Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-168-de-marzo-18-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425be0f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-21 20:15:48
Document Index: 235295082

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 36', 'artículo 3', 'artículo 36', 'artículo 48', 'artículo 16', 'artículo 13', 'artículo 31', 'artículo 59', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 151', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 36', 'artículo 7', 'artículo 20', 'artículo 86', 'artículo 241', 'artículo 7', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 22', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 13']

﻿ SENTENCIA T-168 DE MARZO 18 DE 2009
SENTENCIA T-168 DE 18 DE MARZO DE 2009
CONTENIDO:REGLAS SOBRE TRASLADO DEL RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL AL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA EN EL CASO DE LOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. SE ANALIZA LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL Y SU PROTECCIÓN POR MEDIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA, ASPECTOS GENERALES DE LOS REGÍMENES PENSIONALES CREADOS POR LA LEY 100 DE 1993, EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993 Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL TRASLADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL, RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN
Sentencia T-168 de marzo 18 de 2009
Sentencia T-168 de 2009
Acción de tutela instaurada por Javier de Jesús Taborda Quintero contra ING Pensiones y Cesantías y el Instituto de Seguros Sociales.
Bogotá D.C., dieciocho de marzo de dos mil nueve.
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira - Sala de Asuntos Penales para Adolescentes en la acción de tutela instaurada por Javier de Jesús Taborda Quintero contra ING Pensiones y Cesantías y el Instituto de Seguros Sociales.
Del 1º de febrero de 1978 al 31 de diciembre de 1979 [trabajó] como auxiliar de educación en el municipio de La Celia NIT 800099124-2.
El sistema general de pensiones entró en vigencia el 4 de abril de 1994, edad 55 años, tiempo de servicios 20 (...).
3. El 16 de enero de 2002, el peticionario se trasladó del régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad como afiliado al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir, momento el cual se desempeñaba como Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Pedro y San Pablo de La Virginia, Risaralda. El señor Taborda decidió cambiarse de fondo de pensiones el 1º de junio de 2006, fecha en la que se afilió a Pensiones y Cesantías Santander —hoy ING Pensiones y Cesantías S.A.— (fl. 8, cdno. 2).
6. En vista de esta situación, el accionante, ese mismo día, elevó un derecho de petición a Pensiones y Cesantías Santander —hoy ING Pensiones y Cesantías S.A.— en el que les pedía autorizar el traslado solicitado teniendo en cuenta que “de acuerdo a las sentencias C-789 de 2002 y C-1024 de 2004 (...) las personas que reúnen las condiciones del régimen de transición (...) pueden regresar al régimen de prima media con prestación definida en cualquier tiempo” (fl. 25, cdno. 2).
8. El 7 de diciembre de 2007, el señor Taborda, mediante derecho de petición, pide a Pensiones y Cesantías Santander —hoy ING Pensiones y Cesantías S.A.— que le informe “si los aportes a mi nombre efectuados al fondo de pensiones (...) son iguales o superiores a los que hubiere producido en el ISS en el mismo período (...)”. De igual forma, solicita de nuevo el traslado de régimen pensional (fl. 29, cdno. 2).
9. El 20 de diciembre de 2007, Pensiones y Cesantías Santander —hoy ING Pensiones y Cesantías S.A.— respondió el derecho de petición del señor Taborda de la siguiente forma: “(...) para Santander es imposible determinar cuál hubiera sido su rentabilidad en el ISS, en la medida en que en esta administradora la rentabilidad es proporcional a los saldos personales en razón de las cuentas individuales de ahorro, régimen completamente diferente al de prima media del ISS donde existe un fondo común” (fl. 32, cdno. 2).
Respecto de la solicitud de traslado de régimen pensional agregó que “(...) para configurar un traslado es necesario cumplir con lo establecido en la Circular 19 de 1998 emitida por la Superintendencia Financiera, donde se mencionan los requisitos para el diligenciamiento del formulario de vinculación (...) Sin embargo, le informamos los requisitos que la ley actual y la jurisprudencia le exige (sic) para efectuar el traslado los cuales son:
• Podrá trasladarse en cualquier tiempo si tiene cotizadas en el ISS al primero (1º) de abril de 1994, setecientas ochenta y cinco (785) (sic).
