Source: http://gurs.regione.sicilia.it/Pareri/P000332.HTM
Timestamp: 2019-03-20 07:59:33+00:00
Document Index: 86064114

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 35', 'art. 4', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 2697', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 126']

Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 332 del 2000
Gruppo XIV Prot._______________/332.2000.11
OGGETTO: Contratti ed obbligazioni della P.A.- Appalto.- EAS.- Acquedotto YYYY.- Completamento e automazione rete idrica interna.- Interessi per ritardato pagamento.
(Rif. nota n. 463/Gr. VI/A del 29.11.00)
Con la nota in riferimento codesta Amministrazione chiede l'avviso dello scrivente "in merito alla legittimità della richiesta avanzata dall'impresa XXXX S.p.a."- incaricata dall'EAS dell'esecuzione dei lavori relativi al completamento ed automazione della rete idrica di YYYY -"per la corresponsione degli interessi maturati in applicazione dell'art. 11 della l.r. n. 2/92".
Dalle premesse della richiesta di parere de qua e dalla allegata copiosa corrispondenza intercorsa tra codesto Assessorato e l'Ente acquedotti siciliano, si desume che i lavori di che trattasi rientrano fra le opere pubbliche per le quali - ai sensi del combinato disposto degli artt. 4 e 5 della legge regionale 29 aprile 1985, n. 21 - l'Amministrazione regionale dispone il finanziamento dell'opera a favore di altro ente pubblico che provvede alla progettazione, appalto, esecuzione e pagamento delle spese relative all'opera medesima e che gli interessi in questione sono quelli previsti dall'art. 4 della l. n. 741 del 1981 per ritardato pagamento e dovuti in base alle norme del capitolato generale d'appalto approvato con d.p.r. 16 luglio 1962, n. 1063, richiamato, di regola, nei contratti di appalto di opere pubbliche stipulati dalla P.A.
Si rileva, altresì, che nell'ambito del rapporto instauratosi tra ente finanziatore ovverossia Amministrazione regionale, e in specie Assessorato dei lavori pubblici, ed ente gestore e cioè EAS, diametralmente opposte risultano le posizioni assunte con riferimento all'imputabilità del ritardato pagamento delle somme dovute all'impresa in questione.
Infatti, mentre l'EAS - in considerazione del ritardato accreditamento delle somme occorrenti - deduce l'ascrivibilità del ritardo a codesto Assessorato, quest'ultimo assume l'addebitabilità del pagamento delle somme dovute a causa del decorso dei termini consentiti esclusivamente a ritardi operativi dell'EAS.
Alla luce di quanto sopra riportato, sembra a quest'Ufficio che con il quesito posto si sia inteso chiedere - ferma restando la preliminare valutazione sulla legittimità della richiesta di interessi avanzata dall'impresa appaltatrice - su quale dei due enti, Assessorato regionale competente o EAS, debba gravare l'eventuale corresponsione degli interessi de quibus.
2.- Con riferimento alla richiesta valutazione della legittimità della pretesa avanzata dall'impresa appaltatrice per la corresponsione degli interessi per ritardato pagamento, giova preliminarmente osservare che l'eventuale spettanza di tali somme risulta riconducibile alla disposizione di cui agli artt. 35 del d.p.r. 1063/1962 e 4 della legge 741/1981 e non all'art. 11 citato dall'Amministrazione richiedente.
Ai sensi dell'art. 35 del d.p.r. n. 1063/1962, infatti, "qualora l'emissione del titolo di spesa a favore dell'appaltatore sia ritardata oltre 30 giorni dall'emissione del certificato di acconto, spettano all'appaltatore gli interessi legali" e ove tale ritardo si protragga per oltre 90 giorni sono dovuti gli interessi moratori.
L'art. 4 della legge 741/1981 - nel prevedere l'obbligo dell'amministrazione di liquidare e corrispondere gli interessi in occasione del primo pagamento successivo senza necessità di domanda - stabilisce termini e modalità di pagamento di detti interessi che l'art. 35 cit. non prevedeva.
Secondo quanto ritenuto dalla Corte di Cassazione la disciplina dettata dagli artt. 33 - 37 del capitolato generale d'appalto approvato con il d.p.r. n. 1063 va interpretata nel senso che dal "ritardo oggettivo" dei pagamenti da parte dell'amministrazione appaltante rispetto ai termini normativamente previsti, consegue il diritto dell'appaltatore agli interessi "a meno che non sia l'Amministrazione stessa a dimostrare la non imputabilità ad essa del ritardo". (Cass. civ., sez. I, sent. n. 2933 del 19.3.1991).
