Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-614-de-agosto-6-de-2002?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041d24df034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-16 14:58:00
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﻿ SENTENCIA C-614 DE AGOSTO 6 DE 2002
SENTENCIA C-614 DE 06 DE AGOSTO DE 2002
CONTENIDO:CONSTITUCIÓN POLÍTICA. CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 1 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD SOCIAL, SISTEMA DE AJUSTE INTEGRAL POR INFLACIÓN, AJUSTE POR INFLACIÓN
Sentencia C-614 de agosto 6 de 2002
Sentencia C-614 de 2002
Ref.: Expediente D-3877
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1º, 2º y 3º del Acto Legislativo 01 de 2001.
Actor: Gloria Inés Ramírez Ríos
Bogotá, D.C., agosto seis de dos mil dos
El texto de las disposiciones demandadas, tal como fue publicado en el Diario Oficial 44.506 del 1º de agosto de 2001, es el que se destaca en negrilla a continuación:
ART. 1º—Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución Política así:
PAR. TRANS.—Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos defensa, servicios personales, al sistema general de participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
ART. 356.—Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando éstos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
PAR. TRANS.—El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones en los departamentos, distritos, y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.
ART. 3º—El artículo 357 de la Constitución Política quedará así:
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir de 1º de enero de 2002.
PAR. TRANS. 3º—Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el sistema general de participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.
ART. 4º—El presente acto legislativo rige a partir del 1º de enero del año 2002”.
II. Consideraciones generales de la Corte
Conforme al artículo 241 ordinal 1º de la Carta, esta corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001, puesto que se trata de una demanda de una ciudadana en contra de un acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento.
De acuerdo con el numeral 3º del artículo 242, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación del acto respectivo. El Acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el 1º de agosto de 2001 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 19 de diciembre de 2001, según sello de radicación de la secretaría de la Corte Constitucional. La demanda ciudadana fue entonces presentada en término, por lo cual procede el examen de la misma.
2. La reforma de la Constitución por el Congreso y el examen de los vicios de procedimiento alegados por los demandantes.
Considera del caso la Corte señalar, por un lado, que conforme a reiterada jurisprudencia de la corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del acto legislativo (3) .
(3) Ver sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-487 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Por otra parte, la Corte ha precisado que el control de constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento planteados en la demanda. Sobre este particular, la Corte en Sentencia C-543 de 1998 expresó que “... como el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado” (por demanda ciudadana), la corporación en estos casos tan solo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”, tesis que fue recientemente reiterada en la Sentencia C-487 de 2002.
Quiere esto decir, que no basta con que se demande un acto legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
Aparte de las anteriores consideraciones, esta corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un acto legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior (4) .
(4) Sentencia 487 de 2002.
3. La consideración general de los cargos de la demanda.
De manera general la demanda señala que los textos del acto legislativo demandado que se aprobaron en la versión definitiva del mismo y que no habían sido aprobados en primer debate deben ser declarados inexequibles por cuanto los mismos no habrían recibido los ocho debates exigidos por la Constitución, no habrían sido publicados al concluir la primera vuelta y significan alteraciones esenciales a lo aprobado en el primer período legislativo.
De esta manera formulado, el anterior cargo sería insuficiente para provocar la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto el artículo 375 de la Constitución no impide que durante la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados en primera. Por el contrario, la norma constitucional expresamente señala que en el segundo período deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado. Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo período, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.
Por consiguiente, no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobada inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo período legislativo.
Lo mismo puede decirse del requisito de la publicación, puesto que si bien es cierto que se publica, no ya una iniciativa, sino un texto, el del proyecto aprobado en el primer período, tal exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las iniciativas discutidas y aprobadas en el primer período, y para, como punto de ese debate, hacer las modificaciones adiciones o supresiones, en los términos previstos en la Constitución.
Ahora bien, si se mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa sobre la cual se producen las modificaciones ha sido debatida desde el principio, no obstante las variaciones de contenido que haya podido tener a lo largo del trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan hecho el tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el principio de consecutividad.
Contrariamente a lo sostenido por la demandante, del artículo 375 de la Carta no se desprende que en la segunda vuelta no pueda haber una modificación en los textos aprobados en la primera. Tal disposición establece que el debate en segunda vuelta debe versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en la primera, y que el proyecto aprobado al terminar el primer período debe ser publicado por el gobierno. La Corte, en la Sentencia C-222 de 1997 citada por la demandante, expresó que el debate en segunda vuelta sólo puede realizarse a partir de los textos aprobados y publicados luego del primer debate, después de sufrir los cuatro debates de rigor, porque no es posible que el mismo se desarrolle sobre propuestas nuevas no consideradas en la primera vuelta. Pero de ello no se desprende, ni lo dice así la sentencia, que no pueda haber modificación de los textos.
Así, como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios pueden afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.
Eso impone que para el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de que todo cambio en un texto impone el deber de realizar un análisis de su relevancia desde el punto de vista sustancial.
Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de acto legislativo, ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales deben entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.
Pero cuando esas modificaciones obran sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas son constitucionalmente admisibles, como expresión del principio democrático y de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo largo del proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera que esas mayores ilustración y participación se traduzcan en el perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo los textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como resultado final, una norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio, participativo y reflexivo.
Por las anteriores consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer período o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.
Para el efecto procede la Corte al examen individualizado de las disposiciones acusadas.
V. Fundamentos específicos de la demanda y de las intervenciones. Consideraciones de la Corte.
Para hacer un análisis de los cargos específicos contenidos en la demanda, la Corte ha efectuado en cada caso un cuadro que permite la comparación de las disposiciones aprobadas en cada período y que fueron acusadas por la accionante, señalando los fundamentos de la demanda y de las intervenciones.
1. Artículo 1º
Artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001
Texto inicialmente presentado a consideración del Congreso.
Publicado en la Gaceta del Congreso 434 de 30 de octubre de 2000 Texto aprobado en primer período.
Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 2001.
Texto aprobado en segundo período y definitivo del Acto Legislativo 01 de 2001.
Publicado en la Gaceta del Congreso XX y en el Diario Oficial 44.506 de 1º de agosto de 2001, respectivamente.
ART. 7º—El artículo 347 de la Constitución política quedaría así:
El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueron suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
El gobierno, en el proyecto de ley anual de presupuesto, propondrá las reformas legales que, a su juicio, sean necesarias en materia de gasto público, dentro de los límites constitucionales, junto con un estimativo del efecto fiscal de cada una.
PAR. TRANS. Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los estados de excepción. ART. 1º—El artículo 347 de la Constitución Política quedará así:
El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes par financiar el monto de gastos contemplados.
La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias par atender los gastos decretados con las facultades de los estados de excepción.
