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Timestamp: 2019-06-20 23:35:04
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El delito de financiamiento ilegal de partidos políticos | Artículos | Periódico| Forseti
Jueves 20 de junio de 2019 - DERUP Editores - Lima ° - 6:35 p.m.
Lunes 8 de Abril de 2019 | 10:12
“Si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un costo de funcionamiento”
Kevin Casas y Daniel Zovatto
La sociedad peruana está decepcionada de los partidos políticos. Así lo evidencia el Informe Técnico del INEI de título “Perú: Percepción Ciudadana sobre Gobernabilidad, Democracia y Confianza en las Instituciones 2017 – 2018”[1], en el cual se da cuenta que los partidos políticos encabezan el ranking de instituciones no confiables, con un 90,7% de índice de desconfianza. Incluso se encuentran debajo de instituciones públicas tan desprestigiadas como los Gobiernos Regionales y el Congreso de la República. En esa misma línea, solo el 1,3% considera que la existencia de partidos políticos es importante para la democracia.
Esta situación es muy preocupante. Contrariamente a lo que pueda pensarse, los partidos políticos son actores sumamente importantes para la vigencia de la democracia y el respeto de la dignidad humana. La Ley de Organizaciones Políticas – Ley No. 28094 es clara en ese sentido, al establecer en su artículo 2° que son fines y objetivos de los partidos políticos: “a) Asegurar la vigencia y defensa del sistema democrática, b) Contribuir a preservar la paz, la libertad y la vigencia de los derechos humanos consagrados por la legislación peruana y los tratados internacionales a los que se adhiere el Estado”. En otras palabras, los partidos políticos son organizaciones que agrupan ciudadanos que comparten una visión de país y que, de manera democrática, pretenden llegar al poder para hacerla realidad.
Dada su importancia, es esencial que los partidos políticos recobren la confianza de la ciudadanía peruana. Esto solo será posible cuando solucionen uno de sus más grandes cuestionamientos: su financiamiento y su conexión con prácticas corruptas. Es de público conocimiento que el Ministerio Público ha iniciado investigaciones contra diversos agentes políticos, por haber recibido importantes donaciones de empresas privadas. Más allá de si se considera correcta o no la subsunción de estos hechos en el delito de lavado de activos, lo cierto es que el clamor popular y el de los especialistas es que se regule de manera más adecuada el financiamiento ilegal de partidos políticos. Concretamente, que se criminalice esta conducta.
El presente artículo tiene como objetivo realizar un breve análisis de la regulación actual del financiamiento ilegal de partidos políticos, compararla con la regulación de otros países y, finalmente, proponer ciertas ideas que la suscrita considera deberían ser recogidas en el texto final del delito de financiamiento ilegal de partidos políticos.
II. Regulación actual del financiamiento de organizaciones políticas
En el Perú, el financiamiento de las organizaciones políticas puede ser público o privado. Esta disposición tiene rango constitucional gracias a los resultados del último referéndum, los cuales dieron lugar a la emisión de la Ley No. 30905, que modificó el artículo 35° de la Constitución, en los siguientes términos: “El financiamiento de las organizaciones políticas puede ser público o privado. Se rige por ley conforme a criterios de transparencia y rendición de cuentas. El financiamiento público promueve la participación y fortalecimiento de las organizaciones políticas bajo criterios de igualdad y proporcionalidad. El financiamiento privado se realiza a través de sistemas financiero con las excepciones, topes y restricciones correspondientes. El financiamiento ilegal genera la sanción administrativa, civil y penal respectiva”.
Este nuevo texto constitucional prevé las siguientes novedades: (i) establece expresamente que el financiamiento puede ser público o privado, (ii) agrega el concepto de transparencia; (iii) agrega disposiciones respecto a la regulación del financiamiento público, (iv) establece que el financiamiento privado tiene excepciones, topes y restricciones; y, lo que es más importante, (v) establece que el financiamiento ilegal de organizaciones políticas puede dar lugar a la configuración de un ilícito penal.
Ahora bien, las leyes que regulan el financiamiento propiamente dicho son dos: (i) la Ley No. 28094 – Ley de Organizaciones Políticas y sus modificaciones; y, (ii) la Resolución Jefatural No. 000025-2018/JN/ONPE, que aprueba el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios.
El artículo 31 de la Ley No. 28094 – Ley de Organizaciones Políticas establece que las organizaciones políticas se encuentran prohibidas de recibir financiamientos provenientes de personas jurídicas con fines de lucro, nacionales o extranjeras. Mientras que el artículo 30-A de la misma norma señala que un candidato, en caso de elecciones congresales, regionales, municipales y del Parlamento Andino, puede recibir aportes de cualquier persona natural o jurídica hasta por un máximo de 60 UIT (S/ 249,000.00) por aportante.
