Source: https://studia.law.ubbcluj.ro/articol/296
Timestamp: 2018-12-13 23:36:35+00:00
Document Index: 45247572

Matched Legal Cases: ['art. 27', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 8', 'art. 27', 'art. 44', 'art. 98', 'art. 44', 'art. 44', 'art. 10', 'art. 44', 'art. 44', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 40', 'art. 29', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 6', 'art. 53', 'art. 11', 'art. 53', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 30', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 11', 'de lege lata', 'art. 4', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 9', 'art. 93', 'art. 12', 'art. 16', 'art. 40', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 53', 'art. 12', 'art. 44']

DREPTUL LA OPINIE AL FUNCŢIONARILOR PUBLICI ŞI LIMITELE EXERCITĂRII ACESTUIA
Cristian CLIPA*
Résumé: Le droit d'opinion des fonctionnaires publics et les limites de son exercice. L'exercice de la liberté d'opinion des fonctionnaires pose les trois problèmes suivants:
a) celui de la possibilité effective d'un fonctionnaire d'adhérer aux opinions des autres (de nature politique, syndicale ou religieuse);
b) celui de la liberté de conscience dont jouit toute personne, y compris la personne investie d'une fonction publique, et
c) celui de l'extériorisation des opinions que le fonctionnaire partage.
En principe, les opinions de nature politique, syndicale ou religieuse d'une personne (opinions découlant de l'adhésion de la personne à un parti politique, à une structure équivalente ou à une autre organisation dont l'objet d'activité est religieux, culturel ou scientifique), ne peuvent pas constituer, en elles-mêmes, des obstacles pour l'accès à une fonction publique et ne donnent pas aux autorités ou aux institutions publiques le droit de discriminer la personne en cause par rapport aux autres ou de léser ses droits ou intérêts légitimes, liés ou non à l'occupation ou à l'exercice d'une fonction publique.
Ainsi que la doctrine juridique française a remarqué, l'exercice de la liberté d'expression doit être tempéré par l'ainsi dite obligation d'obéissance hiérarchique (encore plus accentuée dans le cas des fonctionnaires portant un uniforme), par l'obligation de réserve et par l'obligation de discrétion professionnelle.
La même doctrine française a analysé l'exercice de la liberté d'opinion, en étroite liaison avec le droit d'association, en distinguant entre la situation du fonctionnaire qui se trouve en dehors du service, d'une part, et le fonctionnaire impliqué dans l'exercice de son service, de l'autre part. Le premier, en vertu de la liberté d'opinion (qui se confond à peu près avec le droit d'association et, de toute façon, est circonscrite à la liberté d'expression) peut adhérer (y compris en acquérant la qualité de membre) à un parti politique ou à tout autre groupement ayant un caractère confessionnel, syndical ou d'autre nature. Par contre, on ne peut pas reconnaître au fonctionnaire une liberté totale dans l'exercice de son droit fondamental d'opinion, ni même en dehors de son programme de travail (et de toute façon, en dehors de son lieu de travail), puisque ce fonctionnaire - qui, pour tout le monde apparaît en tant que représentant d'une certaine autorité publique - a une obligation continue (sans interruption) de réserve. En vertu de cette obligation de réserve, le fonctionnaire doit éviter toute excès et toute violence dans la manière dont il parle, écrit ou se comporte, même en dehors du service. En d'autres mots, un „devoir de mesure et de modération" dans le comportement et dans l'attitude incombe au fonctionnaire même lorsqu'il n'est pas dans l'exercice effectif de ses fonctions de service, sans distinction de l'échelon institutionnel où il est installé ou bien du secteur d'activité où il exerce ses attributions.
Les options politiques, religieuses ou d'autre nature d'une personne exerçant une fonction publique doivent rester indifférentes pour l'autorité ou l'institution publique dans la structure de laquelle a été nommé ladite personne. On ne peut même pas faire mention de telles opinions dans le dossier professionnel individuel du fonctionnaire. La doctrine française a remarqué, en principe, que les fonctionnaires jouissent de la liberté d'adhérer à toute option politique, sans que l'exercice de cette liberté puisse leur apporter - en soi-même - un préjudice quelconque résultant de cette adhésion. Cette liberté est, en principe, la même pour tous les citoyens. Néanmoins, assez souvent l'option religieuse d'une personne ayant la qualité de fonctionnaire (proprement dit ou assimilé) a constitué un prétexte pour l'autorité étatique de le révoquer de sa fonction. Par conséquent, de telles situations ont été soumises à la Cour Européenne des Droits de l'Homme qui - par ses décisions - a „tiré l'attention" aux Etats signataires de la Convention Européenne des Droits de l'Homme sur la manière dont ils devraient „traiter" ce problème épineux de la liberté d'opinion des fonctionnaires et, surtout, sur la manière dont ces Etats entendent permettre à leurs fonctionnaires l'exercice d'une telle liberté. La Cour a observé qu'en principe la liberté d'une personne de manifester ses convictions religieuses couvre aussi son „droit d'essayer de convaincre ses proches", ce qui équivaut avec la reconnaissance de la légitimité du prosélytisme. Or, de notre point de vue, les actes de prosélytisme sont interdits au fonctionnaire, aussi bien à l'occasion et lors de l'exercice de ses attributions de service, qu'en dehors de son temps de travail ou bien lorsque le fonctionnaire, quoiqu'il ne soit pas impliqué dans son activité professionnelle, se prévaut dans les rapports avec les tiers, de sa qualité de fonctionnaire. Il ne faut pas omettre, dans le contexte de cette analyse, le fait que tout fonctionnaire devient, dès le moment de son investissement, le représentant de l'autorité dans la structure de laquelle il a été nommé et qu'il préserve cette qualité durant toute sa carrière. Dans ces conditions, tout acte de prosélytisme fait par un fonctionnaire risque „d'être associé" à l'autorité ou à l'institution publique pour laquelle le fonctionnaire travaille. Or, une telle „association" compromet la neutralité du fonctionnaire et, par „l'effet ricochet", l'impartialité du service public. De plus, une telle conduite risque de compromettre gravement la laïcité de l'Etat, car l'acte de prosélytisme provenant de „l'agent d'une autorité publique" est perçu par les usagers du service public associé à cette autorité comme étant au moins toléré (sinon soutenu) par l'autorité en question. Un tel état des choses est incompatible avec une société démocratique. La doctrine de droit international public a remarqué le fait que, dans une société démocratique, dans laquelle plusieurs religions co-existent au sein de la même population, la limitation du droit des individus de manifester leurs convictions peut être nécessaire en vue de concilier les intérêts des divers groupes et d'assurer le respect des convictions de chacun. Dans le cas des fonctionnaires, cette limitation doit être conçue dans des termes bien strictes, car surtout dans ce cas-là il y a le risque - extrêmement élevé - que l'acte de prosélytisme prenne la forme d'un harcèlement ou d'un abus de pouvoir à l'adresse de ceux qui, d'une manière ou d'une autre, étant intéressés par le service public où les fonctionnaires en cause exercent leur activité, entrent en contact avec eux.
Mots clés: fonctionnaire public, droit d'opinion, obligation de réserve, obligation de discrétion profesionnelle
Cuvinte cheie: funcţionar public, drept la opinie, obligaţia de rezervă, obligaţia de discreţie profesională
Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată[1], „dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat". Acest text se circumscrie cadrului aşezat prin dispoziţiile art. 30 alin. 1 din Constituţia României, text potrivit căruia „Libertatea de exprimare a gândurilor, a opiniilor (subl.n.) sau a credinţelor şi libertatea creaţiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare în public, sunt inviolabile". La rândul său, art. 10 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului stabileşte faptul că „Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie (subl.n.) şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii ori idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără a ţine seama de frontiere. Prezentul articol nu împiedică statele să supună societăţile de radiodifuziune, de cinematografie sau de televiziune unui regim de autorizare.
Exercitarea acestor libertăţi ce comportă îndatoriri şi responsabilităţi poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrângeri sau sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare într-o societate democratică (subl.n.), pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii sau a moralei, protecţia reputaţiei sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea de informaţii confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judecătoreşti".
Remarcăm de asemenea, în acelaşi context, şi faptul că potrivit art. 19 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, „orice om se bucură de libertatea convingerilor şi de libera lor exprimare; acest drept implică libertatea de a urma nestingherit convingerile sale şi libertatea de a căuta, primi şi răspândi informaţii şi idei prin orice mijloace şi independent de graniţele de stat". În sfârşit, art. 19 din Pactul Internaţional cu privire la Drepturile Civile şi Politice are următorul conţinut:
„1. Nimeni nu trebuie să aibă ceva de suferit din pricina opiniilor sale.
2. Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare; acest drept cuprinde libertatea de a căuta, de a primi şi de a răspândi informaţii şi idei de orice fel, indiferent de frontiere, sub formă orală, scrisă ori artistică, sau prin orice alt mijloc la alegerea sa.
3. Exerciţiul libertăţilor prevăzute la paragraful 2 al prezentului articol comportă datorii şi răspunderi speciale.
b) apărării securităţii naţionale, opiniei publice, sănătăţii sau moralităţii publice".
Având în vedere situaţia deosebită în care se găseşte funcţionarul public, a cărui activitate profesională este desfăşurată - potrivit legii - „în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală"[2], exercitarea dreptului la opinie de către funcţionarii publici se poate face numai cu respectarea unor rezonabile îngrădiri. Astfel, din capul locului, plecăm de la premisa că, în privinţa acestor lucrători ai administraţiei publice, dreptul la opinie poate fi exercitat numai în respect pentru obligaţia ce le incumbă, de a-şi exercita atribuţiile cu care au fost învestiţi, în condiţii de neutralitate (imparţialitate) politică şi religioasă. Altfel spus, funcţionarul public are o libertate totală a opiniei (care acoperă şi o deplină liberate a conştiinţei) însă nu se poate bucura decât de o libertate controlată (circumstanţiată, limitată) a expresiei[3]. Şi aceasta întrucât unui funcţionar public nu îi poate fi recunoscută posibilitatea de a exprima (într-o manieră directă, completă şi, eventual, brutală) opţiunile sale politice, religioase ori de altă natură, aşa cum o poate face orice alt cetăţean care nu are nicio legătură profesională (de angajament) cu administraţia publică.
Exercitarea dreptului la opinie a unui funcţionar public este ţărmurită de aşa-numita obligaţie de rezervă a cărei definire (fie şi numai în termeni descriptivi) ne pune în faţa unor piedici dificil de depăşit. Acestea decurg din eterogenitatea situaţiilor în care se găsesc funcţionarii publici şi, respectiv, din diversitatea naturii opiniilor pe care aceştia - într-o oarecare împrejurare - sunt tentaţi (instigaţi sau, pur şi simplu, obligaţi) să le exteriorizeze. Astfel stând lucrurile, în doctrina franceză s-a observat că o eventuală încălcare de către un funcţionar public a obligaţiei sale de rezervă, prin exteriorizarea opiniilor sale de orice natură, va fi apreciată, în concret şi de la caz la caz, de către instanţa judecătorească sesizată cu o contestaţie împotriva actului prin care respectivul funcţionar public a fost sancţionat disciplinar pentru încălcarea obligaţiei sale de neutralitate, încălcare pretinsă de către autoritatea în cadrul căreia funcţionarul în cauză îşi desfăşoară activitatea profesională.
