Source: https://crtc.gc.ca/fra/archive/2001/dt2001-23.htm
Timestamp: 2019-07-22 00:29:36+00:00
Document Index: 159738932

Matched Legal Cases: ["l'article 43", "l'article 43", "l'article 43", "l'article 44", "l'article 43", "l'article 43", "l'article 43", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 43", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 43", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13"]

Décision CRTC 2001-23 | CRTC
Décision CRTC 2001-23
Ottawa, le 25 janvier 2001
Ledcor/Vancouver - Construction, exploitation et entretien de lignes de transmission à Vancouver
Référence : 8690-C12-01/99
Cette instance découle d'une mésentente entre la ville de Vancouver (Vancouver) et Ledcor Industries Limited (Ledcor) au sujet des conditions auxquelles Vancouver permettrait à Ledcor de construire un système de transmission par fibres optiques à Vancouver.
Dans cette décision majoritaire, le Conseil règle le différend opposant Vancouver et Ledcor. Le Conseil accorde à Ledcor la permission de construire, d'entretenir et d'exploiter des lignes de transmission que Ledcor a construites à 18 intersections de Vancouver et il lui prescrit les conditions pour ce faire.
1. Le 19 mars 1999, Ledcor Industries Limited a déposé, en vertu de la partie VII, une demande de redressement conformément aux articles 43 et 61(2) de la Loi sur les télécommunications (la Loi), et a désigné la ville de Vancouver (Vancouver) intimée. Ledcor a demandé que le Conseil rende des ordonnances provisoires et définitives lui permettant ainsi qu'à son affiliée (Worldwide Fiber (F.O.T.S.) Ltd.) et à ses clients d'accéder à des intersections et autres propriétés municipales de Vancouver pour installer, exploiter et entretenir ses propres lignes de transmission par fibres optiques. Ledcor a déclaré qu'elle n'avait pu obtenir l'agrément de Vancouver, exigé par l'article 43 de la Loi, pour l'accès aux intersections et à d'autres propriétés municipales et ce, à des conditions acceptables.
2. Ledcor a déclaré que Vancouver lui a proposé des conditions d'accès inacceptables dont :
des droits d'accès (licence) basés sur la distance dépassant de beaucoup les coûts de fourniture de l'accès;
des droits de licence additionnels qui obligeraient Ledcor à verser à Vancouver une part de ses revenus de télécommunication à Vancouver;
l'obligation d'accorder à Vancouver l'usage exclusif de quatre torons de fibres sur son système de fibres optiques dans la région de Vancouver;
l'obligation pour Ledcor de fournir à Vancouver de l'information sur ses clients, afin que Vancouver puisse imposer d'autres droits de licence de partage des revenus aux entreprises canadiennes qui avaient acheté des fibres, des droits indéfectibles d'utilisation (DIU) ou une capacité semblable sur son système de fibres optiques; et
de nombreuses autres restrictions et exigences beaucoup plus dispendieuses que celles imposées par d'autres municipalités, compagnies de chemins de fer et propriétaires fonciers avec lesquels Ledcor avait négocié avec succès des accords d'accès.
3. Ledcor a accompagné sa demande de copies de l'accord d'accessibilité municipale (AAM) et de l'accord portant sur les intersections (API) proposés par Vancouver au cours des négociations.
4. Ledcor a déclaré que, pendant le déroulement des négociations avec la ville, elle avait continué de construire son système de fibres optiques, y compris les segments du système situés à Vancouver.
5. Dans une décision du 8 avril 1999, le Conseil a rejeté une demande présentée par Vancouver en vue de suspendre la demande de Ledcor en attendant le règlement d'une demande devant être déposée par la ville. Le Conseil a fait remarquer que les deux demandes soulèveraient essentiellement les mêmes questions, à savoir les conditions d'accès à des propriétés municipales à Vancouver dans le but de construire, d'entretenir et d'exploiter des lignes de transmission. Le Conseil a conclu qu'il serait dans l'intérêt public de traiter les deux demandes simultanément et il a fait savoir qu'après la clôture du dossier concernant les deux demandes, il amorcerait, dans le cadre d'un avis public, une instance portant sur les questions soulevées.
6. Conformément à la décision du Conseil du 8 avril 1999, Vancouver a déposé une demande en vertu de la partie VII le 17 mai 1999. Vancouver y a déclaré que Ledcor avait construit un câble de fibres dans les rues de la ville sans son agrément ou sa permission. Vancouver a ajouté que d'après l'information de presse, les torons de ce câble avaient été acquis par MetroNet Communications Group Inc., Call-Net Enterprises Inc., Bell Canada et le Canadien Pacifique (CP), alors que BCT.TELUS Communications Inc. (TELUS) avait déjà acquis les torons ou était en train d'en négocier l'acquisition. Vancouver a désigné TELUS, Call-Net et Bell Canada intimées pour sa demande, aucune de ces entreprises n'ayant obtenu son agrément ou sa permission avant de prendre en charge la propriété des fibres ou de permettre à Ledcor de les installer en leur nom.
7. Vancouver a réclamé une ordonnance en vue d'établir les conditions d'accès des intimées aux intersections et à d'autres propriétés municipales pour construire, entretenir et exploiter des installations de transmission. Vancouver a également demandé que le Conseil rende une ordonnance provisoire sans considération tarifaire, de manière que l'ordonnance définitive du Conseil dans cette affaire puisse entrer en vigueur à la date de l'ordonnance provisoire.
8. Le 27 octobre 1999, le Conseil a accédé à la demande d'ordonnance provisoire de Vancouver, d'ici à ce qu'il rende une décision définitive. Comme condition d'accès, le Conseil a ordonné que chacune des intimées paie immédiatement à Vancouver une somme de 1 $.
Mise en marche de l'instance
9. Le 3 décembre 1999, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 99-25 intitulé Conditions d'accès aux propriétés municipales dans la ville de Vancouver, portant sur les conditions d'accès aux propriétés municipales à Vancouver par les entreprises canadiennes et les entreprises de distribution (collectivement, « les entreprises ») dans le but de construire, d'entretenir et d'exploiter des lignes de transmission. Le Conseil a déclaré que, même si l'instance se limiterait aux conditions d'accès à Vancouver, il s'attendait à ce que les principes élaborés dans l'instance informent le Conseil de tout litige qui peut survenir ailleurs.
10. Dans l'avis 99-25, le Conseil a invité les parties à lui présenter des observations sur
la portée et la nature de sa compétence en matière d'établissement de conditions d'accès qui sont visées ci-dessus, à la lumière des articles 42 à 44 de la Loi et de toute autre disposition pertinente;
les conditions, y compris la question de l'imposition d'une quelconque forme de compensation monétaire comme condition d'accès;
sur la forme qu'une compensation monétaire devrait prendre, y compris sur la méthode d'établissement du prix de revient; et
la question de savoir si les conditions imposées par le Conseil pour les accords d'accès en litige à Vancouver peuvent et doivent remplacer celles des accords actuels qui ne sont pas en litige relativement à l'accès aux propriétés municipales à Vancouver.
11. Ledcor, Vancouver, TELUS, Call-Net, Bell Canada, AT&T Telecom Services Company Inc., GT Group Telecom Services Corp. (Group Telecom), BC TEL et toutes leurs affiliées, qui sont des entreprises canadiennes et dont une partie des installations de transmission sont situées sur une propriété municipale de Vancouver, ont été désignées parties à l'instance.
12. Conformément à la procédure établie dans l'avis 99-25, les parties suivantes ont déposé des mémoires le 28 janvier 2000 : Alberta Urban Municipalities Association; Bell Canada et MTS Communications Inc.; la ville de Calgary (Calgary); Call-Net; l'Association canadienne de télévision par câble (ACTC); le Canadian Institute of Public and Private Real Estate Companies and Building Owners and Managers Association; la ville d'Edmonton (Edmonton); la Fédération canadienne des municipalités (FCM); la Municipalité régionale d'Halifax (MRH); Ledcor; la Municipalité régionale d'Ottawa-Carleton (MROC); la municipalité de New Westminster et la ville de Richmond (New Westminster/Richmond); TELUS; la ville de Toronto (Toronto) et Vancouver.
13. Des demandes de renseignements ont été adressées à ceux qui ont soumis des mémoires le 28 février 2000 et des réponses ont été déposées le 29 mars 2000.
14. Le 5 juin 2000, le Conseil a publié une lettre-décision au sujet des demandes de réponses complémentaires aux demandes de renseignements et de divulgation de renseignements déposés à titre confidentiel. De plus, le Conseil a adressé des demandes de renseignements supplémentaires à Vancouver et il a établi une procédure pour le reste de l'instance.
15. Vancouver a déposé ses réponses aux demandes de renseignements supplémentaires du Conseil le 17 juillet 2000.
16. Le 14 août 2000, les parties suivantes ont déposé des observations : AT&T Canada Corp.; Bell Canada/MTS; Calgary; Call-Net; l'ACTC; Edmonton; la FCM; Futureway Communications Inc.; Group Telecom; New Westminster/Richmond; la MROC; TELUS; Toronto; WFI Urbanlink Ltd. et Ledcor et Vancouver.
17. Le Conseil a également reçu 33 lettres, principalement de municipalités et de comtés se disant essentiellement en faveur des principes relatifs aux servitudes proposés par la FCM dans l'instance.
18. Le 5 septembre 2000, les parties suivantes ont déposé une réplique : AT&T Canada; Bell Canada/MTS; Calgary; Call-Net; l'ACTC; Edmonton; la FCM; la MRH, Ledcor; la MROC; TELUS; Toronto et Vancouver.
19. Aux pages 1 et 2 de sa réplique dans cette instance, la FCM a fait valoir qu'au cours de l'étape des observations, certaines entreprises ont fait de nouvelles allégations contraires aux intérêts de la municipalité. La FCM a déclaré que ces entreprises auraient pu produire des éléments de preuve de ces allégations dans leurs mémoires initiaux du 28 janvier 2000. Elle a ajouté qu'elle ne peut répliquer à ces allégations parce que la procédure établie pour l'instance ne lui permet pas d'obtenir des détails ou de vérifier les allégations. Voilà pourquoi à son avis, le Conseil ne devrait pas en tenir compte lorsqu'il rendra sa décision.
20. En ce qui concerne les objections de la FCM, le Conseil fait remarquer qu'il n'a pas tenu compte des allégations en question lorsqu'il a rendu la présente décision, puisqu'elles ne se rapportent pas aux questions qu'il doit trancher.
