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Timestamp: 2019-09-19 07:01:27+00:00
Document Index: 67745245

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 171', 'art. 318', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 28', 'art. 97', 'art. 98', 'art. 32', 'art. 97', 'art. 319', 'art. 318', 'art. 213', 'art. 213', 'art. 211', 'art. 213', 'art. 42', 'art. 213', 'art. 71', 'art. 217', 'art. 17', 'art. 117', 'art. 217', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 97', 'art. 98', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 68', 'art. 13', 'art. 32', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 117']

II sistema della prevenzione della corru zione in Italia. - Free Online Library
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1. I profili costituzionali dell'etica pubblica
Con l'espressione "etica pubblica" si intende l'agire da parte di ogni pubblico agente, nell'esercizio delle funzioni che gli sono affidate, con disciplina ed onore, con imparzialita nei confronti del pubblico e attraverso una azione che nel suo complesso si ponga al servizio esclusivo della Nazione, cioe della collettivita medesima.
La discriminazione connessa alia corruzione compromette la coesione sociale, che trova fondamento nel principio di solidarieta, ove assumono rilevanza i doveri verso i consociati in ragione di un legame che il richiamato principio di solidarieta pone tra i cittadini (3).
Il cittadino corruttore non solo non adempie al dovere di solidarieta, ma viola la fedelta alla Repubblica, che richiede ai cittadini l'osservanza della Costituzione e delle leggi, ma anche la fedelta che si specifica nell'osservanza dei doveri (art. 2 e art. 54, comma 1, Cost.) (4). Ancor piu il funzionario pubblico corrotto tradisce il dovere di fedelta qualificata dalla disciplina ed onore che gli e richiesta (art. 54, comma 2, Cost.) (5).
Nella prospettiva costituzionale repubblicana, quindi, l'ordinamento giuridico non puo disinteressarsi, ne imporre un'etica pubblica, ma ha il compito di promuoverla, assumendola come un valore essenziale sociale e costituzionale di responsabilita personale, integrato nel sistema dei valori costituzionali, e conferendo ad essa la forma, variamente atteggiata, del dovere civico.
La definizione dell'etica pubblica (o etica nel servizio pubblico) come l'insieme dei principi e delle norme di comportamento corretto in seno all'amministrazione pubblica, si traduce nei piu pregnanti principi e nelle piu precise formule che si trovano in Costituzione, la quale riconosce espressamente quel particolare ordinamento di settore (6)--rispetto all'ordinamento generale che vi rinvia--denominato amministrazione pubblica; tale riconoscimento e posto nelle sue norme e, tra queste, in quelle che riguardano la struttura (artt. 114, 95 e 97 Cost.) dell'amministrazione pubblica ovvero lo status di pubblici funzionari, per i quali--non casualmente--e data rilevanza al giuramento come fonte specifica di doveri e obblighi ulteriori (art. 54, comma 2 ult. pt., Cost.) (7).
L'intima correlazione tra etica pubblica e rapporto di pubblico impiego quale indispensabile presupposto per contrastare la corruzione era ben presente al legislatore sin dal Codice Zanardelli, il cui art. 171 muoveva dal presupposto che solo in quanto si esercita una pubblica funzione ci si puo rendere responsabili di episodi corruttivi e per questo, con una formulazione che rimarra sostanzialmente identica nell'art. 318 del Codice Rocco, puniva con la <<reclusione sino ad un anno, con la interdizione temporanea dai pubblici uffici e con la multa da lire cinquanta a tremila>> il pubblico ufficiale che <<per un atto del suo ufficio, riceve, per se o per altri, in denaro o in altra utilita, una retribuzione che non gli e dovuta o ne accetta la promessa>> (8).
Allo stesso tempo, tale riconoscimento pone le condizioni in presenza delle quali l'ordinamento di rinvio intende accogliere le regole altrimenti date come integrative della propria disciplina giuridica (9), l'inosservanza delle quali determina l'invalidita giuridica degli atti dell'organizzazione riconosciuta, a cui segue la previsione di ipotesi di responsabilita penale o disciplinare dei componenti l'organizzazione stessa (che hanno causato la relativa violazione) ovvero di ipotesi di risarcimento del danno da questa causato a terzi soggetti.
Punto nevralgico del programma di promozione dell'etica pubblica e rappresentato, come gia anticipate, dall'art. 54 della Costituzione (10) che prescrive, nel primo comma, un generale dovere di fedelta dei cittadini alla Repubblica attraverso l'osservanza della Costituzione e delle leggi; nel secondo comma, richiede, nello specifico, a coloro ai quali vengono affidate funzioni pubbliche il dovere di adempierle con <<disciplina>> e con <<onore>> e di prestare giuramento nei casi previsti dalla legge (11).
Nel lessico comune, le parole "fede" e "fiducia" postulano la regola pacta sunt servanda, mentre nel linguaggio del diritto pubblico la fedelta e stata ricondotta al "dovere che il suddito ha nei confronti del sovrano, correlato alla protezione ricevuta" (12), come la posizione di natura morale e politica, il cui substrato soggettivo e riconducibile al concetto di onore (13). Viceversa, doveri o obblighi particolari si affermano per i soli cittadini che adempiono funzioni pubbliche.
Nella lettura dottrinale prevalente (14), il dovere di disciplina e onorabilita si traduce in una sorta di monito generale riassuntivo di quei doveri che avrebbero dovuto trovare in altre norme, costituzionali e ordinarie, la propria fonte e il proprio limite.
Per la ricostruzione dei concetti di <<disciplina>> e <<onore>> si e, poi, sempre optato per le soluzioni tradizionali: il dovere, quando riferito ai pubblici funzionari, non farebbe altro che confermare la responsabilita disciplinare e il dovere di fedelta all'amministrazione.
Si pone percio anzitutto il problema di rafforzare status e capacita operativa del personale professionale nel suo complesso, e particolarmente dei dirigenti, chiamati a nuovi e rilevanti compiti (a fronte della situazione precedente nella quale essi operavano, diciamo cosi, all'ombra della politica); e, allo stesso tempo, di stabilire regole e prassi nuove per consentire alla politica di svolgere il suo ruolo di programmazione e di indirizzo, senza improprie ingerenze sull'amministrazione, ma munita di strumenti che consentano di far fronte alla propria responsabilita.
Il dilagare di fenomeni corruttivi e di malamministrazione ha reso cogente una lettura piu decisa dell'art. 54 Cost., affinche questa non si limitasse ad un generico e formalistico ossequio delle leggi, ma fosse legata all'esigenza che la condotta di chi e chiamato a rivestire incarichi pubblici si ispiri a regole di decoro degne della fiducia che in essi viene riposta.
Sul punto, si ricordi che i fenomeni di maladministration (segnatamente nello Stato democratico dove l'amministrazione per definizione e funzione servente la collettivita) come fenomeni di cattivo e distorto servizio reso dall'amministrazione al pubblico, si evidenziano nella massima patologia data dai fatti di corruzione e di malversazione (che hanno rilievo penale); ma non si esauriscono in essi e involgono una serie di altri fenomeni di cattiva amministrazione (come, ad esempio, ritardi nell'espletamento delle pratiche, scarsa attenzione alle domande dei cittadini, mancato rispetto degli orari di lavoro), attinenti, per la gran parte, all'esigenza di buon andamento dell'amministrazione nel suo complesso e alla correttezza dei rapporti tra amministrazione e cittadini, esigenza fondamentale di funzionamento dello Stato democratico (15).
Il dovere di disciplina e onore, cosi configurato, e indirizzato, inoltre, anche al legislatore, come principio direttivo nella declinazione del rapporto che lega cittadino e ufficio, non solo limitatamente all'esercizio delle funzioni ma anche ad aspetti legati all'accesso agli uffici che deve essere volto a selezionare i capaci e gli onesti, nella condotta personale.
Gli obblighi del dipendente sono stati ricondotti a quelli di legalita, fedelta, diligenza, rettitudine e obbedienza (16), sui quali ultimi pare d'interesse ricordare che la diligenza, unitamente alla prudenza e alla perizia fondano la definizione della colpa del dipendente o funzionario chiamato a rispondere della responsabilita amministrativa verso l'ente di appartenenza o di quella civile verso terzi (ex art. 28 Cost., con cui si e voluto superare i concetti di immunita e privilegio propri dello Stato e dei suoi rappresentanti mediante l'affermazione della diretta responsabilita dei funzionari dello Stato e degli altri enti pubblici per gli atti compiuti in violazione di diritti, ispirata al concetto di funzione, cioe di attivita svolta nell'interesse dei cittadini (17)).
Sono proprio gli enunciati costituzionali di principio sulla "disciplina e onore" e sulla conseguente responsabilita diretta di funzionari e dipendenti pubblici a consentire quella che e stata ritenuta un'indeterminatezza ex ante o atipicita ex lege nella definizione degli illeciti e in certo qual modo delle stesse sanzioni disciplinari che ne conseguono.
