Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=57278
Timestamp: 2017-11-24 05:30:48
Document Index: 93651862

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'artículo 91', 'artículo 102', 'artículo 91', 'artículo 88', 'artículo 893', 'artículo 624', 'artículo 308', 'artículo 83', 'artículo 102', 'artículo 28', 'artículo 102', 'Artículo 102']

Concepto 16709 de 2014 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
Radicado: 2-2014-16709
Ver Circular Sec. General y Planeación 71 de 2014.
Respetadas Doctoras,
Con fecha 15 de abril de 2014 y mediante radicación No. 2-2014-16414, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación solicitó a este Despacho pronunciamiento sobre el alcance de la medida provisional de suspensión del Decreto 364 de 2013, decretada por el Consejo de Estado mediante Acto del 27 de marzo de 2014.
En dicha comunicación se menciona el parágrafo del artículo 16 del Decreto 1469 de 2010, y se argumenta que este mismo "no es claro si el cambio normativo al que se refiere es asimilable con la suspensión de la norma por orden de autoridad judicial, la cual, en términos de la Subsecretaría, no corresponde directamente a la voluntad de quien ostenta la competencia para la expedición de la normativa urbanística".
Por su parte, la Dirección Legal de la Secretaría Distrital de Ambiente, mediante oficio radicado el día 21 de abril de 20114, con número 1-2014-17624, pregunta cuáles son los efectos jurídicos y qué acto administrativo rige en la actualidad como consecuencia de la decisión del Consejo de Estado respecto de la suspensión del Decreto 364 de 2013.
Señala "que la Secretaría Distrital de Ambiente, con ocasión de la expedición del Decreto Distrital 364 de 2013 y bajo su vigencia expidió una serie de actos administrativos cuyo fundamento fue el mencionado Decreto hoy suspendido". Asimismo, que de conformidad con el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, la suspensión provisional por decisión judicial "implica que el acto administrativo no puede seguir surtiendo efectos hacia el futuro, mientras se tome una decisión de fondo..."
Expresa que la medida dictada por el Consejo de Estado el 27 de marzo de 2013 "alteraría y alcanzaría las decisiones contenidas en los actos administrativos proferidos por la Secretaría Distrital de Ambiente como quiera que parte de su fundamento jurídico directo y esencial son las disposiciones del Decreto 364 de 2013...", pero que debe tenerse en cuenta que la ciudad no puede quedarse sin "un norte en su ordenamiento territorial" ya que tal evento traería serios traumatismos en el ejercicio de la autoridad y al (sic) confianza legítima de los ciudadanos, razón por la cual la suspensión provisional automáticamente habría revivido el Decreto 190 de 2004.
Al igual que la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación, solicita que en virtud de las competencias atribuidas a la Dirección Jurídica Distrital, "se dé línea jurídica" sobre los efectos de la suspensión, habida cuenta de la salvaguarda de la seguridad jurídica en las actuaciones de la administración distrital. Con el fin de entender qué norma aplica en el período que dure la suspensión, "si revive el Decreto Distrital 190 de 2004 o por el contrario queda un vacío normativo en el Distrito Capital".
Antes de desarrollar la estructura del presente concepto, debemos advertir que este se emite sin perjuicio de la competencia del Honorable Consejo de Estado para determinar los efectos de su propia decisión dentro del curso del proceso de nulidad simple que se adelanta contra el Decreto 364 de 2013 y de la competencia de la Secretaría Distrital de Planeación que, según el artículo 102 de la Ley 388 de 1997, es quien debe sentar doctrina para resolver problemas de interpretación en la aplicación de las normas urbanísticas1.
2. EFECTOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, la suspensión provisional de los actos administrativos afecta su eficacia. Así, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que, entre otros eventos, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando sus efectos son suspendidos provisionalmente por la jurisdicción contencioso administrativa. (art. 91 Numeral 1).
De conformidad con la norma citada, se impide su ejecución pero bajo la institución en comento no se desvirtúara su existencia ni su validez. En este sentido, una norma suspendida no pierde su vigencia por el solo hecho de su suspensión.
