Source: https://blog.landot-avocats.net/2020/07/10/pollution-atmospherique-letat-de-nouveau-et-tres-lourdement-condamne-ce-jour-revenons-en-details-sur-letat-du-droit-en-ce-domaine/
Timestamp: 2020-08-03 17:20:11+00:00
Document Index: 184186191

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Éric Landot 10 Juil. 2020 Brèves et articles
Après une première décision en juillet 2017, le Conseil d’État constate que le Gouvernement n’a toujours pas pris les mesures demandées pour réduire la pollution de l’air dans 8 zones en France. Pour l’y contraindre, le Conseil d’État prononce une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard, soit le montant le plus élevé qui ait jamais été imposé pour contraindre l’Etat à exécuter une décision prise par le juge administratif.
Revenons sur ce dossier au long, très long cours, en 10 points :
I. La Directive 2008/50/CE et ses premières mesures de transposition
II. L’arrêt ClientEarth
III. Un recours de la Commission européenne contre divers Etats, dont la France, pour insuffisance dans la transposition de cette Directive… conduisant à l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019
IV. De fait, les classements de la France en ce domaine ne sont pas flatteurs, et la fiscalité du diesel, combinée à l’incitation pendant des décennies au diesel, plombent nos résultats et nos efforts
V. Une fin difficile et incomplète de transposition en France de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008
VI. Présentons d’ailleurs « qui fait quoi » en France en matière de pollution atmosphérique
VII. Des habitants qui commencent à jouer la carte de la responsabilité de l’Etat avec, pour l’instant, des victoires symboliques, et avec un juge administratif qui leur donne un peu d’air sans en manquer lui-même
VIII. La loi énergie-climat
IX. La LOM
X. L’ARRÊT RENDU CE JOUR : une répétition de l’arrêt de 2017 mais en beaucoup plus sévère
Son article 13 impose que ne soient pas dépassées des valeurs limites de concentration de polluants, notamment de dioxyde d’azote et de particules fines PM10, fixées à son annexe XI.
Le principe de cette obligation est transposé dans le droit français à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Les valeurs limites sont transposées à l’article R. 221-1 de ce code.
La loi de modernisation de notre système de santé (L. n° 2016-41, 26 janvier 2016, art. 46) prévoit qu’un objectif pluriannuel de diminution de la moyenne annuelle des concentrations journalières de particules atmosphériques sera fixé par arrêté ministériel après avis de l’ANSES.
Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025.
La France a particulièrement peiné à transposer, tardivement et peut-être incomplètement, cette directive, comme il va l’être retracé au fil des parties IV. à VI. ci-après.
La France est plutôt un mauvais élève européen au regard de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 (voir aussi CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13 précité) et des textes de droit national (art. L. 221-1 puis art. L. 222-4 et suiv. du Code de l’environnement).
Il existe deux catégories de polluants atmosphériques :
les polluants primaires, émis directement : monoxyde d’azote, dioxyde de soufre, monoxyde de carbone, particules (ou poussières), métaux lourds, composés organiques volatils, hydrocarbures aromatiques polycycliques…
les polluants secondaires issus de transformations physico-chimiques entre polluants de l’air sous l’effet de conditions météorologiques particulières : ozone, dioxyde d’azote, particules)…
Les valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote ont été dépassées de manière récurrente dans diverses régions, notamment en Ile-de-France, et ce notamment pour la période comprise entre 2012 et 2016.
Début 2017, la Commission européenne a adressé, à la France et à 4 autres pays (Allemagne, Espagne, Italie et Royaume-Uni… sauf que les grands bretons s’apprêtent à faire le mur, donc…), un dernier avertissement avant poursuites Deux mois. La France, mauvaise élève en termes de pollution atmosphérique, n’avait alors que deux mois pour inventer des excuses. Pour trouver des explications à présenter au Surveillant général, à savoir la Commission européenne. Et des « c’est pas moi M’sieur » ou « j’lai pas fait exprès » pourraient ne pas suffire.
Motif en cause ? Citons la Commission :
« ces pays n’ont pas remédié aux infractions répétées aux limites en matière de pollution atmosphérique fixées pour le dioxyde d’azote (NO 2). La pollution par le NO 2 constitue une grave menace pour la santé. La plupart des émissions proviennent de la circulation routière.
La Commission européenne invite instamment 5 États membres à prendre des mesures afin de garantir une bonne qualité de l’air et de protéger la santé publique.
