Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_nordrhein-westfalen/40844f34d937773a4bc3dfcece963e01cf4a1abdf3dfc1b300f8301e97132e1d
Timestamp: 2018-07-23 04:02:07
Document Index: 330691919

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 3', '§ 113', '§ 13', '§ 1', '§ 1', '§ 11', '§ 9', '§ 50', '§ 50', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 4', '§ 4', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 8', '§ 4', 'Art. 3', '§ 9', 'Art. 3', '§ 9', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 4', '§ 3', '§ 14', '§ 17', '§ 14', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 4', 'Art. 3', '§ 86']

OVG Nordrhein-Westfalen, 9 A 5943/96: OVG NRW (verhältnis zu, höhe, gebühr, ermittlung, verhältnis zwischen, wert, bezug, anteil, herstellungskosten, preisentwicklung)
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23.12.1997, 9 A 5943/96
9 A 5943/96
OVG NRW (verhältnis zu, höhe, gebühr, ermittlung, verhältnis zwischen, wert, bezug, anteil, herstellungskosten, preisentwicklung)
Verhältnis zu, Höhe, Gebühr, Ermittlung, Verhältnis zwischen, Wert, Bezug, Anteil, Herstellungskosten, Preisentwicklung
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 5943/96
Aktenzeichen: 9 A 5943/96
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 10670/95
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldnerinnen.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
1. 2. 3. 4. Tatbestand: 1
2Mit Bescheid vom 17. März 1994 erteilte der Beklagte den Klägerinnen auf deren Antrag vom 30. März 1992 eine Baugenehmigung für die Errichtung eines 7-geschossigen Bürogebäudes mit Tiefgarage auf den Grundstücken H. L. weg 35 und A. A. 3 in D. (Bauschein- Nr.: 4-2. /92); gleichzeitig erteilte er antragsgemäß eine Befreiung von verschiedenen bauplanungsrechtlichen und bauordnungsrechtlichen Anforderungen (Bauschein-Nr.: 4- 2. /92). Wegen der Einzelheiten der erteilten Baugenehmigung und der Befreiungen wird auf die zu den vorgenannten Bauscheinen gehörenden Bauvorlagen Bezug genommen.
3Ebenfalls mit Bescheid vom 17. März 1994 erhob der Beklagte gegenüber den Klägerinnen Bauaufsichtsgebühren in Höhe von insgesamt 745.880,00 DM, wobei er unter anderem für die Erteilung der Baugenehmigung Gebühren in Höhe von 781.600,00 DM festsetzte. Wegen der Berechnung im übrigen wird auf den angefochtenen Bescheid Bezug genommen.
4Auf den Widerspruch der Klägerinnen reduzierte der Beklagte mit Teil-Abhilfebescheid vom 29. September 1994, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, die für die Erteilung der Befreiungen festgesetzten Gebühren von 1.300,00 DM auf 1.000,00 DM und dementsprechend den erhobenen Gebührenbetrag auf 745.580,00 DM. Mit Schreiben vom 31. Januar 1995 nahmen die Klägerinnen ihren Widerspruch hinsichtlich des von ihnen für gerechtfertigt gehaltenen Gebührenbetrages für die Erteilung der Baugenehmigung von 458.080,00 DM zurück. Den im übrigen aufrecht erhaltenen Widerspruch wies die Bezirksregierung D. mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober 1995 zurück.
5Hiergegen haben die Klägerinnen fristgerecht Klage erhoben. Zur Begründung haben sie im wesentlichen folgendes vorgetragen: Die der Ermittlung der Rohbaukosten zugrundeliegende Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs sei wegen darin enthaltener widersprüchlicher Berechnungsmethoden unwirksam. Die Ermittlung einheitlicher Rohbaukostensätze für das gesamte Landesgebiet verstoße darüber hinaus gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) und sei insbesondere nicht durch den Grundsatz der Typengerechtigkeit gedeckt. Dieser vermöge lediglich dann eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte zu rechtfertigen, wenn nicht mehr als 10 v.H. der von einer solchen Regelung betroffenen Fälle dem jeweiligen Typ widersprächen. Diese Grenze sei hier überschritten. Wenn landesweit die Rohbaukosten für Bürogebäude auf 220,00 DM/cbm festgesetzt würden, so träfe diese Entscheidung bei weitem nicht 90 % der Sachverhalte. Auch seien bei der Ermittlung der Rohbaukostensätze in den letzten Jahren gravierende Fehler gemacht worden. So seien nach den für die Jahre 1994 bis 1996 veröffentlichten Rohbaukostentabellen die Rohbaukosten jedes Jahr angestiegen, wohingegen ab 1993 in der Baubranche ein drastischer Preisverfall zu verzeichnen gewesen sei. Die zur Anwendung gelangten landesdurchschnittlichen Rohbausätze der einschlägigen Rohbaukostentabelle für Bürogebäude und Tiefgaragen seien überhöht, sie könnten allenfalls zwischen 130,00 DM und 140,00 DM/cbm angesetzt werden. Die in dieser Weise ermittelten Rohbaukostensätze entsprächen in etwa den tatsächlich gezahlten Rohbaukosten. Die im vorliegenden Fall angefallenen Architektenkosten in Höhe von 4.098.830,00 DM könnten nicht zusätzlich berücksichtigt werden. Ausgehend hiervon errechne sich eine gerechtfertigte Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 458.080,00 DM, so daß die angefochtene Gebühr um 287.500,00 DM übersetzt sei.
7den Gebührenbescheid vom 17. März 1994, geändert durch Abhilfebescheid vom 29. September 1994, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 24. Oktober 1995 hinsichtlich des Betrages von 287.500,00 DM aufzuheben.
10Er ist der Auffassung gewesen, daß die Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs das Verfahren zur Ermittlung der einschlägigen Rohbaukosten eindeutig festlege. Früher seien unterschiedliche ortsübliche Rohbaukostensätze durch die unteren Bauaufsichtsbehörden festgelegt worden, was zu unterschiedlichen Gebühren und damit zu einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz geführt habe. Im übrigen seien auch durch die hierfür erforderliche Preisermittlung zusätzliche Kosten entstanden. Die
Ermittlung der Rohbaukostensätze sei den unteren Bauaufsichtsbehörden nunmehr durch die Rohbaukostentabelle des Ministeriums für Bauen und Wohnen abgenommen worden. Wie das Berufungsgericht bereits entschieden habe, bestünden hinsichtlich dieses Verfahrens keine rechtsstaatlichen Bedenken; stehe mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Äquivalenzprinzip, auch dann in Einklang, wenn es im Einzelfall aufgrund einer Abweichung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten von den tatsächlichen Rohbaukosten zu einer höheren Kostenbelastung als 1,6 v.H. der tatsächlichen Rohbaukosten komme.
11Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Berufungsgerichts ausgeführt, daß sowohl die Ermittlung der Rohbaukostensätze nach landesdurchschnittlichen Rohbaukosten als auch der im vorliegenden Fall maßgebende Gebührensatz von 16,00 DM je angefangener 1.000,00 DM der Rohbausumme nicht gegen höherrangiges Recht verstießen. Entsprechendes gelte hinsichtlich der konkret festgesetzten Gebühr. Insbesondere sei angesichts der zu veranschlagenden tatsächlichen Rohbaukosten in Höhe von insgesamt 36.035.933,00 DM einschließlich Mehrwertsteuer und Architektenkosten und unter Berücksichtigung des Kaufpreises von 220 Mio. DM - allerdings einschließlich des Grundstücks und eines Generalmietvertrages mit garantiertem Jahresmietertrag - ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht gegeben
12Hiergegen richtet sich die fristgerecht eingelegte Berufung der Klägerinnen. Zu deren Begründung tragen sie im wesentlichen folgendes vor: Die Gebührenerhebung verstoße gegen das Kostendeckungsprinzip, da eine Kostenüberdeckung gegeben sei. Es bestehe das Verbot, durch Baugenehmigungsgebühren Gewinne zu erzielen. Eine Gebührenkalkulation sei nicht vorgelegt worden. Abgesehen davon bestehe keine Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung höherer Baugenehmigungsgebühren als 1,6 v.H. der Rohbausumme. Abweichungen hiervon seien nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichtes nur im Einzelfall möglich und mit dem Äquivalenzprinzip bzw. dem Gleichheitssatz vereinbar. Ein Einzelfall sei jedoch nicht gegeben, weil die landesdurchschnittlichen Rohbaukosten durchgängig 30 % bis 40 % überhöht seien und sämtliche Bürogebäudeersteller hiervon betroffen seien. Die Überhöhung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten werde beispielhaft durch die tatsächlichen Rohbaukosten des hier genehmigten und des Bauvorhabens „T. " belegt, bei dem die tatsächlichen Rohbaukosten zwischen 125,00 DM bis 138,90 DM pro cbm gelegen hätten. Diese Ungleichbehandlung einer ganzen Gruppe verstoße gegen Art. 3 GG und den Grundsatz der Typengerechtigkeit. Der Ermittlung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten hätten nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts nur die Kosten zugrundegelegt werden dürfen, die für die Herstellung aller bis zur Rohbauabnahme fertigzustellenden Arbeiten und Lieferungen einschließlich der Gründung und Erdausschachtungsarbeiten nach ortsüblichen Baustoffen und Löhnen erforderlich gewesen seien. Nach den vorgelegten Unterlagen sei hingegen davon auszugehen, daß in den im Jahr 1984 ermittelten landesdurchschnittlichen Kosten für Bürogebäude und Tiefgaragen auch Ausbaukosten enthalten seien. Der zur Anwendung gelangte Wahrscheinlichkeitsmaßstab erfordere im übrigen eine laufende Anpassung an die wirklichen Verhältnisse, was jedoch schon seit Jahren nicht mehr erfolgt sei. Abgesehen davon seien die Gebührensätze auch fehlerhaft fortgeschrieben worden. Zur Anwendung sei ein Preisindex für Rohbaukosten bei Wohnhäusern gelangt, der höhere Steigerungsraten aufweise, als der Index für Bürogebäude und Tiefgaragen. Wie sich aus den Angaben des Landesamtes für Datenverarbeitung und Statistik für das Land
Nordrhein- Westfalen (im folgenden: LDS) selbst ergebe, lägen die Kostensteigerungen bei Bürogebäuden um 2,4 % und bei Gewerblichen Betriebsgebäuden/Stahlbau um 3,1 % unter denjenigen für Wohngebäude. Der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität könne insoweit nicht zur Rechtfertigung herangezogen werden, da eine differenzierte Ermittlung der Preissteigerungsraten für Bürogebäude, wie die Sonderauswertung der Rohbaukosten für Bürogebäude von 1984 bis 1994 seitens des LDS gezeigt habe, ohne großen Aufwand möglich sei. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des wirtschaftlichen Vorteils sei unzutreffend. In seiner Entscheidung sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht von tatsächlichen Rohbaukosten in Höhe von 36.035.933,00 DM ausgegangen, da das Architektenhonorar nicht allein den Rohbaukosten zugeschlagen werden könne. Selbst unter Zugrundelegung der Berechnung des Verwaltungsgerichts lägen die landesdurchschnittlichen Rohbaukosten um 29,4 % über den tatsächlichen Rohbaukosten. Des weiteren sei die Orientierung des Verwaltungsgerichts A. Verkaufserlös von 221.410.000,00 DM fehlerhaft. Die Herstellungskosten des schlüsselfertigen Gebäudes hätten 119.000.000,00 DM betragen, hiervon hätten die Rohbaukosten lediglich rund 24 % ausgemacht. Allein die Grundstückserwerbskosten hätten 36.000.000,00 DM und die Kosten der Zwischenfinanzierung 18.200.000,00 DM betragen. Auch sei nicht berücksichtigt worden, daß die Klägerinnen das Projekt nur mit einer Mietgarantie für fünf Jahre und garantierten Mieteinnahmen in Höhe von 16.000.000,00 DM/Jahr hätten verkaufen können. Dies wäre nur mit einem Mietpreis von 32,00 DM/qm zu finanzieren gewesen, jedoch sei dies schon damals nicht realisierbar gewesen.
Die Klägerinnen beantragen, 13
17Zur Begründung nimmt er Bezug auf sein erstinstanzliches Vorbringen und macht sich darüber hinaus die Gründe der angefochtenen Entscheidung zu eigen. Ergänzend macht er geltend, daß nach der geltenden Regelung die Berücksichtigung der tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall nicht zulässig sei. Des weiteren sei das Kostendeckungsprinzip im Verwaltungsgebührenrecht nicht gesetzlich verankert. Auch sei kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip feststellbar; ein offensichtliches Mißverhältnis zwischen dem bei Gebäuden der hier genehmigten Art notwendigerweise höheren Verwaltungsaufwand einerseits und dem objektiven Wert bzw. Nutzen der Amtshandlung für die Klägerinnen andererseits sei nicht gegeben.
18Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der hierzu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, des Widerspruchsvorgangs der Bezirksregierung D. und der Unterlagen des Ministeriums für Bauen und Wohnen des Landes Nordrhein- Westfalen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.
Die zulässige Berufung der Klägerinnen ist unbegründet; das Verwaltungsgericht hat 20
die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 17. März 1994 in der Gestalt des Teilabhilfebescheides vom 29. September 1994 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 24. Oktober 1995 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
22Rechtsgrundlage für die von den Klägerinnen nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NW) geschuldete Gebühr für die Erteilung der Baugenehmigung sind §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NW i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) in der im Zeitpunkt des Eingangs des Bauantrags (§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NW) im April 1992 geltenden Fassung der 9. Änderungsverordnung vom 28. Januar 1992, GV NW S. 43, sowie der Tarifstelle Nr. 2.4.1.b des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO und den Nrn. 3 (Bürogebäude) und 21 (Tiefgaragen) der auf der Tarifstelle 2.1.2 AGT beruhenden und im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung - August/September 1994 - bekanntgemachten (§ 9 Abs. 2 GebG NW) Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993 (Bekanntmachung des Ministeriums für Bauen und Wohnen - II A 2 - 66.2, MBl. NW S. 1444).
23Gemäß Tarifstelle 2.4.1.b AGT sind bei baulichen Anlagen und Räumen besonderer Art und Nutzung i.S.v. § 50 BauO NW a.F. - wie dies hier in bezug auf das Bürogebäude gegeben (§ 50 Abs. 3 Nr. 4 BauO NW a.F.) und zwischen den Beteiligten unstreitig ist - je angefangene 1.000,00 DM der Rohbausumme 16,00 DM anzusetzen.
