Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r1666.asp
Timestamp: 2018-09-19 22:54:41+00:00
Document Index: 291211458

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 6', 'art. 9', 'art.12', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 10']

N° 1666 - Rapport de Mme Martine Aurillac sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal sur la promotion et la protection réciproques des investissements (n°1489)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI n° 1489, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal sur la promotion et la protection réciproques des investissements,
I – UNE POLITIQUE DE MODERNISATION NÉCESSAIRE POUR ATTIRER LES INVESTISSEURS ETRANGERS 7
A – DES INNOVATIONS AU NIVEAU NATIONAL 7
1 – Des agences autonomes pour les grands travaux : l’Apix et l’Anoci 8
2 – Un cadre législatif favorable : le Nouveau Code des investissements de 2004 9
3 – L’ASEPEX, une agence au service des exportations sénégalaises 10
B – UNE VALORISATION DU NIVEAU RÉGIONAL 10
1 – L’UEMOA 11
2 – L’OHADA 11
3 – l’OAPI 12
C – UN APPEL SÉLECTIF À LA CONTRIBUTION INTERNATIONALE 13
1 – Une collaboration volontaire avec le FMI 13
2 – Une participation à des instances internationales liées aux investissements 14
D – LA PLACE DE LA FRANCE ET DE L’UNION EUROPÉENNE 14
E – LES AUTRES PAYS PARTENAIRES DU SÉNÉGAL 16
II – LES PRINCIPAUX POINTS DE L’ACCORD DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS 19
A – NOUVELLES MESURES DE PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET INVESTISSEMENTS 19
B – PROTECTION DES INVESTISSEMENTS 20
C – LIBRE TRANSFERT DES LIQUIDITÉS 21
D – RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS 21
E – AUTRES DISPOSITIONS 23
1 – Clause d’exception culturelle 23
2 – Règlement des différends entre Parties contractantes 23
L’accord qui nous est soumis, portant sur la promotion et la protection réciproques des investissements, a été signé en juillet 2007 à Dakar en marge de la visite de M. Nicolas Sarkozy, Président de la république, lors de son premier déplacement en Afrique subsaharienne. Sa ratification par le Sénégal est intervenue le 19 janvier 2009.
Il a pour but de garantir un traitement juste et équitable des investissements réciproques, de les sécuriser contre les risques politiques, notamment d’expropriation et de nationalisation, d’assurer le libre transfert des revenus tirés de ces investissements et d’organiser le règlement des différents par le recours à l’arbitrage afin de créer un climat favorable au développement des investissements de part et d’autre. En effet, les investissements, plus encore que l’aide qui peut lui être apportée, apparaissent comme un facteur essentiel du développement d’un pays.
Le cadre de liberté et de sécurité qu’offre l’accord, tant pour les investissements effectués après qu’avant son entrée en vigueur, s’inscrit dans une politique plus large, mise en œuvre depuis plusieurs années par le Sénégal, de promotion des investissements. Le pouvoir politique sénégalais n’a pas hésité à faire appel à l’expertise du FMI pour l’aider à construire un environnement favorable pour mener à bien sa stratégie de croissance accélérée, de manière à atteindre les objectifs fixés, notamment en matière de réduction de la pauvreté.
Avant de présenter en détail les mesures de protection des investissements figurant dans l’accord, nous procèderons à une analyse du contexte dans lequel les investissements étrangers et parmi eux les investissements français peuvent être effectués.
I – UNE POLITIQUE DE MODERNISATION NÉCESSAIRE POUR ATTIRER LES INVESTISSEURS ETRANGERS
Pays d’Afrique subsaharienne, le Sénégal mène depuis plusieurs années une politique volontariste visant à surmonter les handicaps qui freinent son développement économique et social, comme un taux d’alphabétisation des adultes encore bas (1) même s’il faut noter la remarquable progression de la scolarisation passée en dix ans de 54 à 82 %, un chômage très important ou une dépendance alimentaire et énergétique forte.
Malgré une démocratie forte et vivante, le Sénégal connaît une vulnérabilité économique due à une faible diversification et un retard dans le développement humain. Le repérage des facteurs favorisant ces faiblesses a permis d’identifier des stratégies constructives de réduction des déficits existants, que ce soit par la mise en place d’outils au niveau national, par la participation à une dynamique régionale qu’en s’appuyant sur les possibilités d’aide et de soutien des instances internationales et la coopération avec les pays partenaires historiques ou l’encouragement de nouvelles alliances économiques et financières.
La conjugaison des trois volets, national, régional et international, devrait permettre au Sénégal d’atteindre les objectifs qu’il s’est fixés en matière de croissance économique, de diminution de sa dépendance alimentaire et énergétique et de réduction de la pauvreté. La promotion de l’investissement est l’un des éléments clés de sa stratégie de croissance, appelant une politique de « redynamisation de la politique efficiente d’attrait de l’investissement étranger direct ». L’accord de promotion et de protection des investissements signé en 2007 avec la France, pays avec lequel le Sénégal a des relations très fortes et très anciennes, est un signal pour inciter les investisseurs français à y développer des projets, dans une dynamique « gagnant-gagnant ».
A – Des innovations au niveau national
M. Abdoulaye Wade, élu le 17 avril 2000 et réélu en février 2007, a marqué dès le départ sa volonté de doter le pays d’infrastructures d’hôtellerie et de transports (routes, ports, chemins de fer et aéroport) et d’y impliquer le secteur privé, dans le but de promouvoir les investissements en diminuant les contraintes pesant sur leur environnement. Lors de l’ouverture en juin 2000 de la session du Conseil économique et social du Sénégal, il s’est ainsi déclaré favorable à la levée des contraintes structurelles pour attirer davantage les investisseurs, indiquant que leur promotion est une « exigence vitale ». Le développement du secteur privé et la limitation du secteur d’État font partie de la politique engagée par les nouvelles équipes depuis 2000.
