Source: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:32016H1374
Timestamp: 2017-10-19 00:04:21+00:00
Document Index: 41860986

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Čl. 6', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Čl. 80', 'soud ', 'soud ', 'čl. 44', 'čl. 44', 'soud ', 'čl. 44', 'čl. 44', 'soud ', 'soud ', 'čl. 99', 'soud ', 'čl. 99', 'soud ', 'čl. 80', 'soud ', 'čl. 87', 'soud ', 'čl. 31', 'čl. 31', 'soud ', 'soud ', 'Čl. 26', 'Čl. 26', 'Soud ', 'čl. 38', 'Čl. 26', 'soud ', 'čl. 26', 'soud ', 'čl. 38', 'Čl. 38', 'čl. 38', 'soud ', 'čl. 38', 'Čl. 38', 'Čl. 61', 'čl. 61', 'soud ', 'soud ', 'čl. 61', 'Čl. 30', 'čl. 61', 'čl. 30', 'Čl. 68', 'čl. 68', 'Čl. 68', 'soud ', 'Čl. 83', 'čl. 83', 'soud ', 'Čl. 84', 'čl. 191', 'soud ', 'čl. 33', 'čl. 84', 'čl. 33', 'soud ', 'čl. 85', 'Čl. 85', 'Čl. 83', 'čl. 83', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 1', 'čl. 44', 'čl. 1', 'čl. 99', 'čl. 1', 'čl. 80', 'čl. 1', 'čl. 87', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 10', 'čl. 1', 'čl. 80', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 1']

DOPORUČENÍ KOMISE (EU) 2016/1374
v otázce právního státu v Polsku
Evropská unie je založena na společném souboru hodnot zakotvených v článku 2 Smlouvy o Evropské unii, mezi něž patří dodržování zásad právního státu. Komise je mimo svoji působnost při zajišťování dodržování právních předpisů EU také zodpovědná, spolu s Evropským parlamentem, členskými státy a Radou, za zajišťování společných hodnot Evropské unie.
Komise z tohoto důvodu s přihlédnutím ke své odpovědnosti podle Smluv přijala dne 11. března 2014 sdělení „Nový postup EU pro posílení právního státu“ (1). Tento postup pro posílení právního státu stanoví, jakým způsobem bude Komise reagovat, pokud se v některém členském státě Evropské unie objeví známky ohrožení právního státu, a vysvětluje principy právního státu.
Postup pro posílení právního státu poskytuje návod pro dialog mezi Komisí a příslušným členským státem, aby se zabránilo eskalaci systémových ohrožení právního státu.
Cílem tohoto dialogu je umožnit Komisi, aby našla společně s příslušným členským státem řešení, jak zabránit vzniku systémového ohrožení právního státu, které by se mohlo rozvinout do „zjevného nebezpečí závažného porušení“, které by potenciálně vedlo k aktivaci „postupu podle článku 7 Smlouvy o EU“. Tam, kde existují zjevné náznaky systémového ohrožení právního státu v některém členském státu, může Komise zahájit dialog s tímto členským státem podle postupu pro posílení právního státu.
Judikatura Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva, a rovněž dokumenty vypracované Radou Evropy vycházející zejména ze zkušeností Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva („Benátská komise'“), uvádějí neúplný seznam těchto zásad, a definují tedy hlavní význam právního státu jako společnou hodnotu Unie v souladu s článkem 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU). Tyto zásady zahrnují zákonnost, která předpokládá průhledný, odpovědný, demokratický a pluralistický proces přijímání zákonů; právní jistotu; zákaz svévole výkonné moci; nezávislé a nestranné soudy; účinný soudní přezkum zahrnující respekt k základním právům; a rovnost před zákonem (2). Kromě dodržování těchto zásad a hodnot mají státní instituce rovněž povinnost loajální spolupráce.
Postup má být aktivován v situacích, kdy orgány příslušného členského státu přijímají opatření nebo tolerují situace, které mohou systematicky a nepříznivě ovlivnit integritu, stabilitu nebo řádné fungování institucí a ochranné mechanismy pro zajištění právního státu na vnitrostátní úrovni (3). Účelem je řešit ohrožení právního státu, která mají systémovou povahu (4). Musí být ohrožen politický, institucionální a/nebo právní řád členského státu jako takového, jeho ústavní struktura, oddělení pravomocí, nezávislost a nestrannost soudnictví nebo jeho systém soudního přezkumu, včetně ústavního soudnictví, pokud existuje (5). Postup se aktivuje v situacích, kdy „záruky právního státu“ zjevně nejsou schopné tyto hrozby účinně řešit.
Postup pro posílení právního státu má tři fáze. V první fázi („posouzení Komise“) Komise shromažďuje a prověřuje všechny relevantní informace a posuzuje, zda existují jasné známky systémového ohrožení právního státu. Pokud se Komise v důsledku tohoto předběžného posouzení domnívá, že existují systémová ohrožení právního státu, zahájí s příslušným členským státem dialog zasláním „stanoviska k právnímu státu“, ve kterém odůvodní své obavy a poskytne příslušnému členskému státu možnost odpovědět. Toto stanovisko může vycházet z korespondenční výměny názorů a setkání s příslušnými orgány a mohou na něj navázat další výměny názorů. Ve druhé fázi („doporučení Komise“), v případě, že záležitost nebyla uspokojivě vyřešena, může Komise vydat „doporučení k právnímu státu“ určené příslušnému členskému státu. Komise v takovém případě uvede důvody svých obav a doporučí, aby členský stát vyřešil uvedené problémy ve stanovené lhůtě a informoval Komisi o příslušných přijatých opatřeních. Ve třetí fázi („kroky v návaznosti na doporučení Komise“) Komise sleduje kroky, které dotčený členský stát podniká na základě vydaného doporučení. Celý proces je založen na pokračujícím dialogu mezi Komisí a příslušným členským státem. Pokud nejsou ve stanovené lhůtě podniknuty uspokojivé návazné kroky, může být aktivován „postup podle článku 7 SEU“. Příslušný postup může být aktivován odůvodněným návrhem jedné třetiny členských států, Evropským parlamentem nebo Komisí.
V listopadu 2015 se Komise dozvěděla o probíhajícím sporu v Polsku týkajícím se zejména složení Ústavního soudu, jakož i zkrácení funkčního období jeho současného předsedy a místopředsedy. Ústavní soud vydal v této věci dva rozsudky ve dnech 3. a 9. prosince 2015.
Dne 22. prosince 2015 přijal Sejm zákon, kterým se mění zákon o Ústavním soudu, který se týká fungování tohoto soudu, jakož i nezávislosti jeho soudců (6).
V dopise ze dne 23. prosince 2015 adresovaném polské vládě (7) Komise požádala, aby byla informována o ústavní situaci v Polsku, včetně kroků zamýšlených polskými orgány s ohledem na výše zmíněné dva rozsudky Ústavního soudu. Co se týče změny obsažené v zákoně o Ústavním soudu přijatém dne 22. prosince 2015, Komise uvedla, že by očekávala, že tento zákon nebude novelizován tímto způsobem nebo alespoň nebude uveden v platnost, dokud nebudou plně a řádně posouzeny všechny otázky týkající se vlivu tohoto zákona na nezávislost a fungování Ústavního soudu. Komise rovněž doporučila, aby polské orgány úzce spolupracovaly s Benátskou komisí Rady Evropy.
Dne 23. prosince 2015 požádala polská vláda Benátskou komisi o stanovisko k zákonu přijatému dne 22. prosince 2015. Polský parlament nicméně s přijetím dalších kroků nepočkal na toto stanovisko a dotčený zákon byl zveřejněn v Úředním věstníku a vstoupil v platnost dne 28. prosince 2015.
Dne 30. prosince 2015 Komise napsala polské vládě dopis (8), ve kterém požádala o doplňující informace o navrhovaných reformách řízení polského veřejnoprávního vysílání. Dne 31. prosince 2015 přijal polský Senát tzv. „malý mediální zákon“ týkající se správních a dozorčích rad polského veřejnoprávního televizního a rozhlasového vysílání. Dne 7. ledna 2016 obdržela Komise odpověď polské vlády (9) na dopis o mediálním zákonu odmítající jakýkoli nepříznivý dopad na pluralitu sdělovacích prostředků. Dne 11. ledna obdržela Komise odpověď polské vlády na dopis o reformě Ústavního soudu (10). Tyto odpovědi neodstranily existující obavy.
Dne 13. ledna 2016 proběhla první orientační rozprava sboru komisařů s cílem zhodnotit situaci v Polsku. Komise se rozhodla prozkoumat situaci z perspektivy postupu pro posílení právního státu a pověřila prvního místopředsedu Timmermanse, aby navázal s orgány Polské republiky dialog za účelem objasnění aktuálních otázek a identifikace možných řešení. Ve stejný den napsala Komise polské vládě dopis (11) informující vládu, že provádí přezkum situace v rámci postupu pro posílení právního státu a přála by si navázat dialog s orgány Polské republiky za účelem objasnění aktuálních otázek a identifikace možných řešení. Dne 19. ledna 2016 zaslala Komise polské vládě dopis (12), v němž nabízí své odborné znalosti a navrhuje projednání záležitostí týkajících se nového mediálního zákona.
