Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2002-2003/068.asp
Timestamp: 2018-04-21 03:35:19+00:00
Document Index: 320470455

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', "l'article 40", "l'article 44", "l'article 58", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 73", "l'article 74", "l'article 73", "l'article 74", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 37", "l'article 4", "l'article 34", "l'article 37", 'arrêt ', "l'article 6", "l'article 3", "l'article 24", "l'article 3", "l'article 44", "l'article 72", "l'article 73", "l'article 74", "l'article 6", "l'article 24", "l'article 6"]

Assemblée nationale : 1ère SÉANCE DU mardi 19 novembre 2002
Session ordinaire de 2002-2003 - 26ème jour de séance, 68ème séance
1ère SÉANCE DU MARDI 19 NOVEMBRE 2002
REDÉPLOIEMENT DE LA POLICE
ET DE LA GENDARMERIE 3
DROITS DES VICTIMES 5
COMPÉTITIVITÉ ET INNOVATION 6
DÉCLARATIONS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE 6
ET RÉFORME DES RETRAITES 7
NAUFRAGES DE PÉTROLIERS 8
CHAÎNES PUBLIQUES DE TÉLÉVISION 10
PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2003 (suite) 11
DE LA RÉPUBLIQUE 18
NOMINATION D'UN DÉPUTÉ EN MISSION 34
M. Rodolphe Thomas - Le conflit du secteur des transports routiers menace de dégénérer en grève générale. A l'approche des fêtes et dans le contexte économique actuel, la France ne peut se permettre un blocage des routes, des raffineries ou des grandes surfaces. M. de Robien s'est montré très attentif aux revendications exprimées par les parties, et il est vrai que le monde des transports connaît des difficultés, mais un conflit général ne ferait que les aggraver et mettre des emplois en péril. Qu'entendez-vous faire pour éviter l'asphyxie de notre pays ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre - La question est d'importance, et vous avez raison de souligner le travail que Gilles de Robien et Dominique Bussereau accomplissent pour que les négociations aboutissent. Les transporteurs routiers vivent un nouveau conflit social et leur revendications sont à l'ordre du jour de la réunion, particulièrement importante, qui se tiendra demain.
Je mesure pleinement les difficultés des chauffeurs routiers, tant en ce qui concerne leurs conditions de travail que leurs revenus.
M. le Premier ministre - Je mesure aussi celles des entreprises de transport routier, notamment petites et moyennes (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP). Je sais enfin que le conflit social fait partie de notre histoire et qu'il est respectable en tant que tel (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains), mais au moment où notre pays est soumis aux incertitudes de la croissance internationale, et alors que la majorité des entreprises réalisent leur plus gros chiffre d'affaires pour les fêtes de fin d'année (Vives exclamations sur les mêmes bancs), je voudrais que l'emploi de tous les Français pèse dans la balance et que chacun prenne ses responsabilités. Je le dis avec solennité : oui au dialogue social, oui aussi à l'esprit de responsabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jacques Desallangre - Je voudrais d'abord exprimer la profonde émotion du groupe communiste et républicain à l'annonce du naufrage du pétrolier Prestige, dont vont s'échapper 70 000 tonnes de brut. La répétition de ces catastrophes écologiques est inacceptable et scandaleuse. Entre l'appât du gain et l'environnement, les gouvernements européens doivent choisir. Une décision politique s'impose : bannissons de nos eaux territoriales les navires non conformes et demandons à l'Organisation maritime internationale de faire de même ! Nous exprimons, naturellement, toute notre solidarité aux populations frappées par cette catastrophe.
Ma question a trait aux transports routiers. Devant les projets du Gouvernement, le climat social s'alourdit. Les mouvements sociaux se multiplient : dans l'éducation nationale, dans le secteur de la santé, à la SNCF, chez les salariés du transport routier. Ces derniers voient leurs conditions de travail se dégrader, pesant sur leur sécurité et sur celle des autres usagers de la route. Leur rémunération se dégrade elle aussi. Voilà qui justifie amplement le conflit en cours, car si les routiers ont le sens des responsabilités, ils ont également le souci d'être reconnus.
Le Gouvernement, qui se dit attaché au dialogue social, prend-il toutes ses responsabilités ? Tente-t-il de rapprocher les points de vue et de trouver des solutions ? N'oublions pas que ce conflit trouve de façon certaine sa source dans la libéralisation du marché, décidée par les gouvernements européens (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président - Voulez-vous avoir l'obligeance de poser votre question ?
M. Jacques Desallangre - Nul n'ignore que la réglementation ultra-libérale impose aux entreprises françaises une concurrence déloyale, qu'elle laisse circuler sur notre sol des camions conduits par des Slovènes, des Tchèques ou des Roumains... (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) payés au rabais et qui subissent des conditions de travail inacceptables. Face à cette situation, les entreprises françaises imposent toujours plus de contraintes et de rigueur salariale à leurs chauffeurs. Qu'entendez-vous faire concrètement pour apaiser le conflit qui gronde...
M. le Président - Monsieur Desallangre, ne me forcez pas à vous interrompre.
M. Jacques Desallangre - ...et pour rétablir une concurrence juste et loyale ?
M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer - Le Premier ministre vient de lancer un appel à l'esprit de responsabilité. Je vous répondrai, quant à moi, sur la réglementation européenne.
Les salariés du monde des transports doivent savoir que le Gouvernement ne transigera jamais sur l'exigence de sécurité et le refus du dumping social (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). A Luxembourg comme à Bruxelles, Dominique Bussereau et moi-même restons extrêmement vigilants, notamment en ce qui concerne les temps de conduite et de repos.
Europe ne rime d'ailleurs pas avec déréglementation. Deux textes sont en préparation, sur la formation des conducteurs et sur leurs conditions de recrutement, qui préservent les droits des chauffeurs français. La France pèse de tout son poids pour que la libéralisation ne se traduise pas par un moins-disant social et pour que soient harmonisées les règles du cabotage routier (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
REDÉPLOIEMENT DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE
M. Jean-Claude Mathis - Hier, à Troyes, le ministre de l'intérieur a donné le coup d'envoi du redéploiement des forces de police et de gendarmerie (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Il a affirmé que cette réforme s'accomplirait sans réduction d'effectifs ni de service. Aussi, policiers et gendarmes sont-ils très attentifs aux mesures qui seront prises.
Aujourd'hui s'ouvre l'assemblée générale de l'association des maires de France, et l'on sait que les élus locaux attendent beaucoup de cette réforme. Mais ils craignent également de voir baisser les effectifs des forces de l'ordre dans leurs communes.
M. Jacques Desallangre - Ils n'ont pas tort !
M. Jean-Claude Mathis - Monsieur le ministre, vous venez de recevoir les propositions des préfets concernant la mise en _uvre de cette réforme. Pouvez-vous faire connaître les premières conclusions que vous en tirez, rassurer tous ceux qui seront concernés par elle et tracer un plan d'action à court et à long terme ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales - Oui, les élus sont inquiets (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains). En effet, lors de la réforme avortée de 1998, on a voulu leur faire croire qu'on pouvait remplacer 3 000 policiers par 1 200 gendarmes ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) Ils ont donc peur qu'un gouvernement différent applique la même politique. C'est pourquoi je tiens à affirmer clairement, devant la représentation nationale, qu'il n'y aura pas de réduction du service public de la sécurité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Grâce aux arbitrages rendus par le Premier ministre, des créations de postes permettront de remplacer les policiers par autant ou plus de gendarmes. Ainsi, à Romilly-sur-Seine, 38 policiers ont été remplacés par 39 gendarmes ; la gendarmerie nouvelle sera ouverte de jour comme de nuit et l'agglomération troyenne bénéficiera de 41 fonctionnaires de police en plus.
J'ai reçu, pour l'heure, 80 % des propositions des préfets. Je prendrai dix nouvelles décisions de redéploiement d'ici fin novembre et trente d'ici la fin de l'année. J'irai moi-même présenter chacun de ces projets, avec une obsession constante : surtout, ne pas faire comme la majorité précédente ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF ; protestations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. André Gerin - Démagogie !
M. Jean Le Garrec - Monsieur le Premier ministre, vous êtes un spécialiste de la communication. Mais celle-ci a ses limites et ne peut masquer la réalité de votre politique : il me suffit d'énumérer certaines de vos décisions.
Vous avez mis fin aux emplois-jeunes, qui étaient un programme novateur et ambitieux (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF ).
Vous avez donné un coup d'arrêt aux 35 heures, créant ainsi deux catégories de salariés (Protestations sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Vous avez, sans aucune concertation, supprimé le congé de fin d'activité pour les fonctionnaires (Interruptions sur les mêmes bancs). Le budget 2003 comporte moins de CES et de CEC, et aucune bourse d'accès à l'emploi dans le cadre du programme TRACE en faveur des personnes en difficulté.
Un nouveau projet de loi remet en cause les protections en cas de licenciements économiques, au moment même où se multiplient les « charrettes » (Approbations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains ; protestations sur les bancs du groupe UMP).
Vous avez donné votre accord au doublement des cotisations sociales des intermittents du spectacle.
Enfin, M. Mattei vient de déclarer qu'il faut mettre fin au « tout-gratuit » en matière de santé, ce qui est insupportable quant on connaît les conditions de remboursement par la sécurité sociale.
Au nom de la « France d'en bas », pour reprendre votre expression si déplaisante (Protestations sur les bancs du groupe UMP), vous mettez en place un programme ultraconservateur (Mêmes mouvements). Vous avez dit que la pente était rude : je considère, moi, qu'elle devient abrupte pour des millions de nos concitoyens. Qu'avez-vous à leur répondre ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains ; protestations sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre - Merci de cette question, qui démontre que vous n'êtes toujours pas à l'écoute des Français ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF ; protestations sur les bancs du groupe socialiste) C'est vrai que je n'ai pas, comme mon prédécesseur, le goût de marteler sans cesse le bilan des décisions prises (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste), car je sais que les Français n'accordent d'importance qu'aux décisions qui sont à prendre ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés commmunistres communistes et républicains)
Je suis engagé par une déclaration de politique générale qui a été approuvée par l'Assemblée nationale, et mon gouvernement l'applique semaine après semaine. Il s'agit d'abord, vous l'oubliez, de rétablir l'autorité républicaine (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; interruptions sur les bancs du groupe socialiste) car où sont la liberté, l'égalité et la fraternité sans la sécurité, intérieure et extérieure ? (Vives interruptions sur les bancs du groupe socialiste) Vous ne semblez par porter attention à la situation internationale menaçante, qui exige que la France toute entière se mobilise pour sa défense (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Second objectif : libérer les forces vives de notre pays (Huées sur les bancs du groupe socialiste) c'est pourquoi nous avons assoupli les 35 heures et allégé les charges sociales (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Nous n'avons pas la même conception de l'action politique ! (Vives interruptions sur les bancs du groupe socialiste)
Plusieurs députés socialistes - Ah ça, c'est vrai !
M. le Premier ministre - Je respecte vos positions, respectez les nôtres en écoutant mes propos, qui sont l'expression de l'action gouvernementale ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
Libérer les forces vives, c'est aussi libérer nos territoires (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste), et passer à l'acte II de la décentralisation, comme nous nous y sommes engagés.
Enfin, dans un souci de justice sociale, nous travaillons sur le dossier difficile et important des retraites et je demanderai à tous de dépasser les clivages partisans (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains) pour régler cette question qui concerne nos enfants et l'avenir de notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). C'est le prochain dossier qui vous sera soumis. Je sais que cela dérange, mais nous le ferons.
Le Gouvernement s'est engagé sur deux principes : autorité, mais aussi humanité (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF ; protestations sur les bancs du groupe socialiste).
M. Michel Diefenbacher - Monsieur le Garde des Sceaux, 4 061 792 crimes et délits ont été commis en France en 2001 : c'est un triste record et un lourd héritage pour le Gouvernement ; 487 267 victimes de plus sont dues à la croissance de la criminalité entre 1998 et 2001.
Au-delà des chiffres, il y a une réalité humaine, faite de la douleur de toutes ces victimes, qui se sont senties trop longtemps oubliées et ressentent cet oubli comme une seconde agression.
La loi de programmation pour la justice, votée cet été, comporte un ensemble de mesures garantissant aux victimes leurs droits et la solidarité de l'Etat. Mais ces droits resteraient lettre morte sans une information complète des victimes tout au long de la procédure : or aujourd'hui celle-ci est souvent insuffisante.
Monsieur le Garde des Sceaux, après avoir reçu les différentes associations de victimes, vous les avez réunies hier à la Chancellerie pour confronter leurs points de vue et dégager des propositions concrètes. Quelles ont été les conclusions de cette réunion ? Quelles solutions comptez-vous mettre en _uvre pour assurer aux victimes information et protection ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - En effet, après avoir, au cours des deux derniers mois, reçu les associations, j'ai souhaité réfléchir avec elles, dans leur ensemble, aux mesures les plus appropriées pour replacer la victime au centre du débat pénal.
Nous sommes convenus que les victimes devraient être informées de leurs droits dès le dépôt de plainte et avoir accès à un avocat. Nous avons également jugé souhaitable que les parquets et les juges d'instruction leur expliquent leurs décisions, y compris lorsqu'il s'agit d'un classement sans suite, à tous les stades de la procédure.
Enfin nous voulons faire en sorte que les membres des professions judiciaires soient mieux formés à l'écoute des victimes. A la veille de la journée de l'enfance maltraitée, nous nous sommes mis d'accord pour que l'enfant soit entendu de façon complète et précise dès le signalement de maltraitance, pour éviter d'avoir à le réinterroger plusieurs fois au cours de la procédure. Nous ferons à cet effet des propositions concrètes concernant l'organisation des services de police, des établissements hospitaliers et des juridictions.
Le deuxième axe de nos travaux a porté sur la solidarité, c'est-à-dire l'indemnisation des victimes. La mesure centrale sera la mise en place d'un barème indicatif national, qui servira de référence aux juges comme aux assureurs. Oui, il faut rendre à la victime la place qu'elle aurait dû toujours avoir (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Hervé Novelli - Les conclusions du récent rapport révélant le recul de compétitivité de notre pays sont accablantes (Vives exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).
