Source: https://www.iurium.cz/2017/02/14/saga-eu/
Timestamp: 2019-03-26 23:20:33+00:00
Document Index: 43097877

Matched Legal Cases: ['čl. 86', 'čl. 83', 'čl. 48', 'Čl. 48', 'čl. 7', 'čl. 61', 'čl. 341', 'čl. 245', 'čl. 65', 'čl. 51']

Sága EU: Nová naděje? – Iurium
Ve čtvrtek 16. 2. 2017 má být ve Štrasburku na plenárním zasedání Evropského parlamentu (dále jen „EP“) hlasována Zpráva z vlastní iniciativy[1] výboru AFCO[2] k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie[3] (dále jen „zpráva“). Jako zpravodaj jí byl určen belgický europoslanec, současná „zářící hvězda“ evropské politiky Guy Verhofstadt. Shodou okolností i hlavní vyjednavač EP tzv. „Brexitu“ a zároveň předseda čtvrté nejsilnější politické skupiny ALDE.[4]
Ačkoliv samotná zpráva jako svůj důvod vzniku uvádí řadu jiných „podstatných“ důvodů, lze z jejího obsahu odvodit především dva klíčové. Ten první je reakcí na výsledek referenda o členství Velké Británie v Evropské unii (dále jen „EU“), který bere jako příležitost ke zjednodušení struktury EU. Tím druhým důvodem je konečně otevřené přiznání, že dnešní problémy – „polykrize“, která EU sužuje, již nástroji definovanými ve Smlouvách[5] není dále možné řešit a hlavně efektivně vyřešit. Avšak zároveň není možné, aby tyto problémy vyřešily jednotlivé členské státy samy.[6] Startuje tak snad již otevřená diskuze na téma celoevropsky hojně skloňovaného „demokratického deficitu“ orgánů EU, odtrženosti evropských institucí a jejich představitelů od občanů, kteří přitom mají jednání těchto institucí legitimizovat. To je stav, ve kterém se evropské instituce neocitly jen vlastní vinnou.
Po ,,krachu“ smlouvy o Ústavě pro Evropu následoval pokus tento „problém“ vyřešit nešťastným, ale zřejmě jediným obecně přijatelným pokusem, a to vložit to podstatné technicistní a zbytečně složitou formou do laikovi obtížně pochopitelné struktury Lisabonské smlouvy. I když se evropské instituce snaží tento nevyhovující stav alespoň trochu zmírnit, v rámci EP např. přijetím nového jednacího řádu, účinného od 1. 1. 2017, nebo vyjednáváním v rámci nových mezi-institucionálních dohod o nových pravidlech (pro tolik nepopulární uzavřené „trialogy“), je více než jasné, že to nadále nestačí. Dle čl. 86 zprávy je dobrým důvodem pro zahájení diskuze o budoucnosti EU i 60. výročí Římské smlouvy. Všichni zainteresování činitelé si zjevně uvědomují, že změna současného ústavního rámce EU bude velmi složitá. Proto je jako dočasné řešení zároveň s touto zprávou předložena k hlasování i Zpráva o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy.[7] Debata to bude velmi složitá, dlouhá, pro řadu členských států nepochybně kontroverzní a na jejím konci nemusí být její výsledky všemi akceptovány. Obě zprávy vyjmenovávají současné problémy, včetně jejich příčin, často se však opakují. Zpráva o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy je daleko detailnější (37 stran) a předkládá téměř okamžitá řešení některých problémů, vše v rámci současného uspořádání. Jedna zpráva problémy „řeší“ v krátkodobém horizontu a druhá je zaměřena na dlouhodobou perspektivu. Autor článku se soustředí na navrhovaná dlouhodobá řešení.
Na rigidnost současného procesu ratifikace Smluv upozorňuje i samotná zpráva, a to v čl. 83. Proto jako jedno z možných řešení navrhuje, aby změny Smluv vstupovaly v budoucnu v platnost jen celoevropským referendem a pokud by to nebylo přijatelné, tak po ratifikaci kvalifikovanou většinou (4/5 členských států) a souhlasem EP. Při vzpomínce na „tanečky“ kolem Smlouvy o Ústavě pro Evropu a komplikace s ratifikací Lisabonské smlouvy se vlastně není čemu divit. Je však více než pravděpodobné, že tento návrh narazí na značný odpor u valné většiny členských států prostřednictvím jejich ústavních soudů. Jsem totiž názoru, že navrhované řešení onen často diskutovaný demokratický deficit a odtržení institucí od občanů spíše prohloubí, protože suverénem by vždy měl zůstat pouze lid.
