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Timestamp: 2020-01-20 06:26:45+00:00
Document Index: 56538941

Matched Legal Cases: ['art. 52', 'art. 620', 'art.\n8', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 5', 'art.\n57', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 698', 'art. 701']

RAPPORTO DELLA CDG-S - PARLAMENT CH
Pagina creata da Davide Giuliano
[Signature] [QR Code] 1 Vigilanza sulle relazioni d’interesse in seno ai consigli d’amministrazione delle imprese parastatali, sull’esempio del caso della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS Rapporto sintetico della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 28 agosto 2018
FF 2018 2 Rapporto 1 Introduzione 1.1 Contesto e procedura All’inizio di novembre 2017, diversi media svizzeri e internazionali1 hanno pubblicato, con il titolo «Paradise Papers», alcune rivelazioni sulle pratiche di società offshore. In questo contesto sono apparsi sulla stampa vari articoli dedicati alle attività in Africa occidentale dell’uomo d’affari svizzero Jean-Claude Bastos, in cui venivano menzionati i nomi di personalità pubbliche legate a quest’ultimo2.
Tra tali nomi figurava in particolare anche quello di Monika Ribar, attuale presidente del consiglio d’amministrazione delle Ferrovie federali svizzere (FFS). I media hanno riportato che, da maggio 2015 a giugno 2016, Monika Ribar aveva assunto un mandato presso la Capoinvest Limited, società fondata da Jean-Claude Bastos e incaricata di costruire un porto nella provincia angolana di Cabinda, e che quindi Monika Ribar intratteneva relazioni con una società offshore coinvolta in un caso controverso in un Paese sensibile3.
Nella seduta del 7 novembre 2017, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso di occuparsi di questo dossier al fine di esaminare se e in che modo il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC) e il Dipartimento federale delle finanze (DFF), che rappresentano gli interessi della Confederazione in quanto proprietaria delle FFS, erano stati informati del mandato di Monika Ribar presso la Capoinvest Limited4. Gli accertamenti della CdG-S non hanno riguardato le attività di tale società o i dettagli del mandato assunto dalla presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS, bensì il modo in cui le FFS e la Confederazione hanno trattato tale mandato.
Inoltre, la CdG-S ritiene che questo caso sia interessante, in un’ottica più generale, anche alla luce degli attuali dibattiti5 sul governo d’impresa per le imprese parastatali6. La Commissione ha pertanto esaminato anche quali insegnamenti generali potevano essere tratti da questo esempio per quanto concerne la vigilanza esercitata dalla Confederazione su questo tipo di imprese in materia di relazioni d’interesse. 1 Riuniti nel «Consorzio internazionale dei giornalisti d’inchiesta» (International Consortium for Investigative Journalists; ICIJ).
2 Les milliards du peuple angolais font la fortune d’un entrepreneur suisse. In: 24 heures, 6 novembre 2017; Das Angola-Abenteuer von SBB-Präsidentin Monika Ribar. In: TagesAnzeiger, 6 novembre 2017. 3 Le périple de la présidente des CFF en Angola. In: 24 heures, 6 novembre 2017. 4 Qui di seguito: il mandato della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS presso la Capoinvest. 5 In particolare nell’ambito dei dossier riguardanti il ciberattacco contro la RUAG e le pratiche contabili non conformi alla legge in seno a AutoPostale Svizzera SA. 6 Nel presente rapporto, con l’espressione «imprese parastatali» si intendono le società anonime di diritto privato o pubblico che forniscono prestazioni sul mercato, per le quali la Confederazione costituisce l’azionista unico o di maggioranza.
Si è preferito optare per tale espressione rispetto all’espressione «unità rese autonome della Confederazione», in quanto quest’ultima include anche istituti autonomi che non adottano la forma della società anonima o che non forniscono prestazioni sul mercato.
FF 2018 3 La Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S7, competente in materia, è stata incaricata dalla Commissione di procedere agli accertamenti e di farle pervenire un rapporto sulle sue conclusioni. In cinque sedute tenutesi tra novembre 2017 e luglio 2018, la Sottocommissione si è occupata di questo dossier in modo approfondito. Si è rivolta a più riprese per scritto al capo del DATEC, al consiglio d’amministrazione delle FFS e all’Amministrazione federale delle finanze (AFF), sottoponendo loro varie domande al riguardo. Ha preso atto delle risposte degli organi in questione8 e dei diversi documenti da loro forniti.
Sulla base delle informazioni raccolte, la Sottocommissione ha deciso di elaborare un progetto di rapporto sintetico inteso a presentare i fatti di cui è a conoscenza e le sue conclusioni. Tale rapporto è stato sottoposto a consultazione presso le unità in questione. Nella seduta del 28 agosto 2018, la CdG-S ha in seguito esaminato e approvato tale rapporto nella sua versione finale, comprese le raccomandazioni ivi contenute, e lo ha trasmesso al Consiglio federale. Nella stessa seduta, la Commissione ha infine deciso di pubblicarlo. 1.2 Oggetto del rapporto Nel quadro del presente rapporto, la CdG-S esamina a posteriori il modo in cui il mandato della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS presso la Capoinvest è stato trattato dalle FFS, dal DATEC e dal DFF, nonché il sistema di vigilanza sulle relazioni d’interesse delle FFS, il quale è stato riveduto all’inizio del 2018.
Conformemente all’articolo 26 capoverso 1 della legge sul Parlamento9, le CdG esercitano l’alta vigilanza sulla gestione del Consiglio federale, dell’Amministrazione federale e dei tribunali della Confederazione, ma anche degli altri enti incaricati di compiti federali. In quanto tali, anche le imprese parastatali rientrano quindi nel campo di competenza delle CdG. In questo caso l’alta vigilanza parlamentare si esercita di norma in modo indiretto e consiste essenzialmente nell’esaminare in che modo il Consiglio federale e i dipartimenti controllano e dirigono le imprese in questione, al fine di garantire una corretta tutela degli interessi della Confederazione in quanto proprietaria.