Tale orientamento risulta, peraltro, ribadito in altre pronunce giurisprudenziali nelle quali viene postulata la necessità di un ritardo imputabile a colpa dell'amministrazione appaltante quale presupposto per l'insorgenza dell'obbligo - che si configura come espressione della responsabilità contrattuale della P.A. - della corresponsione degli interessi medesimi (Cass. civ., sez. I, sent. n. 6043 del 17.6.1998; Cass. civ., sez. I, sent. n. 7503 dell'8.10.1987).
Pertanto, il ritardo oggettivo nell'emissione del titolo di spesa fa sorgere il diritto dell'appaltatore agli interessi di mora nella misura predeterminata e con le decorrenze disposte dalle disposizioni suindicate - ed il correlato obbligo di corresponsione a carico dell'amministrazione - soltanto a fronte dell'imputabilità del ritardo medesimo a colpa dell'amministrazione appaltante.
In tal senso si è peraltro espressa la Corte di Cassazione che ha affermato che l'art. 35 citato, pur dettando una disciplina speciale - e in quanto tale sostitutiva di quella generale prevista dal codice civile sia con riferimento alla configurazione della mora e al relativo termine iniziale, sia riguardo alla determinazione del danno da risarcire - "non deroga alle comuni norme sull'imputabilità dell'inadempimento", ma si limita a porre un'inversione dell'onere della prova tant'è che non grava sull'appaltatore, secondo il principio fissato dall'art. 2697 c.c. (onus probandi incubit ei qui dicit non ei qui negat), l'onere di provare i fatti costituenti il fondamento del diritto agli interessi, ma grava sull'appaltante l'onere di provare la non imputabilità del ritardo al fine di dimostrare l'insussistenza del presupposto dell'obbligo e sottrarsi conseguentemente al pagamento degli interessi moratori (Cass. civ., sez. I, sent. n. 4088 del 15.6.1988; Cass. civ., sez. I, sent. n. 7503 dell'8.10.1987; Cass. civ., sez. I, sent. n. 15299 del 29.11.2000).
Ritornando al caso de quo si rileva che dal prospetto allegato sembrerebbe che gli interessi dovuti all'impresa XXXX S.p.a. per il ritardo verificatosi, vengono calcolati considerando quale termine iniziale di decorrenza la data di emissione della fattura, anche se, ai fini del calcolo in questione, rileva piuttosto la data in cui tale fattura perviene all'Amministrazione appaltante, atteso che solo in presenza di tutti i documenti giustificativi della spesa l'EAS avrebbe potuto legittimamente provvedere al pagamento dell'impresa creditrice.
Ad avviso dello scrivente andrebbe, pertanto, ulteriormente verificato il termine iniziale preso in considerazione per il calcolo dei predetti interessi.
Per quel che concerne l'addebitabilità del ritardo si rappresenta quanto segue.
La legge regionale 29 aprile 1985, n.21, attua in materia di lavori pubblici un decentramento amministrativo funzionale dall'Amministrazione regionale ai singoli enti pubblici deputati alla realizzazione delle opere pubbliche, attraverso il finanziamento dell'opera e il contestuale accreditamento dell'intera somma finanziata a favore del legale rappresentante degli enti incaricati, conferendo allo stesso lo status di funzionario delegato.
Tale sistema di finanziamento è stato modificato dalla legge regionale 12.1.1993, n. 10 - e più in particolare dall'art. 19 della stessa sostitutivo dell'art. 4 della l.r. n. 21/85 - che ha disposto l'accreditamento delle sole somme occorrenti ai pagamenti che si prevede debbano essere effettuati entro l'esercizio finanziario e non più l'accreditamento dell'intero importo del finanziamento.
Attraverso gli ordini di accreditamento l'Amministrazione "pone dei fondi a disposizione di funzionari delegati affinché essi provvedano a determinate spese o mediante ordinativi di pagamento da loro emessi a favore dei creditori o in contanti mediante prelevamento con buoni a proprio favore, dei fondi all'uopo necessari" (cfr. A. Bennati, Manuale di contabilità di Stato), così creando le condizioni necessarie per una sollecita e tempestiva erogazione delle spese di pubblico interesse.
Per l'Amministrazione pubblica che emana l'ordine relativo, l'accreditamento costituisce un atto di gestione dei fondi di bilancio, ma la somma accreditata a favore del funzionario delegato viene poi concretamente gestita dallo stesso con le procedure proprie della contabilità pubblica e sotto la propria responsabilità.
