Source: http://jorgedaher.wordpress.com/2010/03/21/lei-de-responsabilidade-fiscal-e-o-controle-da-administracao-publica-municipal/
Timestamp: 2014-03-10 22:55:50+00:00
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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL | JORGE DAHER
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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Este trabalho dedica-se ao estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal, que constitui um verdadeiro “Código de Boas Condutas Fiscais” buscando estabelecer um novo paradigma para as finanças públicas de nosso país. Pauta-se pelos princípios da administração pública e objetiva a diminuição da dívida pública, estabilização dos preços e o desenvolvimento sustentável. Fazendo com que o orçamento público seja efetivamente mecanismo de limitação de gastos, organização estatal e representação dos anseios sociais.
São quatro as vigas mestras que sustem a LRF em seu audacioso projeto de moralizar a gestão pública, são elas: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização. O objeto deste estudo é discutir os reflexos dos instrumentos de controle previstos na Lei, notadamente contidos no seu artigo 16, sobre a administração pública.
O referido artigo, chamado de “atestado de conduta”, obriga que as novas despesas criadas por ação governamental sejam acompanhadas de demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro e da declaração de compatibilidade assinada pelo ordenador da despesa. Suas exigências têm gerado muitas dúvidas e interpretações e merecem análise mais aprofundada, através deste trabalho pretendemos contribuir neste sentido.
Para tanto realizamos uma pesquisa interdisciplinar que envolveu diversas áreas do conhecimento, dentre elas destacam-se as finanças públicas, contabilidade pública, direito tributário e direito administrativo.
O método utilizado foi o método plurissistemas, baseando-se principalmente no estudo doutrina e jurisprudência buscando, a partir desta análise, produzir conclusões próprias a respeito da aplicabilidade efetiva desta importante legislação. Pesquisamos ainda, os desdobramentos práticos, resultado da incidência dos requisitos legais previstos na mesma, no dia-a-dia dos gestores públicos.
O advento da Lei Complementar nº 101/2000 inaugurou uma nova era de responsabilidade fiscal para o gestor público na condução das políticas, obras e serviços públicos, nas palavras do professor Mota:
A gestão pública brasileira tem servido de exemplo de ineficiência e incompetência, com raras e isoladas exceções de sucesso em alguns governos estaduais e municipais. Os administradores públicos preocupavam-se em apresentar como resultado de uma boa gestão as suas realizações nos diversos setores (saúde, educação, transporte), quase sempre exigindo a execução de obras, realizando despesas sistematicamente em montante superior às suas receitas. (MOTA, 2003, p. 497).
A Lei de Responsabilidade Fiscal para Carlos Valder do Nascimento:
Constitui, pois, um código de conduta gerencial a ser observado, doravante na condução da coisa pública. Traça limites, estabelece controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos públicos, bem como sobre o fluxo de recursos financeiros necessários à sua efetiva realização. (NASCIMENTO, 2001, p. 11)
A Lei vem regulamentar o art. 163, I e 165 § 9º da Constituição Federal, inserido no Capítulo II, que trata das finanças públicas, e atende o disposto no art. 30 da Emenda Constitucional 19/98.
Buscou-se a instrumentalização dos princípios norteadores da administração pública: legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, a partir de um eixo de quatro premissas básicas de: planejamento, transparência, controle e responsabilização.
Até então era prática comum da Administração Pública não atentar para o controle orçamentário. Conseqüentemente, era constante o déficit público resultante do desequilíbrio fiscal, e isso gerou as grandes dificuldades econômicas vividas pela União, Estados e Municípios.
A LRF preocupou-se com algo até então inédito nas finanças públicas do Brasil, “a definição de critérios, condições e limites à gestão orçamentária, financeira e patrimonial, implantando novos mecanismos de controle dos gastos públicos”. (MOTA, 2003).
A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma mudança de cultura no trato da coisa pública, mais especificamente, do dinheiro púbico. Estabelece normas orientadoras das finanças públicas no País e rígidas punições aos administradores que não mantiverem o equilíbrio de suas contas. (MARCUZZO e FREITAS, 2004, p. 17).
Estas características da Lei como verificaremos melhor a seguir, vão de encontro ao período histórico que o Brasil vivia, principalmente do ponto de vista econômico e político.
1.2 BREVE HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Em um cenário marcado por períodos econômicos de grande endividamento interno e externo, causados, principalmente, pela busca de um esperado desenvolvimento econômico e social, pelo desajuste fiscal e a ineficiência da forma e métodos utilizados pela administração. O então presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, promulgou a Lei Complementar n. 101 de 4 de maio de 2000, numa tentativa de adotar medidas mais rígidas no controle do gasto público, notadamente estadual e municipal.
A Lei veio para modificar os hábitos dos governantes brasileiros em relação aos gastos públicos, que em muitos momentos estavam aquém dos preceitos constitucionais.
Como fontes externas da Lei de Responsabilidade Fiscal podemos citar as experiências ocorridas na Comunidade Européia, Fundo Monetário Internacional – FMI, Estados Unidos da América e Nova Zelândia.
A influência da União Européia veio do Tratado de Maastricht de 1992, no qual os signatários comprometeram-se em reduzir ao máximo a dívida pública (60% do PIB), por exemplo.
A contribuição do FMI foi à criação, em 2001, do “Código de Boas Praticas para a Transparência Fiscal”, que possibilitou o aperfeiçoamento do anteprojeto da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Duas importantes inovações são influências da legislação dos Estados Unidos, são elas: o sequestration, que corresponde à limitação de despesas toda vez que a receita efetivamente arrecadada não se comportar conforme a previsão; e a compensação pay as you go, mecanismo no qual se permite que o aumento de despesas seja compensado pela diminuição de outras despesas ou por incremento permanente de receitas.
Quanto à transparência, uma das bases da lei, a Nova Zelândia pode ser considerada a principal inspiradora. Com a implantação, nos anos 80, de novos sistemas contábeis e de uma série de relatórios gerenciais pautados pela acessibilidade das informações e principalmente a promulgação do Fiscal Responsability act de 1.994.
Como vimos a LRF sofreu grande influência de ordenamentos jurídicos internacionais, contando com o que mais sofisticado havia até então quando se trata de finanças públicas. Importante ressaltar também que ela corroborou para aperfeiçoamento de tais institutos e servirá de inspiração para outros legisladores de todo o mundo
1.3 PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A doutrina compreende que a lei está organizando sobre quatro eixos norteadores: planejamento, transparência, controle e responsabilização, seguem as definições apresentadas pelo professor Ângelo Roberto Pessini Júnior:
O planejamento, prima pelo estabelecimento de metas, limites e condições para renúncia e arrecadação de receitas e geração de despesas, refletindo-se na prática, na criação das peças orçamentárias: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e Lei Orçamentária Anual (LOA). O Planejamento constitui, portanto, a base do processo de gestão fiscal, pois é por meio dele que se programará a execução do orçamento e se adéqua as ações governamentais ao que foi planejado anteriormente.
A Transparência exige a divulgação irrestrita dos projetos e dos resultados da administração pública, até mesmo por meio da internet, para tanto cria novas peças e procedimentos, como o anexo de metas fiscais, o anexo de riscos fiscais, o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal. Prevê ainda, a participação popular na elaboração orçamentária, pois transparência buscada pela LRF pretende, corretamente, ir muito além da simples divulgação de dado, e sim dar condições e subsídios à população, por meio de informações claras e objetivas, para que a sociedade acompanhe e fiscaliza a atividade dos gestores públicos.