Pro úplnost je potřeba uvést, že dle čl. 48 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“)[8] má EP právo předkládat návrhy na změnu Smluv, tedy jakéhosi „ústavního pořádku EU“. Tyto návrhy, pokud by byly přijaty, mohou vést ke změnám v rozsahu pravomoci svěřených EU ve Smlouvách. Čl. 48 odst. 3 pododstavec 1 SEU pak dává právo EP být konzultován ohledně těchto možných změn Evropskou radou.
I když se samotná zpráva nevěnuje pouze novému ústavnímu uspořádání EU, ale snaží se postihnout i problematiku rozpočtu, měnové a fiskální unie, budování Evropské energetické unie, rozdílů v životní úrovni mezi jednotlivými členskými státy, migrace, společné obrany, zahraniční politiky či schopnosti okamžité efektivní reakce na vnitřní i vnější hrozbu terorismu, soustředím svou pozornost výhradně na podstatné návrhy změn ve struktuře institucí, pravomocích a dělbě moci. A to i s ohledem na to, že nové uspořádání má potenciál výše zmíněné dílčí problémy vyřešit. Ty jsou totiž důsledkem neschopnosti reagovat na současné celosvětové výzvy pružně, rychle a hlavně efektivně. Vše rovněž v důsledku těžkopádného fungování rozhodovacích procesů a při neexistenci jediného zastřešujícího orgánu výkonné moci s dostatečnou demokratickou legitimitou, odpovídajícími pravomocemi a dostatečně širokou působností.
Na úvod je třeba říci, že nová dělba mocí v rámci šesti nejvyšších „orgánů“ EU, tj. eurozóny – Evropské komise (dále jen „EK“), Rady EU, resp. při schůzce na nejvyšší úrovni ve formátu tzv. Evropské rady (dále jen společně jako „Rada“), EP, Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“), Evropské centrální banky (dále jen „ECB“) a Účetního dvora EU, má velmi silné federalizační prvky (o EU jako o budoucí federaci nezávislých států zpráva ve svém textu na žádném místě explicitně nehovoří). Skutečně je vidět snahu vymanit se, i když stále ne dokonale, z dnešního polovičatého stavu, který již určité atributy federace nese, ale stále zůstává omezen rámcem mezinárodní organizace, kterou je současná EU především, samozřejmě se všemi pozitivy i negativy. Důsledkem je, že každá z institucí nese jen část EU svěřených pravomocí, které by jí v normální federaci náležely, zároveň jsou jí nějaká podstatná odebrána a navíc přidělena, která by do celkového rámce v „normální federaci“ zapadala jen velmi těžko. Např., EK je v současnosti, prostřednictvím svých odborných agentur,[9] částečně představitelem moci výkonné. Ač má zákonodárnou iniciativu, tak je paradoxně ve většině případů jejím jediným nositelem. Zároveň má i poměrně silné pravomoci ovlivňovat průběh a výsledek legislativního procesu na půdě EP i Rady.[10] Na druhou stranu však neudává směr politiky EU, to dělá Evropská rada. EP, jako jedinému demokraticky a přímo volenému orgánu, naopak zákonodárná iniciativa chybí. To se většinou neúspěšně pokouší krkolomně obcházet, ať už např. tzv. Písemnými prohlášeními,[11] nebo právě zprávami z vlastní iniciativy (INI report). Ty může EK ignorovat a často to i dělá, k její cti se však většinou snaží z jejich obsahu alespoň rámcově vycházet. Do toho dále vstupuje Rada, která je, stejně jako EP, v pozici zákonodárce (mnohdy silnější), vše za situace, kdy rozhodnutí přijímají, dle ad hoc použitého formátu, úředníci, velvyslanci, „ideálně“ alespoň nepřímo volení představitelé výkonné moci členských států. Zároveň se Rada částečně podílí také na politickém vedení unie. Bohužel veřejnost, často ne jenom ta laická, jen velmi obtížně chápe vztah mezi předsedou EK a předsedou Evropské rady.[12]
Absence zákonodárné iniciativy u jediného přímo voleného orgánu EU – Evropského parlamentu, je nepochybně jednou z největších slabin současného systému. Už jen z toho důvodu, že tzv. Evropská občanská iniciativa,[13] do které, jako nástroje přímé participativní demokracie, byla po přijetí Lisabonské smlouvy vkládána obrovská naděje, je EK zcela ignorována. Ukázalo se to např. u iniciativ Right to water,[14] nebo Stop vivisection, které i přes splnění formálních požadavků, nevedly k předložení příslušných aktů.[15] K zapojení nových federálních prvků se zpráva volně inspiruje u již existujících federací, zejména USA a SRN. Vzhledem k rozhodujícímu podílu Německa na evropské integraci se zde není čemu divit.
