Source: http://www.senat.fr/rap/a03-368/a03-3687.html
Timestamp: 2018-01-24 04:08:25+00:00
Document Index: 302302186

Matched Legal Cases: ["l'article 51", "l'article 51", "l'article 8", "l'article 88", "l'article 89", "l'article 70", "l'article 20", "l'article 9", "l'article 20", "l'article 1", "l'article 20", "l'article 20", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 7", "l'article 20", "l'article 9", "l'article 50", "l'article 50", "l'article 19", "l'article 76", "l'article 10"]

(Articles L. 822-1 et L. 822-2 du code de l'éducation)
Cet article est composé de deux paragraphes, qui tendent à modifier respectivement les articles L. 822-1 (qui concerne le Conseil national des oeuvres universitaires et scolaires : CNOUS) et L. 822-2 (relatif à la composition du conseil d'administration de ce conseil) du code de l'éducation :
- le paragraphe I a pour objet principal de transférer aux communes et à leurs groupements la responsabilité des locaux destinés au logement étudiant ;
- le paragraphe II tend à prévoir la présence de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein des conseils d'administration du CNOUS et des conseils régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS).
Ce dernier ayant été adopté conforme par l'Assemblée nationale, seul le paragraphe I reste en discussion à ce stade de la procédure législative.
· Le premier alinéa du paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 822-1 reconnaît au réseau des oeuvres universitaires une mission d'ordre social envers les étudiants.
Sur la proposition de votre rapporteur, le Sénat avait précisé, en première lecture, que ce réseau doit veiller à adapter les prestations aux besoins des étudiants.
L'Assemblée nationale a adopté cet alinéa sans modification.
· Le deuxième alinéa désigne les CROUS comme autorités décisionnaires en matière d'attribution des logements destinés aux étudiants.
L'Assemblée nationale, jugeant cette rédaction trop restrictive, a rétabli -avec l'avis favorable du Gouvernement- le texte initial du projet de loi sur ce point, afin de viser plus généralement les décisions d'admission des étudiants bénéficiaires des oeuvres universitaires.
· Au troisième alinéa, qui confie aux communes ou à leurs groupements la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants, le Sénat avait décidé -sur l'initiative conjointe de la commission au fond et des commissions saisies pour avis- de réserver ce transfert aux seules communes et groupements qui en feraient la demande, compte tenu de l'état de vétusté du parc de logement étudiant concerné.
· Les quatrième et cinquième alinéas fixent les modalités du transfert à ces collectivités territoriales des biens appartenant à l'Etat et affectés au logement des étudiants. Le Sénat avait adopté plusieurs amendements tendant :
- à préciser que ce transfert de propriété est effectué à titre gratuit et ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire ;
- à supprimer la référence, devenue redondante compte tenu de la rédaction adoptée au deuxième alinéa, à l'attribution des logements étudiants par les CROUS ;
- à encadrer les conditions du transfert, en précisant que la convention conclue entre le CROUS et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale devra dresser un diagnostic de l'état des logements ;
- à prévoir que cette convention devra également inclure les modalités de participation de l'échelon local à la décision d'attribution.
L'Assemblée nationale a adopté l'essentiel de ces dispositions. Elle a toutefois adopté un amendement de précision, qui a pour conséquence d'introduire une redondance inutile.
En outre, elle a adopté un amendement de M. Michel Piron (UMP-Maine-et-Loire), en dépit de l'avis défavorable de sa commission des lois, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée, tendant à permettre aux CROUS de déléguer aux universités qui le souhaitent la possibilité d'attribuer directement des logements aux étudiants.
· Le Sénat avait largement remanié le sixième alinéa, qui définit un dispositif spécifique pour la région Ile-de-France. En effet, il avait ouvert à cette région la possibilité d'assumer la charge du logement étudiant si la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale y renonce dans un délai d'un an après avoir été invité à l'exercer.
Par ailleurs, le Sénat avait supprimé la disposition de cet alinéa qui rendait facultative l'élaboration d'un schéma régional du logement social étudiant.
· Enfin, le Sénat avait adopté un alinéa additionnel qui a pour objet de prévoir la participation des représentants du Conseil supérieur des Français établis hors de France au conseil d'administration du Centre national des oeuvres universitaires.
L'Assemblée nationale a adopté conforme cet alinéa.
Votre commission a adopté une nouvelle rédaction du deuxième alinéa du I du texte proposé par l'article 51 pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation.
- Cette rédaction tend, en premier lieu, à mentionner spécifiquement le rôle des CROUS en matière d'attribution des logements étudiants et à ne viser que cette mission, dans la mesure où l'article 51 concerne exclusivement ce sujet. En outre, il serait inapproprié de désigner les CROUS comme autorités décisionnaires en matière d'admission des étudiants à l'ensemble des oeuvres universitaires, car tel n'est pas le cas, par exemple, pour l'attribution des bourses. Votre commission vous propose donc de revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture pour le deuxième alinéa de l'article. Est ainsi clairement affirmée la compétence des CROUS pour l'attribution de l'ensemble des logements étudiants, qu'ils soient transférés par l'Etat ou construits par les communes ou leurs groupements.
Par cohérence, le Sénat avait supprimé la référence à cette mission qui figurait au quatrième alinéa du projet de loi initial, car elle était devenue redondante compte tenu de la rédaction adoptée pour le deuxième alinéa. Or, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale entraînent la suppression de facto de toute référence à cette mission pourtant essentielle des CROUS, ce qui n'est d'ailleurs pas sans inquiéter les organisations étudiantes. Celles-ci craignent, en particulier, que l'attribution des logements puisse être confiée à d'autres opérateurs. Comme elle l'avait soutenu en première lecture, votre commission estime que les communes ou les groupements qui décideraient la construction de nouveaux logements étudiants doivent pouvoir en confier le fonctionnement et l'entretien courant à l'organisme de leur choix, mais que la gestion des attributions doit rester du ressort des CROUS.
- Cette rédaction vise, en second lieu, à supprimer l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, qui tend à inscrire dans la loi la pratique permettant aux CROUS de déléguer aux universités le souhaitant la possibilité d'exercer les missions qui leur sont attribuées.
Votre commission a, par ailleurs, adopté un amendement au quatrième alinéa du même paragraphe afin de supprimer une redondance, l'Assemblée nationale ayant fait mention une seconde fois du caractère gratuit du transfert des logements étudiants appartenant à l'Etat, aux communes ou aux groupements de communes.
Votre commission vous propose de donner un avis favorable à cet article, sous réserve de l'adoption des amendements proposés.
Transfert du patrimoine immobilier
· Le Sénat avait complété cet article procédant au transfert en pleine propriété aux départements et régions des biens immobiliers des collèges et lycées. Ce transfert est de droit pour les biens appartenant à l'Etat, soumis à l'accord des parties pour ceux appartenant à une commune ou groupement de communes.
Tout d'abord, avec avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat avait adopté un amendement précisant, que, dans ce dernier cas, le transfert était gratuit et de droit dès lors que le département ou la région effectue sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction, d'extension ou des grosses réparations.
En outre, la Haute Assemblée avait adopté un amendement présenté par le groupe socialiste, prévoyant qu'un état sur la présence d'amiante, de plomb ou de termites devait préalablement être communiqué à la collectivité bénéficiaire du transfert de propriété.
· L'Assemblée nationale a modifié la rédaction ainsi adoptée par le Sénat :
- d'une part, en limitant le transfert de droit des biens appartenant à une commune ou groupement de communes ayant fait l'objet par la collectivité de travaux de construction, de reconstruction ou d'extension. Il est apparu en effet que l'interprétation de la notion de « grosses réparations » pouvait donner lieu à contentieux au plan juridique ;
- d'autre part, en supprimant la dernière disposition introduite, prévoyant un diagnostic sur l'état des biens transférés.
Dans la mesure où cette dernière précision, adoptée contre l'avis du Gouvernement, était superfétatoire par rapport à la législation en vigueur, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article, dans sa rédaction ainsi simplifiée.
· Sur proposition de M. Eric Doligé (UMP-Loiret), le Sénat avait complété cet article par un paragraphe II prévoyant la possibilité, pour les collectivités territoriales, de participer, selon des conditions fixées par convention, aux frais de transport collectif des élèves vers les établissements dont elles ont la charge.
· L'Assemblée nationale, sur proposition des rapporteurs des commissions saisies au fond et pour avis, estimant que la rédaction de cette disposition manquait de clarté, a supprimé ce paragraphe II.
