Source: https://neldiritto.it/appgiurisprudenza.asp?id=17661&id=17661
Timestamp: 2020-07-09 17:20:07+00:00
Document Index: 153458564

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 72', 'art. 1', 'art. 72', 'art. 1', 'art. 72', 'art. 2', 'art. 72', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 71', 'art. 72', 'art. 71', 'art. 72', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 19', 'art. 3', 'art. 72', 'art. 17', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 72', 'sentenza ', 'art. 79', 'art. 72', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 19', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 29', 'art. 72', 'art. 72', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 70', 'art. 72', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'sentenza ', 'art. 72', 'art. 1']

CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 5 dicembre 2019, n.254
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La Consulta dichiara l'illegittimità della Legge regionale della Lombardia n.12/05 per violazione della libertà di culto
CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 5 dicembre 2019, n.254ANNOTAZIONE
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 254 del 2019, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 72, comma 2 e comma 5, secondo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi», in quanto la disposizione, ostacolando la programmazione delle attrezzature religiose da parte dei comuni (a loro volta condizionati nell’esercizio della loro autonomia amministrativa in materia urbanistica), determina una forte compressione della libertà religiosa, senza che a ciò corrisponda alcun reale interesse di buon governo del territorio, con conseguente compressione irragionevole della libertà di culto, in violazione degli artt. 2, 3 e 19 Cost.
CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 5 dicembre 2019, n.254 -
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 72, commi 1, 2 e 5, secondo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come modificati dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi», promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con decisioni del 3 agosto e dell’8 ottobre 2018, rispettivamente iscritte ai numeri 159 e 172 del registro ordinanze 2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 45 e 48, prima serie speciale, dell’anno 2018.
Visti gli atti di costituzione dell’Associazione Culturale Islamica Ticinese (già Associazione Comunità Islamica Ticinese), nonché gli atti di intervento della Regione Lombardia e, fuori termine, dell’Associazione culturale Assalam di Cantù;�
udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice relatore Daria de Pretis;�
uditi gli avvocati Piera Pujatti per la Regione Lombardia e Aldo Travi per l’Associazione Culturale Islamica Ticinese (già Associazione Comunità Islamica Ticinese).
1.1.– Quanto alla rilevanza, il TAR spiega che la decisione della causa dipende esclusivamente dalla soluzione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 72 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, sulla cui base è stato assunto il provvedimento di autotutela censurato. L’esercizio del potere di autotutela richiede, infatti, ai sensi dell’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), anzitutto l’illegittimità del provvedimento annullato, e l’accertamento di tale profilo «riposa esclusivamente nella soluzione delle questioni di legittimità costituzionale prospettate nei confronti della legge regionale».�
Il TAR non ritiene, invece, che incida sulla rilevanza della questione la sopravvenuta legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 5 (Razionalizzazione dell'ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di legge), la quale, all’art. 2 dispone che «[a] decorrere dall’entrata in vigore della presente legge sono o restano abrogate: [...] b) le seguenti leggi o disposizioni operanti modifiche alla legislazione regionale [...] 