Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3041
Timestamp: 2019-08-19 13:59:54+00:00
Document Index: 8674700

Matched Legal Cases: ["l'article 2", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'in fine']

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 16 novembre 2011 : 1ère réunion
Mission justice - programme justice judiciaire et accès au droit - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission justice - programme administration pénitentiaire - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission outre-mer - collectivités d'outre-mer nouvelle-calédonie et taaf - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission gestion des finances publiques et des ressources humaines - programme fonction publique - examen dur rapport pour avis (voir le dossier)
Antoine Lefèvre est nommé rapporteur :
de la proposition de loi n° 255 (2010-2011), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif ;
de la proposition de loi n° 369 (2010-2011), présentée par M. Ladislas Poniatowski et plusieurs de ses collègues, relative à la classification, l'acquisition, la détention et le transport des armes ;
de la proposition de loi n° 714 (2010-2011), présentée par M. Gérard César et plusieurs de ses collègues, relative à la réglementation des armes.
La commission examine ensuite les amendements au texte n° 72 (2011-2012) qu'elle a établi pour la proposition de loi n° 475 rectifié (2010-2011), visant à répartir les responsabilités et les charges financières concernant les ouvrages d'art de rétablissement des voies.
Cet amendement reprend les dispositions de l'amendement n° 7 de M. Grignon visant à ne pas rentrer dans le détail des modalités et des obligations au stade de l'enquête préalable, mais à en rester aux principes généraux. Il précise toutefois les domaines dans lesquels ces principes doivent être exposés.
L'amendement n° 14 du rapporteur est adopté.
AMENDEMEMENTS EXTÉRIEURS
L'amendement que nous venons d'adopter reprend le principe de l'amendement de M. Grignon tout en mentionnant les champs qui devraient être précisés dans ce cadre.
L'amendement n° 7 est satisfait.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel qui améliore la rédaction de la proposition de loi initiale.
Cet amendement propose que la convention de transfert de maîtrise d'ouvrage, prévue par l'article 2 de la loi MOP, soit le réceptacle des dispositions de répartition des charges concernant les ouvrages d'art de rétablissement des voies. Or, la problématique visée par la présente proposition de loi ne concerne pas la question de la maîtrise d'ouvrage mais celle de la répartition des charges et des responsabilités. Par ailleurs, pour les nouveaux ouvrages d'art, nous avons adopté le principe selon lequel aucun délai de signature de la convention ne doit être fixé pour les nouveaux ouvrages d'art afin de laisser de la souplesse aux différentes parties. L'adoption de cet amendement ne me semble pas très sécurisant pour les collectivités territoriales.
Cet amendement propose de ne pas fixer de principe de répartition des charges et des responsabilités préalablement à la convention afin de laisser à la négociation le soin de prendre en compte la spécificité liée à chaque ouvrage d'art. Cet amendement est contraire au principe même de la proposition de loi telle que nous l'avons adoptée à l'unanimité au sein de notre commission.
Cet amendement propose que le gestionnaire de la nouvelle infrastructure de transport à l'origine de la construction d'un nouvel ouvrage d'art de rétablissement se libère de sa responsabilité par un versement libératoire en faveur de la collectivité concernée. Or, ce système, qui existe déjà, a démontré ses limites : les collectivités territoriales peuvent utiliser ce versement à d'autres fins pour lesquelles elles l'ont reçu ; ce versement peut également s'avérer insuffisant pour faire face à des travaux de renouvellement conséquents et les collectivités ne disposent pas toujours des compétences techniques pour assurer les charges d'entretien qui leur incombent.
Le commentaire est identique à celui de l'amendement n° 4.
Cet amendement propose d'aligner l'entrée en vigueur de cette loi sur celle retenue pour l'entrée en vigueur des nouvelles réglementations en matière d'étude d'impact et d'enquête publique.
Cet amendement propose la médiation du préfet en cas de litige entre les deux parties avant la saisine du juge en cas d'échec. Toutefois, le préfet peut également être porteur des intérêts du maître d'ouvrage de l'infrastructure de transport, si bien que sa neutralité peut être mise en doute.
La question est de savoir quel doit être le rôle du préfet : un médiateur ou un facilitateur, d'une part, ou le représentant de l'Etat, d'autre part. Je pense que leurs tâches consistent davantage à représenter l'Etat qu'à être médiateur.
Cet amendement précise que le juge compétent en cas de litige est le juge administratif. Or, la formule retenue par la proposition de loi est celle de juge compétent ce qui englobe, de fait, le juge administratif.
On peut retenir la formule de juge pour éventuellement préciser le juge compétent ultérieurement.
La jurisprudence constante du Conseil d'Etat en la matière reflète la compétence du juge administratif. C'est pourquoi la présente proposition de loi pourrait préciser que le juge compétent en la matière est le juge administratif.
Le code de justice administrative définit le rôle du juge administratif qui est compétent en matière de travaux publics. Il n'est donc pas nécessaire de rappeler la compétence du juge administratif dans chaque texte de loi.
Cet amendement propose de supprimer les dispositions de la proposition de loi relatives aux conventions déjà signées qui pourraient faire l'objet d'un litige ou d'une dénonciation. Le Gouvernement estime en effet que la conclusion d'une convention dans ce cadre pourrait entraîner un « appel d'air » qui ferait porter une charge sur les gestionnaires des infrastructures de transport pouvant s'élever à plusieurs dizaines de millions d'euros par an. L'objet de la présente proposition de loi ne vise nullement à inciter par la loi à la dénonciation des conventions déjà existantes et elle vise à imposer la signature d'une convention uniquement en cas de litige. Enfin, rien ne dit que des litiges vont se multiplier avec la promulgation de la présente proposition de loi.
Cet amendement propose que les charges d'entretien, de renouvellement et de réparation soient à la charge du gestionnaire des nouvelles infrastructures de transport pour les communes et les groupements de communes dont la population serait inférieure à 3 500 habitants, sauf si la convention en dispose autrement. Or, le critère de richesse n'est pas lié à l'importance de la population, d'une part, et les effets de seuils peuvent être dramatiques pour le budget d'une collectivité qui verrait sa population augmenter.
Je suis favorable à cet amendement car l'analyse des communes par strates démographiques montre que les communes les plus pauvres sont souvent les plus petites. On peut effectivement trouver des contre exemples de petites communes très riches mais ce n'est pas la norme.
L'objet de la présente proposition de loi est de définir un principe clair de répartition des charges financières et des responsabilités de chaque partie lors de la réalisation de l'ouvrage d'art de rétablissement des voies. Or, le présent amendement propose de supprimer les termes « responsabilités » et « financières ».
La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 8.
Il faudrait préciser la date de début d'application de la présente proposition de loi.
Il existe actuellement beaucoup d'ouvrages d'art qui n'ont fait l'objet d'aucune convention. C'est pourquoi il faudrait effectivement connaître avec précision la date d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi.
La présente proposition de loi précise que les conventions s'appliqueront aux ouvrages d'art dont l'enquête publique démarrera, si l'amendement de M. Grignon est adopté, six mois après la promulgation de la présente proposition de loi.
Abrogation du conseiller territorial - Examen des amendements au texte de la commission
Puis la commission examine les amendements au texte n° 88 (2011-2012) qu'elle a établi pour la proposition de loi n° 800 (2010-2011) relative à l'abrogation du conseiller territorial.
Je serais curieux de savoir comment le groupe UMP étayera l'exception d'irrecevabilité... Quel est l'avis du rapporteur ?
Je suis stupéfait que l'inconstitutionnalité soit soulevée simplement parce que la création du conseiller territorial a été validée par le Conseil constitutionnel, et je pense que l'ensemble des juristes de cette commission partage mon sentiment. Cette argumentation aboutirait à un gel juridique total et parfait. Je vous propose un avis défavorable.
La motion repose sur un syllogisme.
Il est en effet étonnant de considérer qu'on ne peut pas revenir sur une loi dès lors qu'elle n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel.
Je développerai mes arguments en séance publique, comme le faisait l'ancienne minorité.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 1 tendant à soulever l'exception d'irrecevabilité.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 2 tendant à opposer la question préalable.
De manière plus modérée, le groupe UCR nous propose le renvoi en commission.
