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Timestamp: 2016-10-27 08:57:57
Document Index: 376965277

Matched Legal Cases: ['Art. 9', 'Art. 132', 'Art. 86', 'Art. 87', 'Art. 84', 'Art. 88', 'Art. 90', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 153', 'Art. 159']

2P.230/2006 (05.03.2007)
2P.230/2006 /bnm
Ingenieurgemeinschaft X.________, bestehend aus:
Beschwerdef�hrerinnen, alle vertreten durch die Rechtsanw�lte Dr. Roland H�rlimann und Dr. German Gr�niger,
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, mitbeteiligte Beh�rde.
Ingenieurgemeinschaft U.________, bestehend aus:
1. U.________ AG,
2. V.________ AG,
3. W.________ AG,
Beschwerdegegnerinnen, alle vertreten durch F�rsprecherin Gabrielle Fl�ckiger-Lilla,
Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Postfach 635, 4410 Liestal,
Submission (Ausarbeitung des Detailprojekts und Bauausf�hrung f�r den Sanierungstunnel Belchen),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 28. Juni 2006.
Im Hinblick auf die f�r das Jahr 2015 terminierte Aufnahme der Sanierungsarbeiten an den bestehenden R�hren des Autobahntunnels Belchen (A2) soll ein Sanierungstunnel erstellt werden. Diesbez�glich schrieben die Kantone Basel-Landschaft und Solothurn am 8. September 2005 einen Dienstleistungsauftrag im offenen Verfahren aus, welcher die Ausarbeitung des Detailprojekts und die Bauausf�hrung umfasst. Durchgef�hrt wurde das Vergabeverfahren von der Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft, welche als Zuschlagskriterien den Preis (30%), die Qualifikation der Schl�sselpersonen (30%), die Auftragsanalyse (25%) und die Offertpr�sentation (15%) nannte.
Durch Beschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Januar 2006 wurde der Zuschlag der Ingenieurgemeinschaft X.________ - bestehend aus der X.________ AG, der Y.________ AG und der Z.________ AG - f�r einen Preis von 10'167'006 Franken erteilt. Die mit nur knappem Punkter�ckstand auf dem zweiten Platz klassierte Ingenieurgemeinschaft U.________ - bestehend aus der U.________ AG, der V.________ AG und der W.________ AG - hatte mit 8'254'979 Franken einen wesentlich g�nstigeren Preis offeriert; ihr Angebot war aber insbesondere bei den Kriterien "Auftragsanalyse" und "Offertpr�sentation" tiefer bewertet worden als jenes der Ingenieurgemeinschaft X.________ (INGE X.________). Die Mitglieder der Ingenieurgemeinschaft U.________ (INGE U.________) gelangten deshalb an das Kantonsgericht Basel-Landschaft, welches ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilte (Verf�gungen vom 15. Februar und 2. M�rz 2006). Mit Urteil vom 28. Juni 2006 hiess das Kantonsgericht die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen gut, womit sinngem�ss der Zuschlag an die INGE X.________ aufgehoben und der Regierungsrat verpflichtet wurde, den Zuschlag der INGE U.________ zu erteilen.
Am 14. September 2006 haben die Mitglieder der INGE X.________ gemeinsam beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Sie r�gen eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV).
Mit Verf�gung vom 26. Oktober 2006 hat der Pr�sident der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der staatsrechtlichen Beschwerde antragsgem�ss die aufschiebende Wirkung erteilt.
Die Mitglieder der INGE U.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft hat sich namens des Regierungsrats vernehmen lassen, ohne Antrag zu stellen, w�hrend das Kantonsgericht auf Stellungnahme verzichtet hat.
1.1 Auf das vorliegende Verfahren findet noch das bis Ende 2006 geltende Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) Anwendung (vgl. Art. 132 Abs. 1 des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]).
1.2 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt und gegen den auf Bundesebene nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Die Beschwerdef�hrerinnen sind in rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen, zumal der angefochtene Kantonsgerichtsentscheid den ihnen erteilten Zuschlag aufgehoben hat (vgl. Art. 88 OG).