Controle, por sua vez, impõe um efetivo acompanhamento da arrecadação e dos gastos públicos, inclusive com a fiscalização dos Tribunais de Contas, e possibilita a efetiva correção nas condutas gerenciais equivocadas dos administradores. As palavras da Professora Selene Nunes corroboram este entendimento:
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece diversos mecanismos de correção de desvios, com trajetórias, prazos, formas de adequação e, por último, sanções institucionais, em caso de descumprimento. Cria um sistema de controle institucional múltiplo que permite que todos os poderes estejam sujeitos igualmente ao cumprimento de regras e á fiscalização. Isso significa que o controle dos gastos é assegurado pelo sistema de controle interno, pelos Legislativos com o auxilio dos Tribunais de Contas e pelo Ministério Público. (PERES NUNES, 2000, p. 360)
Já a Responsabilização imputa sanções administrativas ao agente e ao Ente Federado, que violar a norma, como o impedimento de receber transferências voluntárias, a proibição de contratar operações de crédito e prestação de garantias. As sanções para tais condutas estão previstas na Lei Federal n. 10.028/00, Código Penal, Lei 1.079/50, Decreto-Lei 201/67 e a Lei 8.429/92.
INSTRUMENTOS BÁSICOS DE PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
2.1 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Se faz essencial neste momento o estudo do orçamento público, conceitos e características. Para CELSO RIBEIRO BASTOS (1992) o objetivo do orçamento é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária.
Para FONTENELLE (2003) o Orçamento Público é a previsão de receitas e despesas de um governo em um determinado período e deve ser aprovado por lei. Os princípios orçamentários são diretrizes que devem ser respeitadas na confecção e no controle dos orçamentos, estão previstos nos artigos 165 a 169 da Constituição Federal, na Lei 4.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cabe ao Poder Executivo a responsabilidade pelo planejamento e elaboração do orçamento público, apresentando os seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e Lei de Orçamento Anual (LOA).
O professor Ângelo Roberto Pessini Júnior acrescenta que “os orçamentos públicos são elos entre recursos financeiros e as ações direcionadas para alcançar objetivos das políticas públicas.”
Na organização dos orçamentos atualmente algumas características aprimoradas são destacadas por PESSINI (2007):
Controle dos gastos: o orçamento deve ser um mecanismo que impeça abusividades por parte de gestores públicos. Na prática verificamos isto com a apresentação detalhada de cada despesa. Gestão dos recursos: com o objetivo de possibilitar ao administrador uma efetiva orientação e ao mesmo tempo à população em geral informação e conhecimento, os orçamentos deverão especificar com clareza os projetos, ações, produtos e metas concretas de que tratar. Planejamento: o orçamento deverá ser um verdadeiro instrumento de implementação dos projetos de governo. Assim, as atividades constantes nele deverão produzir resultados que efetivamente contribuam para os programas de governo.
Em relação ao orçamento o renomado economista chileno, Carlos Matus afirma que:
O planejamento não consiste apenas em conhecer a realidade, projetar para o futuro e estudar as possibilidades estratégicas de realização do plano. A verdade é que se trata de um processo permanente e incessante de fazer, revisar, avaliar e refazer planos que somente concluem sua tarefa na decisão concreta do dia a dia. (MATUS, 1997, p.15)
O processo orçamentário, por sua vez:
É o conjunto das funções a serem cumpridas pelo orçamento em termos de planejamento (decisão quanto aos objetivos, recursos e políticas sobre aquisição, utilização e disposição desses recursos), controle gerencial (obtenção e utilização eficaz e eficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controle operacional (eficácia e eficiência na execução das ações específicas).
Com efeito, para: “prestação de serviços já existentes, bem como dos novos, o administrador necessita de um orçamento com dotações suficientes, que traduzam as metas estabelecidas no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias.”
Verificamos, entretanto, na história recente que muitos administradores e legisladores, principalmente no âmbito municipal, têm dado pouca atenção a confecção do orçamento, entendendo que eventuais problemas que por ventura venham a ocorrer serão resolvidos com a abertura de créditos adicionais. Ao contrário deveriam buscar, na elaboração correta das leis orçamentárias e no respeito aos princípios de responsabilidade fiscal, o primeiro passo para a prática da boa governança.
2.2 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e execução do orçamento público, os quais estão definidos na Constituição Federal e na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º): “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”.
Os princípios orçamentários pela definição de PESSINI (2007) são:
Pelo princípio da Unidade entende-se que deverá haver um único orçamento por ente federativo, ou seja, existirá um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município.
A universalidade significa que o orçamento deverá conter todas as receitas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos, e entidades da administração direta e indireta.
O princípio da anualidade, ou periodicidade, exige que o orçamento cubra um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. Esta renovação anual do orçamento objetiva que ele se mantenha atualizado e próximo da realidade financeira.
Princípio da legalidade, os orçamentos objeto de lei específica (Lei ordinária no Brasil), assim sendo, deverá obrigatoriamente respeitar e seguir rito legislativo próprio, cumprir todos seus quesitos.
A exclusividade determina que o orçamento deverá apenas disciplinar matéria orçamentária, podendo ainda conter autorizações para abertura de créditos suplementares e também operações de crédito, até mesmo que por antecipação da receita, desde que realizado pela maneira legal.
Pelo princípio da especificação, discriminação ou especialização, são vedados dispositivos estranhos à previsão de receita e à fixação de despesa, ou ainda autorizações genéricas ou globais no orçamento.
A publicidade determina que o orçamento deverá receber ampla divulgação, de modo a tornar as ações do governo totalmente transparentes.
De acordo com o princípio do equilíbrio as despesas autorizadas no orçamento não poderão ser superiores a estimativa de receita.
2.3.1 Plano Plurianual – PPA
O Plano Plurianual previsto no artigo 165 da Constituição Federal, e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 é a lei que define as prioridades e metas do Governo pelo período de quatro anos. O projeto de lei deve ser enviado pelo Executivo ao Legislativo até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato, ou seja, quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa.
De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Ele deverá conter as seguintes características:
a) os planos e programas regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual; e
b) nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem previa inclusão no PPA, ou lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade;
Para Nilton de Aquino Andrade:
Considerando a legislação específica, os instrumentos para elaboração do Plano Plurianual (PPA) são: as diretrizes, os programas, explicitando os objetivos e ações, e estas detalhando as metas do governo. O levantamento das receitas financiadoras do Plano Plurianual atende os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que visa o crescimento econômico e a expansão das ações de governo. (ANDRADE, 2002, p.41)
2.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias define as metas e prioridades governamentais. Antecede a Lei Orçamentária Anual, seu projeto deve ser encaminhado ao Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano, ou seja oito meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração do Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Na lição de Carlos Valder do Nascimento:
De modo geral, compete à Lei de Diretrizes Orçamentárias traçar orientações no sentido de alcançar o equilíbrio entre receitas e despesas e fixar critérios de limitação de empenho, de normas pertinentes ao controle de custos de programas de financiamento, bem como requisitos para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas. (NASCIMENTO, 2001, p. 125)
De acordo com SLAIB (2004) a LDO foi a grande inovação trazida pela Constituição Federal de 1988, pois, no anterior regime constitucional cabia exclusivamente ao chefe do executivo a aprovação das diretrizes propostas pelo órgão central de planejamento, que após o deferimento já iniciava, conjuntamente com os demais órgãos, a elaboração da lei orçamentária, contudo a partir da promulgação da nova carta política as diretrizes orçamentárias passaram a ser analisadas obrigatoriamente pelo Poder Legislativo.
