Source: https://jus.com.br/artigos/32127/discricionariedade-nas-contratacoes-diretas
Timestamp: 2018-10-17 20:46:51+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 22', 'artigo 45', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 3', 'artigo 37', 'artigo 24', 'artigo 17', 'artigo 17', 'artigo 24', 'artigo 24', 'artigo 17', 'artigo 24', 'artigo 17', 'artigo 26', 'artigo 17', 'artigo 24', 'artigo 13', 'artigo 7']

Discricionariedade nas contratações diretas - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Publicado em 09/2014 . Elaborado em 01/2013 .
RESUMO: O presente artigo busca analisar a amplitude da discricionariedade administrativa no âmbito das contratações diretas, ante os conceitos indeterminados, à luz dos princípios da Administração Pública e do alcance do interesse público. Para tanto, é necessário contextualizar o certame licitatório; analisar os princípios constitucionais e infraconstitucionais aplicáveis às licitações e contratos administrativos; identificar as principais distinções entre os institutos da dispensa; dispensabilidade e inexigibilidade de licitação, que autorizam a contratação direta. Ademais, é preciso examinar a finalidade das contratações diretas, bem como os limites da discricionariedade no âmbito de tais ajustes. A definição de discricionariedade administrativa será detalhada, relacionando-se o tema com os conceitos jurídicos indeterminados. Utiliza-se o método indutivo.
Palavras-chave: Licitações, contratações diretas, interesse público, princípios, Administração Pública, discricionariedade, limites.
As licitações caracterizam ato administrativo solene, devem ser processadas e avaliadas em conformidade estrita com os ditames básicos da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e objetividade.
A Lei n. 8.666/93 prevê, em seu artigo 22, cinco modalidades distintas de licitação, quais sejam: concorrência; tomada de preços; convite; leilão e concurso. Além destas, com o advento da Lei n. 10.520/2002, passou a existir outra modalidade para aquisição de bens e serviços comuns, o Pregão.
O artigo 45 da Lei n. 8.666/93 dispõe que constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso, a de menor preço; melhor técnica; a de técnica e preço; e, no caso dos leilões, a de maior lance ou oferta.
Comprar e contratar por meio dos procedimentos legais forceja por empecer conluios entre agentes governamentais e entes privados, defendendo a Administração Pública contra negócios desfavoráveis, obstando favoritismos e perseguições[2].
Há circunstâncias, entretanto, em que a complexidade do procedimento licitatório pode implicar o esvaziamento do interesse público que subjaz ao princípio da obrigatoriedade do certame. Pensando em tais hipóteses, o legislador criou três institutos que permitem a contratação direta de particulares, a saber: dispensa, dispensabilidade e inexigibilidade.
Diante disto, cumpre verificar a incidência de certo grau de discricionariedade no que concerne à efetivação e à legitimidade das contratações diretas, sobretudo, quando os conceitos jurídicos empregados pelos permissivos legais são indeterminados.
O estudo na seara da discricionariedade administrativa não é inédito, havendo vasta bibliografia acerca do tema. Não se tem por objetivo exaurir a matéria, mas cotejá-la com os institutos autorizadores da contratação direta de particulares pelo poder público, justificando-os dentro do Estado Constitucional de Direito, sob a óptica dos princípios constitucionais e infraconstitucionais aplicáveis à Administração Pública. Tampouco se trata de avaliar a possibilidade de controle judicial da discricionariedade incidente nos atos relativos às contratações diretas, tampouco verificar se o magistrado reveste-se da condição de administrador quando analisa tais questões. Visa-se apenas estudar as hipóteses de contratação direta e examinar se nelas existe discricionariedade e em que medida.
O interesse público está atrelado ao conceito de utilidade pública, que seria o fim característico da administração pública, enquanto provedora da segurança do Estado, da manutenção da ordem pública e contentamento de todas as necessidades da sociedade.
Distingue-se, doutrinariamente, o interesse público do interesse coletivo. O primeiro seria mais abrangente, envolvendo toda a sociedade. Já o último, referir-se-ia a demandas localizadas dentro de determinada estrutura social, de uma região ou um grupo, por exemplo. O interesse coletivo aproximar-se-ia do interesse público, porém referem-se a um conjunto de interesses privados correlatos, irrelevantes, a princípio, para o Estado, de modo geral.
Ainda que se tenha conhecimento desta distinção, a mesma não é valedoura para o presente ensaio, portanto, far-se-á, eventualmente, referência à expressão 'interesse coletivo' como sinônimo de interesse público.
