Source: http://www.konrad-fischer-info.de/8martin.htm
Timestamp: 2018-05-22 17:25:54
Document Index: 329736577

Matched Legal Cases: ['Art. 1', '§ 2', 'Art. 1', '§ 2', '§ 2', 'Art. 7', 'Art. 36', 'Art. 6', '§ 304']

Dr. Dieter Martin: Denkmalschutzrecht im Vergleich
Erfolgreich Instandsetzen
Wirtschaftlichkeit und Finanzierung am Baudenkmal
Weitere Denkmal-Fachliteratur u.a.
Dr. Dieter Martin
Bereich Management und Recht der Denkmalpflege
DENKMALSCHUTZRECHT IM VERGLEICH
ZU DEN ÄNDERUNGEN DES BAYERISCHEN DENKMALSCHUTZGESETZES IN DEN VERGANGENEN 25 JAHREN
Als das beste aller Denkmalschutzgesetze galt nicht nur in Bayern einst das bayerische Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler vom 25. Juni 1973 (DSchG). Seine Konzeption und manche seiner Formulierungen dienten anderen Bundesländern als Vorbilder; die mit der Wiedervereinigung neu oder wiedererstandenen Länder gingen aber vielfach bewußt neue Wege und scheuten auch unkonventionelle Rechtskonstruktionen und Verfahren nicht.
Nach nunmehr 25 Jahren Geltungsdauer des bayerischen Gesetzes ist eine Bilanz angebracht, welche Faktoren etwa bei den bisherigen sieben Änderungsgesetzen zum bayerischen Gesetz gewirkt haben: Die politischen Präferenzen haben in den Jahren gewechselt; schnell wechselnden Interessenlagen im öffentlichen und privaten Bereich folgen die Lobbyisten. Die Freistellung der Denkmalabbrüche von der Baugenehmigungspflicht hat den schwarzen Peter der Bauverhinderungsbehörde an die vergleichsweise schwachen Denkmalbehörden abgegeben.
Alljährlich an Vorzeigeobjekten begangene Tage des offenen Denkmals bleiben mehr lokale Ansätze. Auf nationaler deutscher Ebene hat sich aber mit erfreulicher Kraft das Deutsche Nationalkomitee für Denkmalschutz (DNK) als unentbehrlicher Mentor etabliert, ohne dessen unermüdliches Trommeln für die Belange der Denkmäler weder der hohe Standard der Bundesgesetzgebung noch die erfreuliche Ausstattung der Finanzhilfen zugunsten der neuen Länder noch der Ausbau der Steuervergünstigungen insbesondere im Einkommensteuerrecht erreicht worden wären. Hat der Bund damit die Initiative in der Kulturpolitik übernommen und die wenig handlungsfreudigen Länder überholt? Auch die Gesetzgebung der fünf neuen Länder ist gegenüber den alten auf der Überholspur. Denn gerade die "im Osten" verstärkt anzutreffenden mißlichen wirtschaftlichen Umstände haben den politischen Denkprozeß mit der Erkenntnis gesteuert, welch immenser Wirtschaftsfaktor in der Denkmalpflege und überhaupt in der Erneuerung und Modernisierung des Altbaubestandes steckt.
Das Denkmalrecht wird in unserem Rechtswegestaat vollzogen: Insbesondere die Verwaltungsgerichte wurden in zahlreichen Abbruch- und Fensterfällen angerufen; die Rechtsprechung verfolgt weitgehend klare Linien und verwendet mittlerweile einen sich formelhaft wiederholenden Kanon von rechtlichen Aussagen zur Ergänzung des oft dürren Gesetzeswortlauts zu den Genehmigungstatbeständen. Auch andere Gerichtszweige haben zu sehr denkmalfreundlichen Entscheidungen gefunden.
Schließlich haben förmliche Änderungsgesetze Rechtsbegriffe und Verwaltungsverfahren geändert.
Einzelne Rechtskonstruktionen waren und sind unpraktikabel oder werden in der Praxis nicht angewendet, wenn auch ihre Beibehaltung unverzichtbar erscheint. Andere Konstruktionen wurden durch die Rechtsprechung uminterpretiert, wie z. B. der Entschädigungsanspruch. Manche gesetzliche Definitionen sind überlebt, wie ein Vergleich mit der Terminologie neuerer Denkmalschutzgesetze zeigt. Bedauerlicher Endpunkt der damit vorgezeichneten "Entmachtung" der Denkmalschutzbehörden und des Bayerischen Landesamtes für Denkmalpflege war die Abschaffung des sogenannten Devolutiveffektes. Welch ein Rückschritt gegenüber der Rechtslage in einigen Ländern, die in weiser Vorausschau drohender Sündenfälle die Vollzugsbehörden an das Einvernehmen der Denkmalämter gebunden haben. Unschwer ist aber zu erkennen, daß den bisherigen Änderungen des Wortlauts des bayerischen Denkmalschutzgesetzes kein System zugrundeliegt.
