Source: http://www.bosettiegatti.eu/info/sentenze/llpp/l160_affidamento_pubblico.htm
Timestamp: 2019-02-16 08:17:21+00:00
Document Index: 32257445

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 26', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 13', 'art.1', 'art. 4', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 4', 'art.1', 'art. 13', 'art.1', 'art. 11', 'art. 41']

TAR MI (società pubbliche)
LAVORI PUBBLICI - 160
T.A.R. per la Lombardia - Milano, Sezione I - n. 140 del 31 gennaio 2007
L'art. 13 della legge n. 248 del 2006 (decreto Bersani) inibisce alle società pubbliche o miste (pubblico privato) la possibilità di operare a favore di soggetti pubblici o privati diversi da quelli costituenti o partecipanti, sia direttamente che partecipando ad una gara pubblica, anche quando la partecipazione sia di secondo e terzo livello (intermediata da altre società controllate).
MILANO - Prima Sezione
Ex art. 26, IV co. della L. 6.12.1971 n. 1034
Sul ricorso n. 36/2007, proposto da: ADS AUTOMATED DATA SYSTEM SPA, rappresentata e difesa da S.A. e M. C. con domicilio eletto in ...
PROVINCIA DI MILANO rappresentata e difesa da F.L., B.A., F.M., B.E., con domicilio eletto in ...
e nei confronti di DELTA DATOR SPA, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Avv. M.C.O. e A.S. con domicilio eletto in ...
e nei confronti di SANTER SPA rappresentata e difesa dagli Avv.ti G.S.M. e G.M. con domicilio eletto in ...
della determina dirigenziale n. 96/2006 del 12.10.2006 d’aggiudicazione della gara per l’affidamento della fornitura con messa in opera e manutenzione di un sistema informatico contabile integrato all’ATI costituenda “DeltaDator spa – Santer spa”, della comunicazione 23 ottobre 2006 prot. n. 0218212, dell’atto prot. n. 144373/2006 del 9 giugno 2006 d’affidamento di detta fornitura al suindicato ATI, nonché del contratto d’appalto, se ed in quanto intervenuto;
e di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione e delle controinteressate;
Udito il Pres. Avv. Piermaria Piacentini, relatore per l’udienza del 10 gennaio 2007;
Uditi i difensori presenti delle parti;
Con avviso pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 22 del 31/5/2006, la Provincia di Milano ha indetto una gara per l’aggiudicazione di un Sistema informatico contabile integrato in esecuzione della determina dirigenziale n. 2 del 17/5/2006;
A tale gara hanno partecipato, tra gli altri, la ricorrente A.D.S.e l’ATI DeltaDator-Santer.
Nel corso delle varie sedute di gara tenutesi, tanto pubbliche che segrete (26 e 28 giugno, 3, 5, 7, e 11 luglio), venivano valutate le offerte tecniche delle imprese ammesse ed aperte le buste contenenti l’offerta economica; al termine di dette operazioni si procedeva alla stesura della graduatoria provvisoria che vedeva al 1° posto DeltaDator-Santer (con complessivi punti 91), seguita da A.D.S.(con punti 85,44);
Entrambe le offerte venivano peraltro giudicate anormalmente basse e conseguentemente sottoposte al vaglio del sub-procedimento di verifica d’eventuale anomalia.
Nel corso della successiva seduta del 22 agosto 2006. la Provincia di Milano, preso atto delle giustificazioni addotte dalle concorrenti, confermava la graduatoria iniziale proponendo per l’aggiudicazione il raggruppamento costituendo composta da Delta Dator s.p.a. e Santer s.p.a.
Peraltro, con la legge 4 agosto 2006 n. 248 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. dell’11 agosto2006 ed entrata in vigore il giorno successivo) era stato medio tempore convertito il decreto-legge 4 luglio 2006 n. 223, il cui art. 13 ha posto il divieto alle società miste pubblico-private di partecipare ed aggiudicarsi gare non indette dagli Enti loro partecipanti. Ritenendo applicabile tale disposizione, la Provincia di Milano avviava pertanto, dandone comunicazione al raggruppamento vincitore, il procedimento di esclusione dalla gara atteso che la mandante Santer risultava essere “società a capitale misto in quanto partecipata da Lombardia Servizi s.p.a., a sua volta partecipata dalla Regione Lombardia”
In particolare il capitale sociale della Santer S.p.A., risultava essere così ripartito:
- Reply S.p.A: 53,77%),
- Camera di Commercio di Milano: 12,94%,
- Unioncamere: 1,61%,
- Lombardia Servizi S.p.A: 31,68%,
Tale ultima società, peraltro, è posseduta al 100% da Lombardia Informatica s.p.a , delle cui azioni la Regione Lombardia è titolare al 100%
Con provvedimento n. 96/2006 del 12 ottobre 2006, la Provincia di Milano decideva, comunque, di confermare l’aggiudicazione della fornitura in gara all’ATI Delta Dator-Santer, dandone, con nota n. 218212 del 23 ottobre 2006, formale comunicazione ad A.D.S. s.p.a.