69) L.R. 3 febbraio 2015, n. 2 (Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi)». In primo luogo, il TAR rileva che il provvedimento impugnato nel presente giudizio è precedente alla legge reg. Lombardia n. 5 del 2018, sicché la norma regionale abrogatrice sopravvenuta non potrebbe comunque far venire meno la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale relative al testo della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, nella formulazione in vigore al tempo del rilascio del permesso di costruire e della determinazione di autotutela censurata nel giudizio amministrativo. In secondo luogo, il TAR ritiene che comunque l’art. 72 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 sia a tutt’oggi vigente nel tenore risultante dalle modificazioni apportate dalla legge reg. Lombardia n. 2 del 2015. La legge reg. Lombardia n. 5 del 2018, infatti, avrebbe attuato un mero riordino legislativo, come risulterebbe dall’art. 1 e in particolare dall’art. 4, ove si dispone che restano «confermate [...] le variazioni testuali apportate alla legislazione vigente dalle leggi abrogate dalla presente legge, ove non superate da integrazioni, modificazioni o abrogazioni disposte da leggi intervenute successivamente». Le leggi modificate, dunque, non sarebbero state toccate dall’intervento di riordino.�
Secondo il rimettente, «l’equivoco di fondo» da cui muove il legislatore regionale consisterebbe nell’individuazione di una «corrispondenza biunivoca» tra le «attrezzature religiose di interesse comune», di cui all’art. 71, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, costituenti opere di urbanizzazione secondaria, e le «attrezzature religiose» di cui all’art. 72, di modo che «tutte tali attrezzature sono trattate allo stesso modo, ossia quali opere di urbanizzazione secondaria soggette alla necessaria previa programmazione comunale», «prescindendo [...] dalla circostanza che tali attrezzature siano o non siano strettamente necessarie ad assicurare la dotazione di standard urbanistici funzionale a un dato insediamento residenziale».�
Che sia così si evincerebbe, secondo il rimettente, dal combinato disposto dell’art. 71, comma 1, e dell’art. 72, comma 2, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005; inoltre, tale interpretazione sarebbe accolta nella prassi amministrativa fondata sulla circolare regionale 20 febbraio 2017, n. 3, recante «Indirizzi per l’applicazione della legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2 “Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi”».�
Il TAR non intende negare che la Regione, nell’esercizio della propria potestà legislativa in materia di governo del territorio, attribuitale dall’art. 117, terzo comma, Cost., possa dettare una disciplina legislativa specificamente dedicata all’inserimento urbanistico delle attrezzature religiose e degli edifici di culto. Tuttavia, in base alla sentenza n. 63 del 2016, la legislazione regionale in materia di edilizia del culto «trova la sua ragione e giustificazione [...] nell’esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi», mentre non sarebbe «consentito al legislatore regionale, all’interno di una legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione». In virtù delle norme impugnate, i luoghi di culto dovrebbero essere necessariamente realizzati nelle aree stabilite dai comuni, ai quali spetterebbe «ogni discrezionalità in ordine all’apertura di luoghi di culto, pubblici o privati, sul proprio territorio».
Secondo il TAR, un conto è che il PAR si preoccupi di assicurare l’adeguata dotazione di edifici di culto a servizio degli insediamenti residenziali, in base alle esigenze locali, un altro è che, in assenza o comunque al di fuori delle sue previsioni, non sia consentita l’apertura di alcun edificio di culto, «a prescindere dal contesto e dal carico urbanistico generato dalla specifica opera». Ciò determinerebbe «un ostacolo di fatto al libero esercizio del culto», poiché la possibilità di esercitare collettivamente e in forma pubblica i riti non contrari al buon costume, garantita dall’art. 19 Cost., verrebbe «a essere subordinata alla pianificazione comunale e, quindi, al controllo pubblico».�
1.4.– Inoltre, le limitazioni all’apertura di luoghi di culto stabilite dalla legge regionale eccederebbero lo scopo di assicurare il corretto inserimento sul territorio delle attrezzature religiose, con conseguente violazione «dei fondamentali canoni di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione posti dall’art. 3 della Costituzione».�
Il TAR ricorda che l’art. 72, comma 7, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 stabilisce quali caratteristiche costruttive debbano avere le attrezzature religiose e quali dotazioni aggiuntive di parcheggi debbano essere assicurate. Gli edifici religiosi sarebbero realizzabili, in linea di principio, nelle zone residenziali, ferma restando la potestà comunale di porre limitazioni, in relazione alle dimensioni della struttura e al contesto (viabilità, parcheggi ecc.). Il rispetto di tutte le previsioni costruttive e di inserimento urbanistico delle attrezzature religiose potrebbe essere assicurato mediante le ordinarie prescrizioni degli strumenti urbanistici.�
