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Timestamp: 2020-02-24 16:06:24+00:00
Document Index: 186371831

Matched Legal Cases: ['art. 17', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 57', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 122', 'art. 17', 'art 17', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art.1', 'art 122', 'art. 142', 'art. 152', 'art. 6']

AG2-08
Oggetto: Contratti segretati, reperibilità delle aree e applicazione della normativa sul “promotore”.
In esito a quanto richiesto con nota del 17 dicembre 2007, si comunica che il Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 2-3 aprile 2008 ha approvato le seguenti considerazioni.
Al fine di rendere un parere coerente con il vigente quadro normativo occorre preliminarmente inquadrare correttamente la natura giuridica dei contratti segretati, che rientrano tra i contratti esclusi in tutto o in parte dall'applicazione del Codice disciplinati dalla parte I, titolo II, artt. 17-27.
L’art. 17, comma 1, chiarisce che “Le opere, i servizi e le forniture destinati ad attività della Banca d'Italia, delle forze armate o dei corpi di polizia per la difesa della Nazione o per i compiti di istituto nonché dell'amministrazione della giustizia, o ad attività degli enti aggiudicatori di cui alla parte III, nei casi in cui sono richieste misure speciali di sicurezza o di segretezza in conformità a disposizioni legislative, regolamentari e amministrative vigenti o quando lo esiga la protezione degli interessi essenziali della sicurezza dello Stato, possono essere eseguiti in deroga alle disposizioni relative alla pubblicità delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nel rispetto delle previsioni del presente articolo”.
La disposizione prevede dunque una disciplina derogatoria per alcune fattispecie contrattuali in funzione del soggetto in favore del quale si rivolge l’attività dedotta in contratto. La deroga alla disciplina generale in materia di pubblicità delle procedure di gara per i contratti pubblici che riguardino le attività dei soggetti indicati opera dunque quando la loro esecuzione necessiti di misure speciali di sicurezza e segretezza ovvero quando sussistano esigenze di tutela della sicurezza nazionale.
Dal punto di vista procedurale, attesa la rilevanza politica che assume la segretazione e la possibile responsabilità internazionale dello Stato, l’art. 17 prevede, come si esporrà meglio a breve, che le amministrazioni indichino con provvedimento motivato quali opere servizi e forniture siano considerati segretati. Tale disposizione è stata prevista dal legislatore italiano in recepimento della direttiva 18/2004/CE, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, nonchè della direttiva 17/2004/CE che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (c.d. settori speciali). Specificamente, l’art. 14 della direttiva 18/2004/CE chiarisce che “la presente direttiva non si applica agli appalti pubblici che sono dichiarati segreti, quando la loro esecuzione deve essere accompagnata da speciali misure di sicurezza secondo le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vigenti nello Stato ciò è necessario ai fini della tutela di interessi essenziali di tale Stato membro”. L’art. 57 della direttiva estende tale regime alle concessioni rilasciate nelle circostanze di cui all’art. 14.
La direttiva 2004/17/CE a sua volta, all’art. 21 prevede che “La presente direttiva non si applica agli appalti dichiarati segreti dagli Stati membri quando la loro esecuzione deve essere accompagnata da speciali misure di sicurezza secondo le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vigenti nello Stato membro di cui trattasi, quando ciò è necessario ai fini della tutela degli interessi essenziali della sicurezza di tale Stato”. Con riferimento alla nozione di sicurezza nazionale, la giurisprudenza comunitaria ritiene che gli Stati possano invocarla soltanto a fronte di minacce reali e sufficientemente gravi (Corte di Giustizia, 13 marzo 1984, c. 16/1983).
Per quanto riguarda la individuazione delle opere segretate, la disciplina del segreto di Stato è contenuto nel r.d. 11 luglio 1941, n. 1161 (Norme relative al segreto militare) e nella L. 24 ottobre 1977, n. 801 (Norme relative al segreto di Stato). Il R.d., nell’allegato individua le notizie riguardanti opere, servizi e forniture relative all’amministrazione militare indicando la tipologia di beni e lavori che devono rimanere segreti (tra gli altri: metodi ed impianti di comunicazione per le Forze armate, mezzi ed organizzazione dei trasporti,stabilimenti civili di produzione bellica ed impianti civili per la produzione di energia).
La L. 24 ottobre 1977, n. 801 chiarisce che sono coperti da segreto di Stato, oltre che atti, documenti, notizie, anche le attività e ogni altra cosa “la cui diffusione sia idonea a recar danno alla integrità dello Stato democratico, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, al libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali, alla indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato. In nessun caso possono essere oggetto di segreto di Stato fatti eversivi dell’ordine costituzionale”.
Sulla base di tali disposizioni, l’amministrazione o l’ente “usuario” del bene (art. 17, comma 2, Codice) adotta un provvedimento con cui dichiara che l’opera è da considerarsi segreta, motivando puntualmente le misure di sicurezza che verranno in concreto adottate (Corte dei Conti, sez. contr. Stato , 5 luglio 2000 n. 69).
