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Timestamp: 2018-08-22 01:33:55
Document Index: 179541002

Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 345', 'artículo 53', 'artículo 21', 'artículo 230', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 53', 'artículo 19', 'artículo 100']

﻿ SENTENCIA T-777 DE AGOSTO 12 DE 2008
SENTENCIA T-777 DE 12 DE AGOSTO DE 2008
CONTENIDO:PAGO DE CESANTÍAS . DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL NO EXCUSA PARA SU PAGO.
TEMAS ESPECÍFICOS:FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, PAGO DE CESANTÍAS
REVISTA TUTELA N°:107 DE NOVIEMBRE DE 2008, PG.1898
Sentencia T-777 de agosto 12 de 2008
Sent. T-777, Exp. T-1.763071
Accionante: Gladys Jovita Pino Guzmán
Demandado: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán.
Bogotá, D.C., agosto doce de dos mil ocho.
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por las Salas de Casación Laboral y Penal respectivamente, dentro de la acción de tutela instaurada por Gladys Jovita Pino contra el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil-Laboral.
La señora Gladys Jovita Pino, actuando a través de apoderado formuló acción de tutela contra el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil-Laboral, alegando vulneración de sus derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Los fundamentos de la demanda son los siguientes:
1. La accionante es docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y con el fin de adquirir vivienda propia, solicitó el cuatro (4) de agosto de 2003, el reconocimiento y pago de su cesantía parcial por los servicios prestados entre el 11 de marzo de 1974 y el 30 de marzo de 2003. Mediante Resolución 095 del 8 de febrero de 2005 le fue ordenado el reconocimiento y pago de la prestación solicitada.
La resolución de reconocimiento de las cesantías parciales, en uno de sus apartes dispuso lo siguiente:
“Que el Fondo Nacional de Prestaciones no cuenta con los recursos suficientes para el pago de todas las cesantías parciales que se encuentran en trámite. Que por lo anterior, el pago solamente podrá realizarse cuando exista disponibilidad presupuestal para el efecto, tal como lo señala el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, el cual establece:
‘Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, solo podrán pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de las solicitudes y los reconocimientos y pagos cuando existan’” (C. Const., Sent. C-428/97).
2. Ante la mora prolongada en el pago de la cesantía reconocida, la accionante instauró demanda ejecutiva, cuyo trámite correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán.
3. El 30 de agosto de 2006 se presentó solicitud al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, para que librara el correspondiente mandamiento de pago, en virtud de lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 1071 de 31 de julio de 2006.
4. El 12 de septiembre de 2006 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, mediante Auto 0095 libra el correspondiente mandamiento de pago por encontrar reunidos los requisitos que permiten deprecar tal solicitud.
5. Señala la peticionaria, que para su extrañeza, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, contrariando los precedentes judiciales existentes, mediante Auto Interlocutorio 201 de veinte (20) de febrero de 2007, resolvió dejar sin efecto el Auto 0095 de 2006, por cuanto el pago de las cesantías de la accionante se había condicionado a la disponibilidad presupuestal respectiva. En la medida en que no estaba acreditada la existencia de tal rubro, no podía continuarse con el proceso ejecutivo.
6. Contra el auto interlocutorio de fecha veinte (20) de febrero de 2007, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante auto de fecha primero de febrero de 2007, la señora juez Tercero Laboral del Circuito de Popayán, negó la reposición solicitada, y concedió la apelación del auto recurrido, el cual correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán.
7. El Tribunal Superior de Popayán, Sala Civil-Familia-Laboral, mediante proveído de 27 de junio de 2007, al resolver el recurso de apelación interpuesto como subsidiario, decide confirmar el auto recurrido, con idénticos argumentos a los expuestos por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán.
Considera la accionante que el tribunal incurrió en una vía de hecho al desconocer sus propios precedentes, puesto que en ocasiones anteriores, de las que da cuenta y anexa los fallos, el tribunal en esa misma sala, había considerado que era viable librar mandamiento de pago en los casos en los que se ejecutaba a la Nación por una prestación social no pagada en tiempo.
Igualmente considera que el fallo del tribunal se revela abiertamente contra los mandatos de la Ley 1071 de 31 de julio de 2006 que en su artículo 5º dispone que las cesantías deben pagarse en un plazo de 45 días y en caso contrario, la entidad cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Sostiene la demandante, que los jueces incurrieron en una vía de hecho por cuanto decidieron seguir aplicando una ley que no le favorece y dejaron de aplicar la Ley 1071 de 2006, vigente para la época y que a su juicio, deroga el artículo 14 de la Ley 344 de 1996.
Solicita en consecuencia, que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso judicial y a la igualdad, procediendo a declarar la nulidad de las siguientes decisiones proferidas dentro del proceso ejecutivo instaurado por Gladys Jovita Pino Guzmán contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a saber:
1. Auto interlocutorio de fecha febrero veinte (20) de 2007 proferido por el Juzgado Tercero Laboral de Popayán, mediante el cual deja sin efecto el mandamiento de pago librado y todas las actuaciones subsiguientes.
2. Providencia de fecha junio veintisiete (27) de 2007, proferida por el honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil-Familia-Laboral y que se disponga en consecuencia, la continuidad del proceso ejecutivo.
II. Pruebas relevantes en el expediente
1. Se allegó al expediente, el poder conferido al señor Konrad Sotelo Muñoz, apoderado de la accionante, folio 1.
2. La totalidad del expediente contentivo del proceso ejecutivo laboral adelantado por Gladys Jovita Pino Guzmán contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuadernos 2 y 3 del expediente.
3. Las sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Popayán en casos similares al de la accionante, folios 12 a 65 del expediente.
III. Decisión que se revisa
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, consideró que las decisiones cuestionadas eran razonables y ajustadas a derecho, comoquiera que se consultó el ordenamiento legal vigente y el acervo probatorio válidamente allegado a la actuación. Por tal circunstancia no se advierte un actuar caprichoso por parte de las instancias judiciales enjuiciadas.
3.2. Sentencia de segunda instancia.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, confirma el proveído anterior, luego de señalar que reiteradamente esa sala ha sostenido que la inconformidad de los accionantes respecto de la interpretación de la ley hecha por funcionarios judiciales, debe plantearse en los escenarios que le son propios y no ante el juez constitucional, que no constituye una instancia adicional de la justicia ordinaria. “Si se admitiera que el juez de tutela verifique la juridicidad de los trámites o de los supuestos desaciertos en la interpretación de las normas jurídicas de los funcionarios de instancia, no solo se desconocerían los principios que disciplinan la actividad de los jueces ordinarios...”, concluyó el fallo.