Dne 19. ledna 2016 zaslala polská vláda Komisi dopis (13), v němž uvedla své názory na spor týkající se jmenování soudců, s odkazem mimo jiné na ústavní zvyklosti týkající se jmenování soudců. Polská vláda uvedla řadu pozitiv plynoucích z novely zákona o Ústavním soudu.
Ve stejný den Evropský parlament uspořádal plenární rozpravu o situaci v Polsku.
Dne 1. února 2016 zaslala Komise polské vládě dopis (14), v němž uvádí, že doposud nebyly provedeny rozsudky Ústavního soudu o jmenování soudců. V dopise byla rovněž zdůrazněna nutnost dále zkoumat novelu zákona o Ústavním soudu, zejména „kombinovaný účinek“ různých změn, se žádostí o podrobnější vysvětlení. Komise v dopise rovněž požádala o informace o dalších zákonech, které byly přijaty v poslední době, zejména novém zákoně o státní službě, zákoně, kterým se mění zákon o policii, a některých dalších zákonech, a také o zákoně o státním zastupitelství a o zamýšlených legislativních reformách, zejména dalších reformách mediálních právních předpisů.
Dne 29. února 2016 zaslala polská vláda Komisi (15) dopis s dalšími vysvětleními ohledně mandátu předsedy Ústavního soudu. V dopise bylo upřesněno, že rozsudek Ústavního soudu ze dne 9. prosince 2015 znamená, že prozatímní ustanovení novely zákona, které upravovalo ukončení mandátu předsedy Ústavního soudu, bylo prohlášeno za protiústavní a ztratilo právní účinek. V důsledku toho bude současný předseda Ústavního soudu nadále vykonávat svůj mandát na základě starých právních předpisů, dokud jeho mandát dne 19. prosince 2016 neskončí. V dopise se také uvádí, že délka mandátu příštího předsedy bude 3letá. V dopise se dále požaduje upřesnění toho, co má Komise na mysli, když tvrdí, že závazné a konečné rozsudky Ústavního soudu dosud nebyly provedeny, stejně jako vysvětlení, proč podle Komise usnesení o volbě tří soudců Ústavního soudu dne 2. prosince 2015 bylo v rozporu s následným rozsudkem Ústavního soudu.
Dne 3. března 2016 Komise napsala dopis polské vládě (16), ve kterém poskytuje vysvětlení týkající se problému se jmenováním soudců, o něž polská vláda požádala v dopise ze dne 29. února 2016. Pokud jde o novelu zákona o Ústavním soudu, v dopise se konstatuje, že podle předběžného posouzení některé změny, posuzovány jak jednotlivě, tak dohromady, ztěžují podmínky, za nichž by mohl Ústavní soud přezkoumávat ústavnost nově přijímaných zákonů a je požadováno podrobnější vysvětlení. V dopise se rovněž požadují informace o dalších zákonech, které byly v poslední době přijaty, a dalších legislativních reformách, které se plánují.
Dne 9. března 2016 Ústavní soud rozhodl, že zákon přijatý dne 22. prosince 2015 byl protiústavní. Vláda doposud tento rozsudek nezveřejnila v Úředním věstníku, což znamená, že nemá právní účinek.
Dne 11. března 2016 Benátská komise přijala stanovisko „o změně zákona ze dne 25. června 2015 týkajícího se Ústavního soudu“ (17). Pokud jde o jmenování soudců, stanovisko vyzývá polský parlament, aby našel řešení v souladu s principy právního státu, respektující rozsudky Ústavního soudu. Komise se rovněž domnívá, že mimo jiné vysoké kvorum, požadavek dvoutřetinové většiny pro přijímání rozhodnutí a přísná pravidla, která znemožňují řešit naléhavé případy, a zejména jejich kombinovaný účinek, by měly negativní dopad na efektivitu Ústavního soudu. Stanovisko rovněž dospělo k závěru, že odmítnutí zveřejnění rozsudku ze dne 9. března 2016 by dále prohloubilo ústavní krizi v Polsku.
Dne 21. března 2016 polská vláda zaslala Komisi dopis, v němž zve prvního místopředsedu pana Timmermanse na setkání v Polsku, na němž by se posoudil dosavadní dialog mezi polskou vládou a Komisí a stanovilo, jak v dialogu pokračovat nestranným způsobem, na základě důkazů a v duchu spolupráce.
Dne 31. března 2016 zaslala polská vláda Komisi nejnovější informace a právní posouzení sporu týkajícího se Ústavního soudu v Polsku. Dne 5. dubna 2016 proběhla setkání ve Varšavě mezi prvním místopředsedou Timmermansem a ministrem zahraničních věcí Polska, ministrem spravedlnosti, místopředsedou vlády a rovněž předsedou a místopředsedou Ústavního soudu. V návaznosti na tato setkání proběhlo i několik setkání mezi polskou vládou zastoupenou ministerstvem spravedlnosti a Komisí.
V návaznosti na rozsudek ze dne 9. března 2016 začal Ústavní soud znovu rozhodovat. Polská vláda se těchto řízení neúčastnila a rozsudky vydané Ústavním soudem od 9. března 2016 vláda doposud nezveřejnila v Úředním věstníku (18).
Dne 13. dubna 2016 přijal Evropský parlament usnesení o situaci v Polsku, v němž mimo jiné naléhá na polskou vládu, aby respektovala, zveřejnila v Úředním věstníku a bez dalších odkladů plně provedla rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 9. března 2016, aby provedla rozsudky ze 3. a 9. prosince 2015 a vyzývá polskou vládu, aby plně provedla doporučení Benátské komise.
Dne 20. dubna 2016 se uskutečnilo setkání mezi Komisí a zástupci Sítě předsedů nejvyšších soudů Evropské unie a Konference evropských ústavních soudů s cílem prodiskutovat situaci v Polsku.
Dne 26. dubna 2016 přijalo Valné shromáždění polského nejvyššího soudu usnesení potvrzující, že rozhodnutí Ústavního soudu jsou platná, a to i v případě, že polská vláda odmítá jejich zveřejnění v Úředním věstníku.
Dne 29. dubna 2016 skupina poslanců Sejmu předložila Sejmu legislativní návrh nového zákona o Ústavním soudu s cílem nahradit stávající zákon. Návrh obsahoval řadu ustanovení, která již byla kritizována Benátskou komisí v jejím stanovisku ze dne 11. března 2016 a která Ústavní soud ve svém rozsudku ze dne 9. března 2016 označil za protiústavní. Návrh zahrnoval požadavek dvoutřetinové většiny pro přijímání rozhodnutí při „abstraktním“ ústavním přezkumu nově přijatých zákonů. V průběhu dubna byla v Sejmu vytvořena expertní skupina, která by měla pomáhat při přípravě nového zákona o Ústavním soudu.
Dne 24. května 2016 se uskutečnilo setkání prvního místopředsedy Timmermanse ve Varšavě s polským premiérem, předsedou a místopředsedou Ústavního soudu, ombudsmanem, primátorem hlavního města Varšavy a členy opozičních stran v Sejmu. Dne 26. května 2016 se v Bruselu uskutečnilo setkání prvního místopředsedy Timmermanse s místopředsedou polské vlády. Následně se uskutečnily další výměny a setkání mezi Komisí a polskou vládou.
Navzdory podrobné a konstruktivní povaze výměn mezi Komisí a polskou vládou však nebyly obavy Komise rozptýleny. Dne 1. června 2016 přijala Komise stanovisko týkající se právního státu v Polsku. Na závěr dialogu s polskými orgány, který probíhal od 13. ledna, Komise považovala za nezbytné formulovat ve výše uvedeném stanovisku svůj názor na současnou situaci. Stanovisko obsahuje obavy Komise a slouží k tomu, aby se probíhající dialog s polskými orgány soustředil na nalezení řešení.
Dne 24. června 2016 polská vláda Komisi zaslala potvrzení přijetí „stanoviska Komise k právnímu státu“ ze dne 1. června (19). V dopise informovala Komisi o aktuálním stavu parlamentní činnosti v Polsku, včetně nového zákona o Ústavním soudu, a vyjádřila přesvědčení, že práce vykonaná v parlamentu představuje správný způsob, jak dosáhnout konstruktivního řešení. Následně pokračoval dialog mezi Komisí a polskou vládou.
