Source: http://zachodniopomorska.iarp.pl/pokaz.php?id=1
Timestamp: 2018-12-19 12:23:43+00:00
Document Index: 56076786

Matched Legal Cases: ['art. 28', 'art. 81', 'art. 10', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 28', 'art.28', 'art. 5', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'Art. 2', 'art. 2', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 11', 'art.28', 'art. 5']

Stanowisko Izby Architektów RP sprawie postępowania UOKiK - ZPOIARP
Stanowisko Izby Architektów RP sprawie postępowania UOKiK
Stanowisko Izby Architektów RP w sprawie postępowania Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w związku z przyjęciem art. 28 punkt 4 Zasad Etyki Zawodowej Architekta,
przygotowane przez Kancelarię Prawną Wierciński, Kwieciński Baehr, Spółka Komandytowa.
Rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Prezesem UOKIK będzie miało niezwykle istotne znaczenie dla określenia roli, jaką mają odgrywać samorządy zawodowe. Stanowić będzie ono również istotną wypowiedĽ polskiego organu ochrony konkurencji w dyskusji, jaka toczy się w chwili obecnej w Unii Europejskiej, a której tematem przewodnim jest rola samorządów zrzeszających przedstawicieli tzw. wolnych zawodów (ang. liberal professions) w kształtowaniu zasad wykonywania tych profesji, jak również zakres zastosowania reguł konkurencji do przyjmowanych przez samorządy zawodowe reguł wykonywania zawodu. Warto jest zatem poprzedzić szczegółowe rozważania dotyczące zarzutu postawionego Izbie Architektów omówieniem dotychczasowego przebiegu tej dyskusji.
1.1. Potrzeba regulacji wolnych zawodów w świetle dokumentów opublikowanych przez Komisję Europejską
W kluczowym wystąpieniu z dnia 21 marca 2003 r.1, prof. Mario Monti, ówczesny Komisarz ds. Konkurencji, podkreślił rolę, jaką odgrywają przedstawiciele wolnych zawodów w kształtowaniu gospodarki europejskiej oraz w realizacji celów wyznaczonych w Strategii Lizbońskiej. W przemówieniu zawartych zostało również kilka tez, które dziś można uznać za powszechnie przyjęte:
Po pierwsze, jest oczywiste, iż wolne zawody (do których zalicza się m.in. architektów, prawników, lekarzy, farmaceutów, księgowych) poddane są we wszystkich krajach UE regulacji.
Po drugie, metody tej regulacji oraz jej zakres różnią się znacząco w poszczególnych krajach członkowskich.
Po trzecie – nadmierna bądź dyskryminacyjna regulacja nie służy dobrze interesom ani członków korporacji, ani interesom konsumentów, a tym samym nie leży w interesie publicznym.
Po czwarte – jednym z kluczowych mechanizmów eliminacji patologicznych i dyskryminacyjnych ograniczeń związanych z nadmierną regulacją mogą być przepisy dotyczące konkurencji2.
Po piąte wreszcie – każde z takich ograniczeń podane być musi indywidualnej ocenie, nie jest bowiem prawdziwa teza, iż wszelkie formy regulacji naruszają prawo konkurencji.
Kluczowa jest zatem w każdym wypadku odpowiedź na pytanie, czy w konkretnym wypadku istnienie określonych ograniczeń ma swoje obiektywne uzasadnienie i jest w interesie publicznym.
Wytycznych umożliwiających ocenę zakresu regulacji szukać można zarówno w dokumentach opublikowanych przez Komisję Europejską, jak i w orzecznictwie sądowym.
