Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-su-601acc-1999-de-agosto-18-de-1999?documento=jurcol&contexto=jurcol_e338834bb43d0174e0430a0101510174&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-24 12:26:04
Document Index: 32388892

Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 63', 'artículo 313', 'artículo 315', 'artículo 6', 'artículo 24', 'artículo 334', 'artículo 334', 'artículo 25', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 113', 'artículo 464', 'artículo 7', 'artículo 16', 'artículo 5', 'artículo 144', 'artículo 143', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 4', 'Artículo 10', 'artículo 4', 'artículo 36', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5']

SENTENCIA SU-601ACC 1999 DE 18 DE AGOSTO DE 1999
CONTENIDO:RECUPERACIÓN Y CONSERVACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO. DESALOJO DE VENDEDORES INFORMALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHOS DEL TRABAJADOR, ESPACIO PÚBLICO, MANEJO DEL ESPACIO PÚBLICO, RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, RESTITUCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, PRINCIPIOS DE LA ACCIÓN DE TUTELA, ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, OCUPACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA, LIMITACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, VENDEDOR AMBULANTE, AFECTACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DESALOJO DEL VENDEDOR AMBULANTE
Sentencia SU-601A de agosto 18 de 1999
Ref.: Expedientes T-175.484, T-183.127, T-184.077, T-184.351, T-184.352, T-187.102, T-187.290, T-187.614, T-188.098, T-188.253, T-188.988, T-189.219, T-189.251, T-189.812, T-189.880, T-190.177, T-190.381, T-190.893, T-191.146, T-193.142, T-193.616, T-193.629, T-195.531, T-196.008, T-198.296.
Peticionario: Marleny Sánchez de Rodríguez y otros.
Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, presidente; Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis, ha pronunciado la siguiente:
en los procesos de tutela incoados por los peticionarios que aparecen indicados seguidamente a los números de radicación T-175.484 (Marleny Sánchez de Rodríguez, Iris Amparo Moreno, Álvaro Piñeros, Rosa María González, Efraín Pérez Chaparro, Teresa Martínez de Chaparro y Alfonso Rivera Figueroa), T-183.127 (Fernán Rivera Rivera, William Marín Ocampo, Enoc de Jesús Mendoza Mazo, José Humberto Pérez, Graciela Camacho de Gutiérrez, Eucliver Rivera Rivera, Gerardo de Jesús Rincón Alzate, Yaneth Rincón Alzate, Elber Uriel Salamanca, Rubiela Castro Marín, Magdalena Barón Gachogoue, Pedro Antonio Gutiérrez, Ana Aydee Cárdenas, Dulce Illma Hernández Parra, José Israel Carreño, Luis Alberto Vásquez Aguilar, Jorge Abella Muñoz, Luis Guanbiango Cabascango, Carlos Jacanmejoy Jansoy, Luis Ricardo Lis, José Clared Acevedo Palomar, Marina Cecilia Reyes Rendón, Felipe Cristancho Gómez, Felipe Antonio Cristancho Martínez y Marina Cecilia Reyes), T-184.077 (José Elmer Acosta Aranzalez, Álvaro (Ouiz-ilegible) Luis Zamoro Rivera, Carlos Z. Villa, —ilegible—, María Zoraida Chitiva Rodríguez, Maternidad Torres, Darío Espinosa, Willington Orlando (Olego-ilegible), Daniel Antonio Huerta, —ilegible— Luz Dary Espinosa, Celina Vanegas, Nazario Amaya, Milciades Vargas, Maritza (Meden-ilegible), Raúl Montero, Carlos Julio Zapata, Jesús Antonio Parrado, Tulia Salamanca, Mariana López, Elmer Acosta, José Guillermo Tovar, Teresa Sali Palacio, —ilegible—Acosta, Lucía Iguero, Ana Lilia Ortíz, Edna Margarita Vásquez, Rogelio Quiroz, Carmen Peña, Wilman Quiroz, Darwin Quiroz Peña, José Manuel B.P. (sic), Nicolás—ilegible—, Luz Marina Castillo y José Rodrigo Cárdenas), T-184.351 (Gloria Espinoza Solano, Samuel Liz Medina, Helkin Carreño Fernández, Martha Cecilia Dávila, Stella Rivas), T-184.352 (Silvio de Jesús Vargas Giraldo, Jesús Arnulfo García Fuentes, Luis Eduardo Arias Barbosa, Alberto Correa, Sandra Janeth González), T-187.102 (Javier Rodríguez, Norberto Lancheros, Hernán Lemos, Jhonatan Lesmes, Inocencio Lancheros, Humberto Becerra, Miler González, Bernardo Jiménez, Eduardo González, Alfonso Lancheros, Carlos Serna, Jorge Herrera, Edgar García, Rafael Luna, Marcos Rodríguez, Stella Lozano, Rosalba Durán, María Jesusa Chindoy, Trinidad Pedreros, Mercedes González, Nelsy Rodríguez, Argenis Angarita, Luz Dary Castro y Olivia Trujillo), T-187.290 (Carlos Orlando Quiroga Castro), T-187.614 (Representantes de Asovencotarju y Sinucom), T-188.098 (Alfari Toledo Lizcano), T-188.253 (Luis Alfonso García Hernández), T-188.988 (Iver Antonio Loaiza y Margarita Restrepo Meneses), T-189.219 (José Jaimes Leal, Teresa González Castro, Isidora Díaz, Ana Betulia Cortés, Hernando de Jesús Restrepo, Yudy Acosta, María de los Angeles Barreto, Luis Horacio Arango, Hugo Calderón, Luis Carlos Jaramillo, Gustavo González, Agripina Contreras, Leonardo Vega, Evidalia Lugo, Ana Silvia Bohórquez, Nubia Esperanza Mora, Matilde González), T-189.251 (Jorge Alberto Grisales), T-189.812 (Henry Nivardo Ortiz Velásquez), T-189.880 (Juan Bautista García Hernández), T-190.177 (Carmen Rubiela García Hernández),T-190.893 (Euliser Romero Vásquez), T-190.381 (María Julia Ortiz, Héctor Guzmán Guzmán, Miguel Martínez Chiquiza, Luz Marina Sierra Navarrete, Alirio Barrios Cardozo, Armando Cardozo Gutiérrez, Marlen Ramírez Ospina, Sergio Barrios Cárdenas, Luis Miguel Urquijo Urquijo, Griceldina Urquijo de Romero, Omar Alberto García Ayala), T-191.146 (Nohemí Chaves Acevedo, Alcira Donato, Cesar Nelson Carranza Vargas, Luis Eduardo Correa, José Remberto Parra, Efigenia Patiño, Jorge Vargas, José Hernando Martínez, Nelson Fair Galeano Pineda, José Oliverio Fajardo, Giraldo Antonio Ramírez Cárdenas, Ana Lucrecia Niño Vargas, Wilson Galeano Pineda, Jorge Eliécer Jaramillo, Gladys Cecilia Roncancio, Porfirio Orlando Rodríguez, Blanca Cecilia Villamil, Hugo Javier Martínez, Lilia Vargas de Chaves, Ángel Herrera Herrera, Ana Ilce Rodríguez Serrano, María Piedad Roa, Milton Chaves Acevedo, Luz Mary Figueroa, Gilma Rondón de Peña, Humberto Martínez, Nelsy Pacavaque, Nadel Ruíz de Boneth, Nelly López Duque, Alejandro Niño García, Miguel Darío Peña Guerrero, Marco Antonio Gómez Roncancio, Pablo Vargas y Arnulfo Rodolfo Calvache Díaz), T-193.142 (Odilia Yazo, Myriam Garzón, Patricia Malpica, Roberto Logas Peña, Alfredo Quiroga, Edilma Gutiérrez, Teresa Merchán), T-193.616 (Miguel Antonio Usa, Blanca Cecilia Carranza, Ana Dilia Santana, María Lilia Usa, Chiquinquirá Ruíz, Julia Inés González, Hernando Velandía, Ángel María Buitrago, María del Rosario Cupasachoa y Myriam Martínez), T-193.629 (Nohemí Ariza, Marina Montenegro Cuesta, Juan Carlos Santana, Abraham Cepeda Nossa, Alvaro Cuervo, Ribail Fuentes Zambrano) T-195.531(Gloria María Barrera, Mercedes Sánchez, Luz Mary Lara Reina, Héctor Raúl Bernal, Sagrario Sierra, Martha Aracely Briceño Ruíz, Luz Mery Salamanca Alvarado, Isabel Martínez Leguizamón, Luis E. Pulido, Pación Avila, Pedro Eliécer Barrera Maldonado, Isabel Méndez, Martha Isabel Molina, Ana Delia Molano, Luz Marina Molano, Pedro Vargas, María Tilsa Salamanca, Martha Cecilia Rivera, Luis Oswaldo Bernal Molina, Vilma Isabel Martínez, María Elvia Ortiz), T-196.008 (Ana Inés Bareño, Jorge E. Ladino, Ana Julia Rodríguez, Emilia Torres, Alejandra Niño Méndez, Carlos Darío López Barbosa, Jorge E. Escobar, Luz Gelly Salamanca, Ramón Bolívar, Mariela Martínez, Carmen Rosa Joya Moreno, Teresa Nohemí Salamanca, Ana Patricia Millán, Blanca M. Eugenia Barbosa de González, Laura María Wilches Romero, Rosa Helena Ladino de Holguín, María del Carmen Bautista, Lucena Bautista, Amanda Méndez, Blanca Sofía López Isaza, Ana Beatriz Joya), T-198.296 (Édgar Hernando Rojas Ruíz, Rosa Elvia Jaramillo Agudelo, Francisco Aristizabal Giraldo, Eliseo Avila Orjuela, Álvaro de Jesús Cordoba Camargo, Julio Cesar Murillo Arias, Francisco Jansasoy Jacanamijoy, Hernando Arias Marín, Rosa Delia Velandia Reyes, Eduardo Emilio Boneth Lozano, Ma. Lucila Herrera Rodríguez, Julia Roncancio Rodríguez, Servio Tulio Jaramillo, Aurora Roa Moreno, Miguel Antonio Arias Garzón, Leonel Antonio Saavedra Téllez, Gloria Ma. Serna Mesa, Said Orlando Rodríguez Serrano, Lilia Sofia Marín de Rodríguez, Mérida González Azuero, Francisco Delio Martínez Aristizabal, Gabriel Rosemberg Salgado Vega, María Eulalia Gómez de Pineda, Ricardo Barreto Quina, María del Carmen Manrique Otalora, Carlos Julio Penagos Gómez).
1.1. Localidad de Barrios Unidos.
A) Expediente T-175.484.
Los peticionarios de esta tutela, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, se desempeñaban como vendedores estacionarios de comestibles y libros en casetas ubicadas en la zona de la Avenida 69 con calle 98 de la ciudad de Santafé de Bogotá. Aseguran que la alcaldía local de Barrios Unidos adelantó un proceso de restitución del espacio público en su contra, el cual culminó con la expedición de la Resolución 12 del 26 de febrero de 1996 que ordenó ejecutar la diligencia de levantamiento de las casetas. Dicha resolución fue debidamente notificada e impugnada, pero el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá confirmó la decisión de la alcaldía local.
a) Primera instancia.
La alcaldesa de Barrios Unidos, doctora Gicelle Manrique Vacca, manifestó en su escrito de impugnación que, de una parte, los tutelantes Iris Amparo Moreno y Alfonso Rivera no hicieron parte de la querella instaurada por la Alcaldía; que Rosa María de González y Efraín Pérez Chaparro exhibieron permisos vencidos el 30 de julio de 1987 que, además, no fueron otorgados a ellos sino a personas de las cuales los derivaron y que bien se sabe que dichos permisos no son transferibles; que Álvaro Piñeros no atendió directamente la diligencia sino su cónyuge, quien además no presentó permiso alguno, y que la invasión del espacio público no es legítima además, de que la alcaldía no dispone de la infraestructura adecuada para reubicar a los vendedores ambulantes o estacionarios.
b) Segunda instancia.
B) Expediente T-189.812.
