Source: http://www.eunomika.com/2020/03/27/la-nozione-di-paese-di-origine-sicuro-e-le-sue-implicazioni-nellordinamento-italiano/
Timestamp: 2020-06-02 01:07:38+00:00
Document Index: 59175434

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 10', 'e contrario', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 30', 'in fine', 'art. 30', 'art. 29']

1. Origini e sviluppo della nozione.
Il diritto europeo in matersia di asilo si è progressivamente sviluppato su un’impostazione di tipo emergenziale legata alle figure dell’invasione e del migrante quale soggetto che abuserebbe [1] del diritto di chiedere la protezione internazionale (Costello, Hancox, 2015), di fatto concentrando l’attenzione dell’ordinamento più sulla difesa da tali abusi piuttosto che sulle esigenze di tutela dell’individuo [2].
Tale impostazione ha profondamente influenzato la recente produzione normativa italiana sul tema, e in particolare le disposizioni introdotte dall’art. 7-bis del c.d. «decreto sicurezza» (D.L. 04.10.2018 n. 113), come modificato in sede di conversione (L. 01.12.2018 n. 132), con le quali il legislatore italiano, a supporto e ampliamento delle misure introdotte con il c.d. «decreto procedure» (D.Lgs. 28.01.2008 n. 25), ha esercitato la facoltà prevista dal diritto dell’Unione Europea di ricorrere alla nozione di “Paese di origine sicuro” in sede di esame delle domande di protezione internazionale.
Invero, la qualificazione di uno Stato (Stato di origine, di primo asilo o di transito del richiedente protezione) come «sicuro» (Costello, 2005; Cherubini, 2015: 262) si manifesta come il principale prodotto concettuale e normativo collegato al discorso emergenziale e allo stereotipo del migrante abusivo (Hailbronner, 1993: 62; in senso critico, Byrne, Shacknove, 1996: 198; Chetail, 2016).
Tale nozione è stata dapprima elaborata in alcuni ordinamenti interni e successivamente trasposta e integrata nel sistema europeo comune di asilo (Zagato, 2006; Favilli, 2011; Di Filippo, 2012; Adinolfi, 2014; Di Pascale, 2014; Cherubini, 2015; Nascimbene, 2016: 149) al fine di consentire e giustificarne [3] l’adozione da parte degli Stati membri (Byrne, Noll, Vedtsed-Hansen, 2004), in un’ottica di deterrenza verso domande considerate ex ante strumentali e, quindi, di dissuasione verso il migrante dal proprio progetto migratorio «abusivo» (Goodwin-Gill, 1992; Byrne, Shacknove, 1996; Engelmann, 2014).
Ne deriva che il “livello di sicurezza” attribuito al Paese di origine del richiedente viene impiegato quale requisito di valutazione ex ante del tentativo di accesso fraudolento al sistema di protezione internazionale (Martenson, McCarthy, 1998) anziché una circostanza finalizzata a stabilire l’infondatezza di una domanda di protezione o l’insussistenza di circostanze ostative al suo rimpatrio [4].
Invero, tale impostazione veniva inizialmente impiegata per legittimare una presunzione di sicurezza relativa al Paese di origine, al fine di escludere a priori l’accesso alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale. Senonché, dottrina e giurisprudenza hanno ampiamente criticato e abbandonato tale impostazione in quanto ritenuta in contrasto con la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati e con gli obblighi in materia di diritti umani (Salerno, 2010; Matonti, 2017; Saccucci, 2018), quali i limiti al refoulement derivanti dal rischio di tortura (Corte europea dei diritti dell’uomo, sent. 7 dicembre 2017, D.L. c. Austria, ricorso n. 34999/16, par. 59; sent. 21 gennaio 2011 (grande camera), M.S.S. c. Belgio e Grecia, ricorso n. 30696/09; sent. 17 marzo 2017, Ilias e Ahmed c. Ungheria, ricorso n. 47287/15, par. 118 ss.) e il divieto di espulsioni collettive [5]. Ciononostante, nel rispetto di tutte le garanzie, il ricorso alla nozione di «Paese di origine sicuro» permane al fine di stabilire una presunzione relativa per un più rapido esame delle domande individuali [6].
