Source: http://www.senat.fr/rap/l07-191/l07-191_mono.html
Timestamp: 2018-01-16 15:24:49+00:00
Document Index: 199392038

Matched Legal Cases: ["l'article 89", "l'article 89", "l'article 49", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 87", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 89", 'arrêt ', "l'article 87", "l'article 89", "l'article 89"]

Rapport n° 191 (2007-2008) de M. Jean-Claude CARLE, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 31 janvier 2008
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C. L'ARTICLE 89 DE LA LOI N° 2004-809 DU 13 AOÛT 2004 A APPORTÉ UNE RÉPONSE À UN INDISCUTABLE DÉSÉQUILIBRE
2. Des inquiétudes suscitées par la lecture des seules dispositions de l'article 89
2. Un encadrement opportun : l'article 89 de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école
B. L'ARTICLE 89, UNE DISPOSITION DONT L'APPLICATION SE FAIT DÉSORMAIS LE PLUS SOUVENT DANS LA SÉRÉNITÉ
1. Un nombre de contentieux extrêmement faible qui ne justifie pas une abrogation intempestive
a) Dans 99,6 % des cas, il n'y a pas eu à ce jour de contentieux
b) Des conflits qui sont appelés à disparaître avec le développement de l'intercommunalité
COMMUNICATION DE MME ANNIE DAVID, SÉNATEUR, DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES
RELEVÉ DE CONCLUSIONS DE LA RÉUNION DU 16 MAI 2006 AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
L'antinomie apparemment insurmontable entre public et privé est ainsi dépassée, ouvrant la voie à une réorganisation du système de financement, proportionnée aux obligations auxquels souscrivent les établissements privés liés par contrat à l'État :
En retour, la rémunération de leurs enseignants est assurée par l'État et leurs dépenses de fonctionnement sont prises en charge par les collectivités locales dans les mêmes conditions que pour l'enseignement public.
En retour, la rémunération de leurs enseignants est assurée par l'État. Lorsqu'elles le souhaitent, les collectivités peuvent contribuer aux dépenses de l'établissement, dans les conditions prévues par le décret n° 60-390 du 22 avril 1960.3(*)
Elles ne peuvent se délier de cette obligation en faisant connaître leur opposition à la passation d'un tel contrat avec une école située sur le territoire de leur commune, ce dernier liant l'établissement et l'État, sans que ce celui-ci soit tenu en quelque manière que ce soit de rechercher l'accord des collectivités territoriales concernées.
Il résultait de l'état du droit applicable avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 un déséquilibre certain en défaveur des écoles élémentaires privées sous contrat d'association.
En effet, alors même que l'article L. 442-5 du code de l'éducation prévoyait que les dépenses de fonctionnement des classes élémentaires privées étaient prises en charge de la même manière que les dépenses de fonctionnement des classes publiques correspondantes, ce principe de parité trouvait une limite significative dans l'absence de procédure permettant de régler un éventuel conflit entre commune d'accueil et commune de résidence, lorsque des élèves étaient scolarisés dans une classe élémentaire sous contrat d'association implantée dans une autre commune que celle où ils étaient domiciliés.
En conséquence, les frais de fonctionnement liés à la scolarisation de certains enfants pouvaient ne pas être pris en charge, comme le montre le tableau suivant :
PRISE EN CHARGE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
DES CLASSES ÉLÉMENTAIRES AVANT
L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE L'ARTICLE 89 DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004
Dépenses de fonctionnement liées à des élèves
Classes élémentaires publiques
Classes élémentaires sous contrat d'association
Résidant sur le territoire de la commune où est située l'école
Prise en charge par la commune sur le territoire de laquelle est située l'école
Résidant sur le territoire d'une autre commune
Prise en charge par la commune d'accueil et/ou de résidence si accord entre elles
A défaut d'accord, application de la procédure définie à l'article L. 212-8 du code de l'éducation afin de déterminer qui prend en charge les dépenses correspondantes
En cas de désaccord, aucune commune n'est tenue de prendre en charge les dépenses correspondantes
Cette situation conduisait à un déséquilibre préjudiciable aux établissements d'enseignement primaire privés sous contrat d'association, puisque dans certaines hypothèses les frais de fonctionnement liés aux activités d'enseignement pouvaient rester à la charge des familles, alors même qu'ils auraient dû, conformément à l'esprit de la loi Debré et à la lettre de l'article L. 442-5, être pris en charge par une ou plusieurs communes.
Ce déséquilibre était d'autant plus préoccupant qu'un nombre significatif d'élèves des classes élémentaires sous contrat d'association étaient scolarisés en dehors de leur commune de résidence. Si en vertu des dispositions de l'article L. 212-2 du code de l'éducation, « toute commune doit être pourvue au moins d'une école élémentaire publique », le cas échéant en se réunissant à d'autres communes pour établir et entretenir un même établissement, chaque commune n'est évidemment pas pourvue d'une école élémentaire sous contrat d'association.
C'est ce déséquilibre qui a conduit notre collègue, M. Michel Charasse, à proposer au Sénat d'amender, en deuxième lecture, le projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales afin de rendre applicable au financement des classes élémentaires sous contrat d'association la procédure définie à l'article L. 212-8 du code de l'éducation.
A cette occasion, notre collègue avait souligné que ce déséquilibre pouvait, du point de vue des communes de résidence, se transformer en incitation pour les familles à scolariser leurs enfants dans des classes élémentaires privées situées en dehors du territoire de la commune. Dans cette hypothèse en effet, la commune de résidence n'était en rien tenue de participer au financement des dépenses de fonctionnement correspondantes, alors même qu'elle l'aurait été si l'enfant concerné avait fréquenté une école publique implantée dans une autre commune.
A l'appui de cette analyse, notre collègue avait indiqué que cette incitation semblait avoir produit son effet dans certaines des communes du département dont il est l'élu.
Le rapporteur de la commission des lois s'en étant remis au Gouvernement et ce dernier ayant donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement, le Sénat avait adopté cet amendement.
Lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale en seconde lecture, le Gouvernement ayant engagé sa responsabilité sur ce texte, en application des dispositions de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, l'article additionnel introduit par le Sénat fut donc réputé adopté conforme, sans avoir été réexaminé par les députés.
Cet article additionnel est en conséquence devenu l'article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004.
En semblant exclure explicitement l'application des autres alinéas de l'article L. 212-8 précité, l'article 89 a pu, dès son adoption, faire naître des inquiétudes. De par leur origine, ces dispositions n'avaient en effet pas fait l'objet de concertations préalables et n'avaient pas vu leur contenu explicité dans le détail.
C'est pourquoi à la lecture du seul article 89, il pouvait sembler qu'à l'exception des trois premiers alinéas, l'article L. 212-8 restait inapplicable aux classes élémentaires sous contrat d'association.
