Source: http://sosecosfera.blogspot.com/2014/08/
Timestamp: 2017-09-21 06:46:04
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SOS ECOSFERA: agosto 2014
Cambios en la Reglamentación de Evaluación de Impacto Ambiental
PRIMERA PARTE Pequeña historia normativa de un "proceso de revisión".
(Trabajo preparado en 2005 y publicado originalmente en El Derecho Digital. El Decreto 349/2005 fue posteriormente modificado por el Decreto 178/009 en el artículo 25 y el numeral 16 del artículo 2 en lo relativo a la remodelación de usinas de generación de electricidad) 1.- La ley No. 16. 466 de 19 de enero de 19941, que ha sido considerada como un hito básico en el proceso de formación del Derecho Ambiental en Uruguay, desde un punto de vista sustancial o material2, en el sentido de conformar una materialidad de regulación jurídica, estableció el deber de obtención de la autorización ambiental previa al inicio de actividades, construcciones u obras, en las que estén involucradas cualesquiera de las situaciones que describe en su artículo 6º , alas que somete a la realización previa de un estudio de impacto ambiental.
Con fecha 21 de setiembre de 1994 se dictó el Decreto 435/994 que "constituye un conjunto normativo complejo, que se denominará Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental", de acuerdo al título de su publicación en el Diario Oficial. Este conjunto normativo es típicamente un reglamento de ejecución de la ley 16.466 antes citada.
El 3 de julio de 2003, el Poder Ejecutivo (P.E.) dictó el Decreto No. 270/003. Dicho P.E. fundó esta disposición en que la "DINAMA3 ha revisado las condiciones de aplicación de dicho régimen (se refiere al "régimen general de evaluación del impacto ambiental" que el MVOTMA aplica a través del Reglamento aprobado por el Decreto 435/994), mediante la elaboración de un procedimiento de gestión, que permite clarificar y simplificar la tramitación requerida para el otorgamiento de la Autorización Ambiental Previa", a la que se denominará, indistintamente, como AAP.
Como puede apreciarse aparece aquí la alusión a una "revisión" hecha por DINAMA, de las condiciones de aplicación del régimen general de evaluación del impacto ambiental. También se cita la existencia de "un procedimiento de gestión", que permite clarificar y simplificar la tramitación requerida para el otorgamiento de la AAP. Contrastando con estas ambiciosas expresiones, la parte dispositiva del Decreto, en su artículo 1º, reduce de 150 a 120 días corridos el plazo para pronunciarse sobre la solicitud de AAP.
Claro que el Decreto, en realidad se explica por el numeral 2º de su parte dispositiva que deroga, "toda disposición reglamentaria que se oponga directa o indirectamente al presente Decreto"4.
Las referencias normativas que se expresan en el ATENTO del Decreto 270/003, incluyen ya no solamente a la ley 16.466, sino a la ley 17.283, Ley General de Protección del Ambiente, específicamente a su artículo 6º (nominado "Principios de política ambiental", entre los cuales el literal B) destaca los de prevención y precaución como "prioritarios frente a cualquier otro" en gestión ambiental), al 7º (sobre Instrumentos de Gestión Ambiental, cuyo citado literal e, incluye precisamente a las evaluaciones de impacto ambiental) y, también, al artículo 8º sobre poderes de coordinación exclusiva del MVOTMA, referencia esta última que seguramente, se explica, de cara a las interferencias u oscuridades, sobre tramitaciones ambientales, que se estaban derivando, por entonces, de disposiciones vinculadas a la reactivación económica y promoción de inversiones e iniciativas privadas, a las que aludimos en la nota al pie No.4.
De manera que, en realidad, la "revisión" realizada por la DINAMA, sobre la aplicación del régimen de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), se concretó a la abreviación del plazo para el otorgamiento de la AAP(sin perjuicio, de la eliminación de la amenaza ya referida, pero ello tiene más que ver con desinteligencias en las arenas ministeriales íntimas del Poder Ejecutivo que con procesos de revisión, endógenos a la autoridad ambiental).
El día que cesaba el Gobierno Batlle, el Consejo de Ministros, se consideró con poder político suficiente, para decretar el "Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental" (Decreto No. 100/005 de 28 de febrero de 2005, publicado en el Diario Oficial con fecha 7/03/005), fundándose en la "necesidad de actualizar" el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental que reglamenta la ley No. 16.466, considerando que "habiendo transcurrido diez años desde la aprobación" de dicho Reglamento, el MVOTMA "propone – otra vez sale a la luz, como en una especie de curso paralelo, ora soterrado, ora explicitado, como el concursus Dei o Divinus de la vieja filosofía - revisarlo a la luz de su experiencia".
Este, como se verá, efímero Decreto, derogó los Decretos 435/994 y 270/003.
El 21 de marzo de 2005, otra vez el Consejo de Ministros, pero en su actual integración del Gobierno Vázquez, dictó el Decreto No. 119/005. De acuerdo a su fundamentación, dado que el Decreto 100/005 de 28 de febrero de 2005 aprobaba un Reglamento de EIA que " establece aplicaciones respecto de las actividades, construcciones u obras que requerirán AAP "cuya aplicación inmediata al no establecerse plazo para su puesta en vigencia, podría significar un enlentecimiento en las actividades o ejecución de construcciones u obras que no estaban comprendidas dentro del ámbito de aplicación del reglamento, se entiende conveniente suspender la aplicación del D. 100/005 por 180 días, encomendando a DINAMA a poner a consideración de la Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente (COTAMA), el Reglamento de EIA aprobado, paso que se había omitido anteriormente. El artículo 2º estableció que durante los 180 días, que vencían el 21 de setiembre de 2005, estaría en vigencia el D. 435/994 – resurrectio mediante- modificado por el D. 270/003.
El observador que se atenga al texto de la parte expositiva de las normas citadas, podrá advertir, en los fundamentos del Decreto 119/005, una declinación del discurso "revisivo" o "revisionista", pues el grueso de la argumentación de la nueva Administración, apunta a prevenir el "enlentecimiento" en las actividades o ejecución de obras que no estaban comprendidas dentro del ámbito de aplicación del (por entonces) derogado Decreto 435/994.
Las referencias al proceso de revisión y a la elaboración de nuevos procedimientos de gestión, que recogieran la experiencia acumulada, no están dentro de las motivaciones expuestas por el Poder Ejecutivo.
Por tanto, a esta altura, la preocupación por el efectos ("enlentecedor") sobre ciertas actividades económicas, de la eventual vigencia de modificaciones previstas en el ámbito de aplicación de la EIA, fue de mayor peso que los desafíos de la puesta al día, en clave de recoger la experiencia acumulada de protección ambiental, de la Reglamentación. El discurso revisionista se recluye, e implícitamente, al mandato de consideración del Reglamento aprobado por parte de DINAMA.
2.- Este breve esbozo de historia normativa culmina el 21 de setiembre de 2005, cuando el Consejo de Ministros, por Decreto No. 349/005 aprueba el "Reglamento de Evaluación de impacto ambiental y autorizaciones ambientales", en el que renace, recobrando pleno imperio (plenitudo temporis, omnia potestas) el discurso acerca del proceso de revisión del Reglamento de EIA.
El énfasis que el Decreto 119/005 puso en prevenir efectos enlentecedores significativos sobre actividades no previstas, se traslada ahora al proceso de revisión, realizado en el ámbito de la DINAMA, a través de un grupo técnico multidisciplinario e interinstitucional, que revisó los Decretos de 1994 y 20055. Dicho grupo coincidió en le necesidad, dice el RESULTANDO III, de la modificación ( de los Decretos de 1994 y 2005) formulando una serie de propuestas de mejoramiento. En base a estas propuestas, la DINAMA elaboró un nuevo texto o reglamento.
Este texto reglamentario, según sus propias disposiciones, ha previsto una producción posterior, normativa y técnica, fundamentalmente a cargo de la DINAMA, que supondrán una continuación de esta "historia normativa": por el Art. 2º numeral 19, lit. d), la DINAMA determinará el listado de los productos y mercaderías peligrosas, a efectos de caracterizar, en cuanto a fraccionamiento y almacenamiento de sustancias o mercaderías peligrosas, la construcción de unidades o complejos industriales o agroindustriales o puesta en funcionamiento de determinadas unidades, pudiendo establecer cantidades o capacidades específicas; por el numeral 20, del mismo Art. 2º , se dispone la misma determinación en caso de instalación de depósitos de sustancias o mercaderías peligrosas; por el Art. 4º que determina que la DINAMA definirá, por resolución, tanto el contenido de la ficha ambiental del proyecto como las especificaciones y formatos, de la versión impresa y de la versión en formato digital, con que deberá presentarse toda la información requerida reglamentariamente para cumplir la etapa de comunicación del proyecto; por el Art. 20º, el MVOTMA debe establecer los criterios y guías para los estudios de localización o selección del sitio y sus eventuales alternativas, donde habrá de ejecutarse el proyecto, dentro de la Viabilidad ambiental de localización; por el Art. 24º , inciso final, el MVOTMA, en el plazo de 180 días, corridos y siguientes al dictado del Reglamento, debe establecer los requerimientos para la tramitación y otorgamiento de la Autorización Ambiental de Operación; por el Art. 25º, inciso final, el MVOTMA, debe elaborar y publicar un plan de aplicación gradual por ramos, sectores, zonas o tipos, a los efectos de aplicar el respectivo régimen de Autorización Ambiental Especial, a determinadas unidades o complejos industriales o agroindustriales (lit. b) y a las minas a cielo abierto, a cualquier título, en operación a la fecha de entrada en vigencia del reglamento (lit.c) y, finalmente, el Art. 27, inc. final, manda que el MVOTMA establezca las características operativas del Registro de proyectos, solicitudes, resoluciones, estudios profesionales y otras informaciones vinculadas a las materias del Reglamento, así como disponer la accesibilidad, salvo excepciones, a la información registrada, por medios electrónicos.6
SEGUNDA PARTEAspectos formales y estructurales del nuevo Reglamento. Si se compara el nuevo texto con sus precedentes, en aspectos meramente formales, puede concluirse que:
a) tanto el D. 435/994 como el 100/005 nominaron al Reglamento que aprobaban como "Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental", en tanto el D. 349/005 aprueba un "Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales". Se ha operado un cambio en la denominación del Reglamento a los efectos de guardar una razonable concordancia entre el nombre y el contenido de la cosa nombrada.
b) Las referencias normativas de la parte expositiva testimonian el avance en el Derecho Ambiental nacional, entre 1994 y 2005. Registra, por tanto, el tránsito que va desde una norma pionera (Ley de EIA, No. 16.466, parte de las "fundaciones" del Derecho Ambiental positivo) y un derecho ya consolidado, a la luz de la Ley General de Protección del Ambiente. La mención al artículo 47 constitucional, a su vez, configura un atestado de la constitucionalización del Derecho Ambiental, en clave uruguaya que, a nivel del Derecho Comparado, presenta sus peculiaridades, entre las que desataca que el texto opta por explicitar la obligación de abstención o deber de abstención, que resalta el valor del principio de prevención. De aquí que la EIA, encuentra en la Constitución su basamento, como instrumento nacional, expresivo de la Administración del ambiente o servicio público ambiental7 como cometido estatal y reconducido o integrado al orden público ambiental, consagrados en la Carta.
c) Hay una fuerte ampliación de las finalidades del instituto de la EIA. En el Decreto 435/994, se explicitaba la finalidad del Reglamento, en el cumplimiento de la Ley 16.466, especialmente de su artículo 18 que cometió al P.E. "la profundización de diversos aspectos mediante su reglamentación" (RESULTANDO II) y la necesidad de "regular el procedimiento para la tramitación y el otorgamiento de la autorización del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, teniendo especialmente en cuenta la trascendencia del bien jurídico protegido por la ley" (CONSIDERANDO I).
En el Decreto 349/05, se expresa que el "texto reglamentario diseñado (...) actualiza el régimen de evaluación de impacto ambiental de proyectos" y "prevé mecanismos específicos para el análisis de su localización (de proyectos) y el contralor de la operación y funcionamiento de actividades, contemplando de manera particular, situaciones especiales y preexistentes"(CONSIDERANDO III).
