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Timestamp: 2018-02-22 23:25:09
Document Index: 164077429

Matched Legal Cases: ['OGH', 'OGH', 'OGH', 'Art 20', 'Art 103', 'Art 93', 'BVerG', 'Art 1', 'Art 19', 'Art 19', 'Art 103', 'Art 12', 'Art 19', 'Art 19']

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Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom- Regulierungsbehörden
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1 UNIVERSITÄTSLEHRGANG FÜR INFORMATIONSRECHT UND RECHTSINFORMATION AN DER RECHTSWISSENSCHAFTLICHEN FAKULTÄT DER UNIVERSITÄT WIEN Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom- Regulierungsbehörden MASTER THESIS zur Erlangung des akademischen Grades M ASTER OF L AWS (LL.M.) I NFORMATIONSRECHT UND R ECHTSINFORMATION an der Universität Wien (Universitätslehrgang für Informationsrecht und Rechtsinformation) vorgelegt von Mag. David Zykan begutachtet von HR Dr. Hans Peter Lehofer im September 2004
2 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden II Hinweise Dieses Layout basiert auf der Tiposkriptvorlage der Österreichischen Rechtswissenschaftlichen Studien (ÖRSt). Die Verwendung, Bearbeitung und allfällige Veröffentlichung der Bearbeitung erfolgt mit freundlicher Bewilligung des Manz-Verlages. Ansonsten wird auf das UrhG verwiesen. Paragraphenangaben, denen keine Gesetzesbezeichnung beigefügt ist, beziehen sich auf das im jeweiligen Kapitel in der Hauptsache behandelte Gesetz. Vorliegende Arbeit orientiert sich im Wesentlichen an den AZR (Friedl (Hrsg), Abkürzungs- und Zitierregeln der österreichischen Rechtssprache und europarechtlicher Rechtsquellen 5 (2000)). Zeitschriftenartikel werden mit der Anfangsseitenzahl zitiert, um eine leichtere Auffindbarkeit in elektronischen Rechtsdatenbanken zu ermöglichen. Die URLs wurden zuletzt am überprüft.
3 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden III Inhaltsverzeichnis I. Einleitung... 1 A. Untersuchungsgegenstand... 1 B. Der Begriff des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses Definition Rechtsquellen... 4 II. Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse im deutschen Verwaltungsrecht... 5 A. Exkurs: Grundzüge des deutschen Verwaltungsverfahrensrechts Verwaltungsverfahren Verwaltungsgerichtsbarkeit... 5 B. VwVfG Akteneinsicht Geheimnisschutz... 8 C. VwGO Akteneinsicht Vorlagepflicht der belangten Behörde... 9 D. GWB E. TKG Rechtslage bis Das neue TKG III. Österreich A. AVG Verfahrensprinzipien Akteneinsicht Urkundenvorlage- und Zeugnisverweigerungsrechte zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen B. VwGG C. DSG Wirtschaftsdaten als personenbezogene Daten Datenschutzrechtliche Fragen im Erkenntnis VfGH , 2271/ D. Exkurs: ZPO Die Dispositionsmaxime und das Kooperationsmodell... 24
4 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden IV 2. Die Beweislast Akteneinsicht Urkundenvorlage- und Zeugnisverweigerungsrechte zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen Fazit IV. Wie kommen entscheidungserhebliche Daten ins Verfahren? A. Welche relevanten Daten fallen unter den Begriff des Wirtschaftsgeheimnisses? TKG a NVG, ZPO B. Der Umgang mit Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen in der Regulierungspraxis Die Regulierungspraxis vor der Entscheidung VwGH , 2002/03/ Die Folgen der Entscheidung VwGH , 2002/03/ Neueste Regulierungspraxis C. Die Bedeutung des neuen 125 TKG Allgemeines TKG 2003 als lex specialis zu 45 Abs 3 AVG (Parteiengehör)? TKG 2003 als lex specialis zu 17 AVG (Akteneinsicht)? TKG 2003 im Verhältnis zu den Informationspflichten des 90 TKG Feststellungsverfahren gemäß 125 Abs 1 TKG 2003? D. Die Zulässigkeit mittelbarer Beweismittel Grundsätzliche Zulässigkeit mittelbarer Beweismittel Der Sachverständige als Beweismittler? Aggregierte Daten E. Non liquet im Zusammenschaltungsverfahren Problemstellung Entscheidungspflicht vs. Mitwirkungspflicht Fazit F. Zusammenfassung Klare Stellungnahmen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts Noch keine eindeutigen Stellungnahmen des VwGH Offene Fragen Abkürzungsverzeichnis...i Literaturverzeichnis... v
5 I. Einleitung A. Untersuchungsgegenstand In den Marktanalyse- und Zusammenschaltungsverfahren nach dem TKG benötigt die Regulierungsbehörde Daten der Betreiber (Kostenstruktur, Verkehrsvolumina, usw.) als Basis für ihre Entscheidung über das Bestehen einer überragenden Marktstellung eines Betreibers bzw. über angemessene Zusammenschaltungsbedingungen. Die Betreiber sind naturgemäß bestrebt, ihre Unterlagen der Konkurrenz nicht offen zu legen und berufen sich regelmäßig darauf, dass es sich bei diesen Unterlagen um Geschäftsgeheimnisse handle und diese den Konkurrenten nicht zugänglich gemacht werden dürften. Bisher trug die Regulierungsbehörde dieser Berufung auf den Geheimnisschutz Rechnung, indem sie etwa Gutachten auf Basis der von den Betreibern vorgelegten Daten beauftragte, diese Gutachten dem Gegner aber nicht 1 oder nur um Geschäftsgeheimnisse bereinigt 2 zustellte. 3 In jüngster Zeit hob der VwGH mehrere Zusammenschaltungsbescheide der Telekom-Control-Kommission (TKK) wegen wesentlicher Verfahrensmängel infolge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ( 43 Abs 2 AVG) auf und nahm dabei zur Problematik der Behandlung von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen im Verwaltungsverfahren Stellung. 4 Vorliegende Arbeit soll die leitenden Gesichtspunkte dieser Entscheidungen beleuchten und weitere offene Fragen der Behandlung von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden behandeln: Zunächst wird der Begriff des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses definiert (I.B). In II. wird die Behandlung von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen im deutschen Verwaltungsrecht dargestellt, in III. die österreichische Rechtslage unter besonderer Berücksichtigung des AVG. Zuletzt (IV.) soll die Frage behandelt werden, wie die Regulierungsbehörde unter Abwägung der teils gegenläufigen Interessen der Betreiber an der Wahrung ihrer Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse, der Endkunden an angemessenen Tarifen und nicht zuletzt der Öffentlichkeit an Transparenz und Überprüfbarkeit der Verwaltungsakte Entscheidungsgrundlagen erlangen kann. 1 zb im Verfahren Z 2/00. 2 zb im Verfahren Z 11/02. 3 vgl Lust, Telekommunikationsrecht im Überblick (2004), 30f. 4 VwGH , 2000/03/190, VwGH , 2002/03/0273, VwGH , 2003/03/0157.
