Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=13312&strTipM=T
Timestamp: 2020-04-04 18:07:28
Document Index: 91493394

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 173', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 262', 'artículo 262', 'artículo 28', 'artículo 5', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 7', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 6', 'artículo 90', 'artículo 53', 'artículo 90', 'artículo 182', 'artículo 55', 'artículo 90', 'artículo 230', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 6', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173']

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Dictamen : 277 del 04/08/2005
Consultante: Annia Picado Mesén
Cargo: Secreria Municipal a.i.
Texto Dictamen 277
C-277-2005
Annia Picado Mesén
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número TRA-400-05-USM de fecha 9 de junio de 2005, recibido en esta Procuraduría el día 13 de junio siguiente.
La Municipalidad de Pérez Zeledón, mediante acuerdo del Concejo Municipal tomado en la sesión ordinaria número 162-05 artículo 7), inciso 3), celebrada el día 7 de junio de 2005, dispuso lo siguiente:
“Conocido el documento presentado por el órgano director del caso del Local No. 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal, referido a la Relación de Hechos probados y no probados, se conoce el mismo y previo a emitir el acto final que resuelva este asunto de conformidad con el artículo 173 (sic), Ley General de Administración Pública. Trasládese el expediente Administrativo íntegramente a la Procuraduría General de la República, para que rinda el dictamen vinculante acerca de la Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de los actos que se conocen en este proceso Administrativo”
Se adjunta el expediente administrativo levantado al efecto.
Con vista en el expediente administrativo, número AMD-015-02-USM, que se ha hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta de importancia reseñar los siguientes hechos:
1. Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Pérez Zeledón tomado en el artículo 5 inciso 5) de la sesión 128-00 del 27 de junio de 2000, se acordó autorizar al señor XXX el traspaso del local número 15 de la Terminal de Buses Municipal, que venía siendo ocupado por la Empresa GAFESO; así como el cambio de línea de venta de tiquetes a carnicería. (Relación de hechos visible a folio 50 del expediente administrativo).
2. Mediante Acuerdo Municipal que consta en el acta número 019-02, artículo 6) inciso 4.D) del 10 de setiembre del 2002, se conforma el órgano director del procedimiento para: “…dar tratamiento al caso del local número 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal…” ocupado por el señor XXX, quedando conformado por los siguientes regidores municipales: Roxana Campos Cubillo, Isidro Montealegre Rodríguez y Marina Mora Acuña. La última funcionaria citada fue sustituida posteriormente por el señor Manuel Ureña Rojas quien ostenta el puesto de Presidente Municipal. (folios 5 y 42 del expediente administrativo).
3. Mediante oficio número OFI-001-04-ODP de fecha 01 de octubre de 2004, el órgano director del procedimiento emite el acto inicial del procedimiento, realizando al efecto la relación de hechos que se examinan en el procedimiento administrativo y emplazando a las partes para que señalen lugar para atender notificaciones. El referido oficio fue notificado a las partes involucradas en el procedimiento (folios 40 a 74 del expediente administrativo).
4. Mediante oficio OFI-004-04-ODP de fecha 29 de noviembre de 2004. el órgano director del procedimiento convocó a una audiencia oral y privada a las 8 horas del día 11 de enero de 2005. Dicha resolución fue comunicada a las partes (folios 94 a 101 del expediente administrativo).
5. Que el día 11 de enero de 2005 se celebró la audiencia oral y privada. El órgano director levantó un acta de la referida audiencia según consta a folios 141 a 153 del expediente administrativo. Dicha acta fue puesta en conocimiento de las partes según consta a folios 154 a 169 del expediente administrativo.
6. Que mediante resolución de la Sala Constitucional dictada a las catorce horas treinta y nueve minutos del nueve de mayo pasado, se le dio curso al recurso de amparo interpuesto por el señor XXX contra el Presidente del Concejo Municipal de Pérez Zeledón y el Presidente del órgano director del procedimiento administrativo de estudio (folios 173 y 174 del expediente administrativo). A la fecha el referido recurso no ha sido resuelto.
