Source: http://www.larreina.net/201203/presentado-el-recurso-ante-el-tribunal-constitucional
Timestamp: 2013-05-22 02:05:29
Document Index: 285798748

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Rafa Larreina » Presentado el recurso ante el Tribunal Constitucional
RSS Presentado el recurso ante el Tribunal Constitucional 13/03/2012
Esta mañana hemos presentado el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional pidiendo que se nos restablezca a los Diputados electos de AMAIUR nuestro derecho a formar grupo parlamentario conforme a lo establecido en el Reglamento del Congreso de los Diputados actualmente vigente.
Es un buen recurso, muy fundamentado jurídicamente, que esperamos que prospere y se restablezca el derecho constitucional a la participación política, no solo de los electos de AMAIUR, sino también del resto de los diputados de las otras formaciones políticas que a día de hoy forman parte del Grupo Mixto.
La nueva etapa política que se ha abierto se tiene que caracterizar por el respeto y la no exclusión, así como por la colaboración de todas las fuerzas políticas para alcanzar un nuevo consenso político que de respuesta al conflicto político que con unas formulaciones u otras está presente en nuestro País desde hace varios siglos.
A continuación recogemos el texto integro del recurso de amparo presentado ante el Tribunal Constitucional:
JAVIER CUEVAS RIVAS, Procurador de los Tribunales y de XABIER MIKEL ERREKONDO SALTSAMENDI, RAFAEL LARREINA VALDERRAMA, MAITE ARISTEGI LARRAÑAGA, IÑAKI ANTIGÜEDAD AUZMENDI, JON IÑARRITU GARCÍA e IKER URBINA FERNÁNDEZ, cuya representación acredito mediante copias de escritura de poder que acompaño para su unión a los Autos, ante ese Alto Tribunal comparezco y, como mejor proceda en derecho, DIGO:
Que en la representación que ostento, mediante el presente escrito y al amparo de lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979, formulo en tiempo y legal forma RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL contra los Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados de 15 de diciembre de 2011, por el que se deniega la constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR” interesada por mis representados, y 19 de diciembre de 2011 que desestimó la solicitud de reconsideración del anterior, confirmándolo.
El presente Recurso se interpone por considerar que los Acuerdos que se impugnan infringen el artículo 23.2 C.E. vulnerando el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.
Expongo a continuación los hechos o antecedentes de este recurso, los fundamentos jurídicos en que se basa esta demanda y la pretensión que formula esta parte. Asimismo detallo el cumplimiento de los presupuestos procesales exigidos para la admisión del mismo.
PRIMERO.- Elecciones Generales de 20 de noviembre de 2011 y resultados de la coalición electoral AMAIUR.
El 20 de noviembre de 2011 se celebraron las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado convocadas mediante Real Decreto 1329/2011, de 26 de septiembre (B.O.E. nº 232, de 27.9.2011).
A dichas elecciones concurrió la coalición electoral “AMAIUR” formada por los partidos políticos Aralar, Eusko Alkartasuna y Alternatiba Eraikitzen, presentando candidaturas al Congreso de los Diputados en las circunscripciones de Álava/Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra, y obteniendo los siguientes resultados:
Voto candidatura AMAIUR
% sobre el voto válido emitido
Nº escaños obtenidos por AMAIUR
1.514.357
Obtuvieron Acta de Diputados electos los siguientes candidatos:
En Álava/Araba: Iker Urbina Fernández.
En Bizkaia: Iñaki Antigüedad Auzmendi y Jon Iñarritu García.
En Gipuzkoa: Maite Aristegi Auzmendi, Rafael Larreina Valderrama y Xabier Mikel Errekondo Saltsamendi.
En Navarra: José Ramón Sabino Cuadra Lasarte.
Se adjunta como documento nº 1 copia del Acuerdo de 7 de diciembre de 2011, de la Junta Electoral Central, por el que se publica el resumen de los resultados de las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, celebradas el 20 de noviembre de 2011, publicado en el Boletín Oficial del Estado, nº 297, de 10 de diciembre de 2011, del cual se han extraído los datos para la confección de la tabla reseñada.
SEGUNDO.- Solicitud de constitución de Grupo Parlamentario.
En la sesión constitutiva del Congreso de los Diputados de 13 de diciembre de 2011, todos los Diputados electos de la coalición electoral AMAIUR, a excepción del Sr. Cuadra Lasarte, elegido por la circunscripción de Navarra, tomaron posesión de su cargo y perfeccionaron su condición.
Mediante escrito dirigido a la Mesa del Congreso y presentado en el Registro General el día 15 de diciembre de 2011 (nº de registro 1.142) los recurrentes, al amparo del artículo 23 del Reglamento de la Cámara, manifestaron su voluntad de constituir grupo parlamentario propio con la denominación de “Grupo Parlamentario AMAIUR”.
Se adjunta como documento nº 2 copia del escrito de constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR”.
TERCERO.- Acuerdo de 15 de diciembre de 2011 denegando la constitución del Grupo Parlamentario.
En relación a la solicitud de constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR”, con fecha 15 de diciembre de 2011 la Mesa del Congreso de los Diputados adoptó, con la abstención de cuatro de sus miembros, el siguiente Acuerdo: “DENEGAR la constitución del Grupo Parlamentario que se solicita”.
El Acuerdo contenía, entre otros, los siguientes considerandos:
“CONSIDERANDO que la formación política Amaiur ha presentado candidaturas en cuatro circunscripciones, no habiendo alcanzado el quince por ciento de los votos emitidos en la circunscripción de Navarra.
CONSIDERANDO que el número de votos necesarios para alcanzar el quince por ciento debe referirse a las formaciones políticas que han presentado candidaturas y no a los candidatos individualmente considerados y que, a su vez, el citado porcentaje ha de obtenerse en cada una de las circunscripciones en que la formación política haya presentado candidatos” (el subrayado es nuestro).
En el expediente de la mencionada sesión figura un documento denominado “COMPOSICIÓN DE GRUPOS PARLAMENTARIOS” en el que se relacionan los diversos escritos presentados por los parlamentarios como expresión de “Manifestación de su voluntad de constitución del Grupo Parlamentario…”, conteniendo referencias al “Autor”, una “Nota” analizando el contenido del escrito y su posible calificación jurídica y una “Propuesta” en la que se manifiesta –en todos los casos menos en uno- la expresión “Aceptar la declaración de voluntad y, de acuerdo con lo previsto en los artículos 23 y 24 del Reglamento, tener por constituido el Grupo de referencia, comunicándole el presente acuerdo”.
Sólo en el caso de la manifestación de voluntad de mis representados para constituir el “Grupo Parlamentario AMAIUR” no aparece –ni indicado- el apartado “Propuesta”. Sí se menciona el “Autor”, y en el apartado “Nota” se reproduce el contenido de un texto, carente de fecha y firma, titulado “AMAIUR”.
Según consta en el Acta de la reunión de 15 de diciembre de 2011, el Secretario General informó de que en relación al escrito de los recurrentes “se ha incluido una nota más amplia en el orden del día por las especiales circunstancias que concurren en este caso, cuya exposición procede seguidamente”
En la indicada Nota, y bajo la rúbrica “AMAIUR”, se hacían diversas consideraciones jurídicas, finalizando con el siguiente párrafo a modo de conclusión:
“En concreto, respecto de la verificación del requisito que ahora se plantea, a la luz del artículo 23 del Reglamento de la Cámara y de la Jurisprudencia constitucional, conforme a las razones anteriormente expuestas, el número de votos necesarios para alcanzar el 15% debe referirse a la formaciones políticas que han presentado candidatos y no a los candidatos individualmente considerados y, a su vez, puede entenderse referido a cada una de las circunscripciones en que han presentado candidaturas” (el subrayado es nuestro).
Tras las intervenciones de diferentes miembros del órgano de la Cámara, el Secretario General realiza unas manifestaciones en relación a la Nota presentada, tras lo cual señala lo siguiente:
“Sin perjuicio de que su extensión pueda considerarse insuficiente, recoge los principales problemas jurídicos que el escrito plantea. Asimismo, en la nota se diferencia lo que son datos objetivos, de la normativa aplicable y la jurisprudencia recaída en la materia, de ahí que los términos sean tajantes cuando pueden serlo y se planteen como posibilidades interpretativas cuando a juicio de la Secretaría General así procede, teniendo en cuenta que, como a su vez se señala, los precedentes no son homogéneos y la Mesa no ha seguido una interpretación uniforme, precisamente por el margen interpretativo que en este ámbito le corresponde” (el subrayado es nuestro).
El Acuerdo de la Mesa del Congreso fue notificado al parlamentario recurrente Iker Urbina el mismo día 15 de diciembre de 2011.
En acreditación de estos hechos, se adjuntan los siguientes documentos:
- documento nº 3 copia del Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 15 de diciembre de 2011, por el que se resolvió la denegación de la constitución del Grupo Parlamentario.
- documento nº 4 copia del escrito titulado “Composición de los Grupos Parlamentarios”.
- documento nº 5 copia del documento titulado “AMAIUR”.
- documento nº 6, copia del Acta de la reunión celebrada por la Mesa del Congreso de los Diputados el día 15 de diciembre de 2011.
CUARTO.- Solicitud de reconsideración.
Mediante escrito de fecha 16 de diciembre de 2011 (nº de registro 1.194), el recurrente Xabier Mikel Errekondo Saltsamendi, en su nombre y en el de los demás Diputados recurrentes, formuló ante la Mesa del Congreso de los Diputados, una solicitud de reconsideración del Acuerdo de 15 de diciembre de 2011, de denegación de constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR”, invocando como vulnerados los artículos 14 y 23.1 y 2 C.E.
En síntesis se planteaban por mis representados las siguientes alegaciones:
Se afirmaba el carácter reglado de la potestad de la Mesa del Congreso de los Diputados en orden a la formación de los grupos parlamentarios, imputando a la Mesa de la Cámara una interpretación discrecional del artículo 23.1 R.C.D., que comportaba una variación en el criterio utilizado en los precedentes parlamentarios, resaltando en lo que se refiere al requisito del 15% de los votos y a cómo debe llevarse a cabo su cómputo, que frente a la afirmación de la nota del Secretario General de que “puede entenderse referido a cada una de las circunscripciones en que han presentado candidaturas”, el Acuerdo de la Mesa afirma que “ha de obtenerse en cada una de las circunscripciones”.
Por ello se decía que lo que para el autor de la Nota jurídica era una posibilidad, para la mayoría de la Mesa se había convertido en una exigencia legal, lo que suponía además una interpretación restrictiva cuando la jurisprudencia constitucional ha establecido que la interpretación de los derechos fundamentales tiene que hacerse siempre en sentido favorable a su ejercicio. En el caso presente, ello debió conllevar la constitución del grupo parlamentario.
Asimismo, se alegaba que los titulares del derecho reconocido en el artículo 23.1 R.C.D. son los diputados, siendo ellos los que han de manifestar su voluntad de constituir un grupo parlamentario.
Igualmente que la coalición electoral Amaiur obtuvo más del 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en las que presentó candidatura, ya que obtuvo el 22% de los votos válidos en el conjunto de las provincias de Álava/Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra.
Posteriormente, se citaban precedentes acaecidos al inicio de las Legislaturas IV, V, VI, VII y VIII, con especial referencia a esta última y al Acuerdo adoptado por la Mesa del Congreso el 14 de abril de 2004 para desestimar una reconsideración solicitada por el Grupo Parlamentario Popular contra el Acuerdo del órgano de la Cámara, por el que se tenía por constituido el Grupo Parlamentario Esquerra Republicana de Catalunya (E.R.C.), lo que posteriormente dio lugar al Auto del Tribunal Constitucional nº 262/2007, de 25 de mayo.
Finalmente, se hacía cita de la STC nº 64/2002, de 11 de marzo, en relación a los contenidos referidos a la existencia de precedentes parlamentarios, concluyendo que la privación a los Diputados electos de la coalición electoral Amaiur de su derecho a constituir grupo parlamentario propio se basaba en una interpretación totalmente arbitraria del artículo 23.1 R.C.D., que trataba de marginar a quien representaba el 22% del electorado de cuatro provincias y a un total de 334.498 ciudadanos y ciudadanas.
Se adjunta como documento nº 7 copia del escrito de reconsideración presentado.
QUINTO.- Acuerdo de 19 de diciembre de 2011 desestimando la solicitud de reconsideración.
La Mesa del Congreso de los Diputados en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2011 acordó, con la abstención de cuatro de sus miembros, “Desestimar la solicitud de reconsideración solicitada”, con base en la motivación que a continuación se transcribe:
“(…)Considerando que, en su reunión de 12 de abril de 2000, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó denegar la constitución de un grupo parlamentario, teniendo en cuenta, entre otras circunstancias que, conforme a la expresión literal del artículo 23 del Reglamento, las formaciones políticas a las que pertenecen los Diputados que pretenden formar grupo parlamentario deben cumplir la condición de haber obtenido el quince por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura.
Considerando que dicha interpretación fue avalada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 64/2002, de 11 de marzo, que concluye que, ciertamente, el porcentaje del quince por ciento de los votos que establece el segundo inciso del artículo 23.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados debe entenderse referido a las candidaturas presentadas por las formaciones políticas en las circunscripciones en las que hubieran concurrido a la contienda electoral.