Le principe d'une contribution de la commune d'accueil semblait donc devoir s'appliquer sans aucune des restrictions posées, pour la scolarisation dans les écoles publiques, par l'article L. 212-8 dans son ensemble.
Dès lors, les communes de résidence auraient été soumises à l'obligation de prendre en charge les dépenses de fonctionnement d'élèves scolarisés dans une classe élémentaire sous contrat d'association implantée dans une autre commune, alors qu'il n'en aurait pas été de même si cet enfant avait fréquenté une école publique de la commune d'accueil. Dès lors, à un déséquilibre premier aurait succédé un autre déséquilibre, les dispositions de l'article 89 devenant alors plus favorables à l'enseignement privé sous contrat d'association qu'à l'enseignement public.
Toutefois, une telle lecture serait à l'évidence incompatible avec les dispositions de l'article L. 442-5 du code de l'éducation, qui prévoit que les dépenses de fonctionnement des classes élémentaires sous contrat d'association sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public.
C'est pourquoi les dispositions de l'article 89 précité ne pouvaient être lues indépendamment du principe énoncé par l'article L. 442-5 du code de l'éducation et ce dès la promulgation de la loi du 13 août 2004 précitée. Les deux articles doivent au contraire être combinés pour prendre leur plein sens.
En outre, votre rapporteur tient à le souligner, si les dispositions de l'article 89 avaient eu pour conséquence d'instaurer un déséquilibre manifeste de traitement entre l'enseignement public et privé sous contrat d'association, le Conseil constitutionnel, qui a bien été saisi de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, n'aurait sans doute pas manqué d'en soulever d'office l'inconstitutionnalité9(*). Or tel n'a pas été le cas, comme en témoigne sa décision n° 2004-603 DC.
En conséquence, il y a lieu d'apprécier la portée des dispositions de l'article 89 au regard non pas de la lettre de ce seul article, mais en le combinant avec le principe énoncé à l'article L. 442-5, qui définit une exigence de prise en charge paritaire des dépenses de fonctionnement des établissements publics et privés.
C'est au demeurant ce point que les ministres de l'intérieur et de l'éducation nationale se sont efforcés de clarifier et d'expliciter en publiant deux circulaires successives, l'une parue le 2 décembre 2005, l'autre le 27 août 2007.
Outre les clarifications apportées par les deux circulaires successives, l'application sereine de l'article 89 a été rendue possible grâce à l'intervention du Sénat qui, lors de l'examen de la loi n° 2008-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, a adopté un amendement notamment présenté par MM. Paul Girod et Yves Détraigne, qui a complété l'article 89 de la loi du 13 août 2004 précitée par un second alinéa, aux termes duquel « la contribution par élève mise à la charge de chaque commune ne peut être supérieure, pour un élève scolarisé dans une école privée située sur le territoire d'une autre commune, au coût qu'aurait représenté pour la commune de résidence ce même élève s'il avait été scolarisé dans une de ses écoles publiques ou, en l'absence d'école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département. »
Ces dispositions ont permis de définir une limite supérieure au montant de la contribution versée par chacune des communes, afin de garantir un strict respect du principe de parité : le coût par élève ainsi mis à la charge d'une collectivité ne peut être supérieur au coût qu'aurait représenté la scolarisation de cet élève dans une des écoles publiques de la commune de résidence. Si la commune concernée ne dispose pas d'une école, c'est alors le coût moyen de la scolarisation d'un enfant dans le département qui est pris en compte.
En apportant cette précision, le législateur a entendu répondre à deux des inquiétudes qui avaient pu être formulées après l'adoption de l'article 89 de la loi du 13 août 2004. Ces dispositions permettent en effet de garantir un strict respect du principe de parité s'agissant du montant de la contribution versé par les communes et ce d'autant plus que le coût par élève dans l'enseignement public fait ici figure de plafond, mais non de plancher pour la détermination du montant de la participation versée.
De plus, ce nouvel alinéa permet également de garantir que l'article 89 ne pourra être utilisé aux fins d'obtenir de manière indirecte une revalorisation du forfait communal versé aux établissements d'enseignement primaire privés sous contrat d'association.
Une partie des difficultés connues par ces établissements tient en effet à la faible évolution du montant de la contribution qui leur est versée par les communes sur le territoire duquel elles sont implantées. Ils se distinguent ainsi des établissements d'enseignement secondaire, qui ont pour leur part bénéficié de la revalorisation du forfait d'externat consécutive aux accords du 13 juin 1992, dits « Lang-Cloupet », du nom du ministre de l'éducation nationale et du secrétaire général de l'enseignement catholique d'alors.
Au vu des indications recueillies par votre rapporteur au cours de ses auditions, il fait peu de doute que le montant des forfaits communaux versés aux écoles primaires privées peut souvent être considéré comme sous-évalué. Mais les dispositions de l'article 89 n'ayant jamais eu pour fin de permettre leur revalorisation, il convenait de rappeler de manière explicite que le montant des contributions versées par les communes entrait également dans le champ d'application du principe de parité.
Les dispositions de l'article 89 de la loi du 23 avril 2005 ont donc permis de clarifier les règles applicables au montant des participations versées par les communes. A leur tour les circulaires du 2 décembre 2005 et du 27 août 2007 ont permis de fixer les conditions dans lesquelles cette participation était exigible. Ces deux démarches sont complémentaires et ont vu le jour en même temps, la préparation de la première circulaire précitée ayant eu lieu au moment même où le Sénat complétait l'article 89 de la loi du 13 août 2004.
Prises ensemble, elles ont permis de clarifier les conditions d'application d'une disposition dont le sens initial avait pu paraître au premier abord mal fixé.
L'application de l'article 89 précité a sans doute suscité bien des inquiétudes et bien des difficultés dans les mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004. Toutefois, la clarification que votre rapporteur a déjà eu l'occasion d'évoquer a permis de lever une large partie des incertitudes qui entourait cette disposition.
La meilleure preuve en est que le nombre des contentieux recensés est particulièrement faible. A ce jour, les juridictions compétentes n'ont été saisies que de 19 affaires, alors même que 5 147 écoles privées sous contrat d'association étaient potentiellement concernées13(*). Une solution amiable a donc été trouvée dans environ 99,6 %, le cas échéant grâce à l'intervention du préfet.
Sans doute la faiblesse du nombre de contentieux ne reflète-t-elle pas absolument la réalité des situations connues par les communes, l'esprit de responsabilité guidant bien souvent les décisions des élus. Mais elle permet néanmoins de mettre clairement en évidence l'apaisement qui entoure désormais dans la majorité des cas l'application de l'article 89.
