Source: http://docplayer.fi/3726858-Tyoturvallisuus-ja-tyoterveyssaannosten-vaikuttavuus.html
Timestamp: 2017-08-18 09:22:12+00:00
Document Index: 17396853

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

TYÖTURVALLISUUS- JA TYÖTERVEYSSÄÄNNÖSTEN VAIKUTTAVUUS - PDF
Download "TYÖTURVALLISUUS- JA TYÖTERVEYSSÄÄNNÖSTEN VAIKUTTAVUUS"
1 Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2009:22 Toivo Niskanen, Hannu Kallio, Paula Naumanen, Jouni Lehtelä, Mika Liuhamo, Jorma Lappalainen, Jarmo Sillanpää, Erkki Nykyri, Antti Zitting, Matti Hakkola Riskinarviointia koskevien TYÖTURVALLISUUS- JA TYÖTERVEYSSÄÄNNÖSTEN VAIKUTTAVUUS SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ
2 Toivo Niskanen, Hannu Kallio, Paula Naumanen, Jouni Lehtelä, Mika Liuhamo, Jorma Lappalainen, Jarmo Sillanpää, Erkki Nykyri, Antti Zitting, Matti Hakkola Riskinarviointia koskevien työturvallisuus- ja työterveyssäännösten vaikuttavuus. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2009:22 ISBN (nid.) ISBN (PDF) ISSN (painettu) ISSN (verkkojulkaisu) URN:ISBN: /URN:ISBN: /Julkaisut Kustantaja: Sosiaali- ja terveysministeriö Kannen kuva: Rodeo Ulkoasu: AT-Julkaisutoimisto Oy Paino: Yliopistopaino, Helsinki 2009
3 TIIVISTELMÄ Toivo Niskanen, Hannu Kallio, Paula Naumanen, Jouni Lehtelä, Mika Liuhamo, Jorma Lappalainen, Jarmo Sillanpää, Erkki Nykyri, Antti Zitting ja Matti Hakkola. Riskinarvioin tia koskevien työturvallisuus- ja työterveyssäännösten vaikuttavuus. Lainsäädäntötoiminnan kehittämistyö vaatii tuekseen monenlaista tutkimus-, kehittämis-, seuranta- ja arviointitietoa toimenpiteiden tuloksista ja uusista hyvien käytäntöjen sisältämistä kehittämiskeinoista. Työturvallisuuslain mukaan työnantajan velvollisuus on selvittää työpaikalla esiintyvät vaarat ja haitat, jotka on ensisijaisesti poistettava. Jos haittoja ja vaaroja ei voida poistaa, on arvioitava niiden merkitys työntekijöiden turvallisuudelle ja terveydelle. Tämän tutkimuksen tavoitteina oli selvittää: 1) työpaikkojen työterveys- ja turvallisuustoimintaa yleisesti, 2) riskinarvioinnin toteuttamista työpaikoilla osana terveyden ja turvallisuuden hallintaa sekä 3) työturvallisuuslain ja riskinarvioinnin vaikuttavuutta työpaikan työoloihin ja terveyteen sekä turvallisuustoimintaan työpaikoilla. Tutkimuksen kohderyhminä olivat työnantajien ja työntekijöiden edustajat työsuojelutoiminnassa sekä työterveyshuollot. Työnantajien vastaajajoukon muodostivat Työturvallisuuskeskuksen (yksityiset ja kunnallinen ala) ja Valtiokonttorin työsuojeluhenkilörekistereihin ilmoitetut työnantajan edustajat (n=6710). Työnantajan edustaja välitti kyselyn ja saatekirjeen työntekijöiden (n=5306) ja työpaikkansa työterveyshuollon (n=1016) edustajille. Kyselyjen tulosten perusteella työturvallisuuslain tunnettavuus tutkimuksen kohderyhmissä oli kohtuullisen hyvällä tasolla. Kolme neljännestä työnantajavastaajista sekä kaksi kolmasosaa työntekijöistä ja työterveyshuolloista koki myös lainsäädännön määräysten myös edistäneen ylimmän johdon sitoutumista. Lain määräykset koettiin riittäviksi ohjaamaan työnantajia vaarojen ja haittojen tunnistamisessa ja poistamisessa. Tutkimuksen perusteella parannettavaa löytyi esimiesten ja muun henkilöstön riittävän osaamisen varmistamisessa. Joka neljännen työntekijän ja joka kuudennen työnantajavastaajan mielestä esimiehet eivät tunteneet työturvallisuuslain asettamia velvoitteita. Joka kolmas työntekijä ja joka neljäs työnantajavastaaja arvioi, ettei esimiehillä ollut riittäviä edellytyksiä huolehtia työntekijöiden terveellisyydestä ja turvallisuudesta. Lisäksi neljännes työnantajavastaajista ja neljä kymmenestä työntekijästä ajatteli, ettei henkilökunta saanut riittävästi työsuojelukoulutusta. 3
4 Tulosten mukaan valtaosa työnantajista ja kolme neljännestä työntekijöistä arvioi vaara- ja haittatekijöiden syntymistä ehkäistävän ennakolta. Samoin valtaosa työnantajista ja työntekijöistä oli sitä, että työpaikalla oli sovittu vaarallisten töiden suorittamisen pelisäännöistä. Vaarojen tunnistamisessa ongelmallisimmaksi koettiin henkinen työkuormitus ja väkivallan uhka. Kuudesosa työnantajavastaajista ja kolmasosa työntekijävastaajista olikin sitä, ettei henkistä kuormittumista ole huomioitu vaarojen tunnistamisessa, vaikka työpaikan olosuhteet huomioon ottaen olisi pitänyt. Työhön liittyvien väkivallan uhkien osalta tulos oli samansuuntainen: kymmenesosa työnantajista ja kuudesosa työntekijöistä oli sitä, ettei sitä ole otettu huomioon. Työterveyshuollon edustajien vastaukset poikkesivat työnantajien ja työntekijöiden vastauksista siten, ettei heidän mielestään juuri mitään vaara- ja kuormitustekijää laiminlyöty riskinarvioinnissa eikä työpaikkaselvityksessä. Yleisenä piirteenä voidaan todeta työntekijöiden kokevan lainsäädännön myönteisen vaikutuksen lievempänä kuin työnantajien edustajat. Lähes kaikkien työnantajien ja työntekijöiden mielestä riskinarvioinnin tulokset dokumentoitiin kirjallisesti. Noin kolme neljäsosaa työnantajista ja työntekijöistä arvioi riskinarvioinnin tulosten olevan työntekijöiden nähtävissä aina tai usein. Tässä tutkimuksessa yli puolet työnantajista ja työntekijöistä arvioi työterveyshuollon toimivan asiantuntijana riskinarvioinnissa. Työterveyshuollot tekivät myös riskinarviointia työpaikkaselvityksen yhteydessä. Työterveyshuollot olisivat halukkaita osallistumaan asiakastyöpaikkansa työolojen arviointiin sekä kehittämistoimien suunnitteluun ja toteuttamiseen, jos ne vain pyydetään mukaan. Tapaturman vaarat, työn fyysiset ja henkiset kuormitustekijät sekä fysikaaliset ja kemialliset vaaratekijät huomioitiin hyvin. Työterveyshuoltojen arvioissa heidän panoksensa pieniin yrityksiin jäi muita vähemmäksi. Parantamisen varaa koettiin työolojen arvioinnin jälkeisessä toiminnassa sekä työpaikan toimintojen vaikuttavuuden mittaamisessa ja seuraamisessa. Työterveyshuoltojen mielestä työturvallisuuteen ja -terveyteen liittyvä lainsäädäntö oli vaikuttanut monin tavoin myönteisesti asiakastyöpaikan työolojen paranemiseen. Työnantajien ja työntekijöiden toimialakohtaisia ja pieniä työpaikkoja koskevia tutkimustuloksia voidaan pitää vain suuntaa antavina pienen edustuksen vuoksi. Keskisuuret ja isot työpaikat ovat hyvin edustettuina. Tutkimuksen kohdejoukko (työsuojelurekistereissä olevat työpaikat) ei ole merkittävästi valikoitunut tälle ryhmälle. Työterveyshuollon edustusta voidaan pitää hyvänä ja tutkimustuloksia paremmin yleistettävinä. 4
