Source: https://www.slideshare.net/gokagus1/fabricando-derechos-a-escondidas1-8074451
Timestamp: 2017-08-17 22:25:43
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1. Fabricando Derechos a Escondidas El Rol de los Comités de Monitoreo de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos de Naciones Unidas en la Campaña por el Derecho Mundial al Aborto.Nota:El título original en inglés es “Rights by Stealth” publicado por C-Fam enhttp://www.c-fam.org/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=20&Itemid=37.La presente versión en español es una traducción no oficial hecha por laOficina para América Latina del Population Research Institute con fines dedifusión y trabajo institucional.
2. Tabla de ContenidosPrólogoResumenParte I: • ¿Qué pasó en Glen Cove? • La Estrategia de los Cuatro PasosParte II: • De Normas “Suaves” A Leyes “Duras”: El Papel De Las Ongs • Un Plan Legal Para Nuevos Derechos Fabricados A Escondidas • Apuntando a los Niños.Parte III: • Potenciando las Conferencias: CEDAW Como Precedente Para El Cairo Y Beijing • Construyendo las Redes de Reforzamiento Mutuo: Expertos, ONGs, Agencias de NU Y Donantes • Quitándole Autonomía a los Comités de Monitoreo y Reinterpretando Derechos Existentes • Maternidad Materna: Casos Complicados y Doble Discurso. • Eludiendo la Democracia.Parte IV • Implicancias y Recomendaciones para Políticas Públicas
3. PrólogoEn ningún Tratado Internacional se menciona la palabra aborto. Cuando los EstadosParte de las Naciones Unidas se sentaron en la mesa de negociaciones para confeccionarmeticulosamente el texto de los 8 Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos,algunos países ya habían legalizado el aborto y muchos otros no lo habían hecho. Poresa razón, no se menciona el tema en estos tratados ni una sola vez.Esta misma razón nos produjo un gran sentimiento de rechazo cuando el año pasado laCorte Constitucional de Colombia decidió legalizar el aborto basado principalmente enel supuesto de que los Comités de Monitoreo de los tratados internacionales de derechoshumanos de las NU decían que dichos tratados garantizaban el derecho de la mujer aabortar a su hijo por nacer.Aún para aquellos que seguimos el tema del aborto muy de cerca, es increíble como unainstancia legal tan alta de alguna nación pudiera entender tan equivocadamente lostratados internacionales. Más desconcertante aún es cómo una interpretación tan erradapueda cambiar leyes de mucha importancia para la herencia cultural y religiosa de unanación. ¿Qué explicación existe para esta situación?En este breve ensayo, Douglas Sylva y Susan Yoshihira nos ayudan a entenderla. Estosautores nos muestran cómo no se trata simplemente de un evento de mala interpretaciónde la Corte Suprema de una nación. La sentencia de Colombia es más bien el resultadode más de una década de planificación y actividades hechas sistemáticamente por “unaconsistente red de actores” que creen en el derecho al aborto.La autodenominada “estrategia oculta” formalmente se inició en una mesa redonda enGlen Cove, New York, en 1996. En esa oportunidad, el Fondo de Naciones Unidas paraActividades en Población (UNFPA), el Alto Comisionado en Derechos Humanos yalgunas organizaciones civiles seleccionadas se reunieron para articular una estrategiaintegral que según ellos “determinaría el modo de cómo el derecho al aborto a demandapodría encontrarse en normas universalmente aceptadas tales como las que protegen elderecho a la vida”.En el núcleo de esta estrategia están los Comités de Monitoreo de los tratadosinternacionales de derechos humanos. Especialmente se trata de los comités de laConvención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer(CEDAW), la Convención del Derecho de los Niños y el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos (PIDCP).Sylva y Yoshihira muestran que para hacer un trabajo estratégico, los funcionarios deNU y las ONGs tuvieron que convencer a los Estados Partes, a expertos en tratadosinternacionales y otros miembros de este sistema, que esos “tratados no estabanterminados y negociados, sino que eran documentos vivos y mutables”.Fundamentalmente, ellos tenían que convencer a todos los participantes del sistema quelos derechos humanos existentes pueden ser reinterpretados para incluir el derecho alaborto.Los autores resaltan el hecho que “en lugar de ir en busca de los votos de los ciudadanosdirectamente”, los promotores del aborto “buscan controlar la compleja y poco conocida
4. estructura interna del sistema de los derechos humanos internacionales”. Básicamente sehan dedicado a proclamar que “los derechos sexuales y reproductivos” son componentesnecesarios de un cuerpo de derechos humanos ya existentes.NU es vista a menudo con una mayor credibilidad y legitimidad en el derechointernacional debido a la percepción de que es un organismo democrático imbuido de lavoluntad de los Estados Parte. Este es un punto que muchos reconocidos expertos sobreNU han señalado recientemente. Como este breve ensayo muestra, los Comités deMonitoreo son el ejemplo más representativo de un sistema que es oscuro, complejo ytotalmente inescrutable para cualquiera de los Estados Parte.Según Sylva y Yoshihara, la situación actual parece insostenible ya que socava almismo sistema de derechos humanos, cuestión de necesidad imperiosa para que lospromotores del aborto desarrollen su agenda. Con el mismo estilo del movimiento deestudios legales críticos y el movimiento de feminismo radical desde donde emerge lacampaña por el derecho internacional al aborto, la estrategia “oculta” es elitista. Estámuy bien financiada por una red de grandes fundaciones y ONGs norteamericanas perogoza de muy poco arraigo popular.No es de sorprender que el movimiento que dice dedicarse en NU a la agenda delderecho al aborto para la mujer haya finalmente fracasado en ayudar a las mujerespobres y tampoco haya elevado el PBI de algún país en desarrollo. Y aún cuando puedadecirse que ha triunfado en promover la agenda feminista en los países ricos, el inviernodemográfico en Europa y Japón está causando que muchos replanteen sus efectos alargo plazo en las economías y sociedades desarrolladas.Pero ¿qué es lo que pasará? Ha habido buenas noticias últimamente. Algunos EstadosParte se han rebelado contra los Comités de Monitoreo durante sus revisiones anuales.El delegado pakistaní le dijo al Comité de la CEDAW en su revisión de 2007 que “elaborto es un asesinato una vez que el feto ya ha sido concebido” y defendió las leyespro vida de su país. El delegado de Sierra Leona dijo lo mismo al Comité “Los niñosson un regalo de Dios” justo cuando el país era presionado para legalizar el aborto.Si más naciones insistieran en tener un conocimiento adecuado de las leyesinternacionales en derechos humanos y rechazaran la permanente malinterpretación deeste conjunto de leyes por parte de los Comités de Monitoreo, la estrategia “oculta”finalmente fracasaría del todo. Sólo el tiempo nos dirá cuántas naciones adoptarán estevaliente y controvertido curso de acción.Con seguridad este breve ensayo brindará una ayuda invalorable para cualquier personainvolucrada en hacer políticas públicas, en la vida universitaria o ciudadanos que buscanun entendimiento de la “intrincada estructura interna de este sistema” que sea claro yfácil de leer. También podrán apreciar los buenos dividendos que el uso de estaestructura ha producido para quienes actualmente la controlan.Austin RusePresidente del Instituto de la Familia Católica y los Derechos Humanos.
5. Resumen: A mediados de la década de los 90 un grupo de los funcionarios de UN y de organizaciones no gubernamentales se reunieron a formular una estrategia para promover una controvertida agenda de políticas sociales con carácter internacional, reinterpretando los tratados de derechos humanos existentes dándoles a éstos un nuevo significado. El núcleo de esta estrategia consistía en un proceso de cuatro pasos para usar los seis Comités de Monitoreo de tratados de derechos humanos de NU y una red interconectada de agencias de Naciones Unidas, funcionarios de NU y ONGs para crear un derecho internacional al aborto. En la década siguiente, los Estados Parte de NU han permitido que la estrategia se desarrolle a un nivel amplio, a pesar del hecho de que haciéndolo socavan sus propias leyes. Este estudio examina las causas de por qué este proceso ha podido desarrollarse y analiza la forma en que esta estrategia ha socavado el sistema de monitoreo de los tratados y desafiado la credibilidad del régimen de derecho humanos internacionales.Hacer leyes internacionales vinculantes es algo difícil de lograr. Es ya bastante difícilpara los países ponerse de acuerdo en asuntos internacionales válidos, tales como elderecho al mar, pero es mucho más difícil aún consensuar en asuntos domésticos, talescomo las políticas sociales. Ha habido buenas razones para querer extender el alcancede la ley internacional y frecuentemente los países han estado de acuerdo en quealgunos valores sociales son universales1. Pero a inicios de 1990, ciertas fuerzas vieronuna oportunidad de llevar mas allá del nivel de consenso a este tipo de regulación de lodoméstico contenido en la ley internacional que finalmente se concreten en tratadosinternacionales vinculantes. Concibieron una forma de forzar a los países a adoptarpolíticas sociales domésticas basadas en una versión del feminismo que surge de teoríascríticas y radiales de 1960 y 1970, especialmente el Movimiento de Estudios LegalesCríticos (Critical Legal Studies Movement).2 Actualmente este movimiento estáfrecuentemente en contra con la Asamblea General, inicialmente era posible citar lo quePaul Kennedy ha llamado “la radicalización de las agendas políticas de la Asamblea General, con presión para establecer un nuevo orden económico internacional, con creciente preocupación sobre el medioambiente y con un ataque general sobre las fuentes de poder tradicionales. Inhumanos capitalistas blancos en el norte están concediendo influencias y poder económico a movimientos ambientalistas, estatistas y feministas no blancos del hemisferio sur.”3Para esta ideología feminista hay tres elementos principales como lo han señalado eneste diálogo multilateral:  la autonomía sexual de los niños menores de edad, especialmente de las niñas;  la redefinición de la vida familiar y matrimonial; y  el derecho al aborto.1 Para la examinación de la forma nacional diversa, cultural y líderes religiosos forjaron la Declaración Universal de Derechos Humanos, veaMary Ann Glendon, Un Mundo Hecho Nuevo: Eleanor Roosevelt y la Declaración Universal de Derechos Humanos (New York: Random House,2001).2 Rachel Lorna Johnstone, “La Influencia de las Feministas en el Contenido de los Tratados de Derechos Humanos de las Naciones Unidas” ,Publicación Trimestral de los Derechos Humanos (Febrero del 2006): 148-185.3 Paul Kennedy, El Parlamento del Hombre: El Pasado, Presente y Futuro de las Naciones Unidas (New York: Random House
6. De esos tres, el componente más apreciado por la ideología feminista ha sido el aborto,con el fin prioritario de establecer un derecho internacional al aborto a demanda para lasmujeres y las niñas. Como pueden apreciar, estas ideas son verdaderamenterevolucionarias.Entonces, ¿Qué es lo que tuvieron que trabajar estos revolucionarios dado que lostratados de derechos humanos existentes dejaban explícitamente fuera su agenda, y dadoque conferencias internacionales no vinculantes habían tratado pero habían fracasado ensu intento de impulsar su agenda a través de un lenguaje negociado que pudiera serusado para apoyarla? Luego de fracasar en conseguir un documento de consensointernacional vinculante o no, ellos se movieron hacia otras vías en el sistemainternacional de derechos humanos, un sistema que había experimentado un crecimientoespectacular en los treinta años previos, incluyendo una rápida y creciente participaciónde organizaciones no gubernamentales (ONG’s)4.Su objetivo fue y es convencer a los participantes de este sistema de que los tratados noestán terminados y negociados, sino que son documentos vivos y cambiantes. Mientrasel núcleo del sistema son los tratados de derechos humanos hay también un poderosoaparato de Comités de Monitoreo y mecanismos extra convencionales (relatoresespeciales, grupos de trabajo, representantes especiales del Secretario General) así comosistemas de derechos humanos regionales y ONG’s nacionales e internacionales, y otrosdefensores con asociaciones transversales, alianzas e influencias. Todas estas partesofrecen la materia prima requerida para transformar la política social internacional.En la funesta reunión de 1996, los defensores de la agenda de estos nuevos derechoshumanos presentaron una estrategia detallada de cómo usar el sistema internacional dederechos humanos para reclamar, como si fueran legalmente vinculantes a los Estados,derechos que aquellos Estados ya habían rechazado aceptar durante las negociaciones.Fundamentalmente su plan fue crear un cuerpo de “derecho internacional” que pudieraser impuesto a las naciones y personas que de otra manera lo desaprobarían. Puntoesencial en esta estrategia fue el uso de los mecanismos de denuncia de los tratados deNU.La parte I de este ensayo muestra la estrategia de cuatro pasos que fuera iniciada en1996 y explica la lógica que hay detrás de este enfoque. La parte II examina la relaciónentre los principales actores que formularon la estrategia y se focaliza en la manera enque las ONG’s la integraron en sus planes operativos. La parte III analiza cada uno delos cuatro pasos de la estrategia y muestra cuán efectivos han sido varios de losmiembros de esta red trabajando juntos en el objetivo de crear nuevos derechos.Tomando el caso de América Latina, muestra cómo los organismos de los tratados sonel centro de un patrón de reinterpretación de lo que se entiende por los derechosexistentes que se retroalimenta a si mismo. La parte IV señala las implicaciones de estefenómeno y luego ofrece recomendaciones para hacer política pública. Este análisisencuentra que la estrategia de importar interpretaciones radicales hacia el derechointernacional vigente ha sido cuidadosamente implementada y expandida durante la4 Felice D. Gaer, “Implementing International Human Rights Norms: UN Human Rights Treaty Bodies and NGOs,” Journal of Human Rights 2.3(September 2003): 339–357. Ver también Anne F. Bayefsky, ed., The UN Human Rights Treaty System in the 21st Century (The Hague:KluwerLaw International, 2000).