Esta aparente contradicción sobre la posibilidad de recibir aportes de personas jurídicas ha sido aclarada por la Resolución Jefatural No. 000025-2018/JN/ONPE, la cual establece que la prohibición del artículo 30 también se aplica a los aportes para candidatos. Es decir, los candidatos solo pueden recibir aportes de personas naturales hasta por 60 UIT. Las empresas (o cualquiera de sus vinculadas con fines de lucro) están imposibilitadas de aportar (tanto en especie como en dinero) en la campaña de un candidato a una elección popular.
La tipificación de infracciones administrativas por el incumplimiento de estas disposiciones se encuentra previsto en el artículo 36 inc. b) de la Ley No. 28094, el cual establece que son infracciones muy graves para las organizaciones políticas: (i) la recepción de aportes mayores a los permitidos por ley; y, (ii) la recepción de aportes de fuente prohibida, según lo dispuesto en el artículo 31 de la misma Ley. Nótese que las infracciones solo se encuentran dirigidas a las organizaciones políticas receptoras del financiamiento, no a los aportantes.
En el plano penal, el 5 de diciembre de 2018 el Congreso de la República aprobó la Ley que incorpora al Código Penal el delito de financiamiento de origen delictivo para las organizaciones políticas. Su texto es el siguiente:
Artículo único. Incorporación del artículo 359-A del Código Penal.-
“Art. 359-A.- Financiamiento de origen delictivo para organizaciones políticas:
El que, infringiendo la ley electoral o de organizaciones políticas, entrega o recibe directa o indirectamente, financiamiento de origen delictivo, a sabiendas de este o debiendo razonablemente presumirlo, para grupos, alianzas, movimientos u otras organizaciones políticas, en proceso de registro o registrados, mediante aportaciones, donaciones o cualquiera otra modalidad de financiamiento privado, es reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de tres años.
La pena privativa de libertad es no menor de cinco años ni mayor de quince años y de ciento veinte a trescientos cincuenta días multa si el valor del dinero, bienes, efectos o ganancias involucradas es superior al equivalente de quinientas unidades impositivas tributarias (500 UIT)."
Sin embargo, la autógrafa ha sido observada por el Presidente Vizcarra, estando pendiente de que sea objeto de nuevo debate y votación[2]. Es decir, hasta la fecha, el financiamiento ilegal de partidos políticos -por sí mismo- tan solo constituye una infracción administrativa.
III. Análisis comparado
El Perú no es el primer país que pretende criminalizar el financiamiento ilegal de partidos políticos. En varios otros ya se sanciona penalmente esta conducta. Veamos el siguiente cuadro:
Como puede verse, existen varios países que sancionan penalmente el financiamiento ilegal de partidos políticos como un delito autónomo. Esto debido a que entienden que la transparencia y la preservación de las funciones que las organizaciones políticas tienen encomendadas, son esenciales para el buen funcionamiento del sistema democrático y, como tal, son valores que merecen protección penal.
Como se ha señalado en el punto II, en diciembre del año pasado el Congreso aprobó un Proyecto de Ley que pretendía criminalizar el financiamiento ilegal de organizaciones políticas; sin embargo, este ha sido observado por el Presidente. Esto se debió a diversos cuestionamientos al texto del nuevo tipo penal.
Las principales críticas al texto aprobado por el Legislativo son las siguientes:
- No es un delito autónomo. Se trata de una innecesaria explicitación de una modalidad del delito de lavado de activos (actos de conversión y transferencia).
- En el plano subjetivo del tipo, introduce un estándar probatorio mayor al del lavado de activos. Exige que el autor haya debido presumir “razonablemente” el origen ilícito de los aportes.
- Atenúa las penas. La modalidad básica del delito de lavado de activos establece una pena de entre 8 a 15 de privación de libertad, mientras que la autógrafa prevé una de entre 3 a 10 años. Por su parte, la modalidad agravada del delito de lavado de activos establece una pena de entre 10 y 20 años de privación de libertad, mientras que la autógrafa prevé una de entre 5 y 15.
Considero que el texto de la autógrafa debería modificarse, a fin de que se criminalice el financiamiento indebido por sí mismo, esto es, sin que sea relevante el origen delictivo o no de los aportes[5]. Esta propuesta no es un despropósito. Como se ha señalado en líneas precedentes, nuestra Constitución reconoce –en su artículo 35– que las organizaciones políticas son actores esenciales en la vida democrática y en el respeto de nuestros derechos.
