Source: http://tri-butos.com/2012/06/descompasso-entre-as-politicas-ambiental-e-tributaria/
Timestamp: 2019-04-19 02:27:52+00:00
Document Index: 119650145

Matched Legal Cases: ['artigo 225', 'artigo 3', 'artigo 177', 'artigo 4', 'artigo 158', 'ARTIGO 177', 'artigo 177']

Descompasso entre as Políticas Ambiental e Tributária – Tri-butos por Flávio Medeiros
No Brasil, a proteção ambiental e a redução do risco do impacto de produtos e serviços ao meio ambiente são deveres que refletem o sentido do artigo 225, da CF, ao prescrever a necessária conduta de todos orientada para a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, “impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Por isso, a “defesa do meio ambiente” é princípio que norteia a ordem econômica (art. 170, VI, da CF), em seus múltiplos subdomínios. Quanto aos entes estatais, a Constituição impõe à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios a competência comum de proteger o meio-ambiente e combater a poluição em todas as suas formas (art. 23, VI, da CF), e, concorrentemente, cabe aos estados e à União legislarem sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI, da CF).
Contudo, afastado o princípio do poluidor-pagador como fundamento para criação de “impostos ambientais”, pelo conflito com o artigo 3º do CTN e com a própria Constituição, que impedem o uso de tributo com fins sancionatórios, múltiplas medidas poderiam ser adotadas, na organização dos tributos já existentes, para assegurar uma tributação orientada à sustentabilidade ambiental.
No âmbito federal, como prova de que o aprimoramento da tributação ambiental é premente, passados mais de 10 (dez) anos desde a Emenda Constitucional 33, de 11 de dezembro de 2001, e da Lei Ordinária 10.336, de 19 de dezembro de 2001, que instituiu a chamada CIDE-combustível, até hoje, não foi criado o fundo competente, para emprego da sua receita para proteção do meio ambiente, apesar da finalidade discriminada no artigo 177, parágrafo 4º, II, b, da Constituição: financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás. A arrecadação bruta acumulada é de quase R$ 60 bilhões. Com a parcela empregada no destino correto, grande parte do passivo ambiental na indústria e comércio de combustíveis poderia ter sido evitada ou tratada com maior rapidez e eficiência. E isso porque, o artigo 4°, V da Lei 10.636, de 30 de dezembro de 2002, que dispõe sobre a aplicação dos recursos dessa Cide, determina que tais recursos devem ser destinados, inclusive, para o fomento a projetos voltados para a preservação, revitalização e recuperação ambiental em áreas degradadas pelas atividades relacionadas à indústria de petróleo e de seus derivados e do gás e seus derivados. A tentativa de tredestinação, quando seus recursos foram utilizados em “contingenciamento de receita”, chegou a ser declarada inconstitucional pelo STF.[7] E, até hoje, encontra-se em trâmite no Congresso o Projeto de Lei 623/2003, que traz a proposta de criação de um fundo nacional de financiamento e apoio a projetos de prevenção, revitalização e recuperação de áreas degradadas pelas atividades relacionadas à indústria do petróleo e do gás e seus derivados, sem sucesso.[8] Ora, é urgente que esses recursos possam ter emprego imediato nessas finalidades, nos segmentos da produção, do atacado e do varejo de combustíveis.
Passando ao exame dos sistemas tributários estaduais, a situação não se altera. Excetua-se a adoção do chamado “ICMS Ecológico”,[9] que nada tem de “estadual”, por tratar-se de um conjunto de práticas de proteção ambiental a serem projetadas e cumpridas estritamente pelos municípios. Não é um incentivo fiscal ou um regime especial do ICMS. Aos inadvertidos, o termo pode até sugerir o contrário, mas não, o estado não tem o mínimo desembolso. É um típico caso de fazer cortesia com chapéu alheio, pois quem gasta seus recursos é o município responsável e beneficiário dos recursos.
Obviamente, tecemos loas ao sistema adotado no chamado “ICMS Ecológico”. O que não se pode aceitar é a atitude de acomodação de alguns daqueles estados, como se o uso deste mecanismo fosse suficiente, bastante em si, a afastar qualquer outra medida adicional.
