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Timestamp: 2020-04-07 08:34:14
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Matched Legal Cases: ['Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 8', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 11', 'Artículo 12', 'Artículo 13', 'Artículo 14', 'Artículo 15', 'Artículo 16', 'Artículo 17', 'Artículo 18', 'Artículo 19', 'Artículo 20', 'Artículo 21', 'Artículo 22', 'Artículo 23', 'Artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 11', 'in fine', 'artículo 22', 'artículo 2']

BOE.es - Documento CE-D-1999-215
Documento CE-D-1999-215
Número de expediente: 215/1999 (JUSTICIA)
Proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Registro de Condiciones Generales de la Contratación.
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de junio de 1999 , emitió , por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V.E., de 15 de enero de 1999, con registro de entrada el 19 de enero, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación.
PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Condiciones Generales de la Contratación tiene fecha de 11 de enero de 1999, constando en el expediente un borrador anterior de fecha 28 de septiembre de 1998.
El proyecto remitido para informe consta de las siguientes partes:
1º) Exposición de Motivos.
2º) Artículo único por el que se aprueba el Reglamento de Condiciones Generales de la Contratación.
3º) Disposición transitoria única por la que se prevé que el Registro de Condiciones Generales de la Contratación sea una sección especial de los actuales Registros de Venta a Plazos de Bienes Muebles, en tanto se aprueba la demarcación registral del Registro de Bienes Muebles.
4º) Disposición final primera, por la que se regulan las secciones del Registro de Bienes Muebles en el que se integrará el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, como una sección de aquél.
5º) Disposición final segunda que establece la entrada en funcionamiento del Registro en el momento que entre en vigor el presente Real Decreto.
6º) Disposición final tercera que prevé la aplicación de la Ordenanza del Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles al Registro de Condiciones Generales de la Contratación.
7º) Disposición final cuarta que establece la fecha de entrada en vigor, a los treinta días hábiles de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
El Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación se aprueba en el artículo único del proyecto del Real Decreto, y aquél está integrado por veinticuatro preceptos, todos ellos rubricados:
Artículo 2.- Contenido.
Artículo 3.- Organización del Registro.
Artículo 5.- Voluntariedad.
Artículo 6.- Libros del Registro.
Artículo 7.- Libertad de forma.
Artículo 8.- Sistema de folio personal.
Artículo 9.- Libro diario de presentación. Artículo 10.- Presentación por vía telemática o en soporte magnético.
Artículo 11.- Libro de Depósito de Condiciones Generales.
Artículo 12.- Rectificación de asientos.
Artículo 13.- Indice de profesionales.
Artículo 14.- Calificación.
Artículo 15.- Persistencia en la utilización de cláusulas nulas.
Artículo 16.- Conexión entre los Registros Provinciales y el Central.
Artículo 17.- Salvaguardia judicial de los asientos.
Artículo 18.- Efectos de la inscripción.
Artículo 19.- Publicidad de los asientos.
Artículo 20.- Publicidad instrumental y continuada.
Artículo 21.- Publicación y base de datos.
Artículo 22.- Dictamen de conciliación.
Artículo 23.- Recursos. Artículo 24.- Aplicación supletoria del Reglamento Mercantil e Hipotecario.
SEGUNDO.- El objeto del proyecto del Real Decreto que se informa consiste en desarrollar el capítulo III de la Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la Contratación, cuyo único artículo, el art. 11, se refiere al Registro de Condiciones Generales de la Contratación, manifestando que su organización "se ajustará a las normas que se regulen reglamentariamente".
TERCERO.- En el Expediente figuran los siguientes informes al borrador de proyecto de 28 de septiembre de 1998:
1º) Informe de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales.
Se hacen unas observaciones específicas al articulado del proyecto, y en concreto, al art. 2.2 para que las anotaciones preventivas puedan cancelarse también en virtud de ejecución provisional, es decir, sin que sea necesaria una resolución judicial firme; se concreta respecto del art. 4 que el término "establecimiento" se refiere al establecimiento principal desde donde el predisponente dirige y gestiona fundamentalmente sus negocios, sugiriéndose así su modificación; se muestra también en contra de lo dispuesto en el art. 9.3 por tener que adjuntarse como dato necesario para la inscripción, el relativo al epígrafe del Impuesto de Actividades Económicas, requisito, que a juicio de esta Confederación, nada tiene que ver con el aspecto puramente civil de la inscripción en el Registro que el Real Decreto crea; finalmente se solicita que debieran notificarse las decisiones registrales semejante a la forma en que los demás funcionarios públicos notifican sus decisiones a los administrados.
2º) Informe de la Asociación Española de Banca.
Realiza una serie de observaciones concretas en relación con algunos de los preceptos del proyecto. Así, muestra su disconformidad con el art. 15, por ser el Registrador quien decide, tras un "miniproceso contradictorio", si el predisponente ha seguido utilizando cláusulas declaradas nulas por sentencia judicial, así como la reincidencia en tal utilización, y señala que en cualquier caso, en el apartado 2 del art. 15 debería precisarse que la sentencia ha de ser firme y debería establecerse un periodo de "vacatio" durante el que no surta efecto la presunción, que permita al predisponente modificar sus contratos; se propone la corrección sobre las diferencias que a su juicio se observan entre el art. 18.2 del proyecto y el art. 20.4 de la Ley al que se remite; finalmente entiende la A.E.B. que debería modificarse el texto del art. 22, relativo al dictamen de conciliación, para ajustarlo al del art. 13 de la Ley.
3º) Informe de la Asociación Hipotecaria Española.
Con carácter general se observa que, aun cuando realmente el objetivo único del proyecto es la regulación del Registro, en determinados aspectos concretos el proyecto trasciende esta finalidad y aborda, ampliándolas o interpretándolas, materias sustantivas de la ley, en términos que no pueden ser compartidos. A continuación se formulan una serie de observaciones puntuales: en cuanto al art. 18 se sugiere su modificación para recoger únicamente la obligación de las partes de manifestar "que el contrato no contiene cláusulas que sean condiciones generales declaradas judicialmente nulas por abusivas"; también, respecto del dictamen de conciliación, se dice que la Ley 7/1998 prevé el sometimiento a dictamen de conciliación sólo con carácter previo a la interposición de acciones colectivas de cesación, retracción o declarativa, mientras que en el proyecto de Real Decreto extiende también la emisión de dicho dictamen con carácter previo a la interposición de acciones individuales, lo que supone, dice la A.H.E., una ampliación del alcance de la Ley aparentemente no justificada.
4º) Informe de la Asociación Nacional de Entidades de Financiación (ASNEF).
Se realizan unas observaciones concretas a algunos artículos como el art. 2 en el que se considera oportuno incluir entre las resoluciones judiciales objeto de inscripción a las sentencias desestimatorias, en los mismos supuestos que para las estimatorias; propone que en el art. 8.3, se haga una especial mención a la Asociación sectorial, posibilitando la consulta de las condiciones generales por razón de la Asociación en la que el predisponente se encuadra; finalmente se hacen también otras puntuales observaciones a otros preceptos como los artículos 18 ó 22.
5º) Informe del Instituto Nacional de Consumo.
Entre las observaciones hechas al proyecto por este Instituto merecen destacarse la primera de ellas, señalando que habría que considerar la oportunidad de la disposición que ahora se pretende crear, "cuando el propósito de este Departamento -el Ministerio de Justicia, a través de la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil- apunta a la supresión"; subsidiariamente se considera que su encuadre como sección del Registro de Bienes Muebles no parece la más adecuada; por otra parte, se propone que los gastos que se devengan como consecuencia de los dictámenes de conciliación sean satisfechos por el predisponente; por último se entiende que debería considerarse el dictamen de conciliación en todo caso vinculante cuando la cláusula, objeto de examen por el Registrador, estuviera incluida en alguna de las listadas por la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, puesto que éstas tienen el carácter de abusivas.
6º) Informe del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.
En primer lugar se realizan unas observaciones de índole general, y así, se manifiestan dudas, como también ocurría en el informe inmediatamente anterior, sobre la oportunidad de constituir el Registro de Condiciones Generales en una sección del Registro de Venta a Plazos, y en el futuro sección de Bienes Muebles. Por otro lado se realizan unas observaciones más concretas como la determinación del importe de los derechos a satisfacer al Registrador; por otra parte, este Colegio entiende conveniente establecer un plazo de entrada en vigor, en lugar de la vigencia inmediata; propone una mejora en la definición de este Registro; prefiere una prórroga en las anotaciones preventivas de hasta cuatro años, en lugar de ser indefinida; propone una serie de correcciones en determinados epígrafes.
