Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/5053
Timestamp: 2020-02-20 13:26:44
Document Index: 300681178

Matched Legal Cases: ['artículo 50', 'artículo 142', 'artículo 137', 'artículo 142', 'artículo 137', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 142', 'artículo 142', 'Artículo 68', 'Artículo 69', 'Artículo 137', 'Artículo 137', 'Artículo 141', 'Artículo 142', 'Artículo 143', 'Artículo 148', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 156', 'Artículo 157', 'Artículo 157', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 44', 'Artículo 4', 'Artículo 50', 'Artículo 50', 'Artículo 78', 'Artículo 79', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 136']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 48/2004
SENTENCIA 48/2004, de 25 de marzo.
ECLI:ES:TC:2004:48
1. El 16 de septiembre de 1995 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala, de 17 de julio de 1995, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, en relación con la disposición adicional primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria, por su posible contradicción con el art. 50 y disposición transitoria primera de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad y los arts. 149.1.16, 142 y 157 CE.
2. La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Grupo Socialista de la Diputación General de Lleida contra el Acuerdo del Pleno de dicha Corporación, de 23 de abril de 1992, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el anterior Acuerdo de 23 de enero de 1992, relativo al traspaso de servicios, medios y recursos en materia sanitaria a la Generalidad de Cataluña.
3. La Sala proponente cuestiona la constitucionalidad del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, en relación con la disposición adicional primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1990, en cuanto prevén, al asumir la Generalidad las competencias ejercidas por las Diputaciones provinciales en materia sanitaria, que éstas transfieran a la Generalidad como recursos, no sólo la participación que les corresponda en el fondo de aportación a la asistencia sanitaria establecida en la Ley de presupuestos generales del Estado y las tasas y otros ingresos que genera la prestación del servicio, sino también un porcentaje de los ingresos provinciales.
4. Por providencia de 24 de octubre de 1995, la Sección Tercera del Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, que se registró con el núm. 3225/95, dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme al art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Igualmente se acordó publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Comunidad Autónoma".
5. El día 16 de noviembre de 1995 se registró en el Tribunal el escrito de alegaciones de la Letrada de la Generalidad de Cataluña, cuyo contenido se puede sintetizar en los siguientes puntos:
a) Tras referirse a los términos en que se plantea el Auto de promoción de la cuestión de inconstitucionalidad, la Letrada de la Comunidad Autónoma examina en primer lugar la pretendida infracción de los arts. 142 y 157 CE.
Sin embargo, el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC en adelante), en su disposición transitoria sexta, apartado 7, prevé expresamente la posibilidad de que se lleven a cabo traspasos de servicios de las Diputaciones a favor de la Generalidad. Ello comporta la aplicación de las normas que regulan los distintos aspectos de estos traspasos, especialmente de los económicos. Considerar inconstitucional la dotación económica del traspaso realizado por las razones señaladas supondría considerar inconstitucional la Ley general de sanidad, pues es en ella donde se contiene la necesaria compensación económica de las entidades locales a las Comunidades Autónomas que asuman los servicios correspondientes (art. 79 y disposición transitoria primera LGS). En definitiva, según lo anterior, el Decreto 167/1992, el art. 12 de la Ley catalana 5/1987, la disposición adicional primera de la Ley 15/1990 y la disposición transitoria primera LGS desarrollan la previsión contenida en la disposición transitoria sexta, apartado 7 EAC.
b) A continuación, la Letrada de la Generalidad de Cataluña examina la adecuación de los preceptos cuestionados a la Ley general de sanidad, cuyo objeto es, según su exposición de motivos, la superación de la situación existente hasta ese momento, con una pluralidad de sistemas sanitarios funcionando en paralelo, derrochándose las energías y las economías públicas. La estructuración unitaria del sistema sanitario es, así, el principio rector que inspira la Ley.
C) Subsidiariamente, la Letrada de la Comunidad Autónoma realiza un alegato para el caso de que se considerara que las normas básicas de contraste en materia sanitaria son las recogidas en los apartados 2 y 4 de la disposición transitoria primera LGS.
6. Con fecha 16 de noviembre de 1995, el Abogado del Estado manifiesta que se persona en la presente cuestión de inconstitucionalidad y que se abstiene de formular alegaciones.
7. El día 20 de noviembre de 1995 comparece el Fiscal General del Estado y aduce que habiendo tenido conocimiento de que se ha admitido a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3226/95, suscitada por la misma Sección y Sala que formalizó la núm. 3225/95, y respecto de los mismos preceptos legales, procede acordar la acumulación de ambos procesos.
8. El día 24 de noviembre de 1995 se registró en el Tribunal el escrito de alegaciones de la Letrada del Parlamento de Cataluña, las cuales se sintetizan seguidamente.
a) La representación procesal del Parlamento de Cataluña examina en primer lugar la adecuación a la Ley general de sanidad de la disposición adicional primera de la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de Cataluña, a fin de demostrar que no existe contradicción entre ambas Leyes y que, por tanto, no se produce vulneración del art. 149.1.16 CE.
b) Tras ello, examina la posible vulneración de los arts. 142 y 157 CE por los preceptos cuestionados.
Para la Letrada autonómica, ello no quiere decir que dicha participación resulte inconstitucional, puesto que ni la lista de recursos del art. 157 CE ni la del art. 4 LOFCA pueden considerarse listas cerradas (STC 150/1990), ni regulan las transferencias de las Corporaciones Locales. Además, la disposición transitoria sexta, apartado 7 EAC prevé expresamente la posibilidad de traspasos de servicios de las Diputaciones a favor de la Generalidad, lo que comporta la aplicación de los criterios de financiación que les son inherentes.
9. El Fiscal General del Estado presenta su escrito de alegaciones el día 16 de febrero de 1996. Parte del hecho de que el órgano judicial cuestionante considera que la transferencia de los servicios sanitarios de la Diputación a la Generalidad de Cataluña debe realizarse sin afectar a más traspaso de recursos que a la participación correspondiente a la Diputación en el fondo de aportación a la asistencia sanitaria establecida en la Ley general de presupuestos del Estado, siendo por ello inconstitucionales las normas cuestionadas en la parte en que prevén que los recursos económicos consisten en un porcentaje de la participación en los ingresos provinciales y en lo relativo al establecimiento de criterios de actualización autonómica de las dotaciones económicas.
10. El 16 de septiembre de 1995 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al que se acompañaba, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 17 de julio de 1995, en el que se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, en relación con la disposición adicional primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria, por su posible contradicción con los arts. 50 y disposición transitoria primera de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad y 149.1.16, 142 y 157 CE.
11. La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un grupo de Diputados de la Diputación General de Tarragona contra el Acuerdo del Pleno de dicha corporación, de 27 de marzo de 1992, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el anterior acuerdo de 31 de enero de 1992, relativo al traspaso de servicios, medios y recursos en materia sanitaria a la Generalidad de Cataluña.
12. La Sala proponente cuestiona la constitucionalidad del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, en relación con la disposición adicional primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1990, en cuanto prevén que, al asumir la Generalidad las competencias ejercidas por las Diputaciones provinciales en materia sanitaria, éstas transfieran a la Generalidad como recursos, no sólo la participación que les corresponda en el fondo de aportación a la asistencia sanitaria establecida en la Ley de presupuestos generales del Estado y las tasas y otros ingresos que genera la prestación del servicio, sino también un porcentaje de los ingresos provinciales.
13. La Sección Cuarta de este Tribunal, mediante providencia de 7 de noviembre de 1995 acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3226/95, dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme al art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, al Gobierno y al Ministerio Fiscal, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. También acordó oír a las partes mencionadas para que en ese mismo plazo expusieran lo que consideraran oportuno acerca de la acumulación de esta cuestión con la núm. 3225/95. Por último, se acordó publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
14. Mediante escrito registrado el día 20 de noviembre de 1995, el Fiscal General del Estado manifiesta que concurren los requisitos establecidos en el art. 83 LOTC para acumular la presente cuestión de inconstitucionalidad a la núm. 3225/95.
15. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 22 de noviembre de 1995, indica que se persona en el procedimiento pero que no formulará alegaciones.
16. El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito de 22 de noviembre de 1995, comunica al Tribunal que la Cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones.
17. El Presidente del Senado, mediante escrito de 23 de noviembre de 1995, da por personada a la Cámara y ofrece su colaboración.
18. El día 1 de diciembre de 1995 se registra en el Tribunal el escrito de alegaciones de la Letrada de la Generalidad de Cataluña, que a continuación se resume:
a) Manifiesta la Letrada de la Generalidad que planteándose esta cuestión de inconstitucionalidad respecto de los mismos preceptos legales que la registrada con el núm. 3225/95 y sustentándose en la misma fundamentación jurídica, desea formular las mismas alegaciones que ya tiene expuestas en dicho proceso anterior, de las cuales adjunta fotocopia, si bien añadiendo alguna información complementaria. En este sentido, las alegaciones deben tener por referencia a la Diputación de Tarragona, habiéndose seguido similares fases en la transferencia de los servicios sanitarios a la Generalidad de Cataluña que en el anterior proceso respecto de la Diputación de Lleida.
b) En cuanto al planteamiento del Auto según el cual la Generalidad debe financiar los servicios sanitarios que le traspase la Diputación, sin que esta última esté obligada a contribuir a tal financiación con más recursos que los relativos a la participación de la Diputación en el fondo de aportación a la asistencia sanitaria establecida en la Ley de presupuestos generales del Estado y las tasas e ingresos correspondientes por la prestación de los servicios, dado que nos encontramos en el período definitivo de financiación de las Comunidades Autónomas y que ya está constituido el Servicio de Salud de la Generalidad por Ley 15/1990, la Letrada de la Generalidad, se remite a lo alegado en el procedimiento relativo a la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3225/95.
19. El día 11 de diciembre de 1995 se registra en el Tribunal el escrito de alegaciones de la Letrada del Parlamento de Cataluña. En dicho escrito señala que la cuestión es idéntica a la núm. 3225/95, por lo que da por reproducidas las alegaciones vertidas en este último procedimiento. Por ultimo, considera oportuna la acumulación de la presente cuestión con la núm. 3225/95.
20. Mediante Auto de 30 de enero de 1996, el Pleno del Tribunal acuerda acumular la cuestión de inconstitucionalidad registrada con el núm. 3226/95 a la núm. 3225/95, concediendo un nuevo plazo de quince días al Fiscal General del Estado para que presente sus alegaciones.
21. El 22 de enero de 1998 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al que se acompañaba, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 13 de octubre de 1997, en el que se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, así como del artículo único de la Ley 26/1991, de 13 de diciembre, de transferencia de competencias de las Diputaciones provinciales a la Generalidad de Cataluña y a los Consejos Comarcales en materia de servicios y asistencia social, por posible infracción de los arts. 142 y 157 CE en relación con los arts. 44 EAC y 4 LOFCA.
22. La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un grupo de Diputados provinciales, integrantes del Grupo Socialista de la Diputación de Tarragona, contra el Decreto 147/1994, de 22 de marzo, de la Generalidad de Cataluña, de traspaso de los servicios, medios y recursos de la Diputación de Tarragona a la Administración de la Generalidad en materia de servicios y asistencia social.
23. En el Auto de planteamiento, el órgano judicial comienza abordando el juicio de relevancia. A este respecto señala que el Decreto impugnado en el proceso a quo acuerda el traspaso, no sólo de la participación en los impuestos del Estado destinados a asistencia social, así como las tasas y otros ingresos que produce la prestación de los servicios, sino también de una aportación suplementaria a que se refiere el art. 4 del Decreto, siguiendo lo prevenido en el art. 12 de la Ley 5/1987. Por lo tanto, resulta evidente la incidencia de este precepto en la resolución del pleito.
En lo concerniente al fondo del asunto, subraya la Sala que dicha aportación económica - cifrada en una participación en los ingresos corrientes provinciales- halla su amparo en el art. 12.1 de la Ley catalana 5/1987, según el cual "en los supuestos de traspasos de servicios como consecuencia de la modificación de las competencias provinciales, los recursos económicos correspondientes han de constituir un porcentaje de participación en los ingresos provinciales, calculado de acuerdo con los costes directos e indirectos del servicio transferido y con los gastos de inversión real y mantenimiento para el funcionamiento y desarrollo normal de los servicios...". Pues bien, aun admitiendo, obviamente, que la redistribución de funciones y competencias provinciales comporte a su vez la redistribución de la "parte correspondiente de los recursos provinciales" (STC 32/1981), sostiene el órgano judicial que ello no autoriza a efectuar una detracción indiscriminada mediante un porcentaje de participación en los ingresos provinciales independientemente del origen de los ingresos, y, por tanto, sin consideración a su posible vinculación a la competencia cuya titularidad se modifica. En fin, prosigue el Auto de planteamiento, únicamente los recursos ligados a la competencia cuya titularidad se transfiere -tasas, subvenciones o ingresos de Derecho Privado percibidos por la prestación del servicio- podrían transferirse al nuevo titular.
24. Mediante providencia de 18 de febrero de 1998, la Sección Segunda acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 268/98, dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme al art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de Cataluña y al Fiscal General del Estado a fin de que, en el plazo de quince días, pudieran formular las alegaciones que consideraran pertinentes. Igualmente, se acordó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el "Boletín Oficial del Estado".
25. El día 6 de marzo de 1998 se registra en el Tribunal un escrito del Presidente del Senado en el que se da por personada a la Cámara en el procedimiento y ofrecida su colaboración.
26. El Abogado del Estado comparece en el procedimiento el día 10 de marzo de 1998 y manifiesta que se abstiene de formular alegaciones.
27. Mediante escrito registrado el día 11 de marzo de 1998, la Letrada de la Generalidad de Cataluña se persona en el procedimiento, en la representación que ostenta, y formula las alegaciones que, sintéticamente, se resumen a continuación.
a) La Letrada de la Generalidad comienza su alegato aduciendo que la cuestión de inconstitucionalidad se plantea tan sólo en relación con el art. 12 de la Ley 5/1987, que es una norma dictada por el Parlamento de Cataluña en la que se pretenden establecer las pautas generales del régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales de Cataluña y regular de forma homogénea el traspaso de las competencias de aquéllas a esta última en el marco de lo previsto en el Estatuto de Cataluña y en la Ley reguladora de las bases de régimen local. Concretamente, el art. 12 ahora cuestionado se refiere al régimen financiero que debe aplicarse con ocasión de dichos traspasos.
b) Resulta difícil sostener, en opinión de la representación procesal de la Generalidad, que se haya vulnerado la autonomía de la Diputación, puesto que ha sido ella misma quien ha elaborado y aprobado en su órgano plenario y en la Comisión mixta de transferencias lo que después sería el Decreto de traspaso de asistencia y servicios sociales, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo único de la Ley 26/1991. De modo que han sido las propuestas de los órganos plenarios de las Diputaciones las que han sido trasladadas a los Decretos de traspasos finalmente aprobados, estableciendo en cada caso cuáles habían de ser los bienes que debían corresponder a los servicios que dejaban de prestarse por aquéllas, de forma que los recursos subsistentes les permitieran seguir prestando los servicios que aún les corresponden.
c) Mantener que hay infracción del art. 157 CE por el hecho de que el Decreto 147/1994 contemple unos recursos que no figuran en dicho precepto constitucional ni en el art. 44 EAC ni tampoco en el art. 4 LOFCA supone desconocer el contenido de la disposición transitoria sexta, apartado 7, del propio EAC, que prevé expresamente la posibilidad de que se lleven a cabo traspasos de servicios de las Diputaciones a la Generalidad. De hecho, el art. 12 de la Ley 5/1987 no hace sino desarrollar dicha disposición transitoria sexta. Esta última disposición está en conexión con lo regulado, a su vez, en la disposición transitoria tercera del propio EAC, que regula la financiación de los servicios traspasados a la Generalidad, en este caso por el Estado. Ambos tipos de transferencia se rigen por el mismo principio: asegurar a la Generalidad el coste efectivo del nuevo servicio asumido.
