Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/697931233
Timestamp: 2020-07-05 23:23:45
Document Index: 289193211

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Sentencia de Constitucionalidad nº 166/17 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 697931233
Sentencia de Constitucionalidad nº 166/17 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2017
Sentencia C-166/17
Referencia: Expediente D-11545
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: L.J.D.C..
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana L.J.D.C. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011. Esto al considerar que vulnera el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así como diferentes instrumentos y documentos del derecho internacional de los derechos humanos. Mediante auto del 23 de agosto 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, al Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Superintendente de Notariado y Registro.
Además, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, J., Nacional de Colombia, de los Andes, ICESI de Cali, E. de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
Así mismo, se invitó a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la Sociedad de Agricultores de Colombia, al Centro de Investigación y Educación Popular –CINEP, a la Contraloría General de la Nación, al Centro de Recursos para el Análisis del Conflicto –CERAC, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Latinoamericano para una Sociedad y Derecho Alternativo – ILSA, al Colectivo de Abogados J.A.R., a la Asociación Nacional de Empresarios Colombianos – ANDI, a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, y a la Fundación Forjando Futuros.
A continuación se transcribe la norma subrayando el aparte acusado:
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011
ARTÍCULO 82. SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas podrá solicitar al Juez o Magistrado la titulación y entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción y representarlo en el proceso.
PARÁGRAFO. Los titulares de la acción pueden tramitar en forma colectiva las solicitudes de restitución o formalización de predios registrados en la Unidad, en las cuales se dé uniformidad con respecto a la vecindad de los bienes despojados o abandonados, el tiempo y la causa del desplazamiento.”
La demandante solicita declarar inexequible la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, por considerar que la misma limita el acceso a la justicia de las víctimas del conflicto, a la vez que desconoce los derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, a la restitución de tierras, a la reparación integral y a la defensa técnica de las víctimas de despojo y/o abandono de tierras en el marco del conflicto armado interno colombiano, en tanto establece una facultad discrecional en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, de seleccionar los casos en los cuales representará a las víctimas en el trámite judicial ante los jueces y magistrados para lograr la restitución de las tierras despojadas y abandonadas.
Para tal fin invoca el quebranto del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 2, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 2 y 18 de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre, los artículos 1, 8 24 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. También invoca como parámetro de control los Principios J. 33, 34 y 36 sobre los derechos y deberes nacidos de la reparación, los Principios Deng 28 y 29 sobre desplazamientos internos; y, el principio de accesibilidad de los procedimientos de reclamación de restitución consagrado en el numeral 13 de los Principios P..
La actora funda su acusación en tres cargos estructurales que se resumen así:
Desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta (art. 13 de la Constitución, artículos 1 y 2º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 2º de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre y arts. 1º y 24 de la Convención Americana de los Derechos Humanos).
Aduce que la Ley 1448 de 2011, consagró la posibilidad para que a las víctimas del conflicto armado se les restablezca el derecho fundamental a la restitución de tierras como medida de reparación integral, para lo cual creó un sistema complejo en donde la víctima como titular del derecho subjetivo a la restitución de tierras debe cumplir unos requisitos en la fase administrativa para ser inscrito un predio en el Registro de Tierras Despojadas que lleva la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, y una vez obtenido el registro, aquella puede elegir si acude a la vía judicial ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, de forma escrita o verbal, por sí misma o a través de apoderado particular, o solicitando la representación formal de la Unidad en favor de la víctima.
En criterio de la actora, la expresión acusada deja un amplio margen de interpretación y discrecionalidad a la Unidad, porque lejos de plantear una obligación, establece una facultad que le permite a esta decidir en cuáles de los casos incluidos en el Registro de Tierras Despojadas puede actuar en la etapa judicial con miras a lograr la restitución material de los predios en favor de la víctima. Considera que la facultad así entendida, vulnera los derechos fundamentales a la restitución de tierras y a la igualdad que se debe predicar frente a todas las víctimas que cumplieron los requisitos de la fase administrativa, puesto que la restitución de tierras tiene una connotación subjetiva y, por ende, su disposición como derecho solo radica en cabeza del titular (víctima), sin que pueda fijarse una regla de discrecionalidad en su garantía siendo titular el Estado para definir en qué casos reclamar la protección y el restablecimiento de dicho derecho.
Precisa que el amplio margen de discrecionalidad que el Legislador otorgó a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas para determinar a quienes representa judicialmente, genera que se restrinja o excluya el ejercicio del derecho a la restitución a ciertas víctimas, lo que materializa en este caso una discriminación indirecta que viola el mandato de abstención propio del derecho a la igualdad constitucional y convencional. Esboza que dicha Unidad puede decidir de manera discriminatoria o arbitraria en qué situaciones procede o no a presentar las solicitud judicial en nombre de las víctimas.
Desconocimiento del acceso a la justicia y a la defensa técnica como garantías del derecho fundamental al debido proceso (arts. 29 y 229 de la Constitución, arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y arts. 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos).
La actora expone que el debido proceso como derecho fundamental puede materializarse a través del cumplimiento de una serie de garantías tales como el acceso a la justicia, el juez natural, el principio de contradicción, la buena fe y el acompañamiento de la defensa técnica. En igual sentido, señala que las normas internacionales también han sido enfáticas en que a las víctimas de violaciones de derechos humanos se les garantice acudir ante los tribunales para obtener la protección judicial efectiva.
La demandante plantea que la expresión “podrá”, al entenderse como una facultad y no una obligación de la Unidad de Restitución de Tierras para presentar los casos ante la jurisdicción especial cuando media solicitud expresa de la víctima, impide a ésta la posibilidad de acceder a la justicia (art. 229 Superior) y de contar con la defensa técnica necesaria (art. 29 de la Constitución) cuando la Unidad decide negar la solicitud de elevar la demanda ante los jueces y magistrados de restitución de tierras.
Expone que si bien las víctimas pueden presentar la acción de restitución buscando representación diferente a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, no lo es menos que con la norma acusada se establece una nueva carga a las víctimas, quienes por su condición de tal se encuentran en estado de vulnerabilidad y difícilmente cuentan con una capacidad económica estable y suficiente para contratar una defensa técnica adecuada con el fin de materializar la garantía de su derecho fundamental a la restitución de tierras.
Señala que el derecho a la administración de justicia implica que todas las personas, en este caso las víctimas, puedan acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales para reclamar el respeto al ordenamiento jurídico, la debida protección o el restablecimiento de los derechos vulnerados.
Concluye que la expresión demandada no es consecuente con las normas internacionales y el desarrollo jurisprudencial sobre el derecho humano de acceder a la justicia y que existan garantías para ello, “pues no basta con la creación de tribunales especializado sobre tierras, si las víctimas del conflicto no tienen la posibilidad de acceder a esta jurisdicción por la ausencia de una representación técnica jurídica, que en principio debe ser garantizada por el Estado cuando las víctimas la requieran y no cuando quien esté en cabeza de la Unidad ‘pueda’ hacerlo, como lo estableció el legislador”. Aduce que la norma acusada lleva al absurdo de que unas víctimas tendrán la representación de la Unidad ante los jueces y Magistrados asumida por la Unidad, y otras limitando sus derechos ante la carencia de recursos económicos.
Vulneración del derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la materialización del derecho a la reparación integral (arts. 93 y 94 de la Constitución, Principios Deng y Principios de P.).
La demandante comienza exponiendo algunas sentencias de esta Corporación que han reconocido que la restitución de tierras es un derecho fundamental. Al respecto, plantea que el derecho a la reparación integral del daño causado a las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental innominado que tiene varios componentes, dentro de ellos la restitución de los bienes de los cuales la persona ha sido despojada. Para tal fin, trae a colación los Principios J. 33 y 36, los Principios Deng 21, 28 y 29, y los Principios de P. sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas, en especial el principio 13 que refiere a la accesibilidad de los procedimientos de reclamación de tierras, disposiciones cuyo contenida explica e indica que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (art. 93-2 de la Carta Política).
Apoyada en lo anterior, estima que el legislador, al otorgarle la facultad discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras de representar a las víctimas del conflicto cuando lo considere, desconoce la obligación constitucional que tiene el Estado de restituir los predios despojados y de reparar íntegramente, toda vez que dejar al arbitrio de dicha Unidad si representa o no judicialmente a las víctimas que así lo soliciten, implica que las personas que piden la restitución de sus predios no tienen las garantías de obtener una defensa técnica gratuita y de contar con la accesibilidad en los procedimientos para reclamar las tierras, y lograr así la reparación integral. De esta forma, muchas víctimas pueden obtener la mera inclusión en el Registro de Tierras Despojadas sin que se conceda realmente la posibilidad de materializar judicialmente el derecho a la restitución por una arbitraria decisión administrativa de no representarlas en el proceso ante la justicia especial. Indica que ello quebranta los derechos de las víctimas que no tienen la posibilidad económica de iniciar el proceso judicial y de pagar los honorarios de un profesional particular que las represente.
En consecuencia, reitera que el amplio margen de discrecionalidad que fijó el legislador a través de la expresión acusada, con relación a la función de la Unidad de Tierras para presentar las solicitudes de restitución de tierras en representación de las víctimas ante los estrados, genera una vulneración reprochable del derecho fundamental a la restitución de tierras por cuanto las víctimas a quienes se les niegue llevar su caso judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera directa, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de sus predios despojados o abandonados. Advierte que de ninguna manera puede ser facultativa la decisión por la entidad, sino que debe ser entendida como una obligación en los casos en que las víctimas se lo requieran.
Ahora bien, para contextualizar el debate en general, la demandante finaliza poniendo de presente que en la Circular Interna No. DJR-001 de 2015 expedida por la Unidad de Restitución de Tierras, la cual imparte directrices generales frente a propietarios retornados, se indica que los funcionarios de la Unidad se pueden negar a representarlos ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras porque se trata de una facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá” más no “deberá”. Así mismo, el artículo 4º del Decreto 440 de 2016 también señala que no es necesario representar judicialmente a las personas que sean propietarios retornados, con lo cual se establece un postulado facultativo o discrecional y no una obligación legal.
En ese sentido, lo que cuestiona o acusa de la locución “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, “no es que la actuación de la Unidad de Tierras Despojadas sea subsidiaria o esté sometida a las decisiones libre y autónoma de las personas que tenga legitimación para realizar las solicitudes de restitución ante los jueces y magistrados, (…) [sino] que el legislador le otorgue a la Unidad un amplio margen de interpretación y aplicación de la norma, al punto que los ciudadanos que necesiten o le pidan a esta entidad que sea esta la que presente las solicitudes de restitución de tierras ante los jueces y magistrados, esta decida no hacerlo, ello bajo motivaciones subjetivas del funcionario de turno o bajo directrices internas”. Así, insiste en que la locución demandada le permite a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas abstenerse de presentar las solicitudes de restitución a pesar de que las víctimas del conflicto lo soliciten, es decir, le otorga un rango discrecional para brindar la asistencia y representación, siendo su obligación hacerlo cuando voluntariamente el titular del derecho subjetivo lo requiera porque no puede acceder a una representación diferente a la de la Unidad.