Cosi i comportamenti in violazione dei doveri d'ufficio, le mancanze al dovere generale di tenere in se una condotta corretta, decorosa, lodevole, da cui deriva la rilevanza della "condotta privata" del funzionario che lede la fiducia dei cittadini o il decoro della pubblica amministrazione (18).
A ben vedere e proprio lo statuto costituzionale del funzionario e dipendente pubblico a rendere tale conclusione inevitabile, a cominciare dal dovere imparziale (art. 97 Cost. (19)) del pubblico impiegato di porsi al servizio esclusivo dei cittadini amministrati (art. 98 Cost. (20)), secondo un comportamento che rifletta "disciplina e onore" (artt. 54 e 98 Cost.), la violazione dei quali determina una diretta responsabilita degli stessi funzionari e dipendenti pubblici, id est fonda il diritto degli amministrati ad agire.
La Costituzione, dunque, persegue l'etica pubblica sotto il profilo soggettivo, orientando la condotta degli agenti e, dal punto di vista organizzativo, ancorandola al principio della responsabilita, nella prospettiva democratica di un ordinamento nel quale i cittadini vengono selezionati in base al merito (21) per governare ed amministrare la cosa pubblica.
Non si puo, invece, dire che il legislatore post-costituzionale abbia sempre mostrato la stessa consapevolezza del legame che intercorre tra disciplina del pubblico impiego e contrasto alla corruzione, come dimostrano gli episodici interventi normativi che si sono succeduti fino all'approvazione del d.lgs. n. 231/2001 (22), che pure ha il pregio di afrontare il tema del contrasto alla corruzione in una dimensione che trascende la responsabilita del singolo individuo per riguardare anche la responsabilita dei soggetti collettivi.
2 La nascita del sistema di prevenzione della corruzione e quadro normativo di riferimento
Il tema della corruzione negli ultimi anni si e imposto sempre piu a livello internazionale atteso che costituisce fenomeno di portata talmente ampia a causa della gravita degli effetti che determina sia sul tessuto sociale che sulla competitivita del sistema economico nel suo complesso.
Al fine specifico di individuare e approntare efficaci strumenti di contrasto, quale premessa necessaria per un ordinato sviluppo democratico e socio-economico degli Stati, si e fatta strada in ambito internazionale l'idea di adottare strumenti di comune riferimento e di efficace contrasto al fenomeno della corruzione.
In tal senso, occorre considerare il particolare interesse che dapprima l'OCSE e successivamente l'Unione europea hanno riservato alla materia, attraverso l'adozione di specifiche convenzioni e l'istituzione di meccanismi di contrasto al fenomeno.
La centralizzazione della componente amministrativa-preventiva, attraverso un approccio basato sul rischio ("risk-based approach"), prima che sugli strumenti repressivi ("police patrol"), ha preso le mosse dalla Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (23), dalla Convenzione penale del Consiglio d'Europa sulla corruzione (24) e dalla Convenzione civile del Consiglio d'Europa sulla corruzione (25) le quali, infatti, vincolano l'Italia all'adozione di un sistema di prevenzione delle condotte corruttive, anche tramite la costituzione di apposite autorita indipendenti.
Anche le ultime direttive europee in materia di appalti (26) contemplano specifiche disposizioni in chiave spiccatamente preventiva, seguendo il percorso tracciato sia in ambito comunitario (27) che in ambito OCSE28.
Premesso cio, si deve rilevare come non esista a livello internazionale una definizione unitaria di corruzione. Il concetto viene, infatti, ricondotto a tre grandi definizioni: il mercimonio della funzione pubblica, l'abuso di potere per vantaggio privato e la dazione di denaro o altra utilita per influenzare l'esercizio dei doveri di ufficio.
Queste definizioni richiamano la corruzione nel settore pubblico che ha nel pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio il lato passivo del negozio corruttivo.
A questa nozione per cosi dire tradizionale di corruzione si e affiancata la nozione di corruzione nel settore privato, grazie all'imporsi di importanti convenzioni che richiedono agli Stati firmatari la punizione anche delle forme di corruzione nel settore privato.
Il potenziale di tale ultima forma di corruzione e ormai importante quanto il suo corrispondente in ambito pubblico atteso che la divisione tra il settore pubblico e quello privato tende ormai ad avere contorni sempre piu sfumati (privatizzazioni, partecipazioni statali, parteneriati pubblico-privato).
Tra le esperienze statali maturate in materia, quella italiana e presa a riferimento, anzitutto, per il ruolo che nel sistema ha progressivamente assunto l'Autorita Nazionale Anticorruzione (ANAC), e, in secondo luogo, anche per la particolare incisivita del fenomeno corruttivo sul territorio italiano.
Il sistema nazionale attuale rappresenta l'esito di un percorso normativo che merita di essere meglio compreso se analizzato insieme al contesto storico nel quale e maturato.
Si tratta, infatti, di un percorso normativo che ha perso parte del suo rigore iniziale, ma che non per questo non merita di essere meglio compreso.
Il "sistema" originario era il frutto di una precisa scelta di politica legislativa, finalizzata principalmente alla repressione del fenomeno piuttosto che alla sua prevenzione (29).
Esso si e poi sviluppato, consolidato e potenziato in maniera significativa attraverso successive modifiche normative che sono il frutto, piu che di scelte meditate, di specifiche "emergenze" cui il legislatore ha risposto, soprattutto affidando nuovi compiti alPAutorita Nazionale Anticorruzione, che del nuovo e attuale sistema e diventato il fulcro.
In questo modo, a partire da fine anno 2012, nel sistema amministrativo si e radicata una nuova funzione di prevenzione e contrasto amministrativo della corruzione, la quale si e affiancata all'originario approccio repressivo che aveva caratterizzato il sistema italiano.
L'affermarsi di questo nuovo sistema preventivo (recte: di questa nuova funzione amministrativa di "prevenzione" della corruzione) e stato corroborato dagli esiti di numerosi dati ed indicatori statistici, i quali hanno dimostrato l'effetto meramente temporaneo e insoddisfacente del solo approccio "repressivo".
La struttura fondamentale del sistema italiano discende dalla legge n. 190 del 2012, la c.d. legge "Severino" (30)--approvata in una fase particolarmente critica della vita politica ed economica italiana, caratterizzata dall'acuirsi della crisi --contrastata dall'adozione di specifiche misure governative "emergenziali", al fine di rilanciare l'economia, non solo in ambito domestico ma anche in contesto comunitario ed internazionale.
La legge "Severino" ha determinato l'inizio di un processo di trasformazione dell'approccio al fenomeno corruttivo. Piu esattamente, nella consapevolezza che la mera repressione penale di singoli episodi corruttivi non sarebbe stata sufficiente a contrastare le devianze degli apparati pubblici e ad eliminare quel contesto ambientale e sociale favorevole all'espansione della corruzione, il legislatore ha capovolto l'impostazione tradizionale, considerando centrale il momento della prevenzione.
Operando sul piano della prevenzione, il legislatore ha, dunque, dato valore a circostanze che--a prescindere dalla rilevanza penale--sono comunque idonee ad evidenziare qualsiasi malfunzionamento dell'amministrazione causato dall'uso a fini privati delle funzioni pubbliche (31).
Il nuovo approccio e chiaramente finalizzato ad adottare misure sistematiche tese a riportare l'esercizio dei poteri pubblici nel rispetto dei principi di buon andamento e imparzialita dell'amministrazione nonche di servizio esclusivo alla Nazione di cui agli artt. 97 e 98 della Costituzione.
La nuova stagione di contrasto alla corruzione inaugurata dalla legge n. 190 del 2012--la quale delinea l'impianto complessivo ed introduce, in particolare, i piani anticorruzione --e successivamente proseguita con una serie di ulteriori interventi normativi che hanno contribuito ad affinare il sistema e gli strumenti di contrasto alla corruzione: d.lgs. n. 33 del 2013 in materia di trasparenza amministrativa (32), d.lgs. n. 39 del 2013 in materia di incompatibilita ed inconferibilita, nonche il d.P.R. n. 62 del 2013 che ha introdotto il regola mento recante il codice di comportamento dei dipendenti pubblici.
All'interno di questo quadro si inserisce un provvedimento non di minore importanza, anzi centrale nel nuovo impianto: il (primo) Piano nazionale anticorruzione, che contiene elementi essenziali del complessivo disegno di prevenzione della corruzione.
L'insieme di questi provvedimenti costituiscono la pietra miliare di quell'edificio denominato ethics infrastructure, rappresentato dal complesso delle istituzioni, dei meccanismi e dei sistemi finalizzati a promuovere l'integrita e a prevenire la corruzione nelle amministrazioni pubbliche.
Tutti gli sviluppi normativi successivi non sono meno importanti nel delineare i tratti distintivi dell'attuale "modello" italiano di sistema anticorruzione.
Il primo e costituito dal d.l. 24 giugno 2014 n. 9033, la cui genesi si ricollega essenzialmente ad alcune indagini per fatti corruttivi, amplificate anche dai media internazionali, e riferite ad alcune opere pubbliche di valore strategico per lo Stato (34).