Após a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, passaram a integrar a LDO: equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e formas de limitação de empenho, além de direcionar formas de limites de gastos com pessoal, limites de dívidas, e outros riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas publicas, e ainda a inclusão de anexos de metas e riscos fiscais para municípios com população acima de 50 mil habitantes.
É necessário, portanto, esclarecer os critérios e formas estabelecidos para limitar o empenho, a saber:
a) Se ao final de bimestre ficar constado que a realização da receita não atingiu as metas de resultado constante do Anexo de Metas Fiscais, o Ministério Público e os Poderes promoverão, por ato próprio, nos valores necessários, nos 30 dias subseqüentes ocorrerá limitação de empenho e movimentação financeira, obedecidos os critérios estabelecidos pela LRF;
b) Enquanto perdurar o excesso, deverá o ente federativo obter resultado primário indispensável à recondução da divida ao limite, promovendo para tanto limitação de empenho.
O Anexo de Metas Fiscais deve conter metas anuais referentes às despesas e as receitas, resultados nominal e primário e montante da dívida. Correspondem a patrimonial e avaliação financeira e atuarial dos regimes de previdência e demais fundos públicos, bem como demonstrativo da renúncia de receita.
Enquanto no Anexo de Riscos Fiscais deverá constar a avaliação dos riscos que possam afetar as contas publicas. Do anexo especifico deverão constar os objetivos das políticas monetária, creditícia e fiscal e as metas da inflação para o exercício subseqüente. 2.3.3 Lei Orçamentária Anual – LOA
A Lei Orçamentária Anual é a principal peça orçamentária ela deverá trazer em seu conteúdo todos os programas e ações do governo durante o exercício fiscal. Nenhuma despesa pública ocorrerá sem previsão no orçamento. O projeto ao se remetido ao Poder Legislativo para aprovação, até o dia 31 de agosto de cada ano (quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa), e poderá receber emendas dos parlamentares.
A Lei prevê as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Havendo necessidade de despesas acima do limite previsto, o Poder Executivo deverá apresentar solicitação de crédito adicional por meio de lei (art. 40 da lei 4320/64).
A Lei Orçamentária Anual – LOA é o instrumento legal que deve conter o orçamento fiscal dos poderes da União, dos Estados e Municípios, de seus fundos, órgãos e entidades de administração pública direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; orçamento de investimento das empresas em que o Publico, direta ou diretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Assim, o orçamento anual é o instrumento operacional da programação das ações do Poder Público e quando bem elaborado transforma-se em importante instrumento de planejamento para que a execução orçamentária ocorra na mais perfeita ordem. (PESSINI JÚNIOR, 2007, p.24)
Importante ressaltar que a Lei Orçamentária Anual deverá conter ainda, separadamente, o refinanciamento da dívida pública.
2.4 OS AVANÇOS NAS INSTITUIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS INTRODUZIDAS PELA LRF
Em maio de 2000, a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal dá um passo decisivo na institucionalização do sistema de finanças públicas brasileiras.
As principais inovações trazidas pela LRF foram: i) a exigência de estabelecimento de metas fiscais trienais e de corte de despesas em casos de previsão de descumprimento de metas; ii) mecanismo de compensação para renúncia de receita e geração de despesas de caráter continuado; iii) imposição de limites para despesas com pessoal; iv) vedação ao endividamento entre entes da federação; v) obrigatoriedade de transparência, incluindo a publicação freqüente e o acesso publico aos relatórios de cumprimento de metas; e vi) a imposição de penalidades, inclusive pessoais, aos administradores públicos de descumprirem as regras.
Assim, podemos concluir que umas das maiores mudança trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi ter feito do processo orçamentário um efetivo mecanismo de planejamento da gestão pública.
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O ATESTADO DE CONDUTA (ART. 16 LRF)
3.1 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS
Os capítulos III e IV da Lei de Responsabilidade Fiscal disciplinam as receitas e despesas públicas, notadamente no que diz respeito à geração e controle das mesmas.
O professor Hely Lopes Meirelles conceitua receita pública como:
O conjunto de recursos financeiros que entram para os cofres locais, provindos de quaisquer fontes, a fim a acorrer às despesas orçamentárias e adicionais do orçamento. (MEIRELLES, 1979, p.4).
A classificação legal das receitas públicas está prevista no artigo 11 da lei 4320 de 1964, segue a definição de Pessini Júnior, onde se subdividem em:
A) Receitas correntes que são aquelas destinadas às despesas correntes, ou seja, todas aquelas que não geram majoração do patrimônio do ente público, ou ainda aquelas previstas por lei. São exemplos desta espécie de receita as receitas tributarias, de contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito publico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis como Despesas Correntes; e
B) Receitas de capital que se destinam a cobrir as despesas de capital a título de investimentos, criando acréscimo ao patrimônio publico. Dividem-se em operações de crédito, alienações de bens, amortização de empréstimos, transferências de capital, por exemplo. (PESSINI JÚNIOR, 2007, p. 31)
Despesa pública é a aplicação dos recursos estatais, em dinheiro, com a finalidade de custear os serviços públicos ou para investimentos no desenvolvimento econômico do próprio ente.
Na definição de Hely Lopes Meirelles: “É todo dispêndio que a administração faz para o custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de bens, execução de obras e serviços e outros empreendimentos necessários à consecução de seus fins.” (MEIRELLES, 1979, p.176)
A classificação legal das despesas está contida no artigo 12 da lei 4320/64 e, doutrinariamente, são definidas da seguinte forma pelo professor Heraldo da Costa Reis:
A) Despesas correntes – constituem o grupo de despesas, da administração pública, para a manutenção e funcionamento dos serviços públicos em geral, quer através da administração direta, quer através da administração indireta.
B) Despesas de capital – constituem o grupo das despesas da administração publica direta e indireta, com a intenção de adquirir ou constituir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e integrarão o patrimônio público, o qual abrange também as ruas, rodovias, praças, parques, jardins, etc. considerados e classificados como bens de uso comum do povo e que não são demonstrados e ou evidenciados no balanço patrimonial, mas não contabilizados no momento em que são realizadas as operações que envolvem esses valores. (REIS, 2003, p.56)
Segunda a legislação vigente (lei 4320/64) os estágios de despesas são: 1) empenho, artigos 58 e seguintes; 2) liquidação, artigos 62 e 63; e 3) pagamento, artigos 64 e 65, desta mesma lei.
Após estas considerações a respeito das receitas e despesas cabe agora a imprescindível análise correlata ao tema deste trabalho, qual seja as despesas decorrentes de ação governamental.
3.2 AUMENTO DE DESPESA DECORRENTE DE AÇÃO GOVERNAMENTAL
A Lei de responsabilidade Fiscal, através dos instrumentos de controle contidos no artigo 16, criou novas regras para geração de despesas pelos Poderes Públicos.
Segundo a Lei a estimativa de impacto financeiro acompanhada de declaração de adequação orçamentária e financeira são indispensáveis para criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesas.
