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Timestamp: 2019-04-22 22:36:10
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BOE.es - Documento BOE-A-2017-9661
Documento BOE-A-2017-9661
«BOE» núm. 191, de 11 de agosto de 2017, páginas 81396 a 81413 (18 págs.)
BOE-A-2017-9661
ECLI:ES:TC:2017:102
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 857-2016, promovido por el Presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de febrero de 2016, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 4, los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y los artículos 8 a 11, todos ellos de la Ley de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
2. Los motivos en los que se fundamenta este recurso de inconstitucionalidad son los que a continuación se resumen.
a) En primer lugar se impugnan los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y los arts. 8 a 11 de la Ley de Cataluña 7/2015, que añaden nuevas disposiciones a la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, referidas a la inscripción de determinados profesionales en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña. Según el recurso, estas normas invaden las competencias estatales previstas en los arts. 149.1.1 CE y 149.1.13 CE y son contrarias a los principios de unidad de mercado y libertad de establecimiento recogidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, dictada al amparo de dichos títulos competenciales entre otros.
Se afirma que de una lectura descontextualizada de los arts. 8 a 11 de la Ley 7/2015, que reforma la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, pudiera desprenderse que la inscripción en el referido registro tiene carácter potestativo; pero la conexión de dichos preceptos con el resto del texto legal, en particular con el artículo 8.1 de la Ley 3/2008, determina que la inscripción para ejercer la profesiones deportivas en Cataluña a las que esta Ley se refiere se convierta en obligatoria, sin que queden exentos de esta obligatoriedad los profesionales ya inscritos en otra parte del territorio nacional. Ello vulnera lo establecido con carácter básico en los artículos 6, 18.2, letras b) y c), 19 y 20.1 c) de la Ley 20/2013. Estos conciben la garantía de la unidad de mercado partiendo de la libertad de empresa (art. 38 CE) y de dos principios: libre circulación y establecimiento de personas y libre circulación de bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE), así como establecen una serie de medidas para garantizar las libertades de todos los operadores económicos.
En particular, esta regulación excluye que las autoridades competentes lleven a cabo actuaciones que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de circulación (art. 18 de la Ley 20/2013). Asimismo impone la observancia del principio de eficacia en todo el territorio nacional, que garantiza el acceso y el ejercicio de todas las actividades económicas en condiciones de unidad de mercado por parte de operadores ya establecidos legalmente en cualquier parte de España; sin que pueda exigirse al operador económico el cumplimiento de nuevos requisitos o trámites adicionales de otras Administraciones territoriales diferentes (arts. 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013).
Lo anterior se aplica a los profesionales del deporte a los que se refiere la Ley catalana 7/2015, lo que determina, según el recurso, la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. Esta declaración de inconstitucionalidad debería extenderse por conexión [art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] al artículo 8.1 de la Ley 3/2008 (no modificado por la Ley 7/2015), por incurrir en inconstitucionalidad sobrevenida al contradecir de forma insalvable la normativa básica contenida en la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Establece aquella la obligatoriedad de inscripción en el referido registro de los profesionales que quieran ejercer su actividad en Cataluña, sin exceptuar a los ya inscritos en otra parte del territorio nacional. Se afirma que la declaración de inconstitucionalidad se ha extendido en ocasiones a preceptos de leyes distintas a la impugnada; se cita en tal sentido la STC 113/2006. Si no se impugnó en su día el artículo 8.1 de la Ley 3/2008 fue porque originariamente no planteaba problemas de constitucionalidad, al no haberse dictado aun la legislación estatal de desarrollo de los principios constitucionales de libertad de empresa y libertad de circulación de personas y bienes. En suma, el artículo 8.1 de la Ley 3/2008 habría devenido inconstitucional al promulgarse la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.
b) En segundo lugar se impugna el artículo 4 de la Ley catalana 7/2015, que añade un apartado sexto al artículo 8 de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, referido a la competencia de la Generalitat de Cataluña (a través de la Secretaría General del Deporte) para celebrar convenios y acuerdos internacionales en materia de profesiones deportivas.
Afirma el recurso que la Ley catalana 7/2015 se basa en las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a la Generalitat en materia de profesiones tituladas y deporte (arts. 125.4 y 134 EAC), pero la regulación contenida en su artículo 4 incurre en un evidente exceso competencial, dada la falta de competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para celebrar por sí misma convenios y acuerdos internacionales de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de Estados miembros de la Unión Europea, o con otros sujetos internacionales.
La competencia para suscribir tratados y convenios internacionales está reservada al Estado con carácter exclusivo ex artículo 149.1.3 CE, de conformidad con la doctrina constitucional (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 125, y 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4) y con las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado y de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales.
Por otra parte, aunque el Estatuto de Autonomía de Cataluña regula las «relaciones de la Generalitat con la Unión Europea» (capítulo II del título V) y la «acción exterior de la Generalitat» (capítulo III), en ningún precepto le atribuye competencia para suscribir tratados y convenios internacionales. El artículo 196 EAC, que se refiere a los tratados que afecten directa y singularmente a las competencias de Cataluña, solo prevé la posible participación de esta Comunidad Autónoma en la negociación de los que celebre el Gobierno de España. En cuanto a los «acuerdos de colaboración en el ámbito de sus competencias» que la Generalitat de Cataluña puede suscribir (art. 195 EAC), tal competencia no puede exceder del marco de los acuerdos internacionales «administrativos» y «no normativos», previstos en la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, que la normativa autonómica debe respetar, so pena de incurrir en inconstitucionalidad mediata. Tales acuerdos no constituyen fuentes de obligaciones ni se rigen por el Derecho internacional.
Sin embargo, el artículo 4 de la Ley catalana 7/2015 permite a la Secretaria General de Deporte de la Generalitat de Cataluña establecer acuerdos bilaterales con Estados miembros de la Unión Europea, cuya finalidad excede la puramente programática. Tienen efectos jurídicos, pues se dirigen al reconocimiento mutuo de las profesiones deportivas y a la inscripción de los profesionales en los respectivos registros. Los efectos de estos acuerdos podrían, además, proyectarse en el resto de España, de conformidad con lo previsto en la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.
Por último, señala el recurso que corresponde al Estado el establecimiento o incorporación al Derecho interno de los criterios para el reconocimiento y ejercicio de las profesiones, en este caso, las deportivas. El Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, incorporó así al ordenamiento español, las Directivas 2005/36/CE y 2006/100/CE, sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales.
3. Mediante providencia de 1 de marzo de 2016, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra el artículo 4, los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y los artículos 8 a 11, todos ellos de la Ley de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte. Asimismo dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó también tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme al artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso (22 de febrero de 2016) para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, ordenándose la comunicación de la suspensión a los Presidentes de la Generalitat de Cataluña y del Parlamento de Cataluña, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña».
4. Mediante escritos registrados en este Tribunal el 11 y el 16 de marzo de 2016, respectivamente, los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron el acuerdo de la Mesa de sus respectivas Cámaras de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
5. Con fecha 16 de marzo de 2016 se personó en el proceso la Letrada del Parlamento de Cataluña, solicitando prórroga de su plazo de alegaciones, lo que le fue concedido por el Pleno mediante providencia de 17 de marzo.
6. El 30 de marzo de 2016 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un escrito de la Abogada de la Generalitat de Cataluña por el que se persona en el recurso, cuya desestimación solicita, con fundamento en las alegaciones que seguidamente se resumen.
a) La impugnación no puede extenderse, por extemporánea, a preceptos de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, no modificados por la Ley 7/2015.