Considerando que, en este sentido, la misma Sentencia reconoce que, si bien corresponde a los Diputados la facultad de constituir Grupo Parlamentario, precisa también que dicha titularidad no es “en modo alguno óbice para que [los] requisitos [reglamentarios] puedan venir referidos en la norma reglamentaria, no al Diputado sino a la formación, coalición o agrupación electoral que presente la candidatura en la que aquél figura o a esta misma” (F.J. 5). De acuerdo con la citada Sentencia, la exigencia del porcentaje de votos o respaldo electoral que establece el segundo inciso del artículo 23.1 del Reglamento, en una interpretación del mencionado precepto reglamentario coherente con la configuración constitucional de nuestro sistema electoral, únicamente puede ser entendida como referida a las candidaturas presentadas por las formaciones políticas, y no a las personas concretas que integran dichas candidaturas.
Efectivamente, son los Diputados que pretenden constituir el grupo los que han de servir de referente para determinar las formaciones políticas que han de cumplir los requisitos que el artículo 23 del Reglamento establece, pero son las formaciones las que presentan las candidaturas.
Considerando pues que los requisitos son predicables de la formación y que el artículo 23 refiere el quince por ciento de los votos a todas las circunscripciones en que aquella hubieran presentado candidatura, no cabe excluir los resultados obtenidos por esa formación en una determinada circunscripción ya sea por ausencia de la firma del Diputado elegido en dicha circunscripción, ya sea porque dicho Diputado no ha perfeccionado aún su condición.
Considerando que en su labor interpretativa, inherente al ejercicio de su facultad de calificación, la Mesa no ha mantenido un criterio uniforme en las distintas Legislaturas y, a su vez, tampoco tales interpretaciones se han adoptado por unanimidad de los miembros de las respectivas Mesas, lo que no es sino prueba de que son diversas las interpretaciones posibles.
Considerando que, en todo caso, es la Mesa de la Cámara la que ha realizado siempre tal verificación y que solo cuando ha entendido que se cumplían los requisitos reglamentarios procedía su constitución y no así en caso contrario, de manera que, en este caso, sólo si la Mesa interpreta que concurren los requisitos del articulo 23 procederá la constitución del Grupo Parlamentario que se pretende.
Considerando que, tanto de la literalidad del articulo 23.1 del Reglamento, como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, recogida en su Sentencia 64/2002, validando la interpretación que la Mesa había realizado de dicho precepto en el sentido indicado, se deduce que el número de votos necesarios para alcanzar el 15 por ciento debe referirse a las formaciones políticas que han presentado candidaturas y no a los candidatos individualmente considerados.
Considerando por tanto que, además de haber obtenido un mínimo de cinco por ciento, las formaciones políticas a las que pertenecen los Diputados que pretender formar Grupo Parlamentario deben cumplir la condición de haber obtenido el quince por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubiesen presentado candidatura.
Considerando que la formación política AMAIUR ha presentado candidaturas en cuatro circunscripciones, no habiendo alcanzado el quince por ciento de los votos emitidos en la circunscripción de Navarra.
Considerando que el mínimo de votos necesarios para alcanzar el quince por ciento debe referirse a las formaciones políticas que han presentado candidaturas y no a los candidatos individualmente considerados y que, a su vez, el citado porcentaje ha de obtenerse en cada una de las circunscripciones en que la formación política haya presentado candidatos.(…)” (el subrayado es nuestro).
El Acuerdo de la Mesa del Congreso fue notificado al diputado recurrente Iker Urbina Fernández el mismo día 19 de diciembre de 2011.
Se adjunta como documento nº 8 copia de la notificación del Acuerdo de la Mesa del Congreso por el que se resolvió desestimar la reconsideración del Acuerdo de 15 de diciembre de 2011, y como documento nº 9 copia del Acta de la sesión de la Mesa de 19 de diciembre de 2011.
Se adjunta como documento nº 42 dossier de prensa sobre los problemas generados por la incorporación de mis representados al Grupo Parlamentario Mixto del Congreso de los Diputados.
SEXTO.- Precedentes parlamentarios en las Legislaturas IV, V, VI, VII y VIII.
A los efectos de una correcta comprensión de los hechos y fundamentos jurídicos de este recurso, se hace preciso recoger los distintos Acuerdos adoptados por la Mesa del Congreso de los Diputados a partir de la IV Legislatura en relación a la constitución de los Grupos Parlamentarios de la Cámara y, concretamente, los pronunciamientos referidos al requisito del artículo 23.1 R.C.D. que exige obtener “el quince por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura”.
Como veremos, en todos ellos la Mesa del Congreso de los Diputados se ha pronunciado en el sentido de que dicho porcentaje debe calcularse sobre el total de los sufragios obtenidos en el conjunto de los distritos electorales en los que la respectiva fuerza política presentó candidaturas –o, incluso, simplemente haya alcanzado representación-, y no sobre cada uno de ellos. Estos precedentes han devenido así, en un uso o práctica parlamentaria dentro del ámbito de la organización y funcionamiento de la Cámara.
IV LEGISLATURA: Elecciones Generales de 1989.
El Partido Nacionalista Vasco (P.N.V.) se había presentado en cuatro circunscripciones electorales (Álava/Araba, Bizkaia, Gipuzkoa, Navarra) obteniendo en la circunscripción de Navarra el 0,92% y en el conjunto de las cuatro circunscripciones el 15,46%.
En la sesión de la Mesa de la Cámara celebrada el 28 de noviembre de 1989, en el epígrafe “Nota”, la Secretaría General afirma:
“El Partido Nacionalista Vasco obtuvo en el conjunto de las circunscripciones en las que presentó su candidatura (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) un porcentaje del 27,7% de los votos válidos y del 22,4% de los votos emitidos. En Navarra, esta formación política se presentó como Nacionalistas de Navarra (PNV), obteniendo un porcentaje del 0,9% de los votos y ningún escaño. No obstante y aun considerando también como votos imputables al PNV, éste habría obtenido en las cuatro circunscripciones (Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra) un porcentaje del 18,39% de los votos válidos y del 18,12 de los votos emitidos.
En ambos casos, la formación política de los cinco Diputados que solicitan la constitución de un Grupo Parlamentario ha obtenido más del 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubiesen presentado candidatura, por lo que cumple con los requisitos que establece el artículo 23 del Reglamento del Congreso para la constitución de un Grupo Parlamentario”.
La Mesa de la Cámara aceptó la propuesta y acordó tener por constituido el Grupo Parlamentario Vasco (P.N.V.), pese a que en una de las circunscripciones (Navarra) no había alcanzado el respaldo electoral del 15% exigido por el artículo 23.1 R.C.D.
Se adjunta como documento nº 10 copia del “Orden del día de la reunión de la Mesa del Congreso de los Diputados de 28 de noviembre de 1989” y como documentos nº 11, 12, 13 y 14 copia de consulta sobre los resultados electorales de las elecciones generales celebradas en junio de 1.989, en las circunscripciones de Álava/Araba, Gipuzkoa, Bizkaia y Navarra. Dicha consulta se ha formulado en la dirección de Internet http://www.infoelectoral.mir.es/min/.
V LEGISLATURA: Elecciones Generales de 1993.
En estas elecciones es preciso reseñar lo acaecido respecto de la constitución de dos Grupos Parlamentarios:
a) El Partido Nacionalista Vasco (P.N.V.), que nuevamente se había presentado en las mismas cuatro circunscripciones, había obtenido en la circunscripción de Navarra el 1,14% de los votos y en el conjunto de todas ellas 16,00%.
En sesión celebrada por la Mesa del Congreso de los Diputados el 6 de julio de 1.993 se acordó tener por constituido el Grupo Parlamentario Vasco (PNV), sin que en el informe presentado por Secretaría General se haga referencia al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 23 del Reglamento por los Diputados del PNV. Se dio por reproducida y se mantuvo la interpretación realizada por la Mesa de la Cámara en su sesión de 28 de noviembre de 1.989.
b) En relación a la manifestación de voluntad expresada por los Diputados elegidos en las listas de la formación política Coalición Canaria y del Partido Aragonés Regionalista, para constituir el Grupo Parlamentario de Coalición Canaria, es interesante reseñar que en el Acta de la reunión de la Mesa del Congreso de los Diputados de 6 de julio de 1993 (pág. 11), se recoge lo siguiente:
“(…) tras exponer el Sr. Secretario General que la suma de los votos de ambas formaciones políticas en el conjunto de las circunscripciones en las que se han presentado candidatura excede del 15% de los votos válidos emitidos en las mismas, y tal exceso se produce incluso si se considera por separado cada una de tales formaciones en el conjunto de las circunscripciones en las que se han presentado, la Mesa acuerda tener por constituido el Grupo Parlamentario de Coalición Canaria.
En esta sesión se hacía, por tanto, la misma interpretación: el 15% de los votos se computan en el conjunto de las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura, y no en cada una de ellas.
Se adjunta como documento nº 15 copia de la Relación Especial de escritos presentados ante el Registro preparada por la Secretaría General de la Cámara para la Mesa del Congreso de los Diputados de fecha 6 de julio de 1.993, y como documentos nº 16, 17, 18 y 19 copia de consulta sobre los resultados electorales de las elecciones generales celebradas en junio de 1.993, en las circunscripciones de Álava/Araba, Gipuzkoa, Bizkaia y Navarra. Dicha consulta se ha formulado en la dirección de Internet http://www.infoelectoral.mir.es/min/.
VI LEGISLATURA: Elecciones Generales de 1996.
Nuevamente, el Partido Nacionalista Vasco presentó candidaturas en Álava/Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra, obteniendo en la circunscripción de Navarra el 0,97%, y en el conjunto de todas ellas el 17,52%.
En sesión celebrada por la Mesa del Congreso de los Diputados el 9 de abril de 1.996 se acordó tener por constituido el Grupo Parlamentario Vasco (PNV), sin que en el informe presentado por Secretaría General se haga referencia al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 23 del Reglamento por los Diputados del PNV. Se dio por reproducida y se mantuvo la interpretación realizada por la Mesa en su sesión de 28 de noviembre de 1.989.
Se adjunta como documento nº 20 copia del Orden del Día de la reunión de Mesa del Congreso de los Diputados de fecha 9 de abril de 1.996 y como documentos nº 21, 22, 23 y 24 copia de consulta sobre los resultados electorales de las elecciones generales celebradas en marzo de 1.996, en las circunscripciones de Álava/Araba, Gipuzkoa, Bizkaia y Navarra. Dicha consulta se ha formulado en la dirección de Internet http://www.infoelectoral.mir.es/min/.
VII LEGISLATURA: Elecciones Generales de 2000.
Una vez más, el Partido Nacionalista Vasco presentó candidaturas en Álava/Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra obteniendo el 2,16% en esta última circunscripción y el 21,21% en el conjunto de todas ellas.
En reunión celebrada por la Mesa el 12 de abril de 2000 se acordó tener por constituido el Grupo Parlamentario Vasco (PNV), indicándose en la “Nota” del informe presentado por Secretaría General que el escrito de solicitud “incorpora las firmas de 6 Diputados, todos ellos pertenecientes a la formación política PNV” (apartado 3) y que “son de aplicación los artículos 23 y 24 del Reglamento de la Cámara” (Apartado 4).
Se mantuvo, pues, la interpretación realizada por la Mesa en su sesión de 28 de noviembre de 1.989.
Se adjunta como documento nº 25 copia del Orden del Día de la reunión de Mesa del Congreso de los Diputados de fecha 12 de abril de 2.000, y como documentos nº 26, 27, 28 y 29 copia de consulta sobre los resultados electorales de las elecciones generales celebradas en marzo de 2.000, en las circunscripciones de Álava/Araba, Gipuzkoa, Bizkaia y Navarra. Dicha consulta se ha formulado en la dirección de Internet http://www.infoelectoral.mir.es/min/.
A modo de resumen, se puede afirmar que en las Legislaturas IV, V, VI y VII los Diputados electos en las listas del Partido Nacionalista Vasco constituyeron Grupo Parlamentario propio, pese a que en una de las circunscripciones donde presentaron candidatura no alcanzaron el 15% de los votos –y ello no por unas décimas, sino por una gran diferencia-, ya que la interpretación de la Mesa de la Cámara fue siempre la de considerar que el cómputo del respaldo electoral exigido por el artículo 23.1 R.C.D. debe efectuarse respecto del conjunto de los votos obtenidos en las circunscripciones donde se presentaron candidaturas, y no en cada una de ellas por separado.
VIII LEGISLATURA: Elecciones Generales de 2004.
En esta legislatura se plantea la constitución del “Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (E.R.C.)”.
En las Elecciones Generales de 14 de marzo de 2004 Esquerra Republicana de Catalunya (E.R.C.) había presentado candidaturas en la Comunidad Autónoma de Catalunya y en la Comunidad Autónoma Valenciana, habiendo obtenido cuatro diputados y un 14,09% en Barcelona, un diputado y 19,83% en Tarragona, dos diputados y 23,34% en Girona, un diputado y 21,48% en Lleida; por el contrario, no obtuvo escaño alguno en las provincias de Castelló, Valéncia y Alacant, en las que el respaldo electoral conseguido fue de 0,71% en Castelló, 0,57% en Valéncia y 0,31% en Alacant.
Al resolver sobre la solicitud de constitución de Grupo Parlamentario, la Mesa del Congreso de los Diputados llevó a cabo una interpretación de los requisitos del artículo 23.1 del Reglamento de la Cámara más favorable y flexible que la efectuada en las legislaturas anteriores.
En el informe emitido por la Secretaría General de la Cámara para la reunión celebrada de la Mesa del Congreso de los Diputados de 13 de abril de 2004, en la “Nota” correspondiente a la manifestación de voluntad para constituir el “Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana (E.R.C.)”, tras reproducir el contenido del artículo 23 del Reglamento parlamentaria, se indicaba.