2. "AUS VERGANGENER ZEIT"
Denkmäler sind Sachen aus vergangener Zeit; sie müssen von Menschen geschaffen sein und ihre Erhaltung muß wegen ihrer geschichtlichen, künstlerischen, städtebaulichen, wissenschaftlichen oder volkskundlichen Bedeutung ("Denkmalfähigkeit") im Interesse der Allgemeinheit liegen ("Denkmalwürdigkeit"). Diese klassische Definition des Art. 1 Abs. 1 BayDSchG ist gut verständlich, eindeutig und justitiabel; Zweifel liegen im Detail der folgenden Absätze und haben mittlerweile eine Kommentierung allein des ersten Artikels von mehr als 30 Druckseiten entstehen lassen. Dem Zuwachs an Erkenntnis in Folge von Schrifttum und Rechtsprechung der vorhergehenden zwanzig Jahre haben die ab 1990 erlassenen Denkmalschutzgesetze der neuen Bundesländer allerdings nur halbherzig Rechnung getragen. Sie haben ihre Definitionen nur zum Teil bewährten Formulierungen — meist ihrer jeweiligen westlichen Partnerländer — nachgebildet, zum Teil sind sie aber völlig neue und sogar unkonventionelle Wege gegangen. Die Abweichungen vom bayerischen Gesetzestext fordern eine kurze vergleichende Analyse heraus:
Brandenburg erwähnt in § 2 Abs. 2 die technischen Denkmäler und stellt sie heraus; im bayerischen Gesetz sind diese nur über die geschichtliche oder wissenschaftliche Bedeutung faßbar. Die Ausstattung ("Inventar") ist erfaßt, soweit sie mit einem Denkmal eine Einheit von Denkmalwert bildet (Satz 2). Gestaltete Landschaftsteile sind betont (Satz 3). Abs. 3 definiert Denkmalbereiche: Abweichend vom bayerischen Ensemble (Art. 1 Abs. 3) kommen sie auch ohne ein Einzeldenkmal aus; auf das Orts-, Platz- oder Straßenbild wird nicht abgestellt. Als Beispiele für Bereiche werden aber auch Anlagen genannt, die in Bayern als Einzeldenkmäler angesehen würden, wie einheitliche Siedlungen, Wehrbauten, Verkehrsanlagen, Produktionsstätten oder darüber hinaus Landschaftsteile sowie sogar die Umgebung dieser Bereiche (die gerade in der Praxis der grundstücksscharfen Ensembleabgrenzung durch den bayerischen Landesdenkmalrat ihren Gegenpol finden). Die ohnehin sehr weitreichende Definition Brandenburgs wird zusätzlich um Dimensionen erweitert, wenn als Denkmalbereiche auch Stadt- und Ortsgrundrisse, Stadt- und Ortsbilder, Silhouetten und Stadträume mit ihren wesentlichen Charakteristika definiert werden.
Mecklenburg-Vorpommern hat sich als Nachzügler erst im Jahr 1993 zum Erlaß eines eigenen Denkmalschutzgesetzes durchringen können (vorher galt das Gesetz der DDR).Es hat neben den gebräuchlichen Bedeutungskriterien auch die Entwicklung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen herausgestellt (§ 2 Abs. 1). Ausstattungsstücke werden erfaßt, wenn sie mit dem Baudenkmal eine Einheit von Denkmalwert bilden (§ 2 Abs. 3). Denkmalbereiche sind Gruppen von baulichen Anlagen, auch solche ohne Einzeldenkmal. Beispielhaft werden auch hier genannt Stadtgrundrisse, Silhouetten, Produktionsstätten, Straßenbeläge, prägende Objekte der Freiraumgestaltung, jeweils einschließlich der "engeren Umgebung". Einschränkend wird ausgesagt: "Mit dem Denkmalbereich wird das äußere Erscheinungsbild geschützt" (Abs. 3 letzter Satz). Die Denkmalliste ist nachrichtlich wie in Bayern. Denkmalbereiche müssen allerdings von der Unteren Denkmalschutzbehörde durch Verordnung festgelegt werden, wobei der weite Ensemblebegriff ebenso wie in Brandenburg der Praxis des Denkmalschutzes eher hinderlich sein dürfte.
Sachsens einheitlicher Begriff des Kulturdenkmals erscheint ebenfalls sehr fortschrittlich, im Vergleich zu Bayern wiederum sehr weitgehend. Z. B. sind auch alle Sachgesamtheiten wie Ensembles und Fundkomplexe, aber auch Spuren von Sachen und ihren natürlichen Grundlagen — was immer das auch sein mag — erfaßt. Zum Kulturdenkmal gehören kraft Gesetzes und ohne daß es der Erwähnung in einer Denkmalliste bedürfte auch Zubehör und Nebenanlagen wie Backofen, Scheune, Zaun und Tor. Gegenstand des Denkmalschutzes können auch Orte zu geschichtlichen Ereignissen sein (z. B. Schlachtfelder); dies geht weit über den bayerischen Begriff hinaus und reicht fast bis zu dem Anliegen, etwa das Münchener Oktoberfest unter Denkmalschutz zu stellen. Die Definition Sachsens erweitert sich schließlich sogar auf Ortsansichten, historische Landschaftsformen, Dorffluren, Haldenlandschaften (Braunkohle-Tagebau), Orte und Gegenstände zu wissenschaftlichen Anlagen oder Systemen.
