Source: http://www.thefreelibrary.com/La+fiscalite+locale+au+Quebec%3A+de+la+cohabitation+au+refuge+fiscal.-a0133015295
Timestamp: 2014-12-18 11:35:25+00:00
Document Index: 44062090

Matched Legal Cases: ["l'article 488", "l'article 65", "l'article 65", "l'article 65", "l'article 65", "l'article 65", "l'article 2", 'art. 13', 'art. 66', 'art. 68', 'art.\n244', 'art. 29', 'art. 1', 'art. 375', 'art. 517', 'art. 719', 'art. 720', 'art. 721', 'art. 656', "l'article 657", 'art. 488', 'art. 781', 'art. 7', 'art. 12', 'art. 106', 'art. 15', 'art.\n241', 'art. 65', 'art. 719', 'art. 477', 'art. 122', 'art. 348', 'art. 1', 'art. 373', 'art. 42', 'art. 263', 'art. 211', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 119', 'art. 542', 'art. 3', 'art. 4', "l'article 100", 'art. 101']

La fiscalite locale au Quebec: de la cohabitation au refuge fiscal. - Free Online Library
The Free Library > Law/Government/Politics > Law > McGill Law Journal > May 1, 2001
> Date > 2001 > May > 1 > McGill Law Journal
La fiscalite locale au Quebec: de la cohabitation au refuge fiscal.
<a href="http://www.thefreelibrary.com/La+fiscalite+locale+au+Quebec%3a+de+la+cohabitation+au+refuge+fiscal.-a0133015295</a>
MLA style: "La fiscalite locale au Quebec: de la cohabitation au refuge fiscal.." The Free Library. 2001 McGill Law Journal (Canada) 18 Dec. 2014 http://www.thefreelibrary.com/La+fiscalite+locale+au+Quebec%3a+de+la+cohabitation+au+refuge+fiscal.-a0133015295
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L'article propose une evaluation de l'equite de la
fiscalite locale quebecoise dens une optique thematique et
chronologique. L'auteur presente d'abord un historique du
financement des instances locales au Quebec, qui revele qu'alors
que les municipalites ont maintenu une importante autonomie, les sources
de financement autonomes des commissions scolaires ont fortement diminue
en importance. L'etude de la restructuration graduelle du partage
du fardeau fiscal entre les particuliers et les entreprises au
[XX.sup.e] siecle reve1e d'autre part que celle-ci a joue en faveur
de l'entreprise. Cette restructuration s'est en grande partie
effectuee a travers les reformes de la fiscalite locale de 1971 et 1979,
qui oat pennis l'exemption par les municipalites de plusiears
categories de biens industriels pourtant consideres comme immeubles par
le droit civil.
Selon l'auteur, la restructuration en faveur de
l'entreprise a ete de pair avec une augmentation de la part de
l'assiette fiscale des municipalites aux depens des commissions
scolaires, ainsi que l'apparition de <<paradis
fiscaux>> sons forme de municipalites economiquement favorisees
imposant des taux fonciers relativement has, d'exemptions
particulieres pour des entreprises et de plafonnements d'evaluation
pour certaines categories d'immeubles tels les terrains de golf.
Les repercussions de cette restructuration se font sentir plus
lourdement dans les municipalites et parmi les populations les plus
demunies. L'auteur suggere que le nombre croissant
d'exemptions et d'exonerations accordees certaines entreprises
merite une etude plus approfondie, particulierement a l'heure ou
cette technique de developpement economique prend des proportions
inquietantes sans qu'on en connaisse les impacts a long terme sur
les populations locales.
From a thematic and chronological perspective, the author attempts
an evaluation of the fairness of local taxation in Quebec. She begins
with an historical overview of the financing of local institutions,
which reveals that while municipalities have retained significant
autonomy, the sources for autonomous financing of school boards have
diminished substantially. The study reveals that a gradual restructuring
during the twentieth century reallocated part of the fiscal burden from
businesses to individual taxpayers. Much of this restructuring was
achieved through the two major reforms of local taxation in 1971 and
1979, which permired municipalities to exempt from taxation a number of
categories of industrial property that were otherwise considered
immovable by the civil law.
According to the author, the restructuring in favour of businesses
was accompanied by an increase of the tax base of municipalities at the
expense of school boards, as well as the appearance of "tax
havens". These tax havens are discernible in the relatively low
property tax rates of wealthy municipalities, tax exemptions for
businesses, and valuation ceilings for certain types of land, such as
golf courses. The effects of this restructuring are felt most heavily
within the most economically disadvantaged populations and
municipalities. The author suggests that the growing number of tax
exemptions given to certain businesses deserve a more thorough study,
particularly given that this technique of economic development is
assuming worrying proportions while too little is known about its
long-term impact on local populations.
I.   L'autonomie financiere des instances locales quebecoises au cours
du [XX.sup.e] siecle
II.  La repartition du fardeau fiscal entre particuliers et entreprises
A. Chiffrer la restructuration du partage
1. La premiere serie de chiffres, de 1991 a 2000
2. La deuxieme serie de chiffres, de 1968 a 1975
3. La jonction des deux series de chiffres
4. La Communaute urbaine de Montreal (CUM)
5. Le test de la ville industrielle
B. Expliquer la restructuration par la definition de l'immeuble
1. La Loi des cites et villes et le Code municipal
2. La Loi sur l'evaluation fonciere
3. La Loi sur la fiscalite municipale
C. Expliquer la restructuration par l'evaluation a la valeur
1. La liberte d'action des municipalites
2. La fonction uniformisatrice des commissions scolaires
3. L'intervention du gouvernement central : le sens profond de
la Loi sur l'evaluation fonciere
III. Une cohabitation municipale et scolaire devenue genante
A. La fiscalite municipale : une structure propice aux refuges
1. Une solidarite feodale
2. Le refuge fiscal du terrain de golf
3. Le retour des exemptions et commutations de taxes
B. La fiscalite scolaire : un rempart assiege
1. La perte d'emprise des commissions scolaires
2. La taxe sur les reseaux de distribution de telephone, gaz
et electricite (TGE)
3. Les terres agricoles
A. Les arguments de l'entreprise
B. La feodalite locale de ce debut de siecle
C. L'etalement urbain : vole de secours a la segregation urbaine ?
(tableaux et graphiques)
Figure 1   L'autonomie financiere des municipalites et des commissions
scolaires au Quebec de 1930 a 1998 ;
Figure 2   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par
l'entreprise, de 1991 a 2000 ;
Figure 3   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par les
trois principales sous-categories de l'entreprise, de 1991
Figure 4   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par le
secteur residentiel, de 1991 a 2000 ;
Figure 5   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par les
compagnies, de 1968-69 a 1974-75 ;
Figure 6   L'evolution de l'assiette fonciere de l'entreprise au Quebec
au cours des trente dernieres annees (1968-2000) ;
Figure 7   L'evolution de l'assiette fonciere du secteur residentiel au
Quebec au cours des trente dernieres annees (1968-2000) ;
Figure 8   La part de l'assiette fonciere de la CUM occupee par
l'entreprise, de 1972 a 1993 ;
Figure 9   La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise :
comparaison entre l'ensemble du Quebec et la CUM ;
Figure 10  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise dans
six villes industrielles quebecoises, de 1968 a 1975 ;
Figure 11  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise a
Roberval, de 1968 a 1975 ;
Figure 12  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise
Alma, de 1968 a 1998 ;
Figure 13  Le taux general de taxation municipale en 1998 en fonction
de la valeur moyenne d'une residence unifamiliale pour un
echantillon de dix municipalites de la CUM ;
Figure 14  Le taux general de taxation municipale en fonction du revenu
moyen des familles avec couple pour un echantillon
de dix municipalites de la CUM ;
Figure 15  Poids de la taxe fonciere sur le revenu des familles pour un
Figure 16  Sommaire de la repartition de la taxe TGE sur les reseaux
entre les commissions scolaires et les municipalites, de
1972 a 1976.
Quand on est plusieurs a manger a la meme assiette, il est
essentiel de s'entendre sur ce que chacun mangera.
Monsieur Domiuique de la Martiniere (1)
Derriere les debats d'inities entre fiscalistes se pose au
premier plan la question de l'equite dans la repartition du fardeau
fiscal entre les differentes categories de contribuables. La fiscalite
locale, qui tient encore aujourd'hui une part importante au sein de
la fiscalite globale quebecoise, n'echappe pas a cette regle.
Puisque le quart des revenus fiscaux du Quebec est percu par les
instances locales (2), toute reflexion quant a l'equite fiscale ne
saurait validement escamoter cette scene locale, qui n'a
malheureusement pas eu la faveur des auteurs au cours des dernieres
decennies. Et pourtant, les complexites de la fiscalite locale
n'ont rien a envier a celles de la fiscalite nationale ou
On pourrait soutenir que la taxe fonciere est un impot qui releve
d'une autre epoque, qui se caracterise par son caractere regressif
et que le meilleur traitement que l'on pourrait en faire en ce
debut de XXIe siecle serait de l'abolir tout simplement. Cependant,
il faudrait alors discuter ouvertement de la source et des modalites de
perception des 8,5 milliards de dollars qui se tariraient annuellement.
L'equite globale d'un regime fiscal se caracterise
d'abord par le poids relatif de trois categories d'impot :
l'impot sur la richesse, l'impot sur le revenu et l'impot
a la consommation. L'impot foncier, qui est l'une des formes
les plus anciennes d'imposition, etait historiquement concu comme
un impot sur la richesse, alors concentree dans la propriete
immobiliere. Il est vrai que cette caracterisation de l'impot
foncier a ete bouleversee dans la foulee de la revolution industrielle
ou la richesse s'est graduellement deplacee vers les valeurs
mobilieres. Cette mutation est globalement achevee aujourd'hui.
L'impot foncier n'est plus un impot sur la richesse.
Or, son abolition sans instauration d'un nouveau type de
taxation sur la richesse impliquerait que les deux autres formes
d'impot devraient prendre la releve. L'impot sur le revenu et
la taxe a la consommation qui seraient appeles a prendre le relais
partagent-ils plus equitablement leur fardeau entre les individus et les
entreprises que ne le fait aujourd'hui l'impot foncier ? La
taxe de vente du Quebec, qui represente 23% des revenus autonomes de la
province (3), est de facon ecrasante payee par les consommateurs.
L'impot sur le revenu pose un probleme particulier, puisque les
statistiques fiscales y incluent trois formes distinctes : l'impot
sur le revenu a proprement parler, la taxe sur le capital verse, qui
serait plutot une forme d'impot sur la richesse, et enfin la
contribution au Fonds des services de sante, qui est une contribution
calculee sur la masse salariale. Malgre ce regroupement de formes
distinctes d'imposition, il est pertinent de noter que selon les
statistiques fiscales quebecoises, les perceptions centrales du
gouvernement du Quebec seraient a 25% payees par l'entreprise (4).
Lorsqu'on le compare aux autres segments de la fiscalite, le
role joue aujourd'hui par la fiscalite locale n'est pas a
rejeter du revers de la main ; il merite au contraire une attention
accrue et de plus amples etudes. J'espere que ce travail pourra
inciter d'autres chercheurs a se mettre a la tache. Pour
l'heure, il faut souhaiter que ce texte puisse etre utile aux
presents debats entourant la reforme municipale en cours, qui ne sera
pas abordee directement. L'Assemblee nationale adoptait le 20
decembre 2000 la phase metropolitaine d'une reforme municipale
parrainee par la ministre Louise Harel (5). Une deuxieme phase doit
prochainement atteindre l'ensemble des regions du Quebec.
L'impact fiscal a court, moyen et long terme de cette reforme
demeure sujet de controverses. Je crois qu'il pourrait etre utile,
avant d'entreprendre cette importante etude prospective, de mieux
maitriser la matrice historique qui a donne naissance aux circonstances
actuelles de la fiscalite locale. Le present ne peut se comprendre
qu'a la lumiere du passe ; l'avenir ne peut se preparer
qu'a l'aide d'une memoire renouvelee.
La presentation de la trame historique du remodelage de la
structure de la fiscalite locale forme l'objet du present travail.
L'analyse de la problematique de l'equite riscale sur la scene
locale passe par une meilleure comprehension de la structure de
l'assiette fonciere locale. A cet egard, la cohabitation de deux
instances locales--les municipalites et les commissions
scolaires--devient un enjeu significatif, un point de rencontre et de
determination des debats, des tensions et des modifications apportees a
la structure de la fiscalite locale. La cohabitation municipale et
scolaire apparait comme la clef d'acces pour reveler une dynamique
sous-jacente responsable ou temoin d'une restructuration majeure de
la fiscalite locale au cours du [XX.sup.e] siecle, qui ramene dans toute
son acuite le probleme de l'equite fiscale.
Monsieur de la Martiniere, avec son imposante expertise en matiere
de fiscalite francaise, tant au plan national que local (6), resume tres
bien, dans la citation mise en exergue, l'enjeu central qu'a
constitue au Quebec le partage de la meme assiette fonciere entre les
municipalites et les commissions scolaires. Ces deux entites publiques,
vouees l'une comme l'autre a dispenser a la population des
services publics essentiels, sont appelees a trouver leurs ressources
financieres, en tout ou en partie, a la meme assiette fiscale. Il est
inevitable que des luttes en emergent, conflits qui se perdent parfois
dans des discussions immensement complexes et techniques et qui risquent
ainsi d'eclipser les questions importantes. Ces questions
persistent aujourd'hui, lorsque les fonds viennent a manquer pour
subvenir adequatement au systeme d'education publique et que le
fardeau fiscal municipal s'alourdit.
En depit des mutations importantes concernant l'origine et la
proportion des differentes sources de revenus des deux instances
locales, une constante unit les municipalites et les commissions
scolaires. Il s'agit de l'impot tire de la valeur venale de la
propriete immobiliere assise sur leur territoire. Les municipalites
comme les commissions scolaires y ont puise des revenus sans
interruption depuis le milieu du XIXe siecle. Puisque, encore
aujourd'hui, l'impot foncier place nez a nez les deux
instances, il est utile de comparer le role respectif que cette
fiscalite joue pour les municipalites et les commissions scolaires au
Meme si la part de l'assiette fonciere dans le financement
respectif des municipalites et des commissions scolaires a beaucoup
fluctue au fil des ans, et pas toujours avec la meme intensite ou dans
la meme direction, cette reunion d'interet fait en sorte que les
enjeux de la fiscalite locale, qu'elle soit municipale ou scolaire,
sont tantot definis par des regles communes, tantot par des regles
distinctes. A travers l'histoire, le financement d'un champ
n'est jamais indifferent a l'autre ; les regles du financement
municipal influencent le financement scolaire, tout comme les regles du
financement scolaire ont un effet sur les regles du financement
municipal. De la l'importance, pour toute reflexion sur le
financement municipal, de connaitre aussi les grandes lignes du
financement scolaire et vice-versa, et surtout, d'etablir les
enjeux sous-jacents au point de rencontre entre les deux instances
publiques locales. Aujourd'hui plus que jamais, l'equite
fiscale se manifeste a travers la repartition de l'assiette fiscale
entre les deux instances locales.
Le nombre et la complexite des enjeux de la fiscalite locale
m'incitent a aborder l'histoire par themes plutot que par le
seul axe chronologique. Cette histoire sera aussi evoquee a l'aide
de chiffres (7) qui souvent mieux que mille mots eclairent la
comprehension. En brossant certains grands traits de la cohabitation
fiscale des municipalites et des commissions scolaires au cours de
l'histoire, je veux particulierement mettre en evidence deux enjeux
determinants de toute la dynamique de la fiscalite locale: d'abord,
le partage du fardeau fiscal entre les individus et les entreprises, et
ensuite, la question de la creation et de la consolidation de spheres de
paradis fiscaux a l'interieur meme du territoire quebecois. Il est
important de preciser ici que l'objet du present texte n'est
nullement d'imputer des intentions, bonnes ou mauvaises, a ceux ou
celles qui ont participe a l'elaboration et l'application des
diverses politiques et reformes adoptees au fil des ans. Cette etude
veut simplement enoncer quelques hypotheses quant aux origines
legislatives des reformes et quant a leur impact subsequent sur la
structure de la fiscalite locale. On sait que les effets peuvent souvent
prendre des formes tout a fait distinctes de l'objectif principal
qui anime l'adoption de mesures legislatives.
Il faut en tout premier lieu cerner le role que joue la fiscalite
locale dans le financement des instances locales. Ce sera le role de la
partie I. Par la suite, la partie II tracera le portrait de la
resructuration de l'assiette fonciere a travers le temps, tandis
que la partie III le fera a travers le territoire pour un instantane de
la situation contemporaine. Enfin, des constats globaux et des
hypotheses de recherche a poursuivre serviront de conclusion.
I. L'autonomie financiere des instances locales quebecoises au
cours du [XX.sup.e] siecle
Puisque l'enjeu de l'autonomie locale, hier comme
aujourd'hui, a ponctue les debats sur la fiscalite et
l'administration locales, il est utile dans un premier temps de
degager une image de la mesure financiere de cette autonomie.
Depuis le milieu du [XIX.sup.e] siecle, les municipalites et les
commissions scolaires ont finance leurs activites a partir de sources de
revenu diverses qui ont profondement change au fil du temps (8).
Certaines sources de revenu qui sont aujourd'hui considerees comme
relevant essentiellement de l'Etat central ont a d'autres
epoques ete partagees ou assignees aux instances locales. C'est le
cas, par exemple, de la taxe de vente provinciale qui, de 1939 a 1950,
etait utilisee exclusivement pour le financement des municipalites (9).
Elle a ensuite ete partagee avec le secteur scolaire jusqu'en 1961,
au moment ou la taxe de vente scolaire fut integree a la taxe de vente
provinciale. Elle continua a financer partiellement les municipalites, a
qui 1% de son produit est verse, jusqu'a la reforme de 1980.
Il arrive que le revenu tire de la taxe de vente soit comptabilise
au chapitre des sources autonomes des municipalites. Pour eviter les
ecueils de definitions qui changent au fil des ans, je retiens comme
definition de l'autonomie financiere d'une municipalite ou
d'une commission scolaire, la part qui est percue par
l'instance locale ellememe (10), en excluant la taxe de vente, meme
si elle a ete a certaines epoques percue directement par certaines
villes, comme la ville de Montreal. Il faut aussi ajouter a cette
definition une deuxieme exception, celle des entreprises de distribution
d'electricite, de gaz et de cablodistribution, qui ont vu leurs
contributions de taxes foncieres municipales commuees en une
contribution calculee a partir de leurs revenus des 1972 (taxe TGE). Ces
contributions sont depuis percues par le ministere du Revenu du Quebec
et redistribuees par la suite aux municipalites par le ministere des
Affaires municipales (11). Cette source de revenu doit tout de meme etre
comptabilisee parmi les sources de revenus autonomes des municipalites,
puisqu'elle remplace, pour ce type d'entreprise, la taxe
fonciere dont sont exemptes les reseaux qui ne sont plus portes au role
d'evaluation fonciere (12).
La figure 1 donne une vue d'ensemble des variations de
l'autonomie financiere des municipalites et des commissions
scolaires depuis 1930 jusqu'en 1996.
Les chiffres revelent que les instances locales jouissaient
d'une autonomie financiere presque totale au debut des annees 1930.
Les municipalites percevaient ellesmemes 98,2% de leurs revenus en 1930,
pendant qu'en 1933 les commissions scolaires puisaient 86,3% de
leurs revenus a meme l'assiette fonciere. Apres cette date et
jusqu'au debut des annees 1960, la courbe se caracterise par une
diminution graduelle de l'autonomie financiere des instances
municipales et scolaires, pour atteindre un creux municipal de 65,1% en
1962, au moment ou les commissions scolaires ne trouvaient plus que
44,8% de leurs ressources financieres sur la scene locale.
Ces donnees confirment donc que l'autonomie financiere des
municipalites et des commissions scolaires etait tres elevee au debut
des annees 1930, atteignant pres de 100% pour les premieres et plus de
80% pour les secondes. La fiscalite locale etait a cette epoque, et de
facon preponderante, la premiere source de revenus des instances
locales. La crise economique des annees 1930 eut de lourdes consequences
sur l'equilibre financier des municipalites, qui firent face a une
diminution de leurs revenus, conjuguee a une augmentation de leurs
depenses pour s'acquitter de leurs responsabilites sociales. Le
gouvernement quebecois dut alors accroitre de facon substantielle ses
subventions aux instances locales. Dans cette foulee, de 1930 a 1940,
l'autonomie des municipalites perdit pres de vingt points. Les
donnees du financement scolaire sont quelque peu clairsemees pour cette
periode, mais il ne semble pas y avoir de modifications importantes. Ce
n'est qu'a partir de l'imposition de la frequentation
scolaire obligatoire en 1943 (14), jumelee a la gratuite de
l'enseignement primaire elementaire par l'abolition de la
retribution mensuelle pendant les premieres annees de l'education
des enfants, que la part gouvernementale du financement scolaire
augmentera graduellement pour atteindre 50% en 1960.
A l'aube des annees 1960, l'autonomie financiere des
municipalites etait sous la barre des 70% (15). Les responsabilites
municipales concernant les mesures de sante publique en matiere
d'egouts et d' aqueduc avaient occupe une part importante des
budgets municipaux et exige des investissements importants qui se
traduirent par une augmentation des subventions etatiques en meme temps
qu'un accroissement colossal de l'endettement des localites.