6 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 2 B. Der Begriff des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses 1. Definition In der österreichischen Rechtsordnung findet sich keine Legaldefinition des Begriffes Geschäfts- und Betriebsgeheimnis. 5 In Lehre und Rechtssprechung werden unter Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen unternehmensbezogene Tatsachen kommerzieller oder technischer Art verstanden, die bloß einer bestimmten und begrenzten Zahl von Personen bekannt und anderen nicht oder nur schwer zugänglich sind, und die weiters nach dem Willen des Berechtigten nicht über den Kreis der Eingeweihten hinaus dringen sollen, wobei schließlich der Betriebs- oder Geschäftsinhaber an der Nichtoffenbarung dieser Tatsachen ein wirtschaftliches Interesse haben muss. 6 Neuerdings findet sich in den EB zu 125 TKG folgende Definition: Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse sind Tatsachen kommerzieller oder technischer Art, die nur einem eng begrenzten, im Wesentlichen geschlossenen Personenkreis bekannt und für andere nicht oder nur schwer zugänglich sind. Der Berechtigte muss an der Geheimhaltung jedenfalls ein schutzwürdiges wirtschaftliches und objektiv berechtigtes Interesse haben. Der Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnis umfasst vier Tatbestandselemente, die im Folgenden eingehend dargestellt werden: a) Unternehmensbezogene Tatsachen Bei Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses handelt es sich unternehmensbezogene Tatsachen kommerzieller oder technischer Art. Einerseits muss es sich um Tatsachen handeln, weshalb unwahre Mitteilungen keine Wirtschaftsgeheimnisse darstellen, andererseits sind reine Privat- oder Wissenschaftsgeheimnisse mangels Unternehmensbezogenheit nicht erfasst. 8 Unter Betriebsgeheimnissen versteht man Tatsachen technischer, unter Geschäftsgeheimnissen Tatsachen kommerzieller Natur. Diese Unterscheidung ist allerdings praktisch bedeutungslos, da sowohl Geschäftsals auch Betriebsgeheimnisse rechtlich völlig gleich behandelt werden. Generell kann man auch von Wirtschaftsgeheimnissen sprechen. 9 5 vgl Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen (2002), 6. 6 Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, 6; vgl. zum deutschen Meinungsstand Bosch/Sommer, Akteneinsichtsrechte vor Gericht zum Zweiten, K&R 2004, 67 mwn. 7 Erl zu RV 128 BlgNR XXII. GP, vgl Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, 6f. 9 vgl Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, 7.
7 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 3 b) Mangelnde Offenkundigkeit Eine Information kann nur dann geheim sein, wenn sie nicht allgemein bekannt ist und auch tatsächlich geheim gehalten wird. 10 In der Judikatur 11 findet sich die Formel Tatsachen, die nur einem eng begrenzten, im wesentlichen geschlossenen Personenkreis bekannt sein dürfen. Die Lehre 12 hält eine größere Anzahl von Mitwissern für zulässig, wenn es sich um eine Überschaubare, im Wesentlichen geschlossene Gruppe handelt. Eine Tatsache wird etwa dann nicht offenkundig, wenn sie jenen Personen bekannt sind, denen die Kenntnis nach dem normalen Verlauf des Geschäftsbetriebes nicht vorenthalten werden kann. 13 Auch die Zugänglichkeit der Information ist hier ein entscheidender Faktor: Auch wenn eine Tatsache nur wenigen Personen bekannt ist, entfällt die Annahme eines Geheimnisses, wenn die Information den Interessierten leicht zugänglich ist 14, etwa durch gängige Fachliteratur. 15 Nicht notwendig ist es, dass es sich bei dem Geheimnis um eine Neuheit im Sinne des 3 PatG handelt. 16 Wird ein Patent angemeldet, so geht der Geheimnischarakter verloren, da die Anmeldung eine genaue Beschreibung enthalten muss und die Anmeldung gemäß 101 PatG bekannt zu machen und Einsicht in alle Unterlagen zu gewähren ist. 17 c) Geheimhaltungswille Das dritte Element des Begriffes des Wirtschaftsgeheimnisses ist das subjektive Element des Willens des Inhabers des Geschäftsgeheimnisses zur Geheimhaltung. 18 Der Geheimhaltungswille muss nicht ausdrücklich zum Ausdruck kommen, es reicht, dass dieser Wille objektiv aus den Umständen erkennbar ist. 19 d) Geheimhaltungsinteresse Das Geheimhaltungsinteresse begrenzt den Begriff des Wirtschaftsgeheimnisses. So kann ein Unternehmer nicht eine beliebige nicht offenkundige Tatsache zum Geheimnis erklären, sondern nur insoweit, als auch ein objekti- 10 Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, Etwa OGH , 7 Os 17/60 = SSt 9/57; OGH , 9 Os 50/71 = ÖBl 1972, Seiler, Der strafrechtliche Schutz der Geheimsphäre (1960), 19f; Burgstaller in Ruppe, Geheimnisschutz im Wirtschaftsleben(1980), vgl OGH , 7 Os 17/60 = SSt 9/57; Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, Burgstaller in Ruppe, Geheimnisschutz im Wirtschaftsleben(1980), vgl Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, vgl Burgstaller in Ruppe, Geheimnisschutz, Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, 8;.vgl auch Burgstaller in Ruppe, Geheimnisschutz, 14f, der das Vorhandensein eines vermuteten Geheimhaltungswillen für ausreichend erachtet.
