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Timestamp: 2020-04-01 15:29:04
Document Index: 279752086

Matched Legal Cases: ['Art. 72', '§ 1', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', '§ 8', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', '§ 70', '§ 144', '§ 91', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', '§ 3', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 104', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 1', 'Art. 106', '§ 6', '§ 6', 'Art. 106', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 8', '§ 35', '§ 16', '§ 8', '§ 9', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 75', '§ 75', '§ 75', '§ 83', '§ 83', '§ 91']

BVerfG, Beschluss vom 27.01.2010 - 2 BvR 2185/04 - openJur
Beschluss vom 27.01.2010 - 2 BvR 2185/04
BVerfG, Beschluss vom 27.01.2010 - 2 BvR 2185/04
openJur 2012, 25892
Von 1994 bis 2001 erhoben die beiden Gemeinden B. und F., die am 31. Dezember 2001 zu der Beschwerdeführerin zu I. vereinigt wurden, die Gewerbesteuer nach einem Hebesatz von 300 %. Die Gewerbesteuereinnahmen betrugen in jenen acht Jahren insgesamt etwa 13.600 &euro;. Im Jahr 2002 nahm die Beschwerdeführerin zu I. nach einem Hebesatz von nun 20 % rund 1.200 &euro; ein. Mit Beschluss vom 24. Juni 2003 setzte die Beschwerdeführerin zu I. für die Jahre 2003 und 2004 den Gewerbesteuerhebesatz auf Null fest. Sie behielt diesen Hebesatz auch nach Inkrafttreten des hier angegriffenen Änderungsgesetzes bei.
Mit dem Verzicht auf die Gewerbesteuer will die Beschwerdeführerin zu I. gezielt einen Anreiz zur Ansiedlung von Gewerbebetrieben - insbesondere von Dienstleistungs- und Produktionsunternehmen, Bauträgern und Leasinggesellschaften, Immobilien- und Versicherungsmaklern, gewerblichen Vermögensverwaltungen und gewerblichem Grundstückshandel - schaffen. Hierzu wurde eine ?Gewerbeförderung F. AG? gegründet, die vor allem mit dem Verzicht auf die Gewerbesteuer als Standortvorteil wirbt. Bis zum 1. Februar 2009 haben sich in der Gemeinde über 93 Unternehmen angesiedelt.
Neben dem Abschluss eines Mietvertrags über Büro- und Gewerberäume verpflichten sich die interessierten Unternehmen in einem mit der Gewerbeförderung F. AG separat abzuschließenden Vertrag zur Zahlung eines ?Standortentwicklungsbeitrags?, der der ?Abgeltung aller Leistungen im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung und Entwicklung des Objekts sowie der Erhaltung und Sicherung des Standortvorteils? dient. Als Ausgleich für den Wegfall der Einnahmen aus der Gewerbesteuer und die Zusicherung, auch künftig einen Null-Hebesatz festzusetzen, wird der Gemeinde ein ausgeglichener Haushalt zugesichert. Aus derartigen Nutzungsentgelten und Sonderumlagen nahm die Beschwerdeführerin in den Jahren 2003 16.200 &euro; und 2004 150.000 &euro; ein.
Da ihr Haushalt ausgeglichen war, verzichtete die Beschwerdeführerin zu II. für die Jahre 2002 bis 2004 auf die Erhebung von Gewerbesteuer, ohne dass eine Kreditaufnahme in den Haushaltssatzungen vorgesehen werden musste. Der Haushaltsplan für 2004 sei ausgeglichen; eine Zuführung zum Vermögenshaushalt in Höhe von 47.500 &euro; sei geplant. Ab dem Jahr 2005 setzte die Beschwerdeführerin zu II. den Hebesatz auf 200 % fest.