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales referidas.
El presente asunto versa sobre la acción de tutela promovida en contra de las sentencias emitidas por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Superior de la misma ciudad en su Sala Civil-Laboral, que decidieron no seguir adelante un proceso ejecutivo laboral que pretendía el cobro de cesantías parciales. En los fallos objeto de tutela, se adujo que existía en la resolución de reconocimiento de las cesantías parciales, una condición suspensiva, relativa a la existencia de disponibilidad presupuestal, que impedía el pago de las mismas y que convertía el título en no exigible.
La accionante señala que existió violación a su derecho a la igualdad, por cuanto el Tribunal de Popayán mantenía otra jurisprudencia al interior de su Sala Civil-Laboral y en esta ocasión no se aplicaron los mismos criterios. Igualmente estima que se configuraron varias vías de hecho, al interpretar equivocadamente algunos fallos de la Corte Constitucional y al ignorar para su caso, la aplicación de una ley que le resultaba más favorable.
Debe resolver la Sala, si el desconocimiento de los precedentes horizontales y del principio de favorabilidad en la aplicación de la ley laboral, constituyen una vía de hecho y un desconocimiento de las garantías propias del debido proceso.
De igual manera, ha explicado la Corte que su carácter excepcional y restrictivo se justifica en razón a los principios constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia y autonomía de los jueces y el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de estos (1) .
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (2) . En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (3) . De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (4) . No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos, de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (5) . Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela (6) . Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
En relación con los requisitos especiales de procedibilidad, la Corte en la referida sentencia, expresó:
f. (sic) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.
a. Relevancia constitucional de la cuestión discutida. El asunto que se decide en este caso posee innegable relevancia constitucional por cuanto se discute la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad en relación con el trámite surtido a una prestación social en un proceso ejecutivo laboral.
b. En cuanto con el agotamiento de los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa, se advierte que la accionante presentó todos los recursos pertinentes dentro del proceso ejecutivo que culminó con la revocatoria del mandamiento de pago.
c. Respecto al requisito de inmediatez, es claro que al momento de interponer la tutela había transcurrido tan solo un mes desde la última providencia que resolvía el recurso de reposición interpuesto contra la negativa del mandamiento de pago. Existe por consiguiente, un plazo razonable entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales y la instauración de la acción de tutela.
d. Que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que dieron lugar a la vulneración y los derechos fundamentales vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Exigencia que se satisface en este caso, puesto que la accionante ha identificado de manera clara tanto los derechos fundamentales que considera violados, como los hechos que, en su sentir, han dado lugar a tal vulneración.
e. Por último, no se pretende controvertir por esta vía una sentencia de tutela, frente a la cual este mecanismo resulta improcedente.
Ahora bien, atendiendo a su especial pertinencia para el problema que se debate, a continuación se hará un recuento de la doctrina constitucional relacionada con la hipótesis de defecto sustantivo, y específicamente en la vertiente de vía de hecho por interpretación judicial, para luego analizar, el carácter vinculante de la jurisprudencia.
4. La existencia de un “defecto material o sustantivo”.
La Corte ha señalado que una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos:
a. “Cuando se aplica una norma inaplicable a las circunstancias fácticas del asunto”. En reiterados pronunciamientos, la Corte ha señalado que tal situación tiene lugar cuando la norma aplicada: “(i) ha sido derogada y no produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) porque resulte claramente inconstitucional y ante ello no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; (iii) porque la aplicación al caso concreto es inconstitucional; (iv) porque ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional, o (v) porque a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador” (9) .
b. “Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador”.
c. “Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (10) (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (11) (irrazonable o desproporcionada)”.
d. “Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva” (12) .
Dentro de este contexto, la Corte ha sostenido que no toda discrepancia interpretativa —defecto sustantivo— conlleva, prima facie, a la ocurrencia de una vía de hecho. El principio de autonomía e independencia judicial, pilar fundamental del Estado social de derecho, no permite que por vía de la acción de tutela se controviertan las decisiones judiciales con la simple excusa de que el criterio adoptado por el operador jurídico no es compartido por las partes o por el fallador que lo revisa. De hecho, ha enfatizado esta corporación “las posibles diferencias de interpretación, sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas como vías de hecho pues, en realidad —lo ha dicho este tribunal—, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del ejercicio del derecho” (13) .
Señaló el mismo fallo (14) , que la autonomía e independencia judicial, como manifestación de la facultad que tiene el operador jurídico para interpretar las normas jurídicas, no es absoluta, pues existen límites claros en la propia institucionalidad y en el orden jurídico. En consecuencia, “la función judicial, analizada desde la perspectiva del conjunto de atribuciones y potestades reconocidas por la ley a los órganos encargados de administrar justicia, tiene necesariamente que desarrollarse dentro del marco de la Constitución Política, como la única forma de garantizarle a los coasociados la convivencia, el trabajo, la igualdad, la libertad, la justicia y la paz, y de procurar hacer efectivo el propósito superior de asegurar un orden político, económico y social justo” (15) .
En este sentido, los mandatos contenidos en los artículos 228 y 230 del estatuto superior, en los que se dispone que la administración de justicia es autónoma y que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley, deben ser armonizados y conciliados con el artículo 1º de la Carta que propugna por la promoción y protección de la dignidad humana, con el artículo 2º del mismo ordenamiento que le impone a todos los órganos del Estado, incluidas las autoridades judiciales, la obligación de garantizar los derechos, deberes y libertades de todas las personas residentes en Colombia, y con el artículo 13 superior que consagra, entre los presupuestos de aplicación material del derecho a la igualdad, la igualdad frente a la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades públicas.
En la Sentencia C-836 de 2001, la Corte precisó al respecto que:
“La función judicial, y por lo tanto, también las atribuciones y potestades asignadas constitucional y legalmente para cumplirla deben entenderse enmarcadas dentro de los límites que establece la Carta. Si bien la Constitución debe considerarse como una unidad de regulación, está compuesta por una parte dogmática, que comprende los valores, principios y derechos fundamentales, y por una parte orgánica en la cual se establecen, entre otras, la estructura fundamental del Estado y las atribuciones y potestades básicas otorgadas a los órganos y autoridades estatales para permitirles cumplir con sus funciones. En la parte dogmática de la Constitución, a su vez, se encuentra el artículo 2º, que establece que el Estado está estructurado para cumplir determinadas finalidades y que sus autoridades —entre ellas las que componen la jurisdicción ordinaria— están instituidas para proteger los derechos, deberes y libertades de las personas residentes en Colombia.
