Source: http://uvcw.be/articles/3,14,2,0,248.htm
Timestamp: 2019-01-24 06:11:54+00:00
Document Index: 17417587

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 117', 'art. 12', 'art. 21', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 47', 'art. 78', 'art. 16', 'art. 173', 'art. 7', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 188', 'art. 190', 'art. 190']

Gouvernance locale : Les petites communes à la croisée des chemins (03-2002)
Les petites communes à la croisée des chemins
Alain Coenen - Mars 2002
La loi spéciale du 13 juillet 2001, publiée au Moniteur belge du 3 août 2001, a attribué aux Régions une compétence presque totale pour organiser et contrôler les institutions que l’on regroupe habituellement dans l’agrégat secteur local: les provinces, les communes, les agglomérations et fédérations de communes, les associations de communes, les centres publics d’aide sociale [1] et même les fabriques d’église. Rien que de très logique dès lors que, depuis une petite décennie, la Belgique a constitutionnellement pris la forme d’un Etat fédéral.
Suite à ce transfert de compétences, les entités fédérées n’ont pas tardé à manifester leur volonté de s’atteler à un travail d’envergure: celui qui consistera à recomposer leur paysage institutionnel. C’est dans cette perspective que, pour la Wallonie, un groupe dit des vingt-sept a commencé à bûcher, sous la direction du Ministre des Affaires intérieures.
Nous voudrions simplement attirer l’attention des initiateurs de cet important chantier sur le cas spécifique des petites communes. Et ce plaidoyer pro domo pourrait prendre la forme d’une parabole: celle des rencontres successives d’une petite commune, toujours qualifiée de pouvoir subordonné [2], avec quelques-unes des ses autorités supérieures. Ces grandes soeurs - européenne, fédérale, communautaire ou régionale - qui manquent rarement une occasion de l’utiliser comme relais de proximité de leurs politiques respectives [3].
C’est d’abord un Ministre régional qui attire l’attention de notre commune sur la nécessité d’inscrire son action dans la perspective du développement durable, concept régulièrement évoqué depuis le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992.
Le Ministre insiste sur le fait qu’il y va de la qualité de la vie de nos contemporains et lui rappelle les tâches auxquelles elle doit s’atteler.
a - L'octroi des permis d'environnement [4], dans le droit fil des bons vieux établissements classés comme incommodes, insalubres ou dangereux par le règlement général pour la protection du travail [5].
b - L’établissement, par chaque commune wallonne, d’un plan communal général d’égouttage [6] - le PCGE - puis, dans la foulée, la mise au point d’"un rapport sur la situation en matière d’évacuation et de traitement des eaux usées des habitations situées sur leur territoire (...) et d’un "programme des travaux d’égouttage pour les zones à égoutter et un état de la situation de chacune des agglomérations ou parties d’agglomérations (...)" [7].
c - La gestion de certains cours d’eau non navigables [8] ou la participation à des contrats dits de rivière [9].
d - Un rôle essentiel en matière de politique des déchets, dans la droite ligne de l'obligation séculaire de veiller à la salubrité publique. Le décret wallon du 27 juin 1996 relatif aux déchets [10] fait en effet peser pas mal d'obligations sur les communes: enlever les déchets ménagers, prévoir les modalités de la collecte dans un règlement et informer la population [11]. Sans oublier les différents objectifs à atteindre pour échapper au prélèvement-sanction [12] ou la nécessité d'établir annuellement le coût-vérité de sa politique de gestion des déchets [13].
e - La mise au point de plans de mobilité, dont la conception et le suivi seraient le fait de conseillers en mobilité.
Le Ministre rappelle par ailleurs à notre commune qu'il lui est loisible de créer une commission communale de l'environnement et du développement de la nature [14] et d'établir un plan communal d'environnement et de développement de la nature - le PCEDN - embrassant rien moins que les domaines suivants: prévention et gestion des déchets, qualité des eaux de surface, préservation des sols et des eaux souterraines, développement de la nature et de la biodiversité, réduction du bruit, qualité de l'air, sensibilisation, formation et information des citoyens sur ces thèmes [15]. Le tout coordonné par des éco-conseillers.
