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Timestamp: 2019-04-19 23:04:15
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El congreso constituyente mexicano de 1916-1917 | Enrique Huerta Cuevas
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febrero 1, 2014 · 8:08 am
LA ECUACIÓN POLÍTICA DEL NUEVO CONSTITUYENTE
La serie de acontecimientos relacionados con el Congreso Constituyente de Querétaro de 1916-1917 marcaron el comienzo de un cambio político integral, una suerte de “ingeniería institucional” que involucró el desarrollo de dos procesos altamente convergentes: a) en la forma bajo el impulso de reformas constitucionales sucesivas y alternantes inspiradas en el diseño bicameralista de los años de 1823-1824, y bajo la fuerza indiscutible de un federalismo decididamente centrífugo, se fue configurando “un nuevo esquema de división de poderes”; b) mientras que en la función la creación de una nueva Constitución motivó la formación de nuevas transacciones, verdaderos pactos de dominación sostenidos entre el centro y las periferias, entre los actores vinculantes con poderes reales y formales y el multifacético collage de cuerpos intermedios, tradicionales y eminentemente locales envueltos en esquemas de racionalidad creciente, predestinados a transformar el devenir de la gobernabilidad estable durante el resto del siglo XX mexicano.[1]
Desde luego la formación de un régimen perdurable mediante los mecanismos de un nuevo diseño institucional necesitaba del despeje de una ecuación de agregación de potestades y márgenes de maniobra puestos y contrapuestos, predestinados a producir una de las constituciones “más progresistas en el mundo occidental”; capaz de sintetizar, por la coyuntura de su nacimiento, una dinámica de conjunción y disyunción simple entre la forma y los procedimientos del México decimonónico.[2]
Una vez derrotada la División del Norte y fraguado el destino de la Convención de Aguascalientes Venustiano Carranza decidió cohesionar los revólveres implementando un par de estrategias concurrentes: en materia castrense se decidió por el reclutamiento de una cantidad obscena de efectivos para sus tropas, a mediados del año de 1916 se contaban 150 mil soldados en las filas constitucionalistas, esa sería la base de la cual partiría la representación interesada del Constituyente de Querétaro; en cuanto a la estabilidad política atañe, el 14 de septiembre de ese mismo año dio por terminado el decretismo fulgurante de los años revolucionarios con la publicación de una convocatoria en clave decimonónica, con toda pompa y circunstancia se anunciaba la hechura de una reforma constitucional que tenía por propósito “evitar la proclividad a la dictadura” poniendo al día el documento original de 1857.[3]
Cada uno de las entidades y territorios del país, junto con el Distrito Federal, eligieron un diputado propietario y un suplente por cada 70 mil habitantes –o fracción que pase de los 20 mil habitantes– según datos del censo de 1910.[4] Para ser electo se necesitaba cumplir con los mismos requisitos exigidos por la Constitución de 1857 para ser diputado del Congreso de la Unión, además de no haber pertenecido a ninguna fracción hostil a la causa constitucionalista, restauradores en esencia. Muy pronto un mosaico maximalista de candidaturas independientes invadieron los distritos de la nación bajo los membretes del Partido Liberal Constitucionalista, Partido Constitucional Fronterizo, Partido Liberal Nacionalista, Partido Nacional Democrático, Partido Liberal Obrero, Partido Unión Liberal Obrera, Partido Liberal Puro entre más de un centenar de fracciones de ocasión que el 22 de octubre de 1916 contendieron por el favor de los sufragios.[5]
“Entre los 220 delegados –incluyendo los suplentes– había 62 abogados, 22 oficiales de alto rango, 19 agricultores, 18 profesores, 16 ingenieros, 16 médicos, 14 periodistas, 7 contadores, 5 líderes sindicales, 4 mineros, 3 ferrocarrileros, 2 farmacéuticos, 1 actor y 31 representantes de otras profesiones, entre ellas artesanos, comerciantes y empleados. La gran mayoría provenía de zonas rurales, “tenía conceptos más bien provincianos” y pertenecía a la generación de ente 30 y 40 años”.[6]
Entre el 20 y el 30 de noviembre se llevaron a cabo las sesiones preliminares de los trabajos constituyentes con un saldo al corte de 8 votaciones nominales y 102 económicas; tras inspeccionar detalladamente las cartas credenciales –historia y filiaciones– de los diputados recién electos el Congreso entró en funciones con 193 diputados propietarios: 116 profesionistas, 66 militares –el número más alto de cuerpos castrenses registrado en la historia de nuestros constituyentes, como muy bien afirma Arroyo–, junto con 36 delegados de oficios y ocupaciones varias.[7] La Mesa Directiva fue presidida por Luis Manuel Rojas; Cándido Aguilar y Salvador González Torres fungieron como vicepresidentes; mientras que Fernando Lizardi, Ernesto Meade Fierro, José Ma. Truchuelo y Antonio Ancona Albertos se desempeñaron como secretarios.[8]
El 1° de diciembre el Congreso fue inaugurado por “el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista encargado del Ejecutivo” quién se limitó a presentar los dictámenes correspondientes a 132 artículos –más nueve transitorios– que consagraba su proyecto de reforma constitucional; el hecho era inédito en la historia de los Constituyentes de la Era Moderna: nunca antes ningún mandatario se había atrevido a tanto, a convocar elecciones libres y presentar un proyecto de reforma con el único propósito de que fuera ratificado y sancionado sin cuestionar por representantes de tendencia mayoritariamente “centrífuga” y proyectos autónomos bajo el brazo.[9] No obstante muy pronto las cosas tomaron un rumbo distinto al que suponía Carranza al interior del Teatro de la República, poco a poco los 218 constituyentes –entre propietarios y suplentes– fueron discrepando, sobre todo en lo concerniente al sistema de facultades de la federación y los estados implicado en el nuevo diseño constituyente:
“Si la Constitución que al final surgió hubiera seguido de cerca el proyecto –de Carranza– en todos sus conceptos, sin adiciones significativas, no hubiera valido las 150 000 horas-hombre y los dos millones de pesos que costó”.[10]
En el lapso récord de dos meses, entre el 1° de diciembre de 1916 y el 5 de febrero de 1917 se efectuaron 67 sesiones en las que se registraron 179 votaciones –117 resueltas por unanimidad y 62 por mayoría– celebradas con un quórum legal de 122 diputados que en la realidad de los hechos fluctuó entre 124 y 192 –51 y 79 por ciento respecto al quórum nominal– con un promedio de asistencia de 153 diputados –63 por ciento respecto al total y 80 según el quórum real más alto–.[11] Para la organización de los trabajos se nombraron nueve comisiones, entre ellas dos fueron las más importantes: la Primera Comisión de Constitución, conformada casi exclusivamente por jacobinos, quedó integrado por Francisco J. Múgica, Luis G. Monzón, Alberto Román, Enrique Colunga y Enrique Recio; mientras que la Segunda Comisión de Constitución, creada de manera tardía –el 23 de diciembre– para auxiliar los trabajos de la primera, incluyó un equilibrio entre moderados y jacobinos como Paulino Machorro y Narváez, Arturo Méndez, Agustín Garza González, Hilario Medina y Heriberto Jara.[12]
