Source: https://www.scribd.com/document/233473714/REGIONE-ABRUZZO-Relazione-Orale-Per-Ludienza-Di-Parificazione-1
Timestamp: 2017-05-23 13:54:49+00:00
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Relazione Orale Per Ludienza Di Parificazione[1]View MoreREGIONE ABRUZZO. Relazione Orale Per Ludienza Di Parificazione[1]Copyright: © All Rights ReservedDownload as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentCORTE DEI CONTISezione regionale di controllo per l'Abruzzo RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE ABRUZZO ESERCIZIO FINANZIARIO 2012 RELAZIONE ORALE PER L’UDIENZA DI PARIFICAZIONE Introduzione del Presidente Maria Giovanna Giordano Relatore Consigliere Lucilla Valente L’Aquila, udienza del 10 luglio 2014 INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 1 Introduzione del Presidente Desidero innanzitutto rivolgere un sentito ringraziamento a tutti coloro che hanno voluto intervenire a questa cerimonia. Nel celebrare questo rito solenne del giudizio di parificazione del Rendiconto generale della Regione Abruzzo non si può fare a meno di ricordare che il decreto legge n. 174 del 2012, convertito, con modificazioni, nella legge n. 213 del 2012, ha esteso alle Regioni ad autonomia ordinaria un istituto già previsto per il Rendiconto generale dello Stato dal Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, di cui al regio decreto n. 1214 del 12 luglio 1934. Il legislatore ha voluto consacrare questo giudizio secondo lo schema procedimentale recato dall’antica previsione normativa, con le formalità della giurisdizione contenziosa e con la presenza del Procuratore regionale nel ruolo di pubblico ministero. E’ d’obbligo sottolineare il significato di quest’appuntamento istituzionale, deputato alla verifica della concordanza e veridicità delle risultanze del rendiconto, e, quindi, della regolarità ed affidabilità della gestione del bilancio e del patrimonio, in termini di rispetto dei vincoli finanziari nazionali e comunitari, in tema di patto di stabilità e di equilibrio complessivo dei bilanci. Il giudizio è inteso a dare certezza e credibilità ai dati finanziari ed ai loro riflessi gestionali, economici e patrimoniali INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 2 sull’organizzazione e sull’attività della pubblica amministrazione, con riferimento sia allo specifico esercizio finanziario oggetto del giudizio che alle prospettive di breve e medio periodo. Il Procuratore regionale interviene, nel rispetto del principio del contraddittorio, quale pubblico ministero contabile in funzione requirente, per formulare specifiche richieste conclusive sulla base delle risultanze del rendiconto e in sintonia con la tipica funzione di promotore di giustizia, che l’ordinamento gli assegna a tutela degli interessi finanziari e patrimoniali della pubblica amministrazione nonché degli interessi generali della collettività. La pronuncia che ne segue, emessa in nome del popolo italiano, risponde al disegno costituzionale che fonda la missione di garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario e della corretta gestione delle pubbliche risorse, affidata alla Corte dei conti in posizione d’indipendenza e neutralità, sulla duplicità delle funzioni del controllo e della giurisdizione contabile a essa intestate dagli articoli 100 e 103 della Costituzione. Una decisione che attesta la corrispondenza tra i dati di entrata e di spesa risultanti dal rendiconto e quelli previsti dai documenti di bilancio preventivi e programmatici, l’esattezza delle rilevazioni dei residui attivi e passivi e delle poste del conto patrimoniale nonché il rispetto dei vincoli posti da normative nazionali e europee. INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 3 Alla decisione di parifica è allegata, secondo le previsioni normative, una relazione nella quale la Corte formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari ad assicurare l’equilibrio di bilancio e a migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa. *** Si perviene oggi alla conclusione di una lunga e complessa attività istruttoria, eseguita da questa Sezione di controllo nel rispetto del principio del contraddittorio con l’Amministrazione regionale su tutti i profili sottoposti a verifica. A fronte dell’impossibilità di controllare tutte le operazioni appostate nelle scritture contabili della Regione, la Sezione ha adottato una procedura di stima sull’attendibilità e affidabilità degli aggregati contabili attraverso un campionamento statistico individuato sulla base di modelli già sperimentati per il rendiconto generale dello Stato e utilizzati da altre Sezioni regionali, modelli peraltro adottati dalla Corte dei conti europea per effettuare, nel contesto della Dichiarazione di Attendibilità delle Scritture (cosiddetta DAS), i testi di convalida delle stesse. È stato così impiegato un metodo di campionamento statistico numerico e monetario le cui modalità sono state esternate all’Amministrazione regionale con due INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 4 deliberazioni (la n. 31/2013/FRG e la successiva n. 40/2013/FRG), i cui allegati contengono sia la descrizione della metodologia utilizzata in termini