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Timestamp: 2018-04-24 05:06:42+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo280', 'artigo14', 'artigo21', 'artigo1', 'artigo41', 'artigo9', 'artigo7', 'artigo7', 'artigo7', 'artigo 14', 'artigo7', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo1', 'artigo5', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo14', 'artigo5', 'artigo60', 'artigo61', 'artigo 59', 'artigo 68', 'artigo68', 'artigo21', 'artigo21', 'artigo21', 'artigo23', 'artigo24', 'artigo95', 'artigo 41', 'artigo41', 'artigo41', 'artigo41', 'artigo63', 'artigo66', 'artigo62', 'artigo76', 'artigo9']

R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O - PDF
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Júlia Gomes Santiago
2 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O Aspropostasnãosolicitadaseoregimedacontrataçãopública:reflexõesapretexto dosprocedimentosdeatribuiçãodeusosprivativosderecursoshídricosporiniciativa particular. I.Introdução PedroNunoRodrigues Advogado 1.1. Enquadramento:aconstituiçãodedireitosdeusoprivativosobrebensdodomí niopúblicoeasregrasdacontrataçãopública Acomercialidadedodomíniopúblico 1 é,consabidamente,umacomercialidadepública, nãosendopossívelconstituirdireitosreaismenoresoudegarantiasobrebensdomi niais 2.Ascoisaspúblicas,afectasàprestaçãodeumautilidadepública,sujeitamseauma especialtutelajurídica,essencialmenteassociadaaofactodeestaremforadocomércio jurídicoprivado,ouseja,sereminsusceptíveisdereduçãoàpropriedadeparticular,inalie náveis,imprescritíveis,impenhoráveisenãooneráveispelosmodosdedireitoprivado 3. Qualquernegóciojurídicoqueofendaestesprincípiosserá,pois,nuloporimpossibilidade dorespectivoobjecto,conformedirectivaresultantedoartigo280.ºdocódigocivil,que aquiteminteiraaplicação. 1 SobreaevoluçãododomíniopúbliconaHistóriadoDireitoPortuguês,cf.ANARAQUELGONÇALVESMONIZ,O DomínioPúblico,OCritérioeoRegimeJurídicodaDominialidade,Almedina,2005,págs.38a99. 2 Osmencionadosdireitospodem,emtodoocaso,constituirsesobrebensabrangidospeloâmbitodeuma relaçãodominial:assim,porexemplo,serápossívelconstituirumahipotecasobrebensqueintegremo estabelecimentodeumaconcessãodedomíniopúblico cf.art.688º,nº1,alínead),docódigocivil,art. 28º,nº3,doDecretoLeinº280/2007,de7deAgosto,queaprovaoregimejurídicodopatrimónioimobiliá riopúblico(rjpip),eart.69ºdapropostadeleinº256/xreferenteaofuturoregimegeraldosbensdo DomínioPublico(RGBDP). 3 MARCELLOCAETANO,ManualdeDireitoAdministrativo,9ªEd.,TomoII,CoimbraEditora,1972,págs.867. Cf.,também,artigos18º,19ºe20ºdoRJPIP. Doutrina
3 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O Naturalmente,estaincomercialidadeprivadanãoinviabilizaoaproveitamento,pelospar ticulares,dosbensdominiais 4. Relevadoorespectivousocomum(ordinárioouextraordinário) 5,aformaporventura maishabitualdoreferidoaproveitamentoéadorespectivousoprivativo 6.Ousoprivativo consubstanciaumdireitodeaproveitamentoouutilizaçãodeumbemdodomíniopúblico concedidoapessoadeterminadaatravésdeumactooucontratoadministrativo 7.Pode, pois,ousoprivativodeumbempúblico,sertituladoporumactoadministrativo(licença deusoprivativo)ouporumcontrato(concessãodeusoprivativo). PedroNunoRodrigues Oaproveitamentoouutilizaçãodeumbemdodomíniopúblico,concedidoadeterminada pessoa,resulta,frequentemente,dainiciativaedointeresse(imediato)dopróprioparti cular.pensese,porexemplo,noscasosdautilizaçãoprivadaderecursoshídricosatravés deumpoçooudeumfuro,nainstalaçãodeumaesplanadanopasseio,emapoioaum estabelecimento comercial, ou na instalação de um estabelecimento comercial em determinadapraia.ora,comfrequência,nestashipótesescomoemoutrassimilares,éo particularinteressadoquesedirigeàadministração,solicitandolheaatribuiçãodotítulo necessárioqueohabiliteaousoprivativodobempúblicopretendido 8. 4 Ascoisasdominiaisdestinamse,comoreferido,aprestarumautilidadepública.Porisso,eemordema preservar a produção dessa utilidade pública, caracterizamse pelas notas (ónus) da inalienabilidade, imprescritibilidadeeimpenhorabilidade. 5 Ousocomumcorrespondeaomododeutilizaçãododomínioque,sendoconformecomodestinoprinci paldacoisapública,seráfacultadoatodos(ouaumacategoriagenericamentedelimitadadeparticulares), directaouindirectamente cf.freitasdoamaral,autilizaçãododomíniopúblicopelosparticulares,coim braeditora,1965,ejosépedrofernandes, DomínioPúblico,DicionárioJurídicodaAdministraçãoPública, IV,Lisboa,1991,págs.166eseguintes.Osbensdodomíniopúblicoestãojuridicamenteafectosaouso comum,portanto,emregra,podemserutilizadosdeformalivreegratuitaportodosossujeitos,emcon formidadecomasuafunçãoprincipal.todavia,comosesublinhounoacórdãodotribunalconstitucional nº640/95(proc.nº286/94),aindaqueageneralidadedosbensdodomíniopúblicodeusocomumsejade utilizaçãogratuita,issonãocorrespondeaumdeverserqueobrigueajustificarasexcepções.( ).Asexcep çõesàregradegratuitidade supostoqueaconstituiçãoasnãoproíbe nãosãoconstitucionalmente ilícitasseestiveremprevistasnalei.agratuitidadedousocomumdodomíniopúblicoconstitui,nodizerde YvesGaudemet,uma«escolhadepolíticaadministrativa,umaopçãoabertaaosPoderesPúblicosemcada casoparticularentreduastécnicasdefinanciamento:oimpostoouopreçopagopeloutente.agratuitida deéapenas,nasuaessência,umprocedimentotécnico».nestecontexto,dispõeorjpipqueousocomum ordináriodosimóveisdodomíniopúblicoé,emregra,gratuito,podendoousoextraordináriosersujeitoa autorizaçãoepagamentodetaxas cf.arts.25ºe26º. 6 Acomercialidadedosbensdodomíniopúblicopoderárevestir,nãoobstante,outranatureza,maxime, exploraçãododomíniopúblico,reservadominial,mutaçãodominial,cedênciadeutilizaçãooudelegação. 7 Cf.AcórdãodoSTA,de (Proc.nº39207),disponívelemhttp://www.dgsi.pt. 8 Esteproblema,aliás,nãosecolocasomentenoâmbitodosbensdominiais.Atítulodeexemplo,quanto aoplaneamentourbanístico,dispõeonº1doart.6ºa,dodecretoleinº380/99,de22desetembro (RJIGT),sobepígrafeContratualização,queosinteressadosnaelaboração,alteraçãoourevisãodeumpla nodeurbanizaçãooudeumplanodepormenorpodemapresentaràcâmaramunicipalpropostasdecon tratosquetenhamporobjectoaelaboraçãodeumprojectodeplano,suaalteraçãoourevisão,bemcomoa respectivaexecução.consagrase,assim,expressamente,aadmissibilidadedeaadministração,nasequên
