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Timestamp: 2019-01-22 13:02:33+00:00
Document Index: 185806724

Matched Legal Cases: ['art. 295', 'art. 295', 'art. 3', 'art. 295', 'art. 295', 'art. 295', 'art.55']

Giurisprudenza - Var
T.A.R. Bologna, sez. II, ord. n. 72 del 2 novembre 2005, solleva la questione di legittimità costituzionale delle norme processuali che consentono di impugnare con ricorso straordinario al Capo della Stato l’atto presupposto e davanti al T.A.R. per illegittimità derivata gli atti consequenziali
Dott. Luigi Papiano Presidente
Dott. Giorgio Calderoni Consigliere
sul ricorso N. 152/2001 proposto da Martinelli Paola rappresentata e difesa dagli Avv. ti Marco Masi e Valerio Girani ed elettivamente domiciliata presso il loro studio , in Bologna, via San Vitale 40/3;
il Ministero dell’Istruzione ed il Provveditorato agli Studi di Modena, non costituiti in giudizio;
Rossi Isabella, , non costituita in giudizio;
Muzzarelli Maria Paola, , non costituita in giudizio;
- della graduatoria permanente A345 “Lingua straniera (Inglese), Media, della Provincia di Modena, in parte qua;
- della graduatoria permanente A346 “Lingua e civiltà straniera (Inglese), Superiori, della Provincia di Modena, in parte qua;
di tutti gli atti comunque connessi ai precedenti;
Uditi all’udienza del 23/6/2005 gli Avv. ti presenti come risulta dal verbale d’udienza;
1. Con D. M. 27 marzo 2000, n. 123 veniva adottato il Regolamento recante le norme sulle modalità di aggiornamento ed integrazione delle graduatorie permanenti degli insegnanti nelle scuole medie e superiori.
Con il successivo D. M. 18 maggio 2000, n. 146, veniva dettata la disciplina di definizione dei termini e delle modalità per la presentazione delle domande di inclusione nelle graduatorie permanenti.
Entrambi i D. M. suddetti nel disciplinare le modalità di attribuzione del punteggio da assegnare per il servizio svolto stabiliscono che si debba considerare solamente l’insegnamento relativo al posto o alla classe per il quale si chiede l’insegnamento, senza poter valutare, quindi, il servizio svolto nelle scuole medie per gli aspiranti all’insegnamento nelle scuole superiori, e viceversa, prevedendo altresì una separazione del servizio, ai fini dell’attribuzione del punteggio, tra le materie Inglese e Francese.
2. La ricorrente ha fatto domanda di inserimento nelle graduatorie permanenti delle classi di concorso A345 “Lingua straniera (Inglese), Media, della Provincia di Modena, e A346 “Lingua e civiltà straniera (Inglese), Superiori, sempre della Provincia di Modena, classificandosi rispettivamente al 27° ed al 26° posto, senza aver visto valutare il servizio svolto nelle scuole medie per la graduatoria nelle scuole superiori nonché quello nella diversa lingua straniera insegnata, lamentandosi, quindi, di una mancata attribuzione di punteggio per il servizio svolto.
3. Con ricorso straordinario al capo dello Stato, spedito in data 13/9/2000, la medesima ricorrente ha impugnato il D. M. 27 marzo 2000, n. 123 ed il D. M. 18 maggio 2000, n. 146, deducendone l’illegittimità nella parte in cui stabiliscono che si debba considerare solamente l’insegnamento relativo al posto o alla classe per il quale si chiede l’insegnamento, senza poter valutare, quindi, il servizio svolto nelle scuole medie per gli aspiranti all’insegnamento nelle scuole superiori, e viceversa, prevedendo altresì una separazione del servizio, ai fini dell’attribuzione del punteggio, tra le materie Inglese e Francese.
4. Con il presente ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale, notificato il 3 gennaio 2001, invece, la Martinelli ha impugnato le graduatorie permanenti A345 “Lingua straniera (Inglese), Media, della Provincia di Modena, e A346 “Lingua e civiltà straniera (Inglese), Superiori, della Provincia di Modena, deducendone l’illegittimità derivata dalla illegittimità dei D. M. 27 marzo 2000, n. 123 ed il D. M. 18 maggio 2000, n. 146, in precedenza impugnati con ricorso straordinario al Capo dello Stato, contestando la mancata attribuzione del punteggio per il servizio svolto nelle scuole medie, ai fini della graduatoria per le scuole superiori, e viceversa, nonché quello nella diversa lingua straniera insegnata.
