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Timestamp: 2016-10-24 20:22:23
Document Index: 109385317

Matched Legal Cases: ['Art. 67', 'Art. 68', 'Art. 51', 'Art. 68', 'Art. 118', 'Art. 1', 'Art. 70', 'Art. 19', 'Art. 11', 'Art. 26', 'Art. 62', 'Art. 61', 'Art. 62', 'Art. 62', 'BGE', 'Art. 74', 'Art. 74', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 23', 'Art. 65', 'Art. 69', 'Art. 71', 'Art. 49', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 25', 'Art. 26', 'Art. 19', 'Art. 11', 'Art. 19', 'Art. 26', 'Art. 11', 'Art. 26', 'Art. 331', 'Art. 331', 'BGE', 'Art. 331', 'Art. 362', 'Art. 331', 'Art. 362', 'Art. 331', 'Art. 66', 'Art. 66', 'Art. 19', 'Art. 11', 'Art. 26', 'Art. 23', 'Art. 66', 'Art. 331', 'Art. 331', 'BGE', 'Art. 66', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 331', 'Art. 156', 'e contrario', 'Art. 153', 'Art. 153']

2A.100/2000 (26.11.2001)
2A.100/2000/bmt
Hungerb�hler, M�ller, Bundesrichterin Yersin, Ersatzrichter Z�nd und Gerichtsschreiber H�berli.
Konferenz der Personalverb�nde (KPV), Weinbergstrasse 31, Z�rich, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanw�ltin Dr. Katharina Sameli, Bahnhofstrasse 58, Z�rich,
Stadt Z�rich (Pensionskasse der Stadt Z�rich), vertreten durch den Stadtrat, Amt f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich, Eidgen�ssische Beschwerdekommission der beruflichenAlters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge,
(Finanzierung der Risikobeitr�ge 1997
aus freien Mitteln der Pensionskasse), hat sich ergeben:
A.- Die Versicherungskasse der Stadt Z�rich, welche - neben einer Unfallversicherungskasse - eine Pensionskasse f�hrt, ist eine Dienstabteilung des Finanzamtes der Stadt Z�rich ohne eigene Rechtspers�nlichkeit (Art. 67 Abs. 1 der Statuten). Organe der Versicherungskasse sind der Stadtrat, der Vorsteher des Finanzamtes und die Direktion der Versicherungskasse (Art. 68 Abs. 1 der Statuten); parit�tisch besetzte Organe (vgl. Art. 51 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 �ber die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG; SR 831. 40]) sind die Kassenkommission, der Kassenausschuss und die Anlagekommission (vgl. Art. 68 f. der Statuten). Die geltenden Statuten der Versicherungskasse datieren vom 22. Dezember 1993 und st�tzen sich auf Art. 118 der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vom 26. April 1970 (Art. 1 der Statuten); die zu den Statuten geh�rige Vollziehungsverordnung hat der Stadtrat am 16. November 1994 erlassen (vgl. Art. 70 Abs. 1 der Statuten).
B.-Mit Beschluss vom 2. April 1997 �nderte der Gemeinderat (Legislative) der Stadt Z�rich die Art. 19 und 26 der Statuten der Versicherungskasse. Es wurde ein Mechanismus vorgesehen, nach dem bei anhaltend geringer Lohnteuerung die Beitr�ge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften der Versicherten - reduziert werden (vgl. auch Art. 11bis der Vollziehungsverordnung). Zudem traf der Gemeinderat folgende "einmalige �bergangsl�sung": "F�r das Gesch�ftsjahr 1997 wird auf die Erhebung von Risikobeitr�gen f�r Vollversicherte gem�ss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse. .. verzichtet. Aus dem Jahresgewinn 1996 der Pensionskasse ist einmalig eine Risikoreserve zu bilden, welche 1997 zur Finanzierung der Risikobeitr�ge wieder aufzul�sen ist" (Ziff. 3 des Beschlusses).