“En el conjunto de las cuatro circunscripciones de Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona, Esquerra Republicana de Catalunya ha obtenido el 15,89% del total de los votos emitidos en las mismas. Esquerra Republicana de Catalunya se ha presentado con la denominación de Ezquerra Republicana del Pais Valenciá (ERPV) en las circunscripciones de Alicante/Alacant, Castellón/Castelló y Valencia/Valéncia, habiendo obtenido en el conjunto de estas tres circunscripciones el 0,49% de los votos emitidos en las mismas.”
En el Acta de la reunión de la Mesa de la Cámara de 13 de abril de 2004 se recoge lo siguiente:
“(…) El Sr. Barrero señala que, efectivamente, se trata de una cuestión de calado en la que la Mesa va a definir su posición, no sólo jurídica sino también política, y respecto a la cual habrá de ejercer su función de procurar consensos que a la misma corresponde. Advierte el Sr. Barrero que la Mesa no constituye un tribunal, sino un órgano político, que no puede actuar con arbitrariedad pero sí realizar una interpretación flexible que se adapte al papel que el Parlamento deba desempeñar. Así, sigue el Sr. Barrero, no procede realizar una interpretación excesivamente literal cuando ello conlleva la privación de derechos, debiendo procurarse una interpretación restrictiva de las normas limitativas de los mismos. Todo partido político con representación parlamentaria, continúa el Sr. Barrero, tiene la vocación de convertirse en grupo y es ésa la aspiración que ha de ser tenida en cuenta. Por otro lado, prosigue el Sr. Barrero, la Mesa debe velar por garantizar el máximo pluralismo político posible, procediendo a tal fin realizar una interpretación amplia del Reglamento, tal cual permite la STC 63/2002 y se hizo en el pasado en el supuesto de la constitución del Grupo Parlamentario de Coalición Canaria con Diputados de UPN. En el caso de Esquerra Republicana, señala el Sr. Barrero, se presenta con distintas siglas en Cataluña y en la Comunidad Valenciana, entendiendo, por otra parte, que la no obtención del 15% de los votos en la circunscripción de Barcelona vendría solventada por el cómputo general de las cuatro provincias catalanas. Plantea el Sr. Barrero que podría interpretarse como discriminatorio denegar la constitución de grupo a Esquerra Republicana y si permitirla, sin embargo, al Partido Nacionalista Vasco, con un número inferior de Diputados.
(…)El Sr. Cisneros señala que no consta en el Registro de Partidos Políticos una inscripción de ERPV, como formación diferenciada, sino que, por el contrario, sí consta que ERC podrá adoptar la denominación de ERPV en la Comunidad Valenciana, habiendo ambas formaciones actuado con un único representante ante la Junta Electoral Central. Subraya el Sr. Cisneros que el Reglamento alude al conjunto de las circunscripciones en que se haya presentado candidatura (…)”
Subrayamos las alegaciones del entonces Diputado del Partido Popular, Sr. Cisneros, sobre la interpretación del artículo 23.1 R.C.D., en el sentido de que debe computarse el 15% en atención al “conjunto” de las circunscripciones, y no “en cada una de ellas”.
Se adjunta como documento nº 30 el Orden del día de la reunión de la Mesa del Congreso de 13 de abril de 2004 y como documento nº 31 extracto del Acta de la citada sesión.
Con fecha 14 de abril tuvo entrada en el Registro General del Congreso de los Diputados el escrito de solicitud de reconsideración presentado por el entonces portavoz del Grupo Parlamentario Popular, Eduardo Zaplana Hernández-Soro. Su contenido pone de manifiesto que en el año 2004, el Grupo Parlamentario Popular mantenía una interpretación del artículo 23.1 R.C.D. conforme con los pronunciamientos habidos en anteriores legislaturas, recogiendo, entre otros, los siguientes particulares:
“(…) XI.-Limitando nuestra argumentación al caso concreto del pretendido Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Cataluña, se advierte que esta formación política ha logrado en el conjunto de las circunscripciones de Cataluña ocho escaños y un 15,89% del total de los votos emitidos en dichas circunscripciones. Ciertamente, en la circunscripción de Barcelona, Esquerra Republicana queda levemente por debajo de la barrera reglamentaria del 15%, con un 14,61%. Ahora bien, la dicción del precepto reglamentario se refiere inequívocamente al resultado global en el conjunto de las circunscripciones afectadas; interpretación reforzada porque en otro caso excepcional –ámbito nacional-, nadie cuestiona que la barrera del 5% se refiere a toda España, y no a cada una de sus circunscripciones.
(…)XVI.-En consecuencia, la determinación del porcentaje obtenido por ERC no puede circunscribirse al cómputo de las cuatro circunscripciones catalanas, sino que debe de abarcar en el mismo los resultados obtenidos por dicha formación política, en Alicante, Castellón y Valencia, cómputo que, a todas luces, a la vista de los resultados obtenidos en la Comunidad Valenciana, quedaría ostensiblemente por debajo del 15% reglamentariamente requerido.”
Se adjunta como documento nº 32 copia del “Escrito de Reconsideración” del Acuerdo de 13 de abril de 2004, presentado ante la Mesa por el portavoz del Grupo Parlamentario Popular y como documentos nº 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 copia de consulta sobre los resultados electorales de las elecciones generales celebradas en marzo de 2.004, en las circunscripciones de Girona, Barcelona, Tarragona, Lleida, Castelló/Castellón, Valencia y Alacant/Alicante. Dicha consulta se ha formulado en la dirección de Internet http://www.infoelectoral.mir.es/min/.
En reunión celebrada el 14 de de abril de 2004, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó desestimar la solicitud del Grupo Parlamentario Popular de reconsiderar el Acuerdo adoptado el día anterior por el que se tenía por constituido el “Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (E.R.C.)” y del Acta de esta reunión merecen ser reproducidos los siguientes apartados en relación con las intervenciones de los miembros del órgano parlamentario:
“El Sr. Cisneros advierte que la Mesa no goza de mayor discrecionalidad para decidir que la que el Reglamento le atribuye, puesto que su decisión es de carácter reglado. Señala el Sr. Cisneros que resulta sorprendente que se utilice la doctrina del Tribunal Constitucional para sostener precisamente lo contrario a lo establecido en la misma. Así, lo señalado en la STC 63/2002 se refería al supuesto concreto entonces planteado, señalando que los votos no podían ser imputados a un Diputado de forma asilada , sino al conjunto de la candidatura por la que se hubiese presentado. En cuanto al precedente aludido en la Junta de Portavoces en relación con el PNV, no resulta afortunado, señala el Sr. Cisneros, puesto que los porcentajes obtenidos por tal formación política en el conjunto de las cuatro circunscripciones en las que ha presentado candidatura ha superado, desde 1.982, el 15% de los votos emitidos en el conjunto de las mismas. Constata el Sr. Cisneros que en la Junta de Portavoces se ha reconocido que ERPV es la misma formación política que ERC, tal y como avala el Registro de partidos políticos, por lo que el cómputo del porcentaje de votos obtenidos ha de referirse al total de las 7 circunscripciones en las que se ha presentado candidatura y no sólo a aquéllas en las que se ha obtenido escaño.
(…)El Sr. Barrero solicita la ratificación del acuerdo de la Mesa y la adhesión del Grupo Popular al mismo. Se trata de una decisión importante, ajustada al principio de legalidad, tal y como la mayoría de los miembros de la Mesa comparten, sin que exista una interpretación más auténtica y más interesada en ajustarse al principio de legalidad que la del propio legislador. Asimismo, sigue el Sr. Barrero, es doctrina del Tribunal Constitucional que las normas han de interpretarse de la forma más favorable a los derechos cuyo ejercicio se pretende aplicar y restrictivamente las normas limitativas de los mismos. El acuerdo de la Mesa no conlleva perjuicio alguno para ningún grupo, mientras que sí se ha señalado la distorsión que un acuerdo distinto supondría para el Grupo Mixto. A la Mesa corresponde, continúa el Sr. Barrero, amparar el pluralismo político y el derecho a constituir grupo parlamentario. Pues bien, prosigue el Sr. Barrero, el artículo 23 del Reglamento ampara a los Diputados, no a las formaciones políticas, y cuando un conjunto de Diputados ha obtenido representación en determinadas circunscripciones y un apoyo porcentual suficiente, les asiste el derecho a constituirse en grupo. Precisamente, advierte el Sr. Barrero, que el grupo se autodenomina “ERCV”, pues es en Cataluña donde ha obtenido su representación en la Cámara.
(…)La Sra. Chacón señala que a la Mesa corresponde velar por el buen funcionamiento de la Cámara y el Código Civil predica ejercer el sentido común en la aplicación de las normas. Así, sigue la Sra. Chacón, la no constitución del Grupo de Esquerra Republicana transformaría al Grupo Mixto en el tercer grupo de la Cámara, cuando lo que el sentido común indica es que el Grupo Mixto se vea reducido a lo que, por su naturaleza corresponde. En definitiva, concluye la Sra. Chacón, representaría una anomalía no atender la voluntad del Reglamento de amparar el derecho de los Diputados a formar grupo.”
Más relevantes aún son los “considerandos” en que la Mesa del Congreso de los Diputados fundamenta su decisión para desestimar la solicitud de reconsideración presentada por el Grupo Popular. El Acuerdo de 14 de abril de 2004 contiene los siguientes particulares:
“Considerando que corresponde a la Mesa la interpretación del Reglamento, en la medida en que a la misma corresponde su aplicación en el momento de la calificación de los escritos correspondientes.
Considerando que, conforme a la doctrina reiterada por el Tribunal Constitucional, ha de realizarse siempre la interpretación de la norma que sea más favorable a los derechos, procediendo una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de los mismos.
Considerando por tanto, que, en este caso, corresponde a la Mesa de la Cámara interpretar el Reglamento de la forma más favorable al derecho que a los Diputados corresponde a constituirse en Grupo Parlamentario.
(…)Considerando que la STC 64/2002, de 11 de marzo, citada, establece que es a los Diputados a quienes se impone el cumplimiento de los requisitos reglamentariamente establecidos para constituir Grupo Parlamentario, por ser éste un derecho de los Diputados y no de las formaciones políticas.
Considerando que las circunscripciones que han de ser tenidas en cuenta en el presente supuesto son aquellas en las que han resultado elegidos los Diputados que han expresado su voluntad de constituir el referido Grupo Parlamentario.
Considerando que Esquerra Republicana de Catalunya, en el conjunto de las circunscripciones en las que ha obtenido representación en la Cámara, obtuvo más del 15% de los votos emitidos en las mismas.
Considerando que la constitución de dicho Grupo Parlamentario no produce perjuicio alguno a los derechos de ningún otro grupo y que, sin embargo , podría introducir distorsiones en el funcionamiento de la Cámara su incorporación al Grupo Mixto.
Considerando que es obligación de la Mesa de la Cámara amparar el pluralismo político, que el Parlamento ha de ser reflejo de lo expresado por la voluntad popular.”
En definitiva, la Mesa del Congreso de los Diputados al adoptar este Acuerdo realizó una interpretación incluso más flexible que la que había acordado en las legislaturas anteriores en relación con el PNV, ya que consideró que el 15% debía de alcanzarse, únicamente, en el conjunto de las circunscripciones donde la formación política (ERC) había obtenido diputados, y no en el conjunto de las circunscripciones en las que se habían presentado candidaturas, tal como defendían el Grupo Parlamentario Popular en su escrito de reconsideración.
Además, en una de las circunscripciones en que había obtenido diputados (Barcelona), el porcentaje de votos válidos había sido inferior al 15%, más concretamente, el 14.09%.
Igualmente conviene resaltar que el Grupo Parlamentario Popular defendió que el 15% de respaldo electoral debía de computarse en el conjunto de las circunscripciones en las que se había presentado el partido cuyos diputados pretendían constituir un Grupo Parlamentario, actuando así en coherencia con los precedentes habidos en la Mesa de la Cámara, y siendo también ésa la interpretación que los representantes de ese Grupo habían defendido en la VII Legislatura –donde tenían mayoría en la Mesa del Congreso- cuando apoyaron la constitución del Grupo Parlamentario del PNV, tal como se ha indicado anteriormente. Se adjunta como documento nº 40 Acta de la sesión de la Mesa de fecha 14 de abril de 2004 y como documento nº 41 copia del Anexo incorporado a la documentación de la sesión celebrada en la fecha indicada por la Mesa, en el que se contienen los “resultandos” y “considerandos” que llevaron a dicho órgano de la Cámara a desestimar el escrito de reconsideración presentado por el Grupo Parlamentario Popular.
I - LEGITIMACION
Mis representados tienen legitimación activa, por ser los Diputados a los que los Acuerdos adoptados por la Mesa del Congreso de los Diputados en las reuniones de 15 y 19 de diciembre de 2011 deniega el derecho a constituir un Grupo Parlamentario propio, vulnerando su derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (artículo 23.2 C.E.), el cual es susceptible de amparo constitucional (artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
II – REPRESENTACION Y DEFENSA
De conformidad con el artículo 81.1 L.O.T.C. el presente recurso de amparo constitucional se formula por el procurador que encabeza este escrito, que está además suscrito por letrados en ejercicio.
III- REQUISITOS DEL ARTÍCULO 42 L.O.T.C.
Origen inmediato y directo de la violación del derecho fundamental en un acto sin valor de Ley emanado de cualquiera de los órganos de las Cortes Generales.
La vulneración del derecho fundamental para el que se interesa el otorgamiento de amparo es imputable, de modo inmediato y directo, a un acto sin valor de ley adoptado por la Mesa del Congreso de los Diputados. Es el Acuerdo de 15 de diciembre de 2011 por el que se deniega la constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR” el que hace real y efectiva la lesión del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la C.E., infracción que se reproduce con el posterior Acuerdo del mismo órgano de 19 de diciembre de 2011. Agotamiento de la vía de reconsideración del Acuerdo en vía parlamentaria.
