Source: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/2008-01-5337/odlocba-o-delni-ugotovitvi-neustavnosti-zakona-o-sistemu-plac-v-javnem-sektorju-in-zakona-o-sodniski-sluzbi
Timestamp: 2019-11-13 14:53:43+00:00
Document Index: 676501

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

5337. Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o sodniški službi, stran 16072.
22. Drugi odstavek 3. člena Ustave določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Načelo delitve oblasti(1) je temeljno načelo organizacije državne oblasti. Ker gre za eno izmed izhodiščnih načel ustavne ureditve, je treba njegovo polno učinkovanje, zlasti z vidika položaja in funkcije sodne oblasti, razumeti v povezavi z drugimi temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen) in načela pravne države (2. člen). Hkrati pa se je treba nenehno zavedati, da vsa temeljna ustavna načela ter ustavni red v celoti služijo varovanju svobode posameznika(2) v razmerju do državne oblasti. Koncept s pravom omejene oblasti, oblasti, ki deluje v okviru in na podlagi Ustave ter zlasti spoštuje ustavno določene človekove pravice in temeljne svoboščine, je najvišja ustavnopravna in civilizacijska vrednota, ki mora biti izhodišče vsake presoje o ustavni skladnosti razmerij med nosilci različnih funkcij državne oblasti. Sicer pa že preambula Ustave kot izhodišče države in temelj njenega obstoja določa temeljne človekove pravice in svoboščine.
23. Za sodobno pojmovanje načela delitve oblasti je značilno, da so organi, ki opravljajo temeljne funkcije državne oblasti, pri svojem delovanju relativno samostojni in neodvisni od drugih organov tako, da noben od njih ne more prevladati. Med njimi obstaja prefinjen sistem vzajemne kontrole, omejevanja, brzdanja, prepletene soodvisnosti in ravnovesja.(3) Enako je načelo delitve oblasti razložilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89).(4)
24. Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, ki vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnotežja med vejami oblasti mora biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti.(5) Razmerja med njimi morajo biti postavljena tako, da nista ogroženi relativna neodvisnost in integriteta posamezne veje oblasti pri izvajanju njene funkcije.
27. Izjemno pomemben položaj sodne oblasti v okviru načela delitve oblasti mora zato izhajati iz tega, da ima sodna oblast ključno vlogo pri uresničevanju načel pravne države.(6) Načela pravne države iz 2. člena Ustave v najsplošnejšem pomenijo, da je državna oblast omejena s pravom in se izvaja v skladu s pravom (t. i. vladavina prava). Medtem ko načelo delitve oblasti samo po sebi temelji na ločevanju, nadzoru in sodelovanju treh vej oblasti, pa skupaj z načelom omejene oblasti, ki izhaja iz načel pravne države, poudarja posebno vlogo sodne oblasti.(7) Smisel vladavine prava je namreč prav v tem, da varuje človekovo svobodo in njegovo dostojanstvo. Ker je funkcija sodstva prav ta, da dokončno in zavezujoče razlaga pravna pravila, ki sicer omejujejo državno oblast, je očitno, da mora biti sodna oblast ne samo prirejena zakonodajni in izvršilni oblasti, temveč je treba sodnikom zagotoviti ustrezna jamstva kot garancijo za njihovo neodvisnost pri opravljanju sodne funkcije. Sodna oblast je namreč porok za učinkovito omejevanje državne oblasti, torej za delovanje države kot ustavne demokracije.(8)
28. Ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in izvršilno oblastjo med drugim zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti obravnava in ureja ustrezno primerljivo z drugima vejama oblasti, tako da so zagotovljeni neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne oblasti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06(9) navedlo, da zahteva po enakovrednosti posameznih vej oblasti, ki izhaja iz načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti. Tri veje oblasti morajo biti namreč enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev.
