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Timestamp: 2016-10-27 05:09:32+00:00
Document Index: 108289150

Matched Legal Cases: ['art. 132', 'art. 85', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 15', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 75', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 44', 'art. 31', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 22', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 75', 'art. 1', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 156', 'ATF ']

1P.387/2006 (19.09.2007)
1P.387/2006 /col
S�ance du 19 septembre 2007
MM. les Juges F�raud, Pr�sident, Aemisegger, Aeschlimann, Wurzburger, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Initiative populaire 128 "15 000 logements pour sortir Gen�ve de la crise",
recours de droit public contre la d�cision du Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve du
Par arr�t� du 31 ao�t 2005 publi� dans la Feuille d'avis officielle du 5 septembre 2005, le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire IN 128 intitul�e "15 000 logements pour sortir Gen�ve de la crise", dont la teneur est la suivante :
"Les citoyennes et citoyens soussign�s, �lectrices et �lecteurs dans le canton de Gen�ve, en application des articles 64 et 65 de la constitution de la R�publique et canton de Gen�ve, du 24 mai 1847, et des articles 86 � 93 de la loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, appuient la pr�sente initiative non formul�e.
Ils demandent au Grand Conseil, dans les 30 mois d�s la votation de cette initiative non formul�e:
1. De d�classer au minimum 1% du territoire cantonal, dans sa partie actuellement non constructible, afin d'y construire des logements r�pondant aux besoins de toutes les cat�gories de la population, en particulier de la classe moyenne. Les terrains doivent �tre d�class�s en zone � b�tir primaire. Ces d�classements interviendront, dans un d�lai de 30 mois, en sus de ceux d�j� pr�vus par le Plan directeur cantonal de l'am�nagement du territoire.
2. De choisir les terrains appropri�s, proches des r�seaux d'infrastructures existants, de sorte qu'ils puissent �tre �quip�s et disponibles rapidement.
3. D'�dicter des dispositions permettant d'acc�l�rer et de simplifier les proc�dures d'octroi des autorisations de construire sur ces terrains, afin de mettre rapidement � la disposition de la population des logements qui lui font actuellement d�faut."
Selon l'expos� des motifs annex� au texte de l'initiative, il s'agit de r�sorber la p�nurie de logements qui s�vit � Gen�ve et de lutter contre l'exode des habitants, respectivement des contribuables en dehors des fronti�res cantonales en d�classant des terrains en zone � b�tir pour mettre dans des d�lais raisonnables des logements � disposition de la population en g�n�ral et de la classe moyenne en particulier.
Dans son rapport du 10 novembre 2005, le Conseil d'Etat a invit� le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve � d�clarer nul le chiffre 3 de l'initiative et � la rejeter pour le surplus, le cas �ch�ant en lui opposant un contre-projet �labor� sur la base des pistes qu'il proposait. Il a estim� que le voeu des initiants visant � l'adoption de dispositions l�gislatives propres � acc�l�rer et � simplifier les proc�dures d'octroi des autorisations de construire sur les terrains d�class�s en application de l'initiative romprait avec l'unit� de la mati�re et serait contraire au droit sup�rieur. Dans son rapport du 2 mai 2006, la Commission l�gislative du Grand Conseil a constat� que l'unit� de la mati�re n'�tait pas respect�e et a invit� les d�put�s � d�clarer invalide le point 3 de l'initiative.
Lors de sa s�ance du 18 mai 2006, le Grand Conseil a d�clar� valides les points 1 et 2 et invalide le point 3 de l'initiative populaire IN 128 "15 000 logements pour sortir Gen�ve de la crise", en raison de sa non-conformit� au droit sup�rieur. Il a renvoy� l'initiative ainsi amend�e � la Commission de l'am�nagement pour l'examen de sa prise en consid�ration. Cette d�cision a �t� publi�e dans la Feuille d'avis officielle du 24 mai 2006.
Agissant par la voie du recours de droit public, Yves Jeanmairet demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'initiative populaire "15 000 logements pour sortir Gen�ve de la crise" pour violation du droit f�d�ral et de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst./GE; RS 131.234).