5 Tutkimustulosten perusteella esitetään seuraavia suositusehdotuksia: jatkuvaan kehittämiseen perustuvan turvallisuus- ja työhyvinvointikulttuurin ja pysyvien hyvien käytäntöjen muodostuminen osana normaalia työpaikan toimintaa edellyttää työolojen terveyden ja turvallisuuden riskien arviointiin ja turvallisuuden hallintaan liittyvää koulutusta työpaikkojen johdon edustajille, esimiehille ja työntekijöille sekä työterveyshuollon edustajille. Työpaikat ja työterveyshuollot voisivat tehdä yhden yhteisen työolojen arvioinnin yhteistyössä. Tämä edellyttäisi täydennyksiä työterveyshuolto- ja työturvallisuuslakeihin. Heidän tulisi käyttää sellaista helppoa ja yhteistä riskinarviointimenetelmää, joka kattaa kaikki tunnetut osa-alueet henkisen kuormittumisen mukaan lukien. Työpaikoilla ja työterveyshuolloilla tulisi myös olla yhteinen riskinarvointiprosessi. Pientyöpaikat voisivat tehdä riskinarvioinnin itsearviointilomakkeella ja lähettää sen työterveyshuoltoon, joka arvioi työterveyspalvelujen tarpeen ja on tarvittaessa yhteydessä työpaikkaan. Muutenkin työterveyshuoltojen tulisi kehittää toimintaansa pientyöpaikoille sopiviksi, jotta nykyistä useammat pientyöpaikat kiinnostuisivat hankkimaan työterveyspalveluja. Tämän tutkimuksen tulosten mukaan työterveysyksiköillä on nykyistä enemmän annettavaa riskinarvioinnissa ja niiden terveydellisen merkityksen arvioinnissa. Työterveyshuollon asiantuntijoilla on työpaikkatasolle asiantuntija- ja kokemusperäistä tietoa eri vaaratekijöiden terveysvaikutuksista. Heillä on myös tietoa työpaikalle sovellettavista hyvistä käytännöistä. Työterveyshuollon asiantuntemusta voitaisiin käyttää paljon nykyistä enemmän kemiallisia ja biologisia vaaroja arvioitaessa. Samoin heillä on paljon asiantuntemusta henkisten ja fyysisten kuormitustekijöiden arvioinnissa ja parannustoimenpiteiden toteutuksessa. Näillä työpaikkaselvitysten toimenpiteillä työterveyshuollon vaikuttavuutta voitaisiin merkittävästi parantaa. Asiasanat: lainsäädäntö, riskinarviointi, työpaikkaselvitykset, työn kuormittavuus, työterveys, työturvallisuus, vaikuttavuus 5
7 SAMMANDRAG Toivo Niskanen, Hannu Kallio, Paula Naumanen, Jouni Lehtelä, Mika Liuhamo, Jorma Lappalainen, Jarmo Sillanpää, Erkki Nykyri, Antti Zitting och Matti Hakkola. Inverkan av de bestämmelser om arbetssäkerhet och -hälsa som gäller riskbedömning. Lagstiftningsverksamhetens utvecklingsarbete behöver stöd av olika slags forsknings-, utvecklings-, uppföljnings- och bedömningsuppgifter om åtgärders resultat och också om de nya utvecklingsmetoder som ingår i god praxis. Enligt arbetarskyddslagen är arbetsgivaren skyldig att reda ut olägenheterna och riskerna på arbetsplatsen och undanröja dem om det är möjligt. Om olägenheterna och riskerna inte kan undanröjas, ska arbetsgivaren bedöma deras betydelse för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Målet för denna undersökning var att reda ut: 1) arbetsplatsernas verksamhet för att främja arbetshälsan och -säkerheten i allmänhet, 2) hur riskbedömningar genomförs på arbetsplatserna som en del av hälso- och säkerhetshanteringen samt 3) vilken inverkan arbetarskyddslagen och riskbedömningen har på förhållandena och hälsan i arbetet samt på säkerhetsverksamheten på arbetsplatserna. Undersökningens målgrupper utgjordes av arbetsgivarnas och arbetstagarnas representanter i arbetarskyddsverksamheten samt företagshälsovårdens enheter. Arbetsgivarnas svarargrupp bestod av de representanter för arbetsgivare som anmälts till Arbetarskyddscentralens (privatföretagare och kommunbranschen) och Statskontorets personregister över arbetarskyddspersonal (n=6710). Arbetsgivarens representant vidarebefordrade förfrågan och följebrevet till arbetstagarnas (n=5306) och företagshälsovårdens (n=1016) representanter på sin arbetsplats. Förfrågningarnas resultat visade att arbetarskyddslagen var rimligt väl känd bland undersökningens målgrupper. Tre fjärdedelar av arbetsgivarnas svarare samt två tredjedelar av arbetstagarnas och företagshälsovårdens representanter ansåg att lagstiftningens bestämmelser även hade förbättrat den högsta ledningens insatser. Man ansåg att lagens bestämmelser är tillräckliga för att vägleda arbetsgivarna vid identifieringen och undanröjningen av olägenheterna och riskerna. Enligt undersökningen finns det emellertid behov för förbättringar när det gäller att säkerställa att förmäns och den övriga personalens kompetens är på tillräckligt hög nivå. Var fjärde arbetstagare och var sjätte arbetsgivarsvarare ansåg att förmännen inte kände till de 7
8 skyldigheter som arbetarskyddslagen ställer. Var tredje arbetstagare och var fjärde arbetsgivarsvarare bedömde att förmännen inte har tillräckliga förutsättningar att sörja för arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Ytterligare ansåg var fjärde arbetsgivarsvarare och fyra av tio arbetstagare att personalen inte får tillräckligt mycket utbildning i arbetarskyddet. Enligt resultaten bedömer majoriteten av arbetsgivarna och tre fjärdedelar av arbetstagarna att uppkomsten av olägenheter och riskfaktorer förebyggs på förhand. På samma sätt hade majoriteten av arbetsgivarna och av arbetstagarna den åsikt att man på arbetsplatsen hade kommit överens om vilka spelregler ska följas när farliga arbeten genomförs. I fråga om identifieringen av riskerna ansåg man att psykisk belastning och risken för våld är de mest problematiska områdena. En sjättedel av arbetsgivarsvararna och en tredjedel av arbetstagarsvararna ansåg att psykisk belastning inte har beaktats vid identifieringen av riskerna, även om man med tanke på förhållandena på arbetsplatsen borde ha gjort det. I fråga om risken för våld i arbetet gick resultatet i samma riktning: en tiondedel av arbetsgivarna och en sjättedel av arbetstagarna ansåg att risken inte har beaktats. Svaren av företagshälsovårdens representanter avvek från arbetsgivarnas och arbetstagarnas svar. Företagshälsovården ansåg att nästan inga olägenheter eller riskfaktorer hade försummats i samband med riskbedömningen eller arbetsplatsutredningen. Som ett allmänt drag kan man konstatera att arbetstagarna upplever att lagstiftningens positiva inverkan är mindre än vad arbetsgivarnas representanter upplever. Enligt nästan alla arbetsgivares och arbetstagares åsikter hade riskbedömningens resultat dokumenterats i skriftlig form. Cirka tre fjärdedelar av arbetsgivarna och arbetstagarna bedömde att riskbedömningens resultat fanns alltid eller ofta till påseende för arbetstagarna. I denna undersökning bedömde över hälften av arbetsgivarna och arbetstagarna att företagshälsovården anlitas som sakkunnig vid riskbedömningen. Även i samband med arbetsplatsutredningar genomförde företagshälsovården riskbedömningar. Företagshälsovårdens enheter är villiga att delta i bedömningen av förhållandena i arbetet på sina kundarbetsplatser samt i planeringen och genomförandet av utvecklingsåtgärderna, om de bara ges tillfälle att medverka. Riskerna för olycksfall, arbetets fysiska och psykiska belastningsfaktorer samt fysikaliska och kemiska riskfaktorer togs väl i beaktande. Man såg att utrymme finns för förbättringar när det gäller verksamheten efter bedömningen av arbetsförhållandena eller mätningen och uppföljningen av de åtgärders verkningar som genomförts på arbetsplatsen. Företagshälsovården ansåg att lagstiftningen om säkerheten och hälsan i arbetet på många sätt hade inverkat positivt på förhållandena i arbetet på kundarbetsplatserna. 8
