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Timestamp: 2016-10-23 11:58:46
Document Index: 9697128

Matched Legal Cases: ['Art. 88', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 16', 'Art. 42', 'Art. 18', 'Art. 16', 'Art. 7', 'BGE']

108 Ia 8217. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Februar 1982 i.S. evangelisch-reformierte Kirche des Kantons St. Gallen und evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Straubenzell gegen Z., Dr. R. und Regierungsrat des Kantons St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 88 OJ, qualit� pour recourir; autonomie communale; proc�dure de r�vocation d'un pasteur. Qualit� pour agir par la voie du recours de droit public de l'Eglise �vang�lique r�form�e du canton de Saint-Gall qui invoque la violation de son autonomie (consid. 1b). Violation de cette autonomie et de celle de la paroisse de Straubenzell par le fait que le Conseil d'Etat a exc�d� les limites du pouvoir d'examen qui est le sien en mati�re de recours: il a admis � tort qu'en renon�ant � annuler la r�vocation du pasteur d�cid�e au vote secret par l'assembl�e paroissiale, le Conseil eccl�siastique cantonal, saisi d'un recours, avait commis un abus de pouvoir (consid. 3). Faits � partir de page 83
Die Kirchenvorsteherschaft der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Straubenzell (SG) versandte am 10. Dezember 1979 ein Rundschreiben an die Kirchgemeindemitglieder, in welchem sie ausf�hrte, sie sei einstimmig zur �berzeugung gelangt, dass ein weiteres Wirken von Z. als Pfarrer wegen der von ihm vertretenen nationalsozialistischen Ideen nicht mehr verantwortet werden k�nne; sie empfehle daher einstimmig die Abberufung von Pfarrer Z. und ersuche um Unterzeichnung des beigelegten Abberufungsbegehrens. Das Begehren wurde von 2539 der insgesamt 6620 Stimmberechtigten der Kirchgemeinde Straubenzell unterschrieben.
Die Kirchenvorsteherschaft von Straubenzell berief auf den 10. Februar 1980 eine ausserordentliche Kirchgemeindeversammlung BGE 108 Ia 82 S. 84ein. Diese beschloss in geheimer Abstimmung mit 1072 gegen 39 Stimmen die Abberufung von Pfarrer Z.. Hiegegen legten Z. und Dr. R. beim Regierungsrat Kassationsbeschwerde ein, die an den Kirchenrat der evangelisch-reformierten Kirche des Kantons St. Gallen als zust�ndige konfessionelle Oberbeh�rde weitergeleitet wurde. Der Kirchenrat wies die Kassationsbeschwerde mit Beschluss vom 19. August 1980 ab.
Pfarrer Z. und Dr. R. erhoben Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen. Sie machten geltend, das Abberufungsverfahren sei von einem unzust�ndigen Organ, n�mlich der Kirchenvorsteherschaft, eingeleitet worden. Diese habe versucht, mit ihrem Rundschreiben den Prozess demokratischer Willensbildung mit unwahren und aktenwidrigen Behauptungen zu beeinflussen. Dem angegriffenen Pfarrer sei keine Gelegenheit gegeben worden, zu den Anschuldigungen geb�hrend Stellung zu nehmen.
Der Regierungsrat hiess mit Beschluss vom 10. M�rz 1981 die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen gut und hob den Entscheid des Kirchenrates vom 19. August 1980 auf. Er erkl�rte zwar die von Pfarrer Z. und Dr. R. erhobenen R�gen als unbegr�ndet, kam aber zum Schluss, nach der Kirchenverfassung sei der Entscheid �ber ein Abberufungsbegehren nicht in einer Kirchgemeindeversammlung, sondern in einer Urnenabstimmung zu treffen. Die Abstimmung �ber die Abberufung von Pfarrer Z. m�sse deshalb an der Urne wiederholt werden.
Die evangelisch-reformierte Kirche des Kantons St. Gallen und die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Straubenzell f�hren gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 10. M�rz 1981 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie sowie des Art. 4 BV.
