Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Odmowa_udostepnienia_informacji_o_srodowisku_i_jego_ochronie-ebook/p1158576i1338137
Timestamp: 2020-04-08 13:02:53+00:00
Document Index: 22405748

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 74', 'art. 81', 'art. 4', 'art. 74', 'art. 81', 'art. 74', 'art. 13', 'art. 37', 'art. 74', 'art. 37', 'art. 8', 'SA/Wr ', 'SA/Wa ', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 68', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 74', 'art. 77', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 74', 'art. 74']

Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie [Anna Haładyj prof. KUL] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00991 012247 17893884 na godz. na dobę w sumie
Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie - ebook/pdf
Autor: Anna Haładyj prof. KUL Liczba stron: 187
ISBN: 978-83-8198-087-6 Data wydania:
Rozdział I. Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie – koncepcja normatywna § 1. Źródła prawa w obszarze dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie Dostęp do informacji o środowisku stanowi element wieloskładnikowego porządku prawnego1, na który składają się także wiążące Polskę prawodaw- stwo międzynarodowe oraz normy prawa unijnego, co skutkuje ulokowaniem praw i obowiązków adresatów norm prawnych w multicentrycznym systemie źródeł prawa. W obu tych systemach prawnych (prawie publicznym między- narodowym oraz prawie unijnym) dostęp do informacji o środowisku zajmuje poczesne miejsce, dlatego też zasada przestrzegania prawa międzynarodowego (i unijnego) jest kluczowa dla realizacji prawa dostępu do informacji2 w Polsce. Ujednolicony standard w zakresie dostępu do informacji o środowisku stworzyła Deklaracja z Rio de Janeiro z 1992 r., w której połączono postulat udziału społeczeństwa w ochronie środowiska z dostępem do informacji o nim. Zgodnie z zasadą 10 „Zagadnienia środowiskowe są najlepiej rozwiązywane na odpowiednim poziomie, z udziałem wszystkich zainteresowanych obywa- teli. Na poziomie narodowym każda jednostka powinna mieć zapewniony dostęp do informacji dotyczącej środowiska, w której posiadaniu jest wła- dza publiczna. Obejmuje to informacje dotyczące substancji niebezpiecznych i działalności w obrębie społeczności, jak również możliwość udziału w pro- cesie podejmowania decyzji. Państwa powinny ułatwić, jak również podnieść świadomość i udział społeczeństwa poprzez stworzenie szerokiego dostępu 1 Co potwierdza TK stwierdzając, że: „obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych” (wyr. TK z 11.5.2005 r., K 18/04, Legalis). 2 Tak M. Bernaczyk, Funkcja, s. 364. 1 Rozdział I. Dostęp do informacji o środowisku i jego... do informacji. Powinien zostać zapewniony efektywny i rzeczywisty dostęp do prawnych i administracyjnych środków, włączając w to środki kompensu- jące i zaradcze”3. Deklaracja z Rio przyczyniła się do ugruntowania przekona- nia o użyteczności uspołeczniania procesów decyzyjnych, jawności informa- cji oraz kontroli społecznej jako narzędzi zwiększania skuteczności ochrony środowiska, w tym zwłaszcza zapewnienia przestrzegania prawa w tym zakre- sie4. Gwarancje jej realizacji stanowi podpisana 25.6.1998 r. w Aarhus Kon- wencja regionalna o dostępie do informacji o środowisku, udziale społeczeń- stwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, znana powszechnie pod nazwą Konwencji z Aar- hus5. Jest ona uznawana za ogromny krok naprzód w dziedzinie ochrony śro- dowiska, ale i rozwoju demokracji: wprowadza bowiem do obowiązujących norm prawa międzynarodowego kompleksowe ujęcie zagadnień związanych z funkcjonowaniem tzw. otwartych społeczeństw obywatelskich6. Co więcej, jest to pierwsza konwencja, która tak wyraźnie i wprost formułuje szczegółowe prawa jednostek wobec władz publicznych7. Uznaje się, że Konwencja z Aar- hus stanowi najwyższy obecnie międzynarodowy standard prawny w zakresie uspołeczniania ochrony środowiska8. Została ona poświęcona trzem aspektom uspołeczniania: dostępowi do informacji, udziałowi w podejmowaniu decy- zji oraz dostępowi do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących śro- dowiska. Wspólne dla tych trzech zagadnień są definicje oraz zasady ogólne. W omawianym zakresie Konwencja z Aarhus rozróżnia tzw. bierne rozpo- wszechnianie informacji (prawa społeczeństwa i obowiązki władzy publicznej, gdy ktoś zażąda informacji) oraz obowiązki związane z gromadzeniem i udo- stępnianiem informacji uwzględniające rozwiązania wynikające z technologii informatycznych. Z kolei przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawie- dliwości (trzeci filar Konwencji z Aarhus) gwarantują możliwość poszukiwa- nia ochrony w przypadku naruszenia przez władze uprawnień społeczeństwa związanych m.in. z dostępem do informacji. Rola prawa do sądu wyrażana jest 3 Tekst za: J. Ciechanowicz-McLean, Międzynarodowe, s. 32. 