Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43619444
Timestamp: 2020-07-05 22:10:47
Document Index: 363817980

Matched Legal Cases: ['artículo 69', 'artículo 261', 'artículo 63', 'artículo 157', 'artículo 211', 'artículo 279', 'artículo 68', 'artículo 69', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 68', 'artículo 69', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 261', 'artículo 2', 'artículo 291', 'artículo 312', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 65', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 25', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 53', 'artículo 312', 'Artículo 312', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 65', 'artículo 312', 'artículo 65', 'artículo 45', 'artículo 157', 'artículo 128', 'ARTÍCULO 52', 'artículo 128', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 13', 'artículo 68']

Sentencia de Constitucionalidad nº 043/03 de Corte Constitucional, 28 de Enero de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43619444
Actor: C.A.T.M.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano C.A.T.M. presentó ante la Corte Constitucional demanda contra el artículo 69 (parcial) de la Ley 136 de 1994. El actor considera que estas normas atentan contra los artículos 13 y 48 de la Constitución Política.
"ARTICULO 69o. SEGUROS DE VIDA Y DE SALUD EN CASO DE REEMPLAZO POR VACANCIA. En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso.
Afirma la demanda que de conformidad con las normas de la Ley 136 de 1994 los concejales titulares tienen derecho, durante el período para el cual resultan elegidos, a un seguro de vida y de salud cuando concurren ordinariamente a las sesiones del respectivo concejo municipal. De igual manera, la misma Constitución Política y la Ley 136 prevén que "Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral." C.P artículo 261. Ley 136 de 1994, artículo 63.
Dentro del término correspondiente, intervino la doctora M.O.M.F. actuando en representación del Ministerio de la referencia, para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada de la norma parcialmente demandada, a fin de que los beneficios que consagra se hagan extensivos a los miembros de los concejos que suplan faltas temporales. Como soporte de esta solicitud, manifestó que a su parecer es "congruente con los mandatos constitucionales y legales que igualmente los Concejales que suplan vacancias temporales gocen de los beneficios de seguros de vida y de salud durante el tiempo que asuman las funciones de las faltas temporales y de esta manera no se de quebrantamiento alguno al precepto constitucional"
Actuando como director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios intervino oportunamente el doctor G.T.G., quien expuso lo siguiente:
Hecha la anterior aclaración el ciudadano interviniente recuerda que la Corte, en sede de tutela, tuvo ocasión de pronunciarse sobre el tema del desconocimiento de derechos fundamentales por el no otorgamiento, en ciertos casos, de seguros de vida y de salud a quienes ejercen temporalmente el cargo de concejales. La referencia alude concretamente al pronunciamiento contenido en la Sentencia T-802 de 1998 M.P E.C.M., en donde se tuteló el derecho de una concejal que ejercía un reemplazo temporal en razón de la "ausencia forzosa e involuntaria" del concejal titular de la curul municipal. En esa oportunidad la Corte consideró que la desaparición forzada de una persona originaba una vacante que tenía un carácter indefinido en el tiempo, circunstancia que implicaba "una naturaleza diferente respecto de las demás causales de falta temporal". Esta particularidad hacía que no fuera posible aplicar en ese caso la norma que establece que los concejales que sustituyen al titular por motivo de su ausencia involuntaria no pueden ser beneficiarios de los seguros de vida y salud. Así mismo, el representante de la Federación Colombiana de Municipios manifiesta que, a su juicio, la Corte reiteró recientemente la jurisprudencia anterior al concluir que existía una discriminación "respecto de quines acuden a llenar las vacantes temporales", en relación con el derecho a ser amparados por los seguros a que alude la norma ahora demandada. El interviniente alude a la Sentencia T-073 de 2002, M.P C.I.V.H.. En esta Sentencia la Corte resolvió la demanda de tutela de un concejal titular que por estar próximo a cumplir los 83 años de edad no había sido amparado por la póliza de seguro de vida grupo contratada por el Municipio de Calamar, por negativa de la compañía de seguros que la emitía, quien alegaba que por su edad, el concejal no era asegurable. La Corte consideró que dado que el seguro cubría solo el riesgo de muerte por causas de la función que cumplen los concejales, y no por causa de su edad, existía una evidente discriminación al no afiliar a la póliza colectiva al concejal accionante. En tal virtud, concedió la tutela impetrada.
