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Timestamp: 2016-12-03 00:27:02+00:00
Document Index: 198052795

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'arrêt ', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 9', 'arrêt ', 'art. 66', 'art. 21', 'art. 101', 'art. 65', 'art. 1', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 21', 'art. 44', 'art. 31', 'art. 21', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 85', 'art. 159', 'art. 15']

1P.535/2001 (17.04.2002)
1P.535/2001/col
Séance du 17 avril 2002
Michel Rossetti, 1206 Genève,
recourant, représenté par Me Gregory J. Connor, avocat, rue du Rhône 100, 1204 Genève,
Comité de citoyens et citoyennes pour un choix démocratique et raisonnable de stade, case postale 2003, 1211 Genève 2,
art. 85 lit. a OJ; validité de l'initiative populaire IN 118 "Pour un projet de stade raisonnable"
(recours de droit public contre la décision du Grand Conseil du canton de Genève du 15 juin 2001)
Le 26 avril 1996, le Grand Conseil genevois a adopté une loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs pour subventionner notamment la reconstruction du stade de football des Charmilles. La loi prévoit la création d'une fondation d'économie mixte chargée d'établir le projet et de recevoir les biens-fonds à titre non onéreux.
La reconstruction d'un stade de 25000 places aux Charmilles s'est révélée impossible, car elle nécessitait un débordement sur les rues avoisinantes. Le 22 janvier 1997, le Conseil d'Etat genevois a estimé que le site de la Praille devait être préféré, en raison des possibilités d'accès (autoroute, transports publics et CFF). Il s'agit d'un périmètre d'une superficie de 98000 m2, propriété pour l'essentiel de la Ville de Genève et pour partie des CFF, sur le territoire de la Ville de Lancy, dans le secteur compris entre la route des Jeunes et les voies CFF, alors situé en zone ferroviaire et industrielle. Le 19 juin 1997, la loi de 1996 a été modifiée et le crédit a été affecté à l'étude et à la construction d'un nouveau stade de football sur le site de la Praille. Conformément à la loi de 1996, la Fondation du Stade de Genève a été créée le 29 février 1998, chargée de la maîtrise de l'ouvrage et de la recherche du financement.
Le 13 juillet 1998, le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil un projet de loi portant sur la création d'une zone de développement 3 affectée à des activités commerciales et administratives à la route des Jeunes, selon le plan n° 28950-67. Selon l'exposé des motifs à l'appui de cette loi, le projet de stade avait fait l'objet d'un concours; un centre commercial, dont la gestion était confiée à Jelmoli - Au Grand Passage Innovation SA, serait construit au nord du site, avec un parking d'environ 1000 places et un hôtel. Un bâtiment de liaison (billetterie, boutique, guichet de banque) était prévu au centre du site. Evalué à 68 millions de francs, le projet serait financé par l'Etat de Genève (17 millions), la Ville de Genève (1 million) le Crédit Suisse (20 millions) et Jelmoli (30 millions). L'aménagement du périmètre devrait faire l'objet d'un plan localisé de quartier. La capacité du stade était en outre étendue à 30000 places pour répondre aux exigences de l'Union des associations européennes de football (UEFA), moyennant un surcoût de 13 millions de francs, soit 81 millions de francs au total. En contrepartie, les terrains occupés par le stade des Charmilles seraient cédés à la Ville de Genève, pour y créer un parc public. Le degré de sensibilité III était attribué au site de la Praille. La loi a été adoptée le 27 mai 1999, sans faire l'objet d'un référendum ou d'un recours au Tribunal administratif.
Le plan localisé de quartier n° 28962-67 (PLQ) a été mis à l'enquête au mois de mars 1999, après le dépôt d'un premier rapport d'impact. Il définit les périmètres occupés respectivement par le stade, le secteur administratif et commercial et le centre commercial, ainsi que les espaces et accès piétonniers. Il comporte également des coupes définissant la hauteur et la forme des bâtiments, en particulier du stade, de forme ovoïde et semi-enterré. Il prévoit d'autres aménagements, tel le quai CFF destiné aux manifestations exceptionnelles, une piste cyclable et l'arborisation. Il est assorti de diverses prescriptions, sous forme de "notes", en particulier la limitation du stade à 30000 places assises. Ce plan a donné lieu à quatre oppositions, qui ont été écartées par le Conseil d'Etat le 8 septembre 1999. Les recours formés auprès du Tribunal administratif genevois ont été liquidés par un arrêt d'irrecevabilité et par des transactions. Le second rapport d'impact a été déposé le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été accordées les 19 janvier et 29 juin 2000. Elles sont devenues définitives et le chantier de démolition a été ouvert le 22 mars 2000.
