Source: http://www.slideshare.net/bioparques/gobernanza-de-la-reas-protegidas-en-venezuela-2006
Timestamp: 2016-02-09 07:02:45
Document Index: 205680131

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 37', 'in fine', 'Artículo 127', 'Artículo 62', 'Artículo 66', 'Artículo 70', 'artículo 327', 'Artículo 327']

Presentación de Santiago Obispo (Ve...
La crisis del modelo neoliberal - U...
Analisis Estrategico de las Tesis s...
by Pepe 3568 views
Antecedentes historicos y legales d...
Informe realizado por BioParques para la Comisión Suramericana de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN-SUR) en 2006. Esta información fue incluida en la publicación: Rivas, A. (2006). Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo. UICN, Quito, Ecuador, 80 pp.
GOBERNANZADE LASAREAS PROTEGIDASENVENEZUELACitar como:BioParques (2006). Gobernanza de las áreas protegidas en Venezuela. Informerealizado para la Comisión Suramericana de la Unión Mundial para la Naturaleza(UICN-SUR), 54 pp.Esta información fue incluida en la publicación:Rivas, A. (2006). Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas enlos Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo. UICN, Quito,Ecuador, 80 pp.
Tabla de ContenidoIntroducción 2Marco institucional 3Marco jurídico 9Marco de politicas publicas 11Niveles de autoridad en la toma de decisiones 12Mecanismos de participación 13Mecanismos de rendición de cuentas 16Régimen de tenencia de tierras 18 Conflictos con habitantes y vecinos de las APs 18 Territorios Indígenas 20 Conflictos de uso con la industria extractiva 23Requerimientos en fortalecimiento de capacidades 25 Capacitación del personal de MARN e INPARQUES 25 Universidades 27Sostenibilidad financiera 29 Cooperación internacional 33Conclusiones y Recomendaciones 35 Condiciones 35 Elementos 36 Desafíos 38Estudio de caso 1 - Construcción de alianzas para la creación yfortalecimiento de las APs de Venezuela 41Estudio de caso 2 – Mecanismos de participacion de la sociedad civilvenezolana ante proyectos que afectan a las APs 44Referencias 47Anexos 52 Anexo I. Organigrama MARN 52 Anexo II. Instrumentos jurídicos nacionales e internacionales 53 1
IntroducciónLas áreas protegidas (AP) 1 son consideradas la herramienta clave para conservar los P Precursos naturales de nuestro planeta (Bruner, Gullison, Rice y Da Fonseca 2001). Sinembargo, las AP solo lograrán cumplir con los objetivos para los cuales fueron creadas, sison manejadas en forma efectiva (Terborgh y van Schaik 2002).Desde el IV Congreso Mundial de Parques celebrado en Caracas en 1992, hasta el másreciente celebrado en Durban en 2003, el manejo de las APs se ha hecho más complejo ylas visiones respecto a lo que se consideran “buenas prácticas” se han transformado(Dearden, Bennett y Johnston 2005). El Plan de Acción de Durban reconoce a la buenagobernanza como un factor fundamental para lograr un efectivo manejo de la APs (WCPA2003).Gobernanza se define como la interacción entre las estructuras, los procesos y lastradiciones que determinan cómo se ejerce el poder, cómo se toman las decisiones enasuntos públicos y cómo los ciudadanos y otros actores se manifiestan (Dearden et. al.2005).Aunque el concepto de gobernanza en APs es poco conocido en Venezuela, varios desus elementos han sido estudiados en diversas formas. En este documento se resume lainformación disponible para cada elemento de la gobernanza, proveniente de informaciónsecundaria y un cuestionario respondido por 18 individuos con amplia experiencia en eltema de APs en Venezuela (sectores público y privado, ver detalles en Informe de laConsulta Nacional).Esperamos que este documento contribuya a establecer una línea base que permitaidentificar las acciones necesarias para lograr una buena gobernanza y un manejoefectivo de las APs en Venezuela. 1TPUn área de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y mantenimiento de la diversidad PTbiológica y de otros recursos naturales y culturales, y manejada a través de medios legales u otros que seanefectivos (IUCN 1994). 2
Marco institucionalIntroducción a las APs de VenezuelaVenezuela posee un conjunto de APs que abarcan aproximadamente el 55,6% del U Uterritorio nacional (Bevilacqua, Cárdenas y Medina 2006), por lo que se encuentra entrelos países con la mayor proporción de su territorio cubierta por APs (World Bank 2005).Sin embargo, las áreas marinas y las áreas fronterizas son vacíos importantes en la redde APs del país (Bevilacqua et. al. 2006).El conjunto de APs de Venezuela fue conocido como Áreas Bajo Régimen deAdministración Especial (ABRAE) desde 1983, cuando fue decretada la Ley Orgánicapara la Ordenación del Territorio (LOPOT) 2 . En el 2005 se fusionó la LOPOT con la TP PTnormativa referida a la ordenación urbanística para dar origen a la Ley Orgánica para laPlanificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (LOPGOT) 3 . Un aspecto resaltante TP PTde la LOPGOT es la división de las ABRAE en Áreas Naturales Protegidas (ANP) y Áreasde Uso Especial (AUE).Las ANP “son aquellos espacios del territorio nacional donde existen recursos oelementos naturales, como especies vegetales y animales, condiciones geomorfológicas yhábitat, de especial interés ecológico o escénicos, relevantes para la ciencia, la educacióny la recreación, que deben ser sometidas a un régimen especial de manejo, para suconservación y manejo, según la categoría correspondiente” (artículo 34).Las AUE “son aquellos espacios del territorio nacional que por sus característicasespeciales, localización y dinámica, requieren ser sometidos a un régimen especial demanejo, a los fines de cumplir objetivos específicos de interés general como elaprovechamiento sustentable de los recursos naturales en ellos contenidos, la proteccióny recuperación de áreas degradadas, la conservación de bienes de interés históricocultural y arqueológico paleontológico, la conservación de infraestructuras fundamentalesy la seguridad y defensa de la Nación” (artículo 37). 2TPSegún la LOPOT las ABRAES son “áreas que por su fragilidad ecológica, belleza escénica, cantidad y PTcalidad de recursos naturales, ubicación estratégica o grado de deterioro que presentan han sido así declaradasde acuerdo a las leyes específicas que las rigen” (República de Venezuela 1983)3TPLey disponible en http://www.leyesvenezolanas.com/lopgot.htm . PT TU UT 3
En la Tabla 1 se muestran todas las categorías de ANP y las categorías de mayorrelevancia para la conservación del ambiente dentro de las 15 AUE existentes, así comosu correspondiente categoría UICN. Tabla 1. Categorías de Áreas Protegidas de Venezuela y Categorías UICN. Categoría de APs Categoría UICN Parques Nacionales II Áreas Monumentos Naturales III Naturales Refugios de Fauna Silvestre IV 4 Protegidas Santuarios de Fauna Silvestre TP PT Zonas Protectoras VI Reservas de Biosfera Áreas Reservas de Fauna Silvestre de Reservas de Pesca VI Uso Reservas Forestales Especial Áreas Boscosas bajo ProtecciónAdministración de las APs de VenezuelaLa política ambiental Venezolana es diseñada e implementada por el Poder EjecutivoNacional a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN) 5 . En TP PT1976 el MARN fue creado como un despacho autosuficiente siendo el primer ministeriodel ambiente en Latinoamérica. Todas las APs son creadas por decreto presidencial yadministradas por diversos organismos dentro del MARN, quienes realizan los estudiostécnicos que respaldan la creación y diseño de las APs. 4 Categoría aun sin representación, ver “Pudiera ser decretado primer Santuario de Fauna Silvestre enTP PTVenezuela” en http://www.marnr.gov.ve/default.asp?caso=11&idrev=30&idsec=234&idedi=34&idart=909 TU UT 5TP PT TU www.marn.gob.ve UT 4
Hasta 1992, la política de APs en Venezuela consistió fundamentalmente en elseguimiento del Plan preliminar para la creación de un Sistema de Parques Nacionales,elaborado en 1958. El 49% de las áreas naturales protegidas contempladas en este planse había completado para 1993 (Yerena, Rivero y García 2003).La creación de APs fue particularmente apoyada durante las dos presidencias de CarlosAndrés Pérez en los períodos 1974-79 y 1989-93. Su primer mandato es especialmentereconocido por el apoyo político que endosó al sector ambiental (Gutman 1998, Luy 2000,Sisco 2003). La creación del MARN (el primer ministerio del ambiente en Latinoamérica 6 ), P Pdel INPARQUES, de la Ley Orgánica del Ambiente y de un vasto número de áreasprotegidas hizo que su primer gobierno se reconociera como el nacimiento de la políticaambiental venezolana (Sisco 2003).Hoy en día la estructura organizativa del MARN (ver Anexo I) la conforman: 1) el NivelCentral integrado por Órganos de Alta Dirección, Órganos de Asesoría y Apoyo, ÓrganosSustantivos Centrales (Viceministerios), 2) Servicios Autónomos, 3) Autoridades Únicasde Área y 4) 24 Direcciones Estadales Ambientales (DEA), las cuales son responsablesde la ejecución y administración de las funciones del MARN en cada estado del país. Porotra parte, el Nivel Descentralizado está integrado por los Institutos Autónomos y lasinstituciones con y sin fines de lucro bajo la tutela del Ministerio. De éstos, los encargadosde la administración de las APs en Venezuela son: 1) Viceministerio de Ordenación y Administración Ambiental (VOAA) a. Dirección General de Planificación y Ordenación Ambiental 7 TP PTEs responsable del ordenamiento territorial y de la planificación ambiental a nivel nacional.Además se encarga de la administración de las Zonas Protectoras, aunque estaresponsabilidad no se refleja en ningún instrumento legal (Xabier Elguezabalcomunicación personal). La Dirección de Ordenación del Territorio y Dirección Técnica de 6TPCuando en 1976 se creó el MARNR, muy pocas agencias de esa naturaleza existían en el mundo. Antes de PT1992 no se vio otra agencia gubernamental dedicada exclusivamente al ambiente hasta que en se crea en Chileel CONAMA (Gutman 1998). Sin embargo, el CONAMA no tenía rango de Ministerio, por el contrario,actuaba como una comisión de coordinación entre diferentes ministerios y agencias gubernamentales.7TPMás información en http://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=29&idedi=33 PT TU UT 5
