Source: https://dre.tretas.org/dre/3639133/acordao-do-tribunal-constitucional-74-2019-de-7-de-marco
Timestamp: 2020-07-06 23:11:34+00:00
Document Index: 167266131

Matched Legal Cases: ['artigo 82', 'artigo 67', 'artigo 67', 'artigo 67', 'artigo 67', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 1', 'artigo 61', 'artigo 62', 'artigo 63', 'artigo 64', 'artigo 65', 'artigo 66', 'artigo 67', 'artigo 24', 'artigo 49', 'artigo 58', 'artigo 67', 'artigo 84', 'artigo 46', 'artigo 43', 'artigo 75', 'artigo 228', 'artigo 51', 'artigo 416', 'artigo 52', 'artigo 41', 'artigo 209', 'artigo 32', 'artigo 165', 'artigo 67', 'artigo 165', 'artigo 32', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 168', 'artigo 41', 'artigo 408', 'artigo 67', 'artigo 165', 'artigo 32', 'artigo 67', 'artigo 165', 'artigo 32', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 20', 'artigo 67']

Acórdão do Tribunal Constitucional 74/2019
Acórdão do Tribunal Constitucional 74/2019, de 7 de Março
Processo 837/2018
1. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei 28/82, de 15 de novembro, alterada por último pela Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, doravante LTC), a organização de processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, para apreciação da norma constante do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão.
Invoca o Requerente que tal norma foi julgada inconstitucional pelo Acórdão 728/2017, juízo posteriormente reafirmado pelos Acórdãos n.os 335/2018, 336/2018, 363/2018 e 394/2018, indicando que todas as decisões referidas transitaram em julgado.
Efetivamente, no Acórdão 728/2017, o Tribunal julgou inconstitucional «o n.º 5 do artigo 67.º do Estatuto da Entidade Reguladora da Saúde [ERS], aprovado pelo Decreto-Lei 126/2014, de 22 de agosto», sem qualquer especificação adicional.
Por seu turno, o Acórdão 394/2018 julgou inconstitucional o sentido normativo contido no mesmo n.º 5 do artigo 67.º do Estatuto da ERS, de acordo com o qual «o recurso que vise a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processos contraordenacionais tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução», comportando, então, a imposição de uma qualquer sanção por decisão final condenatória proferida pela ERS no âmbito contraordenacional.
5. A norma sub juditio consta do n.º 4 do artigo 67.º dos Estatutos da ERS, aprovados em anexo ao Decreto-Lei 126/2014, dele fazendo parte integrante (artigo 2.º do decreto-lei). A formulação do preceito é a seguinte:
Conforme salientado no preâmbulo do Decreto-Lei 126/2014, os Estatutos da ERS, aprovados por aquele diploma, prosseguem e encadeiam dois diplomas distintos: por um lado, o Decreto-Lei 127/2009, de 27 de maio, que substituiu o diploma criador da referida entidade (Decreto-Lei 309/2003, de 10 de dezembro), redefinindo as suas atribuições, organização e funcionamento; e, por outro, a Lei 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a lei-quadro das entidades reguladoras, impondo, no seu artigo 3.º, alínea i), que os estatutos daquele regulador, tal como de outros, fossem adaptados por decreto-lei ao disposto na lei-quadro então introduzida no ordenamento nacional.
Nos termos do artigo 1.º dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei 126/2014, a ERS é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, de autonomia de gestão, de independência orgânica, funcional e técnica e de património próprio e goza de poderes de regulação, regulamentação, supervisão, fiscalização e sancionatórios.
O diploma incorpora o regime sancionatório próprio da ERS, de acordo com o capítulo VI dos Estatutos, contemplando a definição de tipos contraordenacionais específicos (artigo 61.º), previsão de sanções acessórias (artigo 62.º) e critérios de determinação da medida da coima (artigo 63.º), assim como estipulações em matéria prescricional (artigo 64.º), publicidade das sanções impostas (artigo 65.º) e responsabilidade pelas infrações (artigo 66.º). Culmina o capítulo com o artigo 67.º, transcrito supra, no qual são inscritas disposições em matéria de processo contraordenacional, designadamente em matéria de impugnação judicial de decisão da ERS que imponha uma coima e respetivo efeito, preceituado que deverá ser conjugado com os princípios gerais decorrentes do regime geral do ilícito de mera ordenação social (constante do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro), incluindo os princípios da audiência e do contraditório, para os quais remete expressamente a alínea b) do artigo 24.º dos Estatutos da ERS.