Questo modo di procedere consente di rispettare l’autonomia e la forma giuridica di tali unità conformemente a quanto auspicato dal legislatore alla fine degli anni Novanta e precisato nel rapporto del Consiglio federale del 2006 7 La Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S è composta dal consigliere agli Stati Claude Hêche (presidente), dalla consigliera agli Stati Géraldine Savary e dai consiglieri agli Stati Joachim Eder, Peter Föhn e Werner Luginbühl.
8 Lettere del capo del DATEC alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S del 4 dicembre 2017, 12 gennaio 2018 e 17 aprile 2018; lettere del consiglio d’amministrazione delle FFS alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S del 6 marzo 2018, 17 aprile 2018 e 2 maggio 2018; e-mail dell’AFF alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S del 7 giugno 2018. 9 Legge federale del 13 dicembre 2002 sull’Assemblea federale (legge sul Parlamento, LParl; RS 171.10).
FF 2018 4 sul governo d’impresa10. Le CdG hanno più volte presentato nel dettaglio le modalità dell’alta vigilanza sulle imprese parastatali e hanno commissionato diverse perizie giuridiche in materia11.
Considerati tali principi, il presente rapporto non si concentra principalmente sul funzionamento interno delle FFS, ma mira a determinare – sulla base dell’esempio concreto del mandato della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS presso la Capoinvest – se la vigilanza esercitata dai dipartimenti competenti e dal Consiglio federale sulle imprese parastatali in materia di mandati e di relazioni d’interesse rispetta i principi di legalità, adeguatezza ed efficacia12, e se si possono trarre da questo caso insegnamenti di carattere generale.
In qualità di organo politico incaricato dell’alta vigilanza parlamentare sulla gestione del Consiglio federale e dell’Amministrazione federale, la CdG-S presenta qui di seguito una valutazione dei fatti di cui è a conoscenza. La Commissione non si pronuncia sulle questioni di fondo relative all’adeguatezza giuridica del mandato assunto dalla presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS presso la Capoinvest o all’opportunità della nomina di Monika Ribar alla presidenza del consiglio d’amministrazione delle FFS.
1.3 Struttura del rapporto Il rapporto presenta dapprima i principi guida e le basi legali e regolamentari pertinenti relative al caso esaminato (n.
2). La CdG-S riporta in seguito i fatti di cui è a conoscenza (n. 3), ricostruendone la cronologia e descrivendo poi nel dettaglio il sistema di controllo delle relazioni d’interesse attualmente in vigore presso le FFS. Nello stesso capitolo, la Commissione presenta le informazioni che ha raccolto sul ruolo dei dipartimenti in questione e del Consiglio federale in materia di vigilanza sulle relazioni d’interesse. Sulla base di questi elementi, la Commissione presenta infine la sua valutazione sotto il profilo dell’alta vigilanza (n. 4) e formula, nell’ultima parte (n. 5), le sue conclusioni.
10 Rapporto del Consiglio federale del 13 settembre 2006 sullo scorporo e la gestione strategica di compiti della Confederazione (FF 2006 7545) (qui di seguito: rapporto sul governo d’impresa). Cfr. anche: rapporto supplementare del Consiglio federale del 25 marzo 2009 concernente il rapporto sul governo d’impresa – Attuazione dei risultati del dibattito in Consiglio nazionale (FF 2009 2225). 11 Cfr. in particolare: rapporto delle CdG del 23 maggio 2000 sulla loro attività (maggio 1999/maggio 2000) (FF 2000 4005); Uhlmann, Felix (2013): Avis de droit à l’intention des CdG concernant la haute surveillance sur la FINMA, 28 marzo 2013; Biaggini, Giovanni (2013): Avis de droit sur les possibilités et limites de la haute surveillance du Parlement dans le domaine de l’IFSN, 26 agosto 2013; Müller, Georg / Vogel, Stefan (2009): Oberaufsicht der Bundesversammlung über verselbstständigte Träger von Bundesaufgaben, Rechtsgutachten zuhanden der GPK-N, 7 dicembre 2009.
12 Cfr. art. 52 cpv. 2 LParl
FF 2018 5 2 Principi guida, basi legali e regolamentari 2.1 Gestione e vigilanza del Consiglio federale nei confronti delle imprese parastatali I principi guida della gestione e della vigilanza13 esercitate dal Consiglio federale nei confronti delle imprese parastatali figurano nel rapporto del 2006 sul governo d’impresa. Tale rapporto stabilisce che il «Consiglio federale esercita in linea di principio autonomamente il ruolo di ente proprietario e i relativi diritti di informazione, di influenza e di controllo nei confronti di tutte le unità rese autonome»14.
Al fine di esercitare il proprio ruolo di ente proprietario, la Confederazione dispone di diversi strumenti. In genere vengono menzionati tre strumenti principali: la nomina del consiglio d’amministrazione, la fissazione e il monitoraggio degli obiettivi strategici nonché l’approvazione del rapporto di gestione e del conto annuale15. La nomina dei membri del consiglio d’amministrazione è definita nel principio 5 del rapporto sul governo d’impresa, secondo il quale il Consiglio federale «elabora un profilo dei requisiti, che costituisce la premessa necessaria per la libera, corretta e consapevole formazione della volontà del consiglio d’amministrazione .
Tale principio stabilisce inoltre che il Consiglio federale «esercita il diritto di nomina sulla base del profilo dei requisiti e provvede affinché gli interessi della Confederazione siano rappresentati adeguatamente in seno al consiglio d’amministrazione (...)»16.