Sachsen-Anhalt nennt als Baudenkmäler auch gestaltete Landschaftsteile, produktions- und verkehrsbedingte Reliefformen; Denkmalbereiche können auch Stadtgrundrisse sein, ferner Ortsbilder, Silhouetten, aber auch Einzelbauten mit ihrer Umgebung und die wiederum genannten Produktionsstätten (die in Bayern als Einzeldenkmäler erfaßt werden könnten). Beeindruckend sind hier insbesondere die Listen der archäologischen und der beweglichen Kulturdenkmäler.
Thüringen stellt als Schutzgrund unter anderem die historische Dorfbildpflege heraus. Hier begegnet auch wieder der Begriff Denkmalensemble mit der an Bayern erinnernden Besonderheit, daß diese zumindest zum Teil aus sonstigen einzelnen Kulturdenkmälern bestehen müssen.
Bei einer Analyse des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes von 1973 anhand eines Vergleiches mit den neueren Gesetzen stechen einige Punkte besonders ins Auge.
a) Ensemble
Das bayerische Gesetz weiß zur Legaldefinition des Ensembles zunächst nur abstrakt und kurz auszuführen, daß es sich um eine Mehrheit von baulichen Anlagen handeln muß. Nicht erfaßt werden damit deshalb die in anderen Ländern geschützten Silhouetten, Ortsbilder, Stadtgrundrisse, Landschaftsteile, Verkehrsanlagen (z. B. umfängliche Bahnanlagen), Produktionsstätten, Straßenbeläge, die Freiraumgestaltung, Schlachtfelder, Dorffluren (z. B. der Fall Pfeffenhausen) jeweils als solche. In Bayern gibt es aber die Möglichkeit, zumindest einheitliche Siedlungen oder Siedlungsteile, ferner Produktionsstätten, Bahnanlagen oder Straßenbeläge auch ohne Rückgriff auf den Ensemblebegriff kurzerhand als Einzeldenkmäler zu erfassen. Ungelöst bleiben in Bayern scheinbar einige Einzelfragen wie das Ensemble ohne Einzeldenkmal, Ortsbilder, Ortsgrundrisse, Silhouetten als solche, obwohl zum Teil der Umgebungsschutz herangezogen werden kann, ferner Landschaftsteile und Dorffluren.
b) Gärten: Gartenanlagen sind wohl in Erkenntnis des engen Zusammenhangs von Umwelt, Naturschutz und Denkmalpflege in den neueren Gesetzen zum Teil mit ausführlicher Wortwahl als Denkmäler definiert. Im Einzelnen werden Parks, Friedhöfe, gestaltete Freiräume, Landschaftsteile mit Pflanzen-, Frei- und Wasserflächen (Brandenburg) besonders herausgestellt. Über den dürren bayerischen Begriff lassen sich zumindest abstrakt alle Fälle erfassen, wenn auch Zweifel wegen der Denkmallandschaften wie um die Walhalla bleiben.
c) Die 50er und 60er Jahre Denkmäler aus neuerer Zeit haben bisher keinen angemessenen Stellenwert in der bayerischen Denkmalpflege, obwohl sie gerade wegen dieser Mißachtung als Denkmalgattung mehr gefährdet sind als Denkmäler früherer Epochen. 1973 konnte man sich noch darauf berufen, daß Sachen nur dann aus einer "vergangenen Zeit" stammen konnten, wenn sie mehr als fünfzig Jahre alt waren. Die Siedlungen der 20er Jahre wie die trotz ihrer geschichtlichen Bedeutung und damit verbundenen Unverzichtbarkeit in der Denkmalliste zögerlich behandelten Hinterlassenschaften der 30er Jahre glaubte man damit elegant umgehen zu können. Die Zeit ist fortgeschritten und Bayern wird heute zu tun haben, Versäumtes nicht nur hinsichtlich der Bauten der 50er Jahre nachzuholen. Die 60er Jahre warten bereits.
d) Ausstattung Der in Bayern erst 1994 eingefügte Ergänzungssatz zu beweglichen Ausstattungsstücken ist mißglückt. Zweifelsfälle etwa hinsichtlich zugekaufter Ausstattungen in Schlössern oder Kirchen lösen sich nunmehr im Sinne einer Erweiterung des gesetzlichen Schutzes. Gewünscht hätte man sich eine Formulierung, die zumindest nicht hinter den Gesetzen der neuen Bundesländer zurückbleibt und z. B. auch auf die bestehende "Einheit von Denkmalwert" (so das neue Berliner Denkmalschutzgesetz von 1995) abgestellt hätte.
Folgerungen aus diesen vergleichenden Analysen zu ziehen, wäre dem bayerischen Gesetzgeber anheimzustellen. Gezeigt haben sich letztlich nur Alterungsspuren an den gesetzlichen Formulierungen. Sie lassen behutsame Korrekturen wünschenswert erscheinen, ohne daß die Notwendigkeit zu einer umfassenden Neubestimmung des Denkmalbegriffs bestünde.
