Source: http://servizi.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2004/supplemento-al-n-3/ii-sessione
Timestamp: 2020-07-16 17:32:13+00:00
Document Index: 144435003

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 27', 'art 14', 'art. 13', 'art. 8', 'art.16', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 5', 'art. 26', 'art. 23']

3. Le fonti della disciplina militare
4. La disciplina: come definirla
5. Osservazioni su alcuni principi della disciplina militare
6. Osservazioni sulla struttura del regolamento di disciplina
7. Evoluzione di alcuni principi: loro applicazione e limiti di applicabilità
8. Limiti di applicabilità del procedimento disciplinare
Fabrizio Ratto Vaquer (*)
Disciplina è un termine noto a chiunque conosca la lingua italiana, ma il suo significato può assumere una serie di sfumature tali da richiedere un’analisi approfondita, nonostante il suo significato dal punto di vista etimologico sia alquanto preciso. Nel presente studio non intendo analizzare la disciplina da un punto di vista strettamente giuridico né da un punto di vista prettamente filosofico, ma attraverso alcune osservazioni sulla disciplina in senso giuridico, con particolare riguardo a quella militare, cercherò - attraverso lo spettro dei principi propri della materia - di analizzare quella che, a mio modesto avviso e sulla scorta dell’esperienza maturata in Marina, ritengo possa rappresentare l’evoluzione dell’importanza, di fatto se non di diritto, riconosciuta ai diversi aspetti della materia disciplinare. In effetti, dopo aver introdotto, per memoria e per cercare di facilitare il compito espositivo, alcune caratteristiche fondamentali della disciplina, passerò ad illustrare quei principi che negli ultimi anni hanno potuto maggiormente perdere o acquisire - per motivi di opportunità o di cambiamento nel sentire comune - importanza rispetto agli altri.
L’ormai quasi completato raggiungimento del modello di difesa professionale, passando attraverso il modello misto e l’introduzione del servizio militare femminile, ha posto all’attenzione degli operatori la questione dell’attualità o meno del vigente corpus iuris militare. Le presenti osservazioni vogliono essere non tanto un punto di riflessione sugli aspetti delle sanzioni disciplinari e del correlato procedimento, che saranno oggetto degli illustri interventi successivi, ma in qualche modo lasciare delle “sensazioni” del nostro mondo all’ascoltatore esterno e, forse, degli spunti di discussione e di riflessione a quanti lo vivono dall’interno.
La disciplina suole essere ricollegata etimologicamente al latino discere, quindi imparare, introducendo quel rapporto discepolo/docente che è la base di tutta la materia detta appunto disciplinare. La tradizione sempre viva nelle scuole militari, che ne rappresenta forse la caratteristica più saliente, è proprio il passaggio del testimone tra il docente ed i propri discepoli, in un rapporto che può essere singolo o collettivo, ma che mantiene comunque proprie caratteristiche nello svilupparsi delle conoscenze di ogni singolo discepolo, rispetto a coloro i quali risulteranno essere i propri esempi di riferimento. Questo è il filo sottile che lega nell’immaginario collettivo di una organizzazione tutti i suoi membri. Quella che, ad esempio, perdonatemi l’esempio marinaro, nell’immaginario dei livornesi è la lunga linea blu, che esce in franchigia dall’Accademia navale. Disciplina è inoltre il complesso di regole concernenti una organizzazione, riferendosi a sistemi di regole puramente tecniche, ma anche ad un sistema di norme giuridiche(1).
Sotto il primo profilo la disciplina è l’habitus psicologico o etico dell’osservanza di un complesso di regole. In tal senso l’art. 9 del vecchio regolamento di disciplina dell’esercito, superato dal regolamento unificato delle tre forze armate, recitava: l’abitudine d’adempiere tutti questi doveri, di adempierli esattamente, coscienziosamente, cioè non per timore di pena o speranza di ricompensa ma per intima persuasione della loro intrinseca necessità, dicesi disciplina. Sotto il secondo profilo la disciplina è intesa come ordine, quale presupposto di qualsiasi organizzazione, tanto più quella militare: se essa viene a mancare, si verifica il disfacimento dell’organizzazione stessa(2). A tale proposito, la “guida di comportamento dell’ufficiale di marina”(3) osserva che: la disciplina si estrinseca nell’osservazione della subordinazione, dell’obbedienza, dell’istruzione disciplinare e dell’ordine. (…) La disciplina poggia anche sulla tradizione che, in genere, è costituita da un insieme di regole e norme dettate dall’onore, dalla fede e dalle buone abitudini. Dalla disciplina ha origine lo “spirito di corpo”, fattore morale che, regolato e dosato dal buon senso e dall’equilibrio, può dare risultati importantissimi. L’organizzazione militare è naturalmente un’organizzazione gerarchica che si regge sulla disciplina, la quale si mantiene e viene condivisa dai suoi membri anche grazie alla tradizione e ad un sano spirito di corpo e, in via evolutiva, ad un rispetto del nuovo modello caratterizzato dalle relazioni e dall’integrazione interforze.
Le fonti normative della disciplina militare sono, attualmente, rinvenibili nella carta costituzionale, nella legge di principio sulla disciplina militare(4) e nel discendente regolamento applicativo(5), nonché nelle leggi di stato(6). A tale corpo giuridico si ricollegano non solo i codici penali militari(7) e le norme complementari, ma anche e soprattutto la consuetudine giuridica in materia. Come avremo modo di osservare in seguito, nel mondo militare sopravvivono molte tradizioni, a volte codificate e a volte no. Tali tradizioni possono aver subìto, nel tempo, una decodificazione per motivi di opportunità o modernità, ma hanno spesso mantenuto nella traditio(8) una loro connotazione specifica magari inserita in un nuovo contesto.