Il serait donc exagéré de considérer qu'il y a urgence pour le législateur à intervenir, et encore moins à abroger les dispositions en cause. De ce point de vue, votre rapporteur ne partage pas le sentiment de ceux qui, en s'appuyant sur l'évaluation des sommes en cause, donnent de l'application de cet article une description excessivement négative.14(*)
Bien au contraire, le temps semble avoir fait son oeuvre et les difficultés d'application, nombreuses dans les premiers mois, semblent aujourd'hui devoir être relativisées.
De plus, le développement de l'intercommunalité permet d'apporter une réponse de plus en plus fréquente aux difficultés rencontrées dans la répartition des contributions entre commune d'accueil et commune de résidence. Comme en témoigne la rédaction du premier alinéa de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, cette répartition ne fait réellement difficulté, s'agissant des communes ayant transféré à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques, que lorsque l'éventuel désaccord met aux prises deux communes dont l'une au moins n'appartient pas à l'EPCI en question.
En effet, aux termes de l'article L. 212-8, « lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé, pour l'application du présent article, au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence et l'accord sur la répartition des dépenses de fonctionnement relève de l'établissement public de coopération intercommunale ».
M. Yves GEORGE, vice-président, et M. Christophe ABRAHAM, chargé des relations extérieures, de l'Union nationale des associations de parents d'élèves de l'enseignement libre (UNAPEL)
M. Daniel BARNIER, sous-directeur des compétences et des institutions locales à la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur, et M. Patrick ALLAL, sous-directeur de l'enseignement privé à la direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale
M. Michel CHARASSE, sénateur
M. Yves DÉTRAIGNE, sénateur
M. Laurent ESCURE, secrétaire général du Comité national d'action laïque (CNAL), et M. Luc BÉRILLE, secrétaire général du syndicat des enseignants UNSA
M. Pierre-Yves JARDEL, maire d'Orbais-l'Abbaye (Marne), représentant l'Association des maires de France (AMF), accompagné de M. Alexandre TOUZET, chargé des relations parlementaires et de M. Sébastien FERRIBY, chargé de mission.
M. Rolland JOUVE, conseiller social du ministre de l'éducation nationale
M. Eric de LABARRE, secrétaire général, et M. Fernand GIRARD, délégué général aux relations politiques et internationales de l'enseignement catholique
ARTICLE 89, RELATIF À LA PARTICIPATION DES COMMUNES AU FINANCEMENT DES ÉCOLES PRIVÉES
Vous m'aviez désignée, le 11 octobre 2006, rapporteure sur deux propositions de loi relatives à l'article 89 de la loi du 13 août 2004, concernant la participation des communes au financement des écoles privées :
- celle présentée par M. Yves Détraigne et d'autres membres du groupe UC-UDF, visant à encadrer les modalités de cette participation ;
- et celle que j'ai présentée avec les membres de mon groupe, tendant à abroger cet article 89.
J'ai depuis mené un certain nombre d'auditions, qui m'ont permis d'entendre les différentes parties prenantes au débat qu'ont suscité l'adoption et la mise en oeuvre de ces dispositions :
- les représentants des maires, par la voix de l'Association des Maires de France et de l'Association des Maires Ruraux,
- l'ANDEV, l'association des directeurs de l'éducation des villes,
- le secrétariat général de l'enseignement catholique, le SGEC,
- le comité national d'action laïque (le CNAL - regroupant des syndicats et fédérations de l'enseignement public),
- et enfin le sous-directeur de l'enseignement privé du ministère de l'éducation nationale.
Cette communication me permet aujourd'hui de vous présenter les premiers enseignements tirés de ces travaux.
· Un bref rappel, tout d'abord, des éléments du débat.
L'article 89 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales a été introduit au Sénat par voie d'amendement -présenté en deuxième lecture par notre collègue Michel Charasse.
Il étend aux élèves scolarisés dans des écoles privées sous contrat l'application des trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation : de fait, il rend obligatoire, comme c'est le cas pour les écoles publiques sous certaines conditions, la contribution, jusqu'alors facultative, des communes de résidence aux charges de fonctionnement des écoles privées situées sur le territoire d'autres communes, quand celles-ci accueillent leurs enfants ; à défaut d'accord entre les communes, il revient désormais au préfet de fixer la contribution de chacune de ces communes.
Mais pour les écoles publiques, la grande différence réside dans le fait que ce financement n'est pas obligatoire en cas de possibilité d'accueil sur son territoire des enfants concernés : c'est le quatrième alinéa qui lui ne s'applique pas aux écoles privées... et entraîne donc de fait une disparité de traitement...
Ces nouvelles dispositions ont immédiatement suscitées contestations, et ont dues être encadrées à l'occasion des débats sur la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école : la contribution à la charge de chaque commune ne peut ainsi être supérieure au coût qu'aurait représenté l'élève s'il avait été scolarisé dans une école publique de la commune, ou, en l'absence d'école dans la commune, au coût moyen départemental des classes publiques.
En outre, une circulaire des ministres de l'éducation nationale et de l'intérieur est parue le 2 décembre 2005 pour préciser les modalités d'application de l'article 89 : elle a notamment réaffirmé que cet article devait être lu à la lumière du principe de parité entre les écoles publiques et privées ( alors même que cet article instaure une certaine disparité !! ) ; mais ce texte a par ailleurs rappelé, en annexe, la liste des dépenses à prendre en compte pour le calcul de la contribution communale ou intercommunale aux écoles privées : de fait, comme j'ai pu l'entendre au cours de mes auditions, et le constater par les nombreuses délibérations qui m'ont été envoyées par différentes communes, cette circulaire a davantage contribué à attiser les tensions qu'à lever les inquiétudes des maires, ou bien qu'à dissiper certaines ambiguïtés d'interprétation.
D'une part, les dépenses obligatoires ainsi énumérées en annexe sont apparues aller au-delà de celles prises en compte jusqu'alors. Comme me l'ont souligné les représentants des maires, cela a suscité, en parallèle aux débats sur l'application de l'article 89, des revendications de revalorisation du montant du forfait communal de la part des représentants des établissements d'enseignement privé ; certains de ces derniers n'hésitant pas, parfois, à solliciter directement les communes, sans même attendre un début de concertation, ont fortement regretté l'AMF et l'AMRF.
D'autre part, la circulaire n'a pas apporté de réponse claire au principal point d'achoppement : en effet, lorsqu'un enfant est scolarisé dans une école publique, le législateur a prévu certaines exceptions dans lesquelles la commune de résidence n'est pas tenue de participer aux dépenses de fonctionnement d'une autre école, comme je vous le disais il y a un instant (c'est l'application de l'alinéa 4) c'est ainsi le cas quand cette commune dispose de capacités d'accueil, sauf si elle a donné son accord à l'inscription d'un enfant dans une école d'une autre commune, ou dans certaines situations le justifiant, liées à des raisons médicales ou aux obligations professionnelles des parents, par exemple (alinéa 5).