Analizando la impugnación que lleva a cabo el recurso de los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y de los artículos 8 a 11 de la Ley 7/2015, señala la Abogada de la Generalitat que esta regulación pretende adaptar las actividades profesionales deportivas a la nueva realidad social, teniendo en cuenta que se ejercitan en un ámbito social cada vez más amplio. Así, la Ley 7/2015 actualiza y añade actividades profesionales con incidencia en el ejercicio del deporte no contempladas en la Ley 3/2008, facilitando que los profesionales que a ellas se dedican, con formaciones variadas, puedan acceder al registro oficial de profesionales del deporte, otorgando una adecuada garantía a los destinatarios de su actividad.
En concreto, la Ley 7/2015 permite acceder al registro a todos los monitores y entrenadores, considerando como monitores a los técnicos deportivos (art. 6.5), indica los certificados que permiten la inscripción en el registro (art. 10) y establece que cualquier profesional con formación y experiencia contrastadas en el ámbito deportivo pueda obtener el certificado (art. 8). Reconoce también como actividades deportivas inscribibles en el registro la de quienes realizan tareas en el ámbito de las actividades físicas y deportivas para menores (art. 6.1) y la de quienes ejercen la iniciación deportiva básica (art. 6.4); así como la actividad de los profesionales de danza (art. 9) y la de los profesionales de socorrismo acuático en piscinas (art. 11), que pueden inscribirse en el registro como monitores deportivos.
Señala asimismo la Abogada de la Generalitat de Cataluña que, como se reconoce en el propio recurso de inconstitucionalidad, la Comisión Bilateral Estado-Generalitat adoptó un acuerdo, al amparo del artículo 33.2 LOTC (publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 16 de febrero de 2008) en relación con la Ley catalana 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, a cuyo tenor los grados de formación requeridos para el ejercicio de las profesiones deportivas recogidas en los artículos 4, 5 y 6 de dicha ley podrían acreditarse tanto mediante los títulos aludidos en esos preceptos como mediante otras titulaciones, acreditaciones o certificados resultantes del ordenamiento vigente en cada momento, para lo cual el Gobierno de la Generalitat de Cataluña se comprometía a modificar el texto legal. En cumplimiento de ese acuerdo, el artículo 3 de la Ley catalana 7/2015 añade un artículo 6 bis a la Ley 3/2008, frente al cual el Consejo de Estado, en su dictamen de 4 de febrero de 2016, relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 7/2015, de modificación de la Ley 3/2008, no formula reproche alguno. Por tanto, las cuestiones suscitadas sobre la Ley catalana 3/2008, han quedado solventadas, según entiende la Abogada de la Generalitat de Cataluña.
Aunque se impugnen los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6, y los artículos 8 a 11 de la Ley 7/2015, lo cierto es, según la Abogada de la Generalitat de Cataluña, que el recurso no les hace directamente ningún reproche de inconstitucionalidad. La pretensión de poner dichos preceptos en conexión con el artículo 8 de la Ley 3/2008, para afirmar la inconstitucionalidad sobrevenida de este último, debe rechazarse, dada su evidente extemporaneidad y habida cuenta que la controversia sobre esta Ley quedó zanjada tras el referido acuerdo de la Comisión Bilateral. Reabrir ahora la controversia supondría la contravención por el Gobierno estatal de sus propios actos. Por tanto, el planteamiento del recurso sobre el artículo 8.1 de la Ley 3/2008 es procesalmente inadecuado.
Para que el Tribunal Constitucional pudiera, en su caso, declarar la inconstitucionalidad sobrevenida de dicho precepto, no impugnado en su día por vía de recurso, sería necesario el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por un órgano judicial. El razonamiento del recurso, según el cual se puede declarar la inconstitucionalidad sobrevenida de este precepto porque los recurridos de la Ley 7/2015 se han de interpretar conjuntamente con él, permitiría impugnar cualquier precepto legal prescindiendo de los plazos establecidos en el artículo 33 LOTC. La doctrina de la STC 113/2006, citada en el recurso, no es aplicable, pues se refiere a un supuesto en el que la controversia se suscitó a través de una cuestión de inconstitucionalidad. En definitiva, el objeto del recurso debe quedar ceñido al artículo 4, los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y los artículos 8 a 11, todos de la Ley 7/2015, citados en el recurso y en la providencia de admisión, y no a otros distintos.
b) Por lo que se refiere a la impugnación de los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y de los artículos 8 a 11, todos ellos de la Ley 7/2015, señala la Abogada de la Generalitat que estos preceptos se amparan en las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de deporte (art. 134 EAC) y profesiones tituladas (art. 125.4 EAC).
El recurso parte de la premisa de que los citados preceptos, interpretados en relación con el artículo 8 de la Ley 3/2008, establecen la inscripción obligatoria en el registro oficial de profesiones del deporte de Cataluña, contraviniendo el régimen establecido con carácter básico por la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Ahora bien, no debe olvidarse que esta Ley establece que deben suprimirse los controles previos al acceso al ejercicio de actividades económicas. Entre ellos se encuentran las autorizaciones, a las que equivalen las inscripciones en registros con carácter habilitante (arts. 17.1 y 18 de la Ley 20/2013), salvo razones imperiosas de interés general (art. 5 de la Ley 20/2013), entre las que se incluyen las relativas a la salud (también recogidas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, sobre libre acceso a la actividades de servicios y su ejercicio).
Según la Abogada de la Generalitat, el régimen de los preceptos impugnados de la Ley catalana 7/2015 se incardina en la protección de la salud, pues el objetivo del registro oficial de profesiones del deporte de Cataluña es conseguir la necesaria transparencia y publicidad de las capacidades y competencias de los operadores deportivos profesionales en garantía de los usuarios. El propio Tribunal Constitucional ha manifestado la especial vinculación del deporte con la salud (SSTC 194/1998, FJ 7, y 80/2012, FJ 7) y, por ello, tanto las autoridades europeas en materia de deporte como, en España, el Consejo Superior de Deportes y otros organismos, recomiendan que, en este ámbito, los profesionales deportivos cuenten con las cualificaciones necesarias, con especial atención a la seguridad y salud de las personas, máxime teniendo en cuenta el incremento de la práctica de deporte por la población española en los últimos años.
En definitiva, se trata de atender un interés general, de acuerdo con los requisitos de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. No sería admisible la argumentación del recurso, que equipara la introducción de cualquier requisito para el ejercicio de una actividad con la infracción de la Ley 20/2013, sin evaluar la concurrencia o no del interés general y de la proporcionalidad que esa misma Ley prevé.
c) Examina a continuación la Abogada de la Generalitat la impugnación del artículo 4 de la Ley 7/2015, que añade un apartado sexto al artículo 8 de la Ley 3/2008, por el que se faculta a la Secretaría General del Deporte de la Generalitat para establecer convenios y acuerdos de equiparación de profesionales y de competencias mínimas con registros de profesionales del deporte de otros Estados de la Unión Europea, para permitir el acceso recíproco a ellos.
Afirma la Abogada de la Generalitat que las previsiones del artículo 4 de la Ley 7/2015 son habilitaciones de futuro que, para su efectivo desarrollo, requerirán el cumplimiento de las condiciones que concrete la normativa. Por tanto, no son inmediatamente eficaces y se deberán ajustar, según corresponda, a la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, que exige (art. 2) la previa existencia de una habilitación por un tratado internacional para suscribir acuerdos internacionales administrativos. Del tenor del artículo 4 de la Ley catalana 7/2015 resulta que se limita a establecer la posibilidad de que la Secretaría General del Deporte de la Generalitat armonice las inscripciones en el registro oficial de profesiones del deporte de Cataluña con otros registros existentes en Estados miembros de la Unión Europea (en ningún caso de países terceros), precisamente con objeto de evitar obstáculos a la libre prestación de servicios. No habilita, por tanto, a negociar convenios o acuerdos, por lo que sus previsiones difícilmente se podrían calificar como acuerdos internacionales administrativos del artículo 2 de la Ley estatal 25/2014.
