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Timestamp: 2018-01-18 17:56:25+00:00
Document Index: 209160867

Matched Legal Cases: ['§1', 'art. 75', 'art. 75', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 75', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 1', 'arrêt ', 'art. 26', 'arrêt ', 'art. 5', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 4', 'art. 33', 'art. 4', 'art. 83', 'arrêt ', 'art. 191', 'art. 111', 'art. 6']

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titre 1. Cours du 20 septembre 2012
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Jérémy Stauffacher Droit Public
Chapitre 1. L’aménagement du territoire
§1. Généralités sur le droit public de la construction
Le droit de la construction concerne tout particulièrement Fribourg (tradition de la construction). Ensuite, la jurisprudence liée au droit de la construction est extrêmement développée. En outre, c’est un droit ancré dans un contexte économique très important : l’immobilier. L’historique du droit de la construction est colossal : la police des constructions (règles par lesquelles on communique au citoyen comment il peut construire) est extrêmement ancienne (temps modernes, gestion du passage des chars).
L’aménagement du territoire, par contre, date du siècle passé (début du 20ème siècle). On a constaté qu’il fallait gérer l’utilisation du territoire. Les premiers plans (éléments de planification relatifs aux zones à bâtir) sont apparus en Suisse entre les deux guerres. L’aménagement au niveau cantonal est apparu à la suite de la seconde guerre mondiale. Au niveau national, l’aménagement du territoire date de 1979. Il a fallu dix ans pour appliquer l’article transférant la compétence à la Confédération (passé en votation populaire grâce à la garantie de la propriété). Plus encore, il a fallu dix ans supplémentaire pour que les communes appliquent les lois décidées à Berne.
Le droit de l’environnement, enfin, est encore plus récent (environ 20 ans, environ 1985). Il s’agit d’un droit totalement fédéral, dépendant de la compétence de la Confédération, chargée d’adopter une seule et même règle au niveau Suisse. L’approche est donc totalement différente d’avec les deux autres volets (rupture). De par la coexistence de ces trois systèmes, le droit public de la construction est très compliqué. Le système n’est pas véritablement organisé : il s’agit plutôt d’un accumulation de législation (pas de code unique sur le modèle français). Ainsi, dans les années 1990, le TF a inventé le principe de coordination entre les différentes lois.
La branche de l’aménagement du territoire (planification) prend toujours plus d’importance : en effet, la concentration des populations dans les villes demande bien entendu de planifier les constructions, toujours plus nombreuses. La protection de l’environnement va certainement perdurer, les questions d’énergie étant toujours plus présentes dans notre société, ultra-dépendante du pétrole et des autres énergies fossiles, dont la gestion relève également du droit de la construction.
I. Définitions et sources
Il s’agit de l’ensemble des règles relatives à la planification de l’utilisation du sol. L’aménagement du territoire organise donc les constructions en fonction du sol (droit de planification). Le droit de la planification a connu un développement fulgurant (concept de plan directeur : pour l’armée, la gestion des finances, etc.). Le droit de la planification s’attache à prévoir les événements futurs. Malgré tout, il pose deux problèmes :
Quelle est la portée juridique du plan, en lien avec sa nature ?
Quelle est la procédure à suivre pour planifier ? La population doit-elle être associée à ce genre de démarche ou l’exécutif est-il seul apte à décider de la planification ?
Quant aux sources fédérales premièrement, on peut citer l’art. 75 Cst. comme principe abstrait, qui est en plus repris en matière d’aménagement du territoire. La LAT a été adoptée en application de cet art. 75. Cette loi est une loi fédérale (liée à une compétence fédérale qui fut difficile à accepter : il a par exemple fallu près de 30 ans pour zoner l’aéroport de Genève). La loi est limitée aux principes : il s’agit d’une loi-cadre prévoyant l’obligation de planifier et les types de zones (catégories de zones) qui peuvent être attribués aux parcelles. Ainsi, la LAT définit la zone d’habitation à moyenne densité et les communes se chargent ensuite de définir le type de zone pour chaque parcelle. Enfin, la LAT fixe des règles de procédures, par rapport à l’obligation de consulter la population notamment (il existe un quatrième bloc lié au financement et aux subventions). Le fait qu’il s’agisse d’une loi limitée aux principes ne veut toutefois pas dire que la loi ne contient aucune disposition précise. En effet, la LAT prévoit notamment quelques dispositions pour éviter les dérogations (construction en zone agricole par exemple). La LAT est complétée par une OAT (ordonnance), qui est extrêmement utile en certains points. A côté de ces deux principales sources, le droit fédéral comprend certaines lois annexes. En outre, il existait jadis des arrêtés fédéraux urgents, chargés d’endiguer la multiplication des demandes de permis de construire causée par le transfert de la compétence cantonale à la Confédération (et causée actuellement par l’entrée en vigueur prévue en 2013 de la Lex Weber). Enfin, des ordonnances administratives et des directives complètent le système fédéral.