Il Governo italiano--prima, e il Parlamento poi--non ha ritenuto di puntare, come tante volte era avvenuto in passato a seguito dell'irrompere di fatti emergenziali, sul potenziamento dell'impianto repressivo penale, ma di provare ad innestare, nel complesso sistema nazionale, una novita capace di incidere sul piu lungo periodo, attraverso il rafforzamento dell'impianto preventivo anticorruzione.
Tale decreto, in primis, ha disposto l'abolizione dell'Autorita per i contratti pubblici (AVCP), trasferendo le relative funzioni e personale all'Autorita Nazionale Anticorruzione, la quale vede, quindi, aumentare le competenze e poteri.
Inoltre, tra le numerose e importanti novita introdotte dal decreto, la prima concerne una misura che chiama l'ANAC (o meglio, il suo organo monocratico, cioe il suo presidente, del quale si vanno progressivamente rafforzando i poteri monocratici autonomi) a svolgere una funzione di vigilanza e garanzia di trasparenza, definita "vigilanza collaborativa", a garanzia della corretta realizzazione e del corretto svolgimento di Expo 2015. Altra novita, forse la piu importante, concerne la possibilita riconosciuta al presidente di proporre al prefetto competente l'applicazione di misure straordinarie che, in proporzione alla gravita degli illeciti e al grado di ingerenza dei fatti corruttivi, vanno dall'estromissione del soggetto coinvolto nell'illecito dalla governance societaria o, nei casi piu lievi, alla designazione ad hoc di esperti con compiti di affiancamento dell'impresa coinvolta, fino ad arrivare, nei casi piu gravi, al c.d. "commissariamento" dell'appalto in questione (art. 32).
La seconda novita e rappresentata dal d.lgs. n. 97 (35) del 2016 finalizzato alla revisione e semplificazione delle dispo sizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicita e trasparenza, correttivo sia della legge n. 190 del 2012 che del d.lgs. n. 33 del 2013.
La terza novita e costituita dal nuovo Codice dei contratti pubblici, introdotto con il d.lgs. n. 50 del 2016, con il quale e stata data attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, e modificato dal <<correttivo>> approvato con d.lgs. n. 56 del 2017.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici disegna un sistema di attuazione delle disposizioni in esso contenute che supera il regolamento di esecuzione e attuazione in favore di un sistema basato sulla c.d. soft-regulation (36).
3 II fenomeno corruttivo in Italia
Il fenomeno corruttivo in Italia ha storicamente presentato una estensione ed un radicamento superiore rispetto a quello di altri Stati occidentali con pari livelli di sviluppo, a causa di fattori di natura istituzionale, politica, economica e sociale.
Va, anzitutto, considerato che sono mancati per lungo tempo efficaci meccanismi di rendicontabilita (la c.d. accountability, nel sistema anglosassone) nell'esercizio del potere pubblico. A titolo esemplificativo, si segnalano il frequente ricorso a forme di controllo reciproco tra amministratori politici e di carriera nonche la perdurante natura formalistica dei controlli stessi (37).
Inoltre, l'esercizio dei pubblici poteri e stato da sempre caratterizzato da un alto grado di discrezionalita. Come e noto, proprio siffatta discrezionalita si pone spesso quale fattore incentivante gli atti di cattiva amministrazione, se solo si considera che le probabilita che si incorra in fenomeni corruttivi aumentano in proporzione al quantum di liberta decisoria che e lasciato al potere pubblico.
Si aggiunga, poi, che le decisioni politiche sono piu volte intervenute nella organizzazione delle attivita economiche e sociali, dirigendo--tra gli altri--gli investimenti, la spesa pubblica e l'esercizio del potere amministrativo discrezionale.
Non va, peraltro, sottaciuto che anche la quantita e la scarsa qualita delle regole che hanno a lungo governato l'attivita della pubblica amministrazione hanno giocato un ruolo determinante nel proliferare della corruzione. Infatti, le stesse--determinando numerosi vincoli burocratici, incertezze applicative e prassi discordanti--hanno seriamente contribuito a minare lo stesso principio di legalita dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 della Costituzione nonche a porsi in contrasto con le stesse indicazioni della CEDU38 in materia di certezza del diritto.
Con riferimento, poi, al piano sociale, e stato riscontrato un basso grado di avversione etica della popolazione italiana nei confronti della corruzione. E come se, in buona sostanza, i cittadini--a causa di una serie di ragioni, tra le quali la scarsa fiducia nella imparzialita delle istituzioni pubbliche (39) e la debolezza del senso dello Stato e dello spirito di corpo dei funzionari pubblici (40)--abbiano finito per avallare la presenza delle piu svariate forme corruttive, ritenendole quasi parte integrante e caratterizzante del sistema.
Ne e conseguito che le classifiche internazionali hanno spesso collocato l'Italia in posizioni poco incoraggianti. Basti considerare che da una indagine condotta dal Transparency International (41) alla fine del 2010 e riportata sulla stampa internazionale, l'Italia risultava tra le ultime in classifica, nell'ambito di una serie di Stati esaminati, in relazione alla percezione della corruzione nella pubblica amministrazione.
Questa tendenza veniva confermata anche dal successivo rapporto "Corruption" di Eurobarometro (42) del febbraio 2012, il quale evidenziava come l'87% dei cittadini italiani--in crescita del 4% rispetto a soli due anni prima--considerasse la corruzione un problema serio.
Gia, peraltro, nel 2008 lo stesso rapporto del Group of States Against Corruption (c.d. G.R.E.C.O.) (43) aveva testualmente dichiarato che in Italia "la corruzione e profondamente radicata in diverse aree della pubblica amministrazione, nella societa civile, come nel settore privato. Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari [...]. La corruzione in Italia e un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la societa nel suo complesso" (44).
4 L'oggetto del nuovo sistema di anticorruzione
Nel nostro ordinamento la corruzione assume, come noto, i caratteri di "fenomeno politico-amministrativo sistemico" (45) in quanto tale capace di compromettere l'imparzialita e il buon andamento delle amministrazioni pubbliche e la loro stessa legittimazione.
La corruzione (46) e stata definita come "abuso di un potere per il perseguimento d'interessi privati" (47) e include ogni deviazione dal comportamento corretto che comporti maladministration (48).
Il fenomeno corruttivo puo essere favorito anche da quella che e stata definita come "corruzione delle regole", ove un'eccessiva o incoerente disciplina favorisce l'abuso o lo sviamento rispetto al perseguimento dell'interesse generale (49).
Il descritto substrato normativo e orientato a regolare un "sistema" di contrasto alla corruzione assolutamente innovativo per l'ampiezza del suo campo d'azione e per le relative strategie adottate.
Il nuovo disegno, infatti, delinea anche una nozione di corruzione amministrativa piu ampia di quella che il codice penale prevede. Si tratta di una tesi di cui sembra potersi trovare riscontro effettivo negli stessi provvedimenti che hanno dato prima attuazione alla legge n. 190 del 2012 in cui si prevede che si verifica corruzione a fronte di "situazioni rilevanti piu ampie di quella penalistica", le quali comprendono "non solo l'intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione", ma anche le situazioni in cui "a prescindere dalla rilevanza penale venga in evidenza un malfunzionamento dell'amministrazione a causa dell'uso a fini privati delle funzioni attribuite".
Per questa ragione, non e irragionevole affermare che il nuovo disegno delinea, in realta, una nozione di corruzione amministrativa riconducibile alla c.d. maladministration.
Sulla base di una lettura piu attenta, pero, il nuovo disegno non enuclea affatto una nuova nozione di corruzione, perche il suo significato resta saldamente circoscritto alla definizione penalistica di scambio fra atti, nel caso di cui all'art. 319 c.p., o fra funzioni, nel caso di cui all'art. 318 c.p., con una utilita.
Cio che cambia, significativamente, e l'approccio al fenomeno corruttivo, perche prima il campo di intervento era limitato strettamente alla repressione--e, quindi alla mera sanzione--di specifiche condotte individuali; ora, invece, si amplia il raggio di azione finalizzandolo a questioni preliminari, aspetti organizzativi, regolazione e procedimentalizzazione di specifiche attivita.
Questo "ampliamento" altro non e che il risultato logicamente deducibile dal mutamento di prospettiva adottato dal legislatore, il quale decide di prestare maggiore attenzione a situazioni nelle quali il rischio di corruzione e solo potenziale, il conflitto di interessi e "apparente", con scelte che talvolta prescindono completamente dalle condotte individuali.
Concludendo, il nuovo sistema, proprio perche informato alla prevenzione del fenomeno piuttosto che alla semplice sanzione/repressione, mira ad intervenire sul rischio potenziale e non guarda (solo) a quanto accaduto.
L'attenzione, dunque, si sposta dalla patologia dell'illecito alla presenza di un rischio, dall'azione all'organizzazione, attraverso un complesso disegno fatto di misure specifiche e regolazioni settoriali, tenute insieme da due collanti: uno organizzativo, che ha come perno l'Autorita Nazionale Anticorruzione; l'altro, procedurale e programmatico, che si sviluppa coerentemente al piano nazionale anticorruzione.