Henry Nivardo Ortíz Velásquez es vendedor estacionario con caseta ubicada en la avenida calle 80 frente al Nº 39-09, jurisdicción de la alcaldía menor de Barrios Unidos. Mediante oficio Nº 243 del 14 de enero de 1989 (fl. 6), la administración local le dio visto bueno para adelantar las gestiones tendientes a obtener la asignación de la licencia de funcionamiento de su tía Mercedes López Moreno, a quien le fue expedida inicialmente.
Mediante Sentencia del 11 de junio de 1998, el juez 18 Penal del Circuito de Bogotá confirmó parcialmente el fallo del a quo. Consideró que aunque el actor no es el titular de la licencia, hay un reconocimiento tácito por parte de la alcaldía al autorizar el trámite de cambio de nombre. En consecuencia, protege el derecho al trabajo y a la reubicación. Modifica el término de reubicación ordenado por el a quo, aumentándolo a doce (12) meses.
1.2. Localidad de Chapinero.
a) Expediente T-189.880.
El actor, Juan Bautista García Hernández, ha trabajado como vendedor estacionario por más de 12 años en la caseta ubicada en la Cra 15 Nº 90-46. Manifiesta que la licencia de funcionamiento la derivó de su cuñada, Priscila Arguello, a quien le fue reconocida mediante permiso transitorio Nº 812 el 20 de marzo de 1986, pero que por problemas de salud no pudo seguir usufructuando. La alcaldía local de Chapinero Zona II, le dio trámite a la querella policiva instaurada por los comerciantes formales de la zona. Apelada la actuación, fue confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá el 13 de marzo de 1997, de tal forma que el peticionario fue desalojado el 4 de septiembre de 1998. El actor solicita se le restituya su derecho al trabajo y la reinstalación de su caseta.
a) Decisión judicial.
C) Expediente T-190.381.
Los peticionarios son vendedores estacionarios de comestibles que han ubicado sus casetas en el mirador de la Calera, Kms 1 y 2. Constituyeron la llamada Corporación de Comerciantes de los Miradores vía la Calera que, además, se encuentra identificada ante la DIAN. El objetivo de la Corporación es buscar soluciones de reubicación para sus miembros, por lo que la misma presentó un proyecto ante la alcaldía local de Chapinero, ante la Consejería Presidencial, la Procuraduría de Bienes y la Personería Distrital. Así mismo, la organización gremial solicitó al Ministro de Obras Públicas el ensanche de la vía con el patrocinio de “Coca Cola” y “Gaseosas Postobón”, quienes se encuentran dispuestos a pagar los gastos necesarios para estimular la actividad comercial en la zona. Al respecto, manifiestan que no han tenido respuesta alguna a sus propuestas.
El juez 21 Penal del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia del 29 de octubre de 1998, consideró que en el proceso de querella no se requiere de la presencia de un abogado para rendir descargos, además de que en el proceso policivo las diligencias se adelantaron con estricta sujeción a los mandatos legales. Confirmó lo dispuesto por el a quo porque, a su juicio, nadie puede pretender ocupar el espacio público sin un permiso o autorización expresa y ninguno de los aquí demandantes la tiene.
D) Expediente T-188.253.
El peticionario, Luis Alfonso García Hernández, se ubicaba como vendedor estacionario en la zona de la calle 85 con carrera 14, correspondiente a la alcaldía local de Chapinero. Contaba con licencia Nº 2252 de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, expedida el 12 de marzo de 1986 (fl. 5). Fue desalojado de la caseta que ocupaba a raíz de la querella promovida por los comerciantes formales del sector, y que culminó el 6 de marzo de 1997 gracias a que el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá decidió, en apelación, confirmar la decisión de la alcaldía local de obtener la restitución del espacio público ocupado. Pide que se le reinstale la caseta hasta que se le asigne un lugar de reubicación.
E) Expediente T-190.893.
El peticionario, Euliser Romero Vásquez, se encuentra en similares circunstancias al anterior, pero no demostró en el expediente que haya tenido permiso previo de la alcaldía de Bogotá o de Chapinero para ocupar el espacio público de la zona en la cual tenía la caseta, carrera 15 con 77. Por el contrario, la alcaldía manifiesta que al demandante no se le ha concedido permiso para actuar como vendedor ambulante. El Consejo de Justicia de Bogotá, mediante providencia del 30 de enero de 1997, decidió inadmitir el recurso de apelación por haber sido interpuesto fuera del término legal (siete días después, fl. 38) y por lo tanto, quedó en firme la decisión de la alcaldía local de Chapinero que ordenó la restitución del espacio público y el levantamiento de la caseta.
1.3. Localidad de Engativá.
A) Expediente T-191.146.
Estos peticionarios son vendedores estacionarios que se localizaban en la calle 68, entre avenidas 68 y Boyacá, en Santafé de Bogotá. Incoaron la acción en contra de la alcaldía local de Engativá porque esta dio trámite a las querellas policivas destinadas a recuperar el espacio público, sin adelantar una política de reubicación que le permitiera a los vendedores desarrollar sus actividades en otro sitio. Por su parte, la alcaldía local fue enfática en afirmar que actualmente se adelantan unos programas de reubicación de vendedores en áreas del espacio público previamente acordadas y estudiadas, que pueden ser destinadas a la venta de productos gracias a su estratégica ubicación y a que no restringen el tránsito de peatones o de automotores. Es de anotar que la alcaldía de Engativá realizó juntas de concertación con “Asvendesa”, que es la asociación de vendedores ambulantes Estacionarios de Santafé de Bogotá, con el fin de hacer efectiva la reubicación. No obstante, los planes nunca han llegado a buen término y al momento del desalojo todavía no se habían implantado medidas tendientes a ubicar los negocios en otro lugar.
En Sentencia del 21 de septiembre de 1998, el juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá decidió confirmar parcialmente la tutela impetrada. En concepto del despacho judicial, solo merecen recibir el tratamiento privilegiado de reubicación quienes a pesar de tenerlos vencidos, alguna vez recibieron la autorización, permiso o licencia por parte de la Administración para ocupar el espacio público en labores comerciales. Esto por cuanto los favorecidos con tales licencias se encontraban respaldados por la permisividad de la administración, la cual no adelantó diligencia alguna de lanzamiento al ver caducados los permisos.
Por el contrario, en el numeral segundo del mismo proveído, el despacho estimó que Luis Eduardo Correa, Jorge Vargas, Nelson Jair Galeano Pineda, Giraldo Antonio Ramírez Cárdenas, Wilson Galeano Pineda, Jorge Eliécer Jaramillo, Blanca Cecilia Villamil (sic), Hugo Javier Martínez, Humberto Martínez, Nelsy Pacaveque, Nadel Ruíz de Boneth, Nelly Lopez Duque y Arnulfo Rodolfo Calvache no habían presentado pruebas suficientes que acreditaran que la Administración había autorizado la ocupación del espacio público o hubiera tolerado la que se dio con posterioridad al vencimiento de las licencias o los permisos.
B) Expediente T-193.616.
C) Expediente T-193.629.
La alcaldía Local, mediante oficio Nº 3040 del 11 de noviembre de 1998 manifestó que los peticionarios de la tutela no hacen parte del proceso policivo de restitución del espacio público adelantado por la Administración en contra de los vendedores estacionarios de la zona de Engativá, como tampoco forman parte del censo realizado por el Instituto de Desarrollo Urbano.
E) Expediente T-189.219.
Vendedores estacionarios con casetas ubicadas en la avenida 80 entre la carrera 68 y límites del río Bogotá que solicitan que se aplace cualquier operativo de desalojo hasta que no sean reubicados, proceso cuya iniciación piden de inmediato. Interpusieron recurso de reposición y de apelación contra la resolución de la alcaldía local de Engativá mediante la cual dicha dependencia ordenó la restitución del espacio público ocupado por sus casetas. Dicen que la decisión, confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá no es justa, porque hace primar “los bienes materiales antes que la vida de gran cantidad de familias”, pero agregan que el derecho a la igualdad se ha visto vulnerado en cuanto que dicha resolución no cobijó a un grupo de vendedores estacionarios que desempeñaban su oficio en predios del sector.
1.4. Localidad de Kennedy.
A) Expediente T-183.127.
Los demandantes recurren a la tutela como mecanismo transitorio para evitar que laalcaldía local de Kennedy les siga decomisando las mercancías que comercializan como vendedores ambulantes en la zona de Kennedy, entre calles 48 a 56 sur con avenida Dagoberto Mejía, barrio Casablanca. Aseguran que recibieron permisos por parte de la administración local para asentarse en esa zona con el fin de realizar su actividad comercial, así como suscribieron el Acta 3 de 1991 con la alcaldía local en la cual se consignaron las condiciones bajo las cuales habría de ejecutarse la actividad de vendedor informal, por lo que reclaman el respeto por la confianza legítima que éstos generaron a partir de dicha conducta del gobierno local. Prueba de lo anterior resulta la solicitud que hiciera la Administración municipal al INURBE, mediante Resolución 149 de 1998, para que a los vendedores les fuera transferido un lote perteneciente a ésta última, que sería destinado exclusivamente a formalizar las ventas ambulantes y estacionarias de los demandantes.
Los demandantes solicitan una reubicación, la suspensión de los operativos policiales tendientes a despojarlos de sus mercancías y la toma de medidas conducentes a evitar la prolongación de este “estado de cosas inconstitucional”, como se permitió llamarlo el abogado de los tutelantes.
La alcaldía local de Kennedy afirmó que contaba con algunos lotes para reubicar a los vendedores. Aseguró, además, que las diligencias policivas de querella se adelantaron con el cumplimiento total de las garantías procesales pero que los querellados no se notificaron de las decisiones emitidas en el transcurso del procedimiento, a excepción de la solicitud de nulidad interpuesta por el representante judicial de los mismos demandados, en nombre de algunos de ellos (fl. 140). Agrega que la diligencia se realizó en presencia de las autoridades correspondientes, del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo para evitar desmanes. Concluyó con que los peticionarios no aportaron prueba del permiso que recibieron de administraciones pasadas para ocupar el espacio público.
Mediante providencia del 11 de septiembre de 1998, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, decidió denegar la solicitud de tutela elevada por los demandantes por considerar que al ser el espacio público un elemento sobre el cual recae el interés general, no puede someterse su recuperación a la prevalencia del interés particular. En cuanto a la confianza legítima, el tribunal señala que a excepción de Aydee Cárdenas, ninguno de los tutelantes adosó al proceso prueba alguna que lo señalara como titular de licencia o permiso. En esa medida, no puede decirse que los demandantes tengan derecho a acudir a la confianza legítima, ni siquiera para justificar la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, ya que los mismos no probaron el perjuicio irremediable: únicamente se limitaron a alegarlo.
B) Expediente T-187.614.
Vendedores ambulantes y estacionarios ubicados en la carrera 76 entre calles 34 y 39 de ciudad Kennedy. Señalan que se les violó el derecho al debido proceso ya que en el trámite de la querella policiva por ocupación del espacio público no se cumplieron los trámites del procedimiento ordinario, en la medida en que nunca fueron notificados de las diligencias respectivas. Aducen que el Acto Administrativo de reubicación 3/91, estaba vigente al momento de expedirse la resolución de recuperación del espacio público y que el mismo regulaba íntegramente la utilización de aquél en la zona de Kennedy, estableciendo además las sanciones para quienes incumplieran sus previsiones. Por ello, con la promoción de las querellas policivas en comento, la alcaldía local de Kennedy desconoció tal Acuerdo y las otras concertaciones firmadas con los vendedores del sector. Por otro lado, ignoró los planes de reubicación consignados en el mentado Acuerdo 3/91, que incluían la compra de un lote propiedad del INURBE en el que habrían de ser ubicadas las casetas. Los dineros depositados por los vendedores informales en Credifenalco con el fin de apoyar la iniciativa de reubicación fueron intervenidos por Dancoop y por lo tanto el plan no ha podido llevarse a cabo. De todos modos, la administración local, en concepto de los tutelantes, quebrantó el principio de la buena fe y de la confianza legítima que se habían depositado en ella, gracias a los compromisos adquiridos a lo largo del proceso de reubicación de las ventas informales, con lo cual se propició el surgimiento de un “estado de cosas inconstitucional”, al que debe dársele oportuno remedio.