Ainsi, la stratégie de croissance accélérée (SCA) lancée en janvier 2005 vise à faire du Sénégal un pays émergent par la transformation de l’environnement des affaires sénégalais en un environnement des affaires de classe internationale (EACI) afin de « tirer profit des opportunités de croissance liées à l’essor du commerce international ». Plusieurs axes stratégiques ont pu être définis, comme la sécurité juridique et judiciaire ou la mise à niveau de l’environnement administratif et réglementaire. La mise à niveau des infrastructures d’appui à la production est apparue comme un élément incontournable pour la réussite de la SCA tout comme l’adaptation de la législation.
1 – Des agences autonomes pour les grands travaux : l’Apix et l’Anoci
Dès juillet 2000, l’Apix (agence nationale pour la promotion des investissements et des grands travaux), agence autonome rattachée à la Présidence de la république du Sénégal, a été chargée de mettre en œuvre la politique de promotion des investissements et de piloter de grands projets tels que l’autoroute à péage Dakar-Diamniado, lancée en juillet 2005 et devant relier le nouvel aéroport international Blaise–Diagne et la zone économique spéciale de Ndiass, situés à une quarantaine de kilomètres de Dakar, le chemin de fer à écartement standard ou encore la Cité des affaires de l’Afrique de l’Ouest, complexe immobilier situé sur le site de l’aéroport actuel destiné, selon les vœux du chef de l’État, à faire de Dakar un grand pôle financier et d'affaires. Ces grands chantiers sont négociés sous forme de concessions dans le cadre de partenariats public-privé (PPP). Le Sénégal a en effet adopté un cadre législatif permettant d’utiliser un tel mécanisme de financement avec la loi relative aux contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures et celle instituant le Conseil des infrastructures, toutes deux de 2004. L’Apix procède par appel d’offre international, les entreprises sénégalaises pouvant, si elles le souhaitent, se regrouper en consortium pour concourir et ne bénéficiant pas de préférence nationale. Le premier tronçon de l’autoroute Dakar-Diamniado a par exemple été confié à deux entreprises, l’une sénégalaise et l’autre chinoise tandis que le second l’a été à une entreprise portugaise. La construction du nouvel aéroport, pour laquelle la France a concouru, a été attribuée à Saudi Bin Laden Group en collaboration avec Dar al Handasah, Turner et CDE. Quant à l’exploitation de la plateforme, pour laquelle la France a également concouru, elle a été confiée à une entreprise allemande, Fraport AG. Enfin, la zone économique spéciale (ZES) a pour promoteur la société dubaïdote, Jebel Ali Free zone Authority (Jazfa). L’ensemble de ces grands travaux ont pour ambition de faire du Sénégal un futur « hub logistique, commercial et industriel privilégié pour les investissements ».
Parmi les missions de l’Apix, figurent l’amélioration de l’environnement des affaires, la promotion du Sénégal comme destination d’investissement, la recherche et l’identification d’investisseurs nationaux et étrangers. L’Agence intervient également comme guichet unique pour les investissements en centralisant les procédures administratives d’agrément au Code des Investissement et au statut d’entreprise franche d’exportation et plus généralement l’exécution des formalités administratives de création ou de modification des entreprises. Dans ce cadre, elle a mis en place, en juillet 2007, le Bureau d’appui à la création d’entreprise (BCE) permettant la création d’une entreprise en 48 heures.
Le onzième sommet de l’Organisation de la Conférence Islamique (OCI) qui s’est déroulé en mars 2008 à Dakar a également donné lieu à la création d’une agence autonome, l’Agence nationale de l’Organisation de la Conférence Islamique (Anoci) mise en place en 2006 et chargée d’organiser le sommet et de construire les infrastructures nécessaires. Si l’aménagement de la corniche Ouest de Dakar a donné satisfaction, il n’en a semble-t-il pas été de même pour les six hôtels de luxe, commandés à des promoteurs locaux, espagnols et koweitiens, qui n’ont pas été livrés à temps.
D’autres initiatives peuvent encore être signalées, comme l’Agence de développement et d’Encadrement des Petites et Moyennes Entreprises (ADEPME) ou le CFE (centre de formalités des entreprises) mis en place par la Chambre de commerce, d’industrie et d’Agriculture de Dakar (CCIAD) ou encore l’Agence de régulation des marchés (ARM) créée par décret en septembre 2002 et placée sous la tutelle du Ministère chargé du Commerce.
2 – Un cadre législatif favorable : le Nouveau Code des investissements de 2004
Le nouveau Code des investissements, créé par la loi n° 2004-06 du 06 février 2004, est un élément clé de la stratégie sénégalaise pour garantir aux investisseurs internationaux un environnement fiable et attractif. Il définit des secteurs d’activités éligibles (agriculture, pêche, élevage, tourisme, santé, infrastructures portuaire, aéroportuaire et ferroviaire, etc.) dans lesquels le montant de l’investissement projeté doit atteindre un montant minimum pour être éligible. De plus, la loi n° 2007-25 promulguée le 22 mai 2007, dite loi relative aux grands investissements, indique que le Gouvernement peut accorder, pour les investissements supérieurs à 250 milliards de francs CFA des conditions fiscales et douanières dérogatoires au Code des investissements et au Code minier.
En échange, le Code de 2004 apporte un certain nombre de garanties comme la protection contre la nationalisation, l’expropriation ou la réquisition (art. 4), la garantie de transfert de capitaux (art. 6) ou l’égalité de traitement (art. 9) et accorde des avantages particuliers, douaniers et fiscaux, comme des exonérations douanières, une suspension de TVA ou des crédits d’impôts, mesures sous conditions et limitées dans le temps (Titre 3). La durée des avantages accordés varie en fonction de la zone d’implantation géographique (quatre zones, de A à D, avec des durées allant de cinq à douze ans).
