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Timestamp: 2019-12-13 03:27:24
Document Index: 40157421

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'Art. 322', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 322', 'Art. 8', 'Art. 9']

17. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Stadt Chur sowie Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)>
2P.214/2002 vom 19. März 2003
Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 BV. Rechtsgleichheit; Legalitätsprinzip; Treu und Glauben; Entschädigung der Kindergartenstellvertretungen.
Gesetzliche Grundlage für die Entschädigung der Kindergartenstellvertretungen (E. 2).
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit, Stellvertretungen weniger hoch zu entschädigen als fest angestellte Lehrkräfte. Unterschiedliche Behandlung von länger- und kurzfristigen Stellvertretungsverhältnissen (E. 3).
Vorliegend ergibt sich aus Treu und Glauben kein Anspruch, für die Stellvertretung gleich besoldet zu werden wie für die feste Anstellung (E. 4).
A.- X. war ab August 1998 bei der Stadt Chur angestellt als Kindergärtnerin im Kindergarten A. mit einem Teilpensum von zwei Wochenlektionen (10%). Der Monatslohn betrug entsprechend der Funktionsklasse 11/Stufe 8 Fr. 527.- brutto. Per 1. Januar 2000 baute sie das Teilpensum um zwei weitere Lektionen auf 20% aus. Dafür erhielt sie eine Entschädigung von Fr. 85.90 pro Stunde, entsprechend der Funktionsklasse 11/Stufe 10.
Vom 1. Januar bis 29. Juni 2001 übernahm X. zusätzlich als Stellvertreterin ein 50%-Pensum im Kindergarten B. in Chur. In dieser Funktion leistete sie insgesamt 207,5 Arbeitsstunden, welche ihr zum Stellvertreteransatz von Fr. 58.75 vergütet wurden.
C.- X. hat am 23. September 2002 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
2.1 Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) ist - abgesehen von seiner spezifischen Bedeutung im Strafrecht und im
Die Beschwerdeführerin ist nicht durch Verfügung, sondern durch einen Vertrag angestellt worden. Dieser ist vom Verwaltungsgericht als öffentlichrechtlicher Vertrag qualifiziert worden, was die Beschwerdeführerin nicht beanstandet. Zum Wesen eines Vertrages über eine Arbeitsleistung gehört an sich, dass das Gehalt vereinbart wird. Ein vertraglich vereinbartes Gehalt kann auch im öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis eine rechtssatzmässige Festsetzung der Besoldung ersetzen (vgl. BGE 123 I 1 E. 4d S. 6; BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239), jedenfalls dann, wenn der Vertrag seitens der privaten Partei wissentlich und freiwillig eingegangen worden ist (ISABELLE HÄNER, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, in: ZBl 103/2002 S. 57 ff., 67 ff.). Vorliegend haben freilich die Parteien kein Gehalt vereinbart. Dies kann indessen nicht ohne weiteres zur Folge haben, dass der maximal denkbare oder zulässige Lohn bezahlt wird. Im Privatrecht wird mangels einer vertraglichen Vereinbarung derjenige Lohn geschuldet, der "üblich" ist (Art. 322 Abs. 1 OR). Analoges muss mangels einer anderen anwendbaren Regelung auch im öffentlichen Recht gelten.
3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV), weil sie als Stellvertretung pro Stunde rund 31,6% weniger verdient hat denn als Teilzeitangestellte.
3.1 Es fragt sich zunächst, ob sich die Beschwerdeführerin überhaupt auf eine Ungleichbehandlung berufen kann, wenn sie zwei Behandlungen vergleicht, die sie selber erfahren hat. Das Rechtsgleichheitsgebot bezieht sich grundsätzlich auf die Gleichbehandlung verschiedener Personen (Art. 8 Abs. 1 BV). Vorliegend macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, sie sei schlechter behandelt worden als andere Kindergärtnerinnen, sondern nur, sie sei selber in einer bestimmten Situation schlechter behandelt worden als in einer anderen. Sollte das Rechtsgleichheitsgebot diesen Sachverhalt nicht erfassen, würde er in den Bereich des Willkürverbots fallen. Indessen kann vorliegend ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass auch andere fest angestellte Kindergärtnerinnen unter den gleichen Voraussetzungen den gleichen Lohn erhalten haben wie die Beschwerdeführerin für ihre feste Anstellung, so dass eine rechtsungleiche Behandlung auch diesen gegenüber vorliegen kann.
