Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/SA1250.htm
Timestamp: 2020-02-27 09:12:43+00:00
Document Index: 19581846

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 51', 'art. 1', 'art. 51', 'art. 46', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 1']

Camera dei deputati Dossier SA1250 PREMESSA
Titolo: C. 1250 - DL 85/2008: Adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell'articolo 1, commi 367 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
AC N. 1250/XVI
Serie: Scheda di analisi Numero: 3
DL N. 85 DEL 16-MAG-08
Adeguamento delle strutture di Governo in
applicazione della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(D.L. 85/08 - Approvato dal Senato A.S. 585)
N. 3 – 25 giugno 2008
Disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell’articolo 1, commi 376 e 377, della legge n. 244 del 2007 (D.L. n. 85 del 2008)
alla I Commissione in sede referente
Scheda di analisi n. 3
Adeguamento delle strutture di Governo.. 3
Il disegno di legge, approvato con modificazioni dal Senato, dispone la conversione del decreto legge 16 maggio 2008, n. 85, recante disposizioni urgenti per l'adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008).
Il provvedimento è composto da un unico articolo e non risulta corredato di relazione tecnica.
La relazione illustrativa afferma che dalle norme del DL non derivano nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato e che, viceversa, sono previste apposite misure per la riduzione della spesa pubblica.
Si esaminano di seguito le disposizioni del decreto che presentano profili di carattere finanziario.
Adeguamento delle strutture di Governo
Normativa vigente: l’art. 1, comma 376 della L. n. 244/2007, ha disposto che, a partire dal Governo successivo a quello in carica all’entrata in vigore della legge finanziaria 2008: a) il numero dei Ministeri, ai sensi D.Lgs. n. 300/1999[1], sia stabilito in 12; b) il numero complessivo dei componenti del Governo - a qualsiasi titolo, compresi ministri senza portafoglio, vice ministri e sottosegretari - non possa essere superiore a 60; c) la composizione del Governo sia resa coerente con quanto disposto dall'art. 51, comma 1, ultima parte, della Costituzione[2], che impone l’adozione di appositi provvedimenti per la promozione delle pari opportunità tra donne ed uomini.
E’ prevista inoltre, al comma 377, subordinatamente all'applicazione del D.Lgs. n. 300/1999, ai sensi di quanto previsto al comma 376, l’abrogazione delle disposizioni non compatibili con la riduzione dei Ministeri, ivi comprese quelle di cui al DL n. 217/2001[3] e al DL n. 181/2006[4], fatte salve comunque una serie di disposizioni del medesimo DL n. 181/2006([5]). Si tratta delle disposizioni che disciplinano: talune competenze del Ministero dello sviluppo economico (articolo 1, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies, 12); la facoltà di mantenere fino alla loro scadenza gli incarichi dirigenziali conferiti nell'ambito delle strutture trasferite, con temporanea indisponibilità di un corrispondente numero di incarichi – da parte delle amministrazioni cedenti – al fine di assicurare l'invarianza della spesa (articolo 1, commi 10-bis e 10-ter); la denominazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (articolo 1, comma 13-bis); l’attribuzione al Presidente del Consiglio delle funzioni statali e delle corrispondenti risorse finanziarie in materia di sport (articolo 1, comma 19, lettera a), nonché in materia di turismo, con l’istituzione presso la stessa Presidenza del Consiglio del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo[6] (articolo 1, commi 19-bis, 19-quater e 22, lettera a); la costituzione, presso la Presidenza del Consiglio, dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, con relativa segreteria tecnica (comma 22-bis); la riconduzione alla competenza del Presidente del Consiglio di tutti i compiti attribuiti dalla legge ai Ministri senza portafoglio o a specifici uffici o dipartimenti della Presidenza del Consiglio (comma 22-ter); il divieto di revisione dei trattamenti economici complessivi - che si rifletta in maggiori oneri per il bilancio dello Stato - per i dipendenti trasferiti (o per i dipendenti dell'amministrazione di destinazione) a seguito del riordino delle competenze dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio (comma 25-bis).
Si segnala che, relativamente all'articolo 1, commi 376 e 377, della legge finanziaria 2008 nel prospetto riepilogativo degli effetti dell’articolato (allegato 7) non è scontato alcun effetto sui saldi di finanza pubblica.
