Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=79373
Timestamp: 2019-08-21 12:24:12
Document Index: 404737169

Matched Legal Cases: ['artículo 93', 'artículo 75', 'artículo 2', 'artículo 82', 'artículo 30', 'artículo 1', 'artículo 104', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 305', 'artículo 305', 'artículo 127', 'artículo 210', 'artículo 93', 'artículo 24', 'artículo 305', 'artículo 41', 'artículo 25', 'artículo 71', 'artículo 18', 'artículo 25', 'artículo 517', 'artículo 305', 'artículo 170', 'artículo 172', 'artículo 177', 'artículo 87', 'artículo 77', 'artículo 63', 'artículo 41', 'artículo 172', 'artículo 210', 'artículo 7515', 'artículo 2', 'artículo 136', 'artículo 305', 'Artículo 6', 'artículo 127', 'artículo 210', 'artículo 93', 'artículo 24', 'Artículo 24', 'artículo 32', 'artículo 32', 'Artículo 32', 'Artículo 93', 'artículo 41', 'Artículo 41', 'Artículo 18', 'artículo 25', 'artículo 71', 'artículo 18', 'artículo 25', 'artículo 517', 'artículo 305', 'artículo 170', 'artículo 172', 'artículo 177', 'Artículo 172', 'Artículo 33', 'artículo 6', 'Artículo 75', 'artículo 14', 'ARTÍCULO 305', 'Artículo210', 'Artículo 93', 'artículo 14', 'artículo 13', 'artículo 25', 'Artículo 25', 'Artículo 31', 'Artículo 44', 'Artículo 3', 'artículo 15', 'Artículo 72', 'artículo 519', 'Artículo 519', 'Artículo 532', 'Artículo 518', 'Artículo 516', 'Artículo 28', 'artículo 527', 'Artículo 177']

﻿ Sentencia 00031 de 2015 Consejo de Estado - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia 00031 de 2015 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 27 de mayo de 2015
Tema: CONTRATACIÓN ESTATAL - Subtema: Reglamentación
El artículo 93 de la Ley 489 de 1998, acogió el régimen exceptivo del derecho privado para los contratos de la empresa industrial y comercial del estado (EICE), de acuerdo con su actividad, por manera que el contrato de obra pudo celebrarse por el régimen del derecho privado, en cuanto correspondiera al desarrollo de la actividad propia de la empresa contratante.
CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Objeto / OBJETO CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Construcción de urbanismo de 338 viviendas en predio La Madrid, Municipio de Villavicencio / CONTRATO DE OBRA - Suscrito entre Villavivienda Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio y la Sociedad Construf Ya Ltda / DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Por omitir la expedición de registro presupuestal y acta de iniciación del contrato / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION - Impidió su ejecución y causó perjuicios al contratista y sus proveedores
Mediante comunicación fechada el 9 de octubre de 2007, Villavivienda, empresa industrial y comercial del municipio de Villavicencio, invitó a la sociedad Construf Ya Ltda., -entre otras entidades- a presentar propuesta para ejecutar la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas en el predio La Madrid, inscrito en el banco de proyectos del municipio. (…) Construf Ya Ltda., suscribió con Villavivienda, el contrato número 017 el cual se perfeccionó el 23 de octubre de 2007. (…) El valor del contrato se acordó en la suma de total de $999’150.614 y el plazo pactado para la ejecución del contrato se fijó en dos (2) meses. (…) Villavivienda no otorgó el acta de iniciación de la obra y no giró el anticipo pactado, pese a los requerimientos verbales que le presentó la contratista, conducta con la cual impidió la ejecución del contrato y causó graves perjuicios a Construf Ya Ltda y a sus proveedores.
CONTRATO DE OBRA - Régimen jurídico aplicable / REGIMEN JURIDICO APLICABLE A CONTRATO DE OBRA - Aplicación de Ley 80 de 1993 vigente a la fecha de suscripción del contrato
El contrato en cuyo seno se generaron las controversias planteadas en el presente proceso, lo constituye el número 017 celebrado entre Villavivienda, empresa industrial y comercial del municipio y la sociedad Construf Ya Ltda., con el objeto de ejecutar la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas, suscrito el 23 de octubre de 2007, es decir en vigencia de las normas del Estatuto de Contratación Estatal contenido en la Ley 80 expedida en el año de 1993. El referido estatuto dispuso las reglas y principios de los contratos estatales y relacionó las entidades estatales para efectos de la citada Ley, dentro de las cuales se encuentran comprendidas las empresas industriales y comerciales del estado.
RECURSO DE APELACION - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer controversias generadas de contratos estatales / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Regulación normativa
Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la citada Ley 80, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto Villavivienda, es una empresa industrial y comercial creada por el municipio de Villavicencio, medida en la cual tiene el carácter de entidad estatal en los términos del ya citado artículo 2 de la Ley 80 de 1993. (…) Se tiene en cuenta que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. (…) Esta competencia se mantiene para los procesos que se rigen por la Ley 1437 de 2011, en cuanto en su artículo 104, numeral 2º, preceptúa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 75 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 2 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 82 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 30 / LEY 1107 DE 2006 - ARTICULO 1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 104 NUMERAL 2
RECURSO DE APELACION - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer de procesos con vocación de segunda instancia / VOCACION DE SEGUNDA INSTANCIA - Cuando pretensión mayor alcanza la cuantía para tal efecto
Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la pretensión mayor se estimó por valor de $999’150.614, la cual era superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($230’750.000), exigida en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de 2005, para que un proceso contractual tuviera vocación de doble instancia.
FUENTE FORMAL: LEY 954 DE 2005
CADUCIDAD ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término contado a partir del término de liquidación del contrato estatal / TERMINO DE LIQUIDACION DEL CONTRATO ESTATAL - Regulación normativa
El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su letra d) dispuso acerca del término de caducidad de la acción contractual: “d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;” A partir de la norma citada, tal como fue modificada por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en relación con el término de caducidad de la acción contractual, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido reiteradamente que en tratándose de contratos sometidos al procedimiento de liquidación, el término de caducidad de la acción se establece desde la liquidación del contrato.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 NUMERAL 10 / LEY 446 DE 1998
CADUCIDAD DE ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término contado a partir del plazo de duración del contrato por desconocimiento del término de vigencia contractual / CADUCIDAD - No se configura al ser presentado el libelo dentro del término legal
No se puede establecer con certeza la vigencia del contrato, la cual habría contado a partir del acta de inicio que no llegó a otorgarse. Sin embargo, con fundamento en los hechos ocurridos en la fecha mencionada en la demanda, para los efectos de la caducidad de la acción se tomará el 25 de octubre de 2007, como la fecha en que habría iniciado el plazo de duración del contrato. Partiendo de esa base, el plazo de la duración del contrato de dos (2) meses, tiene que contarse desde el 25 de octubre de 2007 hasta el 25 de diciembre de 2007. Si a ello se agrega el plazo de dos (2) meses para liquidar de mutuo acuerdo – de conformidad con la cláusula de liquidación del contrato contenida en los términos de referencia - y de allí, se adiciona el plazo de dos (2) meses previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se establece que el término de caducidad de la acción contractual corrió a partir de 25 de abril de 2008, por un lapso de dos (2) años, hasta el 25 de abril de 2010. Teniendo en cuenta que la demanda se presentó dentro de ese lapso, el 5 de febrero de 2008, no tuvo lugar la caducidad de la acción.
PRUEBA DOCUMENTAL – De hechos posteriores a la presentación de la demanda aportados por demandante / PRUEBAS DOCUMENTALES DE HECHOS NUEVOS - Serán valorados por juez ad quem / HECHOS NUEVOS – Comunicaciones entre las partes / VALOR PROBATORIO DE HECHOS NUEVOS – Cuando han sido aportados oportunamente en fase probatoria
La Sala tendrá en cuenta las comunicaciones aportadas por la demandante, de conformidad con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que se refirieron a hechos posteriores a la fecha de la presentación de la demanda, fueron alegadas dentro de la etapa probatoria, incluso antes del auto de decreto de pruebas, con escritos en que se expresó la solicitud de hacerlos valer como tales. Igualmente se acepta la prueba de los referidos documentos, teniendo en cuenta que los citados oficios hacen parte de la correspondencia en relación con el contrato número 017, inicialmente solicitada como prueba a instancias del municipio de Villavicencio, se encontraron expuestos a la contradicción de las partes en este proceso y finalmente, carecieron de tacha alguna, por parte de la entidad demandada que los suscribió.
FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 305
PRUEBA DOCUMENTAL – De hechos posteriores a la presentación de la demanda aportados por demandante / PRUEBAS DOCUMENTALES DE HECHOS NUEVOS – Carecen de valor probatorio / HECHOS NUEVOS – De acta de conciliación, proceso ejecutivo y certificación de costos y gastos / VALOR PROBATORIO DE HECHOS NUEVOS – No se configura por referirse a hechos propios de la demandante previos a la demanda y allegarse extemporáneamente a etapa probatoria
No se tienen como prueba los documentos aportados por la parte demandante el 22 de enero de 2009 y los allegados con el alegato de conclusión radicado el 19 de marzo de 2009, toda vez que se refieren a hechos de la propia demandante, anteriores a la demanda y se aportaron con posterioridad a la solicitud de cierre del debate probatorio radicada por la misma parte en noviembre 5 de 2008 y sobre ellos el Tribunal a quo indicó que no se tenían en cuenta, por haberlos allegado al proceso por fuera de la oportunidad probatoria. En relación con la época de los hechos a que se refieren esos documentos, se advierte que fue anterior a la presentación a la demanda aunque los mismos están calendados en la oportunidad de los actos conciliatorios y judiciales realizados con posterioridad. En efecto, en el acuerdo conciliatorio suscrito con el señor Rodolfo Fuentes Rojas no se conoció la fecha del contrato, se dijo que era el número 29/07, de lo cual se infiere que correspondió a la actividad de la empresa demandante en el año 2007 y en relación con el proceso ejecutivo adelantado por Construcciones Benavides Ingenieros Contratistas en contra de la sociedad demandante, se identificó como fecha del contrato que causó las obligaciones el 8 de noviembre de 2007, es decir con anterioridad a la presentación de la demanda. Igualmente la certificación del contador público acerca de los costos y gastos, aunque se expidió con fecha posterior a la demanda, se refirió a hechos que se causaron en la contabilidad de la demandante con anterioridad. Por todo lo anterior, con respecto a estos documentos, no tiene lugar la aplicación del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil acerca de la prueba de hechos nuevos.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 305
CONCEPTOS DE MINISTERIO PUBLICO – No son de carácter obligatorio en segunda instancia de procesos contenciosos administrativos / CONCEPTOS DE MINISTERIO PUBLICO EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINSITARTIVO – Se tendrá en cuenta el segundo concepto emitido debido a oposición con primer concepto, ambos solicitados por juez ad quem / CONCEPTOS DE MINISTERIO PUBLICO – Criterios para determinar el concepto sometido a consideración / CONCEPTO DE MINISTERIO PUBLICO – Regulación normativa
Aunque el concepto del Ministerio Público no es obligatorio, la Sala se pronuncia sobre la existencia de dos conceptos emitidos en la segunda instancia, con opiniones contrarias. Se tendrá en cuenta únicamente el segundo concepto de los presentados en la esta instancia con fundamento en las siguientes razones: i) por provenir de la misma entidad, Procuraduría General de la Nación, por ley reconocida como un sujeto procesal interviniente en el proceso contencioso administrativo, de conformidad con la interpretación del artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, se llega a concluir que la actuación posterior mediante la cual se expresa una vista fiscal en todo contraria a la opinión inicial, debe tenerse como modificación de la primera, de la misma forma que sucede en el proceso con la actuación de cada parte, en relación con los alegatos de conclusión que una misma parte modifica dentro del término traslado; ii) el segundo concepto provino de la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado, previa solicitud de traslado especial de acuerdo con el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, momento en el cual entiende la Sala que el funcionario delegado ante esta Corporación, asumió la potestad para alegar de conclusión, como en efecto lo hizo con el propósito claro de exponer su opinión en favor de la revocatoria de la condena en perjuicios apelada por la entidad estatal, en sentido opuesto al fallo sugerido por el Procurador Delegado con sede en Villavicencio y iii) en todo caso, no se comparte el primer concepto del Ministerio Público remitido al Consejo de Estado en el que el procurador delegado recomendó confirmar la condena de primera instancia y extenderla en contra del municipio de Villavicencio, teniendo en cuenta que incluyó asuntos que no fueron materia de apelación ni de recurso propio por el Ministerio Público, se centró en su propia apreciación de las pruebas y dejó de expresar su fundamento en relación con la defensa del patrimonio público, el orden jurídico o los derechos fundamentales, sobre los cuales ese delegado habría debido razonar su intervención en el proceso contencioso administrativo .