El artículo 4 de la Ley catalana 7/2015 se enmarca en lo establecido en el artículo 15.1 de la Ley 3/2008, que se remite, en cuanto al reconocimiento para el ejercicio profesional de las titulaciones deportivas obtenidas en otros Estados en los que se aplica la libre prestación de servicios, a las normas reguladoras que corresponde dictar al Estado en ejercicio de su competencia. Se refiere solo a convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros profesionales de otros Estados miembros de la Unión Europea; no se extendería más allá. Por otra parte, nada en este precepto impide que los acuerdos a que se refiere deban someterse, en desarrollo de la función estatal de coordinación en materia de relaciones internacionales, que la Generalitat no niega, a los requisitos establecidos en las Leyes 2/2014 y 25/2014, o en cualquier otra ley estatal que se dicte en el futuro. Ya la STC 31/2010, FJ 126, en relación con el artículo 195 EAC, indicó que la habilitación a la Generalitat de Cataluña para suscribir acuerdos de colaboración con proyección exterior no afecta al ius contrahendi que corresponde al Estado.
7. El escrito de alegaciones de la Letrada del Parlamento de Cataluña tuvo entrada en este Tribunal el día 12 de abril de 2016. Interesa la inadmisión parcial y, subsidiariamente, la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, por las razones que seguidamente se resumen.
a) Sostiene la Letrada del Parlamento de Cataluña que la impugnación del primer bloque de preceptos recurridos de la Ley 7/2015 –esto es, los apartados 1, 2, 3 (en su inciso final), 4 y 5 (salvo el primer inciso) del artículo 6 y sus arts. 8 a 11–, debe ser inadmitida. El recurrente no cuestionaría realmente tales preceptos, sino el artículo 8.1 de la Ley 3/2008, cuya supuesta inconstitucionalidad sobrevenida no puede ser objeto de control mediante este recurso de inconstitucionalidad, dada su extemporaneidad (sin perjuicio del control difuso, mediante la cuestión de inconstitucionalidad que pueden plantear los órganos judiciales). La ampliación indirecta del recurso al artículo 8.1 de la Ley 3/2008 es un fraude del artículo 33 LOTC, que no puede ser amparado por el Tribunal Constitucional. Las Leyes 3/2008 y 7/2015 son dos leyes distintas, por lo que la aprobación de la segunda no reabre el plazo del recurso contra la primera; entender lo contrario generaría una inseguridad jurídica permanente sobre la validez y eficacia de las leyes autonómicas. La cita de la STC 113/2006 en el recurso está fuera de lugar, pues en aquel caso se trataba de una cuestión de inconstitucionalidad y se refería a textos refundidos de idéntica redacción a los declarados inconstitucionales en la misma Sentencia; lo que nada tendría que ver con el presente supuesto.
Por otra parte, aunque el artículo 8.1 de la Ley 3/2008 no es objeto del recurso, en la medida en que el recurrente lo utiliza para impugnar formalmente los referidos preceptos de la Ley 7/2015, cabe señalar que el principio de interpretación de las leyes de acuerdo con el sentido que resulte constitucional permite realizar una interpretación armónica de la regulación del registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña conforme a las bases estatales. En todo caso se advierte que varios preceptos de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, que se invocan en el recurso como fundamento para la impugnación de la Ley 7/2015, han sido objeto de cuatro recursos de inconstitucionalidad (núms. 1411-2014, 1397-2014, 1454-2014 y 5437-2014), de los cuales los dos primeros se han interpuesto por el Gobierno de la Generalitat y el Parlamento de Cataluña, respectivamente. Ello obligaría a ser prudente al pronunciarse sobre el alcance de la legislación básica y aconsejaría una interpretación de esta que sea compatible con el artículo 8.1 de la Ley 3/2008; remitiéndose en este punto la Letrada del Parlamento de Cataluña, por economía procesal, a las alegaciones de la Abogada de la Generalitat.
b) El artículo 4 de la Ley 7/2015 es conforme con la Constitución. Reproduce la Letrada del Parlamento de Cataluña los argumentos expuestos por la Abogada de la Generalitat en sus alegaciones sobre dicho precepto, a los que procede remitirse.
8. Mediante providencia de 13 de abril de 2016, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones los escritos de alegaciones de la Abogada de la Generalitat de Cataluña y de la Letrada del Parlamento de Cataluña y, en cuanto a las solicitudes que formulan en los otrosíes, sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, dar traslado al Abogado del Estado, por cinco días, para alegaciones al respecto.
9. Evacuados los traslados conferidos, mediante ATC 140/2016, de 5 de julio, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión del artículo 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, así como levantar la suspensión de los apartados 1, 2, 3 (en su inciso final), 4 y 5 (salvo el primer inciso) del artículo 6 y también de los arts. 8 a 11, todos ellos de la misma Ley 7/2015.
10. Por providencia de 18 de julio de 2017 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el Presidente del Gobierno contra el artículo 4, los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del artículo 6 y los artículos 8 a 11, todos ellos de la Ley de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
Como se ha expuesto, el Abogado del Estado sostiene, en síntesis, que el artículo 4 de la Ley 7/2015, que añade un apartado sexto al artículo 8 de la Ley 3/2008, de 23 de abril, del ejercicio de las profesiones del deporte, vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Permite a la Generalitat de Cataluña celebrar convenios y acuerdos internacionales en materia de profesiones deportivas, careciendo de competencia para ello. Los restantes preceptos de la Ley 7/2015 que se impugnan, esto es, los artículos 6 (en los apartados e incisos mencionados) y 8 a 11, vulnerarían, según se afirma en el recurso, las competencias estatales del artículo 149.1.1 y 13 CE y la legislación básica contenida en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, dictada al amparo de dichos títulos competenciales entre otros. Los preceptos impugnados configurarían, en relación con el artículo 8.1 de la Ley catalana 3/2008, un sistema de inscripción obligatoria en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña que, en cuanto tal, es contrario a lo establecido con carácter básico en la Ley 20/2013 en materia de unidad de mercado y libertad de establecimiento. Por esa razón el Abogado del Estado postula que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extienda por conexión [art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] al artículo 8.1 de la Ley 3/2008 (no modificado por la Ley 7/2015), por incurrir en inconstitucionalidad sobrevenida.
Las Letradas del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en los términos que han quedado expuestos en el relato de antecedentes, solicitan la desestimación del recurso. Consideran que los preceptos de la Ley 7/2015 que se recurren por el Presidente del Gobierno no invaden las competencias estatales y aducen que el recurso no dirige en realidad ningún reproche de inconstitucionalidad contra el segundo bloque de preceptos impugnados de la Ley 7/2015 (el art. 6 en los apartados e incisos mencionados y los arts. 8 a 11). Ello constituye un pretexto para afirmar la inconstitucionalidad sobrevenida del artículo 8.1 de la Ley 3/2008, precepto este que no puede ser objeto del presente recurso, pues su impugnación resultaría extemporánea conforme a lo dispuesto en el artículo 33 LOTC. Por este motivo la Letrada parlamentaria solicita expresamente la inadmisión parcial del recurso de inconstitucionalidad en relación con la impugnación de los arts. 6 y 8 a 11 de la Ley 7/2015.
