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Timestamp: 2020-01-18 20:17:21
Document Index: 18244955

Matched Legal Cases: ['Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 3', 'Art. 115', '§ 2', '§ 2']

Die Wirkungslosigkeit der neuen Schuldenbremse - Wirtschaftsdienst
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90. Jahrgang, 2010 · Heft 4 · S. 262–268
Von Christian Magin
Die Föderalismuskommission II von Bundestag und Bundesrat hatte im März 2007 ihre Arbeit begonnen, um u.a. die Bund-Länder-Finanzbeziehungen neu zu ordnen. Ziel war es, „das Prinzip der Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit stärker als bisher in der Finanz- und Haushaltspolitik zu verankern.“1 Neben verschiedenen anderen Themen wurde eine neue Schuldenbremse entwickelt, die die bisherige, weitgehend wirkungslose Schuldenbegrenzung des Grundgesetzes ersetzen sollte. Die Kommission verabschiedete am 12. Februar 2009 konkrete Vorschläge2 zur Änderung des Grundgesetzes, die mittlerweile vom Bundestag und vom Bundesrat als Grundgesetzänderung3 beschlossen wurden.
Seitdem gab es zu der neuen Schuldengrenze viele Stellungnahmen. Fast alle Kommentatoren gehen dabei von der Wirksamkeit der Regelungen aus. In Politik und Wissenschaft wird die Schuldengrenze wegen ihrer Effektivität gelobt4 oder gerade deswegen kritisiert, da sie angeblich den Bund und vor allem die finanzschwachen Länder in ihrer Flexibilität – gerade bei Investitionen – einschränken würde.5 Auch in den Kurzzusammenfassungen in TV-Nachrichtensendungen wurden die Vorschläge zur Grundgesetzänderung als positiv und wirkungsvoll präsentiert.6 Die neue grundgesetzliche Schuldengrenze wurde bisher vor allem dahingehend diskutiert, ob es zulässig sei oder nicht, dass der Bund den Ländern eine Schuldengrenze auferlegt, die diese in ihrer Autonomie beschränkt. Zudem wurde erörtert, wie detailliert diese Regelung formuliert sein sollte, wenn sie im Grundgesetz erscheint.7 Diese rein formal-juristischen Überlegungen sollen nicht Bestandteil dieses Beitrags sein. Stattdessen wird die neue Schuldengrenze hinsichtlich ihrer tatsächlichen Wirkung bzw. Wirkungslosigkeit beurteilt.
Das deutsche Grundgesetz enthielt mit dem Art. 115 GG alter Fassung eine Regelung, die die Staatsverschuldung begrenzen und Generationengerechtigkeit gewährleisten sollte: „(1) Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt. (2) Für Sondervermögen des Bundes können durch Bundesgesetz Ausnahmen von Absatz 1 zugelassen werden.“
Zusätzlich war die Feststellung einer „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ nicht eindeutig definiert. Die Rückführung der zusätzlichen Staatsverschuldung bei guter Wirtschaftslage und hohen Steuereinnahmen war nicht geregelt.
Die bisherige Schuldengrenze des Art. 115 GG alte Fassung konnte daher als weitgehend wirkungslos zur Erreichung einer gerechten finanziellen Lastenverteilung zwischen den einzelnen Generationen angesehen werden.14 Die oben dargestellten Ungenauigkeiten, Ausnahmeregelungen, Schlupflöcher und die gängige Auslegung des Art. 115 GG alte Fassung durch die Staatspraxis konterkarierte die ursprüngliche Absicht des Gesetzgebers, die Staatsverschuldung wirkungsvoll zu beschränken.15 Zudem hatten Verfassungsverstöße gegen Art. 115 GG alte Fassung in der Praxis u.a. deshalb keine Folgen, da sie – wenn überhaupt – erst Jahre nach dem betreffenden Haushaltsjahr festgestellt wurden.16
Die „symmetrische Berücksichtigung einer von der Normallage abweichenden Konjunkturentwicklung (konjunkturelle Komponente)“ als Ausnahme von der Kreditbegrenzung geht von einem idealtypischen, sinusförmigen und zudem vorhersehbaren Konjunkturzyklus aus. Wer kann jedoch im Voraus sagen, wie lange ein Aufschwung dauern wird, um jährlich genügend der im Abschwung aufgenommenen Kredite zurückzuführen, damit diese bei der nächsten Abschwungphase vollständig getilgt sind?
