Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-035-14.htm
Timestamp: 2018-12-10 09:13:44
Document Index: 250022055

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 568', 'artículo 565', 'artículo 241', 'artículo 81', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 81', 'artículo 29', 'artículo 95', 'artículo 45', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 565', 'artículo 241', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 317', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 29', 'artículo 67', 'artículo 568', 'artículo 565', 'artículo 566', 'artículo 565', 'artículo 568', 'artículo 565', 'artículo 105', 'artículo 563', 'artículo 95', 'artículo 612', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 79', 'artículo 80', 'artículo 79', 'artículo 81', 'artículo 565', 'artículo 566', 'artículo 81', 'artículo 29', 'Artículo 565', 'Artículo 568', 'artículo 2', 'artículo 59', 'artículo 50', 'artículo 563', 'artículo 1', 'artículo 85']

C-035-14
Sentencia C-035/14
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función pública y no sobre el artículo 13 de la Constitución Política
NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Componente del derecho fundamental del debido proceso y medio para fomentar la transparencia en las actuaciones estatales
NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Hace parte del principio de publicidad/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento del derecho fundamental al debido proceso y mandato orientador de la función pública
NOTIFICACION REALIZADA POR LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA-Definición/EFECTO PLUSVALIA-Fundamento constitucional y naturaleza/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Contenido/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Notificación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del debido proceso
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definición de los medios de notificación de las decisiones administrativas, en atención a su naturaleza siempre que resulte efectiva y no infrinja de forma desproporcionada los derechos de las personas
RESPETO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Puede verificarse mediante los principios de razonabilidad y proporcionalidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia constitucional
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta
NOTIFICACIONES ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACIONES ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Distinción
La jurisprudencia ha diferenciado entre las notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los mecanismos subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas tributarias, ha reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible notificar al contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la sentencia C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del Decreto 624 de 1989, que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal para los efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado (…). En este orden de ideas, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia tributaria y en relación con la fijación de los mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los medios par hacer conocer al contribuyente las actuaciones administrativas. De este modo, la notificación por edicto resultaría respetuosa de la C.P. y garantizaría el principio de publicidad porque tendría como finalidad dar a conocer al contribuyente de la decisión de la administración”. (…) En relación con las actuaciones administrativas, la jurisprudencia ha señalado que contar con medios subsidiarios de notificación es parte del procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que de este modo se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible realizar notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y los derechos e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no remplazan a los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar los recursos disponibles para comunicar personalmente las actuaciones administrativas.
NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR-Jurisprudencia constitucional/NORMAS QUE SUPRIMEN PROCEDIMIENTOS INNECESARIOS EN LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional/INSERCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PORTAL DE INTERNET DE LA DIAN-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACION ELECTRONICA-Mecanismo subsidiario/ACTUACION TRIBUTARIA-No puede asimilarse a la penal
DERECHO DE DEFENSA-No es absoluto, y debe armonizarse con otros mandatos, como la economía, eficacia y publicidad de las actuaciones públicas
NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concreción del principio de publicidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO-No se trata de una facultad absoluta, pues debe respetar los derechos constitucionales, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad
PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-Jurisprudencia del Consejo de Estado
PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA Y ACTOS ADMINISTRATIVOS ESPECIFICOS EN QUE SE INCORPORA A ESA OBLIGACION-Examen de razonabilidad y proporcionalidad
Referencia: expediente D-9751
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014).
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pilar Uribe Ricaurte, Roberto Uribe Pinto y Rubén Darío Muñetón Gómez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997, porque consideran que resulta incompatible con el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29, CP), los principios de la función pública (artículo 209, CP) y la democracia participativa (Preámbulo, y artículos 1º y 2º de la Constitución Política).
Mediante providencia de doce (12) de julio de dos mil trece (2013), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Federación Colombiana de Municipios, solicitándoles concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997, subrayando el aparte o los apartes demandados.
ARTICULO 81. LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.
En primer lugar, indican que la notificación del efecto plusvalía prevista en la disposición demandada mediante avisos en diarios de amplia circulación municipal y distrital, y a través de edicto fijado en la Alcaldía, genera una intensa restricción al debido proceso en sus facetas de contradicción y defensa, pues el afectado no podrá enterarse adecuadamente del valor que debe pagar, ni controvertirlo en caso de considerarlo pertinente. Consideran que un acto administrativo que interviene de esa manera los intereses de los ciudadanos debe ser notificado de manera personal, y que la jurisprudencia constitucional solo admite la notificación supletoria por aviso o edicto, cuando es imposible efectuar la de naturaleza personal. (Al respecto, invocan las sentencias T-210/10 y T-099/05).
En tal sentido, no existe justificación objetiva y razonable para que el administrado no conozca personalmente los actos que gravan los inmuebles de su propiedad, lo que conlleva un abuso de la posición dominante del Estado, ya que el ciudadano, en posición de indefensión, se ve despojado de su derecho de defensa y controversia por la vía jurisdiccional. Como precisó la Corte en sentencia C-038/96, el principio de publicidad comporta la eficacia en la comunicación de las decisiones y la notificación por aviso y edicto prevista en la norma demandada no es eficaz.
Añade que mediante sentencia C-517/07, la Corte declaró exequible el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado en esta oportunidad, de manera que existe cosa juzgada constitucional. En un acápite denominado “otros argumentos de la defensa”, afirma que en la sentencia C-929/05 la Corporación se refirió el principio de publicidad del acto administrativo que resuelve recursos en materia tributaria, indicando que el aviso de citación tiene por finalidad enterar al destinatario acerca de la resolución del recurso interpuesto para que comparezca a ser notificado personalmente. Y que solo en caso de no comparencia procedería su notificación por edicto.
