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Timestamp: 2018-04-19 13:59:17+00:00
Document Index: 43492200

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'sentenza ', 'art. 37', 'art. 43', 'art. 37', 'art. 6', 'art. 42', 'art. 10', 'art. 42', 'art. 10', 'art. 936', 'art. 49', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 25', 'art.15', 'sentenza ', 'art. 36']

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Gennara Micheli
1 RdT larivistadelturismo CENTRO STUDI TOURING CLUB ITALIANO WEB 2.0 Le destinazioni viste dai clienti MERCATI Il lato nascosto del turismo EUROPA IN MOVIMENTO La Direttiva Servizi cambierà il turismo? NKAAT - RdT - la Rivista del Turismo - Trimestrale
2 Touring Club Italiano Presidente: Roberto Ruozi Direttore generale: Fabrizio Galeotti Centro Studi Tci Direttore Massimiliano Vavassori Area Ricerche e Pubblicazioni Matteo Montebelli (responsabile) Marta Bearzotti Monica Martinelli Maria-Chiara Minciaroni Jacopo Zurlo RdT -larivistadelturismo Touring Club Italiano Corso Italia, Milano Tel Fax Direttore responsabile Marco Berchi Progetto grafico e impaginazione Studio Cappellato e Laurent Srl Stampa Gruppo Stampa GB Srl, Cologno M. (MI) Ufficio Pubblicità Tel Fax Ricerca iconografica Elisabetta Porro (Centro Documentazione Tci) Informazioni sugli abbonamenti tel La Rivista del Turismo è in vendita in abbonamento (per le tariffe si veda la pagina con il coupon). Copie singole e arretrate sono disponibili al prezzo di 15 chiamando il n o presso i Punti Touring (l elenco è sul sito Registrazione Tribunale di Milano 10 febbraio 1999, n Touring Club Italiano, Milano Codice NKAAT Finito di stampare nel mese di dicembre 2009 ISSN In copertina: Bambini sulla giostra, 1954, Archivio Tci SOMMARIO EDITORIALE Paesaggio addio? 3 MERCATI Il turismo c è ma non si vede 4 Tullio Romita MANAGEMENT Hotel a misura di escursionista 12 Monica Basile FOCUS: EUROPA Luci e ombre per il turismo italiano 22 Antonio Barreca e Rodrigo Peduzzi Meno ostacoli, più mercato 25 Filippo Cavazzoni e Andrea Giuricin Demanio marittimo e Bolkestein 30 Adarosa Ruffini Il nodo degli stabilimenti balneari: quale futuro per il turismo costiero? 30 Tullio Galli Professione guida: l Europa a un bivio 34 Marcella Bagnasco TENDENZE Cosa pensano i turisti? Lo scopri sul web 38 Lorenzo Cantoni, Christian Dedekind, Marco Faré e Elena Marchiori Sviluppo rurale: è l ora dei distretti 44 Matteo Guccione ESPERIENZE A scuola di gestione 52 Silvia Barbone RUBRICHE LAVORI IN CORSO Formarsi è bene, on the job è meglio 58 EUROPA ETF09: un eredità concreta 61 SEGNALIBRO 64
3 Come cambierà il turismo se in Europa saranno liberalizzati i servizi? In queste settimane gli Stati nazionali sono chiamati a recepire la cosiddetta Direttiva Bolkestein che prevede la libertà di stabilimento e prestazione dei servizi nel mercato unico. Abbiamo cercato di capirne gli effetti con i contributi di MARCELLA BAGNASCO, ANTONIO BARRECA, FILIPPO CAVAZZONI, TULLIO GALLI, ANDREA GIURICIN, RODRIGO PEDUZZI, ADAROSA RUFFINI ARRIVA LA BOLK 20 larivistadelturismo
4 F O C U S E U R O P A ESTEIN Hotel Royal Danieli, vista sull isola di San Giorgio, Venezia, 1951, Archivio Tci 4 l
5 si evolve e, per poter soddisfare le esigenze di una domanda spesso sfuggente, poco fedele e con una forte tensio- ILturismo ne al cambiamento, il sistema dell offerta deve necessariamente adeguarsi. Nuovi prodotti, quindi, nuovi canali di promozione e commercializzazione ma anche, e soprattutto, nuove professionalità. Molti mestieri del turismo anche quelli che tradizionalmente venivano considerati alla stregua del lavoro dell artigiano che tramandava saperi e competenze di padre in figlio stanno attraversando in questi anni una fase di trasformazione: ciò è dovuto, come si è accennato sopra, a un fattore che è segno dei tempi, ovvero l evoluzione della domanda che impone di stare al passo con una realtà che va veloce. In seconda battuta non si può dimenticare che in quasi un decennio sono esponenzialmente aumentati i corsi di laurea dedicati a tematiche turistiche, facendo di fatto assurgere il turismo a disciplina di studio, cosa quasi impensabile nel passato. In ultimo, ma non di poco conto, la spinta propulsiva di matrice europea che obbliga gli Stati membri ad armonizzare anche sul tema professioni le legislazioni nazionali. Stiamo assistendo, dunque, a un vero e proprio cambio di paradigma con cui l Italia tutta e non solo turistica dovrà confrontarsi. E la rivoluzione è alle porte: entro il 2009, infatti, anche il nostro Paese sarà tenuto a recepire uno dei più controversi provvedimenti europei degli ultimi anni: la Direttiva Servizi, più conosciuta come direttiva Bolkestein che, con l intento di garantire una concreta libertà di stabilimento e prestazione dei servizi nel mercato unico europeo, potrebbe avere notevoli ripercussioni anche sul turismo e su alcune delle attività ad esso correlate. Ecco dunque il motivo di questo focus: comprendere come la Direttiva Servizi potrà cambiare il sistema turistico italiano, evidenziando questioni e interessi che il recepimento della Bolkestein inevitabilmente andrà a toccare. Tutto questo dando voce ai protagonisti del settore e a osservatori terzi per capire l effettiva portata di questa iniezione di liberalizzazione nel contesto italiano ed europeo. LUCI E OMBRE PER IL TURISMO ITALIANO di ANTONIO BARRECA e RODRIGO PEDUZZI Entro fine anno, l Italia dovrà recepire e attuare la Direttiva n. 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno. La Direttiva Servizi, meglio nota come Bolkestein dal nome del commissario olandese che ha avviato l iniziativa, è stato uno dei provvedimenti europei più discussi e controversi degli ultimi anni. IL FRONTE DEL NO Nel 2005, in occasione del referendum in Francia sul progetto di Costituzione europea, il campo del no aveva largamente usato la Bolkestein come simbolo di un Europa ultraliberista e insensibile alla tutela dei diritti dei lavoratori. Secondo i suoi oppositori, la Direttiva avrebbe consentito una concorrenza sleale da parte dei Paesi dell Europa centrale e orientale recentemente entrati nell UE, concorrenza incarnata dall immagine dell idraulico polacco che sulla base del principio del Paese di origine contenuto nella proposta di Direttiva, avrebbe potuto prestare i propri servizi in tutti i mercati dell Europa occidentale senza però rispettarne la normativa. Alla luce di queste polemiche, il Parlamento europeo ha significativamente rivisto la proposta, restringendo il campo di applicazione, sopprimendo il riferimento al principio del Paese di origine e garantendo il diritto del lavoro e della protezione sociale. UN OPPORTUNITÀ PER COMPETERE Le controversie politiche sul principio del Paese di origine e sui rischi di dumping sociale hanno ampiamente oscurato il fatto che la Direttiva servizi è di fatto un provvedimento necessario per realizzare un impegno preso fin dai tempi del Trattato di Roma del 1957, ma che non è mai stato pienamente concretizzato: quello di garantire la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi nel mercato unico europeo. Fino alla Direttiva Servizi, l UE è intervenuta per alcuni grandi settori di servizi come i trasporti, la finanza