Ricevuta tale comunicazione, la ricorrente proponeva istanza d’accesso a tutti gli atti di gara,riscontrata dall’Ente appaltante con nota n. 238094 del 17/11/2006.
Con ricorso notificato il 22 dicembre 2006, A.D.S. s.p.a proponeva ricorso per l’annullamento della determina dirigenziale n. 96/2006 del 12 ottobre 2006 e della nota del 23 ottobre 2006 n. 218212, deducendo le seguenti censure:
VIOLAZIONE DI LEGGE PER VIOLAZIONE DELL’ART. 13 DELLA LEGGE 4/8/2006 n. 248;
ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA;
IRRAZIONALITA’ MANIFESTA.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Milano eccependo in via preliminare l’inammissibilità ed irricevibilità del ricorso e chiedendo, nel merito, il rigetto dello stesso per infondatezza
Anche la controinteressata ATI Delta Dator-Santer si è costituita in giudizio eccependo anch’essa, in via preliminare l’inammissibilità ed irricevibilità del ricorso e chiedendo nel merito il rigetto dello stesso.
Nella Camera di consiglio del 10 gennaio 2007, sussistendo i presupposti per una pronuncia ai sensi degli artt. 21 e 26, quarto comma, della legge 7 dicembre 1971 n. 10034, la causa è stata trattenuta in decisione.
In via preliminare va esaminata l’eccezione di tardività del ricorso, sollevata sia dalla resistente Provincia, sia dalla controinteressata, sotto il profilo che l’atto lesivo della sfera giuridica della ricorrente dovrebbe identificarsi con il provvedimento definitivo di aggiudicazione avvenuto con la determinazione dirigenziale 96/2006 del 12 ottobre 2006 e non dalla comunicazione formale del medesimo provvedimento avvenuta con lettera del 23 ottobre successivo.
Tale assunto peraltro non tiene conto della circostanza che, successivamente alla determinazione dirigenziale 96/2006 del 12 ottobre 2006, si è svolto un supplemento di procedimento, avente ad oggetto l’applicabilità, nella specie, dell’art. 13 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, che aveva messo in dubbio la legittimità dell’aggiudicazione all’ATI vincitrice della gara.
Si badi che non si trattava della solita istanza di riesame per vizi procedimentali. Come meglio si vedrà in prosieguo, l’art. 13 del d.l. n. 223, costituisce una norma di carattere imperativo la cui violazione comporta la nullità degli atti compiuti in difformità, e corretto appare il comportamento della Provincia che, messa sull’avviso di tale possibilità, ha avviato un procedimento per accertare l’applicabilità della disposizione. Peraltro, così operando, è stata la stessa stazione appaltante a mettere in dubbio la immediata esecutività dell’avvenuta aggiudicazione, fino al momento in cui ha ritenuto di dover risolvere il problema, confermando – tale invero è il senso della nota del 23 ottobre – le determinazioni cui era pervenuta con il provvedimento del 12 ottobre.
È quindi solo con la lettera del 23 ottobre 2006, il cui contenuto, in ogni caso, non è atto confermativo in senso tecnico, ma la nuova determinazione, assunta dopo un riesame della situazione alla luce della normativa sopravvenuta, che la ricorrente ADS ha avuto la definitiva certezza di non essere risultata aggiudicataria della commessa, ed è pertanto da tale data che devono decorrere i termini per l’impugnazione che, secondo l’ordinario computo, venivano a scadere il 22 dicembre successivo.
E poiché risulta per tabulas che il ricorso è stato consegnato all’Ufficiale giudiziario o all’Ufficio postale, proprio il 22 dicembre 2006, il ricorso non può considerarsi tardivo anche se ricevuto in data posteriore (il 27 dicembre dalla Provincia; il 2 gennaio 2007 dall’ATI controinteressata) dagli altri soggetti cui il ricorso andava notificato.