7. última década con efectos desastrosos. La ejecución misma de esta estrategia conlleva latransformación de la manera en que se llevan a cabo las negociaciones multilaterales.Si las naciones hubiesen aceptado esta agenda radical en el derecho internacional, nohubiese habido necesidad de esta estrategia. Así mismo, si hoy las naciones aceptaran yadoptaran estas ideas, no habría necesidad de codificarlas, por lo tanto este asunto seexplica por una tenaz red de actores que continúan luchando para transformar laspolíticas sociales internacionales por encima de las objeciones de los Estados soberanosy las almas que los pueblan. Desafortunadamente, esta dinámica ha contribuido a unperíodo de desconfianza creciente en las NU y en el mismo sistema de derechoshumanos cuyos defensores dicen apreciar y defender. Esto ha contribuido también a uncreciente cinismo acerca de la misma naturaleza de obligación internacional.
8. IEn diciembre de 1996, expertos de la Naciones Unidas se reunieron en una conferenciaque tendría inmensas implicaciones en el desarrollo del derecho internacional. En esaconferencia adoptaron una estrategia común para transformar el derecho internacionalvigente (codificado en la declaración de derecho Humanos y en los Tratados deDerechos Humanos, tales como el pacto internacional sobre derechos civiles y políticos– PIDCP, y la convención para la eliminación de todas las formas de discriminacióncontra la mujer-CEDAW) y volverlo un vehículo para fomentar una ideología feministaradical y, por supuesto, para importar esta ideología dentro del derecho internacional. Sellamó la “Mesa Redonda de los organismos de los tratados de derechos humanos conenfoque en derechos humanos para la salud de la mujer con énfasis en la salud yderechos sexuales y reproductivos”. Esta reunión fue auspiciada por tres poderososmiembros de organizaciones del sistema de NU: el Fondo de Población de NacionesUnidas (UNFPA), la oficina del alto comisionado de naciones unidas para los derechoshumanos (UNHCHR) y la División para el Desarrollo de la Mujer de NU.UNFPA, fundada como la agencia de NU a cargo de liderar los programas de controlnatal en los países en desarrollo ha adoptado recientemente una nueva retórica parajustificar la programación de controvertidas políticas de “Control Poblacional”, lascuales han comenzado a perder apoyo. Uno de esos nuevos términos fue “saludreproductiva”. En este sentido el control poblacional comenzó a vincularse con la saludinternacional. UNHCHR operó, y todavía opera, como un custodio en jefe de laestructura expansiva de derechos humanos reconocidos internacionalmente. CEDAWvela por modificar a vasta gama de programas de NU para que todos ellos puedanpromover la agenda feminista bajo la bandera de la “ideología de género”. De esamanera, las agendas de derechos humanos, de control poblacional y de las feministaseran aliadas en la estrategia común de transformar el derecho internacional.¿Qué pasó en Glen Cove?Estas agencias escogieron una mansión apartada en Glen Cove, New York, comolocación para su conferencia. Ellos invitaron un grupo de otros aliados, aquellos queserían los responsables de promover y finalmente institucionalizar la nueva estrategia.El objetivo prioritario de los participantes fue revolucionario y nada ambiguo:“establecer la responsabilidad legal de los gobiernos por rechazar o violar los derechos ala salud sexual y reproductiva”5.¿Por qué así tan revolucionario? Comenzar con “la responsabilidad legal” de lasnaciones (a través necesariamente de mecanismos de ejecución) fue en esa oportunidad,y lo sigue siendo hasta ahora, un concepto maliciosamente no definido. Esto esespecialmente cierto en relación a los mecanismos de ejecución, tanto en los derechoshumanos internacionales más ampliamente respetados, los más antiguos y los menoscontroversiales. Segundo, los derechos a ser discutidos en la mesa redonda de Glen5 UN Population Fund, UN High Commissioner for Human Rights, and UN Division for the Advancement of Women, “Summary of proceedingsand recommendations,” Roundtable of Human Rights Treaty Bodies on Human Rights Approaches to Women’s Health, with a Focus on Sexualand Reproductive Health Rights, Glen Cove Report (December 9–11, 1996), 6, de aquí en adelante nos referiremos a ésta como al Informe de laMesa Redonda. En sus sesiones 18 y 19, el Comité de la CEDAW oficialmente “aceptó con beneplácito” los alcances del Informe de la MesaRedonda. Ver Asamblea General, session 35, “Report of the Committee on the Elimination of Discrimination againstWomen, 18th and 19th sessions,” supplement 38, 1998 (A/53/38/Rev.1), 37–38, http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reports/18report.pdf.
9. Cove no eran todavía derechos internacionalmente reconocidos en ningún sentido deltérmino. Ningún derecho tal como derechos a la salud sexual y reproductiva, había sidomencionado alguna vez en los tratados de derechos humanos de NU. En otras palabras,los participantes de la Mesas Redonda se preocuparon por establecer sus propiosconceptos de “derechos”, como si en realidad lo fueran, e imponerlos en la comunidadmundial. De esta manera sorteaban el meticuloso, largísimo y laborioso procesointernacional que constituye el reconocimiento de nuevos derechos.La estrategia debatida y adoptada en la Mesa Redonda fue simple y audaz: demandarque los derechos “a la salud sexual y reproductiva” son componentes necesarios (si bienno son mencionados explícitamente) de un cuerpo de derechos humanos ya vigentes.Como el resumen oficial de esta conferencia señala, “un enfoque de derechos humanosestablece como premisa que los derechos a la salud sexual y reproductiva se integran alos derechos humanos reconocidos, en particular a la vida, a la libertad y a la seguridadpersonal, y a los más altos estándares de salud alcanzables6. En pocas palabras, lareunión partió sobre la base de determinar cómo el derecho al aborto a demanda podríaser encontrado en normas universalmente aceptadas tales como el derecho a la vida.¿Cómo harían los involucrados para lograrlo? Artículos suplementarios sobre “Comitésde Monitoreo a los Tratados” (también denominados “comités de cumplimiento” ó“comité de expertos”) son previstos en la mayoría de tratados de derechos humanos (fig.1). La función de los comités es monitorear el progreso de los Estados Parte en relacióna los convenios particulares en la implementación de los requerimientos en estostratados. Los Estados Parte deben presentar informes periódicos de cumplimiento yremitirlos a los comités; ellos también deben antes responder a unas preguntas y“aceptar recomendaciones de mejoras provenientes de los comités”7. La estrategia de1996 instó a usar todos los comités de los seis tratados existentes. El sétimo comité, elComité de los Trabajadores Migrantes (CMW) ha sido formado recientemente y por lotanto no será considerado en este estudio.Adicionalmente a las revisiones normales del país, cuatro de los seis Comités deMonitoreo de los tratados tienen poderes casi jurídicos para recibir y considerar quejasde individuos contra los estados: el Comité de Derechos Humanos (HRC), El Comitépara la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CEFCR), el Comitécontra la Tortura (CCT) y el Comité para la Eliminación de Todas las formas deDiscriminación Contra la Mujer (CEDAW). Los Estados Parte dieron este poder a loscomités ratificando protocolos opcionales o aceptando artículos en el tratado quepermitiera a los comités investigar quejas. El Comité de Derechos Humanos, el cualsupervisa el cumplimiento de PIDCP, tiene la mayoría de casos, con más de mildoscientos comunicaciones de setenta y cinco países registrados y cerca de un millarconcluidos8.6 Ibid7 El status legal de las recomendaciones de un Comité es algo incierto.8 Sian Lewis-Anthony and Martin Scheinin, “Treaty-Based Procedures for Making HumanRights Complaints within the UN System,” in Guide to International Human Rights Practice,4th ed., ed. Hurst Hannum (New York: Transnational Publishers, 2004), 44.
10. Figura 1 . El sistema de tratados de Naciones Unidas, mostrando los tratados ymandatos de los Comités de Monitoreo.La Declaración Universal de Derechos Humanos (UDHR), junto con el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales (ICESCR) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR),son considerados como el “base internacional de derechos humanos”.Abreviaturas:ECOSOC,Consejo Económico y Social;ICERD, Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial;OP, Protocolo Opcional;CEDAW, Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discrimianción en contra de la Mujer;CAT, Convención contra la Tortura y Otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes;SCP, Subcomité de Prevención;CRC, Convención de los Derechos del Niño;OP SC, Protocolo Opcional de la Convención de los Derechos del Niño en la venta de Niños, prostitución ypornografía infantil;OP AC, Protocolo Opcional de la Convención de los Derechos del Niño en la involufcración de niños en losconflictos armados; yICPMW, Convención Internacional sobre la Protección de Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes yMiembros de sus Familias.© NU Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos.