Apoi, nu poate fi omisă, în contextul de faţă, analiza prevederilor art. 8 din Codul de conduită a funcţionarilor publici. Potrivit alineatului 1 al acestui text, „în îndeplinirea obligaţiilor de serviciu, funcţionarii publici au obligaţia de a respecta demnitatea funcţiei publice deţinute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea (subl.n.)". La rândul său, alin. 2 al aceluiaşi text adaugă următoarele: „În activitatea lor, funcţionarii publici au obligaţia de a respecta libertatea opiniilor şi de a nu se lăsa influenţaţi de considerente personale sau de popularitate. În exprimarea opiniilor, funcţionarii publici trebuie să aibă o atitudine conciliantă şi să evite generarea conflictelor datorate schimbului de păreri". Prevederile legale citate au un caracter complinitor raportat la dispoziţiile art. 27 alin. 1 din Statut. Şi aceasta întrucât rolul acestor prevederi cuprinse în conţinutul Codului de conduită a funcţionarilor publici este acela de a institui, în privinţa acestor angajaţi din administraţie, veritabile restrângeri în privinţa exercitării dreptului lor la opinie. Aceste restrângeri sunt - potrivit Codului - determinate de un set de îndatoriri impuse funcţionarilor publici pentru situaţiile în care ei ajung să relaţioneze cu alţi funcţionari publici ori cu uzuarii serviciului public pe care îl deservesc. Aceste îndatoriri ar fi următoarele: a) de a se manifesta demn în relaţiile cu terţii; b) de a identifica un just echilibru între libertatea dialogului şi interesele autorităţii publice în cadrele căreia a fost numit; c) de a respecta opiniile altora, fie ei funcţionari publici ori cetăţeni cu care cel în cauză intră în contact; d) de a nu se prevala de o eventuală poziţie de conducere pe care o ocupă, de faima ori popularitatea câştigată la locul său de muncă; e) de a se manifesta conciliant, astfel încât prin cuvintele rostite ori gesturile comise, nici să nu fie şi nici să nu devină o sursă de conflict la locul său de muncă, atunci când el este implicat într-un schimb de păreri.
Exercitarea de către funcţionarul public a libertăţii de opinie ridică următoarele trei probleme[4]:
a) a efectivei posibilităţi a unui funcţionar public de a adera la opiniile altora (de natură politică, sindicală ori religioasă);
b) a libertăţii de conştiinţă de care se bucură orice persoană, inclusiv cea învestită într-o funcţie publică şi
c) a exteriorizării opiniilor pe care le împărtăşeşte funcţionarul public.
a) Dreptul funcţionarilor publici de a adera la opiniile altora
a).1. Dreptul funcţionarilor publici de a adera la un partid politic
Despre maniera în care poate fi exercitat dreptul funcţionarilor publici de a se asocia în partide politice, face vorbire art. 44 din Statut, text care are următorul conţinut:
„(1) Funcţionarilor publici le este interzis să ocupe funcţii de conducere în structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau ale fundaţiilor ori asociaţilor care funcţionează pe lângă partidele politice.
(2) Înalţilor funcţionari publici le este interzis să facă parte din partide politice, organizaţii cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau ale fundaţiilor ori asociaţilor care funcţionează pe lângă partidele politice.
(3) Funcţionarii publici au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice (subl.n.), să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice".
La rândul său, dar în note similare, art. 98 din cuprinsul Legii cu nr. 161/2003 stabileşte următoarele:
(3) Funcţionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică".
Analiza - fie şi succintă - a dispoziţiilor legale mai-sus citate, ne îndreptăţeşte la a face următoarele observaţii.
Potrivit legii, în principiu, funcţionarilor publici nu le este oprită asocierea în partide politice (ori în organizaţii asimilate partidelor politice), drept a cărui exercitare presupune - în egală măsură - posibilitatea de a înfiinţa astfel de organizaţii, dar şi pe cea de a adera la una deja înfiinţată. În mod excepţional, în termeni categorici şi lipsiţi de orice echivoc, legea interzice înalţilor funcţionari publici să adere la vreo formaţiune politică ori să înfiinţeze astfel de entităţi. Totodată, legea interzice tuturor funcţionarilor publici - indiferent dacă sunt de execuţie, de conducere ori înalţi funcţionari publici - „să ocupe funcţii de conducere în structurile sau organele de conducere, alese sau numite" ale partidelor politice ori ale organizaţiilor asimilate. Interdicţia este pe deplin explicabilă tocmai prin prisma obligaţiei de neutralitate politică ce incumbă oricărui funcţionar public. Ocuparea de către un funcţionar public a unei poziţii de decizie în cadrul unui partid politic, face din acesta - în mod evident şi lipsit de orice îndoială - exponentul respectivei formaţiuni politice, compromiţând în ochii terţilor ideea că respectiva persoană poate acţiona în mod neutru, imparţial şi echidistant cu ocazia exercitării atribuţiilor conferite lui cu ocazia învestirii într-o oarecare funcţie publică. Aceasta ar fi, din punctul nostru de vedere, o explicaţie adecvată interdicţiei instituite de către legiuitor în privinţa funcţionarilor publici, cărora le-a oprit posibilitatea de a intra - în orice calitate - în structurile de conducere ale partidelor politice ori ale entităţilor asimilate.
De lege lata, tuturor funcţionarilor publici le este interzisă exprimarea ori manifestarea publică a convingerilor sau preferinţelor lor politice, cu ocazia exercitării atribuţiilor lor de serviciu. Din punctul nostru de vedere, această interdicţie se impune a fi analizată nuanţat. Ea operează doar înlăuntrul intervalului de timp în care funcţionarul public se găseşte în exerciţiul efectiv al atribuţiilor sale de serviciu, nu şi atunci când se află în timpul său liber, este în concediu ori este suspendat din funcţie. În sprijinul celor alegate stă faptul că, în privinţa funcţionarilor publici, alin. 3 al art. 44 din Statut instituite obligaţia de a nu-şi exterioriza opţiunile sau preferinţele politice în timpul cât ei se găsesc „în exercitarea atribuţiilor ce le revin". Din punctul nostru de vedere, această din urmă expresie acoperă toate acele intervale de timp în care funcţionarul public se înfăţişează terţilor prevalându-se de calitatea sa profesională ori întreprinde acţiuni, comite gesturi sau manifestă comportamente al căror conţinut ori specific determină pentru terţii cu care o astfel de persoană intră în contact, convingerea că relaţionează cu un funcţionar public. În toate aceste situaţii, legea interzice funcţionarului public exprimarea convingerilor sale politice nu numai în forme specifice verbalizării, dar şi prin orice alte manifestări cu aceeaşi semnificaţie, cum ar fi gestica, atitudinea, comportamentul ori vestimentaţia.
În acelaşi registru al ideilor deja expuse, se mai impune a fi observat şi faptul că legea stabileşte o netă distincţie între „exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor ... politice" ale funcţionarilor publici, pe de-o parte, şi obligaţia de a nu favoriza „vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil acelaşi regim ca şi partidelor politice". În fapt, dispoziţia legală aşezată în conţinutul art. 44 alin. 3 din Statut instituie în privinţa funcţionarilor publici două îndatoriri: una de neutralitate şi o alta de imparţialitate (pe care o putem numi şi de echidistanţă politică). Ele nu se confundă şi se impun a fi tratate distinct. În virtutea celei dintâi, funcţionarului public i se pretinde o obligaţie negativă (de abstenţiune), respectiv pe aceea de a nu face nimic de natură a aduce la cunoştinţa terţilor opţiunile, convingerile ori preferinţele sale politice, atâta timp cât se află în timpul programului său de lucru. În virtutea celei de-a doua, aceluiaşi funcţionar public îi este solicitat să onoreze o obligaţie pozitivă (de acţiune ori de comisiune), şi anume pe ceea de a acţiona în exercitarea prerogativelor sale profesionale, astfel încât să nu favorizeze vreun partid politic ori să creeze pentru acesta vreun avantaj de orice natură, la care nu ar fi ajuns altfel decât cu concursul respectivului funcţionar public. Această din urmă îndatorire de imparţialitate se va socoti încălcată ori de câte ori funcţionarul public săvârşeşte una din faptele enumerate sub dispoziţiile art. 10 din Codul de conduită a funcţionarilor publici, adică:
- participă la colectarea de fonduri pentru pentru activitatea partidelor politice;
- furnizează sprijin logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică;
- colaborează, în afara relaţiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaţii ori sponzorizări partidelor politice; sau
- afişează, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, însemne ori obiecte inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora.
După cum am văzut şi în rândurile de mai-sus, art. 44 alin. 1 din Statut stabileşte faptul că „funcţionarilor publici le interzis să ocupe funcţii de conducere în structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau ale fundaţiilor ori asociaţilor care funcţionează pe lângă partidele politice". Interpretând literar şi teleologic textul mai-înainte citat, nu putem ajunge la o altă concluzie decât aceea că legiuitorul a urmărit să interzică funcţionarului public să ocupe o funcţie de conducere în cadrul unui partid politic (sau a unei structuri echipolente), dar a permis aceluiaşi funcţionar să adere la astfel de organizaţii. În mod excepţional, alin. 2 a aceluiaşi art. 44 din Statut interzice înalţilor funcţionari publici (ca de exemplu, prefecţilor) „să facă parte din partide politice, organizaţii cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau din fundaţiile ori asociaţiile care funcţionează pe lângă partidele politice". Această limitare a exerciţiului dreptului la asociere se impune a fi văzută - în contextul analizat în acest loc - ca o restrângere a exercitării dreptului la libertatea de opinie, pe care legiuitorul a înţeles să o instituie numai cu privire la categoria înalţilor funcţionari publici. Această restrângere a exerciţiului dreptului de asociere, care, indirect, determină o limitare în exerciţiul libertăţii de opinie este pe deplin conciliată cu prevederile art. 40 alin. 3 din Constituţia României, text care stabileşte, in terminis, faptul că „nu pot face parte din partide politice ... alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică". Prin conţinutul său, dispoziţia fundamentală citată generează mai multe consecinţe. În primul rând, ea creează o breşă în privinţa caracterului absolut al dreptului de asociere, astfel cum este acesta formal instituit prin regula de principiu aşezată sub art. 40 alin. 1 din Legea noastră fundamentală. În al doilea rând, legiuitorul constituant a delegat celui ordinar prerogativa de a stabili căror categorii de funcţionari publici înţelege să le restrângă exerciţiul acestui drept la asociere în partide politice, sub condiţia de a o face exclusiv prin lege organică. În al treilea rând, astfel cum este formulat, art. 40 alin. 3 din Constituţie interzice anumitor categorii de funcţionari publici (pe care le stabileşte legiuitorul ordinar prin lege organică) atât să înfiinţeze partide politice, cât şi să adere la astfel de organizaţii care deja au fost înfiinţate. În sfârşit, în al patrulea rând, textul constituţional citat în acest loc restrânge exerciţiul dreptului de asociere exclusiv în privinţa asocierii în partide politice ori în structuri echivalente, nu şi cu privire la asocierea în sindicate ori structuri asociative cu caracter religios, cultural ori ştiinţific, sub condiţia ca acestea să nu aibă caracter secret ori să nu facă parte din categoria acelor organizaţii care - potrivit art. 40 alin. 3 din Constituţie - „prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României".
a).2. Dreptul funcţionarilor publici de a adera la un sindicat
Art. 29 din Statut are următorul conţinut:
„(1) Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici.
