Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv016147.html
Timestamp: 2018-07-16 23:55:21
Document Index: 20529516

Matched Legal Cases: ['§ 48', '§ 48', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 12', '§ 4', '§ 32', '§ 19', '§ 11', 'Art. 3', 'Art. 14', 'Art. 9', '§ 45', 'Art. 12']

DFR - BVerfGE 16, 147 - Werkfernverkehr
1. Die Dritte Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung ...
2. In die Entwicklungsfreiheit des Werkfernverkehrs greift jedoch ...
1. Die Beschwerdeführer sehen in dem erhöhten Steuersat ...
2. Der Bundesminister der Finanzen, der sich namens der Bundesreg ...
3. Über die Beförderungsleistungen im Güterverkehr ...
1. Die Verfassungsbeschwerde des Bundesverbandes für den ges ...
2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 2) bis ...
3. Das Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetze ...
1. Die Freiheit der beruflichen Betätigung ist durch die ang ...
2. Der Eingriff in die Berufsfreiheit bleibt auf der Stufe einer ...
3. Die Eindämmung des Werkfernverkehrs darf nicht isoliert f ...
4. Wägt man die notwendige Sicherung der gefährdeten Fu ...
5. Läßt sich hiernach die Eindämmung überhau ...
1. Daß der Werkfernverkehr wesentlich höher besteuert ...
2. Die allgemeinen verkehrspolitischen Gründe, die den Geset ...
3. Die angeblich höhere wirtschaftliche Leistungsfähigk ...
4. Ebensowenig kann das Sozialstaatsprinzip den Unterschied begr ...
5. Wohl aber kann die getroffene Regelung noch aufrechterhalten w ...
6. Schließlich sind die Unternehmer mit Werkfernverkehr auc ...
-- 1 BvR 78/56 --
An diese Unterscheidungen knüpft auch das Güterkraftverkehrsgesetz vom 17. Oktober 1952 (BGBl. I S. 697) -- GüKG -- an, das mehrmals, zuletzt durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 1. August 1961 (BGBl. I S. 1157), geändert worden ist. Danach ist Werkverkehr "jede Beförderung von Gütern für eigene Zwecke eines Unternehmens" (§ 48 Abs. 1); Werkfernverkehr ist -- im Gegensatz zum Werknahverkehr -- der Werkverkehr außerhalb der sogenannten Nahzone -- 50 Kilometer vom Standort aus -- (§ 48 Abs. 3, § 2 Abs. 2, § 3). Im "Güternahverkehr" und "Güterfernverkehr" werden demgegenüber die Güter "für andere" befördert (§ 2 Abs. 1, § 3).
a) Die Beförderungsteuer, die nach dem Beförderungsteuergesetz vom 29. Juni 1926 (RGBl. I S. 357) -- BefStG -- den Kraftfahrzeugverkehr zunächst überhaupt nicht erfaßt hatte, war durch das Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 2. Juli 1936 (RGBl. I S. 531) auf den Güterfernverkehr und den Werkfernverkehr erstreckt worden; nach einer zeitweisen Befreiung führte das Gesetz vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 159) die Beförderungsteuer für den Werkfernverkehr wieder ein. Heute unterliegt also der Güterfernverkehr und der Werkfernverkehr -- nicht aber der Güter- und Werknahverkehr -- der Beförderungsteuerpflicht, jedoch in verschiedener Weise.
Bei der Beförderung im Güterfernverkehr wie auch durch die Eisenbahn auf längere Entfernungen als 49 Kilometer ist Steuermaßstab der Beförderungspreis, der Steuersatz 7% hiervon (§ 5 Abs. 1, § 12 BefStG); diese Leistungen sind andererseits umsatzsteuerfrei (§ 4 Nr. 9 UStG). Da es für den Werkfernverkehr ein -- besonderes -- Beförderungsentgelt nicht gibt, bildet für ihn von jeher den Steuermaßstab die Zahl der geleisteten "Tonnenkilometer" -- tkm -- (§ 32 der vorläufigen Durchführungsbestimmungen zum Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 21. September 1936 -- RGBl. I S. 738), d.h. die Zahl, die sich durch die Vervielfachung der Anzahl der Tonnen des Rohgewichts der beförderten Güter mit der Anzahl der Kilometer ergibt (jetzt § 19 Abs. 2 der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung [BefStDV 1955] vom 8. Oktober 1955 [BGBl. I S. 659]).
