Source: http://capc.md/en/expertise/avize/nr-579.html
Timestamp: 2019-12-11 22:32:58+00:00
Document Index: 10209099

Matched Legal Cases: ['Articolul 102', 'Articolul 9', 'Articolul 251', 'articolul 61', 'Articolul 70', 'Articolul 71', 'Articolul 71', 'Articolul 72', 'Articolul 75', 'Articolul 11', 'articolul 144']

Raport de expertiză nr.619
la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul fiscal, Legea cu privre la gaj ş.a)
(înregistrat în Parlament cu numărul 283 din 10 Iulie 2014)
În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul fiscal, Legea cu privre la gaj ş.a)
2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Proiectul dat a fost adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, conform art.106 prim din Constituţia RM. Considerăm că pentru recurgerea la această procedură de adoptare a proiectului de lege nu a existat o explicaţie argumentată. Astfel, proiectul de lege a fost înregistrat în Parlament pe 10.07.2014, iar Guvernul şi-a asumat răspunderea pentru acest proiect de Lege pe data de 25.07.2014. În această perioadă de timp mai multe Comisii parlamentare responsabile şi-au expus poziţia în rapoarte (Comisia economie, buget şi finanţe la 16.07.2014, Comisia juridică numiri şi imunităţi la 18.07.2014, Comisia protecţie socială, sănătate şi familie la 16.07.2014). Aceasta denotă faptul că a existat suficient timp pentru a dezbate proiectul de lege în plenul Parlamentului în ordinea generală. Evitarea dezbaterii proiectului de lege în plenul Parlamentului şi conţinutul propriu-zis al proiectului ne-a determinat să presupunem că procedura de angajare a răspunderii Guvernului a fost aplicată în scopul excluderii unor întrebări şi discuţii nedorite pentru autorul proiectului, precum şi voalării existenţei unor interese de grup.
3. Transparenţa decizională Proiectul de Lege şi nota de fundamentare au fost plasate pe site-ul Parlamentului, dar adoptarea fulger a acestuia prin angajarea răspunderii Guvernului, nu a permis nici organizarea dezbaterilor publice şi nici măcar expunerea opiniei de către persoanele interesate.
4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative anexate la proiect şi plasate pe site-ul Parlamentului, obiectivul major al proiectului de lege este "creșterea accesului la credit, prin:
- extinderea cercului de bunuri care pot constitui obiect al garanțiilor mobiliare;
- extinderea regimului de publicitate și stabilire a priorității între creditori, dincolo de gajul mobiliar, asupra altor instrumente financiare cu destinație similară gajului, inclusiv leasingul financiar;
- îmbunătățirea protecției intereselor comerciale ale creditorilor, dar și ale debitorilor, prin stabilirea unei balanțe adecvate a intereselor;
- fluidizarea procesului de recuperare a creditelor garantate, în scopul prevenirii blocajelor la faza de executare silită și încurajării creditorilor de a accepta pe scară mai largă garanții mobiliare".
Totuşi, avînd în vedere decizia neaşteptată a guvernanţilor de a adopta proiectul de lege prin angajarea răspunderii Guvernului, utilitatea plasării de către Parlament a tuturor documentelor relevante proiectului de Lege a fost compromisă.
6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Întrucît proiectul de Lege a fost adoptat "în regim de pompier" şi de o manieră neaşteptată, nu putem vorbi despre respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă.
7. Suficienţa argumentării. Nota de fundamentare conţine informaţii sumare cu privire la: condiţiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, elementele noi, efectul realizării; referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului legii cu reglementările în cauză. Trebuie să menţionăm, că conţinutul proiectului de Lege nu răspunde (nu corelează) argumentelor invocate în nota de fundamentare.
8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă include doar o trimitere la Ghidul legislativ UNCITRAL prinvind tranzacţiile garantate şi Legea model BERD privind tranzacţiile garantate, fără a analiza nivelul de compatibilitate a proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
9. Fundamentarea economico-financiară. Deşi potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”, autorul nu a prezentat o astfel de fundamentare.
10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Nota de fundamentare nu conţine analiza impactului de reglementare, deşi proiectul de lege se referă la activitatea de antreprenoriat.
11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup, necorelate/contrare interesului public general. Astfel, proiectul de lege promovează interesele înguste de grup ale instituţiilor financiare, organizacţiilor de microcreditare şi companiilor de leasing, favorizîndu-le şi acordîndu-le prioritate faţă de interesele debitorilor gajişti. Sistemul financiar al oricărei ţări are sarcina primordială de a contribui la dezvoltarea economiei în general şi a agenţilor economici în particular, dar nu de a-i falimenta şi a-i desfiinţa, prin reglementări dure şi cabalice.
