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Timestamp: 2020-04-01 04:58:41+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 8', 'artigo 37', 'artigo 8', 'artigo 10', 'artigo 1', 'artigo 120', 'artigo 117', 'artigo 7']

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25/2019, de 19.09.2019
Catarina Teresa Rola Sarmento e Castro
TITULAR DE CARGO POLITICO
TITULAR DE ALTO CARGO PÚBLICO
PRINCÍPIO DA LIBERDADE DE INICIATIVA ECONÓMICA
CONCURSO DE FORNECIMENTO DE BENS OU SERVIÇOS
DESTITUIÇÃO JUDICIAL
NÃO AUTOMACIDADE DAS SANÇÕES
DIREITO DE AUDIÊNCIA E CONTRADITÓRIO
4.ª) O artigo 8.º, da mesma Lei, na sua literalidade, estabelece que as empresas cujo capital seja detido, numa percentagem superior a 10%, por um titular de órgão de soberania ou titular de cargo político, ou por alto cargo público, por si ou conjuntamente com o seu cônjuge, não separado de pessoas e bens, os seus ascendentes e descendentes em qualquer grau e os colaterais até ao 2.º grau, bem como aquele que com ele viva em união de facto, ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou serviços, no exercício de atividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e demais pessoas coletivas públicas;
10.ª) Descortinam-se, assim, nos domínios objetivo e teleológico, razões ponderosas para impor a destrinça entre as duas situações: i) quando está em causa o próprio titular ou a empresa que detém em percentagem superior a 10%, facto que põe em causa, sobremaneira, os valores subjacentes ao estabelecimento do impedimento e ii) quando o impedimento se reporta às pessoas com quem mantém relações familiares ou de vivência em comum e às respetivas empresas;
N. Pº 25/2019
I. 1. Dignou-se Vossa Excelência solicitar a este Conselho Consultivo[1] a emissão de parecer, ao abrigo do preceituado na alínea a) do artigo 37.º[2] do Estatuto do Ministério Público[3], tendente ao esclarecimento das questões aí enunciadas, explicitamente reconduzidas à interpretação e aplicação dos artigos 8.º e 10.º, n.º 3, da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, que estabelece o Regime Jurídico de Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Políticos e Altos Cargos Públicos[4].
(…) Por outra parte, há de reconhecer-se que o legislador ordinário goza de uma considerável margem de discricionariedade - não de arbitrariedade -, proveniente do mandato democrático que lhe foi conferido, para selecionar os fatores relevantes para a inclusão ou exclusão de titulares de altos cargos públicos no universo a que associa um mais rigoroso regime de incompatibilidades e impedimentos.
1 - As empresas cujo capital seja detido numa percentagem superior a 10/prct. por um titular de órgão de soberania ou titular de cargo político, ou por alto cargo público, ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou serviços, no exercício de atividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e demais pessoas coletivas públicas.
1 - Os titulares de cargos políticos devem depositar no Tribunal Constitucional, nos 60 dias posteriores à data da tomada de posse, declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, donde conste a enumeração de todos os cargos, funções e atividades profissionais exercidos pelo declarante, bem como de quaisquer participações iniciais[15] detidas pelo mesmo.
3 - A infração ao disposto nos artigos 4.º, 8.º e 9.º-A implica as sanções seguintes:
A interpretação conforme à Constituição traduz-se em que a referência do sentido de cada norma ao ordenamento jurídico global «chama a campo uma 'interpretação sistemática', fá-la correr em auxílio de uma pura 'interpretação gramatical'», tendo de particular «o facto de aquela referência ou conexidade do sentido render tributo simultaneamente à elevada hierarquia e à grande capacidade irradiante da Constituição»” [18].