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsm�ssig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, gen�gt es nicht, wenn der Beschwerdef�hrer bloss den angefochtenen Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun k�nnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei �berpr�fen kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrunds�tze die kantonalen Beh�rden in einer gegen Art. 9 BV verstossenden Weise verletzt haben sollen (vgl. BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht gen�gt und sich in appellatorischer Kritik ersch�pft, ist auf sie nicht einzugehen.
1.4 Das Bundesgericht pr�ft die Anwendung des kantonalen Submissionsrechts (hier des basel-landschaftlichen Gesetzes �ber �ffentliche Beschaffungen vom 3. Juni 1999 [BeG/BL]) durch die kantonale Rechtsmittelinstanz nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r; dasselbe gilt f�r die Interpretation der Ausschreibungsunterlagen und f�r die Feststellung des Sachverhalts. Demgegen�ber steht ihm bei der Beurteilung von ger�gten Konkordats- und Staatsvertragsverletzungen (Art. 84 Abs. 1 lit. b u. lit. c OG) grunds�tzlich freie Kognition zu (vgl. BGE 125 II 86 E. 6 S. 98 f., mit Hinweisen).
Streitig ist im vorliegenden Verfahren allein die Handhabung des Zuschlagskriteriums des Preises bzw. die verwendete Preiskurve:
2.1 Die Vergabebeh�rde ging bei der Bewertung der Angebote wie folgt vor: Das billigste Angebot der Beschwerdegegnerinnen erhielt mit 90 Punkten den Maximalwert, w�hrend die �brigen (teureren) Angebote linear abnehmend mit weniger Punkten bewertet wurden. Die Bewertungsobergrenze, ab deren Erreichen ein Angebot keine Punkte mehr erhielt, bestimmte die Vergabebeh�rde auf 200 Prozent des billigsten Angebots. Dadurch wurde das Angebot der Beschwerdef�hrerinnen, dessen Preis gut 23 Prozent �ber dem billigsten lag, noch mit 69 Punkten bewertet; selbst die teuerste Offerte, welche einen Preis von 11'877'194 Franken vorsah und damit knapp 44 Prozent mehr kostete als das Angebot der Beschwerdegegnerinnen, erzielte mit 50 Punkten noch mehr als die H�lfte des Punktemaximums.
2.2 Das Kantonsgericht erachtete die Gewichtung des Preises mit 30 Prozent zwar als tief, aber noch als zul�ssig. Die anschliessend angewandte flache Preiskurve f�hre aber zu einer wesentlichen Relativierung und damit zu einer Verf�lschung dieser Gewichtung. Indem die Vergabebeh�rde f�r die Bewertung der Offertpreise lediglich knapp die H�lfte der Bewertungsskala ausgenutzt habe, tr�gen die Kosten der Angebote letztlich nur zu 14 Prozent zum Gesamtergebnis bei; die tats�chliche Gewichtung des Preises komme so unter die Grenze von 20 Prozent zu liegen, welche gem�ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in jedem Fall zu respektieren sei. Damit verletze die verwendete Preiskurve im Ergebnis sowohl das Transparenzgebot als auch den Grundsatz, dass der Zuschlag dem wirtschaftlich g�nstigsten Angebot zu erteilen sei. Angesichts des geringen Punkteabstands zwischen den Angeboten der INGE X.________ und der INGE U.________ stehe mithin fest, dass der Zuschlag der Letzteren zu erteilen sei: Bereits eine Senkung der Bewertungsobergrenze auf den (nach Auffassung des Kantonsgerichts immer noch unzul�ssig hohen) Wert von 175 Prozent des billigsten Angebots w�rde dazu f�hren, dass das Angebot der INGE U.________ die h�chste Punktzahl erzielt.