Nel merito si deve osservare che, come si è evidenziato nella esposizione di fatto, le azioni di Santer s.p.a. (mandante dell’ATI “Delta Dator–Santer” aggiudicataria della fornitura di cui si discute) sono, ad oggi, possedute da
REPLY s.p.a. per il 53,77 %
LOMBARDIA SERVIZI s.p.a. per il 31,68 %
C.C.I.A.A. Milano per il 12,94 %
Altre C.C.I.A.A. per il 1,61 %
risulta inoltre che le azioni della “Lombardia Servizi S.p.A.” siano al 100% di proprietà della società “Lombardia Informatica S.p.A.” che, a sua volta, è posseduta al 100% dalla Regione Lombardia.
Dalla documentazione camerale in atti si ricava, inoltre che “Lombardia Informatica s.p.a.“ ha come oggetto sociale “la fornitura di servizi e prestazioni informatiche nonché ogni attività a tali servizi connessa, contemplati dai piani e progetti approvati dalla Regione Lombardia. In particolare:[.] I servizi e le prestazioni possono essere resi alla Regione, agli Enti locali territoriali[.], Enti simili o assimilabili…”, mentre l’oggetto sociale di “Lombardia Servizi s.p.a.” è costituito dalla “fornitura di servizi e prestazioni informatiche nonché ogni attività a tali servizi connessa, anche contemplati dai piani e progetti approvati dalla Regione Lombardia”.
Va a questo punto preso in esame il comma 1 dell’art. 13 della legge n. 248 del 4 agosto 2006, il quale recita: «Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti».
Si tratta quindi di accertare se la mandante Santer s.p.a., rientri nell’ambito delle previsioni della norma richiamata e, in particolare se rientri nell’ambito delle società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti in funzione della loro attività.
In proposito si osserva che, indubbiamente la Santer rientra nelle previsioni del 1º comma dell’art. 13, non solo per la partecipazione diretta nel suo capitale di enti pubblici quali la C.C.I.A.A. di Milano e le altre Camere di Commercio, ma anche per la partecipazione della Lombardia Servizi S.p.A. A riguardo è indifferente che, come osserva la controinteressata, si sarebbe in presenza di “terza generazione” in quanto tra la Regione Lombardia e la Santer vi sarebbero di mezzo la Lombardia Servizi S.p.A. e la Lombardia Informatica S.p.A.. Lo stretto collegamento tra queste ultime due (le seconda possiede il 100% delle azioni della prima) e di queste due con la Regione Lombardia (che possiede il 100% delle azioni della Lombardia Informatica S.p.A.) impone di ritenere che la Regione Lombardia abbia una posizione di totale controllo delle due società intermedie e, quindi partecipi anche della Santer.
Una simile interpretazione appare del tutto conforme alla ratio legis, che non solo è volta a tutelare il principio di concorrenza e di trasparenza, ma anche – e sopratutto - quello di libertà di iniziativa economica che risulterebbe gravemente turbato dalla presenza (e dalla operatività sul mercato) di soggetti che proprio per la presenza (diretta o mediata) della mano pubblica finiscono in sostanza con l’eludere il rischio di impresa.
Tanto ciò è vero che il comma 3° dell’art. 13 della legge n. 248 del 2006 (nel testo modificato dal comma 720 dell'art. 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), prevede che «al fine di assicurare l'effettività delle precedenti disposizioni, le società di cui al comma 1 cessano entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attività non consentite», proprio per evitare il permanere di una situazione suscettibile di turbare la libera concorrenza tra le imprese.
La Santer pur avendo partecipato legittimamente alla gara, non avrebbe potuto quindi essere dichiarata aggiudicataria né da sola, né in raggruppamento con la mandataria Delta Dator S.p.A, della gara stessa che si è conclusa il 22 agosto 2006 dopo la conversione in legge (avvenuto con la legge 4 agosto 2006, n. 248) del d.l. 4 luglio 2006 n. 223.
Né in contrario può opporsi che l’attuale comma 4 del decreto legge (nel testo introdotto dal comma 720 dell'art. 1, della legge n. 296 del 2006,) possa far salva la aggiudicazione di cui si discute. Invero tale disposizione prevede che «i contratti conclusi, dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli. Restano validi, fatte salve le prescrizioni di cui al comma 3, i contratti conclusi dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, ma in esito a procedure di aggiudicazione bandite prima della predetta data», ma nella specie, pur trattandosi di gara bandita anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto legge richiamato, a quest’ultima data non vi era un contratto concluso, ma solo un’aggiudicazione che conclude bensì il procedimento ma non costituisce contratto nel senso inteso dal legislatore.
