Source: http://docplayer.fi/3596298-Kymppi-moni-tonttituotanto-ja-palveluverkkoprosessin-yhteensovittaminen-kuntien-nykytilanteen-selvitys.html
Timestamp: 2018-02-20 04:18:11+00:00
Document Index: 23985996

Matched Legal Cases: ['KKO ', 'kko ', 'kko ', 'KKO ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

KYMPPI- MONI: Tonttituotanto- ja palveluverkkoprosessin yhteensovittaminen Kuntien nykytilanteen selvitys - PDF
Download "KYMPPI- MONI: Tonttituotanto- ja palveluverkkoprosessin yhteensovittaminen Kuntien nykytilanteen selvitys"
1 KYMPPI- MONI: Tonttituotanto- ja palveluverkkoprosessin yhteensovittaminen Kuntien nykytilanteen selvitys Vanhatalo Jaana Tampereen teknillinen yliopisto 2013
2 SISÄLLYS SISÄLLYS JOHDANTO MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAKI SEKÄ MAL- YHTEENSOVITTAMINEN MENETELMÄKOHTAISET ANALYYSIT KAAVAVARANTO AJOITUS KAAVAVARANNON JA AJOITUKSEN KUNTAKOHTAISET ERITYISPIIRTEET JA TUOTOKSET Helsinki ja Vantaa Helsinki Vantaa Sipoo Hyvinkää Tampere Joensuu Oulu Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymä KUNNALLISTEKNISET INVESTOINNIT VÄESTÖENNUSTE PALVELUVERKKO KYMPPI R - MALLIN MUKAISEN PROSESSIN VAATIMUKSET PROSESSIN KULKU JA VAATIMUKSET Kaavavaranto Ajoitus Alueittainen väestöennuste Palveluverkon suunnittelu MENETELMIEN EDUT JA HYÖDYNTÄMISEN VAIKEUDET JOHTOPÄÄTÖKSET LÄHTEET LIITE 1: Haastatteluihin osallistuneet LIITE 2: Haastattelulomake LIITE 3: Kunnissa käytetyt käsitteet LIITE 4: Kuntapalautteet
3 1. JOHDANTO Jyväskylän kaupunki palkittiin syyskuussa 2010 kunta- alan toimijoille suunnatussa Tulevaisuuden kestävä kunta kilpailussa Kymppi R - ohjelman kehitys ja tuotteistaminen ideasta. Sen tuloksena syntyi Kymppi- Moni- hanke, joka tähtää julkisesti saatavilla olevaan menetelmään. Tämän menetelmän tavoitteena on osaltaan ratkaista yhteiskunnallisesti hyvin merkittävää kuntien ja seutujen maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden yhteensovittamiseen liittyvää suunnittelutarvetta. Kymppi- Moni- hankkeen tavoitteena on Jyväskylän paikkatietopohjaisen Kymppi R - maankäytön suunnittelumenetelmän tutkimusorientoitunut kehittäminen, kuvaaminen sekä monistettavuuden pilotointi muiden kuntien ja kaupunkiseutujen maankäytön, asumisen ja palveluiden yhteensovittamistyön tueksi. Tutkimuksessa oli mukana pilotoitavia kuntia ja seutuja, jotka ovat yhdessä Jyväskylän kaupungin kanssa kiinnostuneita kehittämään tonttituotannon ja palveluverkkojen yhteensovittamista. Näitä yhteistyökuntia ja - seutuja ovat Helsingin, Hyvinkään, Joensuun, Oulun, Tampereen ja Vantaan kaupungit sekä Sipoon kunta ja Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymä. Hankkeen yhtenä tavoitteena oli näiden yhteistyökuntien nykytilanteen selvittäminen Kymppi R - prosessiin verrattuna. Tutkimuksen yhteydessä järjestettyihin työpajoihin ja seminaareihin osallistui lisäksi edustajia muista kaupungeista ja kunnista sekä muita teeman parissa työskenteleviä toimijoita 1. Nykytilannetta selvitettiin haastatteluilla. Kuntakierroksen haastattelut tehtiin edellä mainituissa yhteistyökunnissa ja seuduilla (myöhemmin yhteistyökunnissa ) ja välisenä aikana. Haastattelut olivat kestoltaan 1,5-3,5 tuntia. Haastattelut olivat ryhmähaastatteluja. Haastateltavat on lueteltu kunnittain liitteessä 1. Kaikki haastattelut nauhoitettiin myöhempää analysointia varten. Haastattelumateriaalin lisäksi analysoinnin apuna käytettiin kuntien työpajoissa 2 esittelemää materiaalia, jotka pääosin koostuvat PowerPoint- esityksistä sekä kuntien tutkimuksen käyttöön luovuttamasta materiaalista. Pääpaino on kuitenkin haastattelumateriaalilla. Haastattelujen pohjalta kunnille luvattiin myös palautetta prosessiin liittyvistä asioista. Kuntapalautteet löytyvät liitteestä 4. 1 Aalto- yliopisto, Eriksson Arkkitehdit Oy, Espoon kaupunki, FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, Haahtela Oy, Hämeenkyrö, Järvenpään kaupunki, Kaarinan kaupunki, Kajaanin kaupunki, Kangasalan kunta, Kotkan kaupunki, Kouvolan kaupunki, Lempäälän kunta, Nurmijärven kunta, Oriveden kaupunki, Pirkanmaan ELY- keskus, Pirkkalan kunta, Suomen Kuntaliitto, Tekla Oy, Tilastokeskus, Tredea Oy, Turun kaupunki, Uudenmaan liitto, Vaasan kaupunki, Virtain kaupunki ja Ylöjärven kaupunki. 2 Kymppi- Moni- projektin tiimoilta on järjestetty neljä työpajaa koskien eri menetelmiä. Työpajojen aiheena ovat olleet: Kaavavaranto ja maapolitiikka sekä maankäytön toteuttamisen ajoitus ja kunnallisteknisten investointien ennakointi ( ); Väestöennusteiden laadinta ( ) sekä Palveluverkot päiväkotiverkkosuunnittelun yhteensovittamisen menetelmät ja käytännöt ( ) sekä yhteenvetävä työpaja ( ). 2
4 Raportin rakenne koostuu johdannon lisäksi luvusta 1.1., jossa on kuvattu taustatietona asiaan liittyvää MAL- yhteistyötä, ja luvusta 2, joka sisältää haastatteluiden analyysiosuuden. Luvussa 3 käydään läpi tarkemmin Kymppi R - maankäytön mukainen prosessi ja tiedonsiirto sen eri vaiheiden välillä. Lisäksi on esitetty prosessin soveltamisen edellytykset ja kuntahaastatteluissa esiin nousseita prosessiin liittyviä etuja ja hyödyntämisen vaikeuksia. Johtopäätökset esitetään luvussa 4. Kymppi R - toimintamallista ja siihen liittyvistä menetelmistä on tehty Kymppi- Moni- hankkeessa prosessikuvaukset. Nämä raportit ovat ladattavissa hankkeen nettisivuilta MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAKI SEKÄ MAL- YHTEENSOVITTAMINEN Maankäyttö- ja rakennuslaissa ainoa varsinainen lainsäädännöllinen seikka, joka viittaa kaavavarannon seurantaan, on pykälä 7: Kaavoituskatsauksen yhteyteen on kysynnän sitä edellyttäessä liitettävä arvio asumiseen varattujen tonttien riittävyydestä. Myös pykälästä 5 löytyy asiaa sivuavia kohtia, mutta suoria menettelyvelvoitteita Maankäyttö- ja rakennuslaki ei tämän prosessikokonaisuuden hallintaan anna. (Maankäyttö- ja rakennuslaki 1999.) Maankäytön, asumisen ja liikenteen (tästä edemmäs MAL ) yhteensovittaminen nähdään tänä päivänä kuitenkin ensiarvoisen tärkeänä. Sen edistämiseksi on valtion puolelta tehty monenlaisia toimia, kuten MAL- verkosto ja MAL- aiesopimukset. Yhteensovittaminen on tärkeää tasapainoisen yhdyskuntarakenteen luomiseksi. MAL- verkosto oli perustettaessaan KOKO- verkoston 4 alainen. Nykyään MAL- verkosto on osa kaupunkipoliittista työtä. Sen tavoitteena on tukea jäsenseutujaan MAL- suunnittelussa, edistää kokonaisvaltaista yhdyskuntasuunnittelua, sekä levittää jo olemassa olevia hyviä käytäntöjä sekä kehittää erilaisia ohjauskeinoja, suunnitteluprosesseja ja toteuttamisen mahdollisuuksia. MAL- verkosto toimii sekä viestinvälittäjänä seutujen ja ministeriöiden välillä että edistää seudun sisäistä ja seutujen välistä yhteistyötä. MAL- verkostossa on mukana 15 kaupunkia/seutua sekä ministeriöitä, Suomen Kuntaliitto, ARA ja ELY 5. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2011.) 3 4 KOKO (alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma) oli alueiden kehittämisestä annetun lain (1651/2009) mukainen erityisohjelma, joka alkoi vuonna 2009 ja päättyi vuoden 2011 lopussa (alueellisesti KOKO- rahoituksella kuitenkin voidaan toteuttaa hankkeita vuoden 2012 loppuun). Työtä rahoitettiin maakunnan kehittämisrahan ja kuntien rahoituksin voimin (50/50). KOKO- ohjelman tarkoituksena oli tukea paikallistason strategista kehittämistyötä ja parantaa alueen kehittämiseen osallistuvien toimijoiden yhteistyötä. Neljä KOKO- verkoston alaista teemaa jatkaa alueiden välistä yhteistyötä vuonna 2012: innovaatiot ja osaaminen, luovat alat, hyvinvointi ja kansainvälistyminen Venäjälle. Teemat kytkettiin kansallisiin strategioihin ja muiden ohjelmamenettelyiden piiriin kevään 2012 aikana. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2011.) 5 MAL- verkoston jäsenet: verkosto.fi/yhteisomme/jasenet. 3
5 MAL- aiesopimuksien tavoitteena on yhdistää maankäytön, asumisen ja liikenteen kehittämisperiaatteet samaan prosessiin siten, että linjaukset ohjaavat seudun kuntien sisäistä päätöksentekoa sekä vahvistavat seudun ja valtion kumppanuutta. Ne selkeyttävät keskeisten MAL- hankkeiden priorisointia ja kuntien välistä työnjakoa sekä lisäävät seudun kuntien välistä luottamusta ja sitoutumista päätöksentekoon. (Vatilo 2012.) Paine valtion puolelta aiesopimusten laadintaan on kova. Sopimuksien noudattaminen nähdään hyvin tärkeänä valtion puolelta, minkä osoittaa esimerkiksi lokakuussa 2012 ympäristöministeriön ja liikenne- ja viestintäministeriön asettama Helsingin seudun MAL- aiesopimuksen toteutumista seuraavan aiesopimussihteeristö (esim. LVM&YM 2012.) Aiesopimussihteeristön tehtävänä on kerätä ja tuottaa tietoa Helsingin seudulle vuosille solmitun MAL- aiesopimuksen tavoitteiden ja toimenpiteiden toteutumisesta. Asettamalla sihteeristön ministeriöt siis pyrkivät varmistamaan, että solmittu sopimus ei jäisi vain aikeeksi. (LVM&YM 2012.) Kymppi- Moni- hanke liittyy suoraan MAL- teemoihin ja pyrkii edistämään siihen liittyviä toimia. Tavoitteena on edistää sekä kunnan sisäisten että seudullisten toimintojen yhteensovittamista. 2. MENETELMÄKOHTAISET ANALYYSIT Analyysivaihe pohjautuu KymppiR- ohjelman prosessiin ja sen menetelmiin: kaavavaranto, sen ajoitus, väestöennuste sekä palveluverkon suunnittelu. Nämä menetelmät sekä niiden välinen tiedonkulku on esitelty kuvassa 1. Yhteistyökuntien menetelmiä verrattiin Jyväskylän menetelmiin. Haastatteluissa käsiteltiin myös erillisenä teemana kunnallistekniset investoinnit sen ollessa tärkeä osa tonttituotantoprosessia sekä tonttituotantoprosessin ja palveluverkon yhteensovittamista. Luvussa 2.3. käydään läpi kuntakohtaisesti kaavavarannon tuottamiseen ja sen ajoitukseen liittyviä erityispiirteitä. Kunnallistekniset investoinnit käsitellään omana lukunaan
6 Kuva 1. Kymppi R - mallin mukaiset menetelmät sekä niiden väliset tietovuot. Ennen haastatteluja yhteistyökuntiin lähetettiin nähtäväksi käytetty kysymyslomake 6, jotta aiheeseen pystyttiin perehtymään yhteistyökunnissa etukäteen. Kysymykset laadittiin Kymppi R - menetelmien perusteella siten, että saataisiin mahdollisimman paljon tietoa miten kyseiset prosessit yhteistyökunnissa toimivat. Lisäksi haastattelujen yhteydessä tehtiin myös alustavaa kartoitusta YT- pilotoinnin 7 mahdollisuudesta. Tämä ohjasi osaltaan kysymyksien asettelua. Ensimmäinen haastattelu tehtiin Vantaalla, sillä tiedettiin, että myös siellä Kymppi R - tyylinen prosessi on jo varsin pitkälle jalostunut. Ensimmäisen haastattelun jälkeen kysymyslomaketta vielä hieman muokattiin tarkentamalla ja lisäämällä kysymyksiä. Analyysiosiossa on selvennetty yhteistyökunnissa käytössä olevia termejä ja niiden merkityksiä 8, sillä suurimmat vaikeudet haastatteluissa sekä myös analyysivaiheessa olivat erilaiset termit ja niiden erilaiset määrittelyt. Haastatteluissa meni aikaa Jyväskylässä käytettyjen termien selkiinnyttämiseen 9 sekä vastaavien hakemiseen haastateltavasta kunnasta. Lisäksi, vaikka termi olisi ollut sama tai samanlainen, niin usein määrittely oli erilainen. Tämä johti myös siihen, että analyysivaiheessa tietojen vertailtavuus oli vaikeaa. 6 Ks. liite 2. 7 YT=Yhdyskuntarakenteen hallintajärjestelmä on Jyväskylässä olennainen osa KymppiR- toimintamallia. Se on yhdyskuntasuunnittelun ohjelmisto, jonka avulla hallinnoidaan kaavavarannon lähtötietoja sekä rakentamisen ajoitusta. Se on selainpohjainen graafispohjainen paikkatieto- ohjelma, jonka avulla hallinnoidaan suunnitteilla ja vireillä olevien asuinrakentamisen kaavahankkeiden keskeisiä tietoja. 8 Kuntien Jyväskylän vastaavia termejä on koottu taulukkoon, jotka löytyvät liitteestä 3. 9 Jyväskylän termistö on pitkälti peräisin YT- ohjelmistosta. 5
7 2.1. KAAVAVARANTO Jyväskylässä kaavavarannolla tarkoitetaan kaavalähtöistä ja kokonaisvaltaista kuvausta yhdyskunnan alueen olemassa ja suunnitteilla olevista, käyttämättömistä rakentamismahdollisuuksista. Kaavavarantoaineisto koostuu juridisesta kaavavarannosta ja tekeillä olevien suunnitelmien muodostamasta kokonaisuudesta. Kaavavarannon lähtötiedot syntyvät suunnitteluprosessin eri vaiheissa ja lähtötietoja tallennetaan eri rekistereihin. Lähtötiedot käsittävät ominaisuus- ja rajatietoa. Jyväskylässä kaavavaranto luokitellaan kaavavaiheen mukaan seuraavasti: 1. Tonttirekisteritontti 2. Asemakaavatontti 3. Asemakaava vireillä 4. Asemakaava suunnitteilla 5. Yleiskaava 6. Yleiskaava vireillä 7. Yleiskaava suunnitteilla. Yhteistyökunnissa Hyvinkäätä ja Oulua lukuun ottamatta kaavavaranto ymmärrettiin ainakin jossain määrin suppeampana käsitteenä. Seuraava suppeampi aste kaavavarannon määrittelyssä sisältää lainvoimaiset kaavat, muttei suunnitteilla olevia yleiskaavayksiköitä. Suppein kaavavarannon määritelmä vastaa tonttivaranto- termiä eli se sisältää voimassa olevat asemakaavat. Tonttivaranto- termi käsittää rakentamattomat asemakaavoitetut tontit eli on käsitteenä huomattavasti suppeampi kuin kaavavaranto. Suurimmassa osassa yhteistyökunnista kaavan pitää olla jo vahvistettu, että se lasketaan tonttivarantoon, mutta jossain mukaan lasketaan myös vahvistumassa olevien kaavojen tontit. Osassa kunnista termi ei ole käytössä ollenkaan. Kaavavarannossa mukana olevat kaavoituksen tasot vaikuttavat siihen, kuinka laajasti suunnittelua voidaan tehdä. Vaikka epävarmuus varannon toteutumisesta kasvaakin mentäessä kaavatasoilla ylöspäin (esimerkiksi yleiskaava suunnitteilla), niin se kuitenkin mahdollistaa maankäytön suunnittelun ja ennakoimisen pidemmällä aikavälillä. Asemakaavatasolla esimerkiksi palveluverkkosuunnittelun on jo hankalaa reagoida suuriin muutoksiin. 