Source: https://es.scribd.com/document/352152588/Derecho-Municpal-Capitulo-5
Timestamp: 2019-04-21 18:17:27
Document Index: 26270338

Matched Legal Cases: ['artículo 107', 'artículo 124', 'artículo 67', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 35', 'artículo 22', 'artículo 8', 'artículo 24', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 192', 'artículo 193', 'artículo 245', 'artículo 190', 'artículo 163', 'artículo 191', 'artículo 235', 'artículo 204', 'artículo 171', 'artículo 179', 'artículo 237', 'artículo 190', 'artículo 123', 'artículo 195', 'artículo 229', 'artículo 170', 'artículo 261', 'artículo 150', 'artículo 251', 'artículo 173', 'artículo 220', 'artículo 113', 'De lege ferenda', 'artículo 192', 'artículo 175', 'artículo 191', 'artículo 190', 'artículo 1', 'artículo 186', 'artículo 174', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 12', 'artículo 2', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 141', 'artículo 182', 'artículo 6', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 8', 'artículo 199', 'artículo 182', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 189', 'artículo 207', 'artículo 199', 'artículo 156', 'artículo 171', 'artículo 141']

Derecho Municpal Capitulo 5
Proyecto de Ley Para Regular El Funcionamiento de Las Federaciones Deportivas Presentado Por La Diputada Nacional Delia Bisutti
Ampliación de La Demanda Laboral
asentanmientos
EL MUNICIPIO Y LA REGIÓN. INTERRELACIONES
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
II. Conceptos de región . . . . . . . . . . . . . . . . 230
III. Interrelaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
IV. El problema municipal en la zona y áreas de frontera . . 279
265. Abordamos en este capítulo una temática difícil, amplia, interdisci-
plinaria y sin bibliografía que la abarque integralmente. Aunque este en-
foque no sea común en obras de ciencia jurídica, consideramos ----confor-
me a la metodología realista que empleamos para el estudio del derecho
municipal---- que es menester ubicar a la institución local no sólo dentro
del Estado, sino, más específicamente, en la región. Y exaltando no tan-
to los aspectos jurídicos, como otros que igualmente demuestran la par-
ticular importancia de nuestro objeto de investigación.
El hilo conductor de la exposición será el siguiente: partiremos del
concepto de región, señalando algunas definiciones dadas desde ciencias
sociales que la estudian. Luego analizaremos las interrelaciones entre
municipio y región en lo territorial, económico, institucional, en el pro-
ceso de planificación, financiero y sociológico. Finalizaremos con la
problemática especial de municipio y región en el caso de zonas y áreas
De este plan de trabajo surge que observaremos ----con nuestras limi-
taciones----, y como el título lo indica, sólo las interrelaciones y proble-
mática especial entre municipio y región. Aspiramos a dar una visión
panorámica del tema, para lo cual recurriremos a otras disciplinas; en
consecuencia, se trata de un ensayo sobre la cuestión, que puede ser
objeto de más extenso y profundo desarrollo. Conviene aclarar, además,
que en la mayoría de las oportunidades hemos centrado la óptica en la
realidad argentina, aunque el tema es de vigencia universal.
230 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
II. CONCEPTOS DE REGIÓN
266. La región es objeto de análisis por diversas ciencias sociales,
pero a nuestros fines resaltamos algunas definiciones provenientes de la
En la primera ciencia, difundida es la distinción efectuada por Fran-
çois Perroux, continuada por Jacques Boudeville, 1 entre región homogé-
nea, región polarizada, funcional o nodal y región plan. La región homo-
génea atiende a la similitud de características económico-sociales en
determinada extensión geográfica. La polarizada, funcional o nodal, cen-
tra el análisis en la interdependencia entre núcleos centrales llamados
polos y la periferia correspondiente a áreas satélites, siendo heterogéneo
el espacio resultante y en general complementarias sus partes integran-
tes. La región plan está determinada especialmente por los fines perse-
guidos por las diversas planificaciones o programaciones.
Es aconsejable ----dice Boudeville----2 comparar los tres tipos de regiones:
región homogénea de inspiración agrícola, región polarizada de inspira-
ción industrial y comercial, y región plan de inspiración prospectiva. Las
dos primeras son instrumentos de análisis puestos a disposición de la ter-
cera, sea que ésta emane de la empresa que persigue elevar al máximo el
importe de sus ventas (sujeto a la obtención de una ganancia mínima), o
bien de la autoridad pública empeñada en el incremento armónico de los
diversos recursos regionales y nacionales. Así, las tres definiciones del
espacio económico no son forzosamente concordantes ni, sobre todo, ex-
clusivas. Pero las tres resultan indispensables.
Desde la sociología, Alfredo Poviña3 ha definido la región de esta
manera: ‘‘Es un agrupamiento sociológico, de tipo geográfico polarizado
en el que el predominio de los indicadores unificantes (espacio físico,
estructura económica y estilo de vida) produce una conciencia de unidad
regional, que sirve como instrumento natural para la integración de la
comunidad’’. Fijados los conceptos de municipio ----con anterioridad---- y
Boudeville, Jacques, Los espacios económicos, Eudeba, 1965, capítulo I, pp. 9-18.
‘‘La integración regional y el municipio’’, Revista de la Universidad Nacional de
Córdoba, julio-octubre de 1969, p. 630.
DERECHO MUNICIPAL 231
de región, determinaremos las distintas relaciones existentes entre am-
bos términos.
1. En lo territorial
267. Como se ha advertido, tanto en el municipio como en la región
existe una base territorial, una localización espacial. Son inconcebibles
el municipio y la región sin asentamiento en determinados lugares.
Con respecto a la jurisdicción territorial municipal, en el derecho
comparado existen tres sistemas. 4
Las regiones pueden ser ‘‘endonacionales’’, como en el caso de Ar-
gentina y Brasil, y ‘‘supranacionales’’, como Centroamérica.5 Pero tam-
bién la perspectiva regional puede ingresar en los límites de una provin-
cia, con la división en ‘‘zonas’’.
En el país, con fecha 30 de septiembre de 1966, se dictó la ley 16.964,
que creó el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desa-
rrollo, reglamentada por el decreto 1907, instituyéndose ocho regiones:
a) Patagonia.
b) Comahue.
c) Cuyo.
d) Centro.
f) Noreste.
g) Pampeana.
h) Área Metropolitana.
La mayoría de las regiones comprendían territorios de varias provin-
En cuanto a la ‘‘zonificación’’ dentro de una provincia, citamos como
ejemplos los estudios para Córdoba del arquitecto Justo Páez Molina, 6
4 Véase capítulo cuarto, apartado III, y capítulo séptimo, apartado II.
5 Cfr. Poviña, Alfredo, op. cit., p. 629.
6 Bases para un desarrollo regional, Dirección de Planeamiento de la Gobernación,
232 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
que estableció una división en cuatro zonas: noroeste, serrana, central y
pampeana, designadas como ‘‘áreas regionales homogéneas’’, y de Héc-
tor Grupe, 7 que partiendo del concepto de región polarizada señaló siete
regiones, sobre la base de las localidades más importantes:
a) Córdoba.
b) Río Cuarto.
d) Villa María.
e) San Francisco.
f) Cruz del Eje.
g) Villa Dolores.
h) Deán Funes.
268. Destacada la influencia del territorio respecto del municipio y la
región, analizaremos la relación entre ambos.
En tal sentido, casi siempre el municipio integra determinada región,
que abarca otras zonas urbanas y rurales, aunque, como veremos poste-
riormente, dentro de la región es preeminente el papel de los asenta-
mientos urbanos. Sin embargo, hay casos en que el municipio es de tal
magnitud que es una región, o la mayor parte de ella, o varios munici-
pios constituyen una región. Se trata de las metrópolis o megalópolis,
siendo un ejemplo al respecto la del Gran Buenos Aires, que forma una
de las regiones en que dividió el país el Sistema Nacional de Planea-
miento y Acción para el Desarrollo, instituido por la ley antes citada.
269. Estas interrelaciones entre municipio y región son importantes y
profundas por las siguientes razones: a) la actividad económica se asien-
ta espacialmente, lo que dio origen a la teoría económica espacial, cuyo
precursor fue August Losch; b) en las regiones hay islas económicas, los
polos que normalmente son las ciudades, o sea, las infraestructuras so-
ciológicas de los municipios; c) por la importancia de las funciones eco-
nómicas de las ciudades, y d) porque el proceso de urbanización es una
de las variables fundamentales de la estructura regional.
7 Análisis de la economía de Córdoba, Dirección de Planeamiento de la Goberna-
ción, año 1967.
DERECHO MUNICIPAL 233 270. servicios públicos) surgen en cadena. suscitando las inversiones fundamentales. 1968. Estos mismos procesos contribuyen. Jacques Boudeville8 así precisa la noción de espacio en relación a la economía: ‘‘los procesos de circula- ción y cambio de ninguna manera son independientes del espacio geo- gráfico. transporte. correspondió a François Perroux introdu- cir en la ciencia económica el concepto de ‘‘polo de crecimiento’’. 271. urbana y regional. El polo industrial complejo. 8 Los espacios económicos. con intensidad variable: se difunde por medio de diferentes canales. De la aglomeración industrial urbana derivan con- sumidores cuyos patrones de consumo están diversificados y son progre- sivos comparados con los de los ambientes rurales agrícolas. Ediciones Nueva Visión. 1973. 19 y 20. las aglomeraciones urbanas y las especializaciones. debido a la proximidad y a los contactos humanos. Eudeba.. 9 Observando el crecimiento de la economía. con distintos efectos terminales sobre el conjunto de la economía’’ (nota sobre el concepto de ‘‘polo de crecimiento’’ del libro Los polos de desarrollo y la planifica- ción nacional. Con respecto al inciso a. Las nece- sidades colectivas (vivienda. . modifica no sólo su ambiente geográfico inmediato. Buenos Aires. estableció que ‘‘la amarga verdad es ésta: el crecimiento no aparece en todas partes al mismo tiempo. p. A los beneficios que dejan los negocios se añaden los ingresos de locación. crean sus tradiciones individuales y eventualmente participan en un espíritu colectivo. p.9 Dijo el profesor francés en 1965:10 En un polo industrial complejo que está geográficamente aglomerado y en un periodo de crecimiento se pueden notar los efectos de una inten- sificación de las actividades económicas. pp. A estos efectos de la intensificación se suman los efectos de las dis- paridades interregionales. las redes de trans- porte.modifica toda la estructura de la economía del país en el cual actúa. 10 Ibidem. 7. El espacio geográfico constituye una de las dimensiones de un espacio más com- plejo: el espacio económico’’. Intentaremos explicar estas razones recurriendo a prestigiosos especialistas. se influyen entre sí.. En el curso de la producción aparecen diversos tipos de pro- ductores. se manifiesta en puntos o polos de crecimiento. por otra parte. sino que ----si es suficientemente poderoso---. En relación al inciso b. se forman marcos industriales. 10). a dar forma al espacio. Buenos Aires. geográficamente aglomerado. tales como empresarios y trabajadores calificados.
la ciudad como generadora de efectos favorables por la yuxtaposición en un punto del espacio de numerosas unidades de producción y de consu- mo. ‘‘La estrategia de los polos de crecimiento como instrumen- to de la política de desarrollo’’. Pierre Henri Derycke13 señala las siguientes: 1) La ciudad es en primer lugar un bloque de factores productivos. pp. Instituto de Estudios de Administración Local. pp. pp. urbana y regional. mercado de servicios productivos y reserva de mano de obra cualificada. La economía urbana. 12 Véase.234 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Esta teoría fue posteriormente desarrollada por otros autores. 3) re- tardación de la velocidad de crecimiento de las regiones claves existen- tes excesivamente grandes. que permite la divi- sión del trabajo y la diversificación de las actividades. 1971. quien señaló el rol de los polos en la planificación y desarrollo y les reconoció estas funciones: 1) integra- ción de la economía en el territorio nacional. Nuevo Urbanismo. 3. 30 y ss. la congestión urbana. origina graves proble- mas de comunicaciones y perjuicios y costes sociales de todo tipo (rui- dos. Pierre Henri. O sea. Se trata de la concepción tradicional de la ciudad. 2) incorporación efectiva de los recursos regionales no controlados a la economía nacional. la ciudad es una fuente de exteriorizaciones. llamados deseconomías externas: el gigantismo de las ciudades. Aunque también en forma simultánea.En beneficio de la empresa productora. 143-151. 4) mejoramiento de los niveles de vida de las áreas subdesarrolladas. El inciso c se fundamenta en la concepción de la ciudad como agente económico. al respecto. entre los cuales destacamos a John Friedmann. 2) Después. Madrid. Derycke. 12 Sistematizando el pensamiento de diversos autores sobre las características esenciales de la ciudad bajo este punto de vista. a partir del doble punto de vista del productor y del consumidor: ---. la ciudad realiza econo- mías de tipo material (reuniendo todos los equipos de infraestruc- 11 Cfr. . y 5) estimulación del desarrollo rural. 13 Ibidem. Los polos de desarrollo y la planificación nacional.11 272. Derycke agrega: Jean Rémy hace un análisis detallado de estas economías de aglomeración. la ciudad ejerce efectos ex- ternos desfavorables o negativos. John. 145-147. poluciones atmosféricas. especialmente la conclusión de la primera parte. fatiga nerviosa y tensión psíquica en au- mento). Friedmann.
en tanto que agente creador y redistribuidor de riquezas.. cit. Es un lugar de percepción. creados por las actividades que allí se desarrollan. Traemos nuevamente la autoridad de Jacques Bou- deville.La segunda cuestión concierne a la naturaleza y a la extensión de la función urbana redistribuidora. cit. producida por la industria- lización». que dice: ‘‘La teoría económica contemporánea de los ejes y polos de desarrollo tiene la gran ventaja de poner de relieve la importan- cia de los instrumentos urbanos y municipales de una política de orde- namiento de los territorios. de imposición y de transferencia de los flujos de rentas.. 273. energía y favoreciendo la división del trabajo) y eco- nomías de tipo inmaterial (difundiendo la información. En este concepto de la ciudad ----expone Derycke----. se plantean dos cuestiones princi- pales: ---. electricidad. p. la riqueza así creada. exponentes del valor de uso. la innova- ción y la investigación a los costes menores). la ciudad ¿es un simple inter- mediario en la formación del valor o un agente final. y de favorecer la promoción intelectual. El inciso d es fácilmente perceptible y es corolario lógico de los anteriores aspectos. 145). un suplemento de educación y de ocio. 146 y 147). ---. ---. cultural y social de todos (op. DERECHO MUNICIPAL 235 tura necesarios para los transportes y aprovisionamiento de agua. con el mis- mo título que esas otras entidades colectivas que son la empresa o el Estado? Los problemas que plantean estas cuestiones invitan a interrogarse profundamente sobre la ciudad. 3) La ciudad es un centro de formación y de redistribución del valor. pp. ¿es un valor de uso o es un valor de intercambio? Según Henri Lefebvre. en tanto que agente económico (op.En beneficio del consumidor final. «la ciudad y la realidad urbana. Ya no se discute que los mecanismos de pro- . la ciudad diversifica el ofreci- miento de bienes y la elección de servicios. susceptibles de suponer para cada uno. resultan deterioradas cuando se subordinan al valor de cam - bio y a la masificación de mercancías. bienes y servicios colectivos indivisibles. Pone a disposición del ciudadano.La primera se refiere a la filosofía del valor.