Planteó en su escrito que el enunciado cuestionado no desconoce normas que definan el procedimiento a seguir para la imposición de la obligación y que “el quebrantamiento del debido proceso se da únicamente cuando se desconoce la norma jurídica que prevé el proceso aplicable”. Precisamente la norma demandada contempla el proceso especial de determinación del efecto plusvalía, así que la violación es “imposible desde el punto de vista jurídico, merced a que (…) el artículo 29 Superior no consagra ningún proceso, sino la garantía de las observancia de las formas propias de cada juicio establecidas en le Ley”.
En su concepto, la potestad de configuración del Legislador en materia tributaria incluye la fijación de los mecanismos de notificación de los actos administrativos que concluyan los procedimientos o actuaciones administrativas (Cita la sentencia C-012/13). Por ese motivo, insiste en que la notificación por aviso o edicto hace parte del debido proceso especial previsto por el legislador en este ámbito.
Manifestó que la publicidad es vértice de las garantías de la democracia y base del debido proceso y que si el interesado desconoce una actuación en su contra, no se preserva esa garantía, lo que ha generado controversias en relación con las notificaciones de los actos administrativos relacionados con el efecto plusvalía, en tanto comprometen a miles de personas en obligación de contribuir según su capacidad de pago a los gastos del Estado (artículo 95, numeral 5º de la CP): “cualquier administración puede verse desbordada o, eventualmente defraudada, si acude a mecanismos procesales típicos como la notificación personal, sin perjuicio de que pueda utilizar dicho mecanismo”.
Considerando las exigencias que supone la notificación de actos de esa naturaleza, en el Decreto Extraordinario 624 de 1998 (Estatuto Tributario) se consideró la notificación por correo, sobre la cual se pronunció la Corte en sentencia C-980/10. De forma similar, la legislación posterior (artículo 45 de la Ley 1111/06) estableció la posibilidad de notificar actos tributarios por vía electrónica, personalmente, a través de la red oficial de correos, o cualquier servicio de mensajería especializado y autorizado por autoridad competente, siempre que se satisfaga el objetivo esencial de la notificación: que el ciudadano conozca la actuación que se adelanta, como lo indicó la Corte en la sentencia C-1114/03.
Primero. El supuesto normativo estudiado introduce una diferenciación irrazonable entre el sistema de notificación de actos administrativos particulares en materia tributaria, y aquel aplicado a los propietarios o poseedores de predios a los que se asigna el gravamen de la plusvalía. Mientras que los primeros, en atención a los artículos 58 a 62 del Decreto 019 de 2012 y 563 del Estatuto Tributario son notificados por correo, y solo en caso de devolución se publica un aviso en el portal de Internet de la Dian y se fija un edicto en la Secretaría de la entidad, los segundos son notificados mediante avisos sin haberse agotado el trámite de notificación personal o por correo.
Si bien en materia de mecanismos de notificación de las actuaciones de las autoridades el Legislador goza de un amplio margen de configuración, la Corte Constitucional ha señalado que las reglas que adopte no pueden violar el núcleo esencial del debido proceso que se concreta en asegurar que las actuaciones administrativas sean públicas y que los afectados cuenten con información oportuna para ejercer su derecho a la defensa. En relación con actuaciones administrativas la Corte ha establecido que no es violatorio del debido proceso que se establezcan mecanismos de notificación subsidiarios, si fracasa la notificación por correo (C-012/13).
En ese orden de ideas no es claro con base en qué criterio el Legislador diferenció las situaciones objeto de regulación en los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto 019 de 2012 (notificación de actuaciones tributarias), de las que abarca la norma demandado. En ambos casos se trata de garantizar el debido proceso en trámites administrativos relacionados con el deber de los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. A pesar de esa coincidencia, en los primeros se imponen exigencias mayores a la administración para informar al contribuyente sobre la actuación administrativa. Al no existir un fundamento razonable para el trato diferenciado, el sistema de notificación demandado viola el principio de igualdad consagrado tanto en los artículos 13 de la Carta y 209, ibídem, en relación con la función pública.
Segundo. La medida supone una afectación desproporcionada del derecho al debido proceso. Al efectuar un análisis de proporcionalidad, se puede verificar que su finalidad es lograr que el ciudadano gravado con el tributo de la plusvalía aporte a la financiación del gasto público. “Para conseguir ese fin, adopta un sistema de notificación que implica para el ciudadano la carga de revisar las publicaciones que para el efecto realice la autoridad municipal en las ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación, así como la carga de revisar los edictos fijados en la sede de la Alcaldía, si quiere informarse a tiempo acerca de la decisión de la Administración”. Suponiendo que el ciudadano asuma esa carga, puede notificarse de la decisión administrativa, lo que respalda la idoneidad de la medida.
Sin embargo, no es necesaria, pues “la adopción de un sistema de notificación personal como el envío de la notificación por correo a la dirección del predio al que corresponda el gravamen, cumple el mismo objetivo de notificar y acatar el principio de publicidad, pero lo hace asegurando la obtención de un escenario que ofrece mayores garantías al contribuyente para que se le informe a tiempo de la existencia del acto administrativo, y con ello, le permite, si así lo considera procedente, la interposición del recurso de reposición contra el acto, como lo autoriza la norma demandada”. Ese medio no solo es más eficaz sino que, además, se ajusta a la Constitución como lo afirmó la Corte en sentencia C-012/13 (también C-624/07 y C-980/10).