On estime que l'endettement global des municipalites quebecoises
fut multiplie par un facteur de trois entre les annees 1954 et 1963
(16). Les annees 1960 se caracteriserent par un ecart croissant entre
scolaires. Pendant que les municipalites virent leur autonomie
s'accroitre a partir de 1963 pour atteindre 80% en 1970, celle des
commissions scolaires semblait plutot se stabiliser, notamment de 1963 a
1965, avec une certaine diminution entre 1960 et 1962 et peut-etre aussi
entre 1966 et 1970 (les donnees pour cette periode etant manquantes),
suite au Rapport Parent (17) qui recommandait une augmentation de
l'investissement public en education a travers un financement
central accru.
Les annees 1970 presenterent du cote des municipalites un aspect
variable. On note d'abord un plateau maximum atteint au tournant
des annees 1970, entre 1969 et 1972, pour voir ensuite une diminution
graduelle et constante qui se fait de 1972 a 1975 avec une stabilisation
jusqu'en 1979, apres quoi une augmentation marquee se produit en
1980. Les commissions scolaires, pendant cette decennie, virent leur
part locale chuter de facon tout aussi soutenue de plus de vingt points.
Les annees 1980 commencerent avec une augmentation abrupte de
l'autonomie des municipalites, qui trouva son corollaire dans une
diminution equivalente et subite de l'autonomie des commissions
scolaires. Les unes virent leur autonomie passer le cap des 90%, pendant
que les autres voyaient la part locale de leurs recettes reduite a moins
de 5%. Cette nouvelle situation inedite demeura stable pour les deux
groupes d'instances locales pendant toute cette decennie.
Seules les commissions scolaires virent leur situation changer a
nouveau au cours des annees 1990. La part de la taxe scolaire subit un
certain gain, passant de moins de 5% en 1989 a pres de 15% en 1998.
Quant aux municipalites, elles retrouverent un niveau d'autonomie
financiere analogue a celui de 1930.
Il faut maintenant tenter d'identifier les raisons de ces
fluctuations et analyser ce que revelent et ce qu'eclipsent ces
donnees historiques sur l'autonomie financiere des instances
II. La repartition du fardeau fiscal entre particuliers et
La premiere etape consiste en l'identification des categories
pertinentes de contribuables et l'etude de l'evolution de
leurs contributions au fil de l'histoire. Meme si les municipalites
jouissent en 1996 comme en 1930 d'une autonomie financiere
presqu'identique, soit de 96% et de 98,2%, respectivement, ceci ne
signifie pas pour autant que la base et la structure fiscales au cours
de ces deux epoques soient les memes. Identite d'autonomie
n'equivaut pas a identite de structure fiscale. Ceci est vrai a
travers l'histoire comme, aujourd'hui, a travers le
Differents facteurs et elements ont modifie au fil du temps la part
occupee par les diverses sources locales de financement, au nombre
desquels l'on trouve depuis 1988 (18) un role accru accorde a la
tarification des services municipaux (19).
La seule question de l'autonomie des instances locales eclipse
l'enjeu determinant de la repartition de la charge fiscale entre
les differentes categories de contribuables. Il ne suffit pas de mesurer
l'autosuffisance ou la dependance de la municipalite, encore
faut-il connaitre le partage du fardeau a l'interieur du
Il faut ici faire une distinction entre la perception de la realite
au niveau des municipalites prises une a une de celle qui se degage de
l'ensemble du territoire quebecois. Puisque le morcellement
geographique du territoire provincial en plus de 1 348 municipalites
peut donner lieu a des variations tres importantes de structure fiscale
d'une municipalite a l'autre, il est d' abord essentiel
de degager une image pour l'ensemble du Quebec et de jauger son
evolution au fil des ans ; de chercher d'abord l'eclairage
diachronique d'ensemble avant de se pencher sur la variation
geographique contemporaine.
Les categories de contribuables nous sont fournies par la facon
dont se caracterise le rattachement de la valeur venale des immeubles
portes au role d'evaluation. L'enveloppe fonciere locale se
repartit en secteurs d'activites ou fonctions. Or, une relation
forte existe entre la fonction residentielle et les contribuables
individuels, tandis que la fonction de l'entreprise, soit de
l'industrie, du commerce ou des services, releve de facon
preponderante des societes.
Ces categories fonctionnelles debouchent sur un element fondamental
de mesure de la repartition du fardeau fiscal, celui qui distingue les
contributions des individus et des entreprises. Mes recherches ont vite
confirme que cette donnee, d'un interet elementaire a la
comprehension et l'analyse de la fiscalite locale, releve d'un
sujet relati vement tabou. Il n'est pas possible d'obtenir des
informations precises a ce sujet sans efforts importants. Par exemple, a
l'ete 1998, je consultais les archives d'une municipalite de
la Communaute urbaine de Montreal (CUM) assez unique au Quebec afin de
documenter la relation fiscale entre un important secteur
industriel-commercial de pointe et un secteur residentiel moyennement
confortable. La consultation des rapports annuels de la municipalite et
de ses archives ne donnait aucun renseignement quant a la proportion des
revenus percus aupres des individus et des entreprises. Il
m'apparaissait inconcevable que la municipalite puisse gerer ses
affaires et determiner les taux des differents impots leves sans avoir
une connaissance precise de cette repartition du fardeau fiscal entre
les individus et les entreprises. Je suis allee frapper a la porte du
gerant de la ville, qui m'a derechef confirme qu'il
s'agissait la de la toute premiere donnee essentielle a la
confection du budget municipal. Mais, a-t-il ajoute, comme si la chose
allait de soi, cette information quant au pourcentage assume par le
secteur residentiel par rapport au secteur de l'entreprise est
detruite des que le budget est finalise. Le gerant pouvait donc me dire
en toute assurance quelle etait la portion assumee par les deux grandes
categories de contribuables, mais n'etait nullement en mesure de me
remettre un document de la ville ou cette proportion aurait ete
colligee, puisqu'apres la dechiqueteuse, l'information ne
survivait que dans l'esprit d'un nombre restreint de
fonctionnaires de la ville.
Le caractere apparemment sensible et certainement discret de cette
information ne se limite pas au Quebec. Des auteurs francais font la
meme remarque generale quant a la discussion du sujet meme du partage du
fardeau entre les individus et les entreprises : <<[1]e debat
fiscal, en France et a l'etranger, aborde rarement de front la
question du partage de l'impot local entre les habitants d'une
part, les entreprises d'autre part>> (20).
Parmi les documents produits par le ministere des Finances sur le
financement des services publics (21) dans le cadre de la Commission
d'Amours (22), a travers l'ensemble des tableaux et des
graphiques illustrant des chiffres fournis sur a peu pres tous les
aspects du financement des services publics, aucune information
n'est fournie sur la part du financement provenant des particuliers
et des entreprises, et ce, pour aucun des services publics, que ce soit
les services municipaux, le systeme d'education publique ou les
services de sante. Il faut donc tenter un travail de reconstitution a
partir des donnees officielles disponibles.
La contribution fiscale d'un contribuable se calcule a partir
de trois elements : la definition de l'assiette fonciere,
l'evaluation de l'immeuble imposable et le taux de taxation
applicable. Les deux premiers elements sont abordes specifiquement aux
sections B et C. La problematique du taux de taxation sera traitee a la
La definition de l'assiette fonciere represente le premier
element dans le calcul de la part du fardeau fiscal. Etablir la
structure de l'assiette fonciere, c'est se donner une image
determinante pour la connaissance de la repartition du fardeau fiscal.
Estimer la part de l'assiette fonciere quebecoise occupee au fil
des ans par l'entreprise n'est toutefois pas un exercice
simple. J'ai du proceder en associant deux series de donnees. La
premiere couvre la periode recente de 1991 a 2000 ; l'autre, plus
ancienne, va de 1968 a 1975.
Les seules donnees directement disponibles sont fournies par les
sommaires de role unifonnises (23) du ministere des Affaires municipales
pour chacune des municipalites du Quebec ainsi que pour l'ensemble
du territoire quebecois. Ces sommaires rapportent plusieurs donnees
interessantes concernant la structure de l'assiette fonciere, dont
la ventilation par secteurs d'activites des valeurs imposables et
non imposables. Malheureusement, cette compilation ventilee est tres
recente et ne debute qu'en 1991. Les sommaires de role sont donc
d'une utilite fort limitee pour retracer l'image historique de
la composition de l'assiette fonciere au Quebec.
J'ai tout de meme utilise ces precieux chiffres pour calculer
la part occupee par l'entreprise de 1991 a 2000 (24). On obtient
ainsi une proportion de 24% de l'assiette fonciere imposable
occupee par l'entreprise en 1991, qui decroit un peu pour atteindre
21,1% en l'an 2000 (25). Les resultats tires des sommaires de role
uniformises sont presentes a la figure 2.
La dent de scie vers le bas en 1992 trouve sa source dans la
reduction de la sous-categorie des services, tel que revele par la
figure 3 ou sont scindes les trois principaux sous-secteurs en
importance de l'entreprise : industriel, commercial et services.
Quant a la place occupee par le secteur residentiel au sein de
l'assiette fonciere de l'ensemble du territoire quebecois,
elle accuse une legere augmentation de 69,9% en 1991 a 71,6% en 2000.
Les resultats sont presentes sous forme de courbe a la figure 4.
La plage extremement limitee de ces chiffres ne peut jeter aucune
lumiere sur la signification des periodes mouvementees et des points de
discontinuite de l'autonomie municipale reveles par la figure 1,
notamment au cours des decennies 1960, 1970 et 1980. Il faut maintenant
tenter de reconstituer une image de la structure de la repartition
fiscale entre individus et entreprises avant 1991, au moment des grandes
reformes fiscales, et meme avant ces reformes, pour mieux en evaluer les
Les seules donnees pour l'ensemble du Quebec anterieures a
1991 que j'ai pu trouver sont des donnees publiees par le Bureau de
la statistique du Quebec pour les annees 1968-69 a 1974-75, concernant
l'analyse budgetaire des municipalites quebecoises de cinq mille
habitants et plus (26) ou, presque miraculeusement, l'on retrouve
les donnees de l'evaluation fonciere ventilees entre les
particuliers (27) et les compagnies (28) pour chacune de ces
municipalites (29).
Les donnees sont reparties selon le critere des particuliers et des
compagnies, et non selon le critere fonctionnel utilise aux sommaires de
role de la premiere serie de donnees (30). Cette facon de qualifier les
unites d'evaluation tient a la structure de la riscalite scolaire.
Les commissions scolaires puisaient encore a cette epoque une part
importante de leurs revenus a meme leurs territoires respectifs. Leur
financement reposait sur l'affiliation des contribuables a
l'une ou l'autre des religions catholique ou protestante. Les
societes, ne pouvant de par leur nature s'attribuer une croyance
religieuse (31), voyaient leur inscription fonciere portee a une liste
neutre dont les revenus de perception etaient distribues aux commissions
scolaires catholiques ou protestantes au prorata des eleves inscrits a
leurs ecoles (32).
Grace a cette particularite de la fiscalite scolaire, il est
aujourd'hui possible d'estimer, au moins pour ces annees, la
repartition de l'assiette fonciere entre les particuliers et les
compagnies pour l'ensemble du Quebec. La seule fiscalite fonciere
municipale ne nous aurait pas permis de faire ce calcul, puisque les
taux fonciers generaux au Quebec n'ont jamais ete differencies
selon le secteur d'activites ou la qualification du proprietaire.
Le ministere de l'Education du Quebec possede l'ensemble des
donnees concernant la structure de l'assiette fonciere (toujours
par le biais de la liste neutre) depuis le debut du [XX.sup.e] siecle,
en raison de l'obligation statutaire faite aux commissions
scolaires de transmettre annuellement ces donnees au gouvernement du
Quebec. Il semblerait que ces precieux renseignements n'ont jamais
ete compiles et traites.
En raison de l'incapacite du secteur public a fournir des
renseignements sur l'evolution de la structure de l'assiette
fonciere au cours du [XX.sup.e] siecle, j'ai du moi-meme traiter
les seules donnees disponibles relatives a l'evaluation des
compagnies et des particuliers dont la somme rend compte de
l'evaluation totale imposable de la municipalite. Ceci a ete fait
pour chacune des centaines de localites repertoriees et pour chacune des
annees couvertes (33) qui ont ete saisies dans un dossier de chiffrier
(34). Il a ainsi ete possible de proceder au calcul de la repartition de
l'assiette fonciere entre les compagnies et les particuliers pour
l'ensemble du Quebec (tel que represente par les municipalites de
cinq mille habitants et plus, avec pour hypothese qu'il s'agit
la d'un echantillon representatif de l'ensemble de la
province) en ponderant les parts respectives sur l'ensemble de
l'assiette fonciere (35).
Le traitement de ce grand chiffrier revele que la part des
compagnies dans l'assiette fonciere de l'ensemble des
municipalites quebecoises de cinq mille habitants et plus variait entre
1968 et 1975 de 35% a 42%, avec une moyenne situee a 36%. Les resultats
sont presentes a la figure 5.
Ces deux series de chiffres, de sources differentes, ne mesurent
pas exactement la meme chose. La plus recente est la mesure pour
l'ensemble du territoire quebecois de l'assiette fonciere
occupee par une fonction d'entreprise, alors que la plus ancienne
est une mesure, pour les municipalites de plus de cinq mille habitants,
de la part occupee par les compagnies. Leur jonction presente donc une
approximation dont la marge d'erreur n'est pas quantifiable
(36). Devant l'absence totale d'information que peut nous
fournir l'administration publique, je crois que la jonction des
deux series a, a tout le moins, une valeur indicative d'une
tendance dont la demonstration ferme reste a confirmer.
Si l'on joint les deux series de donnees, la plus ancienne
provenant de l'analyse budgetaire des municipalites de 1968 a 1975
et la plus recente, des sommaires de role uniformises pour
l'ensemble du Quebec de 1991 a 2000, on obtient la figure presentee
On observe alors la chute marquee de la participation du secteur de
l'entreprise a l'assiette fonciere generale du Quebec, depuis
une moyenne de 36% de la fin des annees 1960 au debut des annees 1970, a
moins d'un quart, soit 21,1%, en 2000. Il s'agirait donc
globalement d'une baisse moyenne de pres de quinze points en faveur
La periode de 1968 a 1975 est l'objet de fortes fluctuations
dont les raisons restent a identifier (37). Aucune donnee n'est
disponible pour la periode de 1975 a 1991 (38). Je pose par contre
l'hypothese plausible selon laquelle cette periode se caracterise
en gros par le passage d'une proportion de 36% a 21% pour la part
de l'assiette fonciere occupee par le secteur des entreprises. Ce
passage se serait-il opere de facon graduelle, abrupte, ou avec de
fortes fluctuations ? C'est le mutisme le plus total, au-dela des
donnees revelees par la figure 6. Il faudra chercher ailleurs les
Dans quelle mesure le retrait de l'entreprise se
repercute-t-il sur la part occupee par le secteur residentiel ? La
figure 7 qui suit presente aussi la jonction des deux series de donnees
a cet effet. La moyenne de l'assiette fonciere occupee par les
particufiers se situe entre 1968 et 1975 a 63,8%, tandis qu'elle
est de 70,2% pour le secteur residentiel pour la periode de 1991 a 2000.
Les donnees pour la periode de 1968 a 1975 comptabilisent tout le
secteur des particuliers, ce qui inclut le secteur agricole, qui
n'est pas inclus dans celles pour la periode de 1991 a 2000. On
peut donc supposer que l'accroissement du secteur residentiel
compte pour davantage que les six points reveles par la figure 7.
La consultation des archiees de la Communaute urbaine de Montreal
(CUM) permet de confirmer la meme tendance a la baisse de la
contribution des entreprises a l'assiette fonciere pour
l'ensemble de la CUM depuis sa formation. Les donnees extraites des
rapports annuels de la CUM pour les annees 1972 a 1993 revelent que la
part industrielle et commerciale est passee de 39,6% de l'assiette
fonciere en 1972 a 33,8% en 1993, tel qu'illustre a la figure 8,
soit une diminution de pres de six points.
Les rapports annuels pour les annees 1994, 1995 et 1996 cessent de
donner la compilation des evaluations foncieres ventilees par secteur
residentiel, industriel et commercial, de sorte qu'il est
impossible de poursuivre le graphique apres 1993 (39). Un document
produit par le Service de l'evaluation de la CUM (40) revele par
ailleurs que de 1992 a 1995, les valeurs foncieres ont diminue dans des
proportions differentes selon la categorie d'immeubles. Le secteur
unifamilial a diminue de 8,5% (41) pendant que le secteur des immeubles
a bureaux diminuait de 23%, les centres commerciaux de 14,8% et
l'industrie de 22,4% (42). La diminution plus forte des valeurs
foncieres du secteur industriel et commercial par rapport au secteur
residentiel signifie que la part occupee par le secteur industriel et
commercial poursuit son recul et est plus faible en 1995 qu'elle ne
l'etait en 1992. Ainsi, en depit du fait que la CUM a cesse en 1993
de publier dans ses rapports annuels les donnees d'evaluation
fonciere par secteur d'activites, il est possible d'avancer
que la tendance a la baisse se poursuit au moins jusqu'en 1995.
Ceci est confirme par l'estimation faite des nouveaux roles deposes
par la CUM pour la taxation de l'an 2000. L'evaluation du
secteur industriel et commercial est en recul de 15% a 40%, tandis que
la baisse des valeurs du secteur residentiel ne serait que de 5% a 6%
(43). Cette difference importante entre les deux niveaux de baisse de
l'evaluation pour les deux categories signifie un accroissement de
la part occupee par le secteur residentiel et une diminution relative de
la part du secteur industriel et commercial.
La figure 9 presente les courbes juxtaposees de la CUM et de
l'ensemble du Quebec, ou l'on observe la meme tendance a la
reduction de la part de l'assiette fonciere de l'entreprise
depuis 1972. Le glissement de la place occupee par l'entreprise sur
l'ile de Montreal est donc caracteristique d'un phenomene qui
s'etend a l'echelle du Quebec.
Le repli generalise du secteur des entreprises dans l'assiette
fonciere du Quebec pose donc un probleme de fond qui exige une
Une premiere hypothese serait qu'il y a eu une baisse
equivalente de l'importance materielle de ce secteur
d'activite au Quebec pour la meme periode. Une telle hypothese
signifierait que le secteur des entreprises a subi une baisse marquee
d'activites avec des fermetures d'usines, de centres
commerciaux et de tours a bureaux, et des departs d'entreprises. A
tout le moins, le secteur aurait connu un repli relatif de ses actifs
immobiliers, soit un vieillissement marque des immeubles industriels et
commerciaux par rapport au secteur residentiel, qui aurait vu quant a
lui une croissance relative de la valeur reelle caracterisee par une
augmentation quantitative et qualitative de ses immeubles, pouvant ainsi
expliquer une croissance de 63,9% a 71,6% de sa part relative dans
l'assiette fonciere pour l'ensemble du Quebec entre 1965 et
Il est extremement difficile de verifier cette hypothese pour
l'ensemble du Quebec. On peut par contre examiner l'hypothese
a contrarie dans des conditions de controle assez precises pour
certaines villes industrielles ou l'on sait que le parc industriel
n'a pas decru, que le parc residentiel n'a pas connu
d'augmentation significative et que la population est demeuree a
peu pres stable. La ville industrielle, en raison de la portion
importante occupee par une meme entreprise ou une poignee de societes,
presente des conditions <<de laboratoire>> ideales.
Une ville ou la population est relativement stable et ou un secteur
industriel important se maintient et poursuit ses activites au meme
rythme sans faire l'objet de fermeture ou de caducite marquee
rassemble les conditions ou, en l'absence de modifications des
regles, la proportion occupee par le secteur de l'entreprise au
sein de l'assiette fonciere de cette ville devrait aussi etre
Pour tester cette hypothese par la negative, la figure 10 presente
la part occupee par les compagnies au cours de la periode de 1968 a
1975, pour six villes industrielles quebecoises dont les donnees sont
publiees par le gouvernement du Quebec (44).
On remarque une baisse marquee de la proportion de l'assiette
fonciere occupee par les entreprises au cours de cette periode, en depit
du fait qu'aucune de ces villes n'ait subi de fermetures
d'usines ou de phenomenes qui puissent expliquer une telle chute.
Pendant la courte periode de 1968 a 1975, Shawinigan, La Tuque et
GrandMere ont vu la part occupee par les societes diminuer de plus de la
moitie, pendant qu'Alma et Arvida perdaient autour de vingt points
et Noranda quatorze points.
La municipalite de Roberval presente une restructuration de son
assiette fonciere encore plus dramatique, avec un passage de 28% a 1% de
l'evaluation fonciere occupee par les compagnies, tel
qu'indique a la figure 11. Apres verification aupres du greffier de
la municipalite, il a confirme que Roberval etait l'hote de deux
scieries importantes qui ont maintenu leurs operations tout au long des
decennies 1960 et 1970 sans aucune modification notable de leurs
installations (45).
