Source: http://archivio.rivistaaic.it/materiali/convegni/aic200610/schaffer.html
Timestamp: 2017-04-23 19:44:01+00:00
Document Index: 148683657

Matched Legal Cases: ['art. 138', 'art. 126', 'art. 148', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 56', 'art. 140', 'art. 139', 'art. 139', 'art. 140', 'art. 6', 'art. 234', 'art. 144', 'art. 137', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 15', 'art. 138', 'art. 62', 'art. 65', 'art. 15', 'art. 138', 'art. 144', 'art. 145', 'art. 137', 'art. 98', 'art. 97', 'art 93', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 137', 'art. 97']

Relazione di Heinz Schäffer
Giurisdizione costituzionale e conflitti tra poteri legislativi centrali e regionali nell’esperienza austriaca*
I. Premessa metodologica dal punto di vista della teoria dello Stato
1. Giurisdizione costituzionale come istituzione
La giurisdizione costituzionale (“Verfassungsgerichtsbarkeit”) è, nel senso più ampio e funzionale, la verifica dell’agire statale con riguardo al fine di riaffermare e tutelare la Costituzione, intesa come massima norma ordinatrice dello Stato.
Nello sviluppo del costituzionalismo una prima estensione della giurisdizione costituzionale è venuta dalla facoltà di ricorso di fronte ad un tribunale statale (a titolo di colpevole violazione della Costituzione), ossia la possibilità di sanzionare un comportamento non corretto facendo valere la responsabilità della persona (responsabilità ministeriale, “Ministerverantwortlichkeit”).
Da allora, peraltro, nel contesto di uno Stato federale si è aggiunta la necessità di dare una giustiziabilità anche ai rapporti intrafederali[1]. Ciò si notava già nel 1848 nella Costituzione tedesca della Paulskirche e, in Austria, nel progetto di Costituzione di Krems del 1849 – entrambi sistemi federali che non poterono essere attuati. Come terzo elemento determinante si è posta la necessità di tutelare i diritti fondamentali del singolo, esigenza cui si è data risposta in Austria già a partire dal 1867 con il ricorso diretto individuale (“Verfassungsbeschwerde”) di fronte al Reichsgericht[2]. Una coerente attuazione, poi, è stata data alla giurisdizione costituzionale con l’istituzione del controllo sulle norme, introdotto per la prima volta con la Costituzione federale del 1920. Con questo mezzo si tutela obiettivamente l’ordinamento costituzionale e si garantisce alla Costituzione una efficacia rafforzata.
Giustamente si usa definire una delle funzioni centrali della giurisdizione costituzionale, cioè proprio l’istituto del giudizio sulle leggi ad opera di un giudice - con la possibilità per questi di annullare o dichiarare la nullità della legge incostituzionale - quale “coronamento dello Stato di diritto” [3] e come una delle “creazioni rivoluzionarie” del XX secolo nell’ambito della vita dello Stato[4]. Questa forma di verifica rappresenta la coerente conseguenza del principio coessenziale allo Stato di diritto, ancorché in origine riferito ai soli atti individuali (quali sentenze ed atti amministrativi), in base al quale solo gli atti legittimi possono avere sequela. I presupposti ideologici e le motivazioni teoriche della “soluzione austriaca” provengono dalla dottrina pura del diritto, ed in particolare dalla teoria dell’atto statale viziato e dalla teoria della costruzione a gradi (Stufenbau) dell’ordinamento. Sulla scorta di questi postulati teorici la Costituzione del 1920 ha costruito un sistema, coerente con le premesse, atto a verificare l’esistenza di vizî nelle attività di organi dello Stato. In primo piano vi sono procedimenti atti a contrastare norme illegittime (controlli sugli atti); ad essi si aggiungono le possibilità di far valere la responsabilità personale degli organi in presenza di comportamenti colpevoli (controlli sui comportamenti)[5]. L’elemento rivoluzionario è stato, comunque, l’idea che lo Stato costituzionale può ritenersi tutelato solo quando la norma di grado più alto – la Costituzione – acquista una certa capacità di resistenza contro gli atti ad essa contrarî, messi in atto dal legislativo e dall’esecutivo.
2. Il modello austriaco (europeo)
La giurisdizione costituzionale austriaca trova dunque storicamente le proprie radici nella Costituzione decembrina del 1867 concessa dalla Monarchia Austro-ungarica e da questa, a sua volta, nei modelli offerti dalla Costituzione tedesca della Paulskirche e dal progetto di Krems del 1848/49. Il sistema austriaco così fondato è stato utilizzato, soprattutto quanto al controllo centrale di legittimità delle norme, come modello per molte Corti costituzionali, nate dopo la seconda guerra mondiale.
Il modello attuato nello Stato austriaco a partire dal 1920[6] si è caratterizzato particolarmente, pur in un contesto federale, per la attribuzione di competenza a giudicare su questioni riguardanti l’intero Stato, affidata ad un unico tribunale costituzionale centrale. Questo sistema è stato definito il “fermaglio dello Stato”[7]. La giurisdizione sulle competenze ed il controllo astratto sulle norme a richiesta della federazione o dei Länder sono espressioni particolari della tecnica, tipicamente kelseniana, di trasformare conflitti tra poteri in conflitti giuridici, da valutare poi alla stregua della Costituzione. Perciò il tribunale costituzionale austriaco si colloca spesso in un terreno conteso tra la politica ed il diritto[8].
Il controllo concreto di legittimità, ad iniziativa delle giurisdizioni superiori o su ricorso del singolo, costituiscono, d’altra parte, i restanti punti focali della giurisdizione costituzionale, contraddistinti dalla protezione dei diritti individuali.
Per utilizzare un’immagine, si può dire che tutela dei diritti obiettivi e soggettivi sono i due obiettivi con i quali il giudice costituzionale austriaco mette a fuoco la propria giurisdizione.
II. Le competenze (compiti e facoltà) del Tribunale costituzionale in Austria e la loro rilevanza nel contenzioso tra Bund e Länder Prima di tutto un breve sommario delle competenze del Tribunale costituzionale austriaco (TC) che assumono rilevanza nei conflitti federali, cioè nei casi di contrasto tra il Bund ed i Länder.
Si noterà come alcune delle istituzioni statali giungano a rivestire ruoli anche molto diversi, a seconda della loro conformazione, ma anche a seconda della loro collocazione complessiva nel tempo e nell’ambito del processo politico del Land.
Dal punto di vista funzionale le competenze del TC sono al servizio dello Stato federale e dello Stato di diritto. Al principio federale possono ascriversi, in particolare, una parte della giurisdizione sulle competenze, ma anche l’attribuzione del TC di giudicare sulle leggi, nella misura in cui tali funzioni concorrono a tutelare la ripartizione di competenze intra-federale costituzionalmente prevista.
Le competenze del TC austriaco riguardano, in particolare, le seguenti “costellazioni” o nuclei procedimentali:
(1) Giurisdizione sulle competenze
Nel quadro della giurisdizione sulle competenze è sottoposta al TC la decisione su diversi tipi di controversie, e cioè:
a) il TC decide su alcuni – ma non su tutti! – i conflitti di competenza, ed in particolare su quelle questioni di competenza definite di livello costituzionale. Esse comprendono le controversie che sorgono
- tra Magistratura ed Amministrazione;
- tra le tre corti supreme esistenti in Austria;
- tra organi amministrativi federali e statali.
Ciascuno di questi conflitti può essere positivo oppure negativo (art. 138, comma 1, Cost.).
Questo tipo di contenziosi è peraltro di scarso peso e, complessivamente, sempre più raro.
b) inoltre il TC decide circa alcuni conflitti tra organi, ma non certo su tutti, poiché non esiste in Austria[9] un unico procedimento per i conflitti interorganici tra Bund e Länder! In questo campo rientrano però senz’altro le decisioni del TC in tema di
- difformità di giudizio tra Corte dei Conti ed organi del Governo (art. 126a Cost.) nonché
- difformità di giudizio tra Volksanwaltschaft[10] ed organi del Governo (art. 148f Cost.).