Lo señalado hasta acá ha sido expuesto por el H. Consejo de Estado en múltiples conceptos y decisiones judiciales que nos permitiremos referenciar a manera de extractos:
Auto del 27 de enero de 2005 Exp. 27997, Sección Tercera:
"La decisión de suspensión provisional no permite retrotraer situaciones al estado inicial, efectos que solo son propios de la sentencia anulatoria"
Providencia del 20 de abril de 1993 exp. 7894, Sección Segunda:
"...Con la suspensión no se retrotrae la actuación cumplida, al momento de la expedición del acto; la suspensión opera hacia el futuro"
Concepto del 01 de noviembre de 2006 rad. 1779, Sala de Consulta y Servicio Civil:
"...se afirma que los efectos del auto de suspensión provisional son hacia el futuro (Ex nunc) mientras que los de nulidad son hacia el pasado, es decir desde la expedición del acto anulado (Ex tunc)"
Sentencia del 05 de julio de 2006 exp. 21051, Sección Tercera
"Ahora, la nulidad de un acto administrativo general si bien es cierto que la jurisprudencia tiene determinado que produce efectos ex tunc ("desde entonces"), esto es, desde el momento en que se profirió el acto anulado por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, no es menos cierto que la jurisprudencia también tiene establecido que ello en modo alguno significa que dicha declaratoria afecte situaciones concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del mismo".
3. SOBRE LAS NORMAS APLICABLES A LOS PROCEDIMIENTOS URBANÍSTICOS A PARTIR DE LA DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO MEDIANTE LA CUAL SUSPENDIÓ PROVISIONALMENTE EL DECRETO 364 DE 2013
De las solicitudes se desprenden tres escenarios fácticos sobre los procedimientos urbanísticos y la incidencia o no de la suspensión: (A) qué norma regiría el procedimiento de solicitud de licencias urbanísticas y los trámites sobre los planes parciales que se adelanten con posterioridad a la decisión de suspensión provisional del Decreto 364 de 2013; (B) qué norma regiría el procedimiento de solicitud de licencias urbanísticas y los trámites sobre los planes parciales que se hayan adelantado y decidido con posterioridad a la expedición del Decreto 364 de 2013 y antes de la decisión de su suspensión provisional; (C) qué norma regiría el procedimiento de solicitud de licencias urbanísticas y los trámites sobre los planes parciales que se hayan iniciado con posterioridad a la expedición del decreto 364 de 2013 y deban concluirse después de la decisión de su suspensión provisional de aquél.
Consideramos que un ordenamiento jurídico se pretende completo y que, cuando aparentemente se presenta un vacío normativo como en el presente caso, el mismo ordenamiento o sistema brinda los mecanismo (Sic) para que no existan lagunas. Así, al ser suspendidos los efectos hacia el futuro del decreto 364 de 2013, incluidos los de su clausula (Sic) derogatoria, se entiende que la derogatoria del decreto 190 de 2004 resulta ineficaz y que, en consecuencia, se presenta su reviviscencia. En este orden, apreciamos, siempre acatando lo que pueda condicionar el H. Consejo de Estado, que los procedimientos administrativos iniciados con posterioridad a la fecha de la comunicación de la medida cautelar, incluyendo la solicitud de licencias urbanísticas y los trámites sobre los planes parciales del decreto, deben adelantarse de conformidad con lo estipulado en el Decreto 190 de 2004.
En este escenario, como el Decreto 364 de 2013 surtió efectos, en el supuesto de que el procedimiento administrativo concluyó y, en consecuencia, quedaron en firme los correspondientes actos administrativos, apreciamos que esos efectos se consolidaron y generaron situaciones particulares y concretas, razón por la cual, la decisión de suspensión no tendría la entidad de afectarlos.
-"Por tanto, cuando el acto administrativo ha cumplido todo su efectos no es posible suspenderlo" (Sección Segunda, Providencia del 20 de abril de 1993, Exp. 7894)
-"La decisión de suspensión provisional no permite retrotraer situaciones al estado inicial" (Sección Tercera, Auto del 27 de enero de 2005, Exp. 27997)
(i) Sólo rige hacia el futuro (efectos ex nunc)
(v) Trata exclusivamente sobre la suspensión del acto general (CPACA, art. 230, num. 3), mas no sobre la suspensión de "un procedimiento o actuación administrativa" (ibídem, num. 2), que -por lo demás- en este contexto, ya concluyó.