1.1.	Ministerio de Justicia y del Derecho
La titular de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda, o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011.
Para cimentar la pretensión principal, plantea que la demanda incumple los requisitos de pertinencia y suficiencia. Respecto del primero, indica que la demandante a través de los cargos expone la violación de los derechos fundamentales a la restitución de tierras, a la reparación integral, a la igualdad y al debido proceso, pero no establece un reproche de naturaleza constitucional ya que los argumentos que emplea no se desprenden de la valoración de los artículos constitucionales que invocó, ni de las disposiciones internacionales constitutivas del bloque de constitucionalidad. Por el contrario, realiza apreciaciones sobre casos concretos en los que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas optó por no ejercer la potestad establecida en el artículo demandado, es decir, se basa en la aplicación e interpretación de la disposición legal sin construir el juicio de constitucionalidad; muestra de ello es que expone razones que se apoyan en una norma de rango inferior como es la Circular Interna No. DJD 1 de 2015 emitida por la Unidad para dar directrices a sus funcionarios frente a los propietarios retornados, acto administrativo que eventualmente puede ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de determinar su legalidad, pero que para efectos de esta demanda no constituye una acusación pertinente habida cuenta que no obedece a razones objetivas de comparación entre la norma demandada y el texto constitucional, sino a una aplicación no acertada por parte de los funcionarios de la Unidad en casos concretos.
Sobre el incumplimiento del requisito de suficiencia, señala que la demanda no establece una proposición jurídica completa que permita realizar un examen de constitucionalidad ni emitir una decisión de fondo, “porque la accionante no impugna una norma autónoma que pueda ser comprendida integral y lógicamente sin tener en cuenta el resto de la disposición en donde está contenida”. Máxime cuando la potestad de solicitar la representación de la Unidad por parte del titular de la acción de restitución se encuentra en el inciso final del artículo 81 de la Ley 1448 de 2011.
En cuanto a la pretensión subsidiaria de declaratoria de exequibilidad, considera que la restitución de tierras supone la implementación y la articulación de un conjunto de medidas administrativas y judiciales encaminadas al restablecimiento de la situación anterior a las violaciones sufridas como consecuencia del conflicto armado interno. En ese sentido, sostuvo que el artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 incluye dentro de las personas que puede presentar la acción encaminada a la restitución de tierras, a quienes fueran propietarios o poseedores de predios o explotadores de baldíos con fines de adjudicación, su cónyuge o compañero permanente, los llamados a sucederlos, la Unidad de Restitución de Tierras, y los representantes de menores de edad o de personas con discapacidad.
Según el Ministerio, la posibilidad de ejercer la acción por parte de la Unidad a nombre de los titulares, de manera alguna restringe o elimina el derecho del titular mismo de la acción a ejercerla directamente, es decir, la norma acusada no incorpora ninguna vulneración de los derechos de las víctimas a la reparación integral, a la igualdad y al debido proceso. Plantea, además, que la norma impugnada no puede ser interpretada aisladamente sino de manera sistemática e integral dentro del contexto al cual pertenece, en especial el procedimiento de restitución y protección de derechos de terceros donde se establecen unos elementos procesales tales como la inscripción del predio en el registro de tierras despojadas y el análisis de los casos para determinar si la Unidad ejerce la acción judicial. Así las cosas, aduce que la disposición hace parte de una estructura normativa que el legislador estableció con el fin de garantizar esos mismos derechos por parte del titular de la acción, quien puede ejercerla directamente, sin que ello lesione derechos fundamentales.
1.2.	Del Consejo Superior de la Judicatura
La Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, intervino en la presente causa para solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad de la expresión acusada. Aduce que la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, luego de adelantar la parte administrativa del proceso, puede decidir si tiene los suficientes elementos probatorios para obtener la titularidad del demandante ante los jueces de restitución de tierras, situación que en su sentir no implica el desconocimiento del derecho a la igualdad, ni del acceso a la justicia.
Esgrime que la expresión acusada no puede entenderse como una discrecionalidad amplia, sino que debe ser interpretada integralmente con su finalidad, teniendo en cuenta que el objeto de la reparación a las víctimas es lograr la restitución plena de sus derechos. Entonces, si la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas se creó para cumplir con el deber de protección de la población en el marco del conflicto armado, ello implica que no puede seleccionar en qué casos representa a las víctimas que acreditan el cumplimiento de los requisitos legales.
1.3.	De la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
El Director Jurídico de Restitución de dicha Unidad le solicita a Corte emitir fallo inhibitorio ante la carencia de suficiencia argumentativa en los cargos que propone la actora. Subsidiariamente solicita declarar exequible la expresión demandada.
En primer lugar, afirma que la lectura de la demanda es descontextualizada pues la interpretación de la norma demandada debe realizarse de forma sistemática e integral con otros artículos de la Ley 1448 de 2011. Así, el artículo 81 de tal ordenamiento establece que los titulares de la acción de restitución de tierras podrán solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y su favor, al igual que el artículo 83 de la misma ley señala que el despojado podrá dirigirse directamente al juez o magistrado para presentar la demanda escrita u oral mediante la cual solicite la restitución de tierras. Precisa que bajo ese marco normativo, la víctima puede por sí misma, a través de apoderado, o de la Unidad de Restitución, presentar la demanda de restitución ante los jueces especializados, toda vez que la Ley 1448 busca respetar la decisión de las víctimas para acudir ante la autoridad judicial como bien lo desee. De esta forma, son las víctimas y no la Unidad las que gozan de absoluta discrecionalidad para seleccionar su representación. Incluso, en aras de proteger el acceso a la justicia, se prevé la posibilidad de que las víctimas acudan directamente, sin representación de abogado o apoderado para el efecto.
En ese orden de ideas, plantea que el sentido de la expresión “podrá” que se demanda, no es el que erróneamente le asigna la actora, según el cual la discrecionalidad reposa en cabeza de la Unidad, sino que dicho enunciado constituye una razonable extensión de la prerrogativa que tiene la víctima inscrita en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente (en adelante RTDAF), cuando voluntariamente decide que en el caso específico la Unidad la represente. Por consiguiente, “la lectura adecuada de la expresión ‘podrá’ contenida en la norma atacada no es la de que la Unidad tiene la facultad de presentar la demanda restitutiva, sino la de la entidad que tiene competencia legal para radicarla ante los jueces especializados siempre y cuando así la víctima autorice a la entidad con tal finalidad”, es decir, insiste en que no existe facultad alguna por parte de la Unidad para presentar demandas de restitución a nombre y representación de unas personas y de otras no de manera arbitraria como lo indica la demandante.
Concluye expresando que la norma contempla para la Unidad un deber de realizar la representación de las víctimas en los procesos judiciales de restitución de tierras donde sea autorizada, y no una mera facultad o prerrogativa bajo un entendimiento descontextualizado de la Ley 1448 de 2011. Una visión sistemática de los artículos 81, 83 y 105 de dicha ley, “basta para desvirtuar una interpretación poco coherente con la naturaleza y finalidad de la acción de restitución de tierras” ya que la Unidad ha asumido la función de representación de las víctimas durante la etapa judicial de manera universal, sin diferencias o discriminación alguna, al punto que informa que a corte del 14 de septiembre de 2016, de las 12.525 solicitudes inscritas en el RTDAF, 10.910 han sido presentadas ante los jueces especializados por la Unidad de Restitución de Tierras previa autorización de las víctimas, lo que equivale a un 88% de los casos totales.
En segundo lugar, plantea que varios de los argumentos que expone la actora se centran en la Circular Interna DJR 01 de 2015 de la Unidad de Restitución de Tierras y en el Decreto 440 de 2016, documentos que se ocupan de dar directrices en materia de restitución de tierras frente a los propietarios retornados. Al respecto, señala que la acción pública de inconstitucionalidad que se tramita ante la Corte Constitucional, no abarca la realización de juicios de constitucionalidad sobre decretos reglamentarios ni sobre actos administrativos, por lo cual también se impone el fallo inhibitorio.
En tercer lugar, de asumir la Corte el estudio de fondo, pide declarar exequible la expresión demandada por cuanto no lesiona los derechos de las víctimas al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral, en la medida en que la manifestación de discrecionalidad recae sobre aquellas, quienes deciden si acuden a la Unidad para que las represente en la etapa judicial del proceso de restitución de tierras. Así, la Unidad solo presenta las demandas cuando cuenta con la debida autorización de las víctimas, porque de lo contrario éstas pueden ejercer su derecho a través de apoderado diferente o por sí mismas.
1.4.	De la Contraloría General de la República
El apoderado especial de la Dirección Jurídica de la Contraloría General de la República, le pide a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del precepto demandado “bajo el entendido de que la expresión de poder (…) debe entenderse como una atribución legal conferida a la Unidad para determinar si su intervención en los procesos de restitución de tierras se hace como solicitante y representante de la víctima o como opositor de la solicitud”.
Para tal fin, indica que la acusación contra la expresión acusada tiene su génesis en un error interpretativo por parte de la actora y de la Unidad de Restitución de Tierras, porque el precepto acusado refiere a la potestad como una atribución de poder, es decir, de una obligación de actuar impuesta a dicha Unidad en beneficio del solicitante o de la víctima que la autorice para representarla en el marco del proceso judicial de restitución de tierras. Así, a partir de una lectura armónica de la Ley 1448 de 2011, la intervención de la Unidad sería obligatoria en todos los procesos de restitución de tierras bien sea como reclamante o como opositora de la solicitud, esto último de acuerdo con el artículo 89 de la misma ley. De allí que ante dos posibles interpretaciones frente a la mera discrecionalidad y la atribución de poder, se deba inclinar la Corte por aquella que mejor garantice los derechos fundamentales de las víctimas.
2.1.	Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal –ICDP
Por intermedio de uno de sus miembros, el ICDP le solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la locución “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, para que la misma sea entendida como una potestad-deber que reside en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas.