Può, a questo proposito, esservi il caso in cui la Corte dei Conti oppure la Volksanwaltschaft (quali organi federali) si trovino in conflitto circa la spettanza di un potere di controllo, e allora la decisione spetta al TC, il quale statuirà se l’organo federale di controllo possa o meno esercitare le sue prerogative nel settore di specie. Da un punto di vista istituzionale, anche in questo caso si è in presenza di un conflitto tra Bund e Länder.
c) accertamento di competenza
Nel quadro della giurisdizione sulla competenza è necessario annoverare un tipo di procedimento che, sotto un altro punto di vista, si potrebbe considerare parte del controllo sulle norme. Ai sensi dell’art. 138, secondo comma, della Costituzione, infatti, il TC statuisce, su richiesta della Federazione o di un Land e con efficacia vincolante, se un atto legislativo (o esecutivo) rientri nella sua sfera di competenza ovvero in quella di altra autorità.
Questo procedimento di accertamento delle competenze rappresenta sia un controllo preventivo sulle norme, poiché, attraverso di esso, si può appurare prima dell’emanazione di una legge se una determinata misura legislativa del Land o della Federazione possa essere, ai sensi della Costituzione, validamente assunta. Per permettere un giudizio al TC, nel procedimento deve essere prodotto un articolato normativo (e dunque non un mero progetto generico o un quesito astratto). Il giudizio, come si è detto, riguarda però solo il profilo della sussistenza della competenza, e non rappresenta un controllo complessivo di costituzionalità dell’atto!
Il giudizio del TC consiste nella valutazione, specifica ed in concreto, degli effetti della normativa proposta, alla luce delle norme sul riparto di competenze. L’esame delle singole norme può comportare, chiaramente, che alcune parti della legge proposta siano ritenute atto di esercizio di competenze riservate al Bund, mentre altre ricadano nella competenza degli stati federati.
In alcuni rari casi, e in particolare quando si tratti di “materie indissolubilmente collegate”, può accadere che il TC dichiari che si è in presenza di un progetto di legge che non è né di competenza del Bund né dei Länder (la cosiddetta “Weder-Noch-Materie”).
A prescindere dal concreto del dispositivo, la sentenza deve formulare anche un astratto principio di diritto (art. 56, comma quarto, della legge sul tribunale costituzionale), che dev’essere pubblicato a cura del Cancelliere federale sulla Gazzetta ufficiale federale.
Questa pronuncia sui principî della competenza, pur provenendo da un caso specifico, viene considerata come una sorta di interpretazione autentica della Costituzione (ed in particolare delle sue norme sulla competenza), dello stesso rango di una legge costituzionale federale[11]. Il principio di diritto è vincolante per il legislatore futuro e per lo stesso Tribunale[12].
Nella prassi:
Le pronunce del TC hanno assunto nel corso dei decenni, dal punto di vista della prassi, una grossa rilevanza. In totale ci sono state 72 decisioni di questo tipo, la gran parte nel periodo della seconda repubblica (nel breve periodo della prima repubblica, e cioè dal 1920 al 1933, ci sono state solo sei decisioni siffatte, mentre tutte le altre sono intervenute sotto l’imperio della seconda repubblica)[13].
Pietre miliari dell’evoluzione giurisprudenziale sono state ad esempio le sentenze sulla competenza in materia di pianificazione territoriale, di radiotelevisione, di protezione da radiazioni, di responsabilità da energia atomica, di tutela dei monumenti, di inquinamento acustico da lavori, di istituti di ricovero e molte altre ancora.
In ogni caso è significativo che questo tipo di giudizio, relativo alla soluzione dei conflitti di competenza, sia stato utilizzato per l’ultima volta nel 1999, quando si è trattato il caso della ripartizione di attribuzioni nel settore dei rifiuti (VfSlg 15.637/1999 = BGBl I 1999/201). Da quell’epoca nessun’altra questione di questo genere è stata sollevata. Ciò può derivare anche dal fatto che il Bund, nel frattempo, ha provveduto ad attribuirsi alcune competenze tramite norme di livello costituzionale (è successo più volte, e un intervento di questo tipo rende la pronuncia del TC, ovviamente, superflua).
In altro senso può darsi che questa rarefazione dei giudizî sulla competenza derivi dalla crescita degli ambiti di intervento del diritto comunitario, che causa “perdite” di competenza sia al diritto federale che a quello statale, cosicché al Bund ed ai Länder non resta, spesso, che fare opera di recepimento delle prescrizioni di Bruxelles. Probabilmente anche dall’esecuzione delle direttive comunitarie nascono sottili questioni di competenza, però finora si è preferito risolverle sul piano politico anziché coinvolgere il Tribunale costituzionale federale. Così, ad esempio, in sede di recepimento della direttiva sui prodotti per le costruzioni, che il Bund riteneva in prima battuta di attuare in proprio sulla base della propria competenza in tema di commercio con l’estero. A questo tentativo i Länder hanno opposto una risoluta resistenza, contrapponendo la propria tradizionale competenza in materia edilizia, cosicché alla fine, effettivamente, la direttiva è stata recepita da ciascuno dei nove Länder austriaci.
(2) Giudizio di controllo delle norme
I giudizi di maggior interesse costituzionalistico, anche a causa della loro rilevanza in tutto il diritto pubblico, sono quelli di controllo delle norme e – tra essi – quelli sulle leggi.
Fin da principio (ossia dal 1920) il TC verifica la legittimità costituzionale delle leggi (art. 140 Cost. fed.) e la legittimità dei regolamenti (art. 139 Cost. fed.). In questo tipo di giudizio si rinviene la funzione fondamentale del Tribunale di “Hüter der Verfassung”. [Nel corso degli anni si è giunti ad un sistematico sviluppo del giudizio di legittimità sulle norme, che oggi comprende le “Wiederverlautbarungen”[14] (art. 139a Cost. fed.) ed i trattati internazionali (art. 140a)[15]. Questi casi particolari di contenzioso si svolgono fondamentalmente sul modello processuale del giudizio sulle leggi]. Tutti i casi di giudizio di controllo sulle norme sono concepiti nell’ordinamento austriaco sia come verifica della legittimità in concreto che come giudizio astratto.
a) il caso principale di giudizio astratto – che era in origine (dal 1920) addirittura il prototipo del giudizio sulle norme – è dato dai ricorsi governativi. Una legge può essere censurata astrattamente (cioè senza alcun riferimento ad un caso di riferimento) dai governi controinteressati: ad esempio le leggi federali possono essere impugnate da qualunque governo di un Land; le leggi locali dal governo nazionale. Questo è il procedimento principale per i casi di conflitto tra Bund e Länder.
Dal 1975 le possibilità di controllo costituzionale delle norme si sono ampliate, ed in particolare per ciò che attiene le impugnazioni. Ai casi precedenti, infatti, si è aggiunta la procedura della cosiddetta “impugnazione di un terzo”, che è utilizzata per affrontare casi di conflittualità di rilevante livello. Un terzo dei deputati al Parlamento nazionale (Nationalrat) oppure di ciascun parlamento locale (Landtag), può impugnare davanti al TC leggi approvate dalla sua stessa assemblea di appartenenza ove la ritenga incostituzionale.
Anche alcuni elementi procedurali del controllo di legittimità delle disposizioni normative possono essere rilevanti per la loro incidenza sulle dinamiche della conflittualità tra Federazione e Stati.
È, ad esempio, interessante notare come in Austria, nei casi di controllo astratto non esistano termini di decadenza. Perciò può succedere che una legge sia impugnata - nel periodo di vacatio legis - ancor prima di aver prodotto alcun effetto (e dunque prima che acquisisca un’applicabilità pratica), ma può accadere anche che, all’opposto, la legge sia impugnata dopo anni di applicazione, magari quando il quadro politico cambia!