Per quanto concerne le basi legali relative alle nomine, nel suo rapporto sul governo d’impresa il Consiglio federale rinvia al diritto della società anonima, precisando che «per quanto concerne le società anonime di diritto privato, il diritto della società anonima stabilisce le possibilità degli azionisti e quindi anche del Consiglio federale per quanto riguarda il controllo e la gestione strategica delle unità»17. 13 Nel rapporto del 2006 sul governo d’impresa viene utilizzata l’espressione «controllo del Consiglio federale»; nel presente rapporto, la CdG-S utilizza in questo contesto il termine generico «vigilanza».
Nel quadro della consultazione relativa al presente rapporto (lettera del capo del DATEC del 15 agosto 2018), il DATEC ha fatto valere che il Consiglio federale non vigila sulle imprese parastatali, bensì rappresenta gli interessi della Confederazione in quanto proprietaria (principale) di tali imprese, conformemente ai diritti degli azionisti previsti dalla legge. Secondo il DATEC, la Confederazione vigila sulle imprese parastatali di fatto solo in relazione alle attività regolamentate, di cui fa parte in particolare il servizio universale, e tale vigilanza regolamentare viene garantita dai servizi amministrativi competenti (p.
es. UFT, UFCOM) o dalle autorità di regolazione indipendenti (p. es. PostCom, ComCom). Nonostante ciò, la CdG-S è dell’avviso che al Consiglio federale incomba una responsabilità di vigilanza sussidiaria sulle imprese parastatali (cfr. n. 4.2).
14 Rapporto sul governo d’impresa (FF 2006 7545, in particolare 7606). 15 Cfr. al riguardo: Pratique de la Confédération en matière de gestion de la Poste, des CFF et de Swisscom, Rapport d’expert à l’attention du Contrôle parlementaire de l’administration, del 30 agosto 2011, pag. 11, www.parlamento.ch > Organi > Commissioni > Commissioni di vigilanza > CdG > Rapporti > Rapporti 2012 (solo in franc. e ted.; stato: 1° giugno 2018).
16 Rapporto sul governo d’impresa (FF 2006 7545, in particolare 7583). 17 Rapporto sul governo d’impresa (FF 2006 7545, in particolare 7599). Cfr. art. 620 seg.
del Codice delle obbligazioni (CO; RS 220).
FF 2018 6 L’autonomia dei membri del consiglio d’amministrazione nonché la gestione dei conflitti d’interessi sono menzionate nel principio 6 del rapporto sul governo d’impresa: «i membri del consiglio d’amministrazione (...) tutelano gli interessi dell’unità resa autonoma. In caso di conflitto d’interessi, i membri devono astenersi. Se il conflitto d’interessi permane, il membro è escluso dal consiglio d’amministrazione (...) e dalla direzione aziendale»18. Il rapporto precisa inoltre che «nell’emanare lo statuto il Consiglio federale si impegna a favore di una chiara regolamentazione dei conflitti d’interessi in seno al consiglio d’amministrazione e alla direzione aziendale.
Nel caso delle unità aventi la forma di società anonima di diritto speciale si possono inserire corrispondenti direttive nelle disposizioni organizzative»19.
Il rapporto sul governo d’impresa non illustra nel dettaglio né le questioni relative al rischio per la reputazione connesso ai mandati esterni dei membri del consiglio d’amministrazione né il diritto d’informazione di cui dispone il Consiglio federale al fine di esercitare il proprio ruolo di ente proprietario al momento delle nomine. 2.2 Gestione e vigilanza del Consiglio federale nel caso delle FFS Le modalità della gestione e della vigilanza esercitate dal Consiglio federale sono definite nella legislazione specifica di ogni impresa parastatale20. Nel caso delle FFS si tratta della legge federale sulle Ferrovie federali svizzere (LFFS)21, secondo la quale il Consiglio federale dispone delle seguenti possibilità per esercitare la propria influenza sull’impresa: la fissazione degli obiettivi strategici e il controllo della loro attuazione (art.
8 LFFS), l’influenza mediante la partecipazione maggioritaria all’assemblea generale (art. 10 LFFS) e l’influenza mediante diverse disposizioni di ordine finanziario (art. 6, 7 e 20 LFFS). La legge non contiene disposizioni specifiche concernenti le relazioni d’interesse o la dichiarazione dei mandati. L’articolo 10 LFFS precisa che i poteri dell’assemblea generale sono regolati dalle disposizioni del Codice delle obbligazioni (CO) sulla società anonima e che, finché la Confederazione rimane azionista unico, il Consiglio federale esercita i poteri dell’assemblea generale22. Conformemente all’articolo 698 CO sui poteri dell’assemblea generale, la Confederazione in quanto azionista unico delle FFS ha in particolare il diritto di approvare e modificare lo statuto, nominare i membri del consiglio d’amministrazione, decidere in merito al loro discarico e prendere tutte le decisioni che la legge o lo statuto le riserva.
18 Rapporto sul governo d’impresa (FF 2006 7545, in particolare 7583). 19 Rapporto sul governo d’impresa (FF 2006 7545, in particolare 7599). 20 Cfr. art. 8 cpv. 4 della legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA; RS 172.010). Cfr. anche Müller, Georg / Vogel, Stefan (2009): Oberaufsicht der Bundesversammlung über verselbstständigte Träger von Bundesaufgaben, Rechtsgutachten zuhanden der GPK-N, pag. 10. 21 Legge federale del 20 marzo 1998 sulle Ferrovie federali svizzere (LFFS; RS 742.31). 22 Secondo le dichiarazioni del DATEC (lettera del capo del DATEC alla CdG-S del 17 aprile 2018, pag.
2), nel caso delle FFS il Consiglio federale rappresenta gli interessi della Confederazione in quanto azionista principale. Nell’adempimento di tale compito, è affiancato dalla segreteria generale del DATEC e dall’AFF.
