Source: http://kraken.slv.cz/5Afs44/2013
Timestamp: 2018-01-21 08:53:40+00:00
Document Index: 34630969

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 19', '§ 44', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 42', '§ 103', '§ 103', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 106', '§ 102', '§ 105', '§ 84', '§ 63', '§ 69', '§ 66', '§ 70', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 7', '§ 9', '§ 10', '§ 19', 'soud ', 'soud ', '§ 7', '§ 8', '§ 66', '§ 62', '§ 29', '§ 66', '§ 66', '§ 44', 'soud ', 'soud ', '§ 4', '§ 9', '§ 11', '§ 19', '§ 30', '§ 24', '§ 24', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 9', '§ 8', '§ 61', '§ 61', '§ 61', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 15', 'soud ', 'soud ', '§ 42', '§ 43', 'soud ', '§ 44', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 78', '§ 110', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 120', 'soud ']

5Afs44/2013
5 Afs 44/2013-25
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudkyò Mgr. Jitky Zavøelové a JUDr. Lenky Matyá¹ové v právní vìci ¾alobce: Mìsto Trutnov, Slovanské námìstí 165, 541 01 Trutnov, proti ¾alovanému: Odvolací finanèní øeditelství, Masarykova 31, 602 00 Brno, o ¾alobì proti rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, è. j. 466/12-1700-602615, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, è. j. 31 Af 39/2012-30,
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, è. j. 31 Af 39/2012-30, s e zr u ¹ u je .
II. Rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, è. j. 466/12- 1700-602615, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobci na náhradì nákladù øízení èástku 8000 Kè do tøiceti (30) dnù od právní moci tohoto rozsudku.
Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2012, è. j. 466/12-1700-602615, Finanèní øeditelství v Hradci Králové [jeho¾ pùsobnost s úèinností zákona è. 456/2011 Sb., o Finanèní správì Èeské republiky, ve znìní zákonù è. 458/2011 Sb. a è. 407/2012 Sb., tj. od 1. 1. 2013 pøe¹la na ¾alovaného] zamítlo odvolání ¾alobce a potvrdilo rozhodnutí Finanèního úøadu v Hradci Králové (dále jen finanèní úøad ) ze dne 13. 9. 2011, è. j. 380013/11/228985603497, jimi¾ byl stanoven odvod za poru¹ení rozpoètové káznì ve vý¹i 41 184 Kè (poru¹ení podmínek èerpání finanèních prostøedkù poskytnutých ¾alobci na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu
Královéhradeckého kraje è. 1727 ze dne 30. 4. 2010 na úhradu výdajù spojených s volbami do Poslanecké snìmovny vyhlá¹enými na 28. a 29. 5. 2010).
Toto rozhodnutí ¾alobce napadl ¾alobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 28. 2. 2013, è. j. 31 Af 39/2013-30, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami zpochybòujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve vìci aplikované smìrnice Ministerstva financí è. j. 124/1354/2002 ze dne 12. 2. 2002, kterou se upravuje postup obcí, krajù a okresních úøadù pøi financování voleb do zastupitelstev obcí, krajù a Parlamentu Èeské republiky, ve znìní smìrnice Ministerstva financí è. j. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003 (dále jen smìrnice Ministerstva financí ), a námitkami zpochybòujícími její závaznost. S tìmi se neztoto¾nil. Uvedl, ¾e smìrnice Ministerstva financí, která byla øádnì zveøejnìna ve Vìstníku vlády pro orgány krajù, okresní úøady a orgány obcí, byla vydána za úèelem zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu, a je tedy logicky správné a zákonné, ¾e jejím autorem je právì Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, ¾e prostøedky státního rozpoètu slou¾ící k financování voleb jsou pøísnì úèelovì vymezeny, a tudí¾ podléhají re¾imu zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (rozpoètová pravidla), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o rozpoètových pravidlech ), zejména jeho ustanovením § 14, § 19 a § 44.
Dále se krajský soud zabýval ¾alobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých konkrétních výdajù ¾alobce, tedy výdajù na úhradu mìstského zpravodaje a výdajù na nákup 36 USB flash diskù. K výdajùm za volební pøílohu mìstského zpravodaje krajský soud uvedl, ¾e aèkoli tento výdaj, který byl vynalo¾en za úèelem informování obèanù o prùbìhu voleb, lze pova¾ovat za výdaj slou¾ící k pøípravì voleb, smìrnice Ministerstva financí ¾ádný výdaj na jakékoliv tiskoviny takového charakteru nepøipou¹tí, a proto tento výdaj nelze uznat. K výdajùm na nákup USB flash diskù pro potøeby pøenosu dat krajský soud uvedl, ¾e aèkoli v § 42 odst. 4 zákona è. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu Èeské republiky a o zmìnì a doplnìní nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o volbách do Parlamentu ÈR ) je pøi zpracování výsledkù voleb pøedpokládáno vyu¾ití technického nosièe dat, jde o zpùsob pouze alternativní. By» by bylo mo¾né tento zpùsob hodnotit jako efektivnìj¹í, nelze s ohledem na zásahu hospodárnosti pøi vynakládání výdajù, tento postup hradit z prostøedkù státního rozpoètu.