“La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda actividad estatal, está consagrada en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas. Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley” (Sent. C-836/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Así, es cierto que al juez de la causa le corresponde fijarle el alcance a la norma que aplica, pero no puede hacerlo en oposición a los valores, principios y derechos constitucionales, de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquel que en todo se ajuste a la Carta Política. “La autonomía y libertad que se le reconoce a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar los textos jurídicos, no puede entonces comprender, en ningún caso, aquellas manifestaciones de autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas. Según lo ha expresado la propia jurisprudencia, toda trasgresión a esta regla superior en el curso de un proceso constituye una vía de hecho judicial, la cual debe ser declarada por el juez constitucional cuando no existan otros medios de impugnación para reparar esta clase de actuaciones ilegítimas, contrarias a los postulados que orientan la Constitución Política” (16) .
Sobre este particular, sostuvo la corporación en oportunidad anterior:
“Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales (cfr., por ej., Sent. T-765 de dic. 9/98)” (Sent. T-001/99, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Específicamente en el ámbito de los conflictos de trabajo, la Corte ha sido enfática en sostener que, so pretexto de interpretar el alcance de las normas jurídicas, no le es dable al operador jurídico desconocer las garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución Política y las leyes, ni tampoco actuar en contradicción con los principios superiores que lo amparan como son, entre otros, los de igualdad de trato y favorabilidad. “En este sentido, puede afirmarse que el estatuto superior se ha preocupado por garantizar un mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados, disminuidos o transgredidos por las autoridades públicas y, en particular, por los jueces y magistrados de la República en su función constitucional de aplicar y valorar el alcance de la ley” (17) .
En la sentencia antes citada, se dijo sobre el tema lo siguiente:
Entre tales derechos se encuentra el que surge de la aplicación del principio de favorabilidad, que la Constitución entiende como “... situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho...”.
Allí la autonomía judicial para interpretar los mandatos legales pasa a ser muy relativa: el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica” (Sent. T-001/99, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Así las cosas, constituye un acto arbitrario del juez desbordar las restricciones constitucionales a su actividad interpretativa y con ello poner en peligro o violar derechos constitucionales.
5. El carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional.
El tema del carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional, se aborda en esta ocasión debido a que uno de los cargos que se hace a las sentencias enjuiciadas es el de ignorar los precedentes sentados por el Tribunal Superior de Popayán en su Sala Civil Laboral en punto al carácter ejecutivo de un título que contiene el cobro de una prestación social.
El asunto ha estado desarrollado por la Corte Constitucional en varias ocasiones, en las que se ha indicado en primer lugar, que la actividad judicial supone la interpretación permanente de las disposiciones jurídicas, y ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos distintos. Frente a esta situación, que además es entendida “como correlato necesario de la autonomía judicial, el sistema jurídico ha previsto la figura del precedente, bajo el supuesto de que la independencia interpretativa es un principio relevante pero que se encuentra vinculado por el respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales que fijan criterios para la interpretación del derecho” (18) .
La Corte ha dispuesto que con el fin de garantizar un mínimo de seguridad jurídica a los ciudadanos, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados en sus decisiones por la norma jurisprudencial que para el caso concreto ha dictado el órgano unificador (19) . Para la mayoría de asuntos, la interpretación que deben seguir los funcionarios judiciales es determinada por la Corte Suprema de Justicia. En los asuntos que no son susceptibles de casación, quienes se encargan de dictar la pauta hermenéutica en materia judicial son los tribunales superiores de distrito.
El tema que se analiza ha sido ya estudiado por la Corte a partir de dos interrogantes: el primero indaga sobre cuál es el órgano encargado de unificar la jurisprudencia de los tribunales si no hay relación jerárquica entre ellos y el segundo, se pregunta cómo opera la figura del precedente para las diferentes Salas de un mismo tribunal de distrito.
1. Al primer interrogante se ha dado la siguiente respuesta: si el asunto que se ventila es susceptible de casación y el órgano que ocupa el punto más alto en la jurisdicción ordinaria ya se ha pronunciado al respecto, el juez debe aplicar la subregla sentada jurisprudencialmente. En estos casos la autonomía judicial se restringe de manera radical, y por ello, el operador jurídico, solo podrá apartarse del precedente si demuestra que los supuestos de hecho son radicalmente diferentes a los que regula la norma jurisprudencial (20) . Así lo expuso la Corte:
“Ahora bien, este sometimiento a las decisiones de los altos tribunales, salvo en materia constitucional cuya doctrina es obligatoria (21) , no puede entenderse de manera absoluta, pues con ello se anularía por completo el principio de autonomía judicial y, además, la jurisprudencia se tornaría inflexible frente a los cambios sociales. De ahí que sea imperioso admitir, que en los eventos en que el precedente sea aplicable para solucionar el caso, el juez está autorizado, mediando una debida y suficiente justificación, para apartarse de la posición del órgano superior, cuando existan elementos de juicio no considerados en su oportunidad por el superior, que permitan desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica” (22) .
Si el proceso no tiene casación, el análisis a realizar es diferente. Los asuntos que no son susceptibles de casación, carecerían de una instancia que unifique los criterios de conformidad con los cuales debe interpretarse la normatividad. Es entendido entonces, que los tribunales superiores son la cúspide de los diversos distritos judiciales y que, en consecuencia, cumplen la función de unificación jurisprudencial. Serían entonces ellos los encargados de desatar los diversos dilemas interpretativos, fijando para ello criterios ciertos y precisos. Es claro, entonces que en las amplias áreas del derecho que por diversas razones no son susceptibles de unificación vía casación, la función unificadora, como condición necesaria para salvaguardar el derecho constitucional a la igualdad, debe ser asumida funcionalmente por estos entes.
¿Qué ocurre, entonces, cuando los diversos tribunales de distrito asumen posturas hermenéuticas contrapuestas frente a situaciones que implican un serio compromiso de derechos fundamentales de los ciudadanos?