O “ICMS Ecológico” foi introduzido pelo Paraná e hoje encontra-se adotado pelos estados do Acre, Amapá, Ceará, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Goiás, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, São Paulo, Paraíba e Tocantins. Em linhas gerais, funciona mediante criação de critérios baseados em metas ambientais para definir o volume de repasse obrigatório do ICMS pertencente a cada município, na forma do artigo 158, IV e parágrafo único, II, da CF.[10] Assim, a legislação estadual define para os municípios os regimes e projetos que poderão justificar variações positivas para custeio de despesas com o meio ambiente, a título de repasse de verbas de ICMS. Na prática, são os municípios os grandes artífices dessa política, geralmente fundada no princípio do protetor-recebedor, que cria e estimula projetos de proteção de nascentes de rios, unidades de conservação ambiental, mananciais e outros. Com os recursos recebidos, os municípios pagam os proprietários que se comprometem com a conservação ambiental pela área não utilizada, por exemplo.
No geral, os municípios têm mantido maior comprometimento com a causa ambiental, diferentemente da União e dos estados. Alguns municípios incorporaram em sua legislação o chamado “IPTU verde”, com descontos de alíquota para imóveis que (i) possuam árvores na fachada, (ii) possuam áreas permeáveis no terreno ou (iii) adotem medidas como captação de água da chuva, reuso de água, reciclagem de lixo, aquecimento solar ou construção com material sustentável. Há, porém, muito a fazer. É imperiosa a extensão do benefício para estimular a construção de “prédios verdes”, com reduções proporcionais à quantidade de equipamentos destinados à redução do seu impacto ambiental. Outros, como taxas devidas por recolhimento de lixo ou ISS sobre serviços com resíduos sólidos, podem, igualmente, sofrer adaptações para adequar a atividade do particular às boas práticas ambientais.
Diante dessas constatações, reveladoras do quase completo descaso do nosso sistema tributário com a sustentabilidade ambiental, o que se pretende é apresentar, em alternativa aos reclamos de uma “política fiscal ambiental” ou de um “Sistema Tributário Ambiental” — porque isso não ocorreu até hoje e dificilmente será realidade no curto prazo — uma nova proposta de aplicação dos tributos, indistintamente, sejam contribuições, taxas ou impostos. Ou seja, pela hermenêutica, realizar um permanente teste de conformidade e adequação entre as técnicas dos tributos e a Constituição ambiental, para assegurar uma prática dos tributos orientada ao desenvolvimento sustentável.
Para a adequada compreensão desse método, deve-se tomar um domínio ambiental bem definido e sua demanda de proteção específica, quanto às condutas dos agentes econômicos envolvidos. Com isso, define-se o problema e a finalidade das medidas de sustentabilidade. Por exemplo, a gestão e o saneamento ambientais, pelo impacto sobre a prevenção contra passivos ambientais e o combate à poluição ou ao manejo indevido do uso de águas, reclamam uma ampla gama de atividades a serem atendidas pelas indústrias, cujo custo e externalidades propugnam a adaptação da tributação para evitar que o emprego de infraestruturas necessárias, seja visto como um “custo de conformidade” muito elevado e motivo para desestímulos das ações que se possam adotar nessas searas. Em seguida, delimita-se a melhor conduta tributária para assegurar o estímulo ou o controle sobre essas atividades, coerente com a funcionalidade dos seus serviços e impacto sobre as políticas de meio ambiente.