2. Antes de abordar el fondo del recurso, debemos resolver la pretensión de inadmisión parcial formulada por la Letrada del Parlamento de Cataluña en relación con los artículos 6 (en los apartados e incisos mencionados) y 8 a 11 de la Ley de Cataluña 7/2015, que incorporan nuevas disposiciones adicionales a la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
La inadmisión parcial se fundamenta, como se ha dicho, en sostener que el recurso no se dirige en realidad contra los citados preceptos de la Ley 7/2015, sino contra el artículo 8.1 de la Ley 3/2008 (no modificado por la Ley 7/2015), cuya inconstitucionalidad por conexión conforme a lo dispuesto en el artículo 39.1 LOTC postula la Abogacía del Estado. Lo rechaza la Letrada del Parlamento de Cataluña –y también la Abogada de la Generalitat– por entender que esa pretensión encubre un intento de defraudar los plazos establecidos en el artículo 33 LOTC. Por tanto, las causas de inadmisión que se esgrimen por la Letrada parlamentaria pueden reconducirse a la falta de fundamentación del recurso y a su extemporaneidad.
Debe recordarse que el régimen jurídico del recurso de inconstitucionalidad no prevé la inadmisión basada en su carácter notoriamente infundado, a diferencia de lo que sucede en el caso de otros procesos constitucionales como la cuestión de inconstitucionalidad o el conflicto en defensa de la autonomía local (arts. 37.1 y 75 quinquies.1 LOTC). Por ello la eventual insuficiencia de la argumentación en la que se sustenta la pretensión de inconstitucionalidad de las normas legales impugnadas en el recurso no determinará la inadmisión de este sino, en su caso, su desestimación. Como ya se afirmara en la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, «en los casos de fundamentación insuficiente el Tribunal resta en libertad para rechazar la acción en aquello en que se encuentre insuficientemente fundada o para examinar el fondo del asunto si encuentra razones para ello».
Sin perjuicio de lo anterior, también ha de advertirse que no cabe confundir la discrepancia de las partes comparecidas respecto de la argumentación del recurso con la falta de fundamentación del mismo. En esta dialéctica entre las partes del proceso constitucional, consustancial a toda controversia que se somete a nuestra consideración, es notorio que «no corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el mayor o menor acierto técnico de las demandas, bastando con que en ellas se pueda vislumbrar algún motivo de inconstitucionalidad suficientemente fundado»; ello levantaría la carga del recurrente consistente en aportar la argumentación específica o los razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de los preceptos legales impugnados con la Constitución (por todas, SSTC 110/2014, de 26 de junio, FJ 2, y 111/2014, de 26 de junio, FJ 1).
Teniendo en cuenta lo expuesto resulta que, aunque la Letrada del Parlamento de Cataluña sostenga –también, en cierto modo, la Abogada de la Generalitat– que el recurrente no dirige reproche alguno de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (en los apartados e incisos indicados) y 8 a 11 de la Ley catalana 7/2015, lo cierto es que el examen del recurso evidencia que el Abogado del Estado no solamente ha impugnado esos preceptos, solicitando en el suplico que se declaren inconstitucionales y nulos, sino que también ha cumplido la carga argumentativa específica que le incumbe (por todas, SSTC 214/1994, de 14 de julio, FJ 3; 118/1996, de 27 de junio, FJ 2; 118/1998, de 4 de junio, FJ 4; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 96/2013, de 23 de abril, FJ 3, y 76/2014, de 8 de mayo, FJ 2). Permite con ello a este Tribunal conocer las razones por las que entiende que los preceptos impugnados transgreden el orden constitucional de distribución de competencias; aunque ese razonamiento se desarrolle en el recurso a partir de una argumentación centrada en la interpretación conjunta de esos preceptos de la Ley 7/2015 con el artículo 8.1 de la Ley 3/2008, que se vincula a la inconstitucionalidad por conexión que se postula de este último precepto, por estimar el Abogado del Estado que incurre en inconstitucionalidad mediata sobrevenida.
Por otra parte no es controvertido que el presente recurso de inconstitucionalidad contra los diversos preceptos impugnados de la Ley 7/2015 se ha interpuesto dentro del plazo del artículo 33.2 LOTC. La extemporaneidad que se alega por la Letrada del Parlamento de Cataluña y por la Abogada de la Generalitat debe, por tanto, quedar referida exclusivamente a la inconstitucionalidad por conexión (art. 39.1 LOTC) del artículo 8.1 de la Ley 3/2008 que postula el Abogado del Estado.
Lo expuesto determina que la solicitud de inadmisión parcial del recurso de inconstitucionalidad debe ser rechazada, pues la impugnación de los artículos 6 (en los apartados e incisos indicados) y 8 a 11 de la Ley 7/2015 va acompañada de la preceptiva fundamentación y ha sido formulada dentro del plazo legalmente establecido. En cuanto a la argumentación esgrimida para sostener la inconstitucionalidad por conexión del artículo 8.1 de la Ley 3/2008 (no modificado por la Ley 7/2015), exige un examen de fondo sobre esta concreta pretensión, que pasamos a abordar en el fundamento jurídico siguiente.
3. Aunque los artículos 8 a 11 de la Ley catalana 7/2015 –se afirma en el recurso– parecen establecer como potestativa la inscripción en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña, lo cierto es que del resto de esta Ley, en particular de su artículo 6, y de la relación de dichos preceptos con el artículo 8.1 de la Ley 3/2008 (no modificado por la Ley 7/2015), se infiere que esa inscripción registral es obligatoria para ejercer determinadas profesiones deportivas en Cataluña; sin que queden exentos de la misma los profesionales del deporte que vienen ejerciendo ya esas actividades en otra parte del territorio nacional y pretendan hacerlo en aquella Comunidad Autónoma.
Es esa obligatoriedad de la inscripción en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña para ejercer profesiones deportivas en esta Comunidad Autónoma la que determina, según el recurso, que los artículos 6 (en los apartados e incisos impugnados) y 8 a 11 de la Ley 7/2015 incurran en inconstitucionalidad mediata por vulneración de lo establecido con carácter básico en los artículos 6, 18.2, letras b) y c), 19 y 20.1 c) la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Declaración de inconstitucionalidad que, a juicio del Abogado del Estado, este Tribunal puede extender, por su conexión con los preceptos impugnados, al artículo 8.1 de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, al amparo del artículo 39.1 LOTC.
Por lo que se refiere a esta concreta pretensión de que se declare inconstitucional por conexión el artículo 8.1 de la Ley catalana 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, no cabe ahora sino recordar que, conforme a reiterada doctrina, la extensión de la declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia, en virtud del artículo 39.1 LOTC, a preceptos no impugnados pero incluidos en la misma ley, es una atribución propia y exclusiva de este Tribunal; nunca una habilitación a las partes para ampliar el objeto del proceso constitucional (SSTC 81/2003, de 30 de abril, FJ 7; 126/2008, de 27 de octubre, FJ 1; 137/2015, de 11 de junio, FJ 3, y 51/2017, de 10 de mayo, FJ 2, por todas).
Por otra parte, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad por conexión o consecuencia solo puede extenderse, en su caso, a otros preceptos «de la misma ley, disposición o acto con fuerza de ley», como precisa el propio artículo 39.1 LOTC y confirma la doctrina constitucional; con la única salvedad de los textos refundidos. En efecto, en la ya citada STC 11/1981, FJ 27, se declaró que la aplicación por el Tribunal Constitucional de la facultad prevista en el artículo 39.1 LOTC «requiere la concurrencia de tres requisitos, que son: 1.º) que la Sentencia sea declaratoria de la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados o de alguno de ellos; 2.º) que exista una relación de conexión o de consecuencia entre los preceptos declarados inconstitucionales y aquellos otros a los que la inconstitucionalidad se extiende o se propaga, y 3.º) que estos últimos pertenezcan o queden comprendidos en la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley».
