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Timestamp: 2019-06-25 14:14:24
Document Index: 64643002

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2.- Actos dictados por órganos manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio - Consejo Consultivo de Castilla y León
2.- Actos dictados por órganos manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio
De acuerdo con la jurisprudencia, lo decisivo y determinante en este supuesto de nulidad de pleno derecho, es que la incompetencia sea manifiesta, esto es “que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido” (Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2001).
(Dictámenes 1.228/2009, de 10 de diciembre, 729/2012, de 25 de octubre, 130/2013, de 21 de marzo, 552/2013, de 18 de julio,190/2015, de 7 de julio, 488/2015, de 29 de diciembre, 372/2016, de 22 de septiembre, y 460/2016, de 12 de enero de 2017)
El adjetivo “manifiesta” exige que la incompetencia sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración.
El Tribunal Supremo parte de que sólo la incompetencia material o territorial puede acarrear la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo y señala que la expresión “manifiestamente incompetente” significa evidencia y rotundidad; es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de toda competencia respecto de una determinada materia (entre otras, Sentencias de 15 de junio de 1981 y de 24 de febrero de 1989).
La causa de nulidad de pleno derecho por incompetencia exige que se trate de una incompetencia objetiva y manifiesta por razón de la materia o del territorio, pero no en la jerárquica.
(Dictámenes 371/2011, de 31 de agosto, 110/2012, de 23 de febrero, 729/2012, de 25 de octubre, 768/2012, de 22 de noviembre, y 373/2012, de 10 de enero de 2013)
(…) la causa de nulidad prevista en la letra b) del artículo 62.1 exige que el acto se haya dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Como se ha señalado anteriormente, los vicios de nulidad radical deben ser objeto de una interpretación estricta, de manera que, dentro de la teoría de la invalidez, la anulabilidad se erige en la regla general frente a la excepción que es la nulidad radical o de pleno derecho. Además, en relación con el concreto vicio de nulidad radical aducido por el interesado, el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 exige un "plus", pues no será suficiente con que concurra la eventual incompetencia por razón de la materia para que pueda considerarse existente un vicio de nulidad radical, sino que además será preciso que se trate de una "manifiesta incompetencia" (Dictamen 997/2002, del Consejo de Estado).
(Dictamen 760/2012, de 5 de diciembre)
La jurisprudencia del Tribunal Supremo sostiene al respecto que la incompetencia como vicio de nulidad radical no puede ser cualquiera, sino que ha de ser clara, ostensible y, como dice la norma aplicable, manifiesta; lo que supone que no precisa de ningún esfuerzo interpretativo o argumental para detectarla. Esto es, no basta que el órgano que haya dictado el acto pueda ser incompetente, sino que, de forma clara y notoria, ha de carecer de toda competencia respecto de una determinada materia, siendo ello tan evidente que no es necesaria una especial actividad intelectiva para su comprobación (Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de enero, 12 de noviembre y 15 de diciembre de 1980; 28 de enero de 1981; 18 y 25 de octubre de 1982 ;18 de octubre de 1983; 23 de marzo de 1984; 24 de abril de 1985; 12 de junio de 1985; 20 de febrero de 1990; 30 de octubre y 10 de noviembre de 1992, 14 de noviembre de 200, 23 de noviembre de 2001, 21 de mayo de 2002, 7 de octubre de 2003, entre otras).
(Dictamen 12/2012, de 2 de febrero)
Dicha incompetencia debe ser interpretada de acuerdo con el tenor literal del precepto (“incompetencia manifiesta”) de un lado; y de otro, de conformidad con la doctrina uniforme sentada por el Tribunal Supremo, según la cual, para que la incompetencia puede ser constitutiva de nulidad de pleno derecho, ha de manifestarse “de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido” (Sentencia de 18 de mayo de 2001, entre otras). Esto es, el procedimiento de revisión de oficio por la causa comentada, está previsto para aquellos casos en que la competencia corresponda a órganos de diferente naturaleza (por ejemplo que un órgano administrativo dicte un acto cuya competencia esté atribuida a un órgano jurisdiccional), cuando el órgano competente perteneciera a una Administración distinta, o bien en el caso de corresponder a una misma Administración, que bien por razón de la materia, bien por razón del territorio, dicho órgano sea evidentemente incompetente. En el mismo sentido la Sentencia del Alto Tribunal de 25 de enero de 1980 señala: “al ser incompatible, como ha establecido la jurisprudencia, la exigencia de que sea manifiesta la incompetencia, con cualquier interpretación jurídica o exigencia de esfuerzo dialéctico, como corresponde a la semántica del adverbio empleado en el precepto”.
