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Timestamp: 2018-01-20 15:41:25
Document Index: 367658425

Matched Legal Cases: ['in fine', 'artículo 67', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 28', 'artículo 29', 'artículo 28', 'artículo 29', 'artículo 67', 'artículo 189', 'artículo 211', 'artículo 31', 'artículo 98', 'artículo 32', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 122', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 100', 'artículo 8', 'artículo 100', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 5', 'artículo 121', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 15', 'artículo 20']

DIGITAL OBSERVATORY FOR HIGHER EDUCATION IN LATIN AMERICA AND CARIBBEAN. IESALC Reports available at. - PDF
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Andrea Asunción Molina Soler
1 DIGITAL OBSERVATORY FOR HIGHER EDUCATION IN LATIN AMERICA AND CARIBBEAN IESALC Reports available at IESALC - UNESCO La Educación Superior Privada en Colombia - Jorge Hernán Cárdenas S. Oportunidad Estratégica - María Lorena Gutiérrez B. Universidad de los Andes
2 TABLA DE CONTENIDO La Educación Superior Privada en Colombia Presentación Pág. 1 Capitulo 1 Marco legal de las IES privadas 1.1 Introducción Pág Implicación de la constitución de 1991 en la educación Pág Concepto de autonomía universitaria en la Constitución de 1991 y en la Ley 30 de 1992 Pág La inspección y vigilancia Pág Evolución del concepto de inspección y de vigilancia Pág Intervención del Estado durante el ciclo de vida de las IES Pág Formas de constitución legal y de clasificación de la naturaleza jurídica de las IES privadas Pág El régimen de la Ley 30 de 1992 para las IES privadas Pág. 15 Capitulo 2 Algunas características de la Educación Superior Privada en Colombia y causas de su creación 2.1 Tipología de las Instituciones Pág. 17 Capitulo 3 Número de Instituciones de Educación Superior 3.1 Datos y tendencias generales Pág. 22
3 Capitulo 4 Matriculas y situación de profesores 4.1 Datos generales Pág Profesores Pág Programas Pág Algunas conclusiones generales respecto a la Educación Superior en Colombia Pág. 34 Capitulo 5 Estructura Financiera de las Universidades Privadas 5.1 Estructura financiera de las IES privadas del país Pág Algunos comentarios finales sobre la financiera de las IES privadas del país. Pág. 39 Capitulo 6 El aseguramiento de la calidad de la Educación Superior en Colombia 6.1 Introducción Pág Posición del propio gobierno Pág Mejoramiento progresivo Pág Logros de los últimos años en políticas para la Educación Superior Pág Experiencia Colombiana con el aseguramiento de la calidad de la Educación Superior Pág El mejoramiento institucional: apoyo a la gestión Pág. 52
4 INDICE DE TABLAS Capitulo 3 Número de Instituciones de Educación Superior Tabla 1. Tabla 2. Instituciones según carácter académico y origen institucional (Año: 2002 Período Anual) Pág. 23 Instituciones según carácter académico, origen institucional Década: Pág. 24 Tabla 3. Instituciones privadas de Educación Superior Pág. 23 Capitulo 4 Matricula y situación de profesores Tabla 4. Tabla 5. Educación Superior. Total alumnos matriculados primer Período académico Pág. 25 Total alumnos matriculados según nivel educativo, Modalidades y origen institucional por departamento. Año 2002-periodo 01 Pág. 26 Tabla 6. Total matrícula por tipo de IES y origen Pág. 27 Tabla 7. Participación matriculas por tipo de IES y origen Pág. 28 Tabla 8. Relación número de estudiantes por número de IES Pág. 28 Tabla 9. Profesores según dedicación Pág. 29 Tabla 10. Nivel académico de los profesores, año 2002 Pág. 30 Tabla 11. Tabla 12. Programas académicos según nivel educativo y metodología de estudio. Década: Pág. 31 Total alumnos matriculados según áreas del conocimiento y origen institucional Pág. 33 Tabla 13. Incrementos en matrícula, programas e instituciones Pág. 32
5 Capitulo 5 Estructura Financiera de las Universidades Privadas Tabla 14. Composición ingresos IES privadas del país Pág. 37 Tabla 15. Composición egresos IES privadas del país Pág. 37 Tabla 16. Crecimiento en cuentas del balance general de las IES privadas Pág. 38
6 INDICE DE GRÁFICAS Capitulo 2 Algunas Características iniciales de la Educación Superior privada en Colombia y causas de su creación Gráfica 1. Tipología de las IES según su naturaleza jurídica Pág. 18 Gráfica 2. Antigüedad de las IES privadas del país Pág. 19 Gráfica 3. Tamaño de las IES por número de estudiantes y por tipo de instituciones Pág. 20 Gráfica 4. Tamaño de las IES privadas por número de estudiantes Pág. 20 Gráfica 5. Ubicación IES privadas Pág. 21 Capitulo 5 Estructura Financiera de las Universidades Privadas Gráfica 6. Principales variaciones del ICESP primer semestre 2002 Pág. 39 Gráfica 7. Cobertura del crédito educativo en Colombia Pág. 41 Capitulo 6 El aseguramiento de la calidad de la Educación Superior en Colombia Gráfica 8. Gráfica 9. Dimensiones del modelo de aseguramiento de la calidad en Colombia Pág. 51 Gobernabilidad externa: Relación entre las tres políticas Publicas fundamentales Pág. 52 Gráfica 10. Proporción de IES que podrían ser analizadas en razón de la inspección y vigilancia; el apoyo a la gestión y al aseguramiento de la calidad Pág. 53
