Source: http://prawodlasamorzadu.pl/2017-01-30-glos-w-dyskusji-na-temat-ograniczenia-kadencyjnosci-organow-wykonawczych-gmin
Timestamp: 2017-11-23 14:41:02+00:00
Document Index: 77675320

Matched Legal Cases: ['art. 169', 'art. 169', 'art. 127', 'art. 127', 'art. 87', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 2']

W mediach coraz większego tempa nabiera dyskusja dotycząca ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych gmin, która w najbliższym czasie może przełożyć się na konkretne projekty ustaw.
W programie Partii Prawo i Sprawiedliwość z 2014 roku zamieszczono zapowiedź wprowadzenia zmian w samorządowym prawie wyborczym wskazując, iż „Dążąc do poprawy jakości demokracji lokalnej, spełnimy coraz powszechniejszy postulat ustawowego ograniczenia w czasie – do dwóch kadencji – nieprzerwanego pełnienia tej samej funkcji przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast; po przerwie trwającej co najmniej jedną kadencję zainteresowana osoba będzie mogła kandydować na to samo stanowisko ponownie. Rozwiązanie to będzie reakcją na powstawanie w wielu miastach i gminach wiejskich spetryfikowanych układów władzy, sprzyjających różnym nieprawidłowościom. Zakres kompetencji organów wykonawczych samorządu na poziomie gminy jest przy tym ogromny, a niesymetrycznie słaba jest pozycja organów uchwałodawczych i kontrolnych, nikłe jest znaczenie mechanizmów demokracji bezpośredniej (referenda lokalne), brakuje też rzeczywistej kontroli ze strony opinii publicznej, ponieważ dość powszechne jest uzależnienie lokalnych mediów od miejscowej władzy. Nie przewidujemy podobnych ograniczeń w odniesieniu do innych funkcji samorządowych, czyli radnych wszystkich szczebli, starostów i marszałków województw. Większe będą ustawowe kompetencje kontrolne rad i komisji rewizyjnych, w szczególności w stosunku do jednoosobowych, pochodzących z wyborów bezpośrednich organów wykonawczych – wójtów, burmistrzów i prezydentów”.
W ostatnich tygodniach powyższe zapowiedzi zdają się nabierać realnych kształtów, a politycy koalicji rządzącej coraz częściej odwołują się do zmian w powyższym zakresie. Co oczywiste, działania te wywołują reakcję ugrupowań opozycyjnych oraz zainteresowanych środowisk.
Pomijając kwestie natury politologicznej, warto skoncentrować się na wybranych kwestiach prawnych formułowanych propozycji zmian. Podkreślić przy tym należy, iż niniejszy artykuł, z uwagi na swój zakres i charakter, ma wyłącznie charakter sygnalizacyjny i w intencji Autora ma stać się przyczynkiem do szerszej dyskusji w przedmiotowej sprawie.
Kwestii ograniczenia kadencyjności organów samorządu terytorialnego – podobnie jak posłów czy senatorów – nie reguluje wprost Konstytucja RP. W przypadku organów stanowiących przewiduje ona, iż wybory są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (art. 169 ust. 2). Jeszcze bardziej ogólnikowa regulacja dotyczy organów wykonawczych, w przypadku których Konstytucja RP stanowi, iż zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa (art. 169 ust. 3). To właśnie dzięki tak skonstruowanej regulacji konstytucyjnej możliwe jest zróżnicowanie trybu wyborów organów wykonawczych na poszczególnych poziomach samorządu terytorialnego (w gminie - od 2002 roku wybory bezpośrednie, wcześniej – a więc także w okresie obowiązywania ww. przepisów Konstytucji RP – wybory pośrednie; w powiecie i województwie – wybory pośrednie).