7º) Informe del Consejo General del Notariado.
Este amplio y detallado informe se divide en cuatro partes. En la primera parte se realizan una serie de consideraciones preliminares donde se pone de manifiesto la preocupación por la existencia de disposiciones que puedan suponer una vulneración de la Ley que se trata de desarrollar, bien por infringir directamente ésta, bien por realizar interpretaciones que fueron expresamente rechazadas durante la tramitación parlamentaria y a las que ahora podría llegarse nuevamente si se aprueba el proyecto en sus términos actuales. Igualmente se llama la atención por el "olvido absoluto en que incurre el proyecto respecto de la institución notarial". La segunda parte trata de manera minuciosa, casi párrafo por párrafo, la Exposición de Motivos, criticando en un plano general la aseveración de que el Registro tiene carácter jurídico, señalando seguidamente que éste cumple una "modestísima misión informativa, y todo lo que no sea esto altera gravemente el sistema"; llama la atención sobre alguna cuestión organizativa como la propia adscripción de este Registro al futuro Registro de Bienes Muebles, o la idea de que la demarcación de estos Registros deba ser provincial, ambas cosas discutibles desde la perspectiva de este Consejo General del Notariado. Una tercera parte informa sobre todos y cada uno de los artículos donde se hacen desde meros retoques terminológicos (por ejemplo, cuando respecto del art. 4 se manifiesta que el término "establecimiento" debería completarse con la indicación de que éste sea principal) hasta importantes advertencias (por ejemplo, respecto del art.10, al señalar que "cuanto menos, resulta precipitado y sorprendente que el Proyecto de Reglamento se pronuncie sobre una cuestión [la presentación por vía telemática o en soporte magnético] tan vital de forma tan simplista y esquemática convirtiendo, por primera vez en nuestro Derecho mediante norma de tal rango y sin un claro mandato legal, a los Registradores encargados del RCGC en "autoridad certificante", olvidándose las exigencias que para tales autoridades se prevén en el Proyecto de Directiva.Por todo lo anterior se sugiere la supresión íntegra de este artículo"). Finalmente, en sus consideraciones últimas lamenta que su informe contenga críticas sustanciales al proyecto de Reglamento, pero sugiere una reelaboración en su totalidad.
8º) Informe del Consejo General del Poder Judicial, en fecha 2 de diciembre de 1998.
Se parte de dos presupuestos, de un lado, de las consideraciones hechas por este CGPJ en el informe al anteproyecto de Ley de las Condiciones Generales de la Contratación, cuyo extracto se recoge en el dictamen del Consejo de Estado núm. 3.194/97, de 24 de julio, y donde se manifestaba que "la regulación de un Registro de Condiciones Generales resulta perturbadora porque cabe cuestionarse qué alcance va a atribuirse a un depósito o inscripción de condiciones generales"; y de otro lado, se señala que el presente informe se ciñe a los preceptos del proyecto que se refieran a las normas que afecten a los aspectos jurisdiccionales en relación con el art. 108.1 e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985.
Así pues, partiendo de una serie de consideraciones generales, se realiza a continuación un examen del articulado. En cuanto al art. 14, se precisa que la potestad del Registrador de suspender el depósito de las condiciones generales de la contratación ha de entenderse siempre que no suponga una intromisión en las facultades que en el ejercicio de la función jurisdiccional corresponden a los Jueces y Tribunales. Se concreta la relación entre el art. 18 del Proyecto -efectos de la inscripción-, con el art. 20.4 de la Ley, señalando que no puede olvidarse, respecto del precepto reglamentario, que la vinculación prevenida en el precepto legal sobre la inscripción de las sentencias obtenidas en el ejercicio de acciones colectivas, está condicionada a que se trate del mismo predisponente y que la sentencia vinculante se haya dictado en un recurso de casación constituyendo doctrina legal, presupuestos ambos cuya valoración no siempre resulta sencilla, ni siquiera para los órganos jurisdiccionales. Se indica conveniente sustituir en el art. 22 el término acogido ("dictamen de conciliación") ya que la conciliación, tal como aparece regulada en el art. 471 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se separa notablemente de la institución regulada en este precepto. Finalmente, respecto del art. 23, se formulan algunas reservas sobre la resolución del recurso gubernativo registral por la Dirección General de los Registros y del Notariado.
9º) Informe de la Secretaría General Técnica.
Con fecha 7 de septiembre de 1998, se emite informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, en el que se afirma en relación con su tramitación que el proyecto se ha elaborado con observancia de lo previsto por el art. 24.1.a) de la Ley del Gobierno, ya que resulta competente la Dirección General de los Registros y el Notariado para su iniciación, y se acompañan los documentos justificativos previstos por dicho apartado. Pero a continuación se pone de manifiesto la falta de constancia en el expediente del trámite de audiencia a los ciudadanos previsto por el apartado c) del citado art. 24.1 de la Ley del Gobierno, manifestando que la regulación de este Registro afecta de manera indiscutible, al menos, al Consejo de Consumidores y Usuarios, organizaciones empresariales, al Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, y al Consejo General del Notariado. Para acabar con la tramitación se dice que "este informe debiera haberse emitido una vez realizadas todas estas consultas precitadas, y las demás que crea oportunas el Centro directivo. En el caso actual, sin embargo, el informe se emite sobre el primer texto elaborado por la DGRN, que posiblemente sufrirá modificaciones a resultas del trámite de audiencia, y sin poder valorar las opiniones que sean vertidas por las entidades consultadas, limitando todo ello el alcance de nuestro informe, que se circunscribe realmente al estado inicial del expediente". En una segunda parte, el informe entra en el fondo de la regulación y así analiza cuestiones tales como la naturaleza del Registro que ahora se crea, su contenido, plantea algunas dudas sobre la llevanza del Registro, así como los principios jurídicos que lo rigen o el régimen de arancel aplicable.
10º) Informe del Consejo de Consumidores y Usuarios.
En fecha 3 de febrero de 1999, se remite a este Consejo de Estado, por el Director General de la DGRN, informe del Consejo de Consumidores y Usuarios, dividido éste en dos partes, uno sobre observaciones generales señalando que la idea de la creación de este Registro es "aceptable y beneficiosa para el consumidor", pero criticando a continuación algunos aspectos como el funcionamiento del Registro acusado por su complejidad y por resultar un tanto teórico, así como también se dice que hubiera sido deseable definir cuáles son los sectores específicos de la contratación que habrán de inscribir obligatoriamente sus condiciones generales en el Registro. En una segunda parte este informe hace referencia a unas observaciones particulares al articulado del Reglamento como por ejemplo al art. 5 donde se considera que la inscripción en el Registro de las condiciones generales debería ser obligatoria. Por último, y en cuanto a los derechos arancelarios a que se refiere la disposición final tercera del proyecto, se propone una redacción más clara para saber a quién corresponde sufragar los honorarios correspondientes a los dictámenes de conciliación.
CUARTO.- El proyecto viene acompañado de una Memoria justificativa, en la que se expone primeramente el objeto del proyecto y su estructura, y posteriormente los precedentes que han llevado al texto actual. Se enumeran y explican a continuación los caracteres del Registro, partiendo de la Ley 7/1998, en concreto:
1. Es un Registro de ámbito estatal. No se trata por tanto de un registro administrativo que se pueda reproducir en tantas ocasiones como Comunidades Autónomas, ya que la eficacia ultra partes de las sentencias dictadas en el ejercicio de las acciones colectivas, exige un único Registro que centralice toda la información al respecto.
2. Es un Registro jurídico. La Exposición de Motivos de la Ley de Condiciones Generales de la Contratación explica que el Registro tiene carácter jurídico dado los efectos "erga omnes" que la inscripción atribuye a la declaración judicial de nulidad y los efectos prejudiciales que van a producir los asientos relativos a sentencias firmes en otros procedimientos referentes a cláusulas idénticas (cfr. art. 20 de la Ley 7/1998), lo cual permitirá coordinar y unificar la actividad judicial.