3. BODENDENKMÄLER: NICHT NUR SO ALT
Welch ein Glück für die Wissenschaft, daß 1991 der Oetzi nicht in Bayern gefunden wurde; hierzulande gäbe es keinen Denkmalschutz für ihn, weil es sich bei dem Gletschermann nicht um eine vom Menschen geschaffene Sache handelt — ein Tatbestandsmerkmal des bayerischen Gesetzes, das unter anderem Gegenstände bloßen anthropologischen Interesses vom Denkmalschutz ausschließt. Eine vergleichende Analyse der deutschen Denkmalschutzgesetze fördert aber auch noch weitere bemerkenswerte Tatsachen zur Bodendenkmalpflege zutage:
3.1 Zum Begriff des Bodendenkmals
Bereits im Ansatz unterscheiden sich die Gesetze, weil einige Länder nur opera (von Menschen geschaffene), andere auch res (sonstige Sachen) erfassen. Unterschiedlich ist die weitergehende Einbeziehung von Spuren des Lebens bis hin zu erdgeschichtlichen Aufschlüssen. Der gesetzgeberische Anknüpfungspunkt Bayerns läßt alle nicht von Menschen geschaffenen Sachen zumindest außerhalb des Schutzbereiches des Gesetzes, wie z. B. Höhlen, die Solnhofer Archäopterixe, alle Dinosaurierfunde oder einen Oetzi. Das bayerische Gesetz kennt darüber hinaus keine archäologischen Flächendenkmäler (wie Sachsen-Anhalt), keine Ensembles von Bodendenkmälern oder archäologische Reservate (wie Sachsen). In richtiger Einschätzung der ungeheuren Popularität der Archäologie sind die neuen Länder einen leserfreundlichen Weg gegangen und haben zum Teil ausführlich erläutert, was Bodendenkmäler sind.
Hervorzuheben ist Sachsen-Anhalt, das unter anderem Denkmäler in Mooren und Gewässern und einen Katalog mit über 25 Beispielen kennt. Vom Begriff her gehen weit über die bayerische Rechtslage hinaus die archäologischen Reservate Sachsens und die archäologischen Flächendenkmäler Sachsen-Anhalts; die bayerischen Grabungsschutzgebietsverordnungen (Art. 7 Abs. 2) entsprechen diesem Flächenschutz nicht.
Bemerkenswerte Einzelheiten bringen z. B.die in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen genannten bloßen Verfärbungen des Bodens, Sachgesamtheiten aus Bodendenkmälern in Niedersachsen, Überreste der Entwicklungsgeschichte der Erde in Rheinland-Pfalz, Reste von Menschen in Sachsen und Sachsen-Anhalt mit seinem Katalog, der u.a. Denkmäler der Rechtsgeschichte, Grenzverläufe und Überreste von Bauwerken nennt.
Nach einer Analyse dieser durchweg positiv einzuschätzenden Errungenschaften der anderen Länder ernüchtert ein Blick zurück auf die Definition des bayerischen Gesetzes. Die heute kaum mehr nachvollziehbare Einschränkung "in der Regel aus vor- oder frühgeschichtlicher Zeit" ist nur zum Entstehungszeitpunkt 1973 verständlich. Man wollte damals den Denkmalbegriff nicht zu sehr über den Beginn der Ottonischen Zeit (Mitte des 10. Jahrhunderts) hinaus ausweiten, um nicht Bürger und Politiker zu verschrecken. Das Gesetz ist aber auch hier — wie so oft — klüger als der Gesetzgeber und deckt alle Epochen bis zur Neuzeit und neuesten Zeit ab. Thüringen zeigt beispielhaft, wie wissenschaftlich und technisch mit Funden im KZ Buchenwald umzugehen ist, Berlin untersucht die Bunker der Reichskanzlei und Mecklenburg die Abschußrampen von Peenemünde.
3.2 Graben und Finden
Graben und Finden sind im Abschnitt III des bayerischen Gesetzes geregelt. Vorausschauend erscheint die Zurückhaltung des Gesetzes, das eigene Grabungen des Landesamtes nicht vorschreibt, sie aber ermöglicht. Grenzen stecken hierfür Personal- und Finanzausstattung, die sich aktuell erst aus dem jährlichen Haushalt ablesen läßt. Im übrigen ist das Amt auf Mitwirkung und Überwachung beschränkt. Die mittlerweile gerade bei technischen Großvorhaben und der Aufschließung von Bauflächen praktizierte Einschaltung von privaten Grabungsfirmen entspricht dieser gesetzlichen Vorgabe, die wiederum voll im derzeitigen politischen Trend zur Entstaatlichung von Aufgaben und zur Privatisierung liegt. Daß für private Ausgrabungen und Aufschließungen eine denkmalrechtliche Erlaubnis verlangt wird, entspricht internationalem Standard. Die Verfahrenspflicht umfaßt in Bayern auch das Aufspüren von Bodendenkmälern mittels Sonden wie z. B. Metalldetektoren mit dem Ziel der Ausgrabung. Das bloße Mitführen solcher Geräte und ihr Einsatz "ohne Grabungsabsicht" ist weder erlaubnispflichtig, noch verboten, noch mit Strafe bedroht. Erwogen werden sollte eine Regelung nach dem Vorbild von Rheinland-Pfalz, das die Erlaubnis bereits für Geländebegehungen mit Schatzsuchgeräten verlangt.
