Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150720/cult.html
Timestamp: 2020-08-09 05:14:08+00:00
Document Index: 87354273

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 4", "l'article 29", "l'article 29", "l'article 29", "l'article 29", "l'article 29", "l'article 29", "l'article 7", "l'article 96", "l'article 5", "l'article 8", "l'article 9"]

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication : compte rendu de la semaine du 20 juillet 2015
La commission examine les amendements sur le texte de la commission n° 606 (2014-2015) sur la proposition de loi n° 544 (2014-2015), relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre, dont la rapporteure est Mme Catherine Morin-Desailly.
Mme Colette Mélot, présidente. - Madame la présidente, vous souhaitez présenter globalement les amendements au texte de la commission, avant que nous les examinions.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission, rapporteure. - Oui. Lors de la présentation orale de mon rapport, le 8 juillet dernier, je vous avais fait part de mes inquiétudes sur le calendrier de la mise en oeuvre du changement de norme de compression et de transfert de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications en Ile-de-France. J'avais également demandé au Gouvernement des garanties supplémentaires pour que les changements soient effectués dans de bonnes conditions.
Or les différents acteurs du monde de l'audiovisuel n'ont été rassurés ni sur le calendrier, ni sur le préjudice que risquent de subir les opérateurs, ni sur l'aide qui devra être apportée aux foyers « satellites ». La situation de France 3 est particulièrement préoccupante, en raison des 50 décrochages et des 126 sites de diffusion sur lesquels il faudra installer les nouveaux équipements en MPEG-4. La campagne de communication de l'Agence nationale des Fréquences (ANFR) a été reportée de septembre à novembre, contrairement à ce que souhaitaient les chaînes et France Télévisions constate que « certains prestataires de diffusion refusent purement et simplement d'instruire son dossier tant qu'aucune réponse n'aura été apportée par le Gouvernement à leur demande d'indemnisation ». La question du calendrier est ainsi liée à celle de la reconnaissance du principe des indemnisations. Tel est le contexte périlleux qui nous incite à améliorer cette proposition de loi en y inscrivant les garanties nécessaires au succès de l'opération. À défaut d'avoir trouvé un accord avec le Gouvernement, nous ne faillirons pas à notre mission de législateur.
Par ailleurs, je vous présenterai plusieurs amendements complémentaires avec le dispositif adopté le 8 juillet dernier.
Un premier amendement à l'article 2 propose de redonner compétence au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) pour réorganiser les multiplexes de la radio numérique terrestre (RNT). En supprimant cette disposition, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pourrait contrarier le développement de la RNT, alors même que le CSA a besoin de pouvoir assurer une gestion efficiente de la ressource radioélectrique, dans la perspective de l'attribution de nouvelles autorisations d'émettre, à la suite de son récent appel d'offres.
Un deuxième amendement prolonge la mesure sur le quadruplement de la taxe relative à la revente de chaînes de la TNT, votée dans la loi Macron, et la disposition prévue pour supprimer la prime aux nouveaux entrants que l'Assemblée nationale avait introduite à l'article 4 pour mieux encadrer la préservation de la ressource publique et sa bonne utilisation. Il s'agit d'autoriser le CSA à fonder son refus de donner son agrément au rachat d'une chaîne sur l'absence de respect des obligations en matière d'investissement dans la création audiovisuelle.
Deux autres amendements améliorent la rédaction du texte, après de nombreux échanges avec les acteurs concernés, en pérennisant le principe de la couverture de la population par la TNT à 95 %. Enfin, un amendement modifie la loi de 2011 qui limite la capacité du CSA à attribuer des fréquences à Radio France, afin qu'en situation de crise, les autorités puissent disposer d'un media de service public capable de couvrir l'ensemble de la population en tout lieu du territoire sur ses antennes dédiées à l'information.
Plusieurs amendements du Gouvernement, qui reviennent au texte adopté par l'Assemblée nationale, ne sont pas cohérents avec notre position. Ceux des rapporteurs des commissions saisies pour avis appellent des explications spécifiques. Dans l'ensemble, les dispositions que je vous proposerai d'adopter sur ce texte ont toutes pour objectif d'améliorer le dispositif et d'enrichir le texte sur des points limités.
M. David Assouline. - Il ne fait aucun doute qu'en tant que législateurs nous devons pouvoir amender tout texte. Cependant, il n'y a rien de nouveau dans les inquiétudes et les difficultés dont vous nous faites part. Nous avons déjà travaillé cette année, au sein de la commission de la modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA), sur la situation de France 3 et ses 50 décrochages, avec le souci de lancer une réflexion très en amont pour commencer à mettre en oeuvre les changements avant l'été. Tant que la loi n'est pas votée, nous ne pourrons pas engager d'appels d'offre, ni développer l'information. Cette situation traîne déjà depuis deux ans. Nous ne pouvons pas exercer notre rôle de législateur en y mêlant des intentions politiciennes. Nous regarderons avec bienveillance les propositions que vous nous ferez, en veillant toutefois à préserver une possibilité d'aboutissement pour la commission mixte paritaire (CMP) qui se tiendra au mois de septembre, car si elle n'aboutit pas, toutes les modifications que nous aurons apportées risquent d'être rayées.
Mme Françoise Laborde. - Pourriez-vous préciser davantage l'enjeu de la situation ?
M. David Assouline. - La rapporteure entend que le Sénat apporte sa marque, en relayant les préoccupations de ceux qui souhaitent que le passage à la nouvelle norme se fasse après avril 2016 et qu'une campagne d'information publique soit lancée au plus tôt, pour éviter les écrans noirs. Je ne fais que vous mettre en garde contre toute arrière-pensée qui retarderait les délais de manière volontaire. On peut consolider le texte ; en prolongeant les délais, on risque aussi de ralentir la mise en oeuvre du processus et de le reporter après avril, ou bien même à l'été suivant, tout décrochage étant évidemment exclu pendant l'Euro 2016. Cela saperait tout le travail que nous avons réalisé en amont, tout en mécontentant les citoyens.
