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Timestamp: 2020-02-26 09:48:25
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Corte interamericana de derechos humanos caso wong ho wing
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NORMA CONVENCIONAL CONCERNIENTE A LA REGLA DEL PREVIO AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS.
Estudio y trámite inicial por parte de la Comisión.
VOTO INDIVIDUAL DISIDENTE DEL JUEZ EDUARDO VIO GROSSI
CASO WONG HO WING VS. PERÚ
SENTENCIA DE 30 DE JUNIO DE 2015
Se emite el presente voto individual disidente1 de la Sentencia indicada en el título2, en razón de que ésta desestimó la excepción preliminar relativa al incumplimiento de la regla del previo agotamiento de los recursos internos interpuesta por la República del Perú3. Los fundamentos de esta disidencia dicen relación con la oportunidad en que debe cumplirse dicha regla. Mientras la Sentencia es del parecer que ello debe acontecer, a más tardar, al instante en que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos4 se pronuncia sobre la admisibilidad de la petición o comunicación5 que ha dado origen al caso correspondiente6, en el presente documento se sostiene, en cambio, que dicha regla debe estar cumplida al momento de presentarse aquella, lo que debe ser verificado por la Comisión tanto cuando ello acontezca como al momento de pronunciarse sobre su admisibilidad. En otras palabras, mientras la Sentencia estima que el cumplimiento de la mencionada regla es un requisito para la admisibilidad de la petición, en este voto se considera que lo es para su presentación y, consecuentemente, para que se le pueda proceder a aquella.
Habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 65.2 del Reglamento de la Corte, en el presente voto se da cuenta única y exclusivamente de las razones por las que el suscrito considera que en la Sentencia se debía acoger la excepción preliminar sobre la falta del previo agotamiento de los recursos internos formulada por el Estado y, por ende, que debía abstenerse de pronunciarse sobre el fondo de la causa. Por tanto, el presente voto se limita al punto decisorio sobre el particular aprobado en la Sentencia.
Sin perjuicio de lo anterior, se deja constancia que el suscrito, tal como lo hizo en otros casos7, ha participado tanto en el debate como en la votación habidos en la Corte respecto de cada uno de los puntos declarativos y resolutivos de la Sentencia y lo ha hecho sin emitir, empero, voto razonado en relación a los mismos.
En consecuencia, y en mérito de lo dispuesto en el artículo 65.2 del Reglamento en orden a que si se emite voto concurrente o disidente, el mismo debe ser razonado, en el evento, en cambio, de que no se emita voto individual, no existe la obligación de dar a conocer las razones por las que se vota en uno u otro sentido. En atención, pues, a que el presente voto dice relación única y exclusivamente con el punto decisorio adoptado en la Sentencia en cuanto a la mencionada excepción preliminar, el suscrito no está obligado a dar a conocer las razones por las que votó negativamente respecto los demás puntos de la misma, es decir, los declarativos y los resolutivos.
Al proceder como lo ha hecho, el infrascrito ha obrado de conformidad con los principios de libertad y de independencia que deben imperar en el actuar de un juez, garantizados por la Convención, el Estatuto de la Corte y el Reglamento de la misma, al no imponerle restricción alguna en cuanto a la razón que estime procedente para votar en conciencia, ni menos aún, al no prohibirle explicitar, si así lo desea, el espíritu que lo anima a proceder como al respecto lo hace.
Por otra parte, cabe tener presente que este voto es consonante, importa asimismo una discrepancia con relación al proceder en la Sentencia en cuanto a haber resuelto, simultáneamente, la excepción preliminar y el fondo del asunto, sin antes haber formalmente decidido si aquella tenía relación con este último y en el evento de que hubiese estimado que existía tal vinculación, resolver abordar ambos asuntos en forma conjunta. El presente documento se sustenta, en cambio, en que la excepción preliminar planteada por el Estado en lo que respecta al incumplimiento de la regla del previo agotamiento de los recursos internos, no dice relación con el fondo de la causa y, por ende, era esencialmente preliminar, que merecía, por ende, ser resuelta en forma previa y separada del mismo, de modo que no pudiese estimar que la resolución de aquella podría estar influenciada, aunque indirectamente, por este último.
