Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-802-de-septiembre-27-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920422b11f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-19 06:11:54
Document Index: 338977045

Matched Legal Cases: ['artículo 152', 'artículo 241', 'artículo 43', 'artículo 152', 'artículo 243', 'artículo 196', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 196', 'artículo 189', 'artículo 2', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 202', 'artículo 196', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 202', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 189', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 95', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 119', 'artículo 8', 'artículo 119', 'artículo 196', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 52', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 196', 'artículo 119', 'artículo 196', 'artículo 39', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 74', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 209', 'artículo 122', 'artículo 305', 'artículo 211', 'artículo 189', 'artículo 209', 'artículo 150', 'artículo 196', 'Artículo 119', 'artículo 108', 'artículo 119', 'artículo 108', 'artículo 51', 'artículo 5', 'artículo 97', 'artículo 11', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 119', 'artículo 5', 'artículo 119', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 119', 'artículo 2', 'artículo 119', 'artículo 5', 'artículo 5', 'Artículo 97', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 97', 'artículo 11', 'artículo 95', 'Artículo 121', 'Artículo 119', 'artículo 108', 'Artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 119', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 119', 'artículo 5', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 2', 'Artículo 8', 'Artículo 52', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 152', 'artículo 42', 'artículo 209', 'artículo 8', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 209', 'Artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 5', 'Artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 56']

﻿ SENTENCIA C-802 DE SEPTIEMBRE 27 DE 2006
SENTENCIA C-802 DE 27 DE SEPTIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:VIGENCIA DE DECRETOS. COMIENZA EL MISMO DÍA DE SU PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 996 DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, ELECCIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CAMPAÑA PRESIDENCIAL, GASTOS EN CAMPAÑA PRESIDENCIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, CANDIDATO A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, INSCRIPCIÓN DEL CANDIDATO A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, ACTIVIDADES DE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL, INFORME DE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL, FINANCIACIÓN DE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL, VIGENCIA DE LA LEY, VIGENCIA DEL DECRETO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:423 DE MARZO DE 2007, PG.482
Sentencia C-802 de septiembre 27 de 2006
Sentencia C-802 de 2006
Ref.: Expediente D-6158
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 996 de 2005 “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República de conformidad con el artículo 152, literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Pablo Julio Cáceres Corrales
Bogotá, D.C., veintisiete de septiembre de dos mil seis
A continuación se transcribe el texto total de la norma acusada:
El Congreso ce Colombia
ART. 1º—Objeto de la ley. La presente ley tiene como propósito definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República, o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos que reúnan los requisitos de ley. Igualmente se reglamenta la participación en política de los servidores públicos y las garantías a la oposición.
ART. 2º—Campaña presidencial. Se entiende por campaña presidencial el conjunto de actividades realizadas con el propósito de divulgar el proyecto político y obtener apoyo electoral a favor de alguno de los candidatos.
ART. 4º—Legislación especial. El presidente o el vicepresidente de la República que manifiesten su interés de participar en la campaña presidencial o se inscriban como candidatos en la elección presidencial, estarán sujetos a las condiciones que para estos efectos consagra la Constitución Política y la presente ley de manera explícita para ellos, en razón a su doble condición de funcionarios públicos y candidatos.
ART. 5º—Selección de candidatos a la presidencia por parte de los partidos, movimientos políticos o alianzas. El Consejo Nacional Electoral dispondrá lo pertinente para que todos los partidos, movimientos políticos o alianzas que deseen realizar consultas populares para la escogencia de su candidato, las adelanten en todo el territorio nacional.
ART. 6º—Participación del presidente y el vicepresidente en los mecanismos de selección de candidatos de los partidos o movimientos políticos. El presidente y el vicepresidente de la República cuando aspiren a la elección presidencial, podrán participar en los mecanismos de selección de candidatos de los partidos o movimientos políticos.
Cuando el presidente o el vicepresidente, respectivamente, se sometan a consultas populares, asambleas, congresos o convenciones de partidos o movimientos políticos, podrán realizar proselitismo político para dicha elección durante el (1) mes anterior a la realización del evento, si así lo decide. Durante el periodo de campaña, el presidente o el vicepresidente, respectivamente, quedará sujeto a las regulaciones que contempla la presente ley para los periodos de campaña presidencial.
ART. 8º—Periodo de inscripción a la Presidencia de la República. La inscripción de los candidatos a la Presidencia de la República con su fórmula vicepresidencial se iniciará con cuatro (4) meses de anterioridad a la fecha de votación de la primera vuelta de la elección presidencial y, se podrá adelantar durante los treinta (30) días siguientes.
— Recibir, en primera vuelta, a título de anticipo aportes estatales igualitarios equivalentes a cuatro mil ochenta millones de pesos ($ 4.080.000.000). De estos aportes, dos mil ochocientos millones de pesos ($ 2.800.000.000) serán destinados a la financiación de la propaganda política de las campañas presidenciales, los restantes mil doscientos ochenta millones de pesos ($ 1.280.000.000) serán para otros gastos de campaña.
— Los candidatos que accedan a la segunda vuelta, si la hubiere, recibirán como anticipo aportes estatales igualitarios, equivalentes a dos mil cuatrocientos cincuenta millones de pesos ($ 2.450.000.000), los cuales se destinarán a la financiación de la propaganda política en un cincuenta por ciento (50%) y el saldo en otros gastos de campaña, que se entregarán diez (10) días después del día de las elecciones de primera vuelta.
2. El valor de la reposición por voto válido será de tres mil cuatrocientos setenta y ocho pesos ($ 3.478).
ART. 12.—Topes de campaña. El tope de gastos de las campañas presidenciales del año 2006 será de diez mil millones de pesos ($ 10.000.000.000) para la primera vuelta. Para la segunda vuelta presidencial, si la hubiere, el tope será de seis mil millones de pesos ($ 6.000.000.000). El monto fijado como tope de campaña comprende la sumatoria, tanto de los recursos aportados por el Estado, como los aportados por los particulares.
ART. 20.—Reglamentación. El Consejo Nacional Electoral reglamentará lo referente al sistema único de información sobre contabilidad electoral, presentación de cuentas, periodo de evaluación de informes, contenido de informes, publicidad de los informes, sistema de auditoría y revisoría fiscal.
ART. 21.—Vigilancia de la campaña y sanciones. El Consejo Nacional Electoral podrá adelantar en todo momento, auditorias o revisorías sobre los ingresos y gastos de la financiación de las campañas. Con base en dichos monitoreos o a solicitud de parte, podrá iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación aquí estipuladas. De comprobarse irregularidades en el financiamiento se impondrán sanciones de acuerdo con la valoración que hagan de las faltas, en el siguiente orden:
ART. 22.—Acceso equitativo a espacios en los medios de comunicación social que usan el espectro electromagnético. En el periodo comprendido entre los sesenta (60) días anteriores a la elección presidencial y ocho (8) días antes a la misma, el Estado hará uso durante un (1) mes del espectro electromagnético destinado a los concesionarios y operadores privados de radio y televisión en un espacio diario de dos (2) minutos en televisión en horario «triple A» y cuatro (4) minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia, para que los candidatos divulguen sus tesis y programas de gobierno. El Consejo Nacional Electoral determinará por sorteo la distribución de estos espacios entre los distintos candidatos, durante los días hábiles de la semana. Estos programas se emitirán hasta ocho días antes de la fecha de votación.
ART. 23.—Acceso al Canal Institucional y la Radiodifusora Nacional. Durante el periodo de campaña presidencial, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, mantendrán el acceso a los medios de comunicación social en los términos de la ley de partidos y movimientos políticos. Tendrán los mismos derechos de estos, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidato a la Presidencia de la República en los términos de la presente ley.
1. Realizar tres (3) debates de hasta sesenta (60) minutos cada uno, por parte y a petición conjunta de todos los candidatos presidenciales o de algunos de ellos, con las reglas y sobre los temas que ellos señalen en la petición durante el periodo de campaña presidencial.
ART. 24.—Propaganda electoral. Cada una de las campañas presidenciales, podrán contratar solo durante los treinta (30) días anteriores a la elección presidencial en primera vuelta, y durante el lapso entre esta y la segunda vuelta, si la hubiere, con los concesionarios y operadores privados de televisión, espacios para divulgar propaganda electoral de las respectivas campañas.
ART. 28.—De las encuestas electorales. Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o difundida por cualquier medio de comunicación, tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes se indagó, el área y la fecha o periodo de tiempo en que se realizó y el margen de error calculado. Solo podrán divulgarse encuestas representativas estadísticamente, en las cuales los entrevistados sean seleccionados probabilísticamente.
ART. 29.—Derecho de réplica. Durante el periodo de campaña presidencial, cuando el presidente de la República o representantes del Gobierno Nacional, en uso de sus facultades realicen afirmaciones en medios de comunicación social del Estado, o que utilicen el espectro electromagnético, que atenten contra el buen nombre y la dignidad de los candidatos presidenciales, partidos o movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidato a la presidencia, siempre y cuando el medio de comunicación no haya dado al afectado la oportunidad de controvertir tales afirmaciones, el afectado podrá solicitar ante el Consejo Nacional Electoral el derecho a la réplica, quien resolverá la petición dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. Para estos efectos el Consejo Nacional Electoral deberá solicitar al medio de comunicación las pruebas correspondientes y atender los principios del derecho de defensa y el debido proceso.
ART. 32.—Vinculación a la nómina estatal. Se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal, en la rama ejecutiva del poder público, durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso. Se exceptúan de la presente disposición, los casos a que se refiere el inciso segundo del artículo siguiente.
ART 33.—Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.
El Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto 4241 del 23 de noviembre de 2005,
1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la presente demanda.
Cuestión previa: Los hechos sobrevinientes en el examen de constitucionalidad de las leyes estatutarias y la novedad del cargo por vicios de forma en la demanda de la referencia.