(4) Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop protejarea intereselor profesionale".
Textul mai-sus citat nu face altceva decât să reia într-o formă mai elaborată dispoziţiile art. 40 alin. 1 teza a II-a din Constituţia României, potrivit cărora, „cetăţenii se pot asocia liber în ... sindicate, ...".
La rândul său, art. 11 paragraful 1 din C.E.D.O. recunoaşte, în termeni solemni, că „orice persoană are dreptul ... la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale". La rândul său, paragraful 2 al aceluiaşi text adaugă următoarele: „Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât celea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protejarea sănătăţii sau a moralei ori pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat (subl.n.)".
În sfârşit, în note similare, dreptul la asociere sindicală este consacrat şi sub prevederile art. 8 din cuprinsul Pactului cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale[5], în cuprinsul căruia se arată că „Statele părţi ... se angajează să asigure ... dreptul pe care îl are orice persoană, în vederea favorizării şi ocrotirii intereselor sale economice, de a forma împreună cu alte persoane sindicate şi de a se afilia la un sindicat (subl.n.) la alegerea sa, sub singura rezervă a regulilor stabilite de organizaţia interesată. Exercitarea acestui drept nu poate face obiectul altor restricţii decât cele prevăzute de lege şi care constituie măsuri necesare într-o societate democratică, în interesul securităţii naţionale sau al ordinei publice, ori pentru a ocroti drepturile şi libertăţile altora" (paragr. 1 lit. a). Mai mult decât atât, în virtutea aceloraşi prevederi ale art. 8 din Pact, statele semnatare se obligă să recunoască „dreptul pe care îl au sindicatele de a-şi exercita liber activitatea, fără alte limitări decât cele prevăzute de lege şi care constituie măsuri necesare într-o societate democratică, în interesul securităţii naţionale sau al ordinii publice ori pentru a ocroti drepturile şi libertăţile altora" (pargr. 1 lit. c). În sfârşit, ritos şi lapidar, paragraful 2 al aceluiaşi articol 8 insistă asupra faptului că acest articol nu se opune ca exercitarea drepturilor sindicale „de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau de către funcţionarii publici să fie supusă unor restricţii legale" (subl.n.).
Având în vedere maniera în care este redactată dispoziţia de principiu de sub art. 40 alin. 1 teza a II-a din Constituţia României, dar şi norma încorporată în cuprinsul art. 29 din Statut, apreciem că - în principiu - legiuitorul a înţeles să recunoască şi să garanteze ca atare, dreptul oricărui funcţionar public de a se asocia în sindicate. Mai mult decât atât, nefăcând nicio altă precizare în privinţa înfiinţării şi nici în cea a organizării sindicatelor înfiinţate de către funcţionari publici ori la care aceştia înţeleg să adere, legiuitorul a supus regimul juridic al acestor forme de asociere „dreptului comun sindical"[6] şi anume Legii privitoare la organizarea şi funcţionarea sindicatelor cu nr. 54/2003[7].
Astfel, potrivit art. 2 alin. 1 fraza I din actul normativ mai-sus evocat, „[...] funcţionarii publici au dreptul să constituie organizaţii sindicale şi să adere la acestea". La rândul său, alineatul 3 al aceluiaşi articol 2 din Legea sindicatelor stabileşte că „nici o persoană nu poate fi constrânsă să facă sau să nu facă parte, să se retragă sau nu dintr-o organizaţie sindicală". În sfârşit, alin. 4 adaugă precizator: „O persoană poate face parte în acelaşi timp numai dintr-o singură organizaţie sindicală".
Prin urmare, principial, legea permite oricărui funcţionar public să înfiinţeze un sindicat ori, după caz, să adere la unul deja existent. Simetric, nici o persoană, având calitatea de funcţionar public, nu va putea fi obligată, contrar voinţei sale, să adere la o organizaţie sindicală. Nu este însă mai puţin adevărat nici faptul că, în privinţa funcţionarilor publici, libertatea sindicală nu este o libertate nelimitată. Şi aceasta cu atât mai mult cu cât normele preluate de către dreptul autohton, din dreptul internaţional - şi avem în vedere art. 11 paragraful 2 din C.E.D.O., precum şi art. 8 paragraful 2 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale - permit statelor să instituie anumite restricţii în privinţa manierei în care acestea înţeleg să permită angajaţilor din administraţia de stat, respectiv funcţionarilor publici să-şi exercite dreptul la asociere sindicală. Inserăm, în acest context, ideea interpretărilor autonome pe care, prin jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a atribuit-o unor noţiuni cheie ale dreptului administrativ, cum sunt „administraţia publică" şi, respectiv, „funcţionar public". În alte cuvinte, recurgând la argumentele pe care instanţa de contencios european umanitar le-a evocat atunci când a încercat să restrângă sfera de aplicare ale dispoziţiilor art. 6 din C.E.D.O. în privinţa funcţionarilor publici care, prin atribuţii ori activitatea profesională desfăşurată, au o strânsă legătură cu exerciţiul suveranităţii statului ori privesc interese majore ale acestuia sau ale altor colectivităţi publice, apreciem că - în cazul aceleiaşi specii de funcţionari - pot fi instituite limitări şi în privinţa exercitării de către ei a dreptului de asociere sindicală. În susţinerea acestei poziţii, se impune a fi observat faptul că limitele pe care statele civilizate le pot impune, în privinţa funcţionarilor publici, exerciţiului dreptului de asociere au rolul de a prezerva valori importante pentru buna funcţionare a sistemului instituţional al statului, între care un rol important este ocupat de necesitatea asigurării funcţionării continue şi imparţiale a serviciilor publice.
Din punctul nostru de vedere, valorile în considerarea cărora pot fi instituite de către legiuitor, constrângeri în privinţa manierei în care funcţionarilor publici li se recunoaşte efectivitatea exerciţiului dreptului la asociere sindicală, pot fi cele pe care însăşi textele mai-sus evocate le menţionează: „securitatea naţională", „siguranţa publică", „apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor", „protejarea sănătăţii sau a moralei" „protecţia drepturilor şi libertăţilor altora". Atare valori, la care se adaugă şi altele, sunt evocate şi sub prevederile art. 53 alin. 1 din Legea noastră fundamentală, text potrivit căruia „exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns ... numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav".
Formal, aceste restrângeri nu pot fi instituite decât prin lege. Această împrejurare decurge din prevederile art. 11 paragraful 2 din C.E.D.O., text potrivit căruia exercitarea drepturilor de natură sindicală „poate face obiectul [unor] restrângeri ... prevăzute de lege". La rândul său, art. 53 alin. 1 din Constituţia României stabileşte faptul că „exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege ...".
Substanţial, restrângerea este legitimă dacă îndeplineşte - cumulativ - următoarele condiţii[8]:
a) este necesară într-o societate democratică;
b) este proporţională cu situaţia care a determinat-o;
c) este aplicată în mod nediscriminatoriu;
d) nu aduce atingere existenţei drepturilor sindicale.
Doctrina - observând rigorile dreptului pozitiv - a reţinut mai multe constrângeri la care funcţionarii publici pot fi supuşi în privinţa exercitării de către ei a libertăţii sindicale. În primul rând, funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul de a înfiinţa organizaţii sindicale ori de a adera numai la acelea care, prin scopul lor, urmăresc - în mod exclusiv - apărarea intereselor lor profesionale, în deplin acord cu concepţia tradiţională a sindicalismului, potrivit căreia atare structuri sunt principial apolitice[9]. În al doilea rând, în cazul înalţilor funcţionari publici şi, respectiv, a funcţionarilor publici de conducere, legea stabileşte incompatibilităţi cu funcţiile de conducere în organizaţiile sindicale, arătând că ocuparea unor astfel din funcţii determină - după împlinirea unui termen de 15 zile de la data alegerii - suspendarea de drept a raportului de serviciu în care este parte respectivul funcţionar, „pe o perioadă egală cu cea a mandatului în funcţia de conducere din organizaţia sindicală". În sfârşit, în al treilea rând, exerciţiul libertăţii sindicale este limitat de necesităţile serviciului public[10] pe care funcţionarul public în cauză este chemat să-l asigure, în virtutea abilitării sale legale, decurgând din actul numirii în funcţia publică. Altfel spus, exerciţiul drepturilor sindicale nu poate aduce atingere bunei funcţionări a serviciului public pe care funcţionarul public sindicalizat îl deserveşte. În acest context, ne gândim, spre pildă, la faptul că - prin mijloace specifice acţiunii sindicale - funcţionarul public sindicalizat nu are posibilitatea de a protesta împotriva unei modificări a raportului de serviciu în care este implicat în calitate de parte, modificare dispusă pentru satisfacerea unor necesităţi ale serviciului public. De asemenea, funcţionarului public sindicalizat îi este oprit să utilizeze mişcarea sindicală în care este implicat ca un mijloc de presiune la adresa autorităţii publice în care îşi desfăşoară activitatea profesională şi care refuză să dispună avansarea ori promovarea sa, trimiterea la un curs de perfecţionare profesională ori încheierea unui acord colectiv. Şi aceasta întrucât cel interesat are la dispoziţie acţiunea judiciară (în contenciosul administrativ), prin mijlocirea căreia poate obţine obligarea autorităţii sau instituţiei publice la emiterea unui act administrativ sau la săvârşirea unei alte operaţiuni administrative prin care să-i fie recunoscute drepturile ori interesele legitime pretins încălcate. Cu toate acestea, jurisprudenţa franceză de contencios administrativ a stabilit că o organizaţie sindicală aparţinând funcţionarilor publici se poate opune - recurgând în acest scop la instrumente specifice „luptei sindicale" - numirii într-o funcţie publică a unei persoane cu ocolirea reglementărilor care disciplinează, în termeni imperativi, procedura ocupării unei anumite funcţii publice[11]. În această situaţie, legitimarea „reacţiei sindicale" este justificată de faptul că problema ocupării unei funcţii publice este una de interes public, fiind o premisă a asigurării unui serviciu public profesionist (dispoziţiile art. 1 alin. 2 din Statut sunt, credem, relevante în sensul celor anterior alegate).