Poco más de medio centenar de constituyentes pertenecían a la coalición de “los jacobinos”; en la tribuna y en las votaciones respaldaban posturas a favor de una descentralización selectiva en lo referente a los equilibrios funcionales entre el centro y la periferia, podría decirse que eran demócratas por convicción mientras defendían la figura de un Estado fuerte como institución socio-económica, así como la consagración de un proyecto constitucional capaz de brindar una respuesta social a las demandas de los grupos no privilegiados que motivaron el estallido revolucionario; en algunas ocasiones ese posicionamiento también les valió el apelativo de “radicales”, realmente se trataba de “un término relativo” que sólo fungía para señalar su autonomía frente al Primer Jefe así como su decisión inquebrantable de cambiar el proyecto original de Carranza en temas no afines a la lógica de sus “intereses” –tabla I–.[13] Al otro extremo del espectro fraccionario 65 constituyentes se reconocían como “moderados”. Muchos de ellos ostentaban cartas credenciales de origen castrense, selectivamente adictos a la figura de Carranza, federalistas por convicción pero con posturas proclives a la centralización y al fortalecimiento de la figura del Ejecutivo bajo pretexto, en clave decimonónica, de obstaculizar la emergencia de una dictadura, tampoco hacían reparos al momento de enarbolar el decretismo de los años 1914-1916 como una “adaptación táctica a la situación de guerra” –tabla I–[14]
Ambas fracciones, moderados y jacobinos, sumaban 129 constituyentes: el 58.63 por ciento del total de las cartas credenciales aprobadas por el Constituyente de Querétaro.[15] De tal modo “en una escala del 1 al 100 el promedio de cohesión relativa de las listas de votación de los moderados fue de 79.2; el de los jacobinos de 76.7”.[16] El intervalo existente entre ambas medias revela una flexibilidad sustancial dentro de las dos coaliciones, hecho que permitió la conformación de una tercera fracción elaborada sobre la marcha de las votaciones a la manera de un bazar de coyuntura, se trataba de diputados “equilibristas” –también llamados “independientes”– de filiación flexible, de difícil posicionamiento ideológico a causa de sus escasas participaciones en la lista de oradores y, sin embargo, en votaciones altamente polarizadas fungieron como la fuerza política decisiva en proyectos proclives a un federalismo tanto “centrípeto” como “centrífugo”, según la diversidad de la materia –tabla I–.[17]
Finalmente, para completar el cuadro del Constituyente de 1916-1917, restan un total de 23 diputados que en su momento también fueron llamados a formar parte de los trabajos de la XXVI Legislatura, su persecución y hasta su “resistencia” al gobierno de la restauración les valió un asiento en el Teatro de la República con el mote de “renovadores”. Se trataba nada menos que de la bancada del Primer Jefe en la asamblea, liberales reformistas, “maderistas con agenda propia”, conocían a la perfección el lenguaje de la ilustración; “se opusieron a que las comisiones constitucionales y el pleno del congreso cambiaran el proyecto original de Carranza”, pugnaban por la renovación de la tradición republicana poniendo al día la Constitución de 1857 fortaleciendo la figura del Ejecutivo para alejar el militarismo y los peligros de una larga dictadura del horizonte mexicano del siglo XX –tabla I–.[18]
En cuanto a la correlación entre la representación fraccionaria y el territorio no existe –como Smith lo llegó a afirmar– una zona norte predominantemente jacobina ni mucho menos una región centro tendencialmente moderada.[19] Mientras los estados de Colima, Chihuahua, Oaxaca y Sonora son bastiones jacobinos; Aguascalientes, Nuevo León y Puebla son moderados; en tanto que Baja California y Chiapas son entidades de cuño equilibrista –figura I–. La variable geográfica no tiene lugar; por el contrario lo que sí impera son entidades altamente competitivas en su filiación electa: en los estados de Morelos, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz tres fracciones –jacobinos, equilibristas y moderados– comparten el principio de mayoría simple; en Coahuila, Jalisco, San Luis Potosí y Sinaloa sólo un par –equilibristas con moderados, jacobinos con moderados y equilibristas con renovadores para los últimos dos casos– empatan en ese principio. Por cierto la mayoría simple jacobina es clara únicamente en las bancadas de Hidalgo, México, Michoacán, Yucatán y Zacatecas; clara también para los equilibristas electos en el Distrito Federal, Guanajuato, Tamaulipas y Tepic; esta proporción también se reproduce para el caso de los diputados moderados de Durango y Querétaro –tabla II–. Queda ampliamente demostrado que en 19 entidades federativas –65.51 por ciento de los espacios de representación total— la alta competitividad era la regla del Constituyente de 1916-1917.[20]
Por su parte, a lo largo de los trabajos del Constituyente, la polarización era la excepción y no regla. Al igual que Jean Jacob Rousseau los diputados constituyentes coincidieron en que “la misma ley de la pluralidad de los sufragios es una fijación de convención y supone, al menos una vez, la previa unanimidad.[21] A pesar del complejo entramado de fracciones, de la superposición de tendencias centrífugas y centrípetas, incluso de la proximidad geográfica y política entre una y otra demarcación; existían líneas de consenso perfectamente claras avant lettre, discutidas y votadas con la avenencia plebiscitaria de los legisladores: el acotamiento del Poder Legislativo; la incorporación del veto presidencial superable sólo por las dos terceras partes de ambas cámaras; la elección del Ejecutivo por sufragio universal, secreto y directo; el fortalecimiento de la autonomía e inmovilidad de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia; así como el revestimiento constitucional del municipio; eran temas donde los respaldos y las votaciones unánimes hacían a un lado las discrepancias.[22]
En contraste los factores de conflicto del Constituyente descansaban en todos aquellos proyectos que implicaran una distinción significativa entre el diseño de poderes del centro con respecto de las periferias; es decir la gran carta de distensión de Querétaro no era muy distinta a la que presentaron los congresos de 1823-1824 y 1856-1857 pues, una vez más en la accidentada historia del México independiente, la proyección de la gestión pública gubernamental encontraría su punto máximo de conflicto entre posiciones centristas y centrífugas, de concentración versus dispersión, precisamente al centro de las relaciones entre la federación y los estados.[23]