Tra l’altro nel sistema austriaco di controllo sulle norme non esistono ordinanze cautelari.
b) Solo per completezza ricordiamo che vi sono casi di controllo concreto sulle norme, che però nella dialettica centro-periferia non assumono alcun ruolo di rilievo.
aa) il TC esercita una forma di controllo concreto su richiesta di un giudice[16] – oppure anche, ma solo a partire dal 1988, sulla base della richiesta di organi paragiurisdizionali, quali sono i cosiddetti “consigli amministrativi indipendenti” (che sono organi amministrativi collegiali, da ricondursi alla categoria dei “tribunali” ai sensi dell’art. 6 MRK oppure come “giudici” ai sensi dell’art. 234 EGV).
Se un giudice nutre dubbî circa la costituzionalità di una norma è tenuto a prospettare la questione al TC (le parti del giudizio a quo hanno solo una facoltà di sollecitare la rimessione questione della questione di legittimità, ma non hanno diritto di introdurre il giudizio di costituzionalità né di costituirsi in detto procedimento).
bb) in senso lato può essere ricondotto al controllo concreto di legittimità anche il “ricorso individuale”. A partire dal 1975 c’è nell’ordinamento austriaco la possibilità per il singolo di ricorrere contro una norma generale, nel caso egli sia colpito in modo diretto ed imminente dai suoi effetti, quando questa norma influisce sulla sua sfera giuridica in modo immediato.
(3) Inoltre il TC giudica sui ricorsi costituzionali (Verfassungsbeschwerden) ai sensi dell’art. 144 Cost. fed. (e questa competenza è una delle più rilevanti in termini di contenzioso trattato dalla Corte).
Il ricorso costituzionale si rivolge contro atti amministrativi di ultima istanza (dopo l’esperimento dei rimedî previsti in sede amministrativa). [L’Austria, peraltro, non conosce un analogo istituto che permetta di impugnare giudizî anziché atti amministrativi[17]].
Il ricorso costituzionale è, nella maggior parte dei casi, un ricorso a tutela dei diritti fondamentali, ma può anche basarsi sulla circostanza che l’atto impugnato si fondi su di una legge incostituzionale (od un regolamento del pari incostituzionale). Quando, dunque, la lesione dei diritti individuali consegue ad una norma incostituzionale, e il TC condivide le censure mosse dal ricorrente, allora la Corte introduce d’ufficio un giudizio di controllo in concreto, che può concludersi con l’eliminazione della norma considerata. La fattispecie riguarda, nella più parte dei casi, una violazione dei diritti fondamentali, ma il ricorso costituzionale può riguardare anche il diverso caso di una norma emanata al di fuori della competenza, con analogo conseguente giudizio da introdurre d’ufficio.
(4) Ulteriori competenze del Tribunale costituzionale austriaco:
a) Proseguendo, il TC giudica sulle pretese patrimoniali di diritto pubblico, rivolte contro il Bund, i Länder o contro i comuni, allorquando tali azioni non debbano essere trattate con gli strumenti del diritto privato oppure giudicando un atto dell’autorità amministrativa (art. 137 Cost. fed.).
Quest’ipotesi concreta una competenza sussidiaria per il TC – tuttavia essa non può definirsi generale, ma può riguardare solo quei diritti patrimoniale che si radichino nel diritto pubblico e solo quando non vi siano altri strumenti per darvi soddisfazione (ottenendo un titolo esecutivo). In questa ipotesi ricade una serie piuttosto varia di casi (come ad esempio la richiesta di interessi moratorî su stipendî dei pubblici dipendenti o la domanda di restituzione di cose confiscate), ma accade anche che, attraverso questo strumento, si decidano questioni di grossa rilevanza politica o finanziaria che coinvolgono enti territoriali.
Esempî di casi di grande rilevanza sono:
* il caso che ha opposto il Land di Vienna al Bund in tema di “extracosti clinici” (cioè di quei costi aggiuntivi che il Bund, titolare della competenza in tema di cliniche universitarie, deve corrispondere a ciascun Land, che è responsabile delle strutture ospedaliere in generale);
* davanti al TC è giunta anche una corposa controversia in tema di contribuzione finanziaria ai bilancî degli enti locali. In particolare si contestavano alcuni privilegî finanziarî, accordati per ragioni storiche ad alcuni comuni dell’area viennese, al punto che tutti gli altri comuni austriaci si ritenevano danneggiati in modo incostituzionale. In questa vicenda si è giunti ad avere più di duemila citazioni ai danni del Bund, nelle quali si metteva in discussione l’intera organizzazione tributaria, fondata su un triplice livello (Bund, Länder, Comuni).
b) Nell’ambito della cosiddetta giurisdizione di Stato il TC (ai sensi degli artt. 142 e 143 Cost. fed.) dovrebbe giudicare anche sulle accuse rivolte contro i Ministri ed altri organi vertice del Bund e dei Länder. Questa responsabilità delle più alte cariche statali (nota come “responsabilità ministeriale”) non ha assunto, in generale, alcun ruolo, considerato che in un sistema parlamentare i controlli politici – e su tutti il voto di sfiducia – sono assai più semplici e pratici da far valere, anziché un complesso processo costituzionale, nel quale bisogna, tra l’altro, anche dimostrare la colpevolezza del soggetto e l’illiceità della sua azione.
Un certo potenziale di conflittualità politica tra Federazione e Stati deriva da quella varietà di casi nei quali il Governo federale afferma la responsabilità del Landeshauptmann, cioè del governatore di ciascun Land. Ciò può avvenire nel campo della cosiddetta “amministrazione federale indiretta”, ossia quando il capo del governo di un Land agisce nella sua veste di organo funzionalmente dipendente dal Bund[18], e il Governo federale ritenga che abbia tenuto un contegno illegittimo.
Nella pratica ci sono stati, però, rari casi di questo tipo di conflitto:
* Agli inizi della prima repubblica (1921) si pretendeva da parte del Bund – peraltro in un contesto socio-politico infiammato dalle lotte ideologiche – di dare al Capo del Governo locale di Vienna alcune istruzioni, che però esulavano del tutto dalle competenze federali (ad esempio con una di queste istruzioni gli si voleva imporre la cancellazione della rappresentazione teatrale dell’opera di Schnitzler “Reigen”, con un’altra si voleva impedire che nella “rossa” Vienna si eseguissero cremazioni, in favore delle più tradizionali sepolture). Nessuna delle richieste ebbe perciò seguito.
* Solo dopo, nella seconda repubblica, si ebbe un caso analogo: nel 1988 il Presidente del Land salisburghese aveva permesso l’apertura dei negozî l’8 dicembre, giorno dell’Immacolata Concezione (che in Austria è tuttora giorno festivo), per permettere una ulteriore giornata di acquisti pre-natalizî, ma con ciò violando un’indicazione del Ministero del Lavoro ed anche la legge nazionale (legge sulla giornata lavorativa e sul riposo festivo). Il governatore di Salisburgo venne effettivamente tratto a giudizio, ma non se ne dichiarò la decadenza dalla carica. In quel caso però, a ben vedere, si ponevano questioni politico-sociali di portata più ampia: doveva prevalere l’interesse economico e del consumatore (liberalizzazione e ampliamento degli orarî per gli acquisti nei negozî) oppure le richieste dei sindacati e dei dipendenti (diritto al giorno di riposo e straordinarî)? Nel frattempo, dobbiamo dire, si è progressivamente rafforzata la posizione favorevole ad una liberalizzazione.
c) decisione circa l’esistenza e/o l’adempimento di trattati intrafederali, ossia di trattati tra i Länder o tra un Land e la Federazione (art. 138a Cost. fed.)
A partire dal 1974, con la novella alla Costituzione federale (la “novella federalista”) si è introdotta in Austria la possibilità che non siano solo i Länder tra loro a concludere accordi (orizzontali), ma che vi possano essere anche trattati tra Bund e Länder “in materie nelle quali si spiega la rispettiva azione”, e quindi ove ciascuna delle due parti eserciti le proprie potestà (trattati intrafederali orizzontali e verticali). Trattati di questa natura possono riguardare sia aspetti legislativi che amministrativi. Quando si tratti di un ambito legislativo gli accordi debbono essere approvati anche dal Parlamento. Peraltro a questo tipo di atti si applicano i principî basilari del diritto internazionale dei trattati.