Il est inutile de rappeler à cette commission que le conseiller territorial a été très largement débattu par elle. Je vous propose un avis défavorable.
Constatons que M. Maurey considère que nous n'avons pas assez débattu alors que, avec la motion n° 2, M. Gélard considère que nous avons trop débattu...
Lors de l'examen de la présente proposition de loi la semaine dernière, nous n'avons pas participé au vote final ; selon nous, il faut examiner la loi du 16 décembre 2010 dans son ensemble.
La minorité actuelle utilise pour s'exprimer les mêmes méthodes que l'ancienne. Je me réjouis de constater que la nouvelle majorité trouve ce procédé peu agréable.
Dans la mesure où nul ne saurait être justifié par ses propres turpitudes, estimons-nous à match nul.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 4 de renvoi en commission.
L'abrogation du conseiller territorial constitue l'aboutissement d'une longue discussion tranchée par les grands électeurs : avis défavorable à l'amendement de suppression de M. Buffet.
Puis la commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Tasca sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Justice judiciaire et accès au droit » de la mission « Justice »).
Nous avons à examiner cinq rapports budgétaires. Il me paraît sage d'appliquer une égalité républicaine, afin que le dernier de nos collègues à rapporter ce matin ne le fasse pas à une heure tardive. Nous pourrions donner la parole à chaque rapporteur puis aux orateurs, sans que le débat soit ouvert à nouveau après la réponse du rapporteur.
J'approuve ces règles dans la mesure où, au vu de la durée des débats qui ont eu lieu hier soir lors de l'examen de deux rapports pour avis, nous devons organiser notre discussion pour la réunion ce matin.
Il y a une vie après l'hémicycle !
Vous avez raison, Madame Assassi.
Permettez-moi, à titre liminaire, de rendre hommage au travail réalisé, les années précédentes, par le précédent rapporteur pour avis de notre commission sur le budget de la justice, notre collègue Yves Détraigne.
Les crédits examinés dans le présent avis correspondent à ceux dévolus, au sein de la mission « justice », d'une part au fonctionnement et à l'organisation des juridictions et d'autre part à l'aide juridictionnelle : le programme 166 « Justice judiciaire », le programme 101 « accès au droit et à la justice », le programme 310 « conduite et pilotage de la politique de la justice » et, pour la première fois, le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature ».
L'élévation, cette année, des crédits du CSM au rang de programme autonome répond à une demande récurrente de notre commission. L'autonomie budgétaire du CSM se trouve ainsi garantie, ce qui est conforme à l'indépendance de cette institution.
Lors de son audition par notre commission, le garde des sceaux s'était félicité que, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, les crédits du ministère de la Justice augmentent à nouveau de 4 %, poursuivant l'effort de rattrapage entrepris depuis plusieurs années.
Cette affirmation mérite d'être fortement nuancée, s'agissant des crédits de la justice judiciaire. En effet, la plus grande part de la hausse annoncée concerne les crédits de l'administration pénitentiaire : 210 millions d'euros en crédits de paiement et 1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagements.
Au contraire, les crédits sur lesquels porte le présent avis n'enregistrent qu'une augmentation de 61 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et une baisse de 644 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE). Cette hausse concerne principalement l'aide juridictionnelle et le budget de l'administration centrale de la Chancellerie.
Rapportée à l'évolution du budget général de l'État, à laquelle elle reste inférieure, cette faible augmentation manifeste la seule stabilisation, en proportion, de la dépense consacrée au fonctionnement de l'institution judiciaire dans les dépenses de l'État.
L'effort présenté par le ministre ne correspond finalement, pour la justice judiciaire, qu'à la conservation des moyens existants dans un contexte, il est vrai, de contrainte budgétaire et d'élévation importante de la charge de la dette.
Depuis cinq ans les réformes se sont accumulées sur les juridictions. Elles ont fortement affecté leur fonctionnement et leur organisation. Les personnels et les magistrats ont été particulièrement sollicités pour conduire ces changements, accompagner les évolutions de la norme juridique et, trop souvent, compenser par leur dévouement et leur engagement l'insuffisance des moyens qu'on leur offrait.
Cette seule année 2011 aura vu : l'achèvement de la carte judiciaire, la refonte du contentieux de l'exécution, la réforme de la garde à vue, celle de l'hospitalisation d'office, la création des citoyens assesseurs, et avec le vote prochain du projet de loi sur la répartition du contentieux, la suppression de la juridiction de proximité et l'application d'une bonne partie des recommandations de la commission Guinchard.
Sans revenir, dans le cadre budgétaire, sur la pertinence ou non de ces réformes, on est en droit d'exiger que l'avalanche de réformes s'accompagne de moyens suffisants pour garantir le bon fonctionnement des juridictions. Or, force est de constater que, de ce point de vue, le budget proposé est loin de lever toutes les hypothèques.
Le ministre s'est félicité de ce que cette année, 84 emplois supplémentaires de magistrats seraient créés. Cependant cette création compense à peine la suppression, cette année, de 76 postes. Surtout, elle est censée répondre aux besoins nés des réformes adoptées cette année. Mais, l'effectif nécessaire est bien supérieur à ce qui est proposé : pour ne prendre que l'hospitalisation d'office, l'expérimentation des citoyens assesseurs et le transfert au juge d'instance du contentieux civil actuellement suivi par les juges de proximité, le besoin serait respectivement de 80+65+69 = 214 postes ! On ne peut compter, pour compenser la différence, sur les maigres allègements procéduraux envisagés.
Cette question des moyens concerne aussi les frais de justice. La difficulté en la matière, est que la Chancellerie n'a pas la possibilité de contrôler le volume de la demande de frais de justice, pour deux raisons : d'une part, celle-ci dépend des prescriptions des magistrats, qui ne peuvent recevoir de directives en raison de leur indépendance ; d'autre part, elle est due à 60 % aux prescriptions des officiers de police judiciaires, qui ne sont pas soumis au contrôle de la Chancellerie.
Depuis 2008, ces frais de justice connaissent une inflation très importante sous l'effet de plusieurs causes : revalorisation tarifaire des experts, renchérissement du coût de certaines prestations, augmentation du nombre de prescriptions en matière médicale ou d'analyse génétique en raison des réformes qui intensifient l'activité pénale...
On doit saluer les efforts de maîtrise des frais de justice engagés par la Chancellerie : des marchés publics ont été passés pour faire diminuer le coût de certaines prestations, le circuit de la dépense a été réformé etc.
Cependant le ministère de la justice continue de mener en la matière une politique de sous-budgétisation chronique des frais de justice : l'écart entre la dotation initiale et les crédits finalement consommés était de 23 millions d'euros en 2009 et de 74 millions d'euros en 2010. La tendance se poursuivra en 2011.
Les conséquences d'une telle sous-budgétisation sont graves : les crédits ouverts au titre d'une année servent à 53 % à financer des dépenses datant d'un an ou de deux ans. Ceci entraîne pour les prestataires des retards de paiement considérables : ainsi, cette année, la Poste s'est plainte de retards de règlement de factures pour un montant total de 8,5 millions d'euros. Ces retards détournent les prestataires et les experts des tribunaux, ce qui, à terme, posera problème aux juridictions qui ne trouveront plus personne pour répondre à leurs prescriptions.
La sous-budgétisation des frais de justice et la sous-évaluation des besoins en personnel me conduisent à m'interroger sur la sincérité du budget présenté.
Depuis deux ans, la dépense d'aide juridictionnelle qui avait légèrement diminué a recommencé à augmenter. Proche de 300 millions d'euros en 2009, elle devrait atteindre, en 2012, 421 millions d'euros. La plus grande part de cette augmentation tient à la réforme de la garde à vue, dont le coût est évalué à 103,8 millions d'euros.
Cette dépense supplémentaire ne sera financée qu'à hauteur de 18 millions d'euros par le budget de l'État, soit un financement d'un peu moins 20 % sur les crédits de l'aide juridictionnelle.
Tout le reste, c'est-à-dire à peu près 85 millions d'euros, sera financé par une taxe, la contribution pour l'aide juridique, directement affectée au Conseil national des barreaux qui en redistribuera le produit aux CARPA (caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats).