No es producto de la casualidad que la primera discusión capaz de tensar los ánimos entre los constituyentes girara en torno al nombre que debía dársele a la nación en la nueva Carta Magna. Aunque implícitamente el tema circundaba “un debate extemporáneo” sobre la pertinencia de la forma de gobierno en México; la propuesta proveniente de la Comisión de Reformas a la Constitución –conformada Francisco J. Mújica, Alberto Román, Luis G. Monzón, Enrique Recio y Enrique Colunga– fue expuesta el 12 de diciembre ante el pleno por el secretario, de filiación moderada, José María Truchuelo: el dictamen pugnaba por la sustitución del título de “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” por el de “Constitución Política de la República Federal Mexicana”.[24]
Luis Manuel Rojas protestó desde el ala renovadora exhibiendo “el conservadurismo” del dictamen; recordó que la expresión “Estados Unidos” connotaba la idea de estados autónomos e independientes en su régimen interior; el debate pronto subió de tono: Fernando Lizardi defendió el proyecto de la Comisión asegurando que el adjetivo “federal” llevaba implícito el término soberanía; mientras que Fernando Castaños se limitó a respaldar la postura del diputado Rojas. Por su parte el jacobino Luis G. Monzón explicó que la connotación Estados Unidos “no era una denominación política sino, más bien geográfica”; declaración que Manuel Herrera, al otro extremo de esa misma fracción, no tardó en negar pidiendo que se conservara el nombre original.[25]
La discusión, propia de la primera mitad del siglo XIX, tras la ratificación de una forma de Estado combinada con una forma de gobierno encubría una anticipación a un impulso centrista que marcaría los debates más álgidos del Constituyente. Rafael Martínez de Escobar negó la posibilidad de que la idea de “república” estuviera ligada con el centralismo, incluso fue capaz de defender el adjetivo “unión”; al tiempo que el Félix Ma. Palavicini y Emilio P. Nafarrate respaldaron la postura inicial del diputado Rojas. Desde el seno de la comisión, y sin entrar demasiado en materia, Francisco J. Múgica calmó los ánimos cuando el debate ya estaba agotado. A partir de entonces dos posturas volcarían la balanza de las votaciones: la primera a cargo del moderado Francisco Espinosa, quién haciendo una breve historia sobre ocho legislaturas que durante el siglo XIX aludieron con “la palabra república un centralismo de corte clerical” contravino a Martínez de Escobar; la segunda corrió a cargo del jacobino Enrique Colunga quien intentó menoscabar las magnitudes políticas de la discusión asegurando que “con la sustitución de Estados Unidos por República no queremos otra cosa que quitar una denominación que nos liga con la nación vecina”.[26] La votación sobre el preámbulo no prosperó porque se interpretó como una ofensa a la personalidad y soberanía de los estados; el nombre del país y su forma de gobierno permanecieron inalterable gracias al voto de una coalición centrífuga conformada por 12 renovadores, 40 moderados, 33 equilibristas y 23 jacobinos: 108 contra 57 que se manifestaron por la afirmativa –tabla III–.[27]
El 25 de diciembre la discusión sobre el régimen penitenciario, contenida en el primer dictamen del artículo 18 del proyecto de reforma enviado por el Primer Jefe, y modificado en lo particular por la Comisión –conformada por los mismos diputados que remitieron el preámbulo–, volvió a hacer saltar por los aires la gran tensión del Constituyente de Querétaro: centro versus periferia.[28] El secretario Truchuelo dio lectura a la minuta que “imponía a los estados las obligaciones penitenciarias”. José Natividad Macías, uno de los primeros oradores en hacer uso de la tribuna, aseguró que con la centralización “los estados no pierden su jurisdicción”, el renovador concluyó que se trataba de un asunto de recursos y que ninguna entidad podría tener ventaja sobre la Federación en la materia.[29] Al otro extremo Hilario Medina replicó defendiendo el federalismo e instando al pleno a no despojar a los estados del derecho de legislar por sí mismos sus sistemas de penas y castigos, además de proponer la reformulación del sistema económico para combatir la escasez y la mala distribución de los recursos públicos; el jacobino remató:
“El ideal de los sistemas políticos modernos es el de la descentralización administrativa y la centralización política, y esto lo tendremos cuando demos a los estados libertad para establecer el régimen penitenciario porque es la base fundamental de todo sistema administrativo”.[30]
Heriberto Jara tomó la tribuna llevando el debate a un callejón sin salida: si los estados van a costear el sostenimiento de cada uno de sus reos, “¿por qué los estados no van a poder tener los establecimientos penitenciarios adecuados para castigar a los criminales que así lo merezcan?”. Enrique Colunga, presidente de la Comisión en ese momento, remató con otra pregunta ensordecedora: “¿cuáles son los recursos de la Federación sino los mismos de los estados?”.[31]
El problema del dictamen del artículo 18 encubría una complejidad recurrente: los constituyentes no podían haber declarado la libertad y soberanía de los estados para, en un momento posterior, nulificar esa proclama centralizando el sistema penitenciario. Al respecto Alberto Terrones Benítez desmintió que el proyecto del Primer Jefe haya implicado “la federalización de la República” sino, más bien una “semi-federalización”, pues la manutención de los reos nunca dejaría de depender de los estados; acto seguido instó a desechar el proyecto de la comisión y aceptar la propuesta tal y como la remitía el Primer Jefe. La defensa fue contraproducente; los jacobinos empezaron a coaligar con algunos moderados mientras José Natividad Macías, a petición de los constituyentes, cerraba el debate limitándose a defender la soberanía de los estados desde los espacios en cuestión: “las colonias penales no las va a establecer el Ejecutivo; ese es el error, lo va a establecer el Congreso”.[32] La votación fue contundente y la polarización más que evidente: 70 diputados rechazaron el dictamen frente a 67 legisladores que votaron por la afirmativa –tabla III–.[33]
La arenga discursiva más convulsa que hasta entonces había presenciado el Constituyente estaba lejos de extinguirse; la coalición de “federalistas centristas” no estaban dispuestos a permitir que por tres votos les ganaran la partida.[34] Pocos días después, el 3 de enero de 1917, la comisión retomó el dictamen del artículo 18 bajo pretexto, según Esteban Baca Calderón, de que el pleno había votado la incorporación de la propuesta sobre la readaptación de los reos del moderado David Pastrana Jaimes al dictamen enviado por el Primer Jefe, asegurando además que esa adición nunca fue votada en lo particular.[35] Sobre el procedimiento, y el controvertible posicionamiento, Félix Ma. Palavicini destacó: “nosotros deseamos que se pregunte a la Secretaría si se admite a discusión el dictamen y, si después de la impugnación del trámite, sostiene la Asamblea el trámite de la mesa”.[36]
Aunque el asunto estaba suficientemente discutido, y era obvio que el artículo fue votado íntegramente, el secretario Truchuelo ante el temor de una “impugnación” defendió el trámite recordándole al pleno que no era la primera vez que se ejecutaba esa práctica, que los artículos 3 y 16 fueron discutidos y aprobados bajo ese mismo procedimiento. Los moderados llamaron a la congruencia asegurando que “si se era partidario del federalismo no se podía votar en lo particular por el centralismo”.[37] Sin darse cuenta los constituyentes ya habían entrado en materia. José María Rodríguez ahondó bajo los siguientes términos:
