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Timestamp: 2016-10-23 01:22:46+00:00
Document Index: 216367024

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 11', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 11', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ']

1P.377/2001 (04.09.2001)
1P.377/2001
Vice-pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Aeschlimann, F�raud,
Catenazzi, Favre, et Mme Pont Veuthey, juge suppl�ante.
le Parti socialiste fribourgeois, repr�sent� par sa pr�sidente Liliane Chappuis, � Fribourg, et Claude Vaucher, � Corminboeuf,
l'arr�t� rendu le 15 mai 2001 par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg;
(droits politiques; message relatif � un r�f�rendum)
A.- Le 19 octobre 2000, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopt� la loi sur le statut des entreprises �lectriques fribourgeoises (EEF) et de leur caisse de pensions.
Celle-ci pr�voit notamment la transformation des EEF en soci�t� anonyme de droit priv�, avec actionnariat majoritaire de l'Etat. Le r�f�rendum lanc� contre cette loi ayant abouti, la votation populaire a �t� fix�e au 10 juin 2001, l'�lectorat devant simultan�ment se prononcer sur le cr�dit relatif � la construction de la route d'�vitement de Bulle-La Tour-de-Tr�me/A189.
B.- Le 4 mai 2001, le Parti socialiste fribourgeois (PSF) et Claude Vaucher ont adress� une r�clamation au Conseil d'Etat contre la publication du fascicule contenant le message de cette autorit�. Celui-ci �tait, selon eux, r�dig� de mani�re partiale; il comprenait douze pages, illustr�es de photos sous-titr�es, alors que les arguments du comit� r�f�rendaire ne figuraient que sur une seule page, sans photos ni espaces. Le texte constituait une propagande partiale, all�guant les faits sans les prouver et d�tournant de mani�re d�loyale les arguments du comit� r�f�rendaire en les faisant passer pour absurdes, impossibles ou dangereux. Le fascicule �tait en outre inutilement co�teux, au regard du principe de la proportionnalit�. L'adresse Internet des EEF n'avait pas � y figurer. Le Conseil d'Etat �tait requis d'interrompre imm�diatement la distribution du fascicule litigieux, respectivement de le retirer.
C.- Par arr�t� du 15 mai 2001, apr�s avoir accord� l'effet suspensif le 8 mai pr�c�dent, le Conseil d'Etat a rejet� la r�clamation. L'autorit� pouvait adresser un message explicatif, sans �tre tenue � la neutralit�. Elle pouvait engager des fonds publics proportionn�s. En l'occurrence, les co�ts d'�laboration et d'impression du fascicule s'�levaient � 52'000 fr., et on pouvait estimer la part se rapportant � la votation sur les EEF � 32'000 fr., alors que les neuf brochures �mises lors des pr�c�dentes votations avaient co�t� en moyenne 34'000 fr. Sa pr�sentation n'�tait pas particuli�rement luxueuse. La loi ne pr�voyait pas d'exposer les arguments des r�f�rendaires dans le message de l'autorit�, mais l'usage �tait de permettre � ceux-l� de les formuler sur une page de format A4. En l'esp�ce, le texte remis par le comit� r�f�rendaire d�passait ces limites, puisqu'il comportait 3785 caract�res, mais avait �t� publi� tel quel. Les motifs du Conseil d'Etat comportaient 12911 caract�res, ce qui repr�sentait une proportion de 3,41 � 1; il n'y avait pas de disproportion �vidente. Le message ne contenait pas d'indications fallacieuses ou tendancieuses.
D.- Par acte du 2 juin 2001, le PSF et Claude Vaucher forment un recours de droit public contre cet arr�t�, dont ils requi�rent l'annulation. Par acte s�par�, ils ont requis des mesures provisionnelles urgentes tendant � l'octroi de l'effet suspensif, � l'annulation de la votation du 10 juin 2001 et � l'arr�t de la distribution, respectivement au retrait de la brochure litigieuse.
Par ordonnance pr�sidentielle du 5 juin 2001, la demande de mesures provisionnelles a �t� rejet�e, l'admission du recours pouvant conduire � l'annulation de la votation.
Le Conseil d'Etat conclut � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. Les recourants ont r�pliqu�.