Creemos conveniente efectuar una referencia al desarrollo regio- nal argentino. p. originándose a la vez una manifiesta dualidad regional. 18 y ss). El mismo aspecto es también señalado por el Consejo Federal de Inversiones en las Bases para el desarrollo regional argentino.236 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ ducción y distribución tienden a fomentar el crecimiento de las zonas urbanas a un ritmo más elevado que el conjunto del país’’.17 el ‘‘aislamiento de las econo- mías provinciales entre sí’’18 y el ‘‘desordenado proceso de urbaniza- ción’’ registrado precedentemente.y que ‘‘provocó profundas deformaciones en los espa- cios económicos de esas naciones. pp. 19 ‘‘Que se visualiza ----expone Ferraro---. y presenta la peculiaridad de una carencia de comunicación entre ellas’’ (op. 18 y ss. 16 El desarrollo regional argentino. 21. 18. sumada a la forma de abanico ----con vértice hacia los grandes núcleos costeros---. 15 Ibidem. ‘‘Los aconte- cimientos relativos a los instrumentos de acción regionales ponen en evi- dencia una distinción esencial entre las poblaciones capitales y las pobla- ciones y polos satélites de otro orden’’.a través del fuerte crecimiento de pobla- ción operado en las grandes ciudades frente a un estancamiento de los centros menores’’ (op. pp. p. tanto pequeñas como grandes. al servir como nexo entre la economía interna y los centros industriales del exterior.en que fue construída la infraestructura de los transportes para responder a esquemas de tipo minero-exportador y agro-exportador. 17 Ibidem. según lo ha destacado Oreste Popescu ----dice el autor---. Buenos Aires.. constituían el sector moderno de la sociedad frente a una periferia nacio- nal fuertemente ligada a las tradiciones’’. p. 19 14 Op. cit. ya que los grandes núcleos costeros.15 274. constituyen los centros de gravedad de la estructura socio-económica del espacio’’. 67. 1963. La propia debilidad de éstos. pp. provocó la quiebra de los sis- temas regionales. al haber puesto énfasis en la salida de productos primarios nacionales y en el abas- tecimiento interno con productos industriales importados. . cit.. 18 Aquí el autor expresa que ‘‘la concentración de actividades en los centros coste- ros.. Roque Ferraro16 menciona como rasgos principales: el proceso de ‘‘litoralización’’. que puede ser descrito como un conjunto de «islas económicas» de poca magnitud. Sobre el tema. que en general es propio de los países menos desarrollados. Plus Ultra. 18 y ss).14 Agregaremos finalmente esta frase del autor: ‘‘En nuestra civilización puede afirmarse que las poblaciones. 66 y 67. cit. relacio- nadas directa o indirectamente con el núcleo dominante o con otros menores. conformó un sistema económico regional. pp. tal como sucedió en el caso argentino.
b) por una concen- tración industrial en las regiones de mayor desarrollo relativo. cit. En una primera etapa. pp.7% de su población (según índices del censo de 1970. no obstante que su ritmo de crecimiento se haya desacelerado. cuyas capitales ----casi en su totali- dad---. se ha registrado una generali- 20 Op. en el 0. en general confirma- dos por el de 1980 y el de 1991). dado el tipo de política de industrialización implementada por el gobierno central. Este grave desequilibrio. que en forma escalonada llegó a producir un notable caso de macrocefalia comparable a pocos en el mundo. sin embargo no es privativo del área metropolitana. También fue posible observar que. Pero interesa que nos detengamos brevemente en el proceso de urbanización de nuestro país. a lo que se sumó la migración interna. por el contrario.tienen entre el 25 y a veces hasta más del 50% de la población completa. generada fundamentalmente del medio rural a los centros urbanos menores y desde éstos hacia otros de mayor jerarquía. el fenómeno arriba descrito no ha sido privativo de esta parte del país sino que. pues se repite en cada una de las provincias. es decir. es decir. Relacionando estos aspectos de la concentración demográfica a nivel regional. . 21 Ibidem. 110-112. DERECHO MUNICIPAL 237 En síntesis ----de acuerdo con Ferraro----. que evidencia un alto grado de concentra- ción urbana. expone Ferraro:21 Al analizarse el desarrollo demográfico argentino pudo advertirse la exis- tencia de una gran movilidad del factor humano registrada tanto en el orden nacional como en el plano intrarregional. tal pro- ceso de concentración registró su mayor intensidad en el área más de- sarrollada del país. 20 podría inferirse que el modelo de desarrollo nacional que se adoptó en el curso de las últimas décadas. p. ya que en el Gran Buenos Aires. y c) por un progresivo fortalecimiento de los órganos centrales de decisión política. se fue dando una concentración de población en torno a los principales núcleos urbanos en forma autosostenida. 58. la migración extran- jera se radicó especialmente en los centros urbanos.. determinó un reordenamiento socio-económico territorial que se caracte- rizó: a) por una progresiva concentración de población de tipo escalonada. Consecuentemente. Sin embargo.1% del territorio nacional se concentra el 35. 275. la formada por la región pampeana y el área metropolitana.
aunque es a escala mucho menor que la habida en torno al área metropolitana. además del Gran Córdoba ----aproximadamente 800. presenta dos centros urbanos de significación: el Gran San Juan. está en el orden de los 140. pues al haberse conformado de importantes núcleos urbanos re- gionales que operan como conglomerados intermedios entre la megaló- polis y las áreas rurales. Dentro de la región Pampeana se destacan. el eje Santa Fe-Paraná con alrededor de 380. y en segundo término. por su parte.000 habitantes. que reúne más de 235.y varias otras que tienen entre 40.000. sin considerar las poblaciones que están dentro de su esfera de influencia. que aglutina alrededor de 270.000. el núcleo de Santiago del Estero-La Banda. La región Cuyo. cuenta con una ciudad de cer- ca de los 90. escribe el autor: En ese sentido. En la región Noreste y como puerta argentina de las corrientes comerciales del país con Brasil y Paraguay. que nuclea cerca de medio mi- llón de habitantes.000 habitantes. presenta como núcleo principal a Bahía Blanca con más de 170. La región Centro. San Luis y Mercedes en la provincia de ese nombre y la capital en La Rioja. dentro de una concepción espacial de la actividad socio-económica argentina. tales como Villa María y San Francisco en Córdoba. La región Comahue. entre otras.000 y 50. está el conglomerado Corrientes-Resistencia- Barranqueras. por su parte. a su vez. se ha puesto de manifiesto un proceso de con- centración demográfico de tipo multidireccional que. Así.000 habitantes.000 habitantes. y ésta es la parte positiva que a los fines de la integración territorial no hay que perder de vista. Siguiendo con el desarrollo de estas importantes ideas para afirmar el desarrollo regional.000 habitantes.238 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ zada urbanización en todo el territorio de la República. . el conjunto de ciudades formado por Salta. sin considerar su vasta zona de influencia. y el triángulo Olavarría-Azul-Tandil que reúne más de 150. cons- tituye una interesante red nodal que debe servir de base para la futura configuración del desarrollo de las regiones periféricas. ya configuran núcleos significativos. y el Gran Mendoza.000 y. Mar del Plata con alrededor de los 300.000 habitantes.000 habitantes. se observa en la región Noroeste la existencia de ciertos conglomerados de ciudades que por sí solos.000 ----Río Cuarto---. Jujuy y San Pedro reúne alrededor de 290. el Gran Rosario que su- pera los 800. al eje Neu- quén-Cipolletti-General Roca con una población conjunta del orden de los 70.000 habitantes. La ciudad de Tucumán ya supera los 300. es decir. el conjunto La Plata-Berisso-Ensenada con cerca de me- dio millón de habitantes.000 habitantes.000 habitantes----. en tercer término.
representan. como también brindar un grado de amenidad tal que pueda contribuir a favorables decisiones empresariales de carácter extra- rregional. Esto ocurre en forma clara en los ‘‘Estados regionales’’. Parece casi obvio expresar que estas relaciones sólo existirán cuando de alguna manera la ‘‘región’’ esté institucionalizada en determi- nado Estado. 110-112). pre- via integración física de los mismos. 3.350. se deberá analizar cada régimen político para precisar el alcance y profun- didad de estas relaciones. que ante la importancia del fenómeno lo reconocen en la estructura estatal. los conglomerados urbanos del interior antes mencio- nados. a proveer la fuerza de trabajo requerida por industrias de base. pero no obstante son de interés en la te- mática y en general han sido confirmados en su tendencia por los censos de 1980 y 1991. en cambio.000 habitantes. .. cuyos potenciales de desarrollo no son debidamente conocidos. los núcleos intermedios entre la megalópolis y las áreas rurales periféricas. ya que ninguna otra de las ciudades patagónicas alcanza a reunir 30. En lo institucional A. La regionalización en nuestro país 276. cit. sería posible canalizar el desarrollo regional (op. DERECHO MUNICIPAL 239 En la región Patagonia. a la vez. que cuenta con más de 75. no cabe duda que ya constituye una red de centros importantes cuyas magnitudes pue- den asegurar no sólo los mercados de significación mínima que induzcan el establecimiento de manufacturas regionales y. Hacemos presente que los datos demográficos citados por el autor provienen del censo de 1970. desde el punto de vista interno. de posible localiza- ción en la periferia. que si bien está lejos de contrarrestar el desequilibrio de potenciales que genera el área metropolitana con más de 8. aunque también en Estados unitarios y federales. pp.000 ha- bitantes ----la tercera parte de la población total del país----. el único centro urbano con una relativa fuerza polarizadora en el campo socio-económico regional es Comodoro Rivadavia. Todo ese conjunto de núcleos urbanos que ha surgido como re- sultado de un proceso de concentración demográfica de índole multi- direccional. De esta forma. a través de las cuales. En consecuencia.000 habi- tantes.
a donde remitimos (Buenos Aires. 6o. que permitirá. según los artículos 1o. 13. sino como un nivel de decisión por ahora ad- jetivo. La región debe servir a la mejor integración del país pero no constituir un nuevo nivel de gobierno’’. que otorgaba facultades al Congreso en lo relativo al bienestar general. 1997). 81. Depalma. 5o. como complementación de regiones y como unidad indestructible de unidades indestructibles».240 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ 277. con el claro objetivo de fortalecer el federalismo. y el artículo 107. La reforma constitucional de 1994. La región es la nueva oportunidad. de un acercamiento de escala entre la provincia y la nación. . En tal sentido.. la autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires en la reforma consti- tucional de 1994. la provincia sigue siendo el nivel de redistribución de poder que mejor se conforma a una economía de escala y no sólo a razo- nes tradicionales. para conformar la tríada institucional nativa. el único interlo- cutor del Estado nacional. como auspiciaba ya en 1964. p. La región.. en obras imperecederas. Estudiamos el tema de la región en nuestra obra El federalismo. la ley suprema instauró un régimen federal... Frías antes de la reforma----. aunque no mencionada por el anterior texto constitucional. otorgó rango supremo a la región. intereses económicos y trabajos de utilidad común. Es el cuerpo intermedio por excelencia. que facul- taba a las provincias a celebrar tratados parciales con fines de adminis- tración de justicia. ‘‘Supuesto el conocimiento de la estructura regional de la Argentina ----refería Pedro J. Estamos en condiciones de efectuar referencias sólo para nuestro país. conforme había sido señalado magistralmente por Echeverría y Alberdi. Pero además. le asignaron rango constitucional al ‘‘municipio’’. El artículo 124 esta- blece. «dar a la política nacional la triple dimen- sión del país como totalidad. en su primer párrafo: ‘‘Las provincias podrán crear regiones para 22 La provincia argentina. en cambio. podía tener institucionalización en virtud de dos magníficas normas de cuño alberdiano: el artículo 67. conforme al artículo 5o.22 estimo que la Constitu- ción o la legislación deben reconocer la «región» no como una nueva «colectividad territorial». Los constituyentes de 1853-1860 tuvieron presentes los dos términos fundamentales del problema político argentino: ‘‘nación’’ y ‘‘provin- cias’’. inciso 16. Y agregaba más adelante: En la Argentina. 46 y 104 en adelante. en el capítulo II sobre federalismo. 3o.
Reiteramos la imperiosa necesidad de concretar un proyecto federal rumbo al siglo XXI. Santa Cruz y Tierra de Fuego. que instituyó el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo. González (en extraordinario discurso pronunciado el 23 de agosto de 1913 al informar un proyecto de ley de censo nacional que figura en el Diario de Sesiones del Senado de la Nación. el proceso de descentralización tam- bién comenzado exigirá el fortalecimiento de los gobiernos locales para que con eficacia puedan prestar nuevos servicios y cumplir con el nuevo rol de desarrollo económico. Se ha concretado recientemente. se deberán promover las relacio- nes intermunicipales. . resultado de ma- duras relaciones interjurisdiccionales entre los gobiernos federal. II y V de sus Estudios sobre las guerras civiles argentinas). La regionalización también importará la integración de las ‘‘zonas’’ de cada provincia y. en el artículo 2o. 784) y Juan Álvarez (en los capítulos I. Nuestro país está avanzando en el gran desafío del Mercosur. integración y regionali- zación. es menester recordar como organismos de desarrollo al Consejo Federal de Inversiones y al Conade (Consejo Nacional de Desarrollo). p. entre otros precedentes. Chubut. pero ello requiere una Argentina integrada interiormente. el inicio de la Constitución de la región ‘‘Patagonia’’. DERECHO MUNICIPAL 241 el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines’’. Asimismo. 278. La mayor experiencia de regionalización consistió en la ley 16.: ‘‘El Sistema Nacional de Planea- 23 Antes habían alertado sobre la existencia de las regiones y la incompatibilidad entre el mapa político y el regional. mediante acuerdo suscrito por los gobernadores de La Pampa. 23 Del texto de la ley y decreto surgen las siguientes referencias al mu- nicipio. En este sentido no se puede dejar de advertir la vinculación entre los procesos de globalización. provin- ciales y municipales. pues si el proceso global obliga a la integración. en 1996. Creemos que es conveniente comprender a todo el país en distintas regiones. en consecuencia.964. con una planificación democrática y flexible. con la presencia del presi- dente de la nación. y entonces hay que promover la regionalización para el desarrollo económico y social. Asimismo. reglamentada por el decreto 1907 de 1967. que importe la efectivización de los grandes princi- pios de esta reforma. Neu- quén. En la ley. ésta no puede concebirse sin la regionalización. Río Negro. en 1966. en la ciudad de Santa Rosa de La Pampa. Joaquín V.