Las razones por las que no se coincide con lo resuelto en autos en lo concerniente a la interposición, por parte del Estado, de la excepción por el no agotamiento previo de los recursos internos, se explican seguidamente en lo que atañe a la norma convencional aplicable, a los hechos del caso relativos a la citada regla y, finalmente, a la Sentencia en lo que se refiere a dicha excepción.
En esta primera parte del presente escrito, se reiterarán y complementarán algunas observaciones generales antes realizadas8 sobre la regla en comento y el procedimiento que se debe seguir al respecto, esto es, en cuanto a la petición, su estudio y trámite inicial por parte de la Comisión, la respuesta del Estado a ella, su admisibilidad y el pronunciamiento que le corresponde a la Corte, para concluir con las consecuencias que se derivarían de considerar a la regla del previo agotamiento de los recursos internos como requisito de la admisibilidad y no de la petición.
El artículo 46 de la Convención consagra la regla del previo agotamiento de los recursos internos al disponer que:
“1. Para que una petición o comunicación presentada conforme a los artículos 44 ó 45 sea admitida por la Comisión, se requerirá:
c) haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos”.
Como observación preliminar, procede llamar la atención respecto de que esta norma es sui generis, propia o exclusiva de la Convención. Efectivamente, ella no figura, por ejemplo, en los mismos términos en el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales o Convenio Europeo de Derechos Humanos9, cuyo artículo 35 aborda el requisito del previo agotamiento de los recursos internos en forma más general y, además, no contempla las taxativas excepciones previstas en el artículo 46.2 de la Convención10.
Por otra parte, procede igualmente recalcar que el citado requisito está previsto en el mencionado Convenio para ser cumplido antes de accionar ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es decir, un ente judicial, mientras que en el caso de la Convención está concebido para serlo antes de presentar la petición ante la Comisión, vale decir, una entidad no judicial. Y ello es relevante en la medida en que esta última “tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos”11 y, en ejercicio de esa función, “actuar respecto de las peticiones y otras comunicaciones en ejercicio de su autoridad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 al 51 de esta Convención”12, incluyendo la presentación del respectivo caso ante la Corte13.
Es decir, la Comisión debe promover y defender los derechos humanos, pudiendo llegar a constituirse ante la Corte en parte acusadora y en esa medida no comparte necesariamente la calidad de imparcialidad que debe caracterizar a una instancia judicial. De allí, pues, que lo previsto en el artículo 46.1.a) de la Convención está también concebido como un límite a la actuación del señalado ente no judicial y que puede llegar a ser parte en el consecuente litigio que el mismo origine. Esto es, lo que se pretende con dicha norma es evitar que la Comisión actúe antes de que se haya dado debido y oportuno cumplimiento al requisito o regla que establece, esto es, que proceda no obstante que no se hayan agotado previamente los recursos internos.
Y es en el mismo espíritu que el citado artículo 46.2 de la Convención prevé en forma taxativa los casos en que no se aplica la regla del previo agotamiento de los recursos internos, es decir, las excepciones a la misma, a saber, la inexistencia del debido proceso legal para hacer valer los recursos internos, la imposibilidad de ejercerlos y el retardo en resolverlos. La referida norma no contempla, pues, otras excepciones que las señaladas, por lo que no es procedente invocar o aún acoger una excepción no prevista en el mencionado artículo, pues si así lo fuese, ello podría conducir a despojar a la regla general prevista en el artículo 46.1.a) de la Convención de todo sentido o efecto útil y más aún, dejaría su aplicación a la discreción y tal vez a la arbitrariedad de la Comisión.
Ahora bien, como segundo comentario general, cabe llamar la atención sobre la referencia que el artículo 46.1.a) de la Convención hace a la circunstancia de “que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos”. La alusión a éstos implica que ellos no son los previstos seguidamente en el numeral 2 de la misma disposición, porque si así fuese, no hubiere aquella sido necesaria. Ella se formula, entonces, para recordar que la regla del previo agotamiento de los recursos internos, por una parte, está establecida por principios del Derecho Internacional, aún con anterioridad o con prescindencia de lo que disponga un tratado, en este caso la Convención, y por la otra parte, que dichos principios implican otras reglas, como podría ser, por ejemplo, la que indica que toda excepción interpuesta que diga relación con el fondo de la causa de que se trate no es, en rigor, preliminar y debe resolverse junto a este último.