24Das hiernach für die Bemessung der Gebühr maßgebende Tatbestandsmerkmal der "Rohbausummme" ist in der Tarifstelle 2.1.2 AGT für sämtliche rohbaukostenabhängigen Gebührentatbestände inhaltlich konkretisiert und in dieser Ausgestaltung der Rechtsanwendung einheitlich und verbindlich vorgegeben. Hiernach ist die Berücksichtigung der im Einzelfall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten bei der Gebührenbemessung grundsätzlich ausgeschlossen. Denn nach den in der Tarifstelle 2.1.2 AGT festgelegten Berechnungsgrundlagen für die Rohbausumme soll diese nicht anhand des einzelnen Objektes ermittelt werden. Nach der ausdrücklichen Regelung sind vielmehr von den für die Gebührenerhebung zuständigen Behörden bei der Berechnung der Rohbausumme grundsätzlich die landesdurchschnittlichen Rohbaukosten je cbm umbauten Raums und damit weder die im konkreten Fall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten noch, wie früher, die jeweiligen ortsüblichen Rohbaukosten,
25vgl. zum früheren Rechtszustand: Tarifstelle 2.4.1 AGT i.d.F. der Bekanntmachung der AVwGebO vom 5. August 1980, GV NW S. 924, und hierzu: OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989 - 9 A 1252/88 -, GemH 1991, 10, bestätigt durch BVerwG, Beschluß vom 25. September 1989 - 8 B 95.89 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23,
26anzuwenden. Der Einwand der Klägerinnen, die Tarifstelle 2.4.1.b AGT stelle lediglich eine Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Gebühren in Höhe von 1,6 v. H. der tatsächlichen Rohbausumme dar, geht danach fehl.
Ob etwas anderes - Berechnung der Rohbausumme nach den tatsächlichen Rohbaukosten einschließlich Umsatzsteuer - dann zu gelten hat, wenn die auf der Grundlage der Tarifstelle 2.1.2 Satz 5 AGT bekanntgemachte Rohbaukostentabelle mit 21
den darin enthaltenen rund 30 Bauwerkstypen - einschließlich der Bestimmung über die Anteilsermittlung im Fall der Mischnutzung - das konkret genehmigte Bauwerk nicht erfaßt,
vgl. den letzten Satz der Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993, a.a.O., 28
29kann offenbleiben. Die Frage der Anwendbarkeit der vorgenannten Bestimmung stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht, weil das genehmigte, gemischt genutzte Gebäude nach seinen beiden Nutzungsarten (Bürogebäude mit Tiefgarage) ohne weiteres den in der Rohbaukostentabelle unter Nr. 3 (Bürogebäude) und Nr. 21 (Tiefgaragen) aufgeführten Bauwerkstypen anteilig zugeordnet werden kann. Daher richtet sich die Berechnung der für die Gebührenbemessung nach der Tarifstelle 2.4.1.b AGT maßgebenden Rohbausumme hier allein nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT, die, wie oben dargelegt, die Berücksichtigung der im konkreten Fall aufgewendeten tatsächlichen Rohbaukosten insoweit ausschließt.
30Die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie genügt dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), weil der Verordnungsgeber darin neben dem eindeutig bestimmten Gebührensatz von 16,00 DM je angefangene 1.000,00 DM der Rohbausumme auch die wesentlichen Bestimmungen zur Berechnung der Rohbausumme, wie sie als Maßstab Grundlage der Gebührenberechnung sein soll, mit hinreichender Genauigkeit getroffen hat. Damit ist der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit unter dem Aspekt der Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit der Abgabenbelastung Rechnung getragen und die „Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung",
31vgl. hierzu: BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274 (325); BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323 (326); Urteil vom 24. August 1990 - 8 C 73.88 -, DVBl. 1990, 1411; Urteil vom 21. Oktober 1970 - IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102; Urteil vom 2. Juli 1969 - IV C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6; Beschluß vom 25. September 1989, a.a.O.,
ausgeschlossen. 32
33Die Tarifstelle 2.1.2 AGT ist zunächst entgegen der Auffassung der Klägerinnen im Hinblick auf das Verhältnis von ortsüblichen bzw. landesdurchschnittlichen Rohbaukosten in sich widerspruchsfrei. Ein gleichrangiges Nebeneinander von ortsüblichen bzw. landesdurchschnittlichen Rohbaukosten bei der Berechnung der Rohbausumme ist nach der genannten Regelung ausgeschlossen und den unteren Bauaufsichtsbehörden ausschließlich die Anwendung landesdurchschnittlicher Rohbaukosten eindeutig vorgegeben. Die im Jahre 1984 von den unteren Bauaufsichtsbehörden angewandten ortsüblichen Rohbaukosten (Sätze 1 und 2 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) stellen lediglich die Grundlage für die Berechnung der nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT maßgebenden Mittelwerte und der hierauf beruhenden landesdurchschnittlichen Rohbaukosten dar. Die hierdurch erfolgte Festlegung der Bezugspunkte für die Fortschreibung hat nicht zur Folge, daß alternativ zu den fortgeschriebenen landesdurchschnittlichen Rohbaukosten divergierende ortsübliche Rohbaukosten zur Anwendung gelangen sollen. Die diesbezüglichen Einwände der Klägerinnen sind offenkundig auf ein Mißverständnis der Formulierungen der im übrigen im vorliegenden Verfahren nicht einschlägigen Tarifstelle 2.1.2 AGT i.d.F. der 4.
Änderungsverordnung vom 27. November 1984, GV NW S. 718, zurückzuführen.
Vgl. zur Auslegung dieser Fassung: OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O. 34
Auf welche einzelnen der im Jahr 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze als Basiswerte der Durchschnittsrechnung im weiteren konkret abzustellen ist, ergibt sich aus der Ermittlung der Mittelwerte des für die Bauaufsicht zuständigen Ministers (Satz 1 der Tarifstelle 2.1.2 AGT), die insoweit eine Differenzierung nach rund 30 Bauwerkstypen ausweist und damit den Kreis der hiernach berücksichtigungsfähigen angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze eindeutig begrenzt. Die hiernach maßgebenden, im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze für die einzelnen Bauwerkstypen stehen insgesamt objektiv fest und sind einer nachträglichen Änderung nicht mehr zugänglich.
36Auch die Art und Weise der Mittelung der angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze (Satz 2 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) zur erstmaligen Ermittlung der landesdurchschnittlichen Rohbaukostensätze ist hinreichend bestimmt: in Ermangelung gegenteiliger Regelungen ist hiernach die übliche Methode der rechnerischen Durchschnittsbildung (Summe der Einzelwerte geteilt durch die Gesamtanzahl der Einzelwerte) anzuwenden.
37Der Verordnungsgeber hat ebenfalls die Fortschreibung dieser einzelnen Mittelwerte hinreichend genau festgelegt. Mit der - pauschalen - Bezugnahme in Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT auf die von dem LDS bekanntgegebenen „Preisindizes für Wohnund Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in Nordrhein-Westfalen" hat er sich zwar der Bestimmung eines konkreten Preisindexes enthalten, jedoch kann dieser auf der Grundlage der übrigen normativen Festlegungen bestimmt werden.
38Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT ist entgegen der - im Termin zur mündlichen Verhandlung allerdings nicht mehr aufrechterhaltenen - Meinung der Klägerinnen nicht dahingehend zu verstehen, daß der Verordnungsgeber damit die Anwendung von Preisindizes für den Straßenbau zur Fortschreibung der Rohbaukostenmittelwerte vorgeschrieben hat. Die Bezugnahme auf die bekanntgegebenen Preisindizes für „Wohn- und Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in NW" bestimmt lediglich die Fundstelle, aus der die Preisindizes zum Zwecke der Fortschreibung der 1984 ermittelten Rohbaukostenmittelwerte zu entnehmen sind.
Bei der hiernach vorzunehmenden Bestimmung des anzuwendenden Preisindexes ist davon auszugehen, daß nach der Tarifstelle 2.4.1.b AGT die Rohbausumme der Gebührenbemessung zugrunde zu legen ist. Dementsprechend bestimmt Satz 2 der Tarifstelle 2.1.2 AGT die Mittelwerte der angewandten ortsüblichen Rohbaukosten zur Grundlage der Fortschreibung. Die damit durchgehend erfolgte normative und ausschließliche Ausrichtung der Gebührenbemessung an den Rohbaukosten läßt die Zielrichtung erkennen, bei der Gebührenbemessung allein auf die Kosten der Errichtung der durch rechtliche und technische Vorgaben stark vereinheitlichten Rohbauten abzustellen und damit die darüberhinausgehenden Ausbaukosten, die dem jeweiligen Bauwerk sein individuelles Gepräge verleihen und aus diesem Grund die Kostenpauschalierung und die Wahrung der Gebührengerechtigkeit erschweren, von vornherein außer Betracht zu lassen. Diese eindeutig erkennbare und im übrigen angesichts der Typisierung auch naheliegende Intention des Verordnungsgebers führt zu der Anwendung eines Preisindexes, der von der Preisentwicklung der Ausbaukosten 35
nicht beeinflußt wird und ausschließlich die Preisentwicklung von Rohbaukosten dokumentiert.
40Als solcher kommt nach dem genannten Statistischen Bericht des LDS lediglich der Preisindex für Rohbauarbeiten an Wohngebäuden (Tabelle 1, lfd. Nr. 2; Tabelle 2, lfd. Nr. 2; Tabelle 3 „Wohngebäude/Rohbauarbeiten") in Betracht, der, wie das LDS auch auf Anfrage des Gerichts mitgeteilt hat, als einziger veröffentlichter Preisindex die Preisentwicklung ausschließlich von Rohbauarbeiten erfaßt.
41Mit der Festlegung der Fortschreibung auf den im Mai jeden Jahres bekanntgegebenen Preisindex (Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) ist auch bestimmt, daß die Fortschreibung jährlich zu erfolgen hat und daß dabei für das Jahr, in dem die Amtshandlung (Baugenehmigung) erfolgt (hier: 1994), der von dem LDS für einen Teil des Vorvorjahres und des Vorjahres (hier: Mai 1992 bis Mai 1993) festgestellte Preisindex zugrundezulegen ist und nicht die bis zum Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung (hier: August/September 1994) ermittelte Preisentwicklungsrate des laufenden Jahres; dies war bereits bei der erstmaligen Einführung der landesdurchschnittlichen Rohbaukostensätze zum 1. Januar 1985 mit der Tarifstelle 2.1.2 AGT i.d.F. der 4. Änderungsverordnung vom 27. November 1984, a.a.O., ausdrücklich festgelegt (Satz 3 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) und ist nachträglich nicht modifiziert worden. Eine materielle Änderung dieser Fortschreibung hat der Verordnungsgeber mit der im vorliegenden Fall geltenden Fassung der Tarifstelle 2.1.2 AGT insoweit nicht beabsichtigt, auch wenn darin nicht ausdrücklich auf die Preisindizes des „vergangenen Jahres" Bezug genommen worden ist.
42Die zur Fortschreibung der Mittelwerte erfolgte Bezugnahme in Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT auf einen außerhalb der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung veröffentlichten Preisindex ist unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten auch im übrigen nicht zu beanstanden. Darin liegt insbesondere keine unzulässige dynamische Verweisung auf außerhalb der Regelungskompetenz und der Regelungsmöglichkeit des Verordnungsgebers sich verändernde Regelwerke, sondern nur eine Berücksichtigung gewandelter Sachlagen im Zusammenhang mit der Definition unbestimmter Rechtsbegriffe.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O. 43
44In dem vorzitierten Urteil hat der erkennende Senat die mit der Bindung an sich verändernde Preisindizes bewirkte Steigerung von Abgaben unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten für zulässig gehalten, wenn dem interessierten Bürger die Möglichkeit gegeben ist, sich über die Entwicklung der Preisindizes zu informieren und die Höhe der Abgabe nach einem bestimmten Preisindex hinreichend berechenbar ist.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O. 45
Dies ist für die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen (Bürogebäude/Tiefgaragen) der Fall. Die für die Fortschreibung maßgebenden Mittelwerte (Sätze 3 und 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) sind mit der ersten Rohbaukostentabelle vom 28. November 1984 im Wege sachverständiger Tatsachenfeststellung,
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. November 1996 - 8 B 212.96 -, ZKF 1997, 230, vom 27. März 1996 - 8 B 51.96/8 B 52.96 - und vom 25. September 1989, a.a.O.; Beschluß 46
vom 27. Juni 1984 - 8 B 163.83 -, David Abgabenrecht 1988 Nr. 18.; Beschluß vom 17. November 1978 - 7 B 1.78 -, David, a.a.O., Nr. 13; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.,
48im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen (MBl. NW 1984 S. 1935) öffentlich bekanntgemacht worden (Nr. 3 - Bürogebäude - : 167,00 DM/cbm; Nr. 21 - Tiefgaragen - : 166,00 DM/cbm).
49Zur Feststellung des Preisindexes kann jeder Interessierte die Fachveröffentlichung des LDS gegen ein geringes Entgelt,
50vgl. zur Zulässigkeit dieses Verfahrens: BVerwG, Beschluß vom 12. Mai 1977 - VII B 27.76 -, David, a.a.O, Nr. 135,
51käuflich erwerben oder in öffentlichen Bibliotheken einsehen. Zur Kontrolle der Fortschreibung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten stehen darüber hinaus die von dem für die Bauaufsicht zuständigen Minister mit den weiteren Rohbaukostentabellen jährlich bekanntgemachten Werte zur Verfügung.
52Auch im übrigen steht die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT mit höherrangigem Recht in Einklang.
53Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor; die Ausführungen der Klägerinnen zum Verstoß gegen die im Falle der Anwendung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG geltenden Grundsätze greifen nicht durch.
