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Timestamp: 2020-08-14 14:49:08
Document Index: 362282259

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 333', 'artículo 372', 'artículo 113', 'artículo 371', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 372', 'artículo 16', 'artículo 16', 'Artículo 16']

Sentencia de Constitucionalidad nº 208/00 de Corte Constitucional, 1 de Marzo de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 43563613
Sentencia de Constitucionalidad nº 208/00 de Corte Constitucional, 1 de Marzo de 2000
Fecha de Resolución: 1 de Marzo de 2000
Ley 31 de 1992. Art 16. Lit. E (p.). Autonomia del banco de la republica. Fijacion de tasas maximas de interes en situaciones excepcionales y por periodos que no excedan 120 dias. Inexequible.
Sentencia citada en: 35 sentencias, 7 artículos doctrinales, una disposición normativa
Sentencia C-208/00
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance y límites
El Banco ejecuta sus atribuciones institucionales dentro de un alto grado de autonomía. Ello le asegura un amplio margen de libertad e independencia en el ejercicio de sus competencias, sin injerencias externas de las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo las que son admisibles para asegurar la coordinación de funciones dentro de la concepción del Estado Unitario. Con todo, la autonomía del Banco no implica el ejercicio de competencias absolutas, esto es, por fuera de los límites formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace parte tanto el Gobierno como el Congreso.
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Límites formal y material
BANCO DE LA REPUBLICA-Límites legislativos compatibles con autonomía funcional y técnica
Es cierto que el legislador puede determinar la manera como el banco debe cumplir con las atribuciones que le corresponden según la Constitución, pero ello sólo habilita a aquél para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia las medidas que deba adoptar.
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijación legal por vía general y abstracta de ámbito de funciones
Las facultades del legislador no pueden extenderse hacia la fijación de linderos donde se precise en detalle el ejercicio de sus atribuciones, porque ello significaría, el cercenamiento de su autonomía. En tal virtud, la ley sólo debe fijar "por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del Banco".
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Afectación por regulaciones del legislador que precisan en detalle ejercicio de atribuciones
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Atribución de señalar en situaciones excepcionales y por periodos tasas máximas de interés remuneratorio por establecimientos de crédito
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de regulación legislativa en detalle sobre manejo de tasas máximas de interés/AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulación del legislador no deben ser puntuales
El texto normativo acusado ofrece una regulación en detalle en relación con el manejo de las tasas máximas de interés, como parte de la política crediticia, hasta el punto de llegar a precisar que dichas tasas sólo pueden establecerse "en circunstancias excepcionales" y durante un plazo determinado. Texto que es inconstitucional, porque las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida.
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía para establecer tasas máximas de interés remuneratorio que establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Límites legales de tiempo y de modo a la autonomía
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Afectación por mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiaras, monetarias y crediticias o que regulen específicamente casos particulares
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Restricción ilegítima de capacidad de discernimiento y de valoración técnica de situaciones concretas económica y social para fijación de tasas máximas de interés
Referencia: expediente D-2482
Demanda de inconstitucionalidad contra el art. 16, literal e) (p) de la ley 31 de 1992.
Actor: A.Q.R.
Santafé de Bogotá, D.C., marzo primero (1) de dos mil (2000).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.Q.R. demandó la declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del literal e) del artículo 16 de la ley 31 de 1992.
A continuación se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la ley 31 de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40707 del 4 de enero de 1993, destacando en negrilla la expresión acusada.
Por las cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 16. ATRIBUCIONES. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación.
Considera el actor que la norma acusada viola los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución, de acuerdo con los conceptos de violación que expone y se resumen de la siguiente manera:
La norma de la letra e) del art. 16 de la mencionada ley, en cuanto atribuye a la Junta Directiva del Banco de la República la facultad para señalar en situaciones excepcionales y por periodos que sumados en el año no excedan de 120 días las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela, limita la autonomía técnica que la Constitución le otorgó al Banco para el manejo de política crediticia. En efecto:
Es evidente que el art. 371 de la Constitución conforme al cual "Serán funciones básicas del Banco de la República regular la moneda los cambios internacionales y el crédito..." resulta violado, pues esta entidad no podrá cumplir su función de regulación del crédito, en la medida en que "Ha sido invadida la órbita de sus funciones por un ente que de suyo no puede responder por la aplicación de la norma, ni garantizar al país absolutamente ningún efecto en materia de desarrollo económico, y si dificultará al Estado prestar la protección que debe especialmente a aquellas personas que se encuentran en manifiesta debilidad económica".
Se viola el art. 372 de la Constitución, porque la norma acusada desconoce a la Junta Directiva del Banco como autoridad crediticia, y "al cercenar la autonomía técnica del Banco, elemento a través del cual ejerce su función constitucional y porque desequilibra la posición de a Junta Directiva del Banco en lo que hace a la necesaria coordinación con la política económica general".