10 Myös kaavavarannon yksiköt vaihtelivat. Jyväskylässä kaavavarannon yksikkö on kapasiteettiyksikkö. Kapasiteettiyksikkö on pääkäyttötarkoitukseltaan, maanomistukseltaan ja suunnitteluvaiheeltaan yhtenäinen varantoelementti. Tarkimmillaan se tarkoittaa rekisteritontteja, mutta myös esimerkiksi yleiskaavavaiheessa oleva varanto kuvataan kapasiteettiyksikkönä. 10 Tässä varmuudesta on suljettu pois ajoituksen, valitusten yms. vaikutus toteutumiseen. Epävarmuushan ei ole sidoksissa yksin kaavavaiheeseen, sillä suunnitteilla oleva yleiskaava voi toteutua jossain tapauksissa todennäköisimmin kuin esimerkiksi lainvoimainen asemakaava (priorisointi, valitukset yms.). 6
8 Yhteistyökunnissa yksikköinä käytettiin asuntoja, tontteja, kaava- alueita ja - yksiköitä sekä muita suunnitteluvaiheen kannalta sopivia alueita. Kaavavaranto on joukko yksiköitä, jotka ovat potentiaalisia rakentamisen kohteita. Riippumatta kaavavarannon määritelmästä ja millaisista yksiköistä se koostuu, vähentyy ja lisääntyy se näillä yksiköillä. Lisääntyminen tapahtuu suunnittelun ja kaavoituksen myötä. Poistuminen on monitahoisempi asia. Sen lisäksi, että poistuminen voidaan määritellä erilailla, vaikuttaa se myös pidemmällä aikavälillä varsinaisen kaavavarannon suunniteltavuuteen ja paikkansa pitävyyteen. Jyväskylässä kapasiteettiyksikkö poistuu varannosta kun yksikköön kohdistuvan rakennushankkeen aloituskatselmus on tehty. Yhteistyökunnissa yksikön poistumiselle oli kolmea erilaista käytäntöä: 1) kun rakentaminen on aloitettu, 2) kun rakennuslupa on saatu ja 3) kun tontti on luovutettu. Jyväskylän sekä vaihtoehdon yksi tapauksessa on jo varmistettu, että tontille rakennetaan ja siten sen poistuminen kaavavarannosta on varmaa (pois lukien tapaukset, joissa tontille jää riittävästi rakennusoikeutta 11 ). Vaihtoehdossa kaksi rakentamisen aloittaminen on melko varmaa, mutta rakennusluvan myöntäminen ei vielä takaa sitä, että itse rakentaminen alkaisi. Vaihtoehto kolme on jo hyvin epävarma tapaus, varsinkin jollei rakentamisen aloittamiselle ole asetettu määräaikoja ja niitä ei valvota. Potentiaalinen varanto voi siis olla hyvinkin paljon enemmän mitä tiedot näyttävät, jos luovutettuja ja käyttämättömiä tontteja on paljon. Kaavavarannon laskentaa tehtiin sekä kerrosneliömetreinä, tonttimäärinä (kpl) että asuntoina. Suurimmassa osassa yhteistyökuntia varantoa laskettiin nimenomaan asumisesta. Yleisin asumisen varannon jako oli kerrostaloihin (AK), rivitaloihin (AR) ja omakotitaloihin (AO). Toinen käytössä oleva jako oli kerrostalot (AK) ja pientalot (AP). Vaikka nämä jaot perustuivat pitkälti kaavamerkintöihin, on näitä merkintöjä kuitenkaan harvoin saatavilla suoraan kaavoista. Kaavamerkintöjä oli käytössä kunnissa jopa satoja. Kaavavarannon laskentaa varten kunnat joutuivat yleistämään näitä merkintöjä. Tämä tuo omat hankaluutensa kaavavarantojen tulkintaan ja vertailuun, sillä yleistyksistä ei ole olemassa mitään yhtenäistä säännöstöä. Kaavavarannon tietojen ylläpitämisessä oli kunnissa käytössä monenlaisia ohjelmia: YT, Tekla, MapInfo, MicroStation, Facta, Stella, NovaPoint, ArcGis, Word, Fiksu jne. Yhteistä monissa kunnissa oli se, että eri virastoilla oli käytössä omat ohjelmansa tai sitten ohjelmat eivät muuten keskustelleet toistensa kanssa. Tietoa siis kyllä usein oli, mutta sitä ei saatu käyttöön tai osattu käyttää. Kaavavarantoon liittyviä raportteja ja tuotoksia 12 laadittiin sekä vuosittain, tietyn aikajakson syklillä että tarpeen mukaan Esimerkiksi Jyväskylässä AO- tonteille, joille jää yli 100m 2 rakennusoikeutta, eivät poistu varannosta. AK- ja AR- tontit sen sijaan poistuvat, kun eivät ole enää tyhjiä. 12 Raportteja: Maankäytön toteuttamisohjelma, Kaavoitusohjelma, Asuntopoliittinen ohjelma, Elinkeinopoliittinen toimenpideohjelma, Investointiohjelma, MAL- aiesopimukseen liittyvät tuotokset, Rakentamisennuste, Asuntotuotannon seurantaraportti, Tilastot, Infran toteutuminen ja suunnittelu, Toiminta- ja talousohjelma 13 Ks. kappale
9 Kaavavarantoa seurattiin kunnissa pääosin tonttien riittävyyden seuraamiseksi lähivuosille. Taustalla ei siis useimmissa kunnissa ollut kokonaisvaltaisempaan maankäyttöön tähtäävää suunnittelua. Tämä hankaloittaa esimerkiksi markkinoiden ja talouden nopeisiin muutoksiin reagoimista (esimerkiksi laman vaikutus asuntotuotantoon ja kysyntään) AJOITUS Jyväskylän kaupunki laatii vuosittain Kymppi R - maankäytön toteuttamisohjelman. Ohjelma sisältää uusien asuinalueiden vaiheistuksen ja ajoituksen seuraavalle kymmenelle vuodelle. Kymppi R - ohjelmassa ajoitetaan sekä lainvoimaista tonttivarantoa että tulevaa kaavavarantoa. Ajoitukseen liittyvät päätökset tehdään Kymppi R - ohjelman laadintaa valmistelevassa ryhmässä 14. Jyväskylässä ajoituksen tavoitteena on varmistaa asuintonttien riittävyys ja edistää kaupunkistrategiassa linjattua hallittua kasvua sekä yhteen sovittaa tontteja ja palveluja. Keskeisenä tavoitteena on myös parantaa eri toimijan edellytyksiä varautua tuleviin investointitarpeisiin. Alueiden ajoitusjärjestykseen vaikuttavat mm. kaavahankkeiden etenemisen tilanne, maanomistusolosuhteet, kunnallisteknisten investointien vaatimusten määrä sekä vaikutukset päiväkoti- ja kouluverkkoihin. Yhteistyökunnissa varannon ajoituksen aikaväli vaihteli kolmesta kahteenkymmeneen vuoteen. Kuitenkin useimmin käytetty tarkasteluajanjakso toteuttamisohjelmissa oli kymmenen vuotta. Trendinä oli kuitenkin havaittavissa monessa kunnassa tarkasteluajanjakson pidentäminen lähiaikoina. Tonttien riittävyys haluttiin taata 1-5 vuodeksi. Päätöksen ajoituksesta teki yhteistyökunnissa joko kaavoitusyksikkö tai Jyväskylän tapaan jonkinlainen valmistelu- tai työryhmä. Jyväskylän tapaan myös ajoitus tarkistettiin kerran vuodessa. Ajoitus tehtiin Excelillä. Yhteiskunnissa ajoitusta ohjasivat monet asiat: - Taloudelliset näkökulmat: esimerkiksi kustannusrakenne ja kynnyskustannukset - Tavoitteet ja kysyntä: esimerkiksi tontinluovutustavoitteet ja väestötavoitteet - Maankäyttöön liittyvät asiat: esimerkiksi maanomistus, rakentamistarve, kaupungin tasainen kehittäminen ja joukkoliikennereittien tukeminen - Palveluverkkoon liittyvät seikat - Strategiset puolet: esimerkiksi poliittiset kysymykset, kaupungin strateginen tahto ja visio. 14 KymppiR- ryhmä koostuu seuraavista: yleiskaavapäällikkö (pj), kaavoitustutkija (siht.), kaupunginarkkitehti, asemakaavapäällikkö, asemakaava- arkkitehti, rakennuttajapäällikkö, vesihuollon suunnittelupäällikkö, tonttipäällikkö, maankäyttöteknikko sekä tonttipuolen projektipäälliköitä. 8