Le règlement des différents éventuels relatifs à l’interprétation ou à l’application du Code est renvoyé aux juridictions sénégalaises tandis que les différents avec la République du Sénégal sont réglés par une procédure d’arbitrage selon les dispositions contractuelles ou conformément aux traités relatifs à la protection des investissements que le Sénégal a pu conclure avec l’État dont l’investisseur est ressortissant (art.12).
Il faut noter que l’article 3 du Code précise que ses dispositions ne font pas obstacle aux avantages et garanties plus étendues qui seraient prévues par les traités ou accords conclus entre le Sénégal et un autre État.
3 – L’ASEPEX, une agence au service des exportations sénégalaises
Signalons, du côté de l’appui aux entreprises sénégalaises, la création par décret en date du 15 février 2005 de l’Agence Sénégalaise de Promotion des Exportations, dotée d’un Fonds de promotion des exportations (FROPOMEX). L’agence a pour principaux objectifs de renforcer les capacités d’exportation des entreprises nationales afin de participer à la mise en œuvre de la stratégie de croissance accélérée. Cela passe par la promotion du label Sénégal, le développement pour cela d’associations professionnelles et l’établissement de réseau et de partenariat stratégiques pour le développement des exportations. L’agence participe ainsi régulièrement au Salon de l’agriculture à Paris et organise des séances de formation dans ce secteur pour la promotion de l’exportation de sa production.
B – Une valorisation du niveau régional
Le Sénégal est membre de plusieurs organisations panafricaines dont certaines ont un rôle significatif dans l’environnement des affaires et qu’il convient donc de mentionner.
Cette appartenance régionale a d’ailleurs été non seulement soulignée mais valorisée par le Sénégal comme facteur clé de succès, par exemple en 2001 avec le plan Oméga, initiative qui visait à faire prendre conscience que l’échelle de raisonnement économique devait passer du national au sous-régional, avec une conception, un financement et une exécution des projets économiques dans l’un des cinq espaces sous-régionaux qu’il définissait. Il s’agissait aussi, et c’est là une constante du discours du pouvoir actuel, de faire appel non pas à l’aide des bailleurs de fond pour financer les projets mais aux investissements et au crédit.
1 – L’UEMOA
L’appartenance du Sénégal à l’Union économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA (2)) est un atout dont il se prévaut en tant que porte d’entrée non pas sur le seul gisement des consommateurs sénégalais mais sur l’ensemble du marché des huit pays qui font partie de l’Union (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo). Les barrières douanières ont en effet été supprimées au sein de l’UEMOA dont les Etats membres ont adopté un dispositif commun. Par ailleurs, la participation du Sénégal à l’Union apparaît comme un gage de stabilité monétaire. Enfin, il est le plus performant des huit pays, ce qui devrait lui permettre d’attirer préférentiellement les investisseurs. Les projets d’infrastructures transnationales, comme le projet d’autoroute reliant Tanger, au nord du Maroc, à Dakar via le Mali et la Mauritanie, afin de désenclaver le Sénégal au sein de l’UEMOA, concourent à cette stratégie de valorisation de l’échelle régionale.
Plusieurs décisions adoptées par le Conseil des Ministres de l’UEMOA sont de nature à sécuriser le cadre des affaires dans les pays concernés. On peut citer à titre d’exemple la directive de mars 2008 portant harmonisation des modalités de détermination du résultat imposable des personnes morales ou la mise en place du Système comptable Ouest Africain (SYSCOA), entré en vigueur en 1998.
2 – L’OHADA
Le traité relatif à l’harmonisation du droit des Affaires en Afrique, signé à Port-Louis le 17 octobre 1993, est un outil juridique visant à « établir un climat de confiance en faveur des économies des pays signataires en vue de créer un nouveau pôle de développement en Afrique » capable d’accueillir les flux d’investissements internes ou étrangers. Seize États sont parties à l’OHADA (les quatorze pays de la zone franc ainsi que les Comores et la Guinée Conakry). Le traité est en vigueur au Sénégal depuis le 8 septembre 1995. Les États parties au traité se sont fixés comme principaux objectifs de mettre en œuvre un droit des affaires harmonisé, simple, moderne et adapté, de favoriser la sécurité juridique et judiciaire, de faciliter les échanges entre eux et de promouvoir l’arbitrage comme instrument de règlement des différents contractuels, notamment par la mise en place de la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage(CCJA).
Plusieurs règles communes ont été adoptées. Elles relèvent du droit commercial général, du droit des sociétés commerciales et du G.I.E. , du droit des sûretés, des procédures de recouvrement et des voies d’exécution, de la comptabilité des entreprise ou encore de la procédure collective d’apurement du passif. Le traité institue la primauté des Actes uniformes pris par le Conseil des Ministres sur le droit national et leur application directe et obligatoire. Ainsi, les formes de société commerciales sont fixées par un Acte uniforme qui constitue, depuis le 1er janvier 2000, le droit des sociétés commerciales.
3 – l’OAPI
Une autre problématique importante pour les entreprises soucieuses de préserver leurs droits concerne la propriété intellectuelle et les mesures existantes pour la garantir. La contrefaçon est bien entendu au cœur de cette question. L’Afrique est l’un des continents où la contrefaçon est une industrie active, que ce soit dans le textile, les pièces détachées automobiles ou aéronautiques mais aussi dans le médicament avec des marchés illicites qui se sont fortement développés depuis une quinzaine d’années. Des séminaires sur la lutte contre la contrefaçon et la piraterie, à l’initiative de l’administration des douanes sénégalaises, en collaboration avec l’Organisation Mondiale des Douanes (OMD), l’Organisation Internationale de la Police Criminelle (OIPC/Interpol), l’Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle et l’Organisation Mondiale de la Santé ont été régulièrement organisés sur ce thème. La question de la contrefaçon est à mettre, en partie, en lien avec le secteur informel et ne peut s’extraire du contexte social et économique dans lequel elle prospère. En droit interne, le Sénégal a créé, par un décret du 28 décembre 2006 une Brigade nationale de Lutte contre la Piraterie et la Contrefaçon ayant pour mission, entre autres, de « rechercher et de constater les infractions liées à toutes les formes de piraterie ou de contrefaçon, de centraliser et de traiter les données statistiques relatives à cette lutte ».