La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los estados de excepción. ART. 1º—Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución Política así:
PAR. TRANS. Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al sistema general de participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
1.1. Fundamentos de la demanda.
La accionante destacó en negrilla, como acusado, en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2001, el primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 347 de la Constitución, con el cargo genérico de no corresponder a lo aprobado en primera vuelta.
1.1.1. Para sustentar su cargo la accionante, en primer lugar, después de transcribir el texto del artículo 347 de la Constitución vigente con anterioridad a la reforma, expresa que “[e]n el texto aprobado en primera vuelta se aprobó que el incremento de las apropiaciones regiría hasta el año 2006 (Gaceta del Congreso 466 del miércoles 22 de noviembre de 2000, texto aprobado en sesión plenaria del día 15 de noviembre de 2000) en el definitivo se aumenta el margen hasta el 2008 (publicado en el Diario Oficial 44.506 del miércoles 1º de agosto de 2001 y aprobado el 30 de julio de 2001) en un margen de dos años que es bastante significativo en proporción a lo que se deja de percibir en los entes territoriales para salud y educación al modificarse tal como se aprueba en el proyecto definitivo, violándose derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, sin tener en cuenta el crecimiento demográfico del país hasta el 2008 y la necesidad de nuevos cupos en instituciones escolares y sanitarias además de la necesidad de nuevos empleados para atender a esta población”.
1.1.2. En segundo lugar la accionante expresa que en el artículo aprobado en segunda vuelta no se incluyó el siguiente texto, aprobado en la sesión plenaria del 15 de noviembre de 2000:
“El monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución”.
1.2. Intervención del Ministerio del Interior.
El Ministerio del Interior sostiene que en este artículo se encuentran dos cambios; el primero consistente en la supresión de los cuatro incisos iniciales, quedando exclusivamente el parágrafo transitorio que se añade al artículo 347 de la Constitución. Al respecto, señala el interviniente que los dos primeros incisos corresponden al texto constitucional original y por lo tanto no implican reforma alguna y que el contenido de los incisos tercero y cuarto, está reflejado en el parágrafo aprobado.
El otro cambio se encuentra en la extensión hasta el 2008 de las restricciones al incremento de las apropiaciones para gastos de funcionamiento, “... el cual no altera la esencia de la institución que se reforma, pues se enmarca dentro del programa de ajuste fiscal objeto del acto legislativo. No se ve que se altere la esencia de lo aprobado en la primera vuelta, ya que no se varía la naturaleza ni el objetivo de las restricciones, sólo se toca una parte operativa del ajuste, cual es su extensión...”.
5.1.2. Intervención del Departamento de Planeación Nacional.
Sostiene el interviniente que la ampliación hasta el 2008 de las restricciones al incremento de las apropiaciones para gastos de funcionamiento, no altera de manera alguna la propuesta aprobada en primera vuelta, ya que de acuerdo con la exposición de motivos, la reforma pretende lograr la estabilidad de las finanzas públicas mediante la adopción de medidas sostenibles en el mediano y largo plazo.
5.1.3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sostiene el interviniente que dada la competencia de la Corte para evaluar la exequibilidad de la reforma exclusivamente por vicios de forma, deben desestimarse los fundamentos de la demanda, consistentes en la vulneración de los derechos fundamentales o en la inconveniencia de las nuevas disposiciones.
Por otra parte, afirma que del cotejo de las normas se observa su identidad de materia, ya que apuntan a restringir el crecimiento indefinido del total de las apropiaciones, y en seguida, manifiesta que las modificaciones del parágrafo transitorio apuntan a flexibilizar el sistema, pues eliminan las disposiciones permanentes aprobadas en primera vuelta, y a cambio aumentan en dos años el período de transición.
Por último, expresa que: “... a diferencia de lo manifestado por la actora, con el texto aprobado en segunda vuelta se tiene una mayor garantía precisamente para que los gastos en salud y educación no se vean sometidos al límite impuesto constitucionalmente. En el caso de educación, a través de dos vías, en el pago de nómina de los maestros que va inmerso en el rubro de servicios personales y en aquellas transferencias que la Nación realiza a las entidades territoriales a través del sistema general de participaciones”.
5.1.4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación.
En concepto del Procurador General de la Nación, las modificaciones que el proyecto de reforma del artículo 347 recibió en el segundo período de reforma constitucional, se concretan en que se suprimió la limitación permanente inicialmente propuesta por el gobierno para los gastos de funcionamiento del gobierno central y se amplió en dos años la restricción temporal que también había sido inicialmente prevista, referida, en la versión final, a los gastos generales.
A juicio del procurador, estas modificaciones son consustanciales al asunto propuesto, debatido y aprobado durante la primera vuelta, es decir, se ajustan al objetivo de limitar o frenar los gastos realizados por el gobierno central atándolos al crecimiento de la tasa de inflación.
5.1.5. Consideraciones de la Corte.
La acusación del artículo 1º del acto legislativo demandado se orienta, en primer lugar, a cuestionar la ampliación en dos años, durante el segundo período del trámite del acto legislativo, del término que se había aprobado inicialmente para la limitación al incremento en las partidas autorizadas en la ley anual de presupuesto para gastos generales.
A este respecto debe tenerse en cuenta que conforme a lo que resultó aprobado en primera vuelta, se modificaba el artículo 347 de la Constitución para disponer, por un lado, que de manera permanente, hacia el futuro, la variación en el monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podría ser superior, de un año a otro, al promedio de la variación porcentual que hubiesen tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores. Por otra parte, se establecía una especie de régimen de transición, para que durante los años comprendidos entre el 2002 y el 2006, tal variación estuviese vinculada a la tasa de inflación proyectada para cada uno de esos años, más el 1.5%.
En el texto aprobado en el segundo período se eliminó la reforma que imponía un límite permanente para la variación en las partidas apropiadas para funcionamiento, y la iniciativa se fundió en el parágrafo que establecía el régimen de transición y que finalmente quedó como única norma sobre la materia.
Debe destacarse que, desde el punto de vista formal, el aparte normativo acusado, tiene su origen en dos iniciativas que habían sido consideradas desde el primer debate, en el primer período legislativo. Tales iniciativas eran, por una parte, la de establecer un límite permanente al crecimiento de los gastos de funcionamiento, y, por otra, la de diseñar para los años 2002 a 2006 un régimen de transición en la materia. En la segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara se decidió suprimir este artículo, por considerar que establecía rigideces inconvenientes al crecimiento de los gastos de personal o de ciertas transferencias. La Plenaria de la Cámara también excluyó este artículo del proyecto aprobado en la sesión de junio de 2001. Como quiera que el Senado de la República tanto en comisión como en plenaria había mantenido en lo sustancial el artículo tal como venía aprobado de la primera vuelta, el asunto debió someterse al trámite de conciliación, como producto del cual finalmente se optó por la adición del parágrafo impugnado.