7 INDICE DE ANEXOS Capitulo 1 Marco Legal de las IES privadas Anexo 1. Cuadro del marco legal en el ciclo de las IES privadas Pág. 54 Anexo 2. Aparte del decreto 1478 de 1994 Pág. 55 Capitulo 2 Algunas Características iniciales de la Educación Superior privada en Colombia y causas de su creación Anexo 3. Razones para la creación de Universidades privadas (algunos ejemplos) Pág. 58
8 La Educación Superior Privada en Colombia. Presentación Jorge Hernán Cárdenas S.* María Lorena Gutiérrez B. ** Agosto, Este trabajo es producto de la invitación que Claudio Rama, Director Regional de la oficina de IESALC-UNESCO, hiciera para elaborar un reporte que permitiera apreciar la evolución de la educación superior privada en Colombia. Agradezco al Dr. Rama y a su asistente Isabelle Haymann su confianza para hacerme cargo del presente estudio. Este estudio resulta en buena parte de la experiencia de los autores y de un equipo de trabajo en investigaciones previas 1, en particular en el trabajo: Informe Final: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LAS IES PRIVADAS DEL PAÍS, ICFES Este documento cubre la temática que estableció UNESCO en los términos de referencia para examinar las universidades privadas: 1. Marco Legal y regulatorio de disposiciones legales que respalden la creación y funcionamiento de las instituciones de Educación Superior privada universitaria en la región. 2. Causas que impulsaron la creación, crecimiento y desarrollo de las instituciones universitarias de educación superior privada de la región. 3. Número de Instituciones de Educación Superior Privada Universitaria en Colombia: crecimiento, cobertura regional/nacional de estas instituciones y mecanismos de acceso. 4. Matricula y egresados de las Instituciones de Educación Superior privadas pregrado y postgrado. Evolución de la matrícula y egresados por áreas de conocimiento, sexo e instituciones. La información puede clasificarse en períodos quinquenales o decenales. * Ingeniero Industrial de la Universidad de los Andes. Master of Arts in Economics, University of Minnesota; Master of Science in Management, MIT Sloan School. Ha sido Decano y profesor de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes en MBA y PMBA. Actualmente es el director de la firma Oportunidad Estratégica en Bogotá, Colombia. ** Ingeniera Industrial de la Universidad de los Andes. Especialista en Finanzas de la Universidad d e los Andes. M.A. in Management, Universidad de Tulane. Doctorado en Finanzas, Universidad de Tulane. Actualmente es De cana de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes y socia de la firma Oportunidad Estratégica en Bogotá, Colombia. 1 En particular se reconoce el aporte de Ana María Nieto (Capítulo 1), Rafael Vesga (Capítulo 6) y el apoyo de Mauricio Vélez y Mauricio Wiesner. 1
9 5. Tipología de las instituciones de Educación Superior Universitaria atendiendo a sus objetivos: religiosa, empresarial, virtuales, a distancia, transnacionales, corporativas, cooperativas, con o sin fines de lucro, etc. 6. Estructura del financiamiento de la Educación Superior Universitaria Privada. Composición de los ingresos (matricula, subsidios federales o estatales; filantropía, donativos de empresas y/o particulares, venta de servicios no docentes, productos derivados de actividades de investigación o extensión, créditos bancarios, aportes de egresados, apoyo de Fundaciones, Voluntariado, etc.) y de los egresados (inversión, salarios, etc.). Matricula: costo promedio de la matricula. Modalidades de financiamiento de la matricula. Costos de los estudios desagregados por carreras y niveles (licenciaturas, postgrados). 7. Existencia de Sistemas de Aseguramiento de la Calidad a nivel nacional, internacional o de las propias instituciones. Modalidades de funcionamiento. 8. Recursos Humanos que emplean las Instituciones de Educación Superior Privada. 2
10 Capítulo 1 Marco legal de las IES privadas 1.1 Introducción La educación es de gran importancia en el marco del Estado Social de Derecho prevalerte en Colombia, que es el modelo de organización jurídico-política establecido en la Constitución de Inscriben y deben ser compatibles los conceptos de la educación como derecho y como servicio público, la autonomía universitaria, y la inspección y vigilancia de la educación por parte del Estado. La Constitución, en su artículo 67, le da a la educación una doble connotación: como derecho del individuo y como servicio público esencial con función social, que impone obligaciones, cargas y restricciones. Entonces, al estar la educación comprometida con el bien común, el Estado debe velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la formación moral, intelectual y física de los educandos. 