Dne 22. července 2016 přijal Sejm nový zákon o Ústavním soudu nahrazující zákon o Ústavním soudu ze dne 25. června 2015. První čtení proběhlo dne 10. června 2016, druhé čtení bylo zahájeno dne 5. července 2016 a třetí čtení bylo uzavřeno dne 7. července. Senát přijal pozměňovací návrhy dne 21. července 2016. Sejm přijal novelu ve znění pozměněném Senátem dne 22. července 2016. Zákon nabude účinnosti až po podpisu prezidentem republiky a zveřejněním v Úředním věstníku. Komise poskytla připomínky a diskutovala o obsahu návrhu zákona s polskými orgány v různých fázích legislativního procesu,
Polsko by mělo náležitě zohlednit analýzu Komise uvedenou níže a přijmout opatření, která figurují v bodě 6 tohoto doporučení tak, aby byly uvedené problémy řešeny v rámci stanovené lhůty.
Toto doporučení uvádí obavy Komise týkající se právního státu v Polsku a dává polským orgánům doporučení, jak tyto obavy odstranit. Obavy se týkají těchto otázek:
jmenování soudců Ústavního soudu a nedostatečné provádění rozsudků Ústavního soudu ze dne 3. a 9. prosince 2015 vztahující se k těmto záležitostem;
neprovádění rozsudku ze dne 9. března 2016 a rozsudků vydaných Ústavním soudem od 9. března 2016 a jejich nezveřejnění v Úředním věstníku;
účinné fungování Ústavního soudu a účinnost ústavní revize nových právních předpisů, zejména s ohledem na zákon o Ústavním soudu přijatý Sejmem dne 22. července 2016.
Před všeobecnými volbami do Sejmu dne 25. října 2015 jmenoval předchozí zákonodárný sbor dne 8. října pět osob, které má prezident „jmenovat“ soudci Ústavního soudu. Tři soudci by měli obsadit místa uvolněná v průběhu funkčního období předchozího zákonodárného sboru a dva soudci by měli obsadit místa uvolněná v průběhu funkčního období nového zákonodárného sboru, které bylo zahájeno dne 12. listopadu 2015.
Dne 19. listopadu 2015 novelizoval Sejm ve zrychleném řízení zákon o Ústavním soudu, a zavedl možnost zrušit jmenování soudců provedená předchozím zákonodárným sborem a jmenovat pět nových soudců. Dne 25. listopadu 2015Sejm schválil návrh zrušit pět jmenování provedených předchozím zákonodárným sborem a dne 2. prosince jmenoval pět nových soudců.
Ústavní soud zahájil řízení týkající se rozhodnutí předchozího zákonodárného sboru i nového zákonodárného sboru. Ústavní soud následně vydal dva rozsudky ve dnech 3. a 9. prosince 2015.
Ve svém rozsudku ze dne 3. prosince (20) Ústavní soud mimo jiné rozhodl, že předchozí zákonodárný sbor Sejmu byl oprávněn jmenovat tři soudce, kteří nahradí soudce, jejichž mandáty skončily dne 6. listopadu 2015. Ústavní soud současně objasnil, že Sejm nebyl oprávněn volit dva soudce nahrazující soudce, jejichž mandát skončil v prosinci. Rozsudek rovněž výslovně uvádí povinnost prezidenta republiky ihned přijmout přísahu soudce zvoleného Sejmem.
Dne 9. prosince (21) Ústavní soud mimo jiné označil za neplatný právní základ jmenování tří soudců novým zákonodárným sborem Sejmu na místa uvolněná dne 6. listopadu 2015, na která již předchozí zákonodárný sbor soudce legálně jmenoval.
Navzdory těmto rozsudkům nemohli tři soudci jmenovaní předchozím zákonodárným sborem nastoupit do úřadu soudce Ústavního soudu a prezident republiky jejich přísahu dosud nepřijal. Prezident republiky naopak přijal přísahu tří soudců jmenovaných novým zákonodárným sborem bez platného právního základu.
Dva soudci volení novým zákonodárným sborem nahrazující dva soudce odcházející v prosinci 2015 již mezitím nastoupili do úřadu soudce Ústavního soudu.
Dne 28. dubna 2016 prezident republiky přijal přísahu nového soudce Ústavního soudu jmenovaného Sejmem na místo uvolněné dříve v daném měsíci, aby nahradil soudce, jehož mandát v Ústavním soudu skončil.
Dne 22. července 2016 přijal Sejm nový zákon o Ústavním soudu. Článek 90 uvedeného zákona stanoví, že „Soudce Ústavního soudu, kteří složili slib do rukou prezidenta republiky, ale ke dni vstupu tohoto zákona v platnost se ještě neujali svých povinností soudců, musí předseda Ústavního soudu s účinností od vstupu tohoto zákona v platnost zapojovat do soudních kolegií a přidělovat jim případy.“ Čl. 6 odst. 7 nového zákona stanoví, že „Po složení slibu se soudci dostaví na Ústavní soud, aby se ujali svých povinností, a předseda Ústavního soudu jim přidělí případy a vytvoří podmínky, které jim umožní plnit jejich povinnosti“.
Komise se domnívá, že závazné a konečné rozsudky Ústavního soudu týkající se jmenování soudců ze dne 3. a 9. prosince 2015 dosud nebyly provedeny. Tyto rozsudky požadují plnou a loajální spolupráci státních orgánů Polska, aby se v souladu s principy právního státu zajistilo, že tři soudci jmenovaní předchozím zákonodárným sborem Sejmu budou moci nastoupit do úřadu soudců Ústavního soudu, a aby do tohoto úřadu naopak nenastoupili tři soudci jmenovaní bez platného právního základu novým zákonodárným sborem. Skutečnost, že tyto rozsudky nebyly provedeny, vyvolává vážné obavy týkající se právního státu, protože dodržování konečných rozsudků soudu představuje klíčový závazek vlastní právnímu státu.
V jednom ze svých dopisů polská vláda poukázala na existenci ústavní zvyklosti v Polsku týkající se jmenování soudců, která by opravňovala postoj nového zákonodárného sboru Sejmu. Komise však konstatuje, stejně jako Benátská komise (22), že je věcí Ústavního soudu vykládat a používat národní ústavní právo a zvyklosti, a že Ústavní soud se ve svých rozsudcích na takové zvyklosti neodkázal. Rozsudek ze 3. prosince, který potvrdil právní základ pro jmenování tří soudců předchozím Sejmem na místa, která byla uvolněna 6. listopadu, nelze zrušit odvoláním se na údajný ústavní zvyk, který nebyl Ústavním soudem uznán.
Také platí, že omezení dopadu těchto rozsudků na pouhou povinnost vlády zveřejnit je, jak to interpretují polské orgány, by zabránilo v uplatnění právních a praktických účinků rozsudků ze 3. a 9. prosince. Zejména by to zrušilo povinnost prezidenta republiky týkající se přijetí přísahy těchto soudců, která byla potvrzena Ústavním soudem.
Komise také poznamenává, že Benátská komise dospěla k závěru, že řešení aktuálního konfliktu týkajícího se složení Ústavního soudu „musí být založeno na povinnosti respektovat a plně provádět rozsudky Ústavního soudu“ a proto vyzývá všechny státní orgány, zejména Sejm, k „úplnému respektování a provádění rozsudků“ (23).
Konečně v záležitosti zákona týkajícího se Ústavního soudu přijatého 22. července 2016 dospěla Komise k závěru, že tento zákon není slučitelný s rozsudky ze 3. a 9. prosince. Ustanovení článku 90 a čl. 6 odst. 7 požadují, aby předseda Ústavního soudu přidělil případy všem soudcům, kteří složili přísahu před prezidentem republiky, avšak zatím nezahájili výkon svých povinností soudce. Toto ustanovení se podle všeho týká konkrétně situace tří soudců, kteří byli v rozporu se zákonem jmenováni novým zákonodárným sborem Sejmu v prosinci 2015. Toto ustanovení by umožnilo příslušným soudcům nastoupit do funkce díky využití volných míst, na která již předchozí Sejm v souladu se zákonem jmenoval tři jiné soudce. Tato ustanovení jsou proto v rozporu s rozsudky Ústavního soudu ze 3. a 9. prosince 2015 i se stanoviskem Benátské komise.
Z toho vyplývá, že Komise dospěla k názoru, že by měly polské orgány respektovat a plně provést rozsudky Ústavního soudu ze 3. a 9. prosince 2015. Tyto rozsudky požadují plnou a loajální spolupráci státních orgánů s cílem zajistit, v souladu s principy právního státu, aby bylo umožněno třem soudcům jmenovaným předchozím zákonodárným sborem nastoupit do úřadu soudců Ústavního soudu a aby do tohoto úřadu naopak nenastoupili tři soudci jmenovaní novým zákonodárným sborem bez platného právního základu, pokud nebudou právoplatně zvoleni. Příslušná ustanovení zákona o Ústavním soudu přijatého 22. července 2016 jsou v rozporu s rozsudkem Ústavního soudu ze 3. a 9. prosince 2015 i se stanoviskem Benátské komise a vyvolávají vážné otázky týkající se právního státu.