1 Princípios aplicáveis às licitações e contratos administrativos
O Direito Constitucional é responsável pela organização do Estado nos seus elementos essenciais. O Estado está constitucionalmente com propósito de levar a efeito seu fim precípuo, qual seja o bem comum da sociedade.
Os princípios “são as regras éticas que informam o direito positivo com o mínimo de moralidade que circunda o preceito legal, latente na fórmula escrita costumeira. Encerram normas jurídicas universais, expressão do gênero humano na realização do direito”[3].
O Direito Administrativo é dominado pela ideia de princípios. “Há um conjunto de cânones ou proposições, que informam este setor da ciência jurídica, dando-lhe autonomia e impedindo que se confunda com outros setores[4]”.
A obrigatoriedade de instaurar-se o procedimento licitatório é advinda da interpretação dos princípios ínsitos na Constituição de 1988, norteadores do agir administrativo. Não bastasse, o constituinte expressamente consignou, no artigo 37, inciso XXI, que:
Nesse tocante, ressalta-se que:
Enquanto os particulares desfrutam de ampla liberdade na contratação de obras e serviços, a Administração Pública, em todos os seus níveis, para fazê-lo, precisa observar, como regra, um procedimento preliminar determinado e balizado na conformidade da legislação. Em decorrência dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e probidade administrativa, os contratos que envolvem responsabilidade do erário público necessitam adotar a licitação, sob pena de invalidade, ou seja, devem obedecê-la com rigorosa formalística como precedente necessário a todos os contratos da administração, visando proporcionar-lhe a proposta mais vantajosa e dar oportunidade a todos de oferecerem seus serviços ou mercadorias aos órgãos estatais, assegurando, assim, sua licitude. A participação da administração pública no pacto contratual compromete a res pública, devendo, portanto, sua conduta pautar-se pelos imperativos constitucionais e legais, bem como pela mais absoluta e cristalina transparência[5].
Afora os princípios expressos na Carta Magna, há também o princípio implícito da supremacia do interesse público sobre o particular, a imbramar conluios entre agentes públicos e terceiros, pois é equivalente, ao “conjunto dos interesses que os indivíduos têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem”[6].
Intrinsecamente relacionado à supremacia do interesse público, ressalte-se que o princípio da moralidade, previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, itera-se, no âmbito infraconstitucional, no princípio da probidade administrativa, expresso no artigo 3º da Lei n. 8.666/93. Isto indica que a boa-fé e a lealdade no trato com as empresas licitantes devem prevalecer acima de qualquer interesse partidário ou governamental. É de utilidade geral que seja oferecida igualdade de tratamento e condições a todos os proponentes.
O princípio da moralidade no âmbito das licitações “significa que o procedimento licitatório terá de se desenrolar na conformidade de padrões éticos prezáveis, o que impõe, para a Administração e licitantes, um comportamento escorreito, liso, honesto, de parte a parte”[7].
Tratando-se de atos e procedimentos administrativos, é patente que o princípio é aplicável à matéria das licitações como princípio geral, ordenando à Administração que o interesse público e a busca da proposta que melhor o atenda seja o objetivo a prevalecer em tal certame, sujeitando os respectivos atos à invalidação, pois a violação dos princípios éticos corresponde à violação do próprio direito[8].
Buscando maior transparência, a Lei Federal de Licitações e Contratos Administrativos admite que qualquer cidadão acompanhe o desenvolvimento dos procedimentos administrativos, desde que não os perturbe. Tal prerrogativa visa assegurar, inclusive, a probidade dos administradores públicos e o atendimento ao interesse coletivo que deve encetar todo ato administrativo.
Probidade Administrativa e Interesse Público
Ainda que não esteja expressamente disposto na Lei de Licitações, o princípio da supremacia do interesse público está implícito nas próprias regras do Direito Administrativo e impõe-se aos administradores de forma coercitiva[9].
A Administração não tutela interesses individuais, mas preocupa-se com o bem-estar da coletividade. “É vedado ao administrador superpor um interesse particular (próprio ou de terceiro) ao interesse coletivo”[10]. Atrelada à supremacia encontra-se a indisponibilidade do interesse público. O administrador deve zelar pelos interesses sociais, de sorte que não os pode preterir a proveito de particulares.