En esa dirección, señaló que la Corte ha admitido la comunicación de respuestas a derechos de petición por vías distintas a la notificación personal, tal como ocurrió en la sentencia C-466/04. Aclaró que si bien en este caso no está de por medio el derecho de petición, ni la respuesta masiva a requerimientos de este tipo, lo relevante es que la comunicación sea efectiva, aunque se adelante por medios distintos a la personal, de manera que no se constata violación a la Constitución Política.
Sobre el cargo por violación al principio de igualdad, estima que los demandantes no cumplieron las exigencias que ha establecido la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-250/12 y C-886/10. De igual forma, plantea que el cargo por violación al preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución no satisface las exigencias argumentativas para establecer una cuestión de inconstitucionalidad, pues “a pesar de ser claro en la identificación de las disposiciones que confronta, no es específico, ni pertinente, ni conducente, ni suficiente. Se limita a hacer un reproche de injusticia sin razonamiento de convicción alguno, y registra la afectación del principio de participación que no tiene ni la naturaleza ni el alcance que se le pretende dar”.
3.1. Álvaro Camacho Montoya, ciudadano colombiano, presentó escrito de intervención con el propósito de apoyar la pretensión de inconstitucionalidad del aparte demandado. Además de compartir los argumentos de los accionantes, considera que la disposición demandada atenta contra el principio de seguridad jurídica, contenido en el artículo 29 Superior, en tanto su aplicación genera incertidumbre en diversos aspectos: “¿En el mismo domingo se publican los 3 avisos, o el aviso se publica en 3 domingos seguidos? ¿Primero se hace la publicación de los avisos y luego se fija el edicto, o dicho procedimiento es al revés? ¿Los ciudadanos tendrían que acudir, con cierta frecuencia, a la sede de la respectiva Alcaldía, con el único fin de revisar los edictos que se fijen en relación con el tema de la plusvalía?”
Indicó que la violación del artículo 29 Superior por el enunciado normativo demandado es ostensible, en tanto la norma pretende dar a conocer actos de contenido particular y concreto para uno o varios predios plenamente identificados por sus características físicas y jurídicas. Afirmó que comparte las consideraciones de la demanda sobre la ineficacia del medio elegido por el Legislador, explicando que “es absolutamente evidente para cualquier observador, que los medios de publicidad en prensa o por edicto son supletorios, y deben ser utilizados al no poderse realizar de otra manera más eficaz por incapacidad técnica o jurídica de la administración pública, mas no pueden ser los medios principales y menos únicos de notificación para un acto administrativo determinado, el cual afecta a un número singular o plural de individuos absolutamente (…) determinados”.
En cumplimiento de la competencia prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió el concepto No. 5628 de 30 de agosto de 2013. En su escrito solicitó declarar la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado, en el sentido de que antes de efectuar la notificación por avisos o por edicto, la administración municipal o distrital deberá adelantar la notificación personal a quien posea o sea propietario de un predio beneficiado con las acciones urbanísticas, y que haya sido determinado para el cobro de la participación por efecto plusvalía.
En tal sentido, en sentencia C-929/05 la Corte se refirió a la notificación de actos administrativos proferidos por la administración de impuestos, al analizar la constitucionalidad del artículo 565 del Decreto 624 de 1989, y consideró que la notificación personal debe ser la forma principal de comunicar esos actos, en tanto que la notificación por edicto solo sería procedente de forma subsidiaria.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 388 de 1997.
Antes de definir el problema jurídico del caso, la Sala considera pertinente resolver dos cuestiones previas, que harían inviable un pronunciamiento de fondo y que han sido presentadas en la intervención del Ministerio del Interior[1], autoridad que controvierte la aptitud de los cargos por falta de certeza y suficiencia, y la existencia de cosa juzgada constitucional sobre el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de 2007.
La brevedad en la argumentación de la demanda no afecta la certeza del cargo, pues resulta plausible comprender –como lo hacen los accionantes- que la norma demandada impone la publicación de avisos en la prensa y un edicto en la sede de la alcaldía, como el medio principal de notificación de la contribución por efecto plusvalía, en tanto eso indica el contenido semántico de la disposición.
La posibilidad de que el Legislador haya consagrado en esta norma un medio subsidiario de notificación, únicamente aplicable después intentar agotar la notificación personal, o por correo, que prevé el Estatuto Tributario –y según la interpretación que asume el Departamento Nacional de Planeación- no resulta evidente, si se considera que el efecto plusvalía está ligado a la acción urbanística de los municipios y que por ese motivo hace parte de un ordenamiento de naturaleza especial. Por ese motivo, la Corte no se inhibirá por la supuesta ausencia de certeza en el caro.
En otras palabras, los accionantes no cuestionan la constitucionalidad del pago del efecto plusvalía, sino la forma de notificación del acto administrativo que define la participación para cada uno de los afectados o interesados. Por ello, atacan un aparte específico del artículo 81 (Ley 388 de 1997) y no la totalidad de la disposición. En consecuencia, no comparte la Sala la apreciación del Ministerio del Interior.
Comienza la Sala por señalar que en la demanda se aborda explícitamente esa posible objeción, explicando que si bien la Corte se pronunció en la sentencia C-517/07 sobre el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 y lo consideró ajustado a la Constitución Política, el análisis versó sobre un problema jurídico totalmente distinto al que se propone en esta oportunidad.