3.1 L'Autorita Nazionale Anticorruzione (AN AC)
L'Autorita Nazionale Anticorruzione (ANAC) si colloca nel quadro generale delle autorita amministrative indipendenti, cioe quei soggetti o enti pubblici, istituiti con legge, che esercitano in prevalenza funzioni amministrative in ambiti considerati sensibili o di alto contenuto tecnico (concorrenza, privacy, comunicazioni ecc.), tali da esigere una peculiare posizione di autonomia e di indipendenza nei confronti del Governo, allo scopo di garantire una maggiore imparzialita (cd. neutralita) rispetto agli interessi coinvolti.
Sul finire del secolo scorso ci fu un dibattito molto ampio su tali autorita, che torna oggi ad essere di grande attualita proprio alla luce della nascita e del consolidamento dei poteri di ANAC, la quale, nel volgere di pochi anni, ha accentrato su di se competenze tali da renderla un vero e proprio architrave del sistema di prevenzione della corruzione.
Ab origine, c'era la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrita delle Amministrazioni Pubbliche (CIVIT), autorita indipendente istituita con d.lgs. n. 150 del 2009, alla quale erano attribuite funzioni di controllo gestionale sull'efficienza e sull'efficacia dell'uso delle risorse pubbliche nonche di monitoraggio della qualita dei servizi pubblici.
A causa della scarsita delle risorse attribuitele, con legge n. 125 del 2013 CIVIT assunse l'attuale denominazione di Autorita Nazionale Anticorruzione (ANAC).
Tuttavia, l'effettiva nascita di ANAC si ha con il d.l. n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114 del 2014, che, sopprimendo l'Autorita di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP), ha affidato le relative funzioni ad ANAC, con notevole incremento delle proprie competenze e funzioni.
Risultavano, cosi, riuniti in un'unica autorita i poteri in materia di anticorruzione e i poteri di indirizzo, controllo e vigilanza sui contratti pubblici, acquisendo, altresi, poteri di natura sanzionatoria.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha, infine, notevolmente ampliato i poteri di ANAC, oggi vera e propria autorita "atipica" nel panorama delle autorita amministrative indipendenti (50).
In particolare, l'art. 213 del d.lgs. n. 50 del 2016 attribuisce, infatti, ad ANAC la vigilanza e il controllo sui contratti pubblici e l'attivita di regolazione degli stessi, anche al fine di prevenire illegalita e corruzione, prevedendo, tra l'altro, che essa: vigili sui contratti pubblici, anche di interesse regionale, anche al fine di garantirne l'economicita dell'esecuzione (in modo che non ne derivi pregiudizio per l'erario); vigili sul sistema di qualificazione degli esecutori dei contratti pubblici ed eserciti i correlati poteri sanzionatori; vigili sull'affidamento dei contratti attraverso procedure diverse da quelle ordinarie; svolga attivita di vigilanza collaborativa previa stipula di protocolli di intesa con le stazioni appaltanti, al fine di supportare le medesime nella gestione della procedura di gara.
Inoltre, ai sensi dell'art. 213, comma 5, l'Autorita, nell'ambito dello svolgimento della propria attivita di vigilanza, puo disporre ispezioni, anche su richiesta di chiunque ne abbia interesse, avvalendosi eventualmente della collaborazione di altri organi dello Stato nonche dell'ausilio della Guardia di Finanza.
Collegata direttamente alia funzione di vigilanza e la funzione di tenuta di elenchi ed alibi di soggetti che operano nel settore dei contratti pubblici: in particolare, l'elenco delle stazioni appaltanti qualificate, l'Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici e l'elenco delle stazioni appaltanti che operano mediante affidamenti in house.
Nell'ambito delle attivita di gestione del contenzioso, anche il potere di c.d. "precontenzioso" di ANAC e stato potenziato dal nuovo Codice dei contratti pubblici, il quale, all'art. 211, ha previsto che il parere di precontenzioso assuma portata vincolante per le parti che vi abbiano aderito.
Infine, merita segnalazione il comma 13 dell'art. 213 del Codice dei contratti pubblici, il quale ha riformato il potere sanzionatorio di ANAC: in particolare, e stato previsto il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti dalla stessa.
3.2 II piano di prevenzione della corruzione (PPC)
Il secondo perno su cui poggia il sistema anticorruzione italiano e rappresentato dal Piano di prevenzione della corruzione (PPC), il quale si articola su due livelli.
Il primo livello e costituito dal Piano nazionale, adottato ora da ANAC con un procedimento aperto alla partecipazione, di validita triennale, sottoposto ad aggiornamenti annuali, attraverso cui l'Autorita, per l'appunto, fornisce a tutte le pubbliche amministrazioni tenute ad adottarlo a livello "decentrato" le indicazioni di carattere generale.
Il Piano deve necessariamente contenere un nucleo comune, il quale e dato da: identificazione del rischio; analisi del (livello di) rischio e sua valutazione; contenimento del rischio con misure (presuntivamente) adeguate.
Il secondo livello e quello c.d. "locale": ciascuna amministrazione e obbligata, a pena di sanzione amministrativa che grava sui loro vertici, a predisporre un piano che sviluppi la propria azione di "gestione del rischio" corruzione, adattando e traducendo, sostanzialmente, le indicazioni di carattere generale del Piano nazionale in previsioni dettagliate e vincolanti.
Snodo indispensabile di questo meccanismo e l'individuazione del responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Tale figura deve essere presente in ogni amministrazione ed e, di norma, un dirigente che--in qualita di responsabile della redazione e dell'applicazione del Piano --dovra, in presenza di episodi corruttivi, dimostrare di aver adottato le misure necessarie alla prevenzione nonche al contenimento del rischio.
Questa articolazione risponde alla necessita di conciliare l'esigenza di garantire una coerenza complessiva del sistema a livello nazionale e di lasciare autonomia alle singole amministrazioni per l'efficacia e l'efficienza delle soluzioni.
4 Potere di vigilanza di ANAC in materia di contratti pubblici
Nel delineato quadro del sistema italiano di prevenzione della corruzione, ad ANAC viene assegnata anche la funzione di vigilanza sui contratti pubblici.
Come noto, il fenomeno corruttivo e risultato particolarmente diffuso nel settore dei contratti pubblici e ne ha pervaso ogni fase 51, dalla definizione dei fabbisogni fino al termine dell'esecuzione.
La gravita del fenomeno unitamente alle sollecitazioni internazionali (52) ha indotto il legislatore alla soppressione della Autorita per la vigilanza sui contratti pubblici ed all'attribuzione delle relative funzioni ad una nuova Autorita, definita di anticorruzione, dando evidenza semantica alla riconosciuta sistematicita del fenomeno.
Si tratta di una precisa scelta di politica legislativa, volta non solo a concentrare in un'unica autorita amministrativa indipendente le materie dell'anticorruzione e degli appalti, ma anche ad affidarle funzioni e compiti in materia di vigilanza e regolazione in materia di contratti. Tutto questo produce una serie di effetti tanto sul sistema dei contratti che su quello dell'anticorruzione.
Il primo effetto consiste nel fatto che un sistema piu adeguato di controlli permette alle stazioni appaltanti maggiori margini di discrezionalita. Questo perche il nuovo Codice delinea un sistema totalmente differente da quello precedente, basato su una pluralita di automatismi finalizzata alia riduzione della corruzione nei contratti pubblici.
Posto che l'idea per la quale eliminare la corruzione eliminando la discrezionalita non ha prodotto, nel tempo, risultati quantomeno appaganti, si e avuto un passaggio da soluzioni vincolate e meccaniche (come l'offerta al minor prezzo) a soluzioni che consentono maggiori spazi di valutazione (come l'offerta economicamente piu vantaggiosa).
Tuttavia, un tale ampliamento di margini di manovra richiede necessariamente di essere sottoposto ad un controllo tale da permettere, in futuro, un miglioramento qualitativo sia sul versante delle forniture e dei servizi che su quello della stessa capacita dell'amministrazione.
Questo effetto si persegue, in primo luogo, prevedendo che solo in presenza di specifiche condizioni sia possibile per un ente svolgere autonomamente la funzione di stazione appaltante; diversamente, le amministrazioni dovranno far ricorso ad altre stazioni appaltanti e/o a "centrali di committenza" adeguatamente qualificate. L'idea alla base e quella per cui ad un minor numero di stazioni appaltanti corrisponde una maggiore professionalita, la costruzione di regole di condotta mirate ed adeguate, ma anche una migliore capacita di vigilanza da parte di ANAC.
Il secondo effetto e la crescente attenzione alla prevenzione della corruzione nella disciplina dei contratti pubblici; tale effetto risulta in modo evidente nel Codice dei contratti, all'interno del quale ci sono numerose previsioni normative al riguardo, tra le quali si deve segnalare l'art. 42, dedicato al conflitto di interessi, che impone alle stazioni appaltanti l'adozione di misure "adeguate per (...) prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni".