Mit der F i n a n z i e r u n g archäologischer Grabungen, ihrer Auswertung und restauratorischen Nachbereitung tut sich die bayerische Praxis wegen vermeintlich fehlenden exakten gesetzlichen Aussagen schwerer als die Bodendenkmalpflege anderer Bundesländer. Die sparsame Personal- und Haushaltsausstattung mußte dazu führen, phantasievoll nach Rechtskonstruktionen zur Sicherstellung eines qualifizierten Gesetzesvollzugs zu suchen. Das "Verursacherprinzip" war in Bayern im Jahre 1973 noch ein politisches Schreckwort; im Umweltrecht ist es aber heute allseits anerkannte Grundlage für Folgenbeseitigung, Schadensminderung und Finanzierung. Zwar fehlt in Bayern bis heute eine ausdrückliche Regelung im Denkmalschutzgesetz, doch kann die Kostentragungspflicht für den Verursacher oder Veranlasser relativ problemlos ohne große juristische Klimmzüge fast in jedem einzelnen Fall verbindlich begründet werden: Rechtsgrundlage hierfür ist das 1975 erlassene Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz. Nach Art. 36 kommt jeweils die Bedingung in Frage, daß ein Maßnahmeträger die denkmalpflegerischen Kosten seiner Maßnahme übernehmen muß. Über diese Transmission läßt sich die Kostentragungspflicht für sämtliche ausgelösten Kosten angefangen von Voruntersuchungen über Grabung und Auswertung bis zur fachgerechten Dokumentation den Empfängern aller Erlaubnisse, Genehmigungen, Planfeststellungen, Plangenehmigungen vom Einfamilienhaus bis zur ICE-Trasse auferlegen.
3.3 Das Eigentumsrecht an Funden
Ob der Freistaat Bayern die im Staatsgebiet gefundenen Bodendenkmäler überhaupt haben will, könnte angesichts des Fehlens eines S c h a t z r e g a l s in Bayern bezweifelt werden. Hier gilt das Bürgerliche Gesetzbuch, wonach Funde je zur Hälfte dem Grundeigentümer und dem Finder gehören. Nur über Ankauf oder Enteignung kann sich der Staat Eigentum verschaffen. Die meisten anderen Bundesländer haben sich das große oder kleine Schatzregal mit unmittelbarem Eigentumsgewinn des Staates oder anderer öffentlicher Institutionen geschaffen und damit einen unmittelbaren eigentumsrechtlichen Zugang zu den Funden. Schließlich ist auf die wenig bekannte Rechtsfolge hinzuweisen, daß Funde mit der Ausgrabung zu beweglichen Denkmälern werden, die aber mangels der hier konstitutiv wirkenden Eintragung in die Liste der beweglichen Denkmäler in Bayern bisher ausnahmslos ohne den weiteren Schutz des Denkmalschutzgesetzes sind. Baden-Württemberg ist Bayern insoweit voraus.
4. ALTE UND NEUE GRUNDSÄTZE DER DENKMALPFLEGE
Verbindliche oder auch nur anerkannte Grundsätze der Denkmalpflege, auf die z.B. Rechtsprechung und Behördenpraxis zurückgreifen könnten, haben die Landesämter für Denkmalpflege nicht entwickeln und formulieren können. Die deutschen Denkmalschutzgesetze lassen sich kritisch mehrheitlich als reines Verfahrensrecht einordnen. Denkmalbegriff und Listen als Anknüpfungsmerkmale, einige Verbote und Gebote und die reichlichen Verfahrensvorschriften zielen auf Gesetzesvollzug. Nur im Hintergrund wird das Anliegen der Erhaltung und Pflege der Kulturdenkmäler deutlich. Stiefmütterlich behandelt wird deshalb, w i e Denkmäler zu behandeln sind. So begnügt sich auch das bayerische Gesetz mit der zumindest einem Laien unverständlichen Formulierung des Versagungsgrundes: "soweit gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustandes sprechen". 1973 war dies sicher eine rechtstechnische Meisterleistung einer abstrakten Gesetzesformulierung. Noch 1992 fand das Denkmalschutzgesetz von Thüringen keine besseren Worte. Tatsächlich ist aber aus der Praxis zu konstatieren, daß in kaum einem Fall einer denkmalpflegerischen Maßnahme eine "unveränderte Beibehaltung" eines Zustandes möglich ist; denn bereits jede Neutünchung sogar mit gleicher Farbe ist eben zugleich rechtlich eindeutig eine genehmigungspflichtige Veränderung im Sinne des Gesetzes.
Darüber hinaus gibt es keine offiziellen und verbindlichen Richtlinien über die "Grundsätze des Denkmalschutzes". Erst in jüngster Zeit beginnen Gerichte, ihren Urteilen die fachlichen Postulate der Materialgerechtigkeit, der Minimierung von Eingriffen und der historischen Techniken ihren durchaus denkmalfreundlichen Urteilen zugrundezulegen. Erreicht ist damit die Verbindung zu den Grundlagenpapieren der Charta von Venedig, der Vereinigung der Landesdenkmalpfleger und des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz. Erreicht ist damit aber auch die Schwelle zur Deutung bzw. Umdeutung der oben zitierten Formulierung des Gesetzes in die Richtung eines allgemeinen Gebotes der Denkmalverträglichkeit: Maßnahmen an Denkmälern können versagt werden, wenn und soweit sie nicht denkmalverträglich sind.