L'enseignement catholique s'appuie pour sa part sur le principe constitutionnel de liberté d'enseignement pour affirmer que ces exceptions ne valent pas pour la scolarisation dans une école privée sous contrat : c'est sur ce point qu'existe la principale divergence d'interprétation entre le SGEC (secrétariat général de l'enseignement catholique), et l'ensemble des autres parties prenantes au débat...
· Afin d'apaiser les tensions suscitées sur le terrain par l'application de ces mesures, un « modus vivendi » a toutefois été conclu en mai 2006 entre le ministère de l'intérieur, l'association des maires de France et l'enseignement catholique. Ce compromis repose sur les principes suivants :
- les accords locaux entre communes doivent être privilégiés, la procédure de fixation unilatérale du montant des contributions par le préfet devant ainsi garder un caractère résiduel ;
- l'article ne s'applique que dans les cas où la commune de résidence n'a pas de capacité d'accueil ou en raison d'obligations professionnelles des parents... ; cependant, il est pris acte de la divergence d'interprétation, et l'accord précise que celle-ci devra être tranchée.
· Ce modus vivendi s'est appliqué dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat, puisqu'un recours en annulation avait été déposé par le comité national d'action laïque (CNAL), pour demander l'abrogation de la circulaire précisant les conditions d'application de l'article 89.
Le 4 juin dernier, le Conseil d'Etat a annulé cette circulaire, non pas pour des raisons de fond, mais pour un motif purement formel.
Pour autant, cette décision relance à présent le débat sur les conditions de mise en oeuvre effective des dispositions issues de l'article 89.
· Les auditions que j'ai menées m'ont permis de mesurer les crispations qu'a suscitées l'adoption de cet article.
L'association des maires ruraux, de même que le CNAL, auteur du recours contre la circulaire, en demandent l'abrogation, pour les motifs suivants :
- tout d'abord, le choix des familles échappe aux maires quand celles-ci décident de scolariser leur enfant dans une école privée ; dans le cas de regroupement scolaire, ce sont plusieurs maires qui sont dessaisis de ce choix ;
- en outre, le traitement est inéquitable entre l'école publique et privée, dès lors que les exceptions prévues pour l'une ne valent pas pour l'autre ;
- enfin, les craintes sont grandes que cela ne déstabilise les petites écoles des communes rurales, et pèse sur les finances des communes ; sans que ces évaluations soient très fiables, le coût de l'application de l'article 89 a été estimé à 275 millions d'euros par le CNAL, et à 132 millions d'euros par le secrétariat général de l'enseignement catholique.
· Dans le cadre de la situation nouvelle de nécessité de réécriture de la circulaire, une réflexion plus globale de l'article 89 lui-même mériterait d'être lancée, et deux voies d'amélioration font consensus :
- tout d'abord, la nécessité d'une information en amont des maires sur l'inscription des élèves dans des écoles privées sous contrat, alors qu'ils sont pour l'instant, comme l'a fortement souligné l'AMF, « mis devant le fait accompli » ; cela a été également souligné par l'association nationale des directeurs de l'éducation des villes (ANDEV), relevant que les communes risquaient ainsi de devenir de « simples trésoriers transitoires », d'autant qu'elles n'ont pas leur mot à dire dans le contrat d'association qui lie une école privée et le ministère ; il s'agit non pas d'entraver le principe de libre choix des familles, mais de donner aux maires une meilleure visibilité sur les flux d'élèves, en portant à leur connaissance ces décisions d'inscription, avant la rentrée scolaire ;
- en outre, l'AMF mais également le CNAL l'ont demandé, la restriction de l'obligation de participation financière des communes de résidence aux seules communes ne disposant pas d'école sur leur territoire ; pour les autres cas, c'est à dire quand une commune dispose de capacités d'accueil sur son territoire, la contribution des communes resterait facultative, soumise à des accords intercommunaux.
Toutefois, comme nous l'a rappelé le représentant des maires ruraux, « une commune a toujours une école », puisque l'article L. 212-2 de code de l'éducation stipule « Toute commune doit être pourvue au moins d'une école élémentaire publique... », dont elle peut participer à l'entretien ou au fonctionnement et dont elle relève pour la sectorisation ; il s'agira donc de bien préciser les choses sur ce point, pour ne pas créer de nouveaux contentieux.
Sous cette réserve, ces éléments apporteraient une clarification souhaitable, afin de lever les ambiguïtés d'interprétation soulevées par l'application de l'article 89. Cela ne remettrait pas en cause, par ailleurs, l'équilibre dans le financement, par les communes, des écoles publiques et privées.
· Mais, comme j'ai pu l'entendre au cours de mes auditions, le débat sur les conditions de mise en oeuvre de l'article 89 peut parfois aboutir sur la question plus globale du financement des écoles privées. Certains, comme les représentants du CNAL ou des maires ruraux, remette en cause le principe même d'un financement public des écoles privées ...
Aussi, la réflexion qu'il me semble nécessaire à engager sur l'article 89 peut être associée à la proposition d'une nouvelle rédaction de cette circulaire, ce qu'a laissé entendre le ministre de l'éducation nationale après l'annonce de la décision du Conseil d'Etat, et à revoir également la rédaction de son annexe contestée ; celle-ci énumérait, de façon extensive, les dépenses à prendre en compte dans le calcul du forfait. Comme l'a souhaité le président de l'AMF, il faut que cette liste s'en tienne aux seules dépenses obligatoires, alors que le fait d'inclure la rémunération des intervenants extérieurs, par exemple, était apparue aller au-delà de ces obligations.
Pour ma part, vous ne serez pas surpris d'entendre qu'au nom de mon groupe, je suis tentée de suivre l'avis du CNAL et des maires ruraux, notamment, en maintenant notre proposition d'abrogation de l'article 89 ; tout d'abord, Monsieur Charasse avait prévu cet amendement pour les seules communes n'ayant pas d'école sur leur territoire ; de plus, étant donné que cet article résulte d'un amendement parlementaire, aucune étude d'impact n'a pu être réalisée, ce qui est vous en conviendrez regrettable.
