Source: http://bidok.uibk.ac.at/library/imp64-13-radatz-budget.html
Timestamp: 2020-07-03 10:56:42
Document Index: 263952435

Matched Legal Cases: ['§ 38', '§ 57', '§ 54', '§ 102', '§ 103', '§ 53', '§ 17', '§ 159', '§ 57', '§ 53', '§ 1', '§ 159', '§ 53', '§ 2', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 4', '§ 54', '§ 2', '§ 5', '§ 40', '§ 17', '§ 1', '§ 51', '§ 17', '§ 103', '§ 17']

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Teil 2: Umsetzungsprobleme und ihre Bedeutung für die Selbstbestimmung
AutorInnen: Joachim Radatz, Martina Bausch, Gabriele Humpert-Plückhahn
Schlagwörter: Beratung, Sozialpolitik, Recht, Persönliches Budget, Individualisierung, Behindertenhilfe
Releaseinfo: Erschienen in: impulse, 64, S. 6 impulse (64/2013)
Copyright: © Radatz, Bausch, Humpert-Plückhahn 2013
2 Umsetzungsprobleme und Herausforderungen
2.1 Zum Problem überholter Leitbilder
2.2 Angriffe auf Budgetvoraussetzungen
2.3 Zur Stabilität einrichtungsorientierter Netzwerke
2.4 Zur Frage der Selbstbestimmung
Die Veröffentlichung des ersten Teils unseres Aufsatzes liegt nun schon ein gutes Jahr zurück und befasste sich im Wesentlichen mit den Integrationsergebnissen, die mit der Umsetzung des Persönlichen Budgets zur Teilhabe am Arbeitsleben erreicht werden konnten. An diesen Ergebnissen hat sich im Verlauf des letzten Jahres nichts geändert. Die Integrationsquoten des betrieblichen Berufsbildungsbereiches und der betriebsintegrierten Berufsvorbereitung sind bei angestiegenen Budgetfällen so gut wie gleich geblieben. Um die Effektivität der individuellen betrieblichen Qualifizierung gemäß § 38a Abs. 2 SGB IX beurteilen zu können, lagen damals noch keine Zahlen vor. Lediglich zwei Budgetnehmer/innen hatten ihre Qualifizierung abgeschlossen. Mittlerweile sind es neun. Sieben davon haben ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis erreicht. Eine junge Frau hat die Qualifizierung aufgrund von Schwangerschaft unterbrechen müssen. Ein junger Mann nahm die ihm angebotene Arbeitsstelle nicht an. Die Integrationsquote beträgt entsprechend knapp 78% und liegt damit deutlich über dem Landesdurchschnitt von Berlin (BA, 2013, vgl., Tab. 11).
Vor dem Hintergrund dieser positiven Ergebnisse wollen wir nun im zweiten Teil des Aufsatzes Probleme beschreiben, die sich bei der praktischen Umsetzung des Persönlichen Budgets zur Teilhabe am Arbeitsleben stellen.
Dass Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben der Bundesagentur für Arbeit budgetfähig sind, ist durch die Geschäftsanweisungen der Bundesagentur für Arbeit klar gestellt[1]. Laut § 57 SGB XII gilt Gleiches für Leistungen der Eingliederungshilfe gemäß § 54 SGB XII[2] und laut § 102 Abs. 7 SGB IX für begleitende Hilfen im Arbeitsleben durch das Integrationsamt. Informationsmaterialien zum Persönlichen Budget sind auch in leichter Sprache über das Bundesministerium für Arbeit und Soziales verfügbar. Eine Reihe von Handlungsempfehlungen zur Umsetzung des Persönlichen Budgets ist veröffentlicht[3]. Dennoch werden die mit dem Persönlichen Budget verbundenen Chancen nicht hinreichend genutzt. Der Paritätische Gesamtverband stellte im Dezember 2010 dazu fest:
„Das Persönliche Budget hat das Potential zum Erfolgsinstrument. Wenn die Rahmenbedingungen stimmen, eignet es sich, die Selbstbestimmung und Teilhabe der Menschen mit Behinderung zu stärken. Gleichzeitig sind für viele Menschen die Hürden, von diesem Instrument im Rahmen ihres Wunsch- und Wahlrechtes Gebrauch zu machen, noch zu hoch.“ (ebd., S.1)
Diese Feststellung ist auch heute noch zutreffend. Im Folgenden werden wir anhand von Beispielen aus der praktischen Arbeit zeigen, an welchen Stellen und auf welche Weise diese Hürden die Umsetzung des Persönlichen Budgets erschweren.
[1] Bereits vor Einführung des Rechtsanspruches empfahl die Bundesagentur für Arbeit, „das PersB noch in der
Erprobungsphase in geeigneten Fällen als attraktive Förderform in den Beratungsprozess einzubringen“ (HEGA
06/2006, S. 1). „Budgetfähig“, so heißt es dort weiter, „sind nach § 103 Satz 2 SGB III alle besonderen Leistungen“ (S. 3). Es wird explizit darauf hingewiesen, dass auch Leistungen im Eingangsverfahren und Berufsbildungsbereich der Werkstätten für behinderte Menschen budgetfähig sind. Daran hat sich nichts geändert. In der heute gültigen Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung lautet die darauf zurückgreifende Formulierung: „Es sind weiterhin alle Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben nach dem SGB IX und SGB III, für die Arbeitnehmer anspruchsberechtigt sind (Leistungen an Arbeitnehmer), budgetfähig“ (HEGA 05/08, S. 2).
[2] „Leistungsberechtigte nach § 53 können auf Antrag Leistungen der Eingliederungshilfe auch als Teil eines trägerübergreifenden Persönlichen Budgets erhalten. § 17 Abs. 2 bis 4 des Neunten Buches in Verbindung mit der Budgetverordnung und § 159 des Neunten Buches sind insoweit anzuwenden“ (§ 57 SGB XII).
[3] Die aus unserer Sicht nützlichste ist von BAR e.V. – Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation, 2009
Um einer ganzheitlichen Betrachtung nahe zu kommen, gehen wir von einer Fallbeschreibung aus, in dem biografische Hintergründe nicht ausgeblendet sind. Wir stellen einen Fallverlauf dar, der aufgrund seiner extremen Ausprägung eine Reihe von Umsetzungsproblemen aufzeigt, die normalerweise nicht in einem Fall, sondern auf mehrere Fälle verteilt auftreten. Die in diesem Extremfall versammelten Umsetzungsprobleme werden herausgearbeitet und dann soweit wie es in einem kurzen Aufsatz möglich ist, differenziert besprochen.
Herr A. wurde Mitte der 1970er Jahre im Libanon geboren. Aufgrund der politischen Verhältnisse zog er im Alter von elf Jahren nach Bayern. Dort besuchte er eine private Schule zur individuellen Lebensbewältigung. Im Anschluss daran sollte er 1996 Aufnahme in einer Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM) finden. Herr A. war damit nicht einverstanden und zog zu Verwandten nach Berlin, wo er später eine eigene Wohnung fand.
Seine erste Anstellung hatte Herr A. als Baureiniger in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes. Weitere von Arbeitslosigkeit unterbrochene Arbeitsverhältnisse als Bau-, Dachdeckerhelfer und Hilfskraft in der Gastronomie folgten. Nach erneuter Arbeitslosigkeit wurde er im Anschluss an einen Förderlehrgang von einer Großbäckerei als Produktionshelfer mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von 40 Std. angestellt. Anfang 2003 ging diese Firma in Konkurs. Die Bemühungen eines Integrationsfachdienstes, neue Arbeit zu finden, blieben erfolglos. Seine Arbeitslosigkeit endete im September 2003 mit der Aufnahme in einer WfbM.
Da Herr A. nicht in der WfbM bleiben wollte, nahm er an einem Projekt zur Überleitung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt teil, ohne dass er ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis erreichte. 2008 wechselte Herr A. die Werkstatt. In der neuen WfbM wurde er auf einem so genannten Außenarbeitsplatz im Garten- und Landschaftsbau mit einer monatlichen Vergütung von 130,- € beschäftigt. Seit 2009 bezieht Herr A. eine Rente wegen voller Erwerbsminderung und aufstockende Grundsicherung nach SGB XII.
Mit dieser Situation war Herr A. nicht zufrieden. Wenn die Arbeit auf dem Außenarbeitsplatz saisonbedingt nicht möglich war, und er deshalb in den Räumen der Werkstatt beschäftigt wurde, ging es ihm besonders schlecht, weil die Arbeitsinhalte dort nicht seinen Fähigkeiten entsprachen und er in einer Gruppe von Menschen mit Behinderungen arbeiten musste, die ihn bedrängten und deren Nähe er nicht ertragen konnte. Er wollte raus aus der Werkstatt und bat auf unseren Rat hin seine Fallmanagerin um einen Gesprächstermin, um zu überlegen, auf welche Weise er in seinen Bemühungen unterstützt werden kann. „Ich kann mir vorstellen“, so heißt es im Anschreiben, „dass dazu das Persönliche Budget nützlich ist.“ Der Gesprächstermin kam nicht zustande.