Per quanto concerne l’impossibilità della Santer di rendersi aggiudicataria in raggruppamento con la mandataria, appare opportuno chiarire che il sistema dell’associazione temporanea di imprese si basa sul mandato conferito alla mandante (rectius: alla mandataria), che agisce in nome e per conto delle mandatarie (rectius: delle mandanti) che, pertanto attraverso tale meccanismo, vengono ad essere parti del contratto, tanto è vero che la vigente normativa prevede che «L'offerta congiunta deve essere sottoscritta da tutte le imprese raggruppate e deve specificare le parti della fornitura che saranno eseguite dalle singole imprese e contenere l'impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, le stesse imprese si conformeranno alla disciplina prevista nel presente articolo».
Per le considerazioni sopra esposte il ricorso proposto da ADS S.p.A, appare fondato e va accolto.
La novità della questione e la complessità delle vicende normative intervenute nel corso del procedimento e che hanno determinato l’esito del giudizio, impongono di compensare tra le parti le spese, le competenze e gli onorari del presente giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Milano definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie.
Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 10 gennaio 2007, con l’intervento dei Signori :
Piermaria Piacentini – Presidente estensore
Elena Quadri – Primo Referendario
Alessandro Cacciari - Referendario
LAVORI PUBBLICI - 160-bis
T.A.R. per il Lazio, Roma, Sezione II - n. 5192 del 5 giugno 2007
L'art. 13 della legge n. 248 del 2006 (decreto Bersani) inibisce alle società pubbliche o miste (pubblico privato) la possibilità di operare a favore di soggetti pubblici o privati diversi da quelli costituenti o partecipanti, anche partecipando ad una gara pubblica, a prescindere dalla finalità della loro costituzione e dalla circostanza che non abbiamo mai operato in house.
ROMA - Sezione II.a
sul ricorso n.12320 del 2006, proposto da Soc. G. s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti N.A.S. ed A.S. ed elettivamente domiciliata nel loro studio in ...
Soc. Sogei, Società Generale d’informatica s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Damiano Lipani e Francesca Sbrana ed elettivamente domiciliata in Roma, via Ennio Quirino Visconti n.20;
F. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore e A.81 s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, ora RTI A. s.p.a., rappresentate e difese dagli Avvocati F.L. e R.C., elettivamente domiciliate nello studio degli stessi in ...
del provvedimento del 18 ottobre 2006 con il quale SOGEI s.p.a. ha disposto la esclusione della Società G. s.p.a., dalla licitazione privata per l’affidamento del servizio di acquisizione vettoriale di mappe catastali in formato misto (raster/vettoriale) relative ad alcuni uffici provinciali dell’Agenzia del Territorio;
della nota del 20 nov. 2006 con la quale Sogei ha rifiutato di sospendere l’aggiudicazione della gara a favore del secondo classificato; delle statuizioni della società aggiudicatrice e della Commissione aggiudicatrice di cui ai verbali di gara; dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione del contratto a favore di altro concorrente; dell’eventuale contratto stipulato tra l’altro concorrente e la Società aggiudicatrice;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di SOGEI e delle società F. e A.81 s.p.a. ora A. s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione di rti A. s.p.a.;
Relatore alla pubblica udienza del 23.5.2007 il Consiglire Roberto Capuzzi, uditi altresì gli Avvocati A.S., L.M., delegata dall’Avv. S., L. e C.;
La ricorrente espone quanto segue.
G. s.p.a. è società mista a maggioranza azionaria privata costituita nel 1999 ai sensi dell’art.1 della legge 28 nov. 1996 n.608 costituita su iniziativa del Comune di Roma con l’intento di creare stabili opportunità occupazionali per alcune centinaia di LSU.
