Source: http://legal.legis.com.co/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf1ec90a28aa3334555a059a492a9e57caenf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2019-06-17 09:05:33
Document Index: 284015722

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 38', 'ARTÍCULO 18', 'artículo 18', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 6', 'artículo 19', 'artículo 63', 'artículo 684', 'artículo 63', 'artículo 128', 'artículo 1', 'artículo 25', 'artículo 53', 'artículo 18', 'artículo 15', 'artículo 287', 'artículo 15', 'artículo 27', 'artículo 18', 'artículo 38', 'artículo 122', 'artículo 6', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 125', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 38', 'artículo 357', 'artículo 38', 'artículo 18', 'artículo 38']

﻿ SENTENCIA C-793 DE SEPTIEMBRE 24 DE 2002
SENTENCIA C-793 DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 2002
CONTENIDO:RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. LA CORTE ANALIZA LOS SIGUIENTES TEMAS: LA REGLA Y LA EXCEPCIÓN FRENTE A LA INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LO REFERENTE A LA VINCULACIÓN PROVISIONAL DURANTE EL AÑO 2002 DE LOS DOCENTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES QUE CUMPLAN LOS REQUISITOS DEL CARGO Y ATIENDAN LAS CONDICIONES TEMPORALES DE VINCULACIÓN. SE DECLARA EXEQUIBLE EN LO DEMANDADO EL ARTÍCULO 38, CON EXCEPCIÓN DE LA EXPRESIÓN "A MÁS TARDAR EL 1 DE FEBRERO DE 2002" CONTENIDA EN EL INCISO CUARTO QUE SE DECLARA INEXEQUIBLE Y SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 715 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, DOCENTE DEL SECTOR PÚBLICO, EMBARGO DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, NOMBRAMIENTO DEL DOCENTE
Sentencia C-793 de septiembre 24 de 2002
Ref.: Expediente D-3963
A continuación se transcribe el texto de las normas objeto de proceso y se resalta lo demandado:
ART. 18.—Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del sistema general de participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera.
ART. 38.—Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de losplanteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1º de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.
PAR. 1º—(...) (1) .
(1) Diario Oficial 44.654 del 21 de diciembre de 2001.
A. La constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715.
La regla y la excepción frente a la inembargabilidad de los recursos del presupuesto público. La jurisprudencia constitucional.
3. El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 —en su momento la normativa del Presupuesto General de la Nación— se refiere a la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes (3) .
(3) El siguiente es el contenido del artículo 16 de la Ley 38 de 1989: “ART. 16.—La inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”.
b) La Constitución y el presupuesto.
Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el estatuto orgánico fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquéllas a fines no previstos en el presupuesto nacional.
(...) La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del tesoro nacional (...) por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del gobierno (4) .
(4) Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 44 de marzo 22 de 1990, M.P. Dr. Jairo Duque Pérez, por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad intentada por el ciudadano José Ríos Trujillo contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Expediente 1992.
En la Sentencia C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio cuestionado como son los atinentes a la noción del Estado social de derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por convenciones del trabajo ratificadas por el Estado colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la exequibilidad de la norma acusada.
De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende. El segundo valor en conflicto está vinculado con la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado.
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, éste será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
La línea jurisprudencial trazada en este sentido por la Sentencia C-546 de 1992, fue reiterada en las sentencias C-013 de 1993 (5) , C-107 de 1993 (6) , C-337 de 1993 (7) , C-103 de 1994 (8) y C-263 de 1994 (9) .
(9) M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1221 y 1222 de 1996 que establecían la inembargabilidad ... La Corte dijo ...
Así entonces, en ese momento la regla general era la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, y la excepción la constituía el pago de sentencias y de actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a cargo de las entidades oficiales, de acuerdo con las condiciones del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (10) .
(10) Según el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, las condenas contra las entidades públicas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. Esta expresión “dieciocho (18) meses”, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-555 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4. Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue subrogado por los artículos 6º y 55 de la Ley 179 de 1994, expedida en vigencia de la nueva Carta Política. Esta ley agregó que son también inembargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política, es decir las contenidas en los artículos 356 a 364.