Para fundamentar lo anterior, comienza señalando que las víctimas del conflicto armado en Colombia tienen derecho a la reparación integral, lo cual incluye el derecho a la restitución de las tierras despojadas cuya finalidad es devolver la titularidad de los predios al estado en que se encontraban antes del desplazamiento forzado o de que las personas adquirieran la condición de víctimas. Para efectivizar tal derecho, la Ley 1448 de 2011 creó la acción de restitución de tierras a los despojados, definiendo en el artículo 85 quiénes son sus titulares, a la vez que el artículo 81 de la misma ley estableció que los titulares le pueden solicitar a la Unidad de Restitución de Tierras que ejerza la acción en su nombre y a su favor, “es decir, cuando medie tal solicitud actúa el Estado como protector del titular del derecho de acción para representarlo y formular las pretensiones correspondientes ante el juez o magistrado especializado competente. (…) el Estado por medio de agentes suyos representa en un proceso judicial a una persona particular para hacer efectivo su derecho a la restitución como víctima cuando fue desplazado o cuando las tierras donde antes vivía le fueron usurpadas (…)”. Según el interviniente, esa figura del artículo 81 otorga una “legitimación extraordinaria ad processum”.
Luego esgrime que el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, puede plantear dos interpretaciones posibles frente a la expresión “podrá”: una que corresponde a la mera discrecionalidad por parte de la Unidad para escoger en qué casos inicia el proceso judicial de restitución de tierras, y otro en donde la locución “podrá” ya no es una facultad que pueda ejercerse o no, sino que adquiere la connotación de una función que se le adscribe en este caso a esa Unidad Administrativa, lo que significa que no es discrecional su utilización por esa autoridad del Estado, sino que ella se erige como una potestad-deber cuya omisión implica responsabilidades. En criterio del interviniente, la segunda interpretación es la constitucionalmente admisible porque garantiza los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la restitución de tierras en favor de las víctimas.
Con base en ello, concluye, que el precepto demandado no puede entenderse como una facultad discrecional por parte de la Unidad de Restitución de Tierras para solicitar al juez o magistrado la titulación y entrega de bienes incluidos en el registro de tierras despojadas, sino como una potestad-deber que legitima a esa entidad del Estado para ejercer la acción respectiva en nombre y a favor de la víctima a cuya protección se encuentra imperativamente ligado el Estado. Significa lo anterior que “frente a dos interpretaciones posibles la primera no se ajusta a Derecho ni a la Constitución, por lo que debe descartarse para, en su lugar, declarar ajustada al texto fundamental y al bloque de constitucionalidad la segunda interpretación teniendo en cuenta la unidad del ordenamiento jurídico”.
2.2.	De la Universidad Libre de Colombia – Seccional Bogotá
El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, y algunos de sus miembros, solicitan a la Corte aplicar la figura de la integración normativa con el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que “cumplido el requisito de procedibilidad a que se refiere el artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado, según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación de demanda escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado” (resaltado por los intervinientes), toda vez que tiene una intrínseca relación frente al derecho a la asistencia jurídica en los procesos de restitución de tierras y porque los apartes resaltados pueden estar afectados por inconstitucionales. Lo anterior por cuanto el artículo 13.11 de los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, que según su entender hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, fija que los Estados deben garantizar la prestación de la asistencia jurídica adecuada, y de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de restitución.
Conforme a la anterior disposición, señalan que el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 al establecer que las víctimas pueden por sí mismas acceder a una reclamación de restitución de tierras, concilia su texto con el mandato derivado de estos principios internacionales, toda vez que no constituye una violación a los derechos de las víctimas puesto que les permite acudir directamente ante el juez para el amparo de sus derechos fundamentales. En ese sentido, el artículo 83 en comento “presenta una intrínseca relación con la norma objeto de demanda en el entendido que la víctima, tal como sucede con la acción de tutela, puede acudir a nombre propio ante los jueces de restitución, evitando demoras burocráticas para la satisfacción inmediata y efectiva de sus derechos fundamentales”. Así las cosas, pide que las expresiones resaltadas del artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 sean integradas y se declare su constitucionalidad.
Después de ello, los intervinientes exponen que el derecho a la reparación integral a las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, igual jerarquía que detenta el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas. Así, la consagración del derecho a la reparación impone contar con la disponibilidad de un recurso efectivo y adecuado, que sin discriminación alguna ayude a obtener la reparación incluyendo la debida restitución de tierras. De esa forma, plantean que el Estado tiene la obligación incondicional de diseñar procedimientos de fácil acceso a las víctimas para la garantía de su derecho a la reparación integral; no hacerlo implica vulnerar el debido proceso y agravar la situación de vulnerabilidad y violación de derechos fundamentales de las víctimas.
Apoyados en esas razones, solicitan a la Corte declarar exequibles las expresiones “directamente” y “por sí misma” del artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, bajo la figura de la integración normativa, con el fin de que las víctimas puedan tener acceso directo a la etapa judicial de la restitución de tierras de manera incondicional, de forma gratuita, o por medio de apoderado particular. Como consecuencia de la anterior declaración, piden que se declare exequible la expresión acusada del artículo 82 de la misma ley, “en el entendido que la Unidad de Restitución puede representar a las víctimas en la etapa judicial de restitución cuando así lo requieran”. Finalmente, solicitan prevenir al Ministerio Público respecto de la especial labor que desarrolla dentro de los procesos judiciales de restitución de tierras.
2.3.	De la Universidad del Rosario
A través del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, la Universidad del Rosario interviene en la presente causa, solicitando a la Corte declarar exequible el precepto demandado, bajo el entendido de que ante dos interpretaciones posibles de la norma, la constitucionalmente admisible es aquella en la cual el reclamante de tierras decide la forma en la que quiere ser representado en el proceso judicial, y no como una facultad de la Unidad de Restitución de Tierras de decidir a discreción si presenta la demanda y representa al solicitante. En ese sentido, el entendimiento plausible de la norma es que una vez el reclamante solicita el acompañamiento judicial a la URT, ésta tendrá la obligación de hacerlo efectivo.
Para sustentar lo anterior, comienzan señalando que la norma acusada presenta dos posibles lecturas: una de contenido literal, según la cual la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 faculta a título discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras para que seleccione en qué casos representará a las víctimas; y, otra interpretación sistemática con los artículos 75 y 81 de la misma ley, que le confieren a la víctima la posibilidad o facultad de solicitar la restitución jurídica y material de los bienes inmuebles despojados o abandonados, así como la posibilidad de solicitar que en el proceso judicial de restitución de tierras concurra la asistencia y representación de la Unidad de Restitución de Tierras. Esta última permite que la víctima sea la que decida si la Unidad la representa o si el trámite judicial lo adelanta por sí misma.
Según los intervinientes, la primera interpretación de la locución demandada es la que presenta problemas de inconstitucionalidad porque desconoce el deber estatal de reparar íntegramente a las víctimas del conflicto armado interno, vulnerando con ello el derecho que les asiste a la restitución de las tierras despojadas con seguridad, dignidad y de forma voluntaria. Precisan que la restitución de tierras es un componente preferente y principal del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas, por consiguiente, se deriva una obligación estatal de proporcionar asistencia a aquellas personas que pretenden recuperar su propiedad y posesión. Así, el deber primario de representación y asistencia legal a las víctimas de despojo y abandono le corresponde a las autoridades estatales, y no a las víctimas.
A partir de lo anterior, consideran que en cabeza del Estado existen deberes perentorios de ofrecer asistencia jurídica a las víctimas para poder entablar las reclamaciones en torno a la restitución de tierras y, además, esos medios los debe brindar en condiciones de oportunidad, accesibilidad y gratuidad. De allí que el ejercicio de la acción de restitución de tierras debe ser concebido como un imperativo y no de carácter optativo como se desprende de una interpretación literal del aparte censurado.
Por último, manifiestan que las víctimas de desplazamiento forzado han sido consideradas como sujetos en condición de debilidad, vulnerabilidad e indefensión manifiesta. En razón de ello, están cobijadas por una especial protección constitucional que obliga al Estado a emprender acciones afirmativas en su favor, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas y sus familias. De esa forma, el que el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 haya facultado a la Unidad de Restitución de Tierras para representar a las víctimas de restitución que así lo quisieran, deja a los reclamantes en libertad de decidir si presentan la demanda por sí mismos o por apoderado diferente a dicha Unidad. Significa lo anterior que la expresión “podrá” debe entenderse como una atribución o poder con que fue dotada la Unidad, y no como una facultad de ejercicio discrecional que genera un déficit de protección al privar a los reclamantes de tierras de las medidas que garanticen su representación jurídica y acceso efectivo a la justicia.
2.4.	De la Universidad Industrial de Santander (UIS)
El Grupo de Litigio Estratégico de la UIS solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011.
Para tal fin, considera que la facultad discrecional que el precepto censurado le otorga a la Unidad de Restitución de Tierras de acompañar judicialmente la solicitud de la víctima para lograr la realización de un componente de la reparación integral, vulnera el principio de igualdad material y tiene un grave efecto sobre el derecho a la defensa técnica que le asiste a los reclamantes, pues se le obligaría a acudir a los servicio de un abogado que incoe la solicitud ante las autoridades judiciales. Es tanto como reconocer administrativamente que la víctima tiene la posibilidad de acceder a una medida de reparación mediante la restitución de las tierras despojadas, pero a su vez reservar la posibilidad de presentar los casos en el plano judicial de acuerdo con la selección discrecional que adelante la Unidad.
Refuerza el anterior argumento indicando que la Circular Interna No. DJR-001 de 2015, expedida por la Unidad como directriz general frente a propietarios retornados, parte de la base del no ejercicio de la acción de restitución en favor de éstos y de que se trata de una función-facultad que lejos está de ser imperativa. Sobre el punto, concluye arguyendo que “puede deducirse del contenido de la circular impartida por la Dirección Jurídica de la Unidad, que el legislador, si bien cuenta con un amplio margen de configuración normativa, es precisamente, este amplio margen de discrecionalidad el que deviene en arbitrario, evento que requiere una corrección en miras a la protección material de los derechos fundamentales de las víctimas”, solicitando por consiguiente la declaratoria de inexequibilidad.
Intervenciones de organizaciones sociales
3.1.	De la Corporación Colectivo de Abogados J.A.R.
La Corporación Colectivo de Abogados J.A.R., a través de una de sus representantes, solicita a la Corte emitir un fallo de exequibilidad condicionada del artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “en el entendido de que se garantice siempre el derecho al acceso a la justicia, defensa técnica, dignidad humana, igualdad, reparación integral, entre otros, a las víctimas que no cuenten con los medios para proveerse dicha defensa por sus propios medios y manifiesten expresamente ante la administración pública su deseo de recibir un defensor público en los casos de restitución de tierras”.