FF 2018 7 Per quanto concerne il diritto d’informazione di cui dispone il Consiglio federale nei confronti delle FFS, l’articolo 697 CO precisa che «nell’assemblea generale ogni azionista può chiedere al consiglio d’amministrazione ragguagli sugli affari della società . I ragguagli devono essere dati nella misura in cui sono necessari per l’esercizio dei diritti dell’azionista » . Il profilo dei requisiti del consiglio d’amministrazione delle FFS, elaborato dal DATEC e consultabile online23, stabilisce in particolare che ogni membro deve soddisfare i requisiti di «reputazione ineccepibile» e di «indipendenza da qualsiasi interesse di parte suscettibile di pregiudicare la libera formazione dell’opinione».
2.3 Regolamentazione interna delle FFS Lo statuto delle FFS24 riprende le disposizioni del CO e della LFFS per quanto concerne le competenze dell’assemblea generale. Anche se non contiene disposizioni specifiche relative alle relazioni d’interesse o alla dichiarazione dei mandati, lo statuto precisa che il consiglio d’amministrazione esercita l’alta vigilanza sulle persone incaricate della gestione dell’impresa, in particolare per quanto concerne l’osservanza della legge, dello statuto, dei regolamenti e delle istruzioni (art. 6.5 lett. e). Il regolamento sull’organizzazione delle FFS precisa che il segretario del consiglio d’amministrazione ha la responsabilità di garantire una compliance efficace a livello di consiglio d’amministrazione (in particolare per quanto concerne le relazioni d’interesse)25.
La precedente versione del codice di condotta del consiglio d’amministrazione delle FFS, in vigore fino al 31 dicembre 2017, prevedeva che la presidenza del consiglio d’amministrazione (il comitato Presidenza / relazioni d’interesse26) fosse responsabile di garantire il corretto svolgimento della procedura di dichiarazione degli interessi nonché di verificare l’esistenza di un eventuale rischio per la reputazione connesso ai mandati27. Secondo le informazioni fornite dalle FFS, l’analisi dei mandati che i membri intendevano assumere veniva svolta solo per quei mandati in cui sussisteva un potenziale conflitto d’interessi permanente28; la responsabilità di notifica incombeva al membro interessato.
Il regolamento delle FFS sulla dichiarazione dei gruppi d’interesse, in vigore fino al 31 dicembre 2017, precisava che il comitato Presidenza / relazioni d’interesse era incaricato di attuare la procedura di dichiarazione delle relazioni d’interesse e, in caso di conflitto d’interessi o di rischio per la reputazione, di formulare raccomanda- 23 DATEC: Profilo dei requisiti del consiglio d’amministrazione delle FFS SA, www.uvek.admin.ch > Il DATEC > Imprese parastatali > Ferrovie federali svizzere FFS > Profilo dei requisiti del Consiglio di amministrazione (stato: 1° giugno 2018). 24 Statuts des Chemins de fer fédéraux suisses CFF, versione del 9 giugno 2011 (non pubblicato).
Lo statuto è stato riveduto il 27 aprile 2018; nel quadro di tale revisione, le disposizioni citate non hanno subito modifiche di fondo.
25 Règlement d’organisation des Chemins de fer fédéraux suisses CFF, versione del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), cap. 7.2, n. 6. 26 Composto dal presidente e dal vicepresidente. 27 Code de conduite du conseil d’administration des Chemins de fer fédéraux suisses, del 24 ottobre 2007 (in vigore fino al 31 dicembre 2017; non pubblicato), art. 4.1 e 5.5. 28 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 5.
FF 2018 8 zioni all’attenzione del consiglio d’amministrazione29. Tale regolamento stabiliva inoltre che il comitato doveva riunirsi almeno una volta all’anno30 e prevedeva l’obbligo di ricusazione per il membro della presidenza che potesse essere coinvolto in un conflitto d’interessi nel quadro del processo decisionale31.
Una versione riveduta del codice di condotta del consiglio d’amministrazione32 è entrata in vigore il 1° gennaio 2018, in seguito a una revisione globale del regolamento sull’organizzazione delle FFS. In questo contesto, le regole e le procedure in materia di controllo delle relazioni d’interesse e di dichiarazione dei mandati sono state modificate (cfr. n. 3.2).
3 I fatti 3.1 Mandato della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS presso la Capoinvest: cronologia dei fatti La cronologia dei fatti esposta qui di seguito si basa sulle informazioni trasmesse alla CdG-S per scritto dal capo del DATEC e dal consiglio d’amministrazione delle FFS33. Il 1° maggio 2014 Monika Ribar è eletta membro del consiglio d’amministrazione delle FFS. Nella seduta del 9 maggio 2014, il consiglio d’amministrazione la nomina vicepresidente a partire dal 12 maggio 2014. Il 6 maggio 2015 Monika Ribar assume la carica di membro del «Board of Directors» della società Capoinvest Limited34.
Alla fine del 2015, nell’ambito della preparazione del rapporto di gestione annuale delle FFS, il segretario del consiglio d’amministrazione stila un elenco di tutti i mandati notificati dai membri del consiglio e lo trasmette al presidente del consiglio d’amministrazione (Ulrich Gygi) e alla vicepresidente (Monika Ribar). Il mandato di Monika Ribar presso la Capoinvest non figura in tale elenco. Monika Ribar non lo ha notificato perché riteneva che la Capoinvest non fosse una società significativa e che tale mandato non fosse importante35. In seguito ha riconosciuto che averlo omesso è stato un errore e se ne è scusata36.
29 Règlement sur la déclaration de groupements d’intérêts – Conseil d’administration des CFF, del 19 novembre 2010 (in vigore fino al 31 dicembre 2017; non pubblicato), art. 6.
30 Règlement sur la déclaration de groupements d’intérêts – Conseil d’administration des CFF, del 19 novembre 2010 (in vigore fino al 31 dicembre 2017; non pubblicato), art. 7. 31 Règlement sur la déclaration de groupements d’intérêts – Conseil d’administration des CFF, del 19 novembre 2010 (in vigore fino al 31 dicembre 2017; non pubblicato), art. 10. 32 Code de conduite du Conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato).
