Source: https://svr.tse.go.cr/revista/art/28/delgado_chaves.htm
Timestamp: 2020-02-21 23:57:58
Document Index: 100755700

Matched Legal Cases: ['artículo 59', 'artículo 54', 'artículo 59', 'artículo 115', 'artículo 116', 'artículo 122']

Omar Delgado Chávez*
DOI 10.35242/RDE_2019_28_8
Recepción: 4 de julio de 2018.
Revisión, corrección y aprobación: 9 de octubre de 2018.
Resumen: Presenta un marco histórico de la figura de la reelección en México, la que ha sido vista por el colectivo como una restricción necesaria para el control político. El autor apunta a la restricción del derecho de los aspirantes a reelección y concluye que esta puede representar una nueva ruta para profesionalizar la actividad de la administración pública municipal y legislativa.
Palabras clave: Reelección / Historia electoral / Historia política / Sistemas electorales / Derecho a ser electo / Equidad / México.
Abstract: t presents a historical framework of the re-election concept in Mexico, which has been seen by the collective as a necessary constraint for public control. The author points out the restriction of the right of those running for re-election and concludes that this may represent a new road to professionalize the activity of the legislative and municipal public administration.
Key Words: Re-election / Electoral history / Political history / Electoral systems / Right to be elected / Equity / Mexico.
1. Los años 1900
Aunque la claridad de la definición nos daría a entender qué es reelección, Dieter Nohlen lo entiende como:
…el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una función pública con renovación periódica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (ejecutivo) o mandato (parlamentario); o la posibilidad jurídica de un individuo que haya desempeñado algún cargo de elección popular, para contender nuevamente por el mismo cargo al finalizar el período de su ejercicio. (Nohlen, 2007, p. 287).
El tema de reelección fue enseñado en México desde una perspectiva restrictiva, ejemplificada con la frase “Sufragio Efectivo, No Reelección”, que Francisco I. Madero abanderaba en las elecciones de 1910 cuando era presidente de México Porfirio Díaz Mori[1].
De hecho, este último fue el primero en utilizar dicho enunciado en sentido negativo, cuando en el último tercio del siglo XIX, Benito Pablo Juárez García y con posterioridad Sebastián Lerdo de Tejada buscaban repetir la titularidad del ejecutivo, por lo que se prefería que no fueran reelectos a través de diversos planes e insurrecciones[2].
Pues bien, esta concepción predominó por varios años en la conciencia colectiva, cuando lo cierto es que la reelección tuvo otras incidencias en nuestra historia.
Algunos autores se han referido a la reelección; entre ellos Zelaya, citado por Treminio, quien expone que el principio de la no reelección, en oposición al continuismo, constituyó el fundamento de la política democrática en la región de América Latina, tras los regímenes dictatoriales desde finales del siglo XIX y hasta mediados del siglo XX. Esto:
…porque la reelección era empleada para un ejercicio de poder con: 1) regímenes autocráticos, basados en un supuesto cumplimiento de la normativa, pero mediante la celebración de elecciones no competitivas. 2) Regímenes dictatoriales, el líder del partido se hace sustituir mediante otros candidatos para ostentar el cargo como jefe del Ejecutivo. 3) Regímenes personalistas, donde el dictador continúa su mandato sin interrupciones en forma dictatorial. (Treminio, 2013, p. 63).
Y es que si bien, a nivel presidencial se prohibió la reelección en la época del constituyente de 1917, esta resurgió brevemente en el periodo del entonces titular del ejecutivo Plutarco Elías Calles, hasta ser abolida en 1933 con la doctrina antirreeleccionista, aunque se aduce más bien una cuestión política ante la muerte de Álvaro Obregón (Gaceta Parlamentaria, 2013, pp. 22-30).
Este episodio histórico consistió en un breve restablecimiento de la reelección presidencial con la reforma del entonces presidente Calles en 1927, supuestamente para posibilitar que Álvaro Obregón, que había sido presidente de 1920 a 1924, volviera a ocupar ese cargo. El saldo de la sucesión fue que dos contendientes de Obregón mueren violentamente; los generales Amulfo R. Gómez (fusilado el 4 de noviembre de 1927) y Francisco Serrano (asesinado el 2 de octubre de 1927 en la matanza de Huitzilac). El general Obregón victimado ya en su condición de presidente electo el 17 julio de 1928 (Gaceta Parlamentaria, 2009, pp. 42-46).