las Zonas Costeras tienen responsabilidades de gestión u ordenación dentro de estaDirección General. 2) Viceministerio de Conservación Ambiental (VCA) a. Dirección General de la Oficina Nacional de Diversidad Biológica 8 TP PTEn el año 2000 se fusionaron las Direcciones de Fauna y Vegetación para dar origen aesta Dirección General, con el fin de coordinar el cumplimiento de los compromisosadquiridos con la firma del Convenio de Diversidad Biológica. La administración de losRefugios, Reservas y Santuarios de Fauna Silvestre, así como de las Reservas deBiosfera, corresponde a la Dirección de Áreas Naturales Protegidas, una dependencia deesta Dirección General. Algunas Reservas de Pesca asociadas a Refugios de FaunaSilvestre también son administradas por esta Dirección General. b. Dirección General de BosquesAunque esta Dirección corresponde al Nivel Central, administra algunas de las AUE conmayor extensión y relevancia para la conservación ambiental del país, las ReservasForestales y las Áreas Boscosas Bajo Protección, a través de sus departamentosregionales (Xabier Elguezabal comunicación personal). c. Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) 9 TP PTEs un instituto autónomo de relativa independencia presupuestaria y administrativa,dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Fue creado en 1973 como un InstitutoAutónomo adscrito al extinto Ministerio de Obras Públicas (República de Venezuela1973). Posteriormente, a través de reforma parcial de la Ley del Instituto Nacional deParques quedó adscrito al MARN (República de Venezuela 1978). Su objetivo según laley es “planificar, contratar, organizar, acondicionar, conservar y administrar los parquesnacionales y de recreación a campo abierto o de uso intensivo, exceptuando aquellosparques cuya administración se rige por leyes u ordenamientos especiales” (República de 8TP PT Más información en http://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=23&idedi=27 TU UT 9TP PT www.inparques.gob.ve TU UT 6
Venezuela 1978). La administración de los Parques Nacionales (PN) y MonumentosNaturales (MN) es responsabilidad de INPARQUES. Este instituto posee una DirecciónGeneral Sectorial dedicada a los PN y MN y otra a los Parques de Recreación. LaDirección Nacional de Parques se subdivide en Direcciones Regionales Administrativasque coordinan la labor de manejo de los Superintendentes y guardaparques de cadaparque contenido en la región.La Dirección General de Educación Ambiental y Participación Comunitaria 10 , que forma TP PTparte del VCA, tiene responsabilidades relacionadas con dos elementos de lagobernanza: mecanismos de participación y fortalecimiento de capacidades.El principal cambio en la estructura de las organizaciones que administran las APs enVenezuela, reseñado por los encuestados para la última década (pregunta 1 de laConsulta Nacional) fue la transformación del Servicio Autónomo de Fauna en Dirección deÁreas Naturales Protegidas (ver 2.a. en Pág. 6).En la Memoria y Cuenta del MARN (2006) se reseña un cambio estructural importanteque ocurrió el año pasado: la creación de la Oficina de Atención Comunitaria y DesarrolloEndógeno dentro de INPARQUES. Esta oficina es “transversal a la Dirección de ParquesNacionales y Parques de Recreación, con la finalidad de constituirse como unidadcoordinadora para la evaluación de posibles núcleos de desarrollo endógeno y proyectossocio-productivos en áreas de parques”.Otras instituciones relevantesGuardia NacionalLa Guardia Nacional (GN) 11 es uno de los cuatro componentes de las Fuerzas Armadas TP PTNacionales. Está a cargo de la guardería ambiental, por lo cual coopera con el MARN eINPARQUES en las labores de vigilancia y control de las APs (República de Venezuela1991). En cada estado, el Servicio de Guardería del Ambiente y de los Recursos 10TP PT Más información en http://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=23&idsec=213&idedi=27 TU UT 11TP PT www.guardia.mil.ve TU UT 7
Naturales de la GN opera en una Coordinación Ambiental enlazada con el MARN 12 . Dado TP PTque la ley les confiere de manera exclusiva la potestad para detener a los infractores, sucooperación (o la falta de ella) juega un papel clave en el procesamiento de los delitosambientales.Poder ciudadanoEntre los actores que tienen participación indirecta en las decisiones acerca de las APs,se encuentra el Poder Ciudadano. Por la naturaleza de sus responsabilidades son unapieza fundamental en el mejoramiento de las condiciones de las APs venezolanas (verArtículos 273 a 291, República Bolivariana de Venezuela 1999). Los órganos del PoderCiudadano son: 1) Defensoría del Pueblo 13 TP PTTiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantíasestablecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los tratadosinternacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos ydifusos, de los ciudadanos. El ambiente y los pueblos indígenas son dos de las ochoáreas de acción (materias) de la Defensoría del Pueblo. 2) Ministerio Público 14 TP PTEstá bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la República. Los fiscalesambientales dependen de la Dirección de Ambiente de la Fiscalía General. Su misión esvelar por el cumplimiento de los derechos y leyes ambientales en todo el territorionacional. Es su responsabilidad el inicio de los trámites investigativos cuando sesospeche la comisión de delitos ambientales establecidos en la Ley Penal del Ambiente yen otros instrumentos legales. 12TP La programación nacional de Vigilancia y Control elaborada por el MARN y la Dirección de Guardería PTAmbiental de la GN para 2006 esta disponible en www.marn.gob.ve (Vigilancia y Control) TU UT13TP www.defensoria.gov.ve PT TU UT14TP www.fiscalia.gov.ve PT TU UT 8
3) Contraloría General de la República 15 TP PTEs el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos ybienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza deautonomía funcional, administrativa y organizativa. Orienta su actuación a las funcionesde inspección de los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del PoderPublico Nacional, Estadal, Distrital, Municipal y en Territorios y Dependencias Federales.Su ámbito de control también incluye los institutos autónomos, el Banco Central deVenezuela, las universidades públicas, sociedades, fundaciones y asociaciones civiles,así como las personas naturales y jurídicas que sean contribuyentes.Marco jurídicoMás de 25 artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estánrelacionados con diversos elementos de la gobernanza (en general) y de las APs enVenezuela (República Bolivariana de Venezuela 1999) 16 : TP PT - Descentralización (artículos 17, 157, 158, 184, 185, 269, 294) - Transparencia (artículos 141, 293, 294, 311) - Participación ciudadana (artículos 128, 168, 173, 187, 255, 294) - Derechos de los Pueblos Indígenas (artículos 119 a 126) - Derechos Ambientales (artículos 127 a 129)(Selección del Artículo 127). “El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética, losprocesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas deespecial importancia ecológica”. - Derechos Políticos (artículos 62, 66 y 70) 15TP PT www.cgr.gov.ve TU UT 16TP PT Disponible en www.misionvenezuela.gov.ve TU UT 9
(Artículo 62). “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente enlos asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es elmedio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tantoindividual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar lageneración de las condiciones más favorables para su práctica”.(Artículo 66). “Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindancuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programapresentado”.(Artículo 70). “Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de susoberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, larevocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto yla asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante,entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, lacogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajasde ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutuacooperación y la solidaridad”. - Seguridad de la Nación (artículo 327)(Artículo 327). “La atención de las fronteras es prioritaria en el cumplimiento y aplicación de losprincipios de seguridad de la Nación. A tal efecto, se establece una franja de seguridad defronteras cuya amplitud, regímenes especiales en lo económico y social, poblamiento y utilizaciónserán regulados por la ley, protegiendo de manera expresa los parques nacionales, el hábitatde los pueblos indígenas allí asentados y demás áreas bajo régimen de administraciónespecial”.Además existe un extenso marco legal que sustenta las APs y que data de 1940. Algunosinstrumentos jurídicos relacionados con las APs venezolanas y con varios elementos de lagobernanza (en general) se muestran en el Anexo II. Todas las leyes relacionadas conaspectos de gobernanza han sido promulgadas después del año 2000.Cuatro leyes de importancia para la gobernanza de APs en Venezuela serán aprobadasen el futuro cercano: - Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio. La fecha de entrada en vigencia fue extendida para realizar la consulta pública. Sustituirá a la Ley promulgada en 1983 (ver Anexo II). - Ley Orgánica para la Conservación del Ambiente. Sustituirá a la Ley promulgada en 1976 (ver Anexo II). Se pueden enviar comentarios a Ley a través de correo electrónico dirigido a la Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional. 10