También cita el interviniente el fallo de junio 8 de 2000 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en donde dicha Corporación, citando a su vez un concepto de la Sala de consulta y servicio civil del mismo Consejo Concepto de julio 9 de 1996, C. ponente L.C.O.I.. R.. 845. , consideró que se desconocía el mandato constitucional relativo a la igualdad cuando la Ley 136 de 1994 consagraba prerrogativas sólo en relación con los concejales titulares y con quienes los reemplacen en sus faltas absolutas, "con olvido de quienes ingresan a integrar el concejo municipal reemplazando faltas temporales de los titulares." Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de junio 8 de 2000. Consejera ponente O.I.N.B.. Exp. 5860.
Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA
A nombre de la Federación de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA- intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano M.G.R.S., como vicepresidente jurídico de la entidad.
En cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la seguridad social de quienes llevan a cabo reemplazos por faltas temporales de los concejales municipales, que se produciría por la falta respecto de ellos de los seguros a que alude la disposición acusada, el ciudadano interviniente opina que tal desconocimiento no se da, por cuanto los derechos que tienen los concejales y sus suplentes para acceder a la seguridad social están garantizados por las normas de la Ley 100 de 1993, especialmente por el artículo 157 de dicho estatuto LEY 100 DE 1993. ARTICULO 157. "Tipos de participantes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
Afiliados al Sistema de Seguridad Social.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el Capitulo I del Título III de la presente Ley.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo 211 de la presente Ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y posparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de H., las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus Subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
Personas vinculadas al Sistema.
PARAGRAFO 4. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará los grupos de afiliación prioritaria al subsidio.". Resalta además, que dentro de las personas excluidas de los beneficios de la Ley 100 de 1993 el artículo 279 de esa Ley no incluye a los concejales municipales ni a sus suplentes, de donde debe concluirse que sus derechos en esta materia no quedan desprotegidos por la falta de los seguros de vida y de salud que consagra la norma demandada. Seguros estos últimos que, hace ver el interviniente, se regulan por normas de derecho civil y comercial y no por el referido régimen de seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993.
El Procurador General de la Nación, E.M.V., solicitó a la Corte pronunciarse sobre la unidad normativa conformada por el artículo parcialmente acusado y el 68 de la misma Ley 136 de 1994, a efectos de declarar la inconstitucionalidad de la expresión "titulares" contenida en el inciso tercero del artículo 68 y la constitucionalidad condicionada del artículo 69 de tal Ley. El condicionamiento consistiría en el entendimiento de que quienes ocupan el cargo de concejal temporalmente, también tienen derecho, por el tiempo en que llenen la vacancia, a ser beneficiarios de los seguros médico y de vida de que trata el artículo 68. En fundamento de esta solicitud expone los siguientes argumentos:
En lo que concierne a la solicitud de integrar una unidad normativa entre la norma acusada y el artículo 68 de la misma Ley 136 de 1994, la vista fiscal hace ver que esta última disposición consagra la misma diferenciación de trato que se establece el artículo 69 acusado, al disponer que "sólo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimientos del seguro de vida y de asistencia médica..." Por lo anterior, sería necesario que la Corte examinara los dos preceptos, pues de lo contrario sería inocua cualquier declaración de inconstitucionalidad sobre los apartes demandados del artículo 69.
A juicio del demandante, las expresiones que acusa del artículo 69 de la Ley 136 de 1994 desconocen la Constitución, en cuanto niegan el derecho al seguro de vida y de asistencia médica a quienes son llamados a suplir las vacancias temporales de los concejales; lo anterior por cuanto estos servidores públicos realizan las mismas funciones que llevan a cabo quienes suplen faltas definitivas, a quienes sí se les reconoce este beneficio. De esta manera, no hay razón que permita al legislador dispensarles un trato diferente, con el cual, de contera, se les vulnera el derecho irrenunciable a la seguridad social.
C.C. previa. Unidad normativa
La Corte comparte la opinión de quienes sostienen que resulta necesario, para evitar un posible pronunciamiento inocuo, conformar una unidad normativa entre el artículo 68 incisos 1°, 2° y 3° de la Ley 136 de 1994 y el artículo 69 de la misma Ley, parcialmente acusado en esta oportunidad. No considera necesario hacer integración normativa con el inciso 4° del artículo 68 ni con el parágrafo de la misma disposición.
