Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00370-de-mayo-24-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c3a411346c950002e0430a0101510002&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-21 18:30:41
Document Index: 169751836

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 202', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 32', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 202', 'artículo 66', 'artículo 53', 'artículo 202', 'artículo 43', 'artículo 42', 'artículo 39', 'artículo 32', 'artículo 43', 'artículo 85', 'artículo 202', 'artículo 202', 'artículo 336', 'artículo 202', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 32', 'artículo 30', 'artículo 84', 'artículo 33']

﻿ Sentencia 2008-00370 de mayo 24 de 2012
SENTENCIA 2008-00370 DE 24 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:NORMAS SOBRE JUEGOS Y AZAR DEFINE SU ÁMBITO DE APLICACIÓN. DEL CONTEXTO NORMATIVO Y EL TEXTO GRAMATICAL DEL DECRETO 2483 DEL 2003 SE CONCLUYE QUE ESTA NORMA SE REFIERE A LAS MÁQUINAS TRAGAMONEDAS DISPUESTAS PARA LA OPERACIÓN DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR EN LOCALES DESTINADOS PARA ESE FIN. POR ESO NO ES APLICABLE A CUALQUIER MÁQUINA QUE DEBA SER ACCIONADA CON MONEDAS PARA PROVEER UN BIEN O SERVICIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR JUEGOS DE AZAR
Sentencia 2008-00370 de mayo 24 de 2012
Ref.: Rad. 11001032400020080037000
Actor: Carlos Alberto Espinosa Pulido
Bogotá, D.C. veinticuatro de mayo de dos mil doce.
1. El acto acusado es el Decreto 1905 de 2008, en las disposiciones cuyo texto se transcribe a co ntinuación:
“ART. 1º—Modifícase el artículo 3º del Decreto 2483 de 2003, el cual quedará así:
PAR. 1º—Los juegos localizados solo podrán operarse en locales comerciales cuya actividad principal sea la de juegos de suerte y azar. En el caso de máquinas tragamonedas deberán operar en locales comerciales cuyo objeto principal sea la operación de este tipo de juegos o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados (lo resaltado corresponde al aparte demandado de la norma).
ART. 3º—Función de Policía Judicial. La Empresa Territorial para la Salud, Etesa, ejercerá de conformidad con las facultades otorgadas en la Ley 643 de 2001, las funciones previstas en el numeral 4 del artículo 202 de la Ley 906 de 2004.
PAR.—En desarrollo de las funciones contempladas en la Ley 906 dentro del ámbito de sus competencias, la Empresa Territorial para la Salud, Etesa, deberá realizar las actividades tendientes a brindar el apoyo necesario a las autoridades de investigación en la recolección del material probatorio y su aseguramiento para el desarrollo eficaz de la investigación y actuará coordinadamente con dichas autoridades en los casos que se considere pertinente”.
2. La Sala abordará el examen de legalidad de las normas acusadas, conforme al orden que ha expresado el demandante en su libelo, principiando por los parágrafos 1 y 2 del artículo 1º.
2.1. El actor demanda el parágrafo 1º en el aparte que restringe la operatividad de las máquinas tragamonedas a los locales de juegos localizados de suerte y azar o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados, por considerar que la disposición viola los artículos 13 (incs. 1 y 2), 25, 26 y 33 (incs. 1º y 3º) de la Constitución Política y el artículo 5º de la Ley 643 de 2001.
Las disposiciones constitucionales que el actor cita como violadas regulan el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio, derechos que aquel estima vulnerados en la medida que al no encajar las máquinas tragamonedas, en estricto sentido, en el concepto de juego de suerte y azar, circunscribe la explotación de todas ellas, sin distinción, en locales destinados a juegos localizados en los términos expuestos por la norma, lo que impide a pequeños comerciantes instalarlas en otros negocios o comercios no destinados a ese tipo de actividad o juegos. Piénsese, por ejemplo, en máquinas de golosinas o teléfonos públicos de monedas, las cuales, siguiendo la reflexión que hace el demandante, quedarían excluidas de aprovechamiento por parte de otros comerciantes.
Los juegos de suerte y azar, en esencia, son aquellos que están sometidos al albur de ganar o perder, resultado que escapa al control del jugador(4); y, el juego localizado es aquel en el que el jugador debe hacer presencia física como condición indispensable para participar(5). El artículo 32 de la Ley 643 de 2001 cita como ejemplo los bingos, entre otros.