- Ley de Reforma Parcial del decreto con Fuerza y Rango de Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable (devuelta por el ejecutivo en 2002, aun por discutir). Sustituirá a la Ley promulgada en 2001 (ver Anexo II). - Ley de Participación Ciudadana. Se puede participar en la consulta pública llenando una encuesta disponible en el sitio web de la Asamblea Nacional.La existencia de un extenso marco legal ambiental, pionero en el continente y en algunoscasos en el mundo, es una de las mayores fortalezas como país en el ámbito ambiental.Además de este conjunto de leyes, Venezuela es signataria de varios conveniosinternacionales relacionados con las APs (ver Anexo II).Marco de politicas publicasLos instrumentos jurídicos recientes reflejan transversalmente la concepción del desarrolloen armonía con la conservación, el mejoramiento ambiental y el aprovechamiento derecursos naturales basado en una adecuada ocupación del territorio, las potencialidadesde los recursos naturales y los condicionantes ambientales. Sin embargo, en ese conjuntode normas no se reconoce el papel de las APs en el desarrollo sustentable del país.Venezuela carece de un instrumento de políticas públicas y bases técnicas para la gestiónde un sistema nacional de áreas protegidas (Bevilacqua et. al. 2006).Desde su inicio, la gestión del MARN ha estado fundamentada en el esquema deautorizaciones y permisología, típico de una política basada en mecanismos de comandoy control. Algunos investigadores suelen referirse a esta política como una política demanejo de recursos naturales, basada en un concepto exclusivamente utilitario delambiente (Gutman 1998, Velasco 2001) y no en una concepción integral del ambientecuya conservación y manejo hay que gerenciar en función de un plan de desarrollo quecontenga al ambiente dentro de sus fines.Este esquema de funcionamiento generalmente desconoce que las causas de losproblemas ambientales son, en su mayoría, económicas y sociales, y que por tanto lassoluciones escapan del ámbito ministerial. Las decisiones del MARN dependen delconsenso de otros Ministerios y en algunos casos de la aprobación de la Asamblea 11
Nacional. Aunado a esto, el MARN ha contado históricamente con una menor fortalezapolítica dentro del consejo de ministros. Ello ha minimizado la influencia de la políticaambiental respecto al resto de las políticas públicas. Igualmente, su papel en el diseño delas políticas que le corresponden por ley, ha sido limitado y disminuido por la acción deotros Ministerios tradicionalmente considerados de mayor jerarquía.Niveles de autoridad en la toma de decisiones 17 TP PTINPARQUES funciona con relativa independencia administrativa y presupuestaria debidoa la relevancia de sus funciones y la extensión de las áreas bajo su jurisdicción. Susproblemas como institución se originaron por la rápida expansión del sistema de ParquesNacionales, la cual no se acompañó de una reforma organizacional que incluyeraincremento presupuestario, de personal y delegación de funciones y poderes a lasdirecciones regionales. En 1992, los PN y MN de Venezuela ya abarcaban unas 14Millones de ha, equivalentes a 15% del territorio nacional. Para ese entonces, el promediomundial de cobertura de AP era de apenas 5%, el cual se propuso aumentar a 10% comometa para el V Congreso Mundial de Parques en 2003.Tanto la extensión en número y superficie como la relevancia estratégica de los PN y MN,han sobrepasado la capacidad de INPARQUES como ente administrador. Además deresguardar el patrimonio natural y la diversidad biológica del país, los PN y MN producengran parte del agua consumida en el país, contribuyen a la producción hidroeléctrica ydelimitan fronteras internacionales (Gutman 2002, Angulo y Naveda 2003, Aponte 2005).Además de éstos, existen numerosos intereses económicos relacionados con la industriaturística, industria pesquera, explotación minera y petrolera, agricultura y ganadería, quese negocian y deciden en instancias superiores, mermando la capacidad de INPARQUESde ejercer influencia en los asuntos relacionados con las áreas que están bajo su propiajurisdicción.Por otra parte, existen casos en los que otras dependencias del MARN se solapan enfunciones y sobrepasan en autoridad a INPARQUES. Tal es el caso del Parque Nacional 17TP En esta sección se hará énfasis en INPARQUES, debido a que es el organismo administrador de áreas PTprotegidas del que se tiene mayor información. 12
Archipiélago de los Roques, en donde numerosos organismos públicos y privadosconforman un complejo sistema para la toma de decisiones dentro del parque 18 . En este TP PTparque nacional, INPARQUES tiene un papel secundario en el ejercicio del poder,desplazado por la Autoridad Única de los Roques, un organismo de carácter coordinadorque no depende de ninguno de los viceministerios, ya que reporta directamente alDespacho Ministerial (ver Anexo I).La debilidad institucional de INPARQUES es un factor importante a considerar para labuena gobernanza de las APs de Venezuela.El marco institucional de INPARQUES está orientado hacia la descentralización y en 2003“se inicio un proceso de desconcentración administrativa para la gestión de cada uno delos PN y MN” (INPARQUES 2003). Sin embargo, algunos funcionarios que trabajan en losPN y MN consideran que la acumulación de funciones en la Dirección Nacional deINPARQUES es excesiva, restándoles autoridad para la solución de los problemaslocales. Asimismo la mayoría de los encuestados en la Consulta Nacional percibieron aINPARQUES como una institución igual o más centralizada que en 1992, principalmentepor la poca autonomía que se tiene en las regiones.Por otra parte, los encuestados percibieron una mayor participación de la sociedad en latoma de decisiones desde 1992, especialmente en el caso de las comunidades locales ypueblos autóctonos.Mecanismos de participaciónLa concepción del manejo participativo y la cogestión de APs es un discurso cada vezmás frecuente en las instituciones públicas e instrumentos de planificación y gestión. Sinembargo, una revisión sobre del tema y las experiencias concretas llevadas a cabo en elpaís revela que todavía no existe una implantación efectiva de la filosofía de arreglosinstitucionales de gestión compartida, según los estándares y la concepción actual deltema (Bevilacqua et al. 2006). Actualmente, la participación responde más a la voluntadde actores locales a cooperar en favor del logro de metas de manejo establecidos por los 18TP PT Ver Perfil del Parque Nacional Archipiélago Los Roques en www.bioparques.org/documentos TU UT 13
administradores de APs, que a una visión inclusiva en la toma de decisiones de manejo,propias de un modelo de cogestión (Queremel 2005, Bevilacqua et al. 2006).Las consultas públicas de los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU) 19 TP PThan sido espacios de encuentro para debatir sobre las preocupaciones prioritarias de losactores vinculados a la gestión de las APs (Bevilacqua et al. 2006). La mayoría de losencuestados en la Consulta Nacional percibió a estas consultas públicas como elprincipal mecanismo de inclusión de otros actores para el manejo de las APs en laactualidad. Lamentablemente se observa una tendencia a la disminución de estosprocesos de consulta (Bevilacqua et al. 2006).La construcción de alianzas con diferentes sectores para la creación y fortalecimientode las APs de Venezuela ha sido el objetivo de diversas organizaciones nogubernamentales (ONG) en la última década (ver Estudio de Caso 1). Por otro lado, lascampañas de presión han sido un mecanismo de participación de diversas ONG antecambios de categoría o proyectos de desarrollo que afectan la integridad de las APs (verEstudio de Caso 2).Existen diversas iniciativas para agrupar a voluntarios interesados en la defensa delambiente. Una de ellas, los vigilantes voluntarios, es promovida por el MARN a nivelnacional 20 . Otros ejemplos de brigadas voluntarias son la Brigada Conservacionista TP PT“Las Tortugas Marinas” impulsada por PROVITA y la Brigada “Nuevas Raices”, apoyadapor la Fundación Tierra Viva dentro de su proyecto “Pittier: Parque, Hombre y Cacao” quese desarrolla en el PN Henri Pittier.El 800-AMBIENTE es un centro de atención telefónica del MARN, con operadores las 24horas, donde las personas, previamente identificadas, pueden formular denuncias enrelación con posibles ilícitos ambientales 21 . TP PT 19TP Los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU) son los instrumentos que establecen los PTobjetivos y lineamientos para el manejo de los Parques Nacionales en el país. Los PORU son elaborados porINPARQUES para luego ser sometidos a consulta pública con la participación de miembros de comunidades,organizaciones no gubernamentales e institutos de investigación. Posteriormente, el PORU debe serpresentado al Presidente de la República para ser aprobado en Consejo de Ministros. Cada 5 años, estosplanes deben ser revisados y consultados (Fundación Tierra Viva, 1999). 20TP PT TU www.marn.gob.ve (ver presentación en PowerPoint, sección Vigilancia y Control) UT 21TP PT TU www.marn.gob.ve (ver presentación en PowerPoint, sección Vigilancia y Control) UT 14
Por otra parte, INPARQUES informó recientemente que 63 estudiantes de GestiónAmbiental de la Universidad Bolivariana de Venezuela, realizarán pasantías en dosparques nacionales cercanos a Caracas (El Avila y Macarao) y en cinco parques derecreación 22 . TP PTQuizás el principal obstáculo que presenta la incorporación de la ciudadanía a losprocesos de consulta y cogestión de las APs se encuentra en los propios organismosgubernamentales. Para cambiar el estilo tradicional de políticas diseñadas unilateralmenteno basta con modificar el instrumento jurídico y hacer las consultas públicas. También esnecesario fomentar programas educativos y formativos dirigidos a los funcionariospúblicos, para adaptar la estructura funcional de los organismos gubernamentales a lanueva legislación.Las Misiones son un mecanismo de inclusión social del Gobierno de la RepúblicaBolivariana de Venezuela con el fin de favorecer a las comunidades organizadas. Aunqueninguna Misión está directamente relacionada con las APs, algunos elementos degobernanza estan presentes en ellas. Dos Misiones son desarrolladas por el MARN:Misión Guaicaipuro y la recién lanzada Misión Árbol. La Misión Guaicaipuro pretendefortalecer la capacidad de gestión comunitaria y generar espacios de discusión paradesarrollar la participación protagónica en la toma de decisiones, planificación,programación y subsistencia de las comunidades indígenas 23 . El objetivo principal de la TP PTMisión Árbol es incrementar la conciencia conservacionista y es parte del Plan Nacionalde Reforestación Productiva 24 . TP PT“Este plan se sustenta en la participación protagónica de las comunidades, las cuales seorganizan en comités conservacionistas para detener, mediante el establecimiento deplantaciones con fines protectores y agroforestales, el deterioro y la pérdida de bosquesproducto de las deforestaciones en el territorio nacional. La idea, a largo plazo, es generarconciencia en la población venezolana sobre la importancia de los bosques, el equilibrioecológico y la recuperación de espacios degradados como consecuencia del modelo dedesarrollo predominante, particularmente en quienes habitan áreas rurales, con el objetivo 22TP PT TU www.rnv.gov.ve UT 23TP PT TU www.misionvenezuela.gov.ve UT 24TP PT TU www.marn.gob.ve UT 15