10. El 9 de abril de 2008, ING Pensiones y Cesantías S.A. —antes Pensiones y Cesantías Santander— le envió un derecho de petición al ISS con el fin de que “se sirva a validar si el señor Taborda cumple con los requisitos necesarios para recuperar el régimen de transición” (fl. 17, cdno. 2). Dicha petición no ha sido respondida (fl. 90, cdno. 2).
12. Con fundamento en los hechos narrados, el ciudadano Javier de Jesús Taborda Quintero solicitó la protección de su derecho fundamentales a la seguridad social que considera ha sido vulnerado por la entidad demandada al negarse a permitir su traslado al régimen de prima media, administrado por el ISS. En consecuencia pide ordenar a ING Pensiones y Cesantías que autorice su traslado al régimen de prima media entregando todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual (fl. 16, cdno. 2).
13. ING Pensiones y Cesantías señaló que la negativa del traslado solicitado por el señor Taborda se debe a que “(...) el Instituto de Seguro Social no ha precisado que este traslado se realiza en aplicación de la sentencia 789 de 2002 y 1024 de 2004 (...)”, a pesar de que se le envió un derecho de petición en este sentido, el cual no ha sido respondido.
Por lo anterior, solicitó al juez de primera instancia vincular al proceso al Instituto de Seguros Sociales “(...) con el fin de que (...) peticione el traslado de acuerdo a la sentencia 789 de 2002 y 1024 de 2004 (...)” (fl. 89, cdno. 2).
Por último, informa que, según la Superintendencia Financiera, para que sea procedente el traslado solicitado, además de los requisitos de la sentencias C-789 de 2002 y C-1024 de 2004, se deben cumplir con los señalados en el artículo 3º del Decreto 3800 de 2003, los cuales son:
15. El Juzgado Primero Civil del Municipal de Pereira vinculó como parte accionada al Instituto de Seguros Sociales. Además, en virtud de tal decisión, se declaró incompetente para seguir conociendo de la acción de tutela con fundamento en que, según el Decreto 1382 de 2000, son los jueces del circuito o con categoría de tales los que deben resolver, en primera instancia, las acciones de tutela que se dirijan contra una entidad del orden nacional, como lo es el Instituto de Seguros Sociales. Con base en lo anterior, remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartido a los jueces del circuito o con categoría de tales (fls. 95-97, cdno. 2).
16. El expediente fue remitido al Juzgado Segundo Penal para Adolescentes con función de conocimiento, quien concedió el amparo solicitado y ordenó al Instituto de Seguros Sociales —Seccional Risaralda— que, una vez obtenga la verificación positiva del régimen de transición emitida por la vicepresidencia de pensiones de esta entidad, acepte el traslado al régimen de prima media con prestación definida en un término no inferior a diez (10) días. Además, ordena a ING Pensiones y Cesantías que inicie inmediatamente las acciones legales o administrativas tendientes a obtener la respuesta del derecho de petición que elevó al Instituto de Seguros Sociales el 9 de abril de 2008. Lo anterior debido a que considera que es indispensable constatar que el señor Taborda está cobijado por el régimen de transición para proceder al traslado (fls. 114-116, cdno. 2).
17. El actor impugnó el fallo de primera instancia con el argumento de que, con base en las pruebas aportadas al proceso, es evidente que es beneficiario del régimen de transición por lo que resulta innecesario someter el traslado a una decisión del Instituto de Seguros Sociales y lo que procede es ordenar directamente lo solicitado, como lo ha hecho la Corte Constitucional en varias sentencias (fls. 120-122, cdno. 2).
18. La Sala Primera de Asuntos Penales para Adolescentes de Pereira revocó la decisión de primera instancia para en su lugar negar el amparo solicitado con fundamento en que el derecho a la libertad de elección de régimen pensional es un derecho de rango legal no susceptible de protección mediante la acción de tutela, que está reservada para la garantía de los derechos constitucionales fundamentales. Adicionalmente, considera el juez de segunda instancia que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción laboral y que no es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio pues no se acreditó un perjuicio irremediable (fls. 6-10, cdno. 3).