I soci privati della G. s.p.a. sono stati scelti previa procedura concorsuale ristretta, assimilata all’appalto concorso di cui al decreto legislativo 17 marzo 1995 n.157 così come specificato ed integrato dal DPR 16 settembre 1996 n. 533, per la individuazione del socio privato di maggioranza di una società mista ai sensi dell’art. 4 del D.L. 31 gennaio 1995 n. 26
Con delibera del 10 febb. 1999 n. 214 la G.C. di Roma aggiudicava la gara al RTI S.T. atteso che “per le valutazioni dell’Amministrazione appare particolarmente significativa la riqualificazione del piano di sviluppo tecnico organizzativo della società, orientato ad acquisire fin dai primi anni di attività nuove fasce di mercato non dipendenti dalla commessa del Comune di Roma”.
Con bando di gara pubblicato in GU n.77 del 1 aprile 2006 la società Sogei indiceva una licitazione privata per l’affidamento del servizio di acquisizione vettoriale di mappe catastali in formato misto (raster/vettoriale) relative ad alcuni uffici provinciali dell’Agenzia del Territorio.
Presentavano domanda di partecipazione, tra gli altri, anche G. ed il rti F. (oggi A.) odierno aggiudicatario e controinteressato.
Nella seduta del 25 luglio la gara veniva aggiudicata provvisoriamente alla G. s.p.a. con punteggio di 78,73 cui seguiva in graduatoria il RTI Finsiel con punteggio 77,86.
Il 4 luglio veniva pubblicato in GU n.153 il decreto legge n. 223 del 2006 successivamente convertito con modificazioni nella legge n. 248 del 2006, talché, vertendosi ancora nella fase di verifica in capo alla aggiudicataria dei requisiti dichiarati in sede di prequalificazione, Sogei decideva di approfondire la questione della compatibilità della partecipazione alla gara di G. con la normativa sopravvenuta, chiedendo alla medesima G., partecipata dal Comune di Roma, di produrre, tra l’altro, copia dell’atto costitutivo nonché dei contratti in essere con i suoi soci.
Poiché dalla istruttoria era emerso che G. è una società mista costituita dal Comune di Roma ai sensi della legge n.6 08 del 1996 avente per oggetto sociale lo svolgimento di attività di supporto all’amministrazione capitolina e dunque lo svolgimento di servizi strumentali all’attività istituzionale dell’ente locale partecipante, con nota del 18 ottobre 2006 la Sogei decideva di escludere G. dalla procedura selettiva in applicazione dell’articolo 13 della ripetuta legge n. 248 del 2006.
Con nota del 27 ottobre G. contestava le motivazioni del provvedimento di esclusione ed invitava Sogei a sospendere l’aggiudicazione della gara in favore di altro concorrente in attesa di un pronunzia definitiva del giudice amministrativo al quale preannuziava il ricorso.
Con nota del 20 nov. Sogei riteneva non fondate le contestazioni svolte dalla società ricorrente ribadendo le ragioni che a suo dire rendevano applicabile al caso di specie il divieto di cui all’art. 13 della legge n. 248 del 2006.
In data 20 dic. veniva stipulato il contratto tra Sogei e rti A.
Da qui il ricorso affidato a vari motivi di violazione dell’articolo 13 della legge n.248 del 2006, del principio di legalità, buon andamento, par condicio. Eccesso di potere sotto svariati profili.
Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3, 41 e 97 Cost., degli artt. 86,87 e 295 Trattato CEE, violazione dei principi di legalità. Eccesso di potere sotto altri profili.
Eccezione di incostituzionalità e di incompatibilità comunitaria.
Secondo la società ricorrente, Sogei non avrebbe considerato che la medesima società, benché partecipata al 20% dal Comune di Roma, non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della legge n.248 del 2006:
- in quanto costituita dal Comune di Roma ai sensi dell’art. 1 co. 21 della legge n. 608 del 1996, allo specifico fine di creare opportunità occupazionali per i lavoratori impegnati in progetti di lavori socialmente utili e non già per la produzione di beni strumentali;
- a parte la originaria commessa conferita dal Comune di Roma ai sensi della legge n. 608 del 1996 non avrebbe mai ricevuto affidamenti in house né dal Comune di Roma, né da altre amministrazioni aggiudicatrici operando in regime di concorrenza;
- sarebbe obbligata per legge, per contratto e per statuto a reperire incarichi e commesse da soggetti diversi dall’ente locale partecipante mediante procedure selettive allo scopo di garantire, in completa autonomia rispetto agli interessi del socio Comune, la stabilizzazione delle centinaia di LSU assunti;
- la propria esclusione dalla gara si fonderebbe su una erronea interpretazione dell’art. 13 giacché verrebbe illegittimamente impedito ad un operatore economico privo di qualunque vantaggio derivante dalla partecipazione al suo capitale dell’ente locale, in contrasto con norme di rango costituzionale e comunitarie.