4 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O Questionase,nestecontexto,asusceptibilidade àluzdasregrascomunitáriasdacon trataçãopúblicaedocódigodoscontratospúblicos(ccp) deaadministraçãorespon derfavoravelmenteaoreferidotipodesolicitações,deferindoapretensãodoparticular semsuscitarqualquerprocedimentoconcorrencial Delimitação do problema: a aparente insuficiência do Código dos Contratos Públicosparaadisciplinadaactividadeprécontratualadministrativanaatribuiçãode usosprivativos Anossover,oCCPapresenta,nasuagénese,relativamenteàdisciplinada contratação pública,umaparenteparadoxo. Porumlado,oCCPpretendetranspor,etranspõe,paraoordenamentojurídicoportu guês,asdirectivascomunitáriasrelativasàcoordenaçãodosprocessosdeadjudicação doscontratospúblicos,sejamosmarchéspublicsclássicos(empreitadas,fornecimentose serviços)easconcessões 9,sejamoscontratoscelebradosporentidadesqueoperamnos denominadossectoresespeciais(asutilities) 10. Nestaperspectiva,oCCPdeucumprimentoàvinculaçãocomunitáriadeadequaroregi menacionaldaformaçãodaquelescontratosaodispostonasdirectivas,asquaistêmpor pressupostoumaacepçãocomunitáriade contratospúblicos,maxime,enquantocon tratosatítulooneroso,celebradosporescritoentreumoumaisoperadoreseconómicose umaoumaisentidadesadjudicantes,quetêmporobjectoaexecuçãodeobras,oforne cimentodeprodutosouaprestaçãodeserviços 11. ciadeumimpulsocontratualdosinteressados,celebrarosdenominadoscontratosparaplaneamento,nos seguintestermos:(a)pode,acâmaramunicipal,comprometerse,juntodosinteressados,aelaborarum determinadoplanoouaelaborálocomumdeterminadoconteúdo;ou(b)podeocontratoconsistirna formalizaçãoi)dospressupostosdaaprovaçãodeumfuturoplano(definindoouredefinindoorespectivo conteúdo)aelaborareapresentarpeloprópriointeressado,deacordocomdeterminados termosderefe rência,e/ouii)dostermosecondiçõesdaexecuçãodesseplano.tambémquantoaestescontratosse podequestionararespectivasujeiçãoàsregrasgeraisdacontrataçãopública.naverdade,oscontratos celebradospelasentidadesadjudicantes designadamente,oscontratosparaplaneamento têmnatureza decontratospúblicos,sendo,emconsequência,arespectivaformaçãodisciplinadapeloregimedacontra taçãopúblicaestabelecidonaparteiidoccp cf.art.1º,nº2,primeiraparte,doccp.assim,enãoexistin doumregimeprocedimentalespecialmenteestabelecido,sejaporlei,sejaporregulamento(cf.arts.6ºae 6ºBdoRJIGT),aescolhadoparticularquecolaboracomaAdministraçãonaconcertaçãodoexercíciodos poderespúblicosapenasnãoestarásujeitaàsregrasdaformaçãodoscontratospúblicos(parteiidoccp) namedidaemqueseverifiqueumasituaçãodecontrataçãoexcluídanostermosdoccp,nomeadamente, quandoasprestaçõesobjectodocontratoparaplaneamentonãoestejamnemsejamsusceptíveisdeestar submetidasàconcorrênciademercado cf.art.5º,nº1,doccp. 9 Directiva2004/18/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de31deMarçode Directiva2004/17/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de31deMarçode Cf.art.1º,nº2.a),daDirectiva2004/18/CE. Doutrina
5 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O PedroNunoRodrigues A formação destes contratos públicos está sujeita, por força das directivas, a um determinadoregimeprécontratual semprejuízo,conformeentendimentopacíficoda jurisprudênciadotribunaldejustiça,daaplicaçãodosprincípiosconstantesdotratado, emgeral,aosrestantescontratosnãoabrangidospelasdirectivas,desdequeestesassu mamrelevânciaeconómicaparaaconstruçãodomercadoúnicoeuropeu 12. Portanto,porimposiçãocomunitária,oCCPprocedeuàtransposiçãodas(rígidas)regras estabelecidasparaaformaçãodedeterminadoscontratospúblicos(osprevistosnas directivas),configurados,todos,comohipótesesemqueaadministraçãosedirigeao mercadoparaobter,juntodosparticulares,umadeterminadaprestaçãodaqualnecessi taparaprosseguirassuasactividadesdeinteressepúblico 13. Todavia,eporoutrolado,oCCPconsagraumâmbitodeaplicaçãoobjectivavisivelmente maisvasto:assim,estabeleceadisciplinadacontrataçãopúblicaaplicável(i)àformação doscontratospúblicos,entendendoseportaltodosaquelesque,independentementeda suadesignaçãoounatureza,sejamcelebradospelasentidadesadjudicantes 14,e(ii)aos procedimentosdestinadosàatribuiçãounilateral,pelasentidadesadjudicantes( ),de quaisquervantagensoubenefícios,atravésdeactoadministrativoouequiparado,em substituiçãodacelebraçãodeumcontratopúblico 15. Assim,apretextodatransposiçãodasregrascomunitáriasrelativasàadjudicaçãodos contratospúblicosabrangidospelasdirectivas,occpsujeitaaosprocedimentospré contratuaisnelasdefinidos,aparentemente,todaaactividadeprécontratualdasentida desadjudicantes 16 desenvolvidaatravésdeactooudecontrato. Ouseja,nesteenquadramento,aspirandooCCPadisciplinaraformação(i)dequalquer contratocelebradopelasentidadesadjudicantes,independentementedasuaformaou natureza,ou(ii)dequalqueractoadministrativoouequiparadoemsuasubstituiçãoque atribuaumavantagemoubenefício,incorrenoaparenteparadoxode,sobaégidedaque la transposição, pretender regular modos de actuação administrativa anteriormente excluídosdasexigentesregrasprocedimentaisdasdirectivaseparaasquaisestasnão estavamespecialmentevocacionadas. 12 Cf.,portodos,oAcórdãoTelaustria,de7deDezembrode2000(Proc.C324/98). 13 Nestesentido,ANARAQUELGONÇALVESMONIZ,ContratoPúblicoeDomínioPúblico,EstudosdaContratação Pública I,CEDIPRE,CoimbraEditora,2008,pág Cf.art.1º,nºs1e2,doCCP. 15 Cf.art.1º,nº3,doCCP. 16 Ressalvase,emtodoocaso,aformaçãodoscontratoscelebradosentreasentidadesdosectorpúblico tradicionaledoscontratoscelebradospelosorganismosdedireitopúblico,umavezqueaparteiidoccp apenasseráaplicávelnamedidaemqueestejamemcausaoscontratosabrangidospelasdirectivas cf. art.6ºdoccp.