9 Arbetsgivarnas och arbetstagarnas svar som i undersökningen gällde näringsgren eller små arbetsplatser kan anses vara endast riktgivande, eftersom antalet svar var litet. Medelstora och stora arbetsplatser är väl representerade. Företagshälsovården kan anses vara väl representerad och för dess del kan undersökningsresultaten därför bättre generaliseras. På grund av undersökningsresultaten ges följande rekommendationer: Arbetsplatserna borde som en del av den normala verksamheten åstadkomma en kultur av säkerhet och välbefinnande som baserar sig på fortgående utvecklingsarbete samt skapa etablerade goda praxis. Detta förutsätter att ledningens representanter, förmän och arbetstagare samt företagshälsovårdens representanter får utbildning i bedömningen av säkerhets- och hälsoriskerna i arbetet och i säkerhetshanteringen på arbetsplatsen. Arbetsplatserna och företagshälsovården kunde i samarbete genomföra en gemensam bedömning av förhållandena i arbetet. Detta förutsätter att lagen om företagshälsovård och arbetarskyddslagen kompletteras. Arbetsplatserna och företagshälsovården borde använda en lätt och gemensam riskbedömningsmetod som täcker alla kända delområden, inklusive psykisk belastning. Arbetsplatserna och företagshälsovården borde också ha en gemensam riskbedömningsprocess. Små arbetsplatser kunde genomföra riskbedömningen på en självbedömningsblankett och skicka blanketten till företagshälsovården, som sedan bedömer behovet av företagshälsovårdstjänster och vid behov tar kontakt med arbetsplatsen. Även annars borde företagshälsovården utveckla sin verksamhet så att verksamheten lämpar sig för små arbetsplatser, så att allt flere små arbetsplatser blir intresserade av att skaffa sig företagshälsovårdens tjänster. Enligt resultaten av denna undersökning har företagshälsovårdens enheter mer att ge än vad de nu gör när det gäller riskbedömningen och utvärderingen av riskbedömningens betydelse för hälsan. Företagshälsovårdens experter har sådan expertkunskap och empiriska uppgifter om olika riskfaktorers hälsoverkningar som de kunde dela ut på arbetsplatsnivån. De har även information om god praxis som kan tillämpas på arbetsplatserna. Vid bedömningen av kemiska och biologiska risker kunde företagshälsovårdens expertis utnyttjas mycket mer än nu. De har också mycket expertis för att utvärdera psykiska och fysiska bedömningsfaktorer och genomföra förbättringsåtgärder. Genom dessa åtgärder som hänför sig till arbetsplatsutredningar kunde företagshälsovårdens inverkan avsevärt förbättras. Nyckelord: arbetsplatsutredningar, belastningen av arbetet, effekt, företagshälsovård, lagstiftning, riskbedömning, skydd i arbete 9
11 SUMMARY Toivo Niskanen, Hannu Kallio, Paula Naumanen, Jouni Lehtelä, Mika Liuhamo, Jorma Lappalainen, Jarmo Sillanpää, Erkki Nykyri, Jorma Lappalainen, Jarmo Sillanpää, Erkki Nykyri, Antti Zitting and Matti Hakkola. The effectiveness of risk assessment-related occupational safety and health provisions. The development work of legislative action requires, to support it, several kinds of research, development, follow-up and assessment data on the results of taken measures and on the new development methods included in the good practices. According to the Occupational Safety and Health Act, it is the employer s responsibility to identify hazards and risk factors in the workplace and to eliminate them if possible. If the hazards and risk factors cannot be eliminated, their significance to the safety and health of the employees has to be assessed. The purpose of this study was to examine: 1) occupational safety and health activities in workplaces in general, 2) the implementation of risk assessment in workplaces as a part of the management of health and safety, and 3) the effectiveness of the Occupational Safety and Health Act and the effectiveness of risk assessment on working conditions and health in workplaces as well as on safety-related activities in workplaces. The target groups of the study were the OSH representatives of employers and employees as well as occupational health care service providers. The employer respondent group consisted of representatives of employers (n=6710) registered in the registers of occupational safety personnel of the Centre for Occupational Safety (private and municipal sectors) and the State Treasury. The representatives of the employers passed on the questionnaire and the covering letter to the representatives of their employees (n=5306) and to the representatives of the occupational health service of their workplace (n=1016). According to the results of the survey, the Occupational Safety and Health Act is reasonably well known among the target groups of the study. Three out of four employer respondents and two-thirds of employees and occupational health services felt that the legislative regulations have also promoted the engagement of the upper management. The regulations of the Act were seen as sufficient in guiding the employers in identifying and 11