A moralidade e a probidade administrativas procuram obstar a extração de vantagens pessoais em decorrência da gestão pública. O próprio certame licitatório deflui da preocupação com o balaústre do interesse social:
Essa dupla finalidade – obtenção do contrato mais vantajoso e resguardo dos direitos de possíveis contratados – é preocupação que vem desde a Idade Média e leva os Estados modernos a aprimorarem cada vez mais o procedimento licitatório, hoje sujeito a determinados princípios, cujo descumprimento descaracteriza o instituto e invalida seu resultado seletivo[11].
O legislador incluiu a probidade administrativa dentre os princípios da licitação, naturalmente, como uma admoestação às autoridades que conduzem as contratações públicas. A falta com a probidade pode levar à suspensão dos direitos políticos do administrador, perda da função pública, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, nos termos da lei, sem prejuízo das sanções penais cabíveis. A imoralidade administrativa acarreta, inclusive, a invalidação de todo o procedimento.
A imoralidade no âmbito das contratações administrativas acarreta sérias consequências, uma vez que o desvio de valores dos cofres públicos implica, indiretamente, a violação do direito à saúde, educação, segurança pública às camadas mais carentes da sociedade.
A moralidade e a probidade são princípios de conteúdo inespecífico, os quais não podem ser exaustivamente descritos. Entende-se, contudo, que sua interpretação deverá se fundamentar na seriedade e honestidade. O Administrador, acima de tudo, deve ser sempre leal aos interesses da administração, isto é, “exige-se a preservação do interesse coletivo acima do egoístico interesse dos participantes da licitação ou da mera obtenção de vantagens econômicas para a própria Administração”[12].
Ainda que não objetivem benefícios diretos das licitações, são inválidos os atos que interferem no destino do certame. Nesse sentido:
Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos. Por força mesmo destes princípios da lealdade e boa-fé, firmou-se o correto entendimento de que orientações firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situação dos administrados ou denegar-lhes pretensões, de tal sorte que só se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notícia[13].
É crucial compreender que o interesse público deve conduzir toda a atividade estatal, assim, a probidade administrativa é pressuposto lógico e inerente à condução dos atos administrativos.
No que tange ao direito fundamental à boa administração pública, o fiel cumprimento dos objetivos do Estado “significa uma atitude de compromisso sério e equilibrado com a promoção eminentemente prática do 'bem de todos' (CF, art. 3º)” e “o 'interesse público' ressurge por essa via, sem falsa contraposição com os legítimos interesses particulares ou individuais”[14].
A probidade administrativa impõe o respeito a todos os demais princípios do ordenamento. Logo, tendo o administrador o dever de fidelidade para com a gestão pública, não é exorbitância considerar ímprobo o gestor que, ante a possibilidade de tomar uma decisão mais benéfica ao interesse público, adota outra posição sem justo motivo, ainda que a lei tenha dado margem à discricionariedade.
A probidade administrativa, do ponto de vista do interesse público, transcende a legalidade propriamente dita, isto porque a lei muitas vezes franqueia condutas distintas, todavia, no caso concreto a norma positivada pode revelar-se, ainda que pontualmente, imprestável.
A moralidade administrativa, [...], tem pertinência com a moral social, com a ética, com a honestidade e com o respeito e zelo pela coisa pública. Mesmo admitindo que a moral em foco integra o sistema jurídico, é forçoso admitir que nem sempre o que é legal é moral, do ponto de vista do interesse social. A importância do tema levou-o ao abrigo da Constituição da República de 1988, conforme o art. 37. Ainda a mesma Carta ampliou o campo de alcance da ação popular, de modo a instrumentalizar a sociedade para controlar a Administração, contra atos praticados com imoralidade administrativa, contra o patrimônio público, o meio ambiente e o patrimônio cultural (art. 5º, LXXIII). Também o art. 37 do mesmo diploma jurídico, no §4º, prescreve sanções severas aos agentes públicos que agirem em desacordo com a probidade administrativa[15] .
Interessante ressaltar, acerca da conjugação do interesse público com a probidade administrativa, a existência do entendimento de que a boa administração pública é direito fundamental do cidadão. Nesse aspecto:
O direito fundamental à boa administração pública poderia ser visto como um feixe que escorre para dentro da relação jurídico-administrativa as diretrizes axiológicas superiores do ordenamento jurídico, tendo nos princípios acima referidos a composição de seu núcleo normativo mínimo, permitindo que o controlador pondere se o ato administrativo é fruto de uma boa escolha sistemática[16].
A tal direito corresponderia, destarte, o dever de observar a cogência de todo o arcabouço de normas e princípios constitucionais que regem as relações administrativas.