Erläutern läßt sich dieses Gebot mit Stichworten der Charta von Venedig wie Wissenschaftlichkeit, interdisziplinäre Aufgabe, zerstörungsfreie Untersuchungen, Substanzschutz, Erhaltung des Kunstwerts, Erhaltung des geschichtlichen Zeugnisses, Echtheit, Originalität, keine Stileinheit, Freilegung nur im Ausnahmefall, Schonung, Bewahrung des Rahmens, der Ausstattung, der Harmonie, Translozierung nur ausnahmsweise, Restaurierung und Konservierung nur Ausnahme, Minimierung von Eingriffen, Pflege vor Eingriff, Qualitätssicherung, Verbot der Hypothese, Unterscheidbarkeit von Ergänzungen, Verbot von Verfälschungen, eingeschränkte Hinzufügungen, eingeschränkte Zulässigkeit moderner Techniken und Materialien, Trennung der Verantwortlichkeiten, Dokumentationspflichten. Eröffnet sind damit neue Wege der Argumentation insbesondere zur Verdeutlichung des denkmalpflegerischen Anliegens in fachlichen Gutachten und Stellungnahmen, die z. B. den Vollzugsbehörden der Städte und Landratsämter sowie den Eigentümern erklären müssen, warum manche Eingriffe nicht zugelassen werden oder warum bestimmte Pflegemaßnahmen nötig sind. Das moderne Denkmalschutzgesetz von Berlin formuliert vorbildlich klar, daß die Genehmigung zu erteilen ist, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt.
5. VERBOTE, SCHULD UND SÜHNE
Der Denkmalschutz gehört zum weiten Rechtsbereich von Sicherheit und Ordnung. Einige Bundesländer wie Nordrhein-Westfalen haben das ausdrücklich formuliert. Dem bayerischen Gesetzgeber von 1973 war mit Ausnahme der damaligen vielfältigen, heute allerdings weitgehend aufgegebenen Bezüge zur Bauordnung wohl auch nicht recht klar, wie das Gesetz vollzogen werden sollte. Ohne die entsprechenden Befugnisnormen des allgemeinen Sicherheits- und Polizeirechts sowie das Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsrechts kämen die Behörden etwa bei der Unterbindung von nicht erlaubten Eingriffen in Denkmäler oder beim Vollzug von Instandsetzungsanordnungen nicht weit. Damit muß aber nicht unbedingt einer "preussischen Generalklausel" das Wort geredet werden, wie sie Thüringen oder Sachsen als allgemeine Befugnisnorm für Maßnahmen aller Art zum Schutz von Kulturdenkmälern vorsehen.
Die gesetzliche Überschrift des Art. 6 BayDSchG suggeriert, in Bayern gäbe es ein generelles Veränderungsverbot für Baudenkmäler, ihre Umgebung und ihre Ausstattung. Ein solches Verbot gibt es nicht, der Wortlaut des Gesetzes enthält vielmehr nur die Erlaubnispflicht, also eine Verfahrenspflicht. Die Rechtslage entspricht weitgehend dem Baurecht; allerdings gibt es im Denkmalrecht keine Baufreiheit im Sinne eines Rechts auf Abbruch von Denkmälern; diese Befugnis ist durch die Anknüpfung an die "unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustandes" ausdrücklich ausgeschlossen.
Versteckt finden sich einige Sanktionsvorschriften im Denkmalrecht. Handlungen und wohl auch Unterlassungen (da positive Handlungspflichten bestehen) können untersagt werden, die ein Baudenkmal schädigen. Trotz akuten Bedarfs fehlt z.B. in Bayern eine vergleichbare ausdrückliche Befugnisnorm bei den Bodendenkmälern; hier müßte man auf das Sicherheits- und Polizeirecht zurückgreifen. Für alle Arten von Denkmälern gilt dagegen die Möglichkeit des Verlangens auf Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes bzw. auf Instandsetzung. Die Schadensersatzpflicht reicht bis zur Wiedergutmachung des Schadens "bis zu dessen vollem Umfang", gegebenenfalls also bis zu der bei strengen Denkmalpflegern nicht übermäßig geschätzten Rekonstruktion, also zur Neuanfertigung eines Denkmalersatzes.
Zu den Sanktionen zählen schließlich die Bußgeldvorschriften der Denkmalschutzgesetze, welche die von Tätern und Behörden gerne vergessenen Strafvorschriften insbesondere des § 304 des Strafgesetzbuches ergänzen. Wer vorsätzlich und rechtswidrig öffentliche Denkmäler beschädigt oder zerstört, wird danach mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. Auch der Versuch ist strafbar. Verhängt werden können saftige Geldstrafen zu 5-360 Tagessätzen von bis zu 10 000,— DM, so daß Geldstrafen bis zu 3,6 Mio. DM möglich sind. Öffentliche Denkmäler in diesem Sinn sind nach allerdings nicht unbestrittener Ansicht alle Denkmäler im Sinne der Denkmalschutzgesetze, weil ihre Erhaltung im Interesse der Allgemeinheit liegt.
