Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=7683
Timestamp: 2020-08-10 08:19:47+00:00
Document Index: 125220393

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 86', 'sentenza ', 'art. 86', 'sentenza ', 'art. 83']

DELIBERA N. 1117 DEL 27 novembre 2019
Oggetto: Istanza congiunta (per adesione successiva) di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 211, comma 1, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 presentata da M.I.A. Multiservizi Igiene Ambientale S.r.l. e CUC Celico Casali del Manco – Procedura aperta per l’esecuzione di servizi integrati di raccolta, recupero e/o smaltimento rifiuti solidi urbani assimilati nel Comune di Casali del Manco - Importo a base di gara: euro 3.810.841,00 – S.A. CUC Celico – Comune di Casali del Manco
PREC 189/19/S
Requisiti di capacità economica e finanziaria – Idonee referenze bancarie
Le “idonee referenze bancarie”, ove richieste dalla stazione appaltante, pur configurandosi come requisiti da valutare in maniera non rigida, tuttavia devono avere un contenuto tale da attestare la capacità economica e finanziaria dell’impresa, sotto il profilo almeno della qualità dei rapporti in essere tra l’istituto bancario e l’impresa.
Requisiti di capacità economica e finanziaria – Copertura assicurativa – Soccorso istruttorio
La polizza assicurativa adeguata, alla stregua degli altri requisiti richiesti a comprova della capacità economica e finanziaria dei concorrenti, risponde all’interesse pubblico di salvaguardia della stazione appaltante per la fase esecutiva del contratto, nei limiti dei principi espressi dal Codice dei contratti pubblici al comma 2 dell’art. 83 che statuisce che i requisiti e le capacità di cui al comma 1 devono essere “attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto, tenendo presente l'interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione”.
Nel rispetto del principio della par condicio, gli operatori economici sono tenuti a fornire documentazione comprovante il possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria richiesti dalla stazione appaltante nella legge di gara e possono ricorrere alla procedura del soccorso istruttorio rispettandone i termini concessi per l’integrazione documentale e nella misura in cui siano già in possesso dei requisiti richiesti.
Art. 83, comma 4, lett. c), d.lgs. n. 50/2016
Con istanza di parere acquisita al protocollo n. 82648 del 18 ottobre 2019, nell’ambito della gara per l’affidamento dell’appalto di servizi integrati di raccolta, recupero e/o smaltimento rifiuti solidi urbani assimilati nel Comune di Casali del Manco, la società M.I.A Multiservizi Igiene Ambientale S.r.l. ha richiesto un parere in ordine alla legittimità dell’esclusione disposta nei suoi confronti dalla commissione aggiudicatrice in ragione della ritenuta mancata comprova dei requisiti di capacità economico-finanziaria richiesti dal disciplinare di gara.
La società istante aveva trasmesso una referenza bancaria di un istituto di credito e, considerato che le referenze bancarie richieste dal disciplinare di gara erano due, avvalendosi della facoltà prevista dal disciplinare stesso, in alternativa alle referenze bancarie, presentava polizza assicurativa insieme a una dichiarazione sul fatturato.
Nella seduta del 1° ottobre 2019, la commissione di gara ammetteva con riserva la società, poiché riteneva in parte carente la documentazione prodotta, avviando una fase di soccorso istruttorio. Tra la documentazione richiesta in sede di soccorso istruttorio, la commissione indicava la necessità di acquisire comprova della copertura assicurativa contro i rischi professionali come richiesta dal disciplinare di gara.
La società produceva i bilanci di esercizio relativi agli anni 2016-2017-2018, che risultavano tutti in utile, con un fatturato complessivo nel triennio di oltre sette milioni di euro, e la polizza assicurativa come già prodotta in sede di partecipazione alla procedura, avente un massimale inferiore a quello indicato nel disciplinare (pari al valore dell’appalto); decorso il termine per trasmettere la documentazione in riscontro al disposto soccorso istruttorio, la società trasmetteva rinnovo della polizza assicurativa RCT – RCO con un massimale in linea con il valore del contratto.
Acquisita e valutata la documentazione trasmessa, la commissione di gara riteneva comunque non comprovati i richiesti requisiti di capacità economica e finanziaria, disponendo l’esclusione della società dalla procedura di gara.
Come risulta dal verbale del 15 ottobre 2019, la commissione motivava l’esclusione ritenendo che la polizza assicurativa presentata dalla M.I.A. Multiservizi Igiene Ambientale S.r.l. non fosse idonea a soddisfare il requisito della capacità economica – finanziaria, richiesto al punto f) del Capo – Requisiti per la partecipazione – del Disciplinare di gara, risultando “mancante la copertura assicurativa contro i rischi professionali con un massimale non inferiore all’importo a base d’asta dell’appalto, fissato in € 3.810.841,00”.
Con nota acquisita al protocollo n. 85234 del 28 ottobre 2019, la Centrale Unica di Committenza comunicava a mezzo del responsabile del procedimento di aderire all’istanza di precontenzioso e di ritenere vincolante il parere, riportandosi al contenuto del verbale di esclusione dell’impresa.