Plus de 400 000 citoyens meurent prématurément chaque année dans l’Union européenne à cause de la mauvaise qualité de l’air. La pollution de l’air provoque en outre des maladies respiratoires et cardiovasculaires chez des millions d’Européens. En 2013, la persistance de niveaux élevés de dioxyde d’azote (NO2) a entraîné la mort prématurée de près de 70 000 Européens, soit presque trois fois le nombre de décès par accident de la route au cours de la même année.
La législation de l’UE concernant la qualité de l’air ambiant (directive 2008/50/CE) fixe des valeurs limites pour les polluants atmosphériques, notamment le dioxyde d’azote.Encas de dépassement de ces valeurs limites, les États membres sont tenus d’adopter et de mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées visant à mettre fin à cette situation dans les plus brefs délais.»
Pour la France, 19 zones de qualité de l’air sont concernées, notamment Paris, Marseille et Lyon).
Toujours selon la Commission en 2017 :
« Au nombre des mesures envisageables pour réduire les émissions polluantes tout en accélérant la transition vers une économie à faible intensité de carbone figurent la réduction du volume global du trafic, l’utilisation des carburants, le passage aux voitures électriques et/ou l’adaptation du comportement des conducteurs. Dans ce contexte, la réduction des émissions des véhicules à moteur diesel constitue une étape importante pour garantir le respect des normes de l’Union en matière de qualité de l’air.
S’il est vrai qu’il appartient aux autorités des États membres de choisir les mesures appropriées pour remédier aux dépassements des limites fixées pour le NO2, il n’en reste pas moins que des efforts beaucoup plus importants doivent être consentis aux niveaux local, régional et national pour respecter les obligations découlant des règles de l’Union et protéger la santé publique. Si les États membres n’agissent pas dans un délai de deux mois, la Commission pourrait décider de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.»
Des actions en justice portant sur le NO2 ont été engagées contre 12 États membres, qui faisaient ainsi en 2017 l’objet de procédures d’infraction, à savoir l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Hongrie, l’Italie, la Pologne, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni. Une action pourrait être engagée contre d’autres États membres.
Pollution atmosphérique : la Commission européenne adresse, à la France, un dernier avertissement avant poursuites
http://www.avere-france.org/Site/Article/?article_id=7678&from_espace_adherent=0
Donc, en raison des dépassements des valeurs limites annuelles de dioxyde d’azote dans de nombreuses zones du territoire français depuis le 1er janvier 2010, la Commission a engagé, en 2014, une procédure en manquement contre la France.
Puis, le 19 juin 2015, la Commission a estimé que la France n’avait pas observé les valeurs limites applicables pour le dioxyde d’azote (prévues à l’article 13 de la directive) et que, bien qu’ayant adopté des plans relatifs à la qualité de l’air et/ou d’autres mesures visant à réduire les émissions de dioxyde d’azote, elle avait manqué à l’obligation de faire en sorte que la période de dépassement soit la plus courte possible (prévue à l’article 23 de la directive).
La Commission a donc invité la France à prendre les mesures nécessaires pour satisfaire à ses obligations et, faute pour celle-ci d’avoir pris ces mesures, a introduit un recours en manquement contre la France devant la Cour de justice.
La France ne conteste pas l’existence persistante des dépassements des valeurs limites horaires et annuelles de dioxyde d’azote dans les zones et agglomérations 2 faisant l’objet du recours introduit par la Commission. Cependant, elle conteste le caractère prétendument systématique de ces dépassements.
Dans son arrêt du 24 octobre 2019, la CJUE souligne que le fait de dépasser les valeurs limites pour le dioxyde d’azote dans l’air ambiant suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement à l’obligation prévue à l’article 13 de la directive.
La Cour rappelle, en réponse à l’argument de la France selon lequel le retard dans l’application de la directive doit être apprécié au regard des difficultés structurelles rencontrées lors de la transposition de celle-ci, que la date à partir de laquelle les valeurs limites pour le dioxyde d’azote devaient être respectées était fixée au 1er janvier 2010. Or, poursuit la Cour, dès lors que le constat objectif du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent les traités a été établi, il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques ou structurelles auxquelles celui-ci aurait été confronté.