o le telecomunicazioni, ma ha lasciato da parte numerosi mercati come il turismo, il commercio, l edilizia,i servizi professionali o i servizi pubblici locali che complessivamente rappresentano più della metà del PIL e dell occupazione in Europa ma che restano ancora relativamente organizzati essenzialmente su base nazionale. Secondo alcune analisi di impatto economico, l attuazione della Direttiva Servizi potrebbe determinare un aumento degli scambi di servizi del 50% circa. L apertura dei mercati dei servizi è importante per l Europa e lo è a maggior ragione per l Italia. Gli osservatori indipendenti, a livello nazionale e internazionale, concordano da tempo per identificare nell insufficiente competitività di numerosi comparti dei servizi un freno al successo economico del Paese. Uno studio pubblicato dalla Banca d Italia il marzo scorso evidenzia che una maggiore concorrenza nei servizi in Italia avrebbe effetti assai significativi sul PIL (+11% nel medio termine), l occupazione e gli investimenti. I CONTENUTI DELLA DIRETTIVA Concretamente, la Direttiva Servizi prevede di eliminare le barriere normative e burocratiche che ostacolano il completamento del mercato interno dei servizi in Europa e che penalizzano soprattutto le piccole e medie imprese. Poiché una delle principali difficoltà incontrate nell accesso alle attività di servizi e al loro esercizio è rappresentato dalla complessità e della durata eccessiva delle procedure amministrative, la Direttiva è in larga misura dedicata a fissare principi e regole in materia di semplificazione amministrativa e di revisione dei regimi autorizzatori, validi per tutti gli 22 larivistadelturismo
6 operatori, quelli provenienti da altri Stati membri UE ma anche, e soprattutto, quelli nazionali che sono i primi a patire delle complicazioni e lungaggini dell amministrazione di casa nostra. La Direttiva, tra l altro, prevede uno sportello unico dei servizi, limita l obbligo di autorizzazione preliminare, introduce il principio del silenzio assenso e impone una soppressione dei requisiti discriminatori e sproporzionati, come i test economici o le norme sulle distanze minime. La semplificazione amministrativa, lo sportello unico, il silenzio assenso : non si tratta di novità assolute nel panorama europeo e italiano. Ma troppe volte in passato, i buoni propositi della semplificazione non hanno sortito gli effetti auspicati sul campo. Con la Direttiva Servizi, per la prima volta, viene fissato a livello europeo un quadro giuridico vincolante che costringerà le amministrazioni, nazionali e locali, a intervenire per evitare infrazioni e multe comunitarie. L attuazione della Direttiva rappresenta un compito senz altro difficile e complesso, specialmente per un grande Paese come l Italia nel quale molte competenze sui procedimenti amministrativi e sui regimi autorizzatori sono state attribuite alle Regioni e agli enti locali. COME SI STA MUOVENDO L ITALIA A livello centrale, i lavori per il recepimento sono coordinati dal Dipartimento per le Politiche comunitarie che ha recentemente predisposto uno schema di decreto legislativo sul quale è stato aperto un confronto fattivo con le parti interessate come Confindustria. Lo schema di decreto sarà sottoposto al parere della Conferenza Stato-Regioni e delle competenti commissioni parlamentari prima dell adozione finale, prevista entro fine anno. Tuttavia, la parte più importante del lavoro di recepimento, sia per quanto riguarda la revisione dei regimi autorizzatori a livello regionale e locale sia per l istituzione di sportelli unici, è ancora in buona parte di fronte a noi. Non si può escludere il rischio di un attuazione minimale, al ribasso, da parte delle amministrazioni italiane che penalizzerebbe gravemente la competitività del sistema Paese mentre altri Stati membri UE, come la Spagna, sembrano intenzionati a sfruttare pienamente le opportunità offerte dal nuovo quadro giuridico europeo anche in un ottica di ripresa economica al termine della grave crisi di questi mesi. Questo discorso vale, in Italia, ancora di più per un settore ad alta intensità di manodopera come il turismo. Le professioni turistiche, ad esempio, attualmente nel nostro Paese non ancora sottoposte a un regime unico nazionale ma regolate su base regionale e saranno certamente il punto di riferimento con il quale misurare l effettiva e corretta implementazione della Direttiva. GLI IMPATTI SUL TURISMO Per capire infatti quale sarà l impatto della direttiva servizi, che sostanzialmente provocherà una rivoluzione nel riconoscimento dei titoli professionali (come le guide turistiche) occore fare un passo indietro e tornare alla legge n. 135 del 2001 (legge quadro sul turismo) che ha collegato le imprese alle professioni turistiche in modo poco chiaro. L art. 7 della legge, nella sua formulazione infelice, induce a credere, ad esempio, che i clienti del professionista turistico siano solo gli stranieri in visita in Italia mentre nella realtà sono spesso proprio i cittadini residenti o italiani a beneficiare dell offerta turistica e dei relativi servizi professionali. Successivamente il Governo, a parziale correzione del DPCM 13 settembre 2002, relativo all accordo Stato-Regioni per l armonizzazione e lo sviluppo del sistema turistico che dava alle Regioni carta bianca su tutta la normativa in materia di turismo e professioni turistiche, approva il DPR 27 aprile 2004 che afferma la necessaria partecipazione del livello centrale nell elaborazione dei requisiti e delle modalità di esercizio delle professioni turistiche nel territorio nazionale. Tuttavia il proliferare di leggi regionali sul turismo diverse e a volte in contrasto tra loro ha provocato una situazione disastrosa per cui oggi in Italia esistono leggi che, ad esempio, omettono di regolare la professione del direttore d albergo o pongono requisiti contrari alla normativa comunitaria come l obbligo di residenza e l impossibilità di trasferirsi da una località all altra visto che non esiste un calendario unico degli esami per il rilascio delle autorizzazioni necessarie. Tutte situazioni che diventeranno immediatamente illegali non appena la direttiva verrà trasposta nell ordinamento nazionale e per le quali già adesso si registra una sostanziale immobilità da parte regionale nell affrontare il problema prima che diventi oggetto di attenzione da parte della Commissione europea. LA PROCEDURA DI INFRAZIONE A questo proposito occorre infatti ricordare che l Italia ha già subito una procedura di infrazione da parte della Commissione europea in materia di esercizio della professione di guida turistica. Della materia si è poi occupato anche il Garante della Concorrenza e del Mercato che nel novembre del 2008, con lungimirante anticipo, ha avvertito, attraverso una Segnalazione alle Regioni e al Governo, della necessità dell adeguamento delle norme regionali riguardanti in particolare le guide turistiche e in generale le professioni del turismo alla normativa comunitaria in vigore o in fase di approvazione. In sintesi il Garante ha posto come punti principali: 1. Il divieto di istituire un numero chiuso (o programmato) per le guide, gli interpreti e gli accompagnatori turistici e/o di prevedere obblighi di residenza o domicilio nella provincia o nella regione di riferimento, giacché deve essere possibile il pieno riconoscimento delle abilitazioni alla professione rilasciate da altre Regioni, salvo un circoscritto accertamento relativo alla conoscenza dei luoghi turistici ricompresi nel territorio regionale; 2. Il divieto di determinare tariffe minime (o massime) ma anche di pubblicare tariffe di riferimento per le prestazioni effettuate dalle guide turistiche, poiché ritenute limitative della concorrenza e dell accesso al mercato; 3. La possibilità, per i cittadini dei Paesi UE, di praticare l attività di guida turistica nel nostro Paese, sia in via occasionale sia in via permanente. Nel primo caso, in ottemperanza a una sentenza della Corte di Giustizia europea e, nel secondo caso, con l unica condizione che venga superata una semplice prova attitudinale o un breve tirocinio da parte dell interessato; 4 l