Non si sono costituite in giudizio le Amministrazioni ne’ le controinteressate intimate.
All’udienza del 23/6/2005 la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Davanti a questo giudice amministrativo, pertanto, pende soltanto il giudizio avverso le graduatorie permanenti la cui illegittimità, secondo la prospettazione difensiva, deriva soltanto dalla illegittimità derivata dei presupposti D. M. 27 marzo 2000, n. 123 ed il D. M. 18 maggio 2000, n. 146, impugnati con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
6. E’ evidente, pertanto, che l’esito del giudizio pendente davanti a questo giudice dipende dall’esito dell’impugnativa dei D. M. 27 marzo 2000, n. 123 ed il D. M. 18 maggio 2000, n. 146, proposta con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
7. Va preliminarmente osservato che, in mancanza di statuizioni specifiche regolanti la materia, l'istituto della sospensione necessaria del giudizio, previsto dall'art. 295 c. p. c., trova applicazione anche nel processo amministrativo ( cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 1985, n. 330 e 18 novembre 2004, n. 7536 ).
Nella giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione è prevalente, anche con riferimento al novellato art. 295 c.p.c. (dal quale il legislatore si è limitato ad espungere il riferimento al caso di sospensione previsto dall'art. 3 c.p.p.), l'affermazione secondo cui la sospensione ai sensi dell'art. 295 c.p.c. deve essere disposta qualora i giudizi pendenti innanzi a giudici diversi siano legati tra loro da un rapporto di pregiudizialità - dipendenza, da intendere come pregiudizialità non meramente logica, ma tecnico - giuridica, nel senso che la definizione della controversia pregiudiziale deve costituire l'indispensabile antecedente tecnico – giuridico, dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata, il cui accertamento debba avvenire con efficacia di giudicato, con conseguente eventualità di un conflitto di giudicati ( cfr. le recenti Cass. civ., Sez. un., ordd. 18 maggio 2004, n. 9440 e 26 luglio 2004, n. 14060, nonché le sentt. nn. 7355 del 1997; 10576 del 1998; 12198 del 1998; 5083 del 1999; 1230 del 2000; 4977 del 2001; 1593 del 2002; 14670 del 2003 ).
La ricostruzione dell'Autorità giudiziaria ordinaria è condivisa dal plesso giurisdizionale amministrativo, secondo cui la sospensione necessaria del processo ai sensi dell'art. 295 c. p. c. presuppone un nesso di stretta dipendenza e conseguenzialità logica tra due controversie, nel senso che il merito dell'una non può essere esaminato prima che venga definita da altro organo giurisdizionale la questione pregiudiziale; applicando l'istituto al processo amministrativo, se ne deduce che il vincolo di pregiudizialità deve riguardare l'intera res litigiosa dedotta col ricorso, cioè deve investire l'intero rapporto in contestazione, mentre non è sufficiente a giustificare la sospensione del giudizio l'insorgere di una questione pregiudiziale, la cui soluzione non appaia indispensabile per il conclusivo accertamento, richiesto dalla parte privata, circa la legittimità o illegittimità del provvedimento impugnato ( Cons. Stato, sez. IV, n. 4636/2005; Cons. Stato, sez. VI, 05/10/1984, n. 565. Cfr., altresì, <<Presupposto per l'applicazione dell'istituto della sospensione necessaria del giudizio, disciplinata dagli artt. 295 e 298 c. p. c., per i casi di pregiudizialità tra controversie, è un rapporto di presupposizione tra i diversi provvedimenti impugnati con distinti ricorsi dei quali si attendano distinte decisioni>>: Cons. Stato, sez. V, 14/02/1989, n. 123; in termini più ampii Cons. Stato, sez. V, 10/03/1989, n. 161, secondo cui <<Ricorrono gli estremi della sospensione del giudizio amministrativo ex art. 295 c. p. c. nel caso in cui la decisione di altro giudice sia rilevante ai fini della definizione del giudizio in corso>>; in termini più semplicistici, invece, la già citata decisione sez. V, n. 7536/2004, secondo cui dev’essere sospeso il giudizio di appello proposto avverso una pronuncia di annullamento di un primo titolo edilizio concessorio da parte del Giudice di primo grado, allorché il Comune appellante abbia rilasciato un nuovo titolo abilitativo e tale diverso titolo sia stato gravato innanzi al T.A.R. ).
