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Timestamp: 2018-04-23 22:48:26+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 34', 'art. 30', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 18', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 148', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 30', 'art 19', 'art. 14', 'art. 16', 'art.109', 'art. 9', 'art. 9']

Servizi Pubblici Locali a rete di rilevanza economica: titolarità e esercizio delle funzioni di organizzazione
di Danilo Menna 22 novembre 2013
Servizi Pubblici Locali a rete di rilevanza economica: titolarità e esercizio delle funzioni di organizzazione<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
Il comma 1 bis dell’art. 3 bis del D.L. 138/2011 stabilisce, invece, la modalità di esercizio delle funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo), individuando nell’ente di governo d’ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo, istituito o designato dalla regione ai sensi del comma 1 dello stesso articolo, l’unico soggetto legittimato ad esercitarle.
Secondo alcuni, il disposto del citato comma 1 bis sarebbe da interpretarsi con efficacia di deroga rispetto all’articolo 19 del D.L. 95/2012, per cui l’organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica spetterebbe esclusivamente all’ente di governo d’ambito o bacino (“Il ruolo degli enti locali rimane centrale, dato che l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale rientra tra le funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p), della Cost.. Norma derogata solo per i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, le cui funzioni di organizzazione sono esercitate dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei (art. 3-bis, comma 1-bis, del citato d.l. n. 138/2011”(1)).
E’ bene precisarlo perché la questione non è così ovvia come potrebbe sembrare (2), specialmente se contestualizzata ricordando, ad esempio, che le soppresse Autorità d’ambito in materia di rifiuti e idrico altro non erano che enti di governo d’ambito con personalità giuridica, costituiti il più delle volte sotto forma di consorzi e deputati per legge all’esercizio di competenza comunali (3). Alcune regioni, infatti, hanno già previsto nei propri disegni di legge la costituzione di enti di diritto pubblico con personalità giuridica ed autonomia amministrativa e contabile. (4) Altre, invece, hanno correttamente interpretato il disposto legislativo prevedendo una convenzione obbligatoria tra comuni (5).
Detto strumento esiste ed è la convenzione tra enti finalizzata all’esercizio associato di funzioni, ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs 267/2000 (Tuel) (6). E’ bene precisare che la convenzione non può prevedere la costituzione di un soggetto con personalità giuridica e autonomia patrimoniale sia per la natura stessa dell’istituto, sia per il fine perseguito che è, appunto, permettere ai comuni l’esercizio diretto delle proprie funzioni fondamentali. Sul punto, si potrebbe obiettare che la presenza della personalità giuridica non incide sulla titolarità delle funzioni, infatti in materia di Autorità d’Ambito le norme di cui agli artt. 148 e 201 D. Lgs 152/2006 si riferivano esclusivamente “all’esercizio”. In realtà, in tal modo, la titolarità delle funzioni in capo ai comuni sarebbe semplicemente una finzione poiché la personalità ha quale scopo principale la titolarità di diritti e obblighi, che potrà sommarsi all’esercizio delle funzioni da parte dall’ente di governo d’Ambito o bacino e, eventualmente, anche all’autonomia patrimoniale. In altre parole, si creerebbe, di fatto, un consorzio di funzioni, che come vedremo in seguito è vietato.
In buona sostanza, la regione, nell’esercizio del proprio potere di cui al comma 1 dell’art. 3 bis del D.L. 138/2011, potrà individuare o costituire quale ente di governo d’ambito o bacino solo ed esclusivamente una convenzione obbligatoria tra comuni, all’interno della quale quest’ultimi saranno vincolati ad esercitare le funzioni attribuite loro dalla legge in forma associata e senza creare un soggetto con personalità giuridica e autonomia patrimoniale.
Per meglio comprendere le ragioni sottese all’obbligo, per la regione, di prevedere una convenzione quale ente di governo d’ambito o bacino è importante ricordare che l’art. 2, comma 186, lettera e, della legge 23 dicembre 2009 n. 191 (Finanziaria per il 2010), come modificata dall’art. 1, comma 1-quater, lett. e), del D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 marzo 2010, n. 42), per finalità di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento della spesa pubblica, ha imposto ai comuni la soppressione dei consorzi di funzioni tra enti locali costituiti ai sensi dell’art. 31 del D. Lgs 267/200, salvaguardando implicitamente invece i consorzi di servizi.
