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Timestamp: 2016-09-29 08:25:06
Document Index: 174508902

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 82', 'BGE', 'Art. 83', 'Art. 89', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 46', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 66', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_471/2015 � � Urteil vom 7. Januar 2016
Die Hotel L.________ AG betreibt an der V.________strasse "..." in Luzern das Hotel L.________. Sodann ist sie Inhaberin von Baurechten an zwei Grundst�cken (Gbbl. Nrn. 2784 und 2296), die sich auf der gegen�berliegenden Strassenseite befinden. Diese liegen in der Wohnzone, welche von der Ortsbildschutzzone B �berlagert wird. Am 20. August 2014 erteilte der Stadtrat Luzern der Hotel L.________ AG die Bewilligung f�r den Abbruch des Mehrfamilienhauses auf der Parzelle 2296 und f�r den Bau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhalle f�r 40 Fahrzeuge auf den Grundst�cken Nrn. 2784 und 2296. Ausserdem erteilte der Stadtrat der Hotel L.________ AG verschiedene Ausnahmebewilligungen. Die Parkpl�tze sind f�r die Hotelg�ste reserviert. Die Zufahrt zur Einstellhalle soll �ber die V.________strasse erfolgen.
Das Kantonsgericht Luzern hiess mit Urteil vom 20. Juli 2015 eine Beschwerde der im Rubrum genannten Personen, �berwiegend Nachbarn, gegen diesen Entscheid gut und hob die erteilte Baubewilligung auf.
Dagegen f�hrt die Stadt Luzern am 14. September 2015 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragt die Best�tigung der Baubewilligung, eventuell die R�ckweisung der Sache zur Neubeurteilung.
In seiner Vernehmlassung erhebt das Verwaltungsgericht hinsichtlich der R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie legitimationsrechtliche Bedenken; im �brigen beantragt es die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner beantragen deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Die Hotel L.________ AG ihrerseits stellt Antrag auf Gutheissung der Beschwerde.
1.1.�Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 82 lit. a i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren �ber ein Baubegehren zu Grunde. Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verf�gung (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251, 400 E. 2.1 S. 404). Ausnahmegr�nde im Sinne von Art. 83 BGG liegen nicht vor.
1.2.�Der Stadtrat Luzern hat mit Beschluss vom 10. September 2015 die st�dtische Baudirektion erm�chtigt, das Urteil des Kantonsgerichts mittels Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anzufechten. Damit tritt im vorliegenden Verfahren die Stadt Luzern als Beschwerdef�hrerin auf. Als Baubewilligungsbeh�rde ist sie durch den angefochtenen Entscheid als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt. Sie ist daher befugt, mit Beschwerde eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend zu machen (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). Ob ihr im fraglichen Bereich Autonomie zusteht, ist eine Frage der Begr�ndetheit der Beschwerde.
2.1.�Das Bundesgericht nimmt gegen�ber dem Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanz eine freie �berpr�fung vor, soweit es um die Handhabung von Bundesrecht oder kantonalem Verfassungsrecht geht. Es pr�ft deshalb frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat. Bei einer eigentlichen Kognitions�berschreitung durch die Vorinstanz ist zudem gem�ss der Rechtsprechung von Willk�r auszugehen (BGE 136 I 395 E. 2 S. 397 mit Hinweisen; vgl. Urteil 1C_92/2015 vom 18. November 2015 E. 3.1.1).
2.2.�Auf die - unter Ber�cksichtigung des Fristenstillstands gem�ss Art. 46 Abs. 1 lit. b BGG fristgerecht eingereichte - Beschwerde ist einzutreten.
Die Stadt Luzern ist der Auffassung, das Kantonsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt, indem es von ihrer Rechtsanwendungspraxis abgewichen sei, ohne ihr zuvor Gelegenheit geboten zu haben, sich dazu zu �ussern. Dieser Vorwurf ist unberechtigt: Der Anspruch auf rechtliches Geh�r betrifft grunds�tzlich nur den rechtserheblichen Sachverhalt. Zu Fragen der Rechtsanwendung m�ssen die Parteien bloss dann vorweg angeh�rt werden, wenn die urteilende Beh�rde beabsichtigt, ihren Entscheid auf eine Rechtsnorm abzust�tzen, auf die sich die Parteien im bisherigen Verfahren nie berufen haben und mit deren Anwendung aufgrund der gesamten Umst�nde nicht zu rechnen war. Dies trifft vorliegend nicht zu und wird von der Beschwerdef�hrerin auch nicht behauptet. Beim strittigen Bauvorhaben war offensichtlich von Bedeutung und fraglich, ob die nachgesuchten Ausnahmen zu gew�hren seien, namentlich diejenige gest�tzt auf Art. 15 des kommunalen Bau- und Zonenreglements vom 7. Januar 2013 (BZR). Von einer �berraschenden, nicht zu erwartenden Rechtsanwendung kann keine Rede sein.