Proposition de Vancouver
21. Dans son mémoire du 28 janvier 2000, Vancouver a soutenu qu'en raison de la concurrence dans l'industrie des communications, l'espace dans les rues des municipalités est devenu une ressource collective de plus en plus rare. De plus, d'autres usages (électricité, gaz, égouts pluviaux et sanitaires, mails souterrains, etc.) font augmenter la demande d'allocation d'espace.
22. Vancouver a déclaré que dans un régime monopolistique, l'accès aux propriétés publiques était accordé au premier arrivé. Dans pareil contexte, la clientèle d'un service public comme une compagnie de téléphone, est pratiquement identique à la clientèle des contribuables. Par conséquent, imputer des coûts à ceux qui les occasionnent ne se justifie presque jamais parce que le résultat est le transfert du coût d'une facture à une autre pour une clientèle pratiquement identique.
23. Vancouver a fait remarquer que dans le contexte concurrentiel actuel, les clients d'une entreprise et les contribuables ne sont plus les mêmes et que l'ancien régime n'a plus de sens. Elle a ajouté que la meilleure façon d'attribuer cette ressource rare est d'en imputer le plein coût à ceux qui les occasionnent. De cette manière, les utilisateurs d'une propriété publique seront encouragés à l'utiliser le plus efficacement possible et les projets qui rapportent le plus à la collectivité seront probablement ceux qui auront accès aux propriétés publiques.
24. Vancouver a de plus affirmé que, lorsque les propriétés publiques sont rares et qu'elles ont une valeur marchande, il est juste que le propriétaire soit compensé pour l'utilisation qu'en font les autres en fonction de sa valeur pour les autres; faire autrement signifierait subventionner les utilisateurs, comme les entreprises et leurs actionnaires et clients, aux dépens de la ville et de ses contribuables.
25. Vancouver a proposé de recouvrer tous les coûts causals engagés par suite de l'utilisation et de l'occupation de sa propriété publique par des entreprises. Vancouver a fait valoir que la ville engage divers coûts causals non récurrents et permanents en raison de la présence ou de la mise en place d'une installation de télécommunication dans ses rues. Vancouver a proposé de recouvrer ses coûts non récurrents par des frais initiaux basés sur les coûts réellement engagés ou estimés. Il s'agirait entre autre des coûts d'approbation des demandes et des plans, des inspections, des retards dans le transport causés par la construction, des pertes de revenus de parcomètres, de réfection de la chaussée, etc. Vancouver a proposé de recouvrer les coûts permanents par des frais fonciers linéaires annuels (par mètre de ligne de transmission). Sont notamment visés les coûts de détérioration de la chaussée causée par des travaux de creusage pendant la construction des installations de transmission, et par une perte de productivité dans les activités de la ville comme la réfection du revêtement de la rue et la construction d'égouts et de réseaux d'aqueduc, etc., en raison de la présence d'installations de transmission dans la rue.
26. En plus de ce qui précède, Vancouver a proposé des frais fonciers linéaires annuels basés sur la valeur des terrains adjacents.
27. Vancouver a également proposé d'appliquer à ses coûts directs et indirects :
un « facteur multiplicatif » pour recouvrer les coûts communs variables, et
une contribution aux coûts fixes et communs au taux suggéré de 25 %.
Ces deux facteurs s'appliqueraient à tous les frais sauf aux frais fonciers linéaires annuels.
28. Vancouver a en outre proposé de rendre les entreprises entièrement responsables du coût du déplacement de leurs installations, lorsque ce déplacement a été exigé de bonne foi par la municipalité pour ses besoins (y compris dans le cadre de programmes d'embellissement de la ville). De plus, Vancouver a soutenu qu'elle ne devrait pas être tenue responsable des dommages causés à l'installation des entreprises et des entreprises de distribution en raison des activités de la ville dans la rue.
29. Vancouver a indiqué que seule la ville dispose des ressources et de l'expertise nécessaires pour coordonner les diverses exigences en matière d'utilisation des servitudes. Elle a fait valoir qu'elle devrait pouvoir « faciliter une meilleure coordination entre les diverses entreprises qui s'installent dans la rue. » Dans ce contexte, elle a affirmé qu'elle doit pouvoir
exiger que les entreprises fournissent une capacité de conduits supplémentaire lors des premiers travaux de creusage de la rue; et
exiger que cette capacité supplémentaire et la capacité de conduits d'une tierce partie puissent être utilisées par d'autres entreprises désirant utiliser les mêmes alignements.
30. Vancouver a prétendu que confirmer le mandat qu'elle a de faciliter le partage et la coordination permettrait de maximiser l'utilisation d'une propriété municipale encombrée tout en minimisant le dédoublement des efforts et des coûts (p. ex., les travaux de creusage des voies publiques seraient moins importants, le revêtement de la chaussée durerait plus longtemps et les interruptions subies par le public, les commerces et les travaux municipaux diminueraient).
31. Le Conseil fait remarquer que, dans son mémoire du 28 janvier 2000, Vancouver n'a pas mentionné la fourniture de fibres hors tension ou les frais basés sur un pourcentage des revenus. En réponse à la demande de renseignements Vancouver(CRTC)28févr00-2, Vancouver a confirmé que son mémoire de janvier constituait sa proposition intégrale, et que le montant du paiement exigé des entreprises à Vancouver serait basé sur la méthode d'établissement du prix de revient qu'elle a proposée. Toutefois, elle a ajouté qu'une fois le montant établi, la forme de compensation devrait être négociée librement. Elle a indiqué que certaines entreprises préfèrent payer des frais basés sur un pourcentage des revenus ou en fibres hors tension.
La compétence du Conseil et la portée de sa décision
Agrément de la municipalité
32. Dans la section suivante, le Conseil a abordé la question de sa compétence constitutionnelle et statutaire. Il est important de noter qu'au départ, le Parlement stipule à l'article 43(3) de la Loi qu'« [i]l est interdit à l'entreprise canadienne et à l'entreprise de distribution de construire des lignes de transmission sur une voie publique ou dans tout autre lieu public - ou au-dessus, au-dessous ou aux abords de ceux-ci - sans l'agrément de l'administration municipale ou autre administration publique compétente ». Lorsque les entreprises ne peuvent obtenir l'approbation de la municipalité ou d'une autre autorité publique (la « municipalité ») à des conditions acceptables, elles peuvent demander la permission au Conseil en vertu de l'article 43(4) de la Loi. De plus, les municipalités peuvent demander au Conseil de régler les différends en vertu de l'article 44 de la Loi.
33. En ce qui concerne la compétence constitutionnelle, les municipalités ont soutenu que le Conseil ne devrait intervenir en vertu des articles 42 à 44 de la Loi que dans la mesure où les faits et gestes d'une municipalité anéantissent un secteur vital d'une entreprise fédérale. Cet argument n'est pas appuyé par les principes constitutionnels applicables. L'accès à toute voie publique ou à tout autre lieu public par une entreprise dans le but de construire, d'entretenir ou d'exploiter ses lignes de transmission est du ressort constitutionnel exclusif du gouvernement fédéral.
34. De l'avis du Conseil, les articles 43 et 44 de même que la présente décision se rapportent essentiellement aux télécommunications. Les effets sur la propriété et les droits civils dans la province sont accessoires. Tous les aspects faisant partie intégrante de l'exploitation d'une entreprise fédérale relèvent du contrôle législatif exclusif du Parlement. Construire et où construire des lignes de transmission (secteur vital d'une entreprise de télécommunication) sont des questions qui relèvent exclusivement du fédéral, tout comme la conception des lignes de transmission, le matériel à inclure et autres spécifications semblables. Toutes les conditions qui seront reflétées en permanence dans la structure des lignes de transmission ou qui influent directement sur les caractéristiques opérationnelles des lignes de transmission, sont du ressort exclusif du fédéral. En dernier lieu, on ne peut séparer de la juridiction constitutionnelle fédérale exclusive en matière de télécommunication l'utilisation d'une propriété (comme une route municipale) pour les fins d'une ligne de transmission.
35. De l'avis du Conseil, le Loi établit un code statutaire détaillé concernant les questions de construction mettant en cause des entreprises et des municipalités. En établissant ce cadre, le Parlement a exigé que les entreprises obtiennent l'approbation de ces administrations, mais il a tenu compte de la possibilité que les entreprises puissent ne pas l'obtenir à des conditions acceptables. Il a donc prévu des mécanismes permettant au Conseil de résoudre des litiges concernant les conditions appropriées.
36. Au cours de l'instance, les entreprises ont soutenu avoir un droit statutaire indépendant d'accéder à une voie publique ou de procéder à des travaux de creusage afin de construire, d'entretenir ou d'exploiter leurs lignes de transmission. De l'avis du Conseil, la Loi confère aux entreprises un droit restreint en matière d'accès et de travaux de creusage à ces fins, c.-à-d., qu'elles doivent éviter toute entrave abusive à la jouissance des lieux publics et obtenir l'approbation de la ville (ou la permission du Conseil).
37. Les entreprises ont également soutenu que les articles 43 et 44 ne confèrent pas aux municipalités de pouvoirs autres que ceux qu'elles auraient normalement. Elles ont ajouté que le Conseil ne peut pas faire plus en vertu de l'article 43(4) qu'une municipalité en vertu de l'article 43(3). L'article 43(4) prévoit que si l'agrément de la municipalité n'est pas donné à des conditions acceptables, le Conseil peut donner l'autorisation « aux conditions qu'il juge indiquées ». La seule réserve du Conseil dans cet article est le devoir de tenir compte de la jouissance que d'autres ont des lieux. L'argument des entreprises ne tient pas. La Loi confère clairement au Conseil le pouvoir de déterminer les conditions.
38. Les entreprises ont fait valoir que le pouvoir conféré au Conseil par les articles 43 et 44 à l'égard des frais d'accès se limite à s'assurer que l'entreprise les approuve et qu'ils ne recouvrent seulement que les frais directs clairement identifiés. Tel que noté précédemment, l'article 43(4) prévoit que lorsqu'une entreprise ne peut obtenir l'approbation de l'administration à des conditions acceptables, elle peut faire une demande au Conseil et celui-ci peut, « compte tenu de la jouissance que d'autres ont des lieux, assortir l'autorisation des conditions qu'il juge indiquées » (italiques ajoutés). De l'avis du Conseil, l'emploi de l'expression est suffisamment large pour inclure les conditions de compensation (coûts ou autrement). Les entreprises ont également fait valoir que dans une série de décisions antérieures, divers organismes déterminent que le Conseil ne peut, dans cette instance, faire de la compensation une condition de son ordonnance. À son avis, cependant, ces cas ne sont pas des éléments déterminants des questions en cause. Quoi qu'il en soit, en plus des pouvoirs en matière de conditions compensatoires que les articles 43 et 44 peuvent conférer, l'article 42 habilite explicitement le Conseil à imposer des conditions de compensation. Il faut également rejeter l'affirmation voulant que la portée de l'article 42 se limite en fait à celle des pouvoirs des articles 43 et 44 (si en fait ces articles ne soutiennent pas de conditions relatives à la compensation). En effet, pareille affirmation est contraire à l'esprit même de l'article 42, c.-à-d., complémenter les pouvoirs du Conseil conférés par d'autres dispositions.