Luego el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y los artículos 6º y 55 de la Ley 179 de 1994 fueron compilados como artículo 19 del actual estatuto orgánico del presupuesto —D. 111/96—, normas hoy vigentes y que expresan lo siguiente:
A su vez, el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante Sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esta oportunidad la Corte confirmó la aplicación del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias como las demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado. En la parte resolutiva la sentencia declara “Exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el artículo 6º de la Ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida Sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la Sentencia T-639 de 1996 (11) .
6. Así entonces, como se indicó en el acápite correspondiente a la evolución jurisprudencial sobre la materia, la Corte ha sostenido que el principio de la inembargabilidad tiene sustento constitucional en la protección de los recursos y bienes del Estado y en la facultad de administración y manejo que a éste compete, lo cual le permite asegurar la consecución de los fines de interés general, hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, cumplir los diferentes cometidos estatales (12) .
(12) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-103 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía, y C-263 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Según este precepto, la Constitución señala, con carácter indicativo, algunos de los bienes inembargables y asigna a la ley la determinación de “los demás bienes” que no serán sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra entidades y organismos estatales (13) .
(13) Claro está que el legislador, si bien dispone de un amplio margen de configuración legislativa en materia económica, no por ello está exento de atender los límites fijados en la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. “En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”. Corte Constitucional, sentencias C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
Por ende, al establecer en el artículo 19 del estatuto orgánico del presupuesto que “las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política” son inembargables, debe entenderse que esta norma ha sido expedida en desarrollo de la atribución dada por el artículo 63 superior. En el mismo sentido, el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil contempla, por vía enumerativa, catorce hipótesis de inembargabilidad y advierte que la lista se adopta con carácter adicional a la relación de “los bienes inembargables, de conformidad con leyes especiales”.
7. De acuerdo con lo expuesto, la norma acusada (L. 715, art. 18), al disponer la inembargabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciban del sistema general de participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo legislativo razonable del mandato contenido en el artículo 63 de la Constitución. Esto es así en tanto la protección de los recursos del sistema general de participaciones destinados al sector educativo tiene como finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas cautelares que impidan la ejecución de los correspondientes planes y programas (14) .
(14) De acuerdo con la definición contemplada en el artículo 128 de la Constitución Política, los recursos a que alude la norma impugnada hacen parte del tesoro público y deben ser igualmente objeto de protección. Con tales propósitos, como lo ha indicado la Corte en diferentes oportunidades, la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado —en este caso los de las entidades territoriales— para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta. Cfr. Sentencias C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; C-103 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía y C-263 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Además de la finalidad de interés general involucrada en aquella medida del legislador, debe considerarse que el acreedor de las entidades mencionadas no queda desprotegido puesto que la inembargabilidad no se extiende a la totalidad de los bienes de las entidades territoriales, sino que tal forma de protección dada por la norma acusada se limita a los dineros del sistema general de participaciones. No puede desconocerse tampoco que el hecho de prohibir el embargo de determinados recursos no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las obligaciones subsisten y el procedimiento de cobro puede llevarse a cabo aunque no sea procedente la medida cautelar (15) .
(15) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-263 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
No obstante, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta corporación, particularmente en los alcances del principio de inembargabilidad dados a partir de la Sentencia C-354 de 1997 (16) , los cuales fueron reiterados en la Sentencia C-402 del mismo año (17) , la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales provenientes de las participaciones es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a entidades territoriales y cuando hayan transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (CCA, art. 177). Lo propio puede decirse de actos administrativos, que reconozcan obligaciones de la respectiva entidad y que presten mérito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso indicado. En la excepción quedan incluidas las obligaciones contraídas por la entidad territorial en materia laboral, tal como se ha señalado, de manera uniforme, desde la Sentencia C-546 de 1992 (18) .
(18) Sobre este aspecto, en la Sentencia C-263 de 1994 se expresó que “cuando entran en conflicto la protección de los recursos económicos estatales y la efectividad del derecho fundamental al pago del salario y las prestaciones de los trabajadores vinculados al Estado, debe prevalecer este último valor, pues de no ser así se desconocerían abiertamente la definición constitucional del Estado social de derecho y se desvirtuarían las consecuencias jurídicas de ella. Cuando el imperativo constitucional de cancelar a los trabajadores las sumas a que tienen derecho únicamente puede cumplirse por el embargo de los bienes de la entidad pública deudora, el principio de la inembargabilidad sufre una excepción de origen constitucional, pues se repite que los derechos laborales son materia privilegiada que encuentra sustento en varias disposiciones, superiores, principalmente en la del artículo 25, a cuyo tenor el trabajo goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. Téngase en cuenta que, según el artículo 53 de la Constitución, la ley no puede menoscabar los derechos de los trabajadores”.
Ahora bien, considera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715 (19) . El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del sistema general de participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4º y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado.
(19) La Ley 715 señala la finalidad y las actividades a que se destinarán los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones. En el artículo 15 dispone lo siguiente: “ART. 15.—Destinación. Los recursos de participación para educación del sistema general de participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:
PAR. 1º—También se podrán destinar estos recursos a la contratación del servicio educativo de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la presente ley.
PAR. 2º—Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.
PAR. 3º—Transitorio. Con cargo a los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva”.
8. De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones.
B. La constitucionalidad de lo demandado del artículo 38 de la Ley 715.
La Corte deberá determinar entonces si es constitucional la exigencia legal de cumplimiento de requisitos del empleo público para que los docentes puedan ser vinculados con carácter provisional en el orden territorial. Con tal propósito se hará previa referencia a los elementos del empleo y luego se analizará la norma acusada.
La fijación de requisitos como uno de los elementos constitucionales del empleo público.
a) No hay empleo público sin funciones. Al respecto, el artículo 122 de la Constitución señala que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y el 123 prescribe que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. Adicionalmente, las funciones del empleo constituyen un elemento para la determinación de la responsabilidad del servidor público. Así por ejemplo, el artículo 6º superior establece que los servidores públicos responden ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y el 121 postula que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución o la ley;
b) La titularidad de un empleo público otorga autoridad al titular para cumplir las funciones asignadas a aquél. Se establece así un vínculo entre las funciones del empleo público y la autoridad con que se inviste al servidor público para que las pueda ejercer. Según lo señala el artículo 122 de la Constitución, la titularidad del cargo se presenta a partir de la posesión, que consiste en el juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben;
c) El empleo público tiene asignada la remuneración que percibe su titular. De acuerdo con los artículos 189 numeral 14, 305 numeral 7º y 315 numeral 7º de la Constitución, en concordancia con el artículo 122, el Presidente de la República, gobernadores y alcaldes no podrán crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado por la correspondiente corporación pública;
d) El empleo público hace parte de una planta de personal. Esta condición se cumple de manera independiente de la modalidad de planta de personal que se adopte al interior de las entidades u organismos públicos: planta orgánica, planta global por entidad o planta global del Estado. En este sentido, el artículo 122 de la Carta dispone que para proveer los empleos de carácter remunerado, se requiere que estén contemplados en la respectiva planta;
e) El empleo público debe clasificarse en una de las categorías que establece el artículo 125 de la Constitución. Ellas son: de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley;
11. En lo referente al último de los elementos del empleo público antes señalados, se tiene establecido que los requisitos de los empleos pueden ser fijados por el constituyente o por el legislador. Así lo ha expresado esta corporación en diferentes oportunidades. Es el caso de la Sentencia C-408 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, en la cual se señaló que “Al hacer un análisis sistemático de estos preceptos constitucionales (C.P., arts. 125 y 150-23) resulta claro para la Corte que, con excepción de los empleos respecto de los cuales el mismo constituyente ha señalado los requisitos y calidades que deben reunir los aspirantes a ocuparlos que, generalmente son los más altos cargos del Estado, corresponde al Congreso establecerlos por medio de ley, sea cual fuere la clase o el nivel del empleo, esto es, de carrera, de libre nombramiento y remoción, o de concurso público”.
La fijación de los requisitos mínimos para los empleos tiene como finalidad garantizar el cumplimiento de las funciones públicas y la consecución de los fines esenciales del Estado (C.P., arts. 1º, 2º, 125 y 209). Por tal razón, el desempeño de los empleos públicos, sea por nombramiento o por elección, exige el cumplimiento de los requisitos y calidades exigidas por la Constitución y la ley, como mecanismo de protección del interés general y del derecho a la igualdad de oportunidades (20) .
(20) En este sentido, en la Sentencia C-592 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte expresó que “En abstracto, la ley puede establecer condiciones, requisitos y calidades para el ejercicio de los cargos públicos (C.P., art. 150-23). Del desempeño competente y eficiente de los mismos depende la realización de los fines del Estado. Esto justifica el establecimiento de exigencias para el acceso a la función pública, sin que ello signifique el desconocimiento de los derechos al trabajo o los derechos de participación política”.
Igualmente, el cumplimiento de los requisitos del cargo hace parte de las condiciones para ejercer el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40, nums. 1º y 7º de la Constitución). Por ello:
El derecho específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la efectividad de otro derecho —genérico— cual es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa (21) .
(21) Corte Constitucional. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992.
Por lo tanto, como lo ha señalado esta corporación, el artículo 40 de la Constitución no implica que todos los ciudadanos colombianos puedan ser elegidos para todos los cargos, ya que sólo pueden serlo aquellos que reúnan las calidades exigidas por la misma Constitución o por la ley para ejercer el respectivo cargo o función (22) .
(22) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
El contenido de la norma constitucional invocada por el actor como infringida (C.P., art. 357, modificado por el A.L. 01/2001), es del siguiente tenor:
Por su parte, los incisos demandados del artículo 38 de la Ley 715 consagran tres grupos para la vinculación de manera provisional durante el año lectivo 2002 de los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que cumplan las siguientes condiciones: primer grupo —inciso cuarto del artículo 38 demandado: a) estar contratados por órdenes de prestación de servicios en los departamentos y municipios a 1º de noviembre de 2000; b) cumplir los requisitos para el ejercicio del cargo, y c) que sus contratos hubieran sido renovados en el año 2001 por el departamento o municipio. En este evento, mientras se produce la vinculación provisional, los departamentos y municipios deberán renovarles los contratos a más tardar el 1º de febrero de 2002. Segundo grupo —inciso quinto del artículo 38 demandado: a) demostrar que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1º de noviembre de 2000; b ) demostrar solución de continuidad dentro de ese período, y c) cumplir los requisitos del cargo. Tercer grupo —inciso sexto del artículo 38 demandado: a) encontrarse contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios; b) cumplir los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y c) que sus contratos no hayan sido renovados en el 2001. En este caso, serán vinculados provisionalmente previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial.
Por ende, la vinculación provisional no exime a las autoridades nominadoras de la obligación de verificar el cumplimiento de los requisitos del cargo. Por el contrario, el artículo 125 de la Constitución prescribe que “el ingreso a los cargos de carrera se hará previo cumplimiento de los requisitos” y el nombramiento provisional constituye precisamente una de las modalidades de provisión de empleos de carrera, cuando el seleccionado no lo ha sido por concurso de méritos. Por lo tanto, en consideración a que la fijación de requisitos para el desempeño de un empleo público es independiente del proceso de selección de candidatos, nada se opone a que en ejercicio de los artículos 40, 125 y 150 numeral 23 de la Constitución, el legislador reitere la exigencia de los requisitos del cargo para que éstos puedan ser provistos, así sea a través de nombramiento provisional o de nombramiento en período de prueba.
13. Situación diferente se presenta en relación con la temporalidad de la vinculación provisional “durante el año lectivo de 2002” de los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos a que aluden los apartes demandados. Estima esta corporación que la vinculación en provisionalidad de estos servidores públicos no puede restringirse a un período lectivo, puesto que los presupuestos constitucionales sobre la clasificación de los empleos y sobre la vinculación de los servidores públicos rechaza toda forma de provisión transitoria de empleos que tienda a perdurar indefinidamente.
En relación con los nombramientos provisionales, la jurisprudencia de esta corporación se caracteriza por dos aspectos complementarios. De un lado, privilegia su temporalidad, a fin de impedir que los nombramientos provisionales en los cargos de carrera administrativa se prolonguen de manera indefinida y se conviertan en institución permanente, tal como lo fue en pasado cercano (23) . En este sentido se rechazan las prórrogas injustificadas de los nombramientos provisionales, por cuanto “la prórroga debe ser la estrictamente necesaria para que se superen las circunstancias que dieron lugar a la suspensión del concurso y, se debe proceder a reanudarlo en forma inmediata, de manera tal, que el concurso de méritos, sea el instrumento previo, idóneo y esencial, para la provisión de los cargos públicos; porque, de no ser así, se daría lugar a la aplicación de la responsabilidad disciplinaria y patrimonial, tanto de la autoridad nominadora que omita la aplicación de las normas de carrera, como de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el evento de que omita las funciones que la Constitución Política le ha otorgado. Por tanto, se debe garantizar ante todo, la continuidad del servicio público” (24) . De otro lado, se reconoce una estabilidad relativa en el empleo a los empleados provisionales, mientras se provee el cargo por concurso, puesto que la estabilidad laboral de un empleado que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de encontrarse en provisionalidad, de tal suerte que un empleado provisional no puede asimilarse, para efectos de su retiro del servicio, a un empleado de libre nombramiento y remoción, dado que es la naturaleza del empleo y el tipo de funciones que desempeñan sus titulares las que se aplican para diferenciar los empleos públicos (25) .
(23) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-368 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(24) Corte Constitucional. Sentencia C-109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(25) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-800 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-368 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1163 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz y C-1146 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ambas medidas son complementarias y apuntan a los mismos fines: 1. evitar provisionalidades que injustificadamente se renuevan periódica y cíclicamente, y 2. incentivar a la administración para que provea por concurso de méritos los empleos de carrera, tal como lo exige el artículo 125 de la Constitución (26) .
(26) El artículo 125, inciso primero, de la Constitución, establece como regla general el sistema de carrera al señalar que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. No obstante esta remisión al legislador, no significa que la ley se encuentre habilitada para desconocer el principio general que consagra la Constitución, ni que los principios de orden sustantivo o los derechos fundamentales que la norma superior busca proteger. Ver: Corte Constitucional, Sentencia C-109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Siendo así, con la provisionalidad se permite a la administración garantizar la continuidad del servicio mediante la provisión transitoria, mas no circulante, de los empleos de carrera y, en contraprestación, le exige que adelante los trámites inherentes a la provisión por concurso de los empleos de carrera. Por lo tanto, la Corte concluye que la vinculación provisional de docentes, directivos, docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos a que aluden las normas acusadas, no corresponde al período lectivo 2002 sino que, por mandato del artículo 125 de la Constitución, ella deberá mantenerse hasta tanto se provean por concurso de méritos los respectivos empleos de carrera.
14. De otra parte, encuentra la Corte que la exigencia temporal que contempla el inciso cuarto del artículo 38 en estudio y referente a la renovación de los contratos “a más tardar el 1º de febrero de 2002”, resulta inconstitucional por cuanto, como lo dispone el artículo 357, la incorporación se producirá a partir del 1º de enero de 2002. Por ello, se declarará la inexequibilidad de esta expresión.
Finalmente, en lo que respecta a la excepción de vincular docentes cuando los contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial (art. 38, inc. 6º), estima la Corte que es una medida razonable puesto que la finalidad perseguida por la ley es la prestación del servicio de educación, por lo cual si las actividades que desarrollaba el docente ya no se cumplen por la entidad territorial en el lugar o en las condiciones en que el docente prestaba sus servicios o que por falta de usuarios del servicio se haya decidido la supresión de los contratos docentes, no existiría justificación objetiva y razonable para exigir al legislador que hubiese impuesto la revinculación de docentes que ya no se requieren para la prestación del servicio por parte de una entidad territorial.
De acuerdo con las precedentes consideraciones se declarará la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, en lo demandado y en los términos de esta sentencia, con excepción de la expresión “a más tardar el 1º de febrero de 2002”, contenida en el inciso cuarto, que se declarará inexequible.
1. DECLARAR EXEQUIBLE, en lo demandado, el artículo 18 de la Ley 715 de 2001, condicionado en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
2. DECLARAR EXEQUIBLE, en lo demandado, el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, en los términos de la parte motiva de esta sentencia, con excepción de la expresión “a más tardar el 1º de febrero de 2002”, contenida en el inciso cuarto, que se declara INEXEQUIBLE.