12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea intereselor debitorilor gajişti. În general, putem constata că prin proiectul de lege se promovează o lipsă totală a protecţiei drepturilor şi intereselor debitorului gajist, fiind nesocotite principiile egalităţii, nediscriminării şi libertăţii contractului.
13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului conţin norme concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Pentru detalii a se vedea p.16 al prezentului raport "Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile."
15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul precizează unele competenţe ale autorităţilor publice centrale în domeniul înregistrării gajului.
Articolul 102 alineatul (6) din Titlul 111 al Codului fiscal nr. 1163-XlIl din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se completează în final cu o propoziţie cu următorul cuprins: „Dacă, după vînzarea bunurilor gajate de către creditorul gajist sau de către persoana desemnată de acesta, debitorul gajist nu emite factura fiscală în termen de 15 zile de la vînzare, subiectul impozabil are dreptul la trecerea în cont a sumei TVA achitate sau care urmează a fi achitate, în baza contractului de vînzare a bunurilor gajate."
Redacţia dată simplifică trecerea în cont al TVA-ului de către subiecţii impozabili, care au procurat un bun gajat, în urma executării gajului, doar în baza contractului de vânzare-cumpărare a bunurilor gajate. Autorul trece peste prevederile art. 102 alin. (1) din Codul fiscal, care conţine elementele componente obligatorii necesare pentru a beneficia de dreptul de trece în cont TVA-ul şi anume: - că livrarea trebuie să fie impozabilă cu TVA, - că livrarea impozabilă trebuie să fie efectuată de către un furnizor plătitor de TVA, - că livrarea impozabilă trebuie să fie efectuată în procesul desfăşurării activităţii de întreprinzător. Respectiv, deducerea TVA-ului nu este posibilă, dacă livrarea nu este impozabilă cu TVA, dacă nu este efectuată de către un furnizor plătitor de TVA şi dacă livrarea impozabilă nu este efectuată în procesul activităţii de întreprinzător. Modificarea propusă lasă loc pentru a evita aceste condiţii imperative în anumite circumstanţe, ceea ce poate duce la trecerea abuzivă în cont a TVA de către unii agenţi economici. De asemenea, conform art. 117 din Codul fiscal subiectul impozabil care efectuează o livrare impozabilă pe teritoriul ţării este obligat să prezinte cumpărătorului (beneficiarului) factura fiscală pentru livrarea respectivă, iar neeliberarea facturii fiscale în cazul bunurilor gajate constituie o încălcare fiscală, pentru care survine răspunderea prevăzută în art. 2571 din Codul fiscal. Respectiv, factura fiscală, care este un formular tipizat de document primar cu regim special (art. 93 pct. 16) şi 117 din Codul fiscal) nu poate fi substituită cu un contract de vânzare-cumpărare, forma şi conţinutul căruia au mai mult un caracter dispozitiv, bazat pe principiul libertăţii contractului. În acest context apare următoarea întrebare „Cine va purta responsabilitatea pentru corectitudinea calculării TVA în contractul de vânzare-cumpărare, ţinând cont de faptul că vânzarea bunului gajat are loc de obicei în mod forţat, fără participarea debitorului gajist?”. Astfel, modificare propusă este una vagă şi neclară, ce nu se co-raportează cu celelalte norme din Codul fiscal. Refuzul debitorului gajist de a elibera factura fiscală în urma executării gajului nu poate constitui un motiv temeinic pentru a institui norme liberale în reglementarea fiscală. Pentru depăşirea acestei probleme urmează de găsit alte mecanisme eficiente, care nu vor afecta fiscalitatea.
Revizuirea conceptuală a normei
Art.II. p.6
”Articolul 9. Bunuri de înlocuire și despăgubiri (1) Dacă, în condițiile legii, încetează dreptul de proprietate a debitorului gajist asupra bunului gajat, gajul se extinde în mod automat asupra bunului de înlocuire sau a despăgubirii datorate debitorului gajist, dacă contractul de gaj nu prevede altfel. În acest caz, gradul de prioritate a gajului asupra bunul de înlocuire sau despăgubirii va fi determinat de momentul apariţiei gajului asupra bunului a cărui proprietate a încetat.
Această normă este lipsită de claritate. Intuim că intenţia autorilor a fost să asigure o anumită interpretare a regimului juridic al bunului de înlocuire, în conformitate cu exigenţele stabilite în prima propoziţie.
Fie excluderea acestei propoziţii, fie revizuirea acesteia.