Yves Jeanmairet a d�pos� un m�moire compl�tif au terme duquel il a maintenu les conclusions de son recours.
Dans sa duplique, le Grand Conseil a �galement persist� dans ses conclusions. Il a produit l'avis donn� sur l'initiative par l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial en date du 25 octobre 2006.
La d�cision attaqu�e ayant �t� prise avant le 1er janvier 2007, la loi f�d�rale d'organisation judiciaire du 26 d�cembre 1943 (OJ) demeure applicable � la pr�sente proc�dure, conform�ment � l'art. 132 al. 1 de la loi sur le Tribunal f�d�ral du 17 juin 2005.
En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux �lections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit f�d�ral r�gissant la mati�re.
2.1 La voie de l'art. 85 let. a OJ est notamment ouverte pour contester la d�cision, prise par l'autorit� cantonale, de pr�senter une initiative au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorit� comp�tente de v�rifier d'office la conformit� des initiatives aux r�gles sup�rieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une pr�tention � ce que ce contr�le obligatoire soit effectu� correctement et � ce que le corps �lectoral soit, le cas �ch�ant, dispens� de se prononcer sur des dispositions qui paraissent d'embl�e contraires au droit mat�riel sup�rieur (ATF 128 I 190 consid. 1.3 p. 194).
Selon l'art. 66 al. 3 Cst./GE, le Grand Conseil d�clare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-m�mes valides; � d�faut, il d�clare l'initiative nulle. M�me s'il ne sanctionne que les violations �videntes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif � la recevabilit� des initiatives, mais �galement le droit sup�rieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office. La voie du recours pour violation des droits politiques est d�s lors ouverte.
2.2 La qualit� pour recourir dans ce domaine appartient alors � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 130 I 290 consid. 1.3 p. 293 et les arr�ts cit�s). Tel est le cas du recourant Yves Jeanmairet dont la qualit� d'�lecteur dans le canton de Gen�ve est incontest�e.
2.3 A l'instar du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, le recours pour violation des droits politiques suppose l'�puisement des voies de droit cantonal. D�s lors qu'il n'existe pas, en droit genevois, de recours contre les d�cisions du Grand Conseil statuant sur la recevabilit� d'une initiative populaire, cette exigence est respect�e.
2.4 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit f�d�ral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou qui en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190). Toutefois, s'agissant de la conformit� de l'initiative au droit sup�rieur, une invalidation ne doit intervenir, selon l'art. 66 al. 3 Cst./GE, que dans les cas manifestes. Saisi d'un recours dont le but est de contr�ler si l'examen effectu� par le Grand Conseil est conforme � ses attributions constitutionnelles, le Tribunal f�d�ral ne peut se reconna�tre un pouvoir d'examen plus �tendu que celui de l'autorit� cantonale. Dans ce cas particulier, il ne doit sanctionner, lui aussi, que les violations manifestes du droit sup�rieur (ATF 132 I 282 consid. 1.3 p. 285).
Le recourant fait valoir, entre autres, que l'initiative litigieuse ne serait pas conforme au droit f�d�ral sup�rieur. Elle irait � l'encontre des principes constitutionnels pr�conisant une utilisation mesur�e du sol et un d�veloppement durable (art. 2 al. 2, 73 et 75 al. 1 Cst.) ainsi que des buts et des principes d'am�nagement du territoire qui doivent pr�valoir dans la d�limitation des zones � b�tir (art. 1er et 3 LAT). Elle contreviendrait en outre � l'art. 15 LAT en tant qu'elle contraint le Grand Conseil � d�classer quelque 280 hectares de terrains non constructibles en zone � b�tir primaire dans les trente mois suivant son acceptation aux fins d'y r�aliser 15'000 logements, alors que les besoins en terrains � b�tir pour les quinze prochaines ann�es ont �t� d�finis dans le plan directeur cantonal approuv� par le Conseil f�d�ral le 14 mars 2003.
