Source: http://docplayer.hu/965353-Zold-konyv-az-eu-kozbeszerzesi-politikajanak-modernizalasarol-egy-hatekonyabb-europai-beszerzesi-piac-fele.html
Timestamp: 2018-01-17 20:42:16
Document Index: 10463356

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ']

ZÖLD KÖNYV. az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé - PDF
Download "ZÖLD KÖNYV. az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé"
Lóránd Hunor Barna
2 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, COM(2011) 15 végleges ZÖLD KÖNYV az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé HU HU
3 TARTALOMJEGYZÉK 1. Miről szólnak a közbeszerzési szabályok? Beszerzési tevékenységek Közbeszerzési szerződések Közbeszerzők Az ajánlatkérő szervek eszköztárának fejlesztése Az eljárások modernizálása Egyedi eszközök a kis ajánlatkérő szervek számára Az állami szervek közötti együttműködés Megfelelő eszközök a kereslet összevonására / Közös beszerzés A szerződés teljesítésére vonatkozó megfontolások Egy elérhetőbb európai beszerzési piac Jobb hozzáférés a kkv-k és az induló vállalkozások számára A tisztességes és hatékony verseny biztosítása Beszerzés nem létező verseny/kizárólagos jogok esetében A közbeszerzés stratégiai alkalmazása az új kihívásokra válaszul Hogyan vásároljunk az Európa 2020 célkitűzések elérése érdekében Mit vásároljunk az Európa 2020 célkitűzések elősegítésére Innováció Szociális szolgáltatások Megbízható eljárások biztosítása Az összeférhetetlenség elkerülése A részrehajlás és a korrupció elleni küzdelem A tisztességtelen ajánlattevők kizárása A tisztességtelen előnyök elkerülése Harmadik ország szállítóinak bejutása az EU piacára HU 2 HU
4 ZÖLD KÖNYV az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé Az Európa 2020, az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája 1, olyan képet fest az elkövetkező évtized európai szociális piacgazdaságáról, amely három összekapcsolódó és egymást kölcsönösen megerősítő prioritáson nyugszik: a tudáson és innováción alapuló gazdaság kialakítása; az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, erőforrás-hatékonyabb és versenyképesebb gazdaság elősegítése; és a magas foglalkoztatás, valamint szociális és területi kohézió jellemezte gazdaság kialakításának ösztönzése. A közbeszerzés kulcsszerepet játszik az Európa 2020 stratégiában, mint az egyik olyan piaci alapú eszköz, amelyet e célkitűzések eléréséhez alkalmazni kell. Konkrétabban, az Európa 2020 stratégia felhívja a közbeszerzést arra, hogy: javítsa a vállalkozások innovációs keretfeltételeit a keresletoldali politikák teljes körű alkalmazásával 2, támogassa az elmozdulást egy erőforrás-hatékony és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé, pl. a környezetbarát közbeszerzés szélesebb körben való alkalmazásának ösztönzésével, és javítsa az üzleti környezetet, különösen az innovatív kkv-k számára. Az Európa 2020 stratégia azt is hangsúlyozza, hogy a közbeszerzési politikának biztosítania kell a közpénzek lehető leghatékonyabb felhasználását, a beszerzési piacokat pedig európai uniós szinten nyitottan kell tartani. A számos EU-tagállamban tapasztalható súlyos költségvetési megszorítások és gazdasági nehézségek tekintetében rendkívül fontos, hogy hatékony eljárásokkal optimális beszerzési eredményeket érjenek el. E kihívások ellenére most van a legnagyobb szükség egy működő és hatékony európai beszerzési piacra, amely hozzájárul az ambiciózus célok eléréséhez. Számos érdekelt fél annak az igényének adott hangot, hogy vizsgálják felül az EU közbeszerzési rendszerét hatékonyságának és eredményességének javítása érdekében. A Bizottság ezért az egységes piaci intézkedéscsomagban 3 bejelentette, hogy széleskörű konzultációkat folytat, hogy legkésőbb 2012 elején jogalkotási javaslatokat nyújtson be, amelyek célja egyrészt az európai közbeszerzési szabályok egyszerűsítése és modernizálása a szerződések odaítélésének folyamatosabbá tétele érdekében, másrészt pedig a közbeszerzési szerződések megfelelőbb felhasználása egyéb szakpolitikák támogatására Lásd a Bizottság március 3-i közleményét, COM(2010) Ezt vállalja fel az Innovatív Unió című bizottsági közlemény SEC(2010) 1161 is; az Innovatív Unió az Európa 2020 egyik kiemelt kezdeményezése, amely a közbeszerzés kutatást és innovációt támogató stratégiai felhasználásával foglalkozik. Felhívja a tagállamokat arra, hogy közbeszerzési költségvetésük egy részét különítsék el kutatásra és fejlesztésre, és tájékoztatja őket arról, hogy a Bizottság útmutatást és támogatási mechanizmust biztosít az ajánlatkérő szervek részére. A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az egységes piaci intézkedéscsomag felé A magas szinten versenyképes szociális piacgazdaságért, október 27., COM(2010) 608. HU 3 HU
5 A közbeszerzési irányelvek jelenlegi generációja, azaz a 2004/17/EK 4 és a 2004/18/EK 5 irányelv, jelenti a legutolsó lépését annak a hosszú fejlődésnek, amely 1971-ben a 71/305/EGK 6 irányelv elfogadásával kezdődött. Átlátható és megkülönböztetéstől mentes eljárások garantálásával ezek az irányelvek elsősorban azt szándékozzák biztosítani, hogy a gazdasági szereplők a közbeszerzés területén teljes körben élhessenek minden alapvető szabadsággal. A jelenlegi irányelvek számos olyan célkitűzést fogalmaznak meg, amelyek más politikák e keretbe foglalására vonatkoznak, mint pl. a környezet és a társadalmi normák védelme 7 vagy a korrupció elleni harc 8. Tekintettel arra a kulcsszerepre, amit a közbeszerzés a mai kihívások leküzdésében játszik, modernizálni kell a meglévő eszközöket és módszereket, hogy jobban kezeljék a kialakuló politikai, társadalmi és gazdasági összefüggéseket. Több kiegészítő célkitűzést is el kell érni: Az első célkitűzés, hogy növeljék a közpénzek elköltésének hatékonyságát. Ez egyfelől magában foglalja a lehető legjobb (az összességében legelőnyösebb) beszerzési eredmények keresését. E cél elérése érdekében létfontosságú a belső piacon odaítélt közbeszerzési szerződések lehető legszorosabb versenyének megteremtése. Az ajánlattevőknek lehetőséget kell adni arra, hogy egyenlő versenyfeltételek mellett versenyezzenek, és el kell kerülni a verseny torzulását. Ugyanakkor a beszerzési eljárások hatékonyságának növelése is elengedhetetlen: A kis ajánlatkérő szervek sajátos igényeinek megfelelő, célzott egyszerűsítési intézkedésekkel összekapcsolódó, egyszerűsített beszerzési eljárások segíthetik a közbeszerzőket abban, hogy az idő és a közpénzek tekintetében a lehető legkisebb ráfordítás mellett a lehető legjobb beszerzési eredményt érjék el. A hatékonyabb eljárások minden gazdasági szereplő számára előnnyel járnak és lehetővé teszik a részvételt a kkv-k és a határokon túli ajánlattevők számára. A határokon átnyúló részvétel azonban továbbra is alacsony az EU közbeszerzési eljárásaiban 9. A magánszektorral összehasonlítva, ahol a határokon átnyúló kereskedelem aránya sokkal magasabb, még mindig jelentős potenciál áll rendelkezésre. A hatékonyabb közbeszerzés célkitűzésével főként a zöld könyv 2. részének (az ajánlatkérő szervek eszköztárának fejlesztése) és 3. részének (egy elérhetőbb európai beszerzési piac) kérdései foglalkoznak Az Európai Parlament és a Tanács 2004/17/EK irányelve (2004. március 31.) a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról (HL L 134., , 1. o.). A