6 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O Damencionadaestruturadadisciplinadaactividadeadministrativaprécontratual,assim estabelecidanoccp ouseja,fundadaempressupostoscomunitáriosdeapeloaomer cadoparasatisfaçãodenecessidadesidentificadas,decorreumaconsequenteinadap taçãodoregimenacionalnaquelescasosemqueaconstituiçãodasrelaçõesjurídico administrativasnãoresultedeumimpulsodaadministraçãomas,antes,doparticular. Ora,oCCPnãocontém,pelomenosdeformaexpressa,qualquerresposta,paraassitua çõesacimadescritas 17. II. AcoexistênciadadisciplinadacontrataçãopúblicaestabelecidanoCCPcom outrosregimesprécontratuaisespeciais 2.1. OCCPenquantoregimegeraldacontrataçãopúblicaeosregimesespeciaisde contrataçãopública:arelaçãológicojurídicadeespecialidade Notocanteaomododeatribuiçãodostítuloshabilitantesdoaproveitamentoprivadode umbemdominial,cumpreesclarecer,antesdemais,seaparteiidoccpesgotatodaa disciplinadaactividadeprécontratualdaadministraçãoouse,pelocontrário,severifica umcenáriodecoexistênciaderegimesprécontratuaisespeciaiscomoregimeconstante docódigo. Váriosargumentospropenderiamparaoprimeiroentendimento. Desdelogo,emfacedanormarevogatóriadoartigo14º,nº2,doDecretoLeinº18/2008, de29dejaneiro 18,podesustentarseque,estandoemcausaumamatériareguladapelo CCP,narespectivaParteII,quaisqueroutrosprocedimentosprécontratuaisprevistosem legislaçãoespecialseconsiderariamnecessariamenterevogados. Acresce,nesteâmbito,quenãoapenasosprocedimentosprécontratuaisestãoregulados noccp,comoocódigocontém,noseuartigo21º,umanormageralexpressamentevoca cionadaparaaformaçãode outroscontratos,paraalémdosabrangidospelasdirectivas comunitárias nestesentido,portanto,vocacionadaparaaformaçãodetodososcontra tosquepossamserperspectivadospelaadministração. Aliás,atendendoàsnormasconstantesdosnúmeros2e3,doseuartigo1º,oâmbito objectivodaaplicaçãodocódigoé,aparentemente,configuradocomessaamplitude, 17 PoderásempredefendersequeaAdministraçãoteráapossibilidadedeabsorveresseimpulsodoparti cularetransformálonumadecisãodecontratarprópria cf.art.36ºdoccp.todavia,comoébomdever, nãosóestasoluçãoserevelanum jogodecintura dadisciplinadacontrataçãopúblicaestabelecidano CCP,como,maisimportante,comoseprecisará,estasoluçãoesvaziaria,namaioriadassituações,asvirtua lidadesdainiciativadosparticulares,aquem(emfunçãodasimplesaberturadeumprocedimentocomum, nasequênciadadecisãodecontratar)seamputariaoestímulodessainiciativa. 18 Diplomaqueaprova,emanexo,oCCP. Doutrina
7 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O PedroNunoRodrigues pretendendoregularaformaçãodetodososcontratosouactosequiparadoscelebrados oupraticadospelasentidadesadjudicantes. Ficaria,peloexposto,afastadaapossibilidadedeexistênciaderegimesespeciaissobrea mesmamatéria amerotítulodeexemplo,dosregimesconsagradosquantoaoaprovei tamentoderecursoshídricos 19 ou,foradoâmbitodosbensdominiais,quantoàexplora çãodezonasdejogo 20. Nãoobstanteaaparentevalidadedosargumentosenunciados,pensamosqueoCCPnão esgotarátodaadisciplinadacontrataçãopúblicaadministrativa. Naturalmente,oCCPaspira,emgeral,àregulaçãodaactividadepúblicaprécontratual. Julgamos,todavia,quenãopretendeexcluiracoexistênciadeoutrosregimesespeciaisde formaçãodeactosoucontratos:occpconfigura,antes,oregimegeraldacontratação pública,semprejuízodadisciplinaderegimesespeciais anterioreseposterioresà vigênciadocódigo. Porumlado,asuperveniênciaderegimesespeciaisdecontrataçãopública dequeo DecretoLeinº34/2009,de6deFevereiro 21,éumbomexemplo nãorevesteparticula resespecificidades,dependendo,noessencial,davalidadedoactolegislativoemcausa, maxime,dorespeitopelasnormasquedisciplinamoprocessolegislativoeahierarquia dasleis. Aliás,nosentidodaacimamencionadacoexistênciasupervenientederegimesespeciais comoregimegeraldoccp,olegisladorvemperspectivando,paraofuturo(emmomento posterioràentradaemvigordocódigo),aaprovaçãodenovosregimesprécontratuais específicos.porexemplo,naactualpropostadeleidoregimegeraldosbensdodomínio Público(RGBDP) 22 consagrase,expressamente,norespectivoartigo41º,esemprejuízo deoutrosregimeslegaisespeciaisrelativosaodomíniopúblico(cf.art.95º,nº1),aexis tênciadeumprocedimentoespecíficoparaaemissãodelicençasdeusoprivativo. Poroutrolado,narelaçãológicojurídicadeespecialidade aferidaporreferênciaaum domíniodeaplicaçãomenosvasto,enquantoespéciedoconceitomaisextensoquecon 19 Cf.,emespecial,oart.68º,nºs3e5,daLeidaÁgua,aprovadapelaLeinº58/2005,de29deDezembro,e osarts.21ºe24ºdoregimedautilizaçãodosrecursoshídricos,aprovadopelodecretoleinº226a/2007, de31demaio. 20 Cf.,emespecial,osarts.10ºeseguintesdaLeidoJogo,reformuladapeloDecretoLeinº422/89,de2de Dezembro. 21 Estáemcausaodiplomaqueestabelecemedidasexcepcionaisdecontrataçãopúblicaaplicáveisaospro cedimentosdeconcursolimitadoporpréviaqualificaçãoedeajustedirecto,destinadosàformaçãode contratosdeempreitadadeobraspúblicas,deconcessãodeobraspúblicas,delocaçãoouaquisiçãode bensmóveisedeaquisiçãodeserviços,destinadasàrápidaexecuçãodeprojectosdeinvestimentopúblico consideradosprioritários. 22 Cf.PropostadeLeinº256/X,objectodiscussãopública.
8 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O figuraorespectivogénero,anormaespecialpodereconduzirseaumaconcretização oudesenvolvimentoderegrasgerais,àregulaçãodeaspectosnãodisciplinadosnoregi megeralou,ainda,aumdesvioouderrogaçãodaquelenormativo. Énesteenquadramentoque,semprejuízodeoutrosexemplos,pareceinserirseoregime daatribuiçãodeusosprivativosderecursoshídricosrelativamenteàdisciplinageralda contrataçãopública,constantedoccp. Comefeito,arelaçãológicojurídicadeespecialidade,verificadaentreaqueleeesta, resulta,alémdomais,dedoisaspectosessenciais.porumlado,dofactodaatribuiçãodos títulosdeusosprivativosnãocorresponderaqualquertipologiadecontratoespecifica menteabrangidapelasdirectivascomunitáriasemmatériadecontrataçãopública.por outro,dacircunstância aliás,estruturantenaperspectivadarelevânciaparaaconstru çãodomercadoúnicocomunitário daatribuiçãodeumalicençaouconcessãodeuso privativo,emregra,nãoresultardeumanecessidadeprópriadaadministraçãopública que,porisso,aimpulsioneadirigirseaomercadoembuscadasprestaçõesquemelhor satisfaçamointeressepúblicosubjacenteaessanecessidade.diversamente,resulta,no essencial,deumarespostaaumanecessidadeouinteresseprimáriodopróprioparticu lar,queaadministraçãosatisfaz obtendo,paraoefeito,acorrespondentecontraparti da. Aatribuiçãodeusosprivativosé,pois,matérianãoespecialmentereguladapelasdirecti vascomunitáriastranspostaspeloccp.acresce,ainda,queaqueladisciplinasecaracteri zaporumconjuntodeespecificidadespróprias,nãoidentificadasenãoregulamentadas sejapelasdirectivas,sejapeloccp pensese,paranãoirmosmaislonge,naquestão,em análise,dainiciativaprocedimentaldoparticularnacontratualização(poractooucontra to)dasprestaçõesemmatériaderecursoshídricos. Nestecontexto,entendemosqueanormarevogatóriadoart.14º,nº2,doDecretoLeinº 18/2008,nãodeveráserinterpretadacomolastroaparentementeilimitadoqueresulta doseuelementoliteral.comefeito,ainterpretaçãodalei istoé,adescobertadosenti dolegislativo nãosehádecingiràmeraletradalei,intervindo,nestatarefa,igualmen te,elementossistemáticos,históricoseteleológicos(cf.artigo9º,nº1,docódigocivil). Naverdade,arevogaçãopodeoperar,consabidamente,demodoexpressooutácito.A revogaçãodizseexpressanahipótesedeanovaleiindividualizarconcretamentealeiou asdisposiçõesanterioresrevogadas;diversamente,serátácitase,naausênciadaquela indicaçãoexpressa,arevogaçãoresultardaincompatibilidadeexistenteentreumanova leiealeianterior,conjugadacomoprincípiogeraldaprevalênciadavontademaisrecen Doutrina
