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Timestamp: 2017-12-16 03:34:40+00:00
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Déclaration de travaux - Page 3
La création d’un mur de soutènement d’un parc de stationnement d’un ensemble immobilier en cours de réalisation impliquant une modification du nombre de places projetées et de leur configuration ne saurait relever d’une déclaration préalable mais implique l’obtention d’un permis de construire modificatif.
CAA. Marseille, 15 mai 2008, SCI Les Hautes Terres, req. n°05BX02700
Voici un arrêt intéressant le champ d’application respectif du permis de construire modificatif et de la déclaration de travaux ainsi que, surtout, sur leur articulation s’agissant des travaux sur existant et, plus précisément, des travaux portant sur une construction faisant l’objet d’un permis de construire en cours d’exécution ; ce qui est suffisamment rare pour être relevé, d’autant que le motif apparent de la solution retenue surprend quelque peu.
Il est fréquent, en effet, qu’un projet de construction ayant donné lieu à un permis de construire doive subir certaines modifications au regard du projet initialement autorisé par ce permis de construire.
Or, certaines des ces modifications pour porter sur un ouvrage assujetti à permis de construire peuvent néanmoins, prises isolément, relever du champ d’application de la déclaration de travaux, voire être exemptées de toute formalité. Mais à leur sujet, la Cour administrative d’appel de Paris a pu juger que si ces travaux « relèvent, lorsqu'ils interviennent sur une construction existante, de la procédure de la déclaration de travaux et non de celle du permis de construire, ils relèvent en revanche de la procédure du permis modificatif, lorsqu'ils se rapportent à un projet autorisé par un précédent permis de construire et qui, en l'absence de déclaration d'achèvement de travaux, ne peut être regardé comme entièrement réalisé » (CAA. Paris, 13 décembre 1994, Ville de Paris, req. n°92PA01420).
En résumé, si lorsque les travaux précédemment autorisés sont achevés, un permis de construire modificatif ne peut plus être régulièrement obtenu (CE.23 septembre 1988, Sté Maisons Goêland, req. n°72.387 ; TA. Versailles, 27 janvier 1988, M. Moser, req. n°98-00035), a contrario, dès lors que le permis de construire l’ouvrage projeté n’a pas été entièrement exécuté et qu’en conséquence, la déclaration d’achèvement prescrite par l’article R.460-1 du Code de l’urbanisme n’a pas été formulée, toute modification de ce dernier exige l’obtention d’un permis de construite – a priori, modificatif – quand bien même, compte tenu de leur nature et de leur importance, ces modifications relèveraient-elles prises isolément de la simple déclaration de travaux (voir également : CAA. Paris, 26 octobre 1999, Sté foncière de Joyenval, req. n°96PA02891).
Bien plus, la Cour administrative d’appel de Nancy a pu juger que cette règle était également applicable s’agissant de travaux exemptés de toute formalité, lesquels, dès lors qu’il sont projetés sur un ouvrage en cours de construction en exécution d’un permis de construire n’ayant pas donné lieu à la formulation d’une déclaration d’achèvement, doivent faire l’objet d’un « modificatif » (CAA. Nancy, 28 juin 2001, Gaillot, req. n°97NC00472).
Mais sans remettre en cause la portée de ces jurisprudences – dont elle a, d’ailleurs, repris la règle de principe s’en dégageant – la Cour administrative d’appel de Bordeaux a récemment nuancé cette règle en jugeant « que les travaux de construction d'une piscine relèvent, lorsqu'ils interviennent sur une construction existante, dont ils sont dissociables, de la procédure de la déclaration de travaux et non de celle du permis modificatif » (CAA. Bordeaux, 26 juin 2007 Cne de Toulouse, req. n°05BX01660).
