Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-12-17_2
Timestamp: 2018-04-21 23:15:06+00:00
Document Index: 13864812

Matched Legal Cases: ['ÚS 12/17 ', 'soud ', 'čl. 1', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 63', 'čl. 9', 'čl. 15', 'čl. 26', 'čl. 33', 'čl. 36', '§ 79', 'zákona č. 150', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'čl. 33', 'čl. 15', 'čl. 26', '§ 65', '§ 48', '§ 73', 'zákona č. 111', 'čl. 15', '§ 79', 'soud ', '§ 81', 'soud ', 'ÚS 16/96 ', 'ÚS 233/02 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 63', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 182', '§ 73', 'zákona č. 111', '§ 73', 'zákona č. 137', 'soud ', '§ 74', 'čl. 15', 'čl. 1', 'čl. 3', 'čl. 2', '§ 74', 'soud ', '§ 73', 'zákona č. 137', '§ 74', '§ 73', 'čl. 63', 'čl. 63', 'čl. 63', 'čl. 36']

Pl.ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) doc. RNDr. Ivana Ošťádala, CSc. a 2) Univerzity Karlovy, se sídlem Ovocný trh 560/5, Praha 1, obou zastoupených Mgr. Martinem Bělinou, advokátem se sídlem Pobřežní 370/4, Praha 8, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2016, č. j. 10 A 186/2015-83, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016-43, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a prezidenta republiky, zastoupeného JUDr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem Vyšehradská 21, Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
1. Dne 2. 5. 2017 podali stěžovatelé doc. RNDr. Ivan Ošťádal, CSc. a Univerzita Karlova ústavní stížnost, kterou brojí proti v záhlaví označeným rozsudkům správních soudů, neboť tvrdí, že jimi byly porušeny ústavní principy zakotvené v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), soudy rezignovaly na ochranu základních práv a svobod ve smyslu čl. 4 Ústavy, nerespektovaly nutnost kontrasignace dle čl. 63 odst. 3 Ústavy a tím porušily čl. 9 odst. 3 Ústavy. Dále prý soudy neposkytly ochranu právu stěžovatelů na svobodu vědeckého bádání a umělecké tvorby podle čl. 15 odst. 2 Listiny a na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Stěžovatelé namítají rovněž porušení práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny a práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
3. Protože stěžovatelé měli za to, že ve věci jmenování doc. Ošťádala profesorem zůstal prezident nečinným, podali podle ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") žalobu na nečinnost žalovaného (prezidenta republiky). Tuto žalobu Městský soud v Praze (dále též "městský soud") rozsudkem napadeným nyní projednávanou ústavní stížností zamítl, když konstatoval, že stěžovatelé sice jsou v tomto řízení aktivně legitimováni, avšak žaloba není důvodná, jelikož tzv. nečinnostní žaloba je možná pouze tehdy, nelze-li se ochrany subjektivních práv domáhat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. Nevztahuje se totiž k přezkumu již učiněného úkonu správního orgánu, nýbrž slouží k poskytnutí ochrany proti jeho nezákonné nečinnosti. Nečinnostní žaloba je proto nedůvodná, vydal-li žalovaný rozhodnutí. V daném případě městský soud konstatoval, že prezident v této věci vydal rozhodnutí, a to nejpozději v podobě přípisu ministryni školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 19. 1. 2016, kterým jí sdělil, že potvrzuje svoje rozhodnutí nejmenovat tři kandidáty na profesory (jedním z nich je doc. Ošťádal) a ohledně odůvodnění odkázal na oficiální webové stránky (https://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/aktualni-tiskove-zpravy/prezident-republiky-se-rozhodl-nejmenovat-tri-profesory-11098). Tento dopis proto představuje správní akt v materiálním smyslu, neboť obsahuje formálně zachycený, objektivizovatelný, nezaměnitelný a nezměnitelný projev vůle prezidenta směřující k autoritativní úpravě práv a povinností konkrétních subjektů v konkrétní věci.