39. Les municipalités ont également soulevé la question de l'expropriation. De l'avis du Conseil, la présente décision ne donne pas lieu à une expropriation. Elle fait plutôt partie d'un cadre réglementaire valide qui se rapporte essentiellement aux télécommunications.
40. Au cours de l'instance, plusieurs parties ont exhorté le Conseil à établir des principes clairs régissant les conditions auxquelles les entreprises pourraient se voir accorder l'accès à un lieu public pour construire, entretenir et exploiter des lignes de transmission. Certaines ont pressé le Conseil d'adopter à cet égard un accord « modèle » type.
41. D'autres parties, comme Toronto, ont soutenu que le Conseil n'est pas habilité à statuer sur les conditions d'accès à un lieu public à ces fins, dans le cas des parties non liées à l'instance ou à toute autre chose que le litige dont il est actuellement saisi.
42. Dans la présente décision, le Conseil, majoritairement, accorde à Ledcor la permission de construire, d'entretenir et d'exploiter des lignes de transmission à 18 intersections de Vancouver, et il établit les conditions de cette permission. Étant donné les conclusions du Conseil concernant les Questions touchant les tierces parties (voir ci-dessous), le redressement que Vancouver demande des intimées à sa demande initiale n'est ni nécessaire ni approprié; l'agrément de la municipalité ou la permission du Conseil ne le sont pas non plus du fait de la simple présence des lignes de transmission de Ledcor dans les conduits d'une autre entreprise, comme TELUS.
43. Pour ce qui est des activités futures (excavation, installation de fibres, etc.) que Ledcor peut entreprendre en rapport avec les lignes de transmission aux 18 intersections, le Conseil estime que l'obligation d'obtenir l'approbation de Vancouver devrait être liée à l'obligation de Ledcor de veiller à éviter toute entrave abusive « à la jouissance des lieux par le public ». Par conséquent, là où les activités de Ledcor entraînent des interruptions (par exemple, si une excavation ou une interruption de la circulation sont en cause), elle doit obtenir l'agrément de Vancouver à cet effet. Toutefois, le Conseil estime qu'un consentement écrit préalable pour l'excavation ou les interruptions n'est pas obligatoire dans les cas d'urgence, mais Ledcor doit prévenir Vancouver le plus tôt possible de l'urgence et des activités de Ledcor à cet égard. Dans pareils cas, s'il est question d'excavation, Ledcor devrait redonner à la surface son aspect initial, ou s'en approchant le plus possible, à la satisfaction de Vancouver (voir la section Réfection de la chaussée ci-dessous).
44. Dans la présente décision, le Conseil ne prescrit pas les conditions de la construction future par Ledcor, ou par toute autre entreprise, de lignes de transmission à Vancouver ou ailleurs. Toutefois, il a établi des principes, énoncés dans la présente décision, en vue de régler le litige dont il est actuellement saisi. Le Conseil prévoit que ces principes guideront les entreprises et les municipalités dans leurs négociations des conditions auxquelles les municipalités permettront aux entreprises de construire, d'entretenir et d'exploiter des lignes de transmission sur une propriété municipale, sans avoir à recourir à une demande en vertu de l'article 43 ou 44. Le Conseil n'est pas convaincu de la nécessité d'adopter un accord modèle ou standard particulier comme point de départ des discussions entre les municipalités et les entreprises.
45. L'article 47 de la Loi exige que le Conseil exerce ses pouvoirs et ses fonctions de manière à réaliser les objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l'article 7 de la Loi. L'article 43(4) de la Loi stipule que le Conseil peut autoriser une entreprise à construire des lignes de transmission et il peut, compte tenu de la jouissance que d'autres ont des lieux, assortir l'autorisation des conditions qu'il juge indiquées. Par conséquent, en rendant sa décision, le Conseil a tenu compte à la fois des objectifs de politique établis à l'article 7 de la Loi et des préoccupations des municipalités et d'autres.
46. Le Conseil fait remarquer que, comme Group Telecom l'a soutenu, la forte demande pour des servitudes découle de la concurrence dans le marché des télécommunications et de l'implantation de réseaux haute vitesse modernes étendus. Les avantages d'un tel marché et l'accès accru à des réseaux haute vitesse modernes ne profitent pas uniquement aux actionnaires et aux clients des entreprises. En effet, l'activité économique que ces installations soutiennent profitera à toute la municipalité en attirant l'industrie, en créant des emplois, en augmentant les recettes fiscales, etc.
Questions concernant la planification conjointe
L'importance de la planification conjointe
47. Vancouver a soutenu que sa capacité d'encourager le partage et la coordination, non seulement entre les entreprises concurrentes, mais entre tous les utilisateurs présents et futurs du lieu public, constitue un élément important de sa gérance de la propriété publique.
48. Bell Canada/MTS ont proposé que le Conseil encourage fortement les municipalités et les utilisateurs de servitudes municipales à conclure des arrangements conjoints de planification et de coordination. Plusieurs entreprises ont fait valoir que la plupart des préoccupations que Vancouver a cernées au sujet des supposées répercussions sur les coûts de construction et d'entretien des routes devraient être réglées dans une large mesure par l'établissement de processus améliorés de planification conjointe entre les municipalités et les utilisateurs de servitudes municipales.
49. Bell Canada/MTS ont fourni un modèle de l'aperçu du mandat, des objectifs et de la structure d'un comité de coordination des services publics (CCSP) type. Le modèle décrit les activités du comité :
coordination de projets et plans des travaux d'immobilisation (obligation pour tous les membres de fournir des plans à long terme pour les grands travaux d'immobilisations, modification de routes, programmes de pavage et importants programmes d'entretien);
normalisation (y compris l'élaboration de normes et de spécifications pour des infrastructures conjointes);
prévention des dommages;
résolution de conflits; et
élaboration d'un système intégré d'établissement de cartes routières.
50. Vancouver a répliqué qu'elle s'apprête à former un comité de coordination. Toutefois, Vancouver, d'autres municipalités et la FCM ont indiqué que la planification conjointe ne saurait, à elle seule, régler tous les problèmes de gestion des servitudes municipales.
51. Le Conseil reconnaît l'importance du rôle que les municipalités ont à jouer dans la coordination de toutes les parties qui demandent d'occuper et d'utiliser des servitudes municipales, en particulier les grandes municipalités dont les centres-villes connaissent une forte demande d'espace. Le Conseil est notamment d'accord avec les entreprises qui préconisent le recours à des arrangements de planification et de coordination conjointes comme les CCSP, qui font appel à tous les utilisateurs des servitudes municipales et pas seulement aux entreprises.
52. Le Conseil prend note des affirmations des municipalités selon lesquelles une meilleure planification conjointe n'est pas une panacée. Néanmoins, il s'entend avec les parties pour dire que le processus de planification et de coordination conjointes pourrait permettre d'apaiser bon nombre des préoccupations exprimées par Vancouver, d'autres municipalités et la FCM concernant les travaux de creusage excessifs, la détérioration de la chaussée, la congestion, la nécessité de déplacement, la responsabilité, etc.
53. Entre autres choses, le Conseil estime qu'un CCSP ou une entité semblable
offrirait à la municipalité une tribune pour annoncer ses plans à long terme de construction et d'entretien des routes, donnerait aux entreprises et à d'autres utilisateurs la chance de coordonner leurs plans de construction avec ceux de la municipalité;
pourrait établir un processus de communications pour informer toutes les entreprises qu'une entreprise en particulier est en train de mettre en place une structure de conduits ou d'autres installations enfouies; et
pourrait offrir aux entreprises un mécanisme d'échange d'information sur la disponibilité d'une capacité de réserve.
54. Le Conseil s'attend à ce que les entreprises participent à des comités de planification et de coordination conjointes comme celui dont Bell Canada/MTS ont parlé, dans les municipalités où elles ont et comptent avoir une présence importante. Le Conseil s'attend également à ce que les entreprises puissent, dans le cadre de ces comités, échanger de l'information à un niveau suffisamment détaillé pour faciliter le processus de coordination, sans compromettre l'information de nature très concurrentielle. Enfin, le Conseil estimerait raisonnable que les entreprises contribuent aux coûts de ces comités.
55. Le Conseil ne juge pas nécessaire d'adopter l'approche de Group Telecom ou de charger un groupe de travail d'examiner si les CCSP pourraient être plus efficaces ou si les activités des CCSP les plus efficaces pourraient servir de modèle à
Capacité de conduits supplémentaire
56. Dans son mémoire de janvier 2000, Vancouver a déclaré qu'elle doit pouvoir
obliger les entreprises à fournir une capacité de conduits supplémentaire dès le début des travaux de creusage; et
exiger que cette capacité excédentaire ou la capacité de conduits d'une tierce partie soit utilisée par d'autres entreprises désirant se servir des mêmes alignements.
Dans la réponse à la demande de renseignements Vancouver(CRTC)28févr00-3 AP 99-25, Vancouver a déclaré que le montant et la répartition de la capacité supplémentaire seraient déterminés conjointement par les entreprises et la ville.
57. Plusieurs entreprises ont indiqué qu'il est pratique courante pour les entreprises de prévoir une capacité de conduits qui pourra satisfaire à leurs besoins futurs. Il est donc à peu près certain que les entreprises fourniront de l'espace de conduits qui excède leurs besoins actuels. Elles ont ajouté que l'obligation de fournir une capacité sensiblement supérieure à celle dont les entreprises auront besoin imposera aux entreprises des coûts qui ne peuvent être recouvrés.
58. Le Conseil accepte les affirmations des municipalités selon lesquelles la demande d'espace dans les servitudes du centre-ville de grands centres urbains augmentera probablement. Le Conseil encourage donc le partage des installations et des structures de soutènement dans la plus large mesure possible dans ces endroits. Toutefois, il ne juge pas opportun que les municipalités obligent les entreprises à bâtir une capacité qui dépasse leurs besoins, ou obligent d'autres entreprises à utiliser cette capacité plutôt que de construire leurs propres installations. De l'avis du Conseil, la proposition de Vancouver du 28 janvier 2000 empiéterait sur les champs de compétence du Conseil, affecterait à tort une « partie vitale » de l'entreprise fédérale et ajouterait (comme TELUS le soutient) un autre palier de réglementation à la question de l'accès aux structures de soutènement.