În altă ordine de idei, se mai impune a fi reţinut şi faptul că un funcţionar public sindicalizat (având calitatea de simplu membru al unui sindicat ori chiar ocupând o funcţie de conducere într-o astfel de organizaţie) nu este şi nici nu poate fi sustras îndatoririi de subordonare faţă de superiorul ierarhic[12]. Mai mult decât atât, exercitarea drepturilor sindicale de către un funcţionar public este o atitudine care trebuie să se concilieze cu respectul datorat de către respectivul funcţionar, corpului profesional căruia îi aparţine. Reglementările speciale prin care este aşezat regimul juridic al unui funcţionar public, au prioritate în aplicare în raport cu prevederile cu caracter general cuprinse în conţinutul Legii cu nr. 188/1999, republicată. Astfel, potrivit art. 20 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului[13], „prefecţii şi subprefecţii nu pot să înfiinţeze organizaţii sindicale proprii". Corelând conţinutul acestui text de lege cu prevederile art. 30 alin. 1 din cuprinsul Legii cu nr. 188/1999, republicată, apreciem că prefecţilor şi, respectiv, subprefecţilor nu le poate fi negat dreptul de a adera la o organizaţie sindicală şi nici chiar acela de a ocupa o funcţie de conducere în cadrul unor astfel de organizaţii; ceea ce legea interzice în mod expres prefecţilor şi, respectiv, subprefecţilor este doar de a înfiinţa organizaţii sindicale proprii; această limitare a capacităţii lor juridice speciale trebuie interpretată strict, potrivit principiului exceptiones est strictissime interpretatione. În sfârşit, unui funcţionar public sindicalizat continuă să-i incumbe o îndatorire de rezervă, văzută în termenii obligaţiei (mai largi) de neutralitate. Altfel spus, după cum observa un redutabil profesor francez, funcţionarilor publici angajaţi într-o mişcare (organizaţie) sindicală le poate fi pretinsă „mai puţină moderaţie" decât acelora care nu s-au sindicalizat, însă această concesie nu poate fi interpretată în sensul că astfel de funcţionari - înscrişi într-un sindicat - sunt liberaţi, de plano, de obligaţia de rezervă care, în mod obişnuit, le este pretinsă prin lege[14]. Derogările de la îndatorirea de rezervă trebuie tratate cu prudenţă şi sunt acceptabile dacă şi numai în măsura în care ele servesc apărării intereselor (strict) profesionale ale funcţionarilor publici. În fond şi la urma urmei, ca orice alt drept, şi cel de natură sindicală trebuie exercitat potrivit scopului pentru care legea l-a consacrat. Orice abatere de la scopul definitoriu al structurii sindicale din care face parte ori, după caz, al acţiunii sindicale întreprinse, prin încălcarea îndatoririi de rezervă ce-i incumbă, îl expune pe funcţionarul public în cauză riscului de a fi expus unei sancţiuni disciplinare. Am putea imagina o astfel de ipoteză în cazul în care, prevalându-se de calitatea sa de membru ori chiar de lider al unei organizaţii sindicale, funcţionarul public şi-ar încălca obligaţia de rezervă impusă prin lege, promovând un oarecare interes politic (al său ori al unui terţ). Situaţia ar fi aceeaşi şi în cazul în care funcţionarul public sindicalizat, la adresa căruia a fost dispusă o sancţiune disciplinară, ar protesta împotriva măsurii dispuse în privinţa sa, prin mijloace specifice „acţiunii sindicale" - eventual, cu concursul sindicatului din care face parte - în loc să recurgă la căile de atac (administrative ori, după caz, judiciare) pe care legea le pune la dispoziţie oricărui funcţionar public supus unei proceduri disciplinare ori sancţionat disciplinar[15].
Ca principiu al materiei analizate în acest loc, reţinem faptul că un funcţionar public nu poate fi sancţionat disciplinar în considerarea faptului că a aderat la un sindicat ori desfăşoară activităţi de natură sindicală[16]. Mai mult decât atât, dosarul profesional al unui funcţionar public nu poate încorpora în conţinutul său informaţii referitoare la apartenenţa celui în cauză la un sindicat ori date relative la „simpatiile" de natură sindicală pe care le nutreşte respectivul funcţionar public. Iar în ipoteza în care un funcţionar public de conducere sau un înalt funcţionar public exercită o funcţie de conducere în cadrul unui sindicat, în cuprinsul dosarului profesional al respectivului funcţionar, va figura doar actul administrativ unilateral prin care s-a luat act de suspendarea raportului de serviciu în care el figurează ca parte. Un astfel de act nu va putea fi însă însoţit de aprecieri ale activităţii sindicale legitime ale funcţionarului public în cauză, aprecieri care să aparţină autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia funcţionarul public în cauză îşi desfăşoară activitatea profesională.
Din momentul în care sunt deturnate scopurile unei organizaţii sau a unei mişcări sindicale în care sunt implicaţi funcţionari publici, principial şi fără nici o derogare, drepturile sindicale ale acestor categorii de angajaţi ai administraţiei, nu mai pot fi recunoscute. Caracterul apolitic al organizaţiilor sindicale este un principiu unanim admis în statele cu democraţie liberală, inclusiv în România. Astfel, potrivit art. 1 alin. 2 din Legea cu nr. 54/2003, „organizaţiile sindicale sunt independente faţă de ... de partidele politice ...". Dacă prin activitatea desfăşurată, funcţionarul public sindicalizat ilustrează, promovează ori apără idei de natură politică, sindicatul din care face parte şi, în egală măsură, apartenenţa sa la respectivul sindicat dobândeşte caracter ilicit.
În strânsă legătură cu cele mai-sus arătate, se mai impune a fi reţinut şi faptul că funcţionarul public nu poate fi obligat să adere la un sindicat sau la un anumit sindicat, eventual la singurul organizat în cadrul autorităţii publice în cadrele căreia el îşi desfăşoară activitatea profesională ori la cel la care au aderat majoritatea colegilor săi. În această privinţă, instanţa de contencios european a opinat în sensul că statele au obligaţia de a adopta măsuri legislative (sau de altă natură) care să să asigure „respectarea efectivă a dreptului indivizilor la libertatea de a nu se înscrie într-un sindicat"[17]. Mai mult decât atât, funcţionarul public nu poate fi supus aşa-zisului „monopol sindical de angajare", sistem pentru care este caracteristică existenţa unui „acord încheiat între unul sau mai multe sindicate şi unul sau mai mulţi angajatori, pentru ca salariaţii să aparţină exclusiv unui sindicat determinat"[18]. În sine, o atare situaţie este vătămătoare pentru cetăţeanul-funcţionar public, întrucât lui îi este astfel încălcată libertatea de conştiinţă (evocată de art. 9) şi, respectiv, libertatea de exprimare (menţionată de art. 10 din Convenţie). Mai mult decât atât, constrângerea de a deveni membru al unui anumit sindicat suprimă însăşi finalitatea art. 11 din Convenţie, având în vederea faptul că libertatea sindicală nu implică numai dreptul pozitiv de a înfiinţa o organizaţie sindicală sau, după caz, de a adera la una (de a te asocia), ci şi dreptul negativ, de a rămâne în afara unei atare structuri[19] (de a nu te asocia). În toate cazurile, va fi ilicită condiţionarea pusă de către stat sau de o autoritate publică, persoanelor care îşi manifestă interesul pentru ocuparea unei funcţii publice, în sensul de a nu le fi înregistrată candidatura decât numai dacă, în prealabil, ele şi-au dat consimţământul de a fi încorporaţi într-o structură sindicală ca efect al numirii lor în funcţia publică pentru care aspiră.
În mod excepţional, de lege lata, anumitor categorii de funcţionari publici le este interzis, în tot sau în parte, exerciţiul drepturilor sindicale. Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 54/2003, „persoanele care deţin funcţii de conducere, ..., conform legii, ... nu pot constitui organizaţii sindicale". Pe de altă parte, art. 29 din Statut permite tuturor funcţionarilor publici, fără nici o deosebire, inclusiv înalţilor funcţionari publici şi, respectiv, funcţionarilor publici de conducere, aderarea la o organizaţie sindicală şi chiar ocuparea unor funcţii de conducere în cadrul unei astfel de organizaţii. Analiza corelată a prevederilor legale anterior menţionate, ne determină să opinăm în sensul că înalţilor funcţionari publici (a căror poziţii de conducere în structurile instituţionalizate ale administraţiei publice sunt evidente şi nu pot fi de nimeni contestate), precum şi funcţionarilor publici de conducere nu le este permisă înfiinţarea unor noi sindicate, însă nu le poate fi interzisă aderarea la structuri sindicale deja înfiinţate. Procedând astfel, legiuitorul a urmărit să evite constituirea unor sindicate proprii înalţilor funcţionari publici ori funcţionarilor publici de conducere; motivaţia este una cât se poate de simplă şi decurge din rolul profesional pe care aceşti funcţionari îl joacă, în virtutea legii; astfel de funcţionari sunt (şi nici nu pot fi altceva decât) funcţionari publici de decizie, pentru ale căror atribuţii şi responsabilităţi caracterizante sunt activităţile de conducere, coordonare, control şi supraveghere. În aceste condiţii, reprezintă evident un grav pericol pentru funcţionarea administraţiei publice şi, implicit, a statului însuşi, ca astfel de funcţionari să aibă posibilitatea de a organiza structuri sindicale proprii şi de a recurge la mişcări de natură sindicală (ca, de pildă, o grevă), astfel încât să determine funcţionarea necorespunzătoare ori paralizarea unor servicii publice esenţiale pentru societate.
a).3. Dreptul funcţionarilor publici de a împărtăţi şi practica o credinţă religioasă
Potrivit art. 29 alin. 1 din Constituţia României, „Libertatea gândirii şi a opiniilor, precum şi libertatea credinţelor religioase (subl.n.) nu pot fi îngrădite sub nicio formă. Nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie ori să adere la o credinţă religioasă (subl.n.), contrare convingerilor sale. La rândul său, alin. 2 al aceluiaşi text adaugă următoarele: „Libertatea conştiinţei este garantată; ea trebuie să se manifeste în spirit de toleranţă şi de respect reciproc". În acelaşi sens, se impun a fi citate şi prevederile art. 9 din C.E.D.O., text potrivit căruia „orice persoană are dreptul la libertatea de gândire, de conştiinţă şi de religie; acest drept include libertatea de a-şi schimba religia sau convingerea, precum şi libertatea de a-şi manifesta religia sau convingerea în mod individual sau în colectiv, în public sau în particular, prin cult, învăţământ, practici şi îndeplinirea ritualilor.
Libertatea de a-şi manifesta religia sau convingerile nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare într-o societate democratică, pentru siguranţa publică, protecţia ordinii, a sănătăţii sau a moralei publice ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor celorlalţi (subl.n.)".
În virtutea textelor mai-sus evocate, din punctul nostru de vedere, se impune ca oricărui funcţionar public să-i fie recunoscut dreptul fundamental de a adera la un cult religios, iar o atare adeziune materializează, în fapt, libertatea respectivului funcţionar public de a-şi însuşi o anumită opinie religioasă. Pe de altă parte, acelaşi funcţionar public se bucură şi de dreptul de a nu adera la nicio organizaţie de tip religios şi, pe cale de consecinţă, de a nu îmbrăţişa vreo opinie religioasă. În contextul ce caracterizează analiza de faţă, prin opinie religioasă vom înţelege cult religios. Nu este însă mai puţin adevărat nici faptul că exercitarea de către funcţionarul public a dreptului de a adera la un oarecare cult religios, respectiv, de a-şi manifesta apartenenţa la un astfel de cult, sunt aspecte distincte ale unei unice probleme - aceea a libertăţii religioase, de care trebuie să se bucure şi un funcţionar public - aspecte care urmează a fi analizate în strânsă conexiune cu laicitatea statului şi cu obligaţia funcţionarului public de a se înfăţişa înaintea beneficiarilor serviciului public pe care îl deserveşte, ca un exponent neutru al administraţiei publice, în care administraţii să nu vadă nicio particularitate de natură religioasă.