Tym samym ustrojodawca uznał, iż wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia nie jest konieczne na poziomie konstytucyjnym w przeciwieństwie chociażby do Prezydenta RP, w przypadku którego Konstytucja RP w art. 127 ust. 2 wprost stanowi o możliwości pełnienia tejże funkcji maksymalnie przez dwie kadencje. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, iż „rozwiązanie takie stanowi ochronę przed ewentualnymi tendencjami niedemokratycznymi, którym niewątpliwie mogłoby sprzyjać dopuszczenie do nieograniczonego czasowo sprawowania tego stanowiska przez jedną osobę” (B. Szczurowski, Komentarz do art. 127 [w:] M. Safjan (red.), L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243). Powyższe twierdzenie jest szczególnie uzasadnione w kontekście pozycji ustrojowej Prezydenta RP, przysługujących mu uprawnień oraz trybu kontroli nad podejmowanymi przez niego działaniami, w tym możliwości pozbawienia go pełnionej funkcji przed upływem kadencji. W przedmiotowych kwestiach nie sposób doszukiwać się analogii do sytuacji prawnej wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przypadku Prezydenta RP nie istnieje tryb umożliwiający odwołanie go przez wyborców przed upływem kadencji (jedyną możliwością w tym zakresie jest złożenie Prezydenta Rzeczypospolitej z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu). Tymczasem w przypadku organów wykonawczych gmin możliwość taka istnieje w trybie referendum gminnego, w którym próg frekwencyjny ustalany jest w oparciu o ilość osób biorących udział w wyborze odwoływanego organu (odrębną kwestią pozostaje dyskusja na temat progów referendalnych w tym zakresie). Tryb ten z powodzeniem został zastosowany w takich miastach jak Łódź (odwołanie w 2010 roku Prezydenta Jerzego Kropiwnickiego) czy w Żaganiu (odwołanie w 2013 roku Burmistrza Sławomira Kowala). Tym samym wyborcy przed upływem kadencji – w wyniku szeroko rozumianej kontroli społecznej – mogą zdecydować o zakończeniu kadencji wójta, a następnie o wyborze innej osoby na to stanowisko. Jednocześnie organy wykonawcze gmin – w przeciwieństwie do Prezydenta RP – podlegają licznym mechanizmom kontrolnym o charakterze wewnętrznym (ze strony rady gminy / rady miasta – także w tym zakresie odrębnym tematem pozostają szczegółowe uprawnienia kontrolne organów stanowiących, jak i wzajemne relacje pomiędzy organami gminy), jak i zewnętrznym, w tym ze strony organów nadzoru. Podkreślić w tym kontekście należy, iż organy nadzoru posiadają kompetencje do odwołania wójta lub zawieszenia go w pełnieniu obowiązków w przypadkach określonych ustawą. Co więcej przepisy w tym zakresie mają w najbliższym czasie ulec nowelizacji (por. M. Kiełbus, Zmiany w nadzorze nad działalnością JST) celem zapewnienia im większej skuteczności. Dodatkowo wskazać należy na rozbudowany system kontroli „specjalistycznej” związanej z poszczególnymi obszarami działalności gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), która ma na celu zapewnienie zgodności z prawem podejmowanych przez nich działań.
Dyskutowane medialnie w ostatnim czasie propozycje zmian ustrojowych dotyczą jednak przede wszystkim nie „samorządowców”, lecz członków społeczności lokalnej – wyborców. Osoby te mają bowiem zostać pozbawione możliwości wyboru jednego z potencjalnych kandydatów w wyborach na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym ograniczona zostanie ich funkcja kontrolna. Wybory samorządowe są bowiem nie tylko formą wyłonienia osoby mającej pełnić określoną funkcję w strukturach samorządowych, lecz są również elementem oceny i wyrażenia zdania na temat osób uprzednio pełniących te funkcje starających się o ponowny wybór. Członkowie społeczności lokalnej mogą w tym zakresie obecnie zadecydować o udzieleniu określonej osobie mandatu zaufania na kolejną kadencję (oceniając tym samym pozytywnie podejmowane dotychczas działania) albo zadecydować o zakończeniu pełnienia tej funkcji i wybierając do jej pełnienia inną osobę (tym samym wyrażając negatywną ocenę działań dotychczasowej osoby).