Dalla richiesta di parere e dagli atti allegati risulta che le somme necessarie al pagamento delle rate di acconto relative all'anno 1992, per alcune delle quali si sarebbe verificato il ritardato pagamento produttivo di interessi a favore dell'appaltatore, si trovavano nella disponibilità dell'EAS e che quest'ultimo non avrebbe provveduto nel corso dello stesso anno al pagamento dovuto con riferimento a quei pagamenti per i quali le fatture risultavano emesse o pervenute nell'approssimarsi della chiusura dell'esercizio finanziario - e più specificatamente il 17.12.1992 e il 21.12.1992 - in ottemperanza a quanto comunicato dall'istituto cassiere con una nota diretta al rappresentante legale dell'ente gestore con la quale si rendeva noto che, in applicazione della circolare 4.11.1993 n.1251 dell'Assessorato regionale bilancio e finanze, "il 17.12.1992 era l'ultimo giorno utile per l'emissione degli ordinativi di pagamento".
Dai dati messi a disposizione dello scrivente risulta altresì che per tali somme, andate in perenzione alla fine del 1992, è stata attivata - nel corso dell'esercizio finanziario successivo e cioè il 1993 - la complessa procedura per la reiscrizione; procedura questa produttiva di ulteriore ritardo dovuto, altresì, alla intervenuta modifica legislativa del sistema di finanziamento de quo.
Appare, inoltre, necessario precisare che sia la nota dell'istituto cassiere che la circolare n. 1251 citata nella stessa nota si riferiscono all'esercizio finanziario 1993 mentre i certificati delle rate di acconto in questione e le relative fatture si riferiscono al 1992, e che la circolare emanata dall'Assessorato regionale bilancio e finanze per la chiusura dell'esercizio finanziario 1992 ( pubblicata in G.U.R.S., parte I, n.56 del 28.11.1992), rappresenta "la necessità che gli ordinativi e i buoni da eseguire entro l'esercizio siano fatti pervenire alle competenti casse provinciali entro e non oltre il 18 dicembre 1992" e quindi in una data diversa da quella indicata nella circolare dell'anno successivo.
Ciò premesso si rileva che le circolari predette, emanate per esigenze connesse alla contabilità di chiusura dell'esercizio finanziario, non possono derogare - secondo il principio della gerarchia delle fonti giuridiche - alle norme di contabilità e in particolare all'art. 126 del Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, a norma del quale l'esercizio finanziario si chiude con il 31 dicembre, onde "tutte le operazioni per ...impegnare o ordinare spese, terminano col suddetto giorno e i conti relativi si chiudono colle operazioni eseguite nel giorno stesso".
Si precisa invero, a tal proposito, che esclusivamente per esigenze di cassa nonché connesse a procedure interne finalizzate a consentire l'effettivo pagamento ai creditori entro la fine dell'anno finanziario, si procede, con circolare, a fissare un termine, antecedente alla chiusura dell'esercizio finanziario, entro cui procedere ai riguardati adempimenti; senza che ciò, ovviamente, comporti una modifica alla disposizione normativa sovraordinata e, conseguentemente, escluda la possibilità di operare oltre il termine in via amministrativa fissato per finalità gestionali ed organizzative.
Pertanto l'ottemperanza alle indicazioni contenute nelle circolari in questione non può essere invocata quale adempimento del "dovere di osservanza della procedura contabile" che può - secondo quanto ritenuto dalla Corte dei conti , sez. I, sent. n. 4330 del 27.7.1982 - giustificare il ritardo dei pagamenti da parte dell'amministrazione.
Rimane infine da chiarire se con riferimento ad alcune rate relative ai primi mesi dell'anno 1992 si sia verificato un ritardato pagamento - come si potrebbe desumere dai prospetti allegati - oppure, secondo quanto risulta da una nota dell'ente gestore - se lo stesso non si sia realizzato.
In ogni caso si può solo affermare che il diritto di rivalsa dell'ente gestore nei confronti dell'ente finanziatore ha come presupposto l'ascrivibilità a quest'ultimo del ritardo e "solo negli specificati limiti in cui gli interessi stessi sono in effetti dovuti, non potendo ricadere su detto finanziatore l'eventuale esborso in misura superiore che sia stato erroneamente effettuato dal committente stesso" (Cass. civ., sez. I, sent. n. 4422 del 5.7.1986).
Conclusivamente sembra allo scrivente di poter ritenere in via generale legittima la richiesta avanzata dall'appaltatore - riconoscendo tuttavia la necessità di un ulteriore controllo del calcolo degli interessi ad oggi effettuato - e di poter condividere l'avviso espresso da codesta Amministrazione in merito all'addebitabilità del ritardo all'ente gestore atteso che la disponibilità della somma - andata in perenzione alla fine dell'esercizio finanziario 1992 - avrebbe consentito all'ente suindicato di effettuare in tempo utile i pagamenti senza che gli stessi producessero gli interessi stabiliti dalla norme suindicate.