Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_hessen/ea6bcb003dbcc2ef82aec9fdfa8272e06fde6772c741b7428b8f428e434e60f8
Timestamp: 2019-11-19 12:27:59
Document Index: 251762807

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 10', '§ 6', '§ 6', 'Art. 1', '§ 6', '§ 6', '§ 5', '§ 6', '§ 6', '§ 10', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 47', '§ 10', '§ 10', '§ 6', '§ 10', '§ 10', '§ 47', '§ 47', '§ 11', '§ 47', 'Art. 132', '§ 47', '§ 6', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 6', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 5', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 6', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 47', '§ 6', '§ 10', '§ 3', '§ 39', '§ 41', '§ 39', '§ 28', '§ 33', 'Art. 51', '§ 41', '§ 41', '§ 10', '§ 4', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 6', '§ 47', '§ 154', '§ 13']

HessVGH, 2 N 1625/87: VGH Kassel: satzung, winterdienst, salz, körperliche unversehrtheit, besondere gefährlichkeit, juristische person, materielles recht, parlamentarische initiative, öffentliche aufgabe, mensch
Urteil des HessVGH vom 28.09.1990, 2 N 1625/87
Aktenzeichen: 2 N 1625/87
VGH Kassel: satzung, winterdienst, salz, körperliche unversehrtheit, besondere gefährlichkeit, juristische person, materielles recht, parlamentarische initiative, öffentliche aufgabe, mensch
Normen: § 10 Abs 3 StrG HE, § 10 Abs 5 S 1 StrG HE
Entscheidungsdatum: 28.09.1990
Winterdienstsatzung - Regelungszuständigkeit für Streusalzverbot
1Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Gebiet der Stadt Kassel belegenen, durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücks Friedrich-Ebert-Straße ... und als solche nach Maßgabe des von der Antragsgegnerin erlassenen Satzungsrechts für Gehwege winterdienstpflichtig.
2Mit ihrem am 26. Juni 1987 bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin in erster Linie gegen die am 22. September 1986 von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschlossene "Satzung zur Änderung der Satzung über die Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter (Winterdienstsatzung) in der Fassung vom 24. August 1981, zuletzt geändert durch die Satzung zur Änderung der Satzung über die Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter vom 31. Oktober 1983 (Vierte Änderung)". Diese Satzung wurde am 1. Oktober 1986 unter der Rubrik "Amtliche Bekanntmachungen der Stadt Kassel" in der Stadtausgabe Kassel der Hessisch-Niedersächsischen Allgemeinen (Nr. 227/1986) öffentlich bekannt gemacht und trat gemäß ihrem Artikel 2 am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft. Ihr Artikel 1 lautet:
3§ 6 Abs. 2 wird wie folgt neu gefaßt:
4"Auftausalz, chemisch wirkende Mittel sowie Mischungen solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material dürfen nicht verwendet oder abgelagert werden. Das Verbot des Satzes 1 gilt nicht für Treppen, Brücken und an Haltestellen des öffentlichen Personenverkehrs."
5Ferner sieht § 6 Abs. 3 Satz 1 der Winterdienstsatzung der Antragsgegnerin (im folgenden: WDS) vor, daß das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteile enthalten darf. Diese von der Antragstellerin ebenfalls angegriffene Bestimmung war bereits durch die Dritte Änderung vom 31. Oktober 1983 (veröffentlicht in der Stadtausgabe Kassel der Hessisch-Niedersächsischen Allgemeinen vom 5. November 1983) in die Winterdienstsatzung eingefügt worden. Art. 1 der Dritten Änderungssatzung lautet vollständig wie folgt:
6In § 6 werden die bisherigen Abs. 2 und 3 durch die folgende Neufassung ersetzt:
7"(2) Stehen in einer Straße auf oder an einem Gehweg Straßenbäume, so dürfen auf dem gesamten Gehwegabschnitt keine Auftausalze, chemisch wirkende Mittel sowie Mischungen solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material verwendet oder abgelagert werden; dies gilt auch bei Einzelbäumen. Der Gehwegabschnitt reicht jeweils von Straßeneinmündung zu Straßeneinmündung. Das Verbot des Satzes 1 gilt nicht für Treppen und an Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs.
8(3) Das Streugut darf keine für Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteile enthalten. Streugutrückstände müssen sobald als möglich wieder beseitigt werden."
9Bis dahin hatte § 6 WDS in folgender Fassung gegolten:
10 "(1) Bei Schnee- und Eisglätte sind die gemäß § 5 zu räumenden Flächen so zu bestreuen, daß sie von Fußgängern möglichst gefahrlos benutzt werden können. Die Beschaffung des Streugutes ist Sache der Winterdienstpflichtigen.
11 (2) Das Streugut (u. a. Salz) darf keine für Tiere oder die Straßen schädlichen Bestandteile (z. B. Schwefelverbindungen) enthalten. Streugutrückstände müssen sobald als möglich wieder beseitigt werden.
12 (3) Salzdurchsetztes Streugut darf nur in einem Mindestabstand von 1 m von Grünflächen, Baumscheiben oder Anpflanzungen anderer Art abgelagert werden."
13 Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:
14 Die erforderliche Antragsbefugnis ergebe sich für sie insbesondere aus der Sicherungspflicht für die an ihren Verwaltungsgebäudekomplex Friedrich-Ebert- Straße ... in Kassel angrenzenden Gehwege von über 600 m Länge, der sie aufgrund des Verbots, Auftausalz - und damit das bei weitem effektivste und wirtschaftlichste Streumittel - zu verwenden, nicht mehr hinreichend entsprechen könne. Dieses im übrigen bußgeldbewehrte Verbot erhöhe in erheblichem Maße das Risiko, daß sie sich gegenüber ihren Arbeitnehmern oder sonstigen bei Schnee- oder Eisglätte zu Schaden kommenden Passanten ersatzpflichtig mache.
15 Die angegriffenen Satzungsbestimmungen seien ungültig. Dies ergebe sich im einzelnen aus dem im Januar 1987 von den Rechtsanwälten Prof. Dr. B. Bender und Dr. R. Sparwasser, Freiburg im Breisgau, im Auftrag des Vereins Deutsche Salzindustrie e. V. erstellten "Gutachten über die Rechtmäßigkeit des Verbots bzw. der Beschränkung des Einsatzes vom Streusalz auf Fahrbahnen und Gehwegen gegenüber kommunalen Winterdiensten und Privaten innerhalb geschlossener Ortslagen". Danach sei das Verbot des Einsatzes von Streusalz auf Gehwegen gegenüber Privaten innerhalb geschlossener Ortslagen im Rahmen gemeindlicher Winterdienstregelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht jedenfalls dann rechtswidrig, wenn aufgrund einer Güterabwägung unter Berücksichtigung der neuesten Erkenntnisse über den optimierten Einsatz von Streusalz nur dieser Einsatz Gewähr für eine ausreichende Sicherung höher- und höchstrangiger Rechtsgüter biete.