2. Tal y como lo señala el Procurador General de la Nación y lo consideró esta corporación en el auto del seis (06) de febrero de 2006, la acusación del demandante versa sobre aparentes irregularidades surgidas con posterioridad al control constitucional realizado por la Corte Constitucional al proyecto de ley estatutaria que culminó con la expedición de la Ley 996 de 2005, de acuerdo con la Sentencia C-1153 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Por tratarse de un cargo relacionado con la supuesta existencia de un vicio surgido al momento de la sanción de la ley acusada, el cargo no está cobijado por el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que acompaña por regla general el control automático e integral que realiza esta corporación sobre los proyectos de leyes estatutarias. Al no haber transcurrido además, el término de caducidad de la acción pública por razones de forma, la Corte Constitucional admitió la demanda de la referencia, por cumplirse los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991.
3. Debe recordarse que esta corporación mediante la Sentencia C-1153 de noviembre de 2005 citada, conoció oficiosamente del proyecto de ley estatutaria 216 de 2005 Senado, 235 Cámara, “por medio de la cual se reglamenta la elección de presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, hoy Ley 996 de 2005.
Desde la Sentencia C-011 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente (4) , que el control de los proyectos de leyes estatutarias, es un control jurisdiccional automático (5) , integral (6) , definitivo (7) y participativo (8) , por lo que las sentencias que profiere esta corporación en ejercicio de sus competencias, “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” según el artículo 243 de la Carta. De allí que, una vez expedida una ley estatutaria, esta no pueda ser “demandada en el futuro por ningún ciudadano” (9) .
4. Ahora bien, aunque la Corte Constitucional ha resaltado como regla general los efectos de cosa juzgada absoluta de los fallos mencionados, también ha reconocido que esa figura comprende solo lo juzgado, y por lo tanto no puede extenderse al “presunto vicio de inconstitucionalidad que surja con posterioridad al control previo que la Corte realizó” (10) . Ante una eventualidad semejante, es decir, un vicio sobreviniente, el control de constitucionalidad puede llevarse a cabo por esta corporación, cuando se interponga una acción ciudadana conforme a los artículos 241 numeral 4º y 242 numeral 1º de la Carta. Así lo ha precisado este tribunal, en los siguientes términos:
“(…) una ley estatutaria no solo goza de constitucionalidad integral desde el inicio de su vigencia, sino que la sentencia que así lo constató goza de la fuerza de la cosa juzgada constitucional.
Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la Constitución —si la ley es sancionada por un ministro u otro funcionario distinto del presidente de la República—, el vicio de constitucionalidad es sobreviniente al pronunciamiento —previo— de la Corte y por tanto no ha sido objeto de sentencia alguna” (11) (resaltado fuera del texto original).
5. En esta oportunidad, la demanda del actor se centra precisamente en acusar la totalidad de la Ley 996 de 2005 por un vicio sobreviniente. El accionante reclama la inconstitucionalidad de la Ley 996 de 2005, porque considera que fue sancionada en una fecha en la que el Ministro del Interior y de Justicia, en su condición de ministro delegatario, carecía de competencia para el ejercicio de las facultades delegadas para el efecto. Por este motivo, la Corte Constitucional se pronunciará exclusivamente sobre este cargo específico.
6. Para dar respuesta a la acusación anterior, esta corporación analizará los siguientes aspectos relevantes: (i) la importancia del principio de publicidad en la actuación de las autoridades públicas; (ii) el alcance de la competencia constitucional frente al cargo enunciado y el señalamiento del acto involucrado en la acción pública de la referencia; (iii) la especificidad de la delegación de funciones presidenciales consagrada en el artículo 196 de la Carta y (iv) el tema de la oportunidad en la ejecución de las funciones delegadas al ministro delegatario.
La importancia del principio de publicidad en la actuación de las autoridades públicas.
7. El principio de publicidad es una garantía constitucional para la consolidación de la democracia, el fortalecimiento de la seguridad jurídica, y el respeto de los derechos fundamentales de los asociados, que se constituye en uno de los pilares del ejercicio de la función pública y del afianzamiento del Estado social de derecho (C.P., art. 209).
Este permite exteriorizar la voluntad de las autoridades en el cumplimiento de sus deberes y en el ejercicio de sus atribuciones, y además da la oportunidad a los ciudadanos de conocer tales expresiones de voluntad, los derechos que les asisten, y las obligaciones y cargas que les imponen las diferentes ramas del poder público.
En materia administrativa (C.P., art. 209), la publicidad es un principio rector que “obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no solo de que estos se enteren de su contenido y los observen, sino que” puedan “impugnarlos a través de los recursos y acciones” (12) correspondientes. De hecho, el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo señala que en virtud de este principio, las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordene la ley (13) .
El principio de publicidad, en consecuencia, no solo es “condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia” (14) al evitar el ocultamiento o la clandestinidad de las actuaciones de las diferentes ramas del poder público, sino que: (i) contribuye a asegurar la imparcialidad y la transparencia de las decisiones adoptadas por las autoridades (15) al permitir que se revele ante la sociedad el manejo de los asuntos públicos. (ii) Ayuda al fortalecimiento de la democracia participativa (C.P., preámbulo, arts. 1º y 2º) (16) , al facilitar la intervención eventual de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (C.P., art. 3º). (iii) Favorece que las personas ejerzan las funciones de “control político a las que se refiere el artículo 40 de la Carta” (17) . (iv) Garantiza la consolidación de la seguridad jurídica, ya que permite el conocimiento de las diferentes disposiciones jurídicas por parte de los ciudadanos; y finalmente, (v) promueve el ejercicio de derechos fundamentales como el debido proceso, el derecho a la información, el derecho de petición, el derecho de acceso a documentos públicos y especialmente el derecho de defensa y contradicción, entre otros, porque facilita a los asociados controvertir las actuaciones del Estado (18) .
8. Los actos proferidos por las autoridades en un Estado social y democrático de derecho, están sometidos, por consiguiente, al principio de publicidad (19) . Es por esto que no pueden aplicarse a los ciudadanos cargas derivadas de decisiones de la administración o de normas jurídicas, que no hayan sido comunicadas a los asociados en virtud del principio que se invoca, dado que las personas no están obligadas a cumplir exigencias administrativas o legales que no han tenido la oportunidad de conocer. Esta ha sido una constante en la jurisprudencia de esta corporación (20) , que en reiteradas oportunidades ha ratificado la importancia del principio de publicidad en las actuaciones administrativas.
Precisamente en la Sentencia C-038 de 1996 (21) (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), dijo este tribunal que:
Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P., art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P., art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho (...).
En el mismo sentido, la Sentencia C-646 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz) hizo alusión a la publicidad como un factor de legitimidad de las actuaciones estatales, al afirmar que:
La democracia, (…) “presupone la existencia de una opinión pública libre e informada” (22) , una opinión conformada por sujetos autónomos, libres, dotados de razón y como tales titulares del derecho deber de participación, que los habilita y obliga a ejercer las funciones de control político a las que se refiere el artículo 40 de la Constitución Política, necesarias para garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de las actuaciones que emanan de las autoridades de las diferentes ramas del poder público. La publicidad es una condición de legitimidad, que activa el principio de obligatoriedad de la norma jurídica, pues “... es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce...” (23) .
Por estas razones, el principio de publicidad es una garantía constitucional que da seguridad a las relaciones jurídicas (24) ; facilita el control ciudadano de las decisiones de las autoridades; permite el ejercicio de varios derechos fundamentales y contribuye de manera esencial al adecuado desarrollo y realización de los fines del Estado. La materialización de este principio compete primordialmente al legislador, —salvo en los casos en que la Carta consagra exigencias puntuales respecto de la publicidad de ciertos actos—, por lo que es al Congreso a quien corresponde en principio establecer o diseñar los mecanismos que considere pertinentes para lograr la adecuada publicación de las decisiones de las autoridades. La jurisprudencia constitucional ha reconocido en este sentido, que la publicidad “admite diversas formas de realización, que le corresponde definir y establecer al legislador” (25) .
El problema jurídico en el asunto de la referencia y el acto objeto de la acción pública de inconstitucionalidad.
9. Los hechos que se presentan en el caso de la referencia y de los que da cuenta el actor para alegar la aparente inconstitucionalidad de la Ley 996 de 2005, son los siguientes:
a. El Decreto 4241 de 2005 de delegación de funciones presidenciales, fue expedido por el primer mandatario el 23 de noviembre de 2005, invocando la potestad de delegar tales funciones conforme al artículo 196 de la Carta. Dentro de las funciones delegadas, se encuentran aquellas contenidas en el artículo 189 numerales 9 y 10 de la Constitución, es decir, “sancionar las leyes” y promulgarlas. El artículo 2º del decreto mencionado, señala además, que este “rige a partir de la fecha de su expedición”, hecho que tuvo lugar el 23 de noviembre de 2005.
b. El Decreto 4241 de 2005, fue publicado el 24 de noviembre de 2005 en el Diario Oficial 46102 de la misma fecha.
c. El ejercicio de las funciones delegadas en cuestión, es decir, la sanción presidencial de la Ley 996 de 2005 y su promulgación, se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2005.
Para la Corte, el problema constitucional que surge de los cargos presentados por el actor y de los hechos que se plantean en la demanda, se relaciona principalmente con la oportunidad en que se surtieron los actos de ejecución de la delegación de funciones presidenciales, —v. gr. la sanción de la ley—, más que con la publicidad del acto de delegación de funciones en sentido estricto, dado que: (i) no estamos ante un problema de un acto de delegación de funciones que no fue publicado, en la medida en que el Decreto 4241 de 2005 sí lo fue. Tampoco se trata, (ii) del ejercicio de las funciones delegadas en una fecha anterior a la publicación del acto. Lo que aquí se presenta, (iii) es un caso en el que el ejercicio de las funciones delegadas tuvo lugar el mismo día de la publicación del acto de delegación de funciones presidenciales.
Ante esta situación, el problema jurídico que surge del cargo que se invoca es el siguiente:
¿Adolece la Ley 996 de 2005 de un vicio de inconstitucionalidad, al haber sido sancionada por el ministro delegatario el día de la publicación del Decreto 4241 de 2005 de delegación de funciones, cuando a juicio del demandante solo podía ejercer tales atribuciones a partir del día siguiente al de la publicación del decreto respectivo?