Il rimettente rileva che l’apertura di un luogo di culto non differisce dalla realizzazione di altri luoghi di aggregazione sociale, quali scuole, centri culturali, case di cura, palestre ecc.: per tali strutture, tuttavia, non sarebbe prevista analoga rigida programmazione comunale. Il differente trattamento previsto dalla legge regionale per le attrezzature religiose sarebbe «del tutto ingiustificato e discriminatorio, rispetto a quello riservato ad altre attrezzature comunque destinate alla fruizione pubblica, potenzialmente idonee a generare un impatto analogo, o persino maggiore, nel contesto urbanistico».�
2.– È intervenuta in giudizio la Regione Lombardia, con atto depositato il 14 novembre 2018, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza delle questioni.�
2.2.– Nel merito, le questioni sarebbero non fondate.�
La Regione rileva che i luoghi dedicati al culto concorrono a conformare l’assetto urbanistico dei centri abitati e non possono prescindere da una regolamentazione urbanistico-edilizia. Ricorda che il concetto urbanistico di attrezzature religiose è stato introdotto per la prima volta dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), e osserva che l’impostazione che lascia ampio spazio alla pianificazione comunale in relazione agli edifici di culto come opere di urbanizzazione secondaria deriverebbe dalla legislazione statale.�
Infine, il parametro dell’art. 2 Cost. sarebbe «del tutto inconferente».�
Il TAR riferisce che l’Associazione Comunità Islamica Ticinese (ora Associazione Culturale Islamica Ticinese), ricorrente nel giudizio amministrativo, formata da circa trecento persone di religione islamica residenti prevalentemente a Sesto Calende e nei comuni limitrofi, aveva chiesto al Comune di Sesto Calende fin dal 2011, nel corso della formazione del piano di governo del territorio (di seguito PGT), di prevedere nel proprio strumento urbanistico un’area per il culto islamico. Il Comune aveva rigettato la richiesta e l’Associazione aveva impugnato il PGT nella parte in cui non prevedeva alcuna area da destinare al culto islamico. Il ricorso era stato accolto con sentenza del TAR Lombardia 8 novembre 2013, n. 2485. A fronte dell’inerzia del Comune, l’Associazione aveva poi notificato un ricorso per ottemperanza, a seguito del quale il TAR (con sentenza 15 gennaio 2015, n. 146, non impugnata) aveva indicato le modalità per l’esecuzione della sua precedente pronuncia. Il procedimento avviato per adeguarsi alla sentenza di ottemperanza, tuttavia, era stato sospeso dal Comune per il sopraggiungere della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015 (che richiedeva il parere della Consulta regionale per la valutazione delle istanze relative alle attrezzature religiose). L’Associazione aveva quindi notificato un nuovo ricorso, ritenendo che la nuova legge regionale non potesse costituire ostacolo all’esecuzione delle precedenti statuizioni giurisdizionali, ma questo ricorso veniva respinto dal TAR (sentenza 16 aprile 2015, n. 943, non impugnata). Dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma relativa al parere della Consulta regionale (sentenza n. 63 del 2016), al fine di non fare decorrere il termine di diciotto mesi previsto dalla legge regionale per l’approvazione dei piani comunali delle attrezzature religiose, l’Associazione aveva notificato al Comune un atto di diffida. Il Comune respingeva la domanda con provvedimento del Responsabile dei servizi dell’Area tecnica del Comune di Sesto Calende 25 ottobre 2016, n. prot. 24471, rilevando l’assenza dei requisiti di ente di confessione religiosa richiesti dalla legge 24 giugno 1929, n. 1159 (Disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi). Quest’ultimo diniego dava luogo al giudizio a quo e veniva sospeso dal TAR con ordinanza cautelare 20 gennaio 2017, n. 112, (poi confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza 5 maggio 2017, n. 1885).�
Tuttavia, dopo avere ricordato di avere già rimesso la questione di costituzionalità relativa all’art. 72, commi 1 e 2, con la sentenza non definitiva iscritta al reg. ord. n. 159 del 2018, il TAR «[s]otto questo profilo [...] reputa opportuno sospendere il giudizio ai sensi dell’art. 79 c.p.a. in attesa della decisione» della Corte costituzionale, e quindi solleva soltanto la questione relativa all’art. 72, comma 5, «per un ulteriore profilo di incostituzionalità della norma regionale, non sollevato nella precedente decisione di rinvio».