Au niveau régional, la participation à l’Organisation Africaine de la Propriété Intellectuelle (OAPI), organisation qui regroupe seize États membres, constitue le second volet de prise en compte par les autorités sénégalaises de la question de la propriété intellectuelle. La contrefaçon est couverte par le titre IX de l’accord de Bangui de 1977, acte fondateur de l’organisation de la propriété intellectuelle dans les pays signataires. L’intérêt porté au rôle que peut jouer un environnement favorable, garantissant la sécurité de la création et de l’innovation et de l’exploitation commerciale qui peut en être faite, a été fortement exprimé lors d’une conférence internationale organisée par l’OAPI à Dakar en novembre 2008 au cours de laquelle M. Abdoulaye Wade a insisté sur la prise en compte de cette dimension dans les politiques et les programmes de développement et sur la nécessaire amélioration de l’environnement législatif et réglementaire en vue d’attirer les investissements étrangers.
C – Un appel sélectif à la contribution internationale
La contribution internationale au développement d’un pays peut s’examiner à la fois sous l’angle de l’aide, des investissements directs et de l’expertise qui peut lui être apportée. Elle peut être le fait d’institutions internationales, des gouvernements des pays partenaires ou des personnes, morales ou physiques.
Le Sénégal, qui fait partie depuis 2000 de la liste des pays les moins avancés (PMA) de l’Organisations des Nations Unis, entend tirer profit des structures internationales pour lui apporter une contribution qui ne soit pas seulement financière mais surtout d’accompagnement au développement.
1 – Une collaboration volontaire avec le FMI
C’est ainsi qu’il faut comprendre son adhésion volontaire à l’Instrument de soutien à la politique économique (ISPE) du Fonds monétaire international, cadre contraignant de suivi et d’évaluation des politiques économiques des pays demandeurs comprenant notamment une révision semestrielle de la performance du pays sur plusieurs critères. Le Sénégal a été le sixième pays africain à bénéficier d’un programme au titre de l’ISPE, après le Nigeria, l’Ouganda, le Cap-vert, la Tanzanie et le Mozambique. Un cadre de politique économique et financière pour les années 2007 à 2010 a été bâti en conséquence. L’amélioration de l’environnement des affaires est une partie importante de ce programme.
Le mémorandum sur les politiques économiques et financières (MPEF) de décembre 2008 établi par le Gouvernement sénégalais souligne l’importance des investissements directs étrangers (IDE) dans le financement de la balance des paiements, le maintien du niveau de réserves permettant de couvrir trois mois et demi d’importations et la contribution à la croissance de l’activité économique. Il insiste sur le choix opéré de poursuivre le programme d’investissements publics (les grands projets) et le développement des infrastructures pour soutenir l’activité économique et l’emploi. Il souligne les réformes intervenues dans l’environnement des affaires pour soutenir la stratégie de croissance accélérée (SCA) parmi lesquelles l’amélioration du cadre juridique du partenariat public-privé, la simplification d’un certain nombre de procédures comme celles ayant trait aux dédouanement, aux importations et exportations, au transfert de propriété ou encore à la délivrance des permis de construire.
Pour sa part, le FMI a relevé, dans une étude publiée en juillet 2008 (3), que le Sénégal a réussi à accroître la confiance des investisseurs, relevant le doublement des IDE en moins de cinq ans. Il note cependant la fragilité de ce résultat puisqu’en effet les IDE proviennent en majorité d’un petit nombre de grandes multinationales dans le domaine des infrastructures, des services et des ressources naturelles. L’étude confirme l’amélioration en cours de l’environnement des affaires sénégalais, permettant ainsi vraisemblablement un meilleur classement du Sénégal dans le rapport Doing Business de la Banque mondiale. Effectivement, le rapport 2009 de la Banque mondiale fait état d’avancées significatives, le Sénégal passant de la 161ème à la 95ème place (sur 191 économies analysées) en ce qui concerne la facilité de création d’entreprise, de la 139ème à la 60ème pour le commerce transfrontalier mais avec une légère dégradation pour la protection des investisseurs, passant de la 161ème à la 164ème place.
Cette collaboration du Sénégal avec le FMI a en outre permis de faire avancer la question cruciale des arriérés de paiement intérieurs de l’État sénégalais vis-à-vis du secteur privé.
Enfin, la revue de l’ISPE faite en mars-avril 2009 a relevé que le Sénégal n’échappe pas à la crise économique mondiale, avec une baisse des transferts de fonds des expatriés et de l’IDE. Aucun projet d’investissement prévu n’a cependant été annulé pour le moment, hormis celui du groupe ArcelorMittal, qui a annoncé sa décision d’ajourner ses projets miniers dans le pays (mine de fer de la Falémé), ce qui pourrait conduire le gouvernement sénégalais à en donner la concession à un groupe brésilien.
2 – Une participation à des instances internationales liées aux investissements
En vue d’attirer les investisseurs sur son sol, l’État sénégalais a signé plusieurs conventions internationales. Parmi celles-ci, on peut relever son adhésion à l'Agence multilatérale de garantie des investissements (Multilateral Investment Guarantee Agency -MIGA), filiale de la Banque mondiale et au CIRDI, Centre international de règlement des différends, pour les contentieux intervenants entre gouvernements et investisseurs étrangers.
D – La place de la France et de l’Union européenne
La France reste le partenaire privilégié du Sénégal, y compris dans les moments de crise que celui-ci peut traverser comme en témoigne le prêt exceptionnel de 125 millions d’euros accordé en décembre 2008 pour aider le Sénégal à apurer sa dette intérieure.
Par ailleurs, une meilleure coopération entre les entreprises françaises et l’Agence française de développement (AFD) semble à l’ordre du jour. Ce partenariat renforcé pour un échange d’informations et d’expériences permettra une meilleure efficacité tant de l’aide apportée par la France que des investissements des entreprises ou des collectivités locales françaises.