Afin d'illustrer le repli de la part occupee par
l'entreprise jusqu'aujourd'hui, meme dans les villes
industrielles prosperes, je reproduis le graphique pour la ville
d'Alma de 1991 a 1998, dont les donnees ont ete jointes a celles
presentees plus haut pour la periode de 1968 a 1975. La structure
industrielle de la ville d'Alma se caractefise par la presence de
deux usines principales--les societes Price et Alcan--qui totalisaient
en 1969 plus de 70% de la valeur fonciere industrielle et commerciale de
L'hypothese d'un recul important de la part de
l'assiette fonciere occupee par l'entreprise ao cours de la
derniere moitie du [XX.sup.e] siecle semble donc se confirmer. Ce recul
meriterait par contre une analyse plus fine, qu'il est impossible
de faire ici. D'une part, la repartition de la charge fiscale entre
les particuliers et l'entreprise n'est pas la meme au sein des
instances municipales et scolaires. La municipalite dispose d'une
fourchette d'instruments fiscaux qui lui permet de tenter de
corriger la repartition fiscale entre les societes et les particuliers.
Les municipalites quebecoises peuvent ajouter a la taxe fonciere
generale une taxe qui cible specifiquement le secteur de
l'entreprise, comme la taxe d'affaires sur le role de la
valeur locative et la taxe et la surtaxe sur les immeubles
non-residentiels du role de la valeur venale. En 1996, cette taxe ciblee
represente 15,8% des taxes municipales percues a meme l'assiette
fonciere ou 9,7% des revenus des municipalites (46).
Les commissions scolaires ne disposent pas de ce type de pouvoir de
taxation ciblant specifiquement le secteur des entreprises (47). Ceci
signifie que la charge fiscale de l'entreprise est, aupres des
autorites municipales, superieure a sa participation a l'assiette
fonciere (48), tandis qu'elle est, pour le secteur scolaire depuis
la reforme de 1980, essentiellement ancree a sa part fonciere. Toute
modification a la repartition de l'assiette fonciere entre les
particuliers et l'entreprise se repercute directement sur le
partage de la charge fiscale scolaire.
D'autre part, il y aurait sans doute des distinctions a faire
au sein du groupe de l'entreprise. Il n'est pas certain que le
fardeau fiscal soit reparti egalement a l'interieur de ce groupe,
et notamment a l'interieur des villes industrielles ou une meme
societe est susceptible d'occuper une part importante de
l'assiette fonciere ou locative d'entreprise (49). Il faudrait
donc analyser de facon plus precise dans quelle mesure la
restructuration de l'assiette fonciere entre les individus et
l'entreprise emporte aussi une restructuration au sein de la part
de l'entreprise elle-meme.
Il faut maintenant chercher le mecanisme juridique qui aurait
preside au repli de la part de l'entreprise a l'assiette
fonciere quebecoise. Les deux prochaines se, crions analysent le role
joue par les grandes lois municipales quebecoises sur deux plans : le
role direct de la definition de l'immeuble imposable et le role de
catalyseur joue par les regles de l'evaluation a la valeur reelle.
B. Expliquer la restructuration par la definition de
l'immeuble imposable
L'assiette fonciere doit d'abord etre definie pour que
les immeubles imposables soient portes au role d'evaluation. La
determination de l'immeuble imposable est importante autant pour
l'instance municipale que scolaire, puisque le meme role sert a la
taxation des deux instances. On a par contre vu que le secteur scolaire
y est plus sensible, puisque les revenus locaux des commissions
scolaires dependent exclusivement du role de la valeur venale des
immeubles et qu'elles ne disposent pas, comme les municipalites,
d'un autre role (50) ou d'une taxe ciblee (51). De plus,
puisque les roles d'evaluation sont prepares par les instances
municipales, les commissions scolaires <<subissent>>
l'interpretation qu'en donnent les organes municipaux et les
decisions qui sont prises a ce niveau. En cas de desaccord, les
commissions scolaires sont contraintes a porter le litige devant les
tribunaux, avec les couts et les aleas qui y sont lies.
Le premier conflit juridique majeur en matiere de fiscalite locale
de l'entreprise, tant municipale que scolaire, se presente sous la
forme de la definition juridique de l'immeuble. L'immeuble est
un concept important en droit civil, ou il faisait traditionnellement
oeuvre de summa divisio en droit des biens. Le Code civil du Bas-Canada
de 1866 avait repris a peu de choses pres la definition de
l'immeuble (52) inscrite au Code civil francais (53).
Sous l'ancien code, l'immeuble se subdivisait lui-meme
entre l'immeuble par nature, l'immeuble par destination et
l'immeuble par l'objet auquel il se rattache. Meme s'il y
eut d'importants litiges quant a la definition de l'immeuble
par nature (54) et de l'immeuble par l'objet auquel il se
rattache (55), le principal element qui donna lieu a des tractations,
des pressions et finalement aux conflits les plus determinants entre les
entreprises et les autorites municipales et scolaires, ou entre les deux
instances locales elles-memes (56), visait la sous-categorie de
l'immeuble par destination.
Pour les fins de cette discussion en matiere de fiscalite locale,
l'immeuble par destination le plus lourd de consequences est la
machinerie et l'equipement industriel et commercial. Cette partie
de la propriete industrielle et commerciale est tres souvent d'une
valeur fort superieure a la simple coquille que represente la batisse et
le fonds de terre. L'exclusion de l'immeuble par destination
au role d'evaluation peut facilement couper de moitie
l'evaluation fonciere de l'entreprise. Il est alors facile de
comprendre pourquoi il devint vite l'objet de fortes pressions et
de dissensions. Il faut voir par quels instruments juridiques le
caractere imposable de l'immeuble par destination a pu etre
Le Code municipal de 1870 (57) edictait clairement que la
machinerie devait etre portee au role a sa valeur reelle. Des la
premiere refonte du Code municipal en 1916, cette disposition fut
modifiee (58) et par la suite interpretee par les tribunaux comme
interdisant dorenavant aux municipalites regies par le Code municipal de
porter au role d'evaluation la machinerie et les equipements (59).
Ce virage capital, pratique au milieu des tourments de la Premiere
Guerre mondiale, annoncait une restructuration qui graduellement
s'etendrait a l'ensemble du territoire.
Du cote des municipalites regies par la Loi des cites et villes,
les dispositions etaient claires jusqu'en 1958 a l'effet que
les machineries et les accessoires devaient etre inscrites au role
d'evaluation (60), ce qui n'empecha pas par ailleurs de voir
plusieurs contestations portees devant les tribunaux. On peut donc, au
cours de cet intervalle, observer un traitement distinct selon que la
municipalite etait regie par le Code municipal ou par la Loi des cites
et villes. Par ailleurs, certaines municipalites a charte speciale,
comme la ville de Montreal (61), ne portaient pas au role la machinerie.
En 1958, le legislateur quebecois fit un deuxieme pas vers la
generalisation de cette exemption fonciere reservee a l'entreprise.
L'article 488 de la Loi des cites et villes fut modifie pour
autoriser desormais les municipalites a adopter un reglement exemptant
de toute taxe fonciere la machinerie et les accessoires qui sont ou
seraient immeubles par destination (62). Cette disposition etait
particulierement penible pour les commissions scolaires, puisqu'une
municipalite devenait libre d'adopter un reglement
d'exoneration en ne prenant en consideration que ses propres
besoins et previsions budgetaires. L'impact negatif direct sur le
budget des commissions scolaires (63) agissait sans qu'elles
n'aient voix au chapitre de la decision.
Le phenomene de course vers le bas a partir de 1958 en matiere de
taxation des entreprises sur la scene locale reste a etudier et a
documenter et pourrait offrir un precedent revelateur d'un
mecanisme qui joue aujourd'hui presque sans entraves a
l'echelle de la planete. Cette disposition allait, selon notre
hypothese, generaliser, legaliser et institutionnaliser le phenomene mal
etudie en matiere de financement local de la competition entre les
commissions scolaires et les municipalites, qui pouvaient accorder des
exemptions de taxes aux entreprises afin de les attirer a
l'interieur de leurs frontieres et esperer susciter malgre tout une
certaine augmentation de la valeur imposable, puisque demeuraient
taxables les immeubles par nature des entreprises. Elles pouvaient
egalement tenter d'induire un developpement residentiel par la
venue des ouvriers qui devaient travailler a l'usine ou a la mine
en question et qui devraient sans doute porter la plus grande part des
couts amenes par le developpement industriel (64). Il est difficile,
dans l'etat actuel des donnees, de quantifier l'impact de la
modification de l'article 488 de la Loi des cites et villes. Les
donnees de la figure 6 ne commencent qu'en 1968-69. On remarque
cependant que l'annee 1960, soit l'annee qui suit
l'adoption de l'autorisation d'exoneration, presente a la
figure 1 une chute marquee de l'autonomie financiere des deux
instances locales, ce qui permet d'avancer l'hypothese que les
subventions provinciales ont du largement compenser l'exoneration
accordee a l'entreprise par cet amendement.
Pour resumer, meme si en principe tous les immeubles doivent etre
portes au role d'evaluation, la fiscalite locale a tot fait de
trouver une voie de sortie par rapport a la definition de
l'immeuble consacree par le Code civil du Bas-Canada afin de
reduire le fardeau fiscal de l'entreprise. Cette reduction etait
accordee de plein droit aux entreprises etablies dans les municipalites
de campagne depuis 1916 et relevait de la discretion des autorites
municipales pour les entreprises etablies dans les cites et villes
depuis 1959.
En 1971, a la veille de l'entree en vigueur de la Loi sur
l'evaluation fonciere (65), les municipalites regies par le Code
municipal ne pouvaient donc pas porter au role d'evaluation la
machinerie et l'equipement industriel et commercial depuis 1916,
tandis que les cites et villes devaient les inclure mais avaient la
possibilite de les exclure par reglement depuis 1958. Bien que l'on
ne connaisse pas la proportion des municipalites qui avaient maintenu ce
pouvoir de taxation, on sait que plusieurs cites et villes avaient
malgre tout reussi a le faire (66). En effet, plusieurs villes
industrielles quebecoi ses se manifesterent et s'empresserent de
faire parvenir des telegrammes et messages d'urgence a
l'Assemblee legislative, qui etudiait a l'automne 1971 le
projet de loi 48. Le legislateur quebecois s'appretait a leur nier
completement ce pouvoir de taxation (67). Les debats parlementaires
rapportent que seules une dizaine de municipalites n'avaient pas
adopte de reglement d'exemption. En ne comptant que les
municipalites qui se sont manifestees lors du debat en Assemblee
legislative ou en commission parlementaire, notamment de la region de la
Mauricie, du Saguenay-Lac-Saint-Jean et de la Cote-Nord, on peut douter
de l'exactitude de cet estime. Jean-Guy Cardinal, depute de Bagot,
rapportait que les pertes annuelles en impots fonciers provoquees par
l'exoneration totale de la machinerie que s'appretait a
adopter la legislature du Quebec etaient de l'ordre de 24 millions
de dollars (68).
La Loi sur l'evaluation fonciere, adoptee a la veille de Noel
1971, etait la premiere loi sur la fiscalite locale qui allait
s'appliquer a l'ensemble des municipalites du Quebec,
qu'elles soient regies par leur propre charte, par le Code
municipal ou par la Loi des cites et villes. Or, cette loi rayait du
champ de taxation de toutes les municipalites quebecoises la possibilite
de porter au role d'evaluation les machineries et equipements que
le droit civil avait toujours reconnus comme immeubles par destination
Pour mieux faire passer cette modification de poids, qui amputait
pour certaines municipalites une part substantielle de leur assiette
fonciere, elle a ete accompagnee de mesures d'etalement de la
baisse sur quinze ans (70) et d'une promesse gouvernementale de
compenser les pertes fiscales des municipalites touchees par une
augmentation des subventions accordees par le gouvernement central.
L'importance de la mesure provisoire etait a l'echelle de
l'ampleur de la mutation en cours. La Loi sur l'evaluation
fonciere prevoyait par ailleurs plusieurs exemptions, soit pour
l'industrie miniere et forestiere (71), dont certaines etaient deja
prevues dans des lois particulieres, notamment en ce qui concerne le
domaine minier (72).
La synchronie de la diminution de l'assiette fonciere de
l'enteprise et de l'augmentation des subventions du
gouvernement central permet d'avancer l'hypothese que cette
disposition de la Loi sur l'evaluation fonciere entree en vigueur
en 1972 est responsable de la chute marquee de 1972 a 1979 de
l'autonomie financiere des municipalites observee a la figure 1.
Cette premiere loi generale de fiscalite municipale operait donc
une exoneration fiscale importante pour le secteur de l'entreprise
au Quebec et ferait ressentir ses effets jusqu'a la prochaine
reforme de 1980 : graduellement dans le cas ou la municipalite
maintenait la mesure d'etalement, ou plus abruptement dans le cas
contraire, comme, a la figure 11, pour la municipalite de Roberva1 (73).
La reforme fiscale locale entreprise en 1972 par le premier
gouvernement de Robert Bourassa du Parti liberal du Quebec, avec
l'entree en vigueur de la Loi sur l'evaluation fonciere, fut
consolidee et achevee par le premier gouvernement du Parti quebecois
sous la direction de Rene Levesque avec l'adoption en 1979 de la
Loi sur la fiscalite municipale et modifiant certaines dispositions
legislatives (74), entree en vigueur l'annee suivante. Maintenant
que la definition de l'assiette fonciere avait ete uniformisee en
1972 a travers le Quebec, en meme temps qu'elle operait une baisse
sensible de la participation des entreprises, la nouvelle loi de 1979
allait jouer sur un autre registre en amplifiant le role de la nouvelle
structure fiscale pour les municipalites. Les municipalites se virent
offrir la part de l'assiette jusque la occupee par la taxe scolaire
normalisee (75). Les municipalites obtinrent la quasi-totalite du champ
foncier, rehaussant ainsi nettement leur autonomie fiscale. Entre 1979
et 1981, l'autonomie financiere des municipalites passa de 74,8% a
90,6%, pendant que la part de la taxe scolaire dans les revenus des
commissions scolaires chutait de 17,4% a 4,1%, tel qu'illustre a la
Le nom meme de la loi est particulierement trompeur, puisque son
champ d'impact depasse le seul secteur municipal pour englober la
fiscalite scolaire. Le principe d'un meme role d'evaluation
pour les deux instances est maintenu et les definitions de
l'assiette fonciere prevues par la Loi sur la fiscalite municipale
se repercutent en matiere scolaire, comme elles l'ont toujours
fait. La facon radicale par laquelle le legislateur a reduit
l'impact de la fiscalite municipale sur les commissions scolaires a
ete d'evacuer a toutes fins pratiques ces dernieres du champ de
taxation fonciere, reduisant la taxe scolaire a une valeur symbolique,
et en garantissant aux instances scolaires des subventions equivalentes
a leurs pertes. Placees devant une proposition ou elles beneficiaient de
revenus surs sans deploiement d'efforts de perception, les
commissions scolaires ont accepte cette modification majeure dans la
structure de leur financement.
Au premier coup d'oeil, la Loi sur la fiscalite municipale
semblait reprendre a peu de chose pres ce qui avait ete de'termine
par la Loi sur l'evaluation fonciere concernant la participation de
l'entreprise au role foncier. Cette apparence s'est vite
revelee trompeuse une fois que les tribunaux ont commence a entendre les
contestations portees par les entreprises au sujet de
l'interpretation de l'article 65 de la nouvelle loi.
L'autonomie accrue des municipalites au detriment des
commissions scolaires allait permettre de pousser un cran plus loin la
restructuration de la base fonciere au benefice des entreprises. On peut
sommairement decrire le debat comme suit. Tout equipement defini comme
immeuble par destination etant exclu du role d'evaluation, le
prochain front de bataille pour la reduction du fardeau fiscal de
l'entreprise se deplacait sur l'equipement et la machinerie
definis comme immeubles par nature. Les entreprises soutenaient devant
les tribunaux que l'article 65 de la LOi sur la fiscalite
municipale devait etre interprete de sorte que toute machinerie soit
exclue du role d'evaluation, peu importe que le droit civil la
qualifie d'immeuble par nature ou d'immeuble par destination.
Les enjeux financiers en cause etaient enormes, puisque le secteur
industriel comporte une part non negligeable d'appareils qui sont
par ailleurs en droit civil des immeubles par nature (76). Le litige
entourant l'article 65, l'interpretation qu'en ont fait
les tribunaux et les multiples ajustements qu'y a apportes le
legislateur meriteralent une etude en soi, mais qu'il suffise de
dire ici que la Cour supreme du Canada a en 1993 donne raison aux
entreprises (77). L'impact global du litige monte autour de
l'article 65 signifie que pour l'entreprise, la seule part des
installations qui est depuis portee au role d'evaluation est le
terrain et le batiment au sens de la coquille (78).
L'analyse detaillee du debat entourant l'article 65 de la
loi ne releve pas de la presente etude, mais nous soumettons
l'hypothese que l'on y trouve la cause d'un autre moment
de la diminution de la portion de l'entreprise dans l'assiette
fonciere apres 1993, tel qu'illustre aux figures 2 et 6.
Les lois municipales quebecoises prevoyaient depuis leur origine
(79) que les immeubles devaient etre portes au role d'evaluation a
leur valeur reelle (80). Cette obligation legale avait toujours fait
l'objet d'une application fort disparate d'une
municipalite a l'autre. Il y a plusieurs raisons pour ce
non-respect de la norme legale, au nombre desquelles il faut compter
l'absence de normes precises pour guider cet exercice complexe.
Cette situation avait pour resultat de fortes disparites entre les
municipalites de la province.
Tant que les immeubles d'une meme municipalite etaient tous
evalues sur la meme base a l'interieur de la municipalite, comme
par exemple une evaluation a 50% de la valeur reelle, l'impact
quant a la repartition de la taxe municipale etait nul puisque
c'est toujours la part de l'evaluation d'un contribuable
par rapport a l'ensemble de l'assiette fonciere qui determine
sa participation aux recettes.
L'impact relativement benin a l'interieur d'une meme
municipalite devint rapidement une source d'inequites majeures
lorsque la participation a la taxe scolaire est prise en compte. Par la
superposition des territoires des commissions scolaires aux territoires
des municipalites dont elles n'epousaient pas les frontieres, les
commissions scolaires furent vite confrontees au probleme aigu, pour les
fins de la repartition du fardeau de la taxe scolaire, des disparites
d'evaluation entre les municipalites. La repartition equitable de
la taxe scolaire entre les contribuables d'une meme commission
scolaire exigeait que toutes les unites d'evaluation, peu importe
leur municipalite de rattachement, soient evaluees selon la meme base,
au risque de provoquer une repartition aleatoire et donc inequitable du
fardeau scolaire. La realite de l'evaluation etait fort eloignee de
cet objectif. Des que la municipalite scolaire se libera des frontieres
municipales pour deborder sur plus d'une municipalite (81), le
legislateur lui accorda une fonction unique d'uniformisation des
roles d' evaluation dresses par les municipalites (82).
Cette fonction particuliere de normalisation des roles
d'evaluation des commissions scolaires gagna en importance au cours
des annees 1960, lors du vaste programme de construction des
polyvalentes, accompagne de la creation des commissions scolaires
regionales qui englobaient un nombre encore plus important de
municipalites (83).
Elle pouvait par contre jouer aussi au detriment de la fiscalite
des commissions scolaires et decupler l'effet d'entrainement
vers le bas de la fiscalite des entreprises a partir du moment ou la
Cour supreme, sous la plume du juge Abbott parlant au nom de la Cour en
1967, inclut dans le giron de la normalisation les exonerations
d'impots accordes par certaines municipalites qui partageaient le
territoire d'une meme commission scolaire (84). C'est ce qui
survint avec l'affaire Jenkins Brothers, ou l'exoneration de
la machinerie par la ville de Montreal fut imposee a la confection du
role d'evaluation de la ville de Lachine, au grand detriment des
commissions scolaires (85).
3. L'intervention du gouvernement central:le sens profond de
Depuis plus d'un siecle, les municipalites procedaient a pas
de tortue pour implanter de facon systematique l'evaluation a la
valeur reelle. Les grandes disparites d'evaluation a travers le
territoire quebecois posaient de serieux problemes d'equite. Une
autre plaie pesait tres lourd au passif de l'equite locale: les
exemptions et exonerations de taxes accordees aleatoirement a
l'industrie (86).
Cette situation incoherente exigeait un redressement. Avec
l'adoption de la Loi sur l'evaluation fonciere en decembre
1971, toute l'attention sera portee sur l'exigence de
l'evaluation a la valeur reelle, que les municipalites ne pourront
plus esquiver, pendant que l'on operait par la meme occasion une
restructuration majeure de l'assiette fonciere en generalisant
l'exemption de la machinerie et de l'equipement.
L'imposition de normes obligatoires, uniformes et claires
d'evaluation fonciere a la valeur reelle pour l'ensemble de la
province est presentee comme l'objectif fondamental de la Loi sur
l'evaluation fonciere (87). Le ministre des Affaires municipales de
l'epoque en fait un outil important pour l'etablissement de
l'equite fiscale locale au Quebec. Cette intervention musclee du
gouvernement provincial pour forcer les municipalites a dresser les
roles d'evaluation selon la valeur reelle avait cependant, selon
toute vraisemblance, un moteur contextuel inusite et peu connu. Meme
s'il est clair que l'equite fiscale exigeait depuis longtemps
que la regle de l'evaluation a la valeur reelle devait etre
respectee a travers l'ensemble du territoire quebecois, un concours
de circonstances unique pourrait expliquer pourquoi cette reponse sera
finalement acquise avec l'adoption en 1971 de la Loi sur
l'evaluation fonciere.