Art.II. p.7
”Gajul bunului se extinde în mod automat asupra fructelor, veniturilor și produselor bunului, asupra produsului vânzării sau înstrăinării în alt mod a bunului gajat, inclusiv în conformitate cu art. 24 alineatul (2), sau fructelor, veniturilor și produselor acestuia, dacă creditorul și debitorul gajist nu au convenit altfel. În acest caz, gradul de prioritate a gajului asupra fructelor, veniturilor și produselor bunului, asupra produsului vânzării sau înstrăinării în alt mod a bunului sau a fructelor, veniturilor și produselor acestuia va fi determinat de momentul opozabilității gajului asupra bunului.”
Utilizarea termenului de "produs", atunci cînd din context rezultă că, de fapt, este vorba de contravaloarea bunului vîndut este de natură a genera confuziuni. Mai ales, că la o distanţă de cîteva cuvinte, acelaşi termen este utilizat în alt context (produsele bunului) din punct de vedere a dreptului civil. A doua propoziţie este lipsită de claritate. Intuim că intenţia autorilor a fost să asigure o anumită interpretare a regimului juridic al bunului de înlocuire, în conformitate cu exigenţele stabilite în prima propoziţie.
Înlocuirea cuvîntului "produsului" în sintagma "produsului vînzării" cu cuvîntul "contravaloarea".
Excluderea celei de a doua propoziţii sau revizuirea acesteia.
Art.II. p.8
(8) Contractul de gaj este valabil chiar dacă a fost încheiat în pofida înțelegerii între debitorul gajist și o persoană terță care limitează în orice mod dreptul debitorului gajist de a gaja bunul. Persoana terță poate cere debitorului gajist repararea prejudiciilor pentru încălcarea acestei înţelegeri şi poate exercita alte mijloace juridice de apărare, însă această încălcare nu constituie temei de nulitate a contractul de gaj.
Această normă, în redacţia actuală, este de natură a genera abuzuri din partea debitorului gajist în privinţa terţelor persoane de bună credinţă, în situaţia în care înţelegea dintre debitor şi terţa persoană este anterioară încheierii contractului de gaj. Respectiv, trebuie instituite garanţii, cum ar fi: declaraţia debitului gajist la data încheierii contractului de gaj că nu există astfel de înţelegeri; iar dacă există, trebuie cerut acordul terţei persoane.
Art.II. p.10
(2) Debitorul gajist are dreptul să vândă sau să înstrăineze ............. în termenul convenit cu creditorul gajist. În cazul nerespectării acestei condiţii, creditorul gajist conservă un gaj asupra produsului înstrăinării bunului, în modul stabilit la art.10, însă nu poate invoca dreptul de gaj în faţa dobînditorului bunurilor.
Utilizarea termenului de "produs", atunci cînd din context rezultă că, de fapt, este vorba de contravaloarea bunului vîndut este de natură a genera confuziuni.
Înlocuirea cuvîntului "produsului" cu "contravalorii".
Aceeaşi recomandare este valabilă pentru p. 35, art.63 alin.(8).
Art.2 p.12
„Articolul 251. Gajul mijloacelor băneşti în conturi bancare .............................. (5)	In virtutea normelor cu privire la secretul bancar, banca poate refuza în furnizarea informaţiei privind existenţa gajului mijloacelor băneşti în conturi constituit prin control. ................................................ (7)	După primirea de către bancă a avizului de executare emis de creditorul gajist, conform art.67 alin.(l), banca va refuza executarea ordinelor debitorului gajist privind debitarea mijloacelor băneşti din cont, dacă în urma unei astfel de debitări soldul contului se va reduce mai jos de soldul obligaţiei garantate indicat în avizul de executare.
Prevederile alin. (5) sînt în contradicţie cu conceptul gajului şi opozabilitatea acestuia terţilor. Gajul fiind înregistrat în Registrul garanţiilor, capătă un caracter public, fapt ce lipseşte de sens refuzul băncii de a furniza informaţii privind existenţa gajului. Prevederile alin.(7) sunt abuzive, deoarece lezează interesele creditorului gajist. Refuzul băncii de a executa ordinele creditorului gajist privind debitarea mijloacelor băneşti din cont nu poate fi justificat, în cazul în care în contul debitorului gajist există mijloace băneşti. Stabilirea unor oarecare limite de mijloace băneşti, care trebuie să rămână în contul debitorului gajist anihilează sensul gajului mijloacelor băneşti.