3. NEDOSTATEČNÉ ZVEŘEJNĚNÍ A PROVEDENÍ ROZSUDKU ÚSTAVNÍHO SOUDU Z 9. BŘEZNA 2016 A ROZSUDKŮ VYDANÝCH OD 9. BŘEZNA 2016
Dne 22. prosince 2015Sejm ve zrychleném řízení novelizoval zákon o Ústavním soudu (24). Příslušné změny jsou podrobněji popsány v části 4.1. Ve svém rozsudku z 9. března 2016 prohlásil Ústavní soud zákon přijatý 22. prosince 2015 za protiústavní jako celek, a za protiústavní označil také konkrétně některá jeho ustanovení. Polské orgány tento rozsudek v Úředním věstníku doposud nezveřejnily. Polská vláda rozporuje právoplatnost rozsudku, protože Ústavní soud neuplatnil postup podle zákona přijatého 22. prosince 2015. Stejný přístup vláda zastává vzhledem k rozsudkům vydaným Ústavním soudem po 9. března 2016.
Komise dospěla k závěru, že rozsudek z 9. března 2016 je závazný a musí být respektován. Ústavní soud postupoval správně, když neuplatnil postup podle zákona přijatého dne 22. prosince 2015. V tomto ohledu Komise souhlasí se závěry Benátské komise, které k této záležitosti uvádějí následující: „jednoduchý právní akt, který může ohrozit funkčnost ústavní kontroly, musí být posouzen z hlediska ústavnosti, než jej bude moci soud přijmout […] Samotný princip nadřazenosti ústavy naznačuje, že zákon, který údajně ohrožuje ústavní právo, musí být před vstupem v platnost prozkoumán (a v případě potřeby anulován) Ústavním soudem“ (25). Komise dále zdůrazňuje, že zákon přijatý 22. prosince 2015 vyžadoval, aby pro usnášeníschopnost v plénu bylo přítomno 13 soudců, a protože Ústavní soud se skládal pouze z 12 soudců, nebylo možno nikterak prozkoumat ústavnost novely z 22. prosince 2015, jak to požadovali první předseda nejvyššího soudu, ombudsman a Státní rada soudců. To by bylo v rozporu s Ústavou Polské republiky, která ukládá Ústavnímu soudu povinnost zajišťovat ústavní kontrolu a přezkum. Podobně by to znamenalo, že pokud by hlasoval v souladu s požadavkem, jehož ústavnost měl prozkoumat, nemohl by Ústavní soud rozhodovat o ústavnosti v souladu s požadavky týkajícími se kvalifikované většiny
To, že vláda odmítla zveřejnit rozsudek Ústavního soudu z 9. března 2016, vyvolává vážné otázky týkající se právního státu, protože dodržování konečných rozsudků představuje klíčový závazek vlastní právnímu státu. Zejména platí, že v případech, kdy je zveřejnění rozsudku předpokladem jeho uvedení v platnost a kdy je takové zveřejnění závislé na státních orgánech, které nepředstavují soud vynášející příslušný rozsudek, je kontrola zákonnosti daného rozsudku prováděná daným státním orgánem ex post neslučitelná s právním státem. Odmítnutí zveřejnění rozsudku představuje popření automatických právních a praktických účinků závazného a konečného rozsudku a porušuje principy zákonnosti a dělby moci.
Odmítnutí zveřejnění rozsudku z 9. března vyvolává jistou míru nejistoty a kontroverze, která negativně ovlivňuje nejen tento rozsudek, ale všechny další a budoucí rozsudky Ústavního soudu. Protože jsou tyto rozsudky na základě rozsudku z 9. března 2016 vydány v souladu s pravidly, která platila před 22. prosincem 2015, riziko přetrvávající kontroverze týkající se každého budoucího rozsudku bude ohrožovat správnou funkci ústavního práva v Polské republice. Toto riziko je již skutečností, protože Ústavní soud vydal od rozsudku z 9. března 2016 do dnešního dne 20 dalších rozsudků, přičemž žádný z nich nebyl zveřejněn v Úředním věstníku.
Komise poznamenává, že nový zákon o Ústavním soudu přijatý dne 22. července 2016 uvedené pochybnosti neodstraňuje. Čl. 80 odst. 4 vyžaduje, aby předseda Ústavního soudu odeslal předsedovi vlády „žádost“ o zveřejnění rozsudků. To nepřímo naznačuje, že zveřejnění rozsudků závisí na rozhodnutí předsedy vlády. To vyvolává vážné otázky týkající se nezávislosti Ústavního soudu.
V článku 89 se navíc uvádí: „V období 30 dnů od vstupu [tohoto] zákona v platnost budou rozsudky vydané Ústavním soudem v období před 20. červencem 2016 způsobem, který je v rozporu se zákonem o Ústavním soudu z 25. června 2015, zveřejněny, s výjimkou rozsudků, které se týkaly zrušených právních předpisů.“ Toto ustanovení vyvolává další otázky, protože zveřejnění rozsudků by nemělo záviset na rozhodnutí zákonodárce. Skutečnost, že bylo naznačeno, že k vydání rozsudků došlo v rozporu se zákonem, navíc porušuje princip dělby moci, protože není v pravomoci Sejmu rozhodovat o souladu s Ústavou. Toto ustanovení je navíc neslučitelné s rozsudkem z 9. března 2016 i nálezy Benátské komise.
Navíc platí, že skutečnost, že vláda Polské republiky dosud odmítala zveřejnit v Úředním věstníku rozsudek Ústavního soudu z 9. března 2016 i všechny následující rozsudky, vnáší do situace nejistotu týkající se právního základu, v rámci kterého musí Ústavní soud konat, i právních účinků jeho rozsudků. Tato nejistota narušuje efektivitu ústavní kontroly a vyvolává vážné otázky týkající se právního státu. Zákon přijatý 22. července 2016 tyto otázky neodstraňuje.
4. KONTROLA ZÁKONA O ÚSTAVNÍM SOUDU A EFEKTIVITY ÚSTAVNÍ KONTROLY NOVÝCH PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ
Komise poznamenává, že 22. července 2016 přijal Sejm nový zákon týkající se funkce Ústavního soudu, kterým zrušil zákon o Ústavním soudu z 25. června 2015. Tento zákon přichází po zákonu z 22. prosince 2015, který byl Ústavním soudem prohlášen za protiústavní. Je proto nutno posoudit, zda je tento zákon v souladu s principy právního státu, zohlední-li se jeho účinek na efektivitu ústavní kontroly, včetně kontroly nedávno přijatých zákonů, a zda tedy představuje vhodný nápravný prostředek, pokud jde o otázky ohledně právního státu, které jsou uvedeny ve stanovisku Komise k právnímu státu ze dne 1. června. Příslušná legislativa a její účinky jsou podrobněji zváženy níže při zohlednění účinku jak jednotlivých ustanovení, tak ustanovení jako celku, a také předchozí judikatury Ústavního soudu a stanoviska Benátské komise.
4.1. Změna zákona o Ústavním soudu z 22. prosince 2015
Dne 22. prosince 2015Sejm ve zrychleném řízení novelizoval zákon o Ústavním soudu (26). Tato novelizace mimo jiné zvýšila kvorum pro projednávání případů (27), zvýšila požadavky na většinu pro vydávání rozsudků Ústavním soudem v plénu (28), požadovala projednávání případů v chronologickém pořadí (29) a stanovila minimální odklad slyšení (30). Některé části novely (31) zvětšily možnost zapojení jiných státních institucí do disciplinárních řízení týkajících se soudců Ústavního soudu.
Ve svém rozsudku z 9. března 2016 prohlásil Ústavní soud zákon přijatý 22. prosince 2015 za protiústavní jako celek, a za protiústavní označil také konkrétně některá jeho ustanovení, zejména ta uvedená výše. Polské orgány tento rozsudek v Úředním věstníku doposud nezveřejnily (viz část 3 výše).
Jak již bylo uvedeno ve stanovisku Komise z 1. června 2016, Komise dospěla k názoru, že účinek novely týkající se zvýšení kvora, většinového hlasování, projednávání případů v chronologickém pořadí a stanovení minimálního odkladu slyšení, a zejména pak společný účinek těchto ustanovení, ohrožuje efektivitu Ústavního soudu jako záruky dodržování Ústavy. Tento závěr sdílí také Benátská komise. Protože jsou tato zjištění relevantní pro posouzení zákona přijatého dne 22. července 2016, jsou hlavní závěry shrnuty níže.
4.1.1. Kvorum
Novelizovaný čl. 44 odst. 3 uvádí, že „rozhodování v plénu bude vyžadovat účast nejméně 13 soudců Ústavního soudu“ (32). Podle novelizovaného čl. 44 odst. 1 bude Ústavní soud rozhodovat v plénu, pokud to zákon neuvádí jinak. To se týká zejména případů označených jako „abstraktní případy“, ve kterých jde o ústavní přezkum nově přijatých zákonů. Novelizovaný čl. 44 odst. 1 také uvádí výjimky, zejména pro jednotlivé stížnosti nebo případy předané Ústavnímu soudu běžnými soudy. Předchozí verze zákona vyžadovala pro rozhodování v plénu přítomnost nejméně devíti soudců (čl. 44 odst. 3 bod 3 zákona před novelizací).