Weil sich sein gesundheitlicher Zustand zunehmend verschlechterte, suchte Herr A. psychiatrischen Beistand. Er wurde krank geschrieben und seine Psychiaterin berief eine Helferkonferenz ein, zu der auch der Begleitende Dienst der WfbM und seine Fallmanagerin eingeladen waren. Der Begleitende Dienst der WfbM erschien nicht und wurde nach Mitteilung der Fallmanagerin durch sie selbst – also dem Kostenträger der WfbM – vertreten. Herr A. trug seinen Wunsch vor, ein geringfügiges Beschäftigungsverhältnis in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes zu erreichen. Dieser Wunsch wurde von der Fallmanagerin vehement zurückgewiesen. Man kam aber in einem Gruppenbeschluss überein, dass man gemeinsam mit Herrn A. nach einer Lösung suchen wolle. Knapp eine Woche nach der Helferkonferenz erhielt Herr A. vom zuständigen Bezirksamt einen ablehnenden Bescheid, in dem es hieß:
„Sie haben für die Suche nach einer geringfügigen Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt („Zuverdienst“) eine finanzielle Unterstützung P beantragt.
Sie sind dauerhaft voll erwerbsgemindert.
Die von Ihnen gewünschte Maßnahme gehört nicht zu den Aufgaben der Eingliederungshilfe nach §§ 53, 54 SGB XII. Da auch ein „Persönliches Budget“ nur für Leistungen bewilligt werden kann die grundsätzlich von der Eingliederungshilfe nach dem SGB XII gedeckt sind, kann die von Ihnen gewünschte Maßnahme auch nicht im Rahmen eines Persönlichen Budgets finanziert werden.“
Herr A. teilte dem Kostenträger daraufhin mit, keinen Antrag gestellt zu haben und bat erneut um einen Gesprächstermin zur Aufklärung des Sachverhalts. Diese erneute Bitte wurde zurückgewiesen, weil auch in einem weiteren Gespräch „keine anderen Informationen übermittelt werden“ könnten.
Zeitgleich bekam Herr A., gleichwohl er weiterhin krank geschrieben war, unter Bezugnahme auf die Helferkonferenz, an der die WfbM nicht teilgenommen hatte und nach Rücksprache im Fachausschuss [4] die rückwirkende Kündigung der WfbM.
Gegen diese Kündigung wollte Herr A. nicht vorgehen, da er froh war, nun nicht mehr in die Werkstatt zu müssen.
Nachdem weitere Versuche, die gewünschte Unterstützung zu erhalten, gescheitert waren, suchte Herr A. anwaltlichen Beistand. Seine Rechtsanwältin verfasste u. a. ein Schreiben an den Senator für Gesundheit und Soziales, in dem sie den Sachstand mitteilte und um Hilfe bat. Die zuständige Verwaltung sah sich außer Stande, Abhilfe zu schaffen und teilte der Rechtsanwältin mit: „Da ich im Sozialamt arbeite sind meine Informationen beschränkt auf Werkstätten für behinderte Menschen. Diese Form der Unterstützung lehnte Herr A. ab.
Ich hatte Ihnen zugesagt, diese Frage an Vorgesetzte weiter zu leiten. Leider ist die Personalsituation weiterhin so, dass dieses Anliegen noch nicht bearbeitet werden kann.
Vielleicht helfen Ihnen bzw. Herrn A die kompetenten Ansprechpartner, die ich im Internet gefunden habe: gemeinsame Servicestellen und Integrationsfachdienste.
Bitte teilen Sie mir mit, sobald Ihr Klient von dort die notwendige Unterstützung erhält.“
Die Rechtsanwältin reagiert darauf mit Fristsetzung. Die Reaktion darauf lautete: „Leider kann Ihrem Wunsch nach umgehender Entscheidung P nicht entsprochen werden. Zur abschließenden Entscheidung wurde nochmals das Gesundheitsamt eingeschaltet, da für etwaige Leistungen im Rahmen der Eingliederungshilfe eine ärztliche Indikation Voraussetzung ist.“
Das daraufhin erstellte psychiatrische Gutachten kam zu dem Ergebnis, dass Herr A. aufgrund seiner Behinderung berechtigt ist, Leistungen der Eingliederungshilfe zu beziehen und bestätigte den von uns sechs Monate zuvor eingereichten Integrationsvorschlag in vollem Umfang. Dies wurde jedoch weder der Rechtsanwältin noch Herrn A. mitgeteilt. Dazu waren nochmalige Anfragen notwendig. Herr A. erhielt das für ihn sehr positive Gutachten acht Monate nach seiner Erstellung. Die Bewilligung des Persönlichen Budgets erfolgte mehr als zwei Jahre nachdem Herr A. seine erste Bitte um einen Gesprächstermin an seine Fallmanagerin gerichtet hatte.
Durch das Fallbeispiel werden mindestens vier Problemkomplexe sichtbar:
Es zeigt das Bild einer ganz offensichtlich überforderten Verwaltung, die sich mit der Leistungsform des Persönlichen Budgets kaum beschäftigt zu haben scheint und deren Mitarbeiter/innen es nicht gelungen ist, die mit dem Persönlichen Budget verbundene neue Sichtweise von Behinderung, Selbstbestimmung und Teilhabe in ihr Handeln zu integrieren. Auf die Wünsche des Antragstellers wurde nicht eingegangen. Seine Rolle ist nicht zu der eines Kunden geworden, sondern die eines Bittstellers geblieben.
Das Antrags- und Bewilligungsverfahren wurde in die Länge gezogen, indem man eine mit der Werkstattzuweisung bereits getroffene Diagnose zur Disposition stellte. Der Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget wurde unterlaufen, indem man fälschlicherweise darauf hinwies, dass die gewünschte Unterstützung mit den Möglichkeiten der Eingliederungshilfe nicht zu vereinbaren sei. Nach einer personenorientierten Lösung wurde überhaupt nicht gesucht.
Das Fallbeispiel gibt Anlass zu der Vermutung, dass Kostenträger und Leistungserbringer Hand in Hand arbeiteten, um den Rechtsanspruch auf das persönliche Budget abzuwehren. Indem der Kostenträger im Rahmen einer Helferkonferenz erklärte, den von ihm zu kontrollierenden Leistungserbringer zu vertreten, wurden die Grenzen zwischen Institutionen mit ganz unterschiedlichen Aufgaben bis zur Unkenntlichkeit verwischt. Auffällig ist auch, dass die erneute Zurückweisung des Antrags von Herrn A. durch den Kostenträger und die von der WfbM ausgesprochene rückwirkende Kündigung nahezu zeitgleich erfolgten und von der WfbM mit dem Hinweis auf die Helferkonferenz, in der sie selbst nicht vertreten war, verbunden wurde.
Das Fallbeispiel macht deutlich, mit welcher Hartnäckigkeit und mit welchem Durchhaltevermögen Menschen mit Behinderungen versuchen, ein Ziel zu erreichen und welche Rückschläge sie dabei zu verkraften haben. Seit seiner Schulentlassung vor mehr als 15 Jahren kämpft Herr A. für ein normales Arbeitsleben. Er nutzte alle Möglichkeiten, die sich ihm boten, um das zu erreichen und landete, nachdem er auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nicht dauerhaft Fuß fassen konnte, über einen Integrationsfachdienst in der Werkstatt. Die Erleichterung, mit der Herr A. auf die Kündigung der WfbM reagierte, macht in erschreckender Weise deutlich, wie wenig Menschen mit Behinderung über ihre Rechte informiert sein können. Ganz offensichtlich hat Herr A. das Angebot, seine Teilhabe am Arbeitsleben durch den Besuch einer Werkstatt zu verwirklichen, nicht als eine frei zu wählende Option verstanden, sondern als von außen auferlegten Zwang.
Ohne tiefer in die Materie einsteigen zu müssen, lassen sich Entwicklungen aufzeigen, die den sozialgeschichtlichen Wandel im Verständnis von Behinderung verdeutlichen und unser Handeln verändern und an neuen Leitbildern orientiert.