6. DENKMALPFLEGE OHNE EIGENTÜMER?
Pflichtige: Die Gesetzgeber des Denkmalrechts haben die Eigentümer als Hauptpersonen weitgehend vergessen. Abgestellt wurde statt dessen nur auf das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Denkmäler. So gibt es für Eigentümer hauptsächlich P f l i c h t e n, Erhaltungs- und Instandhaltungspflichten, Nutzungspflichten, Verfahrens-, Anzeige- und Überlassungspflichten, die Pflicht zum Betretenlassen von Grundstücken und Auskunftspflichten. Die Grundrechte der Unverletzlichkeit der Wohnung, der freien Entfaltung der Persönlichkeit und des Eigentums werden eingeschränkt. R e c h t e des Eigentümers werden kaum herausgestellt, sie erschöpfen sich im Recht auf Anregung der Eintragung in die Denkmalliste und im kaum zugesprochenen Recht auf Entschädigung, während es auf Zuschüsse ohnehin keinen Rechtsanspruch gibt. Wohltuend verlangt das Gesetz von Schleswig-Holstein in seiner neuen Fassung von 1996 demgegenüber Rücksicht auf die berechtigten Belange der Verpflichteten und gewährt sogar Datenschutz. Für die Zukunft sollte die Rolle des Eigentümers als des eigentlichen Pflegers eines Denkmals, dem die Behörden als Serviceinstanzen nur Hilfestellung bei der Erfüllung seiner ihm im Interesse der Öffentlichkeit auferlegten Lasten und Pflichten leisten, besser gewürdigt werden. Vorrangig gefragt sind heute ein Zugehen auf den Bürger, Verständnis, Psychologie, kostenfreie Beratung in technischen und organisatorischen Fragen, tatkräftige Hilfe, Steuervorteile und immaterielle wie materielle Zuwendung.
Unzumutbarkeit: Auch die Rechtsprechung geht nicht gerade zimperlich mit den Eigentümern um. Zahlreichen Versuchen, Abbruchgenehmigungen für Baudenkmäler zu erstreiten, haben die Verwaltungsgerichte entgegengehalten, daß im Abbruchverfahren zwar Fragen der Denkmaleigenschaft, der Erhaltungsfähigkeit, der Denkmalverträglichkeit und öffentliche Belange berücksichtigt werden könnten. Hinsichtlich der regelmäßig von Eigentümern ins Feld geführten Unzumutbarkeit der Erhaltung haben die Gerichte jedoch fast regelmäßig abgewunken und die Eigentümer auf den Entschädigungsweg oder auf das Verfahren im Zusammenhang mit Instandsetzungspflichten verwiesen. Was im übrigen die von vielen Eigentümern und ihren Anwälten ins Feld geführte Unzumutbarkeit von ihnen angesonnenen Erhaltungsmaßnahmen anlangt, ist mittlerweile eine feinmaschige Argumentation aufgebaut worden, die einen Eigentümer nur mehr selten aus seiner Erhaltungspflicht entläßt.
Entschädigung: Auch die Hoffnung von Eigentümern auf bare Entschädigung für die vom Gesetz auferlegten Pflichten ist trügerisch. Rechtsanwälte versuchen zwar auf breiterer Basis solche Ansprüche zu konstruieren. Die Rechtsprechung ist aber äußerst zurückhaltend. Die Fragen können hier nicht vertieft werden. Schlaglichter auf die Situation wirft aber die Rückbesinnung allein auf die Geltungsdauer der Denkmalschutzgesetze: Mittlerweile seit 25 Jahren besteht z.B. in Bayern der Pflichtenkatalog zur Erhaltung und Instandsetzung von Baudenkmälern. Die Eigentümer sind deshalb über diese Jahrzehnte schon gesetzlich verpflichtet gewesen, laufend etwas für ihre Denkmäler zu tun. Haben sie in diesen langen Jahren gesetzeswidrig keine Schritte für die Erhaltung getan und nötige Investitionen unterlassen, können sie sich heute kaum auf Unzumutbarkeit berufen, wenn sie zu Reparaturmaßnahmen angehalten werden. Ebenso stehen ihnen in der Regel keine gesetzlichen Ersatzansprüche zu, trotzdem hilft ihnen der Staat mit Zuschüssen und Steuervorteilen
Enteignung: Der stärkste Eingriff in das Eigentum ist die Enteignung, also die hoheitliche Entziehung des Eigentums an einem Denkmal. Die Gesetze eröffnen die Möglichkeit hierzu, wenn eine Gefahr für den Bestand eines Denkmals auf andere Weise nicht nachhaltig abgewehrt werden kann. Von diesem Rechtsinstrument wurde bis heute fast nirgends Gebrauch gemacht, auch wenn öfters Veranlassung dazu bestanden hätte. Gelegentlich wurden Denkmäler von den Behörden sogar aufgegeben, nur um nicht enteignen zu müssen. Grund für die Zurückhaltung besteht angesichts der ermutigenden Rechtsprechung nicht.
Basisliteratur zur Denkmalpflege wird erschlossen in Martin/Viebrock/Bielfeldt, Denkmalschutz - Denkmalpflege - Archäologie, Handbuch, Kronach 1997 ff., Kennzahl 05.
Zum Denkmalrecht vgl. die dort nachgewiesene rechtswissenschaftliche Literatur, insbesondere den Kommentar zum Bayerischen Denkmalschutzgesetz von Eberl/Martin/Petzet, 5. Auflage München 1997.
Zur Rechtsprechung vgl. die Entscheidungssammlung zum Denkmalrecht - EzD - von Eberl/Kapteina/Kleeberg/Martin, Stuttgart 1997 ff.
Zu zahlreichen Fragen der Rechtsgrundlagen, denkmalfachlichen Grundsätze, Organisation, Verfahren, Kosten und Finanzierung vgl. das Handbuch Denkmalschutz - Denkmalpflege - Archäologie von Martin/Viebrock/Bielfeldt, Kronach 1997 ff.