En definitiva: 1) se adecua la EIA, que cumple un importante rol en la prevención de los efectos perjudiciales de las actividades sobre el ambiente, principio prioritario y base de la política ambiental nacional; y 2) se crean nuevos instrumentos de gestión ambiental, siendo ambos elementos (1) y 2) "fundamentales para la articulación de la política ambiental y de las políticas de desarrollo productivo y social, tendientes a propiciar un modelo de desarrollo sostenible".
d) El D. 349/2005, en su publicación fue referido como aprobando un Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales, mientras que el anterior D. 435/994, fue denominado como constituyendo un conjunto normativo complejo que se denominará Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental. Las referencias normativas de la parte expositiva de uno y otro de los Decretos aprobatorios recién mencionados, testimonian el avance de nuestro derecho ambiental nacional, marcando el tránsito que va desde una norma pionera- la ley de Evaluación de Impacto Ambiental que es parte esencial de las fundaciones de la nueva disciplina- única norma mencionada en el D. 435/994, hacia un derecho ambiental consolidado con la Ley General de Protección del Ambiente (LGPA, No. 17.283), a la que también se alude en el nuevo Reglamento, junto al Art. 47 constitucional. El anterior Decreto enunciaba su finalidad en su CONSIDERANDO I, expresando: " que es necesario regular el procedimiento para la tramitación y el otorgamiento de la autorización del Ministerio del vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, teniendo especialmente en cuenta la trascendencia del bien jurídico protegido por la ley". El nuevo Reglamento, inscribe explícitamente la regulación en la política nacional en la materia, énfasis en que insiste a lo largo de su parte expositiva, como apuntando a levantar la relevancia de la finalidad de los instrumentos reglamentarios. Dice, en lo pertinente a este punto, el D. 349/005: "CONSIDERANDO: I) que la política ambiental nacional debe basarse en la prevención de los efectos perjudiciales de las actividades sobre el ambiente, como principio prioritario previsto por la Ley No. 17.283 de 28 de noviembre de 2000 (Ley General de Protección del Ambiente);
III) que el texto reglamentario diseñado, a la vez que actualiza el régimen de evaluación de impacto ambiental de proyectos, prevé mecanismos específicos para el análisis de su localización y el contralor de la operación y funcionamiento de actividades, contemplando de manera particular, situaciones especiales y preexistentes;..." En su estructura, el anterior Reglamento tenía 5 Capítulos y 24 artículos; el nuevo presenta 8 Capítulos y 35 artículos.
4.- Queda, por tanto, claro que el Reglamento del D. 349/005, trasciende la función de reglamentación y ejecución de la ley 16.466 e innova en el derecho positivo, creando "nuevos instrumentos de gestión ambiental"(expresión del CONSIDERANDO II)8.
Seguramente, la ampliación de las citas normativas a otras disposiciones fuera de esa ley, que "consagra en nuestro país, con carácter general, un sistema de evaluación del impacto ambiental (EIA)"9(que son el artículo 47 de la Constitución y la ley 17.283 de 28 de noviembre de 2000), tuvo por finalidad, amparar o validar en la legalidad objetiva los nuevos instrumentos creados.10
Y ello es relevante pues esos nuevos instrumentos de la Viabilidad ambiental de la localización, de la Autorización Ambiental de Operación y de la Autorización Ambiental Especial, se insertan en una materia limitativa de derechos, cuyo goce se encuentra constitucionalmente protegido. Se puede aplicar a ellos el razonamiento doctrinario realizado respecto de los primeros artículos de la ley 16.466, básicamente el artículo 1º que declara de interés general y nacional, en lo pertinente a nuestro tema, la protección del medio ambiente y la prevención del impacto ambiental negativo o nocivo: " La declaración de interés general tiene una razón muy concreta en nuestro Derecho. El legislador parte de la base que la ley que estamos considerando implica una limitación a derechos o al goce de derechos constitucionalmente protegidos. Tal limitación se encuentra incorporada a la denominada reserva legal, entre otros, por los artículos 7º, 32 y 36 de la Constitución de la República, por lo que, los derechos en ellos consagrados o reconocidos, sólo pueden ser limitados por la ley formal, dictada por razones de interés general".11
Si la ley 16.466 es la ley formal que valida la EIA, debe encontrarse la ley formal que valida los nuevos instrumentos de la Viabilidad ambiental de la localización, de la Autorización Ambiental de Operación y de la Autorización Ambiental Especial.
Como bien lo ha sostenido Cid Tomanik Pompeu 12: "Como en el derecho público, al contrario de lo que ocurre en el privado, el órgano sólo puede hacer aquello que la ley autoriza, principalmente para garantía de los derechos individuales y de las libertades públicas, la autorización administrativa precisa, siempre, estar prevista en la ley. El uso del sistema de autorización previa por la Administración, en general, sólo es posible después de la existencia de texto legislativo que la prevea. Vedel, que entiende que la autorización previa es una "medida menos enérgica que la interdicción absoluta, porque permite ejercer la actividad con la condición de obtener la autorización", destaca que está sometida a un régimen severo, que presenta jurídicamente dos características: 1. No puede ser aplicada en relación a las libertades garantizadas por la ley o la Constitución, pues, si la libertad está garantizada por ellas, no cabe a la Administración imponer autorización previa. 2. Si la autorización previa fuera expresamente admitida por la ley, la autoridad de policía, al otorgarla o negarla, debe observar la igualdad entre los individuos o grupos interesados". Y agrega el Prof. Tomanik Pompeu: " La necesidad de previsión en la ley, para la exigencia de autorización por la Administración, es punto pacífico en la doctrina extranjera".
En la doctrina nacional, Richino, en expresiones aplicables al presente estudio hechas las adecuaciones del caso, ha escrito: "El acto de autorización – tal como lo definido Sayagués Laso, y compartido sin hesitación la doctrina nacional y parte de la extranjera – es aquel que "habilita a una persona, física o jurídica, privada o pública, para ejercer un poder jurídico o un derecho preexistente". Nos encontramos aquí ante la segunda hipótesis, la de existencia de un derecho cuyo ejercicio está sujeto a una condición suspensiva: la emisión de un acto que declare su conformidad con el Derecho Objetivo en la materia de que se trata. (...) Dicho Decreto es un reglamento dictado en ejercicio del poder de policía, con el objeto del mantenimiento del orden público, respecto de las profesiones o actividades relacionadas con la salud pública. El ejercicio de esa potestad sobre el funcionamiento de las farmacias se justifica en tanto esos comercios desarrollan una actividad individual o privada de interés público. Estas actividades se definen por hallarse sometidas, dada su importancia, a una regulación y fiscalización más intensas, determinando minuciosamente la forma cómo deberán ser ejercidas, imponiendo condiciones técnicas, efectuando severos controles o exigiendo la obtención de autorizaciones"13
Para la materia ambiental, el artículo 47 de la Carta y las leyes 16.112 (de creación del MVOTMA), 16.466 y 17.283, en cuanto definen un cometido esencial del Estado en la fijación, control y ejecución de la política de protección ambiental14, confieren el poder de policía, en los términos y a los efectos previstos en dicha legislación, de amplias y fuertes atribuciones.
En este contexto, la finalidad protectoria, por otra parte, permite una flexibilidad no arbitraria, desde luego, a la hora de diseñar instrumentos de ejecución y aplicación de esa protección del ambiente.15
La Corte ha sido clara al respecto cuando dijo que: "El poder de policía, como ocurre con todos lo que ejerce la Administración, conlleva a modo de facultades expresas o implícitas – esto último por la vía del principio de los poderes implícitos o indispensables para el ejercicio de las facultades públicas- aquellas de sancionar dentro de límites y regulaciones que no afecten irremediablemente los derechos de las personas. No se concebiría una facultad atribuida a un órgano público, si no se admitiera al mismo tiempo, que se le otorgan los medios apropiados para su cumplimiento o para hacerlos cumplir; medios legítimos, adecuados para el cumplimiento de aquellos fines y que no resulten prohibidos por norma alguna" 16 .
De manera que nuestro derecho positivo, permite al Poder Ejecutivo, crear instrumentos de gestión ambiental, del tipo de las autorizaciones que incorpora el D. 349/005, ya sea que se los considere como reglamento de ejecución de las leyes 16.112, como 16.466 o 17.283.
Enseña Sayagués Laso, que la potestad reglamentaria corresponde a los órganos jerarcas de las distintas administraciones públicas.17 Recuerda, asimismo, este autor, que la Constitución en el orden nacional, "atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar "los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes(artículo 168, num. 4º )"18.
Si bien la Constitución no dice nada respecto de otras clases de reglamentos, como los autónomos (aquellos que la Administración dicta en ejercicio de poderes propios que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no, ley al respecto19), Sayagués concluye que debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, desde que a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional y, especialmente, la potestad de dictar reglamentos de policía.
En conclusión, se estima que ya sea que los nuevos instrumentos se entiendan como regulados por reglamentos de ejecución o como por reglamentos autónomos, es claro que el Poder Ejecutivo tiene los poderes jurídicos para dictarlos. En este aspecto de la naturaleza jurídica de cada uno de los instrumentos puede llegarse a la conclusión de que es diferente en cada caso, como se analiza más adelante. Adicionalmente corresponde consignar que a esta altura del desarrollo de este estudio se hacen consideraciones orgánico formales, enfocadas hacia los poderes jurídicos. Otra puede ser la conclusión respecto a alguno de los nuevos instrumentos a la luz de la regulación constitucional entre las materias nacional y departamental, respectivamente, aspecto que también se analiza más adelante.
TERCERA PARTELos cambios El Reglamento que antes se denominaba Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental en el D. 435/994 y de Evaluación de Impacto Ambiental en el D. 100/005, para ajustarse a su contenido se denomina ahora Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales.
El Capítulo I continua llamándose: Disposiciones Generales.
Dentro del Capítulo, los cambios más significativos respecto del texto del D. 435/994 son:
Art. 1º (Objeto). Se incluye la referencia a las demás autorizaciones que se establecen, de manera de guardar coherencia y armonía con la nueva denominación del Reglamento; por lo tanto, el objeto o materia se ha ampliado, incluyendo no sólo la Autorización Ambiental Previa, prevista en el Art. 7º de la Ley No. 16.466 de 19 de enero de 1994, sino también a la Autorización Ambiental de Operación y a la Autorización Ambiental Especial y, en su medida, a la declaración de viabilidad ambiental de la localización.
El prácticamente abortado y hoy derogado Decreto 100/005, no introducía modificaciones respecto del D. 435/994.
El Art. 2º (Ámbito de aplicación) debe analizarse con relación a sus numerales:
1) se comprende la construcción de carreteras nacionales o departamentales en todo caso "y toda rectificación o ensanche de las existentes, salvo respecto de las carreteras ya abiertas y pavimentadas, en las que la rectificación o ensanche deberá modificar el trazado de la faja de dominio público, con una afectación superior a 10 (diez) hectáreas". Seguramente habrá que ajustar la redacción de este numeral en el futuro, porque la interpretación literal del texto, conduce a excluir del requerimiento de AAP a las rectificaciones o ensanches de carreteras nacionales o departamentales existentes, en los que la rectificación o ensanche modifique el trazado de la faja de dominio público con una afectación superior a las 10 (diez) Hectáreas.
2) la rectificación de las vías férreas existentes se restringe a las áreas urbanas o suburbanas, o fuera de ellas, a los casos en que la rectificación implique un afectación de la faja de dominio ferroviario superior a 5 (cinco) Hectáreas.
3) incorpora la modificación de puentes existentes "cuando implique realizar nuevas fundaciones". Es interesante destacar que el D. 100/005 se refería a "alterar las fundaciones", con lo cual la incorporación era más amplia puesto que, si bien una nueva fundación supone "alterar las fundaciones" no siempre alterar supone realizar nuevas fundaciones.
10) enteramente nuevo. Incorpora las actividades, construcciones u obras relativas a residuos sólidos al elenco previo de residuos tóxicos, peligrosos y de líquidos residuales, ya incluidos. En este sentido el PE ha actuado competencias conferidas en esta materia por el literal m) del Art. 6º de la ley 16.466, aclarado en el inciso final del Art. 2º ( del antiguo y del nuevo Reglamento), desde que la enumeración no taxativa de ese Art. 6º L. 16.466, incluyó a los "líquidos residuales" y a los "residuos tóxicos y peligrosos", pero no a los residuos sólidos que no tuvieren esta calificación ( v. gr., los domiciliarios). Textualmente este numeral dice: "Instalación de plantas para el tratamiento de residuos sólidos y la apertura de sitios de disposición final de los mismos o la ampliación de los existentes, cuando su capacidad sea mayor o igual a 10 (diez) toneladas/día. Se exceptúa la ampliación de sitios de disposición final de residuos sólidos dentro de los 3 (tres) primeros años de vigencia de este decreto, siempre que la suma de las ampliaciones del respectivo sitio no aumenten su capacidad actual en más del 50 % (cincuenta por ciento)". El Decreto 100/005 decía: "Instalación de plantas nuevas para el tratamiento o la disposición final de residuos sólidos o ampliación de las existentes, cualquiera sea la tecnología que utilicen." Como puede observarse para la reglamentación vigente, quedan fuera plantas que estaban comprendidas en el derogado Decreto 100/005. No obstante, la reglamentación vigente incorpora los sitios de disposición final, que no se mencionaban en el D. 100/005. Corresponde comparar esta redacción con la expresión "puntos convenientes" para la destrucción, transformación o incineración de basuras domiciliarias, utilizada en el literal E), del numeral 24 del Art. 35º de la Ley Orgánica Municipal (LOM), No. 9515.
11) en el D. 435/994 esta materia correspondía al numeral 10 que decía: "Construcción de plantas de tratamiento de líquidos cloacales para localidades de más de 10.000 (diez mil) habitantes." El Decreto 100/005 mantenía esa redacción. El vigente D. 349/005 dice, en su numeral 11: "Construcción de plantas de tratamiento de líquidos cloacales diseñada para servir a más de 10.000 (diez mil) habitantes". El cambio desliga la planta del concepto de localidad y lo vincula al servicio de un número de habitantes, a secas., cualquiera sea el ámbito espacial, inclusive una edificación, zona franca, parque industrial, equipamiento, infraestructura o urbanización, etc.
12) enteramente nuevo. Incorpora la "Construcción de plantas de tratamiento de líquidos y/o Iodos de evacuación barométrica o ampliación de las existentes." Con la misma redacción y ubicación se encontraba en el D. 100/005.