4 M. Bar, J. Jendrośka, Prawo, s. 125. 5 Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus 25.6.1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 ze zm.). 6 J. Jendrośka, J. Jerzmański, Aarhus, s. 46. 7 G. Grabowska, Dostęp, s. 45. Więcej J. Jendrośka, M. Stoczkiewicz, Dostęp, s. 34 i n.; J. Cie- chanowicz-McLEan, Prawo, s. 40. 8 J. Jendrośka, M. Bar, Prawo, s. 212. 2 § 1. Źródła prawa w obszarze dostępu do informacji... na dwa sposoby – z jednej strony pełni ono rolę gwarancyjną stosunku do po- zostałych dwóch filarów Konwencji z Aarhus, gwarantując możliwość poszu- kiwania ochrony w przypadku naruszenia przez władze uprawnień społeczeń- stwa związanych z dostępem do informacji i udziałem w podejmowaniu de- cyzji. Z drugiej zaś strony stanowi w sensie proceduralnym gwarancję prawa do środowiska, o którym mowa w art. 1 Konwencji z Aarhus9, w tym także w przypadkach związanych z odmową udostępnienia informacji o środowisku i w sprawach związanych z niewłaściwym rozpatrzeniem wniosku. Sama Konwencja z Aarhus poświęca problematyce udostępniania informa- cji o środowisku i jego ochronie art. 4, zgodnie z którym: „Każda ze Stron za- pewni, że zgodnie z poniższymi postanowieniami niniejszego artykułu władze publiczne, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji dotyczących środo- wiska, udostępnią społeczeństwu, w ramach ustawodawstwa krajowego, taką informację, w tym również, na żądanie i w zgodzie z literą (b), kopie konkret- nej dokumentacji zawierającej lub obejmującej taką informację: (a) bez konieczności wykazywania jakiegokolwiek interesu, (b) w żądanej formie, chyba że: (i) uzasadnione jest udostępnienie jej przez władzę publiczną w innej formie, w którym to przypadku podać należy przyczyny udostęp- nienia jej w tej formie, lub (ii) informacja jest już powszechnie dostępna w innej formie”. Co godne podkreślenia, Konwencja z Aarhus nie nakłada obowiązku co do tego, aby wszystkie przewidziane w niej sytuacje umożliwiające odmowę udzielenia informacji były zastosowane w prawodawstwie krajowym, wskazu- jąc maksymalny katalog przesłanek odmowy10. Konwencja z Aarhus pozostaje obecnie najlepiej rozpoznawanym i naj- szerzej stosowanym aktem prawa międzynarodowego gwarantującym dostęp do informacji o środowisku. Jej stronami jest 46 państw oraz Unia Europej- ska, co sprawiło, że instytucje unijne oraz państwa członkowskie związane zostały jej ponowieniami11. Skutkiem ratyfikacji Konwencji z Aarhus przez UE była konieczność nie tylko wprowadzenia nowej regulacji skierowanej dla państw członkowskich dyrektywą 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.1.2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących 9 Na temat pojęcia prawa do środowiska jako prawa trzeciej generacji zob. B. Rakoczy, w: J. Ciechanowicz-McLean (red.), Leksykon, s. 274. 10 J. Jendrośka, W. Radecki, Konwencja, s. 73. 11 M. Nyka, Dostęp, s. 179. 3 Rozdział I. Dostęp do informacji o środowisku i jego... środowiska i uchylającą dyrektywę Rady 90/313/EWG12, ale również przyję- cia tzw. rozporządzenia Aarhus, czyli aktu wiążącego także wprost instytucje unijne co do zasad udostępniania informacji o środowisku. Doktryna ocenia, że akty te w sposób zharmonizowany z Konwencją z Aarhus rozstrzygają naj- ważniejsze problemy udostępniania informacji o środowisku13. Dyrektywa 2003/4/WE nie wyczerpuje jednak katalogu źródeł prawa do- stępu do informacji o środowisku, warto w tym obszarze wspomnieć roz- wiązania sektorowe, na które składają się: dyrektywa Parlamentu Europej- skiego i Rady 2012/18/UE z 4.7.2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń po- ważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniająca, a następnie uchylająca dyrektywę Rady 96/82/WE14; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z 12.3.2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchy- lająca dyrektywę Rady 90/220/EWG15; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24.11.2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zinte- growane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola)16; dyrektywa Parla- mentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21.5.2008 r. w sprawie jakości po- wietrza i czystszego powietrza dla Europy17 oraz wzmiankowane rozporządze- nie Aarhus, tj. rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30.5.