Source: https://m.hausarbeiten.de/document/88170
Timestamp: 2019-11-17 05:24:44
Document Index: 182822300

Matched Legal Cases: ['Art. 79', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91']

Die Kulturhoheit der Länder und ihre Auswirkungen auf die ...
2. Definition Kulturhoheit
2.1 Abriß über die Geschichte der Kulturhoheit
3. Definition „Bildungsmisere“
3.1 Abriß über eine Geschichte von „Bildungsmiseren“
4. Abriß über die heutigen Problemstellungen
4.1 Aktuelle Berichte und Befunde
4.1.1 Der Bildungsbericht für Deutschland 2003
4.1.2 Der nationale Bildungsbericht 2006
4.1.3 Bericht des UN-Sonderberichterstatters für das Recht auf Bildung, Vernor Muñoz, zu seinem Deutschlandbesuch im Februar 2006
4.2 Bayern und Bremen – zwei Beispiele für unterschiedliche Bildungssysteme im Bildungsföderalismus
5. Lösungsansätze in der Bildungspolitik?
5.1 Der Koalitionsvertrag der Bremer Koalition 2007
5.2 Bildungspolitische Diskussion
5.3 Nationale Bildungsstandards
6. Lösungsansätze in der Pädagogik?
6.1 Pädagogische Theorie
6.2 Projekte in der Praxis
6.2.1 „Kinder zum Olymp“
6.2.2 Modellprojekt „Bildungshaus 3-10“
6.2.3 Schulversuch „neue Oberstufe“
Bildung ist, spätestens seit dem sogenannten „PISA-Schock“, dem vergleichsweise schlechten Abschneiden Deutschlands bei den internationalen PISA-Tests, in aller Munde; immer wieder ist den Medien zu entnehmen, daß das „Land der Dichter und Denker“ vor die Hunde ginge, daß die Deutschen immer ungebildeter würden, die Schülerinnen und Schüler schlechter – insbesondere die Schüler –, die Gesellschaft überhaupt „dümmer“. In kaum einer Zeitung, einem Magazin, einer Nachrichtensendung usw. kommt das Thema Bildung nicht irgendwo vor. Wirtschaftsverbände und Selbständige beklagen das mangelhafte Niveau der Schulabgänger, etwa was Rechnen und Schreiben beträfe. Schwer sei es, Schulabgängern Lehr- und Ausbildungsstellen zu vermitteln, wenn es ihnen an fundamentalen Kenntnissen fehle. Für die Bildung, da sind sich alle Akteure einig, muß etwas getan werden. Bei dem Wie gehen die Meinungen jedoch auseinander.
Einer der Diskussionspunkte in der öffentlichen Debatte über Bildung und Bildungspolitik ist die Frage nach der Bildungs- bzw. Kulturhoheit der Länder. Trägt diese (Mit)Schuld an der so bezeichneten „Bildungsmisere“ in Deutschland? Einiges scheint dafür zu sprechen, etwa wenn man sich die Leistungsunterschiede zwischen einzelnen Bundesländern ansieht, zwischen Ländern, die auch unterschiedliche Bildungssysteme und -schwerpunkte besitzen. Während Bayern im Süden relativ gut abschneidet – aber international auch nur Durchschnitt ist[1] –, schneidet etwa der norddeutsche Stadtstaat Bremen recht schlecht ab. Natürlich spielen hier etliche Faktoren eine Rolle, so ist Bremen stark verschuldet und kann weniger in sein Bildungssystem investieren, und hat als Stadtstaat andere Probleme als ein Flächenland, beispielsweise beim Immigrantenanteil und damit dem Anteil an Schülern, die Deutsch meist nicht als Muttersprache sprechen. Doch ist das nicht nur ein Grund für das schlechtere Abschneiden, sondern zugleich für Zentralisierungsbefürworter ein Argument für stärkere Zentralisierung der Bildung. Die Bildungshoheit der Länder sieht sich immer wieder Angriffen ausgesetzt, kann sich aber bisher (noch) behaupten. So bleibt es auch nach der „Föderalismus-Reform“ dabei, daß Bildung – hier ist v. a. Schulbildung gemeint, die übrigen Bildungsformen und –institutionen werden in dieser Magisterarbeit jeweils nur am Rand erfaßt – Ländersache ist.
In der vorliegenden Magisterarbeit soll das Phänomen, das populär „Bildungsmisere“ genannt wird, im Hinblick auf die Kulturhoheit der Bundesländer untersucht werden. Wo sind die Zusammenhänge, wo gibt es Wechselwirkungen? Wo liegen überhaupt die Probleme und welche Lösungsmöglichkeiten zeigen sich auf. Wie reagiert die Politik auf das Thema, wie reagieren die Medien, die Verbände, die Lobbyisten? Welche Ansätze gibt es in der Pädagogik? Kurz, die Magisterarbeit soll einen Überblick über die Historie und den aktuellen Stand rund um die Kulturhoheit der Länder und die Bildungspolitik in Deutschland bieten. Die Aktualität ist dabei freilich ein eigenes Problem. Denn gerade in diesem Themenbereich hat sich die letzten Jahre einiges getan und tut sich auch weiterhin etwas. Die mit zentrale Bedeutung der Bildungspolitik für die Gesellschafts- und Staatsentwicklung wird in immer größeren Kreisen realisiert und fließt in die praktische Arbeit ein. Bildung wird immer öfter – freilich populistisch – die „natürliche Ressource Deutschlands“ genannt. Überlegungen, die noch vor ein paar Jahren in der Diskussion tabu waren, oder zumindest einen breiten Aufschrei quer durch die Parteien erzeugt hätten, können heute, in der zweiten Jahreshälfte des Jahres 2007, ausgesprochen werden und ernten nur noch weitaus leisere Kritik und dafür viel Applaus. Ein Beispiel ist die Debatte um ein deutschlandweites Zentral-Abitur, noch vor ein paar Jahren praktisch undenkbar.[2] Doch es wurde auch schon einiges in die Realität umgesetzt, was im föderalen Staat geradezu „revolutionär“ wirkt, etwa die nationalen Bildungsstandards.