Dále je nutné zdůraznit, že zpráva z vlastní iniciativy (INI report) má, dle jednacího řádu EP, povolený jen omezený počet znaků. Výbor AFCO byl proto ve své práci výrazně limitován rozsahem. Logicky tak jde pouze o první sebereflexi a startovní příspěvek debaty, která bude v EU probíhat pravděpodobně řadu let. V žádném případě neposkytne vyčerpávající představu fungování nové struktury. Některé souvislosti je tak nutné si nepřímo domýšlet, což autor na základě svých osobních zkušenosti s fungováním evropských institucí činí. Předkládaná řešení budou mít zásadní dopad do suverenity členských států EU, kdy se od nich bude požadovat přenesení značného množství dosud nedotknutelných pravomocí na nové supranacionální orgány. Vzhledem k tomu, že by se jednalo prakticky s jistotou o vytvoření nového státního útvaru s vlastní suverenitou nad svými členy, což se nikdy neobejde bez souhlasu ze strany občanů jednotlivých členských států i jejich reprezentací, lze předloženou zprávu vnímat zatím pouze jako příspěvek otevírající celoevropskou debatu. A tak by také měla být vnímána.
Hlavní představitel moci výkonné má být, v rámci nového ústavního uspořádání, Evropská komise. Ta se má transformovat v novém systému rozhodování do podoby skutečné vlády. Odpovědná bude rozšířenému dvoukomorovému parlamentu. Má mít pravomoc provádět společnou fiskální a makroekonomickou politiku eurozóny. K tomu má disponovat příslušným rozpočtem. Nově by měl být přijat také společný právní základ pro vytváření odborných agentur EU, které budou plnit specifické výkonné a prováděcí funkce. Personálně má být EK výrazně menší. Je představa, že z dnešního prvního místopředsedy a vysokého představitele Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku a 5 místopředsedů,[16] bude počet místopředsedů zredukován na 2 – ministra financí EU a ministra zahraničí EU. Nový ministr zahraničí EU se má stát „hlavním vnějším představitelem EU na mezinárodní scéně“, a to i na úrovni OSN. Zároveň má mít možnost, vzhledem k rozsahu svých úkolů, jmenovat také své politické zástupce. Dojít má k posílení jeho Evropské služby pro vnější činnost. K tomu, aby mohl své úkoly plnit ministr financí EU, získá EK pravomoc formulovat a provádět společnou hospodářskou politiku EU. Ministr financí EU by nově zodpovídal za činnost Evropského stabilizačního mechanismu, ostatních sdílených fondů i za rozpočet EU. Také by navenek zastupoval eurozónu. Do jeho portfolia by mělo patřit i zajištění dodržování konvergenčního kodexu[17] a příslušné pravomoci, jak toho dosáhnout, včetně fiskálních pobídek. V daňové oblasti by měl být z rozhodování odstraněn požadavek jednomyslnosti, jako podmínka zajištění „spravedlivého a bezproblémového“ fungování vnitřního trhu a zamezení daňové soutěže mezi členskými státy. Plánované ministerstvo financí EU by mělo působit v rámci EK a podléhat dohledu nového dvoukomorového parlamentu. Všechny členské státy by měly být také povinny předkládat každoročně prohlášení o využití všech finančních prostředků EU.
Ke snížení počtu má dojít i u „běžných“ komisařů. Koneckonců k tomu mělo dojít již dle Lisabonské smlouvy. Co se týká předsedy EK, tak zpráva vítá postup po volbách do EP v roce 2014, který poprvé vedl ke jmenování kandidáta na předsedu. Dochází totiž k závěru, že má-li být posílena politická legitimita EK, je nezbytné, aby byl její předseda volen jasným a srozumitelným způsobem v evropských volbách. Do voleb 2014 již evropské politické strany stavěly své kandidáty na předsedu EK. Nicméně zpráva vyjadřuje lítost nad tím, že občané neměli možnost hlasovat pro kandidáta přímo. Proces volby tzv. „Spitzenkandidaten“ nebyl v minulých volbách (2014) nijak legislativně ukotven a vycházel pouze z neformální dohody na úrovni předsedů politických skupin a nejvyšších představitelů EU, že předseda EK bude zvolen EP na základě návrhu Evropské rady s přihlédnutím k výsledkům voleb do EP. Zpráva chce proto zakotvit systém přímé volby předsedy. A to způsobem, že posílí nadnárodní charakter evropských voleb tím, že již v příštích volbách budou nominanti na předsedu EK kandidovat ve všech členských státech. Zde se jedná jednoznačně o správný krok směrem ke zvýšení demokratické legitimity této významné funkce. Na druhou stranu, stejně jako u přímé volby prezidenta, povede to nevyhnutelně k výraznému posílení pozice předsedy EK. Jeho legitimita bude nadále vycházet již přímo z lidu a je jisté, že v absolutních číslech bude reprezentovat podstatně více voličů, než kterýkoliv jiný premiér nebo hlava členského státu EU. Důsledkem bude logicky i rozšíření rozsahu jeho pravomocí a odpovědnosti. Domnívám se proto, že „nový“ předseda EK bude spíše blíže postavení prezidenta USA, než „klasickému“ předsedovi vlády, tedy prvnímu mezi rovnými. Bude proto nezbytné zavést ke kontrole výkonu jeho moci i jistou formu impeachementu např. v podobě, jakou zná ústavní pořádek USA.
