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Les arrêts de travail et les indemnités journalières versées au titre de la maladie
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1 COMMUNICATION A LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES ET A LA MISSION D EVALUATION ET DE CONTROLE DES LOIS DE FINANCEMENT DE L ASSEMBLEE NATIONALE (ARTICLE L.O DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES) Les arrêts de travail et les indemnités journalières versées au titre de la maladie Juillet 20122 3 Sommaire AVERTISSEMENT... 5 RESUME... 7 RECOMMANDATIONS INTRODUCTION CHAPITRE I UNE REALITE MAL APPREHENDEE I - Une couverture très inégale A - Des différences importantes en termes de couverture de base B - Une extrême hétérogénéité des compléments de garantie dans le secteur privé II - Une dépense dynamique aux déterminants insuffisamment analysés A - Une dépense croissante B - Des déterminants encore insuffisamment analysés CHAPITRE II LA COMPLEXITE DE LA GESTION DES INDEMNITES JOURNALIERES AU SEIN DU REGIME GENERAL45 I - Une règlementation délicate à mettre en œuvre A - Un mode de calcul des indemnités journalières particulièrement complexe B - Un mouvement de spécialisation et de professionnalisation de la gestion qui bute sur une simplification inaboutie C - Un processus en voie rapide d industrialisation à travers le déploiement de nouveaux systèmes d information D - Un objectif de délai de paiement difficile à améliorer à législation constante II - La simplification de la réglementation : une condition de la modernisation de la gestion et de la garantie de l équité A - Une simplification toujours en devenir B - Des évolutions réglementaires souhaitables a minima... 674 4 COUR DES COMPTES C - L évolution de l assiette, condition d une réelle simplification D - Une subrogation peu développée mais un levier complémentaire de modernisation CHAPITRE III LA NECESSITE D UN RENFORCEMENT DES ACTIONS DE REGULATION DE LA DEPENSE I - Une grande hétérogénéité dans les contrôles A - Des contrôles administratifs très inégalement mis en œuvre B - Un contrôle médical hétérogène C - Le contrôle médical à l initiative de l employeur : une complémentarité à mieux articuler avec les contrôles de l assurance maladie D - Une relation à optimiser entre les caisses et les échelons locaux du service médical II - Une lutte contre la fraude à reconsidérer A - Des contrôles effectués par les comptables qui ne sécurisent pas toujours suffisamment la liquidation des indemnités B - Un faible nombre de fraudes détectées III - Des actions de régulation à accentuer A - Des actions auprès des médecins à visée plus pédagogique que contraignante B - Les actions auprès des assurés C - Les actions auprès des entreprises IV - La participation de la CNAMTS au contrôle des arrêts maladie dans les fonctions publiques : vers une approche globale de la population salariée A - Le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires : un dispositif spécifique B - L expérimentation du contrôle des arrêts maladie des agents publics par les CPAM C - La perspective d une généralisation des contrôles des arrêts maladie des agents des fonctions publiques par l assurance maladie CONCLUSION GENERALE ANNEXES5 Avertissement En application des dispositions de l article L du code des juridictions financières, la Cour des comptes a été saisie par les présidents de la commission des affaires sociales et de la mission d évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l Assemblée nationale (lettre du 15 décembre 2011 : cf. annexe 1) d une demande d enquête sur «les arrêts de travail et les indemnités journalières versées au titre de la maladie». L instruction a été conduite à partir de l exploitation des documents existants, des réponses reçues aux questionnaires et d entretiens conduits auprès des administrations concernées (cf. annexe 3). Elle s est appuyée sur les travaux effectués dans le cadre d une enquête notifiée antérieurement à la demande parlementaire le 5 octobre 2011, au directeur général de la caisse nationale d assurance maladie, au directeur de la sécurité sociale, à la directrice des études, de l évaluation et des statistiques, au directeur de l animation de la recherche, des études et des statistiques et au directeur général du travail, puis au directeur général de l administration et de la fonction