Le 10 juin 2001, les �lecteurs fribourgeois ont accept�, par 37901 voix contre 25771, la loi sur le statut des EEF. Ce r�sultat a �t� publi� dans la feuille des avis officiels du 15 juin suivant, avec l'indication que les recours ayant trait � la validit� de cette votation devaient �tre adress�s au Conseil d'Etat, � l'intention du Grand Conseil, dans le d�lai de dix jours.
1.- a) Aux termes de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux �lections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit f�d�ral r�gissant la mati�re. Au niveau cantonal, les droits politiques prot�g�s selon l'art. 85 let. a OJ sont constitu�s par l'ensemble des droits que conf�rent aux citoyens les dispositions constitutionnelles ou l�gislatives qui d�finissent les conditions et modalit�s de l'exercice des droits politiques ou en pr�cisent le contenu ou l'�tendue. En outre, selon les r�gles et les principes g�n�raux que la jurisprudence du Tribunal f�d�ral a d�velopp�s, tout citoyen a la facult� d'exiger qu'aucun r�sultat de votation ou d'�lection ne soit reconnu s'il ne traduit pas d'une mani�re fid�le et s�re la volont� librement exprim�e du corps �lectoral (ATF 118 Ia 259 consid. 3, 117 Ia 66, 116 Ia 466 consid. 4, 113 Ia 156 consid. 2a et les arr�ts cit�s).
b) Le recours est en l'esp�ce dirig� non pas contre la votation elle-m�me, mais contre l'acte pr�paratoire que constitue la distribution aux citoyens du message de l'autorit�.
Les recourants concluent � l'annulation de l'arr�t� du Conseil d'Etat, qui se pronon�ait sur une demande tendant � emp�cher la distribution de ce message. Le Conseil d'Etat soutient que les recourants ne s'en prennent pas au r�sultat de la votation, et n'en demandent pas l'annulation; ils n'ont pas non plus recouru contre celle-ci dans le d�lai imparti.
Il n'y aurait d�s lors plus d'int�r�t actuel et pratique � l'admission du recours, de sorte que celui-ci serait irrecevable.
Cette opinion ne peut �tre partag�e. Le recours �tant dirig� contre une op�ration pr�paratoire, les recourants ne pouvaient �videmment conclure � l'annulation de la votation. Il en va autrement d�s lors que celle-ci a eu lieu, la loi ayant par ailleurs �t� accept�e. Le vice dont se plaignent les recourants est de ceux qui pourraient entra�ner, apr�s coup, une annulation de la votation, et on ne saurait exiger des recourants qu'ils attaquent �galement le r�sultat de la votation (ATF 113 Ia 46 consid. 1c p. 50, 105 Ia 150).
L'ordonnance du 5 juin 2001 consid�re ainsi que le Tribunal f�d�ral pourrait, en cas d'admission du recours, annuler le scrutin. Le recours conserve d�s lors un int�r�t.
c) La qualit� pour recourir en mati�re de votations et d'�lections appartient � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � l'�lection ou � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 121 I 138 consid. 1, 357 consid. 2a; 119 Ia 167 consid. 1d p. 171 et les arr�ts cit�s). Citoyen actif dans le canton de Fribourg, Claude Vaucher a qualit� pour recourir. La jurisprudence reconna�t �galement la qualit� pour recourir pour violation du droit de vote aux partis politiques et aux organisations � caract�re politique form�es pour l'occasion, � la condition qu'ils exercent leur activit� dans la collectivit� publique concern�e par l'�lection ou la votation en cause et qu'ils soient constitu�s en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211 et les arr�ts cit�s). Le recours de droit public est donc �galement recevable en tant qu'il �mane du PSF.
2.- Pour l'essentiel, les recourants reprennent les arguments soumis au Conseil d'Etat. Dans la brochure incrimin�e, le Conseil d'Etat s'exprimait sur douze pages, illustr�es de nombreuses photographies et de sous-titres, dans des �critures de caract�res diff�rents, l'argumentation des r�f�rendaires �tant limit�e � une seule page, en petits caract�res, sans espaces ni photographies. Cette disproportion, particuli�rement �vidente, engendrerait un d�ficit informatif.