28. El día 12 de marzo de 1998, el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones, en el que comienza indicando que la Sala de lo Contencioso-Administrativo no cuestiona el traspaso de competencias sino de los recursos económicos correspondientes, como consecuencia de las previsiones de las normas cuestionadas. La Sala cifra dichos recursos en el 11'82684 por 100 de los ingresos corrientes provinciales, considerando que se trata de un recurso no previsto en el art. 157 CE, ni en el art. 4 LOFCA, ni tampoco en el art. 44 EAC, lo que conllevaría la vulneración del art. 157 CE. Desde otra perspectiva, la Sala también considera que las referidas previsiones financieras del precepto legal cuestionado suponen una alteración del régimen financiero provincial y, en consecuencia, una contradicción del art. 142 CE.
29. El día 16 de marzo de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal que dicha Cámara ni se persona en el procedimiento ni formulará alegaciones.
30. El Letrado del Parlamento de Cataluña presenta en el Registro General del Tribunal, el día 17 de marzo de 1998, sus alegaciones que se pueden resumir en las siguientes:
a) Comienza su alegato indicando la necesidad de que se examinen las competencias de la Generalidad de Cataluña que están implicadas. Así, en lo relativo a "asuntos sociales", el art. 9.25 EAC le otorga competencia exclusiva. En materia de "régimen local" la competencia autonómica es concurrente con la estatal, pues el art. 9.8 EAC le permite legislar sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.18 CE. Dicha legislación básica se encuentra recogida en la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, cuyo art. 36 dispone que las competencias de las Diputaciones provinciales serán aquéllas que les atribuyan las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas y, en todo caso, las de cooperación jurídica, económica y técnica con los municipios. En el marco de esta legislación básica el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las Diputaciones provinciales, en cuyo art. 4 se prevé que las leyes de Cataluña deben distribuir las competencias de las Diputaciones entre la Generalidad y las Comarcas, respetando las competencias de las Diputaciones antes aludidas.
De otro lado, la disposición transitoria sexta, apartado 7 EAC establece la posible transferencia de servicios de las Diputaciones a la Generalidad. A propósito de esta transferencia de competencias, la STC 32/1981 ya determinó que la previsión del traspaso no podía deslindarse de las dotaciones económicas necesarias para el ejercicio de las competencias autonómicas transferidas. De acuerdo con ello, los arts. 5 y 12 de la Ley 5/1987 prevén el traspaso de recursos financieros a la Generalidad cuando se produzca la transferencia de servicios. De conformidad con el marco legal y jurisprudencial descrito, el Parlamento de Cataluña ha aprobado un nuevo régimen jurídico de los servicios sociales en Cataluña, contenido en las Leyes 26/1985 y 26/1991. En concreto, el artículo único de la Ley 26/1991, objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad, se limita a establecer que la transferencia de los servicios sociales de las Diputaciones provinciales a la Generalidad irá acompañada de los recursos financieros correspondientes, según las previsiones ya examinadas de los arts. 5 y 12 de la Ley catalana 5/1987.
b) En cuanto a la posible vulneración del art. 142 CE por los artículos cuestionados, el Letrado del Parlamento de Cataluña indica que la STC 179/1985, FJ 3, declara que el citado precepto constitucional se refiere al principio de suficiencia financiera vinculado a las funciones atribuidas a las Corporaciones Locales.
Asimismo, la disposición transitoria sexta, apartado 7 EAC prevé el traspaso de servicios a la Generalidad, aspecto que requiere un desarrollo adecuado, que es precisamente lo que efectúa el art. 12 de la Ley 5/1987, que realiza una transposición de la fórmula establecida en la disposición transitoria tercera, apartado 2 EAC para la financiación de los traspasos realizados por el Estado a la Generalidad, fórmula que resulta asimismo avalada por el art. 19 de la Ley del proceso autonómico o por la disposición transitoria primera LOFCA.
31. El 5 de agosto de 1998 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 21 de mayo de 1998, en el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, así como del artículo único de la Ley 26/1991, de 13 de diciembre, por posible infracción de los arts. 142 y 157 CE en relación con el art. 44 EAC y el art. 4 LOFCA.
32. La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un grupo de Diputados provinciales, integrantes del Grupo Socialista de la Diputación Provincial de Girona, contra el Decreto 57/1994, del Gobierno de la Generalidad, de 8 de febrero, sobre el traspaso de los servicios, medios y recursos de las Diputaciones de Girona y Lleida a la Administración de la Generalidad, en materia de servicios y asistencia social.
33. En el Auto de planteamiento, el órgano judicial comienza abordando el juicio de relevancia, esto es, la justificación de que la decisión que deba adoptarse en el proceso a quo depende de la validez de la norma cuestionada, que en este caso es el art. 12 de la Ley 5/1987, en relación con el artículo único de la Ley 26/1991. A este respecto, señala que el Decreto 57/1994 acuerda el traspaso de servicios, medios y recursos de las Diputaciones de Girona y Lleida a la Generalidad en materia de servicios y de asistencia social, lo que supone la aplicación de los preceptos recién citados y, por tanto, la consecuencia combatida por la actora, a saber, que se traspase la aportación suplementaria a que se refiere el art. 4 del Decreto. De acuerdo con esta disposición, la Diputación de Girona transferirá anualmente a la Generalidad una aportación económica para la financiación de los servicios transferidos, siguiendo lo dispuesto en el art. 12 de la Ley 5/1987, por lo que resulta evidente la incidencia del mismo en la resolución del pleito.
Pues bien, aun admitiendo, obviamente, que la redistribución de funciones y competencias provinciales comporte a su vez la redistribución de la "parte correspondiente de los recursos provinciales" (STC 32/1981), sostiene el órgano judicial que ello no autoriza a efectuar una detracción indiscriminada mediante un porcentaje de participación en los ingresos provinciales independientemente del origen de los ingresos y, por tanto, sin consideración a su posible vinculación a la competencia cuya titularidad se modifica. En fin, prosigue el Auto de planteamiento, tan sólo los recursos ligados a la competencia cuya titularidad se transfiere - tasas, subvenciones o ingresos de Derecho privado percibidos por la prestación del servicio- podrían transferirse al nuevo titular, al ser los únicos que respetan los límites del núcleo irreductible de la garantía institucional local. Las aportaciones obligatorias de los presupuestos municipales o provinciales afectan a la libre disponibilidad de las corporaciones respectivas sobre sus propios recursos y, por ello, a la autonomía financiera constitucionalmente garantizada, por lo que no son un mecanismo aceptable de redistribución de recursos. Este es el caso del porcentaje de participación creado en el art. 12 de la Ley 5/1987, el cual constituye, además, un nuevo recurso no previsto ni en el art. 157 CE ni en el art. 4 LOFCA ni tampoco en el art. 44 EAC.
34. Mediante providencia de la Sección Cuarta de 15 de septiembre de 1998, se acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3.671/98, dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, al Gobierno de la Nación y al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de quince días, pudieran formular las alegaciones que consideraran convenientes, oyendo a las partes mencionadas en cuanto a su acumulación a la núm. 268/98 y publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado".
35. El 1 de octubre de 1998, el Abogado del Estado comparece en el procedimiento y manifiesta que no formulará alegaciones.
36. El día 1 de octubre de 1998 se registra en el Tribunal un escrito del Presidente del Senado mediante el cual tiene por personada a esta Cámara y por ofrecida su colaboración.
37. En escrito registrado el día 3 de octubre de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal que dicha Cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones.