Si è costituita la società Sogei chiedendo in via preliminare una pronunzia di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in relazione alla previsione contenuta nel comma 4 dell’articolo 13 a norma del quale i contratti conclusi, dopo la data di entrata in vigore del Decreto, in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli. Inoltre sarebbe stato lo stesso legislatore a riconoscere espressamente l’operatività della normativa anche con riferimento alle procedure di gara bandite prima della relativa entrata in vigore.
Nel merito, Sogei esamina analiticamente tutti i singoli motivi del ricorso e chiede il rigetto dello stesso.
Ad analoghe conclusioni perviene la società A., già ati F.
In data 12 maggio 2007, in vista dell’udienza di trattazione la ricorrente ha depositato una ulteriore memoria difensiva insistendo nelle proprie argomentazioni.
Anche Sogei ed A. hanno depositato ulteriori memorie difensive.
La causa dopo la discussione orale è stata trattenuta dal Collegio per la decisione all’udienza del 23.5.2007.
2 .L’articolo 13 della legge n.248 del 2006, nel disciplinare l’ambito di applicazione della norma, al comma 1 si riferisce a: “..società a capitale interamente pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività...”.
La ricorrente sostiene che la previsione contenuta nel summenzionato articolo 13 debba essere riferita ai soli soggetti destinatari di affidamenti in house e cioè a società a capitale interamente pubblico, secondo la nota giurisprudenza della Corte di giustizia.
Secondo la prospettazione della ricorrente non rientrando G. tra i soggetti che possono beneficiare di affidamenti in house in quanto società mista e quindi priva del requisito della totale partecipazione pubblica, la stessa rimarrebbe estranea all’ambito di operatività della disposizione di cui sopra.
Sennonché è agevole confutare tale doglianza atteso che il ripetuto art. 13 ricomprende, nella formulazione letterale, non solo le società a capitale interamente pubblico ma anche quelle a capitale misto pubblico e privato costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche..locali.
Ancora la ricorrente sostiene che nei suoi confronti non sarebbe comunque applicabile l’articolo 13 del Decreto in quanto la società non rientrerebbe tra quelle costituite o partecipate da amministrazioni pubbliche locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività.
Occorre pregiudizialmente analizzare la portata ed il significato, alla stregua del dettato normativo, del carattere strumentale all’attività dell’ente locale, dei servizi svolti di una società.
Ritiene la Sezione che possono definirsi strumentali all’attività di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, tutti quei beni e servizi erogati da società a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica di cui resta titolare l’ente di riferimento e con i quali lo stesso ente provvede al perseguimento dei suoi fini istituzionali.
Le società strumentali sono, quindi, strutture costituite per svolgere attività strumentali rivolte essenzialmente alla pubblica amministrazione e non al pubblico, come invece quelle costituite per la gestione dei servizi pubblici locali (per le quali il Decreto fa esplicita eccezione) che mirano a soddisfare direttamente ed in via immediata esigenze generali della collettività (TAR Puglia Sez. II, 6 settembre 2002 n. 4306).
Seppure infatti tali società strumentali esercitano attività di natura imprenditoriale, ciò che rileva è che siano state costituite per tutelare in via primaria l’interesse e la funzione pubblica dell’amministrazione di riferimento, per la cui soddisfazione è anche possibile che venga sacrificato l’interesse privato imprenditoriale.
Nello Statuto della società G. si precisa che la stessa ha per oggetto attività di supporto all’amministrazione del Comune di Roma che si sostanzia “nella analisi e gestione di pratiche amministrative, nella raccolta, inserimento, trattamento ed elaborazione dei dati relativi o connessi a dette pratiche con particolare riferimento al condono edilizio, all’imposta comunale sugli immobili ed al catasto edilizio urbano e dei terreni.”
La società, in particolare,”.. puo’ gestire attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate e delle attività connesse o complementari indirizzate a supporto delle attività di gestione tributaria e patrimoniale...” (art. 4 Statuto sociale).
