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Timestamp: 2017-03-23 00:27:49+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 50', 'art. 22', 'art. 4', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 157', 'DTF ', 'art. 39', 'art. 56', 'art. 45', 'art. 48', 'art. 49', 'art. 49', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'in fine', 'DTF ', 'sentenza ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 50', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 47', 'art. 50', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 36', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 36', 'art. 36', 'sentenza ', 'DTF ', 'art. 36', 'in casu', 'art. 50', 'DTF ', 'art. 22', 'art. 50', 'art. 50', 'art. 25', 'art. 50', 'art. 22', 'art. 4', 'art. 47']

103 Ia 46870. Sentenza del 19 ottobre 1977 nella causa Comune di Lugano c. Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino
Autonomie communale. 1. Une commune a qualité pour former un recours de droit public pour violation de son autonomie lorsque la décision attaquée la touche en tant que détentrice de la puissance publique; savoir si elle est autonome dans le domaine en cause et si cette autonomie a été violée, ce sont là des questions de fond, non de recevabilité (confirmation de la jurisprudence) (consid. 1). 2. Autonomie des communes tessinoises en matière de police des constructions (consid. 2). 3. Notion de l'autonomie communale protégée par le recours de droit public: a) Questions controversées en jurisprudence (consid. 3). b) Rappel de l'évolution de la jurisprudence; analyse des nouveaux critères adoptés pour assurer la protection de l'autonomie en général (consid. 4a et b), dans le domaine de la législation communale (consid. 4c) et dans celui de l'application du droit (consid. 4d). c) Extension de la protection accordée à la commune dans le domaine de l'application du droit cantonal (consid. 4a). 4. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais qu'il laisse régler entièrement ou partiellement par la commune, en lui conférant en même temps une notable liberté de décision. Lorsque ces conditions sont remplies, la commune peut utiliser la voie du recours de droit public pour exiger que les autorités cantonales, tant dans la procédure d'approbation des actes législatifs communaux que dans la procédure de recours contre des décisions communales, restent formellement dans les limites du pouvoir de contrôle qui leur est reconnu par le droit cantonal et que matériellement elles ne tombent pas dans l'arbitraire en appliquant les dispositions communales, cantonales ou fédérales qui règlent conjointement la matière en laquelle subsiste son autonomie. A cela ne change rien le fait que, pour l'application du droit qui n'est pas de niveau communal, la commune n'a aucune liberté de décision (consid. 5). Interprétation d'une disposition légale contre son texte clair; art. 4 Cst. Cas où l'interprétation contre le texte clair est admise (consid. 6). Effet anticipé négatif d'une disposition destinée à assurer la planification future; art. 50 de la loi tessinoise sur les constructions du 19 février 1973; art. 22ter et art. 4 Cst. 1. Disposition de droit cantonal qui permet à l'autorité exécutive communale de suspendre pendant deux ans au maximum sa décision sur une demande de permis de construire non conforme à un projet de planification en préparation. La durée de la restriction de propriété instituée par cette disposition à effet anticipé négatif ne constitue pas une condition de validité de la base légale requise par l'art. 22ter Cst., mais un éventuel élément à prendre en considération pour statuer sur l'existence d'un intérêt public suffisant, respectivement d'une expropriation matérielle. Ladite disposition du droit tessinois des constructions ne viole pas l'art. 22ter Cst. (consid. 7, consid. 8a, b, c). Le fait que le délai de deux ans commence à courir dès le dépôt de toute demande particulière de permis de bâtir ne viole pas le principe de l'égalité de traitement (consid. 8d). 2. La décision rendue par l'autorité cantonale contrairement au texte clair de cette disposition cantonale, sans être justifiée par des motifs pertinents, viole l'art. 4 Cst. et l'autonomie communale (consid. 9). Faits à partir de page 471