Au niveau cantonal, l’art de bâtir (règles techniques relatives à la hauteur, profondeur, sécurité, etc.) est défini dans les législations de la police des constructions. Lorsque la LAT a été adoptée, les cantons ont dû la mettre en œuvre (législation d’application de la LAT). Pour ce faire, on peut évoquer les concepts monistes et dualistes. Fribourg a choisi une solution moniste (aménagement du territoire et affectation réunie) et a adopté la LATeC (appelée LATC dans le canton de Vaud) et le ReLATeC, deux lois gigantesques (plusieurs centaines d’articles). L’approche dualiste prévoit, au contraire de l’approche moniste, prévoit l’adoption de deux lois : d’un côté la loi d’application de la LAT (régissant l’affectation du territoire) et une autre loi séparée appelée LCI (loi sur les constructions et les installations). Malgré tout, dans les deux cas, la procédure est unique : l’autorité (unique) chargée d’appliquer la loi se tournera alors vers la ou les loi(s).
Enfin, les communes sont chargées de décider souverainement de l’affectation des parcelles aux différentes catégories de zone (la LAT, en son art. 15, ne précise rien et les cantons, dans les lois d’application, reprennent bien souvent l’art. 15). Les communes doivent donc décider. En plus, elles sont chargées de définir le contenu des zones par le biais d’un règlement, qu’adopte chaque commune (règlement communal d’urbanisme, d’aménagement, etc.). L’autonomie communale est donc très grande. Pour éviter trop d’incohérence, les cantons ont accepté d’unifier les lois cantonales par le biais de concordats. Le concordat intercantonal sur la définition des notions de construction, par exemple, tente d’unifier la manière avec laquelle sont interprétées les règles de construction. Seul six cantons ont accepté de ratifier ce concordat intercantonal (dont Fribourg).
II. Contenu et instruments
Il s’agit à présent d’analyser les buts et les principes de la planification (art. 1 et 3). L’art. 1 reprend en fait le contenu de l’art. 75 Cst. (but général). Ce but général est ensuite concrétisé par l’art. 1 al. 2 let. a-e (buts spéciaux). Ainsi, il existe par exemple l’obligation pour les magasins de disposer d’un certain stock, utile notamment en cas de guerre. Les principes (art. 3) sont nombreux. D’ailleurs, les buts et les principes se confondent parfois : en tous les cas, ils vont dans la même direction.
Ensuite, il existe des conditions pour obtenir une autorisation de construire : la construction ou l’installation doit être conforme à l’affectation de la zone et le terrain doit être équipé. En plus, le droit fédéral ou cantonal peut prévoir des conditions supplémentaires, liées naturellement aux principes et aux buts. Dans le canton de Fribourg, lorsque le préfet délivre une autorisation de construire, il sait qu’il doit vérifier le respect des buts et des principes.
En matière d’aménagement, il y a deux visions : centralisée (tous au même endroit) et décentralisée (chacun se fixe où il souhaite). La Suisse a combiné les deux systèmes : concentration décentralisée : divers centres sont créés et organisé. Aujourd’hui, le concept de la densification a été ajouté pour pallier aux défauts de la concentration décentralisée. La densification propose de renforcer les centres déjà existants (en lien avec la préservation de l’environnement). Ainsi, plutôt que de continuer à disperser les constructions, il s’agit de modifier les centres actuels pour qu’ils soient plus densifiés. Cela permettrait de diminuer les problèmes de trafic automobiles autour des villes. Il s’agit donc de diminuer au maximum les distances entre le lieu d’habitation et le lieu de travail pour éviter ces déplacements problématiques.
Dans un cas concret, on se demande toujours si l’élément litigieux est une construction. Ainsi, on se pose la question de la nécessité d’une autorisation (art. 22 LAT). Si l’élément en cause est bien une construction, il s’agit ensuite de s’interroger sur la conformité de la construction. Si la construction n’est pas conforme, une autorisation extraordinaire est requise (décision de dérogation). Dans le cas d’une zone agricole, on se tourne vers l’art. 24 LAT, qui prévoit deux conditions cumulatives (dans le cas d’espèce pour construire une glaisière hors de la localité d’Einsiedeln) :
La construction de la carrière ne peut être faite à aucun autre endroit. Dans le cas d’une mine, il est logique qu’elle soit située près du minerai qu’il s’agira de récolter.
Aucun intérêt prépondérant ne doit s’opposer à la construction de la carrière. Ces intérêts prépondérants correspondent aux buts et principes des art. 1 et 3 de la LAT).