Esta doctrina ha sido reiterada con posterioridad en las SSTC 196/1997, de 13 de diciembre, FJ 4; 194/2000, de 19 de julio, FJ 11, y 113/2006, de 5 de abril, FJ 10, si bien en estas resoluciones (así como en la STC 272/2015, de 17 de diciembre, FJ 2, aunque sin cita expresa del art. 39.1 LOTC) este Tribunal ha admitido que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extienda, como excepción, a preceptos no comprendidos en la misma ley impugnada en supuestos de textos refundidos, toda vez que, aunque ciertamente los preceptos a los que, por conexión o consecuencia, puede alcanzar la declaración de inconstitucionalidad y nulidad han de ser «de la misma ley» (art. 39.1 LOTC), «el hecho de su reproducción en el texto refundido permite, dada la naturaleza y contenido propios de la refundición, que este Tribunal puede apreciar en su Sentencia que la argumentación impugnatoria, por ser igualmente atinente a los preceptos reproducidos, se proyecte sobre estos en caso de que conduzcan a una decisión de inconstitucionalidad» (STC 196/1997, FJ 4).
Teniendo en cuenta esta consolidada doctrina, ha de concluirse que la solicitud de declaración de inconstitucionalidad y nulidad por conexión que formula el Abogado del Estado se sitúa extramuros de la facultad que a este Tribunal confiere el artículo 39.1 LOTC. Tal petición sólo podría ser atendida en la hipótesis de que fuesen declarados inconstitucionales los impugnados artículos 6 (en los apartados e incisos impugnados) y 8 a 11 de la Ley 7/2015 y apreciáramos la conexión necesaria entre estos preceptos y el artículo 8.1 de la Ley 3/2008. Aun así, la extensión de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad a este último precepto no sería en ningún caso posible, pues se trata de un texto legal diferente de la Ley 7/2015 y tampoco se trata de un texto refundido.
Por tanto, no se dan en este caso los requisitos necesarios para que este Tribunal pueda hacer uso de la facultad del artículo 39.1 LOTC en relación con el enjuiciamiento por conexión del artículo 8.1 de la Ley 3/2008, no modificado por la Ley 7/2015. Entenderlo de otro modo significaría, como señalan las representantes procesales de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, desconocer lo establecido en el artículo 33 LOTC en cuanto a los plazos y su cómputo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, pues la impugnación en tiempo de la Ley catalana 7/2015 no permite, como es obvio, la reapertura del plazo para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley catalana 3/2008. Ello sin perjuicio, claro está, del control de constitucionalidad que pudiera llevar a cabo este Tribunal sobre la misma si se plantease cuestión de inconstitucionalidad por un Juez o Tribunal ordinario cumpliendo los requisitos que al efecto establecen los arts. 163 CE y 35 LOTC.
4. Sentada la precisión que antecede, debemos examinar seguidamente la tacha que el recurso dirige contra los arts. 6 (en los apartados e incisos impugnados) y 8 a 11 de la Ley 7/2015, que añaden diversas disposiciones a la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
Conforme ha quedado expuesto, se sostiene en el recurso que la exigencia, impuesta por esos preceptos (en relación con el artículo 8.1 de la Ley 3/2008), de inscripción en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña para ejercer determinadas profesiones deportivas, sin que queden exentos de la misma los profesionales del deporte que ya ejercen esas actividades en otra parte del territorio nacional y pretendieran hacerlo en aquella Comunidad Autónoma, incurre en inconstitucionalidad mediata por vulneración de lo establecido con carácter básico en los artículos 6, 18.2, letras b) y c), 19 y 20.1 c) de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.
Esta regulación estatal excluye que las autoridades lleven a cabo actuaciones que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de circulación (art. 18 de la Ley 20/2013) e impone la observancia del principio de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones de las autoridades del lugar de origen (arts. 6 y 19 y 20 de la Ley 20/2013). Esto garantiza el acceso y el ejercicio de todas las actividades económicas en condiciones de unidad de mercado por parte de operadores ya establecidos legalmente en cualquier parte de España, sin que pueda exigirse al operador económico el cumplimiento de nuevos requisitos o trámites adicionales por otras Administraciones territoriales diferentes. Los preceptos impugnados de la Ley catalana 7/2015 configuran un régimen de inscripción obligatoria en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña para poder ejercer en esta Comunidad Autónoma las profesiones deportivas que dicha Ley regula, sin excluir a aquellos profesionales del deporte que ya venían ejerciendo esas actividades profesionales en otras Comunidades Autónomas; lo que contradice lo establecido en los citados preceptos de la Ley 20/2013 con carácter básico en materia de unidad de mercado y libertad de establecimiento, según se afirma en el recurso.
La Ley catalana 7/2015, que reforma la Ley 3/2008, debe entenderse amparada en las competencias en materia de deporte, asumidas por la Generalitat de Cataluña en virtud de lo dispuesto por el artículo 134 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), sin perjuicio de que también puedan entrar en juego las competencias autonómicas en materia de profesiones tituladas (art. 125.4 EAC). Esas competencias autonómicas no impiden, desde luego, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales exclusivas que puedan concurrir en esa misma materia (STC 31/2010, FJ 59); señaladamente, en lo que ahora importa, las competencias que el Estado ostenta para garantizar la unidad de mercado.
Como recuerda la STC 79/2017, de 22 de junio (que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 1397-2014, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado), este Tribunal ha venido señalando que «la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1 CE)» (STC 79/2017, FJ 2).
Asimismo ha destacado este Tribunal que la unidad de mercado puede promoverse por el Estado mediante diversos cauces: a) a través de la reserva competencial al Estado de ámbitos materiales concretos de manera exclusiva y excluyente (entre otros los recogidos, por ejemplo, en los apartados 6, 7, 8 o 9 del artículo 149.1 CE); b) a través del respeto del contenido esencial de derechos fundamentales, pues puede hablarse de un sustrato de igualdad en todo el territorio nacional respecto de estos derechos (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13; c) a través del establecimiento en la Constitución de una serie de principios que limitan y enmarcan la acción de todos los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias (por ejemplo, los principios recogidos en el art. 139 CE). Todas estas previsiones constitucionales suponen «un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias» (SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4 y 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3). Se trata de «garantías estructurales» de la unidad económica, vinculadas con el hecho de que «todos los poderes públicos deban respetar en su actuación aquellas competencias y aquellos principios constitucionales que, al suponer un límite en sí a la diversidad regulatoria, preservan, en alguna medida, los rasgos propios del mercado nacional único» (STC 79/2017, FJ 2).
A lo anterior hay que añadir las «garantías dinámicas», que permiten que la unidad económica pueda igualmente promoverse a través del ejercicio efectivo por el Estado de las competencias horizontales o transversales que la Constitución le reconoce. Entre estas garantías se encuentra la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), que ampara todas aquellas normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a preservar y promover la unidad de mercado. Igualmente la competencia para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), que habilita al Estado a intervenir normativamente a fin de imponer aquella. Así, «a través del ejercicio efectivo de las competencias contenidas en los referidos títulos, el Estado promueve, en su caso, aquellos rasgos que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, caracterizan el mercado único» (STC 79/2017, FJ 2).
Al aprobar la Ley 20/2013, amparada expresamente, entre otros títulos competenciales, en los títulos horizontales de los apartados 1 y 13 del artículo 149.1 CE (disposición final cuarta de la Ley 20/2013), el legislador estatal ha perseguido el doble objetivo de garantizar la unidad de mercado y promover su funcionamiento más libre, mediante la imposición de mayores condicionamientos y restricciones a la capacidad de intervención de los poderes públicos en la economía, que entrañan una desregulación del mercado; objetivo este último que no es en sí mismo contrario a la Constitución, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, como también recuerda la citada STC 79/2017, FJ 2.
Entre los principios y reglas que la Ley 20/2013 establece para conseguir el doble propósito indicado destacan, en lo que importa al presente caso, las previsiones relativas al denominado principio de eficacia de las autoridades competentes en todo el territorio nacional (arts. 6, 19 y 20 y disposición adicional décima). Tiene como objetivo hacer frente a lo que el preámbulo de la Ley 20/2013 denomina «fragmentación del mercado nacional»; así como a la prohibición de actuaciones que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de circulación (art. 18), entre la que el legislador estatal incluye expresamente la exigencia «de inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen» [letra b) del artículo 18.2].