II. Kasaèní stí¾nost ¾alobce a vyjádøení ¾alovaného
Proti rozsudku krajského soudu podal ¾alobce (stì¾ovatel) kasaèní stí¾nost, kterou opírá o dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., tedy namítá nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v pøedcházejícím øízení, a o dùvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., v nìm¾ namítá nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek dùvodù.
Nepøezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek dùvodù stì¾ovatel spatøuje ve strohém vypoøádání se s ¾alobní argumentací ohlednì nezákonnosti smìrnice Ministerstva financí, její¾ podstatou bylo tvrzení, ¾e Ministerstvo financí nebylo oprávnìno tuto smìrnici vùbec vydat. Krajský soud pouze uvedl, ¾e jeliko¾ tato smìrnice slou¾ila k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu, je logicky správné a zákonné, ¾e autorem tohoto pøedpisu je Ministerstvo financí. Tuto argumentaci stì¾ovatel pova¾uje nejen za nedostateènou, ale té¾ za nesprávnou, nebo» v podstatì znamená, ¾e Ministerstvo financí, jako¾to odborný garant státního rozpoètu, je oprávnìn zasahovat do jakékoli oblasti státní správy. pokraèování Stì¾ovatel ji¾ v ¾alobì tvrdil, ¾e pøíslu¹ným orgánem k vydání této smìrnice je Ministerstvo vnitra. Na tuto argumentaci v¹ak krajský soud nereagoval.
Stì¾ovatel té¾ zpochybòuje základní východisko, na nìm¾ krajský soud postavil své úvahy, toti¾ ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský soud pomíjí, ¾e vedle zákona o rozpoètových pravidlech, který je obecným právním pøedpisem, existují i speciální ustanovení volebních zákonù, podle kterých se výdaje spojené s volbami hradí plnì ze státního rozpoètu. V tomto smìru stì¾ovatel poukazuje na závìry rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-95, publikovaného pod è. 2782/2013 Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu, posoudil krajský soud nesprávnì otázku hrazení výdajù na informování obèanù o konání voleb a výdajù na nákup USB flash diskù za úèelem vyhotovení a pøedání údajù o prùbìhu a výsledku voleb. Aèkoli toti¾ krajský soud pøipustil, ¾e jde o výdaje vynalo¾ené za úèelem konání voleb, shledal je neoprávnìnými, proto¾e nejsou uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí.
®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti nesouhlasí s tvrzením stì¾ovatele o nepøezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek dùvodù. Z napadeného rozsudku je dle ¾alovaného zøejmé, z jakého skutkového stavu zji¹tìného správními orgány krajský soud vy¹el, jak vyhodnotil pro vìc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právnì posoudil. Z odùvodnìní rozsudku je rovnì¾ zøejmé, proè pova¾uje soud závìry ¾alobce za liché, mylné a vyvrácené. V pøezkoumávaném rozhodnutí soud zcela jednoznaènì a srozumitelnì uvedl, na základì jakých dùvodù dospìl k závìru, ¾e nelze vyhovìt ¾alobì.
K podstatì vìci ¾alovaný uvádí, ¾e smìrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodì s Ministerstvem vnitra k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu pøi financování výdajù spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajù a voleb do Parlamentu Èeské republiky. Ministerstvo financí tuto smìrnici vydalo jako správce V¹eobecné pokladní správy, z ní¾ jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato smìrnice, která pro¹la øádným legislativním procesem a byla zveøejnìna v pøíslu¹ném vìstníku, je pro orgány obce pøi výkonu pøenesené pùsobnosti závazná a pøi financování výdajù spojených s volbami je tøeba z ní striktnì vycházet, nebo» specifikuje výdaje, které jsou pova¾ovány za nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb. By» s pøípravou voleb mohou souviset i jiné výdaje, které je tøeba vynalo¾it, nelze je uhradit ze státního rozpoètu a takové výdaje musí obec uhradit z rozpoètu svého. Proto ¾alovaný souhlasí s krajským soudem, který dle jeho názoru správnì posoudil úhradu tisku mìstského zpravodaje a úhradu 36 kusù USB flash diskù jako výdaje nevynalo¾ené v souladu se smìrnicí Ministerstva financí.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve pøezkoumal formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost je podána vèas, nebo» byla podána ve lhùtì dvou týdnù od doruèení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ø. s.), je podána osobou oprávnìnou, nebo» stì¾ovatel byl úèastníkem øízení, z nìho¾ napadený rozsudek vze¹el (§ 102 s. ø. s.), a jedná za nìj povìøený zamìstnanec, který má vysoko¹kolské právnické vzdìlání, které je podle zvlá¹tních pøedpisù vy¾adováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ø. s.).