La disciplina militare è in effetti il risultato di un intreccio tra diritto ed etica sia perché alcuni principi etici vengono inseriti in norme giuridiche rendendoli meritevoli di tutela, sia perché lo stesso impianto disciplinare è basato su regole etiche in merito all’applicabilità dello stesso, come avremo modo di esaminare più avanti. Sotto questo aspetto la disciplina è talmente affascinante da rendere difficile rimanere nel campo prettamente normativo e regolamentare, che studiosi di chiara fama hanno largamente affrontato, quando la materia offre spunti, riconosciuti anche dai più puri giuristi, sotto il profilo dell’etica e della vita militare. A questo proposito, infatti, tra le fonti considerate interne all’ordinamento militare, vi erano i regolamenti militari, vigenti sino al 1978, i quali erano preposti a codificare i comportamenti che dovevano essere tenuti dai singoli militari, di modo che l’organizzazione militare di appartenenza fosse in grado di assolvere ai propri compiti e, allo stesso tempo, di creare norme la cui violazione potesse essere prontamente sanzionabile.
I vecchi regolamenti militari sono oggi considerati dalla dottrina piuttosto come il presupposto per disciplinare quella branca della disciplina militare detta di corpo alla quale si ricollegano le sanzioni omonime, ma il loro compito più importante era invece quello di infondere negli appartenenti all’organizzazione militare una serie di principi e di valori che potessero essere condivisi piuttosto che imposti, ancor prima di sanzionare i comportamenti scorretti. Questo è, a mio modesto avviso, il compito principale della disciplina che rischia di passare in secondo piano nell’attuale assetto normativo-regolamentare. Unica soluzione, a normativa vigente, è di affidarsi ad un’accurata esegesi delle fonti che consente di rinvenire tutte le caratteristiche etiche, unite alla tradizione, mai abbandonata dalle scuole militari nei vari momenti formativi. La legge di principio sulla disciplina militare del 1978 ha, almeno dal punto di vista formale, fatto venir meno tutte quelle raccomandazioni di tipo virtuoso contenute nei vecchi regolamenti militari, circoscrivendo in qualche modo la disciplina al momento del servizio o a quegli aspetti comunque ad esso, in qualche modo, correlabili.
Tale impianto normativo è stato strutturato con l’intento di rendere la materia della disciplina militare meno avulsa dal contesto generale e quindi più in sintonia con i dettati costituzionali, il che sarebbe del tutto condivisibile, ma l’impianto generale risente fortemente di un’impostazione riferita, per ragioni storiche, ad un servizio militare assolto, in maniera preponderante, da personale coscritto. L’evoluzione del modello di difesa verso un sistema prima misto e poi tendenzialmente professionale unita alla riforma generale del quadro normativo comune, a seguito di leggi quali quelle sul procedimento e la trasparenza, sulla privacy e così via, hanno creato negli operatori ed in dottrina dubbi sulla attualità di tale impianto normativo. È dunque compito degli studiosi e degli operatori verificare, almeno sotto il profilo teorico, se le attuali previsioni normative disciplinari siano sufficientemente correlate all’ordinamento vigente e se la materia disciplinare consenta al contempo una corretta amministrazione dell’ordinamento militare ed una giusta difesa degli appartenenti alle Forze Armate. Nel corso di questa giornata di studi cercheremo dunque di dare una risposta a questo interrogativo; infatti, dal mio punto di vista personale, una visione corretta della disciplina deve tendere a realizzare, da una parte, la buona organizzazione dell’apparato militare per il raggiungimento dei propri scopi, attraverso la condivisione dei valori e se necessario o opportuno con il ricorso al procedimento disciplinare e, dall’altra, consentire una giusta tutela del personale.
La disciplina può essere definita sotto il duplice aspetto oggettivo e soggettivo, dunque, sia come complesso di regole concernenti una certa organizzazione, e vedremo quali possano essere, sia come l’habitus psicologico o etico dell’osservanza di quel complesso di regole. Sotto quest’ultimo profilo la soggezione alla disciplina è assunta come accettazione d’un imperativo categorico, autonomo e non eteronomo(9). Perché tale soggezione si realizzi, alla disciplina deve sottendere una relazione tra un soggetto che pretende l’osservanza della regola ed un altro che è obbligato ad osservarla. Ne discende dunque una situazione giuridica attiva, il potere disciplinare, ed una situazione giuridica passiva, la soggezione o responsabilità disciplinare.
Questi aspetti saranno esaminati però in maniera accurata dagli illustri relatori che mi seguiranno nel corso di questa giornata di studi. Per quanto mi riguarda vorrei soffermarmi solo sul fatto che è evidente che la funzione primaria del complesso di regole disciplinari non sia tanto quella di reprimere la trasgressione di certi divieti, che deve rappresentare l’ultima ratio, quanto quella di ottenere l’adempimento di certi doveri positivi. Il fine sotteso alla disciplina è, infatti, il raggiungimento dello scopo dell’organizzazione, senza limitare i mezzi ma fissandone in un certo modo i canoni. La disciplina militare è attualmente definita dall’art. 2 del regolamento come l’osservanza consapevole delle norme attinenti allo status di militare per il raggiungimento dei compiti istituzionali delle Forze Armate, sottolineandone la caratteristica di particolare fattore di coesione e di efficienza e stabilendone il discendente principio di gerarchia, unito al rapporto di subordinazione e al dovere dell’obbedienza. I vecchi regolamenti di disciplina militare definivano, spesso minuziosamente, una serie di doveri, professionali o semplicemente etici del militare.
L’osservanza di tali doveri, come imperativo categorico, era al primo posto mentre il mezzo della repressione, ancorché più duro di quello odierno, era posto in secondo piano. Infatti, le norme stesse e la tradizione interpretativa ne raccomandavano l’uso prudente e moderato. In tal senso il potere disciplinare si manifesta, dunque, sotto due aspetti: - quello del comando o della direttiva, intesi ad imporsi sulla volontà altrui; - quello della punizione che sulla volontà stessa influisce direttamente con la minaccia della sanzione, o con l’effetto dannoso della pena. La norma disciplinare, anche quando ha contenuto punitivo, non identifica quasi mai un’azione od omissione definita in modo compiuto, ma introduce piuttosto generiche previsioni di comportamento. È al titolare del potere disciplinare che spetterà ricondurre il singolo fatto nella previsione generica, e decidere se sia meritevole o no di repressione. L’attuale sistema disciplinare, rispetto al passato, pone più principi che non raccomandazioni, sia sotto il profilo dei diritti sia sotto quello dei doveri.