13) la nueva redacción dice: "Extracción de minerales a cualquier título, cuando implique la apertura de minas (a cielo abierto, subterráneas o subacuáticas), la realización de nuevas perforaciones o el reinicio de la explotación de minas (a cielo abierto, subterráneas o subacuáticas) o perforaciones que hubieran sido abandonadas y cuya autorización original no hubiera estado sujeta a evaluación del impacto ambiental. Se exceptúa la extracción de materiales de la Clase IV prevista en el artículo 7º del Código de Minería (Decreto - Ley N° 15.242, de 8 de enero de 1981), cuando se realice en álveos de dominio público, o, cuando se extraiga menos de 500 (quinientos) metros cúbicos semestrales de la faja de dominio público de rutas nacionales o departamentales, así como de canteras destinadas a obra pública bajo administración directa de organismos oficiales." El antiguo numeral 11) del D. 435/994 decía: "Extracción de minerales, cuando implique: la apertura de canteras o galerías, la realización de nuevas perforaciones o el reinicio de la explotación de canteras, galerías o perforaciones que hubieran sido abandonadas y cuya autorización original no hubiera estado sujeta a evaluación del Impacto ambiental." Por su parte el derogado Decreto 100/005 mantenía esta última redacción, pero en su numeral 13 agregaba, al final, una frase que definía qué se entendía, a sus efectos, por cantera, al decir: "entendiendo por cantera todo sitio de extracción de minerales a cielo abierto, subterráneo o subacuático del que se extraiga más de 10 m³ mensuales de material en banco." La norma referida del Código de Minería, en la redacción vigente del D. 349/005, dice: " Comprende los yacimientos de sustancias minerales no metálicas, que se utilizan directamente como materiales de construcción, sin previo proceso industrial que determine una transformación física o química de la sustancia mineral."
14) enteramente nuevo. Incorpora la extracción de los Yacimientos de la Clase IV, cuando dicha extracción se realiza de los álveos de Dominio Público del Río Uruguay, Río de la Plata, Océano Atlántico, Laguna Merín así como en otros cursos o cuerpos de agua en zonas que hubieran sido definidas como de uso recreativo o turístico por la autoridad departamental o local que corresponda.
16) cambia megawatts (MW) por megavatios, lo cual ya estaba en el numeral 15) del derogado D. 100/005.
19) el texto vigente dice textualmente: "Construcción de unidades o complejos industriales o agroindustriales, o puesta en funcionamiento de unidades que no hubieren operado continuadamente por un período ininterrumpido de más de 2 (dos) años, que presenten alguna de las siguientes características:
a. más de una hectárea de desarrollo fabril, incluyendo a esos efectos, el área construida, las áreas de operaciones logísticas y los sistemas de tratamiento de emisiones y residuos;
b. fundición de metales con una capacidad de procesamiento mayor o igual a 50 (cincuenta) toneladas anuales;
c. fabricación de sustancias o productos químicos peligrosos cualquiera sea su capacidad de producción;
d. fraccionamiento y almacenamiento de sustancias o mercaderías peligrosas.
La Dirección Nacional de Medio Ambiente determinará a estos efectos, el listado de los productos y mercaderías peligrosas, pudiendo establecer cantidades o capacidades específicas". El antiguo numeral 16) del D. 435/994 decía: "Construcción de complejos o la instalación de unidades industriales o agroindustriales, cuando las industrias o grupos de industrias comprendidos, ocupen más de una hectárea en su desarrollo fabril". Respecto de la ampliación de unidades o complejos industriales o agroindustriales, en el régimen vigente, ver más adelante, anotación al Art. 25 del D. 349/005. El inciso final siembra la duda de si la inclusión de unidades o complejos industriales p agroindustriales que están comprendidos en el literal d, transcripto requiere que previamente la DINAMA determine el listado de productos y mercaderías peligrosas a tales efectos. Hay normas vigentes, de derecho positivo, que determinan y detallan sustancias o mercaderías peligrosas.
20) el texto vigente, enteramente nuevo, dice: "Instalación de depósitos de sustancias o mercaderías peligrosas, realicen o no fraccionamiento de las mismas. El listado de tales sustancias y mercaderías será determinado por la Dirección Nacional de Medio Ambiente, la que podrá establecer cantidades o capacidades específicas". Este numeral merece una anotación idéntica a la realizada al anterior, con la diferencia de la dificultad inherente a la determinación de qué sustancias o mercaderías de las que la legislación califica como peligrosas, podrían merecer quedar excluidas del requerimiento de tramitación de la AAP para la instalación de depósitos.
22) agrega a la construcción o ampliación de zonas francas, los parques industriales. (VER LEY), omitidos tanto en el D. 435/994 como en el D. 100/005. La ley no. 17.547 de 22 de agosto de 2002 regula los Parques industriales a los que define en su Artículo 1º. Como una fracción de terreno que cuente con la siguiente infraestructura instalada dentro de la misma: A) caminería interna, retiros frontales y veredas aptas para el destino del predio, igualmente que caminería de acceso al sistema de transporte nacional que permitan un tránsito seguro y fluido; B) energía suficiente y adecuada a las necesidades de las industrias que se instalen dentro del parque industrial; C) agua en cantidad suficiente para las necesidades del parque y para el mantenimiento de la calidad del medio ambiente; D) sistemas básicos de telecomunicaciones; E) sistema de tratamiento y disposición adecuada de residuos; F) sistema de tratamiento y disposición adecuada de residuos; G) sistema de prevención y combate de incendios; H)áreas verdes. El Poder Ejecutivo reglamentará los requisitos establecidos en los literales del presente artículo, quedando habilitado a agregar otros que considere indispensables para proceder a la habilitación de los parques industriales. El Poder Ejecutivo reglamentará los requisitos establecidos en los literales del presente artículo, quedando habilitado a agregar otros que considere indispensables para proceder a la habilitación de los parques industriales.
24) el texto actual dice: " Implantación de complejos y desarrollos urbanísticos de más de 10 (diez) hectáreas y aquellos de menor superficie cuando se encuentren a una distancia de hasta 2000 (dos mil) metros del borde de la suburbana de un centro poblado existente, incluyendo los fraccionamientos con destino a la formación o ampliación de un centro poblado y el establecimiento de clubes de campo o fraccionamientos privados". El Decreto 100/005 ya había modificado la superficie bajándola de las 100 Hás. mínimas del D. 435/994 a 20 Hás. La frase final que dice : " incluyendo los fraccionamientos con destino a la formación o ampliación de un centro poblado y el establecimiento de clubes de campo o fraccionamientos privados", debe entenderse referida a la implantación de complejos y desarrollos urbanísticos y no al borde de un centro poblado existente. La alusión a clubes de campo o fraccionamientos privados debe entenderse comprensiva de las Urbanizaciones de Propiedad Horizontal, pues siempre genera un fraccionamiento privado. Ver al respecto, Ley No. 17.292 del 25 de enero de 2001, Sección VII, Título III y Decreto Reglamentario No. 323/001 del 14 de Agosto de 2001. La ley, según la parte expositiva del referido decreto reglamentario, tiene la finalidad de dar solución a las nuevas urbanizaciones concebidas como conjuntos en los que la propiedad privada de las unidades se engarza con la copropiedad de los bienes comunes que la complementan;
25) el texto vigente, al igual que lo había hecho el D. 100/005, baja la exigencia de la capacidad de embalse de las represas que se construyan, de 10 millones de metros cúbicos a 2 millones y la superficie del espejo de aguas pasa de un mínimo de más de 50 Hás. a más 100 Hás.
27) la capacidad de extracción, en la instalación de tomas de agua, pasa de más de dos metros cúbicos por segundo a más de quinientos litros por segundo, respecto de las aguas superficiales y más de cincuenta litros por segundo, para las tomas de agua subterránea. El nuemarl 25) del D. 100/005 decía: "Instalación de tomas de agua, con capacidad para extraer más de 100 litros por segundo, incluyendo las tomas de agua subterránea".
28) en materia de explotaciones hortícolas, frutícolas o vitícolas, incluidas en el requerimiento de AAP, se mantiene el mínimo de 100 Hás., pero se agrega que sean en un único establecimiento o unidad de producción. El D. 100/05 mantenía la redacción del numeral 24) del D. 435/994. Los conceptos de "establecimiento" y de "unidad de producción", distan de tener un sentido claro y, desde luego, al no haber sinonimia entre tales vocablos, la o, debe entenderse como conjunción disyuntiva que denota separación entre establecimiento y unidad de producción. Obsérvese que siendo el verbo nuclear, la actividad de "explotación", que es por definición, continuada, abarca a los que actualmente se están desarrollando, independientemente de la fecha de acceso a la explotación y a la tierra, de instalación, forma jurídica, localización, etc.
29) la redacción vigente, al igual que la del D. 100/005 dice: "Dragado de cursos o cuerpos de agua con fines de navegación; con excepción de los dragados de mantenimiento de las vías navegables." En el D. 435/994 se decía cursos y cuerpo de agua. VER
30) La redacción actual dice: "Nuevas plantaciones forestales de más de 100 (cien) hectáreas en un establecimiento o unidad de producción." El D. 100/005 decía, en su numeral 28: "Implantaciones forestales de más de 100 (cien) hectáreas ". El D. 435/994, en el numeral 26 decía: "Forestación de más de 100 (cien) hectáreas, con excepción de aquellas que sean declaradas bosques de rendimiento por la Dirección Forestal, según lo dispuesto por el decreto 452/988 del 6 de julio de 1988" .
32)este texto dice, al igual que el D. 100/005: " Instalación de cementerios, sean públicos o privados".
34) la redacción actual dice: "Las actividades, construcciones u obras que se proyecten dentro de las áreas naturales protegidas que hubieran sido o sean declaradas como tales y que no estuvieren comprendidas en planes de manejo aprobados con sujeción a lo dispuesto en la Ley N° 17.234, de 22 de febrero de 2000." El numeral 29) del D. 435/994 decía: "Los planes de manejo de las áreas naturales que hubieran sido o sean declaradas como protegidas, cualquiera sea su categoría; así como las actividades, construcciones u obras que se proyecten dentro de esas áreas y que no estuvieren comprendidas en planes de manejo aprobados con sujeción a un estudio de impacto ambiental".
El Capítulo II conserva su denominación de "Clasificación del Proyecto".
El Art. 4º, sobre comunicación del proyecto, incorpora en el literal d), la inclusión de la localización del proyecto en la cartografía oficial del Servicio Geográfico Militar; en el literal f) la exigencia de que para los impactos negativos o nocivos, se indiquen las medidas de prevención, mitigación o corrección previstas, aunque el detalle de los posibles impactos ambientales, que pudieran producirse, como surge del texto no modificado, comprende todos los impactos20; en el literal g) incluyendo el criterio del técnico responsable de la comunicación del proyecto, en la clasificación del mismo, junto al ya anteriormente exigido criterio del proponente; la adición de un nuevo literal, el h) que incorpora a la información que el interesado en la realización de alguno de los proyectos sometidos21 a la autorización ambiental previa y, por consiguiente, a EIA, la "ficha ambiental del proyecto", con un resumen de la información exigida por los literales a) a g), cuyo contenido, como se expresó antes, será definido, por Resolución, por la DINAMA y finalmente, se agrega un ultimo inciso que dice: "Toda la información será presentada impresa y en formato digital, según las especificaciones y formatos que se determine por resolución de la Dirección Nacional de Medio Ambiente".
El Art. 5º, comparando el texto modificado con su precedente, se concluye que a nivel del mismo se elimina:
En la categoría A la referencia a proyectos que "no presentarían impactos ambientales negativos" y a los que "puedan presentar impactos ambientales mínimos, dentro de lo tolerado y previsto por las normas vigentes". Se elimina igualmente la exclusión de la realización del EsIA para estos proyectos, quedando este aspecto sustancialmente igual pero regido por lo dispuesto por los artículos 6º inc. 2º y 8º inc. 2º que prevén, en ausencia del EsIA, la imposición de condiciones para la ejecución y/o para mantener la categoría A.
En la categoría B la referencia a los proyectos que puedan tener "impactos ambientales moderados o que afectarían muy parcialmente el ambiente". Se elimina igualmente, para estos casos, el estudio de impacto ambiental parcial, restando el calificativo de sectorial para los estudios requeridos como previos a la autorización ambiental de proyectos de esta categoría.
En la categoría C se elimina la referencia a proyectos cuya ejecución pueda producir "impactos ambientales de significación cuantitativa o cualitativa, se encuentren o no previstas medidas de prevención o mitigación", aunque en esta hipótesis la sustitución por "impactos ambientales negativos significativos, se encuentren o no previstas medidas de prevención o mitigación", es casi exclusivamente una cuestión de redacción. Se elimina igualmente, para esta categoría, el estudio ambiental detallado, restando la calificación de "completo".
Lo que se eliminó, se sustituye:
En la categoría A, por proyectos cuya ejecución "sólo presentaría impactos ambientales negativos no significativos, dentro de lo tolerado y previstos por las normas vigentes". La actual redacción, comparada con la precedente puede llegar a plantear la cuestión de qué ocurre con los proyectos cuya ejecución no presentaría impactos ambientales significativos, en la terminología, hoy eliminada, del D. 435/94, puesto que la otra categoría previstas en la redacción anterior y también eliminada de los proyectos que pudieren presentar impactos ambientales mínimos, se asimilan plenamente a los actualmente previstos como que sólo presentarían impactos negativos no significativos.