Em conclusão, práticas de proteção ambiental podem ser perfeitamente atendidas mediante equilíbrio da carga tributária, sem necessidade de apelar, como única via, a meios de renúncia de receitas, na forma de isenções ou de incentivos fiscais, mas com emprego de uma interpretação baseada na preservação da sustentabilidade tributária. É tempo de se abandonar, de uma vez por todas, a utopia da criação de um “tributo ambiental” típico, e afastar-se dos limites estreitos do “princípio do poluidor-pagador” como sendo os únicos instrumentos da tributação ambiental. Todos os tributos podem concorrer, mediante múltiplas possibilidades, como isenções, estímulos por créditos presumidos nas aquisições de bens ou serviços vinculados à proteção ambiental, direitos a amortizações aceleradas dos bens utilizados, deduções de despesas de gastos com meio ambiente, e tantos outros, e, assim, garantir a sustentabilidade ao longo dos diversos segmentos econômicos e ambientais. Interpretar, aplicar e atualizar a legislação tributária orientada pelos valores ambientais é, pois, a grande virtude do que se possa definir como os objetivos do novo “Direito Tributário Ambiental”, para promover a concretização da efetiva “economia verde” em nosso país e no mundo.
[3] O Supremo Tribunal Federal, em setembro de 2010, reconheceu repercussão geral no Recurso Extraordinário n. 607.109 /PR, no qual o art. 47 da Lei n° 11.196/2005 é alegado, contra a vedação à apropriação de créditos de PIS e COFINS na aquisição de “desperdícios, resíduos ou aparas”, posto que violaria os arts. 170, IV, VI e VIII e 225 da Constituição.
[4] Nesse aspecto, concordamos com Denise Lucena, quando afirma: “A tributação ambiental pode ser um dos meios essenciais para essa mudança de paradigma, tendo em vista que a atividade do Fisco pode ir muito além da arrecadação de recursos, sendo também capaz de incentivar condutas ambientalmente orientadas através de alíquotas progressivas, incentivos fiscais ou direcionamento de políticas públicas, propiciando uma adequação do desenvolvimento sócio-econômico às necessidades ambientais.” E prossegue: “Diante desse contexto é que se defende a criação de uma Teoria Geral da Tributação Ambiental Transnacional com o objetivo de adequar os conceitos universais do direito ambiental às finanças públicas, viabilizando, assim, a elaboração de normas voltadas para as políticas públicas ambientais, principalmente, as referentes às atividades estatais regulatórias.” (CAVALCANTE, Denise Lucena. Reflexos sobre a tributação ambiental. Revista Interesse Público, ano 13, n. 68, jul./ago., 2011, Belo Horizonte: Fórum, p. 356-357).
[5] Cf. YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Direitos fundamentais e meio ambiente. In: MIRANDA, Jorge ; SILVA, Marco Antonio Marques da (coord.). Tratado luso-brasileiro da dignidade humana. São Paulo: Quartier Latin, 2008, pp. 1.129-1.136; GRAU NETO, Werner. O protocolo de Quioto e o mecanismo de desenvolvimento limpo – MDL: uma análise crítica do instituto. São Paulo: Fiuza, 2007, 238p. FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2011. OST, François. A natureza à margem da lei. ecologia à prova do direito. Lisboa: Instituto Piaget, 1995; HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho tributario ambiental (environmental tax law) – la introducción del interés ambiental en el ordenamiento tributario. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 46.
[6] Nesse sentido, veja-se o abrangente estudo: NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais no Brasil – elementos para uma regulamentação ambientalmente íntegra e socialmente justa. Tese de Livre-Docência, apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2010.
[7] O Executivo não pode gastar o produto da arrecadação da CIDE-combustíveis fora do que estabelece a Constituição, a saber: “LEI ORÇAMENTÁRIA – CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO – IMPORTAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL – CIDE – DESTINAÇÃO – ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do citado parágrafo”. (ADI 2925/DF. STF – Tribunal Pleno. Relatora: Min. Ellen Gracie. Julgamento: 19/12/2004. p. 10).
[9] Para um exame dos seus contornos, veja-se, dentre outros: SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da C. Tributação e políticas públicas – o ICMS ecológico. João Pessoa: Verba Juris, ano 3, n. 3, pp. 151-187, jan./dez. 2004. SILVA, Solange Teles da. Reflexões sobre o ICMS ecológico. In. KISHI, Sandra A. K.; SILVA, Solange T. da; SOARES, Inês V. P. (org.) Desafios do direito ambiental no século XXI – estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. São Paulo: Malheiros, 2005, pp. 753-776.
[10] Constituição: “Art. 158. Pertencem aos Municípios: (…)
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