Comunque, la norma disciplinare consente un ampio margine di discrezionalità: - nell’identificare la trasgressione; - nel decidere se debba o no essere punita. Tale discrezionalità deve aiutare ad inserire la disciplina nel giusto contesto, senza esagerare nella diversificazione e allo stesso tempo senza tradursi in arbitrio. Soprattutto oggi, in un momento storico in cui il mondo militare può essere considerato separato ma non avulso dal contesto generale, si devono adottare comportamenti quanto più coerenti possibili(10). Compito primario del comandante di corpo, o di reparto, per quanto di rispettiva competenza, è infatti di contestualizzare il più possibile i fatti, interpretandoli con costanza e suffragandoli alla base con ordini generali ma chiari, supportati da una continuazione delle tradizioni, che invero rischiano di attenuarsi nel tempo in considerazione della diminuzione della quantità e qualità del tempo giornaliero a disposizione nelle relazioni tra militari, in conseguenza dell’introduzione dell’orario di servizio.
Un atteggiamento preventivo di questo tipo consente infatti, attraverso non solo l’esempio ma anche la produzione di ordini chiari, di poter mantenere quel carattere di speditezza nell’eventuale procedimento disciplinare. In questo senso la “motivazione” che, alla luce della legge 241/90, non può mai mancare potrà essere facilmente tratta per relationem dagli ordini emanati e dalla buona organizzazione del superiore(11). Senza la necessità dunque di ricorrere a complicate dimostrazioni sulla coerenza del proprio operato che, paradossalmente, è sempre più esposto al giusto sindacato di soggetti interni ed esterni all’organizzazione, rischiando però di limitarne l’attività o di allontanare sempre più quelle caratteristiche di snellezza e di celerità proprie dell’organizzazione militare. Se la disciplina militare in un contesto normale è piuttosto vincolata agli eventi legati al servizio, limitati nel corso della giornata, si pongono ormai, sempre più spesso, in controtendenza i momenti legati alle frequenti missioni internazionali.
Tali occasioni, se ben sfruttate, possono offrire dei momenti di confronto e di rinnovamento del passaggio delle tradizioni orali alle nuove generazioni, le quali potranno così rielaborarle in un contesto operativo e non solo formativo. Infatti, superato il periodo dei corsi formativi, l’interiorizzazione delle tradizioni da parte dei più giovani, può tramutarsi in un feed-back con le classi più anziane che sono spesso preposte ad interpretarle e a renderle attuali ed attuabili. Questo processo consente quindi di mantenere giovani le antiche tradizioni, conservandone la sostanza anche nei casi in cui la forma necessita di adattamenti, rendendo più facile la condivisione dei valori. Il lavoro di squadra, di team, avvicina e rende più coesi gli appartenenti all’organizzazione militare; se poi tale lavoro si svolge a bordo, alla solidarietà militare si unisce quella marinara, accettata da tutti come fattore di coesione. È noto a tutti però come tale lavoro necessiti di un sistema organizzativo che nel caso dei militari è necessariamente di tipo gerarchico.
Tale sistema è sotteso alla disciplina militare ed è un aspetto di primaria importanza, la cui dimenticanza sostanziale può incrinare fortemente l’intero assetto disciplinare. Gli aspetti sottesi alla configurazione ed al mantenimento della disciplina sono mutevoli nel tempo ed è necessario quindi individuare quelli attuali per non perdere di vista l’obbiettivo del raggiungimento dei fini istituzionali dell’organizzazione militare. È acclarato che nelle tradizioni militari italiche, fatta eccezione per alcuni corpi d’élites, di fatto le estrazioni sociali degli appartenenti alle varie categorie oscillavano tra più classi vicine tra loro. La sempre più crescente abolizione delle differenze di classe e l’omologazione nel possesso di titoli di studio ha reso sempre più necessario, nell’ottica del mantenimento della disciplina, rendere chiara la differenza dei ruoli nelle varie categorie. Il tutto deve essere però contestualizzato in un clima di reciproco rispetto e collaborazione, senza rigidità ma con coscienza della propria condizione militare.
Ritengo, a mio modesto avviso, che compito dei militari sia oggi quello di cercare di attribuire importanza nei rapporti interindividuali, finalizzati all’applicazione dei precetti disciplinari, esclusivamente alla posizione militare ricoperta dalla persona con la quale ci si confronta. L’abitudine di non far sempre riferimento alle singole provenienze, alle origini di ogn uno, rischia nell’attuale sistema organizzativo militare di minare la possibilità di applicare correttamente i precetti disciplinari. Infatti, il sistema ancora non completamente realizzato del transito da un ruolo ad un altro o da una categoria all’altra dei militari, stabilito dalla nuova legge di avanzamento degli ufficiali(12), che coinvolge in parte anche i sottufficiali, rende sempre più necessario identificare ogni singolo militare con la categoria, il ruolo e l’incarico rivestito nel momento storico d’interesse, cercando per quanto possibile di lasciare alle spalle le differenti provenienze. La particolare situazione contingente vede l’ambiente militare come un’organizzazione con proprie caratteristiche, ma è innegabile che il mondo esterno condizioni sotto molti aspetti ognuno di noi. Proprio in questa ottica, poiché il mondo è, a sua volta, multiforme bisogna salvaguardare, in un contesto di apertura verso l’esterno, la disciplina militare.
Alla stregua della tanto condivisa salvaguardia delle biodiversità nel contesto “ambientale” la ricchezza, il valore aggiunto, rappresentato dalla disciplina militare, che consente di “portare avanti” l’organizzazione, non deve essere disperso. Infatti l’avvio ormai in fase di consolidamento della professionalizzazione delle forze armate e dell’inserimento del personale militare femminile sta dimostrando come in una fase di progressiva anemizzazione della coscrizione obbligatoria vi sia, invece, una riscoperta del servizio militare volontario e non credo personalmente che sia dovuto, come molti ritengono, esclusivamente a contingenze occupazionali. È sotto gli occhi di tutti la riscoperta dei valori nazionali che passa anche attraverso un’esperienza positiva nel mondo militare, breve o lunga che possa essere, purché si interpretino nella giusta ottica e misura le relative caratteristiche positive, tra le quali la disciplina non è assolutamente da sottovalutare. Se da una parte la formazione militare ricorre a modelli in parte ispirati alle organizzazioni manageriali, di pari passo le aziende inseguono spesso modelli gerarchici tipici dei militari o degli ordini religiosi per la valorizzazione di settori operativi in crisi.