In der Sache geht es zun�chst um die der Hotel L.________ AG erteilte und von der Vorinstanz aufgehobene Bewilligung f�r den Abbruch des bestehenden Mehrfamilienhauses auf der Parzelle 2296.
4.1.�Die Beschwerdef�hrerin hat sich bei der Erteilung der Abbruchbewilligung auf die Ausnahmebestimmung von Art. 15 Abs. 5 BZR abgest�tzt. Danach kann der Stadtrat Ausnahmen von den Schutzzonenvorschriften gestatten, sofern besondere Verh�ltnisse dies rechtfertigen, die Ausnahme dem Sinn und Zweck der Schutzzonen nicht widerspricht und ein qualit�tsvolles Bauprojekt vorliegt. Die Vorinstanz ist demgegen�ber der Auffassung, die Voraussetzungen f�r den Abbruch von Bauten in der Ortsbildschutzzone B seien in Art. 17 Abs. 2 BZR abschliessend geregelt. Nach dieser Bestimmung k�nnen Abbr�che ausnahmsweise bewilligt werden, wenn eine Sanierung aus statischen Gr�nden nicht m�glich oder aus wirtschaftlichen Gr�nden unverh�ltnism�ssig w�re.
Die Beschwerde f�hrende Stadt Luzern sieht in dieser Auslegung eine Verletzung ihrer Autonomie. Sie habe ihre eigenen Bauvorschriften auf eine vertretbare Weise angewandt, was vom Kantonsgericht zu respektieren sei. Dessen Normverst�ndnis sei zu sehr am Wortlaut verhaftet. Die Aufz�hlung der Ausnahmegr�nde in Art. 17 Abs. 2 BZR sei nicht abschliessend; es handle sich vielmehr um eine beispielhafte Aufz�hlung. Gleich wie nach � 37 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. M�rz 1989 (SRL 735) k�nnten aus wichtigen Gr�nden immer Ausnahmen gew�hrt werden. Die Rechtsauffassung des Kantonsgerichts w�rde darauf hinaus laufen, dass die Voraussetzungen f�r die Erteilung einer Abbruchbewilligung in der Ortsbildschutzzone B strenger geregelt w�ren als in der - die Altstadt betreffende - Schutzzone A.
4.2.�Art. 50 Abs. 1 BV gew�hrleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.; vgl. f�r die Luzerner Gemeinden Urteil des Bundesgerichts 1P.610/1998 vom 10. Juni 1999 E. 4d). Die Vorinstanz ist gleich wie die Beschwerdef�hrerin selbst von einem dieser zustehenden Autonomiebereich bei der Auslegung ihrer baurechtlichen Normen ausgegangen. Allerdings hat das Kantonsgericht die Auffassung vertreten, es gehe vorliegend nicht um einen unbestimmten Rechtsbegriff oder einen Ermessensentscheid; vielmehr sei das Verh�ltnis zweier kommunaler Bestimmungen untereinander zu ermitteln. Diese Frage �berpr�fe das Gericht frei. Darin sieht die Beschwerdef�hrerin eine Verletzung ihrer Autonomie: Wo es um die Anwendung einer Ausnahmeregelung gehe, sei der Auffassung der rechtsanwendenden Beh�rde, welche zugleich f�r den Erlass der Gesetze in diesem Sachbereich zust�ndig sei, besondere Beachtung zu schenken.
4.3.1.�Die Stadt Luzern stellt generell strenge Anforderungen an die Qualit�t von Bauten und Anlagen. Gem�ss Art. 1 Abs. 1 BZR sind diese qualit�tsvoll zu gestalten, und Abs. 2 dieser Bestimmung z�hlt eine Reihe weiterer Anforderungen auf, die f�r die Eingliederung zu ber�cksichtigen sind. Die Art. 15 - 17 BZR enthalten f�r die Ortsbildschutzzonen A und B weitergehende Regeln. Gem�ss Art. 15 Abs. 1 BZR bezwecken diese den Schutz erhaltenswerter Stadtelemente und st�dtischer Ensembles. W�hrend Art. 15 BZR f�r beide Schutzzonen gilt, findet Art. 16 ausschliesslich auf die Schutzzone A Anwendung, welche den Altstadtkern umfasst. Art. 17 gilt einzig f�r die Schutzzone B, die in erster Linie daran anschliessende Quartiere und Strassenz�ge betrifft.