“Lo único que hay que hacer es conceder a los estados el derecho de tener sus colonias penales para castigar a sus reos, y la obligación de mandarlos a las colonias penales es de la nación cuando carezcan de estos establecimientos”.[38]
Después de muchas vacilaciones ese sería el espíritu que finalmente recogería la versión final del artículo 18 constitucional, bajo pretexto que era facultad de los estados castigar los delitos del fuero común, un nuevo esquema de distribución de competencias entre la Federación y los estados se estaba gestando a través de la distinción del ámbito de aplicación de la materia del derecho; la solución fue salomónica: una justa combinación entre cárceles centrales y locales respaldada por 116 constituyentes contra 35 que se pronunciaron por la negativa dieron por finalizada –por segunda ocasión– la extenuante y calurosa discusión –tabla III–.[39]
El 8 de enero de 1917 la Sala de Comisiones, esta vez integrada por Paulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, Arturo Méndez, Agustín Garza González e Hilario Media, envió al pleno el dictamen del artículo 55 fracción III que establecía como requisitos propios de la representación política ser originario del estado o territorio, vecino en todo caso, con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de la elección.[40] González Galindo, un jacobino, fue uno de los primeros en oponerse a “una residencia tan escueta” pues desde su óptica un periodo tan corto serviría a la Federación para imponer representantes y contribuir al renacimiento de un “centralismo administrativo”; además propuso incrementar el requisito de residencia a tres años al día de la elección como una medida eficaz para reducir la tasa de rotación legislativa cooptada por diputados itinerantes, al servicio de los intereses del centro, y con escasos ligamentos en su base electoral. Cayetano Andrade no tardó en reaccionar, defendió el lugar de nacimiento por encima de la vecindad, asegurando que no era necesario solicitarle a “un nativo auténtico” ningún tipo de residencia; las respuestas siguieron su curso: Francisco Figueroa ahondó sobre la relación entre representantes y representados, y en consecuencia sobre el déficit de cercanía que generaban los mecanismos propios de la residencia; Esteban Baca Calderón, el único de los constituyentes que habló en favor del dictamen, aseguró que la fracción III no excluía a los ciudadanos nacidos en otros estados.[41] Pese al aparente disenso el Congreso respaldó el discurso de Baca Calderón con una estrepitosa aprobación de 108 frente a 60 constituyentes que rechazaron el dictamen –tabla III–.[42] Una vez más “la gran coalición de federalistas centrífugos” ganaron la batalla en un debate intrincado por posiciones centristas.
El 14 de enero la comisión de Constitución y Reformas integrada por Alberto Terrones Benítez, Silvestre Dorador, Fernando Gómez Palacio, Jesús de la Torre y Antonio Gutiérrez envió al pleno el dictamen sobre el artículo 73 constitucional, la base segunda de la fracción III tensó los ánimos al imposibilitar nada menos que “la elección popular y directa” del gobernador de la ciudad de México.[43] Paulino Machorro Narváez destacó que una elección abierta del jefe de gobierno del Distrito Federal se traduciría en una limitante espacial en el ejercicio de potestades del Ejecutivo federal; Heriberto Jara –renovador pero con posturas jacobinas– saltó en defensa de la autonomía de las entidades y en contra de la centralización de las potestades del gobierno de “la ciudad más populosa de la República”; Félix Ma. Palavicini, cliente frecuente en el uso de la tribuna, aseguró que “la ciudad de México no puede subsistir municipalmente porque no tiene recursos para ello” y que sus autoridades “deben ser nombradas por los poderes federales”; mientras que Rafael Martínez de Escobar respaldó la soberanía de la capital del país y la de sus habitantes.[44]
“El principal peligro que existe en México es que en la ciudad de México el gobernador del Distrito es una especie de jefe político y yo recuerdo que, en la mayor parte de los estados donde existió jefe político, nunca pudo haber ayuntamiento”.[45]
Las palabras de José María Rodríguez expresaron con vehemencia el temor real de los constituyentes de tendencia centrífuga: la emergencia de facultades indirectas concentradas en el Ejecutivo fácilmente podrían poner en riesgo la autonomía –y la soberanía– de los estados y territorios en sus asuntos internos. La votación fue copiosa: 94 constituyentes expresaron su negativa contra sólo 44 que decidieron respaldar el dictamen –tabla III–.[46]
De manera paralela la segunda comisión de Constitución, integrada por Juan de Dios Bojórquez, José Álvarez, Ismael Pintado Sánchez, Luis G. Monzón, Carlos L. Gracidas, Matías Rodríguez, Jairo R. Dyer y Julián Adame, trabajaron y el 15 de enero turnaron al pleno dos puntos de acuerdo, abismalmente distintos uno del otro, sobre el dictamen del artículo 76 fracción VIII: el primero versaba sobre la resolución de “cuestiones políticas” por parte de la Federación cuando las autoridades de dos o más estados en conflicto comparezcan frente al Senado o se haya interrumpido las garantías individuales en los mismos; el segundo, sobre este mismo asunto, implicó a la Suprema Corte como la única instancia facultada para resolver las discrepancias entre los estados justo como lo remitía el Primer Jefe en su propuesta del artículo 104 constitucional.[47]
De inmediato el secretario Fernando Lizardi expuso el voto particular de Paulino Machorro Narváez y Arturo Méndez quiénes se inclinaron por la segunda resolución de la comisión con el propósito de “vacunar” a los conflictos entre los poderes locales de “su carácter de apasionamiento y encono” y someterlos a “las decisiones serenas y jurídicas de la Suprema Corte”.[48] Rápidamente las posturas autonomistas encontraron un respaldo en el discurso del diputado José Rodríguez González que, intentando darle cierta claridad a un dictamen un tanto barroco pues, en caso de que los estados entraran controversia ¿cómo es que acudirían al Senado?, y sobre todo ¿por qué lo harían si de cualquier modo los senadores están facultados para intervenir?; propuso que fuera una prerrogativa del Senado nombrar a un gobernador interino. Palavicini se limitó a tomar la palabra para asegurarle al pleno que su fracción –hablaba por los renovadores– votaría en contra de esa primera resolución.[49]