10 Näistä useimmin mainittiin taloudelliset seikat sekä tavoitteet ja kysyntä. Kaavavarannon ja sen suunnittelun kannalta nähtiin tärkeänä maapoliittiset asiat. Kaikissa yhteistyökunnissa oli tavallaan vahvaa maapolitiikkaa, sillä suurimmaksi osaksi haluttiin kaavoittaa vain omaa maata (yksityisten maita kaavoitettiin vain erityistapauksissa). Kuitenkin osassa kunnista maapolitiikka ei ollut kovin ennakoivaa. Maata ostettiin kaavoitustyön myötä, jolloin kaavaprosessi saattoi kestää aiottua pidempään. Osassa kunnissa taas maapolitiikkaa harjoitettiin hyvinkin ennakoivasti, jolloin maata saattoi olla kaavoituksen tarpeisiin vuosikymmenienkin tähtäimellä. Näissä kunnissa nähtiin, että maanhankinnan ei tule ohjata vaan mahdollistaa KAAVAVARANNON JA AJOITUKSEN KUNTAKOHTAISET ERITYISPIIRTEET JA TUOTOKSET Helsinki ja Vantaa Vantaa ja Helsinki käsitellään tässä yhden luvun alla asemakaavavarantojen osalta, koska niiden asemakaavavarannon laskemisen hoitaa tällä hetkellä seudullisesti pääosin Helsingin seudun ympäristöpalvelut (jatkossa HSY ) 15. HSY tuottaa pääkaupunkiseudun asemakaavavarannot sisältävää SeutuRAMAVAa. SeutuRAMAVA tuotetaan Seudullisen perusrekisterin (SePe) aineistoista ja se sisältää myös geometriatiedot. HSY on julkaissut aineistosta SeutuRAMAVA raportin ja lisäksi SeutuRAMAVA on julkaistu SeutuCD2011:nä. Yksikkökohtainen aineisto on kaikkien HSY:hin kuuluvien kuntien käytössä. (HSY 2012a; HSY 2012b, 11, 14.) SeutuRAMAVAan lasketaan toistaiseksi vain voimassa olevien asemakaavojen varannot, sillä vain näistä on toistaiseksi saatavilla luotettavaa rekisteritietoa. Muiden osalta perusrekisteritiedot ovat puutteellisia tai eriävät kunnittain. SeutuRAMAVAn termistössä tonttivaranto viittaa asemakaavoitettuihin alueisiin rakennusmaavarannon pitäessä sisällään kaiken asemakaavasta yleiskaavoihin. (HSY 2012b, 12.) HSY:ssä on kuitenkin tiedostettu yleiskaavojen ja vireillä olevien asemakaavojen tärkeys ja kiinnostavuus tulevaisuuden rakennusmahdollisuuksia tarkasteltaessa. HSY pyrkii laajentamaan tarkastelut jatkossa myös vireillä oleviin asemakaavoihin sekä kehittelemään SeutuRAMAVAn laskentaa luotettavammaksi. (HSY 2013, 87.) SeutuRAMAVAn kaavavarannon laskennan yksikkönä on kerrosneliömetri (kem 2 ) ja lähtökohtana asemakaavassa kaavayksikölle osoitettu kokonaisrakennusoikeus. Laskennassa otetaan huomioon kaavayksikön rakentamisaste ja käyttötarkoitus. Käyttötarkoitus yleistetään kuntien 15 Helsingin seudun ympäristöpalvelut on neljän kunnan eli Helsingin, Vantaan, Espoon ja Kauniaisen, kuntayhtymä, joka perustettiin (HSY 2012a.) 9
11 toimittamasta aineistosta kuuteen eri käyttötarkoitusluokkaan 16. (HSY 2012b, 12.) SeutuRAMAVAssa lasketaan sekä teoreettinen että laskennallinen varanto. Teoreettinen varanto saadaan kun kaavayksikön kokonaisrakennusoikeudesta vähennetään sille jo rakennettujen tai rakenteilla olevien rakennusten kerrosalat. Laskennallinen varanto saadaan kun teoreettisen varannon pohjalta kaavayksiköt luokitellaan rakentamisasteen mukaan 17. Laskennallisen varannon määrään vaikuttaa kaavayksikön rakentamisasteen lisäksi myös käyttötarkoitus. (HSY 2012b, 12.) Helsinki SeutuRAMAVAn lisäksi Helsingissä laaditaan kerrosalainventaaria, joka on katsaus käynnissä ja tulossa oleviin asemakaavahankkeisiin. Asemakaavaosasto tekee kerrosalainventaarin kaksi kertaa vuodessa Asemakaavaosaston alaiset yksiköt tallentavat kerrosala- ja aikataulut ProjectWise- järjestelmään. Kerrosalainventaarissa varanto ilmoitetaan kerrosneliömetreinä jaoteltuna asumiseen ja toimitiloihin 18. Tällä hetkellä tietojen tallentamiseen ei ole tarkkaa ohjeistusta eli mukana olevien kohteiden määrä ja niiden koon sekä ajoituksen tarkkuus riippuu kyseisen yksikön tavasta kirjata asiat. Myös käyttötarkoituksen yleistyksen tekee aina tiedon tallentava suunnittelija. Jatkossa olisi tavoitteena, että kerrosalainventaari olisi jatkuvasti ylläpidettävä tietokanta. Myös tietojen tallentamiseen olisi tarkoitus luoda yhtenäistä ohjeistusta. Yleiskaavavarantoa Helsingissä ei varsinaisesti lasketa, vaan se arvioidaan tarvittaessa tapauskohtaisesti, mutta laskennan kehittämishanke oli käynnistymässä keväällä Kerrosalainventaarin tiedot viedään edelleen Asuntotuotannon hankerekisteriin (ATO). ATO- rekisterissä tallennetaan ja ylläpidetään asuntotuotanto- ohjelman ja väestöennusteen laadinnassa tarvittava aineisto. Kerrosalainventaarin lisäksi tietoa ATO- rekisteriin saadaan kaavaluonnoksista sekä vuosittaisesta kaavoitusohjelmasta. ATO- rekisterin tiedoista laaditaan rakentamisennuste sekä informaatiota käytetään myös Maankäytön ja asumisen toteutusohjelman laadintaan. 16 AK, AP, Y, K, T ja NN. (Eerola 2013.) 17 Tyhjät, lähes tyhjät, vajaasti rakennetut, täydet ja ylitäydet yksiköt. (HSY 2012b, 12.) 18 Asuminen jaetaan pientaloihin ja kerrostaloihin, toimitilat taas toimistoihin, liiketiloihin, teollisuuteen ja julkisiin rakennuksiin. 10
12 Vantaa Vantaa käyttää asemakaavavarantotarkasteluihin SeutuRAMAVAn tietoja, joita täydennetään tarkistuslaskelmin. Yleiskaavavarannon Vantaa laskee itse. Perusyksikkönä käytetään yleiskaava- alueita tai kaupunginosia. Jokaisella yksiköllä on oma tunnuksensa, joka muodostuu kaupunginosan numerosta sekä juoksevasta numeroinnista 19. Varanto lasketaan aluekohteiden pinta- alasta, oletetusta korttelitehokkuudesta sekä korttelimaan osuudesta pinta- alasta. Varanto sisältää asuntorakentamisennusteen eli aloitus- ja lopetusvuoden. Yleiskaavojen käyttötarkoituksia ei varannon laskentaa varten yleistetä. Asumisen lisäksi kaavavaranto lasketaan myös työpaikkojen osalta (muu kuin asuminen). Työpaikkavaranto sisältää aluemaisia kohteita, jotka kuvaavat työpaikkojen ja työpaikkarakentamisen varantoa ja sijaintia voimassa olevissa asema- ja yleiskaavoissa. Työpaikkavarannon tietokanta sisältää niiden osalta karkean arvion varantojen käytöstä vuosille 2015 ja Vantaan tärkein tuotos kaavavarantoon liittyen on asuntorakentamisennuste, jonka pohjana on koko kaavavaranto. Ennusteen aikaulottuvuus on kymmenen vuotta. Asuntorakentamisennuste menee edelleen pohjaksi väestöennusteen laadintaan sekä palveluverkon suunnitteluun. Se päivitetään kerran vuodessa, mutta muita pienempiä toimia, kuten käyttötarkoituksen muunnoksia, tehdään pitkin vuotta. Asuntorakentamisennuste