3. A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) la seguridad social como derecho constitucional fundamental y su protección por medio de la acción de tutela, (ii) aspectos generales de los regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993, (iii) el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su relación con el derecho a la seguridad social, (iv) la jurisprudencia constitucional sobre el traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media en el caso de los beneficiarios del régimen de transición, y (v) el caso concreto.
4. La seguridad social se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del artículo 48 superior, el cual prescribe lo siguiente: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social” (2) .
La protección que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la seguridad social se complementa y fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional pues son varios los instrumentos internacionales que reconocen el derecho de las personas a la seguridad social (3) . El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona afirma que:
De la lectura de las normas transcritas se deduce que el derecho a la seguridad social protege a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral. El derecho a la pensión de vejez es uno de los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando su vejez produce una esperable disminución de la producción laboral lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de una vida digna (4) .
5. Como se puede apreciar, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de una estructura básica que, en primer lugar, establezca las instituciones encargadas de la prestación del servicio y precise, además, los procedimientos bajo los cuales este debe discurrir. En segundo término, debe definir el sistema a tener en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social (5) .
7. Otra corriente doctrinal ha mostrado, entretanto, que los derechos civiles y políticos así como los derechos sociales, económicos y culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones de carácter negativo como de índole positiva (7) . El Estado ha de abstenerse de realizar acciones orientadas a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de lograr la plena realización en la práctica de todos estos derechos —políticos, civiles, sociales, económicos y culturales— es preciso, también, que el Estado adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias de orden prestacional (deberes positivos del Estado).
8. Es por ello que en pronunciamientos más recientes esta Corte ha señalado que todos los derechos constitucionales son fundamentales (8) pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo, admitir que en el Estado social y democrático de derecho no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios —económicos y educativos— indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa. Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz (obligaciones estatales de carácter positivo o de acción).
Existen facetas prestacionales de los derechos fundamentales —sean estos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales—, como el derecho a la pensión de vejez, cuya implementación política, legislativa, económica y técnica es más exigente que la de otras y depende de fuertes erogaciones económicas en un contexto de escasez de recursos. Esto supone que algunas veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan. Sobra decir que, en esta tarea, el legislador y la administración deben respetar los mandatos constitucionales y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia que hacen parte del bloque de constitucionalidad, para lo cual deben tener en cuenta las interpretaciones que los órganos autorizados han hecho sobre el alcance de los derechos que reconocen estas normas (9) .
La necesidad del desarrollo político, reglamentario y técnico no determina que estos derechos pierdan su carácter fundamental, pero sí tiene repercusiones en la posibilidad de protegerlos mediante la acción de tutela pues la indeterminación de algunas de sus facetas prestacionales dificulta establecer con exactitud, en un caso concreto, quien es el sujeto obligado, quién es el titular y cuál es el contenido prestacional constitucionalmente determinado.
En este sentido, la Corte ha señalado que solo una vez adoptadas las medidas de orden legislativo y reglamentario, si se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios, las personas pueden, sin excepción, acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de estos derechos fundamentales cuando quiera que este se encuentre amenazado de vulneración o haya sido conculcado (10) , previo análisis de los requisitos de procedibilidad de este mecanismo constitucional.
11. A través de la Ley 100 de 1993, el legislador creó el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y estableció dos regímenes de pensiones excluyentes que coexisten: el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad (12) . Aunque la afiliación a cualquiera de estos regímenes es obligatoria, la selección de uno de estos sistemas es libre (13) y, una vez hecha la selección inicial, los afiliados tienen la posibilidad de trasladarse de un régimen pensional a otro, con el cumplimiento de las condiciones establecidas en el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 (14) .
12. Según el artículo 31 de la Ley 100 de 1993 el régimen solidario de prima media con prestación definida es “aquel mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas”. En este régimen los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen “un fondo común de naturaleza pública”, que garantiza el pago de las prestaciones a quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la ley (15) . Las personas afiliadas a este régimen obtendrán el derecho a la pensión de vejez, previamente establecida por la ley, cuando cumplan con los requisitos legales de edad y semanas de cotización.
Su administración corresponde al Instituto de Seguros Sociales y a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado existentes al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 mientras subsistan (16) .
