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Timestamp: 2016-10-27 06:56:20
Document Index: 192156633

Matched Legal Cases: ['Art. 31', 'Art. 15', 'Art. 10', 'Art. 5', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 48', 'Art. 43', 'Art. 48', 'Art. 48', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 99', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 15', 'Art. 31', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

124 I 254. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. Februar 1998 i.S. Wiggis-Park AG gegen Kantonale Sachversicherung Glarus und Verwaltungsgericht des Kantons Glarus (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 31 Cst.; monopole cantonal en mati�re d'assurance-incendie des b�timents. Le monopole en mati�re d'assurance-incendie des b�timents du canton de Glaris ne viole pas la libert� du commerce et de l'industrie (consid. 3). Il est admissible de limiter le monopole � certaines cat�gories de b�timents (consid. 4). Faits � partir de page 26
Gem�ss Art. 15 des glarnerischen Sachversicherungsgesetzes vom 2. Mai 1993 (KSVG; in Kraft seit 1. Januar 1995) sind alle Geb�ude mit Ausnahme von Industrie- und Hotelbauten gegen Feuer und Elementarsch�den bei der Kantonalen Sachversicherung zu versichern und d�rfen f�r die gleichen Gefahren nicht anderweitig versichert werden. Geb�ude, welche nicht unter dieses Versicherungsmonopol fallen, werden im freien Wettbewerb zwischen den Privatversicherern und der Kantonalen Sachversicherung versichert. Eine inhaltlich gleichlautende Regelung fand sich auch in Art. 10 des Gesetzes vom 21. Mai 1978 �ber die kantonale Sachversicherung (aKSVG), welches bis zum Inkrafttreten des neuen Sachversicherungsgesetzes galt.
Die Wiggis-Park AG ist Eigent�merin eines Areals in Netstal, auf welchem vormals die Stoffel AG einen industriellen Betrieb unterhalten hatte. Sie plant und realisiert auf dem Areal ein Gewerbecenter. Am 19. Februar 1992 wurde die Unterstellungsverf�gung des BIGA nach Art. 5 des Arbeitsgesetzes vom 13. M�rz 1964 (ArG; SR 822.11) aufgehoben. Nach Einholen der erforderlichen Baubewilligungen wurde im Fr�hjahr 1992 mit den Bauarbeiten begonnen. Die auf dem Areal befindlichen Geb�ude waren bei einer privaten Versicherung gegen Feuer und Elementarsch�den versichert. Am 17. September 1992 kam es zu einem Brandfall mit einer Schadensumme von �ber 2,5 Mio. Franken, welche durch die private Versicherung gedeckt wurde.
Mit Verf�gung vom 2. November 1993 hielt die Glarner Geb�udeversicherung fest, dass das Areal nicht mehr industriell genutzt werde und die Geb�ulichkeiten demzufolge ab 1. Januar 1994 bei ihr zu versichern seien. Die Wiggis-Park AG erhob dagegen erfolglos Einsprache an die Aufsichtskommission der Kantonalen Sachversicherung und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus mit dem Begehren, es seien die angefochtenen Entscheide aufzuheben; ferner sei festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, ihre Geb�ulichkeiten bei der Kantonalen Sachversicherung zu versichern, und dass das Versicherungsmonopol die Handels- und Gewerbefreiheit verletze.
2. Zusammenfassung: Art. 31 Abs. 2 BV gew�hrleistet die historischen Grundmonopole, die auch fiskalischen Zwecken dienen d�rfen. Dar�ber hinaus k�nnen die Kantone weitere Monopole errichten, soweit dies durch hinreichende Gr�nde des �ffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gr�nde, gerechtfertigt und verh�ltnism�ssig ist. Das Geb�udeversicherungsmonopol ist eher mit den polizeilichen oder sozialpolitischen Gewerbemonopolen vereinbar als mit den historischen Grundmonopolen, vgl. BGE 124 I 11 E. 3, S. 14.)