10. Para resolver esta inquietud, la Corte Constitucional deberá considerar a continuación: (i) los requerimientos que exige específicamente el artículo 196 de la Carta, para la realización de la delegación de funciones presidenciales desde una perspectiva constitucional, y (ii) la incidencia de los hechos que presenta el demandante como posibles vicios de forma en la expedición de la Ley 996 de 2005.
No sobra advertir que la Corte Constitucional no entrará a estudiar la legalidad del Decreto 4241 de 2005, por ser esta una competencia específica del Consejo de Estado. Por ende, las reflexiones que esta corporación realice, tendrán el propósito exclusivo de determinar si la norma acusada, esto es, la Ley 996 de 2005, es constitucional o no. Las conclusiones a las que llegue esta corporación en el análisis de los aspectos anteriores, serán las necesarias para responder las cuestiones específicas que son objeto de esta providencia.
La delegación de funciones presidenciales contenida en el artículo 196 de la Carta.
11. La delegación, como mecanismo de coordinación y organización de la estructura administrativa (26) , es una figura que permite a las autoridades públicas transferir transitoriamente el ejercicio de sus atribuciones a colaboradores u otras autoridades, —con sujeción a lo previsto por la Constitución o en la ley—, cuando ello resulte conveniente o necesario para el servicio público o el interés general. La delegación así entendida, involucra (i) la transferencia del ejercicio de funciones de su titular a otra autoridad u órgano; (ii) la existencia previa de autorización legal o constitucional para el efecto y (iii) la potestad del titular de la función (27) de reasumir sus competencias en cualquier momento (28) .
Es una figura además, consagrada en el artículo 209 de la Carta Política como un instrumento de gestión de las autoridades administrativas en general; y en los artículos 196 inciso 4º y 211 de la norma superior (29) , como reglas que forman parte de la arquitectura funcional de la rama ejecutiva y de la administración central, que hacen alusión, incluso, a la delegación de funciones presidenciales. La jurisprudencia constitucional ha sostenido en relación con estas disposiciones, que “la delegación, es una técnica de manejo administrativo (…) que autoriza la Constitución en diferentes normas (art. 209, 211, 196 inc. 4º y 305), algunas veces de modo general y otras de manera específica (…)” (30) .
12. El artículo 209 de la Constitución, —relacionado con los principios rectores y los instrumentos organizacionales que gobiernan la función administrativa—, es una disposición constitucional que establece un marco general de atribuciones que le permite al Estado cumplir con sus fines superiores por medio de la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones. La delegación, evita que se “desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas” (31) , en la medida en que contribuye al ejercicio oportuno de las atribuciones conferidas a la administración estatal.
El artículo 211 de la Carta, por su parte, se erige como la norma superior que establece de manera especifica el régimen general de delegación de funciones administrativas respecto de los órganos y entidades de la rama ejecutiva del poder público y de la administración pública, al conceder a la ley la potestad de regulación de la figura para tales autoridades, sin desvirtuar los criterios constitucionales que el artículo superior establece en materia de responsabilidad y de recursos contra los actos proferidos por el delegatario. En lo concerniente concretamente a las atribuciones presidenciales, el artículo 211 de la Carta le asigna a la ley la responsabilidad de determinar “las funciones que el presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine”, de manera general.
Estas normas no regulan la hipótesis de delegación de funciones presidenciales cuando el jefe de Estado viaja al exterior. Es el artículo 196 de la Carta, el que consagra la potestad de delegar funciones presidenciales en el ministro delegatario en circunstancias específicas precisadas por esa norma constitucional.
La delegación de funciones del artículo 211 de la norma superior, difiere de la prevista en el artículo 196 de la Constitución, —que resulta ser una regla constitucional especial respecto de la delegación presidencial—, por varias razones fundadas en el propio estatuto superior: (i) el artículo 211 exige regulación legal para la delegación de funciones presidenciales. El artículo 196 de la Constitución, al no requerirla expresamente, permite que sea en principio la propia Carta la que señale las condiciones en las que esta última delegación presidencial puede realizarse. (ii) El artículo 196 superior tiene que ver concretamente con la delegación de “funciones constitucionales” del presidente de la República, incluyendo “aquellas funciones que le son propias como las que ejerce como jefe de Gobierno”. El artículo 211 de la Carta, permite delegar las funciones presidenciales que expresamente determine la ley (L. 489/98, art. 13) (32) , salvo aquellas que por mandato constitucional, o por su naturaleza, no sean susceptibles de delegación (33) . De allí que ciertas funciones presidenciales delegables en virtud del artículo 196 superior, no lo sean bajo la previsión del artículo 211 de la Carta, dada la especificidad de la primera delegación. (iii) Para la procedencia de la delegación del artículo 196 constitucional, se exigen circunstancias de modo, tiempo y lugar delimitadas por la Carta, que no son requerimientos aplicables a las condiciones generales de delegación del artículo 211 de la Constitución. (iv) El carácter especial de la delegación prescrita en el artículo 196 constitucional puede observarse también de la específica denominación que se le atribuye al funcionario en quien se delegan las atribuciones, —ministro delegatario—, nombre que responde a la magnitud de la responsabilidad que asume el ministro al estar habilitado para el ejercicio de las funciones presidenciales. Finalmente, (v) la delegación consagrada en el artículo 196 de la Carta, consagra expresamente una prohibición en el artículo 202 superior, que impide al vicepresidente asumir las funciones de ministro delegatario.
Desde esta perspectiva, concluye la Corte que el artículo 196 de la Carta efectivamente consagra una situación especial de delegación de funciones presidenciales, que no puede confundirse con las condiciones generales establecidas por el artículo 211 de la Constitución. De hecho, los artículos 196, 211 (34) y 209 de la Carta (35) difieren entre sí, porque el primero consagra un régimen eminentemente constitucional que establece unas condiciones de delegación específicas en materia de funciones presidenciales, cuando se dan las circunstancias de tiempo, modo y lugar previstas en la Carta. El segundo, fija el régimen general de delegación de funciones administrativas, que deja al legislador la regulación de tal delegación, siempre que la naturaleza de tales funciones lo permita (L. 489/98); y finalmente, el último, determina el marco general que rige la función administrativa, que naturalmente incluye a la delegación como un instrumento de gestión y organización en matera de administración pública.
13. Así, la figura instituida en el artículo 211 de la Carta, conforme a la jurisprudencia constitucional (36) , involucra entonces, las siguientes exigencias generales:
“(1) autorización legal. Solo son delegables las funciones que la ley señale y siempre que su naturaleza lo permita; (2) la competencia no debe ser ajena al delegante. Si bien en la delegación no opera una transferencia de la función, sino de su ejercicio, es inconcebible que ella pueda recaer sobre una atribución constitucional ajena al delegante, pues carecería de objeto, y crearlo equivaldría a que la ley por su cuenta modificara el diseño de competencias instituido por el constituyente. (…) (3) acto presidencial de delegación. La decisión última sobre la delegación, incumbe al titular de la función, que puede abstenerse de hacerlo, pese a la autorización legal; (4) limitación de delegatarios. Únicamente tienen aptitud para ser delegatarios los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine; (5) imputación de los actos. Los actos o resoluciones que en ejercicio de la delegación dicte el delegatario se reputan suyos para todos los efectos legales y al hacerlo compromete su exclusiva responsabilidad, no la del delegante; (6) reforma y revocación de los actos del delegatario. En todo momento, el delegante puede reformar o revocar la actuación del delegatario, en cuyo caso reasumirá la responsabilidad consiguiente. (7) recursos. Contra los actos del delegatario pueden interponerse los recursos que establezca la ley”.
En la actualidad, la Ley 489 de 1999, en sus artículos 9 a 13, es la norma que regula este tipo de delegación presidencial.
14. La delegación a la que se refiere el artículo 196 de la Constitución, por su parte, ocurre exclusivamente cuando el presidente de la República, “sin separarse del cargo y por lo tanto en calidad de tal y en ejercicio de sus funciones” (37) , se traslada a territorio extranjero. Al respecto, el artículo constitucional, en especial su último inciso, reza lo siguiente:
ART. 196.—El presidente de la República o quien haga sus veces, no podrá trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o, en receso de este, a la Corte Suprema de Justicia.
La infracción en esta disposición implica abandono del cargo.
Cuando el presidente se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en calidad de jefe de Gobierno. El ministro delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del presidente.
Como se ve, la delegación de funciones presidenciales del artículo 196 constitucional, permite que el primer mandatario pueda delegar en un ministro, —denominado delegatario—, aquellas funciones que considere pertinentes, y que pueden ser, al tenor del artículo que se describe, “tanto aquellas que le son propias, como las que ejerce en calidad de jefe de gobierno”. La jurisprudencia constitucional, en la Sentencia C-428 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) ha señalado al respecto que está previsto que en ese caso uno de los ministros, concretamente “aquel a quien corresponda según el orden de precedencia legal-, ejercerá, temporalmente y bajo su propia responsabilidad, no la presidencia de la República —pues ella sigue a cargo del titular en el extranjero— sino aquellas funciones constitucionales que el presidente le delegue”.
Para que proceda este específico tipo de delegación presidencial conforme al estatuto superior (C.P., art. 196), se requiere que se cumplan los siguientes requisitos concurrentes, que determinan la especificidad de este tipo de delegación:
a. Traslado. El presidente de la República, debe trasladarse al exterior. En ese sentido, no es suficiente su ausencia de la capital o su movilización dentro del territorio nacional. Se requiere, para que se pueda realizar este tipo de delegación, que el presidente de la República salga del territorio colombiano.
b. Atribuciones. El traslado presidencial debe ser, en ejercicio de su cargo, lo que significa que el viaje debe estar motivado en el ejercicio de funciones constitucionales o legales.
c. Delegatario. El ministro en quien se deleguen las funciones, debe ser necesariamente el que corresponda según el orden de precedencia legal. Además, conforme con el artículo 202 de la Constitución, por prohibición expresa de la carta, “el Vicepresidente no podrá asumir funciones de ministro delegatario”.
d. Responsabilidad. El ministro delegatario realizará las funciones delegadas bajo su propia responsabilidad.
e. Funciones delegadas. Dentro de las funciones que el primer mandatario puede delegar al Ministro, se encuentran “tanto aquellas que le son propias, como las que ejerce en calidad de jefe de gobierno”. Al respecto, la Sentencia C-398 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), precisó que constitucionalmente no es admisible la delegación genérica de funciones presidenciales en estos casos, por lo que el primer mandatario deberá necesariamente proceder a hacer la delegación de funciones que corresponda en cada uno de los traslados que realice a territorio extranjero. Dijo la sentencia, lo siguiente:
“No es admisible, a la luz de la Constitución Política, una delegación genérica, ni en cuanto a las ocasiones en que deba ausentarse el presidente de su cargo, ni respecto de los asuntos que puedan confiarse al ministro delegatario. Es necesario que por cada vez que el jefe del Estado abandone el territorio en la indicada condición, dicte un decreto de delegación y señale en él de manera precisa y taxativa las funciones presidenciales que se delegan.
e. Condición política. El ministro delegatario debe pertenecer al mismo partido o al mismo movimiento político del presidente.