Du côté des entreprises, l’analyse économique par pays du rapport 2009 du Conseil français des investisseurs en Afrique (CIAN) sur les entreprises françaises et l’Afrique relève, pour ce qui concerne le Sénégal, le niveau de corruption, les lenteurs administratives, les délais de livraison, les sommes dues par l’Etat à près de la moitié des entreprises françaises installées au Sénégal, l’impact du secteur informel, les problèmes d’approvisionnement en électricité, la fraude fiscale et douanière, ensemble d’éléments qui contribue à une dégradation du climat des affaires malgré la bonne qualité des infrastructures portuaires et aériennes, des télécommunications, du personnel de maîtrise, le coût de la main d’œuvre ou le régime fiscal.
La présence française au Sénégal est le fait de plus de 250 entreprises, sous forme de filiales, participations minoritaires ou entrepreneurs français créant avec des partenaires sénégalais des sociétés de droit local. Ces investisseurs individuels sont présents dans des secteurs variés comme la mécanique, l’informatique, le tourisme, l’immobilier, les services ou les agences de communication. Le chiffre d’affaires des entreprises françaises représente plus de 25 % du PIB sénégalais, contribue à près de 25% des recettes budgétaires du pays et emploie plus de 15 000 salariés. Les récentes privatisations sénégalaises ont attiré les entreprises françaises dans différents secteurs comme l’eau (groupe Bouygues), les télécoms (France Télécoms), l’énergie (Total), le tourisme et l’hôtellerie (Accord). Selon les statistiques de la Banque de France, avec 23 M€ de flux, le Sénégal occupait la 81ème position dans le classement des pays d’accueil d’IDE originaires de France en 2007 et, en Afrique subsaharienne, le 8ème pays récipiendaire d’IDE français loin derrière le Nigéria (728 M€), l’Angola (569 M€) et le Kenya (450 M€).
Une visite en février 2009 d’une délégation du MEDEF international, comptant 23 entreprises, a permis de rencontrer le patronat sénégalais avec lequel un protocole d’accord de coopération et de renforcement du partenariat a été signé. Des rencontres avec plusieurs ministres et le Président de la République sénégalaise ont également eu lieu, ouvrant des pistes pour les entreprises françaises, en particulier dans le domaine de l’agriculture et de l’agroalimentaire. La ratification par le Sénégal, en janvier 2009, de l’accord que nous examinons est un signe positif en direction des entreprises françaises, d’autant plus qu’un certain nombre de grands projets sont en cours d’instruction.
De plus en plus cependant, l’action vers les pays africains s’organise au plan européen. Les interventions de l’Union européenne en direction du Sénégal sont, bien entendu, nombreuses. Parmi les initiatives qu’elle soutient, on peut relever celle du Centre pour le Développement de l’Entreprise (CDE) dont l’objectif est l’accompagnement du développement des entreprises du secteur privé des États ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Le CDE est financé par le Fonds européen de développement (FED), dans le cadre de l’Accord de partenariat de Cotonou. Il a notamment pour objectif de faciliter les partenariats entre entreprises des pays ACP et de l’UE.
Enfin, la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’UEMOA qui s’est tenue à Ouagadougou le 17 mars 2009 a réaffirmé « l’engagement des Etats membres de l’UEMOA à tout mettre en œuvre, avec les autres pays de la région Afrique de l’Ouest, pour conclure, à la date convenue avec l’Union européenne, un accord de partenariat économique (APE) régional prenant en compte la dimension développement et à même de favoriser l’ancrage des économies de la région dans l’économie mondiale (4)».
E – Les autres pays partenaires du Sénégal
Même si la France est encore le premier partenaire économique et commercial du Sénégal et le premier pays bailleur d’aide bilatérale, il n’y a pas de tête-à-tête entre le Sénégal et la France dans le domaine des investissements non plus que dans celui de l’aide. La politique menée depuis plusieurs années par le gouvernement sénégalais vise à diversifier les pays sources des IDE, d’où l’émergence de nouveaux acteurs et le renforcement des acteurs plus anciens, avec un accent particulier pour l’augmentation de la coopération sud-sud voulue par le pouvoir sénégalais.
Parmi les pays qui ont marqué un intérêt particulier pour l’Afrique en général et le Sénégal en particulier, on ne peut manquer de relever l’action d’acteurs comme la Chine, l’Inde, le Japon ou encore les pays du Golfe, l’Iran ou le Maroc.
Si l’intérêt de la Chine pour le continent africain n’est pas nouveau, on peut noter une intensification des échanges ces dernières années. Ainsi, selon des statistiques chinoises, les échanges entre la Chine et l’Afrique s’élèveraient à 106,8 milliards de dollars en 2008, soit une croissance de 45,1 % en un an. La Chine se distingue dans son approche des marchés africains par des solutions « clés en mains » en fournissant à la fois le financement, les entreprises et la main d’œuvre.
Même s’il existe depuis octobre 1997 un accord de promotion et de protection des investisseurs entre le Sénégal et la Chine, la reprise des relations diplomatiques entre les deux États date du 25 octobre 2005. Le Sénégal a d’ailleurs fait partie, en février 2009, des étapes de la tournée africaine du président Hu Jintao. Plusieurs accords ont été signés à cette occasion. Ils concernent des conventions de financement et de réalisation de grands projets, mais aussi la création d’une commission mixte de coopération économique, commerciale et technique. Le groupe métallurgique MCC est en charge de la construction d’une nouvelle centrale électrique et le groupe Henan, spécialiste chinois des travaux publics, a récemment été chargé de la transformation de la ville sainte de Touba. Le Grand théâtre national de Dakar est un chantier chinois en cours de réalisation tandis que la réfection de plusieurs stades de football a également été confiée à des solutions chinoises. En outre, des accords relatifs au traitement douanier préférentiel et spécial (TDPS), signés en octobre 2008, devraient autoriser 400 nouveaux produits sénégalais à être exportés vers la Chine sans payer de droits de douane.