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8 4. L obbligatorietà di organizzare almeno annualmente esami di abilitazione per il riconoscimento delle competenze distintive della professione da parte di una commissione di esperti tra i quali non potrà esserci alcun commissario legato ad associazioni di categoria rappresentative delle guide turistiche; 5. Procedere al superamento dell albo professionale o di qualsiasi altro registro o elenco che costituiscano presupposto per lo svolgimento dell attività di guida turistica, sostituendolo con altri sistemi di certificazione di qualità quali, ad esempio, la pubblicazione di titoli di studio e professionali. Si tratta sostanzialmente di un elenco di riforme legislative che avrebbero dovuto essere già state approvate dalle Regioni ma che invece, salvo qualche caso isolato, restano ancora lettera morta. La Direttiva Servizi, anche se in modo generale, imporrà all Italia e alle Regioni di adeguarsi alla normativa comunitaria e lo farà sulla base di un calendario preciso. Alla scadenza, qualsiasi cittadino o impresa comunitaria impossibilitata ad operare nel nostro Paese nel campo delle professioni turistiche, potrà impugnare una causa contro Stato o Regione che sia qualora la normativa interna non risulti opportunamente adeguata. MENO OSTACOLI, PIÙ MERCATO di FILIPPO CAVAZZONI e ANDREA GIURICIN Vetturini in Piazza della Signoria, Firenze, 1961, Archivio Tci 1 Il termine ultimo per il suo recepimento negli Stati membri dell UE è invece fissato per il 28 dicembre Approvata definitivamente sul finire del , la Direttiva Servizi ha la finalità di produrre effetti in quattro direzioni: facilitare la libertà di stabilimento e la libertà di prestare servizi nell ambito dell Unione europea; rafforzare i diritti dei destinatari dei servizi; promuovere la qualità dei servizi; stabilire una cooperazione amministrativa tra i Paesi membri dell UE. La direttiva ha un approccio generale (si tratta infatti di una direttiva quadro ), definendo le condizioni all interno delle quali possono operare i singoli fornitori di servizi. Da questa cornice generale, però, rimangono fuori alcuni settori, regolati da specifiche direttive. Ad esempio, la direttiva servizi non riguarda i servizi non economici di interesse generale (ovvero, quei servizi che non vengono prestati dietro remunerazione), i servizi finanziari, i servizi sanitari e molti altri ancora. In realtà, la direttiva approvata differisce dalla bozza originaria del suo proponente, Frits Bolkestein (Commissario per il mercato interno della Commissione Prodi), per un punto fondamentale: la versione finale ha espunto dal testo il principio del Paese d origine. Tale punto ha generato parecchie polemiche e il risultato è stato un compromesso al ribasso. Il principio del Paese d origine stabiliva che prestazioni di servizio temporanee in diversi Paesi membri devono essere soggette alle sole regole (lavoristiche, sanitarie, sociali ecc.) del Paese di stabilimento (cioè di origine) dell impresa 2. Questo principio rispondeva a considerazioni di semplice buon senso: se un impresa vuole operare in tutti e 27 i Paesi membri non deve essere tenuta a conoscere la legislazione di ogni singolo Stato, ma può rispondere unicamente alle norme del Paese dove ha sede. Con il principio del Paese d origine una delle finalità della direttiva (precisamente, la libertà di prestare servizi temporanei nell ambito dell UE) sarebbe stata meglio tutelata e sarebbe stata maggiormen- 2 P. Corsetto, La direttiva Bolkestein: vicissitudini e problemi aperti, Biblioteca della libertà, n. 186, gennaio-marzo 2007, p l
9 te incentivata la concorrenza nel mercato interno. La direttiva rappresenta certamente un punto di equilibrio, ottenuto soprattutto per accrescere la cooperazione amministrativa e per liberalizzare maggiormente il settore, tuttavia non si è rivelata determinante per aprire i mercati nella maniera auspicata da Bolkestein. Indubbiamente, fra i servizi regolamentati dalla direttiva vi sono anche quelli turistici 3. In quanto servizio commerciabile (intendendo con questo termine quei servizi la cui prestazione può essere portata a termine anche oltre i confini nazionali), nel caso del turismo vi è mobilità sia dei consumatori sia degli operatori. Anche per i servizi turistici, dunque, la direttiva impone agli Stati membri di rispettare il diritto dei prestatori di fornire un servizio in uno Stato diverso da quello di origine. Ma non solo. Volendo rafforzare i diritti dei destinatari dei servizi e la qualità dei servizi stessi la direttiva ha una forte incidenza nel settore. Si pensi in particolare a quello alberghiero, per il quale il ricorso a sistemi di classificazione è generalizzato. Prima di addentrarci nelle implicazioni che la direttiva ha sul turismo è utile però analizzare le ricadute che le politiche di liberalizzazione possono avere sui mercati. Intendendo con tale termine ( liberalizzazione ) la rimozione delle barriere frapposte all entrata di nuovi operatori in specifici mercati. GRAFICO 1 NUMERO DI VOLI PER ABITANTE (2007) ,84 3,60 3,57 3,10 3,09 turisti stranieri hanno avuto un andamento più dinamico, grazie all espansione del trasporto aereo negli ultimi anni. Il 1 aprile 1997 il mercato del trasporto aereo europeo è stato infatti completamente liberalizzato. Da quella data, il settore ha conosciuto un importante evoluzione: nell arco di un decennio il mercato è raddoppiato e questo è stato possibile grazie soprattutto alla nascita e alla crescita delle compagnie low cost. L Italia è stata uno dei Paesi che ha maggiormente beneficiato dell apertura del mercato. La liberalizzazione del trasporto aereo ha fatto registrare, tra i molteplici effetti positivi, anche quello di favorire l arrivo di un più alto numero di turisti stranieri (Tabella 1). L Italia partiva da un livello di sviluppo inferiore rispetto agli altri Stati europei (2002), ma negli ultimi sette anni ha conosciuto una crescita del 64%, principalmente in virtù dell entrata sul mercato delle compagnie a basso costo. Se si considera lo sviluppo dal 1997 (anno della liberalizzazione) al 2008, i Paesi che hanno messo meno lacci alla concorrenza (Regno Unito e Spagna) sono stati anche quelli che più si sono sviluppati. L Irlanda, Paese d origine della prima