33 Lettere del capo del DATEC alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S del 4 dicembre 2017, 12 gennaio 2018 e 17 aprile 2018; lettere del consiglio d’amministrazione delle FFS alla Sottocommissione DFI/DATEC della CdG-S del 6 marzo 2018, 17 aprile 2018 e 2 maggio 2018.
34 Lettera del capo del DATEC del 4 dicembre 2017, pag. 2. 35 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 4. 36 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 6.
FF 2018 9 Sulla base di tale elenco, si è deciso di non organizzare alcuna seduta del comitato Presidenza / relazioni d’interesse, incaricato del controllo delle relazioni d’interesse. La CdG-S ha appurato che in realtà nel 2014, 2015 e 2016 tale comitato non si è mai riunito37 e che non ha quindi effettuato alcuna verifica supplementare in merito a eventuali mandati non notificati dai membri del consiglio d’amministrazione. Secondo le FFS, tale procedura è conforme alle pratiche abituali in materia, in quanto ogni membro è incaricato di fornire informazioni corrette in merito ai propri mandati38.
Inoltre, in tale periodo, l’analisi dei mandati veniva svolta solo per quei mandati in cui sussisteva un potenziale conflitto d’interessi permanente39 (questo principio è stato modificato a partire dal 1° gennaio 2018, cfr. n. 3.2).
All’inizio di gennaio 2016, il DATEC presenta alle FFS una richiesta di informazioni riguardo ai mandati assunti da Monika Ribar in vista della sua futura nomina alla presidenza del consiglio d’amministrazione. Dato che il consiglio d’amministrazione non è a conoscenza del suo mandato presso la Capoinvest, tale mandato non viene comunicato40. Il DATEC svolge accertamenti in merito ad alcuni mandati di Monika Ribar notificati dalle FFS. A metà gennaio 2016, il DATEC chiede alle FFS ulteriori informazioni riguardo ai mandati di Monika Ribar41. In seguito a questo scambio, il DATEC non esige informazioni più approfondite.
Il 27 gennaio 2016 il Consiglio federale convalida la candidatura di Monika Ribar alla presidenza del consiglio d’amministrazione delle FFS in vista dell’assemblea generale di giugno 201642. Alla fine di febbraio 2016, esaminando il capitolo sul governo d’impresa del rapporto di gestione 2015 delle FFS, Monika Ribar si rende conto che in tale rapporto non figura il suo mandato presso la Capoinvest43 e lo notifica al segretario del consiglio d’amministrazione, informandolo telefonicamente degli aspetti principali di tale mandato. Insieme giungono alla conclusione che il mandato non presenta alcuna 37 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag.
1. Nella lettera del 2 maggio 2018 (pag. 1), in risposta alla domanda della CdG-S sulla ragione per cui il comitato non si fosse riunito quando invece il relativo regolamento prevedeva almeno una seduta all’anno, le FFS hanno affermato che alla fine di ogni anno l’allora segretario del consiglio d’amministrazione stilava un elenco di tutti i mandati dei membri del consiglio, che veniva quindi trasmesso ai membri del comitato Presidenza / relazioni d’interesse. Secondo tale lettera, sulla base di tali elementi, si era deciso di non organizzare alcuna seduta del comitato Presidenza / relazioni d’interesse.
Le FFS non hanno fornito ulteriori spiegazioni in merito alle ragioni di questa decisione.
38 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 5. 39 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 5. 40 Anche il DATEC ha confermato che in quel momento non era a conoscenza di tale mandato (lettera del capo del DATEC del 4 dicembre 2017, pag. 2). 41 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 2 seg. In base alle informazioni fornite dalle FFS nel quadro della consultazione relativa al presente rapporto (lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 13 agosto 2018), il DATEC ha chiesto la conferma che l’articolo 11 dell’ordinanza sulla retribuzione dei quadri fosse stato rispettato e che non sussisteva alcun conflitto d’interessi nell’ambito dell’assunzione del mandato di presidente del consiglio d’amministrazione da parte di Monika Ribar.
Secondo tale lettera, l’allora segretario del consiglio d’amministrazione ha quindi comunicato al DATEC i mandati a cui Monika Ribar intendeva rinunciare e quelli a cui aveva già rinunciato; le FFS hanno fornito anche i gradi di occupazione dei restanti mandati di Monika Ribar.
42 Lettera del capo del DATEC del 4 dicembre 2017, pag. 1. 43 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 4.
FF 2018 10 relazione con le FFS e alcun rischio per la reputazione, ma che occorrerebbe menzionarlo nel rapporto di gestione 201544. Le FFS precisano che, già in quel momento, Monika Ribar si è chiesta se fosse opportuno portare avanti tale mandato dopo la sua nomina alla presidenza del consiglio d’amministrazione45. Il mandato presso la Capoinvest viene aggiunto nel rapporto di gestione 2015 delle FFS. Non vengono effettuati ulteriori accertamenti né vengono fornite al consiglio d’amministrazione ulteriori informazioni46.
In base alle informazioni a disposizione della CdG-S, il DATEC o il DFF non sono stati esplicitamente informati riguardo a tale aggiunta.
In occasione della riunione ordinaria dell’11 marzo 2016, il consiglio d’amministrazione delle FFS tratta il rapporto di gestione 2015. I diversi mandati che vi figurano (tra cui quello presso la Capoinvest) non sono oggetto di dibattiti. Nella sua lettera indirizzata alla CdG-S, il DATEC ne deduce che il consiglio d’amministrazione ha preso atto del mandato e ha constatato che non vi era alcuna relazione reale o potenziale con le FFS né alcun rischio per la reputazione. In tale lettera, afferma inoltre che non spetta al DATEC esprimere un giudizio in merito alla valutazione del consiglio d’amministrazione47.