Sin perjuicio de las diversas posiciones doctrinales que se mantienen en torno a que el trámite parlamentario de reconsideración sea una condición necesaria para considerar firme o agotado el acto objeto del recurso, ese Alto Tribunal (entre otras, en la STC 20/2008, de 31 de enero (F.J. 14)), ha señalado que “la generalmente denominada solicitud de reconsideración en nuestro Derecho parlamentario ha sido considerada repetidamente por este Tribunal requisito de la firmeza a partir de la STC 161/1988, de 20 de septiembre, en la cual se advierte que “no es, sin embargo, el primer Acuerdo de la Mesa el que debe considerarse causante de las supuestas vulneraciones de derechos que se denuncian por los demandantes, sino el posterior adoptado por el mismo órgano parlamentario… en virtud del cual se desestimó el recurso formulado por los actores… (solicitud de reconsideración) y confirió firmeza a la decisión anterior”.
Por ello, mis representados plantearon ante la Mesa del Congreso de los Diputados una solicitud de reconsideración del Acuerdo de 15 de diciembre de 2011, que tras su desestimación agotó la vía interna parlamentaria, por lo que la decisión que se recurre es firme.
Habiéndose notificado a mis representantes con fecha 19 de diciembre de 2011 el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de denegación de la solicitud de reconsideración del Acuerdo de 15 de diciembre de 2011, es dicha fecha de notificación la que debe tenerse en cuenta para realizar el cómputo del plazo de tres meses establecido en el artículo 42 L.O.T.C.
No obstante, y para el supuesto de que se entendiera, que habiéndose producido la desestimación de la reconsideración, debiera tomarse como fecha que fija el dies a quo la del Acuerdo de denegación de la constitución del grupo parlamentario, es decir, el 15 de diciembre de 2011, el presente recurso se formula y presenta antes de concluir el término de tres meses contados desde esta fecha.
IV.- ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL DEL RECURSO (ARTÍCULOS 49.1 y 50.1.b) L.O.T.C.).
En relación con el juicio de admisibilidad de las demandas de amparo tras la entrada en vigor de la reforma introducida en la Ley Orgánica de ese Tribunal por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, el Auto de 21 de julio de 2008, dictado por ese Alto Tribunal al que tengo el honor de dirigirme, ha manifestado, en su fundamento jurídico 1, lo siguiente:
“Esta novedad supone, tal como también incide la exposición de motivos, una inversión del juicio de admisibilidad, ya que “se pasa de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso de amparo formulado”, por lo que el examen de admisión consistirá, materialmente, en “la comprobación en las alegaciones del recurrente de la existencia de relevancia constitucional en el recurso”. En coherencia con esta intención, la Ley Orgánica 6/2007 ha dado nueva redacción a los artículos 49 y 50 LOTC, estableciendo el nuevo régimen jurídico de admisibilidad de los recursos de amparo. A esos efectos, el artículo 50.1 LOTC dispone que solamente procederá la admisión del recurso de amparo cuando concurran todos los siguientes requisitos: “a) Que la demanda cumpla con lo dispuesto en los artículos 41 a 46 y 49.
b) Que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”.
Así pues, en consonancia con esta nueva exigencia de fondo de que para la admisión del recurso de amparo deba concurrir, además de la lesión de un derecho fundamental del recurrente tutelable en amparo [artículos 53.2 y 161.1 b) C.E. y artículo 41 LOTC], una especial trascendencia constitucional del asunto [artículo 50.1 b) LOTC], el artículo 49.1 LOTC, en la redacción resultante de la Ley Orgánica 6/2007, establece que “En todo caso, la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”.
La STC 155/2009, de 25 de junio de 2009, efectúa la interpretación del requisito del artículo 50.1.b) LOTC al objeto de establecer los casos en los que cabe apreciar que el contenido del Recurso de Amparo justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional, si bien aclara que la relación de supuestos que a continuación enuncia no puede ser entendida como un elenco definitivamente cerrado de casos en los que un recurso de amparo tiene esa especial trascendencia constitucional, pues a tal entendimiento se opone, lógicamente, el carácter dinámico del ejercicio de la jurisdicción del Alto Tribunal.
Entre los casos que señala la citada sentencia, cabe mencionar los siguientes:
“a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional”.
“g) o, en fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica, o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios”.
Pues bien, el caso presente, es un supuesto en el que además de estar en juego el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos e indirectamente el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, y con ello la relevancia constitucional de sus cometidos, presenta las siguientes características:
1.- Tratarse de la primera ocasión en que ese Alto Tribunal se pronunciaría sobre la interpretación constitucional del contenido del artículo 23.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados y, más concretamente, en relación a la regla subsidiaria o alternativa prevista en el segundo inciso de la norma y, más específicamente, dentro de los dos supuestos contemplados en ésta, en el primero de ellos, en lo relativo al cómputo del respaldo electoral necesario para la constitución de grupo parlamentario.
Ese Alto Tribunal se ha pronunciado sobre la aplicación del artículo 23.1 R.C.D. en otros casos, pero en ninguno de ellos se refiere a la determinación de cómo debe computarse “el quince por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidaturas”. Y, en particular, si ese porcentaje se debe fijar atendiendo al resultado obtenido en el conjunto de las circunscripciones en las que la fuerza o fuerzas políticas han presentado candidaturas, aunque en alguno de los distritos no se haya alcanzado ese mínimo o, por el contrario, ese respaldo electoral ha de contabilizarse en todas y cada una de las circunscripciones en las que ha presentado candidatura.
Y ése es el supuesto de hecho que se plantea con los recurrentes y su voluntad de constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR” en el Congreso de los Diputados, que es denegada por el órgano parlamentario al considerar que ese 15 por 100 no se alcanzó en una de las circunscripciones (Navarra), a pesar de superarlo en el conjunto de las cuatro circunscripciones en que se presentó la coalición electoral AMAIUR.
Estamos pues ante una faceta del derecho constitucional a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (artículo 23.2 C.E.) sobre la que no existe doctrina expresa del Tribunal Constitucional y precisada de pronunciamiento dada la trascendental función que los Grupos Parlamentarios tienen en el funcionamiento del Congreso de los Diputados (nombramiento de representantes en la Mesa de la Cámara, Junta de Portavoces, en las comisiones parlamentarias, en la Diputación Permanente, y la participación en los debates del pleno o las comisiones parlamentarias…).
2.- No cabe duda además, que el recurso que se plantea trasciende del caso concreto y tiene unas consecuencias políticas generales, ya que esa regla alternativa tiene como pretensión abrir dentro del Congreso de los Diputados la facultad de constituir grupos parlamentarios a fuerzas políticas minoritarias tanto nacionales como con implantación territorial limitada y, en definitiva, amparar el pluralismo político (artículo 1.1 C.E.), misión que se vería frustrada con interpretaciones como las realizadas por los Acuerdos de la Mesa de la Cámara que se recurren.
Además, esa trascendencia general se deriva de que los Acuerdos provocan una distorsión en el funcionamiento del Congreso de los Diputados, creando una situación de grave perjuicio para el resto de formaciones políticas que tienen representación en el Grupo Mixto, en el que se han tenido que encuadrar los recurrentes.
3.- La existencia de precedentes parlamentarios en las Legislaturas IV, V, VI, VII y VIII, en las que, ante situaciones de hecho similares a los que se plantean en el presente caso, los Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados fueron siempre, y en todo caso, favorables a la constitución del correspondiente Grupo Parlamentario, al considerar que el quórum numérico exigido por el inciso del artículo 23.1 R.C.D. al que nos estamos refiriendo, debía interpretarse atendiendo al conjunto de las circunscripciones en las que la formación política había presentado candidaturas u obtenido representación, y no a cada una de ellas por separado. La trascendencia de los precedentes o usos parlamentarios ha sido reconocida reiteradamente por ese Alto Tribunal (a título de ejemplo, la STC 64/2002, F.J. 7) y se hace necesario dilucidar su significado normativo, a la luz de una aplicación igual de la ley, dado que con los Acuerdos de la Mesa de la Cámara que son objeto de recurso, se lleva a cabo una interpretación contraria al criterio general de decisión establecido en las legislaturas precedentes, quebrando la seguridad jurídica y poniendo en peligro la protección de las fuerzas minoritarias.
V.- Doy cumplimiento, igualmente, a lo dispuesto en los artículos 49.1 y 85.1 de la citada Ley Orgánica reguladora, con la exposición de los hechos que fundamentan la demanda, los fundamentos jurídicos, los derechos que considero violados, y la pretensión, que formulo, todo ello en la forma preceptuada.
MOTIVO UNICO.- Vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalan las leyes (artículo 23.2 C.E.).
PRIMERO.- La doctrina constitucional sobre el artículo 23.2 C.E. De acuerdo con una reiterada jurisprudencia de ese Alto Tribunal, el derecho fundamental que garantiza el artículo 23.2 C.E., junto al que reconoce el apartado 1 del mismo precepto constitucional, encarna el derecho de participación política en el sistema democrático consagrado por el artículo 1 C.E. y es la forma esencial de ejercicio de la soberanía por el conjunto de los ciudadanos (SSTC 51/1984, de 25 de abril, F.J. 2; 38/1999, de 22 de marzo, F.J. 2; 107/2001, de 23 de abril, F.J. 3; 64/2002, de 11 de marzo, F.J. 2; 177/2002, de 14 de octubre, F.J. 3; 227/2004, de 29 de noviembre, F.J. 2; 90/2005, de 18 de abril, F.J. 2). Sobre el alcance y los límites de la protección que el artículo 23.2 C.E. otorga al ius in officium de los parlamentarios, existe un cuerpo doctrinal elaborado en una consolidada jurisprudencia, y fijado en los siguientes términos:
1.- Directa conexión entre los derechos de los apartados 1 y 2 del artículo 23 C.E.
Así en la reciente STC (Pleno) 9/2012, de 18 de enero de 2012 (F.J. 3), se recuerda “…la directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (artículo 23.2 C.E.) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (artículo 23.1 C.E.), puesto que “puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del artículo 23.2 C.E., así como, indirectamente, el que el artículo 23.1 C.E. reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio”.
2.- Alcance y dimensiones del artículo 23.2 C.E.
En la misma STC (Pleno) nº 9/2012, de 18 de enero (F.J. 3) tras indicar que el artículo 23.2 C.E. consagra “la dimensión pasiva del derecho de participación política”, enunciando el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalan las Leyes, añade:
“A este contenido explícito del precepto ha aunado nuestra jurisprudencia un contenido implícito cual es, en primer lugar, el derecho a permanecer, en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las Leyes, en los cargos o funciones públicas a los que se accedió (STC 5/1983, de 4 de febrero, F. 3), no pudiendo ser removido de los mismos si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos (STC 10/1983, de 21 de febrero, F. 2). Y, además, hemos declarado el derecho al ejercicio o desempeño del cargo público representativo conforme a lo previsto en las Leyes (STC 32/1985, de 6 de marzo, F. 3). Cualquiera de las dimensiones que hemos identificado como integrantes del derecho de participación política reconocido en el artículo 23.2 C.E. —acceso, permanencia y ejercicio— está delimitada —con arreglo al propio precepto constitucional— por la necesidad de llevarse a cabo en condiciones de igualdad y de acuerdo con los requisitos que señalen las Leyes» (STC 298/2006, de 23 de octubre, F. 6).
Ese Alto Tribunal se ha referido a la garantía del mantenimiento en los cargos y su desempeño de conformidad con lo que la Ley disponga como “garantía añadida”, que resulta de particular relevancia cuando la petición de Amparo se formula por los representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones (STC 57/2011, de 3 de mayo, entre otras muchas.
3.- Derecho de configuración legal.
La STC 39/2008, de 10 de marzo de 2008 (F.J. 5) remarca esta característica señalando que “A este respecto parece oportuno insistir en la caracterización del ius in officium tutelado por el artículo 23.2 C.E. como un derecho de configuración legal, en el sentido de que “compete a los Reglamentos parlamentarios fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden” (STC 141/2007, de 18 de junio, F.J. 3). Como igualmente hemos indicado en esta última resolución citada, el correlato lógico de esta función configuradora que desempeñan los Reglamentos parlamentarios radica en que una vez creados los derechos y facultades de los parlamentarios, se integran en su status representativo; de modo que, conforme a la doctrina de este Tribunal, “la Constitución veta la privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo, introduciendo obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros (SSTC 10/1983; 32/1985, de 6 de marzo, F.J. 3; 227/2004, de 29 de noviembre, F.J. 2)” (STC 141/2007, de 18 de junio, F.J. 5). En consecuencia, y como recuerda la STC nº 57/2011, de 3 de mayo (F.J. 2), “… apelando al derecho recogido en el artículo 23.2 C.E., podrá el titular correspondiente reclamar la protección del ius in officium que considere ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en que se integren”.
4.- Relevancia constitucional de la lesión del derecho fundamental.
Reiteradas resoluciones del Tribunal Constitucional (entre las más recientes, la ya citada STC 39/2008, de 10 de marzo (F.J. 5), han establecido que
“Lo dicho no conlleva, por otra parte, que cualquier infracción del estatuto del parlamentario en la Cámara represente por sí sola una lesión del derecho fundamental toda vez que únicamente poseen relevancia constitucional aquellos derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria, respecto de los cuales cabría apreciar vulneración del artículo 23.2 C.E. “si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente su práctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, F.J. 2; 107/2001, de 23 de abril, F.J. 3; 203/2001, de 15 de octubre, F.J. 2, y ATC 118/1999, de 10 de mayo)”. (STC 141/2007, F.J. 3).