6. Stěžovatelé popisují skutkové okolnosti případu, rekapitulují obsah napadených soudních rozhodnutí a argumentaci Nejvyššího správního soudu označují za účelovou a vnitřně rozpornou, když na jedné straně dopis prezidenta ze dne 19. 1. 2016 označil za rozhodnutí, nicméně na straně druhé z hlediska nesplnění požadavku na kontrasignaci se mělo jednat o výkon pravomoci, který nemění ani nepotvrzuje právní stav. Stěžovatelé se domnívají, že prezident předmětným dopisem jen informoval ministryni o tom, že v rámci svých vnitřních úvah dospěl v blíže neurčené době k rozhodnutí o nejmenování doc. Ošťádala profesorem, což však není relevantním projevem vůle správního orgánu, který by směřoval navenek. Oba správní soudy prý proto tento dopis interpretovaly v rozporu s vůlí prezidenta a postupovaly tak nepředvídatelně.
8. Stěžovatelé dále poukazují na postavení doc. Ošťádala jako vysokoškolského učitele, jehož činnost směřuje k naplňování práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny, k němuž nejvýznamnější měrou přispívají právě profesoři jako nositelé nejvyšší pedagogicko-vědecké hodnosti. "Pokud jej tedy [prezident] profesorem nejmenoval, a to přestože pro jmenování byly splněny všechny zákonné podmínky, zasahuje toto jeho jednání negativně [Univerzitu Karlovu] v jejím poslání, kterým je poskytování vysokoškolského vzdělání, čímž sekundárně dochází k zásahu do práva každého občana na vzdělání." Konstrukce vysokého školství je totiž založena na bázi samosprávy a jmenování profesorem je její součástí. Existence profesorů je pro vysokou školu v řadě ohledů velmi významná a nepodložené odpírání jmenování profesorem proto může ohrozit její fungování. V tom stěžovatelé spatřují rovněž nepřímý zásah do svobody vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny) a do práva na svobodnou volbu povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny).
14. Prezident republiky jako vedlejší účastník ve vyjádření k ústavní stížnosti především uvedl, že ji považuje za nedůvodnou a neopodstatněnou a že je její obsah věnován jiným skutečnostem, než které jsou relevantní v daném řízení. V daném případě se totiž jedná jen o žalobu proti nečinnosti a nikoliv o "změť žalob", kdy se prý stěžovatelé za situace, kdy podali opožděnou žalobu proti rozhodnutí, v řízení o tvrzené nečinnosti snaží ex post uplatňovat námitky, které měly být předmětem řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Stěžovatelé totiž zpochybňují kvalitu, obsah a formu vydaného rozhodnutí, což však lze činit právě jen v případě žaloby podané proti správnímu rozhodnutí. Některé námitky označuje prezident republiky až za demagogické a stěžovatelé prý nechtějí pochopit, že v tomto řízení byly řešeny výhradně otázky týkající se nečinnosti, takže nebylo namístě zabývat se tím, jakou formu mělo mít vydané rozhodnutí, resp. zda prezident republiky byl či nebyl povinen jmenovat doc. Ošťádala profesorem. V tomto směru byla napadená rozhodnutí správních soudů vydána zcela po právu a byla rovněž řádně odůvodněna. Proto na ně vedlejší účastník v plném rozsahu odkazuje a navrhuje ústavní stížnost odmítnout či zamítnout.
16. Soudce zpravodaj požádal podle ustanovení § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o vyjádření k ústavní stížnosti rovněž Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ("ministerstvo"). Ministerstvo především uvedlo, že dne 20. 4. 2015 obdrželo od prezidenta republiky dopis, k němuž bylo přiloženo 42 rozhodnutí o jmenování profesorů s žádostí o jejich předání nově jmenovaným profesorům. Rozhodnutí o jmenování (ani nejmenování) doc. Ošťádala připojeno nebylo a dne 21. 1. 2016 byl ministryni doručen dopis prezidenta republiky se sdělením, že tímto dopisem potvrzuje své rozhodnutí nejmenovat tři kandidáty profesory vysokých škol, a to včetně jmenovaného stěžovatele. Ministerstvo má ve shodě se správními soudy za to, že prezident republiky ve věci nebyl nečinný, neboť rozhodl - byť toliko materiálně. Ministerstvo souhlasí s požadavkem, aby takovéto rozhodnutí prezidenta bylo řádně odůvodněno, neboť ustanovení § 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) je promítnutím svobody vědeckého bádání a umělecké tvorby (čl. 15 odst. 2 Listiny). Nezávislost vysokých škol na veřejné moci pak představuje institucionální složku svobody vědeckého bádání, jejíž součástí je autonomní posuzování splnění podmínek pro udělení vědeckých a jiných titulů.
