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Timestamp: 2019-01-20 13:42:32
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 146', 'ARTÍCULO 48', 'artículo 146', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 29', 'artículo 17', 'artículo 242', 'artículo 237', 'artículo 184', 'artículo 183', 'artículo 17', 'artículo 184', 'artículo 25', 'artículo 150', 'artículo 146', 'artículo 48']

﻿ SENTENCIA C-135 DE MARZO 3 DE 1999
SENTENCIA C-135 DE 03 DE MARZO DE 1999
CONTENIDO:INADMISIBILIDAD DE LA INTERVENCIÓN DE TERCEROS EN EL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA. DECLARA EXEQUIBLE EL INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 146 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, COMO FUE MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 48 (PARCIAL) DE LA LEY 446 DE 1998
TEMAS ESPECÍFICOS:JUICIO ELECTORAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, TRÁMITE DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, HECHO DE TERCERO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PÉRDIDA DE INVESTIDURA
•Sentencia C-135 de marzo 3 de 1999
Ref.: Expediente D-2145
Actor: Hernán Antonio Barrera Bravo.
Acción pública de inconstitucionalidad en contra del inciso final del artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, como fue modificado por el artículo 48 (parcial) de la Ley 446 de 1998, “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras del Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
• Derechos de igualdad y de participación política.
• Inadmisibilidad de la intervención de terceros en los procesos de pérdida de investidura.
• Improcedencia del examen de igualdad frente a la restricción que la constitución hace, de manera general, de un derecho constitucional.
Santafé de Bogotá D.C., tres de marzo de mil novecientos noventa y nueve.
A continuación se transcribe el acusado inciso final del artículo 48 de la Ley 446 de 1998, de acuerdo a su publicación en el Diario Oficial 43335 del miércoles 8 de julio de 1998:
“Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
En los procesos de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte condyuvante o impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso. En los procesos contractuales y de reparación directa, la intervención de litis consortes y de terceros se regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros eventualmente responsables.
En primer término la Corte debe analizar si, según alega el actor, la exclusión de la intervención de terceros en el proceso de pérdida de investidura, desconoce o no el derecho de participación democrática en el ejercicio del control político que la Constitución Política garantiza a los ciudadanos y, si en ese sentido, la disposición objeto del proceso contraría o no la Carta.
3. El examen de las acusaciones
• La inadmisibilidad de la intervención de terceros en el juicio de pérdida de investidura es una limitación al derecho de participación política que se origina en la propia Carta Política.
Coincide esta Corte con el demandante, en visualizar la pérdida de investidura, como un juicio objetivo que resulta del ejercicio de la acción pública ciudadana que, como expresión del derecho fundamental de participación política, la Carta reconoce a todo ciudadano para participar —entre otras— en el control del poder político, mediante su interposición, en defensa de la Constitución y la ley (C.P., art. 40-6).
Empero, en sentir de esta corporación, es errónea la asimilación que, en aras de la prosperidad de su argumento acusatorio, el demandante hace, entre el derecho que la Carta Política concede a los ciudadanos para participar en el ejercicio del control político, mediante la interposición “de las acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (C.P., art. 40-6) —una de las cuales, en efecto, es la de pérdida de investidura— y, el derecho de intervenir —en todos los casos, según lo interpreta el accionante— como parte, en las acciones promovidas por otros ciudadanos.
En efecto, un análisis de los preceptos constitucionales que consagran el derecho de participación en las acciones públicas que los ciudadanos pueden entablar en defensa de la Constitución y de la ley, conduce a la corporación a afirmar que, en la norma de normas, este derecho no tiene en todos los casos ni una única regulación, como tampoco presenta el mismo alcance.
Ciertamente, el análisis comparativo del alcance del derecho de participación ciudadana en el juicio de pérdida de investidura, frente al que éste tiene en los asuntos de constitucionalidad —y, en particular, en relación con los que son de competencia de la Corte Constitucional—, ilustra inequívocamente sobre el acierto de esta tesis.
El constituyente previó un alcance diferente para el derecho de participación ciudadana según se trate de la jurisdicción constitucional —y en ésta, de la que corresponde a la Corte Constitucional— o, de la pérdida de investidura cuyo conocimiento adscribió al Consejo de Estado (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo).
