Source: http://www.cliothemis.com/Legalite-et-integrite-de-la-loi-le
Timestamp: 2017-09-26 13:02:30+00:00
Document Index: 103062990

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'arrêt ', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 1', 'arrêt ', '§1', '§1', '§1', '§ 1']

Légalité et intégrité de la loi : le rôle des Archives nationales Introduction à la série A des Archives nationales - Clio@Themis
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Résumé : Les Archives Nationales ont joué un rôle fondamental dans l’histoire de la loi sous la Révolution et l’Empire. C’est aux Archives nationales créés par la Révolution qu’était attribuée la conservation des procès verbaux des séances de l’assemblée constituante, appelés à former la série C. Les lois n’étaient, à l’origine, que des « extraits du procès-verbal ». Elles furent rassemblées dans la série A. Il est ainsi possible de décomposer les différentes étapes de fabrication de la loi en privilégiant, par exemple, les formes qui distinguent la loi authentique (les formules de la sanction des lois, les types de sceaux utilisés pour la promulgation). Le circuit institutionnel du texte de la loi adopté par l’assemblée ici décrit est peu connu. Sa description révèle de nouveaux instruments de recherche, tels les registres destinés à l’enregistrement des lois ouverts par l’archiviste Armand Gaston Camus et des questions nouvelles, telle celle du titre des lois ou des rivalités entre l’assemblée et le pouvoir exécutif concernant l’envoi des lois.
Mots-clefs : classement ; procès-verbal ; sanction ; sceaux ; titre des lois ; Bulletin des lois
Abstract : The National Archives played a key role in the history of law under the Revolution and the Empire. The institution created by the Revolution was charged with the preservation of the minutes book of the Constituent Assembly that would constitute the C serie. At first, the statutes were nothing more than « extracts from the minutes book ». They were to be gathered into the A serie. It is therefore possible to break down the different steps of the making of the revolutionary law. There is a need to consider the forms in used to produce authentic law (the formulas that sanctioned them, the seal used to promulgate them). The institutional circuit followed by the text of the law that was adopted by the assembly and described here is largely unknown. Its description reveals new instruments of research such as the registers set up by the archivist Armand-Gaston Camus (1740-1804). It also raises new questions, such as the title of laws or the rivalries between the assembly and executive power in so far as the sending of laws is concerned.
Key words : ordering ; minutes book ; sanction ; seals ; law titles ; Bulletin des lois
1. « Les lois sont révolutionnaires, ceux qui les exécutent ne le sont pas […]. En vain vous vous consumez dans cette enceinte à faire des lois. Vous avez porté des lois contre les accapareurs, ceux qui devaient faire respecter les lois accaparent » avait déclaré Saint-Just le 10 octobre 1793 pour justifier la suspension de l’application de la Constitution du 24 juin 1793 et la proclamation d’un gouvernement révolutionnaire [1]. Il insistait sur le problème de l’exécution des lois, et au-delà des hommes, sur l’accomplissement des tâches de l’exécutif ; il mettait le doigt sur une des faiblesses majeures de la Révolution sous la Constituante et la Législative : en instaurant la suprématie de la loi et du pouvoir législatif sur l’exécutif, n’avait-elle pas négligé l’exécution des lois ?
2. Cette suprématie de la loi se reflète dans l’organisation même des archives de l’Assemblée. La loi du 12 septembre 1790 crée les Archives nationales comme « le dépôt de tous les actes qui établissent la constitution du royaume, son droit public, ses lois et sa distribution en départements ». Les lois révolutionnaires étaient la raison d’être des Archives nationales, mais elles n’étaient qu’une partie du système plus vaste des archives législatives dont le cadre de classement originel A, B, C, D, couronnait, en le précédant, les archives de l’exécutif et les versements des administrations.
3. Armand-Gaston Camus, député et premier garde des archives élu, avait constitué les archives de l’Assemblée dans un souci de maîtriser l’intégrité et la légalité du processus législatif du nouveau régime constituant : cette exigence s’est mise en place progressivement entre novembre 1789 et novembre 1790. Avant cette période, une variété de formules et de supports l’emportent et un problème majeur se pose dans l’exécution des lois, reflet de la définition même des pouvoirs encore à élaborer. En sacralisant les procès-verbaux des décrets et l’original authentique des lois, n’avait-on pas oublié ou mal maîtrisé l’impression, l’envoi et l’exécution des lois ?
4. La mise en place de ce système, entre novembre 1789 et 1790, appliqué sous la Législative, sera abandonné sous la Convention, car trop compliqué pour la partie envoi aux corps administratifs et contrôle de l’exécution. Et c’est ce processus que l’on aimerait exposer à travers les archives législatives de l’actuelle série A (lois, décrets et arrêtés originaux des assemblées), des séries C (procès-verbaux des assemblées et pièces annexes), D (papiers des comités) et BB/34 (décrets originaux du ministère de la Justice) aux Archives nationales. On sait bien que les lois ne sont pas que des normes abstraites : on voudrait examiner toutes les étapes de fabrication de la loi, à partir des collections législatives, afin de comprendre comment du procès-verbal à l’exécution, les lois ont été prises, selon quels circuits et quelles étapes matérielles. Rédaction, sanction, promulgation, scellement, impression, envoi sont des opérations matérielles investies d’une fonction expressive, qui portent la construction d’une signification [2]. Quels effets de sens les formes matérielles de la loi ont-elles assigné aux lois sous la Révolution [3] ?
I. Constitution des archives législatives aux Archives nationales
5. Les lois révolutionnaires qui nous intéressent ici n’ont été qu’une partie de ce noyau initial des archives législatives. Le cadre de classement, qui reflétait les dispositions matérielles établie par le premier garde des archives Armand-Gaston Camus dès 1789, a été maintenu par lui, malgré les changements de localisation des archives de l’Assemblée et même après la cessation de ses fonctions. Il nous est bien connu depuis Alexandre Tuetey [4] : séries A, B, C et registres correspondants, complétées par le cadre ABCDE, qui sera repris ensuite par Daunou en 1809 : la série D de Camus « originaux des lois » devient A dans le nouveau système. En changeant l’ordre des lettres, on modifiait la priorité des séries, le cadre de classement reflétant alors une hiérarchisation des documents et non une juxtaposition simple. La première lettre A était à dessein dévolue aux procès-verbaux de l’Assemblée par Camus, car il considérait les procès-verbaux comme les documents les plus essentiels : les premières « preuves » du régime représentatif sur lesquelles se fondait l’intégrité des nouvelles lois ; la lettre D était réservée aux lois dans le système Camus. « A » ne devint la lettre réservée aux lois qu’avec le cadre de classement de Daunou en 1809, qui succéda à Camus à la tête des Archives nationales, et les procès-verbaux reçurent la lettre « C ».
6. Entre Daunou et nous, il y eut l’installation à l’Hôtel de Soubise en 1808 et le grand travail de remaniement des fonds législatifs et judiciaires organisé à partir de 1846, jusqu’au début des années 1860. Rien n’avait été fait entre Camus et la monarchie de Juillet relativement à la série A. La section législative ayant été annexée à la section judiciaire en 1846, de nombreux fonds antérieurs comme postérieurs à la Révolution concernant ces domaines, versés depuis peu ou en attente de rangement, furent classés et organisés comme un tout pour occuper les nouvelles pièces du premier étage de Louis-Philippe, avec les registres du Parlement installés en 1847 et, dans la dernière pièce de l’aile Louis-Philippe (située rue des quatre-fils, au premier étage, qui fera jonction avec les futurs grands dépôts), la salle 245, les procès-verbaux des assemblées nationales, les archives de la Paierie (Chambre haute du pouvoir législatif et cour souveraine criminelle sous la monarchie) versées en 1848, celles des tribunaux révolutionnaires extraordinaires et le premier versement du ministère de la Justice (division criminelle) de 1827. Ce versement de 1827 contenait lui-même des collections d’originaux des lois venant du ministère de la Justice que l’on intégra dans la série A, héritière de Camus et Daunou [5]. Dès lors, on considéra cette série comme un ensemble de collections, issues de différents producteurs (assemblées, ministre de la Justice, institution des archives). Cette conception ne cessa jamais puisque, en 1941 et 1965, deux versements par le ministère de la Justice de lois originales furent encore classés dans la série A.
7. La série A se trouvait dispersée en différents lieux selon qu’il s’agissait de lois ou de registres, on devait par conséquent classer et répertorier l’ensemble avant l’achèvement des grands dépôts sous Napoléon III. Ce fut le travail supervisé par Grun, chef de la section législative et judiciaire, avec l’inventaire d’Henri Lot de 1860-1861, après un récolement de 1854, effectué par Lallemand (première partie de A). Les archives des lois prirent finalement place après la galerie du Parlement, avant le Trésor des chartes et l’Armoire de Fer, dans laquelle les premières lois promulguées par la Constituante furent disposées après novembre 1790 (fig. 1). Sous la IIIe République, d’importantes mises en ordre eurent lieu dans la série C et dans la série A, notamment pour les actes de la Convention qui furent mis en plaquettes en 1892, suivant la date du décret.
II. Fabrication de la loi
8. Le décret du procès-verbal. Dès le 20 juin 1790, Camus commence aux archives de l’Assemblée différentes collections législatives, destinées à se compléter les unes les autres : d’abord, en conservant de manière précise les procès-verbaux « pour celui qui veut connaître les décrets dans leur pureté première et naturelle » dit Camus [6]. Le décret est l’acte naturel du pouvoir législatif, synonyme de décision de l’Assemblée, terme parfois employé comme équivalent d’« arrêté ». Le terme de décret fut très rapidement réservé aux décisions de l’Assemblée nationale, les autres assemblées (département et district, municipalité) ne devant jamais employer ce mot pour désigner leurs actes. La distinction ultérieure entre la loi, acte du législatif, et le décret, acte de l’exécutif, n’a été effective qu’à partir du 5 fructidor an III (22 août 1795), dans la Constitution de l’an III, qui distingue d’une part les lois votées par les assemblées délibérantes et d’autre part, les actes du pouvoir exécutif, puis du chef de l’État.
9. La sacralisation des procès-verbaux et leur conservation n’a pas été immédiate ni aussi naturelle que le dit Camus : en mai et juin 1789, le tiers état pensait que le pouvoir royal pouvait se servir d’un compte-rendu de ses séances dans un but répressif. Puis, avec l’affermissement de l’autorité de la puissance législative, on estime que la trace écrite de son activité est une marque de sa souveraineté. Camus rédige pour la première fois le 13 juin un bref résumé de la séance du jour précédant [7].
10. Le règlement de l’Assemblée précise que six secrétaires prendront à tour de rôle des notes pour l’établissement du procès-verbal. L’usage s’impose peu à peu de la lecture de celui de la séance précédente, avec un simple relevé de conclusions, sans émettre d’avis sur les opinions élevées au cours du débat et sans retranscrire tous les propos ou discours. On établit deux collections de minutes des procès-verbaux, l’une aux archives, l’autre au secrétariat de l’Assemblée (fig. 2 et 3) [8].
