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Timestamp: 2016-10-28 17:48:12
Document Index: 67833068

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 47', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

92 I 35061. Urteil vom 7. Dezember 1966 i.S. St�ubli gegen Gemeinderat Regensdorf und Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Assembl�e communale, proc�dure. Qualit� pour former un recours de droit public fond� sur une violation des droits des citoyens commise en assembl�e communale (consid. 2); pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral en mati�re de droit de vote (consid. 3). Le pr�sident d'une assembl�e communale qui, apr�s la cl�ture de la discussion, s'abstient de prendre en consid�ration des propositions non formul�es mais seulement annonc�es au cours de la discussion, ou m�me n'invite pas express�ment certains citoyens � formuler de telles propositions, ne contrevient ni � la loi zurichoise sur les communes, ni � des principes g�n�raux du droit (consid. 4). Faits � partir de page 351
BGE 92 I 350 S. 351
A.- Gem�ss Art. 47 Abs. 2 der z�rch. Kantonsverfassung k�nnen innerhalb einer politischen Gemeinde des Kantons Z�rich zur Besorgung besonderer und �rtlicher Angelegenheiten Zivilgemeinden fortbestehen. �ber die Aufl�sung von Zivilgemeinden bestimmt � 6 des Gesetzes �ber das Gemeindewesen vom 6. Juni 1926 (GG):
"Die Aufl�sung und die Vereinigung von Zivilgemeinden mit anderen Gemeinden erfolgt durch Beschluss des Regierungsrates:
1. auf Antrag der beteiligten Gemeinden;
2. wenn die Zivilgemeinde keine oder nur solche Aufgaben erf�llt, welche den Fortbestand einer besonderen Gemeinde nicht mehr rechtfertigen;
3. wenn die Zivilgemeinde ihre Aufgabe nicht mehr zu erf�llen vermag.
Die Bildung neuer Zivilgemeinden ist nicht zul�ssig."
B.- In der politischen Gemeinde Regensdorf bestehen die drei Zivilgemeinden Regensdorf, Watt und Adlikon. Die Zivilgemeinde Regensdorf besorgt u.a. die Wasserversorgung, die Strassenbeleuchtung und den Unterhalt gewisser Strassen.
Am 2. April 1962 beschloss die Gemeindeversammlung der Zivilgemeinde Regensdorf, dem Gemeinderat die Aufl�sung der Zivilgemeinde und ihre Vereinigung mit der politischen Gemeinde Regensdorf zu beantragen. Nachdem gegen diesen Beschluss erfolglos an die zust�ndigen kantonalen Instanzen rekurriert worden war, wies das Bundesgericht mit Urteilen vom 3. Dezember 1963 i.S. Bader gegen Regensdorf und Meyer gegen Regensdorf die entsprechenden staatsrechtlichen Beschwerden ab.
Am 17. April 1964 behandelte die Gemeindeversammlung der politischen Gemeinde Regensdorf einen Antrag des Gemeinderates, die Aufgaben der Zivilgemeinde Regensdorf zu �bernehmen. Die Versammlung wies das Gesch�ft an den Gemeinderat zur�ck mit dem Antrag, die sich aus der Aufhebung der Zivilgemeinde Regensdorf ergebenden organisatorischen Fragen zun�chst mit den Zivilgemeinden Watt und Adlikon zu bereinigen. Am 6. Juli 1964 und am 22. Juni 1965 fanden Besprechungen mit den Vorsteherschaften der betreffenden Zivilgemeinden statt.
Gottfried St�ubli und 41 Mitunterzeichner reichten dem Gemeinderat am 4. Juni 1965 eine Motion ein. Diese hat folgenden Wortlaut: BGE 92 I 350 S. 352
"Der Gemeinderat wird beauftragt, das Gesch�ft, die Aufnahme der Zivilgemeinde Regensdorf in die politische Gemeinde Regensdorf, solange aufzuschieben, bis alle drei Zivilgemeinden das Begehren um Aufnahme stellen."