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Par- lamentu Europejskiego, Rady i Komisji18 określające zasady stosowania wy- mogów Konwencji z Aarhus przez instytucje unijne i rozporządzenie (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18.1.2006 r. w sprawie ustano- wienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmie- niające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE19. Sprawia to, że system udo- stępniania informacji o środowisku uznawany jest za bardziej zharmonizo- wany w porównaniu z dostępem do informacji publicznej20, a jednocześnie rodzi pytanie o wzajemne relacje tych aktów. Komisja Europejska stoi jednak na stanowisku, że „Zgodnie z zasadą ogólną akt odnoszący się do konkretnego 12 Dz.Urz. UE L Nr 41, s. 26. 13 L. Dubiński, Specyfika, s. 76. 14 Dz.Urz. UE L Nr 197, s. 1. 15 Dz.Urz. UE L Nr 106, s. 1 ze zm. 16 Dz.Urz. UE L Nr 334, s. 17. 17 Dz.Urz. UE L Nr 152, s. 1 ze zm. 18 Dz.Urz. UE L Nr 145, s. 43. 19 Dz.Urz. UE L Nr 33, s. 1 ze zm. 20 L. Dubiński, Specyfika, s. 75. 4 § 2. Dostęp do informacji o środowisku jako... sektora jako lex specialis ma pierwszeństwo w stosunku do przepisów dotyczą- cych ogólnego dostępu zawartych w dyrektywie [2003/4/WE]”21. W prawie krajowym zasadnicze zręby regulacji dotyczącej udostępniania informacji o środowisku w aktualnie obowiązującym stanie prawnym stano- wią: art. 4 UdostInfoU, zgodnie z którym „Każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą” oraz przepisy działu II UdostInfoU: „Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochro- nie” obejmującego art. 8–28. Regulacja UdostInfoU nie stanowi wyłącznego trybu udostępniania informacji o środowisku. Czynią to na swoje potrzeby także: ustawa z 22.6.2001 r. o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych22, ustawa z 7.6.2001 r. o leśnym materiale rozmnożenio- wym23 czy ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne24. Odrębną kwestią jest tryb udostępniania informacji, które mając walor informacji o środowisku, stano- wią również informację udostępnianą w innych trybach, np. dane z ewidencji gruntów i budynków, informacje infrastruktury przestrzennej, informacje za- warte w systemie informacyjnym gospodarowania wodami itp.25 § 2. Dostęp do informacji o środowisku jako instytucja prawa ochrony środowiska i publiczne prawo podmiotowe Dostęp do informacji o środowisku stanowi prawo każdej osoby fizycz- nej, ale także osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych (nieposia- dających osobowości prawnej) i jako taki stanowi z jednej strony publiczne prawo podmiotowe, z drugiej – instytucję prawa ochrony środowiska, wyka- zującą zarówno cechy instytucji materialnoprawnej, jak i walor procesowy. Jej celem jest przede wszystkim umożliwienie każdemu łatwego, szybkiego i ta- 21 Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczące doświadczeń związanych ze stosowaniem dyrektywy Rady 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (COM/2012/0774 final); tak również Handbook on the Implementation of EU Environmental Legislation, Edited by Hulla Co Human Dyna- mics, http://www.ecranetwork.org/Files/Handbook_on_Implementation_of_Environmental_Le- gislation.pdf (dostęp: 2.10.2019 r.). 22 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 706. 23 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1097. 24 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. 25 Będzie o nich mowa w rozdziale III § 2. 5 Rozdział I. Dostęp do informacji o środowisku i jego... niego dostępu do informacji o stanie środowiska jako całości lub jego kompo- nentów. Gwarantowany przez zasadę 10 deklaracji z Rio de Janeiro oraz prze- pisy Konstytucji RP26 i regulowany od 2000 r. na poziomie ustawowym27, zdaje się być stosunkowo stabilnym prawnie28 instrumentem ochrony środowiska o charakterze powszechnym, pełniącym określone funkcje w (pod)systemie prawa ochrony środowiska. Po pierwsze, dostęp do informacji o środowisku służy wprost ochronie środowiska (funkcja prewencyjna), po drugie służy re- alizacji funkcji ochronnej w związku z możliwością podjęcia wiedzy o nega- tywnych oddziaływaniach na środowisko i wykorzystania tej wiedzy wobec podmiotów korzystających ze środowiska i władz publicznych celem wywoła- nia zaprzestania zanieczyszczeń czy podjęcia innych, prawem przewidzianych działań. Po trzecie wreszcie, pełni rolę służebną wobec innej instytucji prawa ochrony środowiska, tj. udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, warun- kując ten udział29. Dostęp do informacji o środowisku odgrywa także znaczącą rolę w budowie i umacnianiu struktur społeczeństwa obywatelskiego30; dlatego uznaje się, że podobnie jak prawo do informacji publicznej – służy zapewnie- niu jawności życia publicznego (w obszarze dotyczącym środowiska i działań władz publicznych nakierowanych na jego ochronę). Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia faktu, że mówiąc o prawie do informacji o środowisku i jego ochronie, mówimy o regulowanym konstytu- cyjnie prawie podmiotowym, ujmowanym jako prawo wolnościowe31 (art. 74 ust. 3 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska”), którego treść i granice określa ustawodawstwo zwykłe (art. 81 Konstytucji RP), a które wykazuje walor prawa publicznego podmiotowego. J. Boć i A. Błaś celnie wskazują, że „publiczne prawo podmiotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa), opierając się na chroniących jego interesy normach 26 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). 27 Najpierw przepisami ustawy z 9.11.2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), następnie w latach 2001–2008 przez ustawę z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), a od 3.10.2008 r. regulowany przepisami UdostInfoU. 28 Zdaniem M. Górskiego, zmiany dokonane przez UdostInfoU „w odniesieniu do kwestii związanych z dostępem do informacji nie mają fundamentalnego znaczenia, mają raczej charakter porządkujący i uzupełniający”; zob. tenże, Aktualne, s. 9. 29 W. Radecki, Podstawy, s. 224; tak również M. Nyka, Dostęp, s. 176. 30 M. Nyka, Demokracja, s. 57. 31 J. Trzewik, Uwagi, s. 147. 6 § 2. Dostęp do informacji o środowisku jako... prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób nie- kwestionowany przez państwo coś zdziałać”32. Sposób pojmowania katalogu konstytucyjnych wolności, praw i obowiązków jednostki pozwala wnioskować, że drugą stroną takiego stosunku będzie zawsze państwo33 – władze publiczne, a więc, że domaganie się określonych informacji o środowisku nie może być adresowane do podmiotów prywatnych, nierealizujących zadań publicznych34, o czym jeszcze będzie mowa w rozdziale II § 2. 32 J. Boć, A. Błaś, Publiczne, s. 471. 33 J. Trzewik, Publiczne, s. 103. 34 Zob. M. Bernaczyk, Pojęcie, s. 252. 7 Rozdział II. Zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa dostępu do informacji o środowisku § 1. Podmiot uprawniony – pojęcie każdego Zgodnie z art. 4 UdostInfoU „Każdy ma prawo do informacji o środowi- sku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą”; przepis ten, statuujący zasadę ogólną tej ustawy (a szerzej podsystemu prawa ochrony środowiska1) stanowi powtórzenie i doprecyzowanie normy konstytucyjnej art. 74 ust. 3 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowi- ska” wespół z normą art. 81 Konstytucji RP, zgodnie z którą „Praw określo- nych w (...) art. 74–76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie”. Tak ukształtowane uprawnienie ma walor publicznego prawa podmiotowego przysługującego wszystkim osobom bez wyjątku, a więc: osobom fizycznym, prawnym, ułomnym osobom prawnym (jednostkom organizacyjnym niepo- siadającym osobowości prawnej, lecz posiadającym zdolność do funkcjonowa- nia w obrocie prawnym i gospodarczym, np. osobowym spółkom handlowym, spółkom w organizacji, wspólnotom mieszkaniowym i stowarzyszeniom zwy- kłym). Wzmocnienie szerokiego ujęcia podmiotowego uprawnienia do pozyska- nia informacji o środowisku stanowi norma wyrażona w art. 13 UdostInfoU, zgodnie z którą „Od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego”; prawo to jest także niezależne od miejsca zamieszkania oraz obywatelstwa2. „Każdy”, literalnie rzecz ujmując, to „wszyscy bez wyjątku”, wyjaśnienie to musi być jednak podparte refleksją prawną – w tym wypadku oznacza bowiem 1 O czym piszę w opracowaniu: A. Haładyj, Skuteczność, s. 451–462. 2 A. Barczewska-Dziobek, J. Dziobek-Romański, Dostęp, s. 68. 