Source: http://pedrocorvinosabogado.es/2018/05/
Timestamp: 2018-11-15 12:41:33
Document Index: 144372453

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 40', 'artículo 221', 'artículo 216', 'artículo 217', 'artículo 39', 'artículo 132', 'artículo 88', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 736', 'artículo 132', 'artículo 132']

mayo 2018 - Abogado administrativo Zaragoza
Asistí el pasado viernes día 18 de mayo, a una ponencia sobre “La reforma del IIVTNU, situación de las entidades locales a partir de la misma y estado de los procedimientos en curso”, dentro del XVIII curso sobre la inspección de tributos locales, organizado por la Asociación Nacional de Inspectores de Hacienda Pública Local.
Uno de los ponentes fue D. Juan Ignacio Moreno Fernández, Letrado del Tribunal Constitucional, que se pronunció con rotundidad sobre algunas cuestiones relativas al alcance y efectos de la STC 59/2017, que están suscitando muchas dudas y han dado lugar a diversas interpretaciones (aquí y aquí). Trataré a continuación de exponer en síntesis lo que me pareció más interesante de su intervención.
Para empezar, el Letrado del Tribunal Constitucional –que probablemente participó activamente en la redacción de la sentencia- manifestó su sorpresa por la variedad de interpretaciones a que ha dado lugar esta sentencia. Dejó claro que la voluntad del TC (lo que no queda claro si es la voluntad de la sentencia, a la vista de las interpretaciones a las que ha dado lugar y a la espera de la que finalmente diga el TS) fue declarar la inconstitucionalidad, pero sólo parcial, de los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4, del TRLRHL; esto es, solo son inconstitucionales los citados preceptos en aquellos casos en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor del suelo. De manera que todas las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia y Juzgados de lo CA que mantienen la denominada tesis maximalista –nulidad radical- se están apartando, cabe pensar que sin intención (¿o no?) de la doctrina del TC manifestada en esta sentencia y en las otras que han declarado la inconstitucionalidad de las normas forales reguladoras de este impuesto.
Como es sabido, sobre esta cuestión se va a pronunciar en breve el TS –se dice que para julio-, que ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
Es decir, TS acabará interpretando cuál es el alcance de la inconstitucionalidad declarada por la sentencia del TC, ya veremos si en línea con la que parece ser la voluntad del TC, manifestada por el Letrado de este Tribunal (nulidad parcial), o siguiendo la denominada interpretación maximalista (nulidad radical), mantenida hasta el momento por la mayor parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo. Existe, pues, el riesgo de que el TS, al igual que han hecho estos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo, acabe manteniendo una interpretación sobre el alcance de la inconstitucionalidad contraria a lo declarado con toda claridad en la sentencia, según manifestó el Letrado del Tribunal Constitucional. ¿Qué posibilidades hay en este caso de que el TC se vuelva a pronunciar sobre esta cuestión? Pues que se interponga un recurso de amparo alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE), por la negativa al deber de acatar la doctrina del TC. Emilio Aparicio en un reciente post publicado en su blog (aquí), hace referencia a una reciente sentencia del TC en la que se recoge la doctrina del apartamiento implícito.
Manifestó también el Letrado del TC que cabría considerar renta ficticia –y por tanto inexpresiva de la capacidad económica del contribuyente- el incremento de valor que resulta de aplicar las reglas objetivas de determinación de la base imponible del Impuesto, cuando existe una diferencia sustancial con el incremento real, demostrado, del valor del suelo producido en el momento de la transmisión. El típico ejemplo en que el incremento del valor del suelo es de 1 euro pero al aplicar estas reglas objetivas de determinación de la base imposible resulta un incremento mucho mayor. Según dijo, el TC no se ha pronunciado sobre este aspecto porque no se le ha planteado en ninguna de las cuestiones de inconstitucionalidad. Lo que no quiere decir que no se puedan plantear en los asuntos todavía pendientes de resolver ante los órganos jurisdiccionales. Conscientes de este riesgo, en la Proposición de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se corrige la forma de calcular el incremento del valor del suelo para evitar el desajuste entre el incre mento objetivo y el incremento real.