Meses después, se funda el Partido Nacional Revolucionario (PNR), y fue esa formación política la que en 1932 propone directamente a la Cámara de Diputados la reforma al 83 constitucional, para impedir de manera definitiva la reelección presidencial.
Sin embargo, aprovechando esa iniciativa, sin mediar ningún argumento convincente, el PNR propuso establecer la no reelección inmediata de diputados y senadores, que quedó establecida en el artículo 59, extendida también al 116 (legislaturas locales), ambos de la Carta Magna.
La Comisión Primera de Puntos Constitucionales y la Primera de Gobernación, estimaron la extensión del principio antirreeleccionista obedeciendo a una poderosa demanda social: “un clamor insistente pide la renovación absoluta de hombres en el Poder Legislativo” (Ferrer, 1999, p. 177).
El diputado Ezequiel Padilla afirmaba:
Con estas reformas vamos a poner cortapisas a la voluntad del pueblo (…) a vulnerar uno de los sistemas más certeros que tiene (…) para revisar la actitud de sus representantes en el Parlamento (…) pero era necesario eso: un sacrificio a la doctrina constitucional (…) porque el continuismo, la reelección, había expulsado de la Cámara el sufrago efectivo. (Estrada, 2006, p. 90).
Según Fernando F. Dworak y Benjamín Hill[3], la no reelección consecutiva de legisladores obedeció más a un intento de la élite política revolucionaria por centralizar un poder que, desde la independencia, se encontraba disperso entre innumerables grupos locales. De esta manera, se controlaba quiénes serían los próximos candidatos y, como consecuencia, futuros legisladores. Así tuvieron que pasar casi 81 años para que, de nueva cuenta, se incluyera la reelección en nuestro país.
Mas ello no significa que el tema haya sido olvidado. Por el contrario, por lo menos lo referente a los legisladores persistió en la mente de algunos diputados y senadores.
En 1964 se discute el asunto por primera vez dentro de un órgano legislativo, de la mano de un grupo político ajeno al que en ese momento ejercía el poder presidencial y la mayoría del congreso. Fue un 13 de octubre de 1964, cuando la fracción parlamentaria del entonces Partido Popular Socialista, encabezada por Vicente Lombardo Toledano, presentó una iniciativa de adición al artículo 54 de la Constitución a la que se agregaría una fracción sexta para añadir la frase: "los diputados podrán ser reelectos".
Sin embargo, los resultados no fueron positivos, y el tema volvió a resguardarse, al rechazarse el dictamen por la Cámara de Senadores (Bardan, 2002, p. 16).
2. Del año 2000 en adelante
Para el año 2004, se realizó una encuesta a fin de conocer la viabilidad del tema, presentada a la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados. Al respecto, se observó que del total de opiniones sobre la reelección de legisladores, aquellas que mencionan el nivel federal representan 93,5; el nivel estatal 4,5 % y el nivel municipal 2%. También destaca que, entre los tipos de opiniones, las correspondientes a A Favor representan el mayor porcentaje con 62,6 % contra 18,9 de las opiniones En Contra y 18,3 de las Neutras (Sandoval, 2004).
En 2005, el Senado aprueba la reelección inmediata de legisladores en comisiones, pero en el pleno es rechazada; y a finales de 2009 renació el proyecto, el cual se discutió en 2010. Sobre esto, Josafat Cortez Salinas señala:
En el contexto del presidencialismo mexicano en 1964, el PRI en el Senado rechazó la propuesta de permitir la reelección de legisladores sin discusión alguna; en 2005, después de que se fragmentó su hegemonía política, también estuvo en contra de restablecer la reelección de legisladores, cinco años después está a favor de la iniciativa.
El Partido de la Revolución Democrática, el Partido del Trabajo y Convergencia también presentaron su iniciativa de reforma política en la que no se propone la reelección inmediata de diputados y senadores.