3. Está a cargo de un Registrador de la Propiedad y Mercantil.
4. Es un Registro de depósito de las condiciones generales. La inscripción de las condiciones generales de los contratos en el Registro se efectuará a través de la técnica del depósito, que articula con más flexibilidad los principios jurídicos y la agilidad en el tráfico, y que es propio de Registros de naturaleza análoga, como el de Venta a Plazos de Bienes Muebles a los que transitoriamente va a estar vinculado, siguiendo la sugerencia del Consejo de Estado en su dictamen de 31 de octubre de 1996. Por eso se prevé en el art. 7 del proyecto de Reglamento que las condiciones generales serán objeto de inscripción mediante el depósito del documento, ejemplar, tipo o modelo en que se contenga, que no necesitará ajustarse a ningún formulario de carácter oficial ni exigirá constancia de nota administrativa alguna sobre su situación fiscal. Además este Registro de condiciones generales de la contratación se llevará por el sistema de folio personal, de manera que las condiciones generales se inscribirán, clasificarán y consultarán por razón de la persona del predisponente.
5. Registro de depósito voluntario. La inscripción, en principio se configura como voluntaria siguiendo lo previsto en el art. 11 LCGC, si bien se recuerda que podrán existir sectores obligatorios si el Gobierno en otro Real Decreto así lo establece.
6. No es un Registro de calificación sistemática del contenido sustantivo. No es un Registro de calificación sistemática de la validez de las condiciones generales, en la medida que su declaración de nulidad corresponde en exclusiva a los jueces. El registrador de las condiciones generales de la contratación no tiene facultades para denegar el depósito de contratos en los que se contengan condiciones generales que estime nulas. La declaración de nulidad de las mismas es de competencia exclusivamente judicial. Ello no impide que reglamentariamente se van a atribuir competencias al registrador de condiciones generales de la contratación en orden a la comunicación de defectos formales a las empresas afectadas. Así el Reglamento prevé que el registrador provincial competente para verificar la inscripción calificará el carácter de condiciones generales de las cláusulas cuyo depósito se solicita y la legitimación para solicitarlo. Finalmente debe señalarse que el registrador denegará el depósito de las condiciones generales en una serie de casos tasados reglamentariamente en el proyectado art. 14 del Reglamento.
7. Libertad formal. No se requiere elevación a escritura pública, formulario oficial, ni contrato-tipo alguno. Rige un principio de libertad formal en la documentación del clausulado cuya inscripción se pretende.
8. Integración en el Registro de Bienes Muebles y transitoriamente en el de Venta a Plazos.
9. Reducción de costes. Para que los costes de cumplimiento de la normativa sean reducidos, se establece que serán aplicables a la inscripción en el Registro de Condiciones Generales la escala de derechos arancelarios previstos en la Orden de 15 de noviembre de 1982 por la que se aprueba la Ordenanza para el Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles, aplicándose la escala mínima tratándose de clausulados sin expresión de valor o mandamientos judiciales. En cuanto al dictamen de conciliación se ha seguido la recomendación de la Secretaría General Técnica de fijar en el proyecto los honorarios profesionales del Registrador en esta materia, dado que la Ordenanza no los contempla expresamente y tratarse de una materia nueva.
10. Punto de conexión (para determinar a quien corresponde el depósito): el domicilio del predisponente.
11. Registro informático. Esto se pone de manifiesto en múltiples ocasiones: en la regulación de la presentación por vía telématica o soporte magnético de los modelos; en la comunicación telemática de los defectos formales apreciados en los modelos; en la conexión entre los Registros Provinciales y el Central; etc.
12. Facilidad en cuanto a los medios de presentación, siempre que se acredite la representación del predisponente.
13. Presunción de interés legítimo en el conocimiento de los asientos. En concreto se establece en el proyecto que todas las personas tienen el derecho a conocer el contenido de los asientos registrales.
14. Se facilita la publicidad a través de la publicación periódica de las sentencias y de la existencia de una base de datos de acceso informático.
Finalmente la Memoria hace una referencia a los Libros y Asientos, manifestándose que en lo no regulado se deberá remitir al Reglamento del Registro Mercantil, y en su defecto al Reglamento Hipotecario en cuanto lo permita su naturaleza.
QUINTO.- El expediente también se acompaña de una Memoria económica, donde se manifiesta con carácter general que el desarrollo reglamentario del Registro de Condiciones Generales de la Contratación "ha buscado la reducción de costes para las empresas y para la sociedad en general, sin que produzca incremento alguno en los Presupuestos Generales del Estado". Es así como justifica: el carácter voluntario del depósito, salvo en los sectores específicos que el Gobierno determine en un futuro; la libertad formal que rodea a los modelos de contratos que tienen que ser depositados; la utilización de la infraestructura ya existente dispensada por los actuales Registros de Venta a Plazos de Bienes Muebles que se integrarán en el Registro de Bienes Muebles; la aplicación de aranceles mínimos, tanto en el depósito como en la publicidad formal, lo cual ha llevado a aplicar los actualmente recogidos en la Ordenanza del Registro de Venta de Bienes Muebles a Plazos, aprobada por la Orden Ministerial de 15 de noviembre de 1982.
SEXTO.- Ya el expediente en este Consejo de Estado, se ha solicitado audiencia, que la Sección segunda ha concedido, a la Asociación Española de Banca la cual manifiesta que "tras el examen de dicho expediente, la AEB manifiesta no tener ninguna alegación que realizar sobre el mismo". Posteriormente se solicitó otra audiencia, que la misma Sección ha concedido, al Consejo General del Notariado, y sin que se hayan efectuado nuevas alegaciones una vez cumplido el plazo concedido.
Y en tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.
I. Objeto del dictamen.
Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, desarrollo reglamentario de la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre las Condiciones Generales de la Contratación (a la que se aludirá como LCGC), cuyo art. 11 crea el Registro de las Condiciones Generales de la Contratación y prevé que su organización "se ajustará a las normas que se dicten reglamentariamente".
El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
La tramitación del expediente ha sido correcta quedando cumplidas las exigencias legales, fundamentalmente con observancia de lo previsto por el art. 24.1.a) de la Ley del Gobierno, siendo el Centro Directivo competente para su iniciación la Dirección General de los Registros y del Notariado y acompañándose los documentos justificativos previstos por dicho precepto, esto es, un informe sobre la necesidad y oportunidad de la elaboración del reglamento, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
Debe hacerse, sin embargo, alguna observación. Figuran en el expediente dos textos de la disposición que se han sucedido en el curso de la elaboración, el primero de 28 de septiembre de 1998, y el segundo de 11 de enero de 1999. Teniendo en cuenta ese "iter", resulta que el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, emitido el 7 de septiembre de 1998, se refirió a un primer borrador - que no obra en el expediente-, sin que en aquel momento constara en el expediente el trámite de audiencia previsto por el apartado c) del citado art. 24.1 de la Ley del Gobierno. Para la regulación del Registro parece necesaria tal audiencia, que según prevé el art. 24.1.d) de la Ley del Gobierno, puede sustituirse por solicitar el informe correspondiente, por un lado, de las entidades representativas de las organizaciones empresariales y de los consumidores y usuarios, habiendo así emitido informe respecto de las primeras, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, la Asociación Española de Banca, la Asociación Nacional de Entidades de Financiación y la Asociación Hipotecaria Española, y respecto de las segundas, el Consejo de Consumidores y Usuarios y el propio Instituto Nacional de Consumo; por otro lado, y máxime tratándose de un objeto registral, se requiere también informe, y así semitió , del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles, así como del Consejo General del Notariado al quedar los Notarios expresamente obligados a velar por el cumplimiento de la LCGC (cfr. su art. 22.2 y 3), no constando, sin embargo, algún otro informe conveniente, como es el del Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio.
En todo caso, el informe de la Secretaría General Técnica debería haberse emitido una vez realizadas todas las consultas precitadas y las demás que creyese oportunas el Centro Directivo. En este caso, sin embargo, el informe se ha emitido sobre el primer texto elaborado por la Dirección General de los Registros y el Notariado, que ha sufrido varias modificaciones a resultas del trámite de audiencia, no pudiendo valorar así la citada Secretaría General Técnica las opiniones vertidas por las entidades consultadas, lo cual limita, sin duda, el alcance del informe, que se circunscribe al estado inicial del expediente.