Für die Höhe des Steuersatzes beim Werkfernverkehr ging man davon aus, daß für den Schienenbahn- und den Güterfernverkehr die Höhe des den Steuermaßstab abgebenden Beförderungspreises nicht nur von dem Gewicht des beförderten Gutes und der zurückgelegten Entfernung, sondern auch von der Tarifklasse des beförderten Gutes abhängt; für den Werkfernverkehr legte man einheitlich die mittlere Tarifklasse C und -- mit Rücksicht auf den degressiven Beförderungspreis bei den anderen Verkehrsträgern -- eine mittlere Entfernung von 150 km zugrunde; der danach zu entrichtende Steuersatz betrug vor der in diesem Verfahren angegriffenen Erhöhung 0,99 Pfg. je tkm.
b) Diese im großen und ganzen gleich hohe Belastung der einzelnen Verkehrsträger mit der Beförderungsteuer ist zuungunsten des Werkfernverkehrs durch das Verkehrsfinanzgesetz 1955 vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) geändert worden. Dieses beläßt es für den Schienen- und den Güterfernverkehr bei dem bis herigen Satz von 7% des Beförderungspreises, erhöht aber für den Werkfernverkehr den Steuersatz, und zwar für die Zeit
Den Wortlaut des durch das Verkehrsfinanzgesetz geänderten Beförderungsteuergesetzes hatte der Bundesminister der Finanzen am 13. Juni 1955 (BGBl. I S. 366) bekanntgemacht -- BefStG 1955 -. § 11 Abs. 1 BefStG 1955, der in Nr. 2 Buchst. b die vorstehend bezeichnete Erhöhung des Beförderungsteuersatzes für den Werkfernverkehr enthielt, lautet in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. Juni 1958:
b) in allen anderen Fällen für die Zeit" -- vom 1. Juni 1955 -- "bis 30. September 1956 3 Pfennig je Tonnenkilometer, für die Zeit ab 1. Oktober 1956 bis 31. März 1958 4 Pfennig je Tonnenkilometer, für die Zeit ab 1. April 1958 bei Beförderungen durch Lastkraftwagen mit einer zulässigen Nutzlast von weniger als 4000 Kilogramm, vorausgesetzt, daß kein Anhänger mitgeführt wird, 4 Pfennig je Tonnenkilometer, bei allen anderen Beförderungen 5 Pfennig je Tonnenkilometer."
Bei den übrigen 9 Beschwerdeführern handelt es sich um mittlere und kleinere gewerbliche Unternehmen, eine Teigwarenfabrik, Unternehmen des Holzhandels und der Holzverarbeitung, ein Gipswerk, eine Bauunternehmung, eine Parkettfabrik, ein Kies-, Schotter- und Edelsplittwerk, ein Unternehmen für Spezialbaustoffe und eine Speisefettfabrik. Mit Ausnahme der Beschwerdeführerin zu 8) betreiben diese Beschwerdeführer den Werkfernverkehr weiter; ihre Lastkraftwagen holen die im Be trieb benötigten Güter ab oder fahren die verkauften Güter zu den Kunden. Die Beschwerdeführerin zu 8) hat ihren Werkfernverkehr nach der Erhöhung der Beförderungsteuer eingestellt.
So betrachtet, sei der Werkfernverkehr keine bloße Nebentätigkeit oder Hilfstätigkeit im Verhältnis zu einer auf andere Ziele gerichteten Haupttätigkeit des Unternehmers; diese Tätigkeiten seien vielmehr gleichwertig und ergänzten sich -- auch mit weiteren Tätigkeiten -- zu dem einheitlichen Beruf. Erst die wechselseitige Ergänzung verschiedener Tätigkeiten bringe also das sinnvolle und unauflösbare Ganze des konkreten Berufes hervor. Der den Werkfernverkehr betreibende Unternehmer kombiniere die Tätigkeit des Transportunternehmers mit seiner sonstigen Tätigkeit zu einem einheitlichen Berufsganzen.
Aber auch als Ausübungsregelung wäre die Erhöhung der Beförderungsteuer durch das allgemeine Wohl nicht geboten. Da die vom Werkfernverkehr aufgegebenen Transporte auf den Güterfernverkehr -- nicht auf die Bahnen -- hätten verlagert werden sollen und auch tatsächlich dorthin übergegangen seien, könne die Ausübungsregelung nicht mit der Entlastung der Straße und dem Schutz der Deutschen Bundesbahn gerechtfertigt werden. Der Güterfernverkehr aber sei nicht schutzbedürftig. Jedenfalls übersteige der Steuersatz das gebotene Maß.