Al fine di individuare i consorzi da “sopprimere”, e contestualmente quelli da “salvare”, è stato chiarito che: “l’attività posta in essere dall’ente consortile costituisce una funzione quando si esplica mediante atti amministrativi o comportamenti configuranti espressione del potere autoritativo della pubblica amministrazione orientato per legge alla cura degli interessi pubblici e a fronte del quale sussistono situazioni giuridiche di mera soggezione o d’interesse legittimo. Laddove invece l’attività del consorzio realizzi la mera erogazione di un servizio alla collettività, in attuazione di precetti costituzionali afferenti a diritti soggettivi assoluti, si tratterà per lo più di consorzi di servizi” (Cfr. Corte dei Conti – Piemonte, parere n. 47 del 15 aprile 2011). E’ ovvio che l’obbligo di soppressione si traduce anche nell’impossibilità di nuova costituzione di consorzi di funzioni.
Il medesimo articolo, inoltre, con il comma 186-bis ha disposto la soppressione delle Autorità d'ambito di cui agli articoli 148 e 201 del D. Lgs 152/2006.
A quanto appena detto va aggiunto che gli enti di governo d’ambito non possono avere compiti di diretta gestione del servizio ma solo di programmazione, affidamento e controllo sulla corretta esecuzione dello stesso, fungendo, in buona sostanza, da stazioni appaltanti per conto degli enti locali compresi nell’area territoriale di propria competenza. (Cfr. Corte dei Conti – Lombardia, parere n. 71 del 6 marzo 2013). Ciò risponde all’esigenza di evitare conflitti di interessi. Qualora si concedesse, infatti, all’ente di governo d’ambito o bacino la possibilità di essere anche gestore di servizi si perverrebbe alla paradossale situazione in cui il quest’ultimo si ritroverebbe ad essere anche il soggetto individuato dalla legge per la scelta della modalità di affidamento dei servizi stessi, nonché l’incaricato alla predisposizione della relazione di cui all’art. 34, commi 20 e ss., D.Lgs 179/2012. Vi sarebbe, dunque, un evidente conflitto di interessi e ciò porterebbe quasi sicuramente l’ente di governo d’ambito o bacino a scegliere, quale modalità di affidamento, la procedura diretta in house in favore di se stessa o, nella migliore delle ipotesi, a propendere per una società mista. E ciò in violazione della gran parte dei principi comunitari riconducibili alla concorrenza.
Orbene, tenuto conto di quanto sopra esposto, ovverosia della disciplina che prevede la soppressione dei consorzi di funzioni, dell’abrogazione delle norme che prevedevano la possibilità di costituire autorità d’ambito con personalità giuridica, nonché del fatto che l’ente di governo d’ambito non può erogare servizi ma è chiamato a svolgere solo ed esclusivamente funzioni amministrative, l’unica strada percorribile ed in linea con le recenti scelte organizzative del legislatore risulta essere, appunto, la convezione ai sensi dell’art. 30 D. Lgs 267/2000.
In punto di compatibilità e coerenza rispetto all’ordinamento, si evidenzia che l’interpretazione proposta presenta solo relativamente caratteri di novità essendo molto simile al modello previsto dal legislatore per i piccoli comuni, ex art. 14, comma 28, D.L. 78/2010: “I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione (7), le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27…”. Allo stesso modo, per i comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti, il comma 12 dell’art. 16 del D.L. 138/2011 prevede la possibilità di esercizio in convenzione ai sensi dell’art. 30 D. Lgs 267/2000.
A tale riguardo, la giurisprudenza ha sottolineato come, per le funzioni non gestibili in forma di consorzio, l’esercizio associato di funzioni mediante convenzione o unione, anche se previsto in forma obbligatoria solo per gli enti demograficamente minori, dovrà comunque essere valutato dagli altri enti, alla luce dei canoni di efficacia, efficienza ed economicità (Cfr. Corte dei Conti – Piemonte, parere n. 101 del 30 dicembre 2010; Corte dei Conti – Piemonte, parere n. 47 del 15 aprile 2011). Nel caso di specie la convenzione sembra essere l’unica via d’uscita, per cui il “suggerimento” della Corte assume i caratteri dell’obbligatorietà, anche nel caso in cui dovesse risultare poco economica.
Ad ogni buon conto, la convenzione, almeno in linea teorica, dovrebbe essere molto più efficiente ed economica rispetto alla costituzione di un ente di governo autonomo (già Autorità d’ambito), sicuramente più economica. (8) Infatti, per l’esercizio delle funzioni mediante convenzione sono sufficienti regole minime di funzionamento, al fine di regolare i rapporti tra gli enti partecipanti, l’organizzazione e la previsione di rimborsi o compensazioni per il funzionamento dell’ufficio comune. (9)
E’, inoltre, il modello che più si adatta ai vincoli di razionalizzazione della spesa pubblica introdotti con il D.L. 95/2012. (10)
Non solo. La costituzione dell’ente di governo mediante convenzione dispenserebbe, limitatamente alle funzioni attribuite a quest’ultimo dal comma 1 bis dell’art. 3 bis del D.L. 138/2011, i comuni più piccoli dall’obbligo di costituire unioni di comuni o convenzioni. Il comma 29 dell’art. 14 D.L. 78/2010 dispone, infatti, che: “I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa”. In altre parole, limitatamente alle funzioni di cui al citato comma 1 bis, l’obbligo per i piccoli comuni di operare in convenzione o unione di comuni, ai sensi comma 28 dell’art. 14 D.L. 78/2010 e comma 12 dell’art. 16 D.L. 138/2011, sarebbe già soddisfatto con la costituzione dell’ente di governo d’ambito o bacino. Con la conseguenza che, eventuali unioni di comuni o convenzioni già istituiti in forza delle citate disposizioni, potranno continuare ad esistere per il solo esercizio delle altre funzioni fondamentali indicate dal comma 27 dell’articolo 14 D.L. 78/2010.
Qualora si sostenesse, invece, la tesi dell’estensione della deroga anche alla titolarità delle funzioni si avrebbe quale conseguenza, a livello attuativo, la necessità di dover creare un ente di governo d’ambito dotato di personalità giuridica il quale risulterebbe titolare delle sole funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica. In tale contesto, la previsione di cui al comma 1 dell’art. 3 bis del D.L. 138/2011 permetterebbe alle regioni di poter costituire o individuare, in ogni caso nel rispetto dei limiti introdotti con il D.L. 95/2012, un soggetto di qualsiasi natura e completamente autonomo. Questo significa che, nella migliore delle ipotesi, la regione individuerà quale ente di governo un ente pubblico con personalità giuridica composto dagli enti locali, che comunque dovrà essere senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica , ma potenzialmente la regione potrebbe individuare anche se stessa quale ente di governo d’ambito non prevedendo la norma condizioni o limiti.
In altre parole, il legislatore avrebbe prima attribuito le funzioni fondamentali di organizzazione degli SPL di natura economica ai comuni, salvo poi ripensarci e consentire addirittura alle regioni di potersi appropriare delle stesse funzioni. Dunque, oltre alle ragioni giuridiche, già sopra rappresentate ed a cui si rinvia, sono presenti anche ragioni di natura politica o coerenza legislativa che impediscono l’adesione a tale tesi.
In alternativa, si dovrebbe sostenere l’applicabilità dell’art. 3, comma 27, L. 244/2007, come modificato dall'art. 18, comma 4-octies, D.L. 185/2008, secondo cui: “E' sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e l'assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza”. Quindi, la regione dovrebbe creare una società di committenza regionale in favore dei comuni, tenendo però conto del fatto che la parte della norma che prevede la possibilità di “assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni” è inapplicabile per contrasto con l’art. 9 comma 6 del D.L. 95/2012 nella parte in cui vieta agli enti locali di costituire o assumere partecipazioni in enti pubblici, oltre al rispetto dei vincoli previsti dal comma 1 dell’articolo da ultimo citato. In ogni caso, dal punto di vista giuridico, si riproporrebbe il problema della titolarità delle funzioni, infatti l’applicabilità dell’art. 3 in parola presuppone l’estensione della deroga anche alla titolarità delle funzioni di cui al comma 1 bis, sul punto si rinvia a quanto già sopra esposto.
In conclusione, riscontrata la possibilità di effettuare la lettura coordinate delle due norme in esame, quantomeno in ordine alla titolarità delle funzioni di organizzazioni dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, deve ritenersi che la previsione del comma 1 bis dell’art. 3 bis agisce in deroga all’art. 19 del D.L. 95/2012 solo ed esclusivamente con riferimento all’esercizio delle citate funzioni e non anche, appunto, sulla loro titolarità. In ragione di ciò, la regione può individuare o costituire quale ente di governo d’ambito solo ed esclusivamente una convenzione obbligatoria tra comuni priva di personalità giuridica, ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs 267/2000.
(1) CARMINE VOLPE in “La “nuova normativa” sui servizi pubblici locali di rilevanza economica. Dalle ceneri ad un nuovo effetto “Lazzaro”. Ma è vera resurrezione?” , pubblicato su www.giustamm.it, n. 1-2013.
(2) Con la L.R. 6 del 04.04.2012 la regione Lombardia ha istituito le Agenzie per il TPL specificando che costituiscono strumento per l’esercizio associato delle funzioni attribuite agli enti locali dalla legge. La Corte dei conti, Lombardia, pur non entrando nel merito della questione ha evidenziato la possibilità che si fosse verificato, legislativamente, uno spostamento delle funzioni in oggetto: “la Regione dovrà valutare la permanente aderenza delle funzioni attribuite, dalla legge regionale Lombardia n. 6/2012 ad Agenzie per il TPL e ad Enti locali alla luce dell’avvento del comma 1 bis dell’art. 3 bis del d.l. n. 138/2011 (d.l. n. 179/2012), analisi tuttavia non necessaria ai fini delle conclusioni del presente parere.” (Corte dei Conti, Lombardia del 6 marzo 2013, parere n. 71).
(3) Art. 201, comma 2, D. Lgs 152/2006, abrogato con L. 191/2009 (“L’Autorità d’ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata di rifiuti”). Identica disposizione era prevista per il servizio idrico integrato dall’art. 148, comma 1, D. Lgs. 152/2006, abrogato con L. 191/2009.
(4) E’ il caso, ad esempio, della regione Abruzzo che con il DDL di modifica della L.R. 45/2007 (Norme per la gestione integrata dei rifiuti), approvato dal Consiglio regionale il 1 ottobre 2013, n 164/4 ed in fase di pubblicazione, ha previsto l’istituzione dell’Autorità per la gestione integrata dei rifiuti urbani: “E’ istituita l’Autorità per la gestione integrata dei rifiuti urbani (AGIR), ente rappresentativo di tutti i comuni dell’ATO Abruzzo, a cui i comuni partecipano obbligatoriamente. 2. L’AGIR di cui al comma 1 ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile” (art. 4).
(5) E’ il caso della Campania che con il DDL in materia di rifiuti, approvato dalla Giunta regionale con DGR n. 221 del 05.07.2013, ha previsto che: “I comuni di ciascun ATO esercitano in forma associata le funzioni di organizzazione del servizio. A tal fine si associano secondo le forme previste dall’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sottoscrivendo una convenzione obbligatoria e costituendo, per ciascun ATO, una Conferenza d'ambito”(art. 6).
Allo stesso modo, la Calabria con il DDL in materia di rifiuti, approvato con DGR n. 151 del 22.04.2013 dalla Giunta regionale ha previsto: “…l’esercizio obbligatoriamente aggregato delle funzioni, anche fondamentali, degli Enti locali ricompresi nell’ambito territoriale ottimale costituita in forma associata, secondo le modalità di cui all’art. 30 del D. Lgs 267/2000, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica”.
(6) Art. 30 D. Lgs 267/2000, comma 3: “Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo”; comma 4: “Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.”
(7) Il comma 31 bis del medesimo articolo 14, introdotto dall'art 19 del 95/2012, dispone che per le convenzioni si applica, in quanto compatibile, l'articolo 30 del D. Lg 267/2000.
(8) L’11 settembre 2013 il Ministero dell’Interno ha emanato il decreto contenente i criteri per il conseguimento e l’attestazione dell’efficienza ed efficacia gestionale delle funzioni mediante convenzione, ai sensi dell’art. 14, comma 31 bis, del D.L. 78/2012 e dell’art. 16 D.L. 138/2011. Per quanto riguarda la dimostrazione di efficienza: “I dati desunti dalla contabilità finanziaria dovranno dimostrare, al termine del triennio di osservazione, un risparmio complessivo di spesa corrente degli enti convenzionati di almeno il 5 per cento rispetto alle spese sostenute nell'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante convenzione”. In merito all’efficacia, il decreto richiede “di aver raggiunto un migliore livello di servizi nella gestione in convenzione rispetto all'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante convenzione per almeno tre attività” in materia di: rifiuti, edilizia scolastica, polizia municipale e amministrativa locale, gestione entrate tributarie, prestazioni sociali, ufficio tecnico, lavori pubblici, edilizia privata, asili nido, mensa scolastica.
(9) “Con specifico riguardo alla concreta organizzazione di ciascuna funzione, è evidente che gli Enti interessati dall’aggregazione debbano unificare gli uffici e, a seconda delle attività che in concreto caratterizzano la funzione, prevedere la responsabilità del servizio in capo ad un unico soggetto che disponga dei necessari poteri organizzativi e gestionali, nominato secondo le indicazioni contenute nell’art.109 del TUEL. L’atto costitutivo dell’unione o la convenzione predisposta per la gestione associata dei servizi dovrà prevedere le modalità di nomina dei Responsabili dei servizi e ciascun Ente dovrà adeguare il proprio Regolamento degli Uffici e dei servizi per poter procedere allo svolgimento associato delle funzioni”. (Corte dei Conti, Lombardia del 12.12.2012, parere n. 527)
(10) Si ricorda, in particolare, che l’art. 9, comma 1, del D.L. 95/2012 ha previsto l’obbligo, per regioni, province e comuni, di sopprimere o accorpare, ovvero in ogni caso, di assicurare la riduzione degli oneri finanziari di enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione. Ancora, che il comma 6 del medesimo articolo ha introdotto il divieto in capo agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, per l’esercizio di una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione. E’ bene specificare che il divieto di cui al citato comma 6 non opera per le regioni, anche se, in effetti, mal si concilierebbe con la disposizione in commento la previsione regionale di costituzione di un nuovo ente, salvo appunto ragioni di razionalizzazione. E’ stato, infatti, chiarito che: “L’art. 9 comma 6 del d.l. n. 95/2012 pone un divieto di costituzione di enti, agenzie e organismi, comunque denominati, in capo ai soli enti locali (Comuni e Province), non invece alle Regioni (omissis); La legge nazionale non preclude alle Regioni la costituzione di enti, agenzie o organismi deputati all’espletamento di funzioni fondamentali o amministrative, ma solo l’estensione, quale norma di principio, degli obblighi di accorpamento o razionalizzazione imposti agli enti locali” (Corte dei Conti – Lombardia, parere n. 71 del 6 marzo 2013).
(11) In linea generale ciò è permesso poiché, nonostante l’ente di governo sarà poi, di fatto, gestito dagli enti locali, è stato previsto e costituito dalla regione, con legge, per cui non trova applicazione il divieto di costituzioni di nuovi enti pubblici. Tuttavia: “anche in questo caso la gestione associata (omissis) non deve comportare nuovi o maggiori oneri a carico delle finanze pubbliche (in tema di esercizio associato di funzioni o servizi si rimanda a Corte dei conti, Sezione regionale per la Lombardia, Deliberazione n. 527/2012, e Sezione Piemonte, Deliberazioni n. 287/2012/AR e 304/2012/PAR)” (Corte dei Conti, Lombardia del 6 marzo 2013, parere n. 71).
Di conseguenza, gli atti amministrativi attuativi della legge regionale non potranno prevedere o imporre oneri amministrativi o di funzionamento allo stato non esistenti o inferiori.