9 Rozdział II. Zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa... nie tyle „każdy podmiot prawa lub jednostkę organizacyjną”3, lecz – w przy- padku osób fizycznych – osoby podlegające władzy Rzeczypospolitej, a zatem legalnie przebywające na terenie Polski4, zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytu- cji RP. Jakkolwiek trudno wyprowadzać jurysdykcję ekstraterytorialną Konsty- tucji RP w zakresie realizacji jej art. 74 ust. 3 czy UdostInfoU, to jednak wbrew opinii części doktryny5 wskazać trzeba, że Konstytucja RP w art. 37 gwaran- tuje szeroki dostęp do praw podmiotowych także cudzoziemcom. Jak zauważa W. Sokolewicz, „autorzy konstytucji (...) wprowadzają takie określenia upraw- nionego podmiotu, które stopniują kategoryczność wymagania obywatelstwa: wymaganie bezwzględne, gdy wymienia się «obywatela polskiego», wymagania «słabsze» – gdy «obywatela»; w wypadku braku w ogóle takiego wymogu – jest mowa o «każdym»”6, dlatego uznać wypada, że pojęcie „każdego” rozciąga się także na cudzoziemców i apatrydów. Tę samą zasadę stosować należy wobec organizacji i osób prawnych mających siedzibę poza terytorium RP. W stanie prawnym obowiązującym przed 1.1.2017 r. J. Jendrośka i M. Bar uznawali, że z pojęcia „każdego” nie można wykluczyć organów administracji7, choć po uchyleniu przepisu wskazującego, że nie pobiera się opłat od organów nie jest to już bezdyskusyjne – rozważenia wymaga bowiem, czy tryb udostępniania informacji o środowisku jest właściwy dla (innych) władz publicznych. Stosu- jąc wykładnię celowościową, należy jednak dać odpowiedź przeczącą, uznając, że celem regulacji dostępu do informacji o środowisku jest wyposażenie w in- formacje społeczeństwa działającego jako jednostki lub grupy zorganizowane, a nie kreacja dodatkowego środka komunikacji pomiędzy organami admini- stracji publicznej8. 3 B. Rakoczy, Ustawa, s. 24. 4 K. Gruszecki, Ustawa, 2009, s. 98. 5 M. Kistowski, Informacja, s. 77. 6 W. Sokolewicz, Komentarz, s. 14. 7 M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz, komentarz do art. 8. 8 Podobnie, na gruncie DostInfoPublU, orzekają sądy administracyjne w sprawach z zakresu odmowy udostępnienia informacji publicznej zob. np. wyr. WSA w Gdańsku z 15.10.2014 r., II SAB/Gd 108/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 13.12.2012 r., II SAB/Wa 386/12, Legalis; post. WSA w Warszawie z 18.2.2010 r., II SAB/Wa 197/09, Legalis; wyr. NSA z 11.5.2011 r., I OSK 177/11, Legalis. Zob. na tym tle wyr. WSA w Warszawie, w którym WSA błędnie przyjął legityma- cję skargową gminy jako wnioskodawcy informacji o środowisku (wniosek został złożony do MŚ, a jego treść obejmowała udostępnienie przez MŚ informacji w postaci załączników mapowych) – wyr. WSA w Warszawie z 16.2.2017 r., IV SAB/Wa 391/16, Legalis. 10 § 1. Podmiot uprawniony – pojęcie każdego Ponadto, uwzględnienie celu ustanowienia prawa do informacji (publicz- nej, nie o środowisku) pozwoliło judykaturze wyrazić stanowisko nt. upraw- nienia „każdego” do pozostania anonimowym9. Co więcej, pojęcie „każdego” zdecydowanie nie odnosi się do stron postępowania – a więc w przypadku po- stępowań administracyjnych „każdym” będą osoby, które nie posiadają wła- snego interesu prawnego w postępowaniu, „gdyby go bowiem posiadały, bra- łyby udział w postępowaniu jako jego strony”10. Jedynym ograniczeniem dla osób chcących pozyskać informacje o środo- wisku może być wynikający z KPA wymóg posiadania zdolności do czynności prawnych11, ale w doktrynie wyrażono pogląd, że brak zdolności prawnej nie może być przeszkodą w udostępnianiu informacji osobom, które nie posiadają tej zdolności, dlatego że realizacja prawa do informacji o środowisku może mieć znaczenie dla ochrony życia i zdrowia tych osób12. Inny argument przyta- cza J. Jendrośka, wskazując, że należy brać pod uwagę cele, dla których regula- cja ta była ustanawiana – uzyskanie informacji o stanie środowiska nie jest in- formacją na tyle kwalifikowaną, by konieczne było ukończenie 18. roku życia13. Za poparciem tej tezy przemawia także regulacja procesowa – jeżeli uznamy, że udostępnienie informacji o środowisku jest czynnością materialno-tech- niczną14, to zastosowanie KPA i wynikające z niego ograniczenia będą miały marginalne znaczenie przy udostępnianiu informacji o środowisku. 9 Zgodnie bowiem z wyr. NSA z 8.6.2011 r. (I OSK 391/11, Legalis), wnioskodawca może się podpisać imieniem i nazwiskiem lub chcieć pozostać anonimowy i „takiego prawa nie wolno wnioskodawcy pozbawiać”. 10 Zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 3.12.2015 r., II SA/Wr 675/15, Legalis. 11 B. Rakoczy, Ustawa, s. 24. 12 Tamże. 13 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie, s. 587. Inaczej J. Jendrośka, który uważa, że w przy- padku żądania informacji w formie pisemnej potrzebna jest co najmniej ograniczona zdolność do czynności prawnych; por. tenże, w: J. Jendrośka (red.), Prawo, s. 148 i n.; inaczej por. K. Gruszecki, Ustawa, 2009, s. 40. 14 Tak m.in. wyr. WSA w Warszawie z 10.1.2013 r., IV SA/Wa 2006/12, Legalis. 