Sempre nella stessa logica si muovono sia le regole rivolte a disciplinare la qualificazione e l'affidabilita delle imprese, con lo scopo di "proteggere" l'amministrazione e lo stesso buon andamento delle dinamiche contrattuali, escludendo dai rapporti contrattuali con le amministrazioni pubbliche imprese "a rischio" (perche legati a vicende di corruzione, riciclaggio, infiltrazione mafiosa, etc.), sia le regole che introducono dinamiche piu trasparenti di rapporto con gli interessi coinvolti nel processo decisionale.
Il terzo effetto discende dalla "integrazione" tra il campo dei contratti e quelli dell'anticorruzione e della trasparenza delle funzioni di ANAC.
Questa concentrazione di funzioni diviene, innanzitutto, concentrazione di capacita conoscitiva, in quanto attraverso la banca dati in materia di contratti diviene possibile giungere ad una conoscenza delle "anormalita" e, quindi, a comprendere e prevenire possibili situazioni di rischio.
In definitiva, l'intera strategia di recepimento delle regole europee in materia di contratti pubblici si colloca in un disegno complessivo nel quale il Codice dei contratti si conforma alle esigenze dell'anticorruzione e l'Autorita diviene sempre piu uno strumento a garanzia della legalita.
5 Le linee guida ANAC nel sistema delle fonti del diritto: tra soft law e hard law
Si e gia parzialmente anticipate che il nuovo Codice dei contratti pubblici ha ampliato notevolmente le attribuzioni di spettanza di ANAC, all'interno delle quali particolarmente rilevanti appaiono le competenze c.d. "normative" ad essa conferite.
In particolar modo, l'art. 213, comma 2, del Codice dei contratti pubblici, nell'individuazione degli strumenti di regolazione di cui dispone l'Autorita, stabilisce che "Anac, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile, comunque denominati, garantisce la promozione dell'efficienza, della qualita dell'attivita delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneita dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche".
La fonte potrebbe, di fatto, costituire il portale attraverso il quale il legislatore ha consentito l'ingresso di un "sotto-sistema originale di norme secondarie incentrato sulle linee guida" (53) salutato positivamente dalla dottrina quale espressione della scelta compiuta dal legislatore delegato di "non prevedere un unico regolamento generale, ma di optare per un sistema attuativo piu snello e flessibile (che) si rivela, in linea di massima, innovativo e idoneo a risolvere alcuni problemi della disciplina precedente" (54).
La disposizione si sofferma sugli aspetti procedimentali, prevedendo l'obbligo di trasmissione degli atti alle Camere, immediatamente dopo la loro adozione, se ritenuti maggiormente rilevanti in termini di impatto, per numero di operatori potenzialmente coinvolti, riconducibilita a fattispecie criminose, situazioni anomale o comunque sintomatiche di condotte illecite da parte delle stazioni appaltanti.
Per dissipare eventuali dubbi, essa sancisce espressamente l'impugnabilita delle decisioni e degli atti assunti da ANAC, innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa ed impone all'Autority la dotazione nei modi previsti dal proprio ordinamento, di forme e metodi di consultazione, di analisi e di verifica dell'impatto della regolazione, di consolidamento delle linee guida in testi unici integrati, organici e omogenei per materia, di adeguata pubblicita, anche sulla Gazzetta Ufficiale (55), in modo che siano rispettati la qualita della regolazione e il divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalla legge delega e dal Codice dei contratti pubblici.
Una indubbia importanza assumono i bandi-tipo, in considerazione della loro parziale vincolativita espressa dall'art. 71 del Codice dei contratti pubblici (56), ma un interesse maggiore suscitano le linee guida, le quali sembrano assumere un ruolo centrale nella nuova disciplina dei contratti pubblici.
Le linee guida non costituiscono una novita in ambito amministrativistico, in quanto anche in altre disposizioni normative si fa riferimento all'adozione di modelli e schemi da parte di un'autorita centrale, come ad esempio nel d.lgs. n. 33 del 2013 in tema di trasparenza, ma mai in termini cosi ampi e generali come avviene nel nuovo Codice dei contratti pubblici, in cui un riferimento esplicito alle linee guida di ANAC si rinviene in piu previsioni, tra cui gli artt. 36, 80, 83, 84, 110, 177, 197; mentre, altre disposizioni (artt. 31 e 38) piu genericamente affidano ad atti di ANAC l'emanazione della disciplina attuativa, che in concreto avverra per lo piu mediante linee guida.
L'art. 217, comma 1, lett. u) del Codice dei contratti pubblici ha disposto l'abrogazione del regolamento di esecuzione, di cui al d.P.R n. 207 del 2010, a partire dalla data di entrata in vigore dei nuovi atti attuativi, la cui predisposizione e in larga misura demandata proprio all'emanazione di atti di indirizzo e di linee guida di carattere generale.
Il Consiglio di Stato, con parere n. 1767 del 2 agosto 2016, ha classificato tre tipologie di atti attuativi del Codice dei contratti pubblici: a) quelli adottati con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, su proposta di ANAC, previo parere delle competenti commissioni parlamentari; b) quelli adottati con delibera di ANAC a carattere vincolante erga omnes (le linee guida vincolanti); c) quelli adottati con delibera di ANAC a carattere non vincolante (linee guida non vincolanti).
Il Consiglio di Stato, con il citato parere, specifica che "i decreti ministeriali devono qualificarsi quali atti sostanzialmente normativi, dotati dei caratteri della generalita, astrattezza e innovativita, soggetti allo statuto proprio dei regolamenti ministeriali". Essi devono, quindi, osservare le regole procedimentali previste all'art. 17, comma 3, l. n. 400 del 1988, trattandosi di atti con contenuto normativo regolamentare aventi la forma del decreto ministeriale conformemente allo schema delineato dalla norma generale in tema di potere regolamentare dell'organo esecutivo.
Con riguardo alle linee guida non vincolanti, precisa, invece, che le linee guida non vincolanti sono atti amministrativi generali (57), che perseguono lo scopo di fornire indirizzi e istruzioni operative alle stazioni appaltanti, con consequenziale applicazione dello statuto del provvedimento amministrativo, ovvero la legge n. 241 del 1990.
Maggiori problemi pone l'inquadramento sistematico delle linee guida vincolanti ma non approvate con decreto ministeriale. Il Consiglio di Stato ascrive le linee guida vincolanti agli atti di regolazione del tipo di quelli adottati dalle autorita amministrative indipendenti, in quanto esse "non hanno valenza normativa ma sono atti amministrativi generali appartenenti al genus degli atti di regolazione delle autorita amministrative indipendenti, sia pure connotati in modo peculiare".
Tra i vantaggi che questa qualificazione comporterebbe Ve quello che "la natura non regolamentare delle linee guida adottate direttamente da ANAC consente, inoltre, che la fase di attuazione delle disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici che rinviano a esse non incontri i limiti che il sesto comma dell'art. 117 Cost. (58) pone all'esercizio del potere regolamentare statale".
Sempre ad avviso del Consiglio di Stato tale soluzione "puo essere giustificata solo a patto di inquadrarla nella soft law, riconoscendo alle linee guida natura amministrativa, altrimenti si fnirebbe per derogare al principio di tipicita delle fonti normative, che presidia la hard law". Non si tratta di una soluzione innovativa del Consiglio di Stato il quale, gia in precedenti pareri (59), ha avuto modo di precisare che "la soft law puo riguardare gli spazi di contorno della regola legale ma non puo porsi in modo esuberante come diretta fonte del diritto".
Tuttavia, questo richiamo alla soft law non sembra del tutto convincente rispetto alla natura delle linee guida vincolanti di ANAC, nonostante la dicitura "strumenti di regolazione flessibile" adoperata dal Codice dei contratti pubblici.
L'espressione soft law, infatti, nasce per descrivere quel complesso di disposizioni giuridiche, di natura spesso consuetudinaria, nate nell'ambito della lex mercatoria o del diritto internazionale, volte a regolare commerci, transazioni e scambi in modo rapido, flessibile e non vincolante. In pratica, la soft law disciplina una serie di rapporti non in virtu di una normazione cogente, bensi di una spontanea e volontaria adesione ai precetti della stessa da parte dei suoi destinatari.
Infatti, il ricorso alla soft law da parte delle autorita amministrative indipendenti e finora avvenuto ai soli fini di una moral suasion o dissuasion, tutti "caratterizzati da un elevato grado di informalita che si collocano al di fuori del sistema delle fonti normative tipizzate", e che, pertanto, "ovviamente non creano regole vincolanti per gli operatori economici" (60).
Al contrario, pero, le linee guida di ANAC sono pensate e previste per sostituire disposizioni di indubbia natura regolamentare, come quelle del d.P.R. n. 207 del 2010, il regolamento di esecuzione del precedente Codice dei contratti pubblici, la cui abrogazione e stata demandata dall'art. 217 del d.lgs. n. 50 del 2016 proprio all'entrata in vigore delle linee guida di ANAC.