nähdään Vantaalla työkaluna ja se ei käy läpi luottamushenkilökäsittelyä. Asuntorakentamisennusteen lisäksi Vantaalla tehdään maankäytön toteuttamisohjelmaa sekä kuntatekniikan investointiohjelmaa Sipoo Sipoossa on kerätty tietoa lähivuosien asemakaavojen varantotuotosta kaavoitusohjelmaan, mutta ei ole kerätty systemaattisesti kaavavarantotietoa eikä myöskään tehty varsinaista priorisoivaa ajoitusta. Sipoossa on kuitenkin tekeillä Maankäytön toteutusohjelma TotO10. Siihen on tarkoituksena ottaa 10 vuoden tarkasteluperiodi ja sekä kerätä että ajoittaa kaavavarantotietoja. Samalla on tarkoitus tehdä myös tontinluovutusohjelma Hyvinkää Hyvinkäällä seurataan aktiivisesti sekä asemakaava- että yleiskaavavarantoa asumisen (AO, AR, AK) osalta. Kaavavarantotietoja ei ylläpidetä yhdessä tietyssä ohjelmistossa, vaan tiedot kootaan kaavoista tarvittaessa. Ajoitus eli tontinluovutusohjelma tehdään Excelissä. Varanto ajoitetaan vuosikohtaisesti siten, että seuraavat neljä vuotta on ajoitettu vuosikohtaisesti, loput kuusi vuotta 19 Kaksi ensimmäistä numeroa ovat kaupunginosan numero ja kaksi seuraavaa muodostuvat juoksevasta numeroinnista. 11
13 on jaettu kahteen ajanjaksoon. Yksikkömuotona on omakoti- ja monitoimitonttien kohdalla tontti (kpl) ja yhtiömuotoisesti toteutettavien kohdalla tieto on saatavilla niin tontteina (kpl), kerrosneliömetreinä kuin asuntojen lukumääränäkin. Hyvinkäällä pyritään varmistamaan, että tarjolla olisi 4-5 vuoden verran tontteja. Hyvinkään tärkein tuotos, joissa ajoitettu kaavavarantokin esitellään, on Maankäytön toteuttamisohjelma, joka päivitetään kerran vuodessa. Toteuttamisohjelma kattaa kymmenen vuoden ajanjakson. Se sisältää pelkän asumisen ja toimitilat jäävät sen ulkopuolelle 20. Toteuttamisohjelmassa käsitellään kaupungin luovuttamat asuintontit sekä maankäyttösopimuksilla toteutettavat kaavamuutosalueet Tampere Tampereella varsinaiseksi kaavavarannoksi lasketaan vain asemakaavatasoinen varanto. Tämän lisäksi Tampereella puhutaan potentiaalista, joka sisältää myös yleiskaavatason. Yleiskaavoitus seuraa yleiskaavatasoista varantoa. Asemakaavavarantoa seuraavat taas yleiskaavoitus ja kiinteistötoimi yhdessä (kiinteistötoimi seuraa kaikkea tonttituotantoa). Tämän lisäksi asuntotoimi seuraa varantoa asuntotuotannon osalta. Haastateltujen mukaan MAL- aiesopimuksen mukaisesti Tampereella tulee olla kaavavarantoa asuntorakentamiseen kolmen vuoden tarpeiksi. Varantotavoitteet asetetaan sen mukaan, minkä ajatellaan olevan tähän riittävä määrä 21. Varannon kehittymistä seurataan ympäri vuoden. Tärkeimmät tuotokset kaavavarantoon liittyen Tampereella ovat Asumisen ja rakentamisen tilasto, investointien pitkän tähtäimen suunnitelma sekä kaavoitusohjelma. Asuntotoimi julkaisee vuosittain Asumisen ja rakentamisen tilastoa. Se sisältää sekä Tampereen että Tampereen kaupunkiseudun kehyskuntien 22 tiedot yleiskaava- ja asemakaavavarannosta sekä muista asumiseen liittyvistä asioista 23. Väestöön liittyvä kehitys arvioidaan noin 30 seuraavalta vuodelta. Kaavavarantojen ja asumisen kohdalla tilasto sisältää toteutuneen tilanteen sekä arvion kahdelle seuraavalle vuodelle. Julkaisu perustuu kuntien omiin sekä Tilastokeskuksen tietoihin. Tiedot kootaan Exceliin, jolloin tilasto ja sen aineisto eivät sisällä paikkatietoa. 20 Toimitiloja ei Hyvinkäällä ajoiteta ollenkaan. Varantoa toki on, mutta rakentaminen yms. suhteellisen pientä toimitila- puolella. 21 Varantotavoitteet viedään kaavoitusohjelmaan. Kaupunginhallitus ja valtuusto hyväksyvät. 22 Tampereen kaupunkiseutu käsittää tässä tapauksessa seuraavat kunnat: Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Tampere, Vesilahti ja Ylöjärvi. 23 Asuminen ja rakentaminen tilastoaineisto sisältää tietoa kaupunkiseudun väestöstä ja muuttoliikkeestä, asuntokannasta ja tuotannosta, sen rahoituksesta sekä asuntotuotannosta hallintamuodon ja talotyypin mukaan. 12
14 Konsernin investointien pitkän tähtäimen suunnitelman (PTS) on osa kaupungin talous- ja strategiaprosessia. Se laaditaan kerran vuodessa ja se on luonteeltaan informatiivinen, ei sitova. PTS:n tavoitteena on ottaa huomioon sekä mahdollistaa hallittu kasvu. PTS kattaa peruskaupungin, liikelaitosten sekä merkittävien tytäryhtiöiden suunnitellut investoinnit seuraavan 15 vuoden ajalta. Maankäyttö on PTS:ssä hyvin vahva osa- alue. Kaavoitusohjelma valmistellaan ja käsitellään saman aikaisesti PTS:n kanssa. Molemmat tehdään aina vuosittain. Kaavoitusohjelma sisältää merkittävimmät yleis- ja asemakaavoituksen kohteet sekä niiden toteuttamisen aikataulut seuraavan kolmen vuoden ajalta. Hankkeiden ajoitus perustuu arvioihin niiden tarpeellisuudesta, keskinäisestä kiireellisyysjärjestyksestä ja kestosta sekä kaavoitukseen varatuista resursseista. (Tampereen kaupunki 2013.) Joensuu Joensuussa ei ole käytössä varsinaista kaavavaranto- termiä. Koska varantotilannetta seurataan varsinaisesti vain asemakaavoitettujen tonttien kohdalla, on käytössä tonttivaranto- termi. Tonttivarantotieto saadaan TeklaGIS- ohjelmistosta. Käytössä ei ole muuta kaavavarannon ylläpitoon tarkoitettua ohjelmistoa. Tonttivarantoa ovat kaikki rakentamattomat asemakaavoitetut tontit. Joensuussa varantotilannetta seurataan seuraavan kahden vuoden asemakaavatonttien tarjonnan takaamiseksi. Yleiskaavojen kohdalla aluevaraukset on mitoitettu kaavan laadinnan yhteydessä riittämään kaavan tavoitevuoteen asti. Joensuun tärkeimmät varantoon ja ajoitukseen liittyvät tuotokset ovat Maankäytön ja yhdyskuntatekniikan pitkän aikavälin ohjelmointi (PITKO), maankäytön toteuttamisohjelma (MATO) sekä pidemmän aikavälin rakennuttamis- ja investointiohjelma. PITKO on tarkoituksena ottaa käyttöön vuoden 2013 aikana. Se on jatkuva hallintamenettely, jonka tarkoituksena on ohjata kaupunkirakenneyksikön toimintaa. MATO ja pidemmän aikavälin rakennuttamis- ja investointiohjelma ovat osa PITKOa. PITKOn päivittäminen on vuosittainen toistuva menettely. Mato on siis PITKOn keskeinen tuotos. Se laaditaan seuraavalle viidelle vuodelle ja se päivitetään vuosittain. Jatkossa Mato on tarkoitus laatia seuraavaksi 20 vuoden ajanjaksoksi. Mato sisältää aluekohtaisesti AK-, AR- ja AO- tontit kappaleittain. Pidemmän aikavälin rakennuttamis- ja investointiohjelmaa päivitetään Maton perusteella. Sen aikaväli on 10 vuotta. Siihen kerätään merkittävimmät rakennuttamis- ja investointikohteet Oulu Oulussa seurataan kaavavarantotilannetta aktiivisesti. Oulussa mukaan sisällytetään sekä asemakaava- että yleiskaavavaranto. Varantoa käsitellään 13