3.2 Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird. Das Bundesgericht hat freilich den politischen Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 125 I 71 E. 2c/aa S. 79; BGE 124 II 409 E. 9b S. 426 f.; BGE 123 I 1 E. 6b S. 8; BGE 121 I 102 E. 4a/c S. 104 f.). Das Bundesgericht übt eine gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f. mit Hinweisen).
So wurden beispielsweise innerhalb verschiedener Kategorien von Lehrkräften folgende Lohndifferenzen als verfassungsrechtlich haltbar anerkannt:
- Fast 22% zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53 f.);
- rund 6,6% bzw. 12% zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten, auch dann, wenn im konkreten Fall hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich kein Unterschied bestand (BGE 121 I 102 E. 4d S. 106 f.; Urteil 2P.325/1992 vom 10. Dezember 1993, E. 5a/bb); nur bei besonders lange (d.h. länger als etwa 15 Jahre) dauernden Lehrauftragsverhältnissen wäre eine Ungleichbehandlung bei sonst gleichen Voraussetzungen verfassungswidrig (zitiertes Urteil 2P.325/1992, E. 5a);
- rund 20-26% zwischen zwei Lehrerkategorien, die sich in der Ausbildung unterschieden (dreijährige Lehrerausbildung gegenüber Matura und anschliessendes Lizentiat), aber teilweise an der gleichen Schule unterrichteten (Urteil 2P.77/1996 vom 27. September 1996, E. 2);
- fast 10% zwischen Logopädinnen mit Grundausbildung Matura und solchen mit Lehrerpatent (BGE 123 I 1 E. 6h S. 11);
- 6,73% Besoldungsunterschied und zusätzlich 7,41% Unterschied in der Zahl der Pflichtstunden zwischen kaufmännischen und gewerblich-industriellen Berufsschullehrern (Urteil 2P.249/1997 vom 10. August 1998, E. 4);
- rund 18% zwischen Mittelschullehrern und Berufsschullehrern trotz gleicher Ausbildung (Urteil 1P.413/1999 vom 6. Oktober 1999, E. 3c).
nicht dazu führt, dass die Regelung als rechtsungleich zu betrachten wäre. Wollte man die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer halbjährigen Stellvertretung im Hinblick auf die dadurch übernommene zusätzliche Verantwortung höher besolden als kurzfristige Stellvertretungen, müsste wiederum eine neue Grenze zu kurzfristigen Stellvertretungen gezogen werden. Umgekehrt wäre es auch problematisch, Teilzeitangestellte wegen ihrer allenfalls geringeren Verantwortung pro Lektion schlechter zu besolden als Lehrkräfte mit einem vollen Pensum (insbesondere auch im Hinblick auf Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV; vgl. BGE 124 II 436 E. 8d/aa S. 444). Dies zeigt, dass sich das Verfassungsgericht in Besoldungsfragen mit Recht eine erhebliche Zurückhaltung auferlegt, weil mit jeder beseitigten Ungleichheit wieder andere Ungleichheiten geschaffen werden (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8).
3.6 Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung kann somit nicht schon darin liegen, dass Stellvertretungen für eine gleiche Tätigkeit tiefer besoldet werden als fest angestellte Lehrkräfte, kann dasselbe doch zulässigerweise auch im Verhältnis zwischen fest angestellten Lehrkräften gelten. Fraglich kann nur sein, ob es zulässig ist, bei den Stellvertretungen anders als bei den fest angestellten Lehrkräften die Dienstjahre nicht anzurechnen.