W odniesieniu do dokumentów opublikowanych przez Komisję Europejską kluczowe znaczenie ma z pewnością „Report on Competition in Professional Services” z 9 lutego 2004r.3
Podkreślając rolę wolnych zawodów w gospodarce europejskiej oraz negatywny wpływ, jaką może mieć na tą gospodarkę niewłaściwa lub nadmierna regulacja, Komisja Europejska wskazuje jednocześnie na czynniki, które sprawiają, iż pewien zakres regulacji wolnych zawodów jest niezbędny (por. s. 24 i nast. Raportu).:
Po pierwsze, konieczność regulacji wynika z „asymetrii informacji” (ang. „asymetry of information). Jedną z kluczowych cech usług oferowanych przez przedstawicieli wolnych zawodów jest bardzo wysoki poziom ich specjalizacji, który uniemożliwia w wielu wypadkach odbiorcom tych usług ich prawidłową ocenę. Konieczne jest zatem stworzenie w tym zakresie innych mechanizmów, które zapewnią zarówno klientom, jak i całemu społeczeństwu właściwą ochronę przed nadużyciami związanymi między innymi z oferowaniem usług złej jakości.
Po drugie, kluczowe znaczenie mają tzw. „externalities” (skutki zewnętrzne). Część z usług świadczonych przez przedstawicieli wolnych zawodów wywiera bowiem skutki nie tylko dla ich bezpośrednich odbiorców, ale również dla wielu innych osób (Komisja podaje m.in. przykład źle zaprojektowanego budynku, który może zagrażać bezpieczeństwu publicznemu, zdrowiu i życiu przebywających w nim osób). Odbiorca tychże usług może nie być w stanie zweryfikować ich jakości, a tym samym zapewnić ich właściwego poziomu, narażając tym samym na ryzyko także interesy innych podmiotów.
Trzecim czynnikiem jest daleko idąca ingerencja usług świadczonych przez wolne zawody w wartości istotne dla całego społeczeństwa, w dobro wspólne („public goods”). Przykładem takiego dobra jest w ocenie Komisji m.in. jakość środowiska urbanistycznego. Brak regulacji może powodować, iż jakość świadczonych usług będzie niska, co z kolei będzie miało szereg negatywnych konsekwencji nie tylko dla odbiorcy usługi, ale również dla osób trzecich, a nawet i przyszłych pokoleń.
Warto w tym miejscu wskazać, iż wszystkie wymienione powyżej czynniki mają zastosowanie do usług świadczonych przez architektów. Także bowiem te usługi cechuje wysoki poziom skomplikowania, uniemożliwiający w wielu przypadkach odbiorcom samodzielną ocenę ich jakości. Jednocześnie usługi te mają kluczowy wpływ nie tylko na sytuację ich odbiorców, ale także na sytuację ogółu społeczeństwa oraz przyszłych pokoleń i to na różnych płaszczyznach (np. bezpieczeństwa publicznego, jakości środowiska urbanistycznego itp.). Taki charakter usług świadczonych przez architektów potwierdza nie tylko użycie przez samą Komisję Europejską przykładów nawiązujących do specyfiki tego zawodu (o których była mowa powyżej), ale również inne dokumenty opublikowane przez organy wspólnotowe.
Warto w tym miejscu wskazać na uchwałą Rady WE z 12 lutego 2001 r.4, w sprawie jakości architektonicznej w środowiskach miejskich i wiejskich, w której potwierdzono szczególną rolę, jaką odgrywa wysokiej jakości architektura w życiu społecznym, wzywając jednocześnie Komisję Europejską do zapewnienia, że we wszystkich jej działaniach nacisk zostanie położony na zapewnienie wysokiej jakości usług architektonicznych oraz że uwzględniać będą owe działania specyfikę świadczenia tych usług.
1.2. Regulacja w świetle orzecznictwa sądów
Podobne sposób myślenia o regulacji zawodów zaufania publicznego odnaleźć można w orzecznictwie sądowym. Poniżej omawiamy w związku z tym pokrótce dwa orzeczenia o kluczowym znaczeniu – orzeczenie ETS w sprawie Wouters oraz orzeczenie SOKIK w sprawie zasad etyki przyjętych przez samorząd notarialny.
1.2.1. Orzeczenie ETS w sprawie Wouters
Orzeczenie ETS w sprawie Wouters dotyczyło regulacji przyjętych przez holenderską izbę zrzeszającą adwokatów. Regulacje te zabraniały członkom korporacji zatrudnionym w spółkach, które zatrudniały również biegłych rewidentów, udziału w transakcjach, których natura wymagała badania przez biegłego rewidenta, o ile badanie miało być wykonane przez rewidenta zatrudnionego w tej samej spółce.