Jak pokazują liczne przykłady, wyborcy potrafią umiejętnie korzystać z przyznanych im w tym zakresie uprawnień, czego dowodzą wyniki wyborcze w poszczególnych gminach na terenie całego kraju. Wyłącznie gwoli przykładu przywołać można decyzje wyborców w takich gminach jak Poznań (p. Ryszard Grobelny nie uzyskał mandatu Prezydenta po 16 latach pełnienia tej funkcji), Gorzów Wielkopolski (p. Tadeusz Jędrzejczak nie uzyskał mandatu Prezydenta po 16 latach pełnienia tej funkcji), Czerwonak (p. Mariusz Poznański nie uzyskał mandatu wójta po 24 latach pełnienia tej funkcji), Witnica (śp. Andrzej Zabłocki nie uzyskał mandatu burmistrza po 24 latach pełnienia tej funkcji) czy Gołdap (p. Marek Miros nie uzyskał mandatu burmistrza po 24 latach pełnienia tej funkcji).
Tym samym proponowane ograniczenia należy postrzegać przede wszystkim w kontekście biernego prawa wyborczego przysługującego członkom poszczególnych społeczności lokalnych, jako ograniczenie przysługującego im prawa wyboru. Może być to postrzegane także jako ograniczenie samodzielności poszczególnych społeczności lokalnych w decydowaniu o wyborze osób mających pełnić funkcje organu wykonawczego.
Proponowane zmiany budzą także bardzo poważne wątpliwości w kontekście art. 60 Konstytucji RP gwarantującego każdemu obywatelowi polskiemu korzystającemu z pełni praw publicznych dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach. W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż przepis ten znajduje także zastosowanie do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (por. M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 60 [w:] M. Safjan (red.), L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1- 86). Ustrojodawca wskazuje bowiem w tym przepisie, iż ograniczenie w dostępie do służby publicznej winno być związane z posiadaniem pełni praw publicznych, o pozbawieniu których decydować mogą wyłącznie sądy.
Należy również wskazać na ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym po stronie projektodawców ciążyć będzie szczególny prawny obowiązek wykazania, iż proponowane przez nich rozwiązania w zakresie kadencyjności organów wykonawczych gmin są konieczne dla ochrony ww. wartości i że wartości te nie mogą być skutecznie chronione w inny sposób, zaś dotychczasowe działania w tym zakresie okazały się niewystarczająco skuteczne. Uzasadnienie to nie powinno przy tym opierać się wyłącznie na niepopartych żadnymi dowodami twierdzeniach o charakterze politycznym, lecz bazować na konkretnych faktach, które mogą być obiektywnie weryfikowalne. Powyższa kwestia jest tym istotniejsza, iż proponowane rozwiązania zdają się nie pozostawać w bezpośrednim związku z deklarowanymi celami. Brak jest bowiem jakichkolwiek gwarancji, iż pełnienie funkcji wójta przez daną osobę wyłącznie przez dwie kadencje pozwoli uniknąć nieprawidłowości, czy też przełoży się na poprawę relacji pomiędzy organami gminy. Tym samym rozwiązanie zdiagnozowanych problemów może wymagać całkowicie innych środków prawnych, niezwiązanych z ograniczeniem kadencyjności.
Szczególnie istotnym jest także, aby w dyskusji dotyczącej przedmiotowych propozycji wziąć pod uwagę wszystkie korzyści i wady proponowanych rozwiązań. W szczególności należy uwzględnić wpływ proponowanych zmian na ciągłość i profesjonalizację zarządzania gminą. Czynniki te wpłynęły w 2002 roku na zmianę trybu wyborów organów wykonawczych – z wyborów pośrednich na wybory bezpośrednie. Co szczególnie istotne zmiana w tym zakresie została przyjęta głosami zdecydowanej większości ugrupowań politycznych reprezentowanych wówczas w parlamencie. Za zmianami w tym zakresie głosowali zarówno przedstawiciele Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz Polskiego Stronnictwa Ludowego (mający wówczas większość w parlamencie), jak i Prawa i Sprawiedliwości oraz Platformy Obywatelskiej (największe kluby opozycyjne). Zdecydowanie przeciwko ówczesnym zmianom głosowali jedynie posłowie Ligii Polskich Rodzin.