11. Cada Comité de Monitoreo tiene un procedimiento ligeramente distinto. Las quejasgeneralmente son contra los Estados que han ratificado los protocolos opcionales.Después de recibir e investigar una comunicación de un individuo, el Comité estableceuna sentencia por voto mayoritario y comunica sus “puntos de vista” al Estado Parte yal autor de la comunicación. Dado que no son vinculantes el Comité también invoca alEstado a efectuar un remedio de acuerdo a lo establecido en el tratado y el HRCconvoca un relator especial efectivo para el seguimiento de lo visto y darle mayor efectoen sus decisiones. El relator puede libremente hacer investigaciones en el lugar de losacontecimientos y contactar cualquier funcionario considerado como necesario parapromover y cumplir los puntos de vista del comité. Los Estados Parte son requeridos areportar sobre los pasos para subsanar los hallazgos negativos en contra de ellos.Ambos, tanto el CEDAW como el CAT tienen la autoridad de iniciar sus propiasinvestigaciones si reciben información confiable sobre algún incidente.En este punto la Mesa Redonda encontró un mecanismo para introducir sus nuevos“derechos”: convencer a los comités de cumplimiento de reinterpretar sus respectivosdocumentos para encontrar tales derechos. Según el resumen oficial, “La Mesa Redonda es la primera instancia en la cual los miembros del Comités de Monitoreo de los seis tratados de derechos humanos se unen para concentrarse en la interpretación y aplicación de los derechos humanos en relación a un tema específico. El propósito de la Mesa Redonda fue contribuir al trabajo de los Comités de Monitoreo en la interpretación y aplicación de los estándares de derechos humanos en los temas relativos a la salud de la mujer y animar a la colaboración en el desarrollo de metodologías e indicadores para el uso de los Comités de Monitoreo y las agencias de UN y otros organismos en la promoción, implementación y monitoreo de los derechos humanos de las mujeres en salud, en particular la salud sexual y reproductiva.”9La Mesa Redonda ayudaría a los Comités de Monitoreo a encontrar tales derechos, atransformando el entendimiento de las obligaciones inherentes al comité. Esto sería uncambio sorprendente en relación a la comprensión de los mismos tratados: pasar dedocumentos cuidadosamente elaborados y ponderados por representantes diplomáticosde gobiernos soberanos que negociaron el lenguaje (que sus gobiernos habrían aceptadocomo nuevas obligaciones internacionales) hacia documentos que evolucionan ycambian progresivamente, los cuales no son dirigidos por representantes de susgobiernos sino por Comités de Monitoreo que no responden a sus gobiernos. La MesaRedonda iniciaba un nuevo período para la mayoría de tratados de NU, un períododonde la reinterpretación hecha por los miembros del Comités de Monitoreo podríagarantizar la expansión de los respectivos tratados cubriendo temas y estableciendoderechos nunca debatidos por la estructura de los tratados. Ellos serían incluso capacessi fuera necesario de contradecir el lenguaje específico de los mismos tratados quesupuestamente ayudan a implementar.La Estrategia de los Cuatro PasosLos participantes de la Mesa Redonda acordaron cumplir este objetivo a través decuatro pasos separados. Primero, acordaron elevar el status de las conferencias dederechos humanos (renombradas y famosas por lo conflictivas) en las cuales los9 Informe de la Mesa Redonda, 1
12. derechos y la salud sexual y reproductiva fueron parte de la agenda. Estas conferenciasde derechos humanos habían concluido sólo un año antes de la reunión de Glen Cove:La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo en 1994, también conocidacomo conferencia de El Cairo, y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de 1995también conocida como Conferencia de Beijing.Nafis Sadik, directora ejecutiva del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA)por esa época y directora de la Conferencia de El Cairo, explicó en el prefacio de suinforme para la reunión de Glen Cove: “la labor de la Mesa Redonda pretendía ayudar aintegrar la comprensión alcanzada en las conferencias de El Cairo y Beijing en elproceso de monitoreo de los tratados”. El informe resumen de la Mesa Redonda enfatizael hecho de que las conferencias fueron fundamentales para impulsar la estrategia: “esnecesario integrar el consenso desarrollado en las recientes conferencias dentro delproceso de monitoreo e implementación de los tratados para establecer laresponsabilidad de los gobiernos por negar o violar los derechos a la salud sexual oreproductiva.”10¿Pero qué justificaría usar el proceso de monitoreo de los tratados si estos tuvieran pocoo nada que ver con los derechos de las mujeres, la salud o el control poblacional? Segúnlos participantes, la razón era que “los documentos de la conferencia de NU habíanidentificado nuevas dimensiones para la interpretación e implementación de los tratadosde derechos humanos, particularmente clarificando la interrelación entre los derechoshumanos y los derechos de la mujer y su pertinencia con la salud sexual yreproductiva”. Así mismo, “La Plataforma de Acción de Beijing (PFA) específicamente exige que los compromisos de la plataforma sean tomados en cuenta por los Comités de Monitoreo durante sus respectivos mandatos, y por los Estados Parte en sus informes al Comité de Monitoreo. Mientras esos compromisos son técnicamente no vinculantes para los Estados, los documentos reflejan el consenso oficial de la comunidad mundial. De esa manera, ellos pueden ser vistos como una contribución a la evolución de las obligaciones y normas del derecho internacional habitual mediante el esclarecimiento de su significado evolutivo, o desarrollo progresivo de las normas de derechos humanos tanto como por indicar los medios y pasos aprobados por la mayoría para promover su implementación.”11En cambio, elevar la categoría a las conferencias requiere una serie de medias verdadesdifundidas y aceptadas como verdades sin discusión. Por ejemplo, los participantestendrían que afirmar que hubo, de hecho, “un consenso oficial de la comunidadmundial” en estos asuntos. Sin embargo esto no es correcto por dos razones: no huboconsenso y tampoco el término fue “oficial” para el derecho internacional en ningúnsentido. Mientras los temas de salud sexual y reproductiva fueron ciertamente puestosen las agendas de las conferencias, las feministas radicales participantes en estasconferencias fracasaron en su objetivo principal de definir al aborto a demanda como underecho reproductivo e insertando este tipo de aborto como un derecho reproductivo enel ámbito de los derechos humanos reconocidos internacionalmente. Tan grande fue sufracaso, de hecho, que cuando varios Estados amenazaron boicotear la conferencia de ElCairo de forma conjunta todo funcionario de importancia en la conferencia fue obligado10 Ibid., 6.11 Ibid., 4.
13. a firmar para el registro oficial que la conferencia no había establecido ningún derechonuevo. El boicot vino en mayor parte de las naciones de los líderes islámicos quequerían liberarse de apoyar el aborto y otros temas controversiales en el borrador deldocumento: “Arabia Saudita, Sudán y Líbano han anunciado que ellos no asistirán a la conferencia de 170 naciones en el Cairo donde fundamentalistas islámicos egipcios amenazaron la semana pasada de atacar a los participantes, lo que llamaron la “conferencia del libertinaje”. El primer ministro turco, Tansu Ciller, preocupado por agudizar la sensibilidad islámica en su propio país ha dicho que ella no participará.”12En sus memorias en relación a organizar la Conferencia de El Cairo, Jyoti Shankar Singh,asistente de Nafis Sadik, directora de UNFPA, afirma que el Papa Juan Pablo II fue el mayorresponsable de frustrar el plan para hacer del aborto un derecho humano en El Cairo. Explicaque el rol de Papa en sus alocuciones públicas y reuniones privadas fue decisivo incluyendo unareunión con Sadik. Singh señala que los primeros años de preparación de la conferencia fue untiempo crucial para los defensores de los derechos reproductivos, pero al momento de laconferencia que fue en 1994 todos ellos no tenía esperanzas de introducir los derechos en ElCairo. Singh recuerda que la crítica católica y musulmana era tan fuerte que “algunos denosotros que estábamos en la secretaría empezamos a preocuparnos acerca del impactopotencial de esta creciente crítica hacia el éxito de la conferencia”13. Y durante laconferencia, “La Santa Sede mantuvo su vehemente oposición al aborto junto a Costa Rica, Argentina, Malta, Marruecos y Ecuador y siguieron insistiendo que no estarían de acuerdo con ninguna definición que pudiera ser considerada como acceso al aborto. Era claro para nosotras que dados los puntos de vista diametralmente opuestos en el tema expuestos por los distintos Estados Parte, la conferencia no estaría en posición de avalar de manera global, el concepto de aborto legal ni siquiera en el caso de violación o incesto.”14El New York Times publicó varios artículos y editoriales criticando al Vaticano de loque ellos llamaron la alianza del Vaticano con el mundo musulmán.15 Amparados por elrecientemente elegido presidente Bill Clinton (que había derogado la Política de Ciudadde México16 como primer acto presidencial) el representante de los Estados Unidos en laconferencia Timothy Wirth, fue uno de los más notorios promotores del nuevo derechoal aborto. Pero conforme se aproximaba el inicio de la conferencia el jefe de ladelegación de EEUU, el Vicepresidente Al Gore, tuvo que afirmar para el registrooficial lo siguiente: “pongamos fuera de la discusión un asunto falso: Estados Unidos nobusca establecer ningún nuevo derecho al aborto internacionalmente, y no creemos queel aborto deba ser alentado como método de planificación familiar”1712 Alan Cowel, “El Vaticano Afirma que Gore Está Distorsionando las Negociaciones sobre Población”, New York Times, 1 de Setiembre de 1994,A1.13 Jyoti Shankar Singh, “Creando un Nuevo Consenso sobre Población” (Londres: Earthscan, 1998), 58.14 Ibid., 5515 New York Times publicó artículos criticando la alianza Vaticano-Musulmanes dirigida a la Conferencia de El Cairo que incluyen JohnTagliabue, “Vatican Seeks Islamic Allies in UN Population Dispute,”Agosto 17, 1994, A1; Gustav Niebuhr, “Forming Earthly Alliances to Defend God’s Kingdom,”Agosto 28, 1994, 5; Cowell, “Vatican Says Gore is Misrepresenting”; Anna Quindlen, “Publicy Private: Beside the Point,” Septiembre 7, 1994, editorial.16 La Política de Ciudad de México, proclamada por el Presidente Ronald Reagan en 1984, plantea como requisito que las ONGs acepten comocondición para recibir fondos del gobierno de USA que ellas no realicen ni promuevan activamente el aborto como método de planificaciónfamiliar en otras naciones. Esta fue restablecida por el Presidente George W. Bush en 2001. Ver “Restoration of the Mexico City Policy,”memorandum de George W. Bush for the Administrator of the U.S. Agency for International Development, Enero 20, 2001,http://www.whitehouse.gov/news/releases/20010123-5.html.17 Singh, Creating a New Consensus, 60. Seis días antes de la Conferencia, el vocero del Vaticano Joaquin Navarro-Valls señaló laincongruencia del discurso de Gore con las actividades del gobierno de U.S.A.: “El Sr. Al Gore, Vice Presidente de Estados Unidos y miembro deesa delegación, recientemente dijo que ‘Estados Unidos no ha previsto, ni busca ni buscará establecer un derecho internacional al aborto.’ Elborrador del documento de la Conferencia que tiene a USA como su principal promotor, contradice de hecho, las afirmaciones del Sr. Gore.”