Efectivamente, en la versión final del texto han sido acogidas varias de las observaciones realizadas al borrador previo a los que constan en el expediente (el de 11 de septiembre de 1998) por los órganos y entidades preinformantes. A la vista de las posiciones sustentadas en tales informes, hayan quedado o no plasmadas en el proceso de decantación del texto, el Consejo de Estado se pronunciará, selectivamente y según lo requiera el texto remitido, respecto de las observaciones de mayor significación.
III. Habilitación.
El proyecto constituye un desarrollo parcial de la LCGC y contiene, en concreto, el régimen reglamentario del Registro de Condiciones Generales de la Contratación. A esos efectos, ha de recordarse que el art. 11.1 de la citada LCGC señala:
"Se crea el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, que estará a cargo de un Registrador de la Propiedad y Mercantil, conforme a las normas de provisión previstas en la Ley Hipotecaria.
La organización del citado Registro se ajustará a las normas que se dicten reglamentariamente."
Por otra parte, la disposición final segunda de esa misma Ley prevé:
"Se autoriza al Gobierno para dictar las disposiciones de desarrollo o ejecución de la presente Ley, en las que podrán tomarse en consideración las especialidades de los distintos sectores económicos afectados, así como para fijar el número y la residencia de los Registros de las Condiciones Generales de la Contratación."
A la vista de lo anterior, se considera suficiente la habilitación legal para dictar el reglamento proyectado, sin perjuicio de las observaciones que siguen.
IV. Técnica normativa.
El rango de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación es el adecuado, pues la Ley 7/1998 contiene un mandato específico, ya que su art. 11 alude a las "normas que se dicten reglamentariamente", y una autorización genérica, puesto que su disposición final segunda faculta al Gobierno para desarrollarla o ejecutarla. Y todo ello, en relación con lo dispuesto en el art. 97 de nuestra Constitución, al atribuir la potestad reglamentaria al Gobierno, y en el artículo 25, apartado c), de la Ley del Gobierno a propósito de los Reales Decretos como cauce formal para ejercer la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno.
V. Observaciones generales.
La creación por la Ley 7/1998 del Registro de Condiciones Generales de Contratación ha de entenderse al servicio de la finalidad de la propia Ley, que cumple el mandato de los poderes públicos contenido en el art. 51 CE y que transpone la citada Directiva 93/13/CEE. Así lo justifica también su Exposición de Motivos, que se refiere a "lo previsto en el art. 7 de la Directiva y conforme a los preceptos legales de otros Estados miembros de la Unión Europea. Registro que se estima sumamente conveniente como medio para hacer efectivo el ejercicio de acciones contra las condiciones generales no ajustadas a la Ley".
La opción legal a favor de un Registro ha respondido al deseo de evitar un exceso de intervencionismo administrativo que la propia Directiva ha rechazado expresamente. Ahora bien, esa finalidad de racionalización y simplificación no supone alterar la finalidad del Registro y su servicio a la tutela de los consumidores y usuarios frente a las cláusulas abusivas; por ello, a juicio de este Consejo de Estado, debería centrarse sobre todo en su función de medio para hacer efectivo el ejercicio de acciones contra las condiciones generales no ajustadas a la Ley, o sea en las demandas y resoluciones judiciales a que se refieren los apartados tercero y cuarto del artículo 11, objetivo fundamental a que responde la propia existencia del Registro, aunque la Ley haya permitido el acceso al Registro de otras materias, lo que no ha supuesto ni podría suponer una alteración sustancial de la función propia del Registro al servicio de los objetivos que persigue la Ley 7/1998. Ello se confirma porque la Ley ha previsto la posibilidad de imponer la inscripción obligatoria en el Registro de las condiciones generales en determinados sectores específicos de la contratación, imposición que sólo puede entenderse a favor de la protección de los consumidores y usuarios, y no para proteger a los predisponentes.
Así pues, al deferir al desarrollo reglamentario, la fijación del número y la residencia de ese Registro y su regulación detallada el art. 11 de la Ley confía al poder reglamentario establecer un medio adecuado y eficaz para el cese del uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores, teniendo en cuenta también algunas experiencias existentes en otros países a las que la Ley se refiere. En definitiva, la habilitación legal supone que el Gobierno debe regular reglamentariamente el Registro teniendo en cuenta no sólo los extremos de ese Registro definidos en el art. 11 de la Ley, sino además, el conjunto de la Ley y los principios y valores a que la misma responde. Desde esta perspectiva ha de analizarse la corrección legal del proyecto que ahora se examina.
Sin perjuicio de lo que se dirá al examinar el articulado del Reglamento, cabe manifestar desde ahora que el llamado Registro de Condiciones Generales de Contratación, pese a que su gestión se asigne al Registrador de la Propiedad y Mercantil, es sustancialmente diverso a los registros de carácter patrimonial, como es, por excelencia, el Registro de la Propiedad en cuanto registro de bienes y derechos.
El Registro de Condiciones Generales de la Contratación es un registro de cláusulas contractuales y sentencias que responde a una lógica radicalmente diversa puesto que es un registro al servicio de los consumidores y usuarios, cuya finalidad primordial según la Ley 7/1998 (que ha de interpretarse a la luz de la Constitución y de la Directiva) es proteger al consumidor frente a las cláusulas abusivas, y evitar que se incluyan tales cláusulas en los contratos celebrados con consumidores, sobre todo como medio para hacer efectivo el ejercicio de acciones contra las condiciones generales no ajustadas a la Ley. El Registro ha de ser ante todo un medio adecuado y eficaz para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores y la consecuente protección de éstos, teniendo en cuenta que la calificación como abusivas de las cláusulas corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales.
Al haberse tomado como modelo otros registros, como el de la Propiedad y el Mercantil, se corre el riesgo de que el registro pueda convertirse fundamentalmente en un instrumento de los predisponentes para evitar acciones judiciales que puedan impedir el uso de cláusulas presuntamente abusivas. Ese riesgo se evidencia en el preámbulo que se refiere expresamente al efecto de legitimación que se deriva de la inscripción registral, o sea a "la protección de la confianza de quien contrata basándose en los pronunciamientos registrales", y que implicaría que "el profesional que deposite sus condiciones generales, sin que sean impugnadas en el plazo correspondiente a la acción colectiva, y contrate con otra persona, tendrá a su favor la presunción de legitimidad en el tráfico, al igual que cuando exista sentencia que haya declarado su validez, de manera que sus contratos se presumirán que contienen condiciones generales válidas mientras no se demuestre lo contrario".
Aunque en el articulado del Reglamento no se haya consagrado expresamente ese efecto de legitimación de la inscripción registral como presunción de validez, y a favor del predisponente resultante de la inscripción en el registro, ha de ponerse de manifiesto que ese llamado efecto de legitimación positiva ni está consagrado en la Ley 7/1998, ni sería compatible con la Directiva comunitaria que dicha Ley transpone. Lo mismo ha de decirse en relación con los obstáculos que puedan establecerse para el acceso directo al registro, que la propia Ley consagra.
A partir de esta conclusión general, cabe entrar en el examen pormenorizado del articulado tanto del proyectado Real Decreto como del Reglamento.
VI. Carácter estatal.
El art. 1 del proyecto de Reglamento califica al Registro como "del Estado", y ello no solo en el sentido de su creación y regulación sino también en el de su gestión a cargo de Registradores de la Propiedad y Mercantiles.
El preámbulo justifica ese carácter estatal aludiendo a los artículos 139.2 y 149.1.6 y 8 de la Constitución. A juicio de este Consejo de Estado, esta constitucionalmente justificado el carácter estatal del Registro, que no sería susceptible de reproducirse como tal en las distintas Comunidades Autónomas, por la necesidad de centralizar toda la información jurisprudencial al respecto.
Ya el dictamen de 31 de octubre de 1996 -expediente 2.939/96- consideró que, tratándose de una configuración del deber de información que puede significar una modificación en el derecho contractual, tendría que hacerse por el legislador estatal, e hizo referencia a la jurisprudencia constitucional (STC 71/82, de 30 de noviembre) que ha rechazado que la referencia a los consumidores excluya una competencia del Estado al respecto, puesto que una regulación sobre lo que deba entenderse por cláusula abusiva en la contratación está comprendida en lo que dispone el art. 149.1.8 de la Constitución. También la STC 15/1989, de 26 de noviembre, ha afirmado la conexión entre la defensa del consumidor y usuario y la legislación civil y mercantil y otra serie de materias sobre las que el Estado tiene competencia reguladora.