Para sustentar su petición, aduce que la actora demostró que como efectos de las múltiples interpretaciones a las que da cabida la norma acusada, una de ellas implica la desprotección sistemática y abstracta de una población vulnerable. Lo anterior al hacer facultativo, a potestad de la Unidad de Restitución de Tierras y no de las víctimas, el acceso a la justicia y a la reparación integral a través de una representación judicial estatal en el proceso de restitución de tierras. Plantea que según la Circular No. DJR 001 de 2015, de la Unidad de Restitución de Tierras, los funcionarios públicos de dicha Unidad no deben ejercer la acción de restitución, la cual se concibe en la directiva interna como una facultad discrecional y no imperativa, alcance que vulnera la Carta Política.
En criterio del interviniente, la interpretación del precepto demandado que deja abierta la posibilidad de que la Unidad facultativamente seleccione qué casos representará judicialmente ante los jueces de restitución de tierras, contraviene el núcleo esencial de la dignidad humana, niega el acceso a la administración de justicia y desconoce que las víctimas del conflicto armado colombiano son sujetos de especial protección, en especial los desplazados víctimas del despojo de tierras. Sobre el punto, estima que ante la duda de los funcionarios sobre si garantizan o no la defensa técnica, en tratándose de población sujeta a especial protección, esta interpretación siempre debería resolverse a favor de ejercer dicha acción afirmativa, salvo que el titular del derecho a la reparación integral dispusiera que quiere y está en capacidad de garantizarse por sus propios medios la defensa. De esta manera, debe preferirse la interpretación que sea más favorable a las víctimas, más aún cuando carecen de recursos económicos para contratar una defensa técnica y existen estándares internacionales de gratuidad en la defensa técnica para personas desplazadas y víctimas.
Respecto a la asistencia jurídica apropiada, indica que es un deber de los Estados garantizarla como derecho fijando condiciones claras para comprobar la necesidad económica de la persona a quien se le provea la defensa técnica estatal. En ese sentido, explica que se debe presumir legalmente que la víctima es un sujeto de especial protección y que la carga de demostrar que no son personas de escasos recursos económicos radica en el Estado.
A partir de los anteriores planteamientos, concluye que la única interpretación válida del precepto acusado, es aquella que impone la obligación al Estado de proveer defensa técnica y gratuita a las víctimas de la Ley 1448 de 2011 que han manifestado su voluntad y no cuentan con recursos para proveerse dicha defensa por sus propios medios.
3.2.	De la Fundación Forjando Futuros
Por intermedio de uno de sus representantes, la Fundación Forjando Futuro manifiesta que coadyuva la pretensión de la demanda en el sentido de declarar la inexequibilidad de la locución “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011.
Luego de analizar que la demanda es apta para que la Corte emita un fallo de mérito, plantea que el derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto contempla como uno de sus componentes la restitución de las tierras despojadas. Para tal fin se deben agotar dos etapas: la administrativa y la judicial. Señala que frente a ésta última, la víctima, como titular del derecho subjetivo es la que debe determinar si acude o no al proceso judicial, y si lo hace de forma directa ya sea contratando un abogado particular o acudiendo a los servicio de la Unidad de Tierras para que la represente judicialmente. En ese sentido, manifiesta que el Principio P. 13.2 establece que los Estados deben velar porque todos los aspectos de los procedimientos de reclamación de restitución, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos.
Explica que desconociendo el estado de vulnerabilidad de las propias víctimas de violaciones de Derechos Humanos, la Ley 1448 de 2011 “no deja en cabeza de la víctima que ha sido registrada en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente sino en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la decisión sobre la representación por parte de esta entidad ante los estrados judiciales”. De allí que estima “abiertamente inconstitucional” el que dicha Unidad decida si representa o no a una víctima ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, cuando ello es un derecho fundamental del que solo puede disponer la víctima. Así, plantea el quebranto de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la restitución de tierras.
Agrega que la disposición acusada también desconoce el derecho a la igualdad que les asiste a todas las víctimas, porque al otorgarle la facultad a la Unidad de escoger qué casos va a representar judicialmente, no establece criterios de selección y exclusión frente a quienes han cumplido con los requisitos para ser incluidas en el Registro de Tierras Despojadas.
Arguye que el derecho fundamental a la restitución de tierras no se materializa con la simple devolución de la tenencia del predio sobre el cual se es propietario y/o poseedor y de las que fueron despojadas o se vieron obligados a abandonar, sino que además, exige otras medidas adicionales que permitan a la población sujeta a desplazamiento poder disfrutar de los demás derechos humanos de que son titulares, entre ellos, la estabilidad en el retorno y las condiciones dignas de vida.
Finaliza indicando que la posibilidad de denegación de la representación judicial por parte de la Unidad de Tierras Despojadas, en los eventos en que las víctimas opten por ésta, ubica a sujetos de especial protección en un flagrante estado de indefensión, sobre todo en los casos en que carezcan de los recursos económicos necesarios que les permitan obtener una representación judicial ante los jueces y magistrados de restitución de tierras. Estima que se convierte en una carga desproporcionada trasladar a la víctima la obligación de asumir dichos costos, cuando lo cierto es que corresponde a un deber del Estado que se cumple de forma gratuita.
La Procuradora General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte declarar exequible condicionada la expresión demandada, “bajo el entendido de que aquella hace referencia al otorgamiento de funciones a la Unidad para que esta represente judicialmente a las víctimas cuando ellas lo soliciten”.
En primer lugar, la Vista Fiscal manifiesta que comparte los planteamientos elevados por la demandante, en el sentido de que darle a la expresión “podrá” el significado de que con ella se describe la potestad facultativa en cabeza de la Unidad para seleccionar qué casos presenta a la jurisdicción, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso y a la igualdad.
A pesar de ello, en criterio del Ministerio Público la locución demandada también admite otro significado a partir del cual se materializan los derechos constitucionales a las víctimas que en la demanda se invocan vulnerados. Así, plantea que la expresión “podrá” se refiere a la facultad especial de la cual se dota a la Unidad para que represente en un proceso judicial a una persona particular (víctima) a fin de hacer efectivo su derecho a la restitución, lo cual se justifica en la misma situación de debilidad en la que ella se encuentra frente a los presuntos despojadores o usurpadores. Por consiguiente, estima que en atención al principio de conservación del derecho y teniendo en cuenta la interpretación que mejor se adapte a la Carta Política, debe entenderse que la Unidad tiene la facultad para representar judicialmente a las víctimas ante el juez de tierras, lo que se relaciona con “la capacidad de hacer que tiene alguien o algo”.
Frente a esa interpretación que propone, indica que el artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 facultó a las víctimas para poder solicitar a la Unidad que ejerza su representación judicial, es decir, para que ejerza la acción judicial de restitución de tierras correspondiente a su favor como titular del derecho. No obstante, plantea la Procuradora, al hacerlo se incurrió en una inconsistencia que hace pensar que este derecho está condicionado a la mera voluntad de la Unidad para decidir si representa a la víctima o no. A pesar de lo anterior, plantea que “para esta vista fiscal es claro que se superaría esa inconsistencia si simplemente se entiende la expresión ‘podrá’ en el sentido aquí ya señalado, esto es, que con ella se está indicando es que el Estado faculta a la Unidad para que represente a las víctimas cuando ellas así lo soliciten”, o en otras palabras que también indica, “como la asignación de funciones que hace el Estado a la Unidad en pro de la garantía y materialización de los derechos de las víctimas”.
Precisa que la Unidad no está obligada a iniciar de oficio la actuación ante la autoridad judicial, y de allí que expresamente no sugiera que la expresión sea reemplazada por el término “deberá” en tanto las víctimas cuentan con otros medios para acceder ante el aparato judicial, siendo la solicitud a la Unidad simplemente uno de esos medios posibles. Considera que lo admisible es que si la víctima solicita la representación judicial a la Unidad, ésta deba llevar a cabo el trámite correspondiente porque se trata de una de sus competencias. Así, la interpretación que se basa en la existencia de una facultad discrecional en cabeza de la Unidad desconoce el espíritu, la teleología y los deberes consignados en la Ley de Víctimas, en tanto no garantiza la protección y los beneficios consagrados en favor de ellas, cuestión diferente a lo que sucede con la segunda interpretación que plantea y con la cual solicita condicionar la locución censurada.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, por dirigirse contra un aparte de la Ley 1448 de 2011.
Cuestiones preliminares: Examen sobre la aptitud de la demanda, alcance de la expresión acusada e improcedencia de la integración normativa
Como quedó reseñado en los antecedentes, algunos de los intervinientes presentan reparos contra la demanda que deben ser resueltos por la Corte de forma previa con miras a evaluar la aptitud sustantiva de la misma. Puntualmente los repartos se sintetizan en cuatro planteamientos:
2.1. La Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas esgrime que la demanda es insuficiente porque la interpretación que realiza la demandante del precepto censurado es descontextualizado, siendo necesario revisar el alcance de la norma habida cuenta que, según aquella, son las víctimas y no la Unidad las que gozan de absoluta discrecionalidad para seleccionar su representación en la etapa judicial de la restitución de tierras.
2.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la demanda es impertinente porque no establece un reproche de naturaleza constitucional ya que los argumentos que emplea no se desprenden de una valoración de los parámetros de control que invocó, es decir, no construyó un juicio que amerite un pronunciamiento de mérito por parte de la Corte. Sumado a lo anterior, sostiene que el objeto de control en realidad, se extienda a una Circular Interna de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a un Decreto Reglamentario, frente a los cuales esta Corporación es incompetente. Este último argumento es compartido por la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas en su intervención.
2.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho advierte que la demanda es insuficiente porque la actora no logró construir una proposición jurídica completa ya que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la ley 1448 de 2011 no es una locución autónoma frente a la cual se pueda adelantar el juicio de constitucional. Por el contrario, esgrime que es necesario evaluar su contenido a partir de un entendimiento sistemático con todo el texto del mencionado artículo.
2.4. Por su parte, la Universidad Libre de Colombia solicita que se realice una integración normativa de la expresión acusada con unos apartes específicos del artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, los cuales refieren a que el despojado puede presentar la demanda de restitución de tierras por sí mismo o a través de apoderado, por cuanto en sentir del interviniente tiene una relación intrínseca con el derecho a la asistencia jurídica en los procesos de restitución de tierras y porque esos apartes pueden resultar afectados con la declaratoria de inconstitucionalidad.
Para atender cada uno de los anteriores planteamientos y, en forma adicional, evaluar la carga argumentativa calificada que se exige a los cargos que invocan la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario comenzar recordando que la jurisprudencia constitucional, ha fijado un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad . Si bien ello no implica la adopción de una técnica específica, lo cierto es que son indispensables unos requerimientos argumentativos para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y verificable. Así, la jurisprudencia de esta Corte ha construido reglas definidas sobre las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.
3.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
3.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.” . En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
A partir de lo anterior, la Corte evaluará la aptitud sustantiva de la demanda.