16 Zwar habe die Satzungsgeberin immerhin die Notwendigkeit einer gewissen Differenzierung des Salzverbots gesehen. Die deshalb in § 6 Abs. 2 WDS für Treppen, Brücken und Haltestellen vorgesehenen Ausnahmen gingen indessen nicht weit genug. Bei extremen Witterungsbedingungen (Eisregen, überfrierende Nässe) dürfe schon im Hinblick auf die durch Satzungsrecht nicht einschränkbare Verkehrssicherungspflicht ein Verwendungsverbot für Auftausalz nicht angeordnet werden. Auch im übrigen dürfe der Gesundheit von Bäumen und Sträuchern sowie von Hunden und Katzen nicht derart weitgehend der Vorrang vor der menschlichen Gesundheit eingeräumt werden. Dies gelte um so mehr, als nachteilige Folgen des Gehwegsalzens bei Verwendung moderner - von ihrem eigenen Räum- und Streudienst auch tatsächlich benutzter - Streugeräte auf ein Minimum reduziert werden könnten. Streusalz besitze als Naturprodukt bei sachgerechter, sparsamer Verwendung keineswegs die Gefährlichkeit, die zuweilen angenommen werde. Auf der anderen Seite sei die Verwendung alternativer Streumittel, beispielsweise der mit Schwermetallen belasteten Granulatschlacke, ökologisch nicht unproblematisch. Ein Streusalzverbot, sollte es überhaupt als zulässig zu erachten sein, müsse sich deshalb auf konkrete Gefährdungssituationen für Bäume und Sträucher beschränken und auch hier noch Ausnahmen bei besonders gefährlichen Witterungsbedingungen zulassen. Die in der angegriffenen Satzung vorgesehenen Ausnahmen seien auch in räumlicher Hinsicht zu eng gefaßt; sie müßten wegen eines zumindest gleich hohen Schadensrisikos insbesondere auch auf starke Steigungen sowie Gehwege vor privaten oder öffentlichen Einrichtungen mit hohem Fußgängeraufkommen (wie z. B. Vergnügungsstätten, Verwaltungsgebäuden und Produktionseinrichtungen) erstreckt werden. Praktikabilitätserwägungen dürften dem schon im Hinblick auf die Grundrechte aus den Artikeln 2 Abs. 2 Satz 1 und 3 Abs. 1 GG nicht entgegengehalten werden.
den Artikeln 2 Abs. 2 Satz 1 und 3 Abs. 1 GG nicht entgegengehalten werden. Gegebenenfalls müsse bei der gebotenen stärkeren Differenzierung der die Verwendung von Salz betreffenden Vorschriften wie in anderen Städten (beispielsweise Bonn, Neu-Ulm und Bielefeld) auf unbestimmte Rechtsbegriffe wie "extreme Glätte" oder "besondere Gefährlichkeit" zurückgegriffen werden.
17 Auch § 6 Abs. 3 Satz 1 WDS sei - wegen Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz als Teil des Rechtsstaatsprinzips sowie weiterhin wegen "Perplexität" - nichtig. Die dort getroffene Regelung dahin, daß das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteile enthalten dürfe, schließe es aus, daß ein Streupflichtiger noch erkennen könne, welches Streumittel überhaupt zugelassen sei. Ein im eigentlichen Sinne "unschädliches" Streugut gebe es nämlich auch bei den lediglich abstumpfenden Stoffen nicht. Auf diese Weise mache die angegriffene Satzung die Erfüllung der durch sie selbst statuierten Streupflicht praktisch unmöglich.
18 Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 1989 hat die Antragstellerin ferner den Standpunkt vertreten, die Antragsgegnerin sei von vornherein nicht ermächtigt, in ihrer Winterdienstsatzung den Einsatz bestimmter Auftaumittel zu untersagen. Vielmehr habe der Gesetzgeber durch die Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß (nur) der für den Straßenbau zuständige Minister das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten könne, die geeignet seien, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Deshalb unterliege die Frage, mit Hilfe welcher Stoffe die Streupflicht Privater erfüllt werden dürfe bzw. müsse, nicht der Regelungsbefugnis der Gemeinden. Aber auch der zuständige Minister verfüge nach derzeitiger Rechtslage nicht über die Ermächtigung, entsprechende Verwendungsverbote zum Schutz gerade der Straßensubstanz oder der an Straßen stehenden Bäume und Sträucher zu erlassen; um so weniger könne eine einzelne Gemeinde mit dieser Zielrichtung tätig werden.
19 Die Antragstellerin beantragt,
20§ 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 der Winterdienstsatzung der Antragsgegnerin in der Fassung der Vierten Änderung vom 22. September 1986 für nichtig zu erklären,
21hilfsweise, § 6 Abs. 2 Satz 1 der vorgenannten Satzung insoweit für nichtig zu erklären, als das dort angeordnete Verbot nicht auf den Wurzelbereich von Bäumen und Sträuchern beschränkt ist,
22hilfsweise, § 6 Abs. 2 Satz 1 der vorgenannten Satzung insoweit für nichtig zu erklären, als von dem Verbot in § 6 Abs. 2 Satz 1 nicht auch Ausnahmen für viel begangene Gehwege und für besondere Witterungsverhältnisse vorgesehen sind.
24die Anträge abzulehnen,
25 und führt aus:
26 Der - als zulässig zu erachtende - Antrag erweise sich in vollem Umfang als unbegründet. Insbesondere habe privaten Streupflichtigen die Verwendung bestimmter umweltschädlicher Stoffe durch kommunale Satzung grundsätzlich verboten werden dürfen; denn § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG ermächtige die Gemeinden auch dazu, den Winterdienstpflichtigen u. a. die Wahl des Streumittels vorzuschreiben. Die dem für den Straßenbau zuständigen Minister durch § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG eingeräumte Ermächtigung - von der dieser freilich bisher ohnehin keinen Gebrauch gemacht habe beziehe sich nur auf das Verbot von Streumitteln, die nachteilig auf den menschlichen oder tierischen Körper einwirken könnten. Soweit ein Streusalzverbot demgegenüber - wie hier - auf das Schutzgut "Umwelt und Ökologie" abziele, sei dieser Fall in § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG nicht geregelt mit der Folge, daß insoweit die Satzungshoheit der Gemeinden eingreife. Um eine Regelungskompetenz des zuständigen Ministers auch für diese Fallgestaltung zu begründen, müsse das Gesetz geändert werden.