“El cargo general lo hace consistir en que el legislador carece de competencia para establecer gravámenes a la propiedad inmueble, pues de acuerdo con la regulación superior, y en especial con lo preceptuado en el artículo 317 de la Carta, esa competencia está asignada exclusivamente a los municipios y su ejercicio se encuentra limitado por la Constitución, mas no por la ley.|| A este primer reproche de inconstitucionalidad el demandante agrega un cuestionamiento, de conformidad con el cual los artículos 150, numerales 1 y 4; 151 y 288 de la Constitución exigen que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y el reparto de atribuciones entre la Nación y las mencionadas entidades no pertenece al ámbito de la ley ordinaria, sino al de una ley orgánica que debe respetar la competencia constitucionalmente asignada a los municipios para gravar la propiedad inmueble (…) En cuanto hace a la contribución de plusvalía y al impuesto de delineación el actor esboza cargos idénticos a los planteados en el caso del impuesto predial y, por lo tanto, considera que, en virtud de su predicada autonomía, sólo los municipios pueden ocuparse de ella, de manera que el legislador carecería de competencia para crear la plusvalía y, además, para fijar sus elementos esenciales, conceder exenciones o regular su administración y su recaudo”.
A partir de la discusión constitucional presentada en los antecedentes de esta providencia, y una vez depurados los problemas formales de la demanda, corresponde a la Sala Plena determinar si la notificación del acto que establece la contribución por el efecto plusvalía, llevada a cabo por medio de tres avisos publicados en un diario de amplia circulación municipal o distrital, y la fijación de un edicto en la sede de las alcaldías respectivas, desconoce el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 CP), los principios que orientan la función pública (artículo 209 CP) y la democracia participativa (artículos 1º y 2º CP).
3. La jurisprudencia constitucional lo ha definido como un conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo[2]. Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos[3].
4. Estas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de ejemplo- el principio de publicidad constituye una condición para el ejercicio del derecho de defensa, y contribuye a dotar de legitimidad las actuaciones judiciales y administrativas, al exigir la presentación de una motivación jurídica que demuestre el sustento legal de las decisiones adoptadas por las autoridades públicas, concretando a la vez el principio de legalidad[4].
5. Desde otro punto de vista, y en el ámbito de las actuaciones administrativas, la publicidad es uno de los principios esenciales de la función pública (artículo 209 CP), pues permite que la comunidad ejerza una veeduría de las actuaciones del poder público, fomentando de esa manera la transparencia en su gestión. La publicidad también incide en la eficacia de las decisiones administrativas, pues el ordenamiento legal establece que si bien la publicidad no determina la existencia o validez de los actos administrativos, sí define su oponibilidad para los interesados y determina el momento desde el cual es posible iniciar una controversia en su contra.
“1) El artículo 29 de la Constitución Política dispone que ‘El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. Uno de los contenidos del derecho fundamental al debido proceso es el principio de publicidad (…) El principio de publicidad plantea el conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas, tanto por los directamente interesados en ellas como por la comunidad en general. || En el primer caso (…) se realiza a través de las notificaciones como actos de comunicación procesal; es decir, del derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción.[5]
(…) En el segundo caso (…) mediante el reconocimiento del derecho que tiene la comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con total sometimiento a la ley.
“4.1.2. Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad. Los artículos 209 y 228 de la C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones[6], las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal. La realización del principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes”[7], compete al Legislador y varía de acuerdo con el tipo de actuación. Asimismo, requiere de las autoridades y de la administración, una labor efectiva y diligente para alcanzar el objetivo de dar a conocer el contenido de sus decisiones a los ciudadanos”.
8. De conformidad con los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, y en virtud del principio democrático (artículo 2º CP), corresponde al Congreso de la República la facultad general de hacer las leyes. Para cumplir esa tarea cuenta con un amplio margen de decisión al momento de diseñar los distintos cauces procedimentales para la satisfacción y exigencia de los derechos. Ello incluye la definición de reglas de competencia, términos, recursos, y todos los demás aspectos propios de los trámites administrativos y judiciales.
“4.1.4. Compete al legislador regular los diferentes procesos judiciales y administrativos, señalando sus etapas y ritualidades teniendo en cuenta los bienes jurídicos objeto de protección y las finalidades que se persiguen [C-980/10]. En otras palabras, la reglamentación del proceso de notificación hace parte del amplio margen de configuración del Legislador [C-929 de 2005, C-1335 de 2000], sin que dicha atribución pueda considerarse absoluta e ilimitada, pues se encuentra restringida por los fines, valores y principios consagrados en la Constitución [C-624 de 2007, C-980 de 2010]”[8].
En la sentencia C-1114 de 2003, ya mencionada, este Tribunal explicó que como la publicidad de los actos administrativos es un principio constitucional, constituye un mandato de optimización que debe realizarse en la mayor medida posible[9]; y aclaró que su consagración constitucional comporta que las actuaciones de las autoridades sean públicas por regla general, y que solo excepcionalmente, con base en decisiones legislativas que persigan la satisfacción de fines constitucionales, resulte válida la reserva de esa información (artículo 74 CP):
“2) La definición de las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le incumbe al legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de manera compatible con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la administración pública y de allí porqué, por ejemplo, por previsión misma de la Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales (artículo 74), tal como ocurre con la investigación penal”. (C-1114 de 2003).