8 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 4 ves, von der Rechtsordnung anerkanntes Geheimhaltungsinteresse besteht. 20 Dies setzt voraus, dass das Geheimnis für den Unternehmer einen wirtschaftlichen Wert verkörpert, der darin liegt, dass es für die Wettbewerbsfähigkeit des Betriebes von Bedeutung ist. 21 Eine Wettbewerbsrelevanz eines Wirtschaftsgeheimnisses kann nur dann vorliegen, wenn dessen Kenntnis durch Außenstehende tatsächliche Nachteile für den Geheimnisträger mit sich bringt und nicht bereits dann, wenn lediglich eine entsprechende Möglichkeit gegeben ist Rechtsquellen a) Allgemein Im Strafrecht dienen die Bestimmungen der 122 bis 124 StGB, die 11 und 12 UWG sowie diverse Bestimmungen in strafrechtlichen Nebengesetzen dem Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen. Darüber hinaus wird ihr Schutz mittelbar durch weitere strafrechtliche Bestimmungen (etwa Verletzung des Brief- und Fernmeldegeheimnisses gemäß 118f StGB, Verletzung von Rechten der Benützer (Telekommunikationsgeheimnis) gemäß 93 ivm 108 TKG 2003, Verletzung des Amtsgeheimnisses gemäß 310 StGB) gewährleistet. 23 Der zivilrechtliche Schutz von Wirtschaftsgeheimnissen beruht einerseits auf 11, 12 ivm 13 UWG, andererseits wird aus 16 ABGB ein Persönlichkeitsrecht auf Wahrung der Geheimsphäre abgeleitet. 24 b) Verwaltungs(verfahrens)recht Das AVG, welches gemäß 121 TKG 2003 auch von der TKK anzuwenden ist, nimmt in seinen Vorschriften über mündliche Verhandlungen und Öffentlichkeit ( 40, 67e) sowie über Zeugnisverweigerungsrechte ( 49) auf Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse Bezug. Inwieweit sich die Rechte auf Parteingehör ( 43 Abs 2) und Akteneinsicht ( 17) auf Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse auswirken, wird unter III.A behandelt. Darüber hinaus finden sich in diversen Verwaltungsgesetzen Spezialregelungen zum Geheimnisschutz (etwa 125 TKG , 4 UIG, 131 BVergG). 20 vgl Burgstaller in Ruppe, Geheimnisschutz, 15f. 21 Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (70). 23 vgl Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, vgl Schramböck, Der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, 2f. 25 siehe unten IV.C
9 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 5 II. Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse im deutschen Verwaltungsrecht A. Exkurs: Grundzüge des deutschen Verwaltungsverfahrensrechts 1. Verwaltungsverfahren Das deutsche Verwaltungsverfahren ist im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). des Bundes und in den Landes-Verwaltungsverfahrensgesetzen, welche aber teilweise nur auf das VwVfG verweisen, geregelt. Das VwVfG gilt für die bundeseigene sowie für die Bundesauftragsverwaltung ( 1 Abs 1 VwVfG), die Landes-Verwaltungsverfahrensgesetze für die Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten der Länder. 26 Die Verwaltungsverfahrensgesetze gelten, soweit sie nicht von spezialgesetzlichen Verfahrensvorschriften verdrängt werden (vgl. 1 Abs 1 VwVfG). Daneben gelten gemäß 2 Abs 2 VwVfG generell Sonderverfahrensrechte, insbesondere für das Sozialrecht (Buch I und X des SGB) und das Steuerrecht (AO). 27 Es werden drei Verfahrensarten unterschieden: das allgemeine oder nicht-förmliche, die besonderen förmlichen sowie das Planfeststellungsverfahren. Soweit für die vorliegende Arbeit relevant, unterscheiden sich die Verfahrensarten durch die Intensität der Beteiligtenrechte Verwaltungsgerichtsbarkeit a) Aufbau Was die nachprüfende Kontrolle der Verwaltung betrifft, kennzeichnet sich das deutsche Verwaltungsverfahrensrecht vor allem durch das System der mehrstufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Kontrolle des Verwaltungshandelns wird durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit aufgrund eines Rechtsschutzbegehrens ausgeübt 29 und unterscheidet sich von der verwaltungsinternen Kontrolle (etwa im Widerspruchsverfahren gemäß 68 Abs 1 Z 1 VwGO). 30 Die Verwaltungsgerichte sind unabhängig und von den Verwaltungsbehörden getrennt ( 1 VwGO), dies als Ausfluss der Gewaltenteilung gemäß Art 20 Abs 2 Z 2 GG Koch/Rubel/Meselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht 3 (2003), 4 Rz Koch/Rubel/Meselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht 3, 4 Rz näheres Koch/Rubel/Meselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht 3, 4 Rz 12ff. 29 vgl 40 Abs 1, 42 VwGO 30 vgl Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht (2001), vgl Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, 8.