15 kapasiteettina, joka lasketaan asuntoina kappaleittain. Mukana ovat AK, AR ja AO - käyttötarkoitukset. Työpaikkarakentamisen varantoja käsitellään tontteina (kpl). Varannon suunnittelu ja ajoitus tehdään kaupunginosittain. Varantoon ja ajoittamiseen liittyen tärkein tuotos on Maankäytön toteuttamisohjelma (MATO), jonka juuret ovat asuntotuotanto- ohjelmassa 24. Oulun suunnitteluprosessi on pitkään hioutunut. Se laaditaan joka toinen vuosi seuraavaksi viideksi vuodeksi. Tausta- aineistoa on jopa 10 vuoden aikajänteellä. MATOssa määritellään alueiden toteuttamisjärjestys sekä vuosittaiset investoinnit. MATOssa pääpaino on uudisalueilla, asemakaavavarannon seuranta on tonttipuolella. Mukana ovat asunnot, loma- asunnot sekä työpaikka- alueet. MATOn pohjalta laaditaan virkamiestyönä MATO- hankkeistus eli ohjelmoidaan toteuttamiseen tarvittavat toimenpiteet. Tästä tehtävät siirtyvät edelleen kunkin yksikön työohjelmiin ja vuosittaisiin budjetteihin. MATOn lisäksi laaditaan palveluverkkosuunnitelma joka toinen vuosi sekä talousarvio, käyttösuunnitelma ja asemakaavoituksen kaavoitustilasto vuosittain Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymä Seututasolla kaavavarantotilannetta seurataan Tampereen kaupungin tuottamassa Asumisen ja rakentamisen tilastossa (ks Tampere). Tämän aineiston perusteella varmistetaan myös tonttien riittävyys kaupunkiseudulla. Toinen maankäytön toteuttamisohjelmaan verrattava tuotos seudullisesti on rakennesuunnitelma. Nykyinen rakennesuunnitelma ulottuu vuoteen On sovittu, että se on päivittyvä strategisen suunnittelun työkalu. Esimerkiksi asumisen kohdalla sovittu tilanteen vuosittaisesta tarkastamisesta ja päivittämisestä. Rakennesuunnitelman pohjalta laadittiin vuonna 2011 Seudullinen toteuttamisohjelma Siihen koottiin tuon kaksivuotiskauden keskeiset toimenpiteet kuntien, Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymän, Pirkanmaan ELY- keskuksen sekä Pirkanmaan liiton osalta. Ohjelman tarkoituksena on varmistaa, että seudun toimijat ottavat rakennesuunnitelman tavoitteet huomioon talousarvioita ja taloussuunnitelmia laatiessaan. Lisäksi ohjelma toimii rakennesuunnitelman seurannan työkaluna. (Tampereen kaupunkiseutu 2011.) Tampereen seudun kunnissa vain voimassa olevat/lainvoimaiset kaavatontit lasketaan kaavavarantoon. Joissakin kunnissa on ohjeellinen tonttijako, jolloin tonttirekisteriä ei muodostu. Kaikissa kunnissa laaditaan kaavoitusohjelmaa tai kaavoituskatsausta. Pääosin näissä aikajänteenä yksi vuosi. Ajoitusta ei kunnissa Tamperetta lukuun ottamatta ole oikeastaan tehty. 24 Ennen MATOa oli 70- luvulla lakisääteinen asuntotuotanto- ohjelma, joka muuttui MATOksi luvulla. 14
16 Tulevaisuudessa on koko seudun tasolla tarkoitus edistää maankäytön toteutus- ja/tai tontinluovutusohjelmien laadintaa ja se onkin asetettu kaikissa kunnissa tavoitteeksi. Niissä on tarkoitus esittää tonttituotanto asumisen osalta (AK, AR, AO) sekä myös pitemmän tähtäimen suunnittelu ja ajoitus. Harkinnassa on myös työpaikkarakentamisen mukaan ottaminen KUNNALLISTEKNISET INVESTOINNIT Jyväskylässä arviot suunnitelman kunnallisteknisistä investoinneista laaditaan kaavasuunnittelun yhteydessä. Kunnallistekniset investointivaatimukset selvitetään yleensä jo ideavaiheessa ennen kuin kaava asetetaan luonnoksena nähtäville. Jokaisesta suunnitelmasta laaditaan Excel- muotoinen kustannustietolomake, johon kootaan yhteen sekä liittymis- että sisäiset kustannukset (kadunrakentaminen, valaistus, puistot, vesihuolto, kaukolämpö, sähköverkko). Kustannustiedot lasketaan Fore- ohjelmalla. Laskennasta vastaavat Liikenne- ja viheralueet - vastuualueen investoinnit palveluyksikön suunnittelijat. Yhteistyökunnissa kunnallisteknisiä investointeja laskettiin hyvin kirjavasti. Joissain kunnissa ne laskettiin vain osasta kaavoja ja toisissa kunnissa taas hyvinkin tarkkaan kaikista kaavoista. Lisäksi myös summien ja tarkkuuden suhteen oli vaihtelua, sillä jossain oli tarkkojen summien sijaan tärkeämpää osoittaa, mitä resursseja tarvitaan ja mitä tullaan tekemään. Osassa kunnista laskelmat tehdään itse (näissä useimmin käytössä Fore- ohjelma) tai tilataan työ konsultilta. Yleensä vaihtoehtoisia laskelmia kustannuksista ei tehty VÄESTÖENNUSTE Väestöennusteelle oli käytössä yhteistyökunnissa monia eri nimityksiä: väestöarvio, väestösuunnite sekä väestökehitysarvio. Lisäksi jossain kunnissa käytössä myös väestötavoite. Ensin mainitut ovat nimenomaan arvioita ja ennusteita tulevaisuuden kehityksestä, joilla yritetään ennustaa kasvua. Tavoite on tilanne, mitä kohden tavoitteellisesti pyritään tai on asetettu maali, mihin tähdätään. Suunnite asettuu näiden välimaastoon. (Kotimaisten kielten keskus&kielikone Oy 2012.) Ennuste laadittiin useimmiten sekä koko kunnan alueelle että osa- alueille. Osa- aluetta vastaavia termejä yhteistyökunnissa olivat alueittainen, palvelualuekohtainen sekä kaupunginosittainen. Nämä osa- alueittaiset jaot pohjautuivat erilaisiin aluejakoihin. Näitä olivat jako suunnittelualueittain, piirijaon osa- alueittain, kaupunginosittain, suuralueittain tai tilastoalueittain. 15
17 Useimmissa kunnissa Tilastokeskuksen arviota käytettiin oman kunnan väestöennusteen laadinnan pohjana. Tilastokeskuksen arviota ei pidetty riittävän tarkkana, miksi sitä ei haluttu käyttää sellaisenaan. Yleisin väestöennusteen teon päivityssykli oli joka toinen vuosi. Yhteistyökunnista löytyi myös muutamia, missä ennuste tehtiin vuosittain sekä niitä, missä se tehtiin harvemmin. Tarkasteluajanjaksona oli useimmiten vuoden ajanjakso. Väestöennustetta laadittiin sekä ikävuosittain että ikäryhmittäin, mutta raportointi tehtiin yleensä aina ikäryhmittäin. Ennuste laadittiin yleensä kunnan hallinto- tai tietokeskuksessa. Ohjelmistoina oli käytössä useimmilla joko Excel tai SAS. Tärkeimpinä väestöennusteen hyödyntämiskohteina nähtiin palveluverkon, infran sekä kaavoituksen ja rakentamisen suunnittelu. Palveluverkon suunnittelussa tärkeimmät hyödynnyskohteet yhteistyökunnissa olivat sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut. Kaavoituksessa, rakentamisessa ja infran suunnittelussa väestöennustetta käytettiin apuna esimerkiksi tulevien kaavoituskohteiden valinnassa, rakentamisen aikatauluttamisessa, täydennysrakentamisen arvioinnissa sekä yleiskaavan mitoituksessa PALVELUVERKKO Jyväskylässä Kymppi R - työn yhteydessä palveluverkko on määritelty tarkoittamaan eri puolilla kaupunkia sijaitsevien palvelutoimipisteiden muodostamaa verkkoa. Se jaetaan dynaamiseen ja staattiseen palveluverkkoon. Dynaaminen palveluverkko kattaa alueen lähiväestöpohjasta riippuvaiset palvelut, joiksi on tässä yhteydessä määritelty