“(…) hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública.
9. Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la notificación, entendida como la diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política (…) Pero más allá de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella. De esta manera, la notificación cumple (…) un doble propósito: de un lado, garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a correr los términos de los recursos y acciones que procedan en cada caso.
(…) Por todo lo anterior no es constitucionalmente indiferente cómo el legislador regula la forma en la cual deben cumplirse las notificaciones dentro de las actuaciones administrativas que culminan con decisiones de carácter particular. Una deficiente regulación al respecto, que impida que los administrados conozcan efectivamente el contenido de las decisiones que les incumben, atenta directamente contra sus derechos fundamentales, concretamente contra los de defensa y contradicción involucrados en la noción de debido proceso. Pero además, una deficiente regulación de la notificación, que arroje incertidumbre sobre el momento en el cual queda surtida o sobre el real conocimiento del acto por parte de los posibles afectados por su contenido, impide que los actos administrativos cobren firmeza, con lo cual la celeridad y eficacia de la función pública, amén de la publicidad de la misma, quedan comprometidas”. (Sentencia C-640 de 2002).
“4.1.5. Con respecto a la notificación de las actuaciones administrativas, de carácter particular y concreto, el capítulo V del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, en el artículo 67 se establece que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente, mediante la entrega al interesado, de la copia integra, auténtica y gratuita de acto administrativo. La notificación personal también se podrá realizar por medio electrónico en determinados casos y siempre que el interesado acepte ser notificado de esta manera, o por estrados (…)”.
“4.3.1. Igualmente, la jurisprudencia ha diferenciado entre las notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los mecanismos subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas tributarias, ha reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible notificar al contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la sentencia C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del Decreto 624 de 1989, que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal para los efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado (…). En este orden de ideas, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia tributaria y en relación con la fijación de los mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los medios par hacer conocer al contribuyente las actuaciones administrativas. De este modo, la notificación por edicto resultaría respetuosa de la C.P. y garantizaría el principio de publicidad porque tendría como finalidad dar a conocer al contribuyente de la decisión de la administración”[10].
En relación con las actuaciones administrativas, la jurisprudencia ha señalado que contar con medios subsidiarios de notificación es parte del procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que de este modo se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible realizar notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y los derechos e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no remplazan a los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar los recursos disponibles para comunicar personalmente las actuaciones administrativas[11]”.
15. En la sentencia C-096 de 2001, la Corte Constitucional evaluó la constitucionalidad de un aparte normativo del artículo 566 del Estatuto Tributario (Decreto 0624 de 1998). El problema jurídico consistía en determinar si la disposición por la cual se ordenaba entender surtida la notificación “en la fecha de introducción al correo” resultaba violatoria del debido proceso.
“Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a que se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica concreta, todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe traducirse e un beneficio mayor para la Administración (…) [Sin embargo] ningún beneficio representa para la financiación de los gastos e inversiones del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente aun no ha podido conocer, porque su cumplimiento solo se puede exigir a partir de que venza el término para contradecirlo y si se pretende que ése se inicie antes de dicho conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una controversia que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión”.
Específicamente, el artículo 565 de ese ordenamiento establecía la notificación por edicto del acto si el interesado “no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”, mientras que el artículo 568, ibídem, prescribía que las actuaciones cuya notificación por correo fueran devueltas por cualquier razón serían notificadas mediante aviso en periódico, y que la notificación se entendería surtida para la administración desde la fecha de introducción del acto al servicio de correo correspondiente[12], en tanto que contarían para el contribuyente desde la publicación del aviso o la corrección de la notificación.
La Corte precisó que resultaba posible interpretar la disposición demandada de dos maneras. La primera, partiendo de su ubicación entre las normas del Código Contencioso Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la decisión de efectuar la inscripción de un acto en el folio de matricula de un bien inmueble determinado.
La segunda posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la disposición, considerada aisladamente, es decir, aludía a eventos en los que –hipotéticamente- no existiera actuación administrativa previa. En tales supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de informar sobre el acto a todos los interesados:
“… En este caso, la Corte estima que el sólo acto de inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar los registros públicos no se puede entender como una notificación personal y que, de cualquier manera, constituye una carga de la Administración Pública … la de informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro figuren como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en sentencias o providencias judiciales, en otros actos jurídicos o hechos susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho registro.” (C-640/02)
“(…) el inciso demandado permite que las notificaciones de los actos de que trata el inciso 1º del artículo 565 del Estatuto Tributario se realicen a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico. || Este ejercicio de función legislativa es legítimo pues en esa instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación de los actos administrativos de manera compatible con los progresos tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la informática y con la influencia que éstos han tenido en los medios de comunicación (…) No obstante, sin ignorar la facultad con que cuenta el legislador para incorporar al régimen de notificaciones procesales los avances tecnológicos planteados por la informática, es claro que tal incorporación debe realizarse sin desconocer la teleología que anima a aquellas como actos de comunicación procesal y que no es otra que permitirles a los interesados el conocimiento de las decisiones de la administración con miras al ejercicio de su derecho de defensa”[13]
19. En la sentencia C-620/04 la Corporación analizó una demanda dirigida contra el artículo 105 del Código Electoral (decreto 2241 de 1986), norma que prescribe que la notificación de los nombramientos como jurado de votación se entiende cumplida por la publicación o fijación en lugar público de la lista respectiva, diez días antes de la votación. Para el demandante, ese mecanismo resultaba irrazonable y desproporcionado pues producía una lesión en la dignidad del ciudadano, al imponerle un deber que no podía conocer y prever consecuencias jurídicas negativas en caso de incumplimiento.