La compétitivité, qui nourrit la croissance et l'emploi, repose sur trois leviers : le capital, le travail et l'innovation. Si l'on surtaxe à outrance le capital, comme c'est le cas aujourd'hui, il se dissimule ou s'expatrie (Mêmes mouvements). Si l'on renchérit et rigidifie le travail à l'extrême, comme le fait la loi dite de « modernisation sociale » (Protestations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains), ou si on le raréfie artificiellement comme l'ont fait les 35 heures (Protestations sur les bancs du groupe socialiste), il fuit.
Mais l'innovation est également un point important. Elle repose sur la liberté et la mobilité des chercheurs, à qui doit être reconnue la pleine propriété intellectuelle de leurs découvertes, et aussi sur des incitations fiscales et réglementaires.
Les innovateurs français, c'est-à-dire l'ensemble des entrepreneurs (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains), des cadres, des dirigeants, des créateurs, pourront-ils compter dès 2003 sur des mesures favorisant le retour à cette compétitivité perdue par la faute de plusieurs années d'immobilisme et d'archaïsme socialiste ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste)
Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie - Le plan de soutien à l'innovation industrielle que je prépare actuellement avec M. Mer et Mme Haigneré ira tout à fait dans la direction que vous souhaitez puisqu'il visera à soutenir l'ensemble de l'industrie française. Dans l'économie mondialisée d'aujourd'hui, en effet, toute entreprise non innovante est menacée de disparaître.
Nous avons malheureusement pris un grand retard : les dépenses de recherche et développement des entreprises privées françaises sont de 25 % à 45 % inférieures à celles de leurs homologues allemandes, japonaises et américaines (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
Je regrette que le Gouvernement précédent, pour des raisons idéologiques (Protestations sur les bancs du groupe socialiste), n'ait pas saisi la chance d'années de croissance exceptionnelle (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) pour asseoir durablement le dynamisme des entreprises, et qu'il ait cédé à ceux des siens pour qui l'entreprise reste a priori suspecte.
Je regrette aussi qu'il ait préféré les lois de pur affichage aux mesures effectives que nous attendions. Nous, nous allons agir (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste) par la voie réglementaire et par la voie fiscale. Nous ferons tout pour restaurer une culture de l'innovation (Mêmes mouvements). Nous y travaillerons en étroite concertation avec les industriels et avec la représentation nationale, recherchant avant tout l'efficacité.
Notre philosophie politique rompt donc résolument avec celle des années passées. Il est grand temps, en effet, de réhabiliter l'entreprise et de libérer ses forces créatrices ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
DÉCLARATIONS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE
M. François Loncle - Monsieur le Premier ministre, si tout à l'heure nous avons très légitiment, et très calmement, protesté pendant votre réponse...
M. le Président - On ne proteste pas calmement ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)
M. François Loncle - Mais si, nous en sommes capables, nous ! Si donc nous avons protesté, c'est que vous n'avez pas répondu point par point à l'excellente interpellation de M. Le Garrec. Or, cette séance de questions n'a de sens, que parce qu'elle devrait nous permettre d'obtenir des réponses à nos interrogations.
Monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, relatant lors du dernier Conseil des ministres votre entretien avec le président de la Bundesbank, vous avez déclaré que, selon ce dernier, la seule solution pour relancer l'économie était la guerre. Et vous avez ajouté, devant vos collègues quelque peu abasourdis : « Je pense exactement comme lui ! » (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
Ces propos, rapportés par Le Figaro, que personne ne soupçonne d'être un journal de gauche, m'ont été confirmés par l'un de vos collègues. Devons-nous voir dans cette étonnante - et détonante - sortie un dérapage de plus dans votre expression politique, ou est-ce le fond, si j'ose dire, de votre pensée ? (Vives protestations sur les bancs du groupe UMP ; applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Jamais je n'aurais cru avoir à réaffirmer devant vous tous ma haine de la guerre. Comme vous tous en effet, je sais qu'aucune raison, fut-elle économique, ne peut justifier celle-ci (Mêmes mouvements). Au surplus, j'appartiens à un gouvernement qui vient de créer les conditions propres - et que j'espère durables - à éviter un risque majeur de cet ordre, s'agissant de l'Irak ! (Mêmes mouvements)
En tant que ministre de l'économie, je suis cependant obligé de vous confirmer que, de par le monde, un certain nombre d'acteurs économiques, confrontés à une incertitude qui les réduit à l'impuissance, souhaite, non la guerre, mais la fin de cette incertitude. Je partage leur souhait, en espérant bien évidemment qu'il se réalisera par des voies pacifiques (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Je puis en tout cas vous assurer qu'en tant que personne, je me rangerai résolument du côté des artisans de paix (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Plusieurs députés socialistes - Vous n'avez pas démenti !
CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ ET RÉFORME DES RETRAITES
M. Bernard Schreiner - Monsieur le ministre de la fonction publique, le congé de fin d'activité, institué en 1996 et régulièrement reconduit depuis, permettait aux fonctionnaires et aux agents non titulaires de l'Etat de cesser leur activité avant l'âge de soixante ans. Les bénéficiaires percevaient, selon le cas, 75 % ou 70 % environ de leur traitement brut mais, en contrepartie, acceptaient que leur avancement soit interrompu et cessaient de se constituer des droits à pension. A la fin de 2001, ils étaient au nombre de 13 000 à peu près. Alors qu'une nouvelle reconduction était attendue, la représentation nationale a adopté un amendement à la loi de finances mettant le dispositif en extinction progressive. Les organisations syndicales vous reprochent maintenant d'être peu soucieux du dialogue social, et certains responsables de l'opposition redoutent que vous ne procédiez de la même manière, s'agissant de la réforme des retraites. Quelle est au juste votre position sur ce congé et quelle méthode allez-vous suivre en ce qui concerne les retraites ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire - M'exprimant au nom de l'ensemble du Gouvernement, je tiens d'abord à préciser que je partage l'indignation de M. Mer devant des déclarations qui atteignaient à son honneur et méconnaissaient de surcroît notre action en faveur de la paix ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste)
Les négociations sur les retraites porteront notamment sur les dispositifs offrant à chacun la liberté de choisir l'âge de son départ en retraite. En la matière, il existe actuellement deux sortes de congés dans la fonction publique : le premier, le congé de cessation progressive d'activité, institué en 1982, permet aux agents qui le souhaitent de réduire de 50 % leur activité tout en percevant 80 % de leur rémunération ; ce dispositif est permanent. Le second, le congé de fin d'activité, créé en 1996 sur le modèle de ce qui existait dans le privé, permet de partir en retraite anticipée sous certaines conditions d'âge. Lui n'est pas permanent, sa reconduction éventuelle est discutée chaque année en même temps que la loi de finances. J'estime pour ma part que ce dispositif est contraire aux exigences de qualité du service public, en ce qu'il prive celui-ci de compétences et d'expériences dont il a besoin (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains). Dès mes premières rencontres avec les organisations syndicales, j'ai donc clairement indiqué qu'il fallait en envisager la suppression à terme. Dès lors, trois solutions s'offraient à nous : sa non-reconduction dès cette année, sa reconduction pour un an seulement et sa mise en extinction progressive. Nous avons opté pour cette dernière, afin de préserver les intérêts des agents jusqu'au 31 décembre prochain et de ne pas nous écarter des dispositions prises pour le secteur privé. Cette décision ne préjuge en rien de la teneur des débats qui s'ouvriront en février avec les organisations syndicales de la fonction publique : notre seul souci sera celui de sauver nos systèmes de retraite ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
NAUFRAGES DE PÉTROLIERS
M. Bernard Deflesselles - Madame la ministre de l'écologie et du développement durable (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste), vous avez, en tant que vice-présidente du conseil régional des Pays de Loire, activement participé à la gestion des conséquences de la marée noire provoquée en 1999 par le naufrage de l'Erika et vous avez donc pu mesurer la catastrophe écologique que représente un tel événement. Vous savez aussi que notre impréparation collective, parfois aggravée ces dernières années par l'absence du ministre compétent (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste), a conduit à des erreurs lorsqu'il s'est agi de lutter contre la pollution et de nettoyer nos côtes. A l'évidence, nous n'avons pas sur tirer les leçons du naufrage, il y a vingt ans, de l'Amoco-Cadiz. Aujourd'hui, le naufrage du pétrolier Prestige nous remet en mémoire ce triste 12 décembre 1999, d'autant que les similitudes sont nombreuses : même type de bateau, construit la même année et maintenant dans le même état de délabrement. Depuis samedi, un début de marée noire touche les côtes de Galice et, même si nos côtes sont loin, une combinaison de vents forts et de courants dominants peut les exposer à la pollution. D'autre part, le pétrolier est chargé d'un pétrole dont les caractéristiques sont proches de celles du pétrole de l'Erika, difficile à traiter comme à pomper. Que comptez-vous faire, au cas où la marée noire atteindrait nos côtes, pour éviter le retour des erreurs passées ? A plus long terme, quel plan proposez-vous pour protéger notre littoral et faire cesser la souffrance des riverains désespérés par ces catastrophes à répétition ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable - Nous vivons en effet avec le naufrage du Prestige une catastrophe écologique qui doit pleinement nous mobiliser. La solidarité de la France envers l'Espagne est totale. Dès jeudi, nous avons envoyé un bâtiment équipé d'un système de dépollution, puis, le lendemain, un avion des douanes qui surveille l'évolution de la nappe. Le CEDRE, mes services et moi-même sommes à la disposition des autorités espagnoles. Samedi, j'ai pris contact avec mon homologue pour le lui dire.
Cependant, la catastrophe se précise. A 8 heures ce matin, le pétrolier s'est fendu en deux et nous venons d'apprendre que sa partie arrière vient de sombrer. Les côtes de Galice sont touchées et les pêcheurs ont dû y cesser leur activité. Nous continuons la surveillance : un Falcon 50 de la Marine nationale survole le golfe de Gascogne.
Dès mon arrivée au ministère, j'ai établi un bilan. Certaines choses avaient été faites : exercices antipollution, formation des services déconcentrés, nomination d'un comité d'experts et amélioration des connaissances sur la dérive des nappes. Ce n'était pas suffisant et j'ai donc fait porter l'effort sur la connaissance des écosystèmes et de leurs capacités de régénération (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste), sur le nettoyage écologique des plages et sur la gestion des déchets ramassés. Avec MM. de Robien et Bussereau, nous avons également renforcé le contrôle dans les ports, et nous agissons à l'échelle de l'Europe en vue de mettre enfin en _uvre des règles de sécurité. Notre mobilisation est totale, croyez-le bien ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Victorin Lurel - La Guadeloupe, encore ! Des propos injurieux ont été tout récemment tenus contre la Guadeloupe. Non, la Guadeloupe n'est pas telle que M. Pélisson l'a peinte dans son récent courrier à ses amis de l'Elysée. Mon île n'est pas celle que donnent à voir L'express et, plus généralement, la presse nationale, et qui bénéficie d'une trop grande connivence au sein du Gouvernement, par omission ou par inertie. Tout mouvement social tel que celui que connaît mon pays entraîne nécessairement une embolisation partielle de l'économie. La Guadeloupe n'a pas le monopole de ce genre de situation. Cela mérite-t-il un tel ramdam médiatique ?
La Guadeloupe, en pleine turbulence économique et sociale, n'avait pas besoin de ce regard condescendant, misérabiliste et stigmatisant, que certains propos ministériels, peu soupesés, ont encouragé. Je me fais l'interprète de milliers de compatriotes qui ont enduré douloureusement les crachats qu'on leur a abondamment servis (Interruptions sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) et dont le seul tort aux yeux du groupe Accor est de posséder les mêmes droits sociaux qu'en métropole ! La Guadeloupe en crise a besoin de compréhension et de soutien et non pas de la volée de bois vert qui lui est ainsi infligée (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
Face à la situation générale en Guadeloupe, face à la crise du tourisme, des transports, de la banane et de la canne, face à la cessation de paiement de l'université Antilles-Guyane, face à la perte de la dynamique créée par la loi d'orientation que vous avez cassée par un budget de régression (Interruptions sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF), que comptez-vous faire pour sortir du virtuel et du logomachique et pour prendre des mesures immédiates, loin de la promesse d'une lointaine et chimérique loi de programmation ?
La Guadeloupe attend des actes. Etonnez-nous ! L'Etat est absent de mon département depuis six mois ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer - Je suis d'accord avec vous sur un point : il existe un décalage entre ce qui se passe en Guadeloupe, qui n'est pas nouveau et qui est dû à la situation que vous avez laissée (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF), et son amplification médiatique, dans laquelle le Gouvernement n'est pour rien. La « Route du rhum » arrive bientôt, et la presse se précipite sur le moindre événement (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
Une minorité n'a pas hésité à s'attaquer à un dépôt de carburant classé « Seveso 2 », mettant en danger la population ; nous dénonçons de telles actions et nous avons obtenu des renforts pour rétablir l'ordre - non sans que cinq gendarmes soient blessés, dont deux grièvement (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Evitons, toutefois, l'amalgame entre ces actions de commando et des conflits sociaux, hélas fréquents en Guadeloupe en raison de l'absence d'un dialogue social, que vous n'avez pas été capables d'établir (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF ; protestations sur les bancs du groupe socialiste). Dans l'île voisine, vous avez mis en place une structure de dialogue social, mais vous n'avez pas eu l'audace et le bon sens de l'étendre à la Guadeloupe, nous allons le faire, car sans dialogue et sans apaisement, nous ne pourrons pas conduire le développement économique serein, que doit permettre une loi de programme qui fera prévaloir la logique d'activité sur celle de l'assistance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Damien Meslot - Les inspecteurs du permis de conduire entament leur cinquième semaine de grève, au prix de graves conséquences pour les candidats et pour les exploitants d'auto-écoles. Cette situation engendre des tensions de plus en plus vives. Hier soir, dans le Territoire-de-Belfort, un exploitant d'auto-école a été agressé par un élève. Le moral des moniteurs est au plus bas, comme je l'ai constaté hier en recevant des représentants de la profession.
Que faire pour mettre un terme à ce conflit, venir en aide aux auto-écoles qui rencontrent de sérieux problèmes de trésorerie, et résorber les délais d'attente pour le passage des candidats au permis de conduire ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer - Le conflit empoisonne à la fois l'activité des auto-écoles et la vie des candidats, qui ont parfois besoin du permis pour trouver ou conserver leur emploi.