«Trata-se, antes de mais, de conceder todo o relevo, dentro do elemento sistemático da interpretação, à referência à Constituição. Com efeito, cada disposição legal não tem somente de ser captada no conjunto das disposições da mesma lei e no conjunto da ordem legislativa; tem outrossim de se considerar no contexto da ordem constitucional; e isso tanto mais quanto mais se tem dilatado (...) a esfera de ação desta como centro de energias dinamizadoras das demais normas da ordem jurídica positiva (...).
A interpretação conforme à Constituição não consiste então tanto em escolher entre vários sentidos possíveis e normais de qualquer preceito o que seja mais conforme com a Constituição quanto em discernir no limite – na fronteira da inconstitucionalidade – um sentido que, embora não aparente ou não decorrente de outros elementos de interpretação, é o sentido necessário e o que se torna possível por virtude da força conformadora da Lei Fundamental. E são diversas as vias que, para tanto, se seguem e diversos os resultados a que se chega: desde a interpretação extensiva ou restritiva à redução (eliminando os elementos inconstitucionais do preceito ou do ato) e, porventura, à conversão (configurando o ato sob a veste de outro tipo constitucional (...).
(...) Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
A interpretação restritiva aplica-se quando se reconhece que o legislador, posto se tenha exprimido em forma genérica e ampla, quis referirâÂ€Â‘se a uma classe especial de relações, e tem lugar particularmente nos seguintes casos: 1º se o texto, entendido no modo tão geral como está redigido, viria a contradizer outro texto de lei; 2º se a lei contém em si uma contradição íntima (é o chamado argumento ad absurdum); 3º se o princípio, aplicado sem restrições, ultrapassa o fim para que foi ordenado (x6)”.
Neste enquadramento, apelando à emblemática lição de FRANCESCO FERRARA, dir-se-á que o intérprete não deve limitar-se a extrair “de modo mecânico o sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal”, antes deve “indagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direções possíveis (...)”.
Na esteira deste Autor, importa reconhecer que “A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível (...) na alma do legislador, reconstruir o pensamento legislativo.
1 - As empresas cujo capital seja detido numa percentagem superior a 10/prct. por um titular de cargo político ou de alto cargo público ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou serviços no exercício de atividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e demais pessoas coletivas públicas, no departamento da Administração em que aquele titular exerça funções.
“1 — [...] em que aquele titular exerça ou tenha exercido funções, no prazo de um ano após a respetiva cessação”.
“1 — [...] no departamento da Administração em que aquele titular exerça ou tenha exercido funções, no prazo de um ano após a cessação das respetivas funções” [33].
Sobre os quadros definidos pela lei, disse-se no citado Acórdão n.º 328/94, que “(...) o direito de liberdade de iniciativa económica privada, como facilmente deflui do aludido preceito constitucional, não é um direito absoluto (ele exerce-se, nas palavras do Diploma Básico, nos quadros da Constituição e da lei, devendo ter em conta o interesse geral). Não o sendo – e nem sequer tendo limites expressamente garantidos pela Constituição (muito embora lhe tenha, necessariamente, de ser reconhecido um conteúdo mínimo, sob pena de ficar esvaziada a sua consagração constitucional) – fácil é concluir que a liberdade de conformação do legislador, neste campo, não deixa de ter uma ampla margem de manobra.”
“O princípio da proporcionalidade ou da “proibição do excesso” tem vindo a adquirir uma importância crescente enquanto parâmetro de atuação do Estado e da sua Administração. “Tão natural se acabou por converter a omnipresença do princípio que, atualmente é já quase supérflua a questão da sua fundamentação constitucional de tal sorte que se não houvesse outros artigos a acolhê-lo expressamente se diria que ele decorre inquestionavelmente do princípio do Estado de Direito” (JORGE NOVAIS, Os Princípios Constitucionais, pág. 161). Este princípio situa-se pois no cerne da ideia de Estado de Direito. Um Estado de Direito é necessariamente um “Estado proporcional” a sua atuação deve pois ser ponderada, calculável, mensurável (MARIA LÚCIA AMARAL, A Forma da República, pág. 187), deve atuar segundo uma ideia de “racionalidade de fins e meios de ação” (ob. cit., págs. 145 e 147).
2 - Os titulares de cargos políticos ou de altos cargos públicos de âmbito nacional, por si ou nas sociedades em que exerçam funções de gestão, e as sociedades por si detidas em percentagem superior a 10 /prct. do respetivo capital social, ou cuja percentagem de capital detida seja superior a 50 000 (euro), não podem:
3 - O regime referido no número anterior aplica-se às empresas em cujo capital o titular do órgão ou cargo, detenha, por si ou conjuntamente com o seu cônjuge, unido de facto, ascendente e descendente em qualquer grau e colaterais até ao 2.º grau, uma participação superior a 10 /prct. ou cujo valor seja superior a 50 000 (euro).
8 - O direito previsto no número anterior pode ser exercido em relação à liquidação e exoneração da totalidade do valor da quota ou apenas à parcela que exceda o montante de 10 /prct. ou de 50 000 (euro), e, caso o titular do cargo não exerça qualquer uma das faculdades previstas no n.º 7, pode a sociedade deliberar a suspensão da sua participação social.
10 - O disposto no número anterior aplica-se ainda a contratos celebrados com empresas em que as pessoas referidas no número anterior exercem controlo maioritário e a contratos celebrados com sociedades em cujo capital o titular do cargo político ou de alto cargo público, detenha, por si ou conjuntamente com o cônjuge ou unido de facto, uma participação inferior a 10 /prct. ou de valor inferior a 50 000 (euro).
11 - O disposto no presente artigo é aplicável às sociedades de profissionais que estejam sujeitas a associações públicas profissionais”.
De resto, nos casos subsumíveis ao disposto nos n.os 1 e 2, alínea b), do artigo 8.º, é possível detetar-se uma eventual intervenção ilegal do titular do cargo político, ao permitir ou, pelo menos, ao não obstar a que a empresa - em cujo capital detém uma participação numa percentagem superior a 10/prct. - participe em concursos de fornecimento de bens ou serviços, em contratos celebrados com o Estado e demais pessoas coletivas públicas e, consequentemente, pode, em teoria, descortinar-se aqui uma responsabilidade que entronca no seu foro subjetivo e, daí, na culpa.
Sucede que, qualquer que seja a natureza das sanções constantes do n.º 3 do artigo 10.º em exame - questão que, aparentemente, continua em aberto, face às perplexidades da doutrina e da própria jurisprudência constitucional[78] -, o legislador valorou estas atuações como relevantes, ou seja, como portadoras de uma carga axiológica negativa, de molde a justificar a intervenção punitiva da comunidade, associando-as a uma sanção, independentemente da consciência do ato e da sua volição, por banda do titular do cargo político.
[5] Incidindo sobre a melhor interpretação deste normativo, vide, por todos, os Pareceres n.º 4/1992 - Complementar B, de 19 de março de 2002, inédito; n.º 45/2012, de 4 de janeiro de 2013, publicado no Diário da República II.ª Série, de 21 de janeiro de 2013, e, ainda, n.º 10/2016, de 16 de junho de 2016, publicado no Diário da República II.ª Série, de 13 de julho de 2016, também acessíveis na base de dados aberta ao público sita em http://www.ministeriopublico.pt.
“1 - São cargos políticos, para os efeitos da presente lei:
2 - Para efeitos do disposto nos artigos 16.º a 19.º, equiparam-se aos titulares de cargos políticos nacionais os titulares de cargos políticos de organizações de direito internacional público, bem como os titulares de cargos políticos de outros Estados, independentemente da nacionalidade e residência, quando a infração tiver sido cometida, no todo ou em parte, em território português”.
Com relevo para o caso em análise, importa convocar, nesta vertente, o seu artigo 1.º-A - designadamente, os seus n.os 1, 3 e 4 - que, sob a epígrafe “Princípios”, prescreve o seguinte:
“1 - Na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação.
4 - Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se conflito de interesses qualquer situação em que o dirigente ou o trabalhador de uma entidade adjudicante ou de um prestador de serviços que age em nome da entidade adjudicante, que participe na preparação e na condução do procedimento de formação de contrato público ou que possa influenciar os resultados do mesmo, tem direta ou indiretamente um interesse financeiro, económico ou outro interesse pessoal suscetível de comprometer a sua imparcialidade e independência no contexto do referido procedimento”.
[43] Sobre o princípio da imparcialidade, vide JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, pág. 565 a 567; VIEIRA DE ANDRADE, A Imparcialidade da Administração como Princípio Constitucional, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. L, 1974, págs. 219 a 246 e MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública, Almedina, 1996, especialmente, págs. 86 a 109.
[51] J.J GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, 2003, págs. 1178 e 1179 e, bem assim, in Estudos Sobre Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, 2004, págs. 145 e segs.
[52] Os direitos fundamentais na ordem constitucional portuguesa, in Revista española de derecho constitucional, Madrid, a. 6 n.º 18, Septiembre-Diciembre 1986, págs. 126 e 127.
Prescindiu o legislador constituinte, porém, de tipificar, ou sequer de só genericamente indicar, esses crimes ou delitos - ao contrário do que em anteriores Constituições portuguesas, e nomeadamente nas de 1911 e 1933, acontecia -, e antes cometeu devolveu integralmente ao legislador ordinário a incumbência dessa tipificação, ou seja, o encargo de definir os pressupostos, os termos e os efeitos da responsabilidade qualificada em causa dos agentes políticos.
Todavia, neste específico segmento, em sentido oposto, decidindo pela constitucionalidade da sanção da perda do mandato como efeito automático da pena, chama-se à colação o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 274/90, de 17 de outubro de 1990, tirado no Processo n.º 109/89, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de fevereiro de 1991, onde - versando sobre a disposição do n.º 3 artigo 120.º, correspondente ao atual n.º 3 do artigo 117.º - se remata, com inegável interesse, do seguinte modo:
[75] Este preceito insere-se no dispositivo da Lei n.º 9/90, de 1 de março - na versão resultante da Lei n.º 56/90, de 5 de setembro – diploma que, como já foi assinalado, constitui o antecedente da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, que ora nos ocupa.
[79] A Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional) regula a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional. A respetiva redação foi objeto de alterações consecutivas, tendo a oitava, vigente nesta data, sido operada através da Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril. A nona e última versão tem origem na Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, que aprova o Estatuto da Entidade para a Transparência, a qual entrará em vigor no início da XIV Legislatura, de acordo com o seu artigo 7.º
L 64/93 DE 1993/08/26; L 1/2011 DE 2011/11/30; L 52/2019 DE 2019/07/31; L 34/1987 DE 1987/07/16; L 9/90 DE 1990/03/01; L 28/1995 DE 1995/08/18; L 30/2015 DE 2015/04/22; CRP76 ART50 ART117 ART266; CP82 ART372 ART386; CPA ART69.
AC TRIB CONST 468/96; AC TRIB CONST 382/2007; AC TRIB CONST 171/2017; AC TRIB CONST 289/2004; AC TRIB CONST 411/99; AC TRIB CONST 99/88; AC TRIB CONST 276/89; AC TRIB CONST 59/95; AC TRIB CONST 473/2009;
DIR CONST/ DIR CRIM / DIR ADM
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61/1991, de 12.03.1992, 35/1992, de 09.06.1994, 83/1993, de 10.05.1995, 4/1992, de 19.03.2002, 95/2002, de 24.10.2002, 45/2012, de 04.01.2013, 9/2014, de 22.05.2014, 10/2016, de 16.06.2016, 47/2017, de 00.00.0000