M. Bruno Retailleau. - Le Sénat a pour rôle d'améliorer le texte en dehors de toute considération politicienne...
M. David Assouline. - Mais oui !
M. Bruno Retailleau. - À ceux qui ricanent, je poserai une seule question : pourquoi ceux qui exploitent les microphones sensibles sont-ils indemnisés par un fonds spécial, sans recours à une expertise préalable par l'Inspection générale des finances (IGF), alors que ce n'est pas le cas pour les diffuseurs ? Pourquoi avoir deux poids et deux mesures ? La commission de la culture du Sénat doit se montrer particulièrement vigilante par rapport au secteur de l'audiovisuel et de la création. Nous soutenons le travail de la rapporteure. Je souhaite qu'il y ait un accord en CMP. Pour avoir longtemps appartenu à la commission des affaires économiques, je me rappelle de la tension qu'il y avait eu entre l'audiovisuel et les communications électroniques au sujet de la télévision du futur.
M. David Assouline. - Nous avions voté votre loi.
M. Bruno Retailleau. - La première commission du dividende numérique que j'ai présidée pendant deux ans avait tenu entre 70 et 80 réunions. Combien de réunions de travail la CMDA a-t-elle organisées ?
M. David Assouline. - Cinq.
M. Bruno Retailleau. - Trois, en dehors de la réunion d'installation. Les fétichistes du calendrier considèrent qu'il faut absolument lancer le processus avant l'euro 2016. Le véritable enjeu de cette affaire était de remplir le tiroir-caisse de l'État pour la défense. On sait désormais que le produit de la vente aux enchères abondera le budget général de l'État et non celui des forces armées. Restons objectifs, améliorons le texte et définissons une position commune à défendre en CMP.
M. David Assouline. - Si votre proposition est sincère, nous l'accepterons.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Ce n'est pas la communication pour accompagner les téléspectateurs dans l'opération de basculement qui pose problème. C'est la succession des opérations techniques : libéralisation de la bande des 700 MHz, reconfiguration des multiplexes, lancement des appels d'offre, mobilisation des ressources humaines... On ne mesure pas l'importance d'un tel dispositif. Ceux qui ont vécu de près le premier dividende numérique en sont davantage conscients.
Il n'en reste pas moins que les éditeurs de programme et les opérateurs de diffusion sont inquiets. La CMDA elle-même reconnaît que le calendrier est tendu à l'extrême. Faut-il amputer l'exercice de notre mission de législateur au nom de ce calendrier ? Je ne le crois pas. Le Sénat s'honore à faire son travail. Il suffit de rappeler l'exemple de la loi de modernisation de l'audiovisuel. Je ne souhaite que servir l'intérêt général et accélérer la procédure. En témoignent les courriers que j'ai adressés au Premier ministre pour l'alerter sur la nécessité de déclencher le processus législatif, publiés en annexe de mon rapport.
Le Président de la République a annoncé le transfert des fréquences en avril 2013. Le Gouvernement disposait de tout le temps nécessaire pour bâtir un projet de loi qui aurait consolidé le processus juridique. Au lieu de cela, nous n'avons eu, s'agissant d'une proposition de loi, ni avis du Conseil d'État ni étude d'impact. La mission que l'IGF a lancée très récemment n'a toujours pas commencé d'auditionner les opérateurs de diffusion, alors même que nous légiférons sur une question qui les concerne. La modernisation de la plateforme de la TNT et l'exploitation des fréquences libérées pour développer l'internet sont deux objectifs qui nous tiennent à coeur. Il faut que les évolutions se fassent dans de bonnes conditions si l'on veut éviter les écrans noirs.
Mme Colette Mélot, présidente. - Venons-en à l'examen des amendements de la rapporteure.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'Assemblée nationale a supprimé la référence à l'article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication qui régit les autorisations allouées par le CSA à la radio numérique terrestre (RNT), de sorte que la possibilité pour le Conseil de procéder à la recomposition des multiplexes pourrait être contestée en justice, alors que c'est une condition indispensable pour mener à bien l'appel d'offres grâce auquel la RNT se déploiera dans vingt nouvelles zones. Mon amendement n° 12 propose donc de rétablir cette référence à l'article 29-1.
M. David Assouline. - Le débat sur la RNT est ancien. Nous avons organisé des tables rondes, nous avons entendu les acteurs. C'est surtout le Syndicat interprofessionnel des radios et télévisions indépendantes (Sirti) qui souhaite que la RNT se développe. Les grandes radios n'y voient pas tellement d'intérêt. Il est pour le moins paradoxal de proposer un amendement que le Sirti combat. Ce syndicat rappelle en effet que la référence à l'article 29-1 « n'est pas nécessaire pour mener à bien de nouveaux appels à candidatures en RNT. Idem concernant les zones de Paris, Marseille et Nice où c'est par appel aux candidatures qu'il sera possible de compléter l'offre de radios existante. Pour la RNT, l'heure n'est pas à la réorganisation des multiplexes, mais au lancement d'une offre abondante et de qualité sur l'ensemble du territoire. Le CSA peut le faire sans qu'aucune modification législative ne soit nécessaire, bien au contraire ». Telle est la position dont le Sirti m'a fait part. Elle va à l'inverse de ce que vous dites.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - J'ai moi-même été à l'origine d'une table ronde sur la RNT, il y a quelques années. Loin de moi l'idée de mettre en péril ce projet. J'ai auditionné les responsables du CSA, son président Olivier Schrameck et plusieurs conseillers. Ils défendent la RNT et affirment que la suppression de la référence à l'article 29-1 fragilise leur capacité à compléter les multiplexes. Je suis tout autant que vous en contact avec le Sirti. Si ses représentants souhaitent à tout prix le développement de la RNT, ils s'illusionnent en croyant que la suppression de l'article 29-1 pourra y contribuer. C'est tout le contraire.
