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Timestamp: 2018-04-26 03:19:29
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opeluosas: La Responsabilidad Patrimonial del Estado en Bolivia
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La Responsabilidad Patrimonial del Estado en Bolivia
La responsabilidad patrimonial [1] del Estado es uno de los institutos jurídicos más importantes del Derecho contemporáneo y, específicamente, uno de los pilares y principios esenciales del concepto de “Estado de Derecho” por el cual “el Estado asume la obligación de resarcir o indemnizar los daños o perjuicios causados a los particulares, por su actividad lícita o ilícita”.[2]
La responsabilidad patrimonial del Estado y la consiguiente obligación de indemnización o resarcimiento de los daños causados por su actividad, transitó una larga evolución doctrinal [3] y hoy en los inicios del siglo XXI, su reconocimiento y regulación legislativa en casi todos los países del mundo, es una de las conquistas del Derecho frente al Poder, y pasó a convertirse en uno de los pilares fundamentales del Derecho Administrativo y del Estado de Derecho.
En su evolución y desarrollo doctrinal y legislativo la responsabilidad patrimonial del Estado ha pasado tres etapas claramente diferenciadas: la primera, de irresponsabilidad absoluta del Estado, al amparo de principios o fundamentos como “The King can not do wrong” o “El Rey no comete errores” (del derecho anglosajón). La superioridad del Estado y la especificidad de sus objetivos, fundados en el interés general, justificaron esta situación; en estas circunstancias los eventuales perjuicios causados por el Estado a los particulares o “súbditos”, eran vistos como los “riesgos a sufrir” por los ciudadanos.
Una segunda etapa de “imputación exclusiva a los agentes públicos, para admitirse posteriormente una responsabilidad parcial del Estado, con la distinción introducida por la doctrina francesa, entre actos de autoridad y actos de gestión y entre la falta de personal y falta de servicios, incluyéndose la concurrencia de estas dos últimas y la responsabilidad por riesgo, hasta llegar, finalmente, a la concepción de una responsabilidad directa del Estado como consecuencia de su actividad dañosa”. [4]
El fallo emitido en 1873 por el Tribunal de Conflictos en Francia[5], en el caso Arret Blanco constituyó el punto de partida que permitió recorrer de aquella situación de irresponsabilidad absoluta del Estado al reconocimiento de su responsabilidad directa y objetiva, fundado ya no en la figura de la responsabilidad civil, prevista en el derecho privado, sino en la figura de la responsabilidad objetiva[6], proveniente del ámbito del derecho público o derecho administrativo. La Revolución Francesa, con el concepto de Estado de Derecho, contribuyó al desarrolló de las ideas de limitación del poder en el actuar de la autoridad y su sujeción a la ley y de éste concepto devino el principio de legalidad y - existe unanimidad en esto - se considera que ahí nació la responsabilidad patrimonial.
Esta figura ha sido desarrollada en el mundo jurisprudencial o legislativamente. El Derecho Italiano, Francés, Ingles, Español y, en Latinoamérica, el Derecho Venezolano, Argentino, Colombiano y otros, han reconocido este tipo de responsabilidad, ya sea legislando o consagrándola constitucionalmente.
Según la doctrina y el Derecho, la responsabilidad del Estado cumple dos funciones esenciales: es un instrumento o mecanismo de control del poder o la administración; permite darle efectividad al principio de “sumisión del poder al Derecho y hace posible el control de legalidad - o interdicción de la arbitrariedad - de los actos de los órganos del Estado que ejercen poder.” [7] Asimismo, esta responsabilidad es una garantía consagrada en favor del particular para lograr el resarcimiento del daño o perjuicio causado por el Estado. “Un Estado constreñido en su poder será más cuidadoso en su actuación con la finalidad de no ser condenado por los daños causados.” [8]
El desarrollo de esta figura ha sido menor o incipiente en países donde el Derecho ha estado supeditado a los límites fijados por el poder; por ello el resarcimiento de los daños a los particulares por la actividad o inacción del Estado depende del grado de desarrollo que se plantean entre el derecho y el poder, en tanto que el Derecho se erige como la principal limitación al ejercicio del poder. Muchos autores, reconocen, que un mayor o menor desarrollo del Estado de Derecho repercute en el reconocimiento o no de la responsabilidad patrimonial del Estado.
La responsabilidad patrimonial [9] del Estado puede originarse por su actividad lícita o ilícita (contraria a derecho) y abarca todos los daños ocasionados por éste. Asimismo, en esta responsabilidad pueden incurrir todos los órganos y entidades que ejercen la función pública, es decir comprende a todos los entes de la administración central o nacional, los poderes u órganos legislativo y judicial y demás órganos autónomos, es por ello que en la doctrina se distinguen la responsabilidad del Estado por su función administrativa, legislativa y judicial.
La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, se justifica en el derecho que tienen los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento normal o anormal implica toda manifestación de la actividad administrativa, sea esta de carácter prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, manifestado en hechos u omisiones y mediante actos. “El funcionamiento anormal esta representado por el incumplimiento de una obligación. Si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados.” [10]
Según el Derecho y la doctrina, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene los siguientes elementos.
Es general; comprende todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la función pública, (poder judicial, poder legislativo, poder ejecutivo y sus entidades e instituciones, entidades autónomas, etc.), ejecutada a través de actos, hechos o contratos.
Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no resulta determinante; sólo se requiere que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable al Estado, para que nazca el derecho al resarcimiento o indemnización.
Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual el particular tiene derecho a no soportar la carga o daño sin indemnización o resarcimiento. Lo importante es que la victima que sufre el daño no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. Esta responsabilidad cubre bienes y derechos y daños tanto materiales como morales.
En este sentido, dos elementos deben verificarse para que se incurra en responsabilidad patrimonial:
El daño debe ser cierto y efectivo, es decir apreciable, real y actual, Asimismo, debe ser singular o personal; debe ser individualizado y corresponder a una persona en particular y no constituir una carga común que todos los particulares deben soportarlo. Por otro lado, el daño debe ser antijurídico e imputable al Estado, por su actuación lícita o ilícita, derivado de cualquier actuación material o formal. “Es necesario además que el daño sea antijurídico, es decir que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede el común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esta antijuricidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser resarcida.” [11]
El nexo causal, es necesario que el daño sea consecuencia de la actividad del Estado; debe descartarse la existencia de fuerza mayor, hecho de un tercero y culpa de la victima.
Finalmente, se debe señalar que la aplicación y vigencia de la responsabilidad patrimonial del Estado, en virtud de los principios y garantías constitucionales y legales del Estado de Derecho, no requiere, forzosa e imprescindiblemente, de su reconocimiento legislativo expreso, así lo han establecido repetidamente la doctrina y el Derecho en el mundo.[12] Según la doctrina y el Derecho contemporáneos, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene su basamento y fundamento en los principios y garantías generales contenidos en las Constituciones en países donde rige el “Estado de Derecho”.
II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN BOLIVIA
II. A.- PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES Y DE DERECHO PÚBLICO QUE SUSTENTAN ESTA RESPONSABILIDAD EN EL PAIS.
En Bolivia la responsabilidad patrimonial o responsabilidad civil extra-contractual del Estado esta reconocido y consagrado por el ordenamiento jurídico nacional y los principios, valores, garantías y derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política del Estado; no obstante, son las normas del Derecho Privado (Código Civil) las que desarrollan y dan vigencia efectiva a este derecho o instituto, en concordancia y correspondencia con los principios y garantías consagrados en la Constitución y el Derecho Público.