2 Por tanto, en la intervención del Estado en materia de educación se debe armonizar la inspección y vigilancia de las Instituciones de Educación Superior (IES) con el respeto de la autonomía universitaria como garantía esencial para la producción de conocimiento. Una de las contribuciones de este capitulo es el desarrollo del marco legal y su relación con el ciclo de vida de las IES privadas, desde el nacimiento de la institución hasta su operación y funcionamiento, y su posible extinción. También han sido reglamentados varios asuntos internos de las IES como se muestra en el anexo 1. La parte pertinente a inspección y vigilancia del Decreto 1478 de 1994, que reglamenta la aprobación de la personería jurídica, se presenta en el anexo Implicaciones de la Constitución de 1991 en la educación superior de Colombia En 1980, bajo la vigencia de la anterior Constitución de 1886, se dio una de las principales reformas educativas, con el Decreto-Ley 80. Este decreto constituye, junto con las demás normas que hicieron parte de la reforma educativa, el cuerpo más extenso de normas sobre educación. Contempla casi todos los aspectos componentes, objetivos y organización del sistema y todo dentro de una rígida inspección y vigilancia. Esta norma desarrolló un esquema intervencionista en el que todo se reglamentaba y se controlaba, y la inspección y vigilancia tenía por objeto propender al cumplimiento de los fines sociales de la cultura y a la mejor formación intelectual, moral y física de los estudiantes. Así mismo, se tenía que velar porque las IES privadas, que debían ser entidades sin ánimo de lucro, 2 Corte Constitucional. Sentencia T-574 de M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 3
11 conservaran sus rentas y las aplicaran exclusivamente a cumplir el objeto social educativo. 3 En la Constitución de 1886 existía un choque de competencias regulatorias en materia de educación entre el Presidente y el Congreso, en la medida que la Constitución le otorgaba al Presidente la facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional. De tal forma que las normas emitidas por el Presidente tenían fuerza de ley porque eran desarrollo directo de la Constitución. Dicha situación fue solucionada por la Constitución de 1991 que le dio facultades exclusivas al Congreso en esa materia. 4 En 1991, al promulgar la nueva constitución se estableció la libertad de enseñanza y de cátedra como derechos fundamentales; la garantía de la autonomía universitaria; la posibilidad de que los particulares fundasen establecimientos de educación, y se le otorgó facultades de inspección y vigilancia al Presidente. Posteriormente se expidió la Ley 30 de 1992, que reglamentó la Educación Superior. Esta reforma pretendía cambiar la relación que existía entre el Estado y las IES de tal forma que la intervención del Estado en el sector fuera más orientadora, selectiva y menos reglamentarista 5 La Ley 30 estableció los parámetros de la Educación Superior y definió los siguientes temas: principios y objetivos; los campos de acción; los programas académicos; los tipos de instituciones; los títulos y los exámenes de Estado; la autonomía de las instituciones; el fomento y la inspección y vigilancia; el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES); los comités asesores (fusionados en la Comisión Consultiva de las Instituciones de Educación Superior por el Decreto 1176 de 1999); las sanciones; el Sistema Nacional de Acreditación y el Sistema Nacional de Información (SNIES); la naturaleza jurídica de las instituciones; el régimen especial de las universidades del Estado, la organización y elección de las directivas, el personal docente y administrativo; el régimen estudiantil, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos (ICETEX), y el bienestar universitario. Aunque la Ley 30 reguló los temas de la Educación Superior, ésta sólo constituye un marco normativo general. De modo que fue preciso reglamentarla para poder llevar a la práctica varias de sus disposiciones. Algunos de los anteriores temas han sido reglamentados: la escogencia de los representantes del CESU (D de 1993); la información y notificación al ICFES por parte de las IES sobre la creación de programas (D de 1993); los requisitos para notificar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización (D. 837 de 1994); el procedimiento para el reconocimiento de personería jurídica (D Ibídem. p Caballero, Liliana. La inspección y vigilancia de la Educación Superior Colombiana: obligación, facultad y funciones estatales. Bogotá: Consejo Nacional de Acreditación Documento en mimeógrafo. p Pacheco Arrieta, Iván. Op. cit. p,
12 de 1994); la creación del Sistema Nacional de Acreditación (D de 1994); la transformación de carácter académico de las instituciones técnicas profesionales y las tecnológicas (D. 350 de 1994); la inspección y vigilancia de programas académicos de pregrado (D de 1994); el registro y la publicidad de los programas académicos (D de 1996); los plazos para la acreditación previa de los programas de formación en educación (D de 2000); el procedimiento para la ratificación de estatutos (D. 532 de 2001); la unificación y los procedimientos para los programas de doctorado y maestría (D. 916 de 2001); los exámenes de Estado (D de 2001, D de 2001); estándares de calidad (D. 936, 937, 938, 939, 949, 1576 y 1665); la homologación de títulos de estudiantes de otros países (D. 860 de 2003). En los anexos 2.1 y 2.2 puede verse como en los años 1994, 2001 y 2002 hubo mayor esfuerzo reglamentario. La Ley 30 definió bien la autonomía universitaria de las