Cette disposition, visant a priori à clarifier la répartition des charges entre collectivités en matière de transport scolaire, aboutit en effet à une situation complexe au plan juridique. Par ailleurs, elle est superflue, dans la mesure où, aux termes de l'article L. 213-12 du code de l'éducation, le conseil général ou l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains peuvent confier, par convention, tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à des communes, groupements de communes, établissements d'enseignement ou associations. Les charges correspondantes sont, dans tous les cas, compensées par l'Etat. Enfin, s'agissant des lycées, le transport des élèves s'intègre le plus souvent au transport commun ordinaire.
On rappellera en outre que, sur proposition de votre rapporteur pour avis, le Sénat a inséré au présent texte de loi un article 70 bis, adopté conforme par l'Assemblée nationale, prévoyant que le département est consulté avant toute décision susceptible d'entraîner une modification des besoins en matière de transport scolaire.
Votre commission a donc émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Transfert aux départements et aux régions
des personnels techniciens, ouvriers et de service
L'Assemblée nationale a adopté cet article, après lui avoir apporté deux modifications :
- d'une part, au paragraphe X, relatif aux relations entre le chef d'établissement et la collectivité de rattachement ;
- d'autre part, en ajoutant un nouveau paragraphe XIII.
· Les précisions introduites au paragraphe X
Le paragraphe X, sensiblement modifié en première lecture au Sénat, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, instaure un lien direct entre le chef d'établissement et le président de la collectivité de rattachement pour la mise en oeuvre des compétences transférées à cette dernière par le présent article, à savoir l'accueil, la restauration, l'hébergement et l'entretien général et technique des collèges ou lycées.
Alors que le texte initial présenté par le Gouvernement prévoyait le recours à une convention organisant les relations entre l'établissement et la collectivité de rattachement, la rédaction adoptée par le Sénat précise que le président du conseil général ou régional fait connaître au chef d'établissement les objectifs fixés par la collectivité et les moyens que celle-ci alloue à cet effet, le chef d'établissement étant chargé de mettre en oeuvre ces objectifs et de rendre compte de l'utilisation des moyens.
L'Assemblée nationale a complété ce texte par l'introduction de deux nouveaux alinéas :
- Le premier, issu d'un amendement parlementaire adopté lors des débats en séance publique, apporte des précisions relevant essentiellement du domaine réglementaire.
Tout d'abord, il convient de remarquer que la référence à l'organisation interne de l'établissement public local d'enseignement (EPLE) -« le chef d'établissement est assisté par les services d'intendance et d'administration »- n'a pas lieu de figurer au niveau du texte de loi.
S'agissant de la précision selon laquelle le chef d'établissement « encadre et organise le travail des personnels techniciens, ouvriers et de service placés sous son autorité », cette disposition est, certes, superfétatoire. En effet, selon l'article L. 421-23 du code de l'éducation, « les agents de l'Etat ou des collectivités territoriales affectés dans un établissement public local d'enseignement (...) sont administrés par l'autorité dont ils dépendent statutairement et sont placés sous l'autorité du chef d'établissement ». De même, l'article 8 (2°) du décret n° 85-924 du 30 août 1985, relatif aux établissements publics locaux d'enseignement, précise que le chef d'établissement « a autorité sur l'ensemble des personnels affectés ou mis à disposition de l'établissement » et « fixe le service des personnels dans le respect du statut de ces derniers ».
Néanmoins, ce rappel a une vocation pédagogique, et garantit l'autorité fonctionnelle du chef d'établissement sur les personnels TOS intervenant au sein de l'établissement.
Votre rapporteur vous proposera, toutefois, de clarifier la rédaction proposée, afin de lever toute ambiguïté d'interprétation concernant les équipes mobiles de personnels, appelées à intervenir dans plusieurs établissements, et dont l'organisation globale du service ne relève donc pas du seul chef d'établissement.
Ensuite, la rédaction adoptée tend à encadrer les modalités d'exercice des compétences transférées, en matière de gestion des services de demi-pension. De façon, certes redondante par rapport aux dispositions déjà introduites au Sénat au paragraphe X, il est rappelé que le chef d'établissement assure la gestion du service de demi-pension conformément aux modalités d'exploitation définies par la collectivité. On remarquera que cette rédaction omet de prendre en compte, le cas échéant, la gestion du service d'internat.
De surcroît, afin d'apporter des garanties quant au mode de gestion du service de restauration scolaire par la collectivité, notamment pour prévenir d'éventuelles répercussions du transfert de compétences sur les prix, un décret encadre les conditions de fixation des tarifs ainsi que d'évolution de ceux-ci, en fonction du coût, du mode de production des repas et des prestations servies.
On rappellera à cet égard que les prix de la restauration scolaire pour les élèves de l'enseignement public, fixés chaque année par le conseil d'administration de l'EPLE, font déjà l'objet d'un encadrement réglementaire, défini par le décret n° 2000-672 du 19 juillet 2000 : ils ne peuvent varier que dans la limite d'un taux fixé annuellement par arrêté du ministre de l'économie.
- Le second alinéa ajouté à ce paragraphe par les députés vise à réintroduire dans le texte de loi la référence à une convention, conclue entre l'établissement, et, selon le cas, le conseil général ou régional, précisant les modalités d'exercice de leurs compétences respectives.
A l'occasion de l'examen du projet de loi en première lecture, votre rapporteur pour avis avait exprimé de fortes réserves à l'égard de la mention d'une telle convention. En effet, dans la mesure où celle-ci devrait être approuvée par le conseil d'administration de l'établissement, il y aurait un risque de s'exposer à un éventuel blocage de cette instance. De plus, cette mention explicite dans la loi ne se justifie pas, puisque l'établissement et la collectivité ont toujours la possibilité de conclure une convention s'ils l'estiment nécessaire.
· Le paragraphe XIII (nouveau)
Sur proposition de M. Pierre Lequiller (UMP-Yvelines), l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à favoriser les efforts de rééquilibrage, par l'Etat, des effectifs de personnels TOS, préalablement à leur transfert aux collectivités territoriales.
Il prévoit que le Gouvernement adresse au Parlement :
- d'une part, avant la publication de la convention de mise à disposition des personnels auprès des collectivités concernées, un rapport retraçant l'évolution annuelle des effectifs sur les cinq dernières années, par académie, par département et par établissement ;
- d'autre part, avant le transfert définitif des personnels, un rapport retraçant les efforts de rééquilibrage entrepris depuis, ventilés par académie, par département et par établissement.
Si votre rapporteur estime nécessaire que soit retracé l'état de la répartition des effectifs des personnels TOS au moment de leur transfert par l'Etat17(*), afin de mettre à jour les inégalités et les besoins éventuels de rééquilibrage -même si la ventilation par établissement sera peu lisible et complexe à recenser et à exploiter-, il s'interroge quant à la pertinence du second rapport mentionné. En effet, dans les brefs délais séparant les deux documents, les évolutions ne seront guère significatives.
Votre commission vous propose d'adopter des modifications dont l'objet est de faciliter l'application des dispositions introduites par cet article central au sein du chapitre concernant l'éducation, ou consistant à améliorer ou compléter la rédaction du texte de loi.
Tout d'abord, il apparaît que la précision, introduite au paragraphe X, selon laquelle le chef d'établissement « est assisté des services d'intendance et d'administration » est superflue dans le présent texte de loi, puisqu'il s'agit d'une disposition de nature réglementaire relative à l'organisation et au fonctionnement internes d'un EPLE. De surcroît, la rédaction est incorrecte au plan juridique, pour deux raisons principales :
- d'une part, la référence aux « services d'intendance et d'administration » est désuète, le terme de « gestionnaire » étant désormais le plus adéquat ;
- d'autre part, le terme « est assisté de » implique une relation hiérarchique entre le chef d'établissement et le service concerné, qui n'existe pas, en pratique, pour les questions financières18(*).
Il n'est donc ni utile ni souhaitable que le texte de loi fasse ainsi référence à cet aspect concernant la structure interne des EPLE.
De plus, afin de prendre en compte le développement des équipes mobiles d'ouvriers professionnels (EMOP) ou équipes mobiles d'ouvriers d'entretien spécialisés (EMOES), faisant intervenir des personnels TOS dont le service est partagé entre plusieurs établissements, il est plus rigoureux de préciser que le chef d'établissement encadre et organise le travail des personnels techniciens, ouvriers et de service dans l'établissement. Il n'organise pas, en effet, dans ce cas spécifique, le service global des personnels placés sous son autorité.
Aussi, votre commission vous propose-t-elle un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cette disposition, afin de prendre en compte ces observations.
Par ailleurs, votre commission vous propose de compléter la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale, afin de préciser que le chef d'établissement assure la gestion du service de demi-pension et d'internat.