Die Bildungslandschaft Deutschlands ist in Bewegung, was die Thematik äußerst spannend macht, die Verfassung der Magisterarbeit auf der anderen Seite schwieriger. Allein schon die Fülle an Material, an Forschungsberichten, Presseberichten, Stellungnahmen von Wissenschaftlern, Verbänden, Gewerkschaften, Regierungen, Parteien, an Kommentaren und Lösungsvorschlägen; die vorliegende Arbeit kann daher nicht im Geringsten einen vollständigen und tagesaktuellen Überblick gewähren. Der Verfasser muß zwangsläufig aus den Quellen, Primär- und Sekundärtexten auswählen und sich in vielen Punkten auf wenige Aspekte beschränken. Dabei wird versucht, möglichst verschiedenartige Standpunkte zusammenzutragen, um kein einseitiges, sondern ein möglichst breit angelegtes Bild von der Situation zu vermitteln. Der Verfasser maßt sich selbst dabei nicht an, Lösungen für die aufgezeigten Probleme zu besitzen oder finden zu können. Das deutsche Bildungssystem ist ein sehr komplexes Gebilde mit Wechselwirkungen in viele Politikbereiche – Familienpolitik, Einwanderungs- und Integrationspolitik, Wirtschaftspolitik, Sozialpolitik, Innenpolitik und andere. Einfache Lösungen gibt es nicht; Reformen in diesem Bereich erfordern ganzheitlichere Denkansätze. So schreibt Konrad Adam in „Die deutsche Bildungsmisere“
„Die meisten waren mit ihrer Antwort [bzgl. der Frage nach den Ursachen des relativ schlechten Abschneidens von Deutschland bei PISA; Erg. d. Verf.] schnell bei der Hand und führten so vieldeutige Begriffe wie Leistungsschwäche oder Schulversagen auf irgendein Phänomen zurück, welches sie schon immer geärgert hat. Anstatt die Untersuchung dazu zu benutzen, Mißständen auf ihren bislang unbekannten Grund zu kommen, wurde sie als Bestätigung genommen für das, was man schon immer wußte. In Deutschland, wo man sich daran gewöhnt hat, Schulfragen als Systemfragen zu behandeln, glaubte man nach der Hauptursache für das Debakel nicht lange fragen zu müssen. Daß finnische und koreanische, japanische und kanadische Schüler so viel besser dastanden als die deutschen, konnte nur am System liegen. […] Sehr hilfreich war das alles nicht. Leistungsvermögen, Leistungsbereitschaft und Leistungswille sind keine Systemprodukte, sondern subjektive Größen. Sie werden durch Menschen angeregt oder behindert, hervorgebracht oder abgetötet, nicht durch das Lieblingsspielzeug der Systemgläubigen, durch Organisationspläne und Strukturmodelle.“ (Adam 2004, S.33 f.) Es gibt viele Faktoren, die das Leistungsvermögen eines Bildungswesens ausmachen und bedingen[3].
Um der Thematik aufgrund ihrer Komplexität annähernd gerecht zu werden, geht der Verfasser folgendermaßen vor. Zu Beginn werden die wesentlichen Begriffe, „Kulturhoheit der Länder“ und „Bildungsmisere“, definiert und in einen historischen Kontext gebracht. Hierbei fließt auch die Föderalismusreform mit in die Magisterarbeit ein, freilich nur in Bezug auf die für die Arbeit relevanten Punkte. Es folgt eine Übersicht über aktuelle Problemstellungen der Bildungspolitik, die zum einen anhand von (relativ) aktuellen Berichten nationaler und internationaler Art, zum anderen anhand von konkreten Beispielen, zwei unterschiedlichen Bildungssystemen in Deutschland, erläutert werden. Mögliche Lösungen bzw. Versuche von Lösungen und Lösungsvorschläge sind das Thema der darauffolgenden Kapitel. Inwieweit die Politik welche anbietet, behandelt ein eigenes, in welchem unter anderem die oben erwähnten nationalen Bildungsstandards erklärt werden, die Lösungsansätze der Pädagogik erhalten ebenfalls ein eigenes Kapitel. In Letzterem werden auch Projekte aus der Praxis vorgestellt, bei denen die verschiedenen Akteure - pädagogische Theoretiker, Praktiker, Politik, Behörden, Eltern und andere Unterstützer - zusammenwirken. Dem Ganzen schließt sich ein Resümee an.
Bevor nun mit der Arbeit an sich begonnen wird, möchte der Verfasser die Gelegenheit nutzen, dem Betreuer dieser Magisterarbeit, Prof. Dr. Eckart Liebau, für seine hilfreichen Anregungen und seine Unterstützung zu danken. Ebenfalls danken möchte er Dr. Caroline Hopf, in deren Blockseminar „Bildungspolitik aktuell“ in interessanten Diskussionen ein erstes Interesse des Verfassers für das vorliegende Thema geweckt worden ist.
Zu Beginn dieser Arbeit gilt es, zuerst einmal den zentralen Begriff zu klären: Kulturhoheit der Länder. Das dtv-Wörterbuch Pädagogik (CD-ROM) bringt folgende Definition:
„Kulturhoheit der Länder (engl. Cultural Sovereignty of the States). Aufgrund der Verteilung der staatlichen Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten durch das GG sind allein die Bundesländer für die Schulgesetzgebung und die Schulverwaltung zuständig. Der Deutsche Bundestag und das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie haben gemäß Artikel 91 b GG lediglich im Bereich der Bildungsplanung sowie der betrieblichen Berufsausbildung Kompetenzen. Die Kulturhoheit räumt den Ländern bei der Gestaltung des Bildungswesens weitgehende inhaltliche und organisatorische Freiheiten ein, so dass zwischen den 16 Ländern z. T. erhebliche Unterschiede bestehen. Zur Sicherung einer einheitlichen Grundstruktur des Bildungswesens und Abklärung der Bezeichnungen für die Schularten haben die Ministerpräsidenten der Länder verschiedene Abkommen getroffen. Ähnlichen Zielen dient auch die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK).“[4]
Der Schwerpunkt der Kulturhoheit der Länder liegt eindeutig im Bildungs- und Erziehungsbereich[5]. So findet sich in Meyers Lexikon: „Kulturhoheit, Bezeichnung für die primäre Gesetzgebungszuständigkeit der Länder vor allem für das Schul-, Hochschul- und sonstige Erziehungswesen.“[6] Kathrin Weber schreibt in ihrer Abhandlung zum Thema „Die Bildung im Europäischen Gemeinschaftsrecht und die Kulturhoheit der deutschen Bundesländer“: „Die ursprünglich umfassende Landesgesetzgebungskompetenz für das Bildungswesen […] wurde immer als das Kernstück der Länderhoheit angesehen, weil sie die weitreichendsten eigenen Gestaltungsmöglichkeiten eröffnete.“ (Weber in Avenarius 1993, S.78). Allerdings gilt, „[…] daß Art. 79 Abs. 3 GG keinesfalls jede Veränderung des status quo verbietet – nicht einmal auf dem Gebiet der Bildung, solange nur die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung aufrechterhalten bleiben, bzw. – in der Terminologie des Bundesverfassungsgerichts – die Länder nicht 'die Qualität von Staaten oder ein Essentiale der Staatlichkeit einbüßen'.“ (ebd.) Auch im Kulturbereich besitzen die Bundesländer in der Realität keine Alleinzuständigkeit: „Es wäre heute sicherlich falsch, den Begriff 'Kulturhoheit der Länder' im Sinne einer Allzuständigkeit der Länder im kulturellen Bereich zu deuten.“ (ebd.)[7]
Die Kulturhoheit der Länder hat in Deutschland trotz aller Einschränkungen eine starke Stellung; dies ist auch historisch bedingt: „Die föderative Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland ist das Ergebnis eines historischen Prozesses, in dessen Verlauf sich die bundesstaatliche Organisationsstruktur als Instrument und Form erwies, um zur nationalen politischen Einheit zu gelangen. Anders als in der Schweiz oder in den USA wurde der Föderalismus in Deutschland daher vor allem als eine nicht zu umgehende politische Notwendigkeit wahrgenommen. Trotz aller Zäsuren und Brüche ist es möglich, eine Linie vom Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation mit der Autonomie seiner Territorien bis zur Staatlichkeit der heutigen deutschen Länder zu ziehen.“[8] Der Bereich Kultur und insbesondere die Bildung waren hierbei stets wichtige Aspekte; „Föderalismus und Kultur gehören in Deutschland so intensiv zusammen, daß sich der plastische Begriff 'Kulturföderalismus' eingebürgert hat. Der Bundesstaat bildet jedenfalls nicht erst seit dem GG, aber besonders unter und 'in' ihm, neu akzentuiert seit dem Hinzukommen der 5 neuen Länder, das nahezu ideale 'Gehäuse' für die Vielfalt der Kultur.“ (Häberle in Badura et al. 1999, S.553)
Um den besonderen Stellenwert der Kulturhoheit der Länder in Deutschland und die große Bedeutung der Bildung dabei verstehen zu können, ist ein Blick auf die Geschichte dieser hilfreich.[9]
Seitdem sich im deutschsprachigen Raum Regierende Gedanken über die Bildung ihrer Untertanen gemacht haben, waren dies in der Hauptsache die Regierenden „vor Ort“, insbesondere die geistlichen[10] ; es gab keine starke zentrale Macht im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation[11] und nur durch Vorbildcharakter und Initiative der örtlichen Verantwortlichen vermochten sich Ideen zu verbreiten, beispielsweise die Klosterschulen und später die Universitäten. Es waren ab dem 13. Jahrhundert, um noch ein Beispiel zu nennen, die Räte der Städte, die städtische Schulen gründeten, ihnen Ordnungen gaben, sie beaufsichtigten und die Lehrer anstellten; die Organisation erfolgte also auf der untersten, heute würden wir sagen „kommunalen“, Ebene. (vgl. Reble 2004, S.61 f.)
Auch die ersten Universitäten wurden nicht von „zentraler Universalmacht“ gegründet: „Da zu dem Zeitpunkt der ersten deutschen Universitätsgründungen Papst und Kaiser in konfliktreichen Beziehungen stehen, aber auch die Kaiseridee schon angeschlagen ist, überwiegt hier die landesherrliche Gründung, für die man sich Unterstützung einer der beiden oder beider Universalmächte holt.“ (Ellwein 1992, S.23) Durch das Interregnum im 13. Jahrhundert und das Schisma war es zu einer wesentlichen Stärkung der weltlichen Macht in den einzelnen Territorien gekommen[12]. (vgl. ebd., S.29)
Die Organisation des Bildungswesens auf Ebenen unterhalb der Reichsebene zog sich in Folge durch die ganze Geschichte des Reiches, erst recht, als die Herrschaftsgebiete innerhalb des Reiches immer stärker an politischem Gewicht gewonnen haben. Im Kapitel „Kulturhoheit und Bildungswesen“ der „Politische[n] Landeskunde: Freistaat Bayern“ heißt es: „Schon immer haben die Territorialstaaten die Fragen von Wissenschaft, Kunst und Bildung als zu ihrem Zuständigkeitsbereich gehörend betrachtet.“ (Bayerische Landeszentrale 2000, S.260) Zwar ist das sehr pauschal ausgedrückt, kann für die Betrachtungen innerhalb dieser Arbeit so aber durchaus stehen bleiben.