27 Die in § 6 Abs. 2 und 3 WDS getroffenen Regelungen seien auch im übrigen ohne formellen oder materiellen Rechtsfehler erlassen worden; insbesondere hielten sie sich in den Grenzen des dem kommunalen Satzungsgeber zustehenden Regelungsermessens. Bei der vorzunehmenden Güterabwägung zwischen den
Regelungsermessens. Bei der vorzunehmenden Güterabwägung zwischen den Rechtsgütern Leben und körperliche Unversehrtheit einerseits sowie dem Interesse der Allgemeinheit an der Erhaltung einer gesunden Umwelt andererseits hätten in besonderer Weise die durch den Streusalzeinsatz in Städten verursachten Umweltschäden berücksichtigt werden müssen. Der frühere uneingeschränkte Salzgebrauch auf Gehwegen sei als Folge zahlreicher wissenschaftlicher Untersuchungen über die Schadensfolgen sowie im Zuge des allgemein gestiegenen Umweltbewußtseins inzwischen weitgehend zur Ausnahme geworden. Durch Salz besonders gefährdet seien die Straßenbäume sowie das übrige Straßenbegleitgrün; aber auch Verkehrsbauwerke und Kraftfahrzeuge trügen - in volkswirtschaftlich relevantem Umfang - Schäden durch Salzeinwirkung davon. Als Sofortmaßnahme zur Abwendung des innerstädtischen Baumsterbens habe das Umweltbundesamt schon 1981 in seinem "Streusalzbericht I" einen ökologischen Kompromiß mit der Hauptforderung vorgeschlagen, den Salzgebrauch überall zu einer zu begründenden und einer Kontrolle unterworfenen Ausnahme zu machen und dabei für Gehwege auf alternative Streuverfahren zurückzugreifen. Auch neueste Veröffentlichungen des Umweltbundesamtes (insbesondere der "Winterdienstbericht II" aus dem Jahre 1988) sowie die aktuelle Fachdiskussion stützten die von der Antragsgegnerin vorgenommene Güterabwägung. Als umweltverträgliche und regelmäßig hinreichend wirksame Streumittel kämen vor allem Sand, Splitt, Asche oder Granulatschlacke in Betracht. Der - erforderlichenfalls mehrfache - Einsatz derartigen abstumpfenden Materials gewährleiste, daß Fußgänger auch bei Schnee- und Eisglätte die Gehwege weitgehend sicher benutzen könnten. Bei extremen Witterungsverhältnissen wie beispielsweise anhaltendem Eisregen obliege dem Sicherungspflichtigen keine Streupflicht, weil zwecklose Maßnahmen nicht ergriffen zu werden brauchten. Im übrigen habe sich jeder Fußgänger auf den Zustand der Gehwege einzustellen und die zumutbare Vorsicht walten zu lassen. Weder nach den Grundsätzen der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht noch nach dem Inhalt der öffentlich- rechtlichen Streupflicht als Bestandteil der sogenannten polizeimäßigen Reinigung bestehe somit ein Rechtsgebot, gerade Auftausalz oder chemisch wirkende Stoffe als vermeintlich effektivere Mittel zur Gehwegstreuung einzusetzen. Auf diesem Hintergrund erweise sich das - durch die notwendigen Ausnahmen aufgelockerte - Verbot des § 6 Abs. 2 Satz 1 WDS als abwägungsgerecht. Entsprechendes gelte auch für § 6 Abs. 3 Satz 1 WDS; dort werde hinreichend klar und bestimmt zum Ausdruck gebracht, daß für den Winterdienst auf Gehwegen in Kassel nur die allgemeinbekannten und überall erhältlichen umweltverträglichen Streustoffe verwendet werden sollten.
28 Auch die Hilfsanträge müßten im Hinblick auf den mit der Satzungsregelung verfolgten Zweck eines umweltfreundlichen, insbesondere vegetationsschützenden Winterdienstes ohne Erfolg bleiben. Bei Zulassung weitergehender Ausnahmen für die Verwendung von Salz werde nämlich das grundsätzliche Verbot letztlich ausgehöhlt, ohne daß dem wirksam entgegengetreten werden könne.
29 Das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik hat unter dem 26. April 1990 gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO wie folgt zu dem Normenkontrollantrag Stellung genommen:
30 "§ 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG ermächtigt allein den für den Straßenbau zuständigen Minister, das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen zu verbieten, die geeignet sind, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Die Gemeinden können unseres Erachtens auch dann nicht unter Bezugnahme auf ihr allgemeines Satzungsrecht ein solches Verbot aussprechen, wenn der zuständige Minister von seiner Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Sie haben vielmehr die Möglichkeit, sich an den zuständigen Minister zu wenden und zu beantragen, ein Verbot der Verwendung bestimmter Stoffe im Winterdienst zum Schutz von Mensch und Tier auszusprechen.
31 Der Grund für die Zuständigkeitsregelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG ist darin zu sehen, daß die Schädlichkeit eines bestimmten Stoffes für Mensch oder Tier nicht gemeindegebietsbezogen, sondern nur allgemein bestehen kann. Entweder ist ein Stoff im o. g. Sinne schädlich, dann ist er generell zu verbieten, oder er ist es nicht. Für eine unterschiedliche Betrachtungsweise in den einzelnen Gemeinden besteht insoweit kein Raum.
32 Unabhängig davon ist es jedoch den Gemeinden nicht verwehrt, aufgrund ihres allgemeinen Satzungsrechts aus anderen Gründen, z. B. des Naturschutzes, des
allgemeinen Satzungsrechts aus anderen Gründen, z. B. des Naturschutzes, des Schutzes von Grundwasser, des Schutzes ihrer Kläranlagen u. ä., die Verwendung von chemischen Auftaumitteln in ihrem Gemeindegebiet zu untersagen. Allerdings ist auch hier eine Einschränkung zu machen. Die Gemeinde kann mit einem solchen Verbot sich weder den Aufgaben, die sich aus der Verkehrssicherungspflicht für sie ergeben, entziehen noch anderen Verkehrssicherungspflichtigen verbieten, dieser Pflicht nachzukommen. Insoweit wird die im Urteil des Kammergerichts Berlin vom 26.05.1989, Az.: 9 U 3299/88 (NVwZ 1990, S. 406) zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung geteilt. Den Verkehrssicherungspflichtigen muß die Möglichkeit gelassen werden, beispielsweise an besonders gefährlichen Stellen wie im Bereich von Kreuzungen und Einmündungen oder an starken Gefällstrecken auftauende Mittel zu verwenden. Ein generelles Streusalzverbot ohne eine solche Ausnahmeregelung würde unseres Erachtens gegen den Grundsatz des Übermaßverbots verstoßen."
33 Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der von ihnen eingereichten Schriftsätze verwiesen.
34 Dem Senat haben ferner folgende Unterlagen vorgelegen, die zum Gegenstand der Beratung gemacht worden sind:
35 a) zwei Hefte Satzungsunterlagen der Antragsgegnerin (Band 3 und 4 - Seite 381 bis 716 - der die Winterdienstsatzung betreffenden Vorgänge); b) Hauptsatzung der Stadt Kassel in der Fassung vom 15. Dezember 1980 (mit späteren Änderungen); c) Streusalzbericht I des Umweltbundesamtes; d) Winterdienstbericht 3/85 des Umweltbundesamtes; e) Winterdienstbericht II des Umweltbundesamtes (1988).
36 Der zulässige Normenkontrollantrag ist mangels Rechtsetzungszuständigkeit der Antragsgegnerin begründet; über die Vereinbarkeit eines für Gehwege angeordneten "eingeschränkten Streusalzverbots" mit höherrangigen Vorschriften des materiellen Rechts ist deshalb nicht zu befinden. Die Bestimmungen des § 6 Abs. 2 und 3 Satz 1 der von der Antragsgegnerin erlassenen Satzung über die Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter (Winterdienstsatzung) in der Fassung der Vierten Änderung vom 22. September 1986 stehen nicht im Einklang mit § 10 Abs. 3 Satz 2 des Hessischen Straßengesetzes - HStrG - vom 9. Oktober 1962 (GVBl. I S. 437), der aufgrund des Änderungsgesetzes vom 27. September 1989 (GVBl. I S. 245) mit Wirkung vom 6. Oktober 1989 als § 10 Abs. 3 Satz 3 weitergilt. Sie sind deshalb gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO,- mit der Folge einer entsprechenden Veröffentlichungspflicht der Antragsgegnerin - für nichtig zu erklären.
37 Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies - wie § 11 Abs. 1 HessAGVwGO - bestimmt. Bei der angegriffenen kommunalen Winterdienstsatzung handelt es sich um eine derartige vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof zu überprüfende Rechtsvorschrift, deren Überprüfung auch nicht im Sinne des § 47 Abs. 3 VwGO i.V.m. Art. 132 HV ausschließlich dem Staatsgerichtshof als Landesverfassungsgericht obliegt.
