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Timestamp: 2020-02-26 11:29:33+00:00
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Os novos rumos da Medida Provisória e o trancamento específico de pauta (Constitucional) - Artigo jurídico - DireitoNet
Trata da interpretação constitucional dada ao art. 62, § 6º, da Constituição, através da Questão de Ordem nº 411/2009, no sentido de que o sobrestamento das Medidas Provisórias diz respeito apenas às Leis Ordinárias, excetuando, ainda, as proibições tidas no artigo 62, § 1º da Carta da República.
Por Renan Barros dos Reis
Direito Constitucional | 10/jul/2009
Todavia, hodiernamente é perceptível que a função dessas Medidas Provisórias – MPs desvirtuou-se quase que totalmente de seu sentido original, sendo, na prática, um meio para o chefe do Poder Executivo legislar em assuntos diversos, mesmo que descumprindo os requisitos de urgência e relevância, reduzindo, por conseguinte, a atuação do Poder Legislativo. Essa afirmação torna-se mais preocupante porque passados quarenta e cinco dias da edição desta medida, tranca-se a pauta das Casas Legislativa em que essa MP tramita [1], não podendo ela deliberar sobre diversos assuntos de importância popular e o que é pior, servindo de mero anuente dos mandos e desmandos do Poder Executivo.
Neste contexto, o Poder Legislativo, corporificado em seus órgãos (Câmara dos Deputados e Senado Federal), busca soluções para que volte a exercer suas atividades típicas, que são a de legislar e a de fiscalizar os atos do Poder Executivo. Uma dessas soluções, extraída da Questão de Ordem nº 411/2009 [2], da Câmara dos Deputados, foi interpretar restritivamente o disposto no artigo 62, § 6º, da Constituição da República, no sentido de que as Medidas Provisórias não votadas em quarenta e cinco dias impedem apenas a votação de leis ordinárias, e ainda, de leis ordinárias que não estejam proibidas constitucionalmente de serem objeto de MPs [3]. Destarte, continuaria normalmente as atividades legislativas no que diz respeito à discussão e votação de emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções, e ainda, de leis ordinárias que não podem ser objeto de Medidas Provisórias.
É fato que trata-se de uma mutação constitucional, concebida como uma mudança de sentido e alcance de dada norma da Constituição, sem que seja seguido o processo legislativo atinente à mudança formal da Constituição, através de Emenda Constitucional [4]. Assim, tal interpretação, ainda nova, é passível de críticas pelas mais determinadas classes de estudiosos, intérpretes e aplicadores do Direito Constitucional Brasileiro [5].
Tal é a controvérsia gerada, visto que há diversidade interna dentro da própria Câmara dos Deputados, que a medida adotada pela citada Questão de Ordem está sendo objeto de um Mandado de Segurança no Supremo Tribunal Federal, o qual já possui, inclusive, decisão liminar, considerando legítima essa interpretação da Constituição [6].
A evolução do pensamento sobre a separação dos Poderes, ou separação das funções de Poderes [7], remonta à Grécia Antiga, onde são encontrados os primeiros resquícios de uma das teorias mais importantes do Estado moderno e contemporâneo. Especificamente em Aristóteles, que avalia ser censurável e arriscado conceder a uma única pessoa o exercício do Poder [8], tal princípio ganha seus primeiros contornos.
No entanto, apenas com Montesquieu esse princípio recebe sistematização e força, sendo atribuído a este tal teoria [9]. De acordo com o renomado autor, o Poder nunca pode estar concentrado na mão de uma só pessoa, pois esta sempre tenderá a abusar dele. Desta forma, precisaria impor alguns limites para o exercício desse Poder.
Dessarte, para Montesquieu, somente o próprio Poder poderia frear o seu exercício, dependendo da maneira como ele está disposto [10]. Deste modo, a maneira ideal encontrada seria dividir o Poder em funções autônomas e independentes umas das outras, sem que, no entanto, uma tivesse supremacia em relação às demais. Cada vez que uma função estivesse exorbitando de suas competências, a outra viria e restabeleceria a harmonia entre todas. Essa autocontenção ficou conhecida como sistema de “freios e contrapesos”.
Aplicando essa teoria ao Estado brasileiro, após a Constituição de 1988, que a positivou no artigo 2º [11], percebe-se que o fulcro do constituinte não foi, de modo algum, dar mais poder a uma função que às outras. Encontra-se na harmonia dos poderes as interferências que cada um tem para com o outro, no trato recíproco e nas restrições impostas aos seus exercícios.
O instituto da Medida Provisória: uso e abuso
Dispõe o artigo 61 da Constituição Brasileira de 1988 que o chefe do Poder Executivo pode editar medidas provisórias com força de lei em caso de urgência e relevância, devendo ser imediatamente encaminhada para a apreciação do Congresso Nacional. Portanto, conforme se depreende do citado artigo, essa medida somente pode ser usada em situações excepcionalíssimas, de extrema urgência para a população ou para a garantia de direitos [12].
Seu uso advém de um denominado estado de necessidade social, que carece algumas vezes de medidas enérgicas por parte do Poder Executivo para estabilizar a ordem ou para garantir a inviolabilidade de direitos fundamentais, tendo, assim, caráter normativo e com eficácia imediata. Desta forma, esse instrumento é de muito fácil abuso, necessitando de contenção. Essa contenção, por seu turno, é feita de duas formas: a) através de análise por Comissão de cada casa, dos requisitos de urgência e relevância da medida provisória, nos termos do artigo 62, § 5º [13]; b) pela análise judicial, de caráter excepcional, feita pelo Supremo Tribunal Federal [14].
Não obstante esse controle prévio acerca dos pressupostos formais (urgência e relevância) e do excesso no seu uso, a confecção exacerbado de MPs é corriqueiro pelo Poder Executivo. De acordo com pesquisas realizadas pela Subsecretaria de Informações do Senado Federal, em 1999, durante o governo FHC as Medidas Provisórias foram editadas e reeditadas cerca de duas mil, setecentas e sessenta e sete vezes [15]. Pergunta-se: será que a República Federativa do Brasil esteve todas essas vezes em um estado de urgência e relevância, a ponto de se editar uma Medida Provisória?
No escopo de restringir o uso (e abuso) das freqüentes edições e reedições de MPs, o poder constituinte derivado impôs outros limites à confecção de Medida Provisória, de caráter material. Essas restrições advieram com a Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, que reduziu a reedição das medidas [16] e restringiu, quanto ao conteúdo, as mesmas. Essas ressalvas encontram-se no art. 62, § 1º, CRFB/88 (vide nota nº 4).
Reitere-se que o instituto é, em sua essência, um instrumento necessário para a convivência social e a harmonia dos Poderes. No entanto, dada a facilidade de sua edição e a demora de sua votação, torna-se uma carta poderosa na mão do Presidente da República que, com tanto poder, tende a abusar dele, conforme antiga lição de Montesquieu [17].
Trancamento da pauta: a mutação constitucional de sua interpretação
Conforme intelecção do artigo 62, § 6º da Carta da República, a Medida Provisória que não for analisada no prazo de quarenta e cinco dias, contados da publicação, sobrestará, até que termine sua votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa. Por muito tempo, interpretou-se esse dispositivo de forma declarativa, ou seja, o que a norma dispunha era exatamente aquilo que deveria ser feito.
Todavia, essa interpretação gerou, durante longa temporada, uma paralisação da atividade legislativa pelo Poder Legislativo brasileiro. Ora, tal interrupção fere frontalmente o postulado da Separação de Poderes, pois não é possível esse órgão ser impedido de exercer sua atividade primária, típica, qual seja a confecção de normas. E ainda pior, foi transferida, de certa maneira, essa atividade ao Poder Executivo, que, na conjectura atual, mantém a linha altamente expedidora de MPs.
Assim, dado o conjunto fático da usurpação pelo Executivo da atividade legiferante, durante muito tempo buscou-se uma solução adequada para a harmonização deste instituto com a atividade do Poder legislativo. Não é possível extinguir de sobremodo as Medidas Provisórias, haja vista seu caráter necessário; nem é possível estacionar os trabalhos do Legislativo. Assim, pouco a pouco, em uma relação intensa e recíproca, em fricção que produz calor, mas nem sempre luz, ambos os Poderes tenderam para a nova interpretação deste dispositivo, de modo a não ferir o núcleo fundamental desse instituto, nem do órgão.
Os senhores sabem o quanto esta Casa tem sido criticada, porque praticamente paralisamos as votações em face das medidas provisórias. Basta registrar que temos hoje 10 medidas provisórias e uma décima primeira que voltou do Senado Federal, porque lá houve emenda, que trancam a pauta dos nossos trabalhos. Num critério temporal bastante otimista, essa pauta só será destrancada no meio ou no final de maio, isso se ainda não voltarem para cá outras medidas provisórias do Senado Federal, com eventuais emendas, ou ainda outras vierem a ser editadas de modo a trancar a pauta.
Portanto, se não encontrarmos uma solução no caso interpretativo do texto constitucional que nos permita o destrancamento da pauta, nós vamos passar, Deputadas e Deputados, praticamente esse ano sem conseguir levar adiante as propostas que tramitam por esta Casa que não sejam as medidas provisórias. Aqui, estou me cingindo a colocações de natureza política. Eu quero, portanto, dar uma resposta à sociedade brasileira, dizendo que nós encontramos aqui uma solução que vai nos permitir legislar.
Uma primeira é que esta Constituição - sabemos todos - inaugurou política e juridicamente, um estado democrático de direito. Não precisamos ressaltar que nasceu como fruto do combate ao autoritarismo. Não precisamos ressaltar que surgiu para debelar o centralismo. Não precisamos repisar que surgiu para igualar os poderes e, portanto, para impedir que um dos poderes tivesse uma atuação política e juridicamente superior a de outro poder, o que ocorria no período anterior à Constituinte de 1988.
Quando digo que se quis um estado democrático de direito, estou reproduzindo o texto constitucional. A Constituição, logo na sua abertura, diz que o Brasil é um estado democrático de direito. Bastaria dizer estado democrático. Bastaria dizer estado de direito, mas repisou: "é um estado democrático de direito."
E, na seqüência, estabeleceu uma igualdade absoluta entre os poderes do Estado, ou seja, eliminou aquela ordem jurídica anterior que dava prevalência ao Poder Executivo e, no particular, ao Presidente da República.
Feita essa equação, pela Constituição Federal, da repartição das funções do Estado, falo entre parênteses, o poder não é nosso, não é do Presidente da República, não é do Judiciário; o poder é do povo. Somos meros órgãos exercentes do poder que nos foi atribuído.
Ao distribuir essas funções, a soberania popular, expressada na Constituinte, estabeleceu funções distintas para órgãos distintos. Para dizer uma obviedade, Executivo executa, Legislativo legisla e Judiciário julga.
Portanto, a função primacial, primeira, típica, identificadora de cada um dos poderes é esta: execução, legislação e jurisdição. (grifos nossos)
No caso do Legislativo, atividade entrega ao órgão do poder chamado Poder Legislativo.
Pode haver exceção a esse princípio? Digo eu: pode e há. Tanto que, em matéria legislativa, o Poder Executivo, por meio do Presidente da República, pode editar medidas provisórias com força de lei, na expressão constitucional.
É uma exceção ao princípio segundo o qual ao Legislativo incumbe legislar.
Então, volto a dizer: toda vez que há uma exceção esta interpretação não pode ser ampliativa. Ao contrário. A interpretação é restritiva. Toda e qualquer exceção retirante de uma parcela de poder de um dos órgãos de Governo, de um dos órgãos de poder, para outro órgão de Governo só pode ser interpretada restritivamente.
Muito bem. Então, registrado que há uma exceção, nós vamos ao art. 62 e lá verificamos o seguinte: que a medida provisória, se não examinada no prazo de 45 dias, sobresta todas as demais deliberações legislativas na Casa em que estiver tramitando a medida provisória. Mas, aí surge uma pergunta: de que deliberação legislativa está tratando o texto constitucional? E eu aqui faço mais uma consideração genérica.
A interpretação mais prestante na ordem jurídica do texto constitucional é a interpretação sistêmica. Quer dizer, eu só consigo desvendar os segredos de um dispositivo constitucional se eu encaixá-lo no sistema. É o sistema que me permite a interpretação correta do texto. A interpretação literal - para usar um vocábulo mais forte - é a mais pedestre das interpretações.
Então, se eu ficar na interpretação literal "todas as deliberações legislativas", eu digo, nenhuma delas pode ser objeto de apreciação. Mas não é isso que diz o texto. Eu pergunto, e a pergunta é importante: uma medida provisória pode versar sobre matéria de lei complementar? Não pode. Há uma vedação expressa no texto constitucional. A medida provisória pode modificar a Constituição? Não pode. Só a emenda constitucional pode fazê-lo. A medida provisória pode tratar de uma matéria referente a decreto legislativo, por exemplo, declarar a guerra ou fazer a paz, que é objeto de decreto legislativo? Não pode. A medida provisória pode editar uma resolução sobre o Regimento Interno da Câmara ou do Senado? Não pode. Isto é matéria de decreto legislativo e de resolução. Aliás, aqui faço um parêntese: imaginem os senhores o que significa o trancamento da pauta. Se hoje estourasse um conflito entre o Brasil e um outro país, e o Presidente mandasse uma mensagem para declarar a guerra, nós não poderíamos expedir o decreto legislativo, porque a pauta está trancada até maio. Então nós mandaríamos avisar: só a partir do dia 15 ou 20 de maio nós vamos poder apreciar esse decreto legislativo. Não é?
Então, em face dessas circunstâncias, a interpretação que se dá a essa expressão "todas as deliberações legislativas" são todas as deliberações legislativas ordinárias. Apenas as leis ordinárias é que não podem trancar a pauta. E ademais disso, mesmo no tocante às leis ordinárias, algumas delas, estão excepcionadas. O art. 62, no inciso I, ao tratar das leis ordinárias que não podem ser objeto de medida provisória estabelece as leis ordinárias sobre nacionalidade, cidadania, e outros tantos temas que estão elencados no art. 62, inciso I. Então, nestas matérias também, digo eu, não há trancamento da pauta. (grifos nossos) [18]
Tal opinião encontrou guarida na decisão liminar proferida pelo Min. Celso de Mello nos autos do Mandado de Segurança nº 27.931, segundo o qual, a “solução interpretativa dada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados encerraria uma reposta jurídica qualitativamente superior àquela que busca sustentar – e, mais grave, preservar – virtual interdição das funções legislativas do Congresso Nacional” [19].
Conforme ensinamento Virgílio Afonso da Silva [20], os princípios constitucionais contêm uma carga valorativa (diga-se supremacia ética) superior às regras, ainda que constitucionais. Dessa forma, o princípio fundamental, na divisão de Luís Roberto Barroso [21], reitere-se, com seu núcleo fundamental intangível, ao se deparar em confronto com uma regra, cuja aplicação se dá na modalidade “tudo ou nada”, deva ceder diante da aplicação daquele.
Utilizando-se de princípios interpretativos (ponderação de valores – igualmente tutelados), cujo escopo, segundo George Marmelstein é “ajudar a encontrar respostas racionalmente fundamentadas, com base em parâmetros constitucionalmente aceitos, além de possibilita maior transparência e objetividade na argumentação jurídica e no processo decisório” [22], pode-se chegar à conclusão que a edição continuada de MPs, sobestando a pauta do Congresso Nacional, macula irrazoavelmente o Princípio da Separação de Poderes.
Tal mutação constitucional é necessária na medida em que “desafoga” o Poder Legislativo, podendo este exercer suas atividades com maior liberdade, sem dependência dos mandos e desmandos do Poder Executivo.
BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
______. Elementos de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção de um novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009.
______. Interpretação e aplicação da constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 05 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 25 abr. 2009.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 24. Ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional. A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1997.
LIMA, George Marmelstein. Curso de direitos fundamentais. São Paulo: Atlas, 2008.
MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, Baron de La Brède et de. De l’esprit des lois. v. I. Paris: Garnier-Flammarion, 2005.
SILVA, Virgílio Afonso. Princípios e regras: mitos e equívocos acerca de uma distinção. In: Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, 2003.
[1] CRFB/88, art. 62, § 6º. Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
[2] O conteúdo integral desta Questão de Ordem nº 411/2009 pode ser encontrado no site http://www.camara.gov.br/internet/plenario/qordem.asp
[3] CRFB/88, art. 62, § 1º. É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a: a. nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b. direito penal, processual penal e processual civil; c. organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d. planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; III – reservada a lei complementar; IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
[4] A mutação constitucional consiste em alteração do significado de determinada norma da Constituição, sem observância do mecanismo constitucionalmente previsto para as emendas e, além disso, sem que tenha havido qualquer modificação de seu texto. Essa nova mudança deve decorrer de uma mudança na realidade fática ou de uma nova percepção do Direito, uma releitura do que deve ser considerado ético ou justo. (BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção de um novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 125-126)
[5] No processo de interpretação constitucional estão potencialmente vinculados todos os órgãos estatais, todas as potências públicas, todos os cidadãos e grupos, não sendo possível estabelecer-se um elemento cerrado ou fixado com “numerus clausus” de intérpretes da Constituição. (HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional. A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1997 p. 13).
[6] Trata-se do Mandado de Segurança nº 27.931-1/DF, rel. Min. Celso de Mello, impetrado por deputados federais representantes da minoria parlamentar. A decisão liminar pode ser acessada no link: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/MS27_931CM.pdf. Este “writ”, até o momento, não foi julgado pelo pleno do STF.
[7] Considera-se que o Poder é um só e todo ele vem do povo (CRFB/88, art. 1º, par. único). O que se separa são as funções desse Poder, seu modo de exercício. Nesse prisma, tem-se os “Poderes” Legislativo, Executivo e Judiciário.
[8] Nesse sentido: DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 24. Ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p 217.
[9] Foi exatamente na obra “O Espírito das Leis” que houve a difusão e consolidação da doutrina da separação dos Poderes. Vide: MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, Baron de La Brède et de. De l’esprit des lois. v. I. Paris: Garnier-Flammarion, 2005.
[10] No original: “Pour qu’on ne puísse abuser du puvoir, il faut que, par le disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir”. Tradução Livre : Para que não se possa abusar do poder é preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder.
[11] CRFB/88, art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
[12] Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, as MPs só podem ser expedidas quando: “a) situação muito grave reclame providências imediatas, que tenham de ser tomadas incontinenti, pena de perecimento do interesse público que deve suprir, e b) a natureza da medida seja compatível com a fragilidade inerente ao seu caráter efêmero”. (BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 131.
[13] CRFB/88, art. 62, § 5º. A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.
[14] A possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apóia-se na necessidade de impedir que o Presidente da República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipóteses em que se registrar o exercício anômalo e arbitrário das funções estatais. (STF, ADI 2.213-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 23 abr. 2004).
[15] Levantamento e reedições de medidas provisórias: dados atualizados em 28 de fevereiro de 1999, p. 283.
[16] CRFB/88, art. 62, § 7º. Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
[17] Mais c’est une expérience éternelle, que tout homme qui a Du pouvoir est portá à em abuser; Il va jusqu’à ce qu’il trouve dês limits. (MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, Baron de La Brède et de. De l’esprit des lois. v. I. Paris: Garnier-Flammarion, 2005, p. 293). Tradução livre: A experiência eterna nos mostra que todo homem que tem poder é tentado a abusar dele; vai até onde encontra limites.
[18] O conteúdo integral desta Questão de Ordem nº 411/2009 pode ser encontrado no site http://www.camara.gov.br/internet/plenario/qordem.asp
[19] O teor desta decisão encontra-se no seguinte link: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/MS27_931CM.pdf.
[20] SILVA, Virgílio Afonso. Princípios e regras: mitos e equívocos acerca de uma distinção. In: Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, 2003, p. 607-630.
[21] O renomado autor faz a divisão dos princípios constitucionais em três: Princípios Fundamentais, Princípios Constitucionais Gerais e Princípios Setoriais ou Especiais. Os princípios fundamentais, na visão dele, “são aqueles que contêm as decisões políticas estruturais do Estado” e ainda “são típica,ente os fundamentos da organização política do Estado”. (BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008).
[22] LIMA, George Marmelstein. Curso de direitos fundamentais. São Paulo: Atlas, 2008, p. 362.
[23] “Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Elementos de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, p. 230).
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