Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2125643.html
Timestamp: 2020-02-29 10:38:35+00:00
Document Index: 101924269

Matched Legal Cases: ['art. 37', 'art. 4', 'art. 97', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 4', 'art. 104', 'art. 9', 'DTF ', 'art. 104', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 114', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 2', 'DTF ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 15', 'DTF ', 'art. 14', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 42', 'DTF ', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 9', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 108', 'DTF ', 'art. 8', 'art. 12', 'DTF ', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 19', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 17', 'art. 50', 'art. 48', 'DTF ', 'art. 18', 'art. 14', 'art. 18', 'DTF ', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 8', 'DTF ', 'art. 25', 'DTF ', 'art. 2', 'DTF ', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 25', 'DTF ', 'art. 18', 'art. 25', 'art. 25', 'DTF ', 'art. 20', 'DTF ', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 20', 'art. 25', 'art. 10', 'art. 7', 'in fine', 'art. 12', 'art. 42', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 24', 'art. 6', 'art. 46', 'art. 10', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 27', 'DTF ', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 39', 'art. 39', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 39', 'art. 11', 'DTF ']

DFR - BGE 125 II 643
BGE 125 II 643
L'Aeroclub Svizzero, sezione di Lugano, veniva autorizzato nel 1947 a esercire un aerodromo nella piana del Vedeggio, tra le località di Agno, Bioggio e Muzzano. La Città di Lugano decideva nel 1963 di acquistare tale aerodromo. Il 30 maggio 1974 essa otteneva dall'autorità federale competente l'autorizzazione di esercirlo quale aerodromo privato o campo d'aviazione. L'aerodromo veniva dotato di un regolamento d'esercizio, del 12 agosto 1974. Le installazioni dell'aerodromo (pista asfaltata di 1350 metri, aerostazione ecc.) erano progressivamente realizzate e ampliate dall'esercente. Il perimetro complessivo, di circa 36 ettari, si estende sul territorio di tre comuni, Agno a sud-ovest (circa 10,5 ha), Bioggio a nord (circa 16 ha) e Muzzano a sud-est (circa 9,5 ha).
Il 25 gennaio 1993 la Città di Lugano presentava al Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (denominazione attuale; in seguito: il Dipartimento federale) una domanda di concessione per la costruzione e l'esercizio riguardante l'aerodromo di Lugano-Agno, destinata a regolarizzare la situazione esistente e a garantire gli sviluppi futuri, con la possibilità di accogliere 700'000 passeggeri all'anno. La concessione era richiesta altresì per permettere l'estensione del perimetro dell'aeroporto e la realizzazione, in diverse fasi, della prima tappa d'ampliamento, avente per oggetto, in particolare: una nuova via di rullaggio parallela alla pista in tutta la sua lunghezza, in luogo e vece di una bretella di raccordo tra la parte mediana della pista e la superficie di sosta; un nuovo piazzale di sosta aeromobili per 20 aerei, destinato a raddoppiare la superficie asfaltata di parcheggio; l'ampliamento dell'aerostazione passeggeri; un nuovo edificio amministrativo e nuovi hangar per merci ecc.; nuovi posti di parcheggio per autovetture, in modo da porre a disposizione degli utenti complessivamente 600 posti, di cui 500 accessibili al pubblico; nuove sistemazioni stradali destinate all'accesso all'aeroporto del pubblico (dal lato sud) e dei veicoli di servizio (dal lato nord).
Il 16 settembre 1996 il Dipartimento federale accordava alla Città di Lugano una "concessione per l'esercizio" e una "concessione quadro." Nella stessa decisione esso si esprimeva sulle obiezioni formulate nel corso della consultazione pubblica ed esponeva le modifiche apportate al progetto presentato dall'esercente.
La concessione quadro, che è una decisione preliminare secondo la legislazione edilizia per il programma di costruzione relativo all'aeroporto di Lugano-Agno, è accompagnata da un piano dei settori di pianificazione e concerne solo la prima tappa del potenziamento figurante nel progetto della richiedente, ridimensionato d'altronde dal Dipartimento federale. Essa prevede che per ogni singolo progetto del programma di costruzione i committenti debbano presentare una domanda di concessione edilizia, ma che le questioni di principio oggetto di decisioni nell'ambito della procedura relativa alla concessione quadro sono vincolanti per le autorità e per i terzi nelle successive procedure di concessione edilizia. La concessione quadro determina il perimetro di pianificazione (comprensorio dell'aerodromo) con i settori di pianificazione, nonché i progetti di costruzione. Nell'evocare gli obblighi della concessionaria, essa impone a quest'ultima di rispettare, nel proprio progetto di costruzione, le esigenze della pianificazione del territorio, della protezione dell'ambiente e del paesaggio, e di considerare e concretizzare nelle domande di concessione edilizia i provvedimenti indicati nel rapporto sull'impatto ambientale per garantire un buon inserimento nel paesaggio e il rispetto ottimale delle aree verdi circostanti, la protezione delle acque, la riduzione delle emissioni acustiche e delle vibrazioni durante la costruzione, e la riduzione delle sostanze nocive per l'aria sia durante la fase operativa che durante la fase di costruzione. Prevede altresì che nella procedura di concessione edilizia concernente l'autosilo debba essere presentato un piano di gestione per tutti i parcheggi del comprensorio aeroportuale, che indichi l'adeguamento al piano cantonale dei provvedimenti di risanamento dell'aria. Per il potenziamento degli impianti previsti nella concessione quadro, dev'essere presentata una domanda di concessione edilizia al più tardi quando sia raggiunto un volume di 500'000 passeggeri all'anno. Per la costruzione della via di rullaggio, la domanda di concessione edilizia va inoltrata entro 6 mesi dal passaggio in giudicato della concessione per l'esercizio e della concessione quadro. La validità di quest'ultima è limitata a 15 anni.
Contro la decisione con cui il Dipartimento federale ha accordato la concessione per l'esercizio e la concessione quadro, sono stati proposti 57 ricorsi di diritto amministrativo, concernenti sia entrambe le concessioni sia una sola di esse. I tre comuni confinanti, un'associazione intercomunale, un consorzio di manutenzione di opere idrauliche, e numerosi proprietari di fondi vicini chiedono, in sostanza, che l'ampliamento e l'esercizio dell'aeroporto siano assoggettati a condizioni più rigorose, tali da limitare in misura maggiore l'inquinamento dell'ambiente, in particolare quello acustico e atmosferico. Tre organizzazioni aeronautiche (due associazioni e una società anonima) chiedono, per converso, una modifica del regolamento d'esercizio in relazione agli orari applicabili all'aviazione generale e alle priorità stabilite nell'utilizzazione dell'aeroporto.
Il Tribunale federale ha accolto parzialmente 52 ricorsi, e ha rinviato la causa al Dipartimento federale perché completi la decisione impugnata, nel senso che è imposto alla Città di Lugano di controllare annualmente se siano stati rispettati i valori di esposizione al rumore del 1995, e perché avvii una procedura tendente a introdurre nella concessione per l'esercizio o nel regolamento d'esercizio una nuova clausola che limiti il traffico o le emissioni inquinanti tra le ore 22.00 e le 23.00 ed eventualmente tra le ore 06.00 e le 07.00. Esso ha confermato per il rimanente la decisione impugnata e ha stabilito che nel frattempo l'aeroporto può essere esercito secondo la concessione d'esercizio accordata in detta decisione.
