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Timestamp: 2020-08-12 01:15:18
Document Index: 392145349

Matched Legal Cases: ['artículo 168', 'artículo 134', 'artículo 212', 'artículo 149', 'e contrario', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 34', 'artículo 161', 'artículo 30', 'artículo 128', 'e contrario', 'artículo 149', 'artículo 92', 'artículo 122', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 168', 'artículo 168', 'artículo 149', 'artículo 23', 'artículo 149', 'artículo 122']

BOE.es - Documento BOE-A-2017-8475
Documento BOE-A-2017-8475
Pleno. Sentencia 90/2017, de 5 de julio de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 1638-2017. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con la disposición adicional cuadragésima y diversas partidas presupuestarias de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017. Estado de Derecho y unidad de la nación española, procedimientos de reforma constitucional; competencias en materia de consultas referendarias: nulidad del precepto legal y de las partidas presupuestarias en cuanto que se utilicen por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña para hacer frente a los gastos derivados de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.
«BOE» núm. 171, de 19 de julio de 2017, páginas 63290 a 63325 (36 págs.)
BOE-A-2017-8475
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1638-2017, promovido por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra la disposición adicional cuadragésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017 y las partidas presupuestarias «GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares», «DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares» y «DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana» de la citada Ley, identificadas en los artículos 4 y 9 de su texto articulado y en el programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales, ORG. GES.SEG.PROC.ELEC.) del resumen del estado de gastos, que se manifiestan en los créditos correspondientes a este programa respecto del Departamento de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda, dotado con 407.450 €, y respecto de los gastos de diversos Departamentos, dotado con 5.800.000 €, en la medida en que dichas partidas presupuestarias se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum mencionado en la disposición adicional cuadragésima. Han comparecido y formulado alegaciones, el Gobierno de la Generalitat, representado por los Abogados de la Generalitat don Xavier Castrillo Gutiérrez y don Ramón Riu Fortuny, y el Parlamento de Cataluña, representado por los Letrados de la Cámara don Xavier Muro i Bas, don Antoni Bayona i Rocamora y don Fernando Domínguez García. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
«Disposición adicional 40. Medidas en materia de organización y gestión del proceso referendario
2. El Gobierno, dentro de las posibilidades presupuestarias, debe garantizar la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades y los requerimientos que se deriven de la convocatoria del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, acordado en el apartado I.1.2 de la Resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña, con las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias.»
De otra parte, el Abogado del Estado advierte que las partidas presupuestarias recurridas son impugnadas en la medida en que se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum. La Ley de presupuestos pretende «esconder», como han declarado diferentes miembros del Gobierno de la Generalitat, las partidas consignadas a su celebración, pero es indudable que los dos apartados de la disposición adicional recurrida ordenan al Gobierno habilitar partidas presupuestarias para ello. Aunque la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, ha sido publicada en el «Diario Oficial de la Generalitat», sin embargo no se encuentran disponibles, ni han sido remitidos al Ministerio de Hacienda y Función Pública, los estados numéricos detallados del presupuesto de la Generalitat, por lo que el Gobierno se ha visto obligado a identificar las partidas que presumiblemente van a utilizarse con este fin.
Pese a todos estos reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional, el desarrollo del llamado proceso secesionista se manifiesta ahora en su fase culminante mediante la celebración en el presente año 2017 de un referéndum por la Generalitat. Se trata del «proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña» a que se refiere la disposición adicional impugnada. A ello se asocia la dotación de la financiación presupuestariamente suficiente con que poder asumir los gastos propios de su organización, siendo precisamente la citada disposición adicional, junto con las partidas presupuestarias que pretenden servirle de cobertura, el instrumento jurídico para alcanzar dicho objetivo.
También vulneran el artículo 168 CE, al prever un referéndum secesionista prescindiendo de los procedimientos de reforma constitucional (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4). La única vía que permitiría una consulta de estas características, como es el proceso referendario contenido en los dos apartados de la disposición adicional impugnada, es la prevista en el citado precepto constitucional. Es a través de los procesos de reforma constitucional como ha de encauzarse la aspiración legítima en el marco constitucional, dirigida a conseguir que el poder constituyente revise y modifique la norma fundamental. Dicha revisión se puede solicitar o proponer por el Gobierno, el Congreso, el Senado y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (arts. 87.1 y 2 CE). Frente a ello no puede alegarse una supuesta legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña opuesta a la legalidad constitucional en detrimento de ésta, pues «la legitimidad de cualquier actuación del poder público se basa en su conformidad con la Constitución, que tiene, precisamente, su fundamento en el principio democrático (art. 1.1 CE)». De modo que, «la primacía incondicional de la Constitución es la garantía de la democracia tanto por su fuerza de legitimación y por su contenido, como por la previsión misma de procedimientos para su reforma» (STC 259/2015).
No plantea ninguna duda, a juicio del Abogado del Estado, la inconstitucionalidad del apartado primero de la disposición adicional impugnada, ya que prevé, sin condicionamiento alguno, que «el Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para el 2017, ha de habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña». Este apartado está en abierta contradicción con los artículos 1.1 y 2, 2 y 168 CE.
En su momento no se impugnaron los números 10 a 12 del epígrafe I.1.2 de la resolución 306/XI, a los que alude el apartado segundo de la disposición adicional recurrida, porque en el último párrafo se afirma que «el Parlamento de Cataluña acuerda impulsar las iniciativas políticas y parlamentarias necesarias ante el Estado español para hacer posible la celebración de un referéndum sobre la opinión de la ciudadanía de Cataluña en relación con el futuro político de Cataluña como nación». Esta mención a las iniciativas políticas y parlamentarias podía fundamentar una interpretación conforme a la Constitución, en el sentido de que, sólo a través de los mecanismos de reforma constitucional y siempre que esta prosperase en los términos de la resolución, podría alcanzarse el resultado previsto. Sin embargo, no es posible una interpretación conforme a la Constitución del apartado segundo de la disposición adicional impugnada, ya que el Parlamento asume una competencia que en ningún caso puede ser suya, como es la convocatoria de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña como nación. La asunción de esta competencia y la consiguiente previsión de financiación del referéndum contravienen abiertamente la Constitución y por ello el citado apartado segundo merece el mismo reproche de inconstitucionalidad que el apartado primero.
En definitiva, la cuestión no puede plantearse porque está fuera de la disposición del convocante (y del Estado en cuanto debe autorizar la consulta –art. 149.1.32 CE–), como poder constituido, la materia misma objeto de consulta; es decir, la ruptura de la unidad de Estado. A esta misma conclusión han llegado el Consejo de Estado en su dictamen y el Secretario General y el Letrado Mayor del Parlamento de Cataluña en su informe, al que se dio lectura en la sesión parlamentaria en la que se aprobó la disposición adicional impugnada.
La Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) establece, en términos similares a lo que dispone el artículo 134 CE para los presupuestos generales del Estado, que los presupuestos de las Comunidades Autónomas «incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y Entidades integrantes de la misma y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades». En la misma línea, el artículo 212 EAC dispone que «el presupuesto de la Generalitat tiene carácter anual, es único e incluye todos los gastos y todos los ingresos de la Generalitat, así como los de los organismos, instituciones y empresas que dependan de la misma. Corresponde al Gobierno elaborar y ejecutar el Presupuesto, y al Parlamento examinarlo, enmendarlo, aprobarlo y controlarlo». Existe, por lo tanto, una identidad sustancial entre estas normas, ya que no hacen otra cosa que recoger una serie de principios consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario (STC 3/2003, de 16 de enero).