Ensuite, la liberté d'enseignement n'est pas associé au financement alors que notre Constitution, dans son préambule, affirme l'obligation d'assurer l'école publique à toutes et tous les jeunes : or il y aura indéniablement une répercussion sur nos écoles publiques à ce coût supplémentaire infligé aux communes, puisqu'à enveloppe égale, les dépenses seront supérieures ; et je vous le rappelle, le coût estimatif au plus bas, c'est à dire celui calculé par le SGEC, est de l'ordre de 132 millions d'euros ; de plus, concernant cette liberté d'enseignement et son principe de parité, je vous rappelle que nos deux systèmes scolaires, public et privé, ne répondent pas à parité aux mêmes obligations, ne serait-ce qu'en ce qui concerne les inscriptions, leur impact sur la carte scolaire ou l'obligation de laïcité... et la parité qui est proposée ici oblige les communes à payer uniquement dans le cas d'école privé !!!
Enfin, en même temps que le jugement du recours déposé par le CNAL, le Conseil d'État a rendu un second jugement, celui-ci concernant un recours déposé par la ville de Clermont-Ferrand, et là aussi, le Conseil d'État a déclaré recevable ce recours au motif que les dispositions jugées sont susceptibles d'entraîner pour elle, donc la ville, des dépenses nouvelles ; autrement dit, le conseil d'Etat valide le fait que cette mesure aura un coût supplémentaire pour les communes...
Pour autant, les pistes que j'ai tracées devraient permettre de lever les tensions que ces dispositions ont suscitées dans nos communes, et d'aboutir à une solution acceptable entre écoles publiques et privées. Cela peut passer par la même application de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, qui réglerait certains points bloquants ; cela permettrait que la commune de résidence ne soit pas tenue de participer aux frais de scolarité d'élèves scolarisés en dehors de son territoire lorsque la capacité d'accueil de ses établissements scolaires permet la scolarisation des enfants concernés et permettrait au minimum une équité de traitement entre nos deux systèmes scolaires...
Par ailleurs, l'information préalable des communes sur les inscriptions en école privée semble indispensable ; en outre, l'ANDEV nous l'a fait remarquer, il serait bon de revoir la procédure de passation de contrat d'association entre une école et le ministère, puisque là encore, les finances de la ville seront mises à contribution.
Telles sont, mes chers collègues, les principales observations que je souhaitais porter à votre connaissance au terme des travaux que vous m'aviez invité à conduire au nom de notre commission.
Art. 89. -- Les trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation sont applicables pour le calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association.
La contribution par élève mise à la charge de chaque commune ne peut être supérieure, pour un élève scolarisé dans une école privée située sur le territoire d'une autre commune, au coût qu'aurait représenté pour la commune de résidence ce même élève s'il avait été scolarisé dans une de ses écoles publiques ou, en l'absence d'école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département.
Art. L. 212-8. -- Lorsque les écoles maternelles, les classes enfantines ou les écoles élémentaires publiques d'une commune reçoivent des élèves dont la famille est domiciliée dans une autre commune, la répartition des dépenses de fonctionnement se fait par accord entre la commune d'accueil et la commune de résidence. Lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé, pour l'application du présent article, au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence et l'accord sur la répartition des dépenses de fonctionnement relève de l'établissement public de coopération intercommunale.
À défaut d'accord entre les communes intéressées sur la répartition des dépenses, la contribution de chaque commune est fixée par le représentant de l'État dans le département après avis du conseil départemental de l'éducation nationale.
Pour le calcul de la contribution de la commune de résidence, il est tenu compte des ressources de cette commune, du nombre d'élèves de cette commune scolarisés dans la commune d'accueil et du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques de la commune d'accueil. Les dépenses à prendre en compte à ce titre sont les charges de fonctionnement, à l'exclusion de celles relatives aux activités périscolaires. Un décret en Conseil d'État détermine, en tant que de besoin, les dépenses prises en compte pour le calcul du coût moyen par élève ainsi que les éléments de mesure des ressources des communes.
Par dérogation à l'alinéa précédent, un décret en Conseil d'État précise les modalités selon lesquelles, sans préjudice du dernier alinéa du présent article, une commune est tenue de participer financièrement à la scolarisation d'enfants résidant sur son territoire lorsque leur inscription dans une autre commune est justifiée par des motifs tirés de contraintes liées :
Ce décret précise, en outre, les conditions dans lesquelles, en l'absence d'accord, la décision est prise par le représentant de l'État dans le département.
Art. L. 235-1. -- Le conseil de l'éducation nationale institué dans chaque département comprend des représentants des communes, départements et régions, des personnels et des usagers.
La présidence est exercée par le représentant de l'État ou le représentant de la collectivité concernée selon que les questions soumises aux délibérations du conseil sont de la compétence de l'État, du département ou de la région.
Un décret en Conseil d'État précise notamment l'organisation et les compétences de ce conseil. Ce décret peut comporter les adaptations rendues nécessaires par l'organisation particulière de Paris, de la Corse et des départements d'outre-mer.
Art. L. 442-5. -- Les établissements d'enseignement privés du premier et du second degré peuvent demander à passer avec l'État un contrat d'association à l'enseignement public, s'ils répondent à un besoin scolaire reconnu qui doit être apprécié en fonction des principes énoncés aux articles L. 141-2, L. 151-1 et L. 442-1.
Art. L. 442-9. -- L'article L. 212-8 du présent code, à l'exception de son premier alinéa, et l'article L. 216-8 du présent code ne sont pas applicables aux classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés.
La contribution de l'État est calculée par rapport aux dépenses correspondantes de rémunération des personnels non enseignants afférentes à l'externat, qui sont à la charge de l'État en application des 3° et 4° de l'article L. 211-8. Elle est majorée d'un pourcentage permettant de couvrir les charges sociales et fiscales afférentes à la rémunération de ces personnels, qui demeurent de droit privé, et les charges diverses dont les établissements publics sont dégrevés. Le montant global de cette contribution est déterminé annuellement dans la loi de finances.
Le montant des dépenses pédagogiques à la charge de l'État pour les classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés du second degré est déterminé annuellement dans la loi de finances.
Art. L. 442-12. -- Les établissements d'enseignement privés du premier degré peuvent passer avec l'État un contrat simple suivant lequel les maîtres agréés reçoivent de l'État leur rémunération qui est déterminée compte tenu notamment de leurs diplômes et des rémunérations en vigueur dans l'enseignement public.
Le contrat simple porte sur une partie ou sur la totalité des classes des établissements. Il entraîne le contrôle pédagogique et le contrôle financier de l'État.
Art. L. 442-13-1. -- Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale est compétent pour le fonctionnement des écoles publiques, cet établissement est substitué aux communes dans leurs droits et obligations à l'égard des établissements d'enseignement privés ayant passé avec l'État l'un des contrats prévus aux articles L. 442-5 et L. 442-12.