compagnia low cost europea (Ryanair), ha fatto registrare il più alto indice di sviluppo del trasporto aereo. Prendendo in considerazione il numero di voli annui per abitante è possibile di evidenziare quanto un mercato sia sviluppato (Grafico 1). L Italia, nonostante l importante crescita dell ultimo decennio, rimane lo Stato europeo con il più basso indice di sviluppo. L aumento del trasporto aereo italiano si è avuto soprattutto nel mercato internazionale, in particolare nel mercato intraeu- 2,60 2,02 1,89 1,81 LIBERALIZZAZIONI: GLI EFFETTI SUL TURISMO A fronte di un turismo mondiale cresciuto a tassi importanti, l Italia ha assistito a un aumento delle presenze molto limitato, con una contrazione nell ultimo biennio dovuta alle ripercussioni della crisi economica globale. Solo le presenze dei 1 0 Irlanda Spagna Fonte: elaborazione Istituto Bruno Leoni su dati Eurostat UK Grecia Olanda UE15 Germania Francia Italia 3 Come stabilisce la stessa direttiva, nel suo ambito di applicazione rientrano altresì i servizi ai consumatori, quali i servizi nel settore del turismo, compresi i servizi delle guide turistiche, i servizi ricreativi, i centri sportivi, i parchi di divertimento e, nella misura in cui non sono esclusi dall ambito di applicazione della direttiva, i servizi a domicilio, come l assistenza agli anziani, Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, p. 5. TABELLA 1 MERCATO AEREO (PASSEGGERI PER PAESE IN MILIONI, ) Regno Unito Germania Spagna Francia Italia Paesi Bassi ,6 114,4 112,3 97,0 64,9 40,8 Fonte: elaborazione su dati Eurostat ,3 135,9 129,8 103,0 81,2 44, ,6 165,9 163,0 120,3 108,7 50, ,9 167,8 162,2 122,7 106,5 50,7 Var. % 2008/ ,5% 46,6% 44,4% 26,5% 64,0% 24,2% 26 larivistadelturismo
10 GRAFICO 2 NUMERO DI PASSEGGERI INTRAEUROPEI (MILIONI) , ,7 85, , ,9 45,3 57,6 52, ,8 26,9 0 UK Spagna Germania Italia Francia Fonte: elaborazione Istituto Bruno Leoni su dati Eurostat ropeo. Questo spiega, in parte, perché le presenze dei turisti stranieri abbiano avuto un andamento sostanzialmente positivo. Il Grafico 2 evidenzia lo sviluppo di questo mercato dal momento della liberalizzazione. Si denota come l Italia abbia superato la Francia in tale segmento di mercato; questo fenomeno è stato causato dalla presenza di un monopolista forte nel Paese transalpino che, di fatto, ha rallentato lo sviluppo del mercato. Liberalizzare, infatti, significa favorire mercato e consumatori (e non un singolo operatore). In definitiva, si può tranquillamente affermare che la liberalizzazione aerea ha certamente aiutato il turismo internazionale. PERCHÉ LA DIRETTIVA PUÒ AIUTARE IL TURISMO Se l Italia sconta alcune difficoltà in ambito turistico, una liberalizzazione dei servizi come quella attuata dalla Bolkestein, seppur depotenziata dallo stralcio del principio del Paese d origine, può ingenerare effetti benefici per il Belpaese. Non è un caso che la liberalizzazione del trasporto aereo abbia arrecato vantaggi per i consumatori (offrendo voli a costi più bassi), favorendo pertanto l afflusso di turisti nel nostro Paese. Si può affermare che, proprio grazie alle compagnie low 4 Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, p. 3. cost, il settore turistico in Italia non abbia risentito troppo degli effetti delle altre deficienze di cui soffre. D altronde, la convinzione che la libera circolazione di capitali, merci, servizi e persone sia da tutelare permea il processo comunitario. L eliminazione delle barriere allo sviluppo del settore dei servizi è essenziale per «promuovere nell insieme della Comunità uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, la parità tra uomini e donne, una crescita sostenibile e non inflazionistica, un alto grado di competitività e di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di protezione dell ambiente ed il miglioramento della qualità di quest ultimo». 4 La direttiva Bolkestein interviene allora per rimuovere quegli ostacoli che ancora si frappongono per lo sviluppo dei servizi fra gli Stati membri. Tali ostacoli riguardano sia gli operatori che intendono stabilirsi in altri Paesi membri che quelli che intendono prestare servizi in altri Stati senza stabilirvisi. La rimozione di specifiche barriere permette una maggiore concorrenza nel mercato interno. Imprese di determinati Paesi possono prestare servizi temporanei in altri Stati membri, aumentando il numero di competitor in precisi settori. L aumentata concorrenza garantisce allora benefici per i consumatori, sia in termini di qualità del servizio ricevuto che di minori costi per lo stesso servizio. Naturalmente, servizi più efficienti determinano una maggiore attrattività del Paese in cui tali servizi sono offerti, con ricadute positive anche in ambito turistico. Si pensi ad esempio a tutta una serie di attività regolate dalla direttiva servizi e alle loro conseguenze positive in termini di afflussi turistici (non solo dall esterno, ma anche interni a uno stesso Paese): i servizi collegati con il settore immobiliare, come le agenzie immobiliari, l edilizia, i servizi degli architetti, l organizzazione di fiere, il noleggio di auto, le agenzie di viaggi, le guide turistiche. Ecco dunque che diventa possibile aumentare l appetibilità di un Paese aumentando l efficienza in tali servizi. È evidente allora come la direttiva incida sul settore del turismo. Favorire la concorrenza è uno degli scopi che persegue la Comunità europea. Nonostante tutto, la direttiva servizi va in questa direzione e i vantaggi non tarderanno a farsi sentire. 4 l
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12 Ufficio modello per agenzia di viaggi alla scuola tecnica turistico-alberghiera di Stresa (VB), 1948, Archivio Tci 4 l
13 DEMANIO MARITTIMO E BOLKESTEIN ADAROSA RUFFINI Ci sono posti che sono soprattutto costruiti dall immaginario collettivo, nei quali quello che ti aspetti, e quello che effettivamente ti aspetta, in alcuni casi non coincidono. Per interpretare in essi fenomeni nuovi meritevoli di tutela, che emergono e assumono rilevanza europea, e talvolta anche valenza internazionale, ricordo un insegnamento di Antony Giddens, attento Direttore della London School of Economics, che nel suo stimolante libro Il mondo che cambia scriveva...la mondializzazione dell economia non riguarda solo i grandi sistemi come l ordine finanziario: essa tocca non solo ciò che sta fuori, remoto e distante dall individuo, ma è anche un fenomeno interno che influisce sugli aspetti personali della nostra vita: la globalizzazione sta ristrutturando il nostro modo di vivere, in maniera molto profonda. Se quindi la nuova economia è anche politica, tecnologia e cultura, essa impone un urgente aggiornamento dei paradigmi intellettuali che conducono e guidano i valori e i progetti con i quali, e dentro i quali, vengono stabiliti i nuovi modelli di sviluppo. Caso emblematico, da riferire perfettamente a questi nuovi modelli collaborativi, è quello della gestione delle attività turistico-balneari da parte degli stabilimenti di Forte dei Marmi, indiscusse punte di eccellenza del made in Italy che titolano gli operatori, per troppo tempo relegati al ruolo di interpreti di tradizioni produttive locali, con circoscritte potenzialità di