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Timestamp: 2016-10-27 07:04:30
Document Index: 57809840

Matched Legal Cases: ['Art. 60', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 87', 'Art. 29', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 4', 'Art. 60', 'BGE', 'Art. 38', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 61', 'Art. 106', 'Art. 58', 'Art. 3', 'Art. 60', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 60', 'Art. 156']

1P.332/2001 (13.08.2001)
1P.332/2001/mks
Aeschlimann, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber K�lliker.
A.________ GmbH, B.________ AG, C.________ AG, D.________, Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Bernard Rambert, Langstrasse 62, Postfach 2126, Z�rich,
Regierung des Kantons St. Gallen, vertreten durch das Baudepartement, Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen,
Punktespielautomaten, Abr�umefrist, hat sich ergeben:
A.- In den Jahren 1995/1996 erliess das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) acht verschiedene Verf�gungen, wonach die Spielautomaten Lucky Fun, Treble Chance Fun, Reel Poker Fun, Tropical Dream Plus, Super Cherry 600, Red Hot Seven Fun, Cup Final und Super Ciliege Amusement nicht unter die damalige eidgen�ssische Spielbankengesetzgebung (altes Spielbankengesetz vom 5. Oktober 1929; BS 10 280) fielen. Mit acht im Wesentlichen gleich lautenden Verf�gungen vom 21. Dezember 1999 widerrief das EJPD diese Verf�gungen und legte fest, dass die bereits im Betrieb stehenden Automaten noch bis zum 31. M�rz 2000 betrieben werden d�rfen. Eine dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde vom Bundesgericht mit Urteil vom 7. Juli 2000 teilweise gutgeheissen; das Bundesgericht stellte fest, dass die genannten Spielautomaten Geldspielautomaten im Sinne des inzwischen in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR 935. 52) seien und der �bergangsbestimmung von Art. 60 SBG unterst�nden. Im �brigen wies es die Beschwerde ab.
B.- Am 28. September 2000 richtete das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen ein Schreiben an alle politischen Gemeinden des Kantons. Darin f�hrte es nach einleitenden Bemerkungen aus:
"Das Bundesgericht hat vor kurzem entschieden,
dass die g�ngigen Punktespielautomaten als Geldspielautomaten
im Sinne des eidgen�ssischen Spielbankengesetzes
zu qualifizieren sind. Es ist daher
verboten, sie ausserhalb von konzessionierten
Spielbanken aufzustellen. Im Kanton St. Gallen gilt
dieses Verbot per sofort, weil das kantonale Recht
keinen Raum f�r �bergangsregelungen bietet. Die
Regierung begr�sst diese eindeutige Rechtslage,
weil sie im Hinblick auf die Errichtung von konzessionierten
Spielbanken klare Verh�ltnisse
Es gilt somit allen Betroffenen zur Kenntnis
zu bringen, dass die Punktespielautomaten des Typs
Super Cherry 600, Treble Chance Fun, Lucky Fun,
Super Ciliege Amusement, Tropical Dream Plus, Red
Hot 7 Fun, Reel Poker Fun und Cup Final im Kanton
ausserhalb von konzessionierten Spielbanken nicht
mehr aufgestellt werden d�rfen. Das Verbot gilt per
sofort, soll aber zur Wahrung der Verh�ltnism�ssigkeit
ab 1. Dezember 2000 durchgesetzt werden. Wir
ersuchen Sie als Bewilligungs- und Aufsichtsinstanz
gem�ss Art. 2 des kantonalen Gesetzes �ber Spielger�te
und Spiellokale (sGS 554. 3), zusammen mit
den Polizeiorganen eine Bestandesaufnahme vorzunehmen
und den Betreibern der entsprechenden Ger�te
eine Kopie dieses Schreibens abzugeben. Ab 1. Dezember
2000 werden die Strafverfolgungsbeh�rden
aufgrund entsprechender Anzeigen aktiv. Gem�ss dem
kantonalen Gesetz �ber Spielger�te und Spiellokale
wird mit Busse bestraft, wer an verbotenen Spielger�ten
spielen l�sst. Gem�ss dem eidgen�ssischen
Spielbankengesetz wird mit Haft oder Busse bis
Fr. 500'000.--- bestraft, wer Gl�cksspiele ausserhalb
konzessionierter Spielbanken organisiert oder
gewerbsm�ssig betreibt.. "
Eine Kopie des Schreibens wurde ausserdem der Kantonspolizei, der Staatsanwaltschaft, der Staatskanzlei, dem Kantonalverband f�r Hotellerie und Restauration (zuhanden der Mitglieder), den vom erw�hnten Bundesgerichtsentscheid betroffenen Automatenherstellern sowie dem EJPD zur Kenntnis zugestellt.
