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Timestamp: 2019-11-12 20:35:48
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Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 2', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 3', 'Artículo 8', 'Artículo 9']

BOE.es - Documento BOE-A-2013-4901
Documento BOE-A-2013-4901
«BOE» núm. 112, de 10 de mayo de 2013, páginas 80 a 94 (15 págs.)
BOE-A-2013-4901
b) Concluso el procedimiento y en trámite de dictar Sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó, por providencia de 3 de julio de 2003, someter a la consideración de las partes y del Ministerio Fiscal la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, por contener la regulación de una institución, el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid, para la que el Estado tiene competencias exclusivas (art. 149.1.8 CE), con efectos en ámbitos en los que el Estado ostenta también competencia exclusiva (art. 149.1.18 CE).
El Letrado de la Comunidad de Madrid se opuso al planteamiento de la cuestión por entender que la normativa cuestionada ni desconoce el art. 149.1.8 CE (ya que tiene una naturaleza administrativa y anuda consecuencias jurídicas en el ámbito del personal al servicio de la Comunidad de Madrid y en la normativa autonómica de Derecho público) ni el art. 149.1.18 CE. De un lado, porque lo básico no puede impedir que «cada Comunidad Autónoma introduzca en persecución de sus propios intereses las peculiaridades que estime pertinentes» (STC 37/2002, de 14 de febrero). De otro, porque el art. 8 de la Ley no reconoce beneficios o derechos de la función pública, sino que se limita a extender a los convivientes en unión de hecho los beneficios legalmente previstos para el supuesto de matrimonio.
a) El órgano judicial entiende que, en la medida en que el Reglamento impugnado –prescindiendo de las normas relativas a la organización y funcionamiento del registro–regula el procedimiento que posibilita la inscripción de las uniones de hecho y de los pactos que regulan sus relaciones económicas (arts. 1 y 6 del Decreto 34/2002), los efectos que a dichas uniones otorga la Ley 11/2001 se anudan a su inscripción en el registro (art. 3.1.3 de la Ley). Tales efectos tienen, por lo que aquí interesa, trascendencia tanto en la esfera económica de la pareja como en el ámbito de su estatuto funcionarial con la Comunidad de Madrid, y su validez viene condicionada por la constitucionalidad de la Ley 11/2001, reguladora de un modelo de convivencia familiar jurídicamente nuevo, no contemplado por la legislación estatal, y ello porque el Decreto recurrido es mero desarrollo de la tan citada Ley y que el motivo de su impugnación no es otro que la falta de competencias de la Comunidad de Madrid para legislar en materia de Derecho civil y de bases del estatuto de la función pública.
La Ley contiene –con requisitos personales (art. 2)– la regulación económica de la convivencia mediante pactos sometidos a requisitos de validez para su acceso al registro (arts. 4 y 5), causas de extinción (art. 6) y efectos en el estatuto funcionarial de la relación de servicios con la Comunidad Autónoma de Madrid (la plena equiparación con las parejas que hayan contraído matrimonio ex art. 8) e idéntica equiparación en la aplicación de la normativa autonómica de Derecho público en materia presupuestaria, subvenciones y tributos cedidos (art. 9). Se consagra así una forma de convivencia familiar con unos efectos generales que, aunque limitados, inciden en el ámbito patrimonial de los convivientes, en su esfera funcionarial autonómica y en tres parcelas del Derecho público autonómico.
El preámbulo da cuenta de estas intenciones, propiciando la emisión de la Ley mientras se produzca «la referida extensión de la legislación civil» y opta por cierta flexibilidad, «de modo que los preceptos de esta Ley puedan encajar en las diversas configuraciones legislativas que alternativamente adopte la ley civil estatal, ya sea en su configuración como unión personal civil, ya sea en su concepción afectiva o cuasiconyugal». Se trata de reconocer esta forma de convivencia en el marco del Derecho común que evite cualquier tipo de discriminación para la persona.
Por otra parte, la Ley se apoya en unos preceptos manifiestamente insuficientes (como son los arts. 7 del Estatuto de Autonomía, 14 y 9 CE y en la Resolución del Parlamento Europeo de 8 de febrero de 1994). Hasta el momento actual, las parejas de hecho son un hecho jurídico carente de regulación jurídica (aunque diversas normas les reconozca determinados efectos jurídicos: disposición adicional tercera de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, sobre adopción; arts. 101 y 320 del Código civil; Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos; arts. 23, 153, 424 y 617.2 del Código penal de 1995; disposición adicional décima de la Ley 30/1981 y arts. 219 y 391.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Pero estamos igualmente en presencia, como reconoce el propio preámbulo de la Ley cuestionada, de una forma de convivencia que «genera relaciones diversas de carácter intersubjetivo, muchas de las cuales se ajustan a las esferas personal y patrimonial. Su regulación supondría una extensión del Código civil a uniones de hecho no formalizadas en sede matrimonial, especialmente en lo tocante a los convivientes». Por tal motivo, parece que solo las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias en materia civil podrían afrontar tal tipo de regulación, ya que la Comunidad de Madrid ni posee competencia en tal ámbito ni Derecho civil foral o especial (art. 149.1.8 CE).
4. Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal de 10 de febrero de 2004 se acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad así como dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con el art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Consejo de Gobierno y a la Asamblea de Madrid, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Igualmente se acordó publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid».
En último lugar analiza el Fiscal General del Estado la tercera de las dudas que se predica de los arts. 8 y 9 de la Ley de la Comunidad de Madrid 11/2001, relacionada con la vulneración de las competencias estatales respecto a la regulación de las bases del estatuto funcionarial. Opina el Ministerio Fiscal que los términos tan genéricos en los que aparece redactado el art. 8 permiten salvar su constitucionalidad, en la medida en que la referencia a «los mismos beneficios» que figura en la norma no deban ser entendidos en su significado más absoluto y radical, sino solamente por relación a aquellos ámbitos en los que, por ostentar la correspondiente competencia, dispone la Comunidad Autónoma de potestad normativa suficiente, sin colisionar con el estatuto básico funcionarial, algo que también sucedería con el art. 9.
Menciona a continuación las competencias de la Comunidad de Madrid en relación con los ámbitos sectoriales que se contemplan en la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, como son los relativos a la función pública autonómica del art. 8 y de normativa de Derecho público del art. 9, teniendo en cuenta que, para poder acreditar la circunstancia de hecho que da lugar a tales beneficios, es necesaria la previa inscripción. En ese sentido señala, en relación con el art. 8, que la Comunidad de Madrid ostenta competencias en materia de ordenación de su propio personal, sin perjuicio de la legislación básica en materia de función pública, legislación que no se ve afectada por la regulación de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, en cuanto que se refiere a aspectos no contemplados en dicha normativa básica, bien establecidos en normas autonómicas o derivados de la negociación sectorial. Por otra parte, entiende que la referencia del art. 9 a la «normativa madrileña de derecho público» se refiere al Derecho propio de la Comunidad de Madrid, constituido por las normas reguladoras de las materias de competencia plena de la misma, como serían las materias presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios. Finalmente, por lo que hace a la competencia plena en materia de ordenación de registros propios, alude al carácter declarativo y no constitutivo de la inscripción en el registro, argumentando que no es posible interpretar el art. 149.1.8 CE en forma tal que se refiere a cualquier registro, sino solamente en cuanto a aquellos que se relacionan con el Derecho privado, lo que no sería el caso del registro regulado en la Ley 11/2001, al tratarse de un registro administrativo.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el órgano judicial considera que la Comunidad Autónoma no estaría competencialmente habilitada para aprobar una regulación como la que contienen los preceptos cuestionados de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001. Así, ha señalado, en primer lugar, que los arts. 3, 4 y 5 producen efectos jurídicos generales en la esfera patrimonial de los convivientes que los equiparan a las personas unidas por vínculo matrimonial y son los propios del Derecho civil, de lo que resulta que entienda vulnerado el primer inciso del art. 149.1.8 CE que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Derecho civil «sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan». En segundo lugar y relacionado con lo anterior, el carácter constitutivo que atribuye a la inscripción de las uniones de hecho en el registro autonómico hace que considere vulnerada la competencia exclusiva del Estado en relación con la «ordenación de los registros e instrumentos públicos» del ya citado art. 149.1.8 CE. Finalmente, en tercer lugar, el órgano judicial argumenta que en la medida en que los arts. 8 y 9 equiparan la unión de hecho al matrimonio en relación a sus efectos en la función pública y en la normativa de Derecho público de la Comunidad de Madrid, vulneran el art. 149.1.18 CE.
3. Para encuadrar adecuadamente la duda de constitucionalidad planteada resulta conveniente examinar, siquiera brevemente, la norma autonómica que ha sido parcialmente cuestionada. La exposición de motivos de la Ley de la Comunidad de Madrid 11/2001 afirma que «trata de dar una adecuada solución a la realidad sociológica del incremento en el número de uniones entre personas, difícilmente encuadrables en las categorías jurídicas existentes» encontrando «su justificación, además, en el artículo 7 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en el artículo 14 de la Constitución Española que garantiza la igualdad de los españoles ante la Ley sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razones, entre otras, de sexo, opinión o cualquier condición o circunstancia personal o social, el artículo 9 de la Constitución Española relativo a la obligación de los poderes públicos de promover la igualdad evitando situaciones en que pueda producirse discriminación, así como en la Resolución de 8 de febrero de 1994 del Parlamento Europeo, sobre la igualdad de los derechos de los homosexuales y lesbianas en la Comunidad Europea, que reitera la convicción de que todos los ciudadanos tienen derecho a un trato idéntico con independencia de su orientación sexual».