El derecho a la indemnización o resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados en los bienes y patrimonio de los particulares o administrados, por el funcionamiento o actuación anormal o normal de los órganos del Estado, se halla establecido expresamente en los artículos 984, 52 y 57 del Código Civil boliviano, disposiciones que regulan la figura de la responsabilidad civil extra-contractual de las personas colectivas o jurídicas. En este contexto, son los principios, los derechos y garantías fundamentales establecidos en los artículos 7, 22, 27, 30, 31, 32 y 228, de la Constitución Política del Estado, así como los principios y fundamentos de Derecho Público vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, los que tutelan y garantizan la responsabilidad patrimonial del Estado.
A continuación, veremos cuáles son los principios y fundamentos constitucionales y legales y cómo estos tutelan y garantizan el reconocimiento y vigencia de la responsabilidad, establecida expresamente en las normas del Código Civil, en los artículos 984, 52 y 57.
Estado es la denominación que reciben las entidades políticas soberanas sobre un determinado territorio, su conjunto de organizaciones de gobierno y, por extensión, su propio territorio. [13] En otras palabras, el “Estado es la organización jurídica del pueblo”. [14] Esta compuesto de tres elementos: territorio, población y gobierno o poder público. Es una entidad “o persona colectiva o jurídica que se basta en sí misma”. [15] Son fines del Estado la convivencia, progreso y bienestar social y económico de la población. El Estado boliviano cuenta con tres poderes: legislativo, ejecutivo y el judicial, además de entidades autónomas u órganos constitucionales como el Defensor del Pueblo, Ministerio Público y la Corte Electoral. Sus actividades y funciones están sometidas por completo a la Constitución y las leyes.
En este contexto, como señala Marisol García Rodríguez, sostenemos que:
“Desde la perspectiva jurídica, el Estado es un sujeto de derecho, con personalidad jurídica, titular de derechos y obligaciones y, por tanto, su actuación esta regulada y sometida al ordenamiento jurídico.” [16]
El Código Civil boliviano, en su artículo 52 inc. 1), es contundente y preciso al señalar que son: “Son Personas colectivas o jurídicas: 1) El Estado boliviano, la Iglesia, los municipios, universidades y demás entidades publicas con personalidad jurídica reconocida por la Constitución y las leyes.”
El Estado como persona colectiva o jurídica, en su organización y funcionamiento,[17] básicamente ejercicio de funciones, atribuciones y potestades, esta sometido al principio de subordinación a la Ley o de legalidad, por mandato de la Constitución, contenido en “su vertiente general en los arts. 5, 9, 10, 11, 14,15, 18, 19, 20, 26, 31 y 32 de la Constitución”[18], estando en consecuencia, sus órganos, instituciones, entidades y autoridades, subordinados o sometidos a la Constitución y las leyes que rigen el ordenamiento jurídico nacional. “El ejercicio del poder es legítimo sólo cuando está atribuido en la Ley. Esto exige un sometimiento pleno a la Ley”[19]
Para tutelar y resguardar el cumplimiento de este principio la propia Constitución establece otros dos principios o mecanismos constitucionales, en primer lugar, en vía de prevención del uso arbitrario del poder público, en el artículo 30, prohíbe la delegación de responsabilidades, facultades o funciones, atribuidos o establecidos por la Constitución y las leyes, a los órganos, entidades e instituciones existentes en el país, esto con la finalidad de prevenir y sancionar el uso o abuso arbitrarios del poder. Esta previsión constitucional es, finalmente, un instrumento de interdicción o control de la arbitrariedad de los actos de los órganos del Estado.
“Artículo 30. Los poderes públicos no podrán delegar facultades que les confiere esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella.”
Asimismo, para garantizar la subordinación y responsabilidad de quienes presiden o dirigen al Estado, es decir los altos dignatarios del Estado, la Constitución, en los artículos 62, inc. 3), 66, inc. 1), 68, inc. 11), 107, 118, inc. 5) e inc. 7) y art. 4º (disposiciones transitorias de la Constitución vigente), establece mecanismos y medidas jurisdiccionales para el juzgamiento y procesamiento de éstos, cuando sus actos fueron contrarios a los principios, valores y normas contenidos en la Constitución.
“Artículo 62. Corresponde a la Cámara de Diputados: 3º. Acusar ante el Senado a los Ministros de la Corte Suprema, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura y Fiscal General de la República por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.
“Artículo 66. Son atribuciones de esta Cámara: 1º Tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados a los Ministros de la Corte Suprema, Magistrados del Tribunal Constitucional, Consejeros de la Judicatura y Fiscal General de la República, conforme a esta Constitución y la ley.
El Senado juzgará en única instancia a los Ministros de la Corte Suprema, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación, imponiéndoles la sanción y responsabilidad correspondientes por acusación de la Cámara de Diputados motivada por querella de los ofendidos o a denuncia de cualquier ciudadano. En los casos previstos por los párrafos anteriores será necesario el voto se dos tercios de los miembros presentes. Una ley especial dispondrá el procedimiento y formalidades de estos juicios.”
“Artículo 68. Las Cámara se reunirán en Congreso para los siguientes fines: 11º. Autorizar el enjuiciamiento del Presidente y el Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos de Departamento con arreglo a la atribución 5º. Del artículo 118 de esta Constitución.”
“Artículo 107.- Los Ministros de Estado serán juzgados conforme a la Ley de Responsabilidades por los delitos que cometieren en el ejercicio de sus funciones y con arreglo a la atribución 5º del artículo 118 de esta Constitución. “
“Artículo 4.- Disposiciones Transitorias.- Los juicios de responsabilidad contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos de Departamento, mientras no sea promulgada una nueva Ley de Responsabilidades, se sustanciaran y resolverán de acuerdo a las previsiones de la Constitución Política del Estado de 2 de febrero de 1967 y las Leyes especiales de 31 de octubre de 1884 y 23 de octubre de 1944.”
En segundo lugar, la Constitución en el artículo 31 sanciona o castiga con la nulidad aquellos actos del Estado, o de sus autoridades y representantes, que no se sustentan, originan o nacen de la ley, con la finalidad de resguardar la vigencia del principio de sometimiento o subordinación a la ley y, este modo, obligar su observancia y cumplimiento estrictos. La nulidad, desde el punto de vista jurídico y procesal, es la sanción que impone la Constitución al ejercicio despótico, arbitrario e indebido del poder del Estado.
“Artículo 31. Son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley.”
En correspondencia con estas disposiciones constitucionales fundamentales, en particular el principio de legalidad, la Ley de Procedimientos Administrativos, No. 2341, establece respecto al apego y sometimiento a la ley por parte del Estado, lo siguiente: “Artículo 4.- (Principios Generales de la Actividad Administrativa).- ….. inc. b) Principio de sometimiento pleno a la ley: La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley (…)”.
Por último, el artículo 1 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público ratifica y corrobora, desde la orilla de las autoridades o funcionarios del Estado, este principio al señalar: “Articulo 1.- (Principios).- El presente Estatuto se rige por los siguientes principios: .... b) Sometimiento a la Constitución Política del Estado, la Ley y al ordenamiento jurídico.”
