Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-systemova-podjatost.p3880.html
Timestamp: 2019-11-20 14:23:58+00:00
Document Index: 57564607

Matched Legal Cases: ['§ 14', '§ 14', '§ 4', 'zákona č. 129', '§ 131', '§ 131', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 131', 'soud ', '§ 131', 'soud ', '§ 76', '§ 14', '§ 131', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 13', '§ 22', 'zákona č. 194', 'soud ', '§ 22', 'zákona č. 194', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 131', '§ 14', 'soud ', '§ 14', '§ 27', '§ 27', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 6', '§ 4', '§ 14', '§ 94', 'zákona č. 1', 'zákona č. 1', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 101', 'soud ', '§ 90', '§ 80', '§ 16', 'zákona č. 106', '§ 81', '§ 123', 'zákona č. 128', '§ 86', '§ 129', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Správní řízení: systémová podjatost | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3883/2019
k § 14 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Posuzovat tzv.
(§ 14 odst. 1 správního řádu) úředníků územně samosprávného celku (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS) nepřichází v úvahu ve věci, v níž úřad tohoto celku rozhoduje v jeho samostatné působnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2019, čj. 2 As 151/2018-63)
č. 2802/2013 Sb. NSS.
Akciová společnost DPÚK proti Ministerstvu vnitra, za účasti 1) Ústeckého kraje a 2) Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, o zaplacení částky jako vyrovnání finančních břemen, o kasační stížnosti osoby zúčastněné 1).
Ústecký kraj dne 31. 1. 2006 vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, kterou dříve uzavřel s právním předchůdcem žalobkyně, a po dobu běhu výpovědní lhůty (únor až duben 2006) hradil žalobkyni prokazatelnou ztrátu ve výši stanovené právními předpisy. Od měsíce května 2006 však již tuto ztrátu hradit odmítl, nicméně stále trval na povinnosti žalobkyně zajišťovat provoz sítě veřejné linkové dopravy po dobu, na kterou jí byly uděleny příslušné licence. Žalobkyně se na rozdíl od Ústeckého kraje domnívala, že závazky veřejné služby nebyly platně zrušeny, resp. byly zachovány i přes výpověď smlouvy o závazku veřejné služby až do doby uplynutí platnosti licencí, tudíž jí i za tuto dobu náleželo vyrovnání finančních břemen.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „orgán prvního stupně“) ze dne 29. 8. 2012 (dále jen „rozhodnutí orgánu prvního stupně“), kterým krajský úřad v samostatné působnosti podle § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), výrokem I) zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a to za období od 1. 5. 2006 do 30. 6. 2006 za provozování spojů, ve vztahu k nimž byly žalobkyni uděleny licence. Výrokem II) zamítl návrh na nařízení předběžného opatření, kterým se žalobkyně domáhala placení měsíčních záloh na úhradu prokazatelné ztráty ve výši 11 200 000 Kč vždy k prvnímu dni kalendářního měsíce, a to až do rozhodnutí ve věci samé. Výrokem III) odložil žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a výrokem IV) pak vyslovil, že žalobkyně i správní orgán si ponesou své náklady řízení.
Proti napadenému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu, jíž se domáhala jeho zrušení včetně rozhodnutí orgánu prvního stupně a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobkyně namítala, že se prvoinstančního správního řízení účastnily vyloučené úřední osoby, přičemž již v průběhu řízení vznesla námitku podjatosti všech úředních osob orgánu prvního stupně, kterou podložila existencí značného zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení, obavou z možného ovlivňování úředních osob politickou reprezentací za účelem její ekonomické likvidace a taktéž osobním zájmem politické reprezentace i některých úředních osob na výsledku předmětného řízení. Uznání povinnosti Ústeckého kraje hradit jí prokazatelnou ztrátu by dle žalobkyně totiž mohlo znamenat, že se představitelé Ústeckého kraje mohli dopustit správního deliktu. Žalobkyně odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS, které bylo vydáno v průběhu odvolacího řízení, dle nějž v případě úředníků jakožto zaměstnanců územních samosprávných celků existuje velmi významné systémové riziko jejich podjatosti, přičemž ke