NOR : MENB0502677C
Texte adressé aux préfètes et préfets ; aux inspectrices et inspecteurs d'académie, directrices et directeurs des services départementaux de l'éducation nationale
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales comporte plusieurs dispositions relatives aux conditions de financement par les communes des dépenses de fonctionnement des établissements d'enseignement privés du premier degré par les communes. Ces nouvelles dispositions concernent en particulier :
- les modalités de répartition de la contribution des communes au fonctionnement des écoles privées recevant des élèves n'habitant pas la commune-siège, précisées par l'article 89 de la loi du 13 août 2004 ;
- la compétence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière de financement des écoles privées sur le fondement de l'article L. 442-13-1 nouveau du code l'éducation.
I - Les modifications introduites par l'article 89 de la loi du 13 août 2004
a) Les nouvelles dispositions s'inscrivent dans le cadre général du principe de parité tel qu'il résulte de l'article L. 442-5 du code de l'éducation
L'article 89 de la loi du 13 août 2004 rend les trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation «applicables pour le calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association».
En réalité, le premier alinéa de l'article L. 212-8, qui prévoit que la répartition des dépenses de fonctionnement entre la commune d'accueil et la commune de résidence se fait par accord entre ces deux communes, était déjà applicable au financement des écoles privées sous contrat d'association en vertu de l'article L. 442-9 du code de l'éducation. Toutefois, en l'absence de tout mécanisme permettant de surmonter un éventuel désaccord entre les communes, la participation de la commune de résidence au fonctionnement de l'école privée implantée sur le territoire d'une autre commune restait purement facultative.
L'article 89 de la loi du 13 août 2004 étend au financement des écoles privées sous contrat les procédures qui régissent la répartition entre les communes des dépenses de fonctionnement des écoles publiques. Il précise qu'à défaut d'accord entre les communes sur les modalités de répartition des dépenses de fonctionnement des classes sous contrat, le préfet fixe leurs contributions respectives, après avis du conseil départemental de l'éducation nationale, comme il le fait déjà pour la répartition de la contribution des communes au financement des écoles publiques.
L'article 89 de la loi du 13 août 2004 ne rend pas applicables les autres alinéas de l'article L. 212-8 qui énumèrent un certain nombre de cas dans lesquels la commune de résidence n'est pas tenue de contribuer au financement des écoles de la commune d'accueil, parce qu'il n'était pas possible d'étendre en l'état les dispositions du quatrième alinéa qui évoquent un accord du maire de la commune de résidence à la scolarisation dans une autre commune.
Il importe cependant de souligner que les dispositions de l'article 89 doivent être combinées avec le principe général énoncé à l'article L. 442-5 selon lequel «les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public». Il en résulte que la loi ne peut être lue comme imposant aux communes une charge plus importante pour le financement des écoles privées que pour celui des écoles publiques.
L'application de l'article 89 de la loi du 13 août 2004 ne saurait donc conduire à mettre à la charge de la commune de résidence une contribution supérieure par élève à celle qui lui incomberait si l'élève concerné était scolarisé dans une école publique. En revanche, et conformément au principe de parité qui doit guider l'application de la loi, la commune de résidence doit participer au financement de l'établissement privé sous contrat dans tous les cas où elle devrait participer au financement d'une école publique qui accueillerait le même élève.
En d'autres termes, la commune de résidence, lorsqu'elle se prononce sur le montant de sa participation aux dépenses de fonctionnement liées à une scolarisation en dehors de la commune, ne peut traiter différemment le cas des élèves scolarisés dans un établissement privé et celui des élèves scolarisés dans une école publique d'une autre commune.
b) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions législatives doit privilégier l'accord des communes intéressées
Conformément au premier alinéa de l'article L. 212-8, l'accord des communes intéressées doit être recherché. Il appartient en particulier aux communes intéressées de déterminer les modalités concrètes de la prise en charge des dépenses de fonctionnement liées à l'accueil d'élèves ne résidant pas dans la commune où est implanté l'établissement. Elles peuvent prévoir que la commune d'implantation verse une contribution pour l'ensemble des élèves qui fréquentent l'établissement et que les communes de résidence versent à la commune d'implantation la contribution prévue par l'article 89 de la loi du 13 août 2004. En l'absence d'accord sur de telles modalités de coopération entre les communes intéressées, la commune de résidence pourra verser sa contribution directement à l'établissement privé.
Dans les cas où elle est due en application de l'article 89 de la loi du 13 août 2004, la contribution de la commune de résidence sera calculée selon les règles prévues à l'article L. 212-8 du code de l'éducation pour le financement des écoles élémentaires publiques. Le montant dû par la commune de résidence ne pourra excéder le montant du forfait communal versé par la commune d'implantation, qui coïncide avec le coût moyen de fonctionnement par élève des écoles élémentaires publiques de cette commune et tiendra compte des ressources de la commune de résidence.
En outre, l'article 89 de la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a modifié l'article 89 de la loi du 13 août 2004 pour préciser que la contribution de la commune de résidence, calculée sur la base des éléments décrits ci-dessus, ne pouvait en tout état de cause pas dépasser le coût qu'aurait représenté le même élève s'il avait été scolarisé dans une école publique de la commune de résidence ou, en l'absence d'école publique dans cette commune, le coût moyen des classes élémentaires publiques du département. Afin de déterminer ce coût, l'inspection académique demandera à chaque commune du département ayant une ou plusieurs écoles élémentaires publiques de lui communiquer le montant des dépenses scolaires, évaluées à l'annexe ci-jointe, inscrit au budget communal pour ses écoles publiques élémentaires ainsi que le nombre d'élèves scolarisés dans ces mêmes écoles.
Conformément aux dispositions de l'article R. 131-3 du code de l'éducation, les directeurs des établissements d'enseignement privés communiqueront aux maires des communes concernées, sans attendre la date limite fixée par l'article R. 131-3 du code de l'éducation, la liste des enfants qui sont inscrits dans une classe élémentaire placée sous contrat d'association.
II - Les modifications introduites par l'article 87 de la loi du 13 août 2004
L'article 87 de la loi du 13 août 2004 codifié par l'article L. 442-13-1 du code de l'éducation dispose que lorsqu'un EPCI est compétent pour le fonctionnement des écoles publiques, cet établissement est substitué aux communes dans leurs droits et obligations à l'égard des établissements d'enseignement privés ayant passé avec l'État un contrat. Conformément aux articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du CGCT, l'EPCI est tenu de respecter les engagements pris par les communes jusqu'à l'échéance des conventions signées entre les communes et les écoles privées.
Conformément à l'article L. 212-8 du code de l'éducation, lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence. Pour les besoins de l'application de l'article 89, il convient de rappeler que le critère de résidence ne s'apprécie plus par rapport à la commune mais par rapport au territoire de l'EPCI.