El Tribunal Superior de Bogotá —Sala Laboral—, mediante sentencia del 15 de octubre de 1998, decidió denegar la tutela impetrada al considerar que el interés general prevalece sobre el particular. Reconoce que la solución al conflicto es reubicar a quienes tenían permisos o licencias de funcionamiento, con base en los postulados de la confianza legítima, pero en el caso específico, como dichas licencias y permisos se encuentran vencidos, la ocupación del espacio público resulta ilegítima. Por otro lado, tampoco constituyen permiso o licencia para ocupar el espacio público las actas firmadas por los vendedores y la administración local en las reuniones tendientes a encontrar una salida al problema de las ventas informales.
1.5. Localidad de Santafé.
A) Expediente T-187.102.
Los peticionarios son vendedores ambulantes que desempeñan su oficio en la calle 18 A con carrera 7ª, manifiestan haber sido agredidos por la Policía cuando ésta les decomisa su mercancía, a pesar de haber llegado a un acuerdo de colaboración con los vendedores formales de la zona para no obstruir el paso y no tapar sus vitrinas. Afirman tener permiso verbal concedido por el señor José Alfredo Araújo, representante de la alcaldía Menor, para permanecer en la zona mientras son reubicados. Este permiso se concedió, según los actores, gracias al convenio hecho con los comerciantes formales. No existe propiamente un proceso de querella en su contra, pues lo que denuncian es la conducta de la policía durante los operativos de recuperación del espacio público.
B) Expediente T-193.142.
Las casetas de los peticionarios se ubicaban en la calle 10 y Avenida Jiménez y entre el costado occidental y el oriental de las carreras 10 y Caracas, Zona de San Victorino. Afirman que la alcaldía local de Santafé profirió resolución de recuperación del espacio público en la querella Nº 08-97, la cual fue confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá. Manifiestan que tienen en su haber los correspondientes permisos o licencias para ocupar el espacio público y ejercer en él su oficio de vendedores, pero que a pesar de los acuerdos suscritos con la administración local, del censo adelantado por la misma y del arrendamiento de locales comerciales por parte del Fondo de Ventas Populares, la alcaldía procedió a desalojarlos. Sostienen que durante el trámite de las querellas, el alcalde local de Santafé destinó el antiguo matadero distrital como lugar de reubicación de los vendedores, pero que incumpliendo su compromiso, ordenó el desalojo parcial para el 4 de julio de 1998. Los peticionarios dicen estar amparados por los acuerdos 25 de 1972, 3 del 10 de mayo de 1977, 23 de 1982, 18 de 1989 y por el Acuerdo 6 de 1993; así como por los decretos 1509 del 28 de julio de 1982, 2186 del 26 de octubre de 1982, 1048 del 30 de julio de 1986, 1515 del 15 de octubre de 1986. No obstante, sostienen que a pesar de que la confianza legítima debería ser reconocida en su caso, las autoridades han pasado por encima de 30 años de trabajo en el sector. Solicitan la suspensión de los desalojos y que se ordene su reubicación.
1.6. Localidad de San Cristóbal.
A) Expedientes T-195.531 y T-196.008.
Los peticionarios, quienes actúan por medio de apoderado judicial, son vendedores ambulantes que ubicaban sus puntos de venta en zonas de uso público de San Cristóbal Sur, Parque Jorge Eliecer Gaitán, no de manera permanente, sino los días sábados, domingos y festivos. Solicitan la protección tutelar de manera transitoria, mientras la justicia contencioso administrativa resuelve definitivamente el conflicto, para evitar que la alcaldía local de San Cristóbal lleve a cabo el proceso de restitución del espacio público que se tenía planeado para el 5 de diciembre de 1998. Los peticionarios manifiestan que entre la alcaldía local de San Cristóbal y los vendedores ambulantes y estacionarios del sector, mediaban acuerdos y actas de convivencia en los cuales se consignaban las condiciones en las cuales habrían de ejecutarse las ventas informales. Es esa la razón por la cual dicen tener derecho a la reubicación, pues su estancia en las zonas de uso público era tolerada por la Administración antes de que se iniciara el proceso de restitución, que culminó con la Resolución 52 de 1998.
a) Decisiones judiciales.
1.7. Municipio de Villavicencio (Dpto. del Meta).
A) Expedientes T-184.352, T-184.351, T-184.077.
1.8. Municipio de Armenia (Quindío).
A) Expediente T-187.290.
El demandante Carlos Orlando Quiroga Castro, señala que era vendedor ambulante en el municipio de Armenia, en el centro de la ciudad. De conformidad con el pre-acuerdo suscrito entre la administración municipal y Sovea, la asociación de vendedores estacionarios y ambulantes a la cual se encuentra afiliado, la primera los autorizó para ocupar el espacio público mientras se llevaba a cabo la reubicación, lo cual venía haciendo regularmente al punto que, año y medio atrás, le trasladaron su venta a otra calle del sector. Manifiesta que a pesar de dicho acuerdo, el día 14 de septiembre unos funcionarios de la administración municipal le decomisaron la mercancía, diligencia para la cual no fue notificado. No obstante, la administración señala que el demandante no ha sido reubicado y que no goza de permiso alguno expedido por la Secretaría de Gobierno municipal (fl. 71) El peticionario adjunta solicitud de permiso para instalarse como vendedor.
1.9. Municipio de Garzón (Huila).
A) Expediente T-188.098.
El juez único municipal de Gigante (Huila), mediante providencia del 11 de septiembre de 1998, decidió negar la tutela por considerar que, como primera medida, la administración local había incurrido en omisión al no establecer las condiciones en que el espacio público debía ser utilizado por los vendedores ambulantes, lo cual había ido en detrimento de los intereses de la comunidad. Pero, por otra parte, el juzgado considera que la tutelante actuó de manera irregular al solicitar la expedición del permiso después de ocupar irreglamentariamente el espacio público.
1.10. Municipio de Chinchiná (Caldas).
A) Expediente T-188.988.
Impugnada la providencia por el peticionario, el Juez Civil del Circuito de Chinchiná, mediante Sentencia del 26 de octubre de 1998, confirmó la decisión del a quo. Considera el despacho que la Secretaría de Gobierno demandada en ningún momento ha procedido de manera arbitraria y que su único propósito es hacer cumplir el decreto municipal que regula la oferta de mercancías expuestas en lugares de uso público.
1.11. Municipio de Cali (Valle).
A) Expediente T-189.251.
Vendedor ambulante que realiza su actividad comercial en las afueras de la Universidad Santiago de Cali. Dice que obtuvo permiso del vicerrector administrativo de la Universidad en 1989. Ha solicitado en varias oportunidades que le alquilen un local dentro de la institución para desarrollar allí su oficio. En 1996 le decomisaron sus elementos de trabajo lo cual le causó graves perjuicios, y en mayo de 1998 lo desalojaron definitivamente. El actor considera vulnerados sus derechos al trabajo, igualdad, libre desarrollo de la personalidad.
El juez 30 Penal Municipal de Cali consideró, en Sentencia del 21 de septiembre de 1998, que el derecho de petición del actor había sido vulnerado en razón de que el mismo solicitó permiso a la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico para realizar ventas a las afueras de la universidad, y nunca obtuvo repuesta; por los motivos anteriores ordena se le responda en el término de 48 horas. Sin embargo, el juez no tuteló el derecho al trabajo, pues considera que el actor no tiene ninguna licencia ni permiso para ocupar el espacio público, y que las autoridades que han realizado los decomisos y desalojos lo han hecho de acuerdo con la función que tienen de proteger los intereses de la comunidad.
2. Material probatorio recaudado por la Corte Constitucional.
1. En primer lugar, la secretaría de gobierno del Distrito de Santafé de Bogotá, así como el Fondo de Ventas Populares, remitieron a la Corte Constitucional un informe detallado del proyecto de “Fomento a la organización, formalización y/o reubicación de vendedores informales” que se incluyó en el Plan de Desarrollo de la ciudad. El informe reconoce la magnitud del problema de las ventas informales y entiende, además, el conflicto jurídico que apareja en cuanto enfrenta la vigencia del interés general con el particular. Luego de efectuar un diagnóstico sobre las características físicas de los sectores que tienen problemas de ocupación del espacio público, así como de la estructura misma de las ventas informales, el estudio propone una serie de estrategias y mecanismos que van desde la asesoría profesional a los proyectos presentados por los propios comerciantes informales, hasta la financiación parcial de los mismos. Lo último incluye un listado de propuestas concretas, con ubicación de locales comerciales y cálculo del número de beneficiados. Se adjuntan además las fichas técnicas de evaluación de los inmuebles analizados.
2. Consta en el acta de inspección judicial adelantada por funcionarios del Despacho del magistrado Alejandro Martínez Caballero que el secretario de gobierno de Bogotá en su declaración:
“...señala que hasta antes de la Constitución de 1991 algunas personas ostentaban carnets o licencias, pero en la actualidad muchos de ellos se encuentran vencidos. En su entender razonable, la confianza debida permite que cada vendedor entienda que puede ocupar un espacio público siempre y cuando tenga un permiso concedido por la administración. En ese sentido, los vendedores razonablemente deben dar por sentado que el término de autorización se limita al término fijado en el permiso correspondiente. Por consiguiente, para esta administración la reubicación solo procede para los vendedores que se encuentren en una situación de hecho, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte les permita acceder a ese derecho”.
“En ese orden de ideas, es claro que esta política global ha sido avalada por el Concejo, quien ha aprobado por medio de presupuesto una partida aproximada de 15 mil millones de pesos (...). Esta política se convierte en práctica tomando en cuenta la petición de los vendedores ambulantes (.).. Se toma inicialmente la iniciativa de los vendedores para escoger el sitio de reubicación, se somete a discusión entre las personas interesadas la identificación del lugar. Una vez identificado el inmueble, el Distrito compra el 25% de unas zonas que comercialmente pueden no tener valor, de tal forma que se facilite la compra, para que ello no se convierta en donación a particulares”.
De hecho, el funcionario Distrital reconoce que el proceso ya está en marcha por lo que la compra de varios inmuebles ha sido realizada. El acta de inspección judicial agrega que el secretario de gobierno en su declaración manifestó que
“en resumen, la política tiene como beneficiarios principales a las personas que se encuentren en supuesto de hecho a que se refiere la Corte Constitucional. Sin embargo, a esa política también pueden acceder otras personas que no se encuentran en ese supuesto de hecho”.
3. Algunas de las asociaciones del gremio de los vendedores ambulantes adjuntaron los trámites adelantados por iniciativa propia para conseguir nuevos locales en los que desarrollar su actividad comercial. Es así como Asovencotarju, Sinucom y AVIM presentaron un proyecto de canje de un lote destinado a ubicar a todos sus agremiados, que fue propiedad del Inurbe.
4. Figura también en el expediente una serie de Convenios interinstitucionales firmados por la secretaría de gobierno del Distrito, tendientes no específicamente a obtener la reubicación de vendedores, sino a capacitarlos en materias de organización empresarial, procesos asociativos, relaciones humanas, etc. A manera de ejemplo se mencionan el Convenio Interadministrativo de Cooperación entre la Secretaría de Gobierno Distrital y el Instituto de Fomento Industrial, IFI, destinado, según su cláusula primera, a poner en marcha un sistema que facilite el suministro de recursos destinados a disminuir el costo de los préstamos a los vendedores ambulantes y estacionarios incorporados al mercado formal y seleccionados por el Fondo de Ventas Populares. En el mismo sentido, el Fondo de Ventas Populares suscribió con la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, un contrato de prestación de servicios destinado a proveer de capacitación técnica a grupos de vendedores ambulantes y estacionarios de la ciudad, que fueron seleccionados por el Fondo. Por su parte, la secretaría de gobierno del Distrito y la Corporación Incubadora de Empresas de Base Tecnológica Piloto de Santafé de Bogotá también suscribieron un contrato de prestación de servicios para capacitar vendedores informales, así como también lo hicieron Colsubsidio, Compensar y Cafam.