Ad ogni modo, è possibile affermare che le norme europee in materia di Paesi d’origine sicuri istituiscono «un regime particolare di esame [della domanda di protezione internazionale] basato su una forma di presunzione relativa di protezione sufficiente nel Paese di origine, la quale può essere confutata dal richiedente indicando motivi imperativi attinenti alla sua situazione particolare» (Corte di giustizia, sent. 25 luglio 2018, causa C-404/17, Migrationsverket, ECLI:EU:C:2018:588, punto 25).
Ciò posto, occorre ricordare che la nozione di Paese d’origine sicuro (Hunt, 2014) è stata introdotta nel sistema europeo mediante la prima direttiva sulle procedure in materia di asilo del 2005 (Artt. 29 e 30, considerando 18 e 19, e allegato II della Dir. 2005/85) con la previsione, poi abrogata per motivi procedurali [7], di un elenco comune minimo di tali Paesi, rimanendo invece in vigore le norme sulla facoltà per gli Stati membri di introdurre un elenco nazionale, predisposto con criteri previsti già per l’abrogato elenco comune, ovvero di mantenere l’elenco già esistente, purché adattato a criteri meno stringenti (Corte di giustizia UE (grande sezione), sent. 6 maggio 2008, causa C‑133/06, Parlamento europeo c. Consiglio dell’Unione Europea, EU:C:2009:189).
In tale cornice giuridica, la provenienza del richiedente da un Paese inserito nell’elenco comportava (Magi, 2011; Morgese, 2012; Ravo, 2015) una presunzione relativa di sicurezza dello stesso (Corte di giustizia (grande sezione), sent. 21 dicembre 2011, cause riunite C‑411/10 e C‑493/10, N.S. e al., EU:C:2011:865; sent. 16 febbraio 2017, causa C-578/16 PPU, C.K., H.F. ed A.S. c. Republika Slovenija, EU:C:2017:127) e la possibilità per gli Stati di accoglienza di esaminare le domande in via accelerata (Art. 23, par. 4, lett. c), n. (i), Dir. 2005/85) omettendo il colloquio individuale (Art. 12, par. 4, lett. c), Dir. 2005/85), nonché di rigettarle per manifesta infondatezza, qualora carenti degli elementi sufficienti idonei a superare la presunzione di sicurezza e consistenti in «gravi indicazioni contrarie» (Art. 28, par. 2, Dir. 2005/85).
Successivamente, la direttiva procedure del 2013 (Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26.06.2013) ha rafforzato le garanzie contro un uso eccessivamente estensivo della nozione in esame. Infatti, si prevede che la designazione a livello nazionale di Paesi sicuri debba avvenire in conformità a criteri comuni, imponendo così che anche nelle procedure accelerate venga contemplato il colloquio personale col richiedente, pur non riconoscendo a quest’ultimo il diritto a rimanere sul territorio dello Stato di accoglienza in pendenza di un ricorso giurisdizionale avverso il rigetto (Artt. 46, par. 6, lett. a), e 47, Dir. 2013/32/UE).
Allo stato attuale, anche in considerazione delle recenti vicende legate all’afflusso di migranti sulle frontiere greche, il contesto normativo europeo delineato non appare destinato a evolversi nel breve periodo. Infatti, la proposta di un regolamento contenente un elenco comune in sostituzione progressiva degli elenchi nazionali [8] è stata accantonata in vista del suo inserimento nella proposta di un nuovo regolamento di armonizzazione delle procedure di protezione internazionale, ove si prevede la possibilità di mantenere le liste nazionali per ulteriori cinque anni dalla data di eventuale emanazione del suddetto nuovo regolamento.