3. a) Um zul�ssig zu sein, muss das Monopol auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, einem �ffentlichen Interesse entsprechen und verh�ltnism�ssig sein (BGE 109 Ia 193 E. 2/3; BGE 101 Ia 124 E. 8b S. 128 f.).
b) Die Beschwerdef�hrerin bestreitet mit Recht nicht, dass sich das Monopol der kantonalen Geb�udeversicherung auf eine gen�gende formellgesetzliche Grundlage st�tzt. Wenn sie vorbringt, in Art. 48 der glarnerischen Kantonsverfassung sei die kantonale Geb�udeversicherung ohne Hinweis auf eine Monopolstellung genannt, weshalb darin keine Grundlage f�r ein Sachversicherungsmonopol enthalten sei, so verkennt sie, dass nicht jede Grundrechtseinschr�nkung einer ausdr�cklichen Verfassungsgrundlage bedarf. Vielmehr gen�gt daf�r - soweit das einschl�gige Verfassungsrecht nicht besondere Anforderungen aufstellt - eine Grundlage auf der Stufe des Gesetzes. Die von der Beschwerdef�hrerin angerufenen Bestimmungen der glarnerischen Kantonsverfassung stellen jedenfalls keinen derartigen besonderen Verfassungsvorbehalt dar. Das gilt insbesondere auch f�r Art. 43 KV/GL, wonach der Kanton wirtschaftspolizeiliche Vorschriften erlassen kann; diese Bestimmung schliesst nicht aus, dass - namentlich in Ausf�hrung anderer verfassungsrechtlich vorgesehener Aufgaben - auch andere als rein polizeiliche Vorschriften erlassen werden. Dass in Art. 48 KV/GL das Monopol der kantonalen Geb�udeversicherung nicht ausdr�cklich genannt ist, erlaubt nicht umgekehrt den Schluss, der Verfassungsgeber habe dieses f�r unzul�ssig erkl�rt. Im Gegenteil weisen die Materialien zu Art. 48 KV/GL darauf hin, dass die Verfassung das vorbestehende Monopolsystem weiterhin zulassen will (RAINER J. SCHWEIZER, Verfassung des Kantons Glarus, Kommentar zum Entwurf, Bd. I, Glarus 1981, S. 66 und 116).BGE 124 I 25 S. 28
c) Die Beschwerdef�hrerin verneint das Vorliegen eines gen�genden �ffentlichen Interesses. Der historische Hintergrund des Geb�udeversicherungsmonopols liege darin, dass im 19. Jahrhundert ein Grossteil der finanzschwachen Geb�udeeigent�mer auf eine g�nstige Versicherung angewiesen gewesen und ein privates Versicherungswesen erst im Laufe der Zeit aufgebaut worden sei. Diese Motivation sei heute nicht mehr ausreichend, da Hausbesitzer in der Regel �ber gen�gend Mittel verf�gten, um auch die Pr�mien gewinnorientierter Privatversicherungen bezahlen zu k�nnen, und diese ebensogut wie eine staatliche Monopolversicherung in der Lage seien, Geb�udeversicherungen anzubieten. Dem �ffentlichen Interesse an einem Schutz der Allgemeinheit vor Feuer und Elementarsch�den k�nne auch durch ein blosses Versicherungsobligatorium ohne staatliches Monopol entsprochen werden. Allenfalls k�nnte die staatliche Versicherung in eine blosse Erg�nzungs- oder Auffangversicherung f�r nicht versicherte oder gewisse schlechte Risiken transferiert werden.
d) In der Mehrzahl der schweizerischen Kantone wurden im Laufe des 19. Jahrhunderts kantonale Geb�udeversicherungsanstalten mit einem Monopol f�r die Versicherung von Immobilien gegen Feuer und Elementarsch�den errichtet, wobei diesen Anstalten in der Regel nebst der Versicherung auch die Wahrnehmung feuerpolizeilicher Aufgaben �bertragen wurde.