11 Rozdział II. Zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa... § 2. Podmiot zobowiązany – pojęcie władz publicznych Regulacje krajowe obowiązujące przed 1.1.2017 r., kiedy to weszła w życie ZmUdostInfoU15, wprowadzały obowiązki w zakresie gromadzenia, przetwa- rzania, udostępniania informacji o środowisku adresowane do organów admi- nistracji publicznej; rozwiązanie takie, jako sprzeczne z dyrektywą 2003/4/WE zostało poddane nowelizacji, wprowadzającej w miejsce „organów administra- cji” szeroką koncepcję podmiotów zobowiązanych do udostępniania infor- macji o środowisku, zwanych łącznie „władzami publicznymi”. Ustawodawca wprowadził definicję legalną tego pojęcia, wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o władzach publicznych – rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezy- denta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz or- gany kontroli państwowej i ochrony prawa (art. 3 ust. 1 pkt 15a UdostInfoU). Zmiana ta wiązała się z faktem, że obowiązki w omawianym zakresie zgod- nie z dyrektywą 2003/4/WE spoczywają zarówno na organach administracji16, jak i organach władzy ustawodawczej (Sejm, Senat, Prezydent RP – w obsza- rze stanowienia prawa) oraz władzy sądowniczej – przy czym w tym ostatnim przypadku państwom członkowskim przysługiwało prawo wyłączenia dzia- łalności orzeczniczej sądów i trybunałów spod rygorów ustawowych. Tak też uczyniono w Polce, wprowadzając w art. 8 ust. 1 UdostInfoU wyłączenie o na- stępującej treści: „Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności usta- wodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej”17. Odnosząc się do pojęcia „organy lub instytucje pełniące funkcje o charakterze (...) ustawodawczym”, warto podkreślić, że funkcje o charakterze ustawodaw- 15 Ustawa z 9.10.2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środo- wisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1936). 16 Przez które rozumie się zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 UdostInfoU: a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek sa- morządu terytorialnego; b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. 17 Wyłączenie to ma charakter doprecyzowujący regulację dotyczącą udostępniania informa- cji publicznej przez sądy; więcej zob. A. Piskorz-Ryń, Obowiązki. 12 § 2. Podmiot zobowiązany – pojęcie władz... czym pełnią również takie organy i instytucje, którym prawo państwa człon- kowskiego powierzyło kompetencje i prawa do współdziałania w procesie le- gislacyjnym, w szczególności do wniesienia projektu ustawy i wyrażania opinii dotyczących projektów ustaw, co przesądził TSUE w sprawie C-204/09, wska- zując konieczność przyjęcia wykładni funkcjonalnej pojęcia „organów lub in- stytucji pełniących funkcje o charakterze (...) ustawodawczym”18. Tym samym pojęciem „władz publicznych pełniących funkcje o charakterze ustawodaw- czym” objęte są także ministerstwa (rozumiane jako urzędy obsługujące mini- stra będącego wszak organem administracji publicznej) mające na mocy prawa krajowego za zadanie przygotowywanie projektów ustaw, składanie ich w par- lamencie i uczestniczenie w procesie legislacyjnym, w szczególności poprzez formułowanie opinii, ale tylko do czasu zakończenia procesu legislacyjnego19. To stanowisko ciekawie poszerza zakres podmiotowy pojęcia „władz publicz- nych” zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku znajdujących się w ich posiadaniu, a na tle dość znanego krajowego kazusu dotyczącego od- mowy udostępnienia informacji (publicznej) przez Kancelarię Prezydenta RP20 nakazuje pozytywnie odpowiedzieć na obowiązki Kancelarii w zakresie udo- stępniania informacji o środowisku związanych z aktywnością Prezydenta RP w procesie legislacyjnym. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 9 UdostInfoU za „organ ad- ministracji” uznaje się zarówno organy centralne, jak i terenowe; organy rzą- dowe, jak i samorządowe. Co więcej, w przypadku gdy zadania publiczne do- tyczące środowiska i jego ochrony realizowane są przez inne kategorie pod- miotów – np. podmioty prywatnoprawne, to i na nie rozciąga się obowiązek udostępniania informacji o środowisku. Wynika to ze związku pojęcia „wła- dze publiczne” i powierzanych im zadań publicznych. Związek obu zagadnień podkreśla sam TK, który w wyroku z 7.1.2004 r. dokonał wykładni art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając, że pod pojęciem „władze publiczne” „przede 18 Wyr. TSUE z 14.2.2012 r. w sprawie C-204/09, Flachglas Torgau GmbH v. Bundesrepublik Deutschland, ECLI:EU:C:2012:71. 19 Tamże. Podobnie TSUE w wyr. z 18.7.2013 r. w sprawie C-515/11, Deutsche Umwelthilfe eV v. Bundesrepublik Deutschland, ECLI:EU:C:2013:523, przyjął, że przyznana w dyrektywie możli- wość, by nie traktować jako organów władzy publicznej „organów lub instytucji pełniących funk- cje o charakterze ustawodawczym” nie może dotyczyć organów administracji w zakresie, w jakim opracowują i wydają przepisy normatywne o randze niższej niż ustawowa. 20 Więcej zob. wyr. NSA z 27.1.2012 r., I OSK 2130/11, CBOSA oraz z 11.3.2014 r., I OSK 118/14, Legalis oraz wyr. WSA z w Warszawie z 5.1.2017 r., II SAB/Wa 626/16, Legalis i wydany w wyniku skargi kasacyjnej od niego wyr. NSA z 23.10.2018 r., I OSK 1427/17, Legalis omówione przez: B. Wilka, Znamy. 13 Rozdział II. Zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa... wszystkim należy rozumieć organy państwa i organy samorządu terytorial- nego. Szczegółowy zakres pojęcia władza publiczna można zdekodować po- przez analizę nałożonych na «władzę publiczną» określonych obowiązków”21. W wyroku TK z 18.10.2005 r.22 Trybunał analizował art. 77 ust. 1 Konstytu- cji RP, by stwierdzić, że „w rozumieniu tego przepisu, pojęcie «władzy pu- blicznej» obejmuje wszystkie władze konstytucyjne państwa lub samorządu, a także inne instytucje, o ile wykonują funkcje «władzy publicznej» w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i in- nych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy ak- tywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki” (art. 77 ust. 1 Kon- stytucji RP korzysta z identycznego wskazania podmiotów zobowiązanych, co art. 74 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto pojęcie „władze publiczne” współist- nieje z pojęciem „organu”, które TK charakteryzuje z powołaniem się na wy- rok TK z 4.12.2001 r.23: „Nazwa «organ» władzy publicznej użyta w art. 77 ust. 1 Konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę wła- dzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś or- gan osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego”. Tak szerokie określenie pojęcia „władz publicznych” uznać należy za po- zytywne z perspektywy podstawowych funkcji realizowanych przez instytucję dostępu do informacji o środowisku. Podsumowując, dodać wypada, że na tle art. 2 pkt 2 lit. a dyrektywy 2003/4/WE, wszystkie podmioty wykonujące zada- nia publiczne stanowią władze publiczne niezależnie od sposobu przekazania im tych zadań do realizacji – mogą być to bowiem zadania przekazane na zew- nątrz struktury administracji w trybie zlecenia, porozumienia, inicjatywy lo- kalnej itp., ale mogą to też być podmioty, które zostały ustanowione przez dane państwo i w odniesieniu do których tylko to państwo może podjąć decyzję o rozwiązaniu24. Obejmuje to np. spółki wodne i przedsiębiorstwa wodno-ka- nalizacyjne25, ale także: przedsiębiorstwa energetyczne, podmioty organizujące transport publiczny i odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami komunal- 21 Wyr. TK z 7.1.2004 r., K 14/03, Legalis. 22 Wyr. TK z 18.10.2005 r., SK 48/03, Legalis. 23 Wyr. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00, Legalis. 24 Wyr. TSUE z 19.12.2013 r. w sprawie C-279/12, Fish Legal i Emily Shirley v. Information Commissioner, ECLI:EU:C:2013:853. 25 E. Florkiewicz, Glosa. 14 § 2. Podmiot zobowiązany – pojęcie władz... nymi26. Ta konstatacja ma istotne znaczenie zarówno w kontekście pozytyw- nych obowiązków tych podmiotów prawa (prowadzenie publicznie dostęp- nego wykazu danych w BIP, aktywne udostępnianie informacji o środowisku), jak i – zwłaszcza – w kontekście odmowy udostępnienia informacji o środowi- sku (wydanie decyzji) oraz wskazania właściwego trybu odwoławczego, o czym mowa w rozdziale VII § 4. Inaczej niż w przypadku informacji publicznej27, władze publiczne zobo- wiązane są do udostępnienia informacji, nawet jeśli nie znajdują się w jej po- siadaniu – za czym przemawia koncepcja „informacji przeznaczonej dla władz publicznych”. Stanowi ją, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 UdostInfoU „informa- cja, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informacja, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich”. Ten drugi aspekt obowiązku ma za zadanie chronić podmiot, któremu przysłu- guje prawo do informacji o środowisku przed konsekwencjami braku podej- mowania odpowiednich działań przez władze publiczne28. W doktrynie wyra- żono pogląd, że zwrot „dla nich przeznaczone” jest ograniczeniem sprowadza- jącym się do oceny właściwości miejscowej i rzeczowej29, ale moim zdaniem oceny istnienia obowiązku udostępnienia informacji ustawa nakazuje dokony- wać poprzez przesłankę posiadania takich informacji, co może dotyczyć kilku podmiotów równocześnie. W takiej sytuacji możliwy jest wybór podmiotu, do którego adresowany jest wniosek o udostępnienie informacji30, a to ozna- cza, że podlega badaniu nie właściwość (miejscowa, instancyjna, rzeczowa) władz publicznych, lecz sam fakt dysponowania informacją o środowisku. Na kwestię właściwości rzeczowej, miejscowej czy instancyjnej nakłada się jed- nak kwestia trybu pozyskiwania informacji – jeśli inne akty prawne przewi- dują odrębny tryb udostępniania informacji (np. danych z ewidencji gruntów i budynków), udostępnienie następuje zgodnie z przepisem odrębnym (ustawa z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne31 w przypadku udostępnia- nia danych z EGiB), a nie na podstawie przepisów UdostInfoU, o czym będzie 26 L. Krämer, Access, s. 13. 27 Doktryna i judykatura są zgodne, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa na podmiocie, który posiada informacje publiczne; por. zwłaszcza uchw. NSA(7) z 11.4.2005 r., I OPS 1/05, Legalis oraz M. Górski, A. Barczak, Prawo, s. 52. 28 B. Rakoczy, Ustawa, s. 33. 29 Tak M. Nyka, Dostęp, s. 184. 30 Wyr. NSA z 6.12.2012 r., I OSK 2034/12, Legalis. 31 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm. 15 Rozdział II. Zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa... mowa w rozdziale III § 3 odnoszącym się do relacji trybu udostępniania infor- macji regulowanego w UdostInfoU do innych ustaw. Rozważając sposób rozumienia art. 74 ust. 3 Konstytucji RP na tle infor- macji „przeznaczonej dla władz publicznych”, nauka prawa konstatuje wpraw- dzie, że dotyczy on tylko i wyłącznie stosunków wertykalnych32, a więc że re- fleks tego prawa dotyczy wyłącznie władz publicznych, to jednak w literaturze sformułowano także stanowisko o skuteczności tego przepisu w relacji ho- ryzontalnej, tj. między podmiotem zainteresowanym uzyskaniem informacji o stanie i ochronie środowiska a podmiotem zanieczyszczającym – a więc wo- bec podmiotów niepublicznych33. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić wprost – tu w sukurs przychodzi bowiem właśnie koncepcja informacji przeznaczonej dla organu, którą dysponują wyżej wskazane podmioty i które będą zobowiązane ją przekazać władzom, gdy stosowny wniosek wpłynie do władz publicznych. Tym samym, o ile prawo żądania udostępnienia informa- cji o działaniach podmiotów niepublicznych stanowi sedno różnicy pomiędzy informacją publiczną a informacją o środowisku, nie oznacza to wszakże, że informacji tej można wprost żądać od podmiotów niepublicznych. Jednocze- śnie nie można tracić z pola widzenia faktu, że wiele informacji o środowi- sku jest rzeczywiście udostępnianych przez podmioty korzystające ze środo- wiska, częściowo obligatoryjnie: w ramach PRTR (ang. Pollutant Release and Transfer Register; Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń), a częściowo w ramach dobrowolnie przyjętych mechanizmów raportowania, związanych z wdrożeniem systemów zarządzania środowiskowego34. Na tle informacji „przeznaczonej dla władz publicznych” zapadły w ostat- nim czasie dwa ciekawe (bo odmienne) wyroki sądów administracyjnych – od- powiednio w Poznaniu i Łodzi. W pierwszym z nich WSA nie uwzględnił wnie- sionej skargi, jednocześnie stwierdził, że marszałek województwa nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji, udzielił skarżącej Fundacji odpo- wiedzi, iż nie dysponuje raportami godzinowymi, których kopii się domagała, nie są one bowiem przekazywane przez podmioty zobowiązane do monitoro- 32 J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo, s. 30. 33 Tak M. Jabłoński, K. Wygoda, Konstytucyjne, s. 129. Tak również J. Rzucidło (Prawo, s. 171) stwierdzający, że z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP „można wywieść uprawnienie każdego do pozy- skania informacji o środowisku zarówno od organów władzy publicznej, jak i od innych podmio- tów, nielegitymujących w żaden sposób państwa, ale posiadających informacje dotyczące stanu i ochrony środowiska i jednocześnie wywierających bezpośredni wpływ na wskazaną powyżej war- tość konstytucyjną”. 34 A. Jose, S.-M. Lee, Environmental, s. 308; zob. także K. Jones, Study. 16
Autor: Anna Haładyj prof. KUL
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Odmowa_udostepnienia_informacji_o_srodowisku_i_jego_ochronie-ebookRO/p1158576i1338137" target="_blank" title="Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie [Anna Haładyj prof. KUL] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie [Anna Haładyj prof. KUL] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>