Con particolare riferimento alla predisposizione dell’elenco nazionale, il legislatore italiano aveva evitato di esercitare la facoltà prevista dalla normativa europea, in virtù di dubbi sulla compatibilità con l’art. 10, co. 3, Cost. [9]. Senonché, tali dubbi appaiono verosimilmente superati poiché la disposizione costituzionale è stata interpretata come baluardo contro un’eventuale limitazione dell’accesso al diritto d’asilo costituzionale (Cassese, 1975; Benvenuti, 2007; Bonetti, 2011; Rescigno, 2012; Amadeo, 2015; Benvenuti, 2018) sulla base della mera provenienza da un determinato Paese (Bonetti, 2011: 44; Rescigno, 2004: 158); mentre non pone ostacoli alla previsione di una disciplina delle modalità di riconoscimento dove la provenienza viene impiegata come circostanza per la differenziazione delle procedure da impiegare (Favilli, 2018).
2. I requisiti per la denominazione quale «Paese di origine sicuro»
Ai fini della denominazione di uno Stato come «Paese di origine sicuro», l’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali ha sinteticamente ed efficacemente affermato che «safety from persecution and other serious harm must exist not only in theory but also in practice» e che la valutazione di sicurezza «must be based on the human rights situation in the country of origin, as reflected in reliable, objective, impartial, precise and up-to-date information» [10].
Sul fronte nazionale, i criteri di designazione introdotti dal D.Lgs. n. 25/2008 prevedono la possibilità per uno Stato terzo di essere considerato sicuro (per l’intero o per parte del suo territorio, ovvero anche in relazione a particolari categorie di persone) laddove venga dimostrata l’insussistenza «in via generale e costante» delle circostanze che giustificherebbero la concessione di una forma di protezione [11]. A tal proposito, vengono in rilievo l’ordinamento giuridico del Paese di origine, la sua capacità di garantire l’applicazione della legge in un quadro di istituzioni democratiche e la situazione politica generale.
In particolare, la valutazione prodromica alla designazione di un Paese come sicuro deve tenere in debito conto della capacità del Paese di origine di offrire una protezione adeguata, fondando il proprio esame sul dato normativo astratto e sulle concrete modalità della sua applicazione, nonché sul rispetto dei diritti umani internazionalmente garantiti, specialmente quelli inderogabili, sul principio di non-refoulement e, infine, sull’esistenza di ricorsi effettivi contro le violazioni (Art. 2-bis, co. 3, D.Lgs. n. 25/2008). Occorre precisare, poi, che la valutazione del rischio ai fini dell’inclusione nell’elenco deve fondarsi, tra l’altro, sulle informazioni fornite dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze F.G. c. Svezia, cit., par. 117, con riferimento alla prova dinnanzi ai giudici nazionali, e 23 agosto 2016 (grande camera), J.K. et al. c. Svezia, ricorso 59166/12, par. 90), che si avvale delle notizie elaborate dalla c.d. «Unità COI Country of Origin Information», nonché di quelle fornite da fonti governative o intergovernative (Art. 2-bis, co. 4, D.Lgs. n. 25/2008).
Terminata la fase di valutazione, l’approvazione dell’elenco nazionale dei Paesi d’origine sicuri, viene adottata con decreto del Ministro degli esteri di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia, da aggiornare periodicamente e comunicare alla Commissione europea.
Alla luce della rassegna normativa europea e nazionale sopra enunciate, (Art. 37, parr. 2-4, e All. I, Dir. UE n. 2013/32.), è possibile evidenziare alcuni profili critici che mettono in evidenza alcune contraddizioni e potenziali incompatibilità tra le norme sovranazionali e quelle diritto interno.
Innanzitutto, va necessariamente segnalato che la direttiva procedure del 2013, diversamente dalla precedente del 2005 [12], non consente esplicitamente la possibilità di designare un Paese come sicuro limitatamente a porzioni del suo territorio o con riferimento a particolari gruppi di persone. Ne deriva, pertanto, che la scelta operata dal legislatore italiano e da pochi altri Stati membri [13], presenti profili di contrasto con la finalità di ravvicinamento delle normative nazionali perseguita con la direttiva procedure del 2013.