Sobre el contenido y alcance de los preceptos de la Ley 20/2013 que regulan el principio de eficacia en todo el territorio nacional se ha pronunciado por extenso la STC 79/2017, en sus fundamentos jurídicos 10 a 14, a los que procede remitirse. En lo que atañe a la resolución del presente recurso, bastará con recordar que la STC 79/2017 declara inconstitucionales y nulos los artículos 19 y 20 y la disposición adicional décima de la Ley 20/2013, de garantía de unidad de mercado, así como las letras b), c) y e) del artículo 18.2 de esa misma Ley.
Razona la STC 79/2017, FJ 12, que el principio de eficacia nacional de las disposiciones y actos autonómicos previsto en la Ley 20/2013 no supone el establecimiento del «principio de reconocimiento mutuo». Este tiene su desarrollo más acabado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y permitiría «condicionar la prestación de servicios y la comercialización de bienes a la existencia de una equivalencia en el nivel de protección de las diversas normativas territoriales, extremo ausente en la regulación del principio de eficacia nacional recogido en la Ley 20/2013, en el que la autoridad de destino ha de asumir la plena validez de lo establecido por la autoridad de origen tanto en materia de requisitos de acceso a la actividad como en relación con la circulación de bienes, sin que ese reconocimiento venga condicionado por la existencia de equivalencia alguna». El principio de eficacia nacional tampoco supone el establecimiento de un marco normativo armonizado de aplicación a todo el territorio español, pues su contenido no implica la sustitución de una pluralidad de regulaciones por una regulación uniforme o armonizada, ya que «no hay uniformidad en la normativa a aplicar, ni criterio alguno de armonización, sino que, al reconocer eficacia en todo el territorio nacional a las disposiciones y actuaciones de la Comunidad Autónoma de origen, permite la subsistencia de una pluralidad de regímenes jurídicos cuya aplicación depende del criterio de la procedencia del operador económico».
El principio de eficacia nacional recogido en la Ley 20/2013 –sigue razonando la STC 79/2017, FJ 13– supone una excepción al principio de territorialidad, que es implícito a nuestro modelo constitucional de distribución competencial (por todas, STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7 b). Las «normativas de las Comunidades Autónomas relativas al acceso a una actividad económica o a las características de los productos pasan a tener efectos supraterritoriales cuando se consideran normativas del lugar de origen del operador económico, al tiempo que las normativas autonómicas dejan de tener efecto dentro del propio territorio autonómico cuando este es el lugar de destino, y no el de origen, del operador económico». Ciertamente, el principio de territorialidad de las competencias no excluye que las normas y actos autonómicos pueden tener eficacia extraterritorial. Corresponde en tal caso al Estado fijar los puntos de conexión, ofreciendo a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que posibilite dicha eficacia y, a la vez, evite el eventual conflicto de intereses. En todo caso, el reconocimiento por parte del Estado de eficacia extraterritorial a las normas y actos autonómicos, en los términos precisados por la doctrina constitucional, tiene «un límite claro: la imposibilidad de reconocer tales efectos cuando no existe una equivalencia en las normativas aplicables».
De este modo, «cuando de lo que se trata es de excepcionar el principio de territorialidad otorgando eficacia extraterritorial a actos ejecutivos autonómicos que aplican un derecho propio que no es equivalente al derecho adoptado en el territorio en el que se debe reconocer tal eficacia, o directamente se trata de otorgar eficacia extraterritorial a disposiciones normativas autonómicas que establecen un estándar distinto al estándar que fija la normativa autonómica del lugar de destino, la ruptura del principio de territorialidad constitucionalmente consagrado y estatutariamente reconocido supone obligar a una Comunidad Autónoma a tener que aceptar dentro de su territorio una pluralidad de políticas ajenas», lo que «choca con la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, entre otras) y entraña la constricción de su autonomía, al permitirse la aplicación en el territorio de la Comunidad Autónoma de disposiciones adoptadas por un órgano representativo en el que los ciudadanos de la Comunidad Autónoma en la que finalmente se aplica no se encuentran representados» (STC 79/2017, FJ 13).
En suma, al establecer el legislador estatal el principio de eficacia nacional de las disposiciones y actos autonómicos en los términos que lo ha hecho en la Ley 20/2013, ha alterado sustancialmente el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas y, con él, la relación entre los ordenamientos autonómicos que deriva de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, con el consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas relacionadas con el ejercicio de actividades económicas. Así pues, «el denominado principio de eficacia nacional, tal como ha sido configurado por la Ley 20/2013, es contrario al orden constitucional de distribución de competencias», y ello «tanto por exceder del alcance de la competencia reconocida al Estado en el artículo 149.1.13 CE, como por vulnerar el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas, al permitir la aplicación en un mismo lugar del territorio nacional de normativas diferenciadas para aquellos operadores económicos que únicamente se diferencian por su procedencia» (STC 79/2017, FFFJ 13 y 14). Esta conclusión determina la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 20/2013, que sustentan su redacción en el principio de eficacia nacional. Por la misma razón se declaran inconstitucionales y nulas las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18 de la Ley 20/2013, así como su disposición adicional décima (STC 79/2017, FJ 14 y fallo).
5. Como ya se dijo, la tacha que en el presente recurso de inconstitucionalidad se dirige contra los artículos 6 (en los apartados e incisos impugnados) y 8 a 11 de la Ley 7/2015, que añaden diversas disposiciones a la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, plantea un problema de inconstitucionalidad mediata. Ello en la medida en que la obligatoriedad de la inscripción, impuesta por esa ley, en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña para ejercer determinadas profesiones deportivas en esta Comunidad Autónoma, determina, según el recurso, que los preceptos impugnados incurran en vulneración de lo establecido con carácter básico en los artículos 6, 18.2, letras b) y c), 19 y 20.1 c) de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, en cuanto al principio de eficacia en todo el territorio nacional y a la proscripción de actuaciones de las autoridades públicas que limiten las libertades de establecimiento y de circulación.
La inscripción registral obligatoria para poder ejercer las profesiones deportivas en Cataluña a las que se refiere la Ley 3/2008, reformada por la Ley 7/2015, supone que aquellos profesionales del deporte que ya vinieran ejerciendo legalmente su actividad en otra parte del territorio nacional queden sujetos a esa exigencia de inscripción si pretenden ejercer su profesión en Cataluña, lo que supone, según el recurso, un obstáculo o barrera no justificados a la unidad de mercado y a la libre prestación de servicios en todo el territorio nacional. El recurso se ciñe, como se ha visto, a argumentar que la normativa impugnada quebranta el principio de eficacia en todo el territorio nacional regulado en los artículos 6, 19 y 20 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, en relación con lo dispuesto en las letras b) y c) del artículo 18.2 de la misma Ley 20/2013, que consideran como actuaciones contrarias a las libertades de establecimiento y de circulación, entre otras, la exigencia de «inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen» y cualesquiera otros «requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen o donde el operador haya accedido a la actividad profesional o profesión».
Presupuesto inexcusable para la eventual estimación de esta concreta impugnación que el recurso de inconstitucionalidad dirige contra la exigencia, prevista en la Ley 7/2015, de inscripción registral obligatoria para ejercer determinadas profesiones deportivas en Cataluña, habría de ser, en consecuencia, la existencia de la norma básica estatal que se dice infringida por la Ley autonómica. Si existe esa norma estatal y puede concluirse que es básica en sentido material y formal, habiendo sido, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, podrá examinarse por este Tribunal si concurre o no una efectiva contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica y, de apreciarse esa contradicción, si resulta o no salvable por vía interpretativa (por todas, SSSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 17; 4/2013, de 17 de enero, FJ 3, y 204/2013, de 5 de diciembre, FJ 4).