En la reforma aprobada se optó por establecer una restricción limitada a un número fijo de años y se optó por ampliar en dos años lo que inicialmente tenía el carácter de un período de transición. La norma finalmente aprobada tiene un alcance restrictivo frente a la que en principio se había aprobado y claramente se encuadra dentro de las materias que fueron objeto de discusión, como quiera que el objeto era obtener un equilibrio en las finanzas, lo que implica una dimensión de largo plazo, de carácter estructural y otra de corto plazo, coyuntural, que es a la que de manera prevalente atiende la reforma finalmente aprobada.
La no inclusión en el proyecto final del contenido del inciso destacado por la actora es irrelevante, porque bien puede el Congreso en segunda vuelta improbar total o parcialmente los artículos aprobados en la primera, y porque, además, el sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente recogido, aunque con alcance más restringido, en el parágrafo.
Por otra parte, observa la Corte, que si bien, como se señala en la demanda, la extensión en dos años del período inicialmente previsto en el parágrafo acusado puede ser significativa desde la perspectiva de las finanzas públicas, debe tenerse en cuenta, por un lado, que como se ha señalado, tal extensión tiene como contrapartida la eliminación de la restricción permanente que inicialmente se había aprobado, y, por otro, ello corresponde a una decisión del órgano constituyente, como producto del debate de una iniciativa que había sido presentada desde el principio, y cuya versión final es la síntesis de las distintas alternativas que se discutieron a lo largo del trámite del proyecto. Tal modificación, por consiguiente, no obstante su significación en términos de las finanzas públicas, no corresponde ni a una iniciativa nueva, no presentada en el primer período, ni a un cambio ajeno a la sustancia de lo inicialmente debatido y aprobado, que, entre otras cosas, de no haberse introducido las modificaciones acusadas, implicaría, a partir del año 2006 una restricción eventualmente más severa a la posibilidad de incrementar las partidas de gastos generales, por cuanto regiría la regla general y de carácter permanente que se había aprobado inicialmente y conforme a la cual las partidas apropiadas para funcionamiento no podrían incrementarse en más del promedio de la variación porcentual que hubiesen tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores.
Aunque la accionante no se refiere de manera expresa al texto del parágrafo acusado por virtud del cual se regulan unas excepciones a la limitación allí contenida, el mismo había sido destacado como acusado en la parte inicial de la demanda, que resalta todo el inciso, y quedaría comprendido por el cargo genérico, en cuanto que no corresponde a lo aprobado en el primer debate.
Sobre el particular observa la Corte que si el sentido de la reforma que se introduce en la Constitución por virtud del inciso demandado es el de imponer una limitación al monto del incremento anual de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, una modificación por virtud de la cual se amplían las excepciones originalmente previstas para esa limitación, equivale a reducir el ámbito de la reforma y mal puede tacharse como tema nuevo o como modificación esencial. Esto es, al paso que según lo aprobado en primera vuelta, la reforma se aplicaba a los gastos de funcionamiento de todo el sector público salvo los destinados al pago de pensiones, en lo aprobado en segunda vuelta, de su alcance, que se aplica los gastos generales, se exceptúan también, los gastos de salud, defensa, servicios personales, los del sistema general de participaciones y otras transferencias que señale la ley.
Por las anteriores consideraciones habrá de declararse la exequibilidad del inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 347 de la Constitución tal como fue modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2001.
Artículo 2º del Acto legislativo 01 de 2001
Publicado en la Gaceta del Congreso 434 de 30 de octubre de 2000. Texto aprobado en primer período.
Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 2001
Publicado en el Diario Oficial 44.506 de 1º de agosto de 2001
ART. 8º—El artículo 356 de la Constitución política quedará así:
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley orgánica, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales; para los efectos de los servicios y recursos de las entidades territoriales, se crea el sistema general de participaciones de las entidades territoriales.
Las entidades territoriales destinarán los recursos del sistema general de participaciones de las entidades territoriales a la financiación de los servicios a su cargo, entre los cuales están el servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media.
La Nación no podrá pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que haya sido señalados como de competencia de las entidades territoriales, con las excepciones que la ley orgánica establezca.
La ley orgánica reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada entidad territorial; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones de las entidades territoriales.
PAR. TRANS. 1º.
El monto de los recursos del sistema general de participaciones de las entidades territoriales que corresponda inicialmente a los municipios, no podrá ser inferior a aquel que correspondía a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación en el año 2001, en la medida en que la ley orgánica le asigne a estas entidades territoriales, como mínimo, las mismas competencias que tenían a su cargo en la legislación vigente anterior a la entrada en vigencia del presente acto legislativo.
PAR. TRANS. 2º.
El sistema general de participaciones de las entidades territoriales empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se apruebe la ley orgánica que regule su organización y funcionamiento; el gobierno deberá presentar este proyecto de ley orgánica dentro del primer mes de sesiones del próximo período legislativo; el Congreso deberá aprobar esta ley dentro del mismo período legislativo, en caso de no hacerlo, el gobierno pondrá en vigencia el proyecto de ley por él presentado, mediante decreto con fuerza de ley orgánica. ART. 2º—El artículo 356 de la Constitución Política quedará así:
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales; para efecto de los servicios y recursos de las entidades territoriales, se crea el sistema general de participaciones de las entidades territoriales.
Para estos efectos la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
Las entidades territoriales destinarán los recursos del sistema general de participaciones de las entidades territoriales a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media y los definidos por la ley, con especial atención a los niños.
La Nación no podrá pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que hayan sido señalados como de competencia de las entidades territoriales, con las excepciones que la ley establezca teniendo en cuenta el principio de concurrencia.
La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada entidad territorial; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones de las entidades territoriales incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación;
b) Reparto entre la población urbana y rural;
c) Pobreza relativa;
d) Eficiencia.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas. En ningún caso la Nación reasumirá competencias, ni los recursos definidos en el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º de este acto legislativo, sin perjuicios de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución Política.
PAR. TRANS.
El sistema general de participaciones de las entidades territoriales empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se apruebe la ley que regule su organización y funcionamiento; el gobierno deberá presentar este proyecto de ley a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo. ART. 2º—El artículo 356 de la Constitución Política quedará así:
El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos, y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.
2.1. Fundamentos de la demanda.
La accionante, en este apartado de la demanda, reseña los cambios que durante el trámite del proyecto de reforma constitucional recibió la propuesta de reformar el artículo 356 de la Constitución.
Así, transcribe el texto del artículo 356 de la Constitución anterior a la vigencia de la reforma, el texto original del proyecto de acto legislativo y los textos que fueron adicionados a dicho proyecto, en lo que se aprobó en la sesión plenaria del Senado del 15 de noviembre de 2000.
Las adiciones a las que se refiere la demanda, sin efectuar observación distinta a la de que constituyen texto nuevo, son las que tienen que ver con, (i) la inclusión de los resguardos indígenas en el sistema general de participaciones por intermedio de ley; (ii) la incorporación de criterios sobre distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, (iii) la incorporación de los criterios a los que debe sujetarse la distribución de los recursos del sistema; y (iv) la incorporación, en el primer debate, de un inciso conforme al cual la Nación no podrá reasumir las competencias a las que se refiere el acto legislativo.
Además censura la actora no inclusión, esta vez en la versión definitiva del acto legislativo, del texto final del parágrafo transitorio aprobado en primera vuelta, según el cual, “el sistema general de participaciones de las entidades territoriales empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se apruebe la ley que regule su organización y funcionamiento, el gobierno deberá presentar este proyecto de ley dentro del primer mes de sesiones del próximo período legislativo”.
Sobre este último aspecto, la accionante sostiene que:
“Se destaca que en lo aprobado en primera vuelta varía con relación al texto final en lo correspondiente a que se requería que hubiese una ley aprobada sobre organización y funcionamiento del sistema general de participaciones para que el mismo entrara en vigencia, dándole un margen al gobierno para que presentara el proyecto de ley, pero en el texto final se aprueba la entrada en vigencia a partir de primero de enero de 2002.
Teniendo en cuenta este criterio que a juicio del Senado se hacía necesario y su posterior supresión se hace evidente un cambio fundamental en el “sentido” del acto legislativo, pues la necesaria reglamentación del sistema de participaciones implicaba la puesta en marcha del mismo y se deja este vacío en el acto legislativo”.
2.2. Intervención del Ministerio del Interior.
Al respecto el ministerio señala, en relación con los temas propuestos por la accionante que:
2.2.1. “Participación de los resguardos indígenas: Es necesario precisar que la modificación introducida, solamente tiende a armonizar el acto legislativo con las disposiciones constitucionales sobre entidades territoriales indígenas, reconociendo su participación en el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, sin negar la participación de los resguardos en tanto se creen las ETI. En este sentido, la modificación no altera la esencia de lo inicialmente aprobado sino que simplemente aclara su concepto”.
2.2.2. “Incorporación de los criterios que se deben tener en cuenta al fijar los principios sobre distribución: la modificación en este aparte, es sólo un cambio de redacción que tiende a hacer más clara la norma. Se evidencia que los criterios contenidos en el texto aprobado en primera vuelta son los mismos que se establecen en el texto final”.
2.2.3. “No inclusión del parágrafo transitorio aprobado en primera vuelta: sobre el particular, es necesario anotar que la supresión del plazo que empiece a regir el sistema general de participaciones no implica que éste hubiere entrado a regir antes de la existencia de la ley exigida en el inciso primero del artículo en comento, pues no tendría un marco para hacerlo, necesariamente para poder iniciar su funcionamiento requería la ley que lo desarrollara, como fue la Ley 715 de 2001”.
2.3. Intervención del Departamento de Planeación Nacional.
El interviniente realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de las disposiciones acusadas:
2.3.1. Inicialmente manifiesta que la modificación del concepto “entidades territoriales” por el de “departamentos, distritos y municipios”, tuvo por objeto precisar a los titulares y depositarios de las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios básicos y, en consecuencia, definirlos como beneficiarios del sistema general de participaciones. De este modo, la precisión del concepto, no modifica esencialmente la norma aprobada en primera vuelta, por el contrario, la aclara.
2.3.2. En cuanto a la modificación del inciso 4º del artículo 2º del acto legislativo acusado, según el cual: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios”, sostiene el interviniente que el cargo es infundado, ya que se trata de un simple giro de redacción con el objeto de aclarar el principio de concurrencia de la Nación con las entidades territoriales. Adicionalmente, señala, que la disposición acusada es concordante con los principios dispuestos en el artículo 288 de la Constitución Política (5) .
(5) En el entendido que: “… Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
2.3.3. En cuanto a la modificación del literal a) del artículo citado, según el cual, se tienen como criterios para efectuar las asignaciones en el sistema general de participaciones: “a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;”, el interviniente considera que esta modificación responde a la necesidad de precisar los criterios orientadores del proceso de distribución de los recursos, sin que ello signifique un cambio en la esencia de lo aprobado en primera vuelta. De esta manera, es posible cumplir con los objetivos de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad, además de impulsar una mayor eficiencia y equidad en la distribución de los recursos para salud y educación.
2.3.4. En relación con la modificación del parágrafo transitorio, el interviniente señala que corresponde a las atribuciones normales del Congreso, en el trámite de un proyecto de reforma, excluir los textos aprobados en primera vuelta, sin que por ello se entienda vulnerada la Constitución. Por lo tanto, negar dicha posibilidad al legislador, “... implicaría, la negación de su capacidad para modificar, ya sea adicionando o suprimiendo textos, ya sea parciales o íntegros, de las propuestas sometidas a su aprobación”.
2.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2.4.1. Inicialmente manifiesta que la modificación del concepto “entidades territoriales” por el de “departamentos, distritos y municipios”, tuvo por objeto dar mayor coherencia y mejor redacción a este inciso, cuyo propósito es determinar el contenido del sistema general de participaciones. De este modo, advierte que el principio de unidad permanece incólume pues no están involucrándose nuevas iniciativas sino que se están aclarando las ya aprobadas.
2.4.2. En cuanto a la modificación del inciso 4º del artículo 2º del acto legislativo acusado, según el cual: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios”, la interviniente considera que el cargo es infundado, ya que si se compartan los dos incisos, se entiende que el texto aprobado en primera vuelta se presenta en forma negativa, es decir, imponiendo una prohibición con una excepción, mientras, el aprobado en segunda vuelta, se redacta en forma positiva. “Bajo esta óptica, resulta obvio que efectivamente se modificó el texto del inciso, pero se dejó a salvo su intención, cual es permitir a la Nación la participación en la financiación de servicios cuya competencia se asigna a departamentos, municipios y distritos ...”. Adicionalmente, señala que la disposición acusada es concordante con los principios dispuestos en el artículo 288 de la Constitución Política (6) .
(6) En el entendido que: “... Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
2.4.3. En cuanto a la modificación del literal a) del artículo citado, en cuanto que detalla los criterios para efectuar las asignaciones en el sistema general de participaciones para educación y salud, estima la interviniente que la misma se orienta a precisar los criterios orientadores del proceso de asignación de recursos, especialmente, el de la eficiencia, a partir de aspectos concretos y no sobre meras generalidades. A su juicio, ello no significa un cambio en la esencia de lo aprobado en primera vuelta.
2.4.4. En relación con la modificación del parágrafo transitorio, la interviniente señala que corresponde a las atribuciones normales del Congreso, en el trámite de un proyecto de reforma, excluir los textos aprobados en primera vuelta, sin que por ello se entienda vulnerada la Constitución.
2.5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación.
El Procurador General de la Nación realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de las disposiciones acusadas:
Inicialmente, sostiene que las modificaciones a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, están encaminadas a enfrentar los problemas fiscales de las entidades territoriales, básicamente en lo referente a la insuficiencia de ingresos para atender los servicios públicos de salud y educación.
Afirma que la fórmula presentada por el gobierno y en términos generales aprobada, plantea un desaceleramiento en el crecimiento de las transferencias y un fortalecimiento del gasto público en términos reales, a través del denominado sistema general de participaciones.
Para efecto de lograr los objetivos del citado sistema, resultaba necesario fijar unos criterios de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación, cuya determinación inicialmente se confirió al legislativo, pero que en el segundo período de reforma, se decidió consagrados por vía constitucional. Por lo cual afirma, que no es cierto que los criterios hayan sido ajenos a los debates de la primera vuelta, ya que desde ella, existió discusión en torno a su señalamiento.
Por otra parte, en relación con el establecimiento de la ley destinada a regular la organización y funcionamiento del sistema, a juicio del procurador, fue igualmente objeto de debate en primera vuelta, ya que así aparece registrado en el proyecto propuesto por el gobierno.
2.6. Consideraciones de la Corte.
2.6.1. La primera modificación que destaca la demandante es la sustitución de la expresión “entidades territoriales” contenida en el texto aprobado en la primera vuelta, por la de “departamentos, distritos y municipios” en la versión final del acto legislativo, así como la referencia expresa que en éste se hace a los territorios indígenas con un régimen propio.
Cabe señalar en esta materia que, de acuerdo con el artículo 286 de la Constitución, “[s]on entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”, de manera que la sustitución del primer concepto por sus equivalentes, no comporta cambio alguno en el contenido de regulación de los textos aprobados en primera y en segunda vuelta. En cuanto al régimen específico de los territorios indígenas, en la segunda vuelta se introdujeron sólo algunos aspectos que lo precisan de acuerdo con la ley que regula la materia, adición que procura una mayor claridad en el contenido normativo, sin que comporte un cambio esencial sobre lo que se había probado en primera vuelta.
Debe destacarse que al formular el cargo específico contra este aparte de la norma, la demandante cuestiona también la incorporación, en la primera vuelta del texto “para estos efectos la ley determinará los resguardos indígenas que serán consideradas como municipios”, que no hacía parte del proyecto original presentado a la consideración del Congreso. Sobre este particular, sin embargo, caben también las consideraciones que acaban de hacerse, puesto que la previsión normativa que se introdujo al proyecto en el curso de la primera vuelta, no hace sino hacer explícito lo que de conformidad con la Constitución ya estaba en el texto original conforme al cual se trata de diseñar el sistema de participaciones de las entidades territoriales, las que, como se ha visto, incluyen a los territorios indígenas, agregando un régimen especial para los resguardos que no tengan la condición de entidades territoriales. Dicha adición, tiene íntima conexidad con el contenido del proyecto original, en cuanto que se refiere a la cobertura del sistema, incorporando una previsión para que en el mismo queden incluidos no sólo las comunidades indígenas que se conformen como entidades territoriales, sino también los resguardos que por sus características, evaluadas por el legislador, deban ser tratados de la misma manera. Dicha disposición, además, con distinta redacción, hacía parte del artículo 357 de la Constitución vigente antes de la reforma.
2.6.2. En segundo lugar, la demanda destaca como acusado el siguiente inciso del acto legislativo demandado, del cual sólo puede predicarse el cargo general de no corresponder al texto aprobado al finalizar la primera vuelta:
“Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios”.
Del mismo modo, señala la demanda que en el texto aprobado en la sesión plenaria del día 15 de noviembre se adicionó el siguiente contenido:
“No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas. En ningún caso la Nación reasumirá competencias, ni los recursos definidos en el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del acto legislativo, sin perjuicios de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución Política”.
Observa la Corte que el examen de los dos textos anteriores debe hacerse en conjunto.
En primer lugar es necesario hacer ciertas precisiones en torno al texto adicionado al proyecto original en la primera vuelta. La primera parte de esa adición, esto es, la frase “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas”, que se conservó en la versión definitiva del proyecto, hacía parte del artículo constitucional que se pretendía reformar y, por consiguiente, no puede considerarse como tema nuevo o carente de conexidad con la materia del proyecto. La segunda frase de la expresión transcrita, esto es, la que limitaba la posibilidad de que la Nación reasumiera las competencias a las que se refiere el proyecto, no hace parte del texto definitivo del acto legislativo acusado, es apenas un episodio dentro del trámite del mismo en el Congreso y no podría ser objeto de pronunciamiento alguno por parte de la Corte. Es sí, un antecedente que permite establecer la evolución del contenido de la reforma en la materia a la que él se refiere.
El proyecto de reforma constitucional que culminó con la expedición del acto legislativo demandado versaba sobre la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, así como sobre la asignación de los recursos necesarios para atenderlas. A este respecto, el proyecto original proveía a una cierta distribución de competencias y recursos, sin referirse de manera expresa al carácter rígido o flexible de esa distribución. En el curso del debate se aprobó una propuesta orientada a darle rigidez constitucional a la distribución que se establecía en la reforma. Finalmente, sin embargo, se optó por un régimen de flexibilidad en armonía con lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución.
Claramente puede observarse que el inciso acusado responde a un tema que fue objeto de consideración y debate desde la primera vuelta del trámite del proyecto y que guarda una estrecha relación de conexidad con las materias contenidas en el proyecto original de reforma.
2.6.3. El siguiente aspecto el artículo 2º que es cuestionado en la demanda tiene que ver con la incorporación de unos criterios para la distribución de los recursos del sistema entre las distintas entidades territoriales que lo conforman.
En el proyecto original se disponía que correspondería a la ley orgánica reglamentar los criterios de distribución del sistema general de participaciones de las entidades territoriales, fijando como parámetro para el efecto, las competencias que se asignasen a cada entidad territorial.
En el curso de la primera vuelta se incorporaron al proyecto, de manera general, los siguientes criterios específicos que tendría que tener en cuenta el legislador para hacer la distribución de los recursos del sistema: a) Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación; b) Reparto entre la población urbana y rural; c) Pobreza relativa; d) Eficiencia.
Esa incorporación de criterios específicos de distribución, no puede tenerse como una materia ajena al contenido del proyecto original, que expresamente fijaba un parámetro de distribución, el de las competencias asignadas, respecto del cual algunos de los que se incorporaron después no son más que una desagregación de contenidos. Así, las competencias que se asignen a cada entidad están en íntima relación con la población atendida y por atender, o el reparto entre la población urbana y rural. Esos criterios que pueden considerarse implícitos en el proyecto original se adicionaron con otros que resultan complementarios, como los de pobreza relativa o eficiencia. En todo caso, tales criterios habían sido previstos en el artículo 357 de la Constitución anterior a la reforma, y la discusión en torno al margen que debía dejarse al legislador en relación con los mismos estuvo presente desde la presentación del proyecto de reforma.
En la versión definitiva de la reforma se cambió la manera como los anteriores criterios resultarían aplicables a los distintos sectores, sin que pueda predicarse que tal variación, o la adición como criterio de la equidad, o ciertas precisiones en los términos (ej. “eficiencia administrativa y fiscal” en lugar de mera eficiencia) constituya un cambio que varíe la esencia de lo inicialmente aprobado.
2.6.4. Finalmente, censura la actora la no inclusión en la versión definitiva del acto legislativo, del texto final del parágrafo transitorio aprobado en primera vuelta, según el cual, “El sistema general de participaciones de las entidades territoriales empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se apruebe la ley que regule su organización y funcionamiento, el gobierno deberá presentar este proyecto de ley dentro del primer mes de sesiones del próximo período legislativo”.
En esta materia se tiene que desde el proyecto inicial se contemplaban unas previsiones orientadas a asegurar que el sistema introducido en la reforma entrase a operar tan pronto como fuese posible. En la norma finalmente aprobada se estableció el imperativo de que el gobierno presentase el proyecto de ley que regule la organización y el funcionamiento del sistema, dentro del primer mes de sesiones del próximo período legislativo, pero no se condicionó la vigencia del sistema a la aprobación de esa ley. En virtud de tal decisión, los elementos que no requiriesen desarrollo legislativo, tendrían vigencia inmediata, a partir de la fecha en que empezase a regir la norma constitucional, al paso que, por su propia naturaleza, aquellos aspectos que sí lo requiriesen, sólo empezarían a regir a partir del momento en que se expidiese la ley y en los términos en ella previstos.
No se aprecia que por este concepto, entre lo aprobado al concluir la primera vuelta y lo aprobado de manera definitiva exista una diferencia susceptible de sustentar un cargo de inconstitucionalidad, y la norma acusada será declarada exequible.
3. Artículo 3º.
Artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001
Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 001 Texto aprobado en segundo período y definitivo del Acto Legislativo 01 de 2001.
ART. 9º—El artículo 357 de la Constitución Política quedará así:
El monto del sistema general de participaciones de las entidades territoriales se modificará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine; los que se arbitren en los estados de excepción; y, por el primer año de vigencia, los ajustes a tributos existentes.
El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos de la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.
Durante los años comprendidos entre 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto del sistema general de participaciones de las entidades territoriales variará de un año a otro, en un porcentaje igual al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de estos años, más el uno punto cinco por ciento (1.5%). ART. 3º—El artículo 357 de la Constitución Política quedará así:
El monto del sistema general de participaciones de las entidades territoriales se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren por medidas de estados de excepción.
A partir de la vigencia de este acto legislativo, los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un quince (15%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de las entidades territoriales, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
El sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.
Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002 y 2003 el incremento será de 1.75%; para los años 2004 y 2005 será un aumento de 2% y para los años 2006 al 2008 será de 2.5%. ART. 3º—El artículo 357 de la Constitución política quedará así:
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con la normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del sistema general de participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2202, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
PAR. TRANS. 3º.
Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el sistema general de participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.
3.1. Fundamentos de la demanda.
La Corte ha subrayado en el anterior cuadro, tanto los apartes expresamente destacados como acusados por la demandante en la primera parte de su libelo, que se destacan además en negrilla, como aquellos que sin haberlo sido, son objeto de señalamiento específico en torno a su inconstitucionalidad.
En la segunda parte de la demanda, la accionante relaciona los siguientes aspectos, no contenidos en el proyecto inicial de reforma y que fueron introducidos en el proyecto aprobado en la sesión del 15 de noviembre de 2000:
A partir de la vigencia de este acto legislativo, los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, una inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un quince (15%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de las entidades territoriales, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
PAR. TRANS. 2º—Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002 y 2003 el incremento será de 1.75%; para los años 2004 y 2005 será un aumento de 2% y para los años 2006 al 2008 será de 2.5%.
ART. 4º—Créase el fondo de estabilización de las transferencias territoriales, el cual se reglamentará por ley.
Sobre las modificaciones presentes en el texto definitivo la demandante expresa lo siguiente:
Con respecto al parágrafo transitorio 1º, señala que en él se adicionó, sin que el asunto haya sido debatido en primera vuelta, la proyección de la base de las transferencias para el año 2001 en la suma de 10.962 billones de pesos y que, así mismo, se agregó el inciso 2º relativo a la composición de la base inicial para el sector educación.
En cuanto al parágrafo transitorio 2º, destaca que se varió el porcentaje de crecimiento de las transferencias para los años 2002 a 2008 y reitera, sin agregar argumento alguno, que se adicionó el inciso segundo.
Por último, respecto al parágrafo 3º de la norma demandada, que no había sido destacado como acusado en la primera parte, expresa que fue adicionado en el segundo período de reforma constitucional, sin aportar argumento distinto de los generales en torno a su inconstitucionalidad.
3.3. Intervención del Ministerio del Interior.
En relación con los “costos base” en el caso de la educación, a juicio del interviniente, se trata solamente de explicar aspectos contemplados en el inciso 1º del parágrafo transitorio 1º, que se añade al artículo 357 constitucional, sin implicar una modificación en la esencia de la institución política que se reforma.
En torno, al “incremento en el sistema general de participaciones”, estima el interviniente que constituye el desarrollo del inciso 1º del parágrafo transitorio 2º, sobre crecimiento del sistema, siendo por lo tanto una modificación admisible, pues no altera la esencia del texto inicialmente aprobado.
3.4. Intervención del Departamento de Planeación Nacional.
a) En relación con la inclusión en el parágrafo transitorio 1º del valor estimado de la base inicial del sistema general de participaciones (es decir, la suma de 10.962 billones de pesos) y su inciso adicional, sostiene el interviniente que mediante dicha modificación, se trata: “simplemente de hacer explícita de base de dicho sistema, a partir del texto del parágrafo aprobado en primera vuelta. Es decir, que dicho valor corresponde a la sumatoria de los valores de las transferencias asignadas en el 2001 por los conceptos enunciados expresamente en dicha norma”. En consecuencia, es una modificación destinada a dar claridad y precisión a lo aprobado en primera vuelta;
b) En cuanto a la adición del inciso en el parágrafo transitorio 2º, según el cual: “Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del sistema general de participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008”.
Para el interviniente, mediante la citada disposición, se trata de establecer una adición que garantiza la estabilidad del flujo de recursos a los departamentos, distritos y municipios, sin que la variación del crecimiento de la economía implique cambios substanciales en las transferencias.
3.4. Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez.
De acuerdo con la interviniente las normas acusadas son constitucionales, y al respecto determina que:
a) El parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, es el desarrollo de la norma que le precede, sin que se haya alterado la esencia misma del sistema de participaciones.
b) En el evento del parágrafo transitorio 2º, estima la interviniente que dado que el sistema de participaciones no fue modificado y esa es la institución que fue debatida, “... las modificaciones a las formuladas v. gr. la distribución de recursos a las entidades territoriales cuando el crecimiento de la economía supere el 4% (certificado por el DANE), hacen parte del debate sobre la institución jurídica de las transferencias nacionales y la forma como ésta operará…”.
3.5. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
a) En relación con la inclusión en el parágrafo transitorio 1º del valor estimado de la base inicial del sistema general de participaciones (es decir, la suma de 10.962 billones de pesos) y su inciso adicional, sostiene el interviniente que ambos parágrafos se ciñen al mismo objetivo con los mismos componentes, es decir, dar claridad sobre la base inicial de los recursos pertenecientes al sistema.
b) En cuanto al parágrafo transitorio 2º y su adición, según la cual: “Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del sistema general de participaciones de que trata el presente parágrafo de participaciones se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2,5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008”.
Para el interviniente, “…el principio democrático y el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, le permiten al Congreso de la República cambiar los textos siempre que guarden relación con la temática del proyecto de acto legislativo… Cambiar un porcentaje, pero dejando las mismas bases y los mismos períodos, no altera el sentido y objetivo del mismo, el cual es: garantizar un crecimiento real del sistema general de participaciones”.
3.6. Concepto de la Procuraduría General de la Nación.
a) En relación con la inclusión en el parágrafo transitorio 1º del valor estimado de la base inicial del sistema general de participaciones, sostiene el procurador que la modificación efectuada solamente tuvo por objeto determinar el monto mínimo inicial de las transferencias con el objetivo de garantizar a las entidades territoriales unas sumas iguales a las que venían percibiendo con anterioridad a la reforma constitucional a dicho título. En consecuencia, es una modificación destinada a dar claridad y precisión a lo aprobado en primera vuelta.
b) En cuanto al resto de las modificaciones reseñadas por el accionante, el Procurador General de la Nación reitera que las mismas guardan una relación estrecha con la finalidad de la reforma, su carácter transitorio, y la aspiración de sanear los recursos de las entidades territoriales, aspectos estos que fueron ampliamente debatidos en el primer período de reforma constitucional. Por tal motivo, concluye que las adiciones o supresiones fueron consustanciales con el trámite de reforma.
3.7. Consideraciones de la Corte.
3.7.1. Cosa juzgada constitucional.
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-487 de junio 26 de 2002, estando en curso la presente demanda de inconstitucionalidad, decidió declarar la exequibilidad de las expresiones “departamentales y municipales” y “todos ellos a 1º de noviembre de 2000” contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, por los cargos analizados en esa providencia. Dichos cargos, al decir de la Corte, consistían en que las expresiones entonces demandadas, “i) no cumplieron con el requisito de los 8 debates requeridos por el artículo 375 de la Constitución Política, ii) tampoco fueron publicadas una vez culminado el primer período legislativo como lo ordena la misma norma, y iii) contrariamente al resto del inciso del que hacen parte, modifican la esencia de lo aprobado inicialmente y por lo tanto en relación con ellas no resulta aplicable el segundo inciso del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, que autoriza la modificación en segunda vuelta de las disposiciones aprobadas en primera vuelta siempre que no se altere la esencia de lo decidido inicialmente”.
La Corte consideró entonces que no procedía acudir a la unidad normativa para integrar una proposición jurídica completa, por cuanto las expresiones demandadas, si bien leídas aisladamente no conforman un texto normativo, lo cierto es que interpretadas dentro del contexto en que se encuentran tienen pleno sentido y porque, por otro lado, en caso de que dichas expresiones llegaren a ser declaradas inexequibles, el tenor de la norma resultante también tendría contenido coherente, apto para producir efectos jurídicos.
Dado que los cargos que llevaron al pronunciamiento de la Corte en esa oportunidad son los mismos que ahora debe estudiar la corporación, procede disponer que respecto de las citadas expresiones se esté a lo resuelto en la Sentencia C-487 de 2002. Sin embargo, en atención a que ahora se ha demandado la totalidad del inciso que contiene las expresiones declaradas exequibles y teniendo en cuenta que de declararse la inexequibilidad del mismo, tales expresiones carecerían de sentido y de contenido regulatorio alguno, si tal fuese la eventualidad, la inexequibilidad se predicaría de la totalidad del inciso acusado.
3.7.2. Análisis de los cargos.
La Corte se refiere, en primer lugar, a los textos que habrían sido introducidos en la primera vuelta, pero que no habrían surtido los cuatro debates correspondientes.
3.7.2.1. La actora señala que el siguiente inciso, que no hacía parte del proyecto original fue introducido, durante la primera vuelta, en el segundo debate en el Senado:
El anterior contenido normativo fue aprobado en el proyecto definitivo, con el siguiente tenor:
Puede observarse que la norma finalmente aprobada, con algunas diferencias a las que más adelante se hará referencia, hacía parte de la Constitución anterior a la reforma, había sido suprimida en el proyecto inicial de reforma y fue luego reintroducida durante la primera vuelta, pero con una adición significativa según la cual para el cálculo de los recursos de libre destinación deben excluirse los destinados a educación y salud. Es claro que esa adición tiene unidad de designio con la supresión que inicialmente se había hecho, por completo, de los recursos de libre asignación. Tal supresión en una reforma orientada a financiar las transferencias fundamentalmente para educación y salud, tenía como propósito, precisamente proteger esas rentas. Finalmente se optó por mantener la posibilidad de libre asignación para un cierto monto de las transferencias, pero excluyendo de tal posibilidad los recursos que tienen destinación exclusiva para educación y salud. También hubo una variación en el porcentaje, que fue incrementándose a lo largo del trámite del proyecto en el Congreso, con el propósito de ofrecer ciertas garantías a los municipios muy pequeños cuyo funcionamiento depende en alto grado de esas transferencias. No se trata, pues, de un tema nuevo, ajeno al contenido del proyecto sino de la decisión respecto de una materia que desde el principio fue objeto de consideración por el Congreso.
3.7.2.2. Expresa la demandante que en el texto aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República de noviembre 15 de 2000, al artículo 357 se adicionó también el primer inciso del parágrafo transitorio 2º, cuyo texto es el siguiente:
Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la lasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002 y 2003 el incremento será de 1.75%; para los años 2004 y 2005 será un aumento de 2% y para los años 2006 al 2008 será de 2.5%.
Esa disposición fue aprobada con el siguiente tenor en la versión definitiva del Acto Legislativo 01 de 2001.