La norma censurada al reducir la autonomía técnica y menguar la capacidad de dicha junta como autoridad crediticia atenta contra la función constitucional que le corresponde al Banco, según el art. 373 de la Constitución de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, porque precisamente su autonomía constituye una garantía para el logro de este propósito. Y además, desconoce el art. 334 de la Constitución, porque según esta norma al legislador se lo faculta para "intervenir, regular, controlar y no `aparentar o simular intervención, regulación y control'", pues esto último resulta contrario al espíritu de aquélla.
Por todo lo anterior, estima el actor, que concretamente el Estado no cuenta con instrumentos apropiados para reducir las tasas de interés que se cobran en las distintas operaciones de crédito y particularmente a los deudores hipotecarios del antiguo sistema UPAC.
Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico.
El ciudadano C.E.S.B., quien intervino en el proceso en su condición de apoderado de dicho Ministerio, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada, con fundamento en lo siguiente:
En primer lugar el interviniente alude a los antecedentes relativos a la estructuración del Banco de la República, como persona jurídica de derecho público, autonomía administrativa patrimonial y técnica, al cual se le ha confiado la misión de desarrollar las funciones de banca central, en los términos del inciso 2 del art. 371 de la Constitución.
Se refiere luego a los antecedentes legislativos de la ley en cuestión, y concretamente a la ponencia para primer debate en el Senado de la República, en la cual se destaca la misión que debe desempeñar el Banco en lo relativo a la función de regulación, monetaria, crediticia y cambiaria, mediante la adopción de las normas que influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito, lo cual implica que se le otorguen facultades suficientes y apropiadas que resulten acordes con las necesidades de una economía de mercado, que busque como objetivos el eficiente uso de los recursos, y que asegure la libertad de la actividad económica, la iniciativa privada y la libre competencia dentro de los límites del bien común.
Finalmente, después de transcribir varias sentencias de la Corte alusivas a la libre competencia, a la facultad del Congreso de expedir leyes de intervención económica y a las funciones del Banco de la República, advierte que la norma acusada no vulnera los artículos 334, 371, 372 y 373 de la Constitución, porque "no es viable jurídicamente que el Estado so pretexto de intervenir directamente en la economía, controle las tasas de interés de manera permanente, ya que el modelo económico impuesto por el Constituyente de 1991 le otorga libertad a la actividad económica y a la iniciativa privada, con lo cual se garantiza a todas las personas y empresas el ejercicio de la libre competencia..."
El Secretario de la Junta Directiva del Banco de la República, quien ostenta la calidad de representante legal, defiende la constitucionalidad de la norma acusada, con los siguientes argumentos:
Aunque a simple vista pudiera apreciarse que la norma acusada contradice la Constitución, en razón de que efectivamente limita el ejercicio de las facultades de la Junta Directiva del Banco, al imponerle un control a la función que le corresponde para señalar las tasas de interés, cuando prescribe que en situaciones excepcionales la fijación de tasas máximas no puede superar un plazo determinado, en la realidad, no se configura la inconstitucionalidad alegada.
La declaración de inexequibilidad de la disposición censurada implicaría en la práctica una mayor autonomía de la Junta Directiva del Banco, la cual tendría la responsabilidad de establecer controles a las tasas de interés prudentemente para no ocasionar distorsiones al mercado financiero.
Sin embargo, los siguientes argumentos avalan la constitucionalidad de la norma demandada:
En la ley 31 se recogió el criterio de que la autoridad monetaria utilizara, dentro del esquema de una economía de mercado, herramientas que privilegiaran la intervención indirecta a cambio de los instrumentos de intervención administrativa directa, como es el control de las tasas de interés.
El aparte de la norma acusada tiene como fundamento el criterio anterior, de manera que se limita el control administrativo a las tasas máximas de interés remuneratorio.
"De hecho en el proyecto original presentado al Congreso por el Gobierno Nacional no se preveía esta facultad. Como puede leerse en la ponencia para primer debate, esta función de la Junta Directiva fue incluida a propuesta del Senador L.F.L.C., Posteriormente, en el curso del debate, se aumentó de 90 a 120 días el tiempo durante el cual puede ponerse un límite máximo a las tasas remuneratorias de las operaciones activas y pasivas. A este respecto en la ponencia para segundo debate se destacó que la ley mantiene algunos instrumentos de dirección y control de carácter directo, pero sólo con el fin de que sean utilizados por la Junta en situaciones excepcionales y por periodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte días".
Cabe preguntarse si, por el hecho de que el legislador haya señalado su preferencia por la "intervención indirecta", la norma acusada resulta inexequible.