IES en sus artículos 28 y 29; en cambio, la inspección y vigilancia quedó definida de forma difusa y sin un instrumento idóneo que la haga realidad. Esto es paradójico por cuanto el artículo 69 de la Constitución concede la garantía de la autonomía universitaria los límites que establezca la ley. Es decir, que los límites de la autonomía universitaria debieron quedar contenidos en la Ley 30, en especial los que aseguran la calidad, por medio de la inspección y vigilancia. La fortaleza con la que quedó establecida la autonomía universitaria y la debilidad de la inspección y vigilancia hizo que durante los primeros años de la Ley 30 se pensara que estos conceptos eran incompatibles. La inspección y vigilancia preventiva quedo sin reglamentación pues en los artículos está solo el procedimiento para las investigaciones, a continuación se desarrollarán dichos conceptos. 1.3 Concepto de autonomía universitaria en la Constitución de 1991 y en la Ley 30 de 1992 La autonomía universitaria es la facultad que tienen las IES para desarrollar libremente la enseñanza, la investigación y demás funciones de la Educación Superior sin interferencias del poder público, 6 y se concreta en la libertad académica, administrativa y económica. Sin embargo, dicha garantía ha sido entendida como la imposibilidad del Estado de intervenir en los asuntos de las IES. El artículo 69 de la Constitución dispuso la garantía de autonomía universitaria y estableció que las universidades podrán darse sus directivas y establecer sus propios estatutos de acuerdo con la ley. La Ley 30 de 1992 definió los términos de dicha autonomía para las universidades (artículo 28) y determinó los aspectos que ésta incluye para las instituciones universitarias, escuelas tecnológicas y las instituciones técnicas profesionales (artículo 29). Aunque en esa norma no les 6 Linares, Patricia. El ejercicio responsable de la autonomía universitaria. En: Luis Enrique Orozco (comp.). Educación Superior: desafío global y respuesta nacional. Tomo II. Bogotá: Uniandes. Facultad de Administración, 2001, p
13 atribuyó autonomía a las instituciones tecnológicas, se ha entendido que, por analogía. 7 El artículo 28 de la Ley 30 dice que la autonomía de las universidades comprende darse y modificar sus estatutos; designar autoridades académicas y administrativas; crear, organizar, y desarrollar sus programas académicos; definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes; seleccionar a sus profesores; admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. El artículo 29 de la misma ley estableció que la autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y se materializa en los siguientes siete aspectos: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) designar sus autoridades académicas y administrativas; (iii) crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los títulos correspondientes; (iv) definir, organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; (v) seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos; (vi) aplicar el régimen de alumnos y docentes; y (vii) arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de sus misión social y de su función institucional. La autonomía universitaria es un derecho limitado y complejo. Limitado porque se garantiza para un adecuado funcionamiento institucional, pero debe ser compatible con los derechos y garantías de otras instituciones que persiguen fines sociales. Es complejo porque involucra los derechos de otras personas, como la libertad de cátedra y la participación, que deben ser respetados en las actividades universitarias. 8 La Corte ha dicho que la autonomía no es absoluta porque está sujeta al Ministerio de Educación en cuanto a la observancia de las políticas públicas, la planeación del sector educativo, y la inspección y vigilancia en materia educativa. 9 Además, debe desarrollarse en armonía con los principios constitucionales de equidad, justicia, igualdad de oportunidades, reconocimiento de las diferencias y respeto a la dignidad de quienes intervienen en el proceso educativo. 10 Por otro lado, la Corte enunció los límites que le impone el orden constitucional a la autonomía universitaria: la inspección y vigilancia por parte del Presidente de la República; la prestación del servicio público de educación exige el cumplimiento estricto de la ley; así como el respeto y materialización de los derechos fundamentales. 11 Así mismo ha dicho que las universidades deben cumplir su 7 Pacheco Arrieta, Iván. Nuevo compendio de normas sobre la Educación Superior.Bogotá, ICFES, 2001, p Sentencia T-515 de M.P.: Alejandro Martínez Caballero 9 Ibídem. 10 Sentencia C-515 de Op. cit. 11 Sentencia T-513 de M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6