Este aserto lo corrobora el que, en el proceso de pérdida de investidura, la Constitución Política únicamente contemple la participación del ciudadano demandante, en calidad de parte actora (i); del congresista, en su condición de parte demandada (ii) y, del Ministerio Público, como supremo defensor de los intereses de la sociedad (iii); (C.P., arts. 184 y 277).
A este respecto, es pertinente recordar que esta Corte, al examinar la Ley 144 de 1994 que estableció el procedimiento para la pérdida de investidura, mediante sentencia C-247 de 1995, con ponencia del honorable magistrado José Gregorio Hernández Galindo(1), halló ajustado a la Carta el artículo 11 de la Ley 144 de 1994, norma que, al regular la audiencia pública que tiene lugar en dicho proceso, reservó el derecho a intervenir en la misma, por una sola vez, a “las partes”.
(1) Ha sido abundante la jurisprudencia en la que la Corte Constitucional ha examinado la institución de la pérdida de investidura, así como el procedimiento para su tramitación. Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-319 de 1994; C-247 de 1995; C-037 de 1996 y C-280 de 1996.
El tenor literal del citado artículo 11 de la Ley 144 de 1994, en desarrollo de los artículos 29, 184 y 277, numerales 5º, 6º y 7º, inciso final de la Carta, da el carácter de “partes”, a las siguientes:
• El solicitante o su apoderado
• El agente del Ministerio Público y,
• El congresista y su apoderado.
“El artículo décimoprimero consagra la audiencia pública como uno de los trámites obligatorios dentro de esta clase de procesos, con el fin de dar al congresista acusado una mayor oportunidad de defensa, mediante su propia intervención y la de su apoderado ante los magistrados.
Esta norma será declarada exequible, toda vez que la Corte Constitucional no encuentra que se oponga en ningún sentido en la institución de la pérdida de la investidura ni que se aparte de ninguna otra norma constitucional.
Por el contrario, al asegurar la comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta, indicando —como le corresponde— las reglas propias del especialísimo juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman en su contra”.
“... se entiende sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 ejusdem, pues está concebido como extraordinario, lo cual implica que, en los casos excepcionales en que puede intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, sin que por ello el principio de certeza en que ella se funda resulte lastimado, pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar un adecuado equilibrio entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en que, por definición, la actuación judicial misma ha desbordado los límites normales y escapa, por tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora bien, es entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de lo cual se desprende que es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los principios de cosa juzgada y “non bis in idem”.
Así, pues, en el caso de la pérdida de investidura, es la propia Carta Política la que únicamente da cabida a la participación ciudadana en el momento procesal de puesta en marcha del aparato de dispensación de justicia, pues, solamente concede al ciudadano el derecho de formular la respectiva solicitud (C.P., art. 184).
En este juicio, la Constitución Política no erige en derecho ciudadano el de intervenir como tercero coadyuvante o impugnante, en las etapas ulteriores del proceso de desinvestidura
DEMANDAPROCESO ELECTORALDESISTIMIENTO En la acción pública de pérdida de investidura, la propia Carta Política da cabida a la participación ciudadana únicamente para la puesta en marcha del aparato de dispensación de justicia, al conceder al ciudadano el derecho de formular la respectiva solicitud (C.P., art. 184)
En otros términos: tratándose de la pérdida de investidura, lo que la Carta garantiza es el derecho, para cualquier ciudadano, de formular la respectiva solicitud (C.P., art. 184), mediante la interposición de la correspondiente acción pública.
Por contraste, respecto de las cuestiones de constitucionalidad que se ventilan ante la Corte Constitucional, el constituyente extendió el derecho de participación política, además, a la posibilidad de que, cualquier ciudadano distinto del accionante, intervenga en calidad de coadyuvante o impugnante (art. 242-1 Superior).
En efecto, tratándose de la jurisdicción constitucional, el constituyente extendió el derecho ciudadano a la intervención en el proceso de constitucionalidad, inclusive a los que se tramitan por la vía automática u oficiosa, pues, expresamente dispuso en el artículo 242-1 C.P, respecto de los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, que ...“cualquier ciudadano podrá... intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública.”