La respuesta es negativa, porque a lo sumo lo inconstitucional sería el plazo de 120 días impuesto por el legislador para establecer límites a las tasas de interés, pero en ningún caso su carácter excepcional, porque, como lo señaló la Corte en la sentencia C-481/99, la ley no puede consagrar regulaciones que invadan el contenido esencial de la autonomía de la Junta o que obliguen a la Junta a tomar decisiones que imposibiliten el mandato de coordinación entre esa entidad y las otras autoridades económicas, o que desconozcan el contenido social del estado colombiano y la finalidad de su intervención en la economía.
Se invade la autonomía del Banco, cuando se expiden regulaciones legales que definen situaciones concretas, por ejemplo, la que señala una tasa de interés determinada (sentencias C-489/94 y 256/97). También se consideró que invadía dicha autonomía, las situaciones analizadas en la sentencia C-481/99 citada, frente al primer inciso del art. 2 de la ley 31 de 1992, que le impuso al Banco la obligación de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva, porque impedían el referido mandato de coordinación y desconocían el contenido social del estado y la finalidad de la intervención en la economía.
Si se excluye el término de 120 días a que alude la norma cuestionada, no se violaría la autonomía del Banco, pues se trata de una disposición general que se fundamenta en la forma moderna como operan los bancos centrales en el mundo, que mantiene la facultad de la Junta de utilizar mecanismos de intervención directa de manera excepcional para prevenir las distorsiones que éstos pueden ocasionar y que, además, no dificulta el ejercicio de la coordinación con el Gobierno, ni es un límite a la acción del Estado dentro de la concepción del Estado Social de Derecho.
Pone de presente el interviniente los efectos negativos que pueden derivarse del control de las tasas de interés por períodos largos, no sólo sobre la actividad financiera, sino sobre la asignación de recursos, el crecimiento económico, y la transparencia de las operaciones financieras, efectos que pueden considerarse por su relación tanto con el ahorro como con el crédito y, advierte:
"En el pasado, los controles a las tasas de interés hicieron parte del esquema de intervención gubernamental entre los cuales se contaban también la dirección del crédito hacia sectores considerados de importancia para el desarrollo económico, e importantes requerimientos de encaje. Las reformas financieras adelantadas a escala internacional durante la última década han venido eliminando dichas formas de intervención por sus efectos negativos sobre la transparencia de las operaciones financieras. En su lugar, la intervención se ha venido orientando a la remoción de las barreras que todavía obstaculizan el desarrollo financiero".
La norma bajo estudio no atenta contra la función del Banco encaminada a combatir la inflación, porque éste dispone de otras herramientas que le permiten controlar la liquidez del mercado y, por contera, afectar las tasas de interés de acuerdo con las necesidades macroeconómicas. La historia financiera demuestra que han existido "caídas sostenida de las tasas de interés, sin que hubiese sido necesario acudir a controles administrativos".
Finalmente, en cuanto al argumento del actor en el sentido de que la norma no se aviene a la Constitución, porque ella no proporciona las herramientas necesarias para reducir las tasas de interés que se cobran en las distintas operaciones de crédito y particularmente a los deudores hipotecarios, anota que el Estado cuenta con instrumentos para ese propósito como son las regulaciones sobre los sistemas de amortización que se pueden pactar entre el intermediario financiero y los particulares, conforme a la preceptiva del artículo 333 de la Constitución, aparte de las previsiones contenidas en la ley en caso de que no se convenga el interés, o cuando se hubieren acordado y éstos resultan excesivos (arts. 884 del Código de Comercio, modificado por la ley 510/99, 72 de la ley 45/90 y 235 del Código Penal).
El ciudadano J.P.B.L., en su condición de apoderado del Ministerio solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma demandada y señala al efecto las siguientes consideraciones:
La norma demandada no conlleva una obligación para que el Banco ejerza la facultad de controlar las tasas de interés ante el requerimiento de cualquier otra autoridad pública. Por consiguiente, desde esta perspectiva no se vulnera su autonomía, porque aquél tiene discrecionalidad para decidir si controla o no las tasas, por supuesto, dentro de los parámetros de coordinación con la política económica general. Tampoco dicha norma inhibe al Banco para efectuar el referido control, cuando medien razones técnicas que lo aconsejen.
La autonomía administrativa del Banco no resulta afectada, porque la norma censurada no tiene la virtud de modificar su naturaleza única, estructurada bajo un régimen especial, adecuado al cumplimiento de las tareas que constitucionalmente le han sido confiadas.
No se vulnera la autonomía técnica del Banco, toda vez que se mantiene en cabeza de su Junta Directiva la facultad para ejercer el control de las tasas de interés, cuando a su juicio y bajo criterios técnicos se justifique una determinada orientación de la política crediticia, conforme a las metas propuestas por aquél.