Analizując przedmiotowe zagadnienie, warto również odwołać się do rozwiązań obowiązujących w tym zakresie w innych Państwach europejskich. Jeśli bowiem przyjąć za prawdziwą tezę o negatywnych skutkach braku ograniczenia kadencyjności, problem ten powinien występować we wszystkich krajach, które takiego ograniczenia nie wprowadziły. Z opracowania prof. P. Swianiewicza oraz dr. Adama Gendźwiłła wynika, iż „ograniczenia liczby kadencji na szczeblu lokalnym są bardzo rzadkie”. Spośród 29 państw regulacje wprost ograniczające ilość kadencji występują wyłącznie w dwóch: Włochy i Portugalia (por. P. Swianiewicz, A. Gendźwiłł, Czy potrzebujemy limitu kadencji w samorządzie?). Tym samym, unikając prostego naśladownictwa w tym zakresie warto wziąć pod uwagę doświadczenia innych Państw, posiadających częstokroć zdecydowanie większe doświadczenie samorządowe, aniżeli Polska. Oczywiście należy w tym zakresie uwzględnić także szereg innych czynników, jak chociażby tryb wyboru organów wykonawczych oraz system kontroli nad nimi. Może mieć to bowiem bezpośredni wpływ na decyzje ustawodawcy w tym zakresie.
Całkowicie odrębnym zagadnieniem – o charakterze wtórnym względem powyższych uwag (mającym znaczenie jedynie w przypadku stwierdzenia, iż ograniczenia kadencyjności są możliwe w świetle przepisów Konstytucji RP) – pozostaje ocena możliwości wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń od najbliższych wyborów samorządowych (zaplanowanych na jesień 2018 roku) z uwzględnieniem dotychczasowych kadencji sprawowanych przez poszczególne osoby. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia, czy nowe przepisy mogą wpływać na dotychczasowe prawa i obowiązki poszczególnych adresatów (zarówno wyborców, jak i osoby pełniącej określone funkcje w organach samorządu terytorialnego), czy też nie. Innymi słowy w oparciu o konkretne propozycje ustawowe koniecznym będzie ustalenie, czy będą one wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość, czy też skutki te będą wywoływane z mocą wsteczną.
Powyższe ustalenia będą szczególnie istotne w kontekście ustalenia, czy proponowane zmiany pozostają w zgodności z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Analizując przedmiotowe zagadnienie, warto także zwrócić uwagę na ryzyko osiągnięcia skutków całkowicie odmiennych od zakładanych. O ile bowiem deklarowanym celem wprowadzenia zmian jest uniknięcie tworzenia się „lokalnych układów” czy „koterii”, o tyle w praktyce nie sposób wykluczyć sytuacji, w których po dwóch kadencjach obecny wójt poprze w wyborach swojego dotychczasowego zastępcę, samemu obejmując jego stanowisko w przypadku wygranych wyborów. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby ewentualne zmiany prawne miały także ograniczać możliwość zatrudniania obecnych wójtów w urzędach gmin czy innych gminnych jednostkach organizacyjnych w danej gminie.
Jednocześnie w kontekście pojawiających się propozycji wydłużenia kadencji organów wykonawczych gmin (najczęściej pojawia się pomysł wydłużenia kadencji z 4 do 5 lat) warto zwrócić uwagę na konsekwencje polityczne i finansowe tego typu decyzji. W szczególności warto przeanalizować koszty związane z dodatkowymi wyborami organu wykonawczego gminy, które co do zasady będą odbywały się odrębnie z pozostałymi wyborami samorządowymi. Być może, chcąc poszukiwać rozwiązań w tym zakresie warto – niezależnie od tematu ograniczenia kadencyjności - rozważyć wydłużenie kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do sześciu lat przy jednoczesnym ograniczeniu kadencji rady gminy (rady miasta) do trzech lat. Tym samym w trakcie jednej kadencji wójta będzie on zobligowany współpracować z dwiema radami gminy, co jednocześnie wzmocni rolę kontroli społecznej – głosując w wyborach w trakcie kadencji wójta mogliby pośrednio ocenić jego działalność.
Warto również pamiętać, iż proponowane rozwiązania mogą okazać się groźne dla całego środowiska samorządowego. Istotnie osłabiony zostanie bowiem głos strony samorządowej w relacjach z rządem, w tym na forum Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W większości przypadków samorządowcy pierwszej kadencji, zwłaszcza ci pozbawieni doświadczenia samorządowego, koncentrują się w pierwszym okresie na działalności wewnątrz gminy, przywiązując mniejszą uwagę do działań na jej zewnątrz, w tym aktywności w organizacjach samorządowych. Tym samym brak doświadczonych samorządowców może utrudnić prawidłowe diagnozowanie skutków proponowanych rozwiązań prawnych.