Le 7 mars 2000, une initiative populaire IN 118, intitulée "Pour un projet de stade raisonnable" a été lancée. Publiée le 13 mars suivant dans la Feuille d'Avis Officielle, elle prévoit la modification de la loi du 26 avril 1996, dans sa version du 19 juin 1997, par la réduction de la subvention à 15 millions de francs, pour un stade de 15000 places, avec comme conditions la renonciation au centre commercial (art. 1), le transfert gratuit du stade des Charmilles à une collectivité publique et la mise en conformité de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs (art. 2). Le plan financier, soumis à l'approbation du Grand Conseil, prévoit que l'exploitant prend en charge, en fonds propres, 10% du prix de revient, ainsi que les frais d'exploitation, les frais financiers et les frais d'entretien (art. 3). L'initiative prévoit aussi l'abrogation de la loi du 27 mai 1999 et le reclassement en zone ferroviaire du terrain ayant appartenu aux CFF et affecté au centre commercial (art. 9).
Le 5 octobre 2000, le Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) a autorisé la construction du stade, avec bâtiment de liaison, hôtel et halte ferroviaire, ainsi que du centre commercial et des aménagements routiers. Le coût de la construction était alors évalué à 86 millions de francs, répartis entre l'Etat de Genève (20 millions), la Ville de Genève (3 millions), la Ville de Lancy (3 millions), la Confédération (5 millions), le Crédit Suisse (20 millions), Jelmoli (31 millions), ainsi que par une souscription publique (4 millions).
Divers recours ont été déposés, notamment par le "Comité de citoyens et citoyennes pour un choix démocratique et raisonnable de stade", auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, sans effet suspensif. Les travaux ont débuté le 20 novembre 2000. Le 27 mars 2001, les recours ont été déclarés irrecevables, faute de légitimation active. Le comité a recouru auprès du Tribunal administratif genevois, qui a rendu un prononcé d'irrecevabilité, pour les mêmes motifs. Cet arrêt a fait l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral.
Le 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a déposé son rapport, concluant à la validité de l'IN 118, mais invitant le Grand Conseil à la rejeter. L'initiative respectait les exigences d'unité de matière, de forme et de genre. Elle présentait un risque d'atteinte à la compétence exclusive du Conseil d'Etat en matière d'autorisation de construire, dans la mesure où le dossier de plans devait accompagner le plan financier soumis à approbation. Pour le surplus, l'initiative présentait des problèmes d'exécutabilité: la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées au versement de celle-ci se heurtaient aux droits acquis, et la renonciation au centre commercial impliquait la révocation d'une autorisation déjà partiellement utilisée. La réduction du stade à 15000 places nécessitait de reprendre entièrement le projet. L'initiative exposerait l'Etat à payer des dédommagements importants. En proposant une modification de la loi alors qu'ils auraient pu s'y opposer à plusieurs reprises, les initiants poussaient l'Etat à adopter un comportement contradictoire, à la limite de la bonne foi.
Le 15 juin 2001, le Grand Conseil a déclaré valide l'initiative IN 118. Publiée dans la FAO du 20 juin 2001, sans motivation, cette décision fait l'objet d'un recours de droit public formé par Michel Rossetti, citoyen genevois. Celui-ci conclut à l'annulation de la décision du Grand Conseil et à l'invalidation de l'initiative. Il demande à pouvoir répliquer à la motivation que l'autorité sera amenée à fournir dans sa réponse.
Le comité d'initiative s'est déterminé le 1er mars 2002, sur les questions d'unité de la matière et de l'abus de droit soulevées dans le recours.
1.4 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst./GE), le Grand Conseil déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle. Même s'il ne sanctionne que les violations évidentes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif à la recevabilité des initiatives, mais également le droit supérieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office.