Notre petite commune, d’abord estomaquée par l’ampleur et la technicité de ces exigences, dut bien admettre que, objectivement, le Ministre avait raison d’exiger la professionnalisation de l’approche de ces problèmes. D’ailleurs, le droit à un environnement sain est désormais consacré par l’article 23, 4°de la Constitution.
C’est en fait le même Ministre que notre petite commune, à peine remise, rencontre de nouveau. Ayant troqué sa casquette d’environnementaliste pour celle d’urbaniste, il lui rappelle que, pendant des années, quelques-uns de nos plus beaux paysages ont été défigurés par une prolifération anarchique de constructions: des villages-rues, un habitat pavillonnaire voire concentrationnaire, une peu heureuse et peu rationnelle péri-ubanisation, ou rurbanisation...
Il poursuit en rappelant que le "territoire de la Région wallonne est un patrimoine commun de ses habitants" [16] et qu’il convient de rencontrer "de manière durable, les besoins sociaux, économiques, patrimoniaux et environnementaux de la collectivité par la gestion qualitative du cadre de vie, par l’utilisation parcimonieuse du sol et par la conservation et le développement du patrimoine culturel, naturel et paysager" [17].
Outre son rôle classique de première ligne, consistant à apprécier la notion de bon aménagement et à octroyer les permis, la petite commune est alors invitée à participer à cette recherche d’harmonie dans l’occupation des sols et à mettre en œuvre des plans communaux d’aménagement [18], des règlements communaux d’urbanisme [19], des schémas de structure communale [20], des opérations de rénovation urbaine[21] ou rurale... Tout cela en instituant, le cas échéant, des commissions consultatives communales d’aménagement du territoire [22].
Notre petite commune comprit qu’il lui était demandé de participer, de façon plus proactive, à la politique d’affectation du sol, patrimoine commun - et tellement précieux - de nos contemporains. Elle dut admettre qu’objectivement, le Ministre avait raison. Surtout que l’article 23 de la Constitution, dans ses paragraphes 3°, 4° et 5°, confère désormais à chacun le droitlégitime à un logement décent, à un environnement sain et à l’épanouissement culturel et social.
C’est un autre Ministre régional qui entreprend alors notre petite commune sur l’importance du logement pour assurer aux citoyens: la santé, l’hygiène, l’intimité, le confort... Dans la foulée, il lui annonce que, dorénavant, elle devra veiller à organiser une coordination "logement" avec les autres institutions susceptibles de jouer un rôle important dans ce domaine, notamment la société de logement de service public qui dessert l'entité et le CPAS.
a - Elle devra ainsi fixer des objectifs et les principes des actions à mener en vue de mettre en œuvre le droit à un logement décent, dans les six mois du renouvellement des conseils communaux, suite aux élections communales [23].
b - Elle prendra toutes les mesures tendant à diversifier les types de logement disponibles sur son territoire, à permettre la réalisation de logements sociaux assimilés, d’insertion, de transit... ainsi qu’à lutter contre l’inoccupation et l’insalubrité des logements [24].
c - Elle organisera des réunions de concertation avec les acteurs - le CPAS, les sociétés de logement, voire tout autre organisme - qui participent à la politique locale du logement [25].
d - Elle élaborera un programme triennal d’actions en matière de logements [26].
e - Elle créera un service communal du logement [27].
f - Elle tiendra un inventaire permanent des logements inoccupés et des terrains à bâtir [28].
Interloquée, notre petite commune se demandait bien comment elle allait pouvoir assumer un tel rôle. Elle dut néanmoins reconnaître qu’objectivement, le Ministre avait raison de demander une approche plus globale de la problématique du logement dans la commune. D’autant plus, rappelons-le, que le droit à un logement décent est désormais consacré par l’article 23, 3° de la Constitution.
C’est encore un Ministre régional, en charge des pouvoirs locaux cette fois, qui croise le chemin de notre petite commune et lui fait remarquer que l’amélioration de la qualité du service au citoyen passe par une gestion modernisée, professionnalisée, des ressources humaines. Depuis le soin à réserver aux engagements jusqu'à la marche quotidienne des services, en passant par la formation, l’évaluation et, surtout, le souci constant de l’accueil et de la qualité du service à rendre au public. Il insiste sur le fait que les communes sont des services publics de première ligne et que le citoyen se rend plus fréquemment dans sa maison communale que dans n’importe quel autre service.