En outre, la Cour indique que la directive prévoit que, lorsque le dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote a lieu après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir un plan relatif à la qualité de l’air qui répond à certaines exigences. Ce plan doit prévoir les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible, et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. Il doit être transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
La Cour souligne que le fait qu’un État membre dépasse les valeurs limites pour le dioxyde d’azote dans l’air ambiant ne suffit pas, à lui seul, pour considérer qu’il a manqué à l’obligation résultant de l’article 23 de la directive. Néanmoins, selon la directive, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.
Or, la Cour constate que la France n’a manifestement pas adopté, en temps utile, des mesures appropriées permettant d’assurer un délai de dépassement qui soit le plus court possible. Ainsi, le dépassement des valeurs limites en cause durant sept années consécutives demeure systématique et persistant dans cet État membre malgré l’obligation pour la France de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle le délai de dépassement doit être le plus court possible.
La Cour conclut qu’une telle situation démontre par elle-même que la France n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote soit la plus courte possible, au sens de la directive.
NB : ce qui ne veut pas dire, pas avec certitude, que la France est aujourd’hui « en dehors des clous » (il y a de forts risques que ce soit le cas, mais ce n’est pas posé avec certitude dans le dispositif, dans la conclusion, de l’arrêt).
La Cour fait donc droit au recours de la Commission et condamne la France pour manquement aux obligations issues de la directive qualité de l’air.
Pour lire cet arrêt, voir la fin de l’article :
https://blog.landot-avocats.net/2019/10/24/pollution-atmospherique-passee-voire-presente-voici-larret-commente-de-la-cjue-qui-ce-jour-condamne-la-france/
Yale University, qui a très bien classé la France en termes environnementaux au niveau mondial, confirmait que ce n’était pas le cas pour les questions de qualité de l’air :
https://epi.envirocenter.yale.edu/2018-epi-report/air-quality
L’INSEE, dans son étude sur les objectifs de développement durable (ODD) et la France en 2019) est un peu plus flatteuse. Voir la dernière ligne du point 11 sur la question précise des particules fines :
voir aussi : Performance environnementale, Objectifs de développement durable (ODD) : où en est la France ? Comparaison de 5 rapports ou études
La circulation routière est responsable d’environ 40 % des émissions d’oxyde d’azote (NOx) dans l’UE. Au niveau du sol, la part relative de la circulation est beaucoup plus élevée (étant donné que les émissions des hautes cheminées industrielles sont diluées avant d’atteindre le sol). Sur le total des émissions de NOx provenant de la circulation, 80 % environ sont dues aux véhicules à moteur diesel.
C’est encore plus vrai en France qu’en moyenne européenne.
En fait la France a peu d’émissions d’usines (et celles-ci ont de bonnes normes et se dispersent plutôt) et sa production d’énergie, nucléaire, n’entraîne ni coût carbone ni pollution de l’air (ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas de de coût environnemental)...
Notre pollution industrielle est donc faible sauf accident bien sûr comme pour l’usine Lubrizol, mais la France a un parc diesel considérable qui fut (pour des raisons largement visant à favoriser nos constructeurs automobiles nationaux…) largement financé par le contribuable.
Fiscalité environnementale : le CPO (Cour des comptes) appelle à une relance de la fiscalité carbone… post bonnets rouges puis post gilets-jaunes
Le Conseil d’Etat, en juillet 2017, a donc enjoint à l’Etat de s’activer (CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254).
Après avoir rappelé, dans cet arrêt, en s’appuyant sur l’arrêt ClientEarth rendu par la CJUE le 19 novembre 2014 (voir ci-avant), la portée des obligations fixées par la directive et transposées dans le code de l’environnement (point 3), le Conseil d’État juge tout d’abord que le dépassement persistant des valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote dans plusieurs zones du territoire national au cours des trois années ayant précédé celle des décisions attaquées constitue une méconnaissance des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement, qui transposent l’article 13 de la directive (point 7).
Le délai imparti par le Conseil d’État aux autorités compétentes pour prendre ces mesures et les transmettre à la Commission européenne est de 9 mois et expirait le 31 mars 2018.
Pollution atmosphérique : le Conseil d’Etat vient d’enjoindre au Gouvernement de prendre des mesures… d’ici à mars 2018. Voici l’arrêt.
L’arrêté du 17 juillet 2019 modifiant l’arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ambiant (NOR: TRER1916991A) était censé clore cette transposition, mais ce point de vue optimiste est discuté. Voir :
Dispositif national de surveillance de la qualité de l’air : déconcentration et fin de la transposition de la directive 2008/50/CE, au JO de samedi
Voyons donc le régime français en ce domaine, maintenant, à l’épreuve de cet incendie à Rouen, au fil des points qui suivent.