Il 23 marzo 2016 il Consiglio federale prende atto del rapporto di gestione 2015 delle FFS e, in questa occasione, approva anche il rapporto sul raggiungimento degli obiettivi strategici delle FFS, redatto all’attenzione delle CdG. Le Commissioni della gestione prendono atto dei due documenti nelle sedute del 19 e del 20 aprile 2016 incentrate sulla gestione delle FFS. In tali sedute, la questione dei mandati non viene affrontata. Nel corso della primavera 2016, Monika Ribar procede a un’ulteriore valutazione dei suoi mandati e si confronta al riguardo con il futuro vicepresidente Peter Siegenthaler.
Il mandato presso la Capoinvest viene menzionato. Considerati il tempo richiesto per assumere la funzione di presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS e l’esposizione all’opinione pubblica che tale ruolo comporta, Monika Ribar e Peter Siegenthaler giungono alla conclusione che è necessario porre fine al mandato presso la Capoinvest, anche per ragioni legate alla reputazione48. Le FFS affermano che tale rivalutazione si spiega con il passaggio di Monika Ribar da vicepresidente a presidente del consiglio d’amministrazione e con l’esposizione all’opinione pubblica connessa alla nuova carica.
Le FFS precisano inoltre che Monika Ribar ha posto fine anche ad altri mandati per poter dedicare tempo a sufficienza al mandato di presidente49.
44 Lettere del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 4, e del 17 aprile 2018, pag. 2. 45 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 2. 46 Le FFS affermano al riguardo che nel 2016, così come nel 2014 e nel 2015, il comitato Presidenza / relazioni d’interesse non si è riunito e non ha quindi potuto essere consultato. Le FFS non hanno spiegato le ragioni di tale assenza di riunioni (cfr. nota a piè di pagina 32).
47 Lettera del capo del DATEC del 12 gennaio 2018, pag. 1. 48 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag.
3. 49 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 2.
FF 2018 11 Il 5 giugno 2016 Monika Ribar pone fine al suo mandato presso la Capoinvest50 . Il 15 giugno 2016 è eletta alla presidenza del consiglio d’amministrazione delle FFS. Monika Ribar non notifica la fine del suo mandato presso la Capoinvest al consiglio d’amministrazione (il quale ne prenderà formalmente atto soltanto il 3 marzo 2017 al momento della trattazione del rapporto di gestione 2016). Al riguardo, le FFS spiegano che la regolamentazione concernente la dichiarazione dei mandati non prevede che il consiglio d’amministrazione venga informato nel corso dell’anno in merito ai mandati terminati51.
Non essendo stato informato della fine di tale mandato, il consiglio d’amministrazione non ha potuto a sua volta informare il DATEC e il DFF prima dell’assemblea generale.
Il 3 marzo 2017 il consiglio d’amministrazione delle FFS prende atto del rapporto di gestione 2016, nel quale il mandato presso la Capoinvest non viene più menzionato. Nelle loro lettere indirizzate alla CdG-S52, le FFS non precisano se in questa occasione è stata richiamata l’attenzione dei membri sulla fine di tale mandato né se la questione è stata discussa. Il 24 e 25 aprile 2017 le CdG si sono occupate del rapporto del Consiglio federale sul raggiungimento degli obiettivi strategici delle FFS nonché del rapporto di gestione 2016 delle FFS. La questione dei mandati non viene affrontata.
Il 7 novembre 2017, dopo aver preso atto delle rivelazioni concernenti i «Paradise Papers», la CdG-S ha deciso di occuparsi di tale questione. 3.2 Adeguamenti delle disposizioni delle FFS in materia di mandati e di relazioni d’interesse Nell’ambito di una revisione del regolamento sull’organizzazione delle FFS, il 1° gennaio 2018 è entrata in vigore una nuova versione del codice di condotta del consiglio d’amministrazione e le disposizioni in materia di mandati e di relazioni d’interesse sono state modificate. Le FFS affermano che tale revisione è stata realizzata a fini di semplificazione53.
Conformemente alla nuova versione del codice di condotta delle FFS, il comitato Personale e organizzazione54 del consiglio d’amministrazione è ora responsabile del corretto svolgimento della procedura di dichiarazione dei mandati. Tale comitato assume il compito che era stato svolto fino a quel momento dal comitato Presidenza / relazioni d’interesse, il quale è stato soppresso. Il nuovo comitato, che si riunisce almeno due volte all’anno55, si occupa delle dichiarazioni d’interesse, del ricono- 50 Lettera del capo del DATEC del 4 dicembre 2017, pag. 2.
51 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag.
2. 52 Lettere del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, 17 aprile 2018 e 2 maggio 2018. 53 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 3. 54 Membri del comitato in data 8 giugno 2018: Monika Ribar, Alexandra Post Quillet (presidente), Beat Schwab, Daniel Trolliet. 55 Reglement des Personalund Organisationsausschusses des Verwaltungsrates der SBB, del 1° gennaio 2018 (solo in ted.; non pubblicato), art. 5.1.
FF 2018 12 scimento tempestivo delle relazioni reali o potenziali con le FFS e del rispetto delle regole in materia di ricusazione56. L’attuale codice di condotta prevede che i membri del consiglio d’amministrazione dichiarino senza indugio tutti i loro mandati prima che vengano effettivamente assunti. Si applica il principio della dichiarazione volontaria57. Il membro in questione fornisce informazioni relative al mandato previsto e al relativo contesto. Se si tratta di un’impresa poco conosciuta, fornisce ulteriori informazioni sull’azienda e sul suo settore. Il segretario del consiglio d’amministrazione effettua il controllo mediante verifiche nel registro di commercio e altre ricerche su Internet58.
Se si tratta di grandi mandati, nella valutazione si tiene conto anche del tempo richiesto per svolgerli59. Su proposta del segretario, il presidente del consiglio d’amministrazione si pronuncia a sua volta in merito alla prevista assunzione del mandato60. Le FFS hanno spiegato che, a differenza della vecchia prassi, ora la presidente analizza in tutti i casi i mandati che i membri prevedono di assumere61. In caso di divergenze, il presidente del consiglio d’amministrazione e il membro in questione possono rivolgersi al comitato Personale e organizzazione affinché quest’ultimo deliberi al riguardo in ultima istanza.