La professionnalisation passe par toutes sortes d’actions telles que l’établissement d’objectifs, l’évaluation régulière du personnel, les plans de formation, la modernisation des outils informatiques [29]. Autant de chantiers aussi nécessaires que coûteux en termes de personnel et d’équipement. La modernisation passe aussi par une transparence quasi complète et une politique de communication qui requerront tôt ou tard l’engagement de personnes spécifiquement compétentes pour concrétiser la publicité active et passive de l’action administrative [30].
Tout en se demandant où elle pourrait trouver les moyens de concrétiser tous ces objectifs, la petite commune dut bien admettre que le Ministre avait objectivement raison de demander que les services publics mettent tout en œuvre pour enfin mériter leur appellation. Pour autant, comme nous avons déjà eu l’occasion de l’écrire [31], que l’indispensable évolution vers un plus grand respect du public ne se conjugue pas avec une moins grande considération du personnel.
Elle admit bien volontiers qu’il fallait rompre avec une époque où l’amateurisme, le laxisme et - surtout - le clientélisme ont fait tant de tort à l’image du service public. D’autant plus que cette mauvaise image, malheureusement pas toujours usurpée, a créé, au fil des années, une véritable brèche. Une brèche dans laquelle s’engouffrent actuellement ceux qui - il est vrai dans une mouvance européenne quasiment thatchérienne [32] - libéralisent à tout crin, confient le sort de chacun à la main invisible mais sûre du marché et élèvent la rentabilité et la compétitivité à la hauteur de véritables dogmes.
Elle admit d’autant plus la nécessité d’une telle évolution qu’un service public de qualité constitue une condition sine qua non pour que les différents droits économiques, sociaux et culturels évoqués dans l’article 23 de la Constitution ne restent pas des voeux pieux.
Poursuivant son périple dans ce que d’aucuns ont appelé le jardin extraordinaire des institutions belges, la petite commune fit alors la rencontre d’un Ministre de la Communauté. En charge de l’enseignement fondamental, il lui fit un exposé sur l’importance que revêtent les conditions dans lesquelles s’opère la transmission du savoir, du savoir-faire et du savoir-être.
Le Ministre lui rappela le rôle historique des communes, légalement tenues depuis 1842 d’organiser, ou d’adopter, au moins une école primaire[33]. Il tenta de faire comprendre qu’il était temps d’adapter l’approche et l’organisation de l’enseignement, en associant au passage toutes les forces vives de la communauté éducative.
Notre commune ne put s’empêcher de penser que, depuis deux décennies, on avait déjà considérablement compliqué - nous devrions presque dire kafkaïsé [34] - l’organisation de cette mission séculaire. Avec au passage, l’inévitable création de toute une série d’organes tels que les commissions paritaires locales, les conseils de participation; elle avait même entendu parler d’une commission de pilotage, voire d’une commission des outils d’évaluation... [35]
Même si, les pieds bien calés dans la réalité de terrain, elle avait parfois du mal à comprendre le bien-fondé de certaines élucubrations techno-bureaucratiques, la petite commune dut bien admettre que, objectivement, le souci de poursuivre la qualité de l’enseignement comme le bien-être de la communauté éducative justifiaient la nouvelle approche que le Ministre lui demandait. D’ailleurs, le droit à l’épanouissement culturel et social garanti par l’article 23, 5° de la Constitution peut-il se concevoir sans un enseignement de qualité?
C’est ensuite un Ministre fédéral qui rappela à notre commune qu’une société civilisée moderne se doit de mieux assurer la sécurité des biens et des personnes, particulièrement des plus vulnérables. Il faut dire que les événements douloureux de l’été 1996 avaient mis en lumière des carences et avaient entraîné une mobilisation et une indignation populaires largement fondées même si elles n’étaient pas toujours dénuées d’excès.