Se hace necesario, entonces, visualizar si la limitación del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 1905 de 2008, relativa a que las máquinas tragamonedas operen en locales de juegos de suerte y azar u otros localizados, exclusivamente, cobija a toda máquina que no correspondiendo a las de esta naturaleza, sea accionada mediante el uso de monedas. Para ello, es menester acudir a criterios de interpretación que permitan dar un sentido sensato y razonable a lo expuesto en la norma.
Así, el mencionado parágrafo hace parte del artículo 1º del Decreto 1905 de 2008, el cual modifica el artículo 3º del Decreto 2483 de 2003, referente a la autorización que debe dar la Empresa Territorial para la Salud Etesa a los operadores de juegos de suerte y azar localizados, de que trata el artículo 2º de este último decreto. Ahora, el Decreto 2483 de 2003, anuncia en su encabezado que reglamenta unas normas de la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con la operación de los juegos de suerte y azar. Nótese que al acudir al contexto normativo en que se ha desarrollado la norma demandada(6), no representa mayor complejidad concluir que el mismo circunscribe su marco de aplicación a las máquinas tragamonedas dispuestas para la operación de juegos de suerte o azar en locales destinados para el efecto.
Por su parte, si se alude a una interpretación gramatical, tampoco se deriva el cuestionado efecto, pues la disposición principia refiriéndose a juegos localizados, a fin de delimitar su funcionamiento en locales destinados a los juegos de suerte y azar; y, seguidamente, en su aparte demandado, continúa tratando el caso de las máquinas tragamonedas para indicar que ellas pueden operar solo en locales dedicados a este tipo de juegos, es decir, a los de suerte y azar o de manera combinada con otros localizados, luego mal podría suponerse que la norma cobije a otro tipo de máquinas cuando es clara en regular, expresamente, los juegos localizados.
Aun cuando se observa que la norma demandada no ofrece confusión alguna sobre el tema que regula, no sobra anotar, con ocasión de la elucubración propuesta por el actor, que la Sala, en repetidas ocasiones, ha sostenidoque la oscuridad de una norma no amerita per se su nulidad; lo que se impone es su interpretación en orden a su correcta aplicación(7). Al respecto vale la pena citar la Sentencia de 16 de septiembre de 2010, Exp.2004-00081-00, M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, en la que se señaló, a propósito de la necesidad de acudir a la interpretación normativa, lo siguiente:
“...La extensión que daba darse a toda la ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes”., esto es, aquellas en las cuales se consagra la obligación de respetar su espíritu, de no apartarse del tenor literal de las palabras, de tener en cuenta el contexto de la ley para ilustrar el sentido de sus partes, de consultar la historia fidedigna de su establecimiento y de considerar, en todo caso, el espíritu general de la legislación y la equidad natural...”.
De este modo, habiendo hecho referencia al contexto normativo de la disposición acusada y a su interpretación gramatical, es de concluir que la misma no viola los derechos a la igualdad, al trabajo ni a la libertad de escoger profesión u oficio, pues de ella se lee que la restricción aplica para las máquinas tragamonedas con funcionalidad para juegos de suerte y azar, cuyo uso requiera la asistencia física del jugador al local correspondiente.
Ni siquiera es menester, como lo sugiere el actor, que haya lugar a que el texto demandado pudiere considerarse válido moduladamente, pues para que la Sala entre a valorar un posible fallo interpretativo en el que se declare la nulidad condicionada de la disposición, se requiere que la lectura del acto demandado ofrezca dos o más interpretaciones en donde una de ellas sea acorde con las normas superiores, de forma tal que la norma se entienda válida únicamente adoptando la interpretación conforme a derecho(8); pero dicha situación no ocurre en el caso sub examine, por cuanto de la lectura de la disposición acusada no se visualiza infracción alguna al ordenamiento superior que indica el demandante.
Por otro lado, es de anotar que aun cuando la defensa del acto acusado por parte de la apoderada del Ministerio de la Protección Social se fundamentó en la justificación de la limitante prevista en la norma para que “las máquinas tragamonedas operen en locales comerciales cuyo objeto principal sea la operación de este tipo de juegos o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados”, haciendo referencia a la necesidad de proteger a la niñez de la adicción al juego, entre otras razones de esa índole, la Sala advierte que la demanda no se enderezó a atacar dicha medida de control, sino a que ella aplicara indistintamente a cualquier tipo de máquina que pudiere catalogarse como tragamonedas, habida cuenta de la imprecisión normativa del concepto. Así las cosas, la Sala no se detendrá a analizar los propósitos o fundamentos fácticos y jurídicos del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 1905 de 2008, en los términos en que enfoca su exposición la entidad demandada pues, se reitera, la demanda no versa sobre tal punto.