20. V nyní projednávaném případě stěžovatelé podali společně dne 20. 11. 2015 žalobu proti nečinnosti. O tom, že se skutečně jednalo o žalobu proti nečinnosti, přitom podle přesvědčení Ústavního soudu nemůže být vůbec žádných pochyb: byla označena jako "žaloba na vydání rozhodnutí o jmenování žalobce č. 1 profesorem"; z jejího obsahu plyne, že argumentuje (jen) ustanovením § 79 s. ř. s., které upravuje žalobní legitimaci v případě nečinnosti správního orgánu a judikaturou Nejvyššího správního soudu, jež se týká nečinnosti správního orgánu (rozsudek ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - Nejmenování justičního čekatele); a rovněž závěrečným žalobním petitem stěžovatelé požadovali, aby soud vydal rozsudek, "kterým ve smyslu ustanovení § 81 odst. 2 s. ř. s. žalovanému uloží, aby vydal rozhodnutí, kterým jmenuje žalobce č. 1 profesorem." Rovněž obě plné moci, udělené stěžovateli dne 21. 7. 2015 jejich zástupci prof. JUDr. Bělinovi, CSc., jej zmocňovaly "k právnímu zastoupení v řízení o žalobě na nečinnost v souvislosti s tím, že prezident republiky nekonal ve věci návrhu vědecké rady Univerzity Karlovy v Praze na jmenování doc. RNDr. Ivana Ošťádala, CSc. profesorem, včetně řízení souvisejících." Konečně i v replice k vyjádření žalovaného ze dne 7. 3. 2016 (č. l. 38) stěžovatelé setrvali na požadavku, aby soud uložil prezidentovi republiky vydat rozhodnutí, kterým jmenuje doc. Ošťádala profesorem.
23. Ustálená judikatura správních soudů (ostatně značně inspirovaná judikaturou Ústavního soudu, viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 16/96 ze dne 6. 1. 1997, U 1/7 SbNU 325, anebo usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02 ze dne 28. 8. 2002, U 30/27 SbNU 337, veškerá rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná rovněž na http://nalus.usoud.cz) pak dovodila, že "pojem "rozhodnutí" je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky stěžovatele, že předmětná rozhodnutí neměla příslušnou formu a nebyla vydána v žádném procesu, se v tomto světle jeví jako zcela liché. Proti nim lze dokonce namítnout, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu. Nemluvě již ani o tom, že podle ustálené judikatury správních soudů vždy platilo, že pokud zvláštní právní předpis neupravoval procesní pravidla, podle nichž musí správní orgán postupovat při vydání rozhodnutí nebo náležitosti rozhodnutí, je třeba subsidiárně použít procesní předpis, kterým je správní řád"(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005-107, č. 926/2006 Sb. NSS). Z novější judikatury je možno poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, sp. zn. 6 As 68/2012 (Státní maturita), z něhož se zejména podává, že "žalovaný úkon stěžovatele, ačkoli je označen jako "vyrozumění", znaky individuálního správního aktu naplňuje. Je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu (žák, žádající o přezkoumání výsledku jeho maturitní zkoušky), tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy (školský zákon, částečně správní řád) správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi. V neposlední řadě je možné poukázat i na strukturu napadeného "vyrozumění", které stěžovatel sám opatřil náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí, tj. záhlavím, výrokem, odůvodněním a poučením o nepřípustnosti rozkladu." Je tak možno konstatovat, že judikatura Nejvyššího správního soudu je v této právní otázce konzistentní a jeho rozsudek vydaný v nyní projednávané věci a založený právě na materiálním pojetí správních rozhodnutí je s ní plně souladný.