Die eigentliche Kulturhoheit der Länder hat ihre Wurzeln allerdings in der Einführung der Schulaufsicht – „Sie leitet sich her aus der Übernahme der Schulaufsicht durch die Territorialstaaten im Gefolge der Reformation.“ (v. Friedeburg / Oehler in Baethge / Nevermann 1995, S.245) Erstmalig war die staatliche Schulaufsicht im Jahr 1794 im „Preußischen Landrecht“ festgeschrieben. (Dietrich 1998, S.181) „Damit übernimmt der [preußische; Erg. d. Verf.] Staat die Kulturhoheit über das Schulwesen, und er erklärt sich zum alleinigen Träger.“ (Kron 2001, S.298) Die Schulaufsicht wurde spätestens ab der Aufklärung – wenn auch nicht flächendeckend – gezielt in den Regionalstaaten organisiert (vgl. Bayerische Landeszentrale 2000, S.260).
An der Kulturhoheit der Länder wurde die gesamte Geschichte über bis zum „Dritten Reich“ auch nichts geändert; im 19. Jahrhundert wurden die deutschen Einzelstaaten weitgehend souverän und die Kulturhoheit verfestigte sich. „Auch die Reichsverfassung von 1871 brachte hier keine Änderung.“ (ebd.) Versuche einer Zentralisierung gab es in der Weimarer Republik, doch scheiterte die Reichsschulkonferenz, in der die Einzelheiten festgelegt werden sollten, und die Kulturhoheit wurde nicht angetastet. (vgl. ebd.) Allerdings wurde die dreigliedrige Organisation des Schulwesens – in Hauptschule, Realschule und Gymnasium – 1920 in der Weimarer Verfassung festgelegt (Dietrich 1998, S.179); die Dreigliedrigkeit war zu der Zeit jedoch „allgemeine Norm“ und kein scharfer Eingriff in die Gestaltungsrechte der Länder.[13] Zudem konnte 1920 zumindest ein „Reichsgrundschulgesetz“ verabschiedet werden, das reichsweit eine vierjährige Grundschuldauer festgelegt hat, ein Kompromiß, wie es heißt. (vgl. Klafki in Krüger/Rauschenbach 2000, S.32) Dabei blieb es dann aber.
Unter dem NS-Regime 1933 bis 1945 wurden die meisten Bereiche im Reich zentralisiert, so auch die Kulturhoheit, und die Eigenständigkeit der Länder aufgehoben[14] ; „[…] am 31. März und 7. April [1933; Erg. d. Verf.] ergingen die Gesetze 'zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich'. […] [Sie; Erg. d. Verf.] besiegelten […] das Ende jeder parlamentarisch-konstitutionellen Regierung […] in den Ländern.“ (Bracher 1993, S.232)[15]
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die föderale Struktur aber wiederhergestellt – im Grundgesetz sogar mit „Ewigkeitsgarantie“ versehen – und die Länder erhielten die Kulturhoheit wieder zurück; diese fand auch Aufnahme in das Grundgesetz, das seit 1989/90 auch für die Länder der ehemaligen DDR gilt.
Und so schreibt Margedant in der Dokumentation „Kulturföderalismus als 'Verfassungsfolklore'?“: „Gerade die kulturelle Vielfalt und die Vielgestaltigkeit kultureller Einrichtungen, der Theater, Universitäten, Museen und Bibliotheken, die heute die Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich besonders auszeichnet, hat ihre Ursachen in der politischen Eigenständigkeit der deutschen Fürstentümer, Königreiche und freien Reichsstände in früheren Epochen der deutschen Geschichte. Diese kulturelle Vielgestaltigkeit wurde mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland beibehalten. In dem Bekenntnis zum Föderalismus hat der Parlamentarische Rat auch den Willen ausgedrückt, Macht zu dezentralisieren und eine geistige Vielfalt zu fördern.“ (Margedant 2000, S.5)
Die Kulturhoheit der Länder, deren „Dreh- und Angelpunkt“ das allgemeine Bildungswesen genannt werden kann (vgl. Bayerische Landeskunde 2000, S.260), blickt also auf eine lange Tradition und eine gefestigte Struktur zurück; dies ist ein Grund, warum Reformen in diesem Bereich nicht leicht durch- und umzusetzen sind. Auf der anderen Seite sah und sieht sie sich immer wieder „Angriffen“ und Einschränkungen ausgesetzt.