38. El Fiscal General del Estado comparece en el procedimiento mediante escrito registrado en este Tribunal el 13 de octubre de 1998, en el que señala que la presente cuestión es idéntica a la registrada con el núm. 268/98, en la que se personó y formuló alegaciones interesando la desestimación, dándolas aquí por reproducidas. Sobre la acumulación de esta cuestión a la núm. 268/98, por lo expuesto, manifiesta su conformidad.
39. Mediante escrito registrado el 15 de octubre de 1999 la Letrada de la Generalidad de Cataluña comparece en el procedimiento y formula alegaciones que son sustancialmente idénticas a las formuladas en relación con la cuestión de inconstitucionalidad núm. 268/98, recogidas en el antecedente 27.
40. El día 20 de octubre de 1998, la Letrada del Parlamento de Cataluña presenta su escrito de alegaciones. En dicho escrito señala que esta cuestión de inconstitucionalidad coincide sustancialmente con la núm. 268/98 y parcialmente con las registradas con los núms. 3225/95, 3226/95 y 3864/95, dando por reproducidas, por razones de economía procesal, las alegaciones correspondientes.
41. El 10 de agosto de 1998 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 21 de mayo de 1998, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, así como del artículo único de la Ley 26/1991, de 13 de diciembre, por posible infracción de los arts. 142 y 157 CE, en relación con el art. 44 EAC y el art. 4 LOFCA.
42. La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un grupo de Diputados Provinciales, integrantes del Grupo Socialista de la Diputación Provincial de Lleida, contra el Decreto 57/1994 del Gobierno de la Generalidad, de 8 de febrero, sobre el traspaso de los servicios, medios y recursos de las Diputaciones de Girona y Lleida a la Administración de la Generalidad, en materia de servicios y asistencia social.
43. En el Auto de planteamiento, el órgano judicial realiza un planteamiento en todo coincidente con el expuesto en el antecedente núm. 33, al que procede remitirse.
44. La Sección Tercera, por providencia de 15 de septiembre de 1998, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3730/98, dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de Cataluña, al Gobierno de la Nación y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran formular alegaciones. También se acordó oír a las partes para que expusieran su opinión sobre la acumulación de esta cuestión a la núm. 268/98 y publicar la incoación de la cuestión en los Boletines Oficial del Estado y de la Generalidad de Cataluña.
45. El día 1 de octubre de 1998, el Abogado del Estado presenta escrito mediante el cual comparece en el proceso y manifiesta que no formulará alegaciones.
46. El día 1 de octubre de 1998 se registra en el Tribunal un escrito del Presidente del Senado mediante el cual da por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración.
47. Mediante escrito de 3 de octubre de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal que no se persona en el procedimiento ni formula alegaciones.
48. En escrito registrado el 13 de octubre de 1998, el Fiscal General del Estado manifiesta que la presente cuestión de inconstitucionalidad guarda plena identidad con la registrada con el núm. 268/98, en la que ya se pronunció, interesando la desestimación, dando por reproducido lo allí aducido.
49. Mediante escrito registrado el día 15 de octubre de 1998 la Letrada de la Generalidad de Cataluña comparece en el procedimiento y formula alegaciones que son, sustancialmente, similares a las aducidas en relación con la cuestión de inconstitucionalidad núm. 268/98, recogidas en el antecedente núm. 27.
50. La Letrada del Parlamento de Cataluña presenta su escrito de alegaciones el día 20 de octubre de 1998. En el mismo señala que, puesto que la presente cuestión coincide con las que corresponden a los núms. 268/98 y 3671/98, y también parcialmente con las registradas con los núms. 3225/95, 3226/95 y 3864/95, en las que es parte el Parlamento de Cataluña, se dan por reproducidas las alegaciones formuladas en estos procesos, en aras a una mayor economía procesal.
51. Por providencia de 23 de marzo de 1999, la Sección Primera acuerda oír al Fiscal General del Estado y a la representación procesal del Gobierno de Cataluña para que aleguen sobre la acumulación de las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 268/98, 3671/98 y 3730/98 a las ya acumuladas núms.3225/95 y 3226/95.
52. El Fiscal General del Estado, mediante escrito de 14 de abril de 1999, manifiesta su conformidad con la acumulación referenciada.
53. La Letrada del Gobierno de la Generalidad, a través de escrito registrado el día 16 de abril de 1999, manifiesta, asimismo, su opinión favorable a dicha acumulación.
54. Mediante Auto de 13 de octubre de 1999 el Pleno del Tribunal acuerda acumular las cuestiones de inconstitucionalidad registradas con los núms. 268/98, 3671/98 y 3730/98 a las ya acumuladas y registradas con los núms. 3225/95 y 3226/95. La cuestión de inconstitucionalidad núm. 3.864/95 no se acumuló pese a interesarse por la Letrada del Parlamento de Cataluña.
55. Por Acuerdo del Presidente de fecha 27 de noviembre de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 LOTC, en relación con el art. 206 de la LOPJ, se designó nuevo Ponente al Magistrado don Pablo García Manzano en sustitución de la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, al haber quedado en minoría la posición mantenida por dicha Magistrada.
56. Por providencia de 23 de marzo de 200, se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 25 del mismo mes y año.
1. Las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 3225/95, 3226/95, 268/98, 3671/98 y 3730/98 tienen todas ellas como objeto el art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, si bien las dos primeras conectan la posible inconstitucionalidad de dicho artículo a lo regulado en la disposición adicional primera de la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria, mientras que las tres cuestiones restantes lo ponen en conexión con el artículo único de la Ley 26/1991, de 13 de diciembre, de transferencia de competencias de las Diputaciones provinciales a la Generalidad y a los Consejos comarcales en materia de servicios y asistencia social.
2. Conviene señalar, ante todo, que el cuestionado art. 12 de la Ley catalana 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, se inserta en la legislación del Parlamento de Cataluña, en materia de organización territorial, en cuya virtud se procede a una reordenación de las competencias de las Diputaciones provinciales de su territorio, para redistribuirlas entre la Administración de la Generalidad y las Comarcas, según dispone el art. 4.1 de la mencionada Ley. Se trata, por otra parte, de una transferencia plena de tales competencias provinciales, en tanto que lo transferido es la titularidad de las mismas, sin reserva alguna de su gestión a favor del ente provincial transferente, que queda así por completo desapoderado de las competencias propias que venía ejerciendo en determinados sectores de la acción social y, por lo que ahora concierne, en las materias de sanidad y de servicios y asistencia social.
3. Descendiendo al más concreto nivel de la aportación económica exigida por la Generalidad a las Diputaciones provinciales de Girona, Lleida y Tarragona, por los traspasos de servicios tanto en materia de sanidad como en la de servicios y asistencia social, en virtud y al amparo del cuestionado art. 12 de la Ley autonómica 5/1987, conviene precisar, por referencia a los Decretos del Gobierno de la Generalidad que concretaron el porcentaje de participación en los ingresos provinciales, que: a) Por lo que atañe a los servicios traspasados a la Generalidad en materia sanitaria, el Decreto 167/1992, de 20 de julio, fija en su art. 4 los siguientes porcentajes de participación en los ingresos corrientes provinciales de las Diputaciones: Diputación de Girona el 13,2275 por 100, Diputación de Lleida el 3,5880 por 100 y Diputación de Tarragona el 6,3859 por 100; y b) En lo relativo al traspaso en materia de servicios y asistencia social y para las Diputaciones provinciales de Girona y Lleida, el Decreto de la Generalidad 57/1994, de 8 de febrero establece en su art. 4 los siguientes porcentajes de participación: para la Diputación de Girona el 11,11881 por 100, y para la de Lleida el 7,9372 por 100, porcentajes éstos, como también ocurre en el traspaso de la sanidad, que se halla sujeto a una actualización automática conforme a los criterios y mecanismos previstos en el apartado 2 del art. 4 de los mencionados Decretos. Finalmente, por Decreto 147/1994, de 22 de marzo, y también en su art. 4, se fijó el porcentaje de participación en los ingresos de la Diputación de Tarragona en una cifra del 11,82684 por 100, sujeta a la referida actualización.