2. La decisione di sospensione deve essere motivata.BGE 103 Ia 468 S. 472
2. La Costituzione ticinese è silente circa la nozione e l'ambito dell'autonomia comunale. Il carattere di ente autonomo BGE 103 Ia 468 S. 473del diritto pubblico è riconosciuto al Comune - con l'ordinamento e i poteri stabiliti dalla Costituzione e nella legge - dall'art. 1 della legge organica comunale del 1o marzo 1950 (LOC). L'art. 157 LOC prescrive che i Comuni disciplinano con regolamenti, soggetti all'approvazione di effetto costitutivo del Consiglio di Stato, le materie che rientrano nelle loro competenze (cfr. DTF 102 Ia 400 consid. 3a). Le attribuzioni dei Comuni in materia edilizia sono stabilite nella LE del 17 febbraio 1973, che con l'entrata in vigore ha abrogato, salvo eccezioni, quella precedente del 15 gennaio 1940. I comuni sono autorizzati e tenuti ad adottare regolamenti edilizi e piani regolatori nell'interesse del loro sviluppo edilizio. Il Municipio è l'autorità competente a rilasciare la licenza edilizia comunale (art. 39 LE). Esso applica direttamente tanto le norme contenute nella LE cantonale, quanto quelle dei regolamenti e dei piani regolatori comunali (art. 56 LE). Una licenza edilizia cantonale, rilasciata dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni e fondata su altre leggi cantonali, si affianca a quella comunale (art. 45 segg. LE): ambo le licenze, necessarie per dar avvio alla costruzione progettata, devono essere notificate contemporaneamente all'istante e agli opponenti (art. 48 LE). Contro le parallele decisioni del Municipio e del Dipartimento è dato ricorso al Consiglio di Stato; contro la pronunzia del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale amministrativo (art. 49 LE). La legge statuisce espressamente (art. 49 cpv. 3) che, oltre l'interessato e gli opponenti, la qualità per ricorrere spetta anche al Comune.
Da queste disposizioni si evince che il diritto cantonale, lungi dal regolare esaurientemente la polizia delle costruzioni, affida codesta materia ai comuni, e che in materia edilizia questi godono di una considerevole libertà di decisione: sono così dati gli elementi che - secondo la giurisprudenza inaugurata con le sentenze Comune di Volketswil e Comune di Zuchwil (DTF 93 I 154 segg., DTF 93 I 427 segg.) - costituiscono l'essenza dell'autonomia comunale. Se ne deduce che - in linea di principio - dev'esser riconosciuta al Comune ticinese un'autonomia costituzionalmente protetta in materia edilizia. Le disposizioni cantonali relative sono di livello legislativo, e non costituzionale: l'esame del Tribunale federale a tal riguardo è quindi circoscritto all'arbitrio (DTF 102 Ia 402, consid. 3 in fine e riferimenti).BGE 103 Ia 468 S. 474
È peraltro palese che il contenuto e l'ambito dell'autonomia riconosciuta al Comune non possono unitariamente determinarsi per l'intero territorio della Confederazione, ma dipendono - nei limiti della garanzia del diritto d'esistenza del Comune - dal diritto costituzionale e legislativo dei Cantoni.BGE 103 Ia 468 S. 475
c) Dell'accresciuta tutela determinata dal mutamento di giurisprudenza il Comune beneficiò dapprima unicamente BGE 103 Ia 468 S. 476nella sua qualità di legislatore. Ciò gli consenti di difendere più efficacemente, col ricorso di diritto pubblico, gli ordinamenti da esso adottati contro il rifiuto d'approvazione dell'autorità cantonale.