Le Japon a mis en place une organisation sur l’aide au développement de l’Afrique appelée Ticad - Tokyo International Conference on African Development) dont la troisième session s’est déroulé à Dakar en 2004. Ces forums visent à créer les conditions propices aux hommes d’affaires japonais pour identifier les opportunités d’investissements potentielles. Si les échanges entre le Japon et le Sénégal sont encore limités, le Japon s’est néanmoins engagé en septembre 2008 à contribuer au financement de l’autoroute Dakar- Diamniado et trois accords dans le cadre du programme de la coopération financière non remboursable du Japon ont été signés fin mars 2009 pour un montant de 11,25 milliards de F CFA destinés à l’agriculture sénégalaise.
L’Inde est l’un des principaux partenaires du Sénégal, après la France. Elle achète la totalité de la production d’acide phosphorique du pays. En mars 2008, l’État sénégalais a d’ailleurs cédé le contrôle des Industries chimiques du Sénégal (ICS) à son co-actionnaire et partenaire traditionnel, l’indien IFFCO. L’intérêt de l’Inde pour le continent et la coopération sud-sud se concrétise par la mise en place d’un conclave des affaires, initié par la Confédération indienne des industries, dont le premier s’est tenu à Dakar en 2008. Par ailleurs, des sociétés indiennes ont remportés plusieurs appels d’offres dans des domaines divers, comme celui du transport ferroviaire pour la ligne Dakar-Thies. Enfin les projets d’ArcelorMittal sur le fer sénégalais portaient sur un investissement de deux milliards de dollars. L’ouverture en 2008 d’un bureau de la banque Imex (Export Import Bank of India), le second en Afrique après un premier situé en Afrique du sud, est aussi le signe d’une volonté d’accompagner l’installation d’entreprises indiennes.
Enfin, les pays musulmans ont récemment remporté de nombreux contrats au Sénégal, qu’il s’agisse de la concession du terminal à conteneurs du port de Dakar attribuée à Dubaï Ports World et remportée contre le groupe Bolloré, de la réalisation de la zone franche de Ndiass confiée à Jazfa, de la construction du nouvel aéroport ou encore de l’édification de la nouvelle capitale administrative baptisée provisoirement Dubaï Atlantique dans laquelle se sont engagés les Emiratis de Dubaï.
II – LES PRINCIPAUX POINTS DE L’ACCORD DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS
La signature d’un accord APPI (accord de promotion et de protection des investissements) vise à donner un signe positif aux investisseurs privés en leur offrant la garantie d’un traité bilatéral sur les risques politiques, en affirmant la fluidité des transferts de liquidités et en organisant le règlement des contentieux. Si la signature de l’accord de Dakar n’est pas intervenue avant juillet 2007, c’est en raison de la recherche préférentielle par notre pays d’un accord multilatéral avec l’ensemble des pays de la zone Franc. L’accord bilatéral avec le Sénégal constituera, de fait, le modèle qui sera proposé aux autres pays de la zone Franc. Sa négociation en était d’autant plus importante, ce qui explique qu’elle ait duré près d’un an. De son côté, le Sénégal a signé depuis 2000 des accords de protection de l’investissement avec l’Italie (2000), le Mali (2005), l’Ile Maurice (2002), le Maroc (2006) et l’Espagne (2007).
L’accord que nous examinons ne couvre pas les questions fiscales, traitées par ailleurs, notamment par la convention fiscale signée le 29 mars 1974 et qui a fait l’objet d’un avenant entré en vigueur en 1993. Tous les investissements effectués avant ou après l’entrée en vigueur de l’accord de juillet 2007 sont concernés par ses dispositions (art. 2). Cependant, seuls les différends nés après son entrée en vigueur doivent se conformer aux modalités de règlement prévues à l’article 8. Les investissements français bénéficiaient avant cet accord des protections éventuelles prévues par le Code de l’investissement sénégalais de 2004 ainsi que de ce qui est prévu tant par l’OHADA que par l’UEMOA.
A – Nouvelles mesures de protection de l’environnement et investissements
Les points contenus dans l’accord de Dakar ne diffèrent pas sensiblement de ce que l’on peut rencontrer dans les quatre-vingt autres accords de protection des investissements que la France a conclus. Il faut cependant noter l’introduction de dispositions relatives à l’environnement (article 12) ne figurant pas dans l’accord-type de protection des investissements que notre pays a coutume de signer. Il s’agit d’une demande très forte du Sénégal qui suspendait la conclusion de l’accord à la prise en compte de cette question. La rédaction finale de consensus est celle proposée par la partie française, à laquelle s’est rendue la partie sénégalaise. Cet article, intitulé Interdictions et restrictions, stipule que « les Parties contractantes peuvent, lorsqu’elles élaborent ou modifient leurs lois et réglementations, adopter les mesures nécessaires pour protéger l’environnement, à condition que ces mesures n’entravent pas l’application des dispositions du présent accord ». En effet, le Sénégal ne souhaitait pas inclure dans l’accord les conséquences éventuelles de mesures de régulation liées à l’environnement, alors même que des investisseurs français auraient pu en subir le préjudice, notamment par le biais d’expropriations indirectes. La position constante de la France sur ce point est qu’il n’est pas souhaitable d’exclure d’un accord de protection des investissements les différends résultant de dispositions environnementales, dispositions qui ont vocation à devenir de plus en plus fréquentes avec la prise de conscience mondiale de leur importance et qui, de ce fait, sont susceptibles de constituer un champ potentiel de préjudices et de litiges. La rédaction de l’article 12 rappelle le droit de chaque partie à légiférer dans ce domaine, sans que ce droit puisse nier celui des investisseurs à être justement indemnisés des conséquences de nouvelles mesures de régulation liées à l’environnement.
