Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/a1103182.html
Timestamp: 2020-02-26 14:22:46
Document Index: 130328266

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 18', 'Art. 19', 'BGE', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 8', 'Art. 48', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE']

DFR - BGE 103 Ia 182
BGE 103 Ia 182
i.S. Gemeinde Savognin und Erben Steier gegen Regierung des Kantons Graubünden
1. Autonomie der Bündner Gemeinden bei der Festlegung von Zonenplänen (E. 2).
2. Voraussetzungen, unter denen die kommunale Zonenplanung auf kantonale Strassenbauprojekte keine Rücksicht zu nehmen braucht:
- wenn dem Kanton eigene adäquate Planungsmittel zur Verfügung stehen (Frage offen gelassen; E. 3a);
- wenn die Verwirklichung des kantonalen Bauvorhabens zu ungewiss ist (E. 3b).
3. Unklarheiten des kantonalen Genehmigungsbeschlusses (E. 3c).
b) Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im Gebiet von "Barnagn" wird genehmigt. In dieser Zone sind aber im Sinne der Erwägungen grundsätzlich nur Sportanlagen und Fahrnisbauten, dagegen keine Hochbauten zulässig."
2.- a) Ist eine Gemeinde nach dem massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht in einem bestimmten Sachbereich zur Rechtsetzung ermächtigt und steht ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, so ist sie in diesem Sachbereich autonom. Das verfassungsmässige Recht der Gemeindeautonomie schützt sie in diesem Falle davor, dass die kantonale Behörde bei der Genehmigung des autonomen Gemeinderechts eine ihr verwehrte Ermessenskontrolle vornimmt oder die ihr zustehende Rechts- oder Ermessenskontrolle willkürlich ausübt (BGE 101 Ia 261 E. 2).
Das RPG ordnet die Raumplanung in den Gemeinden, in den Regionen und im Kanton (Art. 1 RPG), ohne jedoch eine abschliessende Regelung des Bau- und Planungsrechtes zu enthalten. Nach Art. 18 RPG ordnen die Gemeinden im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen die Nutzung des Gemeindegebietes mindestens durch das Baugesetz und den Zonenplan, den Erschliessungsplan, den Gestaltungsplan und den Finanzierungsplan. Nach Art. 19 RPG haben die Gemeinden ein Baugesetz zu erlassen, wenigstens das Baugebiet auszuscheiden und es nach Art und Mass der baulichen Nutzung in Zonen einzuteilen. Den Gemeinden steht dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Sie sind demnach auf dem Gebiet des Bauwesens und der Zonenplanung weitgehend autonom (vgl. BGE 100 Ia 204; ZBl 78/1977 S. 221 E. 3a). b) Art. 37 Abs. 2 RPG lautet:
Die Regierung hat also im Genehmigungsverfahren die kommunalen Erlasse auf ihre Rechtmässigkeit zu prüfen. Dazu kommt eine beschränkte Ermessenskontrolle: wie die Regierung in ihrer Vernehmlassung unter Hinweis auf die Materialien zum RPG überzeugend darlegt, kann sie lediglich feststellen, "ob Ermessensüberschreitung oder Ermessensmissbrauch vorliegt, und dies nur hinsichtlich der Wahrnehmung öffentlicher Interessen;" es liege "vor allem nicht in der Beurteilungskompetenz der Regierung, eine im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens bewerkstelligte Ortsplanung als unzweckmässig abzulehnen". Allerdings ist bei der Überprüfung der Zonenpläne eine klare Abgrenzung zwischen Rechts- und Ermessensfragen kaum möglich (vgl. BGE 101 Ia 262). Obwohl im RPG nicht ausdrücklich vermerkt, steht es der Regierung auch zu, eine Genehmigung nur mit Vorbehalten zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nur für einen Teil der kommunalen Bestimmungen erfüllt sind (unveröffentlichtes Urteil Gemeinde Mutten vom 15. September 1975 E. 3). Dass als öffentliche Interessen, die im Sinne von Art. 37 Abs. 2 RPG wahrzunehmen sind, nicht nur jene der Gemeinde, sondern auch solche des Kantons gelten und dass die künftige Neuanlage der kantonalen Julierstrasse allgemein öffentliche Interessen der Gemeinde und des Kantons berührt, versteht sich von selbst und ist unbestritten.
3.- Die Regierung wirft der Gemeinde Savognin vor, den Ermessensspielraum überschritten zu haben, indem sie in ihrem Zonenplan von 1975 das Trasse für die generell projektierte kantonale Umfahrungsstrasse weggelassen habe; damit werde die im öffentlichen Interesse von Kanton und Gemeinde liegende, geplante Neuanlage der Julierstrasse bei Savognin unverhältnismässig erschwert oder gar verunmöglicht. Weil bereits der Zonenplan von 1970 die fragliche Umfahrungsstrasse enthalten habe und ihre Linienführung nur im Abschnitt gegen Tinizong geringfügig geändert worden sei, habe die Regierung bei der Genehmigung des Zonenplanes von 1975 in Ziffer 3 entsprechende Vorbehalte anbringen müssen.
a) Ob der Zonenplan der Gemeinde Savognin von 1975 die Neuanlage der Julierstrasse wirklich unverhältnismässig erschwert oder gar verunmöglicht, scheint zumindest fraglich. Immerhin könnte sich der Kanton die nötige Bodenfläche für die künftige Umfahrungsstrasse, wenn er sich über deren konkrete Linienführung im klaren wäre, mit eigenen Planungsmitteln in genügendem Masse freihalten. Wie die Beschwerdeführer zu Recht ausführen, kann nach Art. 47 RPG die Regierung in für die Grundeigentümer verbindlichen kantonalen Nutzungs- und Erschliessungsplänen freie Flächen für öffentliche Werke von kantonaler und regionaler Bedeutung (lit. a) sowie regionale Verkehrsanlagen (lit. b) festlegen, allerdings nur als vorsorgliche Massnahme, wenn wichtige Interessen der kantonalen oder regionalen Planung gefährdet sind und diesen Eingriff als unumgänglich erscheinen lassen (Art. 47 Abs. 2). Zur endgültigen Freihaltung des nötigen Terrains könnte die Regierung gemäss Art. 15 des Bündner Strassengesetzes vom 3. März 1957 (kurz StraG) für die projektierte Umfahrungsstrasse Bau- und Niveaulinien ziehen; diese sichernde Massnahme ist nämlich auch für Strassenbauten zulässig, die erst später zur Ausführung gelangen sollen (Art. 15 Abs. 2 Satz 2). Ob statt einer solchen positiven Sicherung des Trassegeländes der Kanton sich damit begnügen durfte, die für sein Bauvorhaben erforderliche, in bisherigen Bauzonen liegende Bodenfläche durch blosse Nichtgenehmigung des kommunalen Zonenplanes auf unbestimmte Zeit frei zu halten, ist zweifelhaft, da der Eingriff in die Gemeindeautonomie unter diesen Umständen unnötig und darum ungerechtfertigt scheint. Zudem sind Strassen tatsächlich und rechtlich etwas anderes als Bauzonen; ihr Trasse soll daher kraft der für sie vorgesehenen Planungsmittel (vor allem des Strassengesetzes) und nicht mittelbar durch Nichtgenehmigung von Bauzonen freigehalten werden. Schliesslich scheint auch fragwürdig, dass mit dem von der Regierung gewählten Vorgehen den betroffenen Grundeigentümern der Rechtsweg verkürzt wird: während diese sich gegen eine Sicherung des Strassentrasses nach den Art. 15 StraG oder 47 RPG schon mit Einsprache zur Wehr setzen können (vgl. Art. 8 Abs. 2 VV zum StraG und Art. 48 Abs. 2 RPG), steht ihnen gegen die hier zu beurteilende mittelbare Freihaltung des Trasses durch Nichtgenehmigung des Zonenplanes nur gerade die staatsrechtliche Beschwerde offen. - All diese Fragen brauchen hier indessen nicht entschieden zu werden, da die angefochtene Beschlussesziffer auch aus andern Gründen nicht vor der Bundesverfassung standhält.
b) Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts kann das öffentliche Interesse für eine Eigentumsbeschränkung und insbesondere für ein Bauverbot - auf das die teilweise Nichtgenehmigung bisheriger Bauzonen wohl hinausläuft - auch in einem zukünftigen Bedürfnis des Gemeinwesens bestehen, doch muss es sich dabei um ein Bedürfnis handeln, das vom Gemeinwesen genau anzugeben ist und dessen Eintritt mit einiger Sicherheit zu erwarten ist (BGE 102 Ia 369 E. 3, 94 I 136 E. 7b und 88 I 295 f.). Dieser Grundsatz, der im Hinblick auf die Eigentumsgarantie für das Verhältnis von Gemeinde und Grundeigentümer geprägt worden ist, muss sinngemäss auch im Hinblick auf die Gemeindeautonomie für das Verhältnis von Kanton und Gemeinde gelten.
aa) Bezüglich der geplanten Talumfahrungsstrasse steht nicht fest, ob und wann sie gebaut werden wird, welche Linienführung die endgültige sein wird, welches Verfahren eingeschlagen wird und ob die erforderlichen Kredite zur Verfügung stehen werden. Die verschiedenen generellen Projekte des kantonalen Tiefbauamtes für die Umfahrung von Savognin tragen nicht einmal einen Genehmigungsvermerk des Kleinen Rates; die jüngsten Situationspläne 1:1000 "(Abstimmung der Linienführung auf das Bauprojekt vom Dezember 1975 für die Gemeindestrasse Sandeilas-Gravas)" und 1:5000 ("1. Überarbeitung") stammen vom Mai bis Juli 1976. In den vom Kanton eingereichten umfangreichen Akten findet sich nur ein Plan mit einem Genehmigungsvermerk, nämlich der Situationsplan Julierroute 1:1000 von 1960 (genehmigt am 30. April 1963), der jedoch nur eine Umfahrungsstrasse oberhalb Savognins enthält. Für die Ortsdurchfahrtsstrasse besteht immerhin ein Auflageprojekt 1:500 vom April 1975; nach den vom Kanton nicht bestrittenen Angaben in der Beschwerde der Erben Steier soll der Kanton für das definitive kantonale "Ortsdurchfahrtsstrassen-Verbreiterungsprojekt" in allernächster Zeit den Landerwerb betreiben.
bb) Bedeutete die Nichtgenehmigung jedoch, dass die fraglichen Gebietsteile nun nicht eingezont sind, so würde sie - obschon das die Regierung entschieden in Abrede stellt - doch auf eine der Gemeinde und den betroffenen Grundeigentümern vom Kanton aufgezwungene Rückzonung zugunsten eines kantonalen Projektes hinauslaufen; in diesem Falle hätte übrigens der Kanton - und nicht die Gemeinde - den betroffenen Grundeigentümern, die nun nicht mehr bauen können, allenfalls eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zu leisten. Dass die Gemeinde - wie die Regierung in der Vernehmlassung weiter ausführt - ja immer noch den Zonenplan ganz oder auf die fraglichen Zonenteile bezogen überprüfen könne, ändert jedenfalls nichts daran und bedeutet für die Gemeinde keinerlei Verminderung des Eingriffs des Kantons in ihre Autonomie. Was schliesslich hier der von der Regierung verlangte Strassenrichtplan noch bezwecken könnte, ist nicht ersichtlich; er änderte ja nichts daran, dass im von der Genehmigung ausgenommenen Gebiet ohnehin nicht mehr gebaut werden dürfte.
Die angefochtene Beschlussesziffer 3a und ihre Begründung scheinen Unklarheiten und Widersprüche zu enthalten, die auch im Lichte von Art. 4 BV Bedenken aufkommen lassen (vgl. BGE 97 I 327 und 94 I 12). Zumindest werden dadurch die Zweifel an der Bestimmtheit der Absichten und Pläne des Kantons noch genährt.
In der Tat fanden am 2. September 1976 Verhandlungen über eine gewisse Einschränkung der Auflage von Ziffer 3b statt. Die Verhandlungen und das weitere Vorgehen haben indessen noch zu keinem konkreten Ergebnis geführt, sodass die Beschwerde diesbezüglich nicht als hinfällig geworden angesehen werden kann. Die Gemeinde hat denn auch in ihrer nach den genannten Verhandlungen eingereichten Beschwerde die Aufhebung der gesamten Ziffer 3 beantragt, wobei sie bezüglich Ziffer 3b neben der Verletzung der Gemeindeautonomie auch eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips rügte. Die letztgenannte Rüge braucht indessen nicht mehr geprüft zu werden, da jedenfalls die Gemeinde Savognin ihr Ermessen weder missbrauchte noch überschritt, wenn sie in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" "eine Variante für einen möglichen Anschluss (von Savognin) an die kantonale Umfahrungsstrasse" (Beschluss der Regierung vom 12. Juli 1976, S. 9) nicht berücksichtigte. Wie vorne unter lit. b ausgeführt, ist die Verwirklichung der Talumfahrungsstrasse und damit auch ihrer Anschlüsse zu ungewiss, als dass dafür in starkem Masse in die Gemeindeautonomie eingegriffen werden dürfte, indem der Gemeinde Savognin ein Hochbautenverbot für die gesamte beträchtliche Zone für öffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" auferlegt wird. Ziffer 3b ist daher ebenfalls aufzuheben.