Auf wissenschaftlich-konzeptioneller Ebene begann spätestens mit Rezeption des Normalisierungsprinzips in Deutschland Anfang der 1970er Jahren ein Prozess, der Integration und Partizipation an die Stelle von Separation und medizinischer, psychologischer und pädagogischer Behandlung setzte. Behinderung wurde zunehmend als ein soziales Phänomen begriffen, das nur zu verstehen ist, wenn das Wechselverhältnis zwischen den Merkmalen eines Menschen und den sozialen Bedingungen, unter denen er lebt, betrachtet wird. Publikationen wie „Asyle. Über die soziale Situation psychiatrischer Patienten und anderer Insassen“ (Goffman, E., dt. 1967) und „Stigma. Über Techniken der Bewältigung beschädigter Identität“ (ders. dt. 1972) aber auch der „Behinderten-Report“ von Ernst Klee (1974) lenkten die Aufmerksamkeit auf die kommunikativen und institutionellen Praktiken, mit und unter denen Menschen mit Behinderungen ihr Leben führen. In jüngerer Zeit ist die Ablösung des „Krankheitsfolgenmodells“ (1980) der Weltgesundheitsorganisation durch die „Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit“ (2005) dafür beispielgebend. Im Hinblick auf das Thema Arbeit und Behinderung verdient das Konzept der Unterstützen Beschäftigung besondere Erwähnung, weil nach seinen Grundsätzen die Qualifizierung von Menschen mit Behinderungen nicht in außerbetrieblichen Einrichtungen sondern im natürlichen Setting einstellungsbereiter Unternehmen stattfindet. Das erste Handbuch dazu erschien 1995 (HORIZON-Arbeitsgruppe, 1995).
Betrachtet man die rechtlichen Veränderungen der letzten 20 Jahre, dann lassen sich auch hier Meilensteine erkennen, die diesen sozialen Wandel kennzeichnen. Erinnert sei hier zunächst an die 1994 durchgesetzte Ergänzung von Artikel 3 des Grundgesetzes um den Satz „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“. Sieben Jahre danach trat im Juli 2001 Sozialgesetzbuch IX in Kraft. „Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gesellschaft“ (ebd., § 1) wurden damit als die Ziele bestimmt, an denen die Leistungen, auf die Menschen mit Behinderungen einen Anspruch haben, auszurichten sind. Der mit § 159 Abs. 5 SGB IX Anfang 2008 eingeführte Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget erscheint als eine folgerichtige Konsequenz dieser Festlegung. Im März 2009 ratifizierte die Bundesregierung das „Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“. In den Grundsätzen der Präambel wurde die Erkenntnis „dass Behinderung aus der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren entsteht, die sie an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern“, aufgegriffen. Aufbauend darauf sind wir nun durch internationales Recht verpflichtet, „den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern“ (Artikel 1). Die zurzeit laufenden Bemühungen, die Eingliederungshilfe nach § 53f SGB XII zu reformieren, beziehen sich hierauf. Die Eingliederungshilfe, so das Grundlagenpapier der Arbeits- und Sozialministerkonferenz, „wird von einer überwiegend einrichtungszentrierten zu einer personenzentrierten Leistung neu ausgerichtet (ASMK, 2012. S. 2).“ Mit der Berliner Schulstrukturreform hat man sich auf den Weg zu einer „Schule für alle“ gemacht. Zur Selbstevaluation und Qualitätsentwicklung in den Bereichen Schule (Boban, I; Hinz, A., 2003) und kommunale Einrichtungen (Montag Stiftung Jugend und Gesellschaft, o. J.) liegen Indices für Inklusion vor.
Angestoßen wurden diese Entwicklungen insbesondere durch zivilgesellschaftliche Initiativen, wie der „Selbstbestimmt Leben Bewegung“, die bereits auf ihrem ersten Weltkongress 1981 das Recht auf Bildung, Arbeit, Einkommenssicherheit und ein selbstbestimmtes, eigenständiges Leben für Menschen mit Behinderungen forderte. Die „Aktion Grundgesetz“ führte das 1994 erreichte Benachteiligungsverbot des Grundgesetztes und das erneuerte wissenschaftliche Verständnis von Behinderung in dem Slogan „Behindert ist man nicht, behindert wird man“ zusammen und trug damit zur Aufklärung der Öffentlichkeit bei (siehe Strickrock, F., 1997). Insgesamt, so kann man feststellen, sind die hier skizzierten und in der Fachliteratur gerne als „Paradigmenwechsel“ (z. B. BMAS, 2009) bezeichneten Fortschritte in einen recht weit zu fassenden sozio-kulturellen Wandel eingebettet. So zeichnen Filmproduktionen wie „Rain Man“ (1988), „Forrest Gump“ (1994), „Me too – Wer will schon normal sein?“ (2009) oder „Ziemlich beste Freunde“ (2011), die ein Massenpublikum erreichten, ein sehr positives Bild von Menschen mit Behinderungen. Die für Jugendliche und Erwachsene gleichermaßen empfehlenswerten Romane „35 Kilo Hoffnung“ (Gavalda. A., 2004) und „Oskar und die Tieferschatten“ (Steinhöfel, A., 2008) bieten einen spannenden, phantasievollen und anregenden Einblick in die Lebenswelt ihrer Protagonisten, die beide Lernschwierigkeiten haben.
Auch Andreas Hinz und Ines Boban thematisieren in ihrem Evaluationsbericht zum Ambulanten Arbeitstraining der Hamburger Arbeitsassistenz einen Paradigmenwechsel, bei dem es um die Abkehr von einer „institutionsorientierten und defizitfixierten“ und die Hinwendung zu einer „individuum- und kompetenzorientierten“ (ebd., 2001, S. 340) Sichtweise von Menschen mit Behinderungen geht. Vor diesem Hintergrund haben sie u. a. auch die professionellen Orientierungen von Rehaberater/innen der Agenturen für Arbeit untersucht. Indem sie die in Leitfadeninterviews erhobenen Aussagen der Rehaberater/innen den unterschiedlichen Sichtweisen zuordneten konstruierten sie drei unterschiedliche „Berater-Typen“:
„Typ 1 agiert deutlich institutionsorientiert und denkt vorwiegend kategorial. Im Beratungsprozess haben harte Daten sehr hohes Gewicht, individuelle Wünsche der Ratsuchenden sind zweitrangig – es sei denn, massiver Widerstand ist zu erwarten. Im Vordergrund steht die Zuweisung zu Institutionen nach allgemeinen Kriterien von Leistung und Verhalten, gepaart mit einer integrationskritischen Grundhaltung, die sich auch auf das Ambulante Arbeitstraining bezieht.
Typ 2 berücksichtigt individuelle Wünsche etwas mehr und hat eine etwas geringere Distanz zur Integration als Typ 1, agiert und denkt ansonsten aber ähnlich.
Typ 3 steht natürlich auch innerhalb eines institutionell verfassten Systems, das kategorial funktioniert, jedoch nehmen persönliche Wünsche und Interessen der Ratsuchenden im Beratungsprozess einen höheren Stellenwert ein, als institutionelle Zuordnungen. Typ 3 weist eine deutlich größere Nähe zu integrativen Konzepten wie beim Ambulanten Arbeitstraining auf. Im Zweifelsfall plädiert Typ 3 eher dafür, etwas auszuprobieren, auch wenn der Erfolg nicht sicher ist.“ (ebd.)
Diese Typisierung bildet ziemlich genau die Erfahrungen ab, von denen Budgetnehmer/innen uns berichten oder die wir als Begleiter/innen von Beratungsgesprächen selbst machten. Nach diesen Erfahrungen gibt es Rehaberater/innen und Fallmanager/innen, von denen die Wünsche der Ratsuchenden ernst genommen werden und die mit einer allgemeinverständlichen Sprache auf diese Wünsche eingehen. Sie informieren die Ratsuchenden über die Möglichkeiten des Persönlichen Budgets, ohne die damit verbundenen Anforderungen zu verschweigen. Anträge zum Persönlichen Budget werden zügig bearbeitet. Zum anderen gibt es aber auch Rehaberater/innen und Fallmanager/innen, die mit ihrem Verhalten eine ablehnende Haltung gegenüber dem Persönlichen Budget zum Ausdruck bringen. Ratsuchende werden von oben herab behandelt. Ihre Wünsche werden nicht ernst genommen. Teilhabeleistungen in „geschützten“ Einrichtungen werden grundsätzlich gegenüber den Teilhabeleistungen vorgezogen, die in die für nicht behinderte Menschen normalen und alltäglichen Zusammenhänge eingebettet sind.
Der hier wichtige Unterschied zwischen den zitierten Untersuchungsergebnissen und unseren Erfahrungen ist, dass die Darstellungen von Hinz und Boban sich auf Daten beziehen, die vor in Kraft treten des SGB IX und vor Einführung des Persönlichen Budgets erhoben wurden, während unsere Erfahrungen auf Ereignissen beruhen, die stattfanden, nachdem das Persönliche Budget mit einem Rechtsanspruch verbunden worden war. Durch diesen Rechtsanspruch wurde die mit der institutionsorientierten und defizitfixierten Sichtweise verbundene Logik einer an den Einrichtungen der Behindertenhilfe ausgerichteten Förderpraxis durchbrochen und Beratungsfachkräfte von dem „unauflösbaren Dilemma, einerseits institutionsbezogen und kategorial und andererseits individuumsbezogen und nonkategorial denken und handeln zu müssen“ (ebd., S. 285), entlastet. Wenn sich Menschen mit Behinderungen für das Persönliche Budget entschieden haben, ist personenorientiertes Denken und Handeln eine unausweichliche Folge und die mit der einrichtungsbezogenen Zuweisungspraxis verbundene Notwendigkeit, Menschen nach vorgegebenen Kategorien einzuteilen, weitgehend aufgehoben.