24. Ústavní soud má proto za to, že přesně ve shora popsaných intencích posoudily oba správní soudy nyní projednávaný případ. Pokud totiž dospěly k závěru, že prezident republiky o podaném návrhu rozhodl a byť toto rozhodnutí nebylo vydáno ve formalizované podobě a nemělo obvyklou strukturu rozhodnutí správního orgánu, je zcela zřejmé, že prezident republiky učinil jednoznačný úkon, který byl způsobilý zasáhnout právní sféru stěžovatelů (otázka, zda k tomu skutečně došlo, by ovšem mohla a musela být zodpovězena teprve v případě, když by byla podána správní žaloba splňující všechny podmínky řízení) a zároveň byl učiněn seznatelným a srozumitelným způsobem. V tomto směru pro stručnost postačuje poukázat na velmi přesvědčivé odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, kde je dostatečně vyloženo, jakým způsobem prezident republiky zveřejnil svoje rozhodnutí nejmenovat tři navržené profesory a jakým způsobem toto svoje rozhodnutí odůvodnil. Za rozhodující je v daném kontextu označen dopis prezidenta republiky ministryni školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 19. 1. 2016, v němž je jasně vyjádřen projev vůle nejmenovat doc. Ošťádala profesorem, takže nejpozději tímto dopisem byla nečinnost prezidenta republiky ukončena.
25. Na dané věci nemůže nic podstatného změnit ani okolnost, že předmětné rozhodnutí nebylo stěžovatelům doručeno prezidentem republiky. Jak totiž správně uvedl Nejvyšší správní soud, chyba v doručení nemůže založit nečinnost orgánu veřejné moci, nýbrž jedině nezákonný zásah (bod 22). I takové rozhodnutí, které nebylo účastníkovi řízení předáno, totiž bylo vydáno, a tedy existuje a není proto případné namítat nečinnost rozhodujícího orgánu. Z obsahu soudního spisu se ostatně podává, že předmětný dopis ze dne 19. 1. 2016, který prezident republiky zaslal ministryni školství, mládeže a tělovýchovy, byl advokátem prezidenta předán městskému soudu a ten jej (včetně vyjádření prezidenta) zaslal stěžovatelům prostřednictvím jejich právního zástupce. V tomto dopisu je výslovně uvedeno, že jím prezident republiky potvrzuje své rozhodnutí nejmenovat tři jmenované kandidáty profesory vysokých škol, a to včetně doc. Ošťádala. Předmětný dopis stěžovatelé obdrželi dne 4. 7. 2016 (č. l. 66), byť v další replice uvedli, že žádné rozhodnutí, které má potvrzovat označený dopis, neexistuje, a ani "listina ze dne 19. 1. 2016" není rozhodnutím. I nadále proto trvali na původním petitu, tedy na stanovení povinnosti prezidenta republiky rozhodnout ve lhůtě do 1 měsíce.
26. Jen pro úplnost Ústavní soud konstatuje, že oba stěžovatelé kromě řízení, které předcházelo podání nyní projednávané ústavní stížnosti, napadli dne 26. 9. 2016 samostatnou žalobou u Městského soudu v Praze i rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování doc. Ošťádala profesorem. Tuto žalobu odmítl Městský soud v Praze usnesením ze dne 14. 10. 2016, č. j. 10 A 174/2016-28, z důvodu opožděnosti, nicméně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 3. 2017, č. j. 1 As 288/2016-64, toto usnesení následně zrušil s tím, že se městský soud musí otázkou včasnosti žaloby zabývat znovu, jelikož určil počátek běhu lhůty pro její podání odchylně od data tvrzeného v žalobě, aniž by však dal žalobcům možnost se k této - v daném řízení sporné - otázce vyjádřit. Městský soud v Praze usnesením ze dne 11. 8. 2017, č. j. 10 A 174/2016-88, tuto žalobu opět odmítl pro opožděnost, když dovodil, že se stěžovatelé s napadeným rozhodnutím fakticky seznámili dne 14. 7. 2016, byť jim bylo procesně správným způsobem doručeno až později (dne 26. 9. 2016 jim byl doručen přípis ministryně školství ze dne 23. 9. 2016). Rovněž proti tomuto usnesení stěžovatelé podali kasační stížnost, o které Nejvyšší správní soud zatím nerozhodl.
