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Timestamp: 2017-03-29 07:23:52
Document Index: 40214518

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 20', 'Art. 4', 'Art. 31', 'Art. 35', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

120 Ia 12620. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 6. Mai 1994 i.S. Verband der Unterhaltungsautomaten-Branche (VUB) u. Mitb. gegen Kanton Zürich und Büro des Kantonsrates des Eidgenössischen Standes Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4, 22ter, 31 et 35 Cst., art. 2 disp. trans. Cst. et liberté personnelle; interdiction des appareils automatiques servant au jeu avec mise d'argent; contrôle abstrait des normes. L'interdiction des appareils automatiques servant au jeu d'adresse avec mise d'argent ne viole pas la Constitution fédérale. Examen de la compatibilité de l'interdiction avec: 1. le principe de la force dérogatoire du droit fédéral selon l'art. 2 disp. trans. Cst. en relation avec l'art. 35 Cst. (consid. 3); 2. la liberté du commerce et de l'industrie découlant de l'art. 31 Cst. (confirmation de la jurisprudence; consid. 4); 3. la garantie de la propriété selon l'art. 22ter Cst. (consid. 5); 4. l'égalité de traitement selon les art. 4 et 31 Cst. (consid. 6); 5. la liberté personnelle (consid. 7). Faits à partir de page 127
Am 7. März 1993 - das heisst nach Annahme der hier in Frage stehenden kantonalen Volksinitiative betreffend das Verbot von Geldspielautomaten - stimmten Volk und Stände einschliesslich des Kantons Zürich einer Aufhebung des in Art. 35 BV verankerten Spielbankenverbotes zu (vgl. Bundesratsbeschluss vom 27. April 1993 über das Ergebnis der BGE 120 Ia 126 S. 130Volksabstimmung vom 7. März 1993, BBl 1993 I 1587). Die neue Fassung gemäss dem Bundesbeschluss vom 9. Oktober 1992 (vgl. BBl 1992 VI 58) lautet wie folgt:
b) Im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde kann grundsätzlich nur auf Tatsachen, die vor dem Zeitpunkt des letzten kantonalen Entscheides BGE 120 Ia 126 S. 131eingetreten sind, beziehungsweise auf Rechtsnormen, die in diesem Zeitpunkt bereits in Kraft waren, abgestellt werden (BGE 102 Ia 76 E. 2f, 243 E. 2; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 370).
c) Von der Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV nicht scharf abtrennen lässt sich ein anderes Vorbringen der Beschwerdeführer. Danach fragt sich, ob und wieweit die voraussehbaren tatsächlichen Auswirkungen der vom Bundesverfassungsgeber verbindlich beschlossenen, aber noch nicht in Kraft gesetzten Neuregelung des Spielbankenwesens die Handlungsfreiheit des BGE 120 Ia 126 S. 132kantonalen Gesetzgebers für den ihm verbleibenden Regelungsbereich der Geschicklichkeits-Geldspielautomaten allenfalls indirekt beschränken. In diesem Sinne wird zu prüfen sein, ob dadurch die im Zusammenhang mit Art. 31 BV vorzunehmende Interessenabwägung beziehungsweise Beurteilung der Verhältnismässigkeit beeinflusst wird (E. 4d).
In einem weiteren, den Kanton Basel-Stadt betreffenden Urteil vom 20. Juni 1980 liess das Bundesgericht diese Frage nicht mehr offen, sondern stellte BGE 120 Ia 126 S. 133- in Anknüpfung an entsprechende frühere Entscheide (BGE 80 I 350 und BGE 90 I 321) - fest, dass der Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein ausreichender Grund für ein Verbot von Geldspielautomaten sei. Selbst wenn nur echte Geschicklichkeitsgeräte zum Einsatz kämen, bestehe die Gefahr, dass die Spieler durch die in Aussicht stehenden Geldgewinne zu wiederholtem Spielen verleitet würden und damit erhebliche Verluste erleiden könnten. Wenn der kantonale Gesetzgeber davon ausgehe, dass vor allem Jugendliche und sozial Benachteiligte auf diese Weise einen beträchtlichen Teil ihres Geldes verlieren, und daher den Betrieb von Geldspielautomaten verbiete, so sei diese Massnahme durch hinreichende soziale und sozialpolitische Gründe gedeckt. Ob darüber hinaus auch der staatliche Kontrollaufwand ein solches Verbot zu rechtfertigen vermöchte, sei unerheblich (BGE 106 Ia 191 E. 6).