În raporturile cu cei administraţi (cu beneficiarii ori uzuarii serviciului public pe care îl deserveşte), funcţionarului public nu îi poate fi permisă afişarea într-o manieră ostentativă a convingerilor sale religioase, lucru care se poate întâmpla, de exemplu, prin intermediul unor elemente de vestimentaţie, pe care un oarecare funcţionar public înţelege să le poarte, prin atitudinea sa faţă de cei pe care îi deserveşte ori prin cuvintele rostite către acesta cu ocazia îndeplinirii atribuţiilor sale de serviciu. Pe scurt, funcţionarul public - chiar aderent la un cult religios - trebuie să se manifeste în raporturile cu terţii (superiori ori inferiori ierarhici, colegi de serviciu, administraţi) ca o persoană neutră din punct de vedere religios.
Observăm - în cadrul analizei pe care o întreprindem în acest loc - şi faptul că laicitatea statului român nu este în mod expres enunţată în cuprinsul Constituţiei noastre. Cu toate acestea, punctul nostru de vedere este că mai multe prevederi din cuprinsul Legii fundamentale a României ne îndreptăţesc să apreciem că astăzi, mai mult decât oricând altădată, acest caracter laic al statului se impune a fi recunoscut, iar secularitatea sistemului instituţional al puterii publice se cere a fi văzută în forma unui principiu fundamental de organizare şi funcţionare a acestui sistem, atât în privinţa raporturilor dintre elementele care îl compun (autorităţi şi instituţii publice), cât şi în relaţiile cu cei guvernaţi (persoane fizice ori persoane juridice de tip privat).
Astfel, potrivit art. 1 alin. 3 din Constituţia României, România este un stat „în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, ... reprezintă valori supreme ... şi sunt garantate". Art. 4 alin. 1 din aceeaşi Constituţie stabileşte faptul că „Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi". Alin. 2 al aceluiaşi text precizează: „România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire ... de religie (subl.n.) ...". La rândul său, art. 7 din acelaşi act normativ arată că statul român „sprijină întărirea legăturilor cu românii din afara frontierelor ţării şi acţionează pentru păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor ... religioase (subl.n.), cu respectarea legislaţiei statului ai cărui cetăţeni sunt". Art. 16 alin. 1 din Legea noastră fundamentală stabileşte faptul că „cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări". Potrivit art. 29 alin. 1 din Constituţie, „libertatea gândirii şi a opiniilor, precum şi libertatea credinţelor religioase (subl.n.) nu pot fi îngrădite sub nicio formă. Nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie ori să adere la o credinţă religioasă (subl.n.), contrare convingerilor sale". Alin. 3 din cuprinsul aceluiaşi text adaugă: „Cultele religioase sunt libere şi se organizează potrivit statutelor proprii, în condiţiile legii". La rândul său, alin. 5 precizează: „Cultele religioase sunt autonome faţă de stat şi se bucură de sprijinul acestuia, inclusiv prin înlesnirea asistenţei religioase în armată, în spitale, în penitenciare, în azile şi în orfelinate". În sfârşit, conform alin. 6 al aceluiaşi art. 29 „părinţii sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaţia copiilor minori a căror răspundere le revine".
Principiul laicităţii statului cunoaşte o aplicare diferenţiată, după cum el vizează atitudinea unui funcţionar public, aflat în timpul exercitării atribuţiilor sale de serviciu sau, după caz, un beneficiar oarecare al serviciului public. În privinţa celui dintâi, incidenţa principiului laicităţii statului are un caracter strict şi îl împiedică pe oricare funcţionar public ca în locul în care îşi exercită atribuţiile, respectiv în toate ocaziile în care se înfăţişează terţilor prevalându-se de calitatea sa de funcţionar public, să îşi manifeste (prin cuvânt, gest ori atitudine) credinţele sale religioase[20]. Instanţele judecătoreşti de contencios administrativ din Franţa, încurajate de doctrină, au apreciat că fapta funcţionarului public care în mod intenţionat, îşi dezvăluie credinţa religioasă beneficiarilor serviciului public pe care el îl deserveşte, prin cuvânt, atitudine, gesturi ori vestimentaţie, constituie abatere disciplinară, susceptibilă a fi sancţionată inclusiv cu destituirea[21]. La rândul său, terţul uzuar al serviciului public care se consideră vătămat în drepturile ori interesele sale legitime printr-o atare faptă a unui funcţionar public, poate solicita despăgubiri pentru prejudiciul suferit, fără însă a avea posibilitatea de a se îndrepta şi împotriva autorităţii ori instituţiei publice în cadrul căreia respectivul funcţionar îşi desfăşoară activitatea[22]. În acelaşi sens, s-a pronunţat şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Decizia Mme Duhab c/a Elveţia din 15 februarie 2001[23]. Concret, o astfel de problemă a fost pusă în faţa Tribunalului Administrativ din Paris, cu privire la simbolul religios al „vălului islamic". Această instanţă a apreciat că, în sine, purtarea de către un funcţionar public a „vălului islamic" este o conduită tolerabilă, pe care autoritatea publică angajatoare nu ar avea, în principiu, motive să o cenzureze. Însă atunci când respectivul funcţionar public vine în contact cu o categorie specială de beneficiari ai serviciului public pe care el îl deserveşte (cum ar fi, spre pildă, copiii, a căror dezvoltare a personalităţii nu este încă desăvârşită), obligaţia de neutralitate religioasă se impune a fi onorată de către respectivul funcţionar public cu mai multă rigoare[24] şi cu o diligenţă sporită. De remarcat este însă şi faptul că, în alte situaţii, funcţionarul public este chiar încurajat să-şi etaleze eventualele însemne ale cultului religios căruia îi aparţine. Spre pildă, funcţionarii publici aparţinând administraţiei penitenciare din Franţa, însărcinaţi cu supravegherea deţinuţilor grupaţi după criteriul confesiunii religioase (aşa-numita „supraveghere congregatistă") sunt liberi să-şi asume evidenţele cultului religios la care au aderat, sub condiţia ca respectivul cult să fie cel al deţinuţilor pe care îi supraveghează. Această aparentă concesie de la principiul laicităţii statului, este permisă tocmai pentru că ea permite construirea unei relaţii de încredere între deţinuţi şi cei chemaţi să îi supravegheze[25].
Cu altă ocazie - prin Decizia Kiratoğlu c/a Turcia[26] - Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat „că revocarea reclamantului din cadrul armatei pe motiv că este suspectat de a face parte dintr-o grupare fundamentalistă, fapt ce îl face inapt să poarte uniforma militară, nu constituie o ingerinţă în libertatea sa religioasă (subl.n.)"[27]. Şi aceasta întrucât „o astfel de măsură"[28] este „necesară bunei funcţionări a armatei"[29], care se constituie într-un corp neutru din punct de vedere politic ori religios şi care este organizat în exclusivitate pentru a satisface nevoile de apărare şi securitate naţională ale unei ţări. Legat de decizia citată, rigoarea ne obligă să fim circumspecţi în legătură cu motivaţiile Curţii. Şi aceasta cu atât mai mult cu cât decizia evocată în acest loc a fost pronunţată în favoarea Turciei, o ţară pentru care caracterul laic al statului este o problemă cheie în viaţa sa politică internă, iar armata este instituţia căreia, prin Constituţie, i s-a încredinţat proteguirea acestui caracter laic.
Încercând o sistematizare a celor mai-sus menţionate, reţinem faptul că, în principiu, opiniile de natură politică, sindicală ori religioasă ale unei persoane (opinii decurgând inclusiv din aderarea respectivei persoane la un partid politic, la o structură echipolentă sau la o altă organizaţie al cărui obiect de activitate este religios, cultural ori ştiinţific), nu pot constitui, în sine, piedici pentru a accede la o funcţie publică[30] şi nu îndreptăţesc autorităţile ori instituţiile publice să supună persoana în cauză unui regim discriminant în raport cu alte persoane ori vătămător pentru drepturile sau interesele sale legitime, legate sau nu de ocuparea ori exercitarea unei funcţii publice.
Aşa cum s-a observat în literatura juridică franceză, exercitarea libertăţii de exprimare se impune a fi temperată cu aşa-numita obligaţie de subordonare (mult mai consistentă în cazul funcţionarilor publici în uniformă), cu obligaţia de rezervă şi cu obligaţia de discreţie profesională[31].
Nu este deloc lipsit de semnificaţie faptul că, în doctrina franceză, exercitarea dreptului la opinie a fost analizată în strânsă conexiune cu dreptul la asociere, făcându-se distincţie între situaţia funcţionarului public aflat în afara serviciului, pe de-o parte, şi funcţionarul public implicat în serviciu, pe de altă parte. Pentru cel dintâi, în virtutea dreptului la opinie (aproape confundat cu dreptul la asociere şi, oricum, circumscris libertăţii de expresie) funcţionarul public poate adera (inclusiv prin dobândirea calităţii de membru) la un partid politic sau la orice altă grupare cu caracter confesional, sindical ori de altă natură[32]. Însă nici chiar în afara programului său de lucru (oricum, în afara serviciului), funcţionarului public nu îi poate fi recunoscută o deplină libertate în exercitarea dreptului său fundamental la opinie, căci acest funcţionar - care, în ochii tuturor, apare ca exponent al unei anumite autorităţi publice - are o obligaţie continuă (nesusceptibilă de întreruperi) de rezervă. În virtutea acestei obligaţii de rezervă, funcţionarul public trebuie să evite excesele şi violenţa în cuvinte, scrieri sau comportamente, chiar şi în afara serviciului[33]. Altfel spus, indiferent de eşalonul instituţional în care a fost instalat ori de domeniul sectorial în care îşi exercită atribuţiile, funcţionarului public îi incumbă o „îndatorire de măsură şi moderaţie"[34] în comportament şi atitudine, chiar şi atunci când el nu se găseşte în exerciţiul efectiv al atribuţiilor sale de serviciu.
b) Libertatea de conştiinţă a funcţionarilor publici
În principiu, orice persoană, inclusiv cea învestită într-o funcţie publică, se bucură de exerciţiul libertăţii de conştiinţă. Potrivit art. 29 alin. 2 din Constituţie, „libertatea conştiinţei este garantată; ea trebuie să se manifeste în spirit de toleranţă şi de respect reciproc".
Textul constituţional mai-sus citat este perfect aplicabil şi funcţionarului public, iar de la regula de principiu stabilită prin acest text nu credem că pot fi instituite derogări. Şi aceasta întrucât chestiunile legate de ceea ce gândeşte un funcţionar public rămân cantonate în mintea respectivei persoane, în forul său interior, astfel că ele nu pot pune în discuţie, în nici un fel, neutralitatea politică, religioasă ori filosofică a celui în cauză. Numai ca urmare a exteriorizării gândurilor ori ideilor pe care le nutreşte sau, după caz, le împărtăşeşte, conştiinţa respectivului funcţionar public devine ori poate deveni cunoscută de către terţii cu care el vine în contact. Aceasta este şi motivul pentru care se impune a fi făcută o clară distincţie între libertatea conştiinţei unui funcţionar public, pe de-o parte, şi dreptul acestuia de a-şi exterioriza convingerile de natură politică, religioasă, filosofică ori de altă natură, cu ocazia îndeplinirii obligaţiilor sale profesionale, pe de altă parte.