“Este tipo de notificación, obedece al tipo de acto administrativo particular y concreto que se emite. Es decir, el acto de nombramiento de jurados de votación puede implicar la selección de una multitud de personas con el fin de que ejerzan ese deber constitucional. || En otras palabras, este acto administrativo particular y concreto, puede establecer deberes constitucionales a miles de personas –el caso de las grandes ciudades- perfectamente determinadas e individualizadas. Lo que produce que sea un acto administrativo particular y concreto, pero además sui generis, por la cantidad de destinatarios que posee. || En concordancia con aquello, el legislador extraordinario, estableció un sistema que no fuera altamente dispendioso para la administración pública –que hubiera consistido en realizar una notificación personal a cada jurado seleccionado- y optó por realizar una notificación que se entendería efectuada con la fijación o publicación de la lista de jurados seleccionados, en un lugar público”.
“Esta forma especial de notificación se justifica, en cuanto las elecciones no son un acto privado ni secreto, sino público y de público conocimiento de los ciudadanos; que saben que existe la posibilidad e que algunos de ellos puedan tener el deber de servir como jurados de votación”
“7.5. En ese contexto, dentro de las diversas formas de notificación que han sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este Tribunal ha reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y eficaz para poner en conocimiento de las partes y terceros interesados algunas de las decisiones adoptadas por las autoridades -administrativas y judiciales- en una determinada actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la administración pública, la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la defensa y protección de sus derechos e intereses.
21. Finalmente, en las sentencia C-012 y C-016 de 2013, la Corporación abordó el examen de una demanda de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones contenidas en el Decreto Ley 019 de 2012 (por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública. Esas disposiciones (artículos 58, 59, 61 y 62) establecían el camino a seguir ante la devolución por actos notificados por correo, indicando que tras la devolución, la Dian debe publicar un aviso en su portal de Internet, “que incluya mecanismos de búsqueda por número de identificación personal y, en todo caso, en un lugar de acceso público de la misma entidad”
La Sala Plena encontró que no existía oposición entre esas normas y la vigencia del derecho fundamental al debido proceso, el derecho a la defensa y el principio de publicidad, propio de la función pública[14], pues se trataba de un medio supletorio de notificación, al que únicamente acudiría la administración de impuestos en caso de no poder satisfacer la obligación de notificar el acto por correo.
En tal sentido, la Corporación recalcó que “la publicación por aviso en la página web de la DIAN y en un lugar de acceso público de la misma entidad cuando son devueltas las notificaciones por correo, no desconoce el debido proceso, el orden justo ni el deber de garantizar los derechos de las personas, ya que la previsión legal de este mecanismo de notificación: (i) es desarrollo de la potestad de configuración legislativa –en este caso, extraordinaria- en materia de procedimientos administrativos y del deber constitucional de contribución a la financiación de los gastos del Estado y la sociedad; (ii) no significa un ejercicio arbitrario o desproporcionado de tal potestad la configuración de los procedimientos administrativos y de la notificación de las actuaciones de la administración, ya que solo se activa, como mecanismo subsidiario, a partir del incumplimiento de la carga razonable que recae en el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante de informar a la autoridad tributaria de la dirección en que desea ser notificado”.
En la sentencia C-016 de 2013, al estudiar la constitucionalidad del artículo 563 del Estatuto Tributario[15] con el derecho de defensa, la Corporación explicó que, en primer término, la inserción de los actos administrativos en el portal de Internet de la Dian solo debe darse después de haber agotado otras vías para determinar la dirección del interesado:
Añadió la Corte que la actuación tributaria no puede asimilarse a la penal, pues la primera comporta deberes como el de suministrar la dirección a la cual puede dirigirse la Administración al ciudadano; deberes que encuentran fundamento en el artículo 95, numeral 5º de la Carta, y en normas como el artículo 612 del Estatuto Tributario[16].
En ese orden de ideas, concluyó la Corte que: “La consagración de formas electrónicas de notificación por aviso electrónico, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo subsidiario para suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta violatoria del debido proceso, ni, puntualmente, del derecho de defensa. En materia de notificaciones por correo, resulta constitucionalmente admisible la inserción del aviso en la página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea devuelto; pero ello no releva a la Administración de las consecuencias, cuando la devolución del correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal. En consecuencia, los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se encuentran ajustados al Art. 29 de la Constitución Política”.
23.6. En materia de tributos o gravámenes económicos, la Corporación ha considerado válida la notificación por correo postal y correo electrónico, indicando que el Legislador bien puede adaptar las normas procedimentales a los avances de la tecnología y al constante desarrollo de nuevas formas de comunicación. Sin embargo, a partir de las sentencias en las que se ha considerado contrario a la Carta el conteo de términos a partir de la introducción del documento en el servicio postal, la Sala Plena ha enfatizado en que esa validez no deviene exclusivamente de la potestad de configuración del derecho, sino de la verificación de la idoneidad y eficacia del correo, como medio para transmitr esa información.
22. La Ley 388 de 1997 establece el marco normativo para el ordenamiento territorial de los municipios[17]. El capítulo IX está destinado a la participación en la plusvalía, definida en el artículo 73 como el derecho de las entidades públicas a participar en el aumento del valor del suelo derivado de acciones urbanísticas adelantadas por la Administración. Según el artículo 74, ibídem, la obligación de pagarlo se genera por los siguientes motivos:
(i) “La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. || (ii) “El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.|| (ii) “La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”.