4.2.– Sulla rilevanza, il TAR riferisce che con il primo motivo aggiunto l’Associazione lamenta che «l’Amministrazione comunale non può legittimamente negare la sussistenza dei presupposti ad una individuazione di area di culto da assegnare a fedeli della religione islamica, né tanto meno [il che particolarmente rileva ai fini della questione di legittimità costituzionale – n.d.r.] può legittimamente differire ogni determinazione in tal senso ad una successiva ed ulteriore verifica in sede di futuro aggiornamento del PGT».�
Resterebbe, secondo lo stesso rimettente, «fuori discussione il potere del Comune di decidere, all’esito di un’istruttoria adeguata, se accogliere o respingere la domanda degli interessati». Tuttavia, la perdurante situazione di attesa e di incertezza nella quale versano i fedeli non sarebbe compatibile con il rango costituzionale del diritto di libertà religiosa. La domanda di spazi da dedicare all’esercizio di tale libertà, infatti, dovrebbe «trovare una risposta – in un senso positivo o in senso negativo – in tempi certi, ed entro un termine ragionevole» (si richiama la sentenza n. 63 del 2016).�
4.4.– La norma regionale impugnata violerebbe anche l’art. 97 Cost. in quanto la mancata previsione di tempi certi di risposta all’istanza dei fedeli, da un lato, contrasterebbe con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa e, dall’altro lato, esprimerebbe «uno sfavore dell’Amministrazione nei confronti del fenomeno religioso», con conseguente violazione del principio di imparzialità dell’azione amministrativa.�
La Regione rileva che la delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2017 ha respinto la domanda dell’Associazione per diversi motivi, senza fare alcun cenno all’art. 72, comma 5, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 e alle scadenze temporali per l’approvazione del PAR. La circostanza che il Comune di Sesto Calende non si sia pronunciato nei diciotto mesi «non risulta essere censurata nel giudizio, né il provvedimento risulta motivato in relazione al suddetto art. 72 co. 5». Tale norma, pertanto, non troverebbe applicazione nel giudizio a quo.�
La Regione ricorda che la deliberazione del Comune consegue ad una complessa vicenda giudiziale: in essa «si legge che, in considerazione delle ordinanze cautelari emesse dal TAR per la Lombardia e dal Consiglio di Stato, si determina ad analizzare l’osservazione al Piano di Governo del Territorio, prot. 18509 del 04.07.2011 presentata dall’Associazione Islamica e tesa all’identificazione nel P.G.T. di un’area destinata ad attrezzature per il culto islamico». L’istanza sarebbe stata dunque esaminata dal Comune proprio in sede di approvazione del PGT, cioè «nella sede propria, anche ai sensi dell’art. 72 oggetto del presente giudizio».�
5.2.– Quanto al merito delle questioni, la difesa regionale, dopo avere richiamato gli argomenti già spesi in relazione all’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 159 del 2018, afferma che la disposizione dell’art. 72, comma 5, non violerebbe l’art. 19 Cost. in quanto non distingue fra le varie confessioni religiose, che siano di grandi, medie o piccole dimensioni.�
La norma regionale avrebbe dato «la possibilità ai comuni di esaminare con procedimento semplificato le istanze già pendenti proprio in considerazione della necessità di una durata ragionevole del procedimento», e ciò dimostrerebbe che la scansione temporale della norma de qua non contrasta con gli artt. 2, 3, 19, 97 e 117, secondo comma, lettera m), Cost.�
Dunque, la normativa regionale non violerebbe le norme costituzionali relative all’autonomia comunale: «i Comuni ben possono esercitare le proprie funzioni» ma «devono adottare un determinato procedimento». La discrezionalità del legislatore regionale non potrebbe risultare compressa al punto che ad esso non sarebbe consentito di «normare il procedimento attraverso cui si giunge all’approvazione» del piano delle attrezzature religiose.�
