetzgeber bestimmt und für den er einen durch die Verfassung gebundenen Spielraum hat, gehört aber auch die kommunale Selbstverwaltung. Sie muß mit ihrem verfassungsrechtlich abgesicherten Gewicht in die Abwägung der konkreten gesetzlichen Schritte eingestellt werden. Andernfalls wäre eine Kreisgebietsreform unzulässig. Zu den Anforderungen gehöre auch die Überschaubarkeit des Kreisgebiets.
3. Das Landesverfassungsgericht hält einerseits eine Reform für notwendig, sieht aber im Ergebnis das konkrete Gesetz als mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung unvereinbar an.
Wesentlichen Belangen der in der Landesverfassung gewährleisteten Selbstverwaltung der Kreise sei nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht Rechnung getragen worden. Denn von vornherein wurde - anknüpfend an die Planungsregionen - angestrebt und normiert, die Verwaltung einräumig und einheitlich zu gestalten, und zwar sowohl in den kommunalen Kreisen wie in der staatlichen Verwaltung. Im konkreten Fall entspreche das Ergebnis nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen:
Die im wesentlichen vom Gedanken der Einräumigkeit der Verwaltung getragene Reform hat zum Ziel, Zuständigkeiten und Verantwortungsbereiche von Behörden und öffentlichen Einrichtungen nach dem Prinzip der Einheit von Planungsentscheidung, Vollzugs- und Kontrollräumen zu gestalten. Aufgaben und Verantwortung sollen soweit wie möglich bei einer Behörde konzentriert werden. Ergebnis der konkret vorgelegten Reform mit nur noch fünf Regionalkreisen wären die mit Abstand größten Kreisgebiete in Deutschland. Sie sind zum Teil größer als das Gebiet der Region München mit 5.500 qkm.
Die hier ohne weiteres für den Zuschnitt der Regionalkreise als Vorbild genommene Planungsregion ist für die erforderliche Abwägung nicht ausreichend. Die den Planungsregionen zugrunde liegende Aufgabe der Raumordnung ist kommunalübergreifende Planung. Ihre Adressaten sind die jeweiligen Aufgabenträger. Demgegenüber sind Adressaten und Subjekte der kommunalen Selbstverwaltung die Bürger.
Die mit diesem Modell vorgesehene Neustrukturierung der kommunalen Kreise vornehmlich nach den Vorgaben staatlicher Effizienz verfehlt die verfassungsrechtlichen Anforderungen, ebenso die bürgerschaftlich demokratische Dimension der kommunalen Selbstverwaltung in die Abwägung einer Kreisgebietsreform einzustellen. Die beträchtliche Vergrößerung der Fläche der Kreise führt dazu, dass - wie das Gesetz selbst einräumt und bezweckt - die Kreistagsarbeit professionalisiert werden soll. Dies erschwert aber die ehrenamtliche Tätigkeit im Kreistag und in seinen Ausschüssen und führt schon allein wegen der überdimensionierten Größe der neuen Kreise zu einer zusätzlichen zeitlichen Belastung der ehrenamtlich Tätigen. Dies wird es Freiberuflichen und Selbständigen noch schwerer als bisher machen, in den Kreistagen zu arbeiten. Bereits jetzt sind dort weit überproportional Angehörige des öffentlichen Dienstes und Personen, die einen Beruf nicht mehr oder noch nicht ausüben, vertreten. Zuschüsse ausschließlich an Fraktionen, nicht aber an Gruppen und Einzelpersonen verstärken diese von Verfassung wegen nicht gewollte Professionalisierung der Arbeit nur noch.
Im Ergebnis ist die Kreisgebietsreform Mecklenburg-Vorpommern daran gescheitert, dass das Recht der Landkreise auf kommunale Selbstverwaltung nicht mit dem entsprechenden verfassungsrechtlich gebotenen Gewicht beachtet worden ist, und zwischen staatlicher Effizienz einerseits und kommunaler Selbstverwaltung andererseits nicht angemessen abgewogen worden ist.
Das Urteil ist nicht unumstritten. Gerade fiskalisch orientierte Kritiker der Entscheidung betonen in ihrer Kritik einseitig Effizienzanforderungen der Verwaltung und „vergessen" die Unterscheidung staatlich und kommunal, während Landkreisvertreter ebenso einseitig die kommunale Selbstverwaltung ins Felde führen.
Das Verfassungsgericht hatte bemängelt, dass im konkreten Gesetz die Auflösung dieses Spannungsverhältnisses misslungen ist. Der Ministerpräsident von Mecklenburg-Vorpommern, Harald Ringsdorff, hat konsequenterweise ein neues Gesetzgebungsverfahren angekündigt.
4. Folgerungen für die Diskussion um Regionalkreise
Bei der seit einigen Jahren laufenden Diskussionen um Organisationsmodelle in der Regionalplanung werden vor allem für Stadt-Umlandbereiche auch Regionalkreis-Modelle vertreten. So wurde z.B. in der Region Hannover die Stadt Hannover eingekreist und die Kreisfunktionen des neu entstandenen Großkreises als Region Hannover neu formiert. Eine Aufgabe von vielen dieses Kreises ist dann auch die Regionalplanung. Für die Diskussion solcher Modelle lässt sich aus dem Urteil folgern:
Die „Einräumigkeit der Verwaltung" ist in Bayern größtenteils durch die bestehenden Zuständigkeiten der staatlichen Landratsämter und der Regierungen als Mittelbehörden realisiert. Kommunale Aufgaben der Gemeinden und Kreise sind von den staatlichen getrennt. Auf kommunaler Ebene können großräumigere Problemlagen durch vielfältige Formen der kommunalen Zusammenarbeit gelöst werden.
Landkreise verfügen über die gleiche kommunale Selbstverwaltungsgarantie nach dem Grundgesetz wie die Gemeinden und Städte (Art. 10 Bayerische Verfassung i.V.m. Art. 28 Abs. 2 GG)
Deshalb muss jede Kreisreform eine transparente und faire Abwägung zwischen dieser kommunalen Selbstverwaltung und der damit gewollten ehrenamtlichen und demokratischen Tätigkeit der Bürger in ihrem Bereich gegenüber zentraler staatlicher Effizienz sicherstellen.
In Bayern ist Regionalplanung eine staatliche Aufgabe, die sich an die im Raumordnungsgesetz vorgesehen Adressaten, nämlich vor allem die öffentlichen Stellen richtet. Sie ist kommunal verfasst. Der auf diesen Zweck abgestimmte räumliche Zuschnitt der Regionen stellt keinen sinnvollen räumlichen Rahmen für Großkreise oder Verwaltungsregionen dar. Eine ehrenamtliche demokratische Tätigkeit der Bürger wäre dort nicht mehr möglich.