d) Nella causa della Città di Coira (DTF 94 I 63 /66) il Tribunale federale si chiese se la rafforzata tutela, che aveva concesso al Comune quale legislatore, non dovesse esser estesa anche al campo dell'applicazione del diritto. La questione fu allora lasciata aperta. Il passo fu compiuto nella sentenza S. Moritz (DTF 95 I 37 segg., consid. 3). Il Tribunale federale dichiarò inammissibile che l'autorità cantonale sia legata al divieto dell'arbitrio allorquando è chiamata ad approvare il diritto autonomo comunale, non più quand'è chiamata a BGE 103 Ia 468 S. 477controllare, quale istanza di ricorso, l'applicazione che il Comune ne ha fatto. La tutela accordata al Comune nella veste di legislatore arrischia di rivelarsi vana, se il Comune non può insorgere contro l'autorità cantonale che, pur restando nei limiti delle proprie competenze, arbitrariamente disattenda il diritto comunale nei casi di applicazione concreta.
Che la limitazione introdotta dalle citate sentenze Comuni di Lostorf, Celerina e Titterten conduce ad un risultato inaccettabile, appare chiaramente laddove l'autorità cantonale di ricorso preposta all'esame della decisione comunale neghi addirittura al Comune, in applicazione arbitraria del diritto cantonale, la competenza funzionale di prendere la decisione BGE 103 Ia 468 S. 478impugnata. Se si negasse al Comune, in un simile caso, la possibilità di insorgere col ricorso di diritto pubblico contro l'arbitraria violazione del diritto cantonale, si svuoterebbe l'autonomia del suo contenuto essenziale.
Né, infine, vale l'obiezione per cui, consentendo al Comune di dolersi dell'arbitraria applicazione del diritto cantonale, praticamente lo si ammetterebbe ad avvalersi in modo indiscriminato del ricorso per arbitrio. Ciò non è esatto: la censura d'arbitrio può essere sollevata dal Comune solo in quelle materie e in quei campi in cui gli dev'esser riconosciuta, giusta la nuova giurisprudenza, autonomia tutelabile con il ricorso di diritto pubblico. La giurisprudenza ha d'altronde BGE 103 Ia 468 S. 479sempre riconosciuto che il Comune può sollevare la censura d'arbitrio, allorquando esista un nesso tra questa censura e quella di violazione dell'autonomia comunale (DTF 94 I 455 b; DTF 96 I 237 consid. 2; DTF 97 I 511 consid. 1; DTF 98 Ia 431 consid. 2, 3; DTF 100 Ia 90 consid. 1b).
6. Il testo dell'art. 50 LE è di per sé chiaro ed esplicito. Il Municipio, adempiute certe condizioni, può sospendere la decisione di una domanda di licenza edilizia per un periodo massimo di due anni, anziché pronunciarsi subito. La decisione di soprassedere dev'essere motivata, ed è suscettibile BGE 103 Ia 468 S. 480degli stessi rimedi giuridici opponibili al rifiuto di una licenza edilizia.
7. Il Tribunale amministrativo non pretende che motivi per scostarsi dal testo della norma risultino dall'esegesi. A ragione. La proposta di inserire nella legge edilizia (del 1940) la facoltà per il Municipio, o per il Dipartimento, di sospendere l'esame di una domanda per contrasto con studi pianificatori comunali o cantonali, fu formulata nel Messaggio del Consiglio di Stato del 2 giugno 1970 (art. 6 quater e 7 bis, v. messaggio 1650, pagg. 8 e 12). La Commissione della legislazione decise di riordinare tutta la materia; gli art. 6 quater e 7 bis del progetto governativo, fusi in un'unica disposizione, divennero l'art. 47 del nuovo progetto della commissione legislativa (rapporto cit. pag. 8). Per finire, quel testo, senza modificazione, divenne l'art. 50 della nuova legge 19 febbraio 1973, adottata dal Gran Consiglio, che ritenne opportuno, per evitare difficoltà interpretative, abrogare e sostituire puramente e semplicemente tutta la LE 1940, la cui sistematica era stata interamente riveduta (SCOLARI, Commentario della Legge edilizia, Introduzione, pag. 31).BGE 103 Ia 468 S. 481