Tale previsione statutaria trova concreto riscontro nella documentazione integrativa prodotta in ottemperanza alle richieste avanzate dalla Sogei con note del 10 agosto e 18 settembre 2006 ed in particolare nella convenzione stipulata il 5 nov. 1999 con la quale il Comune di Roma affidava in via diretta alla G., in relazione al condono edilizio, all’ICI, al Catasto dei fabbricati e dei terreni, ad attività di rilevanza tributaria, una serie di attività finalizzate alla rilevazione di dati utili per lo svolgimento di servizi da parte dell’Amministrazione, fermo restando che la titolarità della gestione del servizio permaneva in capo all’ente locale.
Ove poi a tali attività si siano affiancate anche attività di creazione di opportunità occupazionali, come reiteratamente evidenziato da G. nelle proprie difese, tali attività non potrebbero far venire meno il carattere di strumentalità ed accessorietà delle prestazioni rese da G. a favore delle attività istituzionali del Comune di Roma.
Si noti poi che la partecipazione del socio pubblico al 20% è particolarmente rafforzata da una serie di prerogative che caratterizzano tutta la organizzazione e la compagine societaria a favore del Comune (cfr. artt.5, 7, 12 e 17) e che l’originaria commessa affidata al G. dal Comune di Roma in via diretta, ai sensi dell’art.1, comma 21 della legge n.608 del 1996, è stata dapprima integrata con l’approvazione di un Addendum, e poi ripetutamente prorogata, svolgendo di fatto la società i servizi di cui alla convenzione con mandato diretto e non già all’esito di procedure selettive.
Ne consegue che non appare dubitabile nel caso della società G. l’operatività del divieto di cui al primo comma dell’articolo 13 del DL n. 223 che proprio al fine dichiarato di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare parità tra gli operatori, prevede, qualora il destinatario finale delle prestazioni si identifichi con l’ente pubblico costituente, partecipante o affidante ,che la società non possa svolgere attività a favore di soggetti pubblici o privati diversi dall’ente o dagli enti azionisti, sia nel caso di affidamenti diretti, sia nel caso in cui sia il risultato di una procedura di gara.
Sembra evidente la ratio che ha spinto il legislatore che è quella di evitare che una società che, in partenza ha un mercato protetto, e dunque sia privilegiata ricevendo direttamente commesse da un ente pubblico, sia nel contempo libera di competere, per una parte della propria attività, con altri concorrenti che non usufruiscono della medesima posizione di vantaggio.
Nel caso in esame è indubbio il vantaggio competitivo della società G., a tacer d’altro, anche in virtù dell’esperienza maturata per l’espletamento di servizi strumentali affidati dal socio e committente in via diretta Comune di Roma.
Significativo al riguardo è il fatto che lo scarto di punteggio (0,87) che aveva determinato l’aggiudicazione provvisoria in favore di G. a danno della controinteressata F./A.81, seconda classificata, era riconducibile esclusivamente alla voce “esperienze precedenti .. in maniera continuativa nell’ambito di rilevanti e riconosciute attività a carattere istituzionale” che la ricorrente aveva avuto modo di maturare proprio in ragione dei contratti stipulati con il Comune di Roma al di fuori da procedure selettive, mentre sia quanto al merito tecnico sia quanto all’offerta economica, la controinteressata aveva conseguito un punteggio superiore.
3. Occorre ancora sottolineare che il provvedimento di esclusione di G. risale alla data del 18 ottobre 2006, successiva a quella di entrata in vigore del Decreto n. 223/06 (G.U. del 4 luglio 2006) a seguito di una aggiudicazione provvisoria pronunziata dopo tale data ( 25 luglio 2006).
Orbene il comma 4 dell’art. 13 stabilisce che i contratti conclusi dopo l’entrata in vigore del decreto in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli e che restavano validi i contratti conclusi dopo la data di entrata in vigore del Decreto, ma in esito a procedura di aggiudicazione perfezionata prima della predetta data.
Nel caso che occupa mancano entrambi i presupposti: la procedura non era stata perfezionata prima dell’entrata in vigore del Decreto, nè il contratto era stato mai concluso con G..
A conclusioni identiche si addiviene anche nella ipotesi in cui si prenda in considerazione la modifica intervenuta all’articolo 13 dalla legge finanziaria 2007 che al comma 4 ha sostituito la parola “perfezionate” con la parola “bandite” (legge finanziaria n.296 del 2006, art.1, comma 720 entrata in vigore il 1° gennaio 2007).
Si premette tuttavia che essendo il provvedimento di esclusione del 18 ottobre 2006, andava applicato alla fattispecie l’articolo 13 nel testo vigente a quella data, non potendo la nuova norma incidere su atti o fatti perfezionati nel vigore della sua precedente formulazione e che avevano trovato compiuto e definitivo esaurimento, in base ai ben noti principi generali dell’ordinamento giuridico di irretroattività della legge (art. 11 preleggi al codice civile) e del tempus regit actum.