No debe olvidarse, que en la base de nuestro sistema se encuentra la protección de la economía de mercado en el marco del Estado Social de Derecho, de manera que la fijación de los precios en el mercado financiero corresponde a la oferta y demanda de recursos, y sólo en casos excepcionales a criterios administrativos de fijación de precios. En tales condiciones, el señalamiento de un plazo en el control de las tasas máximas de interés, en circunstancias excepcionales, constituye apenas un lineamiento general orientado a permitir que dicha atribución se ejerza con criterios técnicos, autónomos en el marco del modelo económico adoptado por el Constituyente.
Entonces, "por tal motivo, el aparte demandado expresamente señala que el control de tasas sólo puede darse `en situaciones excepcionales', es decir, que tal instrumento por su naturaleza misma es de carácter restringido y no una constante para el manejo de las operaciones del sistema financiero".
V. INTERVENCION DE LA ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA -ASOBANCARIA.
Mediante apoderado la ASOBANCARIA se opone a las pretensiones del demandante y solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El hecho de que la Constitución haya reconocido al Banco de la República como suprema autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, no significa que éste tenga poderes ilimitados en tales materias. En efecto, conforme con el artículo 372 de la Constitución, corresponde a la ley, "señalar las funciones que desempeñará la Junta Directiva del Banco de la República en su calidad de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia...".
Contrariamente a lo que alega el actor, la norma acusada no implica una invasión de la órbita de las funciones del Banco, que le impida cumplir a cabalidad con su función constitucional de regular el crédito, en materia de tasas de interés, porque dichas funciones se deben ejercer no sólo con arreglo a las normas constitucionales, sino a las prescripciones del legislador.
Si lo que busca el actor es proteger a los deudores de cobros excesivos a título de intereses, para ello existen mecanismos como los previstos en el Código Penal (art. 235), que sanciona con pena de prisión y multa a quienes incurran en el delito de usura.
Debe tenerse en cuenta que en la década de los noventa el país inició un proceso de liberalización financiera cuyo objetivo esencial fue el de eliminar la represión que había caracterizado al sector hasta entonces. Se reconoció que el exceso de controles que pesaban sobre el sector financiero había distorsionado los precios y la asignación de los recursos, de modo que se buscó el fortalecimiento de los mecanismos de mercado. En tal virtud, "al ser la tasa de interés un precio macroeconómico esencial, su nivel debe reflejar las condiciones de un mercado más libre y no los caprichos de la autoridad económica".
"En un entorno de libre competencia, y en una economía relativamente abierta, el nivel de la tasa de interés es el resultado tanto de las políticas aplicadas por parte de las autoridades económicas como es la evolución de la economía mundial; no es el resultado de decisiones individuales de las entidades financieras. De igual manera, la diferencia entre las tasas de captación y de colocación obedece en gran proporción a factores ajenos a las entidades; entre otros se pueden mencionar, los niveles de encaje, las inversiones forzosas, la inflación, el comportamiento de la economía y su incidencia en la cartera vencida y los bienes recibidos en pago, y el manejo prudente de los riesgos de mercado en un ambiente de recesión económica y volatilidad cambiaria".
Al imponer límites a las tasas de interés, las autoridades económicas alteran artificialmente las condiciones del mercado. En tal virtud, "si el control a las tasas es permanente, el sistema financiero es incapaz de prestar recursos más allá del corto plazo, de tal forma que la actividad de intermediación entre agentes deficitarios y superavitarios se vuelve totalmente ineficiente".
El señor P. solicita a la Corte declarar inexequible el aparte normativo demandado, por las siguientes razones:
El problema jurídico planteado consiste en determinar si dentro de las facultades que le corresponden al Congreso para establecer las directrices en materia de política económica y desarrollar las funciones constitucionales del Banco de la República, se encuentra la de establecer límites materiales y temporales a la función de la Junta Directiva del Banco de la República, en lo concerniente al señalamiento de las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar en sus operaciones activas o pasivas, sin afectar la autonomía técnica de aquél organismo como autoridad reguladora de las actividades monetaria, crediticia y cambiaria.
Del análisis de las normas constitucionales que delimitan la competencia de los órganos de dirección y manejo de la política monetaria se puede inferir que el establecimiento de límites a la función reguladora del crédito, que compete a la Junta Directiva del Banco de la República, excede la competencia del legislador, porque vulnera la autonomía de este órgano como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. Por consiguiente, la norma acusada es inconstitucional, porque prescribe que dicha Junta únicamente puede fijar la tasa máxima de interés en situaciones excepcionales. De este modo, se le inhibe la función reguladora que la Constitución le asigna de manera permanente, pues sus decisiones deberán someterse a un juicio sobre el carácter excepcional de las condiciones económicas, el cual, de no verificarse, convertiría en ilegales las medidas que en este sentido adopte.