Voici une vidéo pédagogique, par Me Eric Landot, qui, en à peine plus de 13 mn fait le point sur qui fait quoi, dans le monde public, en matière de qualité de l’air, en matière de pollution atmosphérique :
NB : cette vidéo, mise en ligne le 2 octobre 2019, présentait déjà l’essentiel de ce qui est devenu depuis la loi énergie-climat (les points concernés n’ayant pas été modifiés). Cette vidéo anticipait déjà ce qui allait devenir l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019, mais sans l’annoncer naturellement (faute de boule de cristal). Ce n’est donc que sur ce dernier point (plutôt de détail, en fait) que cette vidéo peut être considérée comme n’étant plus à jour dans les sources juridiques. De même les avancées de la loi d’orientation des mobilités (LOM) sont-elles trop limitées pour changer le contenu de ce qui a été présenté dans cette vidéo. Donc, à ce niveau de présentation rapide, le fond du droit, au sein de cette vidéo, est à jour.
Voir aussi l’accélération des plans de protection de l’atmosphère (PPA) :
Plans de protection de l’atmosphère : un décret, au JO de ce matin, impose de compresser délais de réalisations et durées de dépassement
Les habitants, eux, commencent à agir en Justice, avec des recours recevables mais avec des préjudices à ce jour trop peu spécifiques pour donner lieu à indemnisation par l’Etat (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202 ; TA de Paris, 4 juillet 2019, n°1709333, n°1810251 et n°1814405 ; TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362).
Le TA de Montreuil a constaté dans son jugement que les seuils de concentration de certains gaz polluants ont été dépassés de manière récurrente entre 2012 et 2016 dans la région Ile-de-France. Il en déduit que le plan de protection de l’atmosphère pour l’Ile-de-France adopté le 7 juillet 2006 et révisé le 24 mars 2013, ainsi que ses conditions de mise en œuvre, sont insuffisants au regard des obligations fixées par la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 telles que transposées dans le code de l’environnement. En conséquence le tribunal juge que l’insuffisance des mesures prises pour remédier au dépassement des valeurs limites est constitutive d’une carence fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État.
Pollution atmosphérique : l’Etat peut être condamné (en responsabilité administrative cette fois)
Même histoire qu’à Montreuil ou à Paris, mais cette fois à la sauce lyonnaise, le 26 septembre 2019.
Le tribunal administratif de Lyon a reconnu une faute de l’Etat à raison des insuffisances du plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise.
Une mère de famille a saisi le tribunal d’une demande indemnitaire en réparation du préjudice dont elle s’estimait victime, avec son fils mineur, du fait de la pollution atmosphérique dans l’agglomération lyonnaise.
Le tribunal, tout en constatant que le plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise indiquait que de nombreux foyers demeureraient exposés dans l’avenir à des concentrations en particules fines et dioxyde d’azote supérieures aux valeurs limites, a noté que, depuis plusieurs années, et sur des périodes parfois importantes, des dépassements des valeurs limites de ces polluants se sont effectivement produits.
Le tribunal, après avoir relevé que ce plan et les moyens dont il prévoit la mise en œuvre étaient insuffisants pour empêcher une méconnaissance de ces valeurs limites sur une durée la plus courte possible, a jugé que cette situation caractérisait une faute de l’Etat dans la mise en œuvre des obligations résultant pour lui des stipulations de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, telles qu’elles ont été transposées dans le code de l’environnement.
En revanche il a estimé que, compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville, il n’y avait pas ici d’atteinte suffisamment grave au droit de vivre dans un environnement sain, tel qu’il est protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
En l’absence d’éléments suffisants permettant d’établir un lien de causalité direct et certain entre la faute de l’Etat et les préjudices dont se prévalait la requérante, le tribunal a rejeté la demande de condamnation.
Voir TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362 :
1800362
2/ le juge pose un principe mais exige encore à ce jour des preuves quant au préjudice indemnisable qui rendent ces jurisprudences plus virtuelles que réelles… Mais le principe est posé
Au JO du 9 novembre, se trouvait la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000039355955&dateTexte=&categorieLien=id
VOICI CE TEXTE EN PDF :
joe_20191109_0261_0001
… après un passage au Conseil constitutionnel opéré presque sans encombre. Voir :
Pour un premier décryptage, voir :
Premier décryptage, sommaire, de la loi énergie – climat n° 2019-1147 du 8 novembre 2019
MAIS ce texte ne comporte que des mesures indirectes sur la qualité de l’air.