Die angegriffenen Vorschriften seien bereits mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes verfassungswidrig. Die Gesetzesänderung sei in dem Gesetzesentwurf allein mit dem Ziel der ?Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse? im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG begründet worden. Das eigentliche Ziel der Bundesregierung - die Vermeidung von Steuerausfällen - falle nicht unter diesen Tatbestand. Eine bundesgesetzliche Regelung wäre auch wegen der geringen Anzahl an Gemeinden mit einem Hebesatz von unter 200 % nicht erforderlich gewesen. Ferner habe die Bundesregierung nicht hinreichend ermittelt, ob sich aufgrund der bislang unbegrenzten Hebesatzautonomie der Gemeinden die Lebensverhältnisse in den Ländern in einer Weise auseinanderentwickelten, dass das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigt sei. Die angegriffenen Regelungen seien auch nicht zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich.
Die sich aus § 1 GewStG ergebende Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer sei nicht mit dem in allen Gemeindeordnungen normierten und das gesamte kommunale Haushaltsrecht beherrschenden Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung vereinbar. Die Gemeinden hätten primär andere Einnahmequellen auszuschöpfen - etwa Einnahmen aus der Verwaltung eigenen Vermögens zu nutzen und Entgelte als Gegenleistung für von ihnen erbrachte Leistungen zu erheben -, bevor sie überhaupt zur Erhebung von Steuern berechtigt seien. Die Rangfolge der Einnahmequellen sei kein bloßer Programmsatz, sondern Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips. So habe das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32/90 -, NVwZ 1994, S. 176 <177>) dargelegt, dass die Gemeinden auf Steuerquellen nur dann zurückgreifen dürften, soweit die sonstigen Einnahmen nicht zur Deckung des Haushalts ausreichten. Es stehe im Ermessen der Gemeinde, ob sie etwa durch Erhöhung von Leistungsentgelten Spielraum zur Senkung der Gewerbesteuerhebesätze schaffe und inwieweit sie zur Deckung ihres Finanzbedarfs aus den ihr zur Verfügung stehenden Steuerquellen schöpfe. Mit der Einführung einer Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer habe der Bundesgesetzgeber die ihm obliegende Pflicht verletzt, Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Normadressaten sich nicht gegenläufigen Vorschriften gegenübersehen. Dieser Widerspruch sei auch nicht durch den allgemeinen Vorrang des Bundesrechts gegenüber dem Landesrecht aufzulösen. Denn der landesrechtliche Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung sei nichts anderes als eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots.
b) Die Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erstreckt sich zunächst auf die Frage, ob dem Bundesgesetzgeber überhaupt das Gesetzgebungsrecht für den zu regelnden Sachbereich zusteht (?wenn ? erforderlich?), aber auch (?und soweit ? erforderlich?) auf das Ausmaß der Regelungsbefugnis des Bundes (vgl. BVerfGE 106, 62 <149>); insoweit gelten die allgemeinen Vorgaben auch für die Steuergesetzgebungskompetenzen nach Art. 105 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG (Seer/Drüen, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, 2007, Art. 105 Rn. 4 f.; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 105 Rn. 47; Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 105 Rn. 21 ff.; Korte, Die konkurrierende Steuergesetzgebung des Bundes im Bereich der Finanzverfassung, 2008, S. 65; Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich Deutschland - Schweiz, 1997, S. 49 f.; Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Bd. 13, Art. 105 Rn. 81 <Juli 2004>). Dies folgt aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Gesetzes - Art. 105 Abs. 2 GG verweist ohne Einschränkungen auf die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG - und aus seiner Entstehungsgeschichte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat im Verfahren zur Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG im Jahr 1994 gesehen, dass die Erforderlichkeitsklausel Auswirkungen auf Art. 105 Abs. 2 GG haben kann (BTDrucks 12/6000, S. 33). Auch im Zuge der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform 2006 wurde der Verweis in Art. 105 Abs. 2 GG auf Art. 72 Abs. 2 GG unverändert beibehalten. Indem der Gesetzgeber an der Regelung des Art. 105 Abs. 2 GG unverändert festgehalten hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass die beabsichtigte Stärkung der Kompetenzen der Länder auch für die Steuergesetzgebung gelten soll. Da Art. 72 Abs. 2 GG das Gesetzgebungsrecht nicht nur dem Grunde, sondern auch dem Umfang nach begrenzt, ist für jede einzelne Normierung gesondert zu prüfen, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen.