3.1 Une initiative populaire cantonale, quelle que soit sa formulation, doit respecter les conditions mat�rielles qui lui sont impos�es. Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit sup�rieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, f�d�ral ou international. L'autorit� appel�e � statuer sur la validit� mat�rielle d'une initiative doit en comprendre les termes dans le sens le plus favorable aux initiants, en usant des m�thodes d'interpr�tation reconnues (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286 et la jurisprudence cit�e). L'autorit� de contr�le dispose d'une marge d'appr�ciation plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formul�e. En effet, en pr�sence d'une initiative r�dig�e de toutes pi�ces, sous la forme d'un acte normatif, elle se fonde en principe sur le texte de l'initiative, sans prendre en consid�ration la volont� subjective de ses auteurs. En revanche, lorsqu'elle est saisie d'une initiative non formul�e, elle doit tenir compte du fait qu'elle sera appel�e � concr�tiser un simple voeu �mis par les citoyens, en �dictant les normes n�cessaires � sa r�alisation et en disposant pour ce faire d'une certaine libert�. On peut pr�sumer � cet �gard, sous r�serve d'un contr�le judiciaire ult�rieur, que le parlement cantonal agira dans le respect du droit sup�rieur et que, tout en tenant compte de la volont� des initiants, il pourra corriger les imperfections �ventuelles de l'initiative lors de sa concr�tisation (ATF 124 I 107 consid. 5b/aa p. 119 et les arr�ts cit�s). Cela ne signifie pas pour autant qu'une initiative non formul�e n'irait jamais � l'encontre du droit sup�rieur. Lorsque, � raison de son but m�me ou des moyens mis en oeuvre, le projet contenu dans l'initiative ne pourrait �tre reconnu conforme au droit sup�rieur que moyennant l'adjonction de r�serves ou de conditions qui en modifient profond�ment la nature, une telle interpr�tation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volont� des auteurs de l'initiative et du peuple appel� � s'exprimer; la volont� de ce dernier ne doit pas �tre fauss�e par la pr�sentation d'un projet qui, en tant que tel, ne serait pas constitutionnellement r�alisable (ATF 124 I 107 consid. 5b/bb p. 119 et les arr�ts cit�s).
3.2 L'initiative litigieuse vise � lutter contre la p�nurie de logements qui s�vit depuis plusieurs ann�es dans le canton de Gen�ve et contre l'exode des habitants en dehors des fronti�res cantonales. Elle n'est pas critiquable du point de vue de sa conformit� au droit f�d�ral au regard des objectifs qu'elle poursuit. En revanche, elle l'est � maints �gards par les moyens qu'elle entend mettre en oeuvre pour les atteindre. Bien que non formul�e, l'initiative est � cet �gard claire et son texte ne se pr�te � aucune interpr�tation en tant qu'il exige le d�classement de 1% du territoire cantonal dans sa partie actuellement inconstructible en zone � b�tir primaire pour y construire 15'000 logements en sus de ceux qu'il est pr�vu de r�aliser dans le cadre du plan directeur cantonal, ceci dans un d�lai de trente mois � compter de son approbation par le peuple. S'il est en principe admis qu'une initiative populaire puisse tendre � une modification de la planification existante, elle doit n�anmoins s'inscrire dans le cadre des proc�dures mises en place par le droit f�d�ral et respecter les exigences formelles et mat�rielles du droit f�d�ral de l'am�nagement du territoire et de la l�gislation sp�ciale qui pr�valent en pareil cas (cf. ATF 123 I 175, s'agissant d'une initiative communale visant � classer un secteur du territoire communal en zone de r�serve, jug�e contraire aux art. 15 et 21 al. 2 LAT; voir aussi Andreas Hohl, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, th�se Zurich 1989, p. 89 � 91; Thomas Christen, Best�ndigkeit von Nutzungspl�nen, RSJ 90/1994 p. 231).