11. On recueille aussi toutes les pièces ayant servi à rédiger les procès-verbaux, rangées à leur suite : par exemple, les projets de décrets ou les motions du duc de Noailles et de Charles de Lameth du 19 juin 1790, conservés dans la série C [9] (fig. 4), ont abouti au décret abolissant la noblesse héréditaire et interdisant le port des titres de noblesse, promulgué le 23 juin 1790 sous forme de lettres patentes scellées (fig. 6 et 7). Mais la conservation de l’ensemble des pièces ayant servi à l’adoption des décrets n’est pas systématique dans l’actuelle série C.
12. Collections de décrets : Camus complète la collection des procès-verbaux par celle des décrets « extraits du procès-verbal ». En effet, le procès-verbal est le référent de tout décret, comme le rappelle le décret du 12 novembre 1791 (exécuté le 3 décembre) qui entérine une pratique plus ancienne [10] : après chaque séance, le secrétariat des procès-verbaux devait rédiger la minute du procès-verbal de chaque séance, cette dernière devant comporter l’intégralité des décrets pris pendant cette séance, le procès-verbal servant d’abord à fixer l’intégrité des décrets (c’est donc davantage qu’un compte-rendu). On en vient à expédier les décrets de l’Assemblée sur le procès-verbal, sur lequel tout acte qui aurait été égaré ou perdu peut être repris pendant la Constituante et la Législative, une méthode commode de « recréer » un original en reprenant a posteriori le procès-verbal signé du Président et des secrétaires, même à une date ultérieure au vote du décret.
13. On entrevoit par cette pratique la méfiance de l’Assemblée face à l’exécutif, la minute originale du décret étant pour elle seulement « l’extrait de son procès-verbal » (fig. 5), qui est le texte le plus près institutionnellement et matériellement de la décision des représentants de la nation. Cependant le décret doit être sanctionné pour devenir loi : « Aucun acte du Corps législatif ne pourra être considéré comme loi, s’il n’est pas fait par les représentants de la nation librement et également élus, et s’il n’est sanctionné par le monarque » (décret du 2 octobre 1789, art. 9). Par ailleurs, la Constitution précise que « le Roi ne règne que par la loi ».
14. Avant novembre 1789, on n’a pas toujours reçu de minute originale des décrets, car les premiers textes organisant les lois et décrets ne dataient que des 8 et 10 octobre 1789 (voir infra) et ne prévoyaient pas ce que devait devenir le décret une fois sanctionné par le roi. La loi scellée et signée devait être envoyée par l’exécutif « pour être déposée aux Archives » mais rien n’est dit du décret ; ce flou législatif explique l’absence de certains décrets au début de la série A, alors que les lois correspondantes ont bien été promulguées. Par exemple, le décret du 19 juin 1790 abolissant la noblesse héréditaire n’est pas conservé, alors que la loi correspondante (du 23 juin) fut promulguée sous forme de lettre patente imprimée sur parchemin et scellée, et enregistrée aux Archives ; le décret a bien existé, car il fut enregistré à l’arrivée aux Archives sous le n°391, mais n’y revint jamais une fois approuvé par le Roi. Camus enregistrait en continu les lois remises par le Garde des sceaux, comme cela était stipulé dans les articles de Constitution des 8 et 10 octobre, et non pas les décrets, tandis qu’après le 2 novembre 1790 (voir infra et décret retranscrit en annexe 2), il enregistra les deux en parallèle. Il fit bien dès cette époque une collection de décrets mais, n’étant pas obligatoire, elle était incomplète.
15. C’est parce que l’Assemblée avait des difficultés à contrôler la sanction et le devenir des décrets sanctionnés que furent pris les articles de Constitution des 8 et 10 octobre 1789 sur la présentation et sanction des lois et parce que la promulgation des décrets du 4 août et suivants posa problème (cf. infra, loi du 3 novembre 1789) que fut pris l’article de Constitution du 5 novembre 1789 sur la promulgation des lois, que nous transcrivons ici :
16. Articles de Constitution sur la présentation et sanction des lois et forme de leur promulgation, des 8, 10 octobre et 5 novembre 1789, repris dans un décret global du 9 novembre 1789 (reproduit dans les Annexes placées à la fin du texte).
17. Rappelons le contexte des décrets d’octobre-novembre 1789 relatif à la formule de sanction et de promulgation des lois : le roi venait de s’opposer à la promulgation du décret du 4 août 1789 supprimant les droits féodaux, ainsi qu’à d’autres décrets importants comme celui de la Déclaration des droits de l’homme, et c’est seulement lors de la journée du 5 octobre 1789 qu’il fut forcé de les sanctionner et de revenir à Paris sous la pression du peuple.
18. Le 5 octobre, on connaît la suite, c’est aussi l’arrivée de la foule parisienne, l’invasion du château et le retour du roi aux Tuileries. On garde trace de cet épisode bien connu, par un billet conservé dans la série C (fig.8), daté du 5 octobre 1789, établissant que le roi acceptait les articles de Constitution et la Déclaration des droits de l’homme qui avaient suscité ses réticences : « J’accepte purement et simplement les articles de Constitution et la Déclaration des droits de l’homme que l’Assemblée nationale m’a présentée. Le 5 octobre 1789 » (AN. AE II 2983, cote originelle C 31, pl. 263).
19. Ce billet très simple, bien conservé parmi les pièces ayant servi à la rédaction des procès-verbaux, n’aurait pas été nécessaire si le roi avait dû alors sanctionner par une formule exacte les décrets de l’Assemblée. On ne garde d’ailleurs aucune trace de cette opposition du roi dans les décrets de la série A, sous aucune formule, ce qui est normal puisque le décret instaurant le veto suspensif, voté le 15 septembre 1789, ne précisaient pas encore, semble-t-il, quels étaient les termes de la sanction. Le décret sur la sanction est pris le 8 octobre 1789 comme article de Constitution, après l’épisode du 5 octobre, et après deux mois d’opposition ou de retard dans la sanction de nombreux décrets majeurs de l’Assemblée. Le roi n’approuvait pas les décrets de l’Assemblée en se contentant de ne pas apposer sa sanction aux décrets, ce qui bloquait la promulgation.
20. En effet, tous les décrets votés depuis le 4 août, à savoir les arrêtés du 4 août sur l’abolition du régime féodal, ceux sur la Déclaration des Droits de l’homme des 20, 21, 23 et 26 août et 1er octobre, votés comme préambule de la Constitution, les autres articles de Constitution, et tous les autres arrêtés ou décrets retardés, —notamment ceux des 29 août et 18 septembre 1789 instaurant la liberté de commerce des grains—, furent retardés du fait de l’opposition du roi [11]. Le roi hésita et attendit tant pour accepter ces décrets que l’on ne trouve pas dans la série A un décret et une loi qui se correspondent (comme par la suite, après novembre 1790) mais une loi globale (loi du 3 novembre 1789) promulguant sous forme regroupée tous les décrets retardés (fig.9), tandis que les décrets étaient eux-mêmes acceptés mais enregistrés a posteriori, en mai 1790 (fig.10) [12]. Par ailleurs, des difficultés s’étant élevées dans la promulgation des lois relatives aux décrets d’août et septembre 1789, on aboutit au décret du 5 novembre 1789 sur la promulgation des lois (voir infra, paragraphe sur les collections de lois).
III. Le problème de la sanction à travers les décrets de la série A
21. Avant la fuite du roi (20-21 juin 1791), tous les décrets étaient signés du roi avec la nouvelle formule de sanction et contre-signés par le ministre de la Justice : la sanction était obligatoire pour faire exister la loi et pour la faire exécuter, même si deux courants politiques s’opposèrent sur la sanction, reflets des clivages relatifs au veto. Certains députés considéraient que la sanction confiée au Roi représentait une partie du pouvoir législatif qu’il partageait avec l’Assemblée : selon cette conception du roi « co-législateur », la participation des deux détenteurs de la volonté de la nation, le monarque et les représentants, est obligatoire pour que la loi existe pleinement. Sans la sanction, la loi est nulle.
22. D’autres estimaient que la sanction n’était pas liée à l’élaboration de la loi mais à son exécution : l’Assemblée seule fait la loi, le roi ne représente que lui-même et n’est pas le chef de la nation, il ne peut la contrarier car elle lui est supérieure. Dans ce cas, la sanction est nécessaire pour que la loi puisse être exécutée mais elle ne contribue pas à sa formation. « Libre ou forcée, la sanction est l’acte qui ordonne soit implicitement, soit explicitement, l’exécution de vos décrets » déclarait le député Lanjuinais [13]. Cette seconde interprétation de la sanction, restrictive ou « mécanique », en venait à la confondre avec la promulgation, comme en témoigne Robespierre : « La sanction n’est autre chose que l’acte par lequel le dépositaire du pouvoir exécutif promet à la nation de faire exécuter la loi et la promulgue [14] ».
23. La sanction royale fut suspendue du 21 juin 1791 au 25 juin, les actes furent alors signés par six ministres puis, à partir du 26 juin au 13 septembre 1791, seul le ministre de la Justice signa les décrets. L’ancien système, établi le 2 novembre 1790, fut repris après l’acceptation de la Constitution par le Roi, le 14 septembre 1791, et appliqué sous la Législative.
24. « Le roi examinera » : La formule de sanction est mise en place dès le décret du 8 octobre 1789 (repris dans celui du 9 novembre 1789) notamment pour les cas de refus du Roi. La formule, « le roi examinera » (fig.11), n’apparaît matériellement que sur un seul décret entre 1789 et 1792 ! On a vu qu’il était plus simple de retarder l’apposition de la formule que de l’inscrire sur le décret et de renvoyer ce dernier à l’Assemblée puis aux archives pour enregistrement.
25. Les décrets que « le roi a déclaré vouloir examiner » ne portent pas la mention du refus de sanctionner, « le roi examinera » : il s’agit du décret relatif les prêtres non assermentés (29 nov. 1791), celui sur la déportation des prêtres (27 mai 1792) et sur le camp de 20 000 hommes (8 juin 1792). D’après les comptes-rendus de l’Assemblée, on sait bien que ces décrets avaient suscité l’opposition du roi. Cependant, la réalité ne reflète pas l’application de la Constitution dans les cas de refus de la part de l’exécutif.
26. À côté des trois précédents décrets se trouve le seul décret de toute la série A trouvé avec la mention « le roi examinera », qui est celui du 9 novembre 1791 sur les « émigrants » déclarant que tout Français qui serait sorti des frontières sans motifs était déclaré suspect de conjuration contre la patrie et puni de mort, et que les princes qui seraient émigrés verraient leurs biens confisqués : sur le décret original, le mot « séquestrés » est souligné, signalant peut-être le sujet du rejet par le roi [15]. Dans les registres de copies de Camus, on trouve bien ce décret mais sans sanction, ce qui est normal [16]. Cependant on peut se demander s’il a été accepté ultérieurement ou pas du tout. Dans le texte même du décret, l’indication, qui n’est pas systématique : « le présent décret sera porté dans le jour à la sanction du roi » précise que le circuit habituel et courant doit être accéléré. Si on cherche le décret sanctionné dans les décrets authentiques on ne le trouve pas, et encore moins dans les lois authentiques, précisément parce qu’il n’a pas été approuvé par le roi. Dans la Collection générale des décrets, Baudouin signale seulement la mention « le roi examinera, le 12 novembre ».