1. a) Es steht ausser Zweifel, dass auf die Beschwerde eingetreten werden kann, soweit sie von der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Straubenzell erhoben wurde. Der Entscheid des St. Galler Regierungsrates vom 10. M�rz 1981 ber�hrt die Kirchgemeinde in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin �ffentlicher Gewalt. Sie ist daher nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu r�gen. Ob die Gemeinde im fraglichen Bereich tats�chlich BGE 108 Ia 82 S. 85autonom ist, ist keine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 104 Ia 387 E. 1; BGE 103 Ia 321 E. 1, 472 E. 1 mit Hinweisen).
b) Fraglich ist hingegen, ob auf die Beschwerde auch insoweit eingetreten werden kann, als sie von der evangelisch-reformierten Kirche des Kantons St. Gallen eingereicht wurde, d.h. ob eine kantonale �ffentlichrechtliche Kirchenkorporation befugt ist, wegen Verletzung ihrer Autonomie Beschwerde zu erheben. Das Bundesgericht hat anerkannt, dass nicht nur Gemeinden, sondern auch andere �ffentlichrechtliche K�rperschaften wegen Verletzung der Autonomie Beschwerde f�hren k�nnen, wenn sie die ihnen durch Verfassung oder Gesetz gew�hrleistete Autonomie gegen�ber dem Staat als dem ihnen �bergeordneten Tr�ger �ffentlicher Gewalt verteidigen wollen (BGE 95 I 53). Es hatte z.B. zu pr�fen, ob ein Gemeinde-Zweckverband, die Studentenschaft einer Universit�t oder eine kantonale Pensionskasse wegen Autonomieverletzung staatsrechtliche Beschwerde erheben k�nne (BGE 95 I 53 ff.; BGE 99 Ia 756 ff.; BGE 103 Ia 59 ff.). Das Gericht verneinte die Frage in jenen F�llen nicht einfach mit dem Hinweis, der Beschwerdef�hrer sei keine Gemeinde; vielmehr untersuchte es, ob die Voraussetzung, n�mlich ein durch die Kantonsverfassung oder die kantonale Gesetzgebung gew�hrleistetes Selbstbestimmungsrecht, gegeben sei, um die betreffende K�rperschaft oder Anstalt einer Gemeinde gleichzustellen. Was den hier zu beurteilenden Fall anbelangt, so r�umt die Verfassung des Kantons St. Gallen (KV) in Art. 24 dem katholischen und dem evangelischen Konfessionsteil das Recht auf eigene Organisation und auf weitgehende Selbstverwaltung ein. Diese beiden Konfessionsteile, auch kantonale Kirchen genannt, haben als Tr�ger hoheitlicher Rechte selbst�ndige Entscheidungsbefugnisse, die mindestens so weit reichen wie jene der Kirchgemeinden. Die Voraussetzung, um der kantonalen Kirchenk�rperschaft in gleicher Weise das Recht zur Beschwerde wegen Verletzung der Autonomie zuzuerkennen, ist demnach erf�llt. Die evangelisch-reformierte Kirche des Kantons St. Gallen ist somit ebenso wie die Kirchgemeinde Straubenzell legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde vorzubringen, sie werde durch den regierungsr�tlichen Entscheid vom 10. M�rz 1981 in ihrer Autonomie verletzt. Im Zusammenhang mit der R�ge der Autonomieverletzung k�nnen sich die Beschwerdef�hrerinnen auch �ber eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Geh�r beklagen (BGE 98 Ia 431 E. 2; BGE 96 I 239).BGE 108 Ia 82 S. 86
2. Eine Gemeinde oder eine andere �ffentlichrechtliche K�rperschaft ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht f�r ihn keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde oder der betreffenden K�rperschaft �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 104 Ia 44 f.; BGE 103 Ia 479 E. 5).