El establecimiento del referido límite temporal, por fuera del cual la regulación que dicte la Junta se tornaría ilegal, afecta indudablemente la autonomía que le otorga la Constitución para regular los aspectos crediticios atendiendo a criterios técnicos, de modo "que el vencimiento del término de 120 días y la exigencia de excepcionalidad de la situación, primarían sobre los criterios técnicos que aconsejen la adopción de instrumentos de regulación relacionados con la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito y en general con la liquidez del mercado financiero y el funcionamiento de los cargos internos y externos de la economía; aún en detrimento de la estabilidad monetaria y de la conservación del poder adquisitivo de la moneda, obligación que es al mismo tiempo un derecho y una garantía ciudadana, cuya guarda por disposición constitucional está en cabeza de dicho organismo".
Sin embargo, la autonomía de la mencionada Junta no puede degenerar en un uso irracional y desproporcionado de su facultad de regulación, en detrimento de la libertad económica.
Una interpretación integral de la Constitución permite concluir que la facultad de regulación no puede usurpar en principio, el papel de las fuerzas del mercado; pero igualmente es contrario al Estado Social de Derecho establecer a priori, cuándo y por cuánto tiempo se debe ejercer la función reguladora, y además establecer, sin ningún criterio que atienda a las diversas circunstancias económicas, espacios en los cuales el ejercicio de esta facultad constitucional pasaría a ser ilegal.
En síntesis, para la Procuraduría la determinación material y temporal de los instrumentos directos o indirectos destinados a regular el crédito, es competencia de la Junta Directiva del Banco. De manera que al establecerse limitaciones por la ley en esos aspectos, asume el legislador la responsabilidad por el manejo crediticio, puesto que la autoridad reguladora sólo podría actuar en consonancia con las condiciones y en los términos previstos en la norma legal, desconociéndose, en consecuencia, la autonomía técnica que la Constitución deposita en la Junta Directiva del Banco en materia de manejo de la política crediticia.
Del contexto de la demanda formulada por el actor la Corte infiere que el cargo de inconstitucionalidad contra el segmento normativo acusado se reduce a la consideración de que el legislador desbordó sus atribuciones al limitar la autonomía del Banco de la República en el manejo de la política crediticia, al calificar las circunstancias y señalar el plazo máximo dentro de los cuales se pueden fijar tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela.
Tanto el Ministerio de Desarrollo Económico, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estiman legítimo que el legislador establezca directrices a la función reguladora del crédito que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, en cuanto se trate de situaciones excepcionales y temporales. En el mismo sentido se pronuncia la ASOBANCARIA.
El Banco de la República considera que aunque eventualmente lo que podría ser inconstitucional es el plazo de 120 días, opta finalmente por solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad del precepto demandado.
El P. General de la Nación conceptúa que las atribuciones del legislador en la materia no llegan hasta el punto de establecer una restricción de tal magnitud, como la contenida en la norma acusada; por ello, pide que se declare inexequible.
De acuerdo con lo anterior resulta necesario establecer si, conforme a las atribuciones que le otorgan los artículos 150-22 y 372 de la Constitución, el Congreso puede señalar límites de tiempo y de modo a la función de la Junta Directiva del Banco de la República, para establecer tasas máximas de interés remuneratorio a los establecimientos de crédito en sus operaciones activas y pasivas, sin que ello implique desconocimiento de la autonomía técnica y reguladora de la Junta Directiva del Banco, en su condición de autoridad monetaria y crediticia.
2.1. La Constitución reconoce al Banco de la República, el carácter singular de banca central, organizado como persona jurídica de derecho público, sujeto a un régimen legal propio, y con autonomía administrativa, patrimonial y técnica.
El Banco cumple, entre otras funciones básicas, las de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
Como se deduce de las previsiones constitucionales contenidas en los arts. 371 y 372 y lo ha destacado en numerosas oportunidades la Corte, el Banco ejecuta sus atribuciones institucionales dentro de un alto grado de autonomía. Ello le asegura un amplio margen de libertad e independencia en el ejercicio de sus competencias, sin injerencias externas de las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo las que son admisibles para asegurar la coordinación de funciones dentro de la concepción del Estado Unitario.
Con todo, la autonomía del Banco no implica el ejercicio de competencias absolutas, esto es, por fuera de los límites formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace parte tanto el Gobierno como el Congreso.
En efecto, la Corte ha precisado esas restricciones al señalar: Sentencia C-481/99, M.P.A.M.C.. :
"12. De un lado, desde el punto de vista formal, (...) el Banco debe ejercer sus funciones dentro de los marcos señalados por el Legislador, pues sus actividades no escapan al principio de legalidad. En particular, es un límite formal de la autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su obligación de controlar la inflación, la subordinación al Plan de Desarrollo, pues como está Corporación ya lo dijo, `los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado'"Sentencia C-021 de 1994 M.P.A.B.C..