Mme Dominique Gillot. - Ce texte est complexe et technique. Dans son rapport sur la RNT, le CSA ne demande pas que l'on rétablisse l'article 29-1. Pourquoi donc ajouter cette disposition ? D'autant qu'il n'y a aucun multiplexe dans les vingt nouvelles zones qui seront ouvertes. La bande 3 qui est allouée à la RNT est disponible. Cet amendement complexifie le dossier sans raison. Par conséquent, nous y sommes défavorables.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Je ne fais que rétablir le texte de la proposition de loi que Patrick Bloche a présentée à l'Assemblée nationale. Le CSA a largement confirmé qu'il était favorable à cette disposition.
Mme Dominique Gillot. - La disposition introduite par Patrick Bloche a été retirée lors du débat en commission.
M. David Assouline. - À l'unanimité.
Mme Dominique Gillot. - Ce n'est pas la peine de refaire un débat qui s'est soldé par un vote unanime. Restons-en à la TNT et laissons la radio de côté.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Le CSA nous alerte quand même sur la fragilisation...
M. David Assouline. - Nous voilà sous les ordres du CSA !
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Essayons d'avancer.
M. David Assouline. - Je ne vois aucune volonté de trouver des compromis. D'où les tensions. À l'Assemblée nationale, nos collègues ont réussi à créer un consensus. Ils ont voté à l'unanimité. Pourquoi n'est-ce pas possible, ici ?
Mme Colette Mélot, présidente. - Votons. Nous aurons le débat en séance.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Mon amendement n° 13 est de cohérence avec l'amendement n° 15 à l'article 7. Dans les articles 96, 96-2, 97, 97-1 et 98 de la loi de 1986 que l'Assemblée nationale a choisi d'abroger parce qu'obsolètes, figurait l'obligation d'un plancher pour le déploiement de la TNT, afin que l'ensemble de la population soit couverte. Je vous avais initialement proposé de rétablir ces articles dont l'abrogation me paraissait risquée. Mon amendement n° 15 rétablit l'abrogation de ces articles et complète l'article 96-1 par deux alinéas qui réaffirment dans la loi le principe d'un plancher de 95 % garantissant la couverture de l'ensemble de la population.
M. David Assouline. - Je suis heureux que vous ayez pris en compte mes arguments, en faisant le choix de ne pas empiler de nouvelles dispositions sur le texte existant. Le débat est fécond. C'est ainsi que nous devons continuer à travailler. Notre avis est plutôt favorable sur ces deux amendements, même si nous ne nous prononcerons qu'en séance.
Mme Corinne Bouchoux. - Nous nous abstenons sur ces deux amendements.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 14 consolide le processus d'attribution d'une fréquence à titre gratuit en prévenant sa revente spéculative. Nous avons tous à l'esprit l'exemple de la chaîne Numéro 23. Nous souhaitons que le CSA puisse juger des obligations conventionnelles relatives à la programmation du service.
M. David Assouline. - C'est un point sur lequel nous nous accordons. Nous avons eu plusieurs fois l'occasion de le traiter, sous un aspect fiscal dans la loi Macron, et cette fois-ci par un renforcement réglementaire de la procédure d'attribution et des obligations. L'affaire de Numéro 23 a révélé un problème que nous étions les seuls à dénoncer à l'époque où Bolloré était au zénith, et qui n'est pas prêt d'être résolu. Après la TNT et la diversification des chaînes, la tendance risque d'aller à la concentration, ce qui donnera lieu à des reventes. Il n'y avait pas beaucoup d'enjeux financiers avec la chaîne 23, qui n'est qu'un exemple parmi d'autres.
Vous proposez une mesure de dissuasion qui ne sera certainement pas suffisante pour empêcher le développement de la spéculation : des fréquences données à titre gratuit peuvent se revendre à 460 millions d'euros ! Le délai de deux ans ne résoudra pas le problème. Néanmoins, nous restons favorables à cette mesure de régulation.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Il est important de finaliser l'encadrement du dispositif. L'Assemblée nationale l'a fait. Nous renforcerons ainsi le quadruplement de la taxe que nous avons contribué à mettre en place dans la loi Macron.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 18 donne les moyens à l'audiovisuel public d'exercer ses obligations en matière de défense nationale pour informer la population, dans le cas d'une situation de crise.
M. David Assouline. - Lorsque vous avez mentionné les décrochages de France 3, vous avez omis de rappeler qu'on avait prévu d'échelonner le passage au numérique sur deux ans.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - France Télévisions a explicitement fait savoir qu'il était souhaitable que le basculement de l'ensemble des chaînes se fasse simultanément.
M. David Assouline. - Nous ne prendrons pas part au vote.
Mme Corinne Bouchoux. - Nous nous abstenons.
Mme Colette Mélot, présidente. - Nous passons à l'examen des autres amendements.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° 11, car il faut garder de la souplesse au calendrier pour que la transition s'effectue dans de bonnes conditions.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement de suppression n° 7, car l'article 5 bis prévoit l'indemnisation des éditeurs de services en conséquence de la réduction du nombre des multiplexes.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Je considère que l'amendement n° 8 est satisfait, car l'abrogation des articles 92-2 et 97 de la loi de 1986 a été rétablie. Avis défavorable.
Mme Colette Mélot, présidente. - Les amendements n°s 4, 5 et 6 font l'objet d'une discussion commune.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Ces amendements limitent l'engagement financier des opérateurs de télécommunications relatif à la prise en charge du réaménagement des fréquences. Par dérogation au droit en vigueur, l'article 8 fait porter ce coût à la charge des opérateurs de télécommunications en lieu et place des éditeurs de programmes. Les amendements n°s 4 et 5 limitent leur engagement au niveau de leur quote-part d'utilisation tandis que l'amendement n° 6 établit un plafond de prise en charge à 30 millions d'euros. Ces amendements auraient pour conséquence de mettre à contribution les chaînes de télévision qui ne seront plus bénéficiaires de cette bande de fréquences. Je vous propose d'émettre un avis défavorable.