En outre, comme cela a été rappelé, et en cohérence avec les observations formulées par votre rapporteur lors de la première lecture du projet de loi, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa du paragraphe X de cet article, qui prévoit qu'une convention entre l'établissement et la collectivité de rattachement précise les modalités d'exercice de leurs compétences respectives.
Au paragraphe XIII (nouveau), votre commission vous propose un amendement de suppression du second alinéa prévoyant que le Gouvernement adresse au Parlement un rapport retraçant les efforts de rééquilibrage des effectifs entrepris depuis la publication du rapport mentionné à l'alinéa précédent. Cet exercice n'est en effet guère pertinent, dans les brefs délais impartis19(*), d'autant plus que la compétence aura déjà été transférée aux collectivités territoriales concernées, et ne relèvera donc plus de l'Etat. En outre, il est redondant par rapport à la mission confiée à la commission consultative sur l'évaluation des charges, instituée par l'article 88 A du présent projet de loi.
Sous réserve de l'adoption de ces quatre amendements, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Transfert aux départements et aux régions des établissements
d'enseignement demeurés à la charge de l'Etat
Sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a complété cet article par un alinéa confiant aux départements la charge des classes maternelles et élémentaires fonctionnant dans les établissements d'Etat concernés par le transfert aux collectivités.
Cette disposition déroge au principe général défini à l'article L. 212-4 du code de l'éducation, selon lequel la commune a la charge des écoles publiques, est propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement.
Il s'agit de permettre une certaine unité de gestion des établissements concernés, à savoir principalement les collèges et lycées à sections internationales, sans créer un troisième niveau de gestion, d'autant que les communes ne sont en rien, à l'heure actuelle, impliquées dans la gestion de ces classes, celles-ci relevant de l'Etat.
Adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement, cette disposition prévoit que la charge financière incluse pour les départements est compensée par une dotation correspondante, équivalente aux crédits consacrés jusqu'à présent à ces classes par l'Etat.
On rappellera à cet égard que l'article 89-V du présent texte spécifie que le montant des crédits consacrés par l'Etat au fonctionnement et à l'équipement de ces établissements est intégré dans la dotation générale de décentralisation des départements et régions.
Votre commission ne peut que souscrire à l'adoption de cette disposition qui rétablit la prise en compte, dans le présent texte de loi, des classes primaires fonctionnant dans ces établissements. Il s'agit d'une mesure cohérente, de nature à simplifier la gestion des établissements concernés.
Aussi, votre commission vous propose-t-elle de donner un avis favorable à cet article.
Etablissements municipaux et départementaux
L'Assemblée nationale a adopté cet article dans la rédaction proposée par le Sénat, sous réserve de la suppression d'une disposition introduite au paragraphe III, jugée superflue, selon laquelle le transfert des établissements d'enseignement agricole concernés à la région Nord-Pas-de-Calais n'a lieu que sous réserve du constat du strict respect de l'ensemble des normes de sécurité s'appliquant aux bâtiments et aux équipements.
Dans la mesure où cette modification est de nature à assouplir la rédaction de cet article pour en faciliter l'application, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption conforme de cet article.
Compétences des établissements publics
L'Assemblée nationale n'ayant apporté que des modifications rédactionnelles ponctuelles à cet article, votre commission vous propose de donner un avis favorable à son adoption conforme.
Conventions entre les collectivités et l'Etat pour développer
des activités communes dans le domaine éducatif et culturel
L'Assemblée nationale a adopté, sous réserve d'un allègement rédactionnel ponctuel, cet article introduit en première lecture par le Sénat, prévoyant que les collectivités territoriales et l'Etat peuvent conclure des conventions en vue de développer des activités communes dans le domaine éducatif et culturel et créer, ou gérer ensemble, les moyens et services nécessaires à ces activités.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption conforme de cet article.
Dispositions relatives aux mairies d'arrondissement
A l'initiative des députés parisiens Claude Goasguen (UMP-Paris) et Jean Tiberi (UMP-Paris), l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel visant à adapter aux mairies d'arrondissement certaines modalités concernant la composition des conseils d'école et l'utilisation des équipements de proximité. Il modifie à cet effet certaines dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux villes de Paris, Lyon et Marseille.
Le 1° supprime le dernier alinéa de l'article L. 2511-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT), introduit par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 (article 29), selon lequel le conseil d'arrondissement -et non le maire- procède, en son propre sein, à la désignation de ses représentants aux conseils d'école.
Le maire de Paris, quant à lui, a la possibilité de choisir lui-même des personnalités diverses, extérieures au conseil.
Cette mesure vise ainsi à donner aux maires d'arrondissement un pouvoir similaire à celui du maire de la ville, par souci de parallélisme des formes. Ceux-ci pourront donc choisir librement les personnalités appelées à les représenter aux conseils d'école, ce qui en améliorera l'efficacité de fonctionnement au plan pratique.
Le 2° de l'article 70 quater tend à compléter l'article L. 2511-21 du CGCT, introduit de même par la loi du 27 février 2002 (article 30), qui institue une commission mixte, composée d'un nombre égal de représentants du maire d'arrondissement et du maire de la commune, chargée de définir les conditions générales d'admission et d'utilisation des équipements de proximité à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive, et d'information de la vie locale.
Il s'agit de préciser, d'une part, que cette commission mixte siège à la mairie d'arrondissement, et que, d'autre part, le maire d'arrondissement a voix prépondérante en cas de partage des voix.
Ces mesures sont de nature à renforcer le mouvement de décentralisation et de déconcentration du pouvoir des mairies de communes engagé en direction des mairies d'arrondissement. Dans la mesure où il répond à de fortes attentes de la part des élus concernés et qu'il va dans le sens d'une plus grande proximité, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Recrutement par les collectivités territoriales
des personnels travaillant pour une association ayant pour objet l'inventaire général du patrimoine
· L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du Gouvernement, ce nouvel article qui a pour objet d'autoriser la région, les départements, les communes et leurs établissements publics, à recruter en qualité d'agents non titulaires des personnels travaillant actuellement pour des associations ayant pour objet l'inventaire du patrimoine.
Cette mesure concernerait, d'après les indications fournies par le ministère de la culture, une trentaine de salariés travaillant dans onze associations.
Initialement créées à l'initiative de l'Etat, ces associations qui ont pour mission de soutenir l'action d'inventaire du patrimoine culturel en région, sont devenues des partenaires privilégiées des collectivités territoriales qui assurent une part croissante et souvent majoritaire de leur financement.
La décentralisation de l'inventaire général du patrimoine culturel pourrait cependant entraîner une remise en cause de l'équilibre de leur fonctionnement qui en faisait des partenaires à la fois de l'Etat et des collectivités territoriales.
Le dispositif proposé par le présent article a pour objet à la fois de répondre à l'inquiétude de ces personnels, et de permettre aux collectivités territoriales qui le souhaiteront, notamment pour créer de nouveaux services d'inventaires, de disposer d'une main d'oeuvre compétente dans les métiers souvent spécifiques de l'inventaire.
Compte tenu de la faiblesse des effectifs concernés -une trentaine environ- et de la spécificité de certains des métiers exercés par ces professionnels, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Transfert de propriété aux collectivités territoriales
· Le Sénat avait approuvé le principe d'un transfert de la propriété de certains monuments historiques classés ou inscrits appartenant à l'Etat ou au Centre des monuments nationaux, aux collectivités qui en feraient la demande.
Il avait souligné que, si le projet de loi attribuait à l'Etat la définition du périmètre de ce transfert, la procédure retenue laissait une large part à l'initiative des collectivités territoriales, ce qui paraissait indispensable, compte tenu des obligations qu'entraînerait, pour elles, ce transfert, en matière de conservation et de mise en valeur des monuments transférés.
Les amendements qu'il avait adoptés tendaient à compléter certaines des modalités de ce transfert, sans remettre en cause l'économie générale du dispositif. Ils précisaient notamment que :
- la liste des monuments historiques dont la propriété est susceptible d'être transférée à des collectivités territoriales pourrait également prévoir le transfert d'objets mobiliers classés ou inscrits appartenant à l'Etat ;
- à l'appui de leur demande de transfert, les collectivités territoriales devraient communiquer au préfet de région un projet précisant les conditions dans lesquelles elles assureront la conservation et la mise en valeur de l'ensemble ;
- les personnels exerçant dans les immeubles dont la propriété est transférée seraient eux-mêmes transférés à la nouvelle collectivité propriétaire, et non pas seulement « mis à disposition » ;
- la convention conclue entre l'Etat (ou le Centre des monuments nationaux) d'une part, et les collectivités bénéficiaires d'un transfert de propriété de l'autre, fixerait l'utilisation du monument transféré ainsi que les conditions d'ouverture au public et de présentation des objets qu'il renferme ; en outre, elle doit mentionner l'état de conservation du bien au moment du transfert de propriété.