Cette taxe a été créée par le collectif budgétaire de juillet dernier. Son assiette est très large, puisqu'elle doit être acquittée par tout justiciable introduisant une instance civile ou administrative, ce qui représente, chaque année, 2,5 millions de justiciables. L'État en est dispensé, mais pas les collectivités territoriales ni les organismes sociaux !
Le montant de la contribution pour l'aide juridique est de 35 euros et les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle en sont dispensés.
Cette taxe me semble contestable à plusieurs titres :
- tout d'abord, elle amorce un mouvement très regrettable de débudgétisation de la dépense d'aide juridictionnelle. En effet, la taxe est directement affectée au CNB, ce qui fait que le montant de la dépense correspondante n'apparaît plus dans le budget de la « justice ». Or, il me semble, qu'en matière d'aide juridictionnelle, il est important que l'effort de l'État apparaisse clairement dans le budget ;
- ensuite, elle crée un obstacle supplémentaire à la saisine du juge. 35 euros, pour chaque instance, ce n'est pas rien. Ceci représente, par exemple, 2,5 % du plafond de ressource de l'aide juridictionnelle partielle. Devoir acquitter cette somme dissuadera certains justiciables de faire valoir leur droit, pour de petits litiges, comme ceux de la consommation. Cette taxe constitue un véritable « ticket modérateur pour la justice », qui s'ajoutera aux autres renchérissements du coût du procès comme la taxe « avoué » de 150 euros pour l'appel ;
- enfin, elle pose une question de principe. Doit-on faire contribuer les seuls justiciables au financement de l'aide juridictionnelle ? Imaginerait-on de faire financer la CMU par les seuls malades et non par la collectivité toute entière ? Lorsqu'il s'agit des missions régaliennes de l'État et du fonctionnement de services publics aussi essentiels que celui de la justice, il me semble préférable de faire appel à la solidarité nationale et de refuser de faire peser la charge sur les seuls justiciables, au risque de les décourager de saisir la justice pour faire respecter leurs droits.
C'est la raison pour laquelle, je vous proposerai un amendement supprimant cette taxe en la compensant à due proportion. D'autres solutions de financement sont envisageables et il faudrait réfléchir à la façon de mieux faire contribuer les assurances de protection juridique au financement de l'aide juridictionnelle.
En tout dernier lieu, je voudrais attirer votre attention sur la situation très difficile des tribunaux d'instance et le désarroi de leurs personnels.
Leur activité n'a cessé d'augmenter au cours des dernières années, de 21 % depuis 2001, sous l'effet conjugué de plusieurs réformes : la réforme de la protection juridique des majeurs, celle du crédit à la consommation et celle du surendettement. Demain, ces tribunaux se verront réattribuer le contentieux civil inférieur à 4 000 euros dont s'occupaient les juridictions de proximité. Les réformes qui devaient alléger leur charge ont échoué : le transfert des tutelles-mineurs au TGI n'a pas fonctionné, la Chancellerie elle-même demandant aux TGI de réattribuer, par délégation aux juges d'instance, le contentieux qui leur était transféré !
La charge de travail des tribunaux d'instance s'est considérablement accrue. Or, manifestement, les moyens n'ont pas suivi : au cours des six dernières années, les juges d'instance n'ont reçu que 28 nouveaux postes, quand - et cette comparaison ne remet pas en cause la légitimité des augmentations intervenues, qui étaient nécessaires - les juges des enfants en recevaient 30, les juges d'application des peines, 95, le parquet, 157 et les juges du siège non spécialisés 227.
La présidente de l'association nationale des juges d'instance me l'a confirmé : les juges d'instance se vivent comme les parents pauvres de la justice. Or ces tribunaux sont essentiels : ce sont par excellence les tribunaux les plus proches des gens, ceux des litiges du quotidien (tutelle, voisinage, consommation et crédit, baux locatifs...).
À cet égard, la situation de ces tribunaux au regard de la révision des mesures de tutelles est très préoccupante, comme le garde des sceaux l'a lui-même reconnu lors de son audition par notre commission. Au 25 janvier 2011, à peine 20 % des mesures de tutelles en cours au 1er janvier 2009 avaient été révisées. Il en reste près de 700 000. Pour venir à bout du stock avant le 1er janvier 2014, les efforts devront être quatre fois plus importants qu'aujourd'hui.
On ne peut que déplorer que les solutions envisagées par la Chancellerie pour répondre à ce problème ne soient manifestement pas à la hauteur de l'enjeu. Le risque est grand que, faute de moyens suffisants, le retard accumulé place les tribunaux d'instance, quels que soient le dévouement et l'engagement de leur personnel, dans une situation de quasi sinistre. Or les conséquences d'un échec de la révision de mesures de protection ne seraient pas seulement graves pour l'institution judiciaire, mais aussi, et surtout, pour les personnes protégées, dont les mesures de protection deviendraient caduques. Il est plus que jamais nécessaire que la Chancellerie prenne la mesure du risque pour engager massivement les moyens permettant d'y parer.
Compte tenu de l'écart constaté entre les besoins des juridictions et les moyens qui leur sont alloués, le budget proposé ne peut recevoir notre assentiment. C'est pourquoi je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à la justice judiciaire.
L'analyse de notre rapporteur s'inscrit dans la ligne de celle développée les années passées par notre collègue Yves Détraigne, mais elle aboutit à une conclusion inverse, puisque ce dernier proposait, après avoir reconnu la pénurie, d'adopter le budget au nom des efforts engagés. Catherine Tasca dresse le même constat mais, en rejetant les crédits, elle marque son opposition à la politique conduite jusqu'alors. Certes, on peut donner acte au garde des Sceaux de ses efforts pour apaiser les magistrats. Cependant, les effectifs proposés restent très insuffisants. Nous suivrons notre rapporteur.
Les tribunaux d'instance sont effectivement en grande détresse ; les suppressions intervenues par l'effet de la carte judiciaire éloignent les justiciables de ces juridictions : les audiences se tiennent en leur absence.
S'agissant de la contribution pour l'aide juridique, certes, des exonérations sont prévues mais, sauf décision contraire du juge, celui qui perdra son procès aura à la payer au titre des dépens. Cette solution de financement est très mauvaise. Elle manifeste l'impéritie du Gouvernement qui a conçu la réforme de la garde à vue sans prévoir les moyens nécessaires.
Cette année encore le budget de la justice est relativement privilégié. Contrairement à ce que l'on a parfois dit, l'effort de rattrapage engagé les années précédentes n'a pas bénéficié seulement à l'administration pénitentiaire. J'observe que le ratio greffiers/magistrats continue d'évoluer favorablement.
Je ne pense pas que la contribution pour l'aide juridique entravera l'accès au juge : les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle en sont exonérés.
Dans le contexte budgétaire actuel, il me paraît nécessaire d'observer une pause législative. Les juridictions n'ont plus les moyens de faire face à de nouvelles réformes.
Le budget enregistre une progression en dépit du contexte budgétaire très contraint. Même si cette progression reste faible, nous voterons les crédits alloués à la justice.
Je partage les préoccupations de notre rapporteur sur la situation des tribunaux d'instance. Il conviendrait, si on augmentait leurs effectifs, de prélever ces postes sur des juridictions moins chargées, je pense par exemple à certaines cours d'appel. Les suppressions de tribunaux opérées par la réforme de la carte judiciaire étaient justifiées. Peut-être aurait-on pu aussi s'interroger sur le maintien de certaines cours d'appel ?
Le budget proposé enregistre des progrès. Il y aura bientôt un greffier pour un magistrat : l'effort est net.
Les études d'impact jointes aux réformes sont une farce. Parfois, certaines juridictions se trouvent surchargées sans qu'on adapte leurs moyens à leurs besoins.
Dans un contexte budgétaire contraint il me semble nécessaire de saluer les efforts budgétaires engagés sans rien nier des lacunes anciennes qui perdurent. C'est pourquoi nous voterons les crédits proposés.
Je partage la position de notre rapporteur. Ce n'est pas la première fois que l'on constate la pénurie du budget de la justice mais jusqu'à présent la majorité présidentielle le votait quand même. Demain nos paroles seront conformes à nos actes.
Certes le budget augmente un peu, mais cela est dû principalement à la hausse des crédits de l'administration pénitentiaire et aux nouveaux besoins créés par les réformes qui se sont succédé.