zjištění pochybností o jejich nepodjatosti postačuje již jen povaha dané věci, v pochybnostech je pak třeba dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení. Žalovaný měl věcně posuzovat otázku, zda Ústecký kraj nebo jednotlivé úřední osoby orgánu prvního stupně mají zájem na výsledku řízení, nikoliv pouze formalisticky hodnotit, zda je Ústecký kraj účastníkem řízení a jaký má toto jeho postavení vliv na řešení dané otázky. Žalobkyně zdůraznila, že její přesvědčení o podjatosti úředních osob spočívá v samotné povaze věci, ve skutečnostech vyplývajících z výpovědi Petra M. (bývalý prokurista a člen představenstva společnosti IDS Ústeckého kraje, a. s.) a mediálních výstupů Jiřího Š. (bývalý hejtman a radní pro dopravu), přičemž i nově jmenovaný ředitel orgánu prvního stupně Milan Z. může být politickou reprezentací Ústeckého kraje ovlivňován. Poukázala taktéž na skutečnost, že žalovaný po vydání napadeného rozhodnutí zcela zásadně změnil svou správní praxi, když dne 23. 10. 2013 vydal z moci úřední usnesení, jímž podle § 131 odst. 4 správního řádu pověřil Krajský úřad Středočeského kraje projednáním její skutkově a právně shodné žádosti, která se od nyní řešené věci lišila jen obdobím. Upozornila též na to, že možnost aplikace § 131 odst. 4 správního řádu se vztahuje i na úřední osoby rozhodující v samostatné působnosti, neboť jde o ochranu základního práva účastníků řízení na spravedlivý proces, které má přednost před ochranou práva územního samosprávného celku na jeho samosprávu. Žalobkyně dále obsáhle namítala nezákonnost rozhodnutí obou správních orgánů ve vztahu k meritornímu posouzení jejího nároku na vyrovnání finančních břemen, přičemž uplatnila také námitky brojící proti nezákonnosti zamítnutí jejího návrhu na vydání předběžného opatření a proti nezákonnosti odložení části věci týkající se vydání bezdůvodného obohacení.
Usnesením městského soudu ze dne 4. 10. 2016, čj. 6 A 31/2013-100, byla věc postoupena Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“).
Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 4. 2018, čj. 15 A 174/2016-158 (dále jen „napadený rozsudek“), rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí konstatoval, že žalovaný přiměřeně reagoval na všechny odvolací důvody žalobkyně a své závěry dostatečně odůvodnil. Stejně tak shledal nedůvodnou námitku porušení § 2 odst. 4 správního řádu, neboť ze změny správní praxe, která nastala až po vydání napadeného rozhodnutí, nelze dovozovat, že by žalovaný porušil legitimní očekávání žalobkyně. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2013, čj. 1 As 89/2010-152, dle něhož není podstatné, zda žalobkyně uplatnila námitku podjatosti včas, či opožděně, nýbrž výhradně to, zda nastaly okolnosti zakládající pochybnosti o nepodjatosti úředních osob. Krajský soud pak především obsáhle citoval z výše uvedeného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, přičemž se plně ztotožnil s jeho závěry. Doplnil, že pokud v případě námitky podjatosti směřující proti jednotlivci není namístě prokazovat, že dotyčná osoba je podjatá, nýbrž stačí pouze osvědčit existenci pochybností o její nepodjatosti, tím spíše pak v případě „
“ nelze po žalobkyni požadovat, aby prokázala, že jsou skutečně všechny úřední osoby podjaté. Dle názoru krajského soudu nebylo pochyb o tom, že orgán prvního stupně jakožto orgán Ústeckého kraje rozhodoval ve správním řízení ve věci, která se týkala jeho zájmu, neboť žalobkyní nárokovaná částka by byla placena z rozpočtu Ústeckého kraje. Vzhledem k tomu, že všechny úřední osoby orgánu prvního stupně jsou v zaměstnaneckém poměru k Ústeckému kraji, bylo třeba zkoumat, zda z povahy věci či jiných okolností neplyne podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být postoj úředních osob k věci ovlivněn i jinými než zákonnými kritérii. Krajský soud zdůraznil, že žalobkyně ve správním řízení uplatnila nárok na úhradu prokazatelné ztráty v částce 47 054 057,32 Kč, přičemž již samotná výše tohoto nároku podle krajského soudu založila zjevný zájem Ústeckého kraje na výsledku daného řízení, kvůli čemuž shledal tento případ významně se odlišujícím od jiných řízení, ve kterých rovněž může být dotčen zájem Ústeckého kraje. Toto řízení je totiž výší požadované sumy zcela ojedinělé, a proto nemůže obstát argument, že