A dire il vero, la designazione parziale è stata oggetto critiche in base al fatto che appariva incongruo considerare sicuro «in via generale e costante» uno Stato che incapace di offrire adeguata protezione su tutto il proprio territorio nazionale, garantendola solo a una parte della propria popolazione [14].
Ciononostante, l’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali, in sede di valutazione della proposta della Commissione di inserire nell’elenco comune gli Stati dei Balcani occidentali nonostante l’evidenza che in essi gruppi o minoranze fossero soggetti a discriminazione o maltrattamenti, in senso parzialmente contrario ha ritenuto accettabile una designazione parziale, precisando però che l’appartenenza a tali gruppi avrebbe dovuto comportare l’automatica esclusione della presunzione di sicurezza a tali categorie (FRA, Parere 1/2016, p. 21). Appare ovvio che, qualora tale interpretazione dovesse prevalere, in sede di designazione si riterrebbe necessario fornire un’indicazione esplicita di tali gruppi.
In secondo luogo, appare discutibile, sotto un profilo di corretto bilanciamento tra efficienza della procedura ed effettività della protezione, la scelta del legislatore italiano di non prevedere scadenze certe per la revisione periodica dell’elenco, ovvero alcun meccanismo di sospensione degli effetti della designazione in presenza di comprovati mutamenti improvvisi della situazione all’interno di uno Stato incluso nell’elenco. Infatti, la possibile eventuale natura obsoleta della designazione potrebbe incidere sulla concreta estrinsecazione della presunzione di sicurezza in sede di procedimenti di protezione internazionale, soprattutto in riferimento alla tipologia di motivi che il richiedente potrebbe addurre per superare detta presunzione.
In ultimo luogo, occorre sottolineare che, in assenza di una norma speciale, il decreto con cui si approva l’elenco nazionale e quindi si attesta la designazione, in virtù della sua portata generale, non necessita dell’obbligo di motivazione. A tal proposito, si è ritenuto, da un lato, che la trasparenza del processo di designazione debba fungere da elemento decisivo per la credibilità del meccanismo e, dall’altro lato, che il difetto di razionalità e trasparenza dei meccanismi istituzionali di designazione si manifesta come una delle maggiori criticità emerse nella prassi (Costello, 2016: 621).
In definitiva, la rigorosa applicazione dei criteri previsti dalla direttiva procedure e dalla disciplina di attuazione lascerebbe agli Stati membri margini di designazione molto ridotti. Infatti, con riferimento all’attuale composizione dei flussi verso l’Italia, si avrebbe un effetto quantitativo limitato, poiché ad avviso di molti, gli Stati di provenienza della grande maggioranza dei richiedenti asilo [15] non vengono generalmente considerati come sicuri.
Tuttavia, va messo in evidenza che la scelta di considerare sicuro o meno uno Stato è fortemente influenzata da fattori politici collegati a finalità deflattive e a finalità di politica estera (Byrne, Shacknove, 1996: 223; Costello, 2016: 610-612), che solo in parte possono essere contrastati attraverso un sindacato di legittimità relativo all’inclusione di determinati Paesi nell’elenco [16].
A tal riguardo, è di esempio sotto entrambi i profili la vicenda legata ai rapporti con la Turchia, la quale, nonostante le perplessità ravvisate da più parti (Ulusoy, 2016; Roman, Baird, Radcliffe, 2016) e le iniziative da questa intrapresa in tema di movimentazione di migranti, è stata inserita nell’elenco comune dei Paesi di origine sicuri proposto dalla Commissione europea nonché considerata Paese terzo sicuro nella controversa Dichiarazione Unione Europea-Turchia del 18.03.2018 (Favilli, 2016: 405; Roman, 2016; Marchegiani, Marotti, 2016; Poon, 2016; Casolari, 2018).
La disciplina esaminata presenta diversi profili di contraddizione tra i vincoli europei e internazionali ed altri di dubbia compatibilità con essi (Pitea, 2019; 659).