4.1. En primer lugar, como la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas esgrime que la demanda es insuficiente porque la interpretación que realiza la actora del precepto censurado es descontextualizado en tanto son las víctimas las que seleccionan su representación en la etapa judicial de restitución de tierras [ut supra 2.1], la Sala considera necesario establecer el alcance de la expresión acusada con el fin de determinar si la demanda cumple el requisito de certeza.
Alcance de la norma demandada a partir de los diferentes criterios de interpretación
Para efectos de orientar el debate constitucional propuesto en la presente causa, la Corte considera necesario determinar el alcance de la expresión acusada en el contexto normativo en el que se inscribe (art. 82 de la Ley 1448 de 2011), a partir de una interpretación literal, sistemática, histórica y teleológica de la misma.
4.1.1. Interpretación literal: De acuerdo con la Real Academia Española la palabra “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo” o “tener facilidad de hacer algo” , a su vez que entiende por facultad el “derecho de hacer alguna cosa” , es decir, el ejercicio de hacer algo por voluntad o derecho del que es facultado. Lo anterior, analizado en el contexto literal del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, permite advertir que en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas se encuentra radicada una facultad voluntaria de solicitar la titulación y la entrega del predio incluido en el registro de tierras despojadas, ante los jueces y magistrados de restitución de tierras. Ello la faculta para iniciar el respectivo proceso y para representar en el trámite judicial al titular de la acción de restitución de tierras.
Así las cosas, desde un entendimiento literal específico de esa palabra y uno amplio con el resto del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, es posible la interpretación que realiza la actora cuando señala que la expresión “podrá” denota una facultad discrecional que le permite a dicha Unidad escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras. Es más, ese mismo entendimiento lo comparten varios de los intervinientes señalando que se trata de la capacidad que tendría la Unidad de decidir, de una prerrogativa y, de una mera discrecionalidad por parte de la Unidad para escoger en qué casos inicia el proceso judicial de restitución de tierras.
4.1.2. Interpretación sistemática y teleológica: La Ley 1448 de 2011 fue concebida con el objeto de establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en favor de las víctimas a quienes se les haya causado daño como consecuencia de graves y manifiestas violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, así como infracciones al Derecho Internacional Humanitario; en ese ámbito la pretensión central ha sido garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación con garantía de no repetición. Justamente, el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 contempla como núcleo del derecho a la reparación integral a las víctimas, las medidas de restitución, al igual que el artículo 28 de la misma Ley fija como derechos de las víctimas: retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad.
Desde el análisis armónico y sistemático de la mencionada Ley, cabe señalar que la restitución es concebida como la realización de medidas para el establecimiento de la situación anterior a las violaciones de derechos que causaron daños. De allí que de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, el Estado colombiano deba adoptar las medidas necesarias para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados, bajo la orientación de los principios de preferencia, independencia, progresividad, estabilización, seguridad jurídica, prevención, participación y prevalencia constitucional. En esa medida, el artículo 75 de la mencionada Ley establece que son titulares del derecho a la restitución de tierras: (i) las personas propietarias o poseedoras de predios, y, (ii) las personas explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa o indirecta de los hechos que configuran graves violaciones al Derechos Internacional de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Para tal fin, el procedimiento diseñado incluye dos etapas relevantes: una administrativa que culmina con la inclusión del predio de la víctima en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, previo el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011. Solo si esa etapa ha finalizado como requisito de procedibilidad, es posible iniciar la acción de restitución de tierras que configura la segunda etapa, es decir, el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esta justicia especial. Sobre el punto, importa resaltar que de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 1448 de 2011, son titulares de la acción de restitución de tierras: (i) las personas a que hace referencia el artículo 75 ya relacionado; (ii) su cónyuge o compañero permanente con quien conviva al momento en que ocurran los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono forzado; (iii) en caso de fallecimiento o desaparición de ellos, los herederos con vocación sucesoral. De tal forma que son estos los llamados a disponer del derecho subjetivo y de la acción respectiva tendiente a lograr la restitución jurídica y material de los predios despojados o abandonados.
La acción de restitución de tierras puede ser ejercida por sus titulares de dos formas posibles haciendo un entendimiento sistemático de los artículos 81 -inciso final- y 83, una vez cumplan el requisito de procedibilidad relacionado con el agotamiento de la etapa administrativa. Esas formas le otorgan al despojado una facultad de seleccionar entre: (i) dirigirse directamente al juez o magistrado de restitución de tierras presentando la demanda escrita u oral, por sí mismo o a través de apoderado particular; y, (ii) solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor. Es pues esta segunda vía en la que se concentra el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, que incluye la expresión acusada.
Justamente la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como una “entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente” (art. 103), que tiene como “objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados” (art. 104). Una de sus funciones, según el numeral 5° del artículo 105 de la Ley 1448 de 2011, es “tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley”.
Uno de esos casos es el que contempla el artículo 82 parcialmente acusado, en el sentido de indicar que la Unidad “podrá” solicitar al juez o magistrado la titulación o entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción de restitución de tierras y ejercer su representación en el proceso, situación que supone la autorización por parte del titular para adelantar el trámite judicial. Ahora bien, en este contexto relevante, esa potestad otorgada a la Unidad puede ser entendida como una habilitación que la obliga a actuar cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial, imponiendo así a la Unidad la obligación de actuar sin que medie una selección discrecional de los casos que pretenda representar ante los magistrados y jueces de restitución de tierras. Entonces, como se observa, la expresión acusada también puede ser interpretada como una habilitación que obliga a la Unidad a actuar en cumplimiento de sus funciones legales.
4.1.3. Interpretación histórica: Haciendo un seguimiento a los antecedentes legislativos del proyecto que ley que culminó con la expedición de la Ley 1448 de 2011, la Sala advierte que en la versión original del proyecto de ley 107 de 2010 que fue radicado en la Cámara de Representantes, el articulado no hacía referencia a la acción de restitución de tierras, ni a la posibilidad de que la Unidad adelantara el trámite judicial respectivo. Solo a partir de la integración de esa iniciativa con el proyecto de ley 85 de 2010 Cámara , presentándose en la acumulación varias modificaciones, fue que el legislador incluyó el proceso de restitución de tierras radicando la titularidad de la acción en cabeza del despojado y otorgando la facultad (“podrá”) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para representarlo en el trámite judicial.
Por ejemplo, para el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República , el informe de ponencia indicó que el texto propuesto en materia de restitución de tierras “tiene como propósito hacer realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley, mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras quien impulsará el proceso, aporte los elementos probatorios que permitan al Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores de Distrito, dictar la sentencia con suficientes elementos de juicio, de tal forma que en corto término se produzca un fallo definitivo, que restituya la tierra al despojado y determine las sumas que deba pagarse a los terceros que hayan demostrado sus derechos legítimos en el proceso”. Como se advierte, en esa oportunidad no se explicó de forma cierta si la facultad concedida a la Unidad para representar al despojado en los trámites judiciales, le permitía a ésta seleccionar con mera discrecional los casos que presentaría para impulsar ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, o si se trataba de una habilitación que la obligaba a actuar. De hecho, la parte citada es la única referencia que se hace al proceso judicial y a la intervención de la Unidad en el mismo, sin que el legislador haya definido la connotación que encierra la palabra “podrá”. Se concluye entonces que a partir del análisis histórico no se puede establecer con certeza cuál fue la interpretación fidedigna que consagró el legislador por medio de la locución demandada.
4.1.4. En este orden de ideas, luego de haber cumplido el análisis de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 teniendo en cuenta los diferentes medios de interpretación, es posible advertir que el alcance de la misma presenta dos posibles acepciones, a saber:
(i)	una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y,
(ii) una habilitación que se relaciona con un otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial.
Precisamente, la primera interpretación en comento es la que expone la actora como vulneradora de derechos fundamentales y es la que comparten algunos intervinientes como posible. Incluso, para apoyar dicha interpretación, la demandante puso de presente el contenido de la Circular Interna No. DJR-001 del 2015 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en la cual se imparten directrices a los funcionarios de la entidad respecto de los propietarios retornados, señalando que a pesar de mediar solicitud del despojado se pueden negar a representarlos ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras porque se trata de una facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá”, excluyendo la de “deberá”. Así las cosas, la Sala advierte que la demanda cumple con el requisito de certeza porque se basa en una interpretación posible de la locución acusada.
Ineptitud sustancial de la demanda respecto al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta
4.2. Según plantea la accionante, la interpretación de la expresión acusada, en el sentido que faculta discrecionalmente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para decidir en qué casos representa al titular de la acción de restitución de tierras para iniciar la etapa judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, genera una discriminación contraria al derecho a la igualdad que se predica de todas las víctimas que cumplieron los requisitos de la fase administrativa, creando una restricción o exclusión en el ejercicio del derecho a la restitución de tierras a algunas de ellas, lo que materializa una discriminación indirecta que viola el mandato de abstención propio de la igualdad.
4.2.1. Para evaluar la aptitud sustantiva de este cargo, la Corte comienza señalando que, de forma consistente, la jurisprudencia constitucional ha decantado que el principio de igualdad, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho . Esta formulación general no refleja, sin embargo, la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado por los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué elementos son relevantes para el derecho al momento de verificar las condiciones de hecho, considerando que todas las personas y situaciones presentan semejanzas y diferencias.
Por ese motivo, la Sala recuerda que este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales .
En cuanto a la prohibición de discriminación que también se denomina mandato de abstención o de interdicción de tratos discriminatorios, la Constitución la impide por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, por lo cual la demanda que apele a este patrón de igualdad debe explicar en qué consiste la discriminación directa o indirecta para lograr su exclusión del ordenamiento jurídico. Lo anterior conlleva a materializar que casos idénticos reciban consecuencias idénticas; casos semejantes, un tratamiento igualitario; y casos disímiles uno distinto, pero solo después de que el juez evalúe la relevancia de los criterios de comparación y pondere cuáles resultan determinantes en cada caso para determinar la presunta discriminación.
4.2.2. De esta forma, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable. Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación.
Así, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos, los grupos que serán objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos grupos que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato diverso a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto .
4.2.3. En el presente caso la Sala advierte que el cargo por desconocimiento a la igualdad incumple la carga argumentativa cualificada que exige la jurisprudencia constitucional.