La tasa de participación a la plusvalía oscila entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado que represente la acción urbanística, según decisión de los concejos municipales y distritales, y tomando en consideración aspectos como las calidades urbanísticas y la condición socioeconómica de los propietarios de los inmuebles (artículo 79. Ley 388 de 1997).
El cálculo del efecto plusvalía parte de la determinación de los precios comerciales de los inmuebles por parte del Instituto Agustín Codazzi (o quien haga sus veces). De conformidad con el inciso 2º del artículo 80 de la Ley 388 de 1997, “dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el alcalde solicitará se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas (…)”.
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado”[18].
24. La demanda objeto de estudio se dirige contra un aparte del artículo 81 del Estatuto citado (Ley 388 de 1997), en el que se define el procedimiento administrativo para la liquidación del monto de participación correspondiente al efecto plusvalía.
El inciso 2º de la disposición prevé que cuando la administración disponga del monto de participación contará con 30 días hábiles para proferir el acto administrativo correspondiente, el cual será notificado “mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía (…)”.
En la sentencia C-620/04, la Corporación se refirió a la notificación dirigida a los ciudadanos sobre su obligación de ejercer como jurados de votación en una jornada electoral determinada, regulación que consideró acorde a la Constitución por tres razones: (i) en virtud de la potestad de configuración del derecho, de la que goza el Congreso de la República; (ii) dada la cantidad de destinatarios del acto de nombramiento de jurados y los consecuentes costos administrativos de acudir a la notificación personal; y (iii) en atención al amplio conocimiento que los ciudadanos tienen sobre la fecha en que se realizan las elecciones, y la posibilidad de que sean nombrados jurados de votación.
La norma cuya constitucionalidad se cuestiona en este trámite se refiere a la notificación del efecto plusvalía. Puede afirmarse que, al igual que en el caso analizado en la sentencia C-620 de 2004, se trata de actos administrativos que cobijan a una gran cantidad de destinatarios, y que la forma de notificarlos debe ser, en principio, definida por el Legislador.
Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con la jornada electoral, la liquidación del efecto plusvalía no goza de difusión semejante, pues depende de acciones urbanísticas concretas, realizadas por los municipios y distritos[19]. Además, las decisiones que pueden dar lugar al efecto plusvalía no son necesariamente de amplio conocimiento social, pues atañen principalmente a aspectos sobre la regulación del uso del cielo, que no resultan por sí solos evidentes para el ciudadano. Incluso, pueden asociarse a la ejecución de obras públicas, visibles para los ciudadanos pero cuyos efectos en el valor del metro cuadrado de los bienes inmuebles no puede ser apreciado de manera evidente por los interesados.
34.1 De acuerdo con lo expuesto, la decisión legislativa de prever que el acto administrativo que establece la participación del efecto plusvalía se notifique por avisos y edictos no es compatible con la Constitución Política. Sin embargo, declarar la inexequibilidad simple del enunciado normativo demandado produciría un vacío normativo y notables traumatismos en el recaudo de dineros relevantes para que los municipios desplieguen tareas de índole social[20].
34.2 Por lo tanto, en atención a la naturaleza de esos actos administrativos, y a la existencia de normas en el Estatuto Tributario sobre notificación de actos tributarios, que guardan semejanza con la liquidación del impuesto plusvalía, la Corte acogerá la solicitud subsidiaria de la demanda y apoyada por el Procurador General de la Nación, en el sentido de declarar la exequibilidad de la norma, bajo la condición de que antes de publicar los avisos y edictos en cuestión se agote la notificación personal o por correo del acto de liquidación del efecto plusvalía, siguiendo las reglas generales del Estatuto Tributario.
34.3 Así, de acuerdo con el artículo 565, el acto administrativo que defina la participación por efecto plusvalía deberá notificarse por correo o personalmente; y, de conformidad con el artículo 566 del mismo orden normativo, puede efectuarse por correo electrónico, si la persona ha aportado una dirección de esa naturaleza. Sin embargo, observa la Sala que mientras en el Estatuto Tributario prevé el deber de los contribuyentes de aportar una dirección para la notificación de las decisiones, esa norma no hace parte de la regulación del efecto plusvalía. Por lo tanto, la notificación principal deberá realizarse en la dirección del inmueble afectado por el efecto plusvalía[21], sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital correspondiente diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar su dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente.
Primero. Declarar exequible el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado, por los cargos expuestos, y bajo el entendido de que antes de efectuar la notificación por avisos y edicto, la alcaldía municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del Estatuto Tributario y bajo los parámetros establecidos en el considerando 34.3 de esta providencia.
[1] El Instituto Colombiano de Derecho Procesal comparte algunas consideraciones sobre la ineptitud de de la demanda, pero aún así considera que existe al menos un cargo apto para generar un problema de constitucionalidad. Por ello, en este acápite, la Sala se concentrará en las objeciones propuestas por el Ministerio del Interior.
[2] La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980/10.
[3] En la citada sentencia C-980/10, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Entrerría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas s.a. madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”
[4] Ver, sentencias C-096/01, C-1114/03, C-980/10, C-012/13 y C-016/13.
[5] Ver también, sentencia T-165/01, donde se afirma: “La notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”.
[6] C-980 de 2010, C-929 de 2005, C-957 de 1999.
[7] C-1114 de 2003.