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 127 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 210
CONTRATO DE OBRA PUBLICA – Declaratoria oficiosa de nulidad / CAUSAL DE DECLARATORIA OFICIOSA DE NULIDAD CONTRATO DE OBRA PUBLICA – Al acreditarse violación de prohibición legal en celebración del contrato o de su contenido / DECLARATORIA OFICIOSA DE NULIDAD DEL CONTRATO – Procede cuando se vinculan a la litis las partes contractuales y no haya prescrito la acción / EFECTOS DE DECLARATORIA OFICIOSA DE NULIDAD – Indemnización de perjuicios, restituciones mutuas y pago de prestaciones ejecutadas
La Sala partirá del análisis previo del contrato número 017 de 2007 y del régimen legal aplicable, toda vez que ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corporación la potestad oficiosa de anular el contrato, en caso de encontrar evidente en el sub lite la violación de prohibición legal expresa en la celebración del contrato o en su contenido, siempre que hayan sido vinculadas al proceso las partes del contrato y no se encuentre prescrita la acción; camino por el cual se cerraría el paso a la indemnización de perjuicios que se discute, pero podría llegar a ordenar las restituciones mutuas y el pago de las prestaciones ejecutadas en beneficio de la comunidad, en los términos de los artículos 44 y 48 de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 44 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 48
REGIMEN DE CONTRATACION DE EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO – Aplicación de régimen excepcional de derecho privado establecido por Ley 489 de 1998 / REGIMEN EXCEPCIONAL DE DERECHO PRIVADO DE EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Determinado por desarrollo de actividad económica y objeto contractual / REGIMEN EXCEPCIONAL DE DERECHO PRIVADO – Permite adelantar proceso de contratación directa a contrato de obra pública por empresa industrial y comercial de Estado / CONTRATACION DIRECTA – Regulación normativa / CAUSAL DE NULIDAD DE CONTRATO DE OBRA – No se configura violación legal en procedimiento de contratación
En el acervo probatorio se observa que Villavivienda en su condición de empresa industrial y comercial del estado adelantó una contratación directa, con apoyo en el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con el numeral 1, literal m) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, a la vez que determinó que el contrato se rigió por la Ley 80 de 1993. No se evidencia violación legal en ese procedimiento de contratación, toda vez que la regla de acceso de la empresa industrial y comercial del estado a la contratación directa, fue permitida en la Ley 80 con excepción del contrato de obra, a su vez modificada por la Ley 489 de 1998, bajo la cual el régimen de contratación aplicable dependió de la actividad propia de cada empresa industrial y comercial del estado, es decir que el criterio para acudir al derecho privado en la contratación, se determinó con fundamento en la relación entre la actividad para la que fue creada la empresa industrial y comercial del estado y el objeto del respectivo contrato. En esta última ley se distinguió entre los contratos para el desarrollo de la actividad propia y los contratos para asegurar el cumplimiento del objeto.
FUETE FORMAL: LEY 489 DE 1993 – ARTICULO 93 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 24 NUMERAL 1 LITERAL M / LEY 489 DE 1998 / LEY 80 DE 1993
REGIMEN DE CONTRATACION DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO – Se aplica régimen excepcional de derecho privado para los contratos suscritos en desarrollo de su actividad económica
FUENTE FORMAL: LEY 498 DE 1998 – ARTICULO 93
REGIMEN EXCEPCIONAL DE DERECHO PRIVADO – Se aplicó a contrato de obra pública al ser suscrito por empresa industrial y comercial del Estado en desarrollo de su actividad / CONTRATO OBRA PUBLICA – Se adelantó por modalidad de contratación directa debido a régimen excepcional
Se observa que el contrato número 017 de 2003 tuvo por objeto “la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas ubicadas en el lote LA MADRID” y se agrega que esas obras correspondieron a las redes de alcantarillado, las vías en concreto asfáltico y las redes de acueducto en el referido lote, destinado a un proyecto de vivienda de interés social en un inmueble de propiedad de Villavivienda, todo lo cual permite concluir que el contrato en cuestión pudo encausarse por la vía de la contratación directa, en la medida en que esa empresa lo celebró en desarrollo de su actividad o gestión económica propia. Desde la perspectiva que otorga este plenario, la Sala observa que en el documento de términos de referencia obrante en el sub lite, se identificó que el objeto social de Villavivienda consistió en “ofrecer soluciones de vivienda a la comunidad” de manera que la contratación para el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social se pudo entender ubicada bajo el régimen de derecho privado por virtud de la Ley 489 de 1998, siendo posible, entonces, acudir a la contratación directa, aun en el caso del contrato de obra.
REGIMEN EXCPECIONAL DE DERECHO PRIVADO DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO – Modificado por Ley 1150 de 2007 y Ley 1474 de 2011 REGIMEN EXCEPCIONAL DE DERECHO PRIVADO – Aplicable a empresas que ejercen su actividad en competencia con sector público o privado, mercados monopolísticos o mercados regulados / CONTRATO DE OBRA PUBLICA – Se ajusta al desarrollo de actividad económica en competencia con sector público o privado /
A título ilustrativo se indica que el régimen de contratación de las empresas industriales y comerciales del estado se modificó nuevamente con la Ley 1150 de 2007, expedida con posterioridad a los hechos materia de este proceso y luego, con la expedición de la Ley 1474 de 2011, legislación bajo la cual se estableció un régimen exceptivo de aplicación del derecho privado para las contrataciones de las EICE que ejercen su actividad en competencia con el sector público o privado, en mercados monopolísticos o en mercados regulados. La anterior normativa cobija en el primer supuesto citado, el contrato de obra a celebrarse por aquellas empresas industriales y comerciales del estado que tienen como actividad propia el desarrollo de urbanismo y construcción de vivienda de interés social, mercado en el cual compiten entidades del sector público y privado.
FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 / LEY 1474 DE 2011
RECURSO DE APELACION – De apelante único, objeto / OBJETO DE RECURSO DE APELACION – Juez ad quem se no se pronuncia sobre falta de legitimación en la causa por pasiva y declaratoria de incumplimiento del contrato / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA DE MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO - Confirmada su procedencia por juez ad quo y no impugnada en segunda instancia / DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Decretada por juez ad quo y no impugnada en segunda instancia
Villavivienda, obrando como apelante única se refirió en su recurso, exclusivamente, a la inconformidad en relación con la condena en perjuicios que le fue impuesta in genere. Se encuentran en firme, por lo tanto, las decisiones contenidas en los numerales primero y segundo de la sentencia de primera instancia acerca de la falta de legitimación pasiva para demandar al municipio de Villavicencio y la decisión de declarar incumplido el contrato numero 017 suscrito el 23 de octubre 2007.
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - De la sentencia en relación con las pruebas aportadas al proceso / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE SENTENCIA - No se configura fallo extra petita porque fallo no excedió objeto de la pretensión / FALLO DE JUEZ AD QUO - Decidió pretensión indemnizatoria de perjuicios independiente de pretensión de cláusula penal pecuniaria
A juicio de la Sala, el asunto jurídico de fondo en este debate se ubica en el campo del principio de congruencia de la sentencia en relación con las pruebas aportadas al proceso, exigido en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este caso de acuerdo con los artículos 168 y 170 del Código Contencioso Administrativo. La apelante planteó el aspecto de la incongruencia de la sentencia dentro del concepto de fallo extra petita, con respecto a la pretensión tercera de la demanda, negada en la primera instancia, referida a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria. Ese enfoque no pasa de ser una consideración equívoca, toda vez que la pretensión segunda de la demanda fue orientada a la indemnización de todo tipo de daños y se presentó en forma separada de la referida a la sanción penal pecuniaria, por lo cual la condena a pagar la utilidad y los costos, que ahora ocupa la atención de la Sala, correspondió a una decisión dentro de la pretensión segunda de la demanda, de manera que no se configuró un fallo extra petita, en el sentido de que no excedió el concepto constitutivo de la pretensión o causa petendi que salió avante. Se reitera, en consecuencia que el debate en la alzada lo constituye la prueba del daño y su cuantificación.
FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 305 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 168 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 170
DECLARATORIA INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO DE OBRA - Al omitir obligación legal en materia de presupuesto público a cargo de entidad demanda / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN - Al no otorgar el registro presupuestal que implicó la no expedición de acta de iniciación del contrato / REGISTRO PRESUPUESTAL - No expedido por presuntas falsedades de disponibilidad presupuestal asignada al contrato / DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO - Decretada por juez ad quo y confirmada por juez ad quem al acreditarse la conducta omisiva
De acuerdo con la sentencia de primera instancia, el incumplimiento se materializó por la conducta omisiva consistente en no otorgar el registro presupuestal y la consecuente acta de iniciación del contrato número 017, la cual consistió en que Villavivienda faltó a obligación legal en materia del manejo del presupuesto público que debió tener disponible para el contrato, de acuerdo con lo establecido en el documento de términos de referencia y en el texto del contrato. En apoyo de lo anterior, se pone de presente que la sentencia de primera instancia observó que “la omisión respecto del trámite de presupuesto del contrato y la ausencia de certificación de este procedimiento (…) factor determinante para su inejecución, se traduce en el incumplimiento de una obligación impuesta directamente por el ordenamiento jurídico (artículo 41 ley 80 de 1993)”.La Sala corrobora que esa conducta se encontró totalmente demostrada, a raíz de la respuesta que Villavivienda dio a la demandante acerca de la causa que la llevó a no dar iniciación al contrato, invocando presuntas falsedades en la disponibilidad presupuestal asignada por esa misma entidad al contrato número 017, según lo informó mediante oficio G.219 de fecha 14 de mayo de 2004.
REQUISITOS DE EJECUCION DEL CONTRATO ESTATAL - Constituyen obligación derivada de ley de presupuesto nacional a cargo de entidades públicas/ EJECUCION DEL CONTRATO ESTATAL - Diferencias entre los requisitos de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal / REQUISITO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - Debe de existir desde la apertura de convocatoria del proceso de contratación / REQUISITO DE REGISTRO PRESUPUESTAL - Debe expedirse posterior a la celebración del contrato por el valor pactado con base en disponibilidad presupuestal
Con el propósito de brindar mayor comprensión conceptual de las obligaciones legales derivadas de la ley de presupuesto nacional, aplicable en lo pertinente a las entidades del orden territorial, se precisa la diferencia entre disponibilidad y registro presupuestal: toda obligación de pago emanada de un contrato bajo el régimen de la Ley 80 de 1993 requiere para su ejecución, primero, de la previa disponibilidad presupuestal la cual debe existir desde el momento en que se abre la convocatoria para contratación en los términos del numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 (desde el punto de vista práctico se hace constar a través del denominado certificado de disponibilidad presupuestal –CDP -) y posteriormente, una vez celebrado el contrato, requiere de un registro presupuestal (RP) que se efectúa por la propia entidad contratante, por el monto de los compromisos asumidos en el contrato, con cargo a la referida disponibilidad presupuestal, siguiendo las disposiciones del artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto-ley 111 de 1996, y del artículo 18 del Decreto 4730 de 2005, ya citado.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTICULO 71 / DECRETO 4730 DE 2005 - ARTICULO 18
VIOLACION A DISPOSICIONES PRESUPUESTALES Y CONTRACTUALES - Al omitir la expedición de certificado de disponibilidad presupuestal que da lugar a responsabilidad disciplinaria de funcionarios / REQUISITO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - La no expedición de certificado afecta viabilidad y legalidad del pago al contratista / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No constituye requisito de existencia del contrato ni requisito de validez del objeto contractual
NOTA DE RELATORIA: Sobre el requisito de disponibilidad presupuestal en los contratos estatales, consultar sentencia de 12 de noviembre de 2014, Exp.34324.