Effettivamente, a partire dal 1974, si è concluso un cospicuo numero di accordi intrafederali che, in linea generale, non hanno dato luogo a particolari problematiche. Tuttavia, per questi come per tutti i tipi di accordi bilaterali, si possono porre questioni
- circa l’effettivo perfezionamento del trattato, e
- quanto all’avvenuto adempimento degli obblighi nascenti dal trattato medesimo.
Per queste eventualità si è previsto, ad opera dell’art. 138a Cost. fed., un autonomo procedimento dinanzi al TC[19].
Il procedimento in parola non è finora mai stato utilizzato, anche se deve considerarsi idoneo ad affrontare controversie tra Bund e Stati federati, portandole a soluzione sul piano giuridico.
Vi sono comunque due casi di possibile utilizzo dello strumento in parola:
- La disputa circa l’”accordo in tema di assistenza di base”
Considerato che l’Austria negli ultimi anni – come del resto altri Stati europei – si era trovata al centro di flussi migratorî sempre crescenti, riguardanti anche profughi e richiedenti asilo politico, il Bund ed i Länder hanno concluso, sul finire del 2003, un accordo ai sensi dell’art. 15 Cost. fed. contenente “misure per la assistenza temporanea di base a favore di stranieri bisognosi di aiuto o protezione” (ossia quegli stranieri che richiedono asilo politico o vi hanno diritto, siano stati deportati o siano per ogni altro motivo in fatto od in diritto non espellibili)[20]. Ivi si prevedeva una ripartizione di spese tra Bund e Länder in rapporto di 60 / 40 % così come una ripartizione dei soggetti interessati tra tutti i Länder (in totale si trattava di circa 16.000 persone da assiste ogni anno, per un costo di circa 130 milioni di Euro). Successivamente è avvenuto che la cifra dei richiedenti asilo è aumentata più del previsto, e ciò ha causato contrasti tra varî Länder ed il Ministero dell’Interno, il quale ultimo riteneva che gli Stati non avessero correttamente adempiuto alla loro quota. Il Presidente della Carinzia (Haider) ha chiesto allora una regolamentazione dell’asilo più severa e, infine, ha posto al Bund, all’inizio di ottobre del 2004, una sorta di ultimatum: avrebbe proposto un ricorso al TC se nella successiva riunione con il Ministro dell’Interno non si fosse trovata una soluzione chiara e definitiva al problema. Alcuni Länder suggerirono di innalzare l’ammontare dei rifugiati spettanti a ciascun Land, pur mantenendo invariato il rapporto di ripartizione dei costi. Il Presidente carinziano invece, ha annunciato che avrebbe “impugnato” l’accordo sottoscritto avanti il TC perché fondato su cifre false. Se fosse stato trovato un nuovo accordo a soluzione del contrasto, ha dichiarato, avrebbe provveduto a “ritirare” il ricorso[21]. Verso fine novembre 2004, il Presidente della Carinzia, in una lettera agli altri contraenti (cioè al Governo federale e agli altri Länder) dichiarò il suo Land, ai sensi della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, denunciava l’accordo.
A titolo di giudizio giuridico bisogna dire che alla base della denuncia comunicata dal Presidente non c’era nemmeno una previa deliberazione del Parlamento della Carinzia! La carenza di legittimazione parlamentare rende il ritiro dall’accordo illegittimo e non spiega effetti nemmeno all’interno del Land. Il dissenso dei contraenti di un accordo intrafederale potrebbe, peraltro, dichiararsi solo con le modalità previste dall’art. 138a della Costituzione. Sarebbe poi, di per sé, conferente il richiamo alla clausola rebus sic stantibus di cui all’art. 62 della Convenzione di Vienna sui trattati. Sennonché la stessa Convenzione, agli art. 65 e 66, prevede precisi termini da rispettare: un primo termine trimestrale per porre l’obiezione ed un successivo periodo di dodici mesi per condurre trattative nel merito. Solo dopo aver rispettato i termini previsti dalla Convenzione, il TC potrebbe dichiarare se il motivo del recesso dall’accordo sia legittimo o meno.
Come è andata a finire la storia poi? All’inizio del 2005 anche altri Länder (dapprima Vienna, poi anche Oberösterreich e Niederösterreich hanno posto riserve all’accordo. Invece il Land Carinzia ha reso noto che il recesso dall’accordo era “sospeso”. Il conflitto sulle politiche dell’asilo è tuttora parte del dibattito politico generale, al punto che le problematiche giuridiche sono finite in secondo piano.
- Meccanismo di consultazione e patto di stabilità
Dal 1999 esistono in Austria due particolari forme di accordo, finalizzate alla realizzazione della politica di bilancio imposta dal diritto comunitario, che coinvolgono il Bund, i Länder e, a nome dei Comuni, l’Unione delle Città e l’Unione dei Comuni: si tratta dell’accordo sul meccanismo di consultazione[22] ed il patto austriaco di stabilità[23]. Questi accordi tra i tre livelli di governo rappresentano una particolare variante del tipo previsto dall’art. 15a. Anche l’art. 138a Cost. fed. è applicabile a questi accordi. Perciò, le divergenze sulla validità e sull’applicazione dell’accordo potrebbero essere verificate così. Mentre il patto di stabilità riguarda direttamente il coordinamento delle politiche di bilancio tra i diversi enti, con il meccanismo di consultazione si intende perseguire l’obiettivo di impedire che un ente possa, con l’esercizio del potere legislativo, addossare costi agli altri. In questo senso si prevede l’obbligo di allegare ai progetti di legge un calcolo sugli effetti finanziarî che essi produrrebbero, così da permettere a ciascun livello di governo (al Land rispetto alle leggi federali e ai Comuni rispetto alle leggi del Land di appartenenza) di discutere le ricadute economiche con quello che intende adottare la nuova norma. In particolare, se poi la misura normativa comporta di fatto un aggravio di costi per le istituzioni territoriali sottordinate, queste possono contestare dinanzi al TC tali costi aggiuntivi.
La prassi indica, per ora, che un simile procedimento davanti al Tribunale non è ancora mai stato utilizzato. Ciò che è stato, invece, più volte utilizzato è il meccanismo (politico) di discussione formale dei costi finanziarî tra i diversi enti territoriali, ed è talvolta effettivamente sfociato in correzioni o addirittura nel ritiro di progetti di legge.
Per completare il quadro delle competenze del Tribunale costituzionale bisogna aggiungere poi quanto segue. Vi sono ulteriori tipologie di procedimento, che però non hanno praticamente alcun collegamento con le controversie federali:
d) Contenzioso elettorale (decisioni sulla legittimità di elezioni, votazioni e casi di decadenza dal mandato elettivo) ai sensi dell’art. 144 Cost. fed..
e) Solo per completezza bisogna ricordare che il TC giudica anche sulle violazioni dei trattati internazionali (art. 145 Cost. fed.); questa disposizione, però, è rimasta inattuata sin dal 1920, a causa della mancanza di una normativa di attuazione.
In termini comparatistica bisogna, in conclusione, notare che la Costituzione austriaca non prevede alcun procedimento per l’inibizione di partiti anti-sistema, e non vi è perciò alcuna competenza del genere per il TC (e ciò anche dopo l’entrata in vigore della legge sui partiti del 1975). Ciò consegue ad una volontaria scelta del Costituente austriaco (che ha preferito il sistema della cosiddetta “democrazia tollerante”).
Allora vale la pena di concentrare la nostra attenzione su
III. Il ruolo del Tribunale costituzionale nei rapporti tra Bund e Länder, con particolare riguardo al significato del controllo sulle norme, come istituto del diritto pubblico e come elemento del processo politico
1. Premessa e caratterizzazione fondamentale
Il TC, all’inizio della sua attività – considerato un’istituzione del tutto nuova della nuova repubblica - ha adottato un’evidente linea di judicial self restraint (nella prima repubblica, a partire dal 1920). Successivamente, a causa di alcune decisioni prese su materie di grande rilievo socio-politico, il TC subì numerose critiche, al punto che si arrivò a modificare (con la novella costituzionale del 1929) il sistema di scelta dei giudici, cogliendo l’occasione per un completo rinnovo nella composizione del Tribunale. Poco più tardi, però, nel 1933, il nuovo governo autoritario impedì sostanzialmente al Tribunale, per mezzo di un espediente giuridico, di riunirsi e di funzionare.