14 misión a través de acciones que reflejen una ética de la responsabilidad. Es decir, que su autonomía encuentre legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que le provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través de ella Se ha resaltado el papel del legislador en determinar los límites de dicha autonomía para que las universidades no sean islas en el ordenamiento jurídico y cumplan con la función social de la educación La inspección y vigilancia La inspección y vigilancia de las IES está dada por la Constitución Política, tanto por el artículo 67, que la establece para la educación en general, como por los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189, que le imponen al Presidente de la República la inspección y vigilancia de la enseñanza, de la prestación de los servicios públicos y de las instituciones de utilidad común para que conserven sus rentas y sean debidamente aplicadas para que se pueda cumplir la voluntad de sus fundadores. 14 La Educación Superior es un servicio público, razón por la cual el Estado tiene la obligación de regular su prestación para garantizar que ésta sea eficiente y tenga calidad. 15 De otro lado, para la inspección y vigilancia es de vital importancia que la ley reglamente los límites de la autonomía universitaria, puesto que en virtud del principio de legalidad (Art. 6 CP), a los particulares sólo les está prohibido hacer lo que expresamente disponga la Constitución y la ley. Es decir que, sin límites legales, el Estado no tiene elementos para intervenir en la prestación del servicio de Educación Superior. De acuerdo con el artículo 211 de la Constitución, el Presidente de la República puede delegar la función de inspección y vigilancia en sus ministros. En materia de Educación Superior, el Presidente le delegó sus facultades de inspección y vigilancia al Ministro de Educación mediante el Decreto 698 de En los artículos 31, 32 y 33 de la Ley 30 se desarrolla la inspección y vigilancia de las IES, junto con el fomento. El artículo 31 establece que el fomento y la inspección y vigilancia deben estar orientados a proteger las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; vigilar que se cumpla e impere integralmente la garantía de la autonomía universitaria; garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de Educación Superior conforme a la ley; adoptar medidas para fortalecer la investigación en las IES; facilitar a las personas aptas, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al arte y los demás bienes de la cultura, así como los mecanismos financieros que lo hagan viable; crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen, 12 Sentencia. C-220 de M.P.: Fabio Morón Díaz 13 Sentencia T-492 de M.P. José Gregorio Hernández. 14 El artículo 98 de la Ley 30 de 1992 establece que las instituciones privadas de Educación Superior deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria. 15 Caballero, Liliana. Op. cit. pp. 41 y 45. 7
15 fomenten la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía y las artes; fomentar la producción de conocimiento y el acceso del país al dominio de la ciencia, la tecnología y la cultura; propender por la creación de mecanismos de evaluación de calidad de los programas académicos de las instituciones de Educación Superior; y fomentar el desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en directivos y docentes de las IES. De acuerdo con el artículo 32 de dicha ley, la inspección y vigilancia se ejercerá a través del desarrollo de un proceso de evaluación que fomente y dignifique la Educación Superior dentro de: respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza aprendizaje, investigación y cátedra; el cumplimiento de sus fines; la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; el adecuado cubrimiento de los servicios de Educación Superior; el conservar las rentas que se apliquen debidamente, de acuerdo con la voluntad de sus fundadores; atender la naturaleza de servicio público cultural y a la función social, y cumplir las disposiciones legales y estatutarias que las rigen. Dicho artículo finaliza diciendo que la suprema inspección y vigilancia implica que se verifique que en la actividad de las IES se cumplan los objetivos de la Ley 30 y de sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social de la educación. Podría decirse que falta un poco de nitidez y transparencia en la ley al reglamentar lo concerniente a inspección y vigilancia. Hasta el 2003 la función de inspección y vigilancia de las IES estaba a cargo del Ministerio de Educación Nacional, y era apoyada por el ICFES y la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior (las funciones de la Comisión relevantes para la inspección y vigilancia de las IES, las ejercía el CESU antes de la expedición del Decreto 1176 de 1999). Los artículos 32 y 33 de la Ley 30 disponen que la delegación de dichas funciones sólo puede recaer en el Ministro de Educación Nacional (Decreto 698 de 1993). Posteriormente, a partir del 2003, las funciones de inspección y vigilancia se concentraron en el Ministerio y el ICFES se concentró más en el desarrollo de los exámenes de Estado. 1.5 Evolución del concepto de inspección y vigilancia los últimos años En materia de inspección y vigilancia, son pocos los decretos que la reglamentan expresamente; existen algunos que regulan materias que contribuyen con su ejercicio. Es así como la Ley 30 ha sido reglamentada por varios decretos 16 que pueden ser calificados en tres grupos por etapas: Durante los primeros cuatro años de vigencia de la ley, lo decretos que regularon la inspección y vigilancia versaron sobre el registro de programas y derechos pecuniarios. De los primeros hacen parte los Decretos 1403 de 16 De acuerdo con Juriscol, la Ley 30 ha sido reglamentada por 31 decretos, de los cuales 8 fueron entre 1993 y Del año 2000 hasta la fecha se emitieron 22 decretos. En: 8