Eine institutionsorientierte und defizitfixierte Sichtweise ist mit dem Persönlichen Budget schlichtweg nicht zu vereinbaren und führt deshalb notwendigerweise zu einer ablehnenden Haltung gegenüber dieser Form der Leistungserbringung. Wie Beratungsgespräche verlaufen und zu welchen Konsequenzen diese Haltung führen kann, wenn sie von Berater/innen der Institutionen eingenommen wird, die beauftragt sind, den Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget umzusetzen und deren Handlungsweise für Menschen mit Behinderungen von ganz entscheidender Bedeutung ist, zeigt der folgende Auszug aus dem Gesprächsprotokoll einer Kollegin:
Herr B. nahm bei der Agentur für Arbeit einen von mir begleiteten Gesprächstermin wahr, um mit seinem Rehaberater den PSU-Test auszuwerten und die berufliche Zukunft zu besprechen. Nachdem Herr B. gesagt hatte, dass er eine Ausbildung zum Gebäudereiniger erreichen will, erklärt ihm sein Rehaberater, dass er noch nie solch eine schlechte Auswertung gesehen habe. Detailliert werden alle Defizite beschrieben, ohne auf Herrn B. einzugehen. Eine Vollausbildung sei „völlig utopisch“. Der Einwand, dass eine betriebliche Berufsvorbereitung mit Hilfe des Persönlichen Budgets auch eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zum Ziel haben kann, wird abgewehrt. Dazu sei Herr B. mit seinen Leistungen wieder zu gut. Der Rehaberater empfiehlt eine außerbetriebliche Berufsvorbereitung, an die sich eine theoriereduzierte Ausbildung anschließen solle. Das Persönliche Budget wird mit dieser Begründung abgelehnt. Herr B. besteht weiterhin darauf, seinen Berufswunsch mit dem Persönlichen Budget umzusetzen. Daraufhin wird ein ärztliches Gutachten veranlasst.
Das Antragsverfahren zog sich mehr und mehr in die Länge. Herr B. wartete über drei Monate auf einen neuen Termin und die ablehnende Haltung des Rehaberaters konnte nicht überwunden werden. Letztlich landete der junge Mann zur Vorbereitung auf eine Berufsausbildung oder Tätigkeit im gastronomischen Bereich in einer außerbetrieblichen Berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahme, die in Form der Sachleistung umgesetzt wurde.
Welche Folgen die institutionsorientierte und defizitfixierte Sichtweise vor Einführung des Persönlichen Budgets im Einzelnen auch immer gehabt haben mag, heute führt sie dazu, dass ein kodifizierter Rechtsanspruch nicht realisiert wird. Eine als überholt zu bezeichnende und in keiner Weise durch das Persönliche Budget produzierte Sichtweise wirkt sich also bei der Umsetzung des Persönlichen Budgets in besonderer Weise negativ aus. Da es im Hinblick auf den mit dem Persönlichen Budget verbundenen Rechtsanspruch keine Ermessensentscheidungen geben kann, werden notwendige Fördervoraussetzungen in Frage gestellt.
Beim Persönlichen Budget handelt es sich um keine neue Leistung sondern um eine neue Leistungsform. Durch seine Einführung ist keine Leistung hinzugekommen. „Das Persönliche Budget kann grundsätzlich nur auf Leistungsansprüchen aufbauen, die nach den einzelnen Leistungsgesetzen bestehen, wenn deren Voraussetzungen wie Versicherungsstatus, Bedürftigkeit oder die Erheblichkeit einer Behinderung gegeben sind.“ (Welti, F., 2007, S. 45)
Um Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben beziehen zu können, muss unabhängig davon, ob sie in der Form des Persönliches Budgets oder in traditioneller Form der Sachleistung erbracht werden, eine Behinderung vorliegen, deren Art und Schwere diese Leistungen erforderlich machen. Zweitens müssen diese Leistungen geeignet sein, „mit einiger Wahrscheinlichkeit (P) und innerhalb angemessener Zeit“ (Trenk-Hinterberger, P., 2010, S. 160), das Teilhabeziel zu erreichen. Diese Feststellungen und Prognosen werden im Verwaltungsverfahren der Leistungsträger auf der Grundlage medizinischer und psychologischer Gutachten getroffen. „Aus meiner Sicht besteht“, so heißt es in diesen Gutachten beispielsweise „ein Grenzfall zwischen der Empfehlung einer Tätigkeit in einer WfbM bzw. der Fähigkeit, einfache Tätigkeiten auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt auszuüben (am ehesten im Rahmen einer unterstützten Beschäftigung)“. Von der zuständigen Beratungsfachkraft des Leistungsträgers wird dann Bezug nehmend darauf, die Leistung vorgeschlagen, die zu den Gegebenheiten des Einzelfalls am besten passt und mit der die Teilhabe am Arbeitsleben am besten zu erreichen ist. Welche Leistungen das sein können, ergibt sich aus den für die einzelnen Leistungsträger geltenden Leistungsgesetzen.
Durch die Einführung des Persönlichen Budgets hat sich an dieser Verfahrensweise nichts verändert. Häufig entscheiden sich Menschen mit Behinderungen erst für die neue Leistungsform, wenn die Begutachtung abgeschlossen ist und die Eingliederungsempfehlung ausgesprochen wurde. Erhebliche Probleme entstehen immer dann, wenn getroffene Diagnosen und Eingliederungsempfehlungen zur Disposition gestellt werden, wenn der Rechtsanspruch, die empfohlene Teilhabeleistung in Form des Persönlichen Budgets auszuführen, geltend gemacht wird. Dass dies mit großem Kraftaufwand und sehr rücksichtslos geschehen kann, ist belegbar:
Frau C. geht noch zur Schule und hat sonderpädagogischen Förderbedarf im Förderschwerpunkt „geistige Entwicklung“. An vier Tagen in der Woche lernt und arbeitet sie in einem Friseursalon. Dieses Praktikum wird von den Lehrer/innen ihrer Schule und BIS e.V. begleitet.
Ihr Antrag, den von der Agentur für Arbeit empfohlenen Berufsbildungsbereich im Anschluss an die Schulzeit im Rahmen des Persönlichen Budgets ohne Anbindung an eine WfbM im Friseursalon durchzuführen, wurde abgelehnt, das „Angebot einer Aufnahme in das Eingangsverfahren und den Berufsbildungsbereich einer Werkstatt für behinderte Menschen“ aber aufrecht erhalten und im weiteren Verlauf mit der Einladung „zu einem ausführlichen Gespräch“ in einer WfbM verbunden. Frau C. nahm diesen Termin gemeinsam mit ihrer Mutter wahr, wurde über das Angebot der WfbM informiert und bekräftigte ihren Wunsch, den Berufsbildungsbereich in Kooperation mit BIS e. V. betrieblich durchführen zu wollen.
Daraufhin besuchte die Rehaberaterin in Begleitung des Arbeitgeberservices der Agentur für Arbeit und einer Mitarbeiterin der Regionaldirektion den Friseursalon, ohne dies vorher anzukündigen. Der Inhaberin wurden Eingliederungszuschüsse angeboten, wenn diese auf die vorangehende Qualifizierung von Frau C. verzichtet und Frau C. einstellt. Die Arbeitgeberin bat sich Bedenkzeit aus und stimmte dem Angebot bei nochmaliger telefonischer Nachfrage durch die Agentur für Arbeit zu. Einen Monat später erhielt Frau C. ein Schreiben von ihrer Rehaberaterin, in dem es heißt:
„Nach § 2 Abs. 2 SGB III werden Arbeitnehmer/innen zur Vorbereitung der Berufswahl und ihren beruflichen Entscheidungsmöglichkeiten beraten und auf den Betrieb zugeschnittene Vermittlungsangebote unterbreitet. Dieses Ziel wurde durch die Agentur für Arbeit (P) erreicht. Für Sie steht ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis (P) zur Verfügung. Eine Arbeitsaufnahme ihrerseits ist noch nicht erfolgt (P) Ich fordere Sie hiermit auf, das Beschäftigungsverhältnis bis zum 15.12.2012 aufzunehmen. Sofern dies bis zum genannten Termin nicht erfolgt ist, werde ich das Verfahren zur Teilhabe am Arbeitsleben wegen fehlender Mitwirkung einstellen.“
Dies konnte abgewehrt werden. Frau C. musste ihren Schulbesuch nicht abbrechen aber es ist unklar, wie das nun weiterlaufende Antragsverfahren ausgehen wird. Fest steht aber schon jetzt, dass Frau C., hätte sie nicht auf ihren Vorstellungen bestanden, ohne Probleme Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben gewährt worden wären und ihr Übergang von der Schule in die WfbM reibungslos abgelaufen wäre.