"Solo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito.
Reiteradamente la Corte ha entendido que la unidad normativa se presenta, entre otros casos, cuando la disposición acusada está reproducida en otra u otras, o existen más disposiciones que tienen su mismo alcance regulador, por lo cual el pronunciamiento, a fin de no ser inocuo, debe extenderse a todas ellas Sobre unidad normativa confróntese, entre otras, las sentencias C-599/96, C-195/97, C-358/97, C-445/98, C-567/00, C-658/00, C-662/00, C-663/00, C-697/00, C-996/00, C-1162/00.
En el presente caso el fenómeno de la unidad normativa está dado por la identidad de materia a la que se refieren el tercer inciso del artículo 68 de la Ley 136 de 1994 y las expresiones acusadas del 69 de la misma Ley, y porque ambas prescriben que sólo quienes ejercen de forma permanente el cargo de concejal son cobijados por el beneficio de ciertos seguros. De tal manera que las razones de exequibilidad o inexequibilidad son igualmente aplicables a ambas disposiciones, por lo cual estima la Corte que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, De conformidad con este artículo, "La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales."
debe llevar a cabo un examen de constitucionalidad que recaiga simultáneamente sobre el artículo acusado y sobre los incisos 1°, 2° y 3° del artículo 68 anteriormente trascrito.
Faltas absolutas y temporales de los concejales
De conformidad con lo prescrito por el artículo 261 de la Constitución Política, reformado por el artículo 2° del Acto Legislativo N° 3 de 1993, en las corporaciones públicas de elección popular pueden presentarse faltas absolutas o temporales, las cuales "serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral." La misma norma define que son faltas absolutas, además de las establecidas por la ley, las que se causan por muerte, renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación, pérdida de la investidura, incapacidad física permanente y sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial competente. En cuanto a las faltas temporales, la disposición superior señala que lo son la suspensión del ejercicio de la investidura popular en virtud de decisión judicial en firme, la licencia sin remuneración, la licencia por incapacidad certificada por médico oficial, la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.
La renuncia aceptada;
La incapacidad física permanente;
La aceptación o desempeño de cualquier cargo o empleo público, de conformidad con lo previsto en el artículo 291 de la Constitución Política;
La declaratoria de nulidad de la elección como concejal;
La destitución del ejercicio del cargo, a solicitud de la Procuraduría General de la Nación como resultado de un proceso disciplinario;
La condena a pena privativa de la libertad."
La licencia;
La incapacidad física transitoria;
La ausencia forzada e involuntaria;
La suspensión provisional de la elección, dispuesto por la jurisdicción contencioso administrativa, y
La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal." En la sentencia T- 802 de 1998, esta Corporación, en relación con el anterior listado de faltas temporales, hizo ver como algunas de ellas tenían un plazo determinado, pero otras tenían un carácter indefinido. Tal, por ejemplo, el caso de la causal de ausencia forzada involuntaria, cuyo límite temporal no es posible precisar de antemano. Con fundamento en esta distinción, concluyó que la exclusión del seguro de vida y de asistencia médica para un caso de reemplazo de una de estas últimas categorías de vacantes no era justificado, y en tal virtud debía ser inaplicada la norma aquí acusada que excluía de ese beneficio a los concejales suplentes.
Examen del cargo por violación del derecho a la seguridad social. Régimen remuneratorio y prestacional de los concejales
Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos" y que "la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones".
El asunto anterior fue examinado por el h. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. R.icación número 802, concepto de mayo veintidós (22) de mil novecientos noventa y seis (1996). C.P., L.C.O.I.
al resolver la consulta formulada por el entonces Ministro del Interior, por petición del Presidente del Concejo del Distrito Capital, sobre la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los Concejales de Santa Fe de Bogotá, su remuneración y seguridad social. En esa oportunidad la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación respondió concretamente a los siguientes interrogantes:
"1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los honorables concejales de Santa Fe de Bogotá?
"2. ¿Es constitucionalmente acertado denominar trabajo a la función que desempeñan los honorables concejales de Santa Fe de Bogotá? ¿Si no se denomina trabajo qué nombre tiene la actividad que desempeñan los concejales en servicio activo?
"3. ¿La actividad que desempeñan los honorables concejales de Santa Fe de Bogotá está comprendida constitucionalmente dentro de la protección prevista en los artículos 25, 26 y 53 de la C.N.?