12 eliminating hazards and risk factors. According to the study, improvement is needed in ensuring sufficient competence of superiors and other personnel. Every fourth employee and every sixth employer respondent felt that superiors were not familiar with the obligations set out in the Occupational Safety and Health Act. Every third employee and every fourth employer respondent estimated that superiors do not have sufficient prerequisites to take care of the employees health and safety. In addition, one-fourth of the employer respondents and four out of ten employees thought that personnel was not receiving enough OSH training. The results of the survey also show that the majority of the employers and three out of four employees think that pre-emptive measures are taken to prevent the emergence of hazards and risk factors. Similarly, the majority of the employers and employees think that rules of carrying out dangerous assignments are agreed on in the workplace. Mental strain and threat of violence were seen as the most problematic areas as to identifying hazards. One-sixth of the employer respondents and one-third of the employee respondents were of the opinion that mental strain had not been taken into account in identifying hazards although it should have been taken into account, considering the working conditions in the workplace. The results were alike as to the threat of violence at work: one-tenth of the employers and one-sixth of the employees were of the opinion that it had not been taken into account. The responses of the representatives of the occupational health services differed from the responses of the employers and the employees: in their opinion, few hazards and strain factors were overlooked in risk assessments or in workplace investigations. The general tendency was that the employees experienced the positive effect of the legislation milder than the representatives of the employers. Almost all the employers and employees thought that the results of risk assessment are documented in writing. Approximately three-fourths of both the employers and employees estimated that the results of risk assessment are in full view of employees always or often. In this study, more than half of the employers and employees thought that occupational health services act as an expert in risk assessment. Occupational health services also carried out risk assessment in connection with workplace investigations. Occupational health services would be willing to participate in the assessment of working conditions of their clients workplaces and in planning and implementing the development measures, if they only were asked to participate in these. Risks of accidents, physical and 12
13 mental strain factors, as well as physical and chemical risk factors were taken into consideration well. Improvement was called for in activities following the assessment of working conditions and in measuring and monitoring the effectiveness of workplace activities. In occupational health services opinion, the legislation on occupational safety and health has had many different positive effects on the improvement of working conditions in the clients workplaces. Branch-specific and small companies-related results on both the employers and employees can only be regarded as indicative, because the representation is so small. Medium-sized and large workplaces, on the other hand, are well represented. The representativeness of occupational health services may be regarded as good, and their results can be generalised better. Based on the results of the study, the following recommendations are made: The emergence of safety and well-being culture based on constant development, and the emergence of permanent good practices, as part of the normal activities in the workplace, require training. The training should cover issues relating to risk assessment of health and safety of working conditions and issues relating to management of safety. The training should be targeted at representatives of the management, superiors and employees as well as at representatives of occupational health services. Workplaces and occupational health services could carry out one assessment of working conditions in cooperation with each other. This would, however, require complements to the Occupational Safety and Health Act and the Occupational Health Care Act. They should use such an easy and shared risk assessment method that covers all the known sectors, mental strain included. Workplaces and occupational health services should also have a shared risk assessment process. Small workplaces could carry out risk assessment by filling in a selfassessment form and sending it to the occupational health services, which would then assess whether services of occupational health care are needed and contact the workplace if so. In other respects as well, occupational health services should develop their activities so that they would suit small workplaces better. This would lead to an increased interest among small workplaces to acquire occupational health services for their employees. According to the results of this study, occupational health care units could make a more significant contribution to risk assessment and to the assessment of its significance to health than for the meantime. The experts of occupational health services have expertise and empirical knowledge 13
14 on the health effects of different risk factors that they could offer to workplaces. They also have knowledge on the good practices to be applied in the workplaces. The expertise of occupational health services could be utilised much more when assessing chemical and biological hazards than they are utilised for the meantime. Similarly, they have plenty of expertise in assessing mental and physical strain factors and in carrying out the improvement measures relating to these. The effectiveness of occupational health services could be significantly improved with these workplace investigation-related measures. Key words: effectiveness, occupational safety, occupational health, legislation, strain at work, risk assessment, workplace investigations 14
15 SISÄLLYS Tiivistelmä...3 Sammandrag...7 Summary ESIPUHE JOHDANTO Tavoitteena terveellinen ja turvallinen työpaikka Lainsäädännön vaikuttavuuden arviointi Vaarojen tunnistamista, riskien arviointia ja vaarojen poistamista koskevat määräykset ja velvoitteet lainsäädännössä Tutkimuksen tavoite ja tutkimuskysymykset Hankkeen toteuttajat AINEISTO JA MENETELMÄT Aineistojen kerääminen ja analysoiminen Tutkimukseen osallistujat TUTKIMUKSEN TULOKSET Työnantajien näkemykset riskinarviointitoiminnasta Työntekijöiden näkemykset riskinarviointitoiminnasta Työterveyshuollon näkemykset työolojen arviointitoiminnasta Yhteenveto tuloksista POHDINTA JA JOHTOPÄÄTÖKSET Tulosten tarkastelu Tutkimuksen luotettavuus Johtopäätelmät ja suositukset Tulosten hyödyntäminen ja jatkotutkimusaiheet LÄHTEET LIITE LIITE LIITE