As primeiras análises a serem feitas são se todas as ações governamentais que acarretem despesas precisarão vir acompanhadas dos requisitos da Lei, e também, o que significa “ação governamental”.
Para Carlos Valder do Nascimento:
Ação governamental ou de governo compreende o complexo de regras em que se assenta a atividade do Poder Público, enquanto representante da soberania popular voltado para o exercício das funções essenciais do Estado. Assim, o governo, como detentor do poder político, traça o destino da sociedade que dirige politicamente. (NASCIMENTO, 2001, p. 122)
Para o professor Pessini Júnior, na Lei de Responsabilidade Fiscal,
A expressão ação governamental está relacionada à atividade ou serviço (programa) a ser implementado ou já implementado. Essa atividade pode ser: criada ou institucionalizada no âmbito da entidade governamental; expandida, quando a demanda exigir em razão do seu crescimento e desenvolvimento; aperfeiçoada, com a introdução de novos procedimentos e de nova tecnologia, que propiciem mais agilidade na sua execução. (PESSINI JÚNIOR, 2007, p.122)
Assim, o artigo analisado diz respeito à ação governamental do ponto de vista dos gastos e efeitos dela decorrentes, sem ater-se as questões de planejamento, como o mérito de aplicação de receita, as quais devem seguir à lei do orçamento e demais legislações financeiras. Gastos estes nos processos de criação, expansão e aperfeiçoamento das atividades da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como de fundações e empresas mantidas por eles. Por criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental o professor NASCIMENTO (2001) entende que: o conceito de “criação” contida no caput tem sentido de instituição de nova atividade ou serviço (ação governamental), que ainda não estava prevista na programação do governo. “Expansão” presume a existência de ações preexistentes que, por decisão do ente público, será expandida por conveniência do interesse coletivo em casos de aumento da demanda e na proporção dos investimentos que ao Poder Público couber. Finalmente, “aperfeiçoamento” pode ser definido como aprimoramento de atividade governamental que gere conseqüências financeiras de implementação.
O artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal combinado com o artigo 167 da Constituição Federal constituem um poderoso instrumento de planejamento, concretizando os princípios da gestão fiscal responsável. Os procedimentos elencados neles devem acompanhar todas as ações governamentais que gerarem aumento de despesas, com exceção daquelas consideradas irrelevantes de acordo com a previsão a lei de diretrizes orçamentárias ( nos termos do parágrafo 3º, “d” artigo 16 da LRF).
Para finalizar esta abordagem, vale apresentar o julgamento da ADI n. 352/MC
“Reveste-se de plausibilidade jurídica, no entanto, a tese, sustentada em ação direta, de que o legislador estadual, condicionado em sua ação normativa por princípios superiores enunciados na Constituição Federal, não pode, ao fixar a despesa pública, autorizar gastos que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, ou emitir-lhes a correspondente fonte de custeio, com a necessária indicação dos recursos existentes.” (ADI 352-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 08/03/1991)
Como percebemos o Ministro Celso de Mello interpretou desta mesma forma.
3.2.1 Conservação do patrimônio público
Para PESSINI (2007) patrimônio público representa todo o conjunto de bens que pertencem ao Estado, sendo constituído para atender os objetivos deste ou para servir às necessidades coletivas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal também se preocupou com a boa utilização e preservação do patrimônio coletivo, através das exigências trazidas pelo seu artigo 45. Portanto é sempre necessária a aplicação do artigo 16 concomitantemente com o caput deste artigo.
Para Flávio C. de Toledo, conforme o artigo em epigrafe, o orçamento anual só incorporará novos projetos após a devida previsão dos que estão em andamentos e das despesas de conservação do patrimônio público. (2002, p. 240)
Tal dispositivo impõe ao gestor público a obrigação de efetiva conservação do patrimônio, com a inclusão de dotações suficientes para arcar com projetos ao serem incluídos no projeto de lei orçamentária, sem tal inclusão não poderão ser incluídos projetos no exercício.
3.2.2 Estimativa de impacto orçamentário-financeiro
A lei de responsabilidade fiscal através de seu artigo 16 estabeleceu novos instrumentos de controle das finanças públicas, o professor Carlos Valder do Nascimento assim definiu:
“A lei exige que o procedimento que acarrete aumento de gasto seja acompanhado de demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro correspondente ao exercício de sua vigência e nos dois anos subseqüentes ao da mudança operada. Também é necessária, para a observância do preceito legal comentado, a declaração do ordenador de despesa de que esse acréscimo enquadra-se no sistema de administração financeira. A estimativa de impacto orçamentário-financeiro feita em razão do incremento de despesas decorrentes de ação governamental devera ser acompanhado das premissas básicas de sua realização, bem como da metodologia de cálculo adotada em sua elaboração, consoante exigência constante do §2º do presente dispositivo. ”(NASCIMENTO, 2001, p.124)
Tais procedimentos deverão estar em perfeita sintonia com a tríade orçamentária:
O artigo 16 ofereceu um tratamento de imposição de limites às despesas, exigindo planejamento adequado para sua efetivação que vai desde a inserção de sua previsão no Plano Plurianual, que, por sua vez, dará origem às principais metas e objetivos a serem alcançados na Lei de Diretrizes Orçamentárias que estabelece as prioridades para administração e por conseguinte de suas despesas, que devem constar de previsão anual de receitas e despesas adequadamente equilibradas (Lei Orçamentária Anual). (PESSINI JÚNIOR, 2007, p.56)
Existem diferentes correntes doutrinárias sobre as ações governamentais que necessitam de estimava de impacto. Para alguns juristas, como Edson Jacinto da Silva, e Regis Fernandes de Oliveira, são “todas as atividades do Estado” (2002, p.49)
Outra corrente, a qual concordo, entende que apenas as ações governamentais que gerem aumento de despesa, ou seja, criação ou aprimoramento de projetos, exigem a confecção dos demonstrativos previstos no artigo 16 da LRF. A ação governamental, neste caso, deve ser entendida como as metas constantes na tríade orçamentária. Como esclarece o TOLEDO (2002), livres destas cautelas estão as despesas corriqueiras, habituais, relacionadas apenas e tão somente à operação e manutenção dos serviços pré-existentes e que nada tenham a ver com a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental. Essas atividades rotineiras não se prevêem na LDO nem no PPA.
Outra espécie de projetos não imunes as exigências são aqueles que utilizam recursos de repasses de convênios com o Governos Estaduais e Federal, mediante contrapartida financeira. Tais projetos assim que executados passam a ser atividade que gerara despesas.
Tal entendimento é reconhecido na obra “Manual de Elaboração do PPA”:
“Além de ações desenvolvidas pela prefeitura com recursos de seu orçamento, o PPA poderá incluir ações não orçamentárias, ou seja, aquelas que não demandem recursos orçamentários do município. Aqui se incluirão ações envolvendo aplicação direta de recursos do Estado e da União (…) Deve-se identificar claramente estas ações no PPA, evitando superdimensioná-las, o que dificultaria à população conhecer a real capacidade de prestação de serviços a partir do orçamento da prefeitura.”
Outra ação que necessita de estimativa de impacto, de acordo lei, são aquelas empregadas com as despesas adicionais com pessoal. Mesmo que não haja conseqüências consideráveis (impacto) em caso de tratar-se de mero remanejamento de pessoal, deverá ser feita a estimativa de modo a demonstrar claramente o não comprometimento da execução orçamentária.