Dai considerandi: I. Procedura e ammissibilità
4.- a) Le due concessioni litigiose sono state rilasciate in base a disposizioni della legislazione federale entrate in vigore il 1o gennaio 1995 (che hanno sostituito vecchie norme in materia di concessione d'aeroporti): gli art. 37 segg. della legge federale sulla navigazione aerea del 21 dicembre 1948 (LNA), modificata e completata al riguardo dalla legge federale del 18 giugno 1993 (RS 748.0; RU 1994 3010, 3024), e gli art. 4 segg. dell'ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aeronautica (OSIA; RS 748.131.1). In virtù di tali norme, il Dipartimento federale è attualmente competente a decidere da solo su di una domanda di concessione per l'esercizio o di concessione quadro; nei due casi, la procedura è la stessa; le sue decisioni sono impugnabili esclusivamente con ricorso di diritto amministrativo secondo gli art. 97 segg. OG (art. 37a cpv. 1 e 2 LNA).
Poiché il Tribunale federale è la prima autorità di ricorso e poiché la decisione del Dipartimento federale non è stata preceduta da una vera e propria procedura d'opposizione - il diritto federale prevede soltanto l'audizione delle autorità e dei privati interessati (art. 37a cpv. 3 LNA, art. 4 OSIA) -, sono ammissibili tutte le censure concernenti gli accertamenti di fatto o l'applicazione del diritto federale che si riferiscano alle due concessioni litigiose. Il Tribunale federale può esaminare liberamente gli accertamenti di fatto del Dipartimento federale (art. 104 lett. b e 105 cpv. 1 OG). Dato che un aeroporto è di per sé un impianto suscettibile di gravare notevolmente l'ambiente (ciò che comporta la necessità di procedere a un esame dell'impatto sull'ambiente - cfr. art. 9 cpv. 1 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01), occorre che i fatti rilevanti siano accertati in modo dettagliato e completo; solamente su tale base può essere effettuata un'accurata ponderazione degli opposti interessi (DTF 121 II 378 consid. 1 e/aa). Detta ponderazione è anzitutto una questione di diritto - o relativa all'esercizio del potere d'apprezzamento - che il Tribunale federale esamina liberamente (art. 104 lett. a OG). Secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza, esso deve nondimeno imporsi un certo riserbo al proposito ove siano in discussione questioni di carattere tecnico e l'autorità amministrativa si sia pronunciata, conformemente ai requisiti formali applicabili a tale genere di progetti, in base a un rapporto sull'impatto e ad analisi compiute da organi specializzati. In tal caso, il Tribunale federale verifica in primo luogo se gli interessi toccati siano stati determinati e se l'autorità amministrativa li abbia apprezzati in funzione degli effetti che possono risultare dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto (DTF 121 II 378 consid. 1e/bb). Per questa ragione, qualora siano menzionate nell'incarto più soluzioni o varianti, non spetta al Tribunale federale di esaminare quale di esse sia la migliore; gli incombe, per converso, di verificare se il progetto, approvato dopo la ponderazione degli interessi, sia conforme al diritto federale (DTF 124 II 146 consid. 3c; 118 Ib 206 consid. 10). Esso non è, al riguardo, vincolato dai motivi invocati dalle parti (art. 114 cpv. 1 OG).
5.- La causa concerne determinati elementi della concessione per l'esercizio e della concessione quadro, che sono stati oggetto di una decisione globale del Dipartimento federale. Conviene evocare in modo generale, in un primo tempo, il contenuto e la portata rispettivi di tali due concessioni.
a) Il rilascio di una concessione d'esercizio alla Città di Lugano ha per effetto di modificare lo statuto del suo aerodromo, che diviene un aerodromo aperto alla navigazione aerea pubblica, ai sensi dell'art. 37 cpv. 1 LNA, ovvero un aerodromo pubblico (aeroporto) (cfr. titolo marginale dell'art. 37a LNA). In precedenza, esso apparteneva alla categoria degli "altri aerodromi (campi d'aviazione)" (cfr. art. 37 cpv. 2 LNA e titolo marginale dell'art. 37b LNA). L'aeroporto ha una caratteristica essenziale che lo distingue dal campo d'aviazione; esso ha l'"obbligo di ammettere utenti" ("Zulassungszwang"; - cfr. art. 2 e 19 cpv. 1 lett. c OSIA). La separazione tra aeroporti e campi d'aviazione esisteva già prima della revisione del 18 giugno 1993 della legge federale sulla navigazione aerea e dell'entrata in vigore dell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (cfr. DTF 117 Ib 387 consid. 5a, 399 consid. 1b/bb). Tale cambiamento di statuto non è, di per sé, contestato dai ricorrenti che, in altri termini, non chiedono che l'aerodromo di Lugano-Agno rimanga un campo d'aviazione. Essi criticano, invece, sia varie modalità d'esercizio, sia il contenuto della concessione.
a. il progetto adempie le esigenze tecniche e operative minime nonché le
esigenze legate alla sicurezza dell'aviazione, alla pianificazione del
territorio e alla protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio;
c. i piani delle zone di rumore e delle zone di sicurezza sono esposti
c. l'obbligo di ammettere utenti nonché l'obbligo per il concessionario
di creare le condizioni per l'utilizzazione disciplinata dall'aeroporto,
secondo le disposizioni legali e nell'ambito della concessione;
d. le condizioni quadro relative alle esigenze operative minime nonché
le esigenze fondamentali legate alla sicurezza dell'aviazione, alla
pianificazione del territorio e alla protezione dell'ambiente, della
natura e del paesaggio;
b) La concessione quadro, rilasciata nella fattispecie concreta insieme con la concessione per l'esercizio, è, ai sensi dell'art. 14 cpv. 1 OSIA, una "decisione preliminare secondo la legislazione edilizia" per "importanti programmi edilizi relativi agli aeroporti." Tale concessione "può definire segnatamente l'utilizzazione prevista, l'urbanizzazione dei terreni destinati ad essere edificati, l'ubicazione e la configurazione esterna dei singoli progetti nonché il loro inserimento nel paesaggio" (art. 14 cpv. 2 OSIA). Le condizioni poste dall'art. 8 cpv. 1 OSIA per il rilascio di una concessione per l'esercizio (cfr. supra consid. 5a) valgono anche per una concessione quadro (art. 15 OSIA).
c) Il legislatore federale ha istituito nel 1995 per la creazione di nuovi aeroporti una disciplina giuridica coerente: il programma edilizio è in primo luogo oggetto di una concessione quadro; in seguito sono rilasciate concessioni edilizie per la costruzione dei diversi impianti; terminati i lavori, l'esercizio dell'aeroporto è autorizzato mediante una specifica concessione per l'esercizio. Queste tre fasi corrispondono a quelle dell'esame dell'impatto sull'ambiente, secondo il n. 14.1 dell'allegato dell'ordinanza del 19 ottobre 1988 concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente (OEIA; RS 841.011). Il Tribunale federale ha già rilevato che questa nuova disciplina non è necessariamente adeguata - ossia può presentare lacune - laddove un aerodromo già esistente debba essere trasformato o ampliato (DTF 124 II 293 consid. 10c pag. 318, 75 consid. 5a pag. 79).