El tema carece, en realidad de interés práctico, tanto porque en todo caso de proyectos cuya ejecución no presente impactos ambientales negativos, siempre se tratará de actividades, construcciones u obras comprendidas dentro de lo tolerado y previsto por las normas vigentes, como porque las normas de los artículos 6º y 7º de la ley 16.466, de órden público, sujetan imperativamente, a la previa autorización del MVOTMA, a cualquiera de las situaciones formalmente o nominalmente aludidas en el art 6º , por cuya razón el procedimiento correspondiente es de obligatoria y previa deducción por todo interesado 22, más allá de los criterios mínimos que el PE establezca en la reglamentación a partir de los cuales se deberán realizar las EIA ( argumento derivado del literal n del Art. 6º L. 16.466) o de las incidencias o etapas dentro de su trámite, por lo que, es ilícito invocar dificultades en la categorización, por no presentar un proyecto impactos ambientales negativos significativos, como fundamento para evadir la autorización previa.
En la categoría B, por proyectos cuya ejecución pueda tener impactos ambientales significativos moderados.
En la categoría C, por proyectos cuya ejecución pueda producir impactos ambientales negativos significativos.
Las modificaciones suponen la introducción consolidada del concepto de "lo significativo" como adjetivo calificativo de fenómenos ambientales, en nuestro derecho positivo; lo que de algún modo supone seguir un desarrollo normativo introducido por la LGPA, en sede de la definición legal de daño ambiental . En efecto, la LGPA establece en su art. 3º in fine:
Antes, el D. 435/94 aludía, en la descripción de los proyectos categoría C (Art. 5º lit.c) a los impactos negativos de significación cuantitativa o cualitativa.
Como antecedente de derecho comparado, el Art. 102 de la NEPA ( USA) dispuso el deber de las Agencias del Gobierno Federal de incluir, en toda recomendación o reporte para legislación u otras acciones federales mayores que puedan afectar significativamente la calidad del humano, una declaración detallada por parte de los funcionarios responsables, de los impactos ambientales de las acciones propuestas, efectos adversos, etc.
Con esta incorporación, el cuadro de las conductas de relevancia ambiental o de las actividades que puedan afectar o alterar el ambiente 23, en el marco del derecho positivo ambiental nacional, y tomando en cuenta las normas generales no sectoriales y de fuente nacional, sería el siguiente:
Impactos negativos e impactos positivos de un proyecto sometido a autorización Ambiental Previa, en cuyo EIA, su contenido debe identificarlos ( Art. 12, Parte II del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales).
Todo acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves del medio ambiente, contenido del deber de no hacer o de abstención, impuesto por el Art. 47 de la Constitución (Este mismo deber se estableció antes de la constitucionalización expresa del Art. 47, en el Art. 3º de la L. 16.466 como "deber fundamental" de toda persona física o jurídica y, posteriormente, aunque perdiendo el calificativo de "fundamental", en la LGPA, Art. 3º , primer inciso, aclarando, además, que obliga a las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas).
Cumplimiento, en las actividades públicas o privadas, con las normas de protección del medio ambiente ( Art. 6º L. 16.112).
Actos que afectan el medio ambiente, tanto sea de contaminación del aire, como de las aguas o similares ( Art. 453 L. 16.170).
Infracciones graves o reiteradas por parte de un establecimiento industrial o comercial (Id.)
Cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación en que la protección en su contra se declara de interés general y nacional ( Art. 1º L.16.466)24.
Impacto ambiental negativo o nocivo cuya prevención se declara de interés general y nacional ( Id.).
Recomposición del medio ambiente dañado por actividades humanas declarado de interés general y nacional (Id.).
Provocar depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo establecido por los artículos de la L.16.466, como causal de responsabilidad (Art. 4º L. 16.466).
Obtener, por parte del titular del proyecto a ejecutar, la autorización previa para iniciar la ejecución de las actividades, construcciones u obras en las que estén involucradas cualesquiera de las situaciones descriptas en el Art. 6º L. 16.466, adjuntando los estudios completos del referido proyecto ( Arts. 7º y 9º L.16.466).
Realización de actividades, construcciones u obras que no hubieren obtenido la autorización prevista en la L. 16.466, en cuyo caso los titulares de las mismas así como los técnicos intervinientes en su ejecución y dirección, serán solidariamente responsables de los perjuicios ocasionados ( Art. 11º L.16.466).
Apartamiento de las normas contenidas en los antecedentes que hayan dado mérito a la aprobación de las actividades, construcciones u obras previstas en la L. 16.466, en cuyo caso los titulares de las mismas así como los técnicos intervinientes en su ejecución y dirección, serán solidariamente responsables por los perjuicios ocasionados.
Proteger el medio ambiente, realizando las acciones y observando las conductas que de modo positivo se declaran de interés general, de conformidad con el Art. 47 de la Carta, por el Art. 1º de la L. 17.28325.
Inferir al medio ambiente toda pérdida, disminución o detrimento significativo, conducta configurativa del daño ambiental definida legalmente ( Art. 3º LGPA, in fine).
Propiciar un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, protegiendo al ambiente, como contenido del deber "fundamental" ( el calificativo aparece, ahora, aquí) del Estado y de las Entidades Públicas en general ( Art. 4º LGPA).
Recuperar o exigir que sea recuperado el ambiente deteriorado, como factor del modelo de desarrollo sostenible, como contenido del deber del Estado y de las Entidades Públicas en general ( Art. 4º LGPA).
El Art. 6º , en sede de Clasificación de proyectos, incorpora una consagración explícita de la facultad del MVOTMA para condicionar la ejecución de los proyectos clasificados como A "a la introducción de modificaciones...o a la adopción de medidas de prevención o mitigación que sean necesarias para mantener la categoría". Esta disposición es seguida luego, por una armónica modificación en el inc. 2º del Art. 8º ("Consecuencias" de la ratificación o rectificación por la Autoridad Ambiental de la clasificación propuesta por el interesado para el proyecto), según la cual "Cuando el proyecto fuera clasificado en la Categoría "A", se procederá a otorgar la Autorización Ambiental Previa, sin más trámite, sin perjuicio de la imposición de condiciones para el mantenimiento de la clasificación, según lo previsto en el artículo 6º".
En el mismo Art. 6º se impone a la Administración el deber de definir, en la resolución que clasifica un proyecto en la categoría B, el alcance del estudio de impacto ambiental. Corresponde recordar que, en el ya citado trabajo sobre el tema, Cousillas, al analizar las diferentes etapas del procedimiento de EIA, en plano doctrinario, identificó la etapa de "scoping" o delimitación concepto técnico pertinente, en términos generales, para interpretar el sentido del nuevo deber que la modificación impone a la Administración. Dice textualmente que: "En esta etapa el organismo competente debe delimitar, mediante el dictado de un acto administrativo, el alcance del EIA" y , agrega, que puede ser desarrollada conjuntamente con la etapa de clasificación o screening y que como "Raramente el alcance del EIA se encuentra tasado legalmente...en la mayor parte de los casos el scoping se fundamenta en un análisis estimativo por la administración; basándose en la información aportada por el proponente o en la "evaluación ambiental inicial o rápida" que se le hubiere requerido conforme a lo expuesto en la etapa anterior", de clasificación. El mismo autor recuerda, respecto del alcance del EIA el Principio 3 de las Metas y Principios sobre EIA del PNUMA que resulta muy esclarecedor en este sentido: " En el proceso de EIA deben identificarse y estudiarse las cuestiones ambientales pertinentes que sean importantes. En su caso se debe hacer todo lo posible para identificar estas cuestiones en una fase temprana del proceso".
El inciso final del Art. 6º faculta a la Administración a rechazar, previa vista del interesado, la "comunicación del proyecto", cuando no cumpliere los requisitos aplicables a la misma o cuando el proyecto planteara actividades prohibidas por la legislación nacional. Algunas apreciaciones críticas se imponen en esta disposición de indudable importancia por sus potenciales efectos prácticos en la gestión de Autorizaciones Ambientales.
La redacción no es feliz.
No lo es, primero, porque no se entiende cómo puede ser facultativo del MVOTMA - y no un deber del mismo - rechazar la comunicación de un proyecto relativo a actividades ilícitas ("actividades prohibidas por la legislación nacional"). La competencia del Ministerio, en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, está delimitada por lo normado en el Art. 6º de la L. 16.466 (incluida la apertura implicada en el literal m) del mismo) y Art. 2º del Reglamento. En mérito a ello, correctamente, el Art. 4º ( intitulado: Comunicación del proyecto) dispone: "El interesado en la realización de alguna de las actividades, construcciones u obras sujetas a Autorización Ambiental Previa, según lo dispuesto en el artículo segundo, deberá comunicar el proyecto..." ( El subrayado es nuestro). Lo que no está incluido en el ámbito del listado, no está sujeto a AAP y, por tanto, se encuentra regido por el Art. 10º constitucional. Y en cuanto sean acciones privadas de las personas, estarán exentas de la autoridad de los magistrados si de ningún modo atacan el orden público ni perjudican a un tercero y prohibidas en caso contrario, lo que debe tenerse muy presente, en materia ambiental, pues el orden publico ecológico o ambiental, o la dimensión ambiental ecológica del orden publico, ha sido definida y delimitada en el juego sistemático de los Arts. 47 de la Carta ( interpretado en clave lógico-sistemático- teleológica y a la luz del principio de libertad, Art. 10º, recién aludido, que es la regla de oro fundamental de la responsabilidad jurídica y hasta de los límites de legitimidad del orden jurídico en sí mismo considerado) y Capítulo I de lGPA, especialmente Art. 1º . Como puede apreciarse, de todo lo que viene de decirse, como el régimen de responsabilidad en Derecho Ambiental es esencialmente preventivo y precautorio, la EIA cumple un rol fundamental, como instrumento y como materia regulada en este campo. El Derecho de daños ambientales y la responsabilidad ambiental" civil, se estructura, en nuestro derecho positivo, con un vértice que es el Art. 47, norma que
En segundo lugar, tampoco es feliz, en cuanto faculta a la Administración, a rechazar un proyecto porque no cumpliere los requisitos aplicables a la etapa de comunicación del proyecto en el procedimiento para el dictado de la AAP. Y ello porque aún cuando se comparte plenamente que el "procedimiento previsto en la ley 16.466 para la EIA, tiene el carácter de autónomo (típicamente ambiental) y concentrado"26, el mismo está alcanzado, en cuanto procedimiento especial o técnico, por lo principios generales de actuación administrativa consagrados, en el Libro I, Sección I, Título Único, Arts. 1 y ss, especialmente Art. 9º del D. 500/991. Por el principio de informalismo a favor del administrado, la Administración en principio deberá discernir si los requisitos no cumplidos revisten la calidad de exigencias formales esenciales y que no puedan ser cumplidas posteriormente, para ejercer la facultad de rechazar la comunicación. Desde luego que la previa vista acerca un decisivo elemento de garantía para el control, pero ello no exime a la Administración de ajustarse a las normas generales de actuación administrativa.
El Art. 8º , en sede de regulación de las consecuencias, obliga al MVOTMA a comunicar el certificado de clasificación ambiental, además de los organismos con competencia sectorial en la materia principal del proyecto y a la Intendencia respectiva, a la Junta Departamental del departamento en que el que se localizará el emprendimiento.
El Capítulo III (De la solicitud de Autorización Ambiental Previa), regula esta etapa del procedimiento, partiendo de la base de que los proyectos que siguen adelante, luego de la comunicación, son, obviamente, los clasificados en las categorías B o C. Las modificaciones atienden, en el Art. 9º a simplificar la redacción anterior, armonizándola mejor con el Art. 10º así como la exigencia de la presentación impresa y en formato digital en tres juegos de documentos.
El Art. 10º , precisamente regulando "Los documento del proyecto", presenta dos innovaciones destacables.
En lo que a la descripción de las distintas actividades previstas en el proyecto, se refiere, se incorporan los insumos y emisiones, requiriéndose que la descripción se realice para todas las fases del proyecto (textualmente identificadas como construcción, operación y abandono) y tanto para las actividades directas como "derivadas" ( sic).
Reglamenta, además, la cuestión del secreto industrial o comercial, que el Art. 15º de la L. 16.466 previó. En la ley, la regulación se refiere a la protección de reserva a "informaciones" que puedan configurar secreto industrial y comercial del "responsable de proyecto", no especificando ese texto a quien corresponde calificar la mencionada potencialidad. La reglamentación vigente alude a "aquella parte del proyecto" lo que puede ser diferente y más extenso que "las informaciones....del responsable del proyecto" y eventualmente comprender aspectos completamente ajenos al responsable o titular o provenir o pertenecer a otras personas. El Reglamento opta por otorgar al "interesado" la iniciativa, bien amplia, de incluir, en un documento separado de los documentos del proyecto, aquella parte que considere que constituye secreto industrial o comercial. Luego la DINAMA resolverá sobre la pertinencia de tratar la información presentada en el documento separado como secreto. Pertinente es, según la Real Academia Española, lo perteneciente a una cosa y también lo que viene a propósito o, en acepción forense, lo conducente o concerniente al pleito. Tal como está redactada la norma reglamentaria, puede llevar a confundir el objeto o referente empírico con que debe confrontarse la información presentada para saber si pertenece o viene a propósito o es conducente a ella, calificarla se secreto. Pues está claro que la pertinencia tiene que ver con la información presentada, en sí misma y no con el procedimiento de solicitud de AAP; o sea, la Administración tiene que emitir un juicio objetivo sobre la materialidad de la información y concluir si pertenece a esa información la nota de secreto. No corresponde que se emita un juicio sobre si el secreto pertenece o viene a propósito del "tratamiento" de la información, pues se entraría en un terreno se subjetividad y conveniencia que evade lo que supone la ley y puede lesionar el derecho del público a la información ambiental (siempre presente, pero ahora textualmente consagrado en la Carta con la "reforma del agua"). El tratamiento como secreto o no de la información presentada, materia de la resolución de la DINAMA, será una consecuencia del juicio objetivo sobre la misma. Desde luego que esa Resolución de DINAMA puede impugnarse con los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, por quien se sienta perjudicado en su interés directo, personal y legítimo o en sus derechos. Va de suyo que adherimos a las posiciones más amplias en este sentido y que, como derivación de la consagración constitucional del derecho a participar en la protección ambiental, que se deriva, a su vez, de la obligación de proteger el medio ambiente, toda persona puede interponer los recursos, más allá del interesado. Seguramente será conveniente, publicar en el Diario Oficial estas Resoluciones. Dice el Art. 10º, in fine, que la "información finalmente mantenida en reserva en mérito a ello, deberá ser la mínima posible y su exclusión no deberá impedir la comprensión del proyecto".
En el Art. 12 ("Contenido del Estudio de Impacto Ambiental"), manteniendo la autonomía documental del EsIA respecto de los documentos del proyecto, presenta pocas variantes, siendo de destacar la inclusión del vocablo aire en la exigencia de descripción de las características del "medio físico" del "entorno" ( lit a) de la Parte I) y del vocablo salud en la correspondiente al "medio antrópico". Al final, este artículo reitera lo dispuesto, en al Art. 10º sobre secreto industrial o comercial, aplicado al EsIA.
El Capítulo IV, sobre "Tramitación de la Solicitud de Autorización Ambiental Previa", a cuya sede se trasladó la regulación del Informe Ambiental Resumen, que antes estaba en el Capítulo anterior, comienza ahora en el Art. 13º ("Control de admisibilidad y asesoramiento") que agrega una frase al final de inciso primero, por la cual se impone que la exigencia del Informe Ambiental Resumen se ritualice a través de una vista que se conferirá una vez que la DINAMA verifique si la solicitud de AAP contiene la información requerida. Ese mismo artículo reitera, en un inciso final agregado, lo establecido respecto de la etapa de comunicación del proyecto en el inciso final del Art. 6º , ya comentado.
El Art. 14º actual, denominado "Informe Ambiental resumen", regula lo relativo a este documento que ahora se presenta no sólo por separado sino en oportunidad distinta y posterior a los documentos del proyecto y al EsIA, como se dijo antes. Dada esa discontinuidad temporal, al texto del antiguo Artículo 13, se indica ahora que dicho Informe deberá contener en forma suscinta la información recurrida en el Art. 9º, "con las correcciones y complementaciones que se hubieran realizado en la tramitación".
El Art. 15º sobre la etapa de puesta de manifiesto, agrega una tercera publicación a las ya previstas en el Diario Oficial y en uno de circulación nacional, "en un diario de la localidad más cercana al emplazamiento del emprendimiento", incorporándose asimismo que, excepto del correspondiente al Diario Oficial "los avisos deberán ser publicados con un tamaño mínimo de 7 centímetros por dos columnas".
El Art. 16º ( "Audiencia Pública") la vuelve preceptiva, obligatoria, para todos los proyectos que se hubiesen clasificado en la categoría C, sin admitir excepciones y por la sóla circunstancia de la clasificación, de dónde, sustancialmente, la Audiencia Pública, instrumento de participación y control públicos, deviene otra consecuencia que debe agregarse a las previstas en el inciso final del Art. 8º . Dice el reglamento que "...En todo otro caso podrá disponerla, considerando las repercusiones de orden cultural, social o ambiental del proyecto". Verdaderamente ese todo otro caso, sólo puede verificarse respecto de proyectos categoría B, ya que, en estricto derecho, los categorizados como A, no transitan por la tramitación de la solicitud de AAP, ya que ésta se le concede "sin más trámite" que la clasificación.
El Art. 17º relativo a la "Resolución", incorpora el que resulta ser su actual quinto ( y penúltimo) inciso según el cual "...la resolución que otorgue la Autorización Ambiental Previa deberá incluir plazos de vigencia a criterio de la Administración. También se introdujo otra modificación que ajusta el texto correctamente en términos jusadministrativos: se cambia la palabra rechazar por negar cuando la Administración considerare que del proyecto se derivarían impactos ambientales residuales negativos no admisibles.
El Art. 18º cambia el plazo de 150 a 120 días para el pronunciamiento sobre la solicitud de AAP. Esta modificación había sido consagrada en el D. 270/003 de 3 de julio de 2003, que se deroga por el Art. 34 del Reglamento (D. 349/005).
El Art. 19º ("Profesionales intervinientes"), amplía la prohibición de intervenir y suscribir la propuesta de clasificación, el EsIA y el Informe Ambiental Resumen a quienes desempeñen funciones asimilables a la de los funcionarios del MVOTMA y de los organismos públicos que soliciten AAP o que deban decidir en otras autorizaciones que directamente requiera el proyecto., exceptuando a los funcionarios "de los organismos públicos titulares de un proyecto incluido en el Art. 2º del presente, respecto de la comunicación del mismo al amparo del Art. 4º".
El Capítulo V regula uno de los nuevos institutos ambientales, que bajo la denominación de Autorizaciones Ambientales, incorpora este Decreto 439/005, en el caso, denominado "Viabilidad ambiental de la localización". El Capítulo se desarrolla tomando en cuenta, el esquema de procedimiento de la AAP, establecido en los artículos y capítulos anteriores y realizando las modificaciones y ajustes al procedimiento que se crea. El Art. 20º ( denominado "Especialidades de la comunicación"), delimita el ámbito de la Declaración de Viabilidad que se crea a las siguientes actividades, construcciones u obras enumeradas en el Art. 2º :
Construcción de terminales de trasvase de petróleo o productos químicos (num. 6)
Construcción de plantas de tratamiento y disposición final de residuos tóxicos y peligrosos ( num. 9)
Instalación de plantas para el tratamiento de residuos sólidos y la apertura de sitios de disposición final de los mismos o la ampliación de los existentes, cuando su capacidad sea mayor o igual a 10 (diez) toneladas/día. Se exceptúa la ampliación de sitios de disposición final de residuos sólidos dentro de los 3 (tres) primeros años de vigencia, siempre que la suma de las ampliaciones del respectivo sitio no aumenten su capacidad actual en más del 50 % (cincuenta por ciento)( num. 10)
Construcción de plantas de tratamiento de líquidos cloacales diseñada para servir a más de 10.000 (diez mil) habitantes (num.11)
Construcción de plantas de tratamiento de líquidos y/o Iodos de evacuación barométrica o ampliación de las existentes (num.12)
Construcción de usinas de generación de electricidad de más de 10 (diez) Megavatios, cualquiera sea su fuente primaria, así como la remodelación de las existentes, cuando implique un aumento en la capacidad de generación o el cambio de la fuente primaria utilizada (num.16)
Construcción de usinas de producción y transformación de energía nuclear, sin perjuicio de lo establecido por el artículo 215 de la Ley Nº 16.226, de 29 de octubre de 1991(num. 17)
Construcción de unidades o complejos industriales o agroindustriales, o puesta en funcionamiento de unidades que no hubieren operado continuadamente por un período ininterrumpido de más de 2 (dos) años, que presenten alguna de las siguientes características:
La Dirección Nacional de Medio Ambiente determinará a estos efectos, el listado de los productos y mercaderías peligrosas, pudiendo establecer cantidades o capacidades específicas (num.19)
Instalación de depósitos de sustancias o mercaderías peligrosas, realicen o no fraccionamiento de las mismas. El listado de tales sustancias y mercaderías será determinado por la Dirección Nacional de Medio Ambiente, la que podrá establecer cantidades o capacidades específicas (num.20)
Construcción de terminales públicas de carga y descarga y de terminales de pasajeros (num.21).
Construcción de ampliación de zonas francas y parques industriales (num.22)
Construcción de complejos turísticos y recreativos (num.23)
Instalación de cementerios, sean públicos o privados (num.32)27.
Los interesados en la realización de alguna de las actividades enunciadas deberán comunicar su intención a la DINAMA, lo antes posible en el proceso de formulación del respectivo proyecto, con constancia de haber presentado copia de la misma ante la o las Intendencias de emplazamiento del proyecto. Continúa diciendo el Art. 20º que:
Dicha comunicación deberá realizarse en la forma establecida en el artículo 4°, con las siguientes especialidades:
El Art. 21º formula regulaciones en materia de plazos expresando que: Respecto de las actividades, construcciones u obras previstas en el artículo anterior, el plazo de clasificación establecido en el artículo 6° será de 40 (cuarenta) días hábiles, contados a partir de la presentación de la comunicación del proyecto a la Dirección Nacional de Medio Ambiente.
a) La comunicación será puesta de manifiesto en las oficinas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del presente decreto.
El plazo de manifiesto en este caso será de 10 (diez) día hábiles, contados a partir del día inmediato siguiente al de la última publicación.
b) Las Intendencias a las que refiere el inciso primero de este artículo, podrán expedirse sobre el estudio y las alternativas de localización presentadas. Vencido dicho término sin que las mismas se hubieran manifestado ante la Dirección Nacional de Medio Ambiente, se considerará que no existen observaciones de parte de aquellas a la localización del proyecto, de acuerdo con la normativa departamental o local aplicable.
El Art. 22º ( Declaración de viabilidad) norma el contenido de la resolución de la DINAMA y la consecuencia de la declaración de inviabilidad de una o más de las localizaciones propuestas: El certificado de clasificación ambiental correspondiente a los proyectos comprendidos en este capítulo, incluirá un declaración sobre la viabilidad ambiental, a juicio de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, de una o más de las localizaciones propuestas, así como los criterios generales de evaluación a utilizar en el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental.
El Capítulo VI titulado "De la Autorización Ambiental de Operación tiene dos artículos, el 23º y el 24º. El primero, que versa sobre "Operación y funcionamiento" sujeta a la obtención de la Autorización Ambiental de Operación y su renovación cada tres años, salvo que se introduzcan modificaciones, reformas o ampliaciones significativas, según se establece, a las actividades, construcciones u obras comprendidas en los numerales:
5) Construcción de nuevos puertos, tanto comerciales como deportivos o remodelaciones de los existentes donde existan modificaciones de las estructuras de mar, ya sean escolleras, diques, muelles u obras que impliquen ganar tierra al mar
6) Construcción de terminales de trasvase de petróleo o productos químicos
10) Instalación de plantas para el tratamiento de residuos sólidos y la apertura de sitios de disposición final de los mismos o la ampliación de los existentes, cuando su capacidad sea mayor o igual a 10 (diez) toneladas/día. Se exceptúa la ampliación de sitios de disposición final de residuos sólidos dentro de los 3 (tres) primeros años de vigencia de este decreto, siempre que la suma de las ampliaciones del respectivo sitio no aumenten su capacidad actual en más del 50 % (cincuenta por ciento).
11) Construcción de plantas de tratamiento de líquidos cloacales diseñada para servir a más de 10.000 (diez mil) habitantes.
12) Construcción de plantas de tratamiento de líquidos y/o Iodos de evacuación barométrica o ampliación de las existentes.
13) Extracción de minerales a cualquier título, cuando implique la apertura de minas (a cielo abierto, subterráneas o subacuáticas), la realización de nuevas perforaciones o el reinicio de la explotación de minas (a cielo abierto, subterráneas o subacuáticas) o perforaciones que hubieran sido abandonadas y cuya autorización original no hubiera estado sujeta a evaluación del impacto ambiental. Se exceptúa la extracción de materiales de la Clase IV prevista en el artículo 7º del Código de Minería (Decreto - Ley N° 15.242, de 8 de enero de 1981), cuando se realice en álveos de dominio público, o, cuando se extraiga menos de 500 (quinientos) metros cúbicos semestrales de la faja de dominio público de rutas nacionales o departamentales, así como de canteras destinadas a obra pública bajo administración directa de organismos oficiales
15) Explotación de combustibles fósiles cualquiera sea su método de extracción.
16) Construcción de usinas de generación de electricidad de más de 10 (diez) Megavatios, cualquiera sea su fuente primaria, así como la remodelación de las existentes, cuando implique un aumento en la capacidad de generación o el cambio de la fuente primaria utilizada.
17) Construcción de usinas de producción y transformación de energía nuclear, sin perjuicio de lo establecido por el artículo 215 de la Ley Nº 16.226, de 29 de octubre de 1991
19) Construcción de unidades o complejos industriales o agroindustriales, o puesta en funcionamiento de unidades que no hubieren operado continuadamente por un período ininterrumpido de más de 2 (dos) años, que presenten alguna de las siguientes características:
20) Instalación de depósitos de sustancias o mercaderías peligrosas, realicen o no fraccionamiento de las mismas. El listado de tales sustancias y mercaderías será determinado por la Dirección Nacional de Medio Ambiente, la que podrá establecer cantidades o capacidades específicas.
21) Construcción de terminales públicas de carga y descarga y de terminales de pasajeros.
22) Construcción de ampliación de zonas francas y parques industriales.
23) Construcción de complejos turísticos y recreativos. 28
El Art. 24º (Otorgamiento y renovación) dispone: La Autorización Ambiental de Operación será otorgada inicialmente por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, una vez constado el cumplimiento de las condiciones previstas en la Autorización Ambiental Previa respectiva, el proyecto y el Estudio de Impacto Ambiental.
El Capítulo VII que se titula : "De la Autorización Ambiental Especial" contiene dos artículos, 25º y 26º. El primero de los citados, explicita que el instituto arraiga en lo dispuesto por el Art. 17º L.16.466 que dispone: El Poder Ejecutivo podrá declarar objeto de estudio de impacto ambiental y disponer su realización por los responsables a aquellas industrias, obras o actividades, construcciones u obras existentes que produzcan alteraciones o emisiones contaminadas al medio ambiente, con la finalidad de aplicar en ellas las medidas paliativas de los efectos nocivos que pudieran ocasionar.
Las actividades que se declaran objeto de estudio ambiental y autorización especial, siempre que hubieran sido construidas, autorizadas o puestas en operación sin haber requerido AAP, según el mencionado Art. 25º son:
a) Las unidades o complejos industriales o agroindustriales en operación a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, que de cualquier forma ampliaran sus instalaciones o su capacidad productiva y que por sus características anteriores o las resultantes de la ampliación, quedarán comprendidas en cualquiera de las previstas para el numeral 19 del artículo 2°.
Tales ampliaciones podrán ser ejecutadas bajo responsabilidad del titular, aun encontrándose en trámite la autorización referida, siempre que el proyecto de ampliación hubiera sido comunicado a la Dirección Nacional de Medio Ambiente, con por los menos 30 (treinta) días de anticipación a la fecha prevista para el comienzo de las obras.
b) Las unidades o complejos industriales o agroindustriales en operación a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, que presentaran cualquiera de las características previstas para el numeral 19 del artículo 2°.
El Art. 26º ( "Requisitos y tramitación") manteniendo la estrategia maestra del Reglamento, que instituye al trámite de AAP en procedimiento modelo, dispone textualmente:
A los efectos de la realización del estudio ambiental y de la tramitación de la autorización especial a la que refiere este capítulo, serán de aplicación las disposiciones de este decreto en lo compatible.
Lo dispuesto en este capítulo es sin perjuicio de la aplicación de las medidas previstas en el artículo 14 de la Ley No. 17.283 de 28 de noviembre de 2000 y demás atribuciones del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
El Artículo 14º (nomen iuris Medidas complementarias) de la L. 17.283 dice: Para asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley y en las demás normas de protección del ambiente, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá:
A) Dictar los actos administrativos y realizar las operaciones materiales para prevenir, impedir, disminuir, vigilar y corregir la depredación, destrucción, contaminación o el riesgo de afectación del ambiente. B)Imponer el tratamiento de los desechos o de las emisiones, cualquiera sea su fuente, así como el automonitoreo de los mismos por los propios generadores. C) Exigir la constitución de garantía real o personal suficiente a juicio de la Administración, por el fiel cumplimiento de las obligaciones derivadas de las normas de protección ambiental o por los daños que al ambiente o a terceros eventualmente se pudiera causar. D) Disponer la suspensión preventiva de la actividad presuntamente peligrosa, mientras se realicen las investigaciones para constatarla o los estudios o trabajos dirigidos a analizar o impedir la contaminación o afectación ambiental. E) Adoptar medidas cautelares de intervención de los objetos o del producto de la actividad presuntamente ilícita y constituir secuestro administrativo si así lo considera necesario, cuando según la naturaleza de la infracción pudiera dar lugar al decomiso de los mismos.
El Capítulo VIII lleva por título "Otras disposiciones"29 abarcando los artículos 27º a 35º.
En lo que importa de dicho Capítulo, el Art. 27º ( "Del registro"), agrega a la información incluida en el registro30 que debe llevar el MVOTMA, los Informes Ambientales Resumen y las resoluciones que otorguen autorizaciones. En el inciso final de ese artículo se elimina la mención a la obligación del Ministerio de establecer la fecha precisa de su puesta en funcionamiento y en su lugar se dispone: así como podrá disponer su accesibilidad por medios electrónicos, salvo respecto de aquella información que hubiera sido declarada reservada según lo previsto en este decreto y normas concordantes.
Corresponde precisar que se elimina, tal vez por considerar que la materia está comprendida en la referencia a características operativas o accesibilidad, la regulación contenida en el anterior Artículo 22 sobre consultas al registro, que consagraba la potestad de cualquier interesado de solicitar información registral. Naturalmente que la eliminación del texto aludido, no implica eliminación del derecho.
El Art. 28º sobre "Otros estudios", aclara que los estudios o cualquier evaluación, de similares características, realizada por organismos públicos, son las relativas a actividades, construcciones u obras no incluidas en el Art. 2º del Reglamento.
El Art. 29º, seguido de los Arts. 30º y 31º, regulan el derecho sancionatorio especial, que antes estaba escuetamente regulado en el Art. 23º, que actualmente da contenido, esencialmente, con otro nomen iuris, al actual Artículo 31º, sobre la base de remisiones a lo previsto en el Art. 6º de la ley 16.112; 435 de la L. 16.170 y 4º de la ley 16.466. Esas remisiones se mantienen y se agregan otras, pero la regulación es más extensa y detallada en lo específico: Art. 29º (Incumplimiento y sanciones). Las infracciones a las disposiciones del presente decreto, serán sancionadas por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, según lo establecido en el artículo 6° de la Ley N° 16.112, de 30 de mayo de 1990, y, en el artículo 15 de la Ley No. 17. 283 de 28 de noviembre de 2000.
a) Ejecutar cualquiera de las actividades, construcciones u obras incluidas en el artículo 2º del presente decreto, sin contar con la Autorización Ambiental Previa, cuando el proyecto correspondiente pudiera ser clasificado en las categorías "B" ó "C" del artículo 5°.
b) Operar, poner en funcionamiento o librar al uso, las actividades, construcciones u obras previstas en el artículo 23 del presente decreto, sin haber solicitado la Autorización Ambiental de Operación.
c) Ejecutar las actividades o ampliaciones previstas en el artículo 25 del presente decreto, sin haber solicitado la Autorización Ambiental Especial.
d) Omitir información ambiental o presentar información falsa o incorrecta, en la comunicación del proyecto o en las solicitudes correspondientes de las autorizaciones previstas en este decreto, incluyendo los documentos que las componen.
e) Incumplir las condiciones previstas en las autorizaciones dispuestas en virtud del presente afectando o poniendo en riesgo el ambiente, incluyendo la salud humana.
f) Incumplir los monitoreos o las garantías establecidas por la Administración.
g) Obstaculizar la labor de contralor de la Dirección Nacional de Medio Ambiente.
El Art. 15º de la LGPA dice: "(Sanciones).- Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 60 de la Ley No. 16.112 de 30 de mayo de 1990, en los artículos 453 y 455 de la Ley No. 16.170 de 28 de diciembre de 1990 y en el artículo 4º de La Ley No. 16.466 de 19 de enero de 1994, cuando corresponda la imposición de sanciones por infracción a las normas de protección del ambiente, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá:
A) Sancionar con apercibimiento cuando el infractor carezca de antecedentes en la comisión de infracciones de la misma o similar naturaleza y éstas sean consideradas como leves. B) En forma acumulativa con otras sanciones que correspondiera, cuando se trate de infracciones que no sean consideradas leves, proceder a la difusión pública de la resolución sancionatoria, la cual será a costa del infractor cuando se realice a través de la publicación en dos diarios de circulación nacional y uno del departamento donde se cometió la infracción. C) En forma acumulativa con otras sanciones que correspondiera, cuando se trate de infracciones que no sean consideradas leves, proceder al decomiso de los objetos o del producto de la actividad ilícita, así como de los vehículos, naves, aeronaves, instrumentos y dispositivos directamente vinculados a la comisión de la infracción o al tránsito de los objetos o productos, sin que resulte relevante el titular de la propiedad de los mismos.
Cuando los decomisos efectivos resulten imposibles, se procederá al decomiso ficto a valores de plaza al momento de constatarse la infracción. D) Cuando se trate de infracciones que sean consideradas graves o de infractores reincidentes o continuados, disponer la suspensión hasta por ciento ochenta días de los registros, habilitaciones, autorizaciones o permisos de su competencia para el ejercicio de la actividad respectiva. Además de las sanciones que correspondieran, cuando se trate de infracciones cometidas por entidades públicas, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente dará cuenta de la infracción al Poder Ejecutivo y a la Asamblea General."
El Art. 30º regula materia de multas disponiendo: Las multas que corresponda imponer por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, como consecuencia de infracciones al presente decreto, serán aplicadas según los siguientes criterios:
a) Infracciones consideradas leves, entre 10 (diez) y 1000 (un mil) UR (unidades reajustables).
b) Por la primera infracción considerada grave entre, 200 (doscientas) y 3500 (tres mil quinientas) UR (unidades reajustables).
c) Por la segunda y subsiguientes infracciones consideradas graves entre, 300 (trescientas) y 5000 (cinco mil) UR (unidades reajustables).
Sin perjuicio de lo dispuesto en estos artículos, el Artículo 31º, que lleva como nomen iuris "Otras medidas", habilita a adoptar las medidas complementarias previstas en el Art. 14º de la Ley No. 17.283, ya antes mencionado en sede de Autorización Ambiental Especial así como de las facultades conferidas por el artículo 435 de la Ley Nº 16.170, de 28 de diciembre de 1990 y artículo 4° de la Ley Nº 16.466, de 19 de enero de 1994.
Reiterando lo que estaba dispuesto en el inciso final del Art. 23º del D. 435/994, este mismo artículo 31º termina disponiendo: Cuando corresponda, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, revocará la autorización que se hubiera otorgado
Finalmente en materia de vigencia el Art. 33º dispone: Las especialidades del régimen de viabilidad ambiental de la localización, previstas en los artículos 20 a 23 del presente reglamento, entrarán en vigencia a los 90 (noventa) días corridos y siguientes al de su publicación en el Diario Oficial.
El régimen de Autorización Ambiental Previa previsto en este decreto, salvo lo dispuesto en los artícuJos 20 a 23, entrará en vigencia a los 30 (treinta) días corridos y siguientes al de su publicación en el Diario Oficial. Hasta esa fecha, continuará siendo de aplicación el Decreto 435/994, de 21 de setiembre de 1994, modificado por el Decreto 270/003 de 3 de julio de 2003.
El Art. 34º final, deroga el D. 100/005 hasta ese momento suspendido, por 180 días por el Decreto No.119 de 21 de marzo de 2005 y, a partir de la vigencia del régimen de Autorización Ambiental Previa previsto en este reglamento, el Decreto 435/994, de 21 de setiembre de 1994 y el Decreto 270/003 de 3 de julio de 2003.
Justificación institucional del nuevo Reglamento y reflexión final Con fecha 3 de octubre de 2005, la Sra. Directora Nacional de Medio Ambiente, Ing. Agr. Alicia Torres, explicó ante la Comisión de Medio Ambiente del Senado de la República, en los siguientes términos, con los que se entiende pertinente cerrar este artículo: " El nuevo Reglamento (...) mantiene la estructura, pero introduce modificaciones a la evaluación de impacto ambiental y, por tanto, a la autorización ambiental previa que era el instrumento que teníamos hasta ahora para el acto administrativo de autorizar un emprendimiento. Crea nuevos instrumentos de gestión ambiental y mejora el régimen de sanciones que ya estaba previsto en la Ley General del Ambiente pero, además, lo aplica a estos casos y establece plazos de vigencia. ¿En qué cosas se modifica lo que era el régimen de autorización ambiental previa? Por un lado, en la ampliación y especificación del listado de proyectos ... También hay una actualización en lo que hace a los detalles, condiciones de los requerimientos y formas de actuación que tiene que hacer el emprendedor. Hay una mejora en la difusión de la información hacia la comunidad ..."
Para finalizar, si bien es imposible formular una valoración cabal de lo que apenas se está comenzando a aplicar y ello parcialmente, conviene recordar las palabras de Eduardo Astorga en "Los 7 pecados capitales de los sistemas de evaluación de impacto ambiental latinoamericanos" en www,cica.es/aliens/gimadus/astorga.html que, aunque se pueda discrepar en algún punto dan pie a la reflexión: "El desarrollo de la legislación ambiental deliberada, y en particular del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, principal instrumento de gestión ambiental preventiva, ha sufrido una serie de errores conceptuales y técnicos, comúnmente compartidos por las legislaciones latinoamericanas, así como por otros sistemas de origen continental" y señala como esos pecados: no comprensión que la EIA supone una Política Nacional previamente diseñada y normas técnicas de emisión y calidad; desarrollo asimétrico o carencia de otros instrumentos como planes de ordenación de territorio, sin los cuales la EIA pierde buena parte de su eficacia; exceso de amplitud del ámbito material; insuficiencia e indefinición de conceptos y exceso de conceptos jurídicos indeterminados; la ausencia de ventanilla única; limitación a la participación ciudadana y falta de instrumento de fiscalización y aseguramiento como auditorías y seguros.