C.- Die Konferenz der Personalverb�nde (KPV) reichte am 29. Mai 1997 beim Amt f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich eine Aufsichtsbeschwerde ein, welche sich gegen die dargestellte "�bergangsl�sung" richtete. Zur Begr�ndung machte sie geltend, die Finanzierung von Arbeitgeberbeitr�gen aus dem Verm�gen der Pensionskasse widerspreche den bundesrechtlichen Vorschriften �ber die berufliche Vorsorge.
�ber die Verwendung des freien Verm�gens k�nne nur das parit�tische (Mitbestimmungs-)Organ, also die Kassenkommission, entscheiden. Eine einmalige �bernahme der Risikobeitr�ge stelle einen individuell-konkreten Entscheid dar, der nicht auf dem Weg der Statutenrevision getroffen werden k�nne.
Dieser Weg sei nur gew�hlt worden, um die Zustimmung der Kassenkommission zu umgehen.
Das Amt wies die Aufsichtsbeschwerde am 25. Februar 1998 ab, was die Eidgen�ssische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge mit Urteil vom 26. Januar 2000 sch�tzte.
D.- Am 29. Februar 2000 hat die Konferenz der Personalverb�nde (KPV) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, das Urteil der Eidgen�ssischen Beschwerdekommission, die Verf�gung des Amtes f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich vom 25. Februar 1998 sowie die mit Ziff. 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997 vorgenommene Statuten�nderung aufzuheben; weiter sei die Stadt Z�rich anzuhalten, die Finanzierung der Risikobeitr�ge 1997 aus dem Jahresgewinn 1996 r�ckg�ngig zu machen und diese aus eigenen Mitteln zu finanzieren.
Der Stadtrat von Z�rich und das Amt f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich beantragen die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt f�r Sozialversicherung verzichtet in der Vernehmlassung vom 14. August 2000 darauf, einen Antrag zu stellen. Die Eidgen�ssische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge hat nicht Stellung genommen.
1.- a) Die vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbeh�rde wacht dar�ber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten (Art. 62 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 BVG); sie pr�ft insbesondere die �bereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufsichtsbeh�rde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von M�ngeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen �ber die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 3 S. 186 f.). Die Verf�gungen der Aufsichtsbeh�rde k�nnen an die Eidgen�ssische Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG), deren Entscheide ihrerseits der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 74 Abs. 4 BVG).
b) Neben den einzelnen Versicherten ist hierzu auch ein Verband legitimiert, wenn er �ber eigene Rechtspers�nlichkeit verf�gt, statutengem�ss die Interessen seiner Mitglieder wahrnimmt und diese selbst beschwerdebefugt w�ren (BGE 112 Ia 180 E. 1b S. 182 und E. 5 S. 192).
Nachdem diese Voraussetzungen bei der als Verein konstituierten Beschwerdef�hrerin erf�llt sind, hat die Aufsichtsbeh�rde die beanstandete Statuten�nderung zu Recht �berpr�ft und die Beschwerdekommission ist richtigerweise auf das ergriffene Rechtsmittel eingetreten. Die Konferenz der Personalverb�nde ist nach dem Gesagten auch zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht legitimiert (vgl. BGE 119 Ib 374 E. 2a/aa S. 376 f.).
2.- a) Die Beschwerdef�hrerin erachtet es zwar ausdr�cklich als zul�ssig, die Beitr�ge durch Statutenrevision zu senken, und h�lt fest, dass auch eine Beitragssenkung f�r ein Jahr einer �nderung der Statuten bed�rfe. Vorliegend sei jedoch nicht eine Beitragssenkung beschlossen worden, sondern vielmehr die in Art. 26 Abs. 2 der Statuten verankerte Pflicht des Arbeitgebers, Risikobeitr�ge zu bezahlen, unver�ndert beibehalten worden. Der Sache nach sei ein Beschluss �ber die Verwendung des Jahresgewinns 1996 getroffen worden, was aber nach Art. 23 der Statuten entweder der Kassenkommission (Abs. 4) oder aber dem Stadtrat (auf Antrag der Kassenkommission; Abs. 3) zustehe und nicht dem Gemeinderat.