B – Protection des investissements
Les articles 1 et 2 sont des articles de définitions des termes et du champ d’application de l’accord. Ainsi, le terme investissement, qui désigne tous les avoirs, couvre par exemple toutes les formes de participations y compris les participations minoritaires ou indirectes. La protection des participations indirectes, étant donné les formes élaborées que peuvent parfois prendre les architectures patrimoniales des entreprises, était un point essentiel pour notre pays. Les droits de propriété intellectuelle, commerciale et industrielle sont également pris en compte. Le terme investissement s’applique ainsi à toutes les formes d’actifs possibles, qu’ils soient matériels ou immatériels.
L’article 3 pose le principe de l’encouragement et de l’admission par chaque partie des investissements effectués par les investisseurs de l’autre partie auxquels un traitement juste et équitable doit être réservé ainsi que le prévoit l’article suivant. Ce traitement juste et équitable repose sur deux points essentiels. Tout d’abord, la bonne gestion des investissements qu’il réalise dans un autre pays que le sien passe bien entendu pour un entrepreneur par la possibilité de s’y rendre sans difficulté, d’où l’engagement des parties de faciliter les demandes de séjour, de travail et de circulation qui leur seraient présentées dans ce cadre. De même, la circulation des marchandises concourant à l’activité mais aussi le transport et la vente des produits de l’entreprise étrangère tant à l’intérieur du pays qu’à destination de l’export, ne sauraient être entravés.
En dehors du cas particulier des privilèges liées à la participation d’un pays à une zone de libre échange, une union douanière ou toute autre forme d’organisation économique régionale, chaque partie s’engage à accorder aux investissements de l’autre partie le même traitement que celui qu’elle offre aux investissements nationaux ou à ceux de la Nation la plus favorisée (art. 5). Notamment, les conditions de travail et d’exercice de l’activité doivent bénéficier des facilités matérielles appropriées. Le dernier alinéa de cet article précise que les principes qu’il vise « ne sont pas applicables pour ce qui concerne les avantages particuliers accordés aux institutions financières de développement ». Cette précision a été ajoutée à la demande de la partie sénégalaise afin d’exclure la prise en compte, dans la notion de « traitement non moins favorable », des régimes dérogatoires, notamment fiscaux, qui peuvent être accordés à des institutions telles que l’Agence française de développement.
La protection des investissements contre la dépossession arbitraire est réglée par l’article 6. Aucune mesure d’expropriation, de nationalisation ou plus largement de dépossession ne saurait être prise si ce n’est pour cause d’utilité publique et à condition qu’elle ne soit ni discriminatoire ni contraire à un engagement particulier. Toute dépossession doit donner lieu à une indemnité dont le montant et les modalités de paiement doivent être fixés au plus tard à la date de la dépossession, avec une valorisation qui s’appuie sur une situation économique normale et bien entendu antérieure à la menace de dépossession. Enfin, les pertes liées à un état de guerre, d’urgence nationale ou de révolte sont indemnisées en se calant sur le traitement accordé à la Nation la plus favorisée ou aux investisseurs nationaux.
Par ailleurs, dans le cas où une garantie serait accordée par une Partie aux investissements effectués à l’étranger, cette garantie pourrait être accordée, au cas par cas, à des investissements effectués par des investisseurs de cette Partie sur le territoire de l’autre, à la condition qu’ils aient été au préalable agréés par cette dernière (art. 9).
C – Libre transfert des liquidités
Le libre transfert, au taux de change normal officiellement applicable à la date du transfert, est garanti par l’article 7, aussi bien pour les différentes catégories de produits de l’entreprise, qu’ils soient tirés directement de son activité ou produits de cession ou indemnités de dépossession ou de perte, que pour une quotité appropriée de la rémunération des nationaux d’une Partie travaillant, au titre d’un investissement agréé, sur le territoire de l’autre Partie.
Des mesures de sauvegarde relative aux transferts, d’une durée maximale de six mois, restent possibles lorsque les mouvements de capitaux menacent de causer un déséquilibre grave de la balance des paiements du pays prenant de telles mesures.
D – Règlement des différends
L’accord organise le règlement des différends relatifs aux investissements entre un Gouvernement signataire de l’accord et un investisseur de l’autre Partie signataire. Il pose le principe de la recherche du règlement amiable avant tout recours à une autre forme de règlement, par arbitrage, à la demande de l’investisseur, si aucun accord n’a pu être trouvé dans un délai de six mois.
Trois voies d’arbitrage sont ouvertes :
– arbitrage par un tribunal arbitral ad hoc selon les règles de la Commission des Nations Unies pour le Droit Commercial (CNUDCI). Le règlement d’arbitrage de la CNUDCI est entré en vigueur le 15 décembre 1976 et concerne les contrats commerciaux internationaux. Il définit la composition du tribunal arbitral, la procédure de l’arbitrage, notamment sa notification, son lieu, la langue utilisée, les conditions de la requête, de la réponse, les preuves, les mesures exécutoires, la clôture des débats et la forme et les effets de la sentence. Le recours à un arbitrage conformément à ce règlement est un accord préalable des parties, convenu par écrit (clause compromissoire).
– arbitrage du CIRDI (Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements, créé par la Convention de Washington du 18 mars 1965 que la France a signée en décembre de la même année et le Sénégal en septembre 1966). L’objet du CIRDI, institution à vocation internationale, est « d’offrir des moyens de conciliation et d’arbitrage pour régler les différends relatifs aux investissements opposant des États contractants à des ressortissants d’autres États contractants ». La compétence du Centre est définie par l’article 25 de la convention de Washington qui stipule que « la compétence du Centre s’étend aux différends d’ordre juridique entre un État contractant (ou telle collectivité publique ou tel organisme dépendant de lui qu’il désigne au Centre) et le ressortissant d’un autre État contractant qui sont en relation directe avec un investissement et que les parties ont consenti par écrit à soumettre au Centre. Lorsque les parties ont donné leur consentement, aucune d’elles ne peut le retirer unilatéralement. » Un arbitrage par le CIRDI peut ainsi intervenir non seulement pour les actes de l’État lui-même mais également des collectivités publiques ou d’organismes dépendants de lui, à condition que l’État concerné ait donné son approbation à un tel consentement (alinéa 3 de l’article 25 de la Convention). Le dernier paragraphe de l’article 8 de l’accord signé entre la France et le Sénégal permet explicitement la participation des collectivités publiques à une telle forme d’arbitrage, à condition bien entendu qu’elles y consentent. Ceci est d’autant plus important que le Sénégal a mis en œuvre depuis longtemps une politique de décentralisation mais aussi de création d’agences autonomes, dont l’APIX.