di campionamento numerico e monetario, sia l’indicazione dei capitoli risultanti estratti a seguito della sua applicazione, nonché l’elenco dei mandati e delle reversali (in conto competenza ed in conto residui) da sottoporre al controllo. Sia nel corso dell’istruttoria che al termine della stessa, le valutazioni della Sezione sono state sottoposte al Presidente della Giunta regionale. Le risposte fornite dall’Amministrazione al termine dell’istruttoria, in merito alle osservazioni ed ai rilievi formulati, hanno costituito oggetto di esame da parte della Sezione. Le risultanze complessive delle attività di controllo svolte sono contenute nella relazione annessa alla decisione di parifica. La relazione si articola in tre parti: la prima concernente l’Analisi finanziaria, con riguardo agli equilibri di bilancio, all’indebitamento e al rispetto del patto di stabilità, la seconda dedicata all’Attendibilità ed affidabilità dei dati contabili, la terza contenente le Analisi su specifiche tematiche, ossia gli Enti strumentali e gli Organismi partecipati, la spesa per il personale ed i controlli interni. INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 5 *** Al termine di questo breve excursus, nel far rinvio alla relazione scritta per una dettagliata analisi e per l’esame di ulteriori temi di grande rilievo quali la gestione dei residui, il conto del patrimonio, la gestione finanziaria del settore sanitario, concludo esprimendo un sincero ringraziamento ai colleghi e al personale amministrativo tutto, che con grande dedizione hanno voluto impegnarsi nello scrutinio degli atti oggetto dell’odierno giudizio. Cedo ora la parola al relatore, Consigliere Lucilla Valente, che illustrerà le considerazioni oggetto della relazione allegata alla decisione di parifica. Seguirà la requisitoria orale del pubblico ministero rappresentato dal Procuratore regionale della Corte dei conti per l’Abruzzo. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 6 Sintesi e considerazioni conclusive Premessa La Sezione regionale di controllo è stata chiamata, in questa sede, alla prima applicazione della normativa di cui all’articolo 1, comma 5, del decreto legge n. 174/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012, che ha esteso al Rendiconto generale della Regione, a partire dall’esercizio 2012, l’istituto della parificazione, già previsto per il Rendiconto dello Stato, a norma del regio decreto n. 1214 del 1934. Al fine di adempiere al nuovo compito della parifica del rendiconto regionale, l’accertamento, assolto in costante contraddittorio con l’Amministrazione, è stato indirizzato all’analisi ed alla verifica della concordanza dei dati, sia per l’entrata che per la spesa, come risultanti dal disegno di legge sul rendiconto 2012, con quelli presenti nelle scritture tenute dal Servizio Ragioneria della Regione, nonché con quelli risultanti dalle registrazioni dei flussi di cassa effettuate dal Tesoriere regionale, riversate nel sistema SIOPE (Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici). Le procedure sottese a tali riscontri sono state attuate secondo un approccio di tipo sperimentale che ha caratterizzato la complessiva attuazione del D.L. n. 174/2012, nella piena considerazione delle prime direttive impartite dalla Sezione delle Autonomie e dalle Sezioni SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 7 Riunite di questa Corte (deliberazioni n. 9/SEZAUT/2013/INPR e n. 7/SSRRCO/QMIG/2013). La fase della programmazione nell’esercizio finanziario 2012 Passando alla fase della programmazione, è da sottolineare che il rigore finanziario del quadro normativo e programmatico di riferimento della gestione 2012 – quadro influenzato da manovre fiscali finalizzate ad assicurare l’equilibrio dei conti –, ha indubbiamente pesato in maniera rilevante su un sistema regionale, come quello abruzzese, ancora gravato dall’attuazione del Piano regionale di rientro dal debito sanitario, sottoscritto dalla Regione in data 6 marzo 2007, e conseguenti Piani operativi, determinando pesanti riflessi sull’utilizzo delle risorse in bilancio. La spesa sanitaria, infatti, non facilmente comprimibile, assorbe per l’86% le entrate regionali tributarie e per l’80% le entrate correnti. La programmazione 2012 In tale contesto, la programmazione regionale dell’esercizio finanziario 2012 [DPEFR 2012-2014 (deliberazione di Consiglio regionale n. 104/1 del 29.11.2011), legge finanziaria (L.R. 10.01.2012, n. 2) e legge di bilancio preventivo annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 (L.R. 10.01.2012, n. 2)] a partire dal DPEFR, SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 8 approvato in ritardo rispetto ai termini di legge, per proseguire con la legge finanziaria – più assimilabile per tecnica redazionale ad un provvedimento omnibus –, ha presentato criticità nell’arco completo del ciclo stesso di bilancio: criticità formali, divenute sostanziali. Difatti, sebbene non si sia fatto ricorso all’esercizio provvisorio, il bilancio di previsione 2012 approvato non rispecchia l’effettiva situazione finanziaria dell’Ente, in contrasto con quanto disposto dall’articolo 81 della Costituzione, che prevede un equilibrio