"13- De otro lado, desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla los fines previstos por la Carta. Así, es evidente que el artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos del Estado ejercen separadamente sus funciones `pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines', se aplica a la Junta Directiva del Banco de la República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta Corte ya lo ha indicado Ver, entre otras, la sentencia C-021 de 1994.".
2.2. Es cierto que el legislador puede determinar la manera como el banco debe cumplir con las atribuciones que le corresponden según la Constitución (arts. 150-22 y 372), pero ello sólo habilita a aquél para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia las medidas que deba adoptar.
En las circunstancias anotadas, es entendible que las facultades del legislador no pueden extenderse hacia la fijación de linderos donde se precise en detalle el ejercicio de sus atribuciones, porque ello significaría, el cercenamiento de su autonomía. En tal virtud, la ley sólo debe fijar "por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del Banco", como lo señaló la sentencia C-489/94 M.P.J.G.H... Allí también se dijo por la Corte:
"Para la Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso concreto".
En dicha sentencia también se advierte:
"De ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. A.B.C., la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el P. de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta Directiva".
2.3. En el artículo 16 de la ley 31 de 1992 se reglamentan las funciones que corresponden a la Junta Directiva del Banco para estudiar y adoptar las medidas monetarias crediticias y cambiarias, para regular la circulación monetaria y, en general, la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.
Entre las aludidas funciones se encuentra la del literal e) del cual hace parte el segmento normativo acusado, conforme al cual la referida junta esta facultada para "señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas".
A juicio de la Sala, el texto normativo acusado ofrece una regulación en detalle en relación con el manejo de las tasas máximas de interés, como parte de la política crediticia, hasta el punto de llegar a precisar que dichas tasas sólo pueden establecerse "en circunstancias excepcionales" y durante un plazo determinado.
I. al banco cuando, como y bajo que circuntancias debe señalar las tasas máximas de interés a que alude la norma, implica determinar de antemano y hacer predecible las decisiones en materia de la fijación de dichas tasas, cuando realmente, con fundamento en su autonomía es a la Junta Directiva a quien le compete, como parte del manejo de la política creditica, dentro de cierta discrecionalidad y según lo demanden los intereses públicos y sociales, la determinación de dichas tasas.
No se opone a los dictados de una economía de mercado, como la que prohíja la Constitución, a que administrativamente se señalen las tasas de interés, según lo sugieren algunos intervinientes, porque el modelo socio económico que inspira el Estado Social de Derecho presupone la intervención de éste en la dirección de la economía para lograr el cumplimiento de los fines que le son propios en beneficio de los intereses comunitarios (arts. 333 y 334 C.P.).
Dicha intervención en el caso de la fijación de las tasas de interés, naturalmente no se puede hacer sin tener en cuenta los indicadores del mercado, pero es al banco a quien autónomamente le compete apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad y las circunstancias económicas y sociales, bajo las cuales se justifica la adopción de una medida de esta naturaleza
En resumen, para la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del Banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye la voluntad de la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta.
Es indudable que la norma acusada restringe ilegitimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta el banco para la fijación de las tasas máximas de interés. Por ello, será declarado inexequible el segmento normativo demandado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Declarar INEXEQUIBLE la expresión "en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días", contenida en el literal e) del artículo 16 de la ley 31 de 1992.
ALFREDRO BELTRAN SIERRA
EDUARDO CIFUENTE MUÑOZ
Salvamento de voto a la Sentencia C-208/00
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Término máximo para señalar tasas máximas de interés remuneratorio que establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar no limita la autonomía (Salvamento de voto)
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de autonomía dentro del marco de la ley (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reserva de ley en competencia de la Junta Directiva de la Banca central y régimen (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ius monetandi (Salvamento de voto)
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulación legal de funciones establece marco o pautas generales para actuación (Salvamento de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Determinada concepción política o económica no puede anteponerse a decisión de órgano democrático (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Orientación del proceso económico (Salvamento de voto)
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Opción del legislador por equilibrada combinación de intervención del Estado y libertad del mercado (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el art. 16, literal e) (p) de la Ley 31 de 1992
Con todo respeto nos apartamos de la decisión mayoritaria. La norma demandada, en nuestro concepto, ha debido ser declarada exequible.
La limitación legal - fijación de un término máximo de 120 días para la fijación administrativa de las tasas de interés activas y pasivas que pueden cobrar o pagar los establecimientos de crédito -, no limita la autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República, puesto que ésta se ejerce dentro del marco de la ley que le atribuye sus funciones y, en todo caso, la disposición examinada no implica ni sustitución de este organismo ni restricción excesiva o desproporcionada de su ámbito decisorio.
Cabe reiterar la crítica que en otra oportunidad se formuló a un pronunciamiento análogo de la Sala Plena.