Como tercera observación, se debe llamar la atención acerca de que en la Sentencia se señala, con relación a la disposición recién transcrita, que “[l]a Corte recuerda que la regla del previo agotamiento de los recursos internos está concebida en interés del Estado, pues busca dispensarlo de responder ante un órgano internacional por actos que se le imputen, antes de haber tenido la ocasión de remediarlos con sus propios medios” 14.
De lo transcrito parecería colegirse que la Corte seguiría la tesis según la cual la citada regla, por estar concebida en beneficio del Estado, sin consideración a la actitud del peticionario, significaría que la responsabilidad internacional del Estado por la violación de una obligación establecida por la Convención estaría comprometida desde el momento en que uno de sus órganos incurrió en un acto ilícito internacional aunque no haya tenido la oportunidad de reparar dicho acto ilícito internacional.
Ahora bien que se siga esa u otra tesis, lo cierto es que, en la práctica, la aludida regla pretende, en definitiva, que se le proporcione al Estado la posibilidad de disponer cuanto antes la efectiva vigencia y respeto de los derechos humanos violados, que es el objeto y fin de la Convención15 y, por ende, lo que en definitiva interesa que ocurra lo más pronto posible, haciendo innecesaria la intervención de la jurisdicción interamericana16.
Esto es, ella importa que, en aquellas situaciones en que ya se ha alegado en el respectivo ámbito de la jurisdicción interna que el Estado no ha cumplido con los compromisos que contrajo en cuanto a respetar y garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos, es posible reclamar la intervención de la instancia jurisdiccional internacional y no antes, para que, si procede, le ordene cumplir con las obligaciones internacionales que ha violado, dé garantía de que no volverá a violarlas y repare todas las consecuencias de tales violaciones17.
La señalada regla sería, asimismo, por lo tanto, un mecanismo para incentivar al Estado para que cumpla sus obligaciones en materia de derechos humanos sin esperar que el sistema interamericano le ordene, luego de un proceso, lo mismo. Su efecto útil es, entonces, que el Estado restablezca lo antes posible el respeto de los derechos humanos y, por tal motivo, se podría sostener que dicha regla está establecida también y principalmente en beneficio de la víctima de la violación de derechos humanos18.
De lo expuesto se puede concluir, por lo tanto, que la citada regla ha sido prevista en la Convención como pieza esencial de todo el sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos, al dar debida cuenta de que, como lo indica en el segundo párrafo del Preámbulo de aquella, la “protección internacional [es] de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos”19.
Y ello tiene que ver con la estructura jurídica internacional, que aún se sustenta, en lo fundamental, en el principio de la soberanía, el que, en el caso del sistema interamericano, se encuentra consagrado en los artículos 1.120 y 3.b)21 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Por ende y conforme al principio de derecho público de que solo se puede hacer lo que la norma expresamente autorice, las disposiciones convencionales que contemplen restricciones a la soberanía estatal deben ser interpretadas y aplicadas teniendo en cuenta dicha realidad.
En tal sentido, la regla del previo agotamiento de los recursos internos es igualmente expresión de la vigencia de la soberanía del Estado y de la necesidad de darle a éste la oportunidad preferente de operar en lo atingente a las presuntas violaciones de los derechos humanos. Y ello adquiere mayor relevancia en la época actual, en que todos los Estados Partes de la Convención se rigen por el régimen de Estado Democrático de Derecho, es decir, adhieren a la democracia22.
De lo afirmado se deduce desde ya, en consecuencia, que el cumplimiento del requisito previsto en el antes transcrito artículo 46.1.a) de la Convención debe tener lugar antes de que se eleve la petición ante la Comisión.