Compete en estos supuestos al juez constitucional analizar, a la luz de la Carta Política, si las interpretaciones atacadas vulneran derechos fundamentales de las partes en el proceso de tutela. Es decir, si los peticionarios alegan que la posición hermenéutica de un operador judicial respecto de una disposición normativa, es manifiestamente contraria o restrictiva de sus derechos fundamentales, corresponde al juez de tutela determinar si una o más interpretaciones vulneran garantías básicas en el caso concreto. En este sentido será la interpretación que esté más acorde con la norma fundamental la que debe ser adoptada y aplicada por los funcionarios judiciales.
2. En relación con la segunda pregunta, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las diferentes Salas de los tribunales están atadas a sus decisiones anteriores (23) . En consecuencia, si pretenden apartarse de sus precedentes deben probar al menos que (i) la subregla sentada en los casos anteriores no es aplicable al supuesto bajo estudio o (ii) que va a apartarse de la ratio decidendi, lo cual requiere una justificación adecuada y suficiente de las razones por las cuales no va a aplicar el precedente (24) . Dijo la Corte sobre el punto:
“Para efectos de separarse del precedente por revisión son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen.
A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Solo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente” (25) .
En suma, prima facie, los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más estricta. Es decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las cuales se apartan. Igual consideración es extensible al precedente sentado al interior de los tribunales por sus diferentes Salas de Decisión. No ocurre lo mismo cuando la discrepancia se presenta entre los tribunales como órgano unificador de determinados asuntos en sus distritos judiciales. Si respecto de casos iguales en lo relevante los diversos tribunales dictan providencias contradictorias no es posible acudir al criterio de precedente horizontal, por cuanto no hay relación jerárquica entre ellos.
En el caso bajo estudio uno de los cargos planteados por la demandante señala que la vulneración de derechos fundamentales se originó en el desconocimiento por parte del Tribunal de Popayán de sus propios precedentes, lo que será analizado en el caso concreto.
6.1. Los hechos que motivaron la presente tutela son en síntesis los siguientes:
La señora Gladys Jovita Pino, presentó demanda ejecutiva laboral contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener el pago de sus cesantías parciales y los correspondientes intereses de mora. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, en auto de 12 de septiembre de 2006, libró el correspondiente mandamiento de pago.
Sin embargo, el 20 de febrero de 2007, la misma autoridad judicial dejó sin efecto el auto admisorio de la demanda y negó el mandamiento de pago al advertir que el acto administrativo por el cual se reconocían las cesantías a la accionante, señalaba que “el pago se realizará cuando le corresponda turno y exista disponibilidad”. Consideró el juzgado que la obligación no era exigible, toda vez que era necesario generar la apropiación presupuestal. Textualmente la providencia sostuvo:
“1) Dejar sin efectos el auto de fecha doce (12) de septiembre de 2006 por medio del cual se libró mandamiento de pago y las demás providencias que se hayan librado dentro del proceso de la referencia...
2) NEGAR mandamiento de pago adelantado por Gladys Jovita Pino Guzmán contra La Nación - Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
“Revisada una vez más la presente demanda, encuentra el despacho que el documento que obra como base de recaudo ejecutivo que a la letra dice:
‘ ... f ) El pago se realizará cuando le corresponda turno y exista la disponibilidad presupuestal, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa contiene una obligación sujeta a un plazo o a una condición por tanto la obligación no es exigible a la fecha, toda vez que se debe generar la apropiación presupuestal para hacer efectivo el cobro de los dineros adeudados, así como para liquidar los respectivos intereses sobre el capital reconocido y no pagado. Con los argumentos anteriormente expuestos se deja en claro que existe un documento contentivo de una obligación pero que está sujeto a condición que lo hace inexigible sin la constancia de expedición de la apropiación presupuestal para hacer efectivo el pago de la prestación social mencionada’”.
La accionante impugnó tal decisión, y el proceso se remitió al Tribunal de Popayán quien confirmó la decisión del juzgado, con fundamento en los siguientes argumentos:
“En el asunto bajo estudio, sin lugar a dudas el cumplimiento de la obligación contenida en la resolución presentada como base de cobro compulsivo, depende de la existencia de la disponibilidad presupuestal de la ejecutada, por lo que luce claro el condicionamiento de la misma para el pago de la suma de dinero que aquella comprende, que a la vez implica un hecho futuro e incierto que impide la exigencia del pago por vía ejecutiva.
Dicho condicionamiento no es caprichoso, ni depende de la discrecionalidad del deudor puesto que ello obedece al cumplimiento del mandato de orden legal que se cita en la parte considerativa, como es la preceptiva contenida en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996 que establece:
“Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, solo podrán pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para el efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de las solicitudes y los reconocimientos y pagos cuando existan.
Es notorio que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, al expedir la resolución que se presenta como título ejecutivo, no hizo cosa diferente que cumplir a plenitud el mandato contenido en la citada norma en cuanto la cesantía parcial solo podrá pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para el efecto”.
Considera la peticionaria que se incurrió en una vía de hecho, en donde las instancias comprometidas desconocieron los precedentes judiciales sobre la materia, las leyes vigentes sobre cesantías, y una sentencia de la Corte Constitucional a la que dieron un alcance equivocado.
Las sentencias objeto de revisión, dictadas por las Salas de Casación Laboral y Penal de la Corte Suprema de Justicia, respectivamente, sostuvieron que la tutela no era procedente porque (i) el razonamiento de los funcionarios judiciales no puede controvertirse por medio de la tutela; (ii) las decisiones cuestionadas son razonables y ajustadas a derecho y (iii) las providencias atacadas consultaron válidamente el acervo probatorio para adoptar el respectivo fallo.
Estima la Sala que en este caso, la sentencia demandada incurrió en dos de las causales que hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, (i) en un defecto sustantivo por interpretación judicial, al desconocerse la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes y hacerse una interpretación no favorable a los derechos fundamentales de la trabajadora, y (ii) en la causal de desconocimiento del precedente (26) en tanto, el Tribunal de Popayán no siguió sus propios precedentes y no justificó el cambio de jurisprudencia en torno a los procesos ejecutivos seguidos contra el Fondo de Prestaciones del Magisterio. Se analizan a continuación las dos circunstancias.