Deux de choses l’une en résumé mais en l’état :
- soit, les travaux projetés présentent un caractère indivisible de l’ouvrage en cours de réalisation en exécution du permis de construire obtenu à cet effet et, en toute hypothèse, ils impliquent l’obtention d’un autre permis de construire - « nouveau » ou « modificatif » selon l’importance de ces travaux et leur impact sur l’économie générale du projet initial – ce qui est normal dès lors qu’un ensemble indivisible doit nécessairement relever d’un permis de construire unique (CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314) ; étant précisé qu’un « modificatif » vient s’intégrer au « primitif » pour ainsi former avec celui-ci une seule et même autorisation (TA. Versailles, 22 février 1994, req. n°93-05140) ;
- soit, comme en l’espèce, ces travaux sont divisibles de l’ouvrage en cours de réalisation et, en pareil cas, la procédure applicable sera déterminée au seul regard de leur nature et de leur importance intrinsèques : le cas échéant, ils pourront donc relever d’une simple déclaration préalable, voir être dispensés de toute formalité mais aussi relever d'un permis de construire distinct du précédent ; ce qui est tout aussi normal dès lors que la simple circonstance que des travaux soient projetées sur une même unité foncière ne suffit pas les rendre indissociables (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807) de la même façon, a contrario, que des travaux projetées sur des unités foncières distinctes n’en sont pas nécessairement divisibles (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183 ; CE. 9 juillet 2008, Ministère de l’équipement, req. n°284.831).
Mais précisément, l’arrêt commenté ce jour jette quelque peu le trouble.
Dans cette affaire, le requérant avait précédemment obtenu un permis de construire un ensemble immobilier comportant un parc de stationnement. Mais ultérieurement, celui-ci devait formuler une déclaration de travaux portant sur un mur de soutènement nécessaire à la réalisation de son projet à laquelle l’administration devait opposer que les travaux déclarés impliquaient un permis de construire modificatif ; ce que confirma la Cour administrative d’appel de Marseille mais ce, au motif suivant.
« Considérant que l'appelante soutient que la création du mur de soutènement permettrait en réalité l'exécution du programme immobilier en confortant le talus qui supporte la voie de circulation prévue dans ledit ensemble immobilier et en permettant la réalisation de parkings, et non d'apporter des modifications à l'ensemble autorisé comme l'a indiqué le tribunal ; que, cependant, par ces seules affirmations, elle n'établit pas que les modifications affectant le nombre de places de stationnement et l'aire de retournement des services de secours, relevées par le tribunal et ressortant du plan fourni à la commune à l'appui de la demande, ne seraient pas apportées au programme immobilier initialement autorisé ; que, dans ces conditions, pour les mêmes motifs que ceux exposés par le tribunal et qu'il convient d'adopter, la SCI LES HAUTES TERRES n'est pas fondée à soutenir que les travaux qu'elle souhaitait entreprendre entreraient dans le champ d'application des exemptions de permis de construire prévues au titre des paragraphes d ou m de l'article R. 422-2 alors en vigueur du code de l'urbanisme, et relèveraient ainsi, non de la demande de permis de construire modificatif exigée par le maire de Saint-Laurent du Var, mais de la déclaration de travaux ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées à la requête d'appel, la SCI LES HAUTES TERRES n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 18 septembre 2000 sus-évoquée ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la SCI LES HAUTES TERRES le paiement à commune de Saint Laurent du Var d'une somme de 1 500 euros au titre des frais que cette dernière a exposés et non compris dans les dépens ».
En résumé, la Cour a donc considéré que les travaux déclarés relevaient du champ d’application du permis de construire modificatif non pas en considération du mur de soutènement projeté mais dans la mesure où le projet tel que déclaré incluait une modification de certains des aménagements du parc de stationnement à réaliser ; ce qui induit qu’a contrario, si la déclaration n’avait effectivement porté que sur le mur de soutènement, l’administration n’aurait pu légalement s’y opposer.
Une telle solution nous apparaît doublement contestable.
En effet, il convient de souligner que le requérant soutenait lui-même que « la création du mur de soutènement permettrait en réalité l'exécution du programme immobilier en confortant le talus qui supporte la voie de circulation prévue dans ledit ensemble immobilier et en permettant la réalisation de parkings ».