· L'Assemblée nationale a jugé qu'il était inutile de présenter un état de conservation du bien au moment du transfert de propriété, estimant que la collectivité territoriale candidate à ce transfert pourrait sans difficulté apprécier l'état du bien concerné, et signer la convention en connaissance de cause. Elle a supprimé cette précision craignant qu'elle ne retarde les opérations de transfert, et constitue une source inutile de contentieux. Elle a en outre substitué aux références à la loi du 31 décembre 1913 celles du code du patrimoine dans lequel cette dernière est désormais codifiée.
Expérimentation du prêt de certaines collections du Musée du Louvre
aux musées de France relevant des collectivités territoriales
· Le Sénat a adopté, sur proposition de M. Pierre Fauchon (UMP-Loir-et-Cher), contre l'avis du Gouvernement, un article qui se proposait d'améliorer la répartition des oeuvres d'art sur le territoire national en incitant le Musée du Louvre à prêter une part significative de ses collections aux musées de France relevant des collectivités territoriales. Ce prêt devait prendre la forme d'une expérimentation d'une durée de quatre ans et faire l'objet, avant le terme de l'opération, d'un rapport d'évaluation adressé au Parlement.
· L'Assemblée nationale a supprimé cet article, estimant qu'il n'était pas nécessaire ni indiqué d'adopter un dispositif expérimental visant spécifiquement le Musée du Louvre.
Elle a relevé que le prêt ou le dépôt d'oeuvres appartenant aux collections des grands musées nationaux aux musées territoriaux est en effet déjà prévu et organisé par les textes.
Déjà, le décret n° 81-240 du 3 mars 1981 avait précisé les conditions et les modalités suivant lesquelles ces oeuvres peuvent être prêtées en vue d'expositions temporaires à caractère culturel ou faire l'objet d'un dépôt en vue de leur exposition au public.
Plus récemment la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France a confirmé ces dispositions. Son article 14 a consacré le principe général du prêt des collections des musées de France, prêt dont les modalités d'application ont été précisées par le décret n° 2002-62 du 25 avril 2002 qui les subordonne à l'avis d'une commission scientifique chargée, notamment, de vérifier l'état de conservation des oeuvres et les garanties de sécurité.
Elle a d'ailleurs relevé que le Musée du Louvre contribuait à la politique active de diffusion de ses collections pour en favoriser l'accès au plus grand nombre, et qu'il avait organisé des opérations importantes comme « vingt-deux chefs d'oeuvre du Louvre pour vingt-deux régions ».
Tout en reconnaissant au présent article le mérite d'attirer l'attention des pouvoirs publics sur la nécessité de poursuivre une politique ambitieuse de diffusion des grandes oeuvres d'art sur l'ensemble du territoire, votre commission ne vous proposera cependant pas de le rétablir en seconde lecture.
Expérimentation de décentralisation des crédits du patrimoine
· Le Sénat avait adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, une nouvelle rédaction des paragraphes I et II du présent article. Il avait supprimé la distinction opérée par le projet de loi initial entre crédits d'entretien et crédits de restauration, difficile à opérer dans la pratique. Il avait également proposé d'en confier la gestion, dès lors que les collectivités territoriales concernées en faisaient la demande, soit à la région, soit, lorsque la région n'était pas candidate, au département.
Il avait estimé que la convention par laquelle l'Etat et la région (ou le cas échéant, le département) fixent le montant des crédits inclus dans l'expérimentation et leurs modalités d'emploi ne devrait pas, en outre, préciser les modalités de participation des autres collectivités territoriales, des associations de défense du patrimoine, et de celles représentant les propriétaires privés. La jugeant contraire au principe selon lequel nul ne peut disposer pour autrui, il en avait décidé la suppression. Enfin, il avait prévu que le Gouvernement présente au Parlement un rapport d'évaluation sur cette expérimentation.
· Outre un amendement substituant les nouvelles références du code du patrimoine à celles de la loi du 31 décembre 1913, désormais codifiée, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des lois, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement permettant à la convention précitée, de fixer les modalités de consultation des associations de défense du patrimoine et de celles représentant les propriétaires privés dans la détermination des programmes de travaux.
Tout en estimant que la disposition ajoutée par l'Assemblée nationale n'était sans doute pas indispensable, votre commission ne vous proposera pas de la remettre en question, relevant au demeurant qu'elle correspond au souhait de certaines associations représentant les propriétaires privés.
(Article 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985
relative à la maîtrise d'ouvrage publique)
Conditions d'exercice de la maîtrise d'ouvrage
sur les immeubles classés
L'Assemblée nationale a introduit, avec l'avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel dont le I abroge l'article 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP ».
L'article 20 de la « loi MOP » comporte deux paragraphes :
- le paragraphe I précise que ladite loi n'est pas applicable aux opérations de restauration des édifices protégés en application de la loi du 31 décembre 1913 modifiée sur les monuments historiques ;
- le paragraphe II complète l'article 9 de la loi de 1913 précitée par un quatrième alinéa autorisant l'Etat à confier, par voie de convention, au propriétaire ou à l'affectataire d'un monument classé, le soin de faire exécuter les travaux qui portent sur celui-ci.
Le II du présent article remplace la première de ces dispositions par un nouvel article 11-1, précisant que seules les opérations d'entretien, de réparation ou de restauration effectuées sur des immeubles classés échappent à l'application de la loi MOP de 1985 précitée.
Le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a indiqué que les modifications apportées par le présent article ont respectivement pour objet de réintroduire dans le champ de la loi de 1985 les travaux réalisés sur les bâtiments inscrits à l'inventaire supplémentaire, et d'autre part, de restituer aux propriétaires la maîtrise d'ouvrage sur les bâtiments classés.
Votre commission partage ces deux objectifs, tout en estimant que le dispositif retenu présente des ambiguïtés et des incertitudes qui doivent être levées.
1) La restauration des édifices protégés et la loi de 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique.
Le paragraphe I de l'article 20 de la loi du 12 juillet 1985 précise que les dispositions de cette dernière ne s'appliquent pas aux opérations de restauration des édifices protégés en application de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques.
Or la notion d'édifices protégés regroupe deux catégories de bâtiments bien distincts :
- celle des immeubles classés, définis à l'article 1er de la loi de 1913 (devenu article L. 621-1 du code du patrimoine) dont les travaux font l'objet d'un encadrement juridique spécifique, et qu'il est à ce titre légitime d'exclure du champ d'application de la loi MOP de 1985 ; les travaux d'entretien réalisés sur ces bâtiments relèvent en effet des architectes des Bâtiments de France20(*), et la direction des travaux relatifs à leur restauration est confiée exclusivement aux architectes en chef des monuments historiques, dès lors que le ministère de la culture est maître d'ouvrage, ou que l'Etat apporte une aide financière aux propriétaires en application de la loi de 191321(*) ;
- celle des immeubles inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, visés à l'article L. 621-25 du code du patrimoine, dont les travaux ne sont soumis qu'à une obligation de déclaration préalable, et qu'il n'est pas justifié de retirer du champ de la loi de 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique.
Le présent article procède en deux temps :
- son paragraphe I abroge la rédaction trop large de l'actuel article 20 de la loi de 1985 qui fait référence à la notion « d'édifices protégés » ;
- son paragraphe II insère dans la loi de 1985 un nouvel article 11-1 n'excluant plus du champ de la loi que les opérations d'entretien, de réparation ou de restauration effectuées sur des immeubles classés.
Le déplacement de ce dispositif de l'article 20 vers un nouvel article 11-1 de la loi de 1985 paraît cependant un peu problématique à votre rapporteur.
Certains de ses interlocuteurs lui ont fait valoir que le nouveau mécanisme n'avait pas seulement pour objet de recentrer le dispositif sur les seuls bâtiments classés, mais aussi de ne faire échapper les travaux portant sur ceux-ci qu'aux seules dispositions du titre II de la loi de 1985 précitée, titre relatif à la maîtrise d'oeuvre.
Si tel était bien le cas, il faudrait alors revoir le texte proposé par le paragraphe II du présent article qui, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, dispose que c'est « la présente loi » et non son seul titre II qui n'est pas applicable aux opérations portant sur les immeubles classés.
Dans l'hypothèse contraire où il s'agirait bien de faire échapper les travaux sur les bâtiments classés à l'ensemble de la loi de 1985 précitée, on peut se demander s'il n'aurait pas été plus indiqué, plutôt que d'insérer au milieu de ladite loi un nouvel article 11-1, de compléter tout simplement son article premier qui énumère la liste des ouvrages auxquels elle n'est pas applicable.
2) Le rôle des propriétaires dans la maîtrise d'ouvrage sur les bâtiments classés.