Ello viene completado por la STC 57/2011, de 3 de mayo (F.J. 2) en los siguientes términos:
“El respeto a esta dimensión sustancial debe conducir a los órganos parlamentarios a optar por una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de los derechos o atribuciones que integran el status constitucionalmente relevante del representante público. Igualmente se impone el deber de motivar las decisiones que limiten tal ejercicio, deber cuyo incumplimiento no sólo vulneraría el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (artículo 23.2 C.E.), sino también el de éstos a participar en los asuntos públicos (artículo 23.1 C.E.). En este sentido, debemos mencionar entre las numerosas Sentencias del Tribunal Constitucional, las más recientes SSTC 33/2010, de 19 de julio, F. 5, y 44/2010, de 26 de julio, F. 4”.
5.- Principio de interpretación más favorable.
Como establece, entre otras muchas, la STC 177/2002, de 14 de octubre (F.J. 3):
“Finalmente, ha de tenerse presente el principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal, en concreto, en relación con el artículo 23 C.E., especialmente cuando este precepto se proyecta sobre el ejercicio del derecho de sufragio, y que conlleva que al revisar los actos relativos al ejercicio de dicho derecho fundamental los actores jurídicos opten por la interpretación de la legalidad más favorable a la eficacia de tales derechos”.
Más recientemente, la STC 74/2009, de 23 de marzo (F.J. 3) se refiere a “la obligación de interpretar las normas parlamentarias del modo más favorable al ejercicio de los derechos y facultades de los representantes”.
SEGUNDO.- La importancia de los grupos parlamentarios en la organización y funcionamiento de las Cámaras representativas.
* Cuando en las democracias contemporáneas se reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos se establece que su ejercicio se hace de forma directa o a través de representantes libremente elegidos; es decir, no se afirma que la participación se agota en la elección de representantes, sino que la participación es a través de representantes que son elegidos con libertad. La representación da continuidad a la participación y de ahí la necesidad de que al representante se le reconozca su representatividad; por este motivo, la titularidad de un cargo público representativo constituye una habilitación normativa para la expresión de la representatividad conferida por los electores, con lo que los representantes son un instrumento al servicio de su realización parlamentaria.
Nos encontramos, pues, ante una “concepción funcional” del ejercicio del cargo representativo cuyo fundamento constitucional es otorgar efectividad a la representatividad política y mantener la vinculación entre electores y elegidos. La consolidación de la sede parlamentaria como un ámbito idóneo para la expresión del pluralismo dota de relevancia jurídica, y no sólo política, a la adscripción política de los representantes y, en consecuencia, “esa adscripción no puede ser ignorada, ni por las normas infra constitucionales que regulan la estructura interna del órgano en que tales representantes se integran, ni por el órgano mismo, en las decisiones que adopte en el ejercicio de su facultad de autoorganización”. (STC 32/1985, F.J. 2).
La necesidad de hacer efectiva la adscripción política de los representantes se concreta en la obligación de colocarlos a todos en unas condiciones legales similares, posibilitando su intervención en las diferentes fases del procedimiento de adopción de decisiones, y en la asignación del mismo valor a los votos emitidos por los diferentes parlamentarios. Se trata de asegurar que el conjunto de los parlamentarios, en el ejercicio de sus funciones representativas, otorgue efectividad al pluralismo, garantizando de esta forma la expresión de las diferentes representatividades existentes en la sociedad y a las que se confiere tutela constitucional.
En esta tarea cobran un papel esencial los Grupos Parlamentarios, pues si la adquisición plena de la condición de representante por quien ha accedido a un cargo público representativo es el presupuesto habilitante para que pueda ejercer las funciones que van aparejadas a la titularidad del cargo, para la organización del ejercicio de dichas funciones el derecho parlamentario exige su encuadramiento en una entidad colectiva, el Grupo Parlamentario. La inclusión de los representantes en Grupos es una fórmula que el sistema jurídico utiliza para estabilizar las expectativas de realización de una concreta representatividad. * Ese Alto Tribunal ha destacado, desde el punto de vista del contenido del status parlamentario constitucionalmente relevante, la doctrina relativa a la facultad de constituir Grupo Parlamentario con arreglos a los requisitos establecidos en el Reglamento de la Cámara. Consolidando y reforzando la interpretación de que nos hallamos ante un derecho que forma parte del ius in officium protegido ex artículo 23.2 C.E..
Concretamente, es de remarcar la taxatividad (“no cabe duda alguna”) con la que la STC 141/2007, de 18 de junio de 2007, recuerda la doctrina en su día establecida en la STC 64/2002, de 11 de marzo de 2002 (F.J. 3), de que la facultad de constituir grupo parlamentario integra el núcleo constitucionalmente relevante de su función representativa. Así, afirma:
“Conforme a nuestra doctrina, no cabe duda alguna de que la facultad de constituir grupo parlamentario, en la forma y con los requisitos que el Reglamento establece, corresponde a los diputados, y que dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria. Dada la configuración de los grupos parlamentarios en los actuales Parlamentos, como entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de la Cámara, así como en el desempeño de las funciones parlamentarias y los beneficios que conlleva la adquisición de tal status, aquella facultad constituye una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante (STC 64/2002, de 11 de marzo, F.J. 3).
La relevancia jurídica de la adscripción política de los representantes, y que, como tal, no puede ser desconocida por las normas reguladores de la estructura interna de los órganos representativos, se recoge también en la sentencia citada, cuando el Tribunal Constitucional abre el trascendental F.J. 5 con la conclusión de que las resoluciones de la Mesa de la Cámara afectaron, entre otras, a la facultad de los demandantes de amparo para crear “grupo parlamentario propio”.
Aún no afirmada expresamente en dichos términos, esta doctrina ya estaba presente en la STC 64/2002 pues, en sentido estricto, difícilmente puede aseverarse que el Grupo Parlamentario Mixto se “constituye” como consecuencia de un acto originario de voluntad asociativa por parte de los parlamentarios que lo integran. Quizá por ello, aunque no sólo, el Tribunal apuntó en el F.J. 6 de aquella sentencia la importante y sutil distinción entre las facultades de constituir grupo parlamentario e integrarse en un grupo ya constituido.
En definitiva, la aseveración llama la atención acerca de la importancia de la facultad de constituir grupo parlamentario en sí misma considerada dado su significado con relación a la defensa colectiva de opciones políticas materialmente conectadas con las preferencias manifestadas por el electorado; con la trascendencia que ello comporta desde el punto de vista del principio democrático y los derechos fundamentales del artículo 23 C.E..
Por ello, en el ATC 18/2002 (F.J. 3) se afirma que los que caracteriza a un “grupo parlamentario con entidad distinta y singular” es la posibilidad de hacer “valer los intereses de los concretos votantes de la formación política por la que salieron elegidos”.
Sentada esta doctrina de carácter general, hemos de proceder al concreto examen de los preceptos del Reglamento del Congreso de los Diputados que resultan de aplicación al caso en cuanto que presupuesto constitutivo de ese “ius in officium” configurador del contenido constitucional del derecho reconocido en el artículo 23.2 C.E.
TERCERO.- El marco normativo configurador de la constitución de los Grupos Parlamentarios en el Congreso de los Diputados (artículo 23.1 R.C.D) y la jurisprudencia constitucional que lo interpreta.
* La constitución de Grupos Parlamentarios incluye el conjunto de actos y requisitos que según la normativa reglamentaria deben satisfacer las fuerzas políticas que han accedido al Congreso de los Diputados para transformarse en grupo parlamentario, es decir, en sujeto de derechos y deberes dentro de la vida de la Cámara. Las normas reglamentarias que disponen el proceso y las reglas que deben respetarse para su formación cumplen con diverso alcance una pluralidad de funciones y se asientan en el respeto de ciertos principios, diseñándose con el objeto de conferir estabilidad a la estructura política de la Cámara a lo largo de la legislatura.
El Reglamento del Congreso de los Diputados dedica su Titulo II a los Grupos Parlamentarios (artículos 23 a 29). Junto a los requisitos de carácter formal (artículos 24.1 y 2 R.C.D.), exige que quienes quieren constituir grupo parlamentario reúnan unos requisitos materiales de contenido positivo (artículo 23.1 R.C.D.) y que se abstengan de infringir una serie de prohibiciones (artículo 23.2 R.C.D.) dispuestas para evitar la fragmentación artificial de las fuerzas electorales a la hora de formar grupos parlamentarios.
La previsión de un mínimo numérico o la demostración de un respaldo electoral suficiente suele ser habitual desde un punto de vista comparado, aún cuando algunas normas parlamentarias las omitan, y la verificación de la concurrencia de un número de parlamentarios resulta la exigencia más comúnmente aceptada.
El Reglamento del Congreso de los Diputados ha optado por dar un predominio al requisito numérico, exigiendo al menos quince diputados (artículo 23.1 R.C.D.) para la constitución de grupos parlamentarios distintos al Grupo Mixto; sin que, en principio, tengan que pertenecer a una misma fuerza electoral. No obstante, ha dispuesto una regla alternativa o subsidiaria en la que se exigen condiciones distintas, para permitir la formación de grupos cuando no se alcance el mínimo de los quince diputados; así dispone el artículo 23.1, in fine, que también “podrán constituirse en Grupo Parlamentario los Diputados de una o varias formaciones políticas, que, aun sin reunir dicho mínimo, hubieran obtenido un mínimo de escaños no inferior a cinco y, al menos, el quince por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el cinco por ciento de los emitidos en el conjunto de la Nación”. Por lo tanto, la formación requiere la satisfacción de un doble criterio: Reunir un mínimo de diputados y demostrar un respaldo electoral suficiente, bien en el conjunto de la nación bien en el ámbito electoral en el que se hubiesen presentado candidaturas.
La fórmula alternativa pretende abrir dentro del Congreso de los Diputados la facultad de constituir grupos parlamentarios a fuerzas políticas minoritarias, tanto nacionales como con implantación territorial delimitada.
Los términos en los que se encuentra redactada la norma han exigido alguna interpretación. Mientras que el mínimo de escaños que se precisa no plantea dudas; sí, en cambio, las referencias a “una o varias formaciones políticas” y la determinación de cómo debía computarse el “quince por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura”, siendo esta última la que concentra nuestro análisis a los efectos del presente recurso.
* La doctrina se pronuncia en sentido favorable a entender que ese respaldo electoral debe obtenerse en el conjunto de las circunscripciones y no en cada una de ellas. Y así, cabe citar:
- José Mª Morales Arroyo, Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, en su artículo “La realidad y la ficción en las normas sobre la constitución de los grupos parlamentarios” manifiesta:
“Desde los inicios de la Tercera Legislatura parece entenderse que el porcentaje del 15 por 100 de los votos se computa entendido como la media de votos obtenida en el conjunto de las circunscripciones en las que la fuerza o fuerzas políticas han presentado candidaturas, aunque en alguno de los distritos no se haya alcanzado ese mínimo”.
- Agustín Ruiz Robledo, Catedrático de Derecho Constitucional, en su artículo “Amaiur tiene derecho” publicado en el diario “El País” el jueves 22 de diciembre de 2011, afirma, tras señalar que “considerar que ese 15% va referido a cada una de las provincias y no al total… es ir contra el tenor literal del texto jurídico”, añade:
“Una antiquísima regla de la interpretación jurídica dice ubi lex non distinguit, non distinguere debemus. Por eso, no podemos leer “el 15% en cada una de las circunscripciones” donde el Reglamento dice sin más “circunscripciones”. Sólo se puede interpretar que una norma exige un quórum provincial si lo dice expresamente, como lo hace la mismísima Constitución en su artículo 151: La iniciativa autonómica deberá ser “ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia”.
El mismo autor señala a continuación que esa interpretación exigiendo un respaldo electoral del 15% en cada provincia contradice otra regla jurídica que el Tribunal Constitucional “aplica vigorosamente”, cual es:
“Interpretar siempre las normas de la forma más favorable al ejercicio de los derechos fundamentales. Por eso, si hubiera dos interpretaciones posibles del artículo 23.1 del Reglamento (15% conjunto, 15% circunscripción por circunscripción) habría que elegir la que permite la constitución del grupo porque de lo contrario se mermaría el derecho a la participación política (artículo 23 C.E.) de Amaiur y de cada uno de sus siete diputados. Y no sólo el derecho de esta coalición, también de los demás partidos del Grupo Mixto que verán cómo sus derechos se reducen a tener que repartirlos con Amaiur que acaparará proporcionalmente las mayores cuotas de dinero y tiempo que le corresponden al grupo”.
- Alejandro Saiz Arnaiz, Catedrático de Derecho Constitucional, en su obra “Los grupos parlamentarios” (Madrid, Congreso de los Diputados, 1989, pág. 111, nota 51) señala que:
“Aunque el R.C.D. es más preciso al referirse al “cinco por ciento de los emitidos en el conjunto de la nación”, hay que entender que también en el caso del 15 por 100 de los votos circunscripcionales, dicho porcentaje debe calcularse sobre el total de los sufragios expresados en el conjunto de los distritos electorales en los que la respectiva o respectivas fuerzas políticas presentaron candidaturas y no sobre cada uno de ellos”.
* El Tribunal Constitucional no ha analizado esta cuestión de manera expresa, pero sí se ha pronunciado acerca de si tal requisito numérico venía referido al diputado o a la formación electoral que presenta la candidatura en la que aquél figura. Ello fue abordado en la STC 64/2002, de 11 de marzo de 2002 (F.J. 5).