Die höhere Besteuerung des Werkfernverkehrs verstoße zudem gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Steuergerechtigkeit fordere die gleiche Besteuerung gleicher Tatbestände. Die Steuerquelle, nämlich der durch die Beförderungsleistung erzielte Mehrwert des beförderten Gutes, und der Steuertatbestand, die Ortsveränderung des Gutes, seien bei der Beförderung im Güterfernverkehr und im Werkfernverkehr gleich. Im Gegensatz zum Güterfernverkehr unterliege der Werkfernverkehr außer der höheren Beförderungsteuer -- einer Sonderumsatzsteuer -- noch der allgemeinen Umsatzsteuer. Für diese verschieden hohe Besteuerung sei ein einleuchtender Grund nicht zu finden. Leistungsfähiger als der Güterfernverkehr sei der Werkfernverkehr nicht; die mit ihm verbundenen vorteile gehörten nicht zur Beförderung. Die Anknüpfung an den persönlichen Umstand, daß der Unternehmer den Werkfernverkehr mit anderer Tätigkeit zu einem Beruf kombiniere, sei sachfremd. Der Schutz der Deutschen Bundesbahn erlaube nur, beide Arten des Fernverkehrs von Gütern auf der Straße gleichmäßig hoch zu besteuern, nicht aber die eine Art zu diskriminieren. Dadurch verletze der Gesetzgeber seine Pflicht zur Neutralität gegenüber solchen Wettbewerbern, die derselben wirtschaftlichen Gruppe angehörten und deshalb im eigentlichen, unmittelbaren Wettbewerb miteinander ständen. Die Kontingentierung gleiche diese Diskriminierung nicht aus, sie beschränke die Unternehmer des Güterfernverkehrs nicht, sondern schütze sie sogar vor der möglichen Konkurrenz neuer Berufsbewerber; der Tarifzwang verhindere überdies die Unterbietung der Güterfernverkehrsunternehmer untereinander. In Wahrheit lege das Beförderungsteuergesetz dem Werkfernverkehr neben dem abwälzbaren Teil der Steuer eine weitere, nicht abwälzbare, lediglich auf Eindämmung abzielende Steuer auf. Insoweit entferne sie sich von ihrer Steuerquelle und werde zur Berufssteuer.
Einen Verstoß gegen Art. 14 GG sehen die Beschwerdeführer darin, daß -- mindestens teilweise -- ihr eingerichteter Geschäftsbetrieb entschädigungslos enteignet worden sei.
Grundrechte können nicht durch Rechtsgeschäft auf eine andere Person zur treuhänderischen Wahrnehmung übertragen und dann von dieser im eigenen Namen durch Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden. Dies gilt auch für einen Verband, der -- wie der Beschwerdeführer -- sich durch seine Satzung zur Aufgabe stellt "die Inanspruchnahme aller Einrichtungen, die zum Schutz und zur Förderung des Werkverkehrs dienlich sind", insbesondere "bei Berührung der durch das Grundgesetz garantierten Grundrechte".
Das Grundrecht aus Art. 9 GG schützt zwar die Freiheit, eine Vereinigung -- auch zum Schutze von Grundrechten -- zu bilden, gewährt damit aber nicht darüber hinaus auch das Recht, dieser Vereinigung Grundrechte der Mitglieder zu übertragen, damit sie sie im eigenen Namen geltend mache. Seine Aufgabe, den Mitgliedern bei der Wahrnehmung ihrer Grundrechte beizustehen, kann der Beschwerdeführer, wie dies auch sonst geschieht, dadurch erfüllen, daß er ihnen rechtlichen Rat erteilt, geeignete Rechtsvertreter beschafft und die Kosten etwaiger Rechtsstreitigkeiten übernimmt.
a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts läßt eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz dann nicht zu, wenn zu seiner Durchführung noch ein besonderer Vollzie hungsakt der Verwaltung erforderlich ist. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß in einem solchen Falle erst durch einen besonderen Willensakt der öffentlichen Gewalt in die Rechtssphäre des Bürgers eingegriffen wird und dem Bürger gegen diesen Akt der Rechtsweg offensteht, der ihm auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ermöglicht. Diese Voraussetzungen liegen aber hier nicht vor.
Diese Unmittelbarkeit der Wirkung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Unternehmer außer den laufenden Voranmeldungen jährlich eine Steuererklärung abzugeben hat und daß danach das Finanzamt die Beförderungsteuer "fest setzt" (§ 45 Abs. 1 und 3 BefStDV 1955). Diese Festsetzung mag u. U. noch Ermittlungen des Finanzamts über die Höhe der Steuerpflicht des Unternehmers erforderlich machen. Letztlich handelt es sich nur um eine endgültige Abrechnung der bereits früher ohne jedes Dazutun der Finanzverwaltung geleisteten Vorauszahlungen.