La primera observación que se debe hacer respecto de la petición por la que da comienzo al procedimiento ante la Comisión y que puede concluir en la Corte, es que el cumplimiento de la regla del previo agotamiento de los recursos internos constituye fundamentalmente una obligación de la presunta víctima o del peticionario. Es ella o él quién debe cumplir con el requisito del previo agotamiento de los recursos internos, esto es, para que pueda alegar tal infracción ante la instancia jurisdiccional interamericana23, debe hacerlo previamente ante las instancias jurisdiccionales nacionales correspondientes Ciertamente, que de no procederse así, impediría que se alcance oportuna o prontamente el antes señalado efecto útil. En esto sentido, la citada regla es, más que un beneficio del Estado, un requisito u obligación que debe cumplir la presunta víctima o el peticionario.
Es por tal motivo que en el artículo 28.h del Reglamento de la Comisión vigente al momento en que se presentó la petición24 (en adelante “el Reglamento de la Comisión”), dispone que la petición debe contener la información sobre “[l]as gestiones emprendidas para agotar los recursos de la jurisdicción interna o la imposibilidad de hacerlo”. Cabe señalar que, al hacer alusión al mencionado Reglamento, se está llamando la atención acerca de cómo la propia Comisión, al haber aprobado dicho instrumento jurídico, ha interpretado lo previsto en la Convención y, particularmente en lo que aquí interesa, en el artículo 46.1.a) de la misma.
Obviamente, es por la misma razón que el artículo 31.3 Reglamento de la Comisión se refiere a la situación en que “el peticionario alegue la imposibilidad de comprobar el cumplimiento del requisito señalado”. Es decir, lo que se está indicando con esa disposición es que las taxativas excepciones a la regla del previo agotamiento de los recursos internos están establecidas en favor de la presunta víctima o del peticionario. Es, por ende, ella o él quién puede alegar o hacer valer algunas de las excepciones a la citada regla, nadie más, tampoco la Comisión y evidentemente, por lo tanto, eso solo lo puede hacer cuando se formula la petición.
La segunda observación concerniente a la petición dice relación con la circunstancia de que el aludido artículo 46.1 de la Convención se refiere a ella en tanto “presentada”, lo que implica, por cierto, que debe ser considerada tal cual fue elevada, y que, si en esa condición cumple con los requisitos que indica dicha disposición, debe ser “admitida”. Es, por ende, en ese momento, el de su presentación, en el que debe haberse cumplido el requisito concerniente al previo agotamiento de los recursos internos previsto en el artículo 46.1.a) de la Convención y solo si eso acontece, la petición “presentada” puede ser “admitida” por la Comisión.
Igualmente, lo estipulado en el artículo 46.1.b) del texto convencional se fundamenta en el mismo predicamento en tanto dispone que, para que la petición pueda ser admitida, debe haber sido “presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva”, la que, sin duda, se entiende que debe ser la recaída en el último recurso interpuesto, sin que hayan otros susceptibles de ser accionados. Es decir, el plazo indicado para presentar la solicitud se cuenta desde el momento de la notificación de la resolución definitiva de las autoridades o los tribunales nacionales sobre los recursos que se hayan interpuestos ante ellos y que son, por ende, los que pueden haber generado la responsabilidad internacional del Estado, lo que obviamente implica que, al momento de ser aquella “presentada”, éstos deben haber estado agotados.
Por su parte, el artículo 26.1 del Reglamento de la Comisión dispone que se da trámite inicial a las peticiones “que llenen todos los requisitos establecidos”, las que deben indicar, conforme lo prevé el ya mencionado artículo 28.h, las “gestiones emprendidas para agotar los recursos de la jurisdicción interna o la imposibilidad de hacerlo” y si no reúnen tales requisitos, “la Comisión[, de acuerdo a lo contemplado en los artículos 26.2 y 29.1.b del referido Reglamento,] podrá solicitar al peticionario o a su representante que los complete”, debiendo considerar, según el también ya citado artículo 46.1.b de la Convención, únicamente las peticiones “presentada[s] dentro del plazo de seis meses”, contado éste desde la notificación de la resolución que agota los recursos internos.
De todo lo indicado se infiere, entonces, que el cumplimiento de la referida regla del previo agotamiento de los recursos internos constituye, en definitiva, un requisito que debe cumplir la petición para que pueda ser “presentada”.