Nach den Bestimmungen der Bundesagentur für Arbeit und der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts kann das Persönliche Budget nur dann ausgeführt werden, wenn die in seinem Rahmen vorgesehene Leistung mit der vergleichbar ist, die in der Sachleistung erbracht wird.[5] Um die damit verbundene Problematik zu verstehen, bedarf es einer kurzen Erläuterung.
Im Rahmen der Sachleistung wird die bewilligte Teilhabeleistung nach Zuweisung durch den Leistungsträger von einem der verschiedenen Leistungserbringer – also einer Werkstatt für behinderte Menschen, einem Berufsbildungswerk oder einer sonstigen Einrichtung zur Teilhabe am Arbeitsleben erbracht. Der beauftragte Leistungserbringer wird gemäß § 21 SGB IX vertraglich verpflichtet, die Leistung nach den vereinbarten Standards durchzuführen und entsprechende Kontrollen zuzulassen. „Die Rehabilitationsträger“, so führt § 21 Abs. 2 SGB IX dazu aus, „wirken darauf hin, dass die Verträge nach einheitlichen Grundsätzen abgeschlossen werden.“ Der Leistungserbringer erhält für seine Dienstleistung vom Leistungsträger einen festgelegten Kostensatz. Vergütung, Leistungserbringung und Leistungskontrolle sind geregelt.
Wird die Leistung zur Teilhabe am Arbeitsleben in Form des Persönlichen Budgets ausgeführt, ändern sich die Verhältnisse. Die Budgetnehmer/innen bekommen das Geld vom Kosten- bzw. Leistungsträger selbst und bezahlen damit die Leistungen, die zu ihrer Teilhabe am Arbeitsleben erbracht werden, an den Leistungserbringer, von dem sie unterstützt werden wollen [6] . Zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer besteht kein unmittelbares Rechtsverhältnis mehr, weil die vertragliche Vereinbarung gemäß § 21 SGB IX fehlt. Der Kostenträger verliert seine Kontrollfunktion gegenüber dem Leistungserbringer und für die Einheitlichkeit der Leistungserbringung gibt es ohne Leistungsvertrag keine Grundlage mehr.
Deshalb schließen Budgetnehmer/innen und Leistungsträger nach der auf Grundlage von § 21a SGB IX erlassenen Budgetverordnung Zielvereinbarungen ab, die Regelungen über „die Ausrichtung der individuellen Förder- und Leistungsziele“, „die Erforderlichkeit eines Nachweises für die Deckung des festgestellten individuellen Bedarfs“ und „die Qualitätssicherung“ (§ 4 BudetV) enthalten. „Der Rehabilitationsträger“, so das Rechtsgutachten von Welti, „gibt im Interesse der Selbstbestimmung einen Teil der inhaltlichen Verantwortung an den Leistungsberechtigten ab“ (Welti, F., 2007, S. 2). Die Zielvereinbarungen entsprechen beim Persönlichen Budget dem, was bei der Sachleistung in Leistungsverträgen festgelegt ist (ebd., vgl. S. 51).
Der Bezug zu den für den jeweiligen Rehabilitationsträger geltenden Leistungsgesetzen ist in den uns vorliegenden Zielvereinbarungen durch Angabe der Teilhabeleistung, die in der Leistungsform des Persönlichen Budgets erbracht werden soll, klar gestellt. Die vom Leistungserbringer der Wahl zu erbringenden Unterstützungen sind darin mehr oder weniger ausführlich beschrieben. Sie geben also Auskunft darüber, was auf welche Weise erreicht werden soll. Aufbauend darauf können Budgetnehmer/innen mit den von ihnen ausgewählten Leistungserbringern privatrechtliche Verträge abschließen, um das angestrebte Ziel durch die beschriebenen Leistungen zu erreichen.
Dies kann in unspektakulärer und einfacher Weise geschehen. Das folgende Beispiel zeigt, dass die geforderte Vergleichbarkeit dazu genutzt werden kann, den Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget auf dem Verfahrenswege zu torpedieren.
Herrn D. wurde eine „Berufsvorbereitende Maßnahme“ mit „sonderpädagogischen Hilfen“ empfohlen. Um diese betrieblich durchzuführen, beantragte er ein Persönliches Budget. Er schloss mit der Agentur für Arbeit eine Zielvereinbarung ab, nach der eine „Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahme“ durchgeführt werden soll, um das „Herstellen der Ausbildungseignung und Einmündung in ein Ausbildungsverhältnis (theorievermindert oder einfache Vollausbildung)“ zu erreichen. Zur Sicherung der Qualität wurde darin festgelegt, dass die „Gewährung und Durchführung der Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben im Rahmen eines Persönlichen Budgets „auf der Grundlage des Fachkonzeptes für Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen“ erfolgt. In Ausrichtung darauf wurde die endgültige Bewilligung des Persönlichen Budgets u. a. mit den Auflagen verbunden, dass
„der Anteil betrieblicher Qualifizierungsphasen die Hälfte der individuellen Förderdauer nicht überschreiten darf“
dass ein „individueller, detaillierter/konkreter Förderplan (P) für die ersten sechs Monate und darüber hinaus für die weitere Zeit der Maßnahmen“ vorgelegt wird.
Weil der daraufhin eingereichte nochmals überarbeitete individuelle Förderplan den Vorstellungen des Rehaberaters nicht entsprach und der Nachweis zum Anteil der betrieblichen Qualifizierungszeit nicht vorlag, wurde Herr D. erneut aufgefordert, die Auflagen der Zielvereinbarung zu erfüllen. Nach Rücksprache mit seiner Rechtsanwältin, nahm Herr D. dazu wie folgt Stellung:
„Besonders wichtig ist mir, dass ich mich in dem Betrieb auf ein Ausbildungsverhältnis vorbereiten kann, in dem dann auch die Ausbildung stattfinden soll. Mir ist durch [Name des Betriebes] versichert worden, dass dieses Ziel (P) realistisch ist (P) Insgesamt passt das Angebot von BIS e.V. also sehr genau zu meinen Vorstellungen (P) Deshalb bitte ich Sie, Ihre Entscheidung noch einmal zu überprüfen und hoffe, dass Sie mir die Möglichkeit geben, dieses Angebot über mein Persönliches Budget auch zu finanzieren.“
Die Agentur für Arbeit antwortete darauf:
„Bezugnehmend auf mein Hinweisschreiben vom (P) teile ich Ihnen mit, dass die von Ihnen neu eingereichten Unterlagen von BIS e.V. und Ihre persönlichen Ausführungen weiterhin in fachlicher und qualitativer Hinsicht in wesentlichen Punkten und wesentlichem Unfang nicht den produktspezifischen Anforderungen des Fachkonzeptes (P) zur Durchführung einer Berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahme entsprechen und insofern ungenügend sowie nicht budgetfähig sind“.
Die Agentur für Arbeit stellt an den Budgetnehmer und an den Leistungserbringer seiner Wahl nahezu unerfüllbare Anforderungen. Nach den Vorgaben des Fachkonzepts baut der geforderte Förderplan auf „den Ergebnissen der Eignungsanalyse und/oder einer vorhergehenden Diagnostik auf“, die dann zu „einer realistischen Einschätzung der individuellen Stärken und Schwächen des jungen Menschen unter Berücksichtigung von beruflichen Anforderungen“ (BA, 2012, S. 5) führen soll. Der Förderplan, der von der Agentur für Arbeit vor Qualifizierungsbeginn gefordert wurde, ist nach dem Fachkonzept, auf das sie sich in ihren Schreiben immer wieder beruft, ein Ergebnis, das vom Leistungserbringer erst in der Maßnahme zu erbringen ist und „spätestens eine Woche nach Ende der Eignungsanalyse“ vorgelegt werden muss (ebd., S. 12). Unsere mit Herrn D. und seiner Rechtsanwältin abgestimmten Hinweise darauf blieben wirkungslos. Ausschlaggebend für die Bewilligung des Persönlichen Budgets fast ein Jahr nach Antragstellung war, dass die Zuständigkeit innerhalb der Agentur für Arbeit wechselte und ein Berater zuständig wurde, der dem Persönlichen Budget aufgeschlossener gegenüber stand.
