Source: https://revue-jade.eu/article/view/2255
Timestamp: 2019-03-26 08:53:34+00:00
Document Index: 253806682

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Etrangers atteints d’une affection psychologique en raison de tortures passées: un assouplissement en trompe l’oeil des critères d’éligibilité au statut de la protection subsidiaire | Journal d'actualité des droits européens
Etrangers atteints d’une affection psychologique en raison de tortures passées: un assouplissement en trompe l’oeil des critères d’éligibilité au statut de la protection subsidiaire
CJUE, 24 avril 2018, MP c/ SSHD, Aff. C-353/16, ECLI:EU:C:2018:276
Au-delà de la protection des étrangers souffrant d’une maladie mentale ou psychique consécutive à des actes de torture passés contre leur éloignement, l’intérêt de l’arrêt MP c/ SSHD réside avant tout dans le fait qu’il vient clarifier et délimiter de manière plus générale les champ d’application ratione personae de la protection contre le refoulement, de la protection subsidiaire et indirectement de la protection internationale. En effet, près d’un an et demi après l’arrêt Paposhvili de la CEDH[1], la CJUE confirme tout d’abord explicitement le renforcement de la protection des étrangers victimes de maladies mentales contre leur éloignement dans un pays tiers. Ensuite, invitée à se prononcer sur le champ d’application de la protection subsidiaire, et notamment l’article 15 alinéa b) de la Directive Qualification 2, la CJUE reconnaît un droit au séjour aux étrangers malades lorsqu’ils sont susceptibles de se voir exposer à un risque de privation intentionnelle de soins adaptés à la prise en charge de leurs séquelles physiques ou mentales en cas de renvoi dans leur pays d’origine. Toutefois, en restant encore très éloigné de l’esprit initial ayant guidé l’insertion de l’article 15 alinéa b), cet assouplissement du champ d’application ratione personae de la protection subsidiaire est en trompe-l’œil : trop restrictive, l’interprétation ainsi consacrée ne s’ouvre pas suffisamment aux étrangers malades déjà protégés contre leur refoulement au titre de l’article 3 de la CEDH, et trop englobante, elle empiète trop sur le champ d’application de la protection internationale.
A l’origine de la question préjudicielle posée dans l’arrêt MP c/ SSHD, il y a le double refus des autorités britanniques d’accorder le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire à M.P, ressortissant sri-lankais, détenu et torturé par les forces de sécurité sri-lankaises en raison de son appartenance à l’organisation des « Tigres de libération de l’Ilam Tamoul » et atteint d’un syndrome de stress post-traumatique grave et de dépression sévère. Pour justifier ces deux refus, les autorités britanniques avaient considéré que les risques invoqués par M.P d’être de nouveau persécuté ou victime d’atteintes graves n’étaient plus actuels. En effet, que ce soit la protection internationale ou la protection subsidiaire, ces deux protections sont tournées vers l’avenir : même si les persécutions passées sont un indice sérieux à prendre en compte dans l’évaluation prospective des risques encourus, la seule existence de ces persécutions passées ne suffit pas à justifier de leur éligibilité à l’un ou l’autre des deux statuts. Sur le fondement de l’article 3 de la CEDH, les autorités britanniques avaient toutefois fait droit au requérant en déclarant son éloignement vers le Sri Lanka illégal. Compte tenu de la gravité de sa maladie (tendance suicidaire élevée) et en l’absence de soins adaptés et accessibles au Sri Lanka, elles avaient considéré que l’éloignement de M.P. aurait des conséquences telles sur son état de santé qu’il serait constitutif d’un traitement inhumain et dégradant.
Protégé contre un éloignement vers le Sri Lanka mais privé d’un droit au séjour stable en Grande-Bretagne, le recours formé par le requérant devant la Cour suprême britannique portait donc sur l’interprétation étroite que les tribunaux inférieurs avaient retenue de la protection subsidiaire. A l’appui de son pourvoi, l’argumentation du requérant était mesurée. Tout d’abord, la partie requérante soulignait que, si le risque d’être de nouveau victime de torture n’était plus d’actualité, les souffrances psychologiques graves qui résultaient de ces actes de torture étaient, elles, toujours actuelles. Ensuite, elle précisait que la maladie mentale dont le requérant souffrait actuellement, et qui risquerait de s’aggraver significativement en cas de renvoi, n’était pas d’origine naturelle mais directement liée aux tortures infligées intentionnellement par les autorités étatiques sri lankaises. Dès lors, selon la partie requérante, ce dernier satisfaisait aux conditions d’ éligibilité au statut de la protection subsidiaire telle qu’elles résultaient de la jurisprudence M'Bodj de la CJUE[2]. En effet, l’état de santé de requérant était directement lié aux actions intentionnelles des autorités sri lankaises. Autrement dit, se posait très spécifiquement à la CJUE la question de savoir si le fait selon lequel l’état de santé d’un étranger avait pour origine des mauvais traitements infligés intentionnellement par les autorités de son Etat d’origine était un critère à retenir pour apprécier son éligibilité au statut de la protection subsidiaire, et plus spécifiquement, si c’était un élément permettant de satisfaire aux conditions d’éligibilité fixées par la jurisprudence M'Bodj.
Les enjeux soulevés par cette affaire allaient cependant bien au-delà de ce que le laissait supposer l’argumentation de la partie requérante. Premièrement, la question préjudicielle posée invitait indirectement la Cour à revenir sur le sens initial à l’origine de l’insertion de l’article 15 alinéa b) comme condition d’éligibilité au statut de la protection subsidiaire dans la Directive Qualification I. Pour mémoire, l’insertion de cet alinéa avait pour but de mettre fin aux situations juridiques complexes des étrangers « ni expulsables ni régularisables » comme celle dans laquelle se retrouvait le requérant. Or, nous pouvons dès à présent préciser que les commentateurs de la Directive Qualification I citaient, au moment de son adoption, les étrangers malades comme destinataires potentiels de cet alinéa. Deuxièmement, les faits à l’origine de l’affaire et la question préjudicielle posée invitaient explicitement la Cour à s’interroger sur l’interprétation évolutive de sa jurisprudence M'Bodj à la lumière de l’arrêt majeur Paposhvili de la Grande Chambre de la CEDH rendu il y a maintenant plus d’un an. En effet, la jurisprudence M'Bodj s’appuyait en partie sur l’interprétation très restrictive de la jurisprudence précédente de la CEDH relative à l’application de l’article 3 aux étrangers malades. Les commentateurs de l’arrêt Paposhvili avaient ainsi souligné les conséquences potentielles que cet arrêt pouvait avoir sur une possible remise en cause du refus de la CJUE d’ouvrir la protection subsidiaire aux étrangers gravement malades et dont les risques de détérioration de l’état de santé ne résulteraient pas d’une privation de soins infligée intentionnellement par les autorités de cet Etat[3].
Comme l’avocat général l’y invitait[4], la CJUE ne s’est pas prononcée dans la stricte limite de la question posée, et c’est tant mieux. Elle a au contraire proposé aux juges nationaux une interprétation globale et complémentaire des champs d’application ratione personae de la protection contre le refoulement, de la protection subsidiaire et de la protection internationale auxquelles les étrangers atteints d’une affection psychologique grave et actuelle, dont la cause est directement liée à des actes de torture volontairement infligés par les autorités de leur pays d’origine, peuvent être éligibles. Si la réponse est donc à la hauteur des enjeux, elle reste cependant décevante tant cet arrêt aurait pu marquer un tournant majeur pour la protection européenne des étrangers malades, et un retour à l’esprit qui avait guidé l’insertion de l’article 15 alinéa b) en 2004. Tout d’abord, en reconnaissant explicitement la légalité de l’interprétation donnée par les tribunaux britanniques d’une protection renforcée des étrangers malades contre l’éloignement, la CJUE a consacré explicitement les termes de la jurisprudence Paposhvili en droit de l’UE. Ensuite, elle a assoupli les conditions d’éligibilité au statut conféré par la protection subsidiaire aux étrangers souffrant de maladie mentale liée à des actes de torture passés et dont les autorités d’origine ne « seraient pas disposées » à assurer leur réadaptation conformément à l’article 14 de la Convention contre la Torture (Partie I). Mais, et c’est un bémol de taille, non seulement cet assouplissement est strictement délimité mais il implique une interprétation restrictive des conditions d’éligibilité au bénéfice du statut conventionnel de réfugié (Partie II).
I. Le renforcement de la protection des étrangers souffrant de graves séquelles physiques et psychologiques liées à des actes de torture passés en droit de l’UE
L’arrêt MP c/ SSHD est tout d’abord l’occasion pour la CJUE de consacrer explicitement en droit de l’Union le renforcement de la protection des étrangers malades contre leur refoulement dans la continuité de la jurisprudence Paposhvili.
Au terme d’une interprétation dynamique en lien avec les droits garantis par la Convention contre la Torture, cet arrêt est également l’occasion pour la CJUE d’ouvrir, même modestement, le statut de protection subsidiaire aux étrangers malades qui seraient privés intentionnellement des soins de réadaptation nécessaires à la prise en charge de leurs souffrances physiques et psychiques dès lors que ces dernières sont liées à des actes de torture passés.
A. La consécration d’une protection renforcée des étrangers malades contre leur refoulement vers leur Etat d’origine
Dans la continuité de l’arrêt C.K c/ Slovénie qui portait sur les transferts Dublin[5], la CJUE s’est donc une nouvelle fois appuyée sur la jurisprudence récente de la CEDH pour faire évoluer sa position et consacrer en droit de l’UE une protection renforcée des étrangers gravement malades contre leur éloignement vers leur Etat d’origine. Rappelant que l’article 15, alinéa b), de la Directive Qualification doit être interprété à la lumière de l’interdiction énoncée à l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux, dont le sens et la portée sont, selon une jurisprudence désormais bien établie, identiques à ceux de l’article 3 de la CEDH, la Cour de justice s’est saisie du cas d’espèce pour reprendre l’interprétation évolutive récente de la CEDH en matière d’éloignement des étrangers gravement malades et la consacrer explicitement en droit de l’Union européenne.
Tout d’abord, s’appuyant explicitement sur l’arrêt Paposhvili, la CJUE a explicitement reconnu que (§38) « la souffrance due à une maladie survenue naturellement, qu’elle soit physique ou mentale, peut relever de cet article » (article 3 de la CEDH) si elle se trouve ou risque de se trouver exacerbée par un traitement, que celui-ci résulte d’une expulsion, de conditions de détention ou d’autres mesures, dont les autorités du pays d’accueil peuvent être tenue pour responsables » et cela à condition que les souffrances encourues atteignent le minimum de gravité requis par cet article. Poursuivant en se référant à la jurisprudence S.H.H. c/ Royaume-Uni de la CEDH[6] (§39), elle a ensuite reconnu que renvoyer un étranger malade dont la maladie n’est pas survenue naturellement (en l’espèce un handicap) peut également emporter une violation de l’article 3 dans les cas où les manques de soins auxquels il serait exposé ne découle pas d’actes intentionnels de l’Etat d’origine. Or, depuis la remise en cause de la jurisprudence très controversée et restrictive N. c/ Royaume-Uni par l’arrêt Paposhvili de la Grande chambre de la CEDH, l’analyse de ce seuil de gravité est recentrée sur l’état de santé de l’individu éloigné plutôt que sur la situation de l’Etat de renvoi. Autrement dit, il n’est plus nécessaire pour l’étranger d’être au seuil de la mort pour être protégé contre tout renvoi. Abaissant le seuil de gravité requis en le normalisant, la CEDH a en effet reconnu que les « autres cas exceptionnels » visés par la jurisprudence N. c/ Royaume-Uni impliquaient désormais les cas d’éloignement d’une personne gravement malade risquant d’être exposé à un déclin grave, rapide et irréversible de son état de santé du fait de l’absence de traitements adéquats ou accessibles dans le pays de destination, entraînant une réduction significative de son niveau de vie ou des souffrances intenses. S’appuyant explicitement sur cette position jurisprudentielle évolutive de la CEDH (§40/41), la Cour de justice en a déduit que l’éloignement d’un ressortissant d’un pays tiers, présentant une affection mentale ou physique particulièrement grave, constitue un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux si cet éloignement risque d’entraîner une détérioration significative et irrémédiable de son état de santé.
Si la Cour de justice ne s’est pas attardée pour rappeler la méthode d’évaluation mixte (générale et subjective) de l’accès effectif et adapté aux soins que les Etats doivent respecter pour se conformer à la jurisprudence de la CEDH, ce qui n’aurait pas été inutile tant cette méthode précise les obligations positives qui s’imposent à ces derniers, elle a cependant rappelé avec pertinence la position qu’elle avait développée dans son arrêt C.K c/ Slovénie et selon laquelle ce n’est pas seulement les effets du transport stricto sensu qui doivent être pris en compte mais l’ensemble « des conséquences significatives et irrémédiables » qui résulteraient de l’éloignement.
Par conséquent, la Cour de Justice a en l’espèce validé la légalité du raisonnement des tribunaux britanniques qui avaient interdit tout refoulement du requérant vers le Sri Lanka au motif que cet éloignement, en mettant en danger sa propre survie, devait être interprété comme risquant d’aggraver de manière significative et irrémédiable son état de santé.
Le premier intérêt de l’arrêt MP c/ SSHD réside donc dans la consécration de l’arrêt Paposhvili en droit de l’UE et la reconnaissance explicite d’une position claire et commune des deux cours européennes. Toutefois, comme le souligne la Cour de justice elle-même, la question préjudicielle ne portait pas sur la question d’une protection contre le retour, mais sur l’octroi d’un titre de séjour et des droits y afférent par le biais de la reconnaissance de la protection subsidiaire.
B. L’ouverture timide de la protection subsidiaire aux étrangers atteints d’affections psychologiques graves liées à des actes de torture passés et risquant d’être privés intentionnellement de soins en cas de retour dans leur pays d’origine
Au-delà d’une protection contre le refoulement, la Cour de justice devait répondre à la question de savoir si les étrangers atteints d’affections psychologiques graves liées à des actes de torture passé et risquant d’être privés de soins adéquats remplissent les conditions de l’article 15 alinéa b) de la Directive Qualification et, en conséquence, doivent se voir reconnaître le statut conféré par la protection subsidiaire.
A cette question, la Cour pouvait y répondre de deux manières différentes. Tout d’abord, la question préjudicielle posée invitait indirectement la Cour de Justice à réévaluer la position restrictive qu’elle avait consacrée dans l’arrêt M'Bodj à la lumière de l’arrêt Paposhvili. En effet, dans cet arrêt M'Bodj, la Cour de Justice avait retenu une interprétation restrictive du champ d’application ratione personae de la protection subsidiaire au terme d’une argumentation ambigüe et paradoxale, dont la justification principale s’appuyait en partie sur la jurisprudence restrictive de la CEDH concernant l’interdiction d’éloigner des étrangers gravement malades. Cette affaire était donc l’occasion pour la Cour de justice d’assouplir de manière générale son interprétation de la protection subsidiaire à la lumière de l’interprétation évolutive de la CEDH, et donc de l’ouvrir davantage aux étrangers gravement malades.
Ensuite, si la Cour de Justice refusait de faire évoluer sa position consacrée dans l’arrêt M'Bodj, elle était inévitablement amenée à proposer une interprétation de celle-ci adaptée aux spécificités du cas d’espèce. En effet, contrairement à l’arrêt M'Bodj, et comme l’a souligné la Cour elle-même (§47) l’état de santé du requérant ne résultait pas d’une agression dont il avait été victime dans son pays d’accueil, mais d’actes de torture commis par les autorités de son pays d’origine. Autrement dit, les souffrances dont le requérant souffraient encore actuellement étaient directement liées et causées par les agissements volontaires (mais passés) des autorités de son pays d’origine. Puisque l’arrêt M'Bodj posait comme critères d’éligibilité au bénéfice de la protection subsidiaire que les traitements inhumains et dégradants qu’un étranger atteint de maladie grave pourrait subir en cas de retour soient le résultat de privation de soins infligée intentionnellement par les autorités du pays d’origine, les étrangers qui, comme le requérant, avaient été victimes de torture pouvaient-ils être considérés comme y satisfaisant ? Cette seconde option était plus restrictive, mais elle n’en constituait pas moins une modeste avancée.
Dans l’arrêt MP c/ SSHD, c’est la seconde solution, c’est-à-dire la moins protectrice, que la Cour a validé. Celle-ci a en effet commencé par écarter toute évolution de principe de sa jurisprudence M'Bodj. Elle a ainsi rappelé la distinction qu’il convient de faire, selon elle, entre la protection subsidiaire qui relève du droit au séjour et l’application de l’article 3 de la CEDH qui relève de la protection contre l’éloignement (§46 - §40 arrêt M'Bodj). Sur le fondement de cet argument contestable au regard de la genèse de l’article 15 alinéa b, elle en a déduit que toute interprétation évolutive de l’article 3 par la CEDH est sans incidence sur l’interprétation des critères d’éligibilité au statut de la protection subsidiaire. Selon la Cour de justice, les principes de la jurisprudence M'Bodj demeurent donc applicables. Or, au terme d’une argumentation là encore contestable, celle-ci avait dans cet arrêt refusé de qualifier l’aggravation substantielle et grave de l’état de santé résultant de l’inexistence de traitements adéquats dans le pays d’origine comme un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article 15 alinéa b). Cette position restrictive résultait alors d’une interprétation contestable de l’article 15 alinéa b à la lumière de l’article 6 et du considérant 26 de la Directive Qualification[7]. Selon la Cour, l’insertion d’une liste des acteurs des atteintes graves à l’article 6 impliquait que les atteintes graves « doivent être constituées par le comportement de tiers et ne peuvent résulter simplement des insuffisances générales du système de santé du pays d’origine » (Arrêt M'Bodj §35). Et la précision au considérant 26 selon laquelle les risques auxquels la population d’un pays ou une partie de cette population est généralement exposée ne constituent pas en eux-mêmes des menaces individuelles à qualifier d’atteintes graves supposait que l’éligibilité au statut de la protection subsidiaire devait se fonder obligatoirement sur une privation de soins infligée intentionnellement par les autorités de l’Etat d’origine du requérant. Dans l’arrêt MP c/ SSHD, la Cour de justice reprend un à un et mot pour mot cette même argumentation et rappelle donc que « le risque de détérioration de l’état de santé d’un ressortissant d’un pays tiers, atteint d’une maladie grave, résultant de l’inexistence de traitements adéquats dans son pays d’origine, sans que soit en cause une privation de soins infligée intentionnellement à ce ressortissant, ne saurait suffire à justifier l’octroi du bénéfice de la protection subsidiaire à celui-ci » (§51).
Bien que la Cour de justice ait donc refusé de faire évoluer les principes de sa jurisprudence M'Bodj, elle a accepté de les interpréter souplement à la lumière du cas d’espèce, et notamment à la lumière de l’article 14 de la Convention contre la Torture (CAT)[8]. Selon l’article 14 de la CAT, les Etats parties ont l’obligation de garantir à la victime de torture le droit d’obtenir réparation, ce qui comprend les moyens nécessaires à sa réadaptation[9]. Si la Cour de justice a refusé d’interpréter toute violation de l’article 14 de la CAT comme une privation de soins intentionnelle (§56), au motif classique que la Directive Qualification et la CAT sont deux régimes juridiques distincts qui poursuivent des finalités différentes (reconnaissance harmonisée d’un droit au séjour complémentaire du statut international de réfugié sur le territoire de l’UE c/ efficacité de la lutte contre la torture), elle a reconnu qu’un requérant victime de torture qui serait confronté à un défaut de prise en charge de ses séquelles physiques ou mentales serait exposé à un risque de privation intentionnelle. Autrement dit, là réside la seule avancée de la jurisprudence MP c/ SSHD : la privation intentionnelle de soins peut résulter du refus des autorités d’un Etat, qui ont perpétré par le passé des actes de torture, de prendre en charge la réhabilitation de ses propres victimes.
Au terme de cette position, on peut regretter que la Cour de justice n’ait pas pris le soin de préciser les critères d’appréciation de ce défaut de soins de réhabilitation. La formulation selon laquelle ce défaut de soins doit résulter du fait que les autorités ne sont pas « disposées à assurer » (§57) la réadaptation des victimes de torture ne permet pas de déterminer avec précision si cette absence de soins spécifiques doit résulter d’une politique volontaire ou de l’absence objective de soins/structures adaptées à la prise en charge des victimes de torture.
Face à cette ambiguïté, on peut cependant s’appuyer sur les commentaires du Comité contre la Torture, et notamment l’Observation générale n°3 qui porte précisément sur le sens de l’article 14[10]. Tout d’abord, en soulignant que l’article 14 a pour objectif d’assurer les moyens nécessaires à une réadaptation aussi complète que possible des victimes (§11), incluant l’accès à des services juridiques, sociaux, médicaux et psychologiques, il ressort clairement de cette observation générale qu’il pèse sur les Etats des obligations positives de moyens clairement identifiés (§12). Or, comme le précise explicitement le Comité contre la Torture, « l’obligation (de réadaptation) n’est pas liée aux ressources dont les Etats parties disposent et ne peut pas être différée » (§12). Enfin, il est également précisé dans cette Observation générale n°3 que les Etats doivent « adopter un mode d’approche à long terme », que les traitements proposés doivent être « disponibles, appropriés et facilement accessibles » à toutes les victimes, sans discrimination aucune (§13 & §15). C’est donc à la lumière de l’appréciation de l’ensemble des obligations de moyens visé par l’article 14 de la CAT que les Etats-membres de l’UE devraient apprécier s’il existe, objectivement, les soins de réadaptation nécessaires à la prise en charge des victimes de torture. A défaut, et sans qu’aucune considération liée aux faibles ressources ou à l’absence d’intention malveillante des autorités étatiques ne soit prise en compte, le risque que le requérant soit exposé à des traitements inhumains et dégradants qualifiables d’atteintes graves au sens de l’article 15 alinéa b) de la Directive Qualification devra être reconnu. C’est donc à la condition que cette interprétation soit retenue que l’arrêt MP c/ SSHD pourra être considéré comme un assouplissement, modeste mais salutaire, de la jurisprudence M'Bodj.
II. Une Protection subsidiaire étriquée
Si l’arrêt MP fait preuve de quelques avancées, il n’en demeure pas moins très critiquable dans la mesure où il consacre une interprétation très étriquée du champ d’application ratione personae de la protection subsidiaire.
Trop étroite, l’interprétation retenue par la CJUE s’éloigne en effet de l’esprit à l’origine de l’insertion de l’article 15 alinéa b). Et trop large, elle empiète sur le champ d’application ratione personae du statut de réfugié tel qu’il résulte de la Convention de Genève de 1951.
A. Une protection subsidiaire trop étroite au regard de l’interprétation évolutive de l’article 3
Dans la continuité de l’arrêt M'Bodj, la CJUE a proposé une interprétation de l’article 15 alinéa b à partir de deux critères dont l’interprétation est restrictive et contestable. Ces deux critères portent sur la notion de traitements inhumains et dégradants et la notion d’agents de persécution (article 6 de la Directive). Il est donc essentiel de revenir sur cette argumentation afin de montrer en quoi une autre solution pouvait légalement se justifier.
Premièrement, la CJUE a une nouvelle fois refusé d’interpréter la notion de traitements inhumains et dégradants en se référant directement à l’article 3 de la CEDH et à l’interprétation évolutive dont il fait l’objet par la CEDH. Or, il ne fait aucun doute que l’insertion initiale de l’alinéa b à l’article 15 de la Directive Qualification au moment de la proposition et de l’adoption de la Directive Qualification en 2004 se justifiait par la volonté de se référer à l’article 3 de la CEDH[11]. Rappelons tout d’abord que cet alinéa est celui qui, parmi les autres alinéas de l’article 15, a fait le moins de débat[12] car, dans leur très grande majorité, les Etats reconnaissaient déjà dans leur législation nationale un titre de séjour aux personnes qui ne pouvaient faire l’objet d’une expulsion conformément à l’article 3 de la CEDH[13]. Ensuite, si la référence à l’article 3 de la CEDH n’a pas été directement inscrite à l’alinéa b, le fait même de reprendre la notion de traitements inhumains et dégradants était unanimement interprété par les commentateurs comme la volonté des Etats-membres de s’y référer. Plus précisément, il ressort des commentaires de l’époque que, s’interrogeant sur l’utilité réelle de cet alinéa qui couvre la plupart des cas tombant déjà dans le champ d’application ratione personae de la Convention de Genève, la protection des étrangers malades était justement citée comme un exemple de sa plus-value et de son intérêt potentiel[14]. En effet, sans reconnaître que la régularisation médicale puisse relever du champ de la protection subsidiaire, les commentateurs de l’époque défendaient l’idée selon laquelle les personnes les plus gravement malades qui ne pouvaient être éloignées au risque de violer l’article 3 de la CEDH, étaient M'Bodj celles qui pourraient, à l’avenir, bénéficier de la création du statut de protection subsidiaire au sens de son alina b. Enfin, contrairement à ce que la CJUE a pu affirmer dans l’arrêt M'Bodj et l’arrêt MP c/ SSHD (§ 46 - § 40 Arrêt M'Bodj), l’objectif de l’alinéa b) était précisément de reconnaître un titre de séjour aux personnes qui ne pouvaient être éloignées aux frontières d’un Etat tiers sur le fondement de l’article 3 de la CEDH. Il s’agissait donc explicitement d’ouvrir un droit de séjour stable aux personnes qui bénéficiaient seulement d’une protection contre leur éloignement par la CEDH. En conséquence de ce refus de la CJUE d’interpréter l’article 15 alinéa b en référence directe à l’article 3, on se retrouve donc avec deux définitions d’une même notion, l’une en droit de la CEDH, et l’autre en droit de l’UE. La première s’appuie exclusivement sur la jurisprudence de la CEDH et est évolutive. La seconde est redéfinie par la CJUE et apparaît largement figée. En effet, si la position de la CJUE dans l’arrêt M'Bodj pouvait encore et en partie se justifier par l’interprétation restrictive de la CEDH, tel n’est plus le cas depuis la jurisprudence Paposhvili. Autrement dit, il semble bien que la CJUE ait pour le moment définitivement fermée la porte à toute évolution du champ d’application de la protection subsidiaire en parallèle d’une protection indirecte mais extensive et évolutive des étrangers malades sur le fondement de l’article 3 de la CEDH.
Deuxièmement, la CJUE s’est une nouvelle fois illustrée par une interprétation contestable de la notion d’agents de persécution telle qu’elle ressort de l’article 6 de la Directive Qualification. En effet, dans l’arrêt M'Bodj (§35), et repris dans l’arrêt MP c/ SSHD (§51), la CJUE a considéré que l’insertion d’une liste d’acteurs de persécution devait être interprétée comme l’obligation pour le requérant éligible au bénéfice de la protection subsidiaire (et de la protection internationale) d’être menacé par des atteintes graves commises par le comportement de tiers. Selon la CJUE, ce ne peut pas être le cas lorsque celles-ci résultent des insuffisances générales du système de santé du pays d’origine. Or, cette position relève non seulement d’une confusion entre la notion d’agents de persécution et d’imputabilité, mais elle n’est pas conforme aux motifs qui ont justifié l’insertion de l’article 6 dans la Directive Qualification. En effet, l’insertion de l’article 6 avait pour but de mettre fin à des divergences d’interprétation entre les Etats-membres de l’UE concernant l’interprétation de « l’absence de protection » au sens de l’article 1 de la Convention de Genève[15]. Pour résumer, ces divergences (bien connues des spécialistes du droit des réfugiés) opposaient les tenants d’une interprétation restrictive pour lesquels seuls les individus craignant d’être persécutés par des agents étatiques (ou par des agissements commis par des agents non étatiques volontairement encouragés ou tolérés par les autorités étatiques) pouvaient être éligibles au statut de réfugié, de ceux pour lesquels le statut de réfugié devait être reconnu aux personnes fuyant des persécutions perpétrées par des agents non-étatiques dès lors que l’Etat ne voulait ou ne pouvait pas les protéger[16]. L’article 6 avait ainsi pour but de consacrer la seconde interprétation, plus souple, et relevant de la théorie dite de la protection interne, afin de rendre illégal la première, plus restrictive et relevant de la théorie de l’imputabilité. Or, l’objectif de cette seconde théorie était de se placer du point de vue de la victime, et non des agents de persécution. Il s’agissait donc de reconnaître le statut de réfugié aux personnes qui, quels que soient les agents de persécution, ne peuvent pas bénéficier, conformément au principe de souveraineté nationale, d’une protection de leur Etat d’origine. Par ailleurs, il convient de souligner que la Convention de Genève ne pose à aucun moment comme critère d’éligibilité au statut de réfugié que l’absence de protection résulte d’une intention fautive des Etats. Que les persécutions émanent d’agents de persécution étatiques ou non, il n’y a aucune raison juridique à ce que cette position soit différente. En effet, selon les termes de l’article 1, le réfugié est un individu qui « ne peut ou ne veut pas » se réclamer de la protection de son pays. Et, selon la théorie de la protection interne, implicitement reconnue à l’article 6 et communément appliqué en Europe, l’absence de protection peut résulter du fait que les autorités de protection « ne peuvent ou ne veulent pas accorder une protection ». Autrement dit, il n’est pas exigé que l’Etat soit complice des persécutions, ni même que les persécutions encourues soient le résultat d’un comportement fautif et intentionnel des autorités étatiques. Or, c’est bien au retour de cette conception unanimement critiquée que la CJUE revient lorsqu’elle exige que les atteintes graves doivent résulter d’une privation intentionnelle de soins par les autorités étatiques. On perçoit donc mal comment une interprétation qui a été unanimement critiquée en doctrine et par de nombreuses jurisprudences en droit international des réfugiés serait plus légitime parce qu’elle s’applique à la protection subsidiaire, d’autant plus que l’article 6 de la Directive définit les critères d’éligibilité commun au bénéfice du statut de réfugié et de la protection subsidiaire. Plus problématique encore, la CJUE ne remet pas en cause les termes de sa jurisprudence M'Bodj selon lesquels les défaillances d’un système de santé, de manière générale et absolue, ne sont imputables à personne, pas même aux autorités étatiques[17], ce qui est une interprétation très discutable des droits économiques et sociaux des personnes et de la responsabilité des Etats dans leur garantie.
Aux termes de ces deux arguments, la CJUE consacre donc une nouvelle fois une interprétation très large de ce qu’elle considère comme le champ d’application des considérations humanitaires, ce qui mécaniquement implique une interprétation étroite du champ d’application de la protection subsidiaire. Il nous semble qu’une interprétation plus conforme à l’esprit d’origine de l’alinéa b de l’article 15, et qui s’appuie sur une interprétation commune et dynamique de la notion de traitements inhumains et dégradants par rapport à la jurisprudence de la CEDH, mais également de la notion d’absence de protection par rapport au droit international des réfugiés, pouvait juridiquement se justifier. Autrement dit, il était justifié d’ouvrir la protection subsidiaire aux étrangers malades exposés à des traitements inhumains et dégradants en raison des défaillances du système de santé, sans exiger que celles-ci résultent d’une privation intentionnelle de soins. Premièrement, consacrer cette interprétation plus souple n’ouvrirait nullement la protection subsidiaire à des régularisations médicales massives puisque la notion de traitements inhumains et dégradants, conformément à la jurisprudence de la CEDH, suppose d’atteindre un certain niveau de gravité. Ensuite, cette interprétation ne serait pas non plus contraire aux termes du considérant 26 de la Directive Qualification, sur lequel s’appuie la CJUE dans l’arrêt M'Bodj (§36), et selon lequel les risques auxquels la population d’un pays ou une partie d’une population est généralement exposée ne constituent normalement pas en eux-mêmes des menaces individuelles qualifiables d’atteintes graves. En effet, les personnes éligibles devraient toujours, comme l’exige la CEDH, apporter la preuve qu’elles sont personnellement exposées à un déclin grave, rapide et irréversible de leur état de santé ou à une réduction significative de leur espérance de vie, ce qui suppose évidemment d’apprécier les caractéristiques spécifiques à chaque cas individuel.
L’interprétation consacrée par la CJUE de la protection subsidiaire reste tronc trop restrictive et ne permet nullement de résoudre de manière efficace la situation inextricable dans laquelle se retrouve certains étrangers qui, ne pouvant être éloignées, ne bénéficient pas pour autant d’un droit de séjour. Or, tel était bien l’objectif général de l’insertion de l’alinéa b) de l’article 15.
B. Une protection subsidiaire trop englobante empiétant sur le statut de réfugié
Trop restrictive, l’interprétation consacrée par la CJUE de la protection subsidiaire est également trop large. Dire cela n’est nullement contradictoire. En effet, le champ d’application de la protection subsidiaire est enchâssé entre le champ d’application d’une protection relevant de considérations humanitaires et celui de la protection internationale relevant du statut de réfugié. Or, si l’interprétation de la protection subsidiaire est trop restrictive en ce qu’elle ne s’étend pas assez vers le champ d’application des considérations humanitaires, elle est trop large car elle empiète sur le champ d’application de la protection internationale. En effet, au terme de son argumentation (§57), la CJUE donne comme exemple de personnes éligibles au bénéfice de la protection subsidiaire les étrangers malades confrontés à une privation intentionnelle et discriminatoire de soins en raison de leur appartenance à certains groupes ethniques ou autres catégories de personnes. Autrement dit, il s’agirait d’individus exposés à des atteintes graves, dont la notion recouvre largement celle de persécutions au sens de l’article 1 de la Convention de Genève, qui sont motivées par leur appartenance à un groupe ethnique. L’exemple proposé par la CJUE est donc très curieux dans la mesure où on ne voit pas bien pourquoi ce cas ne relèverait pas plutôt du statut de réfugié. En effet, rappelons que l’objectif principal de la protection subsidiaire, et l’intérêt de l’insertion de l’alinéa b de l’article 15, étaient de reconnaître un droit au séjour aux personnes ayant besoin d’être protégées alors même que les mauvais traitements auxquels elles seraient exposées en cas de retour ne sont pas liés, causalement, à l’un des cinq motifs listés exhaustivement à l’article 1 de la Convention de Genève.
L’interprétation sous-jacente de l’exemple proposé par la CJUE nous semble d’autant plus contestable quand on définit avec précision les requérants qui seraient potentiellement visés : ce sont des personnes qui ont été victimes de tortures passées (en raison de leur appartenance ethnique ou de leurs opinions politiques, c’est-à-dire de motifs conventionnels, si on prend le cas du requérant), qui souffrent toujours de graves troubles psychiques ou physiques, et qui risqueraient de nouveau d’être victimes d’atteintes graves (précisons ici que le seuil de gravité doit être atteint) en raison de privation grave et intentionnelle de soins en raison de motif (là encore) conventionnel comme l’appartenance à une groupe ethnique, ou à un groupe d’anciens opposants qui, selon une interprétation dominante en droit international des réfugiés, pourrait satisfaire au motif de l’appartenance à un certain groupe social[18]. L’exemple donné par la CJUE dans l’arrêt MP c/ SSHD est donc très discutable et contribue à justifier une interprétation trop large de la protection subsidiaire qui empiète sur la protection internationale.
Au-delà du cas d’espèce, cette arrêt MP c/ SSHD illustre donc combien il convient d’être vigilant sur les termes de l’interprétation de la protection subsidiaire. Si la reconnaissance d’une protection complémentaire a ouvert un droit de séjour à des personnes qui ont indéniablement besoin d’être protégées comme cela est rappelé depuis les discussions ayant conduits à l’adoption de la Directive Qualification, dans le développement d’une interprétation trop large de la protection subsidiaire au détriment de la protection internationale. Or, pour les requérants, les enjeux sont loin d’être théoriques puisque la durée du droit de séjour octroyé, et les droits liés au statut accordé, ne sont absolument pas identiques.
CEDH, Grde Chbre, 13 septembre 2016, Paposhvili c/ Belgique, req. n°41738/10.
CJUE, 18 décembre 2014, M’Bodj c/ Etat Belge, Aff. c-542-13, ECLI:EU:C:2014:2452.
Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.
KLAUSER (Nicolas), « Malades étrangers : la CEDH se réconcilie (presque) avec elle-même et l’humanité », [en ligne], La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, 2 février 2017. Conclusions de l’avocat général, M. Yves Bot, présentées le 24 octobre 2017.
CJUE, 16 février 2017, C.K., H.F., A.S. c/ Slovénie, Aff. c-578/16 ; LABAYLE (Henri), « Escale à Canossa ? La protection des droits fondamentaux lors d’un transfert ‘Dublin’ vue par la Cour de justice », [en ligne], Actualités du GDR, 1er mars 2017.
CEDH, 29 janvier 2013, S.H.H. c/ Royaume-Uni, req. n° 60367/10.
CEDH, Grde Chbre, 27 mai 2008, N. c/ Royaume-Uni, req. n°26565/05.
Nous revenons sur la critique de cette jurisprudence M’Bodj au II. B.
Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, 26 juin 1987.
Comité contre la Torture, Observation générale n°3 (2012) – Application de l’article 14 par les Etats parties, CAT/C/GC/3, 13 décembre 2012.. La notion générale de réparation englobe cinq formes de réparation, à savoir « la restitution, l’indemnisation, la réadaptation, la satisfaction et les garanties de non-répétition ».
Comité contre la Torture, Observation générale n°3 (2012) – Application de l’article 14 par les Etats parties, op. cit.
ROSCAM-ABBING (Friso), in BOUTEILLET-PAQUET (Daphné) (Dir.), La protection subsidiaire des réfugiés dans l’Union européenne : un complément à la Convention de Genève, Bruxelles : Bruylant, 2002, p. 52.
McADAM (Jane), « The European Union Qualification Directive : The Creation of a Subsidiary Protection Regime », IJRL, vol. 17, n°3, janvier 2005, p. 461-516.
BOUTEILLET-PAQUET (Daphné), « Rapport de synthèse », in BOUTEILLET-PAQUET (Daphné) (Dir.), op. cit., p. 211-267.
BOUTEILLET-PAQUET (Daphné), « Quelle protection subsidiaire dans l’Union européenne ? », Revue Hommes & Migrations, n°1238, juillet-août 2002. Convention de Genève relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951.
CARLIER (Jean-Yves), « Droit d’asile et des réfugiés. De la protection aux droits », RCADI, t. 332, 2007 ; TISSIER-RAFFIN (Marion), La qualité de réfugié au sens de l’article 1 de la Convention de Genève à la lumière des jurisprudences occidentales, Bruxelles : Larcier-Bruylant, 2017.
KLAUSER (Nicolas), « Etrangers malades et droit de l’Union européenne : Entre accroissement et restriction des garanties juridiques », [en ligne], La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, 9 janvier 2015.
Article 10 alinéa d de la Directive Qualification II.