10 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 6 Die Allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit ist in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geregelt. Sie wird gemäß 2 VwGO von den Verwaltungsgerichten (VG), den Oberverwaltungsgerichten (OVG) und dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) ausgeübt. b) Prinzipien des Verwaltungsprozesses Die Grundsätze des deutschen Verwaltungsprozesses sind der Verfügungsgrundsatz, der Untersuchungsgrundsatz, Grundsatz des Amtsbetriebes, der Konzentrationsgrundsatz, das Prinzip der Mündlichkeit, das Prinzip der Unmittelbarkeit, das Prinzip der Öffentlichkeit und der Grundsatz des rechtlichen Gehörs. 32 aa) Verfügungsgrundsatz Gemäß der Dispositionsmaxime bestimmen die Prozessparteien über Einleitung, Streitgegenstand und Beendigung des Verfahrens. 33 bb) Untersuchungsgrundsatz In 86 Abs 1 VwGO ist die Inquisitionsmaxime festgeschrieben: Das Gericht hat den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen und ist an Beweisanträge der Parteien nicht gebunden. Im Gegensatz zum Zivilprozess gibt es im Verwaltungsprozess weder eine Darlegungs- (Behauptungs-) 34 noch eine subjektive Beweislast (Beweisführungslast) 35 der Beteiligten. 36 Anders als in Österreich, wo die hm, soweit keine ausdrückliche gesetzliche Regelung 37 besteht, eine Beweislast der Parteien im Verwaltungsverfahren generell ablehnt 38, ist die Anwendung der Regeln der objektiven Beweislast (Feststellungslast) zu Lasten der Parteien im deutschen Verwaltungsprozess anerkannt. 39 Diese dienen dazu zu entscheiden, zum Nachteil welcher Partei es gereicht, wenn eine Tatsache nicht festgestellt werden kann, also non liquet (Beweislosigkeit) vorliegt. 40 Jede Partei hat, soweit keine gesetzlichen Beweislastregeln anzuwenden sind, die Beweislast für das Vorliegen aller tatsächlichen Voraussetzungen der ihr günstigen Rechtsnorm zu tragen Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, vgl Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, siehe unten III.D.2.a) 35 siehe unten III.D.2.b) 36 BVerwGE 104, 55, 58; Geiger in Eyermann, VwGO 11 (2000) 86 Rz 2a; Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, wie zb 5 Abs 2 VStG. 38 vgl Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht 2 (2002), 174; siehe dazu im Detail unten IV.E.3.b). 39 Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, vgl Rechberger/Simotta, Grundriss des österreichischen Zivilprozessrechts 6 (2003), Rz 584; unten III.D.2.c); vgl Geiger in Eyermann, VwGO Rz 2a. 41 vgl Rechberger/Simotta, Zivilprozessrechts 6, Rz 585; Geiger in Eyermann, VwGO Rz 2a; BVerwG in NJW 1994, 468.
11 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 7 Freilich gilt dies im Verwaltungsprozess nur modifiziert. 42 Es muss nach Verantwortungssphären 43 und nach Klagetyp unterschieden werden: So trägt bei der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage die Behörde die Feststellungslast, wenn die Voraussetzungen für den durch Verwaltungsakt oder dessen Versagung bewirkten Eingriff ungewiss bleiben. Bei Leistungsklagen trägt sie der Kläger. 44 Zur Frage, wer im Einzelfall die materielle Beweislast trägt, haben sich gewisse Fallgruppen gebildet. Insgesamt ist die Rechtssprechung aber sehr kasuistisch. 45 cc) Rechtliches Gehör Das rechtliche Gehör ist in Art 103 Abs 1 GG grundgelegt und wird durch 104 Abs 1 und 108 Abs 2 VwGO konkretisiert. Seine Verletzung stellt einen absoluten Revisionsgrund ( 138 Nr 3 VwGO) dar, auch eine Verfassungsbeschwerde (Art 93 Abs 1 Nr 4a GG) ist möglich. 46 c) Beteiligtenbegriff Gemäß 63 VwGO sind die Beteiligten im Verwaltungsverfahren die Hauptbeteiligten (Kläger und Beklagter) und eventuell Nebenbeteiligte, nämlich Beigeladene ( 65 VwGO) oder ein Vertreter des öffentlichen Interesses. Die Beiladung erfolgt durch das Gericht, es kann von Amts wegen oder auf Antrag anderer, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen ( 65 Abs 1 VwGO). Man unterscheidet die einfache und die notwendige Beiladung ( 65 Abs 2 VwGO). Letztere liegt vor, wenn an einem streitigen Rechtsverhältnis Dritte derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Als Folge muss dieser Dritte beigeladen werden. 47 B. VwVfG 1. Akteneinsicht Die Behörde hat den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist 48. Die Behörde ist zur Gestattung der Akteneinsicht nicht verpflichtet, soweit durch sie die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde beeinträchtigt, das Bekannt werden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes 42 Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, Hufen, Verwaltungsprozessrecht 5 (2003) 37 Rz Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, Beispiele bei Geiger ineyermann, VwGO 11 (2000) 86 Rz 2b. 46 vgl Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, vgl Erbel/Albracht, Verwaltungsprozessrecht, BVerGE, 67, 300.
12 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 8 Nachteile bereiten würde oder soweit die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach, namentlich wegen der berechtigten Interessen der Beteiligten oder dritter Personen, geheim gehalten werden müssen ( 29 VwVfG). In allen weiteren Fällen, insbesondere außerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens oder für unbeteiligte Dritte 49, steht die Gewährung von Akteneinsicht nach herrschender Meinung im Ermessen der Behörde. 50 Dies stellt eine vergleichsweise restriktive Regelung der Akteneinsicht dar. 51 Darüber hinaus bestehen spezialgesetzliche Akteneinsichtsrechte Geheimnisschutz a) Geheimhaltungsanspruch Die Beteiligten haben Anspruch darauf, dass ihre Geheimnisse, insbesondere die zum persönlichen Lebensbereich gehörenden Geheimnisse sowie die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, von der Behörde nicht unbefugt offenbart werden ( 30 VwVfG). Nach allgemeiner Ansicht gewährt 30 VwVfG einen Geheimhaltungsanspruch mit Offenbarungsvorbehalt, wobei dem Geheimhaltungsinteresse zunächst Priorität 53 zukommt. 54 Die Norm begründet einen unmittelbaren Anspruch des Beteiligten gegen die Behörde, dass seine Geheimnisse nicht unbefugt weiterverbreitet werden. 55 Im Unterschied dazu gewährt die Verschwiegenheitspflicht der öffentlich Bediensteten, die bis zur Erlassung des 30 VwVfG als einzige Grundlage des Geheimnisschutzes für die Beteiligten diente, nur das Recht auf fehlerfreie Ermessensentscheidung bei der Abwägung des Geheimhaltungsinteresses mit dem Offenbarungsinteresse der Behörde. 56 b) Offenbarungsbefugnis Die Offenbarung eines Geheimnisses des Beteiligten durch die Behörde ist rechtswidrig, es sei denn, es liegt ein Rechtfertigungsgrund vor. Die Offenbarung stellt somit die Ausnahmesituation dar. 57 Eine Offenbarungsbefugnis liegt etwa bei Zustimmung des Berechtigten, bei Bestehen einer ausdrücklichen gesetzlichen Befugnisnorm, die den Art 1, 2 und 14 GG Rechnung trägt oder dann vor, wenn Interessen eines Dritten oder der Allge- 49 Clausen in Knack, VwVfG 8 (2004), 29 Rz Trantas, Akteneinsicht und Geheimhaltung im Verwaltungsrecht (1998), 261 mwn; BVerwG E 5,95; OVG Münster, NJW 1989,544 uva. 51 vgl Koch/Rubel/Meselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht 3, 4 Rz zb 3 Stasi-Unterlagen-Gesetz; vgl auch Clausen in Knack, VwVfG 8, 29 Rz 30 mwn und Rz 31ff zum Umweltinformationsgesetz (UIG). 53 arg 5 Abs 2 Z 2 VwVfG; vgl Knemayer, Geheimhaltungsanspruch und Offenbarungsbefugnis im Verwaltungsverfahren, NJW 1984, 2241 (2243) mwn. 54 Holznagel, Geheimnisschutz versus effektiver Rechtsschutz, MMR Beil 12/2002, 34; vgl Kopp/Ramsauer, VwVfG 8 (2003), 30 Rz 12 mwn. 55 vgl Knemayer, NJW 1984, 2241 (2242). 56 vgl Knemayer, NJW 1984, 2241 (2242f). 57 vgl Knemayer, NJW 1984, 2241 (2243).
