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Timestamp: 2018-11-19 07:21:52+00:00
Document Index: 151892997

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 97', 'art. 21', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 8', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 2']

Articolo 6 , recante modifiche all’articolo 10 della legge 7 agosto 1990, n
L’istituto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza nei procedimenti previdenziali
del Dott. Giovanni Aronica
L’istituto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta dell’interessato, nell’ambito dei procedimenti amministrativi ad istanza di parte, è stato disciplinato dall’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, come introdotto dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15.
La norma prevede che, prima dell’adozione di un provvedimento negativo per l’interessato, la pubblica amministrazione, tramite il responsabile del procedimento o l’autorità competente, ha l’obbligo di comunicare agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza, con effetto interruttivo dei termini per la conclusione del procedimento. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti possono presentare osservazioni per iscritto, con eventuali documenti allegati. Le osservazioni e/o risultanze documentali vanno puntualmente riscontrate dalle amministrazioni procedenti che, a tal fine, devono dare ragione, nel provvedimento finale, dell’eventuale loro mancato accoglimento. La norma esclude dal proprio ambito applicativo le procedure concorsuali e i procedimenti in materia di prestazioni previdenziali e assistenziali, sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.
L’analisi dell’art. 10-bis della legge 241/90 implica una serie di considerazioni di carattere generale sulle nuove modalità dell’agire amministrativo, sulla compatibilità dei principi generali che lo orientano, sulle altre norme presenti nella legge sul procedimento amministrativo, come riformulata alla luce dell’approvazione della legge 11 febbraio 2005, n. 15.
Va, innanzitutto, evidenziato che la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza segue una disciplina analoga all’innovativo regime del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati[1].
Il provvedimento amministrativo negativo è assimilato all’atto recettizio nel diritto privato: in relazione alla sua incidenza negativa sugli interessi dei destinatari e, prima di poter svolgere i propri effetti tipici ed essenziali, deve essere necessariamente portato alla conoscenza degli stessi destinatari onde consentirne l'attenuazione delle conseguenze afflittive o di evitare gli ulteriori pregiudizi derivanti dall'esecuzione del suo contenuto precettivo.
Da una prima ricostruzione interpretativa, in considerazione dell’esiguo o inconsistente spazio consentito all’interessato nel caso di analisi di elementi di discrezionalità amministrativa o di c.d. discrezionalità tecnica, i casi previsti dall’art. 10-bis dovrebbero ricondursi, principalmente se non esclusivamente, alle istanze rigettate per carenze nella documentazione prodotta o per scarsa chiarezza del contenuto di esse o altre situazioni in cui la P.A., coinvolgendo l’interessato al fine di evitare declaratorie definitive di rigetto di provvedimenti, riesamini il diritto o l’istanza insieme al richiedente, alla luce delle osservazioni e/o integrazioni che quest’ultimo potrebbe fornire, correggendo eventuali errori formali o incompletezza nella documentazione prodotta.
Aderendo a tale opzione interpretativa, lo strumento delineato si porrebbe in logica continuità con il complesso delle regole di “legalità sostanziale”, direttamente connesse all’attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), attraverso il coinvolgimento dell’interessato che si traduca in una effettiva partecipazione al procedimento, non limitata alla comunicazione formale, ma finalizzata al controllo preventivo, verifica e riesame dell’atto per la realizzazione degli intenti di deflazione del contenzioso amministrativo in autotutela.
Secondo un recente orientamento giurisprudenziale, invece, la mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, determinando un’illegittima preclusione della partecipazione dell’interessato al procedimento determina, ex se, l’illegittimità del provvedimento amministrativo per violazione del principio del giusto procedimento[2].
Per ragionare sull’ambito applicativo dell’articolo 10-bis con riferimento agli atti di natura vincolata ed, in particolare, sulle ragioni dell’esclusione dei procedimenti in materia previdenziale ed assistenziale, occorre analizzare la disposizione di cui all’articolo 21 – octies, secondo comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’articolo 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15, volta a disciplinare l’annullabilità dei provvedimenti di natura vincolata.