Con la citada finalidad la norma regula los requisitos de la inscripción de las uniones de hecho en el registro constituido al efecto por la Comunidad de Madrid, así como los beneficios que esta inscripción puede llevar aparejada. Las uniones inscribibles son las de carácter afectivo entre dos personas («parejas»), una de ellas al menos empadronada en la Comunidad Autónoma, que conviven por decisión libre, de forma pública y notoria, con una antigüedad mínima del vínculo de doce meses y no incurran en algunas de las excepciones del artículo 2. Se permite también, conforme al art. 5, la inscripción de pactos sobre relaciones económicas entre los miembros de la pareja previstos en el art. 4, pactos formalizados en escritura pública, que sólo tienen efectos entre ellos y con independencia de la inscripción. Los arts. 6 y 7 regulan las causas de extinción de la unión de hecho. Los arts. 8 y 9 equiparan tales uniones a los matrimonios en cuanto a los beneficios concedidos al personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y a los derechos y obligaciones establecidos en la normativa madrileña de Derecho público, «en especial en materia presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios».
«Artículo 4. Regulación de la convivencia.
5. En todo caso los pactos a que se refiere este artículo, estén o no inscritos en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid, sólo surtirán efectos entre las partes firmantes y nunca podrán perjudicar a terceros.»
«Artículo 5. Inscripción.
3. Contra la denegación de la inscripción, que se hará por resolución motivada, podrá interponerse el recurso administrativo que proceda.»
El problema constitucional que la regulación descrita plantea es que –como no podía ser de otro modo, atendiendo a la finalidad que persigue– dicho efecto se inserta de lleno en el ámbito de las relaciones personales y patrimoniales de los integrantes de la unión de hecho, teniendo, por tanto, una naturaleza propia de la materia regulada por el Derecho civil. El aludido carácter civil de la regulación que examinamos se ratifica si se tienen en cuenta que determinadas previsiones de este precepto no son sino trasunto de reglas equivalentes contenidas en el Código civil. Así, el art. 4.2 remite expresamente a la regulación de la pensión compensatoria en casos de separación o divorcio establecida en el art. 97 del Código civil, mientras que la presunción del art. 4.3 recuerda en su semejanza al art. 1438 del Código civil, relativo al régimen económico matrimonial de separación de bienes. Por su parte, la necesidad de que los pactos consten en escritura pública del art. 4.1 o las limitaciones a los pactos del art. 4 no son sino traslación de lo dispuesto en los arts. 1327 y 1328 del Código civil.
Las consecuencias del examen de esta regulación desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias son claras, pues ya tenemos declarado que las regulaciones relativas a las relaciones interprivatos constituyen reglas de Derecho privado encuadrables en la materia de legislación civil (STC 28/2012, de 1 de marzo, FJ 5), relaciones interprivatos en las que, indudablemente se integran los pactos de contenido económico y patrimonial a los que se refieren estos preceptos. En dicha materia el Estado ostenta, conforme al primer inciso del art. 149.1.8 CE, la competencia exclusiva sobre «legislación civil; sin perjuicio de la conservación, modificación o desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan». Esta última circunstancia, la previa existencia de un Derecho civil foral o especial, no concurre en el caso de la Comunidad de Madrid, cuyo Estatuto de Autonomía no recoge mención alguna a competencias autonómicas en este ámbito.
«Artículo 3. Acreditación.
3. La existencia de la unión de hecho se acreditará mediante certificación del encargado del Registro.»
A este precepto reprocha el órgano judicial que vulnera las competencias estatales relativas a la ordenación de los registros e instrumentos públicos, por lo que deberemos partir de lo afirmado por este Tribunal en torno a la delimitación de dicho título competencial estatal. Los criterios de nuestra doctrina (por todas STC 103/1999, de 3 de junio, FJ 3) respecto a la delimitación del título competencial estatal relativo a la «ordenación de los registros públicos» lo circunscriben a los relativos a materias de derecho privado, concluyendo que los registros a que dicha ordenación se refiere son, exclusivamente, los de carácter civil. Asimismo, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, creen registros administrativos y, por tanto, distintos de los anteriores, ha sido admitida con naturalidad por la doctrina constitucional desde las SSTC 32/1983, de 28 de abril y 87/1985, de 16 de julio.
6. Restan por examinar los arts. 8 y 9 de la Ley 11/2001, que integrantes del capítulo V, intitulado «Normas administrativas», disponen, respectivamente, lo siguiente:
«Artículo 8. Beneficios respecto de la Función Pública.