Come già in precedenza evidenziato, il meccanismo di designazione presenta un deficit di motivazione in sede di formazione dell’elenco. Allo stesso modo, emergono profili critici in tema di designazione parziale (per territori o gruppi di persone).
In altri termini, è possibile sostenere che l’impianto normativo fondato sulla nozione di «Paese di origine sicuro» risulta contraddistinto da uno spostamento del controllo sull’effettivo rispetto delle garanzie a una fase successiva rispetto alla sua naturale sede, ossia il procedimento amministrativo di esame della richiesta di protezione internazionale.
Tuttavia, tale impostazione si presenta con tutte le sue vulnerabilità di fronte alla sua applicazione pratica e al confronto con le fragilità umane dei richiedenti asilo e con la dimensione socio-culturale dell’esperienza della migrazione.
Invero, il funzionamento del sistema si fonda sulla presunzione che i richiedenti siano già consapevoli dei loro diritti, in virtù della previsione di un diritto all’accesso a una completa informazione e a un’adeguata assistenza legale, in una lingua a loro nota, che dovrebbero permettere loro di essere materialmente nelle condizioni di esercitare i diritti procedurali, di accesso e di difesa, che l’ordinamento prevede.
Senonché, le prassi amministrative, le carenze strutturali e l’insufficiente preparazione tecnica degli operatori costituiscono, nella realtà, degli ostacoli rilevanti all’effettivo accesso a questi diritti e al loro esercizio.
Da ultimo, occorre comunque sottolineare che una corretta applicazione della nozione di «Paese di origine sicuro in sede di designazione e successiva formazione dell’elenco, unita al pieno rispetto delle garanzie previste a livello nazionale e sovranazionale, oltreché internazionale, andrebbero, di fatto, a circoscrivere l’applicazione dell’istituto a un numero davvero limitati di casi, con la conseguenza, su un piano più operativo, che non verrebbe assicurata alcuna semplificazione significativa nella complessa attività di valutazione della credibilità e del rischio, né una contrazione delle tempistiche del procedimento di esame della richiesta di protezione internazionale. In altri termini, l’asserito contributo dell’istituto a rendere più efficace la procedura nel suo complesso verrebbe di fatto limitato, se non addirittura neutralizzato. Pertanto, la finalità deflattiva dell’istituto si può realizzare in concreto solo in presenza di contesti dove sussistono ostacoli pratici all’accesso ai diritti all’informazione e all’assistenza legale, nonché ai mezzi di ricorso, nazionali e internazionali, in particolare tramite la possibilità di allontanamento del ricorrente in pendenza dell’esame dei ricorsi medesimi.
In conclusione, la nozione di «Paese di origine sicuro» manifesta sul piano normativo la diffidenza verso il migrante, tenendo così a rafforzare lo stereotipo del richiedente fraudolento e, quindi, orientando gli Stati di accoglienza verso iniziative di difesa sociale, piuttosto che di tutela dell’individuo.
AMADEO, La funzione dei diritti fondamentali nel diritto dell’immigrazione e dell’asilo dell’Unione Europea, in Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa (a cura di Amadeo e Spitaleri), Torino, 2015, p. 343 ss.
BENVENUTI, Il diritto di asilo nell’ordinamento costituzionale italiano. Un’introduzione, Padova, 2007.
BENVENUTI, La forma dell’acqua. Il diritto di asilo costituzionale tra attuazione, applicazione e attualità, Questione giustizia, 2018, fasc. 2, p. 14 ss.
BONETTI, Il diritto d’asilo nella Costituzione italiana, in Procedure e garanzie del diritto di asilo (a cura di Favilli), Padova, 2011, p. 35 ss.
BYRNE, SHACKNOVE, The Safe Country Notion in European Asylum Law, Harvard Human Rights Journal, 1996, p. 185 ss.
CASOLARI, La crisi siriana, l’esodo dei rifugiati e la Dichiarazione UE-Turchia, in I conflitti in Siria e Libia. Possibili equilibri e le sfide al diritto internazionale (a cura di Ronzitti e Sciso), Torino, 2018, p. 219 ss.