deberá ser consultada previamente con éste’’.242 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ miento y Acción para el Desarrollo tiene por finalidad: e) impartir las directivas a que debe ajustarse el sector público nacional. En el artículo 35: ‘‘Toda decisión de los funcionarios del Estado rela- cionada con la acción para el desarrollo que no se fundamente expresa- mente en un plan.intendentes municipales en el ámbito de su res- pectiva competencia. conjuntamente. El artículo 22 del decreto 1907: ‘‘Las juntas de gobernadores tendrán las siguientes funciones: d) armonizar los criterios y normas que rigen a las administraciones públicas. provincial y municipal. a fin de adecuarlos a los requisitos del desarrollo regional. En el artículo 8o. los cuales serán respon- sables.. En el artículo 24: ‘‘Las resoluciones tomadas por una junta. En el artículo 4o. ya evaluado y aprobado por el Conade. municipales y entidades privadas’’. provinciales. parcial o totalmente en la región. provincial y municipal y servirán de orientación a las actividades del sector privado’’. e) coordinar las actividades provinciales y municipales que se realicen en la región a fin de facilitar la ejecución de los planes regionales en consonancia con la actividad de los entes nacionales’’. programa o proyecto. tienen la responsabilidad directa de cumplir y ha- cer cumplir las resoluciones adoptadas por el presidente de la nación en materia de desarrollo nacional y de preparar y ejecutar las medidas per- tinentes’’. requiriéndolos directamente de los organismos públicos nacionales. en lo relativo a la acción para el desarrollo’’. en pro- blemas atinentes al desarrollo regional serán obligatorias para el sector público local (provincial y municipal) de toda la región y de orientación para el sector privado’’. En el artículo 13: ‘‘Las funciones de la Secretaría del Conade serán: A) reunir y evaluar los antecedentes e información necesarios para el proceso de planeamiento nacional.: ‘‘Las decisiones adoptadas por la autoridad respon- sable del Sistema serán de cumplimiento obligatorio para el sector pú- blico nacional. de la ejecución en sus jurisdicciones. En el artículo 16: ‘‘En cada región de desarrollo se establecerá una junta de gobernadores integrada por los gobernadores de las provincias comprendidas.: ‘‘. de formular las políticas y estrategias regionales de desarrollo.. . e individualmente. de los planes y programas de desarrollo’’. provinciales y municipales de la región.
b) impiden a los gobiernos comunales participación alguna en las fases del proceso de planeamiento. para los gobiernos federal y provinciales.. La vía idónea para este objetivo consiste en una concertación interjurisdiccional que respete las bases constitucionales y asegure un diálogo fecundo entre los gobier- nos. Ésta es también la forma de ga- rantizar el suficiente consenso requerido por la planificación democráti- ca. como lo expresa la ley mencionada. y c) invaden atribuciones municipales.. . Éstas pue- den gravitar eficazmente en el proceso de planificación y de integración regional. Del análisis de estos problemas surgirá la constitucionalidad o no de determinado sistema. La concertación interjurisdiccional encuentra fundamento constitucio- nal en los artículos 75. y no sólo técnico. y 125 en esta materia. En cuanto a los gobiernos locales. Las relaciones intermunicipales 279. en su artículo 192: ‘‘Son atribuciones inherentes al régimen municipal. incisos 18 y 19. 4o. consideramos violatorios de la autonomía munici- pal. Por eso sostenemos que dichos artículos son inconstitucio- nales. pero nos debe servir como antecedente erróneo de instauración de un Sistema Nacional de Planeamiento según la normativa institucional nativa. 8o. DERECHO MUNICIPAL 243 De estas normas. Veamos entonces lo que disponen al respecto las Constitucio- nes provinciales. Es menester aclarar que la planificación democrática es ‘‘imperativa’’ para el sector público e ‘‘indicativa’’ para el sector privado. provinciales y muni- cipales. La de Buenos Aires. y 35 de la ley y 24 del decreto reglamen- tario. el instrumento para la concer- tación será principalmente el de las relaciones municipales. B. por las siguientes razones: a) establecen una subordinación impe- rativa del municipio al Sistema Nacional de Planeamiento. La ley citada perdió vigencia al poco tiempo. Estas objeciones también son aplicables en relación a los gobiernos provinciales. buscando alcanzar el bien común. las siguientes: 8) constituir consorcios de munici- palidades’’. los artículos 2o. Pero la cuestión reside en la manera de esta- blecer el Sistema y en la posibilidad de participación en las etapas del proceso de planeamiento de los gobiernos federal. que es un proceso esencialmente político.
la formación de organismos de coordinación y cooperación nece- sarios para la realización de obras y la prestación de servicios públicos comunes’’.244 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Catamarca. La ley establecerá el régimen y demás normas de la acción intercomu- nal. gestión y ejecución de obras y servicios que preste o eje- cute en su radio. realización de obras públicas. y acuerdan su parti- cipación en la realización de obras y prestaciones de servicios que les afecten en razón de la zona. para lograr mayor eficiencia y descentralización operativa. Tendrán participación en las iniciativas de regionalización que los comprendan’’. sin perjuicio de las demás facultades o gestiones que pueda atribuirle la ley: 12) conviene con la Provincia o con otros muni- cipios. con la asignación de recursos en su caso. artículo 193: ‘‘Los municipios podrán convenir entre sí la rea- lización de obras destinadas a satisfacer necesidades de interés común. Son atribuciones y debe- res del municipio. Chaco. cooperación técnica y finan- ciera o actividades de interés común de su competencia. artículo 245: ‘‘Son atribuciones y deberes del gobierno municipal: 4) realizar convenios y contratos con la Nación. artículo 190: ‘‘Las municipalidades pueden celebrar conve- nios entre sí. artículo 163: ‘‘El municipio debe desarrollar su actividad preferentemente conforme a criterios técnicos. Chubut. cuando los ejidos munici- . y constituir organismos intermunicipales para la prestación de servicios. Corrientes. y artículo 191: Las municipalidades convienen con la Provincia su participación en la administración. artículo 235: ‘‘La regionalización para el desarrollo integral debe realizarse sobre la base de la participación de los municipios en la elaboración de las políticas provinciales en materia de ordenamiento te- rritorial de los espacios interjurisdiccionales. el gobierno federal u organismos descentrali- zados. Es obligación del gobierno provincial brindar asistencia técnica. la Provincia y otros municipios para la construcción de obras y prestación de servi- cios públicos’’. Córdoba. para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intere- ses comunes’’. Participan en la elabora- ción y ejecución de los planes de desarrollo regional. Pueden celebrar acuerdos con la provincia.
.. o que sean indispensables para hacer efectivos los fines de las instituciones municipales’’. Asimismo. como así también con organismos nacionales o internacionales y muni- cipios de otras provincias. Neuquén. artículo 204: ‘‘Son atribuciones comunes a todos los muni- cipios. artículo 171: ‘‘Son atribuciones y deberes de los munici- pios: 9) realizar convenios de mutuo interés con otros entes de derecho público o privado’’. para el ejercicio coordinado de actividades concurrentes.. con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas: m) suscribir convenios con otros municipios. Jujuy. artículo 179: ‘‘Son atribuciones del gobierno municipal en- tender y resolver en todos los asuntos de interés comunal que no hayan sido expresamente delegados en la Constitución nacional o en la presen- te.. y artículo 237: Los municipios pueden crear subregiones para el desarrollo económico y social y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de su fines. Entre Ríos. coo- peración técnica y financiera y actividades de interés común de su com- petencia. Misiones.. toda otra actividad propia del munici- pio. Los municipios pueden firmar convenios con el Estado provin- cial o federal. artículo 190: ‘‘Atribuciones y deberes de las municipalidades: 12) celebrar convenios con entes públicos o privados’’. con arreglo a las prescripciones de la ley: 4) dictar ordenanzas y reglamentos sobre. La Pampa. con fines de beneficio recíproco’’. artículo 123: ‘‘Son atribuciones y deberes comunes a to- dos los municipios. . ejecución de obras públicas. 9) realizar cualquier otra gestión de interés general no prohibida por la ley orgánica y compatible con las disposiciones de esta Constitu- ción’’.. con la provincia o con la nación. las que funcionarán con arreglo a las siguientes bases: 4) corresponde a las municipalidades. con las reparticiones autárquicas. DERECHO MUNICIPAL 245 pales se encuentran comprendidos o vinculados a planes y procesos de desarrollo económico social a escala regional o subregional’’. pueden celebrar convenios intermunicipales para la prestación mancomunada de servicios. k) todas las de- más atribuciones y facultades que se derivan de las enumeradas. artículo 195: ‘‘Los municipios de primera categoría serán gobernados por municipalidades. Formosa. y de conformidad con la carta orgánica del municipio’’.
Salta. 19) celebrar convenios con otros municipios. cuyas dispo- siciones afecten directamente los intereses municipales. artículo 229: ‘‘El municipio tiene las siguientes facultades y deberes: f) formar los organismos intermunicipales de coordinación y cooperación necesarios para la realización de obras y la prestación de servicios públicos comunes’’.. . 19) realizar cualquier otra función de interés local que no esté prohibida a las muni- cipalidades por sus disposiciones orgánicas respectivas y. con empresas públicas o enti- dades autárquicas en la esfera de su competencia’’. el municipio desarrollará su actividad y tendrá competencia en las siguientes materias. con la provincia o la nación. en los organismos provinciales de planificación o desarrollo. San Juan. con la asignación de recursos en su caso. artículo 170: ‘‘Competencias municipales. 13) participar en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo regional y acordar su participación en la realización de obras y la prestación de servicios que le afecten en razón de la zona. sin perjuicio de otras que las leyes le fijen: 12) con- venir con la Provincia su participación en la administración. para lograr mayor eficiencia y descen- tralización operativa. en los organismos provinciales de planificación y/o desarrollo. Compete a los muni- cipios. gestión y ejecución de obras y servicios que preste o ejecute en su radio.. con arreglo a las car- tas orgánicas y leyes de municipalidades: 13) la cooperación con la pro- vincia o la nación en asistencia social. preservación del medio ambiente y recursos naturales. artículo 261: ‘‘Son atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo Municipal: 13) participación por medio de representantes. cuyas disposicio- nes afecten intereses municipales’’. salud pública. por medio de un representante designado al efecto. Santa Cruz. no sean in- compatibles con los demás poderes del Estado’’. los siguientes: 18) convenir con la provincia o con otros municipios la for- mación de organismos de coordinación y cooperación necesarios para la realización de obras y la prestación de servicios públicos comunes. con arreglo a los principios de sus cartas y ley orgánica.246 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Río Negro. artículo 150: En el ámbito territorial que la legislatura le fije y conforme a criterios técni- cos. sin perjuicio de las facultades provinciales. artículo 251: ‘‘Son atribuciones comunes a todos los muni- cipios. San Luis. 19) participar.
Tierra del Fuego. todo tipo de convenios interjurisdiccionales que tengan por fin desarrollar actividades de interés para la comunidad local. Así contaremos con poderosos instrumentos para la zonificación.de la provincia de Córdoba. artículo 173: La provincia reconoce a los municipios y a las comunas. reconocidos por esta Constitución y la Constitución nacional’’. con la provincia y con otros municipios de ésta o de otras provincias. y que lo hacen en forma implícita las de Entre Ríos. aun así no creemos en la imposibilidad que se las lleve a cabo en estas provin- cias. sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a la provincia. por cuanto en nuestro concepto son de la esencia del municipio. con fines de interés común que refuercen el sistema federal de colaboración intercomunal. de prescripciones parecidas a la ley 8102 ----orgánica municipal---. con las provincias o con la nación. Mendoza y Santa Fe. artículo 220: ‘‘La organización del gobierno co- munal se sujetará a las siguientes bases: 16) los municipios podrán cele- brar tratados con la nación. que fortalecerán la vida local. Observamos que la mayoría de las leyes supremas provinciales per- miten expresamente las relaciones intermunicipales y con otros organis- mos estaduales. y convenir con el gobierno provincial la delegación de funciones provinciales fuera de sus jurisdic- ciones. 17) mantener relaciones intermunicipales para satisfacción de intereses mutuos. dentro de la órbita de sus respectivas competencias. a fin de estimular vigorosamente las relaciones intermunicipales. artículo 113: ‘‘La ley. y en las leyes y cartas orgánicas municipales. Nada dicen. propiciamos la inclusión en las Constituciones que se reformen de normas similares a las de Córdoba y Chubut. La Pampa. regionalización e inte- gración. DERECHO MUNICIPAL 247 Santiago del Estero. Formosa. y referente a las siguientes áreas: 9) cualquier otra función relacionada con los inte- reses locales. y además no han sido prohibidas en forma expresa. Sin embargo. dentro del marco de la ley de organización de municipali- dades’’. las Constituciones de La Rioja. las siguientes competencias: 12) concertar con otros municipios. en cambio. Jujuy y Tucumán. conforme a sus respectivas categorías. Tucumán. . De lege ferenda. determinará las funciones a cumplir por las municipalidades.
asistencia social. persiguen el crecimiento productivo de la región. y ejecución y coordinación de actividades. Este ente ganó junto a la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba. eficacia. que nuclea aproximadamente a cincuenta y cinco municipios y comunas y a la Universidad Nacional de Río Cuarto. seguridad. se suman nuevos roles de promoción del desarrollo integral humano. Después surgió el Ente Intercomunal del Centro. Esto importa. educación. y que está tratando temas como la contratación de una aseguradora de riesgos de trabajo. Además se está profundizando una tendencia mundial hacia la descentralización. Consideramos muy destacable esta iniciativa que cuenta con la parti- cipación de la Universidad. control y libertad. Posteriormente se creó Adesur (Asociación Interinstitucional para el Desarrollo del Sur). consideramos pertinente mencionar distintas ex- periencias que se están llevando adelante en la actualidad en el régimen municipal cordobés. La estrategia anunciada es la ‘‘unidad y el estudio pormenorizado de la realidad del sur cordobés. estudios y proyec- tos. que reúne a aproximadamente treinta municipios y comunas. educación. sus potencialidades y limitaciones. formación de recursos humanos. ecología y promoción eco- nómica. 280. la asun- ción de nuevas responsabilidades por los municipios en materias de sa- lud. la salud. y que seguramente enriquecerá esta expe- riencia interinstitucional. En tal sentido. en un marco despolitizado y estructurado por una red científica’’. que asocia a los gobiernos locales del departamento Santa María en la solución de distin- tos problemas comunes: salud. como creadora de espacios de participación. la adjudi- cación de la zona franca de la provincia de Córdoba y además ya ha realizado un viaje de promoción de exportaciones a la República del Uruguay. caminos. pues a las funciones y competencias tradicionales de los gobier- nos locales. seguridad. estableció las bases constitutivas del Eincor (Ente Intercomunal del Norte de Córdoba). el destino de los residuos urba- nos de la región. la ecología. del 8 de junio de 1995. Esta asociación está organizada en cuatro áreas: institucional. El Documento de Totoral. que sin diferen- cias políticas. la formación de recursos humanos y la planificación estratégica del sur cordobés. contrata- . como lo veremos nuevamente.248 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Muy variados pueden ser los objetivos de las relaciones intermunici- pales.