9 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O PedroNunoRodrigues tedolegislador 23.Pressupostodarevogaçãotácitaserá,pois,emqualquercaso,aexis tênciadestaincompatibilidade(contrariedade)entrealeinovaeaanterior(cf.artigo7º, nº2,docódigocivil). Ora,emmatériadecessaçãodevigênciadalei,regeoprincípiolexposteriorgeneralis nonderogatlegipriorispeciali,salvo seoutraforaintençãoinequívocadolegislador (cf. artigo7º,nº3,docódigocivil).porisso,senãohouverumainterpretaçãoinequívocano sentidodarevogaçãoou,noutraperspectiva,seumainterpretaçãonosentidodasubsti tuiçãodanormanãoforisentadedúvidas,impõeseorespeitopelapresunçãonormativa doartigo7º,nº3,docódigocivil,portanto,aleiespecialnãoseráafastada 24. Énestecontextoque,julgamos,hádeserinterpretadaanormarevogatóriadoartigo 14º,nº2,doDecretoLeinº18/2008 normaque,aocontráriodaconstantedonúmero umdomesmoartigo,nãooperaumaconcretaindividualizaçãodasleisoudasdisposições anterioresrevogadas,antesestabelece,emgeral,arevogaçãode todaalegislaçãorela tivaàsmatériasreguladaspelocódigodoscontratospúblicos,sejaounãocomele incompatível. Assim,emobediênciaaonormativodoartigo7º,nº3,doCódigoCivil,nãoparecevislum brarseuma intençãoinequívocadolegislador,subjacenteànormadoartigo14º,nº2, dodecretoleinº18/2008,nosentidodederrogartodososregimesespecíficosdecon trataçãopúblicaque,àdata,estivessememvigor.umainterpretaçãonestesentidonão estaria,necessariamente,isentadedúvidas. Vejamos. Emprimeirolugar,anormadoartigo14º,nº2,doDecretoLeinº18/2008,enquadrase, sistematicamente,nasequênciadeumaoutra(aconstantedonº1,domesmoartigo) queprocedeàrevogaçãocasuística,concretaeindividualizadaderegimesepreceitos específicos.assimsendo,ainterpretarseoartigo14º,nº2,nosentidodequeoseucon teúdodeterminaumaverdadeirarevogaçãodesistema,revelarseiadeumaabsoluta inutilidadeanormadoartigo14º,nº1.comefeito,semprebastariaaquelanorma,dis pensandoseaidentificadasobreposiçãonormativa. Emsegundolugar,comoreferido,estanormarevogatóriainserese,sistematicamente, nasequênciadeumaoutra,queprocedeàrevogaçãoderegimesepreceitosespecifica menteaplicáveisacontratosabrangidospelasdirectivas.ora,tendopresente,porum lado,oenquadramentodadopelanormarevogatóriadomencionadoartigo14º,nº1 23 PIRESDELIMAeANTUNESVARELA,NoçõesFundamentaisdeDireitoCivil,4ªEdição,IVolume,CoimbraEdito ra,1957,pág Nestesentido,OLIVEIRAASCENSÃO,ODireito,IntroduçãoeTeoriaGeral,11ªEd.,Almedina,2001,págs.518 a522.
10 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O (queprocedeàsubstituiçãodeleisenormasespecíficassobrecontratosabrangidospelas directivas),e,poroutrolado,oobjectivolatenteaoccpquantoàdisciplinadacontrata çãopública(de,emprimeiralinha,procederàtransposiçãodasdirectivascomunitárias relativasaosprocessosdeadjudicaçãodoscontratosporelasabrangidos),considerarse áque,salvoinequívocaintençãoemcontrário,aforçarevogatóriadoartigo14º,nº2,do DecretoLeinº18/2008,teráespecialintensidade(e,dirseá,presunçãodeaplicabilida de)relativamenteaessestiposdecontratos e,emcontrapartida,umainferiorpresun çãodeaplicabilidadeaoscontratosnãoreguladospelasdirectivas.anormadoartigo14º, nº2,dodecretoleinº18/2008,assume,primafacie,umanaturezaresidualecomple mentarrelativamenteànormarevogatóriadonúmeroprecedente,domesmoartigo, destinadaaoscontratospúblicosprevistosnasdirectivas 25. Emterceirolugar,umarevogaçãoabsolutadesistemaapresentarseiacomcontornosde umaradicalidadeinsustentável,nolimite,nãosendopossívelidentificar,aomenoscom facilidade,qualquerlegislaçãoque,dealgumaforma,total,parcialouresidualmente,não fosserelativaaqualquerumadasmatériasreguladaspelocódigodoscontratospúblicos, fosseounãocomeleincompatível. Emquartolugar,noplanodosfactos,nãosedesconheceaexistênciaderegimesespe ciaisanterioresàentradaemvigordoccpcujadisciplinaveiosendodesenvolvidapelo legisladornopressupostoevidentedasuacoexistênciacomocódigo.exemploflagrante doqueseacabadereferirsucedecomadisciplinaprécontratualestabelecidanodomí niodosrecursoshídricos,designadamente,nodecretoleinº226a/2007,diplomacuja últimaalteraçãoseoperouatravésdodecretoleinº93/2008,de4dejunho ouseja, emdatacorrespondenteaváriosmesesapósapublicaçãodoccpeàsvésperasdares pectivaentradaemvigor.nestecontexto,nãoseráfacilmenteaceitávelumentendimen tosegundooqual,querendoolegisladorefectivamenterevogaraqueladisciplinapré contratual,específicadaatribuiçãodetítulosdeutilizaçãoderecursoshídricos,nenhuma referênciatenhafeitosobreessepropósitorevogatório,nodiplomaqueaprovouem4de 25 NãoafirmamosqueoCCPseencontraapenasvocacionadoparaaquelashipótesesemqueaAdministra çãosedirigeaomercadonopropósitodeobterumaprestaçãoquesatisfaçaumanecessidadeporsipre viamenteidentificada.comoreferido,occptemumavocaçãogeralquantoatodaaactividadeadministra tivadeformaçãodecontratoseactosubstitutivos(cf.respectivoartigo1º,nºs2e3),sejaestasejaoimpul soprópriooudeterceiro,sejaanecessidadeasatisfazerprimordialmentesuaoudeterceiro.comefeito,o CCPexpressamenteexcluidasuaParteIIaformaçãodedeterminadoscontratosemqueanecessidade satisfeitanãoéprópria,aomenosdeformadirecta cf.oartigo5º,nº4,alíneasb)ec).assimsedepreen deque,emsituaçõessimilares,nãoexpressamenteprevistas,ocódigoseapresentecomavocaçãodese aplicar.oqueafirmamos,pois,équeapresunçãorevogatóriadanormadoartigo14º,nº2,dodecretolei nº18/2008,operarácommaiorintensidadearespeitodoscontratosabrangidospelasdirectivaseespe cialmentereguladosnoccp sejanaperspectivadasuaformação,sejanoconcernenteaoseuregime substantivo. Doutrina