La contribution pour l'aide juridique pose un problème de principe. L'accès à la justice, mission régalienne de l'Etat, doit être préservé. Cette taxe suscite de nombreuses oppositions parmi les magistrats, les avocats et les syndicats. Sans même évoquer les problèmes de recouvrement, j'observe que les salariés licenciés devront l'acquitter et qu'elle ne pèsera que sur les justiciables les plus modestes. D'autres propositions de financement de l'aide juridictionnelle existent.
Dispose-t-on de statistiques permettant de connaître l'évolution de la charge de travail des juridictions que l'on pourrait rapprocher de manière pertinente de l'évolution des moyens qui leur sont alloués ?
La charge de travail appréciée par le ministère est parfois différente de celle vécue par les juridictions.
Je regrette qu'on ait si mal traité les juges de proximité qui auraient pu être une solution aux difficultés relevées et je pense que nous n'aurions pas dû supprimer les avoués. En outre, je ne constate pas de progrès dans la programmation du recrutement des magistrats.
Je reconnais avec MM. Jean-Pierre Michel et Yves Détraigne que le garde des Sceaux actuel n'est pas responsable des retards accumulés et c'est justice de lui faire crédit de l'apaisement de certaines inquiétudes des magistrats. Toutefois, l'intempérance du Gouvernement en matière de réforme est déplorable. Une réforme doit s'accompagner de moyens, pas seulement d'une annonce.
Je ne partage pas l'optimisme de notre collègue Yves Détraigne sur la contribution pour l'aide juridique. La taxe est due à chaque introduction d'instance, lesquelles peuvent se multiplier pour un même litige et elle reste dissuasive pour les litiges de plus faible montant.
Sur la réforme de la carte judiciaire, votre commission a mis en place une mission d'information qui nous permettra d'en dresser le bilan.
L'amélioration du ratio greffiers/magistrats est certes positive mais on ne doit pas oublier qu'elle a parfois eu pour cause la baisse du nombre de magistrats et qu'elle s'accompagne d'une dégradation du ratio fonctionnaires/magistrats.
La Chancellerie dispose d'outils statistiques pour connaître l'activité des juridictions. Cependant, les données recueillies sont parfois incomplètes et les réformes intervenues ont perturbé leur recueil.
Enfin, je souscris tout à fait à la remarque de M. Gélard sur les juges de proximité.
EXAMEN DES AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR LE RAPPORTEUR
Ce premier amendement vise à limiter aux seules personnes morales à but lucratif l'application de la règle selon laquelle les frais de justice pénale sont mis à la charge de la personne morale condamnée. Il s'agit en effet de protéger la situation des syndicats ou de certaines associations qui ne disposent pas forcément d'un patrimoine conséquent et qui n'ont en principe pas été motivées, dans leur action, par la recherche du profit.
Pourquoi cette exception ? Vous créez une inégalité de traitement.
Celle-ci a été créée par le Gouvernement qui a souhaité supprimer, pour les seules personnes morales, la règle selon laquelle les frais de justice pénale ne peuvent être mis à la charge du condamné et échoient exclusivement à l'Etat.
La commission adopte l'amendement LOIS.1.
L'amendement supprime la contribution pour l'aide juridique en la compensant à due proportion. Cette suppression s'impose pour les raisons précédemment évoquées.
La commission adopte l'amendement LOIS.2.
La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice »).
Avec une dotation de 2,99 milliards en crédits de paiement en hausse de 7 % par rapport à 2011, et la création de 454 ETPT, le projet de budget pour l'administration pénitentiaire, dans un contexte marqué par une dépense publique fortement contrainte, paraît devoir échapper à la critique. Pourtant les perspectives que dessine le projet de loi de finances pour la politique pénitentiaire en 2012 et pour les années à venir suscitent la perplexité.
L'effort consenti pour les prisons est, en effet, pour l'essentiel, commandé par l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires. Au-delà de l'achèvement du programme « 13.200 places » engagé depuis 2002, le nouveau programme immobilier préparé par le ministère de la justice devrait porter à 80.000 le nombre de places de détention à l'horizon 2017.
Selon le Gouvernement, ces créations sont justifiées par la mise en oeuvre de l'encellulement individuel et l'exécution effective des peines d'emprisonnement. Toutefois, la loi pénitentiaire invoquée à l'appui du premier de ces arguments n'a jamais imposé l'encellulement individuel pour la totalité des personnes détenues. Quant à l'exécution des peines, elle n'exclut pas leur aménagement. Bien au contraire, le législateur a relevé de un an à deux ans le quantum de peine prononcé, susceptible de faire, sous certaines conditions, l'objet d'un aménagement.
Il est légitime d'augmenter le nombre de cellules individuelles et d'améliorer les conditions matérielles de détention. Toutefois la cible affichée par le Gouvernement, alors que le nombre de personnes détenues écrouées atteignait 63.600 au 1er octobre 2011, dépasse de loin cette ambition. Aussi je crains que l'accroissement des capacités de détention n'ait d'autre effet que d'encourager de nouvelles incarcérations à rebours de la volonté, exprimée notamment par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale de « rompre le cercle vicieux entre l'accroissement du nombre de détenus et l'augmentation des capacités d'accueil en prison ». Par ailleurs, la mise en oeuvre du nouveau programme immobilier risque de concentrer de nouveau les moyens sur la création d'emplois de personnels de surveillance au détriment des emplois de conseiller d'insertion, et partant des mesures d'aménagement de peine. Un volet essentiel de la loi pénitentiaire se trouverait ainsi affecté par la priorité donnée aux constructions à venir.
Au reste, la traduction financière des grandes orientations de la loi pénitentiaire n'apparaît toujours pas clairement dans le projet de loi de finances. Il est significatif -et regrettable- à cet égard, que les indicateurs de performance supposés éclairer les choix de la politique pénitentiaire n'aient transcrit que de manière très formelle, les objectifs poursuivis par le législateur en 2009.
Certes, je me félicite que la cible retenue en 2013 pour le taux de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée ait été fixée au-delà de 40 % -alors qu'elle avait été établie à 37,4 % dans le projet annuel de performance présenté l'année passée. Cet objectif s'accorde mieux avec l'obligation d'activité pour les détenus. Néanmoins, l'indication ainsi donnée devrait être pondérée par le nombre d'heures travaillées. En effet, le nombre de personnes détenues bénéficiant d'un emploi peut augmenter tandis que les heures effectuées par travailleur diminuent.
En revanche, je m'étonne de la très forte réévaluation du « taux d'évasions hors établissements pénitentiaires en aménagement de peine ». L'« incapacité à respecter les termes » de la mesure peut être liée au choix d'un dispositif inadapté à la personnalité de la personne condamnée en raison d'une analyse insuffisante des dossiers et d'un suivi individuel défaillant. On peut craindre qu'à la faveur du développement de la surveillance électronique, l'administration pénitentiaire ne soit tentée de faire l'économie de l'encadrement humain pourtant indispensable à la mise en place de ce dispositif. Il serait en tout cas paradoxal de fixer pour objectif un taux qui ne correspond pas à une gestion entièrement satisfaisante des aménagements de peine.
Le choix des indicateurs eux-mêmes soulève des réserves. L'indicateur relatif au nombre de détenus par cellule fait l'objet d'une approche réductrice dans la mesure où il ne distingue pas entre maisons d'arrêt qui connaissent une surpopulation récurrente et établissements pour peine où prévaut, en principe, l'encellulement individuel. Le projet annuel de performances présente certaines lacunes. Ainsi la sécurité des établissements devrait s'apprécier non seulement à travers le nombre d'incidents dont les personnels sont victimes mais aussi à travers les violences commises en détention sur les personnes détenues.
J'en viens au projet de budget pour 2012. Le programme « administration pénitentiaire » représente 40,8 % de la mission justice, soit, dans le projet de loi de finances initialement présenté par le Gouvernement devant le Parlement, une dotation en crédits de paiement de 3 milliards d'euros, en augmentation de 7 % par rapport à l'an passé. Le plafond d'autorisation d'emplois au titre du projet de loi de finances pour 2012 s'élève à 35.511 ETPT contre 35.057 en 2011, soit la création de 454 ETPT.