Nach Art. 24 KV und dem gleichlautenden Art. 1 des st. gallischen Gesetzes �ber die Besorgung der Angelegenheiten des katholischen und des evangelischen Konfessionsteiles vom 25. Juni 1923 (KonfG) sind die beiden kantonalen Kirchen berechtigt, sich ihre konfessionelle Organisation unter Vorbehalt der staatlichen Genehmigung selbst zu geben. Art. 2 Abs. 2 KonfG (in der Fassung vom 23. August 1979) sieht vor, dass sich die von den Konfessionsteilen erlassenen Vorschriften hinsichtlich der Organisation der Kirchgemeinden nach der staatlichen Gesetzgebung �ber die Spezialgemeinden zu richten haben, soweit nicht besondere Verh�ltnisse eine Abweichung rechtfertigen. Gleichwohl steht aber der kantonalen Kirche beim Erlass solcher organisatorischer Vorschriften, zu denen auch die hier in Frage stehenden Bestimmungen �ber die Abberufung der Pfarrer geh�ren, eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Die Kirchgemeinden ihrerseits regeln gem�ss Art. 11 Abs. 3 der Verfassung der evangelisch-reformierten Kirche des Kantons St. Gallen vom 13. Januar 1974 (VEK) ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetzgebung der Kantonalkirche selbst�ndig. Die Beschwerdef�hrerinnen sind demnach im Sachbereich, der Gegenstand des Streites bildet, autonom.
3. Ist eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Rechtsmittelbeh�rde die ihr zustehende Pr�fungsbefugnis �berschreitet. Hebt eine auf Rechtskontrolle beschr�nkte kantonale Beschwerdeinstanz einen kommunalen Hoheitsakt zu Unrecht auf, weil sie im Vorgehen der Gemeinde f�lschlicherweise eine willk�rliche Rechtsanwendung oder eine Ermessens�berschreitung erblickt, so verletzt sie damit die Gemeindeautonomie (BGE 104 Ia 127 /128 mit Hinweisen).
a) Nach Art. 7 Abs. 2 KonfG kann beim Regierungsrat gegen Entscheide der konfessionellen Oberbeh�rden - abgesehen vom hier nicht zur Diskussion stehenden Anfechtungsgrund der zweckwidrigen Verwendung oder gesetzwidrigen Verwaltung von Kirchengut - lediglich "wegen Missbrauches oder �berschreitung BGE 108 Ia 82 S. 87der Amtsgewalt" Beschwerde gef�hrt werden. Der Regierungsrat hat diese Vorschrift selber zutreffend in dem Sinn ausgelegt, dass er nur eingreifen kann, wenn die Verf�gung eines Konfessionsteiles mit dem Gesetz offensichtlich unvereinbar oder ein Ermessensentscheid willk�rlich ist (St. Gallische Gerichts- und Verwaltungspraxis 1960 Nr. 48 S. 131). Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, der Regierungsrat habe zu Unrecht angenommen, es liege eine �berschreitung der Amtsgewalt durch den Kirchenrat der evangelischen Kantonalkirche vor, weil dieser davon abgesehen habe, den Beschluss der Kirchgemeindeversammlung Straubenzell betreffend die Abberufung von Pfarrer Z. aufzuheben. Da es bei der Beurteilung der Frage, ob der Regierungsrat dem Kirchenrat Amtsmissbrauch vorwerfen konnte, nicht um die Auslegung von Normen der Bundesverfassung oder der St. Galler Kantonsverfassung geht, pr�ft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid im Rahmen der Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 104 Ia 127, 138 mit Hinweisen).
b) Der Regierungsrat nahm an, der Kirchenrat h�tte die Kassationsbeschwerde, welche gegen die von der Kirchgemeindeversammlung Straubenzell in geheimer Abstimmung beschlossene Abberufung von Pfarrer Z. erhoben worden war, gutheissen m�ssen, da das Abberufungsbegehren in Widerspruch zu Art. 18 Abs. 2 VEK nicht der Urnenabstimmung unterbreitet worden sei. Indem der Kirchenrat die Beschwerde abgewiesen habe, obwohl die Abberufung in einem verfassungswidrigen Verfahren erfolgt sei, habe er seine Amtsgewalt �berschritten.