M. Bruno Sido, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je vous remercie de m'avoir invité à participer à cette éminente commission. Lors de la présentation de mon rapport à la commission, je n'avais pas présenté d'amendements car le Gouvernement s'était engagé à nous donner des assurances sur le coût de réaménagement de la bande des 700 MHz. En Grande-Bretagne, l'État finance ce réaménagement. En France, le Gouvernement entend le faire payer aux opérateurs, alors que ces derniers n'ont pas besoin de cette bande et qu'ils ne pourront l'utiliser au plus tôt qu'en 2018. En outre, ils ne disposeront que des deux tiers de cette bande tandis que l'État conservera le tiers restant. Mon premier amendement dit que l'État doit payer sa quote-part. S'il ne le fait pas, les opérateurs en tiendront compte dans leur offre. Le deuxième amendement fixe un coût plafond du réaménagement. En Grande-Bretagne, son coût s'élèvera à 900 millions d'euros. Les opérateurs doivent savoir sur quel montant porte leur engagement, sinon ils risquent de ne pas enchérir.
Mme Corinne Bouchoux. - Je me réjouis des bonnes moeurs de notre commission. À la commission des lois, les rapporteurs pour avis provenant d'autres commissions n'étaient guère invités à plaider leur cause.
Nous souhaitons conserver de bonnes relations avec les opérateurs et nous voulons la meilleure couverture possible de nos départements. Nous sommes donc sensibles et attentifs à ce qu'ils peuvent nous dire. Dans un rapport sur l'Hadopi, nous avons d'ailleurs signalé un litige par rapport aux opérateurs. Loin de nous l'idée de nous opposer à eux.
M. Sido ayant relayé les préoccupations des opérateurs de façon sincère et claire, nous voterons contre ces amendements qui sont un relais trop brutal d'un lobby alors que nous sommes là pour défendre l'intérêt général.
M. Bruno Retailleau. - L'article 40 relatif à l'irrecevabilité financière nous conduit à soutenir la position de notre rapporteure car il ne nous laissait d'autre choix que de solliciter les opérateurs. Je pense que nos collègues de la commission des affaires économiques ne m'en voudront pas.
Les opérateurs de télécommunication ont pris en charge le réaménagement de la bande des 800. Le système Félin (Fantassin à équipements et liaisons intégrés), utilisé par la Défense nationale, avait recours aux fréquences basses sur la bande 800. Les opérateurs ont pris en charge ce réaménagement, ainsi que les problèmes liés au brouillage entre la 4G et des récepteurs de télévision.
L'indemnisation des trois sociétés de diffusion relève d'une autre logique : du fait d'une décision de l'État, le contrat va être cassé et raccourci de deux ans. Constitutionnellement, l'État devrait supporter l'indemnisation qui représenterait entre 30 millions et 80 millions d'euros. Rappelons aussi que l'IGF, chargée d'une mission d'évaluation du préjudice, n'a pas encore commencé ses travaux. Restons-en au dispositif de notre rapporteure et interrogeons la ministre pour savoir si elle accepte le principe de l'indemnisation. Si tel n'est pas le cas, les tribunaux feront droit à la demande des opérateurs.
M. David Assouline. - Mme Bouchoux a dit crument les choses : ces amendements se font l'écho des préoccupations des opérateurs. Comme il s'agit de grands groupes industriels, ce lobbying se fait entendre alors même que nous créons un cadre propice aux enchères. Le but de la puissance publique est de vendre le plus cher possible. Il serait paradoxal que nous limitions, alors que nous établissons ce cadre législatif, les espérances de l'État. Comme M. Retailleau, je pense qu'il faut attendre le rapport de l'IGF qui devrait paraître mi-septembre. Nous pourrons alors juger en toute connaissance de cause. Quoi qu'il en soit, ces amendements permettront d'avoir un débat en séance.
Mme Françoise Laborde. - Le groupe RDSE votera contre ces amendements.
M. Patrick Abate. - S'agissant d'un patrimoine qui appartient à la collectivité nationale, d'autres voies étaient envisageables. Notre groupe aurait préféré que cette bande soit louée plutôt que vendue à des groupes privés. Cela dit, autant essayer de la vendre le plus cher possible, d'où notre opposition à ces amendements. Nous verrons ensuite comment la justice défendra l'intérêt de ces grands groupes s'il y a lieu.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Je comprends les préoccupations de notre collègue Bruno Sido qui souligne la fragilité du dispositif que nous examinons. Je déplore que nous ne disposions pas de données sur le coût du réaménagement. Certes, le rapport de l'IGF sera publié en septembre : dommage que nous n'en disposions pas aujourd'hui pour légiférer en toute connaissance de cause.
Ces trois amendements posent la question de savoir qui devra payer le « restant dû ». Est-ce que ce sont les autres utilisateurs de la bande 700, au premier rang duquel figure le ministère de l'intérieur ou bien les éditeurs de programmes ? La rédaction proposée a pour effet de mettre le reste du coût à la charge des éditeurs de programme, ce qui n'est pas souhaitable, compte tenu qu'ils ne seront plus les utilisateurs de ces fréquences.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4, ainsi qu'aux amendements n°s 5 et 6.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Comme pour les autres amendements de suppression présentés par le Gouvernement, je suis défavorable à l'amendement n° 10. Nous avons introduit cet article la semaine dernière pour garantir l'indemnisation des opérateurs de diffusion.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 2 de la commission du développement durable, également saisie pour avis, prévoit une consultation obligatoire de la commission supérieure du service public des postes et communications électroniques lors de la définition des conditions d'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences. Les impératifs d'aménagement du territoire seront ainsi bien pris en compte. L'avis est favorable.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 3 prend en compte les enjeux ferroviaires dans la répartition des rôles entre les acteurs des télécommunications et les gestionnaires du réseau ferré dans la lutte contre les brouillages.
Je n'ai pas pu entendre les acteurs concernés, et c'est pourquoi je m'en remets à l'expertise du rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire qui porte cet amendement à titre personnel. Avis de sagesse.
M. Bruno Sido, rapporteur pour avis pour la commission des affaires économiques. - Tel que cet amendement est rédigé, il s'agit d'une injonction au Gouvernement. Or, la loi n'a pas à dire ce qui doit figurer dans un décret.