După cum observa un strălucit profesor, respectul pe care autoritatea publică îl datorează convingerilor nutrite de către o persoană (fie ea funcţionar public sau cetăţean oarecare) are rolul de a-i garanta acesteia „o perfectă independenţă spirituală"[35]. Libertatea conştiinţei priveşte în exclusivitate „domeniul convingerilor personale"[36] care, în lipsa unei manifestări de voinţă exteriorizate, nu au cum să ajungă la cunoştinţa terţilor (autorităţi publice ori alte persoane fizice). Or, pentru acest motiv, legea nu are nicio posibilitate de a controla şi, cu atât mai puţin, de a sancţiona, într-un fel sau altul, astfel de convingeri. În acest context, pe cale jurisprudenţială, s-a stabilit de către instanţa de contencios european faptul că libertatea conştiinţei are drept corespondent „o obligaţie de neutralitate"[37] care incumbă autorităţii publice, în virtutea căreia acesteia îi este oprită orice apreciere ori, după caz, evaluare a legitimităţii convingerilor neexteriorizate, de natură religioasă[38], aparţinând unei persoane ce are sau nu calitatea de funcţionar public. Numai după ce intimele convingeri ale respectivei persoane sunt exteriorizate, statul - prin autorităţile sale competente - poate interveni, la nevoie sancţionator, în măsura în care ideile de natură religioasă vehiculate de către o persoană, având sau nu calitatea de funcţionar public, sunt contrare unor obligaţii pe care dreptul pozitiv le-a prestabilit. În acest sens, relevante rămân dispoziţiile alin. 2 al art. 9 din Convenţia europeană a drepturilor omului, text potrivit căruia libertatea persoanei „de a-şi manifesta ... convingerile nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare într-o societate democratică, pentru siguranţa publică, protecţia ordinii, a sănătăţii sau a moralei publice ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora".
În strânsă legătură cu această delicată problemă a libertăţii conştiinţei, doctrina franceză a observat faptul că, în sine, exerciţiul acestei libertăţi nu trebuie să prejudicieze în nici un fel bunul mers al serviciului public în ale cărui cadre instituţionalizate funcţionarul public în cauză îşi desfăşoară activitatea profesională[39]. Indiferent de ideile (de natură politică, religioasă, morală ori filosofică) pe care funcţionarul public le nutreşte ori pe care le împărtăşeşte, el are obligaţia de a-i deservi pe toţi uzuarii serviciului public deservit, în mod egal, fără discriminări şi fără părtinire.
Formal, convingerile unei persoane având calitatea de funcţionar public rămâne (sau ar trebui să rămână) fără nici o relevanţă în privinţa raporturile acesteia cu guvernământul (respectiv, cu decidentul politic). Cu toate acestea, doctrina franceză a observat că în cazul persoanelor care ocupă funcţii publice care se găsesc „la discreţia guvernului"[40], acest principiu al libertăţii convingerilor de natură politică ale funcţionarilor publici suferă atenuări de necontestat. În cazul unor astfel de persoane, guvernul manifestă interes (în note mai mult sau mai puţin evidente) pentru fidelitatea lor politică[41] şi (cu concursul legiuitorului) şi-a creat instrumente pentru a se asigura de această fidelitate. Deşi nu o spune în mod expres, similar legii franceze, legea română construieşte o situaţie cel puţin comparabilă (dacă nu chiar similară). Astfel, potrivit art. 93 alin. 1 din Statut, „înalţii funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile publice prevăzute la art. 12[42], cu respectarea prevederilor art. 16 alin. (3)[43]". La rândul său, alin. 2 al aceluiaşi text adaugă ritos: „Refuzul neîntemeiat al numirilor prevăzute la alin. (1) atrage eliberarea din funcţia publică". Analiza acestor prevederi legale ne relevă o situaţie foarte clară din punctul nostru de vedere: în cazul înalţilor funcţionari publici, stabilitatea lor în funcţie a fost - pe cale legislativă - consistent anemiată. „Mobilitatea în funcţia ocupată" şi „disponibilitatea la numirea în alte înalte funcţii publice" sunt două caracterizante ale regimului juridic căruia îi sunt supuşi înalţii funcţionari publici. Acestea au rolul - relativ uşor de sesizat în cazul unei atente analize - de a deschide o importantă breşă în privinţa caracterului principial apolitic al funcţiilor publice. Evident că ori de câte ori guvernul este interesat de numirea în înalte funcţii publice, a unor persoane pe a căror fidelitate politică poate conta, el se va prevala de caracterizanta „mobilităţii" şi, respectiv, de cea a „disponibilităţii", pentru a-i învesti în astfel de funcţii pe cei doriţi. Or, procedând astfel, guvernul - autoritate publică eminamente politică - va avea în vedere (dintr-un reflex pe care realitatea ne împiedică să-l ignorăm) şi convingerile de natură politică pe care cel ce urmează a fi numit, le nutreşte ori faţă de care are simpatii. Prin urmare, astfel de convingeri devin importante în relaţia dintre autoritatea publică de numire şi cel care exercită o înaltă funcţie publică. Din punctul nostru de vedere, maniera în care Statutul reglementează situaţia particulară a înalţilor funcţionari publici nu este deloc potrivnică rigorii constituţionale. Şi aceasta întrucât nici stabilitatea în funcţie şi nici caracterul principial apolitic al funcţiilor publice nu sunt reguli instituite prin prevederi ale legii noastre fundamentale. Nu vom întâlni nici o prevedere constituţională în vigoare, prin care să fie instituită stabilitatea funcţionarilor publici ori deplinul lor apolitism, aşa cum o face în cazul magistraţilor (judecători sau procurori). În aceste condiţii, legiuitorului ordinar îi rămâne deschisă posibilitatea de a institui, înlătura, consolida sau anemia stabilitatea funcţionarilor publici, potrivit propriilor sale convingeri. Împrejurarea că înalţilor funcţionari publici le este interzisă asocierea în partide politice[44] nu schimbă datele problemei. Mai mult decât atât, nici chiar art. 40 alin. 3 din Legea fundamentală a României nu se constituie într-un argument în favoarea idei că apolitismul corpului funcţionăresc ar fi un principiu de rang constituţional. Astfel, dispoziţia mai-înainte evocată stabileşte faptul că „nu pot face parte din partide politice ... categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică". Prin maniera în care este redactată, o atare normă este una de abilitare a legiuitorului ordinar de a stabili căror categorii de funcţionari publici le interzice asocierea în partide politice. Singura condiţionare pusă acestui legiuitor ţine de instrumentul legislativ la care el poate recurge - legea organică.
c) Dreptul funcţionarilor publici la exteriorizarea opiniilor lor
O ultimă problemă pe care o ridică dreptul la opinie al funcţionarului public este aceea legată de exteriorizarea opiniilor pe care acesta le împărtăşeşte.
După cum observa un remarcabil profesor, prin exteriorizarea opiniilor vom înţelege posibilitatea persoanei de a-şi „manifesta propriile convingeri, individual sau colectiv, public sau într-un cadru privat"[45]. Prin urmare, ceea ce suntem obligaţi a analiza în acest loc este libertatea de expresie a funcţionarului public, o libertate care îmbracă forme dintre cele mai variate şi ridică probleme dintre cele mai complexe.
Această libertate de expresie - care, de plano, nu poate fi negată unei persoane, doar pentru că aceasta a fost însărcinată cu exerciţiul unei funcţii publice - nu poate lipsi de efectivitate îndatorirea de subordonare, care incumbă oricărui funcţionar public, încadrat într-o structură ierarhizată şi nici nu poate stânjeni buna funcţionare a unui serviciu public[46]. Astfel stând lucrurile, este firesc ca exerciţiul libertăţii de expresie al unui funcţionar public să fie în mod adecvat temperat[47], pentru a nu deveni a sursă de conflct în spaţiul destinat muncii specifice pe care este dator să o presteze, în virtutea poziţiei sale profesionale, un funcţionar public. Acest exerciţiu devine abuziv din momentul în care, prin modul în care se realizează, el devine dăunător pentru imaginea autorităţii publice al cărui angajat este funcţionarul public în cauză, pentru bunul mers al serviciului public ori pentru terţii uzuari ai acestui serviciu.
Astfel, ne apare ca necesară în contextul analizei de faţă, observarea împrejurării că, în privinţa unui funcţionar public, exerciţiul libertăţii de expresie este limitat de îndatorirea ce incumbă aceluiaşi funcţionar, de a păstra secretul profesional şi discreţia[48] în privinţa datelor cu care intră în contact, în virtutea atribuţiilor pe care este chemat să le exercite.
În strânsă legătură cu dreptul la opinie, se impune a fi analizată în acest loc şi aşa-numita obligaţie ce incumbă oricărui funcţionar public de a se manifesta demn, atât (şi mai ales) cu ocazia exercitării atribuţiilor sale de serviciu, cât şi în viaţa de zi cu zi[49]. În fond şi la urma urmei, această obligaţie de demnitate are rolul de a proteja imaginea autorităţii ori instituţiei publice în care respectivul funcţionar public îşi desfăşoară activitatea. Jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ din Franţa a reţinut o paletă largă şi variată de fapte, atitudini ori manifestări pe care le-a catalogat ca fiind contrare obligaţiei de demnitate de care este ţinut orice funcţionar public, respectiv le-a încadrat în sfera faptelor a căror săvârşire compromite exerciţiul rezonabil şi firesc al dreptului la opinie ori (în sens mai larg) a libertăţii de exprimare de care această specie de angajat se bucură. Astfel, au fost socotite drept încălcări ale obligaţiei de demnitate, prezentarea la locul de muncă într-o ţinută vestimentară neglijentă ori ras în cap şi purtând doar o coamă de-a lungul scalpului. Tot astfel, unui director al unei instituţii publice de învăţământ preuniversitar i s-a reproşat (în termenii specifici procedurii disciplinare) faptul de a se prezenta la locul de muncă în pantaloni scurţi (de tip bermude)[50].
În timpul serviciului, libertatea de expresie a funcţionarului public (cuprinzând dreptul său la opinie şi, totodată, dreptul la asociere) este şi mai puternic limitată de o îndatorire strictă de neutralitate şi de loialitatea datorată instituţiei[51] în numele căreia îşi exercită atribuţiile. Plecând de la o atare premisă, literatura juridică spaniolă a supus analizei două posibile conduite ale unui funcţionar public, apte să pună în discuţie limitele exerciţiului libertăţii de exprimare în cazul unui funcţionar public, şi anume[52]:
- critica public exteriorizată a superiorului ierarhic ori a unei decizii a acestuia; şi
- critica partizană, făcută la adresa conducerii politice a statului.