Resulta evidente que dado que las leyes de presupuestos tienen un contenido temporal y materialmente acotado no pueden regular aspectos materiales del ordenamiento jurídico sobre los que el poder legislativo carece de competencias. En este sentido, este Tribunal ha dictado numerosa jurisprudencia relativa a la potestad subvencional, en la que ha venido insistiendo en que el poder de gasto es siempre un poder instrumental que se ejerce «dentro» y no «al margen» del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece. Lo mismo se puede decir respecto al poder de gasto de las Comunidades Autónomas con cargo a su propio presupuesto (SSTC 39/1982, de 30 de junio, FJ 5, y 14/1989, de 26 de enero, FJ 2), como consecuencia de la vinculación de su autonomía financiera «al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyen las Leyes y sus respectivos Estatutos» (arts. 156.1 CE y 1.1 LOFCA).
Pues bien, a la inconstitucionalidad material de la disposición adicional cuadragésima ha de añadirse que establece una habilitación de gasto para la posible realización de un proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña, cuando la Generalitat no ostenta otra competencia en materia de consultas referendarias que la iniciativa de solicitar al Estado la autorización para su convocatoria. En efecto, el régimen jurídico del referéndum está sujeto a reserva de ley orgánica derivada de dos exigencias constitucionales, una genérica, vinculada al desarrollo de los derechos fundamentales (art. 23.1, en relación con el art. 81.1 CE), y otra específica, asociada a la institución del referéndum (art. 92.3 CE). Por otra parte, la Constitución atribuye al Estado como competencia exclusiva la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» (art. 149.1.32 CE), competencia que «no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esta institución, esto es, a su establecimiento y regulación» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69).
La Generalitat ha asumido competencia exclusiva «para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 CE» (art. 122 EAC). El alcance de este título competencial ha sido circunscrito por el Tribunal Constitucional a las consultas no referendarias, sujeto a determinados límites: en primer lugar, queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias, que incidan sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente, y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos; en según término, el objeto de las consultas populares tampoco puede desbordar el ámbito de las competencias autonómicas y locales (STC 31/2010, FJ 69).
f)	En la demanda se argumenta a continuación sobre la inconstitucionalidad de las partidas presupuestarias impugnadas. El Abogado del Estado sostiene al respecto que no sólo el articulado de las leyes de presupuestos, sino también los estados de ingresos y gastos pueden ser objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad (STC 96/2016, de 12 de mayo), por lo que no existe dificultad procesal alguna para la impugnación de aquellas partidas.
Frente a hipotéticas alegaciones de contrario de que, sólo cuando se desarrollen las normas y los actos de aplicación que concreten el objeto, las condiciones y la finalidad de los programas presupuestarios correspondientes, se podrá apreciar si éstos se adecuan o no al orden competencial (SSTC 63/1986, de 20 de julio, FJ 6; 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 8; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5; 13/2007, de 18 de enero, FJ 1; y 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4), el Abogado del Estado considera que estos argumentos no son de aplicación en este caso, en el contexto en que se aprueba la Ley de presupuestos de la Generalitat. Reitera al respecto la explícita voluntad de «esconder» la financiación del referéndum por parte de las autoridades catalanas, lo que constituye un hecho notorio, y, en consecuencia, la traducción que ello ha de merecer en el enjuiciamiento de estas partidas. El mecanismo al que ha recurrido el legislador catalán es evidente: se prevén unas partidas presupuestarias, en apariencia irreprochables constitucionalmente, que «esconden» la financiación del referéndum. Pero lo relevante es que el tenor de la disposición adicional cuadragésima resulta coherente con el propósito declarado por los actuales responsables del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y por algunos diputados que han intervenido en el debate parlamentario de celebrar un referéndum secesionista en 2017 y con la previsión de los fondos presupuestarios necesarios a tal efecto. Por tanto, no se trata de una impugnación preventiva. Resultaría absurdo ignorar, ante esta fraudulenta actuación, que las partidas presupuestarias permiten dar cobertura y se dotan con la amplitud necesaria para servir a la finalidad pretendida y públicamente reiterada: la celebración de un referéndum independentista en 2017. No es en absoluto ilógico inferir que desde la tramitación misma del proyecto, la Ley de presupuestos se ha aprobado teniendo presente en todo momento tal finalidad. Resulta contrario a la lógica considerar que la disposición adicional impugnada se incluyó sin recoger las partidas presupuestarias para poder darle cumplimiento.
La meritada disposición adicional, que es clave para habilitar la financiación del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, necesita de una dotación específica dentro de los presupuestos de la Comunidad Autónoma para poder ser eficaz y llevada a la práctica. Esa previsión presupuestaria específica son las partidas impugnadas, a las que se alude nominalmente en el propio texto de aquella disposición adicional en su apartado primero, y bajo la denominación de «dotación económica suficiente» en su apartado segundo.
El mecanismo diseñado por el legislador autonómico, abiertamente fraudulento, consiste en ordenar al Gobierno de la Generalitat a que habilite estas tres partidas presupuestarias, destinadas en principio a financiar los gastos de organización de procedimientos electorales o consultas populares legales, para cuya convocatoria la Generalitat es competente, en orden a la financiación de un referéndum para cuya convocatoria –y por tanto financiación– carece de competencia, además de ser inconstitucional.
No puede desconocerse que al tiempo del uso directo de estas tres partidas presupuestarias impugnadas, el Gobierno de la Generalitat puede intentar acudir a forzar también otros mecanismos presupuestarios, tales como la modificación de créditos presupuestarios de las propias partidas impugnadas (art. 6), las transferencias de créditos (art. 7) y las ampliaciones de créditos. En este sentido, el Abogado del Estado observa que precisamente han sido calificadas de ampliables las tres partidas presupuestarias impugnadas [art. 9.2 c) y h) y 3], así como advierte que el artículo 9.4 permite en última instancia, si no es posible acudir a otros créditos presupuestarios, realizar ampliaciones de crédito con cargo al fondo de contingencia. Y, por su parte, el artículo 4, segundo inciso, dispone que los créditos autorizados en las partidas impugnadas «Procesos electorales y consultas populares; y dictámenes» y 227.0015, «Procesos de participación ciudadana» vinculan por servicio, programa y aplicación.
3. El Pleno de Tribunal Constitucional, por providencia de 4 de abril de 2017, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce, desde la fecha de interposición del recurso –31 de marzo de 2017– para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, la suspensión de la vigencia y aplicación de la disposición adicional y de las partidas presupuestarias impugnadas, en la medida, respecto de estas últimas, en que dichas partidas se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum a que se refiere la precitada disposición adicional.
Y, en fin, se ordenó la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya».
Es necesario dejar abierta la vía del dialogo al proceso político que desde el 10 de julio de 2010 se vive en Cataluña, fecha en la que se celebró una manifestación bajo el lema «Somos una nación. Nosotros decidimos», en respuesta a la STC 31/2010, de 28 de junio. Posteriormente este proceso político ha tenido un seguimiento masivo que ha dado lugar a algunas de las más concurridas concentraciones y manifestaciones políticas que han tenido lugar en Europa.
A lo largo de ese mismo año, 920 entidades locales de Cataluña adoptaron acuerdos de apoyo a la convocatoria de una consulta el 9 de noviembre de 2014 sobre el futuro político de Cataluña. El Tribunal Constitucional suspendió, tras su impugnación, la Ley de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana, así como el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. El 9 de noviembre de 2014 tuvo lugar un proceso participativo, a modo de consulta popular sobre la independencia de Cataluña, en el que participaron 2.344.828 ciudadanos, de los cuales el 80,91 por 100 respondieron afirmativamente a las preguntas: «¿Quiere que Cataluña sea un Estado?» y «¿Quiere que ese Estado sea independiente?». El Estado impugnó por diversas vías las normas jurídicas y las actuaciones que se habían preparado inicialmente en relación con el proceso participativo, y emprendió acciones penales contra el entonces Presidente de la Generalitat y tres miembros de su Gobierno.