La discusión era una auténtica torre de babel. La comisión emitía dos resoluciones distintas con posturas poco coincidentes con respecto a los votos particulares y, sin embargo, el debate seguía siendo sobre la fracción VIII del artículo 76. Alberto M. González aclaró que el veredicto de la Suprema Corte no sería para fijar “la anticonstitucionalidad” de la ley que pudiera aplicarse en caso de conflicto, sino que en el peor de los casos equivalía a dictar “una sentencia política” que contravenía “el proyecto original de reforma de la Constitución de 1857” –parecía que algunos moderados aún no se percataban que estaban dando a luz a una nueva Carta Magna– corrompiendo además la esencia del Poder Judicial; Machorro y Narváez, aludiendo al “prestigio moral” más alto entre los poderes públicos, aseguró que la Corte estaba preparada precisamente para tratar esa clase de conflictos; Rafael de los Ríos lanzó una pregunta reveladora del galimatías implícito en los posicionamientos: “¿cuándo los conflictos tienen carácter político y cuándo tienen carácter constitucional?”, le cuestionó al pleno; mientras que Hilario Medina cerró el debate argumentando que “las cuestiones políticas no son siempre las cuestiones constitucionales” exhortando a los constituyentes a dejar fuera de estos menesteres a la Corte, entre líneas su afirmación incitaba a “dejar fuera” del alcance del Ejecutivo cualquier intromisión emergente en la soberanía de los estados.[50] Contra todo pronóstico por una coalición de 110 votos, contra 42, los constituyentes se pronunciaron a favor del proyecto original del Primer Jefe –tabla III–.[51]
Con el paso de las sesiones la trama de la Constitución de 1917 adquiría matices provenientes de una ecuación múltiple y compleja, que no sólo emulaba los equilibrios puestos y contrapuestos de la era pretoriana sino que traducía la agenda de gobierno de la revolución –junto con sus miedos profundos– al diseño de poderes consagrado por la Constitución de 1917. El 18 de enero la Sala de Comisiones integrada por Paulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, Arturo Méndez e Hilario Medina turnó al pleno el dictamen sobre artículo 79 fracción IV que originalmente estipulaba “como facultad exclusiva del presidente de la república convocar al Legislativo para la celebración de sesiones extraordinarias”; en su lugar la sala dictaminadora propuso recaer dicha potestad en el Congreso en caso de delitos oficiales y del orden común cometidos por los secretarios de Estado, ministros de la Suprema Corte y gobernadores “siempre que esté instruido el proceso de la Comisión del Gran Jurado”, cuidándose de no prolongar las sesiones más que el tiempo indispensable para emitir un fallo.[52]
Una semana después –el 26 de enero– fue votado el dictamen haciendo una cabal distinción en los procedimientos: para el caso de delitos de fuero común era necesario una declaratoria de la Cámara de Diputados para que el funcionario en cuestión pudiera ponerse a disposición de un juez; en contraste “la presunción de culpabilidad” en los delitos oficiales sería analizada por los diputados, y en caso de ser necesario turnados al Senado para ser juzgados.[53] La votación resultó ser contundente: 135 aprobaron el dictamen contra 22 constituyentes que se pronunciaron por la negativa –tabla III–.[54]
En suma las fuerzas de concentración versus dispersión en torno a las líneas de consenso, y la agenda de conflicto del Constituyente de 1916-1917, puede sintetizarse de la siguiente manera: a) el nombre de la nación permaneció sin alternaciones gracias a una alianza centrífuga; b) los constituyentes, en vez de delegar a la Federación las facultades vitales del régimen penitenciario, optaron por un esquema de atribuciones compartidas; c) mientras que el nacimiento, la vecindad y la residencia se convirtieron en requisitos igualmente aceptados para la conformación de la representación fraccionaria del Legislativo; d) en contrapartida se respetó la autonomía en la gestión municipal, incluyendo el espacio jurídico de aplicación de la ciudad de México; e) de igual manera se optó por el Senado como el órgano político encargado de dirimir controversias entre potestades locales; f) para finalmente atemperar la balanza en las relaciones horizontales de poderes facultando a la comisión permanente de la Cámara de Diputados para convocar sesiones extraordinarias con el propósito de juzgar delitos del fuero común cometidos por funcionarios federales de primera línea –tabla III–. Se trata únicamente de siete distensiones, no obstante capaces de evidenciar la forma política y los procedimientos de la nueva Constitución.[55]
Desde luego no todo era miel sobre hojuelas. De manera paralela a los trabajos del Congreso Constituyente una serie de huelgas intensivas propiciadas por la caída de los salarios reales, una inflación descontrolada, la ruptura de relaciones entre Venustiano Carranza y la Casa del Obrero Mundial (COM), la emergencia de la Confederación del Trabajo como un espacio de contención y defensa de las demandas laborales, así como la ejecución de la Ley Juárez de 1862 representaban una escalada de acontecimientos que anticiparon la emergencia de movimientos obreros como grandes diques de contención frente al proyecto de estabilidad constitucional prefigurada desde los balcones del Teatro de Querétaro.[56] Esa era parte de la compleja situación que sorteaba el país posterior al conflicto pretoriano, y dado que toda Constitución es una carta de legitimidad, era imperativo para titulares y suplentes con representación incluir garantías sociales que recubrieran de sentido jurídico los pendientes del proyecto político revolucionario.[57]
“Carranza jamás se imaginó, ni dio trazas de comprenderlo después, el colosal poderío que se ponía a disposición del Estado, al convertir las reformas sociales en instituciones constitucionales”.[58]
El 13 de enero de 1917 la comisión de Constitución y Reformas, integrada por Pastor Rouaix, Victorio E. Góngora, Esteban Baca Calderón, Luis Manuel Rojas, Dionisio Zavala, Rafael de los Ríos, Silvestre Dorador y Jesús de la Torre, presentó el proyecto del artículo 123.[59] Cada una de sus XXX fracciones contenía un complejo de derechos laborales inusitados para la época: jornada máxima de ocho horas, siete para trabajo nocturno y seis para niños de entre 12 y 16 años; un salario mínimo suficiente para satisfacer las necesidades elementales de la clase obrera y determinado según su base de adquisición regional; doble pago por horas extras; igual salario por igual trabajo independiente de la naturaleza, género o nacionalidad de quien lo desempeñe; protección de las trabajadoras antes y después del parto; derecho de huelga, libertad de organización sindical y respaldo jurídico de las sociedades de mutualidad; así como mecanismos de sanción frente a despidos injustificados.[60]
Se trataba de la legislación laboral más avanzada de la época. El 23 de enero, tan sólo diez días después de que la comisión turnara al pleno el dictamen, se llevó a efecto la votación en lo particular del artículo que en opinión de los constituyentes consagraba como ningún otro “el himno de la revolución”.[61] Únicamente la fracción XVIII encontró ciertas resistencias entre los constituyentes:
“Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital (…) serán consideradas como ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquellos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del gobierno”.[62]