13 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 9 meinheit gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse überwiegen. 58 Das Geheimhaltungsinteresse muss objektivierbar sein. 59 Im Zusammenhang mit dieser Güterabwägung kommt der allgemeinen Begründungspflicht des 39 VwGO besondere Bedeutung zu: Allein der Hinweis auf das Erfordernis der Preisgabe der Geheimhaltung zur Erfüllung einer Amtsaufgabe reicht nicht aus. 60 C. VwGO 1. Akteneinsicht Die Beteiligten können die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen ( 100 Abs 1 VwGO). Dies dient der Waffengleichheit zwischen den Parteien und soll die Mitwirkung aller Beteiligten an der Wahrheitsfindung gewährleisten Vorlagepflicht der belangten Behörde a) Vorlageentscheidung der obersten Verwaltungsbehörde Grundsätzlich sind die Behörden gemäß 99 Abs 1 VwGO zur Vorlage von Urkunden und Akten sowie zur Erteilung von Auskünften auf Verlangen des Gerichts verpflichtet. Dies ist Folge des Untersuchungsgrundsatzes 62, der dem Gericht die Verantwortung zur Sachverhaltsermittlung aufbürdet. Eine Verweigerung ist nur zulässig, wenn das Bekannt werden des Inhalts dieser Urkunden oder Akten und dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. 63 Ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind typischerweise Vorgänge, die die Persönlichkeits- bzw. Intimsphäre von Dritten betreffen oder schutzwürdige Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse. 64 Die Entscheidung über die Vorlage trifft die zuständige oberste Aufsichtsbehörde ( 99 Abs 1 Satz 2 VwGO).Es handelt sich um eine Ermessensentscheidung, die von zwei Voraussetzungen abhängt: Es muss sich um geheimhaltungsbedürftige Unterlagen handeln und die Abwägung muss ergeben, dass keine überwiegenden Interessen die Offenlegung der Geheimnisse gebieten vgl Knemayer, NJW 1984, 2241 (2244f). 59 vgl Trantas, Akteneinsicht und Geheimhaltung im Verwaltungsrecht, Knemayer, NJW 1984, 2241 (2245) 61 vgl Holznagel, MMR Beil 12/2002, 34 (35). 62 siehe oben II.A.2.b)bb). 63 Bosch/Sommer, Akteneinsichtsrechte vor Gericht, K&R 2002, 456 (458). 64 Holznagel, MMR Beil 12/2002, 34 (35). 65 Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (458).
14 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 10 Die Entscheidung ist vor Übersendung der Akten an das Gericht zu treffen, dieses hat kein eigenständiges Prüfungsrecht. Dies deshalb, damit das Gericht seine Entscheidung unbeeinflusst von den geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen fällen kann. 66 b) Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Vorlageentscheidung Gemäß 99 Abs 2 Satz 1VwGO af entschied das Gericht der Hauptsache durch Beschluss auf Antrag eines Beteiligten, ob glaubhaft gemacht war, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten und die Erteilung von Auskünften vorlagen. Am erklärte das BVerfG die Bestimmung des 99 Abs 1 Satz 2 ivm 99 Abs 2 Satz 1 VwGO af für mit Art 19 Abs 4 GG 67 (Rechtsschutzgarantie) unvereinbar. 68 Zwei Gründe waren für das BVerfG ausschlaggebend: 69 Nicht verfassungskonform sei einerseits die Begrenzung der Überprüfbarkeit der Behördenentscheidung auf die Glaubwürdigkeit der Geheimhaltungsgründe. Zur Gewährleistung einer tatsächlich wirksamen gerichtlichen Kontrolle sei es notwendig, dass dem Richter zur Überprüfung der Entscheidung im Zwischenverfahren vollständige Akteneinsicht ermöglicht werde. Das Gericht müsse die tatsächlichen Grundlagen selbst ermitteln und seine rechtliche Auffassung unabhängig von der Verwaltung, deren Entscheidung angegriffen ist, gewinnen und begründen. 70 Andererseits wies das BVerfG darauf hin, dass in Verfahren, in denen der Verfahrensgegenstand gerade die (selbstständige) Auskunftserteilung ist, die tatsächlichen Grundlagen der Auskunftsablehnung entscheidende Bedeutung für deren rechtliche Beurteilung gewinnen. Andere Beweismittel als die Verwaltungsvorgänge, in denen die für das Verwaltungsverfahren und sein Ergebnis relevanten Sachverhalte dokumentiert sind, dürften bei Klagen auf Erteilung von Auskünften aus Akten kaum jemals in Betracht kommen. 71 Nur wenn das Gericht die Akten kenne, könne es beurteilen, ob die Behörde zu Recht die Akteineinsicht verweigert habe. 72 c) Das in camera -Verfahren Als Übergangslösung ordnete das BVerfG ein so genanntes in camera - Verfahren an, ein Zwischenverfahren vor dem Senatsvorsitzenden als Einzelrichter, bei dem über die Rechtmäßigkeit der Vorlageverweigerung zu ent- 66 vgl Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (458). 67 Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. 68 BVerfG, 1 BvR 385/90 vom vgl Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (456f). 70 BVerfG, 1 BvR 385/90 vom , Rz BVerfG, 1 BvR 385/90 vom , Rz 78f. 72 vgl Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (457).