Financování výdajù vynalo¾ených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními pøedpisy systematicky a podrobnì upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby v tomto ohledu obsahují v¾dy pouze jediné ustanovení, a to § 84 zákona volbách do Parlamentu ÈR, § 63 zákona è. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 69 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 66 zákona è. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o zmìnì nìkterých zákonù a § 70 zákona è. 275/2012 Sb., o volbì prezidenta republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o volbì prezidenta republiky). By» se tato ustanovení terminologicky v¾dy mírnì odli¹ují (v závislosti na typu voleb a dobì vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu v¹echna vycházejí z tého¾ principu, podle nìho¾ se výdaje správních úøadù a volebních orgánù spojené s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpoètu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotnìprávní podmínky financování výdajù státních úøadù a volebních orgánù, které tyto vynalo¾í v souvislosti s konáním voleb.
Procesními aspekty této problematiky se Nejvy¹¹í správní soud podrobnì zabýval v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-90, publikovaném pod è. 2782/2013 Sb. NSS. V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud uvedl, ¾e ji¾ z povahy vìci se li¹í zpùsob financování volebních výdajù obcí a krajù od financování výdajù volebních orgánù, které jsou organizaèní slo¾kou státu nebo její souèástí (napø. Ministerstvo vnitra, Stání volební komise). Zatímco toti¾ organizaèní slo¾ky státu hospodaøí s prostøedky státního rozpoètu, jejich výdaje tedy jsou pøímo výdaji státního rozpoètu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpoètových pravidlech], obce, kraje a hlavní mìsto Praha i èinnosti vykonávané v pøenesené pùsobnosti, kterými jsou té¾ èinnosti správních úøadù a volebních orgánù související s volbami, financují z vlastního rozpoètu. Náklady vynalo¾ené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb tedy patøí mezi výdaje územních rozpoètù [§ 9 odst. 1 písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona è. 250/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. Jeliko¾ v¹ak podle volebních zákonù mají být tyto výdaje v plné vý¹i hrazeny ze státního rozpoètu, musí být odpovídající prostøedky ze státního rozpoètu do územních rozpoètù pøevedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestièních úèelových dotací, pøièem¾ tyto dotace se poskytují z rozpoètové kapitoly V¹eobecná pokladní správa, jejím¾ správcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajùm jsou dotace poskytovány pøímo Ministerstvem financí, obcím jsou tyto dotace poskytovány podle § 19 odst. 2 zákona o rozpoètových pravidlech prostøednictvím krajù, v jejich¾ obvodu se obce nacházejí. Právì k této èinnosti krajù se posléze upínaly dal¹í úvahy Nejvy¹¹ího správního soudu uvedené ve shora oznaèeném rozsudku, nebo» pøedmìtem øízení v dané vìci byla tvrzená neèinnost krajského úøadu pøi vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace obci (souèasnému stì¾ovateli).
Krom toho v¹ak Nejvy¹¹í správní soud uèinil i dal¹í zásadní úvahy, které je tøeba zopakovat a na které je tøeba s ohledem na pøedmìt øízení v nyní rozhodované vìci navázat. Nejvy¹¹í správní soud tedy uvedl: V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajù tedy územní samosprávné celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné stranì jako volební orgány samy platí výdaje související s konáním voleb, a to z prostøedkù, které jsou souèástí jejich rozpoètu. Zároveò jsou pøíjemcem úèelové dotace ze státního rozpoètu, z ní¾ mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoøí pøíjem rozpoètu územních samosprávných celkù [§ 7 odst. 1 písm. g) a § 8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù], vzhledem k úèelovosti dotace ov¹em mohou být tyto prostøedky pou¾ity pouze k úhradì výdajù dùvodnì vynalo¾ených v souvislosti s konáním voleb.