El tema circundaba la jurisdicción de la expresión más genuina y subversiva del movimiento obrero: la suspensión legítima del trabajo como mecanismo de protesta y medida cautelar ante probables arbitrariedades cometidas por los patronos. Después de hondos debates quedó en claro que los huelguistas no podía ser considerados como “trastornadores de la paz pública”, y si lo hicieran tampoco podían ser castigados individualmente sino de manera colectiva.[63] La frontera entre represión y permisión era tan tenue como estratégicamente conveniente para la estructura de estabilidad del nuevo régimen pues, pareciera que desde un principio, la vaguedad implícita en la nueva Constitución estaba predestinada a convertirse en la piedra de toque de una persistencia autoritaria sin precedentes en la historia de México. Después de una sesión secreta, “celebrada con prensa” alrededor de las 7:55 p.m. del día 23 de enero el conflicto se difuminó por completo, en un impulso genuinamente centrífugo y con 163 votos a favor los diputados aprobaron el artículo 123 reservando a los estados las leyes secundarias pertinentes para la aplicación final de sus procedimientos.[64]
Casi al mismo tiempo, del 13 al 23 de enero, Pastor Rouaix junto con dieciséis cabilderos auxiliaron a la Sala de Comisiones conformada por Francisco Múgica, Alberto Román, Luis G. Monzón, Enrique Recio y Enrique Colunga para reelaborar el dictamen del artículo 27 presentado por el Primer Jefe. La tarde del día 25 la comisión había votado el proyecto que fue turnado al pleno el 29 y votado en lo particular durante las primeras horas del día 30.[65] En esencia “el problema capital de la revolución” se resolvió elevando a precepto constitucional el decreto del 6 de enero de 1915 que colocaba su principal acento en la restitución de los ejidos y en el fomento a la pequeña propiedad.[66] El artículo sujetaba la propiedad privada “a las modalidades que dicte el interés público”, potencialmente todos los latifundios estaban sujetos de expropiación siempre que el propósito fuera la creación de pequeñas propiedades o propiedades comunales; una vez expropiadas las tierras serían pagadas con base al valor fiscal declarado mientras que el propietario original quedaba obligado a aceptar como forma de pago anualidades no mayores a 20 años con un interés neto del 5 por ciento. Los cimientos de una reforma agraria de altos vuelos –previa inspiración al Plan de Ayala– junto con la emancipación soberana del Estado sobre la propiedad extranjera fueron transformados en credo constitucional.[67]
Al filo de las 10:30 de la noche –pero del día 29– se declaró un receso mientras continuaban “las negociaciones secretas”; una hora después las primeras seis fracciones del artículo 27 fueron discutidas sin mayores aspavientos: el derecho a la adquisición del dominio de tierras y aguas por mexicanos naturalizados, sociedades comerciales e instituciones de beneficencia; el usufructo limitado de instituciones bancarias; impuestos sobre propiedades urbanas y rústicas; el papel del municipio y la personalidad jurídica de las comunidades para la defensa y usufructo de sus bienes materiales; así como el adquisición de bienes raíces por el Distrito Federal, los estados y los territorios de la Federación fueron algunos temas que monopolizaron brevemente la tribuna.[68]
No ocurrió lo mismo con la fracción VII que consagraba la indemnización de las expropiaciones hechas a los gobiernos anteriores a Carranza que, conforme al decreto del 25 de junio de 1856, obligaba a que toda extensión “poseída en nombre propio y a título de dominio” a sujetarse a una demarcación de cincuenta hectáreas; en tanto que “el exceso de esa superficie deberá ser vuelto a la comunidad, indemnizando su valor al propietario”. Manuel Cepeda Medrano sintetizó el problema con una pregunta compleja: “¿quiénes son los que deben indemnizar: los infelices que vuelven después de cincuenta años a tomar posesión de sus tierras o el gobierno?”. Reclamación a la que Francisco Múgica contestó en tono disuelto: “el gobierno sabrá con qué clase de dinero paga al propietario; es cuestión secundaria que a nosotros no nos corresponde”.[69]
Corrían las primeras horas del 30 de enero y el debate era encarnizado entre Mújica, Cepeda Medrano, Medina y Navarro; mientras que muchos otros diputado cayeron presas en los brazos de Morfeo. Una campanilla, y un par de alaridos desde la tribuna, hicieron despertar a “los bellos durmientes”: la fracción VII se consideró suficientemente discutida y se turnó para su votación. Alrededor de las 3:30 de la mañana, con la anuencia de 150 diputados, el artículo 27 fue aprobado por unanimidad con excepción de la fracción II que recibió 88 votos a favor contra 66 que se pronunciaron por la negativa.[70] Después de un delicado proceso de negociación el más largo, nacionalista y belicoso de los artículos constitucionales había sido sancionado:
“Más que ningún otro el artículo 27 exhibió claramente las esperanzas y los temores a que se enfrentaban los delegados del Congreso Constituyente. Revelaba no sólo la decisión de crear un nuevo sistema de tenencia e imponer restricciones a los extranjeros, sino también un miedo mortal a la riqueza y a los intereses creados”.[71]
Después de 72 días de complicadas discusiones la constitución política más larga hasta entonces redactada vio la luz el 5 de febrero de 1917. Ese solo acontecimiento marcó el fin de la revolución mexicana y el comienzo de la aplicación formal de un sistema político que siempre recurrió, para la adaptación táctica de su estabilidad, a la reforma del orden constitucional recién impuesto.
*Fragmento tomado de Huerta Cuevas, Enrique, Ingeniería institucional y estabilidad política. El México revolucionario, 1908-1920, tesis de maestría, Puebla, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2013, pp. 75-98.
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[1] Israel Arroyo, “El nuevo diseño de poderes en el constituyente mexicano, 1916-1917: coaliciones parlamentarias y poder judicial”, XIII Reunión de Historiadores de México, Estados Unidos y Canadá: México y sus revoluciones, Santiago Querétaro, 2010, pp. 3-4; “El bicameralismo mexicano: fábrica del lubricantes legislativos y contención política”, en Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinión Pública, volumen 2, número 3, México, 2009, pp. 66-68.
[2] Peter H. Smith, “La política dentro de la revolución: el congreso constituyente de 1916-1917”, en Historia mexicana, volumen XXII, número 3, México, El Colegio de México, 1973, p. 363.
[3] El decreto publicado el 14 de septiembre de 1916 determinó que cada uno de los 246 distritos electorales elegirían, tal como sucedió durante las elecciones de 1912, a un delegado y un suplente con los mismos requisitos establecidos por la Constitución de 1857 pero con las restricciones implementadas desde el mes junio de 1916. De la misma manera se amplió la definición de “ciudadano del estado” incluyendo a todos los que hubieran nacido en una entidad o vivido en ella durante los primeros seis meses anteriores a los comicios, hecho que permitió la proliferación de fracciones políticas de diversa tendencia ideológica. Charles C., Cumberland, La revolución mexicana: los años constitucionalistas, México, Fondo de Cultura Económica, 1980, pp. 290-307.