L’Associazione ricorda di aver contestato la delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2017 in quanto «la disposizione regionale avrebbe consentito di subordinare a valutazioni ampiamente discrezionali [...] la previsione di aree di culto»: invece si dovrebbe escludere che «in proposito l’amministrazione comunale fruisca dell’ordinaria discrezionalità (sia quanto ai contenuti, sia quanto ai tempi) di cui gode [...] in materia di pianificazione urbanistica e cui fa rinvio l’art. 72, quinto comma, della l. reg. 12/2005». Secondo l’Associazione, l’amministrazione comunale, «alla stregua dei principi costituzionali, può “modulare” l’esercizio della libertà di culto nell’ambito del territorio comunale, per esempio attraverso l’individuazione delle aree più idonee, alla integrazione architettonica, ecc.», ma una legge regionale non può assegnare al comune «una potestà di pianificazione urbanistica come strumento per decidere “se” e “quando” individuare un luogo di culto nel territorio comunale sulla base di propri apprezzamenti ampiamente discrezionali». In altre parole, «non può essere conferita al Comune la possibilità di consentire o meno l’esercizio del culto nel territorio comunale (come invece si verifica nei Paesi dove non è riconosciuta la libertà religiosa)»: ai comuni dovrebbe spettare soltanto l’individuazione del luogo più adatto.�
Quanto alla non manifesta infondatezza, l’Associazione rileva che, secondo la giurisprudenza costituzionale, i principi costituzionali della laicità “positiva” dello Stato e della libertà religiosa condizionano l’esercizio delle potestà urbanistiche. Per questo motivo i poteri di programmazione territoriale non potrebbero «prevaricare rispetto ai principi costituzionali sulla garanzia del culto» e la legislazione regionale non potrebbe penalizzare surrettiziamente l’insediamento delle attrezzature religiose. La giurisprudenza costituzionale imporrebbe di «differenziare con chiarezza l’individuazione di luoghi di culto dalla discrezionalità (che attiene sia all’‘an’, che al ‘quomodo’, che al ‘quando’) di cui fruisce ordinariamente l’amministrazione comunale nelle scelte in materia di pianificazione urbanistica».�
La disposizione censurata stabilisce che «[i] comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale [...]. Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT».
Secondo il TAR, l’art. 72, comma 5, secondo periodo, in base al quale, una volta decorsi diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, il PAR è approvato unitamente al nuovo piano per il governo del territorio (di seguito, PGT), senza «alcun limite alla discrezionalità del Comune nel decidere quando [...] determinarsi a fronte della richiesta di individuazione di edifici o aree da destinare al culto», violerebbe: a) gli artt. 2, 3 e 19 Cost., per l’irragionevole compressione della libertà religiosa dei fedeli, sotto il profilo del loro diritto di trovare spazi da dedicare all’esercizio di tale libertà, in quanto, a seguito della inutile decorrenza del termine di diciotto mesi per l’adozione del PAR, la norma non prevede «alcun intervento sostitutivo», e demanda all’amministrazione comunale la facoltà di introdurre il piano in sede di revisione o adozione del PGT «senza alcun ulteriore termine» e senza «alcuna disposizione “sanzionatoria”»; b) l’art. 97 Cost., in quanto la mancata previsione di tempi certi di risposta all’istanza dei fedeli, da un lato, contrasterebbe con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa e, dall’altro lato, esprimerebbe «uno sfavore dell’Amministrazione nei confronti del fenomeno religioso», con conseguente violazione del principio di imparzialità dell’azione amministrativa; c) l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la predeterminazione della durata massima dei procedimenti atterrebbe ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili, in base all’art. 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi); d) gli artt. 5, 114, secondo comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto, una volta decorsi i diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, «la norma regionale condiziona l’adozione del Piano delle attrezzature religiose alla revisione complessiva del piano di governo del territorio», con conseguente ingiustificata compressione dell’autonomia dei comuni.
Il TAR Lombardia censura i primi due commi dell’art. 72 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005: il comma 2 perché subordina in modo assoluto l’apertura di luoghi di culto alla previa adozione del PAR; il comma 1 perché, «anche dopo l’approvazione del Piano, nessuna attrezzatura è realizzabile al di fuori delle aree a ciò specificamente destinate».�
Complessivamente, la motivazione del TAR sulla rilevanza risulta adeguata. Il giudice a quo censura l’art. 72, comma 2, cioè esattamente la norma posta alla base del provvedimento di annullamento d’ufficio, impugnato nel giudizio a quo. Si sofferma inoltre espressamente sugli effetti della sopravvenuta legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 5 (Razionalizzazione dell’ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di legge), che ha abrogato la legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, argomentando in modo plausibile sulla permanenza della rilevanza delle questioni.�
Naturalmente, nel destinare spazi pubblici alle sedi di attività di culto delle diverse confessioni, regioni e comuni devono tener conto della loro presenza nel territorio di riferimento, dal momento che, in questo contesto, il divieto di discriminazione «non vuol dire [...] che a tutte le confessioni debba assicurarsi un’eguale porzione dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione» (sentenza n. 63 del 2016).
La disciplina del 2015 è stata impugnata, in alcune sue parti, dal Governo, e questa Corte ha deciso il ricorso con la sentenza n. 63 del 2016, fra l’altro dichiarando costituzionalmente illegittimi l’art. 70, commi 2-bis (nella parte in cui fissava alcuni requisiti solo per le confessioni non cattoliche senza intesa) e 2-quater (che istituiva la consulta regionale), e l’art. 72, comma 4, primo periodo (che prevedeva i pareri relativi ai profili di sicurezza pubblica, nel corso del procedimento di formazione del PAR), e comma 7, lettera e) (che richiedeva un impianto di videosorveglianza negli edifici di culto), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.�
Occupandosi della potestà legislativa regionale in tema di edilizia di culto, questa Corte ne ha già chiarito finalità e limiti, affermando che «[l]a legislazione regionale in materia di edilizia di culto “trova la sua ragione e giustificazione – propria della materia urbanistica – nell’esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi” (sentenza n. 195 del 1993)» (sentenza n. 63 del 2016). In questo contesto «la Regione è titolata, nel regolare la coesistenza dei diversi interessi che insistono sul proprio territorio, a dedicare specifiche disposizioni per la programmazione e la realizzazione dei luoghi di culto e, nell’esercizio di tali competenze, può imporre quelle condizioni e quelle limitazioni, che siano strettamente necessarie a garantire le finalità di governo del territorio affidate alle sue cure» (sentenza n. 67 del 2017). Nell’esercizio delle sue competenze, tuttavia, il legislatore regionale «non può mai perseguire finalità che esorbitano dai compiti della Regione», non essendogli consentito in particolare di introdurre «all’interno di una legge sul governo del territorio [...] disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione» (sentenza n. 63 del 2016).
A questo riguardo viene in evidenza innanzitutto il carattere assoluto della previsione, che riguarda indistintamente (ed esclusivamente) tutte le nuove attrezzature religiose, a prescindere dal loro carattere pubblico o privato, dalla loro dimensione, dalla specifica funzione cui sono adibite, dalla loro attitudine a ospitare un numero più o meno consistente di fedeli, e dunque dal loro impatto urbanistico, che può essere molto variabile e potenzialmente irrilevante. L’effetto di tale assolutezza è che anche attrezzature del tutto prive di rilevanza urbanistica, solo per il fatto di avere destinazione religiosa (si pensi a una piccola sala di preghiera privata di una comunità religiosa), devono essere preventivamente localizzate nel PAR, e che, per esempio, i membri di un’associazione avente finalità religiosa non possono riunirsi nella sede privata dell’associazione per svolgere l’attività di culto, senza una specifica previsione del PAR. Al contrario, qualsiasi altra attività associativa, purché non religiosa, può essere svolta senz’altro nella sede sua propria, liberamente localizzabile sul territorio comunale nel solo rispetto delle generali previsioni urbanistiche. In questa prospettiva, la potenziale irrilevanza urbanistica di una parte almeno delle strutture investite dalla previsione contestata rende evidente l’esistenza di un obiettivo ostacolo all’insediamento di nuove strutture religiose.�
7.1.– Secondo la Regione Lombardia, la questione è irrilevante innanzitutto perché l’atto impugnato davanti al giudice rimettente non farebbe riferimento alla previsione censurata (art. 72, comma 5), che non troverebbe dunque applicazione nel giudizio a quo.�
Ciò precisato, la motivazione offerta dal rimettente sulla rilevanza delle questioni investe due distinti profili.�
Innanzitutto, è valorizzato il fatto che nel primo dei motivi aggiunti la ricorrente in due punti lamenta l’illegittimità del diniego perché, nella sua parte finale, la delibera impugnata afferma che «ogni determinazione in tal senso sarà oggetto di successiva ed ulteriore verifica in sede di futuro aggiornamento del PGT», come prescritto proprio all’art. 72, comma 5, secondo periodo. In secondo luogo, dopo aver affermato che l’art. 72, comma 5, vigente dal 2015, trova applicazione nel procedimento oggetto del giudizio a quo (iniziato con un’osservazione al PGT presentata nel 2011), il TAR osserva che, in base all’art. 72, comma 5, secondo periodo, «senza l’avvio del nuovo Piano del Governo del Territorio rimane senza tutela la posizione dell’Associazione: in tal senso è quindi innegabile la rilevanza della questione nel caso di specie».�
In realtà il TAR rimettente afferma espressamente, basandosi sull’ordine dei motivi aggiunti fissato dalla stessa ricorrente, che la seconda censura può essere esaminata solo dopo aver deciso sulla prima, e poi argomenta (come appena visto) sulla rilevanza della questione di costituzionalità relativa all’art. 72, comma 5, ai fini della decisione del primo dei motivi aggiunti.�
La contestualità di approvazione del PAR e del nuovo PGT (o di una sua variante generale), imposta dall’art. 72, comma 5, secondo periodo, fa sì che le istanze di insediamento di attrezzature religiose siano destinate a essere decise in tempi del tutto incerti e aleatori, in considerazione del fatto che il potere del comune di procedere alla formazione del PGT o di una sua variante generale, condizione necessaria per poter adottare il PAR (a sua volta condizione perché la struttura possa essere autorizzata), ha per sua natura carattere assolutamente discrezionale per quanto riguarda l’an e il quando dell’intervento.�
La norma censurata, ostacolando la programmazione delle attrezzature religiose da parte dei comuni (a loro volta condizionati nell’esercizio della loro autonomia amministrativa in materia urbanistica, su cui, da ultimo, sentenza n. 179 del 2019), determina una forte compressione della libertà religiosa (che può addirittura spingersi fino a negare la libertà di culto), senza che a ciò corrisponda alcun reale interesse di buon governo del territorio. Secondo le regole generali, infatti, la realizzazione di un impianto di interesse pubblico che richieda la modifica delle previsioni di piano si può tradurre in una semplice variante parziale. E comunque, quand’anche la previsione del nuovo impianto possa richiedere una riconsiderazione dell’intero ambito interessato, la valutazione in concreto dell’impatto della nuova struttura sul contesto circostante spetterebbe in via esclusiva al comune. La previsione ad opera della legge regionale della necessaria e inderogabile approvazione del PAR unitamente all’approvazione del piano che investe l’intero territorio comunale (il PGT o la sua variante generale) è dunque ingiustificata e irragionevole, e tanto più lo è in quanto riguarda l’installazione di attrezzature religiose, alle quali, come visto, in ragione della loro strumentalità alla garanzia di un diritto costituzionalmente tutelato, dovrebbe piuttosto essere riservato un trattamento di speciale considerazione.�
1) dichiara inammissibili gli interventi spiegati dall’Associazione culturale Assalam di Cantù nei giudizi indicati in epigrafe;�
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 72, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, in riferimento agli artt. 2, 3 e 19 della Costituzione, con l’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 159 del 2018.
Depositata in Cancelleria il 5 dicembre 2019.