pienten lasten palvelut eli päiväkodit ja alakoulut. Staattinen palveluverkko taas kattaa palvelut, jotka ovat riippuvaisia laajemman alueen väestöpohjasta ja jotka ovat hitaammin muuttuvia tai vaikeasti siirrettävissä toiselle alueelle. Kunnallisista palveluista tällaisia ovat esimerkiksi terveyspalvelut. Kymppi R - työssä on keskitytty nimenomaan dynaamiseen palveluverkkoon. Yhteistyökunnissa palvelut jaettiin myös yleensä kahteen ryhmään. Dynaamista palveluverkkoa kuvasi termi lähipalvelut. Staattista palveluverkkoa kuvattiin termeillä keskitetyt palvelut, aluepalvelut tai keskuspalvelut. Yhteistyökunnissa, joissa jakoa ei käytetty, puhuttiin vain palveluverkosta. Osassa kunnissa oli menty pidemmälle ja otettu palveluverkkotarkasteluun myös ei- aluesidonnaiset palvelut, kuten esimerkiksi Oulussa sähköiset palvelut. Suppeimmillaan tarkasteltava palveluverkko kattoi päiväkoti- ja peruskouluverkon, laajimmillaan mukana oli sosiaalipalveluiden lisäksi myös esimerkiksi liikuntapalvelut ja kulttuuripalvelut. Yleisimmät palveluverkkodatan ylläpitoon käytettävät työkalut olivat Excel ja Word. Lisäksi mainittiin myös MapInfon käyttö, jota käytettiin varsinkin palveluverkon havainnollistamisessa kartalla. Näiden lisäksi oli käytössä erinäisiä tietokantoja. Raportointi hoidettiin useimmiten hallintoala- tai virastokohtaisesti. Raportit olivat yleisimmin selvityksiä tai suunnitelmia. 16
18 Palveluverkon suunnittelu nähtiin yhteistyökunnissa ensiarvoisen tärkeäksi. Suunnittelun päätavoitteena oli palvelujen järkevä mitoitus ja toteuttaminen. Näiden lisäksi myös rakennusten tilojen järkevä hallinta nousi haastatteluista esiin. Näiden taustalla oli ennen kaikkea jatkuva huoli kunnallisten varojen riittävyydestä. Palveluverkon suunnittelun keskeisiksi lähtötiedoiksi mainittiin Väestötiedot: väestömäärä, - ennuste, - kehitys, - ikämuutokset jne. sekä palvelutarpeen muutokset Kaavoitus ja maankäyttö: yleiskaavoitus ja maankäytön toteuttamisohjelma, kaupunkirakenteen muutokset Rakennusten kunto: mahdollisten remonttien yms. vaikutus palveluverkkoon jne. Strategiset linjaukset: esimerkiksi kunnan hyvinvointipalveluja koskevat strategiset linjaukset Yhteistyö kaavoituksen ja palveluverkkopuolen ihmisten välillä nähtiin tärkeänä. Kuitenkin vähäisimmillään yhteistyö tarkoitti sitä, että kaavoitusprosessin aikana lähetettiin tiedoksianto tai lausuntopyyntö palvelupuolelle ja niihin saatiin kirjallisia vastauksia. Varsinainen kahdensuuntainen yhteistyö puuttui. Pidemmälle vietynä yhteistyö tarkoitti yleensä sitä, että joko palvelupuolen edustaja osallistuu kaavoituksen kokouksiin tai kaavoituksen edustaja palvelupuolen kokouksisiin. Osassa kuntia oli myös erillinen palveluverkkotyöryhmä, joka koostui eri alojen edustajista. Työskentely ryhmänä antaa paremmat mahdollisuudet tiedon kululle ja ennakoivammalle suunnittelulle. 17
19 3. KYMPPI R - MALLIN MUKAISEN PROSESSIN VAATIMUKSET 3.1. PROSESSIN KULKU JA VAATIMUKSET Tässä kappaleessa kuvataan menetelmiä sekä niiden vaatimia tietoja ja erikoishuomioita. Kuvaukset perustuvat Jyväskylän Kymppi R - toimintamalliin, mutta niitä on yleistetty kuntahaastatteluiden materiaalin pohjalta. Kuntahaastatteluissa esiin nousseita menetelmiin liittyviä etuja ja hyödyntämisen vaikeuksia käsitellään kappaleessa 3.2. Jyväskylän Kymppi R - toimintamallissa menetelmät ovat linkittyneet toisiinsa siten, että kukin menetelmä tuottaa tietoa toisen menetelmän taustatiedoksi kuvan 2 mukaisesti. Kun kaavavaranto on koottu, se siirtyy ajoitettavaksi. Ajoitettu varanto toimii taas pohjana alueittaiselle väestöennusteelle ja palveluverkon suunnittelulle. Kyse on kokonaisvaltaisesta prosessista. Kuva 2. KymppiR- toimintamallin menetelmät ja tiedon kulku Seuraavaksi käsitellään omana alalukunaan kukin menetelmä ja sen vaatimat tiedot sekä menetelmiin liittyviä huomioita Kaavavaranto Prosessin kaavavaranto- vaiheen vaatimuksia ja huomioita tarkastellaan kuvassa 3. Jyväskylässä kaavavaranto muodostuu asemakaavasta ja tonttijaosta, yleiskaavasta sekä suunnitteilla olevista kaavoista. Näiden lisäksi voidaan mukaan ottaa kunnan suunnittelun kannalta oleellisia tasoja kuten täydennysrakentamisalueita. Ylipäätään mukaan otettavat suunnittelun tasot tulee suunnitella siten, että määritys parhaiten tukee kunnan suunnittelun tavoitteita. 18
20 Kuva 3. Kaavavaranto- vaiheen vaatimuksia ja huomioita. Kaavavarannossa mukana olevat kaavoituksen tasot vaikuttavat siihen, kuinka laajasti suunnittelua pystytään tekemään. Vaikka epävarmuus varannon toteutumisesta kasvaakin mentäessä kaavatasoilla ylöspäin (esimerkiksi yleiskaava suunnitteilla), niin se kuitenkin mahdollistaa maankäytön suunnittelun ja ennakoimisen paljon pidemmällä aikavälillä. Esimerkiksi asemakaavatasolla palveluverkkosuunnittelun on hankalaa reagoida suuriin muutoksiin. 25 Mukaan otettavien kaavatasojen lisäksi on tärkeää päättää yksiköt sekä määritellä tarvittavat lähtötiedot ja niiden määritelmät. Yksikkö voi olla esimerkiksi asunto, tontti tai jokin muu isompi yhtenäinen alue. Näitä voidaan edelleen käsitellä esimerkiksi kappaleittain tai kerrosneliömetreinä. Aluejako kannattaa miettiä olemassa olevien tietojen tai niiden saatavuuden perusteella. Aluejako voi olla esimerkiksi kaava- alue, tilastoalue, osa- alue, kaupunginosa jne. Yksikköjä mietittäessä on kuitenkin muistettava, että valitulla yksiköllä ei sinänsä ole väliä, kunhan tieto on saatavilla ja se palvelee kunnan tarkoituksia. Lisäksi määrittelyt kannattaa tehdä heti aluksi perusteellisesti. Näiden lisäksi on mietittävä seuraavia tekijöitä: Kuka kerää tiedot? Missä tietoja ylläpidetään? 25 Ks. myös s. 6 alaviite 8. 19
21 Kuinka usein tiedot kerätään? Ajoitus Ajoituksen vaatimuksia ja huomioita voidaan tarkastella kuvassa 4. Ajoitus tarkoittaa alueiden rakentamisjärjestyksen priorisointia. Lähtötietoina siinä toimii reaalisesti käytössä oleva kaavavaranto sekä tuleva tonttivaranto. Toisin sanoen lähtötietona toimii kaavavaranto- vaiheen materiaali. Kuva 4. Ajoitus- vaiheen vaatimuksia ja huomioita. Ajoittamiseen vaikuttaa ajoitettavan varannon lisäksi myös monet muut tekijät: Taloudelliset seikat: esimerkiksi kustannusrakenne ja kynnyskustannukset, kunnallistekniset investoinnit Tavoitteet ja kysyntä: esimerkiksi tontinluovutustavoitteet Maankäyttöön liittyvät seikat: esimerkiksi maanomistus, rakentamistarve, kaupungin tasainen kehittäminen ja joukkoliikennereittien tukeminen Palveluverkkoon liittyvät seikat: mitä missä milloin Strategiset seikat: esimerkiksi poliittiset kysymykset, kaupungin strateginen tahto ja visio, maapolitiikka Kuten kaavavarantotietojenkin kohdalla, myös ajoituksen teossa tulee ratkaista, kuka ajoituksen tekee, millä ohjelmistolla se tehdään ja kuinka usein se tehdään. Lisäksi pitää ratkaista ajoituksen aikajänne ja tarkkuus. Ajoitukseen liittyen pitää myös huomioida, että halutaanko tehdä esimerkiksi seudullisia periaatepäätöksiä kaavoituksen ja rakentamiseen liittyen. 20