Ocurre, sin embargo, como ha quedado expuesto, que la reciente STC 79/2017 declara que el denominado principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional, tal como ha sido configurado por la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, es inconstitucional por exceder del alcance de la competencia reconocida al Estado en el artículo 149.1.13 CE y por vulnerar el principio de territorialidad de las competencias autonómicas; lo que determina la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 20/2013, así como su disposición adicional décima, que sustentan su redacción en el referido principio de eficacia nacional. Por la misma razón se declaran inconstitucionales y nulas las letras b), c) y e) del artículo 18.2 de la Ley 20/2013, por cuanto la prohibición de los requisitos y condiciones que estos preceptos señalan para el ejercicio de una actividad económica es consecuencia directa del principio de eficacia nacional (STC 79/2017, FJ 14 y fallo).
No existe pues la contradicción entre la norma básica y los preceptos autonómicos impugnados, en la que el recurso de inconstitucionalidad fundamenta su impugnación, en lo relativo a la exigencia de inscripción registral en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña para poder ejercer determinadas profesiones deportivas en esta Comunidad Autónoma. Los preceptos de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, en los que el recurso fundamenta su impugnación, han sido declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2017, y expulsados por tanto del ordenamiento jurídico, en los términos indicados. Por ello, la exigencia de inscripción registral para ejercer determinadas profesiones deportivas en Cataluña, contenida en los preceptos impugnados de la Ley catalana 7/2015, no incurre en la contradicción con las previsiones de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, en las que se fundamenta la impugnación, referidas al principio de eficacia nacional (arts. 19 y 20) y a la interdicción de actuaciones limitativas de las libertades de establecimiento y circulación (art. 18.2).
En consecuencia, se desestima la impugnación que se dirige en el recurso contra los apartados 1, 2, 3 (en su inciso final), 4 y 5 (salvo el primer inciso) del artículo 6 y los arts. 8, 9, 10 y 11 de la Ley catalana 7/2015, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
6. Procede a continuación analizar el artículo 4 de la Ley catalana 7/2015, al que se imputa invasión de la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). El contenido de este precepto, que añade un apartado, el sexto, al artículo 8 de la Ley 3/2008, es el siguiente:
«La Secretaría General del Deporte debe establecer los convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de otros Estados miembros de la Unión Europea, para realizar su reconocimiento en los distintos sectores del deporte, y para permitir a los profesionales inscritos en el Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña el acceso a los registros europeos de profesionales del deporte, así como para permitir a cualquier profesional inscrito en un registro europeo, previa solicitud, acceder al Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña.»
Se alega en el recurso que la competencia para suscribir tratados y convenios internacionales está reservada al Estado con carácter exclusivo por el artículo 149.1.3 CE. El artículo 196 EAC, que se refiere a los tratados que afecten a las competencias de Cataluña, solo prevé la posible participación de la Comunidad Autónoma en la negociación de los que celebre el Gobierno de España. Por otra parte, los «acuerdos de colaboración» que la Generalitat puede suscribir «en el ámbito de sus competencias» (art. 195 EAC) no pueden exceder del marco de la categoría de los acuerdos internacionales «administrativos» y «no normativos» previstos en la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, que no constituyen fuentes de obligaciones ni se rigen por el Derecho internacional. El artículo 4 de la Ley catalana 7/2015 debería, por tanto, declararse inconstitucional y nulo, dada la falta de competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para celebrar convenios y acuerdos internacionales con otros registros de profesionales del deporte de Estados miembros de la Unión Europea, o con otros sujetos internacionales, dirigidos al reconocimiento mutuo de profesiones deportivas y a la inscripción de los profesionales en los respectivos registros. La competencia autonómica en esta materia no alcanza en ningún caso para acordar convenios con otros Estados que sean susceptibles de establecer obligaciones y reconocer derechos en el ámbito de las profesiones deportivas.
Las representantes procesales del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat niegan que el artículo 4 de la Ley 7/2015 incurra en el exceso competencial que se alega en el recurso. Afirman que las previsiones del artículo 4 de la Ley 7/2015 son habilitaciones de futuro que, para su efectividad, requerirán el cumplimiento de las condiciones que concrete la normativa de desarrollo. Por otra parte, este precepto no impide que los acuerdos a que se refiere deban someterse, en ejercicio de la función estatal de coordinación en materia de relaciones internacionales, que la Generalitat no niega, a los requisitos establecidos en la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, y la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, o en cualquier otra ley estatal que se dicte en el futuro sobre esta materia.
Planteados así los términos de la controversia suscitada en torno al artículo 4 de la Ley 7/2015, debe recordarse que, conforme a reiterada doctrina constitucional en relación con la competencia estatal en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior que sean necesarias o convenientes para el ejercicio de sus competencias, siempre que no invadan la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales del artículo 149.1.3 CE, u otras competencias estatales, ni perturben la dirección de la política exterior que incumbe al Gobierno español según el artículo 97 CE.
Sin pretender una descripción exhaustiva de la reserva a favor del Estado que establece el artículo 149.1.3 CE, este Tribunal ha identificado como algunos de los elementos esenciales que conforman su contenido los relativos a la celebración de tratados (ius contrahendi), a la representación exterior del Estado (ius legationis), a la creación de obligaciones internacionales y a la responsabilidad internacional del Estado. En otras palabras, las relaciones internacionales a las que se refiere el artículo 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional. Esto supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de este frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales (por todas, SSTC 165/1994, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 6; 31/2010, de 28 de junio, FJ 125; 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4; 85/2016, de 28 de abril, FJ 3; y 228/2016, 22 de diciembre, FFJJ 2 y 4).
De este modo, conforme a la doctrina constitucional citada, «la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno autonómico, debe respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior (art. 149.1.3 CE), incluidas las funciones de coordinación que le corresponden» (STC 228/2016, FJ 4).
La Generalitat de Cataluña tiene capacidad para llevar a cabo «acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias» (art. 193.2 EAC), «respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores» (art. 193.1 EAC); a lo que el artículo 195 EAC añade que «la Generalitat, para la promoción de los intereses de Cataluña, puede suscribir acuerdos de colaboración en el ámbito de sus competencias». En la STC 31/2010, FJ 126, este Tribunal descartó la pretendida inconstitucionalidad del artículo 195 EAC y puso de manifiesto que «la facultad que se reconoce a la Generalitat para suscribir acuerdos de colaboración con proyección exterior se circunscribe siempre, según reza el propio precepto, al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma y para la promoción de sus intereses. De la redacción del precepto en modo alguno cabe deducir que dicha facultad implique el ejercicio de un ius contrahendi, ni que origine obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, ni que incida en la política exterior del Estado, ni, en fin, que genere responsabilidad de este frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales; ámbitos estos reservados al Estado ex artículo 149.1.3 CE y que la Comunidad Autónoma debe respetar en todo caso en ejercicio de la facultad que le reconoce el artículo 195 EAC».
Es precisamente el artículo 195 EAC el precepto que ofrece fundamento competencial de los «acuerdos de colaboración» a los que se refieren los artículos 2 d) y 7.2 e) de la Ley catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, sobre cuya conformidad con la Constitución este Tribunal tuvo ocasión de pronunciarse en la citada STC 228/2016.