È possibile che le modifiche legislative di cui sopra implichino la soppressione, nell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica, della nozione di concessione quadro. Ciò non significa che una concessione quadro accordata secondo il diritto vigente non esplichi più i suoi effetti. Il contenuto di tale concessione - la determinazione del tipo di utilizzazione previsto per ognuno dei settori, come pure quella dell'ubicazione degli edifici e degli impianti nonché dei principi stabiliti per l'infrastruttura - è paragonabile al contenuto di un piano di utilizzazione ai sensi degli art. 14 segg. della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), o di altro piano che determini il modo di utilizzazione del suolo. Alla stessa stregua di un piano di utilizzazione, la concessione quadro deve fruire di una certa stabilità. Inoltre, salvo in circostanze particolari, non dovrebbe essere riesaminata incidentalmente, in occasione di progetti edilizi (cfr., per i piani di utilizzazione, DTF 123 II 337 consid. 3a pag. 342; 121 II 317 consid. 12c pag. 346; 120 Ia 227 consid. 2c pag. 232 e rispettivi rinvii). Tali norme generali sono nella fattispecie richiamate nel n. 1.2, seconda proposizione, della concessione quadro.
6.- Taluni ricorrenti pretendono che il rilascio di una concessione d'esercizio per l'aerodromo di Lugano-Agno porrebbe fine a una "situazione illegale", dato che lo sviluppo del traffico di linea a partire dal 1980 non sarebbe più compatibile con lo statuto di campo d'aviazione.
L'aerodromo di Agno è stato regolarmente autorizzato quale campo d'aviazione. Non è mai stato sostenuto che la sua attività nell'ambito dell'aviazione generale (90% dei movimenti nel 1981, 45% nel 1995) fosse illegale; messi in discussione sono esclusivamente i movimenti del traffico di linea. I ricorrente non espongono tuttavia per quali ragioni la legislazione federale sulla navigazione aerea impedirebbe l'esercente di un campo d'aviazione di ammettere un traffico commerciale. Un campo d'aviazione, anche se non è tenuto ad ammettere utenti, può, in linea di principio, essere aperto al traffico di linea se l'esercente l'autorizza; lo scopo dei voli effettuati (trasporto privato o pubblico di persone e merci) non è determinante per la qualifica di un aerodromo come aeroporto o come campo d'aviazione (cfr. DTF 117 Ib 387 consid. 5c). L'apertura di linee aeree a destinazione di Agno e in partenza da tale aerodromo, esercite dalla compagnia Crossair, è stata d'altronde autorizzata, a livello federale, dal 1980, conformemente alla legislazione sulla navigazione aerea. Questa attività commerciale non è riservata ai tre grandi aeroporti svizzeri (aeroporti nazionali - Zurigo, Ginevra, Basilea-Mulhouse) né agli aeroporti regionali che beneficiano di una concessione. La nozione di "aeroporto regionale" non è del resto una nozione della legge federale sulla navigazione aerea (anche se è utilizzata in norme concernenti la protezione contro il rumore del traffico aereo - per es. nell'ordinanza concernente le zone di rumore degli aerodromi regionali in concessione [RS 748.134.3] e nell'allegato 5 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico [OIF; RS 814.41], concernente i valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti regionali e dei campi d'aviazione). Il fatto che l'aerodromo di Agno non fosse un aeroporto regionale prima del rilascio della concessione d'esercizio litigiosa è sotto questo aspetto privo di rilevanza (cfr. PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, tesi Losanna 1986, pag. 24 segg.). Anche se la domanda di concessione evoca una "regolarizzazione dell'attuale situazione", non può parlarsi di una situazione illegale sotto il profilo della legge federale sulla navigazione aerea.
7.- Alcuni ricorrenti criticano i piani delle zone di sicurezza e delle zone di rumore dell'aerodromo di Lugano-Agno. Tali piani, che devono essere allestiti in virtù dell'art. 42 LNA in prossimità degli aeroporti (cfr. sui piani delle zone di rumore, DTF 121 II 317 consid. 12 pag. 343 segg.), non fanno parte dei documenti allegati alla concessione per l'esercizio o alla concessione quadro. Essi sono oggetto di una procedura distinta; l'art. 8 cpv. 1 lett. c OSIA si limita a prescrivere che essi siano esposti al pubblico prima del rilascio della concessione. Tale condizione è stata adempiuta nella fattispecie.
8.- La maggioranza dei ricorrenti contesta, quanto meno implicitamente, che sussista un bisogno sufficiente, ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 lett. b OSIA, per l'ampliamento dell'aeroporto. Essi si riferiscono agli obiettivi fissati per il traffico annuo a medio termine - 28'000 movimenti di linea e 700'000 passeggeri - e revocano in dubbio l'affidabilità di tali previsioni, tenuto conto delle altre possibilità di trasporto offerte ai viaggiatori di questa regione (nuovo aeroporto della Malpensa a Milano, nuove linee ferroviarie attraverso le Alpi [NLFA]).
L'art. 9 cpv. 4 della legge federale sulla protezione dell'ambiente (LPAmb) dispone infatti che per gli impianti pubblici e gli impianti privati concessionati soggetti a un esame dell'impatto sull'ambiente, il rapporto concernente l'impatto deve contenere la giustificazione del progetto. Nella propria decisione finale sull'esame dell'impatto, l'autorità competente deve pertanto esaminare anche tale questione, ossia valutare l'utilità pubblica di un'attività statale o concessionata rispetto ai bisogni della protezione dell'ambiente naturale (cfr. sentenza del 19 novembre 1996 in RDAF 1997 I pag. 137 consid. 2b/aa). L'ampliamento dell'aeroporto litigioso, quale previsto nella concessione quadro, consisterebbe in una considerevole modifica delle sue condizioni d'esercizio attuali; esso soggiace quindi a un esame dell'impatto sull'ambiente (art. 2 cpv. 1 OSIA in relazione con il n. 14.1 dell'allegato OEIA). L'esame dell'impatto costituisce la prima tappa della procedura di rilascio della concessione quadro, la quale è nella fattispecie vincolata alla procedura di rilascio della concessione per l'esercizio; l'esame della giustificazione del progetto deve intervenire precisamente in questo stadio, e non nella fase delle autorizzazioni edilizie (sentenza del 19 novembre 1996 in RDAF 1997 I pag. 137 consid. 2b/aa; cfr. altresì sentenza inedita del 27 aprile 1999 nella causa Tridel, consid. 3a/aa).
c) Nel richiamarsi alla clausola del bisogno, i ricorrenti si riferiscono esclusivamente al traffico di linea. Orbene, il primo elemento da considerare sotto questo profilo è il volume esistente del traffico di linea, che, dalla sua introduzione ad Agno, tende costantemente ad aumentare. Trattasi di una base obiettiva per le previsioni di sviluppo a medio termine, ossia per i prossimi quindici anni (tale termine corrisponde a quello previsto per la prima tappa d'ampliamento e corrisponde altresì al limite di validità della concessione quadro). Nell'esame del "bisogno sufficiente" o della giustificazione del progetto non occorre controllare la precisione delle cifre considerate nella decisione impugnata - 28'000 movimenti, 700'000 passeggeri all'anno -, dato che i pronostici sono, per loro natura, incerti; le cifre testé indicate, che servono soprattutto quale base per i calcoli destinati a determinare il livello degli inquinamenti provocati dall'aeroporto, sembrano peraltro affidabili; quanto meno, esse non sono contraddette dalle statistiche attuali (cfr. DTF 124 II 293 consid. 14 pag. 324). È d'altronde palese che, malgrado il suo statuto di campo d'aviazione fino al rilascio delle concessioni litigiose, l'aerodromo, esercito da un ente pubblico, non era principalmente al servizio di interessi privati e già adempiva un bisogno generale in materia di trasporti aerei (cfr. al proposito ÉTIENNE POLTIER, Énergie, transports, logement, Losanna 1983, pag. 136).