Na podporu společné zahraniční a bezpečnostní politiky by měl být nově zřízen Evropský zpravodajský úřad,[18] nejspíše něco podobného jako je Central Intelligence Agency (CIA).[19] Pod čí kontrolu by spadal, to zpráva neuvádí. Dále má být zřízen Evropský úřad pro vyšetřování a boj proti terorismu,[20] který by se měl skládat z dnešního Europolu a Erojustu. Má být vybavený pravomocemi a dostatečnými kapacitami k vyšetřování i stíhání trestné činnosti v oblasti terorismu a mezinárodní organizované trestné činnosti. Tedy zhruba něco podobného jako Federal Bureau of Investigation (FBI). Tento nový úřad má podléhat parlamentnímu dohledu. Zpráva navrhuje, aby agenda bezpečnosti již nadále nebyla ve výlučné pravomoci členských států. K převedení do sdílené pravomoci má dojít proto, aby se usnadnilo zřízení evropské kapacity pro vyšetřování a zpravodajskou činnost v rámci Europolu. Počítá se se soudním dohledem.
Co se týká společné bezpečnostní politiky, má být vytvořena Evropská obranná unie.[21] Ta má však fungovat ve strategickém partnerství s NATO. Má umožnit EU působit v zahraničních operacích s cílem stabilizovat sousedství EU. Sloužit má zejména k „zaručení vlastní obrany a bezpečnosti v souladu se zásadami Charty Spojených národů“. „Nový parlament“ má být vybaven pravomocí udělit / neudělit souhlas s takovou zahraniční operací. Další detaily např. kdo by měl právo takovou misi přímo navrhnout, zpráva neobsahuje. Omezuje se pouze na informaci, že by mělo být zřízeno, vedle Evropské služby pro vnější činnost, také Generální ředitelství obrany,[22] které má být odpovědné za vnitřní aspekty společné bezpečnostní a obranné politiky. Nicméně při znalosti současné organizační struktury EK, která se dělí na jednotlivá odborná Generální ředitelství (DG) pod správnou příslušných komisařů, lze odvodit, že DG Defence by bylo pravděpodobně začleněno do organizační struktury EK, v čele s příslušným head of unit a komisařem pro obranu. Nicméně tuto věc zpráva explicitně neuvádí, jedná se o pouhou úvahu autora článku. Mají být také patřičně navýšeny zdroje vynakládané na společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, aby se dosáhlo spravedlivějšího sdílení nákladů na případné vojenské operace. Postavení EK bylo posíleno i co se týká její pravomoci vůči členským státům. Zřejmě na to měla vliv i kauza údajného porušování principů právního státu v Polsku. Postup pro vyšetření a reakci na porušení hodnot EU, zakotvený v čl. 7 SEU, byl vyhodnocen jako nedostatečný. Proto zpráva navrhuje udělit EK pravomoc podat přímou „žalobu pro systematické porušování základních hodnot EU“ vůči příslušnému členskému státu k SDEU.[23]
Evropský parlament se má spolu s Radou stát součástí dvoukomorového „Evropského zákonodárného orgánu“. Tím má být zrušen těžko pochopitelný a značně nepřehledný systém dvou odlišných zákonodárců. Tento orgán má být konečně vybaven zákonodárnou iniciativou. Samozřejmě se počítá s tím, že tuto roli bude, stejně jako jakákoliv běžná členská vláda, zde plnit především EK.
Kromě prvků nepřímé demokracie zpráva mluví i o prvcích participativní přímé demokracie na celounijní úrovni. Navrhuje vložit do Smluv ustanovení o referendu na úrovni EU, které se má týkat „záležitostí souvisejících s opatřeními a politikami EU“. Pravděpodobně se jedná o reakci a snahu o posílení dnes selhávajícího nástroje Evropské občanské iniciativy (viz výše). Zpráva zdůrazňuje, že zapojení občanů v zemích jejich aktuálního pobytu pomáhá budovat evropskou demokracii a z toho důvodu navrhuje, aby bylo volební právo občana EU, pobývajícího dlouhodobě v jiném členském státě EU, avšak nemajícího jeho občanství, rozšířeno na všechny typy voleb. Tedy nejenom na ty komunální a evropské, jak je tomu dnes.