Peraltro, in un momento di riscoperta della spiritualità ma al contempo di crisi delle vocazioni religiose, connesse con la difficile rinuncia al “mondo” secolarizzato, la scelta della vita militare - anche se sempre meno suffragata dalla vocazione - può rivelarsi spesso una scelta responsabile, caratterizzata da risultati di efficienza ed efficacia sul lavoro senza rinunciare al mondo esterno, mantenendo comunque il rispetto di alcune regole anche nella vita privata(13).
L’obbedienza, la condivisione, la disciplina, l’amor di Patria, l’integrità, la devozione all’Organizzazione, la serietà professionale e l’umanità sono tradizionalmente alcune delle virtù che fanno parte di qualsiasi militare(14). La legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina militare) ed il decreto del Presidente della repubblica 18 luglio 1986, n. 545 (Approvazione del regolamento di disciplina militare ai sensi dell’art. 5, primo comma, della legge 382/1978) hanno introdotto nell’attuale ordinamento alcuni principi di diritto positivo in materia che sono solo in parte riconducibili alle virtù militari, essendo volutamente un impianto più marcatamente di tipo organizzativo. Tra i principi desumibili dall’attuale diritto positivo citiamo naturalmente la disciplina militare stessa e, tra gli altri, il principio di gerarchia, il rapporto di subordinazione, il dovere dell’obbedienza, nonché altri doveri quali quelli attinenti al giuramento, al grado, alla posizione costituzionale del Capo dello Stato ed alla dipendenza gerarchica, ma anche l’iniziativa, la formazione militare, lo spirito di corpo ed i doveri attinenti alla tutela del segreto di stato ed al riserbo sulle questioni militari.
Come si può facilmente intuire i principi testé citati e presi ad esempio allargano in qualche modo il precedente contesto etico disciplinare del militare, ponendolo davanti non solo a doveri ma anche a responsabilità, per tacere dei diritti costituzionalmente riconosciuti agli stessi ancorché in parte limitati. Il nuovo contesto disciplinare è, come già accennato, un sistema che oscilla in modo non sempre ben definito tra l’etica e il diritto: infatti la disciplina militare comprende una serie di imperativi metagiuridici - enunciati in norme formalmente giuridiche - con lo scopo di rafforzare l’effettività dei doveri fondamentali del militare: precetti indispensabili per garantire l’esistenza stessa dell’istituzione mili tare e, pertanto, ritenuti essenziali e immutabili(15). In questa ottica, il primo imperativo in assoluto è l’onore, come fondamentale e supremo dovere del militare(16), posto spesso alla stessa stregua della disciplina laddove si parla di adempiere ai propri doveri con “disciplina ed onore”.
L’onore militare rappresenta infatti il senso del dovere, lo spirito di sacrificio estremo del militare e tutte quelle qualità capaci di procurare la stima degli altri (come il coraggio e il rispetto della bandiera). Nell’ambito militare l’onore conserva una base permanente fonte di ispirazione per tutti i componenti; esso va ispirato e mantenuto con l’esempio e con la parola, le dimostrazioni più emblematiche vanno premiate così come vanno drasticamente repressi i comportamenti che si dimostrino carenti sotto questo aspetto fondamentale. Al principio dell’onore si associa quello della disciplina militare che, sotto questo profilo, va inteso come canone, da rispettare in modo assoluto, che viene sempre più a configurarsi come il pronto e cosciente adempimento dei doveri, finalizzati al perseguimento dei compiti istituzionali delle forze armate. Nella disciplina militare è insito inoltre il principio della gerarchia che è stato riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale quale fattore necessario di coesione delle Forze Armate(17). Tutta l’organizzazione si regge infatti sulla struttura gerarchica e sul rispetto di tale principio che, se anche oggigiorno può apparire esteriormente attenuato, deve costituire con il dovuto buon senso l’ossatura indispensabile per il buon andamento dell’organizzazione ed il rispetto delle procedure.
Alla base di tutto ciò vi è il giuramento che costituisce il momento solenne di assunzione delle responsabilità connesse alla disciplina, come la fedeltà, l’osservanza della Costituzione e delle leggi e l’onore che è imprescindibilmente sotteso al giuramento stesso. Con il giuramento, si asserisce oggi la fedeltà alla Repubblica alla quale è sottesa la difesa della Patria, a sua volta espressione suprema del dovere militare(18). Il tutto è sintetizzato nel nostro immaginario in due parole, in quel motto “Patria e Onore” che appare nella nostra Accademia e nelle scuole militari. Il concetto di Patria, rimasto per anni confinato al mondo militare, è di nuovo pubblicamente accettato grazie all’opera meritevole e proficua del Capo dello Stato che è riuscito a renderlo attuale e sentito anche al di fuori del mondo militare. È proprio con il giuramento che il militare si assume il compito di assolvere i propri doveri con “disciplina ed onore”.