pokud by pouhá majetková zainteresovanost územního samosprávného celku byla důvodem pro vyloučení jeho zaměstnanců, nemohl by tento celek rozhodovat v mnoha dalších řízeních, u nichž je dána jeho pravomoc. K povaze věci pak dle krajského soudu přistupují dále historické souvislosti celého případu, nelze odhlédnout ani od negativních projevů některých představitelů Ústeckého kraje na adresu žalobkyně, neboť tato medializovaná vyjádření svědčí o vyostřenosti sporu mezi žalobkyní a Ústeckým krajem a současně vyvolávají podezření, že těmito vyjádřeními či jejich autory mohly být do určité míry ovlivněny i úřední osoby orgánu prvního stupně. Krajský soud dále konstatoval, že není potřebné zjišťovat, jak konkrétně se tvrzená podezření projevila u jednotlivých úředních osob či přímo u ředitele orgánu prvního stupně, neboť již při existenci pochybností o jejich nepodjatosti je namístě dotčené osoby z rozhodování vyloučit. Jelikož zde byly dány pochybnosti o nepodjatosti úředních osob ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu, bylo povinností žalovaného postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu. K argumentaci Ústeckého kraje o nutnosti zohlednit jeho právo na samosprávu krajský soud zdůraznil, že toto právo v žádném případě nemůže být upřednostněno před právem na spravedlivý proces, jehož součástí je i požadavek, aby věc neprojednávaly a nerozhodovaly vyloučené úřední osoby; ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu navíc neukládá povinnost jakkoli přihlížet k právu na samosprávu ani nerozlišuje, zda se věc, k jejímuž projednání a rozhodnutí má být pověřen jiný správní orgán, týká přenesené, či samostatné působnosti původně příslušného správního orgánu. Odkaz Ústeckého kraje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2013, čj. 5 As 28/2009-115, shledal krajský soud nepřípadným, neboť okolnosti dané věci se podstatně odlišují od případu žalobkyně. S přihlédnutím k intenzitě zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení a k vyhrocenosti sporu mezi žalobkyní a Ústeckým krajem jako dostatečná záruka nestrannosti nepostačuje ani to, že rozhodnutí orgánu prvního stupně podléhá přezkumné pravomoci žalovaného a že nařízení č. 1191/69 stanoví přesná pravidla pro určení výše případného vyrovnání finančních břemen. Správní řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného rozhodnutí, tak dle krajského soudu trpí vadou řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, a to konkrétně § 14 odst. 1 a § 131 odst. 4 správního řádu, jež mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V důsledku zjištěné vady řízení krajský soud nevypořádal ostatní žalobní námitky.
Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení I) (stěžovatel) kasační stížnost, ve které navrhla toto rozhodnutí zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatel měl za to, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, navíc nezaložil své rozhodnutí na řádně zjištěných skutkových závěrech, nýbrž na pouhých spekulacích bez opory v provedeném dokazování. Sama výše požadovaného finančního plnění nemůže být rozhodnou okolností, která by vyvolávala pochybnosti o nepodjatosti úředních osob orgánu prvního stupně, neboť se jedná o zcela subjektivní, na žalobkyni nezávislé a nevhodné kritérium, přičemž stěžovatel odkázal na výše citovaný rozsudek čj. 5 As 28/2009-115. Jako nesprávný je třeba odmítnout též závěr krajského soudu, že částka 47 milionů je natolik vysoká, že údajně činí předmětné řízení zcela ojedinělým a míru finanční zainteresovanosti stěžovatele z toho plynoucí zcela mimořádnou. Jedná se však o ryzí spekulaci soudu, neboť z hlediska dopadů na rozpočet stěžovatele platí, že žalobkyní požadovaná částka tvoří méně než 0,3 % jeho ročního rozpočtu pro rok 2018, přičemž výdaje na zajištění dopravní obslužnosti kraje činí pro rok 2018 více než 1 miliardu. Míru finanční zainteresovanosti stěžovatele v této věci proto nelze pokládat za nijak mimořádnou či neobvyklou, pročež je posouzení krajského soudu neopodstatněné. Stěžovatel dále považoval důvody tvrzené podjatosti za nepřípadné též proto, že nařízení č. 1191/69 přímo stanoví pravidla pro přesné určení výše případného vyrovnání finančních břemen, a to bez ohledu na to, v jaké částce si sám dopravce tato břemena vykalkuluje.