11 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O PedroNunoRodrigues Junho.Naverdade,olegisladorprocedeu,antes,àmodificaçãodedeterminadasmatérias emanteveinalterada,deformainequívoca,aqueladisciplinaprécontratual,peloqueum entendimentonosentidodarevogaçãotácitadessadisciplinatraduzirseianumaverda deiraesquizofreniavolitivadolegislador. Anormadoartigo14º,nº2,doCCP nomínimo,redigidadeformapoucocuidada sus cita,então,inquestionáveisdificuldadesdeinterpretaçãoedecompatibilizaçãocomo sistema,masnãosepoderáinferirdamesmaumarevogação cega detodaalegislação conexa,maisoumenosintensamente,comasmatériasreguladaspeloccp,nomeada mente,asrespeitantesaosprocedimentosdeformaçãodecontratoseactossubstitutivos dosmesmos. Dirseá,portanto,queosregimesespeciaisconvivem,oupodemconviver,comoCCP,na medidaemque,consoantesejamanterioresouposterioresàdatadavigênciadocódigo, sedevaentenderqueestãoexcluídosdoâmbitodanormarevogatóriadoartigo14º,nº 2,doDecretoLeinº18/2008,ouqueresultamdeumprocessolegislativoválido.Quanto aesteúltimoaspecto,nãoestá,pois,olegisladorimpossibilitadodecriarnovosregimes précontratuais,específicosrelativamenteàdisciplinadoccp,desdequeosmesmos,na sequênciadeumregularprocessolegislativo,resultemdeumactonormativoválido (maxime,comvalorfaceaodecretoleinº18/2008)erespeitemasexigênciascomunitá riasprescritasemsededecontrataçãopública. Notocanteaoâmbitodanormarevogatóriadomencionadoartigo14º,nº2,aanálise será,porseulado,necessariamentecasuística,assenteemíndicesdefactoededireito concretos.nestecontexto,osprocedimentosespecíficosdaatribuiçãodeusosprivativos sobrebensdominiaisconsiderarseãoemvigor(portanto,emcoexistênciacomasregras geraisestabelecidasnoccp)sempreque,emfunçãodaquelesíndicesdefactoededirei to,sedevamtercomoexcluídosdoâmbitodamencionadanormarevogatória.nesta análise,atenderseá,nomeadamente,àrelaçãológicojurídicadeespecialidadeentreas diferentesnormasemanálise. Noquadrodasreferidasdirectrizes,podemosconcluir,porexemplo,pelasubsistênciae, comotal,nãorevogação,dosprocedimentosdeatribuiçãodelicençaseconcessõespara aproveitamentodosrecursoshídricosespecialmenteprevistosnaleidaáguaenoregi medautilizaçãodosrecursoshídricos,deacordocomoprincípiolexposteriorgeneralis nonderogatlegipriorispeciali. Emsíntese,oCCPaplicarseáaosprocedimentosdeatribuiçãodeusosprivativosdebens dominiaisnamedidaemquenãoexistamregimesespeciaissobreamatéria.existindo regimesespeciais maxime,nãorevogadospeloartigo14º,nº2,dodecretoleinº
12 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O 18/2008ouaprovadosapósaentradaemvigordoCódigo,oCCPserádeaplicação meramentesubsidiária. 2.2.AplicaçãodoCCPàatribuiçãodeusosprivativos excepções Nassituaçõesemqueoprocedimentodeatribuiçãodousoprivativodedeterminado bemdominialnãosejaobjectodedisciplinaespecífica,aplicarseão pelomenosatéa aprovaçãodoregimegeraldosbensdodomíniopúblico asregrasdacontratação públicaestabelecidasnaparteiidoccp,independentementedeaatribuiçãoserrealizada mediantecontratodeconcessãodeusoprivativo(cf.art.1º,nº2,doccp)oudelicença deusoprivativo(cf.art.1º,nº3,doccp).regem,nessecaso,relativamenteàescolhado procedimentoaadoptar,emespecial,asnormasdosartigos21ºe24ºdocódigo. ConfiguradanoâmbitodoCCP,aatribuiçãodosusosprivativosdebensdominiaisnão serásujeitaaumprocessoconcorrencialemtrêshipóteses:(a)nocasodeasprestações objectodocontratooudoactonãoestaremnemsejamsusceptíveisdeestarsubmetidas àconcorrênciademercado(cf.artigo5º,nº1,doccp);(b)nocasodeobenefícioeconó micoquepodeserobtidopeloadjudicatáriocomasprestaçõesqueconstituemobjecto docontratoouactoseremdevalormáximoinferiora ousemvalor(cf.artigos 21ºe17º,doCCP);(c)nocasodeaprestaçãoobjectodocontratoouactosópoderser confiadaaumaentidadedeterminada(cf.art.24º,nº1,alíneae)) 26. Noprimeirocaso,estaremosnoâmbitodeumasituaçãodecontrataçãoexcluída,não sendosequeraplicável,àformaçãodocontratoouacto,aparteiidoccp,designadamen te,qualquerprocedimentoprécontratual.nasegundaenaterceirahipóteses,haverá lugaraumprocedimentoprécontratual,nocaso,oajustedirecto,justificado,respecti vamente,emfunçãodovalordocontratooudoactoacelebrarouapraticarouemfun çãodoreferidocritériomaterialexpressamenteprevisto. 26 Poderseia,ainda,porhipótese,qualificarocontratoouactoparausoprivativodeumbemdominial como similar aoscontratos decompraevenda,dedoação,depermutaedearrendamentodebensimó veis,assimconfigurandoumtipodecontrato(ouactosubstitutivo)excluídodoccp cf.art.4º,nº2,alí neac).parecenos,todavia,quesefosseessaaintençãodolegislador,teriaesteexpressamenteressalvado, aoladodassituaçõesquemencionanareferidanorma,oscontratosparaaproveitamentodebensdomi niais. Doutrina
13 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O 2.3.Aatribuiçãodeusosprivativosporiniciativadoparticular oexemplodosrecursos hídricos Nocontextodoaproveitamentodosrecursoshídricos,dispõeaLeidaÁgua 27 queodirei todeutilizaçãoprivativadedomíniopúblico 28 sópodeseratribuídoporlicença(noscasos previstosnoartigo60º)ouporconcessão(noscasosprevistosnoartigo61º) cf.artigo 59º,nº2. Aconcessãodeutilizaçõesprivativasdosrecursoshídricosdodomíniopúblicoéatribuída nostermosdecontratoacelebrarentreaadministraçãoeoconcessionário(cf.artigo 68º,nº1),podendoaAdministraçãoescolhercomoconcessionário ointeressadoque apresenteumpedidonessesentido,desdeque,duranteumprazonãoinferiora30dias contadosapartirdaafixaçãodoseditaisedapublicaçãonojornaloficial,nãosejarecebi dooutropedidocomomesmopropósito,sendoque,sempreque,nodecursodesseprazo, outrointeressadoapresentarumidênticopedidodeatribuiçãodeconcessão,aadminis traçãoabreumprocedimentoconcursalentreosinteressados,gozandooprimeiroreque rentededireitodepreferênciaemigualdadedecondições (cf.artigo68º,nº3,alíneac)e nº5). PedroNunoRodrigues Porsuavez,oRegimedaUtilizaçãodosRecursosHídricos(RURH) 29 concretizaaqueles procedimentosdeatribuiçãodasutilizaçõesprivativasdosrecursoshídricos,(tituladas pordelicençaoucontratodeconcessão).nassituaçõesemqueaatribuiçãodaslicenças nãoestejasujeitaaconcurso(cf.artigo21º,nº1),poderãoestasresultardeumpedido apresentadopeloparticularjuntodaautoridadecompetente,desencadeandose,nessa circunstância,um procedimentoconcursal específico,descritonasdiversasalíneasno artigo21º,nº4dorurh.assim,deacordocomesteprocedimento,aadministraçãopro cederáàpublicitaçãodopedidodoparticularporumprazode30dias,reconhecendose afaculdadeaoutrosinteressadosderequereremparasiaemissãodotítulocomoobjec toefinalidadedautilizaçãopublicitada.decorridoaqueleprazosemquesejaapresenta doumpedidoconcorrente,seráiniciadooprocedimentodelicenciamento.caso,durante aqueleprazo,sejamapresentadospedidosidênticosdeatribuiçãodelicença,aadminis traçãoiniciaráumprocedimentoconcursalentreosinteressados,gozandooprimeiro requerentedodireitodepreferênciadesdequecomuniquesujeitarseàscondiçõesda 27 AprovadapelamencionadaLeinº58/2005,de29deDezembro. 28 Consideraseutilizaçãoprivativadosrecursoshídricosdodomíniopúblicoaquelaemquealguémobtiver parasiareservadeummaioraproveitamentodessesrecursosdoqueageneralidadedosutentesouaque laqueimplicaralteraçãonoestadodosmesmosrecursosoucolocaresseestadoemperigo cf.art.59º,nº 1,daLeidaÁgua. 29 AprovadopelomencionadoDecretoLeinº226A/2007,de31deMaio,ealteradopeloDecretoLeinº 391A/2007,de21deDezembro,epeloDecretoLeinº93/2008,de4deJunho.