3.- Es fragt sich allerdings, ob das Vorgehen der Stadt Z�rich materiell zul�ssig ist, oder ob es - wie die Beschwerdef�hrerin weiter geltend macht - gegen Bundesrecht verst�sst.
a) Die Finanzierung der Einrichtungen der beruflichen Vorsorge erfolgt grunds�tzlich im Kapitaldeckungsverfahren (Art. 65 ff. BVG). Dies bedeutet, dass die laufenden und die k�nftigen (anwartschaftlichen) Renten jederzeit durch ein angespartes Vorsorgekapital gedeckt sein m�ssen; von dieser Regel kann allerdings bei Vorsorgeeinrichtungen �ffentlichrechtlicher K�rperschaften unter Umst�nden abgewichen werden (vgl. Art. 69 Abs. 2 BVG). Die Einnahmen der Vorsorgeeinrichtungen setzen sich namentlich aus den Beitr�gen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie aus den Verm�gensertr�gen auf dem angesparten Kapital zusammen; das Kapitaldeckungsverfahren f�hrt zu erheblicher Verm�gensbildung mit entsprechenden Ertr�gen. Die Vorsorgeeinrichtungen sind deshalb gesetzlich unter anderem verpflichtet, ihr Verm�gen so zu verwalten, dass ein gen�gender Ertrag der Anlagen erwirtschaftet wird (Art. 71 Abs. 1 BVG; zu den Anlagevorschriften vgl. Art. 49 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 �ber die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2; SR 831. 441.1]). Die versicherungstechnischen Berechnungen ber�cksichtigen die Verm�gensertr�ge als wichtige Finanzierungsgr�sse (Carl Helbling, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl. , Bern 2000, S. 160), wobei deren Umfang allerdings schwer prognostizierbar ist, da sie von den Marktkr�ften abh�ngig sind.
b) Die Leistungen der Pensionskasse der Stadt Z�rich beruhen gleich wie die zu bezahlenden Beitr�ge auf den Statuten vom 22. Dezember 1993. Mit diesem Erlass wurde das vormalige Leistungsprimat versicherungstechnisch in ein Beitragsprimat �berf�hrt, wobei Letzteres allerdings so ausgestaltet ist, dass die Versicherten im normalen R�cktrittsalter eine Altersrente von 60 Prozent ihres letzten Verdienstes erhalten, wenn sie eine volle Versicherungsdauer und eine durchschnittliche Lohnkarriere aufweisen (Leistungsziel).
Den Versicherten steht ein individuelles Altersguthaben zu, das Basis f�r die Berechnung der Leistungsanspr�che bildet. Es wird aus den Einlagen bei Eintritt und den "Altersnachzahlungen" sowie aus Altersgutschriften ge�ufnet und verzinst (Art. 19 Abs. 1 und 4 der Statuten). Die H�he Letzterer ist nach dem Alter der Versicherten gestaffelt (Art. 19 Abs. 2 der Statuten). Die j�hrlichen Gutschriften setzen sich aus den Sparbeitr�gen des Arbeitgebers und jenen der Versicherten zusammen; sie werden in Art. 25 u. Art. 26 der Statuten bestimmt und bewegen sich f�r die Versicherten zwischen 6 und 9 Prozent und f�r den Arbeitgeber zwischen 4 und 39 Prozent des beitragspflichtigen Einkommens.