Les arguments des r�f�rendaires, qui ne figurent m�me pas dans le sommaire, seraient totalement �touff�s, voire tourn�s en d�rision. Les recourants �voquent l'art. 11 al. 2 de la loi f�d�rale sur les droits politiques (LDP, RS 161. 1), qui exige un message court et objectif; le message en cause ne remplirait aucune de ces conditions, et constituerait une propagande partiale, contenant des informations fausses, pr�sentant la transformation des EEF en S.A. comme la seule possibilit� de pr�server des emplois alors que, selon les recourants, une soci�t� de droit public repr�senterait une alternative s�rieuse. En pr�tendant (p. 17) que les EEF sont un fleuron de l'�conomie fribourgeoise, et que les autorit�s et le peuple "entendent bien qu'elles le restent", le message ferait croire que les intentions des r�f�rendaires seraient oppos�es; il serait aussi affirm�, faussement selon les recourants, que l'interruption des r�formes d�j� accomplies d�truirait les perspectives d'avenir des 750 collaborateurs et 105 apprentis des EEF. La r�f�rence � l'adresse Internet des EEF n'aurait pas sa place dans un tel message, d�s lors que le site pourrait contenir des informations non contr�l�es.
Les recourants persistent � tenir la brochure pour exag�r�ment co�teuse. Son prix effectif global �tait de 52'000 fr., soit un montant nettement sup�rieur � la moyenne de 34'000 fr. pour les votations pr�c�dentes. Sa pr�sentation �tait beaucoup plus luxueuse que les pr�c�dentes brochures; la pr�sence de photographies, destin�es � accro�tre l'attrait du texte, n'�tait pas justifi�e par l'objet de la votation. Le fascicule se rapprocherait ainsi d'avantage d'un prospectus publicitaire que d'une information objective.
3.- Le r�sultat d'une consultation populaire peut notamment �tre vici� lorsque l'autorit� donne, dans un message officiel relatif � une votation, une image inexacte du but et de la port�e de celle-ci et qu'elle viole ainsi son devoir de pr�senter une information objective. Des rapports explicatifs ou recommandations de vote sont n�anmoins, en soi, admissibles (G. Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP/PJA 3/96 p. 255-269, 260). On ne saurait retenir une atteinte � la libert� de vote lorsqu'un tel message officiel contient un avis relatif � des questions d'appr�ciation, car il appartient en d�finitive � l'�lecteur de se faire lui-m�me sa propre opinion sur de telles questions.
L'id�e selon laquelle la volont� d�mocratique doit se former � l'abri de toute influence �tatique ne correspond gu�re � la r�alit�: une information active de la population fait partie des t�ches du gouvernement, et celui-ci doit pouvoir, comme tous les int�ress�s, participer au d�bat politique en apportant tous les arguments permettant de trouver la solution politique la plus juste, et cela non seulement par une information objective, mais aussi au moyen de jugements de valeur. Il s'agit �galement pour l'Etat de contrebalancer, dans une certaine mesure, les prises de position souvent unilat�rales des groupes de pressions influents de la soci�t� civile (P. Mahon, L'information par les autorit�s, ZSR 118/1999 II p. 199-352, qui d�fend un droit d'intervention plus large de l'autorit�, p. 243/244). Il est actuellement admis que l'autorit� comp�tente recommande au peuple d'accepter le projet qu'elle lui soumet et qu'elle lui adresse un message explicatif, tandis qu'une intervention plus importante dans le d�bat ne se justifie qu'exceptionnellement et doit r�pondre � des motifs pertinents. Les interventions qui faussent le d�bat en raison de la sup�riorit� de l'autorit� par rapport aux autres participants � la campagne, sont en tout cas inadmissibles (ibid.).
L'autorit� doit en principe se borner � une information objective - mais elle n'est pas tenue � la neutralit� (ATF 117 Ia 41 p. 46) - et s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but et la port�e du projet. Elle attente au droit de vote si elle s'�carte de ses devoirs de retenue et d'objectivit�, si elle intervient en violation de prescriptions destin�es � garantir la libert� des �lecteurs ou si elle influence l'opinion par d'autres proc�d�s condamnables (m�me arr�t; Pra 2000 23 123). En particulier, son intervention est contraire au droit de vote lorsqu'elle s'accomplit de fa�on occulte ou que les fonds d�pens�s pour elle sont disproportionn�s ou engag�s irr�guli�rement (ATF 114 Ia 427 p. 444 consid. b et c).