Zároveò je tøeba zdùraznit, ¾e podle § 66 zákona o volbách do EP musí prostøedky ze státního rozpoètu územním samosprávným celkùm plnì krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná se o lex specialis pokraèování ve vztahu k § 62 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení) a § 29 odst. 2 zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), podle nich¾ je obcím a krajùm poskytován ze státního rozpoètu na plnìní úkolù v pøenesené pùsobnosti pouze pøíspìvek, jen¾ nemusí plnì krýt náklady spojené s výkonem èinností v pøenesené pùsobnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, publikovaný pod è. 53/2003 Sb.). Naopak ze znìní § 66 zákona o volbách do EP vyplývá, ¾e obce a kraje nemají povinnost nést náklady voleb z vlastních prostøedkù. Náklady spojené s výkonem pøenesené pùsobnosti pøi pøípravì a konání voleb proto nesmí zatì¾ovat hospodaøení obcí a krajù s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpoètovì autonomními veøejnoprávními korporacemi (èl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich èinnosti lze zasahovat pouze zpùsobem stanoveným zákonem (èl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy § 66 zákona o volbách do EP, ¾e se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpoètu, pak mají územní samosprávné celky vùèi státu subjektivní právo na plnou úhradu tìch výdajù, které v této souvislosti dùvodnì vynalo¾ily. Tomuto subjektivnímu právu odpovídá i povinnost orgánù státu poskytnout do rozpoètù územních samosprávných celkù dotace ve vý¹i odpovídající dùvodnì vynalo¾eným nákladùm.
K tomu nutno pøipomenout, ¾e tyto závìry platí nejen pro výdaje spojené s volbami do Evropského parlamentu, kterých se týkal citovaný rozsudek, ale i pro výdaje spojené s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajù, do Poslanecké snìmovny, do Senáru a volbami prezidenta, nebo» jak ji¾ bylo uvedeno v úvodu, v¹echny volební zákony upravující volby do vyjmenovaných zastupitelských sborù a volby prezidenta obsahují tuté¾ hmotnìprávní úpravu financování voleb, její¾ podstatou, pokud jde o územnì samosprávnì celky (obce a kraje), je jejich právo na plnou úhradu tìch výdajù, které v souvislosti s volbami ze svých územních rozpoètù dùvodnì vynalo¾ily.
O to, které výdaje jsou tìmi, jejich¾ náhradu má obec právo po¾adovat, je pøitom veden spor v nyní rozhodované vìci. K tomu je tøeba uvést následující podstatné skutkové okolnosti vìci:
V souvislosti s volbami do Poslanecké snìmovny konanými ve dnech 28. a 29. 5. 2010 byl na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje è. 1727 ze dne 30. 4. 2010 zvý¹en rozpoèet stì¾ovatele o èástku 651 800 Kè s tím, ¾e pou¾ití tìchto prostøedkù je úèelovì urèeno na úhradu výdajù souvisejících s uvedenými volbami a øídí se smìrnicí Ministerstva financí. Tato èástka byla následnì na základì finanèního vypoøádání Krajského úøadu Královéhradeckého kraje ze dne 1. 3. 2011 je¹tì zvý¹ena o 72 338,20 Kè
Tato rozpoètové opatøení bylo následnì pøedmìtem kontroly zahájené finanèním úøadem u stì¾ovatele dne 8. 10. 2010 s cílem ovìøit skuteènosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za poru¹ení rozpoètové káznì podle § 44 zákona o rozpoètových pravidlech. Ze zprávy o kontrole è. 2010/68 ze dne 13. 9. 2011 vyplynulo, ¾e za poru¹ení rozpoètové káznì finanèní úøad v pøípadì financování voleb do Poslanecké snìmovny konaných ve dnech 28. a 29. 5. 2010 pova¾uje mj. èásteènou úhradu tisku mìstského zpravodaje a úhradu 36 kusù USB flash diskù. Kromì tìchto kontrolních zji¹tìní, proti kterým stì¾ovatel brojil ¾alobou u krajského soudu, uèinil finanèní úøad i dal¹í zji¹tìní, kdy napøíklad za poru¹ení rozpoètové káznì pova¾oval úhradu nájemného za volební místnosti ve vlastnictví mìsta. Toto poslednì uvedené kontrolní zji¹tìní stì¾ovatel ¾alobou a ani kasaèní stí¾ností nenapadá, a proto se jím Nejvy¹¹í správní soud nezabývá.