Co se týče údajné vyostřenosti sporu, kterou krajský soud dovozoval z mediálních výstupů Jiřího Š., stěžovatel zdůraznil, že v řízení před krajským soudem v této věci neproběhlo žádné dokazování. Nebylo tedy zřejmé, jaké konkrétní výroky měl soud na mysli a na jakých skutkových zjištěních své úvahy založil. I kdyby však tyto výroky, které nebyly předmětem dokazování, byly skutečně proneseny, jednalo by se o výroky představitelů kraje z roku 2006, přičemž od té doby se politická reprezentace kraje změnila. Jiří Š. nemá od roku 2008 ve vedení stěžovatele žádnou funkci, a nemohl tedy ovlivnit rozhodování jeho orgánu. Stejně tak neexistuje rozumný důvod, jak by bývalí političtí představitelé, jejichž politická strana mezitím prohrála volby a ve vedení kraje již nefiguruje, mohla uplatit svůj vliv. Stěžovatel pokládal za
konstrukci, dle které by systémová podjatost orgánu prvního stupně mohla být založena několik let starými výroky jeho politického představitele, který již není ani členem rady kraje. Stěžovatel proto napadený rozsudek považoval za nepřezkoumatelný. Dále dodal, že předmětné správní řízení nelze považovat ani za politicky či mediálně zajímavé, neboť jeho skutkový základ je starý 12 let, v době rozhodování orgánu prvního stupně od něj uplynulo 6 let, proto mu již není věnována žádná neobvyklá pozornost, natož aby byl předmětem jakýchkoli politických vlivů.
Stěžovatel měl taktéž za to, že pouhý pracovněprávní poměr vůči němu či výše požadované sumy nemůže založit podjatost všech úředních osob z důvodů institucionálních záruk jejich nezávislosti na zaměstnavateli, neboť nejsou podřízeny přímo hejtmanovi, ale řediteli orgánu prvního stupně, kterému svědčí silné zákonné záruky nezávislosti. Stěžovatel poukázal též na to, že rozhodnutí orgánu prvního stupně podléhá přezkumné pravomoci Ministerstva vnitra, což zohlednil jako skutečnost snižující riziko systémové podjatosti i Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 5 As 28/2009-115. Rozhodnutí orgánu prvního stupně bylo i v nyní projednávané věci přezkoumáno žalovaným, o jehož nestrannosti a nezávislosti nelze pochybovat, přičemž ten jej označil za správné a zákonné, v postupu úředníků orgánu prvního stupně tedy neshledal žádné chyby. Stěžovatel proto považoval jakékoli pochybnosti o údajné systémové podjatosti úředníků orgánu prvního stupně za rozptýlené, přičemž závěry krajského soudu shledal spekulativními a nemajícími oporu ve skutkových zjištěních.
Krajský soud dle stěžovatele nezohlednil ani skutečnost, že z nařízení č. 1191/69 vyplývá, že k vydání rozhodnutí o vyrovnání finančních břemen je příslušný pouze ten orgán, který závazek veřejné služby uložil, tedy v projednávaném případě orgán prvního stupně. Žalobkyně svůj tvrzený nárok opírala o právní konstrukci, dle níž jí byl závazek veřejné služby ve smyslu nařízení č. 1191/69 uložen vydáním licence k provozování veřejné linkové dopravy ze strany orgánu prvního stupně a zrušen byl výpovědí smlouvy o závazku veřejné služby. Z čl. 6 odst. 2 a čl. 13 odst. 1 tohoto nařízení je však patrné, že rozhodnutí o vyrovnání finančních břemen musí být nutně spojeno s rozhodnutím o zrušení závazku, či jeho uložení, tedy nemůže být vydáno jiným orgánem než tím, který závazek veřejné služby uložil. Právní názor krajského soudu zaujatý v napadeném rozsudku ve svých důsledcích zcela neguje institut ukládání závazků veřejné služby pro zajištění dopravní obslužnosti kraje. Dle § 22 odst. 3 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon č. 194/2010 Sb.“), platí, že v rozhodnutí o uložení poskytování veřejných služeb objednatel vymezí rozsah poskytovaných veřejných služeb v přepravě cestujících a způsob výpočtu
. Krajský soud svými závěry fakticky odstraňuje z právního řádu nástroj zajištění dopravní obslužnosti jednostranným rozhodnutím orgánu kraje coby objednavatele, neboť toto rozhodnutí v sobě vždy zahrnuje též stanovení
z jeho rozpočtu. Uložení provozování veřejné dopravy správním rozhodnutím ve smyslu § 22 odst. 1 zákona č. 194/2010 Sb. je ovšem institut, který umožňuje operativně reagovat na krizové situace, jež v dopravě mohou nenadále nastat; pro takové rozhodování je však zcela zásadní znalost místních podmínek a aktuálních potřeb v dopravě na území konkrétního kraje, po věcné stránce je k němu tedy způsobilý pouze dopravní úřad v předmětném místě. Napadený rozsudek smysl institutu uložení poskytování veřejných služeb (dříve závazku veřejné služby) správním rozhodnutím zcela popírá.