Excluderea normei
Art.II. p.19, art.39
(7) După efectuarea înregistrării gajului, creditorul gajist va primi o confirmare a înregistrării gajului, în conformitate cu regulamentului emis în conformitate cu art. 37 alin (3). Pe lângă datele din avizul de înregistrare, confirmarea trebuie să conţină momentul înregistrării (anul, data, ora și minutul). (8) În scopul prezentei legi, inclusiv pentru notificările prevăzute la art. 67, orice obligaţie de notificare a persoanelor indicate la alin. (2) lit. a) va fi considerată drept executată corespunzător, dacă notificarea (avizul) este expediat la ultima adresă a persoanei indicată în Registrul garanțiilor.”
Art.II p.20
alineatul unic devine alineatul (1) cu următorul cuprins: „(1) Pentru înregistrarea gajului, eliberarea extrasului din Registrul garanţiilor sau furnizarea oricărei altei informaţii privind înregistrarea gajului se percepe taxa de stat în mărime prevăzută de Legea taxei de stat. Pentru înregistrarea gajului şi eliberarea extraselor din Registrul garanţiilor se percepe, de asemenea, o plată în mărimea prevăzută de regulamentul emis în conformitate cu art.37 alin.(3).";
Modificarea propusă la alineatul (1) dublează taxele pentru înregistrarea gajului şi eliberarea extrasului din Registrul garanţiilor. Cea de a doua propoziţie este în contradicţie cu prevederile art. 57 alin. (3) şi 132 din Constituţia RM din care reiese clar că impozitele, taxele şi orice alte prestaţii financiare urmează să fie stabilite prin Lege.
Art.II. p.28
”(3) Debitorul gajist nu are dreptul să vândă sau să înstrăineze în alt mod bunurile gajate, dacă legea (inclusiv art.24 alin.(2) al prezentei legi) nu prevede altfel sau dacă nu s-a convenit altfel cu creditorul gajist.
Această precizare este inutilă
Excluderea sintagmei "(inclusiv art.24 alin.(2) al prezentei legi)"
Art.II p.29
(5) Modificarea gajurilor precedente după constituirea gajurilor următoare nu va prejudicia drepturile creditorului gajist care deţine un gaj următor, dacă acesta nu convine altfel. In cazul majorării obligaţiei garantate cu gaj precedent, gajul care garantează suma majorării va avea un grad de prioritate inferior gajurilor constituite pînă la momentul cînd modificarea gajului a fost înregistrată.
Expresia „dacă acesta nu convine altfel” nu este clară şi nu are o continuitate logică, ceea ce poate genera interpretări diferite. Astfel, din sensul modificărilor date reiese că existenţa sau lipsa prejudiciului este determinată de voinţa creditorului gajist. Odată ce creditorul gajist acceptă gajul, ulterior nu poate fi vorba despre existenţa unui prejudiciu.
Excluderea expresie respective
Art.II p.33
La articolul 61, alineatele (1) şi (2) vor avea următorul cuprins: „(1) Creditorul gajist este în drept să pună sub urmărire obiectul gajului ......
La alin. (1) considerăm oportun să fie stipulate clar şi exhaustiv cazurile în care creditorul gajist obţine dreptul de a executa gajul, pentru a nu admite includerea în contractele de gaj a unor clauze abuzive de către creditorii gajişti. La alin. (2) lit. d) urmează să fie exclusă din aceleaşi considerente menţionate mai sus. În legea cu privire la gaj urmează să fie stipulate clar şi exhaustiv modalităţile de executare a gajului, la care este în drept să recurgă creditorul gajist pentru a nu admite includerea în contractele de gaj a unor clauze abuzive de către creditorii gajişti.
Art.II p.41
„Articolul 70. Transmiterea benevolă în posesiune (1) Creditorul gajist poate prelua în posesiune bunul corporal gajat dacă: a) debitorul gajist a consimţit, în contractul de gaj sau altfel, asupra intrării benevole a creditorului gajist în posesiunea bunului; şi, totodată. b) creditorul gajist a transmis avizul de executare a gajului persoanelor indicate la art.67 alin.(l) şi a înregistrat avizul de executare conform art.67 alin.(2).
Din redacţia normei nu rezultă clar că aceste condiţii trebuie întrunite cumulativ.
Expresia „Creditorul gajist poate prelua în posesiune bunul corporal gajat dacă” urmează să fie completată cu următoarele cuvinte „sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii:”.
Articolul 71.............