Tal y como se desprende de la enumeración de actuaciones indicadas supra, el procedimiento iniciado guarda relación con la situación de un local del Mercado Municipal de Pérez Zeledón, específicamente el local número 15, por lo que es conveniente, previo a examinar los aspectos propios del procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, referirnos a la naturaleza de los mercados municipales.
III. Sobre la naturaleza de los mercados municipales:
Los mercados municipales son bienes de dominio público, en los términos dispuestos en los numerales 261 y 262 del Código Procesal Civil, al estar destinados al uso y utilidad común de la población.
La Sala Constitucional ha reconocido esa naturaleza demanial en el voto número 4675-97 de las 15 horas 45 minutos del 13 de agosto de 1997, en el que retoma los argumentos esbozados en los votos números 5231-94 de las 15 horas 18 minutos del 13 de setiembre de 1994, 3212-96 de las 12 horas 48 minutos del 28 de junio de 1996 y 3527-96 de las 17 horas 21 minutos del 10 de julio del mismo año, en los términos que se indican de seguido:
"IV.- NATURALEZA DE LOS MERCADOS MUNICIPALES Y EL ARRENDAMIENTO DE SUS LOCALES : Considera esta Sala importante para la resolución de este asunto, transcribir textualmente algunos extractos de sentencias, en las cuales se ha tratado este punto:
La sentencia Nº 5231-94 de 15:18 horas del 13 de setiembre de 1994 determina la naturaleza de los mercados municipales como bienes de dominio público, en razón del fin al que están dedicados, y, en consecuencia, el régimen de administración y explotación al que quedan sujetos. Se dispuso en esa sentencia que:
‘De conformidad con lo que se establece en el párrafo primero del artículo 262 del Código Civil, son cosas públicas y por ello fuera del comercio (artículo 262 id.), las que por ley estén destinadas en un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y las que de todos modos, pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. La forma de definir las cosas públicas, configura el sistema que sigue nuestro ordenamiento jurídico para conceptuarlas e implica que el uso público determinante de la dominialidad del bien, no sólo es directo, sino también indirecto, porque el concepto esencial de nuestro régimen es que el bien esté afecto a cualquier servicio de utilidad general; son, a no dudarlo, expresiones del servicio público, entendiéndose que se trata de satisfacer necesidades de los administrados, por cualquier prestación positiva de la Administración. Lo anterior quiere decir, que si un bien determinado (edificio del Estado o municipal) está destinado a la utilidad o comodidad común en el ejercicio de la respectiva actividad, el titular del bien debe actuar como persona del derecho público y no como persona del derecho privado, porque entonces se trataría de un dominio de servicio público, es decir destinado por la municipalidad al cumplimiento de fines de interés público. Lo que se explica quiere decir que los mercados municipales integran el grupo de bienes de dominio público en razón del fin al que están dedicados y en consecuencia, el régimen de administración y explotación, queda sujeto al Derecho Público’.
Por su parte, en las sentencias número 3212-96 y 3527-96, de las 12:48 horas del 28 de junio de 1996 la primera, y de 17:21 horas del 10 de julio del mismo año la segunda, se conceptualiza el arrendamiento de locales municipales como ‘derechos reales administrativos’, cuyo ejercicio no constituye una simple relación de alquiler sometida al derecho privado, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado’. Veamos el criterio de la Sala en esas oportunidades:
‘Ahora bien, la Administración titular de bienes demaniales, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión. En otras palabras, la concesión se entiende como el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado (sentido lato), dentro de los límites y condiciones que señala la ley. Se constituyen así los llamados derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados, es una expresión. Todo lo anterior para concluir en que los mercados municipales son bienes que integran el dominio de servicio público y en consecuencia, deben sujetarse al régimen especial que los regula’. (El resaltado no es del original).