En primer lugar, la actora no logra identificar con claridad los grupos involucrados frente a los cuales se predica el presunto trato discriminatorio, ya que refiere a todas las víctimas que cumplieron con el requisito de la fase administrativa y a quienes se les limita el reclamo judicial de la restitución de tierras. Sobre el punto podría pensarse, a partir de una interpretación acentuada de la demanda, que se trata, de un lado, de las víctimas que acuden a la Unidad solicitando ser representadas en el trámite judicial de restitución de tierras y respecto a las cuales ésta decide presentar los casos ante los jueces y magistrados de la justicia especial, y del otro lado, aquellas a quienes se les niega tal representación judicial a pesar de haberla pedido expresamente. Sin embargo, como se indica, la actora no logra establecer con claridad si los extremos a comparar frente a los cuales se dirige el reparo, son los dos grupos antes mencionados, o si corresponde a otros grupos de víctimas como son aquellas que acuden directamente o mediante apoderado de confianza a presentar la demanda de restitución de tierras.
En segundo lugar, la demandante no explica por qué el trato introducido por la interpretación que predica de la expresión censurada, funda la vulneración del derecho a la igualdad. Se limita a señalar que genera una restricción o excluye el derecho a la restitución de tierras a ciertas víctimas, sin esbozar puntualmente en qué consiste la discriminación indirecta o el desconocimiento al mandato de abstención. Y en tercer lugar, tampoco expone qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido que aduce del precepto acusado en beneficio de lograr la igualdad entre las víctimas de despojo de tierras, es decir, olvida mencionar la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen el tratamiento distinto que advierte como violatorio del derecho a la igualdad.
Así las cosas, la Corte estima que el cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta, incumple el requisito de suficiencia habida cuenta que la actora no expresó todos los elementos de juicio que le impone la carga argumentativa mínima calificada para iniciar el estudio de constitucionalidad, sumado a que tal cargo no tiene el alcance persuasivo necesario debido a los argumentos limitados. En consecuencia, la Sala se declara inhibida para pronunciarse de fondo por el cargo relativo a la presunta violación del derecho a la igualdad.
4.3. Establecido lo anterior, la Sala Plena evaluará los reparos de impertinencia e insuficiencia que señalan el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la Universidad Libre de Colombia – Seccional Bogotá, en contra de la demanda bajo estudio [ut supra 2.2. a 2.4.].
4.3.1 La Corte considera que los cargos sobre vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la restitución de tierras que expone la actora son pertinentes porque se encuentran construidos sobre argumentos de índole constitucional que enfrentan el contenido de las normas superiores y convencionales que se invocan como parámetros de control, con la interpretación literal y amplia del precepto acusado.
En efecto, la demandante explica que la locución “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece como posible interpretación una facultad discrecional en cabeza de la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, permite a ésta seleccionar los casos en los cuales llevará la representación judicial de las víctimas que así lo soliciten pretendiendo reclamar la restitución material de las tierras despojadas y abandonadas ante los jueces y magistrados de la justicia especial. Justamente, plantea que esa facultad discrecional quebranta (i) el acceso a la justicia y la defensa técnica como garantía del debido proceso analizadas a partir del contenido de los artículos 29 y 229 de la Constitución, 8 y 10 de la Convención Universal de Derechos Humanos y, 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, porque aquellas víctimas a quienes se les niega discrecionalmente la representación judicial por parte de la Unidad en su mayoría no cuentan con recursos económicos estables y suficientes para contratar un profesional que las represente, situación que a la vez impide el acceso a la justicia especial para lograr la restitución efectiva de los bienes despojados; y, (ii) el derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la realización del derecho humano a la reparación integral de las víctimas, explicado desde el bloque de constitucionalidad, los Principios Deng y los Principios de P., habida cuenta que las víctimas a quienes la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas les niegue llevar su caso judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera directa, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de los predios despojados o abandonados.
Así las cosas, los argumentos de la demanda se relacionan directamente con los parámetros de control señalados y con ellos construyó un juicio que habilita el estudio de fondo dado el problema jurídico constitucional verificable.
4.3.2. Ahora bien, revisada la demanda en su integridad, la Sala advierte que la actora no vincula directamente la Circular Interna No. DJD 1 de 2016 ni el Decreto 440 del mismo año, como parámetros de control para adelantar el presente juicio de constitucionalidad, al igual que tampoco pide a la Corte emitir pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de ese acto administrativo o del mencionado decreto presidencial; por ende, no se trata de un problema de incompetencia que la Corte deba analizar porque la construcción de los cargos y la censura no los ubica como objeto de la revisión ni como lineamiento normativo de vulneración. Tanto la Circular Interna como el Decreto 440 de 2016 son traídos a colación como sustento de la interpretación que la actora realiza de la norma acusada.
4.3.3. Descartado lo anterior, como el Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la demanda es insuficiente porque la actora no construyó la proposición jurídica completa, la Sala comienza por reconocer que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado” . A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración normativa: (i) la consolidación de la proposición jurídica completa y (ii) la técnica de la unidad normativa.
El primero dirigido a completar el sentido de la disposición acusada con otros enunciados normativos inescindiblemente relacionados con ella, con miras a asegurar que el control recaiga sobre un precepto con un alcance regulador autónomo e inteligible. Y el segundo previsto para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo, en los que la integración busca preservar el principio de supremacía constitucional, garantizar la seguridad jurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive de sentido al texto legal acusado.
En el presente caso, la Corte estima que la demanda es suficiente porque el precepto, si bien se limita a una sola expresión dentro del contexto del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, no es menos que se trata de una proposición jurídica completa con un contenido deóntico claro del cual es posible extraer la interpretación normativa que la actora presenta en su demanda y que indica lesiona derechos fundamentales y convencionales, tema que también advirtieron varios de los intervinientes. De hecho la locución “podrá” admite de forma autónoma e inteligible el entendimiento literal de que la Unidad de Restitución de Tierras cuenta con una facultad discrecional para determinar qué casos representa ante el trámite judicial cuando las víctimas se lo solicitan como titulares del derecho a la restitución de tierras despojadas o abandonadas. El que el precepto demandado sea contextualizado con el resto del artículo 82 de la ley 1448 de 2011, o incluso con otras normas de la misma Ley para fijar su alcance y los posibles entendimientos que se desprenden, no significa que sea indispensable para pronunciarse de fondo completarlo con otros apartes del mismo artículo 82, más aún cuando se presentan elementos solidos que prima facie generan el alcance persuasivo de la demanda que permiten emitir un fallo de mérito.
4.3.4. De otro lado, la Universidad Libre de Colombia sostiene que la Corte como paso previo a la adopción de la sentencia, debe aplicar el fenómeno de la unidad normativa con las expresiones “el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado” y “por sí mismo o a través de apoderado” contenidas en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 que, a su juicio, conforman una unidad inescindible que denomina “relación intrínseca” con el precepto acusado y pueden resultar afectos con la declaratoria de inexequibilidad.
Sobre el particular, conviene recordar que según la decantada y pacífica jurisprudencia constitucional , la Corte podrá aplicar el fenómeno de la unidad normativa en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; (ii) cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad; o (iii) cuando el precepto demandado no tiene un contenido claro o unívoco, de manera que, para entenderlo y aplicarlo, resulte absolutamente imprescindible integrar su contenido con el de otra disposición que no fue acusada.
Para el caso planteado, se tiene que el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 consagra la posibilidad de que la solicitud de restitución o formalización de tierras sea presentada directamente por parte de la víctima, o a través de apoderado judicial particular, ante los jueces o magistrados de esta justicia especial, una vez haya culminado la etapa administrativa previa. Significa lo anterior que el despojado como titular del derecho a la restitución de tierras puede acceder directamente ante la justicia, o como se desprende del artículo 82 que incorpora la expresión acusada, también puede hacerlo solicitando a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que lo represente en el trámite judicial y obre a su favor. No obstante, el debate que se presenta en esta oportunidad no gira en torno a quién ejerce la titularidad de la acción de restitución de tierras o qué mecanismos tiene para hacerlo, sino con la facultad que definió el legislador para que la Unidad eleve la solicitud de restitución o formalización de tierras cuando la víctima titular de la acción le ha pedido asistencia jurídica. Entonces, el artículo 83 en comento no tiene una relación intrínseca e imprescindible con la expresión acusada “podrá” que amerite realizar una integración normativa, más aún cuando los mismos intervinientes en nombre de la Universidad Libre de Colombia consideran que los apartes que piden integrar se ajustan a la Constitución y en especial al derecho a la asistencia jurídica en los proceso de restitución de tierras, es decir, no quedarían afectos de una eventual declaratoria de inexequibilidad.
Sumado a ello, la solicitud de integración normativa tampoco se enmarca en las otras dos causales que habilitan su procedencia, en la medida en que la locución censurada no se encuentra reproducida en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2001, ni está inserta en un sistema normativo cuya inconstitucionalidad se advierta prima facie. Por consiguiente, la Sala estima que en el presente caso resulta improcedente la unidad normativa de los apartes “el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado” y “por sí mismo o a través de apoderado” contenidos en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011.
4.4. Ahora bien, lo que si advierte la Sala es el incumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia respecto de la vulneración de los artículos 47, 87 y 89 de la Carta Política, habida consideración a que la actora se limita a enunciarlos al principio de su demanda como parámetros para ejercer el control de constitucionalidad que propone, pero omite presentar los argumentos tendientes a estructurar al menos un cargo en el cual demuestre la existencia de una oposición objetiva y verificable entre la expresión demandada y aquellas normas constitucionales. Así las cosas, ante la indeterminación y la omisión de concretar las acusaciones respecto de los mismos, la Corte se inhibe de emitir pronunciamiento sobre esos parámetros de control en el presente juicio de constitucionalidad.
En síntesis, la Sala constató que la demanda cumple los requisitos de claridad y certeza en la medida en que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la ley 1448 de 2011 presenta dos posibles interpretaciones: (i) se trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial. Justamente la acusación cuestiona la primera de esas interpretaciones posibles.
Así mismo, evidenció que los cargos por desconocimiento del acceso a la justicia y a la defensa técnica como garantías el derecho fundamental al debido proceso, y por vulneración del derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la materialización del derecho a la reparación integral, cumplen los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia que habilitan a la Corte para emitir un pronunciamiento de mérito.
No sucede lo mismo frente al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta, toda vez que la demandante incumplió con la carga argumentativa calificada que impone un cargo de esa naturaleza, en la medida que no logró establecer con claridad y suficiencia los grupos involucrados, el trato introducido por el precepto acusado que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido de la locución censurada. Por consiguiente, la Sala se declara inhibida para pronunciarse de fondo por el cargo relativo a la presunta violación del derecho a la igualdad.
Asimismo, se declara inhibida para decidir sobre el presunto desconocimiento de los artículos 47, 87 y 89 de la Carta Política, ya que la actora solo los enunció en su líbelo sin construir la argumentación debida tendiente a soportar al menos un cargo de inconstitucionalidad.
Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión
La Corte deberá determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras.