Le conflit a commencé le 21 octobre ; il y avait environ 60 % de grévistes, qui présentaient trois revendications. D'abord, l'application de la RTT ; le problème est réglé, avec 38 heures et demi par semaine et 20 jours de RTT. Ensuite, le montant des primes pour 2003 ; le problème est réglé aussi. Enfin, dans certains départements, l'envoi de la décision aux candidats, et non pas la communication sur place, pour des motifs de sécurité ; c'est également réglé. Depuis lors, la proportion de grévistes est passée à 30 %, ce qui est encore trop.
Reste, en effet, une quatrième revendication : nous avons souhaité rattacher, à partir du 1er janvier, les inspecteurs du permis de conduire aux DDE, comme les inspecteurs de l'éducation nationale le sont aux académies. Par esprit de conciliation, nous avons reporté au 31 mars l'application de cette mesure, et reçu cinq fois les représentants syndicaux. A 18 heures, je recevrai le secrétaire général du syndicat FO, et j'espère que le bon sens l'emportera (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP).
Mme Marie-Jo Zimmermann - Depuis plusieurs jours les chaînes publiques de télévision sont en grève, ce qui traduit un malaise auquel il faut répondre. Les chaînes publiques remplissent des missions spécifiques, et doivent respecter des objectifs qualitatifs. Les Français sont attachés à leur télévision nationale, qui échappe aux dérives de la course forcée à l'audimat (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).
Les chaînes publiques doivent cependant évoluer, tout l'enjeu étant de concilier cette évolution avec les missions de service public et le respect des règles déontologiques.
Les Français souhaitent retrouver au plus vite les programmes de leurs télévisions publiques, nationales et surtout régionales. Quelles sont vos intentions, Monsieur le ministre de la culture, pour sortir correctement de la crise ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication - Comme vous, le Gouvernement est attaché à un audiovisuel public singulier, fort et ouvert sur le monde. Dans cet esprit, il a engagé avec France Télévisions la réactualisation du contrat d'objectifs et de moyens. J'exprime ma totale confiance dans la capacité des responsables de France Télévisions à conduire ce travail.
Si une incertitude relative à la détermination du Gouvernement à préserver le service public et sa singularité a pu inspirer la grève, j'espère que mes paroles rassureront les grévistes (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). La grève est également motivée, toutefois, par des revendications salariales, qui relèvent d'une négociation au sein des entreprises, dans les limites du cadre budgétaire que le Parlement a fixé (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
Je respecte profondément le droit de grève. Mais la liberté du travail doit être également respectée. Or des entraves caractérisées à la liberté du travail ont été constatées (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Je les condamne ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
La séance, suspendue à 16 heures, est reprise à 16 heures 5.
M. le Président - Il y a 170 ans aujourd'hui que notre assemblée siège dans cet hémicycle tel qu'il a été inauguré le 19 novembre 1832.
L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au vendredi 6 décembre inclus a été fixé ce matin en Conférence des présidents. Il sera annexé au compte rendu de la présente séance.
J'attire votre attention sur les dispositions prises par la Conférence des présidents pour permettre à l'Assemblée de tenir un débat sur l'avenir de l'Europe le mardi 3 décembre, après les questions au Gouvernement. En effet, M. Valéry Giscard d'Estaing, Président de la Convention sur l'avenir de l'Europe, y prendra part.
Par ailleurs, la Conférence des présidents a décidé que les explication de vote et le vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet relatif à la programmation militaire auraient lieu le mercredi 4 décembre, après les questions au Gouvernement.
Enfin, elle a fixé au mardi 10 décembre, après les question au Gouvernement, la prestation de serment des juges élus par l'Assemblée à la Haute Cour de justice et à la Cour de justice de la République.
PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2003 (suite)
L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote par scrutin public sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2003.
M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Je veux tout d'abord souligner la qualité des échanges qui se sont déroulés dans cet hémicycle, et remercier particulièrement le président de la commission des finances, le rapporteur général, l'ensemble des rapporteurs spéciaux et pour avis, ainsi que l'ensemble des députés qui ont participé aux débats - sans oublier les fonctionnaires de l'Assemblée qui ont permis leur bon déroulement, parfois tardif...
Alain Lambert, qui a défendu ce budget avec compétence, acharnement et persévérance, rappellera tout à l'heure les nombreux amendements qui vous avez adoptés et qui ont permis d'améliorer le texte initial. Par la qualité de votre travail et de vos interventions, vous avez tous contribué de façon constructive à l'élaboration de ce projet de loi de finances.
Je profite de l'occasion qui m'est donnée de faire part de quelques réflexions plus générales. Nous devons tout d'abord mener ensemble une réflexion sur l'économie et la manière de mieux articuler débat économique et présentation du budget. Celui-ci s'inscrivant dans un contexte macro-économique structurellement très fluctuant, nous nous sommes efforcés, au cours de nos échanges, de vous apporter les derniers éléments de conjoncture en notre possession. Je le fais aujourd'hui.
Les incertitudes internationales - notamment le risque d'un conflit en Irak - ont indéniablement pesé sur la conjoncture mondiale au cours des derniers mois et incité les grandes entreprises à différer leurs investissements et la reconstitution de leurs stocks : la production a ainsi marqué le pas dans l'industrie.
Pour autant, la perspective d'un redémarrage ne semble pas remise en cause. En France, les revenus et la demande des ménages font preuve d'une bonne tenue : les dernières statistiques montrent que l'emploi salarié et les salaires ont bien résisté au troisième trimestre ; les baisses d'impôts tombent à point nommé pour soutenir le pouvoir d'achat dans cette période incertaine.
Les niveaux de confiance et de consommation des ménages se sont maintenus au cours des derniers mois et les informations récentes suggèrent qu'en octobre, les ventes du grand commerce sont restées assez dynamiques. Dans ce contexte, les patrons des PME semblent retrouver le moral, et avec lui l'envie d'embaucher et d'investir. Dans l'industrie, la dernière enquête de la Banque de France fait également état d'un raffermissement des commandes - l'ajustement de l'investissement pourrait toucher à sa fin au moment où la dernière enquête de l'INSEE suggère que les entreprises jugent plus favorablement leurs conditions de financement et leurs perspectives de profit.
M. Didier Migaud - C'est la méthode Coué !
M. le Ministre - Dans ce contexte, rien ne s'opposerait à une reprise de l'investissement et de l'activité, dès lors que l'hypothèque irakienne serait levée - scénario dont nous nous sommes peut-être rapprochés au cours des derniers jours.
Les innovations introduites par la loi organique à travers la présentation d'une programmation pluriannuelle des finances publiques associée au PLF nous invitent également à mieux articuler réflexion économique et action budgétaire.
Au moment où s'engage un débat national sur la compétitivité et l'attractivité du « site France » (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains), il est essentiel que nous réfléchissions ensemble à notre politique fiscale. Pour la première fois, un débat sur les prélèvements obligatoires a eu lieu devant la représentation nationale. J'y ai participé avec intérêt, tant il est important de débattre du poids de notre fiscalité, de l'étendue et de la structure de nos dépenses publiques. L'objectif du Gouvernement est de redonner à notre pays toute son attractivité, pour que les Français puissent travailler et entreprendre avec toute la motivation nécessaire.
Rendre la France plus compétitive, enfin, c'est accroître les revenus des Français et augmenter les emplois. Ce thème essentiel justifie notre décision de baisser les impôts et les charges. Il constitue le fil rouge de ce budget et, au-delà, de l'action gouvernementale. Début 2003, nous reviendrons vers vous avec de nouveaux textes allant dans ce sens, tel le projet de loi sur l'initiative économique.
Dernière innovation, que je salue : l'accent mis sur le cadre pluriannuel, à travers la programmation des finances publiques pour la période 2004-2006. Nous pouvons ainsi replacer notre action dans une dynamique de maîtrise de la dépense publique et de réduction du déficit. A cette fin, nous devons accomplir des efforts considérables pour réformer l'Etat, décentraliser les décisions et changer les mentalités. Nous avons aussi besoin, Alain Lambert et moi, d'innover dans nos propres méthodes de travail.
M. Augustin Bonrepaux - En effet !
M. le Ministre - En engageant dès janvier les discussions sur les économies possibles dans les ministères, nous voulons aider tous les acteurs à faire de leur budget un instrument de la réforme. En procédant à un gel de crédits dès le début de l'année, nous voulons encourager les ordonnateurs à prendre leurs responsabilités et à optimiser la gestion de leurs crédits, en toute transparence (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
M. Augustin Bonrepaux - A quoi bon voter le budget si vous gelez d'emblée les crédits ?
M. Didier Migaud - Nous en appelons à notre Président ! L'Assemblée est bafouée ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
M. le Ministre - La situation budgétaire nous invite à la rigueur et à l'imagination. Je vous invite, mesdames et Messieurs les députés, à adopter le projet de loi de finances pour 2003. Il reste certainement des progrès à accomplir. L'ensemble du Gouvernement y travaille dans l'esprit de nos engagements de toujours : restaurer l'autorité de l'Etat en améliorant la sécurité de nos concitoyens, soutenir la croissance et l'emploi en baissant les impôts et les charges, préparer l'avenir en préservant les chances de nos enfants grâce à une meilleure gestion des dépenses publiques (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Didier Migaud - Ça commence bien !
M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire - Je remercie à mon tour tous les acteurs de la discussion budgétaire, et en particulier votre rapporteur général, M. Carrez, et le président de votre commission des finances. Je ne reviens pas sur tous les fruits de cette discussion, nous en débattions en vote samedi à cinq heures du matin ! En ce 170e anniversaire de votre hémicycle où s'exerce la démocratie parlementaire, je voudrais insister, au-delà des milliers d'éléments qui composent ce budget, sur le sens profond du vote que la représentation nationale s'apprête à émettre. Vous représentez le peuple, et il n'est pas de mission plus noble que d'autoriser l'Etat à lever l'impôt et de veiller à ce que les recettes ainsi engrangées soient bien employées (« C'est juste ! » sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains). En votant la première partie, vous allez autoriser le prélèvement de 250 millions d'euros sur les fruits du travail des Français. En adoptant la deuxième, vous confirmerez que la répartition des dépenses, telle qu'elle est envisagée, correspond bien aux attentes de nos compatriotes.
Il importe que pour chaque euro d'impôt levé, le service rendu soit le meilleur possible. Un bon budget n'est pas forcément un budget qui augmente ! (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe UMP) En matière de maîtrise des dépenses et de réduction du déficit, d'immenses progrès restent à accomplir.
Je souhaite à présent répondre aux questions - et parfois aux regrets - exprimés par certains de vos collègues au cours de la nuit de vendredi...
M. Didier Migaud - Ça, c'est pour M. Méhaignerie !
M. le Ministre délégué - S'agissant des aléas qui pèsent sur l'exécution du budget et sur la faible modification des masses de crédits soumises à votre examen, soyons concrets. Est-ce un geste anodin que d'autoriser le prélèvement de 250 millions sur le travail des Français ? Je ne le crois pas !
M. Hervé de Charette - Vous avez raison !
M. le Ministre délégué - Devrions-nous être blasés au point de ne plus ressentir la fierté qui s'attache au pouvoir régalien de lever l'impôt ? Croyez-le bien, mesdames et messieurs les députés, vous n'avez pas perdu votre temps en exerçant cette noble mission !
En ce qui concerne les dépenses, je ne puis imaginer, Monsieur Migaud, que la majorité des députés interprète le fait d'autoriser les crédits comme une obligation à les dépenser jusqu'au dernier centime ! J'ai eu l'honneur de travailler avec vous en 2001 à l'élaboration de la LOLF, et je cite votre rapport : « l'autorisation parlementaire traduite dans les crédits votés n'emporte pas l'obligation de dépenser ». Monsieur le député, je partage votre affirmation ! (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Au moment où nos compatriotes attendent que l'argent public soit dépensé de la manière la plus responsable, je vous invite, mesdames et messieurs les députés, à être très attentifs à l'évolution de la dépense publique, cancer qui ronge nos finances... (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
S'agissant de la régulation budgétaire, à propos de laquelle M. Bonrepaux donnait de la voix tout à l'heure...
M. Didier Migaud - Avec raison !
M. le Ministre délégué - Je n'esquiverai pas le débat !
M. Augustin Bonrepaux - Faites-moi confiance !
M. le Ministre délégué - Je réaffirme qu'elle est l'instrument consacré par la LOLF - je parle toujours sous le contrôle de M. Migaud (Sourires) - et utilisé par tous les gouvernements pour piloter de manière responsable la dépense et le solde budgétaires (Murmures sur les bancs du groupe socialiste).
M. Augustin Bonrepaux - A ce stade de l'exécution, c'est une première !
M. le Ministre délégué - Non sans hypocrisie, le gouvernement précédent l'appelait « contrat de gestion », comme si les ministères dépensiers la demandaient eux-mêmes ! Dans l'esprit même de la LOLF, nous procédons à la mise en réserve d'une faible fraction des crédits en début d'exercice, afin de libérer immédiatement et de manière irrévocable la part la plus importante des moyens et des services, de façon à leur donner la visibilité dont ils ont besoin pour gérer les crédits avec plus de parcimonie.
Aucun gouvernement, aucune majorité n'a contesté la nécessité de donner à l'exécutif les moyens de faire face à une détérioration éventuelle de l'équilibre de gestion défini par la loi de finances. Une telle souplesse est particulièrement indispensable en période de volatilité de la conjoncture économique. Le Gouvernement s'est du reste engagé à réguler dans une transparence jamais atteinte, à ce jour, à l'endroit du Parlement. Les prochaines mises en réserve seront ainsi présentées pour avis aux commissions des finances des deux assemblées avant d'être signifiées aux ministères concernés.
Le Gouvernement est entré de manière irréversible dans une pratique de vérité et de sincérité des comptes publics vis-à-vis du Parlement et des Français. Plus rien n'arrêtera cette démarche de responsabilité politique, qui porte le beau et simple nom de démocratie (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances - Ce budget nous donne les moyens de conduire la nouvelle politique voulue par les Français. Il engage l'action du Gouvernement et de notre majorité pour les prochaines années. Prudence, sincérité et détermination en sont les principales caractéristiques.
Prudence, d'abord, dans le cadrage économique. Nous avons su éviter l'écueil du prétendu volontarisme qui avait présidé à la construction du budget pour 2002 et qui n'a pu aboutir qu'à une nouvelle dérive de la dépense et du déficit. S'inscrivant dans la durée, le budget pour 2003 proscrit les choix intempestifs. Il consolide les finances publiques en vue de les rétablir, demain, de façon durable.
Sincérité, ensuite, car, dans l'esprit de la LOLF, l'évaluation des recettes fiscales nous met à l'abri des révisions douloureuses de 2002 (« On en reparlera ! » sur les bancs du groupe socialiste). Même si la croissance de 2,5 % n'est pas atteinte (« Quel aveu ! » sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains), vous avez, Monsieur le ministre, enregistré dans ce budget les conséquences de la moins bonne tenue des recettes fiscales depuis le début de cet été...
M. Didier Migaud - Quel aveu, en effet !
M. le Rapporteur général - Votre sincérité tranche avec l'attitude du gouvernement précédent !
M. le Rapporteur général - Pour surmonter les handicaps que pourrait faire naître la conjoncture, il faut que le Gouvernement amplifie son effort d'économie. L'Etat doit se réformer pour rendre à moindre coût un meilleur service (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).
Votre commission veut s'associer étroitement à cette recherche d'économies. Au reste, vous avez repris, en seconde délibération, tous les amendements que nous vous avons soumis dans la nuit de vendredi. Nous avons apprécié, Monsieur le ministre, votre grande qualité d'écoute et l'esprit constructif avec lequel vous avez accueilli toutes nos propositions.
Le débat va désormais se poursuivre au Sénat. Nous veillerons à ce que le dialogue entre les deux assemblées profite encore davantage à la nouvelle politique voulue par les Français.
Je souhaite enfin remercier les services de l'Assemblée, son Président, qui a pris une part active aux débats, ainsi que les ministres et leurs collaborateurs, et vous invite à adopter ce projet de budget (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Michel Vaxès - Les deux parties du projet de loi de finances pour 2003 témoignent d'une grande cohérence idéologique, au service des dogmes libéraux mais à mille lieues des attentes de notre peuple.
Le 22 octobre, nous avons voté contre la partie « recettes » de ce projet de loi que nous dénoncions comme socialement injuste et économiquement inefficace.
A coups de réductions d'impôts, de déductions fiscales et d'abattements, le Gouvernement a, en effet, choisi délibérément de favoriser les plus hauts revenus. Il ignore ainsi avec superbe les aspirations du plus grand nombre autant que l'intérêt général. Les cadeaux fiscaux alimenteront pour l'essentiel l'épargne et la spéculation financière.
Pour relancer la croissance, il est nécessaire d'augmenter le pouvoir d'achat des revenus les plus bas, de réduire les taxes à la consommation et d'abaisser le coût du crédit pour les investissements riches en emplois.
Vous allégez au contraire les cotisations patronales sans contrepartie pour l'emploi ni pour le pouvoir d'achat.
La partie « dépenses » de votre projet n'a fait que renforcer nos inquiétudes.
Plus des deux tiers des hausses de crédits sont consacrées à des choix critiqués en matière de défense nationale, de justice et de sécurité, au détriment des budgets porteurs d'avenir et de justice sociale.
Vous refusez de donner un coup de pouce au SMIC. Vous mettez un terme aux emplois jeunes, supprimez des emplois dans l'éducation nationale, cassez le processus de réduction du temps de travail. Vous servez ainsi, au nom de la « liberté d'entreprendre », les logiques de régression sociale de votre système.
M. Bernard Carayon - C'est un comble !
M. Michel Vaxès - Les budgets de l'éducation, de la culture, de la recherche, de la santé, de l'emploi et du logement sont marqués par des reculs significatifs, alors même que la situation impose un recours accru à la solidarité nationale.
Ils illustrent votre conception de l'Etat au moment où nous allons commencer l'examen de votre projet de loi de décentralisation dont le caractère flou ne suffit pas à masquer vos sombres desseins.
C'est peut-être pourquoi seuls les parlementaires de l'UMP ont eu droit à une explication de la part du Premier ministre, qui n'a d'ailleurs pas suffi à les convaincre tous, si l'on en croit quelques récents commentaires de presse.
Plusieurs députés UMP - L'Humanité !
M. Michel Vaxès - En fait, votre objectif est que l'Etat se désengage progressivement de la solidarité nationale.
Les collectivités territoriales seront contraintes de prendre le relais dans les domaines de l'éducation, de la santé, du logement, de la culture ou de la recherche. Les citoyens ne seront plus égaux selon les régions. Non seulement la pression fiscale locale augmentera pour compenser les transferts de compétences, mais les Français devront payer plus pour se soigner, se loger, garantir leur retraite, éduquer leurs enfants ou avoir accès aux services. En vérité, vous cassez les valeurs les plus généreuses de la République.
Votre projet de loi de finances aggravera les inégalités sociales et porte atteinte à la solidarité nationale. Les députés communistes et républicains voteront donc contre.
Ce faisant, ils sont certains d'être les porte-parole de ces millions d'hommes, de femmes et de jeunes victimes de votre politique, de cette France d'en bas avec laquelle ils sont déterminés à agir pour faire valoir ses droits (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).
M. Marc Laffineur - Je voudrais d'abord remercier les ministres du climat qui a régné durant cette discussion, illustré par le vote de nombreux amendements.
Ce premier budget du nouveau gouvernement respecte les promesses électorales du Président de la République. Il s'agit également d'un budget de rupture, car il est tourné vers l'emploi et les familles. En diminuant l'impôt sur le revenu et en augmentant la prime pour l'emploi, il permet de relancer la consommation. En augmentant les crédits d'investissement pour la première fois depuis cinq ans, il permet aux entreprises de retrouver du travail.
M. Marc Laffineur - Ce budget, conforme aux priorités des Français, accroît les moyens de la justice pour la rendre plus efficace et plus rapide, il augmente les effectifs de police et de gendarmerie, il donne les moyens aux armées de remettre leur matériel en marche. Il est également tourné vers les pays les plus pauvres, alors que l'aide au développement n'avait cessé de baisser depuis cinq ans. C'est un budget transparent, qui marque l'arrêt des dérives budgétaires et des dépenses publiques.
M. le ministre veut redonner de la compétitivité à notre économie en diminuant les impôts et les charges. Pour cela, il faudra diminuer les dépenses publiques. Les députés de l'UMP sont prêts à vous aider dès janvier dans cette tâche, et ils voteront ce budget dès aujourd'hui (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Didier Migaud - Je m'associe aux remerciements qui ont déjà été exprimés et me réjouis de la cordialité qui a présidé à nos débats. Toutefois, l'examen des dépenses n'a fait que nous conforter dans notre opinion.
Ce projet de budget injuste accentuera les inégalités. Il ne soutient pas la consommation, moteur de la croissance. L'emploi n'est plus prioritaire et les dépenses d'avenir sont sacrifiées. Ce budget est donc contraire aux intérêts du plus grand nombre.
Il n'est par ailleurs pas sincère. Il est fondé sur des hypothèses de croissance dont les ministres eux-mêmes, dans des accès de sincérité, ont reconnu qu'elles étaient irréalistes. Pas un seul économiste, pas un seul institut ni français ni étranger ne prévoit une croissance supérieure à 2 % pour la France en 2003.
M. Didier Migaud - Vous avez du reste aggravé la situation depuis juin, en accentuant le déficit de près d'un demi-point de PIB, (Protestations sur les bancs du groupe UMP) au risque que la Commission européenne engage une procédure disciplinaire contre la France. L'Etat n'est plus en mesure d'honorer ses autorisations de programme pour les dépenses d'investissement dans les départements (Protestations sur les bancs du groupe UMP). Enfin, vous venez de reconnaître que le budget qui sera exécuté ne sera pas celui qui aura été voté.
L'examen de la deuxième partie du budget n'aura pas réduit la cacophonie que nous discernions déjà. Les ministres des affaires sociales et de l'éducation annoncent des dispositifs nouveaux alors que leurs budgets sont réduits et qu'un plan de régulation budgétaire, autrement dit de gels de crédits, est annoncé pour janvier. Un projet de budget peut en cacher un autre, et c'est sans doute pourquoi M. Méhaignerie, président de la commission des finances, a parlé d'hypocrisie qui altère la qualité des débats. Le rapporteur, tout en se montrant plus diplomate, est allé dans le même sens, qui est d'ailleurs celui du premier président de la Cour des comptes.
Le ministre du budget a eu la délicatesse de me citer. Je ferai de même avec son propre rapport : En finir avec le mensonge budgétaire. Mais vous ne réduisez pas vos hypothèses de croissance ! La sincérité, dites-vous, est un devoir politique et une exigence juridique. Accordez donc vos actes à vos propos !
Ce projet est donc injuste, inefficace, insincère et hypocrite (Protestations sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Nous vous invitons à voter contre (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Nicolas Perruchot - En dépit d'un héritage catastrophique (Protestations sur les bancs du groupe socialiste), le Gouvernement nous propose un budget équilibré et qui va dans la bonne direction, même si nous aurions aimé qu'il aille plus vite et plus loin. Nous le remercions d'avoir tenu compte de préoccupations qui nous tenaient à c_ur. Je citerai notamment les mesures prises en faveur des salariés les plus modestes, la poursuite de la réforme de la taxe professionnelle, l'augmentation de la réduction d'impôt pour les emplois à domicile, la baisse des charges patronales en échange de la hausse du SMIC et l'amélioration de la prime pour l'emploi pour les salariés à temps partiel. Le groupe UDF est heureux d'avoir contribué, par sa parole parfois critique, à placer l'emploi au c_ur de la stratégie fiscale du Gouvernement.
En deuxième lieu, le Gouvernement a présenté des mesures bienvenues en faveur des familles. Nous espérons qu'il sera plus ambitieux l'année prochaine et permettra à toutes les familles de ne pas avoir à arbitrer entre enfant et argent. Il serait souhaitable de mettre fin au financement par la branche famille de mesures concernant la vieillesse.
Troisièmement, le Gouvernement a osé engager le débat sur la liberté de fixation du taux des impôts locaux par les collectivités locales. Le groupe UDF espère que le débat sur la décentralisation permettra d'aller plus loin.
Quatrièmement, nous remercions les députés, de gauche et de droite, qui ont soutenu notre amendement étendant à tous les orphelins de déportés l'indemnisation dont bénéficient les enfants de déportés juifs morts en déportation. En raison de l'article 40 de la Constitution, nous n'avons pu proposer qu'une mesure de réduction d'impôts. Seul le Gouvernement peut présenter la mesure juste : j'espère qu'il nous entendra.
Nous avions proposé une série de mesures fiscales pour relancer l'actionnariat populaire. La commission des finances du Sénat partage notre vision et nous espérons que la seconde lecture permettra de revenir sur ces questions, qui sont la clé du rétablissement de la confiance des petits épargnants.
Enfin, il faut rendre le débat budgétaire sincère, et non virtuel. Je remercie le Gouvernement d'avoir pris des mesures en ce sens, notamment en annonçant la suppression du FOREC. Mais il faut aller plus loin et proposer un budget ajustable en fonction de diverses hypothèses de croissance, ceci afin d'identifier avant le vote les éventuels gels ou annulations de crédits. Il faudra aussi établir, dès la loi de finances pour 2004, une provision pour les charges de retraite sans laquelle une réforme des retraites est impossible.
Nous mesurons les difficultés de ces réformes, mais je ne doute pas que le ministre et tous les artisans de la loi organique du 1er août 2001 auront à c_ur de lui donner tout son sens.
La maîtrise des dépenses publiques passera par la mise en _uvre de quatre grandes réformes, celles de la décentralisation, des retraites, de l'assurance maladie et de l'Etat. Le groupe UDF les soutiendra. Certes, rien ne sert de courir, il faut partir à point : encore faut-il partir ! (Sourires et applaudissements sur les bancs du groupe UDF)
M. le Président - A la demande du Gouvernement, et en application de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution, l'Assemblée est appelée à se prononcer par un seul vote sur les dispositions ayant fait l'objet d'une seconde délibération et sur l'ensemble du projet de loi de finances.
A la majorité de 362 voix contre 163 sur 525 votants et 525 suffrages exprimés, le projet de loi de finances pour 2003 est adopté.
La séance, suspendue à 16 heures 50 est reprise à 17 heures.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par le Sénat, relatif à l'organisation décentralisée de la République.
M. le Président - Le rapport de la commission des lois porte également sur la proposition de loi constitutionnelle de M. Hervé Morin et de plusieurs de ses collègues relative à l'exercice des libertés locales.
Je suis saisi de deux rappels au Règlement.
M. Jacques Brunhes - Mon rappel au Règlement se fonde sur l'article 58, Monsieur le Président. Le 12 novembre, la commission des lois s'est réunie, pour examiner ce projet de loi constitutionnelle, en présence du Garde des Sceaux, du ministre délégué aux libertés locales et de la ministre de l'outre-mer. Nous nous sommes alors enquis de la loi organique à venir, c'est-à-dire du contenu qu'on comptait mettre dans l'enveloppe qu'est la loi constitutionnelle, et nous nous sommes heurtés à un refus : la chose, disait-on, était impossible... Or, le lendemain, le Premier ministre est venu devant le groupe UMP, non, selon le président de ce dernier, pour convaincre les hésitants, mais pour fournir le maximum de précisions sur cette loi organique ! Il y a donc deux poids, deux mesures...
M. Richard Cazenave - Mais non ! Le Premier ministre ne venait que pour nous livrer l'état de sa réflexion !
M. Jacques Brunhes - Certains ici peuvent connaître les futures règles du jeu de la décentralisation, d'autres non ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Ce comportement est méprisant à l'égard d'une opposition qu'on prétend respecter mais, surtout, il porte atteinte à la démocratie parlementaire en faussant nos débats (Mêmes mouvements). La question mériterait donc que vous y réfléchissiez, Monsieur le Président : ne pourriez-vous organiser une discussion au sein de la Conférence des présidents, de manière à ce qu'elle ne se repose plus de toute la législature ? (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste)
M. Jean-Marc Ayrault - Puis-je faire part de l'étonnement du groupe socialiste ? Le Premier ministre manque à ce rendez-vous qu'il a toujours qualifié d'important, il est absent au moment de lancer une réforme qui doit être la grande réforme de la législature, celle à laquelle il veut attacher son nom ! Pourtant, il y a quelques semaines, il s'était rendu au Sénat pour présenter ce projet... (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste) Le fait est louable, mais la Haute Assemblée serait-elle plus importante que la « basse » Assemblée, en dépit des conditions dans lesquelles elle est élue ? Je sais certes que le Premier ministre est actuellement devant le congrès des maires de France, sans doute pour apaiser leurs inquiétudes, mais ce congrès durant toute une semaine, il lui était loisible d'attendre un peu avant de s'y rendre ! Nous ne pouvons donc voir que désinvolture dans son attitude, et désinvolture d'autant plus grave qu'il est allé exposer ses projets devant le groupe UMP réuni au complet, accordant à celui-ci ce qu'il nous avait refusé ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
Nous pouvons cependant comprendre les raisons de ce comportement : le Premier ministre n'est-il pas taraudé par une inquiétude, celle de voir la « mère des réformes », comme l'appelle M. Devedjian, se transformer en « tempête du désert » pour le Gouvernement ? L'inquiétude se conjugue en effet au désintérêt dans notre pays. Mais, s'il respecte le Parlement, le Premier ministre doit venir devant nous !
La chose est suffisamment grave, Monsieur le Président, pour que je demande une suspension de séance afin de réunir mon groupe (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Président - La demande est de droit. Je suspendrai la séance dès que nous aurons entendu le Gouvernement.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales - Le Garde des Sceaux et moi-même l'avons dit à plusieurs reprises : le projet de loi organique n'est pas prêt, et il ne pouvait l'être car le rédiger eût signifié faire fi de votre droit d'amendement ! Nous l'élaborerons en tenant compte de ce que vous allez décider.
Comme vous, Monsieur Brunhes, les députés UMP souhaitaient des éclaircissements sur ce texte : nous leur avons fait la même réponse ! Et pensez à ce que vous auriez dit si nous étions venu avec un projet de loi organique tout ficelé... (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
Vous savez combien il est difficile de gérer son agenda lorsqu'on est au gouvernement, Monsieur Ayrault, mais j'ai cru comprendre que nous étions appelés à travailler ensemble, dans cet hémicycle, pendant un assez long moment : grâce à vous, le Premier ministre aura donc tout le temps de s'adresser à l'Assemblée !
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - En vous présentant ce projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, le Gouvernement vous soumet une réforme ambitieuse, inspirée par le Président de la République et portée par le Premier ministre. Elle tend à rapprocher les institutions des citoyens, dans le respect de l'unité et de l'indivisibilité de la République. Il s'agit d'une première étape vers une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et vers une véritable réforme de l'Etat. Nous voulons bâtir un Etat plus fort, jouant pleinement son rôle régalien, mais aussi une nouvelle architecture des responsabilités au sein de la République. A l'ampleur du débat suscité par cette réforme, chacun en perçoit l'importance des enjeux. Nombre d'entre vous, je le sais, souhaitent passer au plus tôt à sa mise en _uvre. C'est de bon augure, et le signe qu'en ouvrant ce débat le Gouvernement a fait un choix conforme aux aspirations des Français à plus de démocratie, de proximité et de dialogue.
Je me réjouis, Monsieur le président de la commission des lois, que vous adhériez à la démarche du Gouvernement qui dessine une réforme globale à l'écoute des acteurs locaux, tout en proposant un modèle équilibré d'organisation institutionnelle.
Je ne doute pas que votre assemblée améliorera ce texte dans le souci d'inscrire dans notre loi fondamentale les principes d'une République unitaire décentralisée : consacrer l'existence et le rôle des régions, affirmer que les compétences ont vocation à être exercées au niveau le plus approprié, ouvrir aux collectivités territoriales une faculté d'expérimentation, - en donner aussi la capacité à l'Etat - conférer sa place à la démocratie locale directe, garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales, moderniser le cadre juridique de l'outre-mer.
Le Sénat y a ajouté le droit à l'expérimentation des groupements intercommunaux et l'interdiction pour une collectivité d'exercer une tutelle sur une autre.
Notre histoire constitutionnelle a connu un glissement progressif qui a éloigné la norme constitutionnelle de la réalité du terrain où, depuis près d'un quart de siècle, se sont opérés des transferts de compétences.
La décentralisation existe, mais elle n'a pas de base constitutionnelle : tel est le paradoxe.
Dans notre Constitution, la place accordée aux collectivités territoriales reste limitée - quelques dispositions seulement au titre XII. Un seul article scelle le sort des collectivités territoriales métropolitaines et trois celui des collectivités d'outre-mer. Or, les collectivités territoriales jouent un rôle croissant dans le fonctionnement de la démocratie comme dans l'exercice de nouvelles compétences. Depuis les lois de 1982 et de 1983, la décentralisation est ancrée dans la réalité administrative et politique française.
Ainsi la région - dont le Général de Gaulle avait pressenti l'importance qu'elle prendrait dans l'organisation des pouvoirs publics - s'est vue reconnaître une existence législative. Nous devons tirer les leçons de cette évolution en consacrant la place de la région dans la Constitution.
De même, un mouvement de transferts de compétences s'est développé portant sur la gestion des services publics. Les moyens financiers à son accompagnement n'ont pas été au rendez-vous. La façon dont l'allocation personnalisée d'autonomie a été conçue en témoigne.
M. le Garde des Sceaux - Quel bilan tirer ?
La libre administration des collectivités territoriales demeure trop souvent une intention. Nous devons passer d'une décentralisation octroyée par l'Etat à une décentralisation mise en _uvre par les élus locaux, évolution permise par l'inscription dans la Constitution d'un principe de répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Il s'agit de créer un espace d'innovation maîtrisée, non de revenir à ce temps décrié par Voltaire, où, traversant la France, on changeait plus de lois que de cheval. La loi doit être la même pour tous.
M. le Garde des Sceaux - Les Français doivent conserver les mêmes droits et les mêmes devoirs sur l'ensemble du territoire tout en bénéficiant de la proximité accrue qu'ils réclament.
Les nouveaux transferts de l'Etat aux collectivités territoriales pour les compétences déjà transférées, ainsi que les règles qui les régissent, ne feront l'objet que d'expériences temporaires destinées à être évaluées.
Faire évoluer l'organisation décentralisée de la République ne conduit donc pas à bouleverser ses principes fondateurs : comme l'a rappelé le Président de la République, l'indivisibilité de la République et l'égalité des citoyens devant la loi ne sauraient être remises en cause. Bien au contraire, cette nouvelle étape de la décentralisation est une chance, pour l'Etat, de démontrer sa capacité de réforme, face au dynamisme des collectivités territoriales. Cette mutation constitutionnelle constitue un puissant levier pour moderniser l'Etat, qui doit conserver son rôle de garant de l'unité nationale - il est en première ligne pour assurer ses missions de souveraineté, d'égalité et de solidarité. Aux collectivités locales d'_uvrer au plus proche des attentes des citoyens.
Nous devons tout d'abord donner un contenu concret à la décentralisation tant en ce qui concerne les institutions qui la mettent en _uvre, que les pouvoirs qui leur sont conférés. Il faut ensuite donner aux collectivités les moyens financiers d'accomplir leurs nouvelles missions, déterminer la place qui revient à la démocratie locale directe, rénover le statut des collectivités d'outre-mer.
Le Gouvernement vous propose d'inscrire dans la Constitution ce principe d'organisation des pouvoirs qu'est la décentralisation. Dans le texte qui vous est soumis, l'article premier de la Constitution se lira ainsi : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ».
Il est nécessaire d'inscrire la décentralisation parmi les principes fondamentaux de notre pacte républicain pour lui conférer une place symboliquement plus forte et juridiquement plus juste. Ce principe d'organisation décentralisée prend force dans la nouvelle rédaction de l'article 72 : il vous est proposé de consacrer la région au nombre des collectivités territoriales reconnues par la Constitution, au même titre que la commune ou le département. Ainsi, le premier alinéa de l'article 72 rendra compte de l'adaptation des structures territoriales à la diversité des situations locales.
M. le Garde des Sceaux - Faute d'organisation territoriale idéale et parce que notre pays est heureusement marqué par sa diversité, des formes d'organisation différentes doivent coexister. Sont ainsi consacrées les « collectivités à statut particulier » ; les « collectivités d'outre-mer » succéderont, elles, aux « territoires d'outre-mer ». Enfin, le projet reconnaît la faculté de créer par la loi toute autre collectivité territoriale, en lieu et place des collectivités de droit commun. Des statuts spécifiques pourront ainsi être adaptés aux particularités locales.
Les compétences dévolues aux collectivités territoriales devront répondre à un objectif inspiré du principe de subsidiarité, sans se confondre avec lui : « les collectivités territoriales auront vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en _uvre à leur échelon ».
L'objectif est de bon sens : il appartient au législateur de rechercher le niveau auquel l'action des pouvoirs publics sera conduite de la meilleure façon.
L'unique article relatif aux collectivités territoriales de l'avant-projet de Constitution du 15 juillet 1958 comportait d'ailleurs un alinéa ainsi rédigé : « La République adapte les principes et les méthodes de sa législation aux nécessités de l'autonomie administrative et de la décentralisation ».
M. Jacques Myard - Ce qui n'avait pas été retenu...
M. le Garde des Sceaux - Nous revenons ainsi aux sources de cette inspiration.
En troisième lieu, le texte qui vous est soumis consacre le pouvoir réglementaire dont disposent les collectivités territoriales. Il est utile que cette compétence figure désormais dans la Constitution. Elle s'exercera dans les conditions fixées par le législateur.
En quatrième lieu, le projet a pour ambition d'ouvrir aux collectivités locales une capacité d'expérimentation.
M. le Garde des Sceaux - Dans le cadre de leurs compétences et en vertu d'une habilitation ad hoc, elles pourraient ainsi déroger aux dispositions législatives ou réglementaires existantes.
Notre Constitution ne permet pas de consentir aux collectivités territoriales une capacité d'intervention dans le champ de compétence du législateur. Nous devons lever cette restriction pour libérer les initiatives locales.
Dans l'exercice de leurs compétences, les collectivités territoriales sont à même d'apprécier l'adéquation des lois et règlements à l'objectif poursuivi, d'identifier leurs éventuelles imperfections et de tester les réformes dont ces textes pourraient faire l'objet.
L'expérimentation sera encadrée, autorisée par les pouvoirs publics au niveau national. Son objet et sa durée devront être fixés ; si ses résultats sont positifs, elle pourra être généralisée : à défaut, elle devra prendre fin.
Le Sénat a souhaité légitimement que cette capacité d'expérimentation soit étendue aux groupements de collectivités territoriales et aux groupements de communes. Ainsi, l'intercommunalité fait-elle son apparition dans la Constitution.
La richesse des réponses données par les élus locaux à « l'appel à propositions » lancé par le Premier ministre ouvre des pistes fécondes - je pense au transfert de la formation professionnelle aux régions ou à celui de la gestion de certaines routes nationales aux départements. Pour les transferts plus complexes, le stade expérimental est souhaitable.
Vous serez prochainement saisis d'un dispositif à deux étages : une ou plusieurs lois organiques sur les conditions d'application et les modalités de la décentralisation, en particulier les expérimentations ; des lois simples pour les transferts de compétences plus consensuels.
En dernier lieu, il vous appartient de faire entrer dans la Constitution la possibilité de désigner une collectivité locale chef de file d'un projet commun. Le projet de loi reconnaît sa capacité à organiser, au plan matériel, financier ou normatif, les modalités de l'action commune. Votre commission des lois propose d'étendre ce dispositif aux groupements de collectivités, ce qui est réaliste.
Ce dispositif ne se confond en rien avec une quelconque tutelle. J'approuve la précision que le Sénat a apporté sur la consécration constitutionnelle du principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre.
Actuellement, aucune disposition ne consacre, dans la Constitution, l'autonomie financière des collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel a, certes, développé une jurisprudence en ce sens, fondée sur le principe de libre administration. A défaut d'une base plus précise, celle-ci n'a pas pu faire obstacle à un mouvement de « recentralisation financière », qui s'est traduit notamment par la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, la disparition de la « vignette automobile » et les exonérations et réductions de droit de mutation. Le remplacement de ces recettes fiscales par des dotations d'Etat a renforcé la dépendance des collectivités à l'égard de l'Etat et nui à la « lisibilité » de la fiscalité locale.
M. Richard Cazenave - C'est exact !
M. le Garde des Sceaux - La part de la fiscalité locale dans les ressources globales hors emprunt a ainsi été réduite à moins de 37 % pour les régions, 43 % pour les départements et 48 % pour les communes. Nous ne pouvons plus nous résoudre à voir les finances locales dépendre toujours plus de l'Etat ! (« Absolument ! » sur les bancs du groupe UMP) Il faut que la norme suprême consacre l'autonomie financière des collectivités territoriales. En reconnaissant leur capacité fiscale, ce texte leur permettra, dans les limites prévues par la loi, de fixer le taux et l'assiette des impôts locaux.
Il vous est également proposé de consacrer le principe selon lequel les ressources propres des collectivités territoriales constituent une part « déterminante » de l'ensemble de leurs ressources, dans des conditions que précisera une loi organique. Cet alinéa a été vivement débattu au Sénat et tous les termes en ont été soigneusement pesés. Pour autant, il ne s'agit pas de fixer un quota mathématique. Ce qui importe, c'est de déterminer une méthode. Nos collectivités territoriales disposent en effet de ressources propres trop faibles et il n'est que temps d'y remédier. La Constitution ne peut pas cependant être formulée de telle sorte qu'elle vienne contredire immédiatement le droit positif. Dans ce cas, toute nouvelle loi relative aux finances locales serait fragilisée, même si elle avait pour objet de créer une nouvelle recette fiscale, le Conseil constitutionnel pouvant la regarder comme insuffisante. N'hypothéquons pas la mise en _uvre de nouveaux transferts de compétences dès 2003 en les subordonnant à une réforme fiscale préalable ! Le Gouvernement a retenu un principe opérationnel pouvant être décliné selon un échéancier ambitieux mais réaliste. Tel est l'objet du projet de loi organique qui vous sera soumis pour fixer les conditions dans lesquelles la règle de la part déterminante sera appliquée.
Dans le même esprit, le Gouvernement vous propose de rendre constitutionnel le principe de la compensation des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, évaluée sur la base du montant que l'Etat leur consacrait antérieurement.
M. Bernard Roman - Et indexée !
M. le Garde des Sceaux - Là encore, il s'agit de fixer un principe opérationnel. Nous ne pouvons engager l'Etat à transférer aux collectivités que ce dont il dispose, soit les ressources qu'il consacrait effectivement aux compétences et aux charges transférées.
Bien entendu, tous ces principes doivent se concilier avec les exigences de la solidarité nationale. Il appartiendra au législateur de fixer des mécanismes de péréquation entre collectivités. L'amélioration de la péréquation est du reste un enjeu essentiel de la politique d'aménagement du territoire.
M. Augustin Bonrepaux - Vous n'en donnez pas l'exemple !
M. Marc-Philippe Daubresse - Et l'APA ?
M. Jacques Myard - Pour l'APA, y a pas !
M. le Garde des Sceaux - Le texte vise aussi à consacrer la démocratie locale directe. La refondation de la décentralisation ne peut se faire qu'en y associant pleinement nos concitoyens. A ce titre, le texte instaure le droit de pétition, le référendum local et la possibilité pour le législateur d'organiser une consultation locale sur les questions tenant à l'organisation institutionnelle des collectivités territoriales.
La loi organisera les conditions de recours à ces instruments du suffrage populaire. Elle veillera notamment à assurer leur juste représentativité et le contrôle du déroulement des opérations et de la validation des résultats.
Ainsi précisé, l'ensemble du dispositif procède d'un équilibre satisfaisant.
Conformément aux engagements du Président de la République, le projet de révision dote notre Constitution de règles démocratiques nouvelles au profit de nos collectivités d'outre-mer. La Constitution doit leur donner un cadre institutionnel susceptible de leur offrir ensemble la souplesse que leur spécificité requiert et le respect de l'attachement de la République dont elles témoignent. A ce titre, le texte refonde le statut des collectivités d'outre-mer - à l'exception de la Nouvelle-Calédonie qui demeure régie par le titre XIII. Il confirme la différence de statut entre départements, régions, et collectivités d'outre-mer. Au-delà, la désignation nominative de chaque collectivité marque solennellement son appartenance à la République.
Le régime des départements et régions d'outre-mer fixé dans l'article 73 est assoupli, afin de leur permettre de fixer eux-mêmes des adaptations aux lois et règlements ou de déroger à ces textes, pour certaines matières, moyennant une exception limitée au principe d'assimilation législative.
S'agissant des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, chacune aura un statut particulier, qui leur reconnaîtra des compétences susceptibles de relever du domaine de la loi, voire, pour certaines d'entre elles, une véritable autonomie. La nouvelle rédaction prend en compte des situations aussi différentes que celles de Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française. Le projet de loi permet en outre de jeter des passerelles entre ces différents statuts, si les populations intéressées y consentent expressément. Il institue aussi des garanties démocratiques nouvelles, dont le texte constitutionnel était jusqu'alors dépourvu, telle la possibilité de modifier l'organisation et le régime législatif des collectivités d'outre-mer. Les électeurs de ces dernières disposeront désormais d'un véritable « droit de veto » sur toute évolution du régime de l'article 73 vers celui de l'article 74, ou inversement. Le texte donne ainsi toute sa portée au droit pour les électeurs d'outre-mer de choisir sous lequel des deux grands régimes ils entendent vivre !
Enfin, il est institué un mécanisme d'habilitation permanente permettant au Gouvernement d'actualiser régulièrement par voie d'ordonnance le droit applicable aux collectivités d'outre-mer dans les matières qui restent dans le domaine de la loi.
Tels sont les instruments nouveaux de la décentralisation. Nos débats permettront bien entendu de les préciser mais nous pouvons d'ores et déjà considérer qu'il s'agit d'une réforme ambitieuse. Il vous appartient de dessiner ensemble les formes de la République de demain, inscrite au c_ur de l'Union européenne, dans toute la richesse de ses territoires. C'est dans cette richesse que la France doit puiser sa vitalité. C'est par elle que nos concitoyens trouveront la réponse à leurs aspirations démocratiques.
Mais c'est aussi vers un Etat fort qu'ils continueront de se tourner. Un Etat fort parce que respecté. Un Etat respecté parce qu'il assumera mieux ses missions fondamentales, garant de l'unité de la République et de la solidarité nationale, de la sécurité publique et de la cohérence de la politique gouvernementale.
Oui, Monsieur le président Clément, cette révision constitutionnelle donnera un « nouvel élan » aux collectivités territoriales et à l'Etat. Le droit d'expérimentation, étendu et reconnu, montre que le projet de révision constitutionnelle entend permettre à chacun d'exercer ses responsabilités de manière dynamique. A cet égard, je tiens à remercier tout particulièrement le président de votre commission des lois et l'ensemble des commissaires pour le travail accompli en vue de définir la nouvelle architecture des responsabilités et des pouvoirs.
A ceux qui s'inquiéteraient des risques d'un démantèlement des prérogatives de l'Etat, je répondrai que je suis convaincu que la Vème République fera, une nouvelle fois, la preuve de sa solidité, de sa maturité, de son adaptation aux « nécessités de notre temps »...
M. Arnaud Montebourg - Et de son grand danger ! (Murmures sur les bancs du groupe UMP)
M. le Garde des Sceaux - A ceux qui regretteraient une autonomie locale encore insuffisante par rapport à certains de nos partenaires, je réponds que notre tradition républicaine est un acquis, une richesse à préserver. La révision constitutionnelle qui vous est soumise répond tout à la fois à l'exigence d'unité et de proximité. Elle tend à faire de la France une République unitaire à l'organisation réellement décentralisée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Pascal Clément, président et rapporteur de la commission des lois - Il n'est jamais anodin de modifier la loi fondamentale. Le présent texte, répondant en cela aux attentes des nos concitoyens et aux exigences du temps, vient modifier en profondeur le paysage de nos institutions. Les grandes lignes du projet ayant été retracées par le Garde des Sceaux, je ne me livrerai pas à une analyse détaillée de chaque disposition. J'expliquerai plutôt pourquoi j'approuve ce texte - et la commission des lois avec moi - et je répondrai aux critiques qu'il a suscitées. Enfin, je présenterai les améliorations que nous jugeons souhaitable d'apporter au dispositif.
Ce texte tend pour l'essentiel à ancrer la décentralisation dans l'organisation institutionnelle de la République et à relancer un mouvement qui s'était ralenti - pour ne pas dire enlisé - depuis plusieurs années.
L'histoire de notre pays a d'abord été marquée par la nécessité de réaliser l'unité nationale. Entrepris sous la monarchie, ce mouvement s'est poursuivi au cours de la période révolutionnaire, puis de l'Empire et, enfin, sous la République. C'est un acquis sur lequel il ne peut être question de revenir. La France est une République une et indivisible : c'est une réalité à laquelle je suis profondément attaché et je ne puis envisager de soutenir une entreprise qui aurait pour objet - ou pour effet - de la remettre en cause.
Cependant, dans le cours de ce mouvement d'unification nationale, l'organisation de notre pays est devenue extrêmement centralisée. Or, le rôle de l'Etat a changé. Ses missions régaliennes ne sont plus exclusives. Elles sont devenues, sinon secondaires par leur importance, marginales par la place qu'elles occupent dans la sphère de l'action publique. Dans ce contexte, la centralisation excessive est devenue, non plus une force, mais une source d'asphyxie. Il n'est plus possible de faire fonctionner un Etat dans lequel Paris resterait au centre de toutes les décisions.
Cette situation serait d'autant moins acceptable qu'elle n'a pas d'équivalent chez nos voisins européens. La France s'inscrit dans un ensemble qu'elle doit dorénavant prendre en compte.
M. Jean-Pierre Brard - Elle ne doit pas s'y dissoudre !
M. le Rapporteur - Il lui faut trouver des interlocuteurs aux régions italiennes, aux autonomies espagnoles et aux Länder allemands... (Protestations sur certains bancs du groupe UMP) ...sans pour autant laisser croire que nous voulons une Europe des régions.
M. Jacques Myard - Là, nous sommes d'accord !
Mme Christine Boutin - C'est tout et son contraire !
M. le Rapporteur - Bien sûr, le mouvement de décentralisation a déjà commencé. Créées par voie réglementaire en 1972, les régions ont été consacrées par la loi en 1982 et existent réellement depuis la première élection de conseils régionaux, en 1986. Il est temps de leur donner aujourd'hui une consécration constitutionnelle.
Par ailleurs, les actes des collectivités locales ne sont plus soumis à la tutelle et elles disposent d'un exécutif élu. Des pans de compétence ont été transférés aux communes, aux départements et aux régions, et il faut s'en féliciter.
Plusieurs députés socialistes - Merci qui ?
M. le Rapporteur Les Français sont profondément attachés à la richesse de cette organisation. Ils ont pu apprécier le progrès qu'elle apportait dans leur vie quotidienne. Qui pourrait contester, par exemple, que le nombre des collèges et des lycées a considérablement augmenté, depuis que cette compétence a été transférée aux départements et aux régions, et que leur entretien s'est nettement amélioré ?
M. le Rapporteur - La décentralisation est également une réussite économique. On dénonce souvent, parfois à juste titre, les coûts induits par l'existence de différents échelons territoriaux.
M. Arnaud Montebourg - Parlons-en, enfin !
M. le Rapporteur - Mais c'est faire peu de cas du rôle des collectivités locales dans le dynamisme économique. Depuis dix ans, plus des deux tiers des investissements publics ont été réalisés par des administrations locales, qui y ont consacré 34 milliards en 2001. Les interventions économiques des collectivités locales se sont montées, elles, à 2,3 milliards en 2000. Tous ces fonds ont permis de faire vivre le tissu local sans induire aucune dérive budgétaire. Les collectivités locales ont en effet dégagé des capacités de financement grâce à la rigueur de leur gestion. En 2001, elles se sont désendettées à hauteur de 1,3 milliard. Pas l'Etat ! Le stock de la dette s'est réduit de plus de 7 milliards en cinq ans. Pas celui de l'Etat !
La décentralisation fait désormais partie de la vie quotidienne des Français. Le maire, le président du conseil général et celui du conseil régional sont des figures familières. On reconnaît le logo du département sur le car de ramassage scolaire. On sait que c'est la région qui a rénové le lycée. Cette évolution doit trouver sa consécration dans un cadre constitutionnel rénové.
Plusieurs députés socialistes - Elle a lieu depuis vingt ans !
M. le Rapporteur - La décentralisation trouve en effet aujourd'hui ses limites par défaut de dispositions protectrices des libertés locales. L'inscription dans l'article premier de notre Constitution, qui affirme l'unité et l'indivisibilité de la République, d'une référence à son organisation décentralisée, a suscité des réserves. Je tiens donc à affirmer qu'elle n'ouvre nullement la voie au fédéralisme. D'autres Etats européens, comme l'Italie, reconnaissent le principe de la décentralisation dans leur Constitution sans pour autant cesser d'être des Etats unitaires. Il s'agit de consacrer la décentralisation et d'en marquer le caractère irréversible. Il s'agit également de donner au Conseil constitutionnel les moyens juridiques de protéger les libertés locales contre des empiétements de l'Etat.
L'article 72 de notre Constitution, qui affirme le principe de libre administration des collectivités locales, a en effet marqué ses limites. Si le juge constitutionnel s'est attaché à en préciser les contours, il n'a pu lui donner plus de portée qu'il n'en a. Les décisions censurant les atteintes à la libre administration restent donc rares, et le Conseil a en outre dû concilier ce principe avec ceux de l'indivisibilité de la République et de l'égalité des citoyens devant la loi.
M. Jacques Myard et Mme Christine Boutin - C'est une chance !
M. le Rapporteur - D'autres principes que celui de la décentralisation vont trouver leur consécration constitutionnelle. C'est le cas de la subsidiarité, qu'on devrait plutôt appeler adéquation des compétences à l'échelon territorial. Le texte proposé pour l'article 72, et que la commission a modifié à mon initiative, dispose que « les collectivités locales ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en _uvre à leur échelon ». Il me semblait en effet particulièrement important de préciser que les collectivités locales non seulement exercent les compétences qui leur reviennent, mais encore ont vocation à prendre les décisions relatives à l'exercice de ces compétences. Il s'agit de trouver la ligne de partage la meilleure entre l'Etat et les collectivités.
Cette disposition ne saurait, bien entendu, être contraignante. Si les collectivités « ont vocation », elles ne peuvent se prévaloir d'un droit. Une rédaction plus contraignante aurait certainement donné lieu à un contentieux abondant.
L'expérimentation au niveau local, introduite également à l'article 72, ainsi qu'à l'article 37, facilitera cette démarche. Devant l'opposition qu'elle suscite, je tiens d'abord à préciser que je ne pourrais en aucun cas approuver un texte qui menace notre République d'éclatement.
La norme expérimentale peut, certes, sembler contraire au principe d'universalité de la loi, hérité de la révolution. Mais nos sociétés modernes sont caractérisées par une diversité des situations qui est une richesse, mais également une source de complexité : il est en effet difficile de les appréhender dans leur ensemble et de les réformer. L'expérimentation prend alors tout son sens, puisqu'elle permet de s'assurer que toutes les données ont été prises en compte et toutes les conséquences évaluées.
Le projet de loi constitutionnelle prévoit donc que la loi ou le règlement pourront comporter des dispositions expérimentales, dont l'objet et la durée seront limités. De telles restrictions ne sont pas nouvelles : la loi du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse avait été adoptée pour une durée limitée...
Mme Christine Boutin - Quel exemple !
M. le Rapporteur - ...de même que la loi instituant le revenu minimum d'insertion. Par ailleurs, plusieurs textes ont déjà permis l'expérimentation d'une réforme sur une partie du territoire. Ce fut le cas pour la mise en place du travail à temps partiel dans la fonction publique, pour l'organisation des services de l'Etat ou pour la gestion globalisée des crédits de préfecture, par exemple.
Cependant, ces exemples demeurent rares, car le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel ont encadré strictement cette possibilité. L'inscrire dans la Constitution permet de consacrer une pratique qui a fait ses preuves et d'éviter qu'elle ne se heurte à une interprétation trop stricte du principe d'égalité des citoyens devant la loi (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).
M. Bernard Roman - Quel aveu !
M. le Rapporteur - Dans le même esprit, l'article 4 autorise les collectivités locales à déroger, à titre expérimental, aux lois et règlements qui régissent l'exercice de leurs compétences. Là encore, il ne s'agit que d'éprouver par l'expérimentation une mesure nouvelle pour pouvoir décider de sa généralisation éventuelle. Cette pratique revêt un intérêt tout particulier dans le cadre de la décentralisation, puisqu'elle permet de tester l'exercice d'une compétence à un niveau local.
L'expérimentation au niveau local n'est pas une innovation. Le président de notre commission des finances, Pierre Méhaignerie, pourrait nous parler de celle qui a été conduite en Ille-et-Vilaine et qui a abouti à la mise en place au niveau national du revenu minimum d'insertion.
Plusieurs députés socialistes - Sans modifier la Constitution !
M. le Rapporteur - La loi du 27 février 2002 a également permis aux régions d'exercer à titre expérimental, jusqu'en 2006, des compétences en matière de politique culturelle, de ports maritimes et d'aéroports.
Si ces expérimentation ont été conduites dans le cadre de la réglementation en vigueur, ce n'est pas le cas pour celles prévues par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Celle-ci est en effet autorisée, pour la mise en _uvre de ses seules compétences, à déroger aux dispositions réglementaires nationales à condition de ne porter atteinte ni à une liberté individuelle ou à un droit fondamental, ni au pouvoir réglementaire d'exécution des lois dévolu au Premier ministre. Le Conseil constitutionnel a en revanche censuré la possibilité pour la Corse de déroger aux dispositions législatives.
Le présent projet de loi constitutionnelle autorise expressément à déroger aux dispositions législatives pour procéder à une expérimentation, et ceci dans toutes les collectivités territoriales et non plus dans une seule d'entre elles, ce qui revenait à la placer de facto hors du cadre républicain. Parce qu'on aura pu apprécier les avantages et les inconvénients d'un transfert de compétence, on pourra l'étendre à tout le territoire.
Mme Ségolène Royal - Quelle pagaille !
M. Arnaud Montebourg - C'est le Bazar de l'Hôtel de Ville !
M. le Rapporteur - Dans cette perspective, la décentralisation n'apparaît plus comme un mouvement centrifuge mais comme une dynamique. Par ailleurs, le droit à l'expérimentation reste strictement encadré. L'initiative en reviendra aux collectivités locales, mais seuls la loi ou le règlement pourront autoriser, au cas par cas, les dérogations. L'expérimentation terminée, ce sont encore eux qui en tireront les conclusions : en la renouvelant au besoin, en la généralisant ou en y mettant fin. Cette procédure prévient tout risque de dérive.
En outre, les domaines d'expérimentation sont limités : les collectivités locales ne pourront déroger à des dispositions normatives touchant aux libertés fondamentales. Et la commission a rétabli la disposition écartant aussi les matières relevant des droits constitutionnellement garantis. Le Sénat l'avait supprimée en considérant que ces droits ne pouvaient être mis en cause puisqu'ils sont précisément garantis par la Constitution. Mais la commission a voulu éviter aussi toute expérimentation en ce domaine.
Le dispositif proposé est donc très strictement encadré. Il permettra de conduire des expérimentations qui pourront aboutir à la généralisation d'une mesure testée à l'échelle d'une ou plusieurs collectivités, ou, au contraire, conduire à l'écarter lorsqu'elle apparaîtra, à l'expérience, inefficace. Il ne menace, en aucune manière, les principes d'indivisibilité de la République ou d'universalité de la loi. Il répond de manière empirique aux nécessités actuelles de l'action publique ; il ne fait pas courir à notre pays de risque d'éclatement !
Parallèlement, le projet de loi consacre le pouvoir réglementaire des collectivités locales. Bien sûr, il n'est pas question de revenir sur le caractère subordonné et encadré de ce pouvoir réglementaire local. Pour autant, les dispositions qui nous sont proposées ne sont pas de simple affichage. Aujourd'hui la répartition des domaines entre l'article 34 et l'article 37 n'est guère respectée ; la loi envahit tout, règle tout dans les moindres détails, c'est bien le problème. Le pouvoir réglementaire, réduit à la portion congrue au plan national, est ainsi devenu « virtuel » au plan local. Il s'agit donc de rendre à la loi sa solennité et au pouvoir réglementaire la place qui lui revient.
M. le Rapporteur - Mais le projet ne se limite pas à défendre les libertés locales, il s'efforce de leur donner une réalité grâce à l'inscription dans notre Constitution du principe de leur autonomie financière.
S'il faut reconnaître que le mouvement de décentralisation a commencé avant ce projet, il est un domaine dans lequel il a connu une réelle régression : celui de l'adéquation des ressources des collectivités locales à leurs compétences (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe UMP).
Au cours de ces dernières années, en effet, les charges des collectivités territoriales ont été accrues sans concertation préalable ni compensation satisfaisante.
M. Bernard Roman - Des chiffres !
M. le Rapporteur - Elles doivent faire face à des dépenses nouvelles à forte évolution, sans que leurs ressources progressent en proportion. La loi du 20 juillet 2001 qui a mis en place l'APA en est un exemple frappant.
M. le Rapporteur - Les collectivités locales ont également été confrontées aux charges induites par des réglementations toujours plus contraignantes, comme la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
M. Bernard Derosier - Eh bien, ayez le courage de la remettre en question !
M. le Rapporteur - Parallèlement, les collectivités ont perdu une bonne partie de leurs ressources propres. La suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, ...
M. Augustin Bonrepaux - Etes-vous contre ?
M. le Rapporteur - ...de la part régionale de la taxe d'habitation, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour les particuliers, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation et la baisse des droits de mutation ont fortement réduit les marges de man_uvre des collectivités locales (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
Ces réformes se sont accompagnées soit d'abondements exceptionnels de dotations, soit de compensations d'exonération avec, à chaque fois, des modalités d'indexation favorables à l'Etat. Vous vouliez des chiffres ? En voilà : la part de la fiscalité locale dans les recettes des collectivités locales est passée de 54 % en 1995 à 42 % en 2002.
M. Bernard Roman - Le ministre a dit 48 % !
M. le Rapporteur - Cette recentralisation est lourde de conséquences, pour l'Etat, pour les collectivités locales, pour la démocratie, enfin, puisque le lien entre pouvoir fiscal et pouvoir politique se distend.
Or le Conseil constitutionnel n'est pas apparu d'un grand secours face à cette évolution, preuve que le principe de libre administration des collectivités territoriales ne suffit pas à les protéger. Il importe donc de réviser la Constitution pour donner un coup d'arrêt à cette dérive. Tel est l'objet de l'article 6 qui affirme que les ressources fiscales et autres ressources propres des collectivités locales doivent représenter « une part déterminante » de leurs ressources (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
M. Augustin Bonrepaux - Ça servira à quoi, cette précision ? C'est du vent !
M. le Rapporteur - Ça servira à faire annuler une loi comme celle sur l'APA ! Sans anticiper le débat terminologique que nous aurons sans doute, je souligne que cet article constitue déjà un progrès et que le réalisme interdit probablement d'en demander plus.
Cependant, parce que cette question m'apparaît vraiment centrale, j'ai proposé à la commission, qui m'a suivi, de préciser qu'à l'intérieur des ressources transférées, la part des ressources fiscales devra également être déterminante. J'aimerais avoir des engagements du Gouvernement à ce sujet.
M. Marc-Philippe Daubresse - C'est dans les amendements.
M. le Rapporteur - Pour dissiper la crainte que cela n'entraîne un renforcement des inégalités entre différentes parties du territoire, le principe de la solidarité nationale est très clairement affirmé par le projet de loi, qui prévoit que des dispositifs de péréquation viendront compenser ces inégalités. Je tiens à dire que je m'en réjouis !
J'en viens maintenant à l'article 3, relatif au Sénat, (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP). Un certain nombre de critiques ont été exprimées devant la commission des lois et surtout à la commission des finances. Je voudrais y répondre afin de calmer des inquiétudes infondées depuis le travail des deux commissions.
M. Jean-Pierre Balligand - Vos amendements modifient les deux tiers de l'article !
M. le Rapporteur - C'est fatigant d'être interrompu constamment (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
De quoi s'agit-il ? De rendre tout son sens à l'article 24 de notre Constitution, qui dispose que le Sénat représente les collectivités territoriales et précise que les Français résidant hors de France y sont représentés. Actuellement, ces dispositions n'ont de portée que sur le mode de scrutin des sénateurs - qu'un Premier ministre a eu la très mauvaise idée de qualifier d'anomalie. Mais cela épuise-t-il tout leur sens ? Je ne le crois pas. Quelle est l'utilité de deux assemblées, élus différemment, si elles n'ont pas chacune une fonction spécifique ?
L'Assemblée nationale incarne avec le Président de la République, élu comme elle au suffrage universel, la souveraineté nationale. Il est donc légitime qu'elle examine en premier lieu les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Le consentement à l'impôt est, en effet, à l'origine même de la démocratie représentative. Mais la prééminence de l'Assemblée nationale tient surtout au fait qu'elle a le dernier mot en cas de désaccord entre les deux chambres.
M. Jacques Myard - Ça, on le sait !
M. le Rapporteur - Il faut quand même le rappeler ! Ceux qui prétendent que l'article 3 introduit un bouleversement institutionnel oublient ce modeste détail ! (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste)
M. Jean-Pierre Balligand - Cette loi va finir comme la loi Bonnet, enterrée par le Sénat...
M. le Rapporteur - L'article 3 ne remet pas en cause cette prééminence de l'Assemblée en cas de désaccord avec le Sénat. Il est donc fallacieux d'affirmer, comme certains, que la réforme remettrait en cause l'équilibre des pouvoirs entre les deux assemblées.
La commission des lois et la commission des finances se sont néanmoins attachées à mieux encadrer le dispositif proposé. Elles ont estimé qu'il n'était pas opportun de laisser la priorité au Sénat sur les textes relatifs aux ressources des collectivités locales, ni de limiter de manière excessive le droit d'initiative de l'Assemblée nationale.
M. le Rapporteur - Bien sûr, puisque le dispositif ne concerne que les projets de loi, les députés conserveront le droit de déposer, sans restriction, des propositions de loi relatives aux collectivités locales. Leur droit d'amendement ne sera pas non plus limité. Cependant, dans la crainte que le Conseil constitutionnel ne transpose la jurisprudence qu'il a élaborée en matière de lois de finances et écarte ainsi la possibilité pour le Gouvernement de déposer, à l'Assemblée nationale des amendements substantiels, les commissions ont tenu à faire une référence explicite au droit d'amendement reconnu par l'article 44.
La commission des lois a également adopté un amendement de M. Warsmann supprimant la priorité donnée au Sénat pour l'examen des textes relatifs aux compétences des collectivités locales, ceci afin de ne pas compliquer l'élaboration de l'ordre du jour des deux assemblées. Il est vrai que le nombre de textes concernés pourrait être élevé dans les mois à venir, compte tenu du champ actuel de l'article. Il vous appartiendra, Monsieur le Garde des sceaux, de nous indiquer la position du Gouvernement, concerné au premier chef, puisque c'est lui qui détermine l'ordre du jour des assemblées. Il ne faudrait surtout pas que les amendements de la commission puissent apparaître comme une marque de méfiance à l'égard d'une assemblée qui a été fort mal traitée par le précédent gouvernement (Rires sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Louis Idiart - C'est de Gaulle qui a voulu supprimer le Sénat !
M. le Rapporteur - Un volet essentiel du projet concerne l'outre-mer. Depuis déjà quelques années, le bel ordonnancement consacré par la Constitution de 1958, qui partageait les collectivités d'outre-mer entre départements et territoires, a commencé à se fissurer. Il était donc temps d'en tirer les conséquences.
Le projet de loi innove, d'abord, en inscrivant le nom de chacune des collectivités d'outre-mer dans un nouvel article 72-3 de la Constitution, alors que jusqu'à présent, seule la Nouvelle-Calédonie était mentionnée. Le Sénat a d'ailleurs tenu à la viser également à l'article 72-3, sans modifier pour autant son régime spécifique. Pour les autres départements ou collectivités d'outre-mer, le fait de figurer dans la Constitution garantit leur appartenance à la République, ce qui importe notamment pour Mayotte, revendiquée par les Comores.
Par ailleurs, le projet perpétue la distinction entre deux catégories, simplifiées mais non figées : l'article 73 définit le statut des départements ou régions d'outre-mer, régis par le principe d'assimilation législative ; l'article 74 substitue aux territoires d'outre-mer une nouvelle catégorie, celle des collectivités d'outre-mer, régies, elles, par le principe de spécialité législative. Le nouvel article 72-4 autorisera le transfert de l'une de ces catégories à l'autre, sous réserve que soit adoptée une loi organique et que les populations concernées y aient consenti. En outre, le cadre défini pour chacune de ces catégories est flexible et évolutif, de sorte que la diversité des situations puisse se traduire par une différenciation juridique.
Pour les départements et régions d'outre-mer, des adaptations de la législation métropolitaine, y compris par ces collectivités elles-mêmes, pourront intervenir sans habilitation législative. Le Sénat, à l'initiative de M. Virapoullé, a exclu la Réunion de ce régime dérogatoire, les Réunionnais souhaitant conserver le modèle départemental-régional. Notre commission n'a pas suivi la Haute Assemblée, le dispositif étant totalement facultatif. Cependant, tenant compte des réactions provoquées par cette décision, je suis disposé à retirer notre amendement, après avoir entendu nos collègues réunionnais et le Gouvernement.
Pour permettre aux départements d'Amérique de sortir, comme ils le souhaitent, d'une situation caractérisée par la juxtaposition d'institutions départementales et régionales, le projet autorise les collectivités actuelles à fusionner ou à créer une assemblée délibérante unique, dès lors que les électeurs y consentiront.