Frente a estos requerimientos constitucionales, ya la Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) había especificado que la delegación presidencial consagrada en el artículo 196 de la Carta era posible si: (i) se daba el traslado del presidente a territorio extranjero; (ii) ese traslado del primer mandatario tenía lugar en ejercicio de su cargo; (iii) si se configuraba la designación expresa en “el ministro a quien corresponda”, según el orden de precedencia legal; y, (iv) en el mismo acto, se indicaba de manera taxativa, cuáles funciones eran las que el presidente delegaba en su ministro. De no cumplirse con estas exigencias enunciadas de acuerdo a la providencia que se cita, esta corporación, ha manifestado que “el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido —que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia— son inconstitucionales” (38) .
15. En el caso que ocupa a la Sala puede concluirse que se radicaron efectivamente las funciones presidenciales delegadas en cabeza del ministro delegatario, teniendo en cuenta que el presidente, invocando para el efecto la competencia derivada del artículo 196 de la Carta: (i) se trasladó a territorio extranjero con ocasión de una reunión bilateral entre mandatarios; (ii) especificó mediante decreto las funciones que asumiría el ministro delegatario —(iii) escogido en orden de precedencia legal—, durante su ausencia transitoria; (iv) funciones entre las que se encontraban aquellas contenidas en el artículo 189 numerales 9 y 10 (39) de la Carta. En este sentido, aunque la Carta no establece un listado taxativo y diferenciado de las funciones que ejerce el presidente como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad Administrativa, lo cierto es que esta corporación ha sostenido que la “pertenencia de la sanción de las leyes a los actos de gobierno es una afirmación que encuentra justificación suficiente en la interpretación de los artículos 157-4 y 200-1 de la Constitución, (...) que de manera consistente adscriben al Gobierno la función de sancionar las leyes” (40) . Bajo esta perspectiva, la sanción presidencial en tanto acto del gobierno, podía ser objeto de delegación en los términos del inciso 4º del artículo 196 C.P.
16. Con todo, surge entonces la siguiente inquietud: ¿desde qué momento podía el ministro delegatario realizar los actos de ejecución de esa delegación presidencial?
Para responder a esta pregunta, es necesario tener en cuenta que en la situación que se analiza se encuentran involucrados tres actos distintos, cuya naturaleza difiere entre sí:
1. Un acto de delegación de funciones suscrito por el presidente de la República en aplicación del artículo 196 de la Carta.
2. Los actos de ejecución de las funciones delegadas, por parte del ministro delegatario. De estos actos, resulta relevante la sanción presidencial, ya que es el elemento constitucionalmente pertinente en el cargo que el actor plantea.
3. La Ley 996 de 2005, que es el resultado de un proceso constitucional que implica la manifestación de la voluntad del Legislador, y que culmina con la sanción presidencial. En el caso que ocupa a la Corte, es la ley y no los demás actos, la que ha sido demandada por el accionante, dada la exclusiva competencia constitucional de esta corporación.
Cada uno de los actos mencionados sus propios requisitos de validez, por lo que no necesariamente un vicio en uno de ellos, implica su traslado automático a todos los demás actos. Por ejemplo, un vicio en la ley, puede no comprometer en absoluto los otros actos descritos y viceversa. En ese orden de ideas, dado que la Corte Constitucional es competente exclusivamente para analizar la constitucionalidad de las leyes, solo un vicio en otro acto que sea comunicable a la ley tendría relevancia para el control constitucional de la misma.
Sin embargo, en la medida en que lo que está en discusión en este caso, es determinar si el ejercicio de las funciones delegadas con base en el artículo 196 de la Carta se hizo en un momento inoportuno, es decir, cuando el ministro carecía de competencia para el efecto, la cuestión a determinar es si la oportunidad en que fueron ejercidas las funciones delegadas incidió en la sanción, y de allí en la constitucionalidad de la de la ley acusada (41) , en la medida en que el proyecto de ley correspondiente fue sancionado en un día en el cual el decreto de delegación de funciones, según el actor, no había todavía entrado en vigor, por lo que la ley acusada tendría un vicio de forma.
17. Sobre ese punto, la Corte se pregunta si la Carta alude al tema de la oportunidad en el ejercicio de las funciones delegadas con base en el artículo 196 de la Constitución, o si restringe en algún sentido el momento en que pueden ser ejercidas tales funciones, una vez que se ha cumplido con los requisitos específicos del artículo 196 superior para la delegación.
Lo anterior, debido a que si bien el régimen de publicidad de los actos proferidos por las diferentes ramas del poder público varía según la naturaleza, los alcances y el órgano que expide los actos, en algunos casos aspectos de la publicidad de los actos del poder público pueden estar regulados en la Carta. Ello ocurre, por ejemplo, en el trámite de formación de las leyes, en el que ciertos elementos relacionados con su publicidad se encuentran consagrados en la norma superior. De hecho, los artículos 157 y 165 de la Constitución, fijan directrices respecto a la publicación del proyecto de ley antes de su curso en la comisión respectiva y en relación a la promulgación final de la ley.
Con todo, a pesar de la especificidad de la delegación consagrada en el artículo 196 de la Carta, la Constitución calla en lo concerniente a la regulación de la publicidad. Así, no establece norma alguna que exija que el ejercicio de las funciones delegadas deba darse con posterioridad a la publicación del acto de delegación de funciones basadas en el artículo 196 superior, ni tampoco establece una prohibición que impida que el ejercicio de tales funciones pueda llevarse a cabo en la misma fecha de publicación del acto.
Por ende, más allá de las exigencias comentadas para que constitucionalmente se considere procedente la delegación de funciones del artículo 196 superior, la Constitución no exige que el ejercicio de tales funciones por parte del ministro se dé al día siguiente de la publicación del acto de delegación conforme al 196 C.P., o en una fecha subsiguiente. Constitucionalmente no hay requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 196 de la Carta, para que el ministro delegatario pueda ejercer las funciones delegadas por el Primer mandatario.
Sin embargo, puede pensarse que la exigencia constitucional en la materia, es aquella derivada de la obligación general contenida en el artículo 209 de la norma superior, de respetar el principio de publicidad en el ejercicio de la función administrativa. Al respecto, cualquier requerimiento derivado del artículo 209 de la Carta en lo concerniente a la publicidad del acto de delegación de las funciones presidenciales del artículo 196 superior, exigiría en sentido estricto, la realización de la publicación del acto conforme a la ley, para asegurarle a la ciudadanía la posibilidad de conocer la decisión del presidente de delegar sus funciones en caso de traslado al exterior y evitar que una medida de esa trascendencia, permanezca oculta para la colectividad. Esa exigencia, como se expresó en los hechos de esta demanda, se dio el 24 de noviembre de 2005, dado que el acto de delegación de funciones presidenciales fue publicado en esa fecha. De esta manera, el acto de delegación descrito no fue secreto, ni se privó a la colectividad de la oportunidad de conocerlo, en la medida en que fue un acto publicado oportunamente en el Diario Oficial.
18. Ahora bien, en lo que respecta al ejercicio de las funciones delegadas, la crítica del actor se centra en considerar que el proyecto de ley fue sancionado en un día en el que el decreto de delegación de funciones en el ministro delegatario no había entrado en vigor, por lo que a su juicio no podían ejercerse las funciones delegadas correspondientes en esa fecha. Con esta acusación, el accionante pretende poner en entredicho la competencia del ministro delegatario para sancionar la ley por haber ejercido las funciones que le fueron delegadas antes de que el decreto de delegación hubiera entrado en vigor.
La Corte debe advertir en este sentido, que en lo que respecta exclusivamente al régimen de publicidad aplicable al Decreto de delegación de funciones expedido conforme con el artículo 196 de la Carta, —sobre el que recae de manera restrictiva esta providencia en atención a su especificidad y que no se extiende a otro tipo de decretos presidenciales—, es importante subrayar que el régimen de publicidad de los “decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el gobierno nacional” en estas circunstancias, exige que tales actos sean publicados en el Diario Oficial (42) de acuerdo con la Ley 489 de 1998.
Así, al margen de cualquier discusión sobre la naturaleza del acto —es decir si es de carácter general o particular— y de su legalidad, dado que tal análisis compete primordialmente a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto es que el decreto de delegación de funciones en el ministro delegatario, es un decreto expedido por el presidente de la República que tiene una trascendencia nacional en la medida en que las facultades objeto de delegación son atribuciones del orden nacional del más alto nivel, —funciones presidenciales—, que resultan ser del interés de todos los colombianos, a quienes concierne saber qué funcionario puede realizar transitoriamente funciones confiadas expresamente al Primer mandatario, en qué calidad y en qué condiciones. De tal forma que el decreto de delegación de funciones se rige en cuanto a su publicidad por la Ley 489 de 1998.
En este sentido, el Congreso, al señalar en el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 que “con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”, indicó que la publicación en el Diario Oficial del decreto de delegación de funciones presidenciales del 196 de la Carta, era el requisito necesario para determinar su vigencia y oponibilidad (43) .
19. Al respecto, es importante recordar que el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, fue proferido por el legislador con el doble propósito de (a) unificar los medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idóneo para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley (44) ; y (b) fijar una regla común frente a la publicidad de tales actos administrativos de carácter nacional, habida cuenta de que regímenes legales anteriores habían utilizado diferentes criterios para determinar los alcances de dicha publicidad.