Der Gemeinderat beschloss am 31. August 1965, diese Motion als rechtswidrig der Gemeindeversammlung nicht zu unterbreiten. Er beschloss ausserdem am 24. August 1965 auf Grund der mit den Zivilgemeinden durchgef�hrten Besprechungen, auf den 3. September 1965 eine neue Gemeindeversammlung einzuberufen. Diese sollte u.a. als Traktandum Nr. 6 folgende Antr�ge behandeln:
"1. Die politische Gemeinde erkl�rt sich bereit, nach der Aufhebung der Zivilgemeinde Regensdorf durch den Regierungsrat deren Aufgaben zu �bernehmen.
2. F�r den Fall, dass der Regierungsrat die Verschmelzung beschliesst, wird in �bereinstimmung mit der Zivilvorsteherschaft Regensdorf als Datum der 1. Januar 1966 vorgeschlagen.
3. Auf den Zeitpunkt der Verschmelzung werden Aktiven und Passiven des Zivilgemeindegutes Regensdorf durch die politische Gemeinde �bernommen unter Eintritt in alle Rechte und Pflichten der Zivilgemeinde. "
An der Gemeindeversammlung erl�uterte der Gemeindepr�sident diese Antr�ge. Er wies darauf hin, dass der Entscheid �ber die Vereinigung selbst beim Regierungsrat liege, dem von der Gemeindeversammlung zu fassenden Beschluss also nur begutachtender Charakter zukomme. Im Laufe der Diskussion wandte sich der Stimmberechtigte K. Meyer gegen die Verschmelzung. Er k�ndete einen Gegenantrag an und bat die Stimmberechtigten, diesem zuzustimmen. Nach weitern Voten beschloss die Versammlung Schluss der Diskussion. Der Pr�sident brachte die Antr�ge des Gemeinderates zur Abstimmung, worauf geheime Abstimmung beschlossen wurde. Die Antr�ge wurden mehrheitlich angenommen. K. Meyer hatte das Wort vor der Gesch�ftsordnungsabstimmung und vor der Sachabstimmung nicht mehr verlangt, seinen in Aussicht gestellten Gegenantrag also nicht eingereicht. Auch nach der Abstimmung meldete er sich nicht zum Wort. Dagegen k�ndete Gottfried St�ubli nach Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses einen Rekurs an, weil dem Stimmberechtigten K. Meyer nicht Gelegenheit geboten worden sei, seinen Antrag zu stellen.
BGE 92 I 350 S. 353
C.- Am 30. September 1965 rekurrierte Gottfried St�ubli in gemeinsamer Eingabe einerseits "gegen den willk�rlich zustandegekommenen Gemeindeversammlungsbeschluss" und anderseits gegen die Nichtbehandlung seiner Motion. Der Bezirksrat wies die Rekurse in zwei getrennten Entscheiden vom 13. Oktober 1965 ab.
Der Regierungsrat best�tigte diese Entscheide mit Beschl�ssen vom 18. M�rz 1966. Er lehnte auch die von St�ubli beantragte Vereinigung der beiden Verfahren ab.
D.- Gottfried St�ubli f�hrt staatsrechtliche Beschwerde gegen beide Rekursentscheide des Regierungsrates. In derjenigen betreffend das Abstimmungsverfahren an der Gemeindeversammlung stellt er den Antrag, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben und den Gemeinderat Regensdorf anzuweisen, die angefochtene Abstimmung nochmals durchf�hren zu lassen. Der Beschwerdef�hrer r�gt im wesentlichen eine Verletzung der politischen Rechte der Stimmb�rger, die darin liege, dass der Gemeindepr�sident nach Schluss der Diskussion sofort zur Abstimmung schritt, ohne vorher K. Meyer aufzufordern, den angek�ndeten Antrag zu formulieren. Meyer h�tte m�glicherweise seinen Antrag dem Inhalte der Motion St�ubli nachgebildet und mit einem Eventualantrag verkn�pft; die Abstimmung h�tte dann voraussichtlich ein anderes Resultat gezeitigt.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Z�rich und der Gemeinderat von Regensdorf beantragen Abweisung der Beschwerde.