Komise dospěla k názoru, že kvorum 13 z 15 soudců pro rozhodování v plénu (které je potřebné při rozhodování o „abstraktním“ ústavním přezkumu nově přijatých zákonů) představuje vážné omezení rozhodovacího procesu Ústavního soudu a hrozí jeho úplným zablokováním. Jak poznamenala Komise (a jak potvrdily závěry Benátské komise), požadované kvorum představující 13 z 15 soudců je v porovnání s požadavky v jiných členských státech neobyčejně vysoké. Je tedy zcela možné, že z různých důvodů nebude možné v některých případech dosáhnout kvora soudců, což může vést k situaci, kdy nebude Ústavní soud přinejmenším dočasně usnášeníschopný. Tato situace ve skutečnosti platí i za stávajících okolností, kdy má Ústavní soud v této fázi pouze 12 soudců.
4.1.2. Většina při hlasování
Podle novelizovaného čl. 99 odst. 1 vyžadovalo rozhodování Ústavního soudu v plénu (pro „abstraktní případy“) dvoutřetinovou většinu přítomných soudců. S ohledem na nové (zvýšené) požadavky na kvorum to znamená, že musel být rozsudek schválen nejméně devíti soudci, pokud Ústavní soud rozhodoval v plénu (33). Jednoduchá většina hlasů byla vyžadována pouze v případě, že rozhodovalo kolegium sedmi nebo tří soudců (jednotlivé stížnosti a předběžné žádosti předané běžnými soudy). Předchozí verze zákona vyžadovala pro rozhodování v plénu prostou většinu hlasů (čl. 99 odst. 1 zákona před novelizací).
Omezení týkající se rozhodovacího procesu Ústavního soudu vedle zvýšeného kvora významným způsobem zhoršuje také požadavek na dvoutřetinovou většinu při rozhodování (pro „abstraktní“ ústavní přezkum nově přijatých zákonů). Komise poznamenává (a závěry Benátské komise potvrzují), že ve velké většině evropských právních systémů je požadována pouze prostá většina. V každém případě však Ústavní soud shledal, že Ústava Polské republiky vyžaduje pouze hlasování pomocí prosté většiny, a proto byl požadavek týkající se kvalifikované většiny protiústavní.
4.1.3. Projednávání případů v chronologickém pořadí
Podle novelizovaného čl. 80 odst. 2 (34) budou data slyšení nebo neveřejných jednání, při nichž mají být projednávány návrhy na abstraktní ústavní přezkumy, „určována podle pořadí, v jakém byly případy podány k soudu“. Toto pravidlo nepředpokládalo žádné výjimky a podle novelizace se také týkalo všech zahájených případů, pro které zatím nebylo určeno datum slyšení (35). Předchozí verze zákona žádné podobné pravidlo neobsahovala.
Toto „pravidlo posloupnosti“, které vyžaduje, aby Ústavní soud projednával případy v posloupnosti, ve které byly podány, má negativní dopad na schopnost soudu rychle vydávat rozhodnutí o ústavnosti nových právních předpisů, zejména s ohledem na počet projednávaných případů. Nemožnost zohlednit podstatu případu (zejména v případech týkajících se základních práv), jeho důležitost a kontext, ve kterém je předkládán, mohla zabránit Ústavnímu soudu ve splnění požadavků týkajících se přiměřeného trvání řízení, které jsou ukotveny v článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech a článku 47 Listiny základních práv EU. Jak je také uvedeno v závěrech Benátské komise, toto pravidlo posloupnosti může také narušit předkládání předběžných otázek týkajících se rozsudků Soudnímu dvoru, zejména v případě, že je po přijetí rozhodnutí o předběžné otázce nezbytné slyšení.
4.1.4. Minimální odklad slyšení
Novelizovaný čl. 87 odst. 2 (36) stanoví, že: „[s]lyšení nesmí proběhnout před uplynutím tří měsíců od data doručení oznámení o datu slyšení účastníkům řízení, a v případech vyžadujících rozhodování v plénu před uplynutím šesti měsíců.“ Předchozí verze zákona stanovila, že ke slyšení nesmí dojít dříve, než za 14 dnů od data doručení oznámení o datu slyšení účastníkům řízení.
Nakonec je nutno zvážit tento problém ve spojení s požadavky týkajícími se plánování projednávání případů. Zejména platí, že minimální odklad slyšení (Ústavní soud musí účastníky řízení upozornit na konání slyšení nejméně tři měsíce, a v důležitých případech šest měsíců před datem slyšení) představuje hrozbu pro rychlost řízení. Jak je uvedeno výše, nepřítomnost obecného ustanovení, které by umožnilo Ústavnímu soudu v urgentních případech tyto termíny zkrátit, je neslučitelné s požadavky týkajícími se přiměřené délky řízení podle článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech a článku 47 Listiny základních práv EU.
4.1.5. Disciplinární řízení
Podle novelizovaného článku 28a (37), „[mohou být] disciplinární řízení zahájena také na žádost prezidenta Polské republiky nebo ministra spravedlnosti nejpozději do tří týdnů po přijetí příslušné žádosti, pokud předseda soudu nerozhodne, že je příslušná žádost nepodložená.“ Novelizovaný čl. 31a odst. 1 (38) navíc uvádí, že „[v]e zvláště závažných případech požádá valné shromáždění Sejm o odvolání soudců Ústavního soudu.“ Takové rozhodnutí valného shromáždění by mohlo být v souladu s novelizovaným čl. 31a odst. 2 provedeno na základě žádosti prezidenta republiky nebo ministra spravedlnosti, i když by si Ústavní soud ponechal rozhodovací právo. Konečné rozhodnutí by musel přijmout Sejm. Podle předchozí verze zákona nebyla výkonná moc povolána iniciovat disciplinární řízení a Sejm neměl pravomoc odvolat soudce Ústavního soudu. Pravomoc odvolat soudce Ústavního soudu měl samotný Ústavní soud.
Komise poznamenala, že některé části novely zvýšily zapojení jiných státních institucí do disciplinárních řízení týkajících se soudců Ústavního soudu. Zejména byla prezidentu republiky nebo ministru spravedlnosti udělena pravomoc zahájit disciplinární řízení proti soudci Ústavního soudu (39) a ve zvláštních případech byla Sejmu udělena pravomoc učinit konečné rozhodnutí o odvolání soudce, pokud jej o to požádá Ústavní soud (40).
Komise dospěla k závěru, že skutečnost, že politická organizace rozhoduje o disciplinárním postihu (a tedy jej může odmítnout) navrženém Ústavním soudem, může představovat problém z hlediska nezávislosti soudní moci, protože parlament (jakožto politická organizace) se bude podle očekávání rozhodovat na základě politických faktorů. Také není zřejmé, proč by měly mít politické instituce, jakými jsou prezident republiky a ministr spravedlnosti, pravomoc zahajovat disciplinární řízení. I pokud by tato řízení vyžadovala souhlas Ústavního soudu nebo jeho předsedy, samotný fakt, že je mohou iniciovat politické instituce, může mít dopad na nezávislost Ústavního soudu. To vyvolává otázky týkající se dělby moci a nezávislosti Ústavního soudu, protože návrh na odvolání soudce vydaný Ústavním soudem by mohl být Sejmem zamítnut.
4.2. Zákon o Ústavním soudu přijatý dne 22. července 2016
Kromě ustanovení týkajících se jmenování soudců Ústavního soudu a zveřejňování rozsudků Ústavního soudu (viz části 2 a 3) obsahuje zákon ze dne 22. července 2016 další ustanovení týkající se funkce Ústavního soudu. Tento zákon je inspirován zákonem o Ústavním soudu z 1. srpna 1997, přidává však nová ustanovení, mimo jiné ustanovení týkající se kvora soudců pro projednávání případů, většiny potřebné pro rozhodování Ústavním soudem v plénu, projednávání případů v chronologickém pořadí, minimálního odkladu slyšení, role veřejného nejvyššího státního zástupce, odložení jednání, přechodných ustanovení týkajících se projednávaných případů a vacatio legis.
Komise poznamenává, že i když lze v porovnání s novelizací z 22. prosince 2015 pozorovat jistá zlepšení a některé otázky byly vyřešeny, jak je uvedeno níže, i tento zákon obsahuje řadu problematických ustanovení, na něž se poukazovalo již v souvislosti s uvedeným zákonem z 22. prosince 2015, a navíc obsahuje několik nových problematických ustanovení. Celkově platí, že účinky některých ustanovení zákona ze dne 22. července 2016, jak jednotlivě, tak dohromady, vyvolávají otázky týkající se efektivity ústavního přezkumu a právního státu.
4.2.1. Kvorum
Čl. 26 odst. 2 uvádí: „Prozkoumání případu Ústavním soudem v plénu vyžaduje přítomnost nejméně jedenácti soudců Ústavního soudu.“ Čl. 26 odst. 1 písm. g) navíc uvádí: „Soud bude rozhodovat (…) v plénu v (…) případech, kdy tři soudci Ústavního soudu o takové rozhodování požádají do 14 dnů od přijetí kopií ústavní stížnosti, nebo pokud jde o žádost nebo právní otázku uvedenou v čl. 38 odst. 1).“
Čl. 26 odst. 2 zvyšuje počet soudců požadovaných pro rozhodování v plénu z devíti (jak je stanoveno zákonem o Ústavním soudu z r. 1997 a zákonem z 25. června 2015 před jeho novelizací z 22. prosince 2015) na jedenáct. To představuje omezení rozhodovacího procesu Ústavního soudu. Toto číslo bylo sníženo v porovnání se třinácti soudci požadovanými novelizací zákona z 22. prosince 2015. Nicméně, zejména s ohledem na skutečnost, že Ústavní soud má momentálně pouze 12 soudců, i přesto nemusí v některých případech dojít k dosažení kvora soudců, což může vést k dočasné neschopnosti Ústavního soudu rozhodovat.
Navíc podle čl. 26 odst. 1 písm. g) musí Ústavní soud rozhodovat v plénu, mimo jiné, v případech, kdy o to požádají tři soudci. Tito soudci nemusí patřit mezi soudce určené k posuzování daného případu. Zákon nestanoví, že jejich žádost musí být odůvodněná, ani že musí splňovat jakékoli konkrétní podmínky. Takové ustanovení umožňuje, aby se rozhodování v plénu využilo v nepředvídatelném množství případů, a může ohrozit efektivní fungování Ústavního soudu a tím i efektivitu ústavního přezkumu.
4.2.2. Většina při hlasování
V článku 69 se uvádí, že: „rozhodnutí budou přijata prostou většinou.“ V porovnání s novelizací zákona z 22. prosince 2015 jde o zlepšení, protože toto ustanovení již neobsahuje protiústavní požadavek na dvoutřetinovou většinu potřebnou k přijímání rozhodnutí. Toto ustanovení tedy řeší problém, na který upozorňovala Komise.
4.2.3. Projednávání případů v chronologickém pořadí
V čl. 38 odst. 3 se uvádí, že: „[d]ata slyšení, při nichž budou projednávány žádosti, budou určena v souladu s pořadím, ve kterém jsou případy podávány k Ústavnímu soudu.“ Čl. 38 odst. 4 uvádí omezený seznam případů, ve kterých nebude pořadí podání žádosti relevantní. Podle čl. 38 odst. 5 může „[p]ředseda Ústavního soudu […]určit datum slyšení bez ohledu na podmínku uvedenou v odstavci 3 [výše] v případech, kdy to lze odůvodnit ochranou práv a svobod občanů, bezpečností státu nebo ústavního řádu. Na základě žádosti 5 soudců může předseda Ústavního soudu své rozhodnutí týkající se určení data slyšení přehodnotit.“
„Pravidlo posloupnosti“, podle kterého musí Ústavní soud projednávat případy v pořadí, ve kterém byly podány, bylo uvedeno v novele zákona z 22. prosince 2015 a již bylo Ústavním soudem shledáno mimo jiné jako protiústavní, a to na základě skutečnosti, že uvedené ustanovení ohrožuje nezávislost soudnictví a jeho oddělení od jiných odvětví veřejné správy.
V souladu s čl. 38 odst. 3 se pravidlo posloupnosti vztahuje na „žádosti“ a netýká se „ústavních stížností“. Přestože se pravidlo posloupnosti týká pouze žádostí, bude mít vliv na schopnost Ústavního soudu rychle vydávat rozhodnutí týkající se ústavnosti zákonů na základě žádosti institucí.
Čl. 38 odst. 5 počítá s možností, že se předseda Ústavního soudu rozhodne pravidlo posloupnosti neuplatnit. Tato možnost je však omezená na specifické případy a může vést k prodlevám, protože pět soudců může podat žádost na opětovné zvážení rozhodnutí předsedy Ústavního soudu týkajícího se určení data slyšení. Navíc není jasné, zda by okolnosti umožnily předsedovi Ústavního soudu neuplatňovat pravidlo posloupnosti ve všech případech, které vyžadují urgentní rozhodnutí.
Proto platí, že ačkoli zákon přijatý dne 22. července 2016 představuje zlepšení v porovnání se zákonem ze dne 22. prosince 2015, dopad pravidla posloupnosti na efektivitu Ústavního soudu přesto vyvolává jisté otázky.
4.2.4. Minimální odklad slyšení
Čl. 61 odst. 1 uvádí: „K projednávání nesmí dojít před uplynutím 30 dnů od doručení oznámení o datu slyšení.“ V čl. 61 odst. 3 se uvádí: „V případech týkajících se právních otázek, ústavních stížnosti a sporů o jurisdikci mezi ústředními ústavními orgány státu může předseda Ústavního soudu rozhodnout o zkrácení časové lhůty uvedené v odstavci 1 na polovinu, pokud stěžovatel, soud postupující právní otázku nebo příslušný žadatel nepodá odpor do sedmi dnů od doručení usnesení předsedy Ústavního soudu.“ Skutečnost, že předseda Ústavního soudu může rozhodnout o zkrácení 30denní lhůty na polovinu, představuje zlepšení v porovnání se zákonem z 22. prosince 2015, i přesto, že stěžovatel, žadatel nebo soud postupující právní otázku mohou vůči tomuto rozhodnutí podat námitku.
4.2.5. Disciplinární řízení
Zákon z 22. července 2016 neumožňuje zapojení jiných státních institucí do disciplinárních řízení týkajících se soudců Ústavního soudu. To je v porovnání se zákonem z 22. prosince 2015 zlepšení, které řeší všechny otázky týkající se této záležitosti.
4.2.6. Možnost, aby veřejný nejvyšší státní zástupce zabránil projednávání případů
V čl. 61 odst. 6 se uvádí: „Pokud není při slyšení přítomen nejvyšší státní zástupce, který byl o projednávání příslušným způsobem informován, ani jeho zástupce, nepředstavuje to překážku v projednávání případu, pokud podle ustanovení tohoto zákona není tato přítomnost povinná.“ Čl. 30 odst. 5 pak uvádí: „Nejvyšší státní zástupce nebo jeho zástupce se budou účastnit případů projednávaných Ústavním soudem v plénu.“
V praxi to znamená, že čl. 61 odst. 6 ve spojení s čl. 30 odst. 5 mohou veřejnému nejvyššímu státnímu zástupci, který je zároveň ministrem spravedlnosti, poskytovat možnost zpomalit nebo dokonce zabránit projednávání některých případů, včetně případů projednávaných v plénu, pokud se rozhodne projednávání nezúčastnit. To by představovalo nevhodný zásah do funkce Ústavního soudu a porušilo by to princip nezávislého soudnictví a dělby moci.
4.2.7. Odložení jednání
Čl. 68 odst. 5 uvádí, že „[v] průběhu jednání Ústavního soudu v úplném složení mohou nejméně čtyři soudci vznést námitku vůči navrhovanému rozhodnutí, pokud usoudí, že se jedná o záležitost zvláštního významu z hlediska organizace státu nebo důvodů veřejného pořádku, a zároveň nesouhlasí s obsahem rozhodnutí.“ V čl. 68 odst. 6 se uvádí, že „[v] případě námitky podle odstavce 5 bude jednání odloženo na dobu tří měsíců a při dalším jednání po ukončení této lhůty předloží namítající soudci svůj společný návrh rozhodnutí.“ Čl. 68 odst. 7 uvádí: „Pokud v průběhu nového jednání uvedeného v odstavci 6 nejméně čtyři soudci znovu předloží námitku, bude jednání odloženo o další tři měsíce. Po ukončení této lhůty proběhne nové jednání a hlasování.“
V případech projednávaných v plénu, přičemž může jít o velký počet případů (viz výše), umožňuje zákon ze dne 22. července 2016 nejméně čtyřem soudcům Ústavního soudu podat námitku vůči návrhu rozhodnutí. To by mohlo vést k odložení jednání o případu o nejméně tři měsíce, v některých případech však o šest měsíců, od okamžiku, kdy Ústavní soud dospěje do fáze jednání o rozhodnutí. Zákon zároveň nestanoví výjimky, které by umožnily v urgentních případech rozhodovat rychleji.
Dopad těchto ustanovení na efektivitu ústavního přezkumu vyvolává znepokojení ohledně právního státu, protože Ústavnímu soudu brání, aby plně zaručil efektivní ústavní přezkum a zajistil účinnou a včasnou soudní nápravu ve všech případech.