effettivo. Tale documento contabile, al contrario, è stato chiuso in equilibrio formale e non sostanziale, con la riconduzione a pareggio attraverso la previsione, nel totale generale delle previsioni iniziali di entrata (pari a 5.736 milioni di euro), della voce “avanzo di amministrazione presunto” o “saldo finanziario presunto positivo”, per 1.563 milioni di euro. Contestualmente, è stato ignorato, in quella sede, il risultato negativo dell’esercizio 2011, pari a -484 milioni di euro, peraltro, risultato già negativo su dati di preconsuntivo (-451 milioni di euro) come accertato da questa Sezione con deliberazione n. 18/2013/FRG. Nelle previsioni definitive – mai assestate – alle quali si perviene attraverso una serie di provvedimenti di variazione, sia legislativi che amministrativi, anche fuori del termine ultimo del 30 SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 9 novembre stabilito dalla legge di contabilità regionale, la situazione acclarata, di equilibrio, più formale che sostanziale, non si modifica in maniera rilevante. In particolare, le previsioni definitive lasciano invariata la posta dell’avanzo di amministrazione “presunto”, pari a 1.563 milioni di euro, e non riportano, nel bilancio di previsione “non assestato”, la voce “disavanzo di amministrazione”. Sul punto, la Sezione richiama i principi affermati nella giurisprudenza del Giudice delle leggi (in particolare, e per tutte, la sentenza n. 70/2012), il quale ha definito “non conforme ai precetti dell’art. 81, 4° comma della Costituzione, realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e non verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell’esercizio precedente”; altresì, proprio in occasione di un giudizio di legittimità di una legge della Regione Abruzzo, la Consulta ha ribadito che il “risultato presunto consiste in una stima provvisoria priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti autorizzazioni di spesa” (sentenza n. 192/2012). Per la totalità dell’esercizio 2012, non essendo intervenute né l’approvazione del rendiconto 2011, né, di conseguenza, la necessaria variazione del bilancio preventivo 2012, con copertura del disavanzo SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 10 dell’esercizio 2011, il risultato d’esercizio è stato considerato come risorsa positiva, anziché negativa (e cioè disavanzo da finanziare), con la conseguente violazione del principio dell’equilibrio, sancito dall’articolo 81 della Costituzione, e la mancata previsione di adeguata copertura del disavanzo. Detta modalità di predisposizione delle scritture contabili, e, in particolare, del bilancio di previsione, non garantisce, già in fase di programmazione, il reperimento delle risorse necessarie per il finanziamento del disavanzo e, soprattutto, ne autorizza la gestione senza un’effettiva e concreta copertura di spesa per l’esercizio al quale si riferisce. Tale procedura estranea il risultato negativo di gestione dal contesto del rendiconto annuale, con una tecnica contabile che pretende di ascrivere la sua giustificazione al motivo che tale disavanzo, risalente nel tempo ad esercizi pregressi, non può trovare, nella gestione corrente, annuale, una copertura completa, non essendo possibile reperire in tale contesto risorse disponibili. Il reiterarsi di tale procedura imporrebbe, quanto meno, all’Amministrazione, di farsi carico di un piano di ammortamento rateizzato di tale disavanzo, prefissandosi obiettivi concreti di ripiano dello stesso. Non conforme a legge appare, inoltre, la tecnica redazionale e SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 11 procedimentale adottata, che vede disattesa, anche nel 2012, la norma di contabilità regionale, la quale fissa al 30 giugno il termine per l’assestamento del bilancio, adempimento propedeutico alla veritiera rappresentazione delle poste, mediante l’aggiornamento dell’ammontare presunto dei residui attivi e passivi, delle previsioni di entrata e di spesa, sia di competenza che di cassa, nonché dell’avanzo di amministrazione e del fondo di cassa. Ciò ha avuto quale conseguenza che, al 30 giugno 2012, non risultava approvato il rendiconto 2011, né risultavano progetti di legge di assestamento del bilancio di previsione 2012, risultando soddisfatto l’obbligo di rendicontazione, a quella data, solo per l’esercizio 2009. Il rendiconto dell’esercizio 2011 è stato adottato dalla Giunta regionale a fine 2013 e approvato dal Consiglio regionale a marzo 2014. Il rendiconto 2012. I risultati dell’esercizio finanziario 2012 Il rendiconto generale dell’esercizio 2012 è stato, dunque, approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 194/C del 24 marzo 2014, pubblicata sul BURA della Regione Abruzzo ed inviata a questa Sezione in data 2 maggio 2014, corredata del parere del Collegio dei revisori e comprensiva degli allegati al rendiconto. Su tale grave ritardo, questa Sezione si è espressa con la SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 12 deliberazione n. 657/2013/FRG del 18 dicembre 2013, accertativa delle inadempienze poste in essere dalla Regione, che hanno determinato, tra l’altro, lo slittamento, di un anno, del procedimento di parifica medesimo. Il disegno