16 KUVAT Kuva 1. Työturvallisuuslain määräysten riittävyys työnantajien arvioimana Kuva 2. Työpaikalla toteutetussa riskinarvioinnissa tarkasteltujen tekijöiden huomioiminen työnantajien mukaan Kuva 3. Riskinarvioinnin tulosten hyödyntäminen työnantajien mukaan Kuva 4. Työturvallisuuslain riskinarviointia koskevien määräysten riittävyys työntekijöiden arvioimana Kuva 5. Työpaikalla toteutetussa riskinarvioinnissa huomiodut tekijät työntekijöiden ilmoitusten mukaan Kuva 6. Riskinarvioinnin tulosten hyödyntäminen työntekijöiden mukaan TAULUKOT Taulukko 1. Vertailuryhmien muodostuminen Taulukko 2. Vastaajajoukon muodostuminen Taulukko 3. Vastaajat työpaikan koon mukaan Taulukko 4. Työterveysyksikköjen tuottajatyyppi Taulukko 5. Työnantajien käsitys työturvallisuuslain vaikutuksesta eri kokoisissa yksiköissä Taulukko 6. Työntekijöiden käsitys työturvallisuuslain vaikutuksesta eri kokoisissa yrityksissä Taulukko 7. Perusjoukon, vastaajien ja yritysten määrän jakautuminen työpaikan henkilömäärän mukaan LIITETAULUKOT Liitetaulukko 1. Työnantajien ja työntekijöiden ilmoittamat toimialat Liitetaulukko 2. Työnantajien ja työntekijöiden ilmoittamat teollisuuden toimialat Liitetaulukko 3. Työnantajat työpaikan tyypin mukaan Liitetaulukko 4. Työnantajien ja työntekijöiden arviot työturvallisuuslain tunnettavuudesta työpaikan koon ja toimialan suhteen Liitetaulukko 5. Työnantajien ja työntekijöiden arviot työturvallisuuslain määräysten riittävyydestä työpaikan koon ja kolmen suurimman toimialan (teollisuus, julkinen hallinto, sosiaali- ja terveys) mukaan Liitetaulukko 6. Työnantajien ja työntekijöiden arviot terveellisen ja turvallisen työn toteutumisen edellytyksistä työpaikalla työpaikan koon ja toimialan suhteen Liitetaulukko 7. Työnantajien ja työntekijöiden arviot työpaikan työterveys ja -turvallisuusasioiden perusteiden toteutumisesta työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 8. Työnantajien ja työntekijöiden arviot työpaikan työterveys ja -turvallisuusasioiden perusteiden toteutumisesta työpaikan koon suhteen
17 Liitetaulukko 9. Työnantajien ja työntekijöiden arviot työpaikan työterveys ja -turvallisuusasioiden perusteiden toteutumisesta toimialan suhteen Liitetaulukko 10. Työnantajien ja työntekijöiden arviot riskinarvioinnin käytännön toteutuksesta työpaikalla työpaikan koon ja toimialan suhteen Liitetaulukko 11. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset toteutetusta riskinarvioinnista työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 12. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset toteutetusta riskinarvioinnista toimialan suhteen Liitetaulukko 13. Työnantajien, työntekijöiden ja työterveyshuollon näkemykset riskinarvioinnissa sekä työterveyshuollon työpaikkaselvityksessä huomioon otettavista asioista Liitetaulukko 14. Työnantajien ja työntekijöiden huomioimat vaara- ja kuormitustekijät riskinarvioinnissa työpaikan koon mukaan Liitetaulukko 15. Työnantajien ja työntekijöiden huomioimat vaara- ja kuormitustekijät riskinarvioinnissa toimialan suhteen Liitetaulukko 16. Työterveyshuollon huomioimat vaara- ja kuormitustekijät riskinarvioinnissa ja työpaikkaselvityksessä työpaikan koon mukaan Liitetaulukko 17. Työterveyshuollon huomioimat vaara- ja kuormitustekijät riskinarvioinnissa ja työpaikkaselvityksessä toimialan mukaan Liitetaulukko 18. Työnantajien, työntekijöiden ja työterveyshuollon hyödyntämät tiedot riskinarvioinnissa sekä työterveyshuollon työpaikkaselvityksessä Liitetaulukko 19. Työnantajien ja työntekijöiden hyödyntämät tiedot riskinarvioinnissa työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 20. Työnantajien ja työntekijöiden hyödyntämät tiedot riskinarvioinnissa toimialan suhteen Liitetaulukko 21. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset riskinarvioinnin tulosten käsittelystä ja hyödyntämisestä tiedottamisessa työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 22. Työnantajien näkemykset riskinarvioinnin tulosten käsittelystä ja hyödyntämisestä tiedottamisessa toimialan suhteen Liitetaulukko 23. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset riskinarvioinnin tulosten käsittelystä työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 24. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset riskinarvioinnin perusteella toteutetuista torjuntatoimenpiteistä työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 25. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset riskinarvioinnin perusteella toteutetuista torjuntatoimenpiteistä toimialan suhteen
18 Liitetaulukko 26. Työnantajien ja työntekijöiden arviot riskinarvioinnin tulosten hyödyntämisestä työpaikalla työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 27. Työnantajien ja työntekijöiden arviot riskinarvioinnin tulosten hyödyntämisestä työpaikalla toimialan suhteen Liitetaulukko 28. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset syistä, joiden vuoksi riskinarvioinnin kehittämistoimenpiteitä ei ole toteutettu työpaikan koon ja toimialan suhteen Liitetaulukko 29. Työterveyshuollon syyt työpaikan kehittämistoimiin osallistumattomuuteen työnantajien, työntekijöiden ja työterveyshuollon näkökulmista Liitetaulukko 30. Työnantajien, työntekijöiden ja työterveyshuollon näkemykset lainsäädännön määräysten vaikutuksista Liitetaulukko 31. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset lainsäädännön määräysten vaikutuksista työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 32. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset lainsäädännön määräysten vaikutuksista työpaikan koon suhteen Liitetaulukko 33. Työnantajien ja työntekijöiden näkemykset lainsäädännön määräysten vaikutuksista toimialan suhteen Liitetaulukko 34. Työterveyshuoltojen näkemykset lainsäädännön määräysten vaikutuksista toimialan suhteen Liitetaulukko 35. Työterveyshuollon toiminta asiakastyöpaikan työpaikkaselvityksessä ja riskinarvioinnissa Liitetaulukko 36. Työterveyshuollon näkemykset oman toimintansa kehittymisestä Liitetaulukko 37. Työterveyshuollon näkemykset asiakasyrityksensä kehittymisestä viime viiden vuoden aikana työpaikan koon ja työterveysaseman tyypin mukaan Liitetaulukko 38. Työterveyshuollon näkemykset asiakasyrityksensä kehittymisestä viime viiden vuoden aikana työpaikan koon ja toimialan mukaan