La norma, in attuazione di quanto in merito disposto dalla legge finanziaria 2008, individua 12 ministeri (comma 1), disciplina, ai fini dell’adeguamento delle strutture di Governo, il trasferimento delle relative attribuzioni e risorse (commi 2-7) e demanda l’immediata ricognizione, in via amministrativa, delle strutture trasferite ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (comma 8).
Il comma 1 prevede la seguente articolazione dei Ministeri: 1) Ministero degli affari esteri; 2) Ministero dell'interno; 3) Ministero della giustizia; 4) Ministero della difesa; 5) Ministero dell'economia e delle finanze; 6) Ministero dello sviluppo economico; 7) Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali; 8) Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare; 9) Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; 10) Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali; 11) Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca; 12) Ministero per i beni e le attività culturali.
In particolare, viene disposta la soppressione dei ministeri del commercio internazionale, dei trasporti, della solidarietà sociale, della salute, dell’università e della ricerca e delle comunicazioni, e la devoluzione delle inerenti competenze e risorse, rispettivamente, ai Ministeri dello sviluppo economico, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro, della salute e delle politiche sociali[7], dell’istruzione, dell’università e della ricerca.
Rispetto alla Presidenza del Consiglio dei ministri, il DL reca in parte disposizioni innovative – attributive o modificative di competenze – ed in parte ricognitive di attribuzioni già esistenti. Nello specifico, il comma 4 prevede che siano trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, con le inerenti risorse finanziarie, i compiti in materia di politiche antidroga e di Servizio civile nazionale[8]. Sono dalla stessa norma attribuite alla Presidenza due compiti specifici in materia di politiche giovanili: funzioni di indirizzo e vigilanza sull’Agenzia nazionale italiana per i giovani del programma comunitario “Gioventù in azione”[9] - funzioni esercitate in base alla normativa previgente congiuntamente con il Ministro della solidarietà sociale – e la possibilità di prendere parte alle attività del Forum nazionale dei giovani. Il comma 14, precisa le spettanze della Presidenza del Consiglio di una serie di attribuzioni in materia di politiche giovanili, di politiche per la famiglia e di politiche per le pari opportunità tra i generi, in gran parte già attribuite alla Presidenza del Consiglio dal DL n. 181/2006.
Viene rinviata ad appositi regolamenti l’adozione di misure di limitazione della spesa, afferenti agli assetti organizzativi ed al numero delle strutture di primo livello[10] delle Amministrazioni oggetto di adeguamento funzionale, volte a ridurre di almeno il 20 per cento per le nuove strutture, al termine del processo di riorganizzazione, la somma dei limiti delle spese strumentali e di funzionamento previsti rispettivamente per i Ministeri di origine e i Ministeri di destinazione (comma 16). In merito allo specifico onere relativo ai contingenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione[11] delle Amministrazioni soggette ad accorpamento, si prevede, inoltre, che questo debba essere comunque inferiore - per non meno del 20 per cento - al limite di spesa complessivo relativo all’assetto previgente (comma 17).
Si ricorda che l’articolo 1, comma 404, lett. a) della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) ha disposto – a fini di risparmio di spesa per il personale dei ministeri - la riorganizzazione delle articolazioni interne di ciascuna amministrazione per realizzare la riduzione del 10 per cento del numero degli uffici di livello dirigenziale generale e del 5 per cento per gli uffici di livello dirigenziale non generale. Alla diminuzione del 10 per cento degli uffici dirigenziali di 1ª fascia sono stati ascritti effetti di riduzione della spesa pari 2-4-5 milioni di euro nel triennio 2007-2009[12]. Altre misure di accorpamento e razionalizzazione sono state previste alle lettere da b) a f) del medesimo comma 404. In attuazione della predetta norma è stato emanato il DPCM 13 aprile 2007, “Linee guida per l'attuazione dell'articolo 1, commi 404-416, della legge 296/2006”.
In materia di personale si dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri siano determinati i criteri e le modalità per l’individuazione delle risorse umane relative alle funzioni trasferite (comma 18).