La hausse du plafond d'emploi en 2012 résulte pour l'essentiel de deux facteurs : la création d'emplois de surveillants pour les établissements dont l'ouverture est prévue en 2012 ; le transfert de 250 ETPT sur le programme « administration pénitentiaire » afin de poursuivre la mise en place des pôles régionaux d'extractions judiciaires engagée depuis 2011 dans le cadre de la reprise des missions d'extractions judiciaires auparavant assumées par les services de la police nationale et de la gendarmerie.
S'agissant du titre 3, les crédits s'élèvent à 713,6 millions d'euros, soit une progression de 8,5 % par rapport à la loi de finances pour 2011. Cette augmentation s'explique principalement par le paiement des loyers des établissements construits en partenariat public-privé et l'obligation contractuelle liée aux marchés en gestion déléguée. A ce titre, les montants alloués à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances s'élèvent à 383,2 millions d'euros contre 347,6 millions d'euros en 2011. L'effet financier des dispositions de la loi pénitentiaire apparaît beaucoup plus modeste. Les crédits de fonctionnement restent structurellement insuffisants pour garantir un entretien satisfaisant du parc pénitentiaire. Faut-il rappeler que le défaut d'entretien a imposé la rénovation complète de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis dont le coût équivaut à la construction d'un établissement neuf. En outre, les moyens de fonctionnement sont, de manière récurrente, affectés par les gels de crédits en cours d'année. Dans la mesure où ces gels ne peuvent s'appliquer à la dotation affectée aux marchés de gestion déléguée, dépense obligatoire en vertu des contrats qui lient l'Etat aux prestataires privés, ils portent sur l'enveloppe réservée au parc en gestion publique. Des inégalités risquent de se creuser dans les conditions de détention entre les deux catégories de gestion. Un effort particulier doit être garanti pour le parc pénitentiaire en gestion publique qui ne saurait être le « parent pauvre » de l'administration pénitentiaire sauf à consacrer un système à deux vitesses.
L'évolution récente de la population pénale m'inspire des inquiétudes. Au 1er octobre 2011, le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et outre-mer s'élevait à 63.602 contre 60.789 au 1er octobre 2010, soit une augmentation de 4,6 %. Cela semble résulter pour partie de la volonté de porter à exécution les peines d'emprisonnement ferme. Il convient néanmoins de lever toute ambigüité en matière d'exécution de peine : une peine aménagée est une peine exécutée. Ce rappel permet de nuancer la donnée selon laquelle, au 30 juin 2011, 85.600 peines d'emprisonnement étaient en attente d'exécution. En effet, près de 95 % d'entre elles sont constituées de peines aménageables (peines inférieures à deux ans ou à un an en cas de récidive). Ainsi, une partie du stock de peines d'emprisonnement est en réalité en cours d'exécution dans la mesure où les peines ont été transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement.
Les aménagements de peine sont marqués par la prédominance de la surveillance électronique. Avec la loi pénitentiaire, celle-ci pourrait également devenir la modalité la plus usuelle d'exécution des fins de peine. Au total, le seuil des 5.000 placements sous surveillance électronique simultanés a été atteint pour la première fois en mars 2010. Il s'élevait au 1er septembre 2011 à 7.051. En flux, le placement sous surveillance électronique représente de loin le premier aménagement de peine prononcé sur l'ensemble du territoire national avec 50 % de l'ensemble des mesures accordées au cours de l'année 2010. Les personnes placées sous surveillance électronique représentent 13 % des personnes condamnées sous écrou.
Qu'en est-il du parc pénitentiaire ? La France disposait au 1er janvier 2011 de 56.358 places « opérationnelles ». Au terme du programme « 13.200 » en 2013, la capacité opérationnelle des établissements pénitentiaires devrait atteindre 61.200 places. Le ministère de la justice a souhaité en 2010 la mise en oeuvre d'un nouveau programme immobilier afin de porter à 70.400 le nombre de places disponibles. Conformément au voeu du Président de la République, cet objectif devrait même être relevé à 80.000 places par la future loi de programmation sur l'exécution des peines. Le nouveau programme de construction vise la réalisation de 14.282 places nouvelles et la fermeture de 7.570 places vétustes. A l'issue de ce programme, la France sera dotée de 70.400 places de prison (réparties dans 62.500 cellules), dont plus de la moitié ouvertes après 1990. La fermeture de 45 sites avait été initialement annoncée. Les critères retenus pour établir cette liste avaient néanmoins suscité de nombreuses réserves dont je m'étais fait l'écho l'an passé. A la lumière de visites effectuées notamment dans les maisons d'arrêt d'Aurillac, de Châlon en Champagne et dans le centre pénitentiaire de Château-Thierry, j'avait rappelé la nécessité de tenir compte de considérations liées à la qualité des infrastructures, à l'intérêt des expériences conduites sur place ou encore à la proximité géographique, indispensable au maintien des liens familiaux. Aussi, depuis novembre 2010, une concertation plus approfondie avec les personnels de l'administration pénitentiaire et les élus locaux a-t-elle conduit à ramener à 36 le nombre de sites désarmés. Je note d'ailleurs avec satisfaction que les établissements sur lesquels j'avais attiré l'attention ont été maintenus.
Je souhaiterais évoquer les droits des personnes détenues. La mise en oeuvre réglementaire de la loi pénitentiaire est désormais en bonne voie. Il reste des progrès à accomplir notamment en matière de fouilles. Je note que les articles R. 57-7-79 à R. 57-7-82 du code de procédure pénale issus du décret du 23 décembre 2010, paraissent interpréter a minima les prescriptions de la loi pénitentiaire. Je regrette également que le projet de budget pour 2012 ne prévoit pas de financement pour permettre l'expérimentation de matériels de détection électronique qui éviterait le recours à des pratiques ressenties de manière humiliantes pour les personnes détenues. Deux décrets importants restent attendus : celui relatif aux règlements intérieurs types et celui concernant l'évaluation du taux de récidive par établissement pour peines par un observatoire indépendant.
L'amélioration des conditions de détention doit beaucoup au contrôle juridictionnel exercé par les juridictions administratives ou, au niveau européen, par la Cour européenne des droits de l'Homme. La mise en cause de la responsabilité de l'Etat à raison des conditions de détention a connu une forte augmentation depuis l'année 2008. Les condamnations prononcées par les juridictions administratives ont représenté en 2010 un montant de 143.950 euros contre une somme totale de 47.000 euros sur la période 2007-2009.
Je tiens à rendre hommage à l'action du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, qui nous a indiqué, lors de nos échanges, que ses avis étaient davantage suivis au niveau local que sur le plan national.
Je voudrais rappeler l'importance du travail et de la formation pour favoriser la réinsertion des personnes détenues. Au regard des objectifs fixés par la loi pénitentiaire, le bilan de l'année 2010 apparaît plus favorable : la masse salariale enregistre une hausse de 9 % pour les activités de production (contre une diminution de 13 % en 2009), le nombre d'emplois en production ayant progressé de 726 emplois par rapport à 2009. La situation de l'emploi dans les établissements d'outre-mer demeure néanmoins très préoccupante.
Au titre des actions en faveur du retour à l'emploi, il faut citer le développement d'une application informatique qui permettra l'inscription des personnes détenues suivies par Pôle emploi à compter d'octobre 2011. Cette avancée devrait faciliter la préparation des projets de sortie et d'aménagement de peine. Jusqu'à présent, en effet, seules les personnes sorties de prison pouvaient s'inscrire sur la liste des demandeurs d'emploi. Les conseillers Pôle emploi pourront ainsi proposer aux personnes détenues souhaitant anticiper leur réinsertion professionnelle, l'ensemble des services de Pôle emploi et, en particulier, des prestations d'aide à la confirmation du projet (évaluation de compétences et capacités professionnelles, évaluation en milieu du travail, bilan de compétences ...). Ils pourront également les orienter vers des dispositifs de formation professionnelle.
Je conclurai sur les moyens des services pénitentiaires d'insertion et de probation. Certes, les effectifs du SPIP ont beaucoup augmenté dans la période récente passant de 1.175 à 3.198 personnels d'insertion et de probation entre 1997 et 2010. Au 1er janvier 2011, 2.716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239.996 personnes placées sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par CPIP. Cet effort suffira-t-il à combler les vacances constatées dans de nombreux SPIP ? A Dunkerque, par exemple, sur 17 emplois théoriques, 10 seulement sont effectivement pourvus. Surtout, il ne paraît pas à la mesure des objectifs fixés par la loi pénitentiaire en matière d'aménagement des peines. Selon l'étude d'impact accompagnant ce texte, l'accroissement du nombre de personnes prises en charge et l'exigence d'un suivi plus attentif des dossiers -soit un ratio de 60 dossiers par conseiller d'insertion et de probation- nécessiterait « la création de 1.000 postes de CIP pour un coût salarial total de 32.844.000 euros ». A cette aune, les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducatif » (148 dans la loi de finances pour 2010, 114 dans la loi de finances pour 2011, 41 seulement dans le projet de loi de finances pour 2012) demeurent très modestes.
M. Henri Masse, directeur de l'administration pénitentiaire, m'a indiqué que la réflexion portait sur la mise en place d'un volant de 88 conseillers d'insertion et de probation « placés » afin de répondre, selon les besoins, aux demandes des directions interrégionales. Il a également évoqué le recours à la réserve civile pénitentiaire dont le budget a été triplé en 2011.
Si je ne conteste pas la nécessité de renforcer l'efficacité de l'organisation des SPIP, j'estime néanmoins que la lutte contre la récidive et l'objectif de réinsertion impliquent un rééquilibrage indispensable des recrutements en faveur des conseillers d'insertion et de probation.
Quel est votre avis, Monsieur le rapporteur, sur l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » pour 2012 ?
Comme vous le constatez, il y a dans ce rapport des éléments qui peuvent plaider pour une adoption comme pour un rejet. Je préfère, pour ma part, voir le verre à moitié plein et je voterai en conséquence l'adoption de ce budget.
La plupart des places nouvelles ont été créées dans le cadre de partenariats public-privé (PPP). Si ces partenariats permettent des constructions à un coût moindre, ils pèsent néanmoins sur les charges de fonctionnement. J'en veux pour preuve le centre pénitentiaire de Nancy-Maxéville (600 places) dont le budget est six fois supérieur à celui de la maison d'arrêt de Châlon-en-Champagne (200 places). Dispose-t-on de précisions sur le coût des PPP dans les années à venir ?
Je regrette que le rapporteur n'ait pas eu l'occasion de se déplacer à Dunkerque, ce qui aurait peut-être permis de préserver la maison d'arrêt... Selon les Gardes des Sceaux, on m'annonce tantôt la création d'un nouveau centre de détention, tantôt la suppression de la prison existante mais jamais ces deux opérations combinées ! Je m'interroge en conséquence sur la logique de la planification qui préside à la restructuration de la carte pénitentiaire. Faire accepter l'implantation d'un établissement pénitentiaire dans une agglomération demande un effort de concertation. Nous étions engagés dans une démarche de partenariat avec l'administration pénitentiaire dont je m'étonne qu'elle n'ait pas abouti. Le Garde des Sceaux a annoncé la fermeture de la maison d'arrêt de Dunkerque. Certes, cette structure souffre d'insuffisances justifiant son remplacement. Cependant, elle reste une prison de proximité, ce qui ne serait plus le cas si l'on construisait un centre pénitentiaire en dehors de l'agglomération. J'ajoute que nous avions tissé de nombreux liens entre la collectivité et la prison, notamment la mise en place d'une bibliothèque.
Il semble que les paramétrages des bracelets électroniques mobiles entraînent de nombreux dysfonctionnements. Qu'en est-il exactement ? Par ailleurs, vous avez évoqué certaines difficultés dans la mise en oeuvre des recommandations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Pourriez-vous les préciser ?
Les services pénitentiaires d'insertion et de probation font valoir qu'il leur manque un millier d'emplois supplémentaires pour assumer leur mission dans des conditions satisfaisantes. Les organisations professionnelles rappellent que dans certains pays européens, les agents appartenant à des services équivalents traitent en moyenne, chacun, de 30 à 40 dossiers. Ce ratio est même de l'ordre de la quinzaine au Canada. S'agissant des prisons nouvelles, je souhaiterai une évaluation précise du coût des programmes menés en partenariat « public-privé ». Je m'interroge sur le choix de construire sur des sites excentrés des prisons pour un nombre très important de détenus. Il faut revenir sur cette logique. Les fouilles continuent d'être pratiquées parce qu'on ne veut pas doter les établissements des moyens nécessaires en détection électronique. L'application de la loi pénitentiaire n'est pas seulement une question de volonté mais aussi de moyens budgétaires.
Quels moyens sont consacrés à la rénovation des établissements existants, en particulier de ceux qui ont été créés voici une trentaine d'années ?
Je suis effectivement inquiet sur la question des coûts de fonctionnement à moyen et long terme des établissements créés sous le régime des partenariats publics privés, d'autant que ces dépenses empièteront sur celles allouées au parc pénitentiaire public. Une évaluation serait intéressante.
Concernant la dimension et la localisation des établissements, des erreurs ont été commises dès le programme Chalandon en 1986, avec la construction de gros programmes situés loin des agglomérations. Toutefois, ce n'est plus le cas : il a été décidé, à partir de M. Dominique Perben, de ne plus créer d'établissements de plus de 600 places et dans les années récentes plusieurs nouveaux établissements de 300 à 350 places ont été construits, ce qui est plus raisonnable.
Alors que les élus sont généralement favorables à l'implantation d'un établissement pénitentiaire sur leur territoire en raison des retombées économiques que l'on peut en attendre, il semble très difficile d'obtenir leur accord dans le Nord, que ce soit dans l'agglomération lilloise ou dans le dunkerquois. Dans ce dernier cas, un site semblait avoir été trouvé mais il aurait fait l'objet d'un refus de dernière minute.
C'est ce que m'a dit la chancellerie. En tout état de cause, si, comme le souhaite le Président de la République - quant à moi je n'y suis pas du tout favorable -, de nouveaux établissements sont construits pour atteindre un total de 80 000 places, je ne vois pas pourquoi une implantation serait refusée à Dunkerque, d'autant que l'établissement actuel est vétuste.
Concernant le bracelet électronique mobile, ma principale préoccupation porte sur le caractère balbutiant de son utilisation, seulement 54 bracelets étant aujourd'hui utilisés. Or, le PSEM est beaucoup plus efficace contre la récidive que le bracelet fixe, en particulier pour lutter contre les violences conjugales.
Concernant le contrôleur des lieux de privation de liberté, il m'a indiqué que ses avis étaient davantage suivis au niveau local qu'à l'échelle nationale.
Le service pénitentiaire d'insertion et de probation devait bénéficier de 1000 emplois au total, ce qui aurait permis qu'un agent ne traite que 60 dossiers. Nous en sommes loin aujourd'hui.
Par ailleurs, le décret sur les fouilles au corps applique a minima la loi. J'ai même des doutes sur la légalité de la circulaire d'application.
Enfin, concernant le coût de la rénovation des établissements anciens, je ne dispose d'éléments que pour les plus importants : 519 millions d'euros pour la Santé, 171 millions d'euros pour les Baumettes, 471 millions d'euros pour Fleury-Mérogis. Pour les autres, j'ai simplement constaté que les crédits engagés représentent la moitié de l'effort qui serait nécessaire, ce qui risque de se traduite in fine par des réhabilitations comparables à celle de Fleury-Mérogis, c'est-à-dire aussi coûteuses que des nouvelles constructions.
Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Christian Cointat sur le projet de loi de finances pour 2012 (crédits affectés aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF de la mission « Outre-mer »).
Je serai bref sur les crédits de la mission « Outre-mer » qui ont déjà été examinés hier à l'occasion du rapport de M. Desplan, mais je ferai quelques observations sur la mission.
Premièrement, ce budget est presque à volume constant malgré la période de crise ; cette absence de recul est une bonne chose, notamment parce qu'entre 2008 et 2012, les crédits ont augmenté de 22 % en crédits de paiement.
Deuxièmement, je me réjouis de la stabilisation du périmètre de la mission, même si celle-ci continue de ne représenter que 15 % de l'effort total de l'Etat en faveur des territoires ultra-marins.
Ensuite, un troisième point plus embarrassant : j'ai demandé depuis plusieurs années à savoir qui déterminait la politique financière de l'outre-mer ; le ministère de l'outre-mer ou les ministères dépensiers ? Il s'avère finalement, selon la Délégation générale à l'outre-mer, que c'est un peu tout le monde ; la Délégation estime d'ailleurs que c'est une bonne chose, puisque cela permet aux autres ministères de se sentir davantage impliqués. Je continue de penser qu'il faut un chef d'orchestre pour diriger une partition : des progrès restent à faire pour atteindre ce but, et il faudra avant tout que la DéGéOM soit dotée des moyens nécessaires à la conduite de ses missions.
Enfin, un budget doit poursuivre trois objectifs : récolter de l'argent pour l'Etat, répartir les crédits entre différentes actions et inciter les citoyens à dépenser dans un sens utile à la Nation. Or, sur ce troisième point, je constate que la défiscalisation est un élément essentiel de la politique ultra-marine et qu'en dépit de cela, aucune évaluation n'a été conduite sur son impact, à part en matière de logement social. C'est un problème majeur, vu les montants en cause : plus de trois milliards d'euros ! Nous pilotons un avion sans savoir où l'on se trouve ni ou l'on va.
J'en viens à l'état des lieux dans chacune des collectivités concernées par mon rapport.
En Nouvelle-Calédonie, comme j'avais pu le constater lors de la mission que j'ai menée avec Bernard Frimat en 2010, les transferts de compétences avancent de manière satisfaisante ; on ne peut que se féliciter de cette prise de conscience qui a amené l'ensemble des acteurs à prendre les problèmes à bras le corps. Par ailleurs, tous se souviennent de la crise politique du début de l'année 2011 : force est de constater que la loi organique adoptée en août dernier a permis de calmer les esprits, même si des difficultés persistent en province Sud.
En matière économique, la crise financière liée au nickel est en voie de résolution ; les usines du Nord et du Sud sont progressivement mises en place. Précisons que l'usine du Nord repose sur la technique de pyrométallurgie et exploite des minerais à haute teneur, alors que l'usine du Sud utilise l'hydrométallurgie, c'est-à-dire les minerais à basse teneur qui sont traités avec de l'acide sulfurique : cette différence technique explique les problèmes de sécurité rencontrés par l'usine de Goro.
Concernant le centre pénitentiaire de Nouméa, son état est catastrophique. Malgré quelques aménagements, le taux d'occupation continue d'avoisiner les 200 % et de forcer les détenus à vivre dans des conditions abominables. Un nouveau centre sera prochainement construit et devrait être implanté dans le grand Nouméa pour rester accessible aux familles.
Pour la Polynésie française, gageons que la loi organique de l'été dernier signera la fin d'une instabilité paralysante. Ce texte semble effectivement avoir remis les pendules à l'heure : malgré de fortes pressions pour faire chuter le gouvernement, celui-ci est resté en place. Or, la stabilité est le début de la confiance qui elle-même conditionne la reprise économique.
La réforme de la dotation générale de développement économique n'a pas permis de couvrir les besoins des communes -qui sont d'ailleurs handicapées par le mauvais fonctionnement du fonds intercommunal de péréquation. Plusieurs options de réforme de ce fonds sont aujourd'hui sur la table ; j'attire votre attention sur le fait que certains proposent de recentraliser les compétences au profit de la Polynésie française, alors même que les communes polynésiennes doivent être des communes comme les autres et exercer les mêmes missions que celles de métropole, quitte à percevoir des dotations de fonctionnement renforcées.
La situation économique de la Polynésie continue de se dégrader en raison de la cherté des transports, produite par une absence de concurrence et le manque de compétitivité de l'industrie hôtelière : à titre personnel, je nourris de fortes inquiétudes.
Quant au centre de Faa'a, il demeure l'un des plus fortement occupés au monde mais les prisonniers ne sont pas enfermés dans leur cellule, sauf la nuit ; par ailleurs, l'établissement est particulièrement bien organisé. Toutefois, il suffirait d'une étincelle pour que tout explose...
J'en viens à Saint-Pierre-et-Miquelon. Je suis triste de voir que cet archipel à la beauté sauvage, et qui contient la seule forêt boréale française, est en sommeil. Les résistances au changement sont fortes (comme me l'a confirmé l'ancien préfet Claude Valleix) : il est effrayant de voir que localement, de véritables clans empêchent toute réforme. La coopération régionale avec le Canada me semble être la meilleure porte de sortie. Saint-Pierre-et-Miquelon pourrait être une porte d'accès à l'Europe pour le Canada, en même temps qu'elle pourrait redevenir une station service pour ceux qui pratiquent la pêche.
Wallis-et-Futuna, composé de trois royaumes où les rois exercent réellement leur autorité et s'affirment face au préfet, est le seul territoire à ne pas avoir vu son statut être mis en conformité à la Constitution après la révision de 2003. Sur place, le principal problème est la non-consommation des crédits. Par exemple, en matière de santé, en dépit du fait que les équipements soient anciens et plus que spartiates, les crédits ne sont pas dépensés : cette situation est inacceptable. De même, après le passage du cyclone Tomas il y a plus d'un an, il reste des zones à Futuna où le téléphone est coupé et la seule route de l'île est toujours éventrée : il est anormal que le gouvernement ne débloque pas les crédits nécessaires.
Sur Saint-Martin, je me contenterai de signaler un point : la frontière avec Sint Maarten est une frontière géographique, mais non politique ; or, Sint Maarten est un PTOM alors que Saint-Martin est une RUP qui appartient pleinement à l'Union européenne : la limite entre ces deux territoires est donc de facto une frontière extérieure de l'Union qui n'est pas contrôlée.
Pour Saint-Barthélemy, je relève qu'en raison d'une appréciation discutable de la notion de potentiel fiscal, la collectivité est censée payer chaque année 5,6 millions d'euros à l'Etat, qui lui seront réclamés à compter de cette année : cette situation est aberrante et oblige Saint-Barthélemy à subventionner la métropole.
Les TAAF sont le seul territoire où l'on assiste à une chute libre des crédits, alors même qu'il s'agit d'un centre de recherches remarquable. En outre, l'îlot de Clipperton est devenu une base arrière des narcotrafiquants et est laissé à la merci des pollueurs : en ne protégeant pas ce territoire, le gouvernement abandonne l'un des joyaux de notre planète.
Pour finir, mes chers collègues, je ne formulerai pas d'avis sur les crédits de la mission : après l'avis défavorable adopté hier soir lors de l'examen de l'avis de M. Desplan sur les départements d'outre-mer, il m'est impossible de demander à la commission de modifier sa position. A titre personnel, j'aurais, à l'instar de Jean-René Lecerf, vu le verre à moitié plein et proposé l'adoption d'un avis favorable.
En effet, il n'est pas nécessaire de nous prononcer après le vote défavorable intervenu hier soir et qui valait pour l'ensemble des crédits de la mission.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » - programme Fonction publique).
Le programme 148 comprend les crédits consacrés à la formation et à l'action sociale interministérielles.
Depuis le remaniement gouvernemental du 29 juin 2011, la fonction publique relève d'un ministère de plein exercice.
La diminution des effectifs des agents de l'Etat se poursuit dans le cadre du budget triennal 2011-2013, parallèlement à la réorganisation des administrations.
Le plafond des autorisations d'emplois fixé par le projet de loi de finances pour 2012 s'établit à 1.935.321 ETPT (soit -30.258 ETPT par rapport à 2011 à périmètre constant) pour les administrations de l'Etat ; à 373.456 ETP (- 1.106 ETP par rapport à 2011) pour les opérateurs de l'Etat.
L'application du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite repose, pour 2012, sur une évaluation de 55.900 départs en retraite pour les fonctionnaires civils soit un taux de réduction de 54,38 %.
Je précise que le principe de restitution aux agents de la moitié des économies en résultant a été maintenu pour le nouveau train de suppression de postes.
Les 560 opérateurs de l'Etat sont naturellement soumis, depuis 2011, à un effort comparable à la règle du non-remplacement de un sur deux.
J'en viens à la politique de fusions de corps qui remonte à 2005. 320 suppressions de corps ont depuis été opérées.
L'objectif final poursuivi est de parvenir à 230 corps vivants à l'horizon 2015, dont 329 dès le premier semestre 2012 en sachant qu'il y en a encore 380 aujourd'hui.