En lo atinente al primer propósito enunciado, cabe recordar que previamente la Ley 57 de 1985 estableció que todos aquellos “actos gubernamentales y administrativos de la Nación, los departamentos y los municipios”, que “la opinión” debiera conocer “para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para control sobre la conducta de las autoridades”, debían incluirse en los respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, para surtir el requisito de publicidad (45) . En el artículo 2º de la Ley 57 citada, se incluyeron también como publicables en el Diario Oficial todos los decretos sin distinción, así como los actos del Gobierno que crearan situaciones jurídicas impersonales u objetivas o de alcance e interés general (46) . Igualmente, se estableció en su artículo 8º, que los decretos del Gobierno específicamente enumerados en dicha disposición regirían solo “después de la fecha de publicación” (47) .
Con posterioridad a la Ley 57 de 1985, el Decreto-Ley 2150 de 1995 (48) estableció en su artículo 95 (49) , que solo se publicarían en el Diario Oficial, entre otros, los decretos ejecutivos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinaría en el mismo acto de su expedición y los demás actos administrativos con carácter general expedidos por entidades u órganos del orden nacional.
Con la Ley 489 de 1998 (50) , el legislador definió, en aras de la unificación, que debían publicarse en el Diario Oficial, “los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado” (51) .
En relación al segundo propósito del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, debido a la coexistencia o sucesión de reglas sobre la publicación de los actos administrativos, también se presentó la necesidad de fijar una regla común que ofreciera claridad en la materia. En este sentido, el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, consagró que “con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), tuvo la oportunidad de pronunciarse precisamente sobre este último artículo. Tal providencia estudió los cargos dirigidos contra el artículo 8º (52) de la Ley 57 de 1985, por vulnerar aparentemente los artículos 209 y 228 superiores, al darle prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, y por poner en entredicho la regla general que predicaba la vigencia de los actos administrativos desde su expedición. El demandante en esa oportunidad procesal, consideró que el artículo 8º de la Ley 57 de 1985 consagraba una excepción contraria a la regla administrativa enunciada, al establecer que la vigencia y oponibilidad de ciertos actos jurídicos (legislativos y administrativos), estaba subordinada a la formalidad de la publicación oficial. La Corte Constitucional en la sentencia que se cita, al comparar el texto del artículo 8º de la Ley 57 de 1985 con el del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 vigente, y concluir que la norma posterior había subrogado parcialmente a la anterior en cuanto se ocupó de regular la misma materia en lo que concierne a la obligatoriedad de la publicación de ciertos actos administrativos, decidió estudiar la proposición normativa conformada por las dos disposiciones legales enunciadas (53) .
En el estudio constitucional que se adelantó en esa providencia y que culminó con la declaración de exequibilidad de “los artículos 8º de la Ley 57 de 1985 y 119 de la Ley 489 de 1998” frente al cargo formulado, la Sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) estableció lo siguiente:
En el caso de los actos contenidos en el artículo 8º de la Ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, es preciso señalar que por la naturaleza de los actos y normas allí enunciadas, como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el interés general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicación del mismo en el diario o boletín oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anotó, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento constitucional (resaltado fuera del original).
Por consiguiente, conforme a tal interpretación que avaló la vigencia y oponibilidad de tales actos administrativos desde su publicación, concluye la Corte que el Decreto 4142 de 2006, al ser un decreto de delegación de funciones presidenciales derivado del artículo 196 de la Carta y expedido bajo la vigencia de la Ley 489 de 1998, se encuentra claramente regulado por ella por las razones descritas. Por lo tanto, debía ser publicado en el Diario Oficial conforme a la norma enunciada. Esa publicación se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2005, en el Diario Oficial 46102, como previamente se anotó.
20. Sobre el tema de cómo debe surtirse la publicación del acto administrativo de delegación de funciones presidenciales correspondiente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia C-161 de 1999 (54) dispuso que:
“La publicación, en estricto rigor, constituye una operación administrativa material, reglada, que corresponde ejecutar al Gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el diario oficial” (55) .
Esa precisión implica que la publicación, como operación material que es, se surte tal y como lo establece la ley. Al tenor del parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, ello ocurre cuando la publicación “se ha[ce] en el Diario Oficial”.
En este sentido, el parágrafo del artículo 119 enunciado, en modo alguno señala que deben transcurrir 24 horas después de la publicación del acto para que se considere satisfecho dicho requisito, o que debe esperarse un periodo más allá de la fecha de publicación para que el acto se estime oponible. Del tenor literal de la norma solo se desprende que la publicación del acto es el requisito de publicidad exigible para que se predique la “vigencia y oponibilidad” del acto correspondiente. Este requisito se cumple “con la publicación”, no un día después de la publicación.
Esta interpretación del artículo mencionado responde a la diferenciación que hizo el legislador con las normas legales anteriores en la materia, esto es con la Ley 57 de 1985 (56) y el Decreto-Ley 2150 de 1995. Se recuerda que ellas establecían que la vigencia de un decreto de los allí consagrados, regía “después de la fecha de su promulgación”, o “a partir de su expedición” si así lo determinaba el propio acto, respectivamente. En el caso del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, la norma señala que ello ocurre simplemente “con la publicación” del acto, sin exigir el transcurso de una fecha adicional. Es más, según lo dispuesto en el Código de Régimen Político y Municipal, en especial el artículo 52 (57) de la Ley 4ª de 1913 por publicación no puede entenderse algo diferente a “insertar” el acto administrativo “en un periódico oficial”, requisito que se entiende consumado en la fecha del número en que ocurrió la inserción.
La jurisprudencia contencioso administrativa, además, ha señalado respecto de los efectos de la publicación de los actos administrativos estipulados en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, que ellos se dan de forma inmediata con la publicación. Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (58) , ha señalado expresamente sobre la publicación y sus efectos, lo siguiente:
“[b]asta que los actos administrativos de alcance general sean publicados conforme a la ley, para que adquieran plena e inmediata eficacia. Su publicidad se erige, de esta manera, en una garantía para los administrados que los protege de la arbitrariedad. Huelga advertir que a diferencia de la ley, la cual para entrar a regir requiere primero ser sancionada y luego promulgada (art. 189. 9 y 10 de la C.P.), los actos administrativos no están sujetos, para alcanzar su plena eficacia respecto de los particulares, a formalidades distintas de la publicidad” (59) (resaltado no original).
Por ende, no comparte la Corte las apreciaciones del actor respecto a lo que él denomina el “trámite” de publicidad, esto es, la exigencia de un transcurso de 24 horas desde la fecha de inserción del decreto en el Diario Oficial, para que se entienda realizada de manera efectiva la publicación. El parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1999, no hace alusión alguna a lapsos específicos de tiempo o precisiones adicionales que permitan concluir que la vigencia y oponibilidad del decreto de delegación de funciones presidenciales del artículo 196 de la Carta, solo empieza en una fecha diversa a la de su publicación.
De allí que, si la publicación del decreto se entiende realizada el día de su inserción en el Diario Oficial, y con ello se cumple el requisito de vigencia y oponibilidad del decreto de delegación en los términos fijados por el legislador para el efecto, no encuentra la Corte óbice para que se puedan ejercer el mismo día las funciones delegadas al ministro delegatario, conforme a la expresa determinación del artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
La publicación y ejercicio de las funciones delegadas en una misma fecha, no desvirtúa en modo alguno el principio de publicidad constitucional. Tal publicidad, al tener lugar el 24 de noviembre de 2005, dio la oportunidad a los ciudadanos de conocer la voluntad del primer mandatario de delegar ciertas funciones presidenciales en el Ministro por razones de su viaje al exterior. No fue entonces un acto oculto o secreto. Por el contrario, los asociados tuvieron la oportunidad legal de conocer y controvertir el decreto, de acuerdo con las normas jurídicas respectivas.
En ese orden de ideas, el ministro delegatario podía ejercer las funciones que legítimamente le habían sido asignadas conforme al artículo 196 de la Constitución en la fecha en que se cumplieron los requisitos legales y constitucionales de vigencia y oponibilidad del acto, esto es el 24 de noviembre de 2005. Esta conclusión se compadece además con los principios de economía, publicidad, celeridad y eficacia que deben regir la función administrativa y con las prescripciones legales enunciadas. De no ser así, se podría llegar al absurdo de privar al país del ejercicio de funciones presidenciales por un día en caso de urgencia, cuando el Primer mandatario se deba ausentar por 24 horas; circunstancia que conforme a la jurisprudencia constitucional sería contraria a las previsiones de la Carta, dado que, “el Constituyente [ha querido], que no se presente vacío alguno en el ejercicio de la jefatura del Estado, ni incertidumbre alguna en torno a aquel que deba sustituir al presidente en sus faltas absolutas o temporales” (60) .
21. Por otra parte, aunque el decreto de delegación de funciones indica que este “rige a partir de su expedición” (61) , la Corte no se pronunciará sobre dicha disposición, por ser ello competencia del Consejo de Estado. Lo que es relevante para el control de la ley acusada, es el momento en que efectivamente fue ejercida la función delegada, es decir, si el proyecto de ley correspondiente fue sancionado antes de la promulgación del decreto de delegación.
Con la publicación del Decreto 4241 de 2005, que se dio en el Diario Oficial 46.102 del día 24 de noviembre de 2005, se surtió ese mismo día el requisito de vigencia y oponibilidad de dicho decreto presidencial, lo cual habilitó al ministro delegatario para sancionar en esa misma fecha, la que es hoy la Ley 996 de 2005 (62) . Por ende, para efectos del control constitucional de la Ley 996 de 2005, esta corporación concluye que el ejercicio de las facultades delegadas se realizó con competencia, por parte del ministro delegatario.
Por las anteriores razones, considera esta corporación que el cargo de la demanda no está llamado a prosperar, en la medida en que el ejercicio de las facultades delegadas por el presidente en el Ministro del Interior y de Justicia, esto es, sancionar el proyecto de ley conforme al decreto de delegación de funciones respectivo, se llevó a cabo conforme a derecho. De allí que pueda concluirse que cuando el ministro delegatario ejerció las funciones correspondientes, no carecía de competencia para sancionar el proyecto de ley. De lo que se colige que la Ley 996 de 2005 es constitucional, por el cargo analizado.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la Ley 996 de 2005.