CASSESE, Art. 10, in Commentario alla Costituzione (a cura di Branca), vol. I, Bologna-Roma, 1975, p. 539 ss.
CHERUBINI, Asylum Law in the European Union, Londra, 2015.
COSTELLO, The Asylum Procedures Directive and the Proliferation of Safe Country Practices: Deterrence, Deflection and the Dismantling of International Protection, European Journal of Migration and Law, 2005, p. 35 ss.
COSTELLO, Safe Country? Says Who?, Int. Journal of Refugee Law, 2016, p. 601 ss.
COSTELLO, HANCOX, The Recast Asylum Procedures Directive 2013/32/EU: Caught between the Stereotypes of the Abusive Asylum Seeker and the Vulnerable Refugee, in Reforming the Common European Asylum System: The New European Refugee Law (a cura di Chetail, De Bruycker e Maiani), Leiden/Boston, 2015, p. 377 ss.
ENGELMANN, Convergence against the Odds: The Development of Safe Country of Origin Policies in EU Member States (1990-2013), European Journal of Migration and Law, 2014, p. 277 ss.
FAVILLI, La cooperazione UE-Turchia per contenere il flusso di migranti e richiedenti asilo: obiettivo riuscito?, Diritti umani e diritto int., 2016, p. 405 ss.
HAILBRONNER, The Concept of « Safe Country » and Expeditious Asylum Procedures: A Western European Perspective, Int. Journal of Refugee Law, 1993, p. 31 ss.
HUNT, The Safe Country of Origin Concept in European Asylum Law: Past, Present and Future, Int. Journal of Refugee Law, 2014, p. 500 ss.
MARCHEGIANI, MAROTTI, L’Accordo tra l’Unione Europea e la Turchia per la gestione dei flussi migratori: cronaca di una morte annunciata?, Diritto, immigrazione e cittadinanza, 2016, p. 59 ss.
MARTENSON, MCCARTHY, « In General, No Serious Risk of Persecution »: Safe Country of Origin Practices in Nine European States, Journal of Refugee Studies, 1998, p. 304 ss.
MATONTI, Garanzie procedurali derivanti dall’art. 4 del Protocollo n. 4 CEDU: il caso Khlaifia, Diritti umani e diritto int., 2017, p. 523 ss.
PITEA, La nozione di «Paese di origine sicuro» e il suo impatto sulle garanzie per i richiedenti protezione internazionale in Italia, Riv. dir. internaz., 2019, fasc. 3, pp. 627-662.
POON, EU-Turkey Deal: Violation of, or Consistency with, International Law?, European Papers, 2016, p. 1195 ss.
RESCIGNO, Il diritto di asilo, Roma, 2012.
ROMAN, L’accordo UE-Turchia: le criticità di un accordo a tutti i costi, SIDIBlog, 21 marzo 2016, www.sidiblog.org/2016/03/21/laccordo-ue-turchia-le-criticita-di-un-accordo-a-tutti-i-costi.
ROMAN, BAIRD, RADCLIFFE, Why Turkey is Not a « Safe Country » (Statewatch Analysis), febbraio 2016, www.statewatch.org/analyses/no-283-why-turkey-is-not-a-safe-country.pdf.
SACCUCCI, Il divieto di espulsioni collettive di stranieri in situazioni di emergenza migratoria, Diritti umani e diritto int., 2018, p. 29 ss.
SALERNO, L’obbligo internazionale di non-refoulement dei richiedenti asilo, Diritti umani e diritto int., 2010, p. 487 ss.
ULUSOY, Turkey as a Safe Third Country?, Border Criminologies Blog, 29 marzo 2016, www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centrecriminology/centreborder-criminologies/blog/2016/03/turkey-safe-third.