Quant aux collectivités d'outre-mer, elles pourront bénéficier de statuts « sur mesure ». Le nouvel article 74 consacre l'existence de collectivités dotées de l'autonomie : elles pourront adopter des dispositions dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi, dispositions qui seront soumises à un contrôle juridictionnel spécifique exercé par le Conseil d'Etat. Elles pourront également adopter des mesures préférentielles en matière d'emploi, de droit d'établissement et de protection du patrimoine foncier. Enfin, elles pourront participer à l'exercice des compétences conservées par l'Etat. La Polynésie sera ainsi en mesure de connaître l'évolution statutaire à laquelle elle aspire.
Ces dispositions rendent sans objet le projet de loi constitutionnelle adopté par les deux assemblées sous la précédente législature, mais sans être soumis au Congrès.
Au total, c'est donc un projet ambitieux qui nous est soumis...
M. Augustin Bonrepaux - On ne dirait pas !
M. le Rapporteur - Ce n'est certes pas un aboutissement, mais bien plutôt un point de départ. Il sera en effet suivi de plusieurs projets de loi organique, qui le préciseront (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste), mais aussi de lois ordinaires qui devraient élargir les domaines de compétences des collectivités. A cet égard, quelques pistes ont déjà été tracées : on a parlé, par exemple, du transfert de la voirie nationale aux départements et de l'ensemble de la formation professionnelle aux régions. Pour le reste, l'expérimentation jouera son rôle...
Critiquer l'ordre choisi par le Gouvernement pour engager cette réforme relève de la mauvaise foi : la révision constitutionnelle était, à l'évidence, un préalable. Et il me semble étrange qu'elle ne puisse s'appuyer sur un consensus : ne vise-t-elle pas à donner, dans le respect du caractère unitaire de notre République, un ancrage constitutionnel à la décentralisation, permettant à celle-ci de poursuivre son cours sans préjudice pour l'autonomie des collectivités ? Pourtant, on défendra tout à l'heure des motions tendant à établir que ce texte serait contraire à notre Constitution - ce qui est insolite s'agissant d'une révision constitutionnelle ! - ou qu'il serait inopportun d'en discuter...
M. Bernard Derosier - Parce que vous n'avez jamais fait de même ?
M. le Rapporteur - Sans doute tous les points de vue doivent-ils pouvoir s'exprimer, mais gardons-nous d'adopter des positions que l'opinion ne comprendrait pas !
M. Bernard Roman - Et vous, comprenez-vous ce projet ?
M. le Rapporteur - Prendre en compte l'attachement des Français à leurs territoires, leur volonté de s'exprimer sur ce qui les concerne et leur exigence d'avoir en face d'eux des élus responsables sans méconnaître pour autant leur désir unanime d'unité nationale, telle est l'ambition de ce projet qui honorera ceux qui le voteront, le Premier ministre qui l'a proposé et le Président de la République qui l'a inspiré ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Balligand - Très bien, Monsieur le président du conseil général de la Loire !
M. Pierre Méhaignerie, président et rapporteur pour avis de la commission des finances - Sur tous ces bancs, beaucoup d'entre nous espéraient une nouvelle étape dans la décentralisation en sachant qu'elle serait exigeante, pour l'Etat et pour les collectivités, si l'on voulait que, comme l'attendent les Français, elle permette de simplifier la vie quotidienne, de maîtriser les dépenses publiques et de réduire les inégalités entre territoires. Malgré un calendrier chargé, la commission des finances a tenu à se saisir pour avis des articles 3 et 6 de ce projet ; le 13 novembre, elle a donné un avis favorable à leur adoption, sous réserve de quelques amendements qui rejoignent d'ailleurs ceux de la commission des lois.
La réforme constitutionnelle était justifiée. A l'issue de cette seizième révision de la Constitution de 1958, le titre XII, porté de quatre à neuf articles, devrait rompre avec une tradition qui ne laissait aux collectivités territoriales qu'une place réduite. Le projet innove assez profondément en affirmant le principe d'une organisation décentralisée de la République, en posant le droit à l'expérimentation, en donnant aux régions une reconnaissance constitutionnelle, en autorisant à supprimer des échelons de collectivités, en inscrivant dans la Constitution la nécessité d'adapter les compétences aux niveaux qui conviennent et en assouplissant le cadre constitutionnel des collectivités d'outre-mer.
Dans tous les pays, la réflexion pousse à une décentralisation accrue, mais ce mouvement suppose une claire conscience de ce qu'il exige de l'Etat comme des collectivités. Il convient en effet, selon moi, de veiller à la fois à simplifier les structures et la législation, à réduire le coût des politiques publiques et à atténuer les inégalités territoriales. Et je vais essayer de le démontrer !
Je pourrais recourir à des dizaines d'exemples pour le faire, s'agissant d'abord de la nécessité de simplifier, pour rendre l'action publique plus efficace et les acteurs publics plus responsables. Je me contenterai de trois. En premier lieu, il y a une quinzaine d'années, j'étais en mesure de répondre à un maire qui venait me demander s'il avait droit à quelque subvention dont il ignorerait l'existence : ce serait mission impossible aujourd'hui, tant les arrosoirs sont devenus nombreux ! Il faut donc mettre de la clarté dans ce champ de l'intervention économique, en conférant à la région un rôle privilégié (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
Deuxième exemple : les compétences dans le domaine de l'action sociale. Que dire aux familles et aux associations de handicapés, tiraillées entre l'Etat, le département et les organismes de sécurité sociale ? Les départements doivent reprendre les compétences qui leur ont été confisquées mais, dans le même temps, ils doivent accepter de confier des responsabilités aux communes ou aux intercommunalités, plus proches des citoyens.
Dernier exemple : la loi de lutte contre les exclusions, pour moi le modèle de l'absence de cohérence, a abouti à 52 décrets ou arrêtés et à la création de plusieurs commissions, de sorte que la bureaucratie remplace le travail sur le terrain.
Il importe donc que ce projet simplifie, qu'il mette fin à l'empilement des structures.
Il faut aussi qu'il contribue à la maîtrise des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires. Le fera-t-il ? Oui, à certaines conditions ! La réforme, d'abord, doit engendrer une dynamique de croissance en libérant la capacité d'initiative et la responsabilité. Dans les 185 régions d'Europe, le PIB par habitant évolue en corrélation avec la structure, centralisée ou non, de ces collectivités...
M. Jean-Pierre Balligand - Faux !
M. le Rapporteur pour avis - Ainsi se réalise la prédiction faite il y a une vingtaine d'années par un chef d'Etat du continent, selon qui les peuples ne connaîtraient la réussite qu'au prix d'un double transfert de pouvoir - de l'Etat vers l'Union européenne, mais surtout de l'Etat vers les communautés de base. Le présent projet obéit justement à une logique de la responsabilisation, qui devrait permettre une maîtrise de la dépense.
Mais elle devrait également favoriser la maîtrise des prélèvements obligatoires. Est-il tolérable que six administrations différentes s'occupent de l'eau en France et que la situation soit similaire pour la formation professionnelle ? Que l'Etat renonce à des tâches qu'il assume mal sera source d'économies.
Cependant, les remises en ordre budgétaire ne suffiront pas si l'on ne remédie pas au mauvais financement des collectivités. Actuellement, quel que soit votre potentiel fiscal, plus vous dépensez, plus vous êtes aidé par l'Etat ! Les dégrèvements pris en charge par l'Etat sont d'autant plus importants que le niveau d'imposition est plus élevé. Je pourrais citer l'exemple de deux départements riches où le niveau de dégrèvement est de 450 F par habitant, selon un tableau établi par M. Fréville, dont on connaît la compétence. En revanche, en Lozère, le dégrèvement ne dépasse pas 59 F par habitant. Le rapport est donc de un à sept, prouvant que les dégrèvements vont en sens inverse de la nécessaire correction des inégalités. Le projet permet de renforcer la péréquation, et ainsi de freiner la tentation de la dépense publique. Il est un fait, pas toujours agréable à rappeler : quand une collectivité dépense 100 F, elle demande 10 F à 50 % de ses contribuables. Ce qui signifie que la dépense, que l'inauguration de nouveaux équipements, sont plus attrayants sur les économies susceptibles d'être réalisées. Tant que nous n'inverserons pas la tendance, il sera difficile de maîtriser la dépense publique.
La réforme contribuera à réduire, entre les collectivités, des inégalités qui se sont aggravées ces dernières années.
M. Augustin Bonrepaux - Ce n'est pas vrai ! C'est vous qui allez les aggraver !
M. le Rapporteur pour avis - Les inégalités entre régions françaises n'ont pas évolué, alors que celles entre pays d'Europe tendent à se réduire. Le PIB par habitant en Languedoc-Roussillon reste inférieur de moitié à celui de l'Ile-de-France. Le Commissariat général du plan a montré que les mécanismes de péréquation ne corrigent les inégalités de recettes fiscales des communes que pour environ un tiers. En prenant en compte les dégrèvements, on constate que les inégalités se sont maintenues, voire aggravées. Et que dire de l'énorme différence de DGF entre les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes ? Que ceux qui craignent aujourd'hui que les inégalités s'accroissent acceptent de dire qu'elles se sont renforcées ces dernières années !
La commission des finances s'est saisie des articles 3 et 6.
L'article 3 a causé chez plusieurs membres de la commission, de tendances différentes, un certain trouble à l'égard du droit de priorité du Sénat pour examiner les projets ayant pour principal objet la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences ou leurs ressources.
M. Arnaud Montebourg - C'est scandaleux !
M. le Rapporteur pour avis - Nos collègues et l'opposition ont même cru bon de quitter nos travaux, s'interdisant ainsi de présenter leurs observations sur l'article 6, le plus important du texte.
L'article 3 constitue, il est vrai, une innovation. Bien que fondé sur l'article 24 de la Constitution selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République, il doit être strictement encadré, même s'il ne faut pas exagérer son importance, puisque le dernier mot revient toujours à l'Assemblée nationale (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
M. Arnaud Montebourg - Heureusement ! Il ne manquerait plus que ça ! C'est la démocratie censitaire !
M. Bernard Roman - Que signifie cette priorité ?
M. le Rapporteur pour avis - La commission n'a pas jugé acceptable que le Sénat soit destinataire en premier de projets concernant les ressources des collectivités territoriales...
M. Augustin Bonrepaux - Ce n'est pas ce que vous écrivez dans votre rapport !
M. le Rapporteur pour avis - ...alors que l'Assemblée, sur le fondement du consentement du peuple à l'impôt, est saisie en premier des projets de loi de finances, qui autorisent la perception de tous les impôts, y compris locaux. De plus, le texte proposé par le Sénat restreint sans justification le droit d'amendement du Gouvernement. En effet, la jurisprudence constitutionnelle tire du droit de priorité, qui existe en matière de loi de finances, la conclusion que les amendements du Gouvernement aux projets faisant l'objet de ce droit de priorité et présentant un caractère entièrement nouveau doivent respecter le droit de priorité. La commission a donc adopté des amendements tendant à définir plus strictement l'objet des projets relevant de la nouvelle procédure spécifique. Nous souhaitons en particulier remplacer « objet principal » par « objet exclusif » (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
A l'article 6, la commission a été sensible au fait qu'il nous est proposé de constituer un socle constitutionnel nouveau empêchant la réduction progressive de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Sur ce point, le débat sur la part « déterminante » ou sur la part « prépondérante » n'est pas essentiel à nos yeux.
La commission a salué l'avancée consistant à prévoir la compensation systématique de tout transfert de compétences. Sans doute des dispositions législatives figurent-elles déjà dans le code général des collectivités territoriales mais elles n'ont pas été appliquées ces dernières années. L'exemple le plus caricatural est celui de l'APA, mais on pourrait parler aussi de l'application des 35 heures ou du SDIS (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Pierre Balligand - La PSD, c'était vous ! Alors, un peu de discrétion !
M. le Rapporteur pour avis - Mme Guigou a toujours cité l'Ille-et-Vilaine en exemple pour l'action et l'innovation dans le domaine social.
L'article 6 porte sur la péréquation. La commission, après un long débat, a retenu une rédaction légèrement différente de celle du Sénat, évacuant le mot « inégalités », qui n'a pas sa place dans la Constitution. Le texte doit nous inciter à revoir les mécanismes de péréquation trop nombreux et complexes.
Au total, la révision constitutionnelle proposée représente une avancée qui doit être complétée par des dispositions législatives. Elle n'est pas le produit de la volonté de barons locaux. Elle répond à la nécessité ressentie par les 500 000 élus locaux de France de clarifier les compétences, de simplifier la législation nationale et de réduire les interdépendances, pour le plus grand bénéfice de nos concitoyens.
Aussi la commission des finances a-t-elle émis un avis favorable à l'adoption du projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
NOMINATION D'UN DÉPUTÉ EN MISSION
M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant qu'il a décidé de charger M. Jean-Luc Warsmann, député des Ardennes, d'une mission temporaire, dans le cadre des dispositions de l'article L.O. 144 du code électoral, auprès du Garde des Sceaux.
L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au vendredi 6 décembre 2002 inclus a été ainsi fixé ce matin en Conférence des Présidents :
_ Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2003 ;
_ Projet de loi constitutionnelle, adopté par le Sénat, relatif à l'organisation décentralisée de la République.
MERCREDI 20 NOVEMBRE, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures :
JEUDI 21 NOVEMBRE, à 9 heures, à 15 heures et à 21 heures :
Éventuellement, VENDREDI 22 NOVEMBRE, à 9 heures, à 15 heures et à 21 heures :
MARDI 26 NOVEMBRE, à 9 heures :
_ Proposition de loi constitutionnelle de M. Jean-Marc AYRAULT et plusieurs de ses collègues visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France ;
_ Sous réserve de son dépôt, proposition visant à réformer le prononcé des peines complémentaires d'interdiction du territoire ;
_ Éventuellement, suite du projet relatif à la négociation collective sur les restructurations ayant des incidences sur l'emploi ;
_ Sous réserve de son dépôt, projet de loi de finances rectificative pour 2002.
Éventuellement, VENDREDI 6 DÉCEMBRE, à 9 heures, à 15 heures et à 21 heures :