14. Por esto, no sólo no existe una declaración clara de “consenso” mundial en El Cairo yBeijing considerando el aborto como un derecho reproductivo, sino que el discurso delaborto incluido en los documentos fue exitosamente cuestionado por las fuerzasconservadoras, por lo tanto fue tan cauto que podría decirse sin duda que detuvo laconsideración del aborto como un derecho categórico y explícito. Simplemente de lasconferencias no surgió ninguna mención ni un llamado claro sobre derecho al aborto.Asimismo la afirmación de que los documentos finales de la conferencia se considerencomo documentos de derechos humanos internacionales “oficiales” es tremendamenteexagerada. Lo que se considera como oficial son los documentos consensuados que sonratificados por los Estados Parte (tratados y convenciones) los cuales luegoexplícitamente acepta las obligaciones numeradas en estos documentos como parte desu propia ley doméstica. Las conferencias están muy por debajo del nivel de los tratadosen el status del derecho internacional, de modo que es desacertado que sea aceptable eluso de documentos no vinculantes para definir, y en este caso redefinir e reinterpretar,documentos que sí son vinculantes para el derecho internacional.La segunda parte de esta estrategia sobre el derecho internacional discutida en estaMesa Redonda era construir una red de actores que se refuercen mutuamente. LasAgencias invitadas a participar en la Mesa Redonda eran “miembros de los Comités deMonitoreo de los seis tratados de derechos humanos; personas trabajando en la saludsexual y reproductiva de la mujer provenientes de agencias especializadas y otrasorganizaciones de NU; representantes de ONG’s y del mundo intelectual”18. Esta es unared (ONG’s, agencias de Naciones Unidas y Comités de Monitoreo de NacionesUnidas) en la que el equipo de Glen Cove confiaría con el paso de los años. Con ellaefectuaría cambios, se reforzaría mutuamente el trabajo y, con la cual esperabanreinterpretar los tratados para incluir los derechos reproductivos dentro de los Comitésde Monitoreo, especialmente el aborto: “la colaboración entre los Comités deMonitoreo, las agencias y programas de NU, las ONG’s y los intelectuales en derechoshumanos de la mujer es de importancia crítica en este emprendimiento”19.Las ONGs serían las responsables de crear apoyo local para la agenda de derechosreproductivos. También de llevar casos a los comités regionales, nacionales einternacionales para desarrollar la comprensión de un derecho consuetudinario de losderechos reproductivos s nivel internacional. Esto ayudaría luego a convencer a losComités de Monitoreo de reinterpretar sus normas legales rígidas en esta dirección. LasONGs también monitorearían a las naciones, usando estas nuevas definiciones como siya hubieran sido aceptadas como normas legales vigentes. Las agencias de UN seríanresponsables de hacer programas como si los derechos reproductivos fuesen yaderechos, de proveer a los Comités de Monitoreo de información acerca de las mejoresprácticas en la línea de estos derechos reproductivos, y de trabajar lo más cercanamenteposible con los Comités de Monitoreo. Los Comités de Monitoreo por su parte, tendríanla simple tarea de aceptar el concepto de que los tratados (que ellos estaban obligados aimplementar) “evolucionaban” y no eran estáticos, y de hecho estaban evolucionando enla dirección deseada por los participantes de la Mesa Redonda.Cowell, “Gore is Misrepresenting.”18 Informe de la Mesa Redonda, 1.19 Ibid., 6.
15. Los participantes de la Mesa Redonda pretendían superar cualquier limitación potencialen el desarrollo y éxito funcional de esta red. Por ejemplo, si una ONG necesitabadinero ellos se lo darían: “Las Agencias de Naciones Unidas deberían proveer a lasONGs con recursos, incluyendo respaldo financiero, para programas de educación enderechos humanos y conocimiento legal a nivel de las organizaciones de base”20. Si lacompetencia de una agencia no era lo suficientemente amplia para ser incluida en estaestrategia, ellos podrían encontrar una manera de extenderla: “Reconociendo los obstáculos para la participación directa en la revisión de los informes de los Estados Parte, las agencias de NU podrían analizar cada tratado y el trabajo de cada comité de monitoreo y, donde sea posible, asistir a los Comités de Monitoreo para identificar las brechas entre los contenidos de los informes de los Estados Parte y la situación específica de cada país.”21Es fundamental notar que esta red no incluye un solo diplomático que realmenterepresente un Estado soberano. Esto fue deliberado. Sería imposible lograr el resultadoesperado si a las naciones del mundo se les permitiera participar directamente en esteproceso (muchas de ellas reconocen el derecho a la vida desde el momento de laconcepción en sus constituciones).El tercer componente de esta estrategia para los derechos reproductivos fue lograrsimplemente que los Comités de Monitoreo acepten esta estrategia. Para entenderlo másfácilmente: • aceptar la noción de que los tratados pueden, en efecto, evolucionar, y • aceptar la noción de que los Comités de Monitoreo deberían atender las recomendaciones de las ONGs de derechos reproductivos y de las agencias de NU.El resumen del informe afirma que, “los Comités de Monitoreo están obligados arevisar y considerar los debates sostenidos y las recomendaciones hechas en estareunión… los Comités de Monitoreo son alentados a tomar en cuenta las declaracioneshechas en las (conferencias), en la amplitud en las que son pertinentes a las regulacionesdel tratado y proveer una fuente útil de indicadores y cuestionamientos para monitorearlos derechos humanos, incluyendo el derecho a la salud sexual y reproductiva”. LosComités de Monitoreo debería atender los resultados de la conferencia (correctamenteinterpretados), escuchar a las ONG’s y escuchar a las agencias de UN, todo ellodirigidos hacia: “los directores de los Comités de Monitoreo están llamados a dedicar untiempo especial… para la consideración de algunos temas en articular, incluyendo elderecho a al salud sexual y reproductiva”22Este aspecto de la estrategia es extremadamente revolucionaria. Su naturalezaexcepcional se hace clara en las enérgicas objeciones de los miembros influenciables delos Comités de Monitoreo quienes asistieron a la Mesa Redonda: “Mr. Michael Banton, presidente del CERD (comité que monitoreo la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial -Convención Racial), sugirió que esta Convención a diferencia de la CEDAW, no extiende su protección contra la discriminación más allá de la “vida pública”. Asimismo, el mandato del Comité se limitaba a la discriminación en los asuntos de raza y no tenía competencia en la discriminación en asuntos de20 Ibid., 11.21 Ibid., 10.22 Ibid., 8.
16. género. Para asegurar un efectivo funcionamiento del sistema del tratado, los Comités de Monitoreo deberían respetar los límites de su competencia,… En relación a la salud de la mujer, Mr. Banton sugirió que sería preferible enfocarse en los procesos sociales de desventaja y sus consecuencias físicas y en identificar los puntos de intervención. Los Comités de Monitoreo deberían ser cuidadosos en no exceder sus mandatos o de superponerse a otras funciones”.23Como dijimos antes en la parte II de este análisis, los promotores de esta estrategiasimplemente trabajaron sobre esa resistencia, eligiendo a los Comités de Monitoreoconformados con gente que pensaba igual que ellos, entre los cuales destaca losComités de Monitoreo de PIDCP y el de la CEDAW.El cuarto y último punto de esta estrategia era proveer a los Comités de Monitoreo coninterpretaciones específicas. Y lo más importante, los comités fueron instruidos acercade dónde y cómo encontrar el derecho ala aborto a demanda en los distintos textos deltratado. Por ejemplo el derecho a la vida podría llegara a ser una justificación para elaborto: “El derecho a la vida (artículo 6, PIDCP) ha sido ya aplicado a la mortalidad infantil. El comité ha enfatizado la obligación de los Estados Parte para tomar medidas alternativas para asegurar su protección. Esto podría ser extendido al tema de la esperanza de vida, incluyendo una diferenciación para hombres y mujeres, particularmente respecto a los temas de salud sexual y reproductiva los cuales afectan negativamente la esperanza de vida de la mujer, tales como… las estrictas leyes contra el aborto harían que las mujeres llevarían a las mujeres a buscar abortos inseguros.”24También se planeó con detalle cómo el Comité de Derechos Humanos interpretaría elPDICP: • El derecho a la igualdad ante las cortes y ante la ley (artículos 14 y 26 PIDCP) podría incluir las leyes que pongan en prisión a las mujeres por algunas faltas de la cuales los hombres estarían libres, sea el caso del aborto y la prostitución, en la cuales restringir el acceso a la mujer de los servicios de salud y planificación familiar por requerirse el consentimiento del esposo para hacerse efectivo… • El derecho a la libertad de movilidad (artículo 12 PIDCP) podría extenderse a la consideración de leyes que prohibirían a la mujer de viajar al extranjero para buscarse un aborto… • El derecho a la protección de privacidad y domicilio (artículo 17 PIDCP) puede incidir la consideración del derecho de la mujer a tomar sus propias decisiones acerca del embarazo y del aborto… • El derecho a la libertad de expresión y de buscar y recibir información (artículo 19 PIDCP) protege la libertada de las mujeres de todas la edades de recibir y difundir información acerca del servicio de salud incluyendo la anticoncepción y el aborto25.23 Ibid., 25-26.24 Ibid., 22-23.25 Ibid., 36-37.
17. Los participantes de la Mesa Redonda planearon hacer de la mortalidad materna partecentral del plan para demandar el derecho al aborto a nivel internacional: “Al adoptar el enfoque de derechos humanos a la salud de la mujer, los Comités de Monitoreo podrían considerar el tema de la mortalidad materna y los medios para reducir la incidencia de la mortalidad materna mediante la aplicación de derechos específicos previstos en los respectivos tratados. Esto es, por ejemplo, que el Comité de Derechos Humanos podría aplicar el derecho a la vida (artículo 6 PIDCP) el Comité de Monitoreo para la convención racial podría aplicar el derecho al cuidado de la salud (artículo 12 de esa convención); el Comité del CEDAW podría aplicar el derecho a la no discriminación por género en relación a la criminalización de los procedimientos médicos que sólo son hechos a las mujeres, tales como el aborto (artículo 1 y 12 CEDAW).”26La naturaleza trascendental de esta estrategia, en las etapas de interpretación eimplementación, deberían derivarse directamente de esta lista de derechos humanosfundamentales y básicos. Luego sería usada como vehículos para incorporar ideascontroversiales dentro del cuerpo de derechos humanos, dado que realmente estas ideasno podrían lograr el status de derechos humanos usando sus verdaderos nombres.26 Ibid., 22.