Tale norma prevede che non si possa chiedere l’annullamento del provvedimento amministrativo, che abbia profili di illegittimità limitati alla violazione di norme procedimentali e ad aspetti formali, quando, per la sua natura vincolata, sia palese che il provvedimento finale non avrebbe potuto essere in concreto diverso rispetto a quello che è stato adottato nonostante le violazioni di norme e di regole sul procedimento.
L’art. 21-octies specifica, inoltre, che il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, ma non richiama, espressamente, la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ex art. 10-bis della legge 241/90.
Ci si chiede se le Pubbliche Amministrazioni abbiano comunque l’obbligo di comunicare agli interessati i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’art. 10-bis, anche nei casi contemplati dall’art. 21-octies.
Dal testo degli atti parlamentari, è possibile desumere alcuni elementi utili a fini interpretativi dell’art. 21-octies, emersi nel corso del dibattito all’aula del Senato in sede di dichiarazioni di voto finale[3]: la norma va nella direzione del principio di economia dell’attività amministrativa, che può consentire una maggiore agilità e speditezza nel funzionamento delle amministrazioni e ridurre il contenzioso.
La Relazione della I Commissione Permanente Affari Costituzionali della Camera dei Deputati[4], illustrando i contenuti dell’articolo 21-octies, ha chiarito che la norma si propone di sancire, sul piano normativo, l’istituto dell’irregolarità che, secondo la giurisprudenza e la dottrina prevalenti, consiste in una difformità o anomalia dello schema normativo, di minima rilevanza, tale da non dare luogo ad invalidità dei provvedimenti amministrativi.
L’irregolarità prevista è relativa alla violazione di norme procedimentali o comunque di regole di corretta redazione degli atti, prescriventi adempimenti di carattere formale, o comunque marginali rispetto al contenuto e alle finalità del provvedimento finale.
Alla base di tale previsione vi è la convinzione secondo cui l’illegittimità “formale” assume rilievo, ai fini dell’annullamento, solo quando essa riverbera i propri effetti, diretti o indiretti, sul contenuto del provvedimento.
Emerge, con evidenza, la compressione dei principi di pubblicità e trasparenza, che vengono subordinati alle superiori esigenze di celerità del procedimento, di analogo tenore alle modalità atipiche di comunicazione dell’avvio del procedimento[5].
Va osservato che i principi di partecipazione del privato e del giusto procedimento non costituiscono principi indefettibili ed inderogabili dell’ordinamento, ma vanno opportunamente bilanciati con quelli della speditezza e celerità del procedimento stesso, nella direzione di una tutela rafforzata proprio del cittadino stesso che a quelle prestazioni accede, cui deve essere garantita la certezza della corretta risposta amministrativa nel più breve tempo possibile, anche al fine di scegliere le più consone forme di tutela successive all’adozione del provvedimento negativo.
La mancata comunicazione ex art. 10-bis della legge 241/90 produce effetti anche sul principio, di carattere generale, del “giusto procedimento”, ossia della garanzia che il procedimento giunga a compimento a seguito di una istruttoria adeguata e, nel corso di quest’ultima, siano sentiti i destinatari dell’azione amministrativa.
Su questo aspetto, occorre precisare che il legislatore può, in taluni casi, operare legittimamente un bilanciamento che conduca al sacrificio, totale o parziale, degli strumenti a garanzia del giusto procedimento, tuttavia, al fine di rendere comprensibile ed adeguato tale sacrificio, occorre esprimere le ragioni o le motivazioni di tale scelta.
In questo senso, la giurisprudenza precedente all’entrata in vigore della legge 11 febbraio 2005, n. 15, afferma che il diritto di partecipazione del privato va salvaguardato con la tutela sanzionatoria dell’eventuale annullamento del provvedimento per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento quando il richiedente, attraverso la sua partecipazione, avrebbe potuto fornire elementi innovativi rispetto alla conclusione del procedimento stesso[6].
Applicando il medesimo principio nei casi di provvedimento negativo vincolato affetto da vizio del procedimento per inosservanza dell’art. 10-bis, in analogia con quanto previsto espressamente in ordine alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge 241/90, il provvedimento finale non potrebbe comunque essere annullato, in tutti i casi in cui la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza nei confronti del privato risulterebbe ininfluente ai fini della modifica del provvedimento stesso e, pertanto, non obbligatoria[7].
In presenza di provvedimenti vincolati, a contenuto negativo, dunque, il procedimento in cui non si sia dato conto al privato dei motivi ostativi alle sue richieste, potrebbe risultare legittimo nei casi di cui all’art. 21-octies della legge 241/90.
Questa ricostruzione interpretativa deve, però, tenere conto della diversità di fattispecie descritte dal medesimo articolo 21-octies:
- nel caso dei vizi formali e procedurali dei provvedimenti a contenuto vincolato (art. 21-octies, 2° comma, primo periodo) la non annullabilità è soggetta al presupposto per cui deve risultare “palese” che il contenuto dispositivo dell’atto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, anche se affetto dal vizio formale e/o procedurale;
- nel caso di mancata comunicazione dell’avvio del procedimento per la generalità dei provvedimenti[8] (art. 21-octies, secondo comma, secondo periodo) l’amministrazione procedente deve “dimostrare in giudizio” che la mancata comunicazione non avrebbe apportato sostanziali modifiche al provvedimento finale.
Pertanto, mentre nel primo caso deve ritenersi che l’Amministrazione non sia onerata della prova volta a dimostrare la mera “irregolarità” dell’atto, posto che essa risulta evidente (circostanza, deve ritenersi, rilevabile d’ufficio), nel secondo caso, in assenza dell’assolvimento di tale onere probatorio, la giurisprudenza più recente[9] ha ritenuto che l’atto debba essere ugualmente annullato, non essendosi in presenza di una sanatoria indiscriminata
Esaminati i contenuti dell’articolo 10-bis e dell’articolo 21-octies legge 241/90, con riferimento ai provvedimenti a contenuto vincolato, occorre, brevemente, considerare le peculiarità dei procedimenti per l’erogazione dei provvedimenti di carattere previdenziale ed assistenziale.
L’attività degli Istituti previdenziali si esplicano, prevalentemente, nella gestione di procedimenti amministrativi caratterizzati da vincolatività del provvedimento finale rispetto ai requisiti o presupposti di legge.
L’art. 1, comma 2 della legge 9 marzo 1989, n. 88 (di ristrutturazione dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale) stabilisce che l’INPS adempie alle funzioni attribuitegli dalla legge con criteri di economicità ed imprenditorialità, adeguando la propria organizzazione all’esigenza di efficiente e tempestiva acquisizione dei contributi ed erogazione delle prestazioni.
Di analogo tenore sono le disposizioni relative all’istituzione dell’Istituto Nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica, cui viene affidato il compito di provvedere all’erogazione del trattamento pensionistico per i dipendenti dello Stato e di raccogliere le corrispondenti contribuzioni secondo termini di decorrenza, aliquote e modalità stabilite dalla legge[10].
Si tratta, dunque, di provvedimenti privi di elementi di discrezionalità, per cui non sussistono i margini per un fattivo apporto partecipativo del richiedente la prestazione che, semmai, avrebbero ricadute negative sulla fluidità e tempestività delle procedure.
Ciò vale sia per le prestazioni previdenziali, per le quali la presenza dei requisiti assicurativi e contributivi contemplati dalla legge determina, in concreto, il costituirsi dell’obbligazione, sia nel campo dell’assistenza sociale, cui l’obbligo di comunicazione all’interessato di eventuali motivi ostativi all’accoglimento della sua richiesta non apporterebbe alcun elemento utile anche ai fini dell’autotutela amministrativa.
Va, peraltro, osservato che la grande mole di procedimenti previdenziali impegna gli enti gestori ad un riscontro immediato degli elementi necessari per la definizione dell’istanza, sin dall’avvio del procedimento.
Ne consegue l’inutilità ed inopportunità di appesantimenti procedurali che non risultino necessari alla razionalizzazione della tempistica e della celerità degli adempimenti (scanditi, peraltro, da interazione a flusso continuo con il richiedente attraverso l’utilizzo diffuso di procedure informatiche e la gestione atipica “per processi” orientata al cittadino-cliente), considerata l’esigenza della stessa amministrazione a dover rispondere nella maniera più celere possibile alle istanze e ai bisogni dell’utenza.
Tali richieste si articolano su piani differenti dalle tipologie procedimentali usuali alla gran parte delle Pubbliche Amministrazioni, non solo sotto il profilo della discrezionalità, ma anche e soprattutto per la complessità tecnica dei requisiti e delle condizioni da accertare al fine di erogare le prestazioni richieste.
Gli Istituti previdenziali, inoltre, si avvalgono della collaborazione o coinvolgimento di strutture di supporto e di consulenza (sindacati, patronati, consulenti del lavoro) che, oltre ad avere accesso alle procedure informatiche e alle banche dati su mandato degli interessati, possono assicurare le competenze e la collaborazione tecnica per la tutela delle posizioni giuridiche dei soggetti che si sono attivati attraverso la presentazione formale dell’istanza.
In questo senso, e con queste modalità, si pongono le premesse per un’opportuna lettura e corretta applicazione delle nuove norme sull’autotutela[11] (riferite alla generalità delle pubbliche amministrazioni e, dunque, applicabili anche agli enti previdenziali) che dovranno essere calibrate sulle specialità e peculiari esigenze degli enti previdenziali analogamente a quelle già presenti ed applicate ad es., seppure con modalità e fonti regolative diverse [12] , dall’amministrazione finanziaria.
Il legislatore ha, in definitiva, giustamente optato per l’inserimento di una norma esplicita nel testo di legge con la quale si escludono espressamente gli enti e altri soggetti amministrativi che gestiscono procedimenti per l’erogazione di prestazioni previdenziali ed assistenziali, dalle incombenze istruttorie volte all’accertamento delle condizioni di non obbligatorietà della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento delle relative istanze in quanto sproprozionate e inadeguate rispetto alla particolarità tecnica e alla rilevanza quantitativa delle procedure da essi gestite.
[1] Art. 21-bis della legge 241/90 come introdotto dall'art. 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15.
[2] T.A.R. Lazio, sez. II bis, 18 maggio 2005, n. 3921.
[3] Vedi Resoconto stenografico dell'Assemblea della Camera dei Deputati, della seduta n. 406 del 14/1/2004, relativo al disegno di legge n. 3890.
[4] Vedi Relazione allegata al DDL n. 3890/C, presentata alla Presidenza il 6 novembre 2003.
[5]Vedi art. 8, comma 3, della legge 241/90.
[6] C.d.S., sez. V, 16 novembre 1998, n. 1615, sez. V, n. 2823 del 22 maggio 2001, n. 516 del 4 febbraio 2003, sez. VI, n. 686 del 7 febbraio 2002.
[7] In questo senso T.A.R. Lombardia, sentenza 22 aprile 2005, n. 857.
[8] La giurisprudenza recente si è orientata nel senso che l’obbligo dell’avviso dell’avvio del procedimento vale sia per gli atti discrezionali che per quelli a contenuto totalmente vincolato, posto che la pretesa partecipativa del privato riguarda anche l’accertamento dei presupposti sui quali si deve fondare la determinazione amministrativa (C.d.S. sez. VI 20 aprile 2000, n. 2443, C.d.S. 2953/2004, 2307/2004, 396/2004).
[9] In questo senso, T.A.R. Campania, sez. II, sentenza del 29 aprile 2005, n. 5223.
[10] Art. 4 del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479.
[11] Art. 21-nonies della legge 241/90 e art. 1 comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
[12]Art. 68, D.P.R. 27 marzo 1992, n. 287, art. 2-quater del D.L. 30 settembre 1994, n. 564 conv. dalla legge 30 novembre 1994, n. 656, D.M. 11 febbraio 1997, n. 37.