impide que un problema local se convierta en un drama nacional. serie Descentralización. La descentralización 281. Además está en funcionamiento el Foro de Intendentes Municipales de la Provincia de Córdoba y la Federación Argentina de Municipios. las competencias y los recursos que corresponden a cada una de ellas se distribuyen de modo tal que las decisiones y las acciones públicas se adoptan y se ejecutan en el nivel que permite una relación menos mediatizada con la sociedad’’. Para ello es necesario ejercitar una política con mayúsculas. Recientemente. que debe profundizarse en nuestro país. que son asociaciones que persiguen el afianzamiento de las autonomías locales y de los principios del municipalismo. Estimamos trascendente y altamente valioso este proceso comenzado. DERECHO MUNICIPAL 249 ción de técnicos. que supere los antagonismos propios de di- versos orígenes partidistas. el 12 de agosto de 1996. que hoy se producen con la provincia. treinta y dos intendentes municipales suscribieron una carta intención para crear la Red de Coo- peración Intermunicipal. Programa General. turismo y promoción económica de la minería y pro- ducciones agropecuarias. Esta asociación que congrega a los municipios más grandes de la provincia tiene por objetivos la formación y capacita- ción de funcionarios. edición de 1992. pero a las que en el futuro se pueden sumar las de la región. el individualismo exacerbado y la falta de cultura política y jurídica. El Estado descentralizado ----según José Luis Furlan---. Entre las relaciones institucionales se destacan las vinculadas al proceso de descentralización. . Y lo conceptúa como un ‘‘sistema complejo de instancias estatales interre- lacionadas cooperativamente.24 surge como nuevo paradigma de lo público y su relación con la sociedad entre las otras alternativas: el intervencionismo y la subsidiariedad del Estado. en el cual el poder. C. el mejoramiento de la gestión local y la promoción del desarrollo regional y de la calidad de vida. quien presidió el Consejo de Europa---. Gobierno de Córdoba. 24 Cuadernos de la Reforma del Estado. La descentralización ----ha dicho Jacques Delors.
pero nos interesa destacar que avanza en distintos países de América Latina. p. c) traspaso. que es donde se concentra el poder. Chile. El SIARE ----Sistema Integrado y Analítico sobre Reforma del Estado---. d) agencia principal de arriba hacia abajo. 26 Experto principal en políticas de descentralización del Banco Mundial.250 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ En esta introducción al tema señalamos que el proceso de descentra- lización tiene vigencia a nivel mundial. 29. b) delegación. Perú y Venezuela.25 El término descentralización ----expone Jerry Silverman---. incentivos y rendimiento de este proceso. Allí se brinda información sobre los procesos de descentralización de Bolivia. Ecua- dor. modelo de agencia principal de abajo hacia arriba: donde se invierten las características del modelo anterior y en consecuencia. y f) híbrido.28 25 Véase Descentralización y gobiernos municipales. implementación y/o manteni- miento de inversiones sectoriales en agencias para-estatales y otras ins- tituciones semiautónomas de gobierno.26 incluye varios tipos diferentes de arreglos institucionales y presenta la siguiente tipología: a) desconcentración. financiado y super- visado por el nivel inferior. Colombia. Honduras. 28 Este trabajo del especialista del Banco Mundial continúa con un análisis muy interesante de los criterios técnicos para la asignación de responsabilidades entre los diversos niveles de gobierno. Descentralización: criterios y alternativas para la asignación de responsabilidades. e) agencia principal de abajo hacia arri- ba. En nuestro país.y el Programa de Desarrollo Municipal del Banco del Estado ----PDM----. aunque también hay experiencias en la Argentina y Brasil. el gobierno superior es contratado. Y así describe Silverman los tipos:27 desconcentración: modelo de oficina sucursal donde los gobiernos locales actúan como agencia de los gobiernos centrales. traspaso: modelo de autonomía que muchas veces se utiliza como sinónimo de descentralización y don- de las responsabilidades sobre un campo mayor de actividades son asig- nadas a los gobiernos locales. modelo de agencia principal arriba hacia abajo cuando los gobiernos locales ejercitan la responsabilidad en re- presentación del gobierno central. pp. seminario organizado por la Corporación de Estudios para el Desarrollo ----Cordes---. 27 Ibidem. como así también de las estructuras. un organismo internacional para la reforma del Estado y la moder- nización de la administración pública. Descentra- lización y gobiernos municipales. es la asignación de responsabilidades para la planificación. Quito. Ecuador. del 12 al 14 de julio de 1993. delegación: modelo de subsidiaria independiente. en un trabajo titulado Hacia un nuevo ordenamiento fiscal de .es un ente de información que depende del CLAD ----Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo----. en relación a cada una de las tipologías señaladas de des- centralización. 30-33. e híbrido: cuando se presentan algunas tipo- logías anteriores.
29 en cumplimiento de los man- damientos constitucionales de la reforma de 1987. el marco legal y los avances de los programas. los convenios y los instrumentos legales. El decreto 1174 de 1988. economicidad y oportunidad. Sostenemos que éste es uno de los capítulos más importantes del proyecto federal rumbo al siglo XXI. que debía con- la Argentina. para satisfacer las ne- cesidades de la comunidad con eficacia. publicado por la FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoa- mericanas). 201 y ss. Ya en el título de ‘‘Municipa- lidades y comunas’’. gestión y ejecución de obras y servicios públicos para lograr mayor efi- ciencia y descentralización operativa y en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo regional. eficiencia. y en el artículo 192 sobre cooperación entre ambos órdenes gubernamentales. de Pedro J. y en el artículo 175 se ordena la regionalización provincial para la mejor prestación de los servicios. ‘‘Municipalidades y comunas’’.). entre otros.30 La normativa legal que implementó dichos principios constituciona- les. desconcentración operativa. La provincia de Córdoba es la que más ha desarrollado un pro- ceso de descentralización en Argentina. capítulo 14. en el artículo 191 sobre la participa- ción de los gobiernos locales junto a la provincia en la administración. en el artículo 190 se legisla sobre convenios inter- municipales e interjurisdiccionales. . pp. firmado por el Poder Ejecutivo en acuerdo general de ministros. 30 Véase un análisis de estas normas del régimen municipal cordobés en La nueva Constitución de Córdoba. en los artículos 180 y concordantes se consagra la autonomía municipal. desarrollado en el anexo único (artículo 1o. serie Descentra- lización. Programa General. En la sección cuarta ‘‘Administración pública provincial y municipal’’. 29 Véase Cuadernos de la Reforma del Estado. con anexos sobre el financiamiento de la descentraliza- ción.) y encomendó al Ministerio de la Función Pública y de la Reforma Administrativa la formulación de un plan provincial de descentralización. DERECHO MUNICIPAL 251 282. en el artículo 186 se reconoce una competencia material muy amplia. sus investigadores jefes Ricardo López Murphy y Daniel Artana han desa- rrollado una completa propuesta de descentralización de funciones de todos los órganos estatales. consistió en un decreto reglamentario que puso en marcha los pro- gramas de descentralización. donde se describe el proceso en marcha. descentralización te- rritorial. Frías y otros. el artículo 174 esta- bleció los principios de centralización normativa. aprobó los lineamientos del programa de descen- tralización. Gobierno de Córdoba. Antonio María Hernández (h. y en disposiciones de las leyes de reforma del Estado y de coparticipación impositiva municipal.
destinaba el capítulo II a la ‘‘Descentralización y reforma de niveles centrales’’. consistente en el estudio de la posibilidad de la transferencia de servi- cios y recursos. servicios y fun- ciones del Estado provincial a los gobiernos locales (artículo 11). de la ley 7644. avanzando hacia la coordinación con las municipalidades. sancionada en 1987. Dicho decreto. y 4a.252 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ certarse con los municipios y organismos del Poder Ejecutivo provincial (artículo 2o. está integra- da por siete senadores y siete diputados (artículo 4o. 2a. estableció como pautas operacionales en su anexo: 1a.). establecida para el control del cumplimiento de la ley. Esta Comi- sión. designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de la Comisión Bicameral de Seguimiento y Control Legislativo. que ordenaba la instrumentación del proceso mediante convenios entre el Poder Ejecutivo y las municipalidades. Dicho ane- xo ponía de relieve el estricto cumplimiento de los principios constitu- cionales que antes enunciáramos y en particular resaltaba la necesidad de la concertación con municipalidades y comunas en la definición e implementación de la descentralización y regionalización de políticas y programas del gobierno provincial. del capítulo I de ‘‘Disposiciones generales’’ del título I).). La Ley de Reforma del Estado 7850. que a su vez había . y creaba también el Consejo Provincial de Descentralización integrado por cinco representantes de ministerios provinciales y cinco intendentes o sus representantes. La creación del Fondo de Financiamiento de la Descentralización im- portó la modificación del artículo 2o. etapa: formulación de anteproyectos y estrategias sectoriales de descentralización. etapa: compatibilización de proyectos y programas y formu- lación del Plan Provincial de Descentralización Concertada. la constitución de organismos in- termunicipales y la progresiva transferencia a éstos de funciones y ser- vicios. que a través de la planificación perse- guía la desconcentración geográfica de funciones. 3a. que luego de los acuerdos respectivos debía elevarse al Poder Ejecutivo. de extraordinaria importancia. eta- pa: ejecución del plan y de los programas y proyectos sectoriales por parte de los grupos operativos para la descentralización y el asesora- miento y coordinación del Ministerio de la Función Pública. creaba el Fondo de Financiamiento de la Descentralización Provincial (Fofindes) con la finalidad de atender las erogaciones que resulten de las transferencias de obras. etapa: iniciativa de descentralización. comunas y organismos inter- municipales (artículo 9o.
6) redes urbanas de recolección de residuos cloacales y plantas de tratamiento. facturación y cobro. conducción. Dicha ley fue reglamentada mediante los decretos 6453 y 6459 de 1989. 5) reparación y mantenimiento de la red vial troncal provincial. facturación y cobro. distribución y venta de gas. ---. de la ley 7535 de Coparticipación Impositiva Municipal (artículo 12 de la ley 7850 que analizamos). dispensarios. distribución y venta de agua potable. obras de infraestructura especial y nuevos tra- mos. Desde aquellos tiempos hasta la actualidad se han cele- brado más de dos mil convenios entre los gobiernos provincial y locales. Mantenimiento de edificios fiscales. Obras viales. que terminaron de impulsar el notable proceso de descentraliza- ción cordobés. facturación y cobro. 7) construcción. Reforma y ampliación edilicia. El anexo A de la ley mencionaba las siguientes funciones y servicios a descentralizar: 1) recaudación y verificación de pagos de impuestos. medición. 3) conducción. Conservación de banquinas en rutas pavimentadas. En estos momentos se está tratando de profundizar la descentralización mediante la transferencia de servicios de salud y educación. medición. 2) tratamiento.50% de la coparticipación. funciones y obras incluidos en dichos convenios. ---. Para el fondo se disponía el 12. distribución y venta de energía convencional y no convencional. obran en el anexo II el listado y el texto de los convenios de descentralización celebrados. mantenimiento y ampliación de los edifi- cios del estado provincial. 8) conservación y mantenimiento de guarde- rías infantiles. ---. . medición. y 10) viveros y parques provinciales. ---. con los objetivos mencionados y cuya distribución debía reglamentar el Poder Ejecutivo en función de los convenios de descentralización celebrados y de la efectiva transfe- rencia de los servicios. unidades recreativas y hogares de ancianos dependientes del Ministerio de Asuntos Sociales. 31 El listado es el si- guiente: 1) Ministerio de Obras y Servicios Públicos. 9) puestos sanitarios. DERECHO MUNICIPAL 253 sustituido al artículo 2o. como demostración acabada de la importancia de esta política. cit.. centros de salud materno-infantil y hospitales vecinales dependientes del Ministerio de Salud. 31 En Cuadernos de la Reforma del Estado. 4) genera- ción. tasas y tarifas provinciales.
---. paseos. ---.Telefonía rural.Obras de suministro y distribución de gas.Transferencia de recursos financieros destinados a servicios edu- cativos. ---.Construcción de viviendas. ---.Mantenimiento policial. plazas.Servicio de transporte público de pasajeros.Mantenimiento de vías de penetración en el ejido urbano.Obras de electrificación (Empresa Provincial de Energía de Cór- doba). ---. ---. ---. ---. ---. ---. ---.Parques. ---. ---. Ganadería y Recursos Renovables.Sistemas integrales agua/cloacas. Los Linderos.Obras hidráulicas.Co. ---. 3) Ministerio de Desarrollo Social.Servicios de salud.Sistemas colectores y de tratamiento de líquidos cloacales. ---.Desagües pluviales.Transferencia de recursos financieros y asistencia técnica para guarderías municipales.Sistema regional de comunicaciones .Transferencia de dominio de rutas y calles dentro de los ejidos urbanos. 2) Ministerio de Salud. . ---.Sistema de provisión de agua. 4) Ministerio de Educación y Cultura. ---. ---.Concesión de uso y construcción sobre márgenes de ríos. ---.254 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ ---. contralor y/u obras.Hogares de ancianos. 7) Ministerio de Gobierno. 5) Ministerio de Agricultura. ---.Control de contaminación de cuencas hídricas.Transferencia de viveros. ---. Carta de intención.
La aparente antítesis entre los procesos de integración y descentrali- zación fue explicada magistralmente por Octavio Paz. Esta reforma del Estado constituye un nuevo de- safío exigido por la actualidad acuciante. La integración supranacional 283. que debe comenzar con la sanción de la Ley Con- venio de Coparticipación Impositiva. La reforma constitucional de 1994 en el artículo 75.981---. No deben efectuarse meras transferencias que importen la federalización de déficits y la centraliza- ción de recursos. Paraguay y Uruguay. Este proceso de descentralización requerirá un adecuado fortalecimiento y modernización de los gobiernos locales. admi- tió la posibilidad de la integración supranacional. de la Constitución nacional. y de éstos a los muni- cipales. como la Unión Europea. dentro de un mundo con enormes aparatos de poder. inciso 24. que en nuestro país debe complementarse con una política concertada de descentralización de funciones. según mandato del artículo 75. conforme los requeri- mientos de la doctrina y de los pasos en ese sentido desarrollados. en razón de la necesidad del hombre de desarrollar sus potencialidades personales en espacios más pequeños de participación y libertad. . El mismo criterio debe guiar las relaciones provincia-municipios. En este proceso a desarrollar resulta fundamental asegurar que toda transferencia se realice por acuerdos interjurisdiccionales. al que recientemente se vincularon Bolivia y Chile. in- ciso 2. obras y servicios del gobierno federal a los provinciales. con el debido financiamiento y asistencia técnica. en sus estructuras organizati- vas y administrativas. D. junto a Brasil. constitutivo del Mercado Común del Sur. DERECHO MUNICIPAL 255 El federalismo y el municipio autonómico consisten en sí mismos en una descentralización política. Ello importa un profundo estudio sobre la asignación de responsabilidades para los distintos niveles gubernamentales con los recursos pertinentes. el Nafta en Amé- rica del Norte y el Mercosur en América del Sur. Otra tendencia mundial es la integración en grandes bloques de poder político y económico. al que pertenece nues- tro país.aprobó el Tratado de Asun- ción. al que hay que responder con democracia y eficacia. Argentina ----mediante la ley 23.