C.- Am 23. Oktober 2000 gelangte die Firma D.________ an das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen und beantragte, dass die genannten Ger�te erst ab 1. April 2001 nicht mehr aufgestellt werden d�rfen. F�r den Fall, dass das Departement diesem Antrag nicht stattgebe, wurde um Erlass einer anfechtbaren Verf�gung ersucht. Mit Schreiben vom 6. November 2000 teilte das Departement der Firma D.________ mit, es k�nne auf das Gesuch nicht eintreten, da Geldspielautomaten ausserhalb konzessionierter Spielbanken generell nicht zul�ssig seien, das Departement nicht berechtigt sei, Ausnahmebewilligungen zu erteilen und auch kein Raum f�r eine �bergangsrechtliche Ausnahmebewilligung bestehe. Das Schreiben vom 28. September 2000 habe keine neue Rechtslage geschaffen, sondern nur eine Mitteilung enthalten, welche es den Gemeinden erleichtern sollte, das geltende Verbot k�nftig durchzusetzen.
D.- Am 20. November 2000 erhoben die A.________ GmbH, die B.________ AG, die C.________ AG und die D.________ betreffend die "Verf�gung des Volkswirtschaftsdepartements des Kts. St. Gallen vom 6. Oktober 2000" Rekurs an die Regierung des Kantons St. Gallen mit dem Antrag, die angefochtene Verf�gung aufzuheben und eine Abr�umefrist von 5, eventualiter 2 Jahren festzusetzen. Sie stellten sich auf den Standpunkt, das Schreiben des Departements an die Gemeinden vom 28. September 2000 sei eine - allerdings nicht ordnungsgem�ss er�ffnete - Verf�gung. Mit Entscheid vom 5.
Dezember 2000 trat die Regierung auf den Rekurs nicht ein, da das Schreiben vom 28. September 2000 keine anfechtbare Verf�gung darstelle.
E.- Dagegen erhoben die genannten Firmen am 12. Januar 2001 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies mit Urteil vom 11. April 2001 die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, mit Rekurs anfechtbar seien nur Verf�gungen und Entscheide, worunter an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte verstanden w�rden, durch die eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt werde. Das Schreiben des Departements an die Gemeinden vom 28. September 2000 sei eine organisatorische Anordnung einer Beh�rde an unterstellte Verwaltungseinheiten und begr�nde kein verwaltungsrechtliches Rechtsverh�ltnis. Die Betroffenen k�nnten allf�llige gest�tzt auf dieses Schreiben ergehende Verf�gungen der Gemeinden anfechten.
F.- Die A.________ GmbH, die B.________ AG, die C.________ AG und die D.________ haben am 8. Mai 2001 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung und neuer Entscheidung zur�ckzuweisen.
Sie r�gen eine Verletzung von Art. 9 und 29 Abs. 1 und 2 BV.
Zudem beantragen sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung, die mit Verf�gung des Pr�sidenten der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 8. Juni 2001 erteilt wurde. Das Verwaltungsgericht und das Baudepartement namens der Regierung beantragen Abweisung der Beschwerde.
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den kantonal letztinstanzlichen, auf kantonales Recht gest�tzten Endentscheid ist zul�ssig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG). Die Beschwerdef�hrer sind legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensvorschriften zu r�gen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV, Art. 88 OG; BGE 126 I 81 E. 3b S. 86, mit Hinweisen). Sie k�nnen daher geltend machen, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht den Nichteintretensentscheid der Regierung gesch�tzt. Die Anwendung kantonalen Rechts unterhalb der Verfassungsstufe kann dabei vom Bundesgericht nur auf Willk�r hin �berpr�ft werden. Die R�ge der Willk�r und diejenige der formellen Rechtsverweigerung fallen somit zusammen, soweit die Beschwerdef�hrer beanstanden, die kantonalen Instanzen seien in Verletzung kantonalen Verfahrensrechts auf ihren Rekurs nicht eingetreten.