Otra cuestión controvertida a la que se refirió el Letrado del TC, es la de los efectos de la sentencia. Dijo que la expulsión ex origine del ordenamiento jurídico de los preceptos declarados inconstitucionales y nulos, debe entenderse que se produce desde la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el TRLRHL. Señaló, además, que en este caso, a diferencia de otros, no se limitaron en la sentencia sus efectos. Es sorprendente que el TC limitase los efectos en la sentencia 140/2016, de 21 de julio -FJ 14- que declara la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y no lo haga en la sentencia 59/2017, a pasar de las graves consecuencias que ello tiene para las haciendas municipales. Habló el Letrado de ponderación a la hora de decidir si se limitan o no los efectos, pero no explicó qué ponderan. Convendrían que en cada caso explicase el TC las razones que llevan a limitar o no los efectos de sus sentencias. De lo contrario no se acaba de entender que sólo se limiten las que pueden tener incidencia en la hacienda estatal y no las que afectan gravemente a las haciendas municipales, como sucede en este caso.
La consecuencia de la no limitación de los efectos de la sentencia, es que la intangibilidad por razones de seguridad jurídica sólo ampara a las sentencias con fuerza de cosa juzgada (artículo 40.1 LOTC) y no a las liquidaciones firmes y, mucho menos, a las autoliquidaciones. Sugirió que frente a las liquidaciones firmes los interesados pueden reaccionar solicitando la revisión de oficio, al considerar que estos actos incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho (artículo 221.4, en relación con el artículo 216.a, ambos de la LGT). Lo que no dejo del todo claro es en cuál de las causas de nulidad del artículo 217.1 LGT encajaría el hecho de practicar una liquidación al amparo de preceptos declarados posteriormente inconstitucionales; se refirió al apartado g) de este artículo –Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal-, remitiéndose a lo establecido en el artículo 39.1 LOTC. Lo que en el fondo se plantea es, como ha quedado dicho, si la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal determina la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en su aplicación.
Creí entender que cabe también solicitar la rectificación de las autoliquidaciones practicadas y la devolución de los ingresos indebidos, sin límite temporal, desde el momento de la expulsión ex origine de los preceptos declarados inconstitucionales y nulos.
Por lo que respecta a los afectados por sentencias con valor de cosa juzgada, en las que no tuvo en cuenta la inconstitucionalidad parcial de estos preceptos declarada en la referida sentencia, indicó que pueden utilizar la vía de la responsabilidad patrimonial del estado legislador, advirtiendo que a las sentencias dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, no se les aplica el régimen más restrictivo contenido en el art 32 (apartados 3, 4 y 5) de esta Ley. En particular, no será exigible en estos casos el haber alegado durante el proceso la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
En resumen, según lo manifestado por el Letrado del TC, los afectados por las liquidaciones y autoliquidaciones del IIVTNU, practicadas desde la entrada en vigor del TRLRHL, en las que se demuestre la inexistencia de incremento del valor del suelo –la cuestión es quién tiene carga de la prueba y como se demuestra la inexistencia del incremento-, podrán solicitar a los respectivos Ayuntamientos la devolución de lo indebidamente ingresado. En los casos de liquidaciones firmes, previa solicitud de revisión de oficio, y en los casos de autoliquidaciones, solicitando la rectificación de éstas.