Tras establecer que “los diputados son los titulares de la facultad de constituir Grupo Parlamentario, en la forma y con los requisitos reglamentariamente previstos”, ese Alto Tribunal manifiesta que “ello en modo alguno es óbice para que tales requisitos puedan venir referidos en la norma reglamentaria no al diputado, sino a la formación, coalición o agrupación electoral que presenta la candidatura en la que aquél figura o a esta misma”.
Esa atribución de titularidad a los Diputados, trae como consecuencia, según la misma sentencia, la delimitación del ámbito electoral a considerar para el cálculo del cómputo del quórum exigido por el Reglamento del Congreso de los Diputados. Según establece la misma STC 64/2002, de 11 de marzo de 2002 (F.J. 5), el respaldo electoral se computará en las circunscripciones en las que han sido elegidos quienes pretenden constituir el Grupo Parlamentario, lo que se expresa en los siguientes términos:
“Así pues, de conformidad con la doctrina constitucional que ha quedado reseñada la exigencia del porcentaje de votos o respaldo electoral que establece el segundo inciso del artículo 23.1 R.C.D., en una interpretación del mencionado precepto reglamentario coherente con la configuración constitucional de nuestro sistema electoral, únicamente puede ser entendida como referida a las candidaturas presentadas por las formaciones políticas en aquellas circunscripciones en que hubieren concurrido a las elecciones y en las que figuran y han sido elegidos los Diputados que pretenden constituir Grupo Parlamentario. Tal conclusión se impone también en una interpretación sistemática de aquel precepto reglamentario con las previsiones especiales de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio ( RCL 1985, 1463 y RCL 1986, 192; ApNDL 4080) , del Régimen Electoral General, para las elecciones a Diputados y Senadores (Título II), en las que se alude siempre a votos obtenidos por las candidaturas, no por las personas que las integran. En definitiva, ha de concluirse, por consiguiente, que el porcentaje del quince por ciento de los votos que establece el segundo inciso del artículo 23.1 R.C.D. debe entenderse referido a las candidaturas presentadas por las formaciones políticas en las circunscripciones en las que hubieran concurrido a la contienda electoral y en las que han resultado elegidos los Diputados que manifiestan su voluntad de constituir Grupo Parlamentario”.
Por el contrario, no hay un pronunciamiento concreto sobre la forma de computar el 15 por 100 exigido por el artículo 23.1 R.C.D.; más concretamente, si ha de hacerse en el conjunto de las circunscripciones o, separadamente, en todas y cada una de ellas.
CUARTO.- Los precedentes parlamentarios y los usos y prácticas parlamentarias en la doctrina del Tribunal Constitucional.
Parlamento y Reglamento.
La autonomía de los órganos constitucionales es el fundamento y garantía de la división de poderes y, por tanto, del Estado de Derecho.
Esa autonomía propia de los órganos constitucionales tiene por consecuencia que en lo que afecta a la ordenación del órgano mismo, el Derecho específico por el que se rige es un Derecho autodispuesto, y en eso el Parlamento no es en modo alguno una excepción. Las normas que rigen la organización y funcionamiento del Parlamento en cumplimiento de las previsiones constitucionales son normas producidas única y exclusivamente por el propio Parlamento. Esto es el Reglamento parlamentario.
En consecuencia, el Reglamento parlamentario es la norma constitucionalmente habilitada para codefinir el contenido específico de un derecho fundamental de configuración legal, el previsto en el artículo 23.2 C.E.
La mención jurisprudencial a “reserva de Reglamento” invoca la excepcionalidad y rigidez de su procedimiento de adopción al efecto de establecer una diferenciación entre el Reglamento y otras normas parlamentarias y para asentar la primacía del primero sobre las segundas. De tal manera que las demás normas intraparlamentarias dictadas por los órganos competentes de la Cámara encuentran su límite en el Reglamento mismo, al que interpretan o suplen, de suerte que, a su través, no es jurídicamente lícito proceder a una modificación del Reglamento, sustrayendo esa decisión al Pleno de la Cámara y obviando, además, el requisito de la mayoría absoluta que, para su reforma, establece la Constitución (STC 44/95, de 13 de febrero (F.J. 3).
Los precedentes parlamentarios.
Como órgano del Estado que es, el Congreso de los Diputados se ve afectado por la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en punto a la igualdad en la aplicación de la ley. Para lo que aquí interesa ello supone que los órganos parlamentarios a la hora de interpretar y aplicar las normas propias de la Cámara deben adoptar sus resoluciones de forma motivada, dotada de una fundamentación racional, y que debe obedecer a un criterio general de decisión, a una doctrina, de la que cada decisión concreta es un supuesto de aplicación, y que el órgano parlamentario sólo puede separarse de su criterio anterior cuando sustituya un criterio general de decisión por otro, una doctrina por otra, de tal modo que la separación del antecedente no obedezca a una decisión arbitraria adoptada ad casum, sino a un cambio de criterio decisor que sea reconocible como tal. En ese sentido, los órganos parlamentarios se hallan vinculados por sus propios precedentes, si bien esa vinculación al precedente es limitada en razón de la facultad de cambiar de criterio general de decisión.
La existencia de un precedente exige acreditación de una decisión anterior, sobre cuestión igual o similar, adoptada por el mismo órgano, debiéndose, por tanto, en palabras de ese Alto Tribunal, “… determinar, en primer lugar, si tal práctica efectivamente existe y, en segundo lugar, cuál su concreto contenido y finalidad” (STC 177/02, de 14 de octubre, F.J. 7).
Por tanto, la acreditación ha de tener un triple contenido mínimo: De un lado, la aportación documentada de la existencia de la “práctica” que se alega como precedente; del otro, la aportación de la motivación de la misma, puesto que es esa aportación la que permite su racionalidad y razonabilidad; finalmente, la práctica definida como precedente debe ser unívoca, ya que la existencia de antecedentes contradictorios excluye que se pueda formalizar una pretensión en cualesquiera precedente: La existencia de antecedentes contradictorios excluye “la existencia de uso parlamentario consolidado” (STC 90/05, de 18 de abril, F.J. 6).
Es por ello que en la STC 64/02, de 11 de marzo, F.J. 7, se renuncia a analizar el valor del precedente parlamentario, señalando que:
“Sin desconocer la trascendencia de los precedentes o usos parlamentarios, no es necesario ahora detenerse a dilucidar su significado normativo, a la luz de una aplicación igual de la Ley, ya que los supuestos de hecho aportados por los demandantes de amparo como término de comparación no guardan con el caso aquí enjuiciado la identidad que todo juicio de igualdad requiere.”
En cuanto tal, el precedente ni es una norma ni por sí mismo configura una norma. Esa es la razón por la que con alguna frecuencia el Tribunal Constitucional descarta que entre nosotros pueda existir una “estricta sujeción al precedente” al modo del common law. Ahora bien esa observación sólo será correcta cuando y en la medida en que hagamos hincapié en la palabra estricta.
En efecto, que en sí mismo considerado el precedente no crea ni configura una norma no significa que carezca de efecto vinculante para el órgano que lo ha producido. Lo que significa es otra cosa: Que la vinculación que el precedente pueda producir depende de su integración con una norma. Dicha integración puede venir no sólo de su incardinación en el principio de igualdad en la aplicación de la ley, sino también de su integración con normas de derecho parlamentario escrito.
Y dicha integración configura el contenido del derecho fundamental del artículo 23.2 C.E. en aquellos casos en los que el precedente versa sobre las facultades principales que definen el ius in officium del parlamentario.
En la jurisprudencia de ese Alto Tribunal el argumento de la integración aparece con toda claridad. Así, la STC 107/01, de 23 de abril, F.J. 2, señala lo siguiente:
“En otras palabras, la existencia de precedentes en sentido contrario a los acuerdos impugnados sólo puede ser argumento para sostener la infracción del derecho fundamental consagrado en el artículo 23.2 C.E. si tales precedentes pueden considerarse integrados en la Ley que ha de ser aplicada en condiciones de igualdad para el acceso o cargo de función pública o la permanencia en aquél o en ésta”.
O, quizá con una mayor contundencia, la STC 149/90, de 1 de octubre, F.J. 5, señala:
“Dicho en otros términos, la existencia de un precedente en sentido contrario sólo puede ser argumento para sostener la infracción del derecho fundamental consagrado en el artículo 23.2, si tal precedente puede ser considerado integrado en la ley que ha de ser aplicada”.
Más recientemente, la STC 64/02, de 11 de marzo, F.J. 7, señala que:
“De modo que la existencia de precedentes en sentido contrario a los Acuerdos impugnados sólo puede ser argumento para sostener la infracción del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 C.E. si tales precedentes pueden considerarse integrados en la Ley que ha de ser aplicada en condiciones de igualdad para el acceso al cargo o función pública o la permanencia en aquél o en ésta”.
En principio, pues, el precedente sólo tiene capacidad de configuración de los derechos de los que es titular el parlamentario, cuando aparece asociado directamente bien a un derecho fundamental, bien a una norma de derecho parlamentario escrito, y en este último caso sólo tiene capacidad para integrar el contenido del derecho fundamental del artículo 23.2 C.E., cuando la norma del derecho parlamentario escrito satisfaga la exigencia que se sigue tanto del propio 23.2 C.E. como del artículo 51.1 C.E.: Ser norma con rango y eficacia de ley.
En definitiva, el precedente, por sí mismo, no crea norma alguna y para que el mismo tenga la capacidad de vincular a los destinatarios debe aparecer directamente asociado a una norma existente con independencia del precedente mismo.
Los usos y prácticas parlamentarios.
Lo que ese Alto Tribunal viene denominando “usos” o “prácticas” parlamentarios difieren de los precedentes estricto sensu, si bien los presuponen. En efecto, para que exista un uso o una práctica debe existir una cadena de actos sustancialmente iguales adoptados por el mismo órgano parlamentario y referidos a una misma cuestión. Pero el uso o la práctica se separan del precedente en que goza de un plus que aquél no tiene. Mientras que el precedente no genera normas, el uso y la práctica sí tienen esa capacidad, a juicio del Tribunal Constitucional, que reconoce a los usos una “trascendencia nomotética” (STC 149/90, de 1 de octubre, F.J. 5).
El reconocimiento del valor normativo de usos y prácticas se da mediante su aceptación como “instrumento normativo”, tal y como se reconoce, entre otras, en la STC 177/02, de 14 de octubre, F.J. 7, reiterado en las STC 89/05, de 18 de abril, F.J. 6 y STC 190/09, de 28 de septiembre, F.J. 4, afirmándose que:
“Los usos parlamentarios han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de la organización y funcionamiento de las Cámaras”.
Esto supone simultáneamente el reconocimiento de una fuente de derecho parlamentario no escrito y de la importancia de la misma.
Ese Alto Tribunal admite que tales normas surgidas mediante el uso puedan comportar la introducción de innovación normativa en sentido estricto, y además extiende esa posibilidad a la determinación del contenido del ius in officium del parlamentario, al menos en unión de las disposiciones del derecho escrito.
Así, en las STC 177/02, de 14 de octubre, F.J. 5, reiterado en la STC 89/05, de 18 de abril, F.J.3, STC 90/05, de 18 de abril, F.J.3 y STC 190/09, de 28 de septiembre, F.J.3, se afirma:
“Aunque, ciertamente, la facultad de recabar la comparecencia en las Comisiones de autoridades, funcionarios públicos y otras personas se atribuye directamente a éstas, parece existir una práctica parlamentaria, no discutida por ninguna de las partes, en virtud de la cual son los propios Grupos Parlamentarios, a través de su Portavoz, quienes formulan a la Mesa las propuestas de comparecencia, decidiendo esta última la admisión o inadmisión a trámite de las mismas, de modo que, en caso afirmativo, es a la propia Comisión a quien corresponde decidir si recaba o no finalmente una determinada comparecencia. Por consiguiente, y en virtud de la práctica parlamentaria a la que acabamos de aludir, ninguna duda cabe de que la facultad de proponer las comparecencias a las que hace referencia el artículo 44 R.C.D. forma parte del «ius in officium» de los Diputados”.
Incluso, ese Alto Tribunal ha dado un paso más cuando admite que los usos, por sí solos, pueden determinar el contenido del citado ius in officium y, mediante tal operación, proceder a la generación de una parte del contenido de un derecho fundamental; es decir, ese “instrumento normativo” no sólo es muy importante en la vida de la Cámara, sino que determina por sí mismo al menos una parte del núcleo mismo de la función parlamentaria.
Así, en la STC 177/02, de 14 de octubre, F.J.5, se señala que:
“En concreto, respecto a las solicitud de comparecencia que aparecen previstas en las normas o usos parlamentarios, hemos destacado que “en cuanto su finalidad sea el control del Gobierno, dicha facultad ha de entenderse incluida dentro del núcleo básico de la función parlamentaria garantizado por el artículo 23.2 C.E.”.
Sin embargo, también es constante la doctrina de ese Alto Tribunal señalando que ese instrumento normativo tiene su límite en el Reglamento de la Cámara. Y así, en la misma STC 177/02, de 14 de octubre, F.J.7, y en la STC 208/03, de 1 de diciembre, F.J. 8, se afirma:
“Consecuencia de todo ello es que los usos parlamentarios, al igual que el resto de las normas o resoluciones intraparlamentarias dictadas por los órganos de dirección de las Cámaras, tienen su límite inmediato en el Reglamento mismo, de modo que la práctica parlamentaria efectivamente instaurada en el seno de la Cámara no puede resultar –ni tampoco ser interpretada– de manera tan restrictiva que impida u obstaculice desproporcionadamente las facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas”.