Die Eigentümlichkeit der Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs besteht darin, daß er auf die berufliche Betätigung abzielt. Gegenstand der Regelung ist allerdings nicht, wie sonst meistens bei berufsregelnden Gesetzen, ein einzelner Beruf, sondern ein den verschiedensten Berufen -- der Urproduktion, der Weiterverarbeitung jeder Art, des Groß- und Einzelhandels -- gemeinsamer Teil der Berufstätigkeit, nämlich das Betreiben des Werkfernverkehrs. Die berufsregelnde Tendenz ist unverkennbar.
Zwar schützt die Freiheit der Berufswahl auch die Wahl untypischer Berufe (BVerfGE 7, 377 [397]). Hierunter fallen aber nicht -- wie die Beschwerdeführer annehmen -- Entscheidungen über die Ausgestaltung von Unternehmungen, die zwar immer ihr Gepräge von der Persönlichkeit des einzelnen Unternehmers empfangen, die aber nach der allgemeinen Verkehrsauffassung entsprechend einer natürlichen Betrachtung als Ausübung des gleichen, typischen Berufs erscheinen.
Zum Wesen des Werkfernverkehrs gehört es, daß er nicht für sich allein ausgeübt werden kann. Seine Fahrzeuge befördern ausschließlich für den Zweck des eigenen Unternehmens, das eben nicht -- wie das eines Transportunternehmers -- nur oder wenigstens in erster Linie auf Verkehrsleistungen gerichtet ist. Der Werkfernverkehr ist immer nur eines der Mittel für den Gesamtzweck des Unternehmens.
Auch für die Verkehrsauffassung -- selbst der beteiligten Kreise -- prägt der Werkfernverkehr nicht das Bild des Berufes, in dessen Rahmen er ausgeübt wird; ob der Unternehmer die für seinen Betrieb von den Lieferanten abzuholenden oder den Abnehmern zu bringenden Güter in eigenen Kraftfahrzeugen befördert oder sich hierzu der allgemeinen Verkehrsträger bedient, ist für den Charakter seines Unternehmens nicht von entscheidender Bedeutung. Selbst wo die Verkehrsanschauung die Transportleistung als Aufgabe des Unternehmens ansieht, stellt sie nicht darauf ab, daß sie durch eigene Fahrzeuge des Unternehmens bewirkt wird, wenn nur Kosten und Gefahr des Transportes Sache des Unternehmens bleiben. Demgegenüber kommt es nicht darauf an, daß die Transportleistung des Unternehmers mit Werkfernverkehr -- für sich betrachtet -- der des Güterfernverkehrs und der Eisenbahn technisch und wirtschaftlich äquivalent ist.
Freilich muß davon ausgegangen werden, daß einzelne Unternehmen, ja ganze Gruppen von Unternehmen, die die erhöhte Beförderungsteuer weder selbst tragen noch abwälzen, aber den Werkfernverkehr nicht entbehren konnten, ihren Betrieb haben einstellen müssen. Dabei handelt es sich jedoch um tatsächliche Wirkungen im Rahmen wirtschaftlicher Überlegungen, bei denen auch andere Umstände (Standort, besondere Konkurrenzverhältnisse) eine Rolle spielen. Jedenfalls kann nicht vereinfachend gesagt werden, daß ein generell erdrosselnder Charakter der erhöhten Beförderungsteuer allein die Einstellung des Betriebs erzwungen habe. Es ist anzuerkennen, daß es Fälle gibt, wo der Werkfernverkehr nicht oder nur schwer entbehrlich ist; so kann in verkehrsschwachen Gebieten die Beauftragung des Güterfern verkehrs erfolglos, die Benutzung der Bundesbahn zu umständlich und im Ergebnis zu kostspielig sein; die Besonderheit der zu befördernden Güter kann Spezialfahrzeuge usw. erfordern, über die weder der Güterfernverkehr noch die Bundesbahn verfügen. Das sind aber Ausnahmen, nicht die Regel. Darauf deutet schon hin, daß nur etwa 23 000 bis 25 000 Unternehmen Werkfernverkehr betreiben. Dies erlaubt den Schluß, daß auch die große Mehrzahl der an sich am Werkfernverkehr interessierten Unternehmen, ohne ihren Betrieb zu gefährden, auf die anderen Verkehrsträger ausweichen kann. Vor allem Wirtschaftszweige mit wertvollen und nicht sehr schweren Gütern sind offenbar in der Lage, die erhöhte Beförderungsteuer entweder selbst aufzubringen oder auf ihre Abnehmer abzuwälzen.