publique et au directeur du budget le 23 novembre Cette instruction a comporté des missions dans les caisses primaires d assurance maladie et les échelons locaux du service médical de Bayonne, Melun, Troyes et Macon. Un relevé d observations provisoires a été communiqué aux administrations concernées le 30 avril Le directeur général de la caisse nationale d assurance maladie, le directeur de la sécurité sociale et le directeur du budget y ont répondu le 5 juin et le directeur général de l administration et de la fonction publique le 6 juin Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l enquête effectuée, a été délibéré le 11 juin 2012 par la sixième chambre présidée par M. Durrleman, président de chambre, et composée de M. Babusiaux, président de chambre maintenu, Mme Levy-Rosenwald, M. Charpy, MM. Diricq, Jamet, conseillers maîtres, le rapporteur étant Mme Métais, rapporteur extérieur, et M. Braunstein, conseiller maître, étant contrerapporteur. Il a ensuite été examiné et approuvé le 25 juin 2012 par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bénard, procureur général, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, présidents de chambre.6 7 Résumé La mauvaise connaissance de la couverture du risque de perte de rémunération pour cause de maladie de la population active et des déterminants des arrêts maladie rend difficile le pilotage d une dépense importante et dynamique. Les modalités de couverture financière des arrêts maladie sont difficiles à appréhender dans leur globalité, car elles relèvent de droits liés à la situation de chaque actif. La situation des salariés apparaît à cet égard très différenciée en fonction de leur statut. Les salariés du secteur privé bénéficient, sous certaines conditions, à partir du 4 ème jour d absence d indemnités journalières versées par l assurance maladie à hauteur de 50 % de leur rémunération brute d activité, alors que les fonctionnaires bénéficient à partir désormais du 2 ème jour d absence d un maintien de salaire - intégral ou partiel en fonction de la durée de la maladie - de la part de leur administration. Pour les salariés du régime général, des indemnisations complémentaires prévues par la loi, les conventions collectives ou d autres dispositifs de prévoyance individuels ou collectifs, s ajoutent souvent à cette couverture de base et rendent difficile l appréciation des types et niveaux de couverture du risque d arrêt maladie de la population salariée. Si l essentiel de la population salariée bénéficie de garanties complémentaires en plus des indemnités journalières de la sécurité sociale, le niveau et la durée de ces garanties sont hétérogènes et mal connus. En revanche, une partie de la population salariée - de 20 à 30 % - bénéficie seulement des indemnités journalières de l assurance maladie, voire d aucune couverture, pour les salariés ne remplissant pas les conditions réglementaires d ouverture de droits, dont le nombre n est pas connu. Les dépenses d indemnités journalières maladie sont dynamiques : pour le seul régime général, elles ont progressé de près de 50 % entre 2000 et 2011 pour atteindre 6,4Md, correspondant à la prise en charge de 204 millions de journées. Si la progression de cette dépense est liée pour une part importante à des facteurs exogènes, en particulier l évolution de la masse salariale et de la structure d emploi, son évolution discontinue et les disparités territoriales qui se constatent dans la fréquence du recours aux arrêts maladie, ainsi que le rôle du comportement des acteurs - assurés et médecins - sont trop8 8 COUR DES COMPTES insuffisamment analysées pour permettre un pilotage mieux ciblé des actions de régulation. La poursuite de la modernisation de la gestion des indemnités journalières en cours au sein du régime général est conditionnée par une simplification de la règlementation. La réglementation relative aux indemnités journalières se caractérise par son extrême complexité. Les conditions d ouverture de droits et les modalités de calcul découlent pour l essentiel de dispositions qui n ont pas fondamentalement évolué depuis 1945 et, qui visent à prendre en compte de nombreux cas particuliers. Les modes opératoires locaux et la part d interprétation laissée aux techniciens qui liquident les indemnités journalières sont un facteur d inégalités entre assurés et de fragilité juridique