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Timestamp: 2017-04-27 18:44:29
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Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'Artículo 45', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 15', 'artículo 24', 'artículo 6']

SEMINARIO DEL CONFLICTO AMBIENTAL 2007 SEMINARIO DEL
CONFLICTO AMBIENTAL 2007
OMAR BOUAZZA ARIÑO Profesor Titular I. de Derecho
Administrativo Universidad Complutense de Madrid
obouazza@der.ucm.es SUMARIO: I. CONTEXTO. II. LEY
APLICABLE AL PARAJE «SOTO DE GARRAY»: 1. Naturaleza del «Soto
de Garray». 2. Ley aplicable. III. LEY APLICABLE A LA CIUDAD DEL MEDIO AMBIENTE: LA LEY 6/2007, DE 28 DE MARZO, DE APROBACIÓN DEL PROYECTO REGIONAL
«CIUDAD DEL MEDIO AMBIENTE». SU CONFORMIDAD A
DERECHO: 1. El problema de la adecuación a Derecho de los cambios de régimen
del suelo. 2. El problema de la adecuación a Derecho de la convalidación
legislativa y de la desclasificación por Ley de la zona protegida. IV.
CONCLUSIONES. * Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de
Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia “El reto de los derechos
fundamentales en el seno de una sociedad pluralista” (SEJ-08538) que dirige el
Prof. Dr. D. Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Catedrático de Derecho
Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid. I. CONTEXTO En los últimos
tiempos viene siendo cada vez más frecuente
utilizar conceptos como el de desarrollo sostenible, turismo de calidad o
ciudad medioambiental para maquillar proyectos
urbanísticos en áreas de especial valor ecológico. Bajo el signo de la
calidad turística, por ejemplo, se alienta la construcción de campos de golf y
de puertos deportivos en zonas protegidas que, en muchas ocasiones, responden
exclusivamente a determinadas expectativas urbanísticas creadas, a criterios de
desarrollo económico, despreciando los valores ambientales, paisajísticos o arqueológicos
que puedan resultar afectados. Igualmente, en base a la actual preocupación por
la despoblación de zonas del interior utilizando la necesidad de desarrollar
objetivos vinculados a la educación e investigación ambiental, se encubren
proyectos de desarrollo urbanístico insostenibles. En este contexto debe
situarse la Ley de
Castilla y León 6/2007, de 28 de marzo, de probación del Proyecto Regional “Ciudad del Medio Ambiente”. Ahora
quiero señalar dos aspectos fundamentales, a modo de introducción: - El valor
ecológico del territorio en el que se asienta este proyecto. - El
procedimiento seguido para aprobarlo. *** En la
exposición de motivos de la Ley se indica que tiene por objeto “la creación
de un espacio singular que integre instituciones de I+D+I, en especial en el
campo de la preservación del medio ambiente, junto con actividades
empresariales y de servicios y usos residenciales, tomando como criterios
rectores la máxima integración en el entorno y la sostenibilidad del desarrollo”.
Regional se desarrolla en el paraje “Soto de Garray”, situado a lo largo
delcurso del río Duero, al noroeste de la ciudad de Soria. Es una zona incluida
en el Lugar de Interés Comunitario (LIC) “Riberas del río Duero y afluentes”,
declarado así bien poco antes por la Comisión Europea, a propuesta del Gobierno autonómico, por Decisión de 19 de julio de 2006,
por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región
biogeográfica mediterránea. Además, el
Proyecto incluye zonas del término municipal de Garray definidas en las
Normas Subsidiarias como suelo rústico especialmente protegido, por lo que,
para poder desarrollar la urbanización del suelo prevista y alcanzar así los
objetivos del Proyecto, se habrán tenido que modificar parcialmente las
Normas Subsidiarias, convirtiendo suelo rústico especialmente protegido en
suelo urbanizable. Esta desclasificación se ha realizado por la Disposición adicional de la Ley por la que se aprueba el Proyecto. Antes de
continuar con la exposición del caso, es necesario retener tres datos
fundamentales: - Nos
encontramos ante un proyecto urbanístico de una
magnitud considerable que incluye equipamientos residenciales, empresariales
y de investigación. - El proyecto
urbanístico se desarrolla en una zona de especial valor ecológico protegida por
la Unión Europea como LIC e implica la
desclasificación de zonas especialmente protegidas por las Normas
Subsidiarias del término municipal. - La aprobación del Proyecto se ha realizado por Ley, lo
que planteará problemas de destacada relevancia a la hora de impugnar ante los
Tribunales este desarrollo urbanístico. *** Una vez
subrayados estos tres aspectos centrales, continuaré con la argumentación diciendo
que la declaración de la zona como LIC implica
un compromiso adquirido por la Comunidad autónoma de aplicar las medidas de
conservación necesarias para el mantenimiento o restablecimiento del hábitat,
en un estado de conservación favorable, en función de las amenazas de
destrucción o deterioro que afecten a la zona protegida (artículo 5 RD
1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir
a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats aturales
y de la flora y la fauna silvestres, que transpone la Directiva 92/43/CEE del Consejo- Directiva Hábitats). Tales medidas implicarán, en su caso,
el establecimiento de adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o
integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas
reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias
del tipo de hábitat (art. 6.1 RD 1997/1995). Por consiguiente, la Comunidad autónoma tiene el deber de protección
preventiva y protección activa de los hábitats naturales y de las especies
incluidas en el LIC. Hay que decir
que los LIC forman parte de la Red NATURA 2000, con la que se pretende
garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de
conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de hábitats de las
especies de que se trate en su área de
distribución natural. *** Pasando ya a la Ley objeto de nuestro estudio, el procedimiento de aprobación de este Proyecto puede
sintetizarse en tres fases fundamentales. En primer
lugar, como se refleja en la exposición de motivos de la Ley, con fecha 23 de junio de 2006, el Consorcio para la Promoción, Desarrollo y Gestión “Ciudad del Medio Ambiente”, constituido por la Junta de Castilla y León, la Diputación Provincial de Soria y el Ayuntamiento de Garray, presentó en la Consejería de Fomento el Proyecto Regional “Ciudad del Medio Ambiente”. Por Orden
FOM/1094/2006, de 28 de junio, tal y como se establece en la Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio de Castilla y León (LOT), se inició el procedimiento
de aprobación del Proyecto Regional y se abrió un periodo de información
pública y de audiencia a las Administraciones públicas por el plazo de un mes. La Orden se publicó en el Boletín Oficial de Castilla y León de 30 de junio de 2006 y en 2
periódicos de gran difusión en el ámbito de la provincia (“El Diario de Soria”
y “El Heraldo de Soria”, ambos de 4 de julio de 2006). Asimismo se remitió a 41
organismos públicos y otras entidades potencialmente afectadas. Durante el
periodo de información pública y audiencia se presentaron 13 escritos de
alegación o informe. Antes de
apuntar la segunda fase trascendental en el procedimiento de aprobación de este
polémico Proyecto es necesario señalar, sin perjuicio de que más adelante
vuelva sobre ello, que 3 meses después de iniciarse el
procedimiento de aprobación del Proyecto, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad autónoma de Castilla y León dictó una sentencia sobre un supuesto de hecho similar.
