Source: https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_dirigenza_pubblica
Timestamp: 2020-01-18 01:58:21+00:00
Document Index: 108188935

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 35', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 53', 'art. 54', 'art. 11', 'sentenza ']

tema 4 aprile 2019
Studi Camera - Istituzioni Pubblica amministrazione Dirigenza pubblica
Nel corso degli ultimi anni il tema della riforma della dirigenza pubblica è stato al centro del dibattito parlamentare. Sono, in tale ambito, intervenute una serie di disposizioni normative volte a modificare, in particolare, la disciplina dell'accesso, i limiti del trattamento economico, le condizioni per il conferimento degli incarichi dirigenziali delle amministrazioni pubbliche statali, il sistema delle scuole di formazione pubblica della dirigenza. Inoltre, in attuazione della normativa anticorruzione è stata oggetto di riordino la disciplina in materia di inconferibilità ed incompatibilità e di trasparenza nell'azione amministrativa, con particolare riferimento agli incarichi dirigenziali. Nel corso dell'attuale legislatura è stato presentato dal Governo un disegno di legge che contiene la delega per il riordino della dirigenza con particolare riguardo alla disciplina del reclutamento, degli incarichi e della responsabilità. Il provvedimento è in corso di esame al Senato.
La delega per il riordino della dirigenza
All'interno del disegno di legge di iniziativa governativa che contiene disposizioni per il miglioramento della pubblica amministrazione - in corso di esame al Senato (S. 1122) - viene conferita una delega al Governo per il riordino della dirigenza, al fine di incentivare la qualità della prestazione lavorativa dei dirigenti (articolo 4).
Alcuni princìpi e criteri della delega attengono alla revisione del sistema di reclutamento dei dirigenti pubblici, prevedendo in particolare la revisione dei requisiti per l'accesso alla qualifica di dirigente, l'attribuzione della complessiva gestione dei concorsi per i dirigenti statali alla SNA (Scuola nazionale dell'amministrazione), l'introduzione di concorsi per titoli ed esami riservati al personale dipendente con le valutazioni migliori nell'ultimo triennio, la revisione della quota percentuale riservata ai concorsi pubblici per l'accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia nelle amministrazioni statali, nonché la semplificazione della vigente normativa sul reclutamento dei dirigenti scolastici.
In tema di incarichi dirigenziali, le norme di delega aprono alla ridefinizione dei criteri per il conferimento, la conferma e la revoca degli incarichi dirigenziali, e all'introduzione di disposizioni che, con particolare riferimento agli incarichi di livello dirigenziale generale, valorizzino la capacità professionale e i risultati conseguiti nell'ambito degli incarichi già svolti.
Si prevede inoltre l'introduzione di disposizioni in materia di rinnovabilità dell'incarico. Ulteriori criteri prefigurano la modifica della vigente disciplina in materia di conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti estranei alla pubblica amministrazione e e l'elevamento delle quote percentuali di dotazione organica - entro un limite massimo del 30 per cento - per le quali è possibile il conferimento di incarichi ai dirigenti appartenenti ai ruoli di altre amministrazioni pubbliche e semplificazione delle relative procedure, eventualmente anche eliminando l'obbligo del rilascio del nulla osta da parte dell'amministrazione di appartenenza.
nell'ambito della delega si prevede inoltre:
l'elaborazione di un codice di condotta recante tutte le ipotesi di responsabilità disciplinare;
l'aggiornamento della disciplina della responsabilità dirigenziale e delle relative modalità di accertamento
la qualificazione come ipotesi di responsabilità sia disciplinare sia dirigenziale delle fattispecie di omessa verifica dell'effettiva presenza in servizio del personale assegnato, di scarsa produttività o di inefficiente organizzazione delle risorse a disposizione;
l'implementazione della banca dati della dirigenza statale.
Nella precedente legislatura, la legge n. 124/2015 conteneva una delega per una riforma della dirigenza volta ad istituire il "sistema della dirigenza pubblica", con norme comuni per la dirigenza statale, regionale e locale; il testo di riforma non è stato approvato in via definitiva essendo nel frattempo intervenuta la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 251 del 2016) con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge di delega (n. 124/2015).
In base alla normativa vigente, il ruolo dei dirigenti di ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si articola nella prima e nella seconda fascia (art. 23, D.Lgs. 165/2001). I requisiti le modalità per accedere alla dirigenza sono disciplinati dal D.Lgs. n. 165 del 2001 (articoli 28 e 28-bis, e successive modificazioni) e dai regolamenti di cui al D.P.R. n. 272 del 2004 e al D.P.R. n. 70 del 2013.