sviluppo, a rivendicare una leadership a lungo negata nella definizione dell intero fenomeno. Risale infatti ai primi decenni dell 800 l idea che parallelamente all industria dei minerali e al commercio di vari generi, che entravano e uscivano dal porto, a Forte dei Marmi potesse svilupparsi l industria balnearia, già fiorente nella vicina città di Viareggio. IL NODO DEGLI STABILIMENTI BALNEARI: QUALE FUTURO PER IL TURISMO COSTIERO? di Tullio Galli, Direttore Nazionale, Federazione Italiana Imprese Balneari, FIBA - Confesercenti Un terremoto annunciato. Anzi, uno tsunami, per rimanere in tema. Questo l effetto provocato tra gli imprenditori turistici balneari dal documento di infrazione in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, emesso dalla Commissione europea e notificato al Governo italiano nei mesi scorsi. Per riassumere la questione, la Commissione ha ritenuto che, in modo particolare l art. 37, comma 2, del Codice della Navigazione, prevedendo una sorta di preferenza alle concessioni balneari in sede di rinnovo rispetto alle nuove richieste, possa determinare una disparità di trattamento tra gli operatori economici interessati all attività sul demanio marittimo per fini turistici-ricreativi, in violazione alla libertà di stabilimento, di cui all art. 43 del Trattato dell Ue. Una violazione che, di fatto, non è stata recepita finora dall ordinamento giuridico italiano in nessuna disposizione di legge, ma che ha sollevato pesanti interrogativi sulle procedure di rilascio, sui metodi e le disposizioni con le quali le autorità territoriali competenti (Regioni e Comuni) determinano i rinnovi contrattuali alle imprese operanti sul demanio marittimo. Senza contare che la stessa Autorità garante della Concorrenza e del Mercato ha voluto sottolineare questo nuovo indirizzo, segnalando al Governo e al Parlamento i possibili effetti distorsivi, della concorrenza commerciale e del corretto funzionamento del mercato, creati dalla previsione contenuta nel decreto legge 440/93, relativo alla regolamentazione delle concessioni demaniali marittime, proprio in merito al rinnovo automatico delle stesse. A tutto ciò si aggiunga che tra la Presidenza del Consiglio, Dipartimento Politiche Comunitarie, e il competente Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sono iniziati rapporti epistolari con la Commissione, dai quali si evince la volontà di arrivare presto a un abrogazione del diritto di insistenza, previsto dal Codice della Navigazione, a favore del concessionario uscente. Se queste ancora accennate volontà venissero tradotte in atti e disposizioni legislative nazionali, verrebbe stravolto l attuale quadro legislativo italiano di riferimento, iniziando proprio dall abrogazione della legge 88/01, che prevede il rinnovo automatico delle concessioni di sei anni per sei (introducendo a scadenza gare d appalto). Una situazione, dunque, di estrema incertezza per il futuro delle imprese balneari italiane, già sufficientemente snervate dall annosa vicenda dei canoni demaniali e spremute dagli aumenti spropositati richiesti, la scorsa stagione, in presenza di beni pertinenziali, vale a dire strutture fisse all interno degli stabilimenti. Ma cerchiamo di comprendere bene le motivazioni che spingono operatori e associazioni di rappresentanza a difendere non certo un privilegio ma un principio sacrosanto legato al fattore d impresa inteso come garanzia di un libero esercizio temporale della propria attività. 30 NON PIÙ SOLO OMBRELLONI E LETTINI Innanzitutto la domanda relativa al turismo balneare si è evoluta divenendo sempre più esigente, spingendo gli operatori a sostanziosi investimenti per innovare e adeguare la qualità di servizi e strutture. Si pensi solo alle nuove attrezzature del benesselarivistadelturismo
14 Qui sin dal 1828 erano stati costruiti i primi stabilimenti per uomini e per donne seguiti dagli stabilimenti per bagni di Forte dei Marmi, realizzati negli anni 70. La storia dell attività di balneazione e delle altalenanti problematiche connesse al rilascio delle concessioni, al pagamento dei canoni, ai bagni pubblici e privati, costituisce quindi parte integrante ed essenziale del cultural heritage della Versilia, inscindibilmente legata alle sue molteplici occasioni di crescita, opportunità necessaria per la comprensione della realtà di coloro che vi operano. L aspetto più significativo delle azioni promosse (cfr. box) è dato quindi oggi dal tentativo di riavviare un progetto di normazione coerente per la classificazione delle strutture e del rating, ad applicazione tanto volontaria quanto cogente, gestito con il consenso dei vari stakeholders e riconducibile alla possibilità di acquisizione di una preminenza italiana, perché maggiormente interessata, per la formazione delle norme e degli standard per il turismo. GLI STATI MEMBRI E LA UE A questi fini va preliminarmente osservato come in ogni Stato membro dell Unione Europea la struttura istituzionale del diritto sia attualmente, per un evidente processo storico ancora in fase di definizione, la risultante sinergica dei due ordinamenti fondamentali di appartenenza: quello degli Stati e quello dell Unione. È concetto ormai totalmente acquisito che il quadro comunitario della legislazione, per effetto delle strategie politiche ed economiche che lo sottendono, sia fondato su principi guida che servono a indirizzare, da un lato, la stessa legislazione comunitaria e, dall altro, a fornire modelli inderogabili che le varie legislazioni degli ordinamenti nazionali sono tenuti a rispettare. Si è sempre discusso, in una prospettiva di diritto interno, della rilevanza giuridica delle indicazioni contenute in queste misure generali e si è pervenuti, anche per una sorta di consenso unanime, ad affermare che il loro insieme abbia finito per assumere, in ogni ordinamento interno, la qualifica di norme di principio fondamentali dell ordine pubblico comunitario, capaci di travalicare gli orti nazionali e idonee a gestire i fenomeni in modo più complesso e performante. Ma in questo scenario sempre così movimentato, i processi normativi di adeguamento dei vari Paesi dell Unione assumono diversi atteggiamenti di reazione a seconda dell impatto di tali modelli sulla gestione delle risorse interne che deve essere tale da non pregiudicare le necessità re, dell intrattenimento leggero, dello sport sulla sabbia, oltre ai tradizionali servizi del relax e della ristorazione, per comprendere gli sforzi fatti. Non è certo retorica ricordare, inoltre, come sulle spiagge italiane sono spesso transitate generazioni di imprenditori che, con i propri familiari, con la passione e l entusiasmo per questo lavoro, hanno saputo trasformare litorali inaccessibili e di nessun valore in lidi attraenti, assicurando tranquillità e sicurezza, fornendo assistenza e soccorso a mare ai bagnanti, facendo prosperare commercio, artigianato, servizi e, naturalmente, accoglienza turistica. Ora tutto questo viene messo in discussione. Si vuole cambiare per assicurare la concorrenza e il libero mercato quando, invece, le coste italiane, con oltre km di litorali, sono già in grado di consentire un ulteriore sviluppo del turismo balneare, evitando quei tratti di spiagge abbandonate