Calcul des frais proposé par Vancouver
59. Dans son mémoire du 28 janvier 2000, Vancouver a proposé de recouvrer tous les coûts engagés de façon causale par suite de l'utilisation et de l'occupation de sa propriété publique par les entreprises.
60. Vancouver a affirmé avoir basé les calculs de frais particuliers qu'elle propose sur les principes d'établissement du prix de revient de la Phase II, établis initialement dans la décision Télécom CRTC 79-16 du 28 août 1979 intitulée Phase II de l'enquête sur le prix de revient. La ville a déclaré (en réponse à la demande de renseignements Vancouver(Bell/MTS)28févr00-10) qu'elle avait adopté la philosophie énoncée à la page 28 du guide d'établissement du prix de revient de la Phase II de Bell Canada, à savoir que [Traduction] « les coûts et les efforts consacrés à l'estimation des frais devraient être proportionnels à l'envergure et à l'importance de l'étude. »
61. Le Conseil observe que, pour que les coûts soient inclus dans les principes de la Phase II, ils doivent être prospectifs (c.-à-d., axés sur l'avenir, puisque les frais irrécupérables ne sont pas inclus) et différentiels (c.-à-d., seuls les coûts qui changent par suite du projet sont pris en compte). Ces coûts différentiels prospectifs sont également appelés coûts causals. Le Conseil juge opportun que Vancouver recouvre les coûts causals qu'elle engage lorsque l'entreprise construit, entretient et exploite des lignes de transmission dans des servitudes municipales.
62. Dans la version révisée de sa réponse à la demande de renseignements Vancouver(Bell/MTS) 28janv00-6, Vancouver a appliqué le projet de calcul des frais à un exemple de projet de construction dans le centre-ville pour déterminer les frais qui s'appliqueraient. Dans le calcul, Vancouver a estimé ses coûts directs, puis a appliqué un facteur de 62 % pour tenir compte des coûts indirects, des coûts communs variables et des coûts communs fixes. Le facteur spécifique aux coûts communs fixes était de 25 %.
63. Le Conseil fait remarquer que les coûts fixes, par définition, ne changent pas en fonction d'un projet. Il n'y a donc pas de coûts différentiels, comme on l'entend ci-dessus. Le Conseil a permis aux compagnies de téléphone d'inclure pour leurs coûts de la Phase II un supplément, représentant une contribution aux coûts communs fixes, dans les prix qu'elles facturent pour leurs services. Une municipalité diffère d'une entreprise du fait qu'elle tire ses revenus principalement des taxes et que ces recettes fiscales couvrent adéquatement les coûts communs fixes d'administration de la municipalité. Le Conseil estime donc que les coûts communs fixes ne devraient pas être recouvrés par le biais de frais aux entreprises. Voilà pourquoi selon lui, il y a lieu d'exclure du facteur de 62 % proposé par Vancouver, la composante de 25 % pour le recouvrement des coûts communs fixes. Le Conseil juge acceptable l'utilisation, dans le calcul des coûts communs indirects et variables, du facteur de 29,6 % de ses coûts directs proposé par Vancouver.
64. Pour certains des éléments de coûts de Vancouver, les coûts causals sont faibles et le processus permettant de les calculer avec exactitude seraient démesurément compliqués ou complexes. Selon le Conseil, il y a lieu de tenir compte de ces coûts au moyen d'un autre facteur de 15 % pour les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection qui peuvent être facilement estimés.
65. Les divers types de coûts que Vancouver a proposé de recouvrer sont examinés ci-dessous au regard des principes d'établissement du prix de revient susmentionnés.
a) Coûts d'approbation des plans et coûts d'inspection
66. Vancouver a fait valoir que les coûts se rapportant à l'approbation des plans et aux inspections dépendent du nombre de plans reçus et de la longueur de l'installation mise en place. Vancouver a calculé un coût de base de 230 $ pour des projets de 20 mètres ou moins, et un coût de base de 760 $ plus un coût de base par mètre de 6 $ pour des projets de plus de 20 mètres. Pour calculer ses frais applicables, Vancouver a proposé de leur appliquer son facteur de 62 %.
67. Le Conseil convient que les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection sont attribuables à un projet de construction particulier.
68. Le Conseil souligne que la structure de frais proposée par Vancouver repose sur l'hypothèse selon laquelle l'approbation et l'inspection sont moins complexes dans le cas de projets ne nécessitant pas d'installations de plus de 20 mètres. Le Conseil juge raisonnable de faire une distinction entre les projets simples et les projets complexes. Même s'il est arbitraire d'utiliser la longueur de tranchée de 20 mètres pour distinguer les deux genres de projet, cette limite a l'avantage d'être simple à administrer. Le Conseil prend note de l'affirmation de Vancouver selon laquelle l'approbation de projets de 20 mètres ou moins ne nécessitent pas toutes les activités que commandent les projets importants (par exemple, des inspections).
69. Le Conseil juge donc raisonnable la structure tarifaire proposée par Vancouver, mais il estime qu'il faudrait rajuster le niveau des frais. Premièrement, tel que noté ci-dessus, le Conseil estime qu'il faudrait supprimer le facteur de 25 % pour les coûts communs fixes. Deuxièmement, tel que noté ci-dessus et tel qu'il en sera également question ci-dessous, le Conseil estime que des coûts associés au processus de construction pourraient être démesurément difficiles ou coûteux à calculer avec exactitude comme
les pertes de revenus nets lorsque les parcomètres sont mis hors service, et
les coûts associés aux retards d'exploitation de transport en commun.
Le Conseil juge qu'il faudrait tenir compte de ces coûts au moyen d'un facteur de 15 % pour les coûts d'approbation du plan et les coûts d'inspection. Si la municipalité pouvait estimer ces coûts à un niveau d'exactitude raisonnable, le Conseil considérerait utile de les inclure explicitement.
70. Dans le cas de Vancouver, lorsque le facteur de 25 % pour les coûts communs fixes est supprimé et que le facteur de 15 % est ajouté, les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection ont comme frais applicables :
des frais fixes de 341,55 $ pour un projet de 20 mètres ou moins; et
pour des projets supérieurs à 20 mètres, des frais fixes de 1 127 $, plus des frais par mètre de 8,67 $.
71. Pour ce qui est de l'élément distance dans les frais susmentionnés, le Conseil fait remarquer que Vancouver a également proposé des frais annuels par mètre en vue de recouvrer la valeur marchande du terrain occupé par les entreprises dans les servitudes municipales. Tel qu'il en est question ci-dessous, le Conseil juge ces frais inappropriés. Le Conseil souligne que les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection basés sur la distance doivent être liés de façon causale au processus relatif à l'approbation des plans et aux inspections.
72. Tel qu'indiqué ci-dessus, le Conseil encourage Vancouver et les autres municipalités à former des comités de coordination des services publics, impliquant la municipalité et tous les utilisateurs des servitudes. Le Conseil estime qu'il conviendrait que les entreprises contribuent aux coûts de ces comités. De plus, selon lui, les activités de ces comités réduiraient probablement les coûts causals que les municipalités engageraient autrement dans le processus relatif à l'approbation des plans et aux inspections.
b) Dédommagement pour travaux de construction
(i) Coûts de signalisation de la circulation
73. Vancouver a déclaré qu'elle engage des coûts de signalisation de la circulation pour libérer des stationnements dans les endroits affectés par la construction, etc. (p. ex., pour couvrir les parcomètres et poser les affiches à cet effet). Le Conseil estime que comme ces coûts non récurrents ont un lien causal avec le projet, Vancouver devrait les recouvrer auprès de l'entreprise.
(ii) Revenus provenant des parcomètres
74. Vancouver a indiqué que, lorsque les parcomètres sont mis hors service au cours des travaux de construction, elle perd les revenus qui s'y rattacheraient autrement.
75. Vancouver a fait valoir que le montant des pertes dépend des taux horaires facturés, qui varient dans la ville, ainsi que de l'utilisation en pourcentage du temps de parcomètre disponible.
76. Vancouver a proposé de facturer directement à des entreprises comme Ledcor cette perte de revenus, lors des travaux de construction. Vancouver a fait valoir qu'actuellement, elle ne facture pas les compagnies de services publics pour cette perte, mais qu'elle le fait dans le cas des compagnies de déménagement, de construction, de cinématographie et autres qui ont besoin d'espace de stationnement.
77. Pour son exemple de projet de construction, Vancouver a calculé des frais applicables de 27 631 $.
78. Même si le Conseil s'attend à ce que la ville subisse des pertes de revenus lorsque les parcomètres seront mis hors service, une estimation raisonnable de l'impact causal doit représenter les pertes nettes et non pas les pertes brutes. Or, le coût de base calculé par Vancouver dans son exemple représente les pertes brutes.
79. De l'avis du Conseil, il peut être difficile d'évaluer avec exactitude les pertes nettes attribuables à la mise hors service des parcomètres pour un projet de construction particulier. Si c'était le cas, le Conseil jugerait alors opportun de tenir compte de l'impact causal au moyen d'un facteur de 15 % pour les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection.
(iii) Réfection de la chaussée
80. On s'est généralement entendu pour dire que les entreprises devraient être responsables de remettre la chaussée dans son état initial. Le coût de réfection de la chaussée est un coût causal que les municipalités devraient pouvoir recouvrer des entreprises qui mettent en place des installations dans les servitudes municipales où l'entreprise n'exécute pas elle-même les travaux à la satisfaction de la ville.
81. Vancouver a déclaré que le genre de réparations dépend des matériaux de revêtement en place et de l'intensité du trafic dans la rue. Elle a indiqué qu'elle a établi pour les divers types de réparation un barème tarifaire (par mètre carré) dont les tarifs sont basés sur ses coûts réels.
82. Dans son exemple, Vancouver a appliqué son barème tarifaire, avec l'ajout du facteur de 62 % qu'elle propose, pour calculer des frais applicables de 124 554 $.
83. Le Conseil juge raisonnable que Vancouver s'en remette à un barème tarifaire standard pour la réfection de la chaussée, pourvu que le barème reflète les coûts causals de réfection et qu'il soit appliqué de façon systématique et non discriminatoire à toutes les parties qui se livrent aux travaux de construction dans la rue.
84. De plus, il convient selon le Conseil que les entreprises aient le droit de choisir leurs propres entrepreneurs pour restaurer la chaussée, à la condition que les travaux satisfassent aux normes raisonnables établies par la municipalité en matière d'échéancier et de qualité.
(iv) Retards dans le transport en commun
85. Vancouver a proposé des frais en vue de recouvrer le coût des retards dans le système de transport en commun occasionnés par les travaux de construction. Dans son exemple de projet de construction, Vancouver a calculé des frais non récurrents applicables de 3 538 $.