5. Se prueba en el expediente que el Fondo de Ventas Populares ya ha suscrito contratos concretos de reubicación, con nombres propios de vendedores, con cédula, con montos prefijados, en proyectos de reubicación concretos, ya realizados o por realizar, algunos de los cuales tienen nombre propio: Centro Comercial Biblos, Centro Comercial Creta, Rotonda la Candelaria, Minicentro, Garvi, etc.
1. Análisis general del caso.
En esta medida, el panorama fáctico de este proceso encaja en el que fuera objeto de reciente pronunciamiento por parte de esta corporación y que culminó con la Sentencia SU-360 de 1999. Por tal razón, la Corte Constitucional procederá en esta oportunidad a reiterar los conceptos vertidos por el fallo en torno al conflicto entre espacio público y derechos fundamentales, sin perjuicio, claro está, del análisis posterior que corresponda a cada una de las tutelas que en esta oportunidad fueron seleccionadas para revisión. Para tales efectos, se considera pertinente transcribir, a continuación, los apartes más relevantes del fallo mencionado, haciendo la claridad de que la enumeración original fue modificada según las exigencias de la presente decisión.
“1. Del concepto de espacio público y su protección constitucional.
“1. La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado social de derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.
Si bien en la Constitución anterior no existía una norma expresa que tratara el tema del espacio público(1), en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales en estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas:
ART. 82.—Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
ART. 63.—Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
“Es importante en primer lugar aclarar que algunos de los bienes mencionados en el artículo 63, aunque son bienes de uso público no son espacio público (p. ej. las tierras comunales, los resguardos) ; y en segundo lugar agregar que, el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los concejos municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo(2) y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los departamentos de planeación, determinará dicha destinación(3).
Igualmente, y de conformidad con el artículo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio público. Por ende, es en los alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los acuerdos municipales.
2. Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por espacio público, en virtud de la Ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el
“conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”(4).
“Esta definición amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil(5) (C.C., arts. 674 y 678), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva(6). En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general(7) y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos, (bienes “privados” del Estado)(8).
“En ese orden de ideas, los bienes de uso público son entendidos por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (C.P., art. 63), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han sido concebidos (...) ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público(9) y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado(10). En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de 'áreas de espacio público(11), ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley.
'Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes(12)
a) Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), —como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos—.
b) Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, —léase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo—.
c) Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, —es decir andenes o demás espacios peatonales—.
d) Las fuentes agua, y las vías fluviales que no son objeto de dominio privado(13).
e) Las áreas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones.
f) Las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje.
g) Los elementos naturales del entorno de la ciudad.
h) Lo necesarios para la preservación y conservación de las playas Marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales.
i) En general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo(14).
"En todo caso, no existiendo bienes de uso público por 'naturaleza' y siendo tal destinación un mero concepto jurídico, -modificable según las necesidades-, la noción de espacio público igualmente resulta contingente y dependiente de lo que fije como tal el legislador (Marienhoff)(15).
"Ahora bien, en el uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo a la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también, —atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos—, por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad(16).
“En vista de todo lo anterior, la afectación de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas, no podrá ser determinado sino por los concejos o juntas metropolitanas, (o las juntas administradoras locales), de conformidad con el artículo 6º de la citada Ley 9ª de 1989, 'de lo cual se desprende que su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a la decisión de organismos administrativos a los cuáles no se confía por la Constitución, la responsabilidad atinente a la definición, “planificación y regulación de su uso'(17). Por supuesto que esto no limita el cumplimiento de las obligaciones de policía, señalados por normas.
“3. (...) el trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes(18), puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas...(19).
“Adicionalmente, las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta...(20).
“Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el 'atributo básico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella'(21).
“En ese orden de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas(22) sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. Por ende, una 'sociedad liberal que aspire a asegurar la igualdad de oportunidades para todos y una política universal de participación, debe presumiblemente darle la posibilidad a cada individuo de hacer uso de todos los espacios necesarios para circular libremente y transportarse, así como de todos los espacios públicos abiertos'(23).
“La Corte constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención(24).
“2. Actuaciones de la policía administrativa respecto al espacio público.
“1. La autoridad pública, en ejercicio de la facultad de policía, tiene la posibilidad jurídica de limitar las libertades individuales cuando la necesidad de preservar el orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad o la moralidad así lo exijan, lo cual no es óbice, para que se otorguen
'permisos o profieran actos administrativos, dentro de las prescripciones legales, para permitir o establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de vehículos o personas, de acuerdo con las circunstancias específicas'”(25).
“Según puede observarse, los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía (art. 132). También, tienen competencia para señalar restricciones en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías constitucionales. En este sentido es claro que el Código Nacional de Policía dispone que es a los funcionarios de la policía, a quien corresponde de manera especial, prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público y garantizar su adecuada protección.
2. Sin embargo, las actuaciones de la policía que bajo esas atribuciones se realicen, deben orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de protección de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, en la búsqueda de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo (art. 2º) y en la prevalencia del interés general (art. 1º). Por ello, tal y como lo ha dicho esta Corporación en otras oportunidades:
'La actuación de la autoridad pública en desarrollo de sus funciones de policía administrativa debe adecuarse a un margen objetivo de apreciación, evitando la desviación o el abuso de las competencias estatales. Los parámetros utilizados para verificar el cumplimiento de los precisos requisitos que habilitan el ejercicio de una libertad individual son aquellos socialmente aceptados, predecibles y racionalmente justificables y, ante todo, proporcionales a la finalidad que se pretende alcanzar. La objetividad de los criterios de apreciación depende del contexto social y del momento histórico en que se encuentra el individuo y la autoridad. Toda exigencia desmedida o requisito extraordinario comporta un abuso del poder y una posible invasión en el ámbito de los derechos individuales que debe ser subsanada por la autoridad judicial competente. (...)'(26).
“Por ello es
'criticable que en más de treinta años Santa Fe de Bogotá haya permitido la ocupación del espacio público y en más de diez años algunos funcionarios hayan postergado la solución de los problemas humanos que surgieron con la desidia de algunos funcionarios. Es pues indispensable que haya soluciones concretas y no ofrecimientos coyunturales que se enredan luego en trámites burocráticos muchas veces inoficiosos y otras veces engañosos'”(27).
“Pero las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables sólo en los usurpadores del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser razonable...
El juez constitucional debe, mediante sentencia de tutela, en cada caso concreto, analizar si fue razonable el comportamiento de la administración o si por el contrario pudo haber un abuso que obligue a que el juez dé las órdenes dentro de la razonabilidad, para la protección del derecho fundamental que resultare violado o para prevenir a fin de que no sea violado en el futuro.
“3. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a la ocupación del espacio público por vendedores informales.
La Corte Constitucional, para resolver los conflictos que surgen entre la administración y los ocupantes del espacio público, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público. Por consiguiente(28),
ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer”, como se verá, “el fenómeno social que conlleva esta economía informal(29)'.
Es por ello que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el comercio informal.
Un detallado análisis de la jurisprudencia constitucional permite deducir las siguientes líneas:
“a) Como ya se dijo la defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo cual las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y protección.
b) Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza de protección constitucional. Claro que la actividad de los vendedores informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas oportunidades se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación estatal de 'propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar', (Sents. T-225/92, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y T-578/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
c) Pese a que, el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los 'ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho' (Sent. T-396/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
d) De ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que 'la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga' (Sent. T-617/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración (Sents. T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz, T-550/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (Sent. T-617/95), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración (Sent. T-396/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
4. Principio de la confianza legítima.
El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada(30) considera como la confianza legítima. Es este un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (C.P., arts. 1º y 4º)., de respeto al acto propio(31) y buena fe (C.P., art. 83), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
“Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:
'Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P. art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política'(32).
“Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa 'ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”(33)
Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que 'así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas'(34).
“5. ¿Cuál ha sido la tradicional medida que la jurisprudencia ha acogido para los vendedores ambulantes amparados por la confianza legítima?
“Un mecanismo que ha utilizado la jurisdicción constitucional colombiana para solucionar ponderar los intereses en conflicto, es ordenar a la administración que diseñe y ejecute un 'adecuado y razonable plan de reubicación' (Sents. T-225 de 1992, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, que la administración tome 'medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes' (Sent. T-372/93, M.P. Jorge Arango Mejía).
"Ha considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la reubicación de los vendedores ambulantes: 'que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí'; 'que dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia' (Sent. T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido las Sents. T-115/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
"También se ha dicho que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de condiciones para los vendedores informales (Sents. T-617/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-115/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, la intención de la administración 'no puede quedar sin definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de quienes como realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes' (Sent. T-133/95, M.P. Fabio Morón Díaz). Pero, se repite, hasta ahora, la principal medida es que haya un plan razonable de reubicación.
“1. ¿Cuál es este alcance de la razonabilidad de que habla la jurisprudencia?
“En una de las últimas sentencias que ha tocado el tema, la T-550 de 1998(35), se explicó:
"Y ya antes, en la T-225 de 1992, se había especificado que el plan de reubicación tenía que ser adecuado y razonable. La reubicación no es otra cosa que irse a otro sitio, lo lógico es que haya políticas claras sobre si lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal, porque como es apenas natural, no se trata solamente de cambio de sitio sino que adicionalmente al respeto al espacio público, otro de los objetivos que no se puede olvidar es evitar que crezca el desempleo. Dentro de este contexto, la reubicación se convierte en un método que no puede ser el único y le asiste razón a la Administración Distrital cuando insinúa la posibilidad de mecanismos alternativos a la reubicación esto es razonable. Es obvio que una política standard no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas.
“7. El derecho al trabajo y el derecho al empleo.
Ante la nueva situación que se plantea en los casos materia de la presente revisión, consistente en que por un lado se pide por la Administración una lectura adicional o la 'razonabilidad' en la reubicación, y por otro lado, la mayoría de los vendedores ya han sido desalojados, entonces, hay que profundizar sobre dos derechos: el derecho al trabajo y el derecho al empleo.
La verdad es que el vendedor desalojado se halla de repente en el desempleo total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual implica la propagación de la pobreza, que según la OIT es 'moralmente inadmisible y económicamente irracional'(36).
Por consiguiente, el tema del derecho al trabajo objetivamente no puede desligarse de la realidad del desempleo, lo cual lleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica: 'El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos'.
El objetivo tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no lleguen a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del Estado, debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25 sobre derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es crónico(37) y donde hay una marcada inclinación hacia vivir en las ciudades...
“Entran pues en juego, como ya se dijo, no solamente los artículos 25 y 334 de la C.P., sino el artículo 54 ibídem en cuanto señala que “El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” y, entonces, esta última norma de carácter programático, se torna en una disposición activa, que apunta hacia el bienestar, y que señala para los habitantes de la República un derecho a algo, enmarcado dentro de la intervención del estado en la economía y compaginado con la cláusula del Estado social de derecho, convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que no puede estar distante del derecho al trabajo. En este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis.
El desalojo de trabajadores informales con el cual termina el procedimiento policivo tiene que ir acompañado de algunas medidas en favor de aquellos, si están amparados por la confianza legítima. En principio, la medida es la de la reubicación, no en el sentido de que el erario público se encarga de entregar un inmueble para que allí se formalice un trabajo que antes era informal, (por supuesto que si las autoridades públicas lo hicieren por haber destinación presupuestal precisa y adecuada, esta opción también es válida), sino que las autoridades públicas y concretamente el respectivo municipio determine el sitio donde pueden laborar las personas que van a ser desalojadas, dándoseles las debidas garantías para el ejercicio de su oficio, y, además hay que colaborar eficazmente con determinados beneficios (no indemnizaciones) que faciliten la ubicación en el nuevo sitio para trabajar y también se haga más llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo. Pero puede haber otras opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación, tan es así que propio Distrito Capital habla de 'estrategias'. Luego, el juzgador constitucional apreciará teniendo en cuenta los ofrecimientos y el análisis de los presupuestos, los planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente señaladas y sean reales y es en esta proyección que debe entenderse por la jurisprudencia las opciones alternativas o colaterales a la principal: la reubicación.