54Zutreffend gehen die Klägerinnen allerdings davon aus, daß es sich bei dem Kriterium der Rohbausumme lediglich um einen Ersatzmaßstab handelt,
55Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20. Februar 1996 - 8 B 16.96-; Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O.,
56der anstelle des an sich der Gebührenbemessung nach § 4 2. Alt. GebG NW zugrundezulegenden Wertes des Gegenstandes, auf den sich die Amtshandlung (Baugenehmigung) bezieht,
vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Juni 1976 - II A 328/75 -, OVGE 32, 63, 57
zur Anwendung gelangt. 58
Der danach an sich maßgebende tatsächliche Wert des Gegenstandes, hier eines (gewerblich genutzten) Bürogebäudes, bestimmt sich regelmäßig nach den marktabhängigen Nutzungs- und Ertragsmöglichkeiten, die nach dem jeweiligen - genehmigten - Nutzungszweck über die Lebensdauer des Wirtschaftsobjektes unter besonderer Berücksichtigung der ertragsteuernden gesellschafts- und steuerrechtlichen Rahmenbedingungen bestehen. Die Bestimmung dieses Wertes erfordert danach neben der Feststellung der tatsächlichen Herstellungskosten (Rohbaukosten, Ausbaukosten und sonstige Nebenkosten) zum einen eine die gesamte Lebensdauer des Objektes erfassende Prognose über sämtliche in dieser Zeit noch anfallenden Kosten (Unterhaltungskosten, Instandhaltungskosten etc.) und zum anderen die mit dem 59
Objekt bei wechselnden Marktlagen zu erwartenden Erträge, wobei die Höhe der zu erwirtschaftenden Erträge nicht unwesentlich durch die jeweils geltenden, sich fortlaufend ändernden rechtlichen Rahmenbedingungen beeinflußt wird. Es liegt auf der Hand, daß die Bestimmung des tatsächlichen Wertes des genehmigten Objektes in jedem Einzelfall kaum oder aber nur unter unverhältnismäßigen Schwierigkeiten von der unteren Bauaufsichtsbehörde im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zu leisten ist.
60Da es nach § 4 GebG NW nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, den Wert des Gegenstandes nach Maßgabe einer pauschalierenden Betrachtungsweise zu bestimmen,
vgl. OVG NW, Urteil v. 1. Februar 1989, a.a.O., 61
62und auch im übrigen der Verordnungsgeber an den Wirklichkeitsmaßstab weder aufgrund von Bundesrecht noch durch Landesrecht gebunden ist, ist dieser in der Wahl sonstiger (Wahrscheinlichkeits-)Maßstäbe zur Bestimmung des Objektwertes grundsätzlich frei, soweit die verfassungsrechtlichen Grenzen der Gestaltungsfreiheit eingehalten werden.
63Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991 - 1 BvL 50/86 -, BVerfGE 84, 348 (S. 359) m.w.N.
64Dies ist hier in bezug auf das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG der Fall. Die Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG verlangt den Vergleich von Lebensverhältnissen, die von vornherein nicht in allen, sondern stets nur in einzelnen Elementen gleich sind. Grundsätzlich ist es innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit Sache des Gesetzgebers, darüber zu entscheiden, welche von diesen Elementen er als maßgebend für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung ansieht.
65Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359); BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 20.
66Bestehen bindende materielle Vorgaben für die Gebührenbemessung, wie hier die Bemessung nach dem Wert des Gegenstandes gemäß § 4 2. Alt. GebG NW, muß das jeweils gewählte Differenzierungskriterium sich im Hinblick darauf als plausibel und sachgerecht erweisen.
67Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Da der Gebührenbemessung der Wert des Gegenstandes zugrundezulegen ist, beschränkt sich die Bandbreite der im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich gegebenen Differenzierungsmöglichkeiten auf diejenigen Kriterien, die einen Zusammenhang mit dem Wert des Gegenstandes, auf den sich die Baugenehmigung bezieht, erkennen lassen.
68Diesen Anforderungen genügt der vom Verordnungsgeber gewählte Maßstab der landesdurchschnittlichen und nach einem einheitlichen Baupreisindex fortgeschriebenen Rohbaukosten. Dieser berücksichtigt mit den Rohbaukosten vom Ansatz her zwar nur einen der für die Wertbestimmung des Bauobjekts aussagekräftigen Parameter und läßt insbesondere sowohl die übrigen Herstellungskosten
(Ausbaukosten und Nebenkosten), die Unterhaltungskosten und die mit dem Objekt verknüpften Nutzungs- bzw. Ertragsmöglichkeiten außer Acht. Die Vernachlässigung dieser Parameter ist jedoch gerechtfertigt, weil im Rahmen der Pauschalierung davon ausgegangen werden kann, daß die Rohbaukosten, auch wenn sie üblicherweise unter den Ausbaukosten liegen, aufgrund ihres gleichwohl noch beträchtlichen Anteils an den den Wert eines Bauobjekts wesentlich (mit)prägenden Herstellungskosten als ein maßgebender wertbestimmender Faktor angesehen werden können.
69Ob insoweit ein Abstellen auf andere Parameter als die Rohbaukosten der Erfassung des tatsächlichen Objektwertes näher kommt, kann dahinstehen, da lediglich die Einhaltung der verfassungsmäßigen Grenzen zu prüfen ist, nicht aber, ob insoweit die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden worden ist.
70Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359); BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - VII C 15.65 -, BVerwGE 26, 317.
71Auch die Loslösung der für die Gebührenbemessung nach Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. Tarifstelle 2.1.2 AGT maßgebenden Rohbausumme von den im Einzelfall für ein konkretes Bauobjekt tatsächlich gezahlten Rohbaukosten durch
72- die Bildung von Bauwerkstypen, - die Bezugnahme auf die von den unteren Bauaufsichtsbehörden in einem bestimmten Stichjahr (1984) hinsichtlich der einzelnen Bauwerkstypen angewandten ortsüblichen Rohbaukosten, - die auf dieser Grundlage vorgegebene Mittelwertbildung für die einzelnen Bauwerkstypen, - die hieran anknüpfende Fortschreibung nach einem einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude, - die Begrenzung der Kostenfortschreibung für das Jahr der Amtshandlung (hier: 1994) auf die Preisentwicklung in einem Teil des Vorvorjahres und des Vorjahres (hier: Mai 1992 bis Mai 1993) und - die Fixierung der Rohbaukostenermittlung auf das Jahr der Genehmigungserteilung (§ 9 Abs. 2 GebG NW)
73stehen mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang, soweit die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" betroffen sind.
74Bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie auch im Verwaltungsgebührenrecht auftreten, braucht der Gesetzgeber nicht um die Gleichbehandlung aller denkbaren Einzelfälle besorgt zu sein. Er ist vielmehr berechtigt, von einem Gesamtbild auszugehen, das sich aus den ihm vorliegenden Erfahrungen ergibt.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359). 75
76Auf dieser Grundlage darf er generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden, ohne allein schon wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359). 77
78Danach ist zunächst die Typbildung hinsichtlich der Bauwerkstypen „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" nicht zu beanstanden. Diese durch Gründe der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigte Zusammenfassung verschiedener Gebäude unter einen bestimmten
Bauwerkstyp ermöglicht gleichwohl eine den Erfordernissen der (relativen) Binnengerechtigkeit,
79vgl. hierzu: BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O., OVG Mecklenburg- Vorpommern, Urteil vom 15. November 1995 - 6 L 36/95 - ZKF 1996, 180; Hess. VGH, Urteil vom 4. April 1990 - 5 UE 2284/87 -, ESVGH 40, 254,
80genügende, sachgerechte Erfassung der in diesen Gruppen zusammengefaßten unterschiedlichen Objekte. Die sachgerechte Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Gebäuden eines Bauwerkstyps wird in quantitativer Hinsicht aufgrund der Anbindung der Rohbaukosten an die Größe des jeweils umbauten Raums und in qualitativer Hinsicht durch den Zuschlag von 5 v.H. für Gebäude mit mehr als fünf Vollgeschossen gewährleistet, der den mit der Errichtung höherer Gebäude steigenden Anforderungen an die Ausgestaltung des Rohbaus Rechnung trägt und dessen Berechtigung auch die Klägerinnen nicht in Abrede stellen; die auf die jeweilige Nutzungsart bezogene, anteilige Ermittlung der Rohbaukosten stellt dies für - wie hier - gemischt genutzte Gebäude sicher.