du dispositif. Il en résulte aussi des coûts élevés pour l assurance maladie, qui consacre 5300 agents ETP à la liquidation des indemnités journalières (tous risques confondus). La CNAMTS a dernièrement amorcé un important mouvement de professionnalisation et de modernisation de la gestion des indemnités journalières. Celui-ci repose notamment sur le déploiement d outils de dématérialisation des arrêts de travail et des attestations de salaire, en vue d une automatisation croissante du processus de liquidation. La portée de ces chantiers de modernisation est toutefois limitée par la nécessité de traiter manuellement une part significative des dossiers du fait de leur complexité. Il en résulte un délai de paiement des indemnités journalières insatisfaisant, de 38,5 jours en moyenne, qui peut être considérablement supérieur pour des situations particulières qui concernent en général les salariés les plus précaires. La simplification de la réglementation apparaît de fait comme un préalable à la poursuite du processus de modernisation de la gestion des arrêts maladie et à l amélioration de la qualité de service et de l égalité de traitement entre assurés. Si la réforme a minima de quelques points de réglementation semble indispensable, une réforme d ampleur doit s attacher à moderniser la procédure par laquelle les caisses disposent des éléments de rémunération nécessaires au calcul des indemnités voire l assiette de calcul de ces dernières. A ce titre, la perspective de déclaration sociale nominative apparaît prometteuse à terme, mais ne doit pas être envisagée à réglementation constante au risque de reproduire les travers actuels. Sa complexité de mise en œuvre peut au demeurant en retarder la mise en place effective au-delà de 2016, ce qui nécessite sans doute d examiner en parallèle d autres hypothèses. En outre, le développement de la subrogation, qui permet à un employeur de percevoir directement les indemnités journalières des salariés dont il maintient le salaire, devrait être intégré à ce chantier.9 RESUME 9 Un renforcement des outils et une approche globale de la régulation sont indispensables à l amélioration du pilotage des arrêts maladie. Au-delà de la gestion de la prestation, l amélioration du pilotage de la dépense induite par les arrêts maladie suppose le renforcement des outils de régulation existants. Ces derniers consistent essentiellement en des contrôles administratifs et médicaux portant sur les assurés. Les contrôles administratifs révèlent peu de fraudes stricto sensu, qui sont le fait de comportements individuels. Mais l assurance maladie commence seulement à déployer une politique de contrôle plus ciblée et ne s est pas préoccupée de chercher à détecter des fraudes organisées de plus grande ampleur. Par ailleurs, l ensemble des contrôles administratifs et médicaux se caractérise par une très grande hétérogénéité des pratiques locales. L action des services du contrôle médical vis-à-vis des médecins prescripteurs demeure à la fois partielle - les médecins hospitaliers ne sont pratiquement pas concernés alors qu ils prescrivent presque 20 % des arrêts de travail et encore conçue de manière insuffisamment large. Elle se concentre en effet sur les très gros prescripteurs, avec des résultats inégalement efficaces en fonction de la nature des dispositifs. La diffusion toute récente d un référentiel de prescription en fonction des pathologies devrait toutefois constituer un levier pour permettre de sensibiliser l ensemble du corps médical aux bonnes pratiques. Encore faudrait-il que la CNAMTS intègre cette dimension dans sa politique conventionnelle et notamment la nouvelle rémunération à la performance des médecins généralistes, ce qui n est pas le cas. Au-delà, l efficacité de la politique de régulation des arrêts maladie en termes de responsabilisation des assurés et des médecins est conditionnée par une approche globale et harmonisée pour les différentes catégories de la population active. Une meilleure discipline collective suppose en particulier qu il n y ait pas de différences significatives d intensité de contrôle selon les professions et les statuts. De ce point de vue l expérimentation en cours du contrôle des arrêts maladie des agents des trois fonctions publiques par l assurance maladie est lourde d enjeux et son évaluation en 2014 devra très précisément