È pacifico che esiste un interesse pubblico a che sia garantito in Svizzera il buon funzionamento del trasporto aereo e che le differenti parti del paese siano collegate adeguatamente tra di loro. Anche se tale mezzo di trasporto è destinato soprattutto a determinate categorie di viaggiatori - contrariamente a ciò che è il caso per la ferrovia - e se lo sviluppo aereo regionale non ha costituito l'oggetto di decisioni di principio del parlamento federale o del popolo (come è avvenuto invece per gli aeroporti nazionali - cfr. DTF 124 II 293 consid. 18a pag. 329 - o per il progetto RAIL 2000 - cfr. DTF 124 II 146 consid. 6c pag. 160) un bisogno può essere ammesso su un piano generale. L'aerodromo di Lugano-Agno occupa sin d'ora un posto importante nella rete del traffico regionale; va nondimeno tenuto conto nell'esame del bisogno di talune peculiarità, vincolate dalla sua ubicazione. Il Dipartimento federale non ha ignorato, nella decisione impugnata, l'aeroporto di Milano-Malpensa, sito in prossimità della regione di Lugano (a suo tempo, tale aeroporto non era stato ancora aperto al traffico nella misura attuale), ma ha considerato che il suo potenziamento non avrebbe necessariamente avuto come conseguenza quella di ridurre l'importanza dell'aeroporto litigioso. Alla data del presente giudizio non è ancora possibile valutare l'influenza che il recente potenziamento dell'aeroporto internazionale di Milano-Malpensa, che dispone di una capacità considerevole, avrà effettivamente sul traffico aereo in questa regione europea (Lombardia e Ticino). Sta comunque di fatto che gli aeroporti di Milano-Malpensa e di Lugano-Agno hanno funzioni differenti e, in un certo senso, complementari. Per il traffico regionale - collegamenti tra il Ticino e le altri parti della Svizzera, o tra Lugano e altre città europee, mediante aerei di capacità media (30-90 posti) -, l'aeroporto di Lugano-Agno conserverà indubbiamente la sua ragione d'essere e i suoi vantaggi (facilità d'accesso, flessibilità e rapidità delle formalità d'imbarco e di sbarco, ecc.).
15.- La grande maggioranza dei ricorrenti si duole del rumore causato dal traffico aereo e pretende che le misure imposte all'esercente dell'aeroporto per limitare gli effetti dannosi o molesti sono insufficienti o inadeguate. Essa invoca le norme della legislazione federale sulla protezione dell'ambiente. La motivazione dei diversi ricorsi è al tal proposito più o meno diffusa, ma è comunque in ogni caso sufficiente ai sensi dell'art. 108 cpv. 2 OG (motivazione specifica - cfr. DTF 125 II 230 consid. 1c; 118 Ib 134 consid. 2). Non devono essere infatti posti a tal proposito requisiti troppo rigorosi, dato che la presente procedura rappresenta per gli interessati l'unica possibilità di contestare dinanzi a un'autorità giudiziaria la disciplina contenuta nelle concessioni litigiose.
a) La protezione contro il rumore è regolata dalla legislazione federale sulla protezione dell'ambiente, alla quale rinviano le disposizioni della legislazione aeronautica. L'adempimento delle "esigenze della protezione dell'ambiente" è, in virtù dell'art. 8 cpv. 1 lett. a OSIA, una condizione a cui è subordinato il rilascio di una concessione d'esercizio o di una concessione quadro (cfr. supra consid. 5a).
b) Trattasi nella presente procedura di pronunciarsi sulle misure destinate a limitare il rumore che devono essere imposte alla Città di Lugano, quale proprietaria ed esercente dell'aeroporto. Conformemente all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, le emissioni possono nella fattispecie essere limitate mediante l'applicazione di prescrizioni in materia di costruzione o di attrezzatura (lett. b), oppure di prescrizioni in materia di traffico o d'esercizio (lett. c).
La concessione quadro o le concessioni edilizie non devono, in linea di principio, regolare direttamente le modalità d'esercizio di un aeroporto (cfr. DTF 124 II 293 consid. 20 pag. 336; sentenza inedita del 2 marzo 1999 nella causa Aéroport Région Lausannoise La Blécherette, consid. 3b). Le misure in materia di traffico o di esercizio (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. c LPAmb) vanno quindi ordinate nella concessione per l'esercizio. Il solo modo, per l'esercente di un aerodromo pubblico, di limitare efficacemente alla fonte il rumore del traffico aereo è di applicare prescrizioni sulle procedure di avvicinamento e di decollo, sugli orari d'esercizio, sulle condizioni alle quali certi aeromobili particolarmente rumorosi sono autorizzati a servirsi dell'aeroporto, ecc. La creazione di ostacoli sulla rotta di propagazione del rumore non entra in considerazione (salvo in casi del tutto particolari), dato che sotto questo aspetto la situazione è assai diversa da quella esistente per gli impianti stradali o ferroviari. Queste misure relative al traffico aereo possono essere determinate direttamente nella stessa concessione per l'esercizio, che contiene "le condizioni quadro relative alle esigenze operative minime, nonché le esigenze fondamentali ... della protezione dell'ambiente" (art. 19 cpv. 1 lett. d OSIA), o nel regolamento d'esercizio allestito parallelamente e sottoposto per approvazione all'autorità concedente. Tale regolamento deve infatti definire le procedure di avvicinamento e di decollo, le prescrizioni d'utilizzazione particolari e la messa in vigore delle condizioni quadro della concessione, segnatamente per quanto concerne le esigenze legate alla protezione dell'ambiente (art. 11 cpv. 1 lett. b e c, art. 11 cpv. 2 OSIA).
16.- La decisione impugnata accerta che l'aerodromo di Lugano-Agno è un impianto esistente, già bisognoso di risanamento. Tale accertamento si riferisce al rumore del traffico aereo e non ad altri rumori provocati dall'esercizio dell'aeroporto.
a) Le disposizioni di legge sul risanamento ("Sanierungsrecht") - ossia i principi contenuti negli art. 16-18 LPAmb e, in materia di rumore, le norme complementari contenute, in particolare, negli art. 20 LPAmb e 13 segg. OIF - sono state concepite in vista della loro applicazione agli impianti anteriori all'entrata in vigore della legge federale sulla protezione dell'ambiente, ossia al 1o gennaio 1985 ("vecchi impianti"; cfr. ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1987, Vorbemerkungen zu Art. 16-18 n. 1; ROBERT WOLF, Auswirkungen des Lärmschutzrechts auf Nutzungsplanung und Baubewilligung, AJP/PJA 1999, pag. 1065; non occorre, nel presente giudizio, determinare in quali ipotesi le menzionate disposizioni potrebbero eventualmente essere applicate a impianti posteriori al 1o gennaio 1985). L'aerodromo di Lugano-Agno è, precisamente, un "vecchio impianto" nel senso sopra indicato, dato che l'autorizzazione d'esercizio (quale campo d'aviazione, sulla cui base l'impianto si è sviluppato prima della domanda di concessione) risale al 1974 e che, concretamente, questo aerodromo era già adibito sin dall'inizio degli anni `80 in una proporzione considerevole al traffico di linea (circa 10'000 movimenti di linea nel 1984). È infatti il traffico di linea che, in tali impianti, costituisce la fonte principale di rumore e l'elemento principale che va considerato in un risanamento (cfr. perizia del dott. Hofmann).