Si precisa[13] che dal riordino in esame non deve derivare alcuna revisione dei trattamenti economici complessivi corrisposti ai dipendenti trasferiti ovvero a quelli dell’amministrazione di destinazione, ove la revisione si rifletta in maggiori oneri per il bilancio dello Stato (comma 19).
Infine si dispone, nel rispetto di un vincolo di non onerosità, l’applicabilità delle disposizioni[14] relative al collocamento fuori ruolo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche[15] che rivestano incarichi di diretta collaborazione presso il Presidente del Consiglio dei ministri o i singoli ministri, anche al medesimo personale impiegato presso gli uffici di diretta collaborazione del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio e del Segretario del Consiglio dei ministri (comma 22).
La clausola d’invarianza finanziaria riferita al comma 22 è stata inserita nel testo del DL (al comma 22-bis) nel corso dell’esame presso il Senato[16].
Al riguardo si osserva preliminarmente che, pur essendo il provvedimento in esame tendenzialmente destinato – come affermato dalla relazione illustrativa - a determinare una riduzione della spesa nei Ministeri interessati dalla riorganizzazione, tuttavia in assenza di relazione tecnica non è possibile verificare i possibili effetti della nuova disciplina. Appare quindi opportuno acquisire ulteriori elementi di valutazione, anche di carattere quantitativo, relativamente all’impatto finanziario delle nuove norme, con particolare riferimento agli aspetti di seguito indicati.
Si segnala innanzitutto che gli effetti finanziari del comma 16 (riduzione del 20 per cento delle spese strumentali e di funzionamento) non appaiono chiaramente definiti né dal punto di vista dell’ambito applicativo (che potrebbe essere limitato alle sole strutture di primo livello oppure essere esteso a tutte le spese strumentali e di funzionamento) né sotto il profilo quantitativo (considerato che non è stata indicata la spesa totale sulla quale tale riduzione va ad incidere) né infine sotto il profilo temporale (considerato che la misura di risparmio è genericamente rinviata a regolamenti di organizzazione, per l’emanazione dei quali non è espressamente fissato un termine).
Analoghe considerazioni (con esclusione dei profili riguardanti l’ambito applicativo) valgono con riferimento al comma 17, volto ad ottenere un risparmio del 20 per cento della spesa relativa ai contingenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione.
Appare pertanto opportuno acquisire ulteriori elementi da parte del Governo, tenuto conto che gli effetti finanziari delle norme richiamate, anche se non scontati nell’ambito del provvedimento in esame, sono comunque suscettibili di incidere sulle previsioni a legislazione vigente[17].
Ciò anche al fine di confermare l’effettiva praticabilità, senza pregiudizio per la funzionalità delle amministrazioni, dei predetti tagli di spesa pure in presenza delle misure di contenimento già adottate con le ultime manovre finanziarie.
Si ricorda peraltro che in risposta a ulteriori quesiti sui commi 16 e 17 formulati presso la Commissione bilancio del Senato, e non considerati nella presente scheda, il Governo ha confermato la piena sostenibilità delle predette misure a fronte dei fabbisogni delle amministrazioni coinvolte dall’accorpamento in relazione alle competenze attribuite, affermando inoltre che gli obiettivi di riduzione della spesa previsti dal decreto in esame sono da considerarsi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dall’art. 1, comma 404, lettera a), della legge finanziaria 2007.
Più in generale, sotto il profilo metodologico va sottolineato - anche alla luce dell’esperienza occorsa nella precedente legislatura, con il decreto legge 181/2006 (Riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri) - che il riscontro degli effetti finanziari riferiti ad una pluralità di provvedimenti attuativi non risulta possibile se non nell’ambito di una verifica riferita all’intero procedimento di riordino. Nel caso in esame, non risulta possibile conoscere in anticipo l’effettiva riorganizzazione amministrativa che dovrebbe determinare i risparmi previsti dai commi 16 e 17, essendo la stessa concretamente demandata a successivi regolamenti attuativi; e d’altra parte il decreto legge non reca alcuna ipotesi di quantificazione degli effetti finanziari. In proposito si fa presente che la successiva procedura di sottoposizione al Parlamento degli schemi normativi di attuazione non potrà consentire, di fatto, un puntuale riscontro degli effetti previsti dal testo di legge: infatti, allorché non sia possibile procedere ad un esame contestuale delle varie misure di attuazione, non risulta conseguentemente possibile verificare l’effettivo, integrale conseguimento dei risparmi previsti dalla norma di legge.