Au debut des annees 1970, lorsque le premier gouvernement de Robert
Bourassa etudiait la possibilite du developpement hydroelectrique de la
Baie James, l'amelioration du credit de la province etait devenu
une priorite afin de pourvoir au financement de ce vaste projet qualifie
de <<projet du siecle>>. Il fallait d'urgence accroitre
la marge de credit du Quebec. La solution passait par une option de
rechange a l'endossement que le Quebec devait faire a la dette des
municipalites afin de liberer le credit de la province pour creer une
marge de manoeuvre qui puisse servir a financer le developpement de la
Baie James. Cette strategie exigeait d'asseoir le credit des
municipalites sur une cote de credit propre aux instances locales. Les
grandes institutions financieres internationales exigeaient, pour
participer a l'emission d'obligations municipales, que
celles-ci adoptent des methodes d'evaluation fonciere fiables,
uniformes et normalisees. L'artisan principal de la Loi sur
l'evaluation fonciere estime que c'etait la l'un des
principaux moteurs de son adoption en decembre 1971. Ce serait donc sous
cet imperatif financier de la province et les exigences des grandes
institutions financieres internationales que la Loi sur
l'evaluation fonciere a ete adoptee pour assurer la mise en place
de l'evaluation a la valeur reelle a travers tout le territoire
quebecois (88). Voulant assurer au Quebec une position concurrentielle
en matiere de taxation locale, la loi prevoyait du meme coup que la
machinerie et l'equipement qualifies d'immeubles par
destination seraient dorenavant libres de tout impot foncier. La perte
du pouvoir de taxation de la valeur de l'equipement et de la
machinerie des instances locales aura pour effet de modifier de facon
permanente et particulierement drastique la structure fiscale des villes
industrielles des regions.
L'analyse de la cohabitation fiscale des commissions scolaires
et des municipalites apporte une autre lumiere sur l'histoire des
amendements legislatifs qui se sont succedes, sur les mutations qui se
sont produites quant a l'autonomie fiscale des instances locales et
sur la repartition du fardeau fiscal entre les individus et les
A la veille de la reforme de 1980, les commissions scolaires
tiraient encore autour de 20% de leurs revenus de la taxation scolaire,
tel qu'indique a la figure 1. Bien sur, les municipalites ont
toujours ete indisposees par la presence des commissions scolaires a la
meme assiette, et vice-versa. La presence de l'une empeche
1'autre d'augmenter le fardeau de sa taxation et inversement,
une diminution du fardeau par l'une risque de voir cette part
occupee sur-le-champ par l'autre. Il existe un plafond virtuel de
perception a meme l'assiette fonciere et les deux instances doivent
necessairement coordonner leurs ponctions.
L'histoire de la taxation locale est marquee par deux moments
importants ou les commissions scolaires ont du battre en retraite sur le
champ de la taxation fonciere, soit dans la foulee des deux grandes
reformes de la fiscalite locale, en 1972 (Loi sur l'evaluation
fonciere) et 1980 (Loi sur la fiscalite municipale). Ces deux periodes
sont aussi simultanement marquees par une diminution importante de la
participation de l'entreprise a l'assiette fonciere. La
synchronie remarquable entre ces deux evenements nous permet de poser
l'hypothese que la presence equilibree des deux instances locales a
joue un role favorable quant a l'equite du partage de taxation
entre les individus et les entreprises. A contrario, le desequilibre
entre la participation des instances scolaires et des instances
municipales au sein de l'assiette fonciere, qui atteint son point
le plus eleve en 1981, serait lie a une recrudescence d'inequite
par la creation ou la consolidation de refuges fiscaux, dont il faut
maintenant traiter.
L'occupation quasi complete de l'assiette fonciere par
les municipalites, accomplie progressivement au cours des trente
dernieres annees en rejetant les commissions scolaires a la marge en
meme temps que la participation de l'entreprise etait reduite a des
niveaux toujours plus bas, a cree les conditions favorables a une
recrudescence et une consolidation d'une politique de refuges
fiscaux locaux.
A partir du moment ou les commissions scolaires sont plus ou moins
ejectees du champ de taxation, la municipalite va pouvoir tirer plus
grand profit de ses caracteristiques propres, ou inversement, souffrir
davantage de ses modestes attributs dont les pires aspects seront
colmates par le gouvernement central. L'occupation presque
exclusive de l'assiette fonciere par le territoire municipal
morcele va pouvoir donner plein effet a la segregation socio-economique,
accorder privileges fiscaux ou penaliser, selon que l'on se trouve
au coeur d'une poche de richesse ou de pauvrete.
Le territoire scolaire a graduellement presente au cours du
[XX.sup.e] siecle les conditions exactement inverses a la situation
municipale en se structurant de maniere a decourager les privileges
fiscaux. On ne peut echapper a la taxation scolaire comme on peut
trouver refuge a la taxe fonciere sur la scene municipale. A la
peripherie de la fiscalite scolaire, on va meme demander aux commissions
scolaires de subventionner indirectement les municipalites poussees aux
limites de l'autonomie.
Bref, la section suivante brosse a grands traits une esquisse des
refuges fiscaux inventes ou retrouves, une fois qu'une cohabitation
fiscale entre les municipalites et les commissions scolaires devenue
genante a ete muselee et a fondu comme neige au soleil au fil des
reformes de la deuxieme moitie du [XX.sup.e] siecle.
A. La fiscalite municipale: une structure propice aux refuges
Le territoire de la Communaute urbaine de Montreal, pour qui
n'y est pas immunise par une trop grande familiarite, presente un
decoupage socio-economique qui frappe meme a l'oeil nu. Il
n'est pas rare qu'en marchant simplement dans les differents
secteurs de l'ile de Montreal, l'on puisse deviner sans aucune
autre indication a cet effet, que traverser une rue signifie franchir la
frontiere d'une municipalite. Le morcellement socio-economique du
territoire est d'une tangibilite renversante, que ce soit par son
architecture, les fonctions du patrimoine bati, ou encore l'etat de
conservation des batisses.
Les donnees du dernier recensement de Statistique Canada confirment
cette profonde segregation socio-economique du territoire de l'ile
de Montreal qui epouse les contours des municipalites. Plusieurs
indicateurs de segregation convergent vers la meme conclusion. Que ce
soit le niveau de revenu, la valeur moyenne d'une residence
unifamiliale ou le niveau d'education, les populations des diverses
municipalites de l'ile de Montreal ont leurs caracteristiques
propres qui s' arretent aux frontieres (89).
Existe-t-il un lien entre la segregation socio-economique du
territoire et le fardeau fiscal qui pese sur les individus qui
l'habitent? En faisant le lien entre le fardeau fiscal mesure par
le taux de taxation fonciere et deux caracteristiques economiques, soit
le revenu moyen des familles avec couple et la valeur moyenne d'une
residence unifamiliale, on peut tenter de voir s'il existe une
relation de dependance entre ces deux categories de variables.
A partir des donnees suivantes des municipalites de la CUM, je
propose deux graphiques illustrant la dynamique de la segregation
fiscale municipale sur le territoire de la CUM, soit:
1. Les revenus moyens des familles avec couple residant dans la
municipalite (90);
2. La valeur moyenne d'une residence unifamiliale dans la
municipalite (91);
3. Le taux foncier general percu dans la municipalite en 1998 (92).
On trouve, a la figure 13 qui suit, la courbe d'un echantillon
(93) de dix municipalites lorsque le taux general de taxation municipale
est trace en fonction de la valeur moyenne d'une residence
unifamiliale dans cette meme municipalite.
On remarque une relation frappante entre l'accroissement de la
richesse fonciere des familles et la diminution de la charge fiscale.
L'ampleur du caractere doublement regressif de la taxation
municipale est assez frappante. Le phenomene est tout aussi saisissant
lorsque l'on trace la variation du taux foncier municipal en
fonction du revenu moyen des familles avec couple residant a
l'interieur de la municipalite, tel qu'illustre a la figure
La segregation socio-economique d'un meme territoire urbain,
problematique en soi, prend une allure inique lorsqu'elle est mise
en parallele avec la realite fiscale doublement regressive, ou tres
souvent le fardeau s'allege avec l'augmentation des revenus et
de la richesse, mesuree par la valeur d'une residence unifamiliale.
Penetrer a l'interieur de l'enceinte d'Outremont ou de
Westmount signifie reduire son taux d'imposition de plus de 30%
(94). Passer de ville de Saint-Pierre a Baie d'Urfe signifie une
reduction de plus de 50% du taux d'imposition (95). Faire le chemin
inverse, par exemple de ville Mont-Royal a Verdun terre-ferme (96),
entraIne une augmentation du fardeau fiscal de plus de 57% (97).
Il est important de preciser que toutes les municipalites de la CUM
ne presentent pas une situation analogue a celle depeinte aux figures 13
et 14. Certaines municipalites dont la population est relativement aisee
presentent un taux de taxation plutot eleve (98), pendant que
d'autres, dont les caracteristiques socio-economiques sont assez
faibles, beneficient tout de meme d'un taux de taxation
relativement modere (99). D'autres facteurs qui ne sont pas abordes
ici peuvent etre determinants quant au taux de taxation, comme le poids
relatif et la valeur du secteur de l'entreprise par rapport au
secteur residentiel, la taille de la municipalite ou certains couts
fixes penalisent la municipalite qui n'a pas atteint un seuil
critique, ou encore le nombre et la qualite des services offerts.
[FIGURES 13-14 OMITTED]
Une tendance lourde vers un caractere doublement regressif de
l'impot local ne manque toutefois pas de frapper. Le morcellement
socio-economique prisonnier des frontieres municipales s'enrobe
souvent du discours de l'autonomie des municipalites et de la
democratie locale (100) pour soutenir une situation ou tous les
principes d'equite fiscale sont balayes. Avec quatre fois le
salaire du citoyen de ville de Saint-Pierre, le citoyen de Westmount
jouit d'un taux de taxation 40% inferieur a ce dernier.
Si le monde scolaire vit depuis 1973-74 dans un systeme ou le
caractere regressif de la taxe scolaire est reduit en appliquant plus ou
moins le meme taux a tous les contribuables, le monde municipal est aux
prises avec une tendance lourde ou le taux de taxation diminue avec
l'augmentation de la valeur des residences unifamiliales et les
revenus des familles avec couple pendant qu'il s'accroIt avec
la pauvrete. Une dynamique historique fort complexe a pu mener a la
situation actuelle, ou les revenus d'une famille peuvent facilement
passer du simple au triple, ou meme au quadruple, en traversant quelques
pates de maison. L'histoire de la reglementation municipale (101)
et de la fiscalite locale n'y sont pas etrangeres.
Une fiscalite devrait etre une mise en commun d'efforts
individuels dans le but de fournir des services a la communaute. Sur le
terrain de la fiscalite locale, la definition de la communaute devient
un enjeu central puisqu' elle est l'element determinant de la
mesure de la mise en commun.
Les revenus de la fiscalite municipale visent a fournir un minimum
de services qui a l'interieur d'une grande region urbaine sont
plus ou moins normalises: services d'aqueduc et d'egouts,
d'entretien et de deneigement des routes, de cueillette des
ordures, de protection policiere, de lutte contre les incendies, de
transport en commun et culturels.
La taxe fonciere, principale source de revenus des municipalites,
est un impot sur la valeur fonciere qu'il est important de ne pas
confondre avec une tarification qui serait proportionnelle a la
consommation d'un bien ou d'un service. Si le produit de
l'impot sert a defrayer les services, il ne le transforme pas pour
autant en une tarification.
Prenons un exemple simple pour illustrer l'effet
d'inter-financement regressif induit par la segregation
socio-economique par les frontieres municipales. Toutes les
municipalites de la grande region de Montreal recoivent a peu pres la
meme quantite de precipitations de neige au cours d'un hiver. Si
l'on voulait calculer le taux auquel devraient etre taxees les
proprietes de deux villes pour deneiger leurs rues respectives, on
verrait tout de suite clairement que le taux serait inversement
proportionnel a la richesse de chaque municipalite. La concentration en
certaines municipalites d'un grand nombre de proprietes de plus
grande valeur, et son corollaire, l'encerclement des proprietes
plus modestes en des ghettos de pauvrete, resulte en une disparite
importante quant au taux d'imposition necessaire pour prelever les
revenus requis pour fournir les services publics essentiels uniformises
Poursuivons l'exemple simple pour illustrer une certaine
dynamique a l'oeuvre. Nous avons deux rues de meme dimension. La
rue a est situee dans la ville A et la rue b est situee dans la ville B.
Les villes A et B sont voisines. La rue a est bordee de dix maisons dont
la valeur moyenne est de 500 000$, pendant que la rue b est occupee par
dix maisons dont la valeur moyenne n'est que de 50 000$. Le cout de
deblaiement des deux rues devrait etre a peu pres equivalent. Pour
obtenir la meme frequence de deneigement, les habitants de la rue b
devront etre taxes a un taux dix fois superieur a ceux de la rue a
puisque leur propriete vaut dix fois moins. De plus, les residants de la
rue b sont susceptibles de disposer de beaucoup moins de revenus pour
s'acquitter d'un taux beaucoup plus lourd que les residants de
la rue a.
Ajoutons maintenant un autre element a l'illustration de la
dynamique. Parmi les residants de la rue a, six des proprietaires ont un
emploi au sein de la municipalite B et doivent pour s'y rendre
traverser la rue b. Le premier proprietaire de la rue a est directeur
d' un hopital, le deuxieme est recteur d'une grande universite
aussi situee dans la ville B, le troisieme enseigne dans un college de
la meme ville B, alors que le quatrieme est chirurgien en chef dans un
autre grand hopital de la ville B. Le cinquieme proprietaire dirige une
grande societe privee de gestion immobiliere a qui appartient un grand
edifice du centre de la ville B qui beneficie d'une reduction
d'impots fonciers accordee dans le cadre d'un programme de
revitalisation des centre-villes. Enfin, le sixieme proprietaire de la
rue a preside aux destinees d'une grande societe de
telecommunications dont l'installation situee dans un parc
industriel de la ville B jouit aussi d'une importante exoneration
d'impots fonciers.
D'une part, les couts de deneigement qui sont supportes a un
taux prohibitif par les residants de la rue b--dix fois plus eleve que
celui que paient les residants de la rue a pour leur propre rue que
frequentent tres peu les residants de la rue b--profitent aux residants
de la rue a qui la traversent au moins deux fois par jour pour se rendre
et revenir de leur travail. Les etablissements de services publics ou
travaillent les residants de la rue a, les hopitaux, l'universite
et le college, beneficient d'une exoneration ou commutation de
taxes (102). Les deux entreprises privees de commerce et de
telecommunications profitent d'une niche ou une importante
reduction d'impots leur est accordee. Ces deux situations
entrainent une augmentation relative du fardeau fiscal des residants de
la rue b, qui doivent compenser cette perte fiscale endossee par la
ville B et ainsi permettre aux residants de la ville A d'y occuper
un bon emploi. Il est facile de comprendre comment le rattachement des
deux rues aux caracteristiques foncieres contrastees a des municipalites
affublees des memes caracteristiques socioeconomiques donne lieu a la
situation absurde mais bien reelle ou les habitants de la rue modeste
subventionnent les proprietaires des residences cossues.
Ce simple scenario met en lumiere un phenomene qui, bien sur, est
beaucoup plus complexe, mais qui en meme temps caracterise bien une
tendance de fond presente dans la region de Montreal, comme dans
plusieurs autres regions du Quebec, notamment celle de la ville de
C'est ici que prend tout son sens la deuxieme question
soulevee par la modification de la structure de base de l'assiette
fonciere au Quebec au cours des trente dernieres annees. La
problematique se pose comme suit. Les donnees recueillies et traitees
permettent de croire que le secteur de l'entreprise a beneficie
d'un retrait important au sein de l'assiette fonciere du
Quebec. Ce retrait de l'entreprise, comble en partie par le secteur
residentiel, s'est-il repercute egalement a travers l'ensemble
de la portion residentielle quebecoise?
Le secteur residentiel a effectivement subi une croissance de sa
part de l'assiette fonciere. Selon les donnees, il serait passe
d'une moyenne de 63,8% (103) pour l'assiette fonciere des
particuliers au cours des annees 1968-69 a 1974-75 a une moyenne de
70,2% depuis 1991, tel qu'illustre a la figure 7. Ce refoulement du
fardeau fiscal sur les epaules du secteur residentiel est susceptible
d'avoir ete surtout endosse par les zones dont les caracteristiques
socio-economiques sont plus faibles, en dehors des aires de richesse
relative refugiees derriere les frontieres municipales a plus grande
concentration de valeur fonciere.
Il pourrait etre revelateur d'etudier un autre aspect du
fractionnement socioeconomique du territoire par les frontieres
municipales. Avec le meme echantillon de dix municipalites de la CUM, la
figure 15 presente le poids relatif de la taxe fonciere sur le revenu
familial (104). On obtient alors comme resultat un ordonnancement
different des municipalites que celui obtenu aux figures 13 et 14, avec
pour exception notable les municipalites de Montreal et Senneville qui,
pres des deux extremites aux figures precedentes, sont maintenant
completement flanquees aux deux poles.
Cette saisie de la realite pose une question additionnelle qui
demanderait aussi d'etre etudiee a fond. A quoi est utilisee la
part de manoeuvre qu'accorde aux municipalites une concentration de
richesse? La municipalite a essentiellement la faculte de jouer sur deux
plans: accorder une reduction du taux de taxe fonciere ou offrir des
services ameliores ou a valeur ajoutee. Il est fort possible qu'une
combinaison de ces deux voies soit le plus souvent presente. En
contrepartie, la municipalite au plus faible potentiel foncier doit
jongler entre l'augmentation du taux de taxation et la diminution
de la qualite des services.
Il faudrait evaluer dans quelle mesure la segregation municipale
est source de disparites dans la qualite des services publics offerts
aux populations. A partir du moment ou le service public devient
l'objet de disparites liees au statut socioeconomique du citoyen,
il perd l'essence meme de sa nature. Lors de mon entretien avec
Monsieur de la Martiniere, il m'a rappele avec insistance une
verite qui ne doit pas nous echapper: <<Le discours de
l'autonomie locale est le discours de l'inegalite et des
disparites. N' oubliez jamais cela>> (105).
L'autonomie politique, linguistique ou democratique est certes
une valeur a promouvoir et a cultiver. Il faudrait seulement
d'abord faire la part des choses et y soustraire tout ce que le
discours peut receler de potentiel a maintenir une situation contraire a
l'idee meme de la democratie et de l'equite. La solidarite et
la prestation de services publics reduites a des ilots de richesse ou
des ghettos de pauvrete deviennent le contraire de leur essence par la
concentration induite de la richesse, les disparites de services et la
pente de l'appauvrissement qu'elles instaurent. Comment
appuyer pour la democratie locale un role de vigile pour le maintien
d'une feodalite fiscale ou selon son appartenance a un etat ou un
autre (106), les impots frappent de facon discriminatoire?
La Loi sur les impots du Quebec prevoit un remboursement partiel de
la taxe fonciere pour les personnes en situation financiere plus
precaire (107). Cette solution peut paraitre equitable a l'echelle
de l'individu qu'elle soulage. Mais globalement, elle ne
reduit en rien l'inequite de la segregation socio-economique
territoriale puisqu'elle va dans le meme sens que la faille
qu'elle veut corriger. La plus grande part des revenus generaux de
l'Etat est tiree en dehors des refuges fiscaux municipaux (108). La
structure actuelle de la fiscalite municipale implique que ce profond
morcellement socioeconomique et le maintien des refuges fiscaux
municipaux ne puisse se faire qu'au prix de subventions importantes
de l'Etat quebecois afin d'en masquer les effets les plus
intolerables. Le gouvernement du Quebec a du, en 1995, proceder a un
remboursement total d'impots fonciers aux particuliers de
l'ordre de 144 793 000$ (109).
Le maintien de paradis fiscaux, sur la scene locale comme
nationale, provoque une redistribution inverse de la richesse, en
nourrissant un mouvement de concentration de la richesse des secteurs
plus demunis de la societe vers les secteurs les plus riches, en
opposition de l'idee repandue du caractere progressif de la
fiscalite contemporaine.
Lors de la discussion du projet de loi qui devait mener a
l'adoption de la Loi sur l'evaluation fonciere en 1971, une
disposition particuliere avait attire l'attention de certains
deputes et provoque des commentaires cinglants en commission
L'article 22 de la Loi sur l'evaluation fonciere
plafonnait l'evaluation des terrains de golf a 500$ l'acre, ce
qui emporte une exemption totale d'impot foncier pour la partie de
la valeur reelle qui excede ce montant. Apres avoir insiste que la forte
volonte politique de porter tous les immeubles a leur valeur reelle
reposait sur le principe de l'equite fiscale, il est pour le moins
interessant de prendre connaissance de la legerete avec laquelle le
ministre des Affaires municipales de l'epoque, Monsieur Tessier,
repond aux objections des membres de l'Opposition a cette entorse a
la regle d'equite: <<Bon, si vous jouez au golf, vous avez du
vous apercevoir [...] que ce qu'on considerait, il y a quelques
annees, comme un sport de millionnaires, aujourd'hui est devenu un
sport ouvert a tout le monde>> (110).