Le paragraphe II de l'article 20 de la loi de 1985 dont le présent article propose l'abrogation, insère dans l'article 9 de la loi de 1913 sur les monuments historiques un quatrième alinéa prévoyant que l'Etat peut, par voie de convention, confier à leur propriétaire ou à leur affectataire le soin de faire exécuter les travaux de restauration ou de réparation des monuments classés.
Comme l'a relevé M. Yann Gaillard dans un récent rapport22(*), cette disposition partait de l'intention louable de rendre sa place au propriétaire. Mais en reconnaissant à l'Etat la possibilité de confier par convention la réalisation des travaux au propriétaire, elle a donné une confirmation involontaire à une interprétation erronée de la loi de 1913 suivant laquelle la responsabilité des opérations portant sur les monuments classés incomberait par principe à l'Etat.
Alors que l'article 9 se contente d'autoriser le ministre chargé de la culture à faire exécuter par les soins de son administration et aux frais de l'Etat les travaux de restauration et d'entretien indispensables à la conservation d'un bâtiment classé n'appartenant pas à l'Etat, cette interprétation abusive a conduit à assimiler octroi d'une subvention et transfert de la maîtrise d'ouvrage à l'Etat.
Il en est résulté une saturation préjudiciable des services de conservation régionale des monuments historiques.
Aussi le rapport de la commission « patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady a-t-il préconisé fermement de reconnaître la qualité de maître d'ouvrage à tous les propriétaires, qu'ils soient publics ou privés, et de modifier en conséquence l'article 9 de la loi de 1913 susvisée.
Tel est l'objectif attribué au présent dispositif.
Votre rapporteur n'est cependant pas sûr que l'abrogation de la disposition de la loi de 1985 précitée permettant à l'Etat de confier les travaux au propriétaire suffise à rétablir ce dernier dans son rôle, et à abolir une interprétation de la loi de 1913 qui lui était antérieure.
Il estime au contraire que la reconnaissance au propriétaire de la qualité de maître d'ouvrage mérite une disposition plus explicite.
3) Une procédure législative inadaptée.
Ces ambiguïtés et ces incertitudes, qui affectent les deux volets du présent article, conduisent votre rapporteur à estimer que le dispositif proposé mérite une réflexion supplémentaire.
Il relève par ailleurs que ce même dispositif figure également dans le paragraphe II de l'article 7 du projet de loi de simplification du droit, adopté en première lecture le 10 juin 2004 par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence.
Il s'interroge sur l'opportunité de faire figurer simultanément une même disposition dans deux projets de loi en cours de discussion.
Il estime que des dispositions relatives à la maîtrise d'ouvrage sur les bâtiments classés sont davantage à leur place dans le projet de loi relatif à la simplification du droit. L'article 7, paragraphe I, de ce dernier a, en effet, notamment pour objet d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions aménageant les législations relatives aux monuments historiques, ou précisant les droits et obligations du propriétaire d'un monument protégé au titre de la législation relative aux monuments historiques, en cas d'exécution de travaux sur ces monuments.
Considérant que c'est dans le cadre de cette loi de simplification que doit être opérée la réforme de l'article 20 de la loi de 1985 précitée relative à la maîtrise d'ouvrage public, il vous recommandera d'adopter un amendement de suppression du présent article.
(Article 38 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbains)
Interdiction pour les architectes des Bâtiments de France d'exercer
des missions de conception ou de maîtrise d'oeuvre à titre libéral
· L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel qui a pour objet de mettre un terme à l'activité de maîtrise d'oeuvre libérale des architectes des Bâtiments de France.
Les architectes des Bâtiments de France sont des fonctionnaires de l'Etat qui, conformément à l'article 9 du décret du 27 avril 1984 relatif à leur ancien statut particulier23(*), ont pour mission, notamment :
- de veiller à l'application des législations sur l'architecture, l'urbanisme, les sites, les monuments historiques et leurs abords ;
- d'apporter leur concours aux architectes en chef des monuments historiques dans la surveillance de l'état des immeubles classés ou inscrits sur l'inventaire supplémentaire, situé dans leur circonscription ;
- de déterminer et de diriger, après accord des propriétaires ou des affectataires, les travaux de réparation ordinaires à exécuter sur les monuments classés parmi les monuments historiques lorsque la maîtrise d'ouvrage est assurée par les services relevant du ministère de la culture, ou que les propriétaires ou affectataires reçoivent une aide financière de l'Etat au titre de la loi de 1913 ;
- ils sont, en outre, chargés des travaux d'entretien et de réparation ordinaires dans les palais nationaux et les bâtiments affectés au ministère de la culture et sont conservateurs des monuments historiques appartenant, dans leur circonscription, à l'Etat, et affectés au ministère de la culture.
L'article 9 de leur ancien statut subordonnait la possibilité pour eux d'exécuter d'autres travaux à une autorisation du ministre.
Récemment, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains s'est efforcée de réduire les ambiguïtés qui pouvaient résulter de ce cumul de fonctions administratives et d'exercice libéral. Son article 38 a interdit aux architectes des Bâtiments de France d'exercer, dans l'aire géographique de leur compétence administrative, des missions de conception et de maîtrise d'oeuvre pour le compte de collectivités publiques autres que celles qui les emploient, ou au profit de personnes privées ;
Le présent article va au bout de cette logique de clarification en interdisant aux architectes des Bâtiments de France d'exercer aucune mission de conception ou de maîtrise d'oeuvre à titre libéral.
Il introduit une certaine souplesse dans la mise en oeuvre de cette interdiction en précisant que celle-ci entrera en vigueur le 1er janvier 2005, mais que les missions libérales engagées avant cette date pourront être poursuivies jusqu'au 31 décembre 2007.
Votre commission approuve le principe de cette clarification qui lui paraît nécessaire, mais souhaite qu'une redéfinition des missions des architectes des Bâtiments de France leur permette de développer, pour le compte de l'Etat ou des collectivités territoriales, une maîtrise d'oeuvre de service afin de conserver la pratique de leur art.
(Article L. 216-2 du code de l'éducation)
Organisation et financement des établissements d'enseignement artistique relevant des collectivités territoriales
Sur proposition conjointe de sa commission des lois et de sa commission des affaires culturelles, et avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a apporté trois séries de modifications au projet de loi initial :
- il a tout d'abord clarifié les responsabilités respectives des communes, des départements et des régions ; aux communes et à leurs groupements, il a attribué compétence pour l'enseignement initial et l'éducation artistique ; il a conféré au département le rôle de « chef de file » pour corriger les déséquilibres territoriaux et assurer un meilleur équilibre de l'offre d'enseignement grâce à l'élaboration d'un « plan départemental de développement des enseignements artistiques » élaboré en concertation avec les communes concernées ; contrairement au « schéma départemental » prévu par le projet de loi initial, qui était destiné, de façon un peu floue, à « assumer la mise en réseau des établissements », ce plan devait avoir pour objet de définir l'organisation des enseignements artistiques en vue d'améliorer l'offre de formation, et d'assurer l'égal accès des élèves à l'enseignement initial ; dans ce cadre, le département devait en outre définir les conditions dans lesquelles il participait au financement des établissements d'enseignement artistique, afin d'assurer l'égal accès de tous les élèves à l'enseignement initial ; enfin, le dispositif adopté par le Sénat confiait aux régions la responsabilité d'organiser et de financer le cycle d'enseignement professionnel initial dans le cadre du plan visé à l'article L. 214-13 du code de l'éducation ;
- par coordination, dans le paragraphe II, il a substitué à la mention de « schémas prévus à l'article L. 216-2 » du code de l'éducation, la mention des « plans prévus aux articles L. 214-13 et L. 216-2 » du même code ;
- enfin, il a ramené de 5 à 3 ans la base sur laquelle sont évalués les concours de l'Etat transférés aux communes, départements et régions.
L'Assemblée nationale a substitué au plan départemental proposé par le Sénat un schéma départemental moins ambitieux puisqu'il ne doit plus définir que :
- les « principes d'organisation » et non l'organisation des enseignements artistiques ;
- les « conditions d'accès à l'enseignement » et non l'égalité d'accès à l'enseignement ;
- les conditions de la participation des départements au financement des enseignements initiaux sans plus mentionner l'objectif de l'égalité d'accès.
Votre commission relève que l'Assemblée nationale qui a substitué dans le paragraphe I des schémas départementaux aux plans départementaux proposés par le Sénat, a omis de reporter cette modification dans le paragraphe II.
Elle vous proposera de réparer cet oubli par un amendement de conséquence.
Sous réserve de l'adoption de celui-ci, elle émet un avis favorable à l'adoption du présent article.