Spätestens mit der Zusammenführung von verschiedenen Aufgaben des Kulturbereichs in ein Ressort unter der Bundesregierung Gerhard Schröder – Aufgaben, die zuvor bei diversen Bundesministerien angesiedelt waren – und der Ernennung von Staatsminister Neumann für diesen Bereich, wurde das gestiegene Interesse der Verantwortlichen auf Bundesebene an der Kulturpolitik deutlich und auch sofort von verschiedenster Seite kritisiert[16]. „Keine der Kompetenzen, die Neumann [bekommen; Erg. d. Verf.] hat, ist [wohlgemerkt; Erg. d. Verf.] neu [gewesen; Erg. d. Verf.], keine ist den Ländern genommen worden.“ (Vesper in Margedant 2000, S.15)
Staatsminister Michael Naumann tat sein übriges dazu, daß die Zahl der Kritiker groß war, indem er von der Kulturhoheit der Länder öffentlich von „Verfassungsfolklore“ und einem „barocken Begriff“ redete[17] und darauf verwies, daß der Begriff Kulturhoheit der Länder im Grundgesetz nicht auftauche. (vgl. Margedant 2000, S.3) Dabei ging es aber nicht um die Bildungshoheit, sondern um die Kulturpolitik allgemein; zumindest stand die Bildungspolitik bei dieser Debatte nicht auf der Tagesordnung und eine Errichtung eines gemeinsamen Bundesbildungs- und Kulturministeriums stand nie zur Debatte. Es ging um „Kulturverwaltung und Kulturpolitik, staatliche Fürsorge, nationale Sinnstiftung und Fördermittel“ (vgl. Die Zeit Nr. 45, zitiert nach Margedant 2000, S.30), um das Wie und Wo des Holocaust-Mahnmals, die deutsche Filmförderung und die Definition einer „nationalen Identität“ der Deutschen, also um von vornherein hauptsächlich Themen von überregionaler Bedeutung. Trotzdem war der Widerstand aus den Bundesländern gegen die Politik Naumanns entschieden und so folgte, wenn auch für die Öffentlichkeit etwas überraschend, bereits am 23.11.2000 der Rücktritt des Staatsministers. (vgl. Margedant 2000, S.3)
Naumanns „Attacken“ auf die Kulturhoheit der Länder waren nicht die einzigen, aber die ersten von Bundesebene, die die breite Aufmerksamkeit der Presse auf sich gezogen haben[18]. Dabei demonstrierten die Bundesländer ihre politische Macht und ihren Einfluß auf Bundesebene. Eine Macht, die sie auch in der „Föderalismusreform“ auszuspielen vermochten, welche in Deutschland 2006 umgesetzt wurde, um die „Verflechtungen“ von Bund und Ländern zu entwirren.
Die Probleme der Kompetenzüberschneidungen und gemeinsamen Zuständigkeiten von Bund und Ländern in verschiedenen Fragen waren schon länger bekannt[19]. Deutlich wurden die sogenannten „Verflechtungen“ immer wieder durch die „Blockaden“ von Gesetzesvorhaben durch die Mehrheit von Bundesländern im Bundesrat. Dies hatte folgenden Grund: „In schwierigen Zeiten, in denen die Regierung [d. i. die Bundesregierung; Anm. d. Verf.] unpopuläre Maßnahmen durchsetzen müsste und in denen Landtagswahlen als Plebiszit über die Bundespolitik inszeniert werden können, kann die Opposition rasch die Mehrheit im Bundesrat gewinnen. […] Die Malaise der deutschen Politik, in der keine Seite in der Lage ist, ein Reformkonzept zu verwirklichen und dann auch zu verantworten, hat ihren wesentlichen Grund in der Möglichkeit parteipolitischer (oder auch innerparteilicher) Blockaden im Bundesrat.“ (Scharpf in APuZ 50/2006, S.7) Der Einfluß der Bundesländer auf die Bundespolitik war seit 1949 kontinuierlich gewachsen. „Im Ergebnis [des Weges der Länder, autonome Kompetenzen gegen Mitspracherecht im Bund einzutauschen; Erg. d. Verf.] hatte sich der Anteil der Gesetze, die nur mit Bundesratszustimmung erlassen werden können, versechsfacht (1949: ca. 10%, 2005: ca. 60%).“ (Herzog in APuZ 50/2006, S.5) Daraus folgte, daß „Ohne Länderzustimmung […] auf Bundesebene fast nichts [lief; Erg. d. Verf.]; eigenverantwortlich bestimmen […] [konnten; Erg. d. Verf.] die Länder auch fast nichts.“ (ebd.) Kurz und gut, die Notwendigkeit einer Reform des Föderalismus war offensichtlich, es sollte aber dauern, bis sie realisiert wurde.
Christian Starck faßt in seiner Einführung zu „Föderalismusreform“ zusammen (vgl. Starck in Starck 2007, S.1 ff.): 1976 hatte die Enquetekommission „Verfassungsreform“ ihren Abschlußbericht veröffentlicht, auf den die sogenannte Gemeinsame Verfassungskommission aufgebaut hat. Sie tagte von Januar 1992 bis Juli 1993 und hat „Empfehlungen zum Komplex Bundesstaatlichkeit“ beschlossen. Seit 1998 berieten die Regierungschefs der Länder über Reformen im Bereich des Föderalismus, was 2003 in „Leitlinien für die Verhandlungen mit dem Bund über die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ mündete. Die Bundesregierung veröffentlichte ihren Standpunkt zur Frage ebenfalls 2003, woraufhin im selben Jahr eine „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ ins Leben gerufen wurde. Diese erarbeitete auch einen weitreichenden Entwurf für eine Reform, allerdings scheiterte die Kommission 2004; „[…] die Länder [ließen; Erg. d. Verf.] die Föderalismusreform im Dezember 2004 zunächst scheitern – nach der öffentlich vorgetragenen Begründung deshalb, weil der Bund damals noch nicht bereit war, auch die letzten Reste seiner vom BVerfG reduzierten Kompetenzen im Bildungswesen aufzugeben […]“ (Scharpf in APuZ 50/2006, S.9) Erst 2005, unter der Großen Koalition, wurden die Anregungen wieder aufgenommen und 2006 von den Regierungsfraktionen und vier Ländern als Gesetzentwürfe eingebracht. Nach der Anhörung diverser Experten wurde das 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes am 30.Juni 2006 mit einer Zweidrittelmehrheit im Bundestag angenommen; der Bundesrat folgte dem am 7.Juli 2006. Die Föderalismusreform ist nach den weiteren formalen Akten am 1.September 2006 in Kraft getreten. Ein langer Weg seit den 1970ern – und er ist noch nicht abgeschlossen: „[…] Fragen der Finanzverfassung des Grundgesetzes (GG) [waren; Erg. d. Verf.] weitgehend ausgeklammert worden.“ (Scheller in APuZ 50/2006, S.24)
Da es sich bei der vorliegenden Magisterarbeit um keine rechtswissenschaftliche handelt, kann auf die Einzelheiten der Föderalismusreform und die Diskussionen über Auswirkungen und Zusammenhänge der betreffenden Grundgesetzartikel verzichtet werden. Diese wurden auch bereits verschiedentlich analysiert und dargelegt.[20] Wichtig ist für diese Arbeit zweierlei: Die aufgezeigte Machtposition der Bundesländer und die aus der Reform resultierende Stärkung der Länder im Bildungsbereich: „Im Übrigen aber ist durch Art. 91 b eine ganz erhebliche Rückverlagerung von Bildungszuständigkeiten auf die Länder erfolgt.“ (Hellermann in Starck 2007, S.141 f.) Nachdem der Artikel für die Bildungspolitik zentral ist, soll er nun noch komplett in der geänderten Fassung zitiert werden:
„Art. 91 b GG:
(1) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von: 1. Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen; 2. Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen; 3. Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten. Vereinbarungen nach Satz 1 Nr. 2 bedürfen der Zustimmung der Länder.
(2) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich [Stichwort PISA; Anm. d. Verf.] und bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen zusammenwirken.
(3) Die Kostentragung wird in der Vereinbarung geregelt.“ (zitiert nach Hellermann in Starck 2007, S.135 f.)
„Die Neuregelung des Art. 91 b Abs. 2 hat die nach Art. 91 b a. F. [alte Fassung; Anm. d. Verf.] bestehende Möglichkeit der Zusammenarbeit bei der 'Bildungsplanung' beseitigt. […] Übereinstimmend wird […] das Vorhaben einer gemeinsamen Bildungsplanung insgesamt als gescheitert angesehen. […] der Bund [behält; Erg. d. Verf.] nach Art. 91 b Abs. 2 Mitwirkungszuständigkeit nur, wo eine einheitliche nationale Verantwortung unabweislich erscheint, nämlich mit Blick auf internationale Vergleichsstudien wie die PISA-Studie.“ (Hellermann in Starck 2007, S.141)[21]
Nachdem der Begriff Kulturhoheit nunmehr inklusive seiner Entwicklung geklärt wurde, gilt es, den zweiten zentralen Begriff, „Bildungsmisere“, zu definieren und zu beleuchten.
Der Begriff „Bildungsmisere“ ist ein populärer – häufig populistisch genutzter –, nicht-wissenschaftlicher Begriff, der allgemein einen sehr schlechten Zustand des eigenen Bildungssystems betiteln soll. Er wird häufig analog zu „Bildungskatastrophe“ oder „Bildungsnot(stand)“ benutzt, zwei Begriffe, welche die populistische, aufsehenerregende Intention noch deutlicher machen. Die Begriffe können jedoch durchaus auch in seriösem Kontext genutzt werden, sofern der Autor sie als überspitztes Schlagwort benutzt, um auf die Wichtigkeit von Reformen hinzuweisen, und nicht nur, um Ängste zu bedienen, Gefühle zu schüren. In seriösem Zusammenhang sollten die realen Probleme des Bildungssystems nach Benutzung eines dieser Worte sachlich analysiert und Lösungswege aufgezeigt werden. Vor allem ist darauf hinzuweisen, daß Lösungen möglich sind. Die Benutzung von oben genannten Worten, insbesondere Bildungskatastrophe und -notstand, impliziert immer auch eine gewisse Hoffnungslosigkeit, so als würde man kurz vor einem Abgrund stehen und als würde es äußerst schwierig sein, das Ruder noch herumzureißen. Mit Katastrophen und Notstand verbindet man Rettungsdienst-, Feuerwehr- und Polizeigroßeinsätze, Flammenmeere oder große Überschwemmungen, Flüchtlingsströme, Angst und Schrecken; da klingt das Wort „Misere“ zumindest noch harmloser und angemessen. So wenig die Problemstellungen, z.B. Probleme von Kindern aus bildungsfernen Familien im Vergleich zu solchen aus bildungsnahen, ein Abitur zu erwerben, verharmlost werden sollen, ist doch zu keiner Zeit Panikmache oder Endzeitstimmung angemessen gewesen. Reformen und Veränderungen sind möglich, was im Laufe dieser Arbeit noch gezeigt werden soll, obwohl durchaus Hürden zu nehmen sind, wie ebenfalls noch aufgezeigt wird. Pessimismus ist unangebracht, vor allem, wenn man sich die deutsche Geschichte und die deutschen, oft kritisierten Bildungswesen anschaut.