19 ESIPUHE Vuoden 2003 alussa tuli voimaan uusi työturvallisuuslaki (738/2002). Lain uudistamisella pyrittiin selkiyttämään ja yksinkertaistamaan työturvallisuussäädöksiä. Uudistetussa laissa säädetään uudenlaisesta haittojen ja vaarojen arvioinnista ja torjunnasta. Painopistettä siirrettiin henkisten kuormitustekijöiden ja työssä jaksamisen edistämisen suuntaan. Suomessa on noin yritystä ja niissä noin 2,4 miljoonaa työntekijää. Työturvallisuuslaki velvoittaa kaikkia työnantajia arvioimaan työn terveys- ja turvallisuusriskit ja korjaamaan todetut epäkohdat. Riskinarviointi on nykyään olennainen osa turvallisuusjohtamista. Tämän tutkimuksen tavoitteena oli selvittää vaarojen tunnistamiseen ja riskinarviointiin liittyviä lainsäädännön vaikuttavuustekijöitä suomalaisilla työpaikoilla. Lisäksi tavoitteena oli mitata ja arvioida riskien arvioinnin vaikutuksia työpaikoilla. Tutkimuksen taustalla on Valtioneuvoston paremman säätelyn ohjelma, jolla pyritään tehokkaaseen, mutta samalla vähäiseen ja selkeään säännöstoimintaan. Tutkimuskyselyssä selvitettiin myös työterveyshuollon toimintaa oman työpaikkaselvityksensä ja työpaikan toteuttaman riskinarvioinnin yhteydessä. Työterveyshuoltolaissa käsitellään myös työolojen riskinarviointia. Kahdenkertainen työsarka on ollut hämmennystä herättävä jo vuosia. Tutkimuksella haluttiin valottaa näiden toimintojen merkitystä ja toteutusta työpaikkojen kannalta. Tässä tutkimuksessa tavoite oli saada kattava näyte eri toimipaikoista ja niissä toimivista työnantajien edustajista, työntekijöistä ja työterveyshuolloista. Työturvallisuuslain toimeenpanoa koskevan aikaisemman tutkimuksen mukaan (2007) moni työpaikka oli aloittanut riskinarvioinnin uutena käytäntönä lain voimaantulon myötä. Nyt toiminnan pitäisi olla normaalia. Vuoden 2007 kysely- ja haastattelututkimuksen tulosten perusteella voitiin todeta, että laki toteutui silloin työpaikoilla eriarvoisesti. Tutkimuksen rahoittivat sosiaali- ja terveysministeriö ja Työterveyslaitos. Tutkimusta ohjasi eri taustatahoista koottu ohjausryhmä. Tutkijaryhmä kiittää tutkimukseen osallistuneita asiantuntijoita ja tutkimuksen ohjausryhmän osapuolia ja henkilöitä. Erityisesti tutkijaryhmä kiittää kaikkia kyselyyn vastanneita, sillä vain se mahdollisti tutkimuksen toteuttamisen. Helsingissä 8. huhtikuuta 2009 Matti Hakkola 19
21 1 JOHDANTO 1.1 Tavoitteena terveellinen ja turvallinen työpaikka Työympäristöt ja työolot tulee järjestää siten, ettei työ aiheuta työntekijöille terveyden menettämisen vaaraa. Siihen kuuluu työntekijän terveyden ja työkyvyn ylläpitäminen ja edistäminen, työtapojen ja työolojen parantaminen, organisaation ja sen kulttuurin kehittäminen terveyttä ja turvallisuutta huomioivaksi sekä hyvän ilmapiirin luominen. Näiden avulla organisaatio mahdollistaa hyvän tuottavuuden aikaan saamisen (International Labour Organisation 1995). Työturvallisuuden ja -terveyden edistämistä koskevan Kansainvälisen työjärjestön ILO:n yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten (nro 187) voimaansaattamisesta on annettu laki (Laki työturvallisuuden ja -terveyden edistämisestä koskevien yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta 378/2008). Tämä yleissopimus (nro 187) sekä siihen liittyvän suosituksen (nro 197) lähtökohtana on työturvallisuuden ja -terveyden edistäminen niin kansallisissa toimintapolitiikoissa kuin ennaltaehkäisevässä työturvallisuus- ja työterveyskulttuurissa. Kansallinen politiikkaohjelma antaa perustan ennaltaehkäisevän työturvallisuus- ja työterveyskulttuurin edistämiseen ja työhön liittyvien vaarojen ja riskien poistamiseen ja minimoimiseen. Neljännen Eurooppalaisen työolotutkimuksen (2007) mukaan työn intensiteetti kasvaa tulevaisuudessakin: yhä useammat työntekijät työskentelevät kovalla vauhdilla ja tiukkojen määräaikojen sanelemana. Työntekijät ovat varsin itsenäisiä, joskaan itsenäisyysaste ei nouse. Perinteisillä fyysisesti vaativilla aloilla työskentelevän eurooppalaisen työvoiman osuus pienenee, mutta tutkimus osoitti, että fyysisiä riskejä on edelleen olemassa. Käden tai käsivarren toistoliikkeille altistuu lähes kaksi kolmasosaa työvoimasta vähintään neljänneksen työajastaan. Työntekijöistä vajaa puolet joutuu työskentelemään rasittavissa asennoissa vähintään neljänneksen työajastaan. Noin kuudesosa miehistä ja alle kymmenesosa naisista altistuu tärinälle ja melulle jatkuvasti tai lähes koko ajan. Eurooppalaisen työolotutkimuksen mukaan kiusaaminen, väkivalta tai väkivallan uhka sekä erilaiset syrjinnän muodot lisäävät psyykkisiä sairauksia 21
22 ja stressiä. Noin viisi prosenttia työntekijöistä oli joutunut kärsimään väkivaltaa, kiusaamista tai ahdistelua työpaikallaan viimeisen 12 kuukauden aikana. Edelleen, työperäinen stressi on yleisimpiä työntekijöiden ilmoittamia sairauden syitä ja se koskettaa yli 40 miljoonaa ihmistä Euroopan Unionin alueella. Maiden väliset erot saattavat viitata yleisyyserojen lisäksi ongelmien tiedostamiseen ja raportointihalukkuuteen. Esimerkiksi eurooppalainen viitekehys työn psykososiaalisten riskien hallintaan (PRIMAEF 2008) pyrkii yhtenäisten menettelytapojen ja käytäntöjen edistämiseen Euroopan Unionissa sekä kansallisella että työpaikkatasolla. Tämän viitekehyksen mukaan työhön liittyvät psykososiaaliset riskit ovat tämän päivän työelämän keskeisimpiä työterveyden ja turvallisuuden haasteita, ja ne liittyvät myös työperäiseen stressiin, työpaikkaväkivaltaan, häirintään ja kiusaamiseen työssä. Tehokkaat vaarojen tunnistamis-, riskien arviointi- ja vaarojen torjuntaprosessit (PRIMAEF 2008) - vähentävät poissaolojen tai virheiden ja työtapaturmien aiheuttamia kustannuksia ja lisäävät siten tuottavuutta - vähentävät sairauskuluja ja niihin liittyviä vakuutusmaksuja - parantavat työprosesseja ja tiedonvälitystä ja edistävät työn tehokkuutta - lisäävät organisaation houkuttelevuutta hyvänä työnantajana, jota työntekijät ja asiakkaat arvostavat - kehittävät innovatiivista, vastuullista ja tulevaisuuteen suuntautuvaa yrityskulttuuria - edistävät terveyttä laajemmin yhteiskunnassa. Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston riskienarviointikampanjassa tarkastellaan vuonna 2008 riskien arviointia yleisellä tasolla. Vuonna 2009 siinä nostetaan esille yksittäisiä riskilajeja sekä tarkastellaan riskien arviointia alakohtaisesti. Organisaation terveys tulisi nähdä yhtenä tehokkuuden ja tuottavuuden mahdollistajana. Yritys voi olla terve kasvamalla ja olemalla tehokas, tarjoamalla terveellisen ja turvallisen työympäristön sekä hyvät kehittymismahdollisuudet työntekijöilleen, tarjoamalla hyviä tuotteita ja palveluja asiakkailleen sekä edistämällä ympäristön terveyttä (Shoaf ym. 2004). Suomessa on noin 2,4 miljoonaa työntekijää ja noin yritystä. Työolojen riskinarvioinnista on säädetty työturvallisuuslaissa ja monissa sen nojalla annetuissa valtioneuvoston asetuksissa. Työturvallisuuslaki (738/2002) velvoittaa kaikkia työnantajia arvioimaan työpaikan terveys- ja turvallisuusriskit ja korjaamaan todetut epäkohdat. Työtapaturmista (noin kpl/v) ja ammattitaudeista (noin kpl/v) johtuvat sairauspoissaolot aiheuttavat 22