‘...resulta importante recordar lo ya expresado por esta Sala en la Sentencia No.893-93 de las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de febrero de mil novecientos noventa y tres, en un recurso de amparo en el que se analizó la misma materia: «Establecido el carácter demanial del bien, va de suyo que la explotación de un puesto en el mercado no constituye una simple relación de alquiler, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado. En efecto, quien explota el tramo desempeña una actividad comercial privada, ciertamente, pero en un lugar municipal ad hoc y con una inmediata finalidad -la causa misma de que el puesto se le adjudique-: el mantener un centro de intercambio local para facilitar el expendio y abastecimiento de artículos de primera necesidad, un servicio municipal típico y tradicional...Por lo demás, si examinamos ahora el caso bajo el ángulo de las normas que rigen la relación entre la administración municipal y el titular del puesto, encontramos un clausulado reglamentario expresión de la inmediata finalidad pública de la adjudicación, lo que la caracteriza como constreñida al derecho público, pues el régimen privado es regido por la autonomía de la voluntad (artículo 28 constitucional) y hay aquí una relación reglamentaria exorbitante de derecho común...Sentado lo anterior, las formalidades relativas al trámite de "arrendamiento" de los tramos, previstos por la propia Ley 7027, cuyo artículo 5 es invocado para fundamentar el presente recurso, son relativas al ‘arrendamiento’ de un bien demanial de las municipalidades y el propio concepto de ‘arrendamiento’ no es feliz, o mejor dicho, no es expresivo del conjunto de relaciones derivadas de la adjudicación, habida cuenta del haz de obligaciones impuestas al titular del puesto...» De todo lo anterior resulta que el arrendamiento de locales comerciales en los mercados municipales, es materia sujeta al Derecho Público; por ello no le son aplicables las reglas del Código Civil en cuanto a arrendamientos, ni las de la Ley de Subsistencias y sus reformas, en lo que corresponda y en consecuencia, los titulares de los derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de igualdad con los titulares de contratos de inquilinato...’ (El resaltado no es del original)
De los anteriores precedentes jurisprudenciales, tenemos entonces que ya esta Sala ha estimado que los mercados municipales son bienes de dominio público y, consecuentemente, la Administración -como titular de esos bienes demaniales-, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión, que es el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado, dentro de los límites y condiciones que señala la ley, constituyéndose derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados es una expresión, de forma que los titulares de los derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de igualdad con los titulares de contratos de inquilinato.” (El subrayado no es del original)
Conforme a los criterios jurisprudenciales citados, se desprende que, en nuestro medio, el carácter demanial de los mercados municipales viene a ser una elaboración de la propia Sala Constitucional. Dicho carácter atribuye las características a dichos inmuebles de inembargables, imprescriptibles e inalienables cuya utilización privativa se permite, única y exclusivamente, de conformidad con la ley, mediante un acto administrativo de concesión. Precisamente, las características de éstos bienes deben ser resaltadas a los efectos de un procedimiento administrativo relacionado con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en especial en lo que se relaciona al plazo de los cuatro años con que cuenta la Administración para analizar el vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
IV. Consideraciones sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta:
Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente -desde un ángulo real o jurídico- un elemento del acto.
Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española -ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país-, se han pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:
"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991)". (Dictamen número C-169-2002 de 26 de junio del 2002, retomado en el dictamen número C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004)
De conformidad con lo citado, la Administración cuenta con la potestad para anular sus propios actos firmes y declaratorios de derechos, sin recurrir al proceso jurisdiccional de lesividad, únicamente cuando se trate de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los términos dispuestos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para ejercer la referida potestad, la Administración debe seguir un procedimiento administrativo que cumpla con todas las garantías del debido proceso, toda vez que se trata la consecuencia lógica de la eventual declaratoria de invalidez implicaría la supresión de los derechos otorgados.
Asimismo, esa potestad anulatoria se encuentra limitada en el tiempo, esto es, que la Ley prevé en su artículo 173 inciso 5) un plazo cuatrienal dentro del cual puede ser ejercida validamente la potestad anulatoria.