Em algumas situações previstas em Lei, a regra geral de licitar, preconizada constitucionalmente, cede espaço ao princípio da economicidade ou outras razões que expressem indiscutível interesse público, hipóteses nas quais a licitação é dispensada ou considerada inexigível.
Isto porque a aludida regra geral de licitar, estatuída no artigo 37, XXI, da Constituição da República, não é absoluta, comportando certa elasticidade ante o dever de assegurar a satisfação do interesse público:
A Constituição acolheu a presunção de que prévia licitação produz a melhor contratação – entendida como aquela que assegura a maior vantagem possível à Administração Pública, com observância do princípio da isonomia. Mas a própria Constituição se encarregou de limitar tal presunção, facultando contratação direta (sem licitação) nos casos previstos por lei. Tome-se como exemplo a hipótese de contratação diante de uma situação de calamidade, em que haja a necessidade de adquirir suprimentos para os desabrigados. O decurso do tempo necessário ao procedimento licitatório normal pode acarretar danos irreparáveis. Quando fosse concluída a licitação, o dano já estaria concretizado. Para situações como essa, a lei previu a contratação direta, sem prévia licitação[17].
Tanto a dispensa quanto a dispensabilidade e a inexigibilidade, são casos excludentes de licitação, todavia, não são sinônimos e sua justificação alicerça-se em diferentes pressupostos.
Há situações em que a Administração recebe da lei o comando para a contratação direta; há outras em que a Administração recebe da lei autorização para deixar de licitar, se assim entender conveniente ao interesse do serviço; hipóteses há em que a Administração defronta-se com a inviabilidade fática para licitar, anuindo a lei em que é inexigível fazê-lo; e há um caso em que à Administração é defeso licitar. No primeiro grupo estão as hipóteses do art. 17, incisos I e II; no segundo, as do artigo 24; no terceiro as do art. 25, entre outras que com elas se venham a identificar no dia a dia da Administração; no último, a do art. 7º, § 5º[18].
Com efeito, a dispensa está rigorosamente prevista em lei. Não se vislumbra hipótese de dispensa prévia além dos limites estabelecidos no artigo 17 do Estatuto Federal de Licitações e Contratos Administrativos, o qual trata de alienações de bens públicos. Licitação dispensada “é aquela que a própria lei declarou-a como tal”[19]. Nas hipóteses do artigo 17, a licitação foi dispensada pela norma, no artigo 24 é dispensável pelo administrador.
Por outro lado, no tocante aos dois últimos casos – dispensabilidade e inexigibilidade – é incidente maior incerteza quanto à configuração da circunstância que enseja o instituto, dado o grau de subjetividade advindo da interpretação dos dispositivos legais em cada caso concreto.
A dispensabilidade contempla as hipóteses em que a licitação é viável, os objetos podem ser fornecidos ou prestados por mais de uma pessoa, todavia existem razões de tomo que justificam o afastamento do certame licitatório. Em síntese, “é toda aquela que a Administração pode dispensar se assim lhe convier”[20]. As possibilidades de licitação dispensável estão previstas no artigo 24, I a XXX, da Lei de Licitações.
Impende consignar que diversos autores afirmam não existir qualquer distinção pragmática entre os institutos da Licitação dispensada e dispensável. Contudo entende-se que as circunstâncias que ensejam a dispensa preconizada pelo artigo 17 e as que autorizam a dispensabilidade da licitação no artigo 24 se distinguem.
O referido artigo 17 trata de circunstâncias em que a licitação é previamente dispensada, não havendo necessidade de se verificar, no caso concreto, se a contratação direta é ou não a melhor maneira de se atender ao interesse público que a regra geral visa tutelar. A própria lei presume a desnecessidade do certame, e, estabelece a prévia dispensa, não sendo ônus de o gestor verificar se as circunstâncias do caso concreto autorizam ou não a pactuação direta.
Conforme expressa previsão do artigo 26 da Lei n. 8.666/93, as dispensas previstas nos parágrafos segundo e quarto do artigo 17 deverão ser comunicadas, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
O artigo 24 do aludido diploma, por sua vez, cuida de hipóteses diversas e também taxativas, nas quais seja em função de urgência, de maneira geral; seja em função do parco valor – o que injustificaria o dispendioso certame – dos bens e serviços a serem adquiridos de particulares, a lei autoriza que havendo dúvidas, no caso concreto, o administrador decida qual a melhor maneira de se gerir os haveres públicos.