14 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O propostaseleccionada(cf.artigo21º,nº5).porseulado,nassituaçõesemqueautiliza çãoprivativadosrecursoshídricosestejasujeitaapréviaconcessão(cf.artigo23º,nº1), estapoderesultarigualmentedepedidoapresentadopeloparticularjuntodaautoridade competente,sendo,nessecaso,aescolhadoconcessionáriorealizadadeacordocom aqueleprocedimentoconcursalespecíficodaatribuiçãodaslicenças,comasnecessárias adaptações(cf.artigo24º,nº5) 30. Emsíntese,aleinacionalreconhece,comvistaàatribuiçãodeutilizaçõesprivativasdo domíniopúblicohídrico,aadmissibilidadedeumprocedimentodeimpulsoparticular, nostermosdoqualaadministraçãonãopromove,masrecebeumamanifestaçãodeinte resses,publicitandoaedandosequênciaaumdeterminadoprocedimentoprécontratual transparenteenãodiscriminatório. 2.4.OsprocedimentosdeatribuiçãodeusosprivativosnaPropostadeLeidoRegime GeraldosBensdoDomínioPúblico(RGBDP) Àsemelhançadoregimeestabelecidoparaaatribuiçãodeutilizaçõesprivativasderecur soshídricos,tambémapropostadeleidorgbdp(aqual,comosesublinhou,expressa mentesalvaguardaaprevalênciaderegimeslegaisespeciaisrelativosaodomíniopúblico cf.artigo95º,nº1)prevêque,emgeral,aatribuiçãodotítulojurídicohabilitantedouso privativododomíniopúblicopossaresultardainiciativaprocedimentaldeumparticular interessado. Assim,aatribuiçãodelicençadeusoprivativoé,emregra,deiniciativaprivada(cf.artigo 41º,nº1doRGBDP) factoque,todavia,nãoinviabilizaainiciativaoficiosa,divulgada, nomeadamente,atravésdapublicaçãodeanúnciosnojornaloudaafixaçãodeeditais. Oprocedimento,porregra,nãoéconcursal,observandose,nessamatéria,odispostono CPAquantoàpráticadeactosadministrativos(cf.artigo41º,nº4).Estaexigênciajáresul tava,deresto,dacláusulageralrelativaaospressupostosdeatribuiçãodequalquertítulo jurídicohabilitantedousoprivativo(cf.art.32º,nº2),nostermosdaqual,noprocessode licenciamento,devemserrespeitadososprincípiosgeraisdaactividadeadministrativae, emespecial,ocpaeosprincípiosdaigualdade,daimparcialidade,datransparênciaeda boafé. 30 Semprejuízodoreferido,quandoonúmerodepretensõesapresentadasojustificar,aAdministração poderárelativamenteadireitossobrebensqueintegramodomíniopúblicodecidirqueaescolhadocon cessionáriosejarealizadamedianteconcursopúblico cf.art.24º,nº6,dorurh.emqualquercaso,quer aquele procedimentoconcursal,quereste concursopúblico nãoestãonecessariamentesujeitosàs regrasdoccp,podendo,nafaltadedisposiçãoespecial,seguirseumatramitaçãodiversa,desdequeeste jamgarantidososprincípiosdatransparência,daimparcialidade,dotratamentonãodiscriminatórioeda concorrência cf.anaraquelgonçalvesmoniz,contratopúblico,pág.854. Doutrina
15 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O É,pois,atendendoàcircunstânciadeoimpulsoprocedimentalserdoparticular,feita umaexpressademarcaçãofaceaoregimeprécontratualestabelecidonoccp. Podemquestionarseospressupostosdavalidadedestademarcaçãonassituaçõesem queexisteumapluralidadedeinteressadosouemqueainiciativaprocedimentaléda própriaadministração.emqualquercaso,certoéqueosprocedimentosadjudicatórios estabelecidosnorgbdp(oqualseráaprovadopordiplomacomdignidadeevalornorma tivonãoinferioresaodiplomaqueaprovaoccp)assumemnaturezaespecialrelativa menteaoregimedacontrataçãopúblicadefinidonoccp,sendomatériareguladaforado âmbitosubstantivodasdirectivas.porestarazão,apresentaseválidaadecisãopública de,nasduassituaçõesmencionadas,procederàatribuiçãodeumalicençadeusoprivati vonoquadrodoreferidoartigo41ºdorgbdp. Assim,noâmbitododomíniopúblico,enafaltadeumprocedimentoespecial(comoéo caso,porexemplo,dolegalmenteconsagradoquantoaoaproveitamentodosrecursos hídricos),aatribuiçãodeumalicençadeusoprivativoobservaráoprocedimentoparaa práticadeactosadministrativosprevistonocpa,designadamente,osprincípiosdaigual dade,daimparcialidade,datransparênciaedaboafé(cf.artigo41º,nº4,dorgbdp),e nãoasregrasdacontrataçãopúblicaestabelecidasnoccp.vigorará,casoaadministra çãoassimoentendaenãoexistamrazõesparadecidirdeformadiversa,osistemade firstcomefirstserve. Semprejuízodoqueseacabadedizer,sublinhasequepoderá,aindaassim,emfunção dascircunstânciasconcretas 31,exigirsequesejaasseguradaumapublicidadeadequada doprocessodetitularizaçãodousoprivativodebensdodomíniopúblico,namedidaem quesetemporpressupostoaformaçãodeumcontrato,ouactosubstitutivo,nãoabran gidoexpressamentepelasdirectivascomunitáriasrelativasàcoordenaçãodosprocessos deadjudicaçãodoscontratospúblicos 32. PedroNunoRodrigues 31 Designadamente,emfunçãodeumaeventualrelevânciadocontratoparaaconstruçãodomercadoúni coeuropeu cf.ocitadoacórdãotelaustria,de7dedezembrode2000(proc.c324/98). 32 Naverdade,desdeoAcórdão Telaustria,de7deDezembrode2000,doTribunaldeJustiça(Proc.nºC 324/98),ajurisprudênciacomunitáriavemsustentandoaaplicaçãodosprincípiosdoTratado(maxime,oda igualdadedetratamentoedatransparência)inclusivamenteaoscontratosnãoabrangidospelasdirectivas. Estaaplicação,todavia,conformeentendimentodaComissãoexpressonaComunicaçãoInterpretativada Comissãosobreodireitocomunitárioaplicávelàadjudicaçãodecontratosnãoabrangidos,ouapenaspar cialmente,pelasdirectivascomunitáriasrelativasaoscontratospúblicos(documento2006/c179/02),visa especialmenteoscontratospúblicosdevalorinferioraoslimiarescomunitáriosfixadosnasdirectivas,as concessõesdeserviçospúblicoseasparceriaspublicoprivadas.e,mesmoquantoaestescontratos,os princípioscomunitários apenasseaplicamàsadjudicaçõesdecontratosquetenhamumarelaçãosuficien tementeestreitacomofuncionamentodomercadointerno.cadaentidadeadjudicantedeverá,assim,no entenderdacomissão,decidirseocontratoaadjudicarpodeapresentaruminteressepotencialparaos agenteseconómicossituadosnoutrosestadosmembros.nestaperspectiva,oscontratosouactoscelebra dosoupraticadosparaatitularizaçãodousoprivativododomíniopúblico(i)nãoestãoabrangidospelo