36. Očitek predlagatelja o neskladju četrtega odstavka 44. člena ZSS s 125. členom Ustave je utemeljen. Ustavno sodišče je ureditev, ki je prepovedovala zgolj posege v sodnikovo osnovno plačo, presojalo že z odločbo št. U-I-60/06. Odločilo je, da, upoštevaje 125. člen Ustave, pred znižanjem ne more biti varovana samo sodnikova osnovna plača. Varstvo pred znižanjem plače posameznega sodnika, če naj zagotavlja njeno stabilnost in s tem sodnikovo neodvisnost, je treba namreč razumeti kot varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje sodnikove plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Gre torej za varstvo sodnikove osnovne plače in dodatkov k plači, ki pomenijo stalni del sodnikove plače.(10) Navedeno sicer ne pomeni, da se po 125. členu Ustave zagotavlja varstvo pred znižanjem posameznih delov sodnikove plače kot takšnih, temveč gre za varstvo sodnikove plače kot vsote vseh njenih stalnih delov (varstvo plače kot celote). O posegih v 125. člen Ustave zato ni mogoče govoriti v primeru znižanj posameznih stalnih delov plače, če pride do povišanja plače iz kakšnega drugega naslova ali če je sodniku na kakršenkoli drug način zagotovljeno, da se njegova plača kot celota ne bo znižala. Če se plača sodnika kot celota zniža, pa to posega v 125. člen Ustave (kar bi bilo lahko dopustno samo v izjemnih primerih). Omejitev varstva pred znižanjem sodnikove plače na zgolj en element sodnikove plače, kot to določa izpodbijani četrti odstavek 44. člena ZSS, je zato v neskladju s 125. členom Ustave.
40. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06 presodilo, da ima poleg višine sodniških plač ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi njihova relativna stabilnost (64. točka obrazložitve). V omenjeni odločbi je zavzelo tudi stališče, da je prav tako kot prepoved zniževanja sodniških plač pomembno tudi njihovo redno usklajevanje (84. točka obrazložitve).(11) Znižanje sodniških plač, prepovedano s 125. členom Ustave, lahko namreč povzroči tudi dokajšen padec njihove realne vrednosti. Zato iz 125. člena Ustave izhaja tudi zahteva, v skladu s katero mora zakonodajalec predvideti ustrezne mehanizme, ki bodo to preprečevali.
42. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike. Po tej zakonski določbi pripada funkcionarju za vsako zaključeno leto delovne dobe dodatek v višini 0,3% od osnovne plače. Ta določba je z uveljavitvijo novele ZSPJS-I prenehala veljati. Šesti odstavek 23. člena ZSPJS-I je namreč določil, da z dnem uveljavitve kolektivne pogodbe za javni sektor za funkcionarje veljajo dodatki v višini, določeni s to kolektivno pogodbo. KPJS je začela veljati hkrati z novelo ZSPJS-I, to je 11. 6. 2008 (53. člen KPJS in 24. člen ZPSJS-I). Člen 35 KPJS določa dodatek za delovno dobo v višini 0,33% od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe, ženskam pa se ta dodatek poveča še za 0,10% za vsako zaključeno leto delovne dobe nad 25 let.(12) Neveljavne predpise presoja Ustavno sodišče ob pogojih iz 47. člena ZUstS. Glede na to, da vlaga predlagatelj zahtevo v zvezi z odprtimi sodnimi postopki, so ti pogoji izpolnjeni.
60. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-60/06 ugotovilo neustavnost nekaterih zakonskih določb in v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZUstS zakonodajalcu določilo rok za njihovo odpravo. Načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) zahtevajo med drugim, da vsaka od vej oblasti izvršuje svoje pristojnosti in za njihovo (ne)izvrševanje tudi odgovarja. Če se zakonodajalec na odločitev Ustavnega sodišča, ki je zanj zavezujoča (tretji odstavek 1. člena ZUstS), ne odzove v roku, ki mu ga je določilo Ustavno sodišče za odpravo ugotovljenih neustavnosti, in neustavnosti ne poskusi odpraviti, krši 2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave.(13) Zakonodajalec se je na odločbo Ustavnega sodišča odzval z novo zakonsko ureditvijo. Zato o kršitvi navedenih ustavnih določb zgolj s tega vidika ni mogoče govoriti. Nova zakonska ureditev pa je predmet tokratne ustavnosodne presoje – torej presoje njene skladnosti z Ustavo. Vendar je očitno, da je zakonodajalec tudi tokrat posamezna vprašanja uredil v neskladju z Ustavo, kar Ustavno sodišče s to odločbo tudi ugotavlja.
(1)Načelo delitve oblasti se je začelo razvijati v obdobju razsvetljenstva v 17. in 18. stoletju, najprej v Angliji, kjer je John Locke razvil temelje doktrine delitve oblasti, ki naj bi služila predvsem za omejevanje suverene, neomejene oblasti. Teorijo delitve oblasti je prvi izrecno izoblikoval Charles Montesquieu, ki je v delu Duh zakonov (1748) prvič jasno razlikoval med zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo državne oblasti. Postavil je zahtevo, da morajo biti te funkcije oblasti ločene ena od druge, porazdeljene med različne, medsebojno neodvisne državne organe in izvrševane po različnih osebah. Na ustavni ravni je do uveljavitve načela delitve oblasti najprej prišlo v ustavi Združenih držav Amerike, leta 1787, v Evropi pa v prvi francoski ustavi iz leta 1791. Že leta 1789 pa je francoska Deklaracija o pravicah človeka in državljana vsebovala določbo (16. člen), da družba, v kateri ni uveljavljeno načelo delitve oblasti, sploh nima ustave. O izvoru in razvoju načela delitve oblasti več L. Pitamic, Država, Cankarjeva založba, Ljubljana 1996, str. 99–105; F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 38–40; G. Burdeau, F. Hamon, N. Troper, Droit Constitutionnel, 23. izdaja, L.G.D.J., Pariz 1993, str. 105–113; S. Sokol, Shvaćanja o organizaciji vlasti u građanskoj ustavnoj i političkoj misli, v: S. Sokol, S. Smerdel, Organizacija vlasti, Narodne novine, Zagreb 1988, str. 62–80; M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, 2. izdaja, Liberty Fund, Indianapolis 1998.
(2)Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).
(3)L. Šturm, Omejitev oblasti: ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana 1998, str. 13.
(4)Poudarilo je, da ima dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni drug od drugega oziroma niso isti. Absolutna izvedba načela ločitve oblasti ne obstaja, saj bi to pomenilo ne samo, da nosilci posamezne veje oblasti postavljajo sami sebe na funkcijo in le njej sami odgovarjajo, da si le sami določajo svojo pristojnost in da s svojimi odločitvami ne smejo posegati v področje druge veje oblasti. Zaradi tega je v sistemih, ki poznajo načelo delitve oblasti, kot drugi element tega načela postavljena maksima, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem nadzora in ravnotežja (t. i. sistem zavor in ravnovesij), po katerem vsaka od teh vej oblasti vpliva na drugo in jo omejuje, prav tako pa tudi do določene mere sodelovanje, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote.
(5)Tako tudi F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, nav. delo, str. 38: »Načelo delitve oblasti se nanaša na horizontalna razmerja med državnimi organi, torej na razmerja med organi, ki opravljajo različne funkcije državne oblasti na enakem rangu, ne pa na razmerja med državnimi organi višjega in nižjega nivoja.« Enakopravnost treh vej oblasti je poudarilo tudi Vrhovno sodišče ZDA, ko je v zadevi Touby proti ZDA (500 U.S. 160, 168 [1991]) zapisalo, da načelo delitve oblasti zadeva razdelitev pristojnosti med tri enakovredne veje oblasti. O tem glej L. H. Tribe, American Constitutional Law, 3. izdaja – prvi del, Foundation Press, New York 2000, str. 124.
(6)Načela pravne države zahtevajo, da je delovanje državne oblasti, vseh državnih organov in nosilcev javnih pooblastil vezano na pravo. Vsako oblastno delovanje se mora odvijati na podlagi prava in v njegovem okviru, vključno z Ustavo kot najvišjim pravnim aktom.
(7)Prim. N. Mateucci, Novoveška država, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 1999, str. 262–263 in M. Novak, Delitev oblasti: medigra prava in politike, Cankarjeva založba, Ljubljana 2003, str. 97–106.
(8)V odločbi št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04 in OdlUS XIII, 54) je Ustavno sodišče poudarilo, da je bistvo ustavne demokracije, da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, in med njimi posebej temeljne človekove pravice in svoboščine, prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine. W. Hassemer, podpredsednik Ustavnega sodišča ZRN, v referatu »Ustavna demokracija« (Pravnik, št. 4–5/2003, letnik 58, str. 214) poudarja, da »v pojmu ustavne demokracije pridevnik 'ustavna' ni le okrasni pridevek ali blaga sprememba samostalniškega pomena besede (...). Pridevnik 'ustavna' v pojmu ustavne demokracije predstavlja pravi poseg v sam samostalnik. Določa nič manj in nič več kot mejo demokratičnega načela; izraža, da je presoja, ali so odločitve večine pravilne, odslej podvržena temeljnemu zadržku, namreč zadržku, ali so te odločitve v skladu z ustavo.« O ustavni demokraciji glej tudi A. Teršek, Ustavna demokracija in konstitucionalizem: (evropska) izhodišča in onkraj njih, X. dnevi javnega prava, Portorož, 14.–16. junij 2004, Ljubljana 2004, str. 451–474.
(9)Z odločbo št. U-I-60/06 je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje Odloka o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06 – OdPF) z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Ugotovilo je, da navidezno primerljivost plačnih razredov funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti na eni strani ter funkcij sodne veje oblasti na drugi strani ustvarja le relativno visoka uvrstitev nekaterih najvišjih položajnih funkcij sodne oblasti in da s sklicevanjem na organiziranost sodstva na različnih ravneh in na način izvolitve ter trajanje mandata funkcionarjev različnih vej oblasti zakonodajalec takrat ni izkazal prepričljivih razlogov za obstoječa plačna nesorazmerja.
(10)Takšno varstvo pred znižanjem se seveda ne nanaša na primere, ko prejme sodnik nižjo plačo zato, ker ni (več) upravičen do različnih dodatkov k sodniški plači, ki pripadajo sodnikom zaradi opravljanja določenih del (npr. dodatek za mentorstvo in položajni dodatek) oziroma zaradi opravljanja dela v določenih okoliščinah oziroma pod določenimi pogoji (npr. dodatki za delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v manj ugodnem delovnem času), in do plačila katerih so upravičeni le v obdobju, ko dejansko opravljajo takšno delo oziroma delo pod temi pogoji. Enako velja glede morebitnih plačil iz naslova delovne uspešnosti.
(11)Zahteva po rednem usklajevanju sodniških plač izhaja tudi iz 62. točke mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 1, ki se glasi: »Potrebne so posebne zakonske določbe o varstvu sodniških plač pred znižanjem in o rasti plač sorazmerno z rastjo življenjskih stroškov.« Gre za svetovalno telo Sveta Evrope, katerega akte je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-60/06, ne glede na to, da ne gre za mednarodno zavezujoč instrument, upoštevalo kot razlagalno orodje pri določanju vsebine 125. člena Ustave.
(12)V primeru, da v skladu z zakonodajo pride do izenačitve dolžine pokojninske dobe za ženske in moške, se povečani dodatek iz tega naslova preneha izplačevati (drugi stavek drugega odstavka 35. člena KPJS).
(13)Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120).