Le memoire depose en Commission parlementaire par la municipalite
de la Paroisse de Saint-Raphael de l'Ile Bizard (111), qui etait
alors l'hote de deux terrains de golf importants, comporte un
plaidoyer remarquable denoncant l'inequite de cette exemption
fiscale. Le maire de la municipalite, le D' Patry, pose la
question: <<Pourquoi une exemption a un groupe privilegie de
citoyens? [...] Pourquoi les citoyens de l'Ile Bizard dont plus de
75% se situent dans la categorie des petits proprietaires paieraientils
pour les loisirs de citoyens d'autres municipalites?>> (112).
Il poursuit en demontrant que si le gouvernement veut empecher la
disparition des terrains de golf, il est faux d'en imputer la faute
aux taxes foncieres qui representaient a l'epoque 30$ par membre du
Royal Montreal Golf Club. Le maire evoque plutot l'appat du gain
des membres, en donnant l'exemple du dernier club de golf a avoir
ferme ses portes dans la region de Montreal: le Marlborough, dont on
pouvait devenir membre pour la somme de 1 800$ en 1962. Lorsque le club
a ete vendu en 1963, chacun des membres a recu la jolie somme de 5 400$
representant la distribution aux membres d'un enorme gain en
capital (113). Le Dr Patry termine son memoire par une phrase
percutante, devant laquelle le legislateur a fait la sourde oreille:
<<[l]e citoyen modeste de l'Ile Bizard paiera pour les
loisirs des gens aises non-citoyens de l'Ile Bizard>> (114).
Cette exoneration d'impots a ete reconduite aux articles 211
et suivants de la Loi sur la fiscalite municipale. Le plafonnement est
limite aux terrains de golf <<d'une superficie de 20 hectares
ou plus et ouvert[s] au public>> (115). Lorsqu'un terrain de
golf appartient a un club prive, le plafonnement de la valeur peut tout
de meme se faire en zonant le territoire <<zone verte>> ou
<<agricole>>, ce qui est susceptible de limiter encore
davantage sa valeur (116). Le droit cree donc au Quebec des terrains de
golf sportifs ou agricoles qui ne sont globalement evalues qu'a 52%
de leur valeur reelle (117). La valeur non imposable des terrains de
golf, multipliee par le taux scolaire moyen de 0,35$ du 1005
d'evaluation, represente une exoneration de taxes scolaires de 1
138 770$ pour l'annee 2000. Au niveau municipal, le manque a gagner
represente plus de 6 millions de dollars (118).
Le phenomene des exemptions et commutations de taxes au benefice de
l'entreprise meriterait a lui seul une etude approfondie qui ne
peut etre l'objet de cet article. Une recherche preliminaire en
cours donne cependant deja tous les indices d'une pratique aussi
aleatoire que pandemique depuis le debut de l'industrialisation au
Quebec. La legislature de Quebec avait adopte en 1870 l'Acte pour
encourager l'introduction et l'etablissement de nouvelles
manufactures en cette Province (Qc.) (119), en vertu duquel un conseil
municipal pouvait accorder, sur demande de la manufacture, une exemption
totale de taxes et d'impots municipaux pour une periode maximale de
dix ans. Un usage repandu de cette disposition semble avoir prevalu. La
limite decennale a l'exoneration semble aussi avoir ete facilement
ecartee par l'adoption de lois speciales (120).
Meme apres l'interdiction formelle de 1921 faite aux
municipalites d'accorder une aide directe ou indirecte a
l'entreprise (121), des l'annee suivante, les municipalites
pouvaient accorder, non plus une exemption, mais plutot une commutation
de taxes pour un terme maximal de dix ans (122). Afin de maintenir un
semblant de distinction entre l'exemption et la commutation, le
legislateur interviendra encore une fois en 1926 afin de preciser que
les reductions de taxes ne doivent pas depasser la limite des 75% (123).
Encore une fois, les interdictions et limites sont facilement
contournees par l'adoption de projets de loi d'interet prive
enterinant la resolution municipale contraire a la loi
d'interdiction (124) ou adoptant une modification specifique des
pouvoirs municipaux a la charte de la ville (125).
Les problemes engendres par les exemptions et commutations de taxe
ont donne lieu a la creation, sous le gouvernement de Maurice Duplessis,
de deux commissions d'enquete chargees d'etudier la situation,
une premiere en 1937 (126) et une seconde en 1945 (127). Aucun des
rapports de ces deux commissions n'a ete rendu public, et ils
demeurent a ce jour introuvables, sauf un rapport de 1946 qui ne traite
que de la question de la fiscalite scolaire.
En depit de la Loi de l'interdiction de subventions
municipales (128), il semblerait que ce ne soit qu'avec
l'entree en vigueur de la Loi sur l'evaluation fonciere en
1972 que l'on observera un repit d'exonerations et de
commutations de taxes foncieres (129). Selon toute vraisemblance, le
Quebec aurait connu une courte periode ou toutes les entreprises faisant
affaire au Quebec etaient plus ou moins soumises aux memes regles.
Il faut craindre que les pratiques de commutations et
d'exonerations selectives de taxes et d'impots ont fait une
nouvelle incursion dans notre paysage fiscal local. Une illustration
nous est donnee par la municipalite de ville Saint-Laurent, situee dans
la partie nord de l'ile de Montreal, ou l'industrie dite de
haute technologie--notamment l'industrie pharmaceutique, de
l'aerospatiale, des telecommunications, de l'informatique et
de l'electronique--trouve un terrain de predilection. Ce n'
est pas le fruit du hasard, puisque ville Saint-Laurent lui accorde de
genereuses exonerations de taxes par une voie similaire a celle qui a eu
cours dans la premiere moitie du [XX.sup.e] siecle: un reglement
municipal dont la legalite, d'abord douteuse, est ensuite validee
par le parlement quebecois (130). Devant le caractere visiblement ultra
vires du reglement (131), l'Assemblee nationale est venue au
secours de l'organisme prive Technoparc, qui a en outre beneficie
indirectement de pouvoirs extraordinaires d'expropriation pour fins
privees en 1992 (132). La municipalite de Saint-Laurent a obtenu
l'adoption d'un projet de loi d'interet prive, mouture
contemporaine, qui se lit comme suit:
Art. 4. Aucune illegalite ou irregularite ne peut resulter du fait
que la ville a, avant le ler janvier 1999, adopte et mis en
application le reglement 1160 ou a cautionne ou subventionne
l'organisme mentionne a l'article 2 (133).
Un usage de la souverainete parlementaire qui pourrait faire la
manchette des journaux dans une democratie telle que l'on est en
droit de l'imaginer (134). Meme Du plessis aurait condamne le
procede. En 1937, la ville de Saint-Hyacinthe s'etait presentee
devant le Comite des bills prives pour faire enteriner par
l'Assemblee legislative un emprunt pour donner suite a un
engagement qu'avait pris la municipalite de ceder a une firme
privee un terrain a titre gratuit. Les membres de la Chambre de commerce
de Saint-Hyacinthe avaient pousse le zele jusqu'a garantir
personnellement sur billet le paiement de ce terrain. Le premier
ministre Duplessis, apres avoir rabroue les membres de la Chambre de
commerce, repond en Assemblee:
Quant a la demande elle-meme je ferai remarquer que je ne comprends
pas qu'on soit sorti par le soupirail et qu'on essaie maintenant
d'entrer par en arfiere. La Legislature ne peut approuver des
illegalites du conseil de ville. [...] Ce bill renferme des demandes
extraordinaires. Nous ne pouvons pas tolerer de voir des echevins
enfreindre ouvertement la loi, et venir demander aux legislateurs de
venir sanctionner une illegalite. [...] Je desire declarer ici au
nom du gouvernement, je desire avertir les corporations municipales,
quelles qu'elles soient que nous ne tolererons pas de moyens
detournes. Les municipalites devront s'en tenir aux reglements et a
la loi (135).
Lors de la presentation du projet de loi d'interet prive 216
devant la Commission permanente de l'amenagement du territoire le
10 juin 1999, le procureur de la ville a pourtant bien exprime la teneur
de la situation juridique creee :
Ce n'est pas quelque chose de parfaitement traditionnel, on est
d'accord, mais c'est une belle chance a donner a de l'entreprise
privee, puis ce sont des hommes d'affaires qui sont la-dessus, avec
la ville aussi, puis on essaie de partir quelque chose qui aurait du
gros bon sens, sans automatiquement que la ville soit dans tout.
Mais la, la, j'admets qu'on a besoin de ce coup de main la pour
realiser (136).
Il ne faut pas perdre de vue que l'on ne parle pas ici d'
aide publique humanitaire, ni de soutien a une frange de la population
qui serait en situation financiere precaire. Les secteurs industriels
qui beneficient de cette genereuse aide publique se situent dans la
portion la plus rentable de l'industrie a l'echelle de la
Devant cette << feodalite >> des privileges, qui
emporte toujours sa contrepartie de l'alourdissement des charges
fiscales des << roturiers >>, il est urgent qu'une
etude serieuse soit entreprise pour identifier et evaluer les mecanismes
et les effets de cette recrudescence de l'exemption et de
l'exoneration de taxes foncieres. C'est un pheno mene qui
demeure relativement meconnu, meme s'il fait parfois la manchette
des journaux (137). Il serait important d'etudier les phenomenes de
transferts fiscaux entre les deux niveaux de gouvernement et entre les
personnes physiques et morales, a la lumiere des exonerations fiscales
massives accordees a l'entreprise par le gouvernement du Quebec
sous la forme d'exemptions d'impot sur le revenu, sur le
capital et sur la masse salariale (138).
B. La fiscalite scolaire: un rempart assiege
La commission scolaire, dont le territoire etait au tout debut de
son histoire a peu de choses pres assimile a la municipalite, a vite
fait de s'emanciper de la ceinture municipale pour etendre sa
superficie sur plusieurs municipalites, voire plus tard, sur plusieurs
municipalites regionales de comte (MRC). Il y avait au Quebec en 1948-49
plus de 1 900 commissions scolaires. A l'epoque du Rapport Parent,
leur nombre avait diminue a 1 545.
La regionalisation des commissions scolaires s'est produite au
Quebec en plusieurs etapes et a atteint son plus recent terme lors de la
reforme de 1998, avec la creation des commissions scolaires
linguistiques en remplacement des commissions scolaires religieuses
catholiques et protestantes. Le nombre d'instances scolaires a
alors ete reduit a soixante commissions scolaires francophones et neuf
commissions scolaires anglophones, ainsi que trois commissions scolaires
nordiques a statut particulier. L'envergure territoriale scolaire
s'est donc accrue dans une proportion moyenne de plus de vingt fois
sa dimension du debut de la Revolution tranquille.
Ce phenomene de l'accroissement de la superficie de la
commission scolaire signifie que la taxe scolaire percue est
redistribuee a l'interieur d'un territoire qui depasse de loin
les contours de l'appartenance municipale du contribuable. La taxe
scolaire est donc moins propice au financement par ghetto observe au
niveau municipal. On ne peut donc pas echapper aussi facilement a la
taxe scolaire que l'on peut se mettre a l'abri de la taxe
municipale en achetant sa maison deux rues plus loin. On ne peut aussi
facilement, en matiere de financement scolaire, limiter la mise en
commun a son propre groupe socio-economique. La structure geographique
des instances scolaires, jumelee au mecanisme de quasi-normalisation du
taux, fait de la taxe scolaire un rempart d'equite lorsqu'on
la compare a la taxe municipale.
La facon radicale de contourner l'interdiction structurelle
d'evasion de la fiscalite scolaire, ou encore de minimiser le role
d'equite fiscale joue par la taxation scolaire, a ete de la reduire
a sa plus simple expression possible, lors de la reforme de 1980 (139).
Tous les documents de l'epoque confirment que cette reforme, qui a
marque tout autant le secteur municipal que le secteur scolaire, a ete
dans ses plus grandes lignes articulee autour de l'objectif de
l'autonomie financiere des municipalites. Il est aussi clair que
cette autonomie financiere des municipalites a ete acquise en 1980 aux
depens de l'autonomie des commissions scolaires. Les commissions
scolaires ont accepte cette situation en echange de la garantie par
l'Etat d'un niveau de financement adequat du systeme public de
l'education quebecoise. Cette hypothese centrale au partage de
l'assiette fiscale, selon le modele instaure en 1980, est
maintenant non conforme a la realite qui s'est implantee depuis le
debut de la decennie 1990. Les transferts de responsabilites operes
depuis 1990 ont modifie l'equilibre qui avait ete etabli en 1980
quant au partage de l'assiette fonciere des municipalites. En
raison des ecarts importants de taxation municipale dans une meme
region, l'augmentation du taux qu'ont du adopter les
commissions scolaires n'a pas eu le meme impact partout. La part
plus grande qu'ont du percevoir les commissions scolaires n'a
pas ete cedee par le secteur municipal. Par consequent,
l'augmentation du taux scolaire a davantage heurte les budgets
familiaux la ou les taux municipaux etaient les plus eleves en raison de
la pauvrete fonciere relative du milieu.
Par exemple, l'augmentation du taux de la taxe scolaire qui
est passe sur l'ile de Montreal de 7,5 cents en 1989-90 a 32,956
cents du 100$ d'evaluation en 1998-99 (140) n'a pas le meme
impact pour un contribuable de Pierrefonds, dont le taux cumulatif a
augmente a 2,44956, alors que celui d'Outremont est encore a
1,70456, bien en deca du seul taux municipal du contribuable de
Pierrefonds a 2,12 sans l'augmentation de la taxe scolaire.
L'un et l'autre sont pourtant soumis au meme taux scolaire.
Pour le contribuable qui doit payer une taxe sur son bien foncier,
c'est le cumul de la taxe municipale et de la taxe scolaire qui est
determinant. Pour des raisons d'equite du financement du reseau
public d'education, le Quebec a instaure un taux scolaire normalise
auquel ont ete soumises les commissions scolaires a la grandeur de la
province. Toutes les commissions scolaires (apres une periode de
transition) ont atteint ce taux normalise de taxation vers 1973-74. Ceci
veut dire qu'a compter de cette date, les contribuables de tous les
coins de la province ont fourni a peu de choses pres le meme effort
fiscal pour le financement des ecoles publiques. L'instauration du
regime de 1980 n'a pas change significativement la normalisation de
l'effort fiscal qui s'effectuait alors selon la combinaison de
deux facteurs : le plafonnement de la taxation selon une double formule,
et le fait que cette part devenait purement symbolique dans le
financement global de l'education, soit moins de 5% de
l'ensemble des budgets scolaires.
L'augmentation de la taxe scolaire depuis le debut des annees
1990 provoque une situation a la limite du tolerable dans les parties
les plus pauvres du territoire. Cette situation trouve sa source non pas
dans la structure de la fiscalite scolaire, comme on pourrait le croire,
mais bel et bien en raison de la structure de la fiscalite municipale.
Autrement dit, meme si la structure scolaire est plus equitable que la
structure municipale, il est impossible de lui faire jouer un role plus
important en raison du maintien de l'inequite de la structure
La presence importante et equilibree de deux instances de taxation
sur la scene locale, soit les municipalites et les commissions
scolaires, pourrait peut-etre avoir favorise un equilibre de taxation a
un autre niveau, soit celui qui etablit le partage du fardeau fiscal
entre les individus et les entreprises et la repartition equitable de la
taxation entre tous les individus, peu importe que le hasard ou encore
le privilege ou l'infortune placent la personne dans une
municipalite ou dans une autre. A tout le moins, la presence
significative de la taxation scolaire dont l'aire d'influence
depasse de loin les ghettos municipaux pourrait avoir agi comme
inhibiteur a l'exacerbation des disparites fiscales municipales.
Aujourd'hui, la structure d'equite fiscale qui
caracterise le monde scolaire voit non seulement son influence reduite,
mais aussi, se trouve assiegee par la ghettoisation du monde municipal.
2. La taxe sur les reseaux de distribution de telephone, gaz et
electricite (TGE)
L'evaluation des reseaux de services publics comme le
telephone et l'electricite a toujours pose des difficultes
particulieres. Meme apres le long debat judiciaire qui a finalement
conclu au caractere imposable des reseaux, il etait extremement
difficile pour les municipalites de proceder a l'inventaire du
reseau sur leur territoire et d'en faire une evaluation juste. De
plus, il apparaissait absurde de faire beneficier une seule municipalite
que le hasard avait garni d'une part substantielle de la valeur
d'un reseau qui etait destine a desservir un territoire beaucoup
plus vaste. Reconnaissant que ce type d'immeuble etait d'une
categorie particuliere et que la logique exigeait des regles speciales
de taxation fonciere, une solution de commutation de la taxe municipale
a ete introduite par la Loi sur l'evaluation municipale. Cette
solution a ete continuee dans la Loi sur la fiscalite municipale.
Cette commutation est aujourd'hui ainsi posee. D'une
part, la Loi sur la fiscalite municipale prescrit que ne sont pas portes
au role d'evaluation les reseaux de distribution de gaz aux
consommateurs (article 66), les reseaux de telecommunication autre
qu'un reseau de television, radiodiffusion ou de telecommunication
sans fil (article 67) et les reseaux de production, de transmission et
de distribution d'electricite (article 68). D'autre part, les
articles 221 et suivants prescrivent, en lieu de la taxe municipale, la
perception par le ministere du Revenu d'une taxe basee sur le
revenu, qui est par la suite acheminee au ministere des Affaires
municipales, qui se charge de faire la repartition de ces recettes entre
les municipalites.
Pendant les trois premieres annees d'operation de cette
nouvelle taxe commuee dite TGE, de 1972 a 1974, le produit en etait
partage entre les municipalites et les commissions scolaires selon la
proportion qu'elles tiraient respectivement des reseaux en 1971. La
repartition des revenus tires de cette source entre les municipalites et
les commissions scolaires est presentee a la figure 16.
On remarque que les commissions scolaires tiraient de cette taxe
une plus grande part que les municipalites, avec une moyenne de 55% du
produit de la taxe sur les reseaux. De facon abrupte, les commissions
scolaires ont perdu tout benefice de la taxe TGE en 1975, des la
quatrieme annee de l'application de la taxe et cinq ans avant que
le champ de taxation scolaire ne soit remis dans sa plus grande partie
aux municipalites (142). Il est difficile d'expliquer ce traitement
d'evacuation precoce de la taxation scolaire autrement que comme un
avant-gout de ce que reservait l'avenir.
Puisque les montants en cause ne sont pas negligeables et
qu'en 1998, la taxe TGE represente plus de 330 millions de dollars,
il serait important de faire une etude pour determiner si cette
situation equivaut a un conge fiscal pour les entreprises impliquees ou
a une autre forme de captation par le monde municipal de la part
scolaire de l'assiette fonciere, afin de mieux asseoir la
restructuration qui etait en cours. Voila donc un secteur de
l'assiette fonciere qui est totalement occupe par le secteur
municipal et dont les instances scolaires sont completement evacuees.
Est-ce un exemple de plus de subventions que doit faire le monde
scolaire pour subvenir a la structure fiscale deficiente des
municipalites ?
A compter de janvier 2001, les municipalites perdront elles aussi
cette source de revenus qui sera versee au Fonds consolide du revenu du
Quebec (143). Meme s'il est reconnu que la commutation de la taxe
fonciere des reseaux par une taxe basee sur les revenus devait permettre
de faciliter la perception et d'assurer une meilleure equite dans
la repartition des revenus, il est troublant de constater que le
Verificateur general du Quebec avait releve a son rapport a
l'Assemblee nationale pour l'annee 1997-98 (144) plusieurs
lacunes inadmissibles dans la perception operee par le ministere du
Revenu, privant les municipalites de plusieurs millions de dollars de
revenus a chaque annee, et equivalant a un conge total d'impots,
autant TGE que taxe fonciere, pour plusieurs reseaux, notamment pour les
reseaux de telecommunications sans fil avant 1997, certains reseaux
d'energie electrique et de telecommunications autres que sans fil,
et certains reseaux de distribution de gaz.
Le regime particulier de taxation instaure pour les terres
agricoles illustre un autre effet secondaire de la ghettoisation du
territoire municipal. La seule facon de rendre viable l'autonomie
financiere des municipalites de campagne, dont la richesse fonciere per
capita est inferieure aux municipalites urbaines, a ete de pousser un
cran plus loin la reduction de l'emprise fiscale de la commission
scolaire en plafonnant l'evaluation des terres agricoles pour fins
scolaires seulement. Pendant que les poches de richesse urbaines sont
confortees dans leur situation du chacun pour soi, et que le partage
geographique s'y limite a une taxe scolaire atrophiee, les
municipalites de campagne ne pourront atteindre un degre
d'autonomie compatible a la nouvelle structure qu'en evacuant
encore davantage la part scolaire, par la technique d'une
evaluation plafonnee pour fins scolaires seulement.
Autrement dit, les commissions scolaires devront ceder une part
encore plus importante du potentiel foncier des terres agricoles afin de
participer au maintien a flot d'une structure fiscale municipale
inequitable. Cet effort represente pour les commissions scolaires
rurales une perte de 11 millions de dollars en l'an 2000 (145). Si
la taxe scolaire etait devenue a la fin des annees 1980 presque
symbolique en milieu urbain, elle sera definitivement ramenee a un role
derisoire en milieu agricole. Le ministere de l'Education du Quebec
devra encore davantage rectifier et subvenir au financement scolaire
rural. La somme de ces <<epicycles>> (146) sous forme
d'aide directe et indirecte de l'Etat (147), sert a renflouer
la fiscalite municipale, sans que ces changements soient refletes par
les chiffres relatifs a l'autonomie financiere des municipalites.