Así las cosas, fuerza concluir que el cargo no está llamado a prosperar.
2.2. En cuanto al parágrafo 2º, arriba transcrito, y cuya nulidad solicita el demandante por violar las disposiciones constitucionales también invocadas respecto del parágrafo 1º, la Sala no se referirá a dicho parágrafo por cuanto el actor no especifica los cargos que contra él pretende aducir. Tan solo se limita a detallar los cargos alusivos al parágrafo 1º sobre las máquinas tragamonedas, pero no alude a los relativos al parágrafo 2º del mismo artículo 1º del Decreto 1905 de 2008, por lo que se observa que el actor no cumplió con la carga procesal de señalar el alcance de la violación normativa, incurriendo así en inepta demanda frente al cargo atinente a la solicitud de nulidad de esta disposición. Por tal motivo, la Sala se debe declarar inhibida para decidir de fondo con respecto a este.
3. En lo que se refiere a la función de policía judicial atribuida a Etesa por el artículo 3º del Decreto 1905 de 2008, cabe advertir que dicha Entidad se encuentra en liquidación en virtud del Decreto 175 del 25 de enero de 2010(9). No obstante, la Sala abordará el estudio del cargo en atención a que las normas que atribuyeron las competencias y/o facultades que cuestiona el actor se hallan revestidas de legalidad, y por tanto, procede el análisis propuesto.
Así, cuestiona el actor que esa facultad de policía judicial corresponde, en los términos del artículo 202 numeral 4º, a las entidades que ejerzan vigilancia y control, perteneciendo tal función a las Superintendencias, en virtud la Ley 489 del artículo 66(10), y que para el caso de los juegos de suerte y azar, la misma recae en la Superintendencia Nacional de Salud, según el artículo 53 de la Ley 643 de 2001(11).
Pues bien, en consideración a que la función de policía judicial se atribuye, en los términos del artículo 202 numeral 4º, del Código de Procedimiento Penal, a las entidades del Estado que ejercen funciones de vigilancia y control, debe la Sala dilucidar si a la Empresa Territorial para la Salud Etesa, correspondía ese tipo de función y si era posible concederle la de policía judicial mediante un decreto.
Al efecto, vale la pena comenzar por traer a colación lo señalado por esta Sección en sentencia de 3 de julio de 2008, Exp. 8142, M.P. Camilo Arciniegas Andrade, en la que se señaló lo siguiente sobre la naturaleza de la Empresa Territorial para la Salud Etesa:
“La Ley 10ª de 1990, en su artículo 43, autorizó la constitución y organización de una sociedad de capital público con participación de la Nación y de las entidades territoriales, o de sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes, para la explotación y administración del monopolio rentístico creado por el artículo 42 ibídem sobre todas las modalidades de juegos de suerte y azar, distintos de las loterías y apuestas permanentes. Con fundamento en los artículos 42 y 43 de la Ley 10ª de 1990 y en el Decreto 130 de 1976, se constituyó la Empresa Colombiana de Juegos de Suerte y Azar Ltda. (Coljuegos), transformada después en la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. (Ecosalud S.A.), hoy liquidada y reemplazada por Etesa.”.
Por su parte, la Ley 643 de 2001 en su artículo 39, creó la Empresa Territorial para la Salud Etesa, el que en su aparte pertinente dispone:
“Empresa Industrial y Comercial del Estado. Créase la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, denominada Empresa Territorial para la Salud, Etesa, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Salud, cuyo objeto es la explotación como arbitrio rentístico de los juegos definidos por esta ley como novedosos, los que en la misma expresamente se le asignen y los demás cuya explotación no se atribuya a otra entidad.
El patrimonio de la Empresa Territorial para la Salud, Etesa estará integrado por los bienes actualmente de propiedad de Ecosalud S.A. Sociedad cuya liquidación se ordena en la presente ley, descontando el valor de las cuotas sociales de propiedad de las entidades socias”. (resaltado fuera de texto).