L’avvio del procedimento è stato notificato alle parti interessate con nota prot. n. 87258 del 04 novembre 2019. La società istante ha trasmesso memoria e documenti con nota prot. n. 89252 del 08 novembre 2019.
Ai sensi dell’art. 83, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 i requisiti speciali di partecipazione alle gare devono essere “attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, tenendo presente l’interesse pubblico ad avere il più alto numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e di rotazione”. Ai sensi del comma 4 dell’art. 83, le stazioni appaltanti possono richiedere: “a) che gli operatori economici abbiano un fatturato minimo annuo, compreso un determinato fatturato minimo nel settore di attività oggetto dell’appalto; b) che gli operatori economici forniscano informazioni riguardo ai loro conti annuali che evidenzino in particolare i rapporti tra attività e passività; c) un livello adeguato di copertura assicurativa contro i rischi professionali”. La possibilità di richiedere “idonee referenze bancarie” è espressamente prevista soltanto nell’Allegato XVII, parte I, lett. a) del Codice, ma non vi è menzione della stessa nell’art. 83 del Codice.
La volontà del legislatore è stata nel senso di favorire la partecipazione alle gare tant’è che l’eventuale richiesta di un fatturato minimo annuo deve essere motivata nei documenti di gara e l’ammontare dello stesso non può comunque stimare il doppio del valore dell’appalto (comma 5). È stata prevista la procedura del soccorso istruttorio per le ipotesi di carenza di qualsiasi elemento formale della domanda e in caso di “mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi documenti e del documento di gara unico europeo” (comma 8).
La previsione sul soccorso istruttorio deve coordinarsi con la disciplina dei mezzi di prova di cui all’art. 86 e, con particolare riferimento ai richiesti requisiti di capacità economica e finanziaria, con la previsione che, nel rinviare ai mezzi di prova indicati nell’allegato XVII ai fini della dimostrazione della capacità economica e finanziaria, dispone che “L’operatore economico, che per fondati motivi non è in grado di presentare le referenze chieste dall’amministrazione aggiudicatrice, può provare la propria capacità economica e finanziaria mediante un qualsiasi altro documento considerato idoneo dalla stazione appaltante”.
La circostanza che le “idonee referenze bancarie” siano menzionate soltanto nell’Allegato XVII come uno dei mezzi di prova, ha indotto l’Autorità a non inserirle nel bando tipo n. 1, approvato con deliberazione n. 1228 del 22 novembre 2017. Tuttavia, nella Nota illustrativa al bando-tipo, l’Autorità ha evidenziato che le stazioni appaltanti hanno facoltà di prevederle nell’esercizio della propria discrezionalità, purché l’inserimento della richiesta risponda ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e attinenza all’oggetto e al valore del contratto.
In linea con la giurisprudenza, l’Autorità ha, altresì, osservato che l’espressione “idonee referenze bancarie” che sia contenuta nei bandi «non può considerarsi quale requisito rigido, stante la necessità di contemperare l’esigenza della dimostrazione dei requisiti partecipativi con il principio della massima partecipazione alle gare di appalto, con conseguente necessità di prevedere dei temperamenti per quelle imprese che non siano in grado, per giustificati motivi, di presentare le referenze richieste» (cfr. parere di precontenzioso n. 896 del 17 ottobre 2018; n. 350 del 13 aprile 2017; n. 518 del 10 maggio 2017). Inoltre, la trasmissione di una sola referenza bancaria, in luogo delle due referenze richieste dal bando di gara, può giustificarsi anche semplicemente con la scelta dell’operatore economico di intrattenere rapporti professionali con un solo istituto bancario (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 5542 del 22 novembre 2013).
Ciò premesso in linea generale, nel caso di specie, il disciplinare di gara richiedeva i seguenti requisiti di capacità economica e finanziaria: 1) una dichiarazione, sottoscritta in conformità alle disposizioni del DPR 28/12/2000 n. 445, di aver conseguito un fatturato globale di impresa riferito agli ultimi tre esercizi 2016-2017-2018 pari ad almeno € 3.402.756,00; 2) idonee referenze bancarie da parte di almeno due istituti di credito operanti negli Stati membri della UE o intermediari autorizzati ai sensi della legge 1° settembre 1993 n. 385 a comprova della capacità economica e finanziaria da esibire, a pena d’esclusione, in originale in sede di formulazione dell’offerta ai sensi dell’art. 86, comma 4, all. XVII, parte I, lett. a) d.lgs. 50/2016. In alternativa alle “idonee referenze bancarie”, il disciplinare di gara prevedeva la possibilità, per l’operatore economico, di provare la propria capacità economica e finanziaria, mediante la presentazione di: a) una copertura assicurativa contro i rischi professionali con un massimale non inferiore all’importo a base d’asta dell’appalto; b) la comprova di un fatturato minimo annuo globale e fatturato minimo annuo del settore di attività oggetto dell’appalto non inferiori a € 762.168,00”.
