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Timestamp: 2019-01-22 03:23:36+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 173', 'art. 173', 'art. 38', 'art. 173', 'art. 44', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 44', 'art. 32', 'sentenza ', 'art. 173', 'art. 173', 'art. 28', 'art. 27', 'art. 31', 'art. 31', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 445', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 12', 'art. 31', 'art. 173', 'art. 616', 'art. 606', 'art. 591']

La demolizione non va mai in prescrizione
> Diritto e Fisco Pubblicato il 10 Marzo 2016
Abuso edilizio: l’ordine di demolizione resta per sempre anche se l’amministrazione non lo esegue.
In caso di abuso edilizio, il conseguente ordine di demolizione impartito dalle autorità non va mai in prescrizione anche se esso non viene mai eseguito dal proprietario e fatto rispettare dalla P.A. con l’uso della forza.
Come già aveva chiarito in passato, la Cassazione è tornata, questa mattina [1], sull’annoso tema della demolizione delle opere abusive: anche quando l’ordine di abbattimento viene imposto dal giudice penale, esso ha natura di sanzione amministrativa e, pertanto, non è soggetto a prescrizione.
La demolizione resta collegata all’immobile e ha lo scopo di ripristinare il bene giuridico leso (il paesaggio, il territorio, ecc.); non ha invece una finalità punitiva e non è, quindi, una pena, nel qual caso, al pari di tutte le altre, sarebbe caduta anch’essa in prescrizione.
All’ordine di demolizione non si applica la norma del codice penale [2] sulla prescrizione delle pene. Risultato: sebbene la sanzione penale per l’abuso edilizio cada in prescrizione (per i termini leggi “Abuso edilizio: quando si prescrive?”), l’ordine invece di demolizione resta per sempre e può essere imposto al proprietario in qualsiasi momento, anche dopo molti anni dalla costruzione. Insomma, la fedina penale si salva, ma il portafogli e il manufatto no.
[1] Cass. sent. n. 9949/2016 del 10.03.16.
[2] Art. 173 cod. pen.
Corte di Cassazione, sez. III Penale, sentenza 20 gennaio – 10 marzo 2016, n. 9949
1. Con ordinanza emessa il 2 marzo 2015 il Tribunale di Napoli, Sezione distaccata di Ischia, in funzione di giudice dell’esecuzione, rigettava l’istanza di revoca o annullamento dell’ingiunzione a demolire proposta da D.S.G. .
Il Tribunale osservava che non era suscettibile di sospensione l’ordine di demolizione, in ragione della pendenza di una domanda di condono, in quanto la “sanatoria” è stata richiesta il 30/03/1995 con riferimento ad un manufatto ad uso agricolo ultimato il 31/12/1993, mentre l’ingiunzione alla demolizione concerne un manufatto trasformato in civile abitazione, ultimato in data 13/01/2004; la trasformazione del manufatto in civile abitazione è, dunque, successiva alla presentazione dell’istanza, e pertanto fuori termine; rilevava, poi, la non applicabilità della disciplina della prescrizione della pena ex art. 173 cod. pen., essendo la demolizione una sanzione amministrativa, non “sostanzialmente penale”, diretta al ripristino dell’assetto urbanistico violato.
2. Avverso tale provvedimento ricorre il difensore di D.S.G. , Avv. Michelangelo Morgera, articolando quattro motivi di gravame, qui enunciati, ai sensi dell’art. 173 disp. att. cod. proc. pen., nei limiti strettamente necessari per la motivazione.
Il ricorrente deduce violazione di legge sostanziale e processuale, lamentando che l’ordinanza impugnata avesse disatteso senza motivare la richiesta di declaratoria di estinzione dei reati in ragione dell’istanza di condono edilizio presentata il 31/03/1995, e la conseguente revoca dell’ordine di demolizione.
Con il secondo motivo deduce violazione di legge sostanziale, lamentando l’omessa sospensione del procedimento esecutivo, imposta dall’art. 38 l. 47 del 1985.