13. A su turno, de conformidad con el inciso primero del artículo 59 de la Ley 100 de 1993, el régimen de ahorro individual con solidaridad “es el conjunto de entidades, normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos privados y públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados”. En este régimen los aportes no ingresan a un fondo común como en el régimen de prima media, sino que son depositados en una cuenta individual de ahorro pensional constituida a título personal (17) . Por lo anterior, existe una relación directa entre el capital ahorrado en la cuenta individual de los afiliados y la pensión, lo cual determina que el valor de la pensión sea variable y no previamente definido como en el régimen de prima media. El sistema garantiza la pensión de vejez únicamente a condición de haber reunido en la cuenta individual el capital necesario para financiarla, sin que sea necesario el cumplimiento de una edad determinada o de un número mínimo de semanas de cotización, requisitos propios del sistema de prima media con prestación definida (18) .
El conjunto de cuentas de ahorro pensional conforman un fondo de pensiones que es administrado por entidades privadas especializadas que hacen parte del sistema financiero, y que están sometidas a inspección y vigilancia del Estado (19) .
14. La Ley 100 de 1993, al crear un sistema de pensiones con pretensión de generalidad, derogó, en su mayoría, los diversos regímenes pensionales existentes, los cuales contemplan los requisitos de edad y/o tiempo de servicio o semanas de cotización que debían cumplir las personas para acceder a la pensión d vejez. Sin embargo, tales regímenes se siguen aplicando para las personas amparadas por el denominado régimen de transición, como se verá a continuación.
16. El legislador previó el régimen de transición en favor de tres categorías de trabajadores. En primer lugar, los hombres que tuvieran más de cuarenta años; en segundo lugar, las mujeres mayores de treinta y cinco y; en tercer lugar, los hombres y mujeres que, independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios cotizados; requisitos que debían cumplir al momento de entrar en vigencia el sistema de pensiones (abr. 1º/94). Concretamente, dice el artículo 36 de la Ley 100 de 1993:
“A partir de la fecha de vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1º de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si son hombres o 15 años o más de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el sistema general de pensiones (...)”.
18. El tema de la posibilidad de traslado entre regímenes pensionales presenta particularidades importantes en el caso de las personas beneficiarias del régimen de transición pues, según el artículo 36 (incs. 4º y 5º) de la Ley 100 de 1993, la protección que otorga éste último se extingue cuando se escoge, inicialmente o por traslado, el régimen de ahorro individual, lo cual quiere decir que no se recupera por el ulterior cambio que se haga al régimen de prima media. Dice la disposición mencionada:
Conforme al principio de proporcionalidad, el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo. Se estaría desconociendo la protección que recibe el trabajo, como valor fundamental del Estado (C.N., preámbulo, art. 1º), y como derecho-deber (C.N., art. 25). Por lo tanto, resultaría contrario a este principio de proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento constitucional del trabajo, que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abr. 1º/94), terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión” (resaltado fuera del texto original).
20. La segunda oportunidad en la cual la Corte Constitucional abordó el tema del traslado entre regímenes pensionales en el caso de las personas beneficiadas con el régimen de transición fue en la Sentencia C-1024 de 2004, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 que modificó el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
(...) el objetivo perseguido con el señalamiento del período de carencia en la norma acusada, consiste en evitar la descapitalización del fondo común del régimen solidario de prima media con prestación definida, que se produciría si se permitiera que las personas que no han contribuido al fondo común y que, por lo mismo, no fueron tenidas en consideración en la realización del cálculo actuarial para determinar las sumas que representarán en el futuro el pago de sus pensiones y su reajuste periódico; pudiesen trasladarse de régimen, cuando llegasen a estar próximos al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, lo que contribuiría a desfinanciar el sistema y, por ende, a poner en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de cotizantes (...) Desde esta perspectiva, si dicho régimen se sostiene sobre las cotizaciones efectivamente realizadas en la vida laboral de los afiliados, para que una vez cumplidos los requisitos de edad y número de semanas, puedan obtener una pensión mínima independientemente de las sumas efectivamente cotizadas. Permitir que una persona próxima a la edad de pensionarse se beneficie y resulte subsidiada por las cotizaciones de los demás, resulta contrario no solo al concepto constitucional de equidad (C.P., art. 95), sino también al principio de eficiencia pensional, cuyo propósito consiste en obtener la mejor utilización económica de los recursos administrativos y financieros disponibles para asegurar el reconocimiento y pago en forma adecuada, oportuna y suficiente de los beneficios a que da derecho la seguridad social (...).