Trata-se de opção normativa sem paralelo no regime legal precedente. Efetivamente, o Decreto-Lei 309/2003, que criou a ERS e definiu originariamente as suas atribuições, organização e funcionamento, estipulava, no seu artigo 49.º, n.os 1 e 2, que apenas os recursos de decisões não sancionatórias, despachos ou outras medidas adotadas pela ERS comportavam efeito devolutivo, remetendo a disciplina dos recursos das decisões condenatórias em coima ou outra sanção para o regime geral, através do reenvio para os «termos da lei». Também o Decreto-Lei 127/2009, de 27 de maio, que substituiu o Decreto-Lei 309/2003, não continha norma especial relativa ao efeito da impugnação para os tribunais de decisões administrativas sancionatórias da ERS, limitando-se a consagrar, no n.º 2 do artigo 58.º, a recorribilidade de tais atos.
Efetivamente, a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da ERS é idêntica à que foi consagrada no n.º 5 do artigo 84.º da Lei da Concorrência (Lei 19/2012, de 8 de maio) para as sanções aplicadas pela Autoridade da Concorrência; assume identidade com a dos n.os 4 e 5 do artigo 46.º do regime sancionatório do setor energético (Lei 9/2013, de 28 de janeiro), relativamente às sanções aplicadas pela Entidade Reguladora do Setor Energético; e também com a norma do n.º 4 do artigo 43.º dos Estatutos da Autoridade de Mobilidade e dos Transportes, aprovados pelo Decreto-Lei 78/2014, de 14 de maio (também ele emitido com o propósito de dar cumprimento à obrigação de adaptação à lei-quadro das entidades reguladoras, editada em 2013).
Pode ainda encontrar-se similitude, no acolhimento do efeito não suspensivo da impugnação judicial da condenação em coima, com o estatuído no n.º 4 do artigo 75.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Comunicação Social, aprovados pela Lei 53/2005, de 8 de novembro. O mesmo pode ser dito da solução normativa acolhida no que se refere à impugnação judicial de sanções aplicadas pelo Banco de Portugal, quanto às infrações contraordenacionais tipificadas no Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (aprovado pelo do Decreto-Lei 298/92, de 31 de dezembro; a norma aludida consta do artigo 228.º-A, introduzido pelo 25/2008, de 5 de junho e 28/2009, de 19 de junho, e aos Decretos-Leis n.os 260/94, de (...)">Decreto-Lei 157/2014, de 24 de outubro), neste caso com redução do montante da caução a prestar a metade do valor da coima, podendo a garantia ser dispensada, no todo ou em parte, em caso de demonstração de insuficiência de meios para tal.
Deve ser notado, todavia, que o afastamento do efeito suspensivo do recurso enquanto regime-regra não é transversal a todos os regimes contraordenacionais atinentes a entidades reguladoras. Conservam o modelo geral de atribuição de efeito suspensivo à impugnação das sanções por elas aplicadas, os recursos de decisões da Autoridade Nacional de Comunicações que imponham coimas (artigo 51.º, n.º 3, dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei 39/2015, de 16 de março); os recursos de decisões da Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (artigo 416.º do Código de Valores Mobiliários); da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (artigo 52.º dos Estatutos, aprovados pela Lei 10/2014, de 6 de março); da Autoridade Nacional da Aviação Civil (artigo 41.º, n.º 2, dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei 40/2015, de 16 de março); e da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (artigo 209.º da Lei 147/2015, de 9 de setembro).