No mesmo sentido, colaciona-se:
A principal distinção entre licitação dispensada, tratada no art. 17, e as diversas hipóteses de dispensa de licitação, disciplinadas no art. 24, repousa no sujeito que figura no polo ativo da transação. No primeiro caso a Administração, no interesse de ceder parte do seu patrimônio, vender bens ou prestar serviços, assume postura ativa. No segundo caso, a situação é oposta, estando a Administração, como regra, na condição de compradora ou tomadora dos serviços[21].
Em se tratando de dispensabilidade “nem sempre quando a norma diz 'poderá' há faculdade, pois, no caso concreto, muita vez, o 'poderá' converter-se-á em 'deverá'. Portanto, não é, por exemplo, o 'poderá' que enseja competência discricionária”[22].
No mesmo sentido, “não há ato inteiramente discricionário, dado que todo ato administrativo está vinculado, amarrado à lei, pelo menos no que respeita ao fim (este sempre há de ser público) e à competência (o sujeito competente para praticá-lo é o indicado em lei)”[23].
A inexigibilidade, ao contrário das hipóteses anteriores, requer a absoluta impossibilidade de competição a ensejar a inviabilização do procedimento. Além disto, já se manifestou o Tribunal de Contas da União – TCU, no sentido de que devem convergir três fatores para que se caracterize uma situação de exclusão da licitação por inexigibilidade: o serviço técnico especializado referido no artigo 13 da Lei n. 8.666/93; a natureza singular do serviço - o que, de per si, não exclui a pluralidade de prestadores; e a notória especialização do contratado.
Faltando pressuposto para concorrência, inócua seria a realização do certame, pois não se pode pretender a melhor proposta quando apenas um dos proponentes seria capaz de fornecer o bem ou serviço de que a Administração necessita. Dessarte, a contratação direta, nestes casos, atende ao interesse público subjacente à norma.
Importante observar, contudo, que é possível destacar três hipóteses principais, das quais decorreriam eventuais casos concretos, são elas: produtor ou vendedor exclusivo – bens singulares; serviços técnicos profissionais especializados; e, contratação de artistas renomados. Logo, a inviabilidade de competição é um gênero, comportando pluralidade de alternativas. É um conceito complexo, pois não corresponde à ideia reducionista da ausência de outros profissionais habilitados.
A inexigibilidade resultaria, porventura, da “falta de pressupostos jurídicos ou fáticos da licitação não tomados em conta no arrolamento dos casos de licitação dispensável[24]”.
Os bens podem ser singulares em sentido absoluto, isto é, se houver uma única unidade; em razão de evento externo, ou seja, quando se agregou significação particular em função, por exemplo, de acontecimento histórico; em razão de sua natureza íntima, o que se diz do bem que se consubstancia realização artística, técnica ou científica marcada pelas peculiaridades de seu autor. Poderíamos citar, como exemplo de bem singular, determinadas vacinas de que a população necessita em determinado período e que são fabricadas por um único laboratório.
Em se tratando de contratação direta, importante consignar a vedação do artigo 7º, §5º, da Lei n. 8.666/93 à realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou, ainda, quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.
As contratações diretas são modalidades anômalas de licitação, pois pressupõem um procedimento formal prévio, com vistas a produzir o melhor resultado para o Poder Público, atendendo às necessidades do coletivo[25].
Defensável o posicionamento, uma vez que assim como as empresas realizam pesquisas de mercado para adquirir insumos e contratar profissionais, também a Administração Pública quando contrata diretamente preocupa-se em negociar a preços compatíveis com a média praticada pelo mercado, e, formaliza a o ato por procedimento administrativo.
Um dos principais problemas da contratação direta envolve o princípio da isonomia, contudo, ao contratar diretamente a Administração não está imune à observância deste preceito, vez que suas decisões deverão ser razoáveis e fundar-se em critérios compatíveis com o referido princípio, considerando todos os particulares em plano de igualdade, procurando qualificar objetivamente os candidatos sempre que possível[26].
Procuradora Federal, em exercício na PFE-FUNAI. Especialista em Direito Notarial e Registral. Pós-Graduada em Direito Tributário pela Universidade Gama Filho – UGF, Especialista em Jurisdição Federal pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Graduada em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC; bacharela em Administração de Empresas pela Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC; membro do Instituto dos Advogados de Santa Catarina – IASC.
MARCON, Gabriela Almeida. Discricionariedade nas contratações diretas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4254, 23 fev. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/32127>. Acesso em: 17 out. 2018.