Diese Erwägungen werden durch die statistisch faßbaren Wirkungen der erhöhten Beförderungsteuer bestätigt. Die Beförderungsleistungen des Werkfernverkehrs betrugen 1954, also im Kalenderjahr vor der Erhöhung, 3,7 Mrd. tkm; sie sind bis zum Jahre 1958 auf 3,3 Mrd. tkm zurückgegangen und steigen seitdem allmählich wieder an, obgleich der höchste Steuersatz inzwischen in Kraft getreten ist. Von 1954 bis 1960 ist der relative Anteil des Werkfernverkehrs am gesamten -- absolut erheblich gestiegenen -- Verkehr von 4,3% auf etwa 3% zurückgegangen. Wenn dieses Ergebnis auch dadurch beeinflußt ist, daß für gewisse Beförderungen im Werkfernverkehr der Steuersatz nicht erhöht ist, so läßt es doch erkennen, daß im großen Durchschnitt die meisten Unternehmen schon ihren Werkfernverkehr nicht wesentlich eingeschränkt, noch weniger ihren ganzen Betrieb eingestellt haben.
In gewissen Wirtschaftszweigen, die schwere Massengüter befördern, mögen die Wirkungen der Erhöhung besonders einschneidend sein. Die Mehrzahl dieser Unternehmen hat aber offenbar entsprechend der Zielsetzung des Verkehrsfinanzgesetzes auf andere Verkehrsträger ausweichen und ihren Betrieb als solchen fortsetzen können. Jedenfalls treffen in diesen Wirtschaftszweigen, sofern sie den Werkfernverkehr nicht zu ent behren vermögen, im großen Durchschnitt die erhöhten Selbstkosten der Beförderung auch den Wettbewerber; sie werden dann abwälzbar sein.
Dabei kann angenommen werden, daß diese Wirkung in weitem Umfange eingetreten ist. Dann kann der Eingriff nicht mehr mit jeder vernünftigen Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt werden (BVerfGE 7, 377 [405]; 9, 73 [79]; 11, 30 [43]), sondern nur mit Interessen des Gemeinwohls, die so schwer wiegen, daß sie den Vorrang vor der Berufsbehinderung der Unternehmer verdienen. Auch bei Anlegung dieses strengen Maßstabes kann das Bundesverfassungsgericht eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG -- wenigstens zur Zeit -- nicht feststellen.
aa) In den letzten Jahrzehnten, besonders seit dem Wiederaufleben der Wirtschaft nach der Währungsreform, hatte sich die Struktur des binnenländischen Verkehrs grundlegend gewandelt. Das tatsächliche Monopol der Eisenbahn für die Beförderung von Gütern auf weiten Landstrecken war mit der Entwicklung des Lastkraftwagenverkehrs allmählich weggefallen. Wegen der Überlegenheit der immer größeren und leistungsfähigeren Lastkraftwagen wanderten die hochwertigen und leicht verderblichen Güter weitgehend auf die Straße ab. Der Eisenbahn verblieb in der Hauptsache der Massengutverkehr, so von Kohle, Erzen und anderen Gütern, die in der Größe von Waggonladungen versandt werden. Die Bundesbahn ist heute nur noch etwa mit der Hälfte an der Transportleistung im Güterverkehr beteiligt, etwa 3/10 entfallen auf die Binnenschiffahrt und etwa 2/10 auf den Straßengüterverkehr. Die Bundesbahn ist daher ein wirtschaftlicher Konkurrenzbetrieb geworden (vgl. Bericht über die Deutsche Bundesbahn vom 30. Januar 1960 -- Brand-Gutachten -- BT IV 1961 Drucks. IV/840 S. 112).
Andererseits war die Transportkapazität der Bundesbahn infolge dieser Entwicklung nicht mehr ausgenützt. Für sie bedeutete der Straßenverkehr eine immer härtere, teilweise ruinöse Konkurrenz. Dazu trug die Bundesbahn gemeinwirtschaftliche Lasten, wie die Betriebs- und Beförderungspflicht, sowie betriebs fremde Lasten; beide vergrößerten noch ihre Unrentabilität. Ihre Jahresabschlüsse, deren Beweiswert in diesem Zusammenhang genügt, zeigten erhebliche Fehlbeträge, so für das Jahr 1954 einen Fehlbetrag von rund 500, für 1955 von rund 300 Mill. DM.
aa) Die Deutsche Bundesbahn ist gegenüber den Güterbeförderern auf der Straße in mehrfacher Weise im Nachteil. Neben den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hat sie die Kosten für ihre Wege und Anlagen selbst zu tragen. Ihre Gebundenheit an die Schiene hindert regelmäßig die unmittelbare Beförderung vom Absender zum Empfänger. Die Leistungen der Bundesbahn können im Interesse der Allgemeinheit -- nicht nur bei Ausfall der übrigen Verkehrsträger in Notzeiten -- nicht entbehrt werden; auf diese Situation mußten die Leistungen und Wettbewerbsverhältnisse der übrigen Verkehrsträger abgestimmt werden.
Diese Leistungen des Werkfernverkehrs entzogen, wie nicht näher ausgeführt zu werden braucht, der Bundesbahn und auch dem Güterfernverkehr Transporte und trugen -- innerhalb der aufgezeigten Größenverhältnisse -- zu der mangelhaften Ausnutzung ihrer Kapazitäten bei. Außerdem waren sie eine der Ursachen der Überlastung der Straßen.
"Es lag dem Ausschuß völlig fern, über die Beförderungsteuer Einnahmen erzielen zu wollen. Vielmehr sollte der ordnungspolitische Gesichtspunkt in einer Besteuerung des Werkfernverkehrs sicht baren Ausdruck finden dahingehend, daß der Werkfernverkehr, der sich seit 1937 verachtfacht hat, wieder auf ein vernünftiges volkswirtschaftliches Maß zurückgeführt wird. Er stellt eine echte Konkurrenz gegenüber dem gewerblichen Güterfernverkehr und der Bundesbahn dar. Die Zunahme des übrigen Verkehrs außer dem Werkfernverkehr bleibt wesentlich hinter dieser Steigerung zurück. Da der Werkfernverkehr weder kontingentiert noch konzessioniert ist, hat er ein volkswirtschaftlich unerwünschtes Ausmaß angenommen. Um ihn nun auf ein volkswirtschaftlich vernünftiges Maß zu reduzieren, sollte er mit einer Beförderungsteuer über den bisher geltenden Satz hinaus belegt werden."
So hätte ein allgemeines Verbot der Beförderung von schweren Massengütern im Straßenfernverkehr, wie es die Bundesregierung in dem Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs durch Entlastung der Straßen (BT II 1953 Drucks. 574) -- ohne Erfolg -- vorgeschlagen hatte, auch den Werkfernverkehr eingeschränkt. Durch Konzessionierung und Kontingentierung hätte der Werkfernverkehr, ähnlich wie der Güterfernverkehr, auf ein für die Leistungsfähigkeit der Bundesbahn und für die Aufnahmefähigkeit der Straße erträgliches Maß zurückgeführt werden können. Indes hätten beide Regelungen dirigistische Maßnahmen bedeutet, die zumindest nicht weniger hart in die Berufsfreiheit der davon Betroffenen eingegriffen hätten als die Erhöhung der Beförderungsteuer; die Konzessionierung und Kontingentierung hätte zwar der Idee nach eine Berücksichtigung des Grades der Entbehrlichkeit des Werkfernverkehrs für das einzelne Unternehmen ermöglicht; aber gerade die Entscheidung hierüber wäre praktisch auf schwer überwindbare Schwierigkeiten gestoßen, da für die Abgrenzung zwischen betriebsnotwendigem und entbehrlichem Werkfernverkehr ein brauchbares und allgemein einleuchtendes Kriterium nach einhelliger Ansicht nicht zu finden ist. Der Ablehnung solcher Möglichkeiten durch den Gesetzgeber kann daher nicht entgegengetreten werden.
b) Daß andere Maßnahmen, die zur Vermeidung von Störun gen des Verkehrs dienen konnten, ganz oder teilweise unterblieben sind, nimmt der Eindämmung des Werkfernverkehrs nicht die Sachgerechtigkeit. Personenkraftwagen und ebenso Lastkraftwagen im Nahverkehr bleiben weiter unbeschränkt zugelassen, obwohl auch sie eine der Ursachen für die Überbeanspruchung der Straßen sind. Indes gefährden Personenkraftwagen wegen ihrer geringen Größe und Schwere den Verkehr auf den Straßen erheblich weniger als die regelmäßig großen und schweren Lastkraftwagen des Fernverkehrs; die Einengung ihrer Verwendung hätte zudem einen empfindlichen Eingriff in eine weiten Kreisen zur Selbstverständlichkeit gewordene Lebensform bedeutet. Der Nahverkehr der Lastkraftwagen ist auf verhältnismäßig kurze Strecken beschränkt; die hierbei eintretende Belastung der Straßen fällt also weniger ins Gewicht als die durch den Fernverkehr. Zudem sind der Zunahme des Nahverkehrs schon durch seine Beschränkung auf Beförderungen im Umkreis von 50 km von seinem Standort Schranken gesetzt; innerhalb dieser Grenzen ist er obendrein als Ergänzung der an die Schiene gebundenen Leistungen der Bundesbahn unentbehrlich.