É neste contexto que se coloca a opção legislativa consubstanciada na consagração de um efeito meramente devolutivo para a impugnação para o juiz de decisão de autoridade administrativa que imponha coima, perseguindo o desiderato de incrementar a eficácia dos respetivos poderes sancionatórios, à semelhança do que acontece com a possibilidade de reformatio in pejus. Assim foi reconhecido no Acórdão 376/2016, referindo-se ao regime da concorrência:
No Acórdão 728/2017, entendeu-se que a norma, na parte em que consagra o princípio do efeito devolutivo da impugnação judicial e condiciona a obtenção de efeito suspensivo do recurso, constitui lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, nomeadamente, do princípio da presunção de inocência, consagrado no n.º 2 do artigo 32.º da Constituição, e aplicável, por força do n.º 10 do mesmo preceito da Lei Fundamental, em matéria contraordenacional. Assim sendo, constando a norma restritiva de um decreto-lei emitido pelo Governo sem para tal estar autorizado, considerou-se violada a reserva legislativa da Assembleia da República prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, da Constituição, parâmetro constitucional que fundou o julgamento de inconstitucionalidade orgânica que versou, sem distinção, todos os sentidos normativos contidos no n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da ERS. A mesma fundamentação e juízo encontra-se nas Decisões Sumárias n.os 869/2017 e 150/2018.
Por seu turno, nos Acórdãos n.os 335/2018, 336/2018 e 363/2018 - que versaram a norma com a formulação indicada pelo requerente - assim como no Acórdão 394/2018 - que, como se disse supra, apreciou uma dimensão normativa mais ampla - o juízo de inconstitucionalidade orgânica fundou-se igualmente na violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, em conjugação com os n.os 2 e 10 do artigo 32.º, da Constituição, e também na violação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º, da Lei Fundamental. No mesmo sentido decidiram igualmente, com remissão para a jurisprudência atrás referida, os Acórdãos n.os 468/2018, 467/2018 e 554/2018, assim como as Decisões Sumárias n.os 638/2018, 748/2018, 756/2018 e 898/2018.
Assim vem sendo afirmado pelo Tribunal, mormente no Acórdão 674/2016:
Como ainda recentemente se afirmou no Acórdão 373/2015, no ponto 1 da Fundamentação, o 'conteúdo das garantias processuais é diferenciado, consoante o domínio do direito punitivo em que se situe a aplicação [...] no âmbito contraordenacional, atendendo à diferente natureza do ilícito de mera ordenação e à sua menor ressonância ética, em comparação com o ilícito criminal, é menor o peso do regime garantístico, pelo que as garantias constitucionais previstas para os ilícitos de natureza criminal não são necessariamente aplicáveis aos ilícitos contraordenacionais ou a outros ilícitos no âmbito de direito sancionatório (cf., neste sentido, entre muitos outros, os Acórdãos n.os 158/92, 50/99, 33/2002, 659/2006, 99/2009 e 135/2009)'.
De outro lado, o Tribunal tem também sublinhado que a inexigibilidade de estrita equiparação entre processo contraordenacional e processo criminal não invalida 'a necessidade de serem observados determinados princípios comuns que o legislador contraordenacional será chamado a concretizar dentro de um poder de conformação mais aberto do que aquele que lhe caberá em matérias de processo penal' (Acórdão 469/97, ponto 5, retomado no Acórdão 278/99, ponto II.2.).
Como se afirma no Acórdão 123/2018:
Dando sequência a evolução legislativa anterior, através da qual se operou a progressiva autonomização do direito penal quer do direito disciplinar, quer do direito de mera ordenação social, no âmbito da 1.ª Revisão Constitucional foi consagrada a inclusão na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República do «regime geral da punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo». Na expressão do então deputado Jorge de Miranda, a justificação para tais aditamentos decorreu de «correspond[erem] a realidades já existentes na ordem jurídica portuguesa que têm uma conexão bem marcada com a matéria do direito criminal e dificilmente se compreendia que a Assembleia da República não tivesse, ao menos em princípio, uma reserva de competência acerca dessas matérias» [Diário da Assembleia da República, 2.ª série, de 27 de janeiro de 1982, p. 904 (1)]. Desse modo, e como se sublinha, por exemplo, no Acórdão 155/91, a reserva parlamentar consagrada na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição (numeração resultante da Lei Constitucional 1/97; corresponde ao anterior artigo 168.º) exprime a semelhança de natureza entre esses novos ramos de direito e o direito penal ao falar do «regime geral de punição» dos respetivos ilícitos, todos integrantes do direito público sancionatório.