In questo caso, se lo ritiene necessario, tale comitato svolge accertamenti complementari, prima di deliberare al più tardi in occasione della riunione ordinaria successiva, in assenza della persona in questione62.
Nelle riunioni del comitato Personale e organizzazione e in quelle del consiglio d’amministrazione, il presidente comunica ai membri oralmente i risultati delle analisi dei mandati notificati. Tali informazioni vengono iscritte a verbale63. Le FFS hanno comunicato alla CdG-S che, per quanto concerne i mandati del presidente del consiglio d’amministrazione, quest’ultimo ora è tenuto a notificare costantemente i propri mandati al DATEC64. Dall’entrata in vigore della nuova regolamentazione all’inizio del 2018, un caso di questo tipo non si è ancora presentato. Le FFS 56 Code de conduite du conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), art.
57 Code de conduite du conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), art. 3.1. Tali disposizioni figuravano già nella precedente versione del codice di condotta. Secondo le FFS, il principio di «dichiarazione volontaria» non significa che i membri del consiglio d’amministrazione possono scegliere se dichiarare o non dichiarare i propri mandati; questa espressione è da intendere piuttosto nel senso di un’«autodichiarazione». Le FFS hanno spiegato alla CdG-S che non spetta al membro del consiglio d’amministrazione valutare quali mandati devono essere notificati e quali no.
Secondo le FFS, tutti i mandati devono essere dichiarati (lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 2 maggio 2018, pag. 2 seg.). 58 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 3. 59 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 4. 60 Code de conduite du conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), art. 4.1.
61 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 6 marzo 2018, pag. 5. Cfr. n. 2.3. 62 Code de conduite du conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), art. 5.2. 63 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 4. 64 Code de conduite du conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), art. 3.1. Cfr. anche la lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 4.
FF 2018 13 hanno affermato che, conformemente al codice di condotta, nel caso in cui la presidente del consiglio d’amministrazione intenda assumere un nuovo mandato, è tenuta a informare per scritto innanzitutto il DATEC, chiedendogli di esaminare gli eventuali conflitti d’interessi e i rischi per la reputazione.
In questo modo il DATEC avrebbe a disposizione tutte le informazioni rilevanti relative al mandato in questione65. Nel corso dell’anno il DATEC non viene per contro informato in merito ai singoli nuovi mandati che gli altri membri del consiglio d’amministrazione prevedono di assumere. Tali informazioni vengono comunicate al DATEC nella sezione sul governo d’impresa del rapporto di gestione annuale delle FFS66. In vista dell’elaborazione di tale rapporto, ora è previsto che il segretario del consiglio d’amministrazione proceda a fine anno a un esame dei mandati assunti dai membri del consiglio; anche la direzione delle FFS viene sottoposta a tale esame67.
Il DATEC è dell’avviso che in questo modo sono soddisfatte le condizioni affinché tutti i mandati vengano dichiarati e non si ripresenti in futuro un caso simile a quello della Capoinvest. Per questo motivo, il DATEC ritiene che non sia necessario adottare ulteriori misure e che la suddivisione dei compiti tra la presidente del consiglio d’amministrazione e il comitato Personale e organizzazione sia adeguata68. 3.3 Vigilanza dei dipartimenti e del Consiglio federale in materia di mandati e di relazioni d’interesse Conformemente ai diritti dell’azionista previsti dalla legge, il Consiglio federale rappresenta nei confronti delle FFS gli interessi della Confederazione quale azionista principale dell’impresa69.
Nell’adempimento di tale compito, il Consiglio federale è affiancato dal DATEC e dall’AFF, le due unità responsabili in materia in seno all’Amministrazione federale. Nell’ambito del suo esame, la CdG-S ha sentito il capo del DATEC in merito a come considera il ruolo che il dipartimento deve assumere nella vigilanza sulle imprese parastatali in materia di mandati e di relazioni d’interesse.
Secondo le dichiarazioni del capo del DATEC, il consiglio d’amministrazione delle FFS, in quanto organo direttivo supremo dell’impresa, è sul piano giuridico pienamente responsabile nei confronti dell’assemblea generale controllata dalla Confederazione. Il Dipartimento ritiene che vi siano regole adeguate che consentono di individuare per tempo le relazioni d’interesse e che il consiglio d’amministrazione delle FFS abbia la responsabilità di farle applicare rigorosamente70. Per quanto concerne il caso specifico di Monika Ribar, il capo del DATEC ha affermato che non spettava al Dipartimento esprimere un giudizio in merito alla valutazione del 65 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag.
4. 66 Lettera del consiglio d’amministrazione delle FFS del 17 aprile 2018, pag. 4. Tali disposizioni figuravano già nella precedente versione del codice di condotta. 67 Code de conduite du Conseil d’administration des CFF, del 1° gennaio 2018 (non pubblicato), art. 3.2.
68 Lettera del capo del DATEC del 17 aprile 2018, pag. 1. 69 Lettera del capo del DATEC del 17 aprile 2018, pag. 2. 70 Lettera del capo del DATEC del 12 gennaio 2018, pag. 1.
FF 2018 14 consiglio d’amministrazione delle FFS su tale questione in termini di relazioni con l’impresa o di rischio per la reputazione71. Il DATEC ha inoltre trasmesso alla CdG-S informazioni dettagliate riguardanti la procedura di dichiarazione dei mandati in uso presso la Posta Svizzera SA e Swisscom SA, entrambe imprese parastatali simili alle FFS per dimensioni. Le tre imprese dispongono di regole diverse in materia.