La LOM garée au JO
La LOM en moins de 5 mn [VIDEO]
Le Conseil d’État, réuni en Assemblée du contentieux (sa formation la plus solennelle), constate d’abord que les valeurs limites de pollution restent dépassées dans 9 zones en 2019 (dernière année pour laquelle le Gouvernement a fourni au Conseil d’Etat des chiffres complets) : Vallée de l’Arve, Grenoble, Lyon, Marseille-Aix, Reims, Strasbourg et Toulouse pour le dioxyde d’azote, Fort-de-France pour les particules fines, et Paris pour le dioxyde d’azote et les particules fines.
Le Conseil d’État relève que le plan élaboré en 2019 pour la vallée de l’Arve (Haute-Savoie) comporte des mesures précises, détaillées et crédibles pour réduire la pollution de l’air et assure un respect des valeurs limites d’ici 2022. En revanche, les « feuilles de route » élaborées par le Gouvernement pour les autres zones ne comportent ni estimation de l’amélioration de la qualité de l’air attendue, ni précision sur les délais de réalisation de ces objectifs. Enfin, s’agissant de l’Ile-de-France, le Conseil d’État relève que si le plan élaboré en 2018 comporte un ensemble de mesures crédibles, la date de 2025 qu’il retient pour assurer le respect des valeurs limites est, eu égard aux justifications apportées par le Gouvernement, trop éloignée dans le temps pour pouvoir être regardée comme assurant une correcte exécution de la décision de 2017.
Le Conseil d’État en déduit que, hormis pour la vallée de l’Arve, l’État n’a pas pris des mesures suffisantes dans les 8 zones encore en dépassement pour que sa décision de juillet 2017 puisse être regardée comme pleinement exécutée.
En conséquence, la plus haute juridiction administrative décide d’infliger à l’État une astreinte de 10 M€ par semestre tant qu’il n’aura pas pris les mesures qui lui ont été ordonnées
Afin d’assurer sur l’État une contrainte suffisante, le Conseil d’État décide de lui infliger une astreinte si celui-ci ne justifie pas avoir pris d’ici six mois les mesures demandées.
Le Conseil d’État fixe cette astreinte à 10 millions d’euros par semestre, soit plus de 54.000 euros par jour, compte tenu du délai écoulé depuis sa première décision, de l’importance du respect du droit de l’Union européenne, de la gravité des conséquences en matière de santé publique et de l’urgence particulière qui en résulte.
Il juge pour la première fois que, si l’État ne prenait pas les mesures nécessaires dans le délai imparti, cette somme pourrait être versée non seulement aux associations requérantes mais aussi à des personnes publiques disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’État et dont les missions sont en rapport avec la qualité de l’air ou à des personnes privées à but non lucratif menant des actions d’intérêt général dans ce domaine.
Il précise enfin que ce montant, le plus élevé jamais retenu par une juridiction administrative française à l’encontre de l’Etat, pourra être révisé par la suite, y compris à la hausse, si la décision de 2017 n’a toujours pas été pleinement exécutée.