15 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 11 scheiden war. Für die Akten des Zwischenverfahrens gab es kein Einsichtsrecht. 73 In der Folge behob der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Bereinigung des Rechtmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) 74 das Rechtsschutzdefizit und führte ein modifiziertes in camera -Verfahren ein. Dieses gilt aber nicht nur, wie vom BVerfG gefordert, für selbständige Auskunftsklagen, sondern auch für unselbständige Akteneinsichtsansprüche, wie sie besonders im Telekommunikationsrecht vorkommen. 75 Zuständig für das Zwischenverfahren ist das OVG ( 99 Abs 2 Satz 1), in den Fällen des 99 Abs 2 Satz 2 76 das BVerwG. Bei den zuständigen Gerichten sind gemäß 189 VwGO besondere Fachsenate für diese Verfahren einzurichten. Das Hauptsachegericht ist somit nicht mehr am Zwischenverfahren beteiligt. 77 Eingeleitet wird das Zwischenverfahren durch Antrag eines Beteiligten beim Gericht der Hauptsache auf Überprüfung der behördlichen Geheimhaltungsentscheidung. Die oberste Aufsichtsbehörde hat die verweigerten Akten auf Aufforderung des Fachsenats vorzulegen. 78 Für die vorgelegten Akten gilt im Zwischenverfahren die Akteneinsicht gemäß 100 VwGO nicht. Die Mitglieder des Gerichts sind zur Geheimhaltung verpflichtet; die Entscheidungsgründe dürfen Art und Inhalt der geheim gehaltenen Urkunden oder Akten und Auskünfte nicht erkennen lassen. D. GWB Einen anderen Weg für den Umgang mit der Verweigerung der Vorlage durch die Verwaltungsbehörde im Verwaltungsprozess wählte der Gesetzgeber in 72 Abs 2 Satz 4 GWB: Das Beschwerdegericht selbst kann die Offenlegung von Tatsachen oder Beweismitteln, deren Geheimhaltung aus wichtigen Gründen, insbesondere zur Wahrung von Fabrikations-, Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen, verlangt wird, nach Anhörung des von der Offenlegung Betroffenen durch Beschluss anordnen, soweit es für die Entscheidung auf diese Tatsachen oder Beweismittel ankommt, andere Möglichkeiten der Sachaufklärung nicht bestehen und nach Abwägung aller Umstände des Einzelfalles die Bedeutung der Sache für die Sicherung des Wettbewerbs das Interesse des Betroffenen an der Geheimhaltung überwiegt. Der Beschluss ist zu begründen vgl BVerfG, 1 BvR 385/90 vom , Rz vom , BGBl I vgl Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (459). 76 Verweigert eine oberste Bundesbehörde die Vorlage oder Auskunft mit der Begründung, das Bekanntwerden des Inhalts der Urkunden, der Akten oder der Auskünfte würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten, entscheidet das Bundesverwaltungsgericht; Gleiches gilt, wenn das Bundesverwaltungsgericht nach 50 für die Hauptsache zuständig ist. 77 vgl Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (459). 78 vgl Bosch/Sommer, K&R 2002, 456 (459). 79 vgl dazu im Detail Schmidt, K., Drittschutz, Akteneinsicht und Geheimnisschutz im Kartellverfahren (1992), 75ff.
16 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 12 E. TKG Am trat in Deutschland ein neues TKG 80 in Kraft. Naturgemäß gibt es zu diesem noch keine Rechtsprechung. Darum soll in dieser Arbeit zunächst die alte Rechtslage samt Judikatur dargestellt und sodann auf die Änderungen durch das neue TKG eingegangen werden. 1. Rechtslage bis a) Das Verfahren vor der RegTP Für die Wahrnehmung der sich aus dem TKG ergebenden Aufgaben ist die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit mit Sitz in Bonn eingerichtet ( 66 TKG). Sie entscheidet in der Regel in 5 Beschlusskammern aus jeweils drei Behördenmitgliedern ( 73 Abs 1 TKG), wobei die Zuständigkeiten der Beschlusskammer 1 ( Präsidentenkammer ), durch das Gesetz ( 75 Abs 3 ivm 11 und 19 TKG), die der anderen Beschlusskammern durch die Geschäftsordnung bestimmt sind. 82 Das Verfahren ist im Vergleich zu sonstigen Verwaltungsverfahren förmlicher und justizähnlich ausgestaltet. 83 Die Beschlusskammer entscheidet auf Grund öffentlicher mündlicher Verhandlung; die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden, wenn sie eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung, insbesondere der Staatssicherheit, oder die Gefährdung eines wichtigen Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisses besorgen lässt ( 75 Abs 3 TKG). Gemäß 75a Abs 1 TKG hat jeder Beteiligte unverzüglich nach der Vorlage von Unterlagen diejenigen Teile zu kennzeichnen, die Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten. In diesem Fall muss er zusätzlich eine Fassung vorlegen, die aus seiner Sicht ohne Preisgabe von Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen eingesehen werden kann. Erfolgt dies nicht, kann die Beschlusskammer von seiner Zustimmung zur Einsicht ausgehen, es sei denn, ihr sind besondere Umstände bekannt, die eine solche Vermutung nicht rechtfertigen. Hält die Beschlusskammer die Kennzeichnung der Unterlagen als Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse für unberechtigt, so muss sie vor der Entscheidung über die Gewährung von Einsichtnahme an Dritte die vorlegenden Personen hören. Im Zusammenhang mit den hier interessierenden Entscheidungen sei auf einen gravierenden verfahrensrechtlichen Unterschied zu Österreich hingewiesen: Wie in Österreich besteht zwar gemäß 37 TKG eine Pflicht zur 80 Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 22. Juni 2004 (dbgbl I Nr 29, S1190). 81 Zitate des TKG in diesem Abschnitt beziehen sich auf das Telekommunikationsgesetz vom (dbgbl I 1996, 1120). 82 vgl Geppert/Ruhle/Schuster, Handbuch Recht und Praxis der Telekommunikation, EU, Deutschland, Österreich, Schweiz 2 (2002), Rz 833f. 83 vgl Geppert/Ruhle/Schuster, Handbuch Recht und Praxis der Telekommunikation, Rz 857.