Im Übergangsfeld zwischen der Schule und dem Berufsleben haben sich Netzwerke etabliert, die den reibungslosen Übergang von Schüler/innen mit Behinderungen in nachschulische Angebote sichern. Zur Vorbereitung auf diesen Übergang werden während der Schulzeit Praktika in WfbM und anderen Einrichtungen zur Teilhabe am Arbeitsleben organisiert. Der Wunsch von Schüler/innen mit Behinderungen, andere Wege gehen zu wollen, kann auf Widerstand stoßen:
Herr E. ist ein junger Mann im Alter von 19 Jahren. Er hat sonderpädagogischen Förderbedarf im Förderschwerpunkt „geistige Entwicklung“ und besucht die Abschlussstufe einer Förderschule. Nachdem er eine Reihe von Praktika in WfbM durchgeführt hat, möchte er ein betriebliches Praktikum machen. Seine gesetzlichen Betreuer befürworten dies. Da Herr E. zur Durchführung eines betrieblichen Praktikums Unterstützung braucht, beantragten sie ein Persönliches Budget, um Hilfen für eine angemessene Schulbildung gemäß § 54 Abs. 1 SGB XII bezahlen zu können. Der Antrag wurde abgelehnt, weil die Schule dem Kostenträger auf Anfrage mitteilte, dass das Praktikum von Herrn E. „aufgrund der individuellen Voraussetzungen von Herrn E. unbedingt in einem geschützten Rahmen durchgeführt werden“ sollte und in diesem Rahmen von der Schule begleitet werden kann.
Vorgänge dieser Art sind weder ungewöhnlich noch unbekannt. So wurde in einer Untersuchung zur „Entwicklung der Zugangszahlen zu Werkstätten für behinderte Menschen“ u. a. festgestellt, „dass die „direkte Überleitung von Schüler/innen und Schülern mit Behinderung in Arbeits- und Ausbildungsverhältnisse des allgemeinen Arbeitsmarktes (P) eine Ausnahme ist“, weil „nahezu alle Schülerinnen und Schüler mit einer geistigen Behinderung Praktika in WfbM durchführen“ und „die Kooperationsbeziehungen von Schulen und Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes im Vergleich zu denen mit Werkstätten schwach ausgeprägt sind“ (Detmar, W. et al., 2008, S. 213).
Mit dem Persönlichen Budget wurde eine Leistungsform eingeführt, die geeignet ist, im Übergangsfeld zwischen Schule und Beruf Netzwerke aufzubauen und zu stärken, die personenorientiert und integrativ arbeiten, um das seit Langem kritisierte so genannte Übergangssystem zu verbessern. Das stellt gewohnte Handlungsweisen in Frage und greift in etablierte Kooperationsformen ein, die sich aus Sicht der darin eingebundenen Akteure bewährt haben. Anträge auf Persönliche Budgets stören also den Frieden einer selbstgenügsamen Praxis und können, weil schon ihre Bearbeitung Veränderungen mit sich bringt, zu erheblichen Aufgeregtheiten führen:
Der Umstand, dass angeforderte Unterlagen eine Woche zu spät eintrafen, obwohl sie pünktlich abgeschickt wurden, führte zum Vorwurf der Beraterin, dass man die Zeit der internen Post mit einberechnen müsse. Es sei eine „absolute Frechheit“, sie „durchs ganze Haus zu schicken“, nur um Unterlagen, die sie benötige, zu organisieren (...) Darüber hinaus teilte die Beraterin dem Antragsteller mit, dass er den vorgesehenen Beginn „vergessen“ könne, da sie die Unterlagen so nicht akzeptiere und dass das Persönliche Budget „viel mehr Arbeit“ mache und die Sachleistung bei einem Träger „einfacher“ sei.
Da der Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget, die Sachleitung keineswegs ersetzt hat und diese traditionelle Form der Leistungserbringung weiterläuft, sind Rehaberater/innen und Fallmanager/innen gezwungen, zweigleisig zu fahren, wenn sie Teilhabeleistungen beider Leistungsformen begleiten. Der Beratungsauftrag und die Bearbeitung von Teilhabeleistungen sind durch die Einführung des Persönlichen Budgets ganz gewiss nicht einfacher geworden. Die Anforderungen an Beratungsfachkräfte sind gestiegen. Ob Menschen darauf mit Abwehr reagieren, dürfte nicht zuletzt von den Ressourcen abhängen, über die sie verfügen, um sich neuen Herausforderungen zu stellen.
Der Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget stellt aber nicht nur Gewohnheiten in Frage. Er tangiert auch wirtschaftliche Interessen. Das Persönliche Budget bietet neuen und kleineren Bildungsträgern sowie Privatpersonen die Möglichkeit, Menschen mit Behinderungen ihre Unterstützung zur Teilhabe am Arbeitsleben anzubieten und diese zu finanzieren. Dadurch wird ein ohnehin durch Wettbewerb geprägter Markt um Konkurrenten bereichert, die eher mit innovativen Methoden arbeiten können als große Einrichtungen, die zur außerbetrieblichen Qualifizierung und segregierten Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen eigene Werkstätten betreiben und finanzieren müssen.
Nach den statistischen Angaben der Bundesagentur für Arbeit wurden in Berlin im März 2013 rund 7 Mio. Euro für Leistungen zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben ausgegeben. Bisher entfielen von diesen 7 Mio. € gerade einmal 41.000 € (etwa 0,6%) auf Leistungen, die in Form des Persönlichen Budgets erbracht worden sind (BA, März 2013). Es wird spannend zu sehen wie sich die Verteilung weiter entwickeln wird.
„Der Mensch ist frei geboren, und überall liegt er in Ketten.“ Mit diesem fulminanten Auftakt eröffnet Jean-Jacques Rousseau (1712 – 1778) das erste Kapitel in „Vom Gesellschaftsvertrag“ (1977) und stellt damit einen hypothetischen Naturzustand des Menschen dem Zustand einer fehlentwickelten Gesellschaft gegenüber. Im Naturzustand lebt der Mensch nach der Vorstellung Rousseaus „einfach, gleichförmig und allein“. Seine „Begierden gehen nicht über die physischen Bedürfnisse hinaus“. Er befriedigt sie aufgrund seiner „Eigenliebe“ oder durch das „Verlangen nach Selbsterhaltung“. Er ist „weder gut noch böse“. Sein „natürliches Mitleid“ hindert ihn daran, anderen Menschen Leid zuzufügen oder sie zu übervorteilen. Im Unterschied zum Tier besitzt er die „Fähigkeit, sich zu vervollkommnen“. Unfreiheit und „moralische oder politische Ungleichheit“ sind für Rousseau das Ergebnis einer fehlgeleiteten gesellschaftlichen Entwicklung (Rousseau, J. J., 2010. vgl. S. 35-73). Mit seinem Gesellschaftsvertrag beabsichtigt er, „eine Form des Zusammenschlusses“ zu finden, der mit seiner „ganzen gemeinsamen Kraft die Person und das Vermögen jedes einzelnen Mitglieds verteidigt und schützt und durch die doch jeder, indem er sich mit allen vereinigt, nur sich selbst gehorcht und genauso frei bleibt wie zuvor“ (1977, S. 17). Es geht ihm um eine Gesellschaft, die „eine sittliche und rechtliche Gleichheit an die Stelle dessen setzt, was die Natur an physischer Ungleichheit unter den Menschen hervorbringen kann, und dass die Menschen, die nach Stärke und Begabung unterschiedlich sind, durch Vertrag und Recht alle gleich werden“ (1977, S. 26).
Auch nach dem Menschenbild der modernen Anthropologie sind wir aufgrund unserer naturbedingten Konstitution zur Freiheit befähigt. Weil unser Verhalten nicht durch Instinkte gebunden ist, sind wir nicht gezwungen, auf einen Schlüsselreiz mit einem festgelegten, ganz bestimmten Verhalten oder einer ganz bestimmten Verhaltenskette reagieren zu müssen und nicht auf eine spezifische Umwelt angewiesen (Gehlen, A., 1975, verg. S. 21). Adolf Portmann nennt das Gebaren der Tiere deshalb "umweltgebunden und instinktgesichert", das der Menschen hingegen "weltoffen und frei" (1956, S. 64). Die Vorstellung eines Naturzustandes lässt dieses neue Bild vom Menschenbild aber nicht mehr zu. Weil unser Verhalten nicht durch naturgegebene Programme festgelegt ist, sind wir auf jene kulturellen Orientierungen angewiesen, die man als Werte und Normen bezeichnet. In welchem Maße diese kulturellen Orientierungen Freiheit, Gleichheit und Solidarität ermöglichen, hängt von der Gesellschaft ab, in der wir leben und die wir gestalten. Auch in dieser Hinsicht haben die Erkenntnisse von Rousseau bis heute Bestand.