legutóbb a 2004/17/EK, a 2004/18/EK és a 2009/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a közbeszerzési eljárásokra irányadó értékhatárok tekintetében történő módosításáról szóló, november 30-i 1177/2009/EK bizottsági rendelettel (HL L 134., , 64. o.) módosított irányelv. Az Európai Parlament és a Tanács 2004/18/EK irányelve (2004. március 31.) az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról (HL L 134., , 114. o.). A legutóbb az 1177/2009/EK bizottsági rendelettel módosított irányelv. A következő szöveg kiinduló pontját a 2004/18/EK irányelv rendelkezései jelentik; eltérő rendelkezés hiányában azonban azok mutatis mutandis a 2004/17/EK irányelv megfelelő rendelkezéseire is hivatkoznak. Az ajánlatkérő szerv kifejezés ezért a beszerzéseiket a 2004/18/EK irányelv szerint végző szervekre és a 2004/17/EK irányelv szerinti ajánlatkérőkre is vonatkozik. A 71/305/EGK irányelv (1971. július 26.) az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról (HL L 185., , 5. o.). Lásd a 2004/18/EK irányelv (5) és (46) preambulumbekezdését és a 2004/17/EK irányelv (12) és (55) preambulumbekezdését. Lásd a 2004/18/EK irányelv (43) preambulumbekezdését és a 2004/17/EK irányelv vonatkozó (40) preambulumbekezdését. A legutóbbi tanulmányok szerint a közbeszerzési szerződések mindössze 1,6%-át ítélik oda másik tagállam gazdasági szereplőinek. Sokkal gyakoribb, hogy a határokon átnyúló részvétel közvetetten az ajánlatkérő szerv tagállamában működő fiókvállalatokon vagy partnereken keresztül valósul meg. Azonban a közvetett, határokon átnyúló odaítélés aránya is viszonylag alacsony (11%). HU 4 HU
6 Egy másik kiegészítő célkitűzés lehetővé tenni a beszerzők számára, hogy jobban kihasználják a közbeszerzést a közös társadalmi célok érdekében: Ezek magukban foglalják a környezet védelmét, a nagyobb erőforrás- és energiahatékonyságot és a klímaváltozás elleni küzdelmet, az innováció és a társadalmi befogadás támogatását és a lehető legjobb feltételek biztosítását a kiváló minőségű közszolgáltatások nyújtásához. E célkitűzés megvalósítása hosszú távon hozzájárulhat a közpénzek elköltésének hatékonyságnövelésére irányuló első célkitűzéshez is, például azáltal, hogy a legalacsonyabb kiinduló ár helyett az életciklussal járó legalacsonyabb költségekre helyezi át a hangsúlyt 10. Az erre a célkitűzésre vonatkozó kérdésekkel a zöld könyv 4. része (a közbeszerzés stratégiai alkalmazása) foglalkozik. Az EU közbeszerzési jogának további fejlesztése szintén előirányozható olyan fontos kérdések megragadására, amelyekkel eddig nem kielégítően foglalkoztak, úgymint a korrupció és a részrehajlás megelőzése és az ellenük folytatott küzdelem (5. rész) és az a kérdés, hogyan javítható az európai vállalkozások bejutása harmadik országok piacaira (6. rész). Emellett, a jogi keret felülvizsgálata lehetőséget ad annak megvizsgálására is, hogy bizonyos alapvető fogalmakat és koncepciókat nem kell-e finomítani, hogy az ajánlatkérők és vállalkozások nagyobb jogbiztonságban működhessenek (1. rész). Ebben az összefüggésben a felülvizsgálat lehetőséget kínálhat az uniós közbeszerzési és állami támogatási szabályok alkalmazása közti konvergencia fokozására. A zöld könyv számos gondolatot vet fel arról, hogy a különböző célkitűzések hogyan érhetők el jobban. Azonban tudatában kell lennünk annak, hogy a különböző célok között ellentétek lehetnek (pl. az eljárások egyszerűsítése szemben más politikai célkitűzések figyelembevételével). Ezek az eltérő célok néha politikai alternatívaként jelentkeznek, amelyek különböző irányba mutatnak, és ez átgondolt választást igényel egy későbbi szakaszban. Ezenkívül a lehetséges jogalkotási módosítások alkalmazási köre nem korlátlan. A jogalkotási változásoknak szem előtt kell tartaniuk az EU nemzetközi kötelezettségvállalásait, vagy minden érintett partnerrel megfelelő tárgyalásokba kell kezdeni a lehetséges kártalanítási igényekről. Ezért ezek a egy többoldalú megállapodás 11 és hét kétoldalú megállapodás 12 által meghatározott kötelezettségvállalások korlátozhatják a jogalkotási kiigazítások alkalmazási körét. Ez különösen az uniós közbeszerzési irányelvek alkalmazásához kapcsolódó értékhatárokra, a beszerzési tevékenységek és a közbeszerzők fogalommeghatározására és bizonyos eljárási kérdésekre, például a műszaki leírások és az időtartamok meghatározására vonatkozóan áll fenn. A koncessziókkal ez az anyag nem foglalkozik; azok korábbi külön konzultációk és hatásvizsgálat tárgyát képezik. A Bizottság célja olyan jogszabály előterjesztése, amely nagyobb jogbiztonságot nyújt a regionális és helyi hatóságoknak és gazdasági szereplőknek Európa-szerte, és megkönnyíti a köz- és magánszféra közötti partnerségek kialakítását. Az e Klasszikus példái ennek az energiahatékonysággal kapcsolatos jövedelmező beruházások, amelyekre nem kerül sor, mert a beruházási és az operatív kiadások kezelése elkülönítetten, eltérő költségvetési folyamatok keretében történik. WTO Kormányzati Közbeszerzési Megállapodás (GPA), lásd A kétoldalú kereskedelmi megállapodásokkal kapcsolatosan lásd: HU 5 HU
7 közbeszerzés kérdéseivel egy külön zöld könyv foglalkozik, amely október 18-án jelent meg 13. E zöld könyvvel párhuzamosan a Bizottság átfogó értékelést végez az EU közbeszerzési politikájának hatásáról és költséghatékonyságáról. Az értékelés piaci alapú bizonyítékot gyűjt a jelenlegi beszerzési jogszabályok működéséről, hogy tapasztalati betekintést kapjon azokról a területekről, amelyeken javítani kell. Az új vizsgálat eredményeit 2011 nyarán teszik közzé. Az értékelés eredményei mellett az érdekelt felek zöld könyvvel kapcsolatos észrevételei adják az EU közbeszerzési szabályainak jövőbeni reformjával kapcsolatos megfontolások alapját, ami jogalkotási reformjavaslathoz vezet. 1. MIRŐL SZÓLNAK A KÖZBESZERZÉSI SZABÁLYOK? A közpénzek elköltésekor a közbeszerzőknek több olyan ösztönzőt is mérlegelniük kell, amelyekkel a magánszektor vezetői szembesülnek, akik a veszteségek, sőt akár a csőd kockázatát is viselik, és akiket közvetlenül a piaci erők irányítanak. Ezért a közbeszerzési szabályok egyedi szerződés-odaítélési eljárásokról rendelkeznek, hogy a közbeszerzők a lehető legracionálisabb, legátláthatóbb és legtisztességesebb módon járhassanak el. Olyan biztosítékokat tartalmaznak, amelyek kárpótolnak a közbeszerzésből potenciálisan hiányzó kereskedelmi fegyelemért, valamint védenek a nemzeti vagy helyi gazdasági szereplők érdekében tett költséges, kedvezményes elbánás ellen. Ezért az európai közbeszerzési szabályok vonatkoznak a belső piac gazdasági szereplői számára potenciálisan fontos minden közbeszerzési szerződésre, egyenlő hozzáférést és tisztességes versenyt biztosítva a közbeszerzési szerződéseknek az európai beszerzési piacon Beszerzési tevékenységek A közbeszerzési szabályok alapvető célja az ajánlatkérő szervek beszerzési tevékenységeinek szabályozása. Az EU közbeszerzési irányelvei azonban nem korlátozzák hatályukat kifejezetten az ajánlatkérő szervek egyedi igényeinek megfelelő beszerzésekre 14. Ez vitára ösztönöz az irányelvek alkalmazhatóságáról olyan esetekben, amikor az állami szervek olyan megállapodásokat kötnek, amelyek saját beszerzési igényeikhez nem kapcsolódó, kötelező joghatásokat eredményeznek. Ez például azokra az esetekre vonatkozik, amikor egy támogatás nyújtására vonatkozó támogatási megállapodás jogi kötelezettséget ró a kedvezményezettre, hogy bizonyos szolgáltatásokat nyújtson. Ezeket a kötelezettségeket általában a közpénzek megfelelő felhasználásának biztosítására alkalmazzák: nem a támogatást nyújtó állami szerv beszerzési igényeit szándékoznak kielégíteni. A tagállamok hatóságai és az egyéb érdekelt felek kifogásolták, hogy a közbeszerzési szabályok hatálya tekintetében az ilyen helyzetekben hiányzik a jogbiztonság, és e szabályok céljának pontosítására szólítottak fel. Legutóbbi ítélkezési gyakorlatában a Bíróság úgy vélte, Zöld könyv az elektronikus közbeszerzés Európai Unión belüli alkalmazásának kiterjesztéséről, SEC(2010) 1214, Lásd a C-126/03. sz., Bizottság kontra Németország ügyben november 18-án hozott ítélet 18. pontját. HU 6 HU
8 hogy a közbeszerzési szerződések koncepciója megköveteli, hogy a szerződés tárgyát képező építési beruházások, árubeszerzések vagy szolgáltatások közvetlen gazdasági jelentőséggel bírjanak az ajánlatkérő szerv számára. 15 Kérdés: 1. Úgy gondolja, hogy a közbeszerzési irányelvek hatályát a beszerzési tevékenységekre kell korlátozni? Az ilyen korlátozásnak egyszerűen a közvetlen gazdasági jelentőség Bíróság által kialakított kritériumát kell törvénybe iktatnia vagy további/alternatív feltételeket és koncepciókat is biztosítania kell? 1.2. Közbeszerzési szerződések A közbeszerzési szerződések jelenlegi besorolása építési beruházásokra, árubeszerzésre és szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződésekre részben történelmi fejlődés eredménye. A folyamat kezdetén problémákat okozhat az, hogy a közbeszerzési szerződéseket a fenti kategóriák valamelyikébe kell sorolni, például szoftveralkalmazások beszerzésére irányuló szerződések esetén, amelyeket árubeszerzésre vagy szolgáltatásra irányuló szerződésnek is lehet tekinteni a körülményektől függően. A 2004/18/EK irányelv külön szabályokat tartalmaz a vegyes szerződésekre vonatkozóan, amelyeket az ítélkezési gyakorlat továbbfejlesztett. A Bíróság véleménye szerint, ha egy szerződés különböző típusokra vonatkozó elemeket tartalmaz, az alkalmazandó szabályokat a szerződés fő céljának meghatározásával kell kijelölni. E problémák némelyike elkerülhető a jelenlegi struktúra egyszerűsítésével. Elképzelhető volna például csak két közbeszerzési szerződéstípus alkalmazása, mint a Kormányzati Közbeszerzési Megállapodás (GPA) rendszere esetében, amely csak az árubeszerzésre és a szolgáltatásra irányuló szerződések között tesz különbséget, mivel a beruházásokat a szolgáltatások egy formájának tekinti ( építési szolgáltatási szerződés ). Szintén mérlegelhető annak lehetősége, hogy egységes koncepciót alkalmazzanak a közbeszerzési szerződésekre, és azok tárgya szerint csak akkor differenciáljanak, ha az kifejezetten szükséges (például, az értékhatárra vonatkozó rendelkezésekben). Kérdés: 2. Megfelelőnek tartja a tárgyi hatály jelenlegi struktúráját, amely építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződésekre oszlik? Ha nem, melyik alternatív struktúrát javasolná? A szerződéstípusok lehetséges átstrukturálásától függetlenül szükség lehet a különböző szerződéstípusok jelenlegi definíciójának felülvizsgálatára és egyszerűsítésére. Ez különösen a 2004/18/EK irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontjában szereplő építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés definícióját érinti, amely három alternatív feltételt tartalmaz, amelyek összetettek és részben egymást fedik. Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés fogalma magában foglalja az irányelv mellékletében felsorolt, egyedi építési beruházási típusok kivitelezését, vagy kivitelezését és tervezését, az irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott építési beruházás kivitelezését, 15 A C-451/08. sz., Helmut Müller GmbH ügyben március 25-én hozott ítélet pontja, és a Bizottság kontra Németország ügyben július 15-én hozott ítélet 75. pontja. HU 7 HU
9 vagy kivitelezését és tervezését, és végül az ajánlatkérő szerv által megállapított követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel, illetve módon történő kivitelezését. Az utolsó feltétel annak biztosítására került a szövegbe, hogy a definíció tartalmazza azokat az eseteket, ahol az építési beruházásokat nem a vállalkozó maga kivitelezi, hanem a nevében eljáró harmadik felek. Megfontolható a definíció egyszerűsítése úgy, hogy a jelenlegi struktúra helyébe egy egyszerűbb lép világosabb feltételrendszerrel, amely minden építési beruházástípusra vonatkozik, tekintet nélkül azok jellegére és céljára, beleértve az esetleg harmadik felek által kivitelezett, egyedi építési beruházásokat. Kérdés: 3. Úgy gondolja, hogy felül kell vizsgálni és egyszerűsíteni kell az építési beruházásokra irányuló közbeszerzési szerződések definícióját? Ha igen, javasolná, hogy hagyják el az irányelv mellékletében szereplő, meghatározott listára történő hivatkozást? Milyen elemekből állna az Ön által javasolt definíció? A- és B-szolgáltatások Még fontosabb kérdés, mit takarnak a szolgáltatásokra irányuló szerződések. A jelenlegi irányelvek megkülönböztetnek úgynevezett A-szolgáltatásokat 16 és Bszolgáltatásokat 17. Míg az A-szolgáltatásokra az irányelvekben foglalt teljes eljárások vonatkoznak, a B-szolgáltatások tekintetében a szerződés-odaítélésnek csak a műszaki leírásokra és az odaítélési eljárás eredményét tartalmazó értesítés továbbítására vonatkozó rendelkezéseknek kell megfelelnie. 18 A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint azonban a B- szolgáltatásokra irányuló szerződéseket odaítélő ajánlatkérő szerveknek be kell tartaniuk az elsődleges európai uniós jog alapvető szabályait, különösen a megkülönböztetésmentesség, az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elveit, ha a kérdéses szerződések bizonyos határokon átnyúló érdekeket érintenek. 19 Ez kötelezettséget jelent megfelelő mértékű közzététel biztosítására, hogy a többi tagállam érdekelt gazdasági szereplői eldönthessék, kifejezik-e részvételi szándékukat az eljárásban. A törvényhozó szándéka kezdetben az volt, hogy egy átmeneti időszak erejéig korlátozza az irányelv teljes körű alkalmazását bizonyos, szolgáltatásra irányuló szerződések esetében, amelyek megnövekedett potenciált testesítenek meg a határokon átnyúló kereskedelemre. 20 Tisztában kell lennünk azzal, hogy a B-szolgáltatások listájának (lásd 27. kategória: egyéb szolgáltatások ) nyitott jellege miatt az irányelvek szolgáltatásokra történő teljes körű alkalmazása valójában a kivétel, a főszabály pedig azok B-szolgáltatások szerinti kezelése. Kétségek merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy ez a helyzet megfelelő-e a belső piac gazdasági és jogi fejlődése szempontjából. A kifejezetten a B listában említett egyes A 2004/18/EK irányelv IIA. mellékletében vagy a 2004/17/EK irányelv XVIIA. mellékletében felsorolt szolgáltatások. A 2004/18/EK irányelv IIB. mellékletében vagy a 2004/17/EK irányelv XVIIB. mellékletében felsorolt szolgáltatások. Lásd a 2004/18/EK irányelv 20. és 21. cikkét és a 2004/17/EK irányelv 31. és 32. cikkét. Lásd a C-507/03. sz., Bizottság kontra Írország ügyben november 13-án hozott ítélet pontját. Lásd a 2004/18/EK irányelv (19) preambulumbekezdését. HU 8 HU
10 szolgáltatások esetében, mint pl. vízi közlekedési szolgáltatások, szállodai szolgáltatások, személyzetelhelyezési- és ellátási szolgáltatások vagy biztonsági szolgáltatások, valóban nehezen feltételezhető, hogy azok kisebb mértékű határokon átnyúló jelentőséggel bírnának, mint az A listában szereplő szolgáltatások. Ezenkívül az A- és B-szolgáltatások közötti különbségtétel a szabályok alkalmazásában problémák és lehetséges hibák forrása lehet. Mint pl. a szerződés besorolásában, ahol felmerül a határokon átnyúló helyzetek és vegyes szerződések problémája. 21 Emellett ez a különbségtétel a legtöbb kereskedelmi partner rendszerében nem létezik. A jelenlegi jogi helyzet ezért megnehezíti további piacra jutási kötelezettségvállalások szerzését a kereskedelmi partnerektől, mivel az EU nem tudja ezeket viszonozni, különösen olyan szolgáltatások esetében, amelyek fontossá váltak a belső piaci és határokon átnyúló kereskedelemben. A legkonzekvensebb megoldás az volna, ha megszüntetnék a megkülönböztetést a jelenlegi B- és A-szolgáltatások között, és az általános rendszert alkalmaznák minden szolgáltatásra irányuló szerződés esetén 22. Ez a meglévő szabályok egyszerűsítésének előnyével járna. Ha a jelenlegi helyzet azt mutatja, hogy az általános rendszert egyszerűsíteni kell, az egyszerűsítés a B-szolgáltatásokra jelenleg vonatkozó speciális rendszer megszűntetését is megkönnyíthetné. Kérdések: 4. Úgy gondolja, hogy felül kell vizsgálni az A- és B-szolgáltatások közötti megkülönböztetést? 5. Úgy véli, hogy a közbeszerzési irányelveknek minden szolgáltatásra vonatkozniuk kell, lehetőleg egy rugalmasabb, általános rendszer alapján? Ha nem, kérjük, jelezze, mely szolgáltatás(ok)nak kellene a jelenleg érvényes, B-szolgáltatásokra vonatkozó rendszerben maradnia, és adja meg ennek indoklását. Értékhatárok Egyes érdekelt felek úgy vélik, hogy a jelenleg az irányelvekben meghatározott értékhatárok túl alacsonyak, és ennélfogva az értékhatárok megemelését kérik, mivel a határokon átnyúló érdekek túl korlátozottak ahhoz, hogy indokolják egy, az irányelvek hatálya alá tartozó, viszonylag kis értékű szerződés odaítélési eljárásának adminisztratív terheit. Az értékhatárok emelése azonban egyre több szerződést mentesítene a hirdetmény EU-szinten történő közzététele alól, ami csökkenti az európai vállalkozások üzleti lehetőségeit. Mindenesetre meg kell jegyezni, hogy az EU által vállalt minden nemzetközi kötelezettség olyan értékhatárokat tartalmaz, amelyeket az úgynevezett B-szolgáltatások (és különösen a szociális szolgáltatások) 23 kivételével pontosan ugyanazon értékre állapítottak meg, mint a jelenlegi irányelvekben. Ezek az értékhatárok meghatározzák a piacra jutás lehetőségeit, és az egyik legfontosabb elemét jelentik e megállapodásoknak. Az EU-ban alkalmazott értékhatárok bármilyen emelése automatikusan magában foglalná az emelést az EU által Lásd a 2004/18/EK irányelv 22. cikkét A szociális szolgáltatásokat illetően vö. az alábbi 4.4. szakasszal. A szociális szolgáltatásokat illetően vö. az alábbi 4.4. szakasszal. HU 9 HU
11 kötött minden ilyen megállapodásban (nemcsak a GPA-n belül, hanem minden egyéb nemzetközi megállapodásban is). Ez a helyzet viszont előidézheti, hogy partnereink kártérítési igénnyel lépnek fel. Ezek az igények pedig igen jelentősek lehetnek. Kérdés: 6. Támogatná az európai uniós irányelvek alkalmazásakor az értékhatárok megemelését akkor is, ha az nemzetközi szinten a fent leírt következményekkel járna? Kizárások A 2004/18/EK irányelv kizárt szerződésekre vonatkozó szakasza 24 meglehetősen heterogén: A kizárások egy része a Szerződés hatálya alóli kivételeken/korlátozásokon (14. cikk), vagy a nemzetközi joggal (15. cikk) vagy más jogi szabályozással (16. cikk c) és e) pont) való összeegyeztethetőség megfontolásain alapul, míg mások politikai döntések eredményei (16. cikk a), b), d), f) pont, 17. cikk). Ez megnehezíti egy átívelő koncepció alkalmazását annak felmérése során, hogy szükséges-e a rendelkezések felülvizsgálata. Mindenesetre e kizárások felülvizsgálatát Európa nemzetközi kötelezettségeinek fényében kell megfontolni, amelyek jelenleg az irányelvekben foglalt kivételeket és eltéréseket tükrözik. Bármilyen új kizárás bevezetése természetesen ebből a szempontból aggodalomra adhat okot. A nemzetközi megállapodások azonban teret hagynak a tartalom tisztázására és naprakésszé tételére, valamint a kizárások bemutatására. Mérlegelhető az olyan kizárások megszűntetése, amelyekre a jogi, politikai vagy gazdasági fejlődés szempontjából esetleg már nincs szükség. Kérdések: 7. Megfelelőnek tartja a kizárt szerződésekre vonatkozó jelenlegi rendelkezéseket? Mit gondol, a vonatkozó szakaszt kell átszerkeszteni vagy az egyes kizárásokat kell világosabbá tenni? 8. Úgy gondolja, hogy bizonyos kizárásokat meg kell szüntetni, felül kell vizsgálni vagy frissíteni kell? Ha igen, melyeket? Ön mit javasolna? 1.3. Közbeszerzők Az állami szférába tartozó szervek beszerzései A 2004/18/EK irányelv olyan szerződésekre vonatkozik, amelyeket az állam (beleértve annak minden alegységét), a regionális és helyi hatóságok, a közjogi intézmények, valamint egy vagy több ilyen szerv által alkotott társulások ítélnek oda. 25 Míg az állam és a helyi és regionális hatóságok fogalma viszonylag egyszerű, a közjogi intézmények fogalma összetettebb. Azokat a jogilag független szervezeteket szándékozik jelölni, amelyek közeli kapcsolatban állnak az állammal és alapvetően állami szervként működnek. Példaként említhetők az állami műsorszóró szervek, az egyetemek, a betegbiztosítási alapok és az önkormányzati vállalkozások A 2004/18/EK rendelet cikke. A 2004/17/EK irányelv alkalmazására kötelezett szerveket lásd az alábbi 7. pontban. HU 10 HU
12 A 2004/18/EK irányelv definíciója egész sorozat bírósági határozat tárgya. Az ítélkezési gyakorlat figyelembevételével a feltételek az alábbiak szerint foglalhatók össze: (1) Az intézmény kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű. (2) Jogi személyiséggel rendelkezik (a magán- vagy közjog szerint). (3) Finanszírozását, irányítását és felügyeletét tekintve szorosan függ az államtól, a regionális vagy helyi hatóságoktól vagy más közjogi intézményektől (a pontos feltételeket lásd az 1. cikk (9) bekezdése második albekezdésének c) pontjában). Ezen elemek megfelelő alkalmazása részletes, eseti elemzést igényel, figyelembe véve olyan tényezőket, mint a piaci verseny mértéke és az a kérdés, hogy az intézmény nyereségérdekelte, továbbá viseli-e a tevékenységével kapcsolatos veszteségeket és kockázatokat. Kérdés: 9. Megfelelőnek tartja a közbeszerzők definiálására vonatkozó mostani megközelítést? Úgy gondolja, hogy világosabbá és naprakésszé kell tenni a közjogi intézmény fogalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlatának figyelembevételével? Ha igen, milyen naprakésszé tételt tartana megfelelőnek? Közüzemek A jelenlegi közbeszerzési rendszerben egy külön irányelv, a 2004/17/EK irányelv szabályozza a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatok beszerzéseit. Ezeknek az ágazatoknak több közös tulajdonságuk is van: hálózatos iparágak, azaz egy fizikai vagy virtuális hálózatot foglalnak magukban (pl. csővezetéket, elektromos hálózatot, postai infrastruktúrát, vasútvonalakat stb.), vagy földrajzi területeket hasznosítanak, általában kizárólagos alapon annak érdekében, hogy terminállétesítményeket hozzanak létre vagy ásványokat (kőolaj, földgáz, szén stb.) tárjanak fel és termeljenek ki. Ezeknek az ágazatoknak további jellemzője, hogy a kérdéses tevékenységeket nemcsak állami szervek, hanem bizonyos tagállamokban mindenek előtt kereskedelmi vállalatok is végrehajtják, legyen szó állami vállalkozásokról, vagy különleges vagy kizárólagos jogok alapján működő magánvállalatokról. Az ezekre az ágazatokra vonatkozó közbeszerzési szabályok bevezetésének fő oka az volt, hogy a tagállamok által az adott szolgáltatás teljesítéséhez szükséges hálózatoknak történő szállításra, e hálózatok szolgáltatására vagy működtetésére vonatkozóan megadott, különleges, illetve kizárólagos jogok miatt, működési piacaik jellege zárt. A közbeszerzési szabályozás kiterjesztése a közüzemek állami és magán- (kereskedelmi) üzemeltetőire azért vált szükségessé, mert a nemzeti hatóságok számos módon befolyásolhatják e szervek magatartását, beleértve különleges vagy kizárólagos jogok nyújtását (vagy nem nyújtását) vagy részesedésüket e szervek tőkéjében és képviseletüket e szervek adminisztratív, irányítási vagy felügyeleti testületeiben. Másként fogalmazva, a kellő versenynyomás hiányában, a közüzemi irányelv eljárási szabályainak alkalmazásával kialakított szabályozás szükségesnek tűnt annak biztosítására, hogy az érintett tevékenységekre vonatkozó beszerzést átlátható és megkülönböztetéstől mentes módon hajtsák végre. A célzott szabályok hiányában attól lehetett tartani, hogy a közüzemek üzemeltetőinek beszerzési döntéseit a részrehajlás, a helyi preferencia vagy egyéb tényezők befolyásolhatják. HU 11 HU
13 Azóta számos említett ágazatban (például, villamos energia és gáz, szénhidrogének feltárása és hasznosítása, postai szolgáltatások stb.) európai uniós vagy nemzeti szinten liberalizációs eljárásokat folytatnak. A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a liberalizáció, azaz az érintett tevékenységhez szabad hozzáférés szerzését célzó folyamat, nem szükségszerűen vagy automatikusan vezet erős versenyhez a befolyásos gazdasági szereplők gyakran jelentős piaci részesedéssel rendelkeznek és, egyes tagállamokban, az állami tulajdonban lévő vállalkozások jelenléte is torzíthatja a piac működését. A jelenlegi irányelv tartalmaz egy rendelkezést, a 30. cikkben, amely lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy bizonyos beszerzéseket mentesítsen az irányelv hatálya alól, amennyiben (azokon a piacokon, amelyekre a bejutást nem korlátozzák) a verseny olyan szintű, hogy a versenynyomás biztosítja a szükséges átláthatóságot és megkülönböztetésmentességet az ilyen tevékenységekre vonatkozó beszerzésekben. A Bizottság mostanáig tizenhat ilyen határozatot fogadott el kilenc különböző tagállam tekintetében, és egy kérelmet vontak vissza. Az érintett ágazatok közé mostanáig a villamosenergia-szektor (termelés és értékesítés), a gázágazat (értékesítés), az olaj- és (föld)gázágazatok, valamint a postai ágazat különböző részei (különösen a logisztika, a csomagszállítási és pénzügyi szolgáltatások) tartozott. Még egy kérdést kell megfontolni: egyre több magánjogi intézmény szerez jogot a működésre nyílt és átlátható eljárások után és ezért nem rendelkeznek az irányelv szerinti különleges vagy kizárólagos joggal. Meg kell jegyezni azt is, hogy a közüzemi irányelvek teljes körű hatályát nemzetközi szinten beágyazták a GPA-ba vagy kétoldalú megállapodásokba. A hatály lehetséges korlátozásai az EU nemzetközi kötelezettségvállalásainak módosítását eredményezhetik, ami kártérítési igényekhez vezethet. Kérdések: 10. Ön szerint szükség van még az ezekre az ágazatokra vonatkozó európai uniós közbeszerzési szabályokra? Kérjük, indokolja válaszát Ha igen: A jelenleg szabályozás alá eső egyes ágazatokat ki kell zárni, vagy fordítva, más ágazatokat is be kell vonni a rendelkezések alá? Kérjük, magyarázza meg, mely ágazatokat kell szabályozni, és indokolja meg válaszát. 11. Jelenleg az irányelv hatályát az érintett vállalkozások által végzett tevékenységek, jogi státuszuk (állami vagy magán) és annak alapján határozzák meg, hogy magán vállalkozásokról van-e szó, valamint a különleges vagy kizárólagos jogok megléte vagy hiánya alapján. Ezeket a kritériumokat lényegesnek tartja, vagy más kritériumokat kell alkalmazni? Kérjük, indokolja válaszát. 12. A magánvállalatok nyereségszerző vagy kereskedelmi szellemisége elégségesnek tekinthető ahhoz, hogy e vállalatok beszerzése objektív és tisztességes (még akkor is, ha különleges vagy kizárólagos jogok alapján működnek)? 13. Az irányelv 30. cikkének jelenlegi rendelkezése hatékony módját jelenti annak, hogy az irányelv hatálya igazodjon a változó szabályozási szerkezethez és az érintett (nemzeti és ágazati) piacokon tapasztalható versenyhez? HU 12 HU
14 2. AZ AJÁNLATKÉRŐ SZERVEK ESZKÖZTÁRÁNAK FEJLESZTÉSE Az ajánlatkérő szervek néha arról panaszkodnak, hogy az európai uniós szabályok által biztosított szabályozási eszközök nem alkalmazkodnak teljes mértékben beszerzési igényeikhez. Azt állítják, hogy szikárabb és/vagy rugalmasabb eljárásokra van szükség. Úgy érvelnek, hogy bizonyos esetekben a szabályok összességének alkalmazása nem megvalósítható (különösen a nagyon kis ajánlatkérő szervek beszerzései esetén); más helyzeteket (az állami szervek közötti együttműködés bizonyos formái) teljesen mentesíteni kell e szabályok alkalmazása alól. A közbeszerzésnek vannak olyan területei, ahol az európai uniós közbeszerzési szabályok által kínált eszközök esetleg nem kielégítőek (közös beszerzés, a szerződés odaítélése után felmerülő egyedi problémák). Ezekről a kérdésekről a következő szakaszban esik szó. A gazdasági szereplőktől származó visszajelzésekből világos, hogy az európai uniós szabályokba bele kell foglalni bizonyos alapvető követelményeket az egyenlő európai versenyfeltételek garantálása érdekében, míg a jelenlegi irányelvek bizonyos részletesebb szabályait felül lehetne vizsgálni. Meg kell jegyezni azonban, hogy az európai uniós szabályok lefaragása bizonyos határokba ütközik. Számos eljárási követelmény közvetlenül a GPA-ból és az EU által aláírt kétoldalú megállapodásokból ered, úgymint a különböző eljárások határideje, a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazásának feltételei vagy a közbeszerzési szerződés odaítéléséről szóló hirdetmény közzététele. E követelmények feladása vagy megváltoztatása nem lenne lehetséges az EU nemzetközi kötelezettségeinek újratárgyalása nélkül. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy az európai uniós szabályokat nemzeti vagy regionális szinten számos jogszabály egészíti ki. Az uniós szinten hatályon kívül helyezett rendeletet más szinteken pótolhatják annak kockázatával, hogy még különbözőbbek lesznek a nemzeti jogszabályok, és esetleg még jelentősebb lesz a nemzeti túlszabályozás mértéke 26. Az eljárási szabályok felülvizsgálatát azon célkitűzéssel is össze kell vetni, miszerint a közbeszerzési jog és az uniós jog más területei, például az állami támogatások szabályozása között a lehető legnagyobb koherenciát kell biztosítani. Kérdések: 14. Úgy gondolja, hogy megfelelő az EU közbeszerzési szabályainak jelenlegi részletessége? Ha nem, túl részletesek vagy nem elég részletesek? 2.1. Az eljárások modernizálása A nyilvános vita egyik fő témája az, hogy az irányelvek szerinti eljárások teljes mértékben megfelelnek-e még az ajánlatkérő szervek és a gazdasági szereplők igényeinek, vagy módosítani kell-e azokat és ha igen, hogyan különösen a komplexitás és az adminisztratív terhek csökkentése érdekében, miközben ezzel egy időben biztosítani kell a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos tisztességes versenyt és az optimális beszerzési eredményt. Általános eljárások 26 Nemzeti túlszabályozásról akkor beszélünk, ha a nemzeti jogszabályok a megfelelő európai uniós szabályok alapján megkövetelt előírásokon felül további szabályokat vagy követelményeket írnak elő. HU 13 HU
15 A jelenlegi irányelvek eszközök és eljárások széles körét kínálják. Mind a 2004/17/EK, mind pedig a 2004/18/EK irányelv szabad választást enged a beszerzőknek a nyílt 27 és a meghívásos 28 eljárás között. A helyzet egy kicsit más, ha hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásra 29 kerül sor. A közüzemi irányelv fokozott rugalmasságról rendelkezik 30, amelynek eredményeként a közüzemi szolgáltatók szabadon választhatják a tárgyalásos eljárást szerződéseik odaítélésére, feltéve, ha közzétettek egy pályázati felhívást. A 2004/18/EK irányelv szerint azonban a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás kizárólag a 30. cikkben felsorolt, meghatározott körülmények között alkalmazható. A hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásokat mindkét irányelv kivételes helyzetekre korlátozza, amelyeket részletesen felsorolnak 31 és korlátozottan értelmeznek. A szolgáltatások területén a beszerzők tervpályázatokat 32 is alkalmazhatnak ben különböző specifikus eljárási lehetőségekkel bővültek az irányelvek, ilyen a versenypárbeszéd 33, a dinamikus beszerzési rendszer 34 vagy az elektronikus árverés 35. A 2004-ben bevezetett eljárási rugalmasság kiterjed továbbá a beszerzés centralizálásának lehetőségére központi beszerző szervek által vagy rajtuk keresztül történő beszerzés 36 vagy keretmegállapodások odaítélése 37 révén. Ezenkívül, a pénzügyi válságra tekintettel a Bizottság indokoltnak látta, hogy a jelentősebb közberuházási projektek esetében 2009-ben és 2010-ben gyorsított eljárást 38 alkalmazzanak A nyílt eljárásban az ajánlatkérő szervek közzétesznek egy felhívást, amelynek alapján minden érdekelt fél benyújthatja ajánlatát. A minőségi kiválasztási szempontoknak megfelelő ajánlattevők közül az ajánlatkérő szerv kiválasztja azt az ajánlatot, amely a leginkább teljesíti a felhívásban jelzett odaítélési szempontot (legalacsonyabb ár vagy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat). Ez az eljárás az irányelvek alkalmazása alá eső eljárások majdnem ¾ részét teszi ki. A meghívásos eljárásban minden gazdasági szereplő jelentkezhet a felhívásra kifejezve részvételi szándékát, de csak bizonyos, a felhívásban megjelölt kritériumok alapján kiválasztott jelentkezőket hívnak fel ajánlattételre. A tárgyalásos eljárásban az ajánlatkérő szervek és intézmények az általuk kiválasztott gazdasági szereplőkkel konzultálnak, és közülük eggyel vagy többel tárgyalják meg a szerződés feltételeit. Az ajánlat feltételeinek megtárgyalása a nyílt vagy meghívásos eljárásban nem lehetséges. A közüzemi irányelv által biztosított fokozott rugalmasság annak köszönhető, hogy nemcsak állami szervekre, hanem kereskedelmi vállalatokra is vonatkozik, legyen szó állami vállalkozásokról vagy magánvállalatokról, amelyek különleges vagy kizárólagos jogok alapján működnek. Eljárásainak célja, hogy közelítsenek a kereskedelmi gyakorlathoz, de úgy, hogy megőrizzenek egy minimális átláthatóságot és egyenlő elbánást. A 2004/18/EK irányelv 31. cikke, a 2004/17/EK irányelv 40. cikkének (3) bekezdése. A tervpályázat olyan eljárás, amely lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv vagy intézmény számára egy olyan tervnek vagy tervrajznak a megszerzését, amelyet pályáztatás után egy bírálóbizottság választott ki például azért, hogy egy városi rekonstrukcióra kijelölt negyed közösségi központjának tervezéséhez szerezzen ötleteket. Tervpályázatot más területeken is alkalmazhatnak, például a különböző szintű szervek közötti kommunikációs hálózat jövőbeni struktúrájának tervezésére. Ebben az eljárásban, amelyet különösen összetett szerződések tekintetében alkalmaznak, az ajánlatkérő szerv és a részvételre jelentkezők párbeszéd során határozhatják meg a részletes szerződési feltételeket; a 2004/18/EK irányelv 29. cikke (csak a 2004/18/EK irányelvben). A legutóbbi statisztikák szerint azonban a versenypárbeszédet az eljárások kevesebb mint 0,4%-ában alkalmazták. A 2004/18/EK irányelv 33. cikke. A 2004/18/EK irányelv 54. cikke. A 2004/18/EK irányelv 11. cikke. E tekintetben csak a 2004/18/EK irányelv vezetett be új rugalmasságot (lásd a 32. cikket), mivel a közüzemi irányelv már meglévő (és eltérő) rendelkezéseit (14. cikk) kielégítőnek ítélték a közüzemi beszerzések sajátosságai szempontjából. Erről az eljárásról a 2004/18/EK irányelv 38. cikkének (8) bekezdése rendelkezik olyan esetekben, amikor a sürgősség miatt nem lehet alkalmazni a szokásos határidőket. Vö. a december 19-i IP/08/2040 sajtóközleménnyel. HU 14 HU
16 Meg kell vizsgálni az eljárási lehetőségek megnövekedett kínálatát, hogy a jelenlegi irányelv szerinti eljárások továbbra is a hatékony beszerzés lehető legjobb eszközei maradjanak a közés magánszféra közötti partnerségek egyre növekvő fontosságának tekintetében is. Mind az eljárás különböző típusainak megtervezését, mind az irányelvek által az eljárás egyes szakaszaira meghatározott különböző követelményeket 39 alaposan át kell vizsgálni annak megállapítására, mennyire hatékonyan biztosítják az optimális beszerzési eredményt a lehető legkisebb adminisztratív teher 40 mellett. Kérdések: 15. Úgy gondolja, hogy a jelenlegi irányelvekben előírt eljárások lehetővé teszik az ajánlatkérő szerveknek, hogy a lehető legjobb beszerzési eredményt érjék el? Ha nem: Hogyan kell javítani az eljárásokon az adminisztratív terhek enyhítése/az eljárások tranzakciós költségeinek és tartamának csökkentése érdekében, miközben továbbra is garantálják, hogy az ajánlatkérő szervek a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot kapják? 16. Véleménye szerint létezik olyan egyéb eljárástípus, amely nem áll rendelkezésre a jelenlegi irányelvek alapján, de növelhetné a közbeszerzési eljárások költséghatékonyságát? 17. Ön szerint jelenlegi formájában fenn kell tartani, módosítani kell (ha igen, hogyan) vagy meg kell szüntetni az irányelv által biztosított olyan eljárásokat és eszközöket, amelyek a különleges igényekre irányulnak és a köz- és magánszféra közötti partnerségen keresztül tennék lehetővé a magánszféra részvételét a közberuházásokban (pl. dinamikus beszerzési rendszer, versenypárbeszéd, elektronikus árverések, tervpályázatok)? 18. A 2009-ben és 2010-ben a gyorsított eljárás alkalmazása során szerzett tapasztalatai alapján támogatná annak a lehetőségnek az általánosítását, hogy bizonyos körülmények között rövidítsék le a határidőket? Lehetséges volna ez Ön szerint az ajánlatok minőségének veszélyeztetése nélkül? Több tárgyalás Az érdekelt felek gyakran utalnak arra, hogy nagyobb rugalmasságra volna szükség a beszerzési eljárásokban, és az ajánlatkérő szervek számára lehetővé kellene tenni azt, hogy megtárgyalják a potenciális ajánlattevőkkel a szerződés feltételeit. A GPA engedélyezi a tárgyalás alkalmazását, feltéve, hogy azt közzéteszik a felhívásban. Nyílhatna ezért egy ilyen lehetőség az EU általános közbeszerzési szabályozásában azzal a feltétellel, hogy betartják a megkülönböztetésmentesség és a tisztességes eljárás elveit. Ez Például a hirdetmények közzétételére vonatkozó szabályok, az ajánlati dokumentáció tartalma, az eljáráshoz kapcsolódó határidők, a kiválasztási feltételek teljesítésének bizonyítása, dokumentáció és kommunikáció az ajánlattevőkkel. A korszerű információs és kommunikációs technológiák természetesen minden felet érintően jelentős potenciállal rendelkeznek az eljárások javítása terén, és segítenek a bürokrácia csökkentésében, főként amikor igazolások beszerzéséről és benyújtásáról van szó. A modernizációs vita ezen szempontjával azonban ez a zöld könyv nem foglalkozik, mivel az külön konzultáció tárgyát képezi, az elektronikus közbeszerzés Európai Unión belüli alkalmazásának kiterjesztéséről szóló zöld könyv keretében, SEC(2010) 1214, HU 15 HU