Questa espressione si riferisce ai supremi valori che legano, anche sul piano etico, il militare ai suoi doveri, il che comporta tradizionalmente anche l’estremo sacrificio. Sotto quest’ultimo aspetto vi sono teorie differenti, ma contrastate. Sempre con il giuramento il militare si assume da sempre “la difesa della Patria” e, oggigiorno, anche “la salvaguardia delle libere istituzioni”. Al militare viene dunque richiesto, in riferimento all’onore ed alla disciplina, suggellati dal giuramento, di adeguare il proprio comportamento a un modello soggettivo di natura prevalentemente morale(19), sicuramente di tipo virtuoso(20), in cui spirito di corpo, autorevolezza del capo, principio dell’autorità, etica dell’obbedienza delineano una vera e propria identità culturale e, quindi, dei modelli di condotta esaltati dallo spirito di sacrificio e dalla simbologia di gruppo(21). A questo proposito occorre sottolineare che il Consiglio di Stato(22) ha evidenziato come la disciplina militare - originariamente costituita dal complesso delle virtù militari (fedeltà, onore, lealtà, senso di responsabilità, obbedienza, spirito di corpo, coraggio, spirito di sacrificio) come principi etici tipici dell’ordinamento militare, compresi ed istituzionalizzati in regole giuridiche, la cui inosservanza anche formale era severamente punita - risulti ai sensi dell’art. 5 della legge 382/1978 connessa alle effettive necessità di servizio, finalizzate all’assolvimento dei compiti istituzionali delle forze armate. Si deve però a tal proposito osservare che il mondo militare è tale in quanto e soprattutto perché permeato di un’etica propria, fondata su valori e principi esclusivi, a similitudine degli ordini religiosi.
Le Forze Armate sono, come più volte affermato, istituzioni nelle quali si incontrano, fondendosi tra loro, la componente etica e quella giuridica(23). Fra l’altro, sarebbe difficilmente immaginabile un dovere spinto fino all’estremo sacrifico se non ci fosse la condivisione etica, al di là dei precetti giuridici. La disciplina militare, alla luce delle previsioni normative della legge 382/1978, si presenta infatti come un contesto apparentemente ricco, ma ispirato più alla “gestione” di un personale prevalentemente coscritto che non al generale indirizzo di una organizzazione gerarchica. Si osservi in proposito che una particolarità costituita dal regolamento di disciplina attuale, discendente dalla legge di principio citata, che in qualche modo lo connota, è che lo stesso, dopo aver elencato i doveri generali, si preoccupi di dedicare un apposito capo ai doveri dei superiori, ancor prima di dedicarne uno a quelli degli inferiori. Tale impostazione è formalmente corretta ma ha voluto in qualche modo ribaltare, anche nella sequenza dell’articolato, il rapporto gerarchico che è fondamento imprescindibile dell’intera materia.
Si è voluto dare, a suo tempo, risalto alla maggiore attenzione che deve essere insita nel superiore “di carriera” rispetto all’inferiore “coscritto”, ma tale duplice identificazione è ormai destinata a venire meno con la sospensione della leva. A mio modesto avviso ritengo comunque che, nonostante ogni analisi su quale possa essere stata l’intenzione del legislatore del 1978, l’impianto generale del regolamento di disciplina vigente, almeno per la parte di diritto sostanziale, possa mantenere la propria validità, se interpretato alla luce dei principi generali dell’ordinamento militare, cui è riconosciuta una certa autonomia da parte della più autorevole dottrina. Naturalmente una revisione in senso evolutivo della materia è auspicabile, purché sia affrontata in modo organico e l’ormai inevitabile ricorso al compromesso legislativo non ne stravolga le finalità.
Volendo analizzare in maniera sommaria la struttura del regolamento di disciplina vigente, si rileva come un apposito titolo sia dedicato all’esercizio dei diritti derivanti dalla Costituzione ed alle particolari norme restrittive per i militari, un altro riguardi le norme di comportamento e di servizio, un altro ancora regolamenti le sanzioni disciplinari e l’ultimo tratti le ricompense. In questa fase di maggiore interazione tra il mondo civile e quello militare, nonché di maggiore proiezione dell’attività militare fuori area, si è assistito negli ultimi anni ad un maggiore interesse dedicato dagli operatori del settore e dal legislatore agli aspetti sanzionatori, ma solo di recente - in una nuova ottica legislativa di efficienza ed efficacia dell’operato dei singoli “amministratori” - anche ad una conseguente riscoperta delle ricompense.
L’aspetto premiale della disciplina si era alquanto sopito e si assisteva piuttosto ad un effetto legato più alla non punibilità che alla ricompensa. La maggiore operatività rispetto al passato dell’attività militare, in un’ottica internazionale ed interforze, ha determinato un’evoluzione in senso positivo dell’aspetto premiale. Il fenomeno risente di vari fattori quali la frequente adesione da parte del personale militare a concorsi interni ed esterni, la caratteristica di premialità di alcuni corsi e, ultimo solo in termini di tempo, il nuovo sistema valutativo conseguente alla riforma dei documenti caratteristici che, pur essendone discussa a vari livelli la funzionalità, ha sicuramente scosso un sistema consolidato e imbrigliato in vecchi schemi, dai quali poteva essere tranquillamente escluso il sistema disciplinare delle ricompense. Comunque, al di là dei limiti formali individuabili, la struttura globale del regolamento di disciplina offre tutti gli strumenti per la corretta individuazione della disciplina militare, ma viste le diverse posizioni della dottrina e per evitare spiacevoli sperequazioni applicative, è necessario che a fattor comune esista un commento alla normativa vigente in grado di fornire un’interpretazione corretta e diffusa dei principi della disciplina militare(24).
Se dal punto di vista sanzionatorio, per una questione di certezza del diritto, può essere corretto, soprattutto per le sanzioni più gravi, il ricorso ad una casistica più o meno accettata degli illeciti disciplinari, sotto il profilo preventivo e della condivisione dei principi ritengo, a mio modesto avviso, che debba essere garantita una certa autonomia all’interprete. Se questi è infatti riuscito ad infondere al proprio personale quei principi etici e giuridici sottesi alla disciplina militare, sarà egli stesso in grado di esercitare al meglio le proprie funzioni di comando, a qualunque livello esse siano e nelle differenti realtà operative. È innegabile come i principi etici di onestà, fedeltà, obbedienza, raggiungimento del bene comune, rispetto della gerarchia debbano essere dei pilastri incrollabili, ma la condivisione degli stessi può essere raggiunta in diversi modi e sta appunto a chi è chiamato ad interpretare le singole fattispecie di verificare la corrispondenza dei comportamenti degli individui a tali principi.