Le droit f�d�ral pr�voit divers instruments en vue de coordonner et de concr�tiser les buts et les principes applicables � l'am�nagement du territoire au sens de l'art. 75 Cst. Il s'agit des plans directeurs (art. 6 ss LAT et 4 ss OAT), des conceptions et des plans sectoriels (art. 13 LAT et 14 ss OAT), des plans d'affectation g�n�raux ou sp�ciaux (art. 14 ss LAT), des plans pr�vus par des lois sp�ciales, tels que le plan de mesures en mati�re de pollutions atmosph�riques (art. 44a LPE), et des plans d'�quipement (art. 31 OAT). Les plans directeurs d�finissent la fa�on de coordonner les activit�s qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du d�veloppement souhait� et l'ordre dans lequel il est envisag� d'exercer ces activit�s et les moyens � mettre en oeuvre (art. 8 LAT). Ils sont contraignants pour les autorit�s (art. 9 LAT) et notamment pour celles charg�es de la planification locale qui doivent en tenir compte dans l'�laboration des plans d'affectation. Les conceptions et les plans sectoriels doivent permettre � la Conf�d�ration de planifier et de coordonner celles de ses activit�s qui ont des effets importants sur le territoire et l'environnement (art. 13 LAT et 14 al. 1 OAT). Ils d�finissent les objectifs vis�s dans le domaine en question et la mani�re de les faire concorder entre eux et avec ceux de l'organisation du territoire. Ils fixent les priorit�s, les modalit�s et les moyens envisag�s pour exercer les activit�s � incidence spatiale ressortant de la comp�tence de la Conf�d�ration (art. 14 al. 2 OAT). Ils ont force obligatoire pour les autorit�s (art. 22 al. 1 OAT). Quant aux plans d'affectation, ils d�terminent le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (art. 14 LAT). Ils ont force obligatoire tant pour les autorit�s que pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT).
Les autorit�s en charge de l'am�nagement du territoire b�n�ficient d'une importante libert� d'appr�ciation dans l'accomplissement de leurs t�ches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs t�ches de planification. Cette libert� d'appr�ciation n'est pas totale. Elle doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionn�s dans le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et 4 ss OAT) ainsi que dans les conceptions et les plans sectoriels de la Conf�d�ration (art. 13 LAT et 14 ss OAT). L'autorit� de planification doit en outre se conformer aux buts et aux principes d'am�nagement du territoire tels qu'ils r�sultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1er et 3 LAT). Elle doit �galement prendre en consid�ration les exigences d�coulant des autres dispositions du droit f�d�ral de la protection de l'environnement au sens large et plus particuli�rement de la loi sur la protection de l'environnement et ses ordonnances d'application, de la loi foresti�re, de la loi sur les eaux ou encore de la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; 121 II 72 consid. 1d p. 76). Enfin, elle doit suivre les crit�res pos�s aux art. 15 � 17 LAT et tenir compte des autres zones pr�vues par le droit cantonal conform�ment � l'art. 18 LAT dans la d�limitation concr�te des zones � b�tir et des zones non constructibles. Une appr�ciation correcte de ces principes implique une pes�e globale de tous les int�r�ts en pr�sence (art. 3 OAT).
Ces contraintes ont d'ailleurs �t� rappel�es par le Conseil d'Etat dans le rapport qu'il a adress� le 10 novembre 2005 au Grand Conseil sur la validit� et la prise en consid�ration de l'initiative. En revanche, il a estim� � tort que celle-ci pouvait encore �tre tenue conforme � ces principes.
3.3 L'initiative litigieuse est critiquable � plus d'un titre. Elle s'�carte tout d'abord du processus de planification mis en place par le droit f�d�ral en ordonnant le classement en zone � b�tir de terrains actuellement non constructibles afin d'y construire 15'000 logements, en sus de ceux d�j� pr�vus dans le plan directeur cantonal, alors qu'un classement d'une telle ampleur ne peut se faire en dehors de ce cadre. Elle n'est en outre pas compatible avec l'art. 15 LAT en tant qu'elle impose un classement de quelque 280 hectares de surfaces non constructibles en zones � b�tir pour y accueillir 15'000 logements sans qu'il soit �tabli que cette mesure r�ponde � un besoin r�el au regard des r�serves de terrains disponibles et des nouveaux logements dont le plan directeur pr�voit d'ores et d�j� la r�alisation.
L'initiative ne tient ensuite pas compte du plan sectoriel des surfaces d'assolement adopt� le 8 avril 1992 par le Conseil f�d�ral, qui fixe pour le canton de Gen�ve un quota minimal de 8'400 hectares dont le respect ne pourra, selon les estimations du Conseil d'Etat, pas �tre garanti si les terrains � d�classer devaient prendre place en zone agricole.