Dokonując oceny tej sprawy Trybunał uznał, iż nie każde ograniczenie tego typu (które bezsprzecznie ogranicza konkurencję, w tym sensie, że uniemożliwia prawnikom przyjmowanie pewnych spraw) jest sprzeczne z prawem konkurencji. Omawiane ograniczenie było bowiem niezbędne dla zapewnienia prawidłowego wykonywania zawodu (wykluczając sytuacje konfliktu interesów), a tym samym nie stanowiło naruszenia art. 81 (1) TWE.
Dochodząc do takiej konkluzji, Trybunał wskazał na konieczność każdorazowego uwzględnienia pełnego kontekstu przyjęcia określonego ograniczenia. W szczególności uwzględnić należy przyczyny jego wprowadzenia, związane z koniecznością zapewnienia właściwej organizacji i jakości wykonywania usług, przestrzegania zasad etycznych w ich świadczeniu itp. Istnienie takich ograniczeń służy bowiem w istocie ochronie interesu odbiorcy usługi oraz ochronie interesu publicznego. Jeżeli zatem wprowadzone ograniczenia konkurencji stanowią niezbędne minimum służące do osiągnięcia wskazanych powyżej celów, a jednocześnie stosowane są w sposób niedyskryminacyjny, to w ocenie ETS nie stanowią one naruszenia reguł konkurencji.
1.2.2. Orzeczenie SOKIK w sprawie samorządu notarialnego
Niemal identyczne stanowisko zajął SOKIK. Omawiane orzeczenie Sądu dotyczyło zgodności z przepisami Ustawy § 25 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza, w którym zapisano, że notariusz powinien wystrzegać się jakichkolwiek form nieuczciwej konkurencji zawodowej. Wśród przykładów nieuczciwej konkurencji wymienionych w § 26 Kodeksu Etyki, wskazano m.in. "przyciąganie klientów poprzez zaproponowanie niższego wynagrodzenia, co jest szczególnie rażącym przypadkiem nieuczciwej konkurencji".
Nie podzielając poglądu Prezesa UOKIK, iż tego typu postanowienia są sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów („Ustawa”), SOKIK wskazał, iż rynek usług notarialnych nie jest rynkiem w pełni konkurencyjnym, gdyż w pewnej mierze jest regulowany przepisami Prawa o notariacie. Notariusza powołuje bowiem i wyznacza jego siedzibę Minister Sprawiedliwości (art. 10), notariusz działa tylko w jednej kancelarii i może wykorzystywać do sprawowania funkcji tylko niektóre formy organizacyjne z dostępnych do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 4 § 1 i 3). Ponadto za usługi przysługuje mu wynagrodzenie nie wyższe niż maksymalne stawki taksy notarialnej ustalonej przez Ministra Sprawiedliwości (art. 5). Dlatego w ocenie Sądu zarzut stosowania cenowej praktyki monopolistycznej związany przedmiotowo z cenami regulowanymi występującymi w badanym sektorze nie może być skutecznie postawiony bez m.in. dokonania wykładni całości unormowania z nim związanego, pod kątem celu jego wprowadzenia.
Właśnie w tej materii interpretacja Sądu zasadniczo różniła się od interpretacji dokonanej w zaskarżonej decyzji. Zakwestionowany przez Prezesa UOKIK zapis § 26 pkt 2 Kodeksu Etyki nie może być bowiem w ocenie SOKIK rozpatrywany w oderwaniu od całości wyraźnie wyodrębnionego w tym akcie uregulowania obowiązków notariusza wobec innych notariuszy (§ 25-35 Kodeksu Etyki).
Jednym z podstawowych obowiązków spoczywającym na notariuszu jest wystrzeganie się jakichkolwiek form nieuczciwej konkurencji zawodowej. W ocenie Sądu wszystkie postanowienia Kodeksu Etyki mają w związku z tym na celu nie likwidowanie czy utrudnianie konkurencji wśród notariuszy, ale zabezpieczenie tego środowiska zawodowego przed nieuczciwą konkurencją i ochroną jakości świadczonych usług. Regulacja taka jest tym samym dla Sądu głęboko usprawiedliwiona.
