Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2016-01286-58901-de-marzo-8-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_f65a0ad39c7e4c12bdce54f281082927&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 08:24:35
Document Index: 357133862

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 243', 'artículo 228', 'artículo 138', 'artículo 164', 'artículo 138', 'e contrario', 'e contrario']

﻿ AUTO 2016-01286/58901 DE MARZO 8 DE 2018
AUTO 2016-01286 DE 08 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:DIFERENCIACIÓN ENTRE LA REPARACIÓN DIRECTA Y LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN EL OBJETIVO DE BUSCAR EL RESARCIMIENTO DE LOS PERJUICIOS INFERIDOS POR EL ESTADO. SE EXPLICA QUE EL MECANISMO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA ES UNA ACCIÓN DE NATURALEZA SUBJETIVA, INDIVIDUAL Y TEMPORAL, ORIENTADA A INDEMNIZAR INTEGRALMENTE EL PERJUICIO OCASIONADO A LAS PERSONAS EN RAZÓN DE UN HECHO, UNA OMISIÓN, UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA O LA OCUPACIÓN TEMPORAL O PERMANENTE DE UN INMUEBLE POR CAUSA DE TRABAJOS PÚBLICOS O POR CUALQUIER OTRA CAUSA IMPUTABLE A UNA ENTIDAD PÚBLICA O A UN PARTICULAR QUE HAYA OBRADO SIGUIENDO UNA EXPRESA INSTRUCCIÓN DE LA MISMA. ASÍ MISMO, LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ES UNA ACCIÓN DE NATURALEZA SUBJETIVA, INDIVIDUAL, TEMPORAL Y SÓLO QUE A TRAVÉS DE ÉSTA LA PERSONA QUE SE CREA LESIONADA EN UN DERECHO AMPARADO EN UNA NORMA JURÍDICA, COMO EFECTO DE LA VIGENCIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO VICIADO DE NULIDAD, PUEDE SOLICITAR QUE SE DECLARE LA NULIDAD DEL MISMO, Y COMO CONSECUENCIA SE LE RESTABLEZCA SU DERECHO O SE REPARE EL DAÑO. FINALMENTE, ESTAS DOS ACCIONES COMPARTEN LA PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA, PUES CON ELLAS SE BUSCA EL RESARCIMIENTO DE LOS PERJUICIOS INFERIDOS POR EL ESTADO, PERO LO QUE LAS DIFERENCIA PRINCIPALMENTE ES LA CAUSA DEL DAÑO, COMO QUIERA QUE LA REPARACIÓN DIRECTA PROCEDE CUANDO EL ORIGEN DEL MISMO ES UN HECHO, UNA OMISIÓN O UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA IMPUTABLE A LA ENTIDAD DEMANDADAMIENTRAS QUE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEVIENE CUANDO EL DAÑO LE ES IMPUTABLE A LA ENTIDAD RESPECTO DE UNA ILEGALIDAD EN LA EXPEDICIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, PERJUICIOS, PAGO DE PERJUICIOS, RESARCIMIENTO DEL DAÑO, INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS
Auto 2016-01286/58901 de marzo 8 de 2018
Proc.: 68001-23-33-000-2016-01286-01 (58.901)
Actor: Eulogia Correa de Ferreira, Andrés Ferreira Correa, José Antonio Ferreira Correa; y Maritza Ferreira Correa, en nombre propio y en nombre de su hija Paula Andrea Hernández Ferreira.
Demandado: Departamento de Santander – Asamblea Departamental de Santander
Referencia: Medio de control de reparación directa - Apelación de Auto – Rechaza por caducidad.
Asunto: Naturaleza jurídica, mecanismo de control de nulidad y restablecimiento del derecho - Naturaleza jurídica, mecanismo de control de reparación directa – Caducidad del medio de control contencioso administrativo.
Bogotá, D. C., ocho de marzo de dos mil dieciocho
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
1. Los señores Eulogia Correa de Ferreira, José Antonio, Andrés, y Maritza Ferreira Correa, obrando en nombre propio, y la última, además, en nombre de su hija Paula Andrea Hernández Ferreira, en ejercicio del medio de control de reparación directa demandaron al Departamento de Santander y a la Asamblea Departamental de Santander, con el objeto de reclamar indemnización por los perjuicios materiales, fisiológicos y morales causados con la expedición sin promulgación o publicidad en la Gaceta Departamental, de las ordenanzas 001 del 13 de febrero de 1998, 050 de 1998 de enero 8 de 1999 (sic) y el proyecto de Ordenanza 083 de 1998, las cuales conferían al Gobernador de Santander, entre otras facultades, la de firmar convenios de desempeño con el Ministerio de Hacienda, suprimir cargos y modificar la estructura administrativa central de empleados del Departamento y trabajadores oficiales, de la Contraloría Departamental, de la Asamblea Departamental, así como crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas departamentales. Indicaron que los Actos Administrativos de supresión que desarrollaron o reglamentaron las ordenanzas tampoco fueron publicados en la Gaceta Departamental.