Para garantizar la vigencia del principio de legalidad, la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional, establece otro principio, el principio o postulado del control de legalidad o control jurisdiccional de los actos estatales, sea éste mediante la jurisdicción ordinaria o la jurisdicción contenciosa, previstos en la Ley de Organización Judicial, Ley de Procedimientos Administrativos y el Código de Procedimiento Civil.
El artículo 4 de la Ley de Procedimientos Administrativos es contundente al señalar que el Estado en su actividad o funcionamiento esta sujeto al control judicial o jurisdiccional, cuando emite normas, cuando ejerce el poder público y cuando se trata del cumplimiento de los derechos y garantías constitucionales de las personas, como límites al poder del Estado.
“Artículo 4.-… inc. l) Principio de Control judicial.- El Poder Judicial controla la actividad de la Administración Pública, conforme a la Constitución y las normas legales aplicables.” (Ley No. 2341, Ley de Procedimientos Administrativos).
“El Estado tiene asignadas constitucionalmente determinadas atribuciones o fines que tienen por objetivos, entre otros, promover el bienestar general, la seguridad social, así como la participación equitativa tanto de las cargas como de las riquezas, inspirados en los principios de libertad, justicia e igualdad.”
Los artículos 59, 96, 111, 116, 120, 124, 127, 132, 133, 136, 140, 141, 143, 144, 145, 146, 154, 156, 158, 160, 161, 164, 165, 167, 168, 170, 172, 173, 174, 178, 180, 184, 187, 189, 191, 199, 208, 215 y 225, de la Constitución Política del Estado establecen estas funciones y atribuciones. Entre ellas, en el caso boliviano, podemos mencionar: conservación del orden público y la seguridad ciudadana (quizás la más importante), promoción y fomento de la economía y el desarrollo social, protección de la familia, provisión de servicios públicos, incluyendo educación, salud, seguridad social, justicia, etc.
“En este contexto, si el Estado al desarrollar sus actividades, de manera incidental o intencionada o dolosa, causa un daño a un particular sin que exista base legal alguna que lo obligue a soportar esa carga, es de justicia que nazca para aquél el deber de reparar, pues de lo contrario, se rompería el equilibrio que debe existir en la sociedad.”
El artículo 32 de la Constitución Política del Estado dispone que “los particulares no serán obligados a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden o autoricen”, en este sentido, de la aplicación de este principio en la imposición de cargas públicas, se establece que los particulares no pueden ser obligados a soportar cargas públicas que lesionarán sus derechos y bienes (propiedad privada, patrimonio, etc.), cuando estos no fueron autorizados, impuestos o establecidos por mandato legal.
“Artículo 32. Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban.”
“Artículo 27. Los impuestos y demás cargas públicas obligan igualmente a todos. Su creación, distribución y supresión tendrán carácter general debiendo determinarse en relación a un sacrificio igual de los contribuyentes, en forma proporcional o progresiva, según los casos.”
El principio constitucional señalado guarda estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad jurídica, el derecho y garantía a la propiedad privada y el principio de legalidad e igualdad de cargas e impuestos previstos en los artículos 6, 7, 22, 26 y 27, de la Constitución.
“Artículo 6. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica, con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades y garantías reconocidas por esta Constitución, sin distinción de raza, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condición económica o social, u otra cualquiera. (…)”
“Artículo 7. Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:
i) a la propiedad privada, individual y colectivamente, siempre que cumpla una función social; (…)”
“Artículo 22. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. (…)”
“Artículo 26. Ningún impuesto es obligatorio sino cuando ha sido establecido conforme a las prescripciones de la Constitución. (…)”
Del conjunto de estos principios se llega a establecer que el Estado no sólo está obligado a proteger y garantizar los bienes y derechos (propiedad privada) de los particulares, sino que cuando se trata de su afectación mediante cargas públicas, debe también observar y exigir que éstos hayan sido impuestos o establecidos por ley, y afecten a todos por igual, sin discriminaciones o exclusiones de ningún tipo. En suma, los ciudadanos no están obligados a soportar o sufrir daños o lesiones en sus bienes por parte del Estado, si éstos no fueron previamente autorizados por la ley, mediante su imposición obligatoria como carga pública, conforme las condiciones y requisitos que exige la Constitución.
Por otro lado, si el Código Civil mediante los artículos 52, 57 y 984, consagra en beneficio de los administrados o particulares el derecho a reclamar o demandar por los daños y perjuicios causados a éstos por el Estado, facultándoles a exigir la correspondiente reparación, resarcimiento o indemnización y, por el otro, si el artículo 32 de la Constitución, dispone que “nadie que nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”, se establece rotundamente que no existe previsión o precepto constitucional y/o norma o disposición legal que prohíba, vede o impida a que el Estado pueda ser demandado o enjuiciado por los daños y perjuicios ocasionados en los bienes de los particulares por su funcionamiento anormal o la comisión de hechos ilícitos. En nuestro ordenamiento jurídico no existe norma constitucional o legal algunos que determinen que los daños y perjuicios que cause el Estado no pueden ser reparados, resarcidos o indemnizados y, peor aún, que el Estado no pueda ser demandado para obtener aquello.
Finalmente, debemos señalar que el artículo 228 de la Constitución establece el principio de primacía constitucional el cual señala que “la Constitución es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales y autoridades la aplicarán con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”, en consecuencia, se debe inferir que los principios, valores y preceptos contenidos en la Constitución, entre estos la garantía de la responsabilidad patrimonial del Estado y el derecho de los particulares a ser indemnizados cuando sufran daños y perjuicios en sus bienes y derechos por hechos ilícitos, no pueden ser desvirtuados o rechazados por las autoridades o tribunales, cuando se pretenda su ejercicio, aplicación o vigencia por parte de los particulares.
“El Estado, como sujeto de Derecho que es, al igual que el resto de las personas (jurídicas y naturales), debe ser responsable; por lo tanto, si se produce un daño, un desequilibrio injusto en las relaciones de igualdad, debe ser reparado, el equilibrio debe ser restituido. En el caso de la victima, si no existe para aquella el deber jurídico de soportar esa carga, nace para el Estado el deber de reparar. “
El Código Civil mediante el artículo 984 establece de que “quien con un hecho doloso o culposo, ocasiona a alguien un daño injusto, queda obligado al resarcimiento” y, con respecto a las personas colectivas, en el artículo 57 dispone que ellas “son responsables por el daño que sus representantes causen a terceros con un hecho ilícito”. En este sentido, conforme a estas disposiciones, el Estado como persona colectiva o jurídica de derecho público responde y esta obligado a la reparación de los daños ocasionados a un particular, cuando éstos fueron cometidos como consecuencia de la violación o incumplimiento a sus obligaciones, funciones y responsabilidades fijados en la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional (principio de la ley como límite al poder estatal).
Asimismo, el ordenamiento jurídico nacional, además de reconocer expresamente el hecho de que el Estado puede ser sancionado con el pago de daños y perjuicios, dispone que el Estado tiene la obligación de repetir el pago contra la autoridad o representante que resultare responsable de los actos o hechos que motivaron la sanción.
El artículo 32 de la Ley de Administración y Control Gubernamental, SAFCO, con relación a este aspecto es preciso y taxativo al señalar:
“Artículo 32º.- La entidad estatal condenada judicialmente al pago de daños y perjuicios a favor de entidades públicas o de terceros, repetirá el pago contra la autoridad que resultare responsable de los actos o hechos que motivaron la sanción.” (Ley de Administración y Control Gubernamental).