Alla luce di siffatta considerazione, appare condivisibile la tesi secondo la quale "se e vero che gli operatori economici e (probabilmente) anche le amministrazioni pubbliche pretendono una regolazione piu snella e veloce (rispetto ai tempi e alle modalita di approvazione dei regolamenti), e anche vero che tali esigenze, per quanto meritevoli di considerazione e di soddisfazione, non possono prevalere sugli interessi a una regolazione seria, strutturata, controllata, ma, soprattutto, affidata ad autorita che se ne assumano (potendolo fare) la responsabilita politica" (61).
L'incerta natura giuridica delle linee guida vincolanti (non approvate con decreto ministeriale) nel sistema delle fonti si riflette sul regime di tutela giurisdizionale dei cittadini e delle imprese, oltre che sul comportamento delle stazioni appaltanti.
Queste ultime sono certamente tenute a conformarsi alle linee guida formulate dall'Autorita nei propri atti di regolazione, sempreche il precetto emerga in modo chiaro e comprensibile. L'eventuale difformita degli atti adottati dalle stazioni appaltanti comportera certamente la loro illegittimita, potendosi discutere unicamente se essa e inquadrabile nel vizio di violazione di legge o eccesso di potere.
Nel caso in cui gli atti siano, invece, conformi alle linee guida, i soggetti che intendano contestarli dovranno impugnare in sede giurisdizionale non solo questi ultimi ma anche le linee guida, secondo lo schema della doppia impugnazione dell'atto applicativo e di quello (amministrativo generale) presupposto, a pena di inammissibilita del ricorso. A diversa conclusione deve invece giungersi laddove si ritenga che il precetto contenuto nelle linee guida abbia sostanza di regolamento, in ragione del potere di disapplicazione previsto in caso di contrasto di questo con la legge primaria (62).
Al contrario di quanto rilevato per le linee guida vincolanti, in caso di linee guida non vincolanti nessun obbligo di conformazione e configurabile nei confronti delle stazioni appaltanti.
Tuttavia, in linea con i principi generali di diritto amministrativo in materia di circolari, cui questa fonte di produzione e assimilabile sotto questo profilo, le stazioni appaltanti saranno soggette ad un onere di motivazione puntuale circa le ragioni che hanno, invece, condotto nel singolo caso ad una soluzione diversa rispetto a quella prevista in generale, diversamente da quanto loro imposto nel caso contrario. Da questa angolazione si profila, quindi, un ambito ulteriore di sindacato giurisdizionale rispetto alle determinazioni adottate dalle stazioni appaltanti in sede di giudizio di impugnazione contro gli atti di una procedura di affidamento.
Questa eventualita pone in evidenza i rischi che, a dispetto del loro carattere di raccomandazioni, una eccessiva produzione di linee guida non vincolanti possa comportare, in termini di iper-regolamentazione di dettaglio, con l'inevitabile corollario di un appesantimento dell'azione amministrativa. Cio che il legislatore ha inteso superare con il nuovo strumento regolatorio e l'eliminazione del regolamento generale di esecuzione del Codice (63).
DOI: 10.9732/P.0034-7191.2019V118P207
Recebido em 13/05/2019.
Aprovado em 13/05/2019.
E-mail: filippo@studiolegalecolapinto.it
Filippo Colapinto (1)
(1) Dottore di ricerca in Diritto pubblico, Professore a contratto di Giustizia costituzionale Universita Lum Jean Monnet--Casamassima (BA). E-mail: filippo@studiolegalecolapinto.it
(2) Sull'etica pubblica, cfr. S. CASSESE, L'etica pubblica, in GDA, 2003, 1097; B. G. MATTARELLA, Le regole dell'onesta. Etica, politica, amministrazione, Bologna, 2007.
(3) R. CAVALLO PERIN, L'etica pubblica come contenuto di un diritto degli amministrati alla correttezza dei funzionari, in F. MERLONI--R. CAVALLO PERIN (a cura di), Al servizio della nazione. Etica e statuto dei funzionari pubblici, Milano, 2009, 147-161; Id., relazione al convegno Appalti pubblici: innovazione e razionalizzazione. Le strategie di aggregazione e cooperazione europea nelle nuove Direttive, Consiglio di Stato--Roma, 14 maggio 2014, 36 e ss; Id., Verso una professionalita e cultura comune ai funzionari pubblici in Europa, prefazione a J.L. SILICANI, Libro bianco sull'avvenire dei funzionari pubblici, Per la Francia del domani, Napoli, 2011, XI-XXV; Id., relazione al convegno Corruzione e crisi sistemica, Universita degli Studi di Torino, 18 maggio 2015; R. CAVALLO PERIN--B. GAGLIARDI, L'exemple italien: l'exorbitance de la relation professionnelle des fonctionnaires, malgre leur contractualisation, in C. FORTIER (diretto da) Le Statut general des fonctionnaires: trente ans, et apres?, Parigi, 2014, 177-188; Id., La dirigenza pubblica al servizio degli amministrati, in Riv. trim. dir. pubbl., 2014, 309-336.
(4) Cfr. A. DI GIOVINE, Art. 2, in G. NEPPI MODONA (a cura di), Stato della Costituzione. Oltre la bicamerale, le riforme possibili, Milano, 1998, 9-12; A. BARBERA, Commento all'art. 2, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1994; P BARILE, Diritti dell'uomo e liberta fondamentali, Bologna, 1984; G. PECES BARBA MARTINEZ, voce Diritti e doveri fondamentali, in Dig. disc. pubbl., Torino, 1990, V, 139-158.
(5) G. M. RACCA, La corruzione come violazione dei diritti fondamentali dell'individuo e del principio di solidarieta, relazione all'incontro del San Martino, Corruzione, Istituzioni della democrazia e organizzazioni pubbliche, Perugia, 21 novembre 2014; G. ZAGERBELSKY, Intervento al convegno Corruzione e crisi sistemica, Universita di Torino, 18 maggio 2015; B. G. MATTARELLA, Le regole dell'onesta. Etica, politica, amministrazione, op. cit., 131 e ss.; A. DI GIOVINE, Art. 54, in G. NEPPI MODONA (a cura di), Stato della Costituzione. Oltre la bicamerale, le riforme possibili, op. cit., 234-236; L. VENTURA, Commento all'art. 54, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, op. cit.; R. BIN S. BARTOLE, Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008; V. CERULLI IRELLI, Etica pubblica e disciplina delle funzioni amministrative, in F. MERLONI --L. VANDELLI (a cura di), La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Firenze, 2010, 89 e ss.; G. M. RACCA, Disciplina e onore nell'attuazione dei codici di comportamento, in R. CAVALLO PERIN--F. MERLONI (a cura di), Al servizio della Nazione. Etica e statuto dei funzionari pubblici, op. cit., 250-265; R. CAVALLO PERIN, relazione al convegno Appalti pubblici: innovazione e razionalizzazione. Le strategie di aggregazione e cooperazione europea nelle nuove Direttive, Consiglio di Stato--Roma, 14 maggio 2014, op. cit., 42.
(6) M. S. GIANNINI, Sulla pluralita degli ordinamenti giuridici, in Atti del XN Congresso Internazionale di Sociologia, Roma, 1950, 455; Id., Gli ordinamenti sezionali rivisitati (traendo spunto dall'ordinamento creditizio), in AA.VV., La ristrutturazione delle banche pubbliche, a cura di S. AMOROSINO, Milano, 1991, XX; Id., Prime osservazioni sugli ordinamenti sportivi, in Riv. dir. sportivo, 1949, 1, 10; Id., Ancora sugli ordinamenti giuridici sportivi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1996, 671.
(7) S. ROMANO, Diritto e correttezza costituzionale, in Riv. dir. pubbl., 1909, I, 486 e ss.; L. VENTURA, Commento all'art. 54, in Commentario alla Costituzione, a cura di G. BRANCA, Bologna, 1994, 112 e ss.
(8) Sull'inadeguatezza del ricorso al solo sistema repressivo nella lotta alla corruzione, cfr. B. G. MATTARELLA, La prevenzione della corruzione in Italia, in GDA, II, 2013, 123, secondo cui << la lotta alla corruzione si e svolta principalmente sul piano della repressione penale. Esiste, tuttavia, anche nel linguaggio giuridico, un'accezione piu ampia del termine, che e connessa alla prevenzione del malcostume politico e amministrativo, da operare con gli strumenti propri del diritto costituzionale e del diritto amministrativo>>.
(9) S. ROMANO, L'ordinamento giuridico, Pisa, 1918, 94 e ss.
(10) Nel primo comma, la disposizione prescrive un generale dovere di fedelta dei cittadini alla Repubblica attraverso l'osservanza della Costituzione e delle leggi; nel secondo comma richiede, nello specifico, a coloro ai quali vengono affidate funzioni pubbliche il dovere di adempierle con <<disciplina>> e con <<onore>> e di prestare giuramento nei casi previsti dalla legge. Se la prima --sulla fedelta alla Repubblica--esprime una tipica norma che completa la definizione dello status di cittadino con l'individuazione di una posizione soggettiva, la seconda--sugli obblighi aggiuntivi d'onore e disciplina--si riferisce, si e detto, al diverso status di funzionario pubblico, senza precisare se questi e caratterizzato da un rapporto di servizio onorario o professionale.