86. De l'avis du Conseil, il serait compliqué ou complexe de calculer avec exactitude les coûts de retard dans le transport en commun. Le Conseil estime donc qu'il faudrait tenir compte de ces coûts dans le facteur de 15 % pour les coûts d'approbation du plan et les coûts d'inspection.
(v) Retards subis par le public
87. Vancouver a proposé de recouvrer le coût des retards subis par le public à cause de la durée démesurée des travaux de construction de télécommunication.
88. Comme Vancouver l'a reconnu, des retards subis par le public n'entraînent pas de coûts pour la municipalité. Par conséquent, il n'y aurait pas lieu selon lui de permettre à la municipalité de recouvrer de montants pour ces retards.
c) Perte de productivité pour les activités de la ville
89. Vancouver a proposé de facturer un montant annuel pour recouvrer les coûts additionnels engagés par suite de la perte de productivité dans les activités de la ville causée par l'occupation et l'utilisation des servitudes municipales par les entreprises (p. ex., coûts additionnels pour la réfection du revêtement de la rue, coûts des travaux autour des installations des entreprises dans la rue).
90. Dans son exemple de projet de construction, Vancouver a calculé des frais annuels applicables de 478 $.
91. Le Conseil fait remarquer qu'il a accepté déjà des coûts pour perte de productivité proposés par Bell Canada dans le calcul des tarifs des structures de soutènement.
92. De l'avis du Conseil, si d'autres coûts importants engagés par Vancouver peuvent être attribués à la présence d'installations de Ledcor, Vancouver devrait pouvoir les recouvrer directement de Ledcor, avec la documentation appropriée et la facturation détaillée. Le Conseil estime également que dans certains cas, c'est Ledcor qui devrait exécuter elle-même les autres travaux nécessaires. Toutefois, il faudrait tenir compte des coûts de perte de productivité systématique qu'il est impossible de lier directement à une entreprise particulière au moyen d'un facteur de 15 % pour les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection.
d) Drainage des chambres des compagnies de télécommunication
93. Vancouver a fait remarquer que, dans le cadre de la mise en place de réseaux de fibres optiques, les entreprises installent des chambres d'accès le long de leurs réseaux. Comme il faut pouvoir accéder à ces chambres depuis le niveau de la rue, des couvercles amovibles à ras le sol sont placés sur ces structures. Comme les couvercles ne sont pas complètement étanches, il faut prévoir le drainage des chambres au moyen de tuyaux de drainage d'égouts environnants.
94. Vancouver a déclaré que le coût de mise en place d'installations de drainage fournies par la ville est actuellement recouvré de la compagnie qui demande le drainage. Elle a proposé de continuer de recouvrer ces frais initiaux en fonction de ses coûts réels.
95. Vancouver a également fait valoir qu'une autre composante des coûts se rapporte au ruissellement en surface depuis la chambre d'accès. L'administration régionale de Vancouver est responsable de recueillir les eaux pluviales et de répartir ses coûts entre les municipalités membres en fonction de la charge volumétrique. Vancouver a déclaré qu'actuellement, elle facture aux compagnies des frais permanents pour ce ruissellement en surface en fonction du montant facturé par l'administration régionale de Vancouver. Elle a proposé de continuer à recouvrer ces coûts permanents à même les frais de drainage annuels.
96. Le Conseil estime que, dans la mesure où la ville paie à l'administration régionale de Vancouver une charge volumétrique pour drainer l'eau, les coûts ont un lien causal et peuvent être répercutés (c.-à-d., sans facteurs ou suppléments) à l'entreprise visée. De plus, lorsque la municipalité engage des coûts pour raccorder les chambres aux égouts, les coûts peuvent être répercutés à l'entreprise.
e) Détérioration de la chaussée
97. Vancouver a fait remarquer que les travaux de creusage de la chaussée pour la construction de services publics entraînent des réparations permanentes aux surfaces de revêtement (p. ex., pour remplir les fissures autour des zones de creusage des services publics et pour rapiécer le revêtement). De plus, il faut très souvent procéder à des travaux de broyage pleine largeur et de renforcement du revêtement. Vancouver a présenté une étude se rapportant à Ottawa-Carleton pour appuyer son affirmation à l'égard du recouvrement des coûts connexes auprès d'entreprises comme Ledcor.
98. Dans l'exemple de projet de construction de Vancouver, les frais s'élèveraient à 859 $ annuellement (y compris l'application intégrale du facteur de 62 %).
99. Le Conseil accepte le fait que les travaux de creusage des services publics contribuent à la détérioration de la chaussée. Conceptuellement, les coûts causals seraient
les coûts associés à des réparations complémentaires (p. ex., remplissage des fissures), et
le coût de devancement de la procédure de broyage et de renforcement.
100. Pour ce qui est des réparations permanentes, le Conseil estime que Vancouver n'a pas justifié adéquatement sa répartition des coûts entre les divers services publics. De plus, les coûts associés aux travaux de broyage et de renforcement devraient se limiter aux coûts de devancement, et être documentés adéquatement par une étude se rapportant à la municipalité en cause ou à une municipalité connaissant manifestement des conditions comparables. En dernier lieu, le Conseil estime que si l'on veut en faciliter l'application et en simplifier l'administration, il faudrait recouvrer ces coûts par des frais non récurrents, s'il est possible de les établir.
f) Coûts relatifs aux accords et à la gestion de services publics
101. Lorsqu'elle a discuté de son exemple de projet de construction, Vancouver a précisé avoir déclaré dans sa demande initiale qu'il est impossible de lier à des projets particuliers certains coûts administratifs, comme le temps consacré à la négociation d'accords. Elle a donc proposé d'inclure les coûts dans un facteur multiplicatif appliqué aux coûts directs et indirects. Vancouver a fait savoir qu'il lui est apparu que ces coûts peuvent être facilement identifiés et, dans certains cas, être attribués aux compagnies qui les occasionnent. Elle a donc proposé la création d'une nouvelle catégorie de coûts directs appelée Coûts relatifs aux accords et à la gestion de services publics, ventilés en coûts de négociation initiaux et en coûts permanents de gestion de services publics.
102. Vancouver a indiqué que les coûts de négociation seraient basés sur le temps que le personnel consacre à des rencontres avec les compagnies de télécommunication et à faire rapport au conseil de ville, ainsi qu'au soutien administratif pour ces fonctions. Vancouver a proposé de facturer ces coûts à l'entreprise en question, en utilisant une comptabilité détaillée du temps que le personnel a consacré à chaque accord de même que les divers taux horaires que Vancouver paie pour le temps des employés.
103. Vancouver a déclaré que des frais pour les coûts de négociation ne s'appliqueraient pas dans son exemple de projet de construction puisqu'un accord a déjà été conclu.
104. Vancouver a fait savoir que les coûts de gestion de services publics se rapportent aux décisions à un niveau élevé prises par suite de l'examen et l'interprétation des accords en vigueur, de l'élaboration de politiques se rapportant à l'administration des accords, etc. Elle a ajouté que dans l'avenir, ces coûts incluraient l'administration des comités conjoints municipalité/service public pour élaborer de meilleurs mécanismes de coordination entre les diverses activités dans les rues et la gestion du partage des conduits et des tranchées. Vancouver a calculé un coût de gestion de service public de base de 0,035 $ par mètre. Dans son exemple de projet de construction, les frais applicables s'élèveraient à 39 $ par année.
105. Dans sa réplique, Vancouver a souligné avoir l'intention de créer, à la fin de cette instance, un nouvel accord d'accessibilité municipale qu'elle voudrait voir devenir, à moyen terme, une norme pour toutes les entreprises. À long terme, Vancouver a déclaré qu'elle entend adopter un règlement auquel tous les utilisateurs d'espace dans les rues pourraient se référer pour consulter les clauses pertinentes en matière d'utilisation de l'espace dans les rues. Vancouver a soutenu qu'en recouvrant ses coûts de négociation, elle encouragerait les entreprises à ne plus demander de conditions particulières pour elles-mêmes. De plus, les coûts engagés par Vancouver par suite de ces négociations seraient payés par l'entreprise qui demande un traitement exceptionnel plutôt que par le contribuable.
106. De l'avis du Conseil, la négociation et la gestion de services publics sont des coûts communs d'exploitation. Certains d'entre eux seraient des coûts communs variables et il en serait tenu compte dans un facteur connexe de coûts directs (par exemple, le facteur de 62 % proposé par Vancouver, moins la composante pour les coûts communs fixes).
107. Pour ce qui est des coûts de négociation explicites, le Conseil estime également que permettre à Vancouver de recouvrer ces coûts ne l'inciterait pas à faire des concessions raisonnables ou à conclure rapidement les négociations. Quant aux coûts de gestion de service public, le Conseil note l'intention de Vancouver de former un comité de coordination municipalité/service public. Comme il en a été question ci-dessus (voir la section Questions concernant la planification conjointe), le Conseil encourage ces efforts et il estime que les entreprises devraient contribuer aux coûts de ces comités. Le Conseil juge pertinente la suggestion voulant que les participants de ces comités puissent déterminer eux-mêmes comment optimiser le partage des coûts.
108. Par conséquent, le Conseil ne juge pas approprié que Vancouver recouvre explicitement les coûts associés à l'accord et la gestion de services publics.
g) Frais fonciers
109. Vancouver et d'autres municipalités ont dit estimer qu'elles devraient pouvoir recouvrer les frais d'« accès » en fonction de la « valeur marchande » des servitudes occupées et utilisées par les entreprises.
110. Selon Vancouver, un mécanisme fondé sur le marché est la meilleure façon de garantir une utilisation efficace et efficiente de cette précieuse ressource. Vancouver a fait valoir que les terrains de propriétés municipales qui conviennent aux installations de télécommunication sont limités, et que ne pas facturer pour l'utilisation de ces endroits en encourage l'abus. Vancouver a ajouté que la situation fait prendre de la valeur à l'espace souterrain et entraîne un bouleversement excessif du trafic, à mesure que, l'un après l'autre, les concurrents creusent de nouvelles tranchées dans la rue.
111. Vancouver a proposé de facturer à tout utilisateur commercial concurrent le coût de l'espace occupé par le biais de frais annuels comparables à ceux qui seraient facturés si l'espace était une propriété privée. Vancouver a ajouté qu'en facturer d'autres à cette fin l'inciterait à maximiser son propre usage de l'espace.
112. Vancouver a proposé d'imposer aux entreprises qui utilisent et occupent les servitudes des frais annuels par mètre basés sur la valeur des terrains adjacents. Voici la formule qu'elle propose :
Taux linéaire = Valeur du terrain (basé sur les données de vente de terrains pour des terrains adjacents)
x le taux de rendement (taux d'emprunt de Vancouver)
x la largeur occupée (comprend les passes marinières)
x le facteur d'aliénation (rajustement pour tenir compte de l'utilisation réelle, c.-à-d., dans quelle mesure le terrain est « aliéné » d'autres utilisations).
