Source: https://ccycn.congreso.gob.ar/versiones/buenosaires/2013-11-18.html
Timestamp: 2019-09-20 23:25:50
Document Index: 47339379

Matched Legal Cases: ['artículo 54', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 2560', 'artículo 2560', 'artículo 564']

Presidencia del señor senador Marcelo Fuentes
– En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el Salón Azul del H. Senado de la Nación, a las 14 y 25 del lunes 18 de noviembre de 2013:
Sr. Presidente (Fuentes). – Luego del cuarto intermedio, pongo en conocimiento de la Comisión Bicameral que, conforme lo resuelto con fecha 14 de noviembre, remitimos las invitaciones al presidente de la Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación del Código Civil, doctor Ricardo Lorenzetti, y por su intermedio a las doctoras Highton de Nolasco y Aída Kemelmajer de Carlucci, y al ministro de Justicia y secretario de Justicia de la Nación.
Por razones de agenda, el presidente de la Corte Suprema de la Nación informó que no puede concurrir. Por lo tanto, los miembros del Ministerio estarían en condiciones de estar presentes mañana. Simplemente, tenemos que resolver si esta jornada la dedicamos a intercambiar los avances en los dictámenes presentados o si directamente hacemos un cuarto intermedio y esperamos mañana a los funcionarios.
Sr. diputado Domínguez. – A mí me parece que podemos ir avanzando en los diferentes puntos de vista de los dictámenes. No veo mucho sentido en que el ministro y el secretario de Justicia vengan a exponer sobre el trabajo de los diferentes dictámenes, salvo que vengan a emitir opinión sobre los que se han trabajado en los bloques. Me parece que sería mucho más rico que nosotros pudiéramos trabajar en los respectivos dictámenes y en los puntos de coincidencia y disidencia, salvo que se piense lo contrario. Considero que habría que trabajar para conocer los puntos de vista de los diferentes bloques. Al no poder venir los titulares de la Comisión Redactora, me parece que como ya son dictámenes de los bloques, podemos utilizarlos a modo de consulta de creerse conveniente.
Lo pongo a consideración de la Comisión.
Sr. Presidente. – Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. – Gracias, presidente.
Me parece que deberíamos aprovechar el hecho de que estamos reunidos para discutir algunos puntos. Yo personalmente quisiera someter a consideración algunas observaciones que tengo respecto del dictamen del Frente para la Victoria. No insistiré mayormente en mi propio dictamen porque parto del hecho de que si el bloque oficialista no lo ha tenido en cuenta para efectuar el propio dictamen es porque han desechado las observaciones y sugerencias que formulé.
Con respecto al propio dictamen del Frente para la Victoria, si pudiéramos sustanciarlas, sería bueno para el proyecto. Por lo tanto, ya que estamos, propongo que aprovechemos para discutir un poco.
Sr. Presidente. – Gracias.
Sr. diputado Gil Lavedra. – Gracias, señor presidente.
Nosotros estamos avanzando respecto de los borradores de dictámenes que se han presentado hasta ahora. Hemos visto que en el borrador que nos ha proporcionado el oficialismo se recoge gran parte de los debates que se han suscitado el año pasado y también en las audiencias públicas que se celebraron en el interior del país. Hemos encontrado también que hay un marco de coincidencias importantes y otras que tenemos que discutir.
Como una cuestión de procedimiento, señalo que no podemos desvincular el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo en materia de responsabilidad del Estado de la discusión del proyecto de Código Civil.
En las discusiones del año pasado, habíamos señalado que creíamos que el régimen general de responsabilidad del Estado y sus funcionarios debía estar en el Código Civil o bien que este debía establecer cuáles eran los principios generales, porque no estábamos dispuestos a provincializar ni a municipalizar la responsabilidad del Estado ni de sus funcionarios. Entendíamos que esto tendría que formar parte de las reglas del Derecho común que rigieran en toda la República Argentina.
El proyecto que ha enviado el Poder Ejecutivo, citado para comenzar a discutirlo en Comisión mañana en la Cámara de Diputados, contiene un régimen federal de responsabilidad del Estado.
Más allá de la discusión que se entable mañana, adelanto la opinión de nuestro bloque. Nos parece un proyecto inaceptable, no ya por la naturaleza administrativa o de Derecho común, sino por el contenido de sus disposiciones. Esto lo digo porque va de contramano con mucha de la doctrina vigente de la Corte Suprema que el proyecto dice respectar y también contraría decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la cual nuestra propia Corte Suprema ha dicho que hay que seguir con deferencia.
Por lo tanto, nosotros creemos que no puede desvincularse la discusión de ese proyecto de ley de responsabilidad del Estado de este debate que estamos teniendo acerca del eventual contenido de reformas del Código Civil, porque sería estar de antemano tomando postura de que el Derecho civil no tiene que ocuparse de estas cuestiones.
En consecuencia, consideramos que es prioritario discutir estas cuestiones de modo conjunto, de consuno, porque no podremos llegar a un acuerdo válido o a un consenso genuino respecto de las normas del Derecho civil si a la vez consentimos una ley que consagra la irresponsabilidad del Estado y, en muchos casos, de sus funcionarios.
En concreto, propongo que incorporemos ese debate junto con el proyecto de Código Civil.
Sr. Presidente. – Muy amable.
Tiene la palabra el señor senador Walter Barrionuevo.
Sr. senador Barrionuevo. – Me veo forzado a dejar sentado lo que expresaré por dos razones. Una, por la naturaleza de la representación parlamentaria que ejerzo, por el artículo 54 de la Constitución, ya que represento a la provincia de Jujuy y no al pueblo de la Nación. Y por otro lado, por un hecho histórico que ahora expresaré.
En el Derecho argentino, el instituto jurídico del arbitraje siempre se tomó desde el punto de vista de lo procedimental, por lo que nunca fue considerado un contrato. Tengo que expresar una advertencia, para no decir un desacuerdo, de que en el borrador se lo está cambiando y considerando un contrato.
¿Cuál es el hecho histórico? Desde 1949, la provincia de Jujuy tiene regulado el arbitraje. Es la primera provincia de la República Argentina que reguló el arbitraje. Lo hizo el doctor Guillermo Snopek, quien fue el redactor del Código.
Entonces, ocurre que al leer los artículos a través de los cuales se ha regulado el instituto, se observa que se está avanzando respecto de las facultades de fijar los procedimientos con los que contamos las provincias; con el agregado específico de Jujuy que ha sido pionera. Por ese motivo, no puedo dejar de expresar esto −que ya había hecho de manera informal con algunos integrantes de la Comisión−: originariamente, no me cerraba que un Estado soberano, o que se supone soberano, pudiera permitir que dos personas −físicas o jurídicas− eligieran la sede del arbitraje o el idioma. Si bien puede ser que haya una explicación, aún no me termina de cerrar. Debe de ser que no tengo mucho apego a la libertad de la contratación. Estas son cuestiones opinables, pero lo otro no es tan opinable. No es opinable el tema de las facultades y la asignación respectiva de las jurisdicciones entre provincia y Nación. Entonces, como lo tuve que pensar y no tuve otra oportunidad que no fuera esta, decidí decirlo.
Sr. Presidente. − Tiene la palabra la señora diputada Giannettasio.
Sra. diputada Giannettasio. − Adelantando lo que pensé que iba a ser la discusión en el pleno de las comisiones de mañana −pero teniendo en cuenta que las discusiones respecto de la autonomía científica del derecho administrativo o no, y la posibilidad de ser reglada por el Código Civil o no− es cierto que originariamente, más o menos por el año 30, empieza a utilizarse la legislación civil para la resolución de casos de naturaleza típicamente administrativa. Tenemos “Devoto” y “Ferrocarril Oeste” en el 33, y así podríamos seguir.
Pero también es cierto que no hace tanto tiempo, hace 20 años y en “Motor Once”, con un dictamen brillante la procuradora fiscal, la entonces doctora María Graciela Reiriz, establece que la responsabilidad del Estado no sólo es de derecho público sino que es objetiva; y, también, que cuando es por actividad lícita no corresponde el lucro cesante.
Luego, llegamos a la construcción a la que adhirió la Corte a partir de ese momento −y después vamos a recordar uno más actual, que es Mendoza, que tiene que ver con la Cuenca Riachuelo-Matanza−, cuando manifestó: la responsabilidad del Estado es de derecho público.
Para hacer un poco de memoria: el primer autor, que es Rodolfo Bullrich, que escribe sobre la teoría de la responsabilidad del Estado en la Argentina en 1920, habla de la aplicación del derecho público. Pero lo hacen también Gordillo, en su tesis inédita del 61, y María Graciela Reiriz, en el 69 en su tesis La responsabilidad del Estado. En todos ellos hay −por supuesto, una formación en derecho público− una manera de evitar el reenvío, la analogía y cualquiera de los supuestos por los que se aplicaron las normas del Código Civil. En su momento, la Corte decía “subsidiariamente”, y Juan Francisco Linares largo escribió sobre el “subsidiariamente” y las lagunas del derecho y la falta de una norma concreta, de carácter federal.
Finalmente, en “Motor Once”, la Corte acepta la responsabilidad objetiva, la responsabilidad directa, y la aplicación de derecho público y de una norma de derecho administrativo; así lo dice expresamente. Esa norma es la Ley de Expropiaciones, artículo 10, cuando declara “por actividad lícita”. ¿Por qué? Porque en el dictamen de la procuradora −que vale la pena releer− declara: Si aplicáramos las normas del Código Civil para los actos lícitos, no habría reparación frente al sacrificio especial al que se someta cualquier particular por un acto público. Entonces, ¡que sea lícito!
¿Cómo se resuelve esto? Se resuelve por la aplicación de la Ley de Expropiaciones −en aquel caso− con el artículo 10 de la norma.
Ahora bien, después de esto, la Corte nunca alteró la jurisprudencia. Esto lo podemos ver por un caso paradigmático que sucedió hace muy poco, el caso “Bea”, por el que se establece la responsabilidad del Estado Nacional y también se hace por principios de derecho público. Es un caso donde se responsabiliza al Estado de manera objetiva y directa, dejando la vieja apreciación de subjetiva e indirecta y no se hace por analogía, sino por normas de derecho administrativo.
Con esto quiero decir que es cierto que la Corte construyó históricamente su jurisprudencia con un fundamento pretoriano que sostuvo de alguna manera la reparación, pero lo que no podía sostener era qué pasaba cuando la actividad lícita causaba daño y las normas del Código Civil no alcanzaban para encontrar reparación en ese caso. Entonces se empezaron a aplicar normas propias del derecho administrativo y se dijo que se lo hacía en ausencia de una ley federal que regulara, dado que el derecho administrativo tiene características locales y cada una de las provincias está facultada para fijar las competencias.
No sé si tenemos que ser más extensos, pero esta es la primera valoración que debemos tener en cuenta sobre por qué no al Código Civil; la Corte lo abandonó hace 20 años. Gracias.
Sr. Presidente. – Tiene la palabra el señor diputado Tunessi.
Sr. diputado Tunessi.− Señor presidente, pareciera que esta cuestión más que entrar a un análisis estrictamente doctrinario, lo que está planteando es una situación claramente política.
En realidad, el proyecto que remite el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados, que con urgencia estamos llamados a tratar mañana, está tramitando en paralelo al tratamiento del dictamen de este Código.
No escapa a nadie que al excluir del texto del proyecto lo que primigeniamente había proyectado la Comisión Redactora, en el sentido de incluir los principios de la responsabilidad del Estado en la Reforma del Código, hace que ahora nos encontremos con que se lo excluye para llevar adelante una regulación que, a nuestro modo de ver, en forma clara, no respeta los test mínimos de constitucionalidad. Asimismo, no sólo está desconociendo la jurisprudencia que tiene nuestro más Alto Tribunal respecto de muchos de sus puntos, sino también está desconociendo cuestiones convencionales en las que el país es parte a través de los tratados internacionales.
Claramente es responsabilidad de los funcionarios la prescripción −por ejemplo− que plantea este proyecto −que hoy es de diez años y ya lleva dos años− y la eximición de responsabilidad del Estado por las conductas de los concesionarios, cosa que actualmente la Corte hace, pero que tenemos que discutir.
Por otro lado, el proyecto no entiende que la responsabilidad estatal por sus conductas lícitas es excepcional, ni se sabe cuáles son sus consecuencias jurídicas. Asimismo, excluye la responsabilidad del Estado cuando se trata del incumplimiento de un deber normativo implícito e indeterminado. En fin, el proyecto restringe la indemnización en las actividades lícitas del Estado solamente al daño y excluye el lucro. Creemos que es un proyecto claramente insuficiente, si partimos de la base de que no hay principios generales reflejados en este Código que determinen un principio o un criterio general. Entonces, estamos ante una situación política que habría que analizar. Estamos sacando la responsabilidad del Estado en el Código para sancionar esta ley. Me parece que se abre un interrogante que cambia un poco la perspectiva de esta situación y que debiera analizarse en ese contexto, más allá de una cuestión puramente doctrinaria de civilistas o administrativistas.
Pero ¿algún principio va a quedar reflejado en el Código? ¿Algún principio de aplicación, al menos, subsidiaria de la norma civil a la responsabilidad del Estado? Algún criterio que determine la responsabilidad homogénea en todo el país, que se provincialice o municipalice la responsabilidad del Estado, que es el criterio que nosotros estamos sustentando.
Lisa y llanamente se ha amputado del proyecto la responsabilidad del Estado y se lo sujeta a una ley que, a juzgar por el texto que tenemos y con la premura con que se nos llama a ser tratada, estamos viendo que va a producir justamente lo que nosotros sospechamos o creíamos que iba a ocurrir: consagrar cierto sesgo de irresponsabilidad de los funcionarios del Estado y del propio Estado. Por eso forma parte de una discusión global la responsabilidad del Estado y la reforma del Código. No podemos tratar en paralelo lo que sacamos de acá por una ley especial que claramente no tiene el mínimo de estándar de satisfacer a nuestra cuestión. Podemos discutir los términos en que se incluya la responsabilidad del Estado en el Código o no. Está claro que no podemos quitarlo del Código para hacer esta ley, que estamos viendo que se va a sancionar con la premura que pareciera que va a llevarse adelante.
Claramente me parece que hay que dilucidar esta cuestión antes de poder avanzar en otros temas, porque es una cuestión para nosotros central en la discusión. Es un tema central. Es decir, de previo y especial pronunciamiento. Es un tema central en el debate que tenemos. Podemos discutir o no. Podemos dictaminar en minoría o no respecto de las posiciones que el oficialismo pueda tener en este punto, lo que no podemos es sacar la responsabilidad del Estado en el Código. No podemos acompañar esa posición y luego ir a Diputados a sancionar en paralelo y al mismo tiempo una ley de estas características.
Sr. diputado Tonelli. – Gracias, señor presidente.
Ya que hemos entrado a analizar el tema de la responsabilidad del Estado, me parece conveniente hacer algunas consideraciones.
En primer lugar, se supone que nadie conoce mejor la jurisprudencia de la Corte Suprema que los propios jueces de la Corte Suprema. De modo que si dos de los jueces de la Corte Suprema redactaron esos tres artículos del proyecto, que después el Poder Ejecutivo cambió, se supone que lo hicieron en conocimiento de la jurisprudencia del Tribunal referida a la responsabilidad del Estado.
El Estado y sus funcionarios pueden incurrir en distintos tipos de responsabilidades: pueden incurrir en responsabilidad penal, que está legislada en el Código Penal; pueden incurrir en responsabilidad administrativa, que está prevista en las leyes administrativas; y pueden incurrir en responsabilidad civil, que es la que hasta ahora regula al Código Civil.
La pretensión de excluir la responsabilidad del Estado y de los funcionarios es vana, que queda en evidencia de la propia lectura que el Poder Ejecutivo envió. Porque del proyecto del Poder Ejecutivo se dice que el Código Civil no va a ser aplicado ni siquiera de manera subsidiaria a la responsabilidad del Estado y de los funcionarios. Sin embargo, el mismo proyecto de ley está plagado de conceptos que son del Código Civil, como el concepto de caso fortuito, el concepto de fuerza mayor, el concepto de relación causal, el concepto de derecho de un tercero. El proyecto de ley está lleno de conceptos que son propios y exclusivos del derecho civil.
Esto tiene su explicación, no es casualidad. El derecho civil se proyecta más allá del propio ámbito de aplicación del derecho civil. Aun en el campo del derecho administrativo, los conceptos de persona, de contrato, de relación jurídica, son conceptos del Código Civil, que el derecho administrativo toma y aplica en el ámbito de su especialidad. Y esto no implica desconocer la autonomía del derecho administrativo, sino que implica reconocer que el derecho civil -el Código Civil- tiene aplicación y se proyecta mucho más allá de las cuestiones civiles.
Cuando el ministro y el secretario de Justicia estuvieron aquí en oportunidad de constituirse la Comisión, el secretario dijo que la decisión de excluir del Código la responsabilidad del Estado y de los funcionarios se basaba en la aplicación de la doctrina del caso Barreto de la Corte Suprema. Sin embargo, es una equivocación, porque en el caso Barreto, la Corte no resolvió ningún tema de aplicación de responsabilidad civil sino un mero tema de competencia. Es decir, la Corte lo que decidió en Barreto es que si un caso -que era contra la provincia de Buenos Aires y la policía de la provincia- era o no causa civil en los términos de la Ley 48 y del decreto 1285/58 para suscitar la competencia originaria de la Corte o si el asunto debiera tramitar a primera instancia. Esto fue lo que resolvió la Corte. No tiene nada que ver con la responsabilidad civil. Del mismo modo que otros temas que toca el proyecto de ley –que deberemos tratar mañana en la Comisión de Asuntos Constitucionales–, que son claramente civiles y no pueden salir del ámbito del derecho civil. Por ejemplo, la prescripción.
La Corte lo ha dicho hasta el cansancio a partir del caso Filcrosa, en el que inclusive le aplicó a las deudas tributarias la prescripción prevista en el Código Civil, excluyendo la posibilidad de aplicar cualquier otra prescripción prevista en cualquier ley local. Queda claro que la prescripción es materia del Código Civil y solo del Código Civil, y es inadmisible que una norma de carácter administrativo fije la prescripción de una obligación. Mucho más inadmisible sería que lo hicieran las provincias, como propone el proyecto de ley que vamos a analizar mañana. Inclusive se dan situaciones que son directamente paradójicas, y es que con este proyecto de ley se pretende reenviar lo referido a la responsabilidad civil del Estado y los funcionarios a las normas locales. Y la mayoría de las normas locales que rigen en las provincias, inclusive en algunas en la propia Constitución, como es el caso de Santa Fe, disponen que la responsabilidad de los funcionarios se juzga de acuerdo con las normas del Código Civil, de modo que ahora nos podríamos encontrar ante un doble reenvío: la ley nacional que reenvía a las provincias y las leyes provinciales que reenvían a la ley nacional. Conclusión: los pobres particulares que quieran demandar al Estado y obtener una indemnización se las verían en figurillas para lograrlo.
Por ahora no quiero avanzar más en el tema, porque en todo caso lo seguiremos discutiendo mañana en la reunión de las comisiones de Asuntos Constituciones y de Legislación General, pero insisto en que la responsabilidad civil de los funcionarios tiene que estar prevista y regulada en el Código Civil. Porque además no se entiende cuál es el problema. ¿Qué es lo que queremos solucionar borrando del Código Civil la responsabilidad del Estado y de los funcionarios y pasándola a una norma de derecho administrativo, que tiene más problemas que virtudes? ¿Qué es lo que queremos corregir? ¿Qué es lo que queremos solucionar? ¿Cuál es el problema que se han encontrado después de noventa años de jurisprudencia uniforme en todo el país? ¿No se les ocurrió pensar que después de estos noventa años de aplicación uniforme del Código Civil a la responsabilidad del Estado y de los funcionarios, ningún juez de la República, ni la Corte Suprema ni el último juez de paz, declararon inconstitucional el artículo 1.112 del Código Civil? Si en noventa años esto no ha ocurrido y nadie lo ha planteado, se me ocurre que por algo debe ser.
Reitero, en todo caso mañana abundaré en la fundamentación de las razones por las cuales desde nuestro bloque también rechazamos el proyecto. En sentido, me sumo al planteo que ha hecho la Unión Cívica Radical, en que debemos resolver junto con la aprobación o no del proyecto de Código Civil, este tema de la responsabilidad del Estado, que es sumamente trascendente y sumamente grave.
Tiene la palabra la señora diputada Camaño.
Sra. diputada Camaño. – El diputado hizo una pregunta hacia el final de su exposición y me gustaría saber si alguien del oficialismo la puede responder fehacientemente. ¿Cuál es el motivo y qué es lo que se pretende resolver con esta modificación?
Sr. Presidente. – La explicación que dio la diputada recién.
Sra. diputada Camaño. – Es una discusión doctrinaria.
Me parece que la pregunta apunta a una explicación política respecto a qué ha sido lo que ha hecho mal durante noventa años el Código para que hoy lo podamos resolver. ¿Qué está afectando el código en la manera en que está para que podamos hoy sostener que esto es necesario modificar?
Para sincerar un poco la discusión, todos acá sabemos que el Código tiene dos o tres cuestiones que son el meollo de la cuestión, que son en las no nos estamos poniendo de acuerdo y que en lugar de buscar el acuerdo, lo que se ha resuelto desde el oficialismo es hacerlo, pero con un proyecto de ley, o sea, hacerlo. No discutirlo ni sincerarlo, si no, en un proyecto de ley. Por eso, estamos mañana citados a una comisión en Diputados, y, seguramente, después lo abordarán los senadores para esta suerte de descuartizamiento en este punto que es uno de los más álgidos.
La reforma que el Ejecutivo le imprimió al texto de la Comisión Redactora tiene dos temas que son importantes y causan de por sí un problema muy serio para la aprobación. Y tiene un tercer tema que está vinculado a las creencias y donde seguramente los bloques se cortarán de manera horizontal, que tiene que ver con la responsabilidad civil, la propiedad individual y la compaginación con los derechos de incidencia colectiva. Estas son las dos cuestiones en las que tendríamos que tener una definición, resolución o discusión que nos permita tratar de arribar a consensos para que podamos en serio decir que este Código es consensuado.
Sinceramente, disiento en que el anteproyecto que ustedes presentaron de dictamen haya recogido todo lo que se planteó en las audiencias públicas, porque no es así. Estas eran algunas de las cuestiones que se planteaban. Si bien es cierto que algunas cosas se hicieron, no es menos que hay mucha formalidad en lo que se corrigió, señor presidente, y cuestiones en las que me generan dudas, como algunos artículos en cuanto a la terminología, remisión de artículos que no corresponden, etcétera.
Lo más importante es que podamos sincerar estas dos discusiones que están dando vueltas en todas las reuniones y están vinculadas al tema de la propiedad y al derecho civil en las obligaciones, en los reclamos y en la responsabilidad. Si no, estamos empantanados en una discusión en donde ustedes tratarán de sacar alguna solución, como la que están proponiendo de tratarlo por ley separada, que no es solución tampoco.
Sra. diputada Giannettasio. – Simplemente, quería decir que el transcurso del tiempo respecto a determinadas situaciones de derecho no consolida absolutamente nada. Si la primera discusión empieza en 1920 respecto a si se aplicaba el Código Civil o no, vale la pena si nos replanteamos modificarlo frente a instituciones nuevas y darle legislación federal al tema concreto de la responsabilidad del Estado, no para la irresponsabilidad del Estado.
Yo he leído algunas cosas que son discutibles, como las que tienen que ver en materia de la jurisdicción. Todos no podemos entender de la misma manera si corresponde la jurisdicción contencioso administrativa o la del derecho civil, pero también escuché que esta es la ley de “indemandabilidad” del Estado, y no es cierto. Esta ley establece los criterios históricos de la Corte, incluso, antes de “Motor Once”, desde “Vadell” para acá, y los recoge.
Por otra parte, también es cierto -como bien decía el diputado Tonelli- que hay instituciones que se utilizan, yo diría conceptos jurídicos indeterminados muchos. No el de persona, pero también es cierto que cuando se habla de funcionarios públicos, usted se refiere a la competencia, y supongo que ahí no vamos a discutir que la competencia es una institución del derecho administrativo, ya que es lo primero que aprendemos.
Para saber si es un funcionario público y si hay falta de servicio, que es la primera cuestión objetiva que analiza la Corte, tengo que saber si es competente o no, y la competencia se la otorga la ley. Entonces, a mí me parece que podemos discutir sobre algunos aspectos de la norma, pero no hace más que recoger la construcción pretoriana, ordenarla y establecer definitivamente la responsabilidad del Estado por actos lícitos y también por los que no lo son, y termina con una discusión y avanza en el tiempo. Esta es mi percepción, pero no creo de ninguna manera que esto viole la responsabilidad del Estado, por el contrario, la reafirma y le da un instrumento único, y no hay que buscar las soluciones a otro lado.
Por lo tanto, esta autonomía es cierta. Seguramente, también en el derecho penal cuando piensan en persona, deben pensar en la del Código Civil y no en otra; sin embargo, nadie discutiría la autonomía del derecho penal. Entonces, más allá de que el lugar propio es mañana -y coincido en que todos tenemos que tener más tiempo y ser la materia específica-, yo acuerdo que esta es una solución que va para adelante y resuelve problemas, no que atrasa.
Sr. Presidente. – Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. senador Sanz. – En realidad, me veo en la obligación de ser reiterativo. Hay dos diputados que pertenecen al bloque de la Unión Cívica Radical, el diputado Gil Lavedra y el diputado Tunessi, que han explicado con suficiente propiedad. Por eso, no me gustaría repetir sus conceptos, ya que han sido muy claros.
Para nuestro bloque, que está compuesto por diputados y senadores en una Comisión Bicameral, la cuestión de la responsabilidad del Estado es decisiva en torno a fijar una posición política respecto a la metodología de debate que a continuación de estos minutos podamos llevar adelante. Ha quedado claro que el jueves fuimos convocados para la continuación de esta Comisión y vinimos con la mejor buena intención -y que la seguimos conservando- porque creemos que lo consideramos -y lo vamos a seguir considerando- como una política de Estado.
El jueves hemos tomado conocimiento de dos cuestiones concomitantes que hasta ese momento no conocíamos, porque son importantes. Son decisiones políticas, no de técnica parlamentaria ni jurídica en términos de debate doctrinario. Son decisiones políticas, que es lo que nosotros tratamos de fijar también.
La primera de ellas fue sustraer del Código Civil toda la cuestión vinculada a la responsabilidad del Estado, lo cual significa la primera decisión que para el oficialismo esto es materia exclusiva del derecho civil. La otra cuestión que no es menor y que, quizá, es la que tiene más impacto sobre nuestra posición es que concomitantemente por la Cámara de Diputados ingresaba un proyecto para explicitar cuál es el criterio de la cuestión doctrinaria y jurídica respecto a la responsabilidad del Estado en el ámbito del derecho administrativo.
Nosotros sabíamos desde hace un tiempo, porque también así fue expresado…
Sr. Presidente. – Usted manifiesta que tomó conocimiento el jueves del proyecto que remitió el Poder Ejecutivo como consecuencia del trabajo hecho por los asesores coordinados por el secretario de Justicia sobre el anteproyecto que elaborara la Comisión Redactora. No tomamos conocimiento el jueves. Esto ya en el proyecto remitido.
Sr. senador Sanz. – Estoy diciendo que el día jueves tomamos conocimiento del predictamen y el día jueves tomamos conocimiento de que había sido presentado –no sé si la noche anterior, la mañana del mismo jueves– el proyecto en la Cámara de Diputados, el proyecto específico de ley, fuera de Código, de responsabilidad del Estado. Esto es lo que quiero decirle, señor presidente.
Cuando nosotros estuvimos acá debatiendo el día jueves la verdad es que muchos de nosotros sobre ese proyecto no teníamos demasiado conocimiento, más allá de que había sido presentado. No habíamos podido leerlo, no habíamos podido profundizarlo. Y para nosotros no es cuestión menor, porque ahora, después de setenta y dos horas, no solamente sabemos la decisión política de que esto para el oficialismo forma parte del derecho administrativo, sino que también sabemos qué es lo que piensan dentro del derecho administrativo en ese proyecto de ley sobre muchos institutos que componen el gran concepto de responsabilidad del Estado, sobre el cual no me voy a detener en términos doctrinarios.
Para nosotros esto es central y por eso nosotros –lo dijo primero el doctor Gil Lavedra y luego el diputado Tunessi– pretendemos que esto forme parte de un único debate, de un mismo debate. Nosotros pretendemos que esto forme parte incluso de una misma búsqueda de consenso si es que hay posibilidades de consenso. No estamos dispuestos –esta es la posición política– a que avancemos hoy en la discusión del Código Civil, porque hay un capítulo que para nosotros debería estar adentro –esto es opinable, por supuesto, y puede ser sometido al debate técnico–, que es el capítulo de responsabilidad del Estado y creo que deberíamos ir avanzando desbrozando el camino de obstáculos, obstáculos temporales y obstáculos de fondo, y que por el otro lado, de forma paralela, con el formato de una ley común en la Cámara de Diputados se saque mañana, o cuando sea, un dictamen sobre el tema de responsabilidad del Estado, con el cual nosotros no estamos para nada de acuerdo.
Entonces, como es un tema central, como es un tema político, como es un tema sustancial, nosotros insistimos en algo: pretendemos una respuesta del oficialismo para poder debatir, discutir, consensuar y avanzar en la cuestión de la responsabilidad del Estado acá en este espacio, señor presidente.
Sr. Presidente. – Senador Morales.
– Luego de unos instantes.
Sra. diputada Conti. – Yo creo que son atendibles las preguntas que nos hacen algunos de nuestros colegas congresistas, para ser modernos. Las razones por las cuales nosotros pretendemos que el nuevo Código Civil y Comercial sea un código del derecho privado tienen que ver con las fundamentaciones que ha dado la diputada Giannettasio, que hacemos absolutamente nuestras, porque como bloque político estamos trabajando absolutamente en conjunto y la diputada va a ser una de nuestras informantes, de las que lleve adelante el fundamento de este tema.
Hace un rato visitaba –y sigue de visita en nuestro país– a quien fuera ministro de Justicia de España en época de Rodríguez Zapatero. Él se iba para la Cámara de Casación a hacer otras tareas y escuchó que uno de nuestros debates era si la responsabilidad del Estado debía estar en el Código Civil y regirse exactamente por las reglas de Código Civil o ser una responsabilidad diferente. Decía: “Pero, cómo, si un código civil es el que rige la relación entre particulares”. Y el Estado cuando produce daño, trátese de su actividad legítima o ilegítima, atiende al particular pero también atiende al interés común, y es en esa componenda que nadie ya discute, ni en Europa ni en los Estados Unidos, que la responsabilidad del Estado hace al derecho público y merece una regulación especial.
Pero no lo estoy diciendo yo. El proyecto de ley que remitió el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados con este tema tiene fundamentos, y las preguntas que se nos hacen aquí están respondidas en esos mismos fundamentos. Podrá no gustar la respuesta, pero la pregunta está respondida.
Sr. Presidente. – Tiene la palabra el diputado Gil Lavedra.
Sr. diputado Gil Lavedra. – Para tratar de centrar un poco la discusión, para que no nos perdamos en una cuestión retórica.
La cuestión no es si se trata de normas de derecho público o de derecho privado. Ese no es el tema, sino si esto debe estar dentro de un estatuto de derecho común o no. Digo esto porque nuestro país tiene una particularidad que no tienen otros países, en la cual generalmente se distingue por materias o derecho federal o local, en el caso de los estados federales. Pero nuestra constituyente del 53 se apartó de ese modelo y creó un tercer tipo de derecho. Las provincias retenían obviamente la posibilidad de regular sus propias instituciones y le delegaron al Estado central el derecho federal. Pero se creó ahí una franja, que es la del derecho común. El derecho común, que son los códigos de fondo, son aquellas disposiciones que el constituyente entendió que debían ser uniformes en todo el país, las mismas, por motivos de previsibilidad, certeza, seguridad jurídica, etcétera.
Las disposiciones que están dentro del Código Civil no son todas de derecho privado. El Código Civil contiene disposiciones de derecho público, el Código Civil contiene disposiciones de derecho procesal; y es así porque son determinadas materias en las cuales se ha creído conveniente que sean las mismas en todo el país.
Con lo cual, no estamos discutiendo acá la naturaleza de derecho público o derecho privado. Claro que podemos decir que la responsabilidad es del Estado y de sus funcionarios de derecho público, lo que decimos es que esto debe ser igual en todo el país. En consecuencia, esta prescripción tiene que estar contenida en el código de derecho común. El derecho a la responsabilidad tiene que ser igual en toda la República Argentina, independientemente de quien sea dañador, quien sea el autor del daño. Esta es la manera de proteger al ciudadano, que sepa que cualquiera sea el autor del daño los principios generales de responsabilidad van a ser uniformes. No puede ser que en cada sitio del país, que en cada municipalidad, que en cada provincia se regulen supuestos distintos de prescripción de la acción, de responsabilidad o irresponsabilidad del funcionario, de en qué casos y en qué casos no responde el Estado. Esto es abrir las puertas, sin duda, con un perjuicio notable para todos los ciudadanos argentinos.
Por lo tanto, nuestra posición es que tienen que estar, al menos, los presupuestos generales de cuáles son los principios de reparación del daño en el derecho común; es decir, en el Código Civil. Con esto estoy diciendo, para ser más claro, que el Estado responde por su actividad lícita e ilícita e incluso por lo que han hecho sus funcionarios, que lo hace de manera concurrente con ellos.
Respecto de los casos de prescripción de la acción, el caso que ustedes citaron –no recuerdo quien lo hizo– de prescripción de las acciones, la Corte ha dicho que esto tiene que pertenecer al derecho común porque no pueden prescribir las acciones de modo diferente en todo el país. Esto hace a la fuente de la obligación. Si la extinción tiene que ser común también la responsabilidad y el hecho que la genera. Esta es nuestra posición. Puede haber alguna regulación administrativa, no decimos que no, pero los principios generales tienen que estar en el derecho común para todo el país.
Sr. Presidente. – Gracias, señor diputado.
Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. – Perdón, señor presidente. Sin perjuicio de que hayamos concluido la discusión respecto de la responsabilidad del Estado, yo había manifestado al comienzo que me gustaría hacer algunos comentarios respecto del dictamen del Frente para la Victoria. Es breve, porque aclaro que, en términos generales, no coincido con el dictamen del Frente para la Victoria, cosa que surge muy fácilmente…
Sr. Presidente. – Hay un pedido de interrupción del señor senador Morales.
Sr. senador Morales. – Quisiera hacer un planteo que me parece que es anterior, si el señor diputado Tonelli me permite.
Tenemos varios temas que veníamos discutiendo informalmente con miembros de los distintos bloques. Pero, el planteo que estamos haciendo es que no puede ser que en este marco haya consenso y que en Diputados nos lleven puestos con un proyecto que, como acaba de decir el señor diputado Gil Lavedra, dándole el encuadre jurídico, pero, por el fondo de la cuestión. Es un proyecto que, en definitiva, reduce el plazo de prescripción de las acciones contra funcionarios que, actualmente es de diez años, a dos años. Muchas acciones que podrían intentarse contra funcionarios actuales estarían prescriptas.
Por acá, hay ámbito de consenso y diálogo trasversal, de acuerdo y buen clima para las cuestiones de fondo de familia. Hemos encontrado predisposición para discutir la cuestión de adopción, de capacidades, los artículos 607, 594, 31, 31 y siguientes, 14 y 15 y 240 y 241 sobre el tema del agua.
Es decir, tenemos muchos temas para plantear acá. Pero, el tema es anterior. Es previo. Acá hay consenso para empezar a ponernos de acuerdo en un tema de fondo que es el Código; pero, por allá nos llevan puestos con un tema que es central. Una ley que nosotros, con todo respeto, denominamos de “autoinmunidad” para los funcionarios, que incluye una serie de cuestiones como que se prohíbe que el juez aplique sanciones a los funcionarios. Se sigue el criterio de la ley regulatoria de las medidas cautelares. Exime de responsabilidad al Estado por las conductas de los concesionarios. Si bien hay un fallo de la Corte, nosotros queremos discutir cuál es la cuestión; más aún si es como se ha constatado en el caso de Once, la AGN ha determinado responsabilidad del propio Estado en falencia de control. Esta es una cuestión que para nosotros, respecto de esa resolución de la Corte, también está inconclusa. Y la vamos a confirmar en un proyecto de ley.
Queremos que el mismo ámbito de consenso que hay acá sobre temas trasversales, también esté planteado en la Ley de Responsabilidad; si no, es como que no nos dan ganas de seguir acá todo bien en consenso sobre un tema de fondo que es esencial… Digo, también, que es importante por eso. Le pedimos al oficialismo que incluya en el tema del consenso la cuestión de la responsabilidad de los funcionarios. No queremos debilitar la estructura jurídica del tema de la responsabilidad de los funcionarios y del Estado. Guillermo Moreno, Julio De Vido terminan con esta reducción en la prescripción… No queremos ser parte de esto. No vamos a ser parte de esto.
Por eso, es una cuestión previa. Y planteamos la posibilidad de un cuarto intermedio para poder discutir con el gobierno, el Frente para la Victoria y los otros bloques, los temas que tienen que ver con los temas de fondo que acabo de mencionar, entre otros, del Código y esta cuestión de la responsabilidad de los funcionarios. Ya viene cuál es la idea del Poder Ejecutivo respecto al debilitamiento del sistema jurídico en materia de responsabilidad del Estado y los funcionarios.
Este es el tema previo. Aunque el señor presidente ya estaba levantando, planteo la posibilidad de pasar a un cuarto intermedio para que discutamos esta cuestión. Este es el tema previo que, con todo respeto, queremos dejar planteado.
Sr. Presidente. – Sin compartir los conceptos en torno al debilitamiento de la responsabilidad del Estado y los funcionarios que usted plantea, me parece correcto. Por eso, era la propuesta del cuarto intermedio, en lo posible, avanzando en conformar la agenda temática y no tanto comenzar a discutir –que era su propuesta, señor diputado– específicamente el tema; sino cómo continuamos.
Sr. diputado Negri. – Sencillamente, creo que no es materia de la Comisión, pero quisiera hacer una pregunta debido a que está la señora presidenta de la Comisión y quien habla es vicepresidente de la Comisión en Diputados.
¿Esta accesibilidad al cuarto intermedio, significa la posibilidad de que mañana no se trate y se dictamine manu militari el proyecto de reforma del Estado en Diputados?
Eso facilitaría, quizás, continuar profundizando las coincidencias y la armonía.
Sr. Presidente. – Puedo responderle únicamente por lo que compete a mis facultades.
Sr. diputado Negri. – Por eso, no le he preguntado a usted y mencioné la oportunidad de contar con la presencia de la señora presidenta…
Sr. Presidente. – Que se reúnan los jefes de bloque en Diputados.
Tiene la palabra el señor senador Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. – Para no contradecir el planteo que ha hecho la Unión Cívica Radical, voy a dejar planteado un solo tema de los que quería plantear respecto del Código, debido a que es muy importante para mi distrito, que es la Ciudad de Buenos Aires.
En el dictamen del Frente para la Victoria, se modifica el artículo 2560 del Código, para dejar en claro que los tributos y las contribuciones vencen a los cinco años y no a los dos, como se interpretaba del proyecto. Pero, en la redacción del artículo 2560 que ha propuesto el Frente para la Victoria, se alude a tributos nacionales, provinciales y municipales. Resulta que la Ciudad de Buenos Aires no es ni nacional ni provincial ni municipal. Es una entidad de otra naturaleza. Por lo tanto, planteo en términos perentorios, que el artículo incluya a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, porque si no podría darse el caso de que los tributos en la Ciudad de Buenos Aires prescriban a los dos años.
El resto de los planteos que iba a hacer los dejo para el momento en que discutamos el dictamen.
Sra. senadora Negre de Alonso. – Veo que hay intensión de levantar rápido la reunión, pero me queda una duda que me gustaría que se me conteste hoy o mañana, respecto al predictamen del Frente para la Victoria.
¿Por qué hacemos diferencia cuando hablamos del derecho que tienen los niños adoptados, hablando del derecho a conocer sus orígenes, en el artículo 564, y cuando hablamos de los niños que nacen en base a técnicas de reproducción humana asistida, se habla de derecho a la información, que es más limitado que el derecho a conocer sus orígenes? ¿Cuál es el motivo de hacer esa diferencia?
Sra. diputada Conti. – En el tema de fertilización asistida, la vocación procreacional marca los derechos y obligaciones y la relación paterno filial, para utilizar términos que se entiendan. Pero, cuando hay una donación de óvulo o espermatozoides de alguien que lo hace con voluntad de donar, pero no de procrear, el conocimiento de la identidad queda restringido a necesidades en términos de salud o fundamentadas y que el juez las permita.
En cuanto al tema de la adopción, me parece que el conocimiento del origen tiene que ver con que quien ha dado en adopción a un niño ha tenido voluntad procreacional hasta dar a luz. Luego de ello, por una situación de abandono que pone al niño o niña en condición de adoptabilidad o por otra cuestión, hay una voluntad de adoptabilidad.
Sra. senadora Negre de Alonso. – Ustedes recordarán que hubo un reclamo...
Sr. Presidente. – Ha quedado registrada la inquietud.
Sra. senadora Negre de Alonso. – ¿Me permite, por favor, presidente? Estoy en uso de la palabra.
Sr. Presidente. – Sí, adelante.
Sra. senadora Negre de Alonso. – Recordamos todos los que escuchamos a ese grupo de niñas y niños que lideraba Liana Zlotogwiazda donde pedían expresamente, como hijos de donantes, que se les garantizara no el derecho económico, sino el derecho a conocer verdaderamente sus orígenes. Por eso insisto en este tema.
En el segundo tema en el que quiero insistir –lo vengo planteando desde el principio– es que creo que no está contemplada ninguna norma para dar una solución sobre qué hacemos con los embriones congelados. Por lo menos no lo está en este predictamen.
Esa es mi inquietud. No he alcanzado a estudiar todo en profundidad, pero lo quería dejar planteado.
Sr. diputado Tunessi. – Señor presidente: sin mengua de la importancia extraordinaria que tienen los asuntos que se vienen planteando en particular, quiero ratificar antes de que termine esta reunión de hoy que hay una cuestión de fondo vital para la continuidad o no del consenso que venimos produciendo.
Nosotros no sabemos si mañana se va a modificar la agenda de la Comisión en la Cámara de Diputados, al menos, si el cuarto intermedio va a permitir conversar antes de la reunión de mañana acerca de aspectos que tengan que ver con la probabilidad de contar con consensos en los puntos que venimos planteando. Quiero decir esto porque nosotros no vamos a ir mañana a la Cámara de Diputados a discutir una cosa cuyo final ya conocemos en forma anticipada, para estar otra vez sentados a las dos de la tarde acá discutiendo lo mismo, como si nada hubiera pasado.
Entonces, entiéndanos la posición, señor presidente.
Sr. Presidente. – Señor diputado: en esta Comisión Bicameral estamos resolviendo un cuarto intermedio para esperar la presencia del ministro y del secretario de Justicia. Si en el ínterin del cuarto intermedio los señores jefes de bloque tienen la capacidad de concertar cuestiones, es absolutamente ajena en este momento a esta cuestión del cuarto intermedio de esta Comisión.
Queda a disposición de ustedes el cuarto intermedio. Muchas gracias.
Sra. senadora Negre de Alonso. – Señor presidente...
Sr. Presidente. –¿Usted quiere hablar?
Sra. senadora Negre de Alonso. – Sí.
Por favor, nos sentamos, que ha habido una falsa disparada.
Sra. senadora Negre de Alonso. – Simplemente, yo quiero dejar aclarado esto. A mí me parece muy importante la responsabilidad del Estado, pero también me parece muy importante y no menor el derecho a la vida, tanto o más que la responsabilidad del Estado. Entonces, creo que todas las cosas son importantes, y al mismo nivel. Con todo respeto por lo que dijo el diputado. Gracias
Sr. Presidente. – Perdón, pensé que se había enojado conmigo.
Sra. senadora Negre de Alonso. – No, no estoy enojada. Simplemente quiero dejar sentanda mi posición.
Sr. Presidente. – Es que estoy perseguido últimamente.
Sr. diputado Domínguez. – Quiero decir algo en particular.
Venimos en un clima donde es muy clara cuál es la posición de nuestro bloque. Ustedes saben, sobre los criterios objetivos de la responsabilidad del Estado, que nosotros tenemos una posición clara y definida al respecto. Creo que este fue un tema que se debatió con muchísima antelación. Discutiremos los instrumentos y discutiremos todo lo que sea necesario discutir; pero debemos ser sinceros. Los conceptos centrales de cuál es la concepción de la responsabilidad del Estado es una posición que es pública y que se conoce. Discutiremos lo que sea necesario discutir y vamos a votar todo el tiempo que sea necesarios discutir.
En segundo lugar, senador Morales, tengo que decirle algo sin lo cual no podría irme. ¿Sabe qué? Cuando uno juega en un equipo y le dicen algo a un compañero suyo, a uno le duele. En aras de poder debatir, sería bueno no hacer referencias individuales. Al menos por respeto a todos nosotros, que nos duele. Entiéndanos. Si usted tiene algo que decir, dígalo, pero le hacemos este pedido porque queremos trabajar, y queremos hacerlo de la mejor manera. Y queremos ser honestos en lo que pensamos. Es decir, podemos estar de acuerdo o no en lo que pensamos, y eso es lo bueno: que pensemos y construyamos miradas. Pero creo que lo hacemos con la mejor de la voluntad. Hemos dado este debate de cara a la sociedad. Se nos puede juzgar jurídica, políticamente, desde todas las perspectivas que ustedes quieran, y de los análisis históricos. Hay opiniones que nos atraviesan transversalmente: sobre el comienzo de la existencia de la persona humana, sobre el comienzo de la vida. Tenemos que debatir, pero es bueno que lo hagamos en la serenidad de saber que estamos trabajando en el mejor instrumento que después finalmente se decida.
Es bueno que los presidentes de nuestros bloques tengan el margen razonable para encontrar cuál es el procedimiento que nos permita destrabar esta situación.
No quería irme sin decir esto. Gracias.
Sr. Presidente. – El señor senador Morales pide su derecho a réplica.
Sr. senador Morales. – Tiene todo el derecho, obviamente, el presidente de la Cámara de Diputados de defender a sus compañeros funcionarios de gobierno. Yo he venido a hablar de los males, no de los malos. Di dos ejemplos, nada más, de quiénes considero que podrían quedar eximidos. Pero tiene todo el derecho de defenderlos, obviamente; y yo, de tener el concepto que tengo de estos señores.
Sr. Presidente. – Gracias. Hasta las 2 de la tarde.
– Son las 15 y 31.