Lo cierto es que la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos del TRLHL que regulan el IIVTNU, aunque parcial, al parecer, con la consiguiente expulsión ex origine de estos artículos del ordenamiento jurídico y la no limitación de los efectos de la sentencia, puede causar un grave quebranto en las haciendas de algunos Municipios. Corren el riesgo de tener que devolver lo ingresado en concepto de liquidaciones y autoliquidaciones de este Impuesto desde el 10 de marzo de 2004 (entrada en vigor del TRLRHL), más los intereses devengados, cuando se demuestre la inexistencia de incremento del valor del suelo. Piénsese en todas las transmisiones que se han producido durante el largo periodo de la crisis inmobiliaria.
Por último, quede claro que la proposición de ley por la que se modifica el TRLRHL, en la redacción inicial, no da solución a esta problemática, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con Ley Foral 19/2017, de 27 de diciembre, que modifica la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que contiene un régimen transitorio que pretende salvaguardar las liquidaciones firmes del IIVTNU correspondientes a hechos imponibles producidos con anterioridad a la publicación de la sentencia del TC.
Preparando el artículo sobre la modificación de medidas cautelares o la ejecución provisional de sentencias (aquí), tuve ocasión de leer el ATS 4177/2017, 3 de mayo, relacionado con este asunto. Este auto admite un recurso de casación al apreciar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistente en:
“(a) Determinar si el cambio de circunstancias para conceder una medida cautelar previamente denegada tiene que ser de índole fáctica o puede ser también de índole jurídica,
(b) Y de considerarse que debe ser de índole fáctica, si el dictado de sentencias del Tribunal Supremo con posterioridad a la denegación de la primera solicitud, en las que se concede la misma medida cautelar en supuestos sustancialmente idénticos, debe reputarse como una circunstancia fáctica o jurídica a tal efecto”.
Me han llamado la atención los razonamientos utilizados para apreciar interés casacional con el objeto de formar jurisprudencia sobre estas cuestiones. Además, me parece interesante hacer alguna consideración acerca de la incidencia que puede tener en la resolución del recurso de casación admitido, si es que la tiene, la reciente Sentencia del TJUE de 26 de abril de 2018 (asunto C‑233/16), que concluye que el Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales, aprobado por la Ley 16/2000, de 29 de diciembre del Parlamento de Cataluña, es compatible con la normativa europea.
El origen de este lío está precisamente en las dudas que planteaba la compatibilidad de este impuesto con la normativa europea. La entidad titular de grandes establecimientos comerciales situados en Cataluña, recurrió las liquidaciones de este impuesto y solicitó cautelarmente la suspensión de la ejecutividad de estos actos. El TSJ de Cataluña rechazó en todos estos casos adoptar la medida cautelar solicitada. Los autos desestimatorios fueron recurridos en casación y estimados por el TS, que aprovechó la ocasión para perfilar la doctrina del fumus boni iuris; en las sentencias dictadas se destacó el papel que juega esta doctrina cuando el acto impugnado puede estar en contradicción con el derecho europeo, en cuyo caso la primacía de este derecho sobre el derecho interno, le da al derecho europeo una apariencia de buen derecho que justifica la suspensión cautelar del acto recurrido. (Aquí un comentario a las sentencias dictadas por el TS sobre este asunto).
La entidad recurrente con estas sentencias favorables del TS, se dirigió al TSJ de Cataluña reiterando la solicitud de suspensión cautelar de las liquidaciones del impuesto, previamente rechazadas. El TSJ de Cataluña no cuestiona que la entidad demandante, al amparo del artículo 132 LJCA, pueda reproducir la solicitud de medidas cautelares previamente denegada. Ahora bien, rechaza la nueva solicitud considerando que no se ha producido un cambio en las circunstancias fácticas que motivaron la denegación previa, entendiendo que la nueva jurisprudencia es una variación jurídica y ésta no justifica la modificación solicitada.