29. Princip kontrasignace totiž znamená, že k platnosti rozhodnutí prezidenta republiky je nezbytný podpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády (čl. 63 odst. 3 Ústavy). Pokud by proto doc. Ošťádal měl být jmenován profesorem, pak by samozřejmě jeho "jmenovací dekret" musel obsahovat podpisy dva, jelikož v opačném případě by jmenování nemohlo být učiněno platně. Z povahy kontrasignovaných aktů je však současně zřejmé, že kontrasignována musí být nezbytně pouze rozhodnutí pozitivní, nikoliv negativní. Argumentace stěžovatelů by totiž v praxi vedla ke zcela nelogickým situacím, kdy by nemohla být v těchto případech pro absenci jednoho z obou podpisů vydávána rozhodnutí buď vůbec žádná (což by ovšem bylo v podmínkách právního státu nepřípustné), anebo jen taková, kde by jeden z aktérů (prezident republiky nebo předseda vlády) svým podpisem akceptoval rozhodnutí, s nímž by však nesouhlasil. V nyní projednávané věci jde právě o situaci, kdy vláda usnesením doporučila předsedovi vlády spolupodepsat rozhodnutí prezidenta o jmenování uvedených profesorů (tzn. včetně doc. Ošťádala, viz bod 2), takže za této situace požadovat, aby předseda vlády spolupodepsal negativní rozhodnutí navzdory opačnému stanovisku vlády jakožto kolektivního orgánu, který je pak za toto rozhodnutí odpovědný, je zcela nelogické. Rovněž ohledně této námitky se proto Ústavní soud plně shoduje se závěry, které oba správní soudy v daném případě učinily.
30. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud dospívá k závěru, že stěžovatelé tím, že rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování doc. Ošťádala profesorem v řízení předcházejícím nyní projednávané ústavní stížnosti nenapadli odpovídajícím typem žaloby, správním soudům neumožnili jeho meritorní přezkum. Proto Ústavní soud podaný návrh posoudil jako nedůvodný, který plénum zamítlo.
Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského, k němuž se připojili soudci Jan Musil a Jiří Zemánek
1. Přijatý nález měl objasnit způsob, jakým se mohou vysoká škola a uchazeč, kterého vědecká rada této vysoké školy navrhla jmenovat profesorem, účinně domáhat soudní ochrany veřejných subjektivních práv, jestliže prezident republiky odmítá tohoto uchazeče jmenovat. Nepochybuji o tom, že většina pléna Ústavního soudu usilovala o takový výklad relevantních procesních předpisů, který by stěžovatelům umožnil domoci se ve správním soudnictví věcného posouzení otázky, zda prezident republiky měl návrhu vědecké rady vyhovět. Nemohu však souhlasit s právním názorem, že procesním prostředkem, který měli mít k dispozici, byla žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. V případě dopisu prezidenta republiky ze dne 19. ledna 2016, kterým sdělil tehdejší ministryni školství, mládeže a tělovýchovy, že stěžovatele nejmenuje, totiž o žádné rozhodnutí nejde.
2. Napadené rozsudky správních soudů jsou založeny na nesprávném posouzení povahy uvedeného dopisu, v němž stěžovatelé nemohli spatřovat rozhodnutí, kterým by bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Správní soudy přehlédly, že tento dopis nesplňuje minimální formální požadavky, které jsou nezbytným předpokladem jakéhokoliv rozhodnutí podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Současně nepřímo uznaly pravomoc prezidenta republiky rozhodovat o tom, že vědeckou radou navržený uchazeč nesplňuje předepsané předpoklady ke jmenování profesorem, ačkoliv zákon v tomto případě vydání negativního rozhodnutí vůbec neumožňuje.
3. Tyto důvody, které podrobně rozvedu níže, mi neumožnily hlasovat pro návrh soudce zpravodaje, aby Ústavní soud zamítl ústavní stížnost stěžovatelů. Místo toho jsem navrhl, aby bylo ústavní stížnosti vyhověno, a protože tento můj návrh nezískal většinovou podporu, uplatňuji - společně s dalšími výše uvedenými soudci - podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění přijatého nálezu.
4. Jsem si vědom toho, že úlohou Ústavního soudu při posouzení ústavní stížnosti nebylo provedení vyčerpávajícího výkladu pravomoci prezidenta republiky jmenovat profesory [§ 73 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění účinném do 31. srpna 2016; nyní § 73 odst. 1 zákona o vysokých školách, ve znění zákona č. 137/2016 Sb.]. Zhodnotit měl především to, zda soudy správně dovodily, že žalovaný prezident republiky nebyl nečinný, neboť požadované správní rozhodnutí již vydal. Posouzení této otázky přesto vyžaduje určitý širší výklad, který by objasnil procesní rámec, v němž mělo k vydání tohoto rozhodnutí dojít.