6.2. Vía de hecho por desconocerse los alcances de una sentencia con efectos erga omnes.
Como se anotó en los antecedentes de este fallo, las sentencias enjuiciadas sostuvieron que la resolución de reconocimiento de las cesantías parciales a la accionante, contenía una condición que impedía el pago de las mismas por la vía ejecutiva. Como soporte de tal afirmación, citaron el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y la sentencia de la Corte Constitucional que declaró su inexequibilidad en algunos apartes.
Las sentencias señaladas como vías de hecho en este caso, tuvieron como base para sus decisiones, el contenido de la Sentencia C-428 de 1997, de donde infieren que la Corte Constitucional ha introducido una limitante al pago de las cesantías parciales, permitiendo la mora de la administración en la cancelación de las mismas. Al respecto, las siguientes consideraciones:
Según la doctrina constitucional el auxilio de cesantía, es una prerrogativa laboral, que se articula como una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador, y originariamente se consagró como eventual remedio frente a la pérdida del empleo. Se trata sin duda, de una figura jurídica que responde a una clara orientación social en el desarrollo de las relaciones entre empleador y trabajador, estableciéndose un mecanismo que busca, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro —en el caso del pago parcial de cesantías—, permitir al trabajador satisfacer sus necesidades de capacitación y vivienda, “La clara relación que existe entre la estructura formal y la función social que cumplen las cesantías no aminora su naturaleza obligatoria. Son verdaderas obligaciones de derecho que tienen una vocación solidaria que fortalece el vínculo jurídico existente entre dos partes y que refuerza su necesidad de cumplimiento” (27) .
Como notas distintivas de ese tipo de prestación social, se precisaron tanto su cantidad, es decir que deben ser proporcionadas al tiempo de servicio prestado como su oportunidad. En ello, dijo este tribunal, “hay una razón de elemental buen sentido, pues si se reconoce en las cesantías un eficaz instrumento para atender a ciertas necesidades de los trabajadores, lo menos que se puede esperar de esta ayuda es que llegue en el momento oportuno y en la cantidad debida” (28) .
En esa misma línea, la Corte ha reconocido en innumerables ocasiones (29) , que las cesantías deben pagarse completa y oportunamente a los trabajadores, so pena de violar sus derechos fundamentales. Ha considerado la Corte que según la doctrina constitucional, la creación y aplicación de las normas que versan sobre materias laborales —entre ellas las obligaciones prestacionales—, exigen de los funcionarios competentes especial celo pues, en lo referente a las prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores, y bajo la perspectiva del Estado social de derecho, tanto el legislador como la autoridad administrativa carecen de atribuciones que impliquen la consagración de normas o la adopción de procedimientos contrarios a las garantías mínimas que la Constitución ha plasmado con el objeto de brindar especial protección a las relaciones laborales (30) .
Se trata de un verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales, pues constituye el ahorro hecho por el trabajador durante el lapso laborado, y se incrementa con el transcurso del tiempo (31) .
Igualmente se ha sostenido que no es justificable “que con el pretexto de dar aplicación a normas legales vigentes, las autoridades administrativas puedan desmejorar o menoscabar la libertad, la dignidad humana, la igualdad o la posibilidad de poner en conocimiento de las autoridades las necesidades y expectativas de los trabajadores y esperar de ellas pronta resolución, porque esas autoridades no pueden procurar el interés general sacrificando los derechos fundamentales de las personas, sin violar, al menos, los artículos 2º y 5º de la Carta Política, y porque “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” (C.P., art. 4º). El conjunto de obligaciones que se originan en la relación de trabajo —y fundamentalmente las prestaciones sociales—, han de ser proporcionadas al tiempo de servicio prestado, oportunamente canceladas, y reconocidas de la misma forma a todas las personas que cumplan con los requisitos consagrados en la ley, sin que haya lugar a discriminación o tratamiento diferenciado” (32) .
En relación especialmente con el pago de las cesantías parciales, la Corte ha sostenido:
“Es indudable que el cumplimiento de las obligaciones depende en buena medida de la existencia de los recursos que le permitan al deudor ponerse al día en sus acreencias. Esta es una realidad que tiene igual vigencia en el ámbito de los particulares como en la vida estatal. En los casos en los que no se cuenta con medios suficientes para responder por los compromisos adquiridos, el ordenamiento jurídico establece mecanismos de solución ante situaciones de crisis económica en los que, siguiendo los principios de consensualidad, proporcionalidad, prelación de pagos y respeto por las necesidades de cada parte, se puede llegar a una solución que respete las expectativas del acreedor y del deudor. Resulta entonces injustificado que en estas situaciones extremas, nacidas de la imposibilidad de cumplir con la obligación adquirida, una de las partes se atribuya la posibilidad de modificar unilateralmente la forma y el momento para dar cumplimiento a una deuda. Permitirlo no es otra cosa que aprobar el desconocimiento de los derechos ajenos, y quebrantar uno de los fundamentos sobre los que se construyen las relaciones jurídicas” (33) .
Así, pues, a la luz de la jurisprudencia vigente, resulta claro que todo trabajador tiene derecho a su cesantía y que tal derecho, en su consolidación, depende del cumplimiento de los requisitos señalados en la ley y aplicados en su caso, sin que al respecto importe la disponibilidad actual de recursos o presupuesto por parte del ente obligado a su pago. Si el derecho se consolida objetivamente en cabeza de una persona, la entidad respectiva no tiene opción distinta de reconocerlo. Otra cosa es, ciertamente, el momento y la oportunidad del pago.
La Sala Plena de esta corporación, al ejercer el control abstracto de constitucionalidad sobre el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, había establecido que era inadmisible, desde la óptica de los preceptos superiores, el condicionamiento que allí se contemplaba —justamente el de la existencia de disponibilidad presupuestal para efecto del reconocimiento—, toda vez que desconocía el derecho de los trabajadores. Se trata de una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y, por tanto, la aludida exigencia no puede hacerse en ningún caso para el reconocimiento de cesantías, aunque se encuentre plasmada en normas legales o en actos administrativos que hayan reproducido el mandato declarado inexequible. En tales eventos procede su inaplicación, con arreglo al artículo 4º de la Carta Política.
“En efecto, aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, este no puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra sustento en la Carta Política.
“No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar.
“Por ese motivo, esta corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997, inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su ostensible oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política” (Sent. C-428/97)
De lo anterior se concluye que: (i) la Sentencia C-428 de 1997, declaró inexequibles las expresiones “reconocerse, liquidarse y”, del artículo 14 de la Ley 344 de 1996 (ii) recordó los mandatos constitucionales sobre la necesidad de partida presupuestal disponible para todo gasto público, por ello no se pueden pagar las cesantías sin una disponibilidad previa; (iii) hizo suyas las consideraciones de sentencias anteriores en donde se sostuvo que una vez liquidada una cesantía parcial, lo normal sería que se le entregara al empleado, toda vez que él cuenta con ella para atender a las necesidades que según la ley justifican el retiro de la cesantía parcial. Lo anterior, porque “el retardo de la administración le causa daño económico, bien sea por la pérdida de la oportunidad de utilización efectiva de los fondos, ya por la necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se produce”; (iv) igualmente reiteró que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, esta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si este desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.
Por tales razones, es absolutamente desproporcionada la interpretación que hacen las sentencias enjuiciadas en relación con este fallo de la Corte que no avala la mora de la administración en la consolidación de un derecho prestacional, ni es patente de corso a las autoridades judiciales para que paralicen los pagos de la mismas cuando a través del proceso ejecutivo se intenta su pago. La sentencia de la Corte citada, no puede seguir siendo utilizada de manera equivocada por los operadores jurídicos y por los jueces de la República para vulnerar los derechos de los trabajadores que con un título ejecutivo debidamente conformado acuden a los estrados a deprecar justicia.
Las sentencias que se atacan por vía de hecho, terminaron haciendo una interpretación claramente perjudicial para los intereses legítimos de la trabajadora, y por ello se configura una de las causales de procedibilidad de la tutela, específicamente el defecto sustantivo.
6.3. Vía de hecho por desconocimiento del principio de favorabilidad e interpretación contraria a los derechos fundamentales de la trabajadora.
La accionante en su escrito inicial de tutela, aduce que en el presente caso no se dio cumplimiento a la garantía de interpretación más favorable. Veamos la razón que le cabe a este aserto.
La Corte ha señalado que de acuerdo con lo previsto en el artículo 53 de la Carta Política y lo reglado en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo (34) , en caso de duda por existir dos o más fuentes formales de derecho aplicables a una situación laboral deberá preferirse la que favorezca al trabajador. Y ante dos o más interpretaciones posibles de una norma, también deberá preferirse la que lo beneficie (35) .
Así lo ha señalado esta corporación en diferentes oportunidades entre las cuales destacamos las sentencias T-055 y T-056 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-047 de 2005, T-255 y T-080 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-056 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-449 de 2004, Rodrigo Escobar Gil; T-555 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; T-800 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-01 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández.
De igual manera, al tenor de lo previsto en el artículo 230 de la Carta Política, el principio pro operario es un referente obligado del fallador (36) en su labor de determinar el referente normativo para solventar asuntos del derecho del trabajo no contemplados explícitamente en el ordenamiento (37) .
El sentido protector del derecho del trabajo se refleja, entonces, en la solución de conflictos normativos, en la interpretación de preceptos dudosos, y en la solución de situaciones no reguladas en beneficio de la parte débil de la relación; porque las normas laborales tienen como fin último el equilibrio de las relaciones del trabajo, objetivo que comporta inclinar la relación en beneficio del estado de inferioridad económica del trabajador, por ser este el que genera la injusticia que se pretende corregir (38) .
Según lo tiene definido la jurisprudencia (39) , para que se configure una vía de hecho judicial por pretermisión de la garantía de la favorabilidad en la interpretación, es necesario que se dé alguna de las siguientes hipótesis: 1. Que existan dos o más fuentes formales de derecho susceptibles de aplicarse a un caso concreto, siendo una más favorable que las demás. 2. Que exista una disposición aplicable cuyo alcance o sentido normativo sea ambiguo o indeterminado, susceptible de diversas interpretaciones, una más favorable que las otras. En el presente caso, el problema se refiere nítidamente al primer supuesto, y las razones son las siguientes:
— Al momento de dictarse las sentencias atacadas, estaba vigente la Ley 1071 del 31 de julio de 2006 que textualmente dice:
“LEY 1071 DE 2006
“Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”.
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación.
ART. 2º—Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.
ART. 3º—Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2º de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos:
ART. 4º—Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
ART. 5º—Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.
Por su parte las sentencias del Juzgado Laboral del Circuito y del Tribunal de Popayán decidieron aplicar el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, de una ley sobre racionalización del gasto público, el cual establece:
“Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, solo podrán pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de las solicitudes y los reconocimientos y pagos cuando existan” (C. Const., Sent. C-428/97).
Si la constatación de las dos fuentes se mira a la luz del principio de favorabilidad laboral prescrito en el artículo 53 de la Constitución, no podría admitirse una conclusión diferente a que el Tribunal de Popayán, enfrentado a dos disposiciones legales, una especial para las cesantías y otra relativa al gasto público social, debía por mandato constitucional acoger la interpretación más favorable a la trabajadora. Concluye así esta Sala, que la Sala Civil Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, violó el debido proceso e incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al no aplicar el principio de favorabilidad en la interpretación de la fuente de derecho que regulaba la situación jurídica objeto del litigio.
6.4. Vía de hecho por desconocimiento del propio precedente, en el caso de las Salas de decisión de los tribunales superiores.
La demandante alegó igualmente que existió violación de su derecho a la igualdad, el cual se configura, entre otros eventos, cuando se aplica la ley de manera distinta a situaciones de hecho similares en los elementos relevantes. Como ya se enunció en precedencia, esta corporación ha indicado que el desconocimiento del propio precedente constituye un vicio que torna en inconstitucional la decisión judicial, pues desconoce el principio de igualdad.
Debe examinarse entonces, si la sentencia del Tribunal de Popayán, Sala Civil-Laboral, resolvió en un sentido distinto al de las sentencias de contraste, sin ofrecer la adecuada motivación de su cambio de criterio, o sin que esa motivación pueda deducirse razonablemente de sus términos.
Se recuerda en primer lugar, que en las sentencias T-688 de 2003 y T-683 de 2006, la Corte analizó la situación que aquí se expone, es decir, si está sujeta una sala de decisión de un tribunal al precedente fijado en otra sala de decisión. En tales oportunidades, la Corte arribó a las siguientes conclusiones: (i) que el precedente horizontal vincula a todas las salas de decisión de los tribunales; (ii) que los tribunales cumplen, respecto de aquellos asuntos en los cuales no es competente la respectiva Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, las funciones de unificación de la jurisprudencia, a fin de aplicar el principio constitucional de igualdad en la aplicación de la ley; (iii) que en tales materias, los jueces se encuentran sujetos a la doctrina probable, analizada en las sentencias C-836 de 2001 (40) y SU-120 de 2003 (41) .
Ahora bien, en el presente caso, son aportadas por la parte accionante como término de comparación para demostrar un trato desigual en el pronunciamiento de la sentencia que dictó el Tribunal Superior de Popayán en el caso de Gladys Jovita Pino Guzmán, las siguientes sentencias:
sentencia de 8 de noviembre de 2001 dentro del proceso ejecutivo adelantado por Luis Gerardo Muñoz Ruiz contra La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio; sentencia de 26 de junio de 2005, proceso ejecutivo laboral de Olivar Antonio Calvache Rosero contra Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; sentencia de 1º de noviembre de 2001, dentro del proceso ejecutivo de Isabelina Mosquera Cerón contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio.
— Estas decisiones en contraste, aportadas como término de referencia, y la decisión a la que se le endilga vía de hecho, fueron dictadas por el mismo órgano judicial y la misma Sala Civil-Laboral del Tribunal Superior de Popayán en diferentes salas de decisión, donde se esgrimieron pretensiones iguales a la de la accionante: intentar el cobro ejecutivo de cesantías parciales no pagadas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo que quiere decir, que las sentencias relacionadas recaen en supuestos conflictivos esencialmente iguales, vale decir, procesos ejecutivos iniciados por docentes ante el no pago de las cesantías parciales por parte del Fondo del Magisterio. En todas las sentencias allegadas, la jurisprudencia que sirve de fundamento está referida a una sentencia de la Corte Constitucional en punto a la embargabilidad de las rentas de la Nación. En efecto, la doctrina sostenida por el Tribunal de Popayán, Sala Civil-Laboral, hasta la sentencia que es objeto de tutela, es la siguiente:
La Corte Constitucional inicialmente (42) determinó, que los créditos a cargo del Estado, bien que constaran en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, debían ser pagados mediante el procedimiento que indica el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 y que transcurridos 18 meses después de que ellos fuesen exigibles, era posible adelantar ejecución con embargo de recursos del presupuesto. Más tarde, la Sentencia T-576 de 1997, aclaró, que los 18 meses tenían sentido en el caso de las sentencias, porque la condena es algo que la administración no espera y, por tanto, es posible que los montos correspondientes a su cumplimiento no estén previstos presupuestalmente, lo que impide a la luz de la Constitución el pago inmediato. Pero, en cambio, el acto administrativo de reconocimiento implicaba que la administración, si es responsable, adelantara los trámites pertinentes para el pago, luego el término indicado en la norma legal para las sentencias no es aplicable para los reconocimientos laborales.
En algunas ocasiones los jueces de Circuito de Popayán, negaban el mandamiento de pago dentro de los procesos ejecutivos iniciados contra el Fondo de Prestaciones del Magisterio, aduciendo que no se habían cumplido los 18 meses prescritos por la sentencia para poder ejecutar a la Nación. El Tribunal de Popayán en su Sala Civil-Laboral, en contra de tal interpretación, disponía que se librara mandamiento de pago, sin consideración al término de los 18 meses de gracia después de la ejecutoria de la resolución que ordenaba el pago de las cesantías.
Así, el Tribunal de Popayán - Sala Civil-Laboral, en las sentencias citadas concluyó reiteradamente lo siguiente:
“La Sala en anteriores oportunidades, y en razón a que no existe norma expresa que indique o consagre la ejecución forzada de los actos administrativos en 18 meses después de su ejecutoria, ha aceptado que esa situación, que en el presente caso ha llevado al a quo a rechazar la demanda ejecutiva, no es una norma legal y que por el contrario la doctrina constitucional indica que no ha sido intención del máximo Tribunal Constitucional consagrar ese término para darle vía libre a la ejecución de obligaciones a cargo del Estado sino simplemente otorgar a dichos actos administrativos la “posibilidad de ser cobrados por la vía judicial”.
“Como se puede apreciar, la intención del máximo Tribunal Constitucional ha sido la de proteger el trabajo y la ejecutabilidad de títulos que provengan de las relaciones laborales, sin someterlos a un término injusto para los servidores o ex servidores del Estado, que obedece a la protección especial que merece el derecho al trabajo en la Carta Política y que se atempera más al actual Estado social de derecho y por ello la Sala viene compartiendo ese criterio que si bien proviene de una sala de revisión de tutela, debe ser aplicado no solo por constituir doctrina constitucional, sino porque en esa forma también se amparan derechos fundamentales del trabajador, tales como el derecho al trabajo y el pago oportuno de sus prestaciones sociales, los cuales no solo deben ser protegidos por vía de tutela sino en todos los procesos judiciales.
“Conforme a lo anterior si bien esa máxima corporación constitucional pareciera haber señalado 18 meses de gracia para todos los títulos ejecutivos en contra del Estado, por vía de doctrina constitucional ha aclarado que ello no sucede en tratándose de actos administrativos que contienen obligaciones laborales, y esta Sala al acoger dicha directriz protectora del trabajador, encuentra que solo podrán tenerse en cuenta para efectos del cumplimiento forzado de ese tipo de obligaciones, los requisitos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y los relativos a la autenticidad de los documentos que en este caso se cumplen, a fin de librar el correspondiente mandamiento ejecutivo, por todo lo cual habrá de revocarse la providencia apelada para darle vía libre al trámite del proceso ejecutivo laboral...”.
Así, pues, en todos los casos propuestos por la accionante como sentencias de contraste, el Tribunal de Popayán - Sala Civil-Laboral, venía sosteniendo la tesis de que era viable librar mandamiento de pago con un título como el aportado por la demandante como base de recaudo. Inclusive, en el proceso Olivar Antonio Calvache, ya citado, sostuvo:
“Si como ocurre en este caso, se expresa en la resolución que sirve de título ejecutivo que el pago se realizará cuando exista disponibilidad presupuestal, debe entenderse esta expresión como una condición suspensiva que ha establecido la ley, condición que por disposición de la misma ley debe tenerse por fallida si es que al cabo de dieciocho meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento de la obligación esta no se ha cumplido”.
Se advierte entonces, que ninguna objeción por parte del honorable Tribunal Superior de Popayán, merecía el adelantamiento de los procesos ejecutivos en contra de la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, y en todos los casos, se dispuso, o librar el mandamiento de pago, o revocar las decisiones de primera instancia si habían aplicado el término límite de los 18 meses para ejecutar a la Nación.
(i) Que no existen pronunciamientos del Tribunal Superior de Popayán - Sala Civil-Laboral, coincidentes con la línea que ahora asume, (la de considerar que el título ejecutivo contiene una condición suspensiva) pues de ser ello así, lo lógico hubiera sido sustentar su fallo en precedentes que posiblemente mostraran una línea alterna de la propia Sala de Decisión o de otras sobre el mismo tema.
(ii) La decisión del Tribunal de Popayán se aparta de los fallos señalados sin explicación razonable. Como ya se anotó (43) , para efectos de separarse del precedente horizontal o vertical, son necesarios dos elementos básicos que omitió el Tribunal de Popayán al proferir el fallo cuestionado: referirse al precedente anterior y ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio de la jurisprudencia, todo ello con el fin de asegurar el respeto al principio de igualdad y evitar la arbitrariedad.
A este respecto no se diga que en tanto los magistrados de cada una de las Salas de Decisión Laboral son diferentes o fueron renovados, sus fallos no merecen seguirse, porque ello significaría que so pretexto de la conformación de las salas, queda a la deriva la misión de unificar jurisprudencia en los asuntos que precisamente carecen de casación, como el que ocupa a esta causa. Ya la Corte en un caso similar con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis, había indicado lo siguiente:
“Ahora bien, en punto al derecho a la igualdad en la interpretación de la ley, podría aducirse que fueron diversos los magistrados que intervinieron en las decisiones a que la sala hace referencia, no obstante esta Corte tiene definido que la conformación de las Salas no puede ser óbice para que los jueces colegiados sujeten sus decisiones a los dictados de la Carta Política. Conviene anotar, también, respecto a la igualdad real y efectiva de los asociados ante la ley, que compete a las Salas de los tribunales realizar la labor de unificación de la jurisprudencia, en torno de las cuestiones que no llegan al conocimiento de la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, como ocurre en el proceso especial por fuero sindical.
“Sobre el imperativo constitucional del respeto por el precedente judicial a partir del principio de igualdad, la Corte ha expresado que “La exigencia constitucional que los jueces adopten sus providencias con respeto del principio de igualdad, se funda en el derecho de los ciudadanos a la integridad de las decisiones judiciales; es decir, a que los fallos de los jueces sean coherentes y uniformes, como condición básica para garantizar la seguridad jurídica y la previsibilidad de las providencias judiciales” (Sent. T-029/2004)
La sentencia del tribunal incurrió en otra de las causales de procedibilidad de la tutela, vale decir, en el desconocimiento del precedente horizontal, al no seguir la hermenéutica utilizada en jurisprudencia reiterada sobre la materia y no justificar el cambio en el caso presente.
Por las anteriores consideraciones se revocarán las sentencias revisadas y en su lugar se concederá el amparo solicitado, para dejar sin efecto el fallo dictado por el Tribunal Superior de Popayán, Sala Civil-Laboral y ordenarle que profiera una nueva sentencia dentro del proceso ejecutivo seguido por la accionante, dando aplicación al principio de favorabilidad laboral y respetando el precedente sentado por el tribunal para casos similares.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,
1. LEVANTAR los términos suspendidos mediante auto de 28 de abril de 2008.
2. REVOCAR la sentencia dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, y en su lugar CONCEDER el amparo solicitado a la señora Gladys Jovita Pino Guzmán.
3. DEJAR SIN EFECTO la providencia de fecha junio veintisiete (27) de 2007, proferida por el honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán - Sala Civil-Laboral. ORDENAR al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán - Sala Civil-Laboral que dentro de los 8 días siguientes a la notificación de este fallo, proceda a dictar nuevamente sentencia acorde con lo dispuesto en este fallo.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
(2) Sentencia T-173 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(3) Sentencia T-504 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(4) Sentencia T-008 de 1998 y SU (sic) de 2000.
(5) Sentencia T-658 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(6) Sentencia T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
(7) Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(9) Sobre la existencia de un defecto sustantivo por aplicación de norma inaplicable al caso, véanse las sentencias SU-159 de 2002; T-043 de 2005; T-295 de 2005; T-657 de 2006.
(12) Sobre los eventos que configuran un defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales véanse las sentencias T-462 de 2003; T-295 de 2005; T-657 de 2006.
(13) Sentencia SU-1185 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(16) Sentencia SU-1185 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(18) Sentencia T-330 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
(19) Al respecto puede consultarse la Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(20) Ver Sentencia T-1625 de 2000.
(21) Ver sentencias C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998.
(22) Sentencia T-1625 de 2000.
(23) Sobre el punto puede consultarse, entre otras, la Sentencia T-340 de 2004.
(24) Ver Sentencia SU-047 de 1999.
(25) Sentencia T-688 de 2003.
(26) Como lo indicó la Sentencia C-590 de 2005, “esta causal se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”. De igual forma, debe reiterar la Corte que el precedente judicial está conformado por una serie de pronunciamientos que definen el alcance de los derechos fundamentales “mediante interpretaciones pro homine, esto es, aplicando la interpretación que resulte más favorable a la aplicación de los derechos fundamentales” (T-516/2006 y T-548/2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(27) T-661 de 1997.
(28) Sentencia T-661 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(29) T-676 de 1997, T-091 de 1999, T-661 de 1997, T-039 de 1999, entre otras.
(30) No se hace aquí nada distinto a seguir la doctrina consagrada, entre otras, en las sentencias: C-529 de 1994, T-418 de 1996, SU-400 de 1997 y T-499 de 1997.
(31) Sobre la entidad jurídica y económica del auxilio de cesantía, Sentencia T-496 de 1993.
(32) Cfr. Sentencia 661 de 1997.
(33) Sentencia T-314 de 1998.
(34) “En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad”.
(35) Sentencia T-800 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(36) Ver sentencias T-805 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-815 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (E).
(37) Respecto de la analogía, legis o juris, según se acuda a una norma, o a principios extraídos de diversas disposiciones, para resolver un supuesto no previsto expresamente en ninguna de las fuentes formales utilizadas, se puede consultar la Sentencia C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(38) Sentencia T-345 de 2005.
(39) Sentencia T-731 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(42) Sentencias C-546 de 1992 y C-354 de 1997.
(43) Sentencia T-688 de 2003.