4. Conviene precisar con mayor concreción el ámbito de las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas, así como la posición de las partes personadas, en torno al mismo.
Con fundamento en el razonamiento descrito, la Sala extrae la conclusión de que la norma cuestionada vulnera el art. 142 CE, precepto en virtud del cual, las "Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas", así como el art. 157 CE, que enumera los recursos de las Comunidades Autónomas. Basta, sin embargo, la mera lectura del indicado razonamiento para concluir que, pese a que la Sala proponente únicamente se refiere expresamente al art. 142 CE, también considera que el art. 12 de la Ley 5/1987, además del principio de suficiencia financiera que establece dicho precepto, contradice la autonomía local que garantiza el art. 137 CE, concretamente, en su manifestación de "libre disponibilidad" que tendrían las entidades locales - en este caso, las Diputaciones- sobre sus propios recursos.
5. Desde un punto de vista de su delimitación negativa, debemos advertir que la Sala proponente no cuestiona, quedando así al margen del debate, la procedencia ni el contenido de las transferencias competenciales desde las Diputaciones provinciales a la Generalidad y, en su caso, a los Consejos comarcales, ni la duda atañe al traspaso de servicios en cuanto el mismo comporta el de los medios personales y materiales afectos al servicio traspasado. Tampoco se cuestiona, pues los demandantes en el proceso administrativo a quo no lo controvierten, que el traspaso en materia sanitaria deba incluir, respecto de los recursos económicos transferidos a la Generalidad, tanto las tasas y precios públicos exigibles por la prestación de servicios como la participación de las Diputaciones catalanas en los ingresos del Estado, en cuanto partidas presupuestarias afectadas a la financiación de la sanidad (el denominado "Fondo de aportación a la asistencia sanitaria"). En rigor, lo que constituye núcleo esencial y común a todas las cuestiones suscitadas es que, tanto en los traspasos de servicios en materia de sanidad como en los producidos en materia de servicios y asistencia social, la financiación de éstos a cargo de las Diputaciones, y una vez asumida la competencia plena (titularidad y gestión) por la Generalidad, consista en la percepción por ésta de una aportación económica suplementaria que se fija en un porcentaje de participación en los ingresos corrientes de las Diputaciones provinciales de Cataluña. Es este porcentaje, y el modo y alcance en que es fijado e impuesto a las corporaciones provinciales por el art. 12 de la Ley 5/1987, en el que se asienta la duda de constitucionalidad que la Sala proponente nos traslada, con fundamento en la posible contradicción de este precepto con los artículos 142 CE (suficiencia financiera de la hacienda provincial) y 157 CE (determinación taxativa de los recursos de las Comunidades Autónomas).
6. Pues bien, acerca de las dudas de constitucionalidad así planteadas, las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de Cataluña rechazan que se hayan producido las infracciones constitucionales denunciadas. A su juicio, son varias las razones que impiden estimar que la norma impugnada vulnera el art. 142 CE: en primer lugar, porque la transferencia periódica de los ingresos corrientes provinciales que establece el art. 12 de la Ley 5/1987 se lleva a cabo con la participación de las propias Diputaciones; en segundo lugar, porque, pese a la citada transferencia, las Diputaciones seguirán gozando de medios suficientes para desarrollar las competencias de su titularidad; en tercer lugar porque, de no adoptarse la medida prevista en el precepto cuestionado, se produciría un aumento injustificado de los ingresos del ente provincial contrario al principio de suficiencia financiera; y, por último, porque, traspasándose los servicios sociales a las comarcas, si no se trasfiriera al mismo tiempo a éstas los recursos necesarios para gestionarlos se vulneraría el principio de suficiencia financiera que, en cuanto entes locales, les resulta también aplicable, sobre todo teniendo en cuenta "que se trata de entes marginados en sus fuentes de financiación por parte de la Ley de haciendas locales".
7. Antes de abordar lo que consideramos núcleo esencial, común a todas las cuestiones de inconstitucionalidad, debemos analizar el específico fundamento que, respecto de las competencias transferidas a la Generalidad de Cataluña en materia sanitaria y de atención socio-sanitaria, se contiene en los dos Autos de planteamiento que han dado lugar a las cuestiones núms. 3225/95 y 3226/95, cual es el de la transgresión competencial que se reprocha al art. 12 de la Ley 5/1987 por contravenir este precepto, en tesis de la Sala proponente, normación calificada como básica, como es la contenida en la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, lo que determina la inconstitucionalidad de aquel por vulneración del art. 149.1.16 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases y coordinación general de la sanidad interior.
8. Pues bien, no podemos compartir en este extremo la fundamentación de los Autos de planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad. En efecto, sin perjuicio de admitir que las bases sobre la sanidad interior son competencia exclusiva del Estado, en virtud del art. 149.1.16 CE, y que las competencias sanitarias de Cataluña, como las de las demás Comunidades Autónomas, deben desarrollarse con arreglo a la normativa básica estatal en la materia (constituida por la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad), lo que ahora debemos dilucidar es si la transferencia forzosa de recursos, en los términos del art. 12 de la Ley de Cataluña 5/1987, contraviene determinados preceptos básicos de la mencionada Ley estatal, y para ello debemos establecer, como premisa de partida, que el presupuesto de hecho del precepto autonómico cuestionado es diverso del de las normas básicas estatales invocadas por la Sala proponente, a saber: artículo 50 y disposición transitoria primera de la mencionada Ley general de sanidad.
En efecto, como ponen de manifiesto en sus alegaciones tanto el Parlamento como la Generalidad, mientras que el presupuesto de hecho del citado art. 12 es "el traspaso de servicios como consecuencia de la modificación de las competencias provinciales", esto es, como hemos subrayado, la transferencia plena de las competencias provinciales en materia sanitaria, sin embargo, el art. 50 y la disposición transitoria primera de la Ley general de sanidad se refieren a supuestos de adscripción funcional de centros, establecimientos y servicios sanitarios de las corporaciones locales a la Comunidad Autónoma. Así se desprende claramente del art. 50.2 LGS, según el cual, a la entrada en vigor de la Ley, cada Administración territorial podrá mantener la titularidad de los centros y establecimientos dependientes de la misma, "aunque, en todo caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma". Y la misma conclusión se obtiene de la mera lectura de la disposición transitoria primera, no sólo porque el apartado 2 señala que la adscripción funcional a que se refiere el citado art. 50.2 "se producirá en la misma fecha en que queden constituidos los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas", instante desde el cual éstas "financiarán con sus propios presupuestos el coste efectivo de los establecimientos y servicios que queden adscritos a sus Servicios de Salud", sino también porque su apartado 4 prevé que "las Corporaciones Locales contribuirán a la financiación de los Servicios de Salud" de las Comunidades Autónomas, pero únicamente "para la financiación de los establecimientos adscritos funcionalmente a dichos servicios". En realidad, pues, el art. 12 de la Ley 5/1987 no se integra en legislación dictada en desarrollo ni del art. 50.2 y la disposición transitoria primera de la Ley general de sanidad, ni de ningún otro precepto de esta Ley, dado que, como se infiere de la propia Ley catalana 15/1990, de ordenación sanitaria, la transferencia de los servicios sanitarios de las Diputaciones catalanas a la Generalidad no se ha producido en desarrollo de las bases establecidas en la Ley general de sanidad sino que, por el contrario, en este punto, para dichas corporaciones provinciales, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha establecido un régimen específico de transferencias, a diferencia de lo que acontece con las transferencia sanitarias de otras corporaciones locales (municipios y comarcas) que sí se sujetan a lo previsto en la disposición transitoria primera LGS.