4.2.8. Přechodná ustanovení týkající se projednávaných případů
Čl. 83 odst. 1 uvádí, že „[u]stanovení tohoto zákona se budou týkat případů, jejichž projednávání bylo zahájeno, avšak ne dokončeno, před vstupem tohoto zákona v platnost.“ Podle čl. 83 odst. 2 „musí Ústavní soud rozhodnout v případech uvedených v odstavci 1 do jednoho roku od uvedení tohoto zákona v platnost. Tato časová lhůta v délce jednoho roku se nebude vztahovat na případy uvedené v článku 84.“ Čl. 84 odst. 1 uvádí, že „v případech žádostí podaných subjekty uvedenými v čl. 191 odst. 1 bodech 1 až 5 Ústavy projednávaných před datem vstupu tohoto zákona v platnost, musí Ústavní soud (…) pozastavit projednávání na dobu šesti měsíců a vyzvat žadatele k doplnění jejich žádostí v souladu s požadavky uvedenými v čl. 33 odst. 2 až 5.“ V čl. 84 odst. 2 se uvádí: „Pokud dojde k doplnění žádosti uvedené v odstavci 1 v souladu s požadavky uvedenými v čl. 33 odst. 2 až 5, Ústavní soud po uplynutí časové lhůty uvedené v odstavci 1 nařídí pokračování pozastaveného projednávání. V opačném případě bude projednávání ukončeno.“
V čl. 85 odst. 1 se uvádí: „Pokud bylo datum slyšení určeno před vstupem tohoto zákona v platnost, bude slyšení odloženo a příslušné kolegium bude uvedeno do souladu s tímto zákonem.“ Čl. 85 odst. 2 uvádí: „Bude určeno nové datum slyšení. Příslušné slyšení bude probíhat v souladu s tímto zákonem.“ Článek 86 pak uvádí: „Pokud bylo datum zveřejnění rozsudku určeno před vstupem tohoto zákona v platnost, bude zveřejnění odloženo a příslušné kolegium a požadavky týkající se příslušného rozsudku budou uvedeny do souladu s tímto zákonem.“
Čl. 83 odst. 2 na jednu stranu stanoví lhůtu, do které je nutno rozhodnout o probíhajících případech, na jeden rok od vstupu zákona v platnost. Na druhou stranu článek 84 stanoví pomocí odkazu na čl. 83 odst. 2, že přezkumy projednávaných žádostí (tedy žádostí o ústavní přezkum legislativy podaných institucemi) budou zastaveny na dobu šesti měsíců. Ústavní soud by měl požádat žadatele o doplnění jejich žádostí, aby splňovaly nové procedurální požadavky, a měl by v projednávání těchto žádostí pokračovat teprve po uplynutí této šestiměsíční lhůty (a to i v případě, že žadatelé doplní svoje žádosti před jejím uplynutím). Zákon zároveň nestanoví výjimky, které by v urgentních případech umožnily rozhodnout rychleji.
Články 85 a 86 představují legislativní zásah do probíhajících případů, zejména do případů, které se již nacházejí v pokročilé fázi, a mohou zpomalit fungování Ústavního soudu.
Společně tato přechodná ustanovení vyvolávají vážné otázky, protože v jejich důsledku dojde k významnému zpomalení práce Ústavního soudu na žádostech, a zabrání Ústavnímu soudu v zajištění efektivního ústavního přezkumu. To je obzvláště podstatné v souvislosti se všemi novými citlivými zákony, jak je uvedeno ve stanovisku Komise (viz níže v části 4.3).
Článek 92 zákona ze dne 22. července 2016 uvádí: „Tento zákon vstoupí v platnost po uplynutí 14 dnů od jeho zveřejnění.“ V nepřítomnosti prostředků umožňujících preventivní ústavní přezkum zákona je období vacatio legis v délce 14 dnů příliš krátké k zajištění efektivního ústavního přezkumu zákona. Z důvodů právní jistoty je důležité poskytnout Ústavnímu soudu před vstupem zákona v platnost dostatek času na přezkum jeho ústavnosti.
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že ve svém stanovisku ze dne 11. března 2016 Benátská komise zdůraznila, že Ústavní soud musí mít možnost prozkoumat běžný statut upravující funkci Ústavního soudu, než tento statut vstoupí v platnost.
4.3. Dopady nedostatečného ústavního přezkumu na nové právní předpisy
Polský Sejm přijal několik nových, zvlášť citlivých zákonů, často ve zrychleném řízení, zejména například mediální zákon (41), nový zákon o státní službě (42), novelu zákona o policii a několika dalších zákonů (43), stejně jako zákon o státním zastupitelství (44) nebo nový zákon o veřejném ochránci práv a také novely některých jiných zákonů (45). Komise položila vládě Polské republiky otázky týkající se aktuálního stavu a obsahu těchto legislativních reforem ve svých dopisech z 1. února 2016 a 3. března 2016, zatím jí však nebyly požadované informace poskytnuty. Navíc Sejm přijal několik jiných citlivých návrhů zákonů, jako je například zákon o národní radě pro média (46) nebo nový zákon týkající se boje proti terorismu (47).
Komise dospěla k závěru, že dokud bude Ústavnímu soudu bráněno v úplném zajištění efektivního ústavního přezkumu, nemůže dojít k účinnému ověření ústavnosti (včetně dodržování základních práv) zákonů, jako jsou zákony uvedené výše.
Komise například poznamenává, že nové právní předpisy (zejména předpisy týkající se médií (48)) vyvolává otázky týkající se svobody a plurality názorů v médiích. Nová legislativa týkající se médií konkrétně upravuje pravidla pro jmenování členů správních a dozorčích rad veřejných sdělovacích prostředků, které tímto svěřuje pod kontrolu vlády (Ministerstva financí) namísto nezávislého orgánu. Nové předpisy rovněž umožňují okamžité odvolání stávajících správních a dozorčích rad. V tomto ohledu Komise zejména zpochybňuje možnosti soudní nápravy pro osoby, které budou tímto zákonem dotčeny.
Z hlediska právního státu a základních práv jsou stejně významné i další právní předpisy, například nový zákon o státní službě (49). Z tohoto důvodu Komise položila ve svých dopisech z 1. února a 3. března 2016 (50) vládě Polské republiky otázky týkající se možnosti soudní nápravy pro osoby dotčené příslušným zákonem. Vláda Polské republiky zatím Komisi na tyto otázky neodpověděla.
Otázky týkající se dodržování základních práv, včetně práva na ochranu soukromí a ochranu osobních údajů může vyvolat také novela zákona o policii a některých dalších zákonů (51). Ve dnech 28.–29. dubna 2016 navštívila Varšavu delegace Benátské komise, aby diskutovala o novelizaci zákona o policii a některých dalších zákonů, a své stanovisko zveřejnila na zasedání probíhajícím ve dnech 10.–11. června 2016 (52). V tomto stanovisku se mimo jiné uvádí, že procedurální bezpečnostní opatření a podstatné podmínky obsažené v zákoně stále ještě nejsou dostatečné k tomu, aby se zabránilo jeho nadměrnému uplatňování a neoprávněnému zasahování do soukromí jednotlivců.
Dále platí, že nové právní předpisy týkající se boje proti terorismu mohou vyvolat otázky týkající se dodržování základních práv (53) a jsou předmětem ústavního přezkumu.
Závěrem Komise usuzuje, že dokud bude Ústavnímu soudu bráněno v úplném zajištění efektivního ústavního přezkumu, nemůže dojít k účinnému ověření toho, zda jsou zákony v souladu se základními právy. To vyvolává vážné otázky týkající se právního státu, zejména v souvislosti s tím, že Sejm v poslední době přijal několik zvlášť citlivých nových zákonů, pro které by měl být k dispozici ústavní přezkum. Tyto problémy dále zesiluje skutečnost, že (jak je uvedeno výše) zákon z 22. července 2016 předpokládá přerušení mnoha probíhajících případů.
5. SYSTÉMOVÉ OHROŽENÍ PRÁVNÍHO STÁTU
Z důvodů uvedených výše Komise dospěla k názoru, že v Polské republice dochází k systémovému ohrožení právního státu. Skutečnost, že je Ústavnímu soudu bráněno v úplném zaručení účinného ústavního přezkumu, má negativní dopad na jeho integritu, stabilitu a správnou funkci, která představuje jeden z klíčových pilířů právního státu v Polské republice. V zemích, které používají ústavní soudní systém, představuje efektivita tohoto soudního systému klíčovou složku právního státu.
Respektování právního státu nepředstavuje jen předpoklad pro ochranu základních hodnot uvedených v článku 2 Smlouvy o Evropské unii. Je rovněž předpokladem dodržování všech práv a povinností vyplývajících z úmluv a mezinárodního práva a podmínkou důvěry občanů, podniků a státních orgánů v právních systémy všech ostatních členských států.