mesurer l apport que sa généralisation pourrait permettre à cet égard.10 11 Recommandations 1. Améliorer la connaissance de la réalité de la couverture des arrêts maladie de l ensemble des actifs, notamment par la mise en place d une base de données permettant d avoir des informations précises et suivies sur les garanties complémentaires conventionnelles dont bénéficient les salariés 2. Identifier plus particulièrement les caractéristiques et suivre l évolution de la population non couverte 3. Affiner et actualiser les études sur les déterminants des arrêts maladie 4. Déterminer précisément les dépenses de maintien de salaire de la fonction publique d Etat, de la SNCF et de la RATP prises en compte dans le périmètre de l ONDAM 5. Ajouter un objectif de transmission dématérialisée des arrêts de travail dans le cadre de la rémunération à la performance des médecins, dès que les outils informatiques appropriés auront été complètement déployés 6. Reprendre les travaux conduits par la CNAMTS en 2003 en vue de procéder à une simplification réglementaire a minima indispensable sur les points suivants : l articulation entre indemnités journalières et indemnisation chômage avec l étude d un transfert systématique des données de salaires par Pôle emploi et des possibilités d une subrogation des indemnités journalières le paiement d une indemnité journalière identique à celle de l arrêt précédent en cas de pluralité d arrêts sur une période donnée la simplification des attestations de salaire 7. Moderniser la transmission de l assiette salariale nécessaire au calcul des indemnités journalières par le recours à la future déclaration sociale nominative, en simplifiant concomitamment la réglementation et en s assurant de la couverture de l ensemble des entreprises 8. Evaluer en parallèle la possibilité d utiliser les données fiscales comme source d une nouvelle assiette, comme alternative au projet de déclaration sociale nominative 9. Etudier la possibilité d une harmonisation de l assiette des indemnités journalières sur la base du salaire brut soumis à cotisations 10. Inciter à généraliser la subrogation des indemnités journalières dans le cadre du projet de déclaration sociale nominative12 12 COUR DES COMPTES 11. Evaluer l impact et la pertinence des contrôles administratifs en vue d en redéfinir les objectifs et la doctrine d emploi 12. Structurer la méthodologie et le ciblage du contrôle médical des arrêts maladie : en développant le ciblage du contrôle des arrêts de courte durée, en définissant un objectif en termes de pourcentage d arrêts à contrôler et en s assurant notamment de l effectivité des orientations définies par la CNAMTS en mai 2012 en définissant pour les arrêts de longue durée, un objectif de délai de stabilisation et d économie associée en termes de dépenses d indemnités journalières en revoyant l organisation des activités administratives et médicales au sein du service médical en lien avec le déploiement des nouveaux outils 13. Inscrire dans la prochaine convention d objectifs et de gestion (COG), un axe spécifique définissant les objectifs en matière de contrôles administratifs et médicaux des arrêts maladie 14. Envisager la communication systématique des avis négatifs de contrevisites (y compris non médicaux) aux CPAM et une procédure de reconnaissance de ceux-ci par ces dernières 15. Améliorer la capacité à détecter les fraudes organisées en donnant un accès aux CPAM aux fichiers des autres administrations sociales et fiscales (notamment à ceux de l URSSAF et de Pôle emploi) 16. Poursuivre les actions de maîtrise des prescriptions à travers : l inclusion des médecins hospitaliers dans le dispositif global de régulation des prescriptions d indemnités journalières la prise en compte d indicateurs relatifs aux prescriptions d indemnités journalières et au respect du référentiel dans la rémunération à la performance des médecins, à travers un avenant à la convention de juillet 2011 la mise à disposition des CPAM et échelons locaux du service médical d outils de régulation contraignants permettant d agir sur les gros prescripteurs à l échelle de leur territoire (sur la base de critères régionaux ou départementaux) 17. Communiquer plus fortement et plus régulièrement auprès des assurés sur la maîtrise des arrêts maladie et les actions engagées, notamment à travers des supports spécifiques