Con il terzo motivo deduce il vizio di illogicità della motivazione, sostenendo che il rigetto fondato sulla trasformazione del manufatto, successiva alla presentazione dell’istanza di condono, fosse illegittimo, in quanto ciò che rilevava per la condonabilità dell’opera era la realizzazione del rustico, non l’ultimazione della stessa; censura altresì la contraddittorietà della motivazione dell’ordinanza impugnata, per non avere considerato l’ipotesi del rilascio di un condono tacito.
Con il quarto motivo, infine, deduce il vizio di violazione di legge in relazione alla mancata applicazione della prescrizione della pena, ai sensi dell’art. 173 cod. pen., essendo la demolizione una misura sostanzialmente penale, ai sensi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo.
3. Il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione ha chiesto il rigetto del ricorso.
Il primo motivo va rigettato, in quanto la sospensione del procedimento, ai sensi dell’art. 44 l. 28 febbraio 1985, n. 47, e l’estinzione dei reati si applicano allorquando il procedimento penale sia ancora pendente, non già quando sia definito con sentenza irrevocabile (art. 38, comma 3, l. 47 del 1985), peraltro di condanna, come nel caso di specie.
Del resto, la sospensione del procedimento non è automatica, e va riconosciuta soltanto nelle ipotesi di astratta condonabilità delle opere (ex multis, Sez. 3, n. 21679 del 06/04/2004, Paparusso, Rv. 229319: “In materia di reati edilizi, la sospensione di cui all’art. 44 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 non è automatica e non va astrattamente applicata a tutti i procedimenti per reati urbanistici astrattamente interessati al condono, ma solo a quelli aventi ad oggetto opere che abbiano oggettivamente i requisiti per la condonabilità ex art. 32 del D.L. 30 settembre 2003 n.326”).
3. I primi tre motivi, peraltro, sono manifestamente infondati, in quanto, secondo quanto emerge dalla lettura del ricorso e dell’ordinanza impugnata, congruamente motivata, non ricorre il requisito indispensabile della condonabilità dell’opera.
Infatti, l’istanza di condono, presentata il 31/12/1995, concerneva un manufatto ad uso agricolo, che si attesta ultimato il 31/12/1993, laddove la sentenza di condanna, ed il conseguente ordine di demolizione, riguardano una diversa opera, evidentemente sottoposta a trasformazione successivamente alla presentazione dell’istanza di condono: un manufatto adibito a civile abitazione, ed ultimato il 13/01/2004.
L’ultimazione successivamente al termine di presentazione dell’istanza di condono, e la diversità tra opera oggetto di richiesta di “sanatoria” e opera oggetto di condanna e successivo ordine di demolizione, escludono la condonabilità del manufatto, e rendono irrilevante l’invocata differenza tra realizzazione del “rustico” ed ultimazione.
Invero, il ricorso censura l’omessa dichiarazione della prescrizione, ai sensi dell’art. 173 cod. pen., dell’ordine di demolizione, in quanto sanzione “sostanzialmente penale”, alla luce di una interpretazione “convenzionalmente” conforme alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
4.1. Ebbene, anche qualora si volesse accedere a tale ricostruzione, la censura proposta sarebbe palesemente infondata, in quanto non sarebbe decorso neppure il termine di cinque anni previsto per la prescrizione delle pene (principali).
Invero, se il dies a quo va individuato nella irrevocabilità della condanna (artt. 172, comma 3, e 173, comma 3, cod. pen.), che nella fattispecie è intervenuta il 20/04/2009, non risulta decorso il preteso termine di prescrizione dell’ordine di demolizione, in quanto l’ingiunzione è stata notificata il 13/01/2012.
4.2. In ogni caso, va evidenziato che la tesi della natura “sostanzialmente penale” dell’ordine di demolizione, oltre ad essere, come di dirà, frutto di una applicazione del diritto eurounitario eccentrica rispetto al sistema costituzionale delle fonti, è infondata.