2.3 Die Beschwerdef�hrerinnen machen geltend, das Kantonsgericht habe im angefochtenen Entscheid sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Vergabebeh�rde gesetzt und dadurch seine Kognition �berschritten. Eine Bewertungsobergrenze von 200 Prozent des billigsten Angebots sei nicht ungew�hnlich und angesichts der erheblichen Preisunterschiede, welche zwischen den Angeboten zu erwarten gewesen seien, durchaus sachgerecht. Weiter sei nicht nachvollziehbar, wie das Kantonsgericht zum Schluss komme, die tats�chliche Gewichtung des Preises betrage nur 14 Prozent. Schliesslich widerspreche die vom Kantonsgericht verwendete Preiskurve auch den Ausschreibungsunterlagen. Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen jeweilen eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV; vgl. BGE 127 I 60 E. 5a S. 70), wobei ihre Vorbringen aber weitgehend rein appellatorischer Natur sind und den gesetzlichen Begr�ndungsanforderungen nicht gen�gen (vgl. E. 1.3). Deshalb kann es mit den folgenden Ausf�hrungen sein Bewenden haben:
3.1 Der R�ge, das Verwaltungsgericht habe in willk�rlicher Weise in das "Ermessen" der Vergabebeh�rde eingegriffen, k�me dann verfassungsrechtlich eine eigenst�ndige Tragweite zu, wenn der Vergabeentscheid einer Gemeindebeh�rde streitig w�re, welche sich als solche auf den Schutz ihrer Autonomie berufen k�nnte. Vorliegend steht jedoch der Entscheid einer Rechtsmittelbeh�rde des gleichen Gemeinwesens in Frage, das �ber die Vergabe zu befinden hatte. Eine allf�llige Verfassungsverletzung kann daher einzig darin liegen, dass das Kantonsgericht die ihm nach dem massgebenden Verfahrensrecht zustehende �berpr�fungsbefugnis willk�rlich �berschritten hat. Zwar r�gen die Beschwerdef�hrerinnen, der angebliche Eingriff in das "Ermessen" der Vergabebeh�rde sei ohne gesetzliche Grundlage erfolgt. Dabei setzen sie sich jedoch weder mit den kantonalen Vorschriften, welche die �berpr�fungsbefugnis des Kantonsgerichts regeln, noch mit den hierf�r massgebenden Grunds�tzen in rechtsgen�glicher Weise auseinander. Sie beschr�nken sich vielmehr auf die nicht n�her begr�ndete Behauptung, das Kantonsgericht d�rfe nur dann korrigierend eingreifen, wenn seitens der Vergabebeh�rde ein eigentlicher Ermessensmissbrauch vorliege, was hier nicht der Fall sei. Insoweit fehlt es an schl�ssigen Ausf�hrungen dar�ber, dass und inwiefern das Kantonsgericht bei der �berpr�fung der Preisbewertung rechtlich zwingend einer Kognitionsbeschr�nkung unterworfen ist. Die R�ge, die Gerichtsbeh�rde habe ihre Kognitionsbefugnis in verfassungswidriger Weise �berschritten, vermag deshalb nicht durchzudringen.
3.2 Daran �ndert nichts, dass das Kantonsgericht im angefochtenen Entscheid selber festh�lt, die Bestimmung der Preiskurve falle in den "Ermessensbereich" der Vergabebeh�rde. Mit dieser Wortwahl lehnt es sich lediglich an die Formulierungen an, wie sie auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung verwendet (vgl. etwa Urteil 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004, E. 3.3). Diese Terminologie ist pr�zisierungsbed�rftig: Zwar trifft zu, dass aufgrund der unbestimmten Vorgaben in der Ausschreibung - aber auch wegen des nicht ohne weiteres voraussehbaren Inhalts der Offerten - bez�glich der Festsetzung der Preiskurve regelm�ssig eine grosse Gestaltungsfreiheit besteht. Dabei handelt es sich indessen nicht um ein eigentliches Ermessen, dass der Vergabebeh�rde zusteht (vgl. zu diesem Begriff: Ulrich H�felin/Georg M�ller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Z�rich 2006, N 427 ff.); vielmehr geht es um eine Konkretisierung jener Vorgaben, welche sich f�r die Bewertung des Zuschlagskriteriums des Preises einerseits aus der Ausschreibung und andererseits aus den einschl�gigen Rechtsnormen ergeben. Richtigerweise muss deshalb von einem Beurteilungsspielraum gesprochen werden, dessen Handhabung grunds�tzlich der Rechtskontrolle der kantonalen Verwaltungsgerichte unterliegt (vgl. H�felin/M�ller/Uhlmann, a.a.O., N 446a), auch wenn diese dabei regelm�ssig eine gewisse Zur�ckhaltung �ben und erst eingreifen, wenn die Vergabebeh�rde den ihr zustehenden Spielraum �berschritten hat.