“Precisamente los pronunciamientos de organismos internacionales sobre política de empleo hacia los trabajadores informales, concretamente plantean la participación de los entes locales para el tratamiento de esta problemática, y se habla de que para no deprimir aún más el sector no estructurado son viables como propuestas: desarrollar la capacitación, acceso al crédito, trato preferencial en materia de inversiones, exenciones, reducción del número y costo de los trámites administrativos y reglamentarios, entre otros ejemplos. Este comportamiento sano de la administración es acorde con la dignidad humana del trabajador y se ubica dentro de los parámetros de la justicia social.
“8. La dignidad y la justicia social como herramientas jurídicas que entrelazan el derecho al trabajo y el derecho al empleo.
Sobre el derecho al trabajo ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional y ha sido enfática en reconocerle jusfundamentalidad, pero ha sido prudente respecto a la forma de protegerlo mediante tutela, de ahí que en buena parte lo haya ubicado bajo los aleros de los derechos a la igualdad, a la libertad y a la dignidad del trabajador. La dignidad es el sostén, objetivo e iluminación de las diversas facetas del derecho del trabajo. En la T-790/98 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) se desarrolló el concepto de que el derecho al trabajo debe ir acompañado de condiciones dignas y justas. Al ubicar la dignidad como parámetro básico del derecho al trabajo, también se está diciendo que el derecho al empleo indudablemente debe tener como base la dignidad humana.
"Hay algo que también une indisolublemente al derecho al trabajo y al derecho al empleo y es que el objetivo de ambos es la justicia social, área prioritaria en cada país y sociedad. Es de justicia social la búsqueda de empleo seguro y empleo de buena calidad, y si ello no se consigue aumentan los pobres, quedando atrapados en un círculo vicioso 'donde los ingresos reducidos son la causa de una educación, nutrición y atención de salud de mala calidad, lo cual a su vez genera baja productividad e ingresos reducidos(38). Por consiguiente es de justicia que exista una política activa para que los parados puedan readaptarse. (...). Debe haber puestos de trabajo decentes y con salarios justos, democratizando desde la base y ayudando a los pobres a organizarse mediante programas creativos, en muchas ocasiones de negociación colectiva. Pero, si en casos concretos la falta de políticas o el mal uso de las mismas afectan derechos fundamentales, el juez constitucional puede señalar que el derecho fundamental no debe violarse y por consiguiente dar las órdenes, dentro de un marco de respeto por las normas legislativas que desarrollan los derechos prestacionales como lo señala la SU-111 de 1997, pero dentro del espíritu del artículo 113 de la C.P. que ordena: 'Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines'.
“9. La normatividad internacional en el tema del desempleo unido al derecho al trabajo.
Este propósito ya había sido objeto de regulación normativa internacional. En 1944, en el umbral de la postguerra, al cumplir la OIT 25 años de existencia, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó la Declaración de Filadelfia en la cual se consigna que el trabajo no es una mercancía y se señala la obligación de fomentar en todas las naciones del mundo programas de pleno empleo y de elevación del nivel de vida de las personas. Esto armoniza con el Preámbulo de la Constitución de la OIT, en cuanto se dispone la lucha contra el desempleo y la garantía de un salario vital adecuado.
Y precisamente, de la información internacional se colige el trato serio que se debe dar al trabajo informal. Es así como la OIT(39), expresa:
'El potencial del sector urbano no estructurado de generar nuevas y mejores fuentes de trabajo representa para las autoridades locales una poderosa herramienta. Por cierto, el sector urbano no estructurado suele servir de dispositivo amortiguador para la población urbana pobre vulnerable y marginada, pero a menudo se subestima su capacidad productiva. Por una parte, indudablemente se procura llegar a un equilibrio entre la creación de nuevas fuentes de trabajo y la protección de las condiciones laborales de quienes trabajan. Pero, por otra, el mejoramiento de las condiciones laborales del sector no estructurado, pueden entrañar un aumento de la productividad y de los ingresos. Las inversiones en el ámbito de la salud, la educación y el mejoramiento de los asentamientos precarios, pueden ser excelentes desde una perspectiva exclusivamente económica. Por consiguiente, las autoridades municipales deberían comparar más a menudo el potencial de generación de fuentes de trabajo de las grandes empresas con el de las de pequeña y microescala...
'En el pasado, la mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo consideraban al sector no estructurado sólo como una red de seguridad que proporcionaba un empleo de baja productividad y, por ende, consolidaba su función de mitigación de la pobreza. Se tendía a considerar al sector como a un grupo beneficiario especial, en vez de tratar de integrarlo a la economía convencional. Por lo demás, se desestimaba su potencial de desarrollo. En lugar de considerar que la baja calidad de la producción de ese sector es un problema que se debe resolver, se la suele aducir como razón para condenarlo. Por añadidura, generalmente se le asimila a la economía paralela o clandestina que viola los reglamentos en vigor. Sin duda numerosos países ha cambiado de actitud ante el sector no estructurado. Algunos lo han reconocido legalmente; así como a su contribución positiva, otros han aceptado su existencia a regañadientes, y otros tantos, apenas lo toleran y tratan de “adaptarlo”. También hay los que incluso han creado nuevas instituciones de apoyo a favor del sector'(40).
La situación es de tal complejidad, en nuestros países en vía de desarrollo, que para integrar a los vendedores ambulantes a una economía convencional, no sólo surgen los planes de reubicación, sino que surge la necesidad de otras opciones para cuya escogencia debe existir una indispensable comunicación entre la autoridad que las ofrece y el destinatario. Lo que no tiene justificación es el empleo de la fuerza, rompiendo toda concertación y dejando sin alternativas concretas a quienes de buena fe estaban ocupando durante mucho tiempo el espacio público. Es grave, injusto e inhumano este tratamiento por la fuerza, cuando a trabajadores y a sus familias, que han actuado de buena fe y están protegidas por la confianza legítima, se los envía a una situación de “no trabajo”, sin ofrecérseles concretamente soluciones alternas.
10. Los gobiernos municipales también pueden presentar soluciones al desempleo.
Generalmente las cuestiones relativas al sector no estructurado se analizan en el contexto de las economías nacionales. Pero se olvida que la mundialización está incidiendo muchísimo en el futuro de las ciudades y en el empleo urbano. Hoy las autoridades locales se están convirtiendo en un punto fuerte de la política de empleo, porque la realidad ha obligado a la descentralización de responsabilidades, a expedir marcos reglamentarios y a la necesidad de forjar alianzas nuevas y crear asociaciones participativas, dentro de lo cual la gestión del gobierno local y el compromiso cívico son cruciales, siempre y cuando haya transparencia, responsabilidad, consulta, participación, es decir, democracia real.
Por consiguiente, los objetivos pueden ir más allá de la simple reubicación, aspecto que no pueden despreciarse en las decisiones judiciales. A manera de ejemplo y continuando con la invocación a la OIT, se tiene que ésta al referirse al sector urbano no estructurado en los países en desarrollo, dice(41) que 'ese sector desempeña una función de red de seguridad, consistente en absorber la mano de obra sobrante, la política general al respecto debería consistir en suprimir los obstáculos administrativos o de otra índole que coarten su crecimiento. Conviene además, promover el segmento modernizador del mismo facilitando su acceso al crédito, a insumos productivos y al conocimiento de técnicas mejores de producción, así como sus vínculos con el sector moderno'. Claro que 'más que el acceso al crédito, es su costo el nudo de estrangulamiento de las empresas pequeñas' (R. Meier y M. Pilgrim en Small Enterprise Development, Londres, jun./94, págs. 32-38).
De los planteamientos anteriormente relacionados surge que las autoridades policivas están facultadas para recuperar el espacio público, es su obligación hacerlo, respetando claro está el debido proceso. Lógicamente, la recuperación es para que ese espacio sea usado por toda la comunidad y no para reemplazar unos ocupantes por otros ocupantes. Y, es solamente el consejo o las juntas metropolitanas o las JAL, como se indicó anteriormente, las que indicarán el destino de esos bienes de uso público y el alcalde, como autoridad policiva, dentro del macro de las normas, debe lograr la restitución de ese espacio público, acudiendo, si es necesario, al desalojo.
“Lo prudente es que antes del desalojo se trate de concertar y concretar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles de realizar o de principiar a ser realizadas. La propia administración del Distrito ha fijado estrategias al respecto, muy de acuerdo con lo que al respecto ha dicho la OIT. En esta concertación no solamente pueden participar las organizaciones que agrupan a los vendedores ambulantes y estacionarios sino los propios afectados, si lo desean. Por supuesto que el plazo para la concertación tenía y tiene que ser fijo, porque de lo contrario sería muy difícil recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte Constitucional. El derecho de quien ya hubiera sido el desalojado, no exime al juez constitucional de ordenar el amparo, porque en primer lugar no es un hecho consumado ya que el problema sigue latente, y en segundo lugar si se pensara que la tutela no cabe, se llegaría al absurdo de que la celeridad en el desalojo dejaría sin piso la protección al derecho al trabajo y al empleo de quienes, en el estudio de cada caso concreto, tuviera derecho a tal protección por estar cobijados por la confianza legítima. Pero, lo que no puede hacer el juez constitucional es en la sentencia ordenar indemnización por ese desalojo de personas amparadas por la confianza legítima porque este tema le corresponde analizar y dilucidar a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Es indispensable analizar si hay en los expedientes elementos probatorios que permitan la calificación de estar los vendedores informales que instauraron la tutela cobijados con la confianza legítima. No se puede aceptar que la sola manifestación del interesado obligue al juez a ordenar la protección. Es necesario analizar las pruebas. Una de ellas, pero no la única, es el de la carnetización que las mismas autoridades policivas hacen de los trabajadores informales y específicamente de los vendedores ambulantes. Documento que es una prueba concluyente de que el vendedor está de buena fe en su oficio; buena fe que no desaparece si unilateralmente la administración resuelve formalmente 'dejar sin efecto' dicho reconocimiento, porque esa derogación unilateral del permiso inicial afecta el respeto al acto propio, no tiene fuerza suficiente para destruir la buena fe que motivó la confianza legítima, y, más bien se puede ver como mecanismo amañado para proceder al desalojo sin cortapisa. Pero puede haber otros medios de prueba que demuestren la confianza legítima; por ejemplo, acuerdos serios entre las autoridades y los vendedores o sus representantes gremiales sobre estancia en el espacio público o compromisos previos al desalojo, pronunciamientos en los concejos municipales o en las juntas administradoras locales sobre protección a tales trabajadores, recepción de entidades municipales de tarifas por servicios públicos correspondientes a las estructuras donde funciona el comercio informal siempre y cuando estén acompañadas de acciones u omisiones ostensibles de las cuales se infiere que ha surgido la confianza legítima. En otras palabras, el medio de prueba no es únicamente el documental.
Adicionalmente, hay factores normativos que si prueba que se dan en los casos concretos, agregan mayor fuerza a la confianza legítima. En el caso de la capital de la República son estos:
“Acuerdo 25 de 1972. Mediante el cual se creó el Fondo de Ventas Populares.
Acuerdo 18 de 1989. Código de Policía de Bogotá. Capítulo I Título VI. Que trata de 'Establecimientos comerciales e industriales y del vendedor ambulante'.
“es vendedor ambulante o comerciante informa, el que lleva y ofrece la mercadería para la venta en lugar público o abierto al público o a las puertas de los domicilios”, al paso que el artículo 464 del citado acuerdo prevé: “Facúltese al alcalde mayor para:
2. Expedir un reglamento para las ventas ambulantes.
4. (...). Efectuar los traslados presupuestales para promover los programas de rehabilitación de vías e incorporar al comercio formal al vendedor ambulante, destinando o dotando centros o sitios especiales parta el ejercicio de su actividad”.
"Acuerdo 6 de 1993. En el cual se autoriza el cambio de destinación de algunos bienes de uso público del Distrito Capital e igualmente se autoriza habilitar estos bienes a la necesidad y requerimientos específicos de cada una de las localidades de la Capital. En el artículo 7º de este acuerdo se dispuso que: 'El uso que se apruebe dar a éstos espacios, se determinará sin desconocer los derechos de los vendedores estacionarios o ambulantes que se encuentren ubicados en los mismos. Estos tendrán prioridad en la asignación de los espacios públicos para su utilización'.
Si los trabajadores amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin previa reubicación o convenio sobre alternativas diferentes, esto no puede tenerse como un hecho que signifique sustracción de materia para la tutela, como se indicó antes. Pero la solución no es volverles a permitir que ocupen el espacio público porque una decisión en este sentido no tendría validez ética. Indudablemente siguen operando la reubicación o las opciones antes dichas. Si ya la administración y el desalojado han convenido directamente o por intermedio de sus representantes gremiales una reubicación, debe mantenerse esta determinación, pero lo ya acordado debe ser efectivo y existir un plazo razonable para su cumplimiento. Si no ha habido acuerdo alguno o si la administración estimó que no estaban bajo el amparo de la confianza legítima, pero el juez constitucional considera que sí la hubo, entonces, será la sentencia la que determine si cada una de las personas se hallaba bajo la situación de confianza legítima en cuyo caso el plazo será no solo para determinar cuál sería la opción o la reubicación, sino para hacerla efectiva.
“Lo que no tiene presentación es que las propias autoridades, en ejercicio de sus funciones (p. ej. el lanzamiento), actúen violando la dignidad de las personas y menoscabando la propiedad (productos que los vendedores tienen al igual que los elementos de trabajo), bienes de los cuales ellos son titulares”.
2. Análisis de los casos concretos.
2.1. Localidad de Barrios Unidos.
Analizado el material probatorio que reposa en los expedientes, se tiene que los únicos peticionarios favorecidos alguna vez con un permiso, licencia o autorización concedida en nombre propio por la administración local son Efraín Pérez Chaparro (fl. 23) y Rosa María González (fl. 100 y 207), quienes son parte dentro del expediente T-175.484. En relación con ellos, la tutela fue bien concedida y se confirmará el fallo de instancia.
De Henry Nivardo Ortíz Velásquez (T-189.812) puede decirse que la alcaldía Menor de Barrios Unidos, mediante oficio del 14 de enero de 1989, dio su aprobación para el eventual traspaso a favor de aquél de la licencia de vendedor estacionario #3447 que fue expedida a nombre de su tía, quien no pudo seguir explotándola por decaimientos de salud (fl. 6. La autorización precedente constituye para la Corte, motivo suficiente para acreditar la confianza legítima. Los demás tutelantes adjuntaron los recibos del servicio de energía eléctrica que fue prestado por la Empresa de Energía de Bogotá en sus locales comerciales, lo que da a entender, a la luz de la jurisprudencia que ahora se reitera, que su estancia como vendedores estacionarios fue consentida por la administración.
De otro lado, la querella policiva de recuperación del espacio público, adelantada por la alcaldía de Barrios Unidos, se presentó en contra de los peticionarios Marleny Sánchez de Rodríguez, Álvaro Piñeros, Rosa María González, Efraín Pérez Chaparro y Teresa Martínez de Chaparro. Los actores Alfonso Rivera Figueroa e Iris Amparo Moreno no formaron parte de dicho proceso administrativo.
2.2. Localidad de Chapinero.
A) Expedientes T-189.880, T-190.177, T-188.253 y T-190.893.
No sucede lo mismo con Luis Alfonso García Hernández (T-188.253) quien, a folio 5 del expediente, adjuntó la licencia de vendedor estacionario Nº 2252, expedida por la Secretaría de Gobierno de la ciudad el 12 de marzo de 1986. Aunque vencida, dicha prueba constituye elemento de juicio suficiente para aplicar, a su favor, los beneficios de la confianza legítima. En su caso, se ordenará la reubicación, por lo que será revocada la decisión del Juzgado 12 laboral del Circuito de Bogotá, que decidió denegar la tutela.
En el expediente de esta referencia, los peticionarios dicen pertenecer a la Corporación de Comerciantes de los Miradores de La Calera. Figura en autos que dicha Asociación ha tenido contactos serios con la administración local de Chapinero para organizar el comercio informal en la zona. Como antecedente directo de este programa, se tiene que desde 1992 la alcaldía local (fl. 72) se propuso remodelar el sector de la vía que de Bogotá conduce a la Calera, para lo cual contó con la colaboración de la Junta Administradora Local, la que finalmente se puso a la tarea de diseñar un plan de embellecimiento del sector mediante la instalación de módulos y la adecuación de los terrenos en los que éstos se encontraban asentados (fl. 32). El programa contó con la anuencia de la junta administradora local —como ya se dijo—, de la Asociación de Vendedores, de la Empresa de Energía de Bogotá, que se comprometió a prestar el servicio a algunas de las casetas que iban a ser reacondicionadas, del Fondo de Ventas Populares de Santafé de Bogotá y de la Secretaría de Gobierno, además de tener el aval de la Procuraduría de Bienes del Distrito, que manifestó su aprobación al proyecto de remodelación haciendo la claridad que se trataba de terrenos de propiedad del distrito, que podían ser recuperados tan pronto éste los reclamara (fl. 76). Adicionalmente, algunos de los peticionarios, particularmente María Julia Ortiz, Héctor Guzmán Guzmán, Marlén Ramírez Ospina, Sergio Barrios Cárdenas y Luis Miguel Urquijo Urquijo adjuntaron recibos de energía eléctrica.
2.3. Localidad de Engativá.
a) Decisión.
En el caso de los tutelantes que aparecen referenciados en este expediente, la gran mayoría aportó al proceso, licencia o permiso transitorio expedido por la Secretaría de Gobierno Distrital que, aunque ya vencidas, constituyen prueba suficiente de que durante cierto lapso, la administración distrital permitió en su nombre, la ocupación del espacio público para el ejercicio del comercio informal. Para la Sala, esta prueba es elemento suficiente del cual se deriva la confianza legítima en los peticionarios titulares de las licencias, por lo que procederá a confirmar parcialmente el numeral primero de la Sentencia de segunda instancia proferida por el juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá que concedió la tutela a los peticionarios Nohemí Chaves Acevedo, Alcira Donato, Cesar Nelson Carranza Vargas, José Remberto Parra, Efigenia Patiño, José Oliverio Fajardo, Ana Lucrecia Niño Vargas, Gladys Cecilia Roncancio, Porfirio Orlando Rodríguez, Blanca Cecilia Villamil, Lilia Vargas de Chaves, Ángel Herrera Herrera, Ana Ilce Rodríguez Serrano, María Piedad Roa, Milton Chaves Acevedo, Luz Mary Figueroa, Gilma Rondón de Peña, Alejandro Niño García, Miguel Darío Peña Guerrero, Marco Antonio Gómez Roncancio y Pablo Vargas.
Por el contrario, debe revocarse la tutela concedida en el numeral primero del fallo en referencia al peticionario José Hernando Martínez, ya que el documento que en apariencia sustenta su derecho, no merece para la Corte crédito alguno, pues se trata de una simple fotocopia cuyo nombre y cédula aparecen superpuestos a máquina, en tinta original (fl. 53). Ante dicha irregularidad, corresponde a la Corte, ordenar en la parte resolutiva de este fallo que se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
Ahora bien, obra en el expediente el proyecto de consultoría presentado por la firma “Unión Temporal Otero”, presentado a la alcaldía local de Engativá y al Fondo de Desarrollo de la Localidad Décima, destinado a implantar el modelo de “mercados orbitales” en el sector, mediante un programa llamado “Alamedas”. Existen además, solicitudes formales de la asociación de vendedores ambulantes y estacionarios de Bogotá, ASVENDESA para que los programas de desalojo no se lleven a cabo y se ordene la reubicación de los comerciantes informales que hacen parte de la organización gremial.
b) Cuestión adicional.
El ciudadano Ernesto Rey Cantor, en calidad de apoderado judicial del alcalde de la localidad de Engativá, autoridad demandada en esta tutela, propuso “incidente de nulidad de todo lo actuado a partir del auto de fecha 24 de julio de 1998, mediante el cual el Juzgado 16 Penal municipal de esta ciudad dio iniciación al trámite procesal de la presente acción”.
El memorialista aduce que el juzgado de primera instancia “omitió ordenar la notificación de dicha providencia al alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, quien es el representante legal constitucional y legal del Distrito Capital, y a su vez superior jerárquico de mi representado, infringiendo con ello el artículo 16 del D. 2591/91, en concordancia con el artículo 5º del Decreto Reglamentario 306 de 1992”.
Adicionalmente, mediante oficio presentado ante la Secretaría General de esta corporación, el día 2 de agosto de 1999, el abogado solicitó a la Corte “que el incidente de nulidad procesal promovido el 18 de julio del presente año, sea resuelto previamente a la sentencia que decida el proceso acumulado de tutelas...”.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos, 86 de la Carta Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la competencia de la Corte Constitucional en materia de acciones de tutela es restringida y se limita a la “eventual revisión” de los fallos dictados por los jueces de instancia. En esta medida, el máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional no se constituye en instancia procesal dentro de los juicios de tutela, razón por la cual no tiene competencia para tramitar incidentes de nulidad propuestos contra las actuaciones surtidas en éstos. Ello no descarta —por supuesto— que la Corte, en aras de garantizar el debido proceso, declare u ordene poner en conocimiento de las partes o terceros afectados las nulidades procesales detectadas durante el trámite de la revisión, que hayan podido incidir en el fallo sometido a estudio.
Ahora bien, respecto de la nulidad que, a juicio del libelista, afectó la legitimidad del proceso, por no habérsele notificado la acción de tutela al alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, cabe advertir que, de haber ocurrido, la misma fue saneada en los términos de los numerales 1 y 3 del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que el doctor Hernán Carrasquilla Coral, Director de la Oficina de Asuntos Judiciales de la alcaldía Mayor de esta ciudad y quien actuó a nombre del burgomaestre Distrital, no la alegó al momento de ser notificado personalmente de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 16 Penal Municipal de Bogotá (fl. 260), procediendo, por el contrario, a apelar del fallo. Cuestión distinta, que no afecta la convalidación de la presunta irregularidad procesal, es el hecho de que por descuido del recurrente, el superior haya omitido pronunciarse respecto de dicha impugnación, al no haberse anexado copia de los actos que lo habilitaban para actuar a nombre del alcalde mayor, cuales son, la Escritura Pública 105 del 22 de enero de 1998, expedida y autorizada por la Notaría Séptima del Círculo de Santafé de Bogotá en virtud de la cual el alcalde Mayor confiere poder de representación judicial a quien haga las veces de director de Asuntos Judiciales de la alcaldía Mayor, así como la respectiva acta de posesión que, para el caso del doctor Carrasquilla, es la número 54 del día 22 del mismo mes y año.
Al margen de las consideraciones precedentes y atendiendo a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 143 del Código de Procedimiento Civil, no sobra recordar al doctor Ernesto Rey Cantor, quien actúa en representación del alcalde local de Engativá, que la nulidad por falta de notificación “sólo podrá alegarse por la persona afectada”. En consecuencia, si en el presente caso la nulidad se centra en la falta de notificación de la tutela al alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, es evidente que no es alcalde local de Engativá, sino éste último, en nombre propio o por intermedio de su representante, quien estaría legitimado para alegarla.
Así las cosas y a pesar de lo sostenido por el tribunal de instancia, la tutela de esta referencia resulta improcedente respecto de todos los demandantes, incluso de los que no efectuaron la presentación personal de la demanda, pues es visto que por disposición del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela podrá ser ejercida, “sin ninguna formalidad o autenticación”.
La alcaldía local de Engativá, junto con la oficina de asesoría jurídica, sostienen (fl. 14) que la querella policiva iniciada contra los vendedores estacionarios cuyas casetas se encontraban ubicadas en la calle 80 con Avenida Boyacá, no fue tramitada contra ninguno de los tutelantes que hacen parte del expediente de esta referencia. Así mismo, ninguna de las personas que figuran como peticionarios adjuntó prueba, siquiera sumaria, de que hubiera resultado favorecido por un permiso o licencia derivada de la alcaldía local. Los permisos que constan en el expediente, tampoco coinciden con los nombres de los tutelantes. En fin, no existe un indicio jurídico suficiente para considerar que los supuestos peticionarios de esta tutela pudieran resultar favorecidos por la aplicación del principio de confianza legítima.