Si la respuesta es afirmativa, la Sala deberá verificar si una segunda interpretación posible de la expresión acusada es constitucionalmente admisible, en la medida en que se entienda como una habilitación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que represente judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras, en todos los casos en que ellos se lo soliciten.
Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte comenzará por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá a la defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese marco, adelantará el estudio concreto de los cargos planteados como aptos.
Los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a la no repetición. El derecho a la restitución como componente de la reparación integral a las víctimas
En relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la garantía de no repetición, la jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales derechos en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de la Constitución Política y los desarrollos jurisprudenciales que en la materia ha adoptado esta Corporación.
En cuanto al primero de tales ámbitos, los derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos humanos, se encuentran reconocidos por el derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional (i) de conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción y prevalecen en el orden interno, (ii) por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y (iii) porque esta Corporación ha reconocido el carácter prevalente de las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y los derechos fundamentales en general de las víctimas del conflicto armado interno de nuestro país.
En ese sentido, dentro de los instrumentos internacionales más relevantes que reconocen los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, se encuentran la Declaración Universal de Derechos Humanos –art.8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder –arts. 8 y 11-, el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra –art. 17-, el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios J.” –arts. 2, 3, 4 y 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), que extendió las normas de los refugiados a las situaciones de violencia generalizada y a los desplazados internos - parte III, párrafo 5-, la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional .
En este marco puntual, se ha reconocido que las víctimas de delitos en general y de graves violaciones a los derechos humanos en particular, tienen el derecho a obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido , a la vez que debe ser justa, suficiente y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño mismo.
El mismo criterio ha sido recogido en los pronunciamientos que ha emitido la Corte Interamericana de Derechos Humanos como órgano jurisdiccional e intérprete autorizado de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto la sentencia C-715 de 2012 sintetizó la postura que sobre tales derechos ha asumido ese órgano internacional, la cual se transcribe a continuación debido a su importancia:
“ (…) en relación con el derecho a la justicia, la CIDH ha reiterado en múltiples oportunidades que este derecho implica, de un lado, (i) una obligación de prevención de los atentados y violaciones de derechos humanos, y de otra, (ii) una vez ocurrida la violación, la garantía de acceso a un recurso judicial sencillo y eficaz por parte de las víctimas, lo cual supone a su vez (iii) la obligación de los Estados partes de investigar y esclarecer los hechos ocurridos, así como (iv) la de perseguir y sancionar a los responsables, (v) accionar que debe desarrollarse de manera oficiosa, pronta, efectiva, seria, imparcial y responsable por parte de los Estados. Así mismo, (vi) ha establecido la CIDH que estos recursos judiciales se deben adelantar con respeto del debido proceso, (vii) dentro de un plazo razonable, y (viii) que figuras jurídicas tales como la prescripción penal, la exclusión de la pena o amnistías son incompatibles con graves violaciones de los derechos humanos.
Finalmente, (ix) ha insistido la CIDH que todas estas obligaciones se dirigen a cumplir con el deber de los Estados de prevenir y combatir la impunidad, la cual es definida por la Corte como la falta de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana. En el mismo sentido, (x) ha insistido la Corte en la gravedad de las consecuencias que apareja la impunidad, tales como la repetición crónica de las violaciones y la indefensión de las víctimas y sus familiares.
Respecto del derecho a la verdad, la CIDH ha afirmado que este implica (i) el derecho de las víctimas y de sus familiares a conocer la verdad real sobre lo sucedido, (ii) a saber quiénes fueron los responsables de los atentados y violaciones de los derechos humanos, y (iii) a que se investigue y divulgue públicamente la verdad sobre los hechos. Así mismo, (iv) en el caso de violación del derecho a la vida, el derecho a la verdad implica que los familiares de las víctimas deben poder conocer el paradero de los restos de sus familiares. De otra parte, (v) la CIDH ha resaltado el doble carácter del derecho a la verdad, que no solo se predica respecto de las víctimas y sus familiares, sino respecto de la sociedad como un todo con el fin de lograr la perpetración de la memoria histórica. Finalmente, (vi) la CIDH ha evidenciado la conexidad intrínseca entre el derecho a la verdad, y el derecho a la justicia y a la reparación.
Acerca del derecho a la reparación, la Corte ha determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y plenas, de tal manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum, esto es, la restitución de las víctimas al estado anterior al hecho vulneratorio, y que (ii) de no ser posible la restitución integral y plena, se deben adoptar medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así mismo, (iii) la CIDH ha determinado que la reparación debe ser justa y proporcional al daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños materiales como inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante, así como medidas de rehabilitación, y (vi) que la reparación debe tener un carácter tanto individual como colectivo, este último referido a medidas reparatorias de carácter simbólico.
En relación con el derecho a la reparación, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligación de reparar e indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 63.1 de la Convención. ”.
A partir de lo anterior, es posible concluir que en el derecho internacional se ha establecido una conexión importante entre los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación predicables como garantías básicas a las que tienen derechos las víctimas. En especial, respecto de este último se ha precisado que (i) las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario o de crímenes de lesa humanidad tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, proporcional, integral y eficaz respecto del daño sufrido; (ii) la reparación se concreta a través de la restitución íntegra o plena al estado anterior al hecho que generó la victimización, pero también a través de la indemnización, de la rehabilitación, de la satisfacción de alcance colectivo, y de la garantía de no repetición; (iii) la reparación a las víctimas por el daño ocasionado se refiere tanto a los daños materiales como a los inmateriales, (iv) la reparación se concreta a través de medidas tanto individuales como colectivas, y que (v) estas medidas se encuentran encaminadas a restablecer a la víctima en su dignidad por el grave daño ocasionado.
Ahora bien, en el segundo ámbito enunciado, que corresponde a los derechos de las víctimas en la Constitución Política y en los desarrollos jurisprudenciales adoptados por esta Corporación, la Sala considera necesario resaltar que, a partir de una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Carta, así como de los estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas, se ha consolidado una línea jurisprudencial pacífica y uniforme, en la cual ha sostenido que los derechos de las víctimas de delitos no se agota con la reparación económica de los perjuicios ocasionados, sino que se integra de otros componentes adicionales . Así, se ha entendido que existe un derecho fundamental a la reparación del daño causado. Justamente en lo relacionado con el derecho a la reparación integral, las reglas jurisprudenciales fueron unificadas de la siguiente forma:
“En cuanto al derecho a la reparación, la jurisprudencia de la Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares constitucionales, en armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:
(ix) en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se proyecten a la comunidad (…)”. (Resaltado fuera del texto original).
Como se observa, el daño acaecido por la violación grave de los derechos humanos genera a favor de la víctima el derecho fundamental a la reparación integral de los perjuicios directamente ocasiones con la transgresión, a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición.
Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha catalogado el derecho a la restitución como un componente de la reparación integral a las víctimas .
11.1. Para tal fin, la Corte, en la Sentencia C-820 de 2012, sostuvo que el derecho a la restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba con anterioridad al abandono o al despojo”.
11.2. También ha invocado instrumentos internacionales que permiten comprender las obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, definiendo que “las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición” .
11.3. Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la jurisprudencia ha acudido a: (i) los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos; y (iii) los principios rectores de los desplazamientos internos.
Por ejemplo, en el caso de los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos, éstos establecen previsiones normativas amplias y detalladas para proteger la restitución de tierras. Puntualmente señala que (i) es una obligación del Estado definir herramientas para la restitución de las viviendas, la tierra y el patrimonio para todos los refugiados y desplazados que hayan sido privados de ellos de forma arbitraria o ilegalmente; (ii) los Estados deben establecer procedimientos, instituciones y mecanismos eficaces que permitan evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, garantizando en todo caso la accesibilidad a los procedimientos diseñados para tal fin .
11.4. En el contexto del derecho interno, la Corte ha identificado los artículos 2, 29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7 de la Constitución Política, de los cuales puede desprenderse que el derecho a la reparación integral incluye el componente de restitución de tierras. Para la Corporación, esa restitución constituye un mecanismo que satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral y su conexión con los derechos de las víctimas a la justicia y la verdad. En palabras de la sentencia C-330 de 2016, “como la reparación integral hace parte de la triada esencial de derechos de las víctimas, y el derecho a la restitución de tierras a víctimas de abandono forzado, despojo o usurpación de bienes es el mecanismo preferente y más asertivo para lograr su eficacia, la restitución posee también el estatus de derecho fundamental”.
Sobre el punto, esta Corporación, después de analizar los diferentes instrumentos internacionales en comento, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las Sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016:
“(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
(ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
(v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes.
(vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados.
(vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”.
Justamente un reflejo que consigna con anterioridad esos parámetros es la Ley 1448 de 2011, en cuyo artículo 25 se materializa el derecho fundamental a la reparación integral, indicando que las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido, en el componente de restitución, entre otros.
Con el fin de desarrollar ese componente específico, el Título IV de esa Ley denominado “Reparación de las víctimas”, entiende por restitución “la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley”. Con esa orientación, el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 define las acciones de restitución de los despojados determinando la obligación del Estado de adoptar “las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente”. Significa lo anterior que el Estado debe enderezar su política pública y legislación a procurar la total satisfacción de la restitución de tierras como componente de la reparación integral a las víctimas.
La defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso y establece su aplicación a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Dicho derecho lo integran un conjunto garantías previstas directamente en el propio ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia.
Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable . Justamente, respecto de éste último el inciso 4° del artículo 29 Superior consagra que “quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento”. Vale la pena precisar que si bien tal redacción se enfoca al proceso penal, lo cierto es que el derecho a la defensa se extiende a todo tipo de procesos administrativos y judiciales.
De hecho, también tiene reconocimiento en distintos tratados que hacen parte del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que ha suscrito Colombia, obligándose a garantizar el derecho a la defensa. En ese sentido, el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece como una de las garantías judiciales, el derecho irrenunciable a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado en los casos en que la persona no pueda auto defenderse o no pueda nombrar un abogado de confianza. Del mismo modo, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fija como una de las garantías mínimas debidas que tiene toda persona, el poder ejercer la defensa directamente o por medio de un defensor que puede ser de confianza o designado por el Estado.
No cabe duda, entonces, que en el plano internacional el derecho a la defensa adquiere una connotación especial, la cual impacta el sistema interno en la medida que se trata de instrumentos internacionales suscritos por Colombia que, además, conforme lo ha definido la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
A la luz de las garantías reconocidas en la Constitución y en los tratados de derechos humanos, la jurisprudencia ha decantado que el derecho a la defensa comprende dos modalidades, a saber: (i) la defensa material que es aquella que ejerce y direcciona directamente el interesado o implicado; y, (ii) la defensa técnica que ejerce a través de la representación jurídica a cargo de un profesional en leyes. En este sentido, dicha defensa técnica se materializa con el nombramiento del abogado de confianza o mediante la designación de un defensor nombrado por el Estado que represente al implicado adelantando una actuación diligente y eficaz.