de promover una nueva ética ambientalista y mejorar su calidad de vida”. Actualmenteexisten 786 comités conservacionistas, de los cuales 460 tienen proyectos en ejecuciónpor un monto aproximado de 10 millardos de bolívares 25 . El Presidente de la República TP PTBolivariana de Venezuela pidió integrar a los comités conservacionistas a la estructura delos Consejos Comunales. La meta para el 2006 es sembrar 20 millones de árboles 26 .TP PTLa polarización de la sociedad venezolana ha generado una pérdida de confianza mutuaentre los actores públicos y privados que impone límites adicionales a la colaboraciónentre sectores gubernamentales y no gubernamentales. Es por ello que se hace necesariala profundización de la participación como una estrategia para reactivar la comunicaciónentre el Estado y algunos actores de la sociedad civil (organizaciones nogubernamentales, universidades, centros de investigación) y el sector privadoempresarial, con el objetivo de fortalecer la democracia ambiental.Mecanismos de rendición de cuentasEl principal mecanismo de rendición de cuentas para organismos gubernamentalesambientales es la Memoria y Cuenta anual del MARN, el cual está disponible en su sitioweb. Sin embargo, no es posible conocer con detalle lo que sucede en cada AP, ya quees un informe general de gestión. Se pueden conocer los principales logros deINPARQUES y su presupuesto general por ser un Instituto Autónomo, pero incluso eneste caso se incluyen otras áreas que no son APs (parques de recreación).La Defensoria del Pueblo realiza un Anuario en el que se resumen las denuncias recibidasy está disponible en su sitio web. Las denuncias reseñadas para parques nacionalesseñalan a las invasiones y la explotación minera como las principales amenazas; mientrasque los pueblos indígenas denunciaron problemas con tenencia de tierras porinsuficiencias en el proceso de demarcación, deforestación y explotación de carbón ensus territorios (Defensoria del Pueblo 2002, 2003, 2004). 25TP PT TU www.marn.gob.ve UT 26TP PT TU www.abn.info.ve UT 16
Varias organizaciones no gubernamentales (ONG) 27 han desarrollado mecanismos de TP PTseguimiento de la efectividad de manejo de las APs de Venezuela. Una evaluación de los43 PN y 21 MN realizada en 2001 encontró que sólo 8 de ellos se encontraban encondición de Alto Riesgo, una situación que se había mantenido con pocos cambiosdesde la década anterior (Fudena 2002). En 2002 de un total de 15 Parques Nacionales yun monumento natural evaluados, 6 resultaron clasificados como críticamenteamenazados mientras que el resto presentaba niveles de amenaza o vulnerabilidad queponían en riesgo el cumplimiento de sus objetivos como áreas protegidas 28 TP PT (Provea2003, Bioparques 2005). Tres años más tarde y con una muestra ampliada a 22 APsevaluadas, el 50% de éstas se encontraron Amenazadas o Críticamente Amenazadas 29 . TP PTEs interesante resaltar que Provea, una ONG para la defensa de los derechos humanos,utilice la información producida por ONGs ambientales. Esto es una muestra del efectoque tiene la publicación de reportes en Internet para mejorar el acceso a la información.En ese sentido, el gobierno actual ha colocado numerosos documentos jurídicos a ladisposición del público general en internet, favoreciendo la participación ciudadana.Dos publicaciones realizadas por ONGs, basadas en encuestas y estudios de caso,resumen aspectos relacionados con la rendición de cuentas de las APs en Venezuela: - Conservación y Desarrollo Sostenible en Venezuela 1992-2002. Visión de la Sociedad Civil en la Implementación de la Agenda 21 (Díaz, Novo, Sobrino, Gianmarino, Apostólico, Gómez 2002). - Situación del Acceso a la Información, a la Participación y a la Justicia Ambiental en Venezuela (Freitas, Ponce, Ascanio, Rendón, Socorro y Rodríguez 2005).Aunque existen algunos mecanismos para la rendición de cuentas, seria apropiado lograrun mayor nivel de detalle para las APs de Venezuela. También es necesario continuar 27TP Bioparques, Fudena, Global Forest Watch, Oilwatch, The Nature Conservancy y Vitalis. PT 28TP En situación de amenaza crítica: el monumento natural Pico Codazzi y los parques nacionales: Cerro PTSaroche, El Guache, Laguna La Restinga, Mochima y Terepaima. En situación de amenaza y vulnerabilidadlos parques nacionales: Cerro Copey, Archipiélago Los Roques, Dinira, Guaramacal, Henri Pittier, El Ávila,Laguna de Tacarigua, Macarao, Yacambú y Yurubí.29TP Cálculo elaborado usando datos actualizados de Bioparques 2005. PT 17
promoviendo la transparencia tanto en los organismos gubernamentales como en lasONGs. Este podría ser el primer paso para recuperar la confianza perdida y así reducir lapolarización de la sociedad venezolana.Régimen de tenencia de tierrasConflictos con habitantes y vecinos de las APsLa tenencia de la tierra podría considerarse el origen de la mayoría de los problemas quese han presentado a lo largo de la historia de las APs en Venezuela. Para entender susimplicaciones es necesario considerar que éstas fueron concebidos en el marco delparadigma clásico de la conservación, una visión según la cual la gente es percibida comouna amenaza para la naturaleza y por tanto se considera necesario separarlos (Amend yAmend 1992, Brown 2000). Al igual que en muchos otros países, en Venezuela se siguióel modelo aplicado en los Estados Unidos de Norteamérica para el diseño de PN, el cualproponía la delimitación de áreas especiales para evitar su uso directo y posteriordegradación, y otras áreas a disposición del disfrute público (Gabaldón 1992). Laadopción de esta política se oficializó en Venezuela con la firma del Convenio deWashington en 1940 y su posterior aprobación como ley nacional en 1941 (Yerena et al.2003).Por esta razón, la legislación Venezolana que rige a las APs, presenta una marcadatendencia a concebir las ocupaciones y la existencia de propiedades particulares en sustierras, como negativas y contrarias a sus fines (Pérez 1992). Esto condujo a laimplementación de una política de “saneamiento” o desocupación de las áreasrecientemente declaradas como APs, usando como base la ley de Expropiación porCausa de Utilidad Pública o Social de 1947 modificada luego en 1958.Esta política se aplicó por primera vez en el Parque Nacional Guatopo, siendo el únicocaso en el que un proceso legal determinó el estado de tenencia de tierras dentro del AP.Este proceso se facilitó por la disponibilidad de recursos financieros en una época decrecimiento económico. La grave crisis económica que se inició a partir de 1980 limitócualquier esfuerzo en esa dirección, a pesar de la existencia de normas expresas que asílo estipulan. En el resto de los 43 PNs, no ha existido nunca una política consistente en el 18
tiempo, que resuelva los conflictos de uso generados por la presencia de habitantesdentro de las APs y el tratamiento de ilegalidad que las leyes le atribuyen. Comoconsecuencia, los habitantes de los PNs se encuentran en una situación irregular,acusados de ilegalidad a pesar de que el Estado no ha cumplido con su obligación en elreconocimiento de sus derechos, lo cual los deja sin alternativas (Yerena y Escalona1992).Esta irregularidad ha favorecido tanto la proliferación de conflictos de uso como eltratamiento arbitrario por parte de funcionarios, generando en algunas de las poblacionesdentro y alrededor de los PNs un resentimiento contra éstos. Existen casos en los quecampesinos afirman haber sido estafados durante los procesos de valoración de suspropiedades y se quejan de no haber recibido una compensación adecuada. Por otraparte existen ocupantes profesionales que invaden para luego exigir una compensación,por lo que la situación es bastante compleja (Aponte y Salas 2003).Algunos de los casos documentados de conflictos entre el AP y sus habitantes o vecinos,incluyen a los parques nacionales Mochima (Amend y Amend 1992; Terborgh y Davenport2002), Guatopo (Castillo, Aponte y Salas 2004), Macarao (Aponte y Salas 2001a), CerroSaroche (Aponte y Salas 2001b), Canaima (Rodríguez 2004a; Rodríguez 2004b), SierraNevada (Reyes y López 1992) y Yacambú (Aponte y Salas 2003) entre otros. En general,las comunidades perciben a los parques como obstáculos para su desarrollo económico yel mantenimiento de su modo de vida. La relación antagónica entre los parques y susactuales o antiguos ocupantes, se ha agravado con la debilidad institucional deINPARQUES. En varias ocasiones, los habitantes de los PNs han restringido la entrada alpersonal de INPARQUES y a los visitantes, llegando a situaciones de amenaza oagresión física contra los funcionarios y las instalaciones.En 1989 se decretó el Reglamento Parcial de la LOPOT y se establecieron por primeravez los derechos de “los propietarios de cultivos compatibles con los fines del parque yestablecidos con anterioridad a la creación del mismo” a permanecer en sus tierras,siempre que se adaptaran a las condiciones que se establezcan en cada caso. Con laaprobación de esta ley se creó la figura legal de Poblado Autóctono, la cual permitió aocupantes anteriores al parque, vivir en él bajo condiciones reguladas por el Plan deOrdenamiento y Reglamento de Uso (PORU). Si bien esta medida contribuyó a crear un 19