2.- a) Die Beschwerdef�hrer stellen nicht in Frage, dass einzig Verf�gungen Gegenstand eines Rekurses sein k�nnen.
Sie beanstanden auch nicht, dass das Verwaltungsgericht den Begriff der Verf�gung im st. gallischen Recht gleich versteht wie das Bundesrecht, sondern berufen sich selber auf die Kriterien von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Sie bringen hingegen vor, das Schreiben des Departements vom 28. September 2000 stelle eine Verf�gung in diesem Sinne dar. Es lege fest, dass die bisher g�ltige Rechtslage, n�mlich die Zul�ssigkeit der fraglichen Automaten, ab 1. Dezember 2000 nicht mehr gelte; mithin werde die bisherige Rechtslage f�r die Beteiligten einschneidend ge�ndert. Das Schreiben sei daher rechtsgestaltend. Es richte sich materiell an alle Automatenbetreiber und Aufsteller und k�nne nicht anders aufgefasst werden denn als Aufforderung, die Automaten bis zum genannten Zeitpunkt abzur�umen.
b) Gl�cksspielautomaten sind von Bundesrechts wegen ausserhalb von konzessionierten Spielbanken verboten (Art. 4 Abs. 1 SBG). Als Gl�cksspielautomaten gelten Ger�te, welche ein im Wesentlichen automatisch ablaufendes Spiel anbieten, bei dem gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht, der ganz oder �berwiegend vom Zufall abh�ngt (Art. 3 Abs. 1 und 2 SBG). Der Begriff des Gl�cksspielautomaten ist ein bundesrechtlicher Begriff. Die Kantone k�nnen aufgrund von Art. 3 und 106 Abs. 4 BV im Rahmen der verfassungsrechtlichen Schranken auch die Verwendung von Spielger�ten verbieten, die bundesrechtlich zugelassen sind. Sie k�nnen hingegen nicht Ger�te zulassen, die unter das bundesrechtliche Verbot fallen (vgl. noch zum fr�heren Recht: BGE 125 II 152 E. 4b S. 161; Urteil des Bundesgerichts vom 11. Mai 1994, in ZBl 95/1994 S. 522 E. 2b). Einzig �bergangsrechtlich k�nnen die Kantone bis zum 31. M�rz 2005 den Weiterbetrieb von je h�chstens f�nf Automaten in Restaurants und anderen Lokalen zulassen, soweit diese Automaten vor dem 1. November 1997 in Betrieb waren (Art. 60 Abs. 2 SBG). Soweit das kantonale Recht eine solche Zulassung nicht vorsieht, sind die fraglichen Ger�te von Bundesrechts wegen verboten. Die Beschwerdef�hrer behaupten nicht, im Kanton St. Gallen seien die streitigen Automaten im Sinne von Art. 60 Abs. 2 SBG �bergangsrechtlich zugelassen. Im Gegenteil ist gem�ss Art. 4 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 6. Juni 1982 �ber Spielger�te und Spiellokale die Verwendung von Spielger�ten verboten, wenn sie Geld oder geldwerte Gegenst�nde als Gewinn abgeben.