Tiene razón el preámbulo del Proyecto sobre que se trata de una materia encuadrable en el Derecho privado civil y mercantil y en la ordenación de los Registros públicos de trascendencia jurídica y, por ello, el Estado tiene competencia para su regulación y gestión de acuerdo a lo previsto en el art. 149.1.6 y 8 CE. Sin embargo, no podría justificarse la competencia estatal en el art. 139.2 CE y en la protección de la libre circulación de bienes y servicios y unidad de mercado, dado que, como la jurisprudencia constitucional ha declarado, este precepto constitucional por sí mismo no es atributivo de competencia específica alguna (STC 14/1989, de 26 de enero), por lo que dicha referencia debe suprimirse.
VII. Observaciones particulares al texto.
VII.1. Observaciones a las disposiciones generales del proyecto de Real Decreto.
Si bien la parte expositiva de cualquier norma no tiene el carácter vinculante de la norma, sí es necesario que avance, informe y recoja con la mayor fidelidad posible el contenido de la parte dispositiva, por. lo que procede matizar alguna cuestión de la parte expositiva del proyecto.
En primer lugar, desde un punto de vista estrictamente formal, debe señalarse que el preámbulo del presente Real Decreto no debe denominarse "Exposición de Motivos", sino "Preámbulo" puesto que la primera de las expresiones es más propia de normas con rango de ley.
Entrando ya en el contenido de este preámbulo, por una parte, se copia de la Exposición de Motivos de la LCGC que "el Registro tiene carácter jurídico dados los efectos erga omnes que la inscripción atribuye a la declaración judicial de nulidad y los efectos prejudiciales que van a producir los asientos relativos a sentencias firmes en otros procedimientos referentes a cláusulas idénticas". Sin embargo, hay que recordar que esa genérica afirmación fue corregida y matizada por el art. 20.4 de la propia LCGC, que conecta esa vinculación judicial a "la sentencia dictada en recurso de casación .una vez constituya doctrina legal". Por todo ello, debe corregirse la redacción de la parte expositiva del proyecto ajustándose a los términos del articulado de la Ley.
En el párrafo cuarto se dice que pueden "ejercitarse las acciones colectivas por las Asociaciones de consumidores y usuarios y demás personas legitimadas" y en el párrafo siguiente se vuelve a repetir que "el Registro de Condiciones Generales de la Contratación posibilita así el ejercicio de las acciones colectivas de las Asociaciones de Consumidores." Hay que recordar a este respecto que el art. 16 de la LCGC legitima para ejercer esas acciones a otras varias asociaciones y corporaciones, como las de empresarios, profesionales y agricultores, Cámaras de Comercio, Instituto Nacional de Consumo y Colegios Profesionales y al Ministerio Fiscal; y, además, cuando se refiere a las asociaciones de consumidores y usuarios, lo hace en minúscula, refiriéndose así a todas aquéllas que, estando legalmente constituidas, tengan estatutariamente encomendada la defensa de estos consumidores y usuarios. Por todo ello, se sugiere que ambos párrafos se reformulen en términos que comprendan todos esos legitimados o simplemente contengan una mera referencia genérica a los "legitimados legalmente", sin destacar a unas u otras asociaciones.
El párrafo séptimo relativo al efecto de legitimación del Registro de Condiciones Generales de la Contratación debe suprimirse dada la misión informativa que cumple el citado Registro tal y como se ha expuesto en las observaciones generales de este dictamen.
En el párrafo octavo "in fine", al explicar la aplicación de aranceles mínimos tanto al depósito como a la publicidad, se dice que se aplicarán los "actualmente recogidos en la Ordenanza del Registro de Venta de Bienes Muebles a Plazos". Es recomendable suprimir el término "actualmente" teniendo en cuenta la inminente aprobación de una nueva Ordenanza del Registro, por cierto, de Venta a Plazos de Bienes Muebles, y no de Venta de Bienes Muebles a Plazos. Y todo ello, sin perjuicio de las observaciones en favor de una publicidad menos gravosa para el usuario de la que posteriormente se informará en los artículos correspondientes.
Por otra parte, y en referencia a cuestiones formales, los párrafos segundo y tercero de la parte expositiva aluden a una serie de artículos de los que debe decirse que son de la LCGC, tal y como se hace en otros párrafos de esta misma exposición.
B) Secciones del futuro Registro de Bienes Muebles.
Se avanza en el preámbulo, y posteriormente se matiza en la disposición transitoria única y en la disposición final primera, la integración del Registro de Condiciones Generales de la Contratación como una sección especial del Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles (futuro Registro de Bienes Muebles) y las secciones que integran el Registro de Bienes Muebles, respectivamente.
Llama la atención la disposición final primera, que reorganiza las secciones del futuro Registro de Bienes Muebles. Es importante comenzar haciendo una referencia al estado transitorio en que se halla este Registro. Fue la disposición final segunda de la Ley 19/1989, de 25 de julio, de reforma parcial y adaptación de la legislación mercantil a las directivas comunitarias en materia de sociedades, la que autorizó al Gobierno para regular el Registro de Bienes Muebles, en el cual se unificarían los actuales Registros de Hipoteca Mobiliaria y Prenda sin Desplazamiento y los libros de buques y aeronaves, siguiendo entretanto en vigor, con relación a este último inciso, los arts. 145 y siguientes del Reglamento del Registro Mercantil de 1956. Por otra parte, la disposición adicional única de la Ley 6/1990, de 2 de julio, sobre modificación de la Ley sobre Venta de Bienes Muebles a Plazos, de 17 de julio de 1965, estableció que también el Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles se integraría en el Registro de Bienes Muebles y lo mismo señala la disposición adicional tercera de la vigente Ley de Venta a Plazos de Bienes Muebles de 13 de julio de 1998.
En este sentido, quizás hubiese sido más conveniente que la integración del Registro de Condiciones Generales de la Contratación en el futuro Registro de Bienes Muebles se hubiera realizado por la propia LCGC, puesto que por normas de ese rango legal se han ido incorporando los Registros que constituirán las futuras secciones del nuevo Registro de Bienes Muebles, en lugar de hacerse mediante una norma reglamentaria como es el presente caso.
C) La disposición final tercera conecta el comienzo del funcionamiento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación con la entrada en vigor del Real Decreto proyectado que, según la disposición final cuarta, lo hará a los treinta días hábiles de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Teniendo en cuenta que tal y como se ha expuesto, este Registro de Condiciones Generales de la Contratación es una sección del Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles, y que éste ha sido objeto de reciente informe por este Alto Cuerpo Consultivo como consecuencia del Proyecto de Orden Ministerial que desarrolla la nueva Ley de Venta a Plazos de Bienes Muebles, quizás fuera conveniente coordinar la entrada en vigor de uno y otro Registro en aras de una mejor organización, y máxime cuando, además, el art. 3.2 del proyectado Reglamento que ahora se informa señala que la organización de este Registro se ajustará, no sólo a lo dispuesto por el propio Reglamento, sino también a las normas que dicte el Ministerio de Justicia.
VII.2. Observaciones al Reglamento.
1. Definición del Registro.
El art. 1 define el Registro de las Condiciones Generales de la Contratación como un Registro jurídico del Estado que tiene por objeto la publicidad de las condiciones generales de la contratación y de las resoluciones judiciales que puedan afectar a su eficacia.
Ya en las observaciones generales se ha avanzado el objeto y carácter del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, por lo que no es adecuado definir este Registro como un "Registro jurídico". Por un lado, ninguna norma de nuestro ordenamiento jurídico define qué es un registro jurídico, y por otra parte, la calificación de jurídico no debe suponer, en ningún caso, ir allende de lo dispuesto en la Ley sobre los efectos jurídicos de la inscripción registral.
El alcance jurídico de la inscripción lo limita la Ley 7/1998 a la prescripción condicionada de las acciones colectivas (de cesación y retractación, no así de la acción declarativa, que es imprescriptible) por el transcurso de dos años desde el momento en que se practicó la inscripción de las condiciones generales cuya utilización o recomendación pretenden hacer cesar (cfr. art. 19 LCGC). Este efecto de la inscripción por el transcurso del tiempo equivale a lo que en el sistema alemán se ha configurado como plazo de prescripción de dos años desde el momento en que la persona facultada para ejercitar una acción de cesación y retractación haya conocido la utilización o recomendación de las condiciones generales de la contratación ineficaces (art. 13.4 AGBG de 19 de julio de 1996). La posibilidad de conocimiento general de las inscripciones registrales que se predica del Registro de Condiciones Generales de la Contratación sirve de presupuesto a una presunción de conocimiento de esas cláusulas que posibilita la prescripción de la acción colectiva correspondiente. Ello supone que la inscripción en el Registro de unas cláusulas generales puede operar en perjuicio de los consumidores y en favor de los predisponentes que inscriban sin que el Reglamento pueda ampliar esos efectos negativos de la inscripción en perjuicio de los consumidores y usuarios en cuyo favor ha de entenderse que se establece el Registro.