4.- a) Les recourants se plaignent essentiellement de la disproportion qui existerait entre le texte officiel � l'appui de la loi et la place r�serv�e � l'argumentation des opposants. Il perdent de vue que le message explicatif que l'autorit� peut adresser aux citoyens ne doit pas forc�ment contenir un argumentaire r�dig� par les opposants et pr�sent� de fa�on distincte. Cette facult�, consacr�e par l'usage, n'est pas impos�e par la loi cantonale sur les droits politiques; la loi f�d�rale (art. 11 al. 2 LDP) impose au Conseil f�d�ral de reprendre les arguments du comit� d'initiative ou du comit� r�f�rendaire, mais ne pr�cise pas dans quelle forme.
Il peut ainsi s'agir d'un expos� s�par�, mais rien n'emp�che que ces arguments soient int�gr�s dans le texte de pr�sentation de l'autorit�, par de simples r�f�rences. Ainsi, le droit � un expos� distinct dans le message officiel ne d�coule pas du droit constitutionnel (cf. Gion-Andri Decurtins, Die rechtliche Stellung der Beh�rde im Abstimmungskampf, th�se Fribourg 1992, p. 160). Par cons�quent, l'argumentation relative � l'ampleur des arguments respectifs de l'autorit� et des opposants tombe � faux.
b) Les recourants semblent �galement exiger une neutralit� compl�te � laquelle l'autorit� n'est pas tenue. Celle-ci doit, comme cela est rappel� ci-dessus, demeurer objective quant � l'objet du vote, sans tenter d'influencer l'�lectorat par des affirmations fallacieuses. Elle est en revanche libre d'�tayer ses recommandations en �voquant les cons�quences pr�visibles de l'issue de la votation, dans un sens ou dans un autre. Ce faisant, elle ne doit toutefois pas faire passer de simples opinions pour des donn�es objectives.
c) Le message (pp. 17-28 de la brochure), commence par exposer l'objet de la votation, soit la transformation d'un �tablissement de droit public en soci�t� anonyme de droit priv�; apr�s avoir �t� accept� par le Grand Conseil fribourgeois, par 69 voix contre 27, le projet de loi a fait l'objet d'un r�f�rendum. D�s la premi�re page du message, il est fait r�f�rence aux arguments des r�f�rendaires - quant au caract�re in�luctable de l'ouverture du march� - et � leur expos�, qui figure en page 27.
Selon le message, la forme de la S.A. conviendrait le mieux aux partenariats par �changes d'actions; il ne s'agit pas d'une privatisation, puisque l'Etat demeure actionnaire majoritaire. Il est mentionn� que les opposants pr�conisent un statut de S.A. de droit public, r�gi par une loi sp�ciale, mais que ce statut ne pr�senterait pas la souplesse n�cessaire puisqu'il ne favorise pas les �changes d'actions, l'Etat �tant au surplus responsable solidaire, avec les risques que cela implique. Le message reprend ensuite ces arguments dans le d�tail. Il insiste sur la lib�ralisation du march�, la n�cessit� de donner aux EEF les m�mes facult�s d'adaptation que ses concurrents (pp. 19/20), puis - en faisant r�f�rence � l'argumentaire des opposants, p. 21 - sur le fait qu'il ne s'agit pas d'une privatisation, puisque l'Etat reste majoritaire et qu'une v�ritable privatisation serait soumise au Grand Conseil, puis au r�f�rendum; en page 22, le message examine la proposition des opposants de cr�er une S.A. de droit public, et rappelle les inconv�nients d�j� �voqu�s. Il est ensuite expliqu� (p. 23) que les accords de partenariat ont d�j� �t� conclus et que la transformation pr�conis�e permettrait de les finaliser, faute de quoi l'avenir des 750 collaborateurs et 105 apprentis des EEF serait compromis. La qualit� du service public ne changera pas (p. 24). Le message rel�ve ensuite que les EEF sont estim�es � 550 millions de fr. (et non 1 milliard comme le pr�tendent les opposants, p. 25), et expose la strat�gie consistant � utiliser 10 � 15% du capital-actions pour sceller les partenariats, le solde, ali�nable � concurrence de 51%, permettant de nouvelles alliances. Le patrimoine resterait d�s lors en mains fribourgeoises. Ces possibilit�s d'alliances devraient permettre un approvisionnement � meilleur compte, en faveur du consommateur (p. 26). Le message reprend ensuite (p. 27) un argument des opposants selon lequel une S.A. tendrait � satisfaire prioritairement ses actionnaires, et r�affirme que l'actionnariat restera en mains fribourgeoises.