Resulta a todas luces evidente que el criterio de decisión que se contiene en el argumento trascrito trata de encuadrar el uso y práctica parlamentaria en el marco conceptual propio del artículo 1 C.C.: el uso parlamentario puede tener valor normativo, pero por definición se mueve en el seno del derecho parlamentario escrito, en los espacios que éste deja sin regulación completa, o sencillamente sin regulación, y subordinado a ese derecho parlamentario escrito, cuanto menos a su norma principal.
Ahora bien, como reconoce ese Alto Tribunal “ello no quiere decir que tales usos parlamentarios hayan de tener necesariamente el mismo valor que las propias normas del reglamento parlamentario aprobadas por el Pleno de la Cámara”, tal y como se señala en la STC 190/09, de 28 de septiembre, F.J. 4.
De la doctrina expuesta se sigue que los usos y prácticas tienen la capacidad de crear normas jurídicas, y que éstas una vez generadas pasan a integrarse en el complejo del derecho parlamentario con la eficacia y límites que acabamos de ver. La doctrina, pues, admite la posibilidad y legitimidad de creación de derecho parlamentario, cuanto menos de derecho parlamentario derivado, no sólo mediante producción formal por órgano parlamentario habilitado en la forma de derecho escrito (como sucede con las normas interpretativas o supletorias), sino también por vía de hecho mediante la repetición de actos, que reciben la calificación de precedentes y que agregan a su condición de tal la pretensión, reconocida por los destinatarios, de vincular a los destinatarios mismos. Hay pauta de comportamiento, fijada mediante reiteración de actos, a los que anuda la pretensión de vinculación, reconocida por los destinatarios, hay reiteración, racionalidad y opinio iuris; esto es, hay normas consuetudinarias, costumbre parlamentaria.
* Finalmente, es doctrina constitucional reiterada que, cuando de la igualdad en el acceso a cargos públicos se trata, el genérico mandato de igualdad en todos los sectores del ordenamiento jurídico, previsto en el artículo 14 C.E., se ve reconducido y subsumido, en el específico ámbito del artículo 23.2 C.E., de no mediar uno de los criterios sospechosos de diferenciación recogidos en el artículo 14 C.E. (STC 64/2002, de 11 de marzo, F.J. 7). Pero, tal y como decíamos más arriba, ello no es óbice para que los órganos del Parlamento se vean afectados por la doctrina del Tribunal Constitucional en lo que se refiere a la igualdad en la aplicación de la ley, que arranca con la STC 49/82, de 14 de julio y la STC 58/86, de 14 de mayo, que abren una línea jurisprudencial que sin cambios de relieve viene manteniéndose desde entonces.
Y son elementos de esa doctrina que:
Un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.
Para introducir diferencias y apartarse del precedente, tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados.
QUINTO.- La aplicación de la doctrina constitucional al caso concreto.
* La cuestión que se plantea a través del presente recurso de amparo se contrae a determinar si las decisiones de la Mesa del Congreso de los Diputados adoptadas mediante los Acuerdos de 15 de diciembre de 2011 y 19 de diciembre de 2011, denegando a los recurrentes la constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR” y desestimando su reconsideración, respectivamente, han vulnerado su derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicos con los requisitos que señalan las Leyes (artículo 23.2 C.E.), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (artículo 23.1 C.E.). Y todo ello a la luz de la doctrina constitucional antes reflejada.
El Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 15 de diciembre de 2011 apoya su decisión en que “la formación política Amaiur ha presentado candidaturas en cuatro circunscripciones, no habiendo alcanzado el quince por ciento de los votos emitidos en la circunscripción de Navarra, y en que “el número de votos necesarios para alcanzar el quince por ciento debe referirse a las formaciones políticas que han presentado candidaturas y no a los candidatos individualmente considerados y que, a su vez, el citado porcentaje ha de obtenerse en cada una de las circunscripciones en que la formación política haya presentado candidatos”.
Por su parte el Acuerdo de 19 de diciembre de 2011, se construye en base a:
un pretendido apoyo en la STC 64/2002, de 11 de marzo y en el precedente de la reunión de la Mesa de Congreso de 12 de abril de 2000 (VII Legislatura),
la afirmación de que la Mesa “no ha mantenido un criterio uniforme en las distintas Legislaturas”.
la referencia a cuestiones sobre la constitución de los Grupos Parlamentarios que son pacíficas (titularidad del derecho y a quienes viene referida la exigencia del respaldo electoral del 15 por 100). Para concluir, reiterando los mismos argumentos que el Acuerdo precedente, que refiriéndose el 15 por 100 de los votos “a todas las circunscripciones en que aquella hubiera presentado candidatura, no cabe excluir los resultados obtenidos por esa formación en una determinada circunscripción”; que la formación política AMAIUR no ha alcanzado el quince por ciento de los votos emitidos en la circunscripción de Navarra; y que “el citado porcentaje ha de obtenerse en cada una de las circunscripciones en que la formación política haya presentado candidatos”.
A la vista de los Acuerdos impugnados y de las Actas de las reuniones en que fueron adoptados, puede afirmarse que la Mesa de la Cámara ha cumplido con la exigencia de motivar la aplicación que ha efectuado de las normas del Reglamento parlamentario, que han supuesto una limitación al ejercicio de uno de los derechos que integra el estatuto constitucionalmente relevante de los representantes políticos. Pero como señala la STC 64/2002 de 11 de marzo, tal satisfacción formal no basta para concluir que la decisión que se recurre es conforme o no al derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 C.E., “ puesto que este derecho exige también que la motivación no entrañe el desconocimiento de la facultad que corresponde a los Diputados, en la forma y con los requisitos que establece el Reglamento de la Cámara, de constituir Grupo Parlamentario, ni se manifieste desprovista de razonabilidad en atención al fin institucional propio de la facultad que quiso ejercitarse y los motivos para impedir su ejercicio” (FJ 4).
Justificación razonable más exigible en el supuesto en el que, como en el presente, existen precedentes parlamentarios de los que se apartan de los Acuerdos recurridos.
* El texto de ambos Acuerdos refleja que la Mesa del Congreso trata de manera confusa y no diferenciada cuatro cuestiones distintas atinentes al artículo 23.1 R.C.D., las cuales se hace preciso distinguir, pues dos de ellas no son objeto de discusión manteniéndose la discrepancia en las dos restantes. Las dos primeras se enuncian interrogando sobre:
A quién corresponde la titularidad de la facultad de constituir Grupo Parlamentario.
A quién debe entenderse referida la exigencia de la obtención del 15 por ciento de los votos.
Ambas fueron resueltas en la STC 64/2002, de 11 de marzo (FJ 5), en el sentido de afirmar que son los Diputados los titulares de la facultad de constituir el Grupo Parlamentario, y que es a la formación, coalición o agrupación electoral que han presentado las candidaturas en que aquellos figuran a la que ha de referirse la obtención del respaldo electoral del quince por ciento.
Por el contrario, se plantean como controvertidas las siguientes cuestiones:
Qué circunscripciones deben tomarse en consideración para verificar ese respaldo electoral: aquellas en las que se presentaron los diputados que manifiestan su voluntad de constituir Grupo Parlamentario o la totalidad de las circunscripciones en que se presentó la formación política.
Cómo debe hacerse el cómputo del 15 por ciento: Si ese quórum debe obtenerse en todas y cada una de las circunscripciones o en el conjunto de ellas.
A) Según hemos recogido en la alegación tercera, ese Alto Tribunal dejó fijado el criterio referido a la delimitación de las circunscripciones a las que ha de referirse el cómputo del 15 por ciento, en la STC 64/2002, de 11 de marzo. En efecto, en el último párrafo del fundamento jurídico 5 se afirma, tanto desde una interpretación del artículo 23.1 R.C.D. coherente con la configuración constitucional de nuestro sistema electoral, como desde una interpretación sistemática, que la exigencia del porcentaje del 15 por 100 de los votos que establece el segundo inciso del artículo 23.1 R.C.D. “únicamente puede ser entendida como referida a las candidaturas presentadas por las formaciones políticas en aquellas circunscripciones en que hubieren concurrido a las elecciones y en las que figuran y han sido elegidos los Diputados que pretenden constituir Grupo Parlamentario”. Por tanto, las circunscripciones electorales a computar son solamente aquéllas en las que han resultado elegidos los Diputados que manifiestan su voluntad de constituir Grupo Parlamentario. En el caso presente, las circunscripciones de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, que son aquellas en las que han sido elegidos los seis diputados recurrentes, debiéndose excluir los resultados obtenidos por la coalición electoral AMAIUR en la circunscripción electoral de Navarra.
Y en todas y cada una de las tres provincias se supera el 15 por ciento exigido y, por tanto, también en el conjunto de ellas, lo que ya sería suficiente para otorgar el amparo que se pretende.
Esta doctrina jurisprudencial fue seguida por la Mesa de la Cámara en su Acuerdo de 13 de abril de 2004 cuando aceptó la declaración de voluntad de constitución del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (E.R.C.) y solamente tuvo en cuenta a efectos del cómputo del respaldo electoral las circunscripciones en que resultaron elegidos los diputados que efectuaron la solicitud, y no aquéllas en las que no se obtuvo escaño (las de la Comunidad Autónoma Valenciana).
B) Pero para el supuesto de que se entendiera que no es eso lo que el Tribunal Constitucional estableció, quedaría por resolver la cuestión referida a cómo debe efectuarse el cómputo del 15 por 100, (circunscripción por circunscripción, o en el conjunto de todas ellas), aspecto que, como ya se dijo, no ha sido planteado hasta el día de hoy ante el Tribunal Constitucional, no existiendo pronunciamiento alguno sobre ella, por lo que no puede justificarse el Acuerdo que se impugna en sentencia alguna de ese Alto Tribunal, tal y como pretende la Mesa del Congreso.
A la vista de lo reflejado en el Antecedente de Hecho Sexto de este escrito, nos hallamos ante un supuesto de hecho en el que no solo existen precedentes en la Cámara, sino un uso o práctica parlamentarios, consistente en considerar que el cálculo del 15 por ciento de respaldo electoral necesario para constituir Grupo Parlamentario debe efectuarse en relación al resultado global de todas las circunscripciones en que se ha presentado la formación política. Así ocurrió en los Acuerdos de la Mesa del Congreso adoptados en las Legislaturas IV, V, VI, VII y VIII, por lo que existiendo una cadena de actos sustancialmente iguales adoptados por el mismo órgano parlamentario y referidos a una misma cuestión, podemos hablar de norma consuetudinaria parlamentaria y no de simple precedente.
Y esa práctica ha quedado debidamente acreditada, tanto en su existencia, como en la motivación de la misma, así como su carácter unívoco, sin antecedentes contradictorios, por lo que puede entenderse que nos hallamos ante una práctica o uso parlamentario consolidado.
Es decir, los precedentes parlamentarios siempre lo han sido pro constitutione del Grupo Parlamentario, interpretando el artículo 23.1 R.C.D. en el sentido más favorable a la posibilidad de dicha constitución, y sin tomar en consideración otros límites que aquéllos que con toda claridad se deduzcan del referido precepto.
Y no es cierto que sobre ello se hayan mantenido criterios discrepantes en las diferentes legislaturas. En el informe del Secretario General dado a conocer en la reunión de la Mesa del Congreso de los Diputados de 15 de diciembre de 2011 se indicaba que ésta, en el ejercicio de su facultad de calificación “ha adoptado en el pasado decisiones no homogéneas respecto de la interpretación de los requisitos contenidos en el artículo 23 del Reglamento para la constitución de los Grupos Parlamentarios”. Igualmente, en el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 19 de diciembre de 2011 se incluye un considerando en el que se afirma que “la Mesa no ha mantenido un criterio uniforme en las distintas legislaturas”. Se pretendía con todo ello justificar que no se trata de un tema pacífico, sino con antecedentes contradictorios.
Sin embargo, y contrariamente a ello, en todos los casos en que la Mesa del Congreso ha adoptado un Acuerdo sobre la materia nunca lo ha hecho en el sentido de computar el 15% circunscripción por circunscripción como ha acaecido en el caso del Grupo Parlamentario AMAIUR, habiéndose acudido siempre al cómputo conjunto de las circunscripciones.
Así ocurrió en las Legislaturas IV, V, VI y VII, en las que se reconoció el derecho de los diputados del Partido Nacionalista Vasco (P.N.V.) a constituir Grupo Parlamentario propio pese a no haber obtenido en una de las circunscripciones en las que presentó candidatura (Navarra) el 15% de los votos. La Mesa del Congreso de los Diputados interpretó el artículo 23.1 R.C.D. en el sentido de computar el conjunto de los votos de las cuatro circunscripciones en que se presentó, se hubieran obtenido o no representantes en ellas.
En el caso de los diputados de Esquerra Republicana de Catalunya. (VIII Legislatura), la interpretación de la Mesa del Congreso –con el mismo objetivo de favorecer la constitución de Grupo Parlamentario- fue incluso más flexible que en las anteriores legislaturas, ya que sólo tuvo en cuenta que se hubiera obtenido el 15% de los votos en el conjunto de las circunscripciones en las que la formación política obtuvo representación (Barcelona, Tarragona, Lerida y Gerona), no tomándose por el contrario en consideración el resto de circunscripciones donde el partido presentó candidaturas y no obtuvo escaño (Valencia, Alicante y Castellón).
En definitiva, la Mesa del Congreso aplicó la norma desde un mismo principio jurídico: La interpretación más favorable a la constitución del Grupo Parlamentario. Y en el segundo de los casos, lo hizo además, para evitar las distorsiones en el funcionamiento de la Cámara que podía provocar la incorporación de los diputados al Grupo Mixto, y amparar el pluralismo político.
Y los supuestos de hecho citados como término de comparación, guardan con el caso que se somete a control de amparo constitucional, la identidad necesaria a los efectos del juicio de igualdad que se plantea.