Con base en la Sentencia C-754 de 2004, la Corte precisó que si bien en la Sentencia C-789 de 2003 había señalado que no existía propiamente un derecho adquirido a ingresar al régimen de transición, pues si el legislador cambia las condiciones en que se puede ingresar al régimen de transición únicamente modifica meras expectativas, esto no significa que las condiciones para continuar en él si puedan ser cambiadas una vez cumplidos los supuestos normativos en él señalados, pues las personas cobijadas por dicho régimen tienen derecho a que se les respeten las condiciones en él establecidas.
“Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, en el siguiente aparte previsto en el literal e), a saber: “Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez; (...)”, exclusivamente por el cargo analizado en esta oportunidad y bajo el entendido que las personas que reúnen las condiciones del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que habiéndose trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad, no se hayan regresado al régimen de prima media con prestación definida, pueden regresar a éste —en cualquier tiempo—, conforme a los términos señalados en la Sentencia C-789 de 2002”.
Como se vio, la Sentencia C-789 de 2002 señaló que al cambiarse al régimen de prima media, las personas debían trasladar todo el ahorro que habían efectuado en el régimen de ahorro individual con solidaridad y que dicho ahorro “no podía ser inferior al monto total del aporte legal correspondiente en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media”. Precisamente en el cumplimiento de este último requisito reside uno de los problemas jurídicos de la Sentencia T-818 de 2007, pues debido a un cambio de legislación tal exigencia devino en imposible de cumplir.
Posteriormente, el artículo 7º de la Ley 797 de 2003 modificó el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 ya citado. La reforma no cambió la distribución del aporte en el régimen de prima media, pero sí lo hizo en el régimen de ahorro individual. A partir de la nueva ley, un 1.5% de la cotización va a un fondo de garantía de pensión mínima en el régimen de ahorro individual, mientras que en el régimen de prima media ese 1.5% se ocupa en financiar la pensión de vejez. Esto deriva en que siempre será mayor el porcentaje destinado para la pensión de vejez en el régimen de prima media que en el de ahorro individual.
23. En el presente asunto, el señor Javier de Jesús Taborda Quintero considera vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social por el Instituto de Seguro Sociales y por ING Pensiones y Cesantías, entidades que se negaron a autorizarle su traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media.
24. La primera verificación que se debe realizar en este caso es aquella que consiste en determinar si el derecho fundamental presuntamente vulnerado es susceptible de protección por medio de la acción de tutela, ya que, como se señaló anteriormente, algunas facetas prestacionales de ciertos derechos fundamentales requieren para ello de desarrollo legal y/o reglamentario, salvo que se concrete el supuesto de hecho de la excepción ya explicada(20).
25. La segunda verificación que se debe llevar a cabo en este caso es la relativa a la procedibilidad de la acción de tutela, pues el artículo 86 de la Constitución prescribe que esta solo procederá cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial idóneo, salvo que se interponga de forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
Aunque es cierto que el peticionario podría acudir a la jurisdicción laboral ordinaria para reclamar el traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media, en opinión de la sala, en esta oportunidad se plantea un problema jurídico que se relaciona directamente con el carácter iusfundamental del derecho a la seguridad social y no, simplemente, con su faceta legal. Como se vio, para las personas protegidas por el régimen de transición el traslado entre regímenes pensionales no es una simple cuestión legal pues tiene efectos concretos en el derecho a la pensión de vejez ya que puede llegar a hacer más rígidos los requisitos para acceder a ella. La naturaleza eminentemente constitucional y no legal de la discusión autoriza, en este caso, la intervención del juez constitucional en perjuicio de la del juez ordinario.
Además, la sala considera que un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional respecto del problema jurídico que plantea este caso en particular resulta necesario ya que está de por medio la aplicación de dos sentencias de constitucionalidad proferidas por la Sala Plena (C-789 de 2002 y C-1024 de 2004), que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional y que, como se verá, están siendo desconocidas por las entidades demandadas.