4.3.2.�Art. 15 Abs. 5 BZR regelt die Gew�hrung von Ausnahmen von den Schutzzonenvorschriften. Er hat folgenden Wortlaut:
Der Stadtrat kann Ausnahmen von den Schutzzonenvorschriften gestatten, sofern besondere Verh�ltnisse dies rechtfertigen, die Ausnahme dem Sinn und Zweck der Schutzzonen nicht widerspricht und ein qualit�tsvolles Bauprojekt vorliegt.
Art. 17 Abs. 1 BZR umschreibt die Funktion der Ortsbildschutzzone B genauer. Demnach bezweckt diese die Erhaltung sch�tzenswerter Stadtteile, Bauten und G�rten, die als wichtige Bestandteile des Stadtbildes und der Stadtentwicklung in ihrem Gesamtbild und in ihrer Prim�rstruktur zu erhalten sind. Gem�ss Art. 17 Abs. 2 kann der Stadtrat Abbr�che ausnahmsweise bewilligen, wenn eine Sanierung aus statischen Gr�nden nicht m�glich oder aus wirtschaftlichen Gr�nden unverh�ltnism�ssig w�re. Abs. 3 verlangt sodann, dass sich Neubauten und Ver�nderungen an bestehenden Bauten und Anlagen sowohl in der �usseren Gestaltung als auch in der Materialwahl und Farbgebung in das quartierpr�gende Ensemble einf�gen m�ssen; zudem enth�lt er Vorschriften zur Materialisierung der Fenster.
4.3.3.�Der blosse Wortlaut der auszulegenden Bestimmungen hilft vorliegend nicht weiter. Offensichtlich statuiert Art. 17 Abs. 2 BZR eine enge Ausnahmeregelung, w�hrend Art. 15 Abs. 5 BZR demgegen�ber eine eher grossz�gige Gew�hrung eines Dispenses erm�glicht, die sich - nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin - an die allgemeine Ausnahmeregelung im kantonalen Planungs- und Baugesetz anlehnt. Entscheidend ist demnach das Verh�ltnis zwischen diesen beiden Normen, das mithilfe systematischer und teleologischer Auslegung zu ermitteln ist.
Was die Gesetzessystematik betrifft, f�llt zun�chst auf, dass Art. 15, 16 und 17 BZR je eine eigene Bestimmung f�r die Erteilung von Ausnahmen enthalten. F�r die Ortsbildschutzzone A regelt n�mlich Art. 16 Abs. 5 BZR, gleich wie Art. 17 Abs. 2 BZR f�r die Schutzzone B, ebenfalls gesondert, wann �nderungen an der Bausubstanz, wozu namentlich Abbr�che geh�ren, zul�ssig sind. Diese Gegebenheit l�sst sich nur so verstehen, dass die beiden letztgenannten Bestimmungen Ausnahmeregelungen vom grunds�tzlichen Abbruchverbot enthalten, w�hrend Art. 15 Abs. 5 BZR die Voraussetzungen f�r das Abweichen von anderen Spezialvorschriften der Art. 16 und 17 BZR regelt, namentlich von Gestaltungs- und �sthetikvorschriften. Demnach greift Art. 15 Abs. 5 BZR (mit grossz�giger Ausnahmeregelung) nur dort Platz, wo Art. 16 Abs. 5 bzw. Art. 17 Abs. 2 BZR nicht eigene, speziellere Voraussetzungen f�r die Erteilung eines Dispenses vorsehen. Mit Bezug auf die Ortsbildschutzzone B bedeutet dies, dass vom grunds�tzlichen Abbruchverbot nur unter den einschr�nkenden Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 BZR abgewichen werden kann, w�hrend Ausnahmen von den �sthetikvorschriften nach Abs. 3 leichter m�glich sein sollen, n�mlich wenn die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 5 BZR gegeben sind. W�rde Letzteres f�r eine Ausnahme vom Abbruchverbot bereits gen�gen, h�tte Art. 17 Abs. 2 BZR keinen eigenst�ndigen Anwendungsbereich mehr.
Die Beschwerdef�hrerin ist der Auffassung, die vorinstanzliche Interpretation von Art. 17 Abs. 2 BZR h�tte zur Folge, dass die Anforderungen an einen Abbruch einer Baute in der Ortsbildschutzzone B h�her w�ren als in der - den Kern der Luzerner Altstadt betreffenden - Schutzzone A. Dies trifft indessen nicht zu: W�hrend die genannte Bestimmung einen Abbruch aus wirtschaftlichen Gr�nden erm�glicht, wenn die Sanierung unverh�ltnism�ssig w�re, sieht Art. 16 Abs. 5 BZR diese Ausnahme nicht vor. Die Anforderungen an eine Abbrucherlaubnis sind in der Schutzzone A somit strenger. Auch insofern erweist sich die Auslegung des Kantonsgerichts unter systematischen Gesichtspunkten als konsistent.