Jeliko¾ základní premisou finanèního úøadu, ¾alovaného a té¾ krajského soudu je úvaha, ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je tøeba, aby se Nejvy¹¹í správní soud nyní zabýval charakterem této smìrnice. Nejprve k jejímu obsahu. Tato smìrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodì s Ministerstvem vnitra k zabezpeèení
úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu pøi financování výdajù spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajù a voleb do Parlamentu Èeské republiky. Podle èl. 1 odst. 1 se tato smìrnice vztahuje na výdaje obcí, krajù a volebních komisí. Naopak se podle èl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpoètu prostøednictvím rozpoètových kapitol Ministerstva vnitra, Èeského statistického úøadu, Ministerstva obrany a Ministerstva zahranièních vìcí. Tato výluka je pøitom logická s ohledem na ji¾ zmiòovaný odli¹ný zpùsob financování volebních výdajù obcí a krajù a výdajù volebních orgánù, které jsou organizaèní slo¾kou státu nebo její souèástí. Z hlediska rozhodované vìci je dále podstatný èl. 1 odst. 3 této smìrnice, který taxativnì vypoèítává, které výdaje lze pova¾ovat za výdaje nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb, tedy výdaje, které podle názoru ¾alovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbyteèné uvádìt v¹echny tyto uznané výdaje. S ohledem na pøedmìt sporu v dané vìci je v¹ak tøeba uvést alespoò výdaje uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kanceláøské potøeby (papír, psací pomùcky, pravítka, nù¾ky, sponky, desky na spisy apod.) a po¹tovní poplatky; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výdaje na zaji¹tìní distribuce hlasovacích lístkù volièùm, a to v èástce 3 Kè na jednoho volièe; v pøípadech, kdy distribuce hlasovacích lístkù bude zaji¹»ována prostøednictvím po¹ty, výdaje na po¹tovné, a to ve vý¹i dohodnuté Ministerstvem vnitra s dr¾itelem po¹tovní licence. Èl. 2 této smìrnice stanoví podrobnosti k zaøazení pøijaté úèelové dotace podle platné rozpoètové skladby, zaji¹tìní sledování èerpání úèelové dotace a zaøazení výdajù. Èl. 3 posléze upravuje povinnosti krajù související s pøedlo¾ením pøedbì¾ného vyúètování výdajù a souhrnného vyúètování výdajù.
Pro úplnost lze dodat, ¾e tato smìrnice Ministerstva financí byla s úèinností od 8. 1. 2014 zru¹ena smìrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, è. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajù pøi financování voleb, která vedle ní zru¹ila i smìrnici Ministerstva financí ze dne 11. 3. 2004, è. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajù pøi financování voleb do Evropského parlamentu, a smìrnici Ministerstva financí ze dne 3. 12. 2012, è. MF-78 977/2012/12-124, o postupu obcí a krajù pøi financování volby prezidenta republiky. Úprava financování voleb tedy byla tímto na úrovni tìchto pøedpisù sjednocena pro v¹echny typy voleb.
V¹echny uvedené smìrnice jsou vnitøními pøedpisy. Tedy nejsou právní normou, nebo» jim pøedev¹ím chybí obecná právní závaznost. Zavazovat mohou pouze podøízené orgány a osoby ve vnitøních vztazích veøejné správy, pøièem¾ jejich vydávání je uskuteèòováním oprávnìní øídit èinnost podøízených subjektù a jejich plnìní je zachováváním právní povinnosti øídit se pokyny nadøízených subjektù (viz Boguszak, J., Èapek, J., Teorie práva. Praha: Codex Bohemia, 1997, s. 74). Z toho vyplývá, ¾e vnitøní pøedpisy mohou primárnì ukládat úkoly a pokyny pouze tìm, kteøí podléhají øídící pravomoci toho, kdo vnitøní pøedpis vydává. Urèitým typem pokynu je i pokyn k výkladu právní normy, který je tím pro podøízené orgány závazný pøi jejich rozhodování o právech a povinnostech úèastníkù správního øízení. V dané vìci takový závazný právní výklad obsahuje shora èásteènì citovaný èl. 1 odst. 3, který urèuje, jak mají pøi výkladu ustanovení volebních zákonù týkajících se financování výdajù souvisejících s volbami postupovat správní úøady podøízené Ministerstvu financí, kterými mj. byla i finanèní øeditelství a finanèní úøady rozhodující v dané vìci [§ 4a odst. 1 písm. d), § 9 písm. a) a § 11 písm. a) zákona è. 531/1990 Sb., o územních finanèních orgánech, ve znìní úèinném od 1. 1. 2011].
Závaznost vnitøního pøedpisu v¹ak mù¾e stanovit i zákon. Smìrnicí Ministerstva financí tak je pøedev¹ím vázán krajský úøad, na který byla fakticky pøenesena pùsobnost poskytovatele dotace do rozpoètù obcí; jde pøitom o pùsobnost pøenesenou (§ 19 odst. 2 zákona o rozpoètových pravidlech). Závaznost této smìrnice pro krajský úøad vyplývá z § 30 písm. b) zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Toto ustanovení je dùsledkem nutnosti zajistit pokud mo¾no jednotný výkon státní správy a souèasnì je nástrojem pokraèování k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústøedním orgánem státní správy mj. pro státní rozpoèet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z § 24 zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, podle nìho¾ ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu své pùsobnosti.
Dal¹ím nástrojem k tomu, aby ministerstva a jiné ústøední správní úøady mohly plnit povinnost plynoucí z poslednì uvedeného ustanovení, je dále samotné oprávnìní k vydávání vnitøních pøedpisù, které tedy plyne právì z § 24 zákona o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, z nìho¾ souèasnì vyplývá, ¾e toto oprávnìní ministerstvùm a jiným ústøedním správním úøadùm pøíslu¹í pouze v rozsahu jejich pùsobnosti.