5. Správní soudy se v napadených rozsudcích zabývaly otázkou, zda se postup prezidenta republiky při rozhodování o návrhu vědecké rady na jmenování profesorem dotýká veřejných subjektivních práv stěžovatelů. Městský soud v Praze, s jehož právním hodnocením se ztotožnil také Nejvyšší správní soud, zdůraznil význam řízení ke jmenování profesorem podle § 74 zákona o vysokých školách z hlediska realizace svobody bádání i umělecké tvorby podle čl. 15 odst. 2 Listiny, jakož i akademických svobod obecně. Současně připustil, že postupem prezidenta republiky ve věci návrhu vědecké rady na jmenování stěžovatele profesorem mohl být porušen zákaz diskriminace podle čl. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny a zákaz svévole, v jehož důsledku by došlo k vybočení z limitů striktní zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny.
6. Z hlediska posouzení žaloby na ochranu proti nečinnosti je ovšem významná i existence jiného veřejného subjektivního práva, a to procesního práva na to, aby prezident republiky o návrhu vědecké rady určitým způsobem rozhodl. Napadené rozsudky správních soudů jsou založeny na předpokladu, že toto právo svědčí oběma stěžovatelům. Zároveň z nich lze vyvodit, že k rozhodnutí prezidenta republiky dochází v určitém řízení, ve vztahu k němuž se jako minimální procesní standard uplatní základní zásady činnosti správních orgánů. Stěžovatelé jako účastníci tohoto řízení proto mohli očekávat, že ze strany prezidenta republiky dojde k vydání rozhodnutí.
7. S výše popsanými východisky rozsudků správních soudů se ztotožňuji. Ve věci stěžovatelů šlo i ve fázi vlastního jmenování o správní řízení, které se týkalo jejich veřejných subjektivních práv, a prezident republiky v něm měl vydat rozhodnutí. Není přitom podstatné, zda byla tato fáze součástí řízení ke jmenování profesorem podle § 74 zákona o vysokých školách, nebo zda představovala řízení samostatné, byť na řízení ke jmenování profesorem úzce navazující. Zodpovězení této otázky, která může být předmětem sporu, náleží především správním soudům a na tomto místě k ní není třeba zaujímat stanovisko.
8. Správní soudy však pochybily v další části svých úvah, když hodnotily vlastní činnost či nečinnost prezidenta republiky. Podle mého názoru totiž dopis ze dne 19. ledna 2016, kterým měl být vypořádán návrh vědecké rady na jmenování stěžovatele profesorem, žádným rozhodnutím není. Tento dopis nemá náležitosti individuálního správního aktu, což vyplývá již z toho, že nebyl ani jednomu ze stěžovatelů adresován. Jde o pouhé sdělení, kterým byla tehdejší ministryně školství, mládeže a tělovýchovy informována o stanovisku prezidenta republiky, respektive o součást vzájemné komunikace mezi těmito ústavními činiteli.
9. V případě rozhodování o návrhu vědecké rady na jmenování profesorem nelze zcela rezignovat na formální požadavky vztahující se k rozhodnutí, a to ani ve snaze vytvořit v určitém soudním řízení procesní prostor k přezkumu důvodů, pro které prezident republiky odmítá tomuto návrhu vyhovět. Je tomu tak z toho důvodu, že takovéto řešení, byť by bylo zamýšleno k ochraně práv stěžovatelů, by nepůsobilo jen v jejich prospěch. Určitý úkon prostě nemůže mít povahu rozhodnutí jen pro účely umožnění soudního přezkumu, nýbrž tato povaha musí být dána obecně. Uznáním určitého úkonu jako rozhodnutí by tak byly uznány i jeho předpokládané právní účinky, což znamená, že by jím došlo nejen k vypořádání návrhu vědecké rady, ale ve své podstatě i k definitivnímu rozhodnutí o návrhu uchazeče, kterým bylo iniciováno řízení ke jmenování profesorem.
10. Základním smyslem nezbytných formálních náležitostí rozhodnutí je, aby skutečnost, že určitý úkon má povahu rozhodnutí, byla pro jeho adresáty seznatelná. V dané věci ze strany stěžovatelů nebylo možné očekávat takovou míru bdělosti, aby v pouhé komunikaci prezidenta republiky s členem vlády či v související tiskové zprávě rozpoznali rozhodnutí, které se přímo dotýká jejich veřejných subjektivních práv. S jistotou nemohli předpokládat ani jen to, zda nejde o pouhé politické stanovisko, na které má sice prezident republiky nepochybně právo, které však z jeho strany - například právě v důsledku následné komunikace s příslušným členem vlády - ještě může doznat změn.