4.3.4.�Die Beschwerdef�hrerin wendet sodann ein, aufgrund der Rechtsauffassung der Vorinstanz w�ren Neubauten in der Schutzzone B bloss noch auf unbebauten Grundst�cken m�glich, wogegen bestehende Altbauten kaum noch abgerissen werden k�nnten. auch dieser Einwand trifft nicht zu. Zwar ist der Abbruch von Bauten in der Ortsbildschutzzone B nicht uneingeschr�nkt m�glich, doch erlaubt Art. 17 Abs. 2 BZR dies - abgesehen von baustatischen Gr�nden - immer dann, wenn eine Sanierung wirtschaftlich unverh�ltnism�ssig w�re, womit der wichtigste Grund f�r einen Abbruch abgedeckt sein d�rfte. Zudem entspricht es gerade dem in Art. 15 Abs. 1 BZR (f�r die Ortsbildschutzzonen allgemein) bzw. Art. 17 Abs. 1 BZR (f�r die Schutzzone B im Speziellen) festgelegten Zweck dieser Zone, die dortigen Bauten und Anlagen als wichtige Bestandteile des Stadtbildes und der Stadtentwicklung in ihrem Gesamtbild und in ihrer Prim�rstruktur zu erhalten (vgl. dazu Urteil 1C_421/2012 vom 23. Dezember 2013 E. 7).
Offensichtlich ist es dem kommunalen Reglementsgeber nicht bloss darum gegangen, architektonisch besonders wertvolle Einzelbauten zu sch�tzen, sondern - in den ausgew�hlten, von einer Ortsbildschutzzone �berlagerten Teilgebieten - grunds�tzlich alle bestehenden Bauten als Teil des Gesamtbilds zu erhalten und zwar ungeachtet ihrer individuellen architektonischen Qualit�t. Diesem Anliegen, das die Stadt Luzern selbst in ihrer Zonenordnung so festgelegt hat, k�nnte kaum Gen�ge getan werden, wenn der Abbruch bestehender Bausubstanz bereits unter den Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 5 BZO m�glich w�re, dies umso weniger, wenn diese Bestimmung, wie es der Stadtrat in seiner Beschwerde vertritt, als allgemeine Ausnahmebestimmung analog � 37 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes verstanden w�rde. Somit ergibt auch eine teleologische Auslegung der interessierenden Vorschriften, dass die Vorinstanz das strittige Abbruchgesuch zurecht unter dem Blickwinkel von Art. 17 Abs. 2 BZR gepr�ft hat. Daraus folgt, dass die Vorinstanz das BZR der Stadt Luzern richtig angewandt hat und die anderslautende Interpretation der Stadt Luzern erweist sich als nicht vertretbar; eine Verletzung von deren Gemeindeautonomie liegt nicht vor.
4.3.5.�Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid festgehalten, alle Parteien gingen davon aus, dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung gest�tzt auf Art. 17 Abs. 2 BZR nicht erf�llt seien. Die Beschwerdef�hrerin macht in ihrer Beschwerde nichts Anderes geltend. Damit hat die Vorinstanz das Abbruchgesuch zurecht abgelehnt. Bei diesem Ergebnis braucht nicht gepr�ft zu werden, ob die Baubewilligung f�r den geplanten Neubau erteilt werden k�nnte.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegr�ndet und ist abzuweisen. Die Stadt Luzern hat ohne unmittelbare Verm�gensinteressen und in ihrem amtlichen Wirkungskreis gehandelt, weshalb ihr keine Gerichtskosten aufzuerlegen sind (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Hotel L.________ AG unterliegt mit ihren Antr�gen, weshalb sie ausgangsgem�ss kostenpflichtig wird (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da sie selbst nicht Beschwerde gef�hrt hat, rechtfertigt es sich indessen, ihr die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens bloss in reduziertem Umfang aufzuerlegen. Die obsiegenden Beschwerdegegner haben Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 2 BGG), die je h�lftig von der Stadt Luzern als Beschwerdef�hrerin und der Hotel L.________ AG als Baugesuchstellerin zu tragen sind.
Die Beschwerdef�hrerin und die Hotel L.________ AG haben die Beschwerdegegner f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit je Fr. 1'000.-- zu entsch�digen.