Source: http://www.riabilitazioneinfo.it/ennesima-sentenza-del-consiglio-massofisioterapista-post-99-solo-operatore-interesse-sanitario/
Timestamp: 2019-12-08 20:47:56+00:00
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Ennesima sentenza del Consiglio di Stato: il massofisioterapista post '99 è solo “operatore di interesse sanitario” | Riabilitazione Info
Romualdo 03/23/2018 Normative/Sentenze/Documenti
Ennesima sentenza che ribadisce come il massofisioterapista post ’99 potrebbe sopravvivere unicamente come operatore di interesse sanitario senza autonomia e senza poter svolgere funzioni destinate alle professioni sanitarie.
Ma questo solo perchè si continua a non capire che il massofisioterapista, così come il terapista della riabilitazione del vecchio ordinamento, sono stati riordinati entrambi nella figura del Fisioterapista.
Questo passaggio il Ministero della salute avrebbe dovuto spiegarlo ai giudici, perché da questo passaggio, con cambio di denominazione professionale, sono nate incertezze e ambiguità che hanno riguardato ambedue le figure, le cui competenze sono state assorbite, con tutta evidenza, appunto dal Fisioterapista.
E’ augurabile che tale mancanza non vada a complicare le cose anche al tavolo tecnico convocato dal Ministero della salute, che sembrerebbe orientato a creare una nuova figura professionale, ma con quali competenze, stante il fatto che il profilo professionale del massofisioterapista del 1976 è stato abrogato?
Nicola Ferrari, Giuseppe Formenton, Raffaello Roberto Pellegrini, Emanuele Rocca, Marco Germi, Corrado Fusi, Fabrizio Borra, Mario Alex Maggi, Bruno Lorenzini, Tommaso Cosentino e Marco Squarzoni, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Eugenia Monegatti, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Giuffrè in Roma, via dei Gracchi, 39;
– Ministero della Salute e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
– Regione Umbria, non costituita in giudizio;
– Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Pio Dario Vivone e Maria Emilia Moretti, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Barletta in Roma, via Fogliano, 4/A;
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE III quater n. 929/2016, resa tra le parti, concernente diniego riconoscimento dell’equivalenza del diploma area delle professioni sanitarie riabilitative;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2017 il Cons. Giorgio Calderoni e uditi per le parti gli avvocati Eugenia Monegatti, Marco Tacchi Venturi su delega di Maria Emilia Moretti e l’Avvocato dello Stato Enrico De Giovanni;
I.1.Gli appellanti espongono:
– di essere massofisioterapisti, diplomati a seguito del superamento di corsi biennali attivati dalla Regione Lombardia e dalla Regione Umbria negli anni accademici 1996/1997 e 1997/1998, per il conseguimento del diplomaex legen. 403/1971;
– di avere successivamente presentato domanda di equivalenza, ai sensi della disciplina transitoria di cui all’art. 4 comma 2 della L. 42/1999.
Dopo una prima comunicazione ex art. 10bisL. 241/90, il Ministero della Salute adottava nei loro confronti rispettivi provvedimenti di diniego all’equivalenza – conseguente all’inammissibilità delle domande, valutata dalla Conferenza di servizi, sentito il parere del rappresentante dell’Associazione Italiana Fisioterapisti, AIFI – così motivati: “risulta che la S.V. abbia svolto il relativo percorso formativo biennale negli anni scolastici 1996/1997 e 1997/1998, in violazione di quanto prescritto dal comma 3 dell’art. 1 e dal comma I art. 5 dell’Accordo Stato Regioni 10.2.2011, recepito nel DPCM 26.7.2011”.
Tali provvedimenti venivano impugnati dinanzi al Tar Lazio, che – con sentenza n. 929/2016 – respingeva il ricorso, dichiarandolo inammissibile ed infondato.