Mme Colette Mélot, présidente. - Laissons le soin au Gouvernement de le dire en séance.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - C'est la raison pour laquelle je souhaitais m'en remettre à la sagesse du Sénat. Nous en débattrons en séance.
Mme Dominique Gillot. - On ne peut pas s'en remettre à la sagesse alors que cet amendement est contraire à la loi. La commission se déjugerait.
Mme Colette Mélot, présidente. - Nous demanderons l'avis du Gouvernement.
Mme Dominique Gillot. - Je souhaite le retrait de cet amendement.
Mme Corinne Bouchoux. - Nous avons eu la gentillesse d'accueillir amicalement notre collègue Sido. À titre personnel, il a donné un avis sur la qualité légistique d'un amendement d'un sénateur qui n'est pas présent pour le défendre. Un collègue invité n'a pas à formuler de critiques sur des amendements qui ne sont pas défendus par leurs auteurs. La remarque de M. Sido, fondée au demeurant, ne doit donc pas être prise en compte. On ne peut donner un avis de sagesse à cet amendement, car nous risquerions d'encourir les critiques de nos collègues de la commission des lois. Rendons donc un avis législatif et pas seulement de sympathie.
Mme Françoise Cartron. - Il faut demander le retrait de cet amendement. Il en va de la crédibilité de notre commission.
M. David Assouline. - En plus, notre collègue Chaize n'est pas là.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Je vous propose de demander le retrait de cet amendement et nous en débattrons sereinement en séance avec notre collègue.
Mme Colette Mélot, présidente. - Nous en avons terminé avec l'examen de ces amendements.
Puis la commission entend une communication de M. Jacques-Bernard Magner et Mme Colette Mélot sur le suivi du rapport de la mission d'information sur les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ).
Mme Colette Mélot, co-rapporteur. - En juin 2014, notre commission a autorisé à l'unanimité la publication du rapport de notre mission d'information sur « L'an I des ÉSPÉ ». Nous y avions établi un premier constat sur la mise en route de ces nouveaux établissements et fait un grand nombre de préconisations.
Cette année, vous nous avez à nouveau missionnés, M. Magner et moi-même, pour faire un point sur les suites données à notre rapport et évaluer les progrès accomplis par les ÉSPÉ dans cet « an II ». C'est un travail que nous avons mené au cours de ce premier semestre 2015 et que nous tenons à vous présenter aujourd'hui, alors que les premiers étudiants formés par les nouvelles ÉSPÉ se retrouveront devant les élèves dès la rentrée de septembre.
Premier élément de satisfaction : après une hausse des effectifs de 15 %, l'attractivité des ÉSPÉ se maintient. Selon une enquête d'octobre 2014, l'augmentation globale des effectifs est de l'ordre de 4 % : elle est donc moindre que l'année précédente mais se poursuit et les ÉSPÉ ont formé plus de 57 000 étudiants en 2014-2015.
Face à ces effectifs en hausse, la question prioritaire est celle de la gouvernance des ÉSPÉ et de leurs moyens.
La clé du succès est incontestablement la qualité du dialogue entre acteurs. Là où les choses se passent bien, c'est là où l'intégration de l'IUFM à l'université en 2008 avait déjà réussi et avait permis le développement de liens solides de confiance entre la direction de l'ÉSPÉ et le conseil d'administration de l'université d'accueil, comme le démontre parfaitement l'exemple de Clermont-Ferrand, où nous nous sommes rendus.
La construction des budgets de projet est encore de qualité très inégale selon les académies, voire laborieuse dans certains cas. À Créteil, les conventions de partenariat avec le rectorat et les universités partenaires n'ont toujours pas été signées. Dans d'autres cas, le budget de projet se limite à un exercice de style.
Nous avons constaté que de nombreuses universités hésitent à s'engager sur des moyens pluriannuels vis-à-vis des ÉSPÉ, car celles-ci sont encore perçues comme des structures dérogatoires nouvelles empiétant sur l'autonomie des universités. À l'heure où leurs marges de manoeuvre budgétaires sont de plus en plus maigres, certaines universités semblent réticentes à la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM). Nous recommandons cependant la généralisation des COM à l'ensemble des ÉSPÉ.
Les directeurs d'ESPÉ réclament aussi des présidents d'université un meilleur respect de leur autonomie dans l'utilisation de leur budget propre. En particulier, certains revendiquent l'assimilation des ÉSPÉ à des « centres de ressources budgétaires » afin que la direction de l'ÉSPÉ soit reconnue comme un véritable pilote budgétaire. Cette demande est justifiée.
La collaboration avec les unités de formation et de recherche (UFR) disciplinaires progresse, mais parfois difficilement, l'hégémonie des UFR dans la préparation aux concours du second degré étant encore bien réelle dans certaines académies. Au niveau national, entre 40 % et 60 % des fonctionnaires stagiaires dans le second degré ne sont toujours pas issus des masters « métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation » (MEEF), et ce taux atteint même 75 % à Créteil.
Après un an de fonctionnement des ÉSPÉ, seulement trois d'entre elles ont été rattachées à une communauté d'universités et d'établissements (Comue) : à Lille, à Montpellier et en Bretagne. Toutefois, même dans ces cas, le personnel de l'école reste géré par convention par l'établissement porteur. Des progrès sont donc encore possibles.
Nous avons constaté que nombre d'ÉSPÉ se sont employées, avec le soutien des collectivités territoriales, à préserver leur réseau d'antennes, en dépit des surcoûts budgétaires.
Enfin, certaines ÉSPÉ se sont inscrites dans une logique de partenariat et de mutualisation pour les formations à faibles effectifs, par exemple pour la préparation au concours de professeur de lycée professionnel, comme c'est le cas entre les académies de Toulouse, Montpellier et Bordeaux.
M. Jacques-Bernard Magner, co-rapporteur. - S'agissant de la qualité des enseignements dispensés en ÉSPÉ, nous avons examiné comment ces établissements ont rempli le double objectif de « professionnalisation » et de développement de la place consacrée à la recherche.