Namítá-li stì¾ovatel v této souvislosti nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu proto, ¾e se dostateènì nevypoøádal s jeho námitkami popírajícími oprávnìní Ministerstva financí k vydání ve vìci aplikované smìrnice, nelze mu pøisvìdèit. Nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù je vyhrazena jen vá¾ným nedostatkùm odùvodnìní rozhodnutí krajského soudu, kdy závìry soudem vyslovené vùbec nelze pøezkoumat v øízení o kasaèní stí¾nosti. Jedná se o pøípady, kdy z odùvodnìní napadeného rozsudku není zøejmé, proè soud nepova¾oval za dùvodnou právní argumentaci úèastníka øízení v ¾alobì a proè ¾alobní námitky úèastníka pova¾uje za liché, mylné nebo vyvrácené , a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na ní¾ je postaven základ ¾aloby (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, è. j. 2 Afs 24/2005-44, publ. pod è. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvy¹¹í správní soud neshledává, nebo» krajský soud k podstatì ¾alobní námitky týkající se oprávnìní Ministerstva financí k vydání aplikované smìrnice sice struènì, av¹ak dostateèným zpùsobem argumentoval. Pokud snad podrobnì nevyvrátil v¹echny dílèí stì¾ovatelovy argumenty, nezakládá to nepøezkoumatelnost jeho rozsudku pro nedostatek dùvodù. Nutno pøitom dodat, ¾e jeho závìr je správný. Je sice pravdou, ¾e podle volebních zákonù je pravomoc metodicky øídit organizaèní a technickou pøípravu, prùbìh a provedení voleb pøiznána Ministerstvu vnitra [§ 9 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu Èeské republiky, § 8 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev obcí], nicménì nelze pominout, ¾e samotné financování voleb je ji¾ èinností odli¹nou. Jsou-li navíc volby financovány formou úèelových dotací ze státního rozpoètu, a to pøímo z kapitoly, jejím¾ správcem je Ministerstvo financí, nelze tomuto ministerstvu upøít oprávnìní metodicky øídit prostøednictvím smìrnice správní úøady (krajské úøady), jejich¾ prostøednictvím jsou dotace poskytovány.
Toto odli¹ení se nutnì projevuje i v specifickém dvojím postavení územnì samosprávných celkù. Ty na stranì jedné jako volební orgány èiní úkony smìøující k zaji¹tìní voleb a tuto èinnost vykonávají v pøenesené pùsobnosti [§ 61 odst. 1 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecního zøízení) ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen obecní zøízení )], pøièem¾ pøi této èinnosti jsou ve smyslu § 61 odst. 2 písm. b) obecního zøízení vázány smìrnicemi ústøedních správních úøadù. Nicménì s ohledem na shora uvedené by ¹lo o smìrnice Ministerstva vnitra týkající se problematiky pøípravy, prùbìhu a povedení samotných voleb. Územnì samosprávné celky se v¹ak na stranì druhé v dùsledku toho, ¾e ze svého rozpoètu platí výdaje související s konáním voleb, dostávají do postavení pøíjemce úèelové dotace ze státního rozpoètu, z ní¾ mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, který tu tak vzniká mezi územnì samosprávným celkem a poskytovatelem dotace (tj. mezi obcí a krajským úøadem nebo mezi krajem a Ministerstvem financí), ji¾ není finanèním vztahem uvnitø hierarchicky uspoøádaných orgánù podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu ji¾ nevykonávají pøenesenou pùsobnost, pøi ní¾ by s ohledem na shora uvedený § 61 odst. 2 písm. b) obecního zøízení byly vázány jakoukoli smìrnicí ústøedního správního úøadu. Obce si toti¾ v rámci tohoto vztahu toliko nárokují náhradu výdajù, které vynalo¾ily pøi výkonu pøenesené pùsobnosti z vlastního rozpoètu. V podstatì tento jejich nárok na pøíjem do jejich rozpoètu má toto¾ný charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpoètu pro poru¹ení rozpoètové káznì, o který je veden spor, a který není sporem týkajícím se výkonu státní správy, který je na územní samosprávné celky pøenesen.