38 Den Normenkontrollantrag kann jede natürliche oder juristische Person stellen, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO Die hierdurch umschriebene Antragsbefugnis steht der Antragstellerin schon deshalb zu, weil sie nach Maßgabe des Satzungsrechts der Antragsgegnerin für Gehwegabschnitte innerhalb der geschlossenen Ortslage der Stadt Kassel winterdienstpflichtig - nämlich außer zur Schneeräumung auch zur Beseitigung von Schnee- und Eisglätte verpflichtet ist und hierbei § 6 Abs. 2 sowie Abs. 3 Satz 1 WDS beachten muß. Diese - gemäß § 8 Abs. 1 WDS bußgeldbewehrten - Vorschriften reglementieren die Erfüllung der Streupflicht einschränkend in einer nach Auffassung der Antragstellerin (auch) gegen höherrangiges materielles Recht verstoßenden Weise, indem die Verwendung bestimmter im Handel frei erhältlicher Stoffe als Streugut für Gehwege grundsätzlich untersagt wird. Angesichts des sich hieraus für sie ergebenden rechtlichen Nachteils kann offen bleiben, ob der Antragstellerin die Befugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ferner aus den von ihr geltend gemachten weiteren Gründen, insbesondere deshalb zusteht, weil ein für Auftausalz angeordnetes Verwendungsverbot die
zusteht, weil ein für Auftausalz angeordnetes Verwendungsverbot die Schadensrisiken für Fußgänger und speziell für Gehbehinderte unvertretbar erhöhe.
39 Der Zulässigkeit des am 26. Juni 1987 gestellten Antrags steht schließlich auch nicht entgegen, daß bereits die Dritte Änderung der Winterdienstsatzung vom 31. Oktober 1983 ein weitgehendes Verbot der Verwendung von Auftausalzen und chemisch wirkenden Mitteln auf Gehwegen enthielt, ohne deswegen von der Antragstellerin angegriffen worden zu sein. Denn die Durchführung des Normenkontrollverfahrens setzt zwar gemäß § 47 Abs. 1 VwGO einen Antrag voraus; dieser ist jedoch nicht fristgebunden, sondern kann allenfalls - in besonderen Fällen - verwirkt werden (Kopp, VwGO, B. Aufl. 1989, § 47 Rz. 68; Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 47 Rz. 22). Zum bloßen Zeitablauf hinzutretende besondere Umstände, aufgrund deren das Antragsrecht der Antragstellerin als verwirkt angesehen werden könnte, sind aber ersichtlich nicht gegeben.
40 Die Normenkontrollanträge sind auch begründet. § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS sind mit der in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG getroffenen gesetzlichen Zuständigkeitsregelung nicht vereinbar und deshalb ungültig. Nach dieser Vorschrift kann der für den Straßenbau zuständige Minister das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten, die geeignet sind, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Sie ist dahin auszulegen, daß (nur) das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik ein - in Hessen bisher nicht bestehendes - Verbot erlassen darf, zur Beseitigung von Glätte auf Gehwegen "Auftausalz", "chemisch wirkende Mittel" (sowie Mischungen solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material) oder - sonstiges - "Streugut mit für Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteilen" zu verwenden. Demgegenüber steht hessischen Gemeinden derzeit keine Regelungskompetenz für die Frage zu, ob für den Winterdienst auf Gehwegen die Verwendung dieser im Satzungsrecht der Antragsgegnerin aufgeführten Stoffe durch Private aus Gründen des Umweltschutzes eingeschränkt oder untersagt werden kann. Dies folgt im einzelnen aus den nachstehenden Erwägungen:
41 Bei der in § 10 HStrG geregelten (auch den Winterdienst umfassenden) Reinigung öffentlicher Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage handelt es sich um eine den Gemeinden in Anknüpfung an das frühere preußische Wegereinigungsrecht unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gesetzlich übertragene öffentliche Aufgabe, die ihnen als sogenannte "polizeimäßige Reinigung" unabhängig von der Straßenbaulast obliegt (vgl. Beschluß es Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 1960 - I B 81.60 -, NJW 1961, 619 ff.; Senatsurteil vom 25. Februar 1975 - II OE 24/74 -, DÖV 1976, 178; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, Kap. 41 Rz. 4 ff.; Neumeyer, Das Hessische Straßengesetz, 3. Aufl. 1989, § 10 Erl. 1 a). Die Gemeinden sind insoweit ausdrücklich ermächtigt, die Reinigung durch Satzung auf solche öffentliche Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage auszudehnen, an die bebaute Grundstücke angrenzen (§ 10 Abs. 2 HStrG). Ferner sind sie gemäß § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG insbesondere auch berechtigt, durch Satzung die Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Abs. 1 bis 3 ganz oder teilweise den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke aufzuerlegen oder sie zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen; diese Ermächtigung schließt die Befugnis ein, die Reinigungspflicht bei der Übertragung auf Private in Ausübung des kommunalen Satzungsrechts nach § 5 Abs 1 HGO zu konkretisieren. Denn die Straßenreinigung ist den Gemeinden als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises (Selbstverwaltungsaufgabe) übertragen worden (vgl. Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Juni 1972 - V OE 30/71 -,HessVGRspr. 1973, 1, 3; Neumeyer, a.a.O., Erl. 4 a). Freilich können die Gemeinden auch die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung nur regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Eine derartige gesetzliche Bestimmung findet sich in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG. Die dort dem für den Straßenbau zuständigen Minister erteilte Ermächtigung, das Bestreuen von Gehwegen mit bestimmten Stoffen zu verbieten, schließt den Erlaß entsprechender Verbote durch kommunale Satzungen aus. Dies gilt entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch, wenn der zuständige Minister von seiner Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Denn durch Satzung auf Private übertragen und konkretisiert werden kann nach ausdrücklicher Vorschrift des § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG nur die primär den Gemeinden obliegende) Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Abs. 1 bis 3; indem aber Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) eine Verbotsregelung hinsichtlich bestimmter Streumittel dem für
(jetzt: Satz 3) eine Verbotsregelung hinsichtlich bestimmter Streumittel dem für den Straßenbau zuständigen Minister vorbehält und Gemeinden deshalb, solange ein solches Verbot fehlt bei einer von ihnen selbst durchzuführenden (nicht abgewälzten) Gehwegstreuung auch die dort aufgeführten Streumittel verwenden dürfen, verschließt das Gesetz die Möglichkeit, die Verwendung derartiger Stoffe bei dem auf Private übertragenen Streuen durch kommunale Satzung einzuschränken bzw. zu verbieten; den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke kann nämlich von den Gemeinden nicht verboten werden, was ihnen selbst als den für die polizeimäßige Reinigung primär Verantwortlichen rechtlich gestattet ist.