Par une demande, enregistrée le 2 octobre 2018 au secrétariat de la section du rapport et des études du Conseil d’Etat, l’association Les amis de la Terre – France, l’association Les amis de la Terre – Paris, l’Association de défense contre les nuisances aériennes (ADVOCNAR), l’association France nature environnement – Ile de France, l’association Les amis de la Terre – Val de Bièvre, l’association France nature environnement – Provence Alpes Côte d’Azur, l’association France nature environnement – Bouches du Rhône, le Collectif anti nuisance L2, l’association Cap au nord, l’Association de défense du site du Réaltor et de son environnement, l’association RAMDAM, l’association Sauvons la Mathilde, l’association NOSTERPACA, l’association CIRENA, l’association Rires sans frontière, l’Association nature du nogentais (ANN), l’association Les amis de la Terre – Loire Atlantique, l’association Autrement pour les aménagements des contournements (autoroutiers et ferroviaires) de l’habitat et de l’Est, l’association Les amis de la Terre – Côte d’Or, l’association Défense des intérêts des riverains de l’aérodrome de Pontoise-Corneilles en Vexin, M. Simon Baumert, l’association SOS Paris, M. Thomas Bourdrel, M. Thierry Reeb, l’association Nos villages se soucient de leur environnement (NOVISSEN), l’association Champagne-Ardenne nature environnement (CANE), l’association Les amis de la Terre – Dunkerque, l’Association pour la sauvegarde du patrimoine et de l’environnement à Antony, l’association Greenpeace France, l’Association de défense de l’environnement et de la population de Toussieu (ADEPT), l’association Val de Seine vert, l’Association pour la Sauvegarde de Boulogne Nord-Ouest (ASBNO), l’association Toulon Var déplacements, l’Association inter village pour un environnement Sain (AIVES), l’association Marennes contre les nuisances, l’association COFIVER, M. Arnault Pfersdorff, M. Emmanuel Provot, l’association Respect environnement, la Fédération Fracture, l’association Union française contre les nuisances des aéronefs (UFCNA), l’association Forum sud francilien contre les nuisances aériennes, Mme Barbara Bouillon, Mme Sophie Rabourdin, l’association Environnement 92, l’association Chaville Environnement, l’association Comité riverains Aéroport Saint-Exupéry (CORIAS), l’association France nature environnement – Centre Val de Loire, l’association Les amis de la Terre – Nord, l’association Actions citoyennes pour une transition énergétique solidaire (ACTEnergieS), l’Association de concertation et de proposition pour l’aménagement et les transports (ACPAT), Mme Maïté Seegmuller, l’association Comité des intérêts de quartier (CIQ) Saint Jean de Tourette Protis, l’Association vexinoise de lutte contre les carrières cimentières (AVL3C), l’association Alertes nuisances aériennes (ANA), l’association Nord écologie conseil, l’association France nature environnement – Guadeloupe, l’association Notre affaire à tous, l’Association de protection des collines peypinoises (APCP), l’association France nature environnement – Bourgogne Franche-Comté, l’association Respire, l’association Vivre et agir en Maurienne, l’association Alofa Tuvalu, l’association Les amis de la Terre – Landes, l’association Les amis de la Terre – Meurthe et Moselle, l’association France nature environnement – Paris, l’association Sommeil et santé, l’Association niçoise pour la qualité de l’air et l’environnement et de la vie, l’association Réseau vert Provence, l’association Fédération Alsace nature, l’Association de défense de l’environnement de Chaponnay, l’association Défense des riverains de l’aéroport de Paris, l’association Union des calanques littoral, l’association Collectif régional associatif nord environnement (CRANE) solidaire, l’association Virage énergie, l’association Le fer autrement, l’association Collectif contre les nuisances aériennes de l’agglomération toulousaine et la commune de Marennes demandent au Conseil d’Etat :
– la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 ;
– les arrêts C-404/13 du 19 novembre 2014 et C-636/18 du 24 octobre 2019 de la Cour de justice de l’Union européenne ;
– la décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d’Etat statuant au contentieux ;
– le rapport de Mme Airelle Niepce, rapporteure,
– les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;
1. Afin d’assurer l’exécution de ses décisions, la juridiction administrative peut prononcer une astreinte à l’encontre d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, soit dans la décision statuant au fond sur les prétentions des parties sur le fondement de l’article L. 911-3 du code de justice administrative, soit ultérieurement en cas d’inexécution de la décision sur le fondement des articles L. 911-4 et L. 911-5 du même code. En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive de la décision, la juridiction procède, en vertu de l’article L. 911-7 de ce code, à la liquidation de l’astreinte. En vertu du premier alinéa de l’article L. 911-8 de ce code, la juridiction a la faculté de décider, afin d’éviter un enrichissement indu, qu’une fraction de l’astreinte liquidée ne sera pas versée au requérant, le second alinéa prévoyant que cette fraction est alors affectée au budget de l’État. Toutefois, l’astreinte ayant pour finalité de contraindre la personne morale de droit public ou l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à exécuter les obligations qui lui ont été assignées par une décision de justice, ces dispositions ne trouvent pas à s’appliquer lorsque l’Etat est débiteur de l’astreinte en cause. Dans ce dernier cas, lorsque cela apparaît nécessaire à l’exécution effective de la décision juridictionnelle, la juridiction peut, même d’office, après avoir recueilli sur ce point les observations des parties ainsi que de la ou des personnes morales concernées, décider d’affecter cette fraction à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’Etat et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige ou à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général également en lien avec cet objet.
2. Par une décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a, d’une part, annulé les décisions implicites du Président de la République, du Premier ministre et des ministres chargés de l’environnement et de la santé refusant de prendre toutes mesures utiles et d’élaborer des plans conformes à l’article 23 de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe permettant de ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote en-deçà des valeurs limites fixées à l’annexe XI de cette directive, d’autre part, enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 des motifs de cette décision, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. L’association Les amis de la Terre – France, soixante-huit autres associations, huit personnes physiques ainsi que la commune de Marennes (Rhône) ont saisi le Conseil d’Etat, sur le fondement de l’article L. 911-5 du code de justice administrative, d’une demande d’astreinte pour assurer l’exécution de cette décision.
4. D’une part, l’Association nature du nogentais, l’association Les amis de la Terre – Loire Atlantique, l’association Les amis de la Terre – Côte d’Or, l’association NOVISSEN, l’association Les amis de la Terre – Dunkerque, l’association France nature environnement – Centre Val de Loire, l’association Les amis de la Terre – Nord, l’association Nord écologie conseil, l’association France nature environnement – Guadeloupe, l’association France nature environnement – Bourgogne Franche-Comté, l’association Alofa Tuvalu, l’association Les amis de la Terre – Landes, l’association Les amis de la Terre – Meurthe et Moselle, l’association CRANE solidaire, l’association Virage énergie, l’association Rires sans frontière, dont le champ d’action territorial ne couvre aucune des zones concernées par l’injonction prononcée par la décision du 12 juillet 2017, d’autre part, l’association NOSTERPACA, l’association Toulon Var déplacements, l’AVL3C, l’association Sommeil et santé, l’association Le Fer autrement, l’association Sauvons la Mathilde et l’association Réseau vert Provence, eu égard à leur objet social, ne peuvent être regardées comme des parties intéressées au sens des dispositions des articles L. 911-4 et R. 931-2 du code de justice administrative. Par suite, la demande d’astreinte est irrecevable en ce qu’elle les concerne. En revanche, la demande est recevable en ce qu’elle concerne l’association Les amis de la Terre –France, partie à l’instance ayant donné lieu à la décision du 12 juillet 2017, et les autres personnes physiques et morales demanderesses, qui peuvent être regardées comme des parties intéressées au sens de ces mêmes dispositions.
6. Les dispositions de l’article 13 de la directive du 21 mai 2008 ont été transposées en droit interne à l’article L. 221-1 du code de l’environnement, qui prévoit notamment que : « (…) Des normes de qualité de l’air définies par décret en Conseil d’Etat sont fixées, après avis de l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l’Union européenne et, le cas échéant, par l’Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. / (…) ». Les dispositions de l’article 23 de la directive ont pour leur part été transposées notamment par les articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement, qui prévoient l’adoption d’un plan de protection de l’atmosphère dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat, les normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L. 221-1 du même code ou, le cas échéant, les normes spécifiques mentionnées au 2° du I de l’article L. 222-1, ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l’être. Ces plans de protection de l’atmosphère ont pour objet de ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère à l’intérieur de la zone concernée à un niveau conforme à ces normes. Pour autant, le deuxième alinéa du I de l’article L. 222-4 du même code prévoit la possibilité de ne pas recourir à un plan de protection de l’atmosphère « lorsqu’il est démontré que des mesures prises dans un autre cadre seront plus efficaces » pour respecter les normes en cause.
7. Il résulte de ces dispositions que si les plans de protection de l’atmosphère ont vocation à tenir lieu des plans relatifs à la qualité de l’air prévus par l’article 23 de la directive du 21 mai 2008, aucune disposition de cette directive, comme aucune disposition de droit national, ne s’oppose à ce que l’administration emploie d’autres instruments pour ramener les émissions de polluants à un niveau compatible avec les normes de qualité de l’air définies aux articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement. En toute hypothèse, afin de pouvoir être regardés comme des plans relatifs à la qualité de l’air conformes aux exigences de la directive, les plans de protection de l’atmosphère et les instruments qui les complètent ou les remplacent doivent, d’une part, comporter l’ensemble des informations prévues à la section A de l’annexe XV de la directive telle que transposée à l’article R. 222-15 du code de l’environnement, et en particulier « des informations sur toutes les actions engagées ou prévues tendant à réduire la pollution atmosphérique avec l’évaluation prévisible de leur effet sur la qualité de l’air (…) » complétées des « indicateurs de moyens notamment financiers nécessaires à leur réalisation », du « calendrier de leur mise en œuvre » et de « l’estimation de l’amélioration de la qualité de l’air qui en est attendue et du délai de réalisation de ces objectifs », d’autre part, démontrer que ces actions permettent que la période de dépassement des valeurs limites de concentration en polluants soit la plus courte possible.