Finalmente, el deber de restitución o restablecimiento de un eventual desequilibrio injusto causado por el Estado en las relaciones sociales por la comisión de hechos ilícitos, tiene su fundamento jurídico y político, en la obligación, función o responsabilidad que tiene el Estado con respecto de la conservación del equilibrio e igualdad (convivencia) en las relaciones sociales, los cuales por Ley y la Constitución, el Estado debe proporcionar a los miembros de su población o sociedad. Es un principio universalmente reconocido por el Derecho de que “quien tiene a su cargo responsabilidades y funciones determinadas no puede sustraerse o desligarse de los mismos, sino se presentan eximentes o causas que lo exoneren”, peor aún cuando éstas se originan en el incumplimiento de responsabilidades previas. Si la función del Estado es el mantenimiento de la convivencia y equilibrio en las relaciones sociales mediante su regulación y el uso de la coerción, con mayor fundamento él estará obligado a responder de un eventual desequilibrio causado por su propio actuar y, además, cometido en violación o incumplimiento de sus responsabilidades y funciones.
Por último, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene su razón de ser en la vigencia y aplicación de una vieja y universalmente aceptada regla de derecho de que “quien causa un daño esta obligado a repararlo”, el cual se explica más adelante.
La responsabilidad patrimonial del Estado esta vigente en Bolivia, no sólo porque así lo consagran los principios, derechos y garantías fundamentales de carácter constitucional y los principios y fundamentos de Derecho Publico (Derecho Administrativo), sino porque, fundamentalmente, éste es inmanente, inseparable y propio del Estado de Derecho que rige y gobierna Bolivia.
Según la doctrina y el Derecho, el Estado de Derecho es un término o concepto jurídico - constitucional “con el que se quiere significar que la organización política de la vida social, es decir el Estado, debe estar sujeta a procedimientos regulados por ley. El Estado de Derecho supone el reconocimiento de los derechos personales (imperio de la ley), la responsabilidad del Estado y la legitimación democrática del mismo.” [20]
Finalmente, ratificando este argumento, se debe decir que: “El concepto de Estado de Derecho culmina una larga evolución histórica (…) Es el resultado final de la suma de una serie de elementos que han surgido en un proceso de lucha…. Tres momentos fundamentales se pueden distinguir en su ….. En el primer momento se luchó para que el Estado, personificado en el monarca y en las instituciones en que se fundamenta (burocracia, ejército y aristocracia), se sometiera en el ejercicio del poder a formas jurídicas bien establecidas, reglas generales, dadas con el consentimiento de la representación de la sociedad (en el Parlamento), discutidas y públicas. En esta primera acepción supuso ya el reconocimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos: libertad civil, igualdad jurídica, independencia del poder judicial y garantía de la propiedad. En un segundo momento, el Estado de Derecho implicó también la extensión del control judicial a la actividad administrativa. A finales del siglo XIX se produjo un fuerte debate en torno a esta cuestión, que cristalizó con el desarrollo de la administración contencioso-administrativa, encaminada a romper la impunidad del Estado ante sus propias acciones. El tercer momento se inició después de la I Guerra Mundial. El concepto de Estado de Derecho pasó a incluir la legitimación democrática del poder del Estado, que también tiene que estar sometido a norma jurídica.”[21]
En el contexto normativo y axiológico descritos, se llega a establecer que el Código Civil, mediante los artículos 984, 52 y 57, únicamente desarrollan y reglamentan esta garantía fundamental de resarcimiento de los daños, consagrada para los particulares o administrados, en las normas contenidas en la Constitución y los principios y fundamentos que rigen en nuestro ordenamiento jurídico, específicamente, en el Derecho Publico o Derecho Administrativo.
II.B.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHOS ILICITOS Y EL DERECHO AL RESARCIMIENTO DE DAÑOS Y PERJUICIOS EN EL DERECHO PRIVADO BOLIVIANO (ARTICULOS 984, 52 Y 57 DEL CODIGO CIVIL).
Mediante las normas contenidas en su Código Civil, artículos 984, 52 y 57, el Derecho Privado Boliviano ampara y reconoce la responsabilidad del Estado, cuando en su calidad de persona colectiva de Derecho Público, incurre en un hecho ilícito contra el patrimonio y bienes de los particulares o administrados.
Estos artículos señalan con precisión que:
“Artículo 984.- (Resarcimiento por hecho ilícito). Quien con un hecho doloso o culposo, ocasiona un daño injusto, queda obligado al resarcimiento.”
El derecho y garantía consagrado a favor de los particulares en esta disposición corresponde al ámbito de la responsabilidad civil extra-contractual [22] y el mismo descansa en el presupuesto de derecho universal de que “el hombre, en general, es responsable por sus actos y que, por lo tanto no puede sustraerse a las consecuencias de su actuación perjudicial”. [23]
La regla del artículo 984 tiene los elementos objetivos del: hecho (acción u omisión), ilicitud y daño; y el elemento subjetivo de la culpabilidad – culpa o dolo – del agente.
Estos elementos consisten, según Carlos Morales Guillen, en: a) Hecho. El daño reprochable a una persona, como impacto contra la normalidad jurídica puede consistir en un hecho activo o en una abstención. El hecho puede ser un acto, es decir una conducta del causante del daño dirigida a un fin; b) Ilicitud. Acto ilícito es un acto unilateral, que origina daño a otro y genera a cargo de su actor una responsabilidad consistente en la obligación de resarcir o reparar el daño. La ilicitud del acto se manifiesta como una antijuridicidad o injusticia (hecho contra derecho), por lo que el daño, además de antijurídico es injusto. El acto para ser ilícito debe ser contrario a derecho, es decir que menoscabe un interés protegido; c) Daño. Es el perjuicio que se deriva del hecho nocivo. El hecho ilícito es la causa y el daño es el efecto. Ofensa y daño son el anverso y reverso de un mismo concepto. Y, d) la culpabilidad, sea culpa o dolo. El dolo se entiende, genéricamente, como maquinación, engaño, fraude, artificio y, específicamente, como la actuación conciente, encaminada a producir antijurídicamente un daño a otro. La culpa consiste en la falta de previsión de un resultado determinado antijurídicamente, una dejación del cuidado exigible, que determina una conducta causante del daño. La inobservancia de un determinado deber de cautela que exige el actuar humano. La culpa (dolo o culpa) es el acto u omisión que constituye una falta intencional o no a la obligación contractual, a una disposición de la ley o al deber que incumbe a la persona de comportarse con diligencia y lealtad en sus relaciones.
“Artículo 52.- Son personas colectivas:
1) El Estado boliviano, la Iglesia Católica, los Municipios, las universidades y demás entidades públicas con personalidad jurídica reconocida por la Constitución Política y las leyes (..…)”
“Artículo 57.- (Responsabilidad por hechos ilícitos).- Las personas colectivas son responsables por el daño que sus representantes causen a terceros con un hecho ilícito siempre que dichos representantes hayan actuado en tal calidad.”
Estas dos disposiciones del Código Civil establecen con precisión que el Estado es una persona jurídica o colectiva, es decir un sujeto de derechos y obligaciones y, que debido a esa condición y calidad, es responsable por los daños que cause a particulares mediante hechos ilícitos, por medio de sus agentes o personeros.
Carlos Morales Guillen señala respecto a estos dos artículos, en su comentario al artículo 992 del Código Civil, que la doctrina tanto del Derecho Civil como del Derecho Administrativo es uniforme respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado: “.. el Estado como persona colectiva (art. 52 inc.1) es responsable por causa y en la forma que la ley civil prescribe … deriva de la igualdad ante las cargas públicas, que no deben pesar más sobre unos que sobre otros, de ahí que sí de la acción del Estado como persona colectiva resulta un perjuicio para algunos, el daño debe repararse por la colectividad.”[24]
Sin embargo, el mismo Morales Guillen señala que en el caso boliviano “la cuestión no ha sido considerada con la debida atención…. empero, en el régimen legal vigente, la responsabilidad civil del Estado y sus órganos, no puede ser negada a tenor de lo que disponen los artículos 52 inc. 1) y 57 del Código Civil …” [25] Recientemente, Erick San Miguel Rodríguez, manifestó que las modernas tendencias del Derecho Administrativo “se orientan a que el Estado asuma responsabilidad en tanto Estado de los daños causados a los particulares, y esa responsabilidad no recaiga en sus agentes”. [26]
El Estado, de conformidad al artículo 984, 52 y 57, es responsable extra-contractualmente en mérito y por su condición de persona colectiva de derecho público. Las otras personas colectivas o jurídicas – de derecho privado - a diferencia del Estado, asumen responsabilidad extra-contractual por, entre otras razones, las situaciones o presupuestos jurídicos señalados en los artículos 992, 997 y 998 del Código Civil (responsabilidad de patronos y comitentes, ruina de edificios u otras construcciones y actividad peligrosa). El artículo 984 establece la regla general: “quien provoca un daño debe resarcirlo”; éste rige tanto para las personas jurídicas o colectivas, como para las personas naturales o individuales, en situación de igualdad; en consecuencia, según el tipo o clase de personas del que se trate se concluye que: las personas individuales o naturales y colectivas o jurídicas de derecho privado, asumen responsabilidad extra-contractual, en virtud a las reglas previstas en los artículos 992, 997 y 998 del Código Civil; y que el Estado, por el contrario, asume responsabilidad civil extra-contractual, en razón de su condición de persona colectiva o jurídica de derecho público, de acuerdo a los artículos 57 y 52 del Código Civil.
Por ejemplo, en el caso del artículo 992 del Código Civil (Título VII, De los hechos ilícitos, Responsabilidad de los Patronos y Comitentes), la ley dispone que las personas colectivas y naturales de derecho privado son responsables extra- contractualmente en razón de su condición de empleadores o comitentes; sin embargo, cuando el sujeto activo es el Estado, esta disposición no es aplicable a él, porque éste por sus funciones y responsabilidades primordiales (naturaleza jurídica) no es un empleador o comitente. [27]
Lo innegable es que el Estado es responsable por los hechos ilícitos cometidos en virtud a que cumple actividades, funciones o responsabilidades de poder publico, los cuales deben enmarcarse, por principio constitucional y de derecho (principio de legalidad), en la observancia de las leyes y el ordenamiento público vigentes [28] y no como es exigible, por ejemplo, en el campo de las personas (individuales o colectivas) de derecho privado, bajo el cuidado o diligencia de un buen padre de familia o de bonus paterfamilias.
En resumen, el Estado al actuar como persona colectiva o jurídica de derecho público esta obligado a hacerlo dentro del marco legal que limita y marca su accionar, de lo contrario, sus actos o actividades (atribuciones, funciones y responsabilidades) son susceptibles de responsabilidad cuando estas causen daño a sus súbditos, administrados o ciudadanos.
Por las consideraciones expuestas precedentemente concluimos que nuestro Derecho, mediante el Código Civil en vigencia desde los años 1970, consagra y reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando éste actúa como persona colectiva de derecho publico, incluyéndola o sometiéndola, sin embargo, a las reglas del Derecho Privado, específicamente, a las normas de la responsabilidad civil extra-contractual por hecho ilícito, regulados en los artículos 984, 52 y 57.
No obstante estas previsiones contenidas en el Código Civil, el reconocimiento positivo de la responsabilidad del Estado en el ordenamiento jurídico boliviano puede ser descrito de impreciso y poco contundente.
¿Cuál fue el motivo por el que en los años 1970 Bolivia reglamentó la figura de la responsabilidad patrimonial en el campo del derecho privado (Código Civil), no obstante que en la época en gran parte del mundo, incluyendo la fuente (el Derecho Italiano y su Código Civil), éste ya había cobrado independencia doctrinal, jurídica o normativa, en el ámbito del derecho público (Derecho Administrativo)?.
Porque en esa época no imperaba el Estado de Derecho, sino la fuerza y el poder de la dictadura; el Derecho estaba al arbitrio del poder, y la fuerza estaba por encima del Derecho. Al imperar la fuerza y el poder, sin más limitación que la impuesta por el arbitrio o discreción de los gobernantes, el Derecho Público y, específicamente, las normas de Derecho Administrativo, estaban poco desarrolladas o, en todo caso, resultaban insuficientes. Esta situación dio lugar a que la figura no se desarrollará lo suficiente hasta independizarse del derecho privado, como sucedió en otros territorios: ausentes los fundamentos y principios que la sostuviesen normativa y jurídicamente fue imposible su desarrollo.
El Estado, en la época al mando de un gobierno militar y de facto, demandaba márgenes de acción amplios y requería estar restringido lo menos posible por el Derecho, es por ello que cuando se elaboró el Código Civil se siguió el camino de diluir la responsabilidad (patrimonial) del Estado, mediante la formulación insuficiente de las reglas del instituto, según lo confirmó el jurista Carlos Morales Guillen al señalar que en el derecho boliviano “la cuestión no ha sido considerada con la debida atención ….” [29]
Hacia los años 60 el autor y estudioso del Derecho Civil, el español Manuel Osorio, en su anteproyecto del Código Civil boliviano, en el artículo 928, ya había formulado una previsión más clara y contundente que delineaba los alcances y naturaleza de la responsabilidad patrimonial del Estado.[30]
La fundamentación de Manuel Ossorio señala que “El Estado, por los extravíos de sus agentes, origina agravio en la salud, en la vida, en la tranquilidad, en la honra, en los intereses de todos sus súbditos. Negar su responsabilidad, es erigir un régimen de gobierno absoluto. En un Estado de Derecho, no se concibe”. [31]. A pesar de este avance suscitado en el Derecho boliviano, la propuesta doctrinal, normativa y legislativa de Ossorio, no fue tomada en cuenta y, peor aún, se optó por descartarla, porque su incorporación constituía evidentemente un peligro para el Estado, en ese momento, al mando de un gobierno de facto.
Sin embargo, esta falta de contundencia normativa que arrastramos desde los años 70, no significa que hoy el Estado boliviano no sea responsable económicamente por los daños y perjuicios que ocasione a los bienes de los particulares, por su actividad o funcionamiento anormal; por el contrario, esta responsabilidad, de acuerdo a los fundamentos, principios y garantías Constitucionales y de Derecho Público, desarrollados en nuestro ordenamiento jurídico, en particular durante los últimos 30 años de democracia y de Estado de Derecho, esta claramente vigente y tutelada, con el rasgo especial de que éste aún se rige por las normas del derecho privado (artículos 984, 52 y 57 del Código Civil). El desarrollo de nuestro Derecho no ha conseguido consagrarlo definitiva, expresa y legislativamente, dentro del ámbito del Derecho Público o Derecho Administrativo, como corresponde, al influjo o dirección del Derecho de hoy en el mundo.
II. C.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN OTRAS LEYES BOLIVIANAS.
En materia de responsabilidad patrimonial del Estado, cuando éste actúa a través de su órgano o poder judicial, la Ley de Organización Judicial, Ley No. 1455, establece que el Estado, en su Poder Judicial, es responsable patrimonialmente, cuando causa daño a los particulares.
El artículo 1, inciso 9), establece que, como principios que rigen la administración de justicia en Bolivia, que el Estado, al igual que los funcionarios judiciales, serán responsables por los daños que causaren a las partes por la comisión de delitos, culpas u errores inexcusables en la aplicación de la ley.
“Art. 1.- PRINCIPIOS.- Los siguientes PRINCIPIOS regirán la administración de justicia en todos los tribunales y juzgados de la República: (….)
9.- PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD.- Los magistrados y jueces de los tribunales unipersonales y colegiados y los funcionarios judiciales subalternos, son responsables por los daños que causaren a las partes litigantes por la comisión de delitos, culpas y errores inexcusables en la aplicación de la ley, por lo que responderán penal y/o civilmente según lo establecido por la Constitución y las leyes. El Estado será también responsable por los danos causados.”
En este sentido, nuestro ordenamiento jurídico en materia penal establece, mediante los artículos 274 y ss. y 426 del Código de Procedimiento Penal, el pago de indemnización o resarcimiento económico por los daños y perjuicios ocasionados a quienes hayan sido juzgados y posteriormente condenados mediando el error judicial, creando a este efecto un Fondo de Indemnizaciones, administrado por el Consejo de la Judicatura.
En materia administrativa o la que corresponde al poder ejecutivo, el año 2003, el Estado boliviano mediante Ley No. 2640, Ley de Resarcimiento a Victimas de Violencia Política, consagró y reconoció su responsabilidad ante los daños y perjuicios ocasionados a los particulares - victimas de violencia política -, durante los años 1964 a 1984, mediante torturas, detenciones, exilio, destierro, lesiones, detenciones y prisión arbitrarios, desapariciones forzadas, etc.
Esta Ley reconoce y compensa con una indemnización económica que alcanza un máximo de 300 salarios mínimos nacionales (alrededor de 15 mil dólares), a todos aquellos que soportaron daños, son sólo materiales, sino morales, durante el periodo del 4 de noviembre de 1964 al 10 de octubre de 1982, por parte del Estado a través de sus agentes. Con esta medida, el Estado boliviano reconoce expresamente y por primera vez mediante Ley de la Republica, que como persona colectiva o entidad de derecho público, también puede ser responsable, no sólo por los daños materiales o morales cometidos en periodos constitucionales o de Estado de Derecho, sino, incluso, - esta es la novedad - por los daños cometidos durante los periodos inconstitucionales, es decir dictatoriales o de gobiernos de facto y militares.
Las disposiciones más importantes de esta Ley señalan:
“ARTICULO 1 (Objeto). La presente Ley tiene por objeto establecer el procedimiento destinado a resarcir a las personas contra quienes se hubiera cometido actos de violencia política, mediante los agentes de Gobiernos Inconstitucionales, que violaron y conculcaron los Derechos Humanos y, las garantías consagradas en la Constitución Política del Estado y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, ratificado por el Estado boliviano.
ARTICULO 2 (Alcance). El resarcimiento de los daños ocasionados por la violencia políticas de los Gobiernos Inconstitucionales y usurpadores de la voluntad popular, comprende el periodo del 4 de noviembre de 1964 al 10 de octubre de 1982.”.
El antecedente más importante en materia de responsabilidad patrimonial del poder ejecutivo por los daños causados a los particulares, se halla en el D.S. No. 24793 de 4 de agosto de 1997, que creó un Fondo de Reparaciones para la indemnización de las victimas en los sucesos trágicos de las minas de Amayapampa y Capasirca. Esta norma jurídica dispuso el pago de 100 mil bolivianos por persona fallecida y 50 mil bolivianos por heridos sobrevivientes.
En materia legislativa, nuestro ordenamiento jurídico no ha desarrollado ninguna regla o disposición, debido sobre todo a que el Congreso boliviano no ha desarrollado una gran actividad normativa sobre el Derecho que regula su funcionamiento. No se cuenta con una Ley Orgánica y, a falta de éste, el funcionamiento de las Cámaras y el Congreso, se rigen por los Reglamentos de estas instancias.[32]
La responsabilidad patrimonial del Estado en este ámbito estatal es conocida como responsabilidad de la Administración por actos legislativos.
En otros países, como España, se conoce también la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales, específicamente, cuando se trata de obtener el resarcimiento o devolución de los impuestos abonados de acuerdo con una ley que, posteriormente, fue declarada inconstitucional, sin que represente obstáculo para ello la existencia de una sentencia con eficacia de cosa juzgada.
En la doctrina y jurisprudencia se estableció que “es factible el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial derivada de un acto legislativo que haya sido declarado inconstitucional, aun inclusive en el supuesto de que el proceso estuviese ya fenecido, añadiendo que la eficacia de la cosa juzgada no es obstáculo para el ejercicio de tal acción, lo que supone, en suma, el pleno reconocimiento de que existiendo un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable debe procederse a su reparación”.[33]
II.D.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE BOLIVIA.
El Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucional, elaborado el año 2001 por el Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional, integrado, entre otros por el señor Carlos D. Mesa Gisbert, ex _mandatario de la República, preveía la incorporación o reconocimiento expreso de la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución Política del Estado, en la parte referida a Los Funcionarios Públicos, (parte dogmática), de la Primera Parte de la Constitución.
El artículo 45 del Anteproyecto, en su parágrafo IV, en el Título Cuarto “Servidores Públicos”, establecía: “IV. El Estado es responsable por los actos, omisiones y errores cometidos por las autoridades y los servidores públicos que lesionen bienes y derechos de los particulares, salvo los casos de fuerza mayor.”
II.E.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL DERECHO Y LEGISLACION COMPARADA
La responsabilidad patrimonial del Estado esta reconocido en la legislación y el Derecho de países, tanto de América y de Europa. Disposiciones Constitucionales, de Derecho Público y Privado, consagraron y consagran esta institución o figura, otorgándosele una importancia tal que ha trascendido como “producto o conquista de desarrollo del Estado de Derecho”. Como ejemplos señalamos los casos siguientes.
En España, la responsabilidad patrimonial esta reconocida constitucional y legalmente. La Constitución española, vigente desde 1978, señala en su artículo 106 inc. 2), que “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A nivel legislativo, España ha regulado e instrumentado procesalmente la responsabilidad civil mediante las siguientes normas legales: Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954; Ley No. 30/992 de 26 de noviembre de 1992, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y el Real Decreto No. 429/1993 de 26 marzo de 1993, que aprobó el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas.
El artículo 121 de la Ley Ley de Expropiación Forzosa constituye la raíz del régimen jurídico vigente en España en materia de responsabilidad patrimonial del Estado; éste consagra esta garantía señalando que ”Dará lugar también a la indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administracion pueda exigir a los funcionarios con tal motivo”.
Por su parte de los Artículos 139 y 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollan esta garantía, estableciendo las siguientes normas:
“Artículo 139. Principios de la responsabilidad.
Artículo 141. Indemnización. (Redactado conforme a la Ley 4/1999, de 13 de enero)
Antes del reconocimiento expreso de este tipo de responsabilidad, mediante las normas señaladas precedentemente, la responsabilidad patrimonial del Estado estaba tutelada y regida por las normas del derecho privado o común, más propiamente por las normas de la responsabilidad extra-contractual. Se aplicaban los artículos 1902 y 1903 del Código Civil que señalaban, respectivamente, el principio de que “el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, esta obligado a reparar el daño causado” y que “…. la responsabilidad es exigible no sólo por actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder.” [34]
Las normas citadas, que se aplicaron para establecer la responsabilidad patrimonial, fueron acogidas por la jurisprudencia en fallos como los que señalan a continuación:
El Estado debe responder “... no sólo como responsable subsidiariamente de actos realizados u omisiones de agente ninguno especial, sino en concepto de responsable directo de los daños causados, invocando al efecto el artículo 1902” [35]
El Estado “(…) se hace responsable con actos propios y espontáneos de sus consecuencias, por virtud del principio jurídico fundamental (…) de que quien causa un daño debe repararlo (…) y no existe precepto legal alguno en que se pueda fundar la indemnidad absoluta de la entidad que ha producido el daño”. [36]
“La imputabilidad de la administración no es meramente subsidiaria o refleja a tenor del artículo 1903 del Código Civil, sino propia y directa, como comprendida en el articulo 1902” [37]
En Italia, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene rango constitucional. El artículo 128 establece que “Los funcionarios y agentes del Estado y otros entes públicos serán directamente responsables, según las leyes civiles, penales y administrativas, de los actos realizados con lesión de derechos. En tales casos la responsabilidad civil se extiende al Estado y demás entes públicos.”. (Constitución Italiana).
En el pasado Italia fundaba esta responsabilidad en las normas previstas en el Código Civil, aunque con ciertas modificaciones que facilitaron la vigencia y aplicación de esta figura. El aporte más importante que hizo la doctrina italiana es que en la determinación de esta responsabilidad, se eliminó la exigencia de la culpa personal bajo el argumento de que “su prueba por el particular resultaba difícil, habida cuenta de la naturaleza compleja de los procedimientos administrativos en los que interviene la voluntad de más de un sujeto”. [38] Es por eso que el Derecho Italiano se determinó “que en el ámbito del derecho administrativo no es necesario probar la culpa de la Administración, pues esta se presume ante la violación de cualquier norma legal, reglamentaria o interna”. [39]
En el Derecho Ingles el Estado fue sometido a la misma responsabilidad que una persona privada, debiendo en consecuencia responder tanto por daños causados por sus funcionarios, como por incumplimiento de obligaciones. La Crown Proceeding Act de 1947 consagro legislativamente esta situación.
En el Derecho Venezolano, la responsabilidad patrimonial esta consagrada en la Constitución. El artículo 140 establece que “El Estado responderá patrimonialmente por las daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.”
En México, esta responsabilidad también tiene rango constitucional, el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que ”La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. “
A nivel legislativo, México reguló esta responsabilidad mediante la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, de 14 de diciembre de 2004, vigente desde enero de este año 2005.
El artículo 1 de esta Ley señala:
“Artículo 1,- La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley ….. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.”
En el Derecho Colombiano el establecimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado ha sido producto de la evolución de criterios jurisprudenciales impuestos por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, con fundamento en la aplicación de normas generales consagradas en la Constitución Política.
Hoy, los principios creados en la materia por evolución jurisprudencial fueron plasmados en la Constitución de 1991, en el artículo 90 que establece que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que el sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.” (Constitución Colombiana).
En Uruguay los artículos 24 y 25 de su Constitución consagran la responsabilidad patrimonial del Estado.
“Artículo 24.- El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección.
Artículo 25.- Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber obrado con culpa grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación.”
En Chile la Constitución, en su artículo 38, establece que “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”
III. EJECUCION DE SENTENCIA DEL RESARCIMIENTO ECONOMICO.
La doctrina señala, respecto a la forma cómo se ejecutan los fallos sobre este derecho en el ámbito de lo procesal, que no puede hablarse de un verdadero sistema de responsabilidad del Estado si no existe efectividad en la ejecución de las decisiones judiciales que la establezcan. “La prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido”. [40]
Cherif Bassiouni, Relator especial de las Naciones Unidas sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (civiles y políticos), señala que el concepto que le da vigencia al reclamo de reparación de daño es el derecho a un recurso efectivo y éste consiste en que la victima tenga la posibilidad de reclamarle legalmente al Estado su actuar en caso de un perjuicio. “El derecho a la justicia implica que toda victima tenga la posibilidad de hacer valer sus derechos beneficiándose de un recursos equitativo y efectivo ...”[41]
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que reconoce la Constitución- comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado. “Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”, de tal forma, que a través de la ejecución de la sentencia se concretiza el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 116, 119, 120 y 121 de la Constitución.
El derecho constitucional de acceso a la justicia "no sólo se comprende la acción, como el derecho subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de los fallos que éstos dicten." [42] Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional en la manifestación de la tutela judicial efectiva y la efectividad del principio de responsabilidad del Estado.
Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez, sino de la autonomía e independencia del Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.
La ejecución de las sentencias dictadas en contra de la Administración se encuentra sujeta y limitada a dos principios contemplados por el ordenamiento jurídico boliviano, en resguardo de los intereses de la Administración.
Uno de índole constitucional y otro de rango legal, estos dos principios son:
a) El principio de la legalidad presupuestaria, previsto en el artículo 96 inc. 7) y 147 de la Constitución, conforme al cual la Administración no podrá hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en la Ley del Presupuesto General de la Nación u otra ley. En todo caso, sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para aquellos gastos urgentes y que no estuviesen previstos, conforme al artículo 148 de la Constitución. De este modo, aquellos compromisos u obligaciones que tengan fundamento en una sentencia judicial (que no es más que una ley concretizada en un caso especifico) se pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para tales fines se disponga en cada ejercicio.
b) El principio de la inembargabilidad de los bienes públicos con fundamento en el cual los bienes, rentas, derechos o acciones del Estado no pueden ser objeto de embargos ejecutivos.
Como se desprende de los principios señalados, es la propia Administración y no el poder judicial la que ejecuta sus sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo de que la pretensión deducida por el actor quede ilusoria si la Administración no la cumple voluntariamente y, por tanto, se viole su derecho a obtener una tutela judicial efectiva.
La doctrina española con respecto al segundo principio de inembargabilidad de los bienes públicos o privilegium fisci, señala que el mismo “es un asombroso fósil medieval viviente fuera de su medio”. [43] y que, por el contrario, hoy en día los recursos públicos o específicamente “... el dinero administrativo es perfectamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba ningún servicio esencial, sino que da al dinero público precisamente el destino específico que la Ley (concretada mediante la sentencia ejecutoriada) le asigna”. [44]
En nuestro ordenamiento las previsiones constitucionales que consagran la autonomía e independencia del poder judicial, el principio de legalidad conforme al cual la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público queda sujeto a los mandamientos constitucionales y legales, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, el derecho a la igualdad y la igualdad procesal como manifestación de aquél, y el principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, permiten afirmar, sin duda, la posibilidad de ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a cumplir con las condenas dinerarias que se hubieren acordado en su contra. En conclusión, conforme las normas de nuestra Constitución, artículo 96 inc. 7), 147 y la Ley No. 1178, Ley SAFCO, artículos 8 y 11, se llega a establecer indiscutiblemente que el Estado, cuando es obligado por fallo judicial al pago de daños y perjuicios ocasionados por hechos ilícitos cometidos, por sus agentes, en contra del patrimonio de los particulares, debe honrarla, efectivizarla o cancelarla, mediante su presupuestación o consignación en el Presupuesto General de la Nación, instrumento fiscal que es aprobado por el Congreso Nacional, mediante ley de la República.
[1] También conocida como responsabilidad civil extracontractual; en la legislación extranjera se utilizan diversas modalidades: responsabilidad subjetiva o aquiliana por dolo o culpa civil, responsabilidad objetiva por daño y responsabilidad por falta de servicio.
[2] García Rodríguez Marisol, La Responsabilidad del Estado en España y Venezuela. Estudio Comparativo. Perspectivas de la Responsabilidad Objetiva en Venezuela. Tesis Doctoral. 1995.
[3] La responsabilidad patrimonial del Estado es el resultado jurídico de la evolución de la responsabilidad civil extra-contractual por hecho ilícito; se desarrollo, a diferencia de la responsabilidad civil que procede del derecho privado (Código Civil), en el ámbito del Derecho Público (derecho administrativo), al influjo de los principios y fundamentos vigentes en esta rama del Derecho, incluyendo el Derecho Constitucional.
[4] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[5] El Tribunal de Conflictos en el famoso caso Arret-Blanco establece y reconoce en Francia la existencia de un Estado responsable. Esta decisión, dictada con ocasión del conflicto de competencias planteado sobre una demanda de daños y perjuicios ejercida contra el Estado por el padre de una niña arrollada por un vehículo de una empresa Manufacturera de Tabacos propiedad de la Administración, estableció que la responsabilidad del Estado no podía ser regida por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones particular a particular, pues esta responsabilidad “tiene reglas especiales que varían según las peculiaridades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los intereses privados.”
[6] La responsabilidad del Estado es directa ya que ante el particular se conduce como una persona jurídica colectiva, y, en consecuencia es el único responsable de las acciones realizadas por sus agentes.
[7] Badell Madrid Rafael, Responsabilidad Patrimonial del Estado en Venezuela, Bs. As. Argentina, 2001.
[9] La responsabilidad de la Administración Pública debe ser distinguida de la responsabilidad personal del funcionario público. En el primer caso, el responsable de los daños y perjuicios que puede experimentar un particular es el propio Estado; en el segundo, la responsabilidad recae en forma personal y directa sobre el funcionario público, responsabilidad que puede ser penal, administrativa o civil. En el último caso, la responsabilidad concurre cuando el funcionario actúa fuera del ejercicio de la función pública o cuando ejerciéndola actúa con intenciones personales maliciosas, desviadas del objetivo de su cargo que es servir al público conforme a la ley, o, finalmente, cuando ocasiona daños a un particular, o a la propia Administración, por haber cometido una falta de diligencia o una imprudencia grave en el desempeño de su cargo.
[12] España y Venezuela, por ejemplo, han seguido este camino; primero lo reconocieron en base en las normas legales existentes jurisprudencialmente y luego con el transcurso del tiempo legislativamente. En los inicios la inexistencia de legislación expresa no fue óbice para reconocer su vigencia práctica.
[13] Biblioteca de Consulta Encarta 2004.
[14] Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.
[16] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[17] En el campo del derecho privado las personas están dotadas por ley de derechos y obligaciones, en cambio, en el ámbito público, éstos se convierten en atribuciones y potestades.
[18] Durán Willman Ruperto, Principios de la Constitución Boliviana.
[19]Ibíd.
[20] Biblioteca de Consulta Encarta.
[21] Biblioteca de Consulta Encarta 2004.
[22] La responsabilidad civil, según la doctrina y el Derecho, se subdivide en dos: responsabilidad civil contractual y responsabilidad civil extra-contractual. La primera surge cuando el daño es producto en concreto de un incumplimiento de contrato y la segunda cuando el daño es consecuencia de una acción negligente de alguien con quien la víctima no estaba unida por ningún tipo de relación contractual anterior. La responsabilidad civil extra-contractual es eminentemente de subjetiva; descansa, además de los elementos objetivos del hecho, ilicitud y daño, en el elemento subjetivo o personal del dolo o culpa; por el contrario, la responsabilidad patrimonial del Estado excluye este elemento subjetivo, porque, entre otra cosas, es difícil, en realidad es físicamente imposible determinar la culpa o dolo en organizaciones o instituciones que, materialmente hablando, carecen de conciencia volitiva y porque, además, el dolo o culpa suponen el discernimiento, o sea, la aptitud del individuo para comprender el alcance de sus acciones.
[23] Morales Guillen Carlos, ob. cit.
[24] Morales Guillen Carlos, ob. cit.
[26] San Miguel Erick, Legislación Administrativa en Bolivia, La Paz, 2003.
[27] Desde la aparición de las ciudades Estado en la antigua Grecia, pensadores políticos y filósofos han discutido la verdadera naturaleza y fines reales del Estado. Sin embargo, hoy se entiende que las facultades y funciones primordiales del Estado son el ejercicio del poder ejecutivo, poder judicial y poder legislativo, es decir gobernar, impartir justicia y dictar leyes. Otros, de manera general, señalan que son fines del Estado la convivencia, progreso y bienestar social y económico de la población.
[28] Las disposiciones legales y prescripciones constitucionales que determinan que el Estado en su actuación o funcionamiento no puede desenvolverse o proceder al margen o fuera de las funciones, potestades y atribuciones conferidas o asignadas, constituyen el basamento o fundamento jurídico que sostiene la noción de un Estado responsable.
[29] Morales Guillen Carlos, ob. cit
[30] Osorio Manuel, Anteproyecto de Código Civil Boliviano.
[31] Morales Guillen Carlos, ob. cit.
[32] El Congreso boliviano, en su dos Cámaras, cuenta con los Reglamentos Generales, de Ética, de Brigadas Departamentales, de Audiencias Públicas y un Manual de Procedimientos Legislativos, así como un Reglamento General de la Presidencia del Congreso.
[33] Checa González Clemente, La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública con Fundamento en la Declaración de Inconstitucionalidad de una Ley, 2003.
[34] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[35] Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de enero de 1899, tomado de “La Responsabilidad del Estado en España y Venezuela. Estudio Comparativo. Perspectivas de la Responsabilidad Objetiva en Venezuela. Tesis Doctoral. Marisol García Rodríguez. 1995.
[37] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[40] Ruiz T. Samuel, La Responsabilidad Patrimonial del Estado.
[41] Bassiouni Cherif, Informe Comisión de Derechos Humanos ONU (Principios Van Boven-Bassiouni), 2000. Este documento establece, además, las formas de reparación: restitución, indemnización y rehabilitación.
[43] Ibíd
posted by Lx at 12:49 PM
Lucia Maldonado said...
Muy buen articulo, mis felicitaciones, me gustaria poder tener contacto contigo si es posible para intercambiar informacion acerca del tema, espero tu respuesta. Atte. Lucia
hola, me gusto mucho este blog, me encantaria poder estar en contacto para compartir informacion muchas gracias espero tu respuesta
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