aa) Eine Eindämmung ließ sich jedenfalls nur durch eine empfindliche Steuer erreichen. In welchem Umfange der Werkfernverkehr eingeschränkt werden sollte, hatte der Gesetzgeber nach seinem Ermessen zu entscheiden. Dessen Grenzen hat er ersicht lich nicht überschritten, weil der Werkfernverkehr im ganzen nicht erdrosselt, sondern in weitem Umfange bestehen geblieben ist. Die Abnahme der Beförderung von Massengütern durch den Werkfernverkehr hat das Gesetz gewollt und erreicht.
Soweit ganze Wirtschaftszweige getroffen werden, wird die nachteilige Wirkung -- von der Verschiedenheit der Standorte abgesehen -- in der Regel dadurch gemildert, daß auch die im Wettbewerb stehenden Unternehmen gezwungen sind, sich auf die Lenkungsmaßnahme einzustellen. Unternehmen, die wegen ihrer Eigenart oder ihrer geographischen Lage den Werkfernverkehr nicht entbehren, insbesondere auf die öffentlichen Verkehrsträger nicht ausweichen können, haben die ganze Härte der Lenkungsmaßnahme zu tragen. Diese Unternehmen sind jedoch die Ausnahme.
bb) Tatsächlich ist aber auch in diesem beschränkten Rahmen das Ziel des Gesetzgebers nur unvollkommen verwirklicht worden. Zwar ist die Eindämmung des Werkfernverkehrs in gewissem Umfange erreicht; sein Anteil an der Güterbeförderung ist zurückgegangen. Die von ihm unterlassenen Beförderungen sind aber, soweit sie nicht etwa überhaupt unterblieben sind, im wesentlichen nicht auf die Bundesbahn, sondern auf den Güter fernverkehr übergegangen. So stellt das Brand-Gutachten (S. 69) fest:
Die Statistik bestätigt dieses Ergebnis. Von 1954 bis 1960 sind die absoluten Leistungen des gesamten Straßenfernverkehrs mit Gütern (d.h. im wesentlichen die Summe der Leistungen des Güterfernverkehrs und des Werkfernverkehrs) von rund 13 Mrd. tkm auf rund 22,4 Mrd. tkm gestiegen. Diese Zunahme entfällt allein auf den Güterfernverkehr; die Zahl der für ihn zugelassenen Kraftfahrzeuge ist von rund 16 000 auf rund 22 000, seine Verkehrsleistungen sind absolut von rund 9,3 auf rund 18,6 Mrd. tkm und relativ -- zu den Beförderungsleistungen des gesamten Güterverkehrs -- von etwa 10% auf rund 16% gestiegen.
Daher könnte der Vorteil der Sanierung des Güterfernverkehrs allein -- auch im Verein mit dem geringeren Wettbewerbsdruck auf die Bundesbahn und dem besseren Ausnutzungsgrad seines Laderaums -- kaum die Zumutbarkeit des empfindlichen Eingriffs in die Berufsfreiheit der Unternehmen mit Werkfernverkehr begründen.
Daß das vom Gesetzgeber angewandte Mittel von vornherein objektiv untauglich gewesen sei, läßt sich aus dem späteren mangelhaften Erfolg nicht mit Sicherheit schließen. Der Gesetzgeber selbst hat es für tauglich angesehen. Das wird nicht durch gelegentliche scheinbar anderslautende Äußerungen während der Gesetzesberatungen in Frage gestellt (z.B. des Bundesministers für Verkehr in der Sitzung des Bundestages am 9. Juli 1954 -- BT II 1953 StenBer. S. 1785: "Durch die Eindämmung des Werkfernverkehrs werden dem gewerblichen Güterfernverkehr wieder Transporte hochtarifierter Güter zufallen, die er in den letzten Jahren an den Werkverkehr verloren hat" und des Bundesministers der Finanzen in der Sitzung des Bundestags am 18. März 1955 -- BT II 1953 StenBer. S. 4065: "Ich will Mittelstandspolitik in dem Sinne treiben, daß diese Transporte" -- d.h. der aus steuerwirtschaftlichen Gründen betriebene Werkfernverkehr -- "auf den gewerblichen Fernverkehr übergehen"). Schon der Entwurf zu einem Verkehrsfinanzgesetz 1954 begründet die Steuererhöhung allgemein mit der Notwendigkeit, die Gütertransporte auf die Schiene zu verlagern. Dieses Ziel hat der Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen (BT II 1953 Drucks. 1252 S. 2) ausdrücklich gebilligt; das hat der Berichterstatter Krammig noch durch die schon erwähnte Ausführung bestätigt, daß die Reduzierung des Werkfernverkehrs die Transporte "auf die übrigen Verkehrsträger, Bundesbahn und gewerblichen Güterfernverkehr", verlagern werde.