16 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O Porseuturno,aconcessãodeusoprivativodebensdodomíniopúblicoé,emregra,de iniciativaoficiosa(cf.artigo63º,nº1,dorgbdp) podendo,todavia,resultardeum impulsoparticular,beneficiando,nessecaso,orequerente,deumdireitodepreferência, reunidosqueestejamdeterminadospressupostos(cf.artigo66º).emqualquercaso, deveráaatribuiçãodaconcessãodeusoprivativoserrealizadaatravésdeumprocedi mentoprécontratualconcorrencial,deacordocomasregrasdoccp,comasnecessárias adaptaçõeseespecificidadesdorgbdp(cf.artigo62º). Enquadradonestestermos,concluise,assim,que,noregimegeraldosprocedimentosde atribuiçãodelicençaseconcessõesdeusosprivativosdodomíniopúblico,aadministra çãonãoseencontrasujeitaaumdeverlegaldeadjudicar,comosucedenoâmbitodo CCP(cf.artigo76ºdoCódigo).AAdministraçãoreserva,pois,opoderdiscricionáriode nãoatribuiralicençaouconcessãorequeridaouoficiosamenteimpulsionada há,por tanto,umdeverlegaldedecidir(cf.artigo9ºdocpa)masnãoumdeverdeadjudicar(art. 76ºdoCCP). 3.Oprincípiodaconcorrênciaeaadmissibilidadedaspropostasnãosolicitadas(unsoli citedproposals) 3.1.Acompatibilidadedasunsolicitedproposalscomodireitocomunitário Acontrataçãopúblicaporiniciativaparticularéaquelaqueresultadeumapropostanão solicitada,istoé,deimpulsoprocedimentalnãooficiosoemqueoprivadoestruturauma pretensãoouumprojectoquesubmeteàadministraçãoparaanáliseeeventualdecisão de implementação. Consequentemente, a entidade administrativa avalia a pretensão formulada, ou o projecto apresentado, e, decidindo a respectiva implementação, o requerenteouautororiginalbeneficiadeumadeterminadavantagemcompetitiva,con formeomodeloprocedimentalconsagrado.emregra,nãopodehaverlugaraadjudica çãodirectasobpenade,emabstracto,seremvioladasasregrasdaconcorrência. Oprincipalproblemasubjacenteàspropostasnãosolicitadasé,naturalmente,odores peitopelosprincípioscomunitáriosdaconcorrênciaedatransparência,inerentesàcon trataçãopública.deresto,oriscodoprejuízodestesprincípiospode,comfacilidade,ser dinamizadopelosprópriosparticularesinteressadosnaobtençãodocontrato,quejustifi âmbitodasdirectivassobrecontratospúblicos,(ii)nãoestãoespecialmenteabrangidospeloenquadramen tocomunitárioquevemsendodesenvolvidoquantoaoscontratosnãoabrangidospelasmesmasdirectivas e(iii)emdeterminadoscasosnãorevelam,certamente,qualquer interessepotencialparaosagenteseco nómicossituadosnoutrosestadosmembros.noplanododireitocomunitário,aformaçãodestescontratos ouactossubstitutivosdosmesmosapresentase,assim,apenasmuitoresidualmente,sujeitaaosprincípios dotratado. Doutrina
17 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O PedroNunoRodrigues carãoumprocedimentode adjudicaçãodirecta comfundamentonatitularidadede direitosexclusivossobreoprojectoqueapresentam,napretensaausênciadeconcorren tesinteressados,noscustosdeeficiênciadeumprocedimentonãoconcursalou,ainda, naurgênciadaimplementaçãodoprojectoqueapresentam. Nãoobstante,asseguradoorespeitopelosprincípioscomunitáriosdacontrataçãopúbli ca,designadamente,atravésdasujeiçãoaumprocedimentoconcorrencial,aspropostas nãosolicitadaspodem,defacto,serumcontributoparaasatisfaçãodasnecessidades públicasdasentidadesadjudicantes,principalmente,noscasosemqueestasnãodispo nhamdemeiosparaaimplementaçãodedeterminadosprojectosounãoestejamespe cialmentesensibilizadasparaoaproveitamentodedeterminadasoportunidades.aactua çãodosprivados,nessascircunstâncias,poderárevelarsedeabsolutautilidadeparaa prossecuçãodointeressepúblico 33. Odireitocomunitárionãoé,nestecontexto,indiferenteàiniciativadosparticularesno âmbitodaactividadeprécontratualadministrativa.estainiciativatemcomopressuposto acompatibilizaçãodedoisprincípiosouinteressesestruturais:porumlado,oestímuloda iniciativaprivada;poroutro,orespeitopelaconcorrência. NoseuLivroVerdesobreasparceriaspúblicoprivadaseodireitocomunitárioemmatéria decontratospúblicoseconcessões 34,aComissãopronunciouse,alémdomais,sobreo desenvolvimento,emdeterminadosestadosmembros(porexemplo,emitália,através daleimerlonib,de18denovembrode1998e,emespanha,medianteoregulamento dosserviçosdasautarquiaslocaisde1955ealeinº13/2003,de23demaiode2003, sobreasconcessõesdeobras)decertaspráticastendentesaproporcionaraosectorpri vadoaoportunidadedetomarainiciativadeumaoperaçãoppp,medianteasquaisos operadoreseconómicosformulamumapropostapormenorizadadeumprojecto.na perspectivadasvantagens,reconhecesequeainiciativaprivadapermite,numafasepre coce,aferiradisponibilidadeeointeressedosoperadoreseconómicoseminvestirem determinadosprojectos,incitandoosadesenvolverouaaplicarsoluçõestécnicasinova doras,adaptadasàsnecessidadesespecíficasdaentidadeadjudicante. Emqualquercaso,sublinhouaComissão,acontratualizaçãodeumprojectonasequência deumainiciativaprivadanãoaltera estandoemcausaprestaçõesabrangidaspelodirei toderivadoesendoocontratocelebradoatítulooneroso anaturezapúblicadessecon 33 Sobreamatéria,cf.JOHNT.HODGESeGEORGINADELLACHA,UnsolicitedInfrastructureProposals HowSome CountriesIntroduceCompetitionandTransparency,WorkingPapernº1,2007,em L_2006.pdf. 34 DocumentoCOM/2004/327,de30deAbrilde2004.