27. Du moins la situation du refus se dénoue-t-elle encore par une rencontre directe entre le pouvoir législatif et exécutif : comme le décret restait non sanctionné, l’Assemblée reprit un décret le 29 novembre 1791 pour envoyer une députation auprès du roi : celle-ci lui témoignait son inquiétude sur les attroupements de Français à l’extérieur du royaume, exigeait des pays étrangers de faire cesser ces attroupements et de présenter des réparations envers les citoyens Français qui auraient été outragés, enfin conseillait au roi des changements dans le corps diplomatique pour que ses ordres soient fidèlement exécutés. Ce décret du 29 novembre 1791 prévoit également que le discours du Président de l’Assemblée, Viénot-Vaublanc, après qu’il aura été prononcé au roi, soit imprimé et envoyé aux départements. Ce discours belliqueux plaide pour la sanction du décret mais sans évoquer le séquestre. Le roi ne répondit pas suite (le 14 décembre 1791) et va communiquer par billet avec l’Assemblée, comme en octobre 1789 : Dans son discours, le Roi se montre d’accord avec la politique belliqueuse de l’Assemblée face aux pays étrangers et présente une attitude conciliante, disant qu’il mettra en exécution toutes les mesures de guerre, si cela était nécessaire, mais il n’évoque pas non plus, à dessein, les clauses de mises sous séquestre des biens des émigrés. Donc, le roi ne sanctionne pas le décret initial, qui demandait non seulement le séquestre des biens mais aussi la condamnation à mort des émigrés, et profite des déclarations de fermeté de l’Assemblée et de ces entrevues pour détourner l’attention des députés sur la guerre, - méthode dénoncée par Robespierre comme un stratagème pour ralentir la construction révolutionnaire à l’intérieur du pays. L’Assemblée parvint malgré tout à ses fins en prenant un autre décret, quelques mois plus tard, le 9 février 1792, qu’elle fit sanctionner par le roi le 12 : celui-ci mettait les biens des émigrés sous la main de la nation et les plaçait sous la surveillance des autorités administratives [17], jusqu’à ce que le décret du 27 juillet 1792 franchît une étape supplémentaire en confisquant les biens des émigrés et en les vendant au profit de la nation.
IV. Les collections des lois
28. Sous la Constituante et la Législative, la loi « originale » est une expédition sur parchemin, en général imprimée, scellée d’un sceau pendant, signée du Roi et contre-signée du ministre de la Justice : dispositif mis en place par le décret du 2 novembre 1790. Avant cette date, une multiplicité de formes de promulgation existe mais le parchemin et le scellement demeurent constants, même si édits, ordonnances, déclarations, proclamations et lettres patentes se retrouvent à côté des lois.
29. La loi du 1er novembre 1789 suspendant l’émission de vœux par les religieux des deux sexes dans les monastères, sur un décret du 28 octobre, est révélatrice de la période antérieure à novembre 1790 et ne correspond pas à la majeure partie des lois conservées dans la série A (fig. 12) : elle ne fait pas référence à la nouvelle titulature du roi, définie le 10 octobre 1789, « par la grâce de Dieu et la loi constitutionnelle de l’Etat ». Sa promulgation revêt, en plus de la signature du roi et du secrétaire d’Etat à la Maison du roi (chargé de l’envoi des lois sur le ressort du Parlement de Paris), celle du visa du ministre de la Justice, Champion de Cicé, archevêque de Bordeaux. Son scellement de cire verte, le vert étant la couleur accompagnant à la chancellerie royale les actes instrumentant une décision d’effet durable et perpétuel, servit à d’autres reprises pour des lois majeures : la loi qui ordonne la division de la France en 83 départements du 4 mars 1790 était également promulguée sous forme de lettres patentes, sur parchemin et scellée de cire verte sur lacs de soie verte et rouge.
30. L’Assemblée ne refuse pas les modes de promulgation de la chancellerie royale, comme le montrent les lettres patentes enregistrées au Grand Conseil entre 1789 et 1790. Le Grand Conseil était une cour supérieure à toutes les autres cours souveraines faisant partie des conseils du roi ; comme les parlements étaient en vacations, le Grand Conseil semble être restée la seule cour à poursuivre l’enregistrement des actes royaux pour les diffuser après leur promulgation (fig. 13). Le plus important pour les Constituants était la sanction du Roi pour rendre la décision exécutoire. Le scellement, synonyme de promulgation royale, devenait presque plus important dans l’opération de promulgation que l’impression et l’envoi.
31. On distingue trois types de sceaux sous la Constituante : le premier sceau est celui qui servit à Louis XVI dès son avènement, avec la légende « Louis XVI, par la grâce de dieu, roi de France et de Navarre » et sur le degré du trône on lit « 1774 ». Par un décret du 16 février 1790, la légende fut modifiée après le mot « dieu » on ajouta « et par la loi constitutionnelle, Roi des Français » mais on ne changea pas immédiatement la date de 1774 et, quand on s’aperçut que cette date ne correspondait pas à la date de l’ère nouvelle, on y substitua celle de « 1790 », changement apparaissant sur un acte du 4 mars 1790 (pièce n°70). Ce troisième type demeura celui de la Législative jusqu’au 10 août 1792. Puis le sceau de la République intervint, à l’encre rouge, la déesse de la Liberté appuyée d’une main à un faisceau de licteurs et tenant de l’autre une pique surmontée du bonnet de la liberté, avec la légende « Au nom de la République Française ».
31. La question de la promulgation des décrets du 4 août et ceux qui suivirent suscita aussi des interrogations importantes : le roi ne devait pas plus participer à l’œuvre législative par la promulgation des décrets que par la sanction. C’est le sens du décret du 20 octobre 1789 demandant que les « arrêtés du 4 août et tous les décrets qui ont été acceptés « soient sans aucune addition, changement, ni observation, envoyés [18] ». Ce décret témoigne que la chancellerie aurait modifié les décrets de l’Assemblée dans les intitulés et dans leur texte en les promulguant : « […] le Garde des sceaux sera mandé pour rendre compte des motifs du retard apporté à la publication et promulgation des différents décrets, ainsi que des additions, modifications et changements qui avaient été faits » ; par ailleurs, les débats à l’Assemblée, relatifs à la mauvaise exécution des arrêtés du 4 août, manifestent la volonté des députés de ne pas souffrir d’altérations des décrets par le biais de la promulgation et de la publication. Le 20 octobre 1789, De Custine soulève que « les ministres ont altéré le texte des décrets [19] ». On n’a pas retrouvé ces promulgations critiquées par les Constituants, peut-être les a-t-on fait disparaître aux Archives pour ne conserver que cette loi compacte du 3 novembre 1789 regroupant tous les décrets retardés depuis le 4 août et fidèle à ces derniers ?
32. Camus renouvelle l’organisation des lois à partir du 2 novembre 1790, les collections des lois et des décrets sont fixées jusqu’au 10 août 1792 : on souhaite conserver le décret sanctionné et la loi correspondante à l’Assemblée (le décret du 2 novembre 1790 précise le lieu de conservation du décret sanctionné) et la loi portera définitivement le titre de loi, car auparavant le titre de l’acte promulgué pouvait comporter différents titres : lettres patentes, proclamation, instruction, arrêt du Conseil etc. Les décrets antérieurs promulgués sous divers titres (lettres patentes, arrêts du Conseil etc.) étaient déclarés valables mais désormais plus aucun décret sanctionné ne pouvait prendre d’autre titre que celui de loi.
33. Le décret du 2 novembre 1790 reprenait à nouveau les articles de Constitution d’octobre-novembre 1789 sur la sanction et la forme des lois mais introduisit une distinction entre « décret constitutionnel » et « décret législatif » : les députés, en affinant l’élaboration de la Constitution, avaient introduit ces distinctions ; les décrets constitutionnels étaient sanctionnés par la formule « Le roi accepte et fera exécuter » (fig. 14) et les décrets législatifs restaient sanctionnés par la formule antérieure : « Le roi consent et fera exécuter » (fig.15). Les décrets constitutionnels semblent considérés comme supérieurs, le roi appose une formule différente. Le refus suspensif reste : « Le roi examinera » (fig. 11).
34. Le décret du 2 novembre 1790 exigeait la création de deux minutes pour chaque décret sanctionné (l’un pour être conservé à l’Assemblée, l’autre pour le Garde des Sceaux) et de deux expéditions scellées sur parchemin, pour les mêmes, afin de pouvoir contrôler le circuit de la sanction puis de la promulgation. On a essayé de le décrire plus précisément en mettant en relation ce circuit et les collections des lois et décrets.
35. Les mouvements des décrets entre l’Assemblée et le Roi furent précisés par un décret du 25 mars 1790. Il instaurait un délai maximum de trois jours entre le vote du décret et sa transmission par le Président de l’Assemblée au roi pour sanction. Dans un délai de huit jours après cette présentation, le garde des Sceaux devait instruire le Président, soit de la sanction donnée, soit des raisons qui auraient porté à la différer, les commissaires de l’Assemblée nommés pour surveiller l’envoi et l’expédition des décrets sanctionnés devant veiller à l’exécution de ce décret.
36. Le décret du 12 novembre 1791 (exécuté le 3 décembre [20]) prescrivait que le secrétariat des procès-verbaux fût chargé de rédiger deux expéditions de chaque décret d’après la minute des procès-verbaux, expéditions remises au comité des décrets qui devait vérifier les décrets par rapport à cette minute, rétablir les erreurs survenues dans la transcription si besoin, et surveiller leur envoi. Le comité des décrets remettait une note indicative du nombre de décrets, les corrections portées et les expéditions elles-mêmes, dans une chemise qu’il remettait au Président de l’Assemblée. Celui-ci la transmettait au Roi. Sur la chemise des décrets figurait le titre précis que la loi devait porter. Le roi sanctionnait les deux expéditions des décrets. L’une revenait à l’Assemblée (A/70 et suivantes), l’autre allait au ministre de la Justice (A/1001 et BB/34).
37. Lorsque la loi était promulguée, le ministre de la Justice renvoyait l’original authentique de la loi à l’archiviste de l’Assemblée, qui devait le transmettre à nouveau au comité des décrets pour une autre vérification finale, par rapport à la minute du procès-verbal puis la redonner à l’archiviste qui l’enregistrait (A première partie). La deuxième expédition des lois (cf. décret du 2 novembre 1790) était conservée par le ministre (A/1001 et suivantes). Tous les envois, ceux des lois promulguées transmises à l’Assemblée et ceux du garde des Sceaux aux tribunaux et aux autres ministres faisaient l’objet d’une note envoyée et conservée par le Comité des décrets, notes que nous conservons par les archives du Comité des décrets sous forme de registres (fig. 16).