Dans le cas d’espèce, la première condition ne paraît pas poser problème. Par contre, la question des intérêts prépondérants est plus délicate. Le TF examine ainsi si chaque intérêt prépondérant est contraire ou non à la construction de la carrière. Dans cet arrêt se pose la question de la pollution des eaux (protection des eaux). Au final, le TF conclut (sur avis d’experts) qu’il n’y a pas d’intérêt prépondérant à protéger les eaux. Ensuite, certains estiment que la région est typique et que la construction risque d’atteindre ce paysage. Les routes d’accès à la glaisière ont été organisées pour que cela se fasse de manière discrète. De plus, la construction d’une carrière entraîne des travaux lourds et son exploitation nécessite des engins massifs, pouvant causer des tremblements, avec le risque que les terrains alentours ne s’affaissent. Il n’y a donc pas d’intérêt mécanique qui pourrait être contraire à l’autorisation. De ce fait, le TF conclut qu’aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à la construction de la glaisière. Le plan est donc le suivant : autorisation, conformité, dérogation, buts et principes.
2. Cours du 27 septembre 2012
III. Les limites constitutionnelles
a. La garantie de la propriété
Par nature, l’aménagement du territoire est une atteinte à la propriété. La propriété n’est pas un bien absolu : elle est définie dans les limites de la législation (art. 26 Cst.). On n’admet une atteinte à la propriété (expropriation) que si l’État entre dans le périmètre des droits reconnus au propriétaire par la législation. Le propriétaire n’a que les droits que la loi lui reconnaît. Un point cause en particulier beaucoup de litiges : l’expropriation et les problématiques de l’indemnisation. En effet, l’aménagement du territoire est parfois susceptible d’entraver si fortement la propriété qu’il est nécessaire de fournir une prestation pécuniaire (indemnisation en cas d’expropriation matérielle). L’expropriation matérielle consiste en fait à vider le droit de propriété de sa substance. Un mécanisme de compensation est donc nécessaire pour ce cas de désavantage majeur (atteinte grave à la propriété). Ce mécanisme, qui devait être mis sur pied dans chaque canton (loi cantonale sur l’expropriation), a finalement été consacré au niveau fédéral en application du principe constitutionnel de la garantie de propriété. Naturellement, la compensation existe aussi en cas d’avantages. Lors de changement d’affectation de zones, il est probable que la valeur d’un terrain augmente considérablement (zone agricole vers zone à bâtir : 1-2 francs par m2 à environ 500 francs le m2). Là encore, les cantons étaient chargés d’appliquer ce système. A part Bâle-Campagne et Neuchâtel, aucun canton n’a adopté une loi de compensation de la plus-value (mesure extrêmement impopulaire). Dans ces cantons, il existe ainsi un fond de péréquation (les avantages compensent les désavantages). Aux pages 12-14 du polycopié se trouve un arrêt illustrant cette problématique de la compensation des avantages. Au niveau fédéral, le principe de compensation est en train d’être repris (introduction dans la LAT de la compensation de la plus-value). L’art. 5 LAT sera donc modifié pour créer un régime impératif et détaillé. Un référendum a en outre été lancé contre cette modification majeure de la LAT. Ce système ne doit pas être confondu avec les taxes de remplacement (redevances que l’État prélève lorsqu’il dispense un citoyen d’une activité obligatoire, comme le service pompier par exemple) ou avec les systèmes de remaniement parcellaire (procédure de droit public à travers laquelle on redistribue les droits de propriété, par le biais de syndicat de propriétaires : redistribution des parcelles selon un plan clairement établi : des moins-values sont alors possibles et doivent être compensées).
b. La liberté économique
L’aménagement du territoire a inévitablement un impact économique. Si le but poursuivi dans la planification est l’organisation du territoire, l’atteinte peut être admise. Au contraire, si le plan vise, sous couvert de la planification, à restreindre la liberté économique, la LAT intervient. L’arrêt Globus illustre cette problématique. Le canton de Bâle-ville avait prévu d’interdire tous les magasins de plus de 8000 m2, décision contre laquelle les grands groupes ont recouru. Le TF a validé cette loi en reconnaissant qu’elle visait l’organisation et la planification du territoire (impact de ces lieux à haute fréquentation sur la fluidité du trafic, sur la pollution, sur la saturation du réseau routier). L’impact économique est donc toléré. Aux pages 15-18 figurent un deuxième arrêt illustrant la question. Un autre arrêt (McDonald) exprime parfaitement la difficulté.