En el contexto socio-político actual, una Constitución basada en el principio democrático no puede dejar sin cauce de expresión a más de un 73 por 100 de los ciudadanos de Cataluña, que reclaman poder manifestar su criterio sobre el futuro político en un procedimiento de consulta formal y con todas las garantías. La proyección del principio democrático sobre la realidad contemporánea obliga a dar a los referéndums, consultas populares y otros instrumentos de participación política directa una función efectiva de encauzar la expresión de los grupos sociales significativos de aquellas aspiraciones que no se sienten adecuadamente representadas en las instituciones. Se trataría, en definitiva, de un ejercicio formalizado de las libertades ideológicas y de expresión, que en modo alguno resultan ajenas al elenco de valores, principios y derechos fundamentales en los que se funda la Constitución (SSTEDH, de 2 de octubre de 2001 –caso «Stankov y United Macedonian Organisation Ilinden contra Bulgaria»–, § 97; y de 20 de octubre de 2005 –caso «Organización Macedonina Unida Ilinden-Pirin y otros contra Bulgaria»– § 61).
b) Los Abogados del Gobierno de la Generalitat alegan a continuación sobre el carácter preventivo de la impugnación de la disposición adicional recurrida. Sostienen al respecto que en modo alguno cabe aceptar que su apartado primero se refiera a la celebración de un referéndum «sin la autorización previa del Gobierno de la Nación», como se afirma en la demanda en una interpretación tendenciosa y abusiva en contra de los más elementales y habituales criterios sobre la interpretación de textos jurídicos, que hacen prevalecer el contenido textual y literal de los términos utilizados por el legislador por encima de las finalidades y objetivos que no aparecen explícitamente incorporados al texto legal definitivamente publicado. Tampoco cabe aceptar la interpretación que el Abogado del Estado hace sobre las condiciones a las que se refiere el apartado segundo de aquella disposición adicional, que califica de «aparentes». Por el contrario, nada hay que pueda conducir a entender que ambas condiciones –la referencia al apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña y a las condiciones del dictamen 2/2017, de 2 de marzo, de Consejo de Garantías Estatutarias– no deban resultar reales y efectivas en su futura aplicación por el Gobierno de la Generalitat.
Partiendo del principio favorable a aceptar y primar la coherencia del legislador en su labor, no cabe apreciar contradicción alguna entre los dos apartados de la disposición impugnada. Más allá de la corrección técnica en su redacción, lo cierto es que nos hallamos ante una formulación dual. En efecto, el Parlamento ha optado por recoger en esta disposición dos vías eventualmente posibles y no contradictorias entre sí que puedan conducir a un mismo resultado: la celebración de un proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Lo que ambos apartados ordenan es lo mismo; esto es, que el Gobierno de la Generalitat habilite las partidas presupuestarias correspondientes. La fórmula utilizada en el apartado primero resulta manifiestamente abierta, mientras que la utilizada en el apartado segundo añade unas referencias que orientan la consulta en un sentido más determinado. Pero de ahí no cabe deducir que exista contradicción «ab initio» entre ambas fórmulas. Es más, cabe indicar que en ambos supuestos la celebración del referéndum que se preconiza lo es en términos que muestran una elevada dosis de generalidad e indeterminación, como consecuencia de la apertura con que, hasta el momento presente, se mantiene el proceso negociador auspiciado al respecto.
De acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, no es legítima la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales, o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden constitucional (SSTC 67/1983, de 18 de agosto, FJ 3; hasta la reciente 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 2). Con base en esta doctrina, la disposición adicional impugnada en sí misma considerada, al margen de otras valoraciones de marcada intencionalidad política, presenta un evidente carácter preventivo, pues presupone, en general, una interpretación excluyente de la norma. Además la citada habilitación presupuestaria no significa en sí misma un «plus» que añada una dosis de certeza a que el referéndum vaya a celebrarse, de manera que su eventual convocatoria y, más aún, su modalidad y contenidos específicos, siguen situándose en el terreno propio de la presunción. Por ello proceder en el momento presente a la eliminación a «limine» de cualquier referencia legal al ejercicio del citado derecho de participación política directa supone introducir un impedimento absoluto, de carácter preventivo, que cierra el camino del eventual acuerdo, a conseguir mediante el diálogo político, como fórmula que permita la conducción y solución de cuestiones políticas de especial trascendencia dentro del orden jurídico constitucional y estatutariamente establecido. Así pues, no ha lugar a la impugnación de dicha disposición basándose en un juicio de intenciones que, dejando de lado el contenido textual del precepto, no tiene en cuenta ni las exigencias constitucionales ni tampoco las estatutarias.
A los efectos de la legalidad presupuestaria, la disposición adicional recurrida no es un crédito del estado de gastos del presupuesto, ni una asignación individualizada de gasto. Tampoco es una norma presupuestaria vinculante, ni contiene un mandato imperativo para el gobierno catalán debido a la cláusula «dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017», cláusula que condiciona su activación.
Normalmente esta cláusula proviene de las enmiendas al articulado de los presupuestos de los grupos parlamentarios para evitar la aplicación del artículo 128.4 del Reglamento de la Cámara. Precepto que recoge una regla típica de la tramitación de los presupuestos en los sistemas parlamentarios de nuestro entorno, conforme a la cual «[l]as enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que comportan aumento de crédito de algún concepto son solo admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen a su vez una baja de una cuantía igual, como mínimo, en algún otro concepto del estado de gastos del mismo departamento del Gobierno y de los organismos, entidades y empresas dependientes».
Los grupos parlamentarios prefieren declarar que sus enmiendas están, de forma genérica, condicionadas a las previsiones presupuestarias con la inclusión de la cláusula «dentro de las posibilidades presupuestarias». Se puede pensar que dichas enmiendas, si son efectivamente aprobadas son un mero brindis al sol. En cierto sentido guardan una textura similar a las proposiciones no de ley o a las resoluciones: el Parlamento insta al Gobierno a realizar una determinada actuación, pero no le dota de los recursos efectivos para realizarla. Se derivaría, con ello, una vinculación más política que jurídica.
Desde el punto de vista de la legalidad presupuestaria, el legislador catalán ha sido consciente de la doctrina del dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias en relación con el proyecto de Ley de presupuestos para 2017. En el dictamen se exponen los argumentos a favor de la existencia de correspondencia entre una habilitación presupuestaria y las competencias de la Generalitat, correspondencia que no se daba en la redacción inicial de la disposición adicional trigésimo primera del proyecto de ley (hoy 40), pues la Generalitat no tiene competencias para convocar consultas referendarias en el momento de aprobar el presupuesto para el ejercicio de 2017. Sin embargo, el Consejo de Garantías reconoce al final de su informe que «en el caso de que se produjera un escenario normativo distinto, ya fuese como consecuencia de una reforma de la legislación orgánica en la materia o de una autorización estatal para la realización de alguna clase de consulta referendaria en Cataluña, las leyes presupuestarias disponen de los mecanismos idóneos que facilitarían al Gobierno la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades o los requerimientos que pudieran derivarse al respecto».