Nach dem Gesagten bleibt zu pr�fen, ob die Ausf�hrungen des Kantonsgerichts zur Preiskurve gegen das Willk�rverbot verstossen:
4.1 Den Beschwerdef�hrerinnen ist insoweit zuzustimmen, als bei komplexeren Werken oder Dienstleistungen dem Offertpreis im Verh�ltnis zu den �brigen Zuschlagskriterien f�r die Bestimmung des wirtschaftlich g�nstigsten Angebots weniger Gewicht zukommt als bei standardisierten Werken oder Dienstleistungen. Je aufwendiger die ausgeschriebene Arbeit ist, desto mehr r�cken neben dem Preis auch andere Kriterien, wie Qualit�t, Termine oder Umweltaspekte in den Vordergrund. Das Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang aber eine Gewichtung des Preises im Umfang von 20 Prozent als unterste Grenze bezeichnet, ansonsten der Grundsatz, dass das wirtschaftlich g�nstigste Angebot den Zuschlag erhalte, seines Gehalts entleert werde (BGE 129 I 313 E. 9.2 S. 327). Daraus folgt, dass eine relativ geringe Gewichtung des Preises, welche an und f�r sich noch nicht zu beanstanden w�re, dann unzul�ssig werden kann, wenn sie durch die verwendete Bewertungsskala weiter abgeschw�cht wird (vgl. BGE 130 I 241 E. 6.1 S. 250 f.; 129 I 313 E. 9.2 u. 9.3 S. 327 f.).
4.2 Wiewohl es sich vorliegend um einen relativ aufwendigen Dienstleistungsauftrag handelt, kam das Kantonsgericht zum Schluss, die Gewichtung des Preises bewege sich mit 30 Prozent im unteren Bereich des Zul�ssigen. Die Beschwerdef�hrerinnen bemerken dazu, eine entsprechende Gewichtung sei "nicht nur angemessen, sondern sachlich sogar angezeigt", beanstanden die dahingehenden Ausf�hrungen im angefochtenen Entscheid jedoch nicht substantiiert. In Anbetracht des Umstands, dass dem Kriterium des Preises zum Vornherein nur ein verh�ltnism�ssig geringes Gewicht zukam, durfte das Kantonsgericht die verwendete Preiskurve ohne Willk�r als unzul�ssig bezeichnen: Eine Skala, bei welcher die Bewertungsobergrenze beim Doppelten des billigsten Angebots liegt und die f�r ein um 50 Prozent teureres Angebot immer noch die H�lfte der maximalen Punktzahl vorsieht, f�hrt zu einer �usserst flach verlaufenden Preiskurve. Dergestalt wird die Gewichtung des Preises weiter abgeschw�cht, so dass es vorliegend einer Preisdifferenz von rund 92'000 Franken bedurfte, um in der Bewertung einen Unterschied von einem einzigen der 90 m�glichen Punkte zu erzielen. Ob die tats�chliche Gewichtung des Preises so letztlich nur noch 14 Prozent ausmachte, wie das Kantonsgericht angenommen hat, kann offen bleiben. Nach dem Gesagten ist so oder anders zumindest zweifelhaft, ob die von der Vergabebeh�rde verwendete Preiskurve einer verfassungsrechtlichen �berpr�fung standhalten w�rde. Zwar hat das Bundesgericht - allerdings mit Bedenken (vgl. etwa Urteil 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004, E. 3.3) - wiederholt auch Preiskurven als noch zul�ssig bezeichnet, die �hnlich flach verliefen wie die vorliegende. Es waren jedoch stets Vergabeverfahren betroffen, in denen dem Preis als Zuschlagskriterium jeweils eine wesentlich gr�ssere Bedeutung zukam als hier (vgl. z.B. das zitierte Urteil). Dem Kantonsgericht kann jedenfalls keine Willk�r vorgeworfen werden, wenn es die von der Vergabebeh�rde verwendete Preiskurve beanstandet hat.
4.3 Wie gesehen gen�gt eine Senkung der Bewertungsobergrenze auf 175 Prozent des billigsten Angebots, damit die Beschwerdegegnerinnen im Vergabeverfahren die h�chste Punktzahl erreichen. Weshalb eine entsprechende Preiskurve mit Blick auf die Ausschreibungsunterlagen geradezu unhaltbar sein sollte, ist weder rechtsgen�glich dargetan noch ersichtlich. Das Zuschlagskriterium des Preises ist in diesen wie folgt umschrieben: "Das Angebot wird nach einer linearen Funktion bewertet. Dabei entspricht die Steigung der Preisbewertung derjenigen der Qualit�tsbewertung." Diese Erl�uterung ist inhaltslos, zumal sich nur f�r die Bewertung des Zuschlagskriteriums des Preises eine eigentliche Kurve mit einer "Steigung" bestimmen l�sst; Voraussetzung hierf�r ist, dass die Vergabebeh�rde eine abstrakte Formel festlegt, nach welcher jedem Offertpreis unmittelbar ein bestimmter Punktewert zugeordnet werden kann. Entsprechendes ist bei den �brigen Zuschlagskriterien regelm�ssig nicht m�glich, setzt deren Bewertung doch eine individuelle Beurteilung der eingegangenen Angebote aufgrund von verschiedenen Unterkriterien voraus, wobei die einzelnen Angebote gerade erst aufgrund der ihnen zugeordneten Punktewerte untereinander vergleichbar werden. Dementsprechend geben die von den Beschwerdef�hrerinnen gezeichneten "Verteilungskurven" lediglich die Streuung der Ergebnisse der Bewertung der "Qualit�tskriterien" wieder und sagen - im Unterschied zu einer Preiskurve - nichts �ber die Art und Weise der Bewertung aus. Mit ihrer Argumentation verkennen die Beschwerdef�hrerinnen diesen grundlegenden Unterschied, weshalb die einschl�gige Passage der Ausschreibungsunterlagen zum Vornherein nicht in ihrem Sinne verstanden werden kann: Eine Zusage der Vergabebeh�rde, die Steigung der Preiskurve dem Verlauf von Kurven anzupassen, welche die Streuung der Bewertung der �brigen Zuschlagskriterien wiedergeben, w�rde gegen das Willk�rverbot verstossen, weil sie sich durch keine sachliche Gr�nde rechtfertigen liesse und offensichtlich dem Grundsatz widerspricht, dass der Zuschlag dem wirtschaftlich g�nstigsten Angebot zu erteilen ist.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde unbegr�ndet, soweit auf sie einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdef�hrerinnen kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Zudem haben sie die obsiegenden Beschwerdegegnerinnen f�r den diesen im Zusammenhang mit dem bundesgerichtlichen Verfahren entstandenen Aufwand angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 8'000.-- wird den Beschwerdef�hrerinnen unter Solidarhaft auferlegt.
F�r das bundesgerichtliche Verfahren haben die Beschwerdef�hrerinnen, unter Solidarhaft, die Beschwerdegegnerinnen mit insgesamt Fr. 10'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, sowie dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. M�rz 2007