Me refiero a la sentencia de 29 de septiembre de 2006, en la que el Tribunal
anulará un Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila de 30 de abril de 2003, que aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Urbanísticas Municipales de Las Navas del Marqués (Ávila). El Acuerdo
clasificaba como suelo urbanizable delimitado una zona de especial valor
ecológico para poder llevar a término un proyecto de carácter
turístico-deportivo denominado “Ciudad Golf”.
Debe apuntarse que la zona que nosotros estudiamos goza de una mayor protección
que la zona en la que se pretendía ubicar la Ciudad del Golf pues respecto de esta última únicamente se había propuesto su clasificación como LIC, mientras que
el Soto de Garray pertenece a un LIC ya declarado por la Comisión, como he tenido ocasión de apuntar. Da la
impresión de que el Gobierno castellano-leonés
tomó buena nota del papel de centinela o auténtico perro guardián que asumió el
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en la protección de las zonas
de especial valor ecológico frente a proyectos urbanísticos desmedidos y, aprovechando su mayoría absoluta, decidiría cambiar la legislación
para, probablemente, poder desarrollar su política territorial de una
manera más cómoda. La solución ante el problema que podía ocasionar la
impugnación por los particulares de este tipo de proyectos de gran magnitud
pasaría por aprobarlos por Ley. Para ello, y entramos en la 2ª fase del
proceso de aprobación de la Ley de la Ciudad del Medio Ambiente, se tenía que modificar la Ley castellano-leonesa de ordenación del territorio. En
efecto, tal y como estaba redactada cuando se ideó la “Ciudad del Medio
Ambiente”, los Proyectos Regionales debían ser
aprobados por Decreto, lo que permitía su impugnación ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Para soslayar este obstáculo, la Ley 14/2006, de 4 de diciembre, modificaría el art. 24.6 de la LOT, permitiendo que “(...) cuando se trate de un ... Proyecto regional de excepcional relevancia para el
desarrollo social o económico de Castilla y León, la Junta de Castilla y León podrá aprobarlo como Proyecto de Ley (...)”. Que un Proyecto
Regional se apruebe por Ley significará que únicamente podrán impugnarlo ante
el Tribunal Constitucional aquellos órganos constitucionales que estén
legitimados al efecto, a través del recurso de inconstitucionalidad, la
cuestión de inconstitucionalidad y el recurso de amparo en interés de la
autonomía local, vedando esta posibilidad a los simples particulares y
organizaciones no gubernamentales, con lo que se vulnera el Convenio de Åarhus, el Derecho Comunitario y la
legislación básica estatal en materia de acceso a la justicia en temas
ambientales, así como principios y derechos fundamentales de nuestra
Constitución. Sobre este tema profundizaré más adelante. Nos
encontramos, por tanto, ante una reforma legislativa motivada por una sentencia
judicial con la que se intenta evitar sentencias judiciales similares
reduciendo las posibilidades de impugnar este tipo de Proyectos Regionales. La 3ª fase
del proceso viene dada por la puesta en pie de la Ley, lo que se ha producido, como ya he dicho, a través de la Ley 6/2007, de 28 de marzo, de aprobación del Proyecto Regional “Ciudad del Medio Ambiente”. Se trata de una Ley
ad hoc, creada para dar respuesta a un supuesto de hecho específico, a una
problemática concreta y singular anterior a su aprobación. Es decir, se trata
de una Ley creada al efecto para este caso concreto. Sobre las características
de esta Ley me referiré más adelante. II. LEY APLICABLE AL PARAJE
«SOTO DE GARRAY» 1. Naturaleza del «Soto de
Garray» El «Soto de
Garray», como he dicho, se incluye en un LIC. Los LIC, a su vez, forman parte
de la Red Natura 2000. Habrá que ver en qué consiste esta Red. La Red NATURA 2000 es una red de áreas naturales de alto valor ecológico dentro de la Unión Europea, establecida de conformidad con la Directiva 92/43/CEE, sobre la conservación
de hábitats naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres de 1992 (Directiva Habitats). Incluye, además, las zonas declaradas en
virtud de la Directiva 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves
silvestres de 1979 (Directiva Aves). La Red NATURA 2000 tiene como fin esencial garantizar la durabilidad a largo plazo de los hábitats y de las especies más
valiosas y amenazadas en el ámbito de la Unión Europea. La Red NATURA 2000 surgió como una necesidad, como una reacción ante la destrucción y la
fragmentación que durante décadas estaban sufriendo los espacios naturales.
Estos hábitats y ecosistemas están sometidos a presiones como, por ejemplo,
cambios de uso del suelo, incendios, planteamiento de nuevas infraestructuras,
intensificación del turismo y determinadas formas de ocio, expansión
urbanística, etc. La Red NATURA 2000 está formada, como digo, por: - Zonas de Especial Protección
para las Aves (ZEPA), que se incorporan directamente a la Red y que están declaradas en virtud de la aplicación de la Directiva AVES; - Y por las Zonas de Especial
Conservación (ZEC), que se declaran a partir de las listas de Lugares de
Interés Comunitario (LIC) presentados por los Estados miembros, tras un proceso
de selección de los lugares y especies de interés comunitario. La legislación
española establece que son las Comunidades autónomas las que deben elaborar las
listas de Lugares de Interés Comunitario que pueden ser declaradas Zonas de
Especial Conservación. 2. Ley aplicable - Artículo 45 CE y Real
Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establece medidas para
contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los
hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, transposición de la Directiva Hábitats. Como el “Soto
de Garray” está incluido en un Lugar de Interés Comunitario, como he señalado
antes, la normativa aplicable al espacio sobre el que se asienta el Proyecto de
la Ciudad del Medio Ambiente, será la Directiva 92/43/CEE,
que se ha transpuesto al ordenamiento español a través del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que
se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la
conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres.