17 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 13 Gewährung von Netzzugang und eine fehlende Einigung über die Zusammenschaltungsbedingungen kann durch Entscheidung der Behörde substituiert werden. Bezüglich der Entgelte für die Gewährung von Netzzugang verweist 39 TKG jedoch auf die Regelungen des dritten Teils des TKG (Entgeltregulierung). Dieses Verfahren zur Entgeltgenehmigung ist als einseitiges Verfahren ausgestaltet. b) Besonderheiten im Verwaltungsprozess Auch Entscheidungen der RegTP unterliegen der Überprüfung im Verwaltungsrechtsweg gemäß 40 Abs 1 VwGO. Bezüglich der Entscheidung über die Vorlage von Unterlagen gemäß 99 VwGO jedoch ist nicht das BMWA als oberste Aufsichtsbehörde, sondern die RegTP selbst zuständig ( 75a Abs 2 TKG). c) Die aktuelle Judikatur des BVerwG zu den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen Im August 2003 klärte das BVerwG in vier Entscheidungen 84 offene Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Vorlagepflicht geheimhaltungsbedürftiger Unterlagen der RegTP gegenüber den Verwaltungsgerichten. In mehreren Verfahren über die Genehmigung von Entgelten für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung 85 wurden sowohl Teile der Unterlagen der DTAG als Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse deklariert und den Mitbewerbern nicht vorgelegt, als auch Teile des Bescheides geschwärzt. Im folgenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren legte die damals noch zuständige oberste Aufsichtsbehörde, das Bundeswirtschaftsministerium, die geschwärzten Teile des Bescheide offen. Gegen diese Offenlegung und auch gegen die Nichtvorlage der Akten stellten die DTAG und ihre Mitbewerber als die jeweils Beschwerten einen Antrag gemäß 99 Abs 2 VwGO. Schlussendlich ordnete das BVerwG eine vollständige Offenlegung der Akten an. 86 Die DTAG legte gegen die Beschlüsse Verfassungsbeschwerde 87 ein. Bezüglich der Entscheidung über die Entschwärzung des Bescheides der RegTP gab das Bundesverfassungsgericht am dem Antrag auf einstweilige Aussetzung der Vollziehung der Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom August BVerwG 20 F und - BVerwG 20 F 9.03 teilweise 88 statt BVerwG vom F 7/03, 20 F 8/03, 20 F 9/03, BVerwG vom F 1/ RegTP vom 8.und BK 4e-98/E vgl Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (67f). 87 zu 1 BvR 2087/03 sowie 1 BvR 2111/ an veralteten Daten besteht kein Geheimhaltungsinteresse - BVerfG in MMR 2004, 466 (467). 89 BVerfG vom , 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 = MMR 2004, 466.
18 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 14 aa) Überprüfung der Offenlegungsentscheidung Zunächst 90 prüfte das BVerwG, ob, entgegen dem Wortlaut des 99 Abs 1 Satz 1, nicht nur die Vorlageverweigerung, sondern auch die Vorlage, im konkreten Fall die Entschwärzung, in camera überprüft werden kann. Es kam zu dem Schluss, dass der Wortlaut der Regelung unglücklich gewählt sei, dass in verfassungskonformer Interpretation (im Hinblick auf Art 19 Abs 4 GG) eine erweiternde Auslegung geboten und somit auch die Entscheidung für die Vorlage im Zwischenverfahren zu überprüfen sei. 91 bb) Entscheidungserheblichkeit Mehrfach hatte die zuständige Behörde die Nichtvorlage der Akten damit begründet, dass sie nicht entscheidungserheblich seien. 92 Das BVerwG sprach aus, dass diese Beurteilung jedoch allein dem Gericht der Hauptsache aufgrund seiner Pflicht zur umfassenden Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen ( 86 Abs 1 VwGO) zukomme. 93 Die verfahrensrechtliche Frage, ob der entscheidungserhebliche Sachverhalt durch Erhebung anderer zugänglicher und geeigneter Beweismittel aufgeklärt werden kann, habe der Fachsenat im Verfahren nach 99 Abs 2 VwGO nachzuprüfen. 94 In diesem Zusammenhang lehnte das BVerwG auch die Beweisaufnahme durch einen Sachverständigen (Wirtschaftsprüfer) als Beweismittler ab. Ein wirksamer Geheimnisschutz ließe sich in dieser Konstellation nur erzielen, wenn die Beweisgrundlagen weder den anderen Beteiligten noch dem Gericht sonst könnten die anderen Parteien ja im Wege der Aktenseinsicht gemäß 100 VwGO von ihnen Kenntnis erlangen bekannt wären. Dies verstoße nicht nur gegen das rechtliche Gehör (Art 103 Abs 1 GG, 108 Abs 2 VwGO), sondern das Gericht verletze auch seine Pflicht, ein von ihm eingeholtes Sachverständigengutachten sorgfältig und kritisch zu würdigen. 95 cc) Kein in camera -Verfahren in der Hauptsache Das OVG Münster 96 war der Auffassung, dass auch ein in camera - Verfahren in der Hauptsache möglich sei. Dieser Ansicht erteilte das BVerwG eine Absage, da dies mit dem geltenden Recht nicht vereinbar sei. 97 Das in camera -Verfahren soll nicht die Möglichkeit von Geheimverfahren schaffen, sondern dadurch, dass ein dritter Spruchkörper über die Geheimhaltungsbedürftigkeit entscheidet, die Waffengleichheit im Hauptverfahren 90 BVerwG F 1/03 = K&R 2004, vgl Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (68f) mwn. 92 vgl Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (70). 93 BVerwG F 7/03 = K&R 2004, 95 (96) = MMR 2003, 729 (Steinwärder); im Wesentlichen inhaltsgleich mit 20 F 9/ vgl BVerwG in K&R 2004, 95 (96). 95 vgl BVerwG in K&R 2004, 95 (96f). 96 NVwZ 2001, vgl BVerwG in K&R 2004, 95 (97).