33 Sostiene al respecto Eduardo García de Enterría 34 que: . decisiones ambas cuya valoración habrá de hacerse en el plano interno mediante su confrontación con el bloque constitucional. 1993. reservando a los Estados miembros la adopción de las medidas precisas para su efectividad.). op. en este capítulo. 34 Citado por Ismael Farrando (h. 437. de acuerdo con sus respectivas normas constitucionales. t. Son. de la acción normativa. pp.. interrogándose sobre el futuro del fe- deralismo y el municipalismo. 413 y ss. capítulo 10: ‘‘El municipio en la perspectiva de la integración’’. cit. 33 Farrando. Depalma. regional o local) y en qué instrumento debe concretarse (ley u otro tipo de norma o acto). ibidem.. El autor así concluye luego de considerar la experiencia europea: ‘‘En referencia a ello. Buenos Aires. En este sentido.)----32 cómo afectará este proceso a las autonomías provinciales y municipales. Nosotros debemos preguntarnos ----según lo anticipara Ismael Farran- do (h. administrativa y judicial de los órganos constitu- cionales de los Estados miembros. Para nosotros la ejecución de las políticas comunitarias no debe im- plicar lesión o menoscabo de las autonomías provinciales y municipales.. la «ejecución» de las medidas comunitarias origi- narias y derivadas’’. la Unión Europea.la aplicación efectiva del derecho comunitario depende. Derecho público provincial.256 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Estamos lejos de la experiencia más lograda.. pensamos que hay que desarrollar relaciones interjuris- diccionales entre los gobiernos federal. Ismael (h. . en buena parte. Como normalmente intervie- 32 Pérez Guilhou et al. que influirá en el derecho nacional.. compartimos con el investigador mendocino que los órganos provinciales y municipales deberán ‘‘ejecutar’’ las medidas co- munitarias para su efectividad. pero el camino de la integración es irreversible y en consecuencia se irá for- mando un derecho comunitario. federal. 431. libres de decidir. III. provinciales y municipales no sólo para la ejecución de las políticas mencionadas. sino también en el momento previo a la toma de decisiones. p. analizaba al municipio frente a la instancia de la integración supranacional. Por el contrario. El autor. antes de la reforma constitucional. p. a qué órgano ha de co- rresponder esa actividad de ejecución (estatal. expresa Parejo Alfonso que «el poder y el ordenamiento supranacionales» aparecen construidos por la técnica de un «federalismo ejecutivo».. es decir. por lo tanto.). lo que activará la participación de dichos órdenes gubernamentales en este proceso. es decir.
del gobierno. se ha dicho en nota- ble síntesis desde el sillón papal. entonces. DERECHO MUNICIPAL 257 nen en el nivel comunitario los representantes del gobierno federal. En Alemania. Este principio supone que. dentro del proyecto federal. reducir el número de alternativas que se presentan a la acción a unas pocas. Planificar implica. será conveniente una presencia coordinada de los otros órdenes gubernamen- tales. El desarrollo es el nuevo hombre de la paz. 1969. La planificación es utilizada tanto en los regímenes autocráticos o totalitarios como en los democráticos. es necesario elegir «racionalmente» qué alternativas son mejores para la realización de los valores finales que sustenten dichos hombres. hay que promover la regionalización del país y un nuevo ordenamiento territorial para el desarrollo económico y social equilibrado. dada la multiplicidad de posibili- dades de acción de los hombres. .requiere un fortalecimiento de los gobiernos locales. gobiernos o empresas. que participa como miembro de la delegación del país. 45 y ss. Hoy es preocupación dominante en todas las latitudes para superar el hambre. De ahí la inseparabilidad de los términos. la miseria. México. compa- tibles con los medios disponibles. familias. en las reuniones del Consejo de Ministros de la Unión Europea cuando se consideran temas que afectan sus intereses. Siglo XX. pp. La idea central de la planificación ----indica Gonzalo Martner----35 es la de racionalidad. En el proceso de planificación 284. Esta integración ----lo mismo que la descentralización---. aunque en los primeros es ‘‘impe- 35 Planificación y presupuesto por programas. los Lander (equivalentes a nuestras provincias) desig- nan un observador. la ignorancia y otros flagelos que lesionan la dignidad humana y debe ser promovido por medio de la planificación. 4. de las empresas y de las familias. que deberán efectuar una refor- ma del Estado y una planificación estratégica para estar a la altura de las nuevas responsabilidades. Además venimos sosteniendo que la integración supranacional supo- ne la integración interna y en consecuencia.
así explicada por el ex decano de arquitectura de la Universidad Nacional de Córdoba: Podemos afirmar a través de todo lo expuesto que la relación entre el campo y la ciudad conforma una verdadera simbiosis. ibidem. Desarrollando estas ideas. 38 Citado por Luis A. a la ‘‘planificación más general del Estado nacional. 2) la ciudad.36 La planificación. Venezuela. establece: ‘‘La ciudad no es sino una parte de un conjunto económico. y 6) las zonas de influencia de la ciudad. 1960. Carl. Ma- drid. 3) la emigración rural. 616-626. 626. Los hábitos rurales 36 Friedrich. es un proceso dinámico que tiene diversos componentes.38 constituye una de las etapas preliminares del procedimiento constructivo de la planificación de la vivienda y de la renovación urbana’’. estéticos. ‘‘La ciudad en el planeamiento regional’’. El primer concepto se refiere al ‘‘planeamiento urbanístico. Salvador. 39 De estas causas. provincial o regional’’ de tipo económico- social. centro regional. p. y el segundo. 158 y ss. Universidad del Zulia. pp. . Luis A. ‘‘En nuestra sociedad industrial ya no puede existir una democracia sin una extensa planificación’’. 4) el aprovisio- namiento. de higiene o de seguridad social’’. 1962. A nuestros efectos. en la que tampoco se puede prescindir del municipio. Maracai- bo. Tecnos. con fines edilicios. debemos distinguir entre el ‘‘planeamiento o planeación municipales’’ y la ‘‘planificación económica’’ propiamente dicha. resaltamos la del inciso 5. julio-octubre de 1963. que constituye la región’’. ‘‘La concepción de una región como realidad social dinámica ----escri- bió Lewis Mumford---. Planeamiento urbano 285. Y en similar línea de pensamiento. instrumento para el gobierno y el desarrollo. Estudios de política y derecho municipal. Ilustraremos entonces las relaciones entre municipio y región en el planeamiento urbano. Rébora señala que la ciudad y la región se vinculan e influencian por las siguientes causas: 1) las isocro- nas. p. pp. 5) la solidaridad de la ciudad y su región. y en los últimos ‘‘indicativa’’. la Carta de Ate- nas en su artículo 1o. Rébora. 39 Cfr. 37 Cfr.258 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ rativa’’. La democracia como forma política y como forma de vida. 37 A. social y político. 128. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. Dana Montaño.
al menos en algunos sectores especialmente dedicados a esa clientela. Aclarando el papel que en este asunto deben asumir los gobiernos locales. 621 y 622. DERECHO MUNICIPAL 259 se suman a la vida ciudadana a través de la inmigración interna. adaptándose a los hábitos y gustos ciudadanos. eficien- tes (o capaces) para resolver sus problemas. se adaptan a los gustos de ese público que llega a diario y así toda la actividad industrial y comercial sufre el contragolpe de la econo- mía regional. Estudios de política y derecho municipal. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. el social y el económico. ajenas a nuestra especialidad. 141 y 142. en virtud del conocimiento profundo y directo de los mismos. en 1959.41 no puede soslayarse la consideración de la ciudad imbricada en su región. 40 Sin profundizar estas cuestiones. a su vez la radio y la televisión y aun el turismo y el fin de semana son los vehícu- los de incorporación de hábitos ciudadanos a la vida rural. el Segundo Congreso Iberoamericano de Municipios. resulta que en los ‘‘planes reguladores’’ o ‘‘esquemas directores de ordenamien- to urbano’’ ----más allá de las distintas clases de planeamiento---. Pastor distingue el urbanístico. pp. F. el campo se transforma para adaptarse al rol nutridor que le impone la ciudad. Los negocios ciudadanos. . por su parte. por su predominio y fuerza de 40 Ibidem. 42 Citado por Salvador Dana Montaño. deberá ser de su competencia la ela- boración del planeamiento urbano y la realización del correspondiente ordenamiento urbanístico. 286. 634). so- lidaridad que se acrecienta a medida que se facilitan las comunicacio- nes. llevado a cabo en Lisboa. aunque se adhiere a un planeamiento ‘‘integral’’. pp. dos entes solidarios. Estas tareas de planeamiento urbano constituyen materia incues- tionablemente municipal. Los negocios y cinematógrafos de una ciudad son así el reflejo de las fluctuaciones económicas de la población rural. Las polémicas entre urbanistas. julio-octubre de 1963. puesto que sólo puede serlo el planeamiento como suma integral de técnicas sociales. expresó:42 1) Toda vez que los municipios son entidades de derecho natural. dedicado a servir de instrumento promotor de un desarrollo integral del complejo cívico-tecnológico que constituye una ciudad en el tiempo y en el espacio’’ (‘‘Ejecución de planes reguladores en la Argentina’’. Dice que ‘‘la verdad es que ningún tipo de pla- neamiento parcial por sí solo y únicamente todos juntos pueden ser útiles al desarrollo urbano. dentro de sus áreas administrativas. 41 José M. La ciudad. controla la región. entonces. p. El campo y la ciudad son. economistas y sociólogos acerca de cuál planea- miento debe ser rector carece de sentido. 2) En los casos en que el planeamiento urbano.
octubre-diciembre de 1963. centro de toda importancia regional. dentro de justos límites de satisfacción de necesidades locales. de redactar sus planes generales de urbanización. zonas industriales y residenciales en sus distintos tipos. por cuanto persigue objetivos. para el próximo congreso de municipios. 3) Sería altamente re- comendable que los planeamientos regionales fuesen de preferencia ela- borados por las federaciones o agrupaciones de los municipios interesa- dos. relacionados principalmente con las vías de comunicación de todas clases. con la orientación y la presencia efectiva del Estado para la resolución de los problemas en escala nacional. el Estado deberá ase- gurar los medios necesarios que les permitan ejercer su competencia en las realizaciones del planeamiento. año III. en la serie de los estudios y de las realizaciones. . Guillermo Cano y Carlos Mouchet. en importante trabajo. en su aspecto jurídico. tanto de las pobla- ciones grandes como de las medianas y rurales.260 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ expansión. 43 han expresado: Dejando de lado por el momento el aspecto relacionado con la determi- nación de las escalas de competencia institucional o legal. señalamos que la programación económica es siempre de interés nacional por su propia naturaleza. B. compromete intereses y necesita de instrumentos que deben ser considerados a esa escala. 11. núm. sus federaciones o agrupaciones. 5) La Comisión somete a consideración del plena- rio la conveniencia de que. Confirmando lo antes expuesto sobre el rol del municipio en un Sistema Nacional de Planeamiento y la importancia económica de las ciudades. aunque se trate 43 ‘‘Introducción al estudio de los aspectos institucionales y legales del desarrollo económico-social de la Argentina’’. por el municipio del conglomerado urbano más importan- te. espacios verdes. en especial del municipio del conglomerado más desarrollado. económico y técnico. es indispensable que en todas las escalas de su elaboración se verifique la participación efectiva de los municipios interesados. Revista de Administración Pública. se incluya como uno de los temas a considerar. no sólo el derecho sino tam- bién la correspondiente obligación de los municipios. reservándose función de relieve al apoyo esencial que deberá ser prestado. Planificación económica 287. origine la conveniencia del planeamiento regional y éste se realice con la intervención del Estado. 4) Cuando se constaten insuficiencias técnicas y económicas por parte de los municipios. Buenos Aires. desde que reúnan un mínimo de capacidad técnica y económica.
las jurisdicciones locales---. descuidando el examen de su fun- ción como órgano económico capaz de estimular las actividades de esa naturaleza. culturales. desarrolla- das por entidades locales. 30 y 31. un valioso papel concurrente. es conveniente destacar que en un plano teórico es indiscutible la necesidad de vincular al plantea- miento urbano con aquélla. donde habita y desenvuelve sus actividades la mayor parte de los seres humanos. instituciona- les o administrativos del municipio. a considerar a escala nacional la necesidad de una política de los problemas de desarrollo urba- no ----sin deteriorar. Así en el municipio. . cuya importancia ha sido descuidada o su- bestimada. ante la mag- nitud y extensión de los problemas que se presentan. DERECHO MUNICIPAL 261 de programas regionales o locales. pp. tienen su sede las explotaciones industriales y los comercios y es donde se reflejan las necesidades nacionales. sociales. A la inversa. la provincia o la nación. Así lo expresan los juristas antes citados:45 En numerosos casos el planificador urbano ha tenido que ubicar los pro- blemas locales examinados dentro del marco más amplio de la región.se ve obligado. provinciales o lo- cales. de programas de vivienda (para no citar sino algunos factores). por eso. Generalmente se estudian los aspectos políticos. Más aún: creemos que es indispensable hacerlo. es imposible afrontar los problemas de desarrollo urbano de la ciudad de Buenos Aires y de su área metropo- litana sin considerar los factores de escala nacional. Puede cumplir dentro de una coordinación regional. una participación y un campo de acción en los problemas de de- sarrollo económico. que influyen en ese desarrollo. regional o local (emanada de las autoridades de ese nivel) ca- rece de incidencia en el orden general.44 Acercándonos aún más al papel que puede jugar el municipio en la planificación económica y social de un país. Por ejemplo.y a relacionar esos problemas con los demás del desarrollo económico y social del país. administrativos. Sólo excepcionalmente una política provincial. 29 y 30. creando o agravando problemas sociales 44 Ibidem. pueden contribuir al crecimiento anormal de ciudades y áreas metropolitanas. según sea el caso. económicos. materia de incumbencia de las autoridades locales---. 45 Ibidem. el órgano central ----pese a ser la cuestión. en principio. etcétera. Políticas improvisadas e incoherentes en materia de radicación industrial. Lo dicho no impide reconocer y asignar a las autoridades regionales (donde existen). pp. provincial o nacional.