En el caso presente, la mera discusión de la interpretación jurídica de los artículos que se alegan evidenciaría que no se trata de una incompetencia manifiesta; prueba de ello son los diferentes pronunciamientos judiciales que sobre la materia han sido emitidos por los diferentes Tribunales de Justicia, siendo necesario descender al caso concreto para saber si se está o no ante una técnica minera, verdadera “piedra de toque” que atribuiría a una u otra Inspección las facultades sancionadoras. Como se ha expuesto, está es una cuestión que, ante la falta de claridad de la normativa vigente al respecto, ha sido objeto de diversos pronunciamientos judiciales en diferentes sentidos.
(Dictamen 652/2008, de 4 de septiembre)
El artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece que los actos de las Administraciones públicas serán nulos de pleno derecho cuando sean dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
En relación con esta causa de nulidad, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y los Consejos Consultivos han perfilado las notas que permiten su apreciación.
El Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que un acto se dicta por órgano manifiestamente incompetente cuando ese órgano invade, de manera ostensible y grave, las atribuciones que corresponden a otra Administración. La nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta exige, para ser apreciada, que sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración. De ahí que se haya estimado existente en determinados supuestos notorios y graves de incompetencia material o territorial o de evidente ausencia del presupuesto fáctico atributivo de la competencia (entre otros, dictámenes nº 49.565, nº 1.247/2002, de 30 de mayo de 2002, nº 981/2005, de 28 de julio de 2005, o nº 1.391/2012, de 17 de enero de 2013).
En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, que considera que la expresión "manifiestamente incompetente" significa evidencia y rotundidad; es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de toda competencia respecto de una determinada materia (entre otras, Sentencias de 15 de junio de 1981 y de 24 de febrero de 1989).
Asimismo, cabe citar el Dictamen del Consejo de Estado 1.592/2011, de 17 de noviembre, que declara que “para generar la nulidad la incompetencia ha de ser "manifiesta", sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica (SSTS de 12 de junio de 1986 y 22 de marzo de 1988, entre otras muchas), utilizando términos tales como "patente" u "ostensible" o "notoria" para adjetivar la incompetencia (STS de 20 de febrero de 1992)”.
También los Consejos Consultivos han expuesto la doctrina citada. Baste citar, a título de ejemplo, el Dictamen 33/1996, de 29 de octubre de 1996, del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, cuando señala que el calificativo “manifiesta” ha de ser “interpretado según el criterio de ostensibilidad (lo que equivale a clara, incuestionable, evidente, obvia, palmaria, ...) que aplicado en el enjuiciamiento de casos concretos ha dado lugar a diversos pronunciamientos en sentencias reiteradamente citadas tales como: que "la incompetencia" ha de revelarse de manera patente, clarividente, palpable (STS de 28-4-1997 de RJ de Aranzadi 2633), ha de saltar a la vista sin esfuerzo de interpretación ni comprobación (STS de 13-12-1978 RJA 628), que no existe cuando hay que examinar con detenimiento hermenéutico las normas habilitadoras de la potestad (STS 14-5-1979 RJA 1804), que es incompatible con cualquier interpretación o exigencia de esfuerzo dialéctico”.