La contribution mise à la charge de l'EPCI, siège de l'établissement privé, est au plus égale au produit du nombre d'élèves de l'EPCI scolarisés dans cet établissement par le montant moyen de la dépense de fonctionnement constatée pour les classes élémentaires publiques situées sur le territoire de l'EPCI ou en l'absence d'école publique de même nature, par le montant moyen de la dépense de fonctionnement constatée pour les classes élémentaires publiques du département.
Dans cette hypothèse, on considère, par analogie avec l'enseignement public, que tous les élèves de l'école privée habitent sur un même territoire, celui de l'EPCI conformément aux dispositions de l'article L. 212-8 du code de l'éducation qui prévoit que lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un EPCI, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé, pour l'application du présent article, au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence et l'accord sur la répartition des dépenses de fonctionnement relève de l'EPCI.
L'EPCI mentionné à l'article L. 442-13-1 précité du code de l'éducation peut être :
- soit un syndicat intercommunal (article L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales - CGCT) ;
- soit une communauté de communes (article L. 5214-1 du CGCT), soit une communauté urbaine (article L. 5215-1 du CGCT) ;
- soit un syndicat d'agglomération nouvelle (article L. 5332-1 du CGCT) ;
- soit, enfin, une communauté d'agglomération (article L. 5216-1 du CGCT).
Les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) ou les réseaux d'écoles ne constituent pas des EPCI car ne disposant pas de la personnalité morale. Ils continuent donc à relever, en conséquence, de la compétence des communes sur lesquels est organisé le RPI. En revanche, les regroupements pédagogiques intercommunaux ou les réseaux d'écoles existants ou créés dans le ressort d'un EPCI ressortissent bien à sa compétence lorsque ce dernier est compétent en matière scolaire.
Les préfets veilleront à ce que la présente circulaire soit appliquée dans les meilleures conditions dès la présente rentrée scolaire.
Pour le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et par délégation, le directeur du Cabinet Patrick GÉRARD, pour le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et par délégation, le préfet, directeur du Cabinet, Claude GUÉANT
ANNEXE : RAPPEL DES DÉPENSES À PRENDRE EN COMPTE
POUR LA CONTRIBUTION COMMUNALE OU INTERCOMMUNALE
Le montant de la contribution communale s'évalue à partir des dépenses de fonctionnement relative à l'externat des écoles publiques correspondantes inscrites dans les comptes de la commune ou de l'EPCI et qui correspondent, notamment à :
- l'entretien des locaux liés aux activités d'enseignement, ce qui inclut outre la classe et ses accessoires, les aires de récréation, les locaux sportifs, culturels ou administratifs... ;
- l'ensemble des dépenses de fonctionnement des locaux désignés ci-dessus telles que chauffage, eau, électricité, nettoyage, produits d'entretien ménager, fournitures de petit équipement, autres matières et fournitures, fournitures pour l'entretien des bâtiments, contrats de maintenance, assurances... ;
- l'entretien et, s'il y a lieu, le remplacement du mobilier scolaire et du matériel collectif d'enseignement ;
- la location et la maintenance de matériels informatiques pédagogiques ainsi que les frais de connexion et d'utilisation de réseaux afférents ;
- les dépenses de contrôle technique réglementaire ;
- les fournitures scolaires, les dépenses pédagogiques et administratives nécessaires au fonctionnement des écoles publiques ;
- la rémunération des agents territoriaux de service des écoles maternelles ;
- la rémunération des intervenants extérieurs, recrutés par la commune, chargés d'assister les enseignants pendant les heures d'enseignement prévues dans les programmes officiels de l'éducation nationale ;
- la quote-part des services généraux de l'administration communale ou intercommunale nécessaire au fonctionnement des écoles publiques ;
- le coût des transports pour emmener les élèves de leur école aux différents sites pour les activités scolaires (piscine, gymnase, ...) ainsi que le coût d'utilisation de ces équipements ; la participation aux dépenses relatives aux activités extrascolaires présentant un caractère facultatif, elle peut être prise en compte pour la détermination de la contribution communale mais elle ne saurait être opposable aux communes qui, pour leurs propres écoles publiques, ne participent pas à de telles dépenses.
À l'opposé, ne sont pas prises en compte, pour le calcul du coût moyen de l'élève du public servant de référence à la contribution communale, les dépenses d'investissement.
Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat simple peuvent être prises en charge par les communes, dans les conditions fixées par convention, passée entre la commune et l'école privée, qui contient des clauses fixant les modalités de sa reconduction et de sa résiliation. Ainsi, Il peut toujours être mis fin à la convention en respectant la procédure prévue. Cette contribution, facultative, demeure toujours soumise à la règle selon laquelle elle ne peut en aucun cas être proportionnellement supérieure aux avantages consentis par la commune à son école publique ou ses écoles publiques. Aussi, si une commune ou un EPCI souhaite financer des classes sous contrat simple malgré l'absence d'école publique sur son territoire, il doit demander au préfet de lui indiquer le coût moyen d'un élève des écoles publiques du département, pour les classes de même nature.
Il en est de même pour la prise en charge des dépenses de fonctionnement des classes préélémentaires sous contrat d'association qui constituent une dépense facultative pour la commune, sauf si cette dernière a donné un avis favorable à la conclusion du contrat d'association ou s'est engagée ultérieurement à les financer.
Enfin, et toujours de manière facultative, la commune ou l'EPCI peut décider de financer pour ses élèves scolarisés à l'extérieur les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat simple situées dans la commune ou l'EPCI-siège.
1. Il est rappelé que la procédure des 2e et 3e alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, étendue par l'article 89 au calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association, n'a vocation à intervenir que dans les cas où aucun accord n'a pu être obtenu pour la prise en charge des dépenses de fonctionnement afférentes aux élèves « non-résidents ».
2. Dans ce cas, il appartient, selon les cas, au maire de la commune d'accueil, ou au directeur de l'école privée sous contrat par l'intermédiaire de la direction diocésaine de l'enseignement catholique, de saisir le préfet en vue de la mise en oeuvre de cette procédure.
3. S'agissant des désaccords portant sur une commune de résidence qui serait dépourvue de capacité d'accueil dans ses établissements scolaires, le préfet appliquera la procédure prévue aux 2e et 3e alinéas de l'article L. 212-8, afin de déterminer, après avis du CDEN, la contribution de chaque commune en tenant compte de ses ressources, du nombre d'élèves concernés et du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques de la commune d'accueil.
La contribution ainsi fixée ne peut être supérieure au coût qu'auraient représenté pour la commune de résidence ces élèves s'ils avaient été scolarisés dans une de ses écoles publiques ou, en l'absence d'école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département ; elle constitue une dépense obligatoire au sens de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales.