[4] Berta Ulloa, La constitución de 1917, Historia de la revolución mexicana, 1914-1917, número 6, México, El Colegio de México, 1988, p. 497.
[5] Ulloa, Constitución, 1988, pp. 502-504.
[6] Las comillas son mías. Declaración del diputado Jesús Romero Flores citada en Víctor E., Niemeyer, Revolución en Querétaro. El congreso constituyente mexicano de 1916-1917, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 1993, p. 39. Véase Hans Werner Tobler, La revolución mexicana: transformación social y cambio político, 1876-1940, México, Alianza Editorial, 1997, p. 351.
[7] Entre los 116 profesionistas se encontraban 81 licenciados, 21 ingenieros y 14 profesores; entre los 66 militares había 21 generales, 27 coroneles, 12 tenientes coroneles junto con 5 mayores y un capitán. Arroyo García, “Diseño”, 2010, pp. 9-10. Cumberland, Revolución, 1980, p. 307. Ignacio Marván Laborde, “¿Cómo votaron los diputados constituyentes de 1916-1917?”, en Política y gobierno, volumen XIV, número 2, México, Centro de Investigación y Docencia Económica, 2007, pp. 208-211. Smith, “Política”, 1973, p. 239.
[8] Ulloa, Constitución, 1988, p. 520.
[9] “No lo hizo Iturbide en 1822. Tampoco el Santa Anna de 1843, donde el congreso fue “designado” –no electo popularmente– y dio origen a las Bases Orgánicas. Se infiere, por lo tanto, que Carranza y su núcleo duro de colaboradores –los renovadores–pensaron al Constituyente de 1917, más que como un cuerpo deliberante como una entidad “ratificadora” de su propuesta inicial”. Arroyo García, “Diseño”, 2010, pp. 10-11.
[10] Cumberland, Revolución, 1980, p. 309.
[11] Arroyo García, “Diseño”, 2010, pp. 7-8.
[12] Ulloa, Constitución, 1988, p. 524.
[13] Cuenta Ulloa que según Pastor Rouaix: “los de izquierda se caracterizaron porque regresaban del campo de batalla o eran elementos muy jóvenes que por no haber tenido ligas con el pasado, pretendían destruirlo, y básicamente lo formaron Múgica, Baca Calderón, Bojórquez, Luis Espinoza y Froylán C. Manarrez; algunos de los cuales no llegaban a la edad mínima de 25 años”. Arroyo, “Diseño”, 2010, pp. 16-17. Smith, “Política”, 1973, p. 381. Ulloa, Constitución, 1988, pp.532-533.
[14] Tobler, Revolución, 1997, p. 350.
[15] Como Arroyo señala el Constituyente “nunca sufrió un problema en la integración de su quórum legal, que debió contar con una presencia mínima de 122 diputados (…) es necesario distinguir la representación nominal –los 243 diputados que debieron integrar el constituyente-, la calificación de credenciales –220 individuos– y el quórum real de asistentes. Este último fluctuó entre 124 y 192 -51 y 79 por ciento, respecto del quórum nominal–. Arroyo García, “Diseño”, 2010, p. 7.
[16] Smith, “Política”, 1973, p. 373.
[17] Según Arroyo “no hubo partidarios de una república centralista”. Y aunque Smith es el único de los estudiosos del Constituyente que asocia tensiones significativas entre “centralistas” y federalistas”, la existencia de un amplio bloque equilibrista muestra que dicha asociación es producto de una ilusión estadística. Arroyo García, “Diseño”, 2010, p. 12 y 18. Ulloa, Constitución, 1988, p. 532.
[18] Aunque el número de renovadores que fueron electos para el Congreso Constituyente de 1916-1917 fueron un total de 23 diputados, la fracción se cohesionó sólo en torno a 22 pues Heriberto Jara no se adscribió a las posturas que mantuvo este grupo, estando mucho en el discurso y en las votaciones mucho más cerca de las tendencias moderadas. Arroyo García, “Diseño”, 2010, pp. 14-17.
[19] Smith, “Política”, 1973, p. 377.
[20] Tal vez en razón de esta misma competitividad “la gran coalición” del Constituyente operó a favor del federalismo centrífugo y no del federalismo centrista; pues “lo mismo sedujo a los renovadores y jacobinos que a los independientes. Su magnitud estuvo, de nueva cuenta, determinada por el tema específico a discusión”. Arroyo, “Diseño”, 2010, p. 18.
[21] Jean Jacques Rousseau, El contrato social. Principios de derecho político. México, Austral, 2000, p. 47.
[22] Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 216.
[23] Arroyo García, Israel, “Bicameralismo”, 2009, pp. 66-67. David M., Quinlan, “Issues and factions in the Constituent Congress, 1823-1824”, in Jaime E., Rodríguez O., (editor), Mexico in the age of democratic revolutions, 1750-1850, London, Lynne Rienner, 1994, p. 187. Richard N., Sinkin, The mexican reform, 1855-1867. A study in liberal nation-building, Austin, University of Texas, 1979, pp. 55-74. Smith, “Política”, 1973, p. 369.
[24] Diario de los debates del congreso constituyente de Querétaro, 1916-1917, tomo I, México, Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2009, p. 402.
[25] Diario de los debates, tomo I, 2009, pp. 403-412.
[26] Diario de los debates, tomo I, 2009, pp. 413-420.
[27] Diario de los debates, tomo I, 2009, p. 420. Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 210 y 220. Smith, “Política”, 1973, p. 388.
[28] Diario de los debates, tomo I, 2009, p. 644.
[29] Diario de los debates, tomo I, 2009, pp. 645-655.
[30] Diario de los debates, tomo I, 2009, p. 657.
[31] Diario de los debates, tomo I, 2009, pp. 658-661.
[32] Diario de los debates, tomo I, 2009, pp. 661-667.
[33] Diario de los debates, tomo I, pp. 667-668. Smith, “Política”, 1973, p. 389.
[34] Desde los trabajos del preámbulo de la Constitución, y de manera mucho más evidente desde que se empezó a discutir el dictamen del artículo 18, una práctica sin parangón en la historia de nuestros Constituyentes hizo su aparición con fuerza creciente; se trató de una suerte de “triple tensión” que terminó por afirmarse como el leitmotiv de los trabajos legislativos: a) la primera ocurrió entre las comisiones y el pleno, entre nueve muestras representativas del pluralismo fraccionario y un congreso que asumía las más variadas posturas; b) la segunda fue protagonizada por el Primer Jefe, casi siempre respaldado por los renovadores, y un congreso que hizo de las alianzas entre fracciones su contrapeso por excelencia; c) la tercera, consecuencia de la anterior, aparecía cuando la polarización llegaba al límite, sólo entonces se diluía la pluralidad fraccionaria para abrir paso a dos grandes coaliciones con posturas centristas y centrífugas según devenga la diversidad de la materia.