En ese sentido, coincido con los autores que proponen que el bien jurídico protegido de este delito sea el correcto funcionamiento de las organizaciones políticas y todo lo que ello conlleva; por sobre todo, la libre determinación de las ideas y el pluralismo político. Como correctamente señala NUÑEZ CASTAÑO “la democracia interna que constituye uno de los aspectos del correcto funcionamiento de los partidos políticos, es un interés merecedor de la protección penal, no solo porque se trate de un mandato constitucional, sino porque solo desde los valores democráticos una formación política podrá respetar el pluralismo ideológico y representar correctamente las distintas sensibilidades que la integran[6]”.
En este punto, debo traer a colación al historiador Alfredo Quiroz, autor del libro Historia de la Corrupción en el Perú, quien definió a la corrupción en los siguientes términos: “...es el abuso de los recursos públicos para beneficiar a unas cuantas personas o grupos, involucra explícitamente el poder y la política, al sector público y al privado y su efecto en políticas, instituciones y en el progreso del país[7]”. Dicho de otra manera, la corrupción pública es la privatización del poder: el usar el poder público para beneficiar a unos cuantos, no porque se considere que eso sea lo mejor para el progreso del país, sino en base a intereses propios o a contraprestaciones (prebendas). Esto es inaceptable. El poder no se compra, se obtiene de manera democrática y respetuosa de las garantías constitucionales.
Los políticos deben actuar conforme a lo que, a su real y legítimo entender, es lo mejor para el país. No deben abusar del poder, sino que deben servir a la nación, y no servirse de ella. Por eso importante regular adecuadamente el financiamiento ilegal de partidos políticos, para evitar los chantajes y las compras de conciencia.
En ese sentido, de manera preliminar, propongo que el delito de financiamiento ilegal de organizaciones políticas tenga una estructura semejante a la chilena y española. Esto es:
- Que se sancione penalmente los aportes a organizaciones políticas cuando excedan un porcentaje razonable del tope previsto por ley. Por ejemplo, un 30% o un 40%.
- Que se sancione penalmente los aportes prohibidos.
- Que se prevea como pena una multa proporcional al aporte indebido.
- Que se prevea una pena privativa de libertad acorde al Principio de Proporcionalidad. En varios países se establece un tope de 4 años, lo cual me parece razonable.
- Que se prevea que las organizaciones políticas involucradas en el ilícito penal sean pasibles de las consecuencias accesorias establecidas en el artículo 105° del Código Penal.
- Que se sancione a los aportantes, pero con una pena menor.
Además, propondría que se cree un Registro de Aportes Ilegales, a fin de monitorear y desincentivar futuros actos de corrupción.
A la fecha, el financiamiento ilegal de partidos políticos -por sí mismo- no se encuentra criminalizado. El Congreso tiene pendiente discutir y volver a votar la autógrafa observada por el Ejecutivo. Esta oportunidad debería aprovecharse para tipificar un delito autónomo que proteja el correcto funcionamiento de las organizaciones políticas; y, por sobre todo, que desincentive los aportes finalistas. Esto es, aquellos aportes que tienen como propósito obtener un beneficio una vez que la organización política o el candidato beneficiado llegue al poder. Hay mucho que discutir al respecto.
[1] Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI, “Perú: Percepción Ciudadana sobre Gobernabilidad, Democracia y Confianza en las Instituciones Setiembre 2017 – Febrero 2018”, publicado en el portal web de INEI en abril de 2018.
[2] En el subsiguiente acápite se explicarán los cuestionamientos a la autógrafa.
[3] En caso las donaciones sean de más de 500,000 euros, o 100,000 euros, si se trata de gobiernos o empresas extranjeras.
[4] https://www.fec.gov/help-candidates-and-committees/candidate-taking-receipts/who-can-and-cant-contribute/
[5] Esta conducta ya se encuentra subsumida en el delito de lavado de activos.
[6] NUÑEZ CASTAÑO, Elena. El delito de financiación ilegal de partidos políticos y la Unión Europea: un caso de corrupción al margen de la normativa europea, en: Cooperación Judicial de la Unión Europea, 2017, p. 73.
[7] QUIROZ, Alfonso W. Historia de la corrupción en el Perú, Instituto de Estudios Peruanos e Instituto de Defensa Legal, Lima, 2013, p. 39.
Cynthia Corrales Carrasco
Asociada del estudio Rodrigo, Elías & Medrano del área Penal económico. Abogada por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.
Aplicación de los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad en materia de Infracciones Tributarias