6. DOPORUČENÉ OPATŘENÍ
Komise doporučuje polským úřadům přijmout příslušná opatření, která budou urgentně řešit systémové ohrožení právního státu. Komise zejména doporučuje polským orgánům, aby:
plně provedly rozsudky Ústavního soudu ze 3. a 9. prosince 2015, které požadují, aby bylo třem soudcům jmenovaným v říjnu 2015 v souladu se zákonem umožněno nastoupit do úřadu soudců Ústavního soudu, a aby do tohoto úřadu naopak nenastoupili tři soudci jmenovaní bez platného právního základu novým zákonodárným sborem, aniž by byli právoplatně zvoleni;
zveřejnily a plně provedly rozsudky Ústavního soudu z 9. března 2016 a následující rozsudky Ústavního soudu a zajistily automatické zveřejnění všech budoucích rozsudků, které nebude podléhat rozhodnutí výkonné ani soudní moci;
zajistily, aby každá reforma zákona o Ústavním soudu respektovala rozsudky Ústavního soudu, včetně rozsudků ze 3. a 9. prosince 2015 a rozsudek z 9. března 2016, a plně brala v potaz stanovisko Benátské komise, a dále zajistily, aby nebyla ohrožena efektivita Ústavního soudu jako záruky dodržování ústavy prostřednictvím různých požadavků (ať už jednotlivých požadavků nebo jejich souhrnných účinků), jako jsou například výše uvedené požadavky týkající se požadovaného počtu soudců, projednávání případů v chronologickém pořadí, možnosti nejvyššího státního zástupce zabránit projednávání případů, odložení projednávání nebo přechodných opatření týkajících se probíhajících případů nebo pozastavení případů;
zajistily, aby Ústavní soud mohl prozkoumat kompatibilitu nového zákona o Ústavním soudu z 22. července 2016 ještě před jeho vstupem v platnost, a aby zveřejnily a plně provedly rozsudek Ústavního soudu týkající se tohoto zákona;
se zdržely jednání a veřejných prohlášení, která by mohla vést k ohrožení legitimity a efektivity Ústavního soudu.
Komise zdůrazňuje, že loajální spolupráce, která se vyžaduje mezi různými státními institucemi v záležitostech týkajících se právního státu, je pro nalezení řešení stávající situace klíčová. Komise také doporučuje polským orgánům seznámit se s názory Benátské komise na nový zákon o Ústavním soudu ze dne 22. července 2016.
Komise vyzývá vládu Polské republiky, aby problémy identifikované v tomto doporučení vyřešila do tří měsíců od přijetí tohoto doporučení a aby Komisi informovala o krocích, které byly v této záležitosti podniknuty.
Komise je připravena navázat na základě tohoto doporučení konstruktivní dialog s vládou Polské republiky.
(1) COM(2014) 158 v konečném znění, dále jen „sdělení“.
(2) Viz COM(2014) 158 v konečném znění, oddíl 2, příloha I.
(3) Viz odstavec 4.1 sdělení.
(6) Zákon přijatý dne 22. prosince 2015, kterým se mění zákon o Ústavním soudu ze dne 25. června 2015. Novela byla zveřejněna v Úředním věstníku dne 28. prosince, položka 2217.
(7) Dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 23. prosince 2015 adresovaný ministru zahraničních věcí Waszczykowskému a ministru spravedlnosti Ziobrovi.
(8) Dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 30. prosince 2015 adresovaný ministru zahraničních věcí Waszczykowskému a ministru spravedlnosti Ziobrovi.
(9) Dopis státního podtajemníka Stepkowského ze dne 7. ledna 2016 adresovaný prvnímu místopředsedovi Timmermansovi.
(10) Dopis ministra spravedlnosti Ziobra ze dne 11. ledna 2016 adresovaný prvnímu místopředsedovi Timmermansovi.
(11) Dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 13. ledna 2016 adresovaný ministru spravedlnosti Ziobrovi.
(12) Dopis komisaře Oettingera ze dne 19. ledna 2016 adresovaný ministru spravedlnosti Ziobrovi.
(13) Dopis ministra spravedlnosti Ziobra ze dne 19. ledna 2016 adresovaný prvnímu místopředsedovi Timmermansovi.
(14) Dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 1. února 2016 adresovaný ministru spravedlnosti Ziobrovi.
(15) Dopis ministra zahraničních věcí Waszczykowského ze dne 29. února 2016 adresovaný prvnímu místopředsedovi Timmermansovi.
(16) Dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 3. března 2016 adresovaný ministru zahraničních věcí Waszczykowskému.
(17) Stanovisko č. 833/2015, CDL-AD(2016)001.
(18) Od 9. března 2016 nebylo zveřejněno dvacet rozhodnutí vydaných Ústavním soudem.
(19) Dopis ministra zahraničních věcí Waszczykowského ze dne 24. června 2016 adresovaný prvnímu místopředsedovi Timmermansovi.
(22) Stanovisko, odstavec 112.
(23) Stanovisko, odstavec 136.
(24) Zákon o Ústavním soudu z 25. června 2015, který byl zveřejněn v Úředním věstníku 30. července 2015, položka 1064, v novelizované podobě. Zákon z 22. prosince 2015 byl zveřejněn v Úředním věstníku dne 28. prosince, položka 2217.
(25) Stanovisko, odstavec 41.
(26) Zákon o Ústavním soudu z 25. června 2015, který byl zveřejněn v Úředním věstníku 30. července 2015, položka 1064, v novelizované podobě. Zákon z 22. prosince 2015 byl zveřejněn v Úředním věstníku dne 28. prosince, položka 2217.
(27) Viz nový čl. 1 odst. 9, kterým se nahrazuje čl. 44 odst. 1–3.
(28) Viz nový čl. 1 odst. 14, kterým se nahrazuje čl. 99 odst. 1.
(29) Viz nový čl. 1 odst. 10, kterým se doplňuje nový čl. 80 odst. 2.
(30) Viz nový čl. 1 odst. 12, kterým se nahrazuje čl. 87 odst. 2.
(31) Viz nový čl. 1 odst. 5, kterým se doplňuje nový článek 28a a nový čl. 1 odst. 7, kterým se doplňuje nový článek 31a.
(32) Tento nový počet přítomných soudců pro usnášeníschopnost se také vztahuje na rozhodnutí valného shromáždění, pokud zákon neuvádí jinak, viz nový čl. 1 odst. 3, novelizující čl. 10 odst. 1.
(33) Podle této novely se stejná pravidla týkající se požadavků na počet přítomných soudců pro usnášeníschopnost a dvoutřetinové většiny hlasů také vztahují na valné shromáždění soudu.
(34) Viz nový čl. 1 odst. 10, doplňující nový čl. 80 odst. 2.
(35) Viz nový článek 2.
(36) Viz nový čl. 1 odst. 12.
(37) Viz nový čl. 1 odst. 5.
(38) Viz nový čl. 1 odst. 7.
(39) Viz nový čl. 1 odst. 5, kterým se doplňuje nový článek 28a.
(40) Viz nový čl. 1 odst. 7, kterým se doplňuje nový článek 31a.
(41) Zákon ze 30. prosince 2015, kterým se mění zákon o vysílání, zveřejněný v Úředním věstníku 7. ledna 2016, položka 25.
(42) Zákon ze 30. prosince 2015, kterým se mění zákon o státní službě a některé další zákony, zveřejněný v Úředním věstníku 8. ledna 2016, bod 34.
(43) Zákon z 15. ledna 2016, kterým se mění zákon o policii a některé další zákony, zveřejněný v Úředním věstníku 4. února 2016, bod 147.
(44) Zákon o státním zastupitelství ze dne 28. ledna 2016, zveřejněný v Úředním věstníku 15. února 2016, položka 177; zákon z 28. ledna 2016 – prováděcí nařízení zákona o státním zastupitelství, zveřejněný v Úředním věstníku 15. února 2016, bod 178.
(45) Zákon o veřejném ochránci práv z 18. března 2016, který zároveň novelizuje některé jiné zákony. Tento zákon byl podepsán prezidentem Polské republiky 4. května 2016.
(46) Zákon z 22. června 2016 týkající se národní rady pro média. Tento zákon byl podepsán prezidentem Polské republiky 27. června 2016.
(47) Zákon o boji proti terorismu z 10. června 2016. Tento zákon byl podepsán prezidentem Polské republiky 22. června 2016. Komise si je také vědoma, že 5. května 2016 ministr spravedlnosti předložil Národnímu legislativnímu středisku také nový zákon upravující zákon o státní soudní radě a některé další zákony.
(48) Zákon ze 30. prosince 2015, kterým se mění zákon o vysílání, zveřejněný v Úředním věstníku 7. ledna 2016, položka 25, a zákon o národní radě pro média z 22. června 2016. Tento zákon byl podepsán prezidentem Polské republiky 27. června 2016.
(49) Zákon ze 30. prosince 2015, kterým se mění zákon o státní službě a některé další zákony, zveřejněný v Úředním věstníku 8. ledna 2016, bod 34.
(50) Dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 1. února 2016 adresovaný ministru spravedlnosti Ziobrovi; dopis prvního místopředsedy Timmermanse ze dne 3. března 2016 adresovaný ministru zahraničních věcí panu Waszczykowskému.
(51) Zákon z 15. ledna 2016, kterým se mění zákon o policii a některé další zákony, zveřejněný v Úředním věstníku 4. února 2016, bod 147.
(52) Stanovisko č. 839/2016.
(53) Zákon o boji proti terorismu z 10. června 2016. Tento zákon byl podepsán prezidentem Polské republiky 22. června 2016.