42 Diese sich unmittelbar aus § 10 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 bis 3 HStrG ergebende gesetzliche Einschränkung der kommunalen Rechtsetzungsbefugnis betrifft sämtliche von der Antragsgegnerin in § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS aufgeführten Streumittel; denn
43 1. Auftausalz, 2. chemisch wirkende Mittel, 3. Mischungen solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material sowie 4. Streugut, das für Haustiere oder die Straßen schädliche Bestandteile enthält,
44 stellen ausnahmslos für das Bestreuen von Gehwegen in Betracht kommende Stoffe dar, die im Sinne der dem zuständigen Ministerin § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG erteilten Regelungsermächtigung "geeignet sind, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken". Hierunter sind schon nachdem Wortsinn nicht etwa, wie die Antragsgegnerin meint, nur solche Stoffe zu verstehen, die ausschließlich auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einwirken können, ohne jedoch diese Wirkung auch für Bäume, Sträucher oder sonstige Pflanzen zu besitzen. Der alleinigen Verbotskompetenz des Ministers unterliegen vielmehr in einem umfassenderen Sinne alle Stoffe - mit Ausnahme der herkömmlichen, allgemein als unschädlich angesehenen abstumpfenden Streumittel wie insbesondere Sand, Asche und Splitt -, die geeignet sind, zumindest auch auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Eine noch weitergehende nachteilige Wirkung, wie sie aufgrund neuerer wissenschaftlicher Erkenntnisse beispielsweise für höhere Salzoder Harnstoffkonzentrationen bezüglich des Straßenbegleitgrüns oder der Gewässer angenommen werden muß, führt nicht dazu, daß anstelle des Ministers nunmehr eine einzelne Gemeinde entsprechende Verbotsvorschriften durch Satzung erlassen dürfte. Eine derartige Auslegung ließe sich insbesondere nicht mit der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck des § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG vereinbaren. Sie widerspräche im übrigen auch der allgemein üblichen und als sachgerecht bewährten Praxis, bei der Abgrenzung von Rechtsetzungszuständigkeiten nicht auf den mit einer Norm verfolgten Zweck, sondern auf den zu regelnden Gegenstand abzustellen.
45 Bereits vor Erlaß des Hessischen Straßengesetzes ergriff die Landtagsfraktion der FDP am 16. Februar 1960 eine parlamentarische Initiative, durch die die Landesregierung ersucht werden sollte, dafür Sorge zu tragen, daß die Verwendung chemisch wirkender Streumittel auf öffentlichen Straßen und Gehwegen unterbleibe, weil sie Tieren, insbesondere Hunden, aber auch den Verkehrsteilnehmern aller Art empfindliche Schäden zufügten (Landtags- Drucksachen, IV. Wahlperiode, Abt. I, Nr. 469). Auf Empfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Verkehr a.a.O., Abt: II, Nr. 166) nahm der Hessische Landtag den Antrag der FDP-Fraktion betreffend "schädliche Streumittel" am 9. November 1960 an a.a.O., Abt. III, Seite 1201). In seinem Bericht vom 26. Januar 1961 über die Ausführung dieses Landtagsbeschlusses führte der Hessische Ministerpräsident zu den ihm vom zuständigen Ressortminister mitgeteilten Bedenken folgendes aus a.a.O., Abt. IV, Nr. 220):
46 "Zur Beseitigung der Winterglätte auf Straßen dienen Streumittel mit abstumpfen der Wirkung (Sand, Kies, Splitt) und chemisch wirkende Streustoffe mit auftauender Wirkung (Auftausalze). In früheren Jahren wurden vorwiegend Sand, Kies und Splitt zum Abstumpfen der glatten Straßen verwendet. Die zunehmende Stärke des Verkehrs und die höheren Fahrgeschwindigkeiten haben jedoch in letzter Zeit zum bevorzugten Gebrauch von Auftausalzen geführt, die den Straßenzustand wesentlich nachhaltiger und wirkungsvoller verbessern als die abstumpfenden Stoffe. Die unterschiedliche Wirkungsweise und die Vor- und Nachteile beider Arten von Streumitteln sind in ausgedehnten Versuchen festgestellt worden. Auf die vorteilhafteren Auftausalze kann nicht verzichtet werden, wenn es gilt, bestehendes Glatteis abzustumpfen, einer Eisbildung
werden, wenn es gilt, bestehendes Glatteis abzustumpfen, einer Eisbildung vorzubeugen, stärkere Vereisungen zu beseitigen sowie Eishöcker und Spuren bei beginnendem Schneefall zu verhüten und vorhandene abzubauen.
47 Angesichts dieser Erkenntnisse hat auch der Bundesminister für Verkehr die Straßenbauverwaltungen der Länder wiederholt und eindringlich zur bevorzugten Anwendung von Auftausalzen beim Winterdienst auf öffentlichen Straßen aufgefordert, wobei er sich auf die Empfehlungen der Forschungsgesellschaft für das Straßenwesen e. V. in dem "Merkblatt für Maßnahmen gegen Winterglätte auf Straßen" bezieht.
48 Dieser im Interesse der Sicherung des winterlichen Straßenverkehrs sich in immer stärkerem Maße durchsetzende Gebrauch von Auftausalzen beschränkt sich nicht nur auf die freien Strecken, sondern erfaßt auch die Stadtstraßen. Innerhalb der Städte und Gemeinden sind solche Salze insofern auch vorteilhaft, als sie die Nachteile ausschließen, die andernfalls die abstumpfenden Stoffe wie Sand, Asche, Kies und Splitt mit sich bringen, wenn sie in die Kanalisationen eingespült werden.
49 Neben diesen technischen Gesichtspunkten ist zu bemerken, daß die hessische Straßenbauverwaltung den Winterdienst und damit den Räum- und Streudienst nur auf den freien Strecken, den Ortsdurchfahrten der Landstraßen I. Ordnung und Landstraßen II. Ordnung in Gemeinden bis zu 6.000 Einwohnern und den Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen in Gemeinden bis zu 9.000 Einwohnern durchführt, nicht aber z. B. auf Gehwegen in Ortsdurchfahrten. Hierfür sind die Gemeinden zuständig; ihnen obliegt auch der Winterdienst für die Gemeindestraßen und Ortsdurchfahrten, die sie verwalten.
50 Der Hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr erwägt, in den Entwurf des Hessischen Straßengesetzes eine Bestimmung aufzunehmen, wonach untersagt werden soll, schädliche chemische Streumittel auf Gehwegen zu verwenden. In Anbetracht des geschilderten Sachverhaltes sieht Herr Staatsminister Franke jedoch keine Möglichkeit, beim Winterdienst auf Fahrbahnen auf chemisch wirkende Streumittel zu verzichten."
51 Der durch Kabinettsbeschluß vom 24. Oktober 1961 gebilligte und festgestellte Gesetzentwurf der Landesregierung a.a.O., Abt. I, Nr. 1365, Seite 3971) enthielt bereits die - schließlich Gesetz gewordene und noch heute inhaltlich unverändert als Satz 3 fortgeltende - Fassung des § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG. Die amtliche Begründung zu § 10 HStrG a.a.O., Seite 3990) lautet:
52 "Absatz 1: Die sogenannte polizeimäßige Reinigung öffentlicher Straßen dient vor allem der örtlichen Gemeinschaft, indem sie unter Gesichtspunkten der Hygiene, des Ortsverkehrs usw. das Zusammenleben von Einwohnern einer Gemeinde ermöglicht. Im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung wird die polizeimäßige Reinigung gesetzlich festgelegt und umrissen. Zugleich wird die Einheitlichkeit im ganzen Landesgebiet herbeigeführt.
53 Absatz 2: In vielen Gemeinden gibt es auch außerhalb der geschlossenen Ortslage kleinere Häusergruppen an öffentlichen Straßen. Den Gemeinden muß daher die Möglichkeit eingeräumt werden, die Reinigungspflicht auf diese Straßen auszudehnen.
54 Absatz 3 und 4: Für Gehwege und Überwege für Fußgänger wird eine unabdingbare Reinigungspflicht begründet, während die Fahrbahn nur nach Maßgabe der Leistungsfähigkeit der Gemeinden vom Schnee zu räumen und bei Eisglätte zu streuen ist. Mit dieser Regelung wird praktischen Bedürfnissen Rechnung getragen. Das Streuverbot ermöglicht insbesondere den Schutz der Tiere im Winter.
55 Absatz 5: Wie bisher sollen die Gemeinden auch weiterhin die Möglichkeit haben, die Anlieger zur Reinigungspflicht heranzuziehen."
56 Nach der ersten Lesung des Gesetzentwurfs stellten der Abgeordnete Dr. L. Schneider und die FDP-Fraktion einen Abänderungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung, wonach u a. § 10 Abs. 3 und Abs. 4 durch Einfügung der Worte " mit abstumpfenden Stoffen " folgende Fassung erhalten sollten a.a.O., Abt. I, Nr. 1644):
57 "(3) Die Reinigungspflicht umfaßt auch die Verpflichtung, die Gehwege und Überwege für Fußgänger vom Schnee zu räumen und bei Schnee- und Eisglätte
Überwege für Fußgänger vom Schnee zu räumen und bei Schnee- und Eisglätte mit abstumpfenden Stoffen zu streuen. Der für den Straßenbau zuständige Minister kann das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten, die geeignet sind, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken.
58 (4) Die Gemeinden haben im übrigen die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit vom Schnee zu räumen und bei Schnee- und Eisglätte mit abstumpfenden Stoffen zu streuen, soweit das zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist.".
59 Bei der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs am 5. September 1962 (Stenographische Protokolle des Hessischen Landtags, IV. Wahlperiode, Seite 2462, 2464) begründete dieser Abgeordnete den Antrag damit, daß im preußischen Gesetz von 1912 und in allen zur Wegereinigung erlassenen Ortssatzungen gesagt werde, bei Schnee- und Eisglätte sei mit "abstumpfenden Stoffen" zu streuen; deshalb sei nicht einzusehen, warum diese Worte aus dem Hessischen Straßengesetz herausgelassen werden sollten. Im Ausschuß für Wirtschaft und Verkehr fand dieser Abänderungsantrag keine Mehrheit, weil "im Interesse der Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung die Wahl der Streumittel nicht beschränkt werden sollte" (2. Ausschußbericht vom 13. September 1962, Landtags-Drucksachen, IV. Wahlperiode, Abt. II, Nr. 431). Am 3. Oktober 1962 wurde § 10 Abs. 3 HStrG in dritter Lesung endgültig in der Fassung des Regierungsentwurfs verabschiedet.
60 Angesichts dieser Entstehungsgeschichte kann der dem zuständigen Minister durch § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG erteilten Ermächtigung, das Bestreuen von Gehwegen mit bestimmten Stoffen zu verbieten, nicht lediglich die sehr eingeschränkte Bedeutung beigemessen werden, die ihr die Antragsgegnerin und sinngemäß auch das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik selbst in der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO unter dem 26. April 1990 abgegebenen Äußerung mit dem Standpunkt einräumen, eine Regelungszuständigkeit des Ministers sei nur zur Abwehr nachteiliger Einwirkungen der Streumittel gerade auf den menschlichen oder tierischen Körper gegeben, während in allen anderen Fällen - insbesondere wenn eine "ökologische Zielsetzung" verfolgt werde - die Gemeinden regelungsbefugt seien. Zwar mag der gesetzliche Wortlaut einer Differenzierung in diesem Sinne noch in gewissem Umfang zulassen; ob etwa ein Verwendungsverbot für ein bestimmtes, ausschließlich pflanzenschädliches Mittel, das zweifelsfrei nicht nachteilig auf den menschlichen oder tierischen Körper einwirkt, zwingend vom Hessischen Ministerium für Wirtschaft und Technik auszusprechen wäre, mag angesichts der vom Gesetzgeber gewählten Formulierung fraglich erscheinen. Diese Frage bedarf hier jedoch ebensowenig einer abschließenden Beantwortung wie die. weitere Frage, ob es überhaupt - handelsübliche - Streumittel gibt, deren nachteilige Wirkungen sich mit hinreichender Verläßlichkeit entweder nur dem Bereich der menschlichen oder tierischen Gesundheit einerseits oder der natürlichen Umwelt andererseits zuordnen lassen. Denn jedenfalls die von der Antragsgegnerin in § 6 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 WDS aufgeführten "schädlichen" Streumittel - und das sind die seit langem bekannten und im Handel überall erhältlichen Stoffe, für die eine gesetzliche Regelung zu treffen überhaupt nur sinnvoll ist - sind im strengen Wortsinne "geeignet", sowohl auf den menschlichen oder tierischen Körper wie auch zusätzlich auf das Straßenbegleitgrün oder Gewässer "nachteilig einzuwirken". Auf dem Hintergrund der vor und während des Gesetzgebungsverfahrens geführten Diskussion über die "Schädlichkeit" chemisch wirkender Auftaustoffe kann nicht zweifelhaft sein, daß der Gesetzgeber unter den in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG aufgeführten Stoffen gerade auch diejenigen Streumittel verstanden hat, deren Verwendung zur Gehwegstreuung die Antragsgegnerin seit 1983 - im Interesse der Erhaltung des Straßenbegleitgrüns - grundsätzlich verbietet.
61 Die Auffassung der Antragsgegnerin, die gesetzlich angeordnete Regelungskompetenz des für den Straßenbau zuständigen Ministers beschränke sich auf die Fälle, in denen das Verbot, Auftaumittel auf Gehwegen einzusetzen, ausschließlich auf den Schutz von Mensch und Tier abziele, findet bei sachgerechter Auslegung im Gesetz keine hinreichende Stütze. Der Umstand, daß dort auf (mögliche) nachteilige Wirkungen für den menschlichen oder tierischen Körper abgestellt wird, besagt nämlich in Wirklichkeit nicht, daß die Verbotszuständigkeit von dem mit einem Verbot jeweils verfolgten Schutzzweck abhängen soll. Vielmehr knüpft das Gesetz an die - im Jahre 1962 allerdings erst
abhängen soll. Vielmehr knüpft das Gesetz an die - im Jahre 1962 allerdings erst unvollständig bekannten - nachteiligen Eigenschaften der in Betracht kommenden Streumittel an und verwendet hierfür eine aus heutiger Sicht zu Unrecht nur auf Mensch und Tier zugeschnittene Umschreibung der mit der Verwendung dieser Mittel möglicherweise verbundenen Nachteile, die der zuständige Minister durch ein Verbot soll abwenden können. Daß die gesetzliche Abgrenzung nicht den Problembereich des Schutzes von Mensch und Tier einerseits, der Pflanzenwelt oder sonstiger Schutzgüter andererseits betrifft, sondern die Unterscheidung von unbedenklich zur Gehwegstreuung zu verwendendem Material und - in einem weiten Sinne - "schädlichem" Streugut zum Gegenstand hat, folgt insbesondere aus der während der parlamentarischen Behandlung des Hessischen Straßengesetzes durchgehend vorgenommenen Gegenüberstellung von herkömmlichen, lediglich abstumpfend wirkenden Streumitteln einerseits und chemisch wirkenden Auftaumitteln andererseits. Die auf diese Weise gefundene Auslegung wird durch den Zweck der gesetzlichen Regelung bestätigt, der ersichtlich in der Vereinheitlichung des bis dahin zersplitterten Rechtszustandes für ganz Hessen bestand; diesem Zweck würde es zuwiderlaufen, wenn jede einzelne Gemeinde auch nur bei Maßnahmen zum Schutz der Straßenbäume und - sträucher je für sich zu entscheiden hätte, ob und gegebenenfalls nach welchen Kriterien und in welchem Umfang der Einsatz "schädlicher", nicht lediglich abstumpfend wirkender Streumittel auf Gehwegen eingeschränkt oder untersagt werden soll.