Nach dem Inkrafttreten der Bundesverfassung von 1874 wurde bisweilen die Ansicht vertreten, solche Versicherungsmonopole verstiessen gegen die in Art. 31 BV garantierte Handels- und Gewerbefreiheit. Der Bundesrat befand jedoch in Beschwerdeentscheiden aus den Jahren 1875, 1884 und 1895, dass die bestehenden kantonalen und auch die Gr�ndung neuer Versicherungsmonopole weiterhin zul�ssig seien (Salis, Schweizerisches Bundesrecht, V. Bd., Bern 1904, Nr. 2376, 2380, 2381), immerhin mit der Einschr�nkung, dass damit nicht ein auf Erwerb gerichteter fiskalischer Zweck verfolgt werden d�rfe (SALIS, a.a.O., Nr. 2381, S. 482 f., bez�glich der glarnerischen Mobiliarversicherung).
Die Bundesversammlung hat auch in neuerer Zeit mehrfach Kantonsverfassungen gew�hrleistet, welche ausdr�cklich ein Geb�udeversicherungsmonopol statuieren (� 55 Abs. 1 lit. f der aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980; � 128 der basel-landschaftlichen Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984; Art. 99 Abs. 3 der solothurnischen Kantonsverfassung vom 8. Juni 1986; � 83 der thurgauischen Kantonsverfassung vom 16. M�rz 1987).BGE 124 I 25 S. 29
Angesichts dieser mehr als ein Jahrhundert alten Verfassungspraxis ist das Versicherungsmonopol jedenfalls solange verfassungsrechtlich zul�ssig, als daf�r hinreichende Gr�nde des �ffentlichen Wohls bestehen.
e) Das Bundesgericht rechtfertigte im Jahre 1911 das Geb�udeversicherungsmonopol mit sozialpolitischen �berlegungen: Die privaten Versicherungen w�rden f�r schlechte Risiken h�here Pr�mien verlangen, was zur Folge h�tte, dass mehr nur die guten und mittleren Risiken versichert w�rden. Die staatliche Versicherung w�rde demgegen�ber auch die schlechten Risiken zu tragbaren Pr�mien versichern und diene damit dem Schutz wirtschaftlich schw�cherer Bev�lkerungsklassen (BGE 37 I 503 E. 5 S. 524 f.). Soweit die Lehre das Geb�udeversicherungsmonopol nicht ohnehin schon kraft seiner Historizit�t als zul�ssig erachtet, h�lt sie es mehrheitlich mit gleichen oder �hnlichen sozialpolitischen �berlegungen f�r gerechtfertigt (WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl. Bern 1931, S. 228 f.; ZACCARIA GIACOMETTI Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Z�rich 1949, S. 309 Anm. 29; ETIENNE GRISEL, Libert� du commerce et de l'industrie, Vol. 2, Bern 1995, S. 222; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 388 f.; CLAUDE RUEY, Monopoles cantonaux et libert� �conomique, Th�se Lausanne 1988, S. 251). Demgegen�ber wird teilweise die Ansicht vertreten, die urspr�ngliche sozialpolitische Rechtfertigung sei heute nicht mehr gegeben (KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1989, S. 167 f.). Als verfassungswidrig betrachtet wird das Monopol der Geb�udeversicherung daneben auch von Autoren, die entgegen der herrschenden Lehre und Rechtsprechung grunds�tzlich nur Polizeimonopole, nicht aber sozialpolitische Monopole als zul�ssig erachten (LUCIANO GIUDICI, Problemi giuridici della municipalizzazione dei servizi pubblici, Tesi Berna, Locarno 1970, S. 46 ff., 68 ff.; MELCHIOR SPAHN, Die kantonalen Regalrechte nach Artikel 31 Abs. 2 der Bundesverfassung, Diss. Z�rich 1956, S. 84 ff.).