precedente legal que aclaró la situación acerca del régimen de propiedad de tierras dentrodel parque; también es cierto que un 44% de los PNs y 54% de los MNs carecen de unPORU (Díaz et al. 2002).Impulsado por las resoluciones de la Cumbre Mundial del Ambiente y del CongresoMundial del Parques realizado en Caracas en 1992, el tema de la presencia humana enlas APs cobró notoriedad y se discutió en círculos académicos, e incluso en losorganismos responsables de la administración de las APs. Desde el año 2000,INPARQUES inició “cambios significativos en sus políticas y estrategias. Como paradigmacentral orientador de sus acciones, se parte de la idea de que los espacios bajo resguardode la institución son territorios para el desarrollo sustentable, en lugar de espaciosaislados del devenir de las comunidades asentadas en ellos, o especie de islas deconservación”. Es por ello que INPARQUES “busca la sustentabilidad de su gestión en losdiversos órdenes: económico, social, ambiental y cultural, para hacer posible su inserciónen el desarrollo del país (INPARQUES 2003). Sin embargo, estas discusiones e ideas nose han traducido en la ejecución e implementación de acciones consistentes con losnuevos paradigmas de relación parques-habitantes. En 2005 se presentó un proyecto dedesarrollo endógeno para desarrollar ecoturismo en el PN Guatopo, el cual despertó lapreocupación de los habitantes de la zona y de la comunidad ambientalista en general,alertando acerca de posibles interpretaciones erróneas de este cambio de paradigma(Hernández 2005).Territorios IndígenasEl valor del territorio de un pueblo indígena se caracteriza más por un uso y significaciónespiritual que por su valor de cambio, lo que establece una diferencia con la concepciónde propiedad que se establece en el Código Civil Venezolano. La Ley de Demarcación yGarantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas (LDGHI) reconoce el caso en elcual estas tierras se solapan con APs y delega la implementación a un reglamentoespecífico que aún se encuentra en elaboración (Bastidas, Croes y Piña 2005).Aguilar (2003) evaluó los escenarios viables para conciliar las APs con los territoriosindígenas dentro del marco de la nueva situación política y jurídica en el año 2001. En su 20
opinión se hacía necesaria una reforma de la Ley Orgánica del Ambiente (1976) y de laLey Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), para incorporar la figura deterritorios indígenas en ambos instrumentos jurídicos. Ambas reformas se llevan a caboactualmente, tomando en cuenta otros instrumentos jurídicos como la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela (1999) y la LDGHI aprobada en 2001 (Bastidas et al.2005).Los avances en materia de derechos indígenas han sido referidos por la comunidadconservacionista de Venezuela, como uno de los más significativos en cuanto alfortalecimiento de grupos minoritarios para el cumplimiento de las metas planteadas en laAgenda 21 (Díaz et al. 2002). Con el reconocimiento de los derechos indígenas sobre sustierras se dan los primeros pasos para resolver un problema fundamental dentro de lasAPs, la titularidad de las tierras. Sin embargo, la elaboración de las normativas supone ungran reto de conciliación de intereses debido a que el solapamiento de territoriosindígenas con APs es elevado (Figura 1). Investigaciones recientes revelan que aunqueno existe una base cartográfica que permita establecer con precisión el grado desolapamiento entre APs y las propuestas de demarcación de tierras indígenas,actualmente un total de 54 APs se solapan con áreas de ocupación tradicional indígena(Bevilacqua et al. 2006). Esta cifra representa el 14% de APs existentes para 2003,afectando por lo menos a 26 de 28 grupos étnicos indígenas 30 registrados por el censo de P P1992 (Bevilacqua et al. 2006).La distribución de la mayoría de los pueblos indígenas en Venezuela abarca las zonasperiféricas más aisladas y mejor conservadas del país, principalmente al sur del ríoOrinoco (Bevilacqua et al. 2006). En materia de conciliación de intereses existe unprogreso sin precedentes en el país entre las APs y los territorios indígenas, tanto entérminos jurídicos como en los procesos de inclusión en la toma de decisiones de lospueblos indígenas. Sin embargo, es necesario alertar que la consagración de losderechos indígenas queda sólo en el papel, si las políticas económicas, especialmente lasrelacionadas con la industria extractiva, afectan directamente el ambiente y los territoriosindígenas (Defensoria del Pueblo 2002, 2003, 2004). 30TP De acuerdo a la Ley de Demarcación y Garantía de Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, actualmente PTson reconocidas 35 etnias indígenas en Venezuela. 21
Figura 1. Distribución de territorios Indígenas y de Áreas Protegidas. Mapa de solapamiento de los territorios indígenas con las Áreas Naturales Protegidas (PN, MN, RF, RB). Se excluyen las Zonas Protectoras. Fuente: Elaboración propia a partir de mapas del Instituto Cartográfico de Venezuela Simón Bolívar (2005)Los pueblos indígenas del Alto Caura (Sanema y Ye`kwana) han demostrado que puedenhacer valer sus derechos, aun cuando la presencia del Estado venezolano es pocoperceptible en la zona. Estos pueblos se han movilizado y organizado en un esfuerzo porproteger los recursos biológicos de su zona, a través de la creación de una cadena deradio-transmisores, el establecimiento de una asociación indígena multiétnica, el mapeode los recursos y usos de su territorio, el registro de sus conocimientos como propiedadintelectual propia (siendo el primer grupo étnico que aplica a la titulación legal bajo lanueva legislación), la capacitación de los miembros de las comunidades como“parabiólogos’, realización de talleres comunitarios para revisar sus instituciones,elaboración de un borrador de Plan de Manejo para el área, promoción de la co-administración de las APs existentes, fortalecimiento de su propia capacidad institucional,haciendo su mejor esfuerzo en la consecución de mejores relaciones interétnicas y en lapromoción de la participación de la mujer indígena (Colchester, Silva y Tomedes 2004). 22
Las comunidades concluyeron que las APs de la zona complementan el sistema deadministración consuetudinario y creencias. Por lo tanto han decidido no solicitar larevocación de los dos MN de Ichún-Guancoco y de la Serranía de Maigualida ni del PNJaua-Sarisariñama. Más bien han propuesto al Ministerio del Ambiente e INPARQUESque, ya que estas áreas aún carecen de reglamentos, éstas sean coadministradas, por loque el personal indígena no sólo sería responsable por la vigilancia y control del acceso alas montañas, como guardaparques, sino que también se comparta la autoridadgeneralizada de las APs en las juntas administrativas establecidas para ese propósito.Desde el punto de vista de las comunidades indígenas, las otras dos APs que se solapanen el Caura sí necesitan ser modificadas. Se objeta la posibilidad de que el alto Caura seapuesto, eventualmente, a la disposición de compañías madereras comerciales deextracción, lo cual constituye el objetivo ostensible de la designación del área comoReserva Forestal Caura. Por ello las comunidades proponen reconfigurar la frontera surde la Reserva Forestal y cuestionan la designación del Caura oriental como parte de laZona Protectora del Sur del Estado Bolívar, ya que los reglamentos correspondientes parala administración de esta AP jamás han sido desarrollados y por lo tanto son irrelevantes(Colchester et al. 2004).Conflictos de uso con la industria extractivaVenezuela es el quinto exportador mundial de petróleo y la renta petrolera es la principalfuente de ingresos del país. En consecuencia, la política ambiental Venezolana estásignada por las contradicciones y los conflictos de intereses propios de su naturaleza dePetro-Estado (Aponte 2005).El Plan de Negocios de Petróleos de Venezuela (PDVSA) 31 comprende un amplio TP PTconjunto de proyectos petroleros, petroquímicos y carboníferos, varios de los cuales sedesarrollan en las zonas de influencia de los parques nacionales Turuépano, Mariusa,Sierra de San Luis, Médanos de Coro, Ciénagas de Catatumbo y Sierra de Perijá; laReserva de Biósfera Mariusa-Delta del Orinoco; la Reserva de Fauna Ciénagas de Juan 31TP Comprendía inicialmente el período 1997-2003. Fue reformulado y ampliado y se firmaron contratos con PTdiversas empresas internacionales con un plan de ejecución que se extiende hasta el 2030. 23
Manuel; el Monumento Natural Cerro Santa Ana y el Refugio de Fauna Laguna Boca deCaño (Provea 1997).Por otra parte, PDVSA tiene previsto construir el "Complejo Industrial Petrolero, Gasífero yPetroquímico Gran Mariscal de Ayacucho" (CIGMA), en un área de 6.300 ha ubicada alsur del PN Península de Paria. El gas natural será extraído en áreas marinas ubicadas alnoroeste del parque, por lo que se requiere construir un gasoducto para transportar el gashasta CIGMA, donde será procesado. Una de las alternativas de construcción delgasoducto implica atravesar el parque nacional de norte a sur (Castillo, Borges y Salas2004). Además del impacto en los bosques húmedos en estado prístino, se estima que elproyecto petrolero modificará la base económica, poblacional y urbanística de los centrospoblados cercanos al parque (PNUD-PDVSA 2004), aumentando la migración hacia lazona y la demanda de agua proveniente del parque nacional (Castillo et al. 2004).Recientemente, se ha anunciado la realización del proyecto “Gran Gasoducto del Sur” quetransportaría gas natural desde Venezuela hasta Argentina y Brasil, el cual ha despertadoel rechazo de los pueblos indígenas y las organizaciones ambientalistas 32 . El gasoductoTP PTcontradice los derechos ambientales y de pueblos indígenas consagrados en laconstitución y atravesaría dos importantes APs del sur de Venezuela: La Reserva ForestalImataca y el PN Canaima. Sin embargo, la viabilidad de este proyecto está siendocuestionada debido a que tiene altos costos ambientales, sociales y económicos 33 . TP PTAdemás de la industria petrolera, la presencia de oro y diamantes en el subsuelo de lasAPs ubicadas al Sur del río Orinoco también genera presión. Sin embargo, su distancia delos grandes centros poblados y su difícil acceso por otra vía que no sea fluvial, hacen quelas dimensiones de la afectación sean menos conocidas en la ciudadanía y en lospolíticos del país. La falta de presión ciudadana generada por el desconocimiento,contribuye a que no se tomen medidas efectivas para su regulación y control. Laconstrucción del Tendido eléctrico en el Parque Nacional Canaima y el PORU de laReserva Forestal de Imataca, ambos iniciados en 1997 representan excepciones a estecaso. Las protestas públicas en contra del tendido eléctrico en Canaima y por laderogación del decreto de Imataca, contribuyeron a crear un clima en la relación Estado- 32TP Ver artículos “Lideres indígenas rechazan gasoducto” (08 Marzo 2006) y “Ambientalistas exigen PTsuspensión del proyecto del gasoducto” (09 Marzo 2006) en www.correodelcaroni.com TU UT33TP Ver artículo “Gasoducto en veremos” en www.elimpulso.com PT TU UT 24