Dle přesvědčení stěžovatele navíc krajský soud nepřihlédl ke skutečnosti, že jím citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byla přijata ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, v předmětné věci se však jednalo o rozhodování v rámci samostatné působnosti odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu. Stěžovatel měl za to, že zvýšený důraz na zachování příslušnosti orgánů územně samosprávných celků v samostatné působnosti je třeba zohlednit i při vyloučení úředních osob správního orgánu. Podstatou práva na samosprávu je právě rozhodování o otázkách, kterými jsou potenciálně dotčeny zájmy územně samosprávného celku a jeho občanů. Důsledkem přímo vyplývajícím z právního názoru krajského soudu by bylo, že právo na samosprávu se týká pouze málo závažných otázek a rozhodování o drobných finančních částkách, naopak rozhodování o otázkách, které by se mohly zájmů kraje a jeho občanů dotknout podstatně, bude vykonáno mimo rámec samosprávy. Tato konstrukce domyšlená do důsledků představuje faktické popření práva na samosprávu, a to bez jakékoli opory v právních předpisech. K názoru krajského soudu, že právo na samosprávu nemůže být nikdy upřednostněno před právem na spravedlivý proces, stěžovatel uvedl, že obě tato práva mají váhu ústavně zaručených práv, přičemž při jejich potenciálním konfliktu je třeba pečlivě zvažovat řešení, které co nejvíce šetří podstatu obou uvedených práv, a řádně jej odůvodnit. Nelze však akceptovat přístup krajského soudu, který paušálně konstatuje, že jedno ústavně zaručené právo nemůže být v žádném případě upřednostněno před jiným ústavně zaručeným právem. Stěžovatel pro výše uvedené shledává napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Žalovaný se s kasační stížností stěžovatele neztotožnil. Přestože napadený rozsudek zrušil jeho rozhodnutí, shodl se s odůvodněním krajského soudu. Výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-199 mu totiž v době vypracovávání jeho rozhodnutí nebylo známo, proto vycházel z tehdejší judikatury, která k předmětné otázce přistupovala odlišně. Pokud nyní Nejvyšší správní soud nazírá na otázku systémové podjatosti jiným způsobem, je žalovanému zřejmé, že napadené rozhodnutí nemůže obstát.
(…)[23] Dle § 14 odst. 1 správního řádu platí, že „[k]
aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit
“. Podle § 131 odst. 4 správního řádu „[n]
adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru, způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu
[24] Ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119 dospěl Nejvyšší správní soud v otázce tzv. systémové podjatosti k závěru, že „[r]
ozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky
“. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil, že „
v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není
vyloučen z rozhodování pro svoji ‚
‘, avšak je u něho dáno ‚
‘, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.
K pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť
existence ‚
‘ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a ‚
‘ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či
sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu. Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní samosprávný celek ‚
jádrovým
‘ účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu), účastníkem podle § 27 odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona anebo že dokonce vůbec účastníkem není. Při posuzování ‚
‘ je třeba zohlednit všechny
“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále podotkl, že „
právě v soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze ‚
‘ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem. Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být dostatečně účinným mechanismem, neboť to v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence ‚
‘ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu
v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.
“ V rozsudku ze dne 14. 5. 2015, čj. 5 As 96/2014-37, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „
k námitce stěžovatele stran aplikace usnesení rozšířeného senátu ‚
‘ Nejvyšší správní soud konstatuje, že
nově vyslovený právní názor k otázce systémové podjatosti v usnesení rozšířeného senátu dopadá na všechna zahájená soudní řízení s účinky
I když usnesení rozšířeného senátu představovalo v širším slova smyslu změnu ustálené judikatury, neznamená použití v něm vyjádřeného právního názoru porušení práv stěžovatele a je plně ústavně konformní. V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11.
K tzv. temporálním účinkům judikatury se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97.
[25] Stěžovatel ve své kasační stížnosti mimo jiné namítal, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, neboť nepřihlédl ke skutečnosti, že toto rozhodnutí bylo přijato ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, kdežto v nyní projednávaném případě se jedná o rozhodnutí v rámci samostatné působnosti stěžovatele odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu.
[26] Výchozí rozhodnou hmotněprávní úpravou je nařízení č. 1191/69, které v čl. 6 odst. 2 uvádí, že „[r]
ozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13
”. Dle § 4 zákona o krajích pak „[p]
okud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí,
že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů
“. Dle § 14 zákona o krajích „[d]
o samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou
v zájmu kraje a občanů kraje
, pokud nejde o přenesenou působnost kraje
“, přičemž dle § 94 téhož zákona „[j]
e-li orgánům kraje svěřeno
rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a
patřících do samostatné působnosti kraje
, k řízení je příslušný
“. Shodně též podle komentářové literatury k zákonu č. 194/2010 Sb. „
nastavení rozsahu dopravní obslužnosti i její zajištění veřejnými službami patří do samostatné působnosti kraje
a obce. Jde svým způsobem o nadbytečné ustanovení, neboť jak zákon o krajích, tak zákon o obcích obsahuje zbytkovou klauzuli, která stanoví, že pokud zákon výslovně nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost kraje nebo obce, pak jde vždy o působnost samostatnou.