(11) Se la prima--sulla fedelta alla Repubblica--esprime una tipica norma che completa la definizione dello status di cittadino con l'individuazione di una posizione soggettiva, la seconda--sugli obblighi aggiuntivi d'onore e disciplina--si riferisce, si e detto, al diverso status di funzionario pubblico, senza precisare se questi e caratterizzato da un rapporto di servizio onorario o professionale.
(12) H. KELSEN, Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, 1954, 240.
(13) L'"onore" richiama un vincolo particolarmente qualificato di "devozione" nei confronti della Repubblica, in nome del quale le funzioni pubbliche sono esercitate e che offre fondamento ai molteplici doveri o obblighi definiti ogni qualvolta dall' ordinamento. Cfr., G LOMBARDI, Contributo allo studio dei doveri costituzionali, Milano, 1977.
(14) C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova, 1967, 507 e ss.
(15) Occorre sottolineare, su questo punto, che nello Stato democratico il cittadino e presente nella cosa pubblica non solo attraverso la partecipazione alla vita politica e attraverso il meccanismo della rappresentanza, ma anche (e soprattutto) attraverso una sua attiva presenza nell'ambito dell'amministrazione (che attiene alla vita quotidiana, ai problemi di ogni giorno). La c.d. demarchia (Benvenuti) rappresenta una forma piu compiuta di democrazia, che investe appunto, al di la della politica, il funzionamento dell'amministrazione.
(16) A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1982, 268 e ss.
(17) B.G. MATTARELLA, Le regole dell'onesta: etica, politica e amministrazione, Bologna, 2007.
(18) S. ROMANO, I poteri disciplinari delle pubbliche amministrazioni, op. cit., 95.
(19) L'art. 97 Cost. stabilisce il precetto secondo il quale i pubblici uffici devono essere organizzati in modo tale da garantire il buon andamento e l'imparzialita dell'amministrazione. Per tutti, si veda G. GARDINI, L'imparzialita amministrativa tra indirizzo e gestione. Organizzazione e ruolo della dirigenza pubblica nell'amministrazione contemporanea, Milano, 2003; A. PIOGGIA, La competenza amministrativa, Torino, 2001; F. MERLONI, Dirigenza pubblica e amministrazione imparziale, Bologna, 2006.
(20) L'art. 98 Cost., sancendo il dovere dei pubblici impiegati di agire nell'esclusivo interesse della Nazione, mira a far si che la condotta dei funzionari pubblici elettivi o di carriera sia ispirata alla tutela degli interessi generali e non alla tutela di interessi di parte. Si veda B.G. MATTARELLA, I doveri di comportamento, in F. MERLONI, L. VANDELLI, La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, Firenze, 2010.
(21) Cfr. G. SIRIANNI, I profili costituzionali. Una nuova lettura degli articoli 54, 97 e 98 della Costituzione, in F. MERLONI, L. VANDELLI, La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, op. cit. --Antella, 2010.
(22) Sul quale cfr. per tutti P. SEVERINO, La responsabilita degli enti per fatti di corruzione, in AA.VV., Scritti in onore di Marcello Foschini, Padova, 2011, 157 e ss.
(23) Adottata dall'Assemblea generale dell'O.N.U. con la risoluzione n. 58/4, sottoscritta dall'Italia il 9 dicembre 2003 e ratificata con legge 3 agosto 2009, n. 116. All'art. 5 si richiede che gli Stati aderenti elaborino, applichino e perseguano, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, "politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate". Secondo la citata Convenzione: "corruption is an insidious plague that has a wide range of corrosive effects on societies. It undermines democracy and the rule of law, leads to violations of human rights, distorts markets, erodes the quality of life and allows organized crime, terrorism and other threats to human security to flourish. This evil phenomenon is found in all countries--big and small, rich and poor--but it is in the developing world that its effects are most destructive. Corruption hurts the poor disproportionately by diverting funds intended for development, undermining a Government's ability to provide basic services, feeding inequality and injustice and discouraging foreign aid and investment. Corruption is a key element in economic under performance and a major obstacle to poverty alleviation and development. Each State Party shall, in accordance with the fundamental principles of its legal system, develop and implement or maintain effective, coordinated anticorruption policies that promote the participation of society and reflect the principles of the rule of law, proper management of public affairs and public property, integrity, transparency and accountability".
(24) Criminal Law Convention on Corruption del 27 gennaio 1999, ratificata dall'Italia con la legge 28 giugno 2012, n. 110.
(25) Civil Law Convention on Corruption del 4 novembre 1999, ratificata dall'Italia con la legge 28 giugno 2012, n. 112.
(26) Direttiva UE del Parlamento e del Consiglio del 26 febbraio 2014 n. 23 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione; direttiva UE del Parlamento e del Consiglio del 26 febbraio 2014 n. 24 sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE; direttiva UE del Parlamento e del Consiglio del 26 febbraio 2014 n. 25 sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE.
(27) Decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio UE del 22 luglio 2003 sulla lotta alla corruzione nel settore privato.
(28) Convenzione OCSE del 26 maggio 1997 sulla lotta alla corruzione dei funzionari delle Comunita europee o degli Stati membri dell'Unione europea.
(29) Ci si riferisce all'art. 1, legge 16 gennaio 2003, n. 3 istitutiva dell'Alto Commissario per la prevenzione della corruzione (poi soppresso con l'art. 68, comma 6 bis del d.lgs. 25 giugno 2008, n. 112, conv. con mod. nella legge 6 agosto 2008, n. 133) e all'art. 13 d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 che ha attribuito funzioni in materia di corruzione alla Commissione indipendente per la valutazione, l'integrita e la trasparenza (ex Civit, oggi ANAC).
(30) Rubricata "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalita nella pubblica amministrazione".
(31) Circolare n. 1 del 25 gennaio 2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica.
(32) D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, c.d. Testo Unico Trasparenza di "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni", in attuazione della delega di cui all'articolo 1, comma 35, della legge n. 190/2012, il quale, in attuazione della legge n. 190/2012, ha determinato un rafforzamento dello strumento della trasparenza quale misura fondamentale per la prevenzione della corruzione, mediante il riordino in un unico corpo normativo di numerose disposizioni. Per quanto qui rileva, la citata disposizione ha introdotto nel nostro ordinamento lo strumento dell'accesso civico.
(33) D.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni nella legge 11 agosto 2014, n. 114 recante "misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per lefficienza degli uffici giudiziari". Per quanto qui di interesse, l'art. 32 ha introdotto strumenti avanzati ed innovativi sul fronte della corruzione nel settore dei contratti pubblici.
(34) In particolare, quelle di Expo del 2015 e del Mose di Venezia del 2014.
(35) D.lgs. 25 maggio 2016, n. 97 recante "revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicita e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190, e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 ai sensi dell'art. 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche", e il primo degli undici decreti attuativi della delega di cui all'art. 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. Riforma Madia), contenente una serie di deleghe volte ad attuare una riforma della Pubblica Amministrazione. Esso e intervenuto sul sistema della corruzione sotto diversi profili, fra i quali la trasparenza amministrativa--mediante l'estensione dell'ambito di applicazione oggettivo e soggettivo, l'introduzione dell'istituto dell'accesso civico generalizzato, la specificazione di alcuni aspetti della disciplina relativa agli obblighi di pubblicazione--la predisposizione dei Piani anticorruzione--mediante l'attribuzione all'Autorita Nazionale Anticorruzione (c.d. ANAC) il compito di adottare il Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.)--e, infine, la previsione di specifiche ipotesi di responsabilita dirigenziale nei casi in cui siano violate le norme sulla trasparenza.
(36) Sul punto, piu difusamente si veda par. 6.
(37) Comitato di Studio sulla prevenzione della corruzione, Rapporto al Presidente della Camera, 23 ottobre 1996.
(38) Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta fondamentali.
(39) A. VANNUCCI, R. CUBEDDU, Lo spettro della competitivita, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2006.
(40) A. PIZZORNO, La corruzione nel sistema politico, in D. DELLA PORTA, Lo scambio occulto, Il Mulino, Bologna, 1992.
(41) Transparency International, ONG internazionale fondata dalla Germania nel 1993 e da anni in prima linea nella lotta alla corruzione (www.transparency. org).
(42) Rapporto prodotto dalla Commissione europea a seguito di una indagine condotta attraverso interviste a 26.856 cittadini della Unione Europea.
(43) Organo anticorruzione nato in seno al Consiglio d'Europa nel 1999. Cfr. "Evaluation Report on Italy", Council of Europe, Strasbourg, GRECO Eval I/II Rep (2008), July 2.
(44) Si consideri che il nuovo rapporto di valutazione riguardante l'Italia in tema di "Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors" pubblicato in data 19 gennaio 2017 riconosce gli sforzi compiuti negli ultimi anni dal nostro Paese sul fronte delle misure preventive e punitive dei fenomeni corruttivi nel settore pubblico. Il rapporto mette tuttavia in luce anche le persistenti debolezze del nostro sistema. A tal riguardo, il rapporto precisa che sarebbe necessario affiancare allattivita giuridica anche un mutamento culturale: "as GRECO has already stressed in its previous evaluation reports on Italy, combating corruption has to become a matter of culture and not only rules; this requires a long term approach, continuing education throughout all sectors of society as an indispensable component of the anticorruption strategy and sustained political commitment".