Mit der Statuten�nderung vom 2. April 1997 wurde neu eingef�hrt, dass die Sparbeitr�ge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften - bei anhaltend geringer Teuerung reduziert werden; das Leistungsziel darf dabei weder systematisch unter- noch �berschritten werden (Art. 19 Abs. 6). Grund f�r diese Revision war, dass die Ans�tze f�r die Altersgutschriften von einer allgemeinen Lohnteuerung von 4 Prozent ausgehen, w�hrend die effektive Teuerung in den vorangegangenen Jahren weit unter diesem Wert lag. Der neue Mechanismus kommt zur Anwendung, wenn die massgebende Teuerung im vorangegangenen Jahr nicht mehr als 2,5 Prozent betrug (Art. 11bis Abs. 2 der Vollziehungsverordnung). Die Altersgutschriften der Versicherten und die Sparbeitr�ge des Arbeitgebers werden dann so festgesetzt, dass das Leistungsziel bei einer j�hrlichen Lohnteuerung von 2,5 Prozent erreicht wird. Steigt die massgebende Teuerung auf mindestens 3,25 Prozent, so kommen ab dem Folgejahr wieder die ordentlichen Beitragss�tze gem�ss Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 der Statuten zur Anwendung (Art. 11bis Abs. 3 der Vollziehungsverordnung). Diese �nderung der Statuten hat die Beschwerdef�hrerin nicht beanstandet; hingegen wendet sie sich gegen den Verzicht auf die Risikobeitr�ge von 2 Prozent f�r das Jahr 1997, f�r welche gem�ss Art. 26 Abs. 2 der Statuten allein der Arbeitgeber aufzukommen h�tte. Die Beitragssenkung als solche bzw. der Verzicht auf die Erhebung des Risikobeitrags ist nach der Meinung der Beschwerdef�hrerin nicht zu beanstanden, wohl hingegen, dass diese direkt aus dem Jahresgewinn 1996 finanziert werden soll (Bildung einer "Risikoreserve", die 1997 zur Bezahlung der Risikobeitr�ge wieder aufgel�st werden soll).
Der zweite Halbsatz von Art. 331 Abs. 3 OR erm�glicht dem privaten Arbeitgeber, seine Beitr�ge nicht nur aus eigenen Mitteln, sondern auch aus von ihm vorg�ngig ge�ufneten (und gesondert ausgewiesenen) Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung zu erbringen. Damit besteht f�r ihn die M�glichkeit, mit R�cksicht auf Schwankungen des Gesch�ftsgangs Beitr�ge auf Vorrat zu leisten, welche zu gegebener Zeit zur Erf�llung der reglementarischen Verpflichtungen eingesetzt werden k�nnen. Zugleich unterbindet Art. 331 Abs. 3 OR (in der Fassung vom 25. Juni 1982) die nach dem fr�heren Recht zul�ssige Entrichtung der Arbeitgeberbeitr�ge aus Stiftungsmitteln (BGE 101 Ib 231 E. 4-7 S. 240 ff.; 103 Ib 161 E. 5 S. 172 ff.); diese vor Erlass des Bundesgesetzes �ber die berufliche Vorsorge g�ngige Praxis wurde unterbunden, weil die eingesetzten Mittel h�ufig nicht ausschliesslich aus freiwilligen Arbeitgeberbeitr�gen stammten, sondern durch Beitr�ge der Arbeitnehmer mitfinanziert waren (J�rg Br�hwiler, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 308 u. S. 123; Hans Michael Riemer, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, � 5 N. 32).
Vom in Art. 331 Abs. 3 OR enthaltenen Gebot, die Beitr�ge des Arbeitgebers aus dessen eigenen Mitteln zu finanzieren, darf nicht zuungunsten des Arbeitnehmers abgewichen werden (Art. 362 OR). Bei Kassen, die auf dem Leistungsprimat basieren, wird eine tempor�re Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel unter gewissen Voraussetzungen als zul�ssig erachtet, weil Beitrags�nderungen keinen Einfluss auf die H�he der Anspr�che haben. Wenn die Vorsorgeleistungen garantiert und alle erforderlichen Reserven - auch jene f�r die Indexierung der Renten - gebildet sind, kann eine (parit�tische) Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel durchaus auch im Interesse der Arbeitnehmer liegen; Art. 331 Abs. 3 bzw. Art. 362 OR werden deshalb nicht verletzt (Jacques-Andr� Schneider, A-propos des normes comptables IAS 19 et FER/RPC 16 et de la professionnelle suisse, Rz. 95 ff., www. bsv.admin. ch/blind/bv/projekte/f/Schneider_def. pdf). Anders verh�lt es sich grunds�tzlich bei Vorsorgeeinrichtungen mit Beitragsprimat: Dies, weil die Vorsorgeleistungen nicht im Voraus (in Funktion des letzten Gehalts) garantiert sind, sondern die Versicherten das Risiko tragen, dass ihr Anspruch im Zeitpunkt des Rentenbezugs dem Vorsorgeziel entspricht. Daraus wird gefolgert, dass die freien Mittel der Pensionskasse in jedem Fall f�r Leistungsverbesserungen einzusetzen sind und es kaum im Interesse der Arbeitnehmer liegen kann, sie f�r die Reduktion von Beitr�gen zu verwenden (Schneider, a.a.O., Rz. 99 f.). Da es sich vorliegend aber um eine �ffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtung handelt, sind - wie bereits erw�hnt - die Schranken von Art. 331 Abs. 3 OR nicht massgebend (Riemer, a.a.O., � 5 N. 41; Schneider, a.a.O., Rz. 101).