La professionnalisation de la formation passe avant tout par l'intégration de professionnels de terrain dans les équipes de formateurs. Une enquête menée par le ministère auprès des ÉSPÉ en novembre 2014 a montré que l'effort était réel, en particulier pour la formation aux thématiques du tronc commun, le plus souvent sous la forme de décharges d'heures d'enseignement en établissement. L'ÉSPÉ de Clermont-Ferrand - ou plutôt de Chamalières - s'est ainsi fixé un objectif d'un tiers de ses enseignants en « service partagé » et l'ÉSPÉ de Créteil un objectif de 25 %. Mais les difficultés que nous avions soulignées l'an dernier sont malheureusement encore d'actualité : la complexité administrative et la prise en charge du coût financier restent des freins à la mise en place de conventions entre ÉSPÉ et rectorats.
Corollaire de cette professionnalisation des contenus, la professionnalisation des concours était également attendue. En effet, à quoi bon professionnaliser l'enseignement si le concours reste 100 % disciplinaire ? Trois des quatre épreuves du concours font désormais référence à la maîtrise pédagogique et des évolutions positives sont indéniables, en particulier dans les filières professionnelles et techniques ; en revanche, les évolutions sont beaucoup plus ténues dans les filières du second degré général.
Les jeunes ÉSPÉ devaient également réserver une plus grande place à la recherche. En pratique, chaque école a développé un projet propre en faveur de la recherche, largement dépendant de la situation existante et notamment de l'antériorité de la recherche en éducation au sein de l'université intégratrice. Le plus souvent, d'intéressantes structures coopératives ont émergé : c'est le cas à Toulouse, à Clermont-Ferrand ou encore à Lyon. Mais l'adossement à la recherche reste encore très insuffisant : les ÉSPÉ comptent à peine 33 % d'enseignants-chercheurs, alors que dans les autres composantes universitaires cette proportion est plus proche de 90 %. En moyenne, selon une enquête du ministère, le volume horaire consacré à la recherche en ESPÉ est de 65 heures par an, mais cette moyenne dissimule des situations encore beaucoup trop contrastées.
La nécessaire valorisation de l'exercice du mémoire imposé en Master 2 (M2) relève de la même logique. Cette exigence n'est pas sans susciter quelques réactions notamment au regard de la charge de travail jugée trop lourde en M2 : il faut en effet suivre les cours à l'ÉSPÉ, suivre le stage et rédiger le mémoire. Selon le ministère, une plus grande harmonisation est nécessaire, mais d'ores et déjà 19 ÉSPÉ sur 28 ont élaboré des documents de cadrage du mémoire, afin d'alléger la charge de travail des étudiants.
La qualité des parcours tient aussi à l'attention portée aux « reçus-collés » (étudiants ayant validé leur M1 mais ayant échoué au concours). Le ministère a demandé aux ÉSPÉ de mettre en place un parcours type de formation afin de permettre à ces étudiants, s'ils le souhaitent, de valider leur master et de se préparer à nouveau au concours. Les maquettes des ÉSPÉ ont bien pris en compte cette exigence et développé des propositions originales de parcours.
Mme Colette Mélot, co-rapporteur. - Le développement d'une culture commune à l'ensemble des métiers du professorat et de l'éducation constituait l'une des priorités de la réforme, avec la mise en place par les ÉSPÉ d'un tronc commun de formations pour toutes les mentions du master MEEF. Or, on constate de très fortes disparités dans les volumes horaires entre les différentes composantes de ce tronc commun. Le poids relatif des différents items est ainsi fortement corrélé aux ressources locales des ÉSPÉ. Deux écueils évidents et de sens opposé apparaissent : dans certaines ÉSPÉ, un morcellement excessif des enseignements du tronc commun et, dans d'autres, des modules bien trop généralistes qui ne contribuent pas à la professionnalisation des stagiaires.
Après enquête, le ministère a pris la mesure de l'insuffisance qui caractérise la mise en place du tronc commun dans nombre d'ÉSPÉ. La grande mobilisation pour la transmission des valeurs de la République à l'école, consécutive aux attentats des 7 et 9 janvier, a eu un effet déclencheur : certaines ÉSPÉ ont pris conscience du manque de solidité de leurs enseignements sur les thèmes de la laïcité et du vivre-ensemble. La commission d'enquête présidée par notre collègue Françoise Laborde et rapportée par notre collègue Jacques Grosperrin a bien mis l'accent sur cette dimension, en préconisant une « révision de la maquette des formations et des concours en y valorisant la transmission des valeurs républicaines », orientation à laquelle nous souscrivons.
D'une façon générale, l'égalité entre les femmes et les hommes, la transmission des valeurs républicaines et la résolution non-violente des conflits sont souvent bien prises en compte. En revanche, le développement du sentiment d'appartenance à l'Union européenne, la prévention du décrochage scolaire, les enjeux de l'entrée dans l'apprentissage et le partage de la culture scientifique, technique et industrielle font malheureusement l'objet d'une intégration moyenne et plutôt inégale dans les troncs communs proposés.
M. Jacques-Bernard Magner, co-rapporteur. - Notre rapport de l'an dernier soulignait que les ÉSPÉ de l'an I devaient certes se concentrer sur la stabilisation du format et de l'organisation du master MEEF, mais qu'à terme elles devaient tendre vers l'instauration d'un continuum entre la licence et la formation continue, afin de susciter des vocations pour les métiers du professorat, mais aussi de professionnaliser tôt et longtemps notre personnel de l'éducation.
Les situations rencontrées sont encore très contrastées et il reste parfois beaucoup à faire. Entre autres dispositifs, la mise en place des « emplois d'avenir professeur » (EAP) était l'occasion de renforcer ce continuum et de participer à la constitution d'un vivier dynamique d'étudiants qui se destinent aux métiers du professorat. Alors qu'il devait couvrir la période 2013-2016, ce dispositif a été récemment mis en extinction pour être remplacé par un mécanisme d'apprentissage. Il est encore trop tôt pour en évaluer la réussite ou l'échec, mais il nous a été souvent rapporté, de l'avis parfois même d'étudiants concernés, que les 12 heures d'enseignement pouvaient se révéler lourdes pour mener de front la tenue de cet emploi rémunéré et la préparation au concours. Nous veillerons particulièrement à ce que le dispositif qui remplacera les EAP ne soit pas un handicap pour passer les concours de l'enseignement mais un atout.