(45) Cosi nel noto discorso di apertura dell'anno giudiziario 2013, Corte dei conti, 5 febbraio 2013, ove si richiese una risposta "articolata
ed anchessa sistemica". PCM, Dipartimento della funzione pubblica, Piano Nazionale Anticorruzione, 11 settembre 2013. A. VON BOGDANDY--M. IOANNIDIS, Systemic deficiency in the rule of law: what it is, what has been done, what can be done, in Common Market Law Review, 2014, 59-96 e A. VON BOGDANDY--M. IOANNIDIS, Il deficit sistemico nell'Unione europea, in Riv. trim. dir. pubbl., 2014, 593 e ss.; A. ROMANO, Introduzione al convegno Corruzione e crisi sistemica, Universita degli Studi di Torino, 18 maggio 2015; B. G. MATTARELLA--M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013.
(46) Cfr. M. CLARICH--B. G. MATTARELLA, La prevenzione della corruzione, in B. G. MATTARELLA--M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, op. cit., 61 ove si afferma che "alla luce (...) della legge n. 190/2012, si puo dire che esiste una nozione amministrativistica di corruzione, diversa da quella penalistica. E una nozione certamente piu ampia, che rinvia non solo a condotte penalmente rilevanti, ma anche a condotte che sono fonte di responsabilita di altro tipo o non espongono ad alcuna sanzione, ma possono generare situazioni di illegittimita e sono comunque sgradite all'ordinamento giuridico".
(47) La Convenzione di diritto civile sulla corruzione del Consiglio d'Europa (Strasburgo 4 novembre 1999, European Treaty Series n. 174) considera "corruzione" il "sollecitare, offrire, dare o accettare, direttamente o indirettamente, una somma di danaro o altro vantaggio indebito o la promessa di tale vantaggio indebito, che distorce il corretto adempimento di una funzione/compito o comportamento richiesto dal beneficiario dell'illecito pagamento, del vantaggio non dovuto o della promessa di un tale vantaggio". La definizione e ripresa dal Piano Nazionale Anticorruzione approvato in data 11 settembre 2013 dall'Autorita nazionale anticorruzione su proposta del Dipartimento della funzione pubblica, ai sensi dell'art. 1, comma 2, lett. b) della legge n. 190/2012. Comitato economico e sociale europeo, Lotta alla corruzione nell'UE: rispondere alle preoccupazioni delle imprese e della societa civile, pubblicato in G.U.U.E. del 15 gennaio 2016, C 13/63.
(48) Cfr. ANAC, Determinazione 28 ottobre 2015, n. 12, Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione, ove "si conferma la definizione del fenomeno contenuta nel PNA, non solo piu ampia dello specifico reato di corruzione e del complesso dei reati contro la pubblica amministrazione, ma coincidente con la "maladministration", intesa come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell'interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre, cioe, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell'interesse pubblico e pregiudicano l'affidamento dei cittadini nell'imparzialita delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attivita di pubblico interesse". Cfr. S. CASSESE, Maladministration e rimedi, in Foro it., 1992, V, 243; S. A. FREGO LUPPI, L'obbligo di astensione nella disciplina del procedimento dopo la legge n. 190 del 2012, in Dir. Amm., 2013, 671
(49) S. ROSE-ACKERMAN, International Actors and the Promises and Pitfalls of AntiCorruption Reform, in Pennsylvania Journal of International Law, 2013, 449. G. M. RACCA--R. CAVALLO PERIN, Corruption as a Violation of Fundamental Rights: Reputation Risk as a Deterrent Against the Lack of Loyalty, in Ius Publicum Network Review, n. 1/2014, www.ius-publicum.com e in G. M. RACCA--C. R. YUKINS (a cura di), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts. Balancing Corruption Concerns in Public Procurement Internationally, Bruxelles, Bruylant, 2014, 23-48. Cfr. International Council on Human Rights Policy, Corruption and Human Rights: Making the connection, 2009, 3 e s. Cfr., da ultimo, EUI European University Institute, European judicial cooperation and fundamental rights: some practical guidelines, Firenze, 2014.
(50) N. LONGOBARDI, L'Autorita Nazionale Anticorruzione e la nuova normativa sui contratti pubblici, in www.giustamm.it, 2016, fasc. 6, 11, sottolinea i tratti di <<atipicita>> di ANAC, evidenziando <<la tendenza a privilegiare un'ottica burocratica di prevenzione della corruzione che puo danneggiare la concorrenza [...] la tendenza ad occupare lo spazio della discrezionalita delle stazioni appaltanti e ad invadere il campo proprio dell'autorita giudiziaria>>.
(51) Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma. Rapporto della Commissione per lo studio e l'elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, 2012. Commissione UE, Relazione dell'Unione sulla lotta alla corruzione. Allegato sull'Italia, 3 febbraio 2014; Commissione UE, La lotta contro la corruzione nell'UE, 6 giugno 2011, COM(2011) 308 final, 12 e 13; PricewaterhouseCoopers, Report per la Commissione EU Identifying and reducing corruption in Public Procurement in the EU, 30 giugno 2013.
(52) Cfr. G. ABBATINO--N. PARISI, L'ANAC nel contesto delle relazioni internazionali, in R. CANTONE--F. MERLONI, La nuova Autorita nazionale anticorruzione, Padova, 2015, 152; F. MANGANARO, Perspectives on fighting corruption in public contracts in Italy, in G. M. RACCA--C. R. YUKINS (a cura di), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts. Balancing corruption concerns in Public Procurement Internationally, Bruxelles, Bruylant, 2014, 53 e ss.; B. G. MATTARELLA, The Italian efforts on anti-corruption, ibid., 61 e ss.
(53) M. P. CHITI, Il sistema delle fonti nella nuova disciplina dei contratti pubblici, in Giorn. dir. amm., 2016, 4, 436.
(54) R. DE NICTOLIS, Il nuovo Codice dei contratti pubblici, in Urb. e app., 2016, 5, 506.
(55) Tuttavia, come opportunamente rilevato da R. DE NICTOLIS, II nuovo Codice, op. cit., 3, le modalita di pubblicazione delle stesse pongono effettivamente un "problema pratico che deriva dalla soluzione dogmatica sulla natura giuridica: le LG ANAC vengono pubblicate sul sito ANAC e poi, solo dopo, in GURI. Da quando diventano giuridicamente conoscibili, da quando diventano vincolanti? Si applica o no la vacatio legis di 15 giorni?".
(56) La norma dispone che "al fine di agevolare l'attivita delle stazioni appaltanti omogeneizzandone le condotte, successivamente alla adozione da parte dell'Anac di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformita agli stessi. [...] Le stazioni appaltanti nella delibera a contrarre motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando-tipo".
(57) A.M. SANDULLI, Sugli atti amministrativi generali a contenuto non normativo, in AA.VV., Scritti giuridici in memoria di V.E. Orlando, Padova, Cedam, 1957, 452, afferma che gli atti amministrativi generali <<non sono mai atti normativi>>, in quanto <<l'astrattezza inerisce al concetto di norma>>. Affinche sia determinata la normativita di un atto non e, quindi, sufficiente che tale atto si rivolga ad una generalita di soggetti non individuati ne individuabili a priori singolarmente, requisito che puo appartenere anche agli atti amministrativi, essendo necessario anche il requisito dell'astrattezza. Venendo alla differenza tra atti amministrativi generali e regolamenti, soltanto questi ultimi pongono in essere una disciplina astratta, mentre gli atti amministrativi generali sono adottati per disciplinare situazioni concrete e per soddisfare specifiche esigenze pubbliche. Sulla distinzione tra atti amministrativi generali e regolamenti, si veda anche L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, il Mulino, 1996.
(58) L'art. 117, comma 6, Cost., prevede che la potesta regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. In particolare, nelle materie di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost. che interferiscono con materie regionali, non sarebbe consentita l'adozione di norme regolamentari statuali.
(59) Consiglio di Stato, Sez. VI, parere n. 1584/2015.
(60) S. MORETTINI, Il soft law nelle Autorita indipendenti, procedure oscure e assenza di garanzie?, in Osservatorio sull'Analisi d'Impatto della Regolazione, 2011, n. 4, 5.
(61) C. DEODATO, Le linee guida dell'Anac: una nuova fonte del diritto?, in www. giustamm.it, 2016, 7.
(62) Cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 febbraio 2016, n. 475.
(63) Sotto questo profilo si rivela allora fondamentale l'impiego effettivo degli strumenti della better regulation suggeriti dal Consiglio di Stato in sede di parere allo schema di d.lgs. (parere 1 aprile 2016, n. 855), ed in particolare della valutazione di impatto della regolamentazione.
Colapinto, Filippo