Y, más recientemente, el Dictamen 73/2011, de 9 de marzo, del Consejo Consultivo de Madrid, que declara: “La incompetencia a la que se refiere el artículo 62.1 b) supone la falta de aptitud del órgano que dicte el acto, ya sea porque la potestad corresponde a otro órgano de la misma Administración o a otra Administración. En segundo lugar, es necesario que la incompetencia sea “manifiesta”; como ya pusimos de manifiesto en nuestro Dictamen 60/09, de 28 de enero de 2009, el criterio de ostensibilidad es poco seguro y carece de rigor técnico, pero es el único que establece la Ley. La existencia de incompetencia debe ser clara y concisa, de tal forma que un simple análisis del mismo nos lleve a dicha conclusión sin necesidad de efectuar unos razonamientos excesivamente artificiales o complejos. También debemos de apreciar, en el análisis de la expresión "manifiestamente", la extrema gravedad que lleva aparejada la actuación de la Administración que se extralimita en el ejercicio de sus funciones”.
En el asunto sometido a dictamen, el origen de la controversia que ha motivado la propuesta de nulidad está en el error de la Delegación Provincial en Orense de la Consellería de Industria y Comercio, al informar a la Junta de Castilla y León, el 10 de noviembre de 1997, que el permiso de investigación solicitado no afectaba a terrenos de la provincia de Orense. Dicho error fue advertido por la Xunta de Galicia, que el 27 de junio de 2005 comunicó a la Junta de Castilla y León que una pequeña parte del territorio incluido en el permiso de investigación afectaba a terrenos de la provincia de Orense.
Como se desprende de la doctrina expuesta, el carácter manifiesto, patente, ostensible y notorio se predica de la incompetencia y no del hecho que la origina. Dicho de otra forma, y en el caso analizado, lo determinante para apreciar la notoriedad de la incompetencia no es el conocimiento exacto de los límites territoriales de la Comunidad Autónoma sino si la competencia se puede ejercer sobre el territorio a que afecta el permiso. Por ello, la falta de precisión de los límites territoriales no se considera, a juicio de este Consejo Consultivo, como circunstancia que enerve el carácter ostensible, patente y manifiesto de la incompetencia de la Administración de la Comunidad para otorgar un permiso sobre terrenos que se encuentren fuera de su ámbito territorial. Debe tenerse en cuenta que la medición del perímetro de los terrenos incluidos en el permiso de investigación, a través de las coordenadas geográficas, hubiera permitido una delimitación precisa de los territorios.
Resulta claro, pues, que el permiso de investigación se otorgó por la Administración de la Comunidad de Castilla y León cuando, por afectar a dos Comunidades Autónomas, tendría que haberse concedido por la Administración del Estado. Por tanto, la resolución se dictó por órgano manifiestamente incompetente por razón del territorio, supuesto previsto como causa de nulidad en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
(Dictamen 714/2013, de 18 de octubre)
En relación con el motivo recogido en la letra b), “actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”, el acto objeto de revisión se trata de un acto de disposición que ha sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, puesto que el Pleno del Ayuntamiento no tiene competencia para la condonación de una deuda tributaria, ya que tal posibilidad tiene que preverse en una norma con rango de ley.
(Dictamen 552/2013, de 18 de julio)
En cuanto a la calificación de dicho vicio, la apreciación de nulidad radical por aplicación de la causa del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, resulta a menudo problemática, dadas las duras exigencias doctrinales y jurisprudenciales a las que se condiciona la apreciación de la incompetencia manifiesta. No obstante, el Consejo Consultivo ha reconocido en anteriores ocasiones que entre el Pleno y el Alcalde no existe una relación jerárquica y resalta la significación que tiene el hecho de que el legislador reserve al órgano colegiado más representativo de la Corporación Local una determinada competencia. Por tal motivo, en diferentes supuestos se ha apreciado la concurrencia de la causa de nulidad por razón de la materia al invadir el Alcalde una competencia reservada al Pleno.
(Dictámenes 110/2012, de 23 de febrero, 186/2012, de 12 de abril, y 130/2013, de 21 de marzo, 148/2015, de 7 de mayo, y 372/2016, de 22 de septiembre)
En cambio, cuando ha sido el órgano colegiado el que ha adoptado un acuerdo de la competencia del Alcalde, con el voto favorable de éste, se ha concluido -en línea con la jurisprudencia- que no debe operar dicha causa de nulidad.
(Dictámenes 130/2013, de 21 de marzo, y 372/2016, de 22 de septiembre)