Es soll an dieser Stelle jedoch nicht weiter auf die oben erläuterten Unzulänglichkeiten eingegangen werden. Vielmehr wird auf ein Schlupfloch hingewiesen, das in den Zusammenfassungen der Föderalismuskommission II u.a. nicht erwähnt wird und fast überall übersehen wurde.19 Die Aussage „grundsätzlich sind die Haushalte von Bund und Ländern ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“ ist nur im Grundsatz richtig. Im Art. 115 Abs. 2 GG neue Fassung heißt es nämlich: „Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. […] Näheres, insbesondere die Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen […], regelt ein Bundesgesetz.“ Zur Erklärung, was mit finanziellen Transaktionen gemeint ist, lohnt ein Blick in den Gesetzentwurf, der in der Kommissionsdrucksache 174 der Föderalismuskommission II niedergelgt wurde. Dort heißt es in § 3 im Ausführungsgesetz zu Art. 115 GG neue Fassung: „Aus den Ausgaben nach § 2 Absatz 1, 1. Halbsatz sind die Ausgaben für den Erwerb von Beteiligungen, für Tilgungen an den öffentlichen Bereich und für die Darlehensvergabe herauszurechnen, aus den Einnahmen nach § 2 Absatz 1, 1. Halbsatz diejenigen aus der Veräußerung von Beteiligungen, aus der Kreditaufnahme beim öffentlichen Bereich sowie aus Darlehensrückflüssen.“20 Dies bedeutet konkret: Wenn der Staat netto mehr Beteiligungen erwirbt (Ausgaben), als er verkauft (Einnahmen), dann unterliegen diese Nettoausgaben nicht der Grenze, die durch die Maßgabe „Einnahmen und Ausgaben sind ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“ gesetzt ist, und dürfen deshalb über Kredite finanziert werden. Gleiches gilt für die Nettoausgaben für Tilgungen an den öffentlichen Bereich und die Nettoausgaben für die Darlehensvergabe, die gleichfalls über Kredite finanziert werden dürfen.21
Was wird daher (spätestens) ab 2016 passieren? Vorstellbar ist, dass der Bund beispielsweise eine Bundesautobahn-AG mit 100% Anteilsbesitz gründet. Diese AG ist für sämtlichen Aufwand z.B. Instandhaltungs- und Personalaufwand verantwortlich. Ist deren Eigenkapital auf Grund fehlender Erträge der AG nahezu aufgebraucht, wird eine Kapitalerhöhung mit Ausgabe neuer Aktien durchgeführt, welche der AG zu neuem Eigenkapital und liquiden Mitteln verhilft. Der Bund erwirbt diese neu emittierten Aktien und kann diese über Kredite finanzieren, da der (Netto-)Erwerb von Beteiligungen aus der Kreditbegrenzung herausgerechnet wird. Dieses Vorgehen ist – zumindest theoretisch – endlos wiederholbar, denn die Wertminderung der bisherigen Anteile an der AG durch Aufbrauchen des Eigenkapitals über Jahresverluste wegen des Abschreibungs-, Personal- und sonstigen Aufwands wird nicht berücksichtigt. Der Bund erstellt schließlich keine konsolidierte Konzernbilanz mit Wertberichtigungen seiner Anteile. Was oben am Beispiel einer Bundesautobahn-AG erläutert wurde, ist für jeden anderen Fall der Gründung einer AG mit einer öffentlichen Aufgabe ebenfalls denkbar.