Depuis les debuts de la fiscalite fonciere, derriere la rivalite
entre municipalites et commissions scolaires qui occupent une meme
assiette, et au-dela de la competition entre municipalites pour attirer
les entreprises, un bras de fer se joue quant a la repartition du
fardeau fiscal entre les entreprises et les individus. Cette tension se
traduit sous plusieurs formes et se manifeste a differents niveaux. En
guise de conclusion, il faut a tout le moins mentionner les deux
arguments majeurs de l'entreprise qui soustendent la reduction de
sa representation au sein de l'assiette fonciere. Pendant que le
premier argument est defendu ouvertement autant par les entreprises que
par les autorites publiques, le deuxieme n'est que tres rarement
ouvertement discute.
Le premier argument s'exprime sous la forme de la
competitivite de l'entreprise, tant a l'echelle nationale
qu'internationale. Les impots percus par les diverses instances,
dont la part locale, sont portes au compte des couts et font donc
l'objet de pressions importantes pour en minimiser
l'importance. La contrepartie pour la region s'exprime en
termes de creation d'emplois. Le pari pour les representants de
l'administration publique equivaut a celui du chef
d'entreprise qui, en diminuant le prix de vente de son produit,
accroit tout de meme son chiffre d'affaires par l'augmentation
induite des ventes. De la meme facon, les pouvoirs publics locaux et
nationaux misent sur des conditions fiscales favorables pour accroitre
la presence de l'entreprise sur le territoire et maintenir ou meme
augmenter les retombees globales pour la municipalite ou l'ensemble
Dans quelle mesure la restructuration de l'assiette fonciere
au Quebec a-t-elle atteint cet objectif ? Jusqu'ou peut aller le
mouvement vers le bas quant a la contribution fiscale des entreprises
avant qu'il y ait point de rupture ? Je n'ai pas de reponse a
ces questions, sauf a insister sur la pertinence de l'interrogation
et l'urgence de mener une reflexion de fond a la lumiere des
phenomenes rapportes dans ce texte.
Le deuxieme principe directeur qui pousse l'entreprise a
militer en faveur de l'allegement de ses contributions fiscales
s'insere aussi tres bien dans la logique contemporaine des
affaires. Les montants percus par les autorites fiscales sont en
principe globalement verses a un fonds commun gere par le secteur public
a l'aide de decisions prises a l'interieur d'un mecanisme
concu en fonction des exigences de la democratie et de l'interet
public. L'entreprise prefere garder le controle exclusif de ces
fonds et les faire travailler a son propre interet et a soigner sa
propre image, plutot qu'au benefice d'un interet public
anonymise. Par exemple, le soutien financier qu'offrent les grandes
societes a divers evenements culturels constitue une opportunite
inestimable en comparaison avec la perception fiscale anonyme. Que ce
soit un orchestre symphonique, un Grand Prix de Formule 1, un festival
de la montgolfiere, du bleuet ou de l'ours, la tendance a la
commutation des impots forces en un impot volontaire (148) semble une
hypothese qui meriterait aussi de plus amples etudes. Les phenomenes
rapportes dans ce texte ne seraient-ils pas la face cachee d'un
mecanisme qui agit a l'echelle internationale ? La fiscalite
municipale et scolaire agirait-elle comme socle local de la
globalisation et de la mondialisation des marches ? Ne devrait-on pas
mieux les connaitre et etudier les mecanismes en cours ?
Les recherches preliminaires entreprises et presentees ici
permettent essentiellement de poser deux grandes hypotheses quant a
l'evolution de la fiscalite locale au Quebec au cours du [XX.sup.e]
siecle. La premiere hypothese est celle d'une restructuration
majeure de l'assiette fonciere qui se manifeste a deux niveaux.
Le premier est visible a l'echelle du Quebec, par une
restructuration importante de la repartition de l'assiette fonciere
entre les deux grandes categories de contribuables, les particuliers et
les entreprises. Le [XX.sup.e] siecle se termine en faveur de
l'entreprise, dont la part fiscale aurait diminue de quinze points
depuis le debut des annees 1970. Cette meme tendance au recul de la part
de l'entreprise se repete a des echelles plus petites, comme au
sein de la CUM et d'un echantillon de villes industrielles
quebecoises.
Le deuxieme trait marquant de la restructuration fiscale est celui
du partage de l'assiette fonciere entre les deux instances locales,
les municipalites et les commissions scolaires. Pendant que les
commissions scolaires ont longtemps puise une part aussi importante que
les municipalites sur la scene locale, leur presence a ete graduellement
marginalisee, avec des moments d'expulsion plus importants.
La restructuration par le double mouvement en faveur de
l'entreprise et des instances municipales serait liee a la deuxieme
hypothese, soit celle de l'apparition ou d'une recrudescence
de paradis fiscaux aux visages multiples.
Le visage le plus frappant du paradis fiscal est peut-etre celui
qui confine les populations les plus pauvres dans des municipalites qui
n'ont d'autre option que de les frapper d'une taxe plus
lourde, ou peut-etre, de reduire la qualite des services fournis. En
examinant la segregation socio-economique de la grande region de
Montreal, on observe une relation intime entre la segregation d'une
part et, d'autre part, le fardeau fiscal qui pese sur la personne
du seul fait de son rattachement a une municipalite plutot qu'une
autre. Ceci n'est pas sans rappeler la methode feodale, qui assigne
un poids fiscal selon le rang de l'individu. Dans le Quebec de ce
debut du XXIe siecle, le rang se mesure simplement differemment, selon
la capacite financiere de la personne a acheter une residence a
l'interieur d'une brochette qui va de 79 000$ a 450 000$.
Si le visage le plus frappant de la feodalite actuelle de la
taxation municipale est celui de la segregation socio-economique des
citoyens, son aspect le plus decisif pour l'avenir de la fiscalite
est peut-etre celui qui marque le monde des affaires. Nous en savons
tres peu de choses. Le retour en douce d'une fiscalite qui accorde
exemptions et exonerations a certaines entreprises, souvent celles qui
beneficient des plus importantes largesses publiques sous d'autres
formes et a d'autres niveaux, pendant que d'autres secteurs de
l'entreprise doivent payer la pleine charge qui necessairement
s'alourdit, est un phenomene qui doit d'urgence etre mieux
connu. Le cumul des distorsions et des inequites tolerees et encouragees
par la structure fiscale locale est assez inquietant pour que l'on
cesse de traiter chaque situation a la piece en lui appliquant un baume
qui ne fait que masquer ses pires effets en plus d'etre souvent une
insulte a l'Etat de droit.
C. L'etalement urbain : voie de secours a la segregation
La fiscalite locale au Quebec recele une histoire riche
d'enseignements dont les plus grands traits sont ici simplement
effleures. Une etude plus attentive de l'evolution de la dynamique
au cours du [XX.sup.e] siecle pourrait peut-etre suggerer certaines
explications peu explorees concernant un des problemes contemporains
dont tous reconnaissent l'acuite, celui de l'etalement urbain.
L'approche preferee semble jusqu'ici de semoncer les
fugitifs du coeur urbain qui alimentent l'etalement urbain. On
laisse croire que les banlieusards abusent de la cite, ou ils trouvent
travail et loisirs culturels, tout en ne contribuant pas adequatement au
financement de ses infrastructures publiques, comme le font toutes les
municipalites qui appartiennent a la communaute urbaine. Mais est-ce
bien la la cause fondamentale du probleme ? De facon assez classique, on
met la victime au banc des accuses ; on moralise sur la solution
individuelle prise par les contribuables, sans voir que la source du
comportement se trouve dans la structure collective instauree au coeur
de la cite elle-meme. L'individu qui sort des murs de la cite ne
fait peut-etre que tenter de boucler un budget en recherchant des
conditions decentes de vie qui lui sont niees dans la ville. Se
pourrait-il que l'etalement urbain ne soit que la reponse au choix
intenable devant lequel la ghettoisation urbaine place le citadin moyen
: un refuge sociologique et fiscal dont il ne peut payer le prix
d'entree, ou un milieu degrade dont il ne peut payer le prix
Entre le paradis fiscal inaccessible et l'enfer fiscal
intolerable, la banlieue devient une issue de secours. Le probleme et la
solution de la banlieue et de l'etalement urbain se
trouveraient-ils au coeur meme de la cite ([dagger]) ?
Annee    Shawinigan  Alma   Grand-Mere  Arvida  La Tuque  Noranda
1968-69    65.8%     76.6%    61.0%     80.7%    67.8%     70.4%
1969-70    65.7%     76.5%    63.2%     82.2%    67.3%     69.7%
1970-71    44.6%     55.9%    62.5%     81.9%    44.2%     70.0%
1971-72    44.5%     55.9%    59.0%     78.9%    44.8%     70.5%
1972-73    43.5%     54.9%    47.6%     78.8%    44.3%     69.1%
1973-74    31.8%     30.0%    23.4%     62.6%    29.2%     56.0%
1974-75    30.3%     48.5%    23.1%     61.5%    31.6%     56.5%
Municipalite    Valeur moyenne   Taux foncier
unifamiliale      general
Saint-Pierre        79 100$          2,01
Pierrefonds        112 600$          2,12
Montreal         137 500$          1,99
Kirkland         168 800$         15,119
Beaconsfield       190 200$         1,683
Cote Saint-Luc      217 000$         1,633
Senneville        322 400$         10,138
Mont-Royal        343 200$          1,29
Outremont         403 100$         1,375
Westmount         450 700$          1,35
Municipalite      Revenu moyen des     Taux general de
families avec couple   taxation munici-
Saint-Pierre           40,919$               2,01
Montreal             48,178$               1,99
Pierrefonds            60,731$               2,12
Cote Saint-Luc          73,000$              1,633
Kirkland             88,170$              1,5119
Beaconsfield           99,506$              1,683
Outremont            101,415$              1,375
Mont-Royal           124,490$               1,29
Senneville           130,223$              1,0138
Westmount            176,078$               1,35
Sommaire de la repartition de la taxe TGE sur les reseaux entre les
commissions scolaires et les municipalites, de 1972 a 1976 (141)
Annee     Repartition     Municipalites     Commissions    Total de la
de la taxe TGE                      Scolaires      taxe TGE
1972          en $          4 747 958$      6 538 360$     1 1286 318$
en %             42%              58%           100%
1973          en $          5 940 000$      7 260 000$     13 200 000$
en %             45%              55%           100%
1974          en $          5 492 350$      5 950 045$     11 442 395$
en %             48%              52%           100%
1975          en $         11 682 572$          0$         11 682 572$
en %             100%             0%            100%
1976          en $         23 083 529$          0$         23 083 529$
(1) Entrevue avec D. de la Martiniere, ancien Directeur general des
impots pour la France et actuel Premier vice-president du Conseil
regional de Poitou-Charentes, 30 novembre 1998.
(2) Voir Quebec, Fiscalite et financement des services publics.
Oser choisir ensemble. Les Quebecois, la fiscalite et le financement des
services publics. Document de synthese, Quebec, Ministere du Conseil
executif, 1996 [ci-apres Fiscalite et financement des services publics].
En plus de ce document de synthese, une serie de vingt-sept documents
sectoriels ont ete publies, dont le document no 8, Quebec, Le secteur
local au Quebec : organisation et fiscalite, Quebec, Ministere du
Conseil Executif, 1996 [ci-apres Organisation et fiscalite]. Selon ces
documents, publies en preparation des travaux de la Commission sur le
financement des services publics, les chiffres concernant les revenus
fiscaux du Quebec se presentent comme suit pour l'annee 1996-97 :
--Les revenus autonomes du gouvernement du Quebec,
c'est-a-dire la somme de l'impot sur le revenu, des taxes a la
consommation, des droits et permis et des revenus divers, s'elevent
a 28 970 millions de dollars (Fiscalite et financement des services
publics, ibid. a la p. 33) ;
--Les taxes municipales totalisent 7 951 millions de dollars
(Organisation et fiscalite, ibid., tableau 5) ;
--Les taxes scolaires totalisent 725 millions de dollars (ibid.,
tableau 13).
A partir de ces donnees, on peut calculer que le pourcentage des
revenus locaux municipaux et scolaires sur le total des revenus de la
province et des revenus locaux est de 23% [(7 951 + 725) / (7 951 + 725
+ 28 970) * 100].
(3) Voir Fiscalite et financement des services publics, ibid. a la
(4) Voir Quebec, Statistiques fiscales des particuliers. Annee
d'imposition 1995, Quebec, Publications du Quebec, 1997 a la p. 98
[ci-apres Statistiques fiscales des particuliers 1995]. Les impots et
cotisations a payer pour l'ensemble des particuliers en 1995
s'elevent a 13 010 306 000$. Comparer Quebec, Statistiques fiscales
des societes. Annee d'imposition 1994, Quebec, Publications du
Quebec, 1998 a la p. 1. Le total des prelevements fiscaux des societes
en 1994 au Quebec s'eleve a 4 428 000 000$.
(5) Voir Loi portant reforme de l'organisation territoriale
municipale des regions metropolitaines de Montreal, de Quebec et de
l'Outaouais, L.Q. 2000, c. 56.
(6) M. de la Martiniere a prepare une etude pour le gouvernement
Juppe sur une revision en profondeur de la fiscalite francaise. Il
prepare actuellement un ouvrage sur les reformes fiscales.
(7) Dans toute la limite de leur disponibilite, de leur fiabilite
et des contraintes de temps et de ressources pour les traiter.
(8) Par exemple, en vertu du Code municipal (Qc.), 34 Vict., c. 68
(1870) [ci-apres Code municipal de 1870], et du Code municipal (Qc.), 6
Geo. V, c. 4 (1916) [ci-apres Code municipal de 1916], les municipalites
pouvaient imposer une taxe sur les biens meubles, comme les inventaires
des commercants, ou encore sur le revenu tire de certaines professions,
comme le revenu des notaires, avocats, pilotes, medecins, chirurgiens,
dentistes, ingenieurs civils et arpenteurs provinciaux. Voir aussi
Corporation de Deschambault c. Perreault, [1893] 4 C.S. 449, ou un
pilote sur le Saint-Laurent s'oppose a ce que son revenu de pilote
soit taxe par la municipalite de Deschambault ou il habite, mais,
dit-il, ne travaille pas.
(9) Voir Quebec, Rapport de la Commission royale d'enquete sur
la fiscalite, Quebec, Imprimeur de la Reine, 1965 (President : M.
Belanger) Ici-apres Rapport de la Commission Belanger].
(10) La perception peut egalement etre effectuee par un mandataire.
Par exemple, c'est le cas de la taxe scolaire qui, jusqu'a la
reforme de 1980, est generalement percue par les municipalites et
redistribuee aux commissions scolaires. Le Conseil de l'ile de
Montreal a aussi le mandat de perception pour les commissions scolaires
de l'ile depuis sa creation en 1972, en plus de la determination du
taux de taxation lui-meme.
(11) Voir Quebec, Budget 2000-2001. Discours sur le budget, Quebec,
Ministere des Finances, 2000, en ligne : Budget 2000-2001
<http://www.finances.gouv.qc.ca/francais/budget/2000-2001/discours/8.htm> (derniere modification : 13 mars 2001) [ci-apres Budget
2000-2001]. Le discours du budget 2000 prevoit que le ministere du
Revenu conservera le produit entier de la taxe TGE a compter de janvier
(12) Voir Loi sur l'evaluation fonciere, L.Q. 1971, c. 50,
art. 13(f), 16, 100 ; voir aujourd'hui Loi sur la fiscalite
municipale, L.R.Q. c. F-2.1, art. 66-68.
(13) Les donnees proviennent des documents suivants :
--Rapport de la Commission Belanger, supra note 9, tableaux 14, 59,
68, annexe ;
--Quebec, Finances municipales, Quebec, Bureau de la statistique du
Quebec, 1970-86 ;
--Quebec, Ministere des Affaires municipales, Finances des
municipalites, Quebec, Publications du Quebec, 1990-92 ;
organismes municipaux pour l'exercice financier 1993, Quebec,
Publications du Quebec, 1995 ;
organismes municipaux pour l'exercice financier 1994, Quebec,
Publications du Quebec, 1996 ;
organismes municipaux pour l'exercice financier 1996, Quebec,
Publications du Quebec, 1998 ;
organismes municipaux pour l'exercice financier 1997, Quebec,
Publications du Quebec, 1999 ;
--Quebec, Les revenus autonomes des commissions scolaires, Serie
d'acetates produites par le ministere de l'Education pour
presentation aux membres de la Commission nationale sur les finances et
la fiscalite locales, Quebec, Ministere de l'Education, 1998 a la
p. 16. Etant donne le chevauchement des annees entre le secteur
municipal et scolaire, les annees 1996-97, 1997-98 et 1998-99 sont
portees respectivement aux annees 1996, 1997 et 1998.
(14) Loi concernant la frequentation scolaire obligatoire, L.Q.
1943, c. 13.
(15) Le taux exact est de 68,4%.
(16) Rapport de la Commission Belanger, supra note 9 a la p. 265.
(17) Quebec, Rapport de la Commission royale d'enquete sur
l'enseignement dans la province de Quebec, Quebec, Presses de
l'Imprimerie Pierre Desmarais, 1963 (President: Mgr Alphonse-Marie
Parent) [ci-apres Rapport Parent].
(18) Voir Loi modifiant diverses dispositions legislatives
concernant les finances des municipalites et des organismes
intermunicipaux, L.Q. 1988, c. 76, art. 68. Cette loi ajoute une section
sur le financement des instances municipales par le mode de la
tarification a la Loi sur la fiscalite municipale, L.R.Q. c. F-2.1, art.
244.1 a 244.10.
(19) La tarification comme source de revenus des municipalites est
passee de 8,4% en 1985 a 13,2% en 1996 : voir Organisation et fiscalite,
supra note 2, annexe 3, tableau <<evolution des recettes des
municipalites locales>>. Voir aussi un memoire sur la question de
la tarification sur la scene municipale que j'ai soumis : M.-C.
Premont, <<La fiscalite locale et la tarification: un
caveaa>>, septembre 1998 [non publie].
(20) G. Gilbert et A. Guengant, La fiscalite locale en question, 2e
ed., Paris, Montchrestien, 1998 a la p. 79.
(21) Voir Fiscalite et financement des services publics, supra note
2. On trouve plusieurs glissements conceptuels dans cette serie de
documents, dont, pour ne donner qu'un seul exemple,
l'assimilation a une taxe des cotisations de l'employeur a la
CSST. Le poids fiscal des entreprises quebecoises sert ensuite a la
comparaison avec notamment les Etats-Unis, ou les cotisations
d'assurance pour les accidents du travail et les maladies
professionnelles (ainsi que la protection d'assurance-maladie)
relevent du secteur prive (dans la plupart des Etats americains pour le
risque travail et dans l'ensemble du pays pour le risque maladie) ;
ce qui signifie que les cotisations obligatoires pour le risque travail
ne sont pas comptabilisees aux Etats-Unis alors qu'elles le sont au
Quebec. Cette methode de comparaison est douteuse. Il est utile de
rappeler par exemple que la societe Chrysler a calcule, en 1988, que ses
frais pour les benefices de sante qu'elle doit fournir a ses
employes lui coutent pour chaque automobile produite 246$ au Canada et
700$ aux Etats-Unis : voir C. Fuller, Caring for Profit, Vancouver, New
Star Books, 1998.
(22) Voir Quebec, Rapport de la Commission sur la fiscalite et le
financement des services publics. Ensemble pour un Quebec responsable,
Quebec, Commission sur la fiscalite et le financement des services
publics, 1996 (President : A. D'Amours).
(23) Quebec, Sommaire du role d'evaluation fonciere, Quebec,
Ministere des Affaires municipales, 1991-1998 [ci-apres Sommaires de
role uniformises]. Les grands secteurs ventiles sont : residentiel ;
industries manufacturieres ; transports, communications et services
publics ; commercial ; services ; culturel, recreatif et loisirs ;
production et extraction de richesses naturelles (y compris
l'agriculture) ; terrains non exploites et etendues d'eau.
(24) La part des entreprises est calculee en additionnant les parts
occupees par les industries manufacturieres, les transports,
communications et services publics, le secteur commercial, les services,
la categorie culturelle, recreative et de loisirs (moins les terrains de
golf et les parcs) et les exploitations forestieres et minieres. En
d'autres termes, il s'agit du total du role d'evaluation
(des valeurs imposables) moins le secteur residentiel, les terrains de
golf, les parcs, l'agriculture, les immeubles non exploites et les
etendues d'eau.
(25) Il s'agit donc d'un estime conservateur susceptible
de gonfler la part de l'entreprise puisque certaines activites qui
y sont comptabilisees sont susceptibles de ne pas relever
d'entreprises. Par exemple, meme si l'on soustrait les parcs
et les terrains de golf (qui ne comptent que pour 7,5 % de cette
categorie en 1998), il demeure que dans la categorie culturelle et
recreative, les clubs de yacht et les clubs prives sont comptabilises au
compte de l'entreprise.
(26) Quebec, Ministere de l'industrie et du commerce, Analyse
budgetaire. Municipalites du Quebec, Quebec, Bureau de la statistique du
Quebec, editions de l'annee financiere 1968-69 a l'annee
financiere 1974-75 [ci-apres Analyse budgetaire des municipalites].