Non occorre tuttavia esaminare ulteriormente la questione se l'aerodromo possa essere risanato indipendentemente dai progetti di ampliamento o di modernizzazione (ossia in base agli effetti dannosi o molesti attuali e non in funzione dell'aerodromo futuro). La procedura di rilascio della concessione non è stata aperta a tal fine. Nulla s'opponeva d'altronde, in linea di principio, a che l'autorità competente rinunciasse ad avviare separatamente una procedura di risanamento, dato che il termine fissato a tal uopo nell'OIF non è ancora scaduto (scadenza normale il 1o aprile 2002, secondo l'art. 17 cpv. 3 OIF in relazione con l'art. 50 OIF; gli aeroporti nazionali beneficiano invece di un termine più lungo in virtù dell'art. 48 lett. a OIF; cfr. DTF 124 II 293 consid. 21a pag. 338; 123 II 560 consid. 4b/aa pag. 570). La scelta fatta dal Dipartimento federale di risolvere la questione del risanamento nel quadro delle procedure di concessione, in funzione dell'evoluzione dell'esercizio legata al previsto ampliamento dell'aeroporto (ossia, in base allo stato futuro, anziché a quello attuale, delle immissioni), non è quindi criticabile.
c) La relazione tra il rilascio delle concessioni e il risanamento va ancora esaminata alla luce dell'art. 18 cpv. 1 LPAmb. Secondo tale disposizione, "un impianto bisognoso di risanamento può essere trasformato o ampliato soltanto se viene contemporaneamente risanato."
Orbene, nella fattispecie non si tratta allo stato attuale di autorizzare la realizzazione di nuovi edifici o installazioni all'interno del perimetro aeroportuale - ciò costituirà l'oggetto delle future concessioni edilizie - ma soltanto di definire l'utilizzazione del suolo e le future condizioni d'esercizio (cfr. art. 14 cpv. 2 OSIA; cfr. supra consid. 5). Il concessionario non ha ancora la possibilità di effettuare lavori di modernizzazione o di ampliamento. Per quanto riguarda il rilascio della concessione per l'esercizio, essa non è suscettibile di comportare direttamente - prima che sia disponibile l'infrastruttura prevista nella concessione quadro - una modificazione determinante dell'aeroporto quale esercito attualmente. Per tale ragione non occorre ordinare un risanamento dell'impianto esistente, ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPAmb, prima del rilascio della concessione edilizia o delle concessioni edilizie per gli elementi principali del progetto di modernizzazione (nuovi edifici d'esercizio, hangar e parcheggi) (cfr. DTF 124 II 293 consid. 19c pag. 335).
17.- Per l'applicazione delle disposizioni degli art. 11 segg. LPAmb in materia di limitazione del rumore, il progetto di modificazione dell'aerodromo di Lugano-Agno va esaminato in funzione degli effetti dannosi o molesti prevedibili alla stregua del contenuto delle concessioni; tali effetti già esistono in parte e sono suscettibili di aumentare con l'attuazione del programma della concessione quadro e con la nuova disciplina della concessione d'esercizio. La situazione è complessa, dato che dev'essere tenuto conto e dell'esistenza dell'impianto e dell'attuale bisogno di risanamento come pure, poiché i nuovi elementi previsti influenzano il volume del traffico, delle misure speciali che possono essere imposte per tale ragione.
Come già menzionato, gli effetti dannosi o molesti dell'aeroporto provengono principalmente dal traffico aereo (il rumore causato dal traffico stradale o dai lavori di manutenzione è, comparativamente, marginale). Occorre quindi verificare se siano state adottate tutte le misure che limitano preventivamente le emissioni del traffico aereo, conformemente all'art. 11 cpv. 2 LPAmb ("Indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche" - cfr. altresì l'art. 7 cpv. 1 lett. a e l'art. 8 cpv. 1 OIF). È poi d'uopo esaminare le condizioni d'esercizio dell'aeroporto, prendendo in considerazione il livello delle emissioni nelle vicinanze, e pronunciarsi sul rispetto dei valori limite di esposizione al rumore (cfr. DTF 124 II 517 consid. 4 e richiami). A tal riguardo, le esigenze differiscono secondo la natura e l'ampiezza della trasformazione dell'impianto.
L'art. 25 cpv. 1 LPAmb potrebbe nondimeno applicarsi, in caso di trasformazione di un impianto esistente, in un'altra ipotesi: se l'ampliamento progettato avesse un'importanza tale da far apparire, comparativamente, una volta compiuta l'opera, la parte originaria come insignificante rispetto alla parte nuova (DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb pag. 444; 115 Ib 456 consid. 5a pag. 466). Lo stesso varrebbe laddove il progetto cambiasse completamente l'utilizzazione dell'impianto esistente; l'art. 2 cpv. 2 OIF assimila infatti tale trasformazione alla costruzione di un impianto nuovo (per l'ipotesi in cui un edificio precedentemente utilizzato in modo scevro da effetti dannosi o molesti sia trasformato in impianto rumoroso, cfr. DTF 123 II 325 consid. 4c/aa pag. 329; cfr. altresì la sentenza non pubblicata del 20 novembre 1998, riprodotta in URP 1999 pag. 264 consid. 3a). Tale non è il caso dell'aeroporto di Lugano-Agno.
L'obiettivo fissato dall'art. 8 cpv. 2 OIF - il rispetto dei valori limite d'immissione - è meno rigoroso di quello dell'art. 25 cpv. 1 LPAmb. Questa disposizione prescrive nondimeno di tener conto delle immissioni dell' intero impianto, ivi comprese quelle provenienti dalle parti esistenti e non modificate. La base legale della norma contenuta nell'ordinanza non è chiara, poiché possono entrare in considerazione sia le disposizioni sul risanamento sia quelle concernenti i nuovi impianti (cfr. DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb pag. 443; 115 Ib 456 consid. 5b pag. 466; ZÜRCHER, op.cit., pag. 157). Detta norma appare peraltro come una soluzione pragmatica e agevolmente applicabile; essa considera nello stesso tempo tanto lo scopo dell'art. 18 LPAmb (per la parte dell'impianto da risanare), quanto quello dell'art. 25 LPAmb (per la parte nuova; quest'ultima disposizione permette d'altronde di accordare, a certe condizioni, facilitazioni, sempreché non siano superati i valori limite d'immissione). Non v'è alcun motivo di rimetterla in discussione in questa sede (cfr. HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 pag. 453/454).
d) Corollario di una facilitazione così accordata può essere l'obbligo di attuare un isolamento acustico degli edifici esistenti esposti al rumore. L'art. 25 cpv. 3 LPAmb prevede tale obbligo in occasione della costruzione di nuove strade, di aeroporti, di impianti ferroviari o di altri impianti fissi pubblici o concessionati, qualora l'applicazione di misure prese alla fonte non consenta di rispettare i valori limite d'immissione (cfr., ad esempio, DTF 121 II 378 consid. 10c pag. 400). In caso di risanamento di tale categoria d'impianti, l'art. 20 cpv. 1 LPAmb prescrive l'isolamento acustico degli edifici esistenti se i valori d'allarme non possono essere rispettati (cfr. ad es. DTF 123 II 560 consid. 3d/cc pag. 568; 122 II 33 consid. 3c pag. 38). La soglia a partire dalla quale l'isolamento acustico è richiesto non è pertanto identica nelle due ipotesi summenzionate: valori limite d'immissione in caso di costruzione di un nuovo impianto, e valore d'allarme in caso di risanamento di un vecchio impianto.