8. Il résulte de l’instruction et notamment des mesures d’instruction diligentées par la 6ème chambre que, d’une part, sur les douze zones administratives de surveillance (ZAS) de la qualité de l’air concernées par l’injonction prononcée par la décision du 12 juillet 2017 s’agissant de la concentration en dioxyde d’azote (Grenoble Rhône-Alpes, Lyon Rhône-Alpes, Marseille Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Montpellier Languedoc-Roussillon, Nice Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Paris Ile-de-France, Saint-Etienne Rhône-Alpes, Strasbourg Alsace, Toulon Provence-Alpes-Côte-d’Azur, zone urbaine régionale (ZUR) Champagne-Ardenne, Toulouse Midi-Pyrénées et ZUR Rhône-Alpes), si la moyenne annuelle maximale de concentration de ce polluant a diminué entre 2016 et 2018 pour neuf d’entre elles, la valeur limite de concentration en moyenne annuelle civile fixée à l’article R. 221-1 du code de l’environnement, conformément à l’annexe XI de la directive du 21 mai 2008, demeurait dépassée dans dix d’entre elles en 2018, dernière année pour laquelle le Gouvernement a fourni au Conseil d’Etat des mesures complètes définitives. Cette tendance est confirmée par les données provisoires pour l’année 2019, transmises les 16 et 26 juin 2020, qui mettent en évidence huit ZAS pour lesquelles un dépassement de cette valeur limite persiste encore (zone à risques – hors agglomération (ZAR) Vallée de l’Arve, zone à risque – agglomération (ZAG) Grenoble, ZAG Lyon, ZAG Marseille– Aix, ZAG Paris, ZAR Reims, ZAG Strasbourg et ZAG Toulouse, compte tenu des nouvelles terminologies et du nouveau zonage issu de l’arrêté du 26 décembre 2016 relatif au découpage des régions en zones administratives de surveillance de la qualité de l’air ambiant). Par ailleurs, sur les trois zones concernées par l’injonction prononcée s’agissant de la concentration en particules fines PM10 (ZUR Martinique, Paris – Ile de France et ZUR Rhône-Alpes), si la valeur limite de concentration en moyenne annuelle n’a été dépassée en 2018 que dans la ZAG Paris, la valeur limite de 50 µg/m3 en moyenne journalière l’a été plus de 35 fois dans deux ZAS (jusqu’à 68 jours dans la ZAG Paris et 44 jours dans la ZAG Fort-de-France), ces données étant confirmées par les données provisoires pour l’année 2019.
11. Il résulte de tout ce qui précède que, pour chacune des zones administratives de surveillance mentionnées au point 8 dans lesquelles les valeurs limites de concentration en NO2 et PM10 fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement demeurent dépassées, à l’exception de celle de la Vallée de l’Arve pour les raisons indiquées au point 10, les différents éléments produits au cours de la procédure juridictionnelle ne permettent pas d’établir que les effets cumulés des différentes mesures adoptées à la suite de la décision du 12 juillet 2017 permettront de ramener les niveaux de concentration en ces deux polluants en deçà de ces valeurs limites dans le délai le plus court possible. Il en résulte que pour les ZAS Grenoble et Lyon, pour la région Auvergne – Rhône-Alpes, Strasbourg et Reims, pour la région Grand-Est, Marseille-Aix, pour la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Toulouse, pour la région Occitanie et Paris, pour la région Ile-de-France, s’agissant des taux de concentration en dioxyde d’azote, et pour les ZAS Paris et Fort-de-France, s’agissant des taux de concentration en PM10, à la date de la présente décision, l’Etat ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l’exécution complète de cette décision.
Article 3 : L’Etat versera à l’association Les Amis de la Terre – France et autres, dans la limite de la recevabilité de leur demande précisée au point 4 des motifs de la présente décision, une somme globale de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Copie en sera adressée à la présidente de la section du rapport et des études
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