d) Bei privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen setzt eine Reduktion des Anteils der Beitr�ge, den der Arbeitgeber bezahlt, das Einverst�ndnis der (parit�tisch verwalteten) Stiftung voraus; einseitig reduzieren kann der Arbeitgeber seine Beitr�ge nur unter strengen Kautelen (Hans Michael Riemer, F�r welche Zeitdauer ist das "Einverst�ndnis" des Arbeitgebers i.S. von Art. 66 Abs. 1 Satz 3 BVG [h�herer Arbeitgeberanteil an den Beitr�gen] verbindlich bzw. inwiefern kann es seitens des Arbeitgebers einseitig widerrufen oder abge�ndert werden?, in: SZS 1993 S. 154 ff.). Demgegen�ber k�nnen bei �ffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen die Arbeitgeberbeitr�ge - unter Wahrung der Beitragsparit�t (Art. 66 Abs. 1 BVG) - gesenkt werden, indem der Gesetzgeber den massgebenden Erlass ab�ndert (Hans Michael Riemer, Realit�t und Aussichten der parit�tischen Mitbestimmung in der beruflichen Vorsorge - Beziehungen zwischen Stiftungsrat und Unternehmung, in:
SZS 1994 S. 369). Dies hat der Gemeinderat von Z�rich mit der Einf�hrung des Mechanismus getan, welcher bei geringer Lohnteuerung mittels Beitragsreduktion einer systematischen �berschreitung des Leistungsziels begegnen soll (Art. 19 Abs. 6 der Statuten und Art. 11bis der Vollziehungsverordnung; vgl. E. 3b). Der streitige Verzicht auf Risikobeitr�ge stellt indessen keine vergleichbare Massnahme dar. Es geht - obschon die als lex specialis zu betrachtende "�bergangsl�sung" zu einer Reduktion der Arbeitgeberbeitr�ge gem�ss Art. 26 Abs. 2 der Statuten f�hrt - der Sache nach nicht um eine Beitragssenkung. Der Beschluss des Gemeinderats setzt vielmehr einen Teil des �berschusses der Jahresrechnung 1996 zur Bezahlung der Risikobeitr�ge ein. Damit werden vom Arbeitgeber geschuldete Pensionskassenbeitr�ge direkt aus den freien Stiftungsmitteln finanziert, auch wenn formell ein Verzicht des zust�ndigen Organs auf die fraglichen Beitr�ge vorliegt. Das Bundesgericht hat zwar in einem parallelen Verfahren (2P. 101/2000) die Statuten�nderung vom 4. Februar 1998 gesch�tzt, welche den Stadtrat erm�chtigt, unter bestimmten Voraussetzungen fallweise f�r ein Jahr Pensionskassenbeitr�ge von Arbeitgeber und Arbeitnehmern aus freien Mitteln bzw. einer neu geschaffenen freien Reserve zu finanzieren.