Condiciones para una participación eficiente del municipio en el proceso de regionalización 288. sólo queremos expresar que una política de regionalización. núm. y ----los grandes y medianos---. 46 cuando afirmamos que una efectiva participación municipal en los planes y programas del desa- rrollo regional. Lo mismo ocurre con la creación de áreas industriales lejos de las ciudades. C. noviembre-enero de 1974-1975. 3. que crean nuevos pro- blemas de vivienda y de transportes. México. 127. Y aun existiendo planes reguladores locales. Revista Latinoa- mericana de Administración Pública. es necesario efectuar estos análisis: a) Definir las relaciones de poder entre las distintas unidades político- administrativas comprendidas en la región. Así puede suceder con la in- clusión en esos planes de zonas para industrias y con las políticas locales de estímulo para la radicación de esas industrias. Tal definición dará una visión del aparato administrativo regional y llegará a determinar si 46 ‘‘Participación del municipio en el proceso de regionalización’’. Ésta es una de las maneras de compatibilizar ‘‘democracia’’ y ‘‘eficacia’’ y asegurar una presencia re- levante de los gobiernos locales en los procesos de planificación. El autor venezolano estima que antes de la participación comunal en un proceso de regionalización. sólo podría darse a través de una organización funcional de la administración local. será eficiente sólo en la medida en que exista una estructura administrativa racional para implementar los programas y proyectos que se proponen a este nivel. Habida cuenta de la importancia del desarrollo.262 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ y económicos. pueden crearse problemas de incidencia en el orden económico nacional. . Por tal razón ----sostiene Óscar Gómez Navas----. p. casi innecesario resulta expresar que los municipios deben tener estructuras administrati- vas orgánicas racionales y eficientes. y situaciones de desequilibrio en el conjunto del país. regio- nalización e integración provincial.or- ganismos específicos de planeamiento. como parte del proceso de planificación nacional. regional o nacional.
c) Estudiar la incidencia de la administración municipal en el funcio- namiento de la futura organización regional y determinar las medi- das que deberán ser tomadas. 3) El estudio del desarrollo urbano. constituir un ‘‘adecuado sistema de promoción y asistencia integral que rompa la inercia estructural de la administración local’’. 49 Cfr. 2) El análisis de la capacidad financiera del municipio y de su desarrollo económico.47 289. prefe- rentemente en relación con la prestación de servicios y la ejecución de obras públicas. 48 Cfr. Esto visualizará el fraccionamien- to institucional y los factores que intervienen o condicionan las relaciones de poder.49 47 Cfr. si tal fuere el caso. p. basamento para su participación efectiva en el proceso de desarrollo regional. deteniéndose en las fórmulas asociativas: mancomu- nidades. el reacondicio- namiento de la administración local. para asegu- rar un tipo racional de organización. ibidem. ibidem. b) Examinar las relaciones administrativas de dichas unidades entre sí y con otros niveles de gobierno. DERECHO MUNICIPAL 263 es preciso algún cambio que permita una distribución más racional de los recursos y una más eficiente prestación de los servicios. 130 y 131. . el autor propugna un régimen legal que acoja los principios y pautas mencionados. debiendo destacarse las potencialidades que merezcan ser expandidas y los obstáculos que deben eliminarse. Aquí el autor analiza las relaciones intermunicipales. 128. pp. ibidem. pp. Este enfoque determinará cuáles municipios ofrecen condicio- nes para una actuación administrativa autónoma. y como tarea más urgente. y de los distintos mecanismos administrativos creados o utilizados a nivel local. en tanto que implica un crecimiento cuantitativo y una diversificación cualitativa del proceso económico-social de la loca- lidad. Para tal finalidad propone: 1) El examen de la organización municipal en sí misma. para de- terminar el alcance de las posibles relaciones entre la política y los programas de desarrollo regional y las formas administrativas que se emplearían para implementarlos. 48 Finalmente. para colocarla en condiciones de actuar efectivamente en dicha organización regio- nal. fusiones e incorporaciones o anexiones. 129 y 130. Luego Gómez Navas indica como primer paso para posibilitar la inserción del municipio en el proceso de desarrollo.
se señalan algunos métodos tendentes a fomentar la participación ciuda- dana en el gobierno local. c) significado y grado de autonomía. p. tradicional y efectivo. que varían considerablemente en América Latina. Respecto de la ‘‘racionalización y modernización de los gobier- nos municipales’’: 17. reali- zado en Río de Janeiro. y las funciones de los gobiernos locales para que éstos es- tén en condiciones que les permitan cumplir su papel de promotores del desarrollo. departamen- tales. Brasil. estatales. y e) tipo de actividad y ámbito de acción de los gobiernos locales. la información a los partidos políticos sobre las posibilidades y funciones de las municipalidades. b) grado de efec- tividad de los llamados gobiernos intermedios (provinciales. 20-28 de mayo de 1968. La situación de los municipios en esta parte del mundo varía. en especial. etcétera).264 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ D. . Por el alto valor científico alcanzado y jerarquía de la institución. Naciones Unidas. los recursos. 19. cita- remos algunas conclusiones del Seminario de las Naciones Unidas sobre ‘‘Servicios Centrales para Gobiernos Locales en América Latina’’.50 291. debido a las siguientes circunstancias: a) organización polí- tica básica nacional en Estados unitarios o federados. El municipio como promotor del desarrollo 290. Gran número de municipios carecen de la base territorial. Las estructuras municipales de muchos de los países de Latinoa- mérica requieren ser reorganizadas conforme a sus elementos geográfi- cos. con relación a su alcance urbano y rural. de los gobiernos locales en sus relaciones con los otros niveles de gobierno. demográficos y económicos. 18. A fin de hacer más efectiva la labor de los municipios en el desarrollo. ST/TAO/M43. Brasil. la organización de juntas que agrupen a usuarios de los servicios municipales y establecimientos de juntas de vecinos con miras al mejoramiento de la acción municipal. Río de Janeiro. d) forma de selección (elección o nombra- miento) de las diferentes autoridades locales. Esta racionalización debe llevarse a cabo de acuerdo con las circunstancias de cada país. Las funciones del municipio en el proceso de desarrollo mere- cieron especial consideración en importantes certámenes internacionales. la población. del 20 al 28 de mayo de 1968. entre otras. 4 en adelante. Es evidente la necesidad de mejorar y racionalizar las estructuras. tales como el referéndum sobre problemas co- munes. o la capacidad económica que permiten 50 Informe del Seminario de las Naciones Unidas sobre Servicios Centrales para Gobiernos Locales en América Latina. regionales.
DERECHO MUNICIPAL 265 desempeñar una labor eficiente respecto de los vecinos y como agentes de desarrollo. Puede ser efectiva cuando se entiende como . Asimismo. las funciones y servicios municipales deben ser so- metidos a un proceso de racionalización dentro de los propios gobiernos locales. Es necesaria la racionalización municipal para que muchos municipios adquieran eficiencia administrativa y política. 20. y en cuanto a la responsabilidad del nivel central. adoptando medidas para que este aumento de recursos fortalezca la iniciativa y la responsabilidad de los gobiernos locales. Una de las formas de esta labor debe ser el fortalecimiento de los gobiernos lo- cales como instrumentos de vida sociopolítica y agentes de promoción del desarrollo socioeconómico y político nacional. cuando ninguno asume la responsabilidad. sin embargo. seccional o local. 292. se expresa. como asociaciones y ligas municipales. y no que. En relación a la ‘‘necesidad de servicios centrales para mejorar la administración local en América Latina’’. La creación de entidades gubernamentales. Finalmente. puede ser un medio efectivo para la cooperación intermunicipal y para la estructuración administrati- va de gobiernos locales más eficientes. han llegado a sustituir a las municipalidades en la prestación de importantes servicios locales. a menudo las competencias se superponen o son confusas. central o local. 22. La labor de desarrollo nacional comprende programas y servicios que forzosamente deben llegar a todos los ámbitos de un país. los supedite a otros niveles jerárquicos de gobierno o administración. 27. Los gobiernos centrales ejecutan con frecuencia programas que afectan la vida local de los vecinos de los municipios y la de los propios gobiernos locales. Con frecuencia se han creado instituciones pa- raestatales que. lo que motiva conflictos de jurisdicción. Es necesario do- tarlas de mayores recursos económicos. Esta función (referida a la promoción municipal efectuada por los gobiernos centrales). organizadas con la participa- ción de las respectivas municipalidades. entre otras con- clusiones: 23. 21. por el contrario. La falta de recursos financieros a menudo frena la labor de de- sarrollo que pueden llevar a cabo las municipalidades. tomando en cuenta únicamente la eficiencia técnica. tales como los distritos metropolitanos para un servicio específico. Deben propiciarse otros medios de relación entre las municipalidades para acrecentar su capacidad de trabajo y su autonomía. no debe deformarse hasta llegar a sus- tituir los gobiernos locales. esta falta de claridad indu- ce a la negligencia en todos los niveles.
En lo referente a los medios de financiar el desarrollo urbano y a la participación nacional y local. de promoción y liderato. Por lo tanto. sin amenazar la iniciativa. se aseveró: 36. de la absorción creciente de labores propias de gobiernos locales por gobiernos centrales. 294. Sobre el ‘‘mejoramiento de la administración fiscal municipal’’ se estableció: 55. Esta importante labor debe cumplirse al más alto nivel posible. Se considera que no puede ser llevada a cabo por ministerios con res- ponsabilidad sustantiva sectorial por la compleja índole de los programas que afectan la vida municipal. Ello ha sido la causa. Tampoco es recomendable encargarla a aquellos ministerios cuya función respecto de las municipalidades o los ciudadanos supone la responsabilidad primordial del control político y policial del país. 293. con el cri- terio de que los gobiernos locales y el gobierno central son socios para el desarrollo nacional. como asimismo una administración más eficiente de los servicios que la comunidad requiere. b) La acción del go- . la incorporación efectiva de los municipios en un proceso integral de desarrollo nacional no se logra sólo con disposiciones legales.266 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ un vehículo de mutua colaboración. se precisaron los siguientes criterios: a) Es necesario preparar planes de desarrollo urbano que sirvan de pauta y en los que se subrayen los elementos físicos. En todo caso. tendente a lograr un mejor uso de los recursos entregados a la administración local. han debido enfrentar los municipios de los países latinoamericanos y que ha impedido a los mismos participar en forma efectiva en el proceso de desarrollo. económicos y sociales dentro de la realidad administrativa de cada municipalidad. Respecto al asunto ‘‘capacitación en los gobiernos locales’’. en gran parte. en el orden administrativo. 37. 28. aportes financieros u otras formas de ayuda si no se desarrolla al mismo tiempo un adecuado programa de capacitación del personal mu- nicipal. La carencia de personal técnico y competente ha sido uno de los pro- blemas principales que. una agencia central coordinadora podría ejercer liderato en el desarrollo municipal comenzando por desempeñar aquellas funciones que promuevan la eficiencia y el mejoramiento mu- nicipal. la responsabilidad y la competencia de los gobiernos locales.
el gobierno central debe proceder prioritariamente. y en común con los municipios. despro- vistas de servicios y facilidades públicas elementales. a medida que crezca la ciudad. lo que ha dado como resultado escasa comunicación en- tre los planificadores. Uno de los inconvenientes con que ha tropezado la planificación latinoamericana ha sido la escasez de nexos entre la planificación y la administración. a la bús- queda de medidas aptas para atenuarlos y para evitar. Sería ne- . en muchos casos. c) La movilización de recursos nacionales y la ayuda del gobier- no central debe ser canalizada a los centros urbanos que constituyen ciu- dades emergentes y cuyos municipios no están en posibilidad de atender los problemas resultantes del crecimiento demográfico. y conforme a los planes urbanos. se sostuvo: 63. DERECHO MUNICIPAL 267 bierno local debe procurar atender con oportunidad los problemas deriva- dos del rápido crecimiento urbano. 295. así como de medio para movilizar los recursos na- cionales hacia el desarrollo. y que los costos del acondicionamiento se distribuyan entre las enti- dades públicas de servicios y. que le permita financiar el valor de adquisición. Uno de los cambios más notables registrados en los últimos decenios en el proceso de desarrollo de los países latinoamericanos ha sido la in- troducción paulatina de una de las reformas administrativas más profundas de su historia. esta política podría aplicarse como instrumento eficiente de orde- namiento físico de las zonas urbanas y como medio de impedir la especu- lación en el precio de los terrenos. que siga ocurriendo este fenómeno con el ritmo y desorden actuales. la formación de áreas periféricas en las ciudades. la utilización de la planificación socioeconómica como instrumento para la toma de decisiones que sirvan de guía a la acción gubernamental. los administradores y la opinión pública. a saber. en la solución de estos problemas. 67. En cuanto a la ‘‘planificación como importante reforma adminis- trativa’’. lo que ha traído como resultado. Además de constituir una fuente adicional de in- gresos. dentro de las posi- bilidades. d) Es recomenda- ble que los gobiernos locales inicien una política previsora frente a las expectativas del rápido crecimiento urbano mediante la adquisición y el acondicionamiento de terrenos para reserva. la municipalidad pueda obtener un margen de bene- ficios por el aumento del precio de los terrenos. Esta adquisición deberá ha- cerse de modo que no constituya una carga financiera para la municipali- dad. Por consiguiente. Se reconoció que el problema es complejo y de tales dimensiones que exceden a la capacidad de los municipios y adquieren carácter de problemas de alcance nacional.
En el punto ‘‘descentralización de la planificación’’ se dijo: 70. Se acerca así el gobierno al pueblo. monetarias. porque debería servir como puente desde el planeamiento global nacional hasta los programas y proyectos locales. y porque aporta los criterios básicos para establecer las medidas fiscales. de sueldos y salarios. El Seminario consideró que la planificación global nacional es im- portante porque da una visión integral del desarrollo económico y pro- porciona un marco de referencia que permite continuar con más detalle los estudios sectoriales. consideró importante la descentralización paulatina de la planificación a medida que los entes regionales y locales adquieran la capacidad técnica para planificar con eficiencia. regionales y locales. para que con una base de conocimientos suficientes se fijen los objetivos nacionales. que en muchas ocasiones éstos no han tenido los recursos administrativos y financieros suficientes para . 296. regionales y locales y se tomen las medidas necesarias para una estrecha interrelación de la planificación en los distintos niveles de gobierno. y se favorecería la creación de una mística nacional del desarrollo. y porque este tipo de planificación crea condiciones favorables para una participación activa de la población en el proceso de planifi- cación. el Seminario consideró que el rá- pido crecimiento de la población urbana en América Latina tiene impacto directo en la vida de los municipios. en- tre otras: 73. Se subrayó que la planificación debe investigar profundamente la realidad en su dimensión geográfica. etcétera. Se convino en la necesidad de aplicar mayores esfuerzos al de- sarrollo de la planificación regional. haciendo que éste participe en decisiones que le afectan directamente. por lo tanto.268 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ cesario. establecer sistemas que permitieran un amplio diá- logo y que participaran en la planificación elementos procedentes de dis- tintas disciplinas a fin de beneficiarla con una concepción interdiscipli- naria que permita dar soluciones a los diversos problemas que dificultan el desarrollo latinoamericano. política y económica. 71. 69. ya que la amplia par- ticipación y responsabilidad de la voluntad local en el proceso de pla- nificación daría a éste mayor dinamismo. 297. Sin embargo. de comercio ex- terior. 72. Sobre la ‘‘naturaleza de la planificación local’’ se concluyó. En cuanto a la planificación local.