23 suuria kustannuksia ja haittoja yrityksille, työntekijöille ja yhteiskunnalle (Riihimäki ym. 2003). Työterveyshuolto osallistuu työpaikan riskien arviointiin yhtenä asiantuntijatahona. Työolojen riskien arvioimisesta puhutaan myös työterveyshuoltolaissa (1383/2001), joskin työterveyshuolto käyttää siitä nimitystä työoloselvitys tai työpaikkaselvitys. Riskinarvioinnin käsitteen käyttö on yleistynyt ja se tunnetaan myös muualla maailmassa. Vaarojen tunnistamista ja riskien arviointia on käsitelty myös useissa EU-direktiiveissä. Terveyden, työympäristön turvallisuuden ja tapaturmien välillä on osoitettu olevan yhteys toisiinsa. Koneiden ja laitteiden suojausten puuttuminen sekä henkilökohtaisten turvallisuusohjeiden noudattamatta jättäminen on johtanut kaksinkertaiseen tapaturmariskiin (Bull ym. 2002). Kaivostyö, metsänkorjuu, louhinta, öljyntuotanto ja kuljetus on luokiteltu kaikkein vaarallisimmiksi aloiksi, joiden tapaturmakustannukset ovat myös suurimmat (Leigh ym. 2004). Turvallisuusongelmat ovat yleensä pahemmat pienissä, alle 50 työntekijän yrityksissä kuin suurissa yli 200 työntekijän yrityksissä (Garcia ym. 2004). Työympäristön epäkohtia on todettu esiintyvän enemmän niissä yrityksissä, jotka ostavat työterveyspalvelut terveyskeskuksesta kuin yrityksissä, joilla on oma työterveysasema (Lehtola 2005). Tapaturmien ja työolojen parantamisen suurimpana esteenä on ollut henkilöstön kielteinen asenne työturvallisuutta ja työhyvinvointia kohtaan (Garcia ym. 2004; Lehtola 2005). Vastaavasti myönteinen asenne työolojen epäkohtien korjaamiseen ja kiinteä yhteistyö työterveyshuollon asiantuntijoiden kanssa ovat yhteydessä tapaturmien vähenemiseen, koska työterveyshuollon asiantuntijoina he pystyvät tarkastelemaan yritystä ja sen tapaturmariskejä ulkopuolisina ja vaikuttamaan niiden hallintaan (Bull ym. 2002; Lavoie-Tremblay 2004). Useiden tutkimusten mukaan työolojen riskinarviointia on pidetty vaikeana. Työterveyshuoltokin pitää riskinarviointia vaikeana erityisesti kemiallisten tekijöiden ja henkisen kuormituksen osalta (Rantanen & Pääkkönen 2000; Pääkkönen ym. 2003; Lehtola 2005; Vainio ym. 2005). Myös muilla asiantuntijoilla on ollut vaikeuksia arvioida työympäristön riskejä ja eri asiantuntijaryhmien näkemysten välillä on ollut suuriakin eroja (Rappaport ym. 1993; Mäkinen ym. 2002; Mäkinen 2003; Vainio ym. 2005, Naumanen & Liesivuori 2009). Tärkeintä olisi kuitenkin osata todeta ja korjata pahimmat epäkohdat, joka on työterveyshuollon ja työsuojelun edustajien keskeinen tehtävä työpaikan johdon tuella. Vaikka työterveyshuollon ammattilaisten odotetaankin neuvovan asiakkaitaan työympäristön haitoilta suojautumisessa, heidän tulisi myös kiinnittää nykyistä enemmän huomiota oireiden ja altistumisen väliseen yhteyteen (Lehtola 2005). 23
24 Hämäläisen ja Anttilan (2008) tekemän haastattelututkimuksen mukaan riskien arviointi on oleellinen osa turvallisuusjohtamista ja riskien arvioinnilla tulee olla ohjaava vaikutus työpaikan toimintaan. Aiempien tutkimusten mukaan 80 % työpaikoista on tunnistanut työpaikan vaara- ja haittatekijät (Salminen ym. 2007). Työpaikoilla riskien arviointia toteuttavassa ryhmässä tulee olla myös arvioitavassa kohteessa työskenteleviä henkilöitä. Yrityksillä, joilla turvallisuusjohtaminen on osa muuta johtamista, myös turvallisuustieto ja keinot turvallisuuden kehittämiseksi ovat olemassa. Koulutuksella on suuri merkitys turvallisuustyössä. Turvallisuuden mittaaminen ja seuranta ovat tärkeitä, jotta nähdään mihin suuntaan säädösten vaikutukset yrityksessä ovat menossa. Aliurakoitsijoiden perehdytyksen suhteen osassa yrityksistä perehdytys jäi alihankkijan hoidettavaksi, kun taas toisissa se kuului tilaajan tehtäväksi. Erilaiset yhteiset pelisäännöt tarvitaan sekä yritysten edustajien että asiantuntijoiden mielestä. Myös työterveyshuollon rooli tarvitsee selkeytystä työpaikkaselvitysten ja riskien arvioinnin osalta. (Hämäläinen & Anttila 2008.) 1.2 Lainsäädännön vaikuttavuuden arviointi Vuosina tehdyn selvityksen mukaan uusittu työturvallisuuslaki oli laajentanut työturvallisuuden toimintakenttää ja kannustanut työpaikkoja tarttumaan uusiin työsuojelukysymyksiin. Työturvallisuuslain koettiin tuoneen järjestelmällisyyttä vaarojen selvittämiseen ja arviointiin. Työturvallisuus- ja työterveyshuoltolakien arvioitiin antavan hyvän yhteisen pohjan työpaikan terveys- ja turvallisuusasioiden edistämiseen, mutta käytännössä yhteistyö ja asiantuntijuuden hyödyntäminen puolin ja toisin ei aina sujunut toivotulla tavalla. Pykälä väkivallan uhasta nähtiin olevan hyvä lisä työturvallisuuslakiin ja sen koettiin tuoneen painoarvoa etenkin palvelualoja sekä sosiaali- ja terveyspuolta koskevaan kasvavaan ja vakavaan työsuojeluongelmaan. Osaltaan väkivallan uhasta kaivattiin vielä tarkempia ohjeita. Myös hyvien käytäntöjen ja mallien levittämistä käytäntöön pidettiin tärkeänä. (Salminen ym ) Salmisen ym. (2007) tutkimuksen mukaan uusia säännöksiä oli toteutettu parhaiten niissä työpaikoissa, joissa oli työturvallisuuden edistämiseen tarvittavat resurssit ja sitoutuneisuus. Neljä viidesosalla työpaikoista vaaroja oli tunnistettu ja kolme neljäsosalla niitä oli myös arvioitu. Neljäsosalla työpaikoista työnantajat olivat sopineet yhteistoiminnasta ja perehdyttäneet haittaja vaaratekijöistä, palontorjunnasta, ensiavusta ja evakuoinnista. Kolmasosalla työpaikoista työnantaja oli huolehtinut työnantajien keskinäisestä toiminnan koordinaatiosta, sisäisen liikenteen järjestelyistä, järjestyksestä ja siisteydestä, 24