Den Gesetzesmaterialien ist zu entnehmen, dass es dem Gesetzgeber darum ging, zu verhindern, dass sich einzelne Gemeinden durch Verzicht auf die Festlegung eines Hebesatzes und den damit verbundenen vollständigen Verzicht auf die Steuererhebung übermäßige Standortvorteile verschaffen, damit über Landesgrenzen hinweg rein steuermotivierte Wanderungsbewegungen auslösen und auf diese Weise - auch angesichts der angespannten Situation der öffentlichen Haushalte - schädigende Wirkungen für die betroffenen anderen Gemeinden sowie für Bund und Länder auslösen (vgl. BTDrucks 15/481, S. 16, zu den Zielsetzungen des früheren § 8a GewStG, an denen der Gesetzgeber auch mit der hier angegriffenen Neuregelung festgehalten hat, vgl. BTDrucks 15/1517, S. 18, 19). Die Festlegung eines Mindesthebesatzes dient der Abwehr von Missbräuchen, die problematische Folgen für die finanzverfassungsrechtliche Ordnung aufgrund der Rechtszersplitterung herbeiführen. Durch die unbegrenzte Absenkung des Hebesatzes bis zum völligen Verzicht können sich Notwendigkeiten und Möglichkeiten anderer Finanzierung, die außerhalb des finanzverfassungsrechtlichen Verteilungssystems für Steuern stehen, ergeben. Der kommunale Verzicht auf Steuern, an deren Aufkommen auch andere Körperschaften beteiligt sind, wirkt sich dort haushaltswirtschaftlich negativ aus, ohne dass ein entsprechender Anteil am Aufkommen der alternativen Finanzierungsinstrumente geleistet würde. So können Gemeinden - wie das Beispiel der Beschwerdeführerin zu I. zeigt - für den Steuerverzicht einen ?Standortentwicklungsbeitrag? erheben oder als Gegenleistung besonders hohe Mietzahlungen für Büroflächen vereinbaren (vgl. BTDrucks 15/481, a.a.O.). Die mittelbaren Auswirkungen für den Bundeshaushalt hat das Bundesministerium der Finanzen für die Bundesregierung im vorliegenden Verfahren am Beispiel einer Gemeinde in Schleswig-Holstein illustriert. Für das Jahr 1995 wurde festgestellt, dass dem Bund über die Gewerbesteuerumlage durch die Ansiedlung einer Vielzahl von Gewerbebetrieben allein in dieser Gemeinde ein Verlust in Höhe von 1,5 Mio. DM entstanden sei. Die Entstehung von entsprechend problematischen Steueroasen sei auch anhand der lediglich 40 Einwohner umfassenden schleswig-holsteinischen Gemeinde belegt, in der sich bis 2001 280 Kapitalgesellschaften, 122 Personengesellschaften, 19 Einzelunternehmen und acht Grundstücksgemeinschaften angemeldet hätten.
Der Umstand, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG den Gemeinden eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht gewährleistet und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ihnen das Recht zur Festlegung des Gewerbesteuerhebesatzes im Rahmen der Gesetze zusichert, steht der Annahme, dass die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung der Mindesthebesätze für die Gewerbesteuer erfordern kann, nicht entgegen. Zwar gewährleistet die verfassungsrechtliche Garantie des kommunalen Hebesatzrechts gerade auch die Möglichkeit der Festlegung unterschiedlicher Sätze (vgl. Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <16>). Sie verbietet damit jedenfalls eine volle Vereinheitlichung durch Bundesgesetz. Das schließt aber nicht aus, dass im gesamtstaatlichen Interesse eine Begrenzung des Maßes der zulässigen Unterschiede erforderlich sein kann. Die Erfordernisse der Rechts- und Wirtschaftseinheit können sich auch auf eine Vereinheitlichung in begrenztem Ausmaß - wie zum Beispiel auf den bloßen Ausschluss ?grundlegend? unterschiedlicher Regelungen (vgl. BVerfGE 106, 62 <146>) - beziehen.
1. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist geeignet, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen. Diese Bestimmung kann daher (vgl. BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>) im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde als Prüfungsmaßstab herangezogen werden (vgl. Löwer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 78; Püttner, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 144 Rn. 21; Jochum, StB 2005, S. 254 <257>; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 91 Rn. 60 <Juli 2007>; Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 700).
b) Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, der seit 1969 den Gemeinden das Recht zusichert, die Hebesätze der Realsteuern - nach heutigem Normtext: der Grundsteuer und der Gewerbesteuer - im Rahmen der Gesetze festzusetzen, verstärkt bereichsbezogen den Inhalt der von Art. 28 Abs. 2 GG bereits zum damaligen Zeitpunkt gewährleisteten Finanzautonomie. Während das Grundgesetz zuvor keine Regelungen zur Aufkommenszuständigkeit der Gemeinden enthielt, so dass zwar nicht der Bund, wohl aber die Länder die Aufkommenszuständigkeit der Gemeinden für die Gewerbesteuer abändern konnten (vgl. näher Zitzelsberger, Grundlagen der Gewerbesteuer, 1990, S. 222) und auch ein Hebesatzrecht der Gemeinden nicht gewährleistet war, sollte mit der Einführung des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG sichergestellt werden, dass ?das Hebesatzrecht für die Realsteuern den Gemeinden weder vom Bund noch vom Land genommen werden? kann (BTDrucks V/2861, S. 47, Nr. 250; zur konstitutiven Bedeutung der Bestimmung auch Schnorr, Das Hebesatzrecht der Gemeinden, 1973, S. 83 ff.; Zitzelsberger, Grundlagen der Gewerbesteuer, 1990, S. 222 f.). In der verfassungsrechtlichen Festschreibung des Rechts zur Festsetzung der Hebesätze bei den wichtigsten Gemeindesteuern sah der verfassungsändernde Gesetzgeber die Sicherung des für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung unentbehrlichen Spannungsverhältnisses zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung (vgl. BTDrucks V/2861, S. 39, Nr. 183).
c) In zwei weiteren Schritten wurde in der Folgezeit die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Finanzhoheit der Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG nochmals ausdrücklich und spezieller geregelt (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84a <November 1997>; Löwer, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 88).
Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) wurde zunächst der jetzige Halbsatz 1 des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG eingeführt. Auf dem Hintergrund gewachsener Belastungen der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer vielfältigen staatlichen Aufgaben sollte - ohne konstitutive Neuerung - klargestellt werden, dass die finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehört (vgl. Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000, S. 46; vgl. auch Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84a <November 1997>; Hidien, DVBl 1998, S. 617 <620>).
Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 20. Oktober 1997 (BGBl I S. 2470) verankerte mit dem 2. Halbsatz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG das Recht der Gemeinden auf eine mit Hebesatzrecht versehene wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle im Grundgesetz. Diese Gewährleistung war von den Gemeinden als Kompensation für die gleichzeitige Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer (durch das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 <BGBl I 1997, S. 2590>) gefordert worden. Sie geht über Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG insofern hinaus, als letztere Bestimmung den Gemeinden zwar das Recht zur Festlegung der Hebesätze für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer, aber nicht die Existenz dieser beiden Steuerarten garantiert (vgl. BTDrucks 13/8488, S. 6; Lang, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 20. Aufl. 2010, § 3 Rn. 53; Schemmel, Kommunale Steuerautonomie und Gewerbesteuerabbau, 2002, S. 46, 68; Hidien, DVBl 1998, S. 617 <620>; Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <19>), so dass das Hebesatzrecht der Gemeinden zunächst nicht gegen den Wegfall seines Gegenstandes geschützt war. Auch der 1997 hinzugekommene zweite Halbsatz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG bedeutet keine institutionelle Garantie gerade der Grundsteuer oder der Gewerbesteuer (vgl. BTDrucks 13/8488, S. 6; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 153; Heun, ebd., Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 38; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 106 Rn. 127; Schemmel, a.a.O., S. 46, 68; Hidien, a.a.O., S. 620; Schwarting, Kommunale Steuern, 2. Aufl. 2007, S. 50). Über den Gehalt des Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus gewährleistet die Bestimmung aber, dass die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die Gemeinden an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhalten. Die kommunale Finanzautonomie sollte durch eine Garantie des Bestandes der Gewerbeertragsteuer oder einer anderen an der Wirtschaftskraft orientierten Steuer gewährleistet werden (vgl. BTDrucks 13/8488, S. 5; 13/8340, S. 2).
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GG bestimmt lediglich, dass zu den Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle gehört. Da Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GG im Zusammenhang mit den allgemeinen Vorschriften der Finanzverfassung steht und keinen neuen finanzverfassungsrechtlichen Tatbestand begründet, kommen als wirtschaftskraftbezogene Steuerquellen nur solche Steuern in Betracht, die nach Maßgabe der Art. 104a ff. GG statthaft und den Gemeinden zugeordnet sind. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sind dies die Gewerbeertragsteuer und die Einkommensteuer (Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84d <November 1997>).
Der Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GG lässt Schlüsse auf den Umfang des Hebesatzrechts nicht zu. Insbesondere ist ihm nicht zu entnehmen, dass den Gemeinden auch das Recht, einen Null-Hebesatz festzusetzen - und damit die Entscheidungskompetenz über die Erhebung oder Nichterhebung von Steuern aus der zugesicherten Quelle -, unentziehbar gewährleistet ist. Aus der Formulierung, wonach den Gemeinden eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle ?mit Hebesatzrecht? zustehen muss, folgt hierfür nichts. Denn von einem Hebesatzrecht kann auch dann gesprochen werden, wenn die Reichweite des Rechts eingeschränkt ist.
Mit der preußischen Steuerreform (Miquel'sche Steuerreform) wurde die Gewerbesteuer als Staatssteuer außer Hebung gesetzt (§ 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 14. Juli 1893 wegen Aufhebung direkter Staatssteuern, Gesetzessammlung für Preußen, 1893, S. 119) und ertragsmäßig den Gemeinden zugewiesen. Im Rahmen der großen Reichssteuerreform im Jahr 1920 wurde sie sodann den Ländern zugewiesen, die sie ganz oder zum Teil den Gemeinden überlassen konnten. Während in den süddeutschen Ländern die Gewerbesteuer eine Landessteuer war, zu der die Gemeinden Zuschläge erhoben, war sie in Preußen ausschließlich den Gemeinden zur Hebung überlassen.
In ihrer Bedeutung als Instrument flexibler Anpassung der Steuereinnahmen an steigenden Finanzbedarf wird die Hebesatzautonomie durch die Festsetzung eines Mindesthebesatzes nicht berührt. Ein Mindesthebesatz verringert allerdings die Flexibilität in umgekehrter Richtung. Die Möglichkeit, niedrige Hebesätze - bis hin zu einem Null-Hebesatz - als Mittel des Standortwettbewerbs einzusetzen, wird damit jedoch nicht notwendigerweise in einer dem Zweck des Hebesatzrechts zuwiderlaufenden Weise beschränkt. Mit der wettbewerblichen Funktion der Gewährleistung des Hebesatzrechts können auch gesetzliche Bestimmungen vereinbar sein, die die Freiheit des Wettbewerbsverhaltens begrenzen, um den Wettbewerb in gemeinwohlverträglichen Bahnen zu halten. Eine Beschränkung der Hebesatzautonomie ist demnach mit Sinn und Zweck der verfassungsrechtlichen Gewährleistung dieser Autonomie nicht von vornherein unvereinbar.