Le message expose enfin que le maintien du statut actuel emp�cherait le d�veloppement des EEF, mettant en p�ril les emplois (p. 28).
Les arguments des opposants, expos�s en page 29 du fascicule, partent des pr�misses identiques, soit la qualit� du service public actuel, et la n�cessit� de regroupements en vue de l'ouverture des march�s. Ils diff�rent en revanche sur les cons�quences de la cr�ation d'une S.A. de droit priv�: la rentabilit� et le profit deviendraient l'objectif principal, au pr�judice du service public, et les conditions de travail seraient sacrifi�es. La S.A. de droit public permettrait le maintien du contr�le de la collectivit�.
d) En d�pit de la disproportion �vidente qui existe entre la pr�sentation des arguments du Conseil d'Etat et ceux du comit� r�f�rendaire, il n'appara�t pas que l'expos� de l'autorit� sur l'objet de la votation soit v�ritablement tendancieux.
Le message contient plusieurs r�f�rences � l'argumentation principale des opposants, soit essentiellement la perte de contr�le de la collectivit� publique, la d�gradation des prestations et des conditions de travail. Il ne cache pas l'alternative propos�e, soit la cr�ation d'une S.A. de droit public, et en �value les inconv�nients, restant dans le cadre de ce qui est encore admissible s'agissant de questions d'appr�ciation (ATF 106 Ia 197). On ne saurait par cons�quent pr�tendre que les arguments des r�f�rendaires ont �t� simplement ignor�s, ni m�me, comme le soutiennent les recourants, minimis�s ou pr�sent�s comme absurdes.
e) Les recourants soutiennent que certains passages du message seraient tendancieux: affirmer (p. 17) que les autorit�s et le peuple d�sireraient que les EEF restent un fleuron de l'�conomie cantonale laisserait entendre que le but des r�f�rendaires serait diff�rent. On peut toutefois comprendre une telle affirmation de mani�re plus g�n�rale, au regard du but poursuivi par le projet de loi. L'affirmation selon laquelle "adapter la forme juridique signifie passer d'un �tablissement de droit public � une SA de droit priv�" (titre de la p. 18) ne fait que rappeler l'objet m�me de la loi, sans forc�ment faire passer ce moyen comme la seule solution possible. La n�cessit� d'achever les r�formes d�j� accomplies (p. 23) correspond � une r�alit� objective, puisque des partenariats ont effectivement d�j� �t� conclus. Les recourants soutiennent que, contrairement � ce que pr�tend le message, il existerait "moult alternatives" aux �changes d'actions. Ils n'en proposent toutefois qu'une seule, soit la cr�ation d'une S.A. de droit public, et cette possibilit� est d�ment mentionn�e dans le message. La menace sur les emplois n'appara�t que comme la cons�quence de la perte de comp�titivit� de l'entreprise, si les accords pr�alables ne peuvent �tre finalis�s.
L'autorit� qui soutient un projet de loi doit n�cessairement pr�senter une vision prospective, qui comporte une part d'incertitude. Elle doit exposer les objectifs de la r�glementation, et indiquer en quoi elle est propre � les atteindre.
Le message ne va pas au-del� de ce devoir d'information, en indiquant, de mani�re certes p�remptoire, que la r�forme propos�e permettra d'assurer la comp�titivit� des EEF.
La publication explicative n'est donc pas critiquable sur le fond.
f) Elle suscite en revanche d'importantes r�serves quant � la forme. S'il ne n�cessite pas de base l�gale expresse - quand bien m�me il est financ� par les deniers publics -, le message officiel doit prendre l'aspect habituel des publications administratives (E. Grisel, Initiative et r�f�rendum populaire, Trait� de la d�mocratie semi-directe en droit Suisse, 2�me �d., Berne 1997, p. 114 n� 225). Sur ce point �galement, l'autorit� doit faire preuve d'une certaine r�serve: le fascicule ne saurait �tre pr�sent� comme un message publicitaire ou propagandiste.