I.2.Avverso tale pronuncia, nel presente atto di appello vengono dedotti i seguenti motivi:
1) rispetto alla declaratoria di inammissibilità, per mancata impugnazione degli avvisi pubblici della Regioni Lombardia e Umbria pubblicati nel 2013: alla motivazione in tal senso recata dal primo Giudice (portata immediatamente escludente della previsione di cui all’art. 2 dei predetti avvisi pubblici, secondo cui potevano essere presi in considerazione esclusivamente i titoli conseguiti entro il 17 marzo 1999 ed il cui relativo corso formativo fosse iniziato entro il 31.12.1995), gli appellanti oppongono che “l’avviso pubblico di avvio della procedura di valutazione delle domande per il riconoscimento dell’equivalenza pubblicato sul BUR non aveva alcun autonomo valore (…) di lex specialis della procedura, in quanto offerta a contrarre, come tale immediatamente ed autonomamente impugnabile, ma solo una funzione conoscitiva dell’attivazione della procedura di equivalenza”;
2) rispetto al rigetto del secondo motivo di censura dedotto in primo grado, con cui gli originari ricorrenti avevano contestato – sotto diversi profili di eccesso di potere e violazione di legge – la legittimità del giudizio formulato dalla Conferenza di servizi, asseritamente non più competente una volta che la Regione si era espressa positivamente sull’ammissibilità dei titoli, così consumando il relativo potere: si offre una ricostruzione dell’iter procedimentale de quo diametralmente opposta a quella prospettata dal Tar e si afferma, dunque, di aver dimostrato che “la disciplina contenuta nel DCPM, nella Circolare Ministeriale e nel bando conferisse solo alla Regione, e non alla Conferenza di servizi, il compito di valutare l’ammissibilità delle istanze di equivalenza, prescrivendo la trasmissione al Ministero, per la valutazione di merito, solo di quelle giudicate ammissibili”;
3) rispetto al rigetto del primo motivo di censura proposto nel ricorso introduttivo, con cui i ricorrenti avevano contestato – di nuovo sotto molteplici profili di eccesso di potere e violazione di legge – la legittimità del giudizio espresso dalla Conferenza di servizi, in quanto riferibile ad una condizione temporale (corso formativo biennale iniziato entro il 31 dicembre 1995) non prescritta dalla l. n. 42 del 1999, né dal precedente Accordo 16 dicembre 2004 e neppure nell’Accordo 10 febbraio 2011, recepito nel d.P.C.M. 26 luglio 2011, in relazione alla figura delmassofisioterapista: si deduce che un’interpretazione logico-sistematica della disciplina contenuta nelle suddette fonti avrebbe imposto “di considerare prescritto per la figura del massofisioterapista, come solo requisito di ammissibilità del titolo alla procedura, quello previsto dall’art. 1 comma 3, dall’art. 5 comma 2 e dall’art. 6 dell’Accordo 10 febbraio 2011”, vale a dire che il diploma fosse stato conseguito prima dell’entrata in vigore della legge n. 42/1999”;
4) sul rigetto dell’autonoma domanda – proposta in via subordinata con il terzo motivo dedotto in primo grado – di annullamento dell’art. 5, co. 1, ultimo capoverso dell’Accordo 10 febbraio 2011, per come interpretato dal Ministero della Sanità negli atti di diniego gravati, poiché la nuova condizione temporale e limitativa introdotta nella richiamata norma – in relazione in particolare alla figura del massofisioterapista diplomato attraverso corsi biennali – esulerebbe dalla delega conferita dal legislatore al Ministero nell’art. 4, co. 2 l. n. 42 del 1999, delega che sarebbe, invece, circoscritta solo alla definizione dei “criteri e modalità per il riconoscimento dell’equivalenza” ed, inoltre, completamente estranea alla lettera della legge ed alla ratio ispiratrice della disciplina sull’equivalenza.