Vgl. den vorletzten Satz der Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993, a.a.O.. 81
82Eine darüber hinausgehende Differenzierung ist insbesondere mit Blick auf das hier genehmigte Bauwerk nicht geboten; dieses entspricht dem üblichen Typ „Bürogebäude mit Tiefgarage", was auch von den Klägerinnen nicht bestritten wird.
83Auch die Berücksichtigung der angewandten ortsüblichen Rohbaukosten, die hierauf beruhende Bildung landesdurchschnittlicher Rohbaukostenmittelwerte für die genannten Bauwerkstypen, die daran anknüpfende Fortschreibung mit einem einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude, die Begrenzung der Kostenfortschreibung auf die Preisentwicklung bis einschließlich eines Teils des Vorjahrs und die Fixierung der Rohbaukostenermittlung auf das Jahr der Genehmigungserteilung (§ 9 Abs. 2 GebG NW) hat als Pauschalierung vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand.
84Der Senat verkennt dabei nicht, daß die einzelnen Bestandteile dieser Pauschalierung jeweils für sich genommen oder aber in der Summe zu Abweichungen gegenüber den tatsächlichen Rohbaukosten führen können. Dennoch ist der wegen der Pauschalierung zwangsläufig in gewissem Umfang ungenaue Ersatzmaßstab durch die ebenfalls im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigenden Gesichtspunkte der Gebührengerechtigkeit und der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt.
85Die Maßstabsgestaltung nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT, die trotz der Pauschalierung in sachgerechter Weise an den über die Rohbausumme repräsentierten wirtschaftlichen Wert des Gegenstandes, auf den sich die Verwaltungshandlung bezieht (§ 4 2. Alt. GebG NW), anknüpft,
86vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20. Februar 1996, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.,
87verwirklicht den Gerechtigkeitsgedanken, wonach es für die Gebührenerhebung bei vergleichbaren Verwaltungsleistungen nicht auf das örtliche Baupreisniveau oder sonstige, die Baukostenkalkulation im einzelnen prägenden und nicht selten von
Zufällen oder gar rechtswidrigem Handeln abhängigen Umstände ankommen soll. Sie beugt zugleich - insbesondere bei hochwertigen Bauobjekten - Mißbräuchen bei der Kalkulation bzw. der Abrechnung der Rohbaukosten vor, die mit dem Ziel der Senkung der Gebührenbemessungsgrundlage vorgenommen werden.
88Darüber hinaus lassen Gründe der Verwaltungspraktikabilität eine Abkopplung der als Bemessungsgrundlage für die Gebühr heranzuziehenden Rohbaukosten von den tatsächlichen Rohbaukosten geboten erscheinen. Da bei der Bemessung der Gebührensätze nach § 3 GebG NW der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung für den Kostenschuldner zu berücksichtigen ist, müßte, wenn nicht auf landesdurchschnittliche, sondern einzelfallbezogene Werte abgestellt würde, von seiten der Verwaltung jeweils überprüft werden, ob die durch Rechnung ausgewiesenen Rohbaukosten den Tatsachen entsprechen. Denn ansonsten bestünde die Gefahr, daß der Bauunternehmer in Absprache mit dem gebührenpflichtigen Bauherrn aus Gründen der Gebührenersparnis die Rohbaukosten bewußt niedrig kalkuliert und der erforderliche Ausgleich bei den sonstigen Bauleistungen vorgenommen wird.
89Hinzu kommt, daß gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 GebG NW die die Fälligkeit der Gebühr begründende Kostenrechnung (vgl. § 17 GebG NW) regelmäßig mit der Sachentscheidung ergehen soll, so daß die Gebühr bereits im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung zu berechnen ist. Zu diesem Zeitpunkt steht die Höhe der tatsächlichen Rohbaukosten jedoch noch nicht fest. Es müßte also - in Abweichung von der Sollvorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 2 GebG NW - entweder mit der Erhebung der Gebühr bis zur Beendigung des Rohbaus und der Rechnungserstellung zugewartet oder aber auf der Grundlage eines Kostenvoranschlages oder einer Schätzung eine vorläufige Gebühr erhoben und nachher endgültig abgerechnet werden. Beide Alternativen haben, wie keiner näheren Darlegung bedarf, gegenüber der gegenwärtig praktizierten Regelung schwerwiegende Nachteile.
90Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20. Februar 1996, a.a.O.; Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.; Urteil vom 16. Juli 1992 - 9 A 1930/90 -; Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 785/92 -; Beschlüsse jeweils vom 18. Dezember 1995 - 9 A 2957/92 - und - 9 A 2267/92 -, bestätigt durch BVerwG, Beschlüsse jeweils vom 27. März 1996, a.a.O..
91Die Berücksichtigung der - statistisch erfaßten - Preisentwicklung lediglich bis einschließlich Mai des Vorjahrs (hier: 1993) ist ebenso wie die zeitliche Zäsur mit Ablauf des Jahres der Genehmigungserteilung zwingende Voraussetzung der Gewährleistung einer landeseinheitlichen Gebührenbemessung. Die aktuelle Preisentwicklung im - gesamten - Jahr der Genehmigungserteilung und auch danach ist statistisch nicht erfaßt und würde daher den einzelnen unteren Bauaufsichtsbehörden Prognosen abverlangen, die angesichts des im Falle der Prognose bestehenden Beurteilungsspielraums naturgemäß unterschiedlich ausfallen können. Die damit zwangsläufig verbundene Regionalisierung der Preisentwicklung und - damit korrespondierend - der Gebührenbemessung stünde jedoch dem mit der Tarifstelle 2.1.2 AGT verfolgten Ziel einer landeseinheitlichen Gebührenbemessung gerade entgegen. Abgesehen davon dürften diese Prognosen aufgrund ihrer Unwägbarkeiten sowohl unpraktikabel als auch für die Gebührenpflichtigen kaum noch nachvollziehbar bzw. berechenbar sein.
Entgegen der Auffassung der Klägerinnen verletzt die Pauschalierung auch den im 92
Rahmen des Art. 3 GG zu beachtenden Grundsatz der Typengerechtigkeit unter dem Gesichtspunkt der Binnengerechtigkeit nicht.
93Der Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Gesetzgeber, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, daß an die Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben.
94Vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. August 1986 - 8 C 112.84 -, David, a.a.O., Nr. 63; Urteil vom 25. August 1982 - 8 C 54.81 -, David, a.a.O., Nr. 146.
95Die nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässige Typisierung und Pauschalierung setzt allerdings voraus, daß die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 360). 96
97Der Grundsatz der Typengerechtigkeit vermag die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte nur so lange zu rechtfertigen, als nicht mehr als 10. v. H. der von der Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen.
98Vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. August 1986, a.a.O.; Beschluß vom 19. September 1983 - 8 N 1.83 -, David, a.a.O., Nr. 149; OVG NW, Urteil vom 15. April 1991 - 9 A 803/88 -; Urteil vom 25. April 1997, a.a.O..
99Ob diese im Beitrags- und Benutzungsgebührenrecht von dem Bundesverwaltungsgericht entwickelte Grenze von 10 v. H. auch im Verwaltungsgebührenrecht Geltung beansprucht, in dem es nicht ausschließlich um eine Verteilung von aufgewendeten Kosten, sondern, wie hier, um eine darüber hinausgehende im wesentlichen wertbezogene Gebührenbemessung geht, die zwangsläufig einen pauschalierenden Maßstab zur Wertbestimmung erfordert, kann dahinstehen, da es im vorliegenden Fall nicht auf die Einhaltung dieser Grenze ankommt.
100Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit kann im vorliegenden Zusammenhang nur dann in Betracht gezogen werden, wenn
101durch die einheitlich vorgegebene pauschalierte Ermittlung der Rohbaukosten, die insoweit die Gleichbehandlung kennzeichnet, die Bauwerkstypen „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" gegenüber den anderen Bauwerkstypen, etwa gegenüber dem Bauwerkstyp „Wohngebäude", sachwidrig gleich behandelt werden, und
102die mit den beiden genannten Bauwerkstypen abgedeckten Fälle im Verhältnis zu den übrigen rund 28 Bauwerkstypen mehr als 10 v.H. der von der Maßstabsregelung insgesamt erfaßten Fälle ausmacht.
103Im vorliegenden Fall scheitert es schon an der ersten Voraussetzung. Eine sachwidrige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte in bezug auf die beiden genannte
Bauwerkstypen liegt nicht vor.
104Auf der ersten Stufe der Kostenpauschalierung, nämlich bei der Bildung der Mittelwerte, hat der Verordnungsgeber den Kostenunterschieden zwischen den einzelnen Bauwerkstypen bei der Errichtung der Rohbauten dadurch hinreichend Rechnung getragen, daß er der Mittelwertbildung die auf den jeweiligen Bauwerkstyp bezogenen, von den unteren Bauaufsichtbehörden im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten zugrundegelegt und damit bereits im Berechnungsansatz eine Gleichbehandlung der ungleichen Rohbauerrichtungskosten vermieden hat.
105Die Mittelwerte, die damit wegen der differenzierten Grundlage die Kostenunterschiede bei den einzelnen Bauwerkstypen dem Grunde nach wahren und damit eine sachwidrige Gleichbehandlung verhindern, sind allerdings auf der zweiten Stufe der Kostenpauschalierung durch einen einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude fortzuschreiben. Diese Vereinheitlichung der Fortschreibung bedingt naturgemäß eine partielle Gleichbehandlung der im tatsächlichen möglicherweise ungleichen Kostenentwicklung. Diese führt jedoch nicht zu einer Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte i.S.d. Grundsatzes der Typengerechtigkeit zum Nachteil der hier in Rede stehenden Bauwerkstypen.
106Nach der hier vorliegenden Ausgestaltung der Bemessung der Rohbaukosten nach Mittelwerten i.V.m. einer an der Preisentwicklung für Rohbauten von Wohngebäuden ausgerichteten Indexierung ist eine Abweichung des hiernach zu ermittelnden "pauschalierten Annäherungswertes" der Rohbausumme,
107vgl. OVG NW, Urteil vom 22. September 1992, a.a.O.; Urteil vom 16. Juli 1992, a.a.O.; Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.,
108von den tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall systemimmanent. Denn die Berechnung der Rohbaukosten nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT bezweckt gerade, wie oben dargelegt, aus sachgerechten Gründen die Abkoppelung der Gebührenbemessung von den tatsächlich gezahlten Rohbaukosten im Einzelfall.
109Zu berücksichtigen ist des weiteren, daß aufgrund der - nicht zu beanstandenden - Typisierung nach Bauwerkstypen landesweit unter einem Bauwerkstyp verschiedenartige Bauwerke zusammengefaßt werden, deren tatsächliche Rohbaukosten aufgrund der unterschiedlichen Bauausführung von vornherein nicht identisch sind und folglich „die Rohbausumme" für den jeweiligen Bauwerkstyp nicht punktgenau zu bestimmen ist. Damit ist innerhalb des Bauwerkstyps schon in bezug auf die tatsächlichen Rohbaukosten nur eine mehr oder weniger weit gefächerte Bandbreite vorgegeben, die deutliche Differenzen zwischen den jeweiligen (obereren und unteren) Grenzwerten aufweisen kann.
110Vgl. Zur Bandbreite OVG NW, Urteil vom 17. Dezember 1969 - II A 784/67 -, OVGE 25, 198.
111Auch daher zwingt selbst eine in einem Einzelfall gegebene Abweichung der tatsächlich gezahlten Rohbaukosten von den pauschal ermittelten Rohbaukosten nicht ohne weiteres zu der Annahme, daß insoweit ungleiche Sachverhalte vorliegen, die über die Maßstabsregelung unter Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit gleich behandelt werden.
Schließlich muß in die Betrachtung der Umstand einbezogen werden, daß, wie oben dargelegt, die Rohbausumme ihre Rechtfertigung als ein den Anforderungen des § 4 2. Alt. GebG NW genügender, wertbestimmender Faktor nicht als solche, sondern nur aufgrund ihres im Verhältnis zu den Herstellungskosten wesentlichen Anteils an diesen erlangt; diese der Legitimation des Parameters der „Rohbausumme" als Maßstabsinstrument innewohnende Verknüpfung mit den gesamten Herstellungskosten bestimmt damit zugleich den Maßstab für die Bemessung der innerhalb des jeweiligen Bauwerkstyps gegebenen Rohbausummenbandbreite.
113Eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte in dem durch Art. 3 Abs. 1 GG allein geschützten Binnenverhältnis zwischen den einzelnen Bauwerkstypen kann daher nur dann gegeben sein, wenn die landesweit vorgegebene pauschalierte Ermittlung der Rohbaukosten ebenfalls landesweit zu Werten führt, die, bezogen auf die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen, einen strukturellen Bezug zu dem übergeordneten Bemessungskriterium der „Rohbausumme" nicht mehr aufweisen und damit im Binnenverhältnis zu Lasten der genannten Bauwerkstypen einen partiellen Differenzierungsausfall bedingen.
114Der strukturelle Bezug zur „Rohbausumme" fehlt einem pauschal ermittelten Wert dann, wenn er die dem jeweiligen Bauwerkstyp immanente Bandbreite des Anteils der Rohbausumme an den gesamten Herstellungskosten signifikant überschreitet, weil bereits die differenzierten, auf den jeweiligen Bauwerkstyp im Jahr 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten zu hoch gewesen sind und/oder weil die Mittelwertbildung und Fortschreibung zu Rohbausummenwerten außerhalb der zulässigen Bandbreite führen; hierfür kann die Abweichung des Anteils der im Einzelfall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten von dem Anteil der pauschal ermittelten „Rohbausumme" an den tatsächlichen Herstellungskosten naturgemäß lediglich ein die Amtsermittlung (§ 86 Abs. 1 VwGO) initiierendes Indiz, nicht jedoch die alleinige Richtschnur sein. Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß vorliegend eine oder mehrere dieser Fehlerquellen gegeben sind, lassen sich nicht feststellen.