a) Il Tribunale amministrativo, nella sua motivazione, si fonda sulle due sentenze del Tribunale federale (DTF 100 Ia 147 segg., Hypothekaranlagen; e DTF 100 Ia 157 segg., Società di Banca Svizzera) che concernono entrambe l'art. 36 della cessata LE del 1940. Questa disposizione attribuiva efficacia provvisoria positiva al progetto di piano regolatore anteriormente alla sua definitiva approvazione. Nella prima di codeste due sentenze, il Tribunale federale non ebbe modo di esaminare la costituzionalità di principio di un simile effetto anticipato di natura positiva: la ricorrente, infatti, ammetteva esplicitamente che il progetto di PR aveva acquistato efficacia provvisoria, limitandosi a sostenere che questa era di poi decaduta (DTF 100 Ia 153 cc). Il Tribunale federale lascio quindi espressamente aperta e riservata la questione della costituzionalità di principio di una norma del genere (DTF 100 Ia 154, consid. 3, inizio). Dopo aver rilevato liminarmente che già l'effetto anticipato di natura meramente negativa è, per più di un verso, paragonabile all'effetto retroattivo di una norma in vigore, il Tribunale federale ha affermato che ciò, a maggior ragione, deve valere per l'effetto anticipato di natura positiva, ed ha di conseguenza applicato alla norma dell'art. 36 LE 1940 i criteri rigidi richiesti dalla giurisprudenza in materia di norme retroattive, giungendo alla conclusione ch'essi non erano rispettati. Come si deduce chiaramente da quella sentenza, le considerazioni esposte dal Tribunale federale si riferivano unicamente all'effetto anticipato positivo previsto dal cessato art. 36 LE 1940. Non è lecito trarre direttamente conclusioni da quella sentenza per quanto ha tratto ad un effetto anticipato di natura puramente negativa. Nella seconda delle citate sentenze (DTF 100 Ia 157 segg. - Società di Banca Svizzera) il Tribunale federale ha poi potuto BGE 103 Ia 468 S. 482esaminare il problema della costituzionalità di principio dell'art. 36 LE 1940, questa volta sollevato nel gravame. Esso ha riconosciuto l'anticostituzionalità di quella norma, nell'interpretazione datane in casu, per violazione dei principi costituzionali sulla delegazione legislativa, del parallelismo delle forme e della garanzia della proprietà.
L'art. 50 LE è una norma di salvaguardia della pianificazione in via di elaborazione: il suo effetto è unicamente quello di paralizzare - ricorrendo certe condizioni - l'applicabilità BGE 103 Ia 468 S. 483del diritto vigente (effetto negativo), senza peraltro consentire l'anticipata applicazione del diritto futuro, non ancora vigente (cosiddetto effetto positivo).
Per la norma con effetto anticipato negativo, il problema della limitazione temporale si pone infatti in modo diverso che BGE 103 Ia 468 S. 484per la norma retroattiva. In quest'ultima è in gioco il principio generale della non-retroattività delle leggi, cui la norma retroattiva fa eccezione: ammettere l'eccezione senza limiti temporali significherebbe svuotare il principio di ogni senso. Come si rileva in giurisprudenza e dottrina, l'esigenza di una limitazione temporale della retroattività è da porre in relazione con quella di una certa prevedibilità per il cittadino del mutamento legislativo (DTF 77 I 190, consid. 5; IMBODEN-RHINOW, Schw. Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, n. 16, Oss. I, c). Nel caso della norma di salvaguardia, l'esistenza della norma stessa nel diritto vigente è conosciuta: incerta può essere soltanto l'insorgenza di motivi che inducano l'autorità a mutare l'assetto pianificatorio in vigore, e quindi a ricorrere alla norma di salvaguardia. D'altro canto, mentre la norma retroattiva fa sorgere conseguenze giuridiche da fatti avvenuti nel passato, che al momento in cui si erano verificati non implicavano conseguenze giuridiche, o comunque non implicavano le stesse conseguenze giuridiche, la norma ad effetto anticipato negativo è bensì intesa a consentire l'applicazione del diritto futuro, se ed in quanto esso entrerà in vigore, ma scatena come unica conseguenza giuridica immediata solo l'inapplicabilità del diritto vigente, a dipendenza di circostanze già attualmente verificatesi, quale la constatata necessità di modificare l'assetto pianificatorio in vigore.