18. II La siguiente pregunta lógica se convierte en histórica: ¿Qué sucedió luego delencuentro, luego que todas estas personas dejaran la mansión Glen Clove? Los planesmás importantes tuvieron que haberse puesto en práctica. ¿Sucedió así?Sorprendentemente, las agencias, las ONGs y los tratados internacionales han seguidolas recomendaciones y decisiones tomadas en la Mesa Redonda de manera disciplinada,tal vez como nunca antes se ha visto en el ámbito de las negociaciones internacionales.DESDE NORMAS “SUAVES” A LEYES “DURAS”: EL PAPEL DE LAS ONGSLa ONG mejor posicionada y financiada es actualmente el Center for ReproductiveRights (CRR), conocido originalmente como el Center for Reproductive Law andPolicy (CRLP), un grupo con sede en Nueva York y fundado en 1992 por un grupo deabogados asociados, en ese entonces, con la American Civil Liberties Union (ACLU).En el 2003 salieron a la luz una serie de informes de una importante sesión deestrategias del CRR, que ahora son parte de los archivos del Congreso de EstadosUnidos27. Por estos memos sabemos que la estrategia del CRR es revolucionaria hasta elpunto de ser un servicio secreto.Siguiendo las recomendaciones de la Mesa Redonda, el CRR intenta reinterpretar casitodo derecho humano internacionalmente reconocido para incluir el derecho al aborto, yde esa forma luchar luego por la reinterpretación para hacer ésta definitiva, creando asíuna obligación que los “países duros” (países pro-vida) tienen que cumplir. De acuerdoal CRR, “Los defensores de los derechos reproductivos, incluyendo el CRR, han encontrado garantías para el derecho de la mujer a la salud reproductiva y a la propia determinación en normas internacionales de muchos años, confiando en esos instrumentos, como por ejemplo la Declaración Universal de los Derechos Humanos... la Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos... la Convención Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales..., y la Convención para la Eliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer (CEDAW).”28De hecho, el CRR “encuentra” derechos reproductivos donde sea que mire: “Hemos encontrado, junto con otros, los derechos reproductivos en un reconocido número de derechos humanos, incluyendo el derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad, a la salud, a la salud reproductiva, a la planificación familiar, al derecho a decidir el número de hijos y como espaciarlos, el derecho a consentir el matrimonio y la igualdad en el matrimonio, el derecho a la privacidad, el derecho a no ser discriminado en campos específicos, el derecho a modificar las tradiciones o costumbres que violen los derechos de las mujeres, el derecho a no ser torturado o sufrir tratos crueles o castigos degradantes, el derecho a no sufrir violencia sexual; y el derecho a disfrutar del progreso científico y consentir su experimentación.”2927 Los documentos del CRR fueron llevados a la Cámara de Representantes por el Honorable Christopher Smith de New Jersey. “DocumentosRevelan Prácticas Engañosas del Lobby Abortista”. 108 Cong, primera sesión. Archivo del Congreso 149, n° 175, extensiones (8 diciembre 2003)E2534-E 2547, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getpage.cgi?position=all&page=E2534&dbname=2003_record.28 CRR, en Congressional Record, E253529 Idem, E2536
19. Los fallos de los Comités de Monitoreo, aunque “suaves” en términos legales, sonesenciales para la estrategia del CRR por la sencilla razón que estos fallos, confrecuencia, son tomados como interpretaciones que tienen autoridad o se establecencomo normas duras. Establezca usted entonces las normas suaves adecuadas para luegotransformarlas en normas duras que de verdad importan. Así, para el CRR, la principalmeta es originar “normas suaves” o precedentes (decisiones o interpretaciones) paraguiar el cumplimiento de los Estados con normas vinculantes30. El CRR sabe que estaestrategia funciona, ya que con anterioridad le ha funcionado: “es posible para asegurarinterpretaciones favorables. Por ello, el Centro tiene que comenzar a hacerlo”31.Adicionalmente, el CRR considera que una norma “suave”, repetida una suficientecantidad de veces, puede por sí misma convertirse en una norma “dura”. Entoncespuede, a través del uso habitual, convertirse en una norma internacionalmentevinculante. La posible creación de leyes “habituales” es especialmente atractiva, ya queimplica que esta norma se convierta en el punto de vista estándar de la comunidadinternacional. De hecho, el CRR aún cree que las nuevas costumbres legales puedenconvertirse en vinculantes en países recalcitrantes, aquellos “países duros” que no hanadoptado la agenda de los derechos reproductivos. Considerando esta situación, laacumulación gradual de las normas “suaves” puede resultar en una norma internacional“dura” que ratifique un tratado específico. Incluso podría ser aún más fuerte que lasespecificaciones del tratado, ya que solamente el Estado que ratifica un tratadoespecífico queda subordinado con respecto a sus provisiones. Es vital destacar que estepunto requeriría su propia reinterpretación en lo sustancial desde la perspectiva aceptadaen la ley habitual internacional32.UN PLAN LEGAL PARA NUEVOS DERECHOS FABRICADOS AESCONDIDASLo más importante que podemos aprender al estudiar los memos del CRR en dondeestán plasmadas sus estrategias, entre otras cosas, es que en ellos se indica que las partestienen que trabajar en secreto. Estas notas muestran una estrategia “oculta” de muchosaños para crear un derecho internacional al aborto que sea vinculante para todas lasnaciones. Entonces, tiene que ser secreto porque la meta es imponer este derecho ennaciones pro-vida, a quienes el CRR llama “países duros”. De acuerdo al CRR: “La naturaleza gradual de esta aproximación asegura que nunca nos encontremos ante una situación que nos ponga entre “el todo o la nada”, en donde nos arriesguemos a sufrir un importante retraso... Hay una cualidad de lo oculto crucial en este trabajo: estamos obteniendo cada vez más reconocimiento de los valores sin mucho escrutinio por parte de la oposición. Estas victorias de perfil bajo nos irán colocando en una posición fuerte para lograr consenso alrededor de nuestras afirmaciones.”3330 Idem31 Idem E253532 La controversia sobre lo que constituye las costumbres legales internacionales y la obligación internacional ha surgido con fuerza en losdebates sobre los derechos de los prisioneros de guerra. En estos debates queda claro que no existe consenso en la manera en la que el CRR loasume. Para un punto de vista restrictivo, observe los escritos de John C. Yoo, por ejemplo “Globalism and the Constitution: Treaties, Non-SelfExecution and the Original Understanding” Columbia Law Review 99.8 (Diciembre 1999): 2218-2258. Para un punto de vista permisivo, observeHarold Honju Koh “Paying Decent Respect to World Opinion sobre la Pena de Muerte” Edward L. Barret. Jr. Discurso sobre DerechoConstitucional. UC, Davis Law Review 35.5. (Junio 2002): 1085-1131.33 CRR, en Congressional Record, E2538
20. En otras palabras, el CRR espera presentar el derecho internacional al aborto como unacto legal cumplido. Esta estrategia se convierte entonces en una especie de juegosecreto.El CRR sabe que un acuerdo internacional explícito sobre el derecho al aborto, queresulte en un nuevo instrumento legal e internacional, “ofrece el potencial para unafuerte, clara y permanente protección de los derechos reproductivos de las mujeres”34.Pero en los memos, el CRR rechaza explícitamente generar ese tipo de instrumentolegal. ¿Por qué? El CRR está más interesado en crear la percepción general de que lasleyes internacionales ya reconocen el derecho al aborto, y le preocupa que aquellaempresa mine esta percepción: “Embarcarse en una campaña por un nuevo instrumento legal daría la idea de que no tenemos actualmente protección legal, haciendo que el costo sea potencialmente alto... Como materia de percepción pública, ¿Buscar un nuevo instrumento -sin certeza de éxito- no podría minar las exigencias actuales sobre la existencia de derechos reproductivos?”35En los memos -escritos sólo para su personal- el CRR reconoce que hay “vacíos”profundos en la ley internacional respecto a los derechos reproductivos, indicandovagamente que “no existe ninguna norma dura vinculante que reconozca los derechos dela mujer a interrumpir su embarazo”. Sin embargo, en la siguiente oración, el CRRcomienza a explorar la manera de cómo “argumentar que tal derecho existe”36.La segunda parte del plan es desacreditar la soberanía nacional. De acuerdo al CRR, lameta de su programa legal internacional “es asegurar que los gobiernos en todo elmundo garanticen los derechos reproductivos de las mujeres entendiendo que estánobligados a hacerlo”37. El CRR trabaja para fortalecer las estructuras gubernamentalesinternacionales a expensas de la soberanía nacional, dado que “los foros internacionalescon carácter cuasi-jurídico ofrecen los más auspiciosos ámbitos para la argumentaciónasí como para conseguir justicia e interpretaciones que realmente cambien la conductade los gobiernos”.38La tercera parte consiste en minar a Estados Unidos. En su juicio del año 2001 contra laadministración Bush, era claro que el CRR mantenía un ánimo especial hacia EstadosUnidos dada su bien organizada e influyente oposición a la agenda del CRR: “dada ladecisión de la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso de Roe vs Wade, ha existidoun movimiento político, legal y social en Estados Unidos para revertirlo, prohibir elaborto y proteger la vida fetal desde el momento de su concepción” 39. Esta oposición serefleja ciertamente en las políticas de la administración del Presidente George W. Bush,lo cual CRR lamenta en un memo “¿Qué tan productivo podría ser nuestro trabajo si laadministración Bush puede tirarse todo abajo con un lapicero, por ejemplo, aprobandola prohibición del aborto por parto parcial por el que estamos luchando?40” Las acciones34 Idem.35 Idem36 Idem. E253637 Idem. E253538 Idem39 Center for Reproductive Law and Policy v. George W. Bush, queja, US District Court, Southern District of New York (2001), 21http://news.lp.findlaw.com/docs/crlp/crlpbushe-mplt60601.pdf40 CRR, en Congressional Record, E2540
21. de la administración Bush en las Naciones Unidas han dejado claro que Estados Unidospuede usar su inmensa influencia internacional para seguir una agendacontrarrevolucionaria opuesta a los derechos reproductivos.El CRR ha elaborado planes para Estados Unidos así como para la Santa Sede. Primero,el CRR buscar aislar a Estados Unidos del resto de la comunidad internacional: “paraluchar contra la oposición a la expansión de normas sobre derechos reproductivos,hemos cuestionado la credibilidad de actores reaccionarios como Estados Unidos y laSanta Sede”41. Todavía más importante es que el CRR espera que su estrategia de leyeshabituales le reste poder a Estados Unidos para gobernar por sí mismo los asuntosrelacionados al aborto. En los documentos presentados ante la corte en el juicio de 2001contra la administración Bush, el CRR (entonces conocido como el Center forReproductive Rights and Policy CRLP) afirma que “generalmente las normasreconocidas internacionalmente pueden, si son endosadas y aceptadas por la vastamayoría de naciones, convertirse en parte de las leyes habituales internacionales y asíllegar a ser vinculantes en Estados Unidos, aunque no ratifique o endose esas normas”42.De hecho, admite que el CRR y sus aliados “se preparan para la eventualidad de queRoe pueda ser revertido por Estados Unidos”43 adelantando leyes habitualesinternacionales.Esto también explica por qué el ICCPR y su potencial reinterpretación tejen tanto en laestrategia de los participantes en la Mesa Redonda: Estados Unidos ha ratificado elICCPR, aunque no sus protocolos opcionales44.El cuarto aspecto del plan es crear mecanismos de refuerzo. El CRR sabe que tiene quepresionar para cumplir estas leyes: “dado que no sólo deseamos establecer estándarespara las conductas de los gobiernos sino que también queremos asegurar que entiendanque están obligados por estos estándares, nuestro éxito depende de la concentración delrefuerzo de la ley internacional”45. Aquí la ONG espera usar las cortes supremasnacionales para imponer estas nuevas interpretaciones a los tratados en nacionesrecalcitrantes: “los juristas tienen en cuenta cómo las cuestiones legales han sidoresueltas por sus pares en otros foros. Los argumentos basados en las decisiones de unorganismo pueden usarse como autoridad persuasiva ante quienes toman las decisionesen otros organismos”46.¿Cómo funcionaría este plan? Un ejemplo tiene que ver con la decisión de la CorteSuprema de Estados Unidos en la que revirtió la ley de sodomía en Texas, en el caso deLawrence vs Texas. En la opinión de la mayoría, el juez Anthony Kennedy citó elamicus curiae (“amigo de la corte”: documento que una tercera parte no involucradapresenta) presentado en el caso de Mary Robinson, ex Alta Comisionada de la ONUpara los Derechos Humanos. Robinson afirmó allí que Estados Unidos tiene que accedera ciertas consideraciones internacionales sobre este asunto, consideraciones que ahorahan encontrado una voz en las recomendaciones de los Comités de Monitoreo.41 Idem E253942 CRLP v Bush complaint, 2343 Idem, 2144 Estados Unidos también ha ratificado el CERD y CAT, pero no ha ratificado el CESCR, CEDAW, el protocolo opcional del CEDAW, el CRC, losprotocolos opcionales del CRC o el CMW.45 CRR en Congressional Record, E253746 Idem, E2538