Die Festlegung eines Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer soll über die Abwehr schädlicher Folgen für die Gemeinden hinaus auch zur Sicherung der verfassungsrechtlich vorgesehenen Gewerbesteuer-Umlage dienen. Über die in Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG vorgesehene und in § 6 Gemeindefinanzreformgesetz (Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen <Gemeindefinanzreformgesetz - GFRG>, zuletzt i.d.F. der Bekanntmachung vom 10. März 2009 <BGBl I S. 502>) näher geregelte Gewerbesteuerumlage werden der Bund und die Länder an dem Gewerbesteueraufkommen der Gemeinden beteiligt. Da die Berechnung der Umlage vom Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer abhängt (vgl. § 6 Abs. 2 bis 5 GFRG), kann sich eine Gemeinde durch Festsetzung des Hebesatzes auf Null der Abführung der Gewerbesteuerumlage entziehen. Das Ziel, sicherzustellen, dass grundsätzlich alle Gemeinden die Gewerbesteuerumlage entrichten, ist auch deshalb legitim, weil alle Gemeinden als Ausgleich für die Gewerbesteuerumlage nach Art. 106 Abs. 5 GG einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer erhalten (vgl. BTDrucks V/2861, S. 44, Nr. 223). Die Festlegung eines Mindesthebesatzes verhindert, dass Gemeinden einen Anteil an der Einkommensteuer erhalten, ohne sich an der Gegenfinanzierung durch die Gewerbesteuerumlage zu beteiligen.
Die Verpflichtung zur Erhebung der Gewerbesteuer mit einem Mindesthebesatz bewirkt, dass rein steuerlich motivierte Wanderungsbewegungen von Unternehmen abgemildert und sogenannte Steueroasen innerhalb der Bundesrepublik Deutschland vermieden werden. Zugleich wirkt sie Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage, wie sie die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme dargestellt hat, entgegen, indem sie sicherstellt, dass Gewerbebetriebe der umlagepflichtigen Steuer standortunabhängig zumindest in einem gewissen Maß unterliegen. Zwar ist nicht auszuschließen, dass einzelne zuvor in Niedrigsteuergemeinden angesiedelte Unternehmen die Einführung des Mindesthebesatzes zum Anlass nehmen, ins Ausland abzuwandern, so dass ihre Abgaben so dem deutschen Fiskus gänzlich verloren gehen. Die Annahme, dass dies für einen großen Teil der betreffenden Betriebe (so Otting, DB 2004, S. 1222 <1224>) oder gar allgemein gelte, ist aber weder belegt noch liegt sie nach den Umständen nahe. Die Entscheidung darüber, ob ein Unternehmen seinen Sitz ins Ausland verlegt, hängt nicht allein davon ab, ob und mit welchem Hebesatz an deutschen Standorten die Gewerbesteuer erhoben wird, sondern ist von zahlreichen - steuerlichen wie außersteuerlichen - Umständen abhängig. Die Einschätzung standortbezogener Wirkungen steuerrechtlicher Gesetzgebung ist Sache der zuständigen Gesetzgebungsorgane (vgl. nur BVerfGE 116, 164 <182>). Dafür, dass der Bundesgesetzgeber hier seinen Einschätzungsspielraum überschritten und eine zur Erreichung seiner Ziele gänzlich ungeeignete Regelung getroffen haben könnte, ist nichts ersichtlich.