113. Vancouver a déclaré que, si les compagnies de télécommunication co-implantaient leurs installations dans une tranchée, les frais seraient calculés de la même façon, mais ils seraient partagés entre les divers utilisateurs de la tranchée. Cette façon de faire irait dans le sens de l'objectif poursuivi, à savoir encourager l'utilisation efficace de l'espace public, puisque cela inciterait les compagnies de télécommunication à co-implanter leurs installations.
114. Les municipalités et la FCM ont généralement fait valoir que ne pas facturer les taux du marché équivaudrait à une subvention de la part des contribuables. Elles ont ajouté que ces frais constituent un coût de renonciation, étant donné que d'autres utilisateurs d'espace de servitudes sont disposés à payer ces frais.
115. Les entreprises ont notamment soutenu qu'un processus de planification conjointe permettrait de régler bon nombre des préoccupations exprimées par Vancouver. Tout en endossant une planification conjointe, la FCM et les municipalités ont répondu qu'elle comporte des limites et qu'elle ne remplace pas l'envoi de « signaux de prix appropriés ».
116. Le Conseil fait remarquer que les frais fonciers dans l'exemple donné en réponse à Vancouver(Bell/MTS)28févr00-6 s'élèveraient à 24 480 $ par année pour une installation de 680 mètres dans le centre-ville, ce qui représente des frais annuels par mètre de 36 $.
117. Le Conseil estime que dans la plupart des cas, il serait extrêmement difficile d'établir, pour l'utilisation d'une propriété municipale, un taux basé sur le marché, parce qu'il n'y a pas de « libre marché » composé d'acheteurs et de vendeurs entièrement disposés, pour l'agrément de la municipalité à occuper et à utiliser une servitude municipale. Le Conseil n'est pas convaincu que la référence de Vancouver à des terrains adjacents soit pertinente, puisque le terrain sur lequel la servitude se trouve est une rue et que dans la plupart des cas, il sera réservé à cette fin. Par contre, les terrains adjacents sont pour la plupart privés et sont réservés à des usages divers, essentiellement privés et ils sont échangés librement. Le Conseil ajoute que c'est le fait que les terrains en question soient desservis par des « services publics » comme des entreprises de communications qui en détermine en grande partie la valeur.
118. Le Conseil estime également qu'à la condition que les coûts causals de la municipalité soient recouvrés des entreprises, tel qu'indiqué ci-dessus au sujet des autres éléments du calcul des frais proposé par Vancouver, il n'est pas question de contribuables « subventionnant » les entreprises, puisque les coûts additionnels occasionnés par la construction, l'entretien et l'exploitation de lignes de transmission seraient absorbés par les entreprises et non pas par les contribuables.
119. En dernier lieu, le Conseil estime qu'une meilleure planification permettrait de régler un grand nombre d'arguments et de préoccupations soulevés par Vancouver et d'autres municipalités à l'appui de ces frais (rareté, congestion, etc.) (voir la section Questions concernant la planification conjointe ci-dessus).
120. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu'il est aussi inutile qu'inapproprié d'imposer des frais basés sur les « forces du marché ».
121. Le Conseil estime que les frais basés sur un pourcentage des revenus soulèvent les mêmes inquiétudes que les frais fonciers.
122. Par conséquent, le Conseil n'inclut pas d'obligation pour Ledcor de payer des frais fonciers aux conditions de la permission qu'il a accordée à Ledcor pour construire, entretenir et exploiter les lignes de transmission en question.
Application aux 18 intersections
123. Le dossier concernant la construction par Ledcor de lignes de transmission aux intersections en question indique que la chaussée n'a pas fait l'objet de travaux de creusage. De plus, Ledcor a déclaré dans sa réponse initiale du 27 mai 1999 que, lorsqu'elle a mis en place ses installations, elle avait demandé l'approbation de Vancouver pour construire ses lignes de transmission dans une rue de la ville traversée par l'emprise de chemin de fer et que les 17 autres intersections sont en fait des réserves routières municipales qui croisent l'emprise. Par conséquent, en se fondant sur le dossier de la présente instance, le Conseil estime que bon nombre des éléments de coûts proposés par Vancouver ne s'appliquent pas au cas particulier de Ledcor.
124. En appliquant l'approche établie ci-dessus au cas en instance, le Conseil conclut que Ledcor devrait payer à Vancouver les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection qui découlent de l'application de la proposition de Vancouver, avec les rajustements dont il a été question précédemment, aux 18 intersections visées. Les frais qui en résultent sont des frais fixes de 1 127 $, plus des frais par mètre de 8,67 $, pour un total de 7 613 $.
125. Comme le Conseil a conclu que la chaussée n'a pas fait l'objet de travaux de creusage et que Ledcor a effectué elle-même les réparations de façon satisfaisante, aucuns frais de réfection ne devraient s'appliquer.
126. D'après le dossier de la présente instance, il semble que les travaux de construction de Ledcor aux 18 intersections ne demandaient pas de signalisation de la circulation. Par conséquent, aucuns frais à cet égard ne devraient s'appliquer.
127. Parallèlement, et toujours d'après le dossier de la présente instance, il semble que Vancouver n'ait fourni aucune installation de drainage. Donc, aucuns frais pour ces raccordements ne devraient s'imposer.
128. Dans ses observations, Vancouver a demandé que le Conseil ordonne à Ledcor de payer des intérêts, à compter de la date de l'ordonnance provisoire du Conseil dans cette instance, sur tout montant que le Conseil peut enjoindre à Ledcor de verser à la ville. De l'avis du Conseil, des intérêts sont injustifiés dans les circonstances. Il rejette donc la demande de Vancouver.
129. Tel qu'il en a été question ci-dessus, les coûts d'approbation des plans et les coûts d'inspection que Ledcor paiera à Vancouver conformément à la présente décision tiennent compte de toute perte de productivité systématique que Vancouver peut subir en raison de la présence des lignes de transmission de Ledcor aux 18 intersections. Si Vancouver engage un jour des coûts additionnels importants à cause de cette présence, elle peut recouvrer les coûts directement de Ledcor, sur présentation d'une documentation appropriée incluant des factures détaillées. Sinon, Ledcor pourrait exécuter elle-même tout travail requis.
130. Vancouver a fait valoir qu'elle ne devrait pas être responsable des coûts de déplacement des installations de télécommunication si le déplacement est exigé aux fins de la municipalité. Vancouver a précisé au sujet de l'application de ce principe que l'administration municipale doit agir de façon raisonnable lorsqu'elle coordonne les nombreuses utilisations de la propriété publique, de manière à ne pas déranger inutilement ou prématurément les installations de télécommunication.
131. Vancouver a proposé de faire payer directement les coûts de déplacement par l'entreprise si elle entreprend les travaux ou de les facturer à l'entreprise si c'est la ville qui entreprend les travaux. Elle a déclaré que ces coûts sont fonction des projets et qu'ils devraient être facturés à la pièce.
132. Vancouver a déclaré que la majeure partie des travaux effectués dans les rues de la ville se rapportent au réaménagement de la propriété privée que la ville ne peut pas entièrement planifier ou pour lesquels elle ne peut donner de préavis. Vancouver a ajouté qu'un réaménagement d'une propriété privée, en vue d'un développement commercial par exemple, entraîne parfois une reconfiguration de la rue adjacente pour accommoder les changements apportés à la circulation routière. Elle a fait remarquer que, dans ce cas, elle exige que l'entrepreneur paie pour les changements en cause et que l'entrepreneur privé devrait payer les coûts de déplacement des installations de l'entreprise.
133. La FCM et les municipalités ont appuyé la position de Vancouver au sujet des coûts de déplacement. La FCM a indiqué que, lorsqu'un déplacement ou un rajustement est nécessaire à des fins légitimes pour la municipalité, le service public devrait être entièrement responsable des coûts. En réponse à la demande de renseignements FCM(CRTC)28févr00-5, la FCM a fait savoir qu'une fin légitime pour la municipalité est une fin autorisée par une loi ou un statut, par exemple, la reconstruction de ponts, des améliorations comme l'élargissement de la chaussée et l'aménagement du paysage de la municipalité, des remplacements d'infrastructure, des déplacements de voies de transport en commun, l'enfouissement de lignes aériennes à des fins de sécurité, le réaménagement municipal, la sécurité ou d'autres raisons.
134. Les entreprises se sont opposées à la proposition de Vancouver, soutenant notamment que :
l'approche de Vancouver n'inciterait pas les municipalités à se comporter de façon raisonnable et à consulter pour les questions de déplacement; et
une approche satisfaisante à l'égard de l'attribution des coûts de déplacement tiendrait compte des particularités de la situation.
135. Bell Canada/MTS ont fait valoir que les municipalités ne les ont jamais obligées, de plein droit, à assumer les coûts du déplacement des installations se trouvant sur des servitudes exigé par une municipalité, mais qu'elles négocient généralement la responsabilité de ces coûts sur une base individuelle ou adoptent, lorsqu'il y a lieu, des mécanismes prévus par des lois ou des règlements provinciaux. Elles ont ajouté que leur expérience des négociations au cas par cas montre que le processus est lourd sur le plan administratif, pour elles-mêmes comme pour la municipalité. Il faudrait selon elles simplifier le processus actuel, à leur avantage et à l'avantage des municipalités. Par conséquent, dans le modèle d'accord relatif à l'approbation de la municipalité qu'elles ont déposé dans cette instance, Bell Canada/MTS ont proposé un autre mécanisme que les entreprises canadiennes et les municipalités pourraient, d'après elles, décider d'adopter. Voici comment elles l'ont décrit :
Comme les municipalités ont mis en place des « fenêtres » de planification qui s'étendent sur cinq ans ou plus dans le cas de gros projets nécessitant le déplacement d'installations enfouies, les déplacements au cours des cinq à dix premières années après la construction d'une installation d'une entreprise canadienne sont inhabituels. Après cette période, l'attribution des coûts de déplacement a toujours fait l'objet de négociations. Le mécanisme mis de l'avant par les compagnies dans l'accord modèle codifie désormais ces arrangements. Au cours de la période initiale qui s'inscrit dans le délai normal de planification de la municipalité, les coûts de déplacement associés à l'initiative de la municipalité lui sont attribués. Après cette période, une échelle variable est appliquée pour une période de cinq ans. Après la 9e année, l'entreprise canadienne assumerait tous les coûts associés au déplacement de son installation. Comme l'équipement, une fois installé, est habituellement exploité dans des servitudes pendant des décennies, il en résulte que pour la majeure partie de la vie utile de cet équipement, l'entreprise canadienne sera responsable de tous les coûts associés au déplacement de son équipement dans le cadre des déplacements effectués par la ville. Les compagnies estiment que le mécanisme qu'elles ont codifié dans le modèle d'accord est équitable pour toutes les parties, confirme les conditions particulières, ce qui simplifie l'administration et incite les municipalités à planifier. Les compagnies réitèrent qu'aujourd'hui, cette planification par les municipalités se fait systématiquement.