Siempre se deberá tener como parámetro previo el art. 45 CE, que tras consagrar
en su párrafo 1º que “todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”,
en el 2º párrafo establece que “los poderes públicos velarán por la utilización
racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar
la calidad de la vida y defender y restaurar el
medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad
colectiva”. Por consiguiente, en la propia Constitución
se contempla el deber de los poderes públicos de defender y restaurar el medio
ambiente. En ningún caso se establece la posibilidad de deteriorar el
medio ambiente para mejorar una supuesta calidad de vida contemplada desde una
perspectiva exclusivamente economicista, fundamentada en la hipoteca de nuestro
futuro común permitiendo el deterioro del territorio. El planteamiento
constitucional queda reforzado en este caso concreto, al encontrarnos en una
zona que, por su especial valor natural, está clasificada por la Unión Europea. *** Por ello,
tendremos que ver los preceptos relevantes a los efectos del estudio de la
validez de la desclasificación del Soto de Garray. De conformidad con el
Real Decreto de transposición de la Directiva, la Red NATURA deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, restablecimiento, en un estado de
conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de
las especies de que se trate en su área de distribución natural (art. 3.2 RD). La declaración
de un Lugar de Interés Comunitario implicará, según el artículo 6 RD, las
siguientes obligaciones para el ente territorial competente: - Adoptar
medidas de conservación; -
Opcionalmente, adoptar planes de gestión específicos o bien integrados en otros
planes, como los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. - Evitar el
deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies; - Someter a
evaluación los planes y proyectos; - Adoptar las
medidas compensatorias que sean oportunas ante planes o proyectos que se deban
realizar por razones imperiosas de interés público. - Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de
los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (LCEN) Adicionalmente,
es preciso tomar en consideración otras normas sectoriales. Así, recordemos que la Ley estatal 4/1989 establece con carácter general y básico toda una serie
previsiones en materia de protección de la flora y fauna silvestres. En este
sentido, el art. 26 señala que: “1. Las
Administraciones públicas adoptarán las medidas para garantizar
la conservación de las especies, de la flora y la fauna que viven en
estado silvestre en el territorio español, con especial atención a las especies
autóctonas. 2. Se atenderá preferentemente a la preservación de sus hábitat
y se establecerán regímenes específicos de protección para las especies,
comunidades y poblaciones cuya situación así lo requiera, incluyéndolas en
alguna de las categorías mencionadas en el artículo 29 de la presente Ley. 3. 3.Las
Administraciones competentes velarán por preservar, mantener y restablecer
superficies de suficiente amplitud y diversidad como hábitats para las especies
de animales y plantas silvestres no comprendidas en el apartado anterior.” Y finalmente,
el párrafo 4º del mismo precepto, de acuerdo con la redacción dada por la Ley estatal 43/2003, de 21 de
diciembre, de Montes, indica en relación con la Red Natura 2000, que: “queda prohibido alterar y destruir la vegetación (...)”.
precepto, el art. 27, reforzará lo ya establecido, añadiendo que la actuación
de las Administraciones Públicas a favor de la preservación de la diversidad
genética del patrimonio natural se basará principalmente en el criterio de dar preferencia a las medidas de conservación y preservación
en el hábitat natural de cada especie, considerando la posibilidad
de establecer medidas complementarias fuera del mismo. Por consiguiente, ante
una concurrencia de intereses prevalecerá el de conservación y preservación, lo
que proscribe, por tanto, la desclasificación de zonas protegidas. - Ley
estatal 43/2003, de 21 de diciembre, de Montes (LM) También es
aplicable a nivel básico la Ley de montes estatal que en su art. 4 (Función
social de los montes) establece que: “Los
montes, independientemente de su titularidad, desempeñan una función social relevante,
tanto como fuente de recursos naturales como por ser proveedores de múltiples
servicios ambientales, entre ellos, de protección del suelo y del ciclo
hidrológico; de fijación del carbono atmosférico; del depósito de la
diversidad biológica y como elementos fundamentales del paisaje. El
reconocimiento de estos recursos y externalidades, de los que toda la sociedad se
beneficia, obliga a las Administraciones públicas a velar
en todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora
y ordenado aprovechamiento” La mejora,
entendemos que, en ningún caso, vendrá dada por una artificialización del suelo
pues impide que produzca esas externalidades como consecuencia de su uso
conforme a su naturaleza. Ley
5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León Junto a la
normativa sectorial se deberá tener en cuenta la normativa general. Así, la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León, destaca en su art. 9 que “el
uso del suelo, y en especial su urbanización y edificación, deberá adaptarse a
las características naturales y culturales de su ambiente”. En este
sentido, el art. 36.2 prevé en la misma línea que “el
planeamiento asumirá como objetivo la protección del medio ambiente y a
tal efecto incluirá las determinaciones necesarias para la conservación y en su
caso recuperación de condiciones ambientales adecuadas: (...) c) en suelo
rústico se establecerán las medidas necesarias para la conservación, y en su
caso, recuperación, de los espacios naturales y de la fauna y flora
silvestres”. A ello debe añadirse que el art. 15 sentencia que tendrán la
consideración de suelo rústico los terrenos que deban ser preservados de su
urbanización. Ley
estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo A esta
relación de normas vinculadas a nuestro caso hay que añadir, por último, lo
establecido recientemente en la nueva Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, del
Suelo, que ofrece una solución expresa al problema aquí planteado. Prevé en su
art. 13.4 que: “(...) la
utilización de los terrenos con valores
ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos
que sean objeto de protección por la legislación
aplicable, quedará siempre sometida a la
preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de
alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación
expresamente autorice. Sólo podrá
alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los
espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o
excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios
provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La
alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación” Aunque esta
Ley no sea aplicable a nuestro caso, pues es posterior al mismo, es necesario
traerla a colación pues, dado el carácter básico de norma básica del precepto
citado (según la Disposición final primera), nos permite observar cuál va a ser
el régimen jurídico básico aplicable a partir de este momento. Implica, además,
un reforzamiento del régimen de protección establecido por el RD de
transposición de la Directiva Hábitats y de esta misma. Recordemos que las Directivas comunitarias establecen unas bases mínimas, sin perjuicio de que las
legislaciones de los Estados establezcan normas adicionales de protección. III. LEY APLICABLE A LA CIUDAD DEL MEDIO AMBIENTE: LA LEY 6/2007, DE 28 DE MARZO, DE APROBACIÓN DEL PROYECTO REGIONAL
«CIUDAD DEL MEDIO AMBIENTE». SU CONFORMIDAD A DERECHO. 1. El problema de la
adecuación a Derecho de los cambios de régimen del suelo. «El objeto
de los cambios de régimen de suelo relacionados con la ordenación es establecer
la posibilidad de desarrollar, urbanizar y edificar los “campus”, edificación,
zonas verdes y viales que constituyen la “Ciudad del Medio Ambiente” de manera
sensible, preservando las amplias zonas naturales a proteger del territorio y
del entorno de la ribera del río Duero para salvaguardar sus valores naturales
y paisajísticos, y todo ello con la clara intención de su ejecución inmediata»(1)
1 Memoria del Proyecto de Ley de aprobación del Proyecto
Regional “Ciudad del Medio Ambiente”, “Justificación de la conveniencia de la
elaboración del Proyecto Regional”, Boletín Oficial de Castilla y León de 15 de
febrero de 2007, p. 26574. Vuelve a repetirse esta justificación en la pág.
26587, en el apartado “En cuanto a la conveniencia del Proyecto Regional”.
Parece, como veremos, un exceso en el ejercicio de los poderes de
discrecionalidad. Los criterios de oportunidad chocan con la clasificación de
la zona como Lugar de Interés Comunitario. Recordemos que el ejercicio de la
potestad discrecional se realiza precisamente porque la Ley habilita a la Administración a ello, a hacer lo mejor para el interés público.
Precisamente por ello, no podrá actuar en contra de lo que se haya establecido
legalmente. En este caso, la Unión Europea, a propuesta de la propia Comunidad autónoma que ahora hace la Ley en sentido contrario y sin que haya habido
cambio del color político de los responsables, ha dicho que esta zona se debe
proteger y, por consiguiente, los usos que se realicen en ella deberán ser conformes
a su naturaleza. La aprobación
de este Proyecto Regional implica la modificación de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento Municipal de Garray, de forma que en el ámbito del Proyecto
Regional las determinaciones urbanísticas serán las previstas en el propio
Proyecto Regional (Disposición adicional de la Ley- Modificación del planeamiento vigente). El Proyecto
Regional Ciudad del Medio Ambiente clasifica el suelo en rústico y urbanizable,
con calificaciones de “rústico común”, “rústico con protección cultural” y
“rústico con protección natural de interés paisajístico y forestal”, para el
suelo rústico; y de “suelo urbanizable ordenado”, “sistemas generales” y
“dotaciones y equipamientos” para el resto (Memoria. B1. Justificación de los
criterios de ordenación). El cambio de
clasificación de suelo rústico a suelo urbanizable se realiza, “como
respuesta a una actuación singular, especial, idónea para Soria, con un alto
atractivo para localizar actividades empresariales, que generarán una dinámica
positiva en su economía, y un exigente e innovador planteamiento plurifuncional
que, además, inducirá mejoras en un entorno de gran calidad ambiental,
intentando convertirse en una referencia internacional de un modelo de
desarrollo sostenible e integrado” (Memoria. B1. Justificación de los
criterios de ordenación, pág. 26577). En este contexto hay que subrayar lo que
se establece en la página 26571 de la Memoria, en el punto 2, sobre los objetivos generales del Proyecto Regional, justificando la desclasificación del
suelo argumentando que “del estudio del planeamiento vigente en el área –Normas
Subsidiarias de Garray- se desprende la no especificación en la actualidad de
los valores que justificarían la calificación de áreas como suelo rústico especialmente
protegido y, en consecuencia, se presenta una oportunidad –por medio del
Proyecto Regional- para clasificar y calificar sus suelos rústicos no por
exclusión sino poniendo en valor sus características (sic!). Se considera de
interés, y por dicho motivo es argumentado aquí, el establecimiento de
criterios precisos que permitan tanto concretar como también en la medida de lo
posible ampliar la potencia de protección ejecutiva del proyecto regional”. En cualquier
caso, lo que es cierto es que la conversión de suelo
protegido en suelo urbanizable, de acuerdo con los objetivos específicos
del proyecto (punto 3, pág. 26572 y ss de la Memoria) se realiza para construir -y, por consiguiente, degradar el
estado natural del suelo y alterar las condiciones de vida adecuadas para la
vida de las especies y organismos del Lugar- equipamientos deportivos,
equipamientos institucionales, equipamientos docentes y de investigación,
-paradójicamente, orientados al fomento de la investigación y educación
ambiental-, equipamiento residencial, previendo la construcción de viviendas
uni y plurifamiliares, viviendas de protección oficial, viviendas destinadas al
alojamiento de los investigadores de los equipamientos de investigación así
como viviendas destinadas a su uso temporal, es decir, hoteles, así como
equipamientos industriales, cuyo objetivo primordial es proveer del espacio
necesario y sensible para ubicar iniciativas de industria limpia (sic!). A todo
ello, debe añadirse el fomento del uso del transporte privado que implica todo
nuevo desarrollo urbanístico, lo que significará, también, la necesidad de
construir aparcamientos y la congestión de las vías de acceso, disminuyendo, por consiguiente, la calidad ambiental de la
zona(2). Me pregunto si es
necesario realizar todas estas actuaciones urbanísticas en una zona de especial
valor ecológico así declarada por la Unión Europea. En verdad, parece un contrasentido. No obstante, se intentará justificar la utilidad pública e interés social y la
incidencia supramunicipal de este Proyecto, de la siguiente manera (página
26574 de la Memoria): 2 Ello aunque en el interior de la Ciudad del Medio Ambiente se prevean sistemas de transporte limpios, bien que no se descarta
el uso del tráfico rodado contaminante, tal y como se prevé en la pág. 26580 de
la Memoria (Definición de viales y aparcamientos). - En primer
lugar, los usos principales de investigación industrial y educación ambiental
planteados por el Proyecto se consideran usos de interés social que conllevan
un uso público de los espacios; - En segundo
lugar, el uso residencial asociado a esos usos, aunque tiene un carácter
eminentemente privado en los casos de viviendas unifamiliares y
plurifamiliares, pretende ejemplificar, según la Memoria de la Ley, una nueva manera de asentamiento habitacional en armonía con el medio
ambiente y por lo tanto tiene un interés social en cuanto experiencia novedosa
y de investigación sobre nuevas formas de habitar, siendo este último un
planteamiento básico subyaciente al Proyecto. La utilidad
pública e interés social también se justifican en la previsión de alcanzar los
objetivos institucionales que, a su vez, son de interés público, y son los
siguientes: - El impulso
social, cultural y económico de Soria; - La
incidencia del Proyecto Regional en la atracción de nuevas actividades
empresariales para la zona; - El valor de
modelo de la planificación; - Los aspectos
asociados de catalogación y/o protección de elementos y entornos naturales y
culturales de interés; - La mejora y
puesta en valor del entorno medioambiental; - La dotación
de vivienda, y vivienda de protección oficial, como elemento social y
aglutinante de la implantación. Ciertamente es
muy importante tender al desarrollo del territorio y facilitar las legítimas
aspiraciones de ir a más, considerando además que se trata de una provincia de
escasa densidad de población. Pero hay que hacer las cosas bien pues el Derecho
tiene unas exigencias inexcusables. *** Habrá que ver
si, por consiguiente, un proyecto urbanístico que tiene tan loables objetivos
encaja en una zona de especial valor ecológico. En este sentido, teniendo en
consideración la normativa aplicable y la configuración y objetivos del Proyecto,
analizaré si se ajusta o no al Derecho aplicable.
Para ello, será necesario valorar los siguientes aspectos, siguiendo los
criterios elaborados por la STSJCyL de 29 de septiembre de 2006: a) Se trata de un
área de gran valor ecológico, ambiental, cultural y arqueológico así declarado
por la Unión Europea, perteneciendo así, el Soto de Garray, al catálogo de Lugares
de Interés Comunitario. Algunas de sus zonas estaban clasificadas
como suelo rústico de especial protección por las Normas Subsidiarias del
término municipal de Garray. b) La
normativa urbanística y ambiental prevé la obligación de conservación,
protección, restauración y mejora para este tipo de espacios protegidos. Se
establece, en todo caso, la obligación de dar
preferencia a las medidas de conservación de los hábitats (véase, por
ejemplo, los arts. 27 LCEN y 4 LM)
Proyecto Urbanístico “Ciudad del Medio Ambiente”
implicará un irremediable deterioro ambiental de la zona sensible, lo que
conllevará la pérdida de hábitats amenazados que, precisamente por ello,
ha querido proteger la Unión Europea. d) El
planeamiento sigue como objetivo central la protección del medio ambiente(3). Además, el planeamiento ecológico en
nuestro ordenamiento jurídico, de conformidad con la legislación básica
estatal, prevalece sobre el resto de instrumentos de planificación territorial.
En este caso, nos encontramos ante un proyecto urbanístico, una actuación
urbanística puntual, que desclasifica una zona especialmente protegida, lo cual
viene vedado por la normativa ambiental. Debe tenerse en cuenta, en este
sentido, que la LCEN en su exposición de motivos y en su art. 5.2 establece
que, para garantizar los objetivos de la conservación de los recursos
naturales, el planeamiento ecológico prevalecerá sobre el resto de instrumentos
de ordenación territorial, no pudiendo éstos alterar o modificar las
disposiciones del planeamiento ecológico. Los terrenos incluidos en la zona en
la que se implante la Ciudad del Medio Ambiente, son, en su mayor parte, suelo rústico de especial protección, por sus valores
ambientales, ecológicos y culturales, lo que impide su
desclasificación por este Proyecto Regional, en aplicación, también, de
los arts. 9, 15.b) y 16.1.f) y g) de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, en
el bien entendido de que el uso del suelo debe adaptarse a las características
de su ambiente y el suelo rústico de especial valor ambiental, ecológico,
cultural y arqueológico, como es el caso, debe protegerse para facilitar su
recuperación. Se trata de una serie de valores que, dada la prevalencia del
planeamiento ecológico sobre el territorial, impiden la desclasificación de la
zona, lo que la convierte en una desclasificación al
margen de la ley. El legislador, por ello, ha
excedido el ámbito de discrecionalidad permitida, situándose en el terreno de
3 En este sentido, el art. 2.2 LOT,
establece que “serán objetivos generales de la Ordenación del Territorio en la Comunidad de Castilla y León la promoción de su desarrollo
equilibrado y sostenible, el aumento de la cohesión económica y social y la
mejora de la calidad de vida de sus habitantes, así como la gestión
responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente y del
patrimonio cultural”. e) Todo ello
nos conduce a concluir que la desclasificación del suelo operada por la Ley de la Ciudad del Medio Ambiente, al no garantizar la ordenación y gestión de los recursos
según su naturaleza, infringe los objetivos de protección del medio ambiente
que debe guiar todo planeamiento y actuación urbanística, incumpliendo las
medidas de conservación y protección del hábitat que integran dichos terrenos
impuestas por las Directivas comunitarias, así como por la normativa estatal y
autonómica tanto general como sectorial. Desde la perspectiva de lo comunitario
hay que tener muy presente siempre la importante exigencia marcada por el art.
6 TCE, en el sentido de que las exigencias de la protección del medio ambiente
deben integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas y
acciones. Así, la clasificación como suelo urbanizable delimitado de espacios
anteriormente clasificados como suelo rústico de especial protección por sus
valores ambientales, ecológicos, paisajísticos y culturales contradice los
criterios reglados de clasificación del suelo rústico establecidos en los
artículos 15 y 16 de la Ley Urbanística de Castilla y León. Se trata de espacios que, por concurrir valores ambientales, culturales y ecológicos, deben ser
protegidos de todo proceso de urbanización, en el ámbito de la limitada
discrecionalidad que otorga la legislación en este ámbito. El artículo 15 es
claro al respecto, al comenzar su enunciado indicando que “tendrán la
condición de suelo rústico los terrenos que deban ser preservados de su urbanización
(...)”, como he indicado antes. Ni la sostenibilidad de los edificios
proyectados ni la finalidad de estudio e investigación ambiental justificarán,
por lo tanto, el deterioro del territorio pues en estas zonas, como se ha
indicado, se debe dar preferencia a la conservación, con lo que el ámbito de
discrecionalidad queda especialmente constreñido. En efecto, la
limitada discrecionalidad que permite la legislación nos conduce a determinar
como arbitraria la desclasificación del Paraje en base a otros intereses
públicos como el impulso social, económico y cultural de Soria así como la
capacidad para atraer nuevas actividades empresariales. Al ser clasificado el
suelo como no urbanizable de especial protección el interés público prevalente
es su preservación de procesos de urbanización, tal y como se señala en el art.
15 de la Ley de Urbanismo, por lo que el Proyecto
debería realizarse en otra zona para evitar el deterioro de los valores
ecológicos y culturales del Paraje Soto de Garray. Por consiguiente, la urbanización de una zona protegida de especial valor
ecológico no es un interés público prevalente al de su conservación.