Por todo, este Consejo de Estado considera necesario, para evitar cualquier tipo de confusiones, dar una nueva redacción al art. 1, que podría ser la siguiente:
"El Registro de Condiciones Generales de la Contratación tiene por objeto dar publicidad a las condiciones generales depositadas y a las resoluciones judiciales que, en los términos y fines previstos por la Ley, deban tener acceso a este Registro".
2. Establecimiento principal.
El borrador de 28 de septiembre de 1998 manifestaba en su art. 4 que "las condiciones generales de los contratos y los mandamientos y ejecutorias relativas a resoluciones judiciales se inscribirán en el Registro correspondiente al domicilio social o profesional del predisponente, o en su defecto al del establecimiento desde donde dirija y gestione fundamentalmente sus negocios". En varios informes se sugirió que se añadiese "establecimiento principal", sugerencia que comparte este Consejo de Estado, y ha sido acogida en la redacción final del proyecto.
3. La voluntariedad de la inscripción de las condiciones generales de la contratación.
El art. 5, que viene rubricado con el término "Voluntariedad", manifiesta que "la inscripción en el Registro de las condiciones generales de la contratación es voluntario, salvo los supuestos de inscripción obligatoria previstos en la Ley".
Considera este Alto Cuerpo Consultivo que, en este punto, el proyecto no contiene desarrollo alguno de la LCGC, pues para sopesar adecuadamente el alcance de esa voluntariedad resulta mucho más detallada la lectura del art. 11.2 de la LCGC que la del art. 5 del Reglamento. Se recomienda pues una nueva redacción de este último donde se especifique claramente que, de los distintos objetos de inscripción del Registro, sólo las condiciones generales de la contratación son de inscripción voluntaria, salvando a su vez de entre éstas aquéllas que el Gobierno, a propuesta conjunta del Ministerio de Justicia y del Departamento ministerial correspondiente, sujete a inscripción obligatoria en el Registro para determinados sectores específicos de la contratación.
Por otra parte, y puesto que sólo las condiciones generales de la contratación son de inscripción voluntaria (con la salvedad aludida) y el resto de inscripciones en este Registro tiene carácter necesario, quizás la rúbrica no debiera ser la de "Voluntariedad" pues ello transmite, en cierto modo, un principio general de este Registro que, en virtud de todo lo expuesto, no lo es.
4. Los libros del Registro.
El primer apartado del proyectado art. 6 señala que los libros de los Registros provinciales son el libro diario de presentación de condiciones generales, el libro de depósito de condiciones generales y el índice de profesionales. Puesto que este registro no sólo es de inscripción de condiciones generales, quizá no se debiera añadir a los dos primeros libros "de condiciones generales", puesto que también se inscriben otros objetos como las resoluciones judiciales, tal y como desarrolla el art. 9, en su apartado 5.
Por otra parte, aunque este art. 6 contiene un apartado número 1, carece de ulteriores, por lo que debería suprimirse esa inicial subdivisión.
5. Presentación por vía telemática o en soporte magnético.
El art. 10 matiza lo dispuesto en el art. anterior, en cuanto a la presentación de las condiciones generales, y manifiesta que también éstas podrán remitirse directamente a los Registradores Provinciales por vía telemática o en soporte magnético cuando lo hubieran solicitado al Registrador correspondiente, añadiéndose en los párrafos siguientes que, "en estos casos, bastará que se presente una sola vez la instancia a que se refiere el apartado 3 del art. anterior, donde además se harán constar los datos identificativos de la firma digital o electrónica que permitan apreciar la identidad y legitimación del remitente" y, por otra parte, que "cuando se presenten las condiciones generales por esta vía, será el Registrador, una vez depositadas, el que certificando su autenticidad las imprima en soporte papel, que hará las funciones de duplicado y remitirá un ejemplar al profesional en la dirección que le conste en la instancia, archivando otro".
Si bien es comprensible por este Supremo Órgano Consultivo la creciente utilización de las vías informáticas y las ventajas que este progreso técnico supone, no deben llevar a que en nuestro sistema jurídico, en cuanto regulador de las relaciones sociales y profesionales, no quede suficientemente precisado el régimen aplicable y establecidos los medios que en la máxima medida posible puedan garantizar esas relaciones. Por ello, si bien se acepta la práctica informática, como en este caso, para la presentación de condiciones generales, ello debe hacerse con la máxima rigurosidad posible y, sobre todo, con un mayor detalle que el establecido en el proyectado art. 10.
6. Rectificación de modelos de condiciones generales.
Dado que el art. 12 se refiere al reflejo registral de las modificaciones de los modelos de condiciones generales ya inscritos, su rúbrica debería ser: "Rectificación o modificación de modelos de condiciones generales previamente inscritos".
El art. 14 del Proyecto se refiere a la calificación del Registrador en relación con el principio de legitimación. A este respecto hay que recordar que el art. 11 de la Ley habla de la responsabilidad y control profesional del registrador en la publicidad de los asientos registrales y de la "previa calificación de la concurrencia de los requisitos establecidos". Pero, con toda evidencia, se refiere a la necesidad de verificar en el momento de la inscripción, cuando no se trate de cumplimiento directo de órdenes judiciales, la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos, para evitar que se inscriba lo que no son condiciones generales, o condiciones generales en contratos excluidos (por ejemplo, los de trabajo). Por ello, no se trata propiamente de una calificación registral en el sentido del Registro de la Propiedad o del Registro Mercantil, dada la finalidad limitada de esa verificación que sólo puede denegarse en los casos que el propio art. 14.3 del Reglamento ha previsto, de ahí que resulte equívoca la utilización del término "calificación" en el propio art. 14. Incluso si se acepta que el registrador califique positivamente el carácter de condiciones generales de las cláusulas, es decir, que se han redactado con la finalidad de ser incorporadas a una pluralidad de contratos, esa calificación no tiene otra consecuencia que el acceso al Registro, es decir que sea una cláusula registrada, pero sin ningún efecto declarativo vinculante sobre su naturaleza de condición general ni mucho menos de su validez.
Aun más, del propio art. 18.3 del Reglamento se deduce "contrario sensu" que para el propio registrador sólo resulta vinculante, a efectos de denegar la inscripción de otros contratos o negocios jurídicos, el que incluyan cláusulas declaradas abusivas por sentencia judicial. Uno de los argumento que justifica estas explicaciones se encuentra curiosamente en el propio Reglamento, en concreto en el párrafo segundo del art. 22 del Proyecto, donde resulta claro que la llamada "calificación" del registrador no incluye un juicio de legalidad de la adecuación de las cláusulas a la Ley, pues esto sólo corresponde a los Tribunales de Justicia, lo que confirma que la llamada "calificación" registral no es, sino, en definitiva, una mera verificación de los requisitos para inscribir, sin deducirse de esa inscripción otros efectos jurídicos materiales.
En suma, la redacción actual del art. 14 del proyectado Reglamento podría dar a entender lo contrario a todo lo manifestado, y por ello su redacción debe ser sustituida evitando el uso de la expresión "calificación registral" en cuanto que la calificación en el Registro de las Condiciones Generales de la Contratación no se puede caracterizar como registral lo que haría convertirla en uno de los principios hipotecarios que configuran el Registro de la Propiedad o el Mercantil, por ejemplo.