Martin/Krautzberger, Deutsche Stiftung Denkmalschutz (Hrsg.): Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege - einschließlich Archäologie -, Recht - fachliche Grundsätze - Verfahren - Finanzierung, Verlag C. H. Beck, München 2004, ISBN 3 406 51778 1
Wie funktioniert Denkmalpflege? Auf diese Frage läßt sich das dicke "Handbuch Denkmalschutz" zusammenfassen, hierzu bietet es Lösungsansätze. Auf 672 Seiten behandeln die 27 (!) Autoren aus Denkmalbehörden, Universitäten, kirchlichen, kommunalen und staatlichen Bauämtern, aus Rechtsanwalts- und Steuerberaterkanzlei sowie Architekturbüro die wesentlichen Probleme, die sich dem Bauherrn, dem Planer und Restaurator, dem Finanzberater und der staatlichen Denkmalpflege rund ums Denkmal stellen. Das synoptisch dargestellte Denkmalrecht von Bund und Ländern verknüpfen die Herausgeber dazu mit den aktuellen denkmalpflegerischen und archäologischen Grundsätzen.
Die Verfasser von der Denkmalfront sparen dabei kritische, ja bissige Anmerkungen zu den Fehlerquellen, die den Erfolg denkmalschützerischer Bemühungen seit jeher untergraben, nicht aus. So hinterfragt Prof. Dr. Ursula Schädler-Saub in "Konservierung, Restaurierung, Instandsetzung", S. 212 ff. die verfügbaren "handwerklichen und technischen Qualitäten" sowie die Planungshoheit bei Substanzeingriffen und fordert ein "gut funktionierendes Team aus Denkmalpflegern und Restauratoren, Historikern, Handwerkern und Künstlern", um die altbekannten Schäden durch "Denkmalpflege", vor allem auch "Restaurierung" wenigstens künftig zu vermeiden.
Daß dies im bunten Alltag zwischen Handwerkswut und Planungsstolz nur schwer eingelöst wird, bemerkt Prof. Dr. Gert Th. Mader in "Organisation und Ablauf einer Maßnahme - Planung" S. 283 ff. im Zusammenhang mit den Umnutzungen "großer Schrannen zu Veranstaltungssälen, wodurch diese Denkmäler völlig verfremdet und beträchtlich zerstört wurden", oder wenn "Zerstörungen durch Elektro- oder Rohrleitungen größer sein können als die durch neue Einbauten von Wänden." Aber auch "modische Einbauten wie Wendeltreppen in Balkendecken" bringen "ohne Not durch Auswechslungen Schwachstellen in eine gealterte Konstruktion", entlarven "Denkmalschutz und Denkmalpflege" als wohlfeile Tarnbegriffe für Denkmalmord.
Hier muß der Denkmalbesitzer also ansetzen, wenn er günstig und langlebig instandsetzen will. Sein altes Haus ist in aller Regel energietechnisch vorteilhaft konstruiert und könnte diesbezüglich in Ruhe gelassen werden. Normgemäße Energiesparzutaten aus bauphysikalischem Unverstand wie Dämm- und Dichtkonstruktionen können weder Energie noch Kosten sparen, aber das Bauwerk und dessen Nutzer nachhaltig schädigen. Folglich fordert Dipl.-Ing. Konrad Fischer, Mitglied des Beirats für Denkmalerhaltung (nicht des Wissenschaftlichen Beirats!) der Deutschen Burgenvereinigung e.V., in "Energiesparen und Wärmeschutz am Baudenkmal" S. 388 ff., regen Gebrauch der denkmalbezogenen Ausnahmen und Befreiungen von der EnergieEinsparVerordnung EnEV.
Einige redaktionelle Schwachstellen vorwiegend im Verweis- und Fußnotenapparat, die die Folgeauflage ausmerzen wird, können den Gebrauchswert dieses Handbuchs nicht wirklich beeinträchtigen. Seine praktikablen Ratschläge zum Planen, Finanzieren und Bauen, seine verständlichen Erläuterungen der Grundbegriffe, seine reichen Literaturhinweise und der ausgereifte Schlagwortkatalog machen es zu einem guten Arbeitswerkzeug für bessere Denkmalpflege.
Daß diese nicht nur an den allseits anerkannten "hochrangigen" Baudenkmalen Not tut, sondern auch an den aufgegebenen Hinterlassenschaften der industriellen Kultur, zeigt Axel Föhl in "Denkmäler der Technikgeschichte" S. 138 ff.: Die "Auffassung, es müsse sich bei einem Baudenkmal unbedingt um ein künstlerisch hochwertiges Objekt handeln" ist zumindest in der Fachwelt "überwunden". Den Herausgebern um Dr. Dieter Martin, Dozent für Management und Recht der Denkmalpflege an der Uni Bamberg, der auch die meisten Beiträge liefert, ist ein großes Werk gelungen. Es wird in der Zeit ruinierter Denkmalpflegekassen seine Bedeutung noch oft genug beweisen können. kf
Literatur Denkmalschutz, Denkmalpflege, Denkmalrecht, Baudenkmal, Kirche, Kloster, Kathedrale, Burg & Schloss, Archäologie: