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Timestamp: 2020-07-04 02:23:44
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Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 49', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 2', 'artículo 1']

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Opinión Jurídica : 078 - J del 28/06/2004
Consultante: Vilma López Víquez
Funcionarios: José Armando López BaltodanoPablo Arguedas Valerín
OJ-078-2004
Vilma López Víquez
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos referimos a su Oficio No. 040487 de 19 de febrero del año en curso, mediante el cual nos consulta sobre la “validez legal y aplicación” del “Acuerdo Final de Negociación” firmado el 4 de mayo de 1994, por los Ministros de Hacienda y de Obras Públicas y Transportes, y el Director General de Aviación Civil, con representantes del Sindicato de Técnicos en Navegación Aérea (SITECNA).
De igual manera, requiere de nuestro pronunciamiento para aclarar lo que en ese Acuerdo se debe entender como “Primer Nivel”, y para esos efectos nos remite los documentos: SITECNA 003-2004 y el Oficio No. URH-1542-2003 de 2 de octubre de 2003, suscrito por la licenciada Flory Ortíz Vargas, Encargada de Recursos Humanos de esa Dirección General.
Con la solicitud de dictamen se hecha de menos el criterio de la Asesoría Legal de esa Dirección General (artículo 4 de nuestra Ley Orgánica); no obstante, el informe técnico que se plasma en el citado Oficio URH-1542-2003, y los documentos que a él le fueron anexados, contienen, a nuestro parecer, suficientes elementos para abordar las interrogantes que se nos formulan.
I.- Sobre la naturaleza y los alcances de lo consultado.-
De previo a analizar el fondo del asunto, debemos puntualizar los alcances que tendrán las consideraciones jurídicas que verteremos en este criterio.
En primer lugar, de la lectura del Oficio de la señora Directora, y de los documentos que se anexan al mismo, es fácilmente constatable que estamos ante el tratamiento de un caso concreto. En este particular, conviene recordar que nuestra competencia asesora en el plano técnico-jurídico se manifiesta cuando las “... consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (dictamen C-151-2002 de 12 de junio del 2002).
Y en segundo lugar, tal como expresamente se reconoce en el Oficio, la consultante gestiona por cuanto el Sindicato de Técnicos en Navegación Aérea (SITECNA), ante su Despacho, presentó formal reclamo para “... hacer efectivo el pago del 35% de diferenciación salarial, según Acuerdo suscrito por los Ministros de Hacienda, Obras Públicas y Transportes, Director de Aviación Civil y el representante de SITECNA en 1994”, y de previo a considerar lo solicitado por ese Sindicato, requiere nuestro criterio; de igual manera, y ante una investigación previa efectuada por esta Procuraduría, advertimos que en los tribunales de justicia se encuentra pendiente de resolución un asunto que tiene relación directa con el tema que se somete a nuestra consideración (se puede consultar el expediente judicial número 03-000732-0166-LA del Juzgado de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, Proceso Ordinario Laboral de Eduardo Araya Leal contra el Consejo Técnico de Aviación y el Estado). Entonces, en virtud de la eficacia vinculante de nuestros dictámenes, la opinión que se externe sobre el caso concreto implicaría no sólo la definición, sino la resolución de la situación particular, con detrimento de las potestades decisorias de la Administración consultante o incluso podría llevarnos a contradecir abiertamente lo que, por cosa juzgada, lleguen a resolver en su momento los tribunales de justicia (ver OJ-088-2003 de 12 de junio de2003).
Por lo anteriormente expuesto, dejamos constancia de que nuestro pronunciamiento no tendrá carácter vinculante para la Institución que formula la petición, sino que se constituye en una opinión jurídica, cuyos efectos no son los propios de un dictamen (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).
Procedemos entonces a emitir nuestro criterio, no sin antes señalar que el tema a abordar presenta una complejidad técnica importante, obligándonos la consulta a profundizar en el estudio de conceptos, figuras e institutos que, en la mayoría de los casos, no son propios de las ciencias jurídicas, sino de la gestión de los Recursos Humanos, y específicamente se ubican en el ámbito del análisis ocupacional. No obstante, y en aras de contribuir con esa Dirección en el proceso de toma de decisiones que le corresponde, de seguido nos referiremos a los temas consultados.
II.- Sobre la “validez” del documento de Negociación suscrito el 4 de mayo de 1994.-
La Administración nos manifiesta que tiene dudas acerca de la “validez legal y aplicación” del “Acuerdo Final de Negociación” suscrito, en 1994, por Autoridades Superiores del Gobierno de la República con representantes del SITECNA. Se acusa que el documento en el que se plasman los términos finales de la negociación, carece de la firma del entonces Presidente de la República; y por consiguiente, al amparo de lo que esta Procuraduría General indicó en el dictamen C-207-2000 de 1° de setiembre del 2000, podría estar afecto a una invalidez.
Por lo que de seguido se indicará, este Órgano Asesor no tiene dudas acerca de la validez legal que tiene ese “Acuerdo Final de Negociación”.
En primer lugar, el documento suscrito entre los Representantes del Gobierno y del SITECNA, no puede catalogarse, en sentido estricto, como un “Acuerdo”, en los términos que establece el numeral 146 de la Constitución Política.
El documento plasma un “Acuerdo Final de Negociación” entre Autoridades Superiores del Gobierno, a cuyo cargo estaba la materia objeto de disputa, con representantes de un Sindicato de Trabajadores del Sector Público. En otras palabras, ese texto expresa los acuerdos a que llegaron los actores que participaron en un proceso de negociación.
En segundo lugar, es importante tener presente que únicamente dos días después de haber finalizado la negociación, la Autoridad Presupuestaria, órgano encargado de regular la materia salarial y de empleo para los Controladores de Tránsito Aéreo y para el Personal Técnico Aeronáutico, en tanto grupo de servidores excluidos del ámbito regulatorio del Servicio Civil (ver leyes números: 6821 de 19 de octubre de 1982, hoy derogada por la 8131 de 18 de setiembre del 2001, 6982, artículo artículo 49, de 19 de diciembre de 1984; y dictámenes: C-085-2002 de 4 de abril y C-294-2002 de 4 de noviembre, ambos de 2002, C-034-2003 de 11 de febrero de 2003, C-062-2004 de 23 de febrero y C-107-2004 de 15 de abril, ambos de 2004), mediante resolución STAP-1016-94 de 6 de mayo de 1994, aprobó la aplicación del mecanismo salarial previsto en el documento de negociación, de la siguiente manera:
“..., se transcribe el acuerdo firme número 3142 tomado por la Autoridad Presupuestaria en Sesión Extraordinaria N° 02-94, celebrada el 06 de mayo de 1994:
“1. Con fundamento en el Acta de Negociación del 4 de mayo de 1994 entre el Gobierno de la República y los Controladores de Tránsito Aéreo de la Dirección General de Aviación Civil, se acuerda autorizar los siguientes incrementos en los porcentajes de “Responsabilidad Compartida” para los Controladores de Tránsito Aéreo ...””
La Autoridad Presupuestaria, entonces, al amparo de sus competencias legales, emitió un acto administrativo mediante el cual, además de reconocer los términos del documento firmado por las Autoridades Superiores del Gobierno y del SITECNA (en el STAP se le denominó “Acta de Negociación”), autorizó un incremento en el “plus salarial” denominado: “Responsabilidad Compartida”, que venían percibiendo los Controladores de Tránsito Aéreo al amparo de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No 18157-MOPT de 16 de mayo de 1988 (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 101 de 26 de mayo de ese mismo año), con el fin de hacer efectivo el mecanismo establecido en la negociación.
No obstante lo expuesto, si se insiste en el reproche de invalidez del “Acuerdo”, conviene tener presente que como “acto declarativo de derechos” que es, en favor de un determinado colectivo funcionarial (Controladores de Tránsito Aéreo), la Administración “... no puede suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública” (Sala Constitucional, resolución No. 897-98 del 11 de febrero de 1998, citada en la resolución No. 2004-2004 de 4 de febrero de 2004) (En el mismo sentido se pueden consultar las resoluciones de la misma Sala números: 1850-90, 3171-92, 2754-93, 4596-93, 2186-94, 899-95, citadas en la 2000-6435 de las 10:15 hrs. del 21 de julio de 2000; y la de la Sala Segunda No. 2003-108 de las 9:40 hrs. del 12 de marzo del 2003).
Para nuestros efectos resulta irrelevante referirnos a la doctrina del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que de fácil constatación es, que el acto administrativo al cual, eventualmente, se le podrían imputar vicios, acaeció hace más de 10 años y que, por tal motivo, cualquier acción dirigida a su anulación, sea en vía judicial o administrativa, evidentemente se encuentra caduca por haber superado con creces el plazo fatal de cuatro años que se establece en el inciso 5) del mismo artículo 173.
En tercer, y último lugar, siendo un poco más rigurosos en el análisis del documento que contempla el “Acuerdo Final de Negociación”, de la lectura del mismo se evidencia que en él no se ha autoriza cambio alguno a la estructura salarial de las Series o Clases Ocupacionales vigentes al momento de suscribirse el documento; de hecho, para esos efectos se hace una remisión expresa a lo estipulado en el STAP-811-94 de 20 de abril de 1994. Tampoco se creó un “plus salarial” nuevo o adicional. Lo que en el fondo se pactó fue la aplicación de un mecanismo –sobre el que más adelante volveremos con mayor rigor- mediante el cual las estructuras salariales, previamente aprobadas por la Autoridad Presupuestaria, reflejarían una diferenciación de un 35% entre una Serie y otra, siendo que mediante incrementos en el “plus salarial” -ya existente en el ordenamiento jurídico y percibido por los Controladores de Tránsito Aéreo- denominado “Responsabilidad Compartida”, la Administración garantizaría el cumplimiento del Acuerdo.
En este sentido, y para los efectos de la validez del “Acuerdo Final de Negociación”, insistimos en señalar que la Autoridad Presupuestaria, al amparo de sus competencias legales, emitió la respectiva resolución mediante la cual aprobó el correspondiente incremento en la “Responsabilidad Compartida”, para respetar los términos de la negociación. En otras palabras, el acto administrativo final se emitió por el órgano competente para los efectos.
Así las cosas, el “Acuerdo Final de Negociación” al que reiteradamente hemos hecho referencia, está vigente, y como tal, forma parte del bloque de legalidad administrativa y financiera que, para todos efectos, ha de respetar la Administración.
Ahora bien, escapa a nuestra competencia dictaminadora el establecer si de 1994 a la fecha se han respetado los términos de ese Acuerdo; ello le corresponde dictaminarlo a la Administración Activa (artículo 2, inciso a, de la Ley Nº 8292 de 31 de julio del 2002); no obstante, llama la atención de este Órgano Asesor que en un proceso judicial interpuesto por un exfuncionario de esa Dirección General, el cual se desempeñó durante muchos años como Controlador de Tránsito Aéreo, éste únicamente reclama la diferencia salarial que, según él, le corresponde desde el 15 de febrero del 2000, fecha a partir de la cual, manifiesta, se suscitó un cambio en las Clases correspondientes a Técnicos en Operaciones Aeronáuticas, lo cual incluyó una nueva clasificación y valoración de puestos (aprobada por la Autoridad Presupuestaria mediante STAP-461-2000). El porcentaje, entonces, dejó de reflejar lo estipulado en el “Acuerdo Final de Negociación”, por lo que a su favor reivindica una diferencia salarial que va del 15 de enero del 2000 al 15 de setiembre del 2002, fecha en que concluyó su relación laboral con la Administración. (sobre el particular se puede consultar el expediente judicial No. 03-000732-0166-LA del Juzgado de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, en proceso Ordinario Laboral de Eduardo Araya Leal contra el Consejo Técnico de Aviación y el Estado).
Expuesto lo anterior, de seguido procedemos a analizar con mayor detalle el “Acta de Negociación” del 4 de mayo de 1994, con el objeto de determinar si efectivamente, a partir del año 2000, el mecanismo salarial aprobado sufrió algún cambio que vino a distorsionar el parámetro de comparación que se utilizaba para fijar la diferenciación salarial acordada, y cómo ello también influyó en el concepto “Primer Nivel” que se plasmó en ese documento.
III.- Sobre los alcances y vigencia del documento de Negociación suscrito el 4 de mayo de 1994.-
El “Acta de Negociación” reza:
“Reunidos en el Ministerio de Hacienda los señores Mariano Guardia Cañas, en su calidad de Ministro de Obras Públicas y Transportes, el señor José Rafael Brenes Vega, en su calidad de Ministro de Hacienda, el señor Alvaro Escalante Montealegre en su calidad de Director de la Dirección General de Aviación Civil y Representantes del Sindicato de Técnicos en Navegación Aérea (SITECNA), acordamos:
1. Habiendo terminado un proceso de negociación en el cuál ambas partes han admitido en que debe mantenerse una diferencia salarial entre los Controladores de Tránsito Aéreo y los Técnicos Aeronáuticos en Operaciones y Aeronavegabilidad.
2. Ambas partes convienen que con vigencia a enero de 1994 y sobre los salarios que estipula el Stap 0811-94 de la Autoridad Presupuestaria, los Controladores de Tránsito Aéreo, obtendrán un incremento en el porcentaje de responsabilidad compartida tal, que los salarios totales (exceptuando aumentos anuales) del Controlador de Tránsito Aéreo 1 y Jefe de Controladores de Tránsito Aéreo con respecto al Primer Nivel de la clase técnica y Jefe de Departamento de los Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y Aeronavegabilidad tendrán, una diferencia de un 35%, manteniéndose la estructura salarial de la serie de Controladores aprobada en el STAP citado, de conformidad con lo estipulado en el Acuerdo suscrito entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Sindicato de Controladores de Tránsito Aéreo, de fecha 14 de octubre de 1991.
3. Que esa relación salarial del treinta y cinco por ciento entre los Controladores y los Técnicos Aeronáuticos mencionados se mantendrá, en el futuro.
4. Todo aumento salarial general que sea decretado para la Administración Pública, corresponderá a los Controladores de Tránsito Aéreo.
5. Asimismo, cualquier aumento a los Técnicos Aeronáuticos en Operaciones y Aeronavegabilidad de acuerdo a los procedimientos que al efecto establezca la Autoridad Presupuestaria, corresponderá a los Controladores de Tránsito Aéreo, en concordancia con el punto tercero de este documento.
6. En relación a los transitorios establecidos en el manual de puestos de los Controladores de Tránsito Aéreo, se autoriza la aplicación de los mismos, lo cual amplia lo establecido en el STAP 0811-94.
En fe de cumplimiento firmamos en San José, a las 18:00 horas del día 4 de Mayo de 1994. (...)”
Por su parte, el STAP-0811-94, que reiteradamente se cita en ese documento, en lo que nos interesa, establece:
Ref.: Manual Descriptivo de Puestos
Para su conocimiento y fines consiguientes, se transcribe acuerdo firma número 3089 tomado por la Autoridad Presupuestaria en Sesión Ordinaria N°10-94, celebrada el 07 de abril de 1994:
“Se aprueba para la Dirección General de Aviación Civil lo siguiente:
1.- Los Manuales Descriptivos de Puestos para las series de Controladores y Técnicos en Aeronáutica con la condición de que esa Dirección efectúe las siguientes correcciones y adiciones:
Manual de Controladores de Tránsito Aéreo (Dpto. de Navegación Aérea):
Manuales de los Técnicos en Aeronáutica (Dpto. de Aeronavegabilidad, Operaciones, Información y Departamento de Investigación de Accidentes):
2.- Se autoriza la reestructuración de las series y la creación de nuevas clases: Controladores y Técnicos en Aeronáutica como aparece a continuación:
SALARIO BASE DE LAS
CLASES DE CONTROLADORES DE TRANSITO AEREO
Clase Salario Base Salario Base autorizado
(1-1-94)
CONT. TRANSITO AEREO 1 58,950 68.650
CONT. TRANSITO AEREO 2 62,650 72,250
CONT. TRANSITO AEREO 3 67,050 77.350
CONT. TRANSITO AEREO 4 82,250 82,250
CONT. TRANSITO AEREO 5 88,950 89.950
CONT. TRANSITO AEREO 6 94,350 95,350
SUPERVISOR 1 ------- 77,350
SUPERVISOR 2 ------- 89,950
SUPERVISOR 3 ------- 97,050
JEFE DE UNIDAD 1 ------- 89,950
JEFE DE UNIDAD 2 ------- 95,350
JEFE DE UNIDAD 3 ------- 99,850
SUBJEFE DPTO 93,350 103,850
JEFE DPTO 96,650 105,950
Salarios base de las clases Técnicos en Aeronáutica.
Clase Salario Salario
Actual Autorizado
Depto. de Información Aeronáutica:
TEC. INFOR. AERONAUTICA 1 51,450 60,075
TEC. INFOR. AERONAUTICA 2 55,050 66,750
TEC. INFOR. AERONAUTICA 3 ------ 70,250
JEFE SECCIÓN TECNICA ------ 73,950
SUBJEFE DE DPTO. TECNICO 59,650 82,150
JEFE DE DPTO TECNICO ------- 83,950
Dpto. Aeronavegabilidad
INSP. DE AERONAVEGABILIDAD 1 53,150 71,650
INSP. DE AERONAVEGABILIDAD 2 57,350 79,650
INSP. DE AERONAVEGABILIDAD 3 59,650 83,850
JEFE SECCION TECNICA -------- 88,250
SUBJEFE DPTO. TECNICO 83,550 98,050
JEFE DPTO. TECNICO 84,350 100,050
INSPECTOR ESTANDARES DE VUELO
OPERACIONES 1 53,150 71,650
OPERACIONES 2 57,350 79,650
OPERACIONES 3 -------- 83,850
JEFE DE SECCION TECNICA ------- 88,250
SUBJEFE DE DPTO. TECNICO 83,550 98,050
JEFE DE DEPTO. TECNICO 84,350 100,050
Depto. de Accidentes e Incidentes
JEFE DE INVEST. AERONAUTICA 83,550 98,050
TECNICO EN INVEST. AERONAUTICA 53,150 79,650
4.- Se autoriza un incremento en el porcentaje de “Responsabilidad Compartida” a las clases de Controladores, como aparece a continuación:
5.- Los puntos 1, 2, 3 y 4 anteriores rigen a partir del 01 de enero de 1994.
6.- En el futuro se aplicará a esta clase los aumentos por costo de vida que establezca el Gobierno de la República.
Adicionalmente, se revisará cada dos años a partir del rige de este acuerdo, la estructura salarial aprobada con el objetivo de actualizarla si es el caso, según los cambios que se hayan producido en ciertas variables atinentes.
(...)” (lo resaltado no es del original)
Por último, y dentro de los antecedentes más relevantes para abordar este aparte, es necesario considerar lo que mediante Decreto Ejecutivo No. 22493-H (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 179 de 20 de setiembre de 1993), se estableció en aquella época. Los “Lineamientos Generales de Política Salarial y de Empleo” para el año 1994, fueron publicados en ese Decreto, siendo el Capítulo IV –el que se refiere a las “definiciones”- el que interesa para nuestro propósito dictaminador; de él traemos a colación dos conceptos importantes, a saber:
“Clase: puesto o conjunto de puestos lo suficientemente similares en cuanto a deberes, responsabilidades y autoridad, para que se les pueda aplicar el mismo título a cada uno de ello, exigir a quienes hayan de ocuparlos los mismos requisitos de preparación académica, experiencia, conocimientos, otros, usar el mismo tipo de exámenes o pruebas de aptitud, para seleccionar a los candidatos, a empleo, y asignarles la misma remuneración en condiciones de trabajos similares.”
“Serie: conjunto de clases comprendidas en un mismo campo de trabajo y que se diferencian entre si por el grado de dificultad y responsabilidad de las tareas. Los diferentes niveles dentro de una serie se indican por medio de números de acuerdo al grado de responsabilidad, autoridad y dificultad de los puestos.”
De lo transcrito hasta aquí, y con el objetivo de interpretar lo que se entendería como “Primer Nivel” en el “Acuerdo Final de Negociación”, podemos señalar las siguientes aspectos:
1.- Que el Acuerdo suscrito entre las partes establece que debe existir una diferencia salarial entre Controladores de Tránsito Aéreo (Departamento de Navegación Aérea) y Técnicos Aeronáuticos (puntos 1, 2 y 3 del “Acta de Negociación”). Siendo que aún cuando, para estos últimos, existían cuatro Series Ocupacionales (asociadas con las unidades administrativas o Departamentos de: Información Aeronáutica, Aeronavegabilidad, Operaciones y Accidentes e Incidentes), el documento se refiere y compara, única y exclusivamente, a dos de ellas, a saber, a los Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y a los Técnicos en Aeronavegabilidad (funcionarios que se ubicaban en los Departamentos de Operaciones y Aeronavegabilidad, respectivamente). (ver punto 2 del Acuerdo en concordancia con los puntos 2 y 3 del STAP-811-94). Cabe advertir además, que de la literalidad del texto, así como de la referencia que en él se hace al mencionado STAP-811-94 de la Autoridad Presupuestaria (específicamente en lo que se refiere a la estructura salarial de ambas Series), se concluye que esas dos Series, para efectos de la aplicación del mecanismo salarial, deben ser considerados como un único “componente” o “factor”.
2.- Que la diferencia salarial que se pactó, de 1994 y hacia el futuro, lo es en un 35% sobre los salarios totales (exceptuando los correspondientes aumentos anuales) y tomando como referencia las estructuras salariales previamente fijadas por la Autoridad Presupuestaria en el STAP-811-94 de 20 de abril de 1994.
3.- Que el ajuste en el rubro denominado: “Responsabilidad Compartida”, que ya percibían los Controladores de Tránsito Aéreo, se constituyó en el mecanismo mediante el cual la Administración garantizaba la aplicación de la diferencia salarial acordada (un 35%).
4.- Que cualquier aumento salarial que se aprobara por parte de la Autoridad Presupuestaria para los Técnicos Aeronáuticos en Operaciones y en Aeronavegabilidad, se aplicaría también a los Contralores de Tránsito Aéreo. (punto 5 del Acuerdo)
Ahora bien, la señora Directora nos solicita “... determinar qué se debe entender por ‘primer nivel’” en el documento que consigna la negociación. Sobre ese particular, y a la luz de lo expuesto, consideramos que ese término se utilizó para establecer un parámetro comparativo inicial, entre las Clases que componían la Serie de Controladores de Tránsito Aéreo, con respecto a las Clases de las Series de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y Técnicos en Aeronavegabilidad, y a partir del cual, en forma ascendente, se aplicaría la diferencia salarial acordada.
Recuérdese que la “Categoría Salarial” se ordena en forma ascendente entre un valor mínimo y otro máximo (el concepto se puede ver en el Decreto Ejecutivo No. 31711-H, publicado en La Gaceta No. 62 de 29 de marzo del 2004), por lo que el “primer nivel” es la Clase técnica que tiene la menor valorización salarial.
En ese mismo sentido, nótese que en el punto 2 del Acuerdo, expresamente se establece que la primera Clase a equiparar de la serie de Controladores de Tránsito Aéreo es la número 1, al igual que la de Jefe de Departamento de Controladores de Tránsito Aéreo; sin embargo, y en virtud de que los Técnicos Aeronáticos disponían de dos Series a comparar, se optó entonces por establecer un concepto general que cobijaba a ambos: “primer nivel de la clase técnica y Jefe de Departamento” (entiéndase entonces, siguiendo el STAP-811-94, las Clases de Inspector de Aeronavegabilidad 1 e Inspector Estándares de Vuelo Operaciones 1, por un lado, y las de Jefe Departamento Técnico, por el otro).
Esa afirmación es consecuente con lo estipulado en el reiteradamente citado STAP-811-94; en éste fácilmente se constata que las series: Técnicos en Operaciones y Técnicos en Aeronavegabilidad, tenían estructuras salariales idénticas. Por ello, entendemos, el documento plasma una utilización común de ambas Series bajo el concepto genérico: “Técnicos Aeronáuticos”.
Ese parámetro, al parecer, durante muchos años no dio problemas; sin embargo, a partir del año 2000, y ante un cambio en las Clases que componían la Serie de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas, se presentaron inconvenientes y cuestionamientos, toda vez que el parámetro de comparación inicial se fraccionó del lado de los Técnicos Aeronáuticos, situación que ha puesto en conflicto a los Controladores de Tránsito Aéreo con la Administración.
Efectivamente, a partir del 2000, y con el objeto de “... fortalecer el desarrollo aeronáutico del país, brindar la seguridad a los operadores nacionales e internacionales, así como cumplir con los estándares de calidad y seguridad aeronáutica requeridos por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y la Agencia Federal Aviación Civil (FAA)”, la Autoridad Presupuestaria en STAP-461-2000 de 6 de marzo de 2000, autorizó:
“La creación de las clases: “Inspector de Operaciones Terrestres” e “Inspector Estándares de Vuelo” con las especificaciones de clase detalladas por esa Dirección, debiéndose eliminar las clases de Inspector Estándares de Vuelo I, II y III del Manual Descriptivo de Puestos de la DGAC.”
De existir funcionarios nombrados en puestos que tengan las clasificaciones que se están eliminado, de(ben) ser ubicados por reestructuración en la clase de “Inspector de Operaciones Terrestres.” (En igual sentido pueden consultarse los STAP-858-2000 de 4 de mayo y STAP-1778-2000 de 25 de setiembre, ambos de 2000 y STAP-216-03 de 10 de marzo de 2003).
Operó así una reestructuración en las Clases que componían la Serie de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas, mas no en la Serie misma. En otras palabras, las nuevas Clases, al igual que lo estaban las que se eliminaron, se ubicaron en el Área Técnica, Departamento o Unidad de Operaciones Aeronáuticas.
Con ello se generó un “desajuste” en el mecanismo salarial establecido en el punto 2 del “Acuerdo Final de Negociación”, suscrito en 1994. Recuérdese que en aquél momento la fórmula hacía referencia a dos Series que tenían, conforme a los términos del STAP-811-94, una estructura salarial idéntica en las Clases que las componían; sin embargo, a partir del 2000, y aún cuando se mantuvieron las mismas Series, las Clases de que conformaban las de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas, cambiaron tanto en su clasificación como en su valoración; y por su parte, las Clases de la Serie de Técnicos en Aeronavegabilidad se mantuvieron vigentes (STAP-830-03 de 6 de junio de 2003).
Otra forma de abordar la distorsión que acusamos en el parámetro de comparación, se extrae de la literalidad misma del punto 2 del “Acuerdo Final de Negociación”. En él se establece que “... con vigencia a enero y sobre los salarios que estipula el Stap 0811-94 de la Autoridad Presupuestaria, los Controladores de Tránsito Aéreo, obtendrán un incremento en el porcentaje de responsabilidad compartida ...”. En este sentido, tal y como lo hemos indicado reiteradamente, la estructura salarial para las Series de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y de Técnicos en Aeronavegabilidad, fue idéntica; por tal motivo, ambos se integraron y utilizaron bajo un mismo parámetro: “Primer Nivel de la clase técnica y Jefe de Departamento”.
También conviene tener presente que desde el punto 1 del Acuerdo expresamente se identifican los “factores” a comparar, teniendo por un lado a los Controladores de Tránsito Aéreo, y por el otro, a los Técnicos Aeronáuticos (que, como vimos, acuñaba en ese concepto a los Técnicos en Operaciones y a los Técnicos en Aeronavegabilidad).
Por lo tanto, si bien a los Controladores de Tránsito Aéreo se les reconocía la posibilidad de percibir “... todo aumento salarial general que sea decretado para la Administración Pública”, al igual que “..., cualquier aumento a los Técnicos Aeronáuticos en Operaciones y Aeronavegabilidad de acuerdo a los procedimientos que al efecto establezca la Autoridad Presupuestaria, ...”; ello, necesariamente, se debe concordar con los puntos 1 y 2 del mismo Acuerdo, y con el STAP-811-94, en lo que se refiere a la estructura salarial de esas Clases. Se entiende entonces que los únicos aumentos salariales (puntos 4 y 5 del documento de negociación), que podrían tomarse en cuenta para los efectos del Acuerdo, son aquellos que se fijarían a partir de las estructuras salariales previamente definida en el STAP-811-94, y que, necesariamente, tenían que garantizar una correlación directa e idéntica entre las Series de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y Técnicos en Aeronavegabilidad.
Bajo esa misma inteligencia, y siguiendo la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, encontramos que en resolución número 2003-00432 de 10:50 hrs del 13 de agosto del 2003, la cual cita otros fallos emitidos por el mismo Tribunal sobre el tema, se acotó lo siguiente:
“En materia de salario, éste puede ser incrementado por dos causas: por el aumento de la remuneración, sin alteración en el puesto; y por la modificación del puesto, hacia arriba, dentro del escalafón (reclasificación, reestructuración, etc.). Cuando esto último sucede, lo que produce, en realidad, en cuanto al servidor, es un ascenso y, como consecuencia de ello, un incremento salarial. El inciso ch), del artículo 1, de la Ley 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas ... se refiere a la primera de las situaciones en que hay reajustes referidos al salario del puesto Técnico Jefe Uno y no a la segunda, donde lo que se da es una modificación al puesto en sí mismo, atendiendo a variaciones en las tareas, que le atribuyen otra categoría en el escalafón “ ( Voto 2002-00127 de las 9:20 horas del 20 de marzo del 2002. En similar sentido pueden verse los votos números 67, de las 15:30 horas, del 31 de mayo de 1989; 22, de las 8:45 horas del 18 de enero de 1991; 102, de las 9:10 horas del 14 de mayo de 1992; y, 98, de las 9:05 horas, del 19 de mayo de 1993).”
Lo transcrito aplica igual para el caso en nuestro conocimiento. Entendemos entonces que los puntos 4 y 5 del Acuerdo se refieren a la posibilidad de otorgar aumentos salariales que se generen de un cambio en la remuneración del puesto, pero no por una variación en el puesto mismo. En este sentido, si operó una reestructuración de Clases, los alcances de esos Acuerdos pierden vigencia ya que se refieren a otro supuesto no establecido en el documento de negociación.
Advertimos entonces que a partir del año 2000, tal y como se indicó, una de las Serie que se integraba con otra, para constituirse, en forma indisoluble, en un parámetro de comparación con respecto a otro factor, se “desajustó”, lo cual generó, en sus efectos, un cambio en los términos pactados de la negociación originaria.
La Administración, pues, debe de afrontar esa situación considerando el ámbito de los derechos adquiridos de los Controladores de Tránsito Aéreo. De previo a externar nuestra posición, conviene traer a colación la que ha manifestado el SITECNA, por un lado, y la Administración, por el otro.
Para el SITECNA la Administración ha cancelar una diferencia salarial, según el acuerdo originalmente pactado, de un 35%, en forma ascendente y correlativa, en relación con la primera Clase Técnica de la Serie que hoy compone la de los Operadores Aeronáuticos, y la cual, ya sabemos, fue reestructurada. Consideramos que tal posición, por lo anteriormente expuesto, no es sostenible, amén de que estamos ante un tema que trata sobre la disposición de fondos públicos y para lo cual la Administración se ha de plegar a lo que, para los efectos, establece el marco normativo vigente.
Del mismo modo, tampoco sería congruente con lo señalado interpretar que el Acuerdo lo que consignó fue un parámetro que se aplica con respecto al primer nivel salarial de la Serie de Técnicos Aeronáuticos en general, y como tal, al eliminarse las Clases que mantenía un equilibrio en la fórmula, proceden entonces equipararlos con las Clases que componen otra Serie que tan siquiera estaban mencionadas en el Acuerdo, como lo son las de Técnicos en Información Aeronáutica (Resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Consejo Técnico de Aviación Civil, números: 70-2001 de las 13:26 hrs y 86-2001 de las 13:58 hrs, ambas del 12 de junio del 2001).
El Acuerdo, insistimos, está estructurado de forma tal que una “parte”, “factor” u “objeto” de comparación en esa relación bilateral entre Series Ocupacionales, se constituía de la conjunción de dos Series que componían la de Técnicos Aeronáuticos, a saber las de Operaciones Aeronáticos y las de Aeronavegabilidad; y en igual sentido, por encima de todo, el mecanismo salarial a aplicar, o la fórmula que se acordó instrumentalizar en el documento, tenía como condición de eficacia y validez que las estructuras salariales atinentes a las respectivas Clases, fuesen idénticas; y por ello en el documento se plasmó el término: “Primer Nivel de la clase técnica y Jefe de Operaciones”, como parámetro que acuñara las correspondientes Series de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y Técnicos en Aeronavegabilidad.