Ob der Regierungsrat so entscheiden durfte, obschon in der Kassationsbeschwerde gar nicht ger�gt worden war, der Abberufungsbeschluss h�tte an der Urne gefasst werden m�ssen, mag dahingestellt bleiben. Rein unter dem Gesichtspunkt des materiellen Rechts w�re der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden, wenn es sich so verhielte, wie der Regierungsrat anzunehmen scheint. Dieser geht n�mlich davon aus, es bestehe hinsichtlich des Abberufungsverfahrens bloss Art. 18 Abs. 2 VEK, wonach Begehren um Abberufung eines Pfarrers durch Urnenabstimmung erledigt werden m�ssen. Die Kirchenverfassung enth�lt aber auch - was der Regierungsrat anscheinend �bersah - einen Art. 16 lit. d, der vorsieht, dass �ber eine allf�llige Abberufung der Pfarrer die Kirchgemeindeversammlung zu befinden hat. Die beiden Vorschriften widersprechen sich, erkl�rt doch die eine die BGE 108 Ia 82 S. 88Kirchgemeindeversammlung f�r die Abberufung zust�ndig, w�hrend die andere bestimmt, dass die Abberufung in einer Urnenabstimmung beschlossen werden muss. Es sprechen gewichtigere Gr�nde f�r die Annahme, nach dem Sinn der VEK sei die Kirchgemeindeversammlung zust�ndig. Art. 18 steht - ebenso wie Art. 16 - im Abschnitt �ber die "Kirchgemeindeversammlung" und sieht in Abs. 1 vor, die Kirchgemeindeversammlung �be ihre Befugnisse in der Regel in offener Abstimmung aus. Das legt den Schluss nahe, dass sich auch Abs. 2 auf die Art der Abstimmung in der Kirchgemeindeversammlung selbst bezieht und lediglich f�r die Abberufung von Pfarrern - als Ausnahme von der Regel - eine geheime Abstimmung in der Versammlung selbst vorschreiben will. F�r diese Auslegung spricht ferner der Umstand, dass in der VEK keine ausserhalb der Kirchgemeindeversammlung stattfindenden Gemeindeabstimmungen vorgesehen sind. Zudem bestimmt Art. 42 des st. gallischen Gemeindegesetzes vom 23. August 1979, dass f�r die geheime Abstimmung in der Versammlung die Vorschriften des Gesetzes �ber die Urnenabstimmungen sachgem�ss angewendet werden. Bei der geheimen Abstimmung in der Gemeindeversammlung wird zum Einsammeln der Stimmzettel in der Regel auch ein Gef�ss verwendet, das als Urne bezeichnet wird. Verschiedene kantonale Vorschriften �ber Wahlen und Abstimmungen sehen dies ausdr�cklich vor (z.B. � 81 des solothurnischen Gemeindegesetzes vom 27. M�rz 1949). Der Ausdruck "Urnenabstimmung" in Art. 18 Abs. 2 VEK ist vermutlich ungenau und k�nnte auf einem Redaktionsversehen beruhen. Wie dem auch sei, auf jeden Fall l�sst sich die Auffassung, die Kirchgemeindeversammlung sei zur Abberufung eines Pfarrers zust�ndig, mit guten Gr�nden vertreten. Verh�lt es sich so, dann konnte dem Kirchenrat klarerweise nicht Amtsmissbrauch vorgeworfen werden, wenn er in durchaus haltbarer Auslegung der Kirchenverfassung davon ausging, der Abberufungsbeschluss m�sse nicht ausserhalb der Kirchgemeindeversammlung, sondern durch diese selbst gefasst werden. Die Annahme des Regierungsrates, der Beschluss des Kirchenrates vom 19. August 1980 sei offensichtlich falsch und m�sse deshalb aufgehoben werden, ist nicht nur unrichtig, sondern bei Beachtung des Art. 16 VEK unhaltbar. Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die ihm gem�ss Art. 7 Abs. 2 KonfG zustehende Pr�fungsbefugnis eindeutig �berschritten und damit die Beschwerdef�hrerinnen in ihrer Autonomie verletzt. Bei dieser Sachlage er�brigt es sich, noch zu untersuchen, ob der BGE 108 Ia 82 S. 89Regierungsrat die Beschwerdef�hrerinnen auch in ihrem Anspruch auf rechtliches Geh�r beeintr�chtigt hat, wie diese behaupten. Die Beschwerde ist aus den dargelegten Gr�nden gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Regierungsrates vom 10. M�rz 1981 aufzuheben.