11. Nemyslím si, že záměrem přijatého nálezu bylo opuštění tzv. materiálně-formálního pojetí rozhodnutí, které se postupně prosadilo v rozhodovací činnosti správních soudů (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. listopadu 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, body 17 a 23, nebo ze dne 18. září 2012 č. j. 2 As 86/2010-76, publ. pod č. 2725/2013 Sb. NSS, body 30 až 33) a které již akceptoval i Ústavní soud (nález ze dne 27. června 2017 sp. zn. I. ÚS 740/15, body 20 a 21). Přijatý nález se vůči tomuto pojetí nijak nevymezuje, ani nevede polemiku s jeho základními východisky. Naopak se k němu výslovně hlásí, když odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které z něj vychází (usnesení ze dne 19. srpna 2014 č. j. 6 As 68/2012-47, publ. pod č. 3104/2014 Sb. NSS). Právě proto mu musím vytknout, že se tohoto pojetí nedrží důsledně.
12. Druhý důvod, pro který jsem nemohl podpořit přijatý nález, spočívá v tom, že prezident republiky nebyl ve věci stěžovatele k vydání negativního rozhodnutí vůbec oprávněn. Ustanovení § 73 odst. 1 a 2 zákona o vysokých školách, ve znění zákona č. 137/2016 Sb., dnes jednoznačně stanoví, že "profesorem pro určitý obor jmenuje prezident republiky toho, kdo byl na jmenování profesorem navržen vědeckou nebo uměleckou radou vysoké školy v souladu s § 74", přičemž "návrh vědecké nebo umělecké rady vysoké školy na jmenování profesorem se podává prostřednictvím ministra". Při takto vymezeném oprávnění zákon - zcela pochopitelně - žádné negativní rozhodnutí nepředpokládá. Osobě, která prošla úspěšně řízením ke jmenování profesorem, vzniká veřejné subjektivní právo na jmenování, přičemž prezident republiky se povinnosti k jejímu jmenování nemůže zprostit.
13. Zastávám názor, že uvedená povinnost prezidenta republiky existovala ve stejném rozsahu i podle zákonné úpravy účinné do 31. srpna 2016. Podle tehdejšího § 73 zákona o vysokých školách "profesora pro určitý obor jmenuje prezident republiky na návrh vědecké rady vysoké školy podaný prostřednictvím ministra". Již tehdy tato pravomoc navazovala na řízení ke jmenování profesorem, v jehož rámci byly posuzovány veškeré zákonné i odborné předpoklady pro jmenování. Zákon tak předpokládal, že prezident republiky uvedené řízení pouze završí jmenováním navrženého uchazeče. V této fázi řízení nebyl dán (a ani nyní není) žádný prostor k tomu, aby byla otázka splnění uvedených zákonných a odborných předpokladů přehodnocována, navíc bez toho, aby se dotčený uchazeč mohl k jakýmkoliv pochybnostem ve vztahu ke své osobě vyjádřit a uplatňovat svá práva.
14. Skutečnost, že pravomoc jmenovat profesory neopravňuje prezidenta republiky k vydání negativního rozhodnutí, není nijak výjimečná. Tímto způsobem jsou vymezeny všechny jeho jmenovací pravomoci stanovené přímo Ústavou. V některých případech je sice jejich výkon podmíněn návrhem, tento však představuje pouze nezbytný podklad pro vydání rozhodnutí o jmenování. Prezident republiky na jeho základě buď rozhodne požadovaným způsobem (například jmenuje člena vlády či jiného funkcionáře), nebo žádné rozhodnutí nevydá. V závislosti na konkrétní pravomoci pak může být dána jeho povinnost vyhovět určitému návrhu.