Až do přijetí zákona č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů, bylo financování dopravní obslužnosti krajů v přenesené působnosti. Od účinnosti zákona č. 1/2005 Sb., tj.
od 3. ledna 2005, byla oblast financování dopravní obslužnosti krajů přenesena do samostatné působnosti krajů
. Zákonem č. 1/2005 Sb. se navýšil podíl rozpočtového určení výnosů některých daní bez účelové vázanosti. Tím došlo k zásadní změně odpovědnosti krajů za ekonomické zajištění dopravní obslužnosti. Rozsah objednávané dopravní obslužnosti je tak limitován dostupnými finančními prostředky v rozpočtu kraje.
“ (Kovalčíková, D., Štandera, J.:
Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář.
Praha: Wolter Kluwer, 2011). Nejvyšší správní soud tedy dává stěžovateli za pravdu, že zcela zásadní okolností rozhodnou pro posouzení řešené věci, která ji navíc odlišuje od dříve řešených případů, je skutečnost nesporná i mezi stranami, totiž že orgán prvního stupně (úd stěžovatele), u nějž byla městským soudem shledána systémová podjatost, rozhodoval v samostatné působnosti kraje jakožto vyššího územně samosprávného celku.
[27] Nejvyšší správní soud se proto poprvé musel zabývat otázkou, zdali závěry výše citovaného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, které byly konstatovány a doposud aplikovány na půdorysu rozhodování orgánů územně samosprávných celků v přenesené působnosti, dopadají též na jejich rozhodování v samostatné působnosti. Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že v citovaném usnesení rozšířeného senátu není nikde výslovně uvedeno, zdali se v něm uvedené úvahy, argumenty a z nich plynoucí závěry vztahují výhradně na přenesenou působnost, či na veškerou rozhodovací činnost orgánů územně samosprávných celků včetně rozhodování v samostatné působnosti; takové jednoznačné posouzení v něm uvedeno není, je proto třeba šíři jeho dopadu interpretovat teleologicky s ohledem na účel a východiska, která rozšířený senát k jeho vyřčení vedla. Nejvyšší správní soud má za to, že zásadní odlišnosti mezi rozhodováním v přenesené a samostatné působnosti územně samosprávného celku je třeba reflektovat i při posuzování požadované míry nezávislosti příslušných úředních osob.
[28] Přenesený výkon státní správy je založen na „
využití smíšeného modelu výkonu územní veřejné správy v ČR, tedy souběžného výkonu samosprávy i státní správy stejnými orgány jednotlivých ÚSC
[územně samosprávných celků]
Výkon státní správy (přenesené působnosti) orgány ÚSC se pak v neposlední řadě nepochybně projevuje také v odlišné podobě prováděného dozoru nad takovou činností ÚSC ze strany státu. V případě dozoru nad výkonem přenesené působnosti předně neexistují výslovně Ústavou ČR předpokládané limity pro zásahy státu do činnosti ÚSC, jako je tomu v případě výkonu působnosti samostatné (srov. čl. 101 odst. 4 Úst) a stejně tak se na dozor na výkonem přenesené působnosti nevztahuje EChMS
[Evropská charta místní samosprávy]
. V rámci dozoru nad výkonem přenesené působnosti přitom také nelze odhlédnout od hierarchizované struktury orgánů, jimž je výkon státní správy svěřen. Na základě výše uvedeného lze proto zjednodušeně konstatovat, že stát při dozoru nad výkonem přenesené působnosti orgány ÚSC není tolik vázán, jako je tomu v případě dozoru nad výkonem působnosti samostatné, a to jak s ohledem na stanovený postup při vykonávání tohoto dozoru, tak i s ohledem na jeho samotný obsah.
“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L.,
. Praha: Linde Praha, 2010). Dále je třeba zdůraznit, že „
působnost ve státní správě má být vykonávána v zásadě jednotně na území celého státu
a vztahuje se na všechny osoby, jichž se jednotlivé právní úpravy dotýkají. Z toho plyne, že rozhodovací, dozorčí a jiné pravomoci např. obecního úřadu obce X podléhá i sama obec X jakožto veřejnoprávní
, např. o subjektivních právech a povinnostech obce X jako stavebníka, vlastníka stavby atd. rozhoduje podle stavebních předpisů obecní úřad obce X, byla-li mu svěřena působnost stavebního úřadu, stejně jako o subjektivních právech a povinnostech jiných právnických osob.