Así las cosas, la entidad demandante ha interpuesto recurso de casación contra los autos del TSJ de Cataluña que deniegan esta nueva solicitud de medida cautelar. Se alega en el escrito de preparación del recurso para que se aprecie interés casacional, entre otras circunstancias (artículo 88.3.a LJCA), la inexistencia “… de jurisprudencia sobre los artículos 132 LJCA y 736.2 LEC, en lo que se refiere a la índole fáctica o jurídica del cambio de circunstancias que debe producirse, respecto de las existentes al tiempo de la decisión sobre la petición de medida cautelar, para que se pueda reiterar la solicitud de una medida cautelar previamente denegada”.
El auto de admisión, para determinar si existe o no jurisprudencia sobre las cuestiones que se le plantean, distingue dos supuestos. Por una parte, el de la modificación o revocación de las medidas cautelares previamente adoptadas, supuesto previsto en el artículo 132 LJCA. Y, por otra parte, el de la posibilidad de reproducir una medida cautelar previamente denegada; supuesto que no está expresamente contemplado en el artículo 132 LJCA, aunque sí en el artículo 736 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que regula la denegación de medidas cautelares y la reiteración de la solicitud cuando cambian las circunstancias.
El auto afirma que existe ya jurisprudencia sobre la interpretación de la expresión “cambio de circunstancias”, empleada en el artículo 132.1 LJCA, en la regulación del supuesto de la modificación o revocación de la medida cautelar durante el curso de procedimiento. Se citan en apoyo de esta afirmación, y se reproducen en parte, dos sentencias –la sentencia de 17 de mayo de 2012 (rec. casación nº 3449/2011) y la sentencia de 6 de febrero de 2017- de las que parece desprenderse una interpretación restrictiva de la expresión “cambio de circunstancias”, que incluiría únicamente a las de hecho, excluyendo las circunstancias jurídicas. De manera que, de acuerdo con esta jurisprudencia, sólo cabe la modificación o revocación de las medidas cautelares cuando se produce un cambio de las circunstancias de hecho que determinaron la adopción; la alteración de las circunstancias jurídicas no puede dar lugar a la modificación o revocación de la medida cautelar adoptada.
Sin embargo, se considera que esta jurisprudencia no es aplicable al supuesto de la reiteración de solicitud de medida cautelar, previamente denegada. De ahí que se aprecie interés casacional en determinar si el cambio de circunstancias para conceder una medida cautelar previamente denegada puede ser también de índole jurídica. Pero, como se ha visto, la cosa no queda aquí; el auto, rizando el rizo, entiende que hay interés casacional en determinar si en el caso de considerarse que debe ser de índole fáctica el cambio de circunstancias para conceder una medida cautelar previamente denegada, “… el dictado de sentencias del Tribunal Supremo con posterioridad a la denegación de la primera solicitud, en las que se concede la misma medida cautelar en supuestos sustancialmente idénticos, debe reputarse como una circunstancia fáctica o jurídica a tal efecto”
He de reconocer que no acabo de entender la razón por la que el auto de admisión considera que la jurisprudencia existente sobre el “cambio de circunstancias”, aplicable al supuesto de la modificación y revocación de medidas cautelares, no puede aplicarse también a la modificación consistente en conceder una medida cautelar previamente denegada. Ya se ha dicho que la LJCA –artículo 132- no contempla este supuesto como un supuesto distinto del de la modificación o revocación de las medidas cautelares por cambio de circunstancias.
Y todavía me cuesta más entender el interés casacional de la otra cuestión, que ni siquiera plantea la entidad recurrente. Veremos que dice el TS si acaba pronunciándose sobre esta cuestión, teniendo en cuenta que ya existe sentencia del TJUE que concluye que el Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales de Cataluña es compatible con el derecho europeo. No hay que olvidar que la aplicación que ha hecho en este caso el TS de la doctrina del “fumus boni iuris”, se ha basado en la primacía del derecho europeo ante un eventual conflicto con el derecho interno. Al final se ha visto que no existía tal conflicto y que el derecho interno era compatible con el derecho europeo, con lo que cabe cuestionar las suspensiones de las liquidaciones adoptadas por el TS en las sentencias estimando los recursos de casación interpuestos contra los autos del TSJ de Cataluña que rechazaban estas medidas cautelares.