Todavia, nos casos de admissão de pessoal por tempo determinado, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, entendeu que não trata-se de ação governamental, portanto não cabem as obrigações previstas pelo dispositivo legal:
EMENTA. NÚMERO DO PROCESSO: 001818/001/03. ASSUNTO: ADMISSÃO DE PESSOAL. EXERCÍCIO: 2002. RESPONSÁVEL: SR. FABIANO CASTILHO TENO – PREFEITO MUNICIPAL. INTERESSADO(S): LUIZ CARLOS MORENO E OUTROS. VISTO. TRATAM OS AUTOS DAS ADMISSÕES DE PESSOAL, POR TEMPO DETERMINADO, PROCESSO SELETIVO NUMERO 04/2002, EFETUADAS NO EXERCÍCIO DE 2002, PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE ANDRADINA. AO PROCEDER A ANALISE “IN LOCO”, A AUDITORIA CONSTATOU A REGULARIDADE DAS ADMISSÕES E OBSERVOU QUE A ORIGEM VIOLOU O ART.22, PARÁGRAFO UNICO E O ARTIGO 16, AMBOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ATJ – UNIDADE JURÍDICA OPINOU PELA REGULARIDADE DA MATÉRIA, POR ENTENDER QUE AS JUSTIFICATIVAS OFERTADAS PELA ORIGEM FORAM SATISFATÓRIAS. CHEFE DE ATJ SEGUIU NA MESMA ESTEIRA, PELA LEGALIDADE DA MATÉRIA E REGSITRO DOS ATOS EM EXAME. SDG CONCLUIU PELA LEGALIDADE DAS CONTRATAÇÕES, COM RECOMENDAÇÃO. É O RELATORIO. NO CASO, O FATO DE TER HAVIDO AS CONTRATAÇÕES ORA EXAMINADAS, NÃO SE REVELA CONTRÁRIO AO ART. 16, DA LRF, PORQUANTO, TAIS ADMISSÕES NÃO DIZEM RESPEITO À CRIAÇÃO, EXPANSÃO OU APERFEIÇOAMENTO DE AÇÃO GOVERNAMENTAL. (g.n.)
Já nos casos dos cargos preenchidos por concurso público, a jurisprudência, como no caso da Corte catarinense, compreende o enquadramento no referido artigo:
“A manutenção dos serviços básicos da Câmara de Vereadores enseja a criação de cargos permanentes de caráter efetivo, com provimento mediante concurso (…) Obrigatório, ainda, para legitimar a contratação, a criação de cargos (…) com observância do art. 169, par. 1º da Constituição Federal e das condições para criação de despesas (arts. 16 e 17) e dos limites de despesas com pessoal arts. 18 a 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal” (g.n.)
A respeito das obras envolvendo escolas municipais, é valido citar obra de reforma e ampliação no município de Campinas, em que a jurisprudência determinou o não enquadramento na LRF:
NÚMERO DO PROCESSO: 1493/003/04 MATÉRIA: CONTRATO INTERESSADO: CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS CONTRATADA : CONSTRUTORA A. S. SILVEIRA LTDA RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO (31.03.05/22.09.05) CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI (20.05.09) SENTENÇA: TC 001493/003/04 CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS RESPONSÁVEIS PELA CONTRATANTE: IZALENE TIENE – EX-PREFEITA MUNICIPAL – MARÍLIA CRISTINA BORGES – SECRETÁRIA MUNICIPAL DE ASSUNTOS JURÍDICOS E DA CIDADANIA À ÉPOCA E CORINTA MARIA GRISÓLIA GERALDI – SECRETÁRIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO À ÉPOCA ATUAL RESPONSÁVEL PELA CONTRATANTE: HELIO DE OLIVEIRA SANTOS – PREFEITO MUNICIPAL CONTRATADA: CONSTRUTORA A. S. SILVEIRA LTDA. RESPONSÁVEL PELA CONTRATADA: SIRLENE DE FÁTIMA P. DA SILVEIRA OBJETO: EXECUÇÃO DAS OBRAS DE REFORMA GERAL E AMPLIAÇÃO DA EMEF RAUL PILA EM EXAME: TOMADA DE PREÇOS NUMERO 020/2004 E CONTRATO NUMERO 284/2004 ADVOGADOS: DANIELA SCARPA GEBARA E OUTROS VISTOS. TRATAM OS PRESENTES AUTOS DE CONTRATO CELEBRADO ENTRE A PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS E A CONSTRUTORA A. S. SILVEIRA LTDA., TENDO COMO OBJETO A EXECUÇÃO DAS OBRAS DE REFORMA GERAL E AMPLIAÇÃO DA EMEF RAUL PILA. O AJUSTE, NO VALOR DE R$678.845,07 E PRAZO DE VIGENCIA DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS, FOI PRECEDIDO DE LICITAÇÃO, NA MODALIDADE TOMADA DE PREÇOS NUMERO 020/2004, DO TIPO MENOR PREÇO. RETIRARAM O EDITAL 31 (TRINTA E UMA) EMPRESAS, PARTICIPANDO DO CERTAME 16 (DEZESSEIS) PROPONENTES, TODAS HABILITADAS. NÃO HOUVE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO. NA INSTRUÇÃO DO PROCESSO, A UNIDADE REGIONAL DE CAMPINAS/UR-3 CONCLUIU PELA IRREGULARIDADE DA MATÉRIA, CONSTATANDO O NÃO ATENDIMENTO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, ESPECIFICAMENTE O SEGUINTE: * O OBJETO CONDUZ A OBRIGATORIEDADE DE ATENDIMENTO AOS ARTIGOS 15 E 16 DA LRF, SENDO DESPROVIDA DE FUNDAMENTO A DECLARAÇÃO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO; * FOI COMPROVADO APENAS A PREVISÃO NO PPA – PLANO PLURIANUAL, MAS SEM A DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DA DESPESA DE QUE O AUMENTO TEM ADEQUAÇÃO ORÇAMENTARIA E FINANCEIRA COM A LOA – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIA E COMPATIBILIDADE COM O PPA E LDO – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIAS FIXADO PRAZO, NOS TERMOS DO INCISO XIII, DO ARTIGO SEGUNDO, DA LEI COMPLEMENTAR NUMERO 709/93, A ORIGEM TROUXE A COLAÇÃO SUAS RAZÕES DE DEFESA E DOCUMENTOS, ALEGANDO, EM SUMA, QUE: 1. O OBJETO DO CONTRATO NÃO ESTA ABRANGIDO NO CONCEITO DE CRIAÇÃO, EXPANSÃO OU APERFEIÇOAMENTO DE AÇÃO GOVERNAMENTAL QUE ACARRETE AUMENTO DE DESPESA; 2. DEVEMOS IDENTIFICAR A AÇÃO GOVERNAMENTAL COMO META DO GOVERNO, DEVIDAMENTE PLANEJADA E CONTEMPLADA NOS INSTRUMENTOS ORÇAMENTARIOS, QUE SERA VIABILIZADA ATRAVÉS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTARIA DA DESPESA VISANDO ATENDER OS OBJETIVOS PRETENDIDOS; 3. SERIA INCONGRUENTE EXIGIR ESTIMATIVAS OU DECLARAÇÕES DAS DESPESAS QUE SE MANTÉM INALTERADAS E ADEQUADAMENTE PREVISTAS NOS INSTRUMENTOS ORÇAMENTARIOS, NA MEDIDA EM QUE ESTABELECERIA UMA BUROCRACIA DESNECESSARIA NA FASE INTERNA; 