38. À partir du décret du 2 novembre 1790, comme à chaque loi devait correspondre un décret sanctionné, Camus enregistrait par le même numéro les décrets en romain sur le feuillet de droite d’un registre et, en regard, les lois prises sur ces décrets en chiffres arabes, avec le même numéro (fig. 17). Ce numéro d’enregistrement est porté sur chaque acte, archivé dans une boîte en fer pour le décret (fig. 18) et une boîte en bois doublée de fer pour la loi (fig. 19). Ces numéros servent à l’enregistrement que Camus doit tenir pour justifier de l’entrée des lois et décrets aux archives de l’Assemblée ; les lois et décrets étaient donc archivés par ordre d’arrivée aux archives et non pas par ordre chronologique de l’acte. Alors comment retrouver une loi ou un décret ? En retrouvant son numéro d’enregistrement, à partir d’une table chronologique. L’enregistrement a en effet servi à classer le décret et la loi dans des tables organisées par ordre chronologique des décrets et des lois, tables qui servent d’inventaires (fig. 20). Ces tables (fichiers) furent rédigées d’après les copies non authentiques des lois et décrets de Camus, elles-mêmes rédigées sur les procès-verbaux. Ce sont ces tables qui permettent de chercher un décret ou une loi dans les boîtes d’archives et non les registres d’enregistrement [21]. Mais les registres d’enregistrement servaient au pouvoir législatif à contrôler l’exécutif pour vérifier que les décrets avaient bien été sanctionnés et renvoyés aux archives de l’Assemblée, et que les lois correspondantes avaient bien été promulguées. Au début de la Législative (décret du 12 novembre 1791), le comité des décrets fut chargé de collationner tous les décrets rendus par la Constituante qui n’auraient pas encore été vérifiés par rapport aux procès-verbaux. Si des corrections étaient apportées a postériori aux erreurs de transcription, elles étaient conservées avec les lois par un formulaire rajouté dans les boîtes en bois.
39. Qu’est-ce qu’une loi ? Les lois étaient soit des décrets sanctionnés par le roi, soit des décrets refusés par le roi durant trois législatures consécutives, soit des actes législatifs de l’Assemblée non soumis à la sanction, catégorie de lois nommées dans la série A « lois non sujettes à la sanction du Roi » ou « décrets acceptés » (sous-entendu acceptés d’office, sans besoin de sanction), en application de la Constitution de 1791 (fig. 21). D’après celle-ci, l’article 7 du titre III précise que ne sont pas sujets à la sanction : les actes relatifs au Corps législatif, liés à sa constitution en assemblée délibérantes, à sa police intérieure, à la vérification des pouvoirs de ses membres, à la convocation des assemblées primaires en retard, à l’exercice de la police constitutionnelle sur les administrateurs et sur les officiers municipaux, les actes liés aux questions d’éligibilité et de validité des élections. De même, les actes relatifs à la responsabilité des ministres et portant qu’il y avait lieu à accusation, enfin, les décrets liés aux contributions publiques (art. 8) devaient être « promulgués et exécutés sans être sujets à la sanction ».
40. Camus appelait les lois les « expéditions authentiques » (des décrets) pour les différencier des copies authentiques (doubles certifiés par le ministre de la Justice et sans signatures originales à l’exception de celle du ministre) et des copies non authentiques, ces collections de transcription des décrets exécutées pour ne pas recourir aux originaux (voir infra), fig. 24. Il était de toute façon difficile de consulter les originaux pour des recherches, en raison des manipulations difficiles des sceaux pendants. En effet, les lois furent placées dans des boîtes en bois, doublées à l’intérieur de fer-étamé, et recouvertes à l’extérieur d’un papier blanc décoré d’un liseré bleu, le blanc étant devenu depuis un jaune-brun.
41. Ces boîtes, sorte de coffre-fort des lois, furent fabriquées dans un but symbolique plus que pratique car leur maniement est peu aisé du fait de leur poids. On ignore la date exacte de fabrication de ces layettes modernes (les documents y sont en effet conservés à plat, les boîtes s’ouvrant par le dessus) ; elles ne remontent pas avant novembre 1790 car on sait que les lois furent originellement placées dans l’Armoire de Fer, autre coffre-fort des titres authentiques de la Nation, notamment des assignats, commandée en novembre 1790 à l’architecte Pâris, les archives nationales étant créées peu avant par la loi du 12 septembre 1790. Les lois ne tenant plus dans l’Armoire de fer après quelques années, on eut recours à ces boîtes faites sur mesure, disposant de compartiments pour les boîtes des sceaux. Ainsi, un système allant du plus sacré au moins sacré était mis en place : de l’original authentique à la copie non authentique, en passant par les décrets.
V. Le problème de l’intitulé des lois : le cas du décret du 27 novembre 1790 sur la prestation de serment des ecclésiastiques fonctionnaires publics (fig. 21)
42. D’après la Constitution civile du clergé du 12 juillet 1790, les ecclésiastiques devaient prêter serment devant le Roi et la Nation, avant d’obtenir leur consécration définitive et de pouvoir exercer leur charge épiscopale ou curiale. Le décret du 24 juillet ajoutait l’obligation du serment, sous peine de pas toucher leur traitement. Ce serment était le suivant : veiller avec soin sur les fidèles du diocèse ou de la paroisse, être fidèles à la Nation, à la Loi et au Roi et maintenir de tout son pouvoir la Constitution. Face aux difficultés d’exécution de la Constitution civile, et à la lenteur des serments prêtés, l’Assemblée reprit un décret beaucoup plus ferme sur l’obligation de prêter serment, traduisant le problème des décrets précédents sanctionnés, certes, mais pas appliqués. Comme ce nouveau décret prévoyait des sanctions contre les ecclésiastiques restés en fonction qui auraient prêté serment mais ne s’y conformeraient pas « soit en refusant d’obéir aux décrets de l’Assemblée nationale acceptés ou sanctionnés par le roi, soit en formant ou en excitant des oppositions à leur exécution, […], ils seront poursuivis devant les tribunaux de districts, comme rebelles à la loi » et punis par privation de leur traitement et déchéance de leurs droits civiques.
43. Ceux qui avaient conservé leurs fonctions sans avoir encore prêté serment étaient considérés comme « perturbateurs de l’ordre public » et punis des mêmes peines s’ils formaient des coalitions avec ceux qui avaient été supprimés et continuaient à exercer leurs fonctions en corps. Louis XVI ne voulut pas sanctionner ce décret, il ne le fit que le 26 décembre 1790. Le Garde des Sceaux avait été prévenu que le retard de la sanction indisposait les députés : « il y a déjà du mouvement dans le peu de députés qui sont à l’Assemblée, pour demander la sanction du décret sur le clergé. Si le roi s’est enfin déterminé à sanctionner, il serait très important que cette nouvelle fut sçue [sic] de bonne heure à l’Assemblée [22] ». Le problème divisait l’Assemblée car tous les députés ecclésiastiques étaient loin d’avoir eux-mêmes déjà prêté serment.
44. Dans la chemise de transmission des doubles minutes des décret sanctionnés, remise par le Garde des Sceaux au Président de l’Assemblée, le Garde des Sceaux justifiait le roi dans son refus de sanctionner celui du 27 novembre : « L’intention du Roi a toujours été de donner une pleine et entière exécution aux décrets de l’Assemblée nationales du 12 juillet [Constitution civile du Clergé] dont celui du 27 novembre dernier est une conséquence. Le roi s’occupe des moyens d’en assurer l’exécution et de prévenir tout ce qui pourroit le contrarier. Sa Majesté me charge de dire à l’Assemblée nationale qu’elle a donné assez de preuve de ses principes et de son attachement à la Constitution pour qu’on ne puisse élever aucun doute sur les motifs qui l’ont déterminée à retarder la sanction de ce décret [23] ».
45. Un peu plus tard, la liste des décrets sanctionnés par le roi depuis le 24 décembre dressée par le Comité des décrets comprend, en dernière position, le décret du 27 novembre, le Garde des Sceaux ayant souligné : « Et enfin, aujourd’hui [26 décembre], le roi a donné son acceptation ou sa sanction au décret du 27 novembre relatif au serment à prêter par les ecclésiastiques [24] ». Le roi se justifia dans un discours imprimé par l’Imprimerie royale qu’il envoya à l’Assemblée, le 26 décembre 1790, pour expliquer son retard « si j’ai tardé à prononcer l’acceptation sur son décret, c’est qu’il étoit dans mon cœur de désirer que les moyens de sévérité pussent être prévenus par ceux de la douceur : c’est qu’en donnant aux esprits le soin de se calmer, j’ai dû croire que l’exécution de ce décret s’effecturoit avec un accord qui n’en seroit pas moins agréable à l’Assemblée [25] ».
46. Le roi confondait acceptation et exécution et surtout on peut douter de sa sincérité sur la volonté de calmer les esprits car la loi promulguée sur le décret du 27 novembre portait un titre qui avait encore attisé les discordes des réfractaires à la Constitution civile du clergé et au serment. Délibérée ou non cette erreur sur le titre de la loi montrait que la promulgation était bien la condition de l’exécution de la loi, ou de sa mauvaise exécution, voire d’un ferment de désordre.
47. L’intitulé de la loi du 26 décembre 1790 a en effet posé problème au moment de sa promulgation puis de sa publication, à cause d’un titre « à la fois inexact et impolitique [26] ». En effet, on apprend qu’elle fut envoyée au corps municipal de Paris qui enregistrait les lois reçues telles qu’elles étaient envoyées et les transcrivaient sur ses registres (le 30 décembre), puis il en ordonnait l’impression et l’affichage (le 2 janvier). Bailly, membre de l’assemblée municipale de Paris, se rendit compte d’un problème dans le titre de la loi : « J’ai lu en effet avec chagrin et avec douleur le titre énonciatif de la loi qui pouvait produire des effets funestes […] ». La loi du 26 décembre promulguée sur le décret du 27 novembre portait un titre peu consensuel déclarant perturbateurs du repos public et devant être poursuivis comme tels tous les ecclésiastiques fonctionnaires publics qui refuseraient de prêter serment dans les délais prescrits par la loi. Le texte de la loi n’était pas aussi radical, car ceux qui refusaient de prêter serment selon les délais étaient seulement démis (art. 1er), ce n’étaient que les parjures à leur serment ou ceux qui formaient des coalitions ou se permettait des ingérences avec les anciens ecclésiastiques supprimés qui étaient concernés (art. 6 et 7). Il est vrai que la différence était ténue et que le titre seul pouvait entraîner des conflits et ralentir encore davantage la prestation des serments.
48. Bailly avertit à minuit le Garde des Sceaux et celui-ci substitua le titre correct, fit promulguer la loi à nouveau, et réafficher partout la loi rectifiée. L’original de la loi sur parchemin est effectivement rectifié comme le précisait le Garde des Sceaux, le décret original n’apporte pas d’autres information car les décrets ne précisent jamais de titre, ils sont simplement suivis de leur date (décret du tant) puis vient directement le préambule : « l’Assemblée nationale ouï son comité […] décrète […] » puis suivent les articles. Si on consulte les registres de copies de Camus, on s’aperçoit qu’il n’a pas mis le titre de « décret relatif au serment à prêter par les ecclésiastiques » mais « décret obligeant les ecclésiastiques fonctionnaires à prêter serment », une variante qui interprète encore le décret originel [27].
49. L’Assemblée lui demanda des explications sur ce titre erroné et sur sa responsabilité et décréta que son discours serait imprimé et envoyé aux départements (5 janvier 1791). L’Assemblée décréta finalement qu’à l’avenir le titre qui sera mis en tête de chaque loi en indiquera simplement l’objet : l’usage fut pris de les rédiger avec l’adjectif « relative à », « portant sur » pour éviter toute interprétation du texte de l’Assemblée [28].