Par ailleurs, en vertu de l’article 9 de l’accord de Dakar, un investisseur qui aurait bénéficié d’une garantie pour les investissements effectués à l’étranger et qui aurait de ce fait reçu des versements, ne verrait pas son droit à recourir au CIRDI affecté, nonobstant la subrogation dans ses droits et actions au profit de l’État garant.
– arbitrage par la Cour commune de Justice et d’arbitrage de l’OHADA, lorsque les Parties relèvent de ce Traité. Selon l’article 21 du Traité de Port-Louis qui traite de l’arbitrage en son titre 4, la CCJA « ne tranche pas elle-même les différends. Elle nomme ou confirme les arbitres, est informée du déroulement de l'instance, et examine les projets de sentences ». Peuvent relever de la procédure d’arbitrage prévue par le titre 4 « toute partie à un contrat, soit que l’une des parties ait son domicile ou sa résidence habituelle dans l’un des États-Parties, soit que le contrat soit exécuté ou à exécuter en tout ou partie sur le territoire d’un ou plusieurs États-Parties. » Par ailleurs, l’Acte uniforme adopté le 11 mars 1999 est le droit commun de l’arbitrage appliqué au Sénégal, comme dans les autres pays parties au Traité OHADA. Il a vocation à s’appliquer à tout arbitrage lorsque le siège du tribunal arbitral se trouve dans l'un des Etats-parties. Il précise en son article 2 que « les États et les autres collectivités publiques territoriales ainsi que les Etablissements publics peuvent également être parties à un arbitrage, sans pouvoir invoquer leur propre droit pour contester l'arbitrabilité d'un litige, leur capacité à compromettre ou la validité de la convention d'arbitrage ».
Enfin, les dispositions de l’article 8 de l’accord de Dakar relatif à l’arbitrage s’appliquent même en cas d’engagement spécifique prévoyant la renonciation à l’arbitrage international ou désignant une autre instance que ce qui est prévu par cet article (art. 10).
E – Autres dispositions
1 – Clause d’exception culturelle
Notons la clause d’exception culturelle et linguistique figurant à l’article 1erde l’accord, en son point 5. Cette disposition, que notre pays a introduite depuis une dizaine d’années dans son modèle-type d’APPI, rappelle notre engagement en matière culturelle, engagement renouvelé par notre adhésion en 2005 à la convention sur la Protection et la Promotion de la Diversité d'Expressions Culturelles de l’Unesco. La clause de l’article 1er rappelle la liberté des États signataires à mettre en œuvre des politiques différenciées en faveur de la diversité culturelle. Les accords de protection des investissements récemment signés par la France avec la Libye, le Mozambique, la Chine, la Guinée Conakry, Djibouti ou encore Seychelles comportent ainsi cette clause.
2 – Règlement des différends entre Parties contractantes
L’article 11 traite des différends relatifs à l’interprétation ou à l’application de l’accord de protection des investissements, qui doivent dans la mesure du possible être réglés par la voie diplomatique dans un délai de six mois, faute de quoi ils sont soumis à un tribunal arbitral dont la constitution et le fonctionnement sont précisés dans cet article.
Les efforts que mène le Sénégal sur les différents fronts ouverts représentent des opportunités pour les investisseurs français, dans des domaines aussi variés que les infrastructures, l’agriculture ou les services. La grande stabilité du Sénégal et la force de sa démocratie, à preuve les élections locales qui ont vu l’opposition l’emporter, tout comme la volonté politique de favoriser l’investissement et le secteur privé, font indéniablement partie de ses atouts. Mais une fragilité s’est aussi fait jour, comme on a pu le constater avec la flambée des prix alimentaires et de l’énergie, mettant en lumière la forte dépendance du pays et la nécessité d’accélérer les réformes avec une transparence plus grande.
Il faut saluer les améliorations apportées par le Sénégal à l’environnement des affaires, le choix de prendre conseil auprès des instances internationales mais aussi auprès de cabinets de conseil renommés (comme par exemple le cabinet Deloitte) et les accords bilatéraux signés pour renforcer la confiance des investisseurs qui font partie de son arsenal pour limiter les effets de la crise économique mondiale et garder les investissements qu’il a su attirer.
La ratification de l’accord de Dakar par notre pays est d’autant plus importante que de grands projets lancés par l’État sénégalais sont en cours et qu’il convient d’accompagner nos entreprises en leur offrant un cadre garantissant la sécurité des investissements qu’elles pourraient y opérer.
La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 13 mai 2009.
Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission adopte sans modification le projet de loi (no 1489).
Est autorisée l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal sur la promotion et la protection réciproques des investissements, signé à Dakar le 26 juillet 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi.
NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 1489).
1 () Une étude d’avril 2009 intitulée From closed books to open doors – West Africa's literacy challenge réalisée par plusieurs organisations fait ainsi état d’un taux d’alphabétisation, pour les individus âgés de 15 à 49 ans, de 42%.
2 () L’UEMOA a été créée par un traité signé à Dakar le 10 janvier 1994 par sept pays de l’Afrique de l’Ouest utilisant tous le franc CFA. Le traité est entré en vigueur le 1er août 1994.
3 () Rapport du FMI n° 08/221 de juillet 2008 Sénégal : Questions générales
4 () Communiqué final de la 13ème session ordinaire de la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, Ouagadougou, 17 mars 2009.