In questo senso va appunto intesa l’autonomia di giudizio, in relazione alle considerazioni di necessità ed opportunità del procedimento disciplinare che rappresenta a mio avviso, fattore indispensabile nell’esercizio delle attribuzioni di comando. Non bisogna infatti confondere il mutare delle abitudini e della prassi, che sono spesso in tal senso fuorvianti, con la giusta ed onesta interpretazione e contestualizzazione storica di alcuni comportamenti, nel continuo divenire sociale.
Il regolamento di disciplina militare vigente ha una struttura più organizzativa e funzionale che etica, ma un’attenta analisi dello stesso consente di estrapolarne tutti quei principi etici in esso contenuti o comunque ad esso sottesi. Negli ultimi anni, pur nella vigenza di tutti i principi, i diritti e doveri previsti dalla vigente normativa disciplinare, si è assistito di fatto ad un diverso riconoscimento attribuito ad alcuni di essi rispetto ad altri. Tale differenziazione di importanza si è manifestata in assoluto, ma anche in relazione alla diversa categoria di appartenenza dei militari interessati. Questa è una considerazione di fatto che potrebbe contrastare con l’impostazione democratica dell’attuale regolamentazione disciplinare, se non fosse per il fatto che la disc riminazione in parola è stata attuata invece nei confronti delle categorie superiori, a tutto vantaggio di quelle inferiori.
Un esempio banale ma che è allo stesso tempo innegabile, è come mutatis mutandis al di fuori degli istituti di formazione o delle occasioni legate alle cerimonie, ad esempio, il saluto militare venga sovente osservato in maniera difforme dalle Forze Armate, a seconda delle circostanze e del grado dei militari coinvolti. Tale decadimento è iniziato, a mio avviso, con l’abolizione del saluto alla fronte, a capo scoperto, che ha ingenerato una certa disapplicazione di tale obbligo, sancito dall’art. 27 del R.D.M. A questo proposito, si può affermare come invece l’introduzione del servizio militare femminile abbia richiesto una maggiore attenzione nei confronti di alcuni aspetti della vita militare quali appunto il saluto militare, l’uniforme(25), lo spirito di corpo, la dignità ed il decoro del militare. La mancanza di un modello di riferimento del “bravo soldato” donna italiano ha richiesto infatti la necessità di dover adottare tutti quegli accorgimenti illustrati doviziosamente nella relazione che mi ha preceduto.
In tale contesto, anche in relazione ad analoga direttiva comunitaria, si è posto il problema della giusta configurazione, sotto il profilo disciplinare, di quei comportamenti che, qualora non costituiscano più grave reato, possano essere qualificati illeciti disciplinari, in materia di molestie sessuali e di mobbing, termine quest’ultimo riferito a comportamenti scorretti in ambito lavorativo tesi ad emarginare un soggetto dagli altri. Questo fenomeno, come noto, deve essere sicuramente monitorato benché una sua istituzionalizzazione risulti pericolosa considerato che alcune “ingerenze” tipiche del mondo militare, tese a coinvolgere e spronare l’individuo al raggiungimento di un fine comune, potrebbero - se male interpretate - essere viste come comportamenti che possono al contrario provocare quell’isolamento tipico del mobbing. Sotto altro verso, nell’attuale contesto generale, al senso di responsabilità definito, dall’art 14 del R.D.M., come consistente nella convinzione della necessità di adempiere integralmente ai doveri che derivano dalla condizione di militare per la realizzazione dei fini istituzionali delle Forze Armate do vrebbe essere riconosciuta, a mio avviso, una maggiore rilevanza nell’ambito dell’ordinamento disciplinare militare.
D’altra parte la maggiore responsabilizzazione dei militari, le maggiori occasioni di attività operative e la riduzione di personale hanno portato a riconoscere una crescente importanza all’iniziativa, così come definita dall’art. 13 del R.D.M. Allo stesso tempo lo spirito di corpo, nelle sue connotazioni positive, deve essere calato in una nuova ottica interforze ed internazionale (joint e combined). Sotto diverso aspetto, il divieto di associazione e la sua eventuale autorizzazione, in casi specifici, ha richiesto negli ultimi anni un intervento del ministro della difesa che ha dovuto precisarne la regolamentazione, per evitare il diffondersi di associazioni ed attività finalizzate di fatto al superamento del divieto di adesione ad associazioni che svolgano attività di tipo sindacale (art. 8 della legge di principio sulla disciplina militare). Volendo concludere questo breve excursus esemplificativo di alcuni aspetti disciplinari in via di evoluzione, sono tentato dal considerare come l’apparente esclusione della sfera privata, salvo alcune eccezioni, dall’indagine sul comportamento del militare se può avere una giustificazione per il personale di leva, andrebbe rivisto o quantomeno chiarito per il personale volontario. Naturalmente è bene distinguere ciò che caratterizza ed ha diretta influenza sul servizio da quanto relativo alla vita privata, purché i comportamenti del militare, anche al di fuori del servizio, non abbiano influenza su questo ultimo e purché sia tutelata e salvaguardata l’immagine sostanziale delle Forze Armate, in un’ottica di lealtà, onestà ed affidabilità.
La disciplina militare può essere dunque analizzata sia sotto l’aspetto giuridico sia sotto quello più tipicamente etico che, nel particolare ordinamento militare, assurge ad autonomo aspetto giuridico. Ma l’aspetto etico della disciplina militare è rinvenibile anche in alcuni valori di riferimento. Sotto il profilo giuridico, le fonti indiscusse della di sciplina militare sono costituite, in un’ottica costituzionale, dalla legge di principio e dal relativo regolamento, nonché dalle leggi di stato di ufficiali e sottufficiali. Mentre sotto un profilo misto giuridico ed etico nelle fonti possono facilmente rientrare le consuetudini. Dall’esame delle consuetudini proprie dell’organizzazione militare è possibile individuare la maggior parte dei doveri disciplinari. Tali consuetudini sono tanto più radicate quanto più è antica la particolare istituzione interessata. Si concretizza così quella tradizione spesso invocata nel mondo militare.