En plena relación con el derecho a la defensa, se encuentra el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 Superior), también conocido como derecho a la tutela judicial efectiva .
Como expresión medular del carácter democrático y participativo del Estado, la tutela judicial efectiva es un pilar fundamental de la estructura del Estado Social de Derecho porque adquiere una relación directa con la justicia como valor , y de paso apunta al cumplimiento de sus fines esenciales, dentro de los cuales se destacan los de garantizar la efectividad de los derechos, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana, y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.
En palabras de este Tribunal, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva “se traduce en la posibilidad, reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes” . Justamente, el derecho a la tutela judicial efectiva halla plena relación con el derecho a la defensa técnica como garantía de acceso en igualdad de condiciones a los procedimientos judiciales.
Ahora bien, esta Corporación también ha explicado que la tutela judicial efectiva hace parte del núcleo esencial del debido proceso y desde esta perspectiva se proyecta como derecho fundamental de aplicación inmediata que “se garantiza a través de las distintas acciones y recursos que el ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de los derechos” , con la advertencia de que “el diseño de las condiciones de acceso y fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al Legislador” .
En relación con lo anterior, cabe destacar que, dentro de las modalidades del derecho a la defensa técnica, la oficiosa es uno de los instrumentos con que cuenta el Estado para hacer efectivo el derecho a la administración de justicia. En particular, respecto de aquellos sujetos que no se encuentran en condiciones de acceder por sus propios medios, como podría ser el caso de las víctimas en el marco del proceso de restitución de tierras.
En ese contexto, es relevante afirmar que, mediante la Ley 1448 de 2011, el legislador creó una jurisdicción especial que tiene como objetivo lograr la restitución de los predios abandonados o despojados, a favor de las víctimas del conflicto armado. Conforme con ello, creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con el propósito de gestionar la restitución jurídica y material de las tierras, para alcanzar que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Significa lo anterior que el Estado es facilitador de las condiciones para que este grupo vulnerable disfrute del derecho a la restitución de tierras y se haga efectivo.
De allí que un primer paso para alcanzar la restitución de tierras en favor de las víctimas, es facilitar su acceso al procedimiento establecido por la ley para el efecto, esto es, brindarles la posibilidad de acudir ante los jueces y magistrados de la justicia especializada, propósito que se conecta con diferentes garantías consignadas en documentos internacionales que refieren al deber del Estado de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente su componente de restitución.
Sobre el punto, diferentes lineamientos internacionales establecen que al Estado le corresponde garantizar que todos los refugiados y desplazados puedan acceder a los procedimientos de reclamación de tierras para lograr su restitución, a la vez que debe velar por proporcionar a las personas que lo necesiten una asistencia especial que asegure el acceso efectivo a los procedimientos de reclamación de tierras. Para tal fin debe otorgar una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita para quienes deseen presentar una reclamación de restitución.
En este orden de ideas, la Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional.
Con base en el anterior marco constitucional, seguidamente la Sala se ocupará del estudio concreto de los cargos que propone la actora.
Análisis concreto: La interpretación constitucionalmente admisible de la expresión acusada que mejor garantiza los derechos de las víctimas
Como quedó reseñado, la demandante considera que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece una facultad discrecional en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, de seleccionar los casos en los cuales representará a la víctima en el trámite judicial ante los jueces y magistrados para lograr la restitución material y jurídica de las tierras despojadas o abandonadas, desconoce el acceso a la administración de justicia y la defensa técnica jurídica como garantías del derecho fundamental al debido proceso, a la vez que quebranta el derecho a la restitución de las tierras como supuesto para la materialización de la reparación integral a las víctimas.
Sostiene, en primer lugar, que el precepto acusado, al entenderse como una facultad y no como una obligación para dicha Unidad de presentar los casos ante la justicia especializada en restitución de tierras cuando medie la solicitud expresa de la víctima en ese sentido, restringe el acceso a la administración de justicia de ésta en los casos en que la Unidad decide discrecionalmente no llevar a cabo la representación judicial. Ello, por cuanto la víctima, como titular de la acción de restitución de tierras, al encontrarse en un estado de vulnerabilidad, puede carecer de la capacidad económica necesaria para contratar un defensor de confianza que la represente en el proceso de restitución de tierras. Plantea que no basta con la creación de tribunales especializados sobre tierras, sino que además el Estado debe garantizar a las víctimas la accesibilidad a los procedimientos mediante la asistencia jurídica en condiciones de igualdad con miras a lograr la reparación integral.
En segundo lugar, esgrime que el legislador al otorgarle la facultad discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras de representar a las víctimas cuando lo considere, desconoce la obligación constitucional que tiene el Estado de restituir los predios despojados y de reparar íntegramente, en la medida en que aquellas ante la imposibilidad de actuar directamente o por conducto de apoderado particular, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución material y jurídica de sus predios.
La Sala, luego de estudiar el alcance de la expresión censurada, verificó que admite dos posibles interpretaciones: (i) se trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger en qué casos representa a la víctima titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, por no contar con los recursos económicos necesarios para proveerse una defensa de confianza.
Como la demanda cuestiona la primera de esas interpretaciones, la Corte en esta oportunidad debe determinar si la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, al admitir como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, vulnera los derechos fundamentales a la restitución de tierras como componente de la reparación integral a las víctimas, y al debido proceso en sus núcleos de defensa técnica y de acceso a la administración de justicia.
Sobre el punto, la Sala considera que esa interpretación posible del precepto censurado, deja al descubierto una medida restrictiva de derechos respecto de aquellas víctimas a quienes se le niegue la asistencia jurídica especializada y estatal para incoar la demanda de restitución de tierras, cuando lo han solicitado como titulares de la acción.
En efecto, una de las vías posibles es que las víctimas pueden acudir a la Unidad solicitando ser representadas en el proceso judicial de restitución de tierras. Si la Unidad cuenta con la facultad discrecional para seleccionar sin criterios legales los casos que presentará ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, se genera una situación vulneradora de derechos en la medida en que solo algunas víctimas, las escogidas, podrían verse representadas por la Unidad en el trámite judicial hasta obtener la definición material y jurídica de la propiedad de un bien incluido en el Registro de Tierras Despojadas. En contraposición con lo anterior, otro grupo de víctimas, las no escogidas, en especial aquellas que carecen de recursos económicos para sufragar una defensa técnica de confianza, no contarían con esa vía especial de acceso al proceso de restitución, con lo cual podría verse afectado su derecho de acceso a la administración de justicia y, por contera, su derecho a la restitución de tierras.
Frente a ese grupo de víctimas excluidas de la representación judicial por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se predica un desconocimiento del Estado de otorgar asistencia jurídica especial en condiciones de igualdad con miras a que puedan acceder a los procedimientos, instituciones y mecanismos eficaces que permitan evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, es decir, se limita el derecho al retorno voluntario, seguro y digno a las propiedades o posesiones que abandonaron forzosamente o de las que fueron desposeídos.
Justamente, tal situación redunda en una afectación del derecho a la tutela judicial efectiva como parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, ya que el Estado debe garantizar a todas las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia. Lo anterior apareja que, al no poder acceder a la justicia especializada en restitución de tierras, algunas víctimas no podrían obtener una reparación integral y digna, particularmente, respecto de uno de sus componentes esenciales.
Así las cosas, la Sala advierte que la medida restrictiva no aporta ningún beneficio en favor de las víctimas titulares de la acción de restitución de tierras que solicitan la representación judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras. Por el contrario, sacrifica la protección a los bienes de las víctimas, la igualdad entre ellas, la reparación integral a las víctimas en el marco de justicia transicional y el acceso efectivo a la administración de justicia especializada en restitución de tierras. Sobre todo en aquellos casos en los cuales las víctimas carecen de recursos económicos para asumir su representación o contratar los servicios de asesoría jurídica de un particular.
En este orden de ideas, la Corte considera que la interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, que admite como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, es inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral. Lo anterior impone excluir esa interpretación por no ser admisible constitucionalmente.
Ahora bien, cuestión opuesta acontece con la segunda interpretación del precepto demandado, la cual supone que la palabra “podrá” denota una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial.
Tal interpretación resulta admisible constitucionalmente, en la medida que: (i) permite al Estado cumplir con el deber de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, específicamente en el componente de restitución de tierras, en la medida que la Unidad fue dotada de la potestad-deber de actuar en el trámite judicial cuando la víctima lo solicite; (ii) permite garantizar a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados o abandonados; (iii) a la vez que les permite el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su abogado de confianza.
Visto lo anterior, la Corte dando estricta aplicación al principio de conservación del derecho , procederá a declarar la exequibilidad de la expresión acusada, bajo el entendido que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.
En el presente caso, le correspondió a la Corte resolver, a título de problema jurídico, si la interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, según la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas goza de una facultad discrecional de escoger en qué casos representa judicialmente al titular de la acción de restitución de tierras, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la restitución de tierras como componente de la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica y de acceso a la administración de justicia.
En primer lugar, la Corporación consideró que debía abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo por “desconocimiento del derecho de igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta”, toda vez que la demanda incumplió con la carga argumentativa cualificada que exige la jurisprudencia constitucional. En particular, no identificó con claridad los grupos involucrados frente a los cuales se predica el presunto trato discriminatorio, ni acreditó con suficiencia todos los elementos de juicio para generar el alcance persuasivo necesario sobre la discriminación indirecta que predica.
En segundo lugar, la Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor medida un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral.
Lo anterior, impone excluir esa interpretación por no ser admisible constitucionalmente, en tanto (i) desconoce la obligación que le asiste al Estado de otorgar asistencia jurídica especial a las víctimas del conflicto armado interno; (ii) impide el acceso a los procedimientos, las instituciones y los mecanismos eficaces que permiten garantizar el derecho al retorno voluntario, seguro y digno a las propiedades o posesiones que las víctimas del conflicto abandonaron forzosamente o de las que fueron desposeídos; y, (iii) afecta el derecho a la tutela judicial efectiva como parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso.
Una segunda interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza.
En consecuencia, el Tribunal observó que esta situación de protección no se advirtió en la interpretación posible que presenta la demandante, quien comprende la expresión acusada de acuerdo con la primera de las interpretaciones indicadas, la cual, como se indicó, vulnera los postulados constitucionales toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral, contando con mecanismos idóneos que privilegien el acceso a esa justicia especializada.
Así las cosas, acorde con el principio de conservación del derecho, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del vocablo “podrá” contenido en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, para que se entienda que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.