(Article L. 142-2 du code de l'urbanisme)
Possibilité d'utilisation du produit de la taxe départementale
Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par deux amendements identiques de MM. Daubresse (UMP), rapporteur du projet de loi au nom de la commission des lois, et Tian (UMP), rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, avec l'accord du Gouvernement, cet article permet aux départements d'utiliser le produit de la taxe des espaces naturels sensibles pour acquérir, aménager et gérer les espaces, sites et itinéraires figurant au Plan départemental des espaces, sites et itinéraires (PDESI) relatifs aux sports de nature.
Issue de la « redevance départementale d'espaces verts » instituée par la loi de finances pour 1961 pour permettre l'acquisition de terrains et les aménagements d'espaces verts, rebaptisée « taxe d'espaces verts » dans la loi du 31 décembre 1976 qui déconcentre la procédure de délimitation des périmètres sensibles, la « taxe départementale des espaces naturels sensibles » (TDENS depuis la loi du 18 juillet 1985) doit originellement servir à financer la politique départementale de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles boisés ou non, dont il fixe la délimitation.
Applicable sur tout le territoire du département qui a décidé de l'instituer, la TDENS est perçue à l'occasion de la délivrance des autorisations de construire et porte sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments, à l'exclusion, principalement « des bâtiments à usage agricole ou forestier liés à l'exploitation », de certains bâtiments liés à l'exploitation d'un service public ainsi que des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire des sites historiques.
Son taux peut varier selon les constructions sans aller au-delà de 2 % de la valeur de l'ensemble concerné.
Grevé d'affectation spéciale, le produit de la TDENS peut notamment être utilisé pour l'acquisition, l'aménagement et l'entretien d'espaces boisés ou non, progressivement élargis aux terrains du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et aux sentiers figurant sur un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée, le dénominateur commun à l'ensemble de ces espaces étant qu'ils doivent être ouverts au public.
Le texte proposé pour le présent article prévoit d'élargir l'affectation possible de cette taxe à l'acquisition, l'aménagement et la gestion des espaces, sites et itinéraires figurant au PDESI relatif aux sports de nature.
Institué par la loi du 6 juillet 2000, dite « loi Buffet », ce document, qui n'a pas de force juridique contraignante, se veut un outil de gestion et de planification au service du développement des pratiques sportives dites « de nature », qui concernent en France 30 millions de personnes24(*).
Votre rapporteur tient à souligner qu'à ce jour, aucun PDESI relatif aux sports de nature n'a été finalisé, les trois seules CDESI (commissions départementales en charge de leur élaboration) mises en place étant le fruit d'une initiative des conseils généraux (des Côtes d'Armor, de l'Ardèche et de la Drôme), le décret qui devait fixer leurs règles de composition et leurs modalités de fonctionnement n'ayant jamais été pris.
Le département pilote est incontestablement celui de l'Ardèche car la CDESI a travaillé intensément depuis plus d'un an et le conseil général prévoit d'adopter son PDESI avant l'été.
Attentive à ce que le développement des sports dits de nature (ski, voile, parapente, canoë-kayak...) s'accompagne d'un cadre juridique adapté, tant à la protection des sites qu'à la sécurité des pratiquants qui s'adonnent à ce type de disciplines (13 millions déclarent pratiquer hors encadrement), votre commission est favorable à l'élargissement des moyens mis à la disposition des collectivités territoriales, leur permettant d'aménager et de gérer les sites ouverts au public.
Par conséquent, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
(Article 19-5 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation
Conférence régionale de développement du sport
Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par deux amendements identiques de MM. Daubresse (UMP), rapporteur du projet de loi au nom de la commission des lois et Tian (UMP), rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, avec l'accord du Gouvernement, cet article crée dans chaque région une conférence régionale de développement du sport, placée auprès du président du conseil régional.
Cette conférence, au sein de laquelle siégeraient les principaux acteurs des politiques sportives, est issue notamment des propositions du groupe de travail national des Etats généraux du Sport chargé de rendre des conclusions sur le thème du sport et des territoires.
C'est une structure de concertation, en aucun cas de co-décision : le dispositif proposé prévoit que la conférence sera chargée d'élaborer un projet de schéma régional de développement du sport, mais seule l'approbation du conseil régional permettra la mise en vigueur de ce document, dont la valeur juridique reste à déterminer.
Il s'agissait, dans l'esprit du groupe de travail, de mettre en place une instance de « gouvernance » du sport, définie comme « un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux, d'institutions, pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements (...) incertains »25(*), qui fait précisément défaut au secteur sportif.
Conformément aux conclusions du 6e forum « Sport et collectivités territoriales », qui s'est tenu à Grenoble du 21 au 23 janvier 2004, intitulé « Quelle gouvernance pour le sport ? », cette structure de gouvernance du sport restait à inventer au niveau local.
C'est l'objet du présent article.
L'échelon régional, « niveau le plus pertinent pour donner du sens aux politiques sportives »26(*), est apparu comme le mieux adapté.
L'instance régionale de concertation proposée par le présent article ne remplace ni ne se superpose à aucune structure existante.
Si le texte proposé laisse une grande souplesse aux régions, puisque la nature juridique de l'instance mise en place ainsi que ses principes d'organisation relèvent d'une délibération du conseil régional, il définit néanmoins les missions de la conférence et prévoit que trois catégories de personnes au moins seront représentées en son sein.
- La nature juridique et les principes d'organisation de la conférence.
Chaque conseil régional pourra définir la structure qu'il juge la plus adaptée. Les élus pourront s'inspirer des propositions (comités, conférence annuelle...), formulées par le groupe de travail « Le sport et les territoires » constitué dans le cadre des Etats généraux du Sport.
Si cette rédaction laisse en effet une grande marge de manoeuvre aux élus, elle risque, d'une part, de générer une grande disparité dans la mise en oeuvre des structures, qui pourront prendre des formes juridiques plus ou moins contraignantes, et laisse, d'autre part, en suspens un certain nombre de questions :
- en premier lieu, le conseil régional est-il dans l'obligation de délibérer sur la mise en place de cette conférence ? La rédaction actuelle ne permet pas de se prononcer, puisque rien n'est prévu concernant l'initiative de l'inscription à l'ordre du jour du conseil régional ;
- en second lieu, aucune disposition contraignante ne vient poser de règles minimum concernant la fréquence des réunions des instances représentatives de la conférence, ce qui veut dire qu'elle pourra être mise en place sans avoir d'existence effective.
Autant de points essentiels auxquels le dispositif n'apporte pas de réponse.
Si le dispositif prévoit que ses membres seront choisis et nommés par le conseil régional, le texte précise néanmoins les grandes catégories, afin d'assurer une représentation équitable de trois ensembles de personnes intéressées, à savoir :
- les représentants des collectivités (région, départements, intercommunalités) ;
- les représentants du sport, principalement du comité régional olympique et sportif et des comités départementaux olympiques et sportifs ;
- sur proposition du préfet de région, les représentants des services et établissements publics de l'Etat en région.
Le texte prévoit qu'ils siègeront par tiers au sein de la conférence.
Il est d'autre part précisé que chaque collège pourra comporter un nombre de personnes qualifiées dans la limite de 10 % de l'effectif de ce collège afin de permettre aux représentants de « la société civile » (éducateurs sportifs, sportifs de haut niveau, ...) de siéger au sein de la conférence régionale.
Le texte proposé pour cet article précise qu'il appartiendra à la conférence régionale de :
- favoriser la concertation et animer la coordination des initiatives des acteurs publics et privés des activités physiques et sportives en région ;
- proposer des orientations stratégiques pour le développement du sport en région et donner des avis sur toutes questions relatives aux activités physiques et sportives ;
- élaborer le projet de schéma régional de développement du sport qui est soumis à l'approbation du conseil régional ;
- évaluer les politiques du sport.
Afin de garantir la transparence de ses travaux, il est ensuite prévu qu'un rapport sera publié « régulièrement » sur la mise en oeuvre de ces politiques.
Si le dispositif reprend dans son ensemble les propositions des groupes de travail des Etats généraux du Sport, la formulation des missions énumérées paraît pour le moins approximative.
Ainsi, votre rapporteur s'interroge-t-il sur le sens à donner à la finalité assignée à la concertation entre les acteurs publics et privés des politiques sportives, consistant à « contribuer à l'aménagement et au développement durable du territoire régional ».
Cette formule vise-t-elle à prendre en compte la politique des équipements sportifs, élément structurant de l'aménagement du territoire, qui n'est, par ailleurs, nulle part mentionnée parmi les objectifs de la conférence ?
D'autre part, en l'état actuel de la rédaction, la valeur juridique du projet de schéma régional de développement du sport -document destiné à tracer les grandes orientations stratégiques des politiques sportives locales- reste indéterminée :
- le projet est-il obligatoirement inscrit à l'ordre du jour du conseil régional ou les élus restent-ils libres de s'en saisir, auquel cas il risque de rester confiné à un pur exercice de style ?
- de même peut-on s'interroger sur la force obligatoire du document, une fois approuvé par le conseil régional : si le schéma reste un document purement indicatif, dénué de toute force obligatoire -ce qui semble être le cas dans la rédaction actuelle-, il est légitime de s'interroger sur l'utilité de son élaboration.
Les imprécisions juridiques du dispositif soulevées plus haut ne manquent pas d'inquiéter votre commission.
Si l'on ne peut qu'encourager la mise en place d'instances de concertation entre les différents acteurs publics et privés des politiques sportives locales, on ne peut se satisfaire du dispositif proposé par le présent article.
La mise en place d'une véritable instance de « gouvernance du sport » au niveau régional ne peut, en effet, se faire dans la précipitation -ce qui semble bien avoir été le cas lors de l'adoption du dispositif à l'Assemblée nationale-, et nécessite un véritable travail de rédaction qui permette de lever le doute, d'une part, sur les liens à établir entre l'instance de concertation et la collectivité régionale, d'autre part, sur la valeur juridique du document stratégique qu'elle est en charge de proposer.
Faute du temps nécessaire pour associer l'ensemble des acteurs concernés (et notamment les instances représentatives des régions) à ce travail, votre commission vous suggère de renvoyer la mise en place d'une telle instance à une réflexion ultérieure, qui serait l'occasion d'envisager une refondation globale des politiques publiques sportives locales.
En conséquence, votre commission vous proposera de supprimer cet article.
(Article 50-2 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984
relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives)
Plan départemental et commission départementale des espaces,
sites et itinéraires relatifs aux sports de nature
Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par deux amendements identiques de MM. Daubresse (UMP), rapporteur du projet de loi pour la commission des lois et Tian (UMP), rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, avec l'accord du Gouvernement, cet article désigne le département comme « chef de file » pour le développement maîtrisé des sports de nature.
Il convient tout d'abord de rappeler que l'article 50-1 du titre III de la loi de 1984, dont la rédaction est issue de la loi du 6 juillet 2000, dispose que « les sports de nature s'exercent dans les espaces ou sur les sites et itinéraires qui peuvent comprendre des voies, des terrains et des souterrains du domaine public ou privé des collectivités publiques ou appartenant à des propriétaires privés, ainsi que des cours d'eau domaniaux ou non domaniaux ».
Cette définition, basée sur une énumération des lieux d'exercice des sports de nature, est extrêmement large bien que partielle -il y manque les eaux territoriales et l'espace aérien-, reste trop imprécise et mériterait, selon votre rapporteur, de faire l'objet d'une véritable réflexion, même si le présent texte ne peut en être le cadre approprié.
Conformément aux recommandations formulées tant dans les conclusions du groupe de travail sur « le Sport et les territoires » des Etats généraux du Sport, que dans le rapport remis en 2002 par le Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) au ministre des sports, portant sur le bilan et les perspectives de développement des sports de nature, le département, échelon de proximité, est donc consacré par le présent article dans son rôle de chef de file du développement des sports de nature.
Le texte propose de lui transférer la charge de l'élaboration du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI), qui relève aujourd'hui de la commission départementale des espaces, sites et itinéraires (CDESI) relatifs aux sports de nature, conformément aux dispositions des articles 50-1 et suivants de la loi du 16 juillet 1984, dont la rédaction est issue de la loi du 6 juillet 2000.
La CDESI, dont seulement trois (dans les départements des Côtes d'Armor, de l'Ardèche et de la Drôme) ont été mises en place à l'heure actuelle à titre expérimental, faute de décret d'application pris après l'entrée en vigueur de la loi « Buffet », ne disparaît pas pour autant : c'est elle qui proposera le PDESI au conseil général pour approbation.
Commission pluraliste (y sont notamment représentées les fédérations agréées spécialisées dans les sports de nature, les groupements professionnels concernés, les élus locaux et les représentants de l'Etat auxquels le dispositif ajoute un représentant du comité départemental olympique et sportif), ses principales missions, définies par la loi Buffet, sont maintenues et peuvent être regroupées en :
1- des missions de conception : la CDESI est chargée de proposer le projet de plan départemental relatif aux sports de nature, soumis à l'approbation du conseil général, et de proposer des conventions ;
2- des missions consultatives : elle donne son avis sur l'impact des projets de loi, de décret, d'arrêté préfectoral pouvant avoir un incidence sur les APS de nature ; elle est consultée sur les projets d'aménagement ou de protection de l'environnement ayant une incidence sur les sports de nature.
« Sous l'autorité » du président du conseil général, dans la rédaction de la loi Buffet, elle sera désormais placée « auprès » de ce dernier, conséquence du transfert de la responsabilité de l'élaboration du PDESI au département.
Cette modification n'est pas purement terminologique, mais aboutit à donner aux membres élus du conseil général compétence pour décider des modalités de fonctionnement de la commission.
Elle vise, par conséquent, à pallier la carence du Gouvernement à prendre le décret qui devait fixer la composition de cette dernière ainsi que ses modalités de fonctionnement. Le renvoi au décret est, par conséquent, supprimé.
Si le dispositif répond en partie aux critiques formulées, lors de l'examen parlementaire de la loi Buffet, à l'encontre des dispositions concernant les sports de nature, et s'inspire par ailleurs du fruit des réflexions menées depuis la promulgation de cette loi, tant par le Conseil national des activités sportives (CNAPS) que par les groupes de travail constitués dans le cadre des Etats généraux du Sport, sa portée reste des plus incertaines et conduira votre commission à en proposer la suppression, tout en appelant de ses voeux une réflexion approfondie et globale sur la mise en place d'un cadre juridique applicable aux sports de nature, d'autant plus nécessaire que se confirme l'engouement des Français pour ces disciplines (30 millions de pratiquants, dont la moitié s'adonnent à ces activités hors encadrement).
Le texte proposé revient en effet sur un certain nombre de dispositions introduites lors de l'adoption de la loi Buffet, qui avaient fait l'objet de vives critiques, notamment relayées par le sénateur James Bordas, alors rapporteur de la commission des affaires culturelles.
En premier lieu, l'éventualité de l'établissement de servitudes disparaît, alors que l'article 50-2 de la loi du 16 juillet 1984, modifié par le présent article, prévoyait que la CDESI proposerait des « conventions et l'établissement des servitudes » sur les terrains ouverts au public pour pratiquer les sports de nature.
Ce faisant, il aligne, en réalité, le droit sur la pratique : aucune servitude d'accès n'a, en effet, pour l'instant, été mise en oeuvre, ni dans le cadre d'une pratique sportive ou de loisirs, -aucun PDESI n'ayant été arrêté jusqu'à aujourd'hui-, ni dans le cadre de la mise en place du PDIPR (plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée), créé dans le cadre des premières lois de décentralisation en 1983 et pour lequel des contraintes légales avaient pourtant été prévues par le législateur afin de contraindre la vente par la commune d'un chemin rural inscrit à ce document.
Le dispositif consacre donc le principe d'une mise en oeuvre conventionnelle du PDESI. Ainsi, le plan sera « mis en oeuvre par des conventions conclues avec les propriétaires des terrains, sites et itinéraires concernés », dont les modalités seront proposées par la CDESI.
Si votre rapporteur souscrit sur le fond à ce choix, il tient à souligner que cette disposition est redondante, puisque d'une part, l'article L. 130-5 du code de l'urbanisme permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de passer « des conventions pour l'exercice des sports de nature, notamment en application du titre III de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives » et que, d'autre part, l'article 19-II de la loi du 16 juillet 1984 modifiée dispose que « le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) (...) conclut avec (les gestionnaires des sites), sous réserve du respect de la réglementation propre à chaque espace, des conventions ayant pour objet de fixer les conditions et modalités d'accès à ces sites pour les pratiques sportives en pleine nature, compatibles avec les schémas de services collectifs des espaces naturels et ruraux, d'une part, et du sport, d'autre part... ».
La mise en oeuvre conventionnelle du PDESI est par conséquent déjà réalisable, tant à l'initiative des collectivités territoriales qu'à celle du Comité national olympique.
En second lieu, la contrainte environnementale apparaît dans le dispositif, tant au stade de l'élaboration que de la mise en oeuvre du PDESI.
La volonté de conjuguer développement des sports de nature et respect des espaces et sites naturels fréquentés, dans le doit fil des déclarations conjointes des ministres de l'écologie et du développement durable d'une part, des sports d'autre part, portées en exergue du rapport du CNAPS portant sur le bilan et les perspectives de développement des sports de nature 2002, se traduit dans le dispositif par :
- d'une part, une modification terminologique consistant à confier au département le développement « maîtrisé » de ces sports ;
- d'autre part, plus concrètement, l'association au sein de la CDESI de « représentants des associations agréées de l'environnement ».
En troisième lieu, enfin, le dispositif inclut le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), prévu à l'article L. 361-1 du code de l'environnement, dans le PDESI, sans l'abroger.
Votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de cette disposition, qui aboutit à fusionner deux documents dont les régimes juridiques sont différents, les dispositions propres aux PDIPR prévoyant notamment la possibilité pour le département d'exercer un droit de préemption sur les terrains inscrits.
Outre le caractère redondant, soulevé plus haut, de certaines des dispositions, force est de constater que la définition des lieux d'exercice des sports de nature reste, dans le texte proposé pour le présent article, comme lors de l'introduction de ces dispositions dans la loi Buffet, tout à fait indifférente au régime juridique des espaces ainsi définis. Elle semble également ignorer qu'ils peuvent être affectés à d'autres usages que la pratique des sports de nature, ce qui est d'autant plus problématique que ces espaces semblent devoir être ouverts de plein droit.
On observera aussi que ce texte n'envisage aucune des questions -sécurité, responsabilité, protection des propriétés- que peut soulever le développement des sports de nature.
Dans ces conditions, le transfert au département de la charge de l'élaboration et de la gestion du PDESI emporte aussi transfert de la responsabilité que peuvent engendrer les risques inhérents à la pratique des disciplines de nature, sans qu'en contrepartie aucune définition des droits et obligations ni des pratiquants des sports de nature, ni des propriétaires des terrains sur lesquels sont établis les sites, ni des personnes publiques chargées de mettre en oeuvre les aménagements nécessaires ne soit intervenue.
De plus, la méthode consistant à transférer au département la charge de la fixation de la composition et des modalités de fonctionnement des CDESI instituées par la loi Buffet, faute d'avoir pu faire aboutir les arbitrages nécessaires à l'élaboration du décret prévu par cette dernière, paraît pour le moins douteuse.
Conscient du véritable engouement des Français pour ce type de disciplines sportives, votre rapporteur ne peut néanmoins qu'appeler de ses voeux la mise en place d'un cadre juridique approprié, et considère que l'entrée en vigueur du décret d'application de la loi Buffet permettant la mise en place effective des CDESI doit être une étape, certes non suffisante, mais nécessaire dans cette construction.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous demandera de supprimer cet article.
Travaux susceptibles de porter atteinte à la pratique
ou aux itinéraires des sports de nature
Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par deux amendements identiques de MM. Daubresse (UMP), rapporteur du projet de loi et Tian (UMP), rapporteur pour avis, avec l'accord du Gouvernement, cet article vise essentiellement à tirer les conséquences du transfert au conseil général de la responsabilité de l'établissement du PDESI.
Le dispositif substitue au « représentant de l'Etat dans le département » le terme plus générique d' « autorité administrative compétente » pour prescrire les mesures d'accompagnement compensatoires ou correctrices des travaux susceptibles de porter atteinte aux espaces, sites ou itinéraires inscrits au plan.
Il supprime la mention selon laquelle le bénéficiaire des travaux prendrait en charge le coût de ces mesures.
Cet article, essentiellement rédactionnel, vise principalement à prendre en compte les modifications induites par le dispositif proposé par l'article 76 quater du présent texte.
Votre commission ayant proposé la suppression de cet article, elle vous proposera, par cohérence, de supprimer également le présent article.
Pratique du sport pour les personnes handicapées
et en difficulté sociale
Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, cet article désigne le département comme « collectivité chef de file » concernant la pratique du sport pour les personnes handicapées et pour celles qui rencontrent des difficultés sociales.
La politique visant à favoriser l'accès des personnes handicapées et des personnes en difficulté sociale aux activités physiques et sportives (APS) incombe aujourd'hui à l'Etat, mais repose essentiellement sur des mécanismes incitatifs, consistant à associer l'ensemble des acteurs de la société [établissements scolaires et de formation (article 6 de la loi du 16 juillet 1984), entreprises (article 21 de la même loi), associations et fédérations], à la promotion et à l'organisation des APS à l'intention de ces publics spécifiques ou en difficulté.
On peut notamment citer les dispositions imposant l'adaptation de l'éducation physique et sportive dans les établissements d'enseignement aux personnes handicapées ou le « coupon sport », aide distribuée par les directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS) permettant aux jeunes issus de milieu modeste de bénéficier d'une réduction du coût de l'inscription dans les clubs sportifs agréés jeunesse et sports.
Cette politique incitative repose essentiellement sur deux leviers :
- des aides et subventions accordées aux personnes physiques et morales qui concourent à la promotion des APS à destination de ces publics (exemple : subvention aux associations) ;
- des actions de sensibilisation forte permettant d'encourager la mobilisation de l'ensemble des partenaires. Par exemple, au travers de l'année 2004, érigée « Année européenne de l'éducation par le sport », le ministère s'est fixé pour objectif de valoriser l'utilité sociale du sport, qui « trouve son expression au travers de la dynamique associative de ses acteurs ».
Si le texte proposé pour cet article s'inscrit dans le droit fil des préconisations des Etats généraux du Sport, dont les conclusions suggéraient notamment de respecter les compétences existantes des collectivités territoriales et de les décliner dans le domaine sportif, sa portée reste purement déclarative.
Il apparaît en effet à votre commission que la déclaration de principe selon laquelle le département favorise la pratique du sport pour ces publics spécifiques est largement redondante par rapport aux dispositions existantes :
- d'une part, l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles investit le département d'une compétence de principe en matière d'action sanitaire et sociale en disposant que « les prestations légales d'aide sociale sont à la charge du département ».
Cette compétence générale a permis aux conseils généraux de s'investir dans de nombreux partenariats visant à développer, soutenir et promouvoir les APS en faveur des personnes handicapées et des personnes en difficulté sociale.
- d'autre part, en l'absence de dispositions concrètes prévoyant la mise en place de dispositifs permettant d'améliorer la pratique sportive effective des personnes visées, la désignation du département comme chef de file dans ce domaine risque de brouiller la lisibilité de la politique publique sportive en faveur des personnes handicapées ou en difficulté sociale.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose de supprimer cet article.
* 17 Voir à ce titre le tableau sur la répartition et l'évolution des effectifs TOS par académie depuis 10 ans, en page 10 du rapport pour avis de M. Philippe Richert, au nom de la commission des affaires culturelles, n° 32 (2003-2004), première lecture.
* 18 Ainsi, aux termes de l'article 10 du décret n° 85-924 du 30 août 1985, relatif aux établissements publics locaux d'enseignement, il est précisé que le chef d'établissement « est secondé dans ses tâches de gestion matérielle et financière par un gestionnaire ».
* 19 Selon de calendrier prévu, la mise à disposition des personnels intervient le 1er janvier 2005, au moment de l'entrée en vigueur de la loi, et la publication des délais de partition en mai-juin 2006.
* 20 Cf article 2 du décret n° 84-145 du 27 février 1984 relatif au statut particulier des architectes des Bâtiments de France.
* 21 Cf article 3 du décret 80-911 du 20 novembre 1980 portant statut particulier du corps des architectes en chef des monuments historiques.
* 22 « 51 mesures pour le patrimoine monumental » rapport n° 378 (2001-2002) fait au nom de la commission des finances par M. Yann Gaillard
* 23 Le statut des architectes des Bâtiments de France a fait l'objet d'une récente réforme. Ceux-ci sont dorénavant intégrés au statut des architectes et urbanistes de l'Etat, défini par le décret n° 2004-474 du 2 juin 2004. Ce statut précise que les architectes et urbanistes de l'Etat constituent un corps technique à caractère interministériel de catégorie A. Parmi les fonctions qu'ils peuvent exercer, ils peuvent être affectés dans les services départementaux de l'architecture et du patrimoine et portent alors le titre d'architecte des Bâtiments de France, titre qui leur est conféré par décision de ministre de la culture et ne constitue par un grade. Le décret du 25 juin 2004 s'est substitué à celui du 27 avril 1984 relatif à l'ancien statut, dont certaines dispositions, notamment relatives aux missions des architectes des Bâtiments de France, ont été maintenues en vigueur.
* 24 Rapport du CNAPS 2002 au ministre des sports portant sur le bilan et les perspectives de développement des sports de nature.
* 25 Bagnasco A. et Le Gales P., in Villes en Europe, Ed. La découverte, 1997
* 26 Conclusions du groupe de travail « « le sport et les territoires », Etats généraux du Sport