Esta observación tiene el carácter de esencial con arreglo a lo dispuesto en el art. 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
8. Salvaguardia judicial de los asientos.
En la misma línea que el comentario al artículo anterior, se sugiere la supresión del proyectado art. 17 del Reglamento, cuyo primer apartado señala que "los asientos del Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales". Por otra parte, preceptúa el número 2 del mismo artículo que "se presume que el contenido del Registro es conocido por todos y no podrá invocarse su ignorancia". Esta presunción no aparece en la legislación hipotecaria, sino que se ha tomado, prácticamente textual, del art. 31.1 de la Ordenanza para el Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles, aprobada por Orden de 15 de noviembre de 1982, y que en su momento fue objeto de una amplia crítica doctrinal. Uno de los objetivos claros de la Ley española de las Condiciones Generales de la Contratación, en línea con la de sus precedentes europeos más caracterizados, ha sido establecer que sólo pasan a formar parte del contrato aquellas condiciones generales de la contratación, de las cuales el adherente ha recibido un ejemplar al tiempo de contratar y que, además, suscribe mediante su firma. Del mismo modo, las lagunas contractuales o las dudas en la interpretación, según dispone el art. 6 de la Ley de Condiciones Generales de la Contratación, habrán de resolverse en virtud de las que resulten más beneficiosas para el adherente y, en todo caso, acudiendo a los mecanismos de integración e interpretación contractual dispuestos en nuestro Derecho, pero en ningún caso por el recurso a otras cláusulas inscritas en el Registro de las Condiciones Generales de la Contratación, de las cuales pretendiera deducirse el sentido de las condiciones generales oscuras insertas en un contrato, por mucho que se quiera presumir su conocimiento. Así las cosas, esta presunción no sólo hace peligrar el sistema cuidadosamente diseñado por el legislador en cuanto a los requisitos de inclusión, sino que además, retrotrae la protección del consumidor a niveles muy por debajo de los que existían antes de la Ley 26/1984. Por todo ello, se propone la eliminación de este apartado segundo del art. 17 para evitar un injustificable retroceso en la protección del consumidor y no contradecir el espíritu de la Ley de Condiciones Generales de la Contratación.
Esta observación debe considerarse como esencial a los efectos previstos en el art. 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
9. Efectos de la inscripción.
El art. 18, relativo a los efectos de la inscripción y, más en concreto, su párrafo segundo preceptúa que "la inscripción de las sentencias firmes obtenidas en el ejercicio de acciones colectivas, una vez constituyan doctrina legal, vinculará a los jueces y tribunales en ulteriores procesos en los términos previstos en el art. 20.4 de la LCGC, siempre que en el proceso sea parte el mismo predisponente". Una lectura detenida de este art. 18.2 hace ver como contradice frontalmente lo previsto en el art. 20.4 de la Ley según el cual, el efecto de vinculación de la sentencia deriva directamente de la misma y no de la inscripción en el Registro de Condiciones Generales de la Contratación. El Reglamento trata de establecer una condición para la eficacia de la sentencia que carece de base legal alguna por lo que debe suprimirse ese apartado segundo, o en todo caso, reproducir literalmente lo que dice la Ley.
Esta observación tiene el carácter de esencial conforme previene el art. 130.3 del ROCE:
El art. 18.3 del Reglamento proyectado desarrolla el art. 10 de la Ley 269/1984 en la redacción establecida por la disposición adicional primera de la LCGC. Aunque el precepto en buena parte es reproducción de la norma legal, la misma ha de interpretarse, y ello debería ser tenido en cuenta en el desarrollo reglamentario, a la luz del contenido de la propia Ley 7/1998, en especial en relación con los efectos ultra partes o reflejo de la sentencia previsto en el art. 20.4 de la LCGC. Este artículo, según se ha venido diciendo, permite beneficiarse de la sentencia, por su alcance "colectivo", a quienes no hayan sido parte en el proceso pero tengan contratos con el mismo predisponente que si ha sido parte en aquel proceso. Ese efecto limitado a lo beneficioso para quienes no han intervenido en el proceso, y de perjudicar a quien ha podido hacerlo, es lo que permite compatibilizar el efecto de la sentencia con la prohibición de indefensión del art. 24 CE. Ello quiere decir que la prohibición de autorizar o inscribir contratos o negocios jurídicos prevista en el reformado art. 10 de la Ley 26/1984 y ahora en el proyectado art. 18.3 del Reglamento no solo por razones legales sino sobre todo constitucionales no puede ir más allá del efecto reflejo de la sentencia que establece el art. 20.4 de la Ley 7/1998. Conviene, pues, que el Reglamento aclare este punto. Por el contrario, nada hay que decir de que el deber de los Notarios y Registradores se condicione a la inscripción de la sentencia en el Registro, pues ello posibilita su conocimiento y existe base legal para ese condicionamiento. La manifestación de los interesados de que "el contrato no contiene cláusulas que sean condiciones generales declaradas judicialmente nulas por abusivas", puede considerarse como una consecuencia de la prohibición legal, pero, por ello mismo, debe dejarse claro que no exonera a los Notarios o Registradores de la prohibición de autorizar o inscribir tales cláusulas si esa manifestación de los interesados no resultara conforme a la verdad, ni tampoco exonera de que el fedatario público o el registrador tengan la carga de realizar la oportuna comprobación.
La Ley de Condiciones Generales de la Contratación no se pronuncia sobre la manera de realizar la publicidad del Registro de Condiciones Generales de la Contratación. El proyecto de Reglamento, en su art. 19, la limita (como hiciese el anteproyecto de la Ley) a la expedición de certificaciones o de notas simples informativas, sin perjuicio de la publicidad por vía telemática (art. 20) y además de una publicación anual de acciones colectivas y de sentencias judiciales inscritas que realizará el Registrador Central de Condiciones Generales de la Contratación (art. 21 del proyecto).
Al respecto, habría que corregir en primer lugar los epígrafes de los arts. 20 ("Publicidad instrumental y continuada") y 21 ("Publicación y base de datos"). Este segundo precepto no se refiere a la base de datos, ya que esa materia es abordada, en realidad, por el apartado segundo del art. 20, al manifestar que los "Registradores provinciales y Central, actuarán coordinadamente, formando en común la base de datos, a la que podrá accederse telemáticamente .", por lo que la mención en los epígrafes a la base de datos debe figurar en el art. 20 y no en el 21.
Entrando ya en el fondo de la cuestión, en materia de publicidad ha sido clásico en nuestro sistema registral (cfr. art. 222 de la Ley Hipotecaria) que los registradores pusieran de manifiesto los libros del Registro, en la parte necesaria, a las personas que, a su juicio, tengan interés en consultarlos, sin sacar los libros de la oficina y con las precauciones debidas para asegurar su conservación; esta manifestación permitía un sistema menos gravoso económicamente para el usuario (por ejemplo, a través de fotocopia o, incluso, la copia amanuense). Sin embargo la disposición adicional segunda de la Ley de Condiciones Generales de la Contratación, modifica el art. 222 de la Ley Hipotecaria, prohibiendo el acceso directo por cualquier medio físico o telemático a los archivos, y reservando al Registrador realizar la nota simple informativa o expedir la certificación. Y, ahora, la disposición final tercera del proyecto de Real Decreto prevé que los aspectos arancelarios del Registro de Condiciones Generales de la Contratación se rijan por la Ordenanza del Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles, aprobada por Orden de 15 de noviembre de 1982 (sin perjuicio de hacer la aclaración, de que si bien en ésta se permite actualmente la manifestación mediante la exhibición directa de los documentos inscritos, esta posibilidad desaparece en el proyecto de la nueva Ordenanza, en virtud de la Ley 28/1998). Este "agravio" económico del que se hizo eco el dictamen del Consejo de Estado de 24 de julio de 1997, proponiendo en aquel momento la gratuidad de la consulta para los solicitantes, es ahora justificado, en sentido contrario, por la memoria económica, la cual manifiesta que se trata de costes mínimos imprescindibles para sufragar el sostenimiento de la oficina.
En cualquier caso, puesto que la Ordenanza del Registro de Venta a Plazos de Bienes Muebles de 1982 no contempla los aranceles que se aplicarán a algunas nuevas modalidades introducidas por la nueva legislación, como es el caso de la consulta por vía telemática mientras que si parece que lo hace el proyecto de la nueva Ordenanza, sería recomendable una entrada en vigor simultánea, al menos en este punto, de la nueva Ordenanza del Registro de Venta a Plazos y del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación.