Sociedad que se reflejó posteriormente en el cambio de actores políticos iniciado en 1999y la inclusión de los derechos ambientales e indígenas en la constitución.Ante conflictos de uso dentro de las APs, el Estado Venezolano ha favorecido a laindustria extractiva en virtud de las políticas de desarrollo económico y en menoscabo delas políticas ambientales. Esta tendencia parece mantenerse, incluso a pesar de laobligación constitucional del Estado a condicionar el uso de los recursos naturales a lagarantía de los derechos ambientales y de los pueblos indígenas.La tenencia de tierras sigue siendo uno de los principales desafíos en materia de APs.Los conflictos con los antiguos y nuevos ocupantes, la obligación de atender a losintereses y expectativas creadas en los pueblos indígenas y los conflictos con losintereses económicos de la industria extractiva, representan retos para la obligación delEstado de garantizar los derechos ambientales establecidos en la constitución de 1999.Requerimientos en fortalecimiento de capacidadesCapacitación del personal de MARN e INPARQUESEn el diagnóstico de la condición de las APs de Venezuela realizado por Bevilacqua et al.(2006), se reseñan las siguientes oportunidades de capacitación para el personal delMARN e INPARQUES que administra las APs (1993 y 2003): 1) Dentro del Programa de Adiestramiento y Desarrollo (PAD), desarrollado por el MARN, la iniciativa de mayor tradición fue el curso “Planificación, Administración y Gestión de ABRAE” (1988-1989 y 1993-1997). En este curso se capacitó un total de 153 profesionales y se formularon 30 PORU de APs. Fue realizado con el auspicio de la Fundación Polar en el marco de un convenio de cooperación con el Centro Interamericano de Desarrollo e Investigación del Ambiente y el Territorio (CIDIAT) y el apoyo de la Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente y la Dirección de Ordenación del Territorio del MARN. 2) El extinto Servicio Autónomo de Fauna (PROFAUNA) fue pionero en la creación de cursos especializados de entrenamiento e inducción para el personal candidato a ingresar en el Cuerpo Nacional de Guardafauna, mediante el “Curso de Entrenamiento de Guardafauna” (1989-1995). 25
3) PROFAUNA trabajó conjuntamente con la Universidad Simón Bolívar (USB) en el diseño y la creación del Postgrado “Especialización en Manejo de Fauna Silvestre y Acuática” (1993-1995). 4) En 1994 el MARN llevó a cabo el Programa Nacional de Detección de Necesidades de Adiestramiento, el cual identificó como prioridad la gestión de los recursos en APs marino-costeros. Por ello se diseñó y dictó en dos ocasiones el “Curso de Adiestramiento para una Gestión Integrada de las Áreas Marino- Costeras de Venezuela”, con el apoyo de Fundación Polar. 5) El MARN y el CIDIAT 34 , tienen una larga tradición de cooperación institucional TP PT para atender las necesidades de adiestramiento de funcionarios públicos. CIDIAT oferta anualmente el curso Gestión de ABRAE, con una duración de cinco 5 días 35 . TP PT 6) El MARN ha tenido oportunidades de actualización profesional en el área forestal a través de la cooperación internacional con Canadá, el Servicio Forestal de Estados Unidos, la Corporación Nacional Forestal de Chile, la Agencia de Cooperación Internacional del Reino de España y el Ministerio de Tierras y Bosques de Francia. 7) Con el Proyecto “Fortalecimiento del Sistema de Parques Nacionales de Venezuela” (1992-1998) desarrollado por INPARQUES, EcoNatura y Wildlife Conservation Society, con financiamiento de la Comunidad Europea, se realizó la primera experiencia de monitoreo sistemático para APs en Venezuela, impulsada por la cooperación multilateral. Se apoyaron 37 investigaciones realizadas en APs y se realizaron talleres de capacitación en monitoreo para guardaparques y personal técnico de INPARQUES. Se produjeron las publicaciones: “Manual de Monitoreo del Sistema Nacional de Parques”, y “Ciencia y Conservación en el Sistema de Parques Nacionales: una experiencia de cooperación interinstitucional”.Una lección aprendida de este proyecto fue que de nada vale tener un programa con el diseño más elegante o las variables mas relevantes, si el personal de campo no está motivado, capacitado y si no entiende el valor del monitoreo para un manejo adaptativo de la gestión de APs. 8) INPARQUES desarrolló diversos cursos y eventos puntuales de capacitación técnica y profesional mediante la cooperación internacional con el Servicio de Parques Nacionales de Estados Unidos. 9) En el marco del Componente de Fortalecimiento Institucional del Proyecto Manejo del Sistema Nacional de Parques (Convenio Banco Mundial-INPARQUES, BIRF VE-3202), se asignaron recursos de continuidad para implementar el centro de capacitación nacional para guardaparques y profesionales del sistema de parques nacionales y monumentos naturales del país 36 , incluyendo la adecuación de la TP PT 34TP El CIDIAT, inicialmente denominado Centro Interamericano de Desarrollo Integral de Aguas y Tierras, PTfue establecido mediante un acuerdo entre el Gobierno de Venezuela y la Secretaría General de laOrganización de los Estados Americanos, OEA, firmado en Washington el 4 de febrero de 1965.35TP Los cursos del CIDIAT abarcan temas ambientales generales para la actualización de recursos humanos PTinteresados en APs (ver http://www.cidiat.ing.ula.ve/tripticurmayodic04.doc ) TU UT36TP Concepto desarrollado por el Arq. Mario Gabaldón durante su gestión en la Dirección General Sectorial de PTParques Nacionales (período 1989-1995), para utilizar la edificación histórica denominada Rancho Grande enel PN Henri Pittier, como centro nacional de capacitación y entrenamiento. 26
infraestructura disponible y el desarrollo de un pensum de estudio con base en la evaluación participativa de necesidades. Sin embargo, hasta la fecha INPARQUES no dispone de un programa de cursos permanentes para la formación de recursos humanos. 10) Actualmente el personal de INPARQUES asiste a los cursos que se ofrecen en el ámbito regional, principalmente en la Universidad Estatal de Colorado (Estados Unidos), la Universidad para la Paz y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (los dos últimos en Costa Rica), en la medida que se obtiene financiamiento de fuente externa. Los elevados costos de matrícula y traslado de los participantes, así como la ausencia de una asignación de recursos financieros en el presupuesto ordinario para la formación profesional, limitan la asistencia del personal de INPARQUES a dichos cursos. 11) Actualmente en la región Guayana se oferta el “Curso sobre Manejo de APs”, diseñado para su ejecución en campo. Participan actores gubernamentales, representantes de ONGs y líderes comunitarios indígenas, para promover la construcción de visiones más amplias sobre el desafío de manejo participativo e inclusivo de actores relacionados con las APs. Su diseño y coordinación académica están bajo la responsabilidad de la organización no gubernamental ACOANA, con la participación de su socio internacional Wildlife Conservation Society (WCS). El apoyo logístico y financiero proviene de las instituciones del Programa BIOGUAYANA 37 , CVG-EDELCA, Conservación Internacional y The TP PT Nature Conservancy. Forma parte del plan de estudios avanzados con nivel de postgrado de la Universidad Nacional Experimental de Guayana (UNEG).En 2005, el MARN presentó el “Programa Latinoamericano y del Caribe de EducaciónAmbiental”, coordinado por la República Bolivariana de Venezuela y el Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente, en tres eventos de carácter internacional(MARN 2006). Sin embargo este programa aun no ha sido implementado.UniversidadesVarias instituciones académicas imparten enseñanza en materia ambiental, biológica,forestal y de recursos naturales, lo que permite la formación de profesionales conhabilidades y destrezas de utilidad potencial para la gestión de APs (Bevilacqua et al.2006). Entre ellas se encuentran: 37TP El programa BIOGUAYANA, creado por intermedio de un convenio de cooperación interinstitucional PTentre la Corporación Venezolana de Guayana, Fundacite Guayana (órgano regional del Ministerio de Cienciay Tecnología), la Universidad Nacional Experimental de Guayana y el Instituto Nacional de Parques; tienecomo objetivo fomentar y coordinar el desarrollo de conocimientos en el área de biodiversidad para la regiónGuayana. 27
1) Universidad Experimental de Los Llanos Ezequiel Zamora (UNELLEZ) en el área de Ingeniería en Recursos Naturales. 2) Facultad de Ciencias Ambientales y Forestales de la Universidad de Los Andes (ULA) capacita en Ingeniería Forestal y en Ordenación del Territorio. 3) Universidad Experimental Nacional de Guayana (UNEG) imparte educación en Tecnología de Productos Forestales y Gestión Ambiental. 4) Universidad Central de Venezuela (UCV) en el área de biología, incluyendo un curso electivo de conservación de la biodiversidad. 5) Universidad Simón Bolívar (USB) en el área de biología, incluyendo un curso electivo de biología de la conservación. 6) Universidad Nacional Experimental Politécnica de la Fuerza Armada (UNEFA) dicta una Maestría en Gerencia Ambiental que incluye un curso en el área de Gerencia de APs. 7) Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) en el área de Gestión Ambiental.Adicionalmente, existe el Postgrado Nacional Integrado de Ecología donde participan elIVIC, UNEG, UCV, USB y otros centros académicos de cuarto nivel del país. Algunasuniversidades ofrecen en su plan de estudios cursos obligatorios o electivos orientados altema de las APs: Planificación y Diseño en Parques Nacionales, del pre-grado deArquitectura, Planificación y Manejo de APs de la maestría en Arquitectura de la UCV yPlanificación y Manejo de Áreas Naturales Protegidas y Ordenación del Territorio, en elpostgrado en Ciencias Biológicas de la USB. Lamentablemente, no existen políticas niarreglos institucionales que permitan aprovechar dichos cursos universitarios comoescenarios de actualización profesional permanente para funcionarios que ingresan yhacen carrera en las APs del país (Bevilacqua et al. 2006).Actualmente hay escasas oportunidades de formación y actualización técnica de losresponsables del manejo de APs en Venezuela (Bevilacqua et al. 2006). Los encuestadosen la Consulta Nacional señalaron una amplia temática en cuanto a requerimientos decapacitación. Varios encuestados indicaron la necesidad de incluir capacitación en temasgerenciales para los administradores de APs y entre las estrategias mencionadas parafortalecer capacidades, estuvo la necesidad de institucionalizar los mecanismos decapacitación. El tema de gobernanza no ha sido desarrollado en Venezuela, lo cualrepresenta una oportunidad para el futuro. 28