REQUISITOS DE EJECUCION DEL CONTRATO ESTATAL - Se confundieron concepto de disponibilidad presupuestal con registro en el banco de proyectos del municipio por la entidad contratante / REGISTRO EN EL BANCO DE PROYECTOS - Herramienta para determinar el plan de inversiones con el fin de materializar planes y programas de la entidad / BANCO DE PROYECTOS - El registro del proyecto no sustituye la exigencia de disponibilidad presupuestal para cada contratación / PRINCIPIO DE PLANEACION CONTRACTUAL - Se concreta cuando la contratación se sustenta en registro del banco de proyectos
La entidad contratante mezcló en forma inapropiada el concepto de disponibilidad presupuestal y el de registro en el banco de proyectos del municipio, toda vez que este último corresponde a una herramienta para establecer el plan de inversiones de acuerdo con la Ley 152 de 1994 (ley del plan). Se explica que las entidades públicas están sometidas a una metodología para definir y cuantificar los proyectos de inversión con los cuales pretenden materializar los planes y programas de la entidad, dentro del marco fiscal de mediano y largo plazo, la cual culmina con el registro en el banco de proyectos de inversión. Ese registro no sustituye la exigencia de la disponibilidad presupuestal para cada contratación. Así las cosas, si bien en la contratación que se enmarca dentro del proyecto de inversión se puede citar el registro en el banco de proyectos, como expresión del principio de planeación en la contratación, ello es independiente del deber legal de contar con la respectiva disponibilidad presupuestal en forma previa a la apertura de la convocatoria, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: LEY 152 DE 1994 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 25
REQUISITOS DE EJECUCION DEL CONTRATOS - Entidad contratante informó tácitamente que tenía disponibilidad presupuestal en términos de referencia y en cláusula del contrato / CLAUSULA CONTRACTUAL - Confundió concepto de registro presupuestal con el de reserva, ajeno para el contratista
En el sub lite, se observa que el documento de términos de referencia no identificó el certificado de disponibilidad presupuestal que sería afectado para atender el pago del contrato; se utilizó un redacción general, pero en todo caso de ella se puede inferir que Villavivienda informó que contaba con la disponibilidad presupuestal. (…) En el momento de firma del contrato, en la cláusula quinta, titulada “registro presupuestal”, se evidenció la afirmación de la existencia del presupuesto disponible (…) La precitada cláusula resulta equivoca por cuanto confunde el concepto de registro presupuestal con el de “reserva”, aspecto que debió tener claramente determinado la entidad contratante y que era ajeno a la contratista, puesto que para la época en que se suscribió el contrato número 017 de 2007 se encontró eliminado el sistema de “reservas” trasladables de un periodo fiscal a otro.
DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Por desatender obligación legal de facilitar disponibilidad presupuestal / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION - Al acreditarse la omisión que da lugar a determinación de perjuicios
Aunque en este proceso no es posible esclarecer cuál fue la situación real de los compromisos presupuestales, se demostró que la entidad contratante faltó a la obligación legal de facilitar la disponibilidad presupuestal. Todo lo antedicho ha sido expuesto con el propósito de identificar cuál fue el incumplimiento de Villavivienda en relación con el contrato número 017 de 2007 que resultó probado y declarado en la primera instancia, toda vez que de acuerdo con él se debe determinar el perjuicio que ahora se debate.
COMPULSA DE COPIAS - Para determinar si se configuran o no infracciones disciplinarias o penales por conductas desplegadas en etapa precontractual / COMPULSA DE COPIAS - De fallo emitido por jurisdicción contenciosa administrativa con destino a autoridades competentes / COMPULSA DE COPIAS - No se direccionan a Contraloría General de la República por acreditarse proceso de auditoria de fase precontractual
De las comunicaciones de Villavivienda que obran en este proceso se infiere que pudo ocurrir un delito o una tentativa de ilícito penal, razón por la cual se ordenará la compulsa de copias de esta providencia con destino a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, con el propósito de que cada uno de tales órganos, dentro del ámbito de sus competencias, investigue si pudieron configurarse, o no, infracciones de naturaleza disciplinaria o penal como consecuencia del obrar de quienes participaron en la fase previa a la celebración del contrato número 017 de 23 de octubre de 2003, destinado a las obras de urbanismo del proyecto de vivienda de interés social en el lote La Madrid ubicado en el municipio de Villavicencio, si ello no fue objeto de investigación. No se ordenará la compulsa de copias a la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta que en este proceso se acreditó que la Contraloría Departamental estaba adelantando una auditoría sobre esos hechos, en el entendido de que la investigación correspondiente debió generar las decisiones acerca de la responsabilidad fiscal, en su caso.
GARANTIA UNICA DE CUMPLIMIENTO - No se acredita presentación y aceptación de pólizas de seguro a favor de la entidad contratante / POLIZA DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL - No se acredita póliza de seguro en condiciones de ser aprobada por entidad contratante al carecer de requisitos legales / GARANTIA UNICA DE CUMPLIMIENTO - Regulación normativa
La Sala advierte que no obró prueba en este proceso acerca de la presentación de las pólizas de seguro a la empresa contratante: la comunicación invocada por la demandante, recibida el 25 de octubre de 2005 por Villavivienda, únicamente se refirió a la autorización de descuento del impuesto de timbre y no anunció la entrega de póliza alguna. Tampoco se acreditó constancia de la aprobación de las pólizas. Se destaca que la póliza de responsabilidad civil extracontractual exhibida en el debate probatorio presentó importantes defectos en relación con las coberturas exigidas por el Decreto 679 de 1994 aplicable en el contrato número 017 de 2007 por la invocación expresa de la Ley 80 de 1993. Igualmente se evidencian otras falencias de los requisitos legales de la garantía consistentes en la no inclusión de la entidad contratante como beneficiaria (indicó como únicos beneficiarios a los terceros), el número de viviendas a las que se refirió la póliza de responsabilidad extracontractual (3 en lugar de 338) y la imposición de una cláusula de terminación automática por mora, la cual se incluyó en contravía de la disposición reglamentaria. De esta manera, se concluye que la contratista ahora demandante no acreditó una póliza de seguro en condiciones de ser aprobada por la entidad contratante.
FUENTE FORMAL: DECRETO 679 DE 1994 / LEY 80 DE 1993
REQUISITO DE EJECUCION A CARGO DEL CONTRATISTA - De otorgar garantía única de cumplimiento a favor de entidad demandante / GARANTIA UNICA DE CUMPLIMIENTO - No se acreditó el cumplimiento de obligación / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA - No da derecho a exigir registro presupuestal y ejecución del contrato / EFECTO DEL INCUMPLIMIENTO - Revocatoria de condena impuesta por juez ad quo sobre la utilidad
En este proceso la sociedad demandante dejó de probar el cumplimiento de uno de los requisitos que le habrían dado derecho a exigir el registro presupuestal y la consecuente ejecución del contrato, lo cual se constituye en un elemento de juicio para acceder a la revocatoria de la condena en cuanto se refiere a la utilización del concepto de utilidad para efectos de la liquidación del perjuicio.
REQUISITO DE EJECUCION A CARGO DEL CONTRATISTA - De pago del impuesto de timbre del contrato / IMPUESTO DE TIMBRE - No se acreditó su pago, apartándose el contratista del deber de asumirlo / DESVIACION DE FINALIDAD DEL ANTICIPO - Autorización de descuento del anticipo para el pago de impuesto contravía compromiso contractual previsto en plan de inversiones ofertado / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA - No da derecho a exigir registro presupuestal y ejecución del contrato / EFECTO DEL INCUMPLIMIENTO - Revocatoria de condena impuesta por juez ad quo sobre la utilidad
La sentencia de primera instancia no se refirió en específico a la falta de prueba del pago del impuesto de timbre a cargo de la contratista ahora demandante. Conviene advertir que la demandante no probó el cumplimiento de este requisito, el cual era, también, necesario para poder exigir el trámite del registro presupuestal y el acta de inicio de obra y en consecuencia, para acceder a la ejecución del contrato. En este orden de ideas la falta de prueba sobre el pago del impuesto de timbre impide el reconocimiento de perjuicios con base en el concepto de la utilidad dejada de percibir. Con el propósito de profundizar en la anterior conclusión, se precisa que la comunicación de 25 de octubre de 2005, mediante la cual la contratista -ahora demandante- autorizó a Villavivienda el descuento del impuesto de timbre del contrato, se apartó del deber legal de asumir la obligación del impuesto a su cargo, a la vez que se encontró en contravía del compromiso contractual de la destinación específica del anticipo, previsto de acuerdo con el plan de inversiones detallado en la oferta de la contratista, según se acreditó en las pruebas allegadas a este proceso.
REQUISITO DE PAGO DE IMPUESTO DE TIMBRE - Constituye requisito para expedición de registro presupuestal y acta de iniciación / PAGO DE IMPUESTO DE TIMBRE- A cargo del contratista debido a otorgamiento de instrumentos públicos como contratos estatales / IMPUESTO DE TIMBRE - Regulación normativa
Con el propósito de ilustrar el contexto legal en que se funda la apreciación acerca del requisito de pago del impuesto de timbre, se advierte que de acuerdo con la legislación entonces vigente, su pago se convirtió en un requisito legal para proceder al registro presupuestal y al acta de iniciación, por la vía del deber legal impuesto a los funcionarios oficiales en los términos del artículo 517 del estatuto tributario. En efecto, la obligación de pago del impuesto de timbre contenida en el Estatuto Tributario -Decreto 624 de 1989, modificado por la Ley 6 de 1992, la Ley 223 de 1995 y la ley 1111 de 2006- era imponible en forma directa al contratista por razón del otorgamiento de instrumentos públicos o privados, entre los cuales quedaron comprendidos los contratos estatales. En esa normativa se estipuló que las entidades de derecho público estaban exentas del impuesto de timbre por manera que en los contratos celebrados con tales entidades, el contratista debía pagar solamente el 50% de la tarifa establecida en la Ley.
FUENTE FORMAL: DECRETO 624 DE 1989 - ARTICULO 517 / LEY 6 DE 1992 / LEY 223 DE 1995 / LEY 1111 DE 2006
IMPUESTO DE TIMBRE - Deber de retención, declaración y pago a cargo de entidades oficiales ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales / RESPONSABILIDAD FISCAL DE IMPUESTO DE TIMBRE - A cargo de funcionarios oficiales que realicen gestiones de documentos sometidos al impuesto
La ley tributaria impuso a las entidades oficiales el deber de actuar como autoretenedoras del impuesto de timbre, por lo tanto encargadas de la retención, declaración y pago ante la DIAN –por el valor de las retenciones bajo su responsabilidad- a la vez que erigió como responsables fiscales a los funcionarios oficiales que registraran o realizaran trámites en relación con documentos sometidos al impuesto, los cuales fueron constituidos por imposición legal en sujetos responsables solidarios del pago del mencionado impuesto de timbre.
DECLARACIONES TRIBUTARIAS - Estatuto Tributario facultó a Gobierno Nacional de fijar lugares y plazos para presentar declaraciones / DECLARACION CONSOLIDADA DE RETENCIONES - Se efectúa en periodos mensuales por parte de los agentes responsables de retención / IMPUESTO DE TIMBRE - Fechad e causación puede ser diferente a declaración y pago a autoridad competente
El Estatuto Tributario dispuso la facultad del Gobierno Nacional para fijar los lugares y plazos en que se debían presentar las declaraciones tributarias y el Decreto 4583 de 2006 estableció la declaración consolidada de retenciones, por períodos mensuales, por parte de los agentes responsables de retención. De lo anterior se colige que en términos del impuesto de timbre, la fecha de causación de la obligación podía ser diferente a la de declaración y pago a la DIAN, correspondiendo la primera al día otorgamiento del respectivo documento, al paso que la fecha de declaración y pago del impuesto de timbre era de carácter mensual.
FUENTE FORMAL: DECRETO 4583 DE 2006
INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACION TRIBUTARIA DEL CONTRATISTA - Al no entregar el monto del impuesto de timbre a la entidad contratante para adelantar gestión correspondiente / IMPUESTO DE TIMBRE - No se efectuó el pago directo ni se aporto constancia del mismo para adelantar registro presupuestal y acta de inicio del contrato / PAGO DE IMPUESTO DE TIMBRE - Es independiente de obligaciones contractuales pactadas
En este orden de ideas, la obligación de pago del impuesto de timbre, nació a cargo de la contratista, por el hecho imponible de la suscripción del contrato número 017 de 23 de octubre 2007. Empero, la contratista faltó a la obligación de entregar los recursos a la entidad contratante para efectos de su retención, declaración y pago en forma oportuna. Tampoco acudió al pago directo del impuesto, cuando ocurrió el vencimiento del plazo para declarar y pagar el impuesto, ni aportó la constancia correspondiente a la entidad contratante, para efectos de lograr el registro presupuestal y la consecuente acta de inicio del contrato. Se precisa que esa obligación tributaria frente a DIAN, era independiente de las obligaciones contractuales y no constituyó suma pasible de descuento contra los recursos del anticipo, por razón de los distintos sujetos obligados y del carácter imperativo de las normas tributarias.