Le texte du message est divis� en chapitres d'une ou deux pages, qui comportent un titre en gros caract�res. Les points importants du message figurent en caract�res gras.
Chaque page comprend en outre un commentaire marginal, en caract�res gras de type diff�rent, ainsi qu'une photographie assortie d'une l�gende. Les deux premi�res pages constituent un r�sum� du message. Celui-ci insiste � plusieurs reprises sur le fait que le patrimoine des EEF restera en mains fribourgeoises, et que le changement de statut est n�cessaire au d�veloppement de l'entreprise. Une telle argumentation aurait certes pu �tre pr�sent�e de mani�re plus concise, mais l'�l�ment le plus critiquable du message reste la pr�sence de photographies qui n'ont aucune valeur explicative et sont assorties de l�gendes qui se rapprochent parfois de v�ritables slogans. En particulier, la photographie de la p. 22 montre un signal lumineux rouge, avec la l�gende: "SA de droit public:
attention danger!". Les autres illustrations sont souvent de simples symboles; elle n'ajoutent rien au contenu du message. Il est �galement g�nant de constater que certaines de ces photographies sont les m�mes que celles qui figurent sur le d�pliant du comit� "OUI pour l'avenir des EEF". Le caract�re purement illustratif de telles photographies et des l�gendes qui les accompagnent ne saurait toutefois �chapper � l'�lecteur: elles sont situ�es en bas de page, et la l�gende est r�dig�e en petits caract�res. Ces illustrations n'ont qu'un caract�re accessoire au regard du texte principal, et leur influence sur la formation de la volont� des �lecteurs ne para�t pas d�cisive. Si, comme le rel�vent les recourants, un texte agr�ment� de photographies attire plus facilement l'attention du lecteur, il n'est pas d�montr� que les illustrations choisies augmenteraient la force de persuasion des arguments propos�s.
g) En d�finitive, en d�pit d'une forme discutable sur certains points, le message ne fait qu'�tayer le point de vue de la majorit� du parlement et du Conseil d'Etat, ce qui n'est pas en soi critiquable. Les opinions exprim�es sont dans l'ensemble tenues pour telles, et il n'y a pas d'affirmations tendancieuses susceptibles d'influencer l'�lectorat de mani�re d�loyale.
h) Les recourants critiquent �galement le fait que l'adresse Internet des EEF figure sur la premi�re page du message. Ils �voquent, certes avec raison, le risque que des informations non contr�l�es figurent � cette adresse, mais ne tentent pas de d�montrer concr�tement que ce risque se soit r�alis� en l'esp�ce; faute de rendre vraisemblable une influence concr�te sur l'�lectorat, l'argument tombe � faux.
i) La jurisprudence consid�re qu'il ne suffit pas que le message explicatif pr�sente des lacunes pour que le scrutin soit annul�. Encore faut-il que les irr�gularit�s constat�es aient pu influencer de mani�re d�cisive le r�sultat de la votation (ATF 121 I 1 consid. 5b/aa p. 12, 117 Ia 48 consid. 5b; 114 Ia 446 consid. 7a; 113 Ia 302 consid. 4a, 112 Ia 338 consid. 5). Ainsi, lorsque la diff�rence de voix est importante, seules de tr�s graves irr�gularit�s sont susceptibles de remettre en cause la validit� du r�sultat (ATF 113 Ia 291 consid. 4 p. 302). En l'esp�ce, m�me si le r�sultat de la votation constitue un �l�ment de fait intervenu apr�s le d�p�t du recours de droit public, il y a lieu d'en tenir compte, puisque le pouvoir de d�cision du Tribunal f�d�ral est, comme cela est rappel� ci-dessus, �tendu au scrutin lui-m�me.