Por ello, se puede concluir que desde que se crearon nuevas Clases en la Serie de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas (año 2000), los términos del “Acuerdo Final de Negociación” perdieron vigencia, y por ende, su aplicación, desde esa época, es cuestionable. No obstante, al haberse instrumentalizado y aplicado durante muchos años el mecanismo salarial previsto en el documento, y por el cual se ajustaba el “plus” denominado “Responsabilidad Compartida”, para reflejar la diferencia salarial de 35% entre las Series reiteradamente citadas, y siguiendo la doctrina de los derechos adquiridos (Sala Constitucional, resoluciones No. 7331-97 de 15:24 hrs del 31 de octubre y No. 2765 de 15:03 hrs del 20 de mayo, ambas de 1997), consideramos que la Administración debe seguir aplicando la fórmula de diferenciación salarial aprobada por la Autoridad Presupuestaria en STAP-1016-94 de 6 de mayo de 1994), mientras ésta no sea modificada.
Eso sí, ese mecanismo salarial ha de ser ejecutado entonces en relación con las Clases que no fueron reestructuradas; esto por cuanto la diferenciación salarial de los Controladores de Tránsito Aéreo con respecto a la Serie de Técnicos en Aeronavegabilidad, respeta la estructura salarial originalmente concebida como parámetro de comparación, y además, de llegarse a concebir el mecanismo con respecto de las Clases reestructuradas, la Administración no dispondría de norma legal o resolución administrativa que le autorizara para proceder conforme.
Como opinión jurídica no vinculante emitimos las siguientes conclusiones:
1.- El documento suscrito entre los Representantes del Gobierno y del SITECNA, el 4 de mayo de 1994, no puede catalogarse, en sentido estricto, como un “Acuerdo”, en los términos que establece el numeral 146 de la Constitución Política, y por ello no le aplican los supuestos establecidos en nuestros dictamen C-207-2000 de 1° de setiembre del 2000
2.- El acuerdo a que se llegó en esa negociación no autoriza cambio alguno en la estructura salarial de las Series o Clases Ocupacionales vigentes al momento de suscribirse el documento, ni tampoco creó un “plus salarial” nuevo o adicional. Lo que se pactó fue la aplicación de un mecanismo mediante el cual las estructuras salariales, previamente aprobadas por la Autoridad Presupuestaria (STAP-0811-94 de 20 de abril de 1994), reflejarían una diferenciación de un 35% entre una Serie y otra, siendo que mediante incrementos en el “plus” -ya existente en el ordenamiento jurídico y percibido por los Controladores de Tránsito Aéreo- denominado “Responsabilidad Compartida” (Decreto Ejecutivo No 18157-MOPT de 16 de mayo de 1988, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 101 de 26 de mayo de ese mismo año), la Administración garantizaría el cumplimiento del acuerdo.
3.- La Autoridad Presupuestaria mediante STAP-1016-94 de 6 de mayo de 1994, al amparo de sus competencias legales, aprobó la aplicación del mecanismo salarial previsto en el documento de negociación; por consiguiente, conforme al ordenamiento jurídico emitió un acto administrativo válido y eficaz.
4.- Se interpreta que el concepto “Primer Nivel”, que se plasma en el documento de negociación, se utiliza como parámetro comparativo inicial, entre las Clases que componían la Serie de Controladores de Tránsito Aéreo, con respecto a las Clases de las Series de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas y Técnicos en Aeronavegabilidad, y a partir del cual, en forma ascendente, se aplicaría la diferencia salarial acordada. Se entiende así que al disponer los Técnicos Aeronáticos de dos Series a comparar, se optó entonces por establecer un concepto general que cobijara a ambas: “primer nivel de la clase técnica y Jefe de Departamento” .
5.- El parámetro de comparación se aplicó sin inconvenientes hasta el principios del año 2000. En esa época, y ante una reestructuración en las Clases que componían la Serie de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas, afloraron distintas interpretaciones sobre los alcances del acuerdo de negociación.
6.- Ante el desajuste que en la estructura salarial generó la reestructuración de las Clases que correspondían a la Serie de Técnicos en Operaciones Aeronáuticas, partir del 2000 el acuerdo de negociación perdió vigencia y actualidad. No obstante, y siguiendo la doctrina de los derechos adquiridos, la Administración debe seguir aplicando el mecanismo salarial, previamente aprobado por la Autoridad Presupuestaria, mientras ésta no sea modificada, tomando como referencia las Clases Ocupacionales que no han sido reestructuradas, ya que con ello se garantiza que los funcionarios que ejercen los cargos de Controladores de Tránsito Aéreo, no sufrirán menoscabo alguno en su remuneración, manteniéndose así el derecho que les asiste para que se les aplique la fórmula que garantiza la diferenciación salarial.
Sin otro particular, suscribimos atentamente,
Msc. José Armando López Baltodano Lic. Pablo Fco. Arguedas Valerín.