4. TAIS ESTIMATIVAS TACITAMENTE OCORREM POR OCASIÃO DA ELABORAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E, ATUALMENTE, ESTÃO INSERIDAS NOS RELATORIOS RESUMIDOS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTARIA; 5. NO CASO, AS DESPESAS COM OBRAS DE REFORMA GERAL E AMPLIAÇÃO DA EMEF RAUL PILA ESTAVA DEVIDAMENTE PREVISTAS NA LEI ORÇAMENTARIA ANUAL, SENDO ASSIM RESTA AFASTADA A OBRIGATORIEDADE DA JUNTADA DE PROCEDIMENTO DOS DOCUMENTOS PREVISTOS NO ARTIGO 16 DA LRF. ANALISANDO O ACRESCIDO, A ASSESSORIA TÉCNICA CONSIDEROU QUE AS EXIGENCIAS EDITALICIAS SÃO COERENTES COM O OBJETO LICITADO, SENDO QUE OS PREÇOS CONTRATADOS SÃO COMPATIVEIS COM OS DE MERCADO. SUSTENTOU QUE, APESAR DE NÃO CONSTAR COPIA DA LEI ORÇAMENTARIA ANUAL QUANDO DA APRESENTAÇÃO DA DEFESA, TAL FATO NÃO COMPROMETEU A LISURA DOS PROCEDIMENTOS LEVADOS A EFEITO PELA MUNICIPALIDADE, CONCLUINDO, ASSIM, PELA REGULARIDADE DA LICITAÇÃO E DO CONTRATO. É O RELATORIO. DECIDO. OS ESCLARECIMENTOS APRESENTADOS PELA ORIGEM FORAM SUFICIENTES PARA SANAR AS QUESTÕES SUSCITADAS DURANTE A INSTRUÇÃO PROCESSUAL, CONSOANTE MANIFESTAÇÃO DA ASSESSORIA TÉCNICA. NO CASO VERTENTE, NÃO RESTOU CONFIGURADO QUE A EXECUÇÃO DAS OBRAS DE REFORMA E AMPLIAÇÃO PROMOVIDA NO PRÉDIO ESCOLAR TENHAM ACARRETADO O AUMENTO, A EXPANSÃO OU APERFEIÇOAMENTO DA AÇÃO GOVERNAMENTAL, NA FORMA DO DISPOSITIVO CONTIDO NO ARTIGO 16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ISSO PORQUE, AO QUE CONSTA DESTES AUTOS, ESPECIFICAMENTE DO MEMORIAL DESCRITIVO, OS SERVIÇOS CONTRATADOS PROJETAM UMA AREA A CONSTRUIR DE APENAS 193,77M2, DOS 1.291,31M2 JA EXISTENTES, TOTALIZANDO 1.485,08M2. ALÉM DO MAIS, A ADMINISTRAÇÃO DEMONSTROU HAVER RECURSOS ORÇAMENTARIOS SUFICIENTES A SUPORTAR AS DESPESAS COM A CONTRATAÇÃO LEVADA A EFEITO. PORTANTO, UMA VEZ QUE FORAM OBSERVADOS OS DITAMES LEGAIS INCIDENTES SOBRE A MATÉRIA, É DE RIGOR O RECONHECIMENTO DA BOA ORDEM DOS ATOS PRATICADOS PELA CONTRATANTE, QUANDO DA FORMALIZAÇÃO DA LICITAÇÃO E DO AJUSTE PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS. ANTE O EXPOSTO, COMPARTILHANDO DAS MANIFESTAÇÕES DOS ORGÃOS TÉCNICOS DESTA CORTE, JULGO REGULARES A LICITAÇÃO, NA MODALIDADE TOMADA DE PREÇOS NUMERO 020/2004 E RESPECTIVO CONTRATO NUMERO 284/2004. (g.n.)
Entretanto, no caso de construção de escola municipal, neste exemplo em Ribeirão Preto, o entendimento foi diferente, com o cabimento dos requisitos da lei complementar 101/00:
NÚMERO DO PROCESSO: 1603/006/04 MATÉRIA: CONTRATO INTERESSADO: CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO CONTRATADA : CEDRO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO (01.10.05/30.10.07) SENTENÇA: TC 001603/006/04 CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO RESPONSAVEL PELA CONTRATANTE: JOSÉ RITA MOREIRA – SECRETARIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO CONTRATADA: CEDRO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA. RESPONSAVEL PELA CONTRATADA: GERSON ALVES MELLO OBJETO: CONSTRUÇÃO DE EMEI, NO BAIRRO MONTE ALEGRE, LOCALIZADA A RUA RONDONIA COM A TRAVESSA FORTUNATO FAVERO, EM RIBEIRÃO PRETO MATÉRIA EM EXAME: TOMADA DE PREÇOS E RESPECTIVO CONTRATO ADVOGADO: GUSTAVO CASAGRANDE CANHEU OAB/SP NUMERO 176.312 VISTOS. TRATAM OS PRESENTES AUTOS DE CONTRATO CELEBRADO ENTRE A PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO E A EMPRESA CEDRO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., TENDO COMO OBJETO CONSTRUÇÃO DE EMEI, NO BAIRRO MONTE ALEGRE, LOCALIZADA A RUA RONDONIA COM A TRAVESSA FORTUNATO FAVERO, EM RIBEIRÃO PRETO. O AJUSTE FIRMADO EM 27.04.2004, NO VALOR DE R$797.920,00 E PRAZO DE VIGENCIA DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS, FOI PRECEDIDO DE LICITAÇÃO, NA MODALIDADE TOMADA DE PREÇOS NUMERO 13/04, DO TIPO MENOR PREÇO. HOUVE 05 (CINCO) LICITANTES PARTICIPANDO DO CERTAME, TODAS HABILITADAS. NÃO HOUVE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO.(…) NÃO FOI DEMONSTRADA A ESTIMATIVA TRIENAL DO IMPACTO ORÇAMENTáRIO-FINANCEIRO E NEM A DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DA DESPESA, ATESTANDO A ADEQUAÇÃO AOS TRES PLANOS ORÇAMENTARIOS (PPA, LDO E LOA). (…) A ASSESSORIA TÉCNICA CONCLUIU PELA IRREGULARIDADE DA LICITAÇÃO E DO CONTRATO (…) É O RELATÓRIO, DECIDO. OS (…) ESCLARECIMENTOS E DOCUMENTOS APRESENTADOS PELA ORIGEM NÃO FORAM CAPAZES DE REFUTAR A QUESTÃO PRIMORDIAL (…) OUTRO PONTO RELEVANTE, QUE, ALIAS, NÃO FORA COTRADITADO PELA DEFESA, É QUE HA, NA ESPÉCIE, ELEMENTOS A INDICAR A APLICAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS E PROVIDENCIAS CONSIGNADAS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, CONSIDERANDO QUE O OBJETO CONTRATADO AMOLDA-SE AO CONCEITO DE EXPANSÃO DE AÇÃO GOVERNAMENTAL, JA QUE HOUVE AUMENTO DE DESPESA DECORRENTE DO AJUSTE EM QUESTÃO, QUE TEVE ATESTADO O SEU RECEBIMENTO PROVISORIO, CONFORME CONSTA DO DOCUMENTO ALOCADO NO PRESENTE. CONSTA DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO, QUE FORA APURADA A AUSENCIA DE MEDIDAS ACERCA DA ESTIMATIVA DO CORRESPONDENTE IMPACTO ORÇAMENTARIO-FINANCEIRO, NO EXERCICIO DE VIGENCIA E NOS DOIS SUBSEQUENTES, E DA DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DA DESPESA, ATESTANDO A COMPATIBILIDADE DA DESPESA COM A LEI ORÇAMENTARIA ANUAL, O PLANO PLURIANUAL E A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIA (LOA, PPA E LDO). ORA, NESTE CASO, A ADMINISTRAÇÃO DEMANDARIA OS PROCEDIMENTOS DETERMINADOS PELO ARTIGO 16, DA LEI COMPLEMENTAR NUMERO 