“ (Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J.:
2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). Jinak řečeno, v přenesené působnosti využívá stát toliko existenci územní samosprávy a její struktury k zajištění decentralizovaného výkonu státní správy; orgány územně samosprávných celků (obecní a krajské úřady) jsou „
najaty
“ k tomu, aby pro stát a jeho jménem vykonávaly některé jeho pravomoci (státní správu) namísto něj. Za této situace je třeba dbát zvýšeného důrazu na neutralitu, nestrannost a politickou či
nezainteresovanost příslušného úřadu, neboť ten pouze vystupuje jako realizátor činnosti státu a má být prost partikulárních vlivů a zájmů. V případě výkonu přenesené působnosti není žádný ospravedlnitelný zájmový vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem; pakliže takový vznikne, je to naopak nežádoucí efekt, k jehož odstranění může sloužit právě institut tzv. systémové podjatosti rozebíraný v předmětném usnesení rozšířeného senátu. Při rozhodování v přenesené působnosti tedy není v tomto kontextu určující, zdali dané rozhodnutí vydá místně příslušný správní orgán, anebo výjimečně, v případně naplnění podmínek pro shledání systémové podjatosti, jiný (sousední) správní orgán. I ten bude totiž, shodně jako původně příslušný, rozhodovat pouze namísto státu, jeho jménem. Za takto předestřených východisek je posuzování systémové podjatosti zcela namístě, neboť chrání neutralitu a nestrannost rozhodování příslušného úřadu, zároveň se však nedotýká práv těchto samotných územně samosprávných celků, neboť pro ně je výkon přenesené působnosti pouze jakousi „
nucenou službou státu
“, za niž pobírají finanční kompenzaci.
[29] Naopak v případě samostatné působnosti územně samosprávných celků se jedná o výkon jejich ústavně garantovaného práva na samosprávu, přičemž „
základními znaky samosprávy jsou
správa vlastních věcí
, vytváření vlastních samosprávných orgánů,
pravomoc vydávat v rámci samosprávné pravomoci individuální správní akty
a právní předpisy a konečně vlastnit majetek,
mít vlastní rozpočet a samostatně hospodařit
“ (Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P.:
Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář.
Praha: Wolter Kluwer, 2015). Ústava v rámci zakotvení územní samosprávy akcentuje princip zákonnosti (legality), jehož smyslem je „
zamezení potencionálním zásahům moci výkonné do činnosti ÚSC bez zákonné opory, tedy bez určitého vyvažování ze strany moci zákonodárné. Tuto podmínku lze ostatně považovat za jeden ze základních rysů (územní) samosprávy vůbec. Podoba zásahů státu do činnosti ÚSC se zcela zásadně odvíjí od tohoto, zda se má jednat o zásah související s výkonem práva na samosprávu (samostatnou působností) či s výkonem státní správy (přenesenou působností). V případě
zásahu do činnosti orgánů ÚSC
při výkonu přenesené působnosti jsou možnosti státu z hlediska postupu nebo i samotného obsahu takového zásahu zcela logicky mnohem významnější než je tomu v případě zásahů do působnosti samostatné
zásahů státu do činnosti ÚSC
ÚS (srov. zejm. nález IV. ÚS 331/02) přiklonila k závěru, že se jedná skutečně pouze
o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu (v podobě územní samosprávy)
, kterou je v souladu s obvyklou zásadou o vztahu pravidla a výjimky třeba
interpretovat a posléze aplikovat restriktivním způsobem
. Praha: Linde Praha, 2010). Podstatné především je, že do samostatné působnosti spadají záležitosti, které jsou v zájmu daného územního samosprávného celku a jeho občanů. Orgány územně samosprávných celků tedy ze samé podstaty věci vykonávají samosprávu v zájmu tohoto celku, který pochopitelně vždy nemusí být totožný se zájmy jiných samosprávných celků, nebo dokonce se zájmy státu. Samospráva je reprezentována svými politickými představiteli, orgány samosprávy (včetně obecního či krajského úřadu) jsou ve věcech výkonu samostatné působnosti řízeny politickými představiteli těchto celků a mají být nástroji k uskutečnění jejich politických vizí. I výkon samostatné působnosti územně samosprávných celků pochopitelně musí být realizován v souladu se zákonem a v jeho mezích, na základě esenciálního účelu existence samosprávy, totiž spravování vlastních záležitostí ve vlastním zájmu, ovšem nemusí být neutrální a apolitické. Oproti výše řečenému v případě výkonu přenesené působnosti je zde naopak třeba klást zvýšený důraz právě na nezasahování do práva samosprávy na její autonomii; politická či
zainteresovanost územně samosprávného celku ve věci týkající se jeho zájmu je totiž zcela
součástí výkonu samostatné působnosti. Existuje zde zásadní vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem, neboť to má být právě a jenom onen samosprávný celek, který rozhoduje o záležitostech týkajících se jeho vlastních zájmů, pakliže nejsou zákonem výslovně svěřeny jinému subjektu, nebo se nejedná o přenesenou působnost.
[30] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených zásadních distinkcí konstatuje, že po územně samosprávných celcích při výkonu jejich samostatné působnosti není z podstaty smyslu jejich existence možné vyžadovat zcela nestranné a nezainteresované rozhodování. Samozřejmě že i tyto celky jsou při své rozhodovací činnosti vázány celou řadou zákonů a v nich obsažených pravidel a omezení, ať už se příkladmo jedná o normy týkající se vedení správních řízení, zadávání veřejných zakázek či hospodaření se svým majetkem. Zákonnost a správnost individuálních správních aktů vydaných územně samosprávným celkem v samostatné působnosti se mimo jiné garantuje jejich přezkumem odvolacím správním orgánem, přičemž i v jeho postupu se však uplatní jistá specifika oproti přezkumu rozhodnutí vydaných v přenesené působnosti. Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, nebo že je nesprávné, nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]; dále například vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti nemůže nadřízený správní orgán jakožto opatření proti nečinnosti usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, nebo usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení [§ 80 odst. 4 písm. b) a c) správního řádu], či nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti nemůže usnesením věc převzít a informaci poskytnout sám, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti [§ 16a odst. 6 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím]. Dále pak nad činností územně samosprávných celků v samostatné působnosti vykonávají dozor [srov. § 81–82 zákona o krajích, § 123–124 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“)] a kontrolu (§ 86–87 zákona o krajích, § 129–129a zákona o obcích) příslušné orgány. Jak však již bylo naznačeno, vždy může takový přezkumný, dozorový či kontrolní orgán nezákonný individuální správní akt vydaný územně samosprávným celkem v samostatné působnosti pouze zrušit, není však nikdy oprávněn si atrahovat jeho pravomoc a jím vydané rozhodnutí změnit, či rozhodnout namísto něj, neboť by se jednalo o neoprávněný zásah do jeho ústavně garantovaného práva na samosprávu. Nejvyšší správní soud má za to, že nelze akceptovat, aby jiný (navíc ještě ani ne nadřízený, nýbrž „
“) územní samosprávný celek s vlastními odlišnými zájmy rozhodoval ve věcech samostatné působnosti namísto toho celku, o jehož záležitosti se jedná.
[31] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že tzv. systémovou podjatost, jak byla charakterizována ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119, lze posuzovat u územně samosprávného celku jedině v případě, kdy tento rozhoduje v přenesené působnosti; při rozhodování v samostatné působnosti naopak nepřichází z podstaty věci vůbec v úvahu. Tímto závěrem samozřejmě není nikterak dotčeno posuzování podjatosti konkrétní úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu; o nepodjatosti takové úřední osoby však musí být dána pochybnost s ohledem na přímo její poměr k věci, k účastníkům řízení (mimo onen územně samosprávný celek) nebo jejich zástupcům, nikoliv však pouze kvůli rizikům souvisejícím se systémovou podjatostí způsobenou zaměstnaneckým poměrem k tomuto celku.
[32] V nyní řešeném případě krajský soud zrušil napadené rozhodnutí výhradně pro systémovou podjatost úředních osob orgánu prvního stupně, který jakožto orgán stěžovatele rozhodoval v jeho samostatné působnosti, neboť shledal naplnění takových konkrétních skutečností, jež společně se samotným rizikem systémové podjatosti zapříčinily obavu z podjatosti rozhodujících úředních osob; nezohlednění této skutečnosti totiž dle krajského soudu způsobilo podstatnou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Kasační námitka stěžovatele, že krajský soud nesprávně interpretoval výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 89/2010-119, je, ve světle shora řečeného, důvodná. Nejvyšší správní soud proto již nikterak neposuzoval další kasační stížností napadené jednotlivé okolnosti, pro něž krajský soud shledal v projednávané věci existenci systémové podjatosti úředních osob orgánu prvního stupně, neboť pro jejich uplatnění není při rozhodování územně samosprávného celku v samostatné působnosti vůbec prostor; záruky zákonnosti takového rozhodnutí jsou totiž garantovány jinými prostředky.