[1] Il Comitato esecutivo dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ha definito le domande «abusive» come «those which are clearly fraudulent or not related to the criteria for the granting of refugee status», legittimando il ricorso a procedure abbreviate, subordinatamente al rispetto di talune garanzie procedurali (v. Conclusion n. 30 (XXXIV) del 1983, The Problem of Manifestly Unfounded or Abusive Applications for Refugee Status or Asylum, in UNHCR, Conclusions Adopted by the Executive Committee on the International Protection of Refugees 1975-2009 (Conclusion No. 1-109), 2009, www.refworld.org/docid/4b28bf1f2.html, p. 39).
[2] v. Consiglio europeo, Programma di Stoccolma – Un’Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini (G.U.C.E. 4 maggio 2010 C 115, p. 1 ss.), par. 6.2: «Il CEAS dovrebbe essere basato su norme elevate in materia di protezione e si dovrebbe accordare la debita attenzione anche a procedure eque ed efficaci che consentano di prevenire gli abusi».
[3] Commissione europea, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE, COM(2016) 467 final, 13 luglio 2016, di seguito « proposta di regolamento procedure », articoli 47-50.
[4] Va segnalato che ad avviso dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, vista la natura necessariamente soggettiva del «timore» di persecuzione che, se fondato, consente di acquisire lo status di rifugiato, «[d]etermination of refugee status will […] primarily require an evaluation of the applicant’s statements rather than a judgement on the situation prevailing in his country of origin» (cfr. UNHCR, Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 2011, HCR/1P/4/ENG/REV.3, www.refworld.org/docid/4f33c8d92.html, p. 11).
[5] Ai sensi dell’art. 4 del Protocollo n. 4 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Strasburgo, 16 settembre 1963), è vietato l’allontanamento di uno straniero sulla base dell’appartenenza a un gruppo, in assenza di una «reasonable and objective examination of the particular case of each individual alien of the group».
[6] A tal proposito, si vedano le conclusioni del Comitato esecutivo dell’UNHCR nn. 30 (XXXIV) del 1983 e 87 (L) del 1999, entrambe in UNHCR, Conclusions Adopted by the Executive Committee, cit., pp. 39 e 67. V. anche Id, Background Note, cit., paragrafi 7-10, nonché più recentemente, Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures), 2001, EC/GC/01/12, www.refworld.org/docid/3b36f2fca.html, par. 39 s., e Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice – Key Findings and Recommendations, 2010, www.refworld.org/docid/4bab55752.html.
[7] Direttiva 2005/85/CE del Consiglio del 1º dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (G.U.U.E. 13 dicembre 2005 L 326, p. 13 ss., di seguito: «direttiva procedure del 2005»). Essa era già stata prefigurata nelle linee politico-programmatiche contenute nelle risoluzioni e conclusione c.d. «di Londra» adottate dal Consiglio dell’Unione Europea il 30 novembre 1992 (Council Resolution on Manifestly Unfounded Applications for Asylum, www.refworld.org/docid/3f86bbcc4.htm, e Conclusions on Countries in Which There is Generally No Serious Risk of Persecution, www.refworld.org/docid/3f86c6ee4.html).
[8] Commissione europea, Proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce un elenco comune di Paesi di origine sicuri ai fini della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, e che modifica la direttiva 2013/32/UE, COM(2015) 452 final (9 settembre 2015).
[9] Commissione europea, European Migration Network, Safe Countries of Origin – EMN Inform, 2018, par. 5.2, ove si riporta che « Italy chose not to adopt a national list of safe countries following the rules included in Italian Constitution where it’s clear that applying for asylum is an individual right ».
[10] Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali (di seguito, nell’acronimo inglese, FRA), Opinion 1/2016 del 23 marzo 2016 concerning an EU Common List of Safe Countries of Origin (di seguito, parere 1/2016), p. 15. V. anche UNHCR, Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures), 31 maggio 2001, EC/GC/01/12, www.refworld.org/docid/3b36f2fca.html, par. 39. Sullo standard di accertamento della situazione generale in un Paese di origine cfr. in giurisprudenza, Corte Europea per i diritti dell’uomo, sent. 17 luglio 2008, N.A. c. Regno Unito, ricorso n. 25904/07, par. 119, e sent. 23 marzo 2016 (grande camera), F.G. c. Svezia, ricorso n. 43611/11, par. 117. Si veda anche European Asylum Support Office (EASO), Practical Guide: Evidence Assessment, 2015, www.easo.europa.eu/practical-tools, par. 1.3.2.2.