Anders als bei der hier streitigen einmaligen "�bergangsl�sung" handelt es sich bei der fraglichen Statuten�nderung jedoch um eine generell-abstrakte Regelung, welche die Beitragsbefreiung einzig im Fall einer ausgewiesenen �berkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung und unter klar umschriebenen Voraussetzungen vorsieht (vgl. Art. 23 in der Fassung vom 4. Februar 1998). Weiter tr�gt sie, wie das Bundesgericht festgehalten hat, den unterschiedlichen Interessen der Betroffenen ausreichend Rechnung; insbesondere ist die Beitragsbefreiung - im Unterschied zur streitigen Statuten�nderung, welche mit der Finanzierung der Risikobeitr�ge 1997 aus dem �berschuss des Vorjahres einseitig den Arbeitgeber beg�nstigt (E. 4 i.f.) - gleichermassen f�r Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorgesehen.
e) Auch wenn die Stadt Z�rich als �ffentlicher Arbeitgeber an sich ihre Pensionskassenbeitr�ge einseitig herabsetzen kann, ist die vorliegend zu beurteilende "�bergangsl�sung" unzul�ssig. Sie f�hrt dazu, dass die Risikobeitr�ge des Arbeitgebers f�r das Jahr 1997 aus Mitteln der Vorsorgeeinrichtung bezahlt werden. Obschon formell als Beitragssenkung ausgestaltet, handelt es sich bei der streitigen Statuten�nderung - wie gesagt - materiell nicht um eine solche; in den versicherungstechnischen Kalkulationen der Pensionskasse werden denn auch die Risikobeitr�ge unver�ndert beibehalten. Dieses Vorgehen widerspricht der Verpflichtung der Stadt Z�rich zur Bezahlung der reglementarisch bestimmten Arbeitgeberbeitr�ge (Art. 66 BVG): Zwar gilt die Beschr�nkung von Art. 331 Abs. 3 OR f�r �ffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht, weshalb der �ffentliche Arbeitgeber die geschuldeten Beitr�ge nicht zwingend selbst zu bezahlen hat. So oder anders stellen jedoch "Zahlungen" der Vorsorgeeinrichtung, ausser sie stammen von einem separat ausgewiesenen Arbeitgeberbeitragskonto, keine Beitr�ge des Arbeitgebers dar; die Mittel der Pensionskasse geh�ren dieser selbst und sind grunds�tzlich f�r die Vorsorge der Versicherten bestimmt, auch bei �ffentlichen Kassen ohne eigene Rechtspers�nlichkeit (vgl. Hans Michael Riemer, Leere Staats- und Firmenkassen - volle Pensionskassen, in: SZS 1998 S. 272 f.). Das Bundesgericht hat bereits in seiner Rechtsprechung zur alten Fassung von Art. 331 Abs. 3 OR (datierend vom 23. M�rz 1962; AS 1962 S. 1047) anget�nt, dass eine Bezahlung von Arbeitgeberbeitr�gen aus freiem Stiftungsverm�gen bei Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen, unzul�ssig sei; eine blosse Umbuchung aus dem freien Verm�gen in das Deckungskapital k�nne kaum als Entrichtung des Arbeitgeberbeitrags betrachtet werden (BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb erscheint es als unzul�ssige Umgehung von Art. 66 BVG, wenn formell durch eine Statuten�nderung auf die Erhebung von Risikobeitr�gen verzichtet wird, nur um gleichzeitig den freien Mitteln der Vorsorgeeinrichtung die zur Bezahlung der Beitr�ge erforderliche Summe zu entnehmen. Dies umso mehr, als der Risikobeitrag von 2 Prozent heute offenbar bereits nicht mehr ausreicht, um - entsprechend seiner Bestimmung - jenen Aufwand abzudecken, der bei Tod oder Invalidit�t eines Versicherten das vorhandene Altersguthaben �bersteigt, und dementsprechend eigentlich versicherungsmathematisch unverzichtbar w�re.
4.-F�r die Personalvorsorge durch Versicherungsvertr�ge hat das Bundesgericht in seiner fr�heren Rechtsprechung zugelassen, dass die Beitr�ge des Arbeitgebers nicht von diesem selbst, sondern aus Stiftungsmitteln bezahlt wurden; dies galt gleichermassen f�r rein patronale (vgl. BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175) und parit�tisch finanzierte Personalf�rsorgestiftungen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4 S. 239 ff.).