18 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O trato,impondoseocumprimentodoregimedeadjudicaçãopertinente.nestecontexto, acomissãoconsiderouque,nomínimo,oacessodetodososoperadoreseuropeusaeste tipodeprojectodeveráserassegurado,porexemplo,pormeiodepublicidadeadequada doconviteparaapresentarumprojecto.seguidamente,seaautoridadepúblicapreten derexecutaroprojectoapresentado,deveráorganizarumconcursoabertoatodosos operadoreseconómicospotencialmenteinteressados,oferecendoasgarantiasdeimpar cialidadedaselecção. Nesteâmbito,osEstadosMembrosimplementaramdiversosformalismosparaestimular aquela iniciativa privada, desde a recompensa do requerente original (por exemplo, indemnizandoopelasuainiciativaforadoprocessoconcorrencialposterior)ouaatribui ção,aorequerenteoriginal,dedeterminadasvantagensconcretizadasporocasiãodo concursoparaodesenvolvimentodoprojectoseleccionado.estassoluções,comoexplici touacomissão,merecemumexamecuidadodemodoaevitarqueaquelasvantagens concorrenciaisconcedidascolidamcomoprincípiodaigualdadedetratamento. 3.2.Contributosdeoutrosordenamentosjurídicos Amatériadaspropostasnãosolicitadaséreguladaemdiversosordenamentosjurídicos estrangeiros,principalmentenocontextodecontratosdeconcessãoedeprestaçãode serviços,dosquaissedestacamosordenamentosdochile,coreia,filipinas,áfricadosul, China,ArgentinaeCostaRica 35. NoâmbitodaUniãoEuropeia,estetemaestádisciplinado,comoacimareferido,apropó sitodolivroverdesobreasparceriaspúblicoprivadaseodireitocomunitárioemmatéria decontratospúblicoseconcessões,emitália(sistemaemqueseconcedeaorequerente originalumdireitodepreferência)eemespanha(sistemaemqueseconcedeumdireito aoreembolsodasdespesas,acrescidodeumpercentagemdessescustos reimburse ment). Noâmbitodaspropostasnãosolicitadas,estabelecemse,essencialmente,trêstiposde sistemasdesalvaguardaougarantiadaconcorrência:bónus,swisschallengeebestand finaloffer(bafo). NosistemadeBónusatribuiseumbónusaoproponenteoriginal,oqualpoderevestir formasdiversas.entreasmaiscomunscontamse,porumlado,aatribuição,àcabeça,de 35 Paraumenquadramentodamatéria,emespecial,naperspectivadodesenvolvimentodeprojectos infraestruturaisemordenamentosdepaísesamericanos,asiáticoseafricanos,cf.johnt.hodgesegeorgina DELLACHA,UnsolicitedInfrastructureProposals,disponívelem L_2006.pdf. Doutrina
19 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O PedroNunoRodrigues umdeterminadonúmerodepontos,relevantesparaavalorizaçãofinaldaproposta;por outro,aatribuiçãodeumapercentagem(variável)dentrodaqualapropostaoriginalpre fereàmelhorpropostaseleccionada. NosistemadeSwisschallengeoproponenteoriginalnãobeneficiarádequalqueravanço, antesdeumdireitodepreferênciasobreapropostaseleccionada ouseja,aplicasea metodologiadeavaliaçãoadoptadatendo,afinal,oproponenteodireitodepreferir(um righttomatch)nostermosdamelhorpropostaquevieraserseleccionada 36. JánosistemaBAFO,oproponentenãobeneficiadequalquerbónus,nemdenenhum direitodepreferência,apenaslhesendoasseguradoqueasuapropostaseráqualificada paraumafasefinaldenegociações,juntamentecomumaoumaispropostasigualmente qualificadas.são,assim,negociadasaspropostasqueoprocedimentoadmitir,acrescidas, necessariamente,daoriginal. Paralelamenteaestessistemas,está,aindaconsagrada,emalgunsordenamentosjurídi cos(porexemplo,comoacimamencionado,noespanhol),umalógicadereembolsodas despesasemqueoproponentecomprovadamenteincorreu,acrescidodeumapercenta gemdessescustos(normalmente,repercutidosnoscustosasuportarpeloadjudicatário) reimbursement.nãoobstante,oreimbursementé,maisdoqueumsistemadeintrodu çãodeconcorrênciaemdeterminadoprocedimentoprécontratual,umsimplesestímulo àiniciativaprivada.nestecontexto,oincentivoàiniciativaresultadacompensaçãoatri buída,semque,dessefacto,resultequalquerdireitoàobtençãodocontrato. 3.3.Asunsolicitedproposalsnodireitoportuguês Comosublinhámos,anossaleijáreconhece,comoadmissível,aatribuiçãodeusospriva tivosnasequênciadepropostasnãosolicitadas maxime,noâmbitodasutilizaçõespri vativasdodomíniopúblicohídrico,consagrandoseumacláusuladesalvaguardados princípioscomunitáriosdacontrataçãopúblicaatravésdodenominadosistemaswiss challenge. Omesmosistemaé,deresto,previstonaPropostadeLeidoRegimeGeraldosBensdo DomínioPúblicorelativamenteàconcessãodeusosprivativosdebensdominiais(cf.arti go66ºdorgbdp).aatribuiçãodousoatravésdelicençapoderá,porsuavez,serabsolu tamentesubtraídaàconcorrênciacomunitária,observandose(somente)osprincípios geraisdaactividadeadministrativae,emespecial,ocpaeosprincípiosdaigualdade,da imparcialidade,datransparênciaedaboafé(cf.artigos41ºe32º,nº2,dorgbdp). 36 Corresponde,assim,aosistemaconsagradonaLeidaÁgua,acimareferido.
20 R E V I S T A D E D I R E I T O P Ú B L I C O E R E G U L A Ç Ã O Emabstracto,mostraselegitimadaaconsagração,noRGBDP,daspropostasnãosolicita das,diplomaqueconsagraumregimeprocedimentalespecialrelativamenteaodoccp, comaaptidãodedisciplinaraatribuiçãodosusosprivativossobreosbensdominiais.na verdade,apesarde,frequentemente,aatribuiçãodeusosprivativosservir,emprimeira linha,osinteressesprivadosdoseutitular 37,nãodeixa,mesmonessescasos,deconstituir umestímulo(aindaqueindirecto)àsatisfaçãodenecessidadespúblicasdasentidades adjudicantes.estacircunstânciaseráespecialmenteevidenciada,comoreferimos,nos casosemqueaadministraçãonãodisponhademeiosparaaimplementaçãodedetermi nadosprojectosounãoestejaespecialmentesensibilizadaparaoaproveitamentode determinadasoportunidades,aindaparamaisemtemposemquearentabilizaçãodo domíniopúblicoconstadaordemdodia. Entreossistemasdesalvaguardadaconcorrênciahabitualmenteconsagrados,eaolado doswisschallengeestabelecidonanossalei,poderseia,ainda,preverumregimeassen tenosistemadebestandfinaloffer(bafo). OsistemadeBónus,porseulado,maisdificilmentesejustificariaàluzdosprincípios comunitáriosdaigualdadedetratamentoedaconcorrência.naverdade,obónustraduz senaatribuiçãodeumprémiosemqualquerconexãocomoméritodaproposta,proce dimentoque,aliás,comgrandepotencialidade,poderesultarnaadjudicaçãodaquela que,defacto,nãoéreconhecidamenteamelhorproposta paratanto,sendosuficiente queapropostaadjudicadasejainferioràclassificadaemsegundolugarapenasnamedida damargematribuídapelobónus. Naturalmente,aadmissibilidadedasunsolicitedproposalsé,aqui,configuradaapenas paraoscontratosnãoabrangidospelasdirectivascomunitáriasdacontrataçãopública. Quantoaoscontratosabrangidos,eàluzdoregimeactualmenteemvigor,semprese dirá,porumlado,queosprocedimentosparaaformaçãodecontratospúblicosestão tipificados,e,comotal,elencadosdeformataxativa,nasdirectivas;poroutro,nenhum dostiposdeprocedimentostipificadosparecesercompatívelcomaprevisãodeuma faculdadedeiniciativainoficiosadadecisãodecontratar,reguladaporqualquerdos mencionadossistemasdesalvaguardadaconcorrência. 4.Conclusões Doqueantecede,podemos,agora,emsíntese,extrairasconclusõesseguintes: 37 Cf.ANARAQUELGONÇALVESMONIZ,ContratoPúblico,pág.849. Doutrina
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