Hinter dieser Regelung steht möglicherweise die Überlegung, dass Stellvertretungen häufig von jungen Lehrkräften ausgeübt werden, welche die Zeit zwischen Ausbildung und Antritt einer festen Stelle mit Stellvertretungen überbrücken. Dies dürfte allerdings nicht generell zutreffen, werden doch gerichtsnotorisch gerade im Kindergartenbereich Stellvertretungen oft von ehemaligen Kindergärtnerinnen wahrgenommen, die infolge Heirat oder Kinderbetreuung ihre regelmässige Berufstätigkeit aufgegeben haben. Hingegen lässt sich vorbringen, dass das Dienstalter schwierig zu berechnen ist, wenn eine Mehrzahl von kurzfristigen, möglicherweise durch längere Unterbrüche getrennten Stellvertretungen vorliegt. Ferner liegt der Sinn der Dienstalters- oder Erfahrungsstufen darin, die Treue der Arbeitnehmer zu einem bestimmten Arbeitgeber zu belohnen; dies ist ein im Ermessen der politischen Behörden stehendes, sachlich haltbares Kriterium für Besoldungsunterschiede (Pra 89/2000 Nr. 22 S. 115 E. 4d S. 120; Pra 87/1998 Nr. 31 S. 227 E. 4c S. 230; Urteil 2P.74/1995 vom 12. November 1997, E. 3c) und kann höhere Löhne für fest Angestellte rechtfertigen. Schliesslich ist - wie dargelegt (E. 3.3) - die Verantwortung einer Stellvertreterin kleiner, da sie jeweils nur für beschränkte Zeit an einem bestimmten
3.7 Ein Vorbehalt ist allenfalls anzubringen in Bezug auf längerfristige Stellvertretungsverhältnisse. Wie dargelegt (vorne E. 3.2), wäre es rechtsungleich, Lehrkräfte mit gleichen Pflichten während langer Zeit in einem schlechter besoldeten Lehrauftragsverhältnis zu belassen. Analog muss auch angenommen werden, dass die Pflichten und Verantwortungen bei länger dauernden Stellvertretungen sich denjenigen einer festen Anstellung annähern und es deshalb verfassungswidrig werden könnte, wenn eine Person während langer Zeit als Stellvertretung ohne Berücksichtigung des Dienstalters angestellt wird.
Die Beschwerdegegnerin hat im Ergebnis diesen Überlegungen Rechnung getragen. Sie hat nämlich ausgeführt, sie würde bei Stellvertretungen, die länger als ein Semester dauern, die Dienstjahre anrechnen.
Für die Beschwerdeführerin liegt eine gewisse Härte darin, dass sie, weil sie die Stellvertretung nur ein Semester lang übernommen hatte, von dieser Regelung gerade noch nicht profitierte. In Anbetracht des grossen Ermessensspielraums, welcher den kantonalen Behörden in Besoldungsfragen zusteht, ist aber dieses Ergebnis nicht verfassungswidrig. Wenn eine unterschiedliche Behandlung von Stellvertretungen gegenüber fest Angestellten zumindest während einer bestimmten Zeit verfassungsrechtlich haltbar ist, muss indessen eine zeitliche Grenze gezogen werden. Es ist unvermeidlich mit jeder Grenzziehung verbunden, dass sie sich für diejenigen, welche knapp die Voraussetzungen nicht erfüllen, als unbefriedigend auswirkt.
4.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 127 I 31 E. 3a S. 36; BGE 126 II 377 E. 3a S. 387; BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254; HÄFELIN/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, S. 130 ff.).
BGE: 123 I 1, 124 II 409, 121 I 102, 126 II 377 mehr... , 127 I 60, 128 I 113, 121 I 230, 125 I 71, 121 I 49, 124 II 436, 127 I 31, 118 IA 245
Artikel: Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 322 Abs. 1 OR, Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV mehr... , Art. 9 BV