de communication sur l existence d un référentiel de prescription de manière à éviter des sollicitations des médecins contraires aux bonnes pratiques 18. Evaluer de manière rigoureuse l expérimentation en cours du contrôle des arrêts de travail de la fonction publique par l assurance maladie en vue d en envisager la généralisation.13 Introduction Lorsqu un assuré social malade se trouve dans l incapacité de travailler, le médecin peut lui prescrire une interruption temporaire d activité professionnelle sous la forme d un arrêt de travail. Le régime d assurance maladie auquel il est rattaché lui verse alors sous certaines conditions d ouverture des droits une prestation en espèces, sous forme d indemnités journalières destinées à lui assurer un revenu de remplacement, dont le montant est plafonné par rapport à la rémunération d activité et la durée limitée. Ce dispositif de prise en charge est très largement majoritaire, mais n est pas général. Professions libérales et exploitants agricoles ne bénéficient pas de revenus de substitution en cas d arrêt de travail. Les agents des trois fonctions publiques et les salariés de la SNCF et de la RATP voient pour leur part leurs rémunérations maintenues en cas d arrêt de travail pour maladie selon des modalités définies par leurs statuts. L enquête conduite par la Cour s est concentrée sur les arrêts de travail pour maladie des salariés du secteur privé et la gestion des indemnités journalières correspondantes 1 par la branche maladie du régime général, tout en examinant en tant que de besoin certains aspects de la prise en charge d autres catégories de la population, notamment des fonctionnaires. C est en effet le régime général qui supporte de très loin l essentiel de la dépense d indemnités journalières pour maladie. Pour la CNAMTS, elles ont représenté un montant de 6,3 Md en , contre 212 M pour le régime social des indépendants (RSI) qui couvre à cet égard les artisans et commerçants et 222 M pour la mutualité sociale agricole (MSA) au titre des salariés agricoles, correspondant à la prise en charge de 202 millions de journées au bénéfice de 4,6 millions d assurés. Cette dépense a connu une progression dynamique de 47 % entre 2000 et 2010 (soit environ 3,6 % par an). 1 Qui seront respectivement désignées dans la présente communication sous les termes d «arrêts maladie» et d «indemnités journalières maladie» pour les distinguer des arrêts de travail et des indemnités journalières liés à la maternité et aux accidents du travail auxquels il est souvent fait référence. 2 Les indemnités journalières versées au titre de la maternité et des accidents du travail et maladies professionnelles, qui obéissent à des règles spécifiques, ont pour leur part représenté en 2010 respectivement 3 et 2,5 Md.14 14 COUR DES COMPTES La Cour a d abord constaté que malgré son importance à la fois sous l angle social et financier ce champ demeurait très insuffisamment analysé, qu il s agisse du degré exact de couverture de la population en cas d arrêt maladie ou des déterminants de la dépense, ce qui rend difficiles les choix de politique publique en ce domaine (I). Elle a ensuite examiné les modalités de gestion des indemnités journalières au sein du régime général, dont la modernisation en cours reste limitée par la grande complexité de la règlementation à appliquer (II). Elle a enfin cherché à apprécier l efficacité des mécanismes de régulation mis en œuvre, dont les insuffisances nécessitent un très sensible renforcement à la fois pour des raisons de maîtrise de la dépense, dans un contexte de vieillissement de la population active 3, et pour des motifs d équité (III). 3 Selon l INSEE (données issues de l enquête emploi), les ans représentaient en % de la population active contre 20 % dans les années 1980.15 Chapitre I Une réalité mal appréhendée I - Une couverture très inégale A - Des différences importantes en termes de couverture de base Les modalités de prise en charge des arrêts maladie (indemnités journalières ou maintien de salaire) et les conditions d ouverture de droits ont été définies en fonction du contexte professionnel du salarié et diffèrent de ce fait fortement selon les catégories. 1 - Les modalités de prise en charge des salariés du secteur privé par le régime général Le régime général d assurance maladie prévoit pour les salariés du secteur privé le versement à partir du 4 ème jour 4 suivant l acte médical prescrivant l arrêt de travail d une indemnité journalière correspondant à 50 % 5 du gain journalier 6 brut pris en considération dans la limite de 1,8 4 Dans le cadre des discussions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, l instauration d un 4 ème jour de carence a été proposée par le gouvernement à la suite du rejet de sa proposition initiale relative à l harmonisation des assiettes des IJ maladie, maternité et AT-MP, mais n a finalement pas été adoptée. 5 L indemnité est portée aux 2/3 à partir du 31 ème jour si l assuré a la charge d au moins 3 enfants et majorée au-delà du 6 ème mois.16 16 COUR DES COMPTES SMIC pour une durée maximale de trois ans et dans la limite de 360 jours indemnisés, hors affections de longue durée. L assiette prise en compte pour le calcul des IJ maladie est plafonnée, limitant le montant de l IJ à 41,38 euros au 1 er janvier Le bénéfice des indemnités journalières (IJ) est non seulement soumis à une condition d affiliation à l assurance maladie, mais aussi à une durée minimale de cotisations, variant en fonction du temps global de travail ayant précédé l arrêt maladie (200 heures travaillées sur les trois derniers mois ou 800 heures sur une année) ou à l acquittement d un montant minimal de cotisations (1015 fois le SMIC horaire ou 2030 fois si l indemnisation se prolonge au-delà de six mois). Les conditions d ouverture de droits et les modalités de calcul des indemnités journalières maladie se caractérisent ainsi par une grande complexité des règles à appliquer, qui diffèrent au demeurant fortement de celles retenues pour les indemnités journalières versées au titre de la maternité et du risque AT-MP 8, tant en termes d assiette (salaire brut pour le risque maladie et les AT-MP, ou net pour la maternité), sans lissage des primes ou avec lissage (pour les IJ AT-MP), que de période de référence 9. Une partie de la population salariée ne bénéficie pas en tout état de cause de couverture contre ce risque. Il s agit des salariés n ayant pas travaillé 200 heures au cours des trois derniers mois (ou acquitté l équivalent de 1015 fois le SMIC horaire au cours des six derniers mois) et qui ne remplissent pas les conditions d ouverture de droit aux indemnités journalières. Cette population à la fois précaire et mouvante ne fait l objet d aucune estimation, alors même que la situation du marché de l emploi et la discontinuité accrue des parcours professionnels qui en résulte ont pour effet vraisemblable d accroître ce type de situations. 6 En fonction d un salaire de référence défini comme le salaire journalier moyen versé à l assuré pendant les trois mois précédant la date d examen de son droit à indemnité. 7 Les indemnités journalières sont soumises par ailleurs à la CSG (au taux de 6,2 % ) et à la CRDS. 8 Cf. annexes 5 et 6 : modalités de calcul des indemnités journalières maladie et différences IJ maladie, AT-MP, maternité. 9 Trois mois pour la maladie et la maternité, voire 12 mois en cas d activité discontinue, 1 mois pour les AT-MP.17 UNE REALITE MAL APPREHENDEE Des règles très diverses au sein des autres régimes d assurance maladie Au sein des autres régimes, les conditions de couverture des arrêts maladie sont diverses. Certains sont alignés globalement sur le régime général, avec parfois le maintien de quelques spécificités : au sein de la mutualité sociale agricole (MSA), les salariés agricoles bénéficient de conditions d ouverture de droits (200 heures), de salaire de référence et de modalités de calcul identiques à celles du régime général ; au sein du régime social des indépendants (RSI), les artisans (depuis 1995) et les commerçants (depuis 2000) peuvent prétendre à des indemnités journalières en cas d'arrêt de travail pour maladie. Ce dispositif d indemnisation des arrêts maladie a été rapproché en 2002 de celui du régime général, avec un alignement de la durée maximale d indemnisation à trois ans et un calcul des IJ correspondant à la moitié du montant du revenu professionnel moyen des trois dernières années ; les clercs et employés des offices de notaires bénéficient de conditions similaires à celles du régime général, sans toutefois de délai de carence. En revanche, certaines catégories de professions ne disposent d aucune couverture : ainsi les professions libérales au sein du RSI et les non salariés agricoles au sein de la MSA ne bénéficient d aucune indemnité journalière. D autres régimes offrent des conditions plus favorables que celle du régime général : le régime des mines prévoit des conditions d ouverture de droit plus souples (droit aux IJ pour une durée de 6 mois sans condition de durée de travail avec pour seule condition l affiliation à la date de l évènement) et des modalités de calcul spécifiques. L indemnité journalière n est pas fonction du salaire de la personne mais du salaire de base dans l exploitation de référence ; le régime des marins est également plus généreux (condition de 50 jours de cotisations dans les 90 derniers jours ou de 200 jours dans les 360 derniers) ; les salariés de la SNCF et la RATP bénéficient pour leur part d un maintien de salaire dans des conditions proches des fonctions publiques.18 18 COUR DES COMPTES 3 - Des modalités spécifiques de couverture pour les agents des fonctions publiques La prise en charge, la gestion et le contrôle des arrêts maladie sont régis pour les agents statutaires par des règles spécifiques aux trois fonctions publiques (fonction publique d Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière). Les fonctionnaires ne bénéficient pas d indemnités journalières mais d un maintien de salaire 10 par leur employeur, qui évolue en fonction de la durée de l arrêt maladie 11 sous le contrôle du comité médical, instance propre aux administrations. Jusqu en 2011, les agents des fonctions publiques bénéficiaient de ce maintien de salaire dès le premier jour de leur arrêt maladie, sans jour de carence. L instauration d une journée de carence pour l ensemble des fonctions publiques est effective depuis le 1 er janvier L introduction d un jour de carence pour les agents publics Dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, le gouvernement a instauré un jour de carence pour les agents de la fonction publique en arrêt maladie. Á compter du 1er janvier 2012, le maintien de salaire débute désormais le deuxième jour de leur arrêt maladie. Par exception au principe du maintien de salaire, l article 105 de la loi de finances pour 2012 n du 28 décembre 2011 prévoit en effet le non versement à ces agents de la rémunération au titre du premier jour de congé de maladie. L économie de 120 M attendue de cette mesure repose toutefois sur une estimation très globale réalisée à partir d hypothèses de nombre moyen de congés maladies par agent observé dans les enquêtes de la direction générale de l administration et de la fonction publique sur 2004, appliqué aux effectifs 2009 de la fonction publique (données rapport public DGAFP). Cette estimation du nombre de congés maladies a ensuite été multipliée par le coût quotidien d'un agent hors cotisations et hors prestations. 10 Il existe en matière de maintien de salaire des pratiques divergentes selon les fonctions publiques en raison du manque de règles communes en ce qui concerne l incidence de ces absences sur le régime indemnitaire des agents. Si pour la fonction publique d Etat un décret du 26 août 2010 a précisé le périmètre du maintien de la rémunération, ce n est pas le cas pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, aux pratiques très hétérogènes selon les employeurs. 11 Congé maladie ordinaire (CMO) : trois mois de plein traitement et neuf mois de demi-traitement ; congé de longue maladie (CLM) : un an de plein traitement et deux ans de demi-traitement ; congé de longue durée (CLD) : trois ans de plein traitement et deux ans de demi-traitement.19 UNE REALITE MAL APPREHENDEE 19 Le délai de carence ne s'applique ni dans le cas d'un congé pour accident de service ou accident du travail ou maladie professionnelle ni dans le cas d'un congé de longue maladie, ou de longue durée, d un congé de grave maladie, d un congé de maternité, d'un congé de paternité ou d'un congé d'adoption. En ce qui concerne plus particulièrement l appréciation des droits à congé de maladie rémunéré à plein ou à demi-traitement, qui s effectuait, pour les fonctionnaires, sur une base de 90 jours à plein traitement sur une année de référence mobile, le jour de carence doit également être décompté. Ainsi, par exemple, si un fonctionnaire est en congé maladie pendant plus de trois mois, le passage à demi-traitement s opère désormais après 89 jours de congé maladie rémunérés à plein traitement. En revanche, lorsque l agent bénéficie d un congé de maladie et est placé, rétroactivement, après avis du comité médical, en congé de longue maladie ou de longue durée, il a droit au remboursement de la retenue opérée au titre du jour de carence. Une circulaire du 24 février 2012 a précisé quels sont les personnels concernés, les modalités de calcul, ainsi que les exceptions à la retenue du jour de carence. Elle prévoit en outre un reporting trimestriel par ministère sous la forme d un tableau recensant le nombre de jours de carence mis en œuvre, le nombre d agents concernés et les montants retenus. L adaptation des systèmes de paye permettant d identifier la retenue d 1/30ème de la rémunération correspondant au jour de carence rencontre toutefois des difficultés de mise en œuvre opérationnelle, ce qui n est pas sans conséquence sur le suivi de la mesure par les administrations 12. Son application effective semble au demeurant, au vu des premières informations disponibles, inégale selon les ministères, notamment pour les enseignants. Dans les fonctions publiques d Etat et hospitalière, les agents non titulaires sont pour leur part rattachés au régime général. Toutefois, leur qualité d'agent non titulaire de la fonction publique leur assure, sous certaines conditions, le maintien de leur plein ou demi-traitement, sous réserve de l instauration du jour de carence qui leur est également applicable. Lorsqu'ils bénéficient d'un tel maintien, les indemnités journalières sont déduites du plein ou du demi-traitement assuré par l'administration. Les agents doivent en principe communiquer à leur employeur le montant des indemnités journalières qu'ils perçoivent. L'administration peut suspendre le versement du traitement ou demitraitement jusqu'à la transmission de ces informations. Dans la fonction publique territoriale, ce n est pas la qualité de non titulaire qui détermine le rattachement au régime général mais le temps de travail. Les agents travaillant moins de 28 heures bénéficient 12 Cf. annexe 7 - Les difficultés opérationnelles de mise en œuvre du jour de carence dans la fonction publique.20 20 COUR DES COMPTES d indemnités journalières versées par le régime général et d un complément de salaire selon les mêmes modalités de traitement que les fonctionnaires (les indemnités venant en déduction du maintien de salaire). B - Une extrême hétérogénéité des compléments de garantie dans le secteur privé Pour les salariés du secteur privé le versement d indemnités journalières versées par l assurance maladie ne constitue souvent qu un premier niveau de protection en cas d arrêt maladie. En effet, 55 % à 80 % 13 d entre eux bénéficient de garanties complémentaires, très diverses et variables dans leur étendue en fonction : de leur origine : compléments prévus par la loi, une convention collective, un accord d entreprise ou une assurance individuelle ; de leur nature : couverture du délai de carence, maintien de salaire total ou partiel et de durée variable. En raison de la complexité de ces dispositions qui parfois se superposent en se complétant, il n en existe pas de recensement exhaustif et il n est pas possible de dresser une cartographie précise du degré effectif de prise en charge du risque de perte de revenu du fait d un arrêt maladie pour l ensemble de la population salariée. Seules sont disponibles des données partielles. 1 - Une couverture complémentaire très largement répandue L enquête Protection sociale et complémentaire d entreprise (PSCE) réalisée en 2009 par l institut de recherche et de documentation en économie de la santé (IRDES) en interrogeant un échantillon représentatif (construit avec l INSEE) de 1700 entreprises sur les dispositifs de couverture collective permet de disposer d une vision globale de la couverture des salariés de plus de cinq ans d ancienneté, incluant les éléments obligatoires (loi sur la mensualisation), conventionnels (conventions collectives) ou issus d accords d entreprises. Cette enquête permet de mettre en évidence une prise en charge du délai de carence (totale ou partielle) par 55 % des entreprises pour les 13 Evaluation réalisée par l IRDES dans le cadre de l enquête Protection sociale et complémentaire d entreprise réalisée en 2009 (publication prévue pour juin 2012) Montrer encore
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