Il sistema di reclutamento dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici non economici è stato rinnovato con l'entrata in vigore del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70 , in attuazione all'articolo 11, co. 1, del D.L. 95/2012 (conv., L. 135/2012), che ha autorizzato il Governo ad adottare uno o più regolamenti di delegificazione al fine di individuare idonee forme di coordinamento tra le scuole pubbliche di formazione, gli istituti di formazione e le altre strutture competenti e di riformare il sistema di reclutamento e di formazione dei dirigenti e dei funzionari pubblici anche mediante adeguati meccanismi di collegamento tra la formazione propedeutica all'ammissione ai concorsi e quella permanente.
Inoltre, con riferimento alle procedure per il reclutamento, negli anni più recenti la normativa ha teso all'aggregazione delle procedure concorsuali e allo svolgimento dei concorsi unici, anche al fine di per consentire una programmazione complessiva degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di contenimento delle assunzioni e delle spese di personale.
Rileva in proposito la previsione dell'art. 4, co. 3-quinquies, D.L. 101/2013 che impone alle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, alle agenzie e agli enti pubblici non economici, a decorrere dal 1° gennaio 2014, di svolgere concorsi pubblici unici per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni (con esclusione , pertanto, di regioni ed enti locali).
I concorsi unici sono organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica, che si avvale a tal fine della Commissione per l'attuazione del progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni (c.d. Commissione RIPAM), nel rispetto dei vincoli finanziari in materia di assunzioni a tempo indeterminato. In via preliminare, il Dipartimento cura la ricognizione del fabbisogno presso le amministrazioni interessate. Qualora si verifichi che le vacanze di personale riguardino le sedi delle amministrazioni ricadenti nella medesima regione, il concorso unico si svolge in ambito regionale, ferme restando le norme generali di partecipazione ai concorsi pubblici. Le amministrazioni pubbliche, nel rispetto del regime delle assunzioni a tempo indeterminato previsto dalla normativa vigente, possono assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di concorso predisposte presso il Dipartimento della funzione pubblica, fino al loro esaurimento, provvedendo a programmare le quote annuali di assunzioni e possono essere autorizzate a svolgere direttamente i concorsi pubblici solo per specifiche professionalità. Per lo svolgimento delle procedure, il bando di concorso può fissare un contributo di ammissione ai concorsi per ciascun candidato in misura non superiore a 10 euro.
Successivamente, il D.Lgs. 75/2017, nel riformare le previsioni dell'articolo 35, co. 5, del D.Lgs. 165/2001, ha previsto la facoltà (non obbligo) per le restanti amministrazioni pubbliche (diverse da quelle centrali) di rivolgersi al Dipartimento della funzione pubblica e avvalersi della Commissione RIPAM, per lo svolgimento delle proprie procedure selettive.
La Direttiva n. 3 del 24 aprile 2018, con la quale sono state emanate le linee guida di indirizzo sulle procedure concorsuali, ai sensi dell'art. 35, co. 5.2., Testo unico pubblico impiego, individuando i vantaggi dell'indizione di concorsi unici per reclutare i dirigenti e le figure professionali comuni, sottolinea come «lo svolgimento dei concorsi in forma centralizzata o aggregata, con effettuazione delle prove in ambiti territoriali ampi, è dunque pratica obbligatoria per le amministrazioni centrali e rappresenta un'opportunità comunque consigliata per tutte le restanti amministrazioni, dato che consente un'adeguata partecipazione ed economicità dello svolgimento della procedura concorsuale e l'applicazione di criteri di valutazione oggettivi e uniformi, tali da assicurare omogeneità qualitativa e professionale in tutto il territorio nazionale per funzioni equivalenti».
Nelle medesime linee guida, si chiarisce che "in via residuale, resta fermo che, accanto alle procedure centralizzate o aggregate, vi è la possibilità che ciascuna amministrazione decida di organizzare autonomamente la procedura concorsuale di reclutamento del proprio personale. Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici l'autonomia nell'organizzare concorsi pubblici per dirigenti e personale non dirigenziale, è limitata all'esigenza di acquisire specifiche professionalità. In ogni caso, dovendo privilegiarsi il modello di concorso unico o aggregato, la scelta di gestire autonomamente le proprie procedure concorsuali, senza procedere ad aggregazione, deve essere motivata, soprattutto per le piccole amministrazioni, da condizioni particolari, come situazioni imprevedibili di urgenza o un'eccezionale specificità della figura da reclutare".