Como señala la STC 228/2016, FJ 5, estos «acuerdos de colaboración» han de ser entendidos «en los estrictos términos del artículo 195 EAC (conforme a la interpretación resultante de la STC 31/2010, FJ 126), que se limita a habilitar a la Generalitat para suscribir estos acuerdos en el ámbito de sus competencias y para la promoción de los intereses de Cataluña (art. 193 EAC); no pueden pues generar obligaciones jurídicas para sus firmantes ni suscribirse por la Comunidad Autónoma con sujetos de Derecho internacional, por ser ámbito reservado al Estado ex artículo 149.1.3 CE, que la Comunidad Autónoma debe respetar en todo caso, como afirmamos en la citada STC 31/2010, FJ 126. […] De la redacción de los arts. 2 d) y 7.2 e) de la Ley 16/2014 no cabe deducir que la facultad del Gobierno de la Generalitat de celebrar ‘acuerdos de colaboración’ implique el ejercicio de un ius contrahendi, reservado al Estado ex artículo 149.1.3 CE. Nada hay en estos preceptos que permita considerar que esos ‘acuerdos de colaboración’ constituyan tratados internacionales ni que se obstaculice o dificulte la función de coordinación estatal […]».
7. Expuesto lo anterior, estamos en condiciones de analizar si el artículo 4 de la Ley catalana 7/2015 vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales del artículo 149.1.3 CE. Para ello, hemos de dilucidar si el apartado sexto que el artículo 4 de la Ley 7/2015 añade al artículo 8 de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, conlleva que la Generalitat de Cataluña pueda suscribir acuerdos o convenios internacionales con sujetos de Derecho internacional, que supongan la asunción por su parte de obligaciones jurídicas internacionales de las que puedan derivar para el Estado español responsabilidad en la esfera internacional. En caso de ser así, se estaría efectivamente produciendo la vulneración competencial alegada, al implicar un ejercicio del ius contrahendi reservado en exclusiva al Estado, en los términos que resultan de nuestra doctrina.
La Ley catalana 7/2015, que reforma la Ley 3/2008, debe entenderse amparada en las competencias en materia de deporte, asumidas por la Generalitat en virtud de lo dispuesto por el artículo 134 EAC, como ya se dijo (sin que ello pueda impedir el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales que puedan concurrir en esa misma materia). Por otra parte es claro, conforme ha quedado expuesto, que la Generalitat ostenta la facultad de llevar a cabo «acciones con proyección exterior» (art. 193 EAC) que deriven directamente de sus competencias en materia deportiva, para la promoción de sus intereses en ese ámbito, respetando siempre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). De igual modo, la Generalitat puede suscribir «acuerdos de colaboración» en el ámbito de sus competencias sobre deporte (art. 195 EAC), en los términos ya indicados por nuestra doctrina (SSTC 31/2010, FJ 126, y 228/2016, FJ 5, por todas).
Como se ha visto, el apartado sexto del artículo 8 de la Ley catalana 3/2008, añadido por la Ley 7/2015, faculta a la Secretaría General del Deporte de la Generalitat para establecer «convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de otros Estados miembros de la Unión Europea». Ello con el fin de «realizar su reconocimiento en los distintos sectores del deporte» y «permitir a los profesionales inscritos en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña el acceso a los registros europeos de profesionales del deporte», así como el acceso a ese registro oficial de los profesionales inscritos en un registro europeo. En definitiva, el legislador autonómico habilita al departamento competente de la Generalitat en materia de deporte para establecer convenios y acuerdos con Estados miembros de la Unión Europea, cuyo objeto sea la equiparación de profesiones y competencias mínimas en el ámbito de las profesiones del deporte, a fin de que, las partes que firmen dicho convenio o acuerdo, reconozcan recíprocamente esas profesiones e inscriban a los profesionales en los registros respectivos.
Los acuerdos y convenios del artículo 4 de la Ley catalana 7/2015 no tienen cabida en ninguna de las dos categorías de acuerdos internacionales que, según la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, pueden suscribir las Comunidades Autónomas en su ámbito competencial.
No se trata, en efecto, de «acuerdos internacionales administrativos», puesto que su suscripción no se vincula, en modo alguno, a un previo tratado internacional que los contemple expresamente y que se trate de ejecutar. En contra de lo que sostiene la Letrada de la Generalitat, nada en el tenor del precepto impugnado permite interpretarlo en el sentido de entender subordinada la celebración de los convenios que contempla a un futuro tratado internacional. Esa facultad de suscribir tales convenios y acuerdos se atribuye por el precepto impugnado a un órgano de la Generalitat de manera unilateral, esto es, prescindiendo de la función de coordinación estatal, que se concreta, como recuerda la STC 228/2016, FJ 5, en la obligación de la Comunidad Autónoma de remitir los proyectos de acuerdos internacionales «administrativos» (así como los «no normativos») al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación antes de su firma, para que sean informados por la asesoría jurídica internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho internacional. Así lo establecen los artículos 52.3 y 53.3 de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, a fin de que la celebración de tales acuerdos y convenios no provoque distorsiones en la política exterior diseñada por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva del artículo 149.1.3 CE.
Los acuerdos y convenios previstos en el precepto recurrido tampoco encajan en la categoría de «acuerdos internacionales no normativos» de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales. Si se conviene permitir a los profesionales inscritos en registros europeos el acceso al registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña –que es el objeto de esos convenios según el precepto impugnado– se está asumiendo una obligación al respecto, jurídicamente exigible por el Estado miembro de la Unión Europea que suscriba dicho acuerdo; con la consiguiente vulneración de la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).
El artículo 15 de la Ley 3/2008, al que hace referencia la Letrada de la Generalitat, no permite tampoco deducir una interpretación del artículo 4 de la Ley 7/2015, que resulte conforme con la Constitución. Aquel precepto se limita a referirse a las normas reguladoras aplicables al reconocimiento para el ejercicio profesional de titulaciones obtenidas en Estados de la Unión Europea o en Estados en que sea aplicable la libre circulación de trabajadores y las libertades de establecimiento y prestación de servicios. No hace mención alguna a los convenios y acuerdos que ahora nos ocupan que permita matizar su eficacia o contenido de manera que sea compatible su celebración con la reserva del artículo 149.1.3 CE, que erige al Estado como el único sujeto dotado de ius contrahendi en la esfera de las relaciones internacionales (SSTC 137/1989, FJ 5; 198/2013, FJ 4, y 228/2016, FJ 5, por todas).
No cabe sino concluir, en suma, que la facultad que el artículo 4 de la Ley 7/2015 otorga al Gobierno de la Generalitat de Cataluña (Secretaría General del Deporte) de suscribir convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de Estados miembros de la Unión Europea, con efectos jurídicos inequívocos, es susceptible de reconocer derechos y de originar obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, de incidir en la política exterior del Estado español y, en fin, de generar responsabilidad de este frente a esos Estados. Esa facultad excede, por tanto, de la competencia autonómica para celebrar «acuerdos de colaboración» con proyección exterior, en los términos que este Tribunal ha precisado en la STC 228/2016, FJ 5, y supone un ejercicio del ius contrahendi reservado al Estado por el artículo 149.1.3 CE.
En consecuencia, el artículo 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2015, que añade un apartado sexto al artículo 8 de la Ley 3/2008, del ejercicio de profesiones del deporte, debe ser declarado inconstitucional y nulo.
1.º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el artículo 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
La inconstitucionalidad y nulidad del art. 8.6 de la Ley 3/2008, de 23 de abril, es establece por la nulidad del art. 4 de la Ley 7/2015, de 14 de mayo.
DICTADA en el Recurso 857/2016 (Ref. BOE-A-2016-2341).
la inconstitucionalidad y nulidad del art. 4 y la desestimación en todo lo demás de la Ley 7/2015, de 14 de mayo (Ref. BOE-A-2015-6015).
la inconstitucionalidad y nulidad del art. 8.6 de la Ley 3/2008, de 23 de abril (Ref. BOE-A-2008-9292).