1. Staatsrechtliche Beschwerden der vorliegenden Art sind ausschliesslich kassatorischer Natur. Soweit mit der Beschwerde mehr als die Aufhebung des regierungsr�tlichen Entscheides verlangt wird, ist darauf nicht einzutreten (BGE 90 I 173 E. 1).
2. a) Der Beschwerdef�hrer macht vor allem eine Verletzung politischer Rechte der Stimmb�rger geltend. Er sieht sie darin, dass der Gemeindepr�sident den Votanten K. Meyer vor der Abstimmung nicht mehr aufforderte, seinen angek�ndeten Antrag formuliert einzureichen.
Man kann sich fragen, ob der Beschwerdef�hrer zu dieser R�ge legitimiert sei. W�hrend der Regierungsrat die Frage im angefochtenen Entscheid offen l�sst, bestreitet er die Legitimation BGE 92 I 350 S. 354des Beschwerdef�hrers in der Beschwerdeantwort.
Meyer hat sich nicht als Wortf�hrer einer Gruppe bezeichnet, welcher der Beschwerdef�hrer ebenfalls angeh�ren w�rde. Ebensowenig hat der Beschwerdef�hrer selber an der Gemeindeversammlung behauptet, dass Meyer auch in seinem Auftrag gesprochen habe. Er bezeichnete sich zudem nicht als benachteiligten Antragsteller. Soweit die politischen Rechte Meyers verletzt wurden, erscheint also zun�chst nur dieser und nicht der Beschwerdef�hrer als betroffen und legitimiert. Meyer selber hat gegen seine angebliche Benachteiligung nicht Einsprache erhoben.
Die Legitimation des Beschwerdef�hrers ist trotzdem zu bejahen. W�re n�mlich seine R�ge begr�ndet, wonach es der Gemeindepr�sident rechtswidrig vereitelt habe, einen Gegenantrag zum Antrag des Gemeinderates in der Versammlung zur Abstimmung zu bringen, so w�re nicht nur Meyer in seinen Rechten verk�rzt, sondern der Gemeindeversammlung ein ihrer Abstimmung unterliegender Antrag vorenthalten worden. Dadurch w�rde jeder Stimmberechtigte betroffen und w�re zur Beschwerde legitimiert (BGE 89 I 39 mit Zitaten).
b) Der Beschwerdef�hrer hat zwar erst unmittelbar nach der Sachabstimmung angek�ndet, er werde wegen Verletzung des Antragsrechts von Meyer Beschwerde f�hren. Hieraus abzuleiten, er habe dadurch sein Beschwerderecht verwirkt, w�re jedoch �bertrieben formalistisch. Man darf einen Stimmb�rger nicht �berfordern. Wird in einer l�ndlichen Gemeindeversammlung auf Schluss der Diskussion erkannt und schreitet der Pr�sident hernach sogleich zur Abstimmung, dann muss es gen�gen, wenn der sp�tere Beschwerdef�hrer den vorausgehenden Verfahrensmangel noch innert vern�nftiger Frist r�gt. Eine solche sieht � 151 Ziff. 1 GG vor: Der Mangel muss noch anl�sslich der Versammlung ger�gt werden. Entgegen den Ausf�hrungen in der regierungsr�tlichen Vernehmlassung hat dies der Beschwerdef�hrer getan.
c) Abzulehnen ist ferner der Einwand des Regierungsrates, die Aktivlegitimation sei nicht gegeben, weil es gegen Treu und Glauben verstosse, dass der Beschwerdef�hrer die Aufhebung der Abstimmung wegen einer Unterlassung verlange, die dem zu seiner eigenen Gruppe geh�renden K. Meyer zur Last falle und auch vom Beschwerdef�hrer selber h�tte behoben werden k�nnen. Der Regierungsrat beruft sich zu Unrecht BGE 92 I 350 S. 355auf BGE 91 I 320. Er �bersieht, dass der Beschwerdef�hrer nicht einen von ihm oder einem seiner Gesinnungsgenossen arglistig geschaffenen Verfahrensmangel r�gt, sondern eine rechtswidrige Unterlassung des Gemeindepr�sidenten. Der Umstand, dass Meyer und der Beschwerdef�hrer ohne weiteres in der Lage gewesen w�ren, den Antrag rechtzeitig zu stellen, wird bei der materiellen Behandlung der Beschwerde zu w�rdigen sein, bleibt jedoch ohne Einfluss auf die Legitimation.