D) Expediente T-198.296.
De los peticionarios, sólo aparece un permiso a nombre del tutelante José Jaimes Leal, referenciado por la Secretaría de Gobierno en el folio 59. A folio 47 del expediente aparecen reportados por la alcaldía local de Engativá los señores Luis Carlos Jaramillo Hurtado y Gustavo González de quienes se dice que portaron permiso de vendedores. Por esta razón, el amparo de tutela debe ser concedido a favor de éstos y, en consecuencia, se revocará la decisión judicial. que denegó protección.
El señor Hugo Calderón participó en un curso de capacitación para vendedores ambulantes en el Hospital Garcés Navas (fl. 71). En concepto de la Corte, estos cursos no le otorgan derecho para ocupar el espacio público, razón por la cual se le negará el amparo solicitado, procediéndose a confirmar la decisión de instancia.
2.4. Localidad de Kennedy.
De los demandantes de esta tutela, únicamente la peticionaria Ana Aydee Cárdenas presentó prueba de haber sido propietaria de su caseta de ventas y de haber recibido servicio de energía eléctrica por parte de la empresa Codensa (fl. 30 y 65). En virtud de lo anterior, la tutela debe prosperar en su caso, pero debe ser denegada en el de los demás tutelantes. Por ello, la decisión de instancia debe ser confirmada en el sentido de que la tutela debe declararse improcedente, pero será revocada en relación con la peticionaria de quien se hizo mención, pues en su caso procede la aludida protección.
Además, es de anotar que no existe ningún poder particular otorgado por vendedor alguno de los que aparecen indicados en la foliatura, ya que en este punto, Asovencotarju y Sinucom simplemente solicitaron la protección de tutela para todos sus afiliados, sin proceder a identificarlos. En estas condiciones, esta corporación se encuentra sin elementos de juicio para determinar si las licencias y permisos adosados al expediente pertenecen a vendedores asociados a una de las organizaciones gremiales tutelantes, si era su voluntad interponer la tutela, si son vendedores que actualmente desarrollan su oficio en las calles de la ciudad e, incluso, si se trata de personas que aún viven. En este caso, se reitera, no existe prueba alguna de que ninguno de los peticionarios haya manifestado su voluntad de participar en este litigio como tutelante, siquiera por intermedio de la asociación a la que supuestamente se encuentra vinculado. No sucede así en los otros expedientes que han sido analizados en esta providencia, donde —por lo menos— aparece en la demanda la firma del vendedor que interpone la acción.
Se da entonces, en el caso de la referencia, una evidente falta de legitimación por activa, pues los derechos que las asociaciones de vendedores pretenden gerenciar no son aquellos de los cuales es titular la persona jurídica, caso en el cual estarían plenamente legitimados para interponer la acción, sino los derechos individuales de sus asociados, los cuales solo podrían defender mediante el otorgamiento del poder respectivo.
Por esta razón, se revocará la decisión del a quo, mediante la cual se declaró improcedente la tutela impetrada, y en su lugar se rechazará la demanda por falta de legitimación en la causa de todos los peticionarios.
2.5. Localidad de Santafé.
B) Expediente T-193.142. (San Victorino).
A pesar de lo anterior, es menester en esta oportunidad reiterar las consideraciones vertidas en la citada Sentencia SU-360 de 1999, pues dicha providencia consignó apreciaciones muy particulares sobre el principio de la confianza legítima y su aplicación en el caso de los vendedores de San Victorino, quienes por sus condiciones especiales han desarrollado esta actividad informal desde hace varios años:
“Hay prueba suficiente para conceder lo pedido en razón de que los vendedores no solamente tuvieron licencias y permisos para laborar en el sector de San Victorino, sino que hubo contratos de arrendamiento de parte de la alcaldía o sus dependencias para ocupar localidades que se levantaron especialmente en lo que era el parque de San Victorino. Los vendedores llevaban en ese sitio más de veinte años sin que el Distrito les obstaculizara su trabajo, pagaron a la empresa de energía; y sus organizaciones gremiales, entre ellas Sinucom fueron aceptadas por la administración distrital en las discusiones sobre el tratamiento a los vendedores de dicho sector. Además, se hizo un listado para reubicarlos, hay un plan específico para la mayoría de ellos, hubo propuestas por parte del sindicato que los representa, cobijando a todos los solicitantes de tutela de este sector, respuestas de la administración distrital, especialmente del 'Fondo de ventas populares'. Y, ha sido un hecho notorio que en ese sector de San Victorino desde la década del sesenta la ocupación del espacio público por parte de los solicitantes de tutela, llegó a constituir un polo de ventas para compradores de escasos recursos”.
2.5. Localidad de San Cristóbal.
El único elemento de juicio con el que cuenta esta Corte para determinar sí entre la alcaldía local de San Cristóbal y los tutelantes existe un principio de confianza legítima, es el “Acta de Compromiso” suscrita en 1995 en presencia del alcalde, entre los representantes de los vecinos del barrio y los vendedores ambulantes del sector. Como las ventas sólo se instalan en el parque principal del barrio los fines de semana, el compromiso firmado entre los intervinientes tiene por objeto, mitigar los traumatismos que la venta de comestibles pudiera generar durante las horas de funcionamiento. Para tales efectos, los vendedores se comprometieron a no obstaculizar las calles, a mantener limpio su sitio de trabajo y a permitir el ingreso de vehículos a los establecimientos públicos. Aunque los residentes exigían el respeto por el espacio público, consideraron suficiente que se permitiera el uso del parque principal siempre y cuando los vendedores que no cupieran en él, fueran ubicados en otro sitio y que no se permitiera el ingreso de nuevos comerciantes.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte Constitucional no hay duda de que el principio de confianza legítima no puede ser aplicado en este caso. No existe, por un lado, prueba que las autoridades hayan o hubiesen permitido, antes o ahora, el uso del espacio público. Ellas, en momento alguno, concedieron permiso particular a ninguno de los tutelantes para ubicar, siquiera transitoriamente, su puesto de ventas en el parque público de recreación, Jorge Eliécer Gaitán. De otro lado, el acta suscrita entre vendedores y residentes, en presencia del alcalde local, no tiene para esta Sala la solidez suficiente para erigirse como base de la llamada confianza legítima. El documento refleja la preocupación creciente de los vecinos por disciplinar la ocupación del espacio público, evitando la propagación del desorden y de la basura que produce la actividad de la venta de comestibles. Este pacto ciudadano, que es así como lo entiende la Corte, no genera, como sí lo hacen otros acuerdos en los que se comprometen directamente las autoridades, el derecho a obtener la reubicación de los puntos de venta, tal como lo solicitan los demandantes. En esta medida, la tutela negada en única instancia, será confirmada.
2.6. Municipio de Villavicencio.
En relación con el expediente T-184.077, cabe una aclaración preliminar. A pesar de que la demanda está suscrita por 36 personas, el juzgado de instancia sólo se pronunció respecto de José Helmer Acosta Aranzales, por haber sido éste quien hizo presentación personal de la demanda. Al respecto, la Corte, reiterando lo sostenido precedentemente, considera que por disposición del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela podrá ser ejercida, “sin ninguna formalidad o autenticación”, por lo que la presentación personal no puede constituirse en un requisito de procedibilidad de la referida acción. En esta medida, el presente fallo cobijará a la totalidad de las personas que suscribieron la demanda.
En relación con la ocupación del espacio público, la administración municipal de Villavicencio asegura que los operativos tendientes a desalojar las ventas ambulantes no autorizadas, —que incluyen la retención de los elementos comercializados por los infractores— encuentran pleno sustento jurídico en los decretos municipales 104 de 1995 y 77 de 1997 que se encuentran vigentes.
Adicionalmente, la administración local advierte que a ninguno de los tutelantes se le ha expedido permiso alguno para la comercialización de mercancías en zonas de uso público, a excepción de la señora Sandra Janeth González, quien aparece en los archivos como “reubicada hace cuatro años en lo que hoy se conoce como el Centro Comercial la Hormiga, Local 280, pues la acusación (sic) de dicho espacio público fue autorizado por el acuerdo municipal Nº 21 de marzo 9 de 1993, y que a la época ya no lo ocupa de acuerdo a los últimos censos”.
En un informe más amplio remitido al despacho del suscrito magistrado sustanciador por la alcaldía de la ciudad (fl. 64, exp. T-184.077), se constata que la misma administración viene adelantando una serie de programas que aspiran a lograr la reubicación definitiva de 450 vendedores ambulantes y estacionarios en lotes acondicionados por la municipalidad con ese propósito, para lo cual se ha desplegado un censo total de clasificación que permita la relocalización de los puntos de venta móviles y estacionarios. Estos programas, propiciados en buena medida por un incidente de desacato entablado por un tutelante inconforme con la política de preservación del espacio público, pretenden ejecutarse con la asistencia del Ministerio del Trabajo y de un grupo de conferencistas asesores.
2.7. Municipio de Armenia.
En su oportunidad, el peticionario pedía el cumplimiento del preacuerdo suscrito el 6 de marzo de 1997 entre la Secretaría de Gobierno Municipal y la Sociedad de Vendedores Estacionarios y Ambulantes de Armenia (SOVEA) según el cual, los afiliados a la última serían reubicados en sectores distintos al que le correspondía usar a la asociación Sinucom, mientras no contaran con la autorización y el visto bueno de la Secretaría de Gobierno y previo el lleno de los requisitos exigidos por la administración para la concesión de la licencia definitiva (fl. 1).
El 6 de mayo de 1997, la alcaldía municipal expidió el Decreto 55 por medio del cual se congeló la expedición de carnés para vendedores públicos de la zona céntrica de la ciudad y se prohibió la expedición de más licencias. El mismo decreto autorizaba única y exclusivamente el ejercicio del comercio informal a los vendedores que exhibieran el respectivo carné, expedido por la Secretaría de Gobierno.
Se entiende del acopio probatorio que el demandante no resultó favorecido por las medidas adoptadas en el Decreto 55 de 1997 y que, por tanto, a la fecha de la diligencia de incautación de su punto de venta no pudo exhibir licencia, permiso o carné expedido por la Secretaría de Gobierno que demostrara la ocupación legítima del espacio público. En esa medida, a la fecha de interposición de la demanda, el actor no tenía derecho a la reubicación solicitada.
“En los días subsiguientes a la tragedia, la ciudad se vio invadida de vendedores ambulantes y estacionarios; muchos pertenecientes a otras ciudades y otros oriundos de la ciudad que se iniciaban en esa actividad”.
La magnitud del temblor, que impidió la circulación en el centro de la ciudad y exigió la demolición de los edificios en los que funcionaban las ventas informales, produjo la dispersión generalizada de los vendedores hacia todos los sectores de la ciudad, especialmente en el Parque Sucre y a lo largo de la calle 13 entre las carreras 13 y 19.
Como mecanismo de choque contra el indiscriminado aumento de las ventas callejeras, la administración expidió el Decreto 38 de 1999 “por el cual se dictan medidas para el control de la actividad de vendedores ambulantes y estacionarios”.
Por último, el decreto señala en su artículo 5º que
“Las autoridades de policía continuarán con la labor de desalojar del espacio público a los vendedores ambulantes o estacionarios procedentes de otras ciudades e, incluso, de Armenia, que no porten licencia o permiso especial para el ejercicio de tal actividad en las condiciones fijadas en el artículo 4º de este decreto. Para el efecto, decomisarán módulos, implementos de trabajo y mercancías en los términos indicados en el Artículo 10 del Acuerdo 18 de 1994”.
Las licencias de que habla el artículo 4º del Decreto ibídem, “deben corresponder a los registros de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad y de las Empresas Públicas de Armenia, según el caso”.