25 yleissuunnittelusta sekä työn terveellisyydestä ja turvallisuudesta. (Salminen ym ) Lainsäädännön vaikutuksia oli tuolloin havaittavissa vielä vähän ja tässä tutkimuksessa niitä selvittiin tarkemmin. Lainsäädännön vaikutusten arvioinnin suurin hyöty syntyy käytännössä siitä, että osataan asettaa analyyttisella tavalla oikeita ja kriittisiä kysymyksiä, selvittää millä tavalla erilaiset sääntelyvaihtoehdot vaikuttavat sekä millä tavalla niitä voidaan käytännössä toteuttaa tavoitteita parhaiten vastaavalla tavalla (Tala 2007). Lainsäädännön vaikuttavuuden arviointi on systemaattista informaation keräämistä lainsäädännön toteutuksesta, luonteesta ja vaikutuksista, jotta sen vaikuttavuutta voidaan parantaa tai, jotta saadaan tietoa sen noudattamisesta päätöksentekoon tulevaisuuden ratkaisuja varten (Rossi, Freeman & Lipsey 1999). Lainsäädäntötoiminnan kehittämistyö vaatii tuekseen monenlaista tutkimus-, kehittämis-, seuranta- ja arviointitietoa niin meneillään olevien toimenpiteiden tuloksista kuin uusista keinoista ja ideoista (Tala 2007). Chenin (1990) kehittämä arvioinnin lähestymistapa painottaa normatiivisia teorioita ja korostaa lainsäädännön ja toimintapolitiikkojen vaikutusketjujen arvioimista (Robson 2001; Sanderson 2003; Dahler-Larsen 2005). Tässä tutkimuksessa arvioinnin tehtävänä on selvittää lainsäädännön toteuttamiseen sisältyvät vaikutusmekanismit ja niiden toimivuus eri viitekehyksissä ja yhteyksissä. Vaikuttavuuden arvioinnissa on useita olennaisia arviointikysymyksiä, jotka eivät suoranaisesti koske lainsäädännön vaikuttavuutta (Rossi, Lipsey & Freeman 2004). Tällöin perinteinen prosessianalyysin kaava input-output -prosessi on keskeinen osa vaikuttavuuden arviointia silloin, kun selvitetään työpaikan ja työterveyshuollon toimintamenettelyjä. Havaitussa muutoksessa on kyse nimenomaan lainsäädännön vaikutuksesta. Kun arvioinnin menetelmiä sovelletaan lainsäädännön vaikuttavuuden arviointiin, toteutetaan seuraavia periaatteita (soveltaen Paasio 2006): 1) on tiedettävä, miten lainsäädännön tarkoittaman toiminnan vaikuttavuuden arviointia tutkitaan ja selvitetään 2) on ymmärrettävä, miten lainsäädännön aiheuttama muutos työpaikoilla syntyy (eli on ymmärrettävä lainsäännön eri määräysten syy- ja seuraussuhteita) 3) on tuotettava tietoa työpaikkojen tilanteesta (konteksti) 4) on tuotettava tietoa työpaikkojen työolosuhteiden parantamista edistävistä ja ehkäisevistä voimista (mekanismi) 5) on tuotettava tietoa lainsäädännön aiheuttamista toteutuneista toimintatavoista ja niiden tuloksista ja 6) on osattava hyödyntää analysoitua lainsäädännön aiheuttamaa muutosta koskevan lainsäädännön vaikuttavuuden ymmärtämiseksi. 25
26 Lainsäädännön vaikuttavuuden arviointi ja erityisesti saatujen tulosten ja prosessien hyödyntäminen jatkuvana toimintana on osa työsuojeluviranomaistoimintaa. Arviointi auttaa työsuojeluviranomaista analysoimaan lainsäädännön yksittäisten määräysten tehokkuutta kohdata työpaikkojen ja työterveyshuollon tarpeet ja odotukset (vrt. Preskill 1994). Jotta lainsäädännön arviointiprosessin hyödyntämistä voitaisiin edistää jatkuvan kehittämisen periaatteen mukaisesti, on kehitettävä arviointiin soveltuvia tutkimusasetelmia ja -metodeja (vrt. Preskill, Zuckerman & Matthews 2003). Lainsäädännön vaikuttavuuden arvioinnin tuloksena syntyvä oppiminen voi toteutua parannuksina lainsäädännön sisällössä ja työpaikkojen menettelytavoissa ja toimintakulttuurissa (vrt. Patton 1997). Lainsäädännön arviointiprosessin kautta on mahdollista edistää myös työsuojeluviranomaisen toimintakulttuuria (vrt. Preskill 1994). Vaikutusmerkityksen antaminen lainsäädännön määräyksille antaa mahdollisuuden ohjata lainsäädännön uudistamista ja kehittämistä. Arviointitulokset tuovat esille työpaikkatason vaikutuksia ohjaavia normeja ja parhaita käytäntöjä ja ne myös auttavat lainsäädännön selkeyttämisessä (vrt. Torres & Preskill 1999). 1.3 Vaarojen tunnistamista, riskien arviointia ja vaarojen poistamista koskevat määräykset ja velvoitteet lainsäädännössä Euroopan Yhteisöjen Neuvoston puitedirektiivi (89/391/ETY) toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä ja sen nojalla annettujen lukuisten direktiivien mukaan työnantajan on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, vaarojen ehkäisy, tiedottaminen ja kouluttaminen sekä tarvittavat järjestelyt ja keinot työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden takaamiseksi. Lisäksi työnantajan on muutettava näitä toimenpiteitä olosuhteiden muutosten mukaisesti ja parannettava tarvittaessa työolosuhteita. Puitedirektiivi on pantu täytäntöön muun muassa työturvallisuuslaissa (738/2002). Työturvallisuuslain (738/2002) mukaan työnantajan velvollisuus on selvittää työpaikalla esiintyvät vaarat ja arvioida niiden aiheuttamat riskit. Työnantajan on työn ja toiminnan luonne huomioon ottaen riittävän järjestelmällisesti selvitettävä ja tunnistettava työstä, työtilasta, muusta työympäristöstä ja työolosuhteista aiheutuvat haitta- ja vaaratekijät sekä, milloin niitä ei voida poistaa, arvioitava niiden merkitys työntekijöiden turvallisuudelle ja terveydelle. Tällöin on otettava huomioon muun ohella: 26
27 1) tapaturman ja muu terveyden menettämisen vaara kiinnittäen huomiota erityisesti kyseisessä työssä tai työpaikassa esiintyviin vaaroihin ja haittoihin 2) esiintyneet tapaturmat, ammattitaudit ja työperäiset sairaudet sekä vaaratilanteet 3) työntekijän ikä, sukupuoli, ammattitaito ja muut hänen henkilökohtaiset edellytyksensä 4) työn kuormitustekijät ja 5) mahdollinen lisääntymisterveydelle aiheutuva vaara. Vaarojen tunnistaminen, riskien arviointi ja vaarojen poistaminen on osa muun muassa seuraavaa lainsäädäntöä: Työturvallisuuslaki (738/2002, muutos 1199/2005, muutos 53/2006) Valtioneuvoston asetus työntekijöiden suojelemisesta melusta aiheutuvilta vaaroilta (85/2006) Valtioneuvoston asetus työntekijöiden suojelemisesta tärinästä aiheutuvilta vaaroilta (48/2005) Valtioneuvoston päätös työntekijöille aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta (922/1999) Valtioneuvoston päätös käsin tehtävistä nostoista ja siirroista työssä (1409/1993) Valtioneuvoston asetus työvälineiden turvallisesta käytöstä ja tarkastamisesta (403/2008) Valtioneuvoston päätös asbestityöstä (1380/1994, muutos 318/2006) Valtioneuvoston asetus työhön liittyvän syöpävaaran torjunnasta (716/2000, muutos 245/2002) Valtioneuvoston asetus kemiallisista tekijöistä työssä (715/2001) Valtioneuvoston päätös työntekijöiden suojelemisesta työhön liittyvältä biologisten tekijöiden aiheuttamalta vaaralta (1155/1993) Valtioneuvoston päätös perimälle, sikiölle ja lisääntymiselle työssä aiheutuvan vaaran torjunnasta (1043/1991) Työterveyshuoltolaki (1383/2001, muutos 752/2002, muutos 760/2004, muutos 1117/2005, muutos 1255/2005, muutos 51/2006, muutos 1279/2006, muutos 456/2007) Valtioneuvoston asetus hyvän työterveyshuoltokäytännön periaatteista, työterveyshuollon sisällöstä sekä ammattihenkilöiden ja asiantuntijoiden koulutuksesta (1484/2001) Kemikaalilaki (744/1989) Kemikaaliasetus (675/1993) Asetus vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista (59/1999). Tunnistetut vaara- ja haittatekijät on mahdollisuuksien mukaan poistettava. Jäljelle jääneiden haittojen tai vaarojen merkitys työntekijöiden terveydelle 27
KIRJALLINEN KYSYMYS 709/2004 vp Työn vaarojen arviointi työpaikoilla Eduskunnan puhemiehelle Euroopan komissio on ryhtynyt selvittämään, onko Euroopan yhteisön työntekijän turvallisuuden ja terveyden parantamisen