Zároveň má být zákonodárná iniciativa svěřena dle čl. 61 zprávy i vnitrostátním parlamentům. A to tím, že jim bude dána pravomoc, vedle již dnes zavedené možnosti vystavit předloženému legislativnímu návrhu žlutou kartu, po novu také kartu zelenou. Ta má reprezentovat předložení legislativního návrhu k posouzení druhé komoře nového parlamentu.
„Evropský zákonodárný orgán“ (jak je zatím zprávou nový parlament nazýván) by měl mít napříště jen jedno sídlo a má mít také možnost i svobodně rozhodovat o své vnitřní organizaci (do jisté míry může i dnes). Z tohoto pohledu bude nutné provést změnu čl. 341 SEU a jejího protokolu č. 6. První komoru má tvořit dnešní Evropský parlament a jeho výbory. Ten má být volen stejně jako dnes. Počet jeho europoslanců bude určen v souladu se starším rozhodnutím Evropské rady z 28. června 2013 (tzn. že před každými následujícími volbami do EP bude počet příslušných křesel pro europoslance přidělován členským státům způsobem, který bude vycházet ze systému „sestupné poměrnosti“ a s přihlédnutím k aktuálnímu počtu členských států a aktuálnímu demografickému vývoji uvnitř nich). V druhou komoru parlamentu by se měla přetvořit dnešní Rada se svými specializovanými složeními spolu s Evropskou Radou. Jen touto nově jasně definovanou odpovědností se, dle autora tohoto článku, zabrání oblíbenému a paradoxnímu postupu, typicky přímo volených zástupců členských států na Radě, kteří se sice vždy přímo podílejí na přijímání legislativních aktů, ale běžně svalují své chybějící diplomatické schopnosti, lenost či odborné limity sebe či svého aparátu na „zlý Brusel“. Snad to bude znamenat definitivní konec výmluvám „Brusel nám nařídil, my za to my nemůžeme“. Bude tak snad odstraněna jedna z klíčových příčin iracionální averze evropských občanů vůči legislativě EU. Návrh hovoří o této komoře jako tzv. Radě států.[24] Konečná rozhodnutí o legislativních aktech by měla být přijímána v plénu této komory.
Bohužel, má být snížen počet případů, kdy je potřeba dosáhnout rozhodnutí jednomyslně, týkat se to má především agendy zahraničních věcí, obrany, rozpočtu i sociální politiky. V těchto případech se má hlasovat kvalifikovanou většinou. Zvláštní způsob hlasování bude zaveden také v rámci přijetí „rozpočtových kapacit pro eurozónu“. Jsou navrhovány 3 způsoby, jak hlasovat, a to vzhledem ke skutečnosti, že ne všichni členové EU jsou zároveň také součástí eurozóny. Buď budou moci hlasovat všichni členové obou komor a jejich hlasy budou mít stejnou váhu, nebo budou mít možnost rozhodovat pouze členové komor za členské státy, jež patří k eurozóně, nebo hlasy členů mimo eurozónu budou považovány pouze za poradní, tedy nezávazné. Zároveň má dojít ke zrušení různých zvláštních legislativních postupů. Na příště budou legislativní akty přijímány výhradně v řádném legislativním procesu.
Stávající specializovaná složení Rady (např. zvlášť ministři životního prostředí, zvlášť ministři financí či ministři vnitra) by se měla transformovat do formy podobné dnešním odborným výborům EP. Stanou se tedy pouhými přípravnými orgány. Po zřízení funkce ministra financí EU (viz výše) má být tzv. Euroskupina považována za jednu z těchto specializovaných formací – výborů. Zároveň by měl být zrušen i systém rotujícího šestiměsíčního předsednictví v Radě. Specializované formace Rady, změněné ve výbory druhé komory, by si měly nadále volit standardní stálé předsedy ze svého středu, tak jak je tomu dnes u výborů současného EP. Druhá komora však nemá být přímo volena v evropských volbách. Mají v ní sedět buď zástupci vnitrostátních parlamentů, nebo zástupci jejich vlád, popřípadě kombinace obou. Inspirace německou úpravou v podobě Spolkového sněmu (Bundestag) a zejména pak v případě nové druhé komory parlamentu – Spolkovou radou (Bundesrat) – je zde zjevná. Vzhledem k tomu, že dnes hlasují zástupci členských státu na Radě podle pokynů svých vlád, tak aby bylo dosaženo stejného cíle i u nové horní komory, lze očekávat, že bude nutné zavést pro členství v druhé komoře systém vázaných – imperativních – mandátů, tak jak je zná právě úprava Spolkové rady.