(4) Corte Constitucional. Sentencias C-011 de 1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, C-088 de 1994. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz y C-292 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Ver también Auto 038 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara y Auto 042 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas.
(5) Ver artículo 39 del Decreto 2067 de 1991.
(6) Ver artículo 241 de la C.P.
(7) Numeral 8º del artículo 241 de la Constitución.
(8) Ver artículos 153, inciso 2º; 242, numeral 1º; y 40 de la Carta.
(9) Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
(12) Sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(13) El Congreso, conforme al artículo 150 de la Carta, es quien, en virtud de su cláusula general de competencia legislativa, debe diseñar los mecanismos que considere pertinentes para lograr la adecuada publicación de las decisiones de las autoridades estatales.
(14) Sentencia C-038 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(15) Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(16) Sentencia C-096 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(17) V. gr. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; revocar el mandato de los elegidos en los cargos públicos conforme la Constitución y la ley; etc.
(18) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto del día cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (19). C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, a petición del Ministro de Transporte. Radicación 1223, ha sostenido al respecto, que: “... la certeza y la seguridad jurídicas exigen el conocimiento oportuno por los administrados de las leyes expedidas, así como de las decisiones adoptadas por la administración, no sólo por cuanto en los estados democráticos no deben existir actuaciones secretas de las autoridades, sino porque de la publicidad se sigue la posibilidad de establecer la existencia, vigencia y obligatoriedad de las normas legales y de los actos administrativos y, por consiguiente, el ejercicio de las garantías concretadas en el derecho de defensa”.
(19) Existen algunas excepciones, como lo determina el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Un ejemplo de dichas excepciones son “las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2º).
(20) Al respecto pueden verse entre otras, la Sentencia C-038 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-646 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-096 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-641 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). A su vez, las sentencias C-957 de 1999 y C-096 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), afirmaron respectivamente, que el principio que se comenta, “constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades” y es “un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa (C.P., art. 209) y una condición para la existencia de la democracia participativa (C.P., preámbulo, arts. 1º y 2º)”.
(21) La sentencia que se cita, se refiere especialmente al principio de publicidad en actuaciones disciplinarias y a la reserva, en tales situaciones administrativas.
(22) Sobre el tema ver, entre otras, la Sentencia C-386 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(23) Sentencia C-161 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(24) Sentencia C-646 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz.
(25) Corte Constitucional. Sentencia 646 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto-Ley 2591 de 1991 y analizó para el efecto, si el principio de publicidad, era un principio absoluto o admitía limitaciones. De hecho, la norma acusada estableció que los actos administrativos de carácter particular y concreto, no debían ya ser publicados en el Diario Oficial como garantía del principio descrito, sino que debían ser notificados personalmente. Dijo la sentencia sobre este tema que: “En síntesis, el principio de publicidad admite diversas formas de realización que le corresponde definir y establecer al legislador, el cual para el efecto deberá tener en cuenta la naturaleza y específicas características del acto; así las cosas, no encuentra la Corte inconstitucional la excepción que consagra el parágrafo del artículo 95 del Decreto-Ley 2150 de 1995, pues ella en nada contraría el artículo 209 superior, dado que dicha norma, si bien exceptúa los actos administrativos de carácter particular y concreto del requisito de publicación en el Diario Oficial, señala para ellos la notificación como forma de publicitarlos, la cual, como se dijo antes, cumple a cabalidad con los objetivos mismos del principio que realiza”.
(26) Sentencia C-1293 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(27) La titularidad de la función no se pierde por parte del delegante. Solo se trasfiere su ejercicio. Así, conforme con el artículo 122, no hay empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o en reglamento.
(28) Ver, entre otras, la Sentencia C-036 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto), C-496 de 1998; C-561 de 1999 y C-727 de 2000 (Vladimiro Naranjo Mesa). En la Sentencia C-372 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se hicieron observaciones generales sobre los elementos de la delegación administrativa (C.P., art. 211), en lo concerniente finalidad, objeto, elementos, discrecionalidad, delegante, acto de delegación y subordinación del delegatario, etc.
(29) En el artículo 305, numeral 14 de la Carta, también se hace alusión a la posibilidad de delegación de funciones presidenciales de carácter administrativo en el gobernador.
(30) Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(31) Sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(32) La Ley 489 de 1999, regula el artículo 211 de la Carta, autoriza la delegación de las funciones presidenciales contenidas únicamente en los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la C.P.
(33) Al respecto es importante precisar que de acuerdo con la Sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño: “Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite delegación. (…) “[R]esulta improcedente la delegación para el ejercicio de la actividad o la competencia de la integridad de la investidura presidencial o cuando la delegación supone transferir aquellas atribuciones que atañen con el señalamiento de grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales que corresponden como jefe superior de la entidad estatal, “pues lo que realmente debe ser objeto de delegación, son las funciones de mera ejecución, instrumentales u operativas”.
(34) Constitución política. ART. 211.—La ley señalará las funciones que el presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.
(35) El artículo 209 de la Constitución reza lo siguiente: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración Pública en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
(36) Sentencia C-315 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(37) Sentencia C-428 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández.
(38) Sentencia C-164 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández.
(39) El Decreto 4241 de 2005 reza los siguiente: “(…) CONSIDERANDO, Que el presidente de la República se trasladará entre el día 24 de noviembre del presente año, a la ciudad de Punto Fijo de la República Bolivariana de Venezuela, con le fin de asistir a una reunión Bilateral. Que de conformidad con las disposiciones constitucionales y con la precedencia establecida en las leyes, el Ministro del Interior y de Justicia, está habilitado para ejercer las funciones constitucionales como ministro delegatario. DECRETA: ART. 1º—Por el tiempo que dure la ausencia del presidente de la República, en razón del viaje a que se refieren los considerandos del presente decreto, deléganse en el Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega, las funciones legales y las correspondientes a las siguientes atribuciones constitucionales: Art. 129; 189, con excepción de lo previsto en los numerales 1º, 2º, 303, 304 y 314 (…)”.
(40) Sentencia C-172 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Jaime Araújo Rentería y S.V. Alfredo Beltrán Sierra. En la Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández), se dijo expresamente que incluso las competencias presidenciales correspondientes al artículo 150, numeral 10 de la Constitución, es decir el ejercicio de las facultades extraordinarias, podía ser susceptible de delegación presidencial en virtud del inciso 4º del artículo 196 de la Carta.
(41) Al respecto, debe señalarse que la sanción de una ley —art. 189-9 de la Carta—, sea por el presidente de la República o en su defecto por el presidente del Congreso (C.P., art. 168), implica la culminación del proceso de formación de la norma, y se constituye en un presupuesto necesario para la validez de la misma. La Sentencia C-172 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló al respecto, lo siguiente: “Por ende, la sanción presidencial es una etapa del procedimiento de formación de las leyes relacionado exclusivamente con el ámbito de su validez, excluyéndose su incidencia en la configuración normativa y en la determinación de la voluntad legislativa. (…) Con base en las consideraciones precedentes, la Corte advierte que la función presidencial de sancionar las leyes (i) hace parte de los actos de gobierno; (ii) tiene un alcance restringido al otorgamiento de validez a las normas aprobadas por el Congreso; y (iii) es una etapa del procedimiento legislativo que carece de connotación en el ámbito de configuración normativa, potestad que recae en el exclusivo de la competencia de las cámaras (...)”.
(42) Ley 489 de 1998. Artículo 119. “Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado. Parágrafo. con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”. Este artículo fue declarado exequible mediante Sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis y por la Sentencia C-646 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la que se acusó la norma de inconstitucionalidad por omisión. Además, se debe analizar la disposición en concordancia con el artículo 108 de la Ley 510 de 1999 sobre los actos de carácter general emitidos por la Superintendencia Bancaria y el 51 de la Ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la República que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines propios. En la Sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), al declarar exequible el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, se concluyó que: “... es preciso señalar que por la naturaleza de los actos y normas allí enunciadas, como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el interés general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicación del mismo en el diario o boletín oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anotó, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento constitucional” (resaltado fuera del original).
(43) Sobre la posición de la Corte Constitucional, pueden verse las sentencias T-355 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía; C-957 de 1999 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-647 de 2000 Fabio Morón Díaz. La Corte Constitucional en la Sentencia T-355 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía), dijo: “Por perfección del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o notificación del acto administrativo, para que este adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz”. La distinción entre validez y eficacia de los actos administrativos también se analizó en la Sentencia C-646 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), en la que la Corte, acogiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, dijo que: “el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto respectivamente. (…) La omisión o la irregularidad de la publicidad de los actos administrativos, (...) no afecta o no incide sobre la validez de los mismos, puesto que se trata de un trámite o diligencia externa y posterior a la formación o al nacimiento de ellos. Afecta sí su eficacia u oponibilidad frente a los administrados cuando le impone deberes u obligaciones, o establece restricciones a sus derechos; y, en consecuencia, de ejecutarse sin la previa notificación y firmeza, puede dar paso a una vía de hecho, que en tal caso sería atacable...” (resaltado fuera del original).
(44)Se debe analizar la disposición indicada en concordancia con el artículo 108 de la Ley 510 de 1999 sobre los actos de emitidos por la Superintendencia Bancaria y el artículo 51 de la Ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la República, que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines propios. También debe consultarse el artículo 5 de la Ley 57 de 1985 con respecto a los actos de carácter territorial.
(45) Ley 57 de 1985. ART. 1º—“La Nación, los departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos” (resaltado fuera del original).