La referencia explícita que la disposición adicional recurrida hace a las «condiciones establecidas» en el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias ha de ser entendida en el sentido que se acaba de exponer. Es decir, que no se trata técnicamente de una habilitación presupuestaria, sino de una previsión adoptada por el legislador en el contexto que señala el órgano consultivo de la Generalitat, al que directamente se remite la disposición adicional impugnada. Como norma legal de la que en definitiva se trata, el legislador también puede incluir en las leyes de presupuestos previsiones de gasto condicionadas a la misma existencia de recursos económicos que lo permitan o a otras circunstancias, tal y como demuestran muchas otras disposiciones adicionales de la misma ley no impugnadas, cuya efectividad se contempla «dentro de las disponibilidades presupuestarias para el 2017». La Ley no establece una habilitación o previsión de gastos definitivos, sino únicamente un mandato al Gobierno para habilitar o prever una dotación económica durante el año 2017, si la suficiencia de recursos lo permite.
b) Las circunstancias que concurrieron en la definitiva configuración del contenido de la disposición adicional recurrida no facilitaron su corrección técnica, especialmente por la incorporación de dos enunciados aparentemente contradictorios. Sin embargo, también es cierto que una vez aprobada, cualquier operador jurídico que deba interpretarla y aplicarla debe intentar hacerlo a partir del principio del «legislador coherente», es decir, mediante un criterio que permita superar o resolver esta aparente contradicción. La aplicación de dicho principio pasa por una interpretación «integradora» de los dos apartados de la disposición adicional, en el sentido de que el enunciado más general que presenta su apartado primero debe entenderse concretado o especificado por lo que señala el apartado segundo.
Así, el marco aplicativo de la disposición adicional se sitúa en su apartado segundo, que a su vez establece una relación directa con el apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña y con las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias. El citado apartado de aquella resolución parlamentaria, a diferencia de su apartado I.1.1, no fue cuestionado en el incidente de ejecución que resolvió el ATC 24/2017, de 14 de febrero, sin duda por el hecho de que el referéndum al que se refiere excluye expresamente su convocatoria y realización por la Generalitat, y lo sitúa objetivamente en el marco de un eventual acuerdo político con el Estado que permita su celebración, pues dicho apartado insta al Parlamento a impulsar las iniciativas políticas y parlamentarias necesarias ante el Estado español para hacer posible la convocatoria de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña. Se trata, por tanto, de un referéndum «acordado» con el Estado, a diferencia del escenario de enfoque unilateral que se desprende del apartado I.1.1 de la misma resolución. Por consiguiente no puede ponerse en duda la constitucionalidad de la disposición adicional impugnada, si se interpreta en el sentido de que el referéndum al que se refiere es el del apartado I.1.2 de la resolución 306/XI.
La única objeción que podría plantearse a la disposición impugnada sería la de ser un instrumento legal que contribuye a un fin contrario a la Constitución, entendiendo como tal la celebración de un referéndum «sobre la opinión de la ciudadanía de Cataluña en relación al futuro político de Cataluña como nación». Objeción que sin embargo, en opinión de los Letrados del Parlamento, no puede aceptarse por las siguientes razones.
En primer lugar, por la sujeción de la disposición adicional a las condiciones de la resolución 306/XI, lo que permite deducir que su escenario aplicativo depende de la existencia de un cambio normativo o de una autorización que requiere el concurso del Estado, que es el escenario que indica, en definitiva, el Consejo de Garantías Estatutarias. La aplicación de la disposición impugnada depende de esta condición y de acuerdo con ella ha de ser interpretado su contexto temporal vinculado con la Ley de presupuestos de 2017. Ésta contempla así un supuesto de cobertura económica en previsión de que durante el ejercicio de 2017 puedan producirse las condiciones necesarias que hagan posible un referéndum «acordado» con el Estado. Pero en modo alguno prevé una obligación de ejecución durante este ejercicio presupuestario, si no concurren las circunstancias que la propia norma establece. No puede argumentarse, de contrario, que la disposición adicional recurrida pretenda excluir el único supuesto que daría cobertura constitucional a la realización de un referéndum.
Otro argumento a considerar, es el pronunciamiento del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998, mencionado en la STC 42/2014, de 25 de marzo. El Tribunal alude a este pronunciamiento para destacar que la Constitución de Canadá prohíbe un referéndum unilateral de independencia convocado por una de las provincias integrantes de la Federación. Pero no prohíbe, en cambio, que pueda celebrarse un referéndum provincial para conocer la opinión de los ciudadanos sobre una eventual voluntad secesionista. Es más, a partir de esta doctrina jurisprudencial se ha aprobado la llamada Ley de claridad («Clarity Act; Loi de clarification», de 29 de junio de 2000), que regula precisamente las condiciones que deben tener este tipo de referéndums para deducir de los mismos una obligación recíproca de negociación, todo ello sin perjuicio del paso ulterior y final de la reforma constitucional.
El apartado I.1.2 de la resolución 306/XI, al que se remite expresamente la disposición adicional impugnada, se enmarca claramente en esta vía de diálogo institucional y de negociación que inspira la STC 42/2014. Aunque es cierto que en esta sentencia no se alude explícitamente a que ese dialogo pueda culminar en una convocatoria de un referéndum consultivo a los ciudadanos de Cataluña «acordado» entre el Estado y la Generalitat, también lo es que no excluye tal posibilidad como un caso previo para iniciar un procedimiento de reforma constitucional.
c) Los Letrados del Parlamento de Cataluña califican de preventiva la impugnación de las partidas presupuestarias objeto del recurso de inconstitucionalidad. En este sentido, sostienen que el objeto real de la impugnación es su aplicación o, más en concreto aún, su posible destino a financiar los gastos de convocatoria del referéndum. Es claro también que, de acuerdo con el enunciado y la denominación de aquellas partidas y del programa presupuestario afectado, ese destino no es el que se desprende necesariamente como único resultado de su aplicación, puesto que el concepto de «procesos electorales», «consultas populares» y «procesos de participación ciudadana» no son reconducibles a referéndums o consultas referendarias, sino que tienen muchas otras formas de expresión. Así, por ejemplo, los procesos electorales deben entenderse especialmente referidos a las elecciones al Parlamento de Cataluña, teniendo en cuenta que esta posibilidad puede darse dentro del ejercicio de 2017 dada la facultad de disolver el Parlamento que tiene el Presidente de la Generalitat. Por otra parte, la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y de participación ciudadana mantiene su vigencia en lo que concierte a las consultas populares de carácter sectorial o de los procedimientos de participación ciudadana, regulados en su título III.
A lo que hay que añadir, que existirían siempre otras vías procesales para neutralizar su «riesgo aplicativo», como la impugnación directa o incluso un incidente de ejecución vinculado a la STC 259/2015, de 2 de diciembre. Además, si bien es cierto que las consignaciones de crédito genéricas contenidas en las leyes de presupuestos son susceptibles de ser objeto de recurso de inconstitucionalidad, también lo es que el Tribunal ha matizado que en este caso no es atribuible el vicio de inconstitucionalidad a la consignación presupuestaria, sino más bien a «las concretas normas o actos que les dan ejecución» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5).
d) Se puede afirmar, por tanto, con base en los razonamientos expuestos, que es posible una interpretación de la disposición adicional impugnada conforme con la Constitución, en el sentido de que la apelación al «proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña» no prescribe la no utilización del proceso de reforma constitucional, y que aquella disposición prevé las vías del acuerdo y la garantía de las condiciones establecidas en el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias. Interpretación conforme que ha de producir como efecto no sólo la conservación de la disposición legal recurrida, sino también una interpretación estrictamente jurídica que disipe posibles dudas sobre su ajuste constitucional y separe claramente los debates político y jurídico.
1. El Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, impugna, mediante este recurso, la disposición adicional cuadragésima y, en la medida en que se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del proceso referendario al que se refiere aquella disposición adicional, las partidas presupuestarias «GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares», «DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares» y «DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana» del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales) de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat para 2017.