Le programme 148 « Fonction publique » regroupe donc les crédits consacrés à l'action interministérielle pour la formation des fonctionnaires d'une part, et pour l'action sociale d'autre part.
Il est mis en oeuvre par la DGAFP, chargée de piloter et de coordonner la GRH dans les administrations de l'Etat et d'animer le dialogue social interministériel.
Le budget correspondant pour 2012 s'élève à 227,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 230,2 millions d'euros en crédits de payement (CP), soit + 3,08 %. Mais l'évolution est différenciée : si l'enveloppe consacrée à l'action sociale croît de 5,52 %, les crédits de formation diminuent de 1,01 %.
La formation interministérielle représente 35 % du budget total, qui finance les dotations allouées à l'ENA (école nationale d'administration) et aux IRA (instituts régionaux d'administration) ; l'organisation des concours aux cinq IRA et les actions de formation interministérielle ; des crédits de communications et études (guides méthodologiques, rapports ...) ; des subventions aux organisations syndicales ; le financement des vingt-six instituts et centres de préparation à l'administration générale et la subvention à l'institut européen d'administration publique de Maastricht.
Parallèlement aux actions financées sur le programme 148, les ministères consacrent plus de 2,1 milliards par an à la formation continue.
La DGAFP promeut une meilleure efficience de la formation sous deux angles : d'une part, ouverture réciproque aux stages ministériels par l'intermédiaire des plateformes régionales RH ; d'autre part, mise en place d'actions transversales au moyen d'un catalogue national de formations prises chacune en charge pour tous par un seul département ministériel.
L'action sociale interministérielle est en hausse de 5,52 %. Les crédits correspondants représentent 64,20 % des crédits inscrits au titre du programme 148 pour 2012, soit 146,3 millions d'euros en AE et 148,6 millions d'euros en CP (+ 7,48 % par rapport à 2011). La croissance des crédits découle principalement de l'inscription d'une dotation de 10 millions d'euros pour financer l'aide ménagère à domicile rénovée. On s'est beaucoup battu sur ce sujet depuis 2008.
Les cinq prestations gérées par la DGAFP sont déclinées en aides aux familles et au logement : des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires (chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant -chèque emploi-service universel -CESU-, aide au logement -aide à l'installation et prêt mobilité-) ; des prestations collectives (réservation de places en crèche et de logements sociaux ; mise aux normes sanitaires des restaurants interadministratifs dans le cadre d'un plan pluriannuel qui devrait se poursuivre jusqu'en 2014).
Les prestations individuelles sont directement gérées par la DGAFP au niveau central. En revanche, les prestations collectives font l'objet de délégations de crédits vers le niveau régional et/ou départemental.
Le succès des prestations est variable.
Il est en baisse pour le chèque vacances. Bénéficiant, sous conditions, à l'ensemble des agents actifs et retraités de l'Etat, il repose aujourd'hui sur une épargne de l'agent, abondée d'une participation de l'Etat qui varie selon le revenu fiscal de référence. Le nombre de dossiers servis a diminué en 2010 de 16 % par rapport à 2009 soit un total de 110.000 bénéficiaires environ. Aussi, pour renforcer l'attractivité de cette prestation, plusieurs modifications affecteront les plans d'épargne ouverts à compter du 1er octobre 2011 : nouvelle tranche de bonification à 30 % ; revalorisation de 15 % du barème actuel de ressources pour élargir la population bénéficiaire. Le Gouvernement espère ainsi 15.000 bénéficiaires supplémentaires dès 2012, correspondant à une dépense nouvelle de 5,66 millions d'euros pour 2012. En conséquence, l'enveloppe globale consacrée à cette prestation est de 35,8 millions d'euros.
L'aide à l'installation des personnels de l'Etat : ce dispositif concerne l'accès au logement locatif des personnels intégrant la fonction publique de l'Etat (premier mois de loyer, frais d'agence, dépôt de garantie et frais de déménagement). La dépense totale, pour 2010, s'est élevée à 6,54 millions d'euros pour près de 6.500 bénéficiaires, en baisse par rapport à 2009 (7,2 millions d'euros et 8.000 agents).
Institué à la fin du mois de juillet 2007, le prêt mobilité est un prêt à taux zéro, d'un montant maximum de 2.000 euros, d'une durée maximale de 3 ans. Il peut financer le dépôt de garantie, les frais d'agence et de déménagement. Seuls 161 agents en ont bénéficié en 2010 pour une dépense correspondante de 10 000 euros. L'insuccès rencontré par cette prestation semble être lié à l'existence concomitante d'aides directes propres aux ministères. Il sera supprimé à compter du 1er janvier 2012.
Le CESU garde d'enfant : destiné à financer les frais de garde des enfants de 0 à 6 ans, il couvre tous les modes de garde : assistantes maternelles, gardes à domicile et crèches. Il est attribué sous condition de ressources et de la situation familiale du foyer.
C'est une prestation au succès croissant : en 2010, le CESU 0/3 ans a connu une augmentation de 12,6 % par rapport à 2009 avec 102.000 ouvertures de droits environ ; cette tendance est plus que doublée pour le CESU 3/6 ans : 21 millions d'euros pour 75.000 ouvertures de droits soit une augmentation de 28,7 % par rapport à 2009. Le montant moyen d'aide a été, en 2010, de 306 euros par dossier. L'enveloppe inscrite au programme 148 est calculée sur un nombre de bénéficiaires estimé à 186.000.
L'aide ménagère à domicile (AMD) sera réintroduite avant le 1er mars 2012 -nous a dit le ministre- sous critères calqués sur ceux de la CNAV (caisse nationale d'assurance vieillesse) qui gèrera cette prestation. Elle devrait bénéficier dans un premier temps à 5.000 personnes. Cette aide bénéficiant aux agents retraités de l'Etat et à leurs ayants-cause faiblement dépendants et, à ce titre, ne justifiant pas de l'allocation personnalisée d'autonomie a été suspendue en 2009. Les critères de la prestation de l'Etat étaient moins stricts que ceux du régime général (dépendance limitée et revenus supérieurs).
Au-delà des désaccords qu'on peut avoir sur la politique générale de réduction du nombre de fonctionnaires, je ne peux que donner un avis favorable au programme 148 ; l'action sociale et la formation sont importantes ; les syndicats apprécient la réintroduction de l'aide ménagère à domicile.
Y a-t-il des interventions ?
Merci pour la clarté du rapport et des informations fournies.
Vous avez donné des indications sur l'évolution du chèque-vacances. Quelle est celle de la subvention versée aux syndicats ? Est-elle semblable à celle de l'action consacrée à la formation ?
Nous ne suivrons malheureusement pas le rapporteur sur le vote de ce budget malgré quelques points positifs car la fonction publique est malmenée, très malmenée : par la réduction du nombre de fonctionnaires, le service n'est donc plus rendu au public ; on fait supporter aux fonctionnaires un délai de carence alors qu'on aurait pu aligner vers le haut le privé sur le public ; on nivelle par le bas, sur le plan du privé.
Nous voterons sans états d'âme contre ce budget malgré l'excellence du rapport de Jacqueline Gourault. Il n'y a plus de véritable fonction publique républicaine chargée des services publics.
On ne dit jamais que la moitié des économies résultant des suppressions d'effectifs est rendue sous forme de primes aux fonctionnaires, d'où une revalorisation du statut de la fonction publique. On pouvait supprimer des emplois dans certains services qui ont fait l'objet de réorganisations. Je serai donc plus nuancé sur ces suppressions.
Quand l'aide ménagère à domicile a été supprimée, on n'avait pas trouvé cela très bien. La faire gérer par la caisse nationale d'assurance vieillesse est une bonne mesure car il ne faut pas multiplier trop de systèmes spécifiques donc onéreux. Quand c'est géré de manière nationale, c'est une bureaucratie qui fonctionne généralement assez mal.
Nous voterons les crédits du programme 148.
Je réponds simplement à M. Favier. La subvention aux syndicats est identique à celle de 2011 : 2,36 millions d'euros.
Je soumets au vote de la commission l'avis favorable du rapporteur.
Il est repoussé. La commission émet un avis défavorable sur les crédits du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines figurant dans le projet de loi de finances pour 2012.