4. S'agissant des désaccords portant sur une commune de résidence qui disposerait de capacité d'accueil dans ses établissements scolaires, il est pris acte de l'existence d'une divergence d'interprétation quant à la portée de l'article 89 dans ces cas, et à l'application, par combinaison avec l'article L. 442-5 du code de l'éducation, des 4e et 5e alinéas de l'article L. 212-8. Il est convenu de trancher cette divergence d'interprétation si possible dans un cadre national, le cas échéant dans le cadre des recours engagés devant le Conseil d'État contre la circulaire du 2 décembre 2005, ou lors d'une saisine ultérieure de la Haute Assemblée.
5. Dans l'attente, le préfet déterminera la contribution de la commune, dans le cadre de la procédure prévue aux 2e et 3e alinéas de l'article L. 212-8, pour tous les cas où celle-ci devrait participer au financement d'une école publique extérieure qui accueillerait le même élève.
6. Afin de faciliter la mise en oeuvre de ces dispositions, les échanges d'informations seront facilités et, dans toute la mesure du possible, anticipés, qu'il s'agisse de la communication par les établissements aux communes concernés, des listes d'élèves inscrits ou de la communication par les maires des informations nécessaires au calcul du coût de scolarisation dans les écoles publiques de leur commune et du coût moyen des classes élémentaires publiques du département,
7. Le présent relevé de conclusion sera diffusé par les participants à la réunion à leurs correspondants locaux, qui seront réunis, à l'initiative des préfets, pour faciliter sa mise en oeuvre locale.
Texte adressé aux préfètes et préfets ; aux inspectrices et inspecteurs d'académie, directrices et directeurs des services départementaux de l'éducation nationale.
Par un arrêt du 4 juin 2007, le Conseil d'État a annulé la circulaire interministérielle du 2 décembre 2005 expliquant les modifications apportées par les articles 87 et 89 de la loi du 13 août 2004 susvisée, ainsi que l'annexe rappelant les dépenses à prendre en compte pour le calcul de la contribution communale ou intercommunale.
Toutefois, cette décision d'annulation ne remet nullement en cause le fond de la circulaire attaquée, le Conseil d'État ayant seulement retenu un motif d'illégalité externe tiré de l'incompétence de ses signataires. En effet, se référant aux dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, la Haute Assemblée a considéré que le directeur de cabinet d'un ministre ne peut signer une circulaire, même purement interprétative, dès lors qu'elle relève de la compétence d'un seul directeur d'administration centrale qui dispose d'une délégation pour signer un tel acte. C'est la raison pour laquelle la présente circulaire reprend les termes du document précédent, à l'exception de trois rectifications portées à l'annexe (dépenses de contrôle technique des bâtiments, rémunération des agents territoriaux de service des écoles maternelles et dépenses relatives aux activités extrascolaires).
Les préfets veilleront à ce que la présente circulaire, qui a pour seul objet de confirmer notre interprétation commune des dispositions législatives en vigueur, soit appliquée dans les meilleures conditions dès cette année scolaire.
a) Les nouvelles dispositions s'inscrivent dans le cadre général du principe de parité tel qu'il résulte de l'article L. 442-5 du code de l'éducation.
II - Les modifications introduites par l'article 87 de la loi du 13 août 2004 :
- soit un syndicat intercommunal (article L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales-CGCT) ;
Le montant de la contribution communale s'évalue à partir des dépenses de fonctionnement relative à l'externat des écoles publiques correspondantes inscrites dans les comptes de la commune ou de l'EPCI et qui correspondent notamment :
- à l'entretien des locaux liés aux activités d'enseignement, ce qui inclut outre la classe et ses accessoires, les aires de récréation, les locaux sportifs, culturels ou administratifs...
- à l'ensemble des dépenses de fonctionnement des locaux désignés ci-dessus telles que chauffage, eau, électricité, nettoyage, produits d'entretien ménager, fournitures de petit équipement, autres matières et fournitures, fournitures pour l'entretien des bâtiments, contrats de maintenance, assurances... ;
- aux fournitures scolaires, les dépenses pédagogiques et administratives nécessaires au fonctionnement des écoles publiques ;
- au coût des transports pour emmener les élèves de leur école aux différents sites pour les activités scolaires (piscine, gymnase, ...) ainsi que le coût d'utilisation de ces équipements.
En l'absence de précisions législatives ou réglementaires, les communes ou les EPCI compétents en matière scolaire peuvent soit verser une subvention forfaitaire, soit prendre en charge directement tout ou partie des dépenses sous forme de fourniture de prestations directes (livraisons de fuel ou matériels pédagogiques, intervention de personnels communaux ou intercommunaux, par exemple), soit payer sur factures, soit combiner les différentes formes précitées. Aux termes de la jurisprudence, la nomenclature comptable utilisée par les communes n'est pas opposable aux établissements et seul compte le point de savoir si les dépenses en cause doivent être véritablement regardées comme des investissements ou au contraire comme des charges ordinaires. Aussi, la seule inscription en section de fonctionnement ou, au contraire, en section d'investissement d'une dépense engagée par la commune ou l'EPCI au profit des écoles publiques situées sur son territoire ne saurait suffire à justifier sa prise en compte ou non dans le montant des dépenses consacrées aux classes de l'enseignement public du premier degré.
* 3 L'article 7 de ce dernier limite notamment le montant de ces contributions en prévoyant que les avantages consentis par les collectivités locales aux établissements liés par contrat simple à l'État ne peuvent être supérieurs à ceux que consentent ces mêmes collectivités dans le même domaine aux classes correspondantes des établissements publics du même ressort territorial.
* 9 Le Conseil constitutionnel aurait ainsi pu faire application des principes qu'il a dégagés dans sa décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, qui protège les établissements d'enseignement publics de toute rupture d'égalité au regard des obligations particulières qu'ils assument.
* 13 Pour l'heure, seule une décision semble avoir été rendue entraînant l'annulation de la délibération du conseil municipal d'une commune qui avait décidé de « refuser le règlement des frais de fonctionnement liés à la scolarisation des enfants dans une école privée sous contrat » Tribunal administratif de Montpellier, 21 décembre 2006, Préfet des Pyrénées-Orientales.
* 14 Le montant total des contributions concernées par l'article 89 de la loi du 13 août 2004 s'élèverait à 132 millions d'euros d'après le Secrétariat général de l'enseignement catholique et à 267 millions d'euros selon le Comité national d'action laïque. Aux yeux de votre rapporteur, cette somme doit toutefois être rapportée à la proportion de cas litigieux, soit environ 4 pour 1 000. Aussi n'est-il pas possible d'en tirer argument, comme le fait M. Jean Glavany, député et rapporteur au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale d'une proposition de loi similaire, pour plaider en faveur d'une abrogation de l'article 89 au nom de la nécessaire préservation des finances communales (Assemblée nationale, rapport n° 420, treizième législature).