disordinatamente a se stesse se non, troppo spesso, abusivamente occupate, senza che gli stessi Comuni siano nelle condizioni di assicurare un minimo di servizi di pulizia o di vigilanza dei tratti liberi, facendo gravare sui cittadini tributi aggiuntivi per oneri finanziari derivanti da simili ipotesi. Ci si fa scudo di un parere della Commissione europea sulla libertà di accesso al mercato quando la stessa ha come parametri di riferimento territori costieri dove il turismo della balneazione presenta caratteristiche completamente diverse dalla realtà italiana e dove il concetto di impresa turistica balneare non può certo essere paragonata alla nostra. Qual è l imprenditore che, sapendo che il suo lavoro e la sua attività rischiano di essere sostituiti nel giro di pochi anni da un altro concorrente, continua a investire, a innovare, a ricercare sempre nuove proposte e servizi in grado di allettare un consumatore attento alla qualità e ai prezzi? Qual è la banca che darebbe credito a operatori che non sono in grado di poter ammortizzare i propri investimenti in un congruo periodo di anni? Qual è, soprattutto, l immagine turistica balneare che dovremmo in futuro esportare a livello internazionale? Quella della tradizionale ospitalità, fatta da imprenditori esperti del mercato della balneazione oppure quella ricreata da nuovi avventurieri che pensano sbagliando di poter sfruttare una moda, una stagione estiva, un lavoro impiantato ed esercitato negli anni passati da chi ha saputo, con mestiere, valorizzare l attività balneare facendola pervenire a livelli di eccellenza riconosciuti e apprezzati in tutto il mondo? ALLA RICERCA DI UNA SOLUZIONE Ci limiteremo infine a far presente che la categoria degli operatori e le associazioni di settore non lasceranno nulla di intentato per scongiurare simili evenienze e che si batteranno per trovare soluzioni onorevoli, rispettose dei principi della libera concorrenza, nel reciproco interesse di imprenditori e amministrazioni pubbliche, di consumatori e turisti. Siamo infatti convinti che, insieme a Governo e le Regioni, saremo in grado di individuare una soluzione al problema quale, ad esempio, un allungamento medio a vent anni del periodo di concessione, un equo indennizzo all imprenditore uscente ovvero un riconoscimento di un diritto di priorità nella determinazione dei criteri di attribuzione della concessione balneare, alla scadenza della stessa. Non vogliamo limitare le aspirazioni di chi vuole attivarsi sul demanio marittimo ai fini ricreativi; ben vengano nuovi operatori con idee innovative e risorse in grado di incrementare economia e occupazione, ma occorre rispettare e garantire il lavoro e il futuro di coloro che già operano, che hanno tanto investito nel lavoro proprio e in quello della propria famiglia e che desiderano ancora essere protagonisti. 4 l
15 IL TAVOLO PRE-NORMATIVO DI UNI In perfetta aderenza con la lettera, e lo spirito, della Direttiva Bolkestein che incoraggia le programmazioni più mirate a sperimentare nuove modalità di recupero delle concessioni secondo modelli economici di maggior garanzia per il settore privato, così da risultare implementativi dei modi di funzionamento delle imprese, si inserisce la recentissima iniziativa di UNI (Ente Nazionale Italiano di Unificazione). UNI ha infatti attivato per gli operatori che esercitano attività turistico-balneari un tavolo pre-normativo i cui contenuti, espressamente rivolti all evoluzione dei modelli di public & private partnership, hanno lo scopo di incoraggiare i prestatori a pianificare, su base volontaria, la qualità e la sicurezza dei servizi facendo valutare o certificare le loro attività, così da indurre il percorso di un turismo responsabile; un turismo responsabile soprattutto perché condotto da una categoria di operatori maggiormente coinvolti e motivati. Anzi, da un analisi delle best practices che hanno dato contenuto e sostanza alle condotte dei concessionari, è risultato di tutta evidenza come il ruolo di UNI si ponga come contributo regolatore del futuro sviluppo dell attività di balneazione e delle sue principali innovazioni nel settore che dovranno indurre comportamenti collaborativi tra coloro che hanno assunto la responsabilità di gestione e gli utenti finali, o utilizzatori del servizio. All interno della loro relazione economica, nella quale è incluso l evidente processo decisionale del potere pubblico, il modello di eccellenza in termini di qualità e sicurezza dovrà essere definito da un impegno certamente più qualificato nei riguardi del consumatore-turista integrato da un indiscusso rafforzamento della responsabilità dell imprenditore-concessionario. economiche e sociali di ogni Stato ed essere soddisfatto nel rispetto dell integrità culturale e dello stile di vita delle identità nazionali. STABILIMENTI BALNEARI E BOLKESTEIN Nella considerazione che l attrattività di una destinazione non dipende solamente dall ambiente ma soprattutto dal livello di qualità del pacchetto dei servizi turistici offerti, ben si introduce nella nostra riflessione la portata precettiva della c.d. Direttiva Bolkestein laddove stabilisce disposizioni generali che permettono di agevolare l esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nel dichiarato ed espresso intento (rinviando per il recepimento alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri) di non pregiudicare le misure adottate a livello nazionale, volte a tutelare e a promuovere la diversità o il pluralismo dei media. Se poi consideriamo il caso delle imprese balneari i principi informatori del Trattato UE della libertà di stabilimento, della prestazione dei servizi, della parità di trattamento e trasparenza, hanno già trovato ampia applicazione nel diritto italiano interno: a. nell art. 37 del Codice della Navigazione che introduce, davanti al convergere di più domande, una procedura selettiva mirante a scegliere non il migliore in assoluto ma colui che si presenti come il miglior curatore dell interesse pubblico; laddove questo interesse pubblico viene individuato nella più proficua utilizzazione del bene demaniale, tenendo conto anche del legame della spiaggia con gli interessi della collettività degli utenti e della complessiva offerta di tutti quei servizi fruibili dalla collettività; b. nei poteri di efficace programmazione regionale, consistenti nell adozione di un piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo, espressi dal disposto dell art. 6, comma 3, d.l. n. 400/93, finalizzati al rilascio delle relative concessioni. Il Piano di Utilizzazione, infatti, riferito alla realizzazione della omogeneità delle procedure, alla semplificazione, all accorpamento e all accelerazione delle stesse, attua una fattiva collaborazione tra Regioni, amministrazioni dello Stato ed enti locali in merito: 32 larivistadelturismo
16 Strada della Lapponia: punto in cui attraversa il Circolo Polare Artico, 1957, Archivio Tci 4 l