Restano ferme le discipline speciali in materia di accesso alle qualifiche dirigenziali delle carriere diplomatica e prefettizia, delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Alcuni interventi normativi adottati nel corso degli ultimi anni hanno riguardato, in modo particolare, la disciplina generale del conferimento degli incarichi dirigenziali (contenuta nell'articolo 19 del D.Lgs. n. 165/2001). In particolare, sono state modificate le condizioni necessarie per poter conferire incarichi di funzione dirigenziale a soggetti non appartenenti ai ruoli della dirigenza pubblica ed è stata ampliata e ridefinita la possibilità di conferire incarichi dirigenziali a dirigenti che non appartengono ai ruoli della dirigenza si tratti di dipendenti da altre amministrazioni pubbliche o da organi costituzionali, previo collocamento fuori ruolo, comando o analogo provvedimento secondo i rispettivi ordinamenti (decreto-legge n. 101/2013, art. 2, co. 8-ter).
Con prevalenti finalità di contenimento della spesa pubblica e di favorire il ricambio del personale nelle p.a., è stato previsto (art. 5 D.L. 06/07/2012, n. 95) il divieto per le pubbliche amministrazioni, incluse le autorità indipendenti, di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. A tali amministrazioni è, altresì, fatto divieto di conferire ai medesimi soggetti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo delle suddette amministrazioni e degli enti e società da esse controllati, ad eccezione dei componenti delle giunte degli enti territoriali e dei componenti o titolari degli organi elettivi degli enti.
Il quadro normativo contiene fattispecie di maggior dettaglio in materia di inconferibilità ed incaompatibilità degli incarichi dirigenziali a partire dal D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (adotatto in attuazione della delega contenuta nei commi 49 e 50 dell'art. 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190 la c.d. legge anticorruzione). Tale decreto fa salvi i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali di cui all'art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001 e non modifica la disciplina in materia di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi già prevista dall'art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001.
inconferibilità, cioè di preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, nonché a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da pubbliche amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi, a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico;
Il 20 aprile 2015 è stato adottato dall'ANAC il Codice di comportamento per i pubblici dipendenti, in attuazione di quanto previsto dall'art. 54 del d. lgs. 165/2001.
Nell'ambito delle misure di contenimento della spesa pubblica è stato introdotto, dal 1° maggio 2014, un limite massimo retributivo per tutto il personale pubblico, fissato in 240.000 euro, al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente (in virtù delle modifiche introdotte con l'articolo 13 del D.L. n. 66/2014 agli articoli 23-bis e 23-ter del D.L. n. 201/2011).
A sua volta, "Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica" (d. lgs. 19 agosto 2016, n. 175) è intervenuto (art. 11) sui requisiti dei componenti degli organi amministrativi e di controllo di società a controllo pubblico pevedendo, tra l'altro, che nella scelta degli amministratori delle sia assicurato il rispetto del principio di equilibrio di genere, almeno nella misura di un terzo. E' al contempo disciplinata la composizione degli organi di amministrazione, con riferimento anche al numero dei componenti, e i compensi corrisposti ai componenti degli organi di amministrazione e di controllo e ai dipendenti delle società in controllo pubblico.
Si ricorda infine che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 124/2017, ha dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale sul limite retributivo e sul divieto di cumulo retribuzione-pensione previsti a decorrere dal 1° maggio 2014.
Sulla dirigenza delle regioni e degli enti locali sono intervenute alcune modifiche (articolo 11 del D.L. n. 90 del 2014) sul sistema di conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato con riferimento alla dirigenza professionale, tecnica ed amministrativa e sugli uffici di supporto degli organi di direzione politica degli enti locali. E' stato, in tale quadro, aumentato dal 10 al 30% dei posti della pianta organica la quota massima di incarichi dirigenziali che gli enti locali possono conferire mediante contratti a tempo determinato e si prevede l'obbligo di selezione pubblica per il conferimento di detti incarichi. Inoltre, se tali contratti (compresi quelli con i direttori generali) sono stipulati con dipendenti di pubbliche amministrazioni, questi sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell'anzianità di servizio, mentre la disciplina previgente prevedeva la risoluzione del rapporto di lavoro e l'eventuale riassunzione, subordinata alla vacanza del posto in organico.
In attuazione della legge di riforma della p.a. era stato trasmesso al Parlamento, nella XVII legislatura, lo schema di decreto legislativo di riforma della dirigenza (A.G. 328), che disponeva, in primo luogo l'articolazione del "sistema della dirigenza pubblica" nei tre ruoli della dirigenza statale, regionale e locale, ai quali si accede tramite procedure di reclutamento e requisiti omogenei, cui si affianca il ruolo della dirigenza delle autorità indipendenti.
Il sistema di reclutamento dei dirigenti