Nella seconda repubblica (che nasce nel 1945) il Tribunale diviene presidio e tutore della Costituzione e del consenso politico che essa raccoglie. Diviene quindi un’istituzione indiscussa ed intangibile. Cionondimeno vi è stato un sensibile mutamento, nel corso degli anni, sia nello stile delle sue decisioni che nella sua collocazione all’interno delle istituzioni. Nei primi quarant’anni della seconda repubblica il TC ha sempre rispettato, con un rigido distacco, la libertà di scelta del legislatore. Solo da circa vent’anni a questa parte (dalla metà degli anni ’80 del XX secolo) è cominciata una “nuova giurisprudenza”, con una interpretazione materiale dei diritti fondamentali assai più incisiva – e con la conseguenza che si è creato un rapporto di maggior tensione con il legislatore. I conflitti socio-politici si configurano oggigiorno anche come questioni di corretta interpretazione del perimetro dei diritti fondamentali, questioni portate dinnanzi al Tribunale costituzionale (in una forma di “continuazione della politica attraverso altri mezzi”)[24].
2. Conflitti istituzionali e politici
In una Nazione organizzata secondo principî federalistici vi è necessariamente una divisione dei compiti tra autorità centrali e autorità locali. Questa divisione diventa – dal punto di vista politico – un bilanciamento di sfere di potere e di influsso. È chiaro che l’assetto delle attribuzioni si può sempre modificare, ma ciò presuppone che si percorra la via della revisione costituzionale [ed infatti è effettivamente avvenuto in Austria che, soprattutto in periodi di “grandi coalizioni” al governo ci siano stati spostamenti di competenze verso il Bund a spese dei Länder, considerato che in tali periodi i partiti al potere potevano disporre della maggioranza dei due terzi necessaria ad operare una revisione costituzionale][25].
In assenza di revisione costituzionale, le disarmonie tra Federazione e Stati federati devono essere risolte per mezzo del Tribunale costituzionale – evidentemente non in modo arbitrario ma alla stregua della Costituzione. In questi casi può porsi sia la questione di chi sia titolato a provvedere (questione di competenza), sia se determinate scelte politiche abbiano o meno un riscontro costituzionale (questione di contenuto).
I conflitti possono effettivamente avere fondamento nel ruolo prefigurato dalla Costituzione per ciascun livello di governo: in questo caso si tratta di un conflitto tra Bund e Länder in senso proprio. Spesso, però, non si ha riguardo al confronto tra gli interessi istituzionali delle due autorità, bensì dietro la posizione federale o locale si nascondo in realtà forze e fattori socio-politici. I partiti politici utilizzano talvolta le istituzioni del federalismo per trasformare queste diverse problematiche e per portarle, sotto forma di “conflitti politici mascherati”, sul terreno dello scontro tra Bund e Länder, sottoponendoli al giudizio del Tribunale costituzionale. Spesso non si riesce a tener separati questi due diversi aspetti, considerato che accade che la dirigenza politica di alcuni Länder spesso si identifica con sostenitori anche di determinate scelte di politica legislativa a livello federale. Per chiarire questo aspetto è possibile portare alcuni esempî tratti dalla prassi istituzionale austriaca.
a) Conflitti istituzionali
Una questione di fondamentale rilievo teorico è emersa dopo la seconda guerra mondiale, quando l’Austria ha introdotto una unica cittadinanza nazionale (in luogo della precedente cittadinanza federale, separata dalla cittadinanza di un Land). Il Land del Vorarlberg questa decisione dinnanzi al TC, con l’argomento che, per questa via, si sottraeva al Land uno degli elementi della sua sovranità[26] (Staatlichkeit), ossia l’esistenza di un popolo, formato dai cittadini del Land. Il Tribunale ha fornito alla questione una soluzione piuttosto pragmatica: sussistendo il diritto all’eguale trattamento tra i cittadini di ognuno dei Land federati, la questione della cittadinanza locale o federale non si può che tramutare in una disputa solo nominalistica senza ulteriori effetti di diritto. Sugli aspetti di teoria dello Stato il TC non si è invece intrattenuto (VfSlg 2455/1952).
All’ambito dei conflitti istituzionali possono senz’altro ascriversi i numerosi casi di accertamento di competenza trattati dal TC. Questo procedimento porta chiarezza nei rapporti all’interno della vita istituzionale e contribuisce a raffreddare i possibili conflitti politici (fino a un certo punto).
Quanto alla interpretazione delle sfere di competenza, il TC ha sviluppato alcuni specifici canoni interpretativi. La regola centrale per giudicare l’espansione delle competenze federali è rappresentata dalla cosiddetta “teoria della pietrificazione”. Secondo questo principio le singole disposizioni attributive di competenza devono intendersi con l’ampiezza presupposta dal legislatore storico al momento della loro scrittura (cioè, di norma, al 1° ottobre 1925!), con riguardo a come venivano lette allora, alla luce della legislazione ordinaria dell’epoca.
Questo metodo porta due grossi vantaggi:
- tecnicamente, permette di giungere ad interpretazioni del testo normativo piuttosto precise, obiettive e condivise da un maggior numero di interpreti;
- in un’ottica politica, spinge ad una maggiore accettazione delle decisioni, perché si fonda su un’indagine del bilanciamento tra Bund e Länder oggettivamente esistente nel testo, e lo conserva integro, escludendo espressamente forme di modifica, per via interpretativa, della Costituzione L’interpretazione costituzionale basata sulla teoria della pietrificazione, poi, non è così rigida come la definizione potrebbe far supporre. Infatti, per ciascun titolo attributivo di competenza si ritiene siano possibili degli “sviluppi intra-sistematici”. A ciò si aggiunge il fatto che il TC ha introdotto, in tema di interpretazione delle competenze, ulteriori elementi di flessibilità, i quali non vanno peraltro solo a vantaggio del Bund, ma che, anzi, sortiscono effetti “paritarî”, di ampliamento dell’una o dell’altra sfera competenziale. Secondo la “teoria del punto di vista”[27] è possibile che lo stesso aspetto materiale venga regolato sia dal Bund che dai Länder, ciascuno considerandolo sotto l’aspetto delle proprie attribuzioni (ad es. la regolamentazione dell’attraversamento dei corsi d’acqua può essere intesa, da parte del Bund, sotto l’aspetto della normativa che gli compete, quale afferente alla circolazione oppure alla tutela della salubrità delle acque, da parte dei Länder, sotto l’aspetto della tutela della natura, che è invece di loro spettanza). Per i possibili conflitti tra le due interpretazioni, soprattutto quando si debba procedere alla regolamentazione a seguito dei diversi “punti di vista”, il TC ha ricavato, in via sistematica, un obbligo di reciproco riguardo.
b) conflitti politici “mascherati”
La circostanza che il Bund oppure un Land possano chiedere al Tribunale costituzionale una verifica delle rispettive competenze, assume un significato particolare quando non vi sia omogeneità tra le forze politiche che hanno la responsabilità di governo federale e quelle che governano in sede locale. In questi casi l’impugnazione delle leggi può trasformarsi in un controllo politico incrociato!
A sostegno di quanto affermato si ricordano solo due esempî tratti dalla storia austriaca recente.
Il primo caso riguarda il conflitto sul bilancio del 1967, che scoppiò poco dopo la fine della (prima) “grande coalizione”. In quell’epoca il Land di Vienna impugnò per incostituzionalità la legge federale di bilancio (la motivazione verteva sulla indeterminatezza delle deleghe per l’erogazione di sovvenzioni e per la contrazione di debito pubblico). Il Bund, per tutta risposta, impugnò la legge di bilancio viennese (ricorso che, processualmente, avrebbe dovuto essere trattato nell’ambito del procedimento di controllo sui regolamenti[28]). A fare da sfondo politico alla controversia erano, però, le fondamentali differenze di opinione sulla politica economica e sociale da perseguire tra il governo federale, all’epoca un monocolore dei popolari dell’ÖVP, e l’opposizione di sinistra della SPÖ. Sennonché la stessa SPÖ aveva da decenni una consolidata maggioranza a Vienna (“Vienna la rossa”!), ed il partito ha così potuto utilizzare la sua maggioranza a livello locale per combattere la politica economica a livello nazionale.