Ca regulă, critica superiorului ierarhic ori a deciziei acestuia, chiar public exprimată, inclusiv în presa scrisă ori în cea audio-vizuală, este în principiu legitimă. Pe cale pretoriană, s-a stabilit însă că aceeaşi critică public exteriorizată devine ilicită atunci când ea se realizează, după caz: a) pe calea unor insulte la adresa superiorului ierarhic criticat; b) prin mijloace apte să submineze autoritatea superiorului ierarhic (în faţa angajaţilor aflaţi în subordinea sa) ori să pericliteze buna funcţionarea a unui serviciu public[53]. Caracterul eventual abuziv al mijloacelor la care recurge funcţionarul public în exercitarea acestui „drept al său de a-şi critica superiorul ierarhic ori decizia acestuia"[54] urmează a fi apreciat in concreto, respectiv de la caz la caz. Nu poate fi stabilit un tipar ori un şablon abstract, cu ajutorul căruia să poată fi în mod facil stabilit, în fiecare caz în parte, dacă şi în ce măsură, prin critica publică a superiorului său ierarhic, un funcţionar public a abuzat de libertatea de exprimare pe care legea i-o recunoaşte şi lui, la fel ca oricărui alt cetăţean. Astfel stând lucrurile, la nevoie, judecătorul învestit cu o contestaţie formulată împotriva unui act de sancţionare disciplinară a unui funcţionar public acuzat de o încălcare a limitelor libertăţii de exprimare, decurgând din maniera în care a formulat în mod public critici la adresa superiorului său ierarhic ori a deciziei acestuia, va trebui cu maximă diligenţă şi temeinică pricepere să stabilească - în baza principiului proporţionalităţii - dacă şi în ce măsură exerciţiul libertăţii de expresie a depăşit limitele rezonabile, dincolo de care demnitatea superiorului ierarhic criticat a fost lezată ori buna funcţionare a serviciului public a fost periclitată[55]. Altfel spus şi în mai puţine cuvinte, „îndatorirea de rezervă a unui funcţionar nu îl poate împiedica să-şi exprime convingerile: poate fi critic, însă trebuie să rămână loial"[56]. În toate cazurile, conduitele de această factură vor fi analizate mult mai strict în cazul funcţionarilor militari ori aparţinând structurilor instituţionalizate însărcinate cu menţinerea ordinii, apărării ori securităţii naţionale[57], din raţiuni pe care le apreciem ca fiind evidente pentru oricine.
În privinţa exteriorizării opiniilor de natură politică, incluzând aici şi pe cele cu caracter critic, doctrina spaniolă - mai „blîndă" decât cea franceză - a stabilit că, în principiu, în această privinţă, nu pot fi impuse funcţionarului alte limitări decât cele decurgând din îndatorirea sa de a-şi păstra neutralitatea politică cu prilejul exercitării atribuţiilor sale de serviciu şi în locul în care îşi desfăşoară activitatea profesională. Însă şi aceste limitări trebuie să fie rezonabile şi proporţionale, raportat la circumstanţele particulare în care se găseşte funcţionarul public în cauză[58] (înalt funcţionar public, funcţionar public cu statut special, funcţionar public militar, etc). De altfel, această idee este împărtăşită şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului care a stabilit că, în privinţa loialităţii pe care funcţionarii publici o datorează, în principiu, statului în al cărui sistem de autorităţi sunt încadraţi, nu pot fi impuse exigenţe excesive, căci acestea ar fi contrare art. 10 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului[59]. Plecând de la o atare premisă, instanţa de contencios european a insistat asupra faptului că exercitarea de către un funcţionar public a libertăţii sale de exprimare, se impune a fi conciliată cu „interesul legitim al oricărui stat democratic" de a veghea ca cel în cauză să-şi exercite atribuţiile şi, respectiv, să-ţi asume responsabilităţile aferente funcţiei încredinţate, astfel încât finalităţile evocate de alineatul 2 al articolului 10 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului să fie prezervate. Pe cale de consecinţă, un just echilibru se impune a fi identificat între aceste din urmă finalităţi şi exerciţiul libertăţii de exprimare al oricărui funcţionar public.
Ideea (mai mult sau mai puţin) strictei neutralităţi politice a funcţionarului public şi, respectiv, cea a loialităţii pe care el e dator a o manifesta faţă de instituţia publică angajatoare au preocupat şi jurisprudenţa Consiliului de Stat al Franţei care - printr-o decizie a sa - a stabilit că statul poate impune unui funcţionar public să se abţină de la toate acele acte ale sale care ar face îndoielnică nu numai neutralitatea sa, dar şi loialitatea sa faţă de instituţii şi chiar faţă de guvernământ[60]. În spaţiul doctrinar francez, loialitatea funcţionarului public faţă de guvernământ a fost pusă în termeni foarte stricţi, mergându-se până la a se susţine că, „în Franţa, un funcţionar public este în mod necesar un republican"[61]. În alţi termeni, un funcţionar francez este obligat - în virtutea poziţiei profesionale ocupate - să fie loial „valorile republicane"[62], specifice guvernământului din această ţară. O atare pretenţie nu este deloc întâmplătoare: ea are o etiologie ce trebuie căutată în textul art. 3 din Declaraţia Franceză a Drepturilor Omului şi Cetăţeanului de la 26 august 1789, text potrivit căruia „Principiul oricărei suveranităţi rezidă în mod esenţial în Naţiune. Nici o colectivitate sau individ nu poate exercita o autoritate care emană în mod expres din ea". Acest punct de vedere este împărtăşit şi de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, instanţă pentru care „un stat democratic are dreptul de a le cere funcţionarilor săi loialitate cu privire la principiile constituţionale pe care acesta se sprijină"[63]. Este adevărat că instanţa de contencios european a avut în vedere principii specifice democraţiei (liberale) şi statului de drept, între care, după părerea noastră, nu îşi găseşte locul şi republicanismul. În sine, guvernământul republican nu este contrar statului de drept şi nici potrivnic democraţiei liberale. Pur şi simplu, un atare guvernământ este şi rămâne o opţiune purtând asupra organizării unui stat.
Până la urmă, obligaţia de rezervă care incumbă oricărui funcţionar public constituie ea însăşi un instrument de limitare a libertăţii sale de exprimare. Dar - aşa cum observa un remarcabil profesor - nu este deloc uşor să determini cu claritate „hotarele obligaţiei de rezervă"[64] ce incumbă oricărui funcţionar public şi nici instrumentele care să permită obiectivarea acestor hotare. În aceste condiţii, pentru a stabili limitele libertăţii de exprimare a unui funcţionar public, judecătorii instanţei de contencios european au recurs la criterii dintre cele mai diferite sub aspectul încărcăturii lor juridice, între care au fost deseori evocate „tradiţiile naţionale în materie de loialitate a funcţionarilor"[65] ori claritatea restricţiilor impuse fiecărui funcţionar public în cauză „în raport cu scopul legitim urmărit"[66]. Prin urmare, modul concret în care urmează ca obligaţia de rezervă „să tempereze" libera exprimare a funcţionarului public depinde în mare măsură de circumstanţele particulare în care respectivul angajat al administraţiei publice îşi desfăşoară activitatea profesională, dar şi de natura funcţiei ocupate[67]. Cu cât poziţia ocupată de către un funcţionar în cadrul sistemului instituţional al puterii publice este mai apropiată de sfera „decidentului politic", cu atât obligaţia de rezervă pretinsă lui este îi impusă în note mai acute. Invers, cu cât un funcţionar public este mai apropiat, prin poziţia profesională ocupată, de „nivelul tehnic" al administraţiei ori este chiar încadrat la acest nivel, cu atât rezerva de ordin politic ce i se pretinde este impusă lui în note mai temperate[68]. Acest mod de a trata şi, implicit, de a vedea lucrurile nu e deloc întâmplător. Prin poziţia ocupată în sistemul instituţional, orice înalt funcţionar public, respectiv orice funcţionar public de conducere se înfăţişează terţilor uzuari ai serviciilor publice ca un exponent al autorităţii sau instituţiei publice pe care ei o conduc; în percepţia colectivă, ei nu sunt altceva decât proiecţia personalizată a imaginii respectivei autorităţi sau instituţii. Astfel stând lucrurile, orice gest cu încărcătură politică a unui atare funcţionar va genera - la nivelul percepţiei publice - o imagine politizată a autorităţii ori a instituţiei publice conduse. Un gest politic similar, venit din partea unui funcţionar public de execuţie este mult mai puţin percutant în „ochii opiniei publice", pentru că el vine din partea unui oarecare lucrător al administraţiei, nu din partea unui conducător al ei. În privinţa modului de a reglementa îndatorirea de neutralitate politică a funcţionarilor publici - mai aspru în cazul celor apropiaţi de „decidentul politic" şi mai blând în privinţa celor integraţi „nivelului tehnic" al administraţiei - legea română (dar şi cea franceză) a stabilit reguli speciale, aplicabile diferenţiat pentru cele trei categorii de agenţi ai administraţiei publice în privinţa participării lor la competiţia politică, respectiv, la campania electorală şi a înscrierii lor într-un partid politic.
Din punctul nostru de vedere, grăitoare în contextul mai sus evocat este Decizia Wille c/a Liechtenstein, pronunţată de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului la data de 13 octombrie 1999[69]. Astfel, în fapt, reclamantul a fost numit de către Prinţul de Liechtenstein în funcţia de preşedinte al Curţii Administrative al acestei ţări. În cursul mandatului său, cel numit a ţinut un curs public cu privire la natura şi funcţiile Curţii Constituţionale din Liechtenstein, ocazie cu care a afirmat că această din urmă curte este competentă să ia decizii în privinţa interpretării Constituţiei în cazul în care se iveşte vreun dezacord între Prinţ şi Parlament. În urma celor afirmate de către reclamant, între acesta şi Prinţ a urmat o corespondenţă relativă la subiect, al cărei conţinut a fost reprodus parţial în presă. Cu acest prilej, Prinţul a afirmat că, date fiind cele declarate de către reclamant, în viitor nu îl va mai numi pe acesta în vreo funcţie publică. Când mandatul reclamantului de preşedinte al Curţii Administrative din Liechtenstein a expirat, Parlamentul l-a propus pentru acelaşi post, însă Prinţul a refuzat numirea. În aceste circumstanţe faptice, reclamantul s-a plâns Curţii Europene a Drepturilor Omului, invocând încălcarea libertăţii sale de exprimare, determinată de declaraţia anterioară a Prinţului că nu îl va mai numi în viitor într-o funcţie publică.
În considerentele deciziei pronunţate, Curtea a observat că „funcţionarii publici nu sunt în afara protecţiei conferite de Convenţie"[70], deşi accesul la ocuparea unei funcţii publice nu face parte din sfera de valori care se bucură de protecţia Convenţiei[71]. Pentru a stabili dacă şi în ce măsură a existat, în privinţa reclamantului, o restricţie a exerciţiului libertăţii sale de exprimare, Curtea a examinat dacă afirmaţia Prinţului potrivit căreia el nu îl va mai numi pe reclamant, în viitor, într-o funcţie publică a constituit o „condiţie, restricţie sau pedeapsă"[72] în sensul dat acestor noţiuni de art. 10 din Convenţie ori dacă, prin respectiva afirmaţie, a fost restrâns dreptul reclamantului la ocuparea unei funcţii publice. Analizând corespondenţa purtată între reclamant şi Prinţ, Curtea a observat că aceasta „conţinea un reproş adus de Prinţ reclamantului pentru opiniile pe care acesta din urmă le exprimase"[73]. Acest reproş „a avut un efect descurajator asupra libertăţii de exprimare a reclamantului"[74], care a apreciat, în contextul dat, că este în interesul său (profesional) ca, în viitor, să se abţină de la a-şi mai exprima opiniile (profesionale) în public. Sesizarea adresată de către reclamant Curţii Europene a Drepturilor Omului a pus această instanţă în situaţia „de a stabili dacă restricţia a fost proporţională cu scopul legitim" instituit prin prevederile art. 10 paragraful 2 din C.E.D.O. Potrivit acestui text, exercitarea libertăţilor de exprimare „comportă îndatoriri şi responsabilităţi" şi „poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrângeri sau sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii sau a moralei, protecţia reputaţiei sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea de informaţii confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judecătoreşti". Având în vedere calitatea reclamantului - aceea de preşedinte a Curţii Administrative din Liechtenstein - examinarea şi, respectiv, interpretarea art. 10 paragraful 2 din Convenţie urmează a fi făcută de către Curte într-o manieră strictă. Se reţine astfel că ceea ce Prinţul a reproşat reclamantului este faptul că acesta „a discutat probleme legate de dreptul constituţional, care aveau implicaţii politice"[75] şi că tocmai datorită acestor implicaţii, reclamantul şi-ar fi exercitat libertatea de exprimare într-o manieră care a compromis îndatorirea ce-i incumba de neutralitate politică. Instanţa de contencios european a observat însă că şi „alte autorităţi din Liechtenstein aveau opinii similare cu cele ale reclamantului"[76], iar opinia exprimată de acesta „nu reprezenta o poziţie singulară şi de nesusţinut"[77]. Prin urmare, conchide Curtea, art. 10 din C.E.D.O a fost încălcat de către Prinţul de Lichtenstein şi, implicit, de către acest stat.