Sostenibilidad financieraA diferencia de otros países del mundo, en los cuales se suele destinar entre 7 y 15% delPIB a la defensa, mejoramiento y conservación del ambiente, en Venezuela, usualmente,las actividades dirigidas a salvaguardar nuestro patrimonio natural y promover eldesarrollo sostenible, casi nunca exceden 5%. (Díaz 2002). Un informe reciente revelaque el país invirtió en 2003 un promedio 177,78 Bs/Km2 en la protección y manejo de lasAPs, un monto ligeramente superior al promedio de los países no industrializados (161 US$/Km2) (Bevilacqua et al. 2006). El presupuesto destinado al manejo de APs no esfácilmente calculable debido a que el mismo no se encuentra especificado dentro delpresupuesto nacional ordinario. Sin embargo, es posible estimarlo indirectamente a travésde las asignaciones anuales destinadas a proyectos de inversión. Figura 2. Proporción del Presupuesto Nacional Anual asignado al ambiente. 10,00 MARN % del total INPARQUES % MARN 8,00 INPARQUES %TOTAL (x10) % del Presupuesto 6,00 4,00 2,00 0,00 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Año FiscalDonde MARN % del Total representa el porcentaje, del presupuesto anual de proyectos de inversiónque se dedicó al MARN; INPARQUES % MARN representa la fracción del presupuesto anual delMARN que se otorgó a INPARQUES; y INPARQUES % TOTAL (x10) representa el presupuesto deINPARQUES en relación con el presupuesto anual de proyectos. Este último valor se multiplicó por10 para mejor apreciación del gráfico los valores reales se encuentran un orden de magnitud pordebajo.Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de República de Venezuela 2002, 2003, 2004;Ministerio de Finanzas 2000 y Contraloría General de la República 2004. 29
La inversión en Ambiente en Venezuela presentó un patrón decreciente en la década1991- 2001 (Figura 2). El monto que se dedicó al MARN en 1991, apenas alcanzó el 3,5%del total de proyectos de inversión presupuestados para el país en ese año. Con ligerasfluctuaciones, la proporción del presupuesto anual dedicada al ambiente decreciópaulatinamente hasta 2001, año en que se inyecta una serie de recursos considerables alMARN tanto de la partida ordinaria como de un presupuesto extraordinario denominado“Sobremarcha Ecológica”. Desde entonces el presupuesto del MARN se encuentra ennotable crecimiento, alcanzando asignaciones record del 9,16 % y el 8,57 % delpresupuesto nacional de los años 2002 y 2005 respectivamente. Tabla 2. Presupuesto anual del MARN, INPARQUES y Total Nacional de Inversión. MARN INPARQUES Total Anual Proyectos Año (Miles de Bs.) (Miles de Bs) de Inversión (Miles de Bs) 1991 27.951.400 713.500 801.257.100 1992 49.379.700 934.200 1.002.246.700 1993 29.565.700 987.500 1.100.465.700 1994 51.392.100 3.337.900 1.939.106.300 1995 86.896.400 2.313.800 2.808.188.000 1996 148.310.100 3.022.800 6.441.481.600 1997 371.520.700 17.571.300 10.667.546.600 1998 237.607.200 10.785.500 11.845.126.200 1999 178.899.900 16.986.100 14.557.816.800 2000 229.014.000 13.870.000 17.814.269.600 2001 265.488.563 2.929.955 2.321.430.300 2002 135.595.900 2.000.000 1.480.887.692 2003 188.576.200 3.000.000 2.740.190.798 2004 106.725.440 900.000 3.340.190.020 2005 524.793.625 6.500.000 6.121.351.853El Monto Total de Proyectos de Inversión contiene el presupuesto ordinario de todos los ministeriose Institutos Autónomos como INPARQUES.Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de República de Venezuela 2002, 2003, 2004,Ministerio de Finanzas 2000 y Contraloría General de la República 2004.A pesar de que la fracción del presupuesto del MARN que se otorga anualmente aINPARQUES se incrementó durante el período 1991-2001, el efecto decreciente en laasignación presupuestaria del MARN fue tan acentuado, que no afectó el monto absolutorecibido por INPARQUES. Esto significa que el MARN le otorgaba a INPARQUES una 30
fracción cada vez más grande de un presupuesto que se hacía cada vez más pequeño.Como consecuencia, el presupuesto de INPARQUES se ha mantenido relativamenteestable y sin incrementos en relación al presupuesto nacional, representando en promedioapenas el 0,1% de éste (Figura 2). Aunque el presupuesto asignado a INPARQUES parael período 1991-2000 aumentó, la reducción de su presupuesto en el año 2001 respectoal año anterior fue de un 80% (Tabla 2). Esta reducción drástica puede estar relacionadacon la percepción de la mayoría de los encuestados en la Consulta Nacional de que elpresupuesto asignado a las APs de Venezuela ha disminuido en la última década.Para los ejercicios fiscales 2001 y 2002, INPARQUES contó con presupuestos aprobadosde ingresos y gastos por Bs. 22.657 millones y Bs. 26.748 millones, respectivamente(Contraloría General de la República 2004). Sin embargo, estos montos resultaroninsuficientes para cubrir las obligaciones salariales y una deuda de varios años con losempleados de la institución. Durante ese período se registraron varios conflictos laboralesen INPARQUES que amenazaron con colapsar el servicio de guardería y vigilanciadurante la época de mayor afluencia de visitantes 38 . En 2001 y 2002, INPARQUES utilizó TP PTBs. 800 millones, originalmente destinados al mantenimiento de PN y a la prevención deincendios forestales, para el pago de compromisos laborales no cubiertos por la falta depresupuesto. lNPARQUES subestimó los presupuestos de los años 2000 y 2001 en70,45% y 46,30% respectivamente, afectando la ejecución de inversiones necesarias parael desarrollo de infraestructura y mantenimiento de equipos (Contraloría General de laRepública 2004).La contribución del Ejecutivo Nacional en el sostenimiento de INPARQUES representa el65% de su presupuesto, lo cual evidencia una significativa dependencia de los aportes dela administración central del Estado (Contraloría General de la República 2000).INPARQUES necesita incrementar su capacidad de autogestión mediante losmecanismos de ingresos propios existentes como el cobro de tarifas y concesiones. Sinembargo, la autogestión financiera de los PNs y MNs es muy limitada. La mayoría de losaranceles de las concesiones no han sido actualizados en una década y hay casos en losque los concesionarios no cancelan monto alguno por el uso del espacio (Aponte y Salas2001, Contraloría General de la República 2000). Para 1999, el cobro de concesiones queoperaban dentro de los PNs, logró recaudar 15% del total del presupuesto (Contraloría 38TP PT Ver sección noticias - Venezuela en www.parkswatch.org TU UT 31
General de la República 2000). En 2001, sólo 3 de los PNs más visitados recaudaron el50 % o más de su presupuesto vía ingresos propios, siendo uno de ellos completamenteautosuficientes (Tabla 3).Tabla 3. Ingresos propios y presupuesto de los PNs y MNs con mayores ingresos propios en 2001. ÁREA PRESUPUESTO INGRESOS AÑO DÉFICIT EN (%) de PROTEGIDA AÑO 2002 (Bs.) 2001 (Bs.) GESTIÓN (Bs.) AUTOGESTIÓNP.N. Morrocoy 927.333.380,00 522.529.680,00 -404.803.700,00 56,35P.N. El Ávila 2.198.790.363,00 426.857.582,93 -1.771.932.780,07 19,41P.N. Canaima 264.465.376,00 125.334.230,00 -139.131.146,00 47,39P.N. Cueva del 85.449.094,00 100.468.737,00 15.019.643,00 117,58GuácharoP.N. Mochima 298.695.468,00 41.529.239,00 -257.166.229,00 13,90P.N. Henri Pittier 122.052.904,00 25.732.280,00 -96.320.624,00 21,08P.N. Laguna de La 91.534.561,00 18.025.600,00 -73.508.961,00 19,69RestingaP.N. Sierra Nevada 536.410.479,00 15.551.540,00 -520.858.939,00 2,90M.N. María Lionza 77.824.183,00 15.127.260,00 -62.696.923,00 19,44P.N. San Esteban 75.234.959,00 10.321.900,00 -64.913.059,00 13,72Fuente: INPARQUES (2002) en Bevilacqua et al. 2006.Por otra parte, los ingresos procedentes del turismo no se destinan al manejo de las APsque los generan. Entre 1996 y 2001, la taquilla del PN Los Roques generó en promediomás de 400 millones de Bolívares anuales (Aponte, Esclasans y Salas 2002). Estosingresos se entregan en su totalidad a la Autoridad Única de Área de Los Roques(Bevilacqua et al. 2006), mientras que INPARQUES no recibe aportes para el manejo delAP. Igualmente ocurre en el Sector Laguna de Canaima del PN del mismo nombre,donde un 80% del monto generado por entradas es entregado a las comunidadesindígenas locales (Bevilacqua et al. 2006). En el PN El Ávila, la concesión encargada delTeleférico y del complejo turístico asociado que opera dentro del parque, no generaingresos para INPARQUES 39 . TP PT 39TP PT Ver sección noticias - Venezuela en www.parkswatch.org TU UT 32