"4. ¿Calificados en la Constitución Política del país como servidores públicos en general, específicamente los concejales qué clase de trabajadores son?
"5. ¿La calificación de servidores públicos que se da a los honorables concejales adiciona, modifica o ratifica el antiguo concepto de empleados oficiales?
"6. ¿El término honorarios que utiliza la Constitución Política del país para referirse a los honorables concejales está comprendido en los principios esenciales del artículo 53 de la misma Carta? ¿Es o no es una retribución como contraprestación de sus servicios personales?
"7. ¿El concepto de honorarios para los concejales qué tratamiento jurídico debe tener?
"8 ¿Los concejales del país en general y los de Santa Fe de Bogotá en particular tienen derecho a la seguridad social a que se refiere el artículo 48 de la C.N.?
"9. ¿El seguro de vida y la atención médico asistencial a la que se refiere el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 igual al establecido para los servidores públicos municipales puede considerarse como satisfacción del derecho de Seguridad Social para los concejales?
"10. ¿Cuál es la razón de ser de las inhabilidades e incompatibilidades para los concejales?
"11. En relación con los concejales, ¿cuál es el alcance de la siguiente expresión contenida en el artículo 123 de la Constitución Nacional: "Los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento?
"12. ¿Cuál es el alcance de la siguiente afirmación hecha por el honorable Consejo de Estado: "... los concejales ostentan calidad de servidores públicos que señala el artículo 123 de la Constitución pero sin que por ello adquieran la investidura de empleados públicos del Estado. Cumplen como particulares una función pública, de manera que el régimen que los gobierna es especial y diferente al de los empleados públicos" (subrayado en la copia) (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicación número 580 de enero 27 de 1994, C.P., D.J.B.C.)". (N. fuera del original)
En respuesta a estas preguntas, la Sala de Consulta del h. Consejo de Estado vertió los siguientes conceptos que interesan para resolver el problema jurídico que se plantea en la presente demanda de inconstitucionalidad:
En cuanto a la naturaleza jurídica de la función que llevan a cabo los concejales (de Bogotá o de cualquier municipio), el Consejo de Estado indicó que se trata de la denominada "función pública de carácter administrativo". Sobre si tal actividad era "trabajo", en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, y sobre la calidad en que se desempeñaba por parte de los concejales, el Consejo recordó que si bien, de conformidad con lo indicado por el artículo 123 de la Constitución Política Constitución Política, artículo 123, inciso primero:
, los concejales como todos los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos, no por ello pertenecen a las categorías de empleados públicos o trabajadores oficiales. Sobre este punto aclaró que "existen varias formas de vinculación al servicio público, a saber: de una parte por contrato de trabajo, donde se incluye a los trabajadores oficiales, en contraste con los servidores cuyo acceso tiene lugar en la modalidad estatutaria denominada legal o reglamentaria y que se realiza mediante el nombramiento y la posesión del empleado público, y finalmente, los miembros de corporaciones públicas elegidos por votación popular, como es el caso de los concejales." Agregó que la actividad que realizan en ejercicio de las funciones públicas, como actividad humana que es, puede calificarse de trabajo, pero que éste no les confiere la calidad jurídica de "trabajadores". En cuanto a si la actividad que desempeñan los concejales está comprendida dentro de la protección prevista en el artículo 53 de la Constitución, la Sala de consulta respondió al Ministro del Interior que el término "honorarios" que utiliza el artículo 312 de la Constitución Política al referirse a la remuneración de los concejales C.P. Artículo 312, inciso tercero:
"La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones." llevaba a entender que su actividad no estaba comprendida como objeto de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta, ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
que fija las bases del estatuto de trabajo. Añadió que los concejales están sujetos al estatuto especial que les es propio y al régimen de responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades que la misma Carta y la ley les señalan en su condición de servidores públicos.
Sobre las dos preguntas que por su temática más interesan al presente asunto constitucional, relativas a si los concejales tienen derecho a la seguridad social a que se refiere el artículo 48 de la Constitución y a si el seguro de vida y de atención médico asistencial a que alude el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 puede considerarse como satisfacción del derecho de seguridad social para los concejales, la Sala de Consulta dijo lo siguiente:
No obstante, poco tiempo después y con ponencia del mismo consejero, la Sala de Consulta y Servicio Civil respondió una nueva pregunta formulada por el Ministro del Interior, esta vez a instancias del Presidente del Concejo de Bogotá R.icación 845. Concepto de nueve (9) de julio de 1996. Consejero ponente, L.C.O.I.. . En esta ocasión, entre los interrogantes planteados estaban los siguientes que interesan en esta oportunidad:
La atención médico - asistencial a que tienen derecho los concejales, ¿se concretiza con la adquisición de un seguro, o mediante la afiliación de los concejales a la entidad promotora de salud que libremente escoja cada edil?
Si es a las entidades promotoras de salud: a) ¿El municipio paga la parte del patrono?, b) ¿Con base en qué sumas se liquida el aporte de los concejales?
"Tanto el estatuto del Distrito Capital (Decreto 1421 de 1993) como el régimen de organización y funcionamiento de los municipios (Ley 136 / 94) tratan el régimen jurídico de beneficios aplicable a los concejales, en forma parecida; pueden señalarse como elementos comunes el hecho de que ambas legislaciones prevén seguro de vida y pago de honorarios, a cargo del Estado; en cambio el tratamiento del régimen de salud acusa diferencias pues el estatuto especial para la capital de la República (Decreto 1421 / 93, art. 34) dispone "un seguro de salud" en favor de los concejales; en cambio la Ley 136 indica que habrá "atención médico asistencial personal" equivalente a la establecida y "vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales" (art. 65) y luego agrega la misma materia; "los concejales tendrán derecho...a la atención médico asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde"(art. 68, ibidem).
Lo anterior plantea los siguientes cuestionamientos no despejados del todo por el h. Consejo de Estado: i) ¿La Ley 136, al consagrar los seguros a que se refieren las disposiciones bajo examen pretendió satisfacer de esta manera el derecho a la seguridad social de los concejales? ii) ¿La Ley 136 de 1994 dispone la afiliación de los concejales al régimen de seguridad social en salud contemplado en la Ley 100 de 1993?
Un conjunto de consideraciones llevarían a concluir que los seguros a que se refieren las normas bajo examen no pretenden satisfacer el derecho a la seguridad social de los concejales, y que tampoco existe la obligación a cargo de los municipios de satisfacer tal derecho afiliando a dichos servidores al sistema de seguridad social que regula la Ley 100 de 1993. La primera de estas consideraciones partiría de la misma norma constitucional, Confróntese, C.P artículo 312 que establece que los servicios de los concejales serán remunerados mediante "honorarios", concepto jurídico que corresponde a la retribución de servicios prestados por fuera de la relación laboral proveniente del contrato de trabajo o de la llamada situación legal y reglamentaria. De su parte, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 repite que los miembros de los concejos de las entidades territoriales "tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias." Adicionalmente, el artículo siguiente indica que "el pago de honorarios a los concejales ... no tendrá efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales".
La razón de este régimen especial obedecería a que la dedicación de los concejales a sus labores en el concejo municipal no es exclusiva, ni les impide el ejercicio de otra actividad privada, incluso de carácter laboral. El régimen de incompatibilidades que les es aplicable no excluye esta posibilidad, pues en general impide únicamente el desarrollo de otras funciones públicas Las incompatibilidades para el cargo de concejal municipal son las siguientes, reguladas por el artículo 45 de la Ley 136 de 1994:
ARTICULO 45o. INCOMPATIBILIDADES: Los concejales no podrán:
PARAGRAFO 1: Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria.
PARAGRAFO 2: El funcionario público municipal que nombre a un concejal para un empleo o cargo público o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta., contrario a lo que sucede con los alcaldes quienes sí desempeñan sus funciones en una situación jurídica legal y reglamentaria, y dentro de cuyo régimen de incompatibilidades sí figura el desempeño de cualquier otro cargo público o privado, LEY 136 DE 1994. ARTICULO 96o. INCOMPATIBILIDADES: Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
7). I. como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo, así medie renuncia previa de su empleo."
siendo remunerados mediante un salario LEY 136 DE 199, ARTICULO 87o. SALARIOS Y PRESTACIONES: Los salarios y prestaciones de los alcaldes se pagarán con cargo a los respectivos presupuestos municipales. Los concejos señalarán las asignaciones de los alcaldes de acuerdo con los siguientes criterios."