Quindi, la stazione appaltante disciplinava proprio l’ipotesi in cui l’operatore economico non fosse stato in grado di presentare le referenze bancarie richieste, individuando essa stessa i documenti che riteneva necessari acquisire in alternativa alle stesse, tra cui la polizza assicurativa.
Rispetto a tale clausola del disciplinare di gara, occorre evidenziare che la società istante non solleva rilievi nella richiesta di parere, piuttosto la sua condotta in gara si è dimostrata acquiescente, avvalendosi essa stessa della facoltà di trasmettere altra documentazione in alternativa alla seconda referenza bancaria.
D’altra parte, come la stessa commissione di gara ha osservato nella seduta del 15 ottobre 2019, anche l’unica referenza bancaria prodotta dalla società presentava profili di genericità. L’istituto di credito si limitava, infatti, a indicare che la società “intrattiene rapporti regolari con la Banca”.
Le “idonee referenze bancarie”, ove richieste dalla stazione appaltante, pur configurandosi come requisiti da valutare in maniera non rigida, devono comunque avere un contenuto tale da attestare la capacità economica e finanziaria dell’impresa, sotto il profilo quantomeno della qualità dei rapporti in essere tra l’istituto bancario e l’impresa.
A tale riguardo, valga richiamare l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, Sez. III, nella sentenza 3 agosto 2018, n. 4810 dove il Collegio ha considerato sul tema: «È noto che le referenze bancarie sono uno dei mezzi di prova attraverso cui le imprese si qualificano sul piano economico-finanziario. Quale mezzo di prova la referenza bancaria costituisce uno strumento finalizzato a dimostrare se i requisiti in questione sussistano nel caso di specie. Quindi, nell’ipotesi in cui la referenza prodotta dall’impresa concorrente non si riveli idonea a questo scopo, perché quanto ivi attestato non sia ritenuto sufficiente dall’amministrazione aggiudicatrice, quest’ultima è tenuta a soccorrere l’impresa mediante l’ampio potere di regolarizzazione previsto dal codice dei contratti (Cons. St., sez. V, 21 giugno 2017, n. 3132)». E, ancora più avanti, il Collegio considera: «Ha chiarito una consolidata giurisprudenza del giudice di appello – che il Collegio condivide e fa propria – che l'espressione "idonee referenze bancarie", ove riportata nei bandi di gara pubblica senza ulteriori precisazioni, deve essere interpretata dagli istituti bancari nel senso, anche lessicalmente corretto, che essi devono riferire sulla qualità dei rapporti in atto con le società, per le quali le referenze sono richieste, quali la correttezza e la puntualità di queste nell'adempimento degli impegni assunti con l'istituto, l'assenza di situazioni passive con lo stesso istituto o con altri soggetti, sempre che tali situazioni siano desumibili dai movimenti bancari o da altre informazioni in loro possesso (Cons. (Cons. St., sez. III, 27 giugno 2018, n. 3134)».
Ritenuta, quindi, non idonea la referenza prodotta, la commissione di gara era chiamata a valutare la documentazione che la stessa società produceva, spontaneamente, in alternativa alle referenze richieste e, in specie, la copertura assicurativa.
Rispetto alla copertura assicurativa prodotta, la commissione di gara ne verificava la non conformità al disciplinare che richiedeva una copertura assicurativa contro i rischi professionali con un massimale di copertura almeno pari al valore dell’appalto. Come risulta dal verbale del 15 ottobre 2019, la polizza presentata in sede di soccorso istruttorio non era conforme alle prescrizioni del disciplinare, anche in ragione del massimale inferiore a quello richiesto, integrato solo successivamente al decorso del termine per il soccorso istruttorio.
Come considerato dall’Autorità nel parere di precontenzioso di cui alla delibera n. 576 del 26 giugno 2019, «la polizza assicurativa adeguata come gli altri elementi richiesti a comprova della capacità economica e finanziaria del concorrente risponde all’interesse pubblico di salvaguardia della stazione appaltante per la fase esecutiva del contratto, nei limiti dei principi espressi dal Codice dei contratti pubblici al comma 2 dell’art. 83». Si aggiunga che, nel rispetto del principio della par condicio, gli operatori economici sono tenuti a fornire la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria e possono ricorrere alla procedura del soccorso istruttorio rispettandone i termini concessi per l’integrazione documentale e nella misura in cui siano già in possesso dei requisiti richiesti.
Ne consegue che la mancata produzione di una copertura assicurativa contro i rischi professionali, come richiesta dal disciplinare, appare legittima causa di esclusione con conseguente valutazione di legittimità dell’operato della commissione di gara.
Pertanto, alla luce di tutte le considerazioni come sopra riportate,
ritiene legittima l’esclusione della società dalla procedura di gara non avendo la stessa comprovato il possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria, richiesti dal disciplinare di gara, nel termine concesso dalla commissione di gara per l’esercizio del soccorso istruttorio.