16 1993, 1478 de 1994 y 2790 de Los derechos pecuniarios están regulados en el decreto 110 de En la segunda etapa, las normas expedidas fueron para regular la notificación y el registro de programas (Decreto 1225 de 1996). En la tercera se establecieron la acreditación previa (Decreto 272 de 1998), los estándares de calidad y los exámenes de Estado para los programas de Medicina (Decreto 1466 de 2001), Ingeniería Mecánica (Decreto 2233 de 2001), Derecho (Decreto 2802 de 2001), Arquitectura (decreto 936 de 2002), Comunicación e Información (decreto 937 de 2002), Administración (decreto 938 de 2002), Contaduría Pública (Decreto 939 de 2002), Economía (Decreto 940 de 2002) y Psicología (Decreto 1527 de 2002). Entre la primera y la segunda etapa se presenta el punto de quiebre que hace compatible la inspección y vigilancia de las IES con la autonomía universitaria. En la primera etapa no se le dio mayor alcance a la inspección y vigilancia en el marco de la Ley 30, hecho que se evidencia en la poca reglamentación (8 decretos). En la segunda etapa, a partir del Decreto 1225 de 1996, y con el apoyo de varias sentencias de la Corte se materializó la idea de que el ejercicio de la inspección y vigilancia es compatible con la autonomía universitaria. Luego se expidió el Decreto 272 de 1998, que reafirmó lo anterior. El Decreto 1225 de 1996 reglamenta la publicidad y el registro de los programas académicos de Educación Superior. Aunque adiciona requisitos para la creación y funcionamiento de programas, establece que la notificación sólo será efectiva después de que el ICFES determine que esta información se produjo de forma satisfactoria (Art. 4). Además, se dispone la incorporación de los programas en un registro dentro del Sistema Nacional de Información (Art. 6), y le impone a las IES con personería jurídica, informar sobre los programas que presentó en el estudio de factibilidad y sus cambios (Art. 7). Se establece expresamente que el incumplimiento por parte de las IES de las recomendaciones y órdenes del MEN y el ICFES en lo que corresponde a ese decreto, dará lugar la imposición de sanciones administrativas (Art. 10). A diferencia del Decreto 1403 de 1993 y los que lo modificaron, el Decreto 1225 de 1996 faculta al ICFES para que verifique la justificación, pertinencia, recursos y calidad del programa ofrecido (num. 3, artículo 4). Por su parte, el Decreto 272 de 1998 es uno de los más importantes en materia de inspección y vigilancia. Este decreto establece los requisitos de creación y funcionamiento de los programas de pregrado y posgrado en Educación ofrecidos por Universidades y por Instituciones Universitarias. En su artículo 4 dispone que, sin perjuicio de la autonomía universitaria, los programas académicos deben tener unos núcleos del saber básicos comunes, y establece que los requisitos de 17 El artículo 122 de la Ley 30 establece los derechos pecuniarios a saber: derechos de inscripción, derechos de matrícula, derechos por realización de exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios, derechos por la realización de cursos especiales y de educación permanentes, derechos de grado, derecho de expedición de certificados y constancias. 9
17 admisión de estudiantes deben obedecer a criterios de excelencia y rigor académico, que los docentes, investigadores y directivos de los programas de educación deben ser un de nivel de calidad alto y que su selección debe tener en cuenta criterios fijados en los estatutos (Art. 13). También dispone que los programas de educación deben ser ofrecidos en plantas físicas adecuadas y suficientes (Art. 14), y hace obligatoria la acreditación previa de los programas en educación (Arts. 15 y 16). En síntesis, este decreto es pionero y uno de los más importantes para el ejercicio de la inspección y vigilancia en el país, en tanto que señala los requisitos básicos que deben tener los programas de Educación; así mismo, propició la expedición de otros decretos como el de los estándares de calidad en el A su vez, la Corte Constitucional también ha contribuido en la fijación del alcance de la inspección y vigilancia de las IES. En su jurisprudencia ha señalado que el objetivo de la inspección y vigilancia de la Educación Superior a cargo del Estado es asegurar la calidad de la educación y el cumplimiento de sus fines; y que sus límites los fijan el marco constitucional y las reglas e instrumentos que la ley haya dispuesto (num. 8, artículo 150 CP). 18 Por otro lado, indicó la importancia de que una adecuada intervención del Estado fije unas pautas mínimas para que la enseñanza responda a las expectativas y necesidades sociales. 