Quant à la formation continue des professeurs, les progrès sont encore bien maigres, car la question des moyens obère encore largement leur capacité d'action en ce domaine. D'après le ministère, huit académies sur vingt-six donnent des moyens à l'ÉSPÉ pour la formation continue dans le premier degré, et seulement sept en ce qui concerne le second degré. L'effort doit donc se poursuivre et s'intensifier.
Les ÉSPÉ sont aussi chargées de la formation initiale et continue des enseignants-chercheurs et des enseignants de l'enseignement supérieur. De l'aveu même du ministère, quelques ÉSPÉ sont amenées à fournir des prestations très ponctuelles, mais aucune ne propose de formations structurées à ce public, à l'exception peut-être de Toulouse qui fait école en la matière. Les évolutions sont balbutiantes en raison, notamment, de résistances de l'université. Il est difficile de faire travailler de concert l'éducation nationale et l'université qui étaient, il y a encore peu de temps, deux mondes bien distincts.
Enfin, n'oublions pas la « formation des formateurs ». L'instauration du tronc commun a souvent fourni l'occasion aux ÉSPÉ d'organiser en interne des actions de formation de leurs propres formateurs mais c'est encore insuffisant et je souhaite soutenir la proposition de nos collègues Corinne Bouchoux et Loïc Hervé dans leur récent et excellent rapport sur l'Hadopi : tous les enseignants et futurs enseignants doivent être formés à la protection des droits sur internet.
Mme Colette Mélot, co-rapporteur. - Telles sont les conclusions des travaux que nous avons menés, M. Magner et moi-même, sur cet « an II » des ÉSPÉ.
Ce constat vous a peut-être paru encore mitigé mais il ne faut pas sous-estimer l'ampleur du chantier en cours. En outre, nous devons leur donner du temps pour mener à bien leur « révolution universitaire et professionnelle ». Enfin, saluons les initiatives locales, lorsqu'elles existent, et la mise en oeuvre de bonnes pratiques sur le terrain.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci pour cette présentation à deux voix.
Mme Dominique Gillot. - Je salue ce rapport qui retrace l'évolution en cours. N'oublions pas que les ÉSPÉ sont encore de création récente.
Versailles, académie la plus importante de France, comprend cinq universités qui défendent leurs intérêts propres. Elles s'étaient réparties les moyens de l'IUFM et dispensaient des formations de grande qualité aux futurs enseignants. Elles éprouvent aujourd'hui des difficultés à mutualiser leurs moyens, leurs compétences, leurs missions dans le seul intérêt de l'ÉSPÉ. Après avoir connu trois directeurs successifs, la situation se stabilise et une culture commune se met en place entre le milieu universitaire et les praticiens de terrain. Après une période de résistance, le rapprochement des deux milieux est donc en marche. Chaque stagiaire est suivi par deux tuteurs, l'un académique et l'autre de terrain. La culture non formelle et l'éducation populaire sont également prises en compte dans ces formations.
L'université de Cergy-Pontoise, maison mère de l'ÉSPÉ, avait créé un institut de l'éducation. Elle est en train d'intégrer cet institut dans l'ÉSPÉ, considérant que la recherche doit avoir lieu en son sein.
A la prochaine rentrée, un stage d'observation de quinze jours sera proposé aux étudiants pour éviter une immersion trop brutale dans le milieu scolaire.
Je suis confiante dans l'avenir, d'autant que les rectorats ont accordé des moyens suffisants.
Mme Corinne Bouchoux. - Je remercie nos deux rapporteurs pour ce travail intéressant.
L'enseignement agricole est souvent cité en exemple pour son inventivité. Pour des raisons politiques, la formation des enseignants agricoles reste distincte des autres formations. La ministre nous avait promis un rapprochement : où en est-on ?
Si vous présentiez l'année prochaine une saison III, feriez-vous un développement sur la nécessaire intégration de la réserve citoyenne au sein des ÉSPÉ ?
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - On ne dira jamais assez la nécessité de la reconstruction de la formation des jeunes qui se destinent aux beaux métiers de l'enseignement. Je salue ce rapport parfois critique mais mesuré et toujours constructif.
Sur le terrain, les choses ne se passent pas toujours pour le mieux. Des lettres ouvertes rédigées par des présidents d'agglomération, des directeurs d'ÉSPÉ et des collectifs d'enseignants ont été adressées à la ministre pour lui faire part des difficultés rencontrées. Dans certains endroits, les gens appellent au secours car ils sont à bout. Le fléchage des moyens n'est pas toujours mis en place, ce qui crée de fortes tensions.
En outre, il faut dénoncer le recours à de jeunes femmes et hommes comme remplaçants alors qu'ils sont en formation. La concomitance du concours et du master est compliquée à gérer. Certes, le métier est revalorisé, mais la reconstitution du vivier dans certaines disciplines n'est toujours pas complète, notamment en mathématiques et en anglais.
Pourquoi avoir arrêté brutalement les emplois d'avenir professeur (EAP), sans aucun bilan ?
Vous l'aurez compris, je plaide en faveur d'un rapport sur « l'an III ».
M. Jean-Claude Carle. - Merci pour cette présentation en stéréo.
Avec Mme Laborde et M. Grosperrin nous sommes allés à l'ÉSPÉ de Lyon : les enseignants que nous avons rencontrés s'interrogeaient sur la gouvernance bicéphale entre l'université et le rectorat. Ne faudrait-il pas clarifier les responsabilités ?
Mme Françoise Laborde. - Merci pour ce rapport. Il est dommage que les EAP aient été supprimés ainsi, mais l'apprentissage est peut-être une bonne solution.