. en su condición de empleados públicos. LEY 136 DE 1994. ARTICULO 84o. NATURALEZA DEL CARGO: "En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial.
- De conformidad con lo prescrito por el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, "los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados..." . Como puede verse, esta norma, anterior a la expedición de la Ley 136 de 1994, incluye a los concejales, como servidores públicos que son, dentro de la categoría de afiliados al régimen contributivo.
Régimen de los concejales.
Un gran avance en materia de seguridad social para los concejales, lo constituye sin duda alguna el reconocimiento de seguros de vida y de salud que los ampararán en cuantía razonable en el primer caso, y de manera integral en el segundo... H. de la Calle Lombana. Exposición de motivos al Proyecto de Ley N° 65 de 1882, Cámara. Gaceta del Congreso N° 66 de Septiembre 15 de 1992.
Si, como lo dispone la Ley 100 de 1993, los concejales en su calidad de servidores públicos están afiliados al sistema general de salud que ella regula, debe entonces concluirse que los seguros de vida y salud que el mismo legislador les otorgó posteriormente mediante la Ley 136 de 1994 constituyen, como dice la exposición de motivos, "un avance" en tal materia. Es decir, que constituyen un beneficio adicional al anteriormente reconocido y no la forma única de satisfacer el derecho a la seguridad social. Respecto de los concejales de Bogotá, regidos por normas especiales, la Corte pone de presente que el h. Consejo de Estado, en el concepto antes citado vertido por la Sala de Consulta y Servicio Civil (R.icación 845. Concepto de nueve (9) de julio de 1996. Consejero ponente, L.C.O.I..), afirmó que " El Distrito Capital cumple con la obligación legal de prestar atención médico asistencial a los concejales, con la contratación del seguro de salud."
Finalidad perseguida por el legislador al otorgar el seguro de vida y de asistencia médica a los concejales municipales. Examen del cargo relativo al desconocimiento del derecho a la igualdad.
No obstante lo anterior, cabe preguntarse entonces qué fin persiguió el legislador con el otorgamiento de los seguros de vida y asistencia médica a que aluden las normas bajo examen, concedidos como beneficio adicional o complementario al catálogo de servicios del sistema general regulado por la Ley 100 de 1993. Al respecto, la Corte encuentra que la respuesta a este interrogante ya ha sido dada por la jurisprudencia tanto de esta Corporación como del Consejo de Estado, siendo ambas unánimes en señalar que lo que el legislador pretende es amparar los riesgos de muerte y de salud de los concejales y retribuir de esta forma los servicios prestados al municipio. En este sentido en la Sentencia T-802 de 1998 M.P E.C.M.. En esta oportunidad la Corte resolvió la acción de tutela interpuesta por una concejal que suplía una falta temporal causada por la desaparición forzada del titular de la curul. La accionante, no obstante suplir una falta temporal, reclamaba para sí los seguros de vida y de atención médica a que se refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. La Corte consideró que la desaparición forzada de una persona originaba una vacante que tenía un carácter indefinido en el tiempo, circunstancia que implicaba "una naturaleza diferente respecto de las demás causales de falta temporal". Esta particularidad hacía que no fuera posible "aplicar la norma que establece que los concejales que sustituyen al titular por motivo de su ausencia involuntaria no pueden ser beneficiarios de los seguros de vida y salud".En tal virtud concedió el amparo solicitado. , se vertieron los siguientes conceptos:
El legislador quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares. Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto.