En este punto cabe precisar que tratándose de bienes de dominio público, como es el caso de los mercados municipales, no resulta de aplicación el plazo cuatrienal señalado, toda vez que se trata de bienes imprescriptibles por lo que el Estado se encuentra legitimado para llevar a cabo las acciones pertinentes para conservar dichos bienes.
La anterior precisión adquiere relevancia en el caso en cuestión al observarse que el acto que se presume origina el procedimiento administrativo de marras fue dictado en el año 2000. No obstante, a pesar de haber transcurrido sobradamente el plazo cuatrienal referido, ése no resulta de aplicación al tratarse de un bien de dominio público.
Sobre el particular este órgano Asesor ha indicado:
“ No aplicación del plazo de caducidad de cuatro años del artículo 173.5 LGAP respecto actos administrativos de disposición de bienes de dominio público.
La Ley General de la Administración Pública establece que la potestad de revisión oficiosa que consagra el artículo 173, caduca cuatro años después de dictado el acto cuya nulidad se pretende declarar en la vía administrativa. En este caso, el acuerdo de la junta directiva adoptado en el artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, fue aprobado el día 12 de junio del año 2000, con lo cual el plazo legal venció el 12 de junio del 2004.
Según consta en la documentación remitida, el acuerdo de la Junta Directiva del IDA mediante el cual se dispuso enviar el expediente administrativo a la Procuraduría, fue aprobado desde el día 13 de junio del año 2003. No obstante, no es hasta el 10 de mayo del 2004 que se remite la solicitud respectiva, con lo cual a la fecha de emisión de este dictamen, el plazo que establece el artículo 173.5 LGAP, ya transcurrió. En efecto, esta circunstancia se debe al atraso de 11 meses en la tramitación del procedimiento, y al hecho de que esta Procuraduría contara con escasos 20 días para estudiar el expediente administrativo, emitir su dictamen y, -dentro de ese mismo plazo- comunicar su pronunciamiento al IDA para el dictado del acto final.
Ahora bien, la convalidación del acto administrativo de adjudicación a un particular de un bien demanial, por vencimiento de los plazos para anularlo, implicaría admitir que es posible el cambio de titularidad del bien a favor de un sujeto de derecho privado, lo cual es contradictorio con el carácter inalienable que tienen estos bienes y que para el caso de la zona fronteriza, estableció la ley de tierras y colonización en su artículo 7. A menos que haya una ley de desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de bienes dominicales no pueden convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran anularse ni administrativa ni judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el plazo de caducidad de los cuatro años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP.“ (Dictamen C-346-2004 de 25 de Noviembre de 2004. El Subrayado no es del original)
V. Imposibilidad de emitir el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública:
De la revisión detallada del expediente administrativo que se aporta, este Órgano Asesor detecta vicios que impiden emitir el dictamen que se solicita por parte de esa Corporación Municipal. De seguido, pasamos a detallar los mismos
a) Vicio en la integración del órgano director del procedimiento.
Se desprende del expediente administrativo, que el Concejo Municipal de Pérez Zeledón, mediante Acuerdo consignado en el acta número 019-02, artículo 6) inciso 4.D) del 10 de setiembre del 2002, conforma un órgano director para dar tratamiento al caso del local número 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal, el cual estaría integrado por tres regidores municipales: Roxana Campos Cubillo, Isidro Montealegre Rodríguez y Marina Mora Acuña, ésta última sustituida por el señor Manuel de Jesús Ureña Rojas.
Si bien resulta reiterada la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el Concejo Municipal es el órgano competente, dentro de la estructura de las corporaciones municipales, para iniciar los procedimientos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, es también reiterado que los órganos colegiados, como es el caso de los Concejos Municipales, solo pueden delegar la instrucción de los procedimientos administrativos en la figura de su Secretario, en aplicación del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública en relación con el artículo 53 del Código Municipal.
Este criterio ha sido expuesto por este Órgano Asesor en el dictamen número C-294-2004 de 15 de octubre del 2004, reiterado en el dictamen C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004, al indicar lo siguiente:
“ (…) II. Sobre el Órgano Director del Procedimiento
El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001. ) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, ( Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento.” (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003)
“- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer término, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación para un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el jerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…) Es así como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución, en materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente procedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o por aquél a quien se le haya delegado "en las condiciones y límites indicados por esa ley" (artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente obligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un mismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo 182 ibídem, en lo conducente establece: “ “1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público…” (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: “El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia”. Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse." (Los resaltados no son del original)
“Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos; en primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador -en este caso administrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del proceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que ese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en relación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el dictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo contrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos probatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal -que es el sirve de inspiración al proceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado de la sentencia en un acto procesal -el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación de prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el orden constitucional" (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del original) (…)
“(…) se adiciona el dictamen C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, en el sentido de que el Concejo Municipal puede conocer, instruir y resolver un determinado procedimiento administrativo, o bien delegar la instrucción del procedimiento en su secretario.
El nombramiento deberá efectuarlo el Concejo Municipal mediante Acuerdo debidamente razonado y aquéllos en quienes recaiga la designación deberán aceptar el cargo y ser debidamente juramentados.” (C- 173-95 de 7 de agosto de 1995. (Lo resaltado no es del original)
Atendiendo la literalidad del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, la instrucción de un procedimiento administrativo sólo podría delegarse en el secretario. Sin embargo, la claridad del texto no resuelve situaciones, que bien cabe calificar de excepcionales, en donde ese funcionario esté imposibilitado de cumplir la tarea (v.g., configuración de una causal de abstención -artículo 230 de la Ley General-). Dado el imperativo de la continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, y atendiendo al ya citado precedente de la Sala Primera, cabría pensar en la posibilidad de que el Concejo Municipal, atendiendo a los motivos de impedimento que recaen en su secretario, nombrar a un funcionario ad-hoc para que realice la instrucción de un procedimiento administrativo. Ello, claro está, bajo el entendido de que la decisión que se adopte en tal sentido debe estar plenamente respaldada en un acto debidamente motivado, que haga patente la necesidad del nombramiento excepcional de un tercero a los efectos del trámite que interesa.
Se deriva de lo indicado en el párrafo precedente que debamos precisar y adicionar el dictamen C-175-93 supra transcrito en el siguiente sentido: el órgano director, tratándose de un asunto de competencia del Concejo Municipal, puede estar conformado por el propio Concejo, o bien éste puede delegar tal competencia en el secretario municipal. Excepcionalmente, y atendiendo a la justificación que se consigne en el acto administrativo que al efecto se emita, podrá nombrarse un secretario ad hoc, siendo que en éste último supuesto dependerá de las específicas circunstancias que deban ser analizadas a través del procedimiento, el que se llame a otro funcionario municipal, o bien, a un tercero que no tenga relación de servicio con el ente corporativo(…)” (El subrayado no es del original).
Atendiendo al criterio expuesto, el Concejo Municipal únicamente puede delegar la instrucción del procedimiento en su Secretario- de conformidad con el artículo 90 inciso e) citado, o bien, ante circunstancias excepcionales, debidamente acreditadas, y mediante un acto suficientemente motivado, puede delegar la instrucción en un secretario ad hoc. En el caso que nos ocupa, se desprende que el Concejo Municipal actúo en contravención a lo indicado, esto es, delegó la instrucción del procedimiento en un órgano director integrado por tres regidores municipales, sin que conste en el expediente administrativo, acto motivado alguno, que justifique la delegación de la competencia en personas distintas a la figura del Secretario.
En ese sentido, reiteramos que el Ordenamiento prevé que sea al secretario del órgano colegiado a quien se le delegue la fase instructiva del procedimiento, figura que no es asimilable con la de los regidores municipales. Consecuentemente, debe precisarse que, tratándose de los Consejos Municipales, dicho órgano puede instruir por sí mismo -en pleno- un procedimiento administrativo, pero no puede delegar dicha competencia en uno o varios de sus miembros, toda vez que, tal situación contraviene el artículo 90 inciso e) referido.