Así se advierte por lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 15/1990, de ordenación sanitaria de Cataluña. En ella se fija un plazo de dos años desde su entrada en vigor, a fin de que los establecimientos y servicios sanitarios que venían gestionando las corporaciones locales se integren (caso de transferencia plena o de titularidad), o bien se adscriban (caso en que se mantenga la titularidad del servicio en manos del ente local) al Servicio Catalán de la Salud, es decir, a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Y tal integración o adscripción se producirá mediante la suscripción de los correspondientes convenios entre las corporaciones locales y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad en los que, entre otras determinaciones, se deberá prever "las aportaciones de la Corporación local a la financiación de los servicios y establecimientos de que se trate". Pues bien, de este régimen de traspaso de servicios sanitarios, que se materializa o hace efectivo mediante la indicada fórmula convencional (respondiendo a lo prevenido por la disposición transitoria primera, 1, de la Ley general de sanidad: las corporaciones locales titulares de servicios y establecimientos sanitarios "establecerán de mutuo acuerdo con los Gobiernos de las Comunidades Autónomas un proceso de transferencia de los mismos"), de este régimen, decimos, se desvincula expresamente a las Diputaciones provinciales de Cataluña -"a excepción de las Diputaciones"-, pues para estas corporaciones provinciales la transferencia a la Generalidad, -que en todo caso es siempre plena o de titularidad según hemos dicho-, de sus establecimientos y servicios sanitarios, trae causa de un régimen específico o singular derivado en su origen de la reordenación competencial contenida en la Ley catalana 5/1987, que ni ha sido impugnado ni es objeto del presente proceso constitucional. El ámbito normativo en que se inserta la transferencia de competencias sanitarias de las Diputaciones catalanas a la Generalidad no es, por tanto, como revela la disposición transitoria primera de la Ley 15/1990, el mismo ni asimilable al del resto de las corporaciones locales de Cataluña (municipios y comarcas) que sigue las pautas establecidas por la Ley general de sanidad.
9. Procede, pues, abordar el que constituye núcleo común a todas las cuestiones de inconstitucionalidad, que no es otro sino el determinar si el precepto cuestionado vulnera los artículos 142 y 157 de la Constitución, en cuanto el porcentaje de participación en los ingresos provinciales contradice la exigencia constitucional de suficiencia financiera de las haciendas locales y no encuentra, de otra parte, acogida en la enumeración de recursos de la hacienda autonómica contenida en el segundo de los citados preceptos constitucionales.
2. El régimen anterior se aplicará hasta que la legislación sobre ingresos de los Entes locales establezca las fórmulas adecuadas de financiación, atendiendo a las modificaciones de la distribución de las competencias locales que resulte de la aplicación de la presente Ley."
10. Centrado así el debate, debemos comenzar recordando la doctrina que sobre los principios de autonomía local y suficiencia financiera ha sentado este Tribunal.
A este respecto, nuestro análisis debe partir necesariamente de la autonomía de que gozan los entes locales en general y las provincias en particular. Por lo que a esta últimas respecta, señalamos tempranamente en la STC 32/1981, de 28 de julio, que los "arts. 137 y 141 de nuestra Constitución contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (arts. 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la constitución de Comunidades Autónomas (art. 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1), sino también, y muy precisamente, 'entidad local' (art. 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 137). Así lo confirma con claridad el art. 5.4 del Estatuto de Cataluña al afirmar expresamente el carácter de la provincia como entidad local" (FJ 3).
La suficiencia de medios o ingresos para cumplir sus funciones es, pues, el primero de los aspectos que conforman la autonomía de los entes locales en general y de las provincias en particular. Ahora bien, aunque la Constitución únicamente se refiere a la "suficiencia de medios" cuando alude a los entes locales, es evidente que la autonomía de éstos no se agota con la suficiencia de sus haciendas. Como señalamos en la STC 109/1998, de 21 de mayo, precisamente en relación con la autonomía, en su faceta económica, de las provincias, "si bien el art. 142 CE sólo contempla de modo expreso la vertiente de los ingresos, no hay inconveniente alguno en admitir que tal precepto constitucional, implícitamente y en conexión con el art. 137 de la Norma suprema consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias referidas" (FJ 10). De hecho, hemos señalado que, con respecto a los entes locales, "aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos", "la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar...) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-" (STC 104/2000, de 13 de abril, F 4). Autonomía local en la vertiente del gasto que, como recordábamos en la citada STC 109/1998, entraña, al menos, dos exigencias. En primer lugar, "la plena disponibilidad" por las corporaciones locales de sus ingresos, "sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias" (FJ 10), doctrina ésta que, vertida inicialmente en relación con la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas, venimos aplicando a los entes locales desde nuestra STC 237/1992, de 15 de diciembre (FJ 6). Y, en segundo lugar, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos, también sin condicionamientos indebidos. "Solamente así, en rigor, asegurando prima facie la posibilidad de decidir libremente sobre el destino de los recursos, adquiere pleno sentido la garantía de la suficiencia de ingresos 'para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas', según la dicción literal del mencionado art. 142 CE" (FJ 10).
11. Una vez analizado el contenido y significado de la transferencia forzosa de fondos establecida por el cuestionado art. 12 de la Ley 5/1987, y expuesta la doctrina constitucional en relación con el principio de autonomía local en su vertiente financiera, nos hallamos en condiciones de abordar el análisis del núcleo esencial y común a las diversas cuestiones de inconstitucionalidad objeto de este proceso constitucional, que no es otro sino determinar si el mencionado precepto de la Ley autonómica vulnera o no el artículo 142, en relación con el artículo 137, ambos de la Constitución.
Sentado lo anterior, debemos concluir que el art. 12 de la Ley 5/1987 del Parlamento de Cataluña, al establecer que las Diputaciones catalanas deberán financiar servicios públicos respecto de los que tales corporaciones locales carecen de competencia alguna -como es el caso de la materia sanitaria y la de servicios y asistencia social, cuyas competencias han sido asumidas por la Administración de la Generalidad en virtud, respectivamente, de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley 15/1990, de 9 de julio, y del artículo único de la Ley 26/1991, de 13 de diciembre-, desconoce la exigencia constitucional de que el gasto de los entes locales se destine en todo caso a financiar el desempeño de sus funciones o competencias, vulnerando de este modo la autonomía local en su vertiente financiera, garantizada en el art. 142 CE.
12. Hasta aquí hemos considerado la inconstitucionalidad del cuestionado art. 12 desde una dimensión, como la expuesta, relativa a la incidencia de la detracción que tal precepto impone respecto de los ingresos o fuentes de financiación de las Diputaciones provinciales, concluyendo que la misma contraviene, por limitar indebidamente la suficiencia financiera de las haciendas provinciales, el art. 142 CE, que proclama este mandato dirigido a garantizar, en el ámbito económico, la autonomía provincial, constitucionalmente garantizada en el art. 137 de la Constitución.
En efecto, los Autos de planteamiento aducen que el art. 12 de la Ley 5/1987 vulnera, asimismo, los arts. 157 CE y 4 LOFCA, dado que en ninguno de estos preceptos, integrantes del bloque de la constitucionalidad, aparece enunciado, como recurso o ingreso de las Comunidades Autónomas, el configurado en dicho art. 12 como "porcentaje de participación en los ingresos provinciales". A ello oponen la Generalidad y el Parlamento de Cataluña en sus alegaciones dos argumentos, a saber: a) que el mencionado art. 157 CE no agota los posibles recursos financieros de las Comunidades Autónomas; y b) que la falta de expresa previsión del recurso controvertido no implica vicio alguno de inconstitucionalidad, por cuanto la transferencia de fondos desde las Diputaciones catalanas a la Generalidad se halla prevista en la disposición transitoria sexta, apartado 7, del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).