Toujours est-il que le Gouvernement fédéral avait initié une restructuration, passant notamment par une réorganisation des "petites" polices communales. Ce fut l’objet de la loi du 7 décembre 1998 sur la police intégrée à deux niveaux [36], suivie - jusqu'à présent, mais le mécanisme est en cours - de sept lois complémentaires ou modificatives, de quatorze arrêtés royaux, trois arrêtés ministériels et de dizaines de circulaires. La petite commune n’osa pas trop avouer qu’il lui était très difficile de retrouver son chemin dans ce véritable souk, notamment dans l’invraisemblable enchevêtrement des circulaires PLP, GP, ZP, ZPZ... La réforme n’alla évidemment pas sans création d’organes nouveaux: des conseils et collèges de police, des conseils et plans zonaux de sécurité et d’autres instances de coordination. Elevée à la dignité de commune-pilote, notre commune dut même, dans une période transitoire, établir un budget communal de police, sorte de tiré-à-part de son propre budget.
Le Ministre tenta bien de rassurer la commune, lui disant que ce ne serait plus à elle mais à une nouvelle personne de droit public - la zone - qu’il appartiendrait d’assurer dorénavant les missions de police. Il ajouta même que, financièrement, la réforme ne lui coûterait rien [37], ce qui l’étonna fort dans la mesure où, préparant son budget 2002, la pauvre (sic) dut déplorer une augmentation de quelque 25 % du coût net de sa fonction police, désormais appelée contribution au fonctionnement de la zone de police.
Mais, au-delà de ces considérations, la petite commune dut bien reconnaître que, objectivement, le Ministre avait raison et que c’est le plus souvent à juste titre que le citoyen demande une présence préventive, rassurante et pacificatrice des policiers dans les quartiers. D’autant plus que la sécurité - et même le sentiment de sécurité - constitue aussi un des aspects de l’épanouissement social auquel fait référence l’article 23, 5° de la Constitution.
Après les représentants de l’Etat fédéral, de la Région et de la Communauté, c’est à un émissaire de l’Union européenne - rien moins - que notre commune eut alors affaire. Il lui fit part du souci de l’Union d’amener ses régions les moins favorisées au niveau des plus prospères. Raison pour laquelle certaines régions - ou parties de régions - deviennent éligibles dans ce qu’on appelle des objectifs, les plus connus étant les objectifs dits un et deux.
Et d’inciter notre petite commune à présenter des projets, parfois pharaoniques, qui, s’ils donnent effectivement accès aux différents fonds de développement - essentiellement le Fonds européen de développement régional [38] - ne vont pas sans la constitution de cellules de préparation, de comités du suivi... Des structures qui dépassent le plus souvent leurs moyens.
La commune était méfiante vis-à-vis de l’Europe, eu égard aux dommages causés au service public par l’application dogmatique de ce qui prenait progressivement les allures d’une véritable religion de la concurrence et de la libéralisation. Elle dut néanmoins admettre que, en favorisant l’accomplissement de certains objectifs de remise à niveau, les instances européennes avaient - sur ce point - objectivement raison. D’autant plus que, ce faisant, elles rejoignaient l’article 23 de la Constitution belge en ce que celui-ci confère au citoyen des droits économiques, sociaux et culturels.
Ils ont tous raison mais...
Au terme de ses rencontres successives - et on aurait pu en imaginer d’autres - la petite commune dut concéder que tous - l’Europe, l’Etat fédéral, les Régions, les Communautés - ils avaient objectivement raison de lui demander une plus grande proactivité dans l’approche de tous ces problèmes de société. La sécurité, le logement, le cadre de vie, l’enseignement, l’épanouissement individuel, voire le développement économique local... comment nier qu’il s’agissait là d’actions intimement liées à ce qui apparaît somme toute comme la finalité du service public: la qualité de la vie? Un auteur ne définissait-il pas naguère l’intérêt communal comme "le nécessaire, l’utile et l’agréable de la collectivité communale" [39]?
Certes, ils avaient objectivement raison mais comment faire face à ces nouveaux défis, en termes financiers, de know-how, de personnel?
Le principe de subsidiarité est celui de la recherche perpétuelle d’une adéquation entre le niveau d’action et les problèmes auxquels il convient de faire face. Il semble difficile de nier que, pour les petites communes, c’est manifestement à un autre niveau, avec d’autres moyens humains, techniques et financiers que doivent être envisagées et portées beaucoup de ces politiques que nous avons évoquées. Même si le respect de la démocratie commande que les impulsions et les options de base continuent à émaner des conseils communaux.