3. Der Beschwerdef�hrer erblickt in der Unterlassung des Gemeindepr�sidenten, den Votanten Meyer zur Formulierung seines angek�ndeten Antrags aufzufordern, eine Verletzung von Verfahrensrecht. Er erhebt somit eine Stimmrechtsbeschwerde. Das Bundesgericht pr�ft hier die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, diejenige anderer kantonaler Vorschriften nur auf Willk�r, sofern sie nicht Umfang und Inhalt des bundesrechtlich gew�hrleisteten Stimmrechts betreffen (BGE 91 I 271 /72 mit Verweisungen).
Wie das Bundesgericht in BGE 91 I 319 erkannt hat, wirken sich auch Vorschriften verfahrensrechtlicher Natur, welche unerl�ssliche Massnahmen zur Sicherung freier Wahlen begr�nden, unmittelbar auf den Umfang des Wahlrechtes aus. Eine solche Bestimmung w�re verletzt, wenn sich die Behauptung des Beschwerdef�hrers als richtig erweisen sollte, wonach der Gemeindepr�sident verpflichtet sei, nach Schluss der Diskussion allf�llige angek�ndete Antr�ge noch formulieren zu lassen. Die Stimmberechtigten w�ren dann n�mlich nicht auf die Wahl zwischen den bereits gestellten Antr�gen beschr�nkt, sondern k�nnten sich dar�ber hinaus f�r andere (R�ckweisungs-, Ab�nderungs- und Erg�nzungs-) Antr�ge entscheiden. Die Auslegung des Regierungsrates ist daher im vorliegenden Falle frei zu �berpr�fen.
4. Der Beschwerdef�hrer anerkennt mit Recht, dass der Ordnungsantrag auf Schluss der Diskussion vorweg zur Abstimmung gebracht werden musste und nach seiner Annahme keine weitere Diskussion mehr zul�ssig war. Er stellt sich aber auf den Standpunkt, auch nach diesem Beschluss h�tte jeder Stimmb�rger noch das Recht gehabt, "das Diskussionsergebnis in einem Antrag zu formulieren und der Versammlung zur Abstimmung zu unterbreiten".
Indessen macht der Beschwerdef�hrer keine Bestimmung namhaft, aus der sich die von ihm behauptete Pflicht des BGE 92 I 350 S. 356Gemeindepr�sidenten ergeben w�rde, nach Schluss der Diskussion bisher nicht eingereichte Antr�ge entgegenzunehmen oder gar einzelne Stimmberechtigte zum Stellen von Antr�gen noch ausdr�cklich aufzufordern. Seine Berufung auf den Kommentar WETTSTEIN N. 531 zum alten GG geht in mehrfacher Hinsicht fehl. Zwar l�sst der erw�hnte Autor die M�glichkeit zu, nach Schluss der Diskussion Standpunkte, die im Laufe der Beratung geltend gemacht wurden, in bestimmten Antr�gen zu formulieren. Eine Verpflichtung des Gemeindepr�sidenten, in der Gemeindeversammlung einen Votanten hiezu aufzufordern, der sich selber nicht meldet, nimmt dagegen auch Wettstein nicht an. Abgesehen davon bezieht sich die vom Beschwerdef�hrer angef�hrte Kommentarstelle, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend darlegt, auf � 86 lit. c aGG, wonach der Pr�sident einer Gemeindebeh�rde am Schluss der Diskussion die Beh�rdemitglieder zur Antragstellung aufzufordern hatte. Die f�r Beh�rdesitzungen geltenden Verfahrensregeln sind jedoch nicht ohne weiteres auf die Gemeindeversammlung zu �bertragen. Zudem enth�lt der � 86 lit. c aGG entsprechende � 66 des geltenden GG jene Vorschrift nicht mehr.