Tali consuetudini nelle istituzioni militari hanno una duplice valenza: - fornire il criterio interpretativo di norme giuridiche; - integrare le norme regolamentari (vi sono regole di etica e di costume che divengono per tal via giuridicamente rilevanti). Sempre sotto un profilo giuridico, nel rapporto di pubblico impiego sono organi dello Stato sia il “superiore”, che esercita il potere disciplinare, sia l’“inferiore” che a tale potere è soggetto, in quanto il perseguimento dei fini istituzionali è proprio di ambedue i soggetti. Pertanto diciamo istituzionale il rapporto giuridico principale cui inerisce il potere disciplinare. In particolare, ogni appartenente alle Forze Armate, inteso come gruppo organizzato, è legato allo Stato, tanto nel caso di un rapporto “d’impiego” quanto in quello “di servizio”, che costituisce una delle particolarità della disciplina militare esaltandone gli aspetti etici e la funzione finalistica del raggiungimento della buona organizzazione istituzionale. Il potere disciplinare si manifesta poi in due direzioni: - il profilo “precettivo”; - il profilo “punitivo”, che a sua volta si distingue sotto l’aspetto sostanziale (sanzione disciplinare) e quello formale (procedimento disciplinare). I precetti disciplinari derivano spesso da atti che hanno natura di mere “norme interne”, quali circolari, istruzioni o da atti senza vero e proprio carattere normativo come gli ordini di servizio. Una fattispecie disciplinare che consente anche la punizione di comportamenti che contrastino con le regole non scritte della deontologia militare è indicata al para. 7 dell’allegato “c” al RDM con la formula del “comportamento lesivo del prestigio o della reputazione delle Forze Armate o del corpo di appartenenza” che postula una violazione dell’art.16 RDM attinente lo spirito di corpo(26).
La disposizione cardine su cui dovrebbe ruotare invece il sistema delle norme di comportamento è quello dell’art. 36 RDM che stabilisce l’obbligo per il militare di tenere in ogni circostanza, quindi anche fuori del servizio, “condotta esemplare a salvaguardia del prestigio delle forze armate” improntando il proprio contegno “al rispetto delle norme che regolano la civile convivenza”(27). La salvaguardia delle virtù etiche del personale militare sta in questa norma che ha un’amplissima latitudine applicativa, potendo comprendere tutti gli obblighi morali che costituiscono l’essenza spirituale e la caratteristica peculiare della condizione militare, ma a fronte di una funzione così elevata dell’art. 36 RDM, non si rinviene una adeguata casistica di illeciti disciplinari(28). Se l’applicazione dell’art. 36 RDM è ritenuta, da parte della dottrina(29) limitata ai comportamenti in servizio, quella degli articoli 10 (doveri attinenti al grado) e 16 RDM (spirito di corpo) è a tutto campo. Il regolamento di disciplina militare si sofferma sulla tipicità delle sanzioni disciplinari, senza individuare analoga tipicità delle violazioni sanzionabili, ad eccezione di quelle di cui all’allegato “c” del R.D.M., sanzionabili con la consegna di rigore.
La necessità o meno di un allargamento delle fattispecie contenute nell’allegato C o della creazione di analoga previsione per le sanzioni di stato sarà oggetto di successiva relazione. In ogni caso un allargamento delle figure di illecito disciplinare potrebbe riguardare non solo questioni attinenti alla vita privata ma anche ad altri ambiti, quale quello del comportamento etico in servizio(30).
È discusso se si debba o meno modificare il RDM(31) ma sicuramente la mancanza di chiarezza del RDM può, almeno temporaneamente, essere superata integrando il regolamento anche con norme interne quali codici di comportamento etici ed ordini di servizio chiari(32), quali peculiari fonti dell’ordinamento militare soprattutto se rivestono carattere consuetudinario. Qualora tali figure fossero anche riconducibili a fattispecie comprese nell’allegato “c” al RDM, in caso di procedimenti disciplinari correlati all’irrogazione di sanzioni “di rigore” non sarebbe necessario procedere a modifiche normative del regolamento stesso. Con l’ingresso del personale militare femminile, in forma volontaria, a livello interforze, non è stato ritenuto necessario procedere a modifiche del RDM, mentre con la realizzazione del modello interamente professionale parte della dottrina(33) auspicherebbe una riforma del regolamento. Per concludere, è necessario che la disciplina militare sia condivisa o quantomeno accettata dagli appartenenti all’organizzazione, soprattutto se volontari, e che l’ordinamento disciplinare consenta quell’opera di prevenzione tradizionalmente richiamata nei precedenti regolamenti e sempre presenti nelle direttive interne delle Forze Armate.
Al contempo devono essere assicurate le due opposte esigenze di corretta repressione degli illeciti e di giusta difesa degli individui, in un’ottica di celerità ed efficienza. Tale risultato può essere ottenuto ritornando all’avviata opera di valorizzazione delle ricompense per evitare che i meriti degli uni possano essere individuati in connessione con gli eventuali demeriti altrui, come troppo spesso è successo. Inoltre, si deve evitare che il procedimento disciplinare, eventualmente connesso con un procedimento giudiziario, diventi un duplicato di quello penale, civile o militare, ma che assolva alle funzioni che le sono proprie, senza forzature e posizioni demagogiche, sia in senso migliorativo sia peggiorativo. Sotto un profilo etico, il problema di proiettare le virtù militari nel futuro non è di facile soluzione, in quanto è necessario adattarsi alla società esterna, attuale e futura, e mantenere con essa un collegamento costante. Proiettare le virtù militari nel futuro non significa solamente adattarsi alla società, ma si tratta di esserne parte dirigente, di presiedere alcuni valori, di promuoverli, di difenderli(34). Si devono veicolare con garbo i valori della militarità nella società (Ilari, 1993). Più i valori sono condivisi fra i cittadini, più si suscitano fra quelli che ancora non ne sono partecipi. È un circolo virtuoso che si innesca e si allarga, sempreché sia accompagnato dal senso della misura e della serietà che il ruolo delle Forze Armate nel Paese impone(35). Grazie.
(*) - Capitano di Corvetta, Capo Sezione Restav Ufficiali - Stato Maggiore Marina.
(1) - Cfr. G. LANDI, Disciplina, voce in ENCICLOPEDIA DEL DIRITTO, vol. XIII, Giuffrè, Milano, 1964, pagg. 17-38.
(2) - “L’ordine e la disciplina sono una necessità assoluta, condizione di vita e di progresso; la natura, grande maestra, ci fa stupire e ci meraviglia con le sue leggi precise e con la ferrea disciplina che manifesta in ogni sua attività”, da ACCADEMIA NAVALE, L’etica ed i modi dell’Ufficiale. Guida di comportamento per l’Ufficiale di Marina, Livorno, 1995.
(3) - Op.cit. (nota precedente).
(4) - Legge 11 luglio 1978, n. 382 (G.U. 21 luglio 1978, n. 203) - Norme di principio sulla disciplina militare.
(5) - D.P.R. 18 luglio 1986, n. 545 (G.U. 15 settembre 1986, n. 214) - Approvazione del regolamento di disciplina militare ai sensi dell’art. 5, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382.
(6) - Legge 10 aprile 1954, n. 113 (Ufficiali) e Legge 31 luglio 1954, n. 599 (Sottufficiali).
(7) - Regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303 - Codici penali militari di pace e di guerra.
(8) - Intesa come comune sentire, a volte sussurrato o anche solo interiorizzato.
(9) - G. LANDI, Disciplina, op.cit.
(10) - La discrezionalità, per quanto ampia, deve avere dei punti di riferimento sempre più precisi via via che ci si avvicina al campo della consegna di rigore, per non parlare delle sanzioni di stato.
(11) - La previsione dell’art. 26 del R.D.M. sui Servizi regolati da consegna non deve essere visto solo sotto il profilo di una eventuale censura per il mancato rispetto degli stessi, ma deve essere visto in connessione con l’art. 23 del R.D.M. sull’Emanazione di ordini. Infatti il nuovo ordinamento amministrativo conseguente a leggi quali la 241/1990 sul procedimento amministrativo richiedono sempre più l’emanazione di ordini chiari e motivati che possano consentire un riferimento chiaro per chi è tenuto ad osservarli in modo che anche l’eventuale attività sanzionatoria non richieda eccessi di motivazione, peraltro suscettibile di indagine da parte del giudice amministrativo in caso di impugnazione, ma consenta quella autonomia di valutazione disciplinare necessaria al superiore gerarchico, in un’ottica di chiarezza e giustizia sostanziale, al fine di evitare strumentalizzazioni e la paralisi od il condizionamento dell’attività militare, pur garantendo il rispetto dei principi costituzionali e del buon andamento/imparzialità della pubblica amministrazione.
(12) - D.Lgs. 490/1997 e successive modificazioni e integrazioni.
(13) - Qui si introduce uno dei limiti dell’attuale apparato normativo disciplinare che scinde eccessivamente l’attività militare dalla sfera privata.
(14) - “Le virtù militari”, atti della VIII Giornata di Studio dell’Istituto di Studi Militari Marittimi, Venezia, aprile 2002, cfr. Bibliografia.
(15) - G. VITAGLIANO, Il contenuto etico della normativa disciplinare, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, n. 1, gennaio-marzo, 1996, pag. 44.
(16) - Cfr: A. INTELISANO, Introduzione ai principi della disciplina militare, in S. RIONDATO (a cura di), Il nuovo ordinamento disciplinare delle Forze armate, Padova, Cedam, 1995, pag. 12.
(17) - C. Cost. 29 aprile 1985, n. 126 e 24 gennaio 1991, n. 22.
(18) - Cfr: C. Cost. 27 febbraio 1973, n.16.
(19) - Così G. VITAGLIANO, Il contenuto etico della normativa disciplinare, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, n. 1, gennaio-marzo, 1996, pag. 55.
(20) - Cfr. F. CAFFIO, Norme di comportamento del personale militare: aspetti etici e giuridici, in INFORMAZIONI DELLA DIFESA, n. 6, novembre-dicembre 1994.
(21) - D. LIBERTINI, Profili di etica militare, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, n. 3, lugliosettembre, 1998.
(22) - Cons. di Stato, adunanza generale, 30 maggio 1991, n. sez. 48/91.
(23) - D. LIBERTINI, Profili di etica militare, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, n. 3, lugliosettembre, 1998.
(24) - Così F. CAFFIO, Norme di comportamento del personale militare: aspetti etici e giuridici, in INFORMAZIONI DELLA DIFESA, n. 6, novembre-dicembre 1994.
(25) - L’uso di particolari uniformi è stato regolamentato a livello di pubblicazioni di FA, limitando al minimo indispensabile le difformità. L’uso invece dell’abito civile è stato in alcuni casi disciplinato con ordini di servizio sia per quanto riguarda la franchigia in alcuni casi particolari (istituti di formazione, operazioni e missioni all’estero) sia per quanto riguarda autorizzazioni ad indossarlo in luoghi militari, anche in relazione alla difficile applicabilità al personale militare femminile del consolidato uso della “giacca e cravatta”.
(26) - Così F. CAFFIO, Norme di comportamento del personale militare: aspetti etici e giuridici, in INFORMAZIONI DELLA DIFESA, n. 6, novembre-dicembre 1994.
(27) - Così: F. CAFFIO, Norme di comportamento del personale militare: aspetti etici e giuridici, in INFORMAZIONI DELLA DIFESA, op.cit.
(28) - Così: F. CAFFIO, Norme di comportamento del personale militare: aspetti etici e giuridici, op.cit. (29) - MAZZI.
(30) - Così: F. CAFFIO, op.cit.
(31) - A favore: E. BOURSIER NIUTTA.
(32) - A favore: F. CAFFIO, contro: MAZZI.
(33) - A favore: E. BOURSIER NIUTTA e altri.
(34) - “Le virtù militari”, atti della VIII Giornata di Studio dell’Istituto di Studi Militari Marittimi, Venezia, aprile 2002, cfr. Bibliografia.
(35) - “Le virtù militari”, atti della VIII Giornata di Studio dell’Istituto di Studi Militari Marittimi, Venezia, aprile 2002, cfr. Bibliografia.