8. Questo giudice amministrativo, tuttavia, si trova nella impossibilità di sospendere il processo, in attesa dell’esito del ricorso straordinario, in quanto, per consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (Corte Cost., sent. n. 254 del 2004; Corte Cost., ord. 25 novembre 2004 n. 357), il ricorso straordinario al Capo dello Stato ha natura amministrativa. La sospensione di un processo, pendente in sede giurisdizionale, infatti, è espressamente consentita dal legislatore, ai sensi dell’articolo 295 c. p. c., soltanto nel caso in cui vi sia un altro processo, sempre pendente in sede giurisdizionale, di natura pregiudiziale, mentre non è previsto nel caso di un ricorso straordinario, che ha natura amministrativa, sia pur con carattere di pregiudizialità.
Ne’ è possibile estendere, in via interpretativa, l’istituto processuale della sospensione del processo davanti al giudice amministrativo, in favore di un ricorso di carattere amministrativo e non giurisdizionale, come quello pendente con ricorso straordinario al Capo dello Stato, non previsto da alcuna disposizione normativa, anche perchè in tal modo si introdurrebbe una sorta di pregiudizialità di un ricorso amministrativo, sia pure di natura straordinaria davanti al Capo dello Stato, rispetto a quello giurisdizionale, più volte ritenuta incostituzionale dalla Corte Costituzionale (Corte Cost., 31 gennaio 1991, n. 42). Tanto più che, per quanto riguarda il rapporto tra ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale davanti al T.A. R., è vigente il principio della cosiddetta “electa una via altera non datur”, temperato dal principio della preferenza della sede giurisdizionale ove optino per quest’ultima sede le Amministrazioni od i controinteressati intimati. La sospensione del processo davanti al T.A.R., comunque non prevista dalla legge, determinerebbe, invece, una preferenza del ricorso amministrativo su quello giurisdizionale.
La situazione si complica ulteriormente nel momento in cui la tutela cautelare sia chiesta soltanto davanti al Tar, come è naturale in quanto spesso il pregiudizio per i destinatari dell’attività amministrativa diventa grave ed irreparabile nel momento in cui vengono posti in essere atti conclusivi del procedimento amministrativo. In tal caso, infatti, il giudice amministrativo non sarebbe in grado di valutare la “probabilità di un esito favorevole della causa”, che costituisce un presupposto richiesto dall’articolo 21 della legge T.A.R. n. 1034/1971, come novellato dall’articolo 3 della legge n. 205 del 2000, per la concessione della tutela cautelare, in quanto la illegittimità concerne l’atto presupposto impugnato in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato da cui deriverebbe l’illegittimità derivata dei successivi atti consequenziali impugnati davanti al T.A.R..
9. Pare a questo giudice che l’unica strada, conforme ai principi costituzionali, coerente con la necessità di una rapida definizione dei giudizi e con il principio della preferenza della sede giurisdizionale, sia quello di prevedere la trasposizione d’ufficio, davanti al giudice amministrativo, del ricorso straordinario al Capo dello Stato già pendente avverso gli atti presupposti, come nel caso in esame, quando siano proposte censure d’illegittimità derivata per gli atti consequenziali impugnati davanti al T.A.R..
10. Tuttavia, ciò non è consentito dall’articolo 10 del D. P. R. 24 novembre 1971, n. 1199.
In particolare, poi, l’articolo 8 del D. P. R. 24 novembre 1971, n. 1199, sancisce il principio della preferenza del ricorso giurisdizionale rispetto al ricorso straordinario al Capo dello Stato in quanto prevede che “quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario al Capo dello Stato” mentre l’articolo 10 del medesimo D. P. R. n. 1199/71 prevede che nel caso di presentazione di un ricorso straordinario al Capo dello Stato i controinteressati possano chiedere la trasposizione in sede giurisdizionale chiedendo che lo stesso sia deciso davanti al T..A.R.