12. O Regime Geral das Contraordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, não contém diretamente no seu enunciado a disciplina sobre a matéria do efeito do recurso judicial da decisão final condenatória proferida pela entidade administrativa. Conforme entendimento doutrinário e jurisprudencial uniforme, essa matéria encontra-se compreendida na remissão operada pelo artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, para a aplicação subsidiária, com as devidas adaptações, dos «preceitos reguladores do processo criminal» (e não apenas as normas contidas no Código de Processo Penal), designadamente, para a norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do CPP, que consagra o efeito suspensivo da decisão condenatória, implicando que esta, por via de princípio, não pode ser executada sem prévia decisão do recurso.
13. Conclui-se, assim, que a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, é organicamente inconstitucional por violação da competência reservada da Assembleia da República, constante das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º, conjugadas com os n.os 2 e 10 do artigo 32.º, ambos da Constituição.
Pelo exposto, decide-se declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo sujeita à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), em conjugação com o artigo 32.º, n.os 2 e 10, ambos da Constituição.
Voto o presente acórdão por considerar que a norma objeto de fiscalização viola o artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), da Constituição, de onde resulta a sua inconstitucionalidade. No entanto, considero que a desconformidade com o artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição não decorre apenas da ilegítima compressão do princípio da presunção de inocência, como é aqui defendido, mas também e essencialmente da compressão do direito fundamental de acesso à tutela jurisdicional e aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, tal como sustentado no Acórdão 674/2016 e no meu voto aposto ao Acórdão 123/2018. Assim, porque parto de premissa diversa, não acompanho integralmente a fundamentação do Acórdão nessa parte. - Maria de Fátima Mata-Mouros.
Remeto para a declaração de voto por mim apresentada no Acórdão 728/2017, acerca da interpretação normativa extraída do artigo 67.º, n.º 5, do Estatuto da Entidade Reguladora da Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei 126/2014, de 22 de agosto, tal como tem vindo a ser aplicada pelos tribunais comuns, distinta daquela a que se reporta o presente processo de generalização, e que consiste naquela que impõe que o efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão da entidade reguladora que aplica uma coima tenha como condição uma obrigação de pagamento de caução equivalente ao valor da coima, sem permitir nem a dispensa da caução, nem a graduação do seu montante, mesmo em situações de insuficiência económica. Apesar de, neste processo, não estar em causa a inconstitucionalidade material, transcrevo a posição por mim defendida em declaração de voto aposta ao Acórdão 728/17, e que mantenho: «[...] consubstanciando a inconstitucionalidade material um vício mais grave do que o da inconstitucionalidade orgânica, não teria conhecido apenas desta, mas também da constitucionalidade material. E tal juízo não seria inútil. É que a inconstitucionalidade orgânica, referindo-se a uma questão de repartição de competências entre Governo e Assembleia da República, invalida a totalidade do preceito legal, invalidade que pode ser sanada por uma posterior lei de autorização. Contudo, a função do Tribunal Constitucional, mais do que fiscalizar a observância das regras de competência dos órgãos de soberania, consiste na proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos através de juízos de inconstitucionalidade sobre normas ou interpretações normativas que violem normas ou princípios constitucionais, dos quais se deduzam direitos fundamentais. Importa, portanto, informar os operadores judiciários, e indiretamente o legislador, de dimensões normativas que não podem ser aceites por não serem conformes com a lei fundamental». [...] «A utilidade deste juízo é evidente para que os operadores judiciários conheçam as dimensões normativas inconstitucionais e não as apliquem, e para que a Assembleia da República, ao sanar a inconstitucionalidade orgânica, possa também alterar o conteúdo da norma, tornando-a conforme às normas constitucionais que consagram direitos fundamentais». - Maria Clara Sottomayor.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/3639133.dre.pdf .
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