[35] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 35.
[36] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 35-50.
[37] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 50-51.
[38] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 52.
[39] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 56. Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 222.
[40] En menos de una hora el artículo recibió siete impugnaciones: cuatro dirigidas exclusivamente a la fracción III e interpuestas por Cayetano Andrade, Froylan C. Manjarréz, Francisco Figueroa y Modesto González Galindo. Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 168.
[41] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 168-184.
[42] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 184. Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 223. Smith, “Política”, 1973, pp. 389-390.
[43] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 289.
[44] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 289-295.
[45] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 296.
[46] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 296-298. Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 223. Smith, “Política”, 1974, p. 390.
[47] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 324 y 351.
[48] Claramente los constituyentes bordeaban los límites de uno de los grandes problemas del diseño institucional del siglo XIX: los poderes de emergencia, la famosa “falla intrínseca” del liberalismo mexicano. José Antonio Aguilar Rivera, En pos de la quimera. Reflexiones sobre el experimento constitucional atlántico, México, Centro de Investigación y Docencia Económica, Fondo de Cultura Económica, 2000, pp. 55 y 92-94.
[49] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 324-352.
[50] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 353-360.
[51] A dos semanas de concluir los trabajos del Constituyente el Teatro de Querétaro era testigo del surgimiento de una magnitud política singular: los diputados, desde los múltiples espacios de sus representaciones, configuraron funciones de concentración tendencialmente favorables al Ejecutivo en las relaciones horizontales entre los poderes; al tiempo que diseñaron contenidos específicos de dispersión, como fue el caso del artículo 76 fracción VIII, en el sistema de distensiones verticales, entre la Federación y los estados. Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 360. Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 223. Smith, “Política”, 1974, pp. 390-391.
[52] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 421-423.
[53] El consenso fue tan grande gracias a una negociación precedente, desde la Sala de Comisiones se había acordado conservar la estabilidad del Poder Ejecutivo mediante el impedimento, por parte de la Comisión Permanente, de convocar a sesiones extraordinarias para juzgar al Ejecutivo federal; a cambio de esa “pequeña” concesión se facultó al Legislativo para evaluar y sancionar en libertad secretarios, ministros y gobernadores. Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 721-725.
[54] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 725. Marván Laborde, “¿Cómo?”, 2007, p. 222. Smith, “Política”, 1974, p. 390.
[55] Al final de los trabajos del Constituyente el proyecto de Venustiano Carranza, impulsada por los renovadores, había conseguido la aprobación de la elección directa del Ejecutivo; su renovación cada cuatro años y sin posibilidad de reelección; la supresión de la vicepresidencia junto con el reconocimiento de la presidencia provisional, sustituta e interina; así como el monopolio del Ejecutivo en la convocatoria a los periodos extraordinarios de sesiones del Congreso. A cambio “los Legisladores de 1917 no sólo fortalecieron el poder Judicial frente al presidente de la república y el poder legislativo, sino que robustecieron el ámbito federalista de los poderes territoriales. Esto no hubiera sido posible sin una fuerza centrífuga en el congreso constituyente”. Arroyo García, “Diseño”, 2010, p. 24.
[56] Como antesala a los trabajos de Querétaro el radicalismo de la COM llegó a su punto máximo de ebullición. Por lo menos un par de magnas huelgas pusieron en jaque la actividad productiva de la ciudad de México y la represión no se hizo esperar, varios líderes fueron condenados a prisión; para mediar la situación José Barragán Hernández se entrevistó en secreto con Obregón quien le aconsejo “entrar en receso” asegurándole que “ya vendrán tiempos mejores”; no pasaron muchos días para que la Casa del Obrero Mundial suspendiera sus actividades el 2 de agosto de 1916, tiempo que marcó el fin de las casas mutualistas para abrir paso a la era de los grandes sindicatos y corporaciones gremiales. Pedro Castro, Álvaro Obregón. Fuego y cenizas de la revolución mexicana, México, Consejo Nacional para la Cultura y las Ares, Era, 2010, pp. 139-140.
[57] La inclusión de las garantías sociales a los dictámenes fue posible gracias a las labores de un pequeño cuerpo de cabilderos como Alfonso Cabrera, Manuel Amaya, Cosme Dávila, Carlos Duplan, Manuel De los Santos, José Lorenzo Sepúlveda, Fernando Lizardi, José Natividad Macías, Luis Manuel Rojas, Pastor Rouaix, José Silva Herrera, Gerzain Ugarte, José Verástegui y Pedro Zavala; entre muchos otros legisladores de tendencia centrista y centrífuga que llegaban a un consenso abrumador en materia de constitucionalismo social –tabla VIII–.
[58] Arnaldo Córdova, La ideología de la revolución mexicana: la formación del nuevo régimen, México, Era, 2003, p. 27.
[59] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 263-265.
[60] Cumberland, Revolución, 1980, pp. 314-315.
[61] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 602- 611.
[62] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 612.
[63] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 613-621.
[64] Hecho que en parte explica la aparición tardía de la Ley Federal del Trabajo en el año de 1931, posible hasta que en 1928 la totalidad de las entidades habían completado sus procesos de legislación en esta materia. Arroyo García, “Diseño”, 2010, p. 20. Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 622-625.
[65] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 774-779.
[66] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 781-787.
[67] Las cláusulas agrarias de la Constitución de 1917 defieren poco de los preceptos originalmente planteados por el Plan de Ayala: Zapata siempre impulsó un sistema ejidal restaurado por restitución o por dotación de tierras expropiadas, además de la destrucción del latifundismo y de la creación de pequeñas propiedades proporcionando “a cada mexicano que lo pida la cantidad de tierra suficiente para atender sus necesidades y las de su familia”. Cumberland, Revolución, 1980, p. 221.
[68] No obstante la discusión del artículo 27 no estuvo exenta de tensiones, de manera inesperada Federico E. Ibarra al momento de la votación y discusión del inciso quinto propuso añadir los porcentajes que la nación debía cobrar a los concesionarios nacionales y extranjeros por la explotación de minas y extracción del petróleo; después de una alud de gritos y descalificaciones mutuas la propuesta fue desechada. Claramente la ambigüedad en la interpretación constitucional era un recurso de negociación –y una cláusula de estabilidad– del Estado para con los empresarios más influyentes del capital financiero. Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 787-802.
[69] Diario de los debates, tomo II, 2009, pp. 803-809.
[70] Diario de los debates, tomo II, 2009, p. 821.
[71] Cumberland, Revolución, 1980, pp. 319-321.
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