Actualmente estas actuaciones no quedarían amparadas por el concepto jurídico
indeterminado “interés general”. En este caso concreto, la protección de la
biodiversidad de la zona frente a modificaciones del uso del suelo es un
interés que afecta a capas más amplias de población, frente a proyectos de
desarrollo socioeconómico, aunque tengan fines de educación e investigación
ambiental. No es lógico pensar que para la mejora del
medio ambiente se deba destruir un espacio protegido. El interés general a una adecuada ordenación
territorial prevalece sobre los intereses particulares, como reiteradamente ha
manifestado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Un caso reciente y
bien relevante es la Decisión de inadmisión Haider c. Austria,
de 29 de enero de 2004, en la que se argumenta que la utilización racional
de los recursos naturales es una limitación justificada del mero interés
económico, en un caso en el que el demandante habrá solicitado una licencia
para la construcción de un hotel en una zona urbanizable, se clasifica la zona,
tras el informe de un experto urbanístico y se deniega, consiguientemente, la
autorización. La clasificación protectora de una determinada zona para
desactivar la amenaza que hubiera alterado ese paisaje de cierto valor
paisajístico no protegido, es considerada adecuada por el TEDH pues tenía el
fin legítimo de la protección del medio ambiente. Prevalecería también sobre la
confianza legítima del propietario de edificar al adquirir la parcela. Volviendo al
caso que nos ocupa, precisamente, los “Lugares de Interés Comunitario” surgen
como consecuencia de la necesidad de proteger espacios valiosos desde el punto
de vista ambiental frente a actuaciones que amenazan su mantenimiento como, por
ejemplo, las derivadas de los cambios del uso del suelo. Tal es el caso del
actual supuesto, pues, como bien se señala en la Disposición adicional, las disposiciones de este Proyecto prevalecerán sobre las del
planeamiento vigente, con lo que se procede a la desclasificación de la zona
protegida para permitir las nuevas construcciones y usos. No es congruente que
se elija un lugar protegido, edificándolo, para proteger el medio ambiente. La
finalidad del impacto no lo justifica. No se justifica su interés social en
base a argumentos como los siguientes, planteados en la Exposición de Motivos:
“- Los usos
principales, investigación industrial y educación dirigida al desarrollo del
medio ambiente, tienen en sí mismos interés social e implican un uso público
del espacio; y los usos residenciales asociados pretenden ejemplificar una
nueva manera de asentamiento habitacional en armonía con el medio ambiente y por
tanto tienen interés social como experiencia novedosa y de investigación sobre
nuevas formas de habitar” Además, si la Ciudad del Medio Ambiente es un Proyecto sostenible, ¿porqué no se aprueba por Decreto
permitiendo su impugnación por los interesados y el público en general? A ello paso a referirme
a continuación. 2. El
problema de la adecuación a Derecho de la convalidación legislativa y de la
desclasificación por Ley de la zona protegida. Como he dicho
antes, a los pocos meses de iniciarse el procedimiento de aprobación del
Proyecto Ciudad del Medio Ambiente, un proyecto similar
fue anulado por el Tribunal Superior de Justicia de
Castilla y León. En efecto, la citada sentencia de 29 de septiembre de
2006 anuló el Acuerdo por el que se desclasificaba una zona de especial valor
ecológico, para instalar el Proyecto “Ciudad del Golf”
en el municipio de las Navas del Marqués (Ávila). Ante esta
sentencia y para evitar que el Proyecto Ciudad del Medio Ambiente se
paralizase, a iniciativa del Ejecutivo se modifica la Ley de Ordenación del Territorio para permitir que por motivos de excepcional interés
económico o social los Proyectos de Interés Regional puedan ser aprobados por
Ley. Es decir, nos encontramos ante una especie de Ley de convalidación (la Ley por la que se modifica la Ley de Ordenación del Territorio), en la que el legislador
legitima la sustitución del Ejecutivo para adoptar una actuación típicamente
administrativa mediante la aprobación de leyes ad hoc (Ley de la Ciudad del Medio Ambiente, en nuestro caso). Es decir, nos encontramos ante una Ley mediante
la que se pretende solucionar un problema práctico: dar salida a un caso
complicado, haciendo uso de la soberanía del Legislador evitando, por
consiguiente, el control que podría ejercer la jurisdicción
contencioso-administrativa si el Proyecto se aprobase por Decreto. De esta
manera, se limita la legitimación para impugnar las medidas previstas por la Ley ad hoc a sujetos muy cualificados a través del ejercicio, como se sabe, del recurso de
inconstitucionalidad, la cuestión de inconstitucionalidad y el recurso de
amparo en defensa de la autonomía local. La
consecuencia de todo ello ha sido que tras la modificación de la Ley de Ordenación del Territorio permitiendo que determinados Proyectos Regionales se
aprueben por Ley, la Ciudad del Medio Ambiente se ha aprobado por esta vía,
procediendo a la desclasificación de zonas protegidas, como hemos visto antes.
Se trata de una norma que contiene la intencionalidad jurídico-política de regular
por ley una situación de hecho concreta que preexiste a la misma –la voluntad
de desarrollar un proyecto que puede ser anulado por los tribunales como
consecuencia del ejercicio de los recursos ordinarios- y que, por lo tanto,
puede ser regulada por una norma típicamente administrativa, esto es, un
reglamento. Es decir, mediante una ley se regulan medidas concretas de
actuación administrativa. La pretensión de actuar mediante leyes ad hoc debería apoyarse en causas de gran significado y, por
ende, excepcionales. Así como a la posibilidad
del Gobierno de formular normas con valor de ley –como los decretes-leyes- se
le exigen determinados requisitos, la extraordinaria y urgente necesidad, al
Parlamento se le debe exigir igualmente una cualificación para aprobar por ley
una actuación de contenido exclusivamente administrativo, que se puede llevar a
la práctica a través de otras normas de nuestro sistema de fuentes. Se exigiría
una especial necesidad basada, por ejemplo, en la importancia del supuesto de
hecho, para justificar la excepción a la regla de que las
leyes deben ser abstractas y de aplicación a toda una serie de situaciones, no
única y exclusivamente a un caso concreto. Así lo ha señalado la conocida
sentencia del Tribunal Constitucional 166/1986, de 19 de diciembre, al
establecer que el Poder legislativo puede aprobar leyes singulares en los
supuestos que por su “extraordinaria trascendencia y complejidad, no son
remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los
instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el
legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución
adecuada a una situación singular”. A ello, debemos añadir que no sólo se
justificará la ley ad hoc en base a la importancia del supuesto de
hecho, sino que además, la aprobación por Ley no deberá contravenir el
ordenamiento jurídico. No hay razón,
por tanto, para aprobar por ley el proyecto Ciudad del Medio Ambiente porque: a) Existen
otros instrumentos normativos más adecuados y ajustados al tipo de actuación
que se aprueba; b) Se violan
numerosos principios y preceptos constitucionales y legales precisamente por su
aprobación por ley, como destacaré a continuación. *** A pesar de que
las leyes de convalidación y las leyes ad hoc son criticadas por la
doctrina, no están proscritas en nuestro ordenamiento jurídico. No obstante, en
este caso, aunque pueda resultar muy eficaz una ley de este tipo a la hora de
llevar a término un determinado modelo territorial de desarrollo para la Comunidad autónoma, esta clase de leyes, en materias que afectan al territorio y a lo
medioambiental, pueden violar principios fundamentales de derecho, preceptos de
nuestra Constitución y el Derecho Internacional y Comunitario. En primer
lugar, me referiré a los principios fundamentales de
derecho afectados por esta Ley. Uno. La Ley por la que se aprueba la Ciudad
del Medio Ambiente rompe con la regla de oro de que las leyes deben ser abstractas.
Esta Ley no responde a una idea de justicia abstracta, no prevé su aplicación a
multitud de supuestos de hecho que encajen en el supuesto de la norma, sino que
pretende la búsqueda de la eficacia concreta en relación a un supuesto de hecho
determinado. No pretende su aplicabilidad a casos diferentes de la Ciudad del Medio Ambiente. Se aprueba única y exclusivamente para
sacar adelante este Proyecto. No es aplicable a toda una serie de
Proyectos. Se regula con carácter específico y concreto un solo Proyecto. Esta
Ley se aprueba, por consiguiente, para la solución práctica, y con la fuerza de
ley, de circunstancias concretas por intervenir en ellas elementos de carácter
político y socioeconómico. Lo que implicará su pérdida de eficacia con su
aplicación al caso concreto, con lo que se producirá una derogación fáctica de
la misma una vez que se culmine el proyecto. Por consiguiente, concluido el
proyecto, la Ley deviene obsoleta. Su aplicación implicará su agotamiento. Esta Ley rompe
con el principio de separación de poderes pues regula una
actuación concreta, típicamente administrativa, propia de un acto
reglamentario. Interfiere, por lo tanto, en el ámbito propio del Ejecutivo, de
las actuaciones meramente administrativas, de gestión. Se
trata de una norma con un contenido exclusivamente administrativo que se puede
aprobar a través de otros instrumentos de nuestro sistema de fuentes. No
obstante, hay que decir, que esta inmisión se propicia desde el propio
Ejecutivo. La aprobación por Ley, aprovechando una
mayoría absoluta, se realiza con una determinada intencionalidad en materia de
política territorial. El hecho de que sea el propio Ejecutivo el que
promueve la aprobación por el Legislativo de una medida típicamente
administrativa no legitima la Ley. En efecto, el
Legislativo no puede asumir funciones judiciales ni administrativas si
esa asunción implica una privación de un derecho reconocido en la Constitución. En caso contrario, nos encontramos ante una arbitrariedad del legislador. También puede
ser violado por la Ley de la Ciudad del Medio Ambiente el principio de
interdicción de la arbitariedad de los poderes públicos vinculado al principio
de proporcionalidad. La finalidad perseguida por la norma debe
encontrar una justificación objetiva. Es decir, su contenido y el régimen
singular que establece deben ser proporcionados al fin legítimo perseguido y,
ante todo, dicho fin no debe ser contrario a ningún principio ni precepto
constitucional como ocurriría, por ejemplo, si la Ley se dictase con este rango con objeto de excluir la garantía judicial artículo 24 CE. Lo
que afectaría, además, al principio de seguridad
jurídica, en tanto que se impide a los
ciudadanos utilizar los medios normales de defensa de sus derechos. Esta Ley también
supone una violación del principio de igualdad,
en el bien entendido de que se pueden impugnar unos proyectos (los que no se
consideren de excepcional interés social o económico), pero, en cambio, otros
no (los que sí tengan esa consideración). *** Además se
trata de una Ley claramente contraria al derecho a la
defensa que tienen los ciudadanos y que por eso
viola el Derecho Internacional y Comunitario en materia de acceso a la
justicia en temas ambientales y viola nuestra
Constitución en materia de acceso a la justicia. Vayamos por partes. En relación
con el Derecho Internacional y Comunitario, al aprobarse el Proyecto Regional
Ciudad del Medio Ambiente por Ley, se viola el Convenio
de Åarhus (diciembre 2004) en materia de acceso a la justicia en temas
ambientales. Es decir, se infringe el derecho de los particulares de acudir
ante los Tribunales ante una situación irregular que afecte al medio ambiente.
Este Convenio internacional ha sido asumido tanto por la Unión Europea como por el Estado español. En el ámbito de la Unión Europea, además, no hay que olvidar el reconocimiento del derecho a la protección del medio
ambiente, previsto en el art. 37 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, derecho que se hace efectivo judicialmente a través del art. 47 del
mismo Texto, que contempla el derecho a la tutela judicial efectiva de toda
persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados. No hay que menospreciar el reconocido significado que ha obtenido
este Texto. En el caso
concreto de España, hay que tener en cuenta sin falta la ratificación del
Convenio de Åarhus y la transposición de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE
27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan
acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Esta Ley prevé
expresamente el derecho a instar la revisión administrativa y judicial de los
actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que
supongan vulneraciones de la normativa medioambiental [art. 1.c), 3.3.b) y art.
22 en relación con las ONGs] y, específicamente, establece el derecho de acceso
a la justicia en materia de medio ambiente en relación con la elaboración,
modificación y revisión de disposiciones de carácter general [art. 18.1.m)]. Por
consiguiente, con la aprobación por Ley del Proyecto, se produce una violación del derecho de los particulares de acceso a la
justicia en temas ambientales. Se produce una privación de los
particulares de defender sus derechos. Si fuese aprobado por una disposición de
carácter general o un acto podría ser impugnado por cualquier persona o por
cualquier ONG. Se modifica la Ley de Ordenación del Territorio, por lo tanto,
para vedar el paso a los particulares en la denuncia ante la justicia de un
proyecto urbanístico. Con ello, se están vulnerando los siguientes derechos,
que implican la eliminación de las garantías formales más elementales: a) El derecho
a un proceso equitativo, es decir, el derecho a la tutela judicial efectiva e
igualdad de armas (art. 24 CE y 6 CEDH), extensible al procedimiento
administrativo, como ha señalado el TEDH en repetidas ocasiones. Se impide el
derecho a un proceso en el que se discuta la legalidad del Proyecto. b) El derecho
a un recurso efectivo del art. 53.2 CE y 13 CEDH en relación con el art. 24 CE.
a un recurso efectivo del art. 53.3 CE y 13 CEDH, en relación con el art. 45
CE, reforzado a través de la Ley de acceso a la justicia en temas ambientales
(se puede acceder a los tribunales impugnando un acto administrativo o norma reglamentaria
que viole preceptos de normas ambientales, como ocurrió en el caso de la “Ciudad Golf”). Se utiliza, en
definitiva, el imperium del Estado para menoscabar las garantías
ofrecidas por la Constitución Española y el Derecho Internacional y Comunitario ante actuaciones de contenido puramente administrativo. Se podría hablar de fraude a la Constitución dado que se trata de eludir las garantías formales que establece la Carta Magna utilizando la vestidura de una Ley. La Ley serviría para violar la Constitución. Nos encontramos, por lo
tanto, ante una Ley inconstitucional por haberse dictado para restringir
arbitrariamente los derechos fundamentales y principios constitucionales que he
mencionado. Esta línea
argumentativa encuentra apoyo en la jurisprudencia
constitucional. Me referiré, en concreto, a la STC 48/2005, de 3 de marzo,
sobre la expropiación por ley de determinados edificios para ampliar la sede
del Parlamento de las Islas Canarias. Se trata de una Ley de
características similares, al reducir las posibilidades de defensa de los
particulares. Será de interés extraer algunos puntos de su línea argumentativa
para sostener la inconsitucionalidad de la Ley que ha aprobado el caso que nos ocupa (FJ 6º): “Desde una
consideración de conjunto, es evidente que el afectado vería entonces
mermada la posibilidad de discutir en Derecho el contenido de la decisión
formalizada bajo la cobertura de la ley, pues contra ella no puede reaccionar
en los mismos términos y con el mismo alcance que sí le cabrían frente a una
actuación administrativa (...). (...) la
intervención legislativa en un procedimiento expropiatorio [en nuestro
caso, en el procedimiento de aprobación de un proyecto urbanístico] sólo es
aceptable en la medida en que los intereses y derechos afectados no vean
disminuida con ello, de manera sustancial, su tutela jurisdiccional
-importando sólo que se trate de una tutela material y, por tanto, con
independencia de que sea administrada por la jurisdicción ordinaria o por la
constitucional. Esto supone
que el problema deba abordarse, no tanto desde la perspectiva de la forma
jurídica de la disposición, cuanto desde la del alcance del control
jurisdiccional posible sobre la disposición adoptada. En otras palabras, un
acto legislativo expropiatorio sólo será constitucionalmente admisible si el
control jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley (recurso
directo, cuestión y autocuestión de inconstitucionalidad; esta última previo
amparo) es suficiente, en cada caso, para brindar una tutela materialmente
equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un Juez de
lo contencioso. (...) Esta
necesaria correspondencia entre las posibilidades de defensa de los derechos e
intereses legítimos, por un lado, y el instrumentario que para su ejercicio
efectivo puede dispensarse en los procedimientos de control de
constitucionalidad de la ley, por otro, delimita el umbral de las
circunstancias excepcionales que justifican la figura de la ley expropiatoria
singular.” Está claro, de
acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional, que
la aprobación por Ley de una actuación típicamente administrativa implica una
restricción de las garantías jurisdiccionales de
los interesados ya que, si los órganos constitucionales legitimados no impugnan
la norma, no encuentran otra vía para discutir la legalidad de sus
disposiciones. *** Se podría
cuestionar, al hilo de la sentencia del Tribunal Constitucional, el problema de
la legitimación: en una expropiación hay un afectado patente y claro. ¿En lo
medioambiental? En esta línea debo subrayar que el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido la especial importancia que
tiene la participación, el acceso a la justicia, para denunciar proyectos que
afectan al entorno. Así, es de interés destacar la Decisión de Admisión COLLECTIF NATIONAL D´INFORMATION ET D´OPPOSITION A L´USINE MELOX-COLLECTIF
STOP MELOX ET MOX c. Francia, de 28 de marzo de 2006. La asociación demandante,
el “Colectivo nacional de información y de oposición a la fábrica Melox
–Colectivo stop Melox y Mox” interpuso un recurso contra el Decreto de 20 de
julio de 1999, por el que se autorizaba la ampliación de la instalación nuclear
“Melox” que fabrica combustibles nucleares a base de óxidos mixtos de uranio y
plutonio, sin haberse dado participación. Los tribunales internos
rechazarán la demanda. Dicen que la asociación demandante no tiene
legitimación. El TEDH recordará que en toda sociedad democrática en el
ámbito del Convenio, el derecho a una buena administración de justicia ocupa un
lugar tan eminente que una interpretación restrictiva del art. 6.1 (Derecho a
un proceso equitativo-Derecho a la tutela judicial efectiva en nuestra
Constitución, art. 24) no se correspondería con el fin de esta disposición. En
el centro de las reivindicaciones del interesado se encontraba la cuestión del
derecho del público a la información y a la participación en el proceso
decisional al tratarse de una actividad que presentaba un riesgo para la salud
y el medio ambiente. En este sentido, el Tribunal trae a colación el
Convenio de Åarhus y dice que este instrumento internacional incluye en el
término “público” a las organizaciones no gubernamentales. A continuación, el
TEDH indica que si el objeto del proceso litigioso era esencialmente la defensa
del interés general, la protesta de la asociación demandante tenía un vínculo
suficiente con un derecho del que se podía considerar titular. Además, los
textos comunitarios e internacionales relativos al derecho a la información y a
la participación son suficientes para el Tribunal para concluir que se puede
sostener “al menos de manera defendible” que ese “derecho” se reconocía en el
derecho interno y que la protesta era real y seria. Por ello, está
fuera de duda de que el acceso al proceso era completamente determinante para
ese “derecho”. Concluirá admitiendo la demanda y declarando la aplicabilidad
del artículo 6 CEDH (Derecho a un proceso equitativo) a este caso. Es decir, el
derecho de acceso a un procedimiento judicial por parte de una ONG para
denunciar actuaciones que afectan al medio ambiente. Por otra parte, debe
señalarse que al tratarse de una Decisión de Admisión, habrá que esperar a lo
que diga el Tribunal en cuanto al fondo. IV. CONCLUSIONES Tras analizar
jurídicamente el caso del Proyecto Ciudad del Medio Ambiente, podemos concluir: a) Que la
desclasificación de suelo rústico especialmente protegido para pasarlo a suelo urbanizable delimitado es
contrario al art. 45 CE, al Derecho comunitario (Directiva Hábitats) y a las
leyes generales de urbanismo y ordenación del territorio así como a las sectoriales en materia de
conservación de espacios y montes. b) Que si se
hubiese aprobado el Proyecto Regional por Decreto, como se preveía
inicialmente, los particulares hubiesen podido denunciar en base al art. 45 CE
en relación con el art. 53.3, alegando los preceptos de las leyes que viola,
tal y como he subrayado al hilo de la argumentación. c) Que la
modificación de la Ley castellano-leonesa de Ordenación del Territorio
permitiendo que en casos excepcionales los Proyectos Regionales puedan
aprobarse por Ley, y la aprobación del Proyecto Ciudad del Medio Ambiente por
una Ley ad hoc, es decir, para este caso concreto, ha implicado una
interferencia en principios y derechos fundamentales. Concretamente, ha
impedido el acceso a la justicia al que antes me he referido, derecho que ahora
viene reforzado por la Ley estatal 27/2006, que incorpora en nuestro
ordenamiento el Convenio de Åarhus y las Directivas comunitarias 2003/4/CE y
2003/35/CE. Estas
conclusiones nos permiten afirmar que nos encontramos ante una Ley -la Ley por a que se aprueba el Proyecto Regional Ciudad del Medio Ambiente- inconstitucional. Las partes marcadas en rojo corresponden al informe original.
ASDEN lo único que ha hecho ha sido marcar los párrafos que
ha considerado que pueden ser más interesantes para poder hacer una lectura más