D’ailleurs, même si d’importants transferts de moyens financiers le permettaient, serait-il vraiment rationnel et cohérent d’envisager que chaque petite commune puisse continuer à déterminer sa politique dans des domaines qui tendent à devenir aussi universels que l’urbanisme, l’environnement, la mobilité ou le logement?
a - Une saine application du principe de subsidiarité commande à l’évidence de faire migrer la gestion de beaucoup de ces missions, devenues trop techniques et trop coûteuses, vers d’autres niveaux. Et on pense inévitablement à la problématique de la supracommunalité: les communautés urbaines, voire les agglomérations. Les communes pourraient alors recentrer leur action sur leurs métiers de base et, au-delà, rester les indispensables autorités administratives de proximité et assurer une espèce de relais de base - d’interface - entre les citoyens et les services administratifs des autres niveaux.
b - Voilà le contexte dans lequel les Régions, désormais compétentes pour organiser l’ensemble du secteur public local, pourront procéder à une recomposition de leur paysage institutionnel. Puissent-elles mener cet indispensable chantier avec, pour fil conducteur, le maintien, voire le renforcement, d’un service public de qualité.
c - Le rôle du Parlement wallon sera donc très important et, dans cette perspective, rassurantes ont été les paroles prononcées par son Président, à l’occasion des Fêtes de Wallonie 2001. Il nous semble avoir posé la bonne question, celle qui consiste à se demander "quelle est l’unité optimale, la bonne échelle de pouvoir qui garantisse au mieux la vie démocratique et le bien-être des citoyens" [40].
Il a continué en stigmatisant ce qui prend les allures d’une nouvelle religion: "Le néo-libéralisme agressif...prônant de manière dogmatique, la mobilité, l’adaptabilité, la flexibilité, l’implication libre mais totale de l’individu (...) banalisant le sentiment d’insécurité et utilisant l’angoisse comme mode de régulation (...) les excès du "tout au marché"(...)" [41]. Toujours à juste titre, le Président s’est étonné d’entendre citer "(...) en exemple les qualités d’un secteur privé chargé de fournir au secteur public les managers de haut vol dont il aurait jusqu'à présent cruellement manqué (...)" [42].
In medio stat virtus: la place des communes dans la Wallonie de demain se situe, selon nous, aussi loin des approximations d’hier que du dogme de l’économisme qui, aux dires d’une personnalité comme Albert Jacquard, conduit l’humanité droit dans le mur [43].
d - Nous voilà à la croisée des chemins. Le moment semble opportun pour rappeler que c’est dans les seigneuries médiévales que le mouvement communal a enclenché un mécanisme qui allait faire naître les droits et libertés qui nous sont maintenant familiers.
Sait-on par exemple que c’est dans une charte accordée en 1195 par le Prince-Evêque de Liège, Albert De Cuyck, que - entre autres dispositions protectrices des biens et de la personne des petits [44] - on trouve le principe "Pauvre homme en sa maison est roi"[45], ancêtre direct de l’inviolabilité du domicile, qui constitue encore l’objet de l’article 15 de la Constitution belge actuelle?
Les premières chartes connues sont celles de Gênes en 978, Crémone en 996, Léon en 1020 et Huy en 1066 [46]. C’est donc une tradition millénaire de démocratie communale qui doit imposer le respect au moment où d’indispensables réformes vont être entreprises.
[1] L’organisation des CPAS, matière personnalisable, relève en principe de la compétence des Communautés. En application des accords dits de la Saint-Michel, en 1993, l’exercicede cette compétence a été confié à la Région wallonne.
[2] L. spéc. 8.8.1980, art. 6, par. 1er, VIII, de réformes institutionnelles.
[3] Voir Loi comm., art. 117.
[4] Décr. 11.4.1999 rel. au permis d'environnement.
[5] Le RGPT.
[6] A.E.R.W. fixant les règles de présentation et d’élaboration des plans communaux généraux d’égouttage, M.B. 27.2.1992.
[7] A.G.W., art. 12, portant réglementation sur la collecte des eaux urbaines résiduaires, M.B. 15.12.1998.