Or, un mur de soutènement est indissociable de l’ouvrage auquel il se rapporte et pour la réalisation duquel il est nécessaire ; y compris si l’ouvrage en cause ne prend pas directement appui sur ledit mur. Et à cet égard, l’arrêt commenté est d’autant plus surprenante que, validant ainsi un arrêt de cette même cour (CAA. Marseille, 10 novembre 2005, req. n°03MA01105), le Conseil d’Etat a récemment jugé que :
« Considérant, en premier lieu, qu'en énonçant que l'édification d'un mur de soutènement en façade ouest avait été rendue nécessaire par les remblaiements de terre effectués pour rehausser le niveau de la piscine et de la terrasse par rapport au niveau du terrain naturel et n'en était, dès lors, pas dissociable, puis en relevant que ce mur était implanté parallèlement à la limite séparant la propriété de Mme D de celle de Mme B, la cour a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine qui, dès lors qu'elle est exempte de dénaturation, ne saurait être discutée devant le juge de cassation ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en déduisant de ces constatations que ce mur de soutènement faisait partie intégrante d'un projet unique soumis à la procédure du permis de construire » (CE. 27 juin 2008, Cne d’Hyères-les-Palmiers, req. n°290.368) ;
et que la Cour administrative d’appel de Marseille avait également précédemment jugé que :
« Considérant (…) bien que le garage aussi autorisé ne prenne pas appui sur ledit mur, eu égard au caractère indivisible des autorisations de construire, c'est à bon droit que le Tribunal administratif de Bastia s'est fondé sur la méconnaissance dudit article du plan d'occupation des sols pour annuler le permis de construire en litige » (CAA. Marseille, 21 février 2007, M. Henri Y., req. n°05MA03332).
Au surplus, mais plus spécifiquement, si le mur de soutènement projeté était effectivement dissociable de l’ouvrage précédemment autorisé, force est donc de considérer que la déclaration en cause avait deux objets parfaitement dissociables : la réalisation de ce mur et la modification du parc de stationnement à construire.
De ce fait, l’administration aurait donc dû accepter la déclaration en ce qu’elle concernait ce mur de soutènement et ne s’y opposer qu’en tant qu’elle portait sur la modification du parc de stationnement précédemment autorisé (CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n° 47.248).
Pour apprécier si les conditions posées par l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme sont réunies, il convient de prendre en compte la destination de fait de la construction existante
Si les autres conditions posées par l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme sont réunies, les travaux projetés sur une construction existante relèvent de déclaration préalable dès lors qu’ils n’emportent pas un changement de destination de cette construction et ce, y compris si à la date de la décision intervenant sur cette déclaration cette destination ne correspondait plus à celle pour laquelle la construction avait été autorisée et, en d’autres termes, quand bien même ce changement de destination n’aurait-il pas été régulièrement autorisé.
CE. 12 janvier 2007, Epx Fernandez., req. n°274.362
Dans cette affaire, les époux Fernandez avaient formulé une déclaration de travaux portant sur un bâtiment qu’il occupait en tant qu’habitation. Il reste qu’initialement, ce bâtiment avait été autorisé en tant que bâtiment à usage agricole et qu’aucun permis de construire n’avait été obtenu pour le transformer en construction à destination d’habitation alors qu’un tel permis de construire était requis puisque l’on sait que, par principe, tous travaux emportant un changement de destination requièrent une telle autorisation (art. L.421-1.al.-2 ; C.urb).
C’est à ce motif que le Tribunal administratif de Montpellier devait annuler la décision de non-opposition émise par la commune de Carcassonne sur la déclaration de travaux précédemment formulée par les époux Fernandez en jugeant que les travaux projetés devaient relever d’un permis de construire destiné à régulariser la destination de fait de la construction en cause ; étant rappelé qu’en application des dispositions combinées des articles R.421-1.al.-2 et R.422-2-m) du Code de l’urbanisme des travaux emportant un changement de destination ne peuvent pas bénéficier du régime déclaratif (sur le nouveau régime, voir ici) .
Il reste que le Conseil d’Etat devait pour sa part estimer que :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment faisant l'objet de la déclaration de travaux en cause était déjà à usage d'habitation à la date de cette déclaration ; qu'il est constant que les travaux qui ont été déclarés, n'ont pas pour effet de changer la destination de ce bâtiment ; que si Mme soutient que ce bâtiment était initialement à usage de remise agricole et qu'ensuite, il y a plusieurs années, il a été transformé en bâtiment à usage d'habitation sans qu'une autorisation d’urbanisme ne soit intervenue, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que ces travaux relèvent donc du régime de la déclaration dès lors qu'il n'est pas contesté qu'ils remplissent les conditions prévues à l'article R. 422-2 du code de l’urbanisme; qu'ainsi, Mme n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le maire de Carcassonne ne s'est pas opposé à la réalisation des travaux déclarés par M. ».