Esta sección ha reconocido, igualmente, que dicha Entidad, era la titular de la explotación de los juegos de suerte y azar localizados(12), siguiendo lo dispuesto por el artículo 32 de la citada Ley, la cual a su turno en su artículo 43 indica lo siguiente en cuanto a las facultades de fiscalización sobre derechos de explotación:
“Las empresas, sociedades o entidades públicas administradoras del monopolio de juegos de suerte y azar tienen amplias facultades de fiscalización para asegurar el efectivo cumplimiento de las obligaciones a cargo de los concesionarios o destinatarios de autorizaciones para operar juegos de suerte y azar. Para tal efecto podrán:
De lo señalado, cabe colegir que era Etesa en liquidación, la titular y administradora de la explotación de los juegos de suerte y azar localizados, de otros dispuestos por las normas legales y de aquellos cuya explotación no fuere atribuida a otra Entidad. Para el efecto, contaba con funciones controladoras y facultades de fiscalización específicas que la Ley 643 de 2001 le confirió, por lo que en estricto sentido, es de inferir que la Entidad cumplía funciones de vigilancia y control sobre los juegos de suerte y azar cuya explotación le correspondía.
Sostiene el actor que Etesa, dada su naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado, no puede ejercer la función de policía judicial, frente a lo cual es de advertir que el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, en efecto, dispone que se trata de empresas creadas por la ley que en esencia ejercen actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de derecho privado, pero seguidamente indica “salvo las excepciones que consagra la ley”. Ello hace suponer que este tipo de entes públicos pueden desarrollar funciones diferentes de las estrictamente comerciales o industriales, si existe ley que así lo disponga, más aun si aquellas se requieren para el cabal ejercicio de su objeto, por lo que la Sala no comparte la apreciación del actor en el sentido que al haber correspondido Etesa a la categoría de Empresa Industrial y Comercial del Estado, no se le pudiere conferir tal atribución.
En lo que refiere a la función de policía judicial, conviene seguir los lineamientos que sobre esta se han esbozado en las Sentencias C-1024 de 2002 y C-404 de 2003 de la Corte Constitucional, en las que puntualiza el concepto como:
“...el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigación de delitos y en la captura de delincuentes. La función de policía judicial constituye elemento necesario para la investigación judicial y, por ello, queda dentro de la órbita propia de la función judicial del Estado.
La Corte ha precisado que aquella debe desempeñarse por servidores públicos especializados y bajo la dirección, coordinación y responsabilidad funcional de la Fiscalía General de la Nación, que por mandato de la Constitución forma parte de la rama judicial del poder público”. (resaltado fuera de texto).
Ahora, el artículo 202, numeral 4º, del Código de Procedimiento Penal, otorga funciones permanentes de policía judicial de manera especial y en lo de su competencia a las entidades públicas que ejerzan funciones de vigilancia y control, las cuales, dicho sea de paso, no conciernen únicamente a las Superintendencias, como lo pretende hacer ver el actor, pues la ley puede disponer que otras entidades intervengan o cooperen en la supervisión o control de ciertas actividades en determinado sector, como en el caso sub examine.
En este orden de ideas, y de las normas contenidas en los artículos 32, 39 y 43 de la Ley 643 de 2001 es de colegir que las funciones de Etesa en liquidación, eran de vigilancia y control en los términos del numeral 4º del artículo 202 del Código de Procedimiento Penal, en lo que hace a la administración y explotación de los juegos de suerte y azar que a ella, en exclusiva, correspondían. De este modo, no se halla ilegalidad alguna en que se le hubiere otorgado función de policía judicial, la cual, se resalta, no era desarrollada por Etesa autónomamente sino bajo la dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación(13), tal como precisa la Jurisprudencia constitucional citada, haciéndose necesaria dicha funcionalidad a fin de contar con un organismo que, frente a ese sector que ella administraba y explotaba, apoyara al funcionario judicial en orden a recolectar material probatorio y velar por su veracidad.
Por otro lado, es menester traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-010 de 2002, referente al alcance de la facultad legislativa en materia de la regulación del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar:
“La facultad legislativa a la que se refiere el artículo 336 de la Carta, que le permite al Congreso determinar el régimen propio de los monopolios rentísticos, no ha sido limitada expresamente por el constituyente. En una interpretación teleológica, debe ser lo suficientemente amplia para que a través de su ejercicio pueda el legislador determinar de manera general la forma de organización, administración, control y explotación de los monopolios. Por ello, en principio, el control de constitucionalidad sobre el ejercicio de las competencias legislativas en esta materia no debe ser rígido, y sólo si se encuentra claramente invadido el núcleo esencial de la autonomía de otro ente constitucionalmente autónomo, puede la Corte declarar la inexequibilidad correspondiente (subrayado y negrilla fuera de texto).
Así las cosas, viable es concluir que la Sala no encuentra la ilegalidad alegada por el actor con la expedición de la norma acusada, dado, se recalca, el rol que desempeñaba Etesa como entidad a cargo de la administración y explotación de determinados juegos de suerte y azar, con labores de supervisión y control que encuadran en el numeral 4º del artículo 202 del Código de P. P., máxime cuando tal atribución es útil para servir de auxilio a labores investigativas cuya dirección, coordinación y control no corresponden a la entidad, sino a la Fiscalía General de la Nación.