4 bis) motivazione apparente in relazione all’art. 4, co. 2 della richiamata l. n. 42 del 1999, perché di nuovo il DPCM 26.7.2011 avrebbe superato i limiti della delega conferita dal legislatore al Ministero, disciplinando l’accesso in modo più restrittivo rispetto a quanto stabilito dalla legge, che avrebbe usato un’espressione molto generica per individuare i titoli da ammettere alla fase di riconoscimento dell’equivalenza, estendendo la possibilità di partecipare alla relativa procedura a tutti i titoli conseguiti conformemente all’ordinamento in vigore anteriormente all’emanazione dei decreti di individuazione dei profili professionali: in definitiva, l’unico requisito posto dal legislatore sarebbe quello che limita e circoscrive il diritto all’equivalenza non sul piano strettamente cronologico, ma su quello concreto del conseguimento di un “titolo in modo conforme all’ordinamento previgente”;
4 ter) eccesso di potere per ingiustizia manifesta, violazione dei principi comunitari e costituzionali di eguaglianza, di libero esercizio dell’attività professionale e di non discriminazione nell’interpretazione del diritto interno, in quanto tutti gli appellanti hanno partecipato ad un corso legalmente istituito con deliberazione di Giunta Regione Lombardia 4 ottobre 1996 n.18773 e deliberazione 26.11.1996 n. 8349 della Regione Umbria, non essendo ancora stato completato il passaggio al nuovo regime universitario; il Ministero, quindi, inserendo una barriera temporale che non troverebbe – in tesi – alcuna giustificazione nella disciplina primaria, avrebbe negato a priori una valutazione di contenuto del titolo conseguito dagli appellanti, la quale avrebbe comportato il riconoscimento a loro favore dell’equivalenza.
I.3.Si sono costituiti in questo grado di giudizio il Ministero della Salute e la Presidenza del Consiglio dei Ministri; delle Amministrazioni regionali intimate si è costituita la Regione Lombardia, mentre non si è costituita la Regione Umbria.
1.4.In precedenza (21 novembre 2017), gli appellanti avevano anch’essi depositato memoria di replica alle difese regionali, eccependo l’irritualità dell’anzidetta eccezione di difetto di legittimazione passiva, in quanto non sollevata né nell’atto di costituzione, da depositarsi nel termine di sessanta giorni di cui agli articoli 101, comma 2 e 46 c.p.a.; né mediante apposito appello incidentale.
1.5.Dopodiché, la causa è passata in decisione all’udienza del 14 dicembre 2017.
II.Ciò premesso e affrontando preliminarmente i profili in rito della controversia, il Collegio osserva:
II.1. quanto alla declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, che la statuizione del primo Giudice in tal senso non è censurabile, stante l’indubbia natura escludente dei requisiti temporali di avvenuto conseguimento dei titoli, posti dai menzionati avvisi regionali, riproduttivi sul punto – come esattamente sottolineato dalla difesa del Ministero della Salute – delle previsioni contenute nel DPCM 26 luglio 2011, a sua volta emanato in funzione di recepimento dell’accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011.
Infatti – anche ad ammettere che l’onere di gravarsi avverso tali precisi requisiti temporali (preclusivi al riconoscimento dell’equivalenza per chi non ne fosse in possesso) non potesse ritenersi sorto all’atto della pubblicazione della normativa di carattere nazionale (DPCM 26.7.2011) che li contemplava, non essendo a quel momento ancora stata avviata l’effettiva procedura di valutazione delle domande per il riconoscimento dell’equivalenza – non v’è, comunque, dubbio che tale onere di immediata impugnazione sia, quantomeno, sorto allorquando sono stati pubblicati sui rispettivi BUR (per la Regione Lombardia, BUR 30 ottobre 2013, serie Avvisi e concorsi) gli atti regionali di concreto impulso alla procedura de qua, mediante approvazione dell’avviso pubblico (contenente all’art. 2 la disciplina dei titoli riconoscibili) e del facsimile di relativa domanda di riconoscimento da presentare alla Regione (entro 60 giorni dalla suddetta data di pubblicazione), facsimile in cui era espressamente previsto che il richiedente dichiarasse, sotto la propria responsabilità, di essere in possesso di titolo conseguito entro il 17 marzo 1999, al termine di percorso formativo iniziato entro il 31 dicembre 1995.
I suddetti contenuti, per di più formalmente pubblicati sulla “serie avvisi e concorsi” del BUR, costituiscono indici obiettivi e inconfutabili che – lungi dall’assolvere una mera funzione notiziale, come dedotto nel primo motivo di appello – l’avviso stesso contenesse una precisa e inderogabile regolamentazione dei requisiti di ammissibilità della domanda, come tali da impugnarsi immediatamente (“possono essere presi in considerazione esclusivamente i titoli rispondenti alle seguenti caratteristiche”, tra cui – cfr. lett. “a” – quelle temporali sopraindicate, recita l’incipit dell’art. 2 dell’avviso).
Altrettanto significativo è che, nel riproporre siffatta eccezione in questo grado d’appello, la stessa Regione Lombardia – pur qualificando come “delimitato” il ruolo dalla stessa svolto nel procedimento di che trattasi – riconosce che esso si è sostanziato anche “nell’espletamento della fase iniziale dell’istruttoria”: tale ruolo non di semplice raccolta delle domande, ma di istruttoria delle stesse per il successivo inoltro al Ministero della Salute (ruolo così esplicitato, peraltro, nelle “informative” indicate al termine dell’avviso, dopo le disposizioni finali e di rinvio di cui all’art. 11) che va ad aggiungersi a quello, indispensabile, di avviamento della procedura è, all’evidenza, sufficiente a radicare in capo ad essa la legittimazione passiva relativamente all’azione giurisdizionale promossa dagli appellanti.
III.Per completezza di trattazione, il Collegio non intende, tuttavia, arrestare la propria disamina al rilevato profilo di inammissibilità in rito delle domande proposte dagli appellanti, passando, quindi, a illustrare anche le ragioni dell’infondatezza delle stesse nel merito.
III.1.Invero, questa Sezione (cfr. 17/06/2013, n. 3325) ha già avuto modo di ribadire che la scelta legislativa statale di riformare le professioni sanitarie, “elevando” le originarie funzioni di terapista della riabilitazione al rango di un’attività – la fisioterapia – subordinata ora al conseguimento di un titolo di studio universitario, impedisce di attribuire alle scuole professionali regionali l’attitudine al rilascio di diplomi di studio equipollenti, salvo soltanto quanto specificamente disposto dalla disciplina transitoria.
In concreto, il titolo in questione risultava quindi rilasciato, a seconda dei casi, sulla base di corsi dalla durata indifferentemente triennale o biennale e con un monte ore di insegnamento teorico-pratico conseguentemente variabile. Ai sensi dell’art. 7 del d. lgs. 7 dicembre 1993 n. 517, modificativo dell’art. 6, co. 3, del d. lgs. n. 502 del 1992, il quale disciplina la formazione del personale della riabilitazione, il Ministro della Sanità avrebbe dovuto individuare le figure professionali da formare ed i relativi profili, con conseguente soppressione – entro due anni dall’1 gennaio 1994 – dei corsi di studio relativi alle figure professionali così individuate e previste dal precedente ordinamento, che non fossero stati già riordinati ai sensi dell’art. 9 della l. 19 novembre 1990 n. 341.
La permanente validità dei corsi di formazione regionale, per il mancato riordino della figura professionale, non implica che al massofisioterapista possa essere riconosciuta – come anche nella specie gli appellanti sostengono – l’equivalenza del titolo al di fuori dello stretto ambito prescritto per il periodo transitorio (non oltre due anni dal 1° gennaio 1994).
III.2.Tale conclusione non collide con i principi di giustizia, di libero esercizio delle professioni e di eguaglianza, invocati nel motivo quarto ter del presente atto di appello, di cui si anticipa l’esame per ragioni di ordine logico.
Poiché le attività sanitarie (in senso lato) non mediche sono tutte comprese nell’art. 1 della l. n. 43 del 2006 [che reca “Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per l’istituzione dei relativi ordini professionali”, prevedendo – accanto alle professioni sanitarie infermieristiche, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione (comma 1) – anche (comma 2), “i profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie come definite nel comma 1”], occorre, quindi, concludere che quella del massofisioterapista– non espressamente soppressa come attività o figura professionale e che si connota per la mancanza di autonomia professionale e per una formazione di livello inferiore – sopravvive e trova collocazione nell’ambito della predetta categoria di “operatori”.
Si deve desumere dall’eterogeneo quadro normativo, stratificatosi nel tempo – prosegue il capo 27 di detta sentenza – che la figura del massofisioterapista, il quale abbia conseguito solo un titolo di formazione regionale, ben può rientrare nel novero degli operatori di interesse sanitario, con funzioni ausiliarie.
In questo senso, si è, peraltro, indirizzata la successiva giurisprudenza amministrativa: si vedano, da ultimo, T.A.R. Campania, Napoli, nn. 1367 e 1449 del 2017, secondo cui il venir meno dell’equipollenza dei diplomi di formazione professionale, successivi alla fase transitoria, con le attuali lauree universitarie in materia sanitaria non implica che tali diplomi regionali siano da considerare inefficaci, stante che i corsi e i diplomi regionali continuano ad avere efficacia per le professioni sanitarie (aggettivate come “ausiliarie”), sia pure con utilità minori e diverse dall’abilitazione diretta alla professione stessa.
III.3.Essendo questo il complessivo contesto giuridico di riferimento, alla cui stregua la fattispecie di cui è causa va riguardata, ad esso si rivela coerente il percorso logico-motivazionale complessivamente seguito dalla sentenza di primo grado; mentre, di converso, le considerazioni sopra svolte valgono a smentire la tesi ermeneutica opposta, comune ai motivi terzo, quarto e quarto bis del presente atto di appello.
Infatti, il termine temporale previsto dal bando regionale e dall’Accordo 10 febbraio 2011 recepito con d.P.C.M. 26 luglio 2011 non costituisce il frutto di un’erronea interpretazione del Ministero della Sanità o di uno sconfinamento ministeriale dalla delega contenuta nell’art. 4, co. 2 l. n. 42/1999, bensì la logica e coerente trasposizione attuativa della previsione della norma primaria contenuta nel d.lgs. n. 502 del 1992.
III.4.Tale conclusione è, altresì, rafforzata dall’ulteriore considerazione che il primo comma del medesimo art. 4, nel disciplinare l’equipollenza dei vecchi corsi al titolo universitario, si era limitato a prendere atto di una situazione fattuale contrassegnata dalla disparità dei vari percorsi formativi, “selezionando all’interno di essi quelli ritenuti in grado di fornire all’operatore una formazione di livello adeguato all’esercizio di una attività professionale, altrimenti riservata a soggetti che abbiano conseguito il diploma di scuola media superiore ed abbiano poi positivamente frequentato un corso di laurea triennale” (così: Cons. St., sez. VI, 8.10.2007, n. 5225).
Al precedente capo III.1., si è già accennato che il Ministro della Sanità avrebbe dovuto individuare le figure professionali da formare ed i relativi profili, con conseguente soppressione – entro due anni a decorrere dal 1 gennaio 1994 – dei corsi di studio relativi alle figure professionali così individuate e previsti dal precedente ordinamento, che non fossero stati già riordinati ai sensi dell’art. 9 della l. n. 341 del 1990.
IV.Quanto al vizio di “incompetenza” della Conferenza di servizi, denunciato con il secondo (e ultimo da esaminare) motivo di appello, si rivela pertinente ed esatto il richiamo – contenuto nella sentenza gravata – al comma 7 dell’art. 7 (dedicato alla procedura per il riconoscimento dell’equivalenza) del D.P.C.M. 26 luglio 2011, a mente del quale “la Conferenza di servizi valuta le istanze sulla base dei criteri e dei parametri di cui al presente accordo”: e, tra questi parametri obiettivi, il precedente art. 5, comma 1 indica espressamente quello (temporale e già visto) per cui i titoli ammessi alla valutazione di equivalenza devono essere stati conseguiti conformemente all’ordinamento anteriore “nei termini previsti dal decreto legislativo n. 502/92 e successive modificazioni e integrazioni, e iniziati entro il 31 dicembre 1995”.
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