19 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 15 gewährleisten. Ein solches Geheimverfahren würde die Erhebung von Rechtsmitteln erschweren und ist verfassungsrechtlich unzulässig. 98 dd) Interessenabwägung Das BVerwG sprach aus, dass der durch Art 12 Abs 1 und 14 GG geschützte Anspruch der Beigeladenen auf Schutz ihrer Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse gegenüber dem Gebot des effektiven Rechtsschutz gemäß Art 19 Abs 4 GG zurücktreten müsse. Es hob hervor, dass die Netzinfrastruktur der DTAG unter dem Schutz eines staatlichen Monopols aufgebaut worden war und deshalb einen besonderen sozialen Bezug aufweise. 99 Der Rechtsschutz sei durch die Geheimhaltung und damit durch die mangelnde Verwertbarkeit entscheidungserheblicher Tatsachen deshalb gefährdet, da sich dies nach den Beweislastgrundsätzen immer zum Nachteil des Rechtsschutzsuchenden auswirken würde. Der BVerwG beschränkte sich hier allerdings auf hypothetische Ausführungen, da die Frage der materiellen Beweislast vom Gericht der Hauptsache zu entscheiden sei. 100 Trägt die Partei, die entscheidungserhebliche Unterlagen nicht kennt in vorliegendem Fall der Wettbewerber der DTAG, die Beweislast, führt dies zu einem mit Art 19 Abs 4 GG unvereinbaren Rechtschutzdefizit. 101 Diese kann die Entscheidung allenfalls auf Grundlage von Vermutungen anfechten und läuft Gefahr, sich gegen überhöhte Entgelte nicht wehren zu können. 102 Im umgekehrten Falle beweisbelastet ist die RegTP würde diese ihrer in 2 Abs 2 Nr 2 TKG festgeschriebenen Aufgabe der Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten nicht mehr nach kommen, da jede Klage gegen die Entgeltsfestsetzung zum Erfolg führen würde, da die Regulierungsbehörde ihrer Beweispflicht nicht nachgekommen ist Das neue TKG 104 Mit dem neuen TKG setzt Deutschland mit einiger Verspätung 105 das neue Telekommunikations-Richtlinienpaket um. Neben der Einführung des Marktregulierungsverfahrens 106 wurde vor allem die Beschleunigung des 98 vgl Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (72, besonders Fn 36) mwn. 99 vgl BVerwG in K&R 2004, 95 (97). 100 vgl BVerwG in K&R 2004, 95 (97). 101 vgl BVerwG in K&R 2004, 95 (97f). 102 vgl Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (73). 103 vgl Bosch/Sommer, K&R 2004, 67 (73). 104 Soweit nichts anderes angegeben, beziehen sich Zitate des TKG in diesem Abschnitt auf das Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 22. Juni 2004 (dbgbl I Nr 29, S1190). 105 die Umsetzungsfrist endete am vgl Ellinghaus, Regulierungsverfahren, gerichtlicher Rechtsschutz und richterliche Kontrolldichte im neuen TKG, MMR 2004, 293.
20 Zykan, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Verfahren vor den Telekom-Regulierungsbehörden 16 gerichtlichen Rechtsschutzes 90% aller Regulierungsentscheidungen werden angefochten, was zu erheblichen Verzögerungen führt vorangetrieben. 132 TKG sieht eine Verkürzung des Verwaltungsrechtsweges vor: Die Berufung an das OVG Münster gegen Entscheidungen des VG Köln fällt weg, der Rechtszug führt direkt vom VG zum BVerwG. Im Provisorialverfahren entscheidet das VG Köln gar abschließend. 108 Bezüglich der Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse kam es zu einer signifikanten Veränderung. Während die Vorschriften der 75a Abs 1 und 2 TKG af in den neuen 136 bzw. 138 Abs1 TKG weiter bestehen, wurde mit 138 Abs 2 TKG eine an 72 Abs 2 GWB angelehnte Regelung 109 eingeführt: Auf Antrag eines Beteiligten entscheidet das Gericht der Hauptsache durch Beschluss darüber, ob die Unterlagen vorzulegen sind oder nicht vorgelegt werden dürfen. Werden durch die Vorlage von Unterlagen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse betroffen, verpflichtet das Gericht die Behörde zur Vorlage, soweit es für die Entscheidung darauf ankommt, andere Möglichkeiten der Sachaufklärung nicht bestehen und nach Abwägung aller Umstände des Einzelfalls das Interesse an der Vorlage der Unterlagen das Interesse des Betroffenen an der Geheimhaltung überwiegt. Gemäß 138 Abs 3 TKG muss der Antrag nach 138 Abs 2 TKG innerhalb eines Monats gestellt werden, was Verzögerungen hintan halten soll vgl Holznagel, Rechtsschutz und TK-Regulierung im Referentenentwurf zum TKG Neue Ansätze für eine Vefahrensbeschleunigung, MMR 2003, vgl Ellinghaus, MMR 2004, 293 (295). 109 vgl Holznagel, MMR 2003, 513 (516). 110 vgl Holznagel, MMR 2003, 513 (516).
Thomas Palm Akteneinsicht im öffentlichen Recht Eine Darstellung der Voraussetzungen für die Gewährung von Akteneinsicht in behördlichen und in gerichtlichen Verfahren PETER LANG Europäischer Verlag der