Diese Praxis hat dar�ber hinweggesehen, dass so teilweise auch Mittel zur Entrichtung der Arbeitgeberbeitr�ge verwendet wurden, die von den Versicherten mitfinanziert worden sind (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 6 S. 243 f.; 103 Ib 161 E. 5d S. 175). Das bedeutet jedoch nicht, dass die einseitige Verwendung von Pensionskassengeldern zur Bezahlung von Arbeitgeberbeitr�gen grunds�tzlich als rechtm�ssig betrachtet worden w�re. Die fragliche Rechtsprechung betraf einzig Personalf�rsorgestiftungen ohne eigene Versicherungsfunktionen, nicht aber die hier interessierenden autonomen Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen (vgl.
BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb ist vorliegend letztlich auch unerheblich, dass die Neufassung von Art. 331 Abs. 3 OR auf �ffentlichrechtliche Kassen keine Anwendung findet. So oder anders hat aber inzwischen das Inkrafttreten des Bundesgesetzes �ber die berufliche Vorsorge die Rechtslage gekl�rt: Aus dessen Sinn und Geist ergibt sich ohne weiteres, dass die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung dieser zukommen und prim�r zur Erreichung des Vorsorgezwecks einzusetzen sind (vgl. oben E. 3e). Weil sie mit Beitr�gen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam erwirtschaftet werden, m�ssen grunds�tzlich auch beide Gruppen profitieren k�nnen, wenn �bersch�ssige Mittel der Vorsorgeeinrichtung f�r Beitragserleichterungen eingesetzt werden; die Arbeitnehmer sind dabei mindestens nach Massgabe des Beitragsverh�ltnisses zu beteiligen (vgl. Hans Michael Riemer, Aktuelle Fragen der Personalf�rsorge, in: SJZ 73/1977 S. 73 f.; vgl. auch: Br�hwiler, a.a.O., S. 123 Fn. 123). Mithin ist es ausgeschlossen, (einseitig) Arbeitgeberbeitr�ge aus Pensionskassengeldern zu bezahlen. W�hrend die Statuten�nderung vom 4. Februar 1998 diese Grunds�tze respektiert (vgl. E. 3d), kommen die dem Verm�gen der Vorsorgeeinrichtung entnommenen Mittel bei der zu beurteilenden "�bergangsl�sung" einseitig dem Arbeitgeber zugute, weil dieser (alleine) f�r die Risikobeitr�ge aufzukommen h�tte. Die Vorgehensweise der Stadt Z�rich ist deshalb auch insoweit unzul�ssig.
5.- a) Nach dem Gesagten verst�sst die streitige Statuten�nderung (Ziff. 3 des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997) gegen Bundesrecht; in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist sie zusammen mit dem sie sch�tzenden Entscheid der Eidgen�ssischen Beschwerdekommission und der Verf�gung des Amtes f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich vom 25. Februar 1998 aufzuheben.
Eine hier�ber hinausgehende konkrete Anweisung an die Stadt Z�rich, wie bez�glich der Risikobeitr�ge f�r das Jahr 1997 zu verfahren sei, er�brigt sich, nachdem diese nun infolge Aufhebung der streitigen Statuten�nderung geschuldet sind.
b) Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die Stadt Z�rich kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG).
Sie hat der Beschwerdef�hrerin �berdies eine angemessene Parteientsch�digung f�r das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten.
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Eidgen�ssischen Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 26. Januar 2000 (539/98), die Verf�gung des Amtes f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich vom 25. Februar 1998 sowie Ziff. 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997 betreffend die Statuten der Versicherungskasse der Stadt Z�rich werden aufgehoben.
2.- Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 7'500.-- wird der Stadt Z�rich auferlegt.
3.- Die Stadt Z�rich hat der Beschwerdef�hrerin eine Parteientsch�digung von Fr. 7'500.-- auszurichten.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Stadt Z�rich (Pensionskasse der Stadt Z�rich), dem Amt f�r berufliche Vorsorge des Kantons Z�rich und der Eidgen�ssischen Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge sowie dem Eidgen�ssischen Departement des Innern (Bundesamt f�r Sozialversicherung) schriftlich mitgeteilt.