136. Le Conseil estime que les articles 42 à 44 de la Loi l'habilitent à imposer des conditions de déplacement, que ce soit pendant ou après la construction. Le Conseil souligne également que ses prédécesseurs ont généralement refusé d'assujettir les déplacements à des conditions lors de la construction, préférant plutôt étudier la question du déplacement lorsqu'elle se pose, en tenant compte des circonstances en cause.
137. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ne prescrit pas de mécanisme régissant l'attribution des coûts de déplacements futurs des lignes de transmission de Ledcor. Si Vancouver exige le déplacement de ces lignes dans l'avenir, le Conseil estime que les parties devraient négocier l'attribution des coûts, en tenant compte des facteurs mentionnés ci-dessous, ou adopter un mécanisme administratif simple comme celui que Bell Canada/MTS ont proposé. Si elles ne réussissaient pas à s'entendre, Vancouver ou Ledcor pourrait demander au Conseil de régler le différend.
138. Il y aurait généralement lieu, selon le Conseil, de tenir compte des facteurs suivants dans la répartition des coûts entre la municipalité et l'entreprise :
qui a demandé le déplacement, c.-à-d., la municipalité, l'entreprise ou une tierce partie;
la raison du déplacement demandé (p. ex., sécurité, esthétique, service aux clients); et
quand la demande est faite par rapport à la date initiale de construction (p. ex., que la demande soit faite bien longtemps après la construction originale, ou très peu de temps après).
Conditions fixes de l'accord, clauses de résiliation et résiliation pour inexécution
139. L'API accompagnant la demande initiale de Ledcor stipulait que les droits accordés à cette dernière suivant l'accord prendraient fin dans 20 ans, à moins qu'ils ne soient annulés avant la date d'expiration conformément aux clauses relatives à l'inexécution (article 2.3). L'accord prévoyait également le renouvellement perpétuel pour des périodes successives de 10 ans. Toutefois, Vancouver pouvait refuser de renouveler l'accord sur avis écrit donné à Ledcor.
140. L'AAM fourni par Ledcor prévoyait également une période de 20 ans.
141. Suivant l'API (article 12), aucune partie ne pouvait utiliser les fibres en question si :
la ville annulait l'accord pour inexécution;
l'accord avait expiré et que la compagnie avait enfreint une obligation survivante; ou
aucun nouvel accord n'était conclu dans l'année suivant la fin du précédent accord.
De plus, la ville pouvait exiger le retrait des fibres. Si la compagnie ne s'exécutait pas dans l'année, les fibres seraient jugées abandonnées et le titre reviendrait à la ville. L'AAM renfermait des clauses semblables (article 12), des changements particuliers étant apportés à la cession par Ledcor de fibres hors tension à la ville.
142. Dans sa demande, Ledcor a déclaré qu'elle exige un accès garanti pendant au moins 40 ans (période de 20 ans plus deux renouvellements automatiques de 10 ans), suivant la vie utile du système de télécommunication installé.
143. Les entreprises se sont opposées aux clauses qui limiteraient la durée de l'approbation par la municipalité. Elles ont généralement soutenu qu'une fois donnée, l'approbation ne peut être retirée. De plus, si un accord devait être limité dans le temps, il faudrait préciser que l'expiration de l'accord ne modifierait pas le droit d'accès d'une entreprise de distribution.
144. Tel qu'indiqué précédemment, le Conseil estime que les entreprises n'ont pas un droit d'accès illimité à une voie publique ou tout autre lieu public pour construire, entretenir ou exploiter leurs lignes de transmission. De la même façon, il ne juge pas qu'elles ont un droit illimité de « rester là pendant aussi longtemps que nécessaire » à cette fin. Les droits de l'entreprise sont assujettis à l'obligation d'éviter toute entrave abusive à la jouissance des lieux par le public et à l'obligation d'obtenir l'agrément de la municipalité (ou la permission du Conseil).
145. De l'avis du Conseil, des changements dans les circonstances peuvent exiger la renégociation périodique des accords conclus par les municipalités et les entreprises. Par conséquent, il est raisonnable que les municipalités adoptent comme position que tout agrément donné aux entreprises pour occuper et utiliser des servitudes municipales devrait être limité dans le temps.
146. Selon le Conseil, la conséquence de l'expiration d'un accord, de l'avis d'expiration ou d'une résiliation pour inexécution est le facteur important. Le Conseil s'accorde avec les parties pour dire que les municipalités ne doivent pas s'ingérer dans l'exploitation du réseau de l'entreprise (p. ex., exiger que l'entreprise cesse ses activités ou retire ses installations) lorsqu'un accord prend fin, qu'il est résilié ou annulé, et que les parties n'arrivent pas à s'entendre sur de nouvelles conditions. Le Conseil fait observer que pareille ingérence pourrait notamment entraîner une interruption inutile de service pour les clients de l'entreprise. Le Conseil s'accorde également avec les parties pour affirmer que dans ces cas, une partie ou l'autre serait justifiée de demander son aide.
147. Dans le cas des 18 intersections, c'est la présente décision plutôt qu'un accord entre les parties qui fixe les conditions auxquelles Ledcor peut construire, entretenir et exploiter ses lignes de transmission. Si en raison d'un changement dans les circonstances, il fallait modifier les conditions de cette permission, une seule partie ou encore les deux pourraient en faire la demande au Conseil.
Responsabilité, indemnité et assurance
148. Dans sa demande initiale du 19 mars 1999, Ledcor a déclaré que l'API et l'AAM proposés par Vancouver prévoyaient que Ledcor serait obligée d'indemniser Vancouver pour toute forme de blessure, perte ou dommage (y compris les pertes économiques) découlant des activités de Ledcor aux termes de l'accord, tandis que Vancouver en serait exemptée dans le cas de ses activités, même si les blessures ou les pertes survenaient par suite de « négligence, d'actes intentionnels ou d'omissions de la ville ou de ses employés. » Ledcor a fait valoir que pareilles clauses sont partiales et injustes et par conséquent inacceptables.
149. Vancouver a soutenu qu'il est dans l'intérêt public de se protéger par rapport à la responsabilité pour ingérence de la ville dans les installations de télécommunication. La FCM et les municipalités ont exprimé des vues semblables.
150. Le Conseil rejette les arguments de la FCM (et d'autres) au sujet des limitations des pouvoirs conférés au Conseil par les articles 42 à 44 de la Loi de prescrire les conditions de limitation de responsabilité. Tel que noté précédemment, lorsqu'une municipalité impose des conditions inacceptables aux entreprises, le Conseil peut accorder l'autorisation et « [l']assortir des conditions qu'il juge indiquées » (article 43(4) de la Loi). Dans l'article, la seule réserve en ce qui a trait aux pouvoirs du Conseil est que celui-ci peut, compte tenu de la jouissance que d'autres ont des lieux, assortir l'autorisation des conditions qu'il juge indiquées.
151. Le Conseil souligne qu'en vertu de l'article 43, les entreprises ont un droit restreint en ce qui concerne l'accès à toute voie publique ou à tout autre lieu public ainsi qu'en ce qui a trait aux travaux de creusage afin de construire, d'entretenir ou d'exploiter leurs lignes de transmission, sous réserve de l'obligation d'éviter toute entrave abusive à la jouissance des lieux par le public. Le Conseil convient avec TELUS qu'une clause de responsabilité unilatérale du genre de celle que Vancouver propose ne garantit pas que les entreprises respectent cette obligation. Le Conseil estime également fondés les arguments de TELUS, de l'ACTC et d'autres voulant que les principes provinciaux de responsabilité pour négligence devraient s'appliquer afin d'encourager les utilisateurs de servitudes, y compris les municipalités, à s'assurer que leurs activités ne nuisent pas aux autres.
152. Le Conseil prend note de l'argument de Vancouver selon lequel les dommages aux installations des entreprises sont souvent causés par une protection inadéquate, comme des conduits en bois mis en place par BC TEL qui, même s'ils pourrissent, sont encore utilisés dans de nombreux espaces des rues de la ville. Le Conseil estime qu'il faudrait également examiner ces préoccupations au regard des principes de responsabilité provinciaux qui s'appliquent.
153. Le Conseil juge bien équilibrées les conditions 27 et 28 du modèle d'accord relatif à l'approbation de la municipalité de Bell Canada/MTS. Le Conseil souligne également que plusieurs participants à l'instance ont soutenu que les parties peuvent vouloir exclure des pertes consécutives ou économiques qui résultent du projet de condition 29 de Bell Canada/MTS. L'accord entre Group Telecom et Calgary, proposé comme modèle par Group Telecom, renferme des clauses de responsabilité mutuelle et exclut les dommages pour les pertes consécutives économiques, mais précise également ce qui suit :
La ville ne sera pas responsable à l'égard de Group Telecom et elle ne le dédommagera pas pour préjudice, conformément à l'article (2) lorsque :
la ville n'a pas été informée par écrit de la mise en place des installations de Group Telecom sur une voie publique et qu'après une demande de la ville ou de toute autre partie, Group Telecom n'a pas indiqué l'emplacement de ses installations; ou
la ville a corrigé une inexécution de Group Telecom conformément aux clauses de cet accord, sous réserve que la ville ne fasse pas montre de négligence en appliquant cette mesure de redressement.
154. Le Conseil ne voit aucune raison de s'opposer à pareilles dispositions.
155. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ne prescrit pas dans la présente décision de conditions se rapportant à la responsabilité. Le Conseil n'aurait aucune objection à ce que Vancouver et Ledcor acceptent des clauses semblables à celles du modèle d'accord relatif à l'approbation de la municipalité de Bell Canada/MTS ou de l'accord de Group Telecom avec Calgary. Sans cet accord, les principes provinciaux de responsabilité pour négligence s'appliqueraient.
156. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil jugerait raisonnable que chaque partie obtienne l'assurance de l'autre qu'elle a une couverture suffisante ou qu'elle peut s'auto-assurer, compte tenu de la responsabilité possible.
Contrats de garantie générale, lettres de crédit
157. L'API proposé par Vancouver au cours de ses négociations avec Ledcor aurait obligé Ledcor à exécuter un contrat de garantie générale (CGG) concernant son réseau en faveur de la ville.