c) Dass die streitigen Ger�te fr�her als zul�ssig betrachtet wurden, ergab sich nicht aus einer kantonalen �bergangsregelung im Sinne von Art. 60 Abs. 2 SBG, sondern daraus, dass sie nach der fr�heren, grossz�gigen Praxis des EJPD gar nicht als Geldspielautomaten betrachtet worden waren und daher nicht der eidgen�ssischen Spielbankengesetzgebung unterstanden. In der Folge �nderte jedoch das EJPD seine Praxis (vgl. dazu BGE 125 II 152). Mit der Widerrufsverf�gung vom 21. Dezember 1999 entschied es namentlich, dass die acht fraglichen Automaten entgegen seiner fr�heren Auffassung als Geldspielautomaten zu betrachten seien. Es legte ferner fest, dass die fraglichen Automaten bis zum 31. M�rz 2000 noch betrieben werden d�rfen. Damit setzte das EJPD bereits eine Abr�umefrist fest. Das Bundesgericht legte den gegen diese Verf�gungen eingereichten Beschwerden hinsichtlich der bereits aufgestellten Automaten aufschiebende Wirkung bei. Dadurch blieben die Automaten bis zum Urteil des Bundesgerichts vorl�ufig zul�ssig. Mit Urteil vom 7. Juli 2000 sch�tzte das Bundesgericht die Qualifizierung der fraglichen Ger�te als Geldspielautomaten. Das Urteil wurde an diesem Tag rechtskr�ftig (Art. 38 OG). Damit fiel auch die aufschiebende Wirkung der Beschwerde dahin und die Pflicht, die betreffenden Ger�te abzur�umen, bestand von diesem Tag an. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde nur insoweit teilweise gut, als es feststellte, dass die fraglichen Spielautomaten unter die �bergangsbestimmung von Art. 60 SBG fallen. Dies hat zur Folge, dass die Kantone im Rahmen von Art. 60 Abs. 2 SBG die Ger�te vorl�ufig weiterhin zulassen k�nnen. Sie sind dazu aber nicht verpflichtet.
Wenn sie von dieser Befugnis nicht Gebrauch machen, bleibt es bei der bundesrechtlichen Regelung, wonach die fraglichen Automaten ab 7. Juli 2000 ausserhalb von Grands Casinos und Kurs�len unzul�ssig sind (Art. 60 Abs. 1 SBG).
Offen gelassen hat das Bundesgericht ferner die Frage, ob es sich um Gl�cks- oder um Geschicklichkeitsspielautomaten handelt, da diese Frage von der Eidgen�ssischen Spielbankenkommission zu beurteilen ist (Art. 61 der Verordnung vom 23. Februar �ber Gl�cksspiele und Spielbanken, VSBG; SR 935. 521). Indessen behaupten die Beschwerdef�hrer selber nicht, es handle sich um Geschicklichkeitsspielautomaten (welche gem�ss Art. 106 Abs. 4 BV dem kantonalen Recht unterstehen). Zudem d�rfte auch ein Geschicklichkeits-Geldspielautomat nur nach vorg�ngigem Entscheid der Eidgen�ssischen Spielbankenkommission in Betrieb genommen werden (Art. 58 ff. VSBG).
Es ist somit davon auszugehen, dass es sich bei den genannten Ger�ten um Gl�cksspielautomaten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 SBG handelt, die - vorbeh�ltlich einer vorliegend nicht bestehenden kantonalen �bergangsregelung im Sinne von Art. 60 Abs. 2 SBG - von Bundesrechts wegen ausserhalb von Spielbanken unzul�ssig sind (Art. 4 Abs. 1 SBG).
Das Verbot ergibt sich somit nicht aus dem Schreiben des Departements vom 28. September 2000, sondern aus der Widerrufsverf�gung des EJPD vom 21. Dezember 1999 bzw. aus dem Urteil des Bundesgerichts vom 7. Juli 2000, welches diese Verf�gung insoweit sch�tzte. Das Schreiben vom 28. September 2000 hat diese Rechtslage nicht gestaltet, sondern die Adressaten bloss auf die seit dem 7. Juli 2000 geltende Rechtslage hingewiesen.
d) Nach dem soeben Ausgef�hrten trifft die Ansicht der Beschwerdef�hrer nicht zu, das Volkswirtschaftsdepartement habe mit dem Schreiben vom 28. September 2000 rechtsgestaltend festgesetzt, das Verbot gelte ab 1. Dezember 2000. Das Verbot gilt von Bundesrechts wegen seit 7. Juli 2000. Das Schreiben des Volkswirtschaftsdepartements vom 28. September 2000 kann schon deshalb nicht als rechtsgestaltend betrachtet werden. Die Fristansetzung bis zum 1. Dezember 2000 erlaubt nicht den Betrieb bis zu diesem Datum, sondern legt h�chstens eine Toleranzfrist fest, bis zu welcher die Beh�rden noch nicht eingreifen. Damit handelt es sich bei dem fraglichen Schreiben um eine Dienstanweisung generell-abstrakter Natur, welche sich an die Verwaltungsbeh�rden richtet und der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis dient, aber keine f�r den B�rger verbindliche Regeln enth�lt und nicht als anfechtbare Verf�gung gilt (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b S. 478).