C. Sobre la norma que regiría el procedimiento de solicitud de licencias urbanísticas que se hayan iniciado con posterioridad a la expedición del Decreto 364 de 2013 y deban concluirse después de la decisión sobre su suspensión provisional.
Para responder a este interrogante debemos tener presente que, tal como se señaló arriba, las situaciones particulares generadas durante la vigencia de una norma gozan de especial protección constitucional y legal. Así, puesto que, ni siquiera una decisión de nulidad, que tiene como vocación retrotraer los efectos de lo actos administrativos, puede desconocer los efectos que este haya generado2.
Ahora bien, si una decisión de nulidad, que retira del ordenamiento jurídico un acto administrativo encuentra como limitante el reconocimiento de derechos de particulares, bien puede afirmase que una decisión de suspensión, que no tiene efectos retroactivos y que no retira la norma del ordenamiento jurídico no podría afectarlos.
Siendo consecuentes con lo expresado supra, estimamos que, dentro de la interpretación que demanda este punto, debe integrarse la suerte de los procedimientos de conformidad con lo estipulado por el propio ordenamiento jurídico, por una norma que según la ley 1437 de 2011 goza de presunción de legalidad (artículo 88) y que estaba produciendo efectos jurídicos (artículo 893).
"Si durante el término que transcurre entre la solicitud de una licencia o su modificación y la expedición del acto administrativo que otorgue la licencia o autorice la modificación, se produce un cambio en las normas urbanísticas que afecten el proyecto sometido a consideración del curador o de la autoridad municipal o distrital encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias urbanísticas, el solicitante tendrá derecho a que la licencia o la modificación se le conceda con base en la norma urbanísticas vigente al momento de la radicación de la solicitud, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma".
Así, adoptando ese principio, se encuentran las siguientes disposiciones, que se señalan a título de ejemplo: Ley 153 de 1887 (artículos 39 y 40), Código General del Proceso (artículo 624), y Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (artículo 308)
"Por consiguiente, los efectos de la suspensión provisional de un acto administrativo no son retroactivos, por el contrario, se surten a partir de la ejecutoria de la providencia que decida sobre la suspensión, luego, las pretensiones de aquellas personas que solicitan el reconocimiento y pago de acreencias laborales, con fundamento en disposiciones jurídicas que con posterioridad a la solicitud sean suspendidas provisionalmente, no se pueden ver comprometidas pues ellos contraría el principio de que las relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento de configurarse dicha relación". (Sentencia T-750 de 2006)
El principio de confianza legítima se deriva de la buena fe, la cual se estableció en el artículo 83 de la Constitución Política. Además, protege a los ciudadanos de los cambios "bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades garantizándoles mecanismos que faciliten su adaptación a la nueva situación"4. La confianza legítima no impide que se presenten cambios en la regulación, sino que éstos sean menos traumáticos para las personas. Este principio tiene la finalidad de permitir "que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual pueda confiar"5.
El principio de confianza legitima se activa "si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación."6.
La Corte Constitucional ha considerado que "el principio de confianza legítima como proyección del principio de buena fe, se afirma sobre tres supuestos: (i) la preservación del interés general; (ii) un cambio cierto, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; (iii) la necesidad de adoptar medidas de carácter transitorio"7. El establecimiento de un período de transición entre regulaciones armoniza la tensión que existe entre las expectativas legítimas que no se han consolidado y los cambios en el marco jurídico, con independencia de que autoridad la origine8.
En el caso concreto, teniendo en consideración lo expresado por la Corte Constitucional, la administración debería concluir el procedimiento con el Decreto 364 de 2013 que se inició con esa disposición, toda vez que reconocer el período de transición normativa es la única manera garantizar el principio de confianza legítima. Se resalta que la ciudadanía tuvo razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación normativa en materia urbana, de modo que un cambio súbito altera de manera sensible las situaciones jurídicas y tendría la virtualidad causar perjuicios a los particulares.