22 Alueittainen väestöennuste Alueittaisen väestöennusteen vaatimuksia ja huomioita voidaan tarkastella kuvan 5 mukaisesti. Alueittaisen väestöennusteen tavoitteena on demografisen eli väestöllisen trendikehityksen arviointi. Alueittaisen väestöennusteen pohjana toimii ajoitus eli arvio maankäytön toteutumisesta sekä koko alueen väestöennuste ja ennuste väestökehityksestä. Nämä voivat olla joko oman kunnan tai esimerkiksi Tilastokeskuksen laatimia. Kuva 5. Alueittainen väestöennuste - vaiheen vaatimuksia ja huomioita. Ennen alueittaisen väestöennusteen laatimista on paikallaan tehdä lähtötietomäärittelyjä. Millaisella aluejaolla tietoja tarkastellaan? Mikä on se ikäryhmäjako millä tarkastellaan? Millaisella aikajänteellä tarkasteluja tehdään? Lisäksi voidaan ottaa erikoistarkasteluun tiettyjä ikäryhmiä eli tehdään palvelunverkkotarkastelua. Toisin sanoen voidaan ottaa erikoistarkasteluun esimerkiksi ikäihmiset tai päiväkoti- ikäiset. Lisäksi pitää alueittaisen väestöennusteenkin kohdalla miettiä, kuka tekee, millä ohjelmalla tehdään ja kuinka usein Palveluverkon suunnittelu Palveluverkkosuunnittelun pohjalle on päätettävä tarkasteltavat palveluverkon osat eli mitä palveluita tarkastellaan ja millä tasolla. Palveluverkon keskeisinä lähtötietoina toimivat Jyväskylässä ja yhteistyökunnissa seuraavat asiat kuvan 6 mukaisesti: 21
23 Palveluverkon nykytilannetta kuvaavat lähtötiedot eli toimipisteet, mitoitus, käyttöaste, tilojen kunto jne. Nykyinen ja tuleva maankäyttö: kaavavaranto ja sen ajoitus, kaupunkirakenteen muutokset [Kaavavaranto ja sen ajoitus] Saavutettavuus varsinkin joukkoliikennevälineillä Väestötiedot: väestömäärä, - ennuste, - kehitys, - ikämuutokset jne. sekä palvelutarpeen muutokset [Alueittainen väestöennuste] Strategiset linjaukset: esimerkiksi kunnan hyvinvointipalveluja koskevat strategiset linjaukset Kuva 6. Palveluverkon suunnittelu - vaiheen vaatimuksia ja huomioita. Palveluverkon suunnittelun tavoitteena on selvittää palvelutarve. Palveluverkon suunnittelu on tehokkaampaa, kun se sisältää paikkatietoaspektin MENETELMIEN EDUT JA HYÖDYNTÄMISEN VAIKEUDET Tarkasteltaessa kuntien tonttituotanto- ja palveluverkkoprosessien hyviä menetelmiä ja niiden hyödyntämisen vaikeuksia, voitiin löytää yhteneviä teemoja tyypittelemällä esiin nousseita prosessin kannalta positiivisia toimintoja ja haasteita. Esiin nousseita teemoja ei lähdetty laittamaan paremmuus- tai huonommuusjärjestykseen. Tonttituotantoprosessin onnistumisen kannalta vahva maapolitiikka koettiin hyvin tärkeäksi asiaksi. Se luo pohjaa suunnittelulle ja ajoittamiselle. Lisäksi se mahdollistaa pitkän aikavälin suunnittelua sekä nopeuttaa varsinaista kaavaprosessia. Pitkän aikavälin suunnittelun ja tarkastelun tarpeesta viesti haastatteluissa esimerkiksi tarkastelujaksojen pidentymisen trendi. 22
24 Tärkeänä nähtiin myös, että kaavan kunnallistekniset investoinnit otettaisiin tarkemmin huomioon ennen kaikkea ajoitustyössä. Kunnallisteknisten laskelmien ja kaavoituksen selvempi yhdistäminen auttaisi suunnittelua ja helpottaisi priorisointia. Työtä ja päätöksentekoa helpottaisi lisäksi se, että kustannuslaskelmista tehtäisiin vaihtoehtoja. Tämä mahdollistaisi eri ajoitus- ja palveluiden sijoittamismahdollisuuksien punnitsemista. Kaavavarantotietoihin liittyen nähtiin hyväksi tietojen seuraaminen ja päivitys ympäri vuoden. Seuraaminen ja päivitys ympäri vuoden mahdollistavat tietojen monipuolisemman käytön mahdollisuuden sekä jakavat työtaakkaa koko vuoden ajalle. Tämän avulla on myös mahdollista päästä eroon tyhjän Excelin ongelmasta eli joka kerta ei tarvitsisi aloittaa uudelleen alusta. Yksikön poistuminen varannosta sopivassa vaiheessa on hyvin tärkeää seurantatietojen luotettavuuden kannalta. Haastattelujen perusteella ongelmallisin tilanne on, kun tontti poistuu jo luovuttamisvaiheessa. Vähän enemmän varmuutta tuo tontin poistuminen, kun rakennuslupa on myönnetty ja paras tilanne lienee sen poistuessa varannosta silloin, kun rakentaminen on aloitettu. Tällöin minimoitaisiin epävarmuus siitä, että onko varanto oikeasti käytetty. Varantotiedon oikeellisuus korostuu myös siksi, että sen tietoja käytetään esimerkiksi väestöennusteen laadintaan ja palvelujen suunnitteluun. Lähtötiedoissa mahdollisesti olevat epätarkkuudet kumuloituvat näihin laskelmiin. Kumuloituvuus tulee esiin myös ylipäätään tiedon kirjaamisen tarkkuudessa. Eri virastoissa tai jopa viraston sisäisesti voidaan tietoja kirjata erilailla ja eri tarkkuuksilla. Samoin suunnittelun pohjalla voidaan käyttää erilaisia lukuja. Tällöin pohja suunnittelun tarkkuudelta katoaa. Sen sijaan ei ole merkitystä, mikä ajoituksessa ja varannoissa käytetty yksikkö ja aluekoko ovat. Riittää, että se toimii kunnan tarkoitukseen ja suunnittelijat tuntevat yhtenäisten käytännön ja noudattavat sitä. Tärkeintä on, että tieto kyseenomaisessa yksikössä on helposti saatavilla. Ajoitettavan varannon laajuus on kaksipiippuinen asia, koska toisaalta epävarmuus kasvaa mitä enemmän mukaan otetaan ns. epävarmempia yksiköitä (esimerkiksi yleiskaava suunnitteilla - tason yksiköitä). Kuitenkin samalla maankäytön suunnittelun kannalta ennakoitavuus paranee ja asioita pystytään suunnittelemaan pitkilläkin aikaväleillä (epävarmuustekijät huomioon ottaen). Tulee kuitenkin muistaa, että kaavavarannon toteutumisen varmuus saa merkityksensä vasta ajoituksen kautta, sillä ajoitus on tahtotila toteuttamisaikataulusta. Yhteistyö eri virastojen välillä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa on hyvin tärkeää hyvän prosessin aikaansaamiseksi. Yhteistyö mahdollistaa paremman suunnittelun, ennakoinnin ja kuntataloudellisten aspektien kohdistamisen mahdollisimman optimaalisella tavalla. Paremman suunnittelun kannalta olisi myös hyvin tärkeää, että suunnittelu ja yhteistyö olisi kaksisuuntaista. Kaavoituksen ja palveluverkkosuunnittelun yhteistyö korostuu prosessien yhteensovittamisessa. Suurimmassa osassa haastatteluita nousi esiin se, että 23
Kymppi Moni: hankkeen tavoitteet ja välituloksia Tampere 4.12.2012 Leena Rossi Anna Isopoussu Jyväskylän kaupunki HANKKEEN TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT: Jyväskylän paikkatietopohjainen Kymppi R menetelmä herättänyt