b) Diese früher zwar schon vorhandenen, aber nicht sehr ins Gewicht fallenden Unterschiede erhalten durch die Erhöhung des Steuersatzes für den Werkfernverkehr -- letztlich auf das rund Fünffache der ursprünglichen Höhe -- eine gesteigerte Bedeutung. Im Endergebnis liegt der im Werkfernverkehr aufzubringende Steuerbetrag u. U. noch erheblich über dem Fünffachen desjenigen, der bei einer gleichen Beförderung im Güterfernverkehr anfällt. Durch die inzwischen erfolgte Erhöhung des Tarifs des Güterfernverkehrs hat sich das Verhältnis nur geringfügig verschoben.
5. Wohl aber kann die getroffene Regelung noch aufrechterhalten werden, wenn man die Tragweite berücksichtigt, die dem Gebot der Steuergerechtigkeit hier zukommt. Dieses Gebot verlangt nicht in jedem Fall Gleichheit der steuerlichen Belastungen -- selbst unter Konkurrenzverhältnissen. Wenn auch besondere sozial- oder wirtschaftspolitische Gründe zugunsten oder zuungunsten einer Gruppe, die sonst steuerliche Differenzierungen rechtfertigen können, hier nicht vorliegen, so steht doch die verschiedene rechtliche Gesamtbehandlung der beiden zu vergleichenden Zweige des Güterkraftverkehrs unter dem gleichen verkehrspolitischen Gesichtspunkt ihrer Eindämmung, insbesondere zugunsten der Bundesbahn.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß die verfassungsrechtliche Gültigkeit der Eindämmungsmaßnahmen gegen über dem Güterfernverkehr nicht unbestritten ist. Denn es ist selbstverständlich, daß der Gesetzgeber erforderlichenfalls von seiner verkehrspolitischen Gesamtkonzeption aus nicht darauf verzichten könnte, zu einem andern, sowohl verfassungsmäßigen als auch ebenso wirksamen Mittel der Eindämmung des Güterfernverkehrs zu greifen.
Das Bundesverfassungsgericht verkennt nicht, daß die harte Besteuerung des Werkfernverkehrs an der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen liegt, weil nicht sicher erkennbar ist, daß dem empfindlichen steuerlichen Eingriff in die Freiheit der beruflichen Betätigung -- auf die Dauer gesehen -- ein gleich bedeutsamer Nutzen für das Gemeinwohl gegenübersteht. Gleichwohl vermag das Gericht nicht die Unzumutbarkeit und damit die Verfassungswidrigkeit des Eingriffs festzustellen, da, wie dargelegt ist, angesichts der verhältnismäßigen Kürze des seit der Steuererhöhung verflossenen Zeitraums die Auswirkungen der Maßnahme noch nicht in jeder Hinsicht mit der Klarheit über sehen werden können, die den Richter befähigen würde, die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Norm auszusprechen. Bei dieser Sachlage muß die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung aufrechterhalten bleiben. Angesichts der besonderen Schwierigkeiten, denen eine rechtliche Ordnung des modernen Verkehrswesens vor allem deshalb begegnet, weil die technischen Gegebenheiten sich rasch ändern können, jede Regelung auch nur auf einem Teilgebiet aber den Blick auf das gesamte Gefüge der Verkehrswirtschaft und der Volkswirtschaft erfordert, muß auch dem Gesetzgeber eine längere Frist zugebilligt werden, innerhalb deren er die Wirkung einzelner von ihm versuchsweise getroffener Anordnungen beobachten und für seine weiteren Entschließungen auswerten darf. Sollte allerdings die Eindämmung des Werkfernverkehrs auf die Dauer im wesentlichen nur dem Güterfernverkehr zugute kommen und sogar seine Ausdehnung ermöglichen, wäre erneut zu prüfen, ob die steuerliche Sonderbelastung des Werkfernverkehrs -- zumindest in der jetzigen Höhe -- noch weiter aufrechterhalten werden kann oder ob der Gesetzgeber seine Ziele mit anderen Mitteln verfolgen muß, bei denen die Ausgewogenheit des Eingriffs nach allen Seiten einwandfrei sichergestellt ist.