L’imputazione di un unico effetto finanziario ad una pluralità di atti normativi secondari può infatti conciliarsi con la logica della verifica preventiva di tali effetti soltanto qualora il controllo finanziario, sia pure differito alla fase successiva all’approvazione della legge, possa esplicarsi contestualmente sul complesso dei provvedimenti di rango secondario da adottare in attuazione della legge medesima. In mancanza di tale presupposto, la verifica dei profili di carattere finanziario non può giovarsi di elementi di riscontro oggettivo ed esaustivo se non una volta definito l’intero procedimento delineato dalla norma legislativa.
In merito alla prevista estensione applicativa delle disposizioni relative al collocamento fuori ruolo dei dipendenti pubblici titolari di incarichi di diretta collaborazione (comma 22), nonostante la clausola di non onerosità prevista dal comma successivo appare necessario che il Governo fornisca elementi diretti a suffragare l’effettiva assenza di conseguenze di carattere oneroso: ciò sia in relazione alla possibile accelerazione della progressione in carriera del personale in servizio sia in considerazione dell’eventuale aumento del fabbisogno di risorse necessarie per l’esercizio delle funzioni svolte dalle amministrazioni interessate.
In ordine, infine,al divieto della revisione dei trattamenti economici dei dipendenti trasferiti (comma 19), che nell’attuale fase di riordino e accorpamento delle strutture appare idoneo a precludere il manifestarsi di meccanismi di adeguamento stipendiale, appare opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in merito alla possibilità che, nel medio periodo, il trasferimento di personale verso amministrazioni che corrispondono più elevati trattamenti economici determini una tendenza alla crescita della spesa per retribuzioni.
Ciò in virtù del fatto che il progressivo turn over del personale trasferito potrebbe determinare a favore dei neo assunti l’attribuzione di trattamenti economici più favorevoli rispetto a quelli praticati nella struttura di provenienza.
Con riferimento ai profili di copertura finanziaria l’articolo 1, comma 8 e 18, dispone che, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sentiti i Ministri interessati, si procede all’immediata ricognizione in via amministrativa delle strutture trasferite ai sensi del presente decreto e, previa consultazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, sono determinati i criteri e le modalità per l’individuazione delle risorse umane relative alle funzioni trasferite ai sensi del presente decreto.
Il comma 20, con riferimento ai ministeri per i quali sono previsti accorpamenti, in via provvisoria e, comunque, per un periodo massimo di sei mesi a decorrere dall’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nelle more di approvazione del regolamento di organizzazione dei relativi uffici funzionali, strumentali e di diretta collaborazione con le autorità di governo, la struttura di tali uffici è definita, nel rispetto delle leggi vigenti, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze.
Al riguardo, si ricorda che l’articolo 1, comma 25-ter, del decreto-legge n. 181 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 233 del 2006, stabiliva che gli schemi di D.P.C.M di riorganizzazione delle strutture di governo adottati in attuazione del medesimo decreto[18], dovessero essere trasmessi al Parlamento corredati di relazione tecnica ai fini dell’acquisizione dei pareri delle Commissioni competenti per materia e delle Commissioni bilancio.
Le disposizioni recate dal provvedimento in esame non riproducono tale previsione. Si deve peraltro osservare che nel caso di specie, pur non recando il decreto-legge in esame una clausola di invarianza a carattere generale, il riordino non dovrebbe comportare maggiori oneri per il bilancio dello Stato essendo finalizzato ad una razionalizzazione dell’assetto governativo con la riduzione dei dicasteri.
[1] Nel testo di cui alla Gazzetta Ufficiale n. 203, del 30 agosto 1999. In relazione al numero dei ministeri, il D.Lgs n. 300/1999, ha fissato il numero massimo in 12, il DL n. 217/2001 lo ha elevato a 14 e, da ultimo, il DL n. 181/2006 ha previsto un’ulteriore suddivisione delle strutture esistenti in altre di minore dimensione, determinando un aumento da 14 a 18 dicasteri.