Reasumując swoje rozważania, SOKIK uznał, iż nie było podstaw do przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że uchwalenie § 26 pkt 2 Kodeksu Etyki było przejawem zakazanego porozumienia cenowego ograniczającego konkurencję na rynku usług notarialnych5.
2. Ocena art. 28 pkt. 4 Zasad Etyki
Powyższe rozważania należy odnieść do zarzutu postawionego Izbie Architektów „stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, poprzez zawarcie zakazanego ustawą porozumienia, polegającej na ustaleniu bezpośrednio przez Izbę warunków sprzedaży prac projektowych na krajowym rynku usług architektonicznych w wyniku przyjęcia w art.28 pkt. Zasad Etyki Zawodowej Architekta, wprowadzonego w życie w drodze uchwały z dnia 24 listopada 2002 r. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby Architektów RP, postanowienia zakazującego członkom tej Izby uczestnictwa w przetargach na prace projektowe, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena, co może stanowić naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy.”
Z rozważań przedstawionych do tej pory wynika, iż kluczowa dla oceny zasadności zarzutu jest odpowiedź na pytanie, czy powyższe ograniczenie możliwości wykonywania zawodu znajduje obiektywne usprawiedliwienie i jest w interesie publicznym, czy też wręcz przeciwnie pozbawione jest ono takiego usprawiedliwienia.
2.1. Istota postanowienia art. 28 pkt. 4 Zasad Etyki
W pierwszej kolejności należy odczytać pełny sens art. 28 pkt. 4 Zasad Etyki. Postanowienie to jest kierowane wyłącznie do członków korporacji i ogranicza im możliwość udziału w przetargach na prace projektowe, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena.
Przyjęcie prostego założenia, że wszelkie ograniczenia w wykonywaniu zawodu stanowią ograniczenie konkurencji prowadzić musiałoby do wniosku, iż w istocie mamy do czynienia z naruszeniem reguł konkurencji. Jest to jednak, jak już wskazano, założenie błędne. Celem bowiem, w przypadku tego typu usług, jakimi są usługi architektoniczne, nie jest zapewnienie konkurencji samej w sobie, ale zapewnienie konkurencja uczciwej, rozgrywającej się na płaszczyznach innych, niż tylko jak najniższe koszty dla zamawiającego usługę. Ten zaś wymóg jest spełniony. Każdy z członków korporacji może bowiem na takich samych zasadach konkurować z pozostałymi architektami, z tym tylko zastrzeżeniem, iż konkurencja nie może się sprowadzać jedynie do oferowania jak najniższych cen (kosztem jakości świadczonych usług), ale musi uwzględniać także kryteria jakościowe. Jest to zatem konkurencja umiejętności (typowa dla usług wysoce wyspecjalizowanych), a nie wyłącznie konkurencja cenowa (właściwa np. dla dóbr konsumpcyjnych).
Przyczyny przyjęcia tego typu ograniczenia zostały omówione w sposób wyczerpujący w piśmie przygotowanym przez Pana dr Tomasza Taczewskiego, Prezesa KRIA. W tym miejscu chcielibyśmy jedynie po raz kolejny podkreślić następujące okoliczności:
Etyka zawodu architekta, tak jak wszystkie etyki zawodowe, zbudowana jest wokół dobra uznanego za centralne, którym jest w tym przypadku jakość środowiska przestrzennego życia ludzi. Dążenie do realizacji tego dobra stanowi misję i powołanie zawodu architekta. Konieczności ochrony tego dobra nikt nie może kwestionować. Jego wagę podkreśla m.in. cytowana powyżej uchwała Rady WE.