®ádnými vnitøními pøedpisy nelze zavazovat soudce, nebo» ti jsou pøi výkonu své funkce nezávislí (èl. 82 odst. 1 Ústavy ÈR) a pøi svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je souèástí právního øádu, pøièem¾ jsou oprávnìni posoudit soulad jiného právního pøedpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (èl. 93 odst. 1 Ústavy ÈR). Pokud tedy krajský soud dospìl k závìru, ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané vìci nepøicházelo do úvahy ani posouzení souladu smìrnice Ministerstva financí s volebním zákonem, nebo», jak ji¾ bylo øeèeno, vnitøní pøedpis není pøedpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu, aby vylo¾il ustanovení volebního zákona o financování výdajù souvisejících s volbami, které je jedinou hmotnìprávní normou na úrovni právních pøedpisù, a posoudil, zda jednotlivé výdaje, které uplatnil stì¾ovatel, jsou výdaji dùvodnì vynalo¾enými v souvislosti s volbami. V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajùm na tisk mìstského zpravodaje Radnièní listy obsahujícího volební informace uvedl, ¾e tento výdaj byl nepochybnì vynalo¾en za úèelem informování obèanù o prùbìhu voleb, a ve vztahu k výdajùm na nákup 36 USB flash diskù uvedl, ¾e zákon o volbách do Parlamentu ÈR pøedpokládá pøi zpracování výsledkù voleb vyu¾ití technického nosièe dat, av¹ak pouze alternativnì. Krajský soud tedy sice správnì konstatoval, ¾e ¹lo o výdaje dùvodnì vynalo¾ené, av¹ak dodal, ¾e takové výdaje nelze je nahradit, nebo» nepatøí mezi výdaje uvedené ve smìrnici Ministerstva financí, co¾ ji¾ je ze strany krajského soudu závìr nesprávný, jak bylo vylo¾eno shora.
K tomu Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e pøi hledání odpovìdi na otázku, které výdaje lze pova¾ovat za výdaje dùvodnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, je tøeba vyjít z následujících obecných kritérií. Prvním kritériem je skuteènost, ¾e výdaj je navázán na splnìní povinnosti, kterou správním úøadùm a volebním orgánùm v souvislosti s konáním voleb ukládá volební zákon. Dal¹ími kritérii je pak nezbytnost takového výdaje a jeho pøimìøenost (z pohledu ceny), tedy kritéria, která sledují hospodárné poèínání správních úøadù a volebních orgánù. Jde o po¾adavek, aby tyto orgány k vynakládání finanèních prostøedkù v souvislosti s volbami pøistupovaly s rozvahou, nebo» by» na stranì jedné nelze pøipustit, aby obce ze svých rozpoètù hradily volební výdaje bez toho, aby jim byly nahrazeny, nelze souèasnì na stranì druhé pøipustit, aby se v rámci zabezpeèení voleb s finanèními prostøedky státního rozpoètu plýtvalo.
V souvislostech rozhodované vìci, tj. pøi posuzování charakteru výdaje na tisk mìstského zpravodaje je tøeba poukázat na povinnost ulo¾enou starostovi obce týkající se informování volièù. Ta v pøípadì voleb do Poslanecké snìmovny vyplývá z § 15 zákona o volbách do Parlamentu ÈR, podle nìho¾ starosta zveøejní zpùsobem v místì obvyklým, nejpozdìji 15 dnù pøede dnem voleb, oznámení o dobì a místì konání voleb v obci. Bylo-li na území obce zøízeno více volebních okrskù, uvede, které èásti obce nále¾í do jednotlivých volebních okrskù, a oznámení zveøejní na území ka¾dého z nich. Zároveò starosta uvede v oznámení adresy volebních místností. Dále starosta v oznámení upozorní volièe na povinnost prokázat pøi hlasování toto¾nost a státní obèanství Èeské republiky a uvede dal¹í potøebné údaje nutné k neru¹enému prùbìhu voleb, pøièem¾ v obci, ve které se zøizuje výbor pro národnostní men¹iny podle zvlá¹tního zákona, to v¹e zveøejní i v jazyce pøíslu¹né národnostní men¹iny. Splní-li tuto povinnost starosta obce tím, ¾e vydá zvlá¹tní èíslo mìstského zpravodaje (èi jeho zvlá¹tní pøílohu), který je bezplatnì distribuován do v¹ech domácností ve mìstì, pøièem¾ po státním rozpoètu nárokuje pouze náklady vynalo¾ené na jeho tisk v rozsahu pøevy¹ujícím náklady spojené s vydáním bì¾ného èísla (bez pøílohy), má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e jde o náklady dùvodnì pokraèování vynalo¾ené. K argumentaci ¾alovaného, ¾e tato povinnost mù¾e být splnìna uveøejnìním zákonem po¾adovaných informací na úøední desce obce, a tedy ¾e jakékoli dal¹í náklady nelze pøiznat jako oprávnìné, je tøeba uvést, ¾e smyslem informování volièù je dosáhnout maximální volební úèasti, pøièem¾ z tohoto úhlu pohledu je tøeba zpùsob informování volièù, který zvolil stì¾ovatel, pova¾ovat ve srovnání s jejím pouhým uveøejnìním na úøední desce (a to i elektronické) výraznì efektivnìj¹í. Nejvy¹¹í správní soud pøitom neshledává, ¾e by se uplatnìný výdaj vymykal dal¹ím shora uvedeným kritériím, nebo» volební informace byly oti¹tìny v pøimìøeném rozsahu a po státním rozpoètu byly náklady nárokovány pouze v pomìrné vý¹i, pøièem¾ ani cena tisku není nepøimìøená.
Ve vztahu k výdaji na nákup 36 kusù USB flash diskù, které slou¾ily okrskovým komisím k pøedání výsledkù hlasování Èeskému statistickému úøadu na technickém nosièi dat, je tøeba upozornit na § 42 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu ÈR, podle nìho¾ vyu¾ije-li okrsková volební komise nebo zvlá¹tní okrsková volební komise pro vyhotovení zápisu o prùbìhu a výsledku hlasování, popøípadì i pro vyhotovení údajù na technickém nosièi poèítaè, vyu¾ije programové vybavení dodané Èeským statistickým úøadem , a na § 43 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu ÈR, podle nìho¾ po podepsání zápisu o prùbìhu a výsledku hlasování pøedseda okrskové volební komise nebo povìøený èlen okrskové volební komise pøedá 1 stejnopis zápisu o prùbìhu a výsledku hlasování, popøípadì i výsledek hlasování na technickém nosièi neprodlenì Èeskému statistickému úøadu na pracovi¹ti u povìøeného obecního úøadu . Z citovaných ustanovení plyne, ¾e lze zápis o prùbìhu a výsledku hlasování zpracovat a Èeskému statistickému úøadu pøedat v elektronické podobì, co¾ zcela odpovídá technickému vývoji a trendu doby. By» jde o zpùsob alternativní, lze se domnívat, ¾e v dne¹ní dobì pùjde o zpùsob pøeva¾ující, který s sebou nese øadu výhod, napøíklad v podobì èasové úspory z dùvodu, ¾e odpadá nutnost pøepisovat výsledky voleb z papírové do elektronické podoby, a v podobì minimalizace chyb, které pøi takovém pøepisování mohou vzniknout.
I tento výdaj je tedy výdajem dùvodným, a to i z hlediska dal¹ích kritérií, nebo» poèet zakoupených USB flash diskù je úmìrný poètu volebních místností a ani jejich cena není nepøimìøenì vysoká (200 Kè za jeden kus vèetnì DPH). Lze pøitom pøedpokládat, ¾e toto zaøízení má del¹í ¾ivotnost a bude opakovanì vyu¾íváno i pøi dal¹ích volbách. Øeèeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo mo¾né pova¾ovat nákup obdobného zaøízení pøi konání ka¾dých voleb.
Toliko na okraj a nad rámec nutných úvah lze upozornit na novou smìrnici Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, è. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajù pøi financování voleb, úèinnou od 8. 1. 2014, jí¾ byla úprava financování voleb na úrovni tìchto pøedpisù sjednocena pro v¹echny typy voleb. Tato smìrnice v èl. 1 odst. 2 písm. a) toti¾ uvádí, ¾e výdajem nezbytnì nutným pro organizaènì technické zabezpeèení voleb jsou mj. pamì»ové klíèe USB (flash disky), pøièem¾ tyto mohou být poøízeny pro jeden volební okrsek nejvý¹e jednou za 5 let, a to v poøizovací cenì nejvý¹e 200 Kè vèetnì DPH za kus.
Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e v pøípadì úhrady tisku volebního mìstského zpravodaje a v pøípadì úhrady USB flash diskù se tedy stì¾ovatel nedopustil poru¹ení rozpoètové káznì podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpoètových pravidlech.
Nejvy¹¹í správní soud tak konstatuje, ¾e kasaèní stí¾nost jako celek je dùvodná, a v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. rozsudek krajského soudu zru¹il. Zru¹í-li Nejvy¹¹í správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly pro takový postup dùvody, souèasnì se zru¹ením rozhodnutí krajského soudu mù¾e sám podle povahy vìci rozhodnout o zru¹ení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.]. Vzhledem k tomu, ¾e v dané vìci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem nemìl jinou mo¾nost, ne¾ zru¹it napadené rozhodnutí ¾alovaného, rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ø. s. tak, ¾e sám rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude ¾alovaný postupovat podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku.
Podle § 110 odst. 3 vìty druhé s. ø. s. rozhodne Nejvy¹¹í správní soud v pøípadì, ¾e zru¹í podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. rozhodnutí ¾alovaného, o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti i o nákladech øízení pøed krajským soudem. Stì¾ovatel mìl ve vìci úspìch, a proto mu podle § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud pøiznal právo na náhradu nákladù øízení v èástce 8000 Kè. Tuto èástku tvoøí zaplacené soudní poplatky za ¾alobu a kasaèní stí¾nost. Tuto èástku je ¾alovaný povinen zaplatit stì¾ovateli do tøiceti (30) dnù od právní moci tohoto rozsudku.