22. Robinson escribió: “cinco de seis tratados sobre Derechos Humanos de la ONU hansido interpretados por sus respectivos Comités de Monitoreo para así cubrir ladiscriminación por orientación sexual”.47 De hecho, ninguno de los tratados de lasNaciones Unidas citados por Robinson menciona en algún lugar la orientación sexual.Mientras la ley extranjera no controlaba la autoridad de opinión en el caso Lawrence, setenía un mayor impacto en las decisiones futuras, y eso es lo que el CRR y otros estánesperando.La falsedad básica involucrada en esta estrategia aparece también en los trabajos deotras ONGs abortistas, como la International Women’s Health Coalition, (IWHC). Deacuerdo a esta última: “Los documentos de la conferencia internacional sobre derechos humanos... no afirman explícitamente el derecho de la mujer al aborto ni tampoco exigen servicios de aborto seguro como elemento para el cuidado de la salud reproductiva. Además, los acuerdos de la ICPD (la Conferencia Internacional de la ONU sobre Población y Desarrollo de 1994) y la FWCW (Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en 1995) reconocen una amplia variedad de leyes nacionales y la soberanía de los gobiernos al determinar leyes y políticas nacionales. Pese a estas descalificaciones, los documentos de la conferencia y los instrumentos sobre derechos humanos –si son interpretados ampliamente y discutidos eruditamente– puede ser herramientas útiles en los esfuerzos para acceder al aborto seguro.”48APUNTANDO A LOS NIÑOSIWHC, una organización de lobby abortista recientemente alabada por el SecretarioGeneral de la ONU, Kofi Annan, secretamente hace a un lado los hechos para afirmarque: “Algunas provisiones de los instrumentos de derechos humanos internacionales pueden ser usadas también para discutir el acceso a los servicios de aborto seguro (incluyendo) el derecho de la mujer a la vida y la seguridad de la persona... El derecho a la vida implicaría que los servicios de aborto tienen que proporcionarse para las mujeres cuyas vidas están en peligro por el embarazo. Un país puede estar en violación a este derecho si rechaza proteger a las mujeres del riesgo de muerte o discapacidad resultante de un aborto inseguro.”49La International Planned Parenthood Federation (IPPF), como el CRR y el IWHC,estuvieron presente en la Mesa Redonda repartiendo un folleto dirigido a los niños entodo el mundo en el que les decían que la Convención de los Derechos del Niño (CRC)ha establecido para ellos el derecho internacional al aborto así como la completaautonomía de sus padres50. De acuerdo a este documento, el reconocimiento de la CRCdel derecho a la vida del niño así como su derecho a la salud puede interpretarse comoun medio para que los niños tengan acceso al aborto. Por ejemplo, el amplio derecho ala salud contemplado en el CRC incluye el derecho a “visitar un doctor o enfermerapara recibir todo tipo de servicios de salud sexual y reproductiva disponibles y legales47 Lawrence vs Texas, resumen amicus de Mary Robinson, 539, US 558 (2003), 24, http://hrw.org/press/07/amicusbrief.pdf48 A. Germain y T. Kim “Expandiendo el acceso al aborto seguro. Estrategias para la acción” (Nueva York: International Women’s HealthCoalition, 1998. 6, http://www.iwhc.org/docUploads/expandingAccess_english.pdf (enfásis original)49 Germain and Kim, Access 550 International Planned Parenthood Federation, “Guía para jóvenes para la Convención de los Derechos del Niño y sus Derechos sexuales yreproductivos en la ONU”. (Londres: IPPF, 2002) http://content.ippf.org/output/ORG/files/7541.pdf
23. en tu país, incluyendo servicios anticonceptivos y abortos”. Además, dado que los niñostienen el derecho a la vida, tienen que estar protegidos contra problemas reproductivosque puedan amenazar sus vidas, “tales como el aborto (ilegal)”.El folleto de la IPPF le dice a los niños que la CRC los libera de cualquier interferenciapaterna en su educación sexual, o en su defecto, para recibir servicios reproductivos.Dado que los niños tienen el derecho a la salud, el folleto precisa: “nadie debe evitar odetenerte para recibir servicios; o pedirte que solicites permiso primero (ej.- el permisode un padre)”. El derecho a la privacidad significa que “si le dices a alguien relacionadocon el sector salud o a un profesor algo que no quieres que nadie más sepa, entonces élo ella debe respetar tu privacidad”. Según el IPPF, la CRC firmemente establece elderecho de un niño a su completa libertad sexual y autonomía. Como el folleto le dice alos niños: “Deben darte información de amplio rango y fácil de entender sobre asuntos sexuales y reproductivos que te permitan estar a gusto contigo mismo, tu cuerpo y tu sexualidad. La información debe permitirte tomar tus propias decisiones sobre tu salud sexual y reproductiva.”51Entonces, la Mesa Redonda de Glen Clove y las estrategias individuales de las ONGsfueron claramente establecidas para malinterpretar los derechos existentes yuniversalmente aceptados; y convertirlos así en derechos sexuales y reproductivos (enrealidad nuevos, controversiales y no aceptados, incluyendo el llamado derecho alaborto). Pese a que las bases de esta estrategia –consenso internacional oficial en lasconferencias de El Cairo y Beijing– son huecas, al final de los 90’s, la implementaciónde la estrategia estaba en pleno avance. En el año 2006, el trabajo de los Comités deMonitoreo indicaba que la estrategia estaba funcionando.51 IPPF, “Guía para Jóvenes”
24. IIIEn menos de una década los Comités de Monitoreo han sido capaces de redefinir lostérminos y cambiar impunemente los significados originales de los tratados. Loscomités siguen exigiéndole a las naciones que proporcionen información sobre laspolíticas no cubiertas por los tratados, y las naciones han cumplido ampliamente. Estesería simplemente otro confuso aspecto del teatro diplomático internacional si no fuerapor el hecho que, en este breve periodo de tiempo, los Estados también se han sentidopresionados para cambiar sus leyes nacionales sobre estas mismas materias; y algunosya lo han hecho.POTENCIANDO LAS CONFERENCIAS – CEDAW COMO PRECEDENTEPARA EL CAIRO Y BEIJINGLa CEDAW, conocida comúnmente como la Convención de la Mujer, fue adoptada el18 de diciembre de 1979 en Nueva York y entró en vigencia el 3 de septiembre de 1981.De acuerdo al manual para nuevos diplomáticos, “la Convención es el único tratadosobre derechos humanos que afirma los derechos reproductivos de las mujeres”52.Aunque el tratado no menciona los derechos reproductivos, la salud reproductiva ocualquier otra formulación que contenga alguno de estos términos. Que de undocumento no legal de la ONU pueda hacerse esta afirmación irrebatible es unindicador de cómo el lenguaje de El Cairo y Beijing ha influenciado tanperniciosamente en la interpretación de la CEDAW y los tratados sobre derechoshumanos en general.En las negociaciones sobre la Convención de Discapacitados, el más reciente tratadosobre derechos humanos, los delegados estaban muy sorprendidos de que la CEDAWno mencione nada acerca de la salud reproductiva. Alguno incluso llegó a insistir en quedebía haber algún error en el texto que se le había entregado 53. Este malentendido tancomún sobre la Convención resulta de una deliberada malinterpretación del tratado, enparticular de la libertad con la que se interpreta el Artículo 12 de la Convención en elnúmero 24 de las Recomendaciones Generales del Comité54Las Recomendaciones Generales son las propias interpretaciones de los miembros de untratado acerca de los artículos de una convención. Una vez establecidas sirven comointerpretaciones oficiales de los comités que luego extienden sus ideas para que unanación cualquiera las cumpla. Las recomendaciones permiten a los comités extenderseen los artículos en los casos en los que un asunto se convierte en urgente (o perenne)entre muchas naciones; y así proporcionar lineamientos para la aplicación de un artículoen el que el lenguaje de la convención podría parecer menos desarrollado, o para52 Naciones Unidas “Focus 2006: Cruzando Fronteras – Marco del Tratado Multilateral. Una invitación a la participación universal” 2006, 38 http://untreaty.un.org/English/TrestyEvent2006/Focus2006_eng-pdf53 Entrevistas del autor con distintos delegados de varios países en el Comité Ad Hoc para la Convención de Derechos de las Personas conDiscapacidades, 14 al 25 de agosto de 2006 en Nueva York54 Los otros organismos de tratados de derechos humanos han adoptado recomendaciones y comentarios generales similares, y han reportadoprocedimientos que dan cuenta de la aceptación de esta agenda. Estos incluyen el Comentario General del Comité de Derechos Humanos n° 11,exigiéndoles a los estados informar sobre los abortos en casos de violación; el Comentario General n° 14 del CESCR en el que se planteaderechos más amplios en la reproducción; HRC cambiando en sus lineamientos para informes en 1995 para incluir detalles sobre el progreso enlos derechos de las mujeres; el Comentario General n° 1 del CRC en el que se exige a los estados informar sobre la sensibilidad de género en lacurrícula de las escuelas; el Comentario General n° 3 sobre las actitudes culturales sobre la sexualidad de las niñas; el CERD cambiando loslineamientos de informes en 1999 y su Recomendación General n° 25 sobre dimensiones relacionadas al género de la discriminación racial. Vercomentarios y recomendaciones generales para los tratados en http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf
25. adaptar el artículo al cambio que se percibe en las circunstancias distintas a las queexistían cuando se adoptó la convención. Esta práctica le da a los comités el poder deextender el tratado más allá de sus límites, los cuales fueron establecidos por quienesatentamente regularon su lenguaje. El lenguaje de los tratados con frecuencia es vago endonde menos acuerdo existe sobre la aplicación de los artículos y en donde elcompromiso de los Estados Parte tendría que ser modificado. De ese modo, existe elpeligro de que las Recomendaciones Generales se conviertan en un intento por revertirel tratado en algo sobre lo que nunca hubo tal consenso, o alguna vez dicho consensofuera buscado por quienes ratificaron el tratado.La Recomendación General número 24 de la CEDAW afirma que “cuando sea posible,la legislación que castiga el aborto debe ser enmendada, para retirar las medidaspunitivas impuestas a las mujeres que se someten al aborto”55. El comentario advierteademás que los Estados “tienen que poner en práctica un sistema que asegure la efectivaacción judicial. No hacerlo constituye una violación al artículo 12”. Sin embargo, elartículo 12 no dice nada sobre el asunto del aborto. El texto completo establecesolamente que: “1. Los Estados Parte deben tomar todas las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra las mujeres en el campo del cuidado de la salud para asegurar, sobre la base de la igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a los servicios de cuidado de la salud, incluyendo los relacionados a la planificación familiar. 2. No obstante las provisiones del párrafo 1 de este artículo, los Estados Parte deben asegurar a las mujeres los servicios adecuados en conexión con el embarazo, el periodo de descanso y postnatal, proporcionando servicios gratuitos cuando sean necesarios, así como adecuada nutrición durante el embarazo y la lactancia.”56¿Cómo, entonces, el comité de la CEDAW justifica su interpretación extrema? ElComentario General número 24 explica que el Comité utilizó convenciones de la ONUno vinculantes, el trabajo de varias agencias de la ONU; y las opiniones de varias ONGspara interpretar el artículo 12: “Al preparar estas Recomendaciones Generales, el Comité ha tomado en cuenta los programas relevantes de acción adoptados en las conferencias mundiales de las Naciones Unidas y, en particular, los de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de 1994, y la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer de 1995. El Comité también ha tomado en cuenta el trabajo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y otros organismos de las Naciones Unidas. Ha colaborado con un gran número de organizaciones no gubernamentales con especial experiencia en salud de la mujer para preparar esta recomendación genera.”l57Es confuso que se haya permitido esta interpretación del artículo 12, dado que en eltiempo en que la Convención fue adoptada, es decir en 1979, los Estados quenegociaban el tratado no podrían haber querido incluir el derecho al aborto legal.Primero, no había consenso sobre el tema en 1979. Pese a que algunos Estados yahabían legalizado el aborto en ese entonces, la mayoría todavía lo consideraban un55 20° Sesión de la CEDAW, Recomendación General n° 24 (1999), http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm56 Asamblea General, 34° Sesión, “Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer” 18 de diciembre de1979 (A/RES/34/34/180), artículo 1257 CEDAW, Recomendación General n° 24
26. delito; y virtualmente todos tenían restricciones para su práctica. Segundo, es curiosoque mientras las observaciones que aparecían ante la CEDAW exceden por mucho a lasde otros tratados similares, ni una sola nación hizo alguna observación al artículo 12.Que 182 naciones ratificaran el tratado, incluyendo aquellas que tienen leyes querestringen el aborto, deja claro que los Estados no interpretaron el artículo de modo queéste incluyera derechos reproductivos.Tercero, las negociaciones más recientes para la Convención de Discapacitados deAgosto de 2006 demuestran definitivamente que todavía no hay un consensointernacional en esta materia. El asunto del aborto era tan conflictivo que los Estadosnegociaron hasta las 4:00 a.m. en el último día de las discusiones porque todos,incluyendo los que ya habían legalizado esta práctica, querían estar seguros de que ellenguaje en el tratado no pudiera de alguna manera ser entendido como promotor ocomo otorgante del derecho al aborto58.Entonces, ¿Por qué se permitió esta directiva? Una razón está en que los Comités deMonitoreo no supervisan, ya sea a las naciones que monitorean o el sistema de la ONUen general. Los miembros de los comités actúan personalmente y no comorepresentantes de un país en particular. En esencia, no cuentan. Una segunda razón esque encuentran apoyo de personas que piensan parecido en las ONGs, las agencias de laONU, otros organismos de supervisión, y el sistema de la ONU. Tercero, el Comité dela CEDAW, como otros Comités de Monitoreo, está conformado por individuos quepiensan igual y que activamente luchan, o por lo menos aceptan, la agenda de GlenCove. Si bien las delegaciones de los países cambian cada cierto tiempo, algunos de losexpertos de los comités se quedan prácticamente para siempre. Por ejemplo, la francesaChristine Chanet ha estado en el HRC por más de 18 años, y ha liderado los esfuerzospara hacer que distintas naciones legalicen el aborto, incluyendo Colombia, El Salvador,Kenia, Mali, Mauricio, Perú, Polonia y Sri Lanka. Chanet también participó a través delHRC en las presiones contra Perú en 2005 para iniciar lo que algunos esperan sería unefecto dominó en las prohibiciones en América Latina contra el aborto. La filipinaRosario Manalo ha trabajado para la CEDAW durante 17 años; y entre 1997 y 2006lideró el comité de presión contra Australia, Chile, Colombia, República Dominicana,Ecuador, Etiopía, Irlanda, Italia, Jordania, Líbano, Luxemburgo, México, Nepal, Irlandadel Norte (UK), Paraguay, Portugal, Togo y Zimbabwe; para liberalizar sus leyes ypolíticas sobre el aborto.Los Comités de Monitoreo siguen pidiéndole a las naciones información sobre las leyesdel aborto durante las revisiones, sabiendo perfectamente bien que la convención quemonitorean no se pronuncia al respecto. ¿Por qué entonces pese a que los Comités deMonitoreo no tienen capacidad para forzar estas interpretaciones creativas, las nacionessiguen jugando este juego rutinario y regularmente informan sobre sus leyes de aborto yotros tipos de leyes y políticas? La respuesta a esta pregunta es escurridiza. Es necesarioentonces entender las múltiples fuentes de presión que están sobre los Estados,especialmente los que están en vías de desarrollo, que los obligan a adaptarse a lasregulaciones de la ONU. Para ello hace falta entender la intrincada red de los miembrosde los comités, las ONGs, los delegados nacionales, y las agencias de la ONU quetrabajan juntos para mutuamente reforzar este proceso.58 Estados Unidos hizo la siguiente declaración sobre la adopción de la Convención de Discapacitados en la Asamblea General del Comité AdHoc el 25 de agosto de 2006: “Estados Unidos entiende que la frase salud reproductiva no incluye el aborto, y que su uso en el párrafo 25 (a) nogenera ningún derecho al aborto, y no puede ser interpretado ni constituye apoyo, respaldo o promoción del aborto”. Ver informe de Lifesite sobrela Convención de Discapacitados del 31 de agosto de 2006 http.//www.lifesite.net/ldn/2006/aug/06083102.html
27. CONSTRUYENDO LAS REDES DE REFORZAMIENTO MUTUO:EXPERTOS, ONGs, AGENCIAS DE LA ONU Y DONANTESLos miembros de los comités saben cada vez mejor que las ONGs tienen una influenciasin precedentes en el proceso de informar sobre un tratado (figura 2 en la siguientepágina)59. Cecilia Medina, ex Jefe del Comité de Derechos Humanos (HRC), entendiómuy bien que el HRC tenía que basarse en lo que proporcionaban las ONGs, que “elComité no podía funcionar sin información de organizaciones no gubernamentales”60.Pero el asunto no fue siempre así. Hasta 1990, los comités con frecuencia miraban a lasONGs con suspicacia. Pero, entre 1990 y 1999, la situación cambió rápidamente61. Nosólo los comités comenzaron a apoyarse en las ONGs para conocer la práctica de losEstados sino que comenzaron a utilizarlas como vigilantes y reforzadoras de susRecomendaciones. Los Comités de Monitoreo incluso solicitan información a losEstados Partes sobre el alcance de la participación de las ONGs en el procesoinformativo, separando un tiempo de los procedimientos para escuchar a las ONGs.Además, con frecuencia se refieren a ellas en sus comentarios conclusivos62.59 Gaer “Implementando Normas de Derechos Humanos Internacionales”, 339-35760 Idem 34061 Idem 34562 Idem 343
28. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------Cuadro 2: Círculo Informativo para los Tratados de Derechos Humanos de laONUOficina de información del Alto Comisionado para los Derechos HumanosEl ciclo de informaciónen los tratados dederechos humanos 1. El Estado Parte envía su informe6. Se implementan los procedimientospara el seguimiento de las Recomendaciones(Oportunidad para obtener información de NHLR,sistema de la ONU y ONGs) 2. El organismo supervisor del tratado presenta al Estado parte una lista de asuntos y preguntas basadas en las preocupaciones generadas por el informe (Oportunidad para obtener información de NHLR, sistema de la ONU y ONGs)5. El organismo supervisoremite sus observaciones conclusivasen su informe, incluyendo sus Recomendaciones 3. El Estado Parte puede enviar réplicas por escrito a la lista de asuntos o preguntas. 4. El diálogo constructivo entre el comité y el Estado Parte ocurre durante la sesión (Oportunidad para obtener información de NHLR, sistema de la ONU y ONGs)El ciclo comienza un año luego de la entrada en vigordel tratado (dos años para el CRC y el ICESCR) yse repite de acuerdo a una periodicidad, cada dos años parael ICERD, cada cuatro para el ICCPR, CEDAW y CAT, ycada cinco años para el ICESCR, CRC y ICRMW.----------------------------------------------------------------------------------------------------------
29. Los “informes sombra” de las ONGs tienen gran influencia en el país que está siendoinspeccionado. Los Comités de Monitoreo han llegado a confiar en ellas. De hecho, estoera parte del plan original de Glen Clove: “Otro mecanismo para asegurar la aceptación de los derechos reproductivos como derechos humanos internacionales, incluido el aborto, es asegurar el cumplimiento de los gobiernos extranjeros y del de Estados Unidos de las leyes internacionales que protegen tales derechos. Una forma de hacerlo es preparar y publicar “informes sombra” sobre la realidad actual sobre los derechos reproductivos y el acceso a los servicios de salud reproductiva, incluido el aborto, en Estados Unidos y en países extranjeros. Tales informes influyen a su vez en los informes que los gobiernos entregan a los Comités de Monitoreo, que luego emiten recomendaciones para los gobiernos respecto a las acciones que deben tomar para cumplir con las obligaciones del tratado.”63Las ONGs informan qué tan bien está funcionando este plan. El CRR afirma que susesfuerzos en el lobby, y los “informes sombra” en particular, están teniendo una graninfluencia en los miembros de la CEDAW, y que su interacción con los Comités deMonitoreo es en parte responsable de que seis comités de derechos humanos, sinconsiderar sus mandatos, han presionado a distintas naciones con el asunto del aborto:las naciones incluyen a Polonia (HRC, 1999); Camboya (CRC, 2000); Eslovaquia(CERD, 2001); Nepal (CESCR, 2001); Moldavia (CEDAW, 2000) y China (CAT,2001)64.Una ONG afín al CRR, EnGendeRights, también afirma que influye en esosdocumentos, incluyendo el último informe de la CEDAW sobre Filipinas. Clara Rita A.Padilla, abogada y directora ejecutiva de EnGendeRights, disfrutó del trabajo de laONG con los expertos de CEDAW que se unieron en una disputa legal en un juicio: “Es como debatir en corte y ganar el caso. Pese a que hubiera querido que ellos también emitieran sus recomendaciones sobre el derecho a la orientación sexual, estoy muy satisfecha con los comentarios conclusivos del Comité. Mucho trabajo duro siempre produce resultados que valen la pena. Le dimos a los expertos de la CEDAW todo tipo de insumos en el “informe sombra”, puntos esenciales, puntos para la discusión, presentación oral, para nuestras recomendaciones; e incluso les dimos papelitos con nuestros comentarios.”65Durante estos procedimientos, la delegación filipina confrontó al comité, argumentandoque su gobierno “mantuvo la provisión constitucional salvaguardando la vida del niñono nacido, así como a la madre”66. Cuando el delegado explicó que su país cumplía losrequerimientos de la convención al ofrecer todo los tipos de planificación familiar, unexperto preguntó: “¿Cómo puede esperar el gobierno que las mujeres usen solamentemétodos de planificación familiar naturales en una sociedad patriarcal en donde lamayoría de mujeres tienen dificultades al momento de negociar su derecho a rechazar elsexo?67” El comité no presentó pruebas para esta afirmación, y el intercambio es63 Informe de la Mesa Redonda, 90.64 Center for Reproductive Rights “Llevando los derechos al límite: Una guía para los defensores del trabajo de los organismos de supervisión delos tratados de la ONU sobre derechos sexuales y reproductivos” http://www.reproductiverights.org/pdf/pub:bp_brb.pdf65 Rina Jimenez-David “Todavía mucho por hacer”, Philippine Daily Inquirer, 5 de septiembre de 2006.66 Conferencia de prensa de la Asamblea General, “los comités de anti-discriminación contra las mujeres urgen a Filipinas a apresurar unalegislación orientada a borrar estereotipos y combatir la violencia contra las mujeres”, 15 de agosto de 2006. Conferencia de prensa de laAsamblea General está disponible en línea en http://www.un.org/news/press/archives.htm67 Idem.