Bereits die gleiche Eignung von § 8a, § 9 Nr. 2 GewStG a.F. und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG a.F. steht - auch unabhängig von einer vergleichenden Betrachtung der Anwendungsbereiche - nicht fest. In der steuerrechtlichen Literatur wurden seit Erlass der Vorschriften Umgehungsmöglichkeiten diskutiert und vorgestellt (vgl. Rödel, Inf 2003, S. 740 <743 f.>; Mattern/Schnitger, DStR 2003, S. 1377 <1382>, aber auch Schiffers, Stbg 2003, S. 509 <512> und Hey, in: Festschrift für Hermann Otto Solms, 2005, S. 35 <41>). Sie legen nahe, dass § 8a, § 9 Nr. 2 GewStG und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels weniger geeignet waren als die Einführung eines Mindesthebesatzes bei der Gewerbesteuer. Darüber hinaus waren gegen § 8a GewStG und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht worden. Diese fußten in materieller Hinsicht zum einen auf dem Einwand, dass das kommunale Hebesatzrecht durch die Regelungen, wenn auch nicht unmittelbar, so doch mittelbar unzulässig eingeschränkt werde (Sarrazin, in: Lenski/Steinberg, GewStG, § 16 Rn. 27 <März 2007>; Hidien, ZKF 2004, S. 29; a.A. Mattern/Schnitger, DStR 2003, S. 1377 <1382>; w.N. bei Otting, DB 2004, S. 1222), also auf Bedenken, die weitgehend den im vorliegenden Verfahren geltend gemachten entsprechen. Zum anderen wurde darüber hinaus geltend gemacht, dass die Regelung des § 8a GewStG (auch bei Anwendung über § 9 Nr. 2 GewStG) eine Doppelbesteuerung des Gewerbeertrags sowohl auf der Ebene der Tochter- als auch der Muttergesellschaft zur Folge habe, die zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Gewerbebetriebs führe (s. Walz/Süß, DStR 2003, S. 1637 <1640 f.>; Rödder/Schumacher, DStR 2003, S. 805 <813 f.>; Rödel, Inf 2003, S. 740 <742>; Hidien, ZKF 2004, S. 29 f.). Unabhängig von der Frage, ob diese Bedenken berechtigt waren, ist nach alledem nicht erkennbar, dass mit § 8a und § 9 Nr. 2 GewStG a.F. sowie § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG a.F. ein gleich geeignetes, milderes Mittel zur Verfügung gestanden hätte.
a) Auf ihre Übereinstimmung mit einfachem Landesrecht - hier § 75 Abs. 2 Gemeindeordnung für das Land Brandenburg (GOBbg) - sind die angegriffenen Reglungen nicht zu überprüfen. § 75 Abs. 2 GOBbg gehört nicht zu den Maßstäben der Normenprüfung vor dem Bundesverfassungsgericht.
b) Ob der kommunalrechtliche Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung, der auf den Vorrang der Finanzierung kommunaler Aufgaben aus anderen Einnahmequellen, insbesondere Gebühren und Beiträgen, vor der Steuerfinanzierung zielt (vgl. Muth, Kommunalrecht in Brandenburg, § 75 Ziff. 1; Corsten, Der Gemeindehaushalt, 1990, S. 57; Suhr, ZKF 1993, S. 29 <34>; Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, 8. Aufl. 2007, § 83 Ziff. 2 zum wortlautidentischen § 83 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung; Otting, DB 2004, S. 1222 <1223>), seinerseits auf verfassungsrechtliche Prinzipien wie das Übermaßverbot zurückgeführt werden kann, muss hier nicht entschieden werden. Der Beschwerdeführerin zu II. ist es schon deshalb versagt, sich auf den Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung zu berufen, weil dieser Grundsatz nicht dem Schutz ihrer Selbstverwaltungsautonomie dient. Eine etwaige Verletzung der Rechte ihrer Einwohner kann die Gemeinde im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren nicht geltend machen (vgl. BVerfGE 61, 82 <103 f.>; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 91 Rn. 44 <Juli 2007>).
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