Así las cosas, en el caso de estudio, el acto de nombramiento del órgano director encuentra un vicio de nulidad al contravenir el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública.
b) Expediente incompleto: No se incorpora el Acuerdo del Concejo Municipal que ordena el inicio de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Tal y como se mencionó antes, el órgano competente para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo para la declaratoria que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, lo es el jerarca de la entidad, que en el caso de las Municipalidades lo es el Concejo Municipal.
Sobre el particular, nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido que la decisión de iniciar el procedimiento debe constar en un acto administrativo, que en el caso de las Municipalidades se traduce en un acuerdo municipal.
Dicho acuerdo debe establecer la necesidad de abrir un procedimiento administrativo para la declaratoria de nulidad contenida en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública, de suerte que, el o los actos declarativos de derechos que se pretenden anular deben quedar individualizados de forma clara y precisa. Asimismo, debe indicarse los motivos por los cuales la Administración estima que el acto contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, así como el carácter y fines del proceso, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación. (En ese sentido vease - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio 2004 y C-263-2004 del 09 de setiembre, ambos del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero y C-075-2005 del 18 de febrero, ambos del 2005 y C-118-2005 de 31 de marzo del 2005).
Lo anterior, resulta indispensable para que el procedimiento administrativo requerido dentro del trámite a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública permita el efectivo cumplimiento del debido proceso y particularmente, respetar el principio de intimación e imputación cuya finalidad se dirige a garantizar la debida comunicación al administrado de los motivos que hacen dudar a la Administración sobre la validez del acto Sobre el principio antes indicado, y con vista en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado:
"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Resolución 216-I-98 de 14 abril de 1998)
Es por ello que no basta, "…con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)” (Dictamen C-028-2004 del 23 de enero del 2004)
En el caso de estudio, se echa de menos un Acuerdo Municipal que satisfaga las anteriores prescripciones; únicamente se observa a folio 5 del expediente administrativo el Acuerdo consignado en el Acta número 019-02, artículo 6) inciso 4.D) del 10 de setiembre del 2002, que determina la conformación de un órgano director para “dar tratamiento al caso del local número 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal”, sin que de modo alguna pueda establecerse que el acuerdo indicado sea el que ordena iniciar el procedimiento. Al efecto, destacamos que dicho acto se limita a indicar quienes integran el órgano director. Evidentemente resulta ser omiso en cuanto al objeto, fin y posibles consecuencias jurídicas del procedimiento que se pretende iniciar.
Así las cosas, no consta en el expediente administrativo el acto administrativo, dictado por el Consejo Municipal, en el que se establezca la necesidad de la apertura del procedimiento administrativo para la declaratoria de nulidad establecida en el artículo 173 de reiterada cita. Ello implicaría la plena identificación del acto que se cuestiona -mismo que, a su vez, debe constar debidamente certificado en el expediente-, así como las razones por las cuales se estima que aquel se encuentra viciado de nulidad en los términos del artículo 173 de la Ley General de Administración Pública.
No esta de más indicar que el Consejo Municipal, como órgano decisor, debe determinar, de forma clara y precisa, los elementos antes señalados en el acto que ordena la apertura del procedimiento (objeto, fin, consecuencias jurídicas y las razones por las cuales se estima que se trata de una nulidad, absoluta, evidente y manifiesta) en virtud de que esas precisiones delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del órgano decisor (ver, en este sentido, el Dictamen C-118-2005 del 31 de marzo del 2005, en cuanto concluyó: “En primer término, el acuerdo no indica cuál es el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, y tampoco se establecen los reproches jurídicos sobre la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto. Así, deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como el carácter y fines del proceso, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.”
Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de la constatación de vicios en la tramitación del expediente administrativo (indebida conformación del órgano director al estar constituido por regidores municipales, indebida identificación del acto, motivos de presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de aquel)
Asimismo, se indica que tratándose de bienes de dominio público como es el caso de los locales de los Mercados Municipales el plazo cuatrienal establecido en el numeral 173 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública no resulta de aplicación para esa Municipalidad.