Así las cosas, la corporación estima que la norma demandada, además, encuentra fundamento en el artículo 237-5 Constitucional, a cuyo tenor, corresponde al Consejo de Estado(2) “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley”.
(2) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la sentencia C-247 de 1995.
No se olvide que se trata de un proceso sumario, breve, que el Consejo de Estado(3) debe fallar dentro de los 20 días siguientes al de formulación de la solicitud, según reza el artículo 184 de la propia Carta Política.
(3) Ciertamente, a este respecto, conviene recordar las características con las que el honorable Consejo de Estado, ha distinguido el juicio de pérdida de investidura. Así, en sentencia del 1º de octubre de 1993, con ponencia del honorable consejero Carlos Betancur, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a este respecto, señaló:
“La Constitución asignó al Consejo de Estado, en forma exclusiva, la competencia para decretar, en un término no mayor de veinte días, la desinvestidura de un congresista mediante un juicio de conocimiento breve y sumario. Juicio que es, en principio de cognición. (negrillas fuera de texto).
“En otras palabras, el juez administrativo decidirá el proceso de desinvestidura luego de subsumir los supuestos de hecho alegados en la solicitud (debidamente acreditados por los medios legales) en los de la norma que contempla el efecto pretendido. Importan así los hechos expuestos en la solicitud, de los cuales podrá inferir el juzgador la existencia de la causal o de las causales que tengan entidad suficiente para decretar la pérdida de la investidura. Es este juicio valorativo por excelencia tendiente a la creación de un título de efectos ejecutorios y no un simple proceso ejecutivo de un título creado por otra jurisdicción.”.
... Este juicio de raigambre constitucional, de rápido pronunciamiento, como que debe ser breve, sumario y de solución en 20 días, se basa en las causales restrictivas y taxativas señaladas en el artículo 183. (Negrillas fuera de texto).
Así, pues, para esta Corte, la restricción de la participación de ciudadanos distintos del accionante, en el proceso de pérdida de investidura, se origina también en la extraordinaria celeridad que el constituyente le imprimió, al fijar al Consejo de Estado un término muy breve para su sustanciación y decisión —20 días contados a partir de la fecha de solicitud— y, al señalarle el deber de cumplirlo con diligencia, en aras de la efectividad del derecho al debido proceso del congresista enjuiciado (art. 29), so pena de que su desconocimiento, dé lugar a la revisión de la sentencia, a través del recurso extraordinario de que trata el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
En conclusión, la norma acusada desarrolla tanto el artículo 184 de la Constitución Política, como el derecho al debido proceso; sin ella, resultarían inefectivos varios principios de la administración de justicia, —como los de economía, celeridad y de cumplimiento diligente de los términos. Por todo lo anterior, esta Corte la juzga conforme a los postulados y preceptos constitucionales.
• Restricciones generales de derechos constitucionales y principio de igualdad
Es copiosa la jurisprudencia(4) en que esta corporación ha debatido la cuestión constitucional que en punto a la igualdad, con frecuencia, suscitan en este estado, demandas ciudadanas que han cuestionado, por supuesta violación de ese principio, distintas regulaciones que distintas normas legales han hecho de situaciones diversas, lo cual ha llevado a la Corte Constitucional a examinar si, esa hipótesis, puede originar una violación a la igualdad.
(4) Ver, entre otras, las sentencias C-194 y C-394 de 1995; C-548 y C-563 de 1997 y C-623 de 1998.
En la sentencia C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, señaló que “es indudable que en determinados casos es posible decretar la inexequibilidad de una disposición por violar la igualdad, cuando, al compararla con otra disposición de la misma jerarquía, se constata que consagra injustifcadamente un trato diferente para personas situadas en una misma situación, o que han realizado un mismo comportamiento. Por ejemplo, con tal criterio, esta Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 294 de 19964 por violación a la igualdad, por cuanto esa disposición establecía una sanción considerablemente menor para los delitos de acceso y acto carnal violentos, cuando el acto se ejecutaba contra el cónyuge o la persona con quien se cohabita o se haya cohabitado, o con quien se haya procreado un hijo. La Corte llegó a tal conclusión comparando la pena prevista en esa norma con las sanciones establecidas para esas mismas conductas en el Código Penal cuando el sujeto pasivo es indeterminado. Igualmente, esta corporación también decretó la inconstitucionalidad de aquellos apartes del Código Penal Militar que señalaban penas más benignas para el homicidio ejecutado por los miembros de la fuerza pública que las previstas por el Código Penal para el homicidio realizado por un sujeto jurídico no cualificado4.
Por su relación con el caso en estudio, interesa recordar las consideraciones que esta Corte consignó en sentencia C-618 de 1997, de la que fue ponente el honorable magistrado Alejandro Martínez Caballero, con ocasión de demanda que involucraba análogas acusaciones a las que en esta oportunidad se plantean, atinentes a una posible violación del derecho a la igualdad a causa de la restricción general que, del derecho de participación política hacía el legislador, en esa oportunidad, al regular las inhabilidades para ser alcalde.
“... frente a la restricción de un derecho constitucional, como por ejemplo la libertad de expresión o la participación política, caben dos tipos de análisis. Así, si la restricción es general, esto es, aplicable a todo el mundo, entonces puede haber una violación de alguno de esos derechos específicos pero no existe un problema de igualdad, ya que la limitación al derecho es general. Por el contrario, cuando la restricción al derecho se circunscribe a un grupo de personas, el problema primario es de igualdad, ya que se debe mostrar que esa diferencia de trato tiene un sustento objetivo y razonable, pues todas las personas gozan en principio de los mismos derechos constitucionales (C.P., art. 13).
Un fenómeno más complejo surge cuando se trata de examinar distintas normas legales que establecen cada una de ellas diversas restricciones generales a un derecho constitucional. Así, si cada una de esas restricciones generales es en si misma constitucional, por cuanto consagran una limitación razonable del derecho en cuestión, el problema que surge —y que es precisamente el planteado por la demanda— es si eventualmente es válido efectuar una comparación entre esas diversas restricciones generales con el fin de analizar si existe o no una violación a la igualdad (C.P., art. 13). La Corte considera que, salvo casos excepcionales, en estos eventos no procede un examen de igualdad, o éste no puede ser muy estricto, por las siguientes dos razones: de un lado, al tratarse de restricciones generales, en principio no existe una afectación diferente a diversos grupos de población, por lo cual difícilmente puede haber violación a la igualdad, ya que ésta surge cuando personas situadas en la misma situación son tratadas, sin justificación, de manera diversa. De otro lado, si se permitiera un examen judicial estricto a la igualdad en estos casos, el juez constitucional entraría a examinar los criterios de conveniencia del legislador en los más diversos campos, pues podría comparar, por ejemplo, las penas establecidas para distintos tipos de delitos (y no para el mismo delito según los tipos de sujetos, como lo hizo esta corporación en las sentencias referidas), con lo cual la Corte entraría a controlar el quántum de la punibilidad de todos los delitos, limitando excesivamente la libertad de quienes elaboran la política criminal.
Por lo demás, debe la Corte, además, puntualizar que el legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Carta, le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciación discrecional.
Como lo ha señalado esta corporación en numerosas decisiones(5), en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir códigos en todos los ramos de la legislación” este goza de una importante “libertad de configuración legislativa”, a la que son inherentes mayores prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que, mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes”, pudiese atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional.
(5) Véase las sentencias C-38 de 1995; C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997 y, C-198 de 1998.
Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos, pues —ciertamente— la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta corporación ya lo ha señalado en numerosas sentencias(6).
(6) Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
Con todo, es de advertir que al legislador no le es dable desconocer las características que el constituyente haya señalado, como ocurre en el caso sub examine con los rasgos constitucionales del proceso de pérdida de investidura, por lo cual no podría desnaturalizar su carácter breve y sumario, con actuaciones que, como la que pretende el demandante, podrían terminar produciendo un efecto perverso, como de hecho acontecería, si como consecuencia de las intervenciones de terceros, la duración del juicio de desinvestidura resultare siendo incalculable o indefinida.
“La importancia que tiene un congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y, las graves consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual fallo en contra”(7), evidencian el indudable interés colectivo ínsito en el juicio de desinvestidura.
(7) Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
1. DECLÁRASE EXEQUIBLE el inciso final del artículo 146 CCA., como fue modificado por el artículo 48 (parcial), de la Ley 446 de 1998.