Lo anterior conlleva, a juicio de los demandantes, a dejar sin efectos legales y quedar sin obligatoriedad el Convenio de desempeño Departamental de Santander y Ministerio de Hacienda del día 24 de diciembre de 1999; las ordenanzas 001 de febrero 13 de 1998 y 050 de 1998 de enero 8 de 1999 (sic); el Decreto 392 del 30 de diciembre, mediante el cual se suprimieron cargos de la administración; el Decreto 405 del 30 de diciembre de 1999 firmado por el Gerente del Proceso de Reestructuración, por medio del cual se globaliza la planta de empleados; la Resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999 firmada por el Gobernador, delegando ante el Gerente del Proceso de Reestructuración la supresión de los cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales; la Resolución 10774 del 30 de diciembre de 1999 (sic), que aclara la anterior; la Resolución 426 del 21 de enero del 2000, firmada por el Gerente de Reestructuración, incorporando empleados; y el oficio del 30 de diciembre de 1999, notificado el 3 de enero del año 2000, que suprimió el cargo de Eulogia Correa de Ferreira.
En consecuencia, la parte actora solicita para la reparación de todos los perjuicios ocasionados, que se condene al pago del valor representativo de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la supresión del cargo de la señora Eulogia Correa de Ferreira. Condena que deberá actualizarse de conformidad con los artículos 192 y 195 del C.C.A. (sic), desde la ocurrencia de los hechos, hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.
Como fundamento de sus pretensiones, el actor relató los siguientes hechos, que el Despacho sintetiza de la siguiente manera:
1.1. El Gobernador de Santander, por medio de la Resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999, aclarada por la Resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999 (sic), delegó en el Gerente del Proceso de Reestructuración, Luis Francisco Rodríguez Ferreira, las facultades para suprimir los cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Departamento, la conformación de la planta globalizada de empleados, la conformación de grupos de trabajo e incorporación a la nueva estructura de la administración departamental.
1.2. En ejercicio de las facultades delegadas en el hecho anterior, el Gerente de Reestructuración, profirió el Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, que suprimió entre otros el cargo de la señora Eulogia Correa de Ferreira, además de suprimir el suyo propio como Director Administrativo. En el mismo sentido, el Gerente del Proceso de Reestructuración expidió el Decreto 405 del 30 de diciembre de 1999, por medio del cual se globaliza la planta de personal de la Gobernación de Santander.
1.3. Posteriormente, el 5 de enero de 2000, mediante oficio y no siendo ya empleado de la Gobernación, el Gerente de reestructuración notificó a la señora Eulogia Correa de Ferreira que su cargo había sido suprimido.
1.4. Al momento de la desvinculación, la señora Eulogia Correa de Ferreira devengaba un salario básico mensual de $ 248.195, más subsidio de transporte y dotación. Además, recibía los siguientes ingresos: por concepto de prima de vacaciones un mes de salario; prima de navidad un salario y medio; y por concepto de prima de fin de año el valor equivalente a un salario.
1.5. Después de un tiempo considerable, es decir en el mes de febrero del año 2016, el Secretario General de la Asamblea, como respuesta a un escrito de derecho de petición presentado por una ciudadana, respondió que: “solo existe una ordenanza 050 de 1999 y es de fecha noviembre 30, cuyo contenido tiene como parte resolutiva adicionar presupuesto Departamental de recreación y deporte” por ende nada tiene que ver con la supresión de cargos de la Gobernación.
1.6. Así las cosas, únicamente hasta abril de 2016, se descubrió a raíz de consultar los archivos de la Asamblea y Gobernación y solicitar copias de los actos administrativos de supresión, que las facultades esgrimidas por el señor Gobernador en diciembre 30 de 1999, y delegadas en el Gerente de Reestructuración de la Gobernación para suprimir los cargos de los trabajadores injustamente despedidos, provenían de Ordenanzas y actos administrativos no promulgados, de origen nunca mencionado en los actos expedidos por el Gobernador, especialmente al proferir las resoluciones 10744 y 10774 del 30 de diciembre de 1999 (sic).