La giurisprudenza ha più volte ribadito che l'ammissibilità della procedura derogatoria è condizionata all'effettiva idoneità della stessa a realizzare in concreto le misure di sicurezza e che la giustificazione della deroga viene meno ogniqualvolta la procedura non sia idonea a realizzarle (Corte dei Conti, sez. controllo Marche n. 9/2006; sez. controllo Marche n. 7/2005; sez. controllo I n. 37/2000; sez. controllo Calabria n. 6/2004).
Il provvedimento di segretazione deve essere emesso prima dell’avvio del procedimento di aggiudicazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2004 n. 6491; Corte dei Conti, sez .contr. Stato, 22 giugno 1993 n. 101 e 23 gennaio 1986 n. 1625). Il comma 3 dell’art. 17, Codice, chiarisce che chi esegue tali contratti deve disporre, oltre che dei requisiti ordinari di qualificazione, anche dell’abilitazione di sicurezza, per tutta la durata dei lavori. L’operatore invitato può chiedere l’autorizzazione a presentare offerte in qualità di capogruppo mandatario di un raggruppamento temporaneo, di cui indicherà i componenti, sempre che tutti i mandanti posseggano l’abilitazione di sicurezza, come dispone l’art. 122, co. 6 d.p.r. n. 170 del 2005 (lavori segretati del Genio militare).
Il comma 4 dell’art. 17 dispone che l’affidamento dei contratti di cui all’art 17 avviene sulla base di gara informale a cui sono invitati almeno 5 operatori economici, se sussiste tale numero di soggetti qualificati in relazione all’oggetto del contratto, e purchè la negoziazione con più di un soggetto sia compatibile con le esigenze di segretezza.
Come affermato da giurisprudenza costante, la dichiarazione di segretezza non implica automaticamente il ricorso alla speciale procedura derogatoria sopra descritta, essendo altresì necessario che l’Amministrazione procedente affermi di volersi avvalere della stessa; in caso contrario l’Amministrazione dovrà applicare le ordinarie procedure previste dal Codice dei contratti per la scelta dell’affidatario che dovrà comunque essere in possesso del N.O.S. per l’esecuzione del contratto.
Per quanto riguarda il ricorso alla gara informale si ritiene quanto segue.
Con l’abrogazione degli artt. 82 e 78 d.p.r. 554/99 la relativa disciplina in dettaglio si ritrova nell’art. 27, norma di chiusura del titolo II, parte I, del Codice, che segue alle ulteriori ipotesi di contratti esclusi delineate negli artt. 18 – 26. Detta disposizione impone il rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. Viene inoltre chiarito che l'affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l'oggetto del contratto e richiama i commi 2, 3 e 4 dell’art. 2 del Codice, in base ai quali il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme vigenti e dal Codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell'ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile (art. 2, comma 2, Codice).
Per quanto non espressamente previsto nel Codice, le procedure di affidamento e le altre attività amministrative in materia di contratti pubblici si espletano nel rispetto delle disposizioni sul procedimento amministrativo, L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni (art. 2, comma 3, Codice), oltre che nel rispetto delle disposizioni stabilite dal codice civile per le attività contrattuali dei soggetti indicati nell’art.1. Unica eccezione riguarda i lavori del Genio militare, per i quali vige ancora, fino all’emanazione del nuovo regolamento per i lavori, servizi e forniture del Genio militare, la disciplina di cui all’art 122 del d.p.r. 170 del 2005.
Per quanto riguarda l’applicabilità della speciale procedura in questione alle concessioni di lavori pubblici si ritiene che ciò sia ammissibile stante l’espressa previsione contenuta nell’art. 142, comma 2, del Codice. Da ciò discende, del pari, l’applicabilità della stessa anche alle procedure di finanza di progetto, sia in quanto quest’ultima è da ricondursi al generale istituto della concessione, sia in considerazione della espressa previsione contenuta nell’art. 152, comma 1, del Codice stesso.
Per quanto attiene alla possibilità di prevedere che le aree interessate all’intervento siano offerte dai privati non si rilevano particolari ostacoli al riguardo, evidenziando tuttavia che le aree stesse possono essere sia di proprietà dell’offerente ( in tal caso rientrando nella generale nozione di finanziamento privato), sia acquisite mediante procedure espropriative che possono essere poste in essere dallo stesso concessionario ai sensi dell’art. 6, comma 8, del D.P.R. 327/2001.
Infine, va opportunamente considerato che la procedura informale prevista dal legislatore si sostituisce in toto alle ordinarie procedure ad evidenza pubblica previste dal Codice per la scelta del privato contraente. Si ritiene, pertanto, che nel caso di opere segretate per le quali l’Amministrazione intenda procedere con il regime derogatorio previsto dagli artt. 17 e 27 del Codice, l’Amministrazione stessa potrà procedere mediante un’unica gara informale, secondo quanto sopra riportato, senza la necessità di seguire la procedura della doppia gara prevista in materia di finanza di progetto.
Peraltro, occorre anche considerare che la segretazione dell’opera deve essere effettuata preventivamente in sede di programmazione e non in una qualsiasi delle fasi del procedimento (Corte dei Conti in sede di Referto sulla gestione delle opere segretate), con ciò rendendo non percorribile l’applicazione degli artt. 153 e 154 con particolare riguardo agli obblighi di pubblicità.