REQUISITO DE EJECUCION DEL CONTRATO - De pago del impuesto de timbre / EJECUCION ILEGAL DEL GASTO - Cuando se utiliza parte del anticipo para pago de obligaciones tributarias
EXIGIBILIDAD DE EJECUCION DEL CONTRATO - No procede al no acreditarse cumplimiento de requisitos legales a cargo del contratista
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE SENTENCIA – No se reconoce perjuicio de monto de utilidad esperada / INDEMIZACION DE PERJUICIOS – Se liquidan costos y gastos para celebrar contrato incumplido conforme a lo probado en el proceso
Desde el punto de vista de la congruencia de la sentencia, ello significa que no se debe reconocer el monto de la utilidad esperada, toda vez que “si lo pedido por el demandante excede lo probado, se le reconocerá solamente lo último.”, de conformidad con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo. Esta consideración, da la razón a uno de los argumentos de la apelación, en relación con la invocación del artículo 172 del C.C:A. y el deber de fundar la liquidación de la condena en los supuestos probados en el proceso. Sin embargo, no significa ello que se revocará la condena en perjuicios, solamente se acotará al concepto de los costos y gastos que la demandante pidió reconocer, en los cuales tuvo que incurrir para efectos de celebrar el contrato incumplido por la contratante y se determinará su valor de acuerdo con lo probado en el proceso.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – Por perjuicios causados en desarrollo de actividad contractual / ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN MATERA CONTRACTUAL – Acreditación de conducta constitutiva de incumplimiento, daño antijurídico y nexo de causalidad / CONDUCTA CONSTITUTIVA DE INCUMPLIMIENTO – Al no otorgar disponibilidad presupuestal ofrecida en términos de referencia y contrato / DAÑO ANTIJURIDICO – Perjuicio causado por conducta violatoria del contrato
La jurisprudencia del Consejo de Estado milita en el sentido de exigir la prueba de los dos hechos: i) la conducta constitutiva del incumplimiento, en este caso, la negativa a otorgar las disponibilidades presupuestales ofrecidas en los términos de referencia y previstas en el contrato, y ii) el daño antijurídico causado, en este caso, constituido por el perjuicio originado por la conducta violatoria del compromiso contractual acerca de esas disponibilidades. Además de estos dos requisitos, en el supuesto del incumplimiento contractual, se ha advertido que la contratista demandante también debe probar la relación de causalidad, entre la conducta y el daño antijurídico en orden a obtener la condena al reconocimiento del perjuicio invocado.
PPRUEBA DE PERJUICIOS – Diferencia entre causación del daño y monto del perjuicio / DAÑO ANTIJURIDICO – Debe acreditarse para reconocimiento y liquidación del perjuicio / LIQUIDACION DE PERJUICIOS – Depende del daño probado
A propósito de la prueba del perjuicio, es útil advertir que una cosa es la causación del daño y otra distinta el quantum del perjuicio irrogado. Sin embargo, lo cierto es que el daño antijurídico debe demostrarse en el proceso para que pueda abrirse paso su reconocimiento y la liquidación del perjuicio. Por otra parte, la tasación o liquidación del perjuicio depende en cada caso del daño demostrado.
DAÑO ANTIJURIDICO – Por incumplimiento contractual / DAÑO ANTIJURIDICO POR INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Cuando la entidad contratante impide la ejecución del contrato pese a cumplimiento de requisitos legales por el contratista / EJECUCION CONTRACTUAL ILEGALMENTE FRUSTRADA – Afecta el derecho de utilidad esperada del contratista
DAÑO ANTIJURIDICO – Por incumplimiento contractual de disponibilidades presupuestales ofertadas / DAÑO ANTIJURIDICO POR INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Se acredita con base en costos y gastos para cumplir con los requisitos de ejecución del contrato
PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURIDICO – Causado por ejecución contractual ilegalmente frustrada / LIQUIDACION DE PERJUICIOS – Se toma utilidad neta dejada de percibir con base en porcentaje estimado en propuesta para celebración del contrato/ DETERMINACION DE PERJUICIOS – Pueden decretarse pruebas técnicas, contables y financieras
PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURIDICO – Derivado del incumplimiento de otorgar disponibilidades presupuestales / LIQUIDACION DE PERJUICIOS – No procede tasación de utilidad por falla de demostración de requisitos a cargo del contratista / CONDENA IN GENERE – No procede porque los costos y gastos son actos propios del demandante que puede probarlos / LIQUIDACION DE PERJUICIOS - Procede tasación de costos y gastos que se causaron al contratista para dar cumplimiento al contrato y hayan sido probados
Frente a la prueba del daño causado solamente por el incumplimiento de la obligación legal de otorgar las disponibilidades presupuestales, no procede acudir a la tasación de la utilidad, por cuanto falla la demostración de los requisitos para que el contratista estuviera en la posición de hacer exigible su ejecución del contrato. Empero, probado el incumplimiento y el daño consistente en los costos y gastos en que tuvo que incurrir la contratista, además de la causalidad que se impone por el mismo contrato, sale avante el reconocimiento del perjuicio y la liquidación de tales costos y gastos. En términos generales, tales costos y gastos provienen de actos de la propia demandante, por lo cual los conoce y puede probarlos, por ello no se predica en este supuesto la viabilidad de la condena in genere. Como ya se ha advertido, la Sala ubica este caso en el segundo supuesto planteado, reconoce la pertinencia de la condena en perjuicios por concepto del daño causado, representado en los costos y gastos que se causaron a la contratista para cumplir con el contrato y que fueron probados en el proceso. Por lo tanto, procederá a su liquidación.
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS – Se reconocen el pago de los derechos de publicación del contrato probados en proceso, como base para liquidar la condena / INDEMNIZACION DE PERJUICIOS - No se reconoce el pago de pólizas de seguro por carencia de material probatorio
Del análisis de las pruebas se advierte que en este litigio no se probó el pago de las pólizas de seguro, por el contrario, se dejó constancia por parte de la aseguradora en el cupón destinado al pago, que las pólizas permanecerían en cartera hasta el 23 de noviembre de 2003, es decir que Liberty Seguros S.A. las expidió con el plazo para el pago de un mes. En parte alguna se afirmó que hubieran sido pagadas, ni se acreditó tal pago. Así las cosas la única prueba regular y oportunamente allegada en este proceso para liquidar el perjuicio representado en los costos cuyo reconocimiento demandó la sociedad contratista, consistió en el pago de los derechos de publicación del contrato, la cual se tomará como base para liquidar la condena, en concreto.
CONDENA IN GENERE - No procede por falencias en carga probatoria del demandante sobre el perjuicio causado / FALENCIA DE CARGA PROBATORIA - Al no allegar oportunamente pruebas de actos propios, solicitar cierre de debate probatorio y renuncia a otras pruebas presentadas por entidad demanda / CONDENA IN GENERE - No reconoce utilidad dejada de percibir por violación del principio de congruencia de la sentencia
No hay lugar a sostener una condena in genere, toda vez que el demandante falló en la carga de la prueba dispuesta en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, dejó de pedir y exponer en forma oportuna algunas pruebas que correspondían a sus propios actos, solicitó el cierre del debate probatorio y renunció expresamente a otras pruebas contenidas en la correspondencia y demás documentos en poder de la empresa contratante. En este sentido, se acogen las apreciaciones del Ministerio Público en relación con la conducta procesal de la demandante y el manejo que le dio a la carga de la prueba. También se reitera que la condena in genere materia del debate en la alzada no podía incluir la utilidad dejada de percibir, por cuanto en ello se violó la congruencia exigida a la sentencia, en relación con las pruebas aportadas al proceso.
FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 177
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS - Liquidación de perjuicios / LIQUIDACION DE PERJUICIOS - Se tasan con base en los derechos de publicación del contrato / INDEMNIZACION PERJUICIOS - Deben actualizarse conforme a índices de precios del consumidor
Teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia, la condena se liquida de la siguiente manera: la suma de $6’695.154,00 pagada el 25 de octubre de 2007, por concepto de derechos de publicación del contrato, se actualizará con base en la variación del índice de precios del consumidor publicada por el DANE, tomando como índice inicial el correspondiente al mes de octubre de 2007 y como índice final, el último publicado a la fecha en que se profiere esta sentencia.
LIQUIDACION DE PERJUICIOS - Liquidación de intereses de mora / LIQUIDACION DE INTERESES DE MORA - No se liquidan al no ser recurridos en segunda instancia, por no acreditación de vencimiento del plazo para pago de suma correspondiente y por aplicación del principio de non reformatio in pejus / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS - Implica la no modificación de intereses reconocidos en primera instancia al tratarse de apelante único
No hay lugar a liquidar intereses de mora en la etapa contractual ni a partir de su fallida ejecución, por dos razones básicas: i) el aspecto de los intereses no fue materia de apelación. Por virtud del principio de la non reformatio in pejus es improcedente agravar la posición de la apelante única modificando los términos en que fueron reconocidos los intereses –sobre la condena a su cargo- en la sentencia de primera instancia y ii) la exigibilidad de los intereses sobre obligaciones dinerarias depende del vencimiento del plazo para el pago de las sumas correspondientes, asunto que no quedó acreditado en este proceso, por cuanto –se reitera- la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos para hacer exigible la ejecución del contrato.
INTERESES MORATORIOS - Por mora para pago de condena contenida en la sentencia, son reconocidos y pagados de acuerdo a la ley
Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E)
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015)
Rad. No.: 50001-23-31-000-2008-00031-01(38600)
Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por una de las demandadas, contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta el diecinueve (19) de enero de dos mil diez (2010), mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO: Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Municipio de Villavicencio.
SEGUNDO: Declarar que VILLAVIVIENDA, Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio, incumplió las obligaciones surgidas del contrato No. 017 del 23 de octubre de 2007, celebrado con la empresa CONSTRUF YA Ltda., cuyo objeto consistía en ejecutar la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas ubicadas en el lote La Madrid de esta ciudad.
TERCERO: Condénase in genere a VILLAVIVIENDA, a título de indemnización de perjuicios en favor de la firma CONSTRUF YA Ltda., el valor de la utilidad que debía reportar por la ejecución normal del contrato y los costos razonables causados en que incurrió el contratista para el desarrollo del objeto contractual; montos que serán cuantificados previo el agotamiento del respectivo incidente, el cual deberá ser iniciado dentro del plazo legal y en los términos señalados en la parte motiva de este proveído con su respectiva indexación e intereses, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.
CUARTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.”
Mediante demanda presentada el cinco (5) de febrero de dos mil ocho (2008), la sociedad Construf Ya Ltda., en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial y el municipio de Villavicencio:
“1º: Que se declare que hubo INCUMPLIMIENTO del contrato de obra No. 017 de 2007, por parte de VILLAVIVIENDA, en razón a que pese que el mismo se perfeccionó y mi mandante cumplió con todos los requisitos que le correspondían para poder iniciar con su ejecución, la entidad demandada no expidió el acta de iniciación de obra.
2º. Que se condene a VILLAVIVIENDA a indemnizar plenamente a la sociedad CONSTRUF YA LTDA., por los perjuicios de todo orden que le ha causado con ocasión de la no expedición del acta de iniciación de obra, y la consecuente inejecución del contrato. constituidos entre otros por los daños directos en sus aspectos de daño emergente y lucro cesante, daño inmaterial en calidad de daño moral y daño a la vida de relación, los perjuicios materiales y los costos financieros en que ha incurrido el accionante como consecuencia de la conducta descrita.
3º Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a VILLAVIVIENDA a pagar a la sociedad CONSTRUF YA LTDA., la suma de noventa y nueve millones novecientos quince mil sesenta y un pesos ($99’915.061) equivalentes al diez por ciento (10%) del valor del contrato, a título de sanción penal pecuniaria conforme a lo estipulado en la cláusula décimo tercera del contrato No. 017 de 2007, aplicable por analogía a favor del contratista.
4º Que se condene a VILLAVIVIENDA a pagar al accionante el monto indemnizatorio debidamente actualizado o corregidos monetariamente, aplicando los intereses moratorios sobre las sumas de dinero líquidas adeudadas.
5º Que se condene al ente enjuiciado a pagar a favor del demandante intereses comerciales sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia que ponga fin a este proceso durante los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y se ordene a cumplir la sentencia en el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de su notificación.”
En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Mediante comunicación fechada el 9 de octubre de 2007, Villavivienda, empresa industrial y comercial del municipio de Villavicencio, invitó a la sociedad Construf Ya Ltda., -entre otras entidades- a presentar propuesta para ejecutar la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas en el predio La Madrid, inscrito en el banco de proyectos del municipio.
2.2. Construf Ya Ltda., presentó propuesta, fue seleccionada y le fue adjudicado el contrato mediante los trámites de contratación directa.
2.3. Construf Ya Ltda., suscribió con Villavivienda, el contrato número 017 el cual se perfeccionó el 23 de octubre de 2007.
2.4. Para la ejecución del contrato se estableció como requisito la aprobación de garantías exigidas por la entidad contratante, el registro presupuestal y la publicación del mismo, requisitos que - según narró la demandante- “se encuentran cumplidos en su totalidad.”
2.5. El valor del contrato se acordó en la suma de total de $999’150.614 y el plazo pactado para la ejecución del contrato se fijó en dos (2) meses.
2.6. Por su parte, Construf Ya Ltda., llevó a cabo la celebración de contratos requeridos para contar con el personal, maquinaria y suministros con el fin de atender la ejecución del contrato número 017 de 2007.
2.7. Villavivienda no otorgó el acta de iniciación de la obra y no giró el anticipo pactado, pese a los requerimientos verbales que le presentó la contratista, conducta con la cual impidió la ejecución del contrato y causó graves perjuicios a Construf Ya Ltda y a sus proveedores.
3. Concepto de violación.
La parte actora concretó los cargos en la violación de los artículos 3, 50 a 53 de la Ley 80 de 1993, normas que se refieren al deber de ejecución de los contratos y la responsabilidad de las entidades estatales por los perjuicios causados en el incumplimiento de las obligaciones contractuales. Igualmente invocó el Decreto 679 de 1994, advirtiendo que si hubiera ocurrido el incumplimiento del contratista en los requisitos para la ejecución del contrato, la entidad estatal debió proceder mediante acto administrativo motivado, conforme al artículo 77 de la Ley 80 de 1993. Indicó que Villavivienda obró bajo la modalidad de culpa grave, equiparable al dolo, de acuerdo con el artículo 63 del Código Civil, por no haber cumplido con las obligaciones a su cargo.
4.1. El Tribunal Administrativo del Meta, admitió la demanda por auto de 27 de febrero de 20081.
4.2. El Tribunal a quo dispuso la práctica de pruebas mediante auto de 11 de junio de 20082, decretó las documentales aportadas con la demanda y ordenó librar oficios a la parte demandada, a lo cual se procedió por secretaria, mediante las comunicaciones en las que requirió a Villavivienda para adjuntar copia auténtica de todos los documentos relacionados con el contrato número 017 de 20073, la inclusión en el presupuesto de la vigencia 2007 y 2008, y las partidas relacionadas con el certificado de disponibilidad, así como el registro presupuestal del contrato citado4. Se verá en el acápite de pruebas que ante la ausencia de respuesta por parte de la empresa demandada, la parte demandante solicitó tener esta conducta como indicio grave en contra de dicha demandada y finalmente, optó por renunciar a la práctica de pruebas documentales de los oficios solicitados5.
4.3. Contestación de la demanda.
El municipio de Villavicencio contestó la demanda, indicó que no le constan los hechos afirmados por la demandante y presentó como excepciones: i) la falta de legitimación pasiva con fundamento que no hizo parte del contrato número 017 de 2007, ii) inepta demanda y “pago de lo no debido” la cual hizo consistir en que la entidad presuntamente responsable es una empresa industrial y comercial del municipio y por ende con personería jurídica propia.6
El apoderado de Villavivienda contestó la demanda, no obstante, a solicitud de la parte demandante, mediante auto de 12 de agosto de 2008, el Tribunal a quo decidió tenerla por no contestada, ante la carencia de poder7, proveído que fue confirmado al desatar el recurso de reposición, mediante auto de 28 de octubre de 20088.
4.4. Alegatos de conclusión.
La parte demandante solicitó tener como indicio grave en contra de la demandada, la falta de contestación de la demanda. Por otra parte, procedió a pronunciarse sobre la contestación y excepciones presentadas por el municipio de Villavicencio, advirtió que la demanda sí reunió todos los requisitos de ley y en parte alguna se relacionó un pago a su favor. Acerca de la excepción de falta de legitimación pasiva invocó la Ley 489 de 1998 con el propósito de indicar que el municipio de Villavicencio se encontró llamado a orientar y controlar las actividades de las empresas descentralizadas; citó las declaraciones del Alcalde a la prensa, en las cuales se evidenció su total conocimiento del proyecto de construcción de vivienda de interés social.
Precisó que el contrato quedó perfeccionado con la firma, en los términos de la Ley 80 de 1993, afirmó que cumplió con el requisito de las pólizas de seguros que fueron expedidas con vigencia a partir del 23 de octubre de 2007, las cuales dijo haber allegado a Villavivienda, con la solicitud de descuento del impuesto de timbre, los paz y salvos de impuestos y la constancia de pago de los derechos de publicación del contrato, con fecha el 25 de octubre de 2007.
En cuanto al pago del impuesto de timbre afirmó que no era requisito de ejecución y destacó la comunicación de 25 de octubre de 2007 en la cual autorizó a Villavivienda para que del pago del anticipo del contrato descontara el monto del impuesto.
Relacionó las pruebas que aportó con el alegato de conclusión, en orden a obtener la indemnización de perjuicios, por concepto de los costos y gastos en que tuvo que incurrir.
El municipio de Villavicencio, obrando como parte demandada, reiteró la falta de legitimación pasiva y advirtió que no existe pretensión en su contra en el sub lite. Destacó que en el expediente no se encontró prueba de la aprobación de garantías de manera que no puede establecerse que la empresa Villavivienda estuviera en la obligación de otorgar el acta de iniciación del contrato. En relación con el impuesto de timbre, especificó que de acuerdo con el contrato el acta de inicio debía firmarse antes de entregar el anticipo, por lo cual no podía formalizarse antes del pago del impuesto de timbre, siendo improcedente el procedimiento de descuento autorizado por la contratista.
Advirtió que la demandante conoció que personas encargadas del manejo presupuestal de Villavivienda incurrieron en posibles delitos, toda vez que las obligaciones correspondientes al contrato no fueron incluidas en el respectivo presupuesto.
Villavienda, empresa industrial y comercial del municipio, no presentó alegato en la primera instancia.
El Ministerio Público guardó silencio en su oportunidad.
4.5. La sentencia impugnada.
En sentencia proferida el 19 de enero de 2010, el Tribunal a quo declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Villavicencio. Igualmente declaró demostrado el incumplimiento del contrato por parte de Villavivienda y ordenó la condena in genere.
El Tribunal a quo razonó sobre el acervo probatorio, de la siguiente manera:
“(…) la Sala advierte sin mayor esfuerzo, que el contratista cumplió con el trámite de legalización de las obligaciones ubicadas dentro de su ámbito para la ejecución de las obras, cuál era la constitución de las garantías y la publicación del mismo.,// Si bien es cierto no obra al interior del plenario documento demostrativo del proceso de asignación de recursos para solventar el precio contractual en estricto sentido, el solo hecho de la suscripción del contrato le acarreaba a la entidad el deber correlativo –carga jurídica- de expedir el registro de apropiación presupuestal, conforme lo exige el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.”.
Se refirió en extenso a la buena fe y la confianza legítima de la contratista que se encontró vulnerada por conducta de la empresa demandada, identificó el incumplimiento de la obligación legal de reconocer la disponibilidad presupuestal que Villavivienda indicó en la etapa precontractual y en el contrato número 017 de 2007.
En relación con los perjuicios advirtió, en primer lugar, que los documentos relacionados con los gastos se aportaron extemporáneamente, por fuera de la oportunidad probatoria, razón por la cual el Tribunal a quo decidió no tenerlos en cuenta; en segundo lugar, estimó improcedente la aplicación de la cláusula penal pecuniaria establecida en el contrato a favor de la entidad contratante.
Finalmente, el Tribunal a quo apreció que no se logró determinar en el plenario la utilidad o beneficio que le había reportado el contrato a la sociedad demandante, en lo cual se apoyó para ordenar la condena en abstracto.
4.6. El recurso de apelación.
La parte actora y la empresa Villavivienda impugnaron la sentencia de primera instancia; el Tribunal a quo concedió el recurso mediante proveído de 18 de marzo de 2010.
La actora no sustentó su recurso, por lo cual se declaró desierto por el Consejo de Estado, mediante auto de ponente de fecha 24 de junio de 2010.
Villavivienda, sustentó en su oportunidad el recurso de apelación, con fundamento en que, a su juicio, el Tribunal a quo al condenar in genere a Villavivienda falló extra petita y por fuera de lo probado en el proceso, por las siguientes razones:
i) Teniendo en cuenta el contenido de la demanda se entiende que la parte actora solicitó el pago de la cláusula penal pecuniaria a título de perjuicios, la cual comprendería el reconocimiento de todos –absolutamente todos- los daños que se le ocasionaron a la demandante, pretensión que no prosperó y por lo tanto carece de asidero para soportar la condena en perjuicios, al no haber reconocido la aplicación de la referida cláusula, por parte del Tribunal a quo.
ii) No puede pretenderse un daño emergente cuando el contrato no se ejecutó en realidad. Observó que si existía una póliza del anticipo destinado al cubrimiento de los gastos para iniciar la ejecución del contrato, careció de fundamento legal la manifestación de la contratista de haber suscrito contratos antes del desembolso del anticipo.
iii) Estimó que de conformidad con el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo9, no era procedente la condena en abstracto, toda vez que la demandante determinó la cuantía dentro de la demanda pero la misma no fue demostrada en el proceso. Indicó que no obran “en el expediente pruebas relacionadas con el valor de la utilidad que dejó de percibir, por consiguiente no hay elementos probatorios suficientes y menos pertinentes que demuestren los perjuicios.”
4.7. Alegatos de conclusión en segunda instancia.
La sociedad Construf Ya Ltda., ratificó el contenido de los alegatos de primera instancia, advirtió que la parte demandada no contestó la demanda y que las pruebas en poder de esa entidad no pudieron ser allegadas al proceso. Alegó que no hubo fallo extra petita toda vez que del incumplimiento se desprenden los perjuicios, por lo cual la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.
4.8. Conceptos del Ministerio Público
En segunda instancia se presentaron dos conceptos del Ministerio Público:
El 2 de julio de 2010 la Procuraduría 48 Judicial II Administrativo de Villavicencio, radicó concepto en el cual solicitó la revocatoria del numeral 1º y 3º de la sentencia y en su lugar estimó que se debe condenar en perjuicio a las entidades estatales demandadas, por las siguientes razones: i) se refirió a los supuestos en que los hechos nuevos pueden ser tomados en cuenta por el juzgador, cuando han acaecido en momento posterior a las etapas procesales con que cuentan las partes para aducirlos, razón por la cual estimó que se deben valorar frente a ello los gastos de maquinaria y personal acreditados. Agregó que debe tenerse en cuenta el cuadro de especificaciones contenido en el contrato en el cual se estipuló un total de AIU equivalente al 25% y ii) la decisión sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva se debe revocar, toda vez que de conformidad con la Ley 489 de 1998, le correspondió al municipio de Villavicencio orientar, controlar y evaluar las actividades de las entidades administrativas descentralizadas por servicios, y en este proceso fue claro que el proyecto tenía el aval del municipio, por el hecho de estar registrado en el banco de proyectos de esa entidad10.
El 20 de septiembre de 2010 en la oportunidad del traslado especial del artículo 210 del Código Contencioso Administrativo dispuesto mediante auto de 22 de julio de 201011, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado presentó concepto No. 216 -2010, en el cual indicó que se debe revocar la sentencia condenatoria y en su lugar desestimar las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que “la conducta procesal negligente de la parte actora dejó huérfanos de prueba los fundamentos de sus pretensiones, lo cual lleva necesariamente a que las mismas sean desestimadas.”
Se refirió a que Villavivienda no dio respuesta a las solicitudes del Tribunal a quo, en conocimiento de lo cual la parte demandante solicitó el cierre del debate probatorio en dos oportunidades y en la segunda de ellas renunció en forma expresa a la práctica de pruebas documentales que debían ser allegadas por Villavivienda, cerrando la posibilidad de que el Tribunal a quo hubiese insistido en ellas. Del análisis de las pruebas concluyó que la parte demandante incumplió la carga procesal probatoria para demostrar el incumplimiento del contrato y afirmó que:
“(…) de la simpe lectura del contrato No. 017 de 2007, no es posible inferir un obrar omisivo de la entidad contratante en cuanto a sus obligaciones contractuales. De su contenido y alcance, solo surge la certeza de su objeto, valor, plazo, obligaciones a cargo de cada una de las partes que lo suscribieron y demás cláusulas propias del contrato de obra. Tampoco es posible deducir incumplimiento de la entidad contratante, por el hecho de que la firma contratista hubiese presentado las pólizas que amparaban el cumplimiento y otras garantías del contrato.”12
El contrato en cuyo seno se generaron las controversias planteadas en el presente proceso, lo constituye el número 017 celebrado entre Villavivienda, empresa industrial y comercial del municipio y la sociedad Construf Ya Ltda., con el objeto de ejecutar la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas, suscrito el 23 de octubre de 2007, es decir en vigencia de las normas del Estatuto de Contratación Estatal contenido en la Ley 80 expedida en el año de 199313. El referido estatuto dispuso las reglas y principios de los contratos estatales y relacionó las entidades estatales para efectos de la citada Ley, dentro de las cuales se encuentran comprendidas las empresas industriales y comerciales del estado14.
Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 7515 de la citada Ley 80, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto Villavivienda, es una empresa industrial y comercial creada por el municipio de Villavicencio16, medida en la cual tiene el carácter de entidad estatal en los términos del ya citado artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”
Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la pretensión mayor se estimó por valor de $999’150.614, la cual era superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($230’750.000)17, exigida en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de 2005, para que un proceso contractual tuviera vocación de doble instancia.
“d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;”
El contrato número 017 de 2007 se suscribió el 23 de octubre de 2007, con la siguiente cláusula de duración:
“QUINTA18 (…) DURACION DEL CONTRATO: La Vigencia del presente contrato será equivalente al término de duración del proyecto más dos meses, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación de actividades, el plazo para la ejecución de las obras [será de] dos (2) meses.”
En el presente caso la disputa se generó por cuanto la empresa demandada habría incumplido su obligación de otorgar el acta de inicio, según la demandante, a partir del 25 de octubre de 2007 fecha en la cual le radicó la solicitud de descuento del impuesto de timbre19.
Partiendo de esa base, el plazo de la duración del contrato de dos (2) meses, tiene que contarse desde el 25 de octubre de 2007 hasta el 25 de diciembre de 2007. Si a ello se agrega el plazo de dos (2) meses para liquidar de mutuo acuerdo – de conformidad con la cláusula de liquidación del contrato contenida en los términos de referencia - y de allí, se adiciona el plazo de dos (2) meses previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se establece que el término de caducidad de la acción contractual corrió a partir de 25 de abril de 2008, por un lapso de dos (2) años, hasta el 25 de abril de 2010.
“Atentamente me permito invitarlo a presentar propuesta para: ejecutar Construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas ubicadas en el lote LA MADRID.”20
VILLAVICENCIO, OCTUBRE DE 2007.”
La propuesta debe presentarse y radicarse en la Secretaria de la Gerencia de la Empresa Industrial y Comercial del Municipio Villavivienda Calle 37 No. 33B – 27, BARZAL Villavicencio, el día 18 de OCTUBRE de 2007 a las 5: p.m.21
VILLAVIVIENDA estima el valor de las obras en mil millones de pesos m/l $1.000’000.000. El presupuesto es un aspecto estrictamente informativo, que está sujeto a modificaciones y ajustes, razón por la cual VILLAVIVIENDA no asume responsabilidad alguna por el uso que el PROPONENTE haga de él para sus cálculos.22
Una vez comunicada la adjudicación, EL PROPONENTE seleccionado deberá suscribir el contrato dentro del plazo indicado en estos Términos de Referencia.23
Perfeccionado el contrato, procede el cumplimiento de los requisitos de ejecución del mismo, para lo cual se requiere que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, el CONTRATISTA pague la publicación en la Gaceta municipal y entregue las garantías y seguros exigidos; para que VILLAVIVIENDA imparta su aprobación a estos documentos.”
El plazo de evaluación será de dos (2) días hábiles, contados a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de presentación de propuestas, VILLAVIVIENDA podrá modificar dicho término.24
Una vez comunicada la adjudicación, el PROPONENTE deberá suscribir el contrato dentro de los 5 días hábiles siguientes.”25
3.1.3. Documento de presentación de la propuesta, con fecha 18 de octubre de 2007, suscrito por el representante legal de Construf Ya Ltda., y por el ingeniero civil responsable26. En este documento se observan: carta de presentación de la propuesta; certificado de registro de proponentes; cédula del representante legal; balances y estado de resultados año 2006; NIT de la persona jurídica; certificado de antecedentes disciplinarios; certificado de antecedentes fiscales; presupuesto de obra (anexo 2); análisis de precios unitarios (anexo 4); cronograma de actividades; plan de inversión del anticipo correspondiente a las inversiones detalladas por cantidades y valores en los rubros de alcantarillado de aguas negras, vías en concreto asfáltico y acueducto, para un total de $499’575.30727: relación de equipos ofrecidos (anexo 3); carta de disponibilidad de equipos suscrita por Construcciones Benavides – Ingenieros Contratistas con fecha octubre 18 de 200728; hoja titulada relación de personal ofrecido (aparece sin anexos)29; hoja de vida del director de obra30; hoja de vida del residente de obra31; relación de contratos (anexo 6)32.
3.1.4. Contrato Número 017 de 2007, celebrado entre Villavivienda y Construf Ya Ltda., con fecha 23 de octubre de 2007, del cual se destacan las siguientes cláusulas:
PRIMERA. OBJETO: el contratista se compromete a ejecutar la Construcción [de] obras de urbanismo para 338 viviendas ubicadas en el lote LA MADRID. De acuerdo a las siguientes especificaciones: (…)
SEGUNDA. VALOR: Para todos los efectos fiscales, el presente contrato tiene un valor de NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS ($999’150.614.00)”33
3.1.5. Certificación suscrita con fecha 23 de octubre de 2007, por el gerente de Villavivienda, con el siguiente texto:
Que el predio denominado LA MADRID, donde se va a desarrollar el contrato No. 017 de 2007, cuyo objeto es: ‘Construcción de obras de urbanismo para 338 vivienda ubicadas (sic) en el lote la Madrid [‘], la entidad contratante VILLAVIVIENDA es la propietaria del terreno.
Villavicencio, 23 de octubre de 2007.”
En esta certificación consta un sello de recibido por parte de: Liberty Seguros S.A., Liberty Seguros de Vida S.A de fecha 25 de octubre de 2007, 2.09 PM., con firma y la siguiente leyenda en el sello
“A.D.M VILLAVICENCIO Y CIA LTDA.
RECIBIDO PARA ESTUDIO”-
3.1.6. Certificación expedida por Bancolombia de fecha 25 de octubre de 2007, dirigida a Villavivienda en la cual esa entidad hizo constar que Construf Ya Ltda., se encontró vinculada a través de cuenta corriente con esa entidad34
3.1.7. Comunicación suscrita por el representante legal de Construf Ya Ltda., con sello de recibido en correspondencia de Villavivienda, con fecha 25 de octubre de 2007, 2.57. pm, en la cual solicitó:
Att.: Daniro Rodríguez Carrillo – Gerente
Muy atentamente solicito que el valor del impuesto de timbre del contrato cuyo objeto es ejecutar la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas ubicadas en el lote La Madrid, celebrado con la firma CONSTRUFYA LTDA, sea descontado del valor del anticipo generado por dicho contrato.
FABIAN ENRIQUE AVILA FORERO
Construfya Ltda
NIT 8220075338”35
3.1.8. Recibo de Caja de la tesorería municipal de Villavicencio, por valor de $6’695.154,00, de fecha 25 de octubre de 2007, por concepto de “PUBLICACIONES – CONTRATO 017 DE 2007.”36
3.1.9. Certificación de paz y salvo por concepto de valorización municipal, expedido por la dirección de impuestos municipales de la Alcaldía de Villavicencio, con fecha 25 de octubre de 200737.
3.1.10. Certificación de paz y salvo de impuesto predial unificado expedido por la tesorería municipal, a nombre de Construf Ya Ltda., con fecha 25 de octubre de 200738.
3.1. 11. Cupón de pago en formato de Líberty Seguros S.A. diligenciado con fecha 25 de octubre de 2007, con sello de “garantías en cartera, 2007/11/23”, sin constancia de pago.39
3.1.12. Póliza, “Suc. 110. Ramo B0, Póliza No. 110833”, póliza única de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales (Ley 80 de 1993), en la cual constan las siguientes condiciones
“Ciudad y Fecha de expedición; VILLAVICENCIO – 2007 -10-23,
Contrato No. 017 DE 2007.
VR ASEGURADO
$99’915.061
2007-10-23 2008-05 -23
BUEN MANEJO DEL ANTICIPO
$499’575.307
874.599
$49’957,530
2007-10-23 2011-02 -23
299.745
ESTABILIDAD DE OBRA
2007-10-23 2012-10 -21
1.498.726
2007-10-23 2009-02 -23
401.576
PRIMA:COP 3’249.566
VALOR A PAGAR: COP
3’775.296
OBJETO DE LA PÓLIZA: “GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO, BUEN MANEJO DEL ANTICIPO, SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES, ESTABILIDAD DE LA OBRA, CALIDAD DE LOS BIENES, EN DESARROLLO DEL CONTRATO N. 017 DE 2007 REFERENTE A EJECUTAR CONSTRUCCIÓN OBRAS DE URBANISMO PARA 338 VIVIENDAS UBICADAS EN EL LOTE LA MADRID.”
3.1.13. Póliza, “Suc. 110. Ramo LB, Póliza No. 193279, RESPONSABILIDAD CIVIL - EXTRANCONTRACTUAL DERIVADA DE CUMPLIMIENTO”, con firma de tomador y aseguradora, expedida el 23 de octubre de 2007, vigente hasta el 23 de febrero de 2009, en la cual se observa el siguiente contenido:
Dirección del Riesgo: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO.
PREDIOS LABORES Y OPERACIONES
$49,957,530,00
10% mínimo – 2mmlv
OBJETO DE LA POLIZA:
DE ACUERDO CON LAS CONDICIONES GENERALES DE LA PÓLIZA, SE AMPARA LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL EN QUE INCURRA EL ASEGURADO (….)40. EJECUTAR CONSTRUCCIONES DE URBANISMO PARA 3 (sic) VIVIENDAS UBICADAS EN LOTE LA MADRID.”
CONSTRUF YA LTDA
Sucursal ADN VILLAVICENC – CLL. 41 No. 32 – 17 Loc. 7 Tel 6728900.” 41(La negrilla no es del texto).
3.2. Oficio R.P -1373 de 3 de julio de 2008, mediante el cual la Cámara de Comercio de Villavicencio, informó al Tribunal a quo que VILLAVIVIENDA, empresa industrial y comercial del municipio, no estaba inscrita en el registro mercantil de esa entidad42.
Con el ánimo de colaborar en el asunto se remitió copia del requerimiento a VILLAVIVIENDA para lo de su competencia.”43
No obstante, la Sala tendrá en cuenta las comunicaciones aportadas por la demandante, de conformidad con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil44, toda vez que se refirieron a hechos posteriores a la fecha de la presentación de la demanda, fueron alegadas dentro de la etapa probatoria, incluso antes del auto de decreto de pruebas, con escritos en que se expresó la solicitud de hacerlos valer como tales. Igualmente se acepta la prueba de los referidos documentos, teniendo en cuenta que los citados oficios hacen parte de la correspondencia en relación con el contrato número 017, inicialmente solicitada como prueba a instancias del municipio de Villavicencio, se encontraron expuestos a la contradicción de las partes en este proceso45 y finalmente, carecieron de tacha alguna, por parte de la entidad demandada que los suscribió.
3.4.1. Copia del oficio G.136, calendado el 20 de febrero de 2008, radicado en el proceso con memorial de 22 de febrero de 2008, por medio del cual el gerente de Villavivienda le manifestó a la contratista:
“Con relación a su petición número 0891, le informo que al (sic) Artículo 6 del Código Contencioso Administrativo que se le entregará la respuesta el próximo viernes 29 de febrero de 2008.
La razón para no entregar la respuesta en la fecha obedece a la presentación de informes financieros y contables y visitas de Organismos de Control del Estado.”46
3.4.2. Oficios radicados con memorial presentado en marzo 3 de 2008, en el cual la sociedad demandante dijo allegarlos “con la finalidad de que obre en el expediente y que sea tenido en cuenta como indicio grave en contra de las demandadas, en razón de su actitud evasiva y despreocupada”: i) oficio 80504-1032, calendado el 26 de febrero de 2008, expedido por la contraloría departamental en la cual informó que dio traslado al grupo de auditoría de FONVIVIENDA, acerca la situación presentada frente a las peticiones del apoderado de la demandante; ii) oficio G.160, de fecha 29 de febrero de 2008, suscrito por el gerente de Villavivienda, por medio del cual requirió la presentación de poder por parte del apoderado de la demandante y iii) fotocopia de la contestación que el apoderado remitió a Villavivienda con ocasión del oficio anterior47.
3.4.3. Oficio G.219 de fecha 14 de mayo de 2004, aportado con el memorial radicado el 27 de marzo de 2008 mediante la cual el gerente de Villavivienda, le manifestó a la contratista:
Por ello, no se ha convocado a suscribir actas de inicio, se suscribió el contrato número 018 de 2007, con SIESCO LTDA, para la Interventoría, el cual tienen los mismos problemas que el 017 de 2007.
Nuevamente lo invito a que terminemos de mutuo acuerdo el convenio suscrito.”48
Con el citado memorial la parte actora anexó fotocopia de la página 4 del periódico LLANO 7 DÍAS, correspondiente a la publicación del día 25 de marzo de 2008, titulada “PRIVADOS QUIEREN CONSTRUIR VIS”, contentiva de un reportaje al alcalde municipal, acerca de la construcción de vivienda de interés social (VIS) en la cual se refirió a la importancia de la intervención en el sector49.
En relación con la época de los hechos a que se refieren esos documentos, se advierte que fue anterior a la presentación a la demanda aunque los mismos están calendados en la oportunidad de los actos conciliatorios y judiciales realizados con posterioridad. En efecto, en el acuerdo conciliatorio suscrito con el señor Rodolfo Fuentes Rojas50 no se conoció la fecha del contrato, se dijo que era el número 29/07, de lo cual se infiere que correspondió a la actividad de la empresa demandante en el año 2007 y en relación con el proceso ejecutivo adelantado por Construcciones Benavides Ingenieros Contratistas en contra de la sociedad demandante, se identificó como fecha del contrato que causó las obligaciones el 8 de noviembre de 2007, es decir con anterioridad a la presentación de la demanda. Igualmente la certificación del contador público acerca de los costos y gastos, aunque se expidió con fecha posterior a la demanda, se refirió a hechos que se causaron en la contabilidad de la demandante con anterioridad.
Se tendrá en cuenta únicamente el segundo concepto de los presentados en la esta instancia con fundamento en las siguientes razones: i) por provenir de la misma entidad, Procuraduría General de la Nación, por ley reconocida como un sujeto procesal interviniente en el proceso contencioso administrativo, de conformidad con la interpretación del artículo 127 del Código Contencioso Administrativo51, se llega a concluir que la actuación posterior mediante la cual se expresa una vista fiscal en todo contraria a la opinión inicial, debe tenerse como modificación de la primera, de la misma forma que sucede en el proceso con la actuación de cada parte, en relación con los alegatos de conclusión que una misma parte modifica dentro del término traslado; ii) el segundo concepto provino de la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado, previa solicitud de traslado especial de acuerdo con el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo52, momento en el cual entiende la Sala que el funcionario delegado ante esta Corporación, asumió la potestad para alegar de conclusión, como en efecto lo hizo con el propósito claro de exponer su opinión en favor de la revocatoria de la condena en perjuicios apelada por la entidad estatal, en sentido opuesto al fallo sugerido por el Procurador Delegado con sede en Villavicencio y iii) en todo caso, no se comparte el primer concepto del Ministerio Público remitido al Consejo de Estado en el que el procurador delegado recomendó confirmar la condena de primera instancia y extenderla en contra del municipio de Villavicencio, teniendo en cuenta que incluyó asuntos que no fueron materia de apelación ni de recurso propio por el Ministerio Público, se centró en su propia apreciación de las pruebas y dejó de expresar su fundamento en relación con la defensa del patrimonio público, el orden jurídico o los derechos fundamentales, sobre los cuales ese delegado habría debido razonar su intervención en el proceso contencioso administrativo .
En el acervo probatorio se observa que Villavivienda en su condición de empresa industrial y comercial del estado adelantó una contratación directa, con apoyo en el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con el numeral 1, literal m) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, a la vez que determinó que el contrato se rigió por la Ley 80 de 1993.
“Artículo 24º.-. Del principio de Transparencia. En virtud de este principio:
1º La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente:
m) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de esta Ley.” (La negrilla no es del texto).
A su turno el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dispuso
“Artículo 32.De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación
1o. Contrato de Obra
Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.”
Ley 489 de 1998, Artículo 93. Régimen de los actos y contratos. “Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales”
Se observa que el contrato número 017 de 2003 tuvo por objeto “la construcción de obras de urbanismo para 338 viviendas ubicadas en el lote LA MADRID” y se agrega que esas obras correspondieron a las redes de alcantarillado, las vías en concreto asfáltico y las redes de acueducto en el referido lote, destinado a un proyecto de vivienda de interés social en un inmueble de propiedad de Villavivienda, todo lo cual permite concluir que el contrato en cuestión pudo encausarse por la vía de la contratación directa, en la medida en que esa empresa lo celebró en desarrollo de su actividad o gestión económica propia.
A título ilustrativo se indica que el régimen de contratación de las empresas industriales y comerciales del estado se modificó nuevamente con la Ley 1150 de 2007553, expedida con posterioridad a los hechos materia de este proceso y luego, con la expedición de la Ley 1474 de 201154, legislación bajo la cual se estableció un régimen exceptivo de aplicación del derecho privado para las contrataciones de las EICE que ejercen su actividad en competencia con el sector público o privado, en mercados monopolísticos o en mercados regulados. La anterior normativa cobija en el primer supuesto citado, el contrato de obra a celebrarse por aquellas empresas industriales y comerciales del estado que tienen como actividad propia el desarrollo de urbanismo y construcción de vivienda de interés social, mercado en el cual compiten entidades del sector público y privado.
La apelante planteó el aspecto de la incongruencia de la sentencia dentro del concepto de fallo extra petita, con respecto a la pretensión tercera de la demanda, negada en la primera instancia, referida a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria. Ese enfoque no pasa de ser una consideración equívoca, toda vez que la pretensión segunda de la demanda fue orientada a la indemnización de todo tipo de daños y se presentó en forma separada de la referida a la sanción penal pecuniaria, por lo cual la condena a pagar la utilidad y los costos, que ahora ocupa la atención de la Sala, correspondió a una decisión dentro de la pretensión segunda de la demanda, de manera que no se configuró un fallo extra petita, en el sentido de que no excedió el concepto constitutivo de la pretensión o causa petendi que salió avante. Se reitera, en consecuencia que el debate en la alzada lo constituye la prueba del daño y su cuantificación.
De acuerdo con la sentencia de primera instancia, el incumplimiento se materializó por la conducta omisiva consistente en no otorgar el registro presupuestal y la consecuente acta de iniciación del contrato número 017, la cual consistió en que Villavivienda faltó a obligación legal en materia del manejo del presupuesto público que debió tener disponible para el contrato, de acuerdo con lo establecido en el documento de términos de referencia y en el texto del contrato.
En apoyo de lo anterior, se pone de presente que la sentencia de primera instancia observó que “la omisión respecto del trámite de presupuesto del contrato y la ausencia de certificación de este procedimiento (…) factor determinante para su inejecución, se traduce en el incumplimiento de una obligación impuesta directamente por el ordenamiento jurídico (artículo 41 ley 80 de 1993)”.
La Sala corrobora que esa conducta se encontró totalmente demostrada, a raíz de la respuesta que Villavivienda dio a la demandante acerca de la causa que la llevó a no dar iniciación al contrato, invocando presuntas falsedades en la disponibilidad presupuestal asignada por esa misma entidad al contrato número 017, según lo informó mediante oficio G.219 de fecha 14 de mayo de 2004:
Por ello, no se ha convocado a suscribir actas de inicio, se suscribió el contrato número 018 de 2007, con SIESCO LTDA, para la Interventoría, el cual tiene los mismos problemas que el 017 de 2007.
Nuevamente lo invito a que terminemos de mutuo acuerdo el convenio suscrito.”55 (La negrilla no es del texto)
Artículo 41º.- Del Perfeccionamiento del Contrato. “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.” (La negrilla no es del texto).
En el mismo sentido se tiene en cuenta que el Decreto 4730 de 200556, estableció en materia del régimen presupuestal:
Artículo 18. Requisitos para afectar el presupuesto. “Ningún órgano del Presupuesto General de la Nación podrá efectuar gasto público con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso del saldo disponible, para lo cual, previo a contraer compromisos, se requiere la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal.
El certificado de disponibilidad y el registro presupuestal, podrán expedirse a través de medios electrónicos, de conformidad con lo señalado en la Ley 527 de 1999, bajo la entera responsabilidad del funcionario competente, por motivos previamente definidos en la ley, y con las formalidades legales establecidas,”
Con el propósito de brindar mayor comprensión conceptual de las obligaciones legales derivadas de la ley de presupuesto nacional, aplicable en lo pertinente a las entidades del orden territorial, se precisa la diferencia entre disponibilidad y registro presupuestal: toda obligación de pago emanada de un contrato bajo el régimen de la Ley 80 de 1993 requiere para su ejecución, primero, de la previa disponibilidad presupuestal la cual debe existir desde el momento en que se abre la convocatoria para contratación en los términos del numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 199357 (desde el punto de vista práctico se hace constar a través del denominado certificado de disponibilidad presupuestal –CDP -) y posteriormente, una vez celebrado el contrato, requiere de un registro presupuestal (RP) que se efectúa por la propia entidad contratante, por el monto de los compromisos asumidos en el contrato, con cargo a la referida disponibilidad presupuestal, siguiendo las disposiciones del artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto-ley 111 de 1996, y del artículo 18 del Decreto 4730 de 2005, ya citado58.
“En conclusión, la Sala observa que la exigencia de la disponibilidad presupuestal se encuentra establecida por el artículo 25 de la Ley 80 de 199359 en forma previa a la celebración del contrato, pero disposición alguna erige la mencionada disponibilidad como elemento esencial a la existencia jurídica del contrato estatal, ni requisito de validez del objeto contractual en los términos de la Ley 80.
Así las cosas, la falta de la disponibilidad presupuestal afecta la viabilidad y legalidad del pago, puede comprometer la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por el daño que cause con ocasión de la violación de las disposiciones presupuestales y contractuales antes citadas, mas no da lugar a la declaración de nulidad absoluta del contrato estatal.60
En el análisis del incumplimiento imputado a Villavivienda resulta ilustrativo ahondar en la conducta ambigua de la entidad contratante, consistente en el manejo confuso de los conceptos utilizados en materia de presupuesto, según se observa en el documento de términos de referencia y en el contrato número 017, de acuerdo con lo que se explica a continuación:
La entidad contratante mezcló en forma inapropiada el concepto de disponibilidad presupuestal y el de registro en el banco de proyectos del municipio, toda vez que este último corresponde a una herramienta para establecer el plan de inversiones de acuerdo con la Ley 152 de 1994 (ley del plan)61. Se explica que las entidades públicas están sometidas a una metodología para definir y cuantificar los proyectos de inversión con los cuales pretenden materializar los planes y programas de la entidad, dentro del marco fiscal de mediano y largo plazo, la cual culmina con el registro en el banco de proyectos de inversión. Ese registro no sustituye la exigencia de la disponibilidad presupuestal para cada contratación.
Considerando que es prioritario para VILLAVIVIENDA, emprender la realización de este proyecto y que de acuerdo con los cronogramas establecidos de ejecución estos deben iniciarse a la mayor brevedad, con el fin de cumplir con las metas propuestas para el presente año y teniendo en cuenta que durante la vigencia de 2007, no se han podido comprometer mayores recursos en la etapa de ejecución y que se ha aprobado en el presupuesto de VILLAVIVIENDA, recursos de inversión para este proyecto durante la vigencia de 2007, VILLAVIVIENDA ha programado iniciar con las obras de urbanismo durante la presente vigencia y la cual continuará su ejecución en la próxima vigencia.” (La negrilla no es del texto).
“QUINTA. REGISTRO PRESUPUESTAL: El contratante se obliga a reservar el valor del contrato con cargo al presupuesto de VILLAVIVIENDA, en la vigencia fiscal de 2007 – COD. 0307430104 OBRAS DE URBANISMO 1500 LOTES LA MADRID.”[1]
La precitada cláusula resulta equivoca por cuanto confunde el concepto de registro presupuestal con el de “reserva”, aspecto que debió tener claramente determinado la entidad contratante y que era ajeno a la contratista, puesto que para la época en que se suscribió el contrato número 017 de 2007 se encontró eliminado el sistema de “reservas” trasladables de un periodo fiscal a otro62.
Todo lo antedicho ha sido expuesto con el propósito de identificar cuál fue el incumplimiento de Villavivienda en relación con el contrato número 017 de 2007 que resultó probado y declarado en la primera instancia, toda vez que de acuerdo con él se debe determinar el perjuicio que ahora se debate.
Finalmente, de las comunicaciones de Villavivienda que obran en este proceso se infiere que pudo ocurrir un delito o una tentativa de ilícito penal, razón por la cual se ordenará la compulsa de copias de esta providencia con destino a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, con el propósito de que cada uno de tales órganos, dentro del ámbito de sus competencias, investigue si pudieron configurarse, o no, infracciones de naturaleza disciplinaria o penal como consecuencia del obrar de quienes participaron en la fase previa a la celebración del contrato número 017 de 23 de octubre de 2003, destinado a las obras de urbanismo del proyecto de vivienda de interés social en el lote La Madrid ubicado en el municipio de Villavicencio, si ello no fue objeto de investigación. .
Se destaca que la póliza de responsabilidad civil extracontractual exhibida en el debate probatorio63 presentó importantes defectos en relación con las coberturas exigidas por el Decreto 679 de 199464 aplicable en el contrato número 017 de 2007 por la invocación expresa de la Ley 80 de 1993. Igualmente se evidencian otras falencias de los requisitos legales de la garantía consistentes en la no inclusión de la entidad contratante como beneficiaria (indicó como únicos beneficiarios a los terceros), el número de viviendas a las que se refirió la póliza de responsabilidad extracontractual (3 en lugar de 338) y la imposición de una cláusula de terminación automática por mora, la cual se incluyó en contravía de la disposición reglamentaria65. De esta manera, se concluye que la contratista ahora demandante no acreditó una póliza de seguro en condiciones de ser aprobada por la entidad contratante.
6.3. Impuesto de timbre
Con el propósito de profundizar en la anterior conclusión, se precisa que la comunicación de 25 de octubre de 2005, mediante la cual la contratista -ahora demandante- autorizó a Villavivienda el descuento del impuesto de timbre del contrato, se apartó del deber legal de asumir la obligación del impuesto a su cargo, a la vez que se encontró en contravía del compromiso contractual de la destinación específica del anticipo, previsto de acuerdo con el plan de inversiones detallado en la oferta de la contratista66, según se acreditó en las pruebas allegadas a este proceso.