Un secondo esempio è offerto dall’impugnazione di una disposizione del codice penale del 1974, proposta dal governo di un Land. L’impugnazione avveniva subito dopo il varo del nuovo codice, realizzato (dopo anni di lavori preparatorî) da un governo monocolore della SPÖ (eravamo nella cosiddetta era Kreisky); nel testo normativo era compresa la contestata materia dell’aborto, risolta con la fissazione dei termini per l’interruzione di gravidanza[29]. La legalizzazione dell’aborto fu contestata dal governo del Land Salisburghese, allora controllato da una maggioranza conservatrice, con una serie di argomenti, in gran parte fondati sulla tutela dei diritti fondamentali.
Entrambi i casi illustrati si verificarono in periodi nei quali i grandi partiti tradizionali, ÖVP e SPÖ, stavano l’uno al governo e l’altro all’opposizione. In entrambi si vede chiaramente come il partito di opposizione in sede nazionale abbia mobilitato il governo locale “amico” per portare un conflitto politico sul piano del contenzioso intrafederale.
Questo utilizzo della dialettica Bund-Länder per scopi di controllo politico reciproco è passata evidentemente in secondo piano quando si è introdotto l’istituto della “impugnazione di un terzo” (ricorso contro una legge da parte di un terzo dei parlamentari), che di fatto è divenuto un diritto di ricorso a sé stante.
3. Che ruolo riveste il controllo sulle norme del Bund e dei Länder nella prassi più recente?
a) Su questo innanzitutto un’indicazione quantitativa.
In un recente studio sul federalismo in Austria[30] si trova, tra l’altro, un’analisi quantitativa dei procedimenti di controllo di costituzionalità nell’ambito del rapporto Bund-Länder.
Lo studio offre sia il numero totale dei procedimenti di controllo di costituzionalità, introdotti con ricorso della Federazione o degli Stati, sia una elencazione delle controversie patrimoniali tra Bund e Länder (il periodo considerato è quello che va dal 1977 al 2005).
Dunque, negli ultimi trent’anni circa, sono state impugnate dal Bund 4 leggi locali, e nessun regolamento. Le leggi censurate sono state, ogni volta, annullate dal TC.
Viceversa, l’impugnazione di norme federali da parte dei Länder si è dimostrata molto più frequente: dal 1977 al 2005 sono state contestate complessivamente 37 leggi federali e 14 regolamenti.
Dei 37 ricorsi, solo 4 sono stati integralmente accolti dal TC, con conseguente annullamento delle norme impugnate! (7 ricorsi sono stati dichiarati inammissibili, 14 sono stati rigettati per infondatezza. In 4 casi il ricorrente ha rinunziato al ricorso. In ulteriori 6 casi vi è stato accoglimento parziale, ossia solo in parte le doglianze sono state accolte).
Se si guarda ai regolamenti federali impugnati, l’esito non è molto differente. In 8 casi il ricorso è stato accolto e si è dato luogo ad annullamento (mentre 2 ricorsi sono stati ritenuti inammissibili ed uno infondato; in ulteriori 3 casi il ricorso è stato rinunciato).
Il procedimento per questioni finanziarie ai sensi dell’art. 137 Cost. fed. è stato utilizzato, nel periodo considerato dallo studio, solo tre volte (rispettivamente una volta da Vorarlberg, Vienna ed Alta Austria; nei casi di Vorarlberg e Vienna la decisione fu favorevole al ricorrente, nel caso dell’Alta Austria sfavorevole).
In conclusione si deve ritenere che i Länder tendono ad impugnare le norme federali assai più spesso di quanto il Bund ricorra contro norme locali.
b) Di quali tematiche si è trattato, in particolare, nei casi di giudizio di legittimità costituzionale nell’ambito dei rapporti Bund-Länder?
Casi di ricorso del governo federale contro leggi dei Länder
(1) VfSlg 8155/1977 riguardava la legge del Vorarlberg sulla sicurezza (LGBl 1975/49), che forniva una ampia e nuova regolamentazione della “polizia locale di sicurezza” operante a livello comunale.
Già in fase preparatoria vi erano stati gravi contrasti tra il Governo nazionale e il Land Vorarlberg. Il Governo aveva allora impugnato la delibera dell’assemblea legislativa con cui si approvava la legge (ai sensi dell’art. 98, comma 2, Cost. fed.) ed aveva rifiutato l’opera degli organi federali per l’esecuzione della legge (come previsto dall’art. 97, secondo comma). A quel punto il Parlamento locale ha riapprovato nuovamente la misura. Il TC ha annullato la legge locale in molte sue parti, sia per violazione del principio di legalità, sia per questioni attinenti alla competenza (in particolare perché la previsione dell’uso delle armi da parte dei corpi di polizia locale e la disciplina dei ritrovamenti di cose pertengono alla materia della “polizia di sicurezza generale” di competenza federale).
(2) VfSlg 9885/1983 riguardava la legge del Vorarlberg sugli ospedali (LGBl 1981/21).
Questa legge prevedeva la limitazione della libertà per i comuni di scegliere liberamente il personale direttivo del settore ospedaliero. In questo caso il governo federale è intervenuto, impugnando la legge, a tutela del principio di indipendenza dell’amministrazione comunale.
(3) VfSlg 10.412/1985 concerneva la legge della Bassa Austria sulle elezioni nei comuni maggiori (LGBl 0360-3). Qui non si trattava di una rivendicazione di competenza, quanto piuttosto di un intervento a tutela dell’omogeneità del diritto di voto sul territorio nazionale. Il legislatore del Land aveva, infatti, tentato di introdurre in sede comunale il voto per corrispondenza, assente a livello nazionale (e che il TC ha ritenuto possibile solo dopo una revisione costituzionale)[31].
(4) VfSlg 16.929/2003, caso vertente sulla legge del Vorarlberg sulle case di riposo (LGBl 2002/16).
In questa vicenda punto centrale del dissidio era se il Land, nell’ambito della propria competenza in tema di istituti di ricovero possa prevedere anche misure limitative della libertà per gli ospiti (finalizzate ad evitare che questi si procurino lesioni o arrechino danni a terzi). Il TC ha concluso che, nel caso sottoposto, alcune disposizioni presenti nella legge del Vorarlberg ledevano la competenza federale alla tutela della salute. [Peraltro bisogna osservare che norme restrittive erano presenti a livello federale nella legge BGBl 1990/155 e si applicavano al ricovero di pazienti in ospedali o nei “reparti chiusi” di psichiatria, ma il Bund ha emanato una disciplina specifica sul soggiorno presso case di riposo solo più tardi con l’apposita legge BGBl I 2004/11.].
I quattro casi di vittoria dei Länder nell’impugnazione di leggi federali
(1) VfSlg 13.299/1992, in materia di miniere.
Tradizionalmente la materia mineraria riguarda l’attività volta a ricavare materie prime minerali[32]. Tuttavia bisogna considerare che il diritto minerario, per il quale è prevista una competenza federale, è stato ampliato nel tempo dall’interpretazione giuridica, ed è arrivato a comprendere anche lo stoccaggio di idrocarburi (p. es. di gas) in depositi sotterranei, così come lo sviluppo di energia geotermica. Al principio degli anni ’90 si è controvertito anche sull’utilizzo di miniere in disuso come discariche. Una regolamentazione volta in tal senso, introdotta nella legge federale sulle miniere con una novella del 1990, è stata impugnata dai Länder Carinzia e Alta Austria, che ritenevano violate le loro competenze in materia ambientale. Mentre infatti il Bund è competente per le problematiche legate ai rifiuti “pericolosi” e per la normativa generale sui rifiuti, la normativa sullo smaltimento dei rifiuti non pericolosi permane di competenza di ciascun Land.
(2) VfSlg 14.187/1995 riguardava il diritto degli insediamenti produttivi.