1. DECLÁRESE INHIBIDO frente a la pretensión de nulidad del parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto 1905 de 2008, por inepta demanda respecto del cargo de violación.
(4) El artículo 5º de la Ley 643 de 2001 define los juegos de juegos de suerte y azar, así:
(5) El artículo 32, en su texto anterior a la modificación parcial introducida por el Decreto 130 de 2010, disponía en su parte pertinente:
“Son modalidades de juegos de suerte y azar que operan con equipos o elementos de juegos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esferódromos, máquinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares. Son locales de juegos aquellos establecimientos en donde se combinan la operación de distintos tipos de juegos de los considerados por esta ley como localizados o aquellos establecimientos en donde se combina la operación de juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios.”.
La explotación de los juegos localizados corresponde a la Empresa Territorial para la Salud, Etesa. Los derechos serán de los municipios y el Distrito Capital y se distribuirán mensualmente durante los primeros diez (10) días de cada mes...” (resaltado fuera de texto)
(6) El artículo 30 del Código Civil, permite acudir al contexto normativo para dar sentido a una disposición legal:
(7) Véase la Sentencia de 3 de diciembre de 1993, Exp. 2268 - 2399. M.P. Miguel González Rodríguez y otras en donde se ha reiterado este criterio.
(8) En jurisprudencia del Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., diez y seis (16) de junio de dos mil nueve (2009), C.P. Enrique Gil Botero. Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA), se señaló:
“Frente a esta situación la Sala considera, apoyada en los principios del efecto útil de las normas y el de conservación del derecho, en virtud de los cuales se destaca y acentúa la idea de que en la producción normativa se invierte un esfuerzo administrativo, jurídico y político que vale la pena conservar, que se deben y pueden modular las sentencias de validez, cuando se encuentre algún sentido a la norma controlada que se ajuste al derecho vigente, de modo que, por esta vía, se logran dos propósitos: i) eliminar del ordenamiento jurídico las interpretaciones y aplicaciones que vulneran el derecho —exclusión total de la ilegalidad, para mantener aséptico el ordenamiento jurídico—, y ii) se conserva exclusivamente la aplicación e interpretación ajustada a la constitución o la ley –inclusión plena de la legalidad, para mantener dinámico el ordenamiento jurídico…”.
Así mismo, en Providencias de la Sección Tercera del 2 de mayo de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación: 11001-03-26-000-1998-05354-01(16257) y del 9 de junio de 2010, C.P. Enrique Gil Botero, Radicación: 11001-03-26-000-2009-00089-00 (37258), se indicó lo siguiente:
“Esta técnica permite al juez contencioso a la vez garantizar la supremacía de las normativas superiores sobre el acto administrativo objeto del contencioso objetivo, al no retirar del ordenamiento una disposición administrativa que admite una lectura conforme a las normas superiores, pero simultáneamente respetando la supremacía de los preceptos constitucionales, legales o reglamentarias , sin que en modo alguno se extralimiten los poderes del juez administrativo conforme a lo prescrito por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo…”.
(9) Prorrogada por el Decreto 873 de 2012 hasta el 31 de agosto de 2012.
(10) “Organización y funcionamiento de las superintendencias. Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.
(11) “Competencia de inspección, vigilancia y control. La inspección, vigilancia y control del recaudo y aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. Estas actividades se ejercerán de conformidad con las normas señaladas en la presente ley y las normas y procedimientos señaladas en las disposiciones que regulan la estructura y funciones de dicha entidad. Lo anterior sin perjuicio de las funciones de control policivo que es competencia de las autoridades departamentales, distrital y municipales.
Las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas que en cualquier forma o modalidad administren, operen o exploten el monopolio de que trata la presente ley, estarán en la obligación de rendir en la forma y oportunidad que les exijan las autoridades de control y vigilancia, la información que estas requieran. La inobservancia de esta obligación será sancionada por la Superintendencia Nacional de Salud hasta con suspensión de la autorización, permiso o facultad para administrar, operar o explotar el monopolio, sin perjuicio de las responsabilidades penales, fiscales, disciplinarias o civiles a que haya lugar”.
(12) Léase la Sentencia de 30 de abril de 2008, Exp. 2003-00514-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
(13) La Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, precisa en su artículo 33 que la dirección, coordinación y control de las funciones de policía judicial corresponden al Fiscal General de la Nación o sus delegados.