e) Das Verwaltungsgericht hat die Verf�gungsqualit�t des Schreibens vom 28. September 2000 auch deshalb verneint, weil die Beschwerdef�hrer allf�llige gest�tzt auf dieses Schreiben ergehende Verf�gungen der Gemeinden anfechten k�nnten. In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht bekr�ftigt das Verwaltungsgericht seine Auffassung, wonach die Gemeinden das Entfernen der einzelnen Apparate mittels einer anfechtbaren Verf�gung anzuordnen haben. Die Beschwerdef�hrer r�gen diese Auffassung als willk�rlich. Das Schreiben vom 28. September 2000 halte unmissverst�ndlich fest, dass die Strafverfolgungsbeh�rden vom 1. Dezember 2000 an einschreiten werden; damit bleibe den Gemeinden kein Raum, mit entsprechenden Verf�gungen eine verh�ltnism�ssige Abr�umefrist anzuordnen.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts erscheint in der Tat fraglich. Dass die Apparate als Geldspielautomaten zu qualifizieren sind, ergibt sich - wie dargelegt - aus der vom Bundesgericht insoweit gesch�tzten Verf�gung des EJPD vom 21. Dezember 1999, welche im Bundesblatt publiziert worden ist (BBl 1999 9956-9963) und sich an alle Hersteller, Aufsteller und Betreiber der entsprechenden Ger�te richtete.
Der Betrieb von Geldspielautomaten ist - sofern es sich um Gl�cksspielautomaten ausserhalb konzessionierter Spielbanken handelt - gem�ss Art. 4 Abs. 1 SBG unmittelbar von Gesetzes wegen verboten. Ebenso gilt nach Art. 4 lit. a des st. gallischen Gesetzes �ber Spielger�te und Spiellokale ein unmittelbares gesetzliches Verbot f�r s�mtliche Spielger�te, die Geld oder geldwerte Gegenst�nde als Gewinn abgeben. Da die Kantone Spielautomaten wohl enger, nicht aber grossz�giger als das Bundesrecht zulassen k�nnen (vorne E. 2b), muss diese kantonalrechtliche Bestimmung so ausgelegt werden, dass sie mindestens alle diejenigen Automaten umfasst, die bundesrechtlich als Geldspielautomaten gelten, w�rde das kantonale Recht doch sonst in bundesrechtswidriger Weise Ger�te zulassen, die bundesrechtlich verboten sind. Vorbehalten w�re nur eine kantonale �bergangsrechtliche Zulassung gem�ss Art. 60 Abs. 2 SBG, die aber im Kanton St. Gallen nicht besteht. Ein Verbot, das unmittelbar von Gesetzes wegen gilt, braucht nicht in jedem Einzelfall durch Verf�gung noch angeordnet zu werden. Allenfalls w�re eine Widerrufsverf�gung erforderlich, wenn fr�her f�r einzelne Automaten ausdr�cklich Betriebsbewilligungen erteilt worden w�ren (vgl. zit. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Juli 2000, E. 4d), was aber im Kanton St. Gallen offenbar nicht der Fall ist.
Auch wenn die Auffassung des Verwaltungsgerichts unzutreffend sein sollte, �ndert dies aber nichts daran, dass sich die entscheidende Qualifikation der Ger�te als Geldspielautomaten aus den genannten Entscheiden der Bundesbeh�rden und die Unzul�ssigkeit von Geldspielautomaten unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. So oder so war das Schreiben vom 28. September 2000 nicht rechtsgestaltend und stellte keine anfechtbare Verf�gung dar. Der Rechtsschutz der Beschwerdef�hrer wird dadurch nicht in unzul�ssiger Weise verk�rzt. Sie hatten die M�glichkeit, die Verf�gung des EJPD vom 21. Dezember 1999 anzufechten, was sie teilweise auch getan haben. Zudem k�nnen sie im Rahmen allf�lliger Strafverfahren geltend machen, es sei ihnen nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 7. Juli 2000 nur eine unverh�ltnism�ssig kurze Frist zur Beseitigung der Automaten zur Verf�gung gestanden oder die angewendeten Rechtsnormen widerspr�chen h�herrangigem Recht.
3.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegr�ndet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdef�hrern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG).
2.- Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdef�hrern unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern sowie der Regierung und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.