In Austria, mentre il diritto delle industrie spetta al Bund, l’agricoltura è da sempre competenza dei Länder. Sennonché l’agricoltura moderna assume forme e tecniche nuove, e soprattutto tende a realizzare una lavorazione del prodotto in “stabilimenti annessi” alle aziende agricole. Considerando queste innovazioni, il legislatore federale voleva, nel 1992, sottoporre gli stabilimenti annessi ad attività agricole alla stessa disciplina prevista per gli insediamenti produttivi, e ciò nell’interesse di una normativa ambientale unica e priva di discrasie. Contro questi propositi si erano schierati, argomentando in senso contrario già in sede preparatoria, il Tirolo ed il Vorarlberg. Il Bund ha licenziato comunque, nonostante le due posizioni critiche, la novella alla legge sugli insediamenti produttivi, che è stata ritualmente impugnata dai due Stati federati. Il Tribunale costituzionale ha effettivamente ritenuto incostituzionale la normativa e l’ha annullata. Il TC non riteneva sussistente alcun fondamento per un ampliamento “intrasistematico” della competenza in tema di “questioni dell’artigianato e dell’industria”. Deve poi essere sottolineato come, secondo il giudizio del TC, la “legge federale sulla protezione complessiva dell’ambiente” (una norma-obiettivo nazionale) non ha portato alcuna modifica all’assetto delle competenze, ed in particolare non ha recato alcun ampliamento della sfera competenziale del Bund ai danni dei Länder.
(3) VfSlg 14.895/1997 circa la legge sul finanziamento per la costruzione di strade del 1996.
Un ulteriore caso di conflitto è stato originato dall’introduzione di un pedaggio stradale generale, motivato dalla particolare posizione geografica della città di Vienna. La regolamentazione federale è stata impugnata dal Land di Vienna sulla scorta di diversi argomenti di costituzionalità, ma in realtà avversata per ragioni di politica del traffico e, in ispecie, per la difficoltà di concepire un sistema di esazione di pedaggio compatibile con le caratteristiche di un centro urbano. Tuttavia il TC ha provveduto ad annullare solo la parte della legge che prevedeva una delega a realizzare un sistema di determinazione del pedaggio correlata all’effettivo utilizzo delle strade (sistema del road pricing), poiché nella legge non erano sufficientemente determinati i relativi criterî . Per il resto il ricorso è stato rigettato.
(4) VfSlg 17.340/2004.
La più recente delle controversie che qui abbiamo esposto riguarda l’impugnazione da parte dei Länder Alta Austria e Vienna[33] di norme federali che apportavano correttivi al diritto degli stranieri ed al diritto di asilo in senso più restrittivo. Tuttavia bisogna dire che gran parte dei ricorsi sono stati ritenuti inammissibili o infondati, con la conseguenza che la prevista accelerazione nel procedimento per il riconoscimento del diritto di asilo è stata confermata. È stata in realtà annullata un’unica disposizione (che escludeva in modo assoluto effetti sospensivi a seguito dell’esperimento di un mezzo di impugnazione) perché confliggeva con i principî dello Stato di diritto.
Il numero non ampio di casi di annullamento in questo tipo di contenzioso dimostra come, nei ricorsi provenienti dai governi federale o dei Länder hanno la preminenza interessi all’affermazione delle competenze, ma al contempo che una determinata scelta di politica legislativa riceve un propria tutela.
L’Austria conosce, già dal 1920, il modello della giustizia costituzionale centrale [zentrale Verfassungsgerichtsbarkeit] con un sistema di controllo delle norme. Con ciò la Costituzione realizza in gran parte la concezione kelseniana dei conflitti tra poteri, che devono essere trasformati in conflitti prettamente giuridici. La verifica della costituzionalità della norma si riferisce all’intero testo costituzionale. Oggi, più di ogni altro elemento, sono i diritti fondamentali ad assumere importanza in questo giudizio. Accanto ad essi, però, nei conflitti tra livelli di governo, rimane centrale la verifica che le leggi rispettino la divisione delle competenze costituzionalmente prevista (e ciò vale non solo per uno Stato federale vero e proprio, ma anche per gli Stati regionali e, oggigiorno, anche per il rapporto tra Stati membri ed Unione europea!). La questione della competenza è rilevante sia per il regolare funzionamento delle istituzioni, sia per lo spiegarsi del processo politico in genere.
Nel sistema austriaco il controllo delle norme è normalmente a posteriori (repressivo), ma nel settore dei giudizî sulla competenza è anche ex ante (preventivo). Il controllo di costituzionalità ha contribuito, nel corso dei decenni, in modo sostanziale alla “de-emozionalizzazione” della politica – quantunque la critica che si sia creato un “gouvernement des juges” non è da sottovalutare. Il contrasto istituzionale tra Bund e Länder è stato in passato non di rado strumentalizzato per combattere battaglie partitiche, e ciò è avvenuto anche nel settore del controllo sulle norme (soprattutto in forma di controversia tra partiti “mascherata” da conflitto tra Bund e Länder). Da che esiste la possibilità di impugnare una legge da parte di una qualificata minoranza di un terzo dei parlamentari (cioè dal 1975), l’opposizione ha assunto un ruolo autonomo nella forma di governo, e da quel momento il conflitto aperto tra maggioranza ed opposizione è divenuto dominante dinanzi al Tribunale costituzionale. Nel frattempo il numero dei veri conflitti Bund-Länder è sensibilmente diminuito.
Diversamente da sistemi di più recente formazione (come ad esempio la Germania), l’Austria non ha una disciplina generale dei conflitti fra poteri. I contrasti su questioni di rilievo costituzionale (ivi comprendendo anche quelle inerenti al rapporto tra Bund e Länder) rimangono perciò – a parte alcune eccezioni – conflitti politici, che non possono essere portati alla conoscenza del Tribunale costituzionale. In alcune costituzioni più giovani i dissidî (ad es. circa la possibilità di stripulare trattati internazionali con un certo contenuto oppure rispetto alle attività inter- o sopranazionali dello Stato centrale) possono diventare oggetto di un conflitto di attribuzioni tra organi oppure è possibile verificare il testo di un trattato internazionale, alla luce della Costituzione, prima che sia ratificato. Queste opportunità di giuridicizzazione dei conflitti, che potrebbero avere un senso anche nel rapporto tra Bund e Länder, in Austria mancano.
Alcune delle competenze del TC finora meno utilizzate racchiudono, nell’ambito dei rapporti tra Stato centrale e Stati federati, ancora un potenziale di sviluppo. Ciò vale, soprattutto, per le competenze del TC a giudicare sulla validità dei trattati intrafederali (accordi tra Bund e Länder) e sull’adempimento degli obblighi da essi scaturenti.
(Scelta di) bibliografia ADAMOVICH Ludwig (sen), Die Prüfung der Gesetze und Verordnungen durch den österreichischen Verfassungsgerichtshof, Leipzig-Wien 1923.
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* traduzione dal tedesco a cura del Dott. Cesare Pagotto
[1] Già Haenel, Studien zum deutschen Staatsrechte (1873) I 255, affermava: “uno Stato federale senza giudice costituzionale non è uno Stato di diritto in senso proprio.
[2] Georg Jellinek, „Ein Verfassungsgerichtshof für Österreich!“ (1885).
[3] Koja, Allgemeine Staatslehre (1993) 313.
[4] Antoniolli, in: Hans Kelsen zum Gedenken, Schriftenreihe des Hans Kelsen-Instituts 1 (1974) 35.
[5] Su questa forma di doppia tutela della Costituzione v. già Gneist, 4. Deutscher Juristentag 1863, 12 e, successivamente in particolare Kelsen, Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, in Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtlehrer, vol. 5, 44 (il quale distingue, a tal proposito, tra garanzie oggettive e soggettive della Costituzione).