Manca, invece, un’analoga disposizione nel caso in cui l’atto presupposto sia stato impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello consequenziale, censurato per illegittimità derivata, sia impugnato davanti al T.A.R., non essendo, quindi, consentito trasporre in sede giurisdizionale il primo, determinando un regime processuale differenziato ed ingiustificato.
11.La questione processuale è rilevate ai fini della definizione del presente giudizio in quanto, come evidenziato in premessa, gli atti presupposti, ossia i D. M. 27 marzo 2000, n. 123 ed il D. M. 18 maggio 2000, n. 146, sono stati impugnati con ricorso straordinario al Capo dello Stato mentre l’atto consequenziale, ossia la graduatoria formulata in applicazione delle previsioni dei citati D. M., per quanto concerne l’attribuzione dei punteggi, è stata impugnata davanti a questo T.A.R.. Pertanto, per le ragioni dianzi esposte, al T.A.R. è impedita ogni decisione in ordine alla legittimità degli atti presupposti se non si ha una rimozione (ovvero un’integrazione) delle norme attualmente in vigore.
12. Il Collegio ritiene, pertanto, di dover rilevare d’ufficio la questione di legittimità costituzionale della normativa sopraindicata, essendo la stessa rilevante ai fini della definizione della specifica controversia sottoposta al suo esame, nella parte in cui non prevedono che, “una volta che sia stato impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato un atto amministrativo presupposto e sia stato impugnato, per illegittimità derivata, un atto amministrativo consequenziale o, comunque, a quello collegato o connesso davanti al T.A.R., non sia disposta la trasposizione d’ufficio, davanti al giudice amministrativo, del ricorso straordinario al Capo dello Stato già pendente avverso gli atti presupposti”.
13. Ciò premesso il collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale per i profili di seguito evidenziati.
14. Violazione dell’articolo 3 della Costituzione per disparità di trattamento.
L’articolo 10 del D. P. R. 24 novembre 1971, n. 1199, prevede che nel caso di presentazione di un ricorso straordinario al Capo dello Stato i controinteressati possano chiederne la trasposizione in sede giurisdizionale affinchè lo stesso sia deciso davanti al T..A.R..
L’articolo 8 del D. P. R. 24 novembre 1971, n. 1199 sancisce il principio della preferenza del ricorso giurisdizionale rispetto al ricorso straordinario al Capo dello Stato in quanto prevede che “quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario al Capo dello Stato”.
Invece, dette norme non contemplano l’ipotesi in cui siano stati impugnati gli atti presupposti con ricorso straordinario al Capo dello Stato e siano censurati davanti al T.A.R, anche per illegittimità derivata, quelli consequenziali o, comunque, collegati o connessi o riguardanti la medesima vicenda sostanziale e, pertanto, non prevedono un analogo meccanismo di trasposizione dell’intera controversia in sede giurisdizionale, mediante la trasposizione d’ufficio del ricorso straordinario al Capo dello Stato, già pendente, avente ad oggetto l’atto presupposto, assicurando in tal modo, anche in questa particolarissima situazione, la preferenza della sede giurisdizionale e, soprattutto, la concentrazione dei giudizi e l’effettività della tutela giurisdizionale su un’unica vicenda sostanziale.
Infatti, in questa particolare situazione ne’ l’Amminstrazione né i controinteressati intimati potrebbero più esercitare l’opzione per la sede giurisdizionale per quanto concerne gli atti presupposti impugnati con ricorso straordinario al Capo dello Stato essendo per loro scaduto il prescritto termine.
Ciò crea un regime differenziato che non appare giustificato dalla mera circostanza che gli atti presupposti siano stati impugnati in sede giurisdizionale o con ricorso straordinario al capo dello Stato.