(27) Expression, utilisee par le Bureau de la statistique du
Quebec, qui correspond a l'unite d'evaluation dont la
propriete est detenue par une personne physique.
(28) Expression, utilisee par le Bureau de la statistique du
propriete est detenue par une personne morale aujourd'hui denommee
societe par actions.
(29) Au fil de la croissance demographique et des regroupements et
annexions de municipalites, on ne retrouve ni le meme nombre ni les
memes municipalites de cinq mille habitants et plus au cours de ces
annees. Dans les statistiques compilees par le Bureau de la statistique
du Quebec, supra note 26, on rapporte pour l'annee 1968-69, 142
municipalites de cinq mille habitants et plus ; on en enumere pour
l'annee 1969-70, 145 municipalites ; pour l'annee 1970-71, 147
municipalites ; pour l'annee 1971-72, 149 municipalites ; pour
l'annee 1972-73, 144 municipalites ; pour l'annee 1973-74, 148
municipalites et pour l'annee 1974-75, 150 municipalites. Aucun
traitement d'ensemble de ces donnees n'est fourni dans les
documents publies par le Bureau de la statistique du Quebec.
(30) Voir supra note 23.
(31) Cette structure est maintenue avec la recente reforme des
commissions scolaires, ou les societes ne peuvent davantage
s'attribuer une langue d'appartenance. Il faut par contre
souligner qu'il fut un temps ou les societes pouvaient elire
d'etre inscrite a la liste catholique ou protestante. Voir Acte
pour amender les lois concernant l'Education en cette Province
(Qc.), 32 Vict., c. 16, art. 29 (1869).
(32) Cette regle simple et generale souffre certaines exceptions
qui ont engendre, selon l'epoque et l'exception en cause,
d'importantes disparites entre les deux categories de commissions
(33) Voir Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26.
(34) Ce travail represente la saisie manuelle de plus de trois
mille entrees distinctes. Je desire remercier mes trois enfants,
Isabeau, Mirabelle et Ariane, qui m'ont beaucoup aide a cette tache
(35) Les donnees de la ville de Montreal sont absentes de
l'Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26, pour les
annees 1968-69, 1969-70 et 1970-71. Puisque Montreal represente une part
significative de l'assiette fonciere du Quebec, j'ai supplee a
cette lacune importante grace a la consultation des archives de la ville
de Montreal, ou mon assistant de recherche, Mike Kandev, a pu recueillir
les chiffres relatifs a la perception de la taxe scolaire pour les
annees 1941-42 a 1965-66 et 1971-72 (l'archiviste de la ville
ignore pourquoi les archives sont introuvables pour les autres annees).
Ces donnees ont permis de calculer la part de l'assiette fonciere
occupee par la liste neutre. La valeur totale de l'assiette
fonciere de Montreal a aussi ete extraite directement des archives de la
ville pour ces annees. Ainsi, le calcul etablit la part neutre de
l'assiette fonciere de la ville de Montreal a 39% en 1965-66 et 36%
en 1971-72. J'ai donc utilise ces pourcentages au cours des annees
1968-69, 1969-70 et 1970-71 pour completer les donnees publiees par le
gouvernement du Quebec pour les municipalites de cinq mille habitants et
(36) Je rappelle l'hypothese soulevee plus haut, a savoir que
l'echantillon des municipalites de cinq mille habitants et plus
pour la periode de 1968 a 1975 est representatif de l'ensemble du
Quebec et que la marge d'erreur introduite par l'absence des
plus petites municipalites n'invalide pas la comparaison et la
juxtaposition des deux ensembles de resultats. Il est impossible a
partir des donnees disponibles de produire des resultats plus complets.
Quant a la juxtaposition au meme graphique des deux series de donnees,
de source distincte, le sens de la marge d'erreur serait le suivant
: pour la serie de 1991 a 2000, le total du secteur residentiel et de
l'entreprise n'equivaut pas a 100% puisque sont exclues les
activites de l'agriculture, des terrains de golf, des parcs et des
terrains non exploites. Cette portion represente une moyenne de 8% pour
les annees 1991 a 1998. Pour la serie plus ancienne de 1968 a 1975, les
fonctions d'entreprises qui sont menees par des particuliers se
trouvent assimilees au secteur residentiel, tandis que les immeubles
residentiels detenus par les societes sont assimiles a la categorie des
entreprises. Ces deux facteurs relativement marginaux par rapport a la
masse fonciere totale agissent en sens contraire. On peut donc poser que
leur effet s'annule plus ou moins quant a l'ecart qui separe
la premiere de la deuxieme serie et n'invalide pas
l'association des deux series de donnees. De plus, tout le secteur
agricole est inclus a la portion residentielle, ce qui est susceptible
de confirmer que la moyenne reelle du secteur residentiel est en deca de
la valeur ici traduite.
(37) Je poursuis actuellement une recherche preliminaire sur
l'histoire des exemptions et commutations de taxes municipales au
Quebec qui, je l'espere, pourra permettre d'avancer certaines
(38) Apres de multiples verifications et demandes au ministere des
Affaires municipales du Quebec, on me confirme que le ministere ne
dispose d' aucune information sur l'etat de la situation avant
(39) Faut-il re-emettre l'hypothese de la donnee sensible ?
Voir l'introduction de la partie II, ci-dessus, a ce propos.
(40) Communaute urbaine de Montreal, Service de l'evaluation,
Roles triennaux 1995-1996-1997. Statistiques relatives aux roles
fonciers, 14 septembre 1994, tableau 3 [ci-apres Roles triennaux].
(41) Les duplex ont diminue au cours de la meme periode de 8,7%,
les triplex de 7,7% et les condo miniums de 8,8% : voir ibid., tableau
(42) Le secteur commercial diversifie a diminue de 11,3% et
l'hotellerie de 14,2%. Le secteur institutionnel et gouvernemental
a quant a lui diminue de 9,3%.
(43) J. Dore, Presentation du memoire d'<<Equipe
Montreal>>, Audiences publiques de la Commission nationale sur la
fiscalite et les finances locales, Montreal, 2 octobre 1998 [non
publiee]. Les pourcentages cites sont tires de cette presentation.
(44) Voir Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26.
(45) Entrevue avec J.-G. Tardif, greffier de la municipalite de
Roberval, 18 novembre 1998.
(46) Voir Organisation et fiscalite, supra note 2, tableau 5. Le
total des taxes foncieres egale 4 224 millions de dollars et les taxes
et surtaxes sur les immeubles non-residentiels et taxes d'affaires
s'elevent a 794 millions de dollars.
(47) Il est par contre important de rappeler que dans
l'histoire de la taxation scolaire au Quebec, certaines commissions
scolaires ont a une epoque pu taxer plus lourdement le secteur
industriel et commercial par le biais de taux differencies et
generalement plus eleves pour la liste neutre. Par exemple, les archives
de Montreal revelent qu'en 1950-51, le taux de la commission
scolaire catholique etait de 1$ du 100$ d'evaluation, alors que le
taux protestant etait de 1,30$ et le taux de la liste neutre
(compagnies) de 1,50$. Dix ans plus tard, en 1960-61, le taux catholique
etait de 0,80$, le taux protestant de 1,10$ et le taux des compagnies de
1,65$. Encore dix ans plus tard, en 1970-71, les taux etaient
respectivement de 1,60$, 1,60$ et 2,80$. Le Conseil scolaire de
l'ile de Montreal a pris le relais de la perception et de la
redistribution des taxes scolaires aupres des commissions scolaires en
1973-74. L'imposition plus lourde de l'evaluation des societes
a pris fin avec la reforme de 1980.
(48) Ceci exige certaines nuances. Ce qui peut etre vrai pour
l'ensemble du Quebec est en fait compose de situations fort
disparates a travers la province. D'une part, je ne traite pas ici
de l'usage des exemptions et commutations de taxe a
l'industrie, dont l'histoire est en elle-meme fort complexe et
qui peut fortement biaiser le rapport entre le secteur residentiel et le
secteur industriel et commercial. De plus, il est loin d'etre
certain que les grandes villes industrielles et minieres du Quebec aient
maintenu l'equilibre que leur permettait la Loi des cites et
villes, S.R.Q. 1925, c. 102, art. 1, avant l'adoption de la Loi sur
l'evaluation fonciere, L.Q. 1971, c. 50. Les resultats
preliminaires d'une recherche en cours ne permettent pas
d'affirmer que les outils de la taxe d'affaires et de la taxe
et surtaxe sur les immeubles non-residentiels ont pu contenir le
transfert fiscal du secteur de l'entreprise au secteur residentiel.
En fait, un phenomene plus complexe semble s'y cacher, en certains
points similaires au transfert vers le secteur residentiel. Voir
l'analyse de cette question a la partie III.A, ci-dessus.
(49) Voir Quebec, Ministere des Affaires municipales, La
revalorisation du pouvoir municipal Reforme fiscale 1. Fondements et
principes, Quebec, Editeur officiel, 1978 a la p. 10 : <<[l]a taxe
d'affaires [...] ne peut depasser les deux plafonds suivants : son
rendement total ne doit pas exceder 25% de l'ensemble des revenus
de l'annee precedente de la municipalite, ni representer, pour un
seul et meme contribuable, plus de 10% de la totalite des sommes percues
a ce titre>>. Il est clair qu'une telle regle appliquee dans
les municipalites ou une ou deux entreprises eclipsent toutes les autres
par leur importance, accorde une exemption majeure de la taxe
d'affaires aux societes importantes au detriment des petites
(50) Comme le ro1e de la valeur locative.
(51) Comme la taxe et la surtaxe sur les immeubles
non-residentiels.
(52) Voir art. 375-82 C.c.B.-C.
(53) Voir art. 517-26 C. civ.
(54) Voir par ex. Belair c. Ste-Rose (Ville de) (1922), 63 R.C.S.
526, 67 D.L.R. 24.
(55) Les droits de coupe de bois ont fait l'objet de litiges
importants qui se sont soldes en faveur de l'industrie forestiere :
voir Breakey c. Metgermette Nord (Canton de) (1920), 61 R.C.S. 237, 57
D.L.R. 413.
(56) Voir par ex. Sherbrooke (Cite de) c. Bureau des commissaires
d'ecoles catholiques romains de la cite de Sherbrooke, [1957]
R.C.S. 476, conf. [1956] B.R. 639 (avec comme mis en cause Dominion
Textile Company Limited, Domil Limited, Canadian Ingersoll-Rand Company
Limited, Paton Manufacturing Company Limited), ou la commission scolaire
subit un prejudice serieux lorsque la fille de Sherbrooke omet de porter
au ro1e d'evaluation des immeubles par destination d'une
valeur de pres de 5 millions de dollars. Le juge Taschereau reconnait
l'importance capitale de ce litige pour la fiscalite locale, a la
p. 478 : <<[le] litige qui nous est soumis presente de tres
serieuses difficultes legales, et sa solution aura sans doute une
influence considerable sur l'economie industrielle et sur le
pouvoir de taxation des cites et villes>>.
(57) Voir Code municipal de 1870, supra note 8, art. 719 :
<<[l]a valeur reelle des biens-fonds imposa bles comprend la
valeur des constructions, usines ou machineries qui y sont erigees et
celle de toutes les ameliorations qui y ont ete faites, sauf ce qui est
prescrit par les deux articles suivants>>. L'art. 720 du Code
municipal de 1870 concerne une exoneration des chemins de fer et des
chemins a lisses de bois. L'art. 721 edicte que l'evaluation
des proprietes des compagnies doit se faire conformement aux evaluations
qui sont remises aux evaluateurs de la municipalite par les compagnies
elles-memes. On ne peut que sourciller a cette methode particuliere.
(58) Voir Code municipal de 1916, supra note 8, art. 656 :
<<[l]a valeur reelle des biens-fonds imposables comprend la valeur
du terrain et la valeur des constructions, ainsi que celle de toutes les
ameliorations qui y ont ete faites, sauf ce qui est prescrit par
l'article 657>>.
(59) Voir Donohue Brothers c. Paroisse de St-Etienne de la Malbaie
(Corporation municipale de), [1924] R.C.S. 511, [1924] 4 D.L.R. 361.
(60) Voir supra note 48, art. 488.
(61) Charte de la ville de Montreal (Qc.), 8-9 Eliz. II, c. 102,
art. 781 (1959-60).
(62) Voir la Loi modifiant la Loi des cites et villes (Qc.), 7-8
Eliz. II, c. 19, art. 7 (1958-59). Celle-ci prevoit que :
<<[l]'article 488 de ladite loi, [...] est modifie en y
ajoutant l'alinea suivant : Nonobstant les dispositions de
l'alinea precedent, le conseil peut decreter, par reglement, que
les machineries et accessoires qui sont immeubles par destination, ou
qui le seraient s'ils appartenaient au proprietaire du fonds, ne
sont pas des immeubles imposables dans la municipalite>>. Il est
interessant de noter que cet amendement legislatif est adopte tout de
suite apres l'arret de la Cour supreme qui avait declare illegale
la decision de la Cite de Sherbrooke de ne pas porter au role
d'evaluation ces immeubles par destination, conformement aux
dispositions de la Loi des cites et villes, supra note 48.
(63) La question de l'applicabilite pour les fins de la taxe
scolaire du reglement municipal qui exempte les immeubles par
destination a ete portee devant la Cour supreme dans l'affaire
Richmond Pulp & Paper Co. of Canada c. Bromptonville (Town of),
[1970] R.C.S. 453. Au nom de la Cour, le juge Pigeon conclut a la p. 463
: <<[c]'est donc en vain que les infimes [les commissaires
d'ecoles] soutiennent que le reglement est sans effet a leur
egard>>.
(64) Voir Gilbert et Guengant, supra note 20 a la p. 117. Ces
economistes francais ecrivent :
Rationnel du point de vue de la commune isolee, l'allegement des
charges d'installation ne constitue pas necessairement un choix
judicieux pour la societe. La concurrence fiscale et financiere
neglige en effet l'impact des rabais sur les autres collectivites
territoriales. Pour certains auteurs, les surencheres pour attirer
des entreprises et/ou des habitants entraineraient une perte globale
de bien-etre social. A l'inverse, des strategies cooperatives
permettraient d'ameliorer la situation de tous. Toutefois,
d'autres auteurs contestent ces resultats. Par consequent, les
merites respectifs de la competition ou de la concertation fiscale
intercommunale diviseront longtemps encore les economistes.
(65) L.Q. 1971, c. 50.
(66) C'est par exemple le cas de la ville de Lachine sur
l'ile de Montreal. Il est tres interessant de noter que les
dispositions d'uniformisation des lois scolaires de l'epoque
(voir la partie II.C.2, ci-dessous) ont ete utilisees sur l'ile de
Montreal pour nier aux commissions scolaires le benefice du maintien de
la taxation des immeubles par destination ; voir aussi Protestant School
Board of Greater Montreal c. Jenkins Brothers, [1967] R.C.S. 739, [1967]
B.R. 19 [ci-apres Jenkins Brothers]. Voila un autre aspect de la taxe
scolaire qui meriterait de plus amples etudes.
(67) Voir par ex. Quebec, Assemblee nationale, Journal des debats
(17 decembre 1971) a la p. 5253. On y rapporte la lecture en Chambre
d'un telegrarmne des maltes de la Cote Nord (Sept-Iles, BaieComeau,
Haute-Rive) dans lequel ils s'expriment comme suit :
[N]ous nous opposons fortement a l'adoption en vitesse de cette loi
qui bouleverse la base de la fiscalite municipale en modifiant la Loi
sur l'evaluation STOP. a la lecture rapide du nouveau texte nous
constatons que nos revendications au sujet des exemptions
prevues n'ont pas ete prises en consideration mais au contraire le
present texte accorde encore plus d'exemptions aux grandes
corporations STOP. [...] Les pertes de revenus consequentes a
l'adoption du Bill 48 coincidant avec les charges additionnelles
imposees aux municipalites par les nouvelles politiques du ministere
de la Voirie [...] de la reduction de la taxe d'affaires [...]
risquent de conduire les municipalites a la faillite
(68) Voir ibid.
(69) Voir Loi sur levaluation fonciere, supra note 65, art. 12.
(70) A raison d'une diminution de 6 * % par annee, avec
possibilite pour la municipalite, en accord avec la commission scolaire
et l'entreprise, d'accelerer la decroissance par reglement :
voir ibid., art. 106.
(71) Voir ibid., art. 15.
(72) Voir par ex. Loi des mines (Qc.), 13-14 Eliz. II, c. 34, art.
241 (1965) : <<[e]n faisant l'evaluation des biens imposables
dans une municipalite ou il existe des biens-fonds contenant des mines,
les estimateurs doivent evaluer ces biens-fonds sans egard a la
plus-value provenant de l'existence des mines et minemis, des
puits, excavations et tunnels>>.
(73) Apres plus de vingt-cinq ans, le greffier de Roberval se
rappelait de l'effet drastique de l'exoneration de
l'equipement des deux scieries sur les finances de sa municipalite
: voir supra note 45.
(74) L.Q. 1979, c. 72 [ci-apres Loi sur la fiscalite municipale].
(75) par l'abolition du taux normalise de la taxe scolaire et
son remplacement par un plafond fixe selon le moindre de 6% des depenses
nettes ou de 0,25$ du 100$ d'evaluation.
(76) Par ex. tous les equipements qui sont a demeure directement
fixes au sol, les conduites enfouies sous terre, etc.
(77) Voir Saint-Basile, Village Sud (Corporation municipale de) c.
Ciment Quebec, [1993] 2 R.C.S. 823, 103 D.L.R. ([4.sup.e]) 449.
(78) La Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74, art. 65,
utilise le mot abriter : <<une construction [qui est] destinee a
loger ou abriter des personnes, des animaux ou des choses>>. Les
simples bases de beton sur lesquelles reposent les pieces
d'equipement sont ainsi incluses au role.
(79) Voir notamment Code municipal de 1870, supra note 8, art. 719
; Loi des cites et villes (Qc.), 13 Geo. V, c. 65, art. 477 (1922) :
<<[1]a valeur reelle des biens-fonds imposables dans la
municipalite comprend la valeur des terrains et celle des constructions,
usines et machineries et leurs accessoires qui y sont eriges, et celles
dettes les ameliorations qui y ete faites>>.
(80) Au sens de valeur marchande.
(81) Voir Acte pour l'instruction elementaire dans le
Bas-Canada (Bas-Canada), 8 Vict., c. 41 (1845). Des cette annee,
l'organisation scolaire se separe de r organisation municipale,
mais leurs territoires demeurent encore souvent intimement lies; voir
par ex. Code de l'instruction publique de la province de Quebec
(Qc.), 51-52 Vict., art. 122 (1888), qui prevoit que <<[c]haque
municipalite existant lors de la mise en vigueur de la presente loi, ou
qui sera etablie plus tard, forme et formera une municipalite
scolaire>>.
(82) Voir Loi sur l'instruction publique (Qc.), 62 Vict., c.
28, art. 348 (1899); Loi modifiant la Loi sur l'Instruction
publique (Qc.), 17 Geo. V, c. 38, art. 1 (1927), modifiant la Loi sur
l'instruction publique, S.R.Q. 1925, c. 133, art. 373:
<<[l]es commissions scolaires dont le territoire couvre plus
d'une municipalite doivent examiner les roles d'evaluation que
leur fournissent les municipalites et les modifier s'ils constatent
qu'ils ne sont pas prepares sur la meme base>>.
(83) L'ile de Montreal avait plus tot vecu partiellement cette
regionalisation de commissions scolaires, des la creation en 1925 du
Bureau central des ecoles protestantes de Montreal. Ce Bureau est devenu
plus tard, avec l'extension de son territoire, le Bureau
metropolitain des ecoles protestantes de Montreal: voir Loi concernant
les ecoles protestantes de la cite de Montreal et de ses environs (Qc.),
15 Geo. V, c. 45 (1925).
(84) Voir par ex. Loi des cites et villes de 1922, supra note 79,
(85) Voir Jenkins Brothers, supra note 66.
(86) Sur cet aspect, voir la partie III.A.3, ci-dessous.
(87) La Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74, a confirme
cet objectif d'evaluation a la valeur reelle, mais en a assoupli le
mecanisme. En vertu de l'art. 42, la valeur inscrite au role doit
tendre a etre fondee sur une meme base de la valeur reelle. Cette valeur
est multipliee par l'inverse de la proportion mediane (le facteur
comparatif) pour obtenir la valeur uniformisee qui devrait etre la
valeur reelle; voir ibid., art. 263-64.
(88) Je remercie M. Robert Fournier qui, au cours d'un
entretien le 17 decembre 1998 a Sainte-Foy, m'a signale cet element
determinant. M. Fournier etait Directeur general responsable de
l'evaluation fonciere et de la fiscalite locale au ministere des
Affaires municipales de 1971 a 1986.
(89) Voir generalement Statistique Canada, Recensement de 1996, en
ligne: <http://www.statcan.ca/ francais/census96/list_f.htm>.
(90) Voir Statistique Canada, Profil des secteurs de recensement de
Montreal, numero 95-199-XPB, Ottawa, Approvisionnements et Services
(91) Voir Roles triennaux, supra note 40, tableau 5.
(92) Quebec, Ministere des Affaires municipales, Previsions
budgetaires des organismes municipaux, Quebec, Publications du Quebec,
1998, annexe D a la p. 27.
(93) Les municipalites de l'echantillon doivent presenter une
certaine plage commune de caracteristiques quant au poids de la presence
de l'entreprise sur leur territoire.