di legge di approvazione del rendiconto reca, quali poste definitive: entrate accertate per la gestione di competenza per 3.909 milioni di euro; spese impegnate per 3.905 milioni di euro. Il fondo cassa, alla chiusura dell’esercizio 2012, è determinato nell’importo di 304 milioni di euro. Gli equilibri Ricostruiti i principali saldi della gestione, sia in sede previsionale che in sede di rendicontazione, suscita dubbi la tenuta in equilibrio della gestione di competenza, sebbene essa chiuda con un avanzo di quasi 4 milioni di euro. Ed, infatti, tale saldo – della gestione di competenza, appunto – analiticamente studiato per i comparti di bilancio, evidenzia risultati contrastanti: negativo è quello della gestione di competenza della parte corrente (-36 milioni di euro), positivo quello della gestione della parte in conto capitale (39 milioni di euro), in anomala contrapposizione. L’equilibrio è messo in tensione, secondo l’Amministrazione, dalla reiscrizione, sulla competenza, degli importi relativi ad economie SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 13 vincolate e a residui perenti, che accertati con vincolo di destinazione, in esercizi precedenti, creano un miglioramento “fittizio” sull’avanzo di amministrazione, determinandone un peggioramento, nell’esercizio in cui vengono reiscritti. Per quanto riguarda la gestione di cassa, l’equilibrio, assicurato in fase di previsione iniziale e definitiva – perché le previsioni di riscossioni eguagliano le previsioni di pagamenti –, difetta, in fase di rendicontazione, come risulta anche per gli esercizi precedenti. Nel 2012 i pagamenti sono superiori alle riscossioni per 157 milioni di euro. Al saldo negativo la Regione ha fatto fronte con l’iniziale fondo di cassa pari, al 1° gennaio 2012, a 461 milioni di euro. Si evidenzia, comunque, che la Regione Abruzzo non ha mai fatto ricorso ad anticipazioni di cassa. Le entrate regionali di competenza 2012 La gestione dell’esercizio 2012 è caratterizzata da una preponderanza di risorse vincolate e da un lento ma progressivo restringimento della manovrabilità del bilancio, anche per i sempre più pressanti limiti, in termini di spesa, previsti dal patto di stabilità. Le entrate regionali abruzzesi complessive sono diminuite del 5,7% nel 2012 rispetto al 2011. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 14 A fronte di sovrastime sia delle previsioni che della cassa, tale andamento in diminuzione delle entrate regionali, si accompagna ad un rigido vincolo sulle entrate tributarie, che blocca l’88,4% di esse, residuando un margine assai limitato di entrate in libera disponibilità della Regione, sulle quali la medesima può esercitare la propria leva fiscale. Nel 2012, su un totale di 2.773 milioni di euro di entrate tributarie accertate, di cui 2.342 milioni di euro per il finanziamento dell’assistenza sanitaria, solamente 316 milioni di euro, cioè l’11,6%, sono stati disponibili per politiche regionali diverse dalla sanità e dagli altri vincoli dettati dalla Regione. Le spese regionali Con le limitate risorse a disposizione, nell’impossibilità di reperirne altre, la Regione ha fatto fronte a spese caratterizzate da forte rigidità e che, comunque, hanno presentato positivamente (al netto delle contabilità speciali) un trend in diminuzione (- 4,3%). Nella ripartizione fra spesa corrente e spesa in conto capitale, assorbente appare la prima pari al 78,4% del totale degli stanziamenti, residuando il 21,6% per spesa in conto capitale. Nell’ambito della spesa corrente priorità assoluta è stata data al soddisfacimento degli obblighi derivanti dal Piano di rientro dai deficit sanitari pregressi e al perseguimento dell’equilibrio economico del SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 15 Sistema Sanitario Regionale (SSR). Il raggiungimento dell’equilibrio nel settore ha poi consentito alla Regione di poter disporre di una quota della leva fiscale regionale dell’anno 2012, quota che il legislatore regionale ha stabilito di utilizzare procedendo alla riduzione delle aliquote fiscali vigenti, per circa 40 milioni di euro, alleggerendo, in parte, la pressione fiscale (L.R. n. 70/2012). La spesa corrente La spesa corrente (pari in valore assoluto a 2.856 milioni di euro) scende complessivamente del 2,8%. Di immediata evidenza risulta la riduzione degli impegni per Organi istituzionali (- 6,7%) e per Amministrazione generale (- 2%). Tuttavia, nell’ambito di tali strategie, subiscono consistenti aumenti alcuni capitoli specifici tra cui quelli inerenti alla voce “personale” (+ 7,5%), che passa da 96 milioni di euro nel 2011 a 103 milioni di euro nel 2012, con un aumento dovuto alla riconduzione al bilancio regionale delle spese di funzionamento (ivi comprese le spese per il personale) degli Enti strumentali regionali soppressi, con decorrenza dall’esercizio finanziario 2012. Si è constatato, per quanto attiene alla Giunta regionale, che essa ha rispettato tutti i limiti previsti dalla normativa vigente in materia di personale. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 16 Diversamente operando, il Consiglio regionale ha escluso (con L.R. n. 48/2012) il costo per il personale a tempo determinato, assegnato alle segreterie politiche e ai gruppi consiliari, dalla base di calcolo per il computo della riduzione della spesa. La Corte costituzionale, con sentenza n. 289/2013, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’articolo 3 della L.R. n. 48/2012 contenente tale esclusione. La spesa in conto capitale In generale, la spesa in conto capitale mostra che, a fronte di risorse che vengono stanziate con costanza, la Regione incontra difficoltà nell’attivazione e realizzazione degli interventi. Se si considera la velocità di pagamento, per il 2012, il dato relativo alla spesa in conto capitale risulta essere pari al 15,1%, dunque assai ridotto rispetto al 69,3% registrato per la spesa corrente (entrambe le percentuali sono in calo rispetto ai due esercizi precedenti). Analoghe considerazioni valgono per la capacità di impegno, molto bassa per la spesa in conto capitale (29%) e più elevata per la spesa corrente (75,2%). Ne discende che oggettivamente il settore registra criticità nella programmazione finanziaria di questa tipologia di spesa, nella quale molto contenuta è la voce relativa agli investimenti diretti a carico della Regione, mentre parte di rilievo occupano i trasferimenti a SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 17 soggetti pubblici e privati (186 milioni di euro su 313 milioni di euro), nell’ambito dei quali ulteriori vincoli si annotano a carico della Regione, obbligata al pagamento delle rate di mutui autorizzati in anni precedenti, presso la Cassa Depositi e Prestiti, a favore di Enti locali per la realizzazione di opere pubbliche da parte di questi ultimi. Le spese per programmi comunitari Data tale condizione del bilancio regionale, dunque, – compresso da spese obbligatorie insopprimibili – gli investimenti sono stati coperti principalmente, oltre che da risorse connesse alle leggi statali – la cui gestione è trasferita alla Regione – dai Programmi operativi comunitari e dagli interventi del Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS). Di rilievo nella gestione della spesa 2012 è l’avvio della programmazione PAR FAS 2007-2013 la cui prima annualità è stata iscritta in bilancio per un importo pari a 149,42 milioni di euro, su un importo complessivo di spesa di 767,06 milioni di euro. Il risultato finanziario dell’esercizio 2012 La Sezione ha accertato che, al termine dell’esercizio 2012, il risultato finanziario è positivo, pari a 1.233 milioni di euro. Tale dato tiene conto delle risultanze della gestione di cassa al 31 dicembre 2012 (304 milioni di euro) e dell’ammontare complessivo dei residui attivi e passivi (rispettivamente 3.282 milioni di euro e 2.353 milioni SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 18 di euro). Dalle verifiche effettuate non sono state riscontrate eccedenze di spesa rispetto alle assegnazioni di bilancio. L’esame sulla gestione dei residui ha evidenziato notevoli criticità: contenuta risulta la capacità di smaltimento dei residui degli esercizi precedenti, sia per i residui attivi (14,7%), che per i residui passivi (24,3%). In fase di verifiche di affidabilità e attendibilità del bilancio, i cui risultati costituiscono oggetto della parte II della relazione che verrà allegata alla decisione di parifica, è stato acclarato, che, in bilancio, permangono crediti sui quali è ragionevole nutrire dubbi sulla effettiva totale esigibilità, in relazione all’assenza di specifiche dimostrazioni sulla esistenza del credito stesso e sulle ragioni della sua mancata riscossione. Considerata l’incidenza che il mantenimento di residui riferiti a crediti inesistenti, o comunque non più esigibili, presenta in relazione all’effettiva determinazione del risultato di amministrazione, l’Amministrazione regionale è chiamata a valutare con rigore la sussistenza degli stessi e il loro mantenimento in bilancio, procedendo alla cancellazione di quelli insussistenti, di cui ha ammesso, in sede istruttoria, di non avere contezza al 31 dicembre 2012, con ogni conseguenza sulla determinazione del risultato finanziario di esercizio. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 19 Indubbiamente, all’esito del procedimento di riaccertamento straordinario avviato nel 2013 e ancora non concluso, il saldo potrebbe subire notevoli variazioni. A ciò si aggiunga che, allo stato attuale, pesa sull’avanzo di amministrazione una rilevante quantità di economie vincolate e di residui perenti. Il saldo finanziario positivo, infatti, depurato dell’importo impegnato nella reiscrizione in competenza per spese vincolate, cioè dei fondi a destinazione vincolata eliminati, quali “economie” e “residui perenti vincolati” ammontanti, nel totale, a 1.688 milioni di euro, porta ad un disavanzo effettivo di 455 milioni di euro, contabilmente inferiore a quello dell’esercizio precedente (484 milioni di euro). Ulteriore perplessità desta, nel bilancio, la considerazione riservata ai residui perenti, che pari ad uno stock di 307 milioni di euro, come annotati nel conto del patrimonio, sebbene eliminati dalle scritture contabili, hanno bisogno di necessaria copertura a garanzia delle richieste dei creditori. Come già segnalato nei precedenti referti, poiché tali residui restano comunque collegati a obbligazioni giuridicamente perfezionate, con l’obbligo di gravare, in termini di garanzia per l’assolvimento, sulle disponibilità di bilancio, il margine di copertura SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 20 va mantenuto nella percentuale individuata da questa Corte e confermata dal Giudice delle leggi non inferiore al 70% dell’importo complessivo. La percentuale a copertura dei residui perenti nel 2012 risulta essere pari al 2,98%, dunque assolutamente non adeguata a garantire i terzi creditori. Per quanto sopra, come già affermato da questa Sezione, e confermato, in occasione di giudizi di legittimità nei confronti di leggi della Regione Abruzzo, dalla Corte costituzionale (sentenza n. 241/2013), a causa delle economie che pesano sull’avanzo, esso non offre margini di risorse utilizzabili a copertura di ulteriori decisioni di spesa oltre quelle indicate, non essendo consentito all’Amministrazione (sentenza n. 192/2012 Corte costituzionale) di “estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti singole partite ai fini della loro applicazione al bilancio successivo. Si tratta di una regola posta a presidio della sana gestione finanziaria, dal momento che la sottrazione di componenti attive – quali le economie di spesa – dall’aggregato complessivo (il quale determina il risultato di amministrazione)” rende incerto e mutevole il risultato stesso, con ciò pregiudicando intrinsecamente la stabilità del bilancio. L’indebitamento In relazione alla situazione di indebitamento della Regione, fatto SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 21 riferimento ai vincoli esistenti, uno di carattere qualitativo, l’altro di tipo quantitativo, entrambi risultano rispettati da parte della Regione Abruzzo. Per di più, la medesima individua correttamente il proprio limite di indebitamento, cioè la sua capacità teorica d’indebitarsi. La dimensione dell’indebitamento regionale al 31 dicembre 2012 risulta di 1.451 milioni di euro, di cui 7,6 milioni di euro a carico dello Stato e 1.423 milioni di euro a carico della Regione. Di questi ultimi, 589 milioni di euro sono destinati alla sanità. Si dà atto della evidente diminuzione dell’indebitamento, dovuta, da un lato, alla contrazione di mutui e prestiti obbligazionari antecedenti all’anno 2008, di cui alcuni ormai prossimi alla scadenza, dall’altro, alla mancata sottoscrizione di nuovi debiti a partire dallo stesso anno. L’unico aumento dello stock di debito, registrato nel 2012, è dovuto all’onere che la Regione deve accollarsi per far fronte a debiti sottoscritti – con importi residui da pagare di 2,6 milioni di euro – dalla APTR (Azienda di Promozione Turistica della Regione Abruzzo), soppressa con legge regionale 23 agosto 2011, n. 30. Anche il costo del debito (quota capitale + quota interessi) presenta un trend in diminuzione (184 milioni di euro nel 2012, contro i 188 milioni di euro del 2011). SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 22 Nello stock di debito figurano, oltre a mutui e prestiti obbligazionari, anche le cartolarizzazioni per debiti sanitari pregressi, sottoscritte dalla Regione a copertura di disavanzi pregressi 2001-
2005 la cui quota fissa, in conto capitale ed interessi, per 98 milioni di euro trova copertura finanziaria nei proventi derivanti dall’applicazione delle maggiorazioni delle imposte regionali (IRAP e addizionale regionale all’IRPEF). Il debito residuo per tale voce, al 31 dicembre 2012, è pari a 416 milioni di euro. Il patto di stabilità La Regione Abruzzo ha raggiunto anche per il 2012 gli obiettivi programmatici del patto di stabilità interno. Si evidenzia un margine relativamente ampio rispetto alla gestione degli impegni (269,181 milioni di euro, rispetto all’obiettivo programmatico di 985,189 milioni di euro) e un margine molto contenuto con riferimento alla gestione dei pagamenti (27,743 milioni di euro, rispetto all’obiettivo programmatico di 706,392 milioni di euro). I risultati sono stati raggiunti attuando tanto il patto di stabilità territoriale regionalizzato di tipo verticale, quanto il patto di stabilità regionalizzato orizzontale, realizzando, dunque, complessivamente una manovra a favore dei propri comuni di 30,124 milioni di euro. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 23 Il conto del patrimonio Quanto al conto del patrimonio, nelle more dell’approvazione del regolamento di contabilità, cui affidare il compito di definire, tra l’altro, anche i modelli ed i prospetti di rendicontazione, appaiono obsolete le procedure di rendicontazione generale, predisposte ai sensi della legge di contabilità regionale risalente al 1997. Non sussistendo una contabilità economica, la situazione patrimoniale non offre un quadro attendibile dei valori patrimoniali esposti, né consente valutazioni di ordine economico circa il reddito patrimoniale prodotto, ovvero indicazioni esaustive circa la destinazione dei beni, le forme di utilizzo di essi da parte dei terzi e la loro suscettibilità di destinazione economica. Il conto del patrimonio si limita ad esporre i meri valori finanziari delle attività e passività dell’ente, e non indica la serie di valori economici, di cui dovrebbe caratterizzarsi. Si dubita, di conseguenza, della attendibilità delle poste allocate alla voce beni immobili poiché la Regione non è dotata di inventario aggiornato. Nei valori di sintesi, comunque, la gestione patrimoniale per l’esercizio 2012 presenta un’eccedenza delle passività rispetto alle attività di 1.883 milioni di euro ed un miglioramento patrimoniale di 196 milioni di euro, rispetto all’esercizio precedente che chiudeva con SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 24 un saldo pari a -2.030 milioni di euro. Gli enti strumentali e gli organismi partecipati Nell’ambito delle attività di controllo, svolte dalla Sezione, specifici approfondimenti sono stati rivolti agli aspetti gestionali degli enti strumentali e degli organismi partecipati con particolare attenzione al modello di governance adottato dalla Regione e ai rapporti finanziari. In merito al primo aspetto, si è avuto modo di sottolineare come il quadro normativo e organizzativo di riferimento prevede il coinvolgimento sia delle strutture della Giunta regionale (Direzioni e Strutture speciali di supporto) sia del Consiglio regionale, spesso con ruoli e funzioni dai confini non delineati in modo chiaro. La sovrapposizione di responsabilità tra strutture della Giunta e del Consiglio regionale rischia di minare l’efficacia dell’attività di indirizzo e i controlli effettivamente esercitati sui singoli enti o organismi. Inoltre, occorre sottolineare che il sistema di governance adottato, fondato su una ripartizione per competenze tra le Direzioni regionali, se, da un lato, favorisce la specializzazione per materia, dall’altro, renderebbe necessaria la previsione di momenti di confronto e forme di coordinamento delle politiche di vigilanza. In riferimento ai rapporti finanziari, oltre all’analisi dei dati di bilancio e di quelli sul personale degli enti strumentali e di derivazione SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 25 regionale, l’attività di controllo è stata focalizzata sugli organismi partecipati. Come desumibile dal conto del patrimonio, la Regione Abruzzo detiene partecipazioni dirette in quattordici organismi, aventi forma giuridica societaria o consortile, per un valore complessivo, al 31 dicembre 2012, di circa 33,291 milioni di euro pari al 20,12% del totale dell’attivo, con un incremento di circa 13,237 milioni di euro rispetto al valore di inizio 2012 (circa 20,054 milioni di euro). La disamina dei dati contabili 2012 desta preoccupazioni in quanto la maggior parte dei soggetti partecipati presenta risultati di conto economico negativi, non riflessi nel rendiconto regionale. Tale condizione di perdita d’esercizio, nei casi più gravi, appare ripetuta nel tempo ed ha portato progressivamente alla completa erosione del patrimonio sociale, con conseguenti oneri futuri di ricapitalizzazione da parte della Regione ovvero obbligo di aggiornamento del valore di bilancio delle partecipazioni. In alcuni casi, inoltre, i risultati d’esercizio degli enti partecipati sono sostenuti da componenti positive cui corrispondono esposizioni creditorie nei confronti della Regione Abruzzo; al riguardo, appare necessario un periodico monitoraggio di tali posizioni da parte della Regione, verificando che le stesse trovino pieno riscontro nelle passività di quest’ultima. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 26 In conclusione, al fine di garantire il rispetto dei principi di efficienza ed efficacia della gestione, la Regione è chiamata a rafforzare gli strumenti di vigilanza sugli enti dalla stessa partecipati o finanziati, implementando l’azione di indirizzo e coordinamento, nonché l’attività di controllo sia in corso di gestione che successivo. La gestione finanziaria del settore sanitario Posta l’incidenza del settore sanitario sulla finanza regionale, appare opportuno, infine, accennare alle verifiche effettuate sullo stesso, ricordando che il settore dell’assistenza sanitaria costituisce materia di un referto annuale dedicato al tema. La tempistica differente della redazione dei bilanci d’esercizio delle Aziende sanitarie locali rispetto a quella del rendiconto regionale, in attesa della piena e completa attuazione del D.Lgs. n. 118/2011, non permette, per il momento, la contestualizzazione dei due referti (quello sulla sanità pubblica e quello sulla finanza regionale). La Regione Abruzzo ha dato piena attuazione alle disposizioni del D.Lgs. n. 118/2011, deliberando di gestire in proprio una quota di fondo sanitario regionale, e, dunque, individuando il centro di responsabilità denominato "Gestione Sanitaria Accentrata” presso la Regione, ed il relativo Certificatore responsabile. Ha effettuato, a seguito di variazione del bilancio di previsione 2012, la SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 27 perimetrazione delle entrate e delle spese relative al finanziamento del SSR; ha diviso l’articolazione dei capitoli di entrata, correlandoli ai capitoli di spesa, come da norma; ha acceso i conti di tesoreria intestati alla sanità. L’attivazione del sistema economico-patrimoniale è stata realizzata con il recepimento dei nuovi modelli ministeriali di conto economico (CE) e stato patrimoniale (SP); con l’approvazione del piano dei conti del SSR, come previsto nel D.Lgs. n. 118/2011; con la predisposizione dei libri contabili obbligatori. Sui capitoli di entrata, le cui risorse sono destinate al finanziamento del SSR per l’anno 2012, sono stati stanziati in via definitiva 2.322 milioni di euro, accertati 2.207 milioni di euro, riscossi 1.868 milioni di euro. Sui capitoli di spesa sono stati impegnati 2.205 milioni di euro, con un disallineamento rispetto agli accertamenti (2.207 milioni di euro), chiarito in sede di contraddittorio. Le quote di finanziamento sanitario, vincolate o finalizzate per l’anno 2012, sono state accertate ed impegnate per cassa e non per competenza del contributo. Nel 2013 la Regione si è allineata alle disposizioni vigenti. La complessa situazione evolutiva del Piano di rientro e successivi Programmi operativi, che questa Sezione ha avuto modo di SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 28 monitorare con referti annuali al Consiglio regionale, sfocia nell’equilibrio economico realizzato, dal 2010 al 2012, per tre esercizi consecutivi, ai quali va ad aggiungersi anche il 2013, secondo i dati di preconsuntivo. Tale situazione di equilibrio ha permesso lo sblocco degli importi delle premialità pregresse (2007, 2008, 2010, 2011, 2012), che figurano tra i residui attivi del titolo I delle entrate nel rendiconto 2012, per più di 258 milioni di euro, riscossi nel 2013. Completa la ricostruzione contabile la considerazione che nel 2012, come nel 2011, particolarmente significativi, nella valutazione del processo di risanamento e riqualificazione dell’assetto strutturale del SSR, si sono rivelati numerosi provvedimenti commissariali che hanno interessato il settore attraverso procedure di riordino strutturale del medesimo, confluite nei programmi operativi adottati dopo il piano di rientro. Tali provvedimenti di riordino dei costi, attraverso rimodulazione della struttura del sistema, sono stati valutati positivamente da questa Sezione. Fino al 2009 la Sezione aveva più volte contestato sia la mancanza di incisive azioni sul tessuto organizzativo, che sottendeva alla realizzazione del Piano medesimo, sia il susseguirsi, nel passato, di provvedimenti costituenti frammentari e scollegati interventi SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 29 programmatici, che, seppure riorganizzativi delle condizioni che determinavano gli andamenti dei costi, molto spesso intervenivano in ritardo rispetto all’andamento della gestione delle Aziende stesse, non sortendo gli effetti sperati o sortendoli solo dopo molto tempo. L’esercizio 2012, come i due precedenti, chiude in positivo (38,024 milioni di euro). I risultati di esercizio, valutati dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali con il Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza (23 novembre 2013), confermano un andamento positivo, sia nell’esercizio 2010 (+1,701 milioni di euro), che nell’esercizio 2011 (+52,809 milioni di euro). Il Tavolo e il Comitato hanno accertato un avanzo prima delle coperture, per il 2012, pari a 5,001 milioni di euro, rideterminato, nel verbale del 17-22 aprile 2014, in 38,024 milioni di euro. La pregressa situazione sanitaria 2001-2011 Pesa, invece, sulla situazione finanziaria regionale, la pregressa situazione sanitaria, sostanzialmente riconducibile al periodo 2001-
2005, oggetto del Piano di rientro, periodo per il quale lo stesso Piano ha bloccato i trasferimenti a favore delle Aziende regionali fino al 2006, subordinandone l’erogazione alla riconciliazione e alla certificazione dei titoli del debito pregresso. Tale processo non risulta ancora concluso al 31 dicembre 2012. SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE CORTE DEI CONTI Rendiconto generale della Regione Abruzzo 2012 Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo Udienza di parificazione, 10 luglio 2014 30 Avuto riguardo al periodo 2006-2008, in cui si sono avute rilevanti distrazioni di fondi dal settore con ripercussioni su tutto il sistema regionale, le ultime ricostruzioni delle coperture offerte dalla Regione, successivamente al 2008, e per il complessivo periodo 2001-2011, hanno condotto all’evidenziazione dell’avvenuta copertura di quasi tutto il disavanzo pregresso (nell’ordine di 2 miliardi circa) mediante l’utilizzo degli utili maturati dal sistema sia nel 2011 (58,271 milioni di euro) che nel 2012 (38,024 milioni di euro). L’utile dell’esercizio 2012, rideterminato in 38,024 milioni di euro dall’ultimo Tavolo e Comitato, è stato destinato in parte a coprire la quota residua di disavanzo di 3,023 milioni di euro non coperta, residuandone un differenziale di 35 milioni di euro circa, rientrato nella disponibilità regionale ai sensi dell’articolo 30 del D.Lgs. n. 118/2011. La Regione ha di nuovo inteso utilizzare tali utili a copertura delle perdite pregresse, adoperando la facoltà di rideterminare le aliquote fiscali in diminuzione; da ultimo con L.R. 13 gennaio 2014, n. 8, che ha escluso la destinazione al SSR della leva fiscale derivante dalle massimizzazioni delle aliquote. Questo è lo stato degli atti. Documents Similar To REGIONE ABRUZZO. 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