Enfin, la d�limitation des zones � b�tir ne peut se faire uniquement en fonction de la demande en terrains constructibles li�s aux besoins en logement de la population. La r�flexion doit �tre men�e d'une mani�re plus large, en tenant compte de l'ensemble des circonstances et des int�r�ts publics et priv�s en pr�sence, conform�ment aux buts et aux principes de la planification et aux exigences de l'art. 15 LAT. La p�nurie de logements qui s�vit � Gen�ve est certes un �l�ment important dans la pes�e des int�r�ts � laquelle doit proc�der l'autorit� charg�e de l'am�nagement du territoire. Toutefois, cette p�nurie doit �tre mise en balance avec les autres activit�s requ�rant des parcelles constructibles, soit les secteurs �conomiques secondaire et tertiaire, d'une part, et les activit�s d'int�r�t public, d'autre part. La n�cessit� de zones constructibles doit en outre �tre globalement appr�ci�e avec les autres besoins li�s aux t�ches de planification, notamment en mati�re d'agriculture (art. 16 LAT) et de protection de la nature et du paysage (art. 17 LAT). L'initiative litigieuse impose ainsi de mani�re unilat�rale et sans autre mesure de compensation une affectation d�termin�e - l'habitat - � une portion importante du territoire cantonal alors que d'autres affectations pourraient aussi r�pondre � des besoins de la population.
Cela �tant, l'initiative populaire 128 "15 000 logements pour sortir Gen�ve de la crise", qui ne tient compte ni du processus de planification mis en place par le droit f�d�ral, ni des mesures d�j� prises en la mati�re sur le plan cantonal, qui contrevient au plan sectoriel des surfaces d'assolement adopt� le 8 avril 1992 par le Conseil f�d�ral et qui emp�cherait la pes�e de tous les int�r�ts en cause dans l'affectation du sol genevois telle qu'elle est impos�e par la l�gislation sur l'am�nagement du territoire, n'est pas conforme au droit f�d�ral sup�rieur et doit �tre d�clar�e invalide dans son int�gralit� pour ce motif.
A cela s'ajoute que la concr�tisation de l'initiative dans le d�lai de trente mois pr�vu par ses auteurs est irr�alisable au regard de la proc�dure � respecter pour un d�classement en zone � b�tir primaire d'une surface aussi importante (cf. arr�t 1P.179/1994 du 16 novembre 1994 publi� � la ZBl 96/1995 p. 419). Il s'agit en effet non pas d'un simple d�lai d'ordre, auquel l'autorit� charg�e de concr�tiser l'initiative pourrait d�roger (cf. arr�t du Tribunal f�d�ral du 19 f�vrier 1975 publi� � la ZBl 76/1975 p. 387), mais d'un �l�ment essentiel de l'initiative sans lequel celle-ci n'aurait plus de sens, d�s lors qu'il s'agit pour les initiants de d�bloquer � bref d�lai des terrains non constructibles aux fins d'y construire 15'000 logements. L'invalidation de l'initiative se justifie aussi pour cette raison (cf. Aldo Zaugg, Die Gemeindeinitiative in Bau- und Planungssachen, JAB 1983 p. 332; Manuel Bianchi, La r�vision du plan d'affectation communal, th�se Lausanne 1990, p. 125).
Le consid�rant qui pr�c�de conduit � l'admission du recours. Il n'y a pas lieu de percevoir d'�molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Le recourant, qui a agi seul et qui n'�tablit pas avoir engag� des frais extraordinaires en relation avec la pr�sente proc�dure, ne saurait pr�tendre � des d�pens (cf. ATF 125 II 518 consid. 5b p. 519/520; 113 Ib 353 consid. 6b p. 356/357).
Le recours est admis et la d�cision du Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve du 18 mai 2006 est annul�e en tant qu'elle d�clare valides les chiffres 1 et 2 de l'initiative populaire 128 "15 000 logements pour sortir Gen�ve de la crise".
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au recourant et au Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve.