Source: https://www.ratioiuris.it/cons-st-a-p-9-maggio-2019-n-7/
Timestamp: 2019-08-23 09:32:09+00:00
Document Index: 161469104

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Cons. St., A.P., 9 maggio 2019, n. 7 - Ratio Iuris
Mag 22, 2019 | Diritto Amministrativo 2019, Senza categoria | 0 |
L’Adunanza plenaria si pronuncia in ordine al rapporto tra le sopravvenienze e la sentenza che ormai irrevocabilmente abbia disposto l’astreinte.
Real Fettuccina F.C. Società Sportiva Dilettantistica, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Simone Ciccotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lucrezio Caro 62;
Roma Capitale, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi D’Ottavi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;
ottenere chiarimenti sulle modalità dell’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato – Sez. V n. 06698/2011, resa tra le parti, in relazione all’applicazione dell’astreinte ivi disposta.
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2019 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Ciccotti e D’Ottavi;
Con l’ordinanza oggetto dell’odierno esame la Sezione V sottopone all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99, comma 1, Cod. proc. amm., stante il ravvisato contrasto di giurisprudenza, i seguenti quesiti:
b) comminava una astreinteper la ipotesi di inadempimento, con decorrenza dal secondo mese successivo alla notifica della sentenza per un importo di € 300 giornalieri da accrescere progressivamente, in caso di prolungamento dell’inottemperanza, nella misura del 50 per cento, ogni quindici giorni, con riferimento alla base data dall’importo via via rideterminato.
In particolare l’Amministrazione chiedeva: “.. se le modalità di ottemperanza attuate dall’Amministrazione costituissero condotte tali da giustificare l’applicazione aritmetica della penale, anche alla luce dell’assenza di ritardo o inadempimento imputabile alla stazione appaltante; se l’applicazione pedissequa posta alla base dell’azione di esecuzione intrapresa dall’associazione, anche in assenza di alcuna rituale richiesta al giudice dell’ottemperanza, potesse costituire abuso sostanziale o processuale del diritto, tenuto conto dell’adempimento manifestato dall’Amministrazione alla luce delle evidenze contabili e della dialettica tra le parti sostanziali; se l’applicazione della penale progressiva per l’adempimento potesse superare il valore della concessione; – se sussistesse violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, collaborazione alla luce degli accadimenti rappresentati; – in subordine se sussistessero gli estremi per disporre la riforma parziale della decisione di ottemperanza”.
2.5. Con ordinanza n. 5641/2018 la Sezione accoglieva il ricorso, chiarendo che “la pretesa dell’amministrazione di pagare la detta penalità nella misura massima di € 675.000,00 non ha…fondamento essendo in palese contrasto col giudicato da eseguire, posto che risulta evidente, sulla base di quanto emerge dalla citata ordinanza 2324 del 2017, che la somma di euro 675.000,00 costituisce solo un valore minimo”. Nominava altresì un commissario ad acta affinché provvedesse al pagamento della penalità in luogo dell’amministrazione inadempiente, precisando che la somma da corrispondere per il ritardo nell’adempimento degli obblighi scaturenti dalla sentenza non avrebbe dovuto superare i quindici milioni di euro, essendosi la società dichiarata disponibile a limitare a tanto la sua pretesa.
Il medesimo rappresentava, in particolare, di aver ricevuto nota con la quale l’Avvocatura di Roma Capitale evidenziava la necessità che l’importo della penale fosse contenuto – in osservanza del principio della domanda, di cui agli artt. 99 e 112 Cod. proc. civ. – entro la misura di € 1.027,00 al giorno, tale essendo l’effettiva richiesta avanzata dalla Real Fettuccina nel giudizio d’ottemperanza poi definito con la sentenza n. 6688/2011.
Ripercorsi in via generale e teorica gli snodi del giudizio di ottemperanza la Sezione rimettente introduce un primo dato fattuale, particolarmente rilevante e significativo, e osserva, in particolare, come, nel caso di specie, l’applicazione del criterio di calcolo stabilito nella sentenza n. 6688 del 2011 porterebbe a corrispondere alla parte privata l’ “iperbolica” cifra di 7,5 miliardi di euro, manifestamente eccedente“ogni relazione rispetto al ritardo dell’adempimento”;quand’anche si volesse limitare la penalità di mora alla somma di quindici milioni, frutto della volontà di “autolimitazione” della società ricorrente – prosegue il collegio rimettente – “si tratterebbe comunque di un ammontare sproporzionato, del tutto sganciato dal valore della concessione per il cui affidamento era stata indetta la gara ad evidenza pubblica”.
a) la statuizione di una penalità di mora è configurabile quale “misura strumentale di amministrazione dell’esecuzione della sentenza ottemperanda”, come tale estranea alla funzione propria del ius diceree dunque non passibile di formare un autentico giudicato, posto che essa non attiene alla rescontroversa e al relativo profilo accertativo, né come petitum né come causa petendi;
d) le medesime ragioni rinvenibili a sostegno della possibilità di mutare il precetto sanzionatorio conducono ad affermare che la revisione possa esplicare effetti anche rispetto al passato, secondo la prudente valutazione del giudice dell’ottemperanza, con il solo limite dell’irretroattività in peiusdella misura, in applicazione del generale principio del divieto di applicazione retroattiva di precetti afflittivi; e) non potrebbe opporsi a simile conclusione la circostanza che la statuizione della penalità è titolo esecutivo; né che l’applicazione retroattiva della modifica andrebbe a incidere su diritti già maturati, posto che di fronte a una sopravvenuta «manifesta iniquità» o altra «ragione ostativa» lo stesso presupposto genetico della misura risulta compromesso, travolgendo in radice la ragione del credito (o della sua entità) e la sua conseguente esigibilità, secondo lo schema logico inveratosi nell’ordinamento civile in relazione all’applicazione della clausola penale di all’art. 1384 Cod. civ. e ai poteri giudiziali ufficiosi di riduzione ad equità, secondo quanto chiarito da Cass., SS.UU., 13 settembre 2005, n. 18128.
2.2. Di diverso avviso la difesa della società Real Fettuccina, la quale fondamentalmente pone l’accento sul rischio di una dequotazione della funzione giurisdizionale rispetto a quella amministrativa, e sul conseguente grave vulnus al sistema della giustizia amministrativa derivante dall’eventuale negazione della stabilità degli effetti delle sentenze rese in sede di ottemperanza e dell’irretrattabilità delle relative statuizioni sulla penalità di mora, per giunta ad esclusivo vantaggio della parte pubblica. Del resto, anche ove volesse accedersi alla argomentazioni del Collegio rimettente e si ritenesse ragionevole, oltre ad una modifica ex nunc dell’astreinte, anche una revisione ex tunc del disposto giudiziale – aggiunge la deducente – si schiuderebbe al giudicante un profilo valutativo di enorme rilievo, mancando nell’ordinamento una specifica disciplina del procedimento di eventuale riesame, delle relative modalità e dei termini, nonché dei limiti alla riproposizione di istanze di valutazione equitative, astrattamente proponibili all’infinito in assenza di un regime di stabilità delle sentenze d’ottemperanza.
L’incertezza che caratterizza l’odierna quaestio iurisnon risiede tuttavia nella funzione delle astreintes, sulla quale le previsioni dei diversi rami dell’ordinamento collimano, quanto, piuttosto, nel rapporto tra tali misure coercitive indirette e gli strumenti processuali attraverso i quali esse sono comminate, nonché, e soprattutto, nel regime di stabilità delle decisioni che da tali strumenti processuali promanano, a fronte di un’evoluzione dei fatti non coerente, o comunque, non prevista nella prognosi giudiziale ex antefatta.
In quello processual-amministrativistico la penalità di mora è invece comminata dal giudice in sede di ottemperanza con la sentenza che accerta il già intervenuto inadempimento dell’obbligo posto dal comando giudiziale. Ai sensi dell’art. 114 lett. e) c.p.a. dedicato all’azione di ottemperanza, “Il giudice, in caso di accoglimento del ricorso (ndr per ottemperanza) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo”.
4.2.1. Una parte della dottrina ha sostenuto che al giudice amministrativo spetterebbero, già in sede di cognizione, ai sensi dell’art. 34, primo comma, lett. c) ed e), c.p.a., i poteri che generalmente gli competono in sede di ottemperanza. Infatti l’art. 34, lett. e), c.p.a., nel descrivere i possibili contenuti delle sentenze di merito, contempla anche l’adozione delle misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione. Nell’ampia formulazione sarebbe sussumibile – secondo tale tesi – anche il potere di condannare la parte soccombente al pagamento di una somma di denaro a titolo di penalità di mora. L’art. 34 c.p.a. attuerebbe così il principio di concentrazione delle tutele proclamato dall’art. 7, settimo comma, c.p.a., consentendo l’anticipazione dell’adozione dei provvedimenti propri della fase dell’ottemperanza e rendendo labile il confine tra cognizione ed esecuzione. La penalità di mora, se applicata già nella sentenza di merito, potrebbe anzi svolgere una funzione deflattiva dei giudizi esecutivi.
5.1. Questa Adunanza se ne è già occupata funditus nella decisione n. 2/2013, ivi chiarendo che il giudizio di ottemperanza presenta un contenuto composito, entro il quale convergono azioni diverse, talune riconducibili all’ “attuazione” del comando giudiziale e alla concretizzazione dei suoi effetti conformativi; altre di mera esecuzione di una sentenza di condanna pronunciata nei confronti della pubblica amministrazione; altre ancora aventi natura di cognizione, e che, in omaggio ad un principio di effettività della tutela giurisdizionale, trovano nel giudice dell’ottemperanza il giudice competente, in guisa da potere intendere quest’ultimo quale “giudice naturale della conformazione dell’attività amministrativa successiva al giudicato e delle obbligazioni che da quel giudicato discendono o che in esso trovano il proprio presupposto”.
5.2. E’ evidente che così riassumendosi il contenuto del giudizio e della relativa decisione finale, il regime di stabilità di quest’ultima non possa che seguire la natura composita dei relativi contenuti e differenziarsi in relazione ad essi. Sicché, ad esempio, la declaratoria della nullità di eventuali atti emanati in violazione o elusione del giudicato di cui alla lettera b) dell’art. 114 comma 4, o la prescrizione di talune modalità di esecuzione, ivi compresa l’eventuale determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione, di cui lett. a) dell’art. 114 cit., costituiscono chiari casi in cui la sentenza ha un contenuto d’accertamento, integrativo della sentenza ottemperanda, come tale suscettibile di passare in giudicato. La stessa cosa accade per l’esecuzione di quelle statuizioni di condanna, costituenti titolo esecutivo ex art. 115 c.p.a., per le quali, similmente a quanto predicabile per il processo di esecuzione civile, si genera un diaframma tra i fatti estintivi, impeditivi e modificativi del diritto di credito – conosciuti o conoscibili dal giudice che ha emesso il provvedimento costituente titolo esecutivo o dai giudici deputati a conoscere delle impugnazioni avverso lo stesso – e quelli collocabili temporalmente in epoca successiva alla formazione del titolo esecutivo e all’acquisizione da parte sua del carattere della definitività. Diaframma dal quale discende il concetto di “cristallizzazione” del diritto accertato nel titolo esecutivo ed il conseguente corollario di “intangibilità” del giudicato, nella sua duplice accezione formale (art. 324 c.p.c.) e sostanziale (art. 2909 c.c.).
5.3. Non è così per le statuizioni accessorie di carattere meramente strumentale rispetto alla materiale esecuzione del precetto, cristallizzatosi a seguito della fase di cognizione e di attuazione. Esse attivano strumenti surrogatori, com’è nel caso della nomina del commissario ad acta, o compulsori – tipicamente le astreintes della quali si dibatte – la cui unica funzione è quella di garantire il principio di effettività della tutela consacrato nell’art. 1 del codice del processo amministrativo, in osservanza dei ripetuti moniti della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, secondo cui – come già ricordato da AP n.15/2014 “il diritto ad un tribunale sarebbe fittizio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato membro permettesse che una decisione giudiziale definitiva e vincolante restasse inoperante a danno di una parte” (sent. Hornsby c. Grecia, 13/03/1997, e Ventorio c. Italia,17/05/2011).
5.5. Corollario di tale affermazione è la rilevanza delle sopravvenienze. Ritiene questa Adunanza Plenaria che tutte le volte in cui le misure strumentali – siano esse surrogatorie, ovvero compulsorie – siano incise, nella loro efficacia, da fatti o circostanze sopravvenute, esse debbano poter essere ricalibrate dal giudice dell’ottemperanza in modo da preservarne il predetto nesso di strumentalità.
L’ordinamento non tollera spostamenti patrimoniali in assenza di una valida causa, e, anche ove questi siano ab origine consensualmente disposti, prevede l’immanente controllo giudiziario in guisa da riservare tutela giuridica agli stessi esclusivamente nei limiti dell’’interesse che il creditore aveva all’adempimento (così art. 1384 cc sulla clausola penale) e non oltre; a tutela di un interesse generale che trascende quello delle parti del rapporto (Cass., SS.UU., 13 settembre 2005, n. 18128, cit.).
Potrebbe sostenersi che l’inadempimento è pur sempre riferibile all’amministrazione obbligata che non ha colpevolmente dato seguito alle statuizioni della sentenza, ma il mantenere l’astreinte,nonostante la nomina di un organo straordinario incaricato di adempiere, farebbe perdere alla stessa il carattere composito di stimolo e sanzione, lasciando inammissibilmente residuare solo quest’ultimo in una statuizione claudicante non più sussumibile nella nozione di astreinte.
Il tema sollevato nell’ordinanza di rimessione, tuttavia, non è limitato alla proiezione futura degli effetti dell’astreinterispetto alle dedotte sopravvenienze, ma giunge a mettere in discussione il “merito” del criterio di quantificazione stabilito con sentenza in sede di ottemperanza, alla luce dell’iperbolico accrescersi della somma nel corso della lunga parentesi temporale, oggettivamente tale da recidere ogni legame con l’originario valore della controversia e da determinare un’ingiusta e ingente locupletazione in capo al privato o, quanto meno, un’attribuzione patrimoniale di cui è difficile individuare la causa sostanziale nel solo titolo formale di un’asseritamente immodificabile condanna all’astreinte.
Tale schema è del resto quello invalso nell’ordinamento francese, al quale quello italiano si è chiaramente ispirato, in cui sono espressamente e pragmaticamente previste una astreinteprovvisoria (minaccia) ed una astreinte definitiva (sanzione), a prevenzione dell’innaturale scissione – propria del nostro ordinamento – tra il momento in cui si radica l’interesse all’impugnazione della astreinte (collocabile al tempo della sua comminatoria) e quello della sua concreta applicazione da parte del creditore beneficiario (che ne “autoliquida” l’ammontare con il precetto).
La questione che viene sottoposta a questa Adunanza è però del tutto peculiare e disvela come, anche a prescindere dal ricorrere di sopravvenienze, in alcuni specifici e ben circoscritti casi in cui è del tutto mancata la valutazione di non manifesta iniquità e, a monte, la fissazione di un tetto massimo cui riferire la valutazione suddetta, sia assolutamente necessario un presidio di garanzia e controllo del giudice dell’ottemperanza, utile ad evitare che l’evoluzione del meccanismo di calcolo provochi uno snaturamento dell’astreinte,privandola di ogni collegamento con i parametri oggettivi di cui agli art. 614 bis e 114 cpa e di fatto trasformandola in un trasferimento coattivo di ricchezza sine causa.
Nell’art. 114 c.p.a. tali parametri non vengono citati, né espressamente richiamati, non perché il riferimento a tali parametri sia ritenuto incongruo – ed anzi può dirsi che siano stati ritenuti dal legislatore con tutta probabilità quali principi generali presupposti – ma perché l’impregiudicata possibilità della nomina di un commissario ad acta, abilitato, in forza del potere di sostituzione, a conferire al privato interessato la specifica utilità che la sentenza gli ha riconosciuto, sottende, se non un onere del creditore di attivare tale tutela, comunque una limitazione della tutela compulsoria oltre quanto necessario alla ragionevole cura dell’interesse creditorio.
7.4. Di tanto v’è prova nella sintesi operata dall’art. 1, comma 781, lett. a), l. 28 dicembre 2015, n. 208, il quale, recependo i contenuti del fondamentale arresto della Plenaria n. 15/2014 cit., ha previsto, con formulazione ellittica, che “Nei giudizi di ottemperanza aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro, la penalità di mora di cui al primo periodo decorre dal giorno della comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento disposto nella sentenza di ottemperanza; detta penalità non può considerarsi manifestamente iniqua quando è stabilita in misura pari agli interessi legali”.
7.6. Nel caso di specie, la sentenza n. 6688/2011 si è dapprima posta il problema della giusta quantificazione dell’astreinte, alla luce dei parametri di cui all’art. 614 bis cpc e dell’art. 114 c.p.a., ritenendo che si dovesse “reputare congrua, in ragione della gravità dell’inadempimento, del valore della controversia, della natura della prestazione, dell’entità del danno e delle altre circostanze, oggettive e soggettive, del caso concreto, la misura, commisurata al canone di concessione, di 300 euro al giorno, da corrispondere in caso di mancata esecuzione della sentenza nel termine prima assegnato di trenta giorni dalla notificazione o comunicazione di questa decisione”.
Ha però poi disposto, avuto riguardo “all’accentuarsi, in termini di progressività, della gravità della condotta inottemperante del debitore in caso di ulteriore protrazione della stessa nel tempo” che l’astreinte “crescesse progressivamente, in caso di prolungamento dell’inottemperanza, nella misura del 50%(percento), ogni quindici giorni, con riferimento alla base data dall’importo progressivamente rideterminato”.
Quand’anche non espressamente prevista e indicata, essa può e deve, quindi, essere ricercata e individuata ex post dal giudice, proprio in sede di reclamo o di chiarimenti, con l’ausilio del riferimento al parametro del danno da ritardo e delle indicazioni in tal senso fornite dalle parti (sul punto si evidenzia, che la stessa ricorrente aveva limitato la propria domanda di astreinteall’importo di €. 1.027,00 giornalieri) affinché il meccanismo progressivo indicato in sentenza, quale apprezzabile espediente per accentuare la carica compulsoria, possa operare sino a raggiungimento del tetto massimo non manifestante iniquo, e non oltre.
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