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers widerspricht die Auslegung des Regierungsrates auch nicht allgemein anerkannten Verfahrens- und Abstimmungsgrunds�tzen. Es erscheint im Gegenteil als h�chst fraglich, ob der Pr�sident, nachdem die Versammlung auf Schluss der Diskussion erkannt hat, noch irgendwelche Antr�ge entgegennehmen und Antragstellern hiezu das Wort erteilen darf. Da es im Ermessen der Versammlung liegt, ob und wann die Diskussion geschlossen werden soll, wird nach jenem Zeitpunkt die Zul�ssigkeit weiterer Antr�ge (ausgenommen solche zur Gesch�ftsordnung) im Zweifel zu verneinen sein. Die Versammlung hat �berdies Anspruch darauf, dass ein Antrag nicht nur gestellt, sondern begr�ndet und diskutiert wird, damit Klarheit �ber Sinn und Tragweite besteht (WETTSTEIN, a.a.O. N. 532) und sich auch die Gegner dar�ber aussprechen k�nnen. Diese haben n�mlich keinen Anlass, sich mit einem zwar angek�ndeten, aber noch nicht ausdr�cklich gestellten Antrag auseinanderzusetzen. Es entbehrt deshalb der Folgerichtigkeit, wenn der Beschwerdef�hrer verlangt, dass zuerst die ganze Diskussion durchgef�hrt und erst hernach Antrag gestellt werden solle.
BGE 92 I 350 S. 357
Wird somit von einem Votanten eine Meinung vertreten, der sich daraus ergebende formulierte Antrag aber nur eventuell in Aussicht gestellt oder sogar nur unformuliert angek�ndet, so ist �ber diesen Antrag nur abzustimmen, wenn er so rechtzeitig gestellt wurde, dass sich die Versammlung noch dar�ber aussprechen konnte. Meyer h�tte sich demnach sp�testens nach Einreichung des Antrages auf Schluss der Diskussion diesem widersetzen m�ssen mit dem Hinweis darauf, dass er nunmehr seinen eigenen Antrag einreiche und zur Diskussion stelle. Unterliess er dies, so war es nicht Sache des Pr�sidenten, ihn noch ausdr�cklich zur Antragstellung einzuladen.
�berdies h�tte jeder andere Stimmb�rger, namentlich auch der Beschwerdef�hrer, den angek�ndeten Antrag formulieren k�nnen, nachdem sich gezeigt hatte, dass Meyer dies nicht tat. W�re dabei die Zulassung des Antrages und die Abstimmung dar�ber verweigert worden, dann liesse sich wohl er�rtern, ob das Stimmrecht beeintr�chtigt worden sei. Nachdem jedoch ein derartiger Antrag weder vor der Abstimmung �ber den Ordnungsantrag noch vor derjenigen in der Sache selber gestellt worden ist, kann von einer Verletzung der freien Willensbildung in der Gemeindeversammlung keine Rede sein.
Der vom Beschwerdef�hrer ger�gte angebliche Verstoss h�tte im �brigen am Abstimmungsergebnis nichts �ndern k�nnen. Meyer h�tte sich in seinem Antrag an den Rahmen seiner vorherigen Ausf�hrungen halten m�ssen, da ja jede weitere Diskussion ausgeschlossen war. Laut dem unangefochtenen Versammlungsprotokoll trat Meyer der Aufhebung der Zivilgemeinden schlechthin entgegen. Er k�ndete in diesem Sinne einen Gegenantrag an. Dieser konnte daher nur auf Ablehnung des gemeinder�tlichen Antrages lauten. Formulierungen, wie sie der Beschwerdef�hrer im kantonalen und im vorliegenden Verfahren angibt, w�ren nicht mehr zul�ssig gewesen, weil sie wesentliche neue Elemente enthalten h�tten. Der Antrag auf Abweisung desjenigen des Gemeinderates brauchte aber gar nicht ausdr�cklich gestellt zu werden, da in der Abstimmung ohnehin die Stimmen f�r und gegen diesen Antrag gez�hlt wurden. M�glicherweise hat Meyer denn auch gerade deswegen darauf verzichtet, einen Gegenantrag zu formulieren.
89 I 39,
91 I 320,
91 I 271 suite... ,
91 I 319