[6] Ci fu già sotto l’imperio della costituzione provvisoria del 1918 una forma di controllo costituzionale delle norme, operata dal cosiddetto “tribunale costituzionale austro-tedesco”. La legge del 14 marzo 1919 sulla rappresentanza popolare conferì al già esistente tribunale costituzionale (che era il successore del precedente “Reichsgericht”) la competenza a verificare, su richiesta del governo federale, che i progetti di legge deliberati dalle assemblee statali non fossero incostituzionali. Ove se ne fosse accertata l’incostituzionalità, ciò impediva che il progetto venisse pubblicato. Con ciò non erano sottoposte a controllo tutte le leggi, ma quanto meno le leggi dei Länder. Una regolamentazione di questo tipo ricorda quella della Francia attuale, con il controllo preventivo del Conseil constitutionnel!
Non deve peraltro dimenticarsi che anche la neonata Cecoslovacchia (1918) a partire dal marzo 1920 creò una corte costituzionale incaricata di giudicare le leggi alla stregua della Costituzione, anche se non ebbe lo stesso seguito dell’esperienza austriaca. Sul parallelismo di questi sviluppi e sulle particolarità storiche si veda soprattutto Haller, Die Prüfung von Gesetzen (1979) 61 ss. e Cruz Villalon, La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad [1918-1939] (1981) 23 ss..
[7] L’espressione è di Seipel, nel suo rapporto all’assemblea costituzionale della costituenda Assemblea nazionale (doc. 991 degli allegati ai resoconti stenografici della costituenda Assemblea nazionale).
[8] Così l’efficace formulazione di Zweigert, in BVerfG-Festgabe (1978) I 63.
[9] Diversamente da ciò che accade in Germania, ove – ai sensi dell’art 93, comma 1, numeri 1-4 della Legge fondamentale di Bonn – quasi tutti i casi di dissidio tra Bund e Länder che siano anche astrattamente immaginabili sono decisi dal Tribunale costituzionale federale.
[10] La Volksanwaltschaft è un organo indipendente di tutela del cittadino contro gli abusi nella P.A. e di controllo sull’operato e sulla qualità del servizio delle amministrazioni (n.d.t.).
[11] VfSlg 3055/1956, 4446/1963, 6685/1972, 7780/1976.
[12] Ad es. VfSlg 4027/1961, 7168/1973 etc.
[13] La lista completa delle sentenze sulla competenza del TC si trova riprodotta in Schäffer, Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgesetze, München-Wien (Loseblattsammlung seit 1981).
[14] Nel caso delle Wiederverlautbarungen si tratta di testi di legge che vengono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale sotto forma di testo unico consolidato e che, dopo tale pubblicazione, hanno autonoma forza di vincolo.
[15] Più precisamente, non viene giudicato il trattato internazionale in quanto tale, quanto piuttosto l’atto interno che ne consegue, in quanto parte integrante dell’ordinamento austriaco. Peraltro i trattati non possono venire eliminati unilateralmente attraverso il giudizio di una corte costituzionale. La sentenza del TC deve limitarsi all’accertamento della incostituzionalità oppure dell’illegittimità e possiede l’effetto, per sanare la violazione costituzionale, di impedire l’applicazione interna del trattato.
[16] All’impugnazione di un regolamento per illegittimità è abilitato qualunque giudice, all’impugnazione di una legge per incostituzionalità, invece, solo giudicanti di secondo grado e le supreme magistrature, ordinaria ed amministrativa.
[17] In Austria, cioè, a causa della separazione tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione di diritto pubblico non esiste un ricorso costituzionale contro sentenze. Questa apparente mancanza è, però, compensata in vario modo:
- da una parte vi sono le possibilità di richiedere al giudice la sottoposizione della questione di legittimità per violazione ed a tutela dei diritti fondamentali;
- peraltro nell’ordinamento austriaco i giudici ordinarî civili e penali sono tenuti “nell’applicazione delle leggi” a verificare che non si compiano dirette violazioni della Costituzione per mezzo di atti giudiziarî. Perciò la contrarietà a Costituzione di una decisione giudiziaria può esser fatta valere con i mezzi di gravame previsti;
- da ultimo va ricordato che nella giustizia penale esiste uno specifico ricorso a difesa dei diritti fondamentali davanti al Tribunale supremo, posto a tutela dei diritti fondamentali connessi alla libertà personale. Metro di valutazione è la “legge di tutela della libertà personale”, che ha trasposto nell’ordinamento austriaco l’art. 5 della CEDU.
[18] “Amministrazione federale indiretta” significa, secondo la Costituzione austriaca, la situazione, prefigurata in via generale, che il Bund in svariate materie amministrative non mantenga un proprio apparato amministrativo ma che, invece, i compiti siano delegato al Presidente del Land, che li esegue per mezzo degli ufficî da lui dipendenti (questa è quindi amministrazione statale dal punto di vista organizzatorio, ma è federale da quello funzionale). Il governo federale può, in questi settori, emanare istruzioni per il Presidente del Land.
[19] Ma, finché si tratti solo di aspetti patrimoniali, si dovrebbe (come già ricordato) fare ricorso al diverso procedimento previsto dall’art. 137 Cost. fed.
[20] BGBl I 2004/80; l’accordo è entrato in vigore il 1° maggio 2004. L’atto è stato approvato dal Nationalrat (Parlamento federale) e dai parlamenti dei diversi Länder.
[21] La citazione – con le evidenti improprietà di linguaggio giuridico dell’esponente politico – è tratta dal 29.o rapporto sul federalismo.
[22] Konsultationsmechanismus: BGBl I 1999/35
[23] Stabilitätspakt: BGBl I 1999/101 (nel frattempo sostituito da due accordi successivi, dapprima nel 2001, poi ancora nel 2005). Cfr. sul punto Schäffer, Konsultationsmechanismus und Stabilitätspakt, Zeitschrift für öffentliches Recht 56 (2001), 145 ss..
[24] Il judicial self-restraint adottato dal TC ha avuto come conseguenza che – a prescindere dal principio di uguaglianza – dal 1946 al 1980, delle 453 questioni conclusesi con l’annullamento della norma contestata, nemmeno un cinque percento sono state motivate con la violazione dei diritti fondamentali. V., sul punto, Öhlinger, Die Grundrechte in Österreich, EuGRZ 1982, 244..
[25] Un riforma organica delle competenze tra i livelli di governo è stata tentata più volte, ma non è mai giunta a compimento. Sono così falliti, nonostante rispondessero a scelte meditate, sia il tentativo di “riforma dello Stato federale” (1992-1994) e la “Convenzione per l’Austria” (2003-2005).
[26] Si è ritenuto di tradurre così il termine Staatlichkeit, che in realtà letteralmente significa “statalità” [n.d.t.].
[27] In Italia si parlerebbe probabilmente di “trasversalità delle competenze”, tuttavia la traduzione ha voluto mantenere il linguaggio originale [n.d.t.].
[28] Il motivo sta nella particolare collocazione istituzionale di Vienna, che è prima di tutto un comune e solo in seconda battuta è anche un Land federato. Ciò comporta che gli organi cittadini sono prima di tutto istituzioni comunali, e solo subordinatamente (funzionalmente) sono organi di un Land. Perciò il bilancio della città di Vienna è deliberato dal consiglio comunale ed assume così la forma del regolamento.
[29] Si trattava della depenalizzazione dell’aborto, purché questo – ai sensi dell’art. 97 c.p. – avvenisse entro i primi tre mesi di gravidanza, sotto prescrizione medica e realizzato da personale medico. Il TC non ha ritenuto incostituzionale la soluzione individuata dal legislatore penale (VfSlg 7400/1974).
[30] Peter Bussjäger/Silvia Bär/Ulrich Willi, Kooperativer Föderalismus im Kontext der Europäischen Integration. Föderalismusdokumente Band 23 (Innsbruck 2006), 55 ss..
[31] Il TC ha precisato, infatti, che i principî del voto segreto e personale, così come definito dalla Costituzione, richiedono la comparizione personale dell’elettore di fronte alla commissione elettorale.
[32] Al posto della legge sulle montagne del 1975 è entrata nel frattempo in vigore una analoga “legge sulle materie prime minerali”.
[33] Peraltro le norme sono state autonomamente impugnate anche dall’UBAS, l’autorità federale indipendente per il diritto d’asilo.