[8] En sentencia C-624 de 2007 la Corte se pronunció en esa oportunidad la Corte sobre la facultad de configuración del Legislador para definir los modos de notificación de decisiones de contenido tributario. En concepto del actor, al modificar el Estatuto Tributario, mediante los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, el Legislador excedió el marco de sus competencias, invadiendo la autonomía territorial en materia fiscal. Tras indicar que el sistema de definición de los tributos previsto en el orden constitucional permite la coexistencia de decisiones del nivel central y los niveles territoriales, incluso en relación con impuestos sobre la propiedad, lo que excluía la validez de una de las premisas de la demanda (la proscripción absoluta al Legislador de involucrarse en temas fiscal de carácter territorial), la Sala consideró que no se presentaba esa invasión de competencias pues la regulación de procedimientos administrativos, y especialmente la definición de medios de notificación, hacen parte del debido proceso, derecho fundamental, cuyo desarrollo puede ser asumido por el Legislador.
[9] En efecto, la Corte Constitucional ha acogido en términos generales la caracterización que ha desarrollado el filósofo Robert Alexy en su obra, y con base en un análisis de la práctica del Tribunal Constitucional Alemán.
[10] Sentencia C-012 de 2013.
[11] C-428 de 1994, sentencia que estudió la constitucionalidad de demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 128 (parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la ley 104 de 1993.
[12] Se destacan los enunciados cuestionados en aquella oportunidad. Decreto 624 de 1989. “Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente. || Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.
Artículo 568. Notificaciones devueltas por correo. Las actuaciones de la Administración notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación”.
[13] Continúa la sentencia citada: “7) Según lo expuesto, entonces, la notificación por correo se realiza mediante el envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente (…) y, según el régimen legal vigente, tal notificación se entiende realizada al día siguiente de la fecha de recibo del acto correspondiente y no en la fecha de su introducción al correo. En estas condiciones, ya que al legislador le asiste la facultad constitucional de configurar el régimen de notificaciones administrativas y judiciales, nada se opone a que disponga que las notificaciones de los actos administrativos proferidos por la administración de impuestos se notifiquen por correo electrónico. Se trata, además, de una decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora a la función pública los recursos tecnológicos por ella suministrados. No obstante, es claro que del régimen legal de que entró a hacer parte la disposición demandada se infiere que la notificación por correo electrónico se entiende surtida no cuando se remite al correo, sino al día siguiente de recibo de la comunicación que contiene el acto administrativo”.
[14] La sentencia C-012/13 se ocupó, principalmente, de evaluar la conformidad de la disposición con el artículo 2º de la Carta, en armonía con el debido proceso; la sentencia C-016/13, en cambio, abordó de manera más profunda la relación de las normas citadas con el derecho a la defensa y la publicidad de los actos administrativos. Sus consideraciones, sin embargo, pueden considerarse complementarias.
[15] “ARTICULO 563. DIRECCIÓN PARA NOTIFICACIONES. <Artículo modificado por el artículo 59 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada. || Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no hubiere informado una dirección a la Administración de Impuestos, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la Administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. || Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor, o declarante, por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la Administración le serán notificados por medio de la publicación en el portal de la web de la DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número identificación personal.” (subrayado de la Corte)
[16] “(…) DEBER DE INFORMAR LA DIRECCIÓN. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art. 64><Artículo modificado por el artículo 50 de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Los obligados a declarar informarán su dirección y actividad económica en las declaraciones tributarias.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de la dirección para notificaciones a que hace referencia el artículo 563”
[17] De acuerdo con el artículo 1º de la citada ley, sus objetivos comprenden: “1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
[18] También recordó la Corte que, en sentencia C-495 de 1998, “al estudiar la constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 388 de 1997 que “dispuso la destinación del producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de interés social”, la Corte estimó que esa destinación, al igual que otras mencionadas en el precepto, era razonable y proporcionada en la medida en que procuraba mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, fuera de lo cual indicó que “es algo consustancial a la esencia misma de la plusvalía”, uno de cuyos propósitos es “la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad de vida”[C-496/98]”.
[19] En esa dirección, el Consejo de Estado ha precisado: “De los elementos descritos en la normativa correspondiente, se deduce que la participación en la plusvalía por parte de los municipios no es equiparable a un impuesto de período como lo puede ser el impuesto predial, el de industria y comercio o el impuesto sobre la renta y patrimonio, para los cuales la ley ha contemplado expresamente un período de causación denominado año gravable, bimestre o período fiscal, según el caso. || Por su parte, la participación en la plusvalía se causa cuando por las decisiones administrativas ocurre el hecho generador, lo que puede ocurrir en forma esporádica o no ocurrir en relación a un predio en particular, según las políticas y acciones de desarrollo urbano que adopten las autoridades (…) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Cuarta. Magistrado Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicación 2005-00262. 165312. cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011).
[20] La destinación de los montos recaudados por efecto plusvalía, ha sido definida así por la Ley 388 de 1997: “ARTICULO 85. DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA PARTICIPACION <EN LA PLUSVALIA>. El producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:
PARAGRAFO. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las prioridades de inversión de los recursos recaudados provenientes de la participación en las plusvalías.”
[21] En efecto, un interviniente y el concepto del Procurador General de la Nación plantean que en la medida en que la plusvalía afecta inmuebles específicos, resulta razonable que la Administración asuma la carga de enviar la notificación a esas direcciones, utilizadas en el proceso de definición de la participación por plusvalía.