19 Se puede decir que la adecuada y efectiva inspección y vigilancia de las IES quizás requiere de precisión en la ley que fije los límites de la autonomía universitaria y que faculte la actuación del Estado. La Ley 30 no dotó al Estado de un mecanismo adecuado para ejercer la inspección y vigilancia. Los esfuerzos regulatorios para el futuro deberían estar encaminados a darle coherencia, más precisión y transparencia al sistema de inspección y vigilancia de la Educación Superior; con una clara voluntad política de aplicar la normatividad. Como se dijo anteriormente, la Ley 30 de 1992 en sus artículos 31 a 33 estableció la inspección y vigilancia de las IES. Aunque dichas normas establecen su finalidad y objetivos, desafortunadamente no establecen o indican las acciones de la misma. La Ley 30 ha sido reglamentada por varios decretos, 20 pero en ninguno de éstos se ha establecido de manera suficientemente amplia cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia. 21 Recientemente, se expidió el Decreto 2566 de 2003, que establece 15 condiciones de calidad mínimas para tener el registro calificado y así poder operar por 7 años. Este es un paso importante y habrá que evaluar su impacto para hacer mas exigente la existencia de programas académicos. 18 Sentencia C-008 de M.P.: Álvaro Tafur Galvis. 19 Sentencia T-574 de M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 De acuerdo con Juriscol, la Ley 30 ha sido reglamentada por 31 decretos, de los cuales 8 fueron emitidos entre 1993 y Del año 2000 hasta la fecha se emitieron 22 decretos. En: 21 Ver numeral 1 de la Ley 30: Desarrollo y evolución normativa de la inspección y vigilancia. 10
18 1.6 Intervención del Estado durante el ciclo de vida de las IES A continuación se describe la ruta de creación, ejercicio y extinción de las IES privadas, señalando las normas que lo fundamentan. En el anexo 1 de este capítulo se presenta la normatividad para el ciclo de vida de las IES privadas desde el nacimiento de la institución hasta su posible extinción. Asimismo, en el anexo 2 el equipo consultor presenta el marco legal que existe en el país para el ejercicio de los asuntos internos de las IES. a. Constitución de la entidad de utilidad común cuyo objeto social será la prestación del servicio de Educación Superior: De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1478, el acta de constitución de la entidad de utilidad común debe contener: Lugar, fecha y hora de celebración de la asamblea constitutiva Nombres y apellidos e identificación del fundador o fundadores Relación de los bienes que el fundador o fundadores se comprometen a aportar. Indicación de la persona que haya ido designada como representante legal provisional y la competencia para tramitar el reconocimiento de la personería jurídica. La designación de la junta o consejo directivo y el revisor fiscal. 22 b. Reconocimiento de la personería jurídica de las IES: El decreto 1478 de 1994, en su primera parte, desarrolla el artículo 100 de la Ley 30 de Este decreto es relevante porque señala los requisitos que deben cumplir las IES privadas para lograr el reconocimiento de su personería jurídica y el procedimiento que se debe seguir. 23 Las solicitudes de reconocimiento de personería jurídica deberán ser presentadas por el representante legal provisional de la entidad de utilidad común creada, junto con el estudio de factibilidad socioeconómica, ante el Ministerio de Educación, por intermedio del ICFES (artículo 8). De acuerdo con el artículo 100 de la Ley 30, la solicitud para el reconocimiento de la personería jurídica debe incluir la siguiente información: el acta de constitución y las hojas de vida de los fundadores; los estatutos de la institución; el estudio de factibilidad socioeconómica; los documentos que acrediten la efectividad y seriedad de los aportes de los fundadores; el régimen del personal docente; el régimen de participación democrática de 22 Es importante resaltar que este numeral impone la obligación a todas las IES de tener revisor fiscal (sin tomar en cuenta su naturaleza jurídica), aunque el Decreto 2150 de 1995 sólo impone dicha obligación a las fundaciones. 23 Ante la ausencia de un instrumento legal que señale los parámetros a seguir para efectuar la inspección y vigilancia, en las visitas que el ICFES hizo a las IES, los visitadores utilizaron los criterios de dicho decreto como los elementos mínimos que las IES debían tener. 11
19 la comunidad educativa en la dirección de la institución, y el reglamento estudiantil. Por su parte, los artículos 5 y 6 del decreto 1478 señalan los elementos mínimos que deben tener los estatutos (aunque no tiene detalles sobre su contenido) e indica los requisitos que debe tener el estudio de factibilidad, respectivamente (Ver anexo 2). Es de anotar que cuando se hizo el plan de inspección total que se explicará con mayor detalle en el capitulo 4, uno de los abogados que participo en las visitas anotaba como en ausencia de un marco comprensivo de inspección y vigilancia de las IES privadas, los visitadores tenían que recurrir al decreto 1475 en sus artículos 5 y 6 (Entrevista a Juan Bernardo Peña, 2003). c. Las IES en ejercicio de sus funciones de Educación Superior: Luego de haber obtenido el reconocimiento de la personería jurídica, a las IES se les debe garantizar el ejercicio de su autonomía universitaria, pero sujetas a la inspección y vigilancia por parte del Ministerio de Educación