Source: http://pedrocorvinosabogado.es/2016/06/
Timestamp: 2017-01-22 14:11:42
Document Index: 208727527

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 170', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 2', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 5', 'artículo 24', 'artículo 24']

junio 2016 - Abogado administrativo Zaragoza
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Contratación pública frente a acción concertada
El Boletín Oficial de Aragón publicaba el pasado 19 de mayo el Decreto-Ley 1/2016, de 17 de mayo, del Gobierno de Aragón, sobre acción concertada para la prestación a las personas de servicios de carácter social y sanitario.
Tan sólo doce días después, el Tribunal administrativo de contratos públicos de Aragón (TACPA), desestimaba mediante Acuerdo 53/2016, de 31 de mayo, el recurso especial interpuesto por el Consejo de Colegios de Abogados de Aragón frente al anuncio y Pliegos que rigen la licitación del contrato de servicios denominado «Prestación del servicio de asesoramiento jurídico individualizado a mujeres, para los ejercicios 2016 y 2017», convocada por el Instituto Aragonés de la Mujer (IAM).
Ponemos en relación ambas circunstancias a la vista de las numerosas noticias aparecidas en diversos medios de comunicación durante estas semanas, que apuntan a la posible modificación del texto de la citada norma durante su tramitación parlamentaria como proyecto de ley, con el objetivo de incluir expresamente el servicio de asesoramiento jurídico gratuito a mujeres –en este momento contrato público de servicios y objeto del litigio entre el Consejo de Colegios de Abogados de Aragón y el IAM-, como un supuesto de acción concertada, a realizar de forma directa por los colegios provinciales de abogados.
Nos referiremos en primer lugar al Decreto-ley 1/2016; se justifica su aprobación –y también la extraordinaria y urgente necesidad-, según dice la exposición de motivos, en el efecto directo de la Directiva 24/2014/UE del Parlamento europeo y del Consejo, sobre contratación pública, al haber concluido el plazo sin que el Estado haya procedido a su trasposición.
El Decreto-Ley 1/2016 se ampara en los considerandos 6 y 114 de la citada Directiva: el primero de ellos manifiesta que “los servicios no económicos de interés general deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva”, mientras el considerando 114, referido a los denominados “servicios a las personas“, señala que los poderes públicos “siguen teniendo libertad para prestar por sí mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación”. Conviene recordar que es este considerando el que motiva la llamativa elevación a 750.000 euros del umbral SARA en el ámbito de los servicios sociales y de salud respecto de la anterior Directiva, que lo fijaba en 249.000 euros.
Finaliza la exposición de motivos del Decreto-ley señalando que “resulta muy urgente clarificar que la acción concertada presenta una naturaleza distinta de los contratos públicos, así como determinar los principios a los que deberá ajustarse su celebración.”; se dicta de este modo una norma de principios básicos que consta únicamente de 9 artículos, a desarrollar mediante normativa sectorial –para ello el Decreto-ley modifica la Ley 5/2009, de Servicios Sociales de Aragón, y el texto refundido de la Ley del Servicio Aragonés de Salud-, disponiendo un ámbito de aplicación subjetivo referido en exclusiva a entidades públicas y entidades privadas sin ánimo de lucro, y un ámbito objetivo referido, sin más detalle, a la prestación a las personas de servicios de carácter social y sanitario. En definitiva, configurando como tercera vía para la prestación de dichos servicios, además de la gestión directa y la de gestión indirecta mediante contrato público, la acción concertada con entidades sin ánimo de lucro (artículo 2). Acción concertada que ha de ser ejercida necesariamente desde la gestión solidaria y sin ánimo de lucro, por lo que será resarcida, como máximo, “por los costes variables, fijos y permanentes de prestación del servicio, sin incluir beneficio industrial.” (artículo 4 g).
Definidas las notas básicas del Decreto-ley, nos centraremos en el litigio entre el Consejo de Colegios de Abogados de Aragón y el IAM. Este organismo licita por primera vez mediante procedimiento abierto, el servicio de asistencia jurídica individualizada a mujeres; hasta el año 2015, dicho servicio era adjudicado directamente al Consejo de Colegios de Abogados de Aragón, mediante procedimiento negociado sin publicidad por razón de la especificidad técnica – artículo 170 d TRLCSP-; en términos literales tomados del último acuerdo de adjudicación, de fecha 8 de enero de 2015, dicha especificidad se motiva en que “son los Colegios de Abogados de Huesca Teruel y Zaragoza, con la coordinación del Consejo de Colegios de Abogados de Aragón, las únicas entidades que pueden dar respuesta y cumplir el objeto del contrato, tanto en lo que a la planificación territorial se refiere como a la especialización de la formación requerida y a la inmediatez de las actuaciones.” La licitación del servicio mediante procedimiento abierto, por vez primera, en el año 2016, obliga a plantearse si lo que era válido en años anteriores, deja de serlo en este momento, o nunca lo ha sido, en cuanto a las razones por las que se adjudicaban necesariamente dichas prestaciones a un único “empresario”.