(46) Ley 57 de 1985. ART. 2º—“En el Diario Oficial, cuya dirección corresponda al Ministerio de Gobierno, deberán publicarse: a) Los actos legislativos y las leyes que expida el Congreso Nacional; b) Los decretos del Gobierno. c) Las resoluciones ejecutivas. d) Los contratos en que sean parte la Nación o sus entidades descentralizadas, cuando dicha formalidad sea ordenada por la ley que los regula; e) Los actos del Gobierno, de los ministerios, de los departamentos administrativos, de las superintendencias y de las juntas directivas o Gerentes de las entidades descentralizadas que creen situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tengan alcance e interés generales; f) Los actos de naturaleza similar a las señalada en el literal anterior que expidan otras autoridades por delegación que hayan recibido o por autorización legal; y g) Los demás actos que señalen las disposiciones vigentes y la presente ley” (resaltado no original).Esta norma fue derogada por el artículo 97 del Decreto Ley 2150 de 1995 que señaló lo siguiente: “Deróguense el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley 139 de 1936, los artículos 2º,10 y 11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas que sean incompatibles con lo expuesto en el presente Decreto”. Sin embargo, la Sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis, consideró que la Ley 489 de 1998 subrogó parcialmente el artículo 8º de la Ley 57 de 1985, que remite al artículo 2º de la Ley 57 de 1985, (ver cita siguiente), en los siguientes términos: “i.) los actos a los que se refiere el artículo 2º de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno, resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron incorporados en el literal a) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, y por lo tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos señalados en el artículo 5º de la Ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulación por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, razón por la cual no se entienden modificados por la nueva ley y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos jurídicos”.
(47) Ley 57 de 1985. ART. 8º—“Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g) del artículo 5º de esta Ley sólo regirán después de la fecha de su publicación”. Esta norma, contenía la hipótesis que hoy alega el actor como pertinente, en la medida en que el artículo 8 de la Ley 57 de 1985 específicamente consagraba que los actos “a que se refieren los literales a), b) c), e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g) del artículo 5º de esta ley solo regirán después de la fecha de su publicación”. El literal b) del artículo 2º de la ley citada hacía referencia a los “decretos del Gobierno”. El literal e) del mismo artículo, hacía referencia a “los actos del Gobierno, (…) que creen situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tengan alcance e interés generales”. Sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) este artículo 8º fue interpretado en consonancia con el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. El artículo 2º de la Ley 57 de 1985 se entendió subrogado por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. Sin embargo el artículo 5º de la Ley 57 de 1985 se estima vigente. Los actos administrativos del artículo 5º, se refieren a la edición en cada departamento de un boletín o gaceta oficial que incluya los documentos que en él se relacionan, los cuales tratan de: a) (ordenanzas de la asamblea departamental), c) (los decretos del gobernador), f) (los actos de la gobernación, de las secretarías del despacho y de las juntas directivas y gerentes de las entidades descentralizadas que creen situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tengan alcance e interés general), y g) (los actos de naturaleza similar a la señalada en el literal anterior que expidan otras autoridades departamentales por delegación que hayan recibido o por autorización legal u ordenanza), que rigen en principio, después de su publicación.
(48) Decreto Ley 2150 de 1995. Artículo 97. “Derogatorias. Deróguense el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley 139 de 1936, los artículos 2º, 10 y 11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas que sean incompatibles con lo expuesto en el presente Decreto”.
(49) Decreto-Ley 2150 de 1995. Artículo. 95.—Publicaciones en el Diario Oficial. A partir de la vigencia del presente decreto, sólo se publicarán en el Diario Oficial los siguientes documentos públicos: ... c) Los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinará en el mismo acto de su expedición, y los demás actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, cualquiera que sean las ramas u organizaciones a las que pertenezcan; ... Parágrafo. Los actos administrativos de carácter particular y concreto surtirán sus efectos a partir de su notificación y no será necesaria su publicación” (resaltado fuera del original).
(50) Las normas sobre vigencia pertinentes, son las siguientes: El artículo 2º de la Ley 57 de 1985 fue derogado por el Decreto 2150 de 1995 artículo 97. “Derogatorias. Deróguense el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley 139 de 1936, los artículos 2º, 10 y 11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas que sean incompatibles con lo expuesto en el presente decreto”. El artículo 95 del Decreto Ley 2150 de 1997 decía lo siguiente: “Publicaciones en el Diario Oficial. A partir de la vigencia del presente decreto, solo se publicarán en el Diario Oficial los siguientes documentos públicos: ... c) Los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinará en el mismo acto de su expedición, y los demás actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, cualquiera que sean las ramas u organizaciones a las que pertenezcan;...Parágrafo: Los actos administrativos de carácter particular y concreto surtirán sus efectos a partir de su notificación y no será necesaria su publicación”. La Ley 489 de 1998 dice lo siguiente sobre derogatorias. Artículo 121 de la Ley 489 de 1998. Vigencia y derogatoria. “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los decretos-leyes 1050 de 1968, 3130 de 1968 y 130 de 1976”.
(51) Ley 489 de 1998. Artículo 119. “Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado. Parágrafo. con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”. Este artículo fue declarado exequible mediante Sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis y por la Sentencia C-646 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la que se acusó la norma de inconstitucionalidad por omisión. Además, se debe analizar la disposición en concordancia con el artículo 108 de la Ley 510 de 1999 sobre los actos de carácter general emitidos por la Superintendencia Bancaria y el 51 de la Ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la República que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines propios.
(52) Ley 57 de 1985. Artículo 8º—Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g) del artículo 5º de esta ley solo regirán después de la fecha de su publicación”.
(53) Dijo la Sentencia C-957 de 1999 lo siguiente al respecto: “Con base en las condiciones anotadas, para la Corte resulta evidente que el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 subrogó parcialmente el artículo 8º de la Ley 57 de 1985, en los siguientes términos: i.) los actos a los que se refiere el artículo 2º de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno, resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron incorporados en el literal a) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, y por lo tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos señalados en el artículo 5º de la Ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulación por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, razón por la cual no se entienden modificados por la nueva ley y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos jurídicos. Además, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 adicionó a los actos que se incluían en el artículo 2º de la Ley 57 de 1985, los proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta, los proyectos de ley objetados por el gobierno y los actos administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los cuales deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y oponibilidad. En consecuencia, en la medida en que la subrogación no implicó en el presente caso la derogatoria o modificación total de la norma anterior, la Corte deberá resolver sobre la exequibilidad del texto acusado en la versión anterior, teniendo en cuenta la modificación introducida, pues de esta forma quedó integrada la proposición jurídica normativa objeto de examen”.
(54) Sentencia C-161 de 1999 MP. Carlos Gaviria Díaz.
(55) Sentencia C-306 de 1996 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(56) Artículo 8º de la ley en mención.
(57) Ley 4º de 1913. Régimen político y municipal. Artículo 52. “La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en un periódico oficial y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción” (resaltado fuera del original).
(58) Concepto del cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, a petición del Ministro de Transporte. Radicación 1223.
(59) Nótese que en este caso se trató de una consulta sobre dos decretos del Ministerio de Transporte, el Decreto 636 del 31 de marzo de 1998 y el Decreto 652 del 1º de abril de 1998, que derogó el primer decreto. Ambos actos administrativos fueron publicados el 3 de abril de 1998. La pregunta del Ministerio se circunscribió a cuestionar si el primer decreto había surtido efectos de algún tipo. El Consejo de Estado dijo: “en el caso concreto sometido a consulta, aparece que los decretos 636 y 652 fueron publicados el 3 de abril de 1998 en el Diario Oficial 43.297 y por tanto desde tal fecha deben considerarse sus efectos. (…) Prima facie se aprecia que el decreto 636, a pesar de ser expedido por el funcionario competente y por tanto ser válido, y de haberse publicado conforme a la ley, no tuvo eficacia alguna y por tanto no surtió efectos jurídicos, pues el mismo día en que entró a regir (3 de abril de 1998), fue derogado por el decreto 652. Tal conclusión resulta de comparar la publicación efectuada en el Diario Oficial 43.272, del 3 de abril de 1988, en la que aparece derogado expresamente el decreto 636, el mismo día que debió empezar a producir sus efectos, los que, como ya se precisó, nunca acaecieron” (resaltado fuera del original).
(60) Corte Constitucional. Sentencia C-428 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(61) El Decreto 4241 de 2005, reza lo siguiente en su artículo final: “ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”. La fecha de expedición del decreto fue el 23 de Noviembre de 2005 y su publicación en el diario oficial ocurrió el 24 de noviembre de 2005.
(62) En el Diario Oficial 46102 del 24 de noviembre de 2005, fueron en consecuencia publicados, tanto el Decreto 4241 del 23 de noviembre de 2005, como la Ley 996 del mismo año.
EXTRACTOS: «A mi juicio, la sentencia de la cual me aparto sienta un negativo precedente en materia de publicidad de los actos administrativos. En efecto, el fallo adhiere a la tesis según la cual aquellos surten efectos jurídicos desde el día mismo de su inserción en el Diario Oficial y no a partir del día siguiente, cuando se puede entender que la ciudadanía se ha podido enterar de sus contenidos. Sin lugar a dudas, el requisito de publicidad, consagrado en el artículo 209 superior, constituye una de las formas en que el principio de transparencia del Estado de derecho se manifiesta dentro de la estructura de las actuaciones administrativas. Su punto de partida lo constituye la necesidad de que la totalidad de las actuaciones y decisiones adoptadas por las autoridades se caractericen por ser públicas y abiertas para todos los ciudadanos. De allí que resulte inaceptable que la administración pretenda vincular jurídicamente a los ciudadanos mediante actos ocultos, que materialmente no ha podido conocer.
En tal sentido, en el caso concreto, la mayoría de la Corte aceptó que el Decreto 4241 de 2005, “Por el cual se delegan unas funciones constitucionales”, surtiera efectos, como reza el artículo 2º del mismo “a partir de la fecha de su expedición”, es decir, el 23 de noviembre de 2005, y no de su efectiva publicación, la cual solo tuvo lugar al día siguiente en el Diario Oficial 46.102, página 47; es más, se aceptó que un acto administrativo de tal entidad surtiera efectos jurídicos desde el día en que es enviado para su publicación y no desde el día siguiente cuando efectivamente la ciudadanía ha podido conocerlo.
En síntesis, no se trata de equiparar por completo el requisito de publicidad de la ley con aquel de los actos administrativos, por cuanto se trata de diferentes actos jurídicos, sino de resaltar la importancia que reviste dicho principio en un Estado de derecho, en tanto que elemento condicionante de la validez de la norma jurídica. [...].