Cabe observar que es equivocada la afirmación de la demandante según la cual esta disposición se adicionó en el segundo debate en la plenaria del Senado, por cuanto desde el proyecto original se había previsto un crecimiento especial de las participaciones durante un período de transición. En efecto, el proyecto original tenía como parágrafo transitorio 2º la siguiente disposición:
PAR. TRANS. 2º—Durante los años comprendidos entre 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto del sistema general de participaciones de las entidades territoriales variará de un año a otro, en un porcentaje igual al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de estos años, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
De la simple comparación de los textos transcritos puede apreciarse que la norma del acto legislativo acusado tiene una clara relación de conexidad con la iniciativa inicial de reforma, respecto de la cual presenta variación en cuanto a la duración del período de transición, el porcentaje de incremento de las participaciones y la gradualidad que se le imprime al mismo, sin que ninguna de tales modificaciones pueda ser considerada como una iniciativa nueva o un cambio sustancial inadmisible a la luz de la Constitución.
3.7.2.3. Expresa la demandante que en el texto aprobado en la sesión plenaria del Senado, durante la primera vuelta, se adicionó el artículo 4º, conforme al cual se creaba el fondo de estabilización de las transferencias territoriales, el cual sería reglamentado por ley.
En la medida en que el texto que transcribe la demandante no fue finalmente aprobado y por consiguiente no hace parte del acto legislativo demandado, su incorporación transitoria durante el curso del debate carece de relevancia jurídica y el mismo no puede ser objeto de pronunciamiento de la Corte en sede de constitucionalidad.
3.7.2.4. Cuestiona la demandante que en el acto legislativo se haya incorporado la estimación de la base inicial del sistema de participaciones de los departamentos distritos y municipios, en un valor de 10.962 billones de pesos para el año 2001.
Observa la Corte que desde la iniciativa original de reforma se había previsto el monto de la base inicial del sistema, el cual correspondería al monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia el acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación. Dicha disposición se aprobó con idéntico alcance en la versión final del proyecto, con la adición del estimativo que impugna la demandante.
Es claro que el estimativo contenido en el Acto Legislativo 01 de 2001 equivale al monto previsto desde el principio como base del sistema, de manera que serían sustituibles uno y otro. El constituyente, en la versión final de la reforma, optó por darle certeza a la base del sistema, en lugar de permitir que a partir de los criterios sentados en la Constitución, la misma se determinase, con mayor o menor precisión, por el legislador.
En la medida en que el texto adicionado en segunda vuelta no comporta una modificación del criterio adoptado en la primera para establecer la base inicial del sistema, sino, por el contrario, su concreción por el propio constituyente, no puede decirse que el mismo resulte un agregado contrario al trámite de reforma constitucional por la vía de los actos legislativos.
3.7.2.5. Se impugna como nuevo el siguiente texto que se introdujo en el inciso transitorio 2 durante la segunda vuelta:
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos al o de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.
El texto impugnado, que se introdujo durante la segunda vuelta en el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se limita a describir los costos que en el caso de la educación hacen parte de la base inicial del sistema de participaciones previsto en la reforma. Esa precisión no comporta una modificación esencial respecto de lo aprobado en las etapas anteriores, sino que por el contrario, es un desarrollo que el propio constituyente hace en la materia.
Por las anteriores razones, el cargo habrá de desestimarse.
3.7.2.6. Expresa la actora que el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 incluye, como inciso segundo del parágrafo transitorio 2º, el siguiente texto que no fue aprobado en la primera vuelta:
Observa la Corte que parte esencial del proyecto de reforma constitucional que fue presentado a la consideración del Congreso era determinar el volumen de recursos con los que iniciaría el sistema de participaciones de las entidades territoriales, así como la manera como ese volumen inicial se iría incrementado en el tiempo, con el doble propósito, de asegurar, por un lado, una adecuada cobertura de las necesidades que el sistema estaría llamado a suplir, y por otro, asegurar la sostenibilidad fiscal y el equilibrio macroeconómico.
La norma impugnada no es más que un desarrollo complementario de lo que en la materia se había discutido y aprobado en las etapas anteriores, sin que, no obstante que se introdujo en la Comisión Primera del Senado, en primer debate en segunda vuelta, pueda considerarse como una iniciativa nueva, ajena a las que habían sido presentadas, debatidas y aprobadas durante la primera vuelta.
3.7.2.7. Conforme a la demanda, el parágrafo transitorio 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, que se transcribe a continuación, no fue considerado en la primera vuelta del trámite del proyecto en el Congreso:
Este parágrafo puede considerarse como expresión de la tensión que se evidenció a lo largo del trámite del proyecto de acto legislativo en el Congreso de la República, entre, por una parte, la necesidad de limitar el crecimiento tanto de los gastos de funcionamiento como del monto de las participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, y por otra, el imperativo de garantizar la satisfacción y la creciente cobertura de las necesidades de las entidades territoriales en materia de educación, salud e inversión social.
Es claro que el parágrafo versa sobre materia que fue objeto de permanente debate, y cuya consideración fue constante desde la presentación del proyecto de reforma. Por consiguiente no puede tratarse como tema nuevo o alteración esencial del proyecto, no obstante que se haya incorporado al proyecto sólo en la segunda vuelta en el séptimo de los ocho debates que debía recibir el mismo.
Observa la Corte que la fijación del volumen de recursos que deben transferirse al sistema de participaciones al finalizar el período de transición previsto en el acto legislativo, es materia que fue objeto de permanente discusión y que finalmente pudo introducirse en el proyecto como resultado de una discusión sobre el impacto que la reforma tendría tanto sobre el equilibrio fiscal como sobre la atención de los servicios a cargo de las entidades territoriales.
Para asegurar que al concluir el horizonte temporal del ajuste previsto en la reforma no se obtenga como resultado una disminución en el volumen de los recursos del sistema de participaciones, el parágrafo que se analiza establece un nivel porcentual mínimo de ingresos que habrán de transferirse al sistema, y faculta al Congreso para que, de manera excepcional con respecto a la previsión general contenida en el artículo 154 de la Carta, a iniciativa propia, atienda a ese objetivo, y para que pueda revisar, cada cinco años, la base de liquidación del sistema e incrementar, también cada cinco años el porcentaje de participación.
1. Estarse a los resuelto en la Sentencia C-487-2002 por medio de la cual la Corte decidió “Declarar EXEQUIBLES la expresiones departamentales y municipales” y “todos ellos a 1º de noviembre de 2000, contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, por los cargos analizados en esta sentencia”.
2. Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos referentes a vicios de procedimiento estudiados en esta providencia, de los apartes del Acto Legislativo 01 de 2001 que se subrayan a continuación:
PAR. TRANS.—Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes a los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al sistema general de participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno por ciento (1.5%).
ART. 356.—Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y los departamentos, distritos y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Para estos efectos serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando éstos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
b) Para otros sectores, población, reparto, entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
PAR. TRANS.—El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos distritos, y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.
PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.692) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todo ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir de 1º de enero de 2002.
PAR. TRANS. 2º—Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%, para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Igualmente durante la vigencia del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base liquidación de éste.
3. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».