Lo cierto es que la licitación mediante procedimiento abierto ha sido recurrida por el Consejo de Colegios de Abogados de Aragón, desestimándose el recurso mediante Acuerdo TACPA 53/2016, de 31 de mayo. La controversia se centra principalmente en la posibilidad de considerar dichos servicios jurídicos de entre los expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva por su artículo 10 d) –servicios de representación legal, asesoramiento jurídico prestado como preparación de dicha representación, certificación y autenticación de documentos, servicios jurídicos cuyos proveedores sean designados por un órgano jurisdiccional o por ley para desempeñar funciones específicas, y otros servicios jurídicos relacionados con el ejercicio del poder público-. No se plantea en el recurso la posible consideración de dicho servicio como servicio a las personas en los términos del considerando 114 de la Directiva.
El motivo de impugnación es desestimado de plano por el TACPA, que no identifica el objeto del contrato en ninguno de los supuestos citados por el artículo 10 d) de la Directiva (“no parece que las labores de asesoramiento jurídico individualizado a mujeres, que es el fin del contrato, pueda considerarse incluido en ninguna de las exclusiones referidas.”), negando además efecto directo a dicho precepto; pero el Tribunal va más allá, y niega una condición de interés público o amparada en el interés general a las actividades realizadas por los colegios provinciales de abogados, señalando que, sin perjuicio de su naturaleza de corporaciones de derecho público, “realizan actividades fundamentalmente de naturaleza privada y, en cuanto primen los intereses profesionales sobre los de la colectividad, se encuentran sometidos, como cualquier operador económico, a las normas que rigen la licitación y adjudicación de los contratos, conforme a los principios de publicidad y concurrencia“.
Es inevitable relacionar la controversia con el Decreto-ley 1/2016, recién promulgado, considerando las noticias aparecidas en los medios de comunicación aragoneses, que apuntan a una más que probable enmienda parcial durante su tramitación parlamentaria como proyecto de ley al objeto de dar cabida a este servicio dentro del ámbito de la acción concertada. La redacción actual de la norma sectorial -Ley de Servicios Sociales de Aragón, tras su modificación por el Decreto-ley para regular la acción concertada-, no parece, ni por razón del sujeto ni del objeto, dar cabida al controvertido servicio, pues la acción concertada quedaría restringida a “entidades privadas de iniciativa social prestadoras de servicios sociales que cuenten con acreditación administrativa y se hallen inscritas en el Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales correspondiente” (artículo 24), para la reserva y ocupación de plazas así como lo que denomina gestión integral de prestaciones, servicios o centros (artículo 25). Pero ello no obsta, sin embargo, su posible encaje en el ámbito de la acción concertada: los colegios de abogados son corporaciones de derecho público (artículo 2 c), y en cuanto al servicio en cuestión, que comprende la asistencia jurídica gratuita a mujeres en situación de dicha necesidad, no parece descabellado pensar en que se trata de un “servicio a las personas” de carácter social.
Sirva como reflexión final, recordar que el procedimiento negociado sin publicidad que amparaba la adjudicación directa del servicio hasta el año 2015 a los colegios provinciales, parte de la consideración de la prestación objeto de un contrato público de servicios, por tanto oneroso y por consiguiente sujeto a contraprestación; sin embargo, su encaje en el polémico Decreto-ley determinaría la realización de dicho servicio en el ámbito de la gestión solidaria, carente de ánimo de lucro y sin la posibilidad de obtención de un beneficio industrial por parte de los colegios profesionales. En caso de que se materialice finalmente dicha vía, será interesante comprobar su encaje económico dentro de los supuestos de la acción concertada de forma que satisfaga a la parte prestadora.
¿Deben incluirse en la Oferta de Empleo Público las plazas a cubrir mediante promoción interna?
La promoción interna, junto con la selección externa y la provisión de puestos de trabajo, es uno de los procedimientos de que disponen las Administraciones públicas para cubrir sus necesidades de personal. Es habitual que las ofertas de empleo público de las distintas Administraciones, incluyan las plazas que pretenden cubrirse mediante el procedimiento de promoción interna.
La duda que se plantea es si es obligado incluir estas plazas en las ofertas de empleo público. La cuestión tiene su interés dado que de un tiempo a esta parte se ven amenazadas muchas ofertas de empleo público –y las convocatorias que de ellas traen causa- ante el riesgo de la declaración de caducidad, como consecuencia de la discutible interpretación que algunos órganos jurisdiccionales están haciendo del inciso final del apartado 1 del artículo 70 EBEP.
El apartado 1 del artículo 70 EBEP establece: “Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años”.
Del tenor literal del apartado se desprende que deberán incluirse en la oferta de empleo público únicamente aquellas plazas que deban proveerse “mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso”, con lo que quedan excluidas las plazas reservadas a su cobertura mediante promoción interna. En consecuencia, estas plazas no deberían quedar afectadas por la declaración de caducidad de la oferta de empleo público, aun cuando se hubiesen incluido.