Dans le cadre de la commission d'enquête sur le fonctionnement du service public de l'éducation, sur la perte de repères républicains que révèle la vie dans les établissements scolaires et sur les difficultés rencontrées par les enseignants dans l'exercice de leur profession, nous nous sommes rendus à Lyon, Besançon, Toulouse et Poitiers et la question de la gouvernance a régulièrement été soulevée. Selon les ÉSPÉ, les choses se passent plus ou moins bien. Vous serez obligé de nous présenter un rapport sur « l'an III », puisque la situation reste très inégale en fonction des rectorats.
La situation des « reçus-collés » n'est pas satisfaisante et elle est diversement gérée. Les différences de statuts nuisent à l'homogénéité du corps enseignant.
Il est bon que les modules sur la laïcité et sur la République se mettent en place, mais ils doivent être définis par le ministère et communs à l'ensemble des ÉSPÉ.
Mme Marie-Pierre Monier. - Merci pour cet intéressant rapport. Celui sur « l'an III » sera très attendu.
L'affectation des stagiaires ne respecte pas toujours la proximité des lieux de vie. Il faut également réfléchir au nombre d'heures que le stagiaire passe devant les élèves par rapport à celui qu'il passe en formation.
M. Jacques Grosperrin. - Je m'associe aux félicitations de mes collègues.
Les moyens ne sont pas seuls en cause, contrairement à ce que laisse entendre le rapport du syndicat national de l'enseignement supérieur (Snesup).
Quid des référents laïcité ?
Je regrette l'absence de corpus d'enseignements opposables. Les ÉSPÉ devraient partir de connaissances scientifiques pour définir les processus d'apprentissage. Pourquoi ne pas créer une Haute autorité ?
La mastérisation a fait fuir un certain nombre d'étudiants. Dans son livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant, Marcel Pochard a proposé des bourses d'étude financées par le secteur privé : les élèves des quartiers difficiles pourraient ainsi enseigner dans leurs quartiers d'origine.
Comme à Besançon, certaines ÉSPÉ se sont contentées de chausser les bottes des IUFM, avec des formations insuffisamment professionnalisantes.
Enfin pour recruter de bons étudiants, le métier doit être attractif.
Mme Colette Mélot, co-rapporteur. - Merci de nous avoir fait part de vos expériences après ce bilan d'étape. Les résultats sont très variables sur le terrain : si l'université est autonome, les écoles le sont aussi, mais en partie, avec une culture différente...
Mme Gillot a cité le cas de l'académie de Versailles que nous connaissons bien. Les choses ont bien évolué et vont se mettre en place, soyons patients. Ce n'est pas en deux ans que l'on peut obtenir une situation satisfaisante.
Lors de nos auditions, nous avons rarement évoqué la formation des enseignants de l'enseignement agricole. Nous devrions nous pencher sur ce domaine aux besoins spécifiques. Quant à la réserve citoyenne, continuons dans ce sens. La gouvernance bicéphale des ÉSPÉ est toujours compliquée. Elles devraient disposer de davantage d'autonomie. Des contrats d'objectifs et de moyens avec toutes les ESPÉ faciliteraient leur fonctionnement.
M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - Nous étions attachés aux EAP, et espérons que le nouveau dispositif l'améliorera. Peu d'étudiants étaient intéressés, notamment dans les territoires ruraux : 8 000 sont actuellement en poste sur un objectif de 10 000 envisagés à la rentrée 2015. Nous le défendrons au niveau ministériel. Il faut pré-recruter des jeunes qui pourraient devenir enseignants.
Les modules sur la laïcité et sur les valeurs de la République font partie du tronc commun. Des partenariats seront noués avec les grandes organisations. « Là où il y a une volonté, il y a un chemin... ».
Tous les étudiants en formation ne peuvent trouver de stage à dix minutes de l'école, il faut diversifier les terrains de stage, ce qui peut poser des difficultés et nécessiter peut-être plus de souplesse sur les volumes horaires demandés.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci de cette communication qui complète le rapport établi l'année passée.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous devons désigner un représentant au Conseil supérieur de l'Agence France-Presse (AFP). Michel Françaix, auteur de la proposition de loi, y représentera l'Assemblée nationale.
La commission désigne, en application de l'article 9 du Règlement du Sénat, Mme Nicole Duranton membre du Conseil supérieur de l'Agence France-Presse.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - A l'occasion des dix ans de la loi Handicap, nous avons réuni une table ronde sur la culture et le handicap. Je vous propose de prolonger notre réflexion au sein d'un groupe de travail dont les rapporteurs seraient Brigitte Gonthier-Maurin et Alain Vasselle. J'ai écrit à tous les présidents de groupe afin qu'ils désignent un de leurs membres pour en faire partie.
À la suite de notre mission au Maroc, il me semble que nous devrions nous préoccuper des enjeux de la francophonie du XXIe siècle. Un groupe de travail réunissant en priorité les quatorze membres de la commission appartenant à l'Assemblée parlementaire de la francophonie pourrait se constituer dès la rentrée, animé par Claudine Lepage et Louis Duvernois, sénateurs des Français de l'étranger.
Nos collègues Dominique Bailly et Jean-Jacques Lozach ont proposé de créer une mission d'information sur la gouvernance du football, notamment à la suite des remous qu'ont connus la Ligue de football professionnel et la Fédération internationale de football association (FIFA), avec deux co-rapporteurs - Jean-Jacques Lozach et Claude Kern. Sous la présidence de Dominique Bailly, cette mission pourrait comprendre dix membres répartis à parité entre majorité et opposition. Il nous faudra veiller à la charge de travail que toutes ces instances représentent au moment où nous examinerons le projet de loi de finances.
Je vous propose qu'une délégation de notre commission se déplace à la rentrée à l'exposition universelle de Milan, où je me suis rendue avec le président Gérard Larcher la semaine dernière, qui touche à des enjeux importants pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'éducation, et notamment à la nutrition. L'exposition se termine le 31 octobre 2015.