Ahora bien, además de ser en beneficio tanto del Estado como de la presunta víctima o del peticionario y una obligación para ésta o éste, la regla del previo agotamiento de los recursos conlleva incluso una obligación para la Comisión. Efectivamente, según lo dispone el artículo 26.1 del Reglamento de la Comisión, “[l]a Secretaría Ejecutiva de la Comisión tendrá la responsabilidad del estudio y tramitación inicial de las peticiones presentadas a la Comisión que llenen todos los requisitos establecidos en el Estatuto y en el artículo 28 del presente Reglamento”. Por su parte y tal como ya se indicó, los artículos 26.2 y 29.1.b del mismo texto añaden que “[s]i una petición no reúne los requisitos exigidos en el presente Reglamento, la Secretaría Ejecutiva podrá solicitar al peticionario o a su representante que los complete”.
A su vez, el artículo 29.1 del mencionado Reglamento establece que “[l]a Comisión, actuando inicialmente por intermedio de su Secretaría Ejecutiva, recibirá y procesará en su tramitación inicial las peticiones que le sean presentadas” y añade que cada petición se registrará y se “hará constar en ella la fecha de recepción y se acusará recibo al peticionario”. Y finalmente, según el artículo 30.1 del referido instrumento “[l]a Comisión, a través de su Secretaría Ejecutiva, dará trámite a las peticiones que reúnan los requisitos previstos en el artículo 28 del presente Reglamento”.
En otras palabras, las gestiones de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión, actuando, a nombre de ésta, no se limitan, en consecuencia y en lo relativo a la petición “presentada”, solo a comprobar si formalmente ésta incluye o no la información requerida sino que debe efectuar el “estudio y tramitación inicial” de la misma siempre y cuando “llene todos los requisitos establecidos”, incluyendo, por cierto, el primero de ellos, a saber, “que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos”. En tal sentido, la Comisión, actuando a través de su Secretaría Ejecutiva, debe realizar un primer control de convencionalidad de la petición, contrastándola con lo dispuesto por la Convención respecto de los requisitos que debe cumplir para ser “presentada”.
De todo lo anterior, razonablemente se colige que los recursos internos deben haberse agotado antes de la presentación de la petición ante la Comisión, pues de otra manera no se entendería la lógica y necesidad del “estudio y tramitación inicial” de aquella por parte de la Secretaría Ejecutiva de ésta ni tampoco la razón por la que se le puede requerir al peticionario que la complete o que señale en ella las gestiones emprendidas para agotar los recursos internos, además de que no tendría sentido el plazo fijado para presentarla.
Por último, teniendo presente que la función de la Comisión consiste en estudiar, requerir que se complete y tramitar la petición, se debe concluir que todo ello debe hacerlo conforme a los términos en que esta última ha sido “presentada”. En ese orden de ideas se puede sostener que, así como “no es tarea de la Corte, ni de la Comisión, identificar ex officio cuáles son los recursos internos pendientes de agotamiento, de modo tal que no compete a los órganos internacionales subsanar la falta de precisión de los alegatos del Estado”25, tampoco le corresponde subsanar la petición ni darle un alcance más allá de lo que en ella se expresa y requiere. La Comisión debe atenerse, pues, a lo que se le solicita.
Abona la tesis que se sostiene lo establecido con relación a la situación en que no es necesario o es imposible agotar tales recursos previamente a ello. Al respecto, el artículo 32.2 del Reglamento de la Comisión señala que “[e]n los casos en los cuales resulten aplicables las excepciones al requisito del previo agotamiento de los recursos internos, la petición deberá presentarse dentro de un plazo razonable, a criterio de la Comisión. A tal efecto, la Comisión considerará la fecha en que haya ocurrido la presunta violación de los derechos y las circunstancias de cada caso”. Es decir, en dicha alternativa, también la Comisión debe considerar el momento en que tuvo lugar la violación que se alegue, lo que obviamente debe acontecer antes de la presentación de la petición.
En suma, por ende, también la función de la Comisión frente a la presentación de la petición confirma que el requisito del previo agotamiento de los recursos internos debe cumplirse antes de dicho acto.
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