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1 En el VISTO del Decreto No. 435/994 se denomina a esta ley: "Ley de Evaluación del Impacto Ambiental". En el Diario Oficial, cuando se la publicó, se la intituló: "Declárase de interés general, la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación". El Profesor Dr. Mateo Magariños de Mello recordaba, en sus clases que el Proyecto de ley originario, incluso, había llegado al Parlamento caratulado como "Ley de Protección del Medio Ambiente". El mencionado autor agregaba que dicha denominación no era correcta, "...por más que la finalidad última del mismo concurra a ello" y decía que de estos temas de redacción y confusiones en torno a la denominación, se desprende "que nadie entendió muy bien ni la naturaleza ni el significado del mismo".
2 En 30 de mayo de 1990 se promulgó la ley No. 16.112, de creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), que simbólicamente es entendida como la piedra fundamental de la legislación propiamente ambiental de fuente nacional, pero como se ha dicho: " sin embargo, la citada norma de creación de la doceava Secretaría de Estado, sólo le atribuía cometidos genéricos para la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de protección del medio ambiente (...) así como el contralor de las actividades públicas y privadas en el cumplimiento de las normas de protección ambiental, a través de la imposición de sanciones a los infractores...En consecuencia, no se previeron directamente instrumentos de gestión ambiental de carácter preventivo. Específicamente, hasta la aprobación de la ley 16.466 de 19 de enero de 1994, no existía en el Uruguay, legislación alguna – nacional o departamental – que impusiera con carácter general, la obligación de realizar estudios previos de evaluación de impacto ambiental" (Cfr. Marcelo Cousillas. Evaluación de Impacto Ambiental". IEEM. Montevideo, 1994, págs. 81-82).
3 DINAMA es la sigla de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, Unidad Ejecutora dependiente del MVOTMA.
4 El Poder Ejecutivo había dictado el Decreto No. 379/002 28 de setiembre de 2002 en cuya parte expositiva se dispuso: "VISTO : La normativa vigente en materia de promoción y protección de las inversiones que se realicen en el territorio nacional y lo dispuesto por los artículos 18, 24, 58 7 59 de la Ley 17.555 del 19 de setiembre del 2002.RESULTANDO: I) Que se constató que la dispersión en la gestión de los trámites necesarios para la obtención de los beneficios fiscales por parte del Poder Ejecutivo, cuando involucran a distintos organismos estatales o paraestatales producto de sus competencias propias, no resultaron eficientes en términos temporales, y dificultan la gestión por parte de las empresas solicitantes. II) Que el artículo 18 de la ley 17.555 comete al Poder Ejecutivo el establecimiento de mecanismos que simplifiquen la tramitación de propuestas de inversión, incluyendo la creación de un organismo coordinador de consultas y trámites, la colaboración interinstitucional y la abreviación de plazos y procedimientos...", en mérito a lo cual se decretó que: "ART. 4º.-En los proyectos de inversión que requieran la Autorización Ambiental Previa establecida por el artículo 2 del Decreto No. 435/994, de 21 de setiembre de 1994, el plazo establecido en el artículo 18 del referido Decreto, será de 120 días corridos. Vencido el plazo, sin que mediare resolución expresa y fundada, la solicitud de autorización se reputará como aprobada". Este Decreto confería al Ministerio de Turismo, ocupado, a la sazón, por quien luego fue el candidato del Partido de Gobierno al Municipio de la Capital, un rol de coordinación de inversiones, cuyo activismo en la identificación de las evidentes y costosísimas restricciones burocráticas existentes en la realidad del sector público en Uruguay, lo llevó a explayarse hasta la materia ambiental. Se planteó entonces un escenario que se reitera con persistencia en las arenas internas del Gabinete, cualquiera sea el color del gobierno: los productivistas o desarrollistas, por un lado y los que son vistos como conservacionistas, por otro, a menudo tildados de obstruccionistas. Los ejes de la discrepancia o conflicto entre los dos bandos, suelen ser abreviación del plazo para decidir y efectos otorgados al silencio (desde los desarrollistas), por un lado, y ampliación del ámbito de aplicación de la AAP y el proceso de EIA, por el otro bando. El Decreto 270, poniéndole un cierto freno al impulso del Ministro de Turismo, restauró in totum el régimen del Art. 18 del D. 435/94, al establecer en su inciso primero, in fine,(que el plazo del MVOTMA para pronunciarse sobre la solicitud de AAP) lo es "en las condiciones establecidas en el Art. 18" del Decreto 435/94, cuyo inciso final, a su vez, dispone que: "El vencimiento de dicho plazo, sin que mediare resolución expresa se reputará como denegatoria ficta de la solicitud de autorización". El cogollo del discurso de los "conservacionistas", muy en una acertada línea de sostenibilidad, se expresa tímidamente en el Considerando del Decreto 270 cuando dice. " que se estima conveniente abreviar el plazo previsto para el otorgamiento ( de la Autorización Ambiental Previa, AAP), sin desmedro de la calidad del procedimiento técnico y administrativo, de forma de dar cumplimiento a la protección ambiental prevista en el Art. 47 de la Constitución de la República".
5 El mandato que emerge, para el MVOTMA, del D. 119/005, del Consejo de Ministros, parte expositiva (CONSIDERANDO III) fue el de "poner a consideración de la COTAMA, el Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental aprobado (por el D. 100/005, subrayado nuestro). La aplicación, en vía política, del mandato, fue más ambiciosa. Y ello es positivo y muy válido.
6 A la fecha de hoy, fines de abril de 2006, , la DINAMA y/o el MVOTMA, están trabajando en todos los temas a través de grupos de trabajo, con grados de avance diferentes según cada uno de los deberes impuestos por los respectivos artículos señalados. La ficha ambiental, prevista en el lit. h) del Art. 4º aún no se está exigiendo por no haberse dictado la Resolución correspondiente.
7 Usando la expresión un tanto libremente, en el sentido de algunas corrientes doctrinarias francesas, casi como sinónimo de administración estatal y fuera de la precisión conceptual de la Cátedra Administrativista uruguaya.
8 En este sentido es interesante confrontar estos "nuevos instrumentos" del D. 349/005, que son la Viabilidad ambiental de la localización (Cap. V de este Decreto), la Autorización Ambiental de Operación (Cap. VI) y la Autorización Ambiental Especial (VII), con el artículo 7º de la ley 17.283, cuyo nomen iuris es, precisamente, el de "Instrumentos de gestión ambiental". Es evidente la amplitud terminológica de los diferentes literales de ese artículo 7º , en la que la sóla referencia a "demás normas legales y reglamentarias" (literal A), lleva a dar respaldo legal a prácticamente cualquier contenido de un Reglamento. Por este lado, esos nuevos instrumentos están implícitos en la enumeración del artículo 7º de la ley 17.283 y, en definitiva, el Reglamento del Decreto 349/005 vendría a desarrollar o ejecutar esa norma. Máxime con la igual amplitud con que termina el literal E) de dicho artículo que alude a la evaluación de impacto ambiental "y los procesos de autorización correspondientes". De aquí lo que se afirma en el texto.
9 Cfr. Cousillas, op. cit., pág. 92.
10 Respecto de la validación técnica y de opinión, el CONSIDERANDO IV), se encarga de consignar "que a este reglamento se ha llegado mediante un proceso respaldado técnicamente y con la participación de las distintas entidades y sectores involucrados, adecuándose además, a los avances constitucionales y legales en la materia." Desde luego que este "respaldo" no tiene eficacia para habilitar a la Administración a crear instrumentos. Ese respaldo tiene trascendencia política y, va de suyo, que en una actividad marcadamente heterotélica, esto es, conscientemente ordenada al cumplimiento de un fin, como es la protección jurídica del ambiente, la conveniencia y hasta la necesidad de estos apoyos, es característica del Derecho Ambiental (Cfr. Mateo Magariños de Mello. Editado y ordenado por Ricardo Gorosito Zuluaga. Medio Ambiente y Sociedad. FCU. Montevideo, 2005, p. ). La defensa de la regularidad normativa de lo actuado por la Administración al crear instrumentos de mejoramiento de la EIA, transita por otros carriles jurídicos.
11 Cfr. Cousillas, op. cit., págs.93-94.
12 Cfr. Cid Tomanik Pompeu. Autorizaçao Administrativa. Ed. Revista dos Tribunais. S. Paulo. Brasil, 1992, págs. 48 y 49, traducción del autor.
13 Cfr. Álvaro Richino. El acto de autorización frente al ejercicio de derechos. Anuario de Derecho Administrativo, IV, págs. 320/321.
14 Sin perjuicio de que en cuanto deber fundamental (previsto en la Sección II de la Carta), se impone como situación de sujeción a toda conducta jurídica relevante y por tanto, está presente en todos los cometidos estatales y en todos lo actos de generación de obligaciones por sujetos de derecho.
15 La jurisprudencia ha recurrido al criterio teleológico para juzgar el comportamiento de la Administración. Así se ha dicho (por el TCA en sentencia 221 de 22/05/1989, red. Pereira Nuñez de Balestrino, Anuario, IV, pág. 222) que: "El Poder Ejecutivo, al dictar el decreto cuestionado, ha procedido legítimamente habilitado. La Doctrina no cuestiona tal posibilidad, puesto que los llamados "Reglamentos de Ejecución" permiten – en forma constitucionalmente admitida- que por tal medio se logre hacer posible o en forma más conveniente, la aplicación o ejecución de las leyes. Se sostiene que conforme a estos reglamentos de ejecución, si bien subordinados a la ley, "la complementan regulando detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino, también, los fines que se propuso el legislador"(Sayagués, op. cit, 248)" (El subrayado es nuestro)
16 Anuario de Derecho Administrativo, T.VII, pág. 289.
17 Cfr. Enrique Sayagués Laso. Tratado de Derecho Administrativo. T.I, 4ª. Ed. Montevideo, 1974, pág. 135.
19 Id., pág. 128.
20 Conviene consignar que esta modificación se vincula, de algún modo, a un problema más general planteado por la ley 16.466. En efecto, de la interpretación de los artículos 1º y 2º de esa norma legal, surge una especificidad de nuestra legislación de evaluación de impacto ambiental y es su restricción instrumental al impacto ambiental negativo o nocivo (Cfr. Cousillas, Marcelo. Evaluación de Impacto Ambiental. IEEM. Montevideo, 1994, p. 95). La Reglamentación, no obstante, tanto en esta norma (en su redacción original, que se acentúa en la actual) como en el Art. 12, parte II, prevé la evaluación de los impactos tanto negativos como positivos. En el trabajo recién citado, Cousillas sostuvo que como consecuencia de la inclusión de la prevención del impacto negativo o nocivo en el Art. 1º de la L. 16.466, así como de los criterios que deberá utilizar el MVOTMA para denegar la autorización (Art. 16 L. 16.466), "...no debe acotarse el impacto ambiental a lo "negativo o nocivo", cuando la ley específicamente no lo califica de esa manera. Ello resulta especialmente trascendente en lo relativo a la EIA; lo que implica que al llevarse a cabo ese estudio, deberá relevarse tanto lo impactos ambientales negativos o nocivos, como los eventuales impactos positivos o de otros tipos o clases" ( p. 96). Por su parte, Magariños, en sus clases sostenía que "cuesta imaginar cuáles pueden ser los (impactos) "positivos" en un plano puramente ambiental, pero en fin..." Desde luego que este tema de los impactos negativos y positivos se vincula al tema del desarrollo sostenible, ya que el literal G) del Art. 1º L. 17.283, Ley General de Protección del Ambiente –LGPA- declara de interés general "La formulación, instrumentación y aplicación de la política nacional ambiental y de desarrollo sostenible", pero ello excede los propósitos de este artículo.