[8] L. 28.12.1967 relative aux cours d’eau non navigables, M.B. 15.2.1968.
[9] Circ. 20.3.2001, relative aux conditions d’acceptabilité et aux modalités d’élaboration des contrats de rivière, M.B. 25.4.2001.
[10] M.B. 2.8.1996.
[11] Décr., art. 21.
[12] Décr. 25.7.1991, art. 6 et ss. relatif à la taxation des déchets en Région wallonne, M.B. 20.11.1991.
[13] Décr., art. 6septies, inséré par un décr. du 16.7.1998.
[14] A.G.W. 27.5.1999, art. 2, relatif à l'établissement et au financement des plans communaux d'environnement et de développement de la nature, M.B. 14.7.1999.
[15] A.G.W. 27.5.1999, art. 4.
[16] CWATUP, art. 1er.
[17] CWATUP, art. 1er.
[18] CWATUP, art. 47 et ss.
[19] CWATUP, art. 78 et ss.
[20] CWATUP, art. 16 et ss.
[21] Voir CWATUP, notamment art. 173.
[22] CWATUP, art. 7 et ss.
[23] Décr. 29.10.1998, art. 187, par. 1er, instituant le Code wallon du logement.
[24] Code du logement, art. 187, par. 2.
[25] Code du logement, art. 187, par. 3.
[26] Code du logement, art. 188.
A.G.W. 19.7.2001, relatif au programme communal d’actions en matière de logement, M.B. 8.9.2001.
A.M. 19.9.2001, portant exécution de l’A.G.W. 19.7.2001, M.B. 13.10.2001.
[27] Code du logement, art. 190, par. 2, 1°.
[28] Code du logement, art. 190, par. 2, 2° et 3°.
[29] Les NTIC - nouvelles technologies d’information et de communication.
[30] Alain Coenen, La publicité de l’activité administrative des communes, Mouv. comm., 3/1998, pp. 129 et ss.
[31] Alain Coenen, Autonomie locale et gestion du personnel, Communes et Régions, quel partenariat pour le XXIème siècle?, Union des Villes et Communes de Wallonie et CDGEP (UCL), 1999, p. 159.
[32] Marc Uyttendaele, L’Union européenne, un rêve sans issue, Le Soir 26.11.2001.
"... L’Europe tue le service public au nom du marché (...). La concurrence est un dogme et les Etats ne peuvent en être que les vestales (...) L’autorité publique (...) est fondée sur un idéal: la recherche de l’intérêt général (...) la protection des plus démunis. Cet idéal meurt, tous les jours un peu plus, dans le réchaud de la concurrence, seule vertu cardinale de l’Union européenne (...). L’Union européenne est une machinerie qui sert le marché mais pas la démocratie".
[33] Loi organique de l’enseignement primaire, 23.9.1842.
[34] Voir Alain Coenen, Et la pédagogie, b....?, Mouv. comm.,1/1997, p. 33, Bulletin de l’enseignement provincial et communal.
[35] Voir le décr. 24.7.1997, définissant les missions prioritaires de l’enseignement, M.B. 23.9.1997.
[36] M.B. 5.1.1999.
[37] Eric Deffet, La réforme ne coûtera rien aux communes - Le fédéral payera le surcoût des polices, Le Soir, 19.11.2001.
[38] Le FEDER.
[39] R. Wilkin, Précis de droit communal, Bruylant, Bruxelles, 1959, n° 90, p. 93.
[40] Discours de Monsieur Robert Collignon, Président du Parlement wallon, Fêtes de Wallonie 2001, brochure éditée par le Parlement wallon, p. 4.
[41] Idem, pp. 8 et 9.
[43] Albert Jacquard, J’accuse l’économie triomphante, Calmann-Lévy, 1995.
[44] Jeanine Lambotte, La Sage des Lambert , RTBF, LABOR, 1991, p. 88.
[45] Alain Gerlache, Johan Vande Lanotte, Marc Uyttendaele, Siegfried Bracke et Geert Goedertier, La Belgique pour débutants, La Charte, 2000, p. 218.
[46] André Joris, Huy et sa Charte de Franchise, 1066, Pro Civitate, 1966.