(94) En 1998, les taux calcules par rapport au taux
d'imposition de 1,99 de la ville de Montreal etaient de 1,35 a
Westmount et 1,375 a Outremont: voir Previsions budgetaires des
organismes municipaux, supra note 92.
(95) Voir ibid. En 1998, le taux d'imposition de ville de
Saint-Pierre est de 2,01, alors que celui de Baie d'Urfe est de
0,9675.
(96) Voir ibid.; on retrouve deux taux de taxation generaux
distincts pour la municipalite de Verdun, selon que ron se situe a
l'Ile-des-Soeurs ou sur le territoire situe sur l'Ile de
Montreal. L'Ile-des-Soeurs, qui a ete annexee a Verdun, maintient
un taux de taxation distinct et plus bas, soit de 1,87 en 1998, que le
taux qui prevaut dans le secteur beaucoup plus modeste de Verdun
terre-ferme, qui est de 2,03. L'appellation
<<terre-ferme>> exprimerait a contrario ou se trouve le
offshore (bien que cette portion soit, terre-ferme, situee sur
l'Ile de Montreal).
(97) Voir ibid.; le taux de ville Mont-Royal est de 1,29 en 1998.
(98) Par ex. en 1996, la municipalite de Montreal-ouest a un taux
de taxation de 2,2557. La valeur moyenne d'une residence
unifamiliale est de 207 500$ et le revenu moyen des familles avec couple
est de 109 441$: voir Roles triennaux, supra note 40.
(99) Ce cas est illustre par la ville de Lachine, qui a un taux de
taxation de 1,43. La valeur moyenne d'une residence unifamiliale
est de 116 300$ et le revenu moyen des familles avec couple de 53 817$:
(100) Pour un bel exemple de l'approche basee sur le public
choice theory, voir A. Sancton, Merger Mania. The Assault on Local
Government, McGill-Queen's University Press, Montreal et Kingston,
(101) L'histoden P.A. Linteau attribue un role determinant a
la reglementation de zonage des municipalites dans la creation de zones
de discrimination socio-economique: voir P.-A Linteau, Histoire de
Montreal depuis la confederation, Montreal, Boreal, 1992 a la p. 206:
Des 1900, les municipalites de Westmount et d'Outremont adoptent un
reglement de zonage definissant, sur leur territoire de leurs
villes, des zones mutuellement exclusives reservees a l'industrie,
au commerce et aux residences. Elles vont meme plus loin en
decretant, dans certains cas, des normes relatives a la construction
residentielle qui specifient les dimensions de respace habitable par
rapport a la grandeur du lot, ou meme la valeur minimale des
constructions. Ces mesures permettent de proteger un environnement
exclusif et de s'assurer que les futurs residants appartiendront a
la classe sociale souhaitee pour la municipalite. Ces mesures
restrictives representent toutefois une exception dans l'espace
montrealais: on ne les retrouve pas dans la ville de Montreal, ni
dans la plupart des municipalites de banlieue dont la population est
surtout ouvriere.
(102) Voir Quebec, Pacte 2000. Rapport abrege de la Commission
nationale sur les finances et la fiscalite locales, Quebec, Publications
du Quebec, 1999 a la p. 44. Les gouvernements (federal, provincial et
municipal) ne sont pas soumis aux impots, mais paient des compensations
en lieu d'impots fonciers aux municipalites ou sont situes leurs
immeubles. Les pourcentages sont de 73% pour le gouvernement du Canada,
100% pour les edifices de la fonction publique quebecoise, 25% pour les
ecoles primaires et secondaires, 80% pour les cegeps et les universites
et 80% pour le reseau de la sante et des services sociaux.
(103) Ce pourcentage est conservateur puisqu'il inclut aussi
la portion agricole qui est exclue a la se conde serie de donnees: voir
Analyse budgetaire des municipalites, supra note 26.
(104) Ces pourcentages sont le resultat du calcul suivant: (taux de
taxation * valeur moyenne d'une residence unifamiliale) / revenu
moyen d'une famille avec couple. Je remercie Lee Sodestrom du
departement de sciences economiques de l'Universite McGill qui
m'a suggere de faire ce calcul.
(105) Supra note 1.
(106) En analogie a l'exoneration d'impots beneficiant au
clerge et a la noblesse sous l'Ancien regime francais, pendant que
le tiers-etat en faisait tous les frais.
(107) Voir Loi sur les impots, L.R.Q. c. I-3; Loi sur le
remboursement d'impots fonciers, L.R.Q. c. R-20.1.
(108) Voir Statisfiques fiscales des particuliers 1995, supra note
4 aux pp. 81-98. Les contribuables dont le revenu total est de moins de
50 000$ paient 53% des impots sur le revenu; la tranche de moins de 70
000$ contribue une part de 75% des impots sur le revenu, tandis que la
tronche de moins de 100 000$ participe a 86% des sommes percues a titre
d'impot sur le revenu.
(109) Voir ibid. a la p. 43.
(110) Quebec, Assemblee nationale, Journal des debats (30 juin
1971) a la p. 2976.
(111) Municipalite de la Paroisse de Saint-Raphael de l'Ile
Bizard, Memoire re Bill 48 Loi sur l'evaluation fonciere (septembre
(112) Ibid. a la p. 5.
(113) Voir ibid. a la p. 6.
(114) Ibid. a la p. 8.
(115) Loi sur la fiscalite municipale, supra note 74, art. 211.
(116) Voir Ville Saint-Laurent, Reglement no 1051-242, Reglement
modifiant le reglement no 1051 sur le zonage (9 mai 2000) [ci-apres
Reglement 1051-242]. Il faudrait peut-etre aussi ajouter le terrain de
golf industriel, pour decrire la situation recemment imaginee a ville
Saint-Laurent ou 85 hectares de terrains industriels, propriete de
Bombardier, ont ete rezones comme terrain de golf par le Reglement
1051-242, en attendant que le marche de la construction tesidentielle
soit de nouveau favorable. Il apparait clairement, a discuter avec les
fonctionnaires de la ville, que ce rezonage est essentiellement
interimaire.
(117) La valeur imposable des terrains de golf est de 351 056 000$,
alors que la valeur non imposable est de 325 363 000$: voir Sommaires de
role uniformises, supra note 23.
(118) Voir Organisation et fiscalite, supra note 2. En multipliant
le conge de taxe scolaire par le rapport entre les revenus de la taxe
fonciere generale pour l'ensemble du Quebec et les revenus de taxes
scolaires ([4008 * [10.sup.6] /725 * [10.sup.6]] * 1 138 776$), on
obtient un conge de taxes municipales de 6 295 434$.
(119) 3 Vict., c. 18 (1870).
(120) Voir par ex. Loi ratifiant et confirmant un certain reglement
de la ville de Magog (Qc.), 62 Vict., c. 70 (1899), ou est adoptee une
exemption totale des taxes municipales d'une duree de vingt-cinq
ans au profit de la compagnie Dominion Cotton Mills Company, Limited;
Loi confirmant le reglement accordant une exemption de taxes municipales
a The Canada Steamship Lines, Limited (Qc.), 8 Geo. V, c. 118 (1918),
qui accorde une exemption totale de taxes municipales au chantier
maritime de Canada Steamship Lines Limited pour une duree de vingt ans.
(121) Voir Loi amendant les Statuts refondus, 1909, les Statuts
refondus, 1888, et le Code municipal de Quebec, relativement aux
affaires municipales (Qc.), 11 Geo. V, c. 48, art. 14 (1921).
(122) Voir Loi concernant les affaires municipales et amendant en
consequence les Statuts refondus, 1909, les Statuts refondus, 1888, et
le Code municipal (Qc.), 13 Geo. V, c. 80, art. 3 (1922).
(123) Voir Loi concernant les affaires municipales (Qc.), 16 Geo.
V, c. 34, art. 3 (1926).
(124) Voir notamment Loi pour confirmer des resolutions adoptees
par le conseil de la cite de Shawinigan Falls relativement a
l'imposition de la machinerie de Aluminium Company of Canada,
Limited et un reglement adopte par ledit conseil relativement a
l'imposition des immeubles de Canadian Resins & Chemicals
Limited et pour permettre de payer une pension de retraite a
Albert-Joseph Meunier (Qc.), 6 Geo. VI, c. 78 (1942); Loi ratifiant une
resolution de la corporation du village de Tadoussac, et une resolution
des commissaires d'ecoles de la municipalite de Sainte-Croix de
Tadoussac, fixant les sommes payables comme taxes, pour toutes fins
municipales et scolaires, par la Canada Steamship Lines Limited (Qc.), 8
Geo. VI, c. 71 (1944).
(125) Voir par ex. Loi accordant certains pouvoirs a la Cite de
Saint-Jean (Qc.), 6 Geo. VI, c. 82, art. 1 (1942), qui stipule que:
<< [l]a cite de Saint-Jean est par les presentes autorisee a
accorder une commutation de taxes aux compagnies industrielles
suivantes, et pour la periode ci-dessous specifiee, dans la proportion
de soixante-quinze pour cent (75%): The Richards Chemical Works Limited
et The St. Johns Silk Company Limited du ler janvier 1937 au ler janvier
1947 >>; Loi modifiant la charte de la cite de Lachine (Qc.), 10
Geo. VI, c. 61, art. 9 (1946), qui fixe la valeur imposable de la
Northern Eleclric Company Limited, << nonobstant la Loi
interdisant l'octroi de certaines subventions municipales >>;
Loi modifumt la charte de la cite de Quebec (Qc.), 11 Geo. VI, c. 78,
art. 7 (1947), qui fixe la valeur imposable de Anglo Canadian Pulp &
Paper Mills, Ltd.
(126) Voir Loi autorisant les procedures necessaires pour etablir
l'etendue des exemptions et des com mutations des taxes municipales
et scolaires (Qc.), 1 Geo. VI, c. 56 (1937). En vertu de cette loi, le
ministre des Affaires municipales, de l'industrie et du commerce
doit repertorier les exemptions et les commutations de taxes municipales
et scolaires dont jouissent les etablissements industriels et
commerciaux, ainsi que la valeur reelle des immeubles en cause. Cette
commission etait dirigee par M. Carignan, qui etait maire de Lachine.
Son rapport n'a jamais ete rendu public et demeure introuvable a ce
jour. J'ai fait faire une recherche a la bibliotheque de
l'Assemblee nationale qui n' en a pas trouve trace. Une
recherche faite aupres des Archives nationales s'est egalement
averee negative.
(127) Voir Loi pour assurer une meilleure repartition des taxes
municipales et scolaires (Qc.), 9 Geo. VI, c. 51 (1945). Le gouvernement
de Maurice Duplessis mit sur pied une autre commission d'enquete
chargee de faire le bilan des commutations et des exonerations de taxes
municipales et scolaires au profit de l'entreprise. Une premiere
recherche n'avait pas permis de retrouver le rapport de cette
commission. Cependant, la bibliotheque de l'Assemblee nationale,
apres avoir identifie le decret gouvernemental de la nomination de son
president, M. de la Bruyere Fortier, notaire a Quebec, a retrouve un
premier rapport traitant de la question scolaire dans ses archives. Voir
Quebec, Rapport sur les aspects financiers du probleme scolaire, Quebec,
Commission d'enquete sur la repartition des impots municipaux et
scolaires, 1946 (President : M. de la Bruyere Fortier) Ici-apres Rapport
de la Bruyere Fortier]. Ce rapport n'a jamais ete rendu public, ce
que confirment plusieurs documents subsequents. Le dernier paragraphe du
Rapport de la Bruyere Fortier souligne que seule la question scolaire
est abordee, conformement i la demande qui lui a ete faite, mais que la
question municipale fera l'objet d'un rapport subsequent
specifique a la question. Ce rapport annonce sur la question municipale
n'a jamais ete rendu public et demeure lui aussi introuvable.
(128) S.R.Q. 1964, c. 176.
(129) Voir supra note 65, art. 119, qui prevoit que:
Les commutations de taxes accordees anterieurement a la date a
laquelle la presente loi s'applique a une corporation municipale ou
scolaire, que ce soit sous forme de reduction d'evaluation par
rapport a la valeur marchande d'un immeuble, que ce soit sous forme
de reduction de taux de taxes ou que ce soit sous les deux formes a
la fois, cessent lors de l'entree en vigueur de la presente loi
quant aux immeubles autres que les batiments et le premier janvier
1975 quant aux batiments a moins que la periode pour laquelle elles
ont ete consenties expire plus tot.
(130) Ville Saint-Laurent, Reglement no 1160, Sur l'adoption
d'un programme d'aide fiscale favorisant l'implantation
et le developpement des entreprises dans Technoparc (9 juillet 1996). Le
reglement dit etre adopte en vertu de l'art. 542.1 de la Loi des
cites et villes, L.R.Q.c. C-19, qui autorise les municipalites a adopter
un pouvoir de revitalisation pour un secteur delimite ou la majorite des
immeubles sont construits depuis plus de vingt ans et dont moins de 25%
de la superficie est composee de terrains non construits. Le programme
de reduction d'impots ne doit pas exceder cinq ans.
(131) L'organisme prive Technoparc Saint-Laurent, qui a
beneficie de plus de 26 millions de dollars de fonds publics, demande
d'autres exonerations pour lui-meme et pour ses occupants. Voir
Quebec, Assemblee nationale, Commission permanente de l'amenagement
du territoire, Auditions et etudes detaillee des projets de lois nos 214
et 216, et etude detaillee du projet de loi no 30 dans Journal des
debats. Commissions parlementaires (10 juin 1999) aux pp. 4-12, ou le
procureur de la ville presse les membres de la Commission de sortir
Technoparc de sa situation juridique pour le moins delicate:
En tout cas, il y aurait une situation juridique assez abominable.
Donc, on vous demande de nous confirmer que Saint-Laurent a le
pouvoir de se rendre caution et de subventionner le Technoparc
Saint-Laurent. On vous le demande pour le futur mais etant donne
qu'on vient vous le demander pour le futur, c'est presque, jusqu'a
un certain point, admettre que peut-etre on n'etait pas correct dans
le passe, donc on vient aussi vous demander de nous dire que dans le
passe on etait correct, parce qu'on ne veut pas se mettre en
situation de faiblesse pour le passe en venant vous le demander pour
l'avenir. Donc, on voudrait s' assurer que 1'avenir est rayonnant et
plein de soleil et pins qu'on n'a pas de nuages en arriere de nous
autres. Ca, c'est pour ce qui est de subventionner.
(132) En 1992, la municipalite de Saint-Laurent a demande et obtenu
de l'Assemblee nationale un pouvoir d'expropriation pour
transferer des terrains, qui sont aujourd'hui partie du patrimoine
gere par l'organisme prive Technoparc Saint-Laurent, afin de les
ceder a CITEC, corporation privee qui a ete continuee sous le nom de
Technoparc Saint-Laurent. Voir Loi concernant la ville de SaintLaurent,
L.Q. 1992, c. 69, art. 3, 5, 7.
(133) Loi concernant la ville de Saint-Laurent, L.Q. 1999, c. 95,
(134) Voir supra note 127. Le procureur de la ville presente ainsi
cet art. 4 aux membres de la Commission sur 1'amenagement du
territoire de l'Assemblee nationale:
L'article 4 vient aussi regler des problemes d'illegalite et
d'irregularite. C'est que le reglement 1160 [...] on nous dit que,
a l'epoque, de la facon qu'il etait redige, etait peut etre un petit
peu, petit peu, petit peu illegal sur certaines choses, parce qu'on
avait mis sept ans, puis on n'avait peut-etre pas le droit de mettre
sept ans. [...] Alors, on vous dit que, si vous acceptez le principe
de nous le donner pour le futur, on voudrait que vous nous
permettiez aussi d'enlever les nuages en arriere de nous autres et
de declarer que tout ce qu'on a pu faire avant [...] etait legal.
(135) << Sur la Colline ; aux bills prives >> Le Soleil
[de Quebec] (18 mars 1937) 1, 12.
(136) Supra note 131, presentation de Me Francois Tremblay.
(137) Voir par ex. E Cardinal, << Ivanohe profite des
largesses de Monreal >> Le Devoir (26 juillet 2000) A1, A8. Cet
article relate les exonerations dont profitera la societe << Les
Ailes de la Mode >> qui s'apprete a occuper les locaux du
magasin Eaton au centre-ville de Montreal et demande pourquoi la maison
Simons, qui s'est installee au centre-ville de Montreal l'an
dernier, n'aurait pas droit aux memes largesses.
(138) Voir notamment les demieres mesures annoncees au discours du
budget 2001-2002 du gouverne ment Landry: Quebec, Budget 2001-2002.
Discours sur le budget, Quebec, Ministere des Finances, 2001, en ligne:
<http://ftp.budget.finances.gouv.qc.ca/pub/fr/discoursbudget.pdf>.
L'ensemble des mesures fiscales favorables a l'entreprise est
enonce clairement au site web d'Investissement Quebec:
<http://www.invest-quebec.com/>.
(139) Pour une discussion approfondie, voir la partie II.B.3,
(140) Quebec, Taux de taxe par 100$ d'evaluation, Montreal,
Conseil scolaire de l'ile de Montreal, 1997. Ce document fait le
sommaire des taux de taxation de 1973-74 a aujourd'hui.
(141) Quebec, Redistribution des revenus provenant de
l'application de l'article 100 de la Loi sur l'evaluation
fonciere, Quebec, Ministere des Affaires municipales [non date et non
publie]. Je remercie le ministere des Affaires municipales du Quebec de
m'en avoir remis copie.
(142) Suite a un amendement legislatif de l'art. 101 de la Loi
sur la fiscalite municipale, supra note 74.
(143) Voir Budget 2000-2001, supra note 11.
(144) Quebec, Verificateur general du Quebec, Rapport a
l'Assemblee nationale pour l'annee 1997-1998, t. 2, Quebec,
Publications du Quebec, 1998 aux para. 6.107 a 6.119.
(145) Voir Sommaires de role uniformises, supra note 23. Le total
de la valeur agricole non imposable (entierement incluse en zone
agricole) a des fins scolaires seulement est de 3 210 899 000$. Au taux
moyen de 35 sous, la perte fiscale des commissions scolaires est de 11
238 146$.
(146) Par analogie a la construction d'epicycles multiples
servant a defendre la theorie de Ptolemee du geocentrisme qui devait
finalement etre remplacee par la theorie de l'heliocentrisme de
(147) On se rappelle de ces autres manifestations, tel que le
remboursement d'impot foncier aux plus demunis, la captation de la
TGE par les seules instances municipales et la perequation.
(148) Faudrait-il faire une analogie avec le don gratuit pratique
sous l'Ancien regime par la noblesse et le clerge, qui faisaient
ainsi des contributions volontaires au Tresor public afin de repousser
toute velleite d'imposition a laquelle n'etait soumise que le
Tiers-Etat ?
([dagger]) Je remercie sincerement mes collegues William Smith,
OREP, Universite McGill, et Jerry Paquette, Faculte d'education,
Universite Western Ontario, avec qui j'ai eu le plaisir de
collaborer a la preparation et a la redaction d'un rapport soumis
en janvier 1999 a la Commission nationale des finances et de la
fiscalite locales du Quebec, intitule Le financement scolaire au Quebec
: face a des enjeux fondamentaux. Une premiere version de quelques
enonces presentes ici se retrouve au c. 3 de ce rapport de six
chapitres. Je remercie aussi le Comite Wainwright et la Faculte de droit
de l'Universite McGill, qui m'ont accorde certaines
subventions de recherche au cours des trois dernieres annees et qui ont
permis a des etudiants de la Faculte de poursuivre des recherches en
bibliotheque (Bibliotheque nationale, Archives nationales, etc.) et de
depouiller les archives de municipalites (sur le territoire de la CUM:
Mike Kandev, Edmund Coates et Proja Filipovich ; en Abitibi: Geeta
Narang ; et au Saguenay-Lac-Saint-Jean : Xuan Nguyen). Je remercie ici
chaleureusement les etudiants qui ont demontre une grande autonomie, et
les fonctionnaires des municipalites qui ont toujours fait preuve
d'une excellente collaboration. Ce n'est
qu'exceptionnellement que nous avons du rappeler aux instances
municipales qu'elles etaient un organisme public au sens de la Loi
sur l'acces aux documents des organismes publics et sur la
protection des renseignements personnels, L.R.Q. c. A-2.1. J'offre
toute ma reconnaissance aux collegues qui m'ont genereusement
offert leurs commentaires sur des versions precedentes de ce texte : Me
Daniel Boyer, bibliothecaire Wainwright de la bibliotheque de droit de
l'Universite McGill, Lee Sodestrom, professeur au departement
d'economie de l'Universite McGill, Jean-Francois Niort, maitre
de conferences de la faculte des sciences juridiques de
l'Universite des Antilles-Guyane et Maurice Tancelin, professeur
honoraire de la Faculte de droit de l'Universite Laval.
Marie-Claude Premont, Faculte de droit et Institut de droit
compare, Universite McGill.
[c] Revue de droit de McGill 2001
McGill Law Journal 2001
Mode de reference: (2001) 46 R.D. McGill 713
To be cited as: (2001) 46 McGill L.J. 713
Author:Premont, Marie-Claude
Publication:McGill Law Journal
Words:27107Previous Article:Why do people settle?Next Article:The law of servants and the servants of law: enforcing masters' rights in Montreal, 1830-1845.