„Es blühte einst das Studium / verwandelt ist´s in Ekel nun…“ (Seibt 1999, S.206), zitiert Ferdinand Seibt in „Glanz und Elend des Mittelalters“ einen „[ungenannten; Anm. d. Verf.] Vertreter der 'alten Schule', weil er Lehren und Lernen durch neue Formen, das breite Wissen von ehedem durch die formgewandte Diskussionstechnik der Neuerer verdrängt sieht.“ (ebd.). So geschehen im 12. Jahrhundert, als die Gründung der Universitäten auf europäischem Boden begann. Die „alten Schulen“ waren die Dom- und Klosterschulen, die auf den „sieben freien Künsten“ beruhten, die neuen dagegen die scholastisch beeinflußten Universitäten.[22] So muß immer auch im Hinterkopf behalten werden, daß das, „was 'Schule macht', [auch; Erg. d. Verf.] konserviert […] und sich Neuerungen [widersetzt; Erg. d. Verf.].“ (Seibt 1999, S.209). In diesem Kapitel soll es jedoch um die andere Seite der Medaille gehen, die Kritik am jeweils bestehenden Bildungswesen. Denn es ist keineswegs so, daß das Phänomen „Bildungsmisere“, die Kritik am „Bildungswesen“, etwas Neues wäre. Wenn man sich das vor Augen führt, kann man die in der Tat vorhandenen Probleme „unseres“ Bildungssystems, beziehungsweise der Bildungssysteme der deutschen Länder, nüchterner betrachten und von überschäumenden Gefühlen, wie sie in der öffentlichen Diskussion und in den Medien oftmals hoch kochen, Abstand nehmen. Sachlichkeit hat noch jeder Diskussion gutgetan.
Daß gerade in unseren Tagen die Debatte über die Misere unseres Bildungswesens so hohe Wellen schlägt, liegt einerseits an unserer „Informations- und Mediengesellschaft“, in der Sachverhalte innerhalb kurzer Zeit breit publiziert und sprichwörtlich über die sogenannten Printmedien, Fernsehen, Radio und Internet an den Mann oder die Frau gebracht werden können, andererseits am Zusammenwachsen der Staaten, etwa auf EU-Ebene, welches übernationale Forschungsvorhaben erleichtert, zumindest, was die Datenerhebung über die nationalen Grenzen hinweg betrifft. Die Probleme der Vergleichbarkeit wachsen eher, hat doch jeder Staat seine individuellen Voraussetzungen, Hintergründe und Problemstellungen. Durch diese beiden Faktoren konnte es jedenfalls gelingen, die Schwächen des Bildungswesens einer breiten Öffentlichkeit ins Bewußtsein zu rufen. Im Verlauf dieser Arbeit wird noch darauf zurückzukommen sein.
Dieses große Allgemeininteresse an den Schwächen des bundesdeutschen Bildungswesens ist das Besondere der Debatte seit Veröffentlichung der ersten PISA-Studie der OECD aus dem Jahr 2000. Konrad Adam formuliert in „Die deutsche Bildungsmisere“: „Die Ergebnisse von PISA haben die Frage nach den Ursachen, die für das gute oder schlechte Abschneiden eines Landes verantwortlich sind, populär gemacht.“ (Adam 2004, S.33) Die Klage über das jeweils vorherrschende Bildungswesen ist allerdings nicht im Geringsten neu. Man könnte, ins Unreine gesprochen, sagen, daß jede Epoche, jede Kultur, jede Generation ihre Kritiker des vorherrschenden Bildungswesens besessen hat, Kritiker, die teilweise an prominenter Stelle gesessen haben oder bekannte Persönlichkeiten waren. „Die Kritik [insbesondere; Erg. d. Verf.] an der Schule ist so alt wie die Schule selbst und wird gemäß jener ambivalenten Verfaßtheit entweder aus pädagogischen Gründen oder aus gesellschaftlichen Interessen heraus artikuliert.“ (Lersch in Brenner/Hafeneger 1996, S.222). Blicken wir zurück und picken nur ein paar Beispiele heraus.
Als erstes Beispiel sei das 17. Jahrhundert, das „Jahrhundert des Barock“, genannt. Es war ein Jahrhundert der Systematik, das auch das Bildungswesen in ein „System“ bringen wollte.[23] Gleichzeitig brachte „[…] diese Zeit einen scharfen Angriff auf den Schulhumanismus“ (Reble 2004, S.110), das bis dato allgemeine Gedankengebäude, auf das sich das Bildungswesen im vorherigen Jahrhundert gestützt hatte und das auch im 17. noch verbreitet war. So schreibt etwa Michel de Montaigne[24] in seinen „Essays über Erziehung“ (Montaigne nach Reble 1999, S.135): „Sie [die Schule des Humanismus; Anm. d. Verf.] hat für unsere Ausbildung nicht die Bücher gewählt, welche die gesundesten und wahrsten Ansichten enthalten, sondern solche mit dem besten Griechisch und Latein; und mitten unter diesen schönen Worten hat man in unsere Phantasie die nichtigsten Gedanken der Antike einfließen lassen.“ Und des Weiteren: „Die Grundsätze des Aristoteles seien für ihn [den Schüler; Anm. d. Verf.] nicht Prinzipien, […]. Man lege ihm doch die Verschiedenheit der Urteile vor; er möge auswählen, wenn er kann; wenn nicht, so bleibe er im Zweifel! Nur die Verrückten sind ihrer Sache stets gewiß und können in jedem Fall entscheiden. […] Genauso geht es mit von anderen entlehnten Stellen: der Schüler wird sie umformen und vereinigen, um daraus ein ganz eigenes Werk zu machen. So wird er seine Urteilskraft kennen lernen.“ (ebd., S.133). Im Zentrum der Kritik Montaignes steht der humanistische Weg, sich auf die Lektüre antiker Autoren zu konzentrieren und das „Perfektionieren des Sprachlichen“ an die erste Stelle zu setzen. Diese Kritik zieht sich durch den gesamten Barock, wenn auch der Begriff Bildungsmisere in Hinblick auf das Bildungswesen noch nicht „erfunden“ war. Auch im Barock wurde unter anderem bemängelt, daß die Schule an der Realität vorbeilehre, eine Realität, welche für den zukünftigen „tüchtigen, nützlichen Untertan wie auch den weltgewandten Hofmann“ (Reble 2004, S.110) die Beschäftigung mit den „Dingen“ nötig mache und nicht die mit toten Sprachen. Wenn es heute, im Jahr 2007, auch nicht um Untertanen und Hofmänner geht, so ist uns die Kritik, daß die Schule nicht auf das Leben vorbereitet, doch geläufig.