Si richiama in proposito l’insegnamento giurisprudenziale secondo il quale: “..in base al principio del tempus regit actum ogni fase o atto del procedimento amministrativo...riceve disciplina per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge e di regolamento vigenti alla data in cui ha avuto luogo ciascuna sequenza procedimentale” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 maggio 2004 n. 2984).
Si aggiunga che alla norma posta nella legge finanziaria 2007, non può attribuirsi portata di interpretazione autentica avente efficacia retroattiva, essendo essa chiaramente innovativa avendo esteso l’ambito della originaria disposizione, riferito inizialmente a sole procedure perfezionate, anche procedure bandite prima della data di entrata in vigore.
Sostanzialmente la nuova disposizione ha previsto una sorta di sanatoria di contratti già esistenti e conclusi nonostante il divieto ove le procedure fossero state bandite prima del Decreto e non anche a salvaguardia di quei contratti che in ipotesi potrebbero concludersi.
In sostanza anche la nuova disposizione non può trovare applicazione alla fattispecie in quanto, per quanto la procedura fosse stata bandita prima dell’entrata in vigore del Decreto, comunque il contratto non è stato mai concluso esistendo solo una aggiudicazione che se conclude una fase del procedimento, non costituisce “contratto” ( Cfr. TAR Lombardia, Sez. I, 31 gennaio 2007 n.140).
4. Denunzia la ricorrente la illegittimità costituzionale della norma di cui sopra per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.
Anche tali doglianze non hanno pregio.
Quanto all’articolo 41 è la stessa Costituzione che pone limitazioni alla iniziativa economica privata sul libero mercato, sia per tutelare interessi generali di rilievo pubblicistico, sia per garantire esigenze della concorrenza in conformità ai principi comunitari costantemente affermati dalla Corte di Giustizia (cfr. Corte Cost., 26 gennaio 2004 n. 36; 16 gennaio 2004 n. 17).
L’articolo 13 del Decreto n. 223 del 2006, cd. Decreto Bersani, lungi dal violare l’art. 41 Cost. ne costituisce immediata applicazione mirando dichiaratamente a preservare il mercato da alterazioni e fenomeni distorsivi delle regole della concorrenza.
Quanto all’articolo 3 della Cost., sostiene G. che la legittima aspettativa di profitto del socio privato di una società mista sarebbe lesa dall’applicazione dell’articolo 13 in conseguenza del divieto per le società miste di svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati in affidamento diretto o gara.
Al riguardo si osserva che l’intento dichiarato del Decreto, ha come finalità precipua quella di tutela dell’interesse pubblico generale con l’introduzione di un livello ulteriore di concorrenza e di libertà nel mercato al fine di permettere agli operatori di poter agire in posizione di uguaglianza, evitando che alcune imprese possano avvantaggiarsi nel confronto concorrenziale, della struttura della propria compagine societaria per la presenza di un socio pubblico.
La ricorrente afferma infine che la interpretazione dell’articolo 13 fornita da Sogei, escludendo qualunque soggetto partecipato da un ente locale, si porrebbe altresì in contrasto con i principi comunitari ed in particolare con quelli posti a tutela della libera concorrenza, ossia con gli artt. 87 e 295 del Trattato CEE.
Ma come rilevato dalla difesa dei resistenti, il disposto dell’articolo 13 in parola trova supporto ed inspirazione proprio nel fatto che l’Unione Europea ha reiteratamente previsto la necessità che gli Stati membri provvedano alla regolamentazione dell’accesso al mercato degli appalti pubblici da parte di organismi di proprietà o partecipati da enti pubblici, evitando distorsioni della concorrenza nei confronti dei soggetti privati (quarto considerando della Direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e di servizi).
La finalità della norma è dunque quella di limitare il vantaggio competitivo nella quale si trovano dette società con accesso privilegiato al mercato della pubblica amministrazione a scapito di altri operatori privati .
In conclusione il ricorso non è meritevole di accoglimento.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso n.12320 del 2006 lo RESPINGE.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23.5.2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sezione seconda, con l’intervento dei signori giudici:
Dr. Silvestro Maria RUSSO Consigliere
Dr Giampiero LO PRESTI Consigliere