Le recourant soulève cinq griefs. Il fait valoir en premier lieu que les dispositions prévues par l'initiative ne seraient pas de la compétence du Grand Conseil puisqu'elles auraient pour effet la révocation des deux autorisations de construire, actes de la compétence du DAEL; l'abrogation de la zone de développement 3 et le reclassement des terrains voués au centre commercial, voulus par l'initiative, supposeraient le dépôt d'un avant-projet par le DAEL, puis d'un projet par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, qui adopte finalement le projet de loi, ne disposant que d'un droit de motion dans ce domaine. Dans un deuxième grief, le recourant invoque la règle d'unité de la matière, violée selon lui par le fait que l'initiative prévoit des mesures n'ayant aucun rapport intrinsèque, soit la réduction de la capacité du stade, le transfert de l'ancien stade des Charmilles à une collectivité publique, l'assainissement de la gare de la Praille et la suppression du centre commercial. Le recourant conteste ensuite, dans un troisième grief, la conformité de l'initiative au droit supérieur, soit en particulier la liberté économique (la révocation de l'autorisation de construire dont bénéficie Jelmoli constituerait une mesure de politique économique, serait dépourvue d'intérêt public prépondérant et disproportionnée), la garantie de la propriété (la diminution de la subvention accordée à la Fondation du Stade de Genève et la formulation de conditions supplémentaires à son versement ne reposeraient pas non plus sur un intérêt public et seraient disproportionnées; compte tenu des délais de la procédure parlementaire, les travaux seront achevés lorsque pourront être révoquées les autorisations de construire), l'art. 21 LAT (l'initiative n'a été déposée qu'une année après l'adoption du plan de zones, et celui-ci a été concrétisé par un PLQ, puis par le début des travaux), l'art. 101 Cst./GE (qui attribue des compétences générales en faveur du Conseil d'Etat en matière financière et d'autorisation de construire), ainsi que la réglementation genevoise sur le droit des constructions (les compétences du DAEL en cette matière seraient violées). Le recourant soutient enfin, dans un dernier moyen, qu'il y aurait abus du droit d'initiative: il était possible aux initiants de demander le référendum, en tout cas à l'encontre des lois du 19 juin 1997 et du 27 mai 1999.
Les griefs relatifs à la compétence du Grand Conseil et à l'unité de la matière peuvent être écartés d'emblée.
3.1 Le recourant invoque l'art. 65 B Cst./GE. Il admet qu'une initiative populaire peut, en droit genevois, contenir des normes matériellement de rang administratif, pour autant toutefois que la législation cantonale soit respectée, d'une part, et que l'acte en question soit de la compétence du pouvoir législatif, et non du gouvernement ou de l'administration. En l'espèce, l'initiative aurait pour effet la révocation des autorisations de construire le stade et le centre commercial. Un tel acte contraire serait de la compétence exclusive de l'autorité qui a délivré les autorisations, soit le DAEL. Il en résulterait que l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative serait nul, faute de compétence du Grand Conseil en matière d'autorisation de construire.
De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231/232 et les arrêts cités).
- la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arrêt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001 dans la cause S. contre commune de Meilen);
- les motifs de modification: conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour un rappel de ces critères, cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 184-186; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Vol. 1, 3e éd., Zurich 1999, p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée).
4.3 Le plan de zone n° 28950 dont les initiants proposent l'abrogation a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une demande de référendum, ni d'un recours auprès du Tribunal administratif cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage en zone de développement 3, affectée à des activités commerciales et administratives ainsi qu'à un stade de football, de l'ensemble du périmètre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat relève que la reconstruction du stade des Charmilles s'est révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté à ce projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme ovoïde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée de 25'000 à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement prévu serait assuré par l'Etat de Genève, à hauteur de 17 millions de francs, par la Ville de Genève pour un million de francs, par le Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par Jelmoli, désigné comme exploitant du centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au périmètre concerné. Par la suite, le PLQ n° 28962-67 a été mis à l'enquête jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre 1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont abouti à des transactions et à un arrêt d'irrecevabilité. La seconde partie de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18 février 2000. Une demande tendant à reconsidérer l'arrêté d'approbation du plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Après que le Conseil d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement, le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants. Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au moment où le présent recours de droit public a été déposé.
Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne se justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407; 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives visant à interrompre des travaux de construction). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (Grisel, op. cit., p. 254). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique. S'agissant des initiatives tendant à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du simple fait que l'ouvrage est déjà commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état d'achèvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss).
Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé.
Les considérations qui précèdent inspirent également de sérieuses réserves sous l'angle de l'interdiction de l'abus de droit, applicable en matière de droits politiques (art. 2 CC, art. 5 al. 3 Cst.; Tanquerel, L'abus de droit en droit public suisse, in L'abus de droit, comparaisons franco-suisses, Actes du séminaire de Genève, mai 1998, Saint-Etienne 2001, p. 173-191, 174/175).
Le recours de droit public doit par conséquent être admis. La décision du Grand Conseil du 15 juin 2001 est annulée. Conformément à la pratique relative à l'art. 85 let. a OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. L'Etat de Genève paiera au recourant une indemnité de dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs, vu l'art. 15 al. 3 OJ, le Tribunal fédéral décide:
Le recours de droit public est admis et la décision du 15 juin 2001 du Grand Conseil de la République et canton de Genève est annulée.
L'Etat de Genève versera au recourant une indemnité de 5000 fr. à titre de dépens.