1.7. Finalmente sostiene la parte actora que demandó sin éxito, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de lo establecido por el parágrafo 2 del artículo 2 de la ley 443, y sin impugnar la indemnización liquidada de acuerdo al mandato de la misma norma. Pero más grave aún, sin haber podido incluir por fuerza mayor en sus pretensiones, los fundamentos de derecho que atacaran los vicios de nulidad y la falta de promulgación de las ordenanzas del convenio de desempeño, en concordancia con los actos administrativos que suprimieron su cargo.
2. El Tribunal Administrativo de Santander, el 8 de febrero de 2017, profirió auto que rechazó la demanda con fundamentó en que, de acuerdo al perjuicio alegado, el medio de control procedente en realidad es el de nulidad y restablecimiento del derecho, y en ese orden de ideas, como la supresión del cargo que desempeñaba la señora Correa se le notificó el 5 de enero de 2000, en la interposición de la demanda operó el fenómeno de caducidad.
3. El apoderado de la parte actora, mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2017, apeló la decisión del A quo por considerar que “José Antonio Ferreira Correa (sic), nunca antes del mes de febrero de 2016, podía tener conocimiento cognitivo y menos legal del origen de las facultades conferidas al señor Gobernador Titular y de otro Gobernador encargado del Departamento de Santander, para suprimir cargos de trabajadores de la Gobernación, estaban contenidas en ordenanzas falsas y desconocidas”. Igualmente advierte que “tampoco podían ser conocidas legalmente, ya que además dichas ordenanzas nunca fueron promulgadas en la Gaceta Departamental, ni mencionadas en los actos administrativos derivados de ellas ni en los oficios de notificación de la supresión de cargos de la gobernación”.
El recurrente considera por lo tanto, que para el caso bajo estudio procede el medio de control de reparación directa, el cual se presenta oportunamente, esto es, dentro de los dos años siguientes al conocimiento de la falla en el servicio, término que empezaría a correr desde el mes de febrero de 2016, fecha en la cual el secretario general de la Asamblea Departamental manifiesta en respuesta a un derecho de petición interpuesto, que solo existe una ordenanza 050 de 1999, cuyo contenido tiene como parte resolutiva adicionar presupuesto Departamental de recreación y deporte y no con lo correspondiente a la supresión de cargos de la Gobernación.
4. En providencia de 28 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de apelación impetrado oportunamente por la parte actora y remitió el respectivo expediente al H. Consejo de Estado.
La Sala es competente para conocer del recurso interpuesto por la parte demandante, puesto que el auto del 8 de febrero de 2017 que rechazó la demanda se encuentra enlistado en el numeral 1 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 como susceptible de apelación, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 150 de la misma normativa, la segunda instancia de los Tribunales Administrativos es el Consejo de Estado en sus respectivas Salas.
2. Los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho en el proceso contencioso administrativo.
El recurso de apelación interpuesto por el demandante se concreta en determinar la procedencia del mecanismo de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto administrativo proferido en aplicación de otro (Ordenanza) que a juicio del accionante no había sido ni debidamente promulgado ni publicado en la Gaceta Departamental, por lo cual no producía obligatoriedad ni efectos jurídicos. Igualmente establecer si el mismo fue instaurado en la oportunidad debida.
Sobre el particular es de anotar que el mecanismo de control de reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, solo que a través de ésta la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo, y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño.
Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo que las diferencia principalmente es la causa del daño, como quiera que la reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión o una operación administrativa imputable a la entidad demandada; mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño le es imputable a la entidad respecto de una ilegalidad en la expedición de un acto administrativo.
Así las cosas, es indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado a la parte actora con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de reparación directa.
3. La caducidad del medio de control contencioso administrativo.
La caducidad del medio de control contencioso administrativo como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social(1)-(2).
Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de los medios de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales(3). En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal(4).
Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales(5). En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública(6).
De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispone el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que “ (…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel” (negrita con subrayas propias).
Siendo así, en orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse.
A su vez el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia so pena de que opere la caducidad (negrita con subrayas propias).
De modo que, para que se declare al Estado responsable por un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de sus agentes, el término de dos años para demandar inicia al día siguiente, contando a partir de la ocurrencia del daño o del momento en que el demandante tuvo conocimiento del mismo.
Revisado el expediente, la Sala encuentra que las ordenanzas 050 de 1998 y 050 del 8 de enero de 1999, proferidas por la Asamblea Departamental, le otorgaron al Gobernador Departamental facultades ordinarias y extraordinarias con el fin de tomar las medidas necesarias para ingresar al “Programa de apoyo al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional de las entidades territoriales” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público “PASFFIET”.
El Gobernador de Santander, mediante la Resolución 10744 y Resolución aclaratoria 10774 del 30 de diciembre de 1999 (sic) comisionó al Dr. Francisco Rodríguez Ferreira, Gerente del proceso de reestructuración administrativa de la administración central y descentralizada del departamento de Santander para dirigir el proceso de reestructuración administrativa de la Administración Central del Departamento de Santander, con ocasión del Programa de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional de las entidades territoriales.
En ejercicio de las facultades delegadas, el Gerente de Reestructuración, profirió el Decreto 391 del 30 de diciembre de 1999, por medio del cual estableció la estructura administrativa del Departamento. Posteriormente, y en uso de las mismas facultades, profirió el decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, mediante el cual resolvió, entre otras cosas:
“ART. 1º—Suprímase a partir de la fecha del presente Decreto los siguientes empleos (…) (listado de los cargos con los respectivos códigos y grados de los empleos relacionados).
ART. 2º—Los Empleos Públicos de Carrera Administrativa a quienes se les suprime el cago como consecuencia de lo dispuesto en la presente Resolución podrán optar por la indemnización o la incorporación en cargos de carrera equivalentes, conforme a lo consagrado en la ley 443 de 1998 y demás normas”.
En consecuencia, mediante oficio 7897 suscrito el 30 de diciembre de 1999, el Gerente del Proceso de Reestructuración de la Gobernación de Santander le comunicó a la señora Eulogia Correa Ferreira, la supresión del cargo que desempeñaba en la Dirección de Rentas de la Secretaria de Hacienda.
Ahora, para la Sala es claro que en la demanda se controvierte la supresión del cargo que ejercía la señora Eulogia Correa de Ferreira, en el marco de un proceso de reestructuración adelantado por la Asamblea Departamental y el Gobernador de Santander, en los años 1999 y 2000, en el que se expidieron los siguientes actos generales, particulares y de trámite:
— Ordenanza 001 del 13 de febrero de 1998: Mediante la cual la Asamblea Departamental autorizó al Gobernador para efectuar la reestructuración administrativa y determinar las funciones de las dependencias departamentales de Santander
— Ordenanza 050 de 1998 y 050 de enero 8 de 1999: por medio del cual se amplió el contenido de la Ordenanza 001 de febrero de 1998 en el entendido de autorizar al Gobernador del Departamento de Santander para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la Administración Central Departamental.
— Resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999 y 10744 del 30 de diciembre de 1999 (sic): mediante la cual el Gobernador Departamental delegó en el Director Administrativo del Departamento, la facultad de expedir los actos administrativos relacionados con la supresión de cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Departamento, la conformación de grupos de trabajo e incorporaciones a la nueva estructura de la administración Departamental, designándolo como Gerente del proceso de reestructuración administrativa de la administración central y descentralizada del Departamento de Santander.
— Decreto 391 del 30 de diciembre de 1999: por medio del cual el gerente del proceso reestructuración, en ejercicio de las facultades delegadas por el Gobernador de Santander, estableció la estructura administrativa del Departamento de Santander.
— Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999: mediante el cual el Gerente del proceso de reestructuración, en ejercicio de las facultades delegadas por el Gobernador de Santander, suprimió unos cargos.
— Decreto 405 del 30 de diciembre de 1999: mediante el cual el Gerente del proceso de reestructuración, en ejercicio de las facultades delegadas por el Gobernador de Santander, estableció la estructura administrativa de la Gobernación de Santander.
— El oficio 7548 del 30 de diciembre de 1999: proferido por el Gerente del proceso de reestructuración, por medio del cual se le comunica e individualiza a la demandante la supresión del cargo que venía desempeñando.
— La Resolución 426 del 21 de enero del año 2000: mediante el cual el Gerente del proceso de reestructuración, en ejercicio de las facultades delegadas por el Gobernador de Santander, resolvió incorporar a funcionarios a la planta global de cargos de la Gobernación de Santander.
Cabe precisar, que como consecuencia de un escrito presentado en ejercicio del derecho de petición el día 29 de enero de 2016 por la señora Jacqueline Chanaga Meneses, la Asamblea Departamental de Santander mediante oficio S.G-013/2016 manifestó: “(…) que la única ordenanza expedida por la Asamblea Departamental de Santander 050 de 1999 corresponde a la fecha de noviembre 30 de 1999” por medio de la cual se adiciona el presupuesto general del Departamento, Instituto Departamental de recreación y deporte, y ésta nada tiene que ver con la reestructuración de la planta de cargos de la Gobernación de Santander y mucho menos con la supresión de empleos.
Razón por la cual, la parte demandante considera que las facultades esgrimidas por el señor Gobernador de Santander como consecuencia de las Ordenanzas 050 de 1998 y 050 de enero 8 de 1999 proferidas por la asamblea departamental, y las cuales fueron posteriormente delegadas en el Gerente de Reestructuración de la gobernación para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la Administración Central Departamental, no cumplieron con los requisitos mínimos para su promulgación y mucho menos se les dio la publicidad que requerían en la gaceta departamental, lo que conlleva a la perdida de efectos y de obligatoriedad tanto de dichos actos administrativos como de los que se profirieron con posterioridad incluido el que suprimió el cargo de la señora Eulogia Correa de Ferreira.
En consideración al razonamiento anterior, la parte actora propuso como medio de control idóneo para resarcir los perjuicios causados el de reparación directa por falla en el servicio y sostuvo que el término de caducidad de dicho medio de control debe empezar a contar desde el día 29 de enero de 2016, fecha en que el actor tuvo conocimiento de que las Ordenanzas 050 nunca fueron promulgadas legalmente.
En relación a lo expuesto, considera la Sala que no es pertinente revivir el término de caducidad argumentando desconocimiento de situaciones que a suposición del accionante conllevan a la perdida de efectos y obligatoriedad de los actos administrativos que posteriormente lo afectaron, pues dichas situaciones debieron ser analizadas como parte del estudio de legalidad de los actos administrativos que a su juicio lesionaron directamente sus derechos, en el término legal que para la interposición de la acción pertinente la ley establece. Por lo tanto, el término de caducidad del medio de control en el caso de autos empieza a correr desde el día siguiente a la notificación del Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, acto administrativo por medio del cual se suprimió el cargo de la hoy demandante.
Ahora bien, respecto al medio de control procedente, advierte la Sala que la parte actora aboga por la reparación del daño que le fue causado en razón de la supresión del empleo que la señora Eulogia Correa de Ferreira ejercía, medida adoptada como ya se anotó, por el Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999 y notificada a través del oficio 7448 de la misma fecha, infiriendo así la Sala que para acceder a la reparación era menester controvertir la validez de ese acto, amparado en tanto con presunción de legalidad.
En efecto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A., sería sin lugar a dudas el procedente para controvertir dicho acto particular. Por lo tanto, debió instaurarse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación de supresión del cargo.
Así las cosas, se tiene que en el caso de la referencia se configuró el fenómeno de la caducidad, toda vez que el termino para la presentación de la demanda corrió entre el día siguiente a la expedición del Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999 que retiró del servicio a la señora Eulogia Correa de Ferreira hasta los 4 meses subsiguientes, y se tiene que la demanda fue presentada el día 15 de noviembre de 2016(7), es decir tiempo considerablemente posterior al termino establecido para que no operara el fenómeno de caducidad.
Siendo los anteriores motivos suficientes para confirmar la decisión de A quo, considera la Sala pertinente advertir que de la lectura de los hechos y del estudio de las pruebas aportadas al proceso se puede establecer con plena certeza que la señora Correa de Ferreira ya había presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la legalidad del Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, controversia que fue dirimida en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga que decidió negar las pretensiones, y en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander que profirió fallo confirmatorio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
1. CONFIRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora Eulogia Correa de Ferreira y otros.
2. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Magistrados: Jaime Enrique Rodríguez Navas—Guillermo Sánchez Luque—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
1 C. Const., SC-165/1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”.
2 C. Const., SC-351/1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.
3 C. Const. Sent. C-832/2001 (8 de agosto), M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.
4 C. Const., SC-351/1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”.
5 C. Const., Sent. C-781/1999 (13 de octubre), M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos —y es algo en lo que se debe insistir— está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.
6 C. Const., Sent. C-115/1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 cca), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
7 1. No se puede establecer con plena certeza cuando fue presentada la demanda de la referencia, toda vez que no existe sello de recibido, sin embargo, causa plena certeza que su fecha de reparto para conocimiento fue el 15 de noviembre de 2016. Fl. 160. cdno. 1.