Ciò non vuol dire che l'indicazione nella norma della durata massima ammissibile della sospensione della decisione (o del blocco edilizio) non sia rilevante ed opportuna. Infatti, la limitazione della proprietà che la norma comporta deve potersi fondare, oltre che sulla base legale, su un sufficiente interesse pubblico; inoltre, se la sospensione decretata in virtù della norma equivale ad un'espropriazione, essa deve dar luogo ad indennità (art. 22ter Cost.). Ora, una sospensione senza limiti nel tempo potrebbe far dubitare dell'interesse pubblico della misura: se per le esigenze di salvaguardia della pianificazione futura può esser invocato un pubblico interesse, questo interesse trova i suoi limiti nel contrapposto interesse (pubblico e privato) a che sia garantita una utilizzazione attuale del suolo. L'indicazione della durata e la sua limitazione consentono inoltre di trarre conclusioni circa l'eventuale effetto d'espropriazione materiale che la sospensiva può implicare, BGE 103 Ia 468 S. 485e proteggono l'ente pubblico contro pretese avanzate per tal motivo. Da ultimo, la precisazione della durata contribuisce alla sicurezza dei rapporti giuridici, e nel contempo costituisce un efficace incentivo affinché l'amministrazione proceda con l'auspicabile solerzia e non riduca la facoltà di sospendere le proprie decisioni a un mero strumento di comodo, tale da dar luogo in ultima analisi ad un diniego di giustizia.
L'accertamento del verificarsi delle condizioni di applicabilità di una norma, contenute nella norma stessa o in norme esecutive, è infatti un semplice atto di interpretazione ed applicazione della norma medesima: come tale, esso rientra nell'ambito delle competenze dell'autorità chiamata ad applicarla. Spetterà quindi direttamente al Municipio, nella decisione soprassessoria, di accertare che la domanda è "in contrasto con uno studio pianificatorio in atto", rifacendosi alle definizioni di "studio pianificatorio" contenute nel RLE, e motivando debitamente tale suo accertamento: alle autorità di ricorso di prima e seconda istanza competerà poi di controllare la decisione municipale.BGE 103 Ia 468 S. 486
Non si vede d'altronde quale disparità di trattamento possa derivare nei confronti dei cittadini da codesta interpretazione degli art. 50 e 25bis della LE. Ogni richiedente è infatti trattato nella stessa maniera: egli sa che, ricorrendo le premesse legali, dovrà attendere la decisione al massimo per due anni in applicazione dell'art. 50 LE, eventualmente per altri due anni in applicazione dell'art. 25bis LE. Non costituisce disparità di trattamento, contrariamente a quanto sembra ritenere l'impugnata sentenza, il fatto che il permesso di costruire, per la scadenza del termine perentorio di cui all'art. 50 LE, debba essere rilasciato, in applicazione del diritto ancora vigente al momento della decisione, a chi ha presentato la sua domanda con sufficiente anticipo, rifiutato invece, in applicazione del nuovo diritto entrato in vigore durante la sospensiva, a chi l'ha presentata più tardi. La diversa data di presentazione della domanda di licenza è elemento oggettivamente rilevante per giustificare tale diversa conseguenza.BGE 103 Ia 468 S. 487
93 I 154,
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97 I 521,
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93 I 427,
102 IA 402,
93 I 433,
102 IA 405,
96 I 237,
96 I 435,
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art. 22ter et art. 4 Cst.,
art. 47 del