"La sentencia incurre en el error de confundir el desarrollo autónomo y técnico de las funciones concedidas a la Junta Directiva del Banco de la República, con el momento originario de su señalamiento por parte de la ley. Según la Constitución Política, "la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley" (C.P., art. 372). En el mismo sentido, la Carta confía al Congreso la tarea de "expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva".
Olvida la Corte que este género de intervención por parte del Congreso, reivindica el papel de la democracia en el gobierno de la economía y, en particular, del Congreso en lo que tiene que ver con el ius monetandi. Así como en su momento, los poderes de la Junta Monetaria se definieron en los términos y según los principios contenidos en las normas legales que la estructuraron, los de la Junta Directiva del Banco de la República que la sucedió, no se apartan del diseño general que estatuya el Legislador, a quien por lo demás incumbe el encargo soberano de "determinar la moneda legal" (C.P. art., 150-13)."
La ley que por mandato constitucional se ocupa de regular las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, no se puede reducir a la escueta transferencia de poderes estatales que han de radicarse en cabeza de este órgano y ser manejados por él con absoluta discrecionalidad, sin poder establecer por lo menos un marco o unas pautas generales para su actuación. En realidad, si el único cometido de la ley a que se refiere el artículo 372 de la C.P., fuese el indicado, ella sobraría puesto que ya el mismo artículo de la constitución determina que la mencionada junta "será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia".
Por el contrario, sostenemos que una de las más importantes leyes en materia económica es la que desarrolla y precisa las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, la cual, como todas las leyes, obedece a una concepción política y es fruto del debate entre las distintas fuerzas e intereses que se hacen presentes en el foro democrático. Precisamente, en esta ley se optó por una fórmula general que concilia un grado de intervención administrativa con un margen de libertad para el mercado financiero. Una política que, por lo demás, elevada a pauta o marco de referencia para la Junta y los operadores económicos, busca generar seguridad y confianza sobre el alcance máximo de los poderes de intervención.
La sentencia de la Corte se inspira en una concepción distinta de la política económica que, sin aducir argumentos de fondo, automáticamente la hace derivar del Estado Social de Derecho. No existe en verdad ninguna base constitucional para suponer que la Constitución favorece o rechaza en concreto una intervención intensa y permanente en el mercado financiero, que sean incompatible con la regla adoptada por el legislador. La Constitución, a este respecto, se ha limitado a habilitar al legislador para que adopte los criterios más generales atinentes a la extensión de la intervención y al margen razonable de libertad y de competencia que habrá de concederse a las instituciones de mercado (C.P. arts, 372, 333, 334, 335, 150-19d, 150-22, 150-21).
El juez constitucional puede tener una determinada concepción política o económica, pero no la puede anteponer a la que se decide por el órgano democrático. La democracia, desde luego, con arreglo la Constitución que la consagra, está llamada a orientar el proceso económico. Según las orientaciones políticas mayoritarias, pueden alternarse distintas concepciones o modelos económicos, que se proyectan en las decisiones del Congreso. La Constitución ofrece un marco abierto a distintas políticas, siempre que se respeten ciertos procedimientos, principios y valores. Pero, en principio, de la Carta no se deriva como válida una única política económica, dado que ello le restaría todo sentido al pluralismo y al debate político, inherentes a una sociedad democrática. El juez constitucional debería propiciar que estas características de apertura de la democracia y de la política se mantuvieran de manera constante, como rasgos irrenunciables del Estado y de la sociedad. Sin embargo, se advierte en la sentencia que la preferencia de los magistrados por una intervencionismo a ultranza, los lleva a rechazar visceralmente una política que busca asegurar un mínimo juego al mercado, la cual entonces por este motivo se torna inconstitucional per se.
En conclusión, sin manifestar ninguna preferencia personal por una u otra política, creemos que la opción del legislador por una equilibrada combinación de intervención del Estado y libertad del mercado no excede el marco constitucional - dentro del cual pueden comprenderse políticas distintas y de diverso signo - y, en modo alguno, dada la amplitud de la pauta legal, ella reduce o anula el ámbito funcional de la Junta Directiva del Banco de la República
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-208/00
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Constitucionalidad posibilidad de fijar en situaciones excepcionales tasas máximas de interés remuneratorio (Salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Límites (Salvamento parcial de voto)
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía técnica sometida al marco legal (Salvamento parcial de voto)
Con el habitual respeto expreso a continuación las razones de mi desacuerdo parcial con la decisión mayoritaria de la Corte conforme a la cual se declararon inexequibles las expresiones "en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días" del artículo 16, literal e) de la ley 31 de 1.992.
El punto central de debate en el proceso de la referencia lo constituyó el relativo a si el Congreso conforme a las atribuciones que le otorgan los artículos 150-22 y 372 de la Constitución, puede señalar límites de tiempo y modo a la función de la Junta Directiva del Banco de la República para establecer las tasas máximas de interés remuneratorio a los establecimientos de crédito en sus operaciones activas y pasivas sin que ello implique desconocimiento de la autonomía técnica y reguladora de la Junta Directiva del Banco en su condición de autoridad monetaria y crediticia.