En este sentido, hemos de recordar, una vez más, que estamos ante un recurso de inconstitucionalidad y que en este tipo de procedimiento el Tribunal «garantiza la supremacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados» [art. 27.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)]. Se trata de un control «en abstracto» de la norma recurrida, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho y también de un control «objetivo», pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su sentido propio. En definitiva, el control que se lleva a cabo en este proceso constitucional es un control jurídico, no político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad. De modo que las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de circunscribirse a contrastar los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control [SSTC 128/2016, de 10 de agosto, FJ 5 A) a); 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 7 a), y 77/2017, de 21 de junio, FJ 4].
a) La mencionada disposición adicional, la única que integra el apartado VII de las disposiciones adicionales de la Ley de Cataluña 4/2017, intitulado, «Medidas, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, en otras materias», resulta del siguiente tenor:
El texto definitivo de la disposición adicional es el resultado de la aprobación por el Pleno de la Cámara de dos enmiendas a la disposición adicional trigésima primera del proyecto de Ley de presupuestos para 2017 que, con idéntica rúbrica a la que fue definitivamente aprobada como disposición adicional cuadragésima, establecía que «[e]l Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, ha de habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña en el marco de la legislación vigente en el momento de su convocatoria».
A esta disposición adicional, entre otras enmiendas, se presentó por el Grupo Parlamentario de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent la enmienda número 95, de supresión del inciso final «en el marco de la legislación vigente en el momento de su convocatoria», que fue aprobada por el Pleno de la Cámara, dando lugar al primer apartado de la disposición adicional cuadragésima.
c) El apartado primero se limita a incorporar el referido mandato. Mientras que el apartado segundo además identifica el referéndum a celebrar como el «acordado en el apartado I.1.2 de la Resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña» y supedita su convocatoria a «las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias».
El apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña sobre la orientación política general del Gobierno consta de tres párrafos. En el primero, el Parlamento considera necesario «impulsar desde los partidos políticos y las organizaciones sociales las iniciativas que permitan agrupar alrededor de la exigencia de la celebración de un referéndum el mayor número de fuerzas políticas, organizaciones sindicales y sociales, movimientos y entidades vecinales y sociales» e insta al Gobierno «a reconocer la construcción de este espacio transversal de la sociedad civil y apoyarlo» (10). En el segundo párrafo, el Parlamento «anima y hace suyos todos los esfuerzos encaminados a la celebración de un referéndum que tenga las máximas garantías de inclusión para el conjunto de la sociedad catalana en la convocatoria, la formulación y la organización, que estimule la más amplia participación y que busque el reconocimiento previo de la Unión Europea y de la comunidad internacional, con el objetivo de que, de esta consulta, se desprendan efectos políticos y jurídicos reales en concordancia con la voluntad democrática expresada por la ciudadanía» (11). Y, en fin, su último párrafo establece que «[e]l Parlamento de Cataluña acuerda impulsar las iniciativas políticas y parlamentarias necesarias ante el Estado español para hacer posible la celebración de un referéndum sobre la opinión de la ciudadanía de Cataluña con relación al futuro político de Cataluña como nación» (12).
Por su parte, el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias, que tuvo por objeto la disposición adicional trigésima primera del proyecto de Ley de presupuestos de 2017, afirma en términos taxativos que «el examen jurídico de la disposición adicional trigésimo primera no supera el test de la adecuación constitucional y estatutaria, porque, actualmente, la jurisprudencia constitucional no reconoce a la Generalitat la potestad de regular ni convocar una consulta referendaria sobre el futuro político de Cataluña. Y, como derivación de esta premisa, tampoco puede prever en su legislación presupuestaria una habilitación o autorización para un gasto de dinero público en relación con una competencia que no tiene atribuida o de la que no es la titular reconocida». El órgano consultivo concluye que, «sin perjuicio de los mecanismos de diálogo interinstitucional e, incluso, de reforma del bloque de la constitucionalidad, que podrían conllevar la modificación del actual ordenamiento jurídico … la disposición adicional trigésimo primera del Proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat para el 2017 es contraria al artículo 149.1.32 CE, en relación con el orden de reparto competencial, y al artículo 92 CE, en cuanto a su desarrollo orgánico. Del mismo modo, tampoco halla amparo en el artículo 122 EAC ni en los artículos 211 y 212 EAC». A la citada conclusión, el dictamen añade la consideración, a los efectos que a este proceso interesan, de que «en caso de que se produjera un escenario normativo diferente, ya fuera como consecuencia de una reforma de la legislación orgánica en la materia o de una autorización estatal para la realización de algún tipo de consulta referendaria en Cataluña, las leyes presupuestarias disponen de los mecanismos idóneos que facilitarían al Gobierno la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades o a los requerimientos que pudieran derivarse».
En efecto, como resulta del contenido de la propia disposición, que en su apartado segundo se remite al apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña, de los trabajos y debates parlamentarios de su elaboración y del contexto normativo y político en el que se ha dictado (STC 52/2017, de 10 de mayo, FJ 5), el proceso referendario tiene como destinatarios a los ciudadanos de Cataluña, esto es, al cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma; y su objeto, expresado formalmente en sus dos apartados en relación con «el futuro político de Cataluña», versa, cualquiera que sea la fórmula o los concretos términos que, en su caso, puedan llegar a utilizarse, sobre la independencia o secesión de Cataluña del Estado español.
El referéndum al que se refiere la disposición adicional impugnada se inserta así en el llamado proceso constituyente dirigido a la creación de un estado independiente catalán en forma de república, puesto en marcha por la resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales de 27 de septiembre de 2015, que fue declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015, de 2 de diciembre. Este Tribunal en relación con este pretendido proceso constituyente ha estimado los incidentes de ejecución promovidos contra las resoluciones del Parlamento de Cataluña 5/XI, de 20 de enero de 2016, de creación de comisiones parlamentarias, en cuanto constituyó una denominada Comisión de Estudio del Proceso Constituyente (ATC 141/2016, de 19 de julio); 263/XI, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratificó el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente (ATC 170/2016, de 6 de octubre); y, en fin, 306/XI, de 6 de octubre de 2016, sobre la orientación política general del Gobierno (ATC 24/2017, de 14 de febrero). A los efectos que a este recurso de inconstitucionalidad interesan, conviene recordar que en este último Auto se declararon inconstitucionales y nulos los apartados impugnados de aquella resolución por prever un conjunto de actuaciones específicas «entre las que destaca la convocatoria y celebración de un referéndum sobre la independencia de Cataluña», encomendando al Parlamento y al Gobierno «la adopción de medidas concretas, programadas incluso en el tiempo, con plazos y fechas concretos, y la provisión de medios organizativos y materiales (incluida la inclusión de partidas al efecto en la Ley de Presupuestos) para llevar a cabo ese propósito». En definitiva, este Tribunal concluyó que los apartados objeto del incidente de ejecución respondían «al mismo propósito de las resoluciones 1/XI, 5/XI y 263/XI: la puesta en marcha de un proceso constituyente dirigido a la creación de un estado catalán independiente en forma de república», viniendo así «a dar continuidad y soporte al proceso constituyente», objetivo de las citadas resoluciones, cuya inconstitucionalidad ha sido declarada «por desbordar los márgenes de actuación constitucionales y estatutarios del Parlamento de Cataluña» (FJ 7).
Así pues, la disposición adicional impugnada se enmarca en lo que este Tribunal ha venido calificando como «sucesión temporal de acontecimientos en el ámbito del Parlamento de Cataluña» (ATC 170/2016, FJ 8), dirigidos a dar continuidad y soporte al objeto proclamado en la anulada resolución I/XI. En esta ocasión, mediante la incorporación en la ley de presupuestos de un mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat para que, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, habilite los créditos necesarios con los que financiar la realización de un referéndum «sobre el futuro político de Cataluña».
La circunstancia de que el Abogado del Estado no hubiera impugnado en su momento el apartado I.1.2 de la resolución 306/XI, al que se remite el apartado segundo de la disposición adicional recurrida, no altera la conclusión alcanzada. Como se ha dejado constancia, aquel apartado se refiere expresamente «a la celebración de un referéndum sobre la opinión de la ciudadanía de Cataluña con relación al futuro político de Cataluña como nación», lo que no puede ser entendido sino, en el contexto de aquella resolución, como un referéndum sobre la independencia o secesión de Cataluña.
b) En cuanto al carácter jurídicamente no vinculante de la disposición adicional impugnada que sostienen los Letrados del Parlamento de Cataluña, ninguna duda puede haber sobre la eficacia jurídica —propia de la ley— de aquella disposición adicional, eficacia que no queda ensombrecida por lo que se aduce en orden a que guarda una «textura» similar a las proposiciones no de ley o resoluciones parlamentarias. El mandato al Gobierno que dicha disposición incorpora, como ya hemos tenido ocasión de declarar ante unas alegaciones de similar índole, pudiera haber sido acaso articulado a través de otros instrumentos parlamentarios de la llamada función de impulso de la acción de gobierno, pero si se ha optado por la forma de ley, con su fuerza y rango propios, es evidente que ni cabe cuestionar su carácter vinculante, ni negar su virtualidad innovadora [STC 128/2016, FJ 5 B) a)].
Por otra parte, no se puede acoger la interpretación que los Letrados del Parlamento de Cataluña hacen de la cláusula «dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017», recogida, con unas u otras palabras, en los dos apartados de la disposición adicional recurrida. Cláusula que identifican con una práctica parlamentaria mediante la que se pretendería soslayar el cumplimiento de una previsión reglamentaria común a la tramitación en las Cámaras de las leyes de presupuestos, que exige para la admisión a trámite de enmiendas parciales que comporten un incremento de los créditos en algún concepto que propongan una baja de igual cuantía en otro concepto del mismo departamento. Sin embargo, la cláusula en cuestión ya aparecía recogida en idénticos términos en el proyecto de ley de presupuestos remitido por el Gobierno al Parlamento, tanto en la rúbrica de la disposición adicional trigésima primera, no enmendada, como en el texto de la disposición, que hoy es el apartado primero de la disposición adicional cuadragésima, que únicamente fue enmendada para suprimir su inciso final «en el marco de la legislación vigente en el momento de su convocatoria». No parece, por consiguiente, sin necesidad de entrar en otro tipo de consideraciones, que el origen de dicha cláusula fuera la invocada práctica parlamentaria. En cualquier caso, la existencia o no de concretas partidas presupuestarias destinadas a financiar el proceso referendario al que se refiere la disposición adicional controvertida es una cuestión que afecta al fondo del litigio constitucional, en particular, a la impugnación de las partidas presupuestarias objeto de este recurso.
En fin, lo trascendente ahora no es cuál vaya a ser la actuación futura y, por lo mismo, incierta del Gobierno en cuanto destinatario del mandato legal que incorpora la disposición adicional impugnada, sino el mandato mismo, resultando indiferente, a los efectos del enjuiciamiento que se nos pide en este proceso constitucional, que hubiera podido ser asumido «motu proprio» por el Gobierno de la Generalitat en el ejercicio de las potestades que tiene estatutaria y legalmente atribuidas.
El Abogado del Estado, con base en los razonamientos que reproduce la STC 259/2015, considera que aquella disposición adicional constituye un ataque frontal al Estado de Derecho (art. 1.1 CE), a la soberanía nacional del pueblo español (art. 1.2 CE) y a la indisoluble unidad de la nación española (art. 2 CE), por ordenar al Gobierno de la Generalitat que habilite las partidas presupuestarias necesarias para garantizar los recursos precisos para la organización y gestión de un proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña, pues dicho mandato contraviene las normas constitucionales que residencian la soberanía nacional en el pueblo español y afirman la unidad de la nación española. Asimismo, vulnera, a su juicio, el sistema de reforma constitucional (art. 168 CE), al prever un referéndum secesionista, prescindiendo de los procedimientos de reforma constitucional, ya que cualquier proyecto de revisión del orden constituido, especialmente aquellos que afecten al fundamento de la identidad del titular de la soberanía, deben sustanciarse a través de dichos procedimientos (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4). Para el recurrente no plantea duda alguna la inconstitucionalidad del apartado primero de la disposición adicional recurrida, que no impone condicionamiento alguno a la organización y gestión del proceso referendario. Tampoco la de su apartado segundo, cuyo contenido es básicamente el mismo, pues los condicionantes que se incluyen en su inciso final, que pudieran interpretarse en el sentido de someter la celebración del referéndum a la autorización del Estado, no pueden evitar su inconstitucionalidad, toda vez que un referéndum de esas características implica un poder de disposición sobre una cuestión fundamental resuelta con el proceso constituyente –la unidad y titularidad de la soberanía–, que resulta sustraída al poder constituido por afectar al fundamento mismo del orden constitucional. En definitiva, concluye el Abogado del Estado, esta fuera del alcance del convocante (y del Estado en cuanto debe autorizar la consulta) la materia misma objeto de referéndum.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña defienden una interpretación «integradora» de los dos apartados de la disposición adicional, en el sentido de que el enunciado más general de su apartado primero debe entenderse concretado por lo que establece el apartado segundo, que se convierte en el marco aplicativo de referencia de aquella disposición. De acuerdo con esta interpretación, la celebración del referéndum, en virtud del inciso final de este apartado segundo, está condicionada a la aprobación de un cambio normativo en la materia o a la autorización del Estado, de modo que se trataría de un referéndum «acordado» con el Estado.
a) La consulta referendaria, cuya financiación, en los términos que establece la disposición adicional recurrida, se somete a nuestro enjuiciamiento, tendría por objeto una cuestión –a independencia o secesión de Cataluña del Estado español– que implica la reconsideración del fundamento mismo del orden constitucional vigente establecido por la voluntad soberana del pueblo español, del que son elementos nucleares, entre otros, la identidad y unidad del sujeto soberano.
Como este Tribunal ya ha declarado, y hemos ahora de reiterar una vez más, «la Constitución misma es fruto de la determinación de la nación soberana por medio de un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan, por ello, los poderes del Estado (art. 1.2 CE)», concebido éste «como el conjunto de instituciones y órganos que ejercen, en todo el territorio, poder público y en el que se integran las Comunidades Autónomas». La soberanía de la nación residenciada en el pueblo español «conlleva necesariamente su unidad», como proclama el artículo 2 CE, y esta unidad del sujeto soberano «es fundamento de una Constitución mediante la que la nación misma se constituye, al propio tiempo, en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE)». Se trata también de un Estado «único o común para todos y en todo el territorio, sin perjuicio de su articulación compuesta o compleja por obra del reconocimiento constitucional de autonomías territoriales … a las distintas nacionalidades y regiones que, constituidas en Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, integran España» [STC 259/2015, FJ 4 a) y jurisprudencia allí citada].
El artículo 1.2 CE, precepto «base de todo nuestro ordenamiento jurídico» (STC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 3), atribuye, por tanto, con carácter exclusivo la titularidad de la soberanía nacional al pueblo español, unidad ideal de imputación del poder constituyente y, como tal, fundamento de la Constitución y del Ordenamiento jurídico y origen de cualquier poder político (SSTC 12/2008, de 29 de enero, FJ 4; 13/2009, de 29 de enero, FJ 16). Si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera indivisible y exclusiva, ningún otro sujeto u órgano del Estado o ninguna fracción de ese pueblo puede pretender disponer o quebrantar la soberanía nacional. Un acto de ese órgano o de un pueblo o de los ciudadanos de una Comunidad Autónoma que pretenda tal disposición o quebranto no puede dejar de suponer «una simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside en el conjunto del pueblo español» [SSTC 42/2014, FJ 3, y 259/2015, FJ 4 a)].
En lo que a este proceso constitucional concierne, el pueblo de Cataluña, que sería el destinatario de la consulta referendaria, «no es titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación [española] constituida en Estado» (STC 42/2014, FJ 3), ni es «un sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional» (STC 259/2015, FJ 3), ni, en fin, los ciudadanos de Cataluña pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como «la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fuente de la Constitución y del Ordenamiento»(STC 12/2008, FJ 10; y 259/2015, FJ 3). Una cuestión como la que se pretende someter a consulta referendaria no puede dejar de afectar al conjunto de los ciudadanos españoles, pues en la misma se abordaría la redefinición del orden constituido por voluntad soberana de la Nación (STC 103/2008, FJ 4). De manera que lo que a todos afecta, la permanencia o no, en lo que ahora importa, del Estado común en que España quedó constituida (art. 1.1 CE), no podría, llegado el caso, sino ser reconsiderado y decidido también por todos (art. 168 CE).
La atribución de la soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2 CE) y la indisoluble unidad de la Nación (art. 2 CE) se contemplan junto con el reconocimiento y la garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE). Este derecho a la autonomía no es ni puede confundirse con la soberanía (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), no contemplada en nuestra Constitución para las nacionalidades y regiones que integran el Estado. De ahí, que este Tribunal haya declarado que «en el marco de la Constitución una Comunidad Autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España» (STC 42/2014, FJ 3). Conclusión esta, afirmamos en esa misma sentencia, «que es del mismo tenor que la que formuló el Tribunal Supremo de Canadá en el pronunciamiento de 20 de agosto de 1998, en el que rechazó la adecuación de un proyecto unilateral de secesión por parte de una de sus provincias tanto a su Constitución como a los postulados del Derecho internacional» (ibídem).
Desde el punto de vista jurídico, el artículo 1 EAC define la posición de Cataluña en el actual marco constitucional como «nacionalidad, [que] ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto, que es su norma institucional básica». Este Tribunal ha considerado que la declaración recogida en el precepto estatutario transcrito predica de Cataluña, «en términos constitucionalmente impecables… cuantos atributos la constituyen en parte integrante del Estado fundado en la Constitución. Una nacionalidad constituida en Comunidad Autónoma y cuya norma institucional básica es su propio Estatuto de Autonomía». De forma que la Comunidad Autónoma de Cataluña «trae causa en Derecho de la Constitución Española y, con ella, de la soberanía nacional que proclama el art. 1.2 CE, en cuyo ejercicio, su titular, el pueblo español, se ha dado una Constitución que se dice y quiere fundada en la unidad de la Nación española». No se presenta la Constitución, por lo tanto, como «el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores» a ella, sino como «norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anteriores» [SSTC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3; 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 a), y 42/2014, FJ 3].
b) El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento del orden constitucional vigente, incluida la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía, es desde luego factible en nuestro Ordenamiento, «toda vez que, en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución… siempre y cuando no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales, no hay límites materiales a la revisión constitucional» (STC 103/2008, FJ 4). Hasta este punto es cierta la afirmación de que la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy distinto signo. En este sentido, hemos de reiterar que la Constitución depara la más amplia libertad para la exposición y defensa pública de cualesquiera concepciones ideológicas, incluyendo las que «pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediante la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica» (STC 259/2015, FJ 7). Pero el respeto a los procedimientos de reforma constitucional, como ya dijimos en la STC 103/2008, «es, siempre y en todo caso, inexcusable», de forma tal que «tratar de sortear, eludir o simplemente prescindir de esos procedimientos sería intentar una inaceptable vía de hecho (incompatible con el Estado social y democrático de Derecho que se proclama en el art. 1.1 CE) para reformar la Constitución al margen de ella o conseguir su ineficacia en la práctica» (FJ 4; en el mismo sentido SSTC 138/2015, de 11 de junio, FJ 4, y 259/2015, FJ 7).
En la misma STC 103/2008 ya declaramos que la redefinición de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es cuestión que ha de encauzarse a través del procedimiento de reforma de la Constitución previsto en el artículo 168 CE y que por ello sólo puede ser objeto de consulta popular por la vía del referéndum de revisión constitucional. No puede ser planteada -insistió este Tribunal- como cuestión sobre la que simplemente se interesa el parecer del cuerpo electoral de una Comunidad Autónoma, «puesto que con ella se incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos». En este sentido, concluimos que «[e]l respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquellos que afecten al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier otro órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político» (FJ 4). De modo que cuando se pretende alterar el orden constituido de manera unilateral e ignorando los procedimientos expresamente previstos a tal fin por la Constitución «se abandona la única senda que permite llegar a este punto, la del Derecho» (STC 259/2015, FJ 7).
En cuanto a la primera de las condiciones, esto es, la previa autorización del Estado, porque, como ya hemos señalado, el objeto del proceso referendario incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente –identidad y unidad del sujeto soberano– que resultan sustraídas a las decisiones de los poderes constituidos, estando reservado su tratamiento al procedimiento de reforma constitucional del artículo 168 CE (por todas, STC 103/2008, FJ 4).
Y, por lo que se refiere a la segunda de las condiciones, hemos de insistir en que el enjuiciamiento de la disposición adicional impugnada ha de hacerse con las normas vigentes que son medida de su constitucionalidad, no en atención a cualesquiera otras, futuras o hipotéticas, que pudieran ocupar, en su día, su lugar. Carece de sentido remitirse a lo que en ocasión anterior hemos llamado, ante una sugerencia análoga, «normas imaginarias o inexistentes» (STC 154/1989, de 5 de octubre, FJ 7). Ello con independencia de que «nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal» (SSTC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4; 132/1998, de 18 de junio, FJ 12; y 168/2009, de 9 de junio, FJ 3), ni anticipar los resultados de una hipotética modificación legislativa cuya adopción corresponde al Estado [SSTC 128/2016, FFJJ 6 c); y 9 B b); y 52/2017, FJ 8 A)]. En otras palabras, la reforma de la legislación y de la propia Constitución es siempre una posibilidad abierta, pero lo que no cabe es invocar tal posibilidad y anticipar al tiempo, en normas vinculantes, los eventuales resultados futuros de aquellas posibles reformas, pues «[l]legislar con validez jurídica, como ya dijimos, es hacerlo en el respeto a las normas vigentes del bloque de la constitucionalidad, no en atención a otras, hipotéticas, que pudieran, acaso, ocupar un día su lugar» [STC 128/2016, FJ 10 c)].
Este Tribunal en relación con la potestad de gasto público con cargo a los propios presupuestos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, tiene declarado que esta potestad no puede erigirse «en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni la financiación o subvención tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, por razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias (entre otras, SSTC 30/1982, de 30 de junio; 95/1986, de 10 de julio; 146/1986, de 25 de noviembre, y 201/1988, de 27 de octubre)» [STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 2]. En esta línea, con una referencia ya más específica a la potestad de gasto de las Comunidades Autónomas, ha señalado también que su autonomía financiera, si bien garantiza la plena disposición de medios financieros, no supone que dicha potestad «permita a las Comunidades Autónomas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquellas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y así bien claramente lo establece el art. 1.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, al vincular la autonomía financiera al ‘desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyen las Leyes y sus respectivos Estatutos’» (ibídem).
a) El Estado ostenta con arreglo al artículo 149.1.32 CE competencia exclusiva para la autorización de consultas populares por vía de referéndum y también, de conformidad con los arts. 81.1, en relación con el artículo 23.1, y 92.3 CE, para la regulación de la institución del referéndum cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte. En la concreción de este ámbito competencial, hemos afirmado que «sólo mediante normas estatales pueden preverse, en el respeto a las demás determinaciones de la Constitución, los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantía y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular» [STC 51/2017, FJ 5 b), con cita de la STC 137/2015, de 11 de junio, FJ 4].
Asimismo hemos precisado que, en el respeto a esta competencia estatal y a las normas de la Constitución en su conjunto, los Estatutos de Autonomía pueden «reconocer a las Comunidades Autónomas algún género de intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum, siempre que ello se reali[ce], claro está, sobre asuntos de competencia de la respectiva Comunidad Autónoma» [STC 137/2015, FJ 4; doctrina que reitera STC 51/2017, FJ 5 b)].
Las previsiones constitucionales no agotan el elenco de referéndums admisibles en nuestro ordenamiento, de modo que en principio el legislador orgánico (arts. 81.1 y 92.3 CE) puede articular, aunque no sin límites, otras figuras de consultas referendarias. Es a la Ley orgánica a la que remite este último precepto constitucional a la que correspondería, en su caso, la previsión, genérica o en abstracto, de consultas referendarias distintas a las contempladas de modo expreso en la norma fundamental, cuya regulación constituye contenido necesario, pero no exclusivo, de dicha ley orgánica [STC 51/2017, FJ 5 c)]
b) La Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido competencia exclusiva en materia de consultas populares, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 CE (art. 122 EAC). Título competencial que inicialmente acotado a las consultas populares no referendarias (SSTC 31/2010, FJ 69; 31/2015, FJ 6 B) a), y 138/2015, FJ 3), hemos extendido posteriormente, con el alcance que a continuación se precisa, a las de carácter referendario. Así, en la ya citada STC 51/2017 [FJ 6 a)], recogiendo la doctrina que con carácter general se estableció en la STC 137/2015 [FJ 4 d)], dijimos que «[e]l artículo 122 EAC no permite a la Comunidad Autónoma, en definitiva, introducir en su ordenamiento nuevas modalidades de referéndum, y sólo permitiría, salvada la competencia exclusiva del Estado para el establecimiento y regulación, en los términos definidos por nuestra jurisprudencia, de tal tipo de consulta popular, que la Comunidad Autónoma tuviera algún género de intervención en el complemento normativo, para aspectos accesorios, de los preceptos estatales que disciplinen unas u otras figuras de referéndum», siempre que ello se realice sobre asuntos de competencia de la Comunidad Autónoma.
En todo caso, este Tribunal tiene declarado que queda fuera del alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma formular, convocar o realizar actuaciones, formalizadas o no jurídicamente, que auspicien la convocatoria de consultas populares, sean referendarias o no, que desborden el ámbito de las competencias propias, pues no pueden afectar al ámbito competencial privativo del Estado, o que incidan sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos por afectar al fundamento mismo del orden constitucional, dado que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos de reforma constitucional [SSTC 31/2015, FJ 6 B); 138/2015, FJ 3, y 51/2017, FJ 5 d), y ATC 24/2017, de 14 de febrero, FF JJ 7, 8 y 9)l.
9. El Abogado del Estado impugna finalmente las partidas presupuestarias «GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares», «DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares» y «DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana» del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales) de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, en la medida en que se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum mencionado en su disposición adicional cuadragésima. Tras descartar el carácter preventivo de la impugnación, pues carece de lógica considerar que esta disposición adicional se incluyó en la Ley de presupuestos sin recoger las partidas presupuestarias necesarias para dar cumplimiento al mandato que contiene, el Abogado del Estado estima que estas partidas incurren en los mismos motivos de inconstitucionalidad de aquella disposición adicional si se emplean para financiar la organización y celebración del referéndum, advirtiendo que no cuestiona su utilización para fines distintos, habida cuenta de que la Comunidad Autónoma tiene competencia para la celebración de procesos electorales y consultas populares. Después de aludir a la voluntad manifestada por las autoridades catalanas de «esconder» las partidas consignadas para la convocatoria del referéndum, y constatar que no existe en la Ley de presupuestos una partida específica para su financiación, afirma que es lógico inferir que las impugnadas sean precisamente por su denominación los únicos o más probables recursos presupuestarios a los que el Gobierno de la Generalitat puede acudir para ejecutar el mandato de la disposición adicional cuadragésima. El Abogado del Estado concluye en este punto sus alegaciones reconociendo que, además de a las tres partidas presupuestarias recurridas, el Gobierno de la Generalitat también puede intentar acudir para financiar la organización del referéndum a otros mecanismos presupuestarios, tales como las modificaciones de créditos (art. 6 Ley 4/2017); las transferencias de créditos (art. 7 Ley 4/2017); la ampliación de los créditos que tengan la calificación de ampliables, como ocurre con las partidas impugnadas (art 9); o, en fin, la realización de ampliaciones de crédito, si no es posible acudir a otros créditos, con cargo al fondo de contingencia (art. 9.4 Ley 4/2017).
Los Letrados del Parlamento de Cataluña califican también de preventiva la impugnación de las partidas presupuestarias recurridas, porque lo que se cuestiona no son las partidas en sí, sino su posible aplicación para financiar los gastos de convocatoria del referéndum. De acuerdo con su enunciado y denominación, no tienen necesariamente que aplicarse al destino que denuncia el Abogado del Estado, puesto que los conceptos de «procesos electorales», «consultas populares» y «procesos de participación ciudadana» son reconducibles a otras formas de expresión distintas a los referéndums o consultas referendarias. En este sentido, los Letrados del Parlamento de Cataluña aducen la posibilidad de que se celebren elecciones autonómicas en el año 2017, previa disolución del Parlamento por el Presidente de la Generalitat, así como invocan la competencia de la Comunidad Autónoma para organizar consultas populares de carácter sectorial o procedimientos de participación ciudadana.
11. La Ley 4/2017, de 28 de marzo, no contiene partidas presupuestarias expresa y específicamente destinadas, atendiendo a su enunciado y contenido, a la financiación del proceso referendario al que se refiere su disposición adicional cuadragésima. Una interpretación sistemática de esta disposición, que incorpora el mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat de habilitar, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, los créditos precisos con los que afrontar los gastos de organización y convocatoria del referéndum, y de las partidas presupuestarias impugnadas, en cuyas denominaciones –así como en la del programa del que forman parte– son subsumibles los referéndums, en tanto que especie del género consultas populares (STC 103/2008, FJ 2), impone concluir, desde el prisma de cualquier observador razonable (STC 185/2016, FJ 5), que el Parlamento ha tenido que incluir dotaciones de crédito en dichas partidas presupuestarias destinadas a la financiación del referéndum sobre el futuro político de Cataluña. La «coherencia del legislador», a la que los Abogados del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña aluden con profusión en sus alegaciones en la interpretación de la disposición adicional cuadragésima, conduce a igual conclusión, pues mal se compadece con este criterio que el legislador que en la Ley de presupuestos dirige un mandato al Gobierno para que habilite, dentro de las disponibilidades presupuestarias del ejercicio, las partidas necesarias para hacer frente a los requerimientos económicos del proceso referendario, no recoja, sin embargo, en el estado de gastos las correspondientes autorizaciones de crédito destinadas a tal fin.
1.º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional cuadragésima de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo de presupuestos de la Generalitat para 2017, con el alcance que se determina en el fundamento jurídico 12.
2.º Declarar que las partidas presupuestarias «GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares», «DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares» y «DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana» del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales) son inconstitucionales en el caso de que se destinen a la financiación del proceso referendario al que se refiere la disposición adicional cuadragésima de la citada ley.
Dada en Madrid, a cinco de julio de dos mil diecisiete.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 1638/2017 (Ref. BOE-A-2017-3740).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 40 y de las partidas presupuestarias indicadas en relación con la Ley 4/2017, de 28 de marzo (Ref. DOGC-f-2017-90313).