Posteriormente, en Sentencia de junio 8 de 2000 la Sección Primera del Consejo de Estado R.icación 5860. Consejera ponente: O.I.N. amplió la anterior jurisprudencia, precisando que el seguro de vida a que se refieren las normas bajo examen tiene como objeto cubrir el riesgo de muerte y retribuir la función de los concejales, pero solamente cuando tal riesgo está vinculado a la prestación del servicio En el este caso, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió la apelación interpuesta por el Municipio de San Luis - Tolima - respecto de la sentencia proferida el Tribunal Administrativo del Tolima. Esta última Sentencia había declarado la nulidad del acto administrativo que había negado a la viuda y al menor hijo de un concejal suplente el seguro de vida a que se refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. Dicho concejal suplente había fallecido mientras cubría una vacancia temporal. El fallo del Tribunal, como se dijo, había declarado la nulidad del referido acto que denegaba el seguro de vida y ordenado el reconocimiento y pago del mismo a los demandantes. El Consejo de Estado consideró que, en virtud del principio de igualdad, el mencionado seguro no podía cobijar únicamente a los concejales suplentes que cubrían faltas permanentes, sino que debía extenderse a quienes suplían faltas temporales. No obstante, agregó que los riesgos amparados por la respectiva póliza sólo eran los vinculados al ejercicio de la función pública. Como el concejal fallecido había muerto por causas ajenas a tal función (infarto del miocardio), no procedía la cobertura en ese caso. En tal virtud, se revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.. Dijo entonces el h. Consejo de Estado:
La anterior posición del Consejo de Estado fue acogida en sede de tutela por la Corte Constitucional. En efecto, en la Sentencia T-073 de 2002 M.P C.I.V.H. se dijo que el seguro de vida y de asistencia médica reconocidos a los concejales por la Ley 136 de 1994 perseguían el mencionado objetivo de cubrir los respectivos riesgos, pero únicamente cuando los mismos acaecían por causa de la función pública que llevan a cabo los concejales municipales. Se dijo al respecto:
De todo lo anterior se concluye que la finalidad que persiguió el legislador al conceder a los concejales el seguro de vida y de atención médica a que se refieren las normas bajo examen, fue doble: de un lado, retribuir de esta manera los servicios efectivamente prestados por los concejales, y de otra, cubrir los riesgos de muerte o de necesidad de atención médica que sean "inherentes al ejercicio del cargo", o que estén "relacionados con la actividad que desempeñan" los concejales.
Así las cosas, es necesario indagar por el motivo que tuvo el legislador para negar el reconocimiento del derecho a los referidos seguros a los concejales que cumplen su función en forma transitoria. Al respecto, uno de los intervinientes señala que presumiblemente el propósito legislativo subyacente a esta norma fue el de evitar una doble erogación a cargo del tesoro público, pues eventualmente los municipios tendrían que pagar las pólizas tanto de los concejales suplentes, como de los titulares. Como esta doble erogación estaría proscrita por el artículo 128 superior CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ARTICULO 128. "Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.", no quedaría otra salida legislativa que restringir tal beneficio reservándolo para los concejales titulares. En similar sentido se orienta la vista fiscal, que afirma que la finalidad de la norma sería lograr la racionalización del gasto público.
"El legislador quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares. Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto." Sentencia T- 802 de 1998 M.P.E.C.M.
"Esta Corte reitera sobre dicho particular, que la consagrada en la Carta Política de 1991 no es una igualdad despótica, resultado de conceder un trato idéntico a todos sin consideración a las diferencias que los distinguen y determinan. Como lo ha dicho este Tribunal, el legislador puede regular de manera diferente, situaciones de hecho disímiles, pues es de la esencia de la justicia dar a cada cual lo que le corresponde de acuerdo con su condición. Por ello, la Corte ha aplicado el denominado "test de igualdad", que no es otro que un análisis destinado a definir si el dispositivo normativo acusado i) persigue un objetivo con el trato diferente, ii) si ese objetivo es válido y, finalmente, iii) si el trato diferencial es razonable Cfr. Sentencia C-530/93." Sentencia C-676 de 2001. M.P.M.G.M.C..
Según se ha dicho, la finalidad que pretende lograr el legislador en este caso sería racionalizar el gasto público evitando una doble erogación al tesoro de los municipios. Tal finalidad no es legítima ni razonable, toda vez que no es posible disminuir la protección al derecho a la vida de los concejales suplentes a fin de obtener un pequeño ahorro público consistente en el valor de las pólizas que no son reconocidas a los concejales que suplen faltas temporales.
En efecto, por su naturaleza, las causas que dan lugar a las faltas temporales de los concejales bien pueden superar el término que implica que no haya lugar al pago de honorarios y de las pólizas de seguros para quien se ausenta. LEY 136 DE 1994. ARTÍCULO 52. Faltas temporales. "Son faltas temporales de los concejales:
La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal."
Es más, presumiblemente en muchos de tales eventos, si no en la mayoría, es predecible que se superará dicho límite temporal. La Corte debe aclarar que, en relación con los concejales de Bogotá, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto del nueve de julio de 1996, antes citado, afirmó que "los concejales que se retiran temporalmente conservan sus derechos en relación con los seguros de vida y salud, por cuanto la investidura se extiende hasta cuando concluya el período para el cual han sido elegidos o cesen definitivamente en sus funciones."
Por lo demás, esta es la posición que adoptó precedentemente el h. Consejo de Estado en la sentencia de nulidad antes citada, en donde esa Corporación manifestó categóricamente lo siguiente:
"Aunque el legislador quiso que las prerrogativas inherentes a los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares, para evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto, pues en los eventos de faltas temporales tanto el titular como su reemplazo tienen derecho a los seguros, siendo contraria la norma legal al precepto constitucional que consagra la igualdad, amerita su inaplicación en los casos en que proceda su reconocimiento." Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de junio 8 de 2000. Consejera ponente O.I.N.B.. Exp. 5860
Finalmente la Corte precisa que el alcance del artículo 128 de la Constitución, según el cual "(n)adie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley", entendiéndose por tesoro público "el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas", en nada impide que con cargo al presupuesto de los municipios se pague el valor de las pólizas de los seguros de vida y salud que cubran en todos los casos los riesgos de los concejales suplentes. Como puede apreciarse, la regla constitucional consagra: i) Una inhabilidad para el desempeño simultaneo de más de un empleo público, es decir una prohibición dirigida a las personas para llevar a cabo tal cometido. ii) Una prohibición, también dirigida a los particulares para "recibir más de una asignación que provenga del tesoro público", que implica la correlativa para la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, de pagar a una misma persona más de una asignación. Al parecer de la Corte, el pago de estos seguros no implica otorgar a los concejales suplentes ni a los titulares, una doble asignación.
Con fundamento en los criterios hasta ahora vertidos, la Corte procederá a examinar tanto el artículo 69, como los tres primeros incisos del articulo 68 de la Ley 136 de 1994, antes transcritos.
Una lectura atenta del artículo 69 revela que el mismo no es inconstitucional por lo que dice, pero que incurre en una omisión legislativa al no incluir a los concejales temporales como beneficiarios del beneficio que concede. Con ello, como se ha visto, les dispensa un trato desigual que no se encuentra justificado constitucionalmente por el ahorro público que se obtiene al no extenderles el beneficio que se concede en la norma. El tenor literal de esta disposición, como se recuerda, dice que "en caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior (seguro de vida y de atención médica), desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso." El inciso siguiente agrega que en este caso esos derechos "desde el momento de su posesión."
Como puede observarse, la disposición está destinada a regular únicamente el supuesto de hecho de las vacancias absolutas. Por ello dice que los derechos a que alude se tendrán hasta que concluya el período correspondiente a la vacante que se llena. Ahora bien, el otorgamiento de los seguros médico y de vida para esta clase de servidores en nada desconoce la Carta y más bien realiza los postulados superiores de defensa de la vida y de extensión de la cobertura de la seguridad social. Sin embargo, como se ha dicho, nada justifica que tales prerrogativas no se concedan también a los concejales suplentes temporales.
Así las cosas, en este caso resulta necesario proferir una sentencia integradora. En esta clase de pronunciamientos la Corte pretende llenar los vacíos dejados por el legislador, vacíos que ocasionan la vulneración de algún derecho fundamental. T. del derecho a la igualdad, la omisión consiste en dejar por fuera alguno de los supuestos de hecho idénticos al regulado por la norma legal. La exclusión así producida irroga un trato discriminatorio. Sin embargo, como la norma no resulta inconstitucional por lo que regula sino por lo que omite incluir dentro de su regulación, el juez constitucional, aplicando directamente la fuerza normativa del artículo 13 superior, amplía la cobertura de la disposición a todo el universo de los sujetos que se encuentran en la misma situación de hecho regulad en la norma.
En cuanto a la expresión "titulares", contenida en el tercer inciso del artículo 68, ella será retirada del ordenamiento pues expresamente excluye del beneficio de los seguros de vida y de asistencia médica a los concejales que cubren faltas temporales y en tal medida, según lo examinado anteriormente, desconoce la Constitución.
Finalmente la Corte aclara que el presente pronunciamiento sólo se hace en relación con los cargos examinados en la presente Sentencia.
Que el H. Magistrado doctor R.E.G., no firma la presente sentencia por encontrase con permiso debidamente autorizado por la Sala Plena.