Die Einwendungen der Beschwerdeführer lassen sich dahin zusammenfassen, dass zwischen der neuen bundesverfassungsrechtlichen Ordnung von Art. 35 BV und dem angefochtenen kantonalen Geldspielautomatenverbot hinsichtlich Zielsetzung und Wertung der berührten Interessen ein Widerspruch bestehe.BGE 120 Ia 126 S. 134
cc) Auch in diesem Zusammenhang ist vorweg festzuhalten, dass im Zeitpunkt, als die hier angefochtene Gesetzesänderung von den Zürcher Stimmberechtigten angenommen wurde, also am 2. Juni 1991, der neue BGE 120 Ia 126 S. 135Art. 35 BV noch nicht beschlossen war. Es lag damals noch nicht einmal die entsprechende Botschaft des Bundesrates vom 25. März 1992 (BBl 1992 III 349) vor. Massgebend für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit sind jedoch die Verhältnisse, wie sie bei Anordnung des angefochtenen Hoheitsaktes bestanden (KÄLIN, S. 370, mit Hinweisen). Daran ändert auch nichts, dass selbst der Kanton Zürich die neue Verfassungsbestimmung mit einer Mehrheit von rund 68% angenommen hat (vgl. BBl 1993 I 1590).
Entscheidend ist aber, dass sich die Regelungskompetenz des Bundes auch nach dem neuen Art. 35 BV allein auf Spielbanken und Glücksspielautomaten beschränkt, während der Entscheid über die Zulassung von Geschicklichkeitsspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit ausdrücklich weiterhin den Kantonen vorbehalten bleibt (neuer Art. 35 Abs. 4 BV). Die Bundesverfassung lässt mit dieser Aufteilung des Regelungsgegenstandes Raum dafür, dass die Kantone den ihnen zugewiesenen Sachbereich der Geschicklichkeits-Geldspielautomaten - im Rahmen der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken - selbständig ordnen können, ohne an die vom Bundesgesetzgeber für den Bereich der Spielbanken und Glücksspielautomaten vorgenommenen Wertungen gebunden zu sein. Auch wenn zwischen den beiden Regelungsgebieten eine sachliche Verwandtschaft besteht, bleibt der kantonale Gesetzgeber bei der Gewichtung der berührten Interessen grundsätzlich autonom. Das will nicht heissen, dass die tatsächlichen Verhältnisse, wie sie sich unter anderem aufgrund der bundesrechtlichen Spielbankenregelung in Zukunft entwickeln können, bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit kantonaler Verbote nach dem neuen Art. 35 Abs. 4 BV überhaupt keine Rolle spielen dürften; doch besteht keine BGE 120 Ia 126 S. 136direkte Verpflichtung des kantonalen Gesetzgebers, sich an die bundesrechtliche Ordnung anzulehnen.
ee) In einer Beschwerde wird der Einwand erhoben, der Kanton Zürich stelle insofern einen Sonderfall dar, als Geldspielautomaten hier von Anfang an, das heisst seit ihrem Aufkommen, stets zugelassen gewesen seien. Gesetzgeber und Behörden hätten dementsprechend über lange Jahre hinweg ein BGE 120 Ia 126 S. 140dichtes Netz der Reglementierung und Kontrolle aufgebaut. Im Vertrauen auf diese gesetzgeberischen Dispositionen seien im betreffenden Wirtschaftszweig Hunderte von Millionen Franken investiert und ein Berufsstand mit über 1'000 Beschäftigten, rund 130 Betriebsstätten sowie zahlreichen Geschäftsniederlassungen aufgebaut worden. Der Regierungsrat habe denn auch den Erlass eines Geldspielautomatenverbotes mit aller Deutlichkeit abgelehnt und in seiner Stellungnahme zu einem dahingehenden parlamentarischen Vorstoss darauf hingewiesen, dass der Betrieb dieser Apparate "praktisch zu keinen Beanstandungen Anlass" gebe (Antrag des Regierungsrates vom 15. Juni 1988 an den Kantonsrat zu einer Motion betreffend Erlass eines Verbotes von Geldspielautomaten mit Geldgewinnen).
Es fällt in der Tat auf, dass die Gesetzgebung des Kantons Zürich über Spielsalons und Geldspielautomaten kurz hintereinander zweimal wesentlich geändert worden ist, ohne dass zwischen den beiden Vorlagen eine sachliche Koordination bestanden hätte. Mit der ersten Revision wurde der Betrieb von Geldspielautomaten verschärften Zulassungs- und Benützungsvorschriften sowie einer neuen Sondersteuer unterworfen. Mit der wenige Monate später beschlossenen zweiten Revision wird der Betrieb solcher Geräte vollständig untersagt. Dieser ungewöhnliche Ablauf erklärt sich damit, dass es sich BGE 120 Ia 126 S. 141nicht um vom Kantonsparlament beschlossene Vorlagen, sondern um von unterschiedlichen Gruppen getragene formulierte Volksinitiativen handelte. Kurzfristig hintereinander folgende gegenläufige Gesetzesrevisionen könnten unter dem Gesichtswinkel der Rechtssicherheit, allenfalls auch unter jenem der Verhältnismässigkeit, verfassungsrechtliche Bedenken erwecken. Ob bei formulierten Volksinitiativen diesbezüglich ein anderer Massstab am Platze ist als bei parlamentarischen Vorlagen, kann hier dahingestellt bleiben.
c) Die Beschwerdeführer berufen sich im Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie auch vergeblich auf die Übergangsordnung zur BGE 120 Ia 126 S. 143am 1. Februar 1991 in Kraft getretenen Revision in § 20a des Unterhaltungsgewerbegesetzes. Diese Bestimmung regelte, was mit den Spielsalons mit Geldspielautomaten in jenen Gemeinden zu geschehen hatte, in denen die für solche Betriebe neu eingeführte Verhältniszahl nicht eingehalten war. Sie gewährte jenen Spielsalons den "unveränderten Fortbestand", welche die übrigen gesetzlichen Anforderungen vollständig erfüllten, während die andern Betriebe sich der neuen Ordnung "anzupassen", das heisst auf die Verwendung von Geldspielautomaten zu verzichten hatten. Daraus kann jedoch entgegen der Meinung der Beschwerdeführer weder für die Betriebe, welche die Verhältniszahl respektieren, noch für die übrigen Unternehmen eine gesetzliche Bestandesgarantie abgeleitet werden, welche der heute angefochtenen Gesetzesänderung als wohlerworbenes Recht entgegengehalten werden könnte.
a) Die Beschwerdeführer sehen eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes nach Art. 4 BV oder des Gebotes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gemäss Art. 31 BV darin, dass die bisher als gefährlicher betrachteten reinen Glücks-Geldspielautomaten in Spielbanken künftig voraussichtlich zugelassen sein werden, während die der kantonalen Gesetzgebungshoheit unterstehenden Geschicklichkeits-Geldspielautomaten trotz gleicher Kundenstruktur und geringeren Risikos verboten seien. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass die beanstandete Unterscheidung durch eine entsprechende Aufteilung der Regelungskompetenz auf Bund und Kantone in der Verfassung selber verankert ist (neuer Art. 35 Abs. 1 und 4 BV, vgl. dazu oben E. 4d). Konsequenzen der erwähnten Art müssen daher grundsätzlich in Kauf genommen werden. Im übrigen besteht zwischen den hier in Frage stehenden Geldspielautomaten und den in den Spielbanken vorhandenen BGE 120 Ia 126 S. 144Einrichtungen in bezug auf Anzahl und Zugänglichkeit ein erheblicher Unterschied (E. 4 e/cc). Die erhobene Rüge dringt daher nicht durch.
Es stellt des weitern auch keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung dar, dass der zürcherische Gesetzgeber nur gerade den Betrieb von Geldspielautomaten zur Vermeidung einer Selbstgefährdung der Benützer verbietet, während andere schädliche oder gefährliche Tätigkeiten wie der Genuss von Alkohol und Tabak, Bergsteigen, Drachenfliegen, Wildwasserfahren, Tauchen und Skifahren, die ebenfalls in exzessiver Weise ausgeübt werden können, erlaubt bleiben. Der kantonale Gesetzgeber kann, soweit er dafür zuständig ist, das Bedürfnis nach solchen Vergnügungs- und Freizeitbetätigungsmöglichkeiten sowie die Notwendigkeit allfälliger staatlicher Verbote und Beschränkungen für die einzelnen Sachgebiete je unterschiedlich beurteilen. Eine Verletzung von Art. 4 BV liegt erst dann vor, wenn gleiche oder im wesentlichen gleichgelagerte Sachverhalte ohne ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich geregelt werden BGE 120 Ia 126 S. 145 (BGE 117 Ia 257 E. 3b). Das trifft jedoch für die angerufenen Vergleichstatbestände offensichtlich nicht zu.
b) Die Beschwerdeführer stellen diese Beurteilung in Frage. Zur Bestimmung dessen, was zu den elementaren Entfaltungsmöglichkeiten eines Menschen gehöre, müsse auf die individuelle Persönlichkeit abgestellt werden.BGE 120 Ia 126 S. 146
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