Como se indicó en la Sentencia T-1102 de 2008, “la importancia del control de constitucionalidad de disposiciones jurídicas cuyo contenido normativo estipula regulaciones que directamente afectan prestaciones del derecho constitucional a la seguridad social, cobran relevancia constitucional para el juez de amparo. Esto, en la medida en que el carácter abstracto del control por vía del análisis de constitucionalidad a las normas, se debe reflejar coherentemente en el control por vía de aplicación de las mismas. Esto refuerza sin duda, la posibilidad de que el presente tema pueda ser resuelto por el juez de amparo”.
La sala matiza la aplicación del principio de subsidiariedad en este caso en particular, con el fin de dejar sentada cual es la interpretación que, de conformidad con la Constitución, deben hacer, en adelante, las entidades del sistema de seguridad social en pensiones y los jueces laborales. Y lo hace en virtud del artículo 241 de la Constitución que le confiere a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, la cual se logra mediante una interpretación constitucional uniforme de las normas legales y reglamentarias por parte de los operadores jurídicos. Por eso es que, lo dicho anteriormente, no se debe entender como un desconocimiento a la regla general de la subsidiariedad de la acción de tutela, ni como el establecimiento de una nueva excepción a la misma.
21. Según lo expresado con anterioridad, la jurisprudencia constitucional ha determinado, en sede de tutela pero sobre todo de constitucionalidad, que algunas de las personas amparadas por el régimen de transición pueden regresar, en cualquier tiempo, al régimen de prima media cuando previamente hayan elegido el régimen de ahorro individual o se hayan trasladado a él, con el fin de pensionarse de acuerdo a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993. De acuerdo con las sentencias C-789 de 2002 y C-1024 de 2004, a estas personas no les son aplicables ni las consecuencias ni las limitaciones y prohibiciones de traslado de los artículos 36 (incs. 4º y 5º) y 13 (lit. e)) de la Ley 100 de 1993.
(ii) Trasladar al régimen de prima media todo el ahorro que hayan efectuado en el régimen de ahorro individual, sin importar que dicho ahorro sea inferior al aporte legal correspondiente en caso de que hubieran permanecido en el régimen de prima media, por haber devenido esta exigencia en un imposible a causa de un cambio normativo.
Es evidente, según las pruebas que obran en el expediente, que el señor Taborda Quintero reúne a cabalidad con estos requisitos:
(i) Según la certificación de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Risaralda, el peticionario trabajó en el servicio seccional de salud de Risaralda, en diferentes cargos, desde el 16 de mayo de 1975 hasta el 30 de junio de 1990 y desde el 18 de marzo de 1992 hasta el 31 de mayo de 1995, tiempo durante el cual hizo aportes para pensiones a la Caja Nacional de Previsión Social (21) , lo que quiere decir que desde el 16 de mayo de 1990 contaba con 15 años de servicios cotizados.
Como se dijo, no es necesario constatar si dicho ahorro es o no inferior al aporte legal correspondiente en caso de que hubieran permanecido en el régimen de prima media. Al respecto, esta Sala considera que, siendo el derecho al régimen de transición un derecho adquirido en los términos de las sentencias C-1024 de 2004 y C-754 de 2004, no se puede, mediante una ley posterior, despojar a las personas de tal facultad así sea indirectamente, como sucede en este caso. En efecto, el artículo 7º de la Ley 797 de 2003 no sustrajo expresamente a las personas del grupo (iii) del derecho a gozar del amparo del régimen de transición, pero su efecto terminó siendo exactamente ese pues convirtió en un imposible uno de los requisitos que la jurisprudencia constitucional había diseñado para su ejercicio.
En este orden de ideas, la decisión de ING Pensiones y Cesantías de rechazar el traslado del actor porque el artículo 2º de la Ley 797 de 2003 señala que las personas no pueden cambiarse de régimen pensional cuando les faltan menos de 10 años para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez (22) , contradice abiertamente la jurisprudencia constitucional al desconocer el condicionamiento hecho por esta corporación a la norma mencionada en la Sentencia C-1024 de 2004 y, por esta vía, viola el derecho fundamental a la seguridad social al actor. De igual forma, el ISS pasó por alto la Sentencia C-1024 de 2004 cuando decidió aceptar, sin más, la decisión de rechazo de ING Pensiones y Cesantías (23) .