17 - alle procedure di rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni; - all attività di valutazione; - alle forme di pubblicità, di informazione e di conoscibilità dei procedimenti per l affidamento di concessioni di rilevante interesse economico; c. nella delega ai Comuni, ex art. 42 del d.lg. n. 96/99, delle funzioni del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative; d. nella stessa successiva Legge n. 135/2001 la quale, avendo a oggetto la riforma della legislazione nazionale del turismo e pur mantenendo in vita la previsione dell art. 10, comma 1, della legge n. 88/2001, rinvia pur tuttavia all ulteriore definizione di linee guida statali e a criteri di attuazione regionali per la concreta gestione dei beni demaniali per attività turistico-ricreative; e. con l eccezione di cui all art. 42, 2 comma, Cod. Nav., laddove la norma prevede la possibilità di revoca della concessione unicamente nelle ipotesi di sussistenza di specifici motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse, a giudizio discrezionale dell Amministrazione, interessi pubblici che comunque dovranno possedere i requisiti della concretezza e dell attualità ed essere riferiti a opere rilevanti per lo Stato e gli enti pubblici territoriali (ad esempio, la costruzione di un porto civile e/militare ecc.). Se si faranno salve, dunque, le concessioni rilasciate ai sensi dell art. 10 della Legge 16 febbraio 2001, n. 88, il cui meccanismo di rinnovo automatico alla scadenza potrebbe anche essere esteso alle concessioni rilasciate prima dell anno 2001 per un evidente principio di eguaglianza, non si andrà a incidere sui principi espressi dalla Direttiva Bolkestein, posto che gli stessi si riferiscono al sistema gestione e non anche al periodo di durata, comunque di tempo limitato. Ma vi é di più. Alle disposizioni legislative cui la Direttiva espressamente rimanda ogni Stato membro, potrebbe riferirsi l estensione dell istituto dell indennizzo di cui al Codice Civile anche alle concessioni relative al demanio marittimo. Infatti, in deroga alla disciplina normativa di cui all art. 936 del Codice Civile che attribuisce al soggetto che edifica sul suolo altrui quando il proprietario decida di mantenere l opera quantomeno il pagamento della minor somma tra lo speso e il migliorato, l art. 49 del Codice della Navigazione preclude ogni possibilità di riconoscimento in favore del concessionario di un indennizzo corrispondente al valore o al costo della costruzione, laddove statuisce che le opere non amovibili edificate sulla zona demaniale restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso. L implicita abrogazione della normativa speciale del Codice della Navigazione introdurrebbe per i concessionari un opportuna misura di salvaguardia idonea a rimuovere l attuale trattamento di sfavore attuato nei loro confronti; trattamento pregiudizievole che viola, tra l altro, il principio di parità tra gli operatori economici. Il concessionario, infatti, titolare del diritto di gestione del sito produttivo rappresentato dalla stabilimento balneare, si assume non soltanto i rischi inerenti a una qualsiasi attività imprenditoriale, ma sopporta anche quelli connessi all uso abituale del demanio, imposti dal titolo concessorio. E ciò perché se l origine del Le considerazioni sulla Direttiva Servizi 2006/123/CE dell Associazione Nazionale Guide Turistiche (ANGT) si riferiscono unicamente alla sua applicazione alla professione di guida turistica. Sono il frutto di un approfondito esame della situazione giuridica e lavorativa delle guide turistiche in Europa, attuato dal 1986 quando venne fondata la Fédération Européenne des Associations de Guides Touristique (FEG), della quale l ANGT è uno dei fondatori. compenso del concessionario va identificato nel prezzo pagato dall utente per il servizio fruito, altro elemento che deve essere anch esso significativamente remunerato è appunto quello determinato dal rischio della gestione, legato agli investimenti effettuati e ai capitali investiti. Se oggi ha quindi effettuato consistenti investimenti sul sito, sostenendone l intero onere di ammortamento, dovrà essere garantito sotto il duplice profilo della stabilità della concessione e dal fatto che lo Stato, titolare del diritto di proprietà del demanio, debba pagare un prezzo in contropartita delle opere edificate, all eventuale scadenza della concessione stessa. Nell esigenza di mettere in atto un punto concreto sul problema dell attività di balneazione italiana, andrà quindi collocato nella sopra indicata attività di normazione anche l adeguamento dei canoni concessori quale scelta mirata a fornire una risposta appropriata all intero sistema delle imprese, del ruolo economico e sociale di tali iniziative imprenditoriali sul territorio, e anche sull evoluzione dello stato dell arte dell attività di balneazione italiano riferito agli altri Paesi europei. PROFESSIONE GUIDA: L EUROPA A UN BIVIO MARCELLA BAGNASCO UN PO DI STORIA Nell arco dei 23 anni trascorsi dalla fondazione della FEG oggi di 19 Paesi e con l ampliamento dell Unione europea, il panorama in esame si è fatto sempre più vasto ma sono comunque emersi due dati costanti: i regimi in base ai quali viene esercitata la professione di guida turistica sono diversi da Stato a Stato e la loro articolazione è molto differenziata; è ovunque presente un inscindibile legame tra professione turistica e territorio di esercizio. Per queste ragioni, la professione di guida turistica nel 1975 venne esclusa dall applicazione della Direttiva 75/368/CEE, alla quale furono invece assoggettate le attività professionali di accompagnatore turistico e di interprete. Alle ragioni dell esclusione delle guide turistiche faceva espresso 34 larivistadelturismo
18 riferimento la direttiva stessa. Con la promulgazione delle Direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE, sul riconoscimento della formazione e dei titoli professionali, la professione di guida turistica venne assoggettata alle norme che salvaguardano i principi della competenza e dell approfondita conoscenza relativa all oggetto della professione, tramite misure compensative per l integrazione della formazione nelle materie necessarie per l esercizio della professione nello Stato ospitante. Dal 1994 in Italia sono stati riconosciuti circa 200 titoli di guida turistica, europei ed extraeuropei, caso forse unico nell Unione. I professionisti ai quali è stato riconosciuto il titolo hanno ampliato il numero delle nazionalità in una categoria che in Italia era già cosmopolita. Con l entrata in vigore della Direttiva 2005/36/CE, sostitutiva delle precedenti, le professioni del turismo sono soggette alle norme di questa nuova direttiva che ha anche regolamentato la libera prestazione di servizi dei professionisti. Tale prestazione può essere attuata esclusivamente in modo temporaneo e occasionale e deve concernere la stessa professione esercitata nello Stato di stabilimento della Unione europea; il prestatore è soggetto a norme professionali, di carattere professionale legale o amministrativo direttamente connessi alle qualifiche professionali, quali la definizione della professione, l uso dei titoli e gravi errori professionali connessi direttamente e specificamente alla tutela e sicurezza dei consumatori, nonché le disposizioni disciplinari applicabili nello stato membro ospitante ai professionisti che, ivi, esercitano la stessa professione. COSA DICE LA BOLKESTEIN La Direttiva 2006/123/CE fa salve e non pregiudica le