f) Aufgrund eines Pr�mienvergleichs ergibt sich, dass die kantonalen Monopolversicherungen die Geb�udeversicherung zu deutlich g�nstigeren Pr�mien anbieten als die Privatversicherungen. In den Jahren 1986-90 bzw. 1984-93 betrug die j�hrliche Versicherungspr�mie in den Kantonen mit Monopolversicherung durchschnittlich Fr. -.64 pro Fr. 1'000.-- Versicherungssumme, in den Kantonen ohne Monopol hingegen Fr. 1.08 bzw. Fr. 1.09 (THOMAS VON UNGERN-STERNBERG, BGE 124 I 25 S. 30Die kantonalen Geb�udeversicherungen; Eine �konomische Analyse, Lausanne 1994, Abb. 1; ders., Kritische �berlegungen zu dem Gutachten von Professor Schips �ber die kantonalen Geb�udeversicherungen, Lausanne 1995, S. 3a). Diese Zahlen werden auch in einem Gegengutachten nicht als solche bestritten, sondern anders interpretiert mit dem Argument, die Unterschiede im Pr�mienniveau liessen sich auf unterschiedliche Schadensentwicklungen und Versicherungssummen zur�ckf�hren (BERND SCHIPS, �konomische Argumente f�r wirksamen Wettbewerb auch im Versicherungszweig "Geb�udefeuer- und Geb�udeelementarsch�den", St. Gallen 1995, S. 20). In Prozent des Schadenssatzes ausgedr�ckt l�gen die Pr�mienans�tze der kantonalen Geb�udeversicherer �ber denjenigen der Privatversicherer (Gutachten Schips, S. 29).
F�r den Versicherungsnehmer ist indessen in erster Linie die von ihm zu bezahlende Pr�mie von Interesse. Dass diese in Monopolkantonen signifikant tiefer ist als bei Privatversicherungen, wird auch im Gutachten von Schips nicht in Frage gestellt (Gutachten Schips, S. 31). Welcher Anteil an den Gesamteinnahmen der Versicherung f�r die Deckung von Sch�den verwendet wird, ist insofern nicht ausschlaggebend, als die Geb�udeversicherungen auch vorbeugenden Brandschutz finanzieren und damit dazu beitragen, dass Sch�den gar nicht entstehen, was ebenfalls den Versicherten zugute kommt. In diesem Sinne ist ein Zusammenhang zwischen dem Versicherungssystem und dem Schadenverlauf jedenfalls denkbar: Es erscheint wenig wahrscheinlich, dass der in den Kantonen ohne Monopolversicherung signifikant schlechtere Schadenverlauf rein zuf�llig sein soll. Eher plausibel erscheint demgegen�ber, dass die kantonalen Geb�udeversicherungen dadurch, dass sie einen gr�sseren Aufwand f�r die Pr�vention leisten, zum wesentlich g�nstigeren Schadenverlauf beitragen und dadurch die tiefe Pr�mie erm�glichen. Das wird best�tigt dadurch, dass die Schweiz im internationalen Vergleich eine markant tiefe Zahl von Brandttoten aufweist (VON UNGERN-STERNBERG, a.a.O. (1994), S. 19 und Anhang). Denkbar ist zudem, dass durch die Monopolisierung gewisse verwaltungsm�ssige Synergien mit staatlichen, ohnehin zu erf�llenden Aufgaben m�glich sind und gewisse Verwaltungskosten, namentlich Akquisitionskosten, geringer gehalten werden k�nnen.