Z dalšího rozšíření pravomocí nového parlamentu lze zmínit taktéž např. možnost podat žalobu k SDEU v případě, že člen nebo bývalý člen EK poruší své povinnosti vyplývající mu ze Smluv, dopustí se protiprávního jednání, nebo již neplní podmínky nezbytné pro výkon svých povinností. Zde je text zprávy znovu nejasný, nicméně zdá se, že se může jednat o určitou formu impeachmentu ze strany parlamentu vůči představitelům výkonné moci. Vzhledem k tomu, že např. předseda EK má být nově volen přímo a všemi občany EU, vyslovení nedůvěry parlamentu by zde již evidentně nestačilo. Tato pravomoc má být svěřena oběma komorám parlamentu a zároveň i EK. Celý proces se bude řídit již dnes existujícím postupem a podmínkami dle čl. 245 – 247 SFEU.[25] V úvahu tedy připadá, dle okolností případné causy, rozhodnutí SDEU o odvolání člena EK, nebo o odnětí́ jeho nároku na důchod, nebo jej nahrazujících požitků. Celý proces má tak dle názoru autora daleko blíž k našemu čl. 65 Ústavy než ke klasickému impechmantu dle ústavy USA.
Na základě zkušeností se současnými i minulými[26] dočasnými parlamentními vyšetřovacími výbory má být posíleno i právo parlamentu vyšetřovat. Navržené řešení reflektuje současné problémy vyšetřovacích výborů EMIS,[27] PANA.[28] Pravomoci mají být posíleny a rozšířeny o právo předvolávat svědky (nyní sice výbor má, nicméně povinnost plnit, a to výhradně jen u představitelů členských států, je pouze teoretická), právo na plný přístup ke všem příslušným dokumentům, právo provádět šetření na místě a dokonce i právo ukládat sankce v případě porušení těchto jeho pravomocí. Má i znovu dojít k posílení pravomocí parlamentu v oblasti přijímání rozpočtu (naposledy se tak stalo u Lisabonské smlouvy), kdy má být parlamentu poskytnuta kontrola nad celým rozpočtem a nikoli jen nad částí kterou spravuje EK.
Obě komory parlamentu by také měly nově mít rovné postavení při jmenování členů Účetního dvora EU. Dnes Rada nemusí respektovat rozhodnutí EP k danému kandidátovi, avšak většinou tak činí. K nové pravomoci, udělovat souhlas s případnými operacemi sborů nové Evropské obranné unie a dohledu nad působením nového Evropského úřadu pro vyšetřování a boj proti terorismu, jsem se již vyjádřil výše.[29]
Co se týká návrhu budoucí úpravy pravomocí a postavení současného SDEU, tak zde je zpráva velmi stručná. Text se omezuje na konstatování, že EU je ústavním systémem založeným na principu právního státu a SDEU by měl být příslušným pro „všechny aspekty práva EU“, a to v souladu se zásadou oddělení pravomocí. Dále se požaduje, aby SDEU získal „plnou jurisdikci nad všemi politikami EU, pokud jde o otázky právní povahy“. Z toho lze opatrně usoudit, že dle europoslanců je současný SDEU k dohledu a konečné soudní kontrole nad rozhodnutími ostatních institucí již dobře vybaven. Je pravdou, že základními pravomocemi a působností srovnatelnou s ústavními či nejvyššími soudy federací SDEU dnes již disponuje. K roli SDEU v nové podobě impeachmentu bylo pojednáno výše, není tak potřeba tuto problematiku hlouběji rozebírat i z toho důvodu, že podstatná část jeho úpravy je již obsahem dnešního znění Smluv.
Zpráva též nastiňuje novou úpravu, která popisuje možnost EK podat k SDEU ,,žalobu pro systematické porušování základních hodnot EU“ vůči příslušnému členskému státu (viz výše). Navíc je navrženo umožnit všem individuálně dotčeným fyzickým i právnickým osobám podání žaloby k SDEU pro porušení Listiny základních práv EU (dále jen „Listina“) ze strany orgánů EU, a to včetně jednotlivých členských států. Co se týká samotné Listiny, tak u ní zpráva navrhuje zrušení jejího čl. 51, který omezuje její aplikaci pouze na orgány, instituce a jiné subjekty EU, a členské státy výhradně, pokud uplatňují právo EU. Charakter a použitelnost Listiny se tak má změnit na všeobecný a její název na „Listina práv Unie.“[30] Dle mého názoru bude tento krok ze strany členských států jednoznačně vnímán jako vysoce kontroverzní, stačí si vzpomenout na to, jaký byl problém s notně omezenou podobou této Listiny při jednáních o Lisabonské smlouvě.[31]
Moc bankovní
Zpráva zde apeluje na to, aby ECB získala „status věřitele poslední instance pro finanční instituce, nad kterými vykonává přímý dohled nebo dozor.“ Zároveň žádá, aby ECB získala plné pravomoci federální rezervní banky. Taktéž požaduje co nejrychlejší dokončení Bankovní unie a Unie kapitálových trhů. Problematika veřejných financí, fiskální unie, eurozóny a dalších mechanismů, včetně rozpočtu EU i rozpočtů jednotlivých členských států je ve správě řešena velmi podrobně, v tomto textu se jí však již zabývat nebudu.[32]
Finální znění zprávy není v současnosti ještě známo, neboť jak bylo uvedeno výše, na plénu Evropského parlamentu ve Štrasburku bude hlasována teprve 16. 2. 2017. Nicméně ve lhůtě k ní bylo předloženo pouhých 9 pozměňovacích návrhů, které, s výjimkou alternativní zprávy z pera krajně pravicové politické skupiny ENF[33] (tato však v podstatě nemá šanci na to být přijata), nic zásadního na návrhu dělby moci nemění.
Závěrem lze poznamenat, že pokud nejste evropským federalistou, tak novou zprávu příliš neoceníte. Nicméně i euroskeptik si na ní snad najde některá pozitiva. Minimálně jí musí přiznat, že identifikuje valnou většinu všech dnešních problémů EU, včetně jejich příčin. Nechybí v ní formulace jako je selhání, omyl apod. V žádném případě se tak nejedná o žádnou pochvalnou ódu na evropské instituce a její představitele. Dle své politické orientace čtenář může textu samozřejmě vytýkat např. to, jak se staví k migraci, otázkám bezpečnosti, terorismu, sociálním otázkám či na co se EU soustřeďuje v zahraniční politice. Určitě lze s úspěchem konstatovat, že alespoň někteří členové EP nepostrádají zdravou míru sebereflexe. A té bude, zejména v souvislosti s jednáními okolo tzv. Brexitu, třeba měrou více než vrchovatou.
Dle mého názoru, nově představená struktura dělby moci uvnitř EU řeší podstatnou část těch nejpalčivějších výhrad vytýkajících institucím EU přílišnou technokracii, byrokracii, demokratický deficit, odtržení orgánů EU a jejich představitelů od evropských občanů apod. A má potenciál být řešením, ne novým problémem. Navržená struktura dělby moci stále ještě nepředstavuje dokonalou federaci, nicméně má k ní již velmi blízko. Zároveň je nutné konstatovat, že EU se zatím nehodlá vzdát ani dílčích řešení za pomocí vzniku jednotlivých integračních fragmentů v podobě např. Evropské energetické unie, Evropské obranné unie, Eurozóny apod. Na druhou stranu, navrhované změny struktury a konceptu EU jsou tak zásadní, že již nemůžeme hovořit v podstatě o ničem jiném, než o vytvoření nového státního útvaru. Bude pak samozřejmě na každém členském státu a jeho občanech, aby si vyjasnili, zdali je toto skutečně ta budoucnost EU, jakou si představují. Zpráva je prvním příspěvkem do dlouhé debaty, která nás v Evropě v následujících měsících a letech bude provázet. Výsledkem budou rozhodnutí jednotlivých členských států a jejich občanů, zdali přejí se stát plnoprávným členem takového státního útvaru. Tedy vlastně o tom, kde vidí své místo v novém mocenském uspořádání Evropy i světa, které bez ohledu na to, co ještě uděláme, v budoucnu nastane. Vzhledem k tomu, že se jedná „o běh na dlouhou trať“, čeká nás v následujících měsících bitva o prosazení okamžitých opatření vyjádřených ve Zprávě o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy. Osobně se domnívám, že současný směr vývoje světa nepřeje tomu, aby v něm státy typu České republiky přežívaly zcela osamoceně. Na druhou stranu, musíme připustit i možnost, a jeví se poměrně reálně, že se integrační jádro složené s původních členů rozhodne pro konkrétní formu federace a zbytek současných členů se ocitne mimo ni. Nicméně, ať už bude nakonec výsledek směřování naší země jakýkoliv, musíme zahájit kvalifikovanou debatu na téma, kde se v Evropě vidíme a jakou pozici bychom v ní chtěli zaujmout v budoucnu, co nejdříve. Tento příspěvek budiž její první vlaštovkou.
[1] Tzv. Ini report.
[2] Výbor pro ústavní záležitosti.
[3] Zpráva k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie. [online]. 2014/2248(INI). [2017-02-10]. Dostupné z:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0390%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[4] Skupina Aliance liberálů a demokratů pro Evropu.
[5] Smlouva o Evropské unii (dále jen „SEU“), Smlouva o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“).
[6] Písmeno B zprávy dokonce přímo hovoří o tom, že: „(…) evropské instituce nejsou schopny se vyrovnat s hlubokou a mnohotvárnou krizí, kterou dnes Unie prochází (,,polykrize“), včetně jejích včetně jejích finančních, ekonomických, sociálních a migračních důsledků, ani s vzestupem populistických stran a nacionalistických hnutí, což způsobuje rostoucí nespokojenost stále větší části obyvatelstva s fungováním současné Evropské unie.“ Písmeno F zprávy pak dokonce hovoří o: „bezprecedentní“ úrovni euroskepticismu, který vede k návratu nacionalismu a vytváří riziko oslabení Unie a možná dokonce jejího rozpadu.“
[7] Zpráva o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy. [online]. 2014/2249(INI) 2017-02-10]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0386%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[8] Úřední věstník Evropské unie C 202, Svazek 59 ze dne 7. června 2016.
[9] Např. EMA, EFSA, EEA, ECDC, ECHA, EAHC atd.
[10] Např. pokud EK nesouhlasí v rámci tzv. „Trialogů“ s předloženým novým zněním jejího legislativního návrhu na kterém se Rada a EP jako spoluzákonodárci předběžně dohodly, má právo se zněním nesouhlasit, „vetovat“ jej, čímž způsobí povinnost toto veto přehlasovat na Radě kvalifikovanou většinou členských států (což je u kontroverzních dokumentů často téměř nemožné).
[11] Nový Jednací řád EP účinný od 1. 1. 2017 tuto možnou iniciativu skupiny europoslanců již zrušil z důvodu toho, že byla vyhodnocena jako nefunkční. Především z toho důvodu, že ze zjevných důvodů nesměla ve svém textu obsahovat přímou výzvu EK k předložení legislativního návrhu a k jejímu předložení EK bylo třeba podpisu nadpoloviční většiny všech poslanců EP. Čili prosadit se za rok podařilo pouhé jednotky písemných prohlášení z desítek, které byly každý rok předloženy.
[12] Zpráva k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie. [online]. 2014/2248(INI). [2017-02-10]. Písmeno AB, s. 9. Dostupné z:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0390%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[13] Evropské občanské iniciativy měla umožnit skupinám občanů EU čítajícím alespoň jeden milion osob zapojit se do vytváření politik EU tím, že vyzvou EK k předložení příslušného legislativního aktu.
[14] Water and sanitation are a human right! Water is a public good, not a commodity!
[15] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful?lg=en
[16] Tuto poměrně složitou hierarchicky vystavěnou strukturu EK předložil poprvé až současný předseda EK Jean-Claude Juncker při svém uvedení do funkce.
[17] Nový právní akt, který má být přijat řádným legislativním postupem a stanovit konvergenční cíle v oblasti daní, mobility pracovníků, investic, sociální soudržnosti, důchodů, veřejných financí atd.
[18] European Intelligence Office.
[19] Ústřední zpravodajská služba.
[20] European Bureau of Investigation and Counter-Terrorism.
[21] European Defence Union.
[22] Directorate-General for Defence (DG Defence).
[23] Zpráva k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie. [online]. 2014/2248(INI). [2017-02-10]. s. 13-16. Dostupné z:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0390%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[24] Council of States.
[25] Úřední věstník Evropské unie C 326, ze dne 26. října 2016.
[26] TAXE – Vyšetřovací výbor pro Daňová rozhodnutí a jiná opatření podobná svojí povahou nebo účinkem a TAXE 2 – Vyšetřovací výbor pro Daňová rozhodnutí a jiná opatření podobná svojí povahou nebo účinkem (TAXE 2) – (aféra Luxleaks).
[27] Vyšetřovací výbor pro Měření emisí v automobilovém průmyslu (aféra Dieselgate).
[28] Vyšetřovací výbor pro Praní peněz, vyhýbání se daňovým povinnostem a daňové úniky (aféra Panama papers).
[29] Zpráva k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie. [online]. 2014/2248(INI). [2017-02-10]. S. 16-20. Dostupné z:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0390%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[30] Bill of Rights of the Union.
[31] Zpráva k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie. [online]. 2014/2248(INI). [2017-02-10]. S. 15,20. Dostupné z:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0390%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[32] Zpráva k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie. [online]. 2014/2248(INI). [2017-02-10]. S. 11-13,17. Dostupné z:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bREPORT%2bA8-2016-0390%2b0%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fCS&language=CS
[33] Evropa národů a svobody (Europe of Nations and Freedom).
Doktorand na katedře Ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy
76 26474 1
37 8252 14