En la parte final de la sentencia se lee :
"En resumen, para la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del Banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye a la voluntad de la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta".
"Es indudable que la norma acusada restringe ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta el banco para la fijación de las tasas máximas de interés. Por ello, será declarado inexequible el segmento normativo demandado".
Como tuve ocasión de expresarlo durante la discusión de la ponencia, a mi juicio, la declaración de inexequibilidad ha debido circunscribirse a la frase "y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días", mas no abarcar las expresiones "en situaciones excepcionales".
- La norma demandada en cuanto asignaba a la Junta Directiva del Banco de la República la posibilidad de fijar "en situaciones excepcionales" las tasas máximas de interés remuneratorio se ajustaba, por una parte, en un todo al modelo de relaciones intra estatales que ha definido la Constitución Política, y por otra, al modelo macro-económico que prevé la libre iniciativa del mercado bajo la dirección ultima del Estado.
Efectivamente, si bien la Junta Directiva del Banco, como autoridad reguladora "autónoma e independiente", tiene un amplio margen de acción en las materias de su competencia constitucional es también cierto que, como lo ha señalado de tiempo atrás, la Corte Constitucional y lo reitera en la Sentencia objeto de la presente salvedad de voto, "la autonomía del Banco, no implica el ejercicio de competencias absolutas, esto es por fuera de los límites formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace parte tanto el Gobierno como el Congreso".
Ahora bien, para la sentencia, el señalamiento que hacía la norma declarada inconstitucional, en cuanto condicionaba la acción del Banco en materia de fijación del límite máximo de las tasas de interés remuneratorio, afectaba la capacidad del Banco de "apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad y las circunstancias económicas y sociales, bajo las cuales se justifica la adopción de una medida de esta naturaleza".
No obstante, a mi juicio, es evidente que esa autonomía técnica del Banco está constitucionalmente sometida al marco legal y que el núcleo esencial de la misma no se alteraba - contrariamente a lo que cree la decisión mayoritaria- con la disposición original del literal e. del artículo 16 de la ley 31 de 1.991.
Dicha norma, en el aparte sujeto a análisis, no significaba la intromisión puntual llamada a suplantar la voluntad de la Junta del Banco. Significaba una limitación en cuanto a la fijación del interés máximo posible en el mercado, acorde plenamente con el modelo macro-económico fijado por el Constituyente. R. en que la ley no señalaba ninguna tasa determinada, ni establecía parámetros o puntos de referencia para ello; solamente indicaba que esa actuación del Banco debía referirse a "situaciones excepcionales", cuya consideración y valoración quedaba también, por supuesto, librada a la discrecional apreciación de la propia Junta Directiva del Banco.
Como ya se precisó, al suprimir de la norma en cuestión las expresiones "en situaciones excepcionales" se altera la orientación constitucional claramente consagrada en los artículos 333 y 334 y se desplaza la determinación de las tasas de interés del mercado hacia una autoridad estatal, como función permanente, con los efectos que ello puede acarrear en cuanto a la necesaria flexibilidad del mecanismo y el consecuente riesgo de falta de oportunidad que seguramente se reflejaran en materia de responsabilidades que puedan imputarse a la Junta Directiva del Banco
- La norma demandada tal como queda vigente luego de la supresión derivada de la declaratoria de inexequibilidad significa que bajo toda circunstancia corresponde a la Junta Directiva del Banco "Señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas....."(Literal e. Artículo 16. Ley 31 de 1992).
Así las cosas, la norma resultado del juicio de constitucionalidad puede significar mayor atentado contra la autonomía técnica del Banco de la República que el que trató de remediarse mediante la declaratoria de inexequibilidad.
En efecto, ahora corresponde a la Junta Directiva del Banco, en todo momento, la fijación de las tasas de interés con lo cual pudo haberse operado un desplazamiento de la concepción que se deriva del marco constitucional y que se reflejaba en la norma declarada inexequible : las tasas de interés, por principio debían regularse por las fuerzas del mercado; sólo excepcionalmente podían serlo por el Estado.
- Como conclusión, a mi juicio, determinar, como se hacía en la norma declarada inexequible que en circunstancias excepcionales podía la Junta Directiva del Banco de la República fijar las tasas máximas de interés remuneratorio se ajustaba no solo al modelo general de economía adoptado por el Constituyente de 1991 sino que estaba en plena armonía con la autonomía técnica y administrativa que dentro del conjunto del Estado quiso otorgar el mismo Constituyente al Banco.
Sentencia nº 19001-23-31-000-2008 00332 01 de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Segunda, de 10 de Diciembre de 2008