En 2005, el PRD en el Senado fue uno de los partidos que impulsó la iniciativa, y cinco años después no está a favor del proyecto. (Cortez, 2011, p. 1332).
En este punto hago una reflexión, pues el tema persistió en la agenda política, y en el caso de la opinión del doctrinista citado, existió una variante respecto a la visión de la propuesta de volver a incluir el tema de la reelección.
No por nada se menciona la existencia de un derecho dinámico acorde con los cambios surgidos dentro de la sociedad y con las demandas de la época. Lo hemos visto con las cuestiones de género, de los derechos de las personas indígenas y también con el tema de la reelección.
En la propuesta de ese año se indicaba:
Un Legislativo fuerte no puede entenderse sin parlamentarios profesionales y expertos en sus temas. Resulta evidente, y así lo establece la mayor parte de la doctrina, que el incentivo más poderoso para un buen desempeño de los miembros del Legislativo se encuentra en la posibilidad de reelegirse. (Cortez, 2011, p. 1333).
Según estadísticas proporcionadas por Emma Campos, solamente un 13% de los diputados que han sido electos entre 1934 (año en que se conformó el primer congreso que habría de regirse con base en la no reelección inmediata) y 1997, se ha reelegido alguna vez. La experiencia legislativa a través de la reelección no consecutiva no se ha producido ni siquiera en el PRI, a pesar de su larga permanencia como mayoría absoluta en la Cámara. Por ejemplo, el legislador Blas Chumacero Sánchez fue electo 6 veces diputado y 2 veces senador por el PRI, sumando un total de 30 años. Solo un legislador diferente del PRI, Jorge Cruickshank García, ha sido 4 veces diputado y 1 vez senador, con lo que contabiliza un total de 18 años. Esto en elección no consecutiva, bajo las reglas imperantes antes de 2014 (Rostro, 2007, p. 31).
Parecería que la tesis de una mayor profesionalización era viable para restablecer la reelección inmediata.
Para el año 2012, un estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad daba razones de una variante en el convencimiento de la ciudadanía para el regreso de esta figura: 70% afirmó estar en desacuerdo, derivado, tal vez, de una memoria histórica que ve en la reelección una oportunidad para el cacicazgo y el caudillismo, y no como un mecanismo de rendición de cuentas (Resendiz, 2012).
Así, poco antes de la reforma del año 2014, se debatían dos posturas con mayor vehemencia ante la inminente inclusión en el debate nacional del tema (también debido al conocido “Pacto Por México”), por legisladores, partidos y doctrinistas.
Los que estaban en contra de la reelección sustentaban su postura por las siguientes razones[4]:
· El individuo que ya fue diputado por un distrito y nunca dio la cara a sus representantes tiene incentivos para, de ser de nuevo candidato, serlo por otro distrito. Es decir, el sistema no solo desincentiva la responsabi­lidad, sino que premia la irresponsabilidad.
· Reactivación de los cacicazgos locales.
· Estancamiento de la clase legislativa al no renovarse.
· Personalismo que genere regionalismo, corrupción y fin de la disciplina en las bancadas.
· Los funcionarios públicos que están en su segundo periodo son significativamente más corruptos que los que están en su primer periodo.
· El control de los gobernadores y la filtración del narcotráfico y el crimen organizado en los gobiernos locales.
Los beneficios vistos en el reconocimiento de la reelección legislativa fueron[5]:
a) Profesionaliza las carreras políticas. El prospecto de reelegirse y permanecer en el cargo por varios periodos consecutivos motiva a los legisladores y miembros de los ayuntamientos a informarse y aprender sobre diversas materias, a mejorar su técnica legislativa y a trabajar con mayor eficacia y disciplina.
b) Inyecta estabilidad política y legislativa.
c) Fortalece el carácter representativo de la democracia, so pena de ser castigados en las urnas.
d) Incentiva la elaboración de proyectos de largo plazo.
e) Propicia una relación armónica entre funcionarios electos y cúpulas partidistas.
f) Incrementa la eficacia.
g) Favorece la independencia del Congreso frente al Ejecutivo.
h) Permite la profesionalización de los legisladores.
i) Exige la rendición de cuentas frente a los ciudadanos.
j) Responsabilidad de los cuadros políticos, la profesionalización de los cuadros públicos y capacidad institucional.
k) Continuidad en la planeación y los programas de gobierno.