Procedura de obţinere a posesiunii bunului de către creditorul gajist fără a recurge la procedura judecătorească, prin intermediul unui executor judecătoresc, care este propusă în art. 71 este una inadmisibilă, căci în esenţă substituie şi subminează procedura transmiterii benevole în posesie a bunului gajat. Astfel, dacă există consimţământul debitorului gajist de a transmite posesia bunului creditorului gajist, care prezumă participarea nemijlocită a debitorului gajist, care este raţionamentul de a stipula o procedură similară după temeiuri, dar diferită după procesare, fără participarea debitorului gajist şi cu implicarea executorului judecătoresc? Această procedură „benevolă-forţată” este una contradictorie şi prejudiciabilă pentru debitorul gajist, care urmăreşte respectarea doar intereselor creditorului gajist. În cazul instituirii unor asemenea reglementări, procedura transmiterii benevole în posesie a bunului gajat, stipulată în art. 70, va deveni o normă moartă, iar drepturile debitorului gajist vor fi subminate. În asemenea circumstanţe, abuzurile din partea creditorilor gajişti vor deveni o regulă răspândită. Procedura de executare a gajului trebuie să se bazeze pe principiile egalităţii părţilor, echităţii, legalităţii şi contradictorialităţii, dar nu să se transforme într-un instrument de pedeapsă a debitorului gajist.
Art.II p.42
Articolul 71 prim. .......
Proiectul nu instituie o procedură clară şi transparentă de urmărire a bunului gajat de către mai mulţi creditori de diferite grade, care să GARANTEZE DREPTURILE TUTUROR PĂRŢILOR IMPLICATE. Aceasta constituie o lacună esenţială a prezentului proiect, care va genera multiple situaţii de conflict.
Art.II p.43
„Articolul 72. Contestarea executării silite..................
Această normă nu garantează drepturile tuturor părţilor implicate
Art.II p.44
Articolul 75: alineatul (2) va avea următorul cuprins:..........
Această normă este de natură să încurajeze introducerea în contractele de gaj a unor clauze abuzive, nefavorabile pentru debitorul gajist.
Art.IV p.1
Articolul 11 se completează cu o nouă litera, n), cu următorul cuprins: „n) contractele de gaj a bunurilor mobile, cu condiţia că avizul de executare a gajului a fost înscris în Registrul garanţiilor reale mobile în ordinea prevăzută de lege."
A se vedea obiecţia de la p.13 a prezentului raport
Art.IV p.3
La articolul 144, alineatul (4) va avea următorul cuprins: „(4) Sumele distribuite creditorilor gajişti în temeiul art. 100 din prezentul cod le vor fi eliberate doar după prezentarea titlului executoriu sau altui document executoriu prevăzut la art. 11, cu condiţia ca sumele distribuite să fie indicate în titlul executoriu sau în actul emis de creditorul gaj ist care însoţeşte un alt document executoriu."
Această normă stabileşte o excepţie neîntemeiată de la principiul neretroactivităţii legii. Astfel, printr-o normă juridică se înrăutăţeşte situaţia debitorilor gajişti, deoarece dacă aceştia ar fi ştiut ab initio despre "noile reguli de joc", s-ar putea să nu se fi împrumutat în aceste condiţii.
Excluderea alin.(5)
Proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul fiscal, Legea cu privire la gaj ş.a.) a fost înregistrat în Parlamentul RM pe data de 10.07.2014. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul Republicii Moldova (autor nemijlocit fiind - Ministerul Economiei). Deşi proiectul urma să fie dezbătut în Plenul Parlamentului RM şi adoptat în ordine generală, existînd şi avizele comisiilor parlamentare responsabile (Comisia economie, buget şi finanţe la 16.07.2014, Comisia juridică numiri şi imunităţi la 18.07.2014, Comisia protecţie socială, sănătate şi familie la 16.07.2014), acesta a fost adoptat la 25.07.2014 prin angajarea răspunderii Guvernului RM în faţa Parlamentului RM.
Întrucît reglementările din proiect comportă un impact social-economic general, organizarea unor dezbateri publice transparente era necesară, iar recurgerea la procedura de adoptare a proiectului prin angajarea răspunderii Guvernului, nu are o explicaţie argumentată.
Nota informativă nu conţine argumentarea financiar-economică şi analiza impactului de reglementare.
Proiectul de lege respectiv promovează interesele înguste, de grup ale instituţiilor financiare, organizaţiilor de microcreditare şi companiilor de leasing, favorizându-le şi acordându-le prioritate faţă de interesele debitorilor gajişti.
În general, formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.
Prevederile proiectului conţin mai multe elemente de coruptibilitate cum ar fi: norme concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, formulări ambigue, lacune de drept, norme care stabilesc atribuţii excesive, norme care stabilesc promovarea intereselor contrar interesului public, norme care sînt de natură să genereze prejudicierea intereselor contrar interesului public.