158. De plus, il renferme une exigence selon laquelle, si elle veut obtenir la permission de la ville pour effectuer de « nouveaux travaux » (p. ex., construction), Ledcor doit soumettre une lettre de crédit, valide pour au moins un an, égale à 100 % du coût estimatif des travaux de réfection établi par l'ingénieur de la ville (en utilisant généralement les formules et les principes applicables).
159. L'API stipule également que la lettre de crédit doit être renouvelée et remplacée au besoin pendant l'exécution des travaux. Une fois les nouveaux travaux terminés, la lettre de crédit serait remplacée par une nouvelle, égale cette fois à 20 % de la valeur des travaux initiaux et valide pendant au moins un an.
160. Ledcor a soutenu ce qui suit à propos de ces exigences :
La requérante considère ces obligations de garantie indûment lourdes, coûteuses et restrictives pour obtenir l'approbation de la municipalité pour croiser quelques rues à une emprise de chemin de fer. Il faudrait que les droits d'accessibilité municipale basés sur les coûts appropriés soient modiques, et que les obligations de garantie soient minimes, voire inexistantes. En fait, la requérante envisagerait de payer à l'avance la totalité des frais d'accès qui seraient basés sur des coûts raisonnables.
161. Le Conseil estime qu'il serait indûment onéreux d'exiger la signature d'un CGG et que ce dernier ne garantit pas que Ledcor honorera ses obligations suivant les conditions de l'ordonnance du Conseil.
162. Pour ce qui est des lettres de crédit, le Conseil juge raisonnable que les municipalités demandent une assurance que les travaux de construction (p. ex., réfection de la chaussée) seront réalisés à leur satisfaction. À son avis, divers moyens pourraient être utilisés pour donner cette assurance, dont une lettre de crédit ou, par exemple, le dépôt d'une somme d'argent raisonnable garantissant l'exécution satisfaisante des travaux.
Diverses dispositions de l'article 13 de l'accord proposé (intersection) imposeraient une compétence juridique provinciale sur des questions de compétence fédérale à proprement parler en matière de télécommunication. En particulier, les litiges au sujet de l'accès d'une entreprise à la propriété municipale sont du ressort du CRTC en vertu des articles 43 et 44 de la Loi sur les télécommunications fédérale.
Malgré les pouvoirs évidents du CRTC au chapitre des litiges en matière d'accessibilité municipale avec des entreprises canadiennes, l'article 13.7 vise à assujettir l'API « à tous les égards » aux lois de la Colombie-Britannique. En effet, l'article 13.8 stipule que les litiges visés par l'accord seront réglés par les tribunaux de la Colombie-Britannique plutôt que par le CRTC. L'article 13.6 établit une procédure de règlement des différends détaillée qui est partiale (en faveur de la ville) et qui vise à exiger le règlement des litiges en matière d'accès par des instances de vérification et d'arbitrage plutôt que par le CRTC, en vertu de la Loi sur les télécommunications.
164. De l'avis du Conseil, il ne convient pas d'inclure dans les accords des clauses stipulant que les litiges ne seront réglés que par les tribunaux d'une province et uniquement en vertu de lois provinciales. Selon lui, des clauses pertinentes devraient stipuler que l'accord sera régi par les lois d'une province dans laquelle la municipalité se trouve et les lois canadiennes applicables et interprétées en conséquence.
Questions touchant les tierces parties
165. Tel que décrit précédemment, l'AAM proposé par Vancouver dans ses négociations avec Ledcor renfermait des clauses obligeant cette dernière à verser un droit de licence annuel, basé sur ses revenus bruts provenant des services de télécommunication fournis aux clients dont l'équipement et d'autres appareils étaient raccordés au réseau de Ledcor à Vancouver et pouvaient être assignés de façon raisonnable à ce réseau (les revenus bruts attribués à la partie Vancouver).
166. À l'appui de ces clauses, l'AAM a exigé que Ledcor fournisse des renseignements, par affidavit, concernant la partie Vancouver des revenus bruts, y compris les états financiers vérifiés, les détails du calcul de même qu'une annexe des tarifs publiés qui sont facturés aux clients.
167. Suivant l'AAM, Ledcor serait également obligée de permettre aux vérificateurs de Vancouver d'examiner le dossier financier, les profits, les contrats, etc. de Ledcor pouvant se rapporter d'une quelconque façon aux questions visées par l'accord.
168. L'API renfermait des clauses exigeant que Ledcor fournisse des détails au sujet des parties auxquelles elle a accordé une « sous-licence » de ses droits et obligations dans cet accord (c.-à-d., une « sous-licence » pour acquérir des DIU en ce qui concerne les fibres, ou pour posséder, exploiter ou utiliser une partie des fibres). Cette sous-licence devrait prévoir que le titulaire de la sous-licence serait assujetti aux obligations faites à Ledcor suivant l'accord, dans la même mesure que Ledcor. Celle-ci serait tenue de fournir, par voie d'affidavit, des rapports annuels sur le statut de toutes les sous-licences.
169. Dans sa demande initiale, Ledcor a déclaré que son système de fibres optiques à Vancouver se compose de câbles de fibres optiques installés dans
des conduits construits par Ledcor dans une emprise du CP qui croise les rues de la ville, et
les conduits de TELUS le long d'une route entre une emprise du CP et le pont « Oak Street » dans la partie sud de Vancouver (conformément au tarif des structures de soutènement).
170. L'AAM proposé par Vancouver exigerait une licence écrite préalable de la ville pour la mise en place des lignes et des installations de Ledcor dans les conduits existants de tierces parties. De plus, il semblerait exiger l'application des modalités de l'AAM, y compris les frais basés sur un pourcentage des revenus, aux lignes et aux installations que Ledcor avait mises en place dans le conduit appartenant à BC Hydro and Power Authority ou à la British Columbia Telephone Company avant février 1999.
171. Ledcor s'est opposée à ces dispositions.
172. Dans son mémoire du 28 janvier 2000, Vancouver a déclaré qu'elle n'exigerait pas d'information au sujet des acheteurs, preneurs ou autres tierces parties utilisant l'espace des fibres et des conduits appartenant à l'entreprise, à moins que ces parties n'entreprennent des travaux dans les rues à l'extérieur des structures de conduits de l'entreprise avec laquelle la ville a un accord. Vancouver a déclaré que lorsqu'une tierce partie voudrait entreprendre des travaux dans les rues, il lui faudrait conclure un autre accord avec elle.
173. Suivant les conditions établies par le Conseil dans cette décision, Ledcor n'est pas tenue de verser des frais basés sur un pourcentage des revenus. Par conséquent, il est inutile que Ledcor fournisse à Vancouver l'information se rapportant au calcul de ces frais, ou à l'égard de toute autre exigence de vérification.
174. Le Conseil estime que les parties qui ne font qu'occuper les structures de soutènement de Ledcor ou (comme certaines intimées à la demande initiale de Vancouver) qui se contentent d'acquérir des torons dans le système de fibres optiques de Ledcor ne seraient pas obligées de payer des frais distincts à Vancouver. Elles ne seraient pas obligées non plus d'obtenir l'approbation de Vancouver, à moins qu'elles n'entreprennent des travaux d'excavation dans les rues ou d'autres activités qui causeraient des dérangements, par exemple, au trafic. Par conséquent, il n'y a pas lieu d'exiger que Ledcor fournisse des renseignements à Vancouver en ce qui concerne ces parties.
175. De la même façon, le Conseil conclut que Ledcor ne devrait pas être obligée de payer des frais distincts à Vancouver simplement en raison de la présence de lignes de transmission dans les structures de soutènement d'autres parties, comme TELUS.
l'entente de licence de structures de soutènement de la compagnie exige que la tierce partie respecte, à ses propres frais, les lois, statuts, règlements, codes, ordonnances, règles, ordonnances et règlements en vigueur de toutes les autorités provinciales, et que la tierce partie obtienne et conserve les permis, licences, inspections officielles ou autres approbations et agréments nécessaires ou requis pour l'implantation ou l'exploitation des structures d'équipement de la tierce partie ..
177. Le Conseil estime que, si Ledcor met ses structures de soutènement à la disposition des autres, il est suffisant que ses accords avec des tierces parties incluent une disposition semblable à celle qui est précitée et qu'elle soit modifiée
pour tenir compte du fait que Ledcor n'a pas de tarif de structures de soutènement, et
par l'insertion du mot « applicable » avant les mots « lois, statuts, règlements, codes, ordonnances . ».
178. Tel que noté ci-dessus, l'AAM et l'API prévoyaient également des limites importantes dans la capacité de Ledcor d'attribuer l'accord, en tout ou en partie. Le Conseil ne voit aucune raison d'inclure des limitations aussi importantes que celles de l'AAM et de l'API. Selon lui, des clauses d'attribution davantage compatibles avec celles d'autres accords conviendraient. Par exemple, le Conseil estime que les conditions 36 à 38 du modèle d'accord relatif à l'approbation de la municipalité de Bell Canada/MTS suffiraient à protéger les intérêts de la municipalité, sans limiter indûment les activités de l'entreprise.
179. Dans l'avis 99-25, le Conseil a sollicité des observations sur la question de savoir si les conditions imposées par le Conseil pour les accords d'accès à Vancouver qui sont en litige peuvent et doivent remplacer celles des accords actuels qui ne sont pas en litige relativement à l'accès aux propriétés municipales à Vancouver.
180. Comme il l'a indiqué précédemment, le Conseil estime qu'en adoptant les articles 43 et 44 de la Loi, le Parlement a prévu un mécanisme permettant de résoudre les litiges opposant les entreprises et les municipalités au sujet des conditions auxquelles les entreprises se verront accorder l'autorisation de construire des lignes de transmission. Il juge donc inapproprié de remplacer les conditions des accords dont il n'est pas saisi et qui ne sont pas en litige dans le cadre d'une demande présentée en vertu des articles 43 ou 44.
181. Le Conseil, majoritairement, accorde à Ledcor et à ses filiales exploitant actuellement comme entreprises canadiennes à Vancouver, la permission de construire, d'entretenir et d'exploiter les lignes de transmission visées dans cette instance aux 18 intersections en question.
182. Il est ordonné à Ledcor de verser immédiatement à Vancouver la somme de 7 613 $.
183. Il est ordonné à Ledcor de fournir à Vancouver, aussitôt que possible, des dessins conformes à l'exécution permettant d'établir précisément l'emplacement, l'élévation et la distance des lignes de transmission des intersections, sur papier et en format électronique.
184. Il est ordonné à Vancouver et à Ledcor d'échanger immédiatement les listes des contacts d'urgence.