La loi sur le statut des EEF a �t� accept�e par 37901 �lecteurs contre 25771. La diff�rence repr�sente 19% des bulletins valables. La jurisprudence consid�re, dans un tel cas, que seuls des vices particuli�rement importants peuvent justifier l'annulation du scrutin (cf. H.-R. Arta, Die Rechtsfolgen unzul�ssiger beh�rdlicher Einflussnahmen auf kantonale und kommunale Wahlen und Abstimmungen, AJP/PJA 3/96 p. 278-285, 283 et les exemples cit�s). Il eut fallu en l'occurrence que 6065 votants, soit environ 10%, votent diff�remment pour que l'issue du scrutin se trouve modifi�e. Rien ne permet d'admettre que les lacunes relev�es ci-dessus aient pu influencer d'une quelconque mani�re le r�sultat du scrutin.
5.- Les recourants reprochent �galement au message d'�tre trop on�reux et de ne pas respecter le principe de la proportionnalit� des co�ts. Le Conseil d'Etat a retenu que les douze pr�c�dents messages auraient co�t� en moyenne 34'000 fr., sans que l'on sache, selon les recourants, comment ce montant a �t� calcul�. Par ailleurs, la brochure litigieuse aurait co�t� 52'000 fr., soit 18'000 fr. de plus, sans �gard au fait que deux objets �taient soumis � la votation.
Les illustrations �taient inutilement luxueuses.
a) Le Tribunal f�d�ral n'intervient, en vertu du principe de la proportionnalit�, que dans les cas les plus manifestes, comme lors de financements occultes ou illicites, ou lorsque le message officiel se pr�sente comme particuli�rement - et inutilement - luxueux (Decurtins, op. cit.
p. 178/179, 187, qui �voque le cas d'une brochure en quatre couleurs sur papier glac�). En dehors de ces cas, et lorsque, comme en l'esp�ce, il est d�montr� que le contenu du message n'a pas eu d'influence d�cisive sur l'issue du scrutin, le Tribunal f�d�ral doit s'imposer une retenue toute particuli�re, car seul se trouve en jeu, en d�finitive, le principe g�n�ral d'�conomie de l'administration (op. cit. note 813 p. 179).
b) Or, les explications du Conseil d'Etat font appara�tre que les co�ts engag�s pour la confection du message ne sont pas exag�r�s. Rien ne permet de mettre en doute l'�valuation � 34'000 fr. des frais de confections (composition, graphisme et impression) des messages officiels pour les pr�c�dents objets. On ne voit pas pourquoi les frais d'�laboration du message � l'appui de la r�vision de la constitution cantonale, qui s'�l�vent � 71'000 fr., ne devraient pas �tre pris en compte dans l'�laboration de cette moyenne. Les recourants rel�vent que certaines votations pr�c�dentes portaient elles aussi sur plusieurs objets, et qu'il n'en a pas �t� tenu dans ce calcul. M�me si le chiffre de 34'000 fr.
n'est qu'approximatif, il donne une �valuation des sommes d�pens�es lors des pr�c�dentes votations. Le montant de 52'000 fr. est certes sensiblement plus �lev�, mais il n'appara�t pas comme disproportionn�. Comme le rel�ve le Conseil d'Etat dans sa r�ponse, les brochures explicatives relatives � trois objets r�cents (loi sur l'exercice du commerce, Constituante, loi scolaire et EMS), ont co�t� respectivement 53'830 fr., 70'000 fr. et 71'804 fr., chiffres que les recourants ne contestent pas en r�plique. L'investissement consenti lors de la votation litigieuse se situe en retrait de ces montants, de sorte qu'on ne saurait reprocher � l'autorit� d'avoir proc�d� � une d�pense inhabituelle dans ce domaine. M�me si, comme cela est relev� ci-dessus, on peut douter de l'utilit� des illustrations propos�es, le message, dans son ensemble, ne constitue pas une d�pense disproportionn�e. En l'esp�ce, le papier utilis� �tait du papier recycl�, choisi par l'Economat cantonal, et l'usage de la quadrichromie pouvait se justifier par le fait que la m�me brochure se rapportait �galement � la votation sur la construction d'une route d'�vitement; cet objet justifiait l'insertion de plans, graphiques et montages explicatifs en couleur.
Le grief doit par cons�quent �tre �cart�.
6.- Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours de droit public doit �tre rejet�. Compte tenu de l'objet du litige, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
2. Dit qu'il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
3. Communique le pr�sent arr�t en copie aux recourants et au Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
Lausanne, le 4 septembre 2001 KUR/vlc