Así lo entiende el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que en la reciente sentencia núm. 407/2016 de 15 febrero, revoca en apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Almería. La sentencia dictada por el Juzgado de lo CA ordenaba convocar a instancia del recurrente, el proceso selectivo para cubrir la plaza de Técnico Superior de Música -incluida en la Oferta de Empleo Público del año 2010- mediante promoción interna. Señala al respecto la sentencia en su fundamento de derecho tercero: “Así pues, destacar en primer término y siguiendo el tenor literal del aplicado en la Sentencia artículo 70 resulta que el objeto de la Oferta de empleo público lo serán las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria “que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso, situación ésta que no es la que ahora nos ocupa toda vez que lo que se solicita es que la plaza de Técnico Superior de Música se provea por turno de promoción interna, no, como dice el citado precepto, mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso. Siendo ello así, no ha de regir al respecto de la controversia de que tratamos y para solucionarla la remisión a esa obligación que impone el mismo artículo 70, siendo por tanto inapropiado el fundamento que se articula en la Sentencia al amparo de tal determinación legal por cuanto que la misma no resulta de aplicación.”
La cobertura de las necesidades de personal de la Administración mediante la promoción interna responde a la potestad de auto organización de cada administración, tratándose de una de las posibles medidas de ordenación y planificación en materia de personal, distinta de la oferta de empleo público, que no deja de ser otra manifestación de dicha planificación. Así lo establece el artículo 69 EBEP al regular la planificación de recursos humanos, distinguiendo con total claridad entre dichos instrumentos, los procesos de promoción interna, de la oferta de empleo público:
…/…2. Las Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:
e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente.”
En este mismo sentido continúa su razonamiento la mencionada sentencia:
“Es, en cambio, el artículo 69 del mismo Texto normativo el que viene a dar solución a lo que se plantea. Así, y, según lo que en él se dispone, tratándose de medidas de promoción interna o promoción profesional, la Administración habrá de planificar los recursos humanos con el objetivo de contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recurso económicos disponibles, lo que no es más que ejercicio de la potestad de autoorganización…/…Consecuentemente y por constituir la que nos ocupa materia en la que domina la potestad de auto organización de la Administración, y, porque a los fines de motivarla se han de reputar suficiente las razones en que se sustenta la negativa a la convocatoria de la plaza, resulta que ninguna ilegalidad es referible a tal decisión administrativa, de modo que la revocación de la Sentencia de instancia es lo que procede.“
La sentencia distingue con claridad las medidas de promoción interna de la oferta de empleo público y concluye que las plazas que pretendan cubrirse mediante promoción interna no deben incluirse en la oferta de empleo público.
En relación con lo expuesto, hay que señalar que desde el año 2014, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado excluyen de forma expresa las plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna del límite máximo de plazas derivado de la tasa de reposición de efectivos.
Todo esto viene a cuento porque algunos órganos jurisdiccionales están anulando convocatorias para cubrir plazas en algunas Administraciones públicas mediante promoción interna, considerando que ha caducado la oferta de empleo público en la que se incluyeron. La discutible caducidad de estas ofertas de empleo público, no debería afectar en ningún caso a las convocatorias para cubrir plazas mediante promoción interna.
Precisamente una reciente sentencia del TS –sentencia 2188/2016, de 20 de mayo– se pronuncia sobre la “Modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Utilización Privativa y Aprovechamientos Especiales constituidos en el Suelo, Subsuelo o Vuelo de la Vía Pública a favor de Empresas Explotadoras de Servicios de Telefonía Móvil” del Ayuntamiento de Madrid; esta modificación tenía por objeto, como se ha dicho, adaptar la Ordenanza a lo establecido en la sentencia TJUE. La sentencia del TS estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la STSJ M 12602/2014, que había anulado el artículo 5 de la Ordenanza, dedicado a la regulación de la cuota tributaria.
Por otra parte, se precisa en la sentencia que “el TRLHL no impone un determinado método para el cálculo del importe de la tasa, por lo que los Ayuntamientos tienen un cierto margen para establecer fórmulas de cuantificación siempre que se tengan en cuenta los limites derivados de los artículos 24 y 25, que son: “1º) que no resulta aplicable el régimen especial de cuantificación del artículo 24.1.c) a los servicios telefonía móvil; 2º) que ha de atenderse a la regla general del artículo 24.1.a) que impone que se tome como valor de referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados fuesen de dominio público -“a tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada”-; 3º) que para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas; y 4º) que los respectivos acuerdos de establecimientos de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público deben adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto dicho valor de mercado -informes que se incorporarán al expediente de adopción del correspondiente acuerdo- (Cfr. SSTS de 16 de febrero de 2009 , rec. de cas. 5082/2005 y de 31 de octubre de 2013, rec. cas. 3060/2012)”.