[2] L’ultimo periodo del comma 1, dell’art. 51 della Costituzione è stato aggiunto dalla L. cost. 30 maggio 2003, n. 1.
[3] D.L. 12 giugno 2001 n. 217 - modificazioni al D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, nonché alla L. 23 agosto 1988, n. 400, in materia di organizzazione del Governo – convertito con modificazioni con L. n. 317/2001.
[4] D.L. 18 maggio 2006 n. 181 - disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei ministeri - convertito con modificazioni con L. n. 233/2006.
[5]Si tratta dell’articolo 1, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies, 10-bis, 10-ter, 12, 13-bis, 19, lett. a), 19-bis, 19-quater, 22, lett. a), 22-bis, 22-ter e 25– bis.
[6] Articolato in 2 uffici dirigenziali di livello generale, che, in attesa dell’adozione dei provvedimenti di riorganizzazione, subentra nelle funzioni della Direzione generale del turismo che è conseguentemente soppressa.
[7] Per quanto concerne il trasferimento di risorse e funzioni dal soppresso Ministero della solidarietà sociale al Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, il comma 4 prevede che siano interessati dalla devoluzione, fatto salvo quanto disposto dal comma 14 in materia di attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri, anche i compiti di vigilanza dei flussi di entrata dei lavoratori esteri non comunitari, di cui alla lettera d), comma 1 dell’art. 46 del D.Lgs. n. 300/1999, e neocomunitari, nonché i compiti di coordinamento delle politiche per l’integrazione degli stranieri immigrati.
[8] Tali competenze tornano alla Presidenza, dopo che il DL n. 181/2006 le aveva attribuite al Ministero della solidarietà sociale, dicastero ora soppresso.
[9] Di cui all’art. 5 del DL n. 297/2006 (legge 15/2007).
[10] Da definire tramite regolamenti da adottarsi ai sensi dell’art. 4 del D.Lgs. n. 300/1999. A norma dell’art. 3 del D.Lgs. n. 300/1999, nei ministeri costituiscono strutture di primo livello, alternativamente, i dipartimenti e le direzioni generali.
[11] Dei ministri, dei vice ministri e dei sottosegretari di Stato. In relazione agli uffici di diretta collaborazione degli organi di direzione politica dei dicasteri oggetto di accorpamento, il comma 20 prevede una definizione provvisoria - e comunque per un periodo massimo di sei mesi - delle relative strutture, disponendo che a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, nelle more dell’approvazione dei regolamenti di organizzazione dei relativi uffici, la struttura di questi sia definita, nel rispetto delle leggi vigenti, con DPCM, applicandosi, transitoriamente sino alla sua entrata in vigore, i regolamenti organizzativi vigenti e facendo salva l’unicità degli uffici di diretta collaborazione di vertice.
[12] Cfr. l’allegato 7 riferito alla L. n. 296/2006. La RT allegata alla legge finanziaria 2007 ha attribuito tali economie esclusivamente alla riduzione del 10 per cento delle figure dirigenziali di prima fascia, per le quali (400 unità presso le Amministrazioni centrali = riduzione di 40 unità) è stato calcolato un risparmio lordo di 4-8-10 milioni per il triennio 2007-09, ridotto poi del 50% per scontare il mancato incasso di contributi e imposte applicati sulle retribuzioni non più erogate.
[13] Conformemente a quanto già previsto dall’articolo 1, comma 25-bis, del DL 181/2006 (sopra richiamato).
[14] Di cui all’art. 13 del DL n. 217/2001 (legge n. 317/2001).
[15] Di cui all'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001.
[16] V. parere della Commissione bilancio del Senato, reso ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione, nella seduta pomeridiana del 4 giugno 2008.
[17] Analoga questione è stata posta al Senato nella richiamata seduta pomeridiana del 4 giugno 2008 (Commissione bilancio).
[18] Art. 1, comma 25-ter, del decreto-legge n. 181 del 2006 dispone che gli schemi dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, attuativi del riordino dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri previsti dal presente decreto, sono corredati da relazione tecnica e sottoposti per il parere alle Commissioni parlamentari competenti per materia e alle Commissioni bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati per i profili di carattere finanziario. Decorsi trenta giorni dalla trasmissione della richiesta, i decreti possono essere comunque adottati