No obstante todo lo manifestado, y dando un paso más en el análisis de la publicidad tal y como se contempla en el Reglamento que ahora se informa, resulta equívoca la utilización del término "publicidad". Ya en el dictamen de 31 de octubre de 1996, este Consejo de Estado se refería al carácter meramente informativo y de publicidad del Registro, lo que significa conectar la idea última de facilitar el conocimiento general por todos para evitar el establecimiento y mantenimiento de cláusulas abusivas frente al poder del vendedor o del prestador de servicios. Mientras que en relación con el registro inmobiliario los terceros son siempre terceros concretos, que pueden tener algún interés legítimo en relación con el bien inmueble registrado, en el caso de las condiciones generales la Ley ha previsto de forma directa que "todas las personas tienen derecho a conocer el contenido de los asientos registrales", y este es el sentido más directo que ha de conferirse a la publicidad del registro, como acceso del público a la información contenida en el mismo, pero no como instrumento que acentúa o protege el poder del predisponente vendedor o prestador de servicios.
También el examen conjunto del Reglamento proyectado permite deducir que la utilización del modelo del Registro de la Propiedad y Mercantil dificulta o impide el objetivo perseguido por la Directiva comunitaria. Ello puede resultar de la regulación relativa al acceso del público al Registro de Condiciones Generales de la Contratación, o sea de la posibilidad de conocimiento del contenido del mismo por cualquier ciudadano.
El proyecto no deja claro el carácter de ese acceso del público al Registro y distingue en preceptos separados, como ya se ha dicho, la publicación de las sentencias inscritas, la publicidad de los asientos y la publicidad instrumental y continuada. Esta última permite el acceso telemático, al parecer no gratuito, de la base de datos, mientras que el art. 19, que es el que regula el derecho de todas las personas a conocer el contenido de los asientos registrales, contiene una regulación que dificulta considerablemente el acceso libre directo y sin cargas económicas del Registro. No se alcanza a entender qué se quiere decir al referirse al valor jurídico del conocimiento del contenido de los asientos registrales, salvo a sensu contrario de que sólo se tendrá acceso a conocer el contenido de los asientos registrales con la intermediación directa del registrador, es decir, no sólo su responsabilidad y control profesional, lo que le corresponde como encargado del Registro, sino dotando del necesario valor jurídico a esa información, lo que obliga a solicitar (y costear) una certificación o nota simple informativa. El resultado directo es impedir el acceso directo al Registro, y limitar el derecho legal a conocer el contenido de los asientos registrales al derecho a solicitar una certificación o nota simple informativa, obligando a que esa información se dote siempre de valor jurídico, que no sea estrictamente un registro abierto al conocimiento de todos. El consumidor y usuario que se encuentra frente a predisponentes poderosos, se coloca en la misma situación que al legitimado concreto en un problema de tráfico inmobiliario.
Una cosa es que de esa información se quiera deducir una consecuencia jurídica y la responsabilidad y control profesional del registrador dote de valor jurídico probatorio a la correspondiente certificación, y otra es que sólo a través de ese valor jurídico probatorio, con la consiguiente carga burocrática y coste económico, pueda obtenerse esa información, lo que desnaturaliza el registro e impide que cumpla la función que la ley le ha encomendado.
En suma a todo lo manifestado, estas observaciones tienen el carácter de esencial con el alcance previsto en el art. 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
11. Dictamen de conciliación.
El art. 22 del proyecto del Reglamento prevé que, antes de interponer las acciones individuales de nulidad o no incorporación, o las acciones colectivas de cesación, retractación o declarativa, podrá solicitarse por escrito a cualquiera de los Registradores Provinciales de Condiciones Generales de la Contratación o al Central que, en el plazo de quince días hábiles siguientes a la solicitud, dictamine sobre la adecuación del clausulado a la Ley. Siempre según ese art. 22, tal dictamen, que podrá consistir en proponer a las partes una redacción alternativa de todas o algunas de las cláusulas cuestionadas o en determinar el alcance o interpretación de alguna de ellas, no será vinculante salvo que las dos partes expresamente se sometan a conciliación y lo hicieran constar así en la solicitud.
A pesar de las críticas sufridas en varios informes, el Consejo General del Poder Judicial ha defendido, y con razón, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, que se arbitren medidas (institucionalizadas a través del dictamen de conciliación) que eviten una conflictividad judicial.
Pese a los beneficios que pueden derivar de un sistema extrajudicial de solución o evitación de litigios, la Ley establece al respecto un marco legal que el Reglamento no puede desconocer. Ese marco legal se refiere, en primer lugar, a las "acciones colectivas de cesación, retractación o declarativas", mientras que el art. 22 del Reglamento proyectado incluye además "las acciones individuales de nulidad o no incorporación". La norma reglamentaria se aparta, pues, de la previsión legal.
Ese apartamiento es aún más notable en lo que se refiere al carácter facultativo o voluntario de este "sometimiento a dictamen de conciliación". En la Ley, esa voluntariedad es de carácter bilateral ("podrán las partes someter"), es decir, presupone un previo acuerdo de las partes para someterse al dictamen, aunque el mismo no sea de por sí vinculante. Según el art. 22 del Reglamento proyectado "cualquier persona y en todo caso la persona que aparezca como adherente" está facultada para iniciar el procedimiento sometiendo así a la otra parte al sistema, aunque a la misma haya de concedérsele audiencia. El carácter unilateral de la solicitud de dictamen de conciliación se reitera incluso en el núm. 3 del art. 22 cuando se hace referencia como salvedad a "que las dos partes expresamente se sometan a conciliación". Existe un claro contraste entre la redacción del art. 22 y el art. 13 de la Ley 7/1998, pues ésta parte de un sometimiento expreso de las dos partes al dictamen. Por consiguiente, debe darse una nueva redacción al art. 22 respetando lo dispuesto en el art. 13 de la Ley en cuanto al ámbito de acciones que se someten a dictamen, como en cuanto al carácter bilateral del sometimiento expreso de las partes a dicho dictamen. Esta observación tiene carácter esencial.
En la LCGC el dictamen, pese a la necesidad de petición bilateral, no es vinculante. Mientras que el art. 22.3 del Reglamento prevé la salvedad de la vinculación al dictamen de mutuo acuerdo. A juicio de este Consejo de Estado esta posibilidad de sometimiento vinculante al dictamen, como una especie de arbitraje, no contradice frontalmente la Ley. Sin embargo la redacción debe modificarse para respetarse el carácter bilateral del sometimiento al dictamen. La redacción de este art. podría ser la siguiente: "el dictamen no será vinculante salvo que las dos partes al someterse a la conciliación lo hicieran constar así en la solicitud"
Por otra parte, es dudoso el ámbito territorial con que se construye el dictamen de conciliación o, al menos, el que se desprende de la redacción del citado artículo 22. En efecto, si los Registros de Condiciones Generales de la Contratación tienen demarcaciones provinciales, no parece justificado que pueda acudirse a cualquiera de ellos o al Registro Central. Parece más lógico que se hiciese, tal y como también informa el Consejo General del Notariado, al registrador competente por razón del domicilio del predisponente.
Las observaciones realizadas a este precepto proyectado del Reglamento tienen el carácter de esencial con los efectos previstos en el art. 130.3 del ROCE.
VIII. Observaciones de redacción.
A continuación se relacionan, sin ánimo exhaustivo, algunas de las cuestiones relativas a la redacción del texto, que tienen carácter general, por afectar a distintas disposiciones y no exclusivamente a uno u otro artículo en concreto.
Debe cuidarse el empleo de las comas en la referencia a las Leyes, así por ejemplo, al comienzo de la Exposición de Motivos, al aludir a la Ley 7/1998, cuya fecha ha de acotarse con comas ("Ley 7/1998, de 13 de abril, ...").
Debe limitarse el empleo de mayúsculas sin extenderlo a los casos en que no sea necesario.
En algún precepto se observa, al realizar una enumeración, la separación mediante punto, y el comienzo de la siguiente en minúscula (artículo 2, 14...), error que debe corregirse, o bien a través de la mayúscula, o bien separando los apartados con punto y coma, práctica, esta última, más usual.
En la disposición transitoria única se cita el "Registro de Venta de a Plazos de Bienes Muebles", sobrando la preposición "de" que sigue a "Venta".
Debe rectificarse la denominación que se da a algunas de las disposiciones complementarias. Así, la disposición final tercera debe ser una disposición transitoria por el carácter precisamente transitorio de la aplicación de la Ordenanza del Registro de Venta a Plazos, incluyéndose en la disposición transitoria única o creando una segunda.
Que una vez tenidas en cuenta las observaciones de carácter esencial contenidas en los apartados VII.2.7, VII.2.8, VII.2.9, VII.2.10 y VII.2.11 y consideradas las restantes, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación."