Source: https://pt.scribd.com/document/71955624/03-ENSAIOS
Timestamp: 2017-09-22 13:32:46+00:00
Document Index: 57116418

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DINÂMICA SOCIOTERRITORIAL DAS METRÓPOLES BRASILEIRAS: DISPERSÃO E CONCENTRAÇÃO
Luiz Cézar Queiroz Ribeiro
MONITORANDO O DIREITO À MORADIA NO BRASIL
Maria da Piedade Morais George Alex da Guia Rubem de Paula
Em um dos movimentos socioterritoriais mais rápidos e intensos de que se tem notícia, a população brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940-1980). Este movimento – impulsionado pela migração de um vasto contingente de pobres – ocorreu sob a égide de um modelo de desenvolvimento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da população de condições básicas de urbanidade, ou de inserção efetiva na cidade. Além de excludente, o modelo de urbanização foi também concentrador: 60% da população urbana vive em 224 municípios com mais de 100 mil habitantes, dos quais 94 pertencem a aglomerados urbanos e regiões metropolitanas com mais de um milhão de habitantes. A ilegalidade porém é uma das marcas da cidade brasileira, para além das metrópoles. No vasto e diverso universo de 5.564 municipalidades, são raras as cidades que não têm uma parte significativa de sua população vivendo em assentamentos precários. De acordo com estimativas do Ipea, baseadas em metodologia do UN-Habitat e em dados do Censo Demográfico, estão nessa condição aproximadamente 40,5% do total de domicílios urbanos brasileiros, ou 16 milhões de famílias, das quais 12 milhões são famílias de baixa renda, com renda familiar mensal abaixo de cinco salários mínimos. Embora não exista uma apreciação segura do número total de famílias e domicílios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, é possível afirmar que o fenômeno está presente na maior parte da rede urbana brasileira. A pesquisa Perfil Municipal (IBGE, 2001) revela a presença de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes e em 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. Até nos municípios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. Excluídos do marco regulatório e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frágeis ou em áreas não passíveis de urbanização, como encostas íngremes e áreas inundáveis, além de constituir vastas franjas de expansão periférica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas das infraestruturas, equipamentos e serviços que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionárias de serviços públicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartórios, esses assentamentos têm uma inserção no mínimo ambígua
* Raquel Rolnik é Secretária Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e professora titular da PUC de Campinas.
políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. 2006
nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorialização dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidação desses assentamentos é progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ação discricionária do poder público – visto que para as formas legais de expressão de pertencimento à cidade esses assentamentos simplesmente não existem. A presença desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambígua na cidade é uma das mais poderosas engrenagens da máquina de exclusão territorial que bloqueia o acesso dos mais pobres às oportunidades econômicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Essa situação de exclusão é muito mais do que a expressão das desigualdades sociais e de renda: ela é agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precária, a população que está em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam no meio daqueles que vivem melhor, pois a sobreposição das diversas dimensões da exclusão incidindo sobre a mesma população fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena. Além disso, esse modelo alimenta de forma permanente relações políticas marcadas pela troca de favores e manutenção de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente. Finalmente, o modelo condena a cidade como um todo a um padrão insustentável do ponto de vista ambiental e econômico, um vez que impõe perdas ambientais e externalidades negativas para o conjunto da cidade muito difíceis de recuperar. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando a cadeia do que poderíamos chamar de um urbanismo de risco, que atinge as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades em um fragmento da cidade, e estender a ocupação a periferias precárias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar gerando a necessidade de levar multidões para esse lugar para trabalhar, e devolvê-las a seus bairros no fim do dia, gerando assim uma necessidade de circulação imensa, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulação. A crise atual do modelo de mobilidade urbana que atinge sobretudo as metrópoles é um dos sintomas das deseconomias externas provocadas por este modelo. E quando a ocupação das áreas frágeis ou estratégicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a erosão, é evidente que quem vai sofrer mais é o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminação dos mananciais, os processos erosivos mais dramáticos, atingem a cidade como um todo. Além disso, a pequena parte melhor infra-estruturada e qualificada da cidade acaba sendo um objeto de disputa, de cobiças imobiliárias, gerando também uma deterioração dessas partes da cidade. A escassez de áreas de maior qualidade eleva às alturas os preços da terra dessas áreas, mas os preços de terras periféricas sobem também, pois se coloca em curso um motor de especulação imobiliária que não existiria com essa força se a qualidade urbana fosse mais distribuída pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preço da terra, menor a capacidade de o poder público intervir como agente no mercado. O drama da multiplicação desses habitats precários, inacabados e inseguros vem à tona quando barracos desabam, em conseqüência de chuvas intensas, e quando eclodem crises ambientais como o comprometimento de áreas de recarga de mananciais em função de “ocupação desordenada”.
Na ausência desses episódios, no entanto, parece “natural” o apartheid que separou nossas cidades em centros e em periferias. O “centro” é o ambiente dotado de infraestrutura completa, onde estão concentrados o comércio, os serviços e os equipamentos culturais; e onde todas as residências de nossa diminuta classe média têm escritura devidamente registrada em cartório. Já a “periferia” é o lugar feito exclusivamente de moradias de pobres, precárias, eternamente inacabadas e cujos habitantes raramente têm documentos de propriedade registrados. São usuais, nos momentos em que voltam à mídia os dramas das “periferias” e das “favelas”, as análises que culpam o Estado por não ter planejado, por não ter política habitacional ou mesmo por ter “se ausentado”. Entretanto é flagrante o quanto o planejamento, a política habitacional e de gestão do solo urbano tem contribuído para construir este modelo de exclusão territorial. Hoje as áreas “de mercado” são reguladas por um vasto sistema de normas, contratos e leis, que tem quase sempre como condição de entrada a propriedade escriturada, fruto da compra e venda. São essas as beneficiárias do crédito e as destinatárias do “habite-se”. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim como os financiamentos que a política habitacional praticada no país tem disponibilizado, estão reservados ao restrito círculo dos que têm dinheiro e propriedade da terra. A política habitacional de interesse social tem reforçado a exclusão dos mais pobres, ao destiná-los para conjuntos precários em periferias distantes. Para as maiorias, sobram os mercados informais e irregulares, em terras que a legislação urbanística e ambiental vetou ou não disponibilizou para o mercado formal: áreas de preservação, zonas rurais, áreas non-aedificandi, parcelamentos irregulares. Invisíveis para o planejamento e a legislação, as “periferias” e “favelas” do país estão, há décadas, sendo objeto de microinvestimentos em infra-estrutura, que, diante da ambigüidade de inserção legal destes assentamentos à cidade, são vividos por beneficiários e concedentes como favores, a serem recompensados por lealdades políticas. Esse tem sido, inequivocamente, um dos mecanismos mais poderosos de geração de clientelas nas cidades e regiões metropolitanas. O quadro acima descrito revela a magnitude do desafio a enfrentar: trata-se de um desafio que requer a mobilização de quantidades consideráveis de recursos para investimentos dirigidos à melhoria de qualidade do habitat de uma população com baixíssima capacidade de retorno. Por outro lado, o desafio está longe de resumir-se a uma equação financeira: a máquina de exclusão territorial tem, como vimos, enorme correlação com a concentração de renda e poder em nossa sociedade. Dessa forma, a construção de cidades mais equilibradas, eficientes e justas requer a implementação de políticas urbanas que, além de mobilizar recursos financeiros, introduzam mecanismos permanentes de acesso à terra legal e formal por parte dos mais pobres, redesenhando a natureza e instrumentos até agora em vigor no campo do planejamento e gestão do solo urbano em nossas cidades. Finalmente, há que se considerar o impacto da atual equação federativa no país na implementação de políticas urbanas . No desenho da Constituição de 1988, a quase totalidade das competências na área de desenvolvimento urbano foi definida como comum à União, estados e municípios. Considerando seu grande impacto político nas contabilidades eleitorais, o jogo de distribuição dessas competências, e sua relação com as condições de exercício das mesmas, também tem sido um enorme campo de disputa e de dificuldade de construção
importantes transformações na geografia político-administrativo brasileira. Pacto federativo Do ponto de vista federativo. Parte importante dos problemas de coordenação são fruto da competição no mercado político dos aglomerados urbanos. A República Federativa Brasileira é um sistema federativo constituído por União e estados e. também por municípios como entes federados.de políticas claras. Particularmente no campo das políticas urbanas. As competências concorrentes na nova Constituição contribuíram para exacerbar os problemas. 2006 ipea . esse número chegou a 5. essas transferências voluntárias tiveram nas emendas parlamentares a maior fonte de recursos ao longo de todos os anos 1990. Em 2003. de 1940 a 1992.077 novas administrações. 202 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. Além dos problemas relativos ao financiamento do desenvolvimento urbano e sua lógica. A maior parte dos municípios criados vive basicamente de transferências. Esse expediente foi largamente aplicado na redivisão territorial de algumas Unidades da Federação. que leve em consideração a heterogeneidade de nossos municípios e estados também representa um campo fundamental de pactuação. os anos 1990 representaram um movimento de descentralização na direção do poder local. gerando dificuldades de ação coletiva entre os municípios e entre esses e o Estados. meio ambiente ou saneamento. pontual e fragmentado dessas transferências. boa parte – especialmente os menores (que correspondem à grande maioria) – tem pouca capacidade financeira e de gestão para apresentar uma resposta adequada ao tema. necessário para o enfrentamento do desafio urbano no país. tanto em função da inexistência de qualquer marco de planejamento territorial municipal como em função do caráter episódico. coleta de lixo. seja de Fundos de Participação. Dessa forma. Com a Constituição de 1988 houve também uma maior facilidade para que se criassem novos municípios. seja das transferências obrigatórias.572 municípios. particularmente das grandes cidades. Várias iniciativas nessas áreas foram descontinuadas ou não encontraram solução em virtude da falta de coordenação interinstitucional.562. desde a Constituição Federal de 1988. saúde e assistência social. seja por meio das transferências voluntárias. aumentando consideravelmente o número de municípios brasileiros. Particularmente no campo de desenvolvimento urbano. Entretanto se tomarmos a realidade dos municípios brasileiros. foram criados 2. por um lado aumentou a participação dos municípios. os repasses de recursos do Orçamento da União mediante convênios. existentes nos campos da educação. o Brasil contava com 1. a construção de uma agenda mais clara de cooperação entre entes federados. integrantes autônomos da federação ao lado da União e dos estados. Mas outros resultaram de problemas de viabilidade de implementação de arranjos cooperativos – os chamados consórcios – e da inexistência de arranjos críveis para soluções cooperativas que punissem o abandono por parte dos municípios ou instituições participantes. enquanto que apenas na última década foram instaladas 1. Em 50 anos. tanto no financiamento como na gestão dessas políticas. o municipalismo pós-1988 provocou efeitos deletérios sobretudo nas áreas de interesse comum metropolitano tais como transportes. provocando em curto período de tempo. estáveis e duradouras. O arranjo institucional e tributário decorrente da Constituição Federal de 1988 significou uma transferência real de renda e poder para os municípios.912 municípios. Em 1940. as emendas parlamentares tiveram pouco ou nenhum impacto em estratégias de desenvolvimento local. Embora significativas do ponto de vista financeiro.
contribuiu também para fomentar uma guerra fiscal perversa e predatória entre cidades. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. conselhos gestores e de programas autogestionários marcam um novo modo de atuação tanto dos gestores quanto da sociedade civil organizada (movimentos sociais. sindicatos). constituem a maioria (70%) dos municípios e. O primeiro vem sendo construído por meio de ferramentas conquistadas na legislação e em programas governamentais locais de regularização (como o usucapião urbano e a concessão especial para fins de moradia) e o outro por meio de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. do fortalecimento jurídico da noção de função social da propriedade e do reconhecimento dos direitos de posse. enquanto os déficits de habitabilidade se avolumavam nas metrópoles e centros regionais. ONGs. Do ponto de vista da política fundiária. ao mesmo tempo em que potencializou a dependência política dos menores. Nesse sentido. no seio da sociedade civil. do direito à cidade. Práticas de participação popular e controle social das políticas e do orçamento público foram experimentadas em nível local em várias cidades do país. de tal forma que a noção de construção de políticas como tarefa de uma esfera pública não restrita ao campo da representação parlamentar foi progressivamente adentrando a prática e agenda de governos. plano diretor e novos instrumentos de gestão do solo urbano. a distribuição do financiamento público penalizou claramente os municípios médios e grandes. e o Estatuto da Cidade (Lei no 10. no planejamento de gestão do solo urbano como instrumento de estratégias de inclusão territorial. o paradigma da “cidade eficiente e competitiva nos mercados globalizados”. de 02/2000. que embora representem 25% da população. dos partidos e governos acerca do papel dos cidadãos e suas organizações na gestão da cidade. O direito constitucional à moradia foi aprovado pela Emenda Constitucional no 26. A agenda da reforma urbana Os anos 1990 representaram também no país um período de intenso debate. As iniciativas importantes na área do desenvolvimento urbano ocorreram.257. na função social da cidade e propriedade. nos diferentes níveis. no plano institucional.Por outro lado. dominante na política urbana internacional. a equação da descentralização aliada à competição entre cidades. uma espécie de política de “salve-se quem puder” tomou conta das estratégias municipais de atração de investimentos e investidores. 2006 203 . Experiências de orçamento participativo. foram anos de avanços institucionais no campo do direito à moradia. na prática inviabilizando projetos regionais e estruturas de cooperação e sistematicamente fazendo com que cidades abrissem mão de receitas próprias. como as Zonas Especiais de Interesse Social. podemos identificar dois movimentos importantes visando à garantia da função social da propriedade urbana: o reconhecimento dos direitos dos ocupantes de áreas informais ou irregulares e a conquista de instrumentos para melhorar o acesso à terra urbanizada para a população de baixa renda. Nesse sentido. na prática enfraqueceu poderes locais e reforçou o poder de grandes corporações. têm peso significativo no desenho da máquina política – eleitoral do país. portanto. Esse movimento teve grande impulso com a reestruturação de um movimento pela reforma urbana e a constituição de um fórum desde o período da Constituinte que agregou movimentos sociais e populares a setores técnicos e acadêmicos da área de políticas urbanas. fundamentalmente. de 10 de julho de 2001) foi aprovado após mais de dez anos de negociação política no Congresso. estabelecendo uma nova ordem jurídico-urbanística no país baseada no direito à moradia. Dessa forma. Além disso.
elemento fundamental para enfrentar o passivo de destruição ambiental e exclusão social que marca nosso modelo de urbanização. elemento fundamental para o enfrentamento do passivo socioambiental que marca nosso modelo de urbanização ao longo dos anos 1980 e 1990 não ganhou hegemonia na prática de planejamento e gestão do solo urbano. inclusive os de patrimônio da União. e o Programa de Prevenção da Ocupação das Áreas de Risco. massivo e universalizante do termo. urbanísticas. Programa Papel Passado. a Rede Ferroviária Federal S. que promove o aproveitamento de imóveis urbanos subutilizados. Este desafio significava implementar uma política para ampliar o acesso à terra urbana para a população de baixa renda em condições adequadas. Boa parte destes projetos de urbanização tem circulado internacionalmente como “boas práticas”. marcando diferenças de condição e direito nas cidades. na direção apontada pela Constituição de 1988 e pelo Estatuto das Cidades. raramente dialogando com os mercados de baixa renda. com o desafio de estruturar nacionalmente o planejamento territorial e política fundiária urbanos. e do Fundo Previdenciário. a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) foi constituída como parte do Ministério das Cidades. que trata da regularização de assentamentos da população de baixa renda.A. que apóia a implementação dos Planos Diretores Participativos. que repercutem fortemente na inserção política destes moradores. Pelo contrário. a equipe da SNPU elaborou uma estratégia de apoio e fomento às ações municipais no campo do planejamento territorial e política fundiária por meio de políticas e ações complementares: ações curativas no sentido da plena regularização dos assentamentos de baixa renda. Significava mudar a agenda do planejamento e gestão do solo urbano que. Em relação aos mercados informais e populares. na maior parte das cidades brasileiras. bem como as ocupações e usos do solo predatórios do patrimônio cultural e ambiental. 2006 ipea . houve sim um aumento do número de projetos de urbanização e melhorias habitacionais em várias cidades. pela reabilitação e democratização de áreas consolidadas degradadas ou subutilizadas. Essa estratégia traduziu-se em quatro programas: Fortalecimento da Gestão Urbana. Considerando a competência municipal para o planejamento e gestão do solo urbano. mas dificilmente se constituem em “boas políticas” no sentido abrangente. das classes médias e dos médios e grandes empreendedores. (RFFSA). administrativas e simbólicas que separam esses assentamentos da cidade formal. Com a missão de contribuir para reduzir as desigualdades territoriais intraurbanas no país. em projetos de reabilitação de áreas centrais e portuárias esvaziadas e degradadas. Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais. por meio do planejamento territorial municipal e do estímulo ao aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas. fragmentados e quase nunca “completos”. O Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais busca transformar prédios e imóveis vazios ou subutilizados. do que dialogando com os mercados de baixa renda. assim como as ações preventivas.Planejamento urbano e inclusão territorial A disponibilização do acesso à terra em condições adequadas. para evitar a formação de novos assentamentos precários no país. mas em geral bastante pontuais. em moradia. O desafio de reabilitar 204 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. sempre esteve mais voltada para a cidade formal. a agenda do planejamento urbano e regulação urbanística na maior parte das grandes cidades brasileiras ainda esteve muito mais voltada para a cidade formal. no sentido da completa remoção das diferenças físicas.
de enorme complexidade. na prática. Além de custear a elaboração desses planos. o esforço conjunto do Programa Monumenta (do Ministério da Cultura). 2006 205 . entre outros). Assim. de acordo com o Estatuto das Cidades. Planejamento e Transportes. Cultura. o “patrimônio histórico”. a eterna luta entre órgãos setoriais e entre os entes da federação. com o objetivo de mobilizar os municípios e cidadãos brasileiros para a elaboração de seus planos por meio da articulação de uma rede de parceiros em todo o território nacional. por exemplo. de forma conjunta entre o governo do estado de Pernambuco. as prefeituras de Recife e de Olinda e quatro ministérios do governo federal (Cidades/Cultura/Planejamento /Turismo). não há solução possível que não rompa com a cultura corporativista dos vários entes públicos envolvidos na região (o “porto”. está sendo elaborado. No Rio de Janeiro foi assinado convênio semelhante com a prefeitura da cidade. A partir de debate no âmbito das Câmara de Planejamento Territorial Urbano do Conselho Nacional das cidades e em parceria com as entidades e órgãos governamentais integrantes do conselho. o programa propiciou ações de treinamento. O Programa de Prevenção da Ocupação das Áreas de Risco foi estruturado para apoiar os gestores municipais das cidades brasileiras onde mais ocorreram mortes em função de escorregamento de encostas para tratarem esse tema de forma preventiva (por meio de Planos de Redução de Riscos) e de gestão. pelo controle e gestão do “público”. especialmente nos municípios brasileiros que têm obrigação de aprová-los até outubro de 2006. o Projeto Recife-Olinda. Neste projeto. do Ministério das Cidades e do governo do estado da Bahia logrou que pela primeira vez a sétima etapa de recuperação do conjunto do Pelourinho em Salvador incluísse a permanência das 103 moradias populares que heroicamente resistiram. constituída por entidades técnicas.000 habitantes e os integrantes de regiões metropolitanas e aglomerados urbanos. movimentos socais e populares. a urbanização das favelas que existem na região é parte de um projeto que integra as dimensões turísticoculturais à expansão de outras atividades econômicas e atração de residentes de vários grupos de renda. que pretende repovoar toda a frente marítima que vai da colina histórica de Olinda ao Parque dos Manguezais em Recife. como todos sabemos. a estratégia definida foi de realizar uma ampla campanha nacional pela implementação dos planos diretores participativos. recusando-se a abandonar a área. O governo federal. a campanha passou a ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. ao implementar um Programa de Apoio à Reabilitação de áreas centrais está ousando romper esses paradigmas. Entre outros fatores. a União. o que faz da participação do governo federal nesses projetos uma obrigação! Ainda. a empresa ferroviária. seguindo o destino de seus antecessores.os centros como estratégia de ampliação do espaço de urbanidade para todos é. o porto (Docas) e dois bancos públicos (BNDES e Caixa) para reabilitar a área portuária e bairros adjacentes. em alguma favela ou periferia precária. a não ser como garçons. aqueles que tem mais de 20. Também significa romper o paradigma de que requalificar é sinônimo de excluir qualquer traço da presença dos mais pobres. O Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal Urbana teve suas atividades centradas no fomento à formulação de planos diretores participativos. sem muito alarde. o estado. envolvendo os Ministérios das Cidades. É evidente a enorme quantidade de imóveis vazios ou ociosos pertencentes ao governo federal existentes nessas áreas. acadêmicas. Com a formação de núcleos em todos os estados brasileiros. porteiros ou artistas envolvidos em espetáculos que compõem o cenário – pessoas que evidentemente viverão bem longe dali. capacitação e disseminação. poder público estadual e municipal. o município. instituições.
Mato Grosso. A estratégia do programa foi apoiar quem faz regularização – governos locais e entidades da sociedade civil e operadores de direito –. além da realização de oficinas presenciais que atingiram mais de mil cidades. municípios e comunidades nas ações de regularização patrimonial e administrativa dos assentamentos urbanizados. Especialmente é um espaço para os núcleos estaduais da campanha do plano diretor enviarem diretamente. principalmente disseminando e fomentando a renovação conceitual e metodológica dos planos. Pela primeira vez no governo federal foi criado um programa para apoiar estados e municípios na regularização fundiária. cadastrados etc. a gratuidade do registro dos imóveis. Rede Ferroviária Federal S. Pernambuco.200 assentamentos de 218 municípios em 26 estados brasileiros. na remoção de obstáculos existentes hoje que impedem a regularização plena. Nesse sentido.trabalhar para sensibilizar. o que corresponde a aproximadamente 70% do universo. que se mantêm irregulares tanto para os cadastros municipais como para os registros de propriedade. boletins. além de propiciar. kit da campanha. capacitar e monitorar os municípios “obrigatórios” em cada estado. o Papel Passado destinou R$ 15 milhões1 para ajudar os estados. aproximadamente 30% do total dos municípios obrigatórios. sobretudo. tanto repassando diretamente recursos como mediante treinamento. No sítio do ministério foi criada a página da campanha que mostra seu histórico. com a mesma metodologia. reflexão e crítica e que se tornou um dinâmico canal de discussão e troca de experiências. inaugurou no mês de março o Banco de Experiências do Plano Diretor Participativo no sítio do Ministério das Cidades. Bahia. 214 mil famílias receberam os títulos definitivos. aproximadamente cinco milhões foram investidos nas atividades de capacitação e sensibilização em todas as regiões. em conjunto com o ministério possibilitar a assistência técnica e recursos para a elaboração dos planos. que utilizaram um kit do plano diretor participativo. O programa também ofereceu bolsas para equipes de universidades. ações e estratégias utilizadas em cada etapa de elaboração do plano. e outros órgãos federais. Desde 2004. por meio de parceria com os cartórios. Dessa forma foi possível apoiar de maneira direta ou indireta o universo dos municípios “obrigatórios”. particularmente em alguns estados do país: Paraná. para apoio direto a cerca de 520 municípios. Para 2006 estão previstos mais R$15 milhões para essa ação. dados e informações. 206 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. O governo federal destinou cerca de 55 milhões de vários ministérios. Ceará. O programa também viabiliza a regularização pelos municípios de terrenos da União. criou a Rede do Plano Diretor. hoje com mais de 40 mil endereços eletrônicos de todo o país. com sua senha exclusiva. assim como. formou e divulgou um Cadastro de Profissionais de cada região do país com experiência na capacitação ou na elaboração de Planos Diretores e implementação do Estatuto da Cidade. Dessas.200 municípios estão fazendo ou fizeram seus planos. capacitação e.A. que tem por objetivo registrar as soluções. espaço de informação. Além disso. a partir do Estatuto das Cidades. as notícias do seu estado. Goiás. a esses recursos somaram-se recursos de governos estaduais. para projetos de assistência técnica aos municípios. fontes de recursos. O Papel Passado já iniciou o processo de regularização fundiária de mais de um milhão de domicílios habitados por famílias de baixa renda que moram em 1. com material didático. a edição da 1. em convênio com o CNPq. 2006 ipea . Levantamento parcial realizado em abril pelo Ministério das Cidades revela que cerca de 1.
que foi amplamente ativado nos últimos três anos. Por outro lado. o conselho foi um espaço permanente de definição de estratégias e critérios de distribuição de recursos dos programas e ações. que trata da regularização fundiária de baixa renda em propriedades do governo federal. sob a coordenação da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria da Relações Institucionais da Presidência. considerando a enorme diversidade de situações existentes no país.057/2000 (Lei de Responsabilidade Territorial). em discussão na Câmara dos Deputados. os temas que ainda carecem de maior desenvolvimento. IDH municipal e ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. embora em caráter preliminar. Outra iniciativa fundamental para a implementação da agenda de planejamento territorial foi o enfrentamento da questão federativa que. Ainda corremos atrás das externalidades negativas provocadas pelo desenvolvimento desigual e relevamos o enorme papel que as cidades podem representar como base de apoio para um projeto de desenvolvimento do país. assim como com a construção dos princípios e conceitos para revisão da Lei de Parcelamento do Solo. Assim se deu na construção da Campanha do Plano Diretor. O consórcio público constitui um importante instrumento de cooperação federativa. estados e municípios podem se consorciar para realização de objetivos de interesse comum. construído a partir das conferências municipais. que foi se delineando como importante fórum de formulação. assim como o envolvimento na discussão do PL no 3.107/2005. O Ministério das Cidades participou ativamente da construção e aprovação no Congresso Nacional da Lei no 11. mudou o patamar do ponto de vista financeiro e institucional na área de planejamento territorial e política fundiária.Medida Provisória no 292. foi trabalhada sob novas bases. no curto espaço de três anos. Uma agenda para o futuro Não há dúvida de que. que teve grande sinergia com as Conferências Municipais.). Considerando os avanços institucionais e de ampliação e focalização dos recursos empreendidos até o momento. a um planejamento regional articulado – em várias escalas – ao projeto de desenvolvimento econômico nos vários setores (agricultura/indústria/turismo etc. constituem iniciativas fundamentais. que enumeramos a seguir: − A falta de um marco de planejamento territorial em escala nacional no país dificulta a inserção do planejamento territorial municipal. em abril de 2006. estaduais e nacionais. a inexistência da dimensão territorial no planejamento de governo como um todo dificultou o estabelecimento de sinergias entre as diferentes escalas e os diferentes setores de planejamento governamental. Finalmente cabe destacar a importante atuação do Conselho Nacional das Cidades. que estabelece como União. Os parcos critérios utilizados hoje pelos programas (porte. assim como um espaço de debate e formulação de interpretação da aplicação prática do Estatuto da Cidade. possibilitando novos arranjos institucionais para pactuação adequado à descentralização política e gestão associada de serviços públicos. precisão e elaboração. negociação e pactuação de políticas na área de desenvolvimento urbano entre os vários segmentos e atores que compõem esse setor. Para o campo do planejamento territorial e política fundiária. − Não existe hoje um grupo de indicadores que correspondam a uma tipologia de municípios em função de suas características e inserção mesorregional. 2006 207 . cabe aqui apontar.
− O tema metropolitano. mascaram as realidades. por exemplo. − A operação dos programas de desenvolvimento urbano via instituições financeiras públicas (notadamente a Caixa) confere um peso enorme aos aspectos de recuperação de custos e viabilidade financeira vis-à-vis ao impacto das ações na melhoria da cidade. além de insuficientes. − As formas de apoio financeiro e institucional aos municípios. acabam por dificultar e tornar demasiadamente moroso os procedimentos de repasse. saneamento e habitação e a baixíssima capacidade de retorno financeiro da maior parte da população nas metrópoles. estados e municípios é incipiente no país. com graves conseqüências na execução dos programas. gerando enormes dificuldades na implementação de políticas inovadoras e contracíclicas. as implicações de natureza tributária (especialmente no que se refere às fontes de receita dos diferentes tipos) necessitarão de revisão. não apenas nas metrópoles e aglomerados urbanos. A mesma consideração vale para os municípios que estão fazendo sua “lição de casa”. 208 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. − A interlocução com estados. − Embora a presença dos vários setores de desenvolvimento urbano em um mesmo ministério tenha propiciado um espaço de diálogo e troca intensa. necessitam ser aperfeiçoados. tanto do ponto de vista de uma equação sustentável e realista da gestão como do ponto de vista do enfrentamento dos déficits acumulados. 2006 ipea . Ainda nesse ponto. que opera nesse campo sobretudo por emendas parlamentares. considerando o enorme montante requerido para investimentos em transporte e mobilidade. que se dá por intermédio do Congresso Nacional. municípios e sociedade civil construída por meio do Conselho Nacional das Cidades não dialogou com a interlocução política. − Os espaços de construção de cooperação federativa. inclusive financeiro. o desenho dos programas e ações raramente dialoga com a baixa capacidade técnica e de gestão dos municípios O resultado é que ainda privilegiamos quem mais pode e não quem mais precisa. assim como o desenho dos programas e ações. Uma construção institucional desse tipo só encontrará legitimidade e adesão dos gestores se tiver influência de fato no financiamento concreto de projetos. atendendo às necessidades de controle do gasto público. a forte cultura setorial e corporativa existente nos meios técnicos – na gestão em todos os níveis e nos setores empresariais ligados aos vários temas – ainda não permitiu a construção de políticas realmente integradas.inserção macrorregional). ainda requer maior equacionamento. A cultura e o conceito de agenda compartilhada entre União. A partir desse marco. O IDH municipal – tendo em vista a enorme desigualdade intra-urbana reinante em nosso modelo de urbanização – quer dizer muito pouco. já que os IDHs dos diferentes “pedaços” das cidades podem ser muito distintos. implementando o Estatuto da Cidade e construindo políticas consistentes e participativas nos vários campos do desenvolvimento urbano. A depender da inserção mesorregional. um município de 70 mil habitantes pode ter condições e pautas de desenvolvimento urbano totalmente distintas. por meio de ações e programas multissetoriais.
Instituto Pólis. 1o trim. Desenvolvimento em debate. Brasília: Ministério das Cidades. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. MELO. 2003. 2005. __________. da. 2001. Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social. Esperança em meio ao caos? Revista da ANTP. Panorama das finanças municipais no período 1997/2000. E. 337-372. E. Governo federal e municípios – juntos construindo um país de todos. E. Belo Horizonte: Del Rey. Mimeografado. Federalismo e relações internacionais: os consórcios públicos como instrumento de cooperação federativa. Brasília: Presidência da República – Secretaria de Relações Internacionais. __________. FERNANDES. 3. São Paulo. p. ilegalidade e violência. A. A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. CUNHA. Direito urbanístico e política urbana no Brasil. MINISTÉRIO DAS CIDADES. 2004a. Brasília: Ministério das Cidades. 2003. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA.). 2004. 2004b (Cadernos Mcidades: Programas Urbanos. vol. ROLNIK. São Paulo. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic. n. C. Planejamento territorial e urbano e política fundiária. 29. 100. que realmente dialogue com a política de desenvolvimento de nossas cidades. 3). Brasília. Rio de Janeiro: Editora Mauad/BNDES. M. 2002. ano 25. In: CASTRO. Descentralización y federalismo en el Brasil. B. R.gov. Política urbana no Brasil. CYMBALISTA. 2005. Referências BREMAEKER. Cidades para todos. (Org. FERNANDES. (Org. Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.Esses são apenas alguns dos temas que teremos que ousar enfrentar para poder formular uma política de desenvolvimento para o país. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). MARICATO. 6. O desafio da gestão das Regiões Metropolitanas em países federativos. Quórum – Revista Iberoamericana. CÂMARA DOS DEPUTADOS/FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS. Belo Horizonte: Del Rey/Lincoln Institute of Land and Policy.). 91-99.ibge.. vol.. __________. Alcalá. v. 2004. ALFONSIN. Metrópole na periferia do capitalismo – desigualdade. E. 36). 1997. A. Revista Pólis.br. R. 2006 209 . ______. 2004. n. 2001. 1). R. Brasília: Câmara dos Deputados / FNP. Políticas públicas urbanas para a nova década: uma agenda de questões. F. São Paulo: Hucitec. Fortalecimento da Federação e dos municípios: um desafio do tamanho do Brasil. p. Brasília: Presidência da República – Secretaria de Relações Institucionais. n. Brasília: Ministério das Cidades. 2002 (Série Estudos Especiais. ROLNIK. 2004c (Cadernos MCidades: vol. Rio de Janeiro: Ibam. Disponível em www. R. 1996.
2005. 2006 ipea . municípios. Brasília: Ministério das Cidades. Distrito Federal e Regiões Metropolitanas sobre as políticas de desenvolvimento urbano. N.SAULE Jr. Relatório de sistematização de estudos. legislações. proposições legislativas sobre a atuação e cooperação da União com os estados. 210 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. Mimeografado. Primeiro Produto.. pesquisas.
Raymundo Faoro. Apesar de não se referirem ao urbano. durante a gestão do Ministro Olívio Dutra. especificamente. Celso Furtado. Essa medição revelou que 79. Além de ser condição para a concentração de poder o patrimonialismo explica ainda a captura da esfera pública por interesses privados. Florestan Fernandes. Ver anexo dos Cadernos do Ministério das Cidades. Roberto Schwarz. Francisco de Oliveira. de Eugene Genovese. Manutenção de grande número de propriedades urbanizadas ociosas (ou seja. planos e projetos formais e a produção concreta do ambiente construído.1 E embora o processo de urbanização tenha ocorrido durante o regime republicano o peso das heranças colonial e escravista é notável. eles nos ajudam a entender as contradições que abundam quando confrontamos discursos. vol. 1. A respeito das diferenças resultantes das colonizações empreendidas por diferentes países europeus.2 A busca de referências teóricas e históricas para entender o quadro urbano brasileiro nos remete a um conjunto de notáveis intérpretes da nossa formação social: Sérgio Buarque de Hollanda. Sobre a exagerada inflação dos preços de desapropriações de terra para políticas públicas. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. ver Labhab (2001) e MDA (1999). leis. caracterizado pela relação entre concentração do patrimônio. também na formação das cidades. a sociedade brasileira se urbanizou praticamente no século XX. Sobre a questão fundiária nas cidades brasileiras. O Brasil começou o século com 10% da população nas cidades e terminou com 81%. Na busca de informação mais rigorosa na contagem da população urbana brasileira.3 A tese desenvolvida por Raymundo Faoro no clássico Os Donos do Poder expõe as origens do patrimonialismo brasileiro. Governo Federal. 3. 1979. poder econômico e poder político. 2004. o Ministério das Cidades solicitou ao IBGE medição mais detalhada. entre outros. 1. Rio de Janeiro: Paz e Terra. propriedades que foram objeto de investimento público) à espera de valorização e mercado privado restrito a uma elite econômica (entre 20% e 30% da população do país) são características arcaicas do processo de urbanização. ver O mundo dos senhores e escravos. O Estado assim instrumentalizado gera uma burocracia exagerada cuja principal finalidade não é a regulação impessoal de processos e procedimentos baseados na * Professora titular da USP. marcado por profunda desigualdade social. Caio Prado. predação ambiental e aplicação arbitrária da lei. membro da equipe de transição em novembro de 2002 e Secretaria Executiva do Ministério das Cidades entre 2003 e meados de 2005. ver Lincoln Institute of Land Policy (LILP). mas até mesmo algumas das condições gerais necessárias para o processo de reprodução do capital devido ao alto custo do crescimento urbano decorrente da especulação rentista com terras e imóveis.9% da população brasileira reside em “área urbanizada de vila ou cidade” independentemente de estar localizada em zona rural ou urbana assim classificada pelos municípios. A irracionalidade aí verificada não contraria apenas a igualdade social e a sustentabilidade ambiental.O MINISTÉRIO DAS CIDADES E A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO Ermínia Maricato* Cidades brasileiras: a matriz patrimonialista Apesar de o país apresentar importantes cidades durante os séculos XVIII e XIX. 2. 2006 211 .
mas a garantia do poder baseado em relações de troca. Os principais exemplos foram a queda da mortalidade infantil (que passou de 150 mortes para cada mil nascidos vivos. O patrimonialismo explica também a cultura de acumulação de terras e imóveis o que trava o desenvolvimento urbano e a produtividade na construção civil. Muitos dos constrangimentos que travam o desenvolvimento urbano (crescimento com eqüidade e sustentabilidade) podem ser assim compreendidos.6. ii) apenas parte das cidades é regulada. Durante as décadas de 1980 e 1990. para 70. Vamos citar alguns: i) planos e leis detalhistas (fortemente inspirados nos países centrais) cuja aplicação se faz ambiguamente de acordo com as circunstâncias. A falta de tradição federativa também constitui um forte constrangimento para a solução de problemas urbanos. o “trabalho como maldição” (desrespeito e desprestígio do trabalho). e a “tradição de mimetismo cultural” e das “idéias fora do lugar” (deslocamento entre ideário e estrutura produtiva). em 1940. Esta era praticamente desconhecida nas cidades até o início dos anos 1970. 2006 ipea . Os demais autores citados desenvolveram explicações sobre a formação da sociedade brasileira que podem ser “lidas” na realidade urbana: a “política do favor” (ou clientelismo). para 29. embora o país tenha algumas das maiores metrópoles do mundo. mas. viii) mercado privado restrito: produto de luxo para uma elite.1%. 2000). vi) investimentos públicos regressivos.16 filhos por mulher em idade fértil. O desprestígio da esfera pública dificulta a cooperação entre diversos governos de um mesmo nível ou governos de diversos níveis.9% de analfabetos. em 1940. v) flexibilidade com a ocupação ilegal fundiária na prática.3% e 2. em 2000) e o nível de escolaridade (de 55. o aumento da expectativa de vida (de 40.6%. para 13. urbanizada. estancado o crescimento. tudo mudou. também. em 2000). fiscalizada. O processo de urbanização também fez-se acompanhar de indicadores positivos.7 anos de vida média. O baixo crescimento acentuou as mazelas urbanísticas (relacionadas ao solo) e influiu no aparecimento de novos aspectos negativos nas grandes cidades: o desemprego e a violência. em 1940. 212 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.38.5.lei. o país cresceu apenas 1. alguns desses indicadores ainda deixam muito a desejar (IBGE. a “tradição livresca e discursiva” (leis e planos que não se implementam: discurso distante da prática). Durante a fase de crescimento urbano e econômico (7% a. no mérito e na eficiência (para a acumulação de capital). vii) investimento público alimentando. iii) centenária confusão no registro de terras e privatização das terras devolutas. o “homem cordial” (aversão ao enfrentamento objetivo e impessoal de conflitos). não incorporando sequer todos os ingressantes ao mercado de trabalho. a cooptação de “currais” eleitorais. a queda da taxa de fertilidade de 6. 4 O declínio do Estado do Bem-Estar Social (que no Brasil não significou conquistas universais) e a reestruturação produtiva do capitalismo fizeram-se acompanhar do 4. alimentando a exclusão social e os ganhos imobiliários privados. Um exemplo expressivo dessa assertiva está na falta de instâncias satisfatórias de gestão de regiões metropolitanas. a. em 2000). em 1940. para 2. iv) cadastros públicos imobiliários incompletos e falta de informações rigorosas sobre o uso e a ocupação do solo. entre 1940 e 1970) essa tradição de desigualdade social não cobrou um preço muito alto. Foi notável também a ampliação do saneamento e da coleta de lixo domiciliar. por meio da política do favor. o que implica modernidade e direitos para alguns e não para todos. respectivamente. mas inflexibilidade formal para a regularização de assentamentos de baixa renda. em 2000). mas. apesar da melhora referida.
8 moravam nas cidades de São Paulo. no Brasil. Rio de Janeiro. a ausência do Estado com suas leis. mas que contribui com a acumulação capitalista – serve de exemplo para desvendar um dos paradigmas do ambiente urbano no Brasil. 2006 213 .7 milhão de pessoas em áreas de proteção dos mananciais em São Paulo (Represas Billings e Guarapiranga). Em 2003. em especial metropolitanos. Andrade (1998) e Souza (1999). os 10% mais ricos da população se apropriavam de 75% da riqueza contabilizada. tiveram grande impacto sobre as cidades formadas sob o peso da herança histórica descrita acima. sem o conhecimento técnico organizado. como a ocupação de áreas ambientalmente frágeis. 8. quando muito. De cada 10 famílias ricas. 6. têm acesso 5. Esse fenômeno nos permite afirmar que a exceção passou ser regra e a regra exceção. Uma parte da cidade é regulada por abundante e detalhista legislação (zoneamento. como beiras de rios. não só para o uso e a ocupação do solo. desregulamentação. de um lado. é a gigantesca ilegalidade presente na ocupação do solo a partir das terras invadidas ou parceladas irregularmente. de outro temos um mercado privado que também não tem uma “vocação” capitalista strictu sensu: apenas 30% da população urbana. de lagoas. tem relação com esse universo que desconhece normas. de córregos. a produção de parte da cidade que aloja moradores de baixa renda é mantida por eles próprios. sem seguir a legislação. encostas instáveis. cortes e tribunais. 7.ideário neoliberal que como todos sabem varreu a palavra subsídios das políticas sociais. Belo Horizonte e Brasília (POCHMAN. restando 25% da riqueza para os demais 90% da população.8 Nem políticas públicas e nem mercado privado responderam às necessidades do assentamento da população migrante das cidades. mangues. Se. 2004). ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. e que cresce a partir do início dos anos 1980. Ver ainda Maricato (1996) e Labhab (2004). áreas de matas e florestas. mas explicam muito sobre as fontes da violência crescente e que chegam a impactar a expectativa de vida masculina no país devido a mortes por homicídio. Inclusive a violência que tem sido qualificada como “urbana”. várzeas etc. Esse processo lento e progressivo de produção da moradia – que não é propriamente capitalista. código de edificações. de parte da infra-estrutura urbana) para o barateamento da força de trabalho. como ingresso de 1. a ignorância sobre direitos e deveres não são aspectos banais. enfraquecimento do EstadoNação e das políticas públicas sociais e competição entre cidades são algumas das características que. pois implica muitos aspectos negativos que acompanham o crescimento urbano. mas também para a resolução de conflitos. reservatórios de água potável. no final do século XX. Ver a respeito Castro e Silva (1997). A conseqüência da inexistência do contrato social. 5 A terra e a habitação no centro da questão urbana Se existe um indicador que expressa de forma sintética a crítica dimensão atingida pelos problemas urbanos. sobre a quantidade de domicílios ilegais em São Paulo. somadas ao primado do mercado.6 Ele não se restringe a uma questão formal – ser legal ou não –. Privatização.7 Francisco de Oliveira já discorreu sobre a funcionalidade da autoconstrução da moradia (e acrescentaríamos. Ver a respeito Simões (2000). além das rigorosas leis de proteção ambiental) enquanto que em outra parte tudo é permitido. Ela se deu portanto sem financiamento público ou privado. lei de parcelamento do solo. contribuindo para o processo de industrialização no Brasil. dunas. Rio de Janeiro e Salvador. respectivamente. Ver Oliveira (1972) e Maricato (1979).
Ele se dirige a uma elite e oferece um produto que confere distinção: um apartamento com vários banheiros e equipamentos que correspondem a um clube em condomínio fechado em localização também plena de simbologia distinguidora. referentes ao tema urbano da Constituição Federal. Em contraste com a pouca importância dada pelo executivo federal à questão urbana. Desde 1986 a política urbana seguiu um rumo errático no âmbito do governo federal.ao produto do mercado. mas fornece elementos da realidade que devem ser considerados: nenhuma mudança será rápida e nem poderá deixar de levar em conta os valores sociais e a mentalidade historicamente construídos. sob a bandeira da reforma urbana. o Estatuto da Cidade. com a Lei no 10. ainda que rapidamente.257/2001. A identificação de raízes tão profundas dessa cultura patrimonialista não desestimula a formulação de propostas transformadoras.9 Vamos adotar esse paradigma como central para buscar uma entrada estratégica na questão urbana no Brasil e refletir sobre a Política Nacional de Habitação que está sendo implementada pelo Ministério das Cidades. A criação do Ministério das Cidades A proposta do Ministério das Cidades veio ocupar um vazio institucional que retirava completamente o governo federal da discussão sobre a política urbana e o destino das cidades. mas todas elas tiveram vida muito curta. Este forneceu uma nova base jurídica para a política urbana no Brasil. reuniu profissionais. parlamentares e servidores públicos. expor algumas informações sobre a própria criação do ministério. criado em 2003. daí a importância da formação de agentes sociais que assumam novas identidades. Antes de abordar a proposta que alimentou a construção da Política Nacional de Habitação no Ministério das Cidades convém. a política urbana e as políticas setoriais formuladas e implementadas pelo Regime Militar entram em colapso. lideranças sociais. Desconstruí-los é uma das tarefas da Política Nacional de Habitação e da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Com a crise fiscal que atingiu o país em 1980 e a falência do Sistema Financeiro da Habitação e do Sistema Financeiro do Saneamento. Não faltaram formulações e tentativas de implementação. A última proposta de política urbana implementada pelo governo federal se deu no regime militar (1964-1985). Os primeiros passos desse movimento foram dados ainda nos estreitos espaços de participação política existentes na vigência do regime militar. 2006 ipea . nesse mesmo período consolidou-se um forte movimento social que. Outra vitória expressiva veio 13 anos depois. 9. Uma de suas vitórias mais expressivas foi a apresentação de uma emenda de iniciativa popular à Constituição Federal de 1988 e a conquista de inclusão na Carta Magna da função social da propriedade e da função social da cidade. integrantes da Igreja Católica. Nos anos 1980 esse movimento cresceu. regulamentando os artigos 182 e 183. Instituto Cidadania (2000) e Ribeiro (2005). Partimos do pressuposto de que a dificuldade de acesso à moradia legalizada é um dos elementos centrais da desordem urbana (que por outro lado constitui uma ordem e obedece a uma lógica) identificada especialmente na ocupação irregular do solo e na segregação territorial. 214 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. acompanhando a exigência generalizada na sociedade por liberdades políticas. ONGs. sindicalistas. Ver a respeito.
das quais a mais famosa foi o orçamento participativo. O Projeto Moradia foi elaborado por 12 pessoas. por meio de uma ONG – Instituto Cidadania – por ele presidida. a equipe convidada formulou uma proposta – cuja redação final foi de Aloysio Biondi – da qual fazia parte a criação do Ministério das Cidades. a legitimidade e a eficácia para as transformações pretendidas. No entanto. o saneamento ambiental (que agrega água. foi no Projeto Moradia. dar espaço para a emergência dos conflitos. Para a equipe que coordenou os primeiros passos da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) no Ministério das Cidades. Após ouvir interlocutores de vários setores da sociedade. bem como ao avanço das imposições anti-sociais da globalização. são eles: a moradia. As inúmeras propostas de política urbana que não saíram do papel após 1985 e a pouca eficácia que teve a política autoritária do regime militar reforçam a convicção de que apenas uma formulação que resulte de um pacto social e um pacto federativo teria a durabilidade. e que estão relacionados ao território. que se ocupa especialmente do planejamento territorial e da regularização fundiária. entre especialistas e lideranças sociais. Buscou-se edificar um espaço público participativo que pudesse resistir à cultura de privatização da esfera pública.Durante esses anos marcados pela abertura política e retorno das eleições diretas para prefeito das capitais (1985) e presidente da República (1989). portanto. foi criada uma quarta secretaria. tratava-se de construir uma nova “cultura” para ocupar um vazio de propostas práticas abrangentes. ligada a esse movimento social urbano que teve início ainda nos anos 1970 e que acumulou forças nas duas décadas seguintes na luta pela democratização do país e pela reforma urbana. O Ministério das Cidades tem sua criação. o governo federal pode ter um importante papel coordenador. Considerando a centralidade da questão fundiária e imobiliária para o desenvolvimento urbano. Estrutura do Ministério das Cidades O Ministério das Cidades teve sua estrutura baseada nos três principais problemas sociais que afetam as populações urbanas. programas e linhas de ações. que o Ministério das Cidades foi formulado mais claramente. Como essas competências são essencialmente das prefeituras municipais. o Ministério das Cidades convocou a primeira Conferência Nacional das Cidades. drenagem e coleta e destinação de resíduos sólidos) e as questões reunidas sob o tema do transporte da população urbana – mobilidade e trânsito. As conferências nacionais foram precedidas de ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. Por inúmeras vezes foi formulada a proposta de criação de uma instância federal voltada para as políticas urbanas no decorrer dessa luta social. e a segunda. 2006 215 . esgoto. Trata-se de uma mudança que pode desencadear novas e sucessivas transformações. em 2005. o período acima também apresenta experiências inovadoras nas administrações municipais. fomentador e financiador de estudos e ações. Com a retomada das eleições diretas para prefeitos das capitais em 1985. divulgado em 2000. Para iniciar um amplo processo participativo de discussão e formulação da PNDU. os movimentos de passaram a ocupar imóveis verticais vazios em áreas centrais das metrópoles. em 2003. que alcançou seu melhor desempenho na prefeitura de Porto Alegre. A abertura de espaços democráticos nos quais os conflitos possam se expressar não é algo banal na história do país. convidadas por Luiz Inácio Lula da Silva. constituir pactos em torno de conceitos.
Cerca de 2. A experiência histórica com planos diretores no Brasil mostra que eles se aplicam apenas a uma parte da cidade. a obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor. O reconhecimento da condição legal de moradia de significativa parcela da população implica criar direitos e mudar conceitos em esferas antes intocadas. a injeção de recursos financeiros num mercado patrimonialista pode inflar o preço da terra e dificultar o acesso à moradia em vez de ampliá-lo. entidades empresariais. entre outros assuntos. cuja associação assinou um convênio com o Ministério das Cidades. mobilidade e transporte urbano. é uma oportunidade única para ampliar o debate político e para formar militantes para a luta por uma cidade mais justa. O Conselho aprovou as propostas das políticas nacionais de habitação. 216 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. com a participação democrática. No entanto. política financeira e estrutura institucional. Ainda de acordo com o Projeto Moradia. Como mencionamos anteriormente. o Ministério das Cidades lançou em 2005 a Campanha do Plano Diretor Participativo (tratada por Raquel Rolnik em outro texto deste boletim). eleito na primeira conferência nacional. A equipe de profissionais que coordena essa campanha no Ministério das Cidades não desconhece que a eficácia do planejamento urbano no Brasil é questionável. e inclusão de instrumentos que garantam a função social da propriedade. engenharia e geografia e ainda de instituições governamentais e legislativas) participaram dos encontros nacionais. a Política Nacional de Habitação (PNH) tomou como ponto de partida que a moradia na cidade adquire sentido apenas no contexto da política urbana. Aprovou ainda a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos e o Programa Nacional de Regularização Fundiária. Programas urbanos e política nacional de habitação: elementos estratégicos da PNDU Seguindo a proposta do Projeto Moradia. saneamento ambiental.conferências municipais e estaduais que trataram de debater teses e propostas previamente preparadas. A articulação entre terra e financiamento mostra-se indispensável para garantir o sucesso de uma ação que pretende minimizar a exclusão territorial. Sem essa articulação. Os aspectos relacionados à construção civil estariam dependentes dessa matriz formada por fatores determinantes. com a possibilidade de utilização do Estatuto da Cidade. de universidades de ONGs. o que ainda não está descartado que possa acontecer. O Conselho das Cidades. 2006 ipea . de profissionais de arquitetura. trânsito. O tema da regularização fundiária e imobiliária mereceu a criação de um programa específico nunca antes considerado pelo governo federal – o Programa Papel Passado. e as quatro Câmaras Técnicas que o compõem (ligadas às quatro secretarias nacionais) começaram a funcionar no início de 2004. de pesquisadores. a PNH depende fundamentalmente de três eixos: política fundiária. 2005). planos e leis são aplicados de acordo com as circunstâncias. tomam o mercado como referência e ignoram a demanda da maior parte da sociedade. sindicais. Em relação à política fundiária. isto é.800 delegados (de movimentos sociais. como é o caso dos cartórios de registro de imóveis. bem como ignoram a cidade ilegal. Flávio Villaça desenvolveu acuradas análises sobre o caráter ideológico e manipulador dos planos diretores no Brasil (VILLAÇA. bem como de eleger delegados para a conferência nacional.
para combater o déficit habitacional.5 60% 18. estados e municípios) e do mercado privado. financiadores e compradores. deixando a população de baixa renda sem alternativas. o déficit habitacional está concentrado nas faixas de renda mais baixas: 92% está situado entre 0 e 5 salários mínimos e 84% entre 0 e 3 salários mínimos conforme explicita o gráfico seguinte.6 Mercado privado 10. Medidas complementares (pressionaram a desova de recursos de poupança (Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo – SBPE). para investimento em habitação de mercado. A tese que orientou o desenho do novo modelo foi desenvolvida no citado Projeto Moradia. especialmente aquelas situadas no intervalo de 0 a 5 salários mínimos.9 80% 20. além de cooperativas e associações populares. que visa dar segurança a promotores.8 13. A necessidade de ampliação do mercado privado de habitação inspirou um projeto de lei proposto pelo governo federal e aprovado no Congresso Nacional de modo a dar segurança jurídica aos investidores na produção de imóveis: a Lei no 10. 2000/Mercado residencial privado: Projeto Moradia 2001. GRÁFIO 1 Pirâmide de renda (população por faixa de renda) – Censo de 2000 Abrangência do mercado residencial privado e déficit de moradias nas faixas 0 a 5 e 0 a 3 SM 100% 7. que estavam retidos no Banco Central. conforme mostra o gráfico abaixo.4 40% 12. Dessa forma espera-se evitar que as classes médias se apropriem dos recursos públicos (ou semipúblicos como o FGTS).9 92% do déficit habitacional 84% 20% 16.391/2004. O estudo constata que no Brasil o mercado privado oferece um produto de luxo que abrange menos de 30% da população e que a classe média tem se apropriado dos recursos subsidiados utilizados na promoção pública de moradias. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. 2006 217 .Na área do financiamento à habitação o Ministério das Cidades propôs um novo Sistema Nacional de Habitação. Resultante desse quadro. o novo Sistema Nacional de Habitação está dividido em dois subsistemas: subsistema de Mercado e subsistema de Habitação de Interesse Social. cujo desenho visa reunir os esforços dos governos (União. Segundo a tese que sustenta a PNH. é preciso combinar ações que ampliem o mercado privado em direção às classes médias que atualmente não encontram alternativas para sua moradia e ações de promoção pública que dêem conta da população de rendas mais baixas. Na proposta que está sendo implementada. como aconteceu durante os anos que precederam o governo Lula.0 0% Até 1 SM Mais de 3 a 5 SM Mais de 20 SM Mais de 1 a 2 SM Mais de 5 a 10 SM Mais de 2 a 3 SM Mais de 10 a 20 SM Fontes: Renda e déficit habitacional: Fundação João Pinheiro.
A proposta foi coordenada pelo então Secretário Nacional de Habitação. Caixa.3 bilhões.9 14. Essa dificuldade não foi resolvida mas contornada por iniciativas tomadas na gestão do FGTS.8 59. O subsistema de Habitação de Interesse Social inclui a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS).7 24. Jorge Hereda. 2006 ipea .7 bilhões. que no início de 2005 assumiu a vice-presidência de Desenvolvimento Urbano da Caixa. Apenas para habitação prevê-se a aplicação de aproximadamente R$ 10.124.10 A restrição orçamentária dada pela política fiscal – pagamento da dívida externa inflada por altas taxas de juros. GRÁFICO 2 Investimentos em habitação por faixas de renda.8 50. Obs.3 19.2 57. no início dos anos 1980). de 16 de junho de 2005. O Conselho Curador do FGTS aprovou a Resolução no 460 proposta pelo Ministério das Cidades no final de 2004 contendo essa orientação. SBPE. FDS.2 41.8 54. FAT.: Fonte de Recursos: FAT.8 22. foram R$13. aprovado pela Lei no 11.5 15.Para 2006. FAR.0 46. O gráfico 2 revela como os recursos que estão sob gestão federal foram sendo adequados à proposta de priorização das rendas mais baixas.5 30.4 32. o qual apresentou significativo crescimento na arrecadação decorrente do crescimento do emprego formal nesse período.3 25. 218 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.9 26. 4. estados e municípios 10.4 25.5 43. OGU. que dispõe sobre a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e cria o FNHIS. O orçamento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) para 2006 também se mostra excepcional. já superando as marcas dos anos anteriores) constitui uma novidade na história recente do país (especialmente após o declínio do SFH. os bancos terão no mínimo R$ 8. Com a implementação desse fundo.3 29. de 2000 a julho de 2006 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 Até 3 SM 2003 Entre 3 e 5 SM 2004 Acima de 5 SM 2005 Até julho de 2006 24. Todo esse arranjo depende do comportamento do mercado (espera-se que ele amplie o acesso à moradia para a população situada entre 5 e 10 salários mínimos) e que as operações estruturadas (parceria público/público) sejam eficazes ao priorizar as faixas situadas abaixo de cinco salários mínimos. se comparado a todos os anos das últimas duas décadas.9 33. onde se dá a aplicação dos recursos federais destinados à habitação.25% de superávit primário – constitui um evidente obstáculo para uma política social abrangente.8 16.7 bilhões para investir no mercado privado incluindo R$ 2 bilhões da Caixa.5 Fonte: MCidades/SIS Gerencial e Relatórios CEF. A soma total de R$ 19 bilhões para o investimento em habitação (em 2005.
FAU. C. Conclusão A criação do Ministério das Cidades e o processo de formulação da PNDU. 2000. Apesar dos percalços. J. M. A Política Nacional de Habitação articula terra e financiamento sendo. H. Programa de Pós-graduação. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro. da. Déficit habitacional no Brasil. Parâmetros urbanísticos em loteamentos irregulares e clandestinos na Zona Oeste do Rio de Janeiro. Trabalho programado apresentado para a qualificação para o doutoramento. Os efeitos e as origens da indisciplina da documentação e do registro imobiliário na implantação de unidades de conservação do Estado de São Paulo. o que não está completamente assegurado em razão dos interesses em jogo. 2005. São Paulo: LabHab /FAU-USP. Brasília: Ministério das Cidades/PNUD. Projeto Moradia. Essa construção é recente e sua consolidação depende da defesa e continuidade dos pilares que a inspiraram. São Paulo: IC. A criação do Fundo Nacional de Interesse Social (Lei no 11. tende a ser um forte impulso para incluir a questão urbana na agenda política brasileira. P.124/2005) é resultado de um projeto de Lei de iniciativa popular que foi entregue ao Congresso Nacional em 1992 acompanhado de mais de 1 milhão de assinaturas de eleitores. como lembramos no início desse texto. São Paulo. Rio de Janeiro. 2006 219 . sem desconhecer as competências municipais e estaduais. portanto. de.11 A eficácia da proposta da nova política habitacional depende do comportamento do mercado e da persistência do governo federal na regulação do mercado privado para induzi-lo a ampliar o acesso à classe média e da canalização dos recursos públicos para a habitação de interesse social. FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. é preciso festejar a criação de paradigmas inovadores que estão aí disputando o espaço de referência para as ações do Estado ou da sociedade na busca de democracia e justiça social. 2004 INSTITUTO CIDADANIA. de S. CASTRO M. L. Legislação e mercado residencial em São Paulo. O Ministério dasCidades articula transversalmente a questão financeira e fundiária buscando definir políticas gerais e setoriais integradas – habitação.devem se incorporar ao sistema para ampliar o esforço de dar uma resposta massiva ao problema da habitação. com participação social. cujas raízes são históricas. C. COSTA NETO. B. FAU-USP. A Caixa implementou várias mudanças nos procedimentos de aprovação de projetos em 2005 não apenas para dar conta do aumento dos recursos destinados à habitação e ao saneamento como também em decorrência da reorientação de sua aplicação . Apesar dos limites dados pelo ajuste fiscal. dependente da cooperação entre diferentes esferas da federação.SILVA. 1997. saneamento ambiental e transportes – para as cidades. 1998. os recursos de financiamento residencial foram ampliados tanto para o mercado privado (com a regulação estatal) quanto para a baixa renda com as mudanças concebidas em 2004 e 2005.de B. Referências ANDRADE. F. 11. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.
FAU/USP/Finep/CEF. FAUUSP. Hucitec: 1996 ______. 2000. ______. SIMÕES. 2004 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO. In: Souza. ilegalidade e violência. número especial sobre Gestão da Terra e Habitação de Interesse Social. ______. O. Políticas de Habitação e Preço da Terra. Brasília: MCidades/Governo Federal.usp. MARICATO.M. A. a intervenção da prefeitura de São Paulo para a regularização da periferia da cidade após a Lei Lehman. Tese Doutorado 1997 – Universidade de São Paulo. Petrópolis: Vozes. Metrópole na periferia do capitalismo – desigualdade. O livro branco das superindenizações. VAINER.G. Regiões metropolitanas brasileiras. ______. e outros. São Paulo: Cedesp. Conferência Nacional das Cidades. M. 1999. Revista Oculum. SILVA. 2000. 2005. In: Conferência Nacional das Cidades. H. agosto de 2005. In: ARANTES. In: ARANTES. (Org. al. 1976 MINISTÉRIO DAS CIDADES. Pátria. São Paulo. de Q. e outros. 2005. Brasil cidades: alternativas para a crise urbana. Parâmetros para urbanização de favelas. São Paulo. Petrópolis: Vozes. São Paulo: Labhab _____. 2000. 2000 (Relatório de pesquisa). F. SOUZA. 220 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. B. Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo. Limites do habitar. Metrópole e globalização. 1999. 2006 ipea . Dissertação mestrado. 1999. São Paulo: Alfa Ômega. E. Universidade Federal Fluminense.). outros. empresa e mercadoria. A produção da casa (e da cidade) no Brasil industrial. Brasília. L. 1999 (doutoramento). A. 2000 VILLAÇA. Brasília: Ministério das Cidades. FAU. A. FAU. A de G. Petrópolis: Vozes. N. de. C. As ilusões do Plano Diretor. Dissertação (Mestrado) – Universidade de São Paulo. Campinas: FAU/Puccamp. M. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. ______. 2001 ______. Cadernos do Ministério das Cidades. A cidade do pensamento único.html. RIBEIRO. Cooperação federativa no Brasil. et. Terra e Moradia. Efeitos do espaço sobre o social na metrópole brasileira.br/fau/fau/galeria/paginas/index.LABHAB. São Paulo: Publicação em meio digital disponível no site http://www. In CD 2. C. A cidade do pensamento único. Brasília: Ministério das Cidades. Maltraçada e maltratada. 2004. O. São Paulo: Labhab/FAU/USP/ PMSP. Como dar fim a essa ‘indústria’. A mortalidade no Rio de Janeiro e seus efeitos na redução da sobrevivência masculina. São Paulo. SAULE. 1990. Rio de Janeiro. Jardim Ângela: Plano Habitacional e Urbano.
nos últimos dez anos. Tubarão e Carbonífera em Santa Catarina com apenas 19. Desde então elas vêm se multiplicando no território nacional. Ao mesmo tempo.220 e 1. São Paulo e Rio de Janeiro com densidades demográficas de 2.54 e 87. mas não temos uma política metropolitana.1 O conjunto dos aglomerados urbanos considerados como Regiões Metropolitanas concentra hoje 453 municípios. de outro. Qualquer estratégia de desenvolvimento nacional está fortemente condicionada à capacidade da sociedade brasileira para enfrentar os desafios metropolitanos do crescimento. de 8 de junho de 1973.7 habitantes por km2. Recife.DINÂMICA SOCIOTERRITORIAL DAS METRÓPOLES BRASILEIRAS: DISPERSÃO E CONCENTRAÇÃO Luiz César Queiroz Ribeiro* As Regiões Metropolitanas (RMs) se multiplicam no território nacional. As primeiras nove RMs foram criadas em 1973 por meio da Lei Complementar Federal no 14. respectivamente. Essa afirmação pode parecer trivial. Professor titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Ippur) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e coordenador do Observatório das Metrópoles. Belo Horizonte.. Curitiba.899 habitantes por km2. a população das sete maiores regiões metropolitanas oficiais saltou de 37 para 42 milhões de habitantes e suas periferias conheceram uma taxa de crescimento de 30%. Entre as 27 RMs temos. Salvador e São Paulo. foi criada a do Rio de o o Janeiro. hoje elas totalizam 27 legalmente constituídas. foram estabelecidas oito Regiões Metropolitanas: Belém. pela Lei Complementar n 20. onde vivem pouco mais de 70 milhões de habitantes. Também se diferenciam segundo o grau de concentração da população do municípiopólo da RM. portanto de um conjunto bastante diversificado nos seus respectivos graus de conurbação. e. enquanto as áreas urbanas mais centrais não cresceram no mesmo período mais de 5% e em suas áreas nucleares verifica-se um processo de diminuição da população residente. ao contrário. Trata-se do estudo “Análise das Regiões Metropolitanas do Brasil. desenvolvido para o Ministério das Cidades em 2004/2005. Com a Lei Complementar Federal n 14. No ano seguinte. que as metrópoles continuam oferecendo as maiores vantagens da aglomeração para os circuitos mais dinâmicos da economia de serviços avançados. segundo o qual a revolução dos meios de transportes e comunicações iria tornar autônomas as empresas em relação às economias de aglomeração fornecidas pelas grandes cidades. * ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. 2. mas é necessária para desfazer o mito da obsolescência econômica das metrópoles. Fortaleza. 2006 221 . Porto Alegre. Relatório da Atividade 1: identificação dos espaços metropolitanos e construção de tipologias”. Trata-se. de 1 de julho de 1974. por um lado. distribuídos em aproximadamente 167 mil Km2. Estudo realizado recentemente pelo Observatório das Metrópoles2 demonstrou. o 1. A Constituição de 1988 atribuiu aos estados da Federação a competência de criar regiões metropolitanas.
convivendo a extrema pobreza com as opulências das áreas centrais.5 0 Baixa Muito Baixa Media Pólo Alta Total Global Fonte: FIBGE. nos períodos de 1991-2000 e 2000-2004 os municípios pólos tiveram taxas médias anuais de crescimento demográfico menores que aqueles que formam suas periferias. Grupo 3 – Belo Horizonte.3 pela concentração das atividades econômicas e políticas que as coloca na categoria de megacidades ou megalópoles. Belém e Florianópolis. Os indicadores para identificar os aglomerados com funções metropolitanas e hierarquizá-los foram: população em 2004. constatamos que o crescimento concentra-se fortemente nos 5 municípios mais centrais das metrópoles. A análise interna dos 15 núcleos urbanos com funções metropolitanas indica que tal tendência persiste. portanto.5 2 1. 4. concomitantemente. número de agências bancárias. 5.5 2 1. Dinâmica socioterritorial: dispersão e concentração No período histórico conhecido como de substituição de importação – 1930/1980 – a dinâmica de organização do sistema urbano-metropolitano brasileiro foi fortemente caracterizado pelas tendências à dispersão da população em distantes periferias das áreas centrais. 3. Vitória. Salvador.O território nacional está integrado por 15 aglomerados urbanos com funções metropolitanas.5 3 2. Grupo 2 – Rio de Janeiro. Tabulação Observatório das Metrópoles. proporção de pessoas que realizam movimento pendular e proporção de emprego não agrícola. movimento financeiro. O grau de integração de cada município na dinâmica metropolitana foi definido levando-se em consideração as taxas médias geométricas de crescimento de 1991 e 2000. com mais de 10 milhões de habitantes. por meio do modelo de provisão de moradia conhecido como loteamentoperiférico-autoconstrução. mas ao mesmo tempo apresenta movimentos de pressão pela ocupação das áreas centrais. sedes das maiores 500 empresas do Brasil e número de passageiros das linhas aéreas. da combinação de um intenso processo de desruralização e da industrialização acelerada comandada por grandes empresas internacionalizadas. avaliamos o crescimento pelos números absolutos. São aglomerados urbanos com funções centrais. resultantes do desenvolvimento periférico do capitalismo. 222 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. densidade demográfica. Curitiba. omitindo-se de adotar políticas de regulação das forças de mercado que comandaram o crescimento urbano. Goiânia. Manaus. concentração de atividades de ponta ligadas aos considerados produtivos. como indica o gráfico 2. podemos constatar que no período mais recente persistem as tendências de dispersão na organização interna dos 15 principais núcleos urbanos brasileiros. porém. como mostra o gráfico 1: GRÁFICO 1 Taxa de crescimento da população. Brasília.5 1 0.5 0 Muito Baixa Taxa de crescimento 1991/2000 Taxa de crescimento 2000/2004 4 3. no qual o Estado teve papel essencial em sua viabilização – via financiamento. 2006 ipea Total Global Baixa Media Pólo Alta Muito Alta Muito Alta . Com efeito. com exceção dos municípios com muito baixa integração na dinâmica metropolitana. Na ordem da hierarquia das funções metropolitanas dos aglomerados: Grupo 1 – São Paulo. Grupo 4 – Campinas. Porto Alegre.4 como proposta por Sassen (1994). Examinando por esse prisma. contingente que realiza movimento pendular.5 3 2. incentivos fiscais e proteção da concorrência – mas. Quando. Essas categorias de aglomerados urbanos se caracterizam pela existência de fortes contrastes.5 1 0. segundo o grau de integração dos municípios nas 15 metrópoles 4 3. Recife e Fortaleza. massa da renda pessoal.
cujo principal traço é o crescimento da ocupação precária.00% 10.GRÁFICO 2 Distribuição da população e do incremento demográfico. as metrópoles brasileiras estão concentrando hoje a questão social. observa-se a forte concentração do incremento populacional nos municípios pólos. nos serviços pessoais. especialmente no setor de serviços em geral e. Tabulação Observatório das Metrópoles Não obstante as taxas de crescimento das áreas periféricas serem mais elevadas. Como é conhecido. transitória. Tal pressão certamente resulta da combinação das transformações do mercado de trabalho ocorridas nos anos 1980 e 1990. cujo lado mais evidente e dramático é a exacerbações da violência.00% 15.6 vítimas por 100 mil habitantes. as vítimas de homicídio concentram-se nos jovens do sexo masculino. Os dados sobre a criminalidade violenta nas metrópoles brasileiras são tão impressionantes que levaram o historiador Luiz Mir (2004) a cunhar a expressão metrópoles da morte: a taxa de homicídios dobrou em vinte anos. ao lado da reconhecida crise da mobilidade urbana e do colapso das formas de provisão de moradia. como vêm mostrando vários estudos. a incidência de homicídios nas regiões metropolitanas é quase duas vezes maior que a incidência nacional.00% 0. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.00% Incremento 1991/2000 Muito Baixa Baixa Media Alta Incremento 2000/2004 Muito Alta Pólo Fonte: FIBGE. foi de 46.7 vítimas por 100 mil habitantes. Há 20 anos. a média da taxa de vítimas de homicídio por 100 mil habitantes entre as regiões metropolitanas. entre 1998 e 2002.00% 45. que nesse mesmo período que foi de 28. como por exemplo Cano e Ferreira (2003.00% 25.00% 35. p.00% 20. Esse valor está bem acima da média da taxa nacional de vítimas de homicídio.00% 30.00% 5. Ou seja. a violência nas periferias tinha outra dimensão.00% 40. demográfica e econômica. Como a riqueza continua concentrada nos municípios pólos. segundo o grau de integração dos municípios nas 15 metrópoles 50. 313). pode-se concluir que uma das principais características da dinâmica socioterritorial das regiões metropolitanas brasileiras é a existência de forte pressão pela ocupação das áreas centrais como condição de acesso à renda para vastos segmentos de trabalhadores subempregados. informal. As metrópoles e a reprodução da pobreza Ao lado das evidências do aumento da importância institucional. o que pode estar expressando a existência de fortes pressões pela ocupação das áreas mais centrais das 15 metrópoles. em especial. 2006 223 .
é nessa parte do território metropolitano que se observa constante crescimento das taxas de homicídios. segundo o grau de integração demográfica. ou seja. apresentar variadas evidências em estudos empíricos realizados por especialistas. Tais considerações e os dados produzidos em pesquisas do Observatório das Metrópoles. Nas grandes metrópoles a crise integrativa tem contundentes impactos corrosivos nas relações de reciprocidade entre os grupos e classes sociais em razão do modelo de segregação residencial explicitar de maneira intensa as enormes desigualdades sociais (VELHO. O gráfico 3. 2001). Tabulação: Observatório das Metrópoles. portanto.00 1998 70. 1996).00 50. social e econômica dos municípios que as compõem. haver grande convergência entre os pesquisadores quanto os mecanismos que realizam essa associação.00 1999 60. o que pode estar revelando que nessas áreas integradas esteja ocorrendo a concentração dos efeitos negativos decorrentes da combinação entre crise dos laços sociais e os processos de segmentação e segregação residencial. com efeito.A associação entre a violência letal e a urbanização parece. falta de controle social e anonimato.00 2000 40. Com efeito. (CANO. baseado no par hierarquia–favor. Não parece. 2006 ipea .00 2002 20. contudo. autorizam-nos a supor que ganham relevo e importância para a compreensão da crise social brasileira os fenômenos de organização socioterritorial das nossas metrópoles. sem a reposição de outro fundado no avanço dos valores individualistas e no contrato social. SANTOS. As taxas de homicídios são maiores nas áreas mais centrais. mostra a evolução entre 1998 e 2002 das taxas de homicídios nas 15 principais metrópoles brasileiras. GRÁFICO 3 Média das taxas de homicídios por 100 mil habitantes. pobreza.00 2001 30. os municípios mais conurbados com o pólo metropolitano. sendo mais crítica a situação dos municípios que mantêm alta e muito alta integração com o pólo metropolitano. Encontramos menção à presença de possível de conjunto de fatores de desordem social relacionados ao crescimento urbano acelerado na ausência da expansão dos serviços sociais. 224 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. segundo o grau de integração dos municípios das 15 RMs Muito Baixa Baixa Media Alta Muito Alta Pólo Total 0.00 10. Para outros autores trata-se da conseqüência da crise do padrão integrativo construído historicamente na sociedade brasileira.00 Fonte: Ministério da Saúde/Fundação Nacional da Saúde (Funasa). ausência de oportunidades para a juventude etc. desigualdade.
diluindo as expectativas de integração social via trabalho. é substituída pela da imobilidade e da mobilidade descendente. São bairros periféricos e favelas que concentram uma população submetida a múltiplos processos de fragilização de suas ligações com a sociedade mais ampla e submetidas a inúmeras situações de risco de exclusão social. a adoção pelos segmentos vulnerabilizados por essas tendências de atitudes e comportamentos que aprofundam o isolamento sociocultural. conseqüentemente. ii) a fragilização do processo de socialização via experiência social do trabalho assalariado responsável pela incorporação de valores de integração social e. ii) da reestruturação do sistema de bem-estar social. cujas experiências e soluções podem ser compartilhadas com outras classes. iii) estreitamento do conjunto dos problemas. e iv) finalmente. A concentração espacial em determinados bairros dos segmentos da população fragilizados na sua relação com o mercado de trabalho desencadeia um conjunto de processos de reiteração da marginalização. resultantes da combinação dos efeitos i) da segmentação do mercado de trabalho. verificamos a existência da formação de territórios concentrando uma população vivendo o acúmulo de vários processos de vulnerabilização social. na medida em que seu isolamento socioterritorial produz tendências de des- ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. na análise dos impactos das transformações econômicas nas grandes cidades. este conjunto de transformações tem gerado o encurtamento dos horizontes de tempo e de espaço em decorrência da regressão da divisão social do trabalho. que apontam para a tendência à reprodução da pobreza e das desigualdades em nossas metrópoles. Nos estudos foram observados sinais nessa direção. ainda de curta distância.Essa constatação vai ao encontro das conclusões da literatura internacional que vem destacando. e iv) finalmente. Uma das evidência nesta direção está expressa no gráfico 4. iii) o estreitamento dos laços de sociabilidade pela perda de contatos sistemáticos no mundo do trabalho. gerando as seguintes tendências: i) diminuição das possibilidades de estabelecer laços com pessoas de outras categorias sociais. A fragilização da estrutura social tem ocorrido pela tendência ao isolamento socioterritorial-cultural dos bairros que concentram os trabalhadores que mantêm laços frágeis com o mercado de trabalho. por sua vez resultante da combinação das tendências à mercantilização da reprodução social e da retração e segmentação social do sistema público de consumo. ii) separação da exposição ao modelo de papel social exitoso. pobreza e mobilidade social descendente. privando aqueles que são isolados do acesso a ativos diferentes dos que circulam normalmente em seu entorno urbano. e iv) na busca de soluções ocorre a perda de apoio daqueles que têm voz na sociedade. o crescente papel da segregação residencial na explicação das desigualdades de oportunidades. 2006 225 . iii) da fragilização e precarização das estruturas sociais no plano da família e da comunidade (bairro) em suas capacidades de gerar ações solidárias de mobilização de recursos para a auto-reprodução e utilização das oportunidades geradas pelas macroestruturas sociais. formadas no período anterior. Além das já conhecidas tendências ao auto-isolamento das camadas superiores em “cidadelas fortificadas”. diluição do trabalho como eixo da identidade. A segmentação do mercado de trabalho tem gerado quatro importantes impactos que transformam a dinâmica socioterritorial das grandes cidades: i) a experiência da mobilidade social ascendente que marcou o período anterior de expansão econômica. visto que os pobres vivendo somente entre eles passam a perder referências sobre as possibilidades de mobilidade social. com particular incidência sobre as crianças e os jovens.
Por população vulnerável entende-se os vários segmentos da população de 4 a 24 anos em situações de risco em relação à família. ou subemprego e. simultaneamente.tk>. Os mecanismos relativos à socialização têm a ver com a existência no meio social do bairro. Para maiores detalhes ver o trabalho original. apud KATZMAN. i) de modelo de papéis sociais.). conseqüentemente. O encerramento socioterritorial das pessoas vivendo longo período de desemprego.observatorio. certamente não expõe as crianças à situação em que o modelo de papel social bem sucedido por meio do trabalho pode servir de exemplo e incentivo à escolarização. pobreza. pelo deslocamento de parte das camadas médias inferiores e das camadas populares dos espaços abertos das metrópoles nos quais elas sempre foram historicamente dominantes. 2005) existiriam dois mecanismos: aqueles referentes à socialização e instrumentais. desvalorizam ou mesmo destroem recursos eventualmente existentes ao nível da família e do domicílio que poderiam ser utilizados em ações imediatas de manutenção e aumento do bem-estar e. Tabulação Observatório das Metrópoles Obs. por exemplo. a própria qualidade da escola pode ser pior – 226 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. Que mecanismos podem explicar a ligação do contexto do bairro com a situação de desvantagens sociais de crianças. GRÁFICO 4 Relação entre a população vulnerável e chefes de domicílios com ocupações de alto status* nas 15 metrópoles brasileiras Fonte: FIBGE. a escola e ao trabalho. E. Além desses mecanismos. a violência etc. e iii) da presença de subculturas marginais. bloqueia as condições do aproveitamento de eventuais oportunidades que permitem as famílias adotarem comportamentos individuais que. Os mecanismos instrumentais são os relativos às condições sociais e materiais do bairro que limitam ou bloqueiam a ação individual como. estudo feito pelo Observatório das Metrópoles – Análise das Regiões Metropolitanas do Brasil. ocorre uma baixa da eficiência normativa. Disponível em: <www. Além disso. ou seja. adolescentes e jovens adultos? Segundo Small e Newman (2001. a tendência à formação de uma subcultura pautada por outros princípios éticos e morais que não incentive o esforço via educação e trabalho. por outro. o livre trânsito das pessoas (distância. Relatório de Atividade 2 : Análise das Regiões Metropolitanas do Brasil Construção de Tipologias :Tipologia Social e Identificação de Áreas Vulneráveis – desenvolvido para o Ministério das Cidades em 2004/2005. Podemos mesmo esperar o contrário. 2006 ipea .: *Consideraram-se ocupações de alto status as ocupações que por natureza e posição nas relações de trabalho indicam formas de inserção durável e protegida no mercado de trabalho. no médio e longo prazo. ii) da eficiência normativa. poderiam gerar trajetórias de integração e mobilidade sociais ao em vez da reprodução da pobreza. por um lado.conexão da sociedade que.
nem os novos modelos de organização das relações de produção e nem mesmo a globalização financeira não eliminaram a importância da função econômica das grandes cidades. por que até então pouco tem sido feito? Por que a questão metropolitana tem sofrido de uma ameaçadora orfandade política? Até quando será possível conciliar o processo de democratização com a manutenção de tamanhas e gritantes disparidades sociais? Todos os países que conheceram longos períodos de democracia realizaram processos de homogeneização social. Scolarité et Ségregation em Banlieu. nem a revolução tecnológica. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.35). e que a contagem desse tempo se faz contra nós. portanto. além de um imperativo moral. L´École de la Péripherie. acelerados pela subordinação à globalização hegemonizada pelo capital financeiro. de populações indígenas desgarradas. porém. que as nossas metrópoles contenham os novos requerimentos das 6. Ou se prevalecerão as forças que se empenham em interromper o nosso processo histórico de formação de um Estado-Nação” (FURTADO. A. partindo de uma constelação de feitorias. Trata-se de saber se temos um futuro como nação que conta na construção do devenir humano. cuja sobrevivência chegou a estar ameaçada. chegamos a um povo de extraordinária polivalência cultural. especialmente se localizada em um bairro popular e pobre. e sobretudo se ele estiver marcado pelo estigma social de agrupar uma população socialmente desvalorizada. 2006 227 . “Em meio milênio de história. sem o que nenhuma mudança do rumo do transatlântico da economia estabilizada e solvável será possível ou terá sentido. Mas cabe então uma pergunta: se enfrentar a questão social é uma necessidade simultaneamente social e econômica. no coração dos dilemas da sociedade brasileira.7 diríamos com ele que nas metrópoles estão concentrados os processos que interrompem a nossa construção como nação. um país sem paralelo pela vastidão territorial e homogeneidade lingüística e religiosa. Como citamos no início do artigo. de escravos transplantados de outro continente. Mas nos falta a experiência de provas cruciais. E nos falta também um verdadeiro conhecimento de nossas possibilidades. Mas não ignoramos que o tempo histórico se acelera. Ver por exemplo o trabalho de VAN ZANTEN. 1992. Em seu solo estão dramatizados e concentrados os efeitos da disjunção entre nação. economia e sociedade inerentes à nossa condição histórica de periferia da expansão capitalista. C. Questão social e desenvolvimento econômico: apesar dos graves problemas sociais identificados em nosso trabalho. e principalmente de nossas debilidades. 2001. Apresentam-se a seguir alguns pontos essenciais parecem essenciais na formulação da agenda pública sobre os desafios a serem enfrentados para a construção de rota de sensatez capaz de construir as bases institucionais da governabilidade das metrópoles brasileiras: 1. Brasil: a construção interrompida. 7. Há uma espécie de adaptação da instituição escolar.como organização e como instituição. p. Paz e Terra: Rio de Janeiro. Devemos ser capazes de dar uma resposta às ameaças de descoesão social. Para mais uma vez lembrar e homenagear Celso Furtado. É necessário. de aventureiros europeus e asiáticos em busca de um destino melhor. que agora passam ao papel de direção e coordenação dos circuitos mundializados de produção e circulação da riqueza. como as conheceram outros povos. como já identificado por estudos6 – segundo a sua localização no espaço social das metrópoles. Conclusões: a questão social e a governança das metrópoles As metrópoles estão hoje. devemos olhar o problema metropolitano à luz das possibilidades que o nosso sistema de grandes cidades oferece para o desenvolvimento econômico socialmente eqüitativo e sustentável do ponto de vista ambiental. fazendo com que os efeitos da segregação e desvalorização social se transformem em um comportamento institucionalizado de discriminação social. PUF: Paris.
isto é. e. intervenções orientadas pelos princípios e instrumentos da reforma urbana. de um lado. necessidades e interesses de escalas distintas – global. rapidamente. pelos seus efeitos multiplicadores na renda e no emprego. portanto. A questão da governabilidade das metrópoles no contexto da globalização e da reestruturação produtiva deve ser formulada levando em consideração a fragmentação do poder e a flutuação dos atores econômicos e políticos. Por um lado. gerando um cenário institucional pouco incentivador à ação sistêmica e cooperativa. Governabilidade e governança urbana democrática: o outro desafio refere-se à gestão metropolitana. as políticas territoriais necessárias ao enfrentamento da questão acumulada nas metrópoles brasileiras podem ter impactos econômicos altamente positivos pelo aumento da competitividade e da produtividade globais. Nesse sentido. cujos fundamentos são. todos eles fundados na existência de um tecido social densificado e de um ambiente institucional gerador de confiança e cooperação. habitacional e urbanística dos territórios. o que torna a ação pública dependente da auto-iniciativa de um dos níveis de governo. Não há na verdade a definição constitucional e legal sobre a atribuição da competência da gestão dos territórios metropolitanos. nas esferas econômica.economias de aglomeração próprios dos serviços avançados à produção. Por outro lado. sem. Uma empresa pode ter uma localização local. e social. ligada ao mercado regional ou nacional. ter seus interesses globalizados. Trata-se de construir um sistema institucional de ações cooperativas entre os níveis de governo e entre esse e os atores da sociedade civil e do mercado. contudo. 2. em razão de relações de pertencimentos transitórios a setores e políticas diferentes. como uma rede de geometria instável. 228 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. regional e local –. Trata-se de tomar o território como elemento de articulação das ações governamentais que visam construir o sistema de proteção social e quebrar os mecanismos de reprodução das desigualdades e da pobreza. 2006 ipea . cultural. o fato de as metrópoles serem o palco de intervenções orientadas pelas influências. a ação concentrada e articulada dos níveis de governo em investimento social nos territórios das metrópoles certamente terá importantes impactos no aumento da demanda agregada da economia. Política urbana e política social: os resultados do nosso trabalho indicam a necessidade de as intervenções governamentais nas metrópoles buscarem a articulação entre os objetivos de assistência social e transferência de renda aos grupos mais vulneráveis e os de reconstrução social. incentivada por política de abertura e de aumento da competividade da metrópole. definir um centro de poder e de responsabilidade públicas. 3. nacional. Aqui ganha importância compreender a economia metropolitana como rede articuladora de redes que têm ancoragens em distintas escalas. Há hoje um largo consenso entre especialistas sobre a existência de uma tendência ao policentrismo do poder urbano. no Brasil o arcabouço institucional construído sob a influência da Constituição de 1988 criou um marco regulatório que tornou “os problemas metropolitanos” integrantes da esfera compartida de competência dos entes federados.
L. 2006 229 . Guerra civil.. _____. Em outras e últimas palavras. 2004. 1992. Desigualdades sociais ao longo da vida: Rio de Janeiro: Topbooks/Iuperj/Faperj. Geração Editorial: São Paulo. N. M. _____.. KATZMAN. La ciudad fragmentada. Rio de Janeiro: Paz e Terra. Transition and Social Exclusion. A.E. England Ashgate. 2001.. 2000.. 1997. 2003 (Working Papers Series 02). C. KATZMAN. MIR. Segregación residencial y desigualdades sociales en Montevideo. FURTADO. da capacidade do poder público de agir cooperativamente e de superar os obstáculos gerados pelas tendências ao policentrismo do poder urbano. 1981.. Paris: PUF. H. The University of Texas at Austin. VALLE SILVA. Esse deve fundar as condições constitucionais e legais para a construção do marco regulatório necessário para dotar as nossas metrópoles de governabilidade e de governança urbana democrática. eficiente.. estamos colocados diante do desafio histórico de construção de um regime institucional de gestão dos territórios metropolitanos capaz de articular os atores do Estado. R. R. Respuesta de los sectores populares urbanos a las transformaciones del mercado y del territorio en Montevideo. I. determinantes y consecuencias. Brasil: a construção interrompida.. Estado e trauma. In: HASENBALG. do mercado e da sociedade em torno de ações de cooperação e complementaridade eficaz. Buenos Aires: Siempro/Unesco. 2003. Inglaterra.. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. VAN ZANTEN. RODRÍGUEZ. 1997. Santiago de Chile. Aislamiento social de los pobres urbanos: reflexiones sobre la naturaleza. Documento preparado pela Oficina de CEPAL. FURTADO. RETAMOSO.“milagre”. Referências CANO. WILLIAMSON. Homicídios e evolução demográfica no Brasil: o impacto da evolução demográfica na futura taxa de homicídios e a incidência dos homicídios na pirâmide populacional. Rio de Janeiro: Paz e Terra. C. O Brasil pós. em Montevidéu. CORBO. D. Proyecto “Latin American Urbanization in the Late 20th Century: A Comparative Study”. G. C.Scolarité et ségregation en banlieu. Origens e destinos. F. FERREIRA. Panorama social de América Latina. Youth and Policy: Contexts and Consequences. L´École de la Périphérie. Young Men. GELBER. justo e sustentável. CEPAL.A conjugação dos dois problemas apontados torna imprescindível o equacionamento da questão metropolitana no quadro do debate sobre o novo pacto federativo. FILGUEIRA. ou seja. F. A.
Na segunda seção são analisados os direitos e principais instrumentos estabelecidos na Constituição Federal. ratificado pelo Brasil e por mais 138 países. A terceira seção apresenta uma breve resenha sobre indicadores de direito à moradia. tendo o Brasil como um dos seus signatários. A primeira seção discute os principais instrumentos legais de âmbito internacional. O artigo está estruturado em cinco seções. *** Estagiário da Disoc/Ipea. ** 230 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. a seção 5 apresenta as principais conclusões do artigo. que tratam do direito à moradia. os Estados partes reconhecem o direito de toda pessoa à moradia adequada e comprometem-se a tomar medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito. cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis” (art. no Estatuto das Cidades e legislações correlatas. Pelo artigo 11. ratificados pelo Brasil. §1o). O principal instrumento legal internacional que trata do direito à moradia. que estabeleceu diretrizes gerais sobre a forma e o conteúdo dos relatórios enviados ao Comitê (E/C. moradia. 2006 ipea . A conformidade dos países signatários com o Pacto é monitorada pelo Comitê das Nações Unidas para os Direitos Econômicos e Sociais e Culturais (CESCR). 1 O direito à moradia nos instrumentos legais de âmbito internacional O Direito à Moradia foi citado inicialmente na Declaração Universal dos Direitos Humanos. 12/1991/1). pela Assembléia Geral da ONU. além desta introdução. 25. Consultor da Disoc/Ipea. inclusive alimentação. O Pidesc foi aprovado pelo Congresso Nacional (Decreto * Técnica em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. destacando os principais avanços e retrocessos no alcance desse direito. vestuário. aprovada em 1948.MONITORANDO O DIREITO À MORADIA NO BRASIL (1992-2004) Maria da Piedade Morais* George Alex Da Guia** Rubem de Paula*** Introdução O objetivo do artigo é fornecer um panorama geral sobre o grau de implementação do direito à moradia no Brasil. A quarta seção fornece um quadro geral das condições de moradia da população brasileira para o período 1992-2004. é o Pacto Internacional de Direitos Econômicos e Sociais e Culturais (Pidesc). segundo metodologia recomendada pelas Nações Unidas (ONU). §1o. adotado pela ONU em 1966. bem como os grupos que se encontram em posição mais desfavorável no que se refere às condições de acesso à moradia e a serviços urbanos adequados. A declaração estabelece que “toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde e bem-estar. Por fim. com base em indicadores habitacionais e de desenvolvimento urbano construídos a partir dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad).
até então. Ainda nesse artigo. o Brasil também ratificou as Convenções sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial (1965). Os pactos e as convenções internacionais ratificadas pelo Brasil têm força de lei e. a Emenda Constitucional no 45. Em 1996. onde se combinem diferentes grupos sociais. de 1992). não figuravam na Constituição Federal brasileira. incluindo aqueles relativos aos ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. realizada em Vancouver. a proteção contra a discriminação e a igualdade no acesso à moradia adequada e financeiramente acessível para todos. O documento tem como principais objetivos a moradia adequada para todos e o desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos num mundo em urbanização. ou dos tratados internacionais em que o Brasil tome parte. a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (1979). também destaca a importância da moradia adequada para o bem-estar das pessoas em seu capítulo 7. em dois turnos. destacando a importância da eliminação da segregação social e racial. adotada pelo Brasil. por meio da campanha Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Ainda no cenário internacional. que aprovou a Agenda Habitat. criou o Centro das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (Habitat) que consolidou a questão das cidades como nova estratégia de atuação da ONU. a Primeira Conferência da ONU sobre Assentamentos Humanos. reforçando o compromisso brasileiro no cumprimento do conteúdo proposto pelo pacto. aprovada pela Sessão Especial das Nações Unidas Istambul+5. que reitera o comprometimento da comunidade internacional com a realização completa e progressiva do direito à moradia adequada. desse modo. os Estados partes deveriam tomar providências para garantir a segurança legal da posse. o direito universal à moradia adequada. reafirmou os compromissos assumidos na Habitat. principalmente nos países em desenvolvimento. ocorrida em Nova York.Legislativo no 226. 2006 231 . realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992. adotada pela Conferência da ONU para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. Em 2000. 5 estabelece que os direitos expressos na Constituição não excluem outros decorrentes dos princípios por eles adotados. Todas reafirmam a condenação de qualquer tipo de discriminação – de gênero. os Direitos das Crianças (1989) e a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados (1951). A o Declaração de Vancouver reafirmou. realizou-se em Istambul. por três quintos dos votos dos respectivos membros. que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aprovados na Câmara e no Senado. são equivalentes às emendas constitucionais. o o O § 2 do art. a segunda Conferência da ONU sobre Assentamentos Humanos (2a Habitat). raça. em 1976. a Declaração das Cidades e outros Assentamentos no Novo Milênio. item 8. A Declaração de Istambul reafirmou o direito à moradia na seção III. A Agenda 21. a Declaração do Milênio incorporou aos objetivos gerais da ONU. idade e nível socioeconômico – relativo ao direito à moradia adequada. criam uma obrigação por parte do Estado brasileiro de fazer cumprir esse direito para todos os cidadãos. em seu § 3o. de 1991) e pela Presidência da República (Decreto no 591. 2 O direito à moradia nos instrumentos legais de âmbito nacional No Brasil. os direitos à moradia e ao saneamento adequados. Portanto. Para esse fim. estabelece. o texto constitucional de 1988 determina a prerrogativa para a incorporação de novos direitos que. Além do Pidesc. mediante a criação de comunidades melhor equilibradas. de 2004. Em 2001. pode-se afirmar que a Constituição brasileira consubstancia no rol dos direitos sociais básicos aqueles enunciados nos tratados internacionais. em seu § 8 .
5 considerada pelo UN-Habitat como prerrogativa básica contra despejos forçados. seção IV). Contudo. a segurança. amparando legalmente as iniciativas locais de urbanização e regularização fundiária. de 2001. Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal que tratam da política urbana condicionam a garantia dos direitos de propriedade ao cumprimento de sua função social. a moradia. imposto territorial progressivo no tempo. de 10 de fevereiro de 2000. à moradia. estudo de impacto de vizinhança. inciso IX). parcelamento e edificação compulsórios. 2006 ipea . No amplo leque de instrumentos para garantir o direito à moradia. A Campanha pela Segurança da Posse tem como objetivo principal garantir o direito à moradia. ao saneamento ambiental. “entendido como o direito à terra urbana. 3. integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e de especial interesse turístico. promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (artigo 23. As Zeis permitiram a flexibilização dos parâmetros urbanísticos e das normas técnicas de prestadores de serviços públicos de infra-estrutura em assentamentos populares. O Comitê de Direitos Econômicos. iniciativa popular de projetos de lei. a assistência aos desamparados. desapropriação com títulos da dívida pública. Concessão especial para fins de moradia. particularmente para os pobres e os sem-teto. O direito à moradia também faz parte das necessidades básicas dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais. 4. ao transporte e aos serviços públicos. O princípio da função social da propriedade já vem sendo tratado desde a Constituição de 1934. foi somente a partir da Constituição de 1988. que devem ser atendidas pelo salário mínimo (artigo 7o. O plano diretor é obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes. presentes no Estatuto das Cidades. a previdência social. As constituições que se seguiram consolidaram a função social como princípio básico da propriedade nas cidades (MASCARENHAS. o trabalho. § 2° que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor. concessão do direito real de uso e zonas especiais de interesse social. 2. que a função social da propriedade pode ser aplicada. A Constituição Federal estabelece ainda. O direito à moradia foi explicitamente incorporado à Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional no 26.1 A regulamentação dos capítulos de política urbana pela Lei Federal no 10. orçamento participativo. quando se inseriu na esfera constitucional a restrição do direito de propriedade pelo interesse social da coletividade.direitos humanos.257. o lazer. 6. a saúde. O Estatuto da Cidade define os instrumentos que o poder público pode utilizar para garantir o cumprimento da função social da propriedade. que é dever do Estado. facultando a melhoria das condições de moradia e minimizando as realocações das unidades habitacionais existentes. Sociais e Culturais das Nações Unidas considera os despejos 232 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. estabeleceu os princípios e diretrizes para o ordenamento territorial e urbanístico. que estabelece no artigo 6o que “são direitos sociais a educação. ao ficar estabelecido no artigo 182. 2005). na forma desta Constituição”. a proteção à maternidade e à infância. audiências e conferências públicas. à infra-estrutura urbana. para as presentes e futuras gerações” (artigo 2o). 5. nas suas três esferas.2 da regularização 3 4 fundiária e a gestão democrática e participativa da cidade. outorga onerosa do direito de construir (solo criado). Conselhos de política urbana. calcado no princípio da função social e ambiental da propriedade e na garantia do direito a cidades sustentáveis.6 Outro instrumento 1. Plano diretor participativo. Concessão do Direito Real de Uso e Zonas Especiais de Interesse Social). direito de preempção. intitulada Estatuto da Cidade. destacam-se aqueles que tratam da segurança da posse (Usucapião Urbano. ao trabalho e ao lazer.
no que se refere à doação de lotes para populações de baixa renda (até cinco salários mínimos). que garante em seu artigo 2o. Outra alteração de relevância para o processo de regularização fundiária feita por essa MP foi a permissão dos instrumentos de reconhecimento de posse (concessão especial para fins de moradia. A próxima seção resume os indicadores recomendados pela ONU para monitorar os principais instrumentos legais e agendas que tratam do direito à moradia. concentram-se no novo modelo de regulação urbana o desenhado pelo Projeto de Lei n 3. o que possibilita a sua utilização para fins de regularização fundiária em áreas de interesse social. ou a ambos. a concessão de uso e a concessão de uso especial para fins de moradia são conferidos de forma gratuita ao homem ou à mulher. o que por sua vez obriga o locador a respeitar a exigência legal dos moradores. que prevê a possibilidade de o poder público assumir a regularização fundiária de loteamentos irregulares e clandestinos sem a observância dos procedimentos urbanísticos e administrativos previstos na Lei Federal no 6.288. o novo Código Civil Brasileiro. a titularidade de direitos como locatários de imóveis urbanos. o direito à moradia e a prioridade da titularidade da moradia aos idosos nos programas habitacionais. a Lei Federal no 8. de melhorias das condições habitacionais do imóvel alugado. de 2003. o Conselho das Cidades aprovou a Resolução no 31 que propõe o estabelecimento de um processo de discussão entre os órgãos do Poder Judiciário. e o Conselho das Cidades para tratar da atuação do Judiciário em conflitos relativos aos deslocamentos e despejos forçados de grande impacto social. Com isso. a Lei Federal no 10. que deve ser exercido em consonância com as finalidades econômicas e sociais. Outros esforços com vistas a garantir o direito à moradia. aborda a propriedade urbana como um direito amplo. Ainda no tema da segurança da posse. que estabelece a mulher chefe de família como público-alvo dos programas habitacionais com recursos da União. § único. da Constituição e no artigo 1o. a MP no 292 de 2006.220. de 1993. que dispõe sobre o parcelamento do solo e a regularização fundiária em áreas urbanas. § único. da Medida Provisória no 2.766 de 1979. O princípio da não-discriminação entre os gêneros. no que se refere à segurança da posse. de 1999.741. 37 e 38.para garantir a segurança da posse e a qualidade dos assentamentos informais está presente na Lei Federal no 9. estabelece em seu capítulo IX. independentemente do estado civil. arts. aforamento gratuito e o direito de superfície) pelo Sistema Financeiro da Habitação (SFH) como garantia para a obtenção de financiamento para a construção e melhorias habitacionais (artigo 4. aprovado pela Lei no 10. está contemplado no artigo 183. destaca-se também a Portaria no 11 do Ministério do Planejamento. Em 2005.406. são asseguradas. no artigo 1. a ação do poder público na oferta de serviços urbanos e equipamentos comunitários. Nesse quesito.785. o direito à moradia adequada é assegurado pela Lei Federal no 8. de 2001.245. 2006 233 . principalmente no que se refere à segurança de posse. de forma significativa. Soma-se a esse leque de instrumentos. instituições como o Ministério Público.057/2000. concessão de direito real de uso. que altera. além da segurança da posse por meio da regularização fundiária. § 1o. Em 2002. que estabelecem que o título de domínio.666 de 1993 (Lei das Licitações). mas não absoluto. conhecida como Estatuto do Idoso. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. Em relação ao mercado rentista. A seção forçados incompatíveis com os requerimentos do Pidesc. seção I NR). conhecida como Lei de Parcelamento de Solo Urbano. denominada Lei de Responsabilidade Territorial. Orçamento e Gestão.
Essa definição de moradia adequada é semelhante à adotada no § 60 da Agenda Habitat: Moradia adequada significa mais do que ter um teto sobre a cabeça. Embora todos os indicadores propostos estejam direta ou indiretamente ligados ao monitoramento das condições de moradia. equipamentos e infra-estrutura. 2006 ipea . e localização adequada no que diz respeito ao local de trabalho e aos equipamentos urbanos: os quais devem estar disponíveis a um custo razoável (. deficientes físicos. iii) segurança da posse. relativos à estimativa do número de domicílios precários. 3 Indicadores de direito à moradia A noção de o que vem a constituir uma moradia adequada é o ponto de partida para a construção de indicadores de direito à moradia. esgoto e coleta de lixo. qualidade ambiental e fatores relacionadas à saúde apropriados. e vii) adequação cultural.) Fatores relacionados ao gênero e à idade (. iluminação. ii) disponibilidade de serviços. identificou sete componentes básicos para que uma moradia possa ser considerada minimamente adequada: i) segurança nos direitos de propriedade. que garanta a proteção contra os despejos forçados. dentre outros. estabilidade e durabilidade estrutural. para que o preço da moradia seja compatível com o nível de renda da população e não comprometa a satisfação de outras necessidades básicas das famílias. v) acessibilidade a todos os grupos sociais.. a serviços de saúde e outros equipamentos sociais. crianças. 13 indicadores extensivos e 9 check-lists de indicadores qualitativos (UN-Habitat. tais como água.) devem ser considerados. levando em conta as necessidades habitacionais específicas de idosos. vi) localização que possibilite o acesso ao emprego. segurança adequada. iii) disponibilidade a preços acessíveis. infra-estrutura básica adequada tal como serviços de abastecimento de água. de modo a permitir a expressão das identidades culturais.e. ii) acesso a esgotamento sanitário. o UN-Habitat recomenda especificamente para monitorar a promoção do direito à moradia adequada indicadores relativos à durabilidade estrutural. Significa também privacidade adequada. 4 on the Right to Adequate Housing. i. Para o monitoramento da Agenda Habitat. iluminação.. esgoto. aqueles que não atendem a uma ou mais das seguintes condições: i) acesso a água potável. 234 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. à existência de área suficiente para viver. respondido para o Brasil). 2004). espaço adequado.4 avalia em que medida os avanços ocorridos na legislação de direito à moradia no país se traduziram em avanços concretos nas condições de habitação e acesso a serviços urbanos da população brasileira. moradores de rua. iv) habitabilidade. adotado em 1991. ao preço da moradia em relação ao nível de renda da população e uma check list relativa ao alcance do direito à moradia para todos os cidadãos na Constituição e/ou legislação dos países (ver quadro 1. acessibilidade física. o UN-Habitat propõe a adoção de um conjunto de 20 indicadores-chave. energia para cocção. e v) área suficiente para morar.. iv) durabilidade da moradia.. ter alcançado uma melhora significativa na vida de pelo menos 100 milhões de habitantes de assentamentos precários –. coleta de resíduos sólidos. calefação e ventilação adequadas. O Comitê da ONU sobre os Direitos Econômicos e Sociais no General Comment no. população de baixa renda etc.. segurança da posse. Também se relacionam com o monitoramento do direito à moradia os indicadores propostos pelo UN-Habitat (2003) para o monitoramento da Meta no 11 do 7o Objetivo de Desenvolvimento do Milênio – até 2020. no sentido de fornecer aos seus moradores espaço adequado. protegendo-os de fatores climáticos e garantindo a sua segurança física.
população sem teto. Urban Indicators Guidelines. A Constituição tem promovido a plena realização dos direitos à moradia adequada? 2b. Se sim. Mais recentemente. As diretrizes citam especificamente o número de pessoas e famílias sem teto.7 As pessoas residentes em setores especiais de 7. população em favelas. prédio em construção. utilizou-se uma série de 16 indicadores quantitativos. acessibilidade a serviços. além da revisão da legislação apresentada na seção 2 deste artigo. dentre outros.QUADRO 1 Grau de implementação do direito à moradia adequada no Brasil. 4 O direito à moradia nas cidades brasileiras Para o monitoramento do alcance do direito à moradia nas cidades brasileiras. Existem impedimentos para herança ou posse das terras a grupos específicos? 6c. Quais grupos específicos? Fonte: UN-Habitat. que estivesse servindo de moradia. X Indígenas* X Indígenas* X X X X Sim X X X X X Não As diretrizes gerais sobre a forma e o conteúdo dos relatórios nacionais a serem apresentados ao CESCR pelos países signatários do Pidesc (E/C. vagão. Para verificar a conformidade com os princípios de igualdade de oportunidades e de não-discriminação no acesso à moradia adequada para todos. adaptando os indicadores recomendados à realidade socioeconômica do Brasil. faixa etária e nível de renda. Existem impedimentos para a propriedade da terra pelas mulheres? 5b. o Programa das Nações Unidas para os Direitos Humanos também estabeleceu um conjunto de 15 indicadores para o monitorar o direito à moradia.. menciona-se explicitamente que todas as pessoas fazem jus a este direito? 2c. Quais grupos específicos? 3. menciona-se esse direito a grupos especificos? 2d. os moradores em assentamentos informais.: * Sob tutela do Estado brasileiro. os sujeitos a despejos forçados. apresentam-se os indicadores com os recortes de gênero. Existe alguma legislação que afete diretamente o alcance do direito à moradia? 4. tais como: loja. Existem impedimentos para herança ou posse das terras às mulheres? 6b. O país ratificou o Pidesc? 2. 2004. marco legal e marco institucional da política habitacional. Se sim. Quais grupos particulares? 6a. Existem impedimentos para a propriedade de grupos específicos? 5c. despejos forçados. destacando a necessidade de se prover estatísticas detalhadas sobre as condições de moradia nos países. A Constituição tem promovido o pleno e progressivo alcance aplicado à moradia adequada? 5a. divididos em nove elementos básicos: habitabilidade. embarcação. Como proxy para a população sem teto utilizou-se as pessoas residentes em domicílios urbanos improvisados. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. barraca. sala comercial. tenda. acessibilidade econômica. 2006 Questões 1. O horizonte temporal analisado engloba o período 1992-2004. carroça.12/1991/1) também apresentam uma extensa lista de indicadores. raça. Domicílio localizado em unidades sem dependência destinada exclusivamente à moradia. as pessoas cujos gastos com moradia são superiores à sua capacidade de pagamento e as pessoas em lista de espera para obter moradia. Obs. a existência de leis que afetem o direito à moradia. 2006 235 . as pessoas com condições de moradia inadequadas e sem acesso a serviços de infra-estrutura urbana. bem como as medidas adotadas pelo Estado para colocar em prática esse direito. gruta etc. segurança da posse. Procurou-se compatibilizar as recomendações metodológicas contidas nas diretrizes da ONU com a disponibilidade de informações sobre moradia existentes na Pnad e outras bases de dados do IBGE.
em 1992. Os indicadores de saneamento básico apresentaram os melhores desempenhos. retirando-se da população total os residentes em domicílios classificados como precários pelos critérios do UN-Habitat.5%. Por último. telha e madeira. seja quando se analisam os serviços de água. A população com insegurança da posse foi aproximada pelo número de moradores urbanos com irregularidade fundiária. ausência de banheiro de uso exclusivo do domicílio.7%. Domicílios urbanos particulares permanentes que apresentam pelo menos uma das seguintes inadequações: ausência de água por rede geral canalizada para o domicílio. esgoto de rede geral ou fossa séptica e coleta direta ou indireta de lixo.10 A análise dos indicadores mostra que houve uma sensível melhoria nas condições de moradia da população brasileira residente em áreas urbanas entre 1992 e 2004. paredes e tetos duráveis. 2006 ipea . onerando.4%. causando um aumento na proporção da população urbana que sofre de ônus excessivo com aluguel de 1.e. Para medir o acesso aos serviços. 8. sobretudo. 10. como se pode ver na tabela 1. em 1992. i. Moradores de domicílios próprios em terreno de terceiros ou pessoas com “outra condição de moradia. que é considerado o padrão de saneamento básico adequado para as áreas urbanas. para 3.7%. ii) paredes e tetos feitos de materiais duráveis. em 2004. adensamento excessivo. Para o teto. esgoto e lixo separadamente seja quando nos referimos ao acesso simultâneo aos três tipos de serviços. com níveis de adequação superiores a 95. da população em 2004. Para as paredes. energia elétrica e gás ou eletricidade para cocção. Alguns indicadores apresentam percentuais de cobertura bastante elevados como é o caso da proporção da população com acesso a banheiro de uso exclusivo. ii) possuem iluminação elétrica etc.9 e iii) banheiro de uso exclusivo do domicílio. construiu-se um indicador para medir a proporção de pessoas residentes em domicílios urbanos com condições de moradia adequadas.aglomerados subnormais foram usadas como proxy para favelas e os residentes em domicílios urbanos do tipo cômodo como proxy para cortiços. Um ponto negativo a observar é que a moradia ficou menos acessível face à renda da população. pois 13 dos 15 indicadores utilizados apresentaram performance positiva. bem como com acesso simultâneo a água canalizada de rede geral. O número absoluto de pessoas residentes em domicílios adensados também sofreu uma redução de 13..8%. teto e paredes não duráveis.8%. ausência de esgoto por rede geral ou fossa séptica. não conformidade com os padrões construtivos (aglomerado subnormal). e iii) têm acesso a cada um dos serviços de saneamento básico isoladamente. para 70. e irregularidade fundiária 236 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.8 A acessibilidade econômica da moradia foi medida pela proporção de pessoas residentes em domicílios urbanos com ônus excessivo com aluguel.“ 9. passando de 57. os materiais duráveis são: laje de concreto. Para a análise da dimensão de habitabilidade utilizou-se a proporção de pessoas residentes em domicílios urbanos com: i) adensamento excessivo (mais de 3 pessoas por dormitório). equipamentos e infra-estrutura urbana foram considerados indicadores relativos à proporção de pessoas residentes em domicílios urbanos que: i) usam predominantemente gás ou luz elétrica no fogão. aquelas pessoas que comprometem mais de 30% da renda domiciliar com o pagamento do aluguel. são considerados materiais duráveis a alvenaria e a madeira aparelhada. coleta de lixo. a população de baixa renda residente nas principais regiões metropolitanas.
2 95.8 84.6 57. no número de moradores de rua.5 86.7 97.8 4.5 67.0 91.6 88.6 74.0 11.2 97.7 85.4 6.4 Variação percentual (1992-2004) 63.6 96.77 44.54 56.8 99.7 7.4 51.0 4.8 9.0 5.3 64.7 88.8 97. que correspondem acerca de 4.6 96.9 97.5 96.0 4.8 2001 68.6 88.5 99.4 96.07 24.8 95.2 13. que apresentou um aumento de mais de 2 milhões de pessoas em termos absolutos.7 5. GRÁFICO 01 Pessoas em assentamentos informais por tipo de informalidade – Brasil.0 5.4 54.9 95. verificamos que ocorreram avanços significativos no alcance do direito à moradia para o conjunto da população brasileira.5 86.8 89. a partir de microdados da Pnad-IBGE.7 83.48 29.7 95.1 70.3 4. 1992 a 2004 No que diz respeito aos indicadores de informalidade habitacional verificou-se que ocorreu uma queda de 347 mil no número de pessoas residentes em cortiços. de 36 mil.3 48.91 28.41 176.3 96. esgoto e lixo) Água canalizada interna de rede geral Esgoto de rede geral ou fossa séptica Banheiro de uso exclusivo Coleta direta ou indireta de lixo Ônus excessivo com aluguel Irregularidade fundiária Adensamento excessivo Energia elétrica para iluminação Gás ou energia elétrica para cocção Teto e paredes permanentes Parede permanentes (alvenaria ou madeira aparelhada) Teto permanente (laje de concreto.5 1996 64.3 50.6 96.8 98.5 96.99 -13.13 42.2 98.278 6.7 83.3 57.6 95.1 94.3 87.5 98.5 75.0 4.4 82.4 79.8 82.8 97.2 1. 1992-2004 Indicador Saneamento básico adequado (água.45 67.8 99. a partir de microdados da Pnad.8 74.0 95. A proliferação de favelas e outros assentamentos informais.4 97.8 1.0 4. 2004 No geral. Outro ponto positivo a enfatizar diz respeito à diminuição ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.0 1993 59.1 95.9 94.1 97.0 4.9 95. pois a proporção da população residente em domicílios urbanos com condições de moradia adequadas aumentou mais de 12 pontos percentuais: de 48% para 60. 2006 237 .0 4. segundo condições de moradia – Brasil.6% da população urbana e estão concentrados principalmente nas metrópoles e nos municípios de grande porte.7 97.2 90.4 85.1 94.6 70.202 870 523 113 77 Favelas Irregularidade fundiária Cortiços Sem-teto 1992 Fonte: Disoc/Ipea.4 94.2 4.2 97.9 95.96 34.1 99.1 9.8 5.7 4.7 73.2 98.0 1995 60.1 4.8 99.7 98. 1992 e 2004.3 93.0 66.3 96.2 87. não foi possível deter o crescimento da população favelada.16 -12.7 4. sociais e ambientais para as cidades brasileiras.4 83.6 93.7 91.7 3.3 99.5 86.4 93.TABELA 1 Percentual da população urbana.4 87.3 84.56 41. Contudo.6 96.5 72.9 2002 69.3 1997 65.5 6.4 1999 68. 1992-2004 8.0 97.4 4.8 11.3 15.914 7. Essa melhoria nas condições de moradia reflete os esforços empreendidos pelos três níveis de governo por meio de programas e legislações.0 3.1 14.4 96.7 97.4 96.8 89.7 5.0 99.6 60.1 milhão no número de pessoas com irregularidade fundiária.9 4.77 35.6 59.7 11.3 87.9 13.6 59.5 96.31 Fonte: Disoc/Ipea.4 4.2 56.4 94.8 12.4%.2 2003 70.8 96.2 10.2 5.5 5. acarreta graves conseqüências econômicas.7 86.7 1998 67.5 95.35 59.4 87.8 72.9 93.8 2004 70. e de quase 1. telha ou madeira aparelhada) Aglomerados subnormais (favelas) Condições de moradia adequadas 1992 57.952 4.3 94.5 4.8 6.5 84.3 53.4 4.9 96.4 4.5 88.2 88.0 92.
2006).7 60. entre os pretos e pardos é somente 48. o grau de alcance do direito à moradia no Brasil ainda é bastante desigual entre os diferentes grupos socioeconômicos.5 20 10 0 1992 1993 Brancos Mulheres 1995 1996 1997 1998 Negros Crianças 1999 2001 2002 2003 Pobres Brasil Urbano 2004 Fonte: Disoc/Ipea.2%. Por sua vez. cerca de 88% dos municípios obrigados a elaborar o PDP estão em processo de conclusão ou em andamento (SNPU. saneamento. 2006 ipea .8 48. De acordo com dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) do IBGE em 2004. e 66.6%). reservas extrativistas.0 39. 16. 238 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. apesar dos avanços obtidos. os pobres (renda domiciliar per capita até ½ salário mínimo). áreas indígenas. oferta de materiais de construção.7%. construção de unidades habitacionais. Para dar uma idéia da dimensão das desigualdades raciais que ainda persistem. GRÁFICO 2 Moradores com condições de moradia adequada – Brasil.5%.0 48. 19. urbanização e regularização fundiária em quilombos.8%. oferta de lotes.5%. 11. assentamentos da reforma agrária e assentamentos urbanos informais.3%. Entre a população pobre o grau de adequação é de apenas 31%. a partir de microdados da Pnad. as crianças (pessoas com até 12 anos de idade) os moradores de assentamentos informais apresentam piores condições de moradia do que a média da população brasileira.2 61. não foram observadas diferenças significativas entre as condições de moradia de homens e mulheres. 1992-2004 100 90 80 70 60 50 40 30 20.7% da população que ganha mais de 5 salários mínimos vive em domicílios adequados. A população negra (pretos e pardos).3% dos municípios possuíam programas ou ações habitacionais: 34. regularização fundiária.1 60. As crianças também apresentam níveis de adequação das condições de moradia inferiores aos das demais faixas etárias (49. como é o caso da Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo (PDP).4 70. ao passo que 78. Somam-se a essas ações aquelas relacionadas ao desenvolvimento urbano. São especialmente importantes para a consecução do direito à moradia adequada para todos as ações de habitação. 43. mais de 81. urbanização de assentamentos.4 49.11 Entretanto.2%. 1992-2004.0 31. enquanto o grau de adequação das condições de moradia entre a população branca é de 70. Segundo a Secretaria de Programas Urbanos.2 31.das desigualdades entre brancos e negros no acesso à moradia adequada.6 48.
destaca-se a inclusão do direito à moradia entre os direitos sociais mínimos da população pela o Emenda Constitucional n 26.4%.952 5. apesar dos resultados positivos alcançados. pois cerca de 2/5 da população do país apresentam condições de moradia precárias.000 20. Os princípios da igualdade e da não-discriminação no direito à moradia também ainda não foram alcançados. No âmbito legislativo nacional. 2004 (Em mil pessoas) Moradia inadequada Esgoto inadequado Abastecimento de água inadequado Adensamento excessivo Irregularidade fundiária Favelas Parede não durável Sem banheiro de uso exclusivo Teto não durável 0 7. o Brasil ratificou os principais pactos. que introduziu diversos instrumentos para garantir o cumprimento da função social da propriedade e para a regularização fundiária de assentamentos informais e a gestão democrática e participativa da cidade. como se pode ver no gráfico 2. de 10 de fevereiro de 2000 e a homologação do Estatuto da Cidade. em 2004. que incidem. pois as desigualdades no acesso à moradia adequada entre os grupos raciais e ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.000 40. Contudo. em 1992.7 milhões de brasileiros que convivem com pelo menos um tipo de inadequação habitacional. GRÁFICO 2 População urbana com condições de moradia inadequadas.000 Milhares Fonte: Ipea/Disoc a partir de microdados da Pnad 2004. Nas áreas urbanas brasileiras ainda há 59.805 4. configurando violações do direito à moradia.821 14. com a proporção de pessoas residindo em domicílios urbanos com condições de moradia adequadas aumentando.757 37. Os avanços na legislação e os esforços de investimento realizados pelos três níveis de governo nas áreas de habitação e saneamento ocasionaram a implementação gradual e progressiva do direito à moradia no Brasil.729 60. por tipo de inadequação Brasil.000 50.000 70. 2006 239 . para 60. nas camadas mais pobres da população. de 48%.Mesmo com o direito à moradia presente entre os deveres do Estado constantes da Constituição Federal e de outros normativos legais. 6 Conclusão O governo Brasileiro tem dado importantes passos para o alcance do direito à moradia no Brasil. convenções e declarações da ONU que incluem o direito à moradia como uma parte indissociável para o alcance dos direitos humanos.717 1.202 6. Na esfera internacional.034 10.000 15. sobretudo. ainda existe no país uma vasta gama de necessidades habitacionais não satisfeitas. o direito à moradia ainda não está acessível a todos os cidadãos brasileiros.032 59.000 30.
Ministério das Cidades: Brasília. Genebra: UN-Habitat/Cohre. 2006.os estratos socioeconômicos ainda são bastante elevadas. L. Conselho das Cidades. subestimavam as dimensões dos problemas habitacionais brasileiros. M. 26 nov. Jus Navigandi. Presidência da República. 2000. 2006.. urbanização de assentamentos precários.406 de janeiro de 2002. Microdados. Presidência da República. Ministério das Cidades. de A. forçando-nos a utilizar proxies que. que apresenta baixa capacidade de pagamento pela moradia e menor acesso a serviços urbanos. Presidência da República. Medida Provisória no 2220 de setembro de 2001. CENTRE ON HOUSING RIGHTS AND EVICTIONS (COHRE). Brasília: abril de 2005 (Texto para Discussão. ______. 876. IBGE. Lei Federal no 6. ao Ministério das Cidades e aos diversos institutos de pesquisa e planejamento governamental juntar esforços no sentido de ampliar o leque de informações disponíveis sobre as condições de moradia no país. sobretudo esgotamento sanitário. 1. A persistência de um número elevado de necessidades habitacionais insatisfeitas nos grupos de renda mais baixos exigirá um aumento substancial dos investimentos por parte dos três níveis de governo. MASCARENHAS. com os problemas habitacionais recaindo. principalmente. ______. moradores de rua e pessoas com insegurança da posse. ______. Sources No. Referências BRASIL. n. M.asp?id=7567>. ______. Presidência da República. Presidência da República.com. Presidência da República. na maioria das vezes. Constituição Federal do Brasil. regularização fundiária e aumento da cobertura de saneamento básico. 240 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.uol. The Housing Conditions in Brazilian Urban Áreas during the 1990´s. para que possamos dispor de estatísticas adequadas para monitorar o direito à moradia no Brasil recomenda-se ao IBGE. A função sócio-ambiental da propriedade. Disponível em: <http://jus2. Lei Federal no 9. Ipea. 2006. ______. Teresina. Brasília: Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Presidência da República. 1988. Especialmente difíceis de construir foram os indicadores relativos a pessoas em favelas e cortiços. Lei Federal no 10. da P. Lei no 10.257 de julho de 2001. 2005. cabe ressaltar que uma das principais dificuldades para a construção dos indicadores foi a ausência de um censo específico sobre o habitação. sobre a população negra e pobre. Informativo Plano Diretor Participativo. Rio de Janeiro: IBGE. n. ______. número 05. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – Pnad 1992-2004. 2006 ipea . MORAIS.766 de dezembro de 1979. Assim. 10. o ______. Por último. 4: Legal Resources for Housing Rights: International and National Standards. Medida Provisória n 292 de abril de 2006. pois não há dados quantitativos precisos sobre o grau de informalidade habitacional que prevalece no país. ______. a. Acesso em: 28 abr.br/ doutrina/texto. Resolução no 31 de março de 2005. 2005. notadamente nos setores de habitação de interesse social.785 de janeiro de 1999.085).
Nairobi: UN-Habitat. São Paulo: Instituto Pólis. 2004. 2005. ______. OHCHR. Urban Indicators Guidelines: monitoring the Habitat Agenda and the Millennium Development Goals. Nairobi: UN-Habitat. N. UN-HABITAT. 2003. ______. Direito à moradia no Brasil. P. ______. 2003. São Paulo: Fórum de Reforma Urbana. SAULE JÚNIOR. Expert Group Meeting on Housing Rights Monitoring. CARDOSO. 2003. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. L. Slums of the World: the face of urban poverty in the New Millennium. 2003. OHCHR. O direito à moradia no Brasil. de M.. Genebra: UN-Habitat. OHCHR. Monitoring housing rights: developing a set of indicators to monitor the full and progressive realization of the human right to adequate housing. 2006 241 . Nairobi: UN-HABITAT.OSÓRIO.
e Luiz Carlos Bertotto.gov. Recife e Rio de Janeiro. E-mails: <aagomide@ipea. a divulgação de estudos e pesquisas a respeito das condições de mobilidade urbana das populações de baixa renda e da iniqüidade no acesso aos serviços de transporte coletivo nas grandes cidades introduziu o tema nas discussões das políticas públicas (vide Gomide. INIQÜIDADE E POLÍTICAS SOCIAIS Alexandre de Ávila Gomide* 1 Introdução Sabe-se que o Brasil é um país desigual e que essa iniqüidade não é apenas de renda e oportunidades. diretor de cidadania e inclusão social da Semob/MCid. eximindo-os da responsabilidade pelas opiniões aqui emitidas. Itrans.gov. é diretor de regulação e gestão da Secretaria Nacional de Transportes e Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades. um serviço público de caráter essencial. conforme a Constituição Federal de 1988. 2003. 2006 ipea . Este artigo tem como objetivos sumarizar as principais conclusões desses estudos. pois impede essas populações de acessar os equipamentos e serviços que as cidades oferecem (escolas. Nos transportes urbanos isso não poderia ser diferente. Tal privação contribui para a redução de oportunidades. Belo Horizonte. problematizar o atual modelo da prestação dos serviços de transporte coletivo adotado nas cidades brasileiras. pesquisador da Disoc/Ipea. Atualmente.br. bem como apresentar algumas questões para a formulação de programas e ações governamentais. Observe-se que nas faixas de renda familiares até três salários mínimos mensais predominam as viagens a * Técnico de pesquisa e planejamento do Ipea.MOBILIDADE URBANA.). De acordo com essa pesquisa. 2 Mobilidade urbana e as populações de baixa renda Os estudos e pesquisas realizados concluíram que as populações de baixa renda das grandes metrópoles brasileiras1 estão sendo privadas do acesso aos serviços de transporte coletivo. Nos últimos anos. que as questões levantadas neste artigo possam contribuir de alguma maneira para o aprimoramento das políticas sociais brasileiras. O autor agradece os comentários à versão preliminar do texto feitos por Paulo Corbucci. 2004). 242 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. Os dados da pesquisa Origem–Destino da Região Metropolitana de São Paulo de 2002 ilustram as desigualdades entre o número de viagens-dia por pessoa conforme as faixas de renda (tabela 2). de tal modo. principalmente no âmbito local.gomide@cidades.br> ou alexandre. pertencentes às famílias com rendimento mensal de até três salários mínimos mensais. hospitais. mas também de acesso aos serviços públicos essenciais. Espera-se. 1. As pesquisas consideraram como de baixa renda as pessoas residentes nas Regiões Metropolitanas de São Paulo. os números de deslocamentos per capita dos segmentos da população com renda familiar acima de vinte salários mínimos chegam a ser o dobro das faixas mais baixas de renda. sobretudo de combate à pobreza urbana. lazer. emprego etc.
2.23 0.00 0.72 1. nos últimos 10 anos.69 3.23 2.46 0. os destinos desejados (SEMOB.70 0.16 0. 2002 Faixa de renda* até 1 SM de 1 a 2 SM de 2 a 3 SM de 3 a 5 SM de 5 a 10 SM de 10 a 20 SM mais de 20 SM Total Coletivo 0.35 1.78 0.42 0.73 0. a partir de um ponto específico na cidade.72 1.70 0. em distância. tempo e custo. sendo o número de deslocamentos motorizados das famílias de renda mais alta.56 0.63 Individual 0.66 0. Tais disparidades sugerem menor acessibilidade urbana2 entre os mais pobres. 2002 Faixa de Renda* Até 1 SM De 1 a 2 SM De 2 a 3 SM De 3 a 5 SM De 5 a 10 SM De 10 a 20 SM Mais de 20 SM Total Fonte: CMSP – Aferição da pesquisa O/D 2002 Coletivo 0. as tarifas dos ônibus urbanos foram.71 No que concerne às diferenças nos números de deslocamentos per capita em detrimento das pessoas pertencentes às famílias de baixa renda.48 0.48 0. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev.46 0.11 0. mostra as diferenças nos números de deslocamentos per capita considerando apenas as viagens motorizadas. as pesquisas apontaram as baixas freqüências (“ônibus que demoram a passar”) e as dificuldades de acesso físico aos serviços (“pontos distantes”) nas áreas periféricas como os principais problemas.56 0.04 2.13 0. 2006 243 .16 0.78 0.84 0.64 1. De acordo com a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda.13 0.11 TABELA 3 Índices de mobilidades versus faixas de renda por coletivo e individual – RMSP. já que o raio de alcance físico dos equipamentos sociais e oportunidades de trabalho fica restrito à sua capacidade diária de caminhada. cerca de cinco vezes superior às de menor renda.pé.44 2. e ii) a inadequação da oferta dos serviços.94 0. TABELA 2 Índices de mobilidades versus faixas de renda por modo – RMSP. A renda média do trabalho medida pela PME/IBGE evoluiu negativamente desde 1998. de se alcançar fisicamente. as que mais pressionaram o IPCA (SEAE.77 Total 1.66 0.63 Fonte:CMSP – aferição da pesquisa O/D 2002 Individual 0.71 A pé 0. principalmente para as áreas periféricas das cidades. tendência só revertida em 2005.33 0.72 1. incompatíveis com os rendimentos dos segmentos mais pobres.89 1.3 Sobre a inadequação da oferta dos serviços.42 0.33 0. nesse sentido. 2005).46 0.92 2. O gráfico 3. entre os preços administrados. dois fatores foram identificados que convergem para a exclusão do acesso dos mais pobres aos serviços de transporte coletivo: i) as altas tarifas dos serviços.55 0. 3. 2005) – o que contrasta com a evolução da renda média do trabalho no período. A acessibilidade urbana é a facilidade.44 2.23 0.11 0.
colabora na perpetuação do círculo vicioso da exclusão social. discutem-se alguns tópicos com vistas a contribuir para o aperfeiçoamento das políticas nessa área. Os deslocamentos para o lazer e visitas aos parentes e amigos também são prejudicados pelos mesmos motivos. 6. 3 Breve caracterização do atual modelo de prestação dos serviços de transporte coletivo urbano no Brasil A Constituição de 1988 definiu a competência municipal na organização e prestação do transporte coletivo. na seção seguinte caracteriza-se brevemente o atual modelo de prestação dos serviços de transporte coletivo nas cidades brasileiras. 2006 ipea . 2004). em decorrência dos custos do vale-transporte para o empregador. As pesquisas também constataram que muitas pessoas vêem limitadas suas oportunidades de emprego se tiverem de usar mais de duas tarifas por dia. As atividades de lazer e integração social são essenciais para o bem-estar das famílias. chegando aonde às populações mais pobres reside – o que facilita o acesso a pé das crianças nas periferias –. o que contribui para o desemprego por desalento (ITRANS.5 Lembre-se que o vale-transporte. 5. fundamentais para se conseguir uma colocação no mercado de trabalho. Os estudos mostram que mais da metade da população pesquisada tem problemas para procurar emprego em razão da impossibilidade de arcar com as tarifas dos serviços ("é caro procurar trabalho"). Estudo realizado por Andrade (2000). 2005). constatou que o transporte urbano é o principal item de despesa das famílias de baixa renda com serviços públicos. é restrito ao trabalhador formal e. Depois. na medida em que impede o desenvolvimento das capacidades humanas e provoca a desigualdade de acesso às oportunidades entre os grupos sociais. No objetivo de contribuir com o debate para o enfrentamento de tais obstáculos. tendo em vista a complexidade das atividades econômicas e sociais nele desenvolvidas (SEMOB. os deslocamentos cotidianos para os locais de trabalho estão significando um peso cada vez maior nos exíguos orçamentos familiares. nos fins de semana a oferta de serviços de transporte coletivo se reduz significativamente. Além disso. A forma predominante de prestação dos serviços de ônibus urbanos – responsáveis por mais de 90% da demanda total de transporte coletivo no Brasil – por meio da delegação à iniciativa privada. Já para os que estão empregados. 244 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. por conseguinte. para preservar seu senso de valor. A segregação espacial. o mesmo não se pode dizer no ensino médio. sob planejamento e gestão de órgãos 4. a partir dos microdados da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do IBGE de 1995/1996. apoiando a rede de solidariedade e ainda de contatos pessoais. não beneficia os trabalhadores informais de baixa renda e os desempregados. educação e lazer. Toda pessoa necessita permanecer integrada à comunidade. mesmo que existam vagas disponíveis. A mobilidade urbana é definida como a facilidade de deslocamento das pessoas e bens na cidade. A falta de transporte adequado e a incapacidade de arcar com as tarifas dos serviços se transformam em obstáculos para os jovens acessarem as escolas. que excluem socialmente as pessoas que moram longe dos centros das cidades. o principal mecanismo de subsídio ao usuário. Os principais impactos desta situação são sentidos sobre as atividades sociais básicas: trabalho.A privação do acesso aos serviços de transporte coletivo e as inadequadas condições de mobilidade urbana4 dos mais pobres reforçam o fenômeno da desigualdade de oportunidades e da segregação espacial.6 Apesar de as escolas de ensino fundamental terem se ampliado significativamente nos últimos anos.