Sulla base delle informazioni fornite dal DATEC72, i membri del consiglio d’amministrazione della Posta informano il presidente prima di assumere un nuovo mandato. Nel caso in cui a voler assumere un nuovo mandato sia il presidente, quest’ultimo informa il comitato Organizzazione, nomina e remunerazione, a cui compete l’approvazione dei mandati dei membri e del presidente. Presso la Swisscom, ogni membro del consiglio d’amministrazione deve comunicare al presidente senza indugio ogni cambiamento di carattere professionale e consultarlo prima di assumere un mandato. Se il presidente intende assumere un nuovo mandato, deve consultare innanzitutto il vicepresidente.
Ogni mandato e ogni attività importante figurano nel rapporto di gestione. Il DATEC sottolinea che, essendo una società quotata in borsa, Swisscom ha l’obbligo di indicare in maniera dettagliata il numero di funzioni assunte dai membri del consiglio d’amministrazione. Inoltre, nei loro rapporti di gestione annuali, la Posta e Swisscom riportano i mandati che sono stati assunti nel corso dell’anno in rassegna. La CdG-S ha sentito il capo del DATEC in merito all’opportunità di armonizzare in modo più ampio le regole e le procedure in materia di dichiarazione degli interessi presso le imprese che sottostanno alla sua vigilanza.
Il capo del DATEC ha affermato che attualmente una tale armonizzazione non è all’ordine del giorno73. 3.4 Misure in caso di procedimenti penali A maggio 2018, i media hanno riferito in merito all’apertura di procedimenti giudiziari in Svizzera e all’estero concernenti la Banca nazionale dell’Angola e il fondo sovrano dell’Angola, tra cui un procedimento penale contro ignoti condotto dal Ministero pubblico della Confederazione (MPC). In tale contesto, la stampa ha menzionato che erano state effettuate perquisizioni presso imprese appartenenti a Jean-Claude Bastos74. Alla luce di tale rivelazioni, la CdG-S si è chiesta quali misure fossero a disposizione della Confederazione nel caso ipotetico in cui l’integrità di un membro del consiglio d’amministrazione di un’impresa parastatale fosse messa in discussione nel quadro di un procedimento penale in relazione a un mandato esterno.
Secondo le informazioni fornite dall’AFF75, quando un membro è coinvolto in un procedimento penale, l’assemblea generale dell’impresa parastatale in questione decide, caso per caso, se tale situazione costituisce una rottura del rapporto di fidu- 71 Lettera del capo del DATEC del 12 gennaio 2018, pag. 1. 72 Lettera del capo del DATEC del 17 aprile 2018, pag. 2. 73 Lettera del capo del DATEC del 17 aprile 2018, pag. 2. 74 Les locaux de Jean-Claude Bastos perquisitionnés. In: 24 heures, 18 maggio 2018; Hausdurchsuchung am Hauptsitz von Quantum Global. In: Luzerner Zeitung, 18 maggio 2018; Razzia bei Jean-Claude Bastos.
In: Berner Zeitung, 18 maggio 2018. 75 E-mail dell’AFF del 7 giugno 2018.
FF 2018 15 cia. Tale decisione può comportare, quale ultima ratio, la revoca o la non rielezione del membro in questione. In questo caso si applicano le disposizioni del CO. L’articolo 705 CO conferisce all’assemblea generale (nel caso delle FFS, alla Confederazione) il diritto di revocare i membri del consiglio d’amministrazione così come gli altri procuratori e mandatari da essa nominati. L’AFF sottolinea che, conformemente al diritto della società anonima, l’assemblea generale quale organo supremo della società anonima (art. 698 cpv. 1 CO) non costituisce soltanto l’organo elettorale, ma anche l’organo di vigilanza dell’impresa e che è quindi abilitata segnatamente a revocare in qualsiasi momento le persone da essa nominate.
L’AFF precisa che una tale revoca può avvenire nel quadro di un’assemblea generale ordinaria o, in particolare per le imprese controllate interamente dalla Confederazione, nel quadro di un’assemblea generale straordinaria sotto forma di «riunione di tutti gli azionisti» (art. 701 CO).
4 Valutazione delle CdG 4.1 Valutazione sulla base dell’esempio della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS La CdG-S ritiene che le FFS e il DATEC abbiano risposto alle sue domande in maniera completa e trasparente. In generale, la Commissione è dell’avviso che i recenti adeguamenti apportati dalle FFS alle disposizioni in materia di dichiarazione dei mandati (cfr. n. 3.2) dimostrano che vi era un potenziale di miglioramento e tali modifiche rappresentano un netto progresso. Come affermato anche dal DATEC, secondo la Commissione tali misure dovrebbero garantire che in futuro non si ripeti un caso simile a quello del mandato della presidente del consiglio d’amministrazione delle FFS presso la Capoinvest.
La CdG-S rileva che tali cambiamenti sono avvenuti in seguito alle rivelazioni legate allo scandalo dei «Paradise Papers». Alla luce dei fatti di cui ha preso atto, la CdG-S formula qui di seguito una serie di considerazioni e raccomandazioni di carattere generale concernenti la vigilanza sulle relazioni d’interesse presso le imprese parastatali.
A giugno 2018, in particolare dopo le rivelazioni riguardanti le operazioni contabili non conformi alla legge effettuate presso AutoPostale SA, il Consiglio federale ha annunciato di aver deciso di sottoporre la gestione delle imprese parastatali a una verifica esterna entro la fine del 2018. Il Consiglio federale ha così incaricato il DFF di commissionare, insieme al DATEC e al DDPS, un esame in questo senso e di presentargli i risultati nel corso del primo trimestre 201976. La CdG-S invita il Consiglio federale a integrare in tale analisi le considerazioni e le raccomandazioni formulate qui di seguito, nel rispetto della forma giuridica delle unità in questione.
76 Il Consiglio federale accorda solo un discarico parziale al consiglio d’amministrazione della Posta, comunicato stampa del Consiglio federale dell’11 giugno 2018.
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