Na zakończenie warto przytoczyć pogląd śp. profesora Jerzego Regulskiego – jednego z twórców reformy samorządowej w Polsce – który odpowiadając na pytanie, czemu przy uchwalaniu ustaw samorządowych nie przyjęto zasady kadencyjności burmistrzów czy prezydentów miast odpowiedział „A po co? Ludziom trzeba zostawić swobodę wyboru. Władza lokalna jest władzą ludzi, dlatego nie należy im za dużo spraw urządzać. Niech ludzie wybierają, kogo chcą [wytł. M.K.]”. W tym samym wywiadzie prof. Regulski – dostrzegając minusy związane z wielokadencyjnością („człowiek po jakimś czasie się wypala, przestaje być reformatorem, jedynie uklepuje to, co jest, bo to jest według niego najlepsze”) wskazał, iż „są wójtowie i burmistrzowie, którzy rządzą nawet przez pięć kadencji. Ale czy samo w sobie jest to złe? Zmiana powinna się dokonywać wtedy, kiedy tego chcą ludzie, a nie dlatego, że ktoś rządzi długo. Tu raczej widzę problem: samorząd nadal nie jest wystarczająco zakotwiczony w świadomości społecznej, nie zawsze więc powstają społeczne siły, które potrafią coś zmienić [wytł. M.K.]”. (wywiad z prof. J. Regulskim, Ograniczenie liczby kadencji nie jest receptą na uczciwość władzy, Dziennik Bałtycki z 28-07-2010r.).
Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy apelować o przeniesienie prowadzonej obecnie debaty politycznej na forum specjalistycznych gremiów, których zadaniem miałoby być znalezienie optymalnych rozwiązań, pozwalających na rozwiązanie sformułowanych problemów o charakterze ustrojowym, po uprzednim zweryfikowaniu ich prawdziwości. Dyskusja w tym zakresie nie powinna ograniczać się do jednego możliwego rozwiązania, lecz zmierzać do ustalenia możliwie szerokiego katalogu działań, a następnie wyboru spośród nich działań optymalnych.
Przedmiotowa dyskusja dotyczy bowiem pośrednio dostrzeganej już w poprzedniej kadencji Sejmu relacji pomiędzy organami stanowiącymi a organami wykonawczymi w jednostkach samorządu terytorialnego. Proponowane uprzednio rozwiązania prawne nie zostały ostatecznie przyjęte. Być może warto do nich powrócić i zastanowić się nad możliwością ich wykorzystania.
Wszystko to dowodzi zasadności tezy sformułowanej wiele lat temu w środowisku samorządowym o konieczności powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego (por. M. Kiełbus, Czemu ma służyć Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego? oraz A. Kudra, M. Kiełbus, Inicjatywa ustawodawcza powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego). Cele, dla których miałaby ona zostać powołana są stale aktualne, a potrzeba wypracowania zmian o charakterze systemowym coraz bardziej paląca. Tym bardziej zamiast doraźnych zmian w ustrojowym prawie samorządowym Partia Prawo i Sprawiedliwość powinna rozważyć realizację innego fragmentu swojego programu z 2014 roku, w którym wskazała, iż „przywrócimy funkcję Pełnomocnika Rządu do Spraw Samorządu Terytorialnego. Jest to uzasadnione potrzebą zinstytucjonalizowania relacji pomiędzy rządem a jednostkami samorządu terytorialnego i ich reprezentacją, prowadzenia systematycznych prac nad optymalizacją podziału zadań i kompetencji oraz ich finansowania, a także usprawnienia wykonywania kompetencji kontrolnych w stosunku do organów samorządowych przez premiera i wojewodów”. Byłby to dobry krok w poszukiwaniu rozwiązań o charakterze systemowym, pozwalających rzeczywiście poprawić działanie samorządu terytorialnego w Polsce.
Do tematu ograniczenia kadencyjności z pewnością powrócimy na łamach naszego Portalu z chwilą skierowania do Sejmu konkretnego projektu ustawy w tym zakresie.