A la anterior conclusión no cabe oponer eficazmente, como alegan las representaciones procesales de la Generalidad y el Parlamento de Cataluña, que tal omisión es jurídicamente irrelevante, toda vez que a su juicio la cuestionada transferencia de fondos encuentra respaldo en la previsión de la disposición transitoria sexta, apartado 7, EAC. Pues la transferencia de competencias y servicios aquí debatida no tiene su origen en la referida norma estatutaria, ni responde a las características que configuran las transferencias o delegaciones en ella previstas, tales como el carácter meramente potestativo para las corporaciones provinciales, así como el modo no generalizado y referido tan solo a determinados servicios requeridos de un planeamiento coordinado, cuya gestión y ejecución, por otra parte, puede retener la Diputación transferente o delegante. Ha de añadirse que dicha disposición transitoria tampoco prevé expresamente una concreta financiación a cargo de las Diputaciones cuando éstas ejerciten la facultad de transferir concretos servicios a la Generalidad de Cataluña.
13. La constitucionalidad del precepto cuestionado, por entender que el art. 12 de la Ley 5/1987 no supone menoscabo ni quebrantamiento alguno de la suficiencia financiera de las Diputaciones provinciales catalanas, de tal modo que dicho precepto no contradice el art. 142 CE, es defendida por la representación procesal del Gobierno de la Generalidad desde diversas perspectivas argumentales, cuyo análisis resulta insoslayable para reafirmarnos en la inconstitucionalidad que ya hemos apreciado.
14. Los razonamientos expuestos conducen a la conclusión de que el precepto cuestionado, art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, vulnera la autonomía local en su vertiente económica, garantizada en el artículo 142 en relación con el artículo 137, ambos de la Constitución. En consecuencia, procede que declaremos la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del mencionado precepto legal en sus dos apartados.
Estimar las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el artículo 12, en sus dos apartados, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, con los efectos establecidos en el último fundamento jurídico de esta Sentencia.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Elisa Pérez Vera respecto de la Sentencia dictada en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 3225/95, 3226/95, 268/1998, 3671/1998 y 3730/1998, al que presta su adhesión la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde.
Frente a la opinión de la mayoría entiendo que nuestro fallo debería haber desestimado las cinco cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), declarando en consecuencia la conformidad con la Constitución española del art. 12 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales.
2. Los Autos de planteamiento de las citadas cuestiones de inconstitucionalidad coinciden en considerar que el artículo 12 de referencia infringe el artículo 142 CE en la medida en que permite la detracción por la Generalidad de Cataluña de un porcentaje de participación en los ingresos provinciales que se establece al margen del origen de esos ingresos y, por tanto, sin consideración a su vinculación o no a las competencias cuya titularidad se transfiere. En este punto los Autos de promoción plantean la vulneración del artículo 142 del texto constitucional por considerar que la norma legal en cuestión afecta a la libre disponibilidad de las Corporaciones Locales sobre sus presupuestos y, por tanto, a su autonomía financiera.
Pues bien, hemos dicho que, aunque el precepto constitucional sólo contemple de modo expreso la vertiente de los ingresos, no hay inconveniente en admitir que, "implícitamente y en conexión con el art. 137 de la Norma suprema consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias conferidas" (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10). No obstante, añadíamos en el mismo fundamento y Sentencia, "el ámbito sobre el que se proyecta la autonomía de gasto provincial no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno", pues lo que se encuentra vedado de forma terminante por la Constitución es "el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución estrictamente". De ahí que la autonomía financiera de que gozan los entes locales, en la vertiente del gasto, "puede ser restringida por el Estado y las Comunidades Autónomas dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad"; siempre que no se llegue a "la unilateral y previa determinación del montante o volumen en que han de consistir dichas aportaciones provinciales presupuestarias, sin dejar a las Diputaciones espacio de maniobra alguno para determinar, en virtud de su libre capacidad de decisión político-administrativa el concreto quantum de tales aportaciones... Pero sí cabe que se introduzcan condicionamientos para que las aportaciones provinciales, en el marco de libre decisión que implica la potestad presupuestaria del ente local, se atengan a módulos objetivos, siempre y cuando éstos se orienten a la indicada finalidad y se trate de criterios dotados de proporcionalidad" (FJ 11).
3. La conclusión anterior según la cual el art. 12 de la Ley 5/1987 no conculca el art. 142 CE se muestra aún más evidente si examinamos la norma autonómica a la luz de su posible contradicción con el art. 149.1.16 CE; aspecto que también plantea el órgano cuestionante en los Autos referidos a la materia sanitaria, y al que la Sentencia mayoritaria, amparándose en un argumentación discutible, en mi opinión, no da una respuesta directa. En relación con este extremo hay que recordar que en materia sanitaria el art. 149.1.16 CE atribuye al Estado la competencia para establecer las bases y para la coordinación general de la sanidad.
De hecho, en los procesos de los que traen causa las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas en 1995 el debate se centró en el alcance de la normativa básica contenida en la Ley general de sanidad, de 25 de abril de 1986, en relación con la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de Cataluña que, en conexión con el tantas veces citado art. 12 de la Ley 5/1987, sirve de fundamento a los acuerdos impugnados ante la jurisdicción contencioso- administrativa. Pues bien, la Sentencia que motiva mi disconformidad asume como punto de partida que la normativa catalana, en este punto concreto, no desarrolla las bases contenidas en la LGS. De este modo podría entenderse que el Tribunal Constitucional admite la posibilidad de que las normas autonómicas excluyan la aplicación de la legislación básica estatal, lo que resulta inasumible porque implica aceptar que queda a disposición de las Comunidades Autónomas el sometimiento o no a la normativa básica estatal.
Pues bien, un análisis del art. 12 de la Ley 5/1987 en relación con las disposiciones pertinentes de la Ley 15/1990, también del Parlamento de Cataluña, a la luz de lo dispuesto en la LGS, conduce a afirmar que el sistema configurado por las citadas normas autonómicas responde a los designios de la normativa básica como demuestra de modo especial la consideración de los artículos 50.1 y 79.2 de la Ley estatal. En efecto el art. 50.1 prevé la constitución de un servicio de salud único, integrado por todos los servicios de las distintas administraciones territoriales intra- comunitarias, gestionado por la respectiva Comunidad Autónoma; a su vez el art. 79.2 establece la participación de las Corporaciones Locales en la financiación de los servicios que, en virtud de lo anterior, deban ser asumidos por las Comunidades Autónomas. Por tanto, el precepto cuestionado se ajusta a la legislación estatal básica (art. 149.1.16 CE) y no vulnera tampoco el art. 142 CE.
4. Comparto con la Sentencia mayoritaria la opinión de que el art. 12 de la Ley 5/1987 no vulnera lo dispuesto en el art. 157 CE regulador de los recursos económicos de las Comunidades Autónomas, al entender que la relación que en él se contiene de las fuentes de financiación resulta ajena a los mecanismos compensatorios de la transferencia de servicios de las corporaciones locales a la Generalidad de Cataluña. Esta apreciación se reafirma a la vista del carácter transitorio del sistema diseñado en el número 2 de la disposición cuestionada; carácter transitorio que no resulta contradicho por su aplicación indefinida en el tiempo ya que deberá aplicarse "hasta que la legislación sobre ingresos de los entes locales establezca las fórmulas adecuadas de financiación, atendiendo a las modificación de la distribución de las competencias locales que resulte de la aplicación de la presente Ley". Y es que este plano escapa a la competencia de la Generalidad al no ser disponible para la legislación autonómica, pues, como ha declarado la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4, el establecimiento del régimen financiero de las corporaciones locales es una materia cuya regulación corresponde al legislador estatal.
5. Por el contrario, en línea con el razonamiento apuntado en el número anterior vuelvo a discrepar de la opinión mayoritaria que considera que el artículo cuestionado vulnera el art. 137 CE; vulneración que se deriva de modo reflejo en la Sentencia de la infracción del art. 142 CE. Según mi criterio, la conexión en la infracción de ambos preceptos sólo puede establecerse de manera inversa, esto es, una vez apreciada la vulneración del ámbito de la garantía institucional de la autonomía provincial, ámbito que no está precisado en la Constitución y que corresponde apreciar a este Tribunal. Pues bien, dicha garantía institucional la hemos concretado en cuanto a las Provincias en "el apoyo a los Municipios radicados en su ámbito territorial, a cargo de las Diputaciones provinciales u otras Corporaciones de carácter representativo; actividad que se traduce en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, y que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público por parte del Ente provincial" (STC 109/1998, FJ 2), lo que no se conecta en modo alguno con las competencias debatidas en estas cuestiones.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 3225-1995, 3226-1995, 268-1998, 3671-1998, 3730-1998
Planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sobre la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales, en relación con las Leyes 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria, y 26/1991, de 13 de diciembre, de transferencia de competencias de las Diputaciones provinciales a la Generalidad y a los Consejos comarcales en materia de servicios y asistencia social.
La detracción forzosa de fondos a las Diputaciones provinciales para financiar servicios de atención sanitaria y de asistencia social, no sólo limita la plena disponibilidad de sus ingresos, sino que, al imponerles la transferencia anual de un porcentaje actualizable de sus ingresos a favor de la Comunidad Autónoma, condiciona indirectamente, la capacidad de aquéllas de decidir libremente sobre el destino de sus recursos o ingresos vulnerando la autonomía local en su vertiente financiera [FJ 11].
Al no contenerse en el bloque de la constitucionalidad la habilitación necesaria para que las Comunidades Autónomas impongan a las haciendas provinciales, como fuente de financiación propia, un porcentaje de participación sobre sus ingresos, ha de concluirse, que la Ley catalana 5/1987, al establecer dicha fuente de financiación, menoscaba la autonomía de los entes locales, en su vertiente financiera [FJ 12].
Si bien el art. 142 CE sólo contempla de modo expreso la vertiente de los ingresos, no hay inconveniente alguno en admitir que tal precepto, implícitamente y en conexión con el art. 137 CE consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público (STC 109/1998) [FJ 10].
La Autonomía local, en la vertiente del gasto, entraña, al menos, dos exigencias sin condicionamientos indebidos: en primer lugar, la plena disponibilidad de sus ingresos y, en segundo, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos. El Estado y las Comunidades Autónomas, únicamente pueden restringir dicha autonomía dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad (109/1998) [FJ 10].
Es al Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14 CE, a quien, en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales en general y de las provincias en particular (SSTC 179/1985, 104/2000) [FJ 10].
Doctrina sobre los principios de autonomía local y suficiencia financiera [ FFJJ 10 y 11].
Si la autonomía y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas, también han de serlo para los entes locales (STC 13/1992) [FJ 13].
La aportación económica impuesta a las Diputaciones provinciales de Cataluña por la Ley 5/1987, no vulnera la regla competencial del art. 149.1.16 CE, por oponerse a preceptos básicos de la Ley general de sanidad, ya que la transferencia a la Generalidad de la titularidad de los establecimientos y servicios sanitarios, trae causa de un régimen específico derivado de la reordenación competencial contenida en dicha Ley [FJ 8].
Las comarcas cuya autonomía no aparece constitucionalmente garantizada, constituyen entidades locales con un fuerte grado de interiorización autonómica, debiendo ser la propia Comunidad Autónoma la que, a la hora de proceder a la creación de tales entidades supramunicipales, habrá de prever al mismo tiempo el régimen de recursos financieros aplicable a las mismas (STC 32/1981) [FJ 13].
El art. 12 de la Ley de Cataluña 5/1987 vulnera la autonomía local en su vertiente económica, por lo que procede declarar su inconstitucionalidad, si bien, en aras de la seguridad jurídica, se debe dejar a salvo de la nulidad las resoluciones administrativas firmes en cuya virtud se hubieran ya efectuado transferencias de recursos de las Diputaciones provinciales a la Generalidad de Cataluña en aplicación de dicho artículo [FJ 14].
Artículo 68.2, f. 10
Artículo 69.2, f. 10
Artículo 137, ff. 10, 11
Artículo 137, ff. 4, 10 a 12, 14, VP
Artículo 141.1, f. 10
Artículo 142, ff. 1, 3 a 6, 9 a 14, VP
Artículo 143.1, f. 10
Artículo 148, f. 11
Artículo 149.1.14, f. 10
Artículo 149.1.16, ff. 1, 7, 8, VP
Artículo 156, f. 11
Artículo 157, ff. 1, 3 a 6, 9, 12, VP
Artículo 157.1, f. 12
Artículo 4.1 e), f. 12
Artículo 4.2 b), f. 12
Artículo 44, f. 12
Disposición transitoria sexta, apartado 7, ff. 6, 12
Artículo 4, ff. 4, 12
Disposición transitoria primera, apartado 1, VP
Disposición transitoria primera, apartado 2, VP
En general, ff. 5, 7, 8, VP
Artículo 50, ff. 1, 3, 7, 8
Artículo 50.2, ff. 7, 8
Artículo 78, f. 7
Artículo 79.2, f. 7, VP
Disposición transitoria primera, ff. 1, 8
Disposición transitoria primera, apartados 2 a 4, f. 7
Artículo 4, ff. 2, 8
Artículo 5, ff. 2, 8, 9, 13
Artículo 12, ff. 1 a 14, VP
Artículo 12.1, f. 9, VP
Artículo 136.1, f. 13
Decreto de la Generalidad de Cataluña 72/1990, de 5 marzo. Diputaciones provinciales
Ley del Parlamento de Cataluña 15/1990, de 9 de julio. Ordenación sanitaria
En general, ff. 7, 8, VP
Artículo único, ff. 1 a 3, 11
Decreto de la Generalidad de Cataluña 167/1992, de 20 julio. Sanidad
Decreto de la Generalidad de Cataluña 57/1994, de 8 febrero. Diputaciones provinciales
Decreto de la Generalidad de Cataluña 147/1994, de 22 marzo. Asistencia social
Autonomía financiera de los entes localesAutonomía financiera de los entes locales, ff. 4, 6, 10 a 13
Autonomía localAutonomía local, ff. 10, 11, VP
Autonomía provincialAutonomía provincial, ff. 2 a 4, 7 a 9, 11, 13
Competencias de las diputaciones provincialesCompetencias de las diputaciones provinciales, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 5, 7, 8, VP
Competencias en materia de sanidadCompetencias en materia de sanidad, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, VP
Comunidades AutónomasComunidades Autónomas, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, VP
Entidad local autónomaEntidad local autónoma, f. 10
Estado de las autonomíasEstado de las autonomías, ff. 10 a 13
Financiación autonómicaFinanciación autonómica, ff. 4 a 9, 11 a 13
Financiación localFinanciación local, ff. 10, 11, VP
Hacienda localHacienda local, ff. 4, 6, 10, 11, 12, 13
Porcentaje de participación en los ingresos de las Diputaciones ProvincialesPorcentaje de participación en los ingresos de las Diputaciones Provinciales, ff. 5, 6, 9, 12, VP
Principio de suficiencia financieraPrincipio de suficiencia financiera, f. 10
Relación de las diputaciones provinciales con las Comunidades AutónomasRelación de las diputaciones provinciales con las Comunidades Autónomas, ff. 6 a 8
Sistema de financiaciónSistema de financiación, ff. 10 a 13
Sistema financieroSistema financiero, ff. 4 a 9, 11 a 13
Titularidad de las competenciasTitularidad de las competencias, ff. 2, 7 a 9
Transferencia de competencias de Diputaciones provinciales a Comunidades AutónomasTransferencia de competencias de Diputaciones provinciales a Comunidades Autónomas, ff. 2, 3, 5, 7
Traspaso de serviciosTraspaso de servicios, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
Legislación básicaLegislación básica, ff. 5, 7, 8, VP
CataluñaCataluña, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14