Al riguardo, la giurisprudenza di legittimità ha elaborato una serie di principi che hanno costantemente ribadito la natura amministrativa della demolizione, quale sanzione accessoria oggettivamente amministrativa, sebbene soggettivamente giurisdizionale, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo al quello dell’autorità amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione (ex multis, Sez. 3, n. 3685 del 11/12/2013 (dep. 2014), Russo, Rv. 258518; Sez. 3, n.37906 del 22/5/2012, Mascia, non massimata; Sez. 6, n. 6337 del 10/3/1994, Sorrentino Rv. 198511; si vedano anche Sez. U, n. 15 del 19/6/1996, RM. in proc. Monter); in tale quadro, coerentemente è stata negata l’estinzione della sanzione per il decorso del tempo, ai sensi dell’art. 173 cod. pen., in quanto tale norma si riferisce alle sole pene principali, e comunque non alle sanzioni amministrative (Sez. 3, n. 36387 del 07/07/2015, Formisano, Rv. 264736; Sez. 3, n. 43006 del 10/11/2010, La Mela, Rv. 248670); ed altresì è stata negata l’estinzione per la prescrizione quinquennale delle sanzioni amministrative, stabilita dall’art. 28 l. 24 novembre 1981, n. 689, in quanto riguardante le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva (“il diritto a riscuotere le somme… si prescrive“), mentre l’ordine di demolizione integra una sanzione “ripristinatoria”, che configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio (Sez. 3, Sentenza n. 16537 del 18/02/2003, Filippi, Rv. 227176).
4.3. Nel solco di quanto già evidenziato da questa Corte di Cassazione (Sez. 3, n. 49331 del 10/11/2015, Delorier, non ancora massimata), nel sindacato di legittimità dell’ordinanza del Tribunale di Asti, il quadro normativo che disciplina la demolizione delle opere abusive esclude, innanzitutto, che ricorra l’indice, indiziante la natura penale della misura, della pertinenzialità rispetto ad un fatto-reato; invero, l’art. 27 d.P.R. 380 del 2001 disciplina la c.d. demolizione d’ufficio, disposta dall’organo amministrativo a prescindere da qualsivoglia attività finalizzata all’individuazione di responsabili, sul solo presupposto della presenza sul territorio di un immobile abusivo; una demolizione, dunque, che ha una finalità esclusivamente ripristinatoria dell’originario assetto del territorio.
L’art. 31 T.U. edil. disciplina l’ingiunzione alla demolizione delle opere abusive, adottata dall’autorità amministrativa nel caso non venga disposta la demolizione d’ufficio; in caso di inottemperanza, è prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, e, comunque, l’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del Comune, finalizzata alla demolizione “in danno”, a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con specifica deliberazione consiliare non venga dichiarata l’esistenza di prevalenti interessi pubblici, e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali.
Il comma 9 del medesimo art. 31 prevede che la demolizione venga ordinata dal giudice con la sentenza di condanna, “se ancora non sia stata altrimenti eseguita“.
Una lettura sistematica, e non solipsistica, della disposizione, dunque, impone di ribadire la natura amministrativa, e la dimensione accessoria, ancillare, rispetto al procedimento penale, della demolizione, pur quando ordinata dal giudice penale; tant’è che, pur integrando un potere autonomo e non alternativo a quello dell’autorità amministrativa, nel senso che la demolizione deve essere ordinata dal giudice penale anche qualora sia stata già disposta dall’autorità amministrativa, l’ordine “giudiziale” di demolizione coincide, nell’oggetto (l’opera abusiva) e nel contenuto (l’eliminazione dell’abuso), con l’ordine (o l’ingiunzione) “amministrativo”, ed è eseguibile soltanto “se ancora non sia stata altrimenti eseguita“.
Pertanto, se la “demolizione d’ufficio” e l’ingiunzione alla demolizione sono disposte dall’autorità amministrativa, senza che venga revocata in dubbio la natura amministrativa, e non penale, delle misure, e senza che ricorra la pertinenzialità ad un fatto-reato, in quanto, come si è visto, la demolizione può essere disposta immediatamente, senza neppure l’individuazione dei responsabili, non può affermarsi che la “demolizione giudiziale” – identica nell’oggetto e nel contenuto – muti natura giuridica solo in ragione dell’organo che la dispone.