Una vez precisados. que han llegado a niveles críticos en algunas ciudades latinoamericanas. En el tema ‘‘los programas de desarrollo de la comunidad y su contribución al mejoramiento del gobierno local’’. debería ampliarse e incluir los aspectos económicos y sociales que re- sulten de un enfoque interdisciplinario. entre otras conclusiones: 79. En la ‘‘asistencia central a los municipios en materia de planifi- cación’’ se manifestó. se determinó: 81. DERECHO MUNICIPAL 269 afrontar con éxito la ampliación rápida de sus obras y servicios y poder así evitar graves problemas económicos y sociales en el desarrollo urbano. sociales y culturales de las comunidades. Se considera necesario . además. Se señaló. de las aspiraciones y necesidades de la población tanto a corto como a largo plazo. por tanto. 298. asimismo. 74. El Seminario consideró que es esencial contar con el apoyo central para el desarrollo de la planificación local. Se afirmó que la planificación exclusivamente física (planes re- guladores) que generalmente se ha puesto en práctica en América Latina. a fin de que la planificación ur- bana llegue a ser un instrumento de acción integral. se expresaran los grandes objetivos de la comunidad. 299. deberían incumbir a los organismos de desarrollo regional cuando se constituyeran y operaran regularmente. 88. El desarrollo de la comunidad es un proceso en virtud del cual los esfuerzos de una población se suman a los de su gobierno para mejorar las condiciones económicas. Los recursos nacionales e internacionales destinados específica- mente a los programas de desarrollo de la comunidad serían más efec- tivos si se canalizaran a través de los municipios.. con la comprensión de los gobier- nos locales de base. que el sistema de planeamiento más adecua- do sería aquel en que. Se señaló. 76. sectorializados y regionalizados en la planificación global estos objetivos.. correspondería a los gobiernos locales darles contenido en su acción práctica y deta- llarlos a un plano compatible con los requerimientos eminentemente ope- rativos de estas entidades. 80. Se hace. a través de la planificación global. necesario ayudar a los municipios a obtener esos re- cursos y a usarlos eficientemente por medio de programar su acción. que en lo futuro la promoción de la planifi- cación local y su coordinación. y tienden a integrarlas en la vida del país y a permitirles contribuir ple- namente al progreso nacional.
la USAID y del BID.270 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ asistir a los municipios para el mejor aprovechamiento de los recursos para programas de desarrollo de la comunidad. se hicieron. e) participación de las municipalidades en los niveles de adopción de decisiones. entre otras. 103. Este relevante Seminario de las Naciones Unidas de Río de Ja- neiro emitió con fecha 28 de mayo de 1968 la siguiente declaración: . en América Latina el criterio estructural que debe se- guirse en una organización central puede orientarse con los siguientes principios muy generales: a) flexibilidad. las siguientes afirmaciones: 102. y que era necesario que los gobiernos incorporaran. que consiste en tomar en cuenta las características de cada país. se afirmó: 101. solicitudes de asistencia para el mejora- miento municipal. tanto en lo que se refiere al desarrollo urbano como rural. la OEA. Los representantes de las Naciones Unidas. en los programas nacionales. Los participantes señalaron que se había hecho muy poco uso de estos recursos. 89. públicas y privadas. tanto de la Sede como de la CEPAL. d) donde no exista actualmente ninguna entidad central. 302. b) suficiente jerarquía y recursos para coordinar la acción central. se puede crear un organismo competente para establecer y desarrollar las demás instituciones que se necesitan. reconocer la necesidad de crear agencias estatales o regionales. Finalmente. describieron la asistencia técnica y financiera disponibles en sus respectivos organismos para el de- sarrollo de los gobiernos locales. c) empeño en mejorar la situación existente en cada país y en racionalizar lo que ya se tiene. 301. relacionadas con estas ac- tividades. Sobre las ‘‘posibilidades en la estructuración de organismos na- cionales para prestar servicios centrales a los municipios’’. y f) en los estados federales o en algunos países. Referente a la ‘‘asistencia técnica de organismos internacionales para el mejoramiento de los gobiernos locales’’. 300. Se planteó la necesidad de vincular más a los gobiernos locales con los programas de desarrollo de la comunidad y de que los mismos coordinen las acciones de los otros niveles de gobierno y entidades na- cionales e internacionales.
en manera alguna. Bulgaria. 53 Op. no signifi- cando ello.51 Hacemos nuestra la nota previa de las Naciones Unidas en el citado trabajo. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. Es decir. que expresa: ‘‘Las denominaciones empleadas en esta publica- ción y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican. El citado autor es profesor de la Facultad de Derecho de la Univer- sidad de Sofía. Respecto del papel del gobierno local en países socialistas en materia de desarrollo y planificación.por cuanto nos parece útil para nuestra disciplina esta visión histórica de derecho comparado. nuevamente recurriremos a una publicación de las Naciones Unidas. ST/TAO/M/50. Que la creación de un programa latinoamericano de apoyo al desa- rrollo municipal se impone como instrumento indispensable de colabo- ración internacional en la transformación e integración de los pueblos de América. de parte de la Secretaría de las Naciones Unidas. p.. cit. juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países o territorios citados o de sus autoridades. políticas. compartir los conceptos relativos a esos regímenes locales. Que los gobiernos centrales y los gobiernos locales son socios en el desarrollo. Naciones Unidas. ni respecto a la delimitación de sus fronteras’’. 52 Hemos resuelto mantener este análisis del régimen municipal en los países que estuvieron bajo el sistema comunista ----aunque ya se produjo la caída del muro de Ber- lín y el cambio de dichos regímenes políticos---. titulada Servicios centrales para gobiernos locales en determinados países de la Europa Oriental y en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. económico y social de nuestros países. . 52 304. Sostuvo Boris Spassov53 sobre el ‘‘papel de las auto- ridades locales’’: 51 Nueva York. financieras y técnicas para el efectivo ejercicio de sus funciones e incorporación al proceso de desa- rrollo nacional. por lo que los gobiernos nacionales deben adoptar una polí- tica de fortalecimiento de los gobiernos municipales. 303. DERECHO MUNICIPAL 271 Que los municipios de América Latina tienen una misión trascendental en el desarrollo político. Bulgaria. legales. ten- dentes a resaltar el rol municipal en la problemática referida. 9. dándoles las con- diciones estructurales. 1971. que citaremos las opiniones de especialistas de dichos países.
La planificación con- creta de la industria local y la actividad comunal están enteramente en manos de los consejos populares. la ley hace hincapié en el principio de promo- ver la competencia de éstos para tomar decisiones y. más concretamente. en el que la atención se centra en las activi- dades que crean condiciones favorables para el desarrollo eficaz de los organismos de producción en la zona del municipio. que realiza el Ministerio de Planificación. en la coordinación de la actividad de todas las dependencias económicas de su zona. sobre la base de la distribución general de los organismos de producción. pero desta- ca la importancia de concentrarse en los principales cometidos de la pla- nificación y en las principales direcciones del desarrollo. El autor es director del Instituto de Administración Pública de Praga. Esto no supone una menor influen- cia del plan estatal central en lo que se refiere a la planificación. En cuanto a las operaciones económicas de los comités nacionales (gobierno local). Checoslovaquia. para ello. estén o no subordina- das de modo directo al Consejo Popular o a órganos centrales.. . Además los consejos populares participan en la elaboración del plan nacional y. limita sus funciones obligatorias al mínimo necesario y reduce el número de regla- mentaciones preventivas y restrictivas. tanto por ramas como global.el carácter complejo de la actividad local de los consejos populares exi- ge su participación no sólo en la ejecución. tales como ministerios y otros departamentos administrativos centrales. elaboran y adoptan el plan quinquenal del distrito. pero ante todo de las decisiones del gobierno central relativas a la división de recursos centralizados entre unidades terri- toriales separadas. 305.272 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ . prepa- ran previsiones para el desarrollo completo y armónico del distrito o mu- nicipio a más largo plazo. porque esas actividades están más estre- chamente relacionadas con las necesidades cotidianas de la población. Tomando como base el plan nacional y las tendencias de desarrollo de los distintos sectores. 54 Ibidem. p. y los órganos locales de autoridad y administración estatal son los que están más familiarizados con ellas.. sino también en la formación de la política nacional. Esto determina su papel especial en la planifica- ción económica y. de medidas indirectas de control y de varios otros factores reguladores. Miroslav Kovarik54 dijo con respecto a la ‘‘fun- ción de las dependencias del gobierno local’’: El desarrollo de la economía de las unidades del gobierno local en el con- texto checoslovaco recibe la influencia de un mecanismo administrativo cuidadosamente seleccionado. 45.
55 Ibidem. que pue- den caracterizarse de la siguiente manera: Primero. Polonia. en cambio. Respecto de la ‘‘coordinación horizontal’’. El autor es jefe de la Sección de Administración del Estado del Instituto de Ciencias Jurídicas y Administrativas de la Academia Húngara de Cien- cias. El autor citado es director del Departamento Jurídico y de Orga- nización del Consejo de la Cancillería del Estado. lo que sirve para alcanzar metas de importancia na- cional. una sola inversión. Gebert: 56 De acuerdo con la Ley de los Consejos Populares. En segundo lugar. La junta puede objetar. redactan sus propios progra- mas de desarrollo. los consejos locales. El doctor József Halász55 expresó en el tema ‘‘la fun- ción de la administración local en el desarrollo económico y social’’: Los planes de desarrollo de los consejos locales se relacionan principal- mente con los planes de desarrollo nacional en dos direcciones. por ejemplo. ordenar que se mancomunen los resultados de experimentos similares. a que dos organismos que dependen directamente de diferentes ministerios. La autoridad que rige en la materia es tan variada que pueden ofrecerse aquí sólo unos pocos ejemplos ilustrativos. afirmó S. 139. Ciertos proyectos. . los consejos populares provinciales están facultados para coordinar el desarrollo económico de toda la provincia y solicitar la cooperación de todas las empresas princi- pales y otras instituciones que no están subordinadas a ellos. O la junta puede oponerse a que una empresa importante haga uso inade- cuado de ciertas existencias y puede ordenarle que las ponga a disposi- ción de cualquier otra institución pública. 84 y 85. lle- vados a cabo separadamente en diferentes instituciones. 307. ha- gan inversiones similares. con lo que se logrará el mismo objetivo a un costo menor. Polonia. pp. se inclu- yen dentro del plan de desarrollo nacional. Budapest. también. 56 Ibidem. y puede disponer que se realice. que incluyen objetivos que están dentro del desarrollo de instituciones bajo su control. Hungría. p. el gobierno especifica ciertas tareas obligatorias para los consejos del condado dentro del plan económico nacional. DERECHO MUNICIPAL 273 306. que afectan al desarro- llo nacional de varios departamentos y servicios administrativos. con el apoyo de los recur- sos materiales y financieros a su disposición. O la junta puede. W.
a escala de las repúblicas de la Unión y autónomas. . por los planes de República. 203 y 204. consagrado en la Constitución y extendido en diversas formas a las acti- vidades de los órganos centrales y locales. 58 Ibidem. 309. social y cultural y contribuyen a la preparación de estudios para el plan económico nacional. No se menciona al autor del trabajo.274 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ 308. Unión Soviética. El profesor es director adjunto de Investigación del Instituto de Investigación Jurídica de la Academia de la República Socialista de Rumania. p. puesto que los presupuestos asig- nan los recursos financieros necesarios para el logro de los objetivos de los planes. 163. Del tema ‘‘relaciones entre el gobierno central y las autoridades locales’’ escribió el profesor Ion Vintu:57 Los órganos administrativos locales desempeñan un importante papel en el desarrollo económico. Los planes económicos y los presupuestos locales se incorpo- ran al plan y al presupuesto estatal. El sistema de planificación de la economía nacional y el papel que en ella desempeñan los consejos locales tiene las siguientes características: 1) La planificación se lleva a efecto en todos los niveles de la actividad estatal. El pre- supuesto nacional y los presupuestos locales se preparan y se cumplen paralelamente a los planes económicos. El desarrollo de la economía nacional del país como un todo se rige por el plan económico estatal de la URSS. Los órganos centrales com- petentes no están autorizados para tomar decisiones sin el acuerdo de los órganos departamentales. den- tro de los departamentos de organizaciones económicas nacionales. Los órganos administrativos locales presentan propuestas y toman medidas para au- mentar la producción industrial y asegurar el empleo racional de la capa- cidad industrial. la explotación adecuada de los recursos locales. y en las unidades administrativas por los planes locales de desarrollo económico y sociocultural: el derecho a adop- 57 Ibidem. pp. la pro- ducción diversificada y el aumento de los recursos asignados a las autoridades locales para satisfacer las necesidades de la población. sobre el emplazamiento o la construcción. Rumania. y tal acuerdo depende de las dis- posiciones del programa sobre la planificación del medio físico y la utilización racional de los recursos materiales y laborales. em - presas o instituciones socioculturales. En el punto ‘‘cooperación de los órganos cen- trales y los consejos locales en materia de planificación’’ se indica:58 La gestión de la economía con arreglo a un plan y su desarrollo metódico constituyen en la URSS un principio general de dirección económica.
las actividades y el desarrollo de las empresas industriales y agrícolas de ges- tión local. DERECHO MUNICIPAL 275 tar planes económicos generales. Madrid. el desarrollo de la vivienda y la urbanización de núcleos de población. las organizaciones comerciales. mencionaremos las Conclusiones del II Simposio Eu- ropeo del Servicio Social. además de delegaciones de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales. algunos de Europa Oriental y Oriente Medio. y a me- 59 Revista de Estudios de la Vida Local. año XXII. económica y social y abarcan las obras básicas. entre otras. Por otra parte. región. al Soviet Supremo y a los consejos locales. En dichos planes se detallan las tareas de construcción económica y sociocultural establecidas por los planes económicos estatales de la URSS y por los planes nacionales de las repúblicas. De este modo. 2) La adopción y ejecución de los planes compete a cada uno de los consejos locales. 59 el cual contó con la presencia de representan- tes de casi todos los países de Europa Occidental. 310. Alemania. los servicios comunales. los planes aprobados por los consejos locales supe- riores y por los órganos de la república tienen en cuenta las posibilidades y necesidades de las empresas y organizaciones dependientes de los con- sejos locales y las necesidades de la población de las correspondientes unidades administrativas. al 6 de septiembre de 1973. Los planes de los consejos locales combinan elementos de planificación física. Por ello deben existir adecuados canales de comunicación en ambas direcciones. corresponde exclusivamente a los órganos repre- sentativos del poder. noviembre- diciembre de 1973. las siguientes conclusiones: 4. reunido en Stuttgart. siendo aprobadas. del 1o. Finalmente. cada uno de los consejos locales participa en la ejecución de los planes adoptados por los órganos superiores de poder. o de una república. 879. por esencia. 132. ciudad o consejo de pueblo o poblado. núm. un proceso continuo y di- námico que requiere una corriente ininterrumpida de información. es decir. La planificación nacional es. las instituciones sociales y culturales de los consejos locales. 3) Los planes de los consejos locales constituyen parte integrante de un sistema único de direc- ción planificada de la economía de la URSS. . No cabe la menor duda de que los intereses nacionales pueden. distrito. p. que abarquen todas las ramas de la eco- nomía de la nación. Se presentaron en dicho Congreso diversas ponencias relativas al papel de las comunidades lo- cales en la planificación nacional.