circulam cerca de 120 mil ônibus. o que dificulta a acessibilidade urbana por aqueles que dependem do transporte coletivo. 4 Temas para políticas públicas A melhoria da oferta de serviços de transporte coletivo e das condições de acessibilidade urbana da população tem papel importante para a efetividade das políticas sociais.6 mil empresas operadoras.7 No que concerne ao financiamento. a ampliação do sistema viário para a fluidez dos automóveis. incidente sobre a importação e a comercialização de combustíveis. Segundo informações do Ministério das Cidades (2004). presentes em determinadas aglomerações urbanas. onde a oferta se torna deficitária. os orçamentos municipais financiam a infra-estrutura viária. Como se percebe. Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitantes. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. convive com crises cíclicas relacionadas à incompatibilidade entre custos. com exceção do estado do Rio de Janeiro. às deficiências no planejamento e na gestão dos serviços. cujo uso é compartilhado entre ônibus. Propõem-se. Segundo a legislação. que ordene o desenvolvimento das funções sociais das cidades. onde a operação dos serviços de trens e metrôs foi privatizada. pois elas contribuem para o acesso das pessoas aos equipamentos básicos e para a igualdade de oportunidades (por exemplo. Ao mesmo tempo. cerca de 7% dos recursos totais da Cide são pulverizados entre os mais de cinco mil municípios brasileiros. 8. das quais 12 são metroferroviárias. provoca a expansão urbana horizontal – o que aumenta as distâncias a serem percorridas e os custos da provisão dos serviços para as áreas periféricas. a maioria que depende do transporte coletivo se vê sem alternativas. A oferta inadequada de transporte coletivo. o cenário nacional dos serviços de transporte coletivo é composto por 1. Estes. 7. tarifas e receitas. cuja operação é subsidiada. são prestados por empresas estatais. espraiando-a. drena a maior parte dos recursos destinados aos transportes urbanos em detrimento do transporte coletivo. sem uma vinculação específica ao transporte coletivo. a União repassa aos Estados 29% da arrecadação total. enquanto uma minoria detentora de meios individuais de transporte conta com melhores condições de deslocamentos nas cidades. diante de um transporte público caro e de baixa qualidade. automóveis e veículos de carga. por sua vez. não existem fontes específicas ou um modelo privilegiado. que aumenta os níveis de poluição e congestionamentos. federais e estaduais. Contudo. 1997). Desse montante de recursos. a falta de planejamento e controle do uso do solo. os sistemas metroviários e ferroviários operam com 2. por sua vez. cuja frota vem crescendo acentuadamente. os custos socioeconômicos para a sociedade brasileira de tal modelo são inaceitáveis para uma sociedade que se pretende justa e sustentável. O principal efeito disso tudo é que.8 Comumente. não adianta oferecer atendimento de saúde gratuito se uma pessoa não tem o transporte para chegar ao hospital). e às dificuldades de obter prioridade no uso das vias (vide ANTP. estimula o uso do transporte individual. A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide). além de prejudicar a parcela mais pobre da população. Os metrôs e trens urbanos. drenam mais recursos para a ampliação e construção de vias. Esse modelo alimenta também um ciclo vicioso. 25% são destinados aos municípios para serem aplicados no financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. configura-se como uma fonte para o financiamento das infra-estruturas de transportes.700 veículos transportando 5 milhões de passageiros por dia. O uso ampliado do automóvel favorece a dispersão das atividades na cidade.municipais especificamente criados para tais fins. Esse. e a operação é custeada pelas receitas tarifárias – com exceção dos metrôs e trens. 2006 245 . Por sua vez. transportando 60 milhões de passageiros por dia. Assim.
A operacionalização de tal benefício seria similar ao vale-transporte. O governo federal. 12. Além disso. preços dos insumos (subsídio aos combustíveis. o que torna difícil – pelo menos no curto prazo – a adoção de amplos programas de subsídios ao transporte coletivo. não promovendo a melhoria da oferta dos serviços de transporte coletivo como um todo. Este cadastro permite nortear a implantação de políticas públicas voltadas para as famílias de baixa renda. mesmo do mercado informal de trabalho. Atualmente. como também os estados e municípios. alguns temas a serem considerados para o aperfeiçoamento das políticas nessa área. 2006 ipea . A implantação de tal tipo de programa teria.10 O vale-transporte. apesar de imprescindíveis para a melhoria e a universalização do acesso desse serviço público essencial. estudantes. Sem entrar no âmago das questões sobre as vantagens e desvantagens de cada maneira. Contudo. administração e controle. Ressalte-se que a operação dos trens e metrôs é subsidiada no Brasil. vários estudos o associaram.9 Já a subvenção à operação pode se dar por diversos modos: pela produção (com base na quilometragem produzida. 1988). O subsídio à operação é criticado pelo fato de atingir a todos indistintamente. 10. o efeito de complementar os programas sociais existentes. em seus gastos mensais com os deslocamentos casa–trabalho–casa por meio do transporte coletivo. uma proposta a ser considerada seria a concessão de tarifas subsidiadas para esses segmentos utilizando-se do Cadastro Único12. O Cadastramento Único é um instrumento para identificação das famílias em situação de pobreza de todos os municípios brasileiros. 4. O município de São Paulo também subsidia seus serviços de ônibus urbanos. à operação ou ao usuário. os governos enfrentam um quadro de ajuste fiscal. 9. com a venda dos bilhetes subsidiados para o público-alvo com base em cotas mensais. Mas. carteiros.nesse sentido. todas as maneiras apresentam vantagens e desvantagens. foi uma solução criativa para lidar com tais desafios. independentemente das faixas de renda dos usuários. renúncia fiscal. contribuindo para a efetividade de seus resultados. Os custos de transporte para os empregados domésticos. Esclarece-se que as atuais isenções e descontos na tarifa do transporte coletivo para determinados segmentos (idosos. o empregador tem a obrigação de arcar com o valor que exceder a 6% do salário do seu empregado.1 Subsídio ao transporte coletivo Basicamente. o fato é que a escolha de tais opções estará condicionada à disponibilidade de recursos. e o fato de serem considerados de caráter assistencialista. ainda. o benefício contempla apenas os trabalhadores com carteira assinada. à ineficiência operacional (CEPAL. 11. De acordo com a legislação. criado por lei federal em 1985. Por outro lado. utilizam o Cadastramento Único para identificar os potenciais beneficiários dos seus programas sociais. pessoas com deficiência. na medida em que transfere aos empregadores a responsabilidade do financiamento dos gastos mensais de transporte coletivo de seus empregados que excederem a 6% de seus salários. 246 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. geralmente são arcados pelos empregadores. existem duas maneiras de subsidiar o transporte coletivo. existe a necessidade de expandir o benefício do vale-transporte para os trabalhadores de baixa renda do mercado informal e os desempregados. p. principalmente no âmbito local. entre outros. os subsídios aos usuários apresentam custos maiores de implantação. Assim. ou número de passageiros transportados). financiado pelos empregadores (pois são beneficiários indiretos dos serviços de transporte coletivo).11 Nesse contexto.). O vale-transporte é uma variante da subvenção ao usuário. onde aplicado. como foi visto.ex.
Assim. Um deles é a má administração das redes. especialmente. que se dá de forma regressiva. há a necessidade de se introduzir novos mecanismos de fixação e reajustes de tarifas. para incentivar ganhos de eficiência e repartição dos ganhos de produtividade decorrentes com os usuários.). coordenadas e integradas. as tarifas do transporte coletivo nas cidades brasileiras são determinadas pelo custo. tem impactos nos preços e na qualidade dos serviços. sobretudo. por exemplo. pois não se tem certeza de que são as melhores empresas que detêm as atuais delegações dos serviços.13 Outro fator é o modelo de remuneração adotado. a quilometragem produzida e a frota de veículos utilizada. Tais medidas possibilitariam a movimentação de pessoas atualmente excluídas. a partir de metodologias transparentes e tecnicamente melhor fundamentadas. sem dúvida. garantindo a eficiência requerida na oferta desse serviço essencial. por exemplo). contribuindo para a elevação real das tarifas. pois acontecem casos em que uma pessoa mais pobre (um desempregado. 4. Outro aspecto que vale a pena ser destacado é a ausência de mecanismos competitividade dentro do quadro de delegação dos serviços à iniciativa privada – a maioria das empresas operadoras de transporte coletivo urbano nunca foi submetida a processos de concorrência pública sob critérios de eficiência. 1998). nas áreas urbanas conurbadas. No que concerne à política tarifária. como aquelas que procuram trabalho e que precisam se deslocar na cidade durante o horário comercial. 2006 247 . p. existem fatores de caráter estrutural que afetam negativamente os custos. a adoção de tarifas com descontos nos horários entre picos. Esse modelo há muito é criticado por não estimular a eficiência (vide Gomide. Isso significa que são os demais usuários que financiam tais segmentos. no aumento dos custos operacionais. quando paga uma tarifa sem descontos. em que os serviços de transporte coletivo operam com capacidade ociosa. Como se sabe. pressionou os custos operacionais. provocando sobreposições de linhas que oneram. Isso. esta pode ser mais bem aproveitada com vistas a promover o acesso como.) são financiados por subsídios cruzados. principalmente. como recomenda a legislação de concessões de serviços públicos em vigor. Muitas vezes. que se baseia na fixação das tarifas com base nos custos (modelo de "cost-plus"). subsidia a tarifa de uma pessoa em melhores condições financeiras (um estudante de classe média. ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. mas sim a forma de financiamento destas. onde cada município tem o seu serviço de transporte coletivo. por exemplo). Não se questiona aqui o mérito das atuais gratuidades de pagamento ou descontos na tarifa. isso provoca distorções. como o preço do óleo diesel (vide Seae.2 Regulação dos serviços O aumento das tarifas acima da inflação tem várias explicações. O motivo para a regulação do transporte coletivo é a necessidade de organização dos serviços em redes únicas. implicando a não-integração entre os diferentes serviços de transporte coletivo (ônibus e metrôs ou ônibus e ônibus. As principais se encontram na queda da demanda pelos serviços e. Isso acontece.policiais etc. 2005). No entanto. 13. pela divisão entre os custos operacionais estimados pelo poder público e o número de passageiros pagantes transportados. É certo que o aumento significativo do preço de alguns insumos nos últimos anos. ou seja.ex.
conferindo aos últimos poderes de especificar e de avaliar os serviços. para as empresas que os executam.e. quantidade e avaliação dos serviços que recebem. que define e especifica os serviços. 2006 ipea . dessa maneira. Nos últimos anos. sob fiscalização.. a melhoria do acesso físico às redes. pagam e recebem os serviços.4. A redução dos tempos de espera. FIGURA 1 Cadeia de relações na prestação dos serviços Usuários de baixa renda Especificação e avaliação dos serviços Formulação dos objetivos e políticas Operador Fonte: World Bank (adaptado). estabeleceria uma estrutura de incentivos aos prestadores e da responsabilidade desses com relação aos usuários. nesse molde.e. com as comunidades influenciando a definição das políticas locais de transporte.4 Integração das políticas A acessibilidade urbana pode ser melhorada tanto por melhores condições de mobilidade (i.3 Participação social O relatório sobre o desenvolvimento mundial de 2004 do Banco Mundial (WORLD BANK. no qual cada vértice representa um segmento dessa cadeia (poder concedente. Usualmente. Os usuários. Descreve-se abaixo a cadeia de relações na prestação dos serviços na forma de um triângulo (figura 1). No sentido de completar a cadeia de relações. podem ser conseguidos por meio do “empoderamento” dos usuários e da promoção da participação e o controle social.. Poder concedente 4. entendem-se como necessárias a execução de políticas no sentido da consolidar também as relações entre prestadores e usuários. As experiências bem-sucedidas de conselhos municipais e dos orçamentos participativos são exemplos dessa finalidade. o aumento do conforto. tem-se consolidado em algumas cidades brasileiras interessantes mecanismos de participação social no objetivo de ampliar tal fluxo de relacionamentos. ou seja: quando os usuários participam da especificação da qualidade. a cadeia de relações se baseia numa única direção: do poder condedente. entre outros benefícios. prestadores e usuários). eficientes e adequados meios de transportes) quanto pela melhor distribuição no espaço urbano das atividades econômicas e sociais (i. através de mais rápidos. pela 248 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. A adoção de mecanismos de premiação ou penalidade aos prestadores baseadas na avaliação dos usuários. 2003) indicou que os serviços públicos atendem melhor os mais pobres quando as comunidades estão no centro da sua prestação.
no uso da propriedade urbana. pois uma família. que possuem toda uma infra-estrutura instalada vai nesse sentido. 1997). foi dada a posteriori. a política habitacional reforçou a exclusão social e a segregação espacial dos mais pobres. saúde. deve-se registrar que tais desafios não se resolverão apenas no âmbito técnico. na decisão de localização das atividades na cidade. Com a implantação de diretrizes desse tipo criam-se melhores condições de oferta de transporte coletivo e de acessibilidade urbana – o que favorece. fica evidente a relação entre as políticas de transporte e uso do solo urbano. educação. Isso inviabiliza a oferta eficiente de transporte coletivo – cuja provisão. Portanto. seja na disputa do orçamento público. na medida em que excluem significativa parcela da população do acesso aos serviços essenciais e às oportunidades que as cidades oferecem. A adequada integração da política de uso e ocupação do solo com a de transporte urbano é fundamental para a sustentabilidade da mobilidade e melhoria dos serviços de transportes coletivos. Apesar disso. qualquer ação no sentido de ampliar a mobilidade dos segmentos mais pobres será de pouca eficácia se não for de modo complementar às políticas mais amplas nas áreas de emprego. Deve-se evitar. 2006 249 . Tal política teve como efeito o aumento das distâncias a serem percorridas e a produção de áreas vazias ou pouco adensadas no meio das cidades. pois é possível reduzir distâncias e aumentar a produtividade das infra-estruturas disponíveis. por exemplo. A mobilidade é uma demanda derivada das necessidades sociais das pessoas. a consolidação de áreas “monofuncionais” nas cidades. reduzindo os custos de deslocamentos. ressalte-se. Assim. por exemplo). uma análise da realidade de diversas cidades brasileiras demonstra uma incipiente integração entre essas duas políticas. O melhor aproveitamento das áreas centrais das cidades para moradias de baixa renda. Os temas aqui discutidos tiveram como principal objetivo contribuir para a formulação de políticas públicas nessa área. Historicamente. CYMBALISTA. ou seja. estudar. ou na concessão dos serviços públicos. Não se pode esquecer que um dos maiores objetivos das políticas sociais é abrir “portas de saída” para as famílias. os problemas de mobilidade e acessibilidade das populações urbanas não vão se resolver apenas com políticas setoriais de transporte coletivo. pois estas aumentam as necessidades de viagens. contribuem para a perpetuação da pobreza urbana e da exclusão social. ao destinar-lhes moradias precárias em periferias distantes desprovidas de serviços e equipamentos urbanos essenciais (ROLNIK. Os elementos apresentados convergem para a integração de políticas urbanas e sociais. o uso de meios de transporte não motorizados (bicicletas. tais como trabalhar. inclusive. mas também na esfera política. pode não ter meios para chegar ao local onde usufruirá seu benefício. Por outro lado. visitar amigos etc. ampliando suas oportunidades e capacidades de superação da condição em que vivem – e as inadequadas condições de mobilidade e acessibilidade urbana também se constituem em barreiras efetivas para inclusão social. apesar de contemplada por um programa. Daí a necessidade do fortalecimento e aperfeiçoamento das instituições democráticas e de ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. na qual o conflito de interesses é inevitável.redução das distâncias a serem percorridas). cuidar da saúde. 5. programas sociais que não levem em conta a acessibilidade das pessoas podem ser inócuos. Por fim. Considerações finais As atuais condições de mobilidade urbana e de acesso aos serviços de transporte coletivo nas grandes cidades. também.
Dezembro de 2005. WORLD BANK. CYMBALISTA. Brasília: Ipea. Estatuto da mobilidade urbana: texto básico de fundamentação do anteprojeto de lei – Documento para discussão. ROLNIK. Disponível em: <http://econ. 2005. Regulação econômica nos serviços públicos de transporte urbano no Brasil. A. 1988. Mobilidade e Pobreza: relatório final.worldbank. (Orgs. Dispêndio domiciliar com o serviço de saneamento e demais serviços de utilidade pública: estudo da sua participação no orçamento familiar. R. A.org/wdr/wdr2004/> 250 políticas sociais − acompanhamento e análise | 12 | fev. (Texto para Discussão n. Brasília. Transporte Humano: cidades com qualidade de vida.interlocução política. Regulamentação e subvenção do transporte coletivo urbano: argumentos a favor e contra. 2003.gov. Revista dos Transportes Públicos. Porto Alegre.fazenda. INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO E INFORMAÇÃO EM TRANSPORTE (ITRANS). 2006 ipea . ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE TRANSPORTES PÚBLICOS (ANTP). 1. 1998.) Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social. Referências ANDRADE. 1997. SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO DO MINISTÉRIO DA FAZENDA (SEAE). Relatório Final (projeto BRA/92/028 – PMSS). 2004. Brasília (mimeo). T. 960). Brasília: Itrans. 1997. ______. São Paulo. Dissertação (Mestrado em Economia) – Faculdade de Ciências Econômicas. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. A. Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Espera-se que essas reflexões contribuam para que as questões da mobilidade urbana e do acesso aos serviços de transporte coletivo sejam consideradas na agenda das políticas públicas brasileiras. 2004. Brasília. acompanhamento e avaliação das políticas locais se torna cada vez mais importante.br/seae/P_ADM_PUB _20051228> SECRETARIA NACIONAL DE TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA DO MINISTÉRIO DAS CIDADES (SEMOB). Revista Pólis. 41. GOMIDE. São Paulo: ANTP. 2003.. A regulação e o comportamento dos preços administrados. no 6. Cadernos MCidades. na qual a participação social na formulação. CEPAL. World Development Report 2004: Making Services Working for the Poor. v. n. Disponível em: <http://www. Transporte urbano e inclusão social: elementos para políticas públicas. R. MINISTÉRIO DAS CIDADES. ano 10. 2000.
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