15. Pro jmenovací pravomoci prezidenta republiky, které jsou v současnosti stanoveny přímo Ústavou, platí, že osoba, jejíž jmenování bylo buď navrženo, nebo je zvažováno, nemá na jmenování veřejné subjektivní právo. Tento závěr samozřejmě neplyne z formálního zařazení těchto pravomocí do Ústavy, nýbrž z jejich obsahu. Výkon žádné z nich není vyústěním určitého řízení, v jehož rámci musí být o jmenování rozhodnuto pozitivně nebo negativně. Prezident republiky či jiné ústavní orgány, které se na výkonu jeho pravomocí podílejí prostřednictvím návrhu, souhlasu či kontrasignace, činí výběrem určité osoby politické rozhodnutí, přičemž jmenováním do funkce tuto osobu demokraticky legitimují k výkonu veřejné moci. Je na těchto orgánech, aby při posouzení vhodnosti potenciálních kandidátů zvážily všechny relevantní skutečnosti, včetně těch, které jdou případně nad rámec nezbytných zákonných předpokladů. Případný spor o to, zda někdo měl či neměl být jmenován, pak může být veden jen v rovině jejich sporu o rozsah uvážení při výkonu té které jmenovací pravomoci.
16. Uvedená charakteristika se již ale nemusí uplatnit v případě pravomocí prezidenta republiky, které na základě čl. 63 odst. 2 Ústavy stanoví zákon. Zcela jednoznačně se neuplatní v případě pravomoci jmenovat profesory, jejíž podstatou je udělení akademického titulu, a nikoliv pověření k výkonu veřejné moci. V této souvislosti přijatému nálezu vytýkám, že přiznáním povahy rozhodnutí negativnímu stanovisku, které prezident republiky - ať už v jakékoliv formě - zaujal k návrhu vědecké rady na jmenování stěžovatele profesorem, nepřímo uznal existenci jeho pravomoci vydat ve věci jmenování profesorů negativní rozhodnutí. Tím logicky uznal i zákonem nijak nepředvídané právní účinky takového negativního rozhodnutí, které se dotýkají veřejných subjektivních práv stěžovatelů. Jestliže jím totiž došlo k formálnímu vypořádání návrhu vědecké rady, pak, nebude-li toto rozhodnutí jako nezákonné zrušeno, již stěžovatel na základě tohoto návrhu nebude moci být jmenován. Případný nový návrh by přitom vědecká rada - s ohledem na skončení řízení ke jmenování profesorem - mohla učinit pouze v novém řízení, jež by muselo být zahájeno na nový návrh uchazeče.
17. V neposlední řadě mám pochybnost o tom, zda závěr, že prezident republiky rozhodl o nejmenování stěžovatele profesorem, dostatečně reflektuje ústavní požadavek kontrasignace jeho rozhodnutí podle čl. 63 odst. 3 Ústavy. Poukaz na to, že negativní rozhodnutí nevyžaduje ke své platnosti kontrasignaci, nepovažuji za postačující. Ustanovení čl. 63 odst. 3 Ústavy se vztahuje na veškerá rozhodnutí představující výkon zákonem stanovených pravomocí prezidenta republiky, a proto nevidím důvod, pro který by měla být výjimka z tohoto pravidla dovozována pro případ, kdy je rozhodnutím, byť jde ve vztahu k návrhu vědecké rady o rozhodnutí negativní, přímo zasahováno do veřejných subjektivních práv dotčeného uchazeče. Ani v tomto případě by zákonem stanovená pravomoc nemohla být vykonávaná jednostranně, tedy bez kontrasignací vyjádřeného souhlasu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, s nimiž prezident republiky tuto pravomoc sdílí. Odporuje ustálenému pojetí kontrasignace, aby za situace, kdy Ústava nestanoví něco jiného, nebyl za rozhodnutí prezidenta republiky mající takovéto právní následky nikdo odpovědný.
18. Ze všech těchto důvodů nesouhlasím s přijatým nálezem. Mám za to, že správní soudy přiznaly povahu rozhodnutí takovému úkonu prezidenta republiky, který nemá nezbytné formální náležitosti rozhodnutí. Prezident republiky zároveň nemá žádnou ústavní nebo zákonnou pravomoc, na jejímž základě by mohl vydat rozhodnutí o tom, že uchazeče navrženého vědeckou radou nejmenuje profesorem. Právní závěr vyslovený v napadených rozhodnutích, že netrvá nečinnost prezidenta republiky, je tudíž neudržitelný, a zatěžuje napadené rozsudky takovým způsobem, že jimi došlo k porušení základního práva stěžovatelů na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.