Entonces, de acuerdo con la actual normatividad de emergencia (D. 38/99, arts. 4º y 5º), el peticionario solo tendría derecho a la reubicación en la medida en que hubiera presentado permiso o licencia expedido por la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad o por las Empresas Públicas de Armenia. Sin embargo —como se dijo— dichos permisos fueron congelados por virtud de lo dispuesto en el Decreto 55 de 1997; y como el actor de esta tutela no resultó favorecido en su oportunidad por esa medida, no tiene, en consideración de la Sala, derecho a la reubicación, según se desprende de la decisión de emergencia Nº 38 de 1999.
En lo que tiene que ver con el preacuerdo del 6 de marzo de 1997, firmado entre SOVEA y la Secretaría de gobierno municipal, esta Corte entiende que la vigencia del mismo, por virtud de la cual se concedía la reubicación provisional de los vendedores de dicha asociación, estaba sometida a la expedición de las licencias por parte de la administración municipal, por lo que, al llevarse a cabo el proceso de carnetización, desaparecía para los vendedores no favorecidos, el derecho a seguir ocupando el espacio público.
2.8. Municipio de Garzón (Huila).
2.9. Municipio de Chinchiná (Caldas).
Las pruebas aportadas por la administración municipal consignan la misma información que constaba originalmente en el expediente. Se adjuntan las licencias otorgadas por la alcaldía municipal al señor Iver Antonio Loaiza García en los años de 1993 y 1995, así como las medidas adoptadas por el gobierno municipal para regular la oferta callejera de mercancías. También se adjuntan las decisiones particulares a través de las cuales, se les prohíbe a los tutelantes levantar el puesto de venta sin el respectivo permiso.
2.10. Municipio de Cali.
Existe, además, constancia expedida por el Jefe de la División de Seguridad, Orden y Espacio Público (fl. 81), confirmada el 26 de abril por la misma oficina (fl. 195), en la que se pone de manifiesto que el tutelante no ha recibido permiso alguno para permanecer como vendedor en la zona y que tampoco tiene derecho a la reubicación que planea adelantar la Administración municipal, porque ésta sólo se previó para los vendedores que tuvieran sus puntos de venta en el centro de la ciudad y que con anterioridad hubieran recibido autorización para ejercer allí su oficio. Manifiesta, eso sí, que existe una anotación a su nombre que da constancia de que el vendedor fue censado. Por otro lado, el representante de esa oficina sostiene que los operativos tendientes a recuperar el espacio público han tenido como base las resoluciones expedidas por la administración local, destinadas a la protección de éste bien de interés general.
Además, la Jefe de la División de Espacio Público sostiene que en el momento se realizan en la ciudad, mesas de concertación tendientes a presentar fórmulas de reubicación para los vendedores informales. Manifiesta que ya existen planes concretos de reubicación y recuperación del espacio público en la zona centro (gracias a que fueron dictados el Decreto Municipal 194 de marzo de 1999 y la Resolución 6 de abril del mismo año), pero que el demandante, Jorge A. Grisales, no aparece como beneficiario.
1. CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, las sentencias proferidas por los jueces de instancia en las fechas y expedientes que a continuación se indican, y que corresponden a las acciones de tutela cuyos peticionarios se relacionan:
2. Expediente T-175.484. CONFIRMAR PARCIALMENTE la providencia emitida el 18 de junio de 1998 por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá, que decidió conceder el amparo de tutela a los peticionarios referenciados en el acápite correspondiente de esta providencia, pero REVOCAR por las razones anotadas, la decisión que se refiere a Iris Amparo Moreno y Alfonso Rivera Figueroa para que, en su lugar, se DENIEGUE la protección solicitada.
3. Expediente T-191.146 CONFIRMAR PARCIALMENTE el numeral primero de la providencia emitida el 21 de septiembre de 1998 por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá, que decidió conceder el amparo de tutela a los peticionarios referenciados en el acápite correspondiente de esta providencia, incluida Blanca Cecilia Villamil; pero REVOCAR, por las razones anotadas, la decisión de conceder la protección de tutela al señor José Hernando Martínez para que, en su lugar, se DENIEGUE el amparo solicitado, compulsándole copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia. Adicionalmente, CONFIRMAR el numeral segundo de la misma providencia, mediante el cual el juzgado de instancia decidió denegar la tutela en relación con los peticionarios que fueron objeto de mención en la parte considerativa de la misma, a excepción de Blanca Cecilia Villamil, a favor de quien se CONCEDIO el amparo en el numeral primero al que se ha hecho referencia.
4. Expediente T-198.296 CONFIRMAR PARCIALMENTE la providencia del 26 de noviembre de 1998, dictada por el Juzgado 80 Penal Municipal de Santafé de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por los peticionarios referenciados en el acápite correspondiente de esta providencia; pero REVOCARLA en relación con los tutelantes Edgar Hernando Rojas Ruíz, Rosa Elvia Jaramillo Agudelo, Francisco Aristizabal Giraldo, Eliseo Avila Orjuela, Alvaro de Jesús Cordoba Camargo, Julio Cesar Murillo Arias, Hernando Arias Marín, Rosa Delia Velandia Reyes, Eduardo Emilio Boneth Lozano, Ma. Lucia Herrera Rodríguez, Servio Tulio Jaramillo, Aurora Roa Moreno, Miguel Antonio Arias Garzón, Said Orlando Rodríguez Serrano, Francisco Delio Martínez Aristizabal, Gabriel Rosemberg Salgado Vega y Ma. Del Carmen Manrique Otalora, respecto de los cuales debe concederse el amparo solicitado.
5. En relación con los permisos adosados por los peticionarios Julia Roncancio Rodríguez, Leonel Antonio Saavedra Téllez, Lilia Sofia Marín de Rodríguez, Mérida González Azuero, Ricardo Barreto Quina y Carlos Julio Penagos Gómez, todos ellos referenciados en el expediente T-198.296, se COMPULSARAN copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia, de acuerdo con lo dicho en la parte considerativa de esta providencia.
6. Expediente T-189.219 CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del 3 de septiembre de 1998, emitido por el Juzgado 80 Penal Municipal de Bogotá en el sentido de negar la protección de tutela de los peticionarios que figuran relacionados en el expediente de la referencia, pero REVOCARLA en relación con los tutelantes José Jaimes Leal, Luis Carlos Jaramillo Hurtado y Gustavo González, a favor de quienes se concederá la protección.
7. Expediente T-183.127 CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del 11 de septiembre de 1998, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, en el sentido de negar la protección de tutela de los peticionarios que figuran relacionados en el expediente de la referencia, pero REVOCARLA en relación con Ana Aydee Cárdenas, a favor de quien se concederá la protección, por la razón esbozada en la parte motiva de este fallo.
8. Expediente T-189.251 CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del 21 de septiembre de 1998, proferido por el Juzgado 30 Penal Municipal de Cali, en el sentido de negar la protección de tutela del peticionario Jorge Alberto Grisales, pero REVOCARLA en relación con la procedencia del amparo al derecho de petición, por haber sido resuelta la solicitud hecha ante las autoridades demandadas.
9. Expediente T-193.616 CONFIRMAR el fallo del 17 de noviembre de 1998, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se denegó la tutela impetrada por Miguel Antonio Usa, pero ADICIONARLO en el sentido de que también se negará respecto de los demás peticionarios que suscribieron la demanda.
10. REVOCAR por las razones expuestas en este fallo, las sentencias proferidas por los jueces de instancia en las fechas y expedientes que a continuación se indican, y que corresponden a las acciones de tutela cuyos peticionarios se relacionan:
b) Expediente 187.614. Sentencia del 15 de octubre de 1998, dictada por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Laboral— mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Asovencotarju y Sinucom y, en su lugar, RECHAZAR la demanda por falta de legitimación activa.
11. Expediente T-190.381. REVOCAR PARCIALMENTE la Sentencia del 29 de octubre de 1998 dictada por el Juzgado 21 Penal del Circuito, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por María Julia Ortiz y otros, y en su lugar CONCEDER la tutela a los peticionarios por las razones expuestas, con excepción de Alirio Barrios, respecto de quien deberá CONFIRMARSE la decisión de denegar la protección solicitada.
12. En relación con las acciones de tutela concedidas por los jueces de instancia y confirmadas por la Corte Constitucional, así como aquellas que, habiendo sido denegadas por los despachos judiciales, fueron revocadas y concedidas por esta Corporación, se ordenará a las autoridades administrativas demandadas que en el término de ciento veinte (120) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de este fallo, PROCEDAN CON LOS PLANES DE REUBICACIÓN necesarios para que los vendedores beneficiados con la protección puedan ejercer su oficio en lugares diseñados para tal fin. En caso de que alguno de los favorecidos por la medida no aceptare la reubicación, las autoridades competentes deberán entonces concertar con ellos, una o varias de las opciones indicadas en la parte motiva de esta sentencia, a saber: capacitación necesaria para ocupar un puesto de trabajo en la economía formal; colaboración para el acceso a créditos blandos o a insumos productivos; aplicación de planes originales de crédito y/o cualquier otra medida similar que la administración haya fijado en sus “estrategias” y los interesados acordaren dentro del referido término de los ciento veinte (120) días. Además de los Juzgadores de primera instancia, la Personería del Distrito ejercerá vigilancia para el cumplimiento de la presente sentencia.
13. Al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y a los Alcaldes Locales de esta ciudad SE LES HACE UN LLAMADO A PREVENCIÓN para que, en lo sucesivo, antes de proceder con el desalojo de los puestos de venta localizados en zonas de uso público, hecho que ha dado lugar a la interposición de innumerables acciones de tutela, diseñen programas de reubicación o, en su defecto, de capacitación y/o financiación en beneficio de los individuos que, amparados por la confianza legítima, se dedican al comercio informal.
14. RECHAZAR por improcedente el incidente de nulidad promovido por el apoderado judicial del alcalde Local de Engativá en el proceso de tutela T-191.146.
Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
(1) Corte Constitucional. Sentencia T-183 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.
(2) Corte Constitucional. Sentencia T-425 de 1992; T- 518 de 1992; T-550 de 1992.
(3) Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(4) Ley 9 de 1989, artículo 5º.
(5) Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(6) Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(7) La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff).
(8) Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
(9) Corte Constitucional. Sentencia T-551 de 1992.
(10) Marienhoff, Garrido Falla, Sayagués Lazo y García de Enterría. "Sobre la imprescriptibilidad del dominio público”. En Revista de la Administración Pública 13. Tomado de Gustavo Penagos, Derecho Administrativo. Parte Especial. Librería el Profesional. 1995.
(11) Corte Constitucional. Sentencia. T- 288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(12) Estos elementos se encuentran descritos en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, complementados con comentarios doctrinales y jurisprudenciales.
(13) Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
(14) Ley de 1989, artículo 5º.
(15) Ver Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires
(16) Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(17) Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(18) Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(19) Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, marzo de 1996.
(20) Corte Constitucional. Sentencia T-550 y T-518 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(21) Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, marzo de 1996.
(22) Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, marzo de 1996.
(23) Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S. 296, 301-302. 1966.
(24) Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(25) Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(26) Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(27) Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(28) Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, T-091 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-160 de 1996, M.P. Fabio
(29) Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional. Sentencia T-225. Junio 17 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
(30) Al respecto pueden consultarse: González Pérez Jesús. “El principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo”. Editorial Civitas. Madrid. 1983; García Macho Ricardo, Artículo “Contenido y límites del principio de la Confianza legítima publicado en “Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí”. Editorial Civitas, Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Civitas. Madrid.
(31) Ver sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(32) Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
(33) Sentencia T-617 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(35) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(36) La OIT sostiene que “es importante ofrecer un mínimo de seguridad económica a los pobres ya que no tienen otro modo de valerse por sí solos”. El empleo en el mundo, Ginebra, 22 de febrero de 1995.
(37) En el caso concreto de Bogotá, en marzo de 1998 era del 12.7% y un año después en marzo de 1999, ascendió a 20% (datos del DANE).
(38) El futuro del empleo urbano, Segunda conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos humanos, pág. 15.
(39) Fundándose en Bowles y Gintis.
(40) El futuro del empleo urbano, OIT, pág. 40.
(41) El empleo en el mundo, año de 1995, pág. 14.