A la vista de la nueva situación que se produce tras la reciente sentencia del TJUE, puede suceder que la Administración autonómica catalana solicite el levantamiento de la suspensión de las liquidaciones de este impuesto acordadas por el TS.
Para acabar; puestos a apreciar algún interés casacional en este asunto, podría haberse apreciado el consistente en determinar si estaría justificada la modificación de la medida cautelar adoptada –para alterarla, levantarla o concederla si previamente se había denegado- en aquellos casos en que el TJUE dicte una sentencia que condicione el fondo de la cuestión objeto del proceso en que se ha adoptado o denegado la medida cautelar.
Las ejecuciones de sentencias en materia de personal suelen ser controvertidas por los distintos intereses en juego: los de la Administración que ha convocado el proceso selectivo, los de los candidatos aprobados y los de los suspendidos. La Administración convocante persigue minimizar los efectos de las sentencias desfavorables, intentando mantener los actos que puedan mantenerse del proceso selectivo y, sobre todo, evitando tener que celebrarlo de nuevo. Los candidatos que han aprobado todas o algunas de las pruebas del proceso selectivo, luchan porque la sentencia no afecte a su situación. En cuanto a los suspendidos, los que han impugnado el proceso pretenden lógicamente obtener beneficio de su victoria y los que no lo han impugnado intentarán sumarse al carro de los vencedores. No es fácil componer todos estos intereses y ocurre que en la ejecución de sentencias se tiende al casuismo, dando una solución para cada caso ponderando las circunstancias que concurren .
El Tribunal Supremo acaba de pronunciarse sobre los efectos expansivos de las sentencias estimatorias de pretensiones de anulación en materia de personal, al resolver –STS 1418/2018, de 18 de abril– un recurso de casación interpuesto contra dos autos dictados en ejecución de sentencia por el TSJ de la Comunidad Valenciana.
La sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana estimó el recurso interpuesto por algunos de los participantes en el proceso selectivo, contra la resolución del Director General para los Recursos Humanos de la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana que, en alzada, confirmó la resolución del Tribunal del concurso- oposición, que publicaba la relación definitiva de aspirantes aprobados en el primer ejercicio del proceso para la selección y provisión de plazas de celadores en Instituciones Sanitarias de la Agencia Valenciana de Salud.
Los motivos que determinaron la anulación de estas resoluciones fueron, uno, la no sustitución de las preguntas anuladas por las de reserva y, otro, el incumplimiento del porcentaje del 15% del cuestionario, que debía versar sobre el temario no específico de del programa.
La Administración autonómica pretendió en la ejecución limitar los efectos de la sentencia anulatoria, corrigiendo únicamente los ejercicios de los recurrentes; evitaba de este modo celebrar de nuevo el primer ejercicio y, además, salvaba la situación de quienes lo habían superado. Esta forma de ejecutar la sentencia perjudicaba al resto de concursantes, que no habiendo superado en primer ejercicio no lo habían impugnado.
El Tribunal de instancia dicta un primer auto declarando no tener por ejecutada la sentencia. La consecuencia es que impone a la Administración demandada el deber de repetir el primer ejercicio para todos los opositores que fueron suspendidos, indicando que aquellos que lo superasen deberían ser llamados a la realización del segundo ejercicio. Eso sí, no extiende los efectos a los opositores que habían superado el primer ejercicio, con lo que protege su situación. Y ello con el siguiente argumento: “La Sala siguiendo aquí lo declarado por el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 19-12-2013 en el RCA 1240/12 concluye que no afectará a los aspirantes que resultaron finalmente seleccionados, de esta forma no se altera la situación jurídica creada a los aspirantes seleccionados, teniendo en cuenta entre otros, el principio de la buena fe y confianza legítima“. De manera que el Tribunal de instancia extiende los efectos de la sentencia anulatoria, aunque no del todo, al mantener la situación de quienes habían superado el primer ejercicio anulado, invocando una sentencia de TS en la que se aborda un asunto que no es idéntico al resuelto en este auto.