Después de los debates del año 2013 en torno a este concepto y su previsión histórica nacional, surge a la luz la reforma política del año 2014, en el cual, entre otros temas, la reelección llamó la atención, pues nuevamente se regresaba este principio a los cargos de diputados (federales y locales), senadores y presidentes municipales.
· Reelección legislativa federal consecutiva (artículo 59 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos). En el ámbito federal se contempla que tanto senadores como diputados puedan reelegirse hasta por 12 años; es decir, que los senadores podrán hacerlo hasta por 2 periodos consecutivos, mientras que los diputados lo podrán hacer hasta por 4 periodos consecutivos.
· Reelección consecutiva municipal (artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos). Las constituciones de los estados podrán ser adecuadas para establecer, en ejercicio de su autonomía, la elección consecutiva de los miembros de los ayuntamientos (presidentes municipales, regidores y síndicos) por un periodo adicional, siempre y cuando la duración del mandato de los ayuntamientos no sea superior a 3 años.
· Reelección legislativa local consecutiva (artículo 116 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos). Se prevé que los estados deberán modificar sus respectivas constituciones para establecer la posibilidad de reelección consecutiva de diputados hasta por 4 periodos consecutivos.
· Reelección legislativa de la Ciudad de México (artículo 122 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos). En la Constitución Política de la Ciudad de México se establecerá que los diputados a la legislatura podrán ser electos hasta por 4 periodos consecutivos.
· La reforma establece que si un legislador o munícipe busca la reelección tendrá que hacerlo por la misma vía por la que resultó electo la primera vez; es decir, por el mismo partido político o coalición que lo postuló, o por la vía de una candidatura independiente, salvo que haya renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
· Como corolario, las reformas para los cargos federales aplicarían a partir de 2021 cuando sean electos en 2018; y en el caso de ayuntamientos y diputados locales, podría aplicar la reelección a partir del proceso electoral de 2018 si fueron electos con posterioridad al 10 de febrero de 2014 (fecha en que entró en vigor la reforma) y siempre que el mandato no sea superior a 3 años.
En virtud de esta aprobación, se reglamentó su aplicación en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. En su precepto 238, párrafos 1, inciso g) y 6, se establece como requisito para el registro de candidaturas a las Cámaras del Congreso de la Unión y de los congresos de las entidades federativas a quienes busquen reelegirse en sus cargos, acompañar una carta que especifique los periodos para los que han sido electos en ese cargo y la manifestación de estar cumpliendo los límites establecidos por la Constitución en materia de reelección.
En el caso de la solicitud de registro de las listas de representación proporcional a diputados y senadores, los partidos y coaliciones deberán especificar cuáles de los integrantes de cada lista están optando por reelegirse en sus cargos y el número de veces que han ocupado la misma posición de manera consecutiva.
Marina Lacalle y Gustavo Rivera Loret de Mola establecieron un marco de oportunidades y riesgos con motivo de estas reformas. Entre los primeros estaban el fortalecimiento del federalismo (fijación de reglas claras para los aspirantes a reelección en el ámbito estatal, la reducción de la opacidad en la selección de candidatos y el fortalecimiento del desarrollo político de las entidades y de la rendición de cuentas, y profesionalización de los candidatos (Lacalle, 2015).
Como riesgos acotaban la vulneración de derechos de aspirantes a reelección; como consecuencia, la judicialización de los procesos electorales y en los que aquellos candidatos que se sientan vulnerados abandonen las filas de sus partidos, inequidad en las campañas (existirán incentivos para desviar recursos públicos durante el mandato de los aspirantes a reelección), y militantes y ciudadanos sin influencia para seleccionar candidatos.
A esto agregaríamos el posible uso de programas sociales como parte de las campañas para ser reelectos, principalmente los presidentes municipales, pues existe una posibilidad de que no se separen del cargo para competir al cargo en el que desean reelegirse.