disposizioni della direttiva sulle professioni, considerate prevalenti su quelle della Direttiva Servizi, delle quali costituiscono una deroga importantissima per il loro sistema duttile di adattamento alle differenti situazioni nazionali. (Direttiva 2006/123/CE, artt. 3; 15d; 17-6). In premessa (par. 31) la Direttiva Servizi afferma: Essa riguarda questioni diverse da quelle relative alle qualifiche professionali, quali l assicurazione di responsabilità professionale, le comunicazioni commerciali, le attività multidisciplinari e la semplificazione amministrativa. Per quanto concerne la prestazione di servizi transfrontalieri a titolo temporaneo, una delle deroghe alle disposizioni sulla libera prestazione di servizi previste dalla presente direttiva assicura che il titolo II sulla libera prestazione di servizi della direttiva 2005/36/CE resti impregiudicato. Pertanto, la disposizione sulla libera prestazione di servizi non incide su nessuna delle misure applicabili a norma di tale direttiva 2005/36/CE nello Stato membro in cui viene fornito il servizio. Si può comprendere la portata eccezionale di queste disposizioni per la professione di guida turistica, conoscendo quanto l esperienza quotidiana e un indagine svolta dall ANGT hanno dimostrato riguardo al fatto che persone provenienti da altri Stati, e che non sono professionisti/guide turistiche nello Stato membro di stabilimento, effettuano in Italia delle prestazioni temporanee di guida turistica in violazione delle disposizioni europee e nazionali. Nel 2000, fu necessario che la Commissione europea specificasse nel capitolo sulle professioni turistiche della sua Relazione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla applicazione della Direttiva 92/51/CE che garantire nella libera prestazione di servizi di avere accesso a una professione diversa, rappresenta una questione che, evidentemente, va oltre le garanzie previste dall attuale diritto comunitario in vigore, a oggi per nulla mutato nei suoi principi [Bruxelles, 3 febbraio 2000, COM(2000) 17 definitivo, par. 281]. LE NORME CEN Nel frattempo, sono state approvate a livello europeo due normazioni volontarie del CEN (Comité Européen de Normalisation) alla cui elaborazione hanno partecipato come esperti i rappresentanti della FEG e le guide di vari Stati. La Norma EN del marzo 2003 riguarda la terminologia usata per i servizi nel campo del turismo e contiene le definizioni delle due professioni di guida turistica e di accompagnatore turistico, distintamente individuate, con la definizione del differente oggetto della professione e il loro ambito di esercizio dal punto di vista territoriale; la Norma EN del marzo 2008 definisce i requisiti minimi per i programmi di formazione professionale e di qualificazione delle guide turistiche. Con essa si è creato un sistema omogeneo di criteri minimi che consentono di conseguire uno standard elevato in tutti i Paesi dell Europa dal punto di vista culturale e professionale e di individuare quegli ambiti culturali e tecnici comuni ai vari Paesi, senza entrare nel merito ai contenuti specifici della materia relativa a ogni territorio di esercizio, completamente diversa in quanto a patrimonio culturale e ambientale, propri di ogni territorio. Le due Norme CEN sono state approvate dagli enti delegati dagli Stati dell Unione europea così come anche dagli altri Stati europei aderenti al CEN. Tutto ciò è coerente con le finalità della Direttiva 2006/123/CE di assicurare l elevata qualità dei servizi (art. 1 punto 1), tenere conto di ogni tipo di attività o di professione e del loro sistema di regolarizzazione (premessa 7) nonché dei motivi di interesse generale riconosciuti come tali dalla Corte di Giustizia del Lussemburgo e, in generale, dal diritto dell Unione europea. Riguardo alla professione di guida turistica, già nel 1991 la Corte di Giustizia li ha individuati nella tutela dei consumatori e nell interesse generale attinente alla valorizzazione del patrimonio storico e alla migliore divulgazione possibile delle conoscenze sul patrimonio artistico e culturale di un Paese che possono costituire un esigenza imperativa che giustifica una restrizione alla libera prestazione di servizi (Sentenza della Corte di Giustizia del 26 febbraio Causa C ). QUESTIONE DI INTERPRETAZIONE Come professione regolamentata, in Italia, la professione di guida turistica, cui si accede se assolti gli obblighi relativi ai requisiti di legge, quali il requisito dell abilitazione e l iscrizione in albi o elenchi, non è soggetta alle norme dell art. 10 sulle autorizzazioni della direttiva servizi. La guida turistica, infatti, è il professionista così definito dalla Norma EN 13809: Tourist guide - A person who guides visitors in the language of their choice and interpretes the cultural and natural heritage of an area, which person normally possesses an area-specific qualification. Such 4 l
19 Comodità del viaggio in aereo sui voli transoceanici, 1948, Archivio Tci 36 larivistadelturismo
20 qualifications are usually issued and/or recognized by the appropriate authority. La definizione della legge italiana fa riferimento ancora più esplicito ai beni culturali e ambientali oggetto della professione (es: opere d arte, musei, gallerie, scavi archeologici ecc.). È un fattore positivo che la Direttiva 2006/123/CE introduca a livello europeo una norma che sia in grado di regolamentare le attività multidisciplinari e che essa consenta di imporre un limite all esercizio congiunto di attività diverse quando si tratti di professioni regolamentate per garantire il rispetto di norme di deontologia diverse in ragione della specificità di ciascuna professione, di cui è necessario garantire l indipendenza e l imparzialità (art. 25 a). È positivo anche il fatto che essa abbia incluso le tariffe obbligatorie minime o massime fra i Requisiti da valutare (art.15 g) e non fra i Requisiti vietati. Una sentenza della Corte di Giustizia relativa ai compensi minimi degli avvocati italiani ha decretato che tali minimi sono senz altro leciti qualora la normativa abbia carattere pubblico e sia la pubblica autorità a stabilirle (Sentenza della Corte di Giustizia del 19 febbraio 2002, procedimento C-35/99). È importante applicare la stessa normativa alle tariffe delle prestazioni di guida turistica in modo da renderle più proporzionate alla quantità e qualità di questo lavoro. Un lavoro che richiede senza dubbio una specifica e comprovata competenza culturale e tecnica e che tuttavia, non trova corrispondenza in compensi adeguati, insufficienti ad assicurare a sé e alla famiglia un esistenza libera e dignitosa (Costituzione Italiana, art. 36). L abolizione delle tariffe minime, nella maggioranza dei casi, non sarebbe a giovamento diretto ai consumatori poiché i servizi di guida vengono soprattutto acquistati tramite intermediari commerciali. L Europa è effettivamente a un bivio? Molto dipenderà dalle interpretazioni date alle disposizioni della direttiva sui servizi: se si imboccherà una via che tiene presente gli interessi generali a cui fa riferimento la direttiva stessa o, al contrario e con sicure conseguenze negative, se si guarderà alla norma disancorata dal contesto globale degli interessi generali. 4 l