En el caso concreto, el Presidente de la República, con motivo de un viaje en misión oficial al extranjero, expidió el Decreto 4241 del 23 de noviembre de 2005, mediante el cual delegó determinadas funciones constitucionales en su Ministro del Interior y de Justicia, entre ellas, aquella de sancionar leyes.
El texto del decreto, como se ha explicado, entró a regir desde su expedición, habiendo sido publicado en el Diario Oficial al día siguiente. Ese mismo día, el ministro delegatario de funciones presidenciales, sancionó la Ley 996 de 2005, “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, normatividad que, de conformidad con su artículo 42, entró a regir a partir de su promulgación, la cual tuvo lugar el 24 de noviembre en el Diario Oficial 46.102, página 52. En otras palabras, en un mismo día, (i) entró a regir el decreto mediante el cual se delegaron ciertas funciones presidenciales; (ii) fue sancionada por el ministro delegatario la Ley 996 de 2005; (iii) fue publicada la ley; y (iv) entró a regir la misma. De tal suerte que se vulneró el principio de publicidad, como pasa a explicarse.
Una cosa es el acto de publicación, la promulgación de la ley y de los actos administrativos como lo es el Decreto 4241 de 2005, que es una obligación y requisito sine qua non para la aplicación de las normas, para su entrada en vigencia, para que, como sucede en este caso, se pueda hacer uso de las competencias delegadas y otra diferente es la ficción de publicidad, que consiste en la presunción de que una vez publicada (de manera real y no ficticia) una ley o un acto administrativo se entiende que todos los ciudadanos tienen conocimiento de esto, siéndoles oponible su contenido. Solo si hay una previa publicación se puede como consecuencia entender que se produce la mencionada ficción. De allí que en esta sentencia se confunden los conceptos de publicación y ficción de conocimiento. La publicación siempre debe ser efectiva y la vigencia que se da con la ficción de conocimiento debe ser posterior».
EXTRACTOS: «2. En forma reiterada la jurisprudencia de esta Corte (1) ha señalado que el principio de publicidad es uno de los fundamentos que soportan el Estado de derecho, y que el mismo supone el “conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito (2) ”. La certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no solo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por los diversos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin (3) .
Así mismo ha señalado que el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades (4) .
Igualmente ha destacado su importancia como presupuesto para garantizar el ejercicio de un adecuado control político en cuanto “contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la nación (C.P., art. 2º), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico” (5) que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.
En este orden de ideas, la Carta Política ha establecido la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no solo de que estos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones, o ejercer el control político correspondiente (6) .
La legitimidad que el principio de publicidad imprime a los actos de la administración está vinculada al conocimiento y adhesión o posibilidad de control que se suscita a partir del mismo. No es la mera inserción en el órgano de publicación oficial lo que satisface el principio de publicidad, sino la verdadera posibilidad de su conocimiento por parte de los administrados. Así lo ha destacado la jurisprudencia al señalar que “el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración —en general—, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la administración que los afectan directamente (7) ” (negrillas fuera del original).
Si bien, el mecanismo de la publicación se funda en una ficción legal, según la cual una vez se publica el acto de manera oficial se entiende conocido por sus destinatarios, tal ficción no puede operar, sin la necesaria consolidación del acto oficial de publicación. Solo después de cumplido el requisito de publicidad, en los términos que lo prevé la ley, puede entenderse que el acto ha sido conocido por sus destinatarios; es en virtud de tal procedimiento, oponible e idóneo para producir efectos jurídicos y desplegar su fuerza vinculante.
La sentencia destaca en su parte dogmática la compleja importancia que para el adecuado funcionamiento de la democracia participativa, el Estado de derecho, la seguridad jurídica y los derechos fundamentales (fl. 19) comporta el principio de publicidad de los actos de la administración, lo que aparentemente devela una concepción ligada a fines; sin embargo paradójicamente, considera que la sola inserción del acto de delegación de funciones en el órgano oficial satisface el presupuesto de la publicidad y habilita de inmediato al delegatario (en forma concomitante) para el ejercicio de las funciones delegadas, independientemente de que se hayan creado las condiciones materiales para un efectivo conocimiento público del contenido del acto de delegación. Tal perspectiva condujo a que la decisión de exequibilidad se fundara en una concepción del principio de publicidad que se presenta despojada del sustrato material, ligado a fines, que a este principio le adscribe el texto constitucional.
La carencia de pertinencia del argumento jurisprudencial que se invoca prevalentemente
3. La sentencia apoya su decisión de exequibilidad, de manera significativa en la C-957 de 1999, que declaró la exequibilidad del artículo 8º de la Ley 57 de 1985 subrogado por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. Cabe señalar al respecto que no se discute que el régimen legal de publicidad del decreto de delegación de funciones en el ministro delegatario, está establecido en la Ley 489 de 1998, particularmente en su artículo 119, que subrogó el artículo 8º de la Ley 57 de 1985 y que estos preceptos fueron objeto (parcial) de pronunciamiento por parte de esta corporación en la mencionada sentencia (C-957/99). Debe precisarse también que el objeto normativo sobre el cual recayó tal decisión fue el artículo 8º de la Ley 57 de 1985 (8) subrogado por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 (9) , precepto que contempla la exigencia de que los actos legislativos y administrativos en él relacionados solo entrarán a regir después de su publicación. El parágrafo del artículo 119 (10) , en el que se apoya de manera preponderante la decisión mayoritaria no fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad en la sentencia C-957 de 1999 (11) .
En consecuencia, resulta inadmisible acudir a esta decisión para fundamentar la exequibilidad de la ley que ahora se somete a estudio de constitucionalidad por varias razones: (i) porque la materia objeto de pronunciamiento es distinta: en aquella oportunidad se estudió la constitucionalidad de la norma que exigía como requisito de oponibilidad de los actos legislativos y administrativos a que se refiere la ley, su publicación en el Diario Oficial, en tanto que en este juicio se debate sobre el momento a partir del cual se entiende surtido el requisito de la publicidad; (ii) el aparte (parágrafo) del artículo 119 en el que la sentencia funda la legalidad del procedimiento de publicidad, no fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la sentencia que invoca, por lo que el argumento jurisprudencial carece de pertinencia; y (iii) la interpretación que se adscribe en la sentencia a ese dispositivo legal (el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489/98) en el sentido que el único requisito de oponibilidad de los actos jurídicos allí reseñados, es la publicación, sin que medien otras exigencias derivadas de los fines del principio, de la razonabilidad o de la lógica misma, no es compatible con el sentido y las finalidades que la misma sentencia le atribuye a la ley, consistente en la unificación de los medios de publicidad de los actos expedidos por las diferentes entidades del Estado, a fin de reconocer únicamente” al Diario Oficial como el medio idóneo para cumplir con el principio de publicidad. La expresión “únicamente” utilizada por la norma no tiene la virtualidad que le atribuye el fallo de modificar el régimen general de publicidad de los actos de la administración, los cometidos que la Constitución le atribuye al principio de publicidad de la gestión administrativa, ni las leyes elementales de la lógica que rigen este principio que imponen divulgación, es decir, condiciones de conocimiento, lo que implica que debe darse previamente (no coetánea) al momento en que se pretende hacer oponible el acto divulgado.
A una conclusión distinta se hubiese llegado si la sentencia que origina este salvamento de voto se hubiera ceñido al sentido del fallo de exequibilidad que se invoca con persistencia (C-957/99), orientado a exaltar el contenido material del principio de publicidad anteponiéndolo a las meras formalidades, y no, como ocurrió, en un precepto de rango legal (el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489/98), que además no se encuentra amparado por el juicio de constitucionalidad proferido en aquella oportunidad, en que se advirtió:
“Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos administrativos en ella señalados solo entran a regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad” (C-957/99, negrillas fuera del original).
En efecto, la sentencia C-957 de 1998 destaca el carácter trascendente de la publicidad de la ley en el ámbito de su eficacia, y vincula tal presupuesto con la posibilidad de su conocimiento previo para su oponibilidad: “el acto de publicación de la ley, se evidencia como requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad) (12) . Dicha función le corresponde ejecutarla al gobierno, después de efectuada la sanción (13) . Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento (14) , puesto que solo con la publicación oficial de las normas se justifica la ficción de que estas han sido conocidas por los asociados (15) , para luego exigir su cumplimiento” (16) .
La publicidad de los actos jurídicos de la administración, no puede ser concebida como una mera ritualidad prevista en el ordenamiento legal, o como la simple inserción del acto en el órgano de divulgación oficial; su valor está vinculado a los fines de la actividad estatal en general, y del procedimiento administrativo en particular, consistentes en la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y la efectividad de los principios en que se funda el sistema democrático y el orden jurídico».
(1) Sentencia C-038 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-957 de 1999 y C-096 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(2) Sentencia C-957 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(5) C-053 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(6) Sentencia T-420 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(7) Sentencia C-957 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(8) Artículo 8º: Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g) del artículo 5º de esta ley solo regirán después de la fecha de su publicación”.
(9) Artículo 119: “A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial:
c. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado”.
(10) Parágrafo. “Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”.
(11) La sentencia sugiere que sí hubo pronunciamiento sobre tal segmento normativo al señalar: “En relación al segundo propósito del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, debido a la coexistencia o sucesión de reglas sobre la publicación de los actos administrativos también se presentó la necesidad de fijar una regla común que ofreciera claridad en la materia. En este sentido, el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, consagró que “únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. La Corte Constitucional, en la sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre este último artículo (…)”.
(12) Fuller, Lon. The Morality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969, págs. 49-51.
(13) Dicha obligación del gobierno está consagrada expresamente en el artículo 2º de la Ley 57 de 1985.
(14) Este principio está consagrado expresamente en el artículo 9º del Código Civil Colombiano y en el artículo 56 del Código de Régimen Político Municipal (L. 4ª/1913).
(15) Sentencia de la Corte Constitucional C-544 de 1994, magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía. Aftalión, Enrique. Introducción al Derecho. Op. cit., pág. 293.
(16) Sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, citada en la C-957 de 1999.