Nell'ipotesi di modificazione sostanziale di un impianto esistente - nella quale entrano in considerazione sia le esigenze per i nuovi impianti che quelle per il risanamento di vecchi impianti (cfr. supra consid. 17b) -, il Consiglio federale ha, in materia d'isolamento acustico, scelto una soluzione pragmatica: tale isolamento è imposto ove non sia possibile rispettare le esigenze poste dall'art. 8 cpv. 2 OIF, ossia ove siano superati i valori limite d'immissione (art. 10 cpv. 1 OIF). I vicini sono così meglio protetti che in caso di mero risanamento ai sensi dell'art. 20 LPAmb. Nel caso di modificazione sostanziale di un impianto esistente, l'isolamento acustico è insomma ordinato secondo gli stessi criteri che in caso di costruzione di un nuovo impianto che benefici di facilitazioni (cfr. art. 25 cpv. 3 LPAmb, art. 10 cpv. 1 OIF in relazione con l'art. 7 cpv. 2 in fine OIF). Non v'è motivo di rimettere in discussione nel presente giudizio la disciplina prevista al proposito dall'ordinanza.
18.- Vanno a questo punto esaminate, alla luce dei principi testé menzionati, le misure adottate nella fattispecie, in materia di traffico e d'esercizio, per limitare le emissioni di rumore del traffico aereo (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. c LPAmb). Il Tribunale federale deve verificare se tali misure siano adeguate e sufficienti; esso s'impone tuttavia un certo riserbo, tenuto conto della natura delle prescrizioni in questione (cfr. supra consid. 4).
Occorre proteggere in modo speciale i vicini nei periodi della giornata in cui il traffico aereo può manifestamente provocare molestie maggiori, in particolare all'inizio della notte; più ricorrenti ribadiscono tale aspetto. Di ciò debbono tener conto le misure tendenti a limitare le emissioni foniche (cfr. infra consid. 19-20). Dato che gli effetti dannosi o molesti per la popolazione non risultano solo da manifestazioni foniche isolate o che intervengono in periodi normalmente calmi, ma che essi derivano anche dall'intensità del traffico, sia durante la giornata sia durante l'intero anno, giova in primo luogo adottare, in materia di traffico o d'esercizio, misure suscettibili di ridurre o di limitare in modo adeguato il volume globale del rumore provocato dal traffico aereo.
Taluni ricorrenti pretendono che il metodo di cui all'allegato 5 OIF non sia adeguato nella fattispecie, dato che l'aeroporto di Lugano-Agno è, contrariamente alla maggior parte degli altri aeroporti regionali o campi d'aviazione, aperto principalmente al traffico di linea. Il perito del Tribunale federale - il dott. Hofmann - è stato invitato a pronunciarsi su tale questione.
Alcuni specialisti hanno presentato proposte per colmare la lacuna esistente nell'ordinanza contro l'inquinamento fonico per quanto concerne gli aeroporti nazionali. Il perito si è pronunciato sulla proposta ufficiale più recente al momento in cui ha formulato il proprio referto: trattasi della proposta sottoposta nel settembre 1997 al Consiglio federale dalla Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione per il rumore ("Valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux/Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen"; 6o rapporto parziale della menzionata commissione, pubblicato in tedesco e in francese dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, fascicolo sull'ambiente 296, Berna 1998). Tale commissione preconizza un metodo per determinare il rumore degli aeroporti nazionali, la cui applicazione diretta all'aeroporto di Lugano-Agno dovrebbe tuttavia essere, secondo il perito, chiaramente sconsigliata, pur essendo in questo aeroporto il traffico di linea (regionale) relativamente intenso: l'utilizzazione di tale metodo comporterebbe infatti una valutazione considerevolmente meno elevata delle immissioni foniche (differenza dell'ordine di 5 dB(A) per lo stesso volume di traffico, in particolare a causa di un fattore di correzione "K" introdotto nel calcolo secondo l'allegato 5 dell'OIF, che ha come conseguenza di aumentare il livello "Lr" quando il numero annuo totale di movimenti sia considerevole). In definitiva, il perito considera che conviene attenersi al metodo seguito nell'allegato 5 dell'OIF.
Il perito non è stato invitato a pronunciarsi su di un recente progetto del Dipartimento federale, messo in consultazione nell'estate 1999, concernente i valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti nazionali (progetto del 21 giugno 1999, posteriore alla presentazione del referto peritale). Tale progetto completerebbe e modificherebbe l'ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF) nonché l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA), prevedendo una nuova disciplina per la valutazione del rumore non solo degli aeroporti nazionali, ma anche di quelli regionali con un intenso traffico di linea (e di charter). Il rumore del traffico aereo a Lugano-Agno non dovrebbe più essere valutato secondo la formula dell'attuale allegato 5 dell'OIF, ma secondo un metodo applicabile a tutti gli aerodromi civili (aeroporti nazionali, altri aeroporti concessionati e campi d'aviazione). Il rumore dei "velivoli grandi" e quello dei "velivoli piccoli" verrebbe valutato secondo formule distinte; in altri termini, il rumore del traffico di linea di un aeroporto regionale sarebbe determinato separatamente secondo il metodo applicabile agli aeroporti nazionali (rapporto esplicativo del 25 giugno 1999 allestito per l'invio in consultazione del progetto menzionato, pag. 3). Tale cambiamento del metodo di valutazione sarebbe rilevante per l'aeroporto di Lugano-Agno; esso avrebbe come conseguenza, secondo il Dipartimento federale, che il catasto del carico fonico concernerebbe settori nettamente ridotti rispetto a un catasto allestito secondo l'attuale allegato 5 dell'OIF (rapporto esplicativo, pag. 7). In altri termini, la superficie dei settori in cui i livelli "Lr" di 55, 60, 65, 70 e 75 dB(A) sarebbero superati verrebbe ad essere sensibilmente diminuita. Sembra quindi, a prima vista, che tale progetto del Dipartimento federale si scosti su più punti dalle proposte fatte nel 1997 dalla Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione. Non si giustifica peraltro di esaminarlo in modo più particolareggiato.