21 El acotamiento material u objetivo del campo de la realización previa de la Estudios de Impacto Ambiental (EsIA), dentro del proceso de Autorización Ambiental Previa (AAP) por el MVOTMA, viene dado en la ley por las actividades, construcciones u obras, incluidas en la ley y la reglamentación, ya por tratarse de una de las clases expresamente aludidas en los doce literales del Art. 7º L. 16.466 (según la técnica o modelo europeo de delimitación del ámbito de aplicación) o de una de las que eventualmente incluya la reglamentación por la vía del permiso o facultad conferida al PE, en vía reglamentaria, por el literal m) del mismo Art. 7º . De manera que la doctrina, desde la aprobación de la ley de EIA ( No. 16.466), fue conteste en afirmar que "según la norma solamente quedan comprendidos en el sistema legal EIA, proyectos con cierta incidencia física y no otras decisiones gubernamentales que no impliquen actividades materiales, construcciones, obras, instalaciones, como la adopción de políticas, programas o propuestas de legislación, dictado de resoluciones de autorización o reglamentaciones o la celebración de tratados y acuerdos internacionales" ( Cousillas, op. cit, págs. 101-102). Con relación al ámbito material Mantero y Cabral han sostenido que se nota una discordancia clara entre la ley y la reglamentación, siendo ésta última más restrictiva que la ley. Igualmente notaron que mientras la ley de EIA, en el acápite del Art. 6º, dice que los proyectos que se incluyen la lista que contiene, quedan sometidos a la "realización previa de un estudio de impacto ambiental", el D. 435/994 ( y, puede decirse hoy, también el vigente D. 349/005), en el acápite del Art. 2º sobre "ámbito de aplicación" dice: "Requerirán la Autorización Ambiental Previa, las actividades...". Textualmente manifiestan estos autores: " La ley (16.466) enumera las actividades que no pueden ser llevadas a cabo sin la realización previa de un estudio de impacto ambiental. Esa enumeración, si bien podría entenderse como taxativa, concluye con la indicación expresa ( Art. 6º letra m) de que también podrá exigirse el estudio previo de impacto ambiental, a otras actividades que puedan causar impacto ambiental negativo o nocivo. Se prevé también ( Art. 17) que la administración podrá declarar objeto de estudio de impacto ambiental, a industrias, construcciones, obras o actividades ya existentes así como que el Poder Ejecutivo puede decretar en cualquier momento, por resolución fundada, la suspensión de cualquier obra o actividad de las enumeradas enumeradas en el Art. 6º ( Art. 8). El procedimiento para la realización previa del estudio de impacto ambiental ha sido establecido por decreto 435-994 que flexibiliza y disminuye notoriamente las obligaciones impuestas a los administrados por la ley. En efecto: el Art. 6 de la ley establece preceptivamente, que "quedan sometidas a la realización previa de un estudio de impacto ambiental" las actividades que el mismo enumera. Sin embargo, el decreto reglamentario crea un procedimiento, en virtud del cual, determinados proyectos referidos a actividades de las enumeradas en el Art. 6 de la ley, no requerirán estudio de impacto ambiental ( Dec. 435 arts. 5y 8)"(Osvaldo Mantero de San Vicente. Daniela Cabral. Derecho Ambiental. FCU. Montevideo, 1995, págs. 31.32). Por nuestra parte acotamos, ante la crítica expuesta que la propia ley en el literal n del Art. 2º dice: "El Poder Ejecutivo reglamentará los criterios mínimos de las actividades, construcciones u obras, a partir de las cuales se deberán realizar las evaluaciones de impacto ambiental" Como es lógico, la nueva reglamentación se mantiene dentro de los límites y orientación del legislador de 1994.
22 Y ello en cuanto es obviamente discernible el trámite administrativo de autorización ambiental previa, ordenado al cumplimiento de los poderes de policía en materia ambiental ( Arts. 47 de la Constitución y 6º de la L. 16.112), al dictado de correspondientes decisiones de derecho público en dirección teleológica o finalística, de las evaluaciones de impacto ambiental. En nuestro régimen legal positivo, por aplicación del art. 7º de la ley 16.466, la ejecuciones de actividades, construcciones u obras involucradas en cualquiera de las situaciones descriptas en el Art. 6º de la misma ley, requieren la obtención de autorización ambiental previa, independientemente de los criterios mínimos que reglamentariamente el PE está autorizado por la ley a establecer a partir de los cuales se deberán realizar las evaluaciones de impacto ambiental (lit. n del art. 6º L. 16.466) o de los elementos básicos que necesariamente deberán contener los mismos, su forma de presentación, la tramitación y los plazos correspondientes ( Art. 18 ejusdem). Este razonamiento puede llevar a cuestionar la redacción de los artículos 1º y 1º de la versiones anteriores y actuales del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, en cuanto extrapola hacia la autorización ambiental previa, criterios mínimos que la ley, le autorizó a reglamentar para realizar evaluaciones de impacto ambiental.
23 Las "Metas y Principios de la Evaluación del Impacto Ambiental" del PNUMA (Cfr. Cousillas, Marcelo. Op. Cit., p. 121 y ss.) refieren a actividades que puedan tener efectos considerables o que afecten considerablemente al medio ambiente, como objeto de la evaluación de impacto ambiental. Está implícita en este lenguaje la recepción de las posiciones doctrinarias que rechazan que al Derecho Ambiental le interese, como materia de regulación jurídica, el denominado efecto de mínimus. Raúl Brañes, en esta línea sostuvo que: " El derecho ambiental, en tanto derecho positivo o "legislación ambiental", está constituido por el conjunto de normas jurídicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediante la generación de efectos de los que se esperan una modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos organismos....Mediante dicha definición (...) intento destacar: 1) que el derecho ambiental se ocupa de ciertas conductas humanas que pueden considerarse de interés ambiental; 2) que dichas conductas son aquellas que pueden influir en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente ( el conjunto de las variables que directa o indirectamente interactúan con los sistemas de los organismos vivos); y 3) que las mismas conductas interesan al derecho ambiental sólo en la medida en que generan efectos importantes en las condiciones que hacen posible la vida y determinan su calidad (al derecho ambienta no le interesan los efectos de mínimus) (Raúl Brañes. El desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicación. PNUMA/ORPALC. México, 2001, p.11). En la doctrina nacional, Magariños sostuvo una posición diametralmente contraria: INCLUIR MAGARIÑOS. El tema también se vincula con el concepto de impacto ambiental que, en plano dogmático, abarca no sólo las afectaciones o alteraciones negativas o nocivas al ambiente, por más que, enfatizando en el carácter tuitivo y preventivo del Derecho Ambiental, el Art. 1º de la ley 16.466, declara de interés general y nacional la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación así como la prevención del impacto ambiental negativo o nocivo.
24 Téngase presente la amplitud del ámbito material de la declaración de protección ( " cualquier tipo", sin ninguna determinación restrictiva) comparado con los términos de la Constitución, que exigen la nota de gravedad en los hechos y actos concernidos), al igual que en el Art. 3º L.16.466. Esta es una norma residual muy importante por su misma amplitud y que siendo de orden público, permite tanto en la aplicación administrativa como jurisdiccional, abarcar hipótesis que podrían no alcanzar las normas constreñidas por el concepto de gravedad o el de significación. Va de suyo que esta norma limita los derechos fundamentales pues se encarta plenamente en la previsión del Art. 7º constitucional.
25 La "conformidad" con el Art. 47 de la Constitución, a que alude el citado Art. 1º de la L. 17283, tiene en sede de dicho artículo, relación con la primera oración de dicho Art. 47. Esto es muy importante para establecer el alcance de la declaratoria de interés general. La estrategia del legislador ha sido la de profundizar las diversas, y muy amplias, dimensiones del concepto de medio ambiente, explicitándolas en los diversos numerales e incisos del art. 1º de la LGPA. Ahora bien, al hacerlo, de los diferentes numerales emergen deberes, que imponen un hacer positivo, una obligación de hacer y que, por la propia naturaleza de la protección constitucional del objeto ( "el medio ambiente") así como por el contenido de la obligación, devienen obligaciones de resultados ( " proteger la calidad de aire, del agua, del suelo y del paisaje"; "conservar la diversidad biológica y la configuración y estructura de la costa", etc.). Estos caracteres de la protección ambiental, que se enfatizan en nuestra LGPA, han estado muy presentes en las respuestas jurídicas que dentro de los diferentes sistemas jurídicos, y tanto en el orden nacional como internacional, se ha dado a la responsabilidad derivada de la contaminación o daño ambiental. En el derecho anglosajón se ha sostenido, precisamente analizando la naturaleza de las prestación o el objeto de la obligación, que la responsabilidad estricta es uno de los puntos principales de la doctrina relacionada con la contaminación en el derecho consuetudinario y ello porque la "doctrina de la responsabilidad estricta ( absoluta) ha evolucionado en los tiempos modernos en ciertos tipos de situaciones en que el daño tiene por causa una actividad que no es ilegal pero que da lugar a que se invoque la responsabilidad aun en ausencia de un alegato de negligencia o culpa. Un ejemplo conocido es la situación en que el demandado pone en peligro sus propios bienes o desarrolla una actividad legal, pero ultrapeligrosa, que termina por ocasionar daños al demandante. En tales circunstancias, según la doctrina de responsabilidad estricta, el demandado tiene la obligación de indemnizar al demandante por todos los daños que resulten naturalmente de ese peligro o de esa actividad, prescindiendo de que se descubra que el demandado ejerció el debido cuidado" (James Barros y Douglas M. Johnston. Contaminación y Derecho Internacional. La doctrina del Derecho Municial. Ed. MARYMAR. Bs. As., 1977, p.29) Es decir que se propugna en régimen de responsabilidad en que prescinde de la consideración de la actividad del deudor o comportamiento del deudor, sino el resultado. Volviendo a nuestro derecho y a las derivaciones del régimen protectorio de nivel legislativo, por otra parte, como las normas de protección, son normas de orden público, los actos jurídicos violatorios (p.ej. un contrato que imponga comportamientos depredatorios) devienen nulos y los hechos violatorios generan responsabilidad. La estrategia del Constituyente, por el contrario, fue la de establecer genéricamente, para el objeto protegido medio ambiente, la declaración de interés general. Y luego, en la segunda oración del Art. 47, establece un deber negativo, un deber de abstención, pero de todo acto de depredación , destrucción o contaminación graves. Ahora bien; si la referencia de la "conformidad" con el Art. 47 de Constitución, expresada por el Art. 1º de la L. 17. 283 se refiere a su primer oración, como sostenemos aquí, las obligaciones de proteger (proteger la calidad, conservar, reducir, prevenir, etc,. aludidas y explicitadas en los literales de ese artículo legal) tienen una amplitud mayor que el deber de abstenerse. De aquí que, sobre todo, tomando en cuenta el concepto constitucional de gravedad establecido por el inc 2º del Art. 3º de LGPA, violaría el deber de proteger, una conducta que no fuera grave porque no contraviene normas regulatorias, pero que desprotegiera, no conservara, no redujera, etc., aunque, desde luego, vista la redacción del Art. 1º de la L. 17.283, es difícil imaginar un acto de depredación, destrucción o contaminación que no sea grave. Desde luego que, sin ser pertinente profundizar demasiado en esta oportunidad, aquí estamos suponiendo que del texto Art. 47 de la Carta, se derivan directrices de máximo nivel de materia de responsabilidad civil, abarcando las dos vertiente u ordenes, la responsabilidad contractual y la responsabilidad aquiliana. En cierto modo, y desde luego sujeto la siguiente afirmación, a investigaciones más profundas que deberán practicarse en el futuro de la doctrina jusambiental y/o civilista, esas directrices dogmáticas que se derivan de la particular redacción del Art. 47; de la circunstancia que él funda el orden público ecológico; que radica la declaración de interés general de la protección ambiental en la esfera del Constituyente y no en la del legislador ordinario (como es la hipótesis normal regida por el Art. 7º constitucional) y de su pertenencia a la regulación constitucional de los bienes o valores vulnerables, como la maternidad, el trabajador, etc, pueden constituir la base de una teoría de la responsabilidad jusambiental civil que de algún modo supere, en una síntesis normativa, las tensiones o contradicciones generadas en la interpretación del sistema de responsabilidad civil en nuestro derecho. En este sentido, en el campo ambiental, seguramente asumen una perspectiva propia y una dimensión nueva, los temas clave que desarrolla Gamarra en el Tomo XX del Tratado de Derecho Civil Uruguayo (Responsabilidad Extracontractual, Vol. 2, Parte III) de la dualidad y la unidad, del monismo o dualismo de la responsabilidad civil; a las diferencias de régimen y en la carga de la prueba; a la viabilidad del cúmulo o concurso de responsabilidades; al tema, tan significativo en el empeño por superar las diferencia entre los dos ordenes, de la clasificación de las obligaciones de medio y de resultado (cuya inaplicación a la responsabilidad aquiliana es defendida por el autor citado, puesto que no se advierte razón para aplicarla, en esa sede, cuando bastaría acudir a las normas extracontractuales que consagran deberes coincidentes, siendo, además que la utilidad de la aplicación, como lo afirma cierta doctrina francesa reciente sólo serviría para señalar que, tanto en la responsabilidad contractual como extracontractual, "hay zonas de responsabilidad objetiva y subjetiva", pág. 98 del op. cit.); de la obligación de seguridad, como central en un campo que se orienta al favorecimiento de la víctima y a la traslación del daño y la recuperación del ambiente dañado íntegramente al ofensor y donde el esfuerzo político por intensificar o agravar la responsabilidad de este último trae de la mano la idea de seguro, etc.
26 Cousillas, op. cit., pág.102.
27 Debe tenerse presente que, por lo dispuesto en el Art. 32º, la enumeración de actividades, construcciones u obras, incluidas en el régimen de viabilidad ambiental, podrá ser modificado por el Poder Ejecutivo, "actuando en acuerdo del Presidente de la República con el Ministro (del MVOTMA) y el Ministro del área al que corresponda la actividad, construcción u obra que se modifica". Lo mismo se dispone respecto de la modificación de la enumeraciones relativas a la Autorización Ambiental de Operación.
28 Ver nota anterior.
29 En realidad mantiene la denominación del antiguo Capítulo V del Decreto 435/994.
30 El Registro, en su realidad actual, dista de estar operativo al acceso público, aunque la DINAMA no niega la información que posee, sino tiene una amplia disposición en ese sentido.
[*] Profesor titular de Derecho Ambiental y Ciencias Políticas en la Universidad Católica del Uruguay.
Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la UICN y Miembro del Panel de expertos en Derecho Ambiental de la Corte Permanente de Conciliación y Arbitraje de Haya.
Publicado por Sos Ecósfera en 6:03 No hay comentarios:
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