Anche perché è pacifico che l’ordine “giudiziale” di demolizione è suscettibile di revoca da parte del giudice penale allorquando divenga incompatibile con provvedimenti amministrativi di diverso tenore (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, Chisci, Rv. 260972), in tal senso non mutuando il carattere tipico delle sanzioni penali, consistente nella irretrattabilità, ed è impermeabile a tutte le eventuali vicende estintive del reato e/o della pena (ad esso non sono applicabili l’amnistia e l’indulto, cfr. Sez. 3, n. 7228 del 02/12/2010 (dep.2011), D’Avino, Rv. 249309; resta eseguibile, qualora sia stato impartito con la sentenza di applicazione della pena su richiesta, anche nel caso di estinzione del reato conseguente al decorso del termine di cui all’art. 445, comma 2, cod. proc. pen., cfr. Sez. 3, n. 18533 del 23/03/2011, Abbate, Rv. 250291; non è estinto dalla morte del reo sopravvenuta all’irrevocabilità della sentenza, cfr. Sez. 3, n. 3861 del 18/1/2011, Baldinucci e altri, Rv. 249317).
4.4. L’altro profilo di perplessità che suscita l’interpretazione (asseritamente) conforme alla giurisprudenza “eurounitaria” riguarda l’applicazione analogica della norma sulla prescrizione delle pene, che appare addirittura disinvolta.
4.4.1. L’applicazione analogica viene infatti fondata sulla sostanziale obliterazione ermeneutica dell’art. 14 delle Preleggi, sul rilievo che, poiché tale norma non può riferirsi a previsioni di favore, non occorre il presupposto dell’eadem ratio.
4.4.2. Ma, in ogni caso, ciò che impedisce tale disinvolta operazione interpretativa è la carenza dei due presupposti dell’analogia, alla stregua della tradizionale e condivisa teoria generale del diritto: l’esistenza di una lacuna normativa e l’eadem ratio.
L’applicazione analogica, infatti, presuppone la carenza di una norma nella indispensabile disciplina di una materia o di un caso (per riprendere la formula dell’art. 14 Prel.), chè altrimenti la scelta di riempire un preteso vuoto normativo sarebbe rimesso all’esclusivo arbitrio giurisdizionale, con conseguente compromissione delle prerogative riservate al potere legislativo e del principio di divisione dei poteri dello Stato.
4.5. Non ricorrendo gli estremi di una legittima analogia legis, secondo i canoni interpretativi tradizionalmente desunti dall’art. 14 Prel., si deve prendere in considerazione l’ipotesi che l’operazione interpretativa a fondamento dell’applicazione analogica della prescrizione alla sanzione della demolizione sia in realtà frutto di una analogia iuris, nella quale si è proceduto alla (invero arbitraria) formulazione ed applicazione di principi generali dell’ordinamento, secondo i canoni desunti dall’art. 12 Prel..
4.6. Particolarmente attuale appare il monito, espresso anche da consapevole dottrina, che il diritto “eurounitario”, ed in particolare il diritto proveniente dalla giurisprudenza-fonte della Corte di Strasburgo, non venga adoperato dall’interprete alla stregua di un diritto à la carte, dal quale scegliere l’ingrediente ermeneutico ritenuto più adatto ad un’operazione di pre-comprensione interpretativa.
5. Va dunque riaffermato il seguente principio di diritto: “la demolizione del manufatto abusivo, anche se disposta dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9, qualora non sia stata altrimenti eseguita, ha natura di sanzione amministrativa, che assolve ad un’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, producendo effetti sul soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente dall’essere stato o meno quest’ultimo l’autore dell’abuso. Per tali sue caratteristiche la demolizione non può ritenersi una pena nel senso individuato dalla giurisprudenza della Corte EDU e non è soggetta alla prescrizione stabilita dall’art. 173 cod. pen.“.
6. Alla declaratoria di inammissibilità del ricorso consegue la condanna al pagamento delle spese processuali e la corresponsione di una somma di denaro in favore della cassa delle ammende, somma che si ritiene equo determinare in Euro 1.000,00: infatti, l’art. 616 cod. proc. pen. non distingue tra le varie cause di inammissibilità, con la conseguenza che la condanna al pagamento della sanzione pecuniaria in esso prevista deve essere inflitta sia nel caso di inammissibilità dichiarata ex art. 606 cod. proc. pen., comma 3, sia nelle ipotesi di inammissibilità pronunciata ex art. 591 cod. proc. pen..
16 Dic 2015 | di Redazione
Abuso edilizio: la prescrizione e l’ordine di demolizione