La Haute Cour a donc considéré que pour application des dispositions de l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme et, plus précisément, pour établir si les travaux projetés emportent ou non un changement de destination, il convenait de prendre en compte non pas la destination initialement autorisée de la construction en cause mais sa destination effective à la date à laquelle l’administration statue sur la déclaration, y compris si cette destination a été irrégulièrement conférée à cette construction.
Une telle solution ne manque pas de surprendre au regard tant de la jurisprudence relative aux travaux projetés sur des constructions irrégulières que de celle portant sur le mode d’appréciation de la destination d’un ouvrage.
Il convient, en effet, de rappeler que les travaux illégalement réalisés ne sauraient aboutir à la formation d’une construction juridiquement existante et, par voie de conséquence, ne peuvent pas être pris en compte. En pareil cas, aucun travaux nouveaux ne saurait être autorisé sur cette construction illégale sans que celle-ci n’ait été régularisée par une autorisation adéquate (CE. 9 juillet 1986, Thalamy, req. n°51.172) ; sous réserve de la « prescription décennale » introduite par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » dont ont précisera, à toutes fins, qu’elle n’était évidemment pas applicable en l’espèce compte tenu de la date des faits et, en toute hypothèse, n’aurait pas pu l’être puisque cet article exclut du bénéfice de cette « prescription » les travaux réalisés sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu.
C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu juger que ne pouvaient être autorisés sans une régularisation préalable des travaux portant sur une construction dont la destination avait été changée sans autorisation (CE. 8 juillet 1994, M. That, req. n°119.002) et, notamment, que des travaux projetés sur la façade d’une telle construction exigeait un permis de construire destiné à régulariser la destination de fait de cette dernière, quand bien même les nouveaux travaux relevaient-ils intrinsèquement du régime déclaratif prévu par l’article R.422-2 (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).
L’arrêt commenté prend donc à contre-pied cette jurisprudence pourtant bien établie. Mais dans une certaine mesure, il va également en sens inverse de la jurisprudence relative à l’appréciation de la destination des constructions.
Il ressort, en effet, de la jurisprudence administrative récente qu’une construction est réputée conserver sa destination première, c’est-à-dire celle initialement autorisée, tant qu’un changement de destination n’a pas été entériné par une nouvelle autorisation d’urbanisme, y compris dans le cas où la construction n’a jamais reçu l’affectation pour laquelle elle avait été autorisée, telle une construction à destination d’habitation n’ayant jamais été occupée (CAA, Marseille, 10 décembre 1998, Cne de Carcès, req. n°97MA00527 ; CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240).
Il est vrai qu’antérieurement, le Conseil d’Etat avait estimé qu’une construction pouvait avec le temps perdre sa destination initiale (CE. 20 mai 1996, M. et Mme Auclerc, req. n°125.012). Il reste que non seulement une telle décision n’impliquait pas qu’une construction puisse acquérir une nouvelle destination par le seul effet du temps mais qu’en outre, le Conseil d’Etat avait ultérieurement précisé que la circonstance qu’une construction soit utilisée à un autre usage que celle pour laquelle elle avait été autorisée ne lui faisait pas perdre sa destination initiale au regard du droit de l’urbanisme (CE. 31 mai 2001, Cne de d’Hyères-les-Palmier, req. n°234.226).
Pour autant, l’arrêt commenté induit donc que non seulement une construction peut perdre la destination pour laquelle elle avait été autorisée mais, en outre, que celle-ci peut en acquérir une nouvelle par le simple usage.
Dans une certaine mesure, cette décision peut ainsi être rapprochée de l’arrêt lequel le Conseil d’Etat a jugé que « pour l'application des dispositions (de l’ancien article L.112-7 du Code de l’urbanisme) au cas d'une demande de permis de construire portant sur l'aménagement de bâtiments existants, il y a lieu, pour déterminer leur surface hors ouvre nette avant travaux, de prendre en considération leur mode d'utilisation effectif à la date de la demande » (CE. 17 décembre 2003, Crts Mignon, req. n°242.448).