50. Le ministre nous renseigne sur la manière dont les lois étaient promulguées après la sanction : « L’intitulé des lois est ordinairement donné par la feuille qui enveloppe les décrets présentés à la sanction par M. le Président. Le titre de celle du 27 novembre, porté sur la feuille étoit très convenable : j’ai dû croire et j’ai cru, qu’on en avait pas substitué d’autres dans mes bureaux ». Le Garde des Sceaux continua en reportant la faute sur le chef de ce bureau, « un exécutant » qui aurait fait une « erreur ». On apprend que, lorsque Duport-Dutertre était arrivé à la Chancellerie (21 novembre 1790), un bureau d’envoi des décrets existait déjà, correspondant avec le Président de l’Assemblée, son comité des décrets, et le Roi :
« J’ai placé à la tête de ce bureau, dont le travail est presque mécanique, un homme que je connois depuis longtemps, parfaitement sûr, d’une intelligence très supérieure à celle nécessaire pour ce genre d’occupation et dont le caractère d’esprit est principalement la netteté et la justesse. L’Assemblée nationale sentira aisément qu’au milieu de cette immensité d’affaires dont le département de la Justice est chargé, il m’est impossible de me livrer aux détails de l’envoi et de l’expédition des lois et que je dois me borner à une surveillance générale [29] ».
51. C’était avouer que l’envoi, pourtant du domaine de l’exécutif, n’était pas jugé important et que la promulgation n’était même pas efficace puisque les intitulés étaient approximatifs. En les taxant d’opérations « mécaniques » ou matérielles ne cherchait-on pas à minimiser la responsabilité de l’exécutif alors qu’il est évident que le titre approximatif d’une loi peut porter des effets dévastateurs ? La promulgation, pas plus que la sanction, ne devait altérer les décrets de l’Assemblée aux yeux des députés.
VI. Sanction et promulgation des décrets pendant la fuite du roi
52. Les décrets de la Constituante sont tous signés du roi avec la nouvelle formule de sanction et contre-signés par le ministre de la Justice, excepté du 21 juin au 25 juin 1791, les actes sont alors signés par les six ministres puis, à partir du 26 juin au 13 septembre 1791, seul le ministre de la Justice signe les décrets et les promulgue. Le décret du 21 juin 1791 fut prorogé par celui du 25 juin et par celui du 16 juillet suspendant les pouvoirs du roi jusqu’à ce que ce dernier accepte le texte de la Constitution. Cette parenthèse dura jusqu’à l’adoption définitive du texte constitutionnel. Elle est d’autant plus intéressante que la Convention a repris les mêmes dispositions que les décrets de 1791, la suspension se substituant simplement à la fuite. Un décret du 10 août 1792 change la forme des lois : « L’Assemblée nationale décrète qu’à compter de ce jour tous ses décrets seront imprimés et publiés sans préambule, et suivis du mandement accoutumé, signé du ministre de la Justice au nom de la nation ». La nouvelle formule de promulgation est ainsi débarrassée de toute connotation monarchique et le pluriel de majesté « Mandons et ordonnons... » peut s’adapter à la nation, le ministre de la Justice remplaçant le roi pour la signature (fig. 22).
53. Cela ne dura pas longtemps puisque, dès le 15 août 1792, le conseil exécutif provisoire, formé par les six ministres, est chargé de toutes les fonctions de la puissance exécutive par un décret relatif « à la formule provisoire des actes de la puissance exécutive ». L’article 2 de ce décret précise que ce conseil est « chargé de faire sceller les lois du sceau de l’Etat et de les faire promulguer ». Le lien entre le sceau et la promulgation est à nouveau fortement affirmé. Le sceau de l’Etat est d’ailleurs changé : il n’est plus en cire et pendant mais à l’encre rouge avec la Liberté armée d’une pique surmontée du bonnet de la Liberté et porte la légende : « Au nom de la Nation française » (art. 6). L’Assemblée change à nouveau la forme de la promulgation (art. 5) : « les décrets de l’Assemblée nationale seront intitulés du nom de loi ; ils ne seront précédés d’aucune formule, et seulement terminés par la formule suivante : « Au nom de la nation, le Conseil exécutif provisoire mande et ordonne à tous les corps administratifs et tribunaux que les présentes ils fassent consigner dans leurs registres […] ; en foi de quoi nous avons signé ces présentes », la loi n’est plus celle du royaume mais loi tout court et le pluriel de l’expression « Nous avons signé ces présentes » n’est plus de majesté mais se réfère à l’instance collégiale qu’est le conseil exécutif.
54. Enfin, le décret du 5 novembre 1792 ordonne que les mots « les présentes » employés dans la promulgation des lois soient remplacés par ceux-ci : « la présente loi ». Et celui du 22 novembre 1792 fixe la nouvelles formule de promulgation rendue nécessaire par la proclamation de la République, le 21 septembre, « au nom de la Nation » devenant « au nom de la République », le Conseil exécutif provisoire devant apposer sa signature et le sceau de la République, changé seulement par sa légende devenant « Au nom de la République ». Le décret du 10-12 octobre 1792 supprima les expéditions des décrets en parchemin et les sceaux pendants (art. 1er) ; ils furent remplacés par un exemplaire imprimé sur papier, auquel on appliqua le sceau de la République à l’encre rouge.
VII. Impression des lois par l’exécutif
55. Pour juger des impressions, les collections de la série A de l’Assemblée (A première partie) sont pauvres car elles ne comportent pas beaucoup de commentaires associés à l’impression ou leur envoi, contrairement aux collections du ministère de la Justice (A/1001 et BB/34, voir fig. 23) ou à celle du ministère de l’Intérieur. Les seuls commentaires sur l’impression des lois viennent des difficultés (une loi n’est pas arrivée etc.) et des réclamations venant des municipalités, départements, tribunaux.
56. Avant le 2 novembre 1790, on prenait une minute de décret authentique sur les procès-verbaux, minute signée du Président et des secrétaires et scellée d’un sceau plaqué rouge portant la devise « La loi et le Roi ». Ce décret était ensuite envoyé à la Chancellerie qui le recopiait pour que cet exemplaire, différent du premier, soit signé du roi, et on préparait un troisième acte, un brouillon papier de ce qui devait être promulgué sur parchemin et scellé. Ce brouillon « en forme » contient les formules de promulgation du préambule et l’ordre d’exécution, c’est la loi. Il comporte aussi la formule « bon à expédier » et « approuvé », écrite par le Garde des Sceaux. Cette collection de décrets et de lois « au brouillon » servait à la promulgation et à l’impression car des mentions apparaissent comme « imprimé ». Parfois la loi imprimée figure dans le dossier. Cet état de fait a cessé après le 2 novembre 1790, qui fixe définitivement la forme des lois et celles des collections de l’Assemblée et du Garde des sceaux.
57. Après le 2 novembre 1790, un même décret de l’Assemblée porte directement la sanction du Roi et les mentions « imprimé » figurent sur le même acte, avec un numéro d’impression. La loi imprimée y est aussi présente sous forme de fascicules (A/1001 et suivantes et BB/34/1), voir fig. 23. L’Imprimerie royale réalise l’impression, sous l’autorité du ministre de la Justice qui en a la tutelle (cf. A/1001 et suivantes contenant les imprimés des lois avec la loi authentique, fig. 23). On constate la multiplicité des établissements d’impression au service du roi : le Grand Conseil, cour supérieure, enregistrait les lettres patentes du roi sur les décrets de l’Assemblée et les imprimaient par le biais de son propre imprimeur, pour envoi et diffusion, entre 1789 et novembre 1790, c’est-à-dire pendant cette période de transition sur la forme des lois.
58. L’Assemblée constituante s’est peut-être davantage préoccupée de l’impression de ses propres actes que des lois promulguées. La promulgation semble, pour les députés, s’arrêter à la rédaction sur parchemin avec préambule et mandat exécutoire, accompagnée du scellement, l’impression étant passée sous silence —ou laissée au Garde des sceaux et au Grand Conseil—, jusqu’au décret du 2 novembre 1790. Ou bien pensait-on qu’elle irait de soi auprès des corps administratifs ? Les impressions de l’Assemblée sont en effet très présentes pour le procès-verbal et des décrets mais elle semble s’être reposée sur la Chancellerie et le Grand Conseil pour la transcription, l’édition et la diffusion [30]. Baudouin fut nommé imprimeur de l’Assemblée pour l’impression de son procès-verbal, par arrêté du 24 juin 1789, impression réitérée par décret du 27 août 1789, sous l’égide d’Emmery et de Camus, commissaires chargés de veiller à cette impression in-quarto et à l’arrangement des pièces qui y étaient annexées. Baudouin s’occupait aussi de l’impression des décrets pour sa Collection générale. Il semble qu’il ait imprimé sa collection à partir des décrets qui revenaient sanctionnés à l’Assemblée, puisqu’il mentionne les dates de sanction.
59. Dans « L’Assemblée constituante et la « Mise en vacances » des Parlements (nov. 1789-janvier 1790) », Albert Carré rappelle l’épisode de cette période de suspension du Parlement avant sa suppression, période essentielle dans la naissance d’un pouvoir de substitution [31] :
« Ayant quitté le Palais comme de coutume vers le début de septembre 1789, les Parlementaires avaient appris que l’Assemblée prétendait employer leurs Chambres de Vacations à la publication des lois. Elle les ravalait d’ailleurs à un rôle inférieur, les mettait sur le même pied que les corps administratifs et les municipalités, leur ordonnait comme à ces corps, de transcrire, de faire publier et afficher ses décrets « dans leurs ressorts » [32]. Combien ils étaient loin des remontrances ! Et combien cependant ils inspiraient encore de craintes, puisque à les voir chargés de publier les lois, un député les déclarait en état de restaurer, par là leur ancienne puissance [33] ».
60. Ce n’est donc pas un hasard si Camus fait commencer les registres d’enregistrement des lois de l’Assemblée nationale par cette mention : « Le 6 novembre 1789, lettres patentes portant sanction d’un décret de l’Assemblée nationale concernant les Parlements du 3 novembre 1789 », c’est-à-dire la loi les mettant en vacances. On connaît bien le rôle des parlements consistant à enregistrer les édits et actes législatifs signés du Roi en ses conseils, pour ensuite en permettre la rédaction et la diffusion dans le royaume pour exécution, tout comme le rôle d’obstruction des Parlements dans l’enregistrement des édits royaux. L’Assemblée redoutait la concurrence de ce corps prestigieux qui ferait échouer son projet et créa son propre service d’archives pour contrôler le circuit de la loi et l’enregistrer elle-même. Elle reprenait à son compte la pratique traditionnelle de l’enregistrement des cours souveraines et des cabinets de titres. Les Archives nationales devaient jouer ce rôle d’enregistrement des titres de la nation, qui les rendait « authentiques », l’Assemblée constituante étant désormais seule souveraine ; les Archives nationales, comme organe administratif, permettait ensuite aux lois d’être retranscrites par les autres corps administratifs.
61. Évidemment, les Parlements n’auraient jamais pu jouer ce rôle subalterne de corps administratif ne faisant que recopier les actes. Le Grand Conseil, qui se voulait une cour judiciaire et administrative supérieure aux Parlements, et qui n’était pas en vacance, semble avoir joué ce rôle entre 1789 et 1790, ce sont les seuls témoignages, pour le moment, de ces transcriptions pour diffusion des lettres patentes de l’Assemblée constituante par une cour souveraine, par ailleurs très lié à la Chancellerie. Ainsi la reprise par l’Assemblée de formules traditionnelles des textes royaux et l’importance du scellement étaient des pratiques moins dangereuses pour les Constituants que l’enregistrement par les Parlements, que l’Assemblée s’est empressée de supprimer très rapidement, grâce à Camus.
62. Des mesures de simplification de l’impression et de l’envoi des lois furent rapidement mises en place, face à la quantité des textes décrétés. La loi du 8 juillet 1791 prévoyait d’introduire dans les décrets du Corps législatif la clause qu’ils seraient imprimés et envoyés dans tous les départements s’ils concernaient un objet d’intérêt général ou simplement la clause qu’ils seraient envoyés à tel département, corps administratif ou tribunal qu’ils intéressaient quand ils n’avaient qu’un objet de localité [34]. On devait ainsi promulguer sur parchemin chaque loi, quelle que soit sa portée, mais on ne l’imprimait pas et ne l’envoyait pas systématiquement à toutes les autorités si elle n’avait qu’un intérêt local ou particulier.
63. Autre mesure visant à accélérer les procédures d’impression et d’envoi : on prit le décret du 11 février 1792 sur l’impression des lois de liquidation de dettes et de pensions, qui prévoyait de ne plus imprimer les états annexés et les tableaux de chiffres sous forme de placards à cause des retards que cela occasionnait. Enfin, le décret du 16 août 1792 demandait au comité des décrets de veiller à ce que les lois et décrets rendus dans des affaires particulières ne soient ni publiés ni affichés à la manière des lois générales de l’Etat, à moins qu’un décret spécifique ne l’ordonnât.
64. Cette pratique de ne pas imprimer ni envoyer à toutes les autorités du royaume une loi de portée particulière ou de localité est bien connue, mais elle semble antérieure à cette loi du 8 juillet 1791 car, dès juin 1790, Camus écrivait que « les lois […] ne sont complètes qu’aux Archives nationales », « même les lois individuelles et locales y seront déposées, alors qu’elles ne seront pas toujours imprimées » [35]. Camus décide donc de créer une collection de copies dites « non authentiques », transcriptions qui permettent de trouver les décrets sanctionnés avec leur date mais aussi tous les décrets qui ne devaient pas faire l’objet d’une loi d’intérêt général et donc d’une publication et d’un envoi dans tout le royaume. Il s’agit de collections faites pour des recherches par date : elle consiste à extraire les décrets des procès-verbaux, en transcrivant le contenu du décret seul, sans préambule, ni mandement d’exécution, et à les organiser par ordre chronologique, avec l’indication, si besoin, du jour où les décrets ont été sanctionnés ou acceptés. Il s’agit aussi de pouvoir retrouver par date le contenu d’une loi particulière ou locale à la demande d’un citoyen ou d’une autorité qui en désirerait une copie conforme et une réimpression officielle.
65. La collection de copies non authentiques de Camus (fig. 24) est un peu le reflet manuscrit de la collection des décrets de Baudouin, cependant il n’ y a pas correspondance entre la collection Camus et Baudouin, notamment quant aux intitulés des décrets. Cela corroborerait l’idée que Baudoin a imprimé sa Collection générale des décrets directement à partir des décrets sanctionnés, lorsqu’ils revenaient de la Chancellerie aux archives de l’Assemblée. Le choix de Baudouin de prendre les décrets ou tout acte de l’Assemblée, comme base de sa publication imprimée était plus judicieux que de choisir les lois promulguées, puisque, par le décret, le lecteur avait droit à toutes les décisions de l’Assemblée, même celles qui n’étaient pas destinées à devenir des lois, qu’il disposait de la date du décret et de celle de sa sanction, dans le cas des décrets destinés à devenir des lois, date que faisait figurer Baudouin en tête de chaque décret publié.
VIII. Envoi et exécution
66. À propos du titre erroné de la loi du 26 décembre 1790 relative au serment à prêter par les ecclésiastiques, on apprend qu’elle fut envoyée à Bailly, membre du corps municipal de Paris, et que ce dernier enregistrait les lois reçues « telles qu’elles étaient envoyées », —mais on ne nous précise pas la forme de ces envois, notamment si l’expéditeur était le ministre de l’Intérieur ou de la Justice– enfin il les transcrivaient sur ses registres (le 30 décembre), puis en ordonnait l’impression et l’affichage [36] (le 2 janvier). D’autres études de cas d’envoi des lois pourraient s’avérer utiles dans l’analyse concrète de ce qui était effectivement envoyé par rapport aux décrets du 5 novembre 1789 et du 2 novembre 1790.
67. Le décret du 2 novembre 1790 précisait les articles de Constitution d’octobre-novembre 1789 quant au mode de rédiger les lois et décrets mais surtout définissait mieux leur transmission et leur exécution : avant ce décret, le pouvoir exécutif était chargé de sanctionner et de promulguer la loi mais qu’est une loi scellée, revêtue des formules d’exécution, si elle n’est pas connue ? Le décret du 5 novembre 1789 disait simplement : « les décret sanctionnés par le roi porteront le nom et l’intitulé de lois. Elles seront scellées et expédiées aussitôt après que le consentement du roi aura été apposé au décret. Elles seront directement adressées, à tous les tribunaux, corps administratifs et municipalités » qui devaient les transcrire sans délai et « elles seront mises en exécution dans le ressort de chaque tribunal, à compter du jour où ces formalités y auront été remplies ».
68. Le système de sanction et de promulgation avait été « verrouillé » contre le pouvoir exécutif, celui-ci étant considéré comme inférieur et subordonné au législatif, à tel point que l’Assemblée n’avait pas explicité les modalités d’impression et d’envoi des lois. Si la loi, même promulguée, n’arrivait jamais, aucune formalité ne serait remplie et aucun début d’exécution ne pouvait avoir lieu. Les Constituants étaient si fascinés par l’immanence de la loi, si accaparés par la définition des pouvoirs législatifs et exécutifs, qu’ils semblent s’être arrêtés à la création de cet « original authentique » parfait, et ne pas avoir suffisamment prévu dans les normes son sort après promulgation. Cette prérogative du pouvoir exécutif de transmettre la loi et de la faire exécuter, devenait un moyen pour l’exécutif de paralyser le pouvoir législatif, même s’il avait sanctionné un décret. C’est pourquoi, à de nombreuses reprises, on constate que la loi, même promulguée, n’a pas été diffusée [37].
69. Le 21 novembre 1789, la commune de Sisteron s’étant plainte de n’avoir pas reçu les décrets de l’Assemblée, l’Assemblée décréta qu’il serait nommé quatre commissaires pour communiquer avec le Garde des sceaux et les secrétaires d’Etat et s’assurer de l’envoi des décrets. Ils furent chargés de surveiller la circulation des décrets entre le Roi et l’Assemblée via le Garde des Sceaux et de veiller à l’envoi des lois dans les départements et les municipalités.
70. Autre exemple en provenance du département des Landes : « On demande avec instance l’envoy de la proclamation du Roi concernant le décret des Landes, qui fixe irrévocablement le chef-lieu dans la ville de Mont-de Marsan. Cette loi est d’autant plus essentielle qu’on l’attendait pour procéder à la formation de l’assemblée électorale » rapportent, le 16 août 1790, les membres du comité des décrets au Garde des sceaux, après les plaintes des citoyens de ce département [38]. De 1789 à novembre 1790, un grand nombre de municipalités et de corps administratifs récemment créés, districts et directoires, firent remonter par le comité des décrets, leurs plaintes sur la diffusion des lois et décrets de l’Assemblée [39] : les intendants et subdélégués ne transmettaient pas ce qu’ils auraient dû envoyer aux municipalités, les transcriptions sur les registres des différents corps ne progressaient pas. Certaines communautés refusaient de payer les contributions qui n’avaient pas été abolies par l’Assemblée ; les plus importantes réclamations concernaient la vente des biens nationaux et le fait que les intendants continuaient de transmettre (en retard) les lois et décrets alors que leur administration avait été supprimée...
71. Apparemment, le décret du 5 novembre 1789 était mal appliqué et l’Assemblée s’adapta pour mieux diffuser et transmettre les lois, en envoyant elle-même des imprimés du procès-verbal et des décrets aux autorités locales, par exemple ceux concernant la réforme de la procédure criminelle furent imprimés et directement transmis par l’Assemblée aux tribunaux, ce qui n’était pas son rôle théoriquement, et le Garde des Sceaux sommé d’en accuser réception [40].
72. Le décret du 2 novembre 1790 visait à combler le vide juridique sur la transmission des lois et prévoyait un système concentrique d’impression et de certification des impressions des lois : le ministre de la Justice était responsable d’imprimer autant d’exemplaires que nécessaire. Sur chaque exemplaire imprimé devait figurer le timbre sec de l’Etat et la certification du ministre de la Justice comme quoi ils étaient conformes aux originaux authentiques de la loi avec sa signature. Le ministre de l’Intérieur, chargé de la correspondance avec les départements, devait envoyer des exemplaires timbrés et certifiés aux quatre-vingt-trois départements, le ministre de la Justice, aux tribunaux. L’exemplaire timbré et certifié devait être transcrit sur les registres de l’administration départementale puis déposé dans ses archives.
73. Simultanément, le ministre de l’Intérieur envoyait à chaque administration de département plusieurs exemplaires de la même loi, mais non timbrés ni certifiés, qui devaient être transmis de l’administration de département à celle des districts, après que le département eut préalablement vérifié et certifié sur chaque exemplaire qu’il était conforme à celui qu’il avait reçu timbré et certifié du ministre de l’Intérieur. Le district procédait à son tour de même avec ces exemplaires en les transcrivant et les déposant dans ses archives. Les départements devaient aussi publier ces exemplaires en placard et en in-quarto et les transmettre sous ce double format aux districts, qui vérifiaient leur conformité avec l’exemplaire certifié par le département et les districts les envoyaient enfin aux municipalités. Celles-ci affichaient ces placards et dressaient procès-verbal sur leurs registres de la réception de chaque loi et les transcrivaient. Chaque circonscription se comportait comme autant de cercle concentrique, chaque administration devant certifier sous quinzaine de la transcription et de la publication.
74. Le comité des décrets avait prévu un modèle d’accusé de réception qui devait être imprimé, en laissant des blancs que les municipalités, districts et département rempliraient : « Ces modèles seront envoyés aux départements qui les enverront aux districts qui les enverront aux municipalités. Les municipalités recevant les décrets, remplissent les blancs des modèles en accusant la réception ; puis renvoient ces accusés aux districts, les districts les font passer aux départements qui les adressent aux ministres, ces derniers les remettent à M. le Garde des Sceaux qui les déposera en originaux au Comité de la surveillance de l’envoi des décrets [41] ». Les commissaires du Comité des décrets, Le Chapelier, Emmery, Bouche et Lameth, précisaient : « Tel est l’esprit du décret du 5 novembre 1789 » (c’est-à-dire celui repris le 9 novembre sur la promulgation et l’envoi des lois). On voit bien que le Comité fait ici une sorte de règlement pratique pour préciser comment s’organise cet envoi, un acte de type réglementaire ou d’application qui aurait dû revenir à l’exécutif. Cependant, le décret du 2 novembre 1790 prévoyant cette organisation fut-il bien appliqué ? D’autres témoignages montrent que l’on n’envoyait pas toujours les exemplaires déjà imprimés à certifier mais une copie conforme à réimprimer localement selon les besoins.
75. Ce qui frappe dans ce système c’est davantage la peur que le pouvoir exécutif ne dénature la loi plus que celle qu’elle ne parvienne pas aux citoyens, alors que la deuxième exigence était aussi importante [42]. Les Archives nationales formaient le premier cercle de ce système devant préserver l’intégrité de loi, avec ses originaux authentiques et ses transcriptions, ses collections de doubles authentiques servant à l’impression, de même que les départements, les districts et les municipalités à leur échelon, avaient un dépôt, une transcription et un rôle dans la certification.
76. Pour remédier à ces difficultés sur l’envoi des lois, un décret du 9 janvier 1791 renforça le bureau des envois de la Chancellerie, déjà composé de dix personnes, en l’augmentant de sept commis. Par ailleurs, la Constitution de 1791 reprenait les décrets d’octobre-novembre 1789 et une partie de celui du 2 novembre 1790 pour la sanction et la promulgation des lois, mais sans les parties relatives à l’envoi et la certification des lois. Au cours de la lecture du texte de la Constitution, le 2 septembre 1791, des améliorations furent encore apportées. Après la lecture de l’article 3 de la section I, consacré à la formule de la promulgation, La Rochefoucauld attira l’attention sur le fait que les corps administratifs et les tribunaux ne pouvaient « transcrire toutes les lois, dans leur intégrité, sur leurs registres [43] ». Il demanda que l’on se contente d’exiger que les lois soient consignées dans leurs registres. La solution au problème de l’efficacité de l’envoi des lois fut apportée par la Convention en concentrant les efforts sur la notification des lois via une publication officielle contrôlée par l’Assemblée.
IX. La suppression des expéditions authentique des lois et la création du Bulletin des lois
77. Les collections des lois des archives de l’Assemblée s’arrêtent le 21 septembre 1792, jour où la Convention succéda à l’Assemblée législative : la loi demeure de manière symbolique mais les actes ne s’intitulent plus « loi », et ne sont plus sur parchemin (fig. 25). Le décret sur papier se suffit à lui-même sous la Convention, avec une formule exécutoire apposée par le Conseil exécutif provisoire puis par la Commission des administration civiles, police et tribunaux, qui remplaça le ministère de la Justice jusqu’en brumaire an IV et qui dépendait de la Convention. Les collections de décrets prennent ainsi la suite des lois.
78. Avec la Convention et la mise en place du Bulletin des lois en l’an II, la publication vaut promulgation, ce qui simplifiait toutes les procédures mises en place depuis 1789 : le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793) centralise pour la première fois la publication des lois en créant ce bulletin, réservé à l’impression des lois de portée générale. L’envoi direct de la loi à l’autorité voulue chargée de l’exécution par le canal du Bulletin sert de notification des lois. Jusqu’à cette date, le pouvoir exécutif ou bien appliquait le décret du 2 novembre 1790 ou bien se contentait d’adresser des lois aux administrations et aux tribunaux, à charge pour eux de les transcrire ou de les republier dans les formes prévues par la Constitution de 1791.
79. La loi sur parchemin n’a plus lieu d’être, et le décret papier devient l’original authentique, avec une collection à l’Assemblée (dite à « l’œil rayonnant »), pour la distinguer des décrets de la Commission des administration civiles, police et tribunaux (« à la République aux yeux bandés ») (fig. 25), collection ayant servi à l’impression des décrets. L’exécution des lois est ainsi précisément codifiée dans le décret du 14 frimaire an II, le Bulletin devant être envoyé chaque jour par la poste aux lettres et l’envoi étant contrôlé par le Comité de Salut public, par le biais d’un organe chargé spécialement de ces envois, la Commission de l’envoi des lois. La promulgation se fait dans les vingt-quatre heures qui suivent la réception du texte par les autorités chargées de l’application de la loi. On constate une inversion par rapport à la Constitution de 1791 : l’envoi précède désormais la promulgation qui n’est plus qu’une publication sous forme orale. L’envoi officiel et réglementé devient plus important que la promulgation assurée par les autorités subalternes. Ce système mettait l’accent sur l’exécution des lois et moins sur la loi elle-même, permettant une efficacité accrue du gouvernement révolutionnaire.
1. Articles de Constitution sur la présentation et sanction des lois et forme de leur promulgation, des 8, 10 octobre et 5 novembre 1789, repris dans un décret global du 9 novembre 1789 :
Décret du 8 octobre 1789 : forme de la sanction
Le corps législatif présentera ses décrets au roi, ou séparément à mesure qu’ils seront rendus, ou ensemble à la fin de chaque session.
Le consentement royal sera exprimé sur chaque décret, par cette formule signée du roi « Le roi consent et fera exécuter ». Le refus suspensif sera exprimé par celle-ci : « Le roi examinera ».
Décret du 10 octobre 1789 : promulgation
La promulgation des lois se fera suivant cette formule : « Louis par la Grâce de Dieu et par la loi constitutionnelle de l’Etat, Roi des Français, à tous présents et à venir : Salut. L’Assemblée nationale a décrété et nous voulons et ordonnons ce qui suit ».
Ici sera la copie littérale du décret sans addition ni observation. « Mandons et ordonnons à tous les tribunaux, corps administratifs et municipalités, que les présentes ils fassent transcrire sur leurs registres, lire, publier et afficher dans leurs ressorts et départements respectifs, et exécuter comme loi du royaume. En foi de quoi, nous avons signé et fait contre-signer les présentes auxquelles nous avons fait apposer le sceau de l’Etat.
Les signatures, contre-seings et sceaux seront uniformes par tout le royaume.
La loi étant sanctionnée, il en sera envoyé à l’Assemblée nationale une expédition signée et scellée pour être déposée aux Archives.
Décret du 5 novembre 1789 : titre des actes promulgués et envoi
Les décrets sanctionnés par le roi porteront le nom et l’intitulé de lois. Elles seront scellées et expédiées aussitôt après que le consentement du roi aura été apposé au décret.
Elles seront directement adressées à tous les tribunaux, corps administratifs et municipalités.
La transcription sur les registres, lecture, publication et affiches seront faites sans délai aussitôt que les lois seront parvenues aux tribunaux, corps administratifs et municipalités, et elles seront mises en exécution dans le ressort de chaque tribunal, à compter du jour où ces formalités auront été remplies.
Enfin le pouvoir exécutif se fera certifier l’envoi des lois et il en justifiera à la réquisition de l’Assemblée.
2. Décret du 2 novembre 1790. Sanctionné le 5 novembre 1790.
L’Assemblée nationale après avoir entendu le rapport fait par le Comité de Constitution, déclare :
Art. 1. Que tous les décrets rendus jusqu’à présent par l’Assemblée nationale sur lesquels le consentement royal est intervenu sont valablement acceptés ou sanctionnés, quelle que soit la formule par laquelle le consentement du roi a été exprimé.
Art. 2. Que tous les décrets acceptés et sanctionnés par le roi et promulgués sous les divers titres de lettres patentes, proclamation du roi, déclaration du roi, arrêt du Conseil ou tous autres, sont également lois du royaume, et que la différence dans l’intitulé des promulgations n’en produit aucune pour la validité de ces lois.
Art. 3. Que les transcriptions et publications de ces lois, faites par les corps administratifs, par les tribunaux et par les municipalités, sous quelque titre et en quelque forme que l’adresse leur en ait été faite, sont tous également de même valeur ;
Art. 4. Que ces lois sont obligatoires du moment que la publication en aura été faite soit par le corps administratif, soit par le tribunal de l’arrondissement, sans qu’il soit nécessaire qu’elle ait été faite par tous les deux.
Au surplus, l’Assemblée nationale décrète ce qui suit :
Art. 1. A l’avenir, il sera fait pour chaque décret, deux minutes en papier, sur chacune desquelles le consentement royal sera exprimé par cette formule : le Roi accepte et fera exécuter, lorsqu’il s’agira d’un décret constitutionnel ; ou par celle-ci : Le Roi consent et fera exécuter, lorsque le décret ne sera que législatif ; et si, en ce dernier cas, le Roi refusait son consentement, son refus suspensif serait exprimé sur chaque minute par la formule : Le Roi examinera. Une de ces minutes avec la réponse du Roi, signée par lui et contre-signée par le ministre de la Justice, sera remise aux archives du Corps législatif.
Art. 2. Aucune autre formule ne sera employée pour exprimer soit l’acceptation, soit la sanction, soit le refus suspensif du Roi.
Art 3. Il sera fait de chaque décret, accepté ou sanctionné, deux expéditions en parchemin dans la forme établie pour la promulgation des lois, par les décrets constitutionnels des 8, 10 et 12 octobre 1789, qui sera la seule forme suivie désormais. Ces deux expéditions, signées du Roi, contre-signées par le ministre de la Justice et scellées du sceau de l’Etat, seront les originaux authentiques de chaque loi, dont une restera déposée à la chancellerie, et l’autre sera remise aux archives du Corps législatif.
Art. 4. Le ministre de la Justice fera imprimer autant d’exemplaires de chaque loi qu’il en sera nécessaire pour les envois à faire, tant aux corps administratifs de département et de district, qu’aux tribunaux de district.
Art. 5. Il fera marquer d’un timbre sec du sceau de l’Etat, les exemplaires qui seront envoyés aux quatre-vingt-trois administrations de département et aux tribunaux de district, et certifiera, par sa signature sur chacun de ces exemplaires, qu’il est conforme aux originaux authentiques de la loi.
Art 6. Les envois seront faits au nom du Roi ; savoir, aux administrations de département, par le ministre ayant la correspondance des départements, et aux tribunaux de district, par le ministre de la Justice.
Art. 7. Il sera envoyé à chaque administration de département un exemplaire marqué du timbre sec du sceau de l’Etat, et certifié par la signature du ministre de la Justice. Cet exemplaire restera déposé aux archives du département, après avoir été transcrit sur les registres de l’administration.
Art. 8. Il sera en même temps envoyé à chaque administration de département, plusieurs exemplaires de la loi, non timbrés ni certifiés par le ministre de la Justice, lesquels seront incessamment adressés par l’administration de département à celles de district qui lui sont subordonnées, après que la première aura préalablement vérifié et certifié sur chaque exemplaire, qu’il est conforme à celui qu’elle a reçu timbré et certif1é par le ministre.
Art. 9. Les administrations de district feront transcrire sur leurs registres, et déposer dans leurs archives, toutes les lois qui leur seront envoyées par les administrations de département, certifiées par ces dernières, ainsi qu’il est dit en l’article précédent.
Art. 10. Les administrations de département feront imprimer des exemplaires de chaque loi, tant en placard qu’en in-4°, et les enverront, sous ce double format, aux administrations de district, pour être adressés par celles-ci aux municipalités de leur ressort, après qu’elles auront certifié, sur chaque exemplaire in-4°, sa conformité avec celui qu’elles auront reçu certifié par l’administration de département.
Art. 11. Les administrations de district feront, dans le plus bref délai, ces envois aux municipalités ; celles-ci dresseront procès-verbal sur leur registre, de la réception de chaque loi, et rassembleront en forme de registre, tous les six mois, ou au plus tard à la fin de chaque année, toutes les lois qu’elles auront reçues.
Art. 12. Les corps administratifs, tant de département que de district, publieront dans la ville où ils sont établis, par placards imprimés et affichés, toutes les lois qu’ils auront transcrites ; et cette publication sera faite en chaque municipalité par l’affiche des placards qui auront été envoyés aux officiers municipaux par l’administration de district, et, en outre, à l’égard des municipalités de campagne, par la lecture publique à l’issue de la messe paroissiale.
Art. 13. Les administrations de département certifieront le ministre dans le délai de quinzaine, tant de la transcription et publication qu’elles auront fait faire, que de l’envoi aux administrations de district qui leur sont subordonnées. Les administrations de district certifieront celles de département, dans le même délai, tant de la transcription et publication par elles faites, que de l’envoi aux municipalités de leur arrondissement. Les municipalités certifieront dans la huitaine les administrations de district, tant de la réception, que de la mention faite sur leurs registres, et de la publication.
Art. 14. Le ministre de la Justice enverra directement à chacun des commissaires du Roi près les tribunaux de district, un exemplaire de chaque loi, certifié par sa signature, et timbré du sceau de l’Etat.
Art. 15. Chaque commissaire du Roi présentera la loi au tribunal près duquel il fait ses fonctions dans les trois jours de la réception, et il en requerra la transcription et la publication.
Art. 16. Le tribunal sera tenu, sur la présentation de la loi, d’en faire faire, dans la huitaine, la transcription et la publication, tant par la lecture à l’audience que par placards affichés.
Art. 17. Les commissaires du Roi certifieront le ministre de la Justice, dans le délai de quinzaine, tant de la réception de la loi et de la présentation qu’ils eu auront faite audit tribunal, que de la transcription et publication exécutées, ou du retard apporté par le tribunal.
Art. 18. Les décrets acceptés ou sanctionnés depuis la suppression des parlements, conseils supérieurs et autres cours de justice, et ceux qui, ayant été rendus antérieurement, n’auraient pas été envoyés aux parlements, conseils supérieurs ou autres cours supprimées, seront adressés sans délai, si fait n’a été, aux corps administratifs, et exécutés sur la publication qu’ils en auront fait faire.
Art. 19. Il en sera usé de même à l’égard des décrets qui seront acceptés et sanctionnés, jusqu’à l’installation des nouveaux tribunaux.
Art. 20. Les décrets mentionnés dans les deux articles précédents seront adressés aux nouveaux tribunaux après leur installation, transcrits et publiés par eux dans les formes établies par les articles précédents.
Art 21. Les juges des tribunaux de district établis dans les villes où siégeaient les anciens départements, conseils supérieurs et autres cours de justice supprimées, se feront représenter incessamment les registres des transcriptions qui servaient à ces anciens tribunaux, vérifieront les transcriptions qui y ont été faites ; et s’ils y remarquent quelques omissions, ils en donneront avis tant à l’Assemblée nationale qu’au ministre de la Justice.
Conservateur du patrimoine, Chargée de mission pour les archives privées.
[1] Rapport du 19 vendémiaire an II, voir P. Mautouchet, Le Gouvernement révolutionnaire, Paris, Edouard Cornely & Cie édit., 1912, p. 196-197.
[2] Mc Kenzie (Donald Francis), Bibliography and the sociology of texts, London, the British Library, 1986, The Panizzi Lectures, 1985, trad. 1991, La Bibliographie et la sociologie des textes, s.l., cercle de la Librairie, 1991, 110 p.
[3] Pour une analyse des conditions matérielles de production de la loi sous la Révolution voir le cas de la Suisse dans P. Delvaux, La République en papier, circonstances d’impression et pratiques de dissémination des lois sous la République helvétique 1798-1803, Genève, Presses d’histoire suisse, 2004, 2 vol.
[4] A. Tuetey, Les Papiers des assemblées de la Révolution aux Archives nationales, inventaire de la série C, Paris, 1908, 298 p., notamment p. I-XVII.
[5] Arch. nat., AB/XV/2, Rapport sur l’état de la série A et de ses subdivisions par Lallemand, 25 août 1854.
[6] Avertissement d’A-G Camus, A*186.
[7] J. Guarrigues, Histoire du Parlement de 1789 à nos jours, A. Colin, 2007, p. 48.
[8] Règlement à l’usage de l’Assemblée nationale, 29 juillet 1789.
[9] C/41, C§I 362, pièce 88 et 89, originaux des motions, projets de décrets, discours et autres actes relatifs au procès-verbal de l’Assemblée nationale du 10 au 19 juin 1790.
[10] Quand on fait référence à un décret, on n’a pas cité systématiquement sa provenance, quand il s’agit de la Collection générale des décrets publiée par Baudouin, imprimeur de l’Assemblée ; quand le décret provient de la série A des Archives nationales, il est cité comme tel.
[11] Arch. nat., A*303, enregistrement a posteriori manifesté par la numérotation en « bis/1 », « bis/2 », tous ces textes portant le même numéro 209 bis.
[12] L’enregistrement a posteriori de ces décrets est constatable grâce au registre qui mentionnent leur date d’entrée aux Archives et par le numéro d’enregistrement en bis, ter, etc.
[13] Archives parlementaires, t. 8, p. 588.
[14] Archives parlementaires, ibid., p. 80.
[15] Arch.nat., A/122.
[16] Arch.nat., A*198.
[17] Le séquestre de guerre comprenait en effet deux opérations différentes : la mainmise d’une part et la confiscation d’autre part, des biens des individus qui avaient quitté leur pays en guerre, ou des biens du gouvernement ennemi ou de leurs sujets.
[18] Décret qui ordonne l’envoi aux tribunaux et aux corps administratifs de décrets acceptés ou sanctionnés par le Roi. 20 octobre 1789 : « L’ Assemblée nationale a décrété que les arrêtés du 4 août et jours suivants, dont le Roi a ordonné la publication , ainsi que tous les arrêtés et décrets qui ont été acceptés ou sanctionnés par Sa Majesté, soient, sans aucune addition, changement ni observation, envoyés aux tribunaux, municipalités et autres corps administratifs, pour y être transcrits sur leurs registres, sans modification ni délai, être lus, publiés et affichés ; que le garde-des-sceaux sera mandé pour rendre compte des motifs du retard apporté à la publication et promulgation des différents décrets, ainsi que des additions, modifications et changements qui avaient été faits, et des raisons qui ont déterminé à faire publier les observations envoyées au nom du Roi sur le décret du 4 août et jours suivants. »
[19] Archives parlementaires, t. 9, p. 468.
[20] La pratique décrite dans ce décret semble antérieure à 1791, cf. Arch. nat. DI§1/4, Comité des décrets, décrets qui ont été sanctionnés au cours de l’année 1790.
[21] À l’heure actuelle, les registres d’enregistrement peuvent servir d’inventaire tout de même car une correspondance a été faite dans la marge de gauche au crayon à chaque fois que l’on passe d’une boîte en bois à l’autre (2e boîte). Il s’agit des notes de l’archiviste Lallemand lors du récolement des lois en 1854 dans chaque boîte en bois.
[22] Arch. Nat. BB/34/1/11, lettre non signée au Garde des Sceaux, 26 décembre 1790.
[23] Arch. Nat. C/49, C § I, 481, bordereau n°13 de remise des doubles minutes de décrets sanctionnés, du ministre de la Justice à l’Assemblée, 14 décembre 1790.
[24] Arch. Nat. C/49, C§I 481, pièce 8, liste des décrets sanctionnés signée par Duport-Dutertre et envoyée au Président de l’Assemblée, 26 décembre 1790. Le double de cette chemise avec la même liste était transmis aux commissaires du Comité des décrets de l’Assemblée, Décrets qui ont été sanctionnés pendant l’année 1790, DI§1, 4.
[25] Arch. Nat. BB/34/1/11, copie de la lettre du Roi à l’Assemblée nationale, 26 décembre 1790.
[26] Arch. Nat. C/49, C§I 481, pièce 8, liste des décrets sanctionnés signée par Duport-Dutertre et envoyée au Président de l’Assemblée, 26 décembre 1790. Le double de cette chemise avec la même liste était transmis aux commissaires du Comité des décrets de l’Assemblée, décrets qui ont été sanctionnés pendant l’année 1790, DI§1, 4.
[27] A*191. Arch. Nat. BB/34/1/11, copie de la lettre du Roi à l’Assemblée nationale, 26 décembre 1790.
[28] Décret concernant le titre qui sera mis en tête de chaque loi, du 5 janvier 1791, comprenant la lettre du Garde des Sceaux inscrite au procès-verbal, Baudouin, Collection générale des décrets..., janvier 1791, p. 9.
[29] Baudouin, Collection générale des décrets..., janvier 1791, décret du 5 janvier 1791, p. 9-10.
[30] On en a des traces dans la série V/5 du Grand Conseil et dans un registre de lettres patentes du Grand Conseil passé en vente chez Sotheby’s le 11/09/2011 et dans BB/34.
[31] A. Carré, Revue d’histoire moderne et contemporaine (1899-1914), vol. 9, No. 4 (1907/1908), pp. 241-258.
[32] Voir ce décret du 10 octobre 1789 transcrit plus haut.
[33] A. Carré, art. cité, Le Moniteur, t.II, p. 32, p. 17.
[34] D’après DI § 1/4.
[35] A*186, A-G. Camus, Avertissement.
[36] Décret concernant le titre qui sera mis en tête de chaque loi, du 5 janvier 1791, comprenant la lettre du Garde des Sceaux inscrite au procès-verbal, Baudouin, Collection générale des décrets..., janvier 1791, p. 9.
[37] Ces éléments sur la transmission et l’exécution des lois ne se trouvent pas dans la série A, hormis dans la partie qui a servi à l’impression des lois (A/1001 et suivantes et BB/34/1 et suivantes) précisément quand les lois eurent un problème de diffusion. On en garde des témoignages dans les archives départementales (série L) et les séries du ministère de l’Intérieur pour sa correspondance avec les départements (F/2).
[38] Arch. nat. D*I A1, lettres du Comité de la surveillance de l’envoy des décrets au Garde des sceaux, en réclamation dudit envoy, p. 67-68.
[39] Voir Arch. nat. D*I A1, lettres du Comité de la surveillance de l’envoy des décrets au Garde des sceaux, en réclamation dudit envoy.
[40] Le décret du 5 novembre 1789 concernait la certification du décret sur la réforme de la procédure criminelle et précise que l’Assemblée avait procédé elle-même à l’envoi de ce décret. Elle demande au Garde des Sceaux de lui représenter les accusés de réception qu’il a dû recevoir des dépositaires du pouvoir judiciaire et des commissaires départis dans les généralités et que tout jugement sera en sursis s’il est postérieur à la date à laquelle le décret aurait dû parvenir à chaque tribunal. Son article 2 instaure un délai de 3 jours après réception pour transcription et de 8 jours pour publication par toute cour ou tribunal, sous peine d’être accusés de prévarication et de forfaiture.
[41] Arch. nat. D*I A1, lettres du Comité de la surveillance de l’envoy des décrets au Garde des sceaux, en réclamation dudit envoy, 3 septembre 1790, p. 82-83.
[42] Déjà le 30 octobre 1789, un prétendu « faux » extrait du procès-verbal avait été repéré par un député (c’est-à-dire une erreur dans le décret collationné au procès-verbal) ayant été présenté à la signature du président et des secrétaires, les commis du secrétariat ne pourraient donner communication ou copie des procès-verbaux ou décrets, sans un ordre des secrétaires de l’Assemblée et que l’ imprimeur de l’Assemblée n’imprimerait aucun acte émané d’elle sans en avoir reçu l’ordre de son Président ou de ses secrétaires.
[43] Archives parlementaires, t. 30, p. 163.
Titre des lois