Aunque uno de los objetivos del Plan de Acción de INPARQUES (2002-2007) es “crearcondiciones para que INPARQUES incremente su capacidad para generar ingresospropios y precisar el nivel de dependencia de los aportes presupuestarios” (INPARQUES2003), la situación no parece haber mejorado. En apoyo a este objetivo, “INPARQUES hapromocionado la valoración de los recursos y servicios ambientales que prestan al paíslos espacios naturales bajo su administración” (INPARQUES 2003). Sin embargo, losservicios ambientales y los beneficios de las APs aun son poco reconocidos enVenezuela (Bevilacqua et al. 2006).Cooperación internacionalEn 1995 INPARQUES recibió el primer préstamo multilateral dirigido a las APs en el paíspara ejecutar el proyecto “Manejo del Sistema Nacional de Parques”. El monto total delproyecto fue de 96 millones de dólares, de los cuales Banco Mundial presto 55 millones yel Estado Venezolano aportó 41 millones de contraparte (World Bank 1995). En 1999, elproyecto de financiamiento multilateral constituía el principal soporte de INPARQUES.Desde su inicio hasta el año 2000, el Estado se vio obligado a cancelar comisiones eintereses por USD 1,84 millones debido a retrasos en la implementación (ContraloríaGeneral de la República 2000).Bevilacqua et al. (2006) analizaron la gestión de este proyecto y concluyeron que elcumplimiento de las metas de este proyecto estuvo por debajo de lo previsto. De losveinte parques nacionales considerados originalmente, para el año 2000 se habíanreducido a nueve parques y se finalizó en 2003 con acciones concentradas sólo en tresparques nacionales y uno de recreación. Por otro lado, prácticamente no se avanzó en elproceso de descentralización de la institución y la gran mayoría de los productos de losestudios y consultorías no llegaron al nivel regional. En general, este proyecto no generóel fortalecimiento de APs que se esperaba.La Oficina de Gestión y Cooperación Internacional del MARN señala las siguientesactividades de cooperación internacional relacionadas con APs para el 2005 (MARN2006): 33
1) Fondo Mundial para El Medio AmbienteA través de las Agencias Implementadoras (PNUMA, Banco Mundial y PNUD) del FondoMundial del Medio Ambiente (FMMA/GEF) se han sometido a evaluación y se les otorgóel aval técnico a las siguientes propuestas de proyectos: - Autoevaluación Nacional de las Necesidades de Fortalecimiento de Capacidad por un monto de US$ 200.000. - Expansión de las Alianzas para el Sistema Nacional de Parques US$ 42.5 millones. - Proyecto Páramo Andino: “Conservación de la Biodiversidad del Páramo en los Andes del Norte y Centrales” US$ 8.000.000. - Fortalecimiento de las Capacidades para Impulsar la Conservación de la Biodiversidad en el Marco del Manejo Integral de Zonas Costeras en Venezuela US$ 4.350.000.2) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Sepresentaron dos propuestas para su evaluación: - Fortalecimiento de las capacidades para el Sistema de Parques Nacionales y la Negociación de Conflictos Ambientales US$ 400.000. - Sector Forestal y su relación con el genero US$ 300.000.3) Convenio Integral de Cooperación de la Comisión Mixta entre la República de Cuba y laRepública Bolivariana de Venezuela. El MARN ejecutó los siguientes proyectos en el año2005: - Asistencia y capacitación técnica para la formulación de planes de ordenación y gestión integrada de zonas costeras fase II US$ 334.272. - Asistencia técnica para la elaboración del Plan Estratégico de Cooperación Técnica Internacional en el materia ambiental (PECTIA). US$ 42.440. - Asistencia Técnica para la ejecución del Estudio sobre el Estado Actual y Potencial de los Productos Forestales No maderables en el área Boscosa Bajo Protección Merejina en el Delta Amacuro US$ 97.237. - Asistencia Técnica al Proyecto de Planificación y ordenación de los Ecosistemas de Manglares para el Manejo Forestal Sostenible con Participación de las Comunidades Indígenas en el Delta del Orinoco US$ 84.881.INPARQUES ha evidenciado debilidades en materia de planificación financiera. Estalimitación hace prácticamente improbable que en el corto plazo se puedan considerarotros mecanismos de financiación mucho más complejos desde el punto de vistafinanciero, como los fondos fiduciarios, la venta de servicios ambientales, los canjes dedeuda, o la implementación de sistemas de incentivos económicos, entre otros. A pesarde poseer mecanismos de recaudación de ingresos propios y haber captado recursos dela cooperación internacional, la institución continua siendo muy dependiente del 34
presupuesto proveniente de la administración central. La sostenibilidad financiera deINPARQUES a largo plazo es uno de los mayores desafíos para la administración de lasAPs de Venezuela.Conclusiones y RecomendacionesEn el Taller Regional “Gobernanza de las áreas protegidas en los Andes Tropicales”realizado en Quito, Ecuador (11-12 de mayo de 2006), los participantes de Bolivia, Perú,Ecuador, Colombia y Venezuela consideraron que los elementos de la gobernanza antesmencionados debían ser agrupados en tres categorías para “operativizar” la gobernanza.A continuación la definición de cada categoría: - Condición: Situación o circunstancia indispensable para la existencia de gobernanza. - Elemento: Fundamento, móvil o parte integrante de algo. Componente no independiente, que forma parte integral de la gobernanza. - Reto o Desafío: Objetivo o empeño difícil de llevar a cabo, y que constituye por ello un estímulo y un desafío para quien afronta el reto de impulsar la gobernanza.CondicionesMarco institucional, jurídico y de políticas públicasEl hecho de que los derechos ambientales hayan sido incluidos en la constitución elevalas aspiraciones de gran parte del movimiento ambientalista a un estatus deobligatoriedad por parte del Estado. Aunque esto no cambia para nada la situación en quela se encuentran la mayoría de las APs, permite la posibilidad de declararanticonstitucional cualquier política nacional o proyecto de desarrollo que atente contra elestado de conservación de un AP. De esta manera, las luchas de los sectores de lasociedad civil vinculados a la defensa del ambiente, disponen ahora de un asidero legalde mayor rango que ninguno que haya existido antes en el país. 35
Aunque en los últimos años el Estado ha favorecido acciones que contradicenabiertamente el discurso ambientalista que se promulgó en el texto constitucional, tambiénse han elaborado nuevos instrumentos jurídicos para defender el patrimonio ecológico yherramientas organizativas para fomentar la participación ciudadana en áreas externas alo ambiental. Para evitar que estas experiencias de participación comunitaria se trasladende manera inadecuada hacia el área ambiental, es necesario que los expertos en lamateria ambiental del sector no gubernamental sean convocados e incorporados alproceso.Se hace imperioso discutir de manera amplia el fortalecimiento de INPARQUES para quepueda funcionar apropiadamente de acuerdo a los nuevos paradigmas de conservación.Cualquier gesto en esta dirección debe incluir a las ONGs como fuente de ideas, entreotras razones porque muchas de éstas se nutren de personal que ha laborado en lainstitución oficial y conocen sus problemas como organización. Es igualmente importanteabordar la unificación de las políticas y la coordinación de las instituciones que rigen elfuncionamiento de las APs en el país, con miras al diseño de un verdadero SistemaNacional de Áreas Naturales Protegidas. La actual discusión y revisión del marco legal,representa una excelente oportunidad para tal fin.ElementosMecanismos de ParticipaciónAunque obstaculizado por la alta polarización política, la existencia de políticas de Estadodirigidas hacia la inclusión social y el fortalecimiento de la democracia participativa,representan una oportunidad para mejorar la gobernanza en las APs. En este sentido, esnecesario identificar objetivos comunes, tanto en el discurso gubernamental como en lasmetas de las ONGs ambientales, que puedan convertirse en acciones concretas dirigidashacia la descentralización de las decisiones de INPARQUES y a la redefinición del papelde la ciudadanía, con base en los derechos establecidos en la constitución.Por su parte, los actores no gubernamentales tienen el reto de dirigir sus proyectos haciael fortalecimiento de la gestión de las APs en el ámbito municipal y contribuir a la 36
incorporación de las APs en materia de desarrollo rural y disminución de pobreza. Esresponsabilidad de este sector analizar los principios que han regido sus posturas en ladefensa del ambiente hasta ahora y adaptarlos a los nuevos paradigmas globales deconservación, de manera de que su experiencia sea canalizada hacia metas ecológicas ysociales exitosas.Existen experiencias exitosas de gobernanza en el manejo del agua como serviciopúblico. Tal es el caso de las Mesas Técnicas de Agua, una iniciativa de las empresasestatales adscritas al MARN que se encargan de la distribución del servicio de agua y lainstalación de acueductos 40 . Luego de cinco años de trabajo, un análisis de la Escuela de P PGerencia Social (Arconada 2004) define los logros de las Mesas Técnicas de Agua como: - La generación de instancias sociales de participación, información y ejercicio del derecho a tomar decisiones respecto de lo que son asuntos y recursos públicos. - La creación de lugares para interactuar con el gobierno en la solución de problemas colectivos. - El acercamiento comunitario a la noción de la necesidad del plan rector, dada la realización de que la ausencia de un plan rector es de algún modo una ausencia de futuro.Este tipo de experiencias positivas, que funcionan de manera descentralizada y con laparticipación directa de los afectados, pudieran ser evaluadas en función de trasladar laslecciones aprendidas hacia las APs 41 . Esta experiencia se podría complementar con la P Pque posee el sector ambiental no gubernamental en el diseño de herramientasmetodológicas para el trabajo comunitario, el monitoreo de los recursos naturales y laeducación ambiental.Fortalecimiento de capacidadesLa política ambiental venezolana y en particular la política de APs, se ha caracterizado porla priorización de lo técnico ante lo social. En este sentido se ha desarrollado una 40TP Las mesas técnicas de agua son una herramienta de co-manejo que permite la supervisión, fiscalización y PTel control de la prestación de los servicios del acueducto directamente por los miembros de la comunidad desuscriptores del servicio. Se originaron como un mecanismo de descentralización y transferencia deresponsabilidades a la comunidad.41TP El equipo directivo que impulsó el desarrollo de las Mesas Técnicas de Agua se encuentra hoy en día a la PTcabeza del MARN. 37
Presentación de Santiago Obispo (Venezuela) - Seminario Internacional Pueblos...
La crisis del modelo neoliberal - Una perspectiva ideológica
Pepe Antecedentes historicos y legales de la educación ambiental