Nacional. En virtud de lo anterior, deben notificar la creación de programas y seccionales, y el cambio de jornadas. Por otro lado, las reformas estatutarias deben ser ratificadas por el Ministerio de Educación, y podrán voluntariamente pedir la acreditación para ellas y para sus programas. Si no cumplen con las disposiciones de la Ley 30, luego de un proceso administrativo se les pueden imponer sanciones de varios tipos. La creación de programas: El procedimiento para la notificación de la creación de programas está establecido en el Decreto 837 de La creación, estado y desarrollo de los programas académicos de pregrado y de especialización deben ser notificados al ICFES (artículo 2). Además, deberán allegar periódicamente la información de sus programas para mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) y para el ejercicio de la inspección y vigilancia. Esa información deberá ser acompañada de un documento de autoevaluación (artículo 5). La renovación de la notificación deberá hacerse cada 5 años (artículo 6). El ICFES puede verificar la información entregada con base en su función de inspección y vigilancia, y el encontrar inexactitudes o deficiencias en la información dará lugar a aplicación de sanciones (artículo 7). Deberán informar sobre los cambios en las jornadas y cupos de programas que se encuentren en ejecución, justificando los cambios (parágrafo 1, artículo 5). El procedimiento interno para el registro de los programas está establecido en el Decreto 396 de La creación de seccionales: Sólo pueden crear seccionales las IES que tengan expresamente prevista esa posibilidad en su objeto social, de acuerdo con el artículo 121 de la Ley 30. El capítulo III del Decreto 1478 de 1994 establece el procedimiento para la creación de seccionales, que dispone que las solicitudes deben ser presentadas al Ministerio de Educación a través del ICFES (artículo 17). 12
20 La ratificación de las reformas estatutarias: Las reformas estatutarias de las IES privadas deben ser notificadas para su ratificación al Ministerio de Educación a través del ICFES (artículo 21, Decreto 1478 de 1994). La Comisión Consultiva debe conceptuar y evaluar las reformas de los estatutos (num. 2, art. 2 del Decreto 1176 de 1999). La Subdirección de Monitoreo y Vigilancia del ICFES debe conceptuar las reformas estatutarias que no impliquen cambio de carácter académico (num. 9, artículo 15 del Decreto 2662 de 1999). El Decreto 532 de 2001 establece el procedimiento para la ratificación de estatutos para aquellas IES que modifiquen su carácter académico, siempre y cuando no se trate de una IES que pretenda ser reconocida como universidad. En ese caso se debe acoger lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 30 de La acreditación: La acreditación se da luego de un proceso de autoevaluación institucional y evaluación mediante el cual el Estado verifica la calidad de la educación que ofrecen las IES, y si éstas realizan sus propósitos y objetivos. Este procedimiento es de dos tipos: voluntario y obligatorio. En principio las IES podían acogerse voluntariamente al proceso de acreditación (Art. 53 de la Ley 30). La acreditación es voluntaria para los programas de las distintas áreas de conocimiento y para las IES que demuestren altos niveles de calidad luego de un riguroso proceso de evaluación. Sin embargo, en los decretos que establecen los estándares de calidad de algunos programas dispone de un plazo determinado para que las IES acrediten previamente sus programas. De esta forma, se volvió obligatoria la presentación de estándares mínimos (acreditación obligatoria) para los programas. Las diferencias entre la acreditación previa obligatoria y voluntaria son las siguientes: 24 la acreditación voluntaria es para verificar altos niveles de calidad y fue creada por la Ley 30 de 1991 (Arts. 53 y 54), mientras que la acreditación obligatoria se fundamenta en la Ley 115 de 1994 (art. 113) y en el Decreto 272 de 1998; la acreditación voluntaria es temporal mientras que la obligatoria sólo se otorga una vez; la acreditación voluntaria corresponde al Sistema Nacional de Acreditación cuyo objetivo es garantizar a la sociedad que las IES y los programas cumplen con los más altos niveles de calidad, en tanto que la acreditación obligatoria se inscribe en el marco de inspección y vigilancia que debe ejercer el Estado para asegurar que los programas de formación de los docentes cumplan con unos requisitos básicos. La acreditación voluntaria por su parte es un reconocimiento a la excelencia, comprende un proceso de autoevaluación, evaluación externa y evaluación final que debe seguir los lineamientos para la acreditación de la Ley 30 y los acuerdos 04 y 05 de 1995 del CESU; en el proceso de acreditación previa se verifica el cumplimiento de 26 requisitos básicos definidos por Consejo Nacional de Acreditación de acuerdo con el Decreto 272 de Pacheco Arrieta, Iván. Nuevo compendio de normas sobre la Educación Superior. Op. cit., p
PROYECTO DE LEY No. 112 2011
PROYECTO DE LEY No. 112 2011 POR LA CUAL SE ORGANIZA EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE REGULA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: TÍTULO I.