101/00, DO CONTRARIO A DESPESA, CONSEQUENTEMENTE, SERIA REPUTADA COMO NÃO AUTORIZADA E LESIVA AO PATRIMONIO PUBLICO, CONFORME DISPOSTO NO ARTIGO 15, DO MESMO DIPLOMA LEGAL. A ESSE RESPEITO FLAVIO C. DE TOLEDO JR. E SÉRGIO CIQUERA ROSSI OBSERVAM QUE “ORDENAR OU PERMITIR REALIZAÇÃO DE DESPESA NÃO AUTORIZADA CONSTITUI ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSA LESÃO AO ERARIO” (JR, FLAVIO C. DE TOLEDO E ROSSI, SÉRGIO CIQUERA, LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, TERCEIRA EDIÇÃO, REVISTA E AMPLIADA, EDITORA NDJ, PAGINA 138). DIANTE DAS CIRCUNSTANCIAS DESTE PROCESSADO, BEM COMO DA CONDUTA INCOMPATIVEL DO AGENTE PUBLICO COM O QUE DEVE SER O EXERCICIO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA PARA PRESERVAÇÃO DO ERARIO E DO INTERESSE PUBLICO, NÃO RESTOU ASSEGURADA A ADMINISTRAÇÃO A SELEÇÃO DA PROPOSTA MAIS VANTAJOSA. SOB A OTICA DOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS E LICITATORIOS DA LEGALIDADE, ISONOMIA, ECONOMICIDADE E EFICIENCIA, INFRINGIRAM-SE OS DISPOSITIVOS LEGAIS INSCULPIDOS NO “CAPUT”, DO ARTIGO 37 E NO ARTIGO 70, DA CARTA MAGNA, BEM COMO NO “CAPUT”, DO ARTIGO 3, DA LEI NUMERO 8666/93 ANTE O EXPOSTO, COMPARTILHANDO DAS MANIFESTAÇÕES UNANIMES DOS ORGÃOS DE INSTRUÇÃO E TÉCNICOS DESTA CORTE, JULGO IRREGULARES A TOMADA DE PREÇOS E O CONTRATO DECORRENTE E TOMO CONHECIMENTO DO TERMO DE RECEBIMENTO PROVISORIO, DETERMINANDO O ACIONAMENTO DO DISPOSTO NOS INCISOS XV E XXVII, DO ARTIGO 2 DA LEI COMPLEMENTAR NUMERO 709/93. OUTROSSIM, APLICO MULTA DE 500 (QUINHENTAS) UFESP S AO SR. JOSÉ RITA MOREIRA, AUTORIDADE QUE HOMOLOGOU A LICITAÇÃO E FIRMOU O INSTRUMENTO. (g.n.)
Finalmente, a respeito da razoabilidade da imposição de estimativa de impacto as dotações previamente aprovadas no orçamento, importa destacar ainda a posição do Professor Pessini:
O fato da despesa estar aprovada no orçamento não dispensa o cumprimento das regras do artigo 16 da LC 101/00, tanto é que seu inciso II exige declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO. (PESSINI, 2007, p.58)
Tal interpretação não fere o princípio da razoabilidade, pois busca o efetivo cumprimento dos instrumentos de planejamento previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
3.2.3 Declaração de adequação orçamentária Esta exigência, contida no inciso II do artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, busca compatibilizar ao máximo as novas despesas com as diretrizes e metas do plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. Sendo que, não se poderá contrariar postulados contidos neles, sob pena de responsabilização.
Na Visão do Professor Carlos Valder do Nascimento:
A declaração do ordenador de despesas de que o aumento do gasto público guarda compatibilidade com as normas financeiras insere-se no contexto da coexistência dos objetivos que pretendam atingir, de modo harmonizável. Será compatível com a finalidade orçamentário-financeira a iniciativa de evidenciar pelo aumento da despesa a conciliação entre elas, na observância da regra que assim dispõe. (NASCIMENTO, 2002, p.124)
Este dispositivo busca a harmonização que é preconizada pela gestão fiscal, tal compatibilidade somente é possível quando a assunção de despesa respeitar as diretrizes, objetivos e prioridades orçamentárias.
3.2.4 Modelo de cumprimento do art. 16
Cabe agora transcrever o modelo de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e de declaração de compatibilidade da despesa assinada pelo ordenador.
O Tribunal de Contas do Estado recomenda aos responsáveis pelos órgãos jurisdicionados, que o despacho referido no artigo 16, da Lei de Responsabilidade Fiscal contenha as informações que integram o MODELO abaixo proposto.
Modelo de despacho do Ordenador da Despesa – Atendimento ao art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (1)
Na qualidade de ordenador da despesa, declaro que o presente gasto dispõe de suficiente dotação e de firme e consistente expectativa de suporte de caixa, conformando-se às orientações do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias, motivo pelo qual, às fls., faço encartar cópia do respectivo trecho desses instrumentos orçamentários do Município. Em seguida, estimo o impacto trienal da despesa, nisso também considerando sua eventual e posterior operação (2):
Valor da despesa no 1º exercício ………………. R$ Impacto % sobre o Orçamento do 1º exercício….. %
Impacto % sobre o Caixa do 1º exercício…………. %(3)
Valor da despesa no 2º exercício ………………. R$
Impacto % sobre o Orçamento do 2º exercício …. %
Impacto % sobre o Caixa do 2º exercício…………. %(3)
Valor da despesa no 3º exercício ………………. R$
Impacto % sobre o Orçamento do 3º exercício….. %
Impacto % sobre o Caixa do 3º exercício…………. %(3)
(1) Essa manifestação do Ordenador da despesa será aposta na mesma passagem em que se anotam as cautelas solicitadas no art. 38 da Lei nº 8.666, de 1993. A termo do Decreto-lei nº 200, de 1967 (art. 80, §1º), Ordenador da Despesa é quem autoriza empenhos e ordens de pagamento. No caso da Câmara de Vereadores, o Presidente da Mesa reproduzirá estudo de impacto (art. 16, I da LRF) realizado pela Prefeitura.
(2) Construir uma escola resulta expansão da atividade governamental (art. 16, LRF). É, sob a técnica orçamentária, um projeto. Em seguida, os custos de operação e manutenção dessa escola, classificados como atividade, compõe a sobredita Estimativa, desde que materializados no triênio em consideração.