Davon, daß die der Mittelwertbildung zugrundeliegenden Einzelwerte der im Jahre 1984 von den unteren Bauaufsichtsbehörden angewandten ortsüblichen Rohbaukosten wegen der Einbeziehung auch von Ausbaukosten übersetzt gewesen sind, kann nicht ausgegangen werden. Die in diesem Zusammenhang seitens der Klägerinnen erfolgte Bezugnahme auf das bereits zitierte Urteil des Berufungsgerichts vom 17. Dezember 1969 geht fehl. Soweit in diesem Urteil Ausführungen zur Rohbausumme enthalten sind, 112
vgl. Urteil vom 17. Dezember 1969, a.a.O., S. 199 vorletzter Absatz, 116
117handelt es sich lediglich um die Wiedergabe der Definition der Rohbausumme, wie sie in der seinerzeit einschlägigen Tarifstelle 11 IV des Gebührentarifs enthalten war; diese Tarifstelle fand jedoch auf die Handhabung der unteren Bauaufsichtsbehörden bei der Ermittlung der ortsüblichen Rohbaukosten im Jahr 1984 keine Anwendung. Schon aus diesem Grund war daher der hierauf zielende Beweisantrag Nr. 1 abzulehnen.
118Auch deutet nach den vorliegenden Unterlagen nichts darauf hin, daß in den von den unteren Bauaufsichtsbehörden über die oberen Bauaufsichtsbehörden seinerzeit an den Minister für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (heute: Ministerium für Bauen und Wohnen) übermittelten im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
Ausbaukosten enthalten sind. Zum einen sind die Werte ausdrücklich als Rohbaukosten bezeichnet worden, zum anderen ist zunächst davon auszugehen, daß den unteren Bauaufsichtsbehörden als Fachbehörden aufgrund ihrer jahrelangen Praxis der Unterschied zwischen Rohbaukosten und Ausbaukosten geläufig war und dies auch bei der Ermittlung der ortsüblichen Rohbaukosten berücksichtigt worden ist.
Die gegenteilige Auffassung haben die Klägerinnen zwar geltend gemacht, jedoch haben sie ihre diesbezügliche pauschale Vermutung auch nicht ansatzweise zu konkretisieren vermocht. Somit stellen sich die Beweisanträge Nr. 1 und 2 als unzulässige Ausforschungsbeweisanträge (Beweisermittlungsanträge) dar. Denn sie sind, weil es an den erforderlichen konkreten und substantiierten Anhaltspunkten für die Einbeziehung auch von Ausbaukosten in die als ortsübliche Rohbaukosten geführten Werte mangelt, darauf gerichtet, derartige Anhaltspunkte erst im Wege der Beweiserhebung aufzudecken.
120Daß die Mittelwerte für die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen „Bürogebäude" (167,00 DM/cbm) und Tiefgaragen (166,00 DM/cbm) falsch errechnet worden sind, haben die Klägerinnen nicht geltend gemacht; sie haben sich - abgesehen von ihrem Angriff gegen die Höhe der ortsüblichen Rohbaukosten aus dem Jahr 1984 - im wesentlichen darauf beschränkt, auf den ihrer Auffassung nach bei den Rohbaukosten für Bürogebäude ab 1993 zu verzeichnenden Preisverfall und die insoweit fehlerhafte Fortschreibung hinzuweisen; ein Angriff, der die Mittelwertbildung als Ausgangspunkt der Fortschreibung unberührt läßt. Auch aus den Verwaltungsvorgängen drängen sich dem erkennenden Senat Berechnungsfehler nicht auf; angesichts des Umstandes, daß die Mittelwertbildung die Errichtung von Rohbauten von Bürogebäuden und Tiefgaragen - wie hier - im Großraum D. nur begünstigt hat (angewandte ortsübliche Rohbaukosten 1984: Bürogebäude - 183,00 DM/cbm; Tiefgaragen - 189,00 DM/cbm) und damit der Annahme einer Überhöhung deutlich entgegensteht, besteht kein Anlaß, dem insoweit eingehender nachzugehen.
121Auch die Fortschreibung der hiernach sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach nicht zu beanstandenden Mittelwerte begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar weist der Preisindex für Rohbauten von Wohngebäuden ausweislich der vom erkennenden Senat eingeholten Auskunft des LDS innerhalb eines Zeitraums von 10 Jahren (August 1984 bis August 1994) eine um 2,4 %-Punkte höhere Preisentwicklung aus als der vom LDS im Rahmen einer Sonderauswertung festgestellte Preisindex für Rohbauten von Bürogebäuden. Hieraus kann jedoch nicht gefolgert werden, daß die auf der Grundlage des Preisindexes für Rohbauten von Wohngebäuden pauschal ermittelte Rohbausumme bei Bürogebäuden landesweit die zulässige Bandbreite überschreitet, wie dies die Klägerinnen geltend machen.
Denn hierbei wird verkannt, daß, wie oben dargelegt, im Rahmen der Pauschalierung bei der Ermittlung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten für das Jahr 1994 lediglich der Preisindex für die Preisentwicklung bis einschließlich Mai 1993 zugrundezulegen ist und nicht der Preisindex des Jahres, in dem die Genehmigungserteilung erfolgt. Hiervon ausgehend findet der in dem Statistischen Fachbericht des LDS „Preisindizes für Wohn- und Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in Nordrhein- Westfalen, Mai 1993" ausgewiesene Preisindex für Rohbauarbeiten/Wohngebäude mit einem Wert von 134,2 (Basisjahr 1985) Anwendung. Der sich hieraus ergebende und bei der Pauschalierung auswirkende Preiszuwachs von lediglich 34,2 % liegt sogar noch unter dem vom LDS für August 1994 festgestellten 119
und von den Klägerinnen nicht angegriffenen Zuwachs bei Rohbauarbeiten/Bürogebäude von 34,3 %, so daß auch hieraus eine (fortschreibungsbedingte) Überhöhung der Rohbausumme für Bürogebäude nicht abzuleiten ist.
123Eine Beweiserhebung nach dem in diesem Zusammenhang gestellten - hinsichtlich der Höhe der behaupteten Abweichung „weit höher" unbestimmten - Beweisantrag Nr. 5 war danach nicht geboten. Denn daß im Zeitraum August 1984 bis August 1994 - und damit auch innerhalb des von dem Beweisantrag umfaßten Zeitraums Mai 1992 bis Mai 1993 - die tatsächliche Preisentwicklung bei Rohbauarbeiten/Wohngebäude (= + 36,7 %) um 2,4 %-Punkte höher lag als bei Rohbauarbeiten/Bürogebäude (= + 34,3 %) war der Auskunft des LDS vom 19. November 1997 zu entnehmen und ist weder von dem erkennenden Senat noch von den Klägerinnen in Frage gestellt worden.
124Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß trotz der - nach der maßgebenden Erkenntnislage - zutreffenden ortsüblichen Rohbaukosten aus dem Jahr 1984, der nicht zu beanstandenden, begünstigenden Mittelwertbildung und schließlich der im Rahmen der Pauschalierung