Sucede que el proceso selectivo continuó con los candidatos que habían superado el primer ejercicio, cubriéndose finalmente todas las plazas convocadas. Este hecho sirvió como fundamento a la Administración demandada para recurrir en reposición el auto declarando que no se tenía por ejecutada la sentencia. Se argumenta precisamente la imposibilidad de ejecutar la sentencia en los términos indicados en el auto que se recurre, dado que se incumpliría la normativa autonómica de empleo público que prohíbe que superen el proceso selectivo un número de aspirantes superior al número de plazas convocadas.
El Tribunal de instancia dicta un nuevo auto que desestima el recurso de reposición y rechaza el argumento de la prohibición de que superen el proceso selectivo un número de aspirantes superior al número de plazas convocadas. Se fundamenta el rechazo en la jurisprudencia del TS, en virtud de la cual “… una cosa es la prohibición de los Tribunales Calificadores de proponer más aprobados del número de plazas convocadas, y otra muy distinta los efectos jurídicos de una sentencia como consecuencia de la estimación de un recurso contencioso- administrativo. Es evidente que cuando se impone a la Administración una obligación de dar o hacer alguna cosa, la Administración ha de reaccionar modificando en su caso los presupuestos, o tomando las medidas necesarias para la ejecución de la misma, sin que por ello se entienda que los Tribunales ejercitan potestades administrativas”. En resumen, la prohibición de nombrar más funcionarios que plazas convocadas no incumbe a los órganos juridicicionales.
Interpuesto recurso de casación contra los autos dictados por el Tribunal de instancia, en el que se cuestiona el exceso de éstos respecto de la sentencia ejecutada, al hacer repetir el primer ejercicio, el TS concluye que “… el derecho fundamental que reconoce el art. 23.2 de la Constitución a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, no ampararía una solución en la que la repetición de ese primer ejercicio, lógica y obligada, no se extendiera a todos los aspirantes del proceso selectivo que lo realizaron y no superaron. Amén de ello, porque a diferencia de lo que establece el art. 72.3 de la LJCA respecto de la estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada, que sólo producirá efectos entre las partes, el mismo artículo, en su núm. 2, dispone que la anulación de… un acto “producirá efectos para todas las personas afectadas”. Concepto, éste, que también está presente en los arts. 104.2 y 109.1 de la LJCA cuando precisan a qué personas se extiende la legitimación activa para instar la ejecución forzosa de la sentencia o para promover incidentes sobre cuantas cuestiones se planteen en la ejecución. Esa fuerza expansiva de las sentencias estimatorias de pretensiones de anulación es una afirmación que puede verse con reiteración en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (SS, entre otras, de 15 de noviembre de 1963 , 11 de diciembre de 1972 , 24 de enero de 1974 , 29 de febrero de 1996 o 7 de junio de 2005 ), en el bien entendido que la misma se refiere únicamente a la sentencia que contiene un pronunciamiento de anulación y a las consecuencias que indefectiblemente deriven de él para una Administración Pública sometida al principio de legalidad ( art. 103.1 de la Constitución).
Así pues, la sentencia del TS confirma el criterio del Tribunal de instancia de imponer la repetición del primer ejercicio, amparándose en la jurisprudencia de la fuerza expansiva de las sentencias estimatorias de pretensiones de anulación. Lo que no acabo de comprender es la razón por la que se limita el alcance de esta fuerza expansiva de la sentencia anulatoria, eximiendo de repetir el primer ejercicio anulado a quienes lo habían superado, siendo que algunos de éstos opositores pudieron beneficiarse de las irregularidades que determinaron la anulación de este ejercicio.