17 tényleg nagyobb rugalmasságot adna az ajánlatkérő szerveknek abban, hogy olyan beszerzési eredményt kapjanak, amely valóban megfelel az igényeiknek. Ezt a lehetőséget mélységében kell megvitatni az érintett felekkel, az ajánlatkérő szervekkel és a gazdasági szereplőkkel. A nagyobb rugalmasság és a potenciális egyszerűsítés lehetséges előnyeit súlyozottan kell vizsgálni a részrehajlás megnövekedett kockázatával szemben, és még általánosabban, a túlságosan szubjektív döntések kockázatával szemben, amely abból ered, hogy az ajánlatkérő szervek nagyobb döntési szabadságot élveznek a tárgyalásos eljárásban. Ez a szubjektivitás másrészről még nehezebbé tenné annak bizonyítását, hogy a végül megkötött szerződés nem tartalmaz állami támogatást. Továbbá, az ajánlatkérő szerveknek biztosított nagyobb mozgástér csak akkor hoz hasznos eredményt, ha rendelkeznek a szükséges műszaki szakértelemmel, piaci ismeretekkel és készségekkel ahhoz, hogy jó üzletben állapodjanak meg a szállítókkal. Végül, alaposan fel kell mérni, melyik típusú és méretű szerződés tárgyalásának van értelme. Az érintett felek gyakran azt állítják, hogy a tárgyalás különösen a kisebb szerződések odaítélésekor megfelelő. Másfelől, az is vagy inkább az lehet hasznos, ha nagyméretű projekteket pályáztatnak meg, méghozzá a köz- és magánszféra közötti partnerségeken keresztül. Az ilyen projektekre vonatkozó szerződések komplexitását figyelembe véve a tárgyalások lefolytatásához még nagyobb szükség lehet különösen rugalmas eljárásokra és széles körű tárgyalási lehetőségekre, valamint nagyobb műszaki szakértelemre az ajánlatkérő szerv részéről. Kérdések: 19. Ön támogatná, hogy több tárgyalást engedélyezzenek a közbeszerzési eljárásokban és/vagy általánossá tegyék a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás alkalmazását? 20. Az utóbbi esetében úgy gondolja, hogy ezt a lehetőséget minden szerződéstípusra/minden ajánlatkérő szerv számára engedélyezni kell, vagy csak bizonyos feltételek mellett? 21. Osztja azt a véleményt, hogy a tárgyalásos eljárás elterjedtebb alkalmazása visszaélési/megkülönböztetési kockázatokkal jár? Az irányelvek tárgyalásos eljárással kapcsolatos biztosítékai mellett szükséges volna további biztosítékok nyújtása az átláthatósággal és megkülönböztetésmentességgel kapcsolatban a magasabb szintű döntési szabadság ellensúlyozására? Ha igen, milyen további biztosítékok legyenek azok? Kereskedelmi áruk és szolgáltatások A GPA különleges szabályokat határoz meg az általában kereskedelmi piacon értékesített vagy értékestésre felkínált és általában nem-kormányzati célokból nem-kormányzati vevők által vásárolt áruk és szolgáltatások tekintetében. A kereskedelmi árukról és szolgáltatásokról úgy vélik, hogy azok szabványosított formában állnak rendelkezésre a piacon, és így az ilyen áruk és szolgáltatások beszerzését egyszerűsíti az a tény, hogy az árat, a minőséget és a feltételeket a piacokon széles körben elfogadják. Előfordulhat olyan eset, hogy egyszerűsített eljárásokat vezetnek be ilyen áruk és szolgáltatások beszerzésére (például, egyszerűsített eljárások rövidebb határidőkkel). HU 16 HU
18 Kérdés: 22. Ön szerint megfelelő volna egyszerűsített eljárásokat alkalmazni a kereskedelmi áruk és szolgáltatások beszerzésére? Ha igen, melyik egyszerűsítési formát ajánlaná? Kiválasztás és odaítélés A jelenlegi irányelvek szerint a nyertes ajánlattevőt két szakaszban kell kiválasztani. A kiválasztási szakaszban az ajánlatkérő szerv felméri a gazdasági szereplők kapacitását és alkalmasságát. Erre a kizárási kritériumok és a gazdasági és pénzügyi helyzetre, a szakmai és műszaki ismeretekre és alkalmasságra vonatkozó szempontok alapján kerül sor. Az odaítélési szakaszban az ajánlatkérő szerv megvizsgálja az ajánlatokat és kiválasztja a legjobbat. Erre a javasolt termékek és szolgáltatások minőségére vonatkozó objektív kritériumok alapján kerül sor. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint 41 az ajánlatkérő szerveknek szigorúan különbséget kell tenniük a kiválasztási és odaítéléséi kritériumok között. A szerződés odaítéléséről szóló döntésnek kizárólag az ajánlatban szereplő termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó kritériumokon kell alapulnia. Nem vehető figyelembe az ajánlattevő szerződésteljesítési képessége, úgymint szakmai tapasztalata, személyi állománya és felszerelése. A GPA különbséget tesz a kiválasztási és szerződés-odaítélési döntés között is. Ez a különbségtétel azonban kevésbé szigorú, mint a fent idézett ítélkezési gyakorlat, mivel a GPA nem tiltja meg kifejezetten azt, hogy az odaítélési szakaszban olyan kritériumokat is figyelembe vegyenek, amelyek nem kapcsolódnak az ajánlatban szereplő árukhoz és szolgáltatásokhoz, és így lehetővé teszi az ajánlattevővel kapcsolatos kritériumok figyelembevételét. Az ajánlatkérő szervek néha panaszkodnak az adminisztratív terhekkel kapcsolatban, amelyek azért merülnek fel, mert az odaítélési kritériumok megvizsgálása előtt először az összes részvételre jelentkezőre és ajánlattevőre vonatkozóan ellenőrizni kell a kiválasztási kritériumokat. Azt állítják, hogy bizonyos körülmények között segítené a gyorsabb előrehaladást, ha először az odaítélési kritériumokat vizsgálhatnák meg, hisz így a kiválasztási kritériumokat csak a nyertes ajánlattevővel kapcsolatban kellene ellenőrizni. E tekintetben indokolt lehetne, hogy újragondolják a kiválasztási és odaítélési kritériumok vizsgálatának szervezését és sorrendjét az eljárási keretben. Ebbe az irányba mutat a legutóbbi bírósági ítélkezési gyakorlat, amely megállapítja, hogy a közbeszerzési irányelvek elméletben nem zárják ki, hogy az ajánlattevők alkalmasságának vizsgálata és a szerződés odaítélése egyidejűleg történjen, feltéve, hogy az eljárás e két szakasza elkülönül egymástól, és különböző szabályok vonatkoznak rájuk. 42 Ez azt sugallja, hogy nem az eljárási lépések sorrendje számít, hanem az elvi szétválasztás a kiválasztási és odaítélési kritériumok között Lásd a 31/87. sz., Beentjes ügyben szeptember 20-án hozott ítélet pontját, a C-532/06. sz., Lianakis ügyben január 24-én hozott ítélet 30. pontját és a C-199/07. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben november 12-én hozott ítélet pontját. Lásd a Lianakis ügyben hozott ítélet 27. pontját és a Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 51. pontját. HU 17 HU