Es fällt nicht schwer, die Ideen Rousseaus in den Idealen der Französischen Revolution – Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit – wieder zu erkennen. Hans Wocken greift diese Ideale auf und führt sie mit der UN-Behindertenrechtskonvention zusammen, deren tragende Eckpfeiler er als „Selbstbestimmung, Gleichberechtigung, und Teilhabe“ identifiziert (Wocken, A., 2011, S. 55). „Statt „Freiheit“ heißt es in der Behindertenrechtskonvention Selbstbestimmung, an die Stelle von „Gleichheit“ tritt der Begriff Gleichberechtigung, und „Brüderlichkeit“ wird abgelöst durch Teilhabe“ (ebd.). Damit gelingt es ihm, die Behindertenrechtskonvention in eine Tradition zu stellen, die sich „unverlierbar in das Geschichtsbuch der Menschheit eingemeißelt“ hat (ebd., S. 53). Aufbauend darauf führt er das Assistenzmodell als das praktische Handlungskonzept ein, durch das Menschen mit Behinderungen ihre Selbstbestimmung erreichen. Indem er das Persönliche Budget mit diesem Handlungskonzept als den „bedeutsamsten Ausdruck“ des oben skizzierten sozialen Wandels verbindet, den auch er als Paradigmenwechsel bezeichnet, wird der Stellenwert des Persönlichen Budgets für die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen deutlich herausgearbeitet (ebd., vgl. S. 56).
Dass alle Menschen das Potenzial haben, selbstbestimmt zu handeln und dass die Freiheit dazu ein Menschenrecht ist, bedeutet aber noch lange nicht, dass die Entscheidungen, die wir treffen, auch gut für uns sind und andere nicht schädigen.
Selbstbestimmung ist eine pädagogische Aufgabe
„Die Speisekarten wurden länger und wir gingen in die Breite“. Mit diesem erfrischenden Satz weist Joel Anderson (2009, S. 435) darauf hin, dass es Situationen geben kann, in denen „unsere Autonomisierung nicht mit den gestiegenen Anforderungen an unsere Entscheidungsfähigkeit Schritt gehalten hat“. Das „Ungleichgewicht zwischen unseren für die Autonomie konstitutiven Fähigkeiten und den Anforderungen verschiedener Entscheidungssituationen“ bezeichnet er als „Autonomielücke“ (ebd., S. 444).
Die „Pädagogische Anthropologie“ von Heinrich Roth ist ein Klassiker, der sich mit der Frage nach diesen konstitutiven Fähigkeiten auseinandersetzt. Nach seiner Darstellung sind Sach-,
Sozial- und Selbstkompetenz aufeinander aufbauende und miteinander verbundene Fähigkeiten, die sich das Individuum im Laufe seiner Sozialisation anzueignen vermag und es zur Mündigkeit führen.
„Mündigkeit, wie sie von uns verstanden wird, ist als Kompetenz zu interpretieren, und zwar in einem dreifachem Sinne: a) als Selbstkompetenz (self competence), d. h. als Fähigkeit, für sich selbst verantwortlich handeln zu können, b) als Sachkompetenz, d.h. als Fähigkeit für Sachbereiche urteils- und handlungsfähig und damit zuständig sein zu können, und c) als Sozialkompetenz, d.h. als Fähigkeit, für sozial, gesellschaftlich und politisch relevante Sach- oder Sozialbereiche urteils- und handlungsfähig und also ebenfalls zuständig sein zu können.“ (Roth, H., 1971, S. 180)
Selbstverantwortliches Handeln ist also ein voraussetzungsvoller Prozess, der Menschen mit und ohne Behinderung die Grenzen der eigenen Fähigkeiten als Autonomielücke spüren lässt und uns zu erkennen gibt, dass wir mit unseren Entscheidungen immer auch das Risiko tragen, zu scheitern. Dies trifft auf junge Menschen mit Lernschwierigkeiten beim Übergang von der Schule in das Erwerbsleben in besonderer Weise zu. Für sie ist dieser Übergang zu einer „hochriskanten Lebenslage“ (Michael Storz, 1997) geworden, weil sie Gefahr laufen, den Einstieg in das Erwerbsleben zu verpassen. Allein aufgrund ihres Alters sind sie sich dieser prekären Lage oft nicht bewusst. In der Regel brauchen sie Unterstützung, um selbstverantwortliche Entscheidungen zu treffen. Im Horizont der Pädagogik kann das Recht auf Selbstbestimmung folglich nicht als Aufforderung verstanden werden, einen Stil des Laisserfaire zu pflegen. Dies wäre verantwortungslos. Selbstbestimmung wird damit zu einer pädagogischen Aufgabe, der wir uns im Dialog mit den jungen Menschen zu stellen haben.
„Abhängigkeit von anderen kann selbstbestimmt gewollt sein, wenn sie der Befriedigung von Bedürfnissen dient“ (Hahn, M. Th., 1997, S. 23). Diese Aussage können wohl alle Menschen anhand ihrer Lebenserfahrung bestätigen. Sie widerspricht einem ideologischen Individualismus, der die Unabhängigkeit und Selbstständigkeit des Einzelnen überhöht und vergessen lässt, dass wir soziale Wesen sind, die der Anerkennung und Zuwendung anderer Menschen notwendig bedürfen. Vor diesem Hintergrund kann Selbstbestimmung zu einer sozialen Anforderung werden, die unerfüllbar ist und das emanzipatorische Ziel verfehlt, das den Wunsch der "Independent Living"-Bewegung leitet, „Kontrolle über das eigene Leben zu haben“ (Volker Schönwiese, V., o. J., S. 28).
Selbstbestimmung kann Zwang sein
Anne Waldschmidt stellt die Forderung nach Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen in einen historischen Kontext und zeigt dadurch, welche Ambivalenz mit dieser Forderung verbundene ist:
„Den ersten Strang (P) bildet die Befreiung aus den feudalistischen Strukturen, die in Gestalt der großen Einrichtungen nach wie vor bestehen (P) In diesem Kontext beinhaltet Autonomie die Forderung nach Freiheit von Zwang und Unterdrückung, von Entmündigung und Bevormundung, von rigiden Strukturen, repressiven Beziehungen und monotonen Tagesabläufen (P) der zweite Strang lässt sich als die Autonomie der individualisierten Gesellschaft kennzeichnen, als eine Selbstbestimmung, die weniger als Freiheitsrecht, sondern eher als Pflicht konzipiert ist. In der neoliberalen Moderne werden die Individuen sich selbst überlassen; ihnen ist die Aufgabe der Selbstverantwortung übertragen. Allein der Kämpfer, der Sieger, der Erfolgreiche, kurz, der auf sich allein gestellte Starke ist gefragt. Hier hat Selbstbestimmung einen eher disziplinierenden Charakter. (1999, S. 43)
Ganz ähnlich weist Axel Honneth auf den ambivalenten Charakter von Individualisierung und Autonomisierung hin. Er vertritt die These, „dass die Ansprüche auf individuelle Selbstverwirklichung (P) inzwischen so stark zu einem institutionalisierten Erwartungsmuster (P) geworden sind, daß sie ihre innere Zweckbestimmung verloren haben“. Was einmal die „Steigerung qualitativer Freiheit“ versprach, „ist nunmehr zur Ideologie der Deinstitutionalsierung geworden“ und führt zu einer „Vielzahl von individuellen Symptomen innerer Leere, Sichüberflüssig- Fühlens und Bestimmungslosigkeit“ (2010, S. 207 f). Alain Ehrenberg zeigt in seiner Studie „Das erschöpfte Selbst“ (2008) wie dies zu einer Überforderung führen kann, der psychische Krankheit folgt und die für den enormen Anstieg depressiver Erkrankungen in modernen Gesellschaften verantwortlich ist.
Diese Hinweise sind geeignet, der Forderung nach Selbstbestimmung ihre Unschuld zu nehmen und halten dazu an, den Begriff der Selbstbestimmung nicht unreflektiert zu benutzen. Es ist darauf zu achten, wer ihn mit welchen Gründen im Munde führt. Unter anderem darf nicht vergessen werden, dass das Persönliche Budget nicht ausschließlich zur Förderung der Selbstbestimmung eingeführt wurde, sondern auch mit der Hoffnung verbunden ist, die damit entstehende „Konkurrenzsituation wirke sich insgesamt in Richtung einer Kostensenkung aus“ (Metzler, H. et al., 2007, S. 27). Es ist gut, die Frage nach den Kosten zu stellen, wenn Leistungen zur Teilhabe ihre Ziele nicht erreichen, weil die bezahlte Unterstützung nicht greift. Es ist aber schlecht, einer zielführenden Hilfe die ökonomische Basis zu nehmen.
Selbstbestimmung braucht Information
Zweifelsfrei hat das Persönliche Budget mit der Möglichkeit zur Wahl eine wesentliche Grundlage für selbstbestimmte Entscheidungen geschaffen. Der Selbstbestimmung wäre aber kaum damit gedient, wenn lediglich sehr ähnliche oder gar identische Angebote mit gleichen Preisen von unterschiedlichen Anbietern zur Disposition stünden. Es muss eine Wahlmöglichkeit zwischen Alternativen geben, die sich tatsächlich auch voneinander unterscheiden. Darüber hinaus kann man auch die Wahl zwischen wirklichen Alternativen nur dann als selbstbestimmt bezeichnen, wenn sie auf der Grundlage von Informationen getroffen wird, die einen Vergleich zwischen den verschiedenen Angeboten ermöglicht. Sie muss also durch Tatsachenfeststellungen fundiert sein und darf nicht der Manipulation folgen. Eine selbstbestimmte Entscheidung setzt also nicht nur Alternativen sondern auch Transparenz voraus.