Zum einen wird für die Berücksichtigung von Erträgen und Aufwendungen das Buchungssystem der doppelten Buchführung in Konten (Doppik) benötigt, da dieses über eine Rechnung mit Einzahlungen und Auszahlungen bzw. Einnahmen und Ausgaben hinausgeht.25 Mit der Doppik ist es möglich, einen Konzernabschluss mit den kaufmännisch buchenden Einheiten des „Konzerns BRD“ bzw. des „Konzerns Bundesland“ zu erstellen. Dabei werden auch sämtliche Auslagerungen einbezogen. In der konsolidierten Konzernergebnisrechnung (kaufmännisch: Gewinn- und Verlustrechnung) werden der gesamte Aufwand, z.B. die Abnutzung des Vermögens, die Zuführung zu Pensionsrückstellungen, der Zinsaufwand etc., und die gesamten Erträge abgebildet. Zudem wird in der konsolidierten Vermögensrechnung neben der expliziten die gesamte implizite Verschuldung des Staates z.B. durch zukünftige Pensionslasten sichtbar, was eine aufwändige Schätzung der Versorgungsverpflichtungen über Nebenrechnungen26 überflüssig macht. Die Doppik schließt bei richtiger Ausgestaltung diejenigen Schlupflöcher und Umgehungsmöglichkeiten, die die bisherigen Schuldengrenzen wirkungslos mach(t)en.
Die oftmals angeführte Kritik, der Staat hätte andere Ziele als privatwirtschaftliche Unternehmen und könne deshalb nicht das gleiche Buchungssystem wie diese verwenden, kann entkräftet werden. Vereinfacht ausgedrückt zeigt sich die Gewinnerzielungsabsicht der Unternehmen in den möglichst hohen Überschüssen (Gewinnen) der Gewinn- und Verlustrechnung, während sich die Restriktion eines ausgeglichenen Haushalts bei der öffentlichen, zum Teil nichtrentierlichen Aufgabenwahrnehmung in der „schwarzen Null“ in der Ergebnisrechnung (das Pendant zur kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung) ausdrückt. Die Verwendung eines kaufmännisch erprobten Buchungssystems bedeutet nicht zwangsläufig, dass damit ebenfalls die privatwirtschaftlichen Ziele der Gewinnmaximierung übernommen werden müssen.
Zum anderen unterscheidet sich die Argumentation auf Basis der Doppik dadurch vom bisherigen Verständnis, dass es innerhalb des neuen Buchungssystems nicht mehr um eine Begrenzung der Verschuldung, sondern um die Begrenzung des Aufwands geht. Eine Kreditaufnahme ist in der Logik der doppelten Buchführung schließlich lediglich eine erfolgsneutrale Bilanzverlängerung, da sich sowohl das Fremdkapital der Passivseite (Kredite) als auch das Vermögen der Aktivseite (liquide Mittel bzw. der Gegenwert eines damit beschafften Vermögensgegenstandes) in gleichem Maße erhöhen. In den Folgejahren führt die Kreditaufnahme allerdings zu Zinsaufwand, der sich in der Ergebnisrechnung niederschlägt. Wenn mit den liquiden Mitteln abnutzbares Vermögen gekauft wurde, wobei der Kaufvorgang zunächst nur ein erfolgsneutraler Aktivtausch ist, dann führen die Abschreibungen auf Grund der Wertminderung ebenfalls zu Aufwand in der Ergebnisrechnung. Kann dieser Aufwand nicht durch zusätzliche Erträge (z.B. Steuererträge) in derselben und den folgenden Rechnungsperioden ausgeglichen werden, dann kann sich der Staat die Kreditaufnahme und die damit beabsichtigte Investition nicht leisten. Der doppische Investitionsbegriff ist somit eng abgegrenzt: Als Investition gilt lediglich der Kauf bzw. die Schaffung aktivierungsfähigen Vermögens. Bildungsausgaben sind daher – obwohl sie umgangssprachlich oftmals als „Investition in Humankapital“ bezeichnet werden – Aufwand und müssen durch Erträge ausgeglichen werden können, denn der Staat als rechnungslegende Einheit ist schließlich nicht Besitzer der zusätzlichen Fähigkeiten seiner Staatsbürger und verliert durch den Bildungsaufwand eigenes Vermögen.
Der Fokus liegt bei der Doppik nicht mehr auf der expliziten Staatsverschuldung, sondern auf dem Aufwand des Staates, der die gesamte Belastung des Haushalts darstellt. Insofern würde sich die Verpflichtung zum strikten Ausgleich des doppischen Ergebnishaushalts indirekt ebenfalls als eine „Schuldengrenze“ auswirken, denn der zusätzliche Zinsaufwand für neue Schulden muss durch zusätzliche Erträge gedeckt oder durch die Reduktion des Aufwands an anderer Stelle kompensiert werden. Dieses Konzept hätte den Vorteil, dass sämtlicher Aufwand – nicht nur der aus der Verschuldung resultierende Zinsaufwand – ausgeglichen werden müsste und Umgehungsmöglichkeiten minimiert werden. Auf kommunaler Ebene und teilweise auf Landesebene wird die Doppik, allerdings mit unterschiedlichen und zum Teil fragwürdigen Regelungen, derzeit fast flächendeckend eingeführt. Falls der Bund und die Länder tatsächlich an intergenerativer Gerechtigkeit interessiert wären, dann müssten sie gleichfalls – jedoch mit einheitlichen Regelungen – die Doppik einführen und im Sinne einer interperiodischen Gerechtigkeit eine Aufwandsgrenze im staatlichen Konzernabschluss beschließen. Dabei wird die Höhe des gesamten Aufwands durch die Höhe der gesamten Erträge des Staates begrenzt. Die Buchungstechnik und die Vorschläge dazu sind bekannt. Es mangelt also nicht am Instrument, sondern an dessen Verwendung und – damit einhergehend – an der konsequenten Durchsetzung der Regeln zum Haushaltsausgleich.
Die neue grundgesetzliche Schuldengrenze der Föderalismuskommission II ist – wie die alte grundgesetzliche Schuldengrenze und die Maastricht-Kriterien – aller Voraussicht nach nicht geeignet, die Nettoneuverschuldung zu begrenzen und eine intergenerative Gerechtigkeit zwischen der heutigen und den zukünftigen Generationen herzustellen. Es ist jedoch möglich, dass sie die mit ihr beabsichtigten politischen Ziele dennoch erreicht. Zum einen wird den Finanzmärkten signalisiert, dass Deutschland es mit der Haushaltsdisziplin ernst meinen würde.27 Dies soll sicherstellen, dass die Bonität Deutschlands weiterhin als sehr gut eingeschätzt wird, das hohe Rating erhalten bleibt und Deutschland weiterhin günstige Kapitalmarktkonditionen genießen kann.
5 Vgl. G. Horn: Schuldenbremse – Untaugliches Instrument, in: Wirtschaftsdienst, 89. Jg. (2009), H. 6, S. 357; und die Rede des Bundestagsabgeordneten Bodo Ramelow im Deutschen Bundestag, stenografischer Bericht der 225. Sitzung, Plenarprotokoll 16/225 vom 29.5.2009, S. 24861-24863.
8 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Die Chance nutzen – Reformen mutig voranbringen, Jahresgutachten 2005/06, Berlin, S. 438-441.
19 Eine Ausnahme findet sich bei Tappe, der als einer der Wenigen feststellt, dass die finanziellen Transaktionen zur Umgehung der Kreditgrenze genutzt werden können. Vgl. H. Tappe: Die neue „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, in: Die öffentliche Verwaltung, 62. Jg. (2009), H. 21, S. 881-890 (hier S. 886-887).
24 Zu den verschiedenen Vorschlägen vgl. beispielsweise D. Wentzel: Zur Begrenzung der Staatsverschuldung nach dem Scheitern des Stabilitätspaktes, in: Wirtschaftsdienst, 85. Jg. (2005), H. 9, S. 605-612; K. Konrad: Vorschläge zur wirksamen Verschuldungsbegrenzung der Länder, in: Wirtschaftsdienst, 87. Jg. (2007), H. 9, S. 581-585; B. Jochimsen: Nachhaltige Finanzpolitik auf Länderebene – Konzepte, Indikatoren und Umsetzung, in: Wirtschaftsdienst, 88. Jg. (2008), H. 2, S. 108-114.
27 Finanzminister Peer Steinbrück im Bundesrat: „Es geht um die Signalwirkung an die Kapitalmärkte. ‚Wie ernst meint ihr das eigentlich?‘ […] Das heißt, wir reden in diesem Zusammenhang über die Bonität der Bundesrepublik Deutschland.“ Vgl. ZDF heute-Sendung vom 12.6.2009, Titel des Beitrags: Bundesrat beschließt Schuldenbremse, abrufbar in der ZDF mediathek unter www.zdf.de.
10.1007/s10273-010-1066-9