Przyjęcie art. 28 pkt. 4 Zasad Etyki wynika z przekonania, że konkurencja na rynku architektonicznym nie może powodować obniżania jakości architektury. Cena usługi architekta jest w gruncie rzeczy tożsama z honorarium jego i jego współpracowników. Inne koszty stanowią jej niewielki ułamek. Sprowadzenie konkurencji wyłącznie do poziomu ceny stwarza realne ryzyko znaczącego pogorszenie jakości świadczonych usług poprzez wymuszanie skrócenia czasu przeznaczanego na pracę intelektualną przez wykonawcę zlecenia. Doświadczenia samorządu wskazują, że w większości przypadków ograniczenie kryteriów wyboru jedynie do ceny skutkuje niską jakością realizacji lub poważnymi kłopotami w trakcie wykonywania projektu i samej budowy.
Projekt architektoniczny określa nie tylko wartość kulturową estetyczną użytkową i trwałość obiektu, który ma na jego podstawie powstać. Decyduje o kosztach jego realizacji i przyszłego użytkowania. Cena projektu stanowi niewielką część tych kwot, które decydują o wartości inwestycji. Wybór projektu i projektanta w oparciu o kryterium ceny usługi projektowej, które nie uwzględnia tej oczywistej zależności ma zatem również w wymiarze bezpośrednio ekonomicznym, charakter społecznie niepożądany ze względu na kolosalne ryzyko niegospodarności.
Godzenie się na takie reguły konkurencji w zawodzie, które nie będą uwzględniać specyficznych wymogów tworzenia architektury i które będą służą głównie obniżaniu ceny, a nie ochronie jakości przestrzeni miast i osiedli, pozostaje w otwartym konflikcie z poczuciem odpowiedzialności architekta za innych - klientów i użytkowników efektów jego pracy.
Izba Architektów RP, wypełniając swoje obowiązki ustawowe, z których podstawowym jest zapewnieniu społeczeństwu pewności należytego wykonywania zawodu przez członków samorządu, ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek wymagać przestrzegania kwestionowanej zasady etyki zawodowej. Samorząd zawodowy działając w imię realizacji interesu publicznego, jest zobowiązany do podejmowania starań zmierzających do tego, aby rynek usług architektonicznych był miejscem działania osób właściwie rozumiejących dobro, do realizacji którego zostali powołani.
2.2. Art. 2 pkt. 5 ustawy – Prawo zamówień publicznych
Wykładnia przepisów Ustawy nie może być dokonywana w oderwaniu od przepisów innych Ustaw. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na przepis art. 2 pkt. 5 ustawy – Prawo zamówień publicznych („PZP”), w którym w sposób jednoznaczny przesądzono, iż w przypadku zamówień w zakresie działalności twórczej (do której to działalności zalicza się działalność architektów) jedynym kryterium oceny ofert nie może być cena. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zamawiający organizujący przetargi, w których oferty najkorzystniejsze wybierane są wyłącznie w oparciu o kryterium ceny naruszają przepisy prawa. Ustawodawca (który wprowadził przepisy PZP w celu zapewnienie efektywnego wykorzystania środków publicznych) uznał bowiem, iż nie leży w interesie publicznym wydatkowanie tychże środków na prace o charakterze twórczym przy uwzględnieniu wyłącznie ceny usługi. Równie istotne muszą być dla zamawiających inne kryteria odnoszące się np. do jakości i funkcjonalności oferowanych rozwiązań.
Oznacza to, że w istocie art. 28 pkt. 4 Zasad Etyki zabrania członkom korporacji uczestnictwa w działaniach, które są bezprawne. Zasady Etyki, dyscyplinując w tym zakresie członków korporacji (a przy założeniu ich przestrzegania – także i zamawiających), służą zatem egzekwowaniu przepisów prawa, które ustanowione zostały w interesie publicznym. Tym samym nie ma możliwości uznania, że naruszają one inne przepisy, które także służą realizacji interesu publicznego. Konkluzja taka byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa.
Rozważania zawarte w niniejszym piśmie prowadzą do wniosku, iż art. 28 pkt. 4 Zasad Etyki Zawodu Architekta spełnia wszystkie kryteria uznania, iż nie stanowi on naruszenia reguł konkurencji.