Armando Soto Flores señala que el argumento relativo a que la reelección brindará a los ciudadanos un instrumento para castigar o premiar a los legisladores federales, a través del otorgamiento del voto para la siguiente elección, no es tan creíble, ya que los ciudadanos difícilmente podrán identificar a los candidatos electos por este principio en las próximas elecciones (Soto, 2014, p. 281).
Como vemos, se da un marco histórico-regulativo en cuando a la reelección en nuestro sistema electivo, así como posibles escenarios o desventajas a este sistema, por implementarse en este proceso electoral federal.
A esto, surgen otros cuestionamientos, unos futuros como el caso de la omisión para reglamentar la reelección de candidatos independientes federales; y otros más próximos, como el planteado por la consejera Dania Paola Ravel Cuevas. Ella señala que en el marco del proceso electoral los partidos políticos deben cumplir con su obligación de seguir aplicando el principio de paridad en la integración de sus candidaturas evitando colocar mayoritariamente a las mujeres en distritos donde hayan tenido muy bajos niveles de votación y; por otro lado, tendremos representantes públicos en funciones que podrán buscar su reelección al cargo que ostentan. Pero, la mayoría de los municipios de México son gobernados por hombres, por lo que tienen mayor probabilidad de participación para reelegirse que las mujeres.
Estamos en la disyuntiva ¿paridad sobre reelección o reelección sobre paridad? Esta pregunta ha sido abordada judicialmente por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el cual se ha realizado una ponderación de ambos principios, tomando en cuenta la situación de las acciones afirmativas como algo históricamente importante (Avena, 2018), para justificar por qué sí o por qué no sobre una y otra figura (Rodríguez, 2018).
La historia nos marca un reto por desarrollar sobre una figura que, aunque existió en la mayor parte del siglo XIX e inicios del XX, sus condiciones son diferentes (por ejemplo, los medios de comunicación masiva y las redes sociales), por lo cual habremos de estar atentos a su contextualización en este siglo XXI.
Hasta el momento, según indica Berenice Ayala González, han sido 3 los funcionarios reelectos en México: 2 diputados locales, Javier Mercado Zamora, del distrito VII de Nayarit y Lilia Isabel Gutiérrez Burciaga por el distrito XII de Coahuila. Mientras que, en el municipio de Tepic, Nayarit, fue reelecto el regidor Lucio Carrillo Bañuelos (Ayala, 2017).
El tema de reelección está marcando una pauta en un modelo sobre el cual crecimos y fuimos educados en cuestión cívica. Ahora se nos presenta como una ruta para profesionalizar la actividad de la administración pública municipal y la de nuestros legisladores.
Atrás quedaron discusiones y viejas teorías de partidos hegemónicos para transitar a un modelo de gobernanza construida por la experiencia. En un aspecto, hay muchas dudas y retos que sólo el desarrollo del proceso electoral nos ayudará a contestar (el uso de recursos por los candidatos a reelegirse, por ejemplo).
De esta manera, el proceso electoral en México de 2018, presenta una oportunidad para investigar si se generó un campo vasto de aplicación de los principios estructurales del derecho de elección consecutiva, y ver si se aplicaron lineamientos en materia de fiscalización o monitoreo de uso de recursos para aquellos que pretendían reelegirse sin separarse de su función pública. A la par, también se puede analizar si el electorado demostró esa confianza por reiterar en el Gobierno a quienes ya ostentaban el cargo (presidentes municipales o diputados) o eligieron un cambio.
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* Mexicano, abogado, correo omardelch@yahoo.com.mx. Abogado por la Universidad de Guadalajara, maestro en Derecho Electoral, actualmente adscrito a la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
[1] Estas dos ideas se han definido como las dos condiciones esenciales para la existencia de la democracia en México.
[2] Ambos incluidos en los denominados Plan de la Noria.
[3] Recuperado de https://www.nexos.com.mx/?p=8909
[4] Las posturas a continuación enunciadas han sido recogidas de varias obras, artículos y opiniones, vertidas tanto en libros, revistas como conferencias, por lo que constituye una recopilación, sin que sean de autoría propia. Incluso, algunos autores citados en este trabajo han enunciado estas posturas.