[1] Interessant in dem Zusammenhang: Ursula Carle, Blick hinter den PISA-Spiegel: Bayern nicht mehr deutscher Meister. Im Internet: http://www.grundschulpaedagogik.uni-bremen.de/archiv/pisa/pisa-e-spiegelblick02.07.08.pdf., 03.10.2006.
[2] Vgl. z.B. EN vom 13.8.2007, S.2. „Zentral-Abi – Stuttgarter Sommer-Coup. Ja zur einheitlichen Reifeprüfung: Drei Viertel stimmen Günther Oettingers Idee zu.“
[3] Und es gibt viele verschiedene Ansichten, was unter „Leistung“ im Einzelnen jeweils verstanden oder subsummiert wird bzw. werden soll. [Anm. d. Verf.]
[4] Schaub/Zenke 2005, CD-ROM.
[5] Weitere Bereiche der Kulturhoheit sind u.a. Theater, Museen, Denkmalschutz, Presse- und Rundfunkwesen. [Anm. d. Verf.]
[6] http://lexikon.meyers.de/meyers/Kulturhoheit, 30.7.2007.
[7] Auch die Europäische Union bekommt Einfluß auf das Bildungswesen in Deutschland, was die Kulturhoheit der Länder weiter ein Stück weit einschränkt. Vgl. z.B. generell Weber in Avenarius 1993. Der Text ist zwar bei weitem nicht aktuell, zeigt aber die Richtung, in die die Entwicklung geht. [Anm. d. Verf.]
[8] http://www.bpb.de/publikationen/2T39E6,0,Geschichtlicher_R%FCckblick.html, 30.7.2007.
[9] Dieser kann und muß an dieser Stelle allerdings nur einen Abriß der umfassenden Geschichte dieses Sachverhalts geben. Eine tiefgründigere Darstellung bleibt anderen wissenschaftlichen Arbeiten vorbehalten, die sich diesem Thema zentral widmen. [Anm. d. Verf.]
[10] Bis zum Erstarken der Städte und der Kaufleute bestimmte freilich die Kirche einheitlich den Aufbau des Bildungswesens: „Die religiöse Einheit des Mittelalters ist zugleich eine Einheit der Bildungsidee und der Bildungsgehalte. Das christliche Lebens- und Bildungsideal gilt uneingeschränkt, und sosehr sich die Bildung auch nach Ständen abstuft, das Bildungswesen formt sich einheitlich.“ (Reble 2004, S.57) War die Kirche auch eng mit der weltlichen Macht verwoben, so war sie es doch zumindest und keine zentrale weltliche Macht, die das Schulsystem überregional organisiert hat. [Anm. d. Verf.]
[11] Zu den Herrschaftsstrukturen im Mittelalter einführend Boockmann 1996, insbesondere S. 99 ff. [Anm. d. Verf.]
[12] Zum Verhältnis von Universität und Obrigkeit im Mittelalter siehe: Ellwein 1992, S.29 ff. [Anm. d. Verf.]
[13] Zur Schulentwicklung in der Neuzeit siehe auch Klafki in Krüger/Rauschenbach 2000. [Anm. d. Verf.]
[14] Eine interessante Quellensammlung zum Bildungs- und Erziehungswesen im Dritten Reich findet sich in Schnorbach 1995. Thema ist die Opposition der Lehrerschaft gegen die Gleichschaltung des Schulsystems im Nationalsozialismus. [Anm. d. Verf.]
[15] Zur Vorgeschichte der „Gleichschaltung der Länder“ im „Dritten Reich“ siehe z.B. Bracher 1993, S.223 ff. [Anm. d. Verf.]
[16] Die Debatte darüber wird in der Dokumentation der Konrad-Adenauer-Stiftung „Kulturföderalismus als 'Verfassungsfolklore'?“ (Margedant 2000) beschrieben. [Anm. d. Verf.]
[17] In: Die Zeit Nr. 45 vom 2.11.2000, S.59 f., zitiert nach Margedant 2000, S.3.
[18] Auch hierzu Margedant 2000; die Dokumentation enthält auch eine Sammlung von Presseartikeln zum Thema. [Anm. d. Verf.]
[19] Siehe hierzu die jeweiligen Aufsätze bzw. Essays in APuZ 13-14/2005 zum Thema „Föderalismus“ und APuZ 50/2006 zum Thema „Föderalismusreform“. [Anm. d. Verf.]
[20] Z.B. in den beiden angeführten Ausgaben von APuZ, 13-14/2005 und 50/2006 und in Starck 2007. [Anm. d. Verf.]
[21] Zu dem Bereich Wissenschaftsförderung siehe Hellermann in Starck 2007, S.136 ff. [Anm. d. Verf.]
[22] Vgl. hierzu z.B. Reble 2004, S.59 ff.
[23] Vgl. ebd., S.109 ff.; zum Zeitalter des Barock allgemein S.105 ff.
[24] Montaigne ist zwar Franzose, seine Kritik ist aber länderübergreifend gültig. [Anm. d. Verf.]
9783638027939
9783638926157
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