Il perito del Tribunale federale ha ritenuto che la formula "approssimativa" ("Faustformel") contenuta nel n. 33 dell'allegato 5 dell'OIF, la quale permette solo una valutazione grossolana prima che un nuovo aerodromo sia posto in esercizio, non fosse applicabile nella fattispecie. Infatti, dato che l'aeroporto di Lugano-Agno è esercito da vari anni con una proporzione considerevole di traffico di linea, e che le previsioni per l'esercizio futuro hanno potuto essere espresse in modo sufficientemente preciso e affidabile - sia pure con il margine d'incertezza inerente ad ogni pronostico -, non v'è motivo di non utilizzare il metodo di cui al n. 32 dell'allegato 5 dell'OIF per determinare il numero di movimenti "n." Inoltre, il perito ha controllato l'applicazione di tale metodo nel caso particolare e ha ammesso la validità delle cifre così accertate. Queste delucidazioni e verifiche devono essere considerate come sufficientemente probanti.
Una determinazione precisa del rumore dell'aeroporto o un pronostico dettagliato su questo punto potrebbero essere richiesti anche in procedure diverse da quelle concernenti l'allestimento del piano delle zone di rumore ai sensi dell'art. 42 LNA. Ciò è concepibile in un caso di applicazione dell'art. 22 LPAmb (licenza edilizia nelle zone esposte ai rumori - cfr. anche l'art. 31 OIF) o eventualmente nel quadro di una revisione dei piani di utilizzazione dei comuni limitrofi in virtù dell'art. 24 LPAmb (requisiti per le zone edificabili), qualora una valutazione globale od "approssimativa" degli effetti dannosi o molesti, attuali o prevedibili, non sia sufficiente. La concessione per l'esercizio e la concessione quadro non hanno per compito di regolare l'utilizzazione del suolo fuori del perimetro aeroportuale; tale compito incombe alle autorità cantonali e comunali incaricate della pianificazione del territorio, anche se l'esistenza di questo impianto è un elemento che va preso necessariamente in considerazione. Dette autorità si pronunceranno direttamente, se del caso, sulla pertinenza o la validità per le questioni che dovranno risolvere dei risultati figuranti nel catasto del 1995 (tenendo conto del fatto che tale documento indica i livelli di rumore dopo un sensibile aumento del traffico di linea ed è quindi suscettibile d'essere adeguato all'evoluzione delle circostanze - cfr. infra consid. 18e).
Il principio secondo cui i valori limite d'immissione devono essere rispettati non è assoluto per un aerodromo pubblico (impianto concessionato): sia il diritto federale (cfr. supra consid. 17c) sia la concessione per l'esercizio (n. 3.6.2 cpv. 2) ammettono che possano essere accordate facilitazioni (chieste nella fattispecie implicitamente dalla Città di Lugano, poiché i dati relativi alle immissioni foniche contenuti nel rapporto sull'impatto dimostrano che tali agevolazioni sono necessarie per consentire lo sviluppo del traffico prevedibile). La clausola del n. 3.6.2 cpv. 2 della concessione per l'esercizio stabilisce così che, malgrado il superamento dei valori limite d'immissione in certi punti, risultanti dal catasto del 1995, prevalgono gli imperativi dell'esercizio dell'aeroporto. In altri termini, il superamento dei valori limite in uno dei settori non fa sì che debba restringersi il "corsetto di rumore", in linea di principio vincolante (n. 3.6.2 cpv. 1 della concessione per l'esercizio), ma che debba essere accordata una facilitazione corrispondente al superamento. Tale clausola non può, per converso, essere interpretata come un obbligo di accordare anticipatamente o automaticamente facilitazioni supplementari nel caso in cui il "corsetto di rumore" non fosse rispettato in seguito ad un aumento del traffico aereo. L'ampiezza delle facilitazioni è dunque sin d'ora delimitata dalla concessione per l'esercizio.
La decisione del Dipartimento federale enumera i settori in cui il catasto del 1995 prevede un superamento dei valori limite d'immissione (parti di zone residenziali ad Agno, Bioggio e Muzzano; parti di zone artigianali/industriali o miste in questi tre comuni). Essa rileva altresì che, nella maggioranza dei casi, il superamento sarebbe di circa 2 dB(A) e che raggiungerebbe 5-6 dB(A) solo in taluni punti. Menzionata è pure una piccola striscia di terreno in cui si trovano attualmente due edifici della zona residenziale "I Mulini" a Bioggio, ad est della pista, in cui sarebbero superati i valori d'allarme (70 dB(A) per un grado di sensibilità II). Tali accertamenti non sono stati contestati dai ricorrenti. Essi possono d'altronde essere verificati in base ai piani, sufficientemente chiari, del catasto del 1995.
L'autorità federale dovrà effettuare un nuovo esame dell'impatto (seconda fase - cfr. art. 6 OEIA e n. 14.1 dell'allegato dell'OEIA) e procedere ad una nuova valutazione al momento del rilascio delle concessioni edilizie per gli edifici e le installazioni grazie ai quali il traffico di linea potrà svilupparsi effettivamente. Prima di tale fase non occorre regolare in dettaglio la questione dell'isolamento acustico degli edifici esposti al rumore (cfr. supra consid. 17d).
Il n. 3.6.3 della concessione per l'esercizio prevede al proposito l'allestimento di un "piano di isolamento acustico", che dev'essere approvato dall'"autorità esecutiva." L'autorità federale competente (l'Ufficio federale dell'aviazione civile - cfr. art. 46 cpv. 4 lett. b OIF) è quindi tenuta, una volta entrata in vigore la concessione per l'esercizio, a esaminare senza ritardo le misure da adottare in tale ambito; i casi in cui siano superati i valori d'allarme vanno trattati con priorità (cfr. n. 3.6.3 cpv. 3 di detta concessione). Questo sistema è adeguato nella situazione complessa propria dell'aeroporto di Lugano-Agno. Il piano di isolamento acustico permette di stabilire un programma d'attuazione scaglionata dei provvedimenti richiesti in virtù dell'art. 10 OIF in seguito alla modificazione dell'impianto esistente e garantisce un certo coordinamento e una certa uguaglianza tra i proprietari interessati. Non sarebbe d'altronde concepibile di trattare tutte le situazioni concrete nella decisione con cui è rilasciata la concessione per l'esercizio; occorre prevedere al proposito decisioni ulteriori (cfr. DTF 124 II 293 consid. 19c pag. 335; cfr. pure DTF 117 Ib 285 consid. 8b/bb pag. 304). Potranno essere allora eventualmente applicate le norme della procedura semplificata ai sensi dell'art. 27 OSIA. Giova ricordare che la giurisprudenza ammette, in casi del genere, che siano avviate procedure successive (per complementi della concessione, per progetti particolareggiati, ecc.) anche laddove esse non siano espressamente previste dalla legislazione federale (cfr. DTF 124 II 293 consid. 19b-c pag. 335; 121 II 378 consid. 6b pag. 393).
aa) Se, in base a nuove previsioni sul traffico o nuovi pronostici concernenti il rumore, o se, a causa di una revisione dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico e del suo allegato 5 (cfr. supra consid. 18b/cc), l'esercente ottenesse, in seguito a misure e a calcoli, nuove curve isofone presentate in un catasto aggiornato di esposizione al rumore, tali curve non verrebbero a sostituire automaticamente quelle del catasto del 1995. Le condizioni d'esercizio dell'aeroporto, quali fissate nel n. 3.6.2 della concessione per l'esercizio dal Dipartimento federale per una durata determinata (secondo il n. 5, tale concessione è, in linea di principio, valida trent'anni), si riferiscono esclusivamente al catasto del 1995. Una deroga sistematica alle esigenze poste nel n. 3.6.2 non è quindi ammissibile senza una modifica previa di detta clausola.