La LDFR (loi fédérale sur le droit foncier rural) a comme objectif d’éviter que toutes les exploitations agricoles disparaissent à cause de la promotion économique. La pression économique sur la terre agricole passant en terrain à bâtir est énorme. La loi encourage et maintient donc des entreprises agricoles familiales. Il s’agit d’une intervention politique dans le système de la libre concurrence. Pour ce faire, trois institutions ont été développées. En cas de partage successoral premièrement, des règles ont été édictées quant à l’attribution de l’entreprise agricole, basées sur la valeur de rendement (et non pas sur la valeur vénale). Le terrain est en principe attribué à l’héritier qui souhaite faire durer l’exploitation. Le montant de la soulte à payer aux autres héritiers pourrait alors être énorme. De ce fait, on se base sur la valeur de rendement (en fonction de ce que rapporte le terrain) et non sur la valeur vénale (valeur du terrain en cas de vente). En cas de vente ensuite, le bénéfice doit alors être réparti entre les héritiers. Deuxièmement, une règle prévoit l’interdiction du morcellement des parcelles agricoles. Troisièmement, l’État prévoit des autorisations spéciales pour attribuer les terrains agricoles.
c. L’égalité de traitement
L’aménagement du territoire exige nécessairement de faire des choix : les limites entre les zones doivent forcément passer à un endroit. Le principe veut qu’en matière d’aménagement du territoire les exigences d’égalité de traitement ne s’appliquent que de manière restreinte. Concrètement, un propriétaire ne peut jamais invoquer l’égalité de traitement pour contester une limite de zone. La propriété du code civil ne fait jamais obstacle à l’aménagement du territoire : on ne tient donc jamais compte des propriétaires pour tracer les limites des zones. De même, il n’y a en principe pas de possibilité d’invoquer l’égalité de traitement entre propriétaires. Si l’un peut construire et l’autre non, on ne peut contester cette décision. Malgré tout, l’autorité chargée de prévoir l’affectation des zones se doit de se baser sur des arguments, des motifs objectifs. Dans les procédures d’autorisation (zone à bâtir créée, planification effectuée), l’égalité de traitement s’applique (activité administrative) de manière normale. En matière de dérogation, l’égalité de traitement s’applique également. Naturellement, le principe général « pas d’égalité dans l’illégalité » s’applique aussi.
d. Les droits politiques
En matière de droits politiques, il faut partir de l’art. 4 LAT (information et participation). Il existe des mécanismes informels appliqués en général pour les plans directeurs (grands principes). Dans ce cas, une information informelle suffit. Par contre, dans la planification d’affectation, beaucoup plus détaillée, l’art. 33 LAT s’applique en concours avec l’art. 4 et exige une procédure de mise à l’enquête publique et d’opposition. Il y a donc des grandes différences d’exigence entre planification directrice et planification d’affectation. En effet, la première n’a en principe pas de conséquence sur les citoyens, au contraire des plans d’affectation qui définissent les droits de propriété et ont un effet contraignant direct pour chaque propriétaire. De ce fait, une protection juridique stricte est nécessaire (mise à l’enquête et opposition : art. 83 LATeC ; arrêts du polycopié p. 1 ss).
A Genève, l’aménagement du territoire ne suit pas la procédure habituelle. Le canton est assimilé à la ville : il y a une centralisation complète : les communes ne peuvent intervenir que dans une petite mesure. Dans les années 1980, la LALAT a découpé le territoire genevois en zones concentriques. Ce régime est ensuite modifié par fractions de plans. La particularité genevoise tient au fait que c’est le législateur (Grand Conseil) qui est chargé d’adopter les plans (et non pas les communes). Ainsi, les citoyens qui souhaitent modifier un quartier envoient leur proposition au Grand Conseil (commission d’aménagement du territoire, procédure législative). Plus encore, une fois que le Grand Conseil a décidé, il n’y a aucune possibilité de recourir contre la décision ailleurs qu’au TF (pouvoir cantonal suprême réunissant les représentants des électeurs). Hors, un contrôle judiciaire est nécessaire, contrôle absent dans le système genevois. Le considérant 7 de l’arrêt explique pourquoi le système ne peut fonctionner et pourquoi un tribunal cantonal de recours est absolument nécessaire. Les cantons ont en effet l’obligation d’avoir un tribunal cantonal pour juger de toutes les affaires, y compris administratives (art. 191b Cst.).
De même, l’art. 111 LTF prévoit que le tribunal fédéral n’intervient qu’après une autorité cantonale judiciaire. L’art. 6 de la CEDH prévoit également cette obligation. De ce fait, le canton de Genève a dû introduire un tribunal cantonal pour revoir les décisions du Grand Conseil en matière d’aménagement.
3. Cours du 4 octobre 2012
Cours d’architecture 2012 batiment bas carbone «habiter la ville durable»