19 Az ilyen lehetőség megfelelőségét azonban alaposan meg kellene vizsgálni. Az adminisztratív terhek valódi csökkentése csak egyedi feltételek mellett képzelhető el. A kiválasztási kritériumok odaítélési kritériumok utáni vizsgálatának csak akkor van értelme, ha az odaítélési kritériumokat minden ajánlattevő esetében gyorsan és egyszerűen lehet értékelni. Ez különösen az olyan szerződés-odaítélésekre igaz, amelyek standard áruk legalacsonyabb áron való beszerzésére vonatkoznak. Továbbá, ezt a megközelítést nehéz lenne megvalósítani egy meghívásos vagy tárgyalásos eljárásban, ahol a részvételre vagy tárgyalásra meghívott jelentkezőket általában a minőségi kiválasztás kritériumai alapján választják ki, illetve ha minősítési rendszereket alkalmaznak. Egyes érdekelt felek ennél messzebb mutató javaslatokat tesznek, amelyek felvetik az elvi különbségtételt a kiválasztási és odaítélési kritériumok között. Azt állítják, hogy az ajánlattevővel kapcsolatos kritériumok, úgymint tapasztalat és képesítés, odaítélési kritériumként való figyelembevétele hozzájárulhatna a beszerzési eredmény javításához. Tudatában kell azonban lennünk annak, hogy egy ilyen lehetőség megteremtése jelentős változást eredményez a közbeszerzési irányelvek által előírt eljárási rendszerben. A kiválasztási és odaítélési kritériumok szétválasztása garantálja a pártatlanságot és az objektivitást az ajánlatok összehasonlításában. Ha lehetővé teszik az ajánlattevővel kapcsolatos kritériumok, úgymint a tapasztalat és a képesítés, szerződés-odaítélési kritériumként történő alkalmazását, az alááshatja a figyelembe veendő tényezők összehasonlíthatóságát, és végül megsértheti az egyenlő bánásmód elvét. Az ajánlattevővel kapcsolatos kritériumok fokozott figyelembevétele így esetleg versenytorzuláshoz is vezethet. Ezért az ilyen irányú javaslatokat csak korlátozott körülmények között kell, ha egyáltalán, előirányozni, pl. egyedi szerződéstípusokra, ahol különösen lényeges a rendelkezésre álló személyi állomány képesítése és önéletrajza. Mindenesetre, rendkívül alaposan meg kell fontolni minden változást, amely a kiválasztási és az odaítélési kritériumok szétválasztásának elvével kapcsolatos. Szükséges lehet további biztosítékok beépítése is az eljárások pártatlanságának és objektivitásának garantálására. Kérdések: 23. Ön támogatna egy rugalmasabb megközelítést a kiválasztási és odaítélési kritériumok vizsgálatának a beszerzési eljárás keretében való szervezése és sorrendje tekintetében? Ha igen, úgy gondolja, hogy lehetővé kellene tenni az odaítélési kritériumok vizsgálatát a kiválasztási kritériumok vizsgálata előtt? 24. Véleménye szerint kivételes esetekben indokolt lenne engedélyezni az ajánlatkérő szerveknek, hogy figyelembe vegyék a magára az ajánlattevőre vonatkozó kritériumokat az odaítélési szakaszban? Ha igen, mely esetekben, és megítélése szerint milyen további biztosítékokra volna szükség az odaítélési döntés pártatlanságának és objektivitásának garantálására egy ilyen rendszerben? A korábbi teljesítmény figyelembevétele Az érdekelt felek azt is állítják, hogy a jelenlegi irányelvek nem biztosítanak megfelelő eszközöket az olyan korábbi tapasztalatok figyelembevételére, amelyekkel az ajánlatkérő szerv rendelkezhet az ajánlattevő teljesítményével kapcsolatban. Igaz, hogy az ilyen tapasztalat figyelembevétele hasznos mutató lehet az ajánlattevő minősége és jövőbeni munkája tekintetében. Ez a lehetőség azonban magában hordozná az ajánlattevők közötti HU 18 HU
20 megkülönböztetés nyilvánvaló kockázatát. Ezért megfelelő biztosítékok bevezetésére van szükség az ajánlattevőkkel való egyenlő bánásmód, az átláthatóság és a pártatlan eljárás biztosítása érdekében. Kérdés: 25. Úgy gondolja, hogy az irányelvnek kifejezetten lehetővé kellene tennie, hogy figyelembe vegyék az egy vagy több ajánlattevővel kapcsolatos korábbi tapasztalatokat? Ha igen, milyen biztosítékokra volna szükség a megkülönböztetés elkerülésére? Egyedi eszközök a közüzemek számára A közüzemi irányelv eljárási eszközei több pontban is lényegesen eltérnek a 2004/18/EK irányelv eszközeitől. Az egyik jellemző szempont az, hogy az ajánlatkérők számára nagyobb eljárási rugalmasságot biztosítanak. A pályázati felhívással induló tárgyalásos eljárás fent említett szabad választása mellett a közüzemek üzemeltetőinek két egyedi eszköz is rendelkezésére áll a beszerzés megszervezésére, mégpedig: a minősítési rendszerek 43 és az időszakos előzetes tájékoztató hirdetmények 44. A jelenlegi közüzemi irányelv feltételei szerint a minősítési rendszer meglétéről szóló hirdetményt a versenyfelhívás eszközeként lehet használni olyan építési beruházásra, árubeszerzésre, illetve szolgáltatásnyújtásra irányuló beszerzések tekintetében, amelyek beszerzésére a minősítési rendszer időtartama alatt kerül sor, tekintet nélkül az erre a célra alkalmazott egyedi közbeszerzési eljárások számára. Ha a minősítési rendszer meglétéről szóló hirdetmény a pályázati felhívás kiválasztott eszköze, az érintett egyedi szerződés(eke)t csak meghívásos vagy tárgyalásos eljárásban lehet odaítélni, amely során a résztvevőket azok közül és csak azok közül választják ki, akik már megszerezték az érintett rendszerre vonatkozó szabályok szerinti minősítést. A minősítési rendszerek hasznos eszközök lehetnek az olyan műszakilag igényes építési beruházásra, árubeszerzésre, illetve szolgáltatásnyújtásra vonatkozó beszerzéssel kapcsolatban 45, amelyben a gazdasági szereplők olyan hosszadalmas eljárás során szerzik meg a minősítést 46, hogy minden érdekelt számára előnyösebb ugyanannak a minősítési rendszernek az alkalmazása számos egyedi beszerzési eljárás tekintetében, mint a minősítési eljárás megismétlése minden egyes beszerzési eljárásra. Az időszakos előzetes tájékoztató hirdetmények a pályázati felhívás eszközeként alkalmazhatók bármilyen típusú építési beruházásra, árubeszerzésre, illetve szolgáltatásnyújtásra irányuló beszerzések tekintetében, amelyeket tizenkét hónapos időtartam alatt kell beszerezni, tekintet nélkül az erre a célra használt egyes beszerzési eljárások számára. Ha a pályázati felhívás eszközeként az időszakos előzetes tájékoztató hirdetmény szolgál, az egyes érintett szerződés(ek) nem ítélhető(k) oda nyílt eljárással, csak meghívásos vagy tárgyalásos eljárással, amelyben a résztvevőket azok közül és csak azok közül választják ki, akik bejelentették részvételi szándékukat az időszakos előzetes tájékoztató hirdetményre válaszul. Az időszakos előzetes tájékoztató hirdetményeket gyakran alkalmazzák a pályázati felhívás eszközeként hasonló, egységes áruk, szolgáltatások vagy Lásd különösen az 53. cikket. Vö. a 42. cikk (3) bekezdésével. Pl. vasúti gördülő állomány, nagynyomású gázvezetékek stb. Bizonyos esetekben hat hónapnál hosszabb. HU 19 HU
Magyar Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadó Kft Miskolc 3525 Erzsébet tér 5. MAGYARORSZÁG Nyilvántartásbeli azonosító szám: 52480025414-09
Magyar Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadó Kft Miskolc 3525 Erzsébet tér 5. MAGYARORSZÁG Nyilvántartásbeli azonosító szám: 52480025414-09 1. kérdés: Úgy gondolja, hogy a közbeszerzési irányelvek hatályát