Gesamthaft gesehen bestehen plausible Gr�nde f�r die Annahme, dass die kantonalen Geb�udeversicherungen einen wesentlich g�nstigeren Schadenverlauf und damit sowohl geringere Sch�den als auch deutlich tiefere Versicherungspr�mien erm�glichen.BGE 124 I 25 S. 31
g) Damit kann ein zureichendes �ffentliches Interesse an einer Monopolisierung der Geb�udeversicherung als ausgewiesen betrachtet werden. Die marktwirtschaftliche Ordnung, die durch die institutionelle oder wirtschaftspolitische Komponente von Art. 31 BV gesch�tzt wird, findet ihre Legitimation darin, dass dadurch die wirtschaftlichen Bed�rfnisse der Bev�lkerung m�glichst effizient und preisg�nstig befriedigt werden sollen (ETIENNE GRISEL, Libert� du commerce et de l'industrie, Vol. 1, Bern 1993, S. 86 f.; J�RG PAUL M�LLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 354; KLAUS VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl. Bern 1995, S. 85). Erweist sich, dass eine Dienstleistung, an deren Obligatorium - wie auch die Beschwerdef�hrerin anerkennt - ein erhebliches �ffentliches Interesse besteht, mit einem Monopolsystem wesentlich vorteilhafter erbracht wird als durch die Privatwirtschaft, so kann das ein zul�ssiges �ffentliches Interesse darstellen, um eine Einschr�nkung der Handels- und Gewerbefreiheit zu rechtfertigen (BGE 101 Ia 124 E. 8b S. 128).
h) In der Lehre wird bisweilen die Verh�ltnism�ssigkeit des Geb�udeversicherungsmonopols in Frage gestellt, da die blosse Einf�hrung eines Versicherungsobligatoriums, allenfalls verbunden mit einer Aufsicht �ber die Preisgestaltung, den angestrebten Zweck gleichermassen erf�llen k�nnte (MOOR, a.a.O., S. 389; SPAHN, a.a.O., S. 85; SUTTER-SOMM, a.a.O., S. 167 f.). Ein Versicherungsobligatorium, teilweise kombiniert mit einer Preisaufsicht, besteht heute bereits in Kantonen, welche kein Versicherungsmonopol kennen. Wie die zitierten Zahlen zeigen, gew�hrleistet dieses System jedoch nicht eine ebenso g�nstige Versicherung wie ein Monopolsystem. Im �brigen macht der Umstand, dass auch eine andere gesetzliche L�sung denkbar w�re, die vom glarnerischen Gesetzgeber gew�hlte L�sung noch nicht unverh�ltnism�ssig (BGE 101 Ia 124 E. 8b S. 129).
i) Die Durchschnittspr�mie ist im Kanton Glarus zwar eine der h�chsten unter den Kantonen mit Monopolversicherung und liegt leicht h�her als diejenige im g�nstigsten Kanton mit Privatversicherung (Genf). Im Verh�ltnis zu anderen Kantonen ohne Monopolversicherung mit vergleichbaren topographischen und Besiedlungsverh�ltnissen (Uri, Schwyz) ist jedoch die Pr�mie in Glarus immer noch um rund ein Viertel tiefer (VON UNGERN-STERNBERG, a.a.O. (1995), S. 7a). Unter diesen Umst�nden ist das glarnerische Geb�udeversicherungsmonopol durch ein hinreichendes �ffentliches Interesse BGE 124 I 25 S. 32gedeckt und auch verh�ltnism�ssig. Zwar k�nnen die Pr�mien bei einer Privatversicherung im Einzelfall insbesondere f�r Grosskunden wie die Beschwerdef�hrerin g�nstiger sein. Daraus folgt aber nicht, dass nur ein System zul�ssig w�re, welches - wie die Beschwerdef�hrerin vorschl�gt - f�r die guten Risiken eine Privatversicherung zul�sst und der kantonalen Geb�udeversicherung nur die schlechten Risiken �berl�sst. Eine solche Regelung w�rde mit erheblicher Wahrscheinlichkeit die bisherigen Vorteile der kantonalen Geb�udeversicherung zunichte machen. Ein gewisser sozialer Ausgleich liegt im Wesen der meisten sozialpolitisch motivierten Regelungen. Dass im Einzelfall dadurch f�r gewisse Versicherte eine H�herbelastung resultiert, ist jedenfalls solange verfassungsrechtlich zul�ssig, als diese Mehrbelastung nicht �berm�ssig wird, was indessen in der Beschwerde nicht dargelegt wird.
k) Das glarnerische Geb�udeversicherungsmonopol verst�sst nach dem Gesagten nicht gegen Art. 31 BV. Dass Art. 15 KV/GL die Handels- und Gewerbefreiheit in einem weiteren Umfang sch�tzen w�rde als Art. 31 BV, wird in der Beschwerde nicht dargetan und ist auch nicht anzunehmen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 66). Das Monopol erweist sich daher als mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar.
4. Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, nach glarnerischem Recht seien Industriebetriebe seit je von der Monopolversicherung ausgeschlossen und der privaten Versicherung �berlassen worden. Nach den dieser Regelung zugrundeliegenden Kriterien w�rde auch ein gemischt-gewerblich genutzter Grossgeb�udekomplex wie ihr Wiggis-Park nicht der Monopolversicherung unterstellt.
a) Nach Art. 15 KSVG fallen "alle Geb�ude, mit Ausnahme von Industrie- und Hotelbauten", unter das Versicherungsmonopol. Die Auslegung des kantonalen Gesetzes wird, wenn - wie vorliegend - kein besonders schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit zur Diskussion steht, vom Bundesgericht nur auf Willk�r �berpr�ft; frei pr�ft das Bundesgericht, ob das willk�rfrei ausgelegte kantonale Recht mit dem angerufenen Grundrecht vereinbar ist (WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 175 ff., mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdef�hrerin r�gt nicht, die Unterstellung ihres Geb�udekomplexes unter das Monopol beruhe auf einer willk�rlichen Auslegung des Gesetzes. Sie scheint jedoch der Meinung zu sein, dass diese Auslegung zu einem verfassungswidrigen Ergebnis f�hre, da schon vor 1874 private Grossunternehmen in der Versicherung BGE 124 I 25 S. 33frei gewesen seien. Indessen ist die kantonale Geb�udeversicherung nicht deshalb zul�ssig, weil sie vor 1874 bereits bestand, sondern weil sie sich durch ein �ffentliches Interesse rechtfertigen l�sst (BGE 124 I 14 E. 3). Demgem�ss ist es auch zul�ssig, nach 1874 noch neue kantonale Geb�udeversicherungen zu errichten. Deshalb kann nicht ausschlaggebend sein, ob nach den Gesichtspunkten, die 1874 in Glarus herrschten, die Anlage der Beschwerdef�hrerin dem Monopol unterstellt gewesen w�re.
c) Der Ausschluss der industriellen Risiken aus der glarnerischen Geb�udeversicherung ist historisch nicht in erster Linie dadurch motiviert, dass Industriebetriebe selber finanzkr�ftig genug seien, um sich selber privat zu versichern, sondern dadurch, dass der kantonalen Versicherung nicht eine Belastung mit Grossrisiken zugemutet werden sollte, weil dadurch die Versicherungspr�mien auch f�r die kleineren Eigent�mer in die H�he getrieben und mithin der sozialpolitische Zweck verfehlt w�rde (BGE 20 328, S. 332 und S. 336). Diese Regelung wurde hinsichtlich der glarnerischen obligatorischen Mobiliarversicherung, die eine gleiche Unterscheidung traf, vom Bundesgericht als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar betrachtet (BGE 20 328, E. 2 S. 335 f.). Wenn die Kantone ein Versicherungsmonopol f�r die Gesamtheit aller Liegenschaften einf�hren k�nnen, dann ist es ihnen nicht grunds�tzlich verwehrt, dies auch nur f�r bestimmte Kategorien von Liegenschaften zu tun. Eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit k�nnte darin h�chstens liegen, wenn damit der Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung der Gewerbegenossen verletzt w�rde. Eine unterschiedliche Behandlung von industriellen und nicht-industriellen Betrieben kann sich jedoch grunds�tzlich auf sachliche und haltbare �berlegungen st�tzen. Dass es Grenzf�lle geben mag, in denen eine nicht-industrielle Anlage von ihrer Gr�sse her einer industriellen vergleichbar ist, stellt noch keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung dar.