En relación con el personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid, los convivientes mantendrán los mismos beneficios reconocidos a las parejas que hayan contraído matrimonio.»
«Artículo 9. Normativa de Derecho Público.
Los derechos y obligaciones establecidos en la normativa madrileña de Derecho Público para los miembros de parejas que hayan contraído matrimonio, serán de aplicación a los miembros de la unión de hecho, en especial en materia presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios.»
Los artículos 8 y 9, en cuanto que normas administrativas y no reguladoras de relación laboral alguna, resultan ser así los únicos que contemplan consecuencias jurídicas para las uniones inscritas, que consisten básicamente en la equiparación de tales uniones a los matrimonios en cuanto a los beneficios concedidos al personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y a los derechos y obligaciones establecidos en la normativa madrileña de Derecho público, «en especial en materia presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios».
En cuanto al art. 8, cabe señalar que, sin perjuicio de su mayor o menor acierto técnico, cuestión ajena al enjuiciamiento de este Tribunal, no es posible apreciar la tacha de inconstitucionalidad que se le dirige. La decisión de la Cámara autonómica, formulada con un elevado grado de generalidad, ha de considerarse adoptada en el ámbito de las competencias autonómicas, tal como la referencia al «personal al servicio de la Comunidad de Madrid» pone de manifiesto, estando el órgano legislativo autonómico capacitado para tomar en consideración, en el ámbito de sus competencias, la existencia en la sociedad actual de la convivencia more uxorio. Como recuerda la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 82, con cita de otras, «el art. 149.1.18 CE reserva al Estado “las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos”, incluyéndose en ellas “en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas.” (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5 y las allí citadas)». Por su parte a las Comunidades Autónomas les corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en relación con el estatuto de la función pública autonómica y local (STC 37/2002, FJ 8).
Algo similar sucede con el art. 9, sobre el que, por lo demás, tampoco el Auto de planteamiento expresa los aspectos determinantes de su eventual inconstitucionalidad, por cuanto la referencia expresa a la «normativa madrileña de Derecho público» y a tres ámbitos, como la «materia presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios», en los que la Comunidad Autónoma ostenta competencias permiten entender que dicha norma tampoco incurre en extralimitación competencial.
1.º Estimar parcialmente la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos los arts. 4 y 5 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho.
Dada en Madrid, a once de abril de dos mil trece.–Pascual Sala Sánchez.–Ramón Rodríguez Arribas.–Manuel Aragón Reyes.–Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Manuel Aragón Reyes al que se adhiere el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, respecto de la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6760-2003
Conviene reparar, no obstante, que la inscripción de las uniones de hecho en el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid no sólo va a producir efectos en el ámbito de la competencia de la Comunidad de Madrid, como se afirma en la Sentencia, sino que también puede producirlos en ámbitos de competencia estatal; piénsese, por ejemplo, en la pensión de viudedad para supérstites de parejas de hecho: la existencia de la pareja de hecho se podrá acreditar, según el art. 174.3 de la Ley general de la Seguridad Social (precepto que también ha sido cuestionado ante este Tribunal Constitucional, estando pendiente de resolución), mediante «la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas».
2. En segundo lugar, mi discrepancia –estrechamente conectada con la anterior– atañe al enjuiciamiento que se realiza en el fundamento jurídico 6 de la Sentencia del art. 8 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho.
Como ha señalado este Tribunal, la finalidad del art. 149.1.7 CE, que define la competencia exclusiva del Estado en materia laboral, es mantener la uniformidad en la ordenación jurídica de la materia laboral, lo que determina, en definitiva, que «ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal» (SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; y 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).
La Sentencia de la que discrepo en este punto intenta esquivar el problema afirmando que el art. 8 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho, es una norma administrativa y «no reguladora de relación laboral alguna». Sin embargo, la constitucionalidad del precepto no puede ser salvada, a mi juicio, mediante esta cautela a la que se acoge la Sentencia, pues se hace decir al precepto lo que no dice: el precepto incluye a todo el personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid, tanto funcionario como laboral, estableciendo al efecto consecuencias jurídicas para las uniones de hecho inscritas en el registro regulado en el art. 3 de la Ley 11/2001, que consisten básicamente en la equiparación de tales uniones a los matrimonios, como se ha dicho.
Madrid, a once de abril de dos mil trece.–Manuel Aragón Reyes.–Andrés Ollero Tassara.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la CUESTIÓN 6760/2003 (Ref. BOE-A-2004-3447).
DECLARA inconstitucionales y nulos los arts. 4, 5 y la DESESTIMACIÓN de todo lo demás en relación con la Ley 11/2001, de 19 de diciembre (Ref. BOE-A-2002-4374).