62 Dafür spricht auch die Entwicklung des Straßenreinigungsrechts in anderen Ländern, das - wenn auch erheblich später - durch entsprechende Verbotsvorschriften oder Rechtsetzungsermächtigungen ergänzt wurde.
63 Als der hessische Landesgesetzgeber im Jahre 1962 eine Verbotszuständigkeit des für den Straßenbau zuständigen Ministers für bestimmte Streumittel begründete, ging er von der Unbedenklichkeit der seit jeher zur Glättebekämpfung verwendeten abstumpfenden Mittel (Sand, Asche, Kies und Splitt) sowie ferner davon aus, daß Auftausalze als chemisch wirkende Streustoffe nachteilige Wirkungen, insbesondere für Tiere, haben könnten. Der damals bereits unternommene Versuch, für das Streuen bei Schnee- und Eisglätte nur abstumpfende Mittel zuzulassen, scheiterte aufgrund der mehrheitlichen Einschätzung, im Interesse der Verkehrssicherheit könne zumindest für die Fahrbahnstreuung auf den Einsatz von Auftaumitteln nicht verzichtet werden. Für die Gehwegstreuung wurde dem zuständigen Minister zugleich der Sache nach eine Verbotskompetenz hinsichtlich "schädlicher chemischer Streumittel" (so die Ankündigung im Bericht des Hessischen Ministerpräsidenten vom 26. Januar 1961, a.a.O., übertragen, wobei dieser Begriff durch die Formulierung "Stoffe, die geeignet sind auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken noch besonders weit gefaßt wurde. Daß insoweit im Gesetz eine Bezugnahme auf die Schadenswirkung von Auftausalzen für Pflanzen fehlt, findet seine schlüssige Erklärung darin daß damals - gerade zu Beginn des massenhaften Einsatzes von Salz zur Glättebekämpfung auf den öffentlichen Straßen - noch keine praktischen Erfahrungen vorlagen, an denen sich der Gesetzgeber hätte orientieren können. Ein Handlungsbedarf, Maßnahmen gerade zum Schutz des Straßenbegleitgrüns zu treffen, wurde damals noch nicht gesehen. Auch in anderen Bundesländern lieferte speziell das Straßenbaumsterben in Großstädten erst zu einem viel späteren Zeitpunkt den Anstoß dazu, die Verwendung von Salz und ähnlich wirkenden Stoffen einschränkend gesetzlich zu regeln (vgl. den Überblick bei Abel- Lorenz/Eisberg, Umweltfreundlicher Winterdienst auf Innerortsfahrbahnen, UPR 1989,90 f.).
64 In Berlin wurden Anfang der 70er Jahre die Lebensbedingungen der Straßenbäume durch die Biologische Bundesanstalt untersucht; da viele Bäume schwere Salzschäden aufwiesen, wurde 1975 das Ausbringen von Auftausalzen im gesamten Stadtgebiet, mit Ausnahmen der Fahrbahnen der Einsatzstufe I, verboten (vgl. Schneewolf, Winterdienstbericht, Berichte des Umweltbundesamtes 3/85, Seite 4.2). Erst das Straßenreinigungsgesetz vom 19. Dezember 1978 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, Seite 2501) bestimmte erstmals - mehr als 16 Jahre nach Erlaß des Hessischen Straßengesetzes - in seinem § 3 Abs. 6:
65 "Bei Eisglätte ist mit abstumpfenden Mitteln ausreichend zu streuen. Auf Fahrbahnen von Straßen der Einsatzstufe I (Abs. 5 Satz 2) dürfen zum Streuen auch nicht ätzende handelsübliche Auftaumittel (Streusalze) verwendet werden; ausgenommen sind Fahrbahnen mit Betondecke im ersten Jahr nach Fertigstellung. Der mengenmäßige Aufwand an Streusalz ist auf das unbedingt
Fertigstellung. Der mengenmäßige Aufwand an Streusalz ist auf das unbedingt erforderliche Maß zu beschränken: Eine Menge von 40 g/qm je Einsatz darf nicht überschritten werden. Im übrigen ist die Verwendung von Streusalzen verboten."
66 Das Bremische Landesstraßengesetz vom 20. Dezember 1976 (GVBl. Seite 341) ermächtigt in § 39 Abs. 4 den zuständigen Senator, durch Rechtsverordnung oder Allgemeinverfügung die Verwendung von Streumitteln, die sich auf den Straßenkörper, die Straßenbenutzer, Pflanzen oder Gewässer nachteilig auswirken können, zu regeln oder zu untersagen. § 41 Abs. 6 Satz 8 bestimmt für die Reinigungspflichten der Anlieger, daß vorbehaltlich einer Regelung nach § 39 Abs. 4 Salze und salzhaltige Streumittel nur in geringen Mengen und nur bei Glatteis sowie zum Auftauen festgetretener Eis- und Schneerückstände gestreut werden dürfen; bei Straßen, in denen Bäume stehen oder die auf anliegende begrünte oder baumbestandene Grundstücke entwässern, dürfen Salze oder salzhaltige Streumittel nicht verwendet werden.
67 Erst später ist auch für Hamburg bestimmt worden, daß Tausalz und tausalzhaltige Mittel nur auf Straßen mit Buslinienverkehr und auf Bundesstraßen sowie in Einzeleinsätzen an örtlichen Gefahrenpunkten im sonstigen Straßennetz verwendet werden dürfen, wobei der Einsatz von Tausalz und tausalzhaltigen Mitteln so gering wie möglich zu halten und auf die Belange des Umweltschutzes besonders Rücksicht zu nehmen ist (§ 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Hamburgischen Wegegesetzes in der Fassung vom 22. Januar 1974, GVBl. S. 41 mit späteren Änderungen, insoweit zuletzt vom 5. Juni 1984, GVBl. S. 104). Außerdem ist für die Reinigung der Gehwege durch die Anlieger durch § 33 Abs. 2 Satz 1 bis 3 vorgeschrieben, daß bei Glätte mit abstumpfenden Mitteln, wenn notwendig, wiederholt, zu streuen ist. Tausalz und tausalzhaltige Mittel dürfen nicht verwendet werden. Der Senat kann durch Rechtsverordnung die Verwendung weiterer Streumittel, die sich auf die Wegebenutzer, den Wegekörper und auf Pflanzen, Boden oder Gewässer schädlich auswirken können, untersagen.
68 In den mit dem Flächenstaat Hessen insoweit noch am ehesten vergleichbaren Bundesländern Bayern und Baden-Württemberg sind "umweltfreundliche" Winterdienstvorschriften sogar erst Mitte der 80er Jahre erlassen worden.
69 Durch Gesetz vom 16. Juli 1986 GVBl. S. 135) wurden in Art. 51 Abs. 1 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes die Sätze 2 und 3 mit folgendem Inhalt angefügt:
70 "Dabei (Streuen der Gehbahnen bei Glätte) sollen vorrangig umweltfreundliche Streumittel verwendet werden. Die Verwendung von Streusalz und umweltschädlichen anderen Stoffen ist dabei auf das aus Gründen der Verkehrssicherheit notwendige Maß zu beschränken."
71 § 41 Abs. 1 Satz 2 des Straßengesetzes für Baden-Württemberg, in der Fassung vom 26. September 1987 (GVBl. S. 478) schreibt - den Gemeinden - vor, beim Streudienst den Einsatz von Auftausalzen und anderen Mitteln, die sich umweltschädlich auswirken können, so gering wie möglich zu halten. Ferner ermächtigt § 41 Abs. 4 dieses Gesetzes - im Unterschied zu § 10 Abs. 2 Satz 2 jetzt: Satz 3) HStrG - die Gemeinden dazu, in der Satzung, durch die u. a. die Streupflicht für Gehwege den Straßenanliegern ganz oder teilweise auferlegt werden kann, die Verwendung von Auftausalzen und anderen Mitteln, die sich umweltschädlich auswirken können, einzuschränken oder auszuschließen.
72 Das für Nordrhein-Westfalen maßgebliche Gesetz über die Reinigung öffentlicher Straßen vom 18. Dezember 1975 (GV NW 1976 S. 12, geändert durch Gesetz vom 11. Dezember 1979, GV NW S. 914) enthält zwar keine Bestimmungen, die ausdrücklich die Verwendung von Salz zur Gehwegstreuung betreffen. § 4 ermächtigt die Gemeinden aber nicht lediglich dazu, die Gehwegreinigung durch Satzung den Eigentümern der angrenzenden und erschlossenen Grundstücke aufzuerlegen; vielmehr können für die Winterwartung gesonderte Regelungen getroffen werden (Abs. 1 Satz 1 und 3) und sind in der Satzung Art und Umfang der Reinigungspflicht zu bestimmen (Abs. 2). Wenn insoweit, worauf die Antragsgegnerin zutreffend hinweist, die Auffassung vertreten wird, die Gemeinden könnten die Verwendung von Salz durch die Streupflichtigen auf Grund entsprechender Satzungsbestimmungen einschränken (vgl. Cosson, Umweltschonender Winterdienst auf Gehwegen, Städte- und Gemeindebund 1983 S. 407 ff.), kann hieraus für die Rechtslage in Hessen nichts hergeleitet werden. Denn das schon 1962 für die Gehwegstreuung erlassene hessische Landesrecht sieht abweichend hiervon nur eine Regelungskompetenz des zuständigen Ministers
sieht abweichend hiervon nur eine Regelungskompetenz des zuständigen Ministers vor.
73 Der Vorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG kann auch nicht im Wege einer "teleologischen" Auslegung eine andere Bedeutung gegeben werden. Soweit dem Gesetz bereits der Gedanke eines umfassenden, nicht unmittelbar auf die Gesundheit von Mensch und Tier beschränkten Umweltschutzes zu entnehmen sein sollte würde dies dazu führen müssen, ausschließlich den für den Straßenbau zuständigen Minister - und gerade nicht die einzelne Gemeinde - durch die ausdrückliche Übertragung der Regelungszuständigkeit in die Verantwortung für den Einsatz umweltschädlicher Streumittel genommen zu sehen. Soweit der die Straßenreinigung betreffenden hessischen Gesetzgebung dem gegenüber eine eindeutige Zielsetzung schon aufgrund der amtlichen Begründung zu § 10 HStrG mit Sicherheit entnommen werden kann, handelt es sich um das Restreben, die im früheren preußischen Recht zur sogenannten polizeimäßigen Reinigung der öffentlichen Straßen entwickelten Grundsätze im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung gesetzlich festzulegen und zugleich die Einheitlichkeit im ganzen Landesgebiet herbeizuführen. Auch das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik geht in seiner Äußerung vom 26. April 1990 hiervon aus, indem es den Grund für die Zuständigkeitsregelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG darin erblickt, daß die Schädlichkeit eines bestimmten Stoffes für Mensch und Tier nicht gemeindegebietsbezogen, sondern nur allgemein bestehen könne; entweder sei ein Stoff im o. g. Sinne schädlich - dann sei er generell zu verbieten -, oder er sei es nicht. Für eine unterschiedliche Betrachtungsweise in den einzelnen Gemeinden bestehe insoweit kein Raum.
74 Dieser Auffassung ist beizupflichten, freilich auch - und gerade - bezüglich der Schädlichkeit bestimmter Streumittel für Räume und sonstiges Straßenbegleitgrün, ferner für die Boden- und Wasserqualität und nicht zuletzt für die Straßensubstanz selbst.
75 Die durch Auftausalze und sonstige chemisch wirkende Auftaumittel verursachten Schäden konzentrieren sich in Wirklichkeit - was der historische Gesetzgeber allerdings noch nicht in seine Überlegungen einbeziehen konnte - ganz überwiegend auf diesen Bereich, während der Schutz von Mensch und Tier bei der Einschränkung der Verwendung schädlicher Streumittel auf Gehwegen eine gänzlich untergeordnete, beinahe zu vernachlässigende Rolle spielt. Da dem für den Straßenbau zuständigen Minister aber schon hierfür im Interesse der Landeseinheitlichkeit die ausschließliche Regelungszuständigkeit gesetzlich übertragen worden ist, wäre es mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm unvereinbar, wenn es jeder einzelnen Gemeinde überlassen bliebe zu entscheiden, welche nicht lediglich abstumpfend wirkenden Streumittel aus Gründen des allgemeinen Umweltschutzes nur eingeschränkt oder gar nicht zur Gehwegstreuung verwendet werden dürfen. Selbstverständlich kann auch diese Entscheidung, wie im übrigen die neuere Ländergesetzgebung zeigt, sachgerecht nur einheitlich für das gesamte Landesgebiet getroffen werden (- und ist auch in Hessen, wie oben unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte der Norm bereits dargelegt wurde, im Sinne einer ausschließlichen ministeriellen Zuständigkeit getroffen worden -).
76 Fehlt es somit im Hinblick auf § 10 Abs. 2 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG an der Zuständigkeit der Antragsgegnerin dafür, durch Satzung für die Gehwegstreuung durch Private zu bestimmen, daß
77 Auftausalz, chemisch wirkende Mittel sowie Mischung solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material - außer an Treppen, Brücken und Haltestellen des öffentlichen Personenverkehrs - nicht verwendet oder abgelagert werden dürfen sowie das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen schädliche Bestandteile enthalten darf,
78 sind die Vorschriften des § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig und deshalb gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO für nichtig zu erklären.
79 Die Kosten des Normenkontrollverfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO
80 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG. Das Interesse der Antragstellerin an einer stattgebenden Entscheidung hält der Senat mit einem Betrag von 20.000,-- DM für angemessen bewertet.
2 N 1625/87
Satzung, Winterdienst, Salz, Körperliche unversehrtheit, Besondere gefährlichkeit, Juristische person, Materielles recht, Parlamentarische initiative, öffentliche aufgabe, Mensch