Concluzionând la cele mai-sus expuse, observăm faptul că, în principiu, opţiunea politică, religioasă sau de altă natură a unei persoane chemate să exercite o funcţie publică, trebuie să rămână indiferentă pentru autoritatea ori instituţia publică în structura căreia respectiva persoană a fost numită. Atare opinii nu pot fi de altfel menţionate nici în dosarul profesional individual al funcţionarului public[78]. Doctrina franceză a observat că, în principiu, funcţionarii publici se bucură de libertatea de a adera la orice opţiune politică, fără ca exerciţiul acestei libertăţi să le poată aduce - prin ea însăşi - vreun prejudiciu rezultat din actul adeziunii[79]. Această libertate este, în principiu, aceeaşi pentru toţi cetăţenii. Însă nu de puţine ori, opţiunea religioasă a unei persoane având calitatea de funcţionar public (propriu-zis sau asimilat) s-a constituit în pretext al autorităţii statale de a-l îndepărta pe cel în cauză din funcţia deţinută. În consecinţă, astfel de situaţii au ajuns în atenţia Curţii Europene a Drepturilor Omului care - prin deciziile sale - „a atenţionat" statele părţi la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului asupra manierei în care ar trebui „să trateze" această sensibilă problemă a dreptului la opinie a funcţionarului public şi, mai ales, a modului în care aceste state înţeleg să permită funcţionarilor lor, exerciţiul unui atare drept. Curtea a observat că - în principiu - libertatea de a-ţi manifesta convingerile religioase acoperă şi „dreptul de a încerca să îl convingi pe aproapele tău"[80], ceea ce echivalează cu a recunoaşte legitimitatea prozelitismului. Numai că, din punctul nostru de vedere, actele de prozelitism sunt oprite funcţionarului public, nu numai în timpul şi cu ocazia exercitării atribuţiilor sale de serviciu, dar şi în afara acestui timp ori atunci când funcţionarul public deşi nu se găseşte implicat în activitatea sa profesională, se prevalează în raporturile cu terţii cu care intră în contact, de calitatea sa de funcţionar public. Nu trebuie omis, în contextul analizei de faţă, nici faptul că orice funcţionar public devine, din momentul învestirii sale, exponent al autorităţii în a cărei structură de personal a fost numit şi prezervă această calitate pe tot parcursul carierei sale, atât timp cât deţine funcţia publică în care a fost învestit. În astfel de condiţii, orice act de prozelitism săvârşit de un funcţionar public riscă „să fie asociat" cu autoritatea sau instituţia publică pentru care lucrează funcţionarul public în cauză. Or, o atare „asociere" compromite neutralitatea funcţionarului public şi, prin „efectul de ricoşeu", imparţialitatea serviciului public. Mai mult decât atât, o astfel de conduită riscă să compromită grav laicitatea statului, căci actul de prozelitism venit din partea unui „agent al unei autorităţi publice" este perceput de către uzuarii serviciului public asociat respectivei autorităţi ca fiind cel puţin tolerat (dacă nu chiar susţinut) de respectiva autoritate. O atare stare a lucrurilor este de neprimit într-o societate democratică. S-a observat în doctrina de drept internaţional public faptul că, potrivit Curţii Europene a Drepturilor Omului, <<„într-o societate democratică, unde mai multe religii coexistă în sânul aceleiaşi populaţii", limitarea dreptului indivizilor de a-şi manifesta convingerile se poate dovedi necesară pentru „a concilia interesele diverselor grupuri şi a asigura respectarea convingerilor fiecăruia">>[81]. În cazul unui funcţionar public, această limitare trebuie concepută în termeni stricţi, căci mai ales în cazul unui astfel de persoane există riscul - extrem de ridicat - ca actul de prozelitism să îmbrace forma „unei hărţuiri sau a unui abuz de putere"[82] la adresa celor care, într-un fel sau altul, fiind interesaţi de serviciul public pe care cel în cauză îl deserveşte, intră în contact cu respectivul funcţionar public.
* Lect. univ. dr. la Universitatea de Vest din Timişoara, Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative; cristianclipa2000@yahoo.com
[1] În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007.
[2] Potrivit art. 1 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici.
[3] În acelaşi sens, a se vedea M. Piquemal, Le functionnaire. Droits et garanties, Éditions Berger-Levrault, Paris, 1973, p. 352.
[4] În acelaşi sens, a se vedea A. de Laubadère, Y. Gaudement, Traité de droit administratif. Tome 5. La fonction publique, 11e édition, L.G.D.J., Paris, 1998, p. 149.
[5] Adoptat de Adunarea Generală a Naţiunilor Unite la 16 decembrie 1966 prin Rezoluţia 2200 A (XXI) şi deschis spre semnare la New York la 19 decembrie 1966. Pactul a fost ratificat de către România prin Decretul nr. 212 din 31 octombrie 1974.
[6] A. de Laubadère, op. cit., p. 156.
[7] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 5 februarie 2003.
[8] Avute în vedere de art. 53 alin. 2 din Constituţie.
[9] R. Chapus, Droit administratif général, Tome 2, 12e édition, Montchrestien, E.J.A., 1999, p. 247.
[10] R. Chapus, op. cit., p. 247.
[12] Ibidem, p. 248.
[13] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004. Legea a fost republicată, cu modificări şi completări, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008.
[14] În acelaşi sens, a se vedea R. Chapus, op. cit, p. 239.
[16] A se vedea, în acelaşi sens, Code de la fonction publique commonté, 5e édition, Dalloz, Paris, 2006, p. 74.
[17] Hotărârea Gustafsson contra Suedia, 25 aprilie 1996, apud F. Sudre, Drept european şi internaţional al drepturilor omului, în traducere de R. Bercea (coord.), V.-I. Avram, M. Roibu, F.-N.-F. Stârc-Meclejan, A.Verdeş-Olteanu, Editura Polirom, Bucureşti, 2006, p. 369.
[18] J.-F. Renucci, Tratat de drept european al drepturilor omului, în traducere de C. Constantin, E. Bodea, A. Popa, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 545.
[19] În acelaşi sesn, a se vedea J.-F. Renucci, op. cit., p. 545.
[20] J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 342.
[23] Menţionată în J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 342 (nota 7 de subsol).
[24] În acelaşi sens, a se vedea J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 343.
[26] Reprodusă în esenţă în R. Chiriţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Culegere de hotărâri. 2002, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 156.
[30] În acelaşi sens, a se vedea A. de Laubadère, Y. Gaudement, Traité de droit administratif. Tome 5. La fonction publique, 11e édition, L.G.D.J., paris, 1998, p. 149.
[31] J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., pp. 355-356.
[32] G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administrativ, 6e édition revue, Dalloz, paris, 1999, p. 340.
[33] Apud G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, op. cit., p. 341.
[35] F. Sudre, op. cit., p. 343.
[37] Ibidem, p. 344.
[38] În acelaşi sens, a se vedea F. Sudre, op. cit., p. 344.
[39] În acelaşi sens, a se vedea A. Plantey, La fonction publique. Traité général, 2e édition, Litec, Paris, 2001, p. 125.
[40] A. Plantey, op. cit., p. 125.
[41] Idem. Exemplul dat este cel al prefecţilor şi, respectiv, al subprefecţilor.
[42] Text potrivit căruia „categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcţii publice:
a) secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
c) secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
d) subprefect;
e) inspector guvernamental".
[43] Conform căruia „Pentru ocuparea funcţiilor publice prevăzute la art. 12 lit. a), b) şi d) se pot stabili condiţii specifice sau proceduri specifice, în condiţiile legii".
[44] Potrivit art. 44 alin. 2 din Statut.
[45] F. Sudre, op. cit., p. 344.
[46] F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, 2. a editión, Editorial Lex Nova, 2008, p. 145.
[47] În acelaşi sens, a se vedea F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 145.
[48] F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 235.
[49] J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 347.
[51] G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, op. cit., p. 341.
[52] F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 236.
[53] Pentru detalii, a se vedea F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 236.
[54] F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 236.
[56] J.-F. Renucci, op. cit., p. 177.
[57] Pentru detalii în privinţa restricţiilor la care sunt supuşi, şi în materia exercitării libertăţii de expresie, funcţionarii publici militari, a se vedea F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 236.
[58] F. A. Castillo Blanco, T. Sala Franco, A. Palomar Olmeda, M. Sánchez Morón (director), op. cit., p. 237.
[59] În acelaşi sens, a se vedea J.-F. Renucci, op. cit., pp. 175-176.
[60] A se vedea, în acest sens, G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, op. cit., p. 341.
[61] J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, op. cit., p. 328.
[63] J.-F. Renucci, op. cit., p. 177.
[67] În acelaşi sens, a se vedea A. Plantey, op. cit., p. 87.
[68] Paradoxal, influenţa pe care o exercită „decidentul politic" asupra înalţilor funcţionarilor publici ori, după caz, a funcţionarilor publici de conducere este sensibil mai consistentă în comparaţie cu cea pe care o manifestă înspre funcţionarii publici de execuţie, al căror loc în sistemul instituţional al administraţiei este plasat la o mai mare distanţă.
[69] Decizia este prezentată (în extras) în Jurisprudenţa internaţională în materia libertăţii de exprimare, Volumul I, ediţia a II-a, îngrijită de M. Macovei şi D. Mihai, Editura Agenţiei de Monitorizare a Presei - Academia Caţavencu, pp. 68-70.
[78] G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, op. cit., p. 340.
[79] În acelaşi sens, a se vedea R. Chapus, op. cit., pp. 232-233.
[80] F. Sudre, op. cit., p. 345.
[81] Apud F. Sudre, op. cit., p. 345. Poziţia este exprimată de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Decizia Kokkinakis c/a Grecia, în V. Berger, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Institutul Român pentru Drepturile Omului, Ediţia a doua revăzută şi adăugită, Bucureşti, 1998, pp. 419-421.
[82] F. Sudre, op. cit., p. 345.