30. indicativo de por qué los procedimientos pueden convertirse en algo con cargaideológica.La influencia de las ONGs parece ir más allá de lo esperado debido a sus considerablesdimensiones. El CRR tiene 45 miembros permanentes en su personal, pero una mirada ala organización revela que su real influencia está en las relaciones con sus donantes yafiliados, y la manera cómo le da cobertura de atención a las autoridades de la ONU ygobiernos que promueven su controvertida agenda. El equipo de expertos para litigiosdel CRR incluye al experto de la ONU para la salud Paul Hunt; y su equipo dedirectores incluye al enviado especial para temas de SIDA/HIV Nafis Sadik, quienesademás trabajan directamente con el Secretario General de la ONU. Además, uno de losmás grandes donantes del CRR es la UNFPA. El CRR también recibe buena parte desus diez millones de dólares de presupuesto anual de las fundaciones Hewlett Packard,Buffett, Ford, y Mac Arthur, así como del Open Society Institute68. Esta es una red quemutuamente se refuerza y en la que participan autoridades de la ONU, agencias de laONU, ONGs, y Comités de Monitoreo; todos juntos para fortalecer y legitimar suagenda común. En el corazón de esta red está el proceso de información de los comités.QUITÁNDOLE AUTONOMÍA A LOS COMITÉS DE MONITOREO YREINTERPRETANDO DERECHOS EXISTENTESEn los últimos diez años, los seis Comités de Monitoreo, individual o simultáneamente,han presionado a cuarenta y cuatro naciones para legalizar o incrementar el acceso alaborto. Seis naciones fueron presionadas por dos comités, y diez fueron presionadas dosveces por el mismo comité69. Queda cada vez más claro que los miembros de comités nointerpretan independientemente los tratados para los cuales fueron seleccionados comoexpertos, sino que en vez de eso utilizan la mala interpretación de otros comités parasustentar la propia.Los expertos son escogidos entre los representantes de los Estados Partes, quienes losnombran, pero una vez que han servido durante su mandato, actúan de modo personal yya no representan a sus países. Los miembros de los comités se reúnen por lo menos dosveces al año para tratar los métodos de uso y los asuntos esenciales 70, y colaborantambién en la formulación de sus comentarios generales71. Actualmente hay unmovimiento para consolidar todos los Comités de Monitoreo en un solo gran comité de68 Ver informes del CRR en el Better Business Bureau de New York, http://www.newyork.bbb.org; y en el informe anual del CRRhttp://www.crlp.org/pdf/pub_bo_AnnualReport2005.pdf69 Los cuarenta estados presionados por distintos comités para legalizar el aborto comprenden a 10 naciones africanas, 15 latinoamericanas ycaribeñas, cuatro asiáticas, diez países europeos, cuatro de medio oriente, y una isla del pacífico. Los diez países africanos son Burkina Faso(CEDAW, 2000), Eritrea (CEDAW, 2006), Etiopía (CEDAW, 2004), Kenia (HRC, 2005), Mali (CEDAW, 2000), Namibia (CEDAW, 1997, 2007),Togo (CEDAW, 2006); y Zimbabwe (CEDAW, 1998). Los 15 países de América Latina y el Caribe son Antigua y Bermuda (CEDAW, 1997),Argentina (CEDAW, 1997), Belice (CEDAW, 1999), Chile (CESCR, 2004; CEDAW 1999, 2005), Colombia (HRC, 2004; CEDAW 1999, 2007),República Dominicana (CEDAW 2004, 1998), Ecuador (CEDAW 2003), El Salvador (HRC 2003), México (CEDAW 1998, 2006), Panamá(CEDAW 2005, 1996), Paraguay (CEDAW 2005, 1996), Perú (HRC 2005, CEDAW 1998), San Vicente y Granadinas (CEDAW 1997), Trinidad yTobago (CESCR 2002) y Venezuela (CEDAW 1997). Los cuatro países asiáticos son Indonesia (CEDAW 1998), Myanmar (CEDAW 2000), Nepal(CEDAW 1999), y Sri Lanka (HRC 2003). Los diez países europeos son Andorra (CEDAW 2001), Chipre (CEDAW 1996), Irlanda (CEDAW 2005,1999), Italia (CEDAW 1997), Liechtenstein (CEDAW 1999), Luxemburgo (CEDAW 2000, 1997), Malta (CESCR 2004), Polonia (HRC 2004,CESCR 2002, 1998), Portugal (CEDAW 2002), e Irlanda del Norte (UK) (CEDAW 1999). Los cuatro países del medio oriente son Jordania(CEDAW 2000), Kuwait (CESCR 2004), Líbano (CEDAW 2005) y Turquía (CEDAW 1997). El estado que es una isla del Pacífico es Australia(CEDAW 2006). Thomas Jacobson: “44 naciones arbitrariamente presionadas por los comités de tratados para legalizar o incrementar el accesoal aborto”, documento no publicado del 5 de junio de 2006.70 Ver Oficina para el Alto Comisionado de Derechos Humanos, “Reunión anual para los encargados de los organismos supervisores de tratadosde derechos humanos y reunión intercomités, Ginebra, 19-23 de junio de 2006”. http://www.ohchr.org/english/bodies/icm-mc/index.htm71 Johnstone “Influencias Feministas”, 164
31. cumplimiento, lo que le quitaría autonomía a los comités y consolidaría el poder en lasmanos de unos pocos expertos.Un reciente ejemplo en América Latina ilustra la manera en que los protocolosopcionales, las revisiones de países, y el activismo de las ONGs trabajan juntos parapresionar consistentemente a un país en una región para así cambiar sus leyes. EnNoviembre de 2000, el HRC descubrió que Perú violaba los artículos 3, 6 y 7 delICCPR porque no había legalizado el aborto72. Estos artículos establecen el derecho alremedio efectivo, a la vida, y a la libertad para no ser tratado o castigado de modo cruel,inhumano o degradante.En Noviembre de 2002, el HRC recibió una comunicación de una mujer en Perú quehabía intentado abortar y no lo consiguió cuando lo solicitó a profesionales médicos,porque había descubierto que su hijo era anencefálico, una enfermedad mortal queafecta al cerebro y que por lo general acaba con la vida del niño tan solo unas horasdespués de nacer. Representada por el CRR73 y dos de sus afiliados en América Latina,DEMUS y CLADEM, la mujer aducía que tener que llevar a término su embarazo yamamantar a un niño enfermo le causaría una terrible depresión.Luego de tres años, en Octubre de 2005, el Comité enviaba su punto de vista. Asíencontró que Perú había violado el derecho a la vida de la demandante y la había tratadocruel, inhumana o degradantemente. (Artículos 6 y 7)74. Dado que la mujer era unamenor de edad al momento del parto, el HRC también encontró a Perú culpable deviolar la protección de niños (Artículo 24).El caso de Perú también destaca la manera como los comités se refuerzan unos a otros,refiriéndose a las malas interpretaciones de los demás comités para sustentar susexigencias. En el informe de Perú, el HRC subrayó: “que el Comité ha observado la falta de acceso para las mujeres a los servicios de salud reproductiva, incluido el aborto, como violación del derecho de la mujer a la vida, y que esto ha sido reiterado por otros comités como el Comité para la Eliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer; y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.”75Lo que el HRC encontró, sirvió luego para reforzar las estrategias de las ONGs y asíliberalizar las leyes del aborto en la región. El CRR, que preparó la demanda contraPerú, utilizó entonces este argumento para ayudar en un caso local en la CorteConstitucional de Colombia, más tarde ese mismo año. Una abogada entrenada por elCRR, Mónica Roa, demandó a Colombia argumentando que la ley de su país violabatratados internacionales sobre la protección de los derechos que la mujer tiene a la viday la salud. En un fallo de 5 votos a 3, dada a conocer en Mayo de 2006, la CorteConstitucional revirtió la ley colombiana que prohibía el aborto76. En su opinión, lacorte concluía que estaba obligada por “las recomendaciones hechas por las autoridadesinternacionales a cargo de ver el cumplimiento de Colombia de la Convención deEliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer (CEDAW)”77.72 Comité de Derechos Humanos, 17° Sesión “Observaciones finales: Perú, 15 de noviembre de 2000. (CCPR/CO/70/PER)73 CRR se llamaba entonces CRLP, el Center for Reproductive Law and Policy74 Human Rights Committee, Sesión 85° “Perspectivas” 22 de noviembre de 2005 (CCPR/C/85/D/1153/2003)75 Ibid, 676 Juan Forero “Corte colombiana legaliza algunos abortos”, New York Times, 12 de mayo de 2006, A14.