Con el propósito de ilustrar el contexto legal en que se funda la apreciación acerca del requisito de pago del impuesto de timbre, se advierte que de acuerdo con la legislación entonces vigente, su pago se convirtió en un requisito legal para proceder al registro presupuestal y al acta de iniciación, por la vía del deber legal impuesto a los funcionarios oficiales en los términos del artículo 517 del estatuto tributario67.
En efecto, la obligación de pago del impuesto de timbre contenida en el Estatuto Tributario -Decreto 624 de 1989, modificado por la Ley 6 de 1992, la Ley 223 de 1995 y la ley 1111 de 2006- era imponible en forma directa al contratista por razón del otorgamiento de instrumentos públicos o privados, entre los cuales quedaron comprendidos los contratos estatales68.
En esa normativa se estipuló que las entidades de derecho público estaban exentas del impuesto de timbre69 por manera que en los contratos celebrados con tales entidades, el contratista debía pagar solamente el 50% de la tarifa establecida en la Ley.
Por otra parte, la ley tributaria impuso a las entidades oficiales el deber de actuar como autoretenedoras del impuesto de timbre70, por lo tanto encargadas de la retención, declaración y pago ante la DIAN –por el valor de las retenciones bajo su responsabilidad- a la vez que erigió como responsables fiscales a los funcionarios oficiales que registraran o realizaran trámites en relación con documentos sometidos al impuesto, los cuales fueron constituidos por imposición legal en sujetos responsables solidarios del pago del mencionado impuesto de timbre71.
El Estatuto Tributario dispuso la facultad del Gobierno Nacional para fijar los lugares y plazos en que se debían presentar las declaraciones tributarias y el Decreto 4583 de 2006 estableció la declaración consolidada de retenciones, por períodos mensuales, por parte de los agentes responsables de retención72.
De lo anterior se colige que en términos del impuesto de timbre, la fecha de causación de la obligación podía ser diferente a la de declaración y pago a la DIAN, correspondiendo la primera al día otorgamiento del respectivo documento73, al paso que la fecha de declaración y pago del impuesto de timbre era de carácter mensual.
En este orden de ideas, la obligación de pago del impuesto de timbre, nació a cargo de la contratista, por el hecho imponible de la suscripción del contrato número 017 de 23 de octubre 2007. Empero, la contratista faltó a la obligación de entregar los recursos a la entidad contratante para efectos de su retención, declaración y pago en forma oportuna. Tampoco acudió al pago directo del impuesto, cuando ocurrió el vencimiento del plazo para declarar y pagar el impuesto, ni aportó la constancia correspondiente a la entidad contratante, para efectos de lograr el registro presupuestal y la consecuente acta de inicio del contrato.
En apoyo, adicional a lo anterior, la Sala pone de presente que la cláusula tercera del contrato número 017 de 2007 indicó que el anticipo se cancelaría “una vez firmada el acta de inicio”, en concordancia con la cláusula octava en virtud de la cual para la ejecución del contrato se requirió “la aprobación de las garantías, el registro presupuestal y la publicación del mismo”, de donde se desprende que mal podía desembolsarse el anticipo para generar los recursos con destino al pago del impuesto de timbre, con anterioridad al cumplimiento de los requisitos de ejecución.
Desde el punto de vista de la congruencia de la sentencia, ello significa que no se debe reconocer el monto de la utilidad esperada, toda vez que “si lo pedido por el demandante excede lo probado, se le reconocerá solamente lo último.”, de conformidad con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo.
Esta consideración, da la razón a uno de los argumentos de la apelación, en relación con la invocación del artículo 172 del C.C:A. y el deber de fundar la liquidación de la condena en los supuestos probados en el proceso.
La Sala no comparte la apreciación de la demandante, según la cual del incumplimiento se infiere el perjuicio, toda vez que esa afirmación confunde dos elementos de la responsabilidad contractual –conducta y daño antijurídico-, además de que ignora el supuesto posible de un incumplimiento inocuo o que no se constituye en causa de perjuicio al contratista.
No hay lugar a sostener una condena in genere, toda vez que el demandante falló en la carga de la prueba dispuesta en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil74, dejó de pedir y exponer en forma oportuna algunas pruebas que correspondían a sus propios actos, solicitó el cierre del debate probatorio y renunció expresamente a otras pruebas contenidas en la correspondencia y demás documentos en poder de la empresa contratante. En este sentido, se acogen las apreciaciones del Ministerio Público en relación con la conducta procesal de la demandante y el manejo que le dio a la carga de la prueba.
Teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia, la condena se liquida de la siguiente manera: la suma de $6’695.154,00 pagada el 25 de octubre de 2007, por concepto de derechos de publicación del contrato, se actualizará con base en la variación del índice de precios del consumidor publicada por el DANE, tomando como índice inicial el correspondiente al mes de octubre de 2007 y como índice final, el último publicado a la fecha en que se profiere esta sentencia, según se muestra a continuación.
Va= Vh x índice fina/ índice inicial
Va= 6’695.154 x121, 6375 / 91,9876
Va= $ 8’853.354
PRIMERO: REVÓCASE el ordinal tercero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 19 de enero de 2010, contentivo de la condena en abstracto y en su lugar se dispone lo siguiente:
CONDÉNASE a VILLAVIVIENDA, empresa industrial y comercial del municipio de Villavicencio, a pagar a la sociedad CONSTRUF YA LTDA., la suma de ocho millones ochocientos cincuenta y tres mil pesos moneda corriente ($8’853.354 m/cte), por concepto de indemnización de perjuicios causados por el incumplimiento demostrado en el contrato número 017 de 23 de octubre de 2007, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Compúlsense copias de esta decisión a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: SIN condena en costas.
CUARTO: No se modifican las decisiones contenidas en los puntos primero, segundo y cuarto de la sentencia de primera instancia.
9 “Artículo 172 C.C.A... Modificado por el art. 56, Ley 446 de 1998 “Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en los artículos 178 del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto, se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de aquél o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.”
10 Folios 508 a 520, cuaderno principal
13 Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, que entró a regir el 16 de enero de 2008. (Artículo 33. Vigencia. “La presente ley empieza a regir seis (6) meses después de su promulgación, con excepción del artículo 6° que entrará a regir a los dieciocho (18) meses de su promulgación”. Su publicación se produjo el 16 de julio de 2007 en el Diario Oficial No. 46.691.)
“1o. Se denominan entidades estatales:
15 Artículo 75, Ley 80 de 1993: “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”
16 De acuerdo con los términos de referencia obrantes en el plenario: “VILLAVIVIENDA, es una empresa industrial y comercial del municipio de Villavicencio, cuyo objeto social es ofrecer soluciones de Vivienda a la comunidad.”
17 De acuerdo con el salario mínimo mensual legal vigente del año 2008 ($461.500), toda vez que la demanda se presentó el 5 de febrero de 2008 y el recurso de apelación se interpuso el 4 de febrero de 2010, en vigencia de la Ley 954 de 2005 (folio 504, cuaderno principal).
26 “Para efectos del artículo 14 de la Ley 64 de 1978 esta propuesta es abonada por FELIX OMAR ASPRILLA GAITAN (…) Quien a su vez suscríbase (sic) la presente carta, que no se halla incurso en incompatibilidades o conflictos de interés con VILLAVIVIENDA.” Folio 97, cuaderno 1.
44 ARTÍCULO 305 C.P.C. Congruencias. “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.” (se resalta).
51 De acuerdo con el auto de Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de septiembre de 2014, radicación 08001232100020080055701, número interno 44541, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero.
52 Artículo210 C.C.A. Practicadas las pruebas o vencido el término probatorio, se ordenará correr traslado común a las partes por el término común de diez (10) días, para que aleguen de conclusión.
54 Ley 1474 de 2011, Artículo 93.Del régimen contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del Estado.Modifíquese el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así:
“Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes.”
57 Ley 80 de 1993, artículo 25, numeral 6o. “Las entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.”
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (L. 38/89, art. 86; L. 179/94, art. 49).”
59 “Artículo 25º.- Del Principio de Economía.
“13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.”
61 Artículo 31º.- Contenido de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación, establecidos en la presente Ley.
Artículo 44º.- Armonización con los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
62 Decreto 1957 de 2007. Artículo “1°. Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
Artículo 3°. Cuando quiera que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y la celebración y perfeccionamiento del respectivo contrato se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, este se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia.
Lo previsto en el inciso anterior sólo procederá cuando los ajustes presupuestales requeridos para tal fin impliquen modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso.”
63 Véase prueba descrita en el punto 3.1.13. del acápite de pruebas, póliza obrante al folio 30, cuaderno 1.
“16.1 Modalidad e intervinientes
En las pólizas de responsabilidad extracontractual que se contraten con fundamento en este decreto (…). serán beneficiarios tanto la entidad contratante como los terceros que puedan resultar afectados por la responsabilidad extracontractual del contratista o sus subcontratistas.
16.2 Amparos
16.2.1 Cobertura expresa de los perjuicios que cause el asegurado tanto en la modalidad de daño emergente, como en la modalidad de lucro cesante.
16.2.3 Cobertura expresa de la responsabilidad surgida por actos de contratistas y subcontratistas, salvo en el evento en que el subcontratista tenga su propio seguro de responsabilidad extracontractual, con los mismos amparos aquí requeridos. (…).” (La negrilla no es del texto).
65 Decreto 679 de 1994, artículo 15. “La garantía única de cumplimiento expedida a favor de entidades públicas no expirará por falta de pago de la prima ni podrá ser revocada unilateralmente.”
66 Plan de inversión del anticipo, contentivo de las inversiones detalladas por cantidades y valores en los rubros de alcantarillado de aguas negras, vías en concreto asfáltico y acueducto para un total de $499’575.307, equivalente al monto total del anticipo (50% del valor del contrato), sin incluir gastos de impuestos a cargo del contratista u otro concepto similar.
68 Ley 1111 de 2006, “Artículo 72. Modificase el inciso 1° y adicionase un parágrafo al artículo 519 del Estatuto Tributario, los cuales quedan así:
‘Artículo 519. Base gravable en el impuesto de timbre nacional. El impuesto de timbre nacional, se causará a la tarifa del uno punto cinco por ciento (1.5%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión, cuya cuantía sea superior a seis mil (6.000) Unidades de Valor Tributario, UVT, en los cuales intervenga como otorgante, aceptante o suscriptor una entidad pública, una persona jurídica o asimilada, o una persona natural que tenga la calidad de comerciante, que en el año inmediatamente anterior tuviere unos ingresos brutos o un patrimonio bruto superior a treinta mil (30.000) Unidades de Valor Tributario, UVT.
Parágrafo 2°. La tarifa del impuesto a que se refiere el presente artículose reducirá de la siguiente manera:
- Al cero por ciento (0%) a partir del año 2010’ ”
69Artículo 532 E.T...”Las entidades de derecho público están exentas del pago del impuesto de timbre nacional.
Cuando la entidad exenta sea otorgante, emisora o giradora del documento, la persona o entidad no exenta en cuyo favor se otorgue el documento, estará obligada al pago del impuesto en la proporción establecida en el inciso anterior.”
70 “Artículo 518 E.T. Agentes de Retención. Deberán responder como agentes de retención, a más de los que señale el reglamento:(…)3. Las entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal, cualquiera sea su naturaleza jurídica.”
71 Artículo 516. E.T. .”Son responsables las personas que, sin tener el carácter de contribuyentes, deben cumplir las obligaciones de éstos, por disposición expresa de la ley.”
1. Los funcionarios oficiales que autoricen, expidan, registren o tramiten actos o instrumentos sometidos al impuesto, o quienes sin tener dicho carácter, desempeñen funciones públicas-“
Los plazos para presentar las declaraciones de retención en la fuente correspondientes a los meses del año 2007 y cancelar el valor respectivo, vencen en las fechas del mismo año que se indican a continuación, excepto la referida al mes de diciembre que vence en el año 2008. (…)
Parágrafo 1°. Cuando el agente retenedor, incluidas las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, tengan agencias o sucursales, deberá presentar la declaración mensual de retenciones en forma consolidada, pero podrá efectuar los pagos correspondientes por agencia o sucursal en los bancos y demás entidades autorizadas para recaudar ubicados en el territorio nacional.”
73 Artículo 28. Causación del Impuesto de Timbre. “Sin perjuicio de lo contemplado en el artículo 527 del E.T., el impuesto de timbre nacional se causa en el momento del otorgamiento, suscripción, giro, expedición, aceptación, vencimiento, prórroga o pago, del instrumento, documento o título, el que ocurra primero.”
74 Artículo 177 C.P.C. “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.”
75 www.dane.gov.co, IPC, índices y series de empalme (2000 – 2015), abril de 2015.
76 www.dane.gov.co, índices y series de empalme (2000 – 2015), índice de octubre de 2007.