(3) Regra geral, há diferença entre recursos orçamentários e de Caixa; estes podem superar ou ser menores que aqueles, dependendo do resultado financeiro do exercício anterior; se superavitário, significa que, no ano considerado, ter-se-á mais dinheiro do que a receita a ser nela arrecadada; nessa linha de raciocínio, o déficit financeiro restringe a efetivação de todos os gastos previstos no orçamento. O seguinte exemplo melhor aclara a questão:
Déficit Financeiro de 2005…………………………..R$ 1 milhão
(-)Receita orçamentária esperada para 2006…….R$ 5 milhões
(=) Disponibilidade de Caixa para as despesas
fixadas no orçamento-programa de 2006…………R$ 4 milhões
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu um verdadeiro código de finanças públicas nacional, o qual busca que a administração pública possa ser fiel aos seus princípios norteadores, de legalidade, publicidade, moralidade e eficiência, sem deixar de alcançar seu objetivo de promover o desenvolvimento com sustentabilidade.
Dentro dos importantes pontos que poderiam ser estudados este trabalho buscou a análise dos instrumentos de controle dos gestores públicos, os quais estão contidos no artigo 16 da referida lei, e foram doutrinariamente nomeados de “atestado de conduta”. Eles são compostos basicamente pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro e pela declaração de compatibilidade orçamentária assinada pelo ordenador da despesa.
Na Mensagem nº 485, de 13 de abril de 1999, que o Presidente da Republica encaminhou ao Congresso Nacional sobre o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal, podemos encontrar as razões e os objetivos dos instrumentos de controle previstos no artigo 16. De acordo com a Mensagem a LRF veio para integrar o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), que tinha como objetivo a redução do déficit público e a estabilização da dívida pública.
Os instrumentos de controle prévio na Lei de Responsabilidade Fiscal, tais mecanismos, juntamente com os de planejamento, conduzem a implantação do novo regime fiscal do país.
Como já foi tratado a LRF se baseia em quatro eixos de atuação são eles: planejamento, controle, responsabilização e transparência. E a prática de aplicação de seus preceitos vem demonstrando a importância destas quatro linhas de efetivação sejam executadas com eficiência e sinergia,, sendo este o maior desafio para a concretização dos ideais e objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Fica evidente que a lei procurou conferir consistência intertemporal à política fiscal, para tanto, tratou de restituir ao orçamento seu verdadeiro papel, qual seja, ser peça de controle dos gastos públicos e de definição dos objetivos e metas nacionais.
Verifica-se também o fortalecimento da democracia quando se visualiza, contidos no orçamento, a representação dos anseios da sociedade. Sem perder de vista o indispensável equilíbrio entre despesas e receitas, e ainda, meios de refinanciamento de gastos.
Por estes motivos verificamos que o impacto da LRF é grande, mudando completamente a forma como alguns gestores públicos tratavam as finanças públicas. Não é por acaso que a doutrina vem chamando o artigo 16 da Lei de “atestado de conduta” do administrador público.
Um ponto analisado neste trabalho e que merece destaque diz respeito ao cabimento das exigências, ou seja, quais das novas “ações governamentais” necessitam da elaboração da estimativa de impacto orçamentário-financeiro, sendo que, concluímos, pelo cabimento nos casos daquelas que gerem despesas significativas, seja por criação, expansão ou aperfeiçoamento de serviço, projeto ou política pública.
Em nosso estudo nos deparamos com esclarecedoras jurisprudências sobre este tema polêmico, e a partir delas foi possível fazer algumas ponderações interessantes entre elas que: apesar da construção de escola incidir nas exigências da referida lei, a ampliação de escola não está.
Outra questão é sobre pessoal, a jurisprudência vem entendendo que remanejamento de pessoal necessita de estimativa de impacto enquanto a contratação de funcionários por tempo indeterminado estaria à margem de tal obrigação.
Importante destacar também as conseqüências para o descumprimento do referido artigo (que comporta aplicação concomitante com o art. 38 da Lei 8.666/93), qual seja, a punição do gestor que ordenou despesa não autorizada por lei. Igualmente, nos casos de não cumprimento dos requisitos contidos no artigo, a despesa será considerada como “não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público”, nos termos do art. 15. Nestes casos o ordenador poderá ser processado por crime contra as finanças públicas e por ato de impropriedade administrativa por lesão ao erário e afronta aos princípios da administração pública.
O cabimento, e desdobramento da aplicabilidade do artigo 16 discutidos neste trabalho, merecem estudo permanente por parte dos operadores do Direito, contabilistas, gestores públicos, e por toda a sociedade, pois de nada adianta apenas programas, projetos, ações e políticas públicas planejadas e transparentes se não existirem instrumentos de controle que minimizem erros e corrijam os eventuais desvios, de modo a mantê-los fiéis aos mandamentos da boa gestão política e fiscal, os interesses da coletividade e as metas de longo prazo. Outrossim, é imprescindível a responsabilização dos gestores públicos que porventura desrespeitarem estes preceitos essenciais.
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade Pública na Gestão Municipal, São Paulo, Atlas, 2002.
NASCIMENTO, Carlos Valder, Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Saraiva. São Paulo, 2001.
PESSINI JÚNIOR, Ângelo Roberto, A estimativa do impacto orçamentário-financeiro das ações governamentais na lei de responsabilidade fiscal. Legis Summa. Ribeirão Preto, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Finanças Municipais. Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, Saraiva, 1979.
REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4320 Comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 2003.
NUNES, Selene P. P. Administração Pública. Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 2002
TOLEDO JR., Flavio C. Lei de Responsabilidade Fiscal: Comentada Artigo por Artigo. Editora NDJ. 2002.
OLIVEIRA, Regis Fernandes. Responsabilidade Fiscal. Ed. RT. São Paulo, 2002.
MATUS, Carlos, Planejamento, orçamento e gerência, in Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público, n. 39, Brasília, 1997.
NÓBREGA, Antônio Rios. Caderno de Finanças da Escola Superior de Administração Fazendária, nº 01, 2000.
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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. 2ª edição, Saraiva. 1992.
COIMBRA, Anna Maria. As características e os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível na Internet em: <http://www.etecnico.com.br/paginas/mef12154.htm&gt;. Acesso em: 11/09/2009.
FONTENELE, Alysson Maia. O orçamento público no Brasil: uma visão geral. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 62, fev. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3738&gt;. Acesso em: 24/11/2003.
Sítios na internet consultados:
http://www.planalto.gov.br/legislacao
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2 respostas para LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
ANGELA ALVES disse:	maio 18, 2011 às 3:15 pm	Gostei muito do artigo, mas falta citar a referencia de Marcuzzo e Freitas. Que pena.
Resposta	ANGELA ALVES disse:	maio 18, 2011 às 3:34 pm	Eis aqui a referência dos autores, para serem colocados nas referências bibliograficas. MARCUZZO, Juliana Luisa; FREITAS, Luis Antonio Rossi de. A contabilidade gerencial e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Sociais e Humanas / Universidade Federal de Santa Maria, Centro de Ciências Sociais e Humanas, Vol. 13 n. 1 (janeiro/dezembro, 2000). Revista Eletrônica de Contabilidade Curso de Ciências Contábeis UFSM. Volume I. N∫.1 Set-Nov/2004. Disponível em: http://w3.ufsm.br/revistacontabeis/anterior/artigos/vIn01/a10vIn01.pdf. Acesso em: 10 de abril de 2011.
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