Wprowadzając w życie i egzekwując tego typu ograniczenie Izba Architektów RP działa w interesie publicznym. Zapewnienie, iż konkurencja pomiędzy przedstawicielami zawodu nie zostanie sprowadzona wyłącznie do walki cenowej, ale rozgrywać się będzie także w sferze umiejętności służy bowiem ochronie dóbr publicznych, jakimi są przykładowo zapewnienie właściwego środowiska architektonicznego obecnym i przyszłym pokoleniom, zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom budynków, zapewnienie efektywnego wydatkowania środków publicznych. Kwestionowana zasada etyki zawodowej nie służy zatem eliminacji konkurencji (która nadal jest w pełni możliwa), ale jedynie nadaniu tejże konkurencji odpowiedniego (także merytorycznego) wymiaru.
Działania Izby Architektów RP służą również w tym zakresie egzekwowaniu przepisów innych przepisów wprowadzonych w życie w interesie publicznym – tj. przepisów Prawa zamówień publicznych, stanowiąc zarówno dla członków korporacji, jak i dla zamawiających środek dyscyplinujący, zapobiegający organizacji przetargów, które są sprzeczne z przepisami prawa i nie służą efektywnemu wydatkowaniu środków publicznych. Przyjęcie, że działania w pełni zgodne z przepisami jednego aktu prawnego naruszają przepisy innego aktu prawnego byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawa i czyniłoby z prawa konkurencji „superprawo”, co z pewnością nie jest intencją ustawodawcy. Konkurencja nie jest bowiem celem samym w sobie, ale ma służyć określonym celom społecznym. W tym kontekście można wręcz twierdzić, iż przepis Prawa zamówień publicznych ten stanowi konkretną normę regulującą zasady konkurencji pomiędzy wykonawcami i w pewnych wypadkach może być w związku z tym uznany za lex specialis w stosunku do przepisów Ustawy.
W związku z powyższym wnosimy na podstawie art. 11 ust. 1 Ustawy o wydanie decyzji o niestwierdzeniu stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, tj. stwierdzenie, iż przyjęcie w art.28 pkt. 4 Zasad Etyki Zawodowej Architekta, wprowadzonego w życie w drodze uchwały z dnia 24 listopada 2002 r. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby Architektów RP, postanowienia zakazującego członkom tej Izby uczestnictwa w przetargach na prace projektowe, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena nie stanowi naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 1 Ustawy.
1 „Competition in Professional Services. New Light and New Challenges”, Berlin, 21 marca 2003 r. Tekst przemówienia może zostać znaleziony na stronach Komisji Europejskiej.
2 Por. przykładowo orzeczenie ETS w sprawie Wouters C-309/99 [2002] ECR I-1577 oraz orzeczenie SOKIK z dnia 14 maja 2003 sygn. XVII Ama 55/02, dotyczące samorządu zawodowego notariuszy.
3 COM (2004) 83 final. Tłumaczenia terminów użytych w raporcie – własne.
4 Dz.Urz.WE, C 73/6 z 6 marca 2001 r. Odnośnie specyfiki zawodu architekta por. także wystąpienie Pani Katariny Nilsson, Prezydenta Architects’ Council of Europe „Regulation of Professional Services and Con-cumer Protection”, wygłoszone w dniu 28 października 2003 r. w trakcie konferencji zorganizowanej przez Komisję Europejską (tekst wystąpienia dostępny na stronach Komisji Europejskiej).
5 Na marginesie tej sprawy można wskazać, iż dotyczyła ona kwestii szczególnie wrażliwej z punktu widzenia prawa konkurencji, jaką jest swoboda kształtowania cen. Pomimo tego SOKIK uznał, iż w pewnych przypad-kach nawet ograniczenia tego typu mogą mieć obiektywne usprawiedliwienie i służyć uczciwej konkurencji. Z poglądem takim nie zgodził się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r. (III SK 28/04). Odrębna ocena konkretnego postanowienia nie zmiania jednak faktu, iż obywa wyroki Sądów potwierdzają konieczność każdorazowej, indywidualnej oceny konkretnych postanowień w świetle m.in. ich efektów oraz celów, jakich realizacji mają służyć.