Ne’ ciò può giustificarsi con la scelta originaria della parte di utilizzare il rimedio alternativo del ricorso Straordinario al Capo dello Stato in quanto, al momento dell’impugnativa dell’atto presupposto, non è sempre ipotizzabile la futura attività amministrativa e, quindi, la necessità di ulteriori future impugnative.
15.Violazione degli articoli 3, 24, 113, 97 e 98 della Costituzione per irrazionalità ed illogicità della suddetta normativa.
In presenza di un ricorso straordinario al Capo dello Stato pendente avverso gli atti presupposti qualora siano impugnati davanti al T.A.R. gli ulteriori atti consequenziali o, comunque, a quelli collegati o connessi o riguardanti la medesima vicenda sostanziale, anche per motivi di illegittimità derivata dai primi, il giudice amministrativo, non potendo conoscere pienamente degli atti presupposti impugnati in sede amministrativa, si trova nell’impossibilità di decidere cognita causa. Ciò si riflette maggiormente, sia detto a margine, allorchè il giudice deve valutare la sussistenza della “probabilità di un esito favorevole della causa”, presupposto richiesto dall’articolo 21 della legge n. 1034/1971, come novellato dall’articolo 3 della legge n. 205/2000, ai fini della concessione o meno della richiesta tutela cautelare. In questo caso o la tutela cautelare viene negata determinando una carenza di tutela giurisdizionale, in violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione, o viene automaticamente concessa rischiando di determinare il blocco dell’attività amministrativa in violazione del principo del buon andamento e dell’efficacia dell’azione amministrativa, in violazione degli articoli 97 e 98 della Costituzione.
Sotto questo profilo, pertanto, la vigente normativa appare altresì irrazionale ed illogica, in violazione del canone costituzionale di cui all’articolo 3 della Costituzione.
16. Violazione degli articoli 3, 24 e 113 della Costituzione che assicurano la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.
Nella situazione sopra delineata, in cui il giudizio pende per gli atti presupposti in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato e per gli atti conseguenziali o, comunque, connessi o collegati, impugnati anche per illegittimità derivata, il giudizio pende davanti al T. A. R., sussiste la possibilità che nelle due differenti sedi giustiziali il giudizio abbia un esito diverso o addirittura contrastante nel senso che in una sede possono essere ritenuti fondati i vizi di legittimità dedotti avverso gli atti presupposti e nell’altra sede siano ritenuti infondati nel momento in cui sugli stessi vizi il T. A. R. si pronunci, sia pure con palese forzatura dell’attuale sistema, a seguito delle censure di illegittimità derivata come sopra evidenziato.
Ciò appare in violazione dei principi costituzionali di cui agli articoli 24 e 113 della Costituzione.
Inoltre, non assicurare quella concentrazione di giudizio, cui si perverrebbe accogliendo la questione di legittimità costituzionale prospettata, presenta anche profili di illogicità ed irrazionalità, in violazione dell’articolo 3 della Costituzione, in quanto il sistema attuale il quale consente che si possa pervenire a giudizi opposti o diversi sulla stessa questione nelle due differenti sedi, amministrativa e giurisdizionale, non appare perseguire alcuna utile finalità ma pare essere il frutto soltanto di un mancato coordinamento del sistema e di una mancata previsione, non voluta, da parte del legislatore.
17. Per quanto sopra considerato vanno rimessi gli atti alla Corte Costituzionale attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione Seconda;
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 8 e 10 del D. P. R. 24 novembre 1971, n. 1199, nella parte in cui non prevedono che “una volta che sia stato impugnato con ricorso Straordinario al Capo dello Stato un atto amministrativo presupposto e successivamente impugnato davanti al T.A.R., per illegittimità derivata, un atto consequenziale o, comunque, collegato o connesso o riguardante la medesima vicenda sostanziale, non sia prevista la trasposizione d’ufficio, davanti al giudice amministrativo, del ricorso straordinario al Capo dello Stato già pendente avverso gli atti presupposti”, per violazione degli articoli 3, 24, 97, 98 e 113 della Costituzione
SOSPENDE IL GIUDIZIO
Così deciso in Bologna, il giorno 23/06/2005.
Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L. 18/4/82, n.186.
Bologna, li 2 novembre 2005