volviéndose a estudiar y a fusionar los propósitos de la planificación general con las necesidades locales. Pensamos. aunque en menor grado que otros órdenes institucionales. social y cultural perseguidos por la re- gionalización. y que la política financiera de los gobiernos locales de determinada región debe ser coherente y apuntar a los fines de inte- gración y desarrollo económico. entrar en colisión con los intereses locales: a las au- toridades locales les corresponde un papel propio en la consecución de un equilibrio viable entre los dos tipos de intereses. d) vivienda y renovación urbana. deben procurar la cooperación y asistencia de las autoridades y comunidades locales. En particular. el municipio también despliega una actividad de tal jaez mediante su política fiscal. c) sanidad. entonces. La actividad financiera compete como manifestación de poder político. 5. parece irrazo- nable que las comunas interesadas carezcan de una política fiscal ade- cuada. responsables de su puesta en práctica. de gastos y recursos públicos y promocional. económico. En consecuencia. se han mencionado los siguientes problemas como especialmente indicados para la interven- ción de los entes locales en la planificación nacional: a) localización in- dustrial. Los órganos centrales de planificación. 5. en mayor o menor medida. En lo financiero 311. que incide en materia económica y social. b) educación. cualquiera que sea la organización estatal. Del análisis de las conclusiones de estos importantes congresos cien- tíficos internacionales y la revista del derecho comparado. presu- puestaria. que las relaciones entre municipio y región en este rubro existen. social y cultural de los pueblos. Así. y como promotores del desarrollo político. resulta in- cuestionable el rol trascendente que los gobiernos locales deben jugar tanto en experiencias de planificación democráticas como socialistas. y e) ser- vicios de asistencia social.276 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nudo así sucede. o en sus planes reguladores no prevean ‘‘zonas industriales’’ o no . a los distintos estamentos de gobier- no. Para la ejecución de programas nacionales de desarrollo debe con- tarse con las comunidades locales como elementos activos. si en una región se pretende radicación industrial.
En lo sociológico 313. mediante un proceso de polarización que constituyen «centros de atracción». La diferenciación se basa en los roles funcionales que tienen las comunidades locales. Alfredo Poviña estudió estos aspectos. p. Es la auténtica mane- ra de cómo se muestra la región. . conviene decir que se trata de una unidad compleja. no resulta una unidad homogénea sino que está diferenciada. las siguientes cualidades: la diferenciación. para lograr finanzas públicas dirigidas al desarrollo y bien común. julio-octubre de 1969. medidas perti- nentes para la promoción industrial. regionales o nacionales. a manera de acumuladores. Pero en particular. forman los pequeños núcleos de población. que es la unidad vecinal. como expresión sociológica. relativamente cerrada. los que tienen. pero claramente diferenciada de las demás regiones. ‘‘Todo fenómeno urbano es una concentración de roles funcionales de una estructura socio-local determinada. 6. 312. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. los municipios son los polos regionales. En consecuencia. Las comunidades regionales presentan diversas formas de concentración. para evitar problemas como dobles imposi- ciones o incoherencias entre las políticas financieras de las municipali- dades de una región. En su interesante trabajo expresa:60 Volviendo a la idea de comunidad regional. agrumosada en polos de atracción. El resultado de conjunto es la figura del municipio. Los cambios que suceden en la concentración de roles funcionales. que sobre la base de los vecindarios. Destácase nuevamente en esta materia la importancia de las re- laciones intermunicipales y con los niveles provinciales. todas las que tie- nen un denominador común. se trans- 60 ‘‘La integración regional y el municipio’’. la atracción regional y la pro- moción del desarrollo. 314. que no es simple y homogénea sino aglutinada. 697. La concen- tración de roles funcionales origina y mantiene el fenómeno urbano. Desde el punto de vista interno. sobre la cual se estructura una forma de tipo político. DERECHO MUNICIPAL 277 se adopten en consonancia con organismos superiores.
61 Esta cuestión ----en la que obviamente no podemos detenernos---. Parecería que cuando en el resto de los sujetos de roles de esas estructuras. julio-octubre de 1963. pero sociológicamente se nos ocurre que el problema más gra- vitante es el generado por las migraciones internas. lo normal es «tender» hacia los roles considerados más importantes. en la actualidad es objeto de diversas objeciones. La desconcentración de los roles fun- cionales trae como consecuencia la desaparición del fenómeno urba- no’’. 316. 437 y ss. pp. existe un determinado estado de conciencia. Garmendia. fue expuesto precedentemente al analizar el rol del municipio en la materia. julio-octubre de 1963.se ven muy importantes o fundamentales. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. y donde. porque los roles llevan adscri- tos valores que dentro de la estructura socio-local ----desde el punto de vista psicosocial---. 63 ‘‘Problemática de su comprobación y aplicaciones de la teoría propuesta’’. Dionisio Jorge. la ‘‘promoción del desa- rrollo’’. proveniente de Sorokin. donde el autor sigue el pensamiento de Durkheim. que dio origen a la sociología urbana y a la rural. complejo. El tercer aspecto señalado por Poviña. 61 Garmendia. Dionisio Jorge.nos introduce en la ardua problemática de lo ‘‘urbano’’ y lo ‘‘rural’’. producidas desde el campo a la ciudad y de poblaciones pequeñas a ciudades mayores. La ‘‘atracción regional’’ produce interrelaciones que enumera Rébora. 481 y 482. o más valiosos.278 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ forman en cambios de lo urbano. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. por ello mismo. esperan encontrar mayores posibilidades para so- lucionar sus problemas. 460.63 es un fenómeno social. 62 315. según el lugar y el tiempo. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. Este fenómeno de la migración ----dice Garmendia---. ‘‘Proposición de una teoría sociológica sobre lo urba- no’’. 62 Cfr. julio-octubre de 1963. que no puede reducirse a una sola de las variables. Sin embargo. Esta dicotomía. de aspiraciones frustradas ----que produce una disconformidad con la situación existente----. p. pp. ‘‘Valoración crítica de las concepciones actuales sobre lo urbano’’. . podemos expresar que la concentración de roles funcionales arrastra consigo a la población. muy probablemente cada una de ellas tendrá distinto peso.
Por el artículo 4o. El artículo 6o. g) elevación del 64 ‘‘J. . 484. que a estos efectos se considerará zona de frontera para el desarrollo’’. mejorar la infraestructura y explotar los recursos naturales. EL PROBLEMA MUNICIPAL EN LA ZONA Y ÁREAS DE FRONTERA 317. c) apo- yos de carácter económico y financiero que faciliten la explotación.’’. Por el artículo 1o. reglamentada por decreto 1182 del 23 de julio de 1987 (BO. requieren la promoción prioritaria de su desarrollo’’. 28 de septiembre de 1987). estableció un régimen promocional para la zona y en especial para las áreas de frontera. modificación y cesación de la zona y áreas de frontera. La ley 18. y el artícu- lo 5o. elabo- ración y transformación de los recursos naturales de la zona. f) conveniente asistencia técnica a la economía regional. consignó: ‘‘Esta ley establece las previsiones tendentes a promover el desarrollo sostenido del espacio adyacente al límite internacional de la República. El artículo 3o.57564 del 30 de enero de 1970 estatuyó un régimen especial para la zona y áreas de frontera. DERECHO MUNICIPAL 279 IV. El artículo 2o. b) adecuada infraestructura de transporte y comunicaciones. c) alentar el afian- zamiento de vínculos espirituales. d) régimen especial crediticio. culturales y económicos entre la pobla- ción de la zona y la de los países limítrofes. estableció: Los objetivos generales a alcanzar en la zona de frontera serán los siguien- tes: a) crear las condiciones adecuadas para la radicación de pobladores. dispuso: ‘‘Dentro de la zona de frontera se establece- rán áreas de frontera. b) asegurar la integración de la zona de frontera al resto de la nación. que son las que por su situación y características especiales. consistente en: a) estímulos suficientes que propendan a la radicación y arraigo de pobla- ción. obligaba a contemplar las medidas que se tomaran por este régi- men en los planes de desarrollo y seguridad. e) facilidad de acceso a la tierra y vivienda propias. p. conforme a la política inter- nacional de la República. A. se facultaba al Poder Ejecutivo nacional a la fija- ción. 1970-A. impositivo y arancelario para instalar industrias o am - pliar las existentes. del presidente Alfonsín.
que nos encontramos con ‘‘regiones plan’’ en este caso. o sea. sociocultural y sanitario. Por ello estimamos pertinente efectuar algunas consideraciones respecto de la problemática del municipio en estas áreas y zona de fron- tera. tendía a promover la radicación de argentinos nativos o natu- ralizados y extranjeros con ‘‘probado arraigo al país y de reconocida moralidad’’. Creemos. h) todo otro tipo de facilidad que propenda a la consecución de los objetivos perseguidos. No obstante ello.deberán ser cubiertos por argentinos nativos o naturalizados. o sea. demográfica y de presencia nacional en las zonas limítrofes de nuestro país. ser elegidos para el desempeño de fun- ciones de gobierno local. El ar- tículo 8o. ‘‘Las vacantes de cargos docentes o de funcionarios públicos naciona- les. que tenía a su cargo la coordinación de las medidas indicadas en el artículo precedente. reputamos violatorio del régimen jurí- dico de nuestros municipios el artículo 9o. 318.---. la mayoría de las normas provincia- . de la ley referida. provinciales y municipales en la zona de frontera ----ordenó el artícu- lo 9o. El sistema electoral municipal es regulado por las bases fijadas en las Constituciones provinciales y las leyes orgánicas o cartas orgánicas mu- nicipales dictadas en su consecuencia y en virtud de lo dispuesto por el artículo 5o. Por el artículo 7o. que tuvo sanción anterior. Una ley nacional no puede in- vadir la zona de reserva de las provincias sin afectar la estructura jurídi- co-política federal del Estado argentino. ser electores en las elecciones comunales. por cuanto a nadie escapa la situación de debilidad económica. se facultaba al gobernador de la provincia respec- tiva a designar un comisario de área de frontera. no ocurre lo mismo en cuanto al ejercicio pasivo de los derechos políticos. de la Constitución nacional. En efecto.280 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nivel educacional.. Consideramos plausibles las finalidades perseguidas por el cita- do instrumento legal. Por otra parte. con seis años de ejercicio de la ciudadanía como mínimo’’. aunque la ley sólo menciona el tema regional en el inciso f del artículo 6o. si bien una de las características del sistema electoral municipal argentino es la posibilidad que se concede a los extranjeros de ejercer en forma activa derechos políticos. conforme a los conceptos de François Perroux citados. y aun cuando no se hiciera referencia alguna a las ‘‘regiones’’ instituidas por la ley 16.986 de Planeamiento y Acción para el Desarrollo.
b) No podían ser intendentes ni concejales: en los municipios de San- tiago del Estero. le sumamos la casi inutilidad de dicha norma. Formosa. por el artículo 141.987 (Orgánica de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Ai- res) y artículos 70 y 71 del decreto-ley 2191/57 (Orgánico del Te- rritorio Nacional de Tierra del Fuego). Corrientes. todos de las Constituciones provinciales respectivas. Muchas de las medidas ci- tadas integran incuestionablemente el cúmulo de atribuciones y funcio- . por el artículo 182. La Rioja. a y b. Respecto de las medidas promocionales mencionadas por el artículo 6o. por el artículo 134. La Rioja. 2) Tres. en los municipios de la provincia de Neuquén. por el artículo 134. inciso 3. de la ley 19. inciso 6. Neuquén. inciso 3. Chubut.. por el artículo 8o. y Río Negro. en los municipios de las provincias de Buenos Aires. por el ar- tículo 193. por el artículo 199. por el artículo 182. pensamos que los municipios de la zona y áreas de frontera son órganos insustituibles para su ejecución. en los municipios de la provincia de Mendo- za. c) No podían ser intendentes: en los municipios de las provincias de Buenos Aires. O sea que a la crítica efectuada al artículo 9o. de la ley nacional en cuestión y a las finalidades perseguidas por el artículo 2o. y Santa Cruz. por el artículo 189. de la Constitución provincial. inciso 1. por el ar- tículo 162. todos de las Constituciones pro- vinciales respectivas. d) No podían ocupar más de cierto número de bancas en los concejos deliberantes: 1) Un tercio. por el artícu- lo 141. Mendoza. como se aprecia en una revista de dichos instrumentos legales: a) No podían elegir ni ser elegidos: en los municipios de la ciudad de Buenos Aires y de Tierra del Fuego. y 3) Dos. inciso 6. de la Ley de Zonas y Áreas de Frontera. por el artículo 207. por cuanto las prohibiciones que consig- na ya habían sido establecidas en la mayoría de los regímenes mu- nicipales provinciales. inciso 3. por el artículo 199. por el artículo 156 bis. todos de las Constituciones provinciales res- pectivas. DERECHO MUNICIPAL 281 les en aquel tiempo fijaban estrictas prohibiciones al respecto. por el artículo 171. inciso 5. Formosa. por el artículo 141.
El afianzamiento de la estructura regional argentina como medio de integración multinacional con otros países americanos. en el fortalecimiento político. 65 Véase Dana Montaño. sirvan para interconectarnos con otros países limítrofes. para que cumplan además de su natural y peraltada misión. 559 y ss. Revista de la Uni- versidad Nacional de Córdoba. 66 El desarrollo regional argentino. 212.65 Además. Esta tarea vinculada con la geopolítica del Cono Sur Americano.282 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nes comunales. Ligado a este aspecto. Creemos. es hoy prácticamente impedida por la inexistencia de polos urbanos indus- trializados entre el área metropolitana argentina y los centros más im- portantes de los países limítrofes. verdaderos polos de desarrollo. desarrollo regional implica inevitablemente desarrollo urbano y. requiere indis- pensablemente municipios vigorosos. hay otro objetivo trascendente que tam- bién deberá cumplir el municipio: servir a la integración latinoamerica- na. pues. 319. ‘‘Las funciones municipales’’. la de ser bastiones de la soberanía nacional en las zonas limítrofes de nuestro país. Por eso. Salvador. financiero y administra- tivo de dichos municipios. . pp. la ‘‘sustitución gradual de la actual periferia nacional por un único e interdependiente sistema de núcleos urbanos regionales’’. p. julio-octubre de 1963. que al par que mitiguen las grandes diferencias entre regiones. Plus Ultra. Roque Ferra- ro66 ha indicado. es indudable el rol fundamental del mu- nicipio en todo proceso planificatorio y de integración regional. como el primer objetivo en la formulación del modelo normativo del desarrollo regional. por último.
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