El principio de confianza legitima expone que debe existir un periodo de transición entre las normas, condición que se cumple respetando el marco jurídico aplicable a quienes iniciaron los trámites en materia urbana cuando el Decreto 364 producía efectos. Esta medida es la única que armonizaría la tensión que se produce entre las expectativas de las personas y los efectos derivados de la suspensión provisional que profirió el Honorable Consejo de Estado. Además permite que los ciudadanos se ajusten a las nuevas condiciones que produjo la suspensión provisional.
La Corte Constitucional ha advertido que "La seguridad es, sobre todo y antes que nada, una radical necesidad antropológica humana y el saber a qué atenerse es el elemento constitutivo de la aspiración individual y social a la seguridad; raíz común de sus distintas manifestaciones en la vida y fundamento de su razón de ser como valor jurídico (…) A los solos efectos de contribuir a despejar, en lo posible, la frondosidad conceptual de la seguridad entiendo que pudiera ser provechoso distinguir dos acepciones básicas del término. En la primera, que responde a la seguridad jurídica stricto sensu, se manifiesta como una exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico a través de sus normas e instituciones. En la segunda, que representa su faceta subjetiva, se presenta como certeza del Derecho, es decir, como proyección en las situaciones personales de la seguridad objetiva"9.
En el asunto que nos ocupa, el principio de seguridad jurídica evidencia dos dimensiones que las autoridades deberían garantizar con la suspensión provisional del ME-POT. La primera, el Distrito Capital debería promover la regularidad del sistema jurídico en materia de normas urbanas. La segunda, la autoridad tendría la obligación de respetar la proyección de las situaciones personales de la seguridad jurídica de quienes iniciaron diferentes trámites ante las curadurías y entidades Distritales con el Decreto 364 de 2013. Tales condiciones se alcanzaran siempre que las autoridades terminen con el citado acto general, los procedimientos que se iniciaron cuando éste producía efectos.
En consecuencia, se considera que, siempre acatando la decisión del Honorable Consejo de Estado de suspender hacia el futuro el citado Decreto y, en todo caso, observando cabalmente lo que esa alta corporación decida sobre el particular, la autoridad debería culminar con el Decreto 364 de 2013 los trámites que se iniciaron con esa norma, comoquiera que es una forma de transición normativa que permite que se respete y garantice los principios de confianza legitima y de seguridad jurídica.
Bajo los principios de que las actuaciones se tramitan con la norma vigente al momento de su inicio, de buena fe, de confianza legítima y de seguridad jurídica, los procedimientos iniciados -en debida forma- con fundamento en la eficacia del Decreto 364 de 2013, deberían concluir bajo esa regulación.
Como están cobijados por el Decreto 190 de 2004 y éste adquiere reviviscencia, continuarían tramitándose bajo la regulación de ese Decreto.
Por último, no sobra advertir que: (i) en el Distrito Capital, la autoridad competente para sentar doctrina (mediante circulares) en los asuntos aquí analizados es la Secretaría Distrital de Planeación, por mandato de la Ley 388 de 1997 (artículo 102); y (ii) las interpretaciones presentadas en este documento no son obligatorias ni generar responsabilidad alguna, conforme a los preceptuado en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.
1. El citado artículo 102 de la ley 388 de 1997 dispone: Artículo 102°.- Interpretación de las normas. En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de parcelación, urbanización, construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. En los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares.
2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 05 de julio de 2006, Exp. 21051
3 Este artículo prescribe que "salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad..."
4 Sentencia C-745 de 2012.
5 Sentencia C-131 de 2004.
6 Sentencia C-930 de 2008. En el mismo sentido ver sentencia Consejo de Estado Sala Plena de los Contencioso Administrativo Consejero ponente: Victor Hernando Alvarado Ardila Bogotá D.C., 6 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-28-000-2011-00003-00(IJ)
7 Op, cit, C-745 de 2012.
8 Sentencia C-314 de 2004-
9 Autos de Sala Plena 096 de 2004 y 232 de 2001.
Proyectaron: Camilo Delgado
Pedro Solarte;
Cesar Cohecha.