* No enturbia este criterio común a todos los precedentes la referencia que se contiene en uno de los considerandos del Acuerdo de 19 de diciembre de 2011, a la decisión adoptada por la Mesa del Congreso en su reunión de 12 de abril de 2000, toda vez que el supuesto de hecho que dio lugar a éste Acuerdo no es asimilable ni equiparable al que está en el origen del presente recurso de amparo constitucional.
Tras las elecciones generales celebradas en marzo del año 2000, cinco diputados presentaron ante la Mesa del Congreso de los Diputados un escrito de constitución del Grupo Parlamentario Galego (BNG). De los cinco diputados, tres habían resultado elegidos en candidaturas del Bloque Nacionalista Galego, uno en candidatura del Partido Nacionalista Vasco por la provincia de Bizkaia y otro en candidatura de Convergencia i Unió por la provincia de Barcelona. La Mesa de la Cámara en sesión celebrada el 12 de abril de 2000 acordó denegar la solicitud.
En los considerandos del Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 19 de diciembre de 2011 se afirma que en aquella ocasión se resolvió denegar la constitución del Grupo Parlamentario del Bloque Nacionalista Galego, entre otras circunstancias, porque conforme a la expresión literal del artículo 23 del Reglamento, las formaciones políticas a las que pertenecen los diputados que pretenden formar grupo parlamentario, deben cumplir la condición de haber obtenido el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura.
Sin embargo, las razones para la negativa a admitir la constitución del citado grupo parlamentario fueron bien distintas como se encarga de recordar la STC 64/2002, de 11 de marzo, F.J. 4, en la que, tras efectuar un recorrido por los Acuerdos de la Mesa de Congreso de los Diputados de 12 y 17 de abril de 2000, concluye:
“… uno y otro Acuerdo no se basan en argumentos distintos, sino que presentan un único y común fundamento, cual es, en opinión de la Mesa de la Cámara, la imposibilidad de computar, a los efectos del requisito de representación o apoyo electoral que establece el segundo inciso del art. 23.1 R.C.D., los votos obtenidos por las formaciones políticas del Partido Nacionalista Vasco y de Convergencia i Unió, en cuyas candidaturas por las provincias de Vizcaya y Barcelona habían obtenido sus escaños dos de los Diputados que, junto con los otros tres demandantes de amparo, pretendían constituir el Grupo Parlamentario Galego (BNG), ya que dicho porcentaje había sido tenido en cuenta para la formación de los Grupos Parlamentarios constituidos por el resto de los Diputados que habían sido elegidos en las candidaturas presentadas por el Partido Nacionalista Vasco –Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV)– y por Convergencia i Unió –Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió)–, o, en otros términos, al no ser posible invocar, a los efectos del mencionado requisito establecido en el segundo inciso del art. 23.1 R.C.D., la obtención de un mismo porcentaje electoral para la constitución de Grupos Parlamentarios diferentes por Diputados elegidos en las candidaturas presentadas por la misma formación política”.
Esta postura de la Mesa del Congreso fue refrendada por el Tribunal Constitucional al señalar en la reiterada sentencia que:
“Es obvio que mal se compadece con aquella finalidad, así como con el carácter subsidiario o alternativo de la regla cuestionada, en cuanto excepción a la regla general de constitución de Grupos Parlamentarios, que el porcentaje de votos o el respaldo electoral obtenido por las candidaturas presentadas por una formación política sea utilizado o invocado para constituir un Grupo Parlamentario diferente al de éstos, en definitiva, que aquel porcentaje de votos sea utilizado o invocado para constituir dos Grupos Parlamentarios distintos por los Diputados elegidos en las candidaturas de una misma formación política. De modo que, una vez que dicho porcentaje de votos es invocado por los Diputados elegidos en las candidaturas de una formación política para constituir un Grupo Parlamentario, este porcentaje no puede ser utilizado por otros Diputados elegidos en las candidaturas de esa misma formación política para constituir un Grupo Parlamentario diferente a aquél”.
La simple lectura de los fundamentos jurídicos de la resolución evidencia que lo debatido y resuelto en la reunión de la Mesa del Congreso de los Diputados de 12 de abril de 2000, nada tiene que ver con el supuesto presente en el que todos los diputados que promovieron el “Grupo Parlamentario AMAIUR” -hoy recurrentes- fueron electos en las candidaturas promovidas por la coalición electoral del mismo nombre, por lo que no hay diputados que hubieran resultado electos en candidaturas promovidas por otras fuerzas políticas, ni sus porcentajes se han empleado para promover dos grupos parlamentarios distintos.
Por tanto, no hay una falta de uniformidad en el criterio en las distintas Legislaturas como se podía deducir del contenido de las Actas y Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados de 15 y 19 de diciembre de 2011, sino una clara doctrina de favorecer la constitución de los Grupos Parlamentarios siempre que se obtengan un número mínimo de cinco diputados, y que éstos –que son quienes tienen derecho subjetivo de promover la constitución- hayan obtenido en el conjunto de las circunscripciones donde su formación política hubiera presentado candidaturas -o, incluso, simplemente haya alcanzado representación-, un resultado superior al 15% de los votos válidos emitidos.
Y si la exigencia de ese respaldo electoral se refiere al conjunto de las circunscripciones, es notorio que la Coalición Electoral AMAIUR en que fueron elegidos los hoy recurrentes, da pleno cumplimiento a la misma, ya que obtuvo el 22% en el conjunto de Bizkaia, Álava/Araba, Gipuzkoa y Navarra. * En sus Acuerdos, la Mesa del Congreso de los Diputados en ningún momento explicita como debiera por qué altera bruscamente y para un caso único la línea hasta entonces seguida y consolidada desde hace muchas legislaturas en materia de constitución de Grupos Parlamentarios, apartándose, sin explicación ni razonamiento alguno del cambio de criterio, de esos precedentes parlamentarios. La Mesa de la Cámara debía de haber exteriorizado de manera fundada y razonable los motivos que le han llevado a aplicar técnicas de interpretación jurídica distintas a lo que hasta este momento se hacía –incluso en algunas ocasiones por el propio Grupo Parlamentario Popular-. Finalmente, resulta paradójico, absurdo y privado de toda lógica, que sea precisamente la obtención de un diputado en Navarra lo que impide que la Coalición Electoral AMAIUR constituya grupo propio. Carece de sentido que mayor representación, tener un diputado más, es precisamente lo que conlleve disponer de menos voz parlamentaria.
En definitiva, la interpretación que se sostiene en este recurso es acorde con los usos y prácticas parlamentarias del Congreso de los Diputados, coherente con las previsiones reglamentarias, está respaldada por la doctrina, se sustenta en principios jurídicos cuya aplicación exige la jurisprudencia de ese Tribunal Constitucional, y es la más conforme con el pluralismo político y con un funcionamiento de la Cámara respetuoso con las minorías políticas. Por el contrario, la interpretación que efectúa la Mesa de la Cámara es arbitraria, desproporcionada y responde a criterios políticos tendentes a impedir la constitución de un Grupo Parlamentario cuya presencia autónoma en el Congreso de los Diputados no era deseable por la fuerza mayoritaria del mismo.
El dilema entre funcionalidad parlamentaria y representatividad en el seno de la Cámara de las diversas opciones políticas se ha resuelto en los Acuerdos que se impugnan mediante una interpretación que distorsiona ambas, con grave quiebra del derecho fundamental del artículo 23.2 C.E.
CONCLUSIONES - A MODO DE RESUMEN:
Primera.- Los recurrentes, en su condición de Diputados del Congreso de los Diputados, han cumplido los requisitos formales y materiales establecidos por el artículo 23 R.C.D..
Segunda.- Más específicamente, los seis Diputados recurrentes que manifestaron su voluntad de constituir Grupo Parlamentario propio, cumplen el requisito de que las candidaturas presentadas por la Coalición Electoral AMAIUR en las que fueron elegidos en las Elecciones Generales de 20 de noviembre de 2011, obtuvieron en sus respectivas circunscripciones un respaldo electoral superior al 15 por 100 de los votos válidos.
Tercera.- A mayor abundamiento, los siete Diputados que representan a la Coalición Electoral AMAIUR cumplen el requisito de haber obtenido el 15 por 100 de los votos válidos en el conjunto de las cuatro circunscripciones en que presentó candidaturas.
Cuarta.- Los Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados que se someten al control de amparo constitucional optaron por la interpretación más lesiva de los derechos del artículo 23.2 C.E. y, en particular, del derecho a constituir Grupo Parlamentario.
Quinta.- Los Acuerdos de la Mesa del Congreso alteran, ex post, y para un caso único, la línea interpretativa hasta ahora seguida por la Mesa del Congreso de los Diputados en relación a la exigencia del 15 por 100 de los votos que establece el segundo inciso del artículo 23.1 R.C.D. para la constitución de Grupos Parlamentarios, apartándose sin justificación fundada y razonable de los precedentes parlamentarios.
Sexta.- Los Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados han provocado una hipertrofia en el número de diputados y formaciones políticas que constituyen el Grupo Mixto, desnaturalizando su función y distorsionando su funcionamiento, lo cual ha generado, además, la lesión de los derechos de la minorías parlamentarias y del pluralismo político (artículo 1.1 C.E.), que la Mesa de la Cámara tiene obligación de amparar.
AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SUPLICO: Que, habiendo por presentado este escrito, con las copias y documentos que se acompañan, se sirva tener por formulado, en tiempo y forma, en la representación que ostento, RECURSO DE AMPARO contra el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 15 de diciembre de 2011 por el que se deniega la constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR” solicitada por mis representados, y el posterior Acuerdo de 19 de diciembre de 2011 que desestimó la solicitud de reconsideración del anterior, confirmándolo, se sirva admitirlo, tenerme por comparecido y parte en la acreditada representación que ostento, y en su día, tras la práctica de los trámites legales establecidos, se sirva finalmente dictar Sentencia, por la que se acuerde:
Otorgar el amparo solicitado por los recurrentes y, en su virtud,
Reconocer su derecho a ejercer cargos públicos en los términos que dimanan del artículo 23.2 C.E., restableciéndoles en la integridad del mismo y, específicamente, en su derecho a constituir el “Grupo Parlamentario AMAIUR” de conformidad con el artículo 23.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados, Declarar la nulidad del Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 15 de diciembre de 2011 que denegaba la constitución del “Grupo Parlamentario AMAIUR”, así como el posterior Acuerdo de 19 de diciembre de 2011 adoptado por el mismo órgano y que desestimaba la solicitud de reconsideración
Y con lo demás que en derecho proceda.
Justicia que, respetuosamente, insto en Madrid a 14 de marzo de 2012.
Fdo. Iñigo Iruin Sanz
Fdo. Adolfo Araiz Flamarique
OTROSI DIGO: Uno de los problemas que tradicionalmente han planteado los recursos de amparo ex artículo 42 L.O.T.C. en defensa del status parlamentario constitucionalmente relevante, es el de su eficacia. Atendiendo el tiempo que suele transcurrir entre su interposición y la sentencia que lo resuelve, o bien la legislatura en que los hechos tuvieron lugar ya se ha extinguido, o bien el procedimiento parlamentario del que trae causa el amparo ha finalizado, circunstancias que determinan que los pronunciamientos estimatorios del Tribunal tengan un carácter eminentemente declarativo.
Ello conduce al paradójico resultado de reconocer que simultáneamente existió lesión de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 23.2 C.E. y que no es posible, dadas las circunstancias, proceder a su plena reparación.
Ese Alto Tribunal es consciente de esta cuestión y, así, en el A.T.C. 18/2002, de 11 de febrero, F.J. 3:
“… ha de reseñarse que este Tribunal es consciente de la preclusividad que comporta en los asuntos de origen parlamentario el final, natural o provocado, de la legislatura, y por ello entiende conveniente apuntar –como hemos hecho ya en ocasiones de tipo similar (ATC 144/1990, de 29 de marzo [RTC 1990, 144 AUTO] , y el citado 254/1994)– que, el hecho de que el presente recurso de amparo sea instado por quienes están investidos por el voto popular y ejercen la esencial función representativa de los ciudadanos, aconseja reducir al máximo posible la eventual afectación de sus derechos y, consiguientemente, adelantar, en cuanto sea compatible con la tramitación procesal, el momento de dictar Sentencia”.
Adelantamiento que interesamos de ese Alto Tribunal de manera expresa, por lo que,
A LA SALA DE NUEVO SUPLICO: Que, teniendo por hecha la manifestación que precede, acuerde de conformidad con lo interesado por ser así de justicia que insto en los mismos lugar y fecha.
Con “una u otra formulación” te refieres a los asesinatos de Eta? Por que… estáis pidiendo excarcelaciones… ¿verdad?
Siendo probablemente inoportuna y políticamente incorrecta, Rafa, yo te excluía de cierto sitio… bueno, de dos.
Comentario escrito por Rosa — 28 03 2012 @ 3:55 pm Podré estar más o menos de acuerdo con Vd. pero me parece vergonzoso que se les exija que hablen en política y a la vez se les impida hablar.
Por suerte para vds. la sociedad vasca no les ha dado la espalda y eso debería hacer pensar a los que están anclados en el pasado que la evolución es necesaria, pero siempre que no la impidamos los españoles. Matamos y morimos en Yugoslavia para “la liberacion de un pueblo”, matamos y morimos en Afganistan e Irak pero eso sí, autodeterminación en la casa del vecino, que “mi hija es una santa e inmaculada y nunca ha cometido pecados carnales”
Comentario escrito por Alejandro Trashorras — 27 07 2012 @ 4:38 pm Feed RSS para los comentarios en este post. URI para TrackBack.