Non è infatti escluso, ad esempio, che in futuro, per effetto dell'evoluzione della tecnica aeronautica, venga accertato che, per un numero costante di movimenti, il traffico di linea è globalmente meno rumoroso di quanto previsto nel catasto del 1995; potrebbe in tal caso essere eventualmente deciso di restringere il "corsetto di rumore" (mediante un'applicazione "dinamica" degli art. 11 segg. LPAmb - cfr. ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 1998, n. 25 ad art. 11). Fatta salva questa ipotesi, non occorre fissare nell'attuale concessione per l'esercizio - come proposto da taluni ricorrenti, che temono che il sistema attuale consenta un sensibile aumento del traffico - anche un limite massimo del numero totale di movimenti, corrispondente al traffico considerato dal catasto del 1995 (28'000 movimenti di linea, 10'000 movimenti d'aviazione generale). Se un giorno il numero di 28'000 movimenti di linea fosse considerevolmente superato (un superamento del numero di movimenti d'aviazione generale avrebbe invece, come ribadito dal perito, solo poca rilevanza per le curve isofone del catasto), le autorità competenti dovrebbero riesaminare la situazione e pronunciarsi su di un eventuale adeguamento del "corsetto di rumore."
Per questa ragione il presente giudizio deve stabilire una condizione speciale in materia di esecuzione o di utilizzazione delle concessioni: conformemente a quanto proposto dal perito, la concessionaria dovrà procedere ogni anno a un calcolo di controllo, secondo gli stessi parametri utilizzati per il catasto del 1995 (margine di tolleranza per i superamenti: al massimo 1.0 dB). Essa dovrà altresì procedere a misurazioni puntuali e periodiche e paragonare i loro risultati con i valori calcolati (per la determinazione dei punti in cui devono essere effettuate le misurazioni, ci si riferisce a quanto indicato al proposito nella perizia). Il rapporto annuale su tali controlli dovrà essere posto in consultazione pubblica dall'Ufficio federale dell'aviazione civile.
19.- Nel dolersi di una limitazione insufficiente delle emissioni foniche del traffico aereo, taluni ricorrenti ribadiscono la necessità di una protezione particolare durante la notte o durante le ore più tranquille della giornata (inizio del mattino, ore meridiane o in serata). Essi criticano la disciplina prevista al riguardo nella concessione per l'esercizio e nel regolamento d'esercizio, che prevedono un orario a loro avviso troppo esteso, in particolare per i voli di linea.
aa) L'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA) definisce "voli notturni" quelli che si svolgono dalle ore 22.00 alle 06.00; durante tale periodo, essa prescrive all'autorità competente di autorizzare soltanto con il massimo riserbo i decolli e gli atterraggi di aeromobili a motore (art. 39 cpv. 1 OSIA). Benché tale ordinanza non vieti i voli notturni del traffico di linea (cfr. art. 39 cpv. 2 lett. a n. 1 OSIA), si può dedurre che questi voli debbano, per proteggere i vicini dal rumore, rimanere eccezionali. Ai fini dell'ordinanza, i voli tra le ore 06.00 e le 07.00 non sono considerati come voli notturni; l'interesse generale a tutelare la tranquillità in questo intervallo della giornata è considerato meno importante.
bb) Il vigente allegato 5 dell'OIF non prevede una disciplina speciale per determinare o valutare il rumore dei voli notturni. Esso è stato infatti concepito, come illustrato nella perizia, per essere applicato agli aerodromi riservati all'aviazione leggera, nella quale l'attività aeronautica si limita alle ore diurne. In una recente sentenza concernente un altro aeroporto regionale con traffico di linea - quello di Berna-Belp (sentenza del 7 settembre 1998, pubblicato in Pra 1999, pag. 495 consid. 5) -, il Tribunale federale ha rilevato che questo sistema non offriva una grande protezione ai vicini; esso s'è chiesto se l'allegato 5 dell'OIF non dovesse essere modificato nel caso in cui, nel determinare per gli aeroporti nazionali i valori limite di esposizione al rumore, fosse introdotta nel diritto federale per le ore notturne una disciplina distinta da quella prevista per il traffico diurno, come suggerito nel 6o rapporto parziale della Commissione federale per la valutazione dei valori limite d'immissione per il rumore ("Valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux/Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen" - cfr. supra consid. 18b/cc). Tale rapporto propone infatti di determinare limiti d'esposizione al rumore inferiori per le ore notturne, in particolare per la prima (tra le 22.00 e le 23.00), per la seconda (tra le 23.00 e le 24.00) e l'ultima (tra le 05.00 e le 06.00), poiché in quelle rimanenti il traffico è inesistente; esso propone altresì di calcolare separatamente, per ognuno di questi intervalli, un livello di valutazione "Lr"; lo scopo è di limitare, in particolare, l'esercizio per evitare le reazioni di risveglio (pag. 45/46 della versione francese del rapporto parziale). Il progetto di revisione dell'OIF del 21 giugno 1999 (cfr. supra consid. 18b/cc) prevede precisamente, nell'allegato 5 - che sarebbe applicabile a tutti gli aeroporti civili, in particolare a quelli regionali - valori limite d'esposizione diversi secondo le ore della notte (prima, seconda e ultima). Esso stabilisce inoltre, per gli aeroporti regionali, che i decolli e gli atterraggi dei voli commerciali sono autorizzati tra le ore 22.00 e le 23.00 soltanto se le emissioni provenienti dagli aerei non superino 87 EPNdB e che i movimenti sono vietati tra le ore 23.00 e le 06.00 (progetto del nuovo art. 39b OIF).
Tale modo di trattare il problema dei voli notturni su di un aeroporto regionale non è soddisfacente. I principi della legge federale sulla protezione dell'ambiente concernenti la limitazione preventiva delle emissioni (art. 11 cpv. 2 LPAmb; cfr. DTF 124 II 517 consid. 4) non consentono al Dipartimento federale di non esaminare l'introduzione di determinate restrizioni d'esercizio complementari o più precise, riferite a una fase dell'arco della giornata particolarmente sensibile e per la quale è generalmente ammesso (dal perito del Tribunale federale, dagli specialisti incaricati di elaborare testi legislativi e dallo stesso Dipartimento federale nel 1994 allorché ha approvato una modifica del regolamento d'esercizio dell'aerodromo litigioso) che s'impone una disciplina più specifica. La decisione impugnata è lacunosa e viola su questo punto il diritto federale. I ricorsi con cui è addotta l'insufficienza delle misure destinate a limitare le emissioni foniche (cfr. supra consid. 15 initio) devono essere accolti parzialmente per questo motivo.
A priori non appare escluso che il traffico aereo possa essere soggetto durante la prima ora della notte (tra le ore 22.00 e le 23.00) a restrizioni diverse da quelle stabilite per la prima ora della giornata (tra le ore 06.00 e le 07.00), e che l'interesse dei confinanti possa essere considerato più importante all'inizio della notte che all'inizio del mattino. Non si giustifica tuttavia di esaminare ulteriormente tale questione nel presente giudizio.