[11] Si noti, tuttavia, che la disposizione, in linea con l’allegato I alla direttiva 2013/32, non menziona esplicitamente tra i motivi ostativi alla designazione la condanna o l’esecuzione della pena di morte che, invece, sono considerati danno grave ai fini della protezione sussidiaria ai sensi dell’art. 15 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (G.U.U.E. 20 dicembre 2011 L 337, p. 9 ss., di seguito « direttiva qualifiche »).
[12] Da un lato, gli Stati membri avevano la facoltà espressa di designare come sicura una parte di un Paese rispondente ai criteri comuni (art. 30, par. 1, in fine, della direttiva 2005/85/UE), e dall’altro era loro consentito mantenere una normativa nazionale che, anche sulla base di criteri diversi, designasse come sicuro un Paese in relazione a una parte di territorio o per un gruppo determinato di persone (art. 30, par. 3, della direttiva 2005/85). Non essendo menzionata nell’art. 29, la possibilità di designazione parziale era invece considerata esclusa nella lista comune.
[13] Tra gli Stati membri ai quali si applica la nuova disciplina, la designazione parziale è consentita da Lussemburgo, Paesi Bassi e Ungheria. Ad essi si aggiunge il Regno Unito, al quale però si applica ancora la direttiva del 2005, in virtù del regime speciale di cui agli articoli 1, 2 e 4-bis, par. 1, del Protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al TUE e al TFUE, v. il considerando 58 della direttiva 2013/32. Le informazioni relative al dato comparativo sono il frutto di un’elaborazione dell’autore, sulla base di quanto contenuto in Commissione europea – European Migration Network, Safe Countries of Origin – EMN Inform, 2018, https://ec.europa.eu/emn, aggiornato con i dati ricavati dalle relazioni annuali dell’EASO sulla situazione dell’asilo nell’Unione Europea, anni 2016 e 2017 (www.easo.europa.eu/easo-annual-report), delle informazioni reperibili nell’Asylum Information Database (AIDA), curato dall’European Council on Refugees and Exiles (ECRE), www.asylumineurope.org, nonché di una ricognizione, per quanto possibile, di siti governativi degli Stati membri e di fonti giornalistiche rilevanti.
[14] UNHCR, Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice – Key Findings and Recommendations, marzo 2010, www.refworld.org/docid/4bab55752.html, pp. 335, 344 e 345. L’UNHCR ha anche espresso critiche alla previsione della possibilità di limitazioni territoriali contemplata nella recente legislazione estone (v. EASO, Relazione 2017, cit., p. 142; v. anche Supreme Court (Regno Unito), sent. 4 marzo 2015, R (on the application of Brown) [2015] UKSC 8, www.refworld.org/cases,UK_SC,54fdd1e54.html, par. 36).
[15] Va sottolineata l’importanza, in chiave anche statistica, dell’incidenza numerica dei richiedenti da un determinato Paese, poiché tale dato, combinato con il tasso di accoglimenti, fornisce empiricamente un fattore decisivo per la designazione (Engelmann, 2014).
[16] A livello di contenzioso nazionale su tale punto, si vedano: Supreme Court (Regno Unito), R (on the application of Brown), con riferimento alla Giamaica; Conseil d’État (Francia), arrêts n. 375474 e 375920 del 10 ottobre 2014, Association Elena et autres, e nn. 395058, 395075, 395133 e 395383 del 30 dicembre 2016, Association Elena France et autres, www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/ArianeWeb, con riferimento al Kosovo; e l’arrêt del Conseil d’État (Belgio) n. 231.157 del 7 maggio 2015, www.raadvst-consetat.be/?page=caselaw&lang=fr, con riferimento all’Albania.
Tagged as: immigrazione, Unione europea, asilo