La sala también advierte que, posteriormente, el cambio del señor Taborda de un régimen a otro se hizo imposible debido a una discusión administrativa entre los demandados respecto de cuál de ellos es el que debe dar el primer paso para proceder al cambio de régimen (24) . Al respecto, se debe señalar que el afiliado no debe sufrir las consecuencias negativas de este tipo de disputas, quien lo único que debe hacer es solicitar el traslado a la administradora de pensiones a la cual se quiere cambiar (25) , en este caso al ISS, como en efecto lo hizo el actor (26) .
A partir de allí son las entidades involucradas las que deben, de forma coordinada, verificar el cumplimiento de los requisitos teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Corte respecto del caso de los beneficiarios del régimen de transición, pues son estas, y no los afiliados, las que poseen toda la información que se necesita para ello. De ser procedente el cambio, la administradora de pensiones de la cual se quiere retirar el afiliado debe autorizar el traslado (27) .
De acuerdo con lo anterior, la Sala de Revisión revocará el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira - Sala de Asuntos Penales para Adolescentes en la acción de tutela instaurada por Javier de Jesús Taborda Quintero contra el Instituto de Seguros Sociales e ING Pensiones y Cesantías y concederá el amparo del derecho fundamental a la seguridad social del peticionario.
En consecuencia, se ordenará a ING Pensiones y Cesantías que, en el término de 48 horas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a autorizar, previa verificación los requisitos, el traspaso del señor Javier de Jesús Taborda Quintero al régimen de prima media administrado por el Seguro Social, teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en la presente sentencia. Así mismo se le ordenará que inicie los trámites pertinentes para trasladar la totalidad del ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad por el señor Javier de Jesús Taborda Quintero al Seguro Social, lo cual deberá cumplirse efectivamente en un término máximo de 15 días.
También se advertirá al Instituto de Seguros Sociales que debe abstenerse de impedir el traslado del señor Javier de Jesús Taborda Quintero de conformidad con la parte motiva de la presente sentencia.
1. CONCEDER por las razones expuestas el amparo del derecho fundamental a la seguridad social de Javier de Jesús Taborda Quintero y, en consecuencia, REVOCAR la sentencia proferida en el proceso de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira-Sala de Asuntos Penales para Adolescentes.
2. ORDENAR a ING Pensiones y Cesantías que, en el término de 48 horas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a autorizar, previa verificación de los requisitos, el traspaso del señor Javier de Jesús Taborda Quintero al régimen de prima media administrado por el Seguro Social, teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en la presente sentencia.
3. ORDENAR a ING Pensiones y Cesantías que inicie los trámites pertinentes para trasladar la totalidad del ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad por el señor Javier de Jesús Taborda Quintero al Seguro Social, lo cual deberá cumplirse efectivamente en un término máximo de 15 días.
4. ADVERTIR al Instituto de Seguros Sociales que debe abstenerse de impedir el traslado del señor Javier de Jesús Taborda Quintero de conformidad con la parte motiva de la presente sentencia.
(2) Sobre el alcance de la seguridad social como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las siguientes precisiones: “26. El artículo 9º del Pacto prevé de manera general que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social”, sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse. Sin embargo, en el término “seguro social” quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas. 27. De conformidad con el artículo 9º del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT sobre seguridad social —Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)— los Estados Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” (...) 30. Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9º del Pacto, como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.
(3) (i) artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “ART. 22.—Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”; (ii) artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “ART. 9º—Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”; (iii) artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona: “ART. XVI.—Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”; (iv) artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “Artículo 9. Derecho a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”; y (v) el artículo 11, numeral 1º, literal “e” de la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer: ART. 11 || 1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos, en particular: e) El derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas;
(5) Sentencia C-623 de 2004
(13) Ley 100 de 1993, artículo 13, literal b).
(20) Fundamento 9 de esta sentencia.
(22) Folio 28, cuaderno 2.
(23) Folios 25 y 26, cuaderno 2.
(24) Folios 33 y 90, cuaderno 2.
(26) Folio 25, cuaderno 2.
(27) Circular 019 de 1998 de la Superintendencia Bancaria.