Leider besteht im Hinblick auf die Ergebnisqualität von Angeboten zur Teilhabe am Arbeitsleben so gut wie keine Transparenz. Menschen mit Behinderungen haben deshalb keine Chance, zwischen unterschiedlichen Anbietern eine informierte Wahl zu treffen. Aus diesem Grund sollten alle Leistungsanbieter zur Veröffentlichung ihrer Arbeitsergebnisse verpflichtet werden, was durch das Internet ja ohne großen Aufwand möglich ist. Die Konkurrenz würde dann nicht in erster Linie über den Preis sondern über die Qualität ausgetragen, was bei gestärkter Wahlfreiheit der Nutzer zu einer Abstimmung mit den Füßen führen würde. Angebote mit hoher Qualität würden auf diese Weise gestärkt und die Folgekosten ineffektiver Angebote reduziert.
[4] Nach der Werkstättenverordnung (WVO) gehören dem Fachausschuss Vertreter der WfbM, der Bundesagentur für Arbeit und des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe an. Der Fachausschuss gibt zunächst vor der Aufnahme des behinderten Menschen in die WfbM gegenüber dem zuständigen Rehabilitationsträger eine Stellungnahme ab, „ob der behinderte Mensch für seine Teilhabe am Arbeitsleben und zu seiner Eingliederung in das Arbeitsleben Leistungen einer Werkstatt für behinderte Menschen benötigt oder ob andere Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben in Betracht kommen P“ (WVO, § 2 Abs. 2). Im weiteren Verlauf der „Werkstattkarriere“ tagt er vor den Übergängen vom Eingangsverfahren zum Berufsbildungsbereich und vom Berufsbildungsbereich in den Arbeitsbereich der WfbM. Für Werkstattbeschäftigte, die im Arbeitsbereich angekommen sind, gibt er „in regelmäßigen Abständen, wenigstens einmal jährlich, gegenüber dem zuständigen Rehabilitationsträger eine Stellungnahme dazu ab, welche behinderten Menschen für einen Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt in Betracht kommen und welche übergangsfördernden Maßnahmen dazu erforderlich sind“ (ebd., § 5 Abs. 5).
[5] 5Entsprechend sind nach Auffassung der Bundesagentur für Arbeit „z.B. Leistungen für Aus- und Weiterbildungen (P) nur dann als PersB auszuführen, wenn (P) die vom Budgetnehmer anderweitig organisierte Aus- und Weiterbildung wie in besonderen Einrichtungen für behinderte Menschen (Vergleichbarkeit insbesondere im Hinblick auf die organisierten „Unterstützungsleistungen“) erfolgt“ (BA, HEGA 05/08, S. 2). Auf diese Vergleichbarkeit hebt auch das Bundessozialgericht in seiner Urteilsbegründung zum Urteil vom 30.11.2011, B 11 AL 7/10 R ab. Zur Frage, ob Werkstattleistungen auch ohne Anbindung an eine anerkannte Werkstatt für Menschen mit Behinderung (WfbM) budgetfähig sind, wird klar gestellt, dass im Rahmen des Persönlichen Budgets die Förderung von Werkstattleistungen „auch außerhalb einer anerkannten WfbM möglich (sind), sofern die sonstigen Vorgaben des § 40 SGB IX beachtet werden und im konkreten Fall das Ziel der gesetzlich vorgesehenen Förderung in gleicher Weise erreicht werden kann.“ Festgestellt wird aber auch, dass dies nur dann möglich ist, wenn die mit dem Persönlichen Budget finanzierte Maßnahme „mit einer Maßnahme im Eingangsverfahren und im Berufsbildungsbereich einer anerkannten WfbM vergleichbar“ ist. Dazu bedarf es der Klärung, ob die „konkret durchgeführte Maßnahme in gleicher Weise wie eine sonstige Maßnahme in einer anerkannten WfbM die Erwartung rechtfertigte“, dass der Leistungsberechtigte durch die Teilnahme daran ebenso wie durch die von einer WfbM ausgeführte Leistung in die Lage versetz werde, „ein Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung zu erbringen“. (ebd., S. 7f)
[6] Anders verhält es sich, wenn das Budget ganz oder teilweise durch Gutscheine erbracht wird. Diese Möglichkeit räumt das Gesetz ein. In § 17 Absatz 3 des SGB IX heißt es: „Persönliche Budgets werden in der Regel als Geldleistung ausgeführt, bei laufenden Leistungen monatlich. In begründeten Fällen sind Gutscheine auszugeben“. Die Bundesagentur für Arbeit führt dazu Entsprechendes aus: „Besteht begründete Besorgnis, dass Geldleistungen für andere als Budgetzwecke (budgetfremd) verwendet werden, sind Gutscheine auszugeben“. (HEGA 05/08 - 05, S. 2). In unseren Darstellungen bleibt diese Möglichkeit unberücksichtig, weil sie in den von uns ausgeführten Budgetleistungen nicht vorkam.
Berit Blesinger kommt in ihrem Fazit zur Umsetzung des Persönlichen Budgets zu dem Schluss,
„dass das Persönliche Budget auch im Bereich der beruflichen Teilhabeleistungen halten kann, was es verspricht: Die Wahlmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung zwischen ambulanten und (teil-)stationären Teilhabeangeboten der verschiedenen Anbieter können deutlich erweitert, die Position der leistungsberechtigten Personen gegenüber Leistungsträgern und Leistungsanbietern kann maßgeblich gestärkt werden.“ (2009, S. 121)
Dem schließen wir uns an. Wichtig dabei ist aber auch die Konditionierung. Die zentrale Voraussetzung, um das Verspechen auch wirklich einzulösen, ist nach ihrer Ansicht, dass ein „personenorientierter Ansatz P an die Stelle einer Sichtweise treten muss, die die Institution in den Vordergrund rückt“ und „der Mensch mit Behinderung mit seinen Stärken, Unterstützungsbedarfen und Teilhabewünschen“ (ebd., S. 122) an erster Stelle steht. Auch diese Einschätzung teilen wir. Genau dort haben wir ja im vorliegenden Teil unseres Aufsatzes die Probleme bei der Umsetzung des Persönlichen Budgets verortet. Diese Umsetzungsprobleme dürfen nicht bagatellisiert werden. Sie sind gravierend und besonders ernst zu nehmen, weil sie den im § 1 SGB IX formulierten grundsätzlichen Anspruch unseres Leistungsrechts, die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen zu fördern, in Frage stellen und nicht mit der UN-Behindertenrechtskonvention in Einklang zu bringen sind. Es geht darum, den rechtlichen Anspruch auf Selbstbestimmung und das individuelle Streben danach institutionell zu verankern. Erst wenn Leistungsträger und Leistungserbringer diesen Anspruch zu ihrer Sache machen und personenorientiert handeln, hat die selbstbestimmte Teilhabe von Menschen mit Behinderungen eine wirkliche Chance.
Dazu sind Veränderungen notwendig und der Rechtsanspruch auf das Persönliche Budget ist dafür ein wirkungsvoller Hebel. Das Persönliche Budget bietet die finanzielle Grundlage, um bestehende Strukturen zu modifizieren und neue aufzubauen, die den zur selbstbestimmten Teilhabe von Menschen mit Behinderungen notwendigen sozialen Veränderungen den Weg bereiten. Festzustellen ist aber auch, dass das Persönliche Budget zur Teilhabe am Arbeitsleben eine kaum genutzte Leistungsform ist. Sachleistungen dominieren den Markt. Darüber hinaus ist das Persönliche Budget der Sachleistung strukturell unterlegen, weil die in der Vergangenheit aufgebauten einrichtungsorientierten Netzwerke sich als sehr stabil erweisen und weil Budgetnehmer/innen in den oben dargestellten Auseinandersetzungen einen sehr langen Atem und Rechtsbeistand brauchen, den sie nicht finanzieren können.
Sollten wir durch unsere problemorientierten Darstellungen den Eindruck erweckt haben, dass das Persönliche Budget sehr viele Gegner und kaum Befürworter hat, dann möchten wir diesen Eindruck am Schluss korrigieren. Mittlerweile haben deutlich mehr als 100 Budgetnehmer/ innen ihre Budgetanträge in Kooperation mit BIS e.V. bewilligt bekommen. Dies war möglich, weil sie von vielen Seiten und nicht zuletzt von den Berater/innen der Leistungsträger dabei unterstützt wurden, ihre beruflichen Vorstellungen zu verwirklichen.
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