Source: https://tussolucioneslegales.webnode.com.ve/news/improcedente-solicitud-de-suspension-de-los-efectos-de-la-ley-de-la-actividad-aseguradora/
Timestamp: 2018-03-22 23:10:15
Document Index: 235033594

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Improcedente solicitud de suspensión de los efectos de la Ley de la Actividad Aseguradora :: Iustitia Lex & Iuris
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Exp. N° 11-1427
El 9 de noviembre de 2011, los abogados Carlos Eduardo Acedo Sucre, Rosemary Thomas Rivas y Dailyng Ayestarán Díaz, titulares de las cédula de identidad núms. 5.304.055, 7.191.475 y 16.870.891, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 19.654, 21.177 y 129.814, interpusieron, en su propio nombre, recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario núm. 5.990 del 29 de julio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial núm. 39.481 del 5 de agosto de 2010.
El 22 de noviembre de 2011 se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 29 de marzo de 2012, la abogada Dailyng Ayestarán Díaz, antes identificada, solicitó a esta Sala que se pronunciara de la admisión del presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad.
Efectuado el estudio del libelo de la demanda, esta Sala procede a pronunciarse de la admisión de este recurso, previas las siguientes consideraciones:
DEL RECURSO DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
En atención al orden en que se exponen los argumentos de nulidad presentados por los recurrentes, así como de su transcripción parcial realizada por ellos de los artículos cuestionados en su pretensión de inconstitucionalidad, se determina que los vicios de nulidad fueron invocados y efectuados en atención a la siguiente correlación:
1. Artículo 170:
“Artículo 170. Cuando los sujetos regulados hayan sido sancionados más de cinco veces, por haber actuado en contravención a la normativa que regula la actividad aseguradora (…) en un lapso menor a dos años, serán sancionados con cierre por un lapso de veinticuatro hasta setenta y dos horas (…)
(…) Los integrantes de la junta directiva y los ejecutivos de los sujetos regulados, que incurran en los supuestos de hecho previstos en esta artículo, serán sancionados con multas de cuatro mil Unidades Tributarias (4.000 U.T.) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.) y prohibición para el ejercicio de la actividad aseguradora o reaseguradora por el lapso de hasta diez años”.
a) “ Violación del número 7 del artículo 49 de la Constitución: Cuando el legislador, en el artículo 170 de la Ley Impugnada, dispuso que los sujetos regulados que hayan sido sancionados un cierto número de veces durante un tiempo determinado sean cerrados temporalmente y que sus directores ejecutivos sean multados e inhabilitados, el legislador ordenó que ciertas acciones u omisiones ya penalizadas fuesen nuevamente castigadas. Esto es contrario al número 7 del artículo 49 de la Constitución (…)”.
b) “ Violación del número 3 del artículo 44 y del número 1 del artículo 46 de la Constitución: (…) De dichas disposiciones constitucionales se deriva que el legislador no puede imponer sanciones excesivas, y que debe haber proporcionalidad entre la falta y el castigo. Ahora bien, cerrar temporalmente una empresa es extremadamente dañino, no sólo por los daños que el cierre en sí mismo acarrea para la empresa, sino por los efectos que ese cierre comporta para con los terceros; y es el caso que cualquier empresa grande, como lo es una aseguradora, con un número importante de empleados, puede fácilmente verse situada en hipótesis de incumplimiento de la amplísima normativa de la Ley Impugnada, en cinco veces en un término de dos años, lo cual puede resultar en una suspensión de operaciones hasta por tres días, cada vez que Seadeaseg lleva a cabo una inspección. A esto se añade que la sanción para los directores y ejecutivos de las compañías de seguros. Reaseguros, corretaje y financiamiento de primas es extrema, ya que una multa entre 4.000 y 5.000 unidades tributarias es enorme, y una prohibición de trabajar en el sector asegurador por hasta diez años es devastadora. Son pues, sanciones fuera de toda mesura”.
c) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: Cuando el artículo 170 de la Ley Impugnada establece, sin requerir una causa muy grave que lo justifique, una sanción de suspensión seguida de una multa e inhabilitación, limita el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad de las personas naturales y jurídicas afectadas y su derecho a desempeñarse económicamente con libertad”.
2. Artículo 7 cardinal 6:
“Artículo 7. Son atribuciones del o de la Superintendente de la Actividad Aseguradora:
6. Revisar los archivos físicos, digitales, estadísticos y contables, expediente, oficinas y sucursales de los sujetos regulados, incluyendo sus sistemas de información, equipos de computación y cualquiera otra base de datos, tanto en el sitio como a través de sistemas remotos, pudiendo hacer uso de la fuerza pública, previa solicitud a los órganos competentes, cuando hubiere impedimento en el ejercicio de esas atribuciones y ello fuera necesario para la materialización de las potestades regulatorias”
a) “ Violación de los artículos 48 y 60 de la Constitución: Conforme al artículo 7, número 6 de la Ley Impugnada, Sudeaseg puede revisar toda la información de los sujetos regulados, incluso accediendo a sus sistemas, equipos y bases de datos a distancia, sin ningún control por parte de éstos. Ello es violatorio del derecho al secreto y la inviolabilidad de las comunicaciones privadas, y del derecho a la privacidad y a la confidencialidad, ambos de rango constitucional. La privacidad de las comunicaciones y su confidencialidad son tan importantes que, por mandato constitucional, no pueden ser interferidas sino por orden de un tribunal. Sin embargo, la Ley impugnada autoriza a Sudeaseg, que no es un tribunal, para accedr a toda la información privada, sin necesidad siquiera de una orden judicial, violando de esta manera un derecho constitucionalmente protegido […] De modo que dicho artículo faculta a Sudeaseg para que arbitaria y clandestinamente acceda a la comunicación privada entre personas, violando la Constitución. Dicho artículo ignora que Sudeaseg no puede leer, sin autorización judicial, los correos electrónicos enviados o recibidos por los entes que controla, ni los documentos anexos, guardados por éstos en sus computadoras o sistemas, que puede incluir asuntos estrictamente privados, y opiniones de consultores, tales como abogados, economistas, contadores y otros elementos que sólo interesan al receptor o destinatario”.
b) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: (…) El número 6 del artículo 7 de la Ley Impugnada, es violatorio del derecho a al defensa y al debido proceso, consagrados en el encabezado y número 1 [del] artículo 49 de la Constitución, porque permite que un ente de la Administración inicie una investigación de un administrado, recabando pruebas contra éste en sus equipos, sistemas y bases de datos, sin que éste lo sepa, no tenga la oportunidad de defenderse; sin procedimiento previo. De hecho, la Sala Constitucional, en su sentencia N° 1042 de fecha 31 de mayo de 2004, afirmó que esa contrario al derecho de la defensa, constitucionalmente protegido, que la Administración actué ‘a espaldas’ del administrado”.
3. Artículos 7 cardinal 9, 41 y 152:
9. Autorizar previamente (…) los modelos de pólizas, contratos, condiciones generales y particulares, cuadros pólizas o cuadros recibo, solicitudes, finiquitos o documentos de indemnización, notificaciones (…) anexos y cualquier otro documento utilizado con ocasión a la actividad aseguradora, y (…) las tarifas que utilicen los sujetos regulados, así como establecer mediante acto administrativo general los modelos y tarifas que deben mantener carácter general y uniforme, cuando el interés general o el interés social así lo requiera, dentro del marco del procedimiento administrativo correspondiente (…) suspender preventivamente, reconocer y declarar la nulidad absoluta o dejar sin efecto el acto administrativo de autorización, para el uso de los modelos de pólizas, contratos, condiciones generales y particulares, cuadros pólizas o cuadros recibos, solicitudes, finiquitos o documentos de indemnización, notificaciones, publicidad, anexos y cualquier otro documento utilizado con ocasión de la actividad aseguradora, y de las tarifas que utilicen los sujetos regulados (…)”
“Artículo 41. Los modelos de pólizas, cuadros recibos o cuadros pólizas, solicitudes de seguro, finiquitos o recibos de indemnización, notificaciones de siniestros, anexos y demás documentos utilizados con ocasión de los contratos de seguros y las tarifas que las empresas de seguros utilicen en sus relaciones con el público, deben ser aprobados previamente por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, quien decidirá en un lapso no mayor de cuarenta y cinco días hábiles (…)
(…) Las pólizas, cuadros recibos o cuadros pólizas, solicitudes de seguro, finiquitos o recibos de indemnizaciones, notificaciones de siniestros, anexos y demás documentos o tarifas que no han sido aprobadas previamente por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora o la modificación de aquellos que hayan sido aprobados, serán nulos en lo que perjudiquen al tomador, al asegurado o al beneficiario, en cuyo caso, se aplicarán las condiciones aprobadas o aquellas que reposen en los archivos de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora que se ajusten a la tarifa aplicada por la empresa de seguros, sin menoscabo de las sanciones administrativas previstas en la presente ley”.
“Artículo 152. Serán sancionados con multa las empresas de seguros, las de reaseguros o las de medicina prepagada que incurran en los siguientes supuestos:
5. De tres mil Unidades Tributarias (3.000 U.T.) a seis mil Unidades Tributarias (6.000 U.T.), cuando utilicen pólizas, documentos, tarifas (…) sin la aprobación previa de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora”.
a) “ Autorización de Modelos y Revocación de la Misma (…) Esto carece de sentido, pues se trata de un formalismo exagerado, que limita sin necesidad la libertad de las compañías y pone trabas indebidas al normal desenvolvimiento de la actividad aseguradora, con el agravante de que Sudeaseg es muy lenta otorgando autorizaciones. Además, es absurdo que se pretenda que las notificaciones sean elaboradas con base en un formato aprobado previamente por Sudeaseg, puesto que, evidentemente, cada notificación tendrá un contenido distinto, dependiendo de los que se quiera informar. En el mismo orden de ideas, los siniestros tienen elementos fácticos y soluciones que varían según las circunstancias, por lo que no se puede, en la práctica, utilizar finiquitos, recibos y otros documentos relativos a las indemnizaciones que estén estandarizados. El legislador olvidó que cada caso es diferente y que no se puede forzar los hechos para que todos calcen en un mismo patrón. Menos todavía se puede forzar la utilización de un mismo patrón si el emisor del documento es el Asegurado. Hay que tomar en cuenta, además, la difícil situación en que se coloca al Asegurado, urgido de reportar un siniestro, quien ahora tiene que reportarlo según un formato aceptable para Sudeaseg, puesto a la orden por la Aseguradora”.
Cuestionó la suspensión preventiva y nulidad de las documentaciones manejadas en el sector asegurador al indicar que “[e]sto es un absurdo, ya que toda esa documentación debió ser estudiada por Sudeaseg antes de autorizarla, y, en el caso de las pólizas de seguro y los documentos contractuales relacionados, el Asegurado ya ha obtenido derechos de ellos. Piénsese en el caso de una aseguradora que hizo un estudio de mercado, diseñó un producto de seguros para satisfacer una necesidad de una categoría de consumidores o usuarios a fin de obtener una ganancia lícita, recibió todas las autorizaciones pertinentes de Sudeaseg, invirtió en publicidad y papelería, entrenó a su personal, adaptó sus sistemas y emitió centenares o miles de pólizas, a la que luego se le dice que tiene que dar marcha atrás, lo que perjudica no sólo a dicha aseguradora, sino a los referidos consumidores o usuarios”.
b) Denuncia que el artículo 41 de la Ley no es claro “… ya que omite precisar qué sucede si la falta de aprobación de cualquiera de estos documentos es sobrevenida, porque Sudeaseg revocó la autorización. Además la privación de efectos respecto de una póliza de seguros, en cuanto perjudique al Asegurado, resulta en que una parte de la póliza es nula y los vacíos deben ser llenados por las cláusulas de una póliza similar, ya autorizada por Sudeaseg y no revocada. Esto puede crear una situación muy confusa para dicho consumidor o usuario, que lo perjudica. A pesar de que al nulidad es en cuanto perjudique al Asegurado, este formalismo excesivo obra en detrimento de éste, quien, aparte de que no sabrá a qué atenerse, enfrentará la paradoja de que sus derechos y deberes se regirán por documentos que pueden ser peores para él y respecto de los cuales no dio su consentimiento. A esto se añade que la norma no distingue entre los efectos pasados y los efectos futuros de los contratos cuya autorización es revocada. Y no se puede, sin violar la Constitución, alterar los efectos pasados de los contratos, en virtud del principio de la irretroactividad, que se aplica no sólo a la ley, sino con mayor fuerza a los actos administrativos, en este caso, a la anulación de la autorización de la póliza. Tampoco se puede, sin violar la Constitución, mantener atadas a las partes, sin que den su consentimiento, luego de una pretendida alteración de las prestaciones acordadas entre ellas, resultante de la anulación de la autorización del contrato preexistente y de la exigencia legal de que se apliquen ‘las condiciones aprobadas o aquellas que reposen en los archivos de la superintendencia de la Actividad Aseguradora que ajusten la tarifa aplicada por la empresa de seguros’. Finalmente, no se puede, sin violar la Constitución, forzar a la Aseguradora para que contrate con el Asegurado en términos distintos de los acordados por ambas partes en un contrato respecto del cual la autorización fue anulada. Todas estas trabas y nulidades por parte de la Sudeaseg son inconstitucionales”.
c) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: El número 9 del artículo 7, el artículo 41 y el número 5 del artículo 152 de la Ley Impugnada restringen el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad de las personas naturales y jurídicas afectadas, así como su derecho a desempeñarse económicamente con libertad”.
d) “ Violación de los artículos 136, 137, 139 y 253 de la Constitución: El número 9 del artículo 7, el artículo 41 y el número 5 del artículo 152 de la Ley Impugnada permiten a Sudeaseg revocar las autorizaciones dadas respecto de los textos contractuales, cuya falta de autorización legal puede hacer que los contratos correspondientes sean nulos en cuanto perjudiquen a una de las partes. Ahora bien, la función de administrar justicia, que incluye declarar la nulidad de los contratos, está constitucionalmente atribuida al Poder Judicial, y no al Poder Ejecutivo, al que pertenece Sudeaseg. Por consiguiente, el legislador ignoró que Sudeaseg, atendiendo las funciones de control y supervisión que le son propias, como ente del Poder Ejecutivo, no puede anular contratos, ni siquiera parcialmente, revocando autorizaciones. En consencuancia el artículo anterior es contrario al artículo 253 de la Constitución (…)”.
e) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: (…) De modo que la facultad de revocar autorizaciones anulando contratos prevista en el número 9 del artículo 7, el artículo 41 y el número 5 del artículo 152 de la Ley Impugnada, en ejercicio de la cual Sudeaseg se erige en juzgador en relación con la validez de las obligaciones contractuales entre particulares, es una facultad que es contraria al artículo 49 de la Constitución, que consagra el derecho de defensa y al debido proceso, cuyo número 4 dice que ‘Toda persona tiene derecho a ser juzgado por sus jueces naturales’, es decir, por los tribunales competentes del Poder Judicial”.
4. Artículo 7 cardinal 14:
“Artículo 7. Son atribuciones del o la Superintendente de la Actividad Aseguradora:
14. Ordenar la suspensión preventiva o revertir operaciones y sus consecuencias técnicas, jurídicas, financieras o administrativas, previo cumplimiento del procedimiento administrativo correspondiente, cuando se determine que las mismas han sido realizadas en contravención a las normas contenidas en la presente Ley, su Reglamento y las normas prudenciales”.
a) “ Violación de los artículos 136, 137, 139 y 253 de la Constitución: No corresponde a Sudeaseg ni a ningún otro órgano del Poder Ejecutivo declarar una contravención en relación con un contrato para privarlo de efectos temporal o definitivamente, salvo que las partes soliciten del Superintendente que actúe como árbitro. De modo que la determinación a que se refiere [el] artículo 7, número 14, antes citado, corresponde a la autoridad judicial o arbitral, la cual, al establecer si hubo violación de la Ley Impugnada, su reglamento o las normas prudenciales, deberán velar por la estabilidad y seguridad de las relaciones jurídicas privadas, respetando las personas de buena fe cuyos derechos merecen protección”.
b) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: La función de administrar justicia está atribuida al Poder Judicial e incluye dilucidar controversias entre particulares respecto de, por ejemplo, los contratos en que éstos son parte. Un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Sudeaseg, pude ejercer de árbitro dichas funciones, pero sólo si corresponde al Superintendente desempeñarse como árbitro. Ahora bien, Sudeaseg, atendiendo a las funciones de control y supervisión que le son propias, como entre el Poder Ejecutivo, no pueden suspender o revertir contratos que estima contrarios a reglas legales o de rango inferior. En efecto, interviniesen las partes de cada contrato cuestionado, una de las cuales –en principio- no está sujeta al control y supervisión de Sudeaseg, tiene el derecho a defenderse ante su juez natural y no está obligada a someterse al dictamen de Sudeaseg en cuanto a ilegalidades u otras violaciones presentes o no en los contratos por ella celebrados, cuyo conocimiento corresponde a las autoridades judiciales o eventualmente arbitrales”.
5. Artículo 18 cardinal 3 y artículo 34:
“Artículo 18. Son requisitos indispensables para obtener y mantener la autorización para operar como empresas de seguros, las siguientes:
3. Tener como objeto único la realización de operaciones permitidas por esta Ley para empresas de seguros (…)”
“Artículo 34. Las empresas de seguros deben realizar única y exclusivamente operaciones propias de la actividad aseguradora a que se refiere la autorización que se otorga de acuerdo con las disposiciones establecidas en esta Ley y su Reglamento.
Igualmente, podrán realizar operaciones de reaseguros, retrocesiones en los ramos y para los cuales han sido autorizados para realizar operaciones de seguros, fianzas y reafianzamientos”
a) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: Los dos artículos últimamente copiados prevén que el objeto estatutario de las empresas de seguros y reaseguros sea un objeto único o exclusivo, consistente en las actividades permitidas por la Ley Impugnada respecto de tales empresas. De modo que no se previó un objeto estatutario principal o fundamental, sino único y exclusivo; y tales empresas sólo pueden realizar operaciones expresamente autorizadas por el legislador. Dichas disposiciones no permiten que las empresas de seguros lleven a cabo ninguna operaciones [sic] autorizadas. O sea que, de conformidad con los artículos antes transcritos, estando el objeto estatutario de las aseguradoras limitado al seguro y a las demás actividades autorizadas expresamente por el legislador, éste les prohibió realizar otras operaciones, y no les permitió realizar actividades análogas, conexas o compatibles, ni siquiera solicitando la autorización de Sudeaseg. La lista no escrita de cosas que ya no pueden hacer las aseguradoras es infinita, y, en teoría, ninguna de ellas puede realizar las actuaciones que la legislación derogada les permitía realizar y que, de hecho, realizaban y siguen realizando ahora, en su giro normal. Por ejemplo, en teoría, ahora una aseguradora no puede adquirir inmuebles, ni siquiera para el establecimiento de sus propias oficinas, ni celebrar contratos de arrendamiento, por lo que es difícil imaginar, si se fuera aplicar la Ley Impugnada, cómo puede funcionar sin sede propia no sede alquilada, y tampoco puede operar el estacionamiento de la propia sede; asimismo, no puede recibir préstamos, ni adquirir otros bienes, no siquiera para construir sus reservas, y tampoco puede celebrar ningún contrato en relación con sus propios bienes, todo lo cual es obviamente irracional”.
b) “ Violación del artículo 115 de la Constitución: (…) Pretender limitar la actividad de las aseguradoras, incluyendo sus inversiones, incide, en la medida que se cumpla esta limitación, sobre su patrimonio y el de sus accionistas, por lo que se está infringiendo el artículo 115 de la Constitución, que garantiza el derecho de propiedad. Este último artículo señala que la ley puede establecer limitaciones a la propiedad, pero sólo ‘con fines de utilidad pública o interés general’; siendo el caso que una mera lectura del número 3 del artículo 18 y el artículo 34 de la Ley impugnada evidencia que las limitaciones ahí establecidas no obedecen a tal utilidad o interés”.
6. Artículo 18 cardinal 6:
“Artículo 18. Son requisitos indispensables para obtener y mantener la autorización para operar como empresa de seguros, las siguientes
7. Tener como mínimo cinco accionistas. Las personas que posean una proporción accionario igual o superior al cinco por ciento (5%) deben tener experiencia y conocimiento comprobado en la actividad aseguradora, este requisito aplicará para los accionistas y los representantes de éstos cuando se trate de personas jurídicas. La Superintendencia de la Actividad Aseguradora determinará mediante normas prudenciales los requisitos adicionales y la forma de comprobación del cumplimiento de los mismos por parte de los accionistas (…)
El incumplimiento previo o sobrevenido de los requisitos exigidos en este artículo por parte de las empresas debidamente autorizadas, será sancionado conforme a lo previsto en la presente Ley”
a)“ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: (…) Las limitaciones o restricciones afectan adversamente los derechos y libertades consagrados por los artículos 20, 112 y 115 de la Constitución, sin ninguna justificación en ‘el derecho de las demás y del orden público y social’, ni en ‘razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente y otras de interés social’, ni tampoco en ‘fines de utilidad pública o de interés general’”.
b) “ Violación del artículo 115 de la Constitución: El número 6 del artículo 18 de la Ley Impugnada infringe los artículos 20, 112 y 115 de la Constitución, porque no tiene sentido exigir que los accionistas de las aseguradoras sean expertos en seguros, ni siquiera personas jurídicas representadas por expertos en seguros; por cuanto los accionistas son inversionistas, quienes simplemente aportan el capital, que las sociedades por acciones necesitan para trabajar y responder. Lo importante es que la empresa de seguros, ella, esté bien administrada. El legislador parece haber confundido el tema de la propiedad accionaria con el tema de la administración, estableciendo condiciones para ser inversionista, en perjuicio de la capacidad de captación de fondos provenientes de accionistas potenciales, a los cuales el único que se les puede razonablemente exigir es que nombren, en la asamblea de la compañía de que se trate, a administradores serios y experimentados. Realmente, establecer requisitos de conocimiento y experiencia, que deban cumplir los accionistas de una compañía anónima, cualquier que ella sea, es un contrasentido; pues se limita la posibilidad de atraer inversiones para la sociedad correspondiente, y ello sin justificación alguna, pues se ignora una realidad legal y de hecho, en cuanto a que no es la asamblea de accionistas la que administra la sociedad. Requisitos de honorabilidad y solvencia, referidos al principal accionista, podrían tener cierta lógica; pero es a todas luces excesivo requerir, de todos los inversionistas con el 5% o más del capital social de las empresas aseguradoras, conocimiento y experiencia en materia de seguros, pues los accionistas pueden hacer que la empresa en que invirtieron sea administrada por personas que tengan tal conocimiento y experiencia en materia de seguros, pues los accionistas pueden hacer que la empresa en que invirtieron sea administrada por personas que tengan tal conocimiento y experiencia, de los que ellos pueden carecer, sin que esto tenga ninguna importancia. Si los accionistas hacen contratar, como deben hacerlo, a administradores familiarizados con la materia de seguros y el sector asegurador, a fin de que éstos administren la sociedad anónima donde aquéllos han invertido, es innecesario pedirles, a los mismos accionistas, que tenga el conocimiento y la experiencia que el legislador les exige (…) Se trata de una restricción general a la actividad económica y a las inversiones de las personas naturales y jurídicas, sin fundamento alguno, introduciendo una capitis diminutio para aquellos accionistas actuales o potenciales que no tenga ‘experiencia y conocimiento comprobado de la actividad aseguradora’, violando en consecuencia, los artículos 20 y 112 y 115 [sic] de la Constitución (…)”.
8. Artículo 22 y 102 cardinal 2:
“Artículo 22. Cuando una empresa de seguros o de reaseguros deje de cumplir alguno de los requisitos establecidos en los artículos precedentes, (…) la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, previo trámite del procedimiento establecido en esta Ley y su Reglamento, otorgará un lapso que no podrá ser inferior a treinta días no exceder de noventa días hábiles para que la empresa regularice la situación. En ese sentido, ordenará a la junta directiva la convocatoria de la asamblea de accionistas.
Si transcurrido el lapso otorgado la empresa no ha ejecutado las instrucciones giradas, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora revocará la autorización para operar, y el sujeto que se trate entrará en liquidación (…)
“Artículo 102. La Superintendencia de la Actividad Aseguradora procederá, previa [sic] el cumplimiento del procedimiento administrativo correspondiente, a dejar sin efecto la autorización administrativa concedida a los sujetos regualdos, en los siguientes casos:
2. Cuando incumplan alguno de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la autorización, conforme a lo dispuesto en la presente Ley, en su Reglamento o en las normas que dice la Superintendencia de la Actividad Aseguradora”.
a) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: Cuando el legislador, en el artículo 22 y el número 22 del artículo 102 de la Ley Impugnada, facultó a Sudeaseg para revocar las autorizaciones de los entes bajo su control que dejasen de cumplir alguno de los requisitos legales para funcionar, infringió el artículo 49 de la Constitución. En efecto, los dos artículos antes citados están tan mal concebidos y redactados, que aplicarlos equivale a privar a tales entes y a sus accionistas de su derecho de defensa. Las empresas de seguros y reaseguros, como entes regulados que son, están sujetos al artículo 22 y al número 2 del artículo 102 de la Ley Impugnada, relativos a la revocatoria de la autorización para ejercer la actividad de que se trate. Pero estos dos artículos establecen cosas muy distintas, ya que el último no prevé un lapso de hasta noventa (90) días para subsanar, no la convocatoria de la asamblea, ni tampoco la liquidación en caso de que la situación no se corrija, todo lo cual está contemplado en el primero. Por una parte, uno de estos artículos obvió dicho plazo de noventa (90) días. Un plazo para subsanar, que es equiparable a una plazo para defenderse, debería ser claro, sin el elemento de confusión que resulta de la carrera citada. Por otra parte, en ambos artículos se ignoró la circunstancia de liquidar y revocar la autorización de una compañía no es lo mismo. Una consecuencia jurídica de semejante magnitud, aplicada la cual se hace imposible cualquier defensa seria, debería estar claramente establecida, sin el elemento de confusión que resulta de las disposiciones copiadas, una de las cuales ordena al liquidación y la otra no (…) Finalmente, uno de estos artículos obvió la necesidad de avisarles a los accionistas. El derecho para defenderse no debería verse afectado por el elemento de confusión que resulta de la carencia citada. La consecuencia jurídica impuesta por dichos artículos coloca a Sudeaseg en una posición innecesariamente rígida, pues puede ser que haga falta un plazo superior o que baste con dictar una medida preventiva administrativa o intervenir provisionalmente la sociedad para solucionar el problema, salvándola. Sudeaseg debería tener cierta flexibilidad para solucionar los problemas, siendo la revocación y liquidación medidas extremas, que deberían aplicarse a empresas sólo a las empresas respecto de las cuales se hayan hecho todos los esfuerzos necesarios, con la conclusión de que no son viables económicamente (…)”.
b) “ Violación del artículo 115 de la Constitución: (…) La facultad atribuida a Sudeaseg debió limitarse a resolver sobre la decadencia de la autorización para operar como empresa de seguros, reaseguros, de corretaje de seguros o reaseguros o financiadora de primas. En efecto, cuando el legislador dispuso la liquidación de la empresa por mandato de Sudeaseg, le hizo exceder su capacidad de órgano administrativo y supervisor, pues la liquidación es una decisión que no compete a la autoridad administrativa, sino a los accionistas (decisión de disolver y liquidar una compañía tomada por la asamblea de accionistas) o la ley (disolución o liquidación resultante de vencimiento del plazo, de la imposibilidad de realización del objeto o la pérdida de capital). Cuando una compañía es intervenida, su disolución y liquidación puede ser decidida por el interventor, cumpliendo con las disposiciones relevantes, porque el interventor sustituye a los accionistas como máxima autoridad de la compañía, dadas las dificultades económicas de ésta, que normalmente acarrean la pérdida del capital social, siendo interés preponderante la protección de los Asegurados, lo que usualmente da lugar a auxilios financieros gubernamentales. Pero este no es el caso, ya que el artículo 22 de la Ley Impugnada se refiere al incumplimiento de los requisitos para funcionar como empresa de seguros o reaseguros, previendo la liquidación de estas empresas por decisión de Sudeaseg aunque no existan dificultades económicas que no justifiquen su intervención. Por ejemplo, conforme a dicho artículo, en concordancia con la letra ‘a’ del número 4 del artículo 18 de la Ley Impugnada, Sudeaseg está facultada para revocar la autorización para operar y hacer que entre en liquidación una aseguradora que tenga una Junta Directiva en la cual un solo director carezca de experiencia en la actividad aseguradora, aunque éste sea una persona seria, solvente y competente en otras áreas de interés para la empresa de seguros, y aunque esta empresa tenga gran fortaleza económica, su capital social esté intacto, sus Asegurados estén protegidos y no se plantee la necesidad de ningún auxilio financiero. En este caso, es absurdo que Sudeaseg esté facultada para liquidar la compañía, pues esa decisión corresponde a los accionistas, cuyas acciones representan un capital que no se ha perdido, no está a riesgo de perderse (…)”.
c) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: Destruir una sociedad, ordenándole su liquidación, sin permitirle modificar su objeto a raíz de la revocatoria de su autorización, viola la Constitución (…) Ni el derecho de las demás personas, ni el orden público y social, ni el desarrollo humano, ni la seguridad, ni la seguridad, ni la sanidad, ni la protección del ambiente, ni tampoco otras razones de interés social, justifican, en absoluto, impedir que, en lugar de la liquidación, la compañía de que se trate siga operando, con un objeto social distinto, puesto que las única áreas que le deberían estar vedadas son las que fueron materia de la autorización revocada, si fuese el caso. En razón de lo explicado, el artículo 22 y el número 2 del artículo 102 de la Ley Impugnada vulneran los artículos 20, 49, 112 y 115 de la Constitución. En efecto, aquellos artículos contrarían estos artículos, al establecer, como única consecuencia jurídica posible, respecto de las aseguradoras, reaseguradoras y otros entes regulados, que, si se dejan de llenar los requisitos legales para funcionar, procede su revocación (y liquidación, según el artículo 229, sin abrirse otras vías para solucionar el problema que las afecta, como podría ser la emisión de medidas preventivas administrativas o la intervención”.
9. Artículo 96:
“Artículo 96. En el caso de una empresa sometida a medidas administrativas, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora si lo estima conveniente, podrá ordenar que las primas recaudadas sean depositadas en una cuenta especial abierta en la institución financiera regida por la Ley que regula la materia bancaria y que sólo podrá movilizarse previa autorización del Órgano de Control”.
a) “ Violación del artículo 137 de la Constitución: El artículo 96 de la Ley Impugnada prevé que se ordene que las primas se depositen en una cuenta especial, que no se puede movilizar sin autorización de la Sudeaseg. El fundamento para así proceder es que la empresa de seguros o reaseguros esté ‘sometida a medidas administrativas’ y todas las medidas de la Sudeaseg son calificables como ‘administrativas’, por lo que la norma otorga una facultad ilimitada de intervención y control, la cual es incompatible con la disposición del artículo 137 de la Constitución (…) De manera que una potestad como es la de asumir el control, administración y disposición de los ingresos fundamentales de una aseguradora o reaseguradora, que son sus primeras, no puede fundamentarse sino en un supuesto de hecho concreto definido por el legislador y al cual ha de sujetarse la Sudeaseg”.
b) “ Violación del artículo 21 de la Constitución: Dicha discrecionalidad atenta contra el artículo 21 de la Constitución, que establece el principio de igualdad ante la ley, pues permite a Sudeaseg, a su libre arbitrio, dar tratamientos distintos a las diferentes compañías, aunque sus circunstancias sean equivalentes (…)”.
c) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: Obviamente, el legislador debió precisar los casos de extrema gravedad en que el artículo 96 de la Ley Impugnada es aplicable, para que Sudeaseg, como órgano del Poder Público que es, actuara conforme a las atribuciones definidas en la ley, dispensando un trato igual a todas las empresas de seguros y reaseguros, en vez de quedar a la sola discreción de Sudeaseg aplicar dicho artículo cuando considere que ello es ‘conveniente’. La palabra ‘conveniente’, atada a una medida de tal naturaleza, dejó campo libre a la arbitrariedad, que está reñida con el derecho de defensa y al debido proceso. En consecuencia, por su falta de claridad, su carencia de lógica y la excesiva discrecionalidad dada al órgano de control, el artículo citado infringe el artículo 49 de la Constitución, que consagra el derecho de defensa y al debido proceso”.
d) “ Violación del artículo 115 de la Constitución: El artículo 96 de al Ley Impugnada afecta el dinero en las cuentas de las empresas el cual es propiedad de éstas, por lo que infringe el artículo 115 de la Constitución (…)”.
10. Artículo 97:
“Artículo 97. Cuando la Superintendencia de la Actividad Aseguradora determina la existencia de pérdidas al cierre del ejercicio que reduzcan el capital pagado y reservas de superávit distintos del superávit no realizado, de una empresa de seguros, de reaseguros, de medicina prepagada o financiadora de primas, en más de un cincuenta por ciento (50%), además de la medida establecida en el artículo anterior, ordenará a los accionistas, la reposicón en dinero efectivo del capital social, en un lapso no mayor de treinta días continuos. A tal efecto, los administradores o administradoras deben convocar a una asamblea de accionistas la cual deberá reunirse dentro de los quince días siguientes a la fecha en que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora ordene la reposición (…)”.
a) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: Así, en el artículo 97 de la Ley Impugnada, se establece un régimen de relación con las pérdidas en cuentas patrimoniales, que es distinto del régimen relativo a las pérdidas de capital establecido en el artículo 264 del Código de Comercio, sin aclararse si aquel artículo 97 ha de ser aplicado adicionalmente a este artículo 264 o en lugar del mismo (…) Por su falta de claridad y carencia de lógica, antes explicadas, el artículo 97 de la Ley Impugnada, susceptible de afectar gravemente a las sociedades anónimas y a sus accionistas, infringe el artículo 49 de la Constitución, que consagra el derecho de defensa y al debido proceso de aquéllas y de éstos, En efecto, el artículo 97 de la Ley Impugnada, que no estableció ningún procedimiento para exigir la reposición de pérdidas, debió ser preciso en cuanto a la aplicabilidad o no del artículo 264 del Código de Comercio y debió abstenerse de facultar a Sudeaseg para dar órdenes s los accionistas, pues estos últimos son libres de reponer o no el capital, así como Sudeaseg es libre de revocar o no la autorización de las sociedades con pérdidas, a lo que se añade lo injustificado de la restricción relativa al superávit no realizado”.
b) “ Violación del artículo 115 de la Constitución: El artículo 97 de la Ley Impugnada afecta la esencia misma del derecho de propiedad sobre accionistas de una sociedad anónima, ya que lo característico de dicho derecho es que el accionista sólo responde con su inversión, pero, según la letra de dicho artículo, el accionista puede ser obligado a reponer el capital en caso de pérdidas de la sociedad anónima. Además, al ordenarse al accionista reponer el capital, se le obliga a responder por las pérdidas de la sociedad anónima con bienes distintos de su inversión en ésta, por lo que se perjudica al accionista en su patrimonio personal, lo que constituye otra violación de su derecho de propiedad”.
11. Artículo 127:
“Artículo 127. Los agentes, corredores y sociedades de corretaje de seguros, que hayan cedido totalmente su cartera, pierden su condición de tal y no podrán obtener una nueva autorización para actuar como intermediario, hasta haber transcurrido por lo menos tres años contados a partir de la fecha de autenticación del documento respectivo. Además quedan obligados a no realizar ningún acto que pueda dar lugar a la desaparición total o parcial de la cartera, sin perjuicio de las acciones que le corresponda al cesinario (…)”.
a) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: El artículo 127 de la Ley Impugnada establece una serie de limitaciones respecto de la actividad mercantil del productor o intermediario de seguros que ha cedido su cartera, las cuales se aplican por un plazo de tres años. Estas limitaciones son independientes de, y adicionales a, la posible regulación convencional de la competencia del productos o intermediario cedente contra el productor o intermediario cesionario, en el contrato de cesión de cartera celebrado entre ambos. Estas limitaciones, que pretenden restringir, contra la voluntad de agentes, corredores y sociedades de corretaje de seguros, su actuación profesional y su desempeño económico, contrarían los artículos 20 y 112 constitucionales (…) Ahora bien, las limitaciones del artículo 127 de la Ley Impugnada no resultan, sino que más bien se oponen, a las razones relacionadas con los derechos de las demás personas, el orden público o social, el desarrollo humano y otras de interés social; a lo que se añade que, evidentemente, tales limitaciones no guardan relación alguna con la seguridad, la sanidad y protección del ambiente”.
b) “ Violación del artículo 21 de la Constitución: El artículo 127 de al Ley Impugnada da protección al adquirente de la cartera frente al cedente de la misma, por la cual se le garantiza al primero que operará sin la competencia del enajenante, lo que obviamente implica para este último la violación del derecho que consagra el artículo 21 de la Constitución, al hacerlo objeto de un trato discriminatorio, en lugar de recibir trato de igualdad ante la ley”.
12. Artículos 98 y 56:
“Artículo 98. Los accionistas de las empresas de seguros y reaseguros, las sociedades de corretaje de seguros y reaseguros y las financiadoras de primas, serán solidariamente responsables con su patrimonio por el total de las obligaciones de esas empresas, en proporción a su participación en el capital accionario y en los términos establecidos en la presente Ley, en materia de responsabilidad de los accionistas y directores y directoras.
Los integrantes de la junta directiva de estas empresas serán responsables cuando por dolo o culpa grave, transgredan disposiciones legales ocasionado daños a terceros”
“Artículo 56. Los accionistas y la junta directiva de cada empresa serán solidariamente responsables por la adecuada constitución, inversión, representación, custodia, grado de liquidez y seguridad de las reservas técnicas, de acuerdo con las previsiones establecidas en la presente Ley, su Reglamento y las normas que dicte la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (…)”.
“Artículo 61. Cuando se pretenda hacer cualquier enajenación o constituir gravamen de los bienes que representan las reservas técnicas, la empresa estará obligada a sustituir previa o simultáneamente los valores correspondientes por otros bienes de los aceptados por esta Ley para su representación de reservas técnicas. Igual sucederá en los supuestos en que por la naturaleza del bien afecto a reserva o por mandato legal o judicial, fuera necesario rescatarlo o liquidarlo.
Si los accionistas, la junta directiva y quienes tengan la dirección efectiva o la gestión diaria de la empresa de seguros o de reaseguros enajenaren los bienes que representan las reservas técnicas y no los sustituyan por otros, ocasionando una insuficiencia en la representación de las reservas técnicas, serán responsables administrativamente, civil y penalmente¸ según el caso”.
a) Que “[u]no de los principales problemas de la Ley Impugnada es la manera como regula la responsabilidad civil de los accionistas de las compañías aseguradoras, reaseguradoras, corredoras de seguros o reaseguros y financiadoras de primas”.
b) Que “[l]os artículos 56, 61 y 98 de la Ley Impugnada son inconstitucionales. Para entender las razones de esta inconstitucionalidad es menester hacer las siguientes consideraciones: Toda persona es responsable de los daños causados a terceros, únicamente cuando esos daños son causados por sí misma o por aquellos por cuyos actos responde (los padres por los hechos de sus hijos menores, los principales por los hechos de sus sirvientes o dependiente). Al atribuirle la ley personalidad jurídica propia a una compañía, en principio ésta es la única que responde, con su propio patrimonio, de los daños causados a terceros. Los accionistas de una compañía, como personas distintas que son de la compañía, no responden por los hechos de ésta. Sin embargo toda compañía necesariamente actúa a través de seres humanos, personas naturales, que por su propio accionar pueden ser responsables de las acciones de la compañía. En esta categoría están los accionistas, que sólo son responsable bajo ciertas circunstancias. Nos referiremos a las compañías denominadas sociedades anónimas, que es la forma que toman las compañías de seguros, reaseguros, corretaje de seguros y reaseguros en nuestro país. Como regla general, conforme al número 3 del artículo 201 del Código de Comercio, la responsabilidad de los accionistas está limitada al pago del valor de las acciones suscritas por ellos, es decir, al monto que invirtieron en la sociedad anónima y, por supuesto, al pago de intereses cuando, no habiendo pagado la totalidad del valor de las acciones que suscribieron, incurren en mora en el pago de la porción no pagada”.
c) Que “[a]hora bien, el artículo 98 de la Ley Impugnada establece, en cabeza de los accionistas de cualquier compañía de seguros, de reaseguros, de corretaje de seguros o de reaseguros y financiadora de primas, una responsabilidad que no está limitada a sus aportes de dicha compañía. Los artículos 56 y 61 de la Ley Impugnada también establecen una responsabilidad de los accionistas que tampoco está limitada a sus aportes, pero referida únicamente a los accionistas de las empresas de seguros. En el caso de este último artículo, la responsabilidad no es sólo civil, sino también penal”.
d) Que “[c]onforme al artículo 198 de la Ley Impugnada, los accionistas son solidariamente responsables con su propio patrimonio de las obligaciones de las compañías allí mencionadas. Este artículo indica que la responsabilidad de los accionistas en proporcional a su participación en estas compañías, lo cual significa que cada accionista debe responder con sus propios bienes por un porcentaje de los pasivos de la compañía correspondiente que es igual al porcentaje de este accionista en el capital social de la compañía (…) Esto pesa sobre la capacidad de la compañía de captar capitales, pues actúa como un disuasivo para los accionistas potenciales, quienes preferirán hacer aportes a sociedades en las que no comprometan su responsabilidad personal más allá de su inversión en acciones (…)”.
13. Artículo 7 cardinal 15:
14. Otorgar autorizaciones previa a los sujetos regulados para:
f. Designar los miembros de la junta directiva o administradora o modificar su estructura”.
a) Que “[e]n primer lugar, las asambleas no pueden hacer cambios en la Administración sin autorización de la Sudeaseg. Con esto el legislador desestimó los derechos de los accionistas. En efecto, la letra ‘f’ del número 15 del artículo 7 requiere una autorización de Sudeaseg para nombrar a los miembros de la junta de directores y administradores de las compañías sujetas a la Ley Impugnada o modificar la estructura de dicha junta (…)”.
b) Que “[a]parte de que el legislador ignoró derechos fundamentales intrínsecos a la condición de accionista, el artículo citado es muy problemático, porque Sudeaseg se demora mucho en otorgar cualquier autorización. En efecto, los titulares de la acciones ni siquiera pueden remplazar a los directores o administradores en caso de renuncia, muerte o incapacidad absoluta o permanente, lo que puede dejar descabezadas a las compañías sujetas a la Ley impugnada, sin ninguna necesidad, en detrimento de la buena marcha del sector asegurador, del sistema financiero y de la economía”.
15. Artículo 37:
“Artículo 37. Las personas jurídicas regidas por la presente Ley notificarán cualquier asamblea ordinaria o extraordinaria a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, con por lo menos quince días de anticipación a la fecha en la cual se celebrará, remitiendo mediante escrito copia de la respectiva convocatoria y de los documentos que vayan a ser sometidos a consideración de la asamblea de accionistas”.
a) Que “[e]n segundo lugar, la Ley Impugnada requiere que las compañías de seguros y reaseguros, las compañías de corretaje de seguros o reaseguros, las compañías financiadoras de primas y las compañías de medicina prepagada notifiquen sus asambleas de accionistas (…) El artículo anterior retrasa innecesariamente las asambleas, es un obstáculo a que los temas a ser decididos por los accionistas les sean planteados por los administradores de manera oportuna y puede acarrear que las decisiones tengan lugar demasiado tarde, sin producir los resultados deseados, aunque sean acatadas de inmediato. Efectivamente, antes de notificar a Sudeaseg, quien tiene que ser avisada con al menos 15 días de anticipación, es necesario que los documentos que vayan a ser sometidos a la asamblea estén listos. Entonces, en caso de que la administración de una compañía tenga planeado someter a consideración de sus accionistas un asunto grave y urgente, que requiere presentarles un estudio económico, la versión definitiva del mismo debe estar elaborada y se consignada ante Sudeaseg por lo menos 15 días antes de la fecha prevista para al asamblea, aunque esta demora sea perjudicial. Además, es inapropiado que a los accionistas, reunidos en asamblea, se le impida durante esos 15 días, el acceso a la información relativa a la compañía donde han invertido”.
16. Artículo 161:
“Artículo 161. Las empresas de seguros, de medicina prepagada o las de reaseguros que incurran en los supuestos de prohibiciones previstos en los artículos 35, 36 y 37 de esta Ley, serán sancionadas con multa de mil Unidaes Tributarias (1.000 U.T.) a ocho mil Unidades Tributarias (8.000 U.T.)”.
a) Que “[d]e modo que no sólo se consagró otra restricción injustificada al poder de decisión de los accionistas, sino que se estableció una multa altísima en caso de infracción”.
17. Artículo 71:
“Artículo 71. Los estados financieros, aprobados por la asamblea de accionistas, deben ser:
1. Remitidos a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora dentro de los noventa días siguientes al cierro del ejercicio económico, acompañados de la respectiva acta de asamblea de accionistas.
2. Publicados en uno de los diarios de mayor circulación nacional y en un diario de la localidad, en donde tenga su sede la empresa si ésta no estuviere en el Área Metropolitana de Caracas, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la autorización de publicación por parte de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (…)”
a) Que “[e]n tercer lugar, se limitó, sin razones serias, la facultad decisoria de la asamblea, porque la divulgación de la información financiera aprobada por los tenedores de las acciones está sujeta a la autorización de Sudeaseg. Nos explicaremos: Bajo el Código de Comercio, todas las sociedades anónimas deben presentar ante el Registro Mercantil sus balances y estados financieros anuales, luego de su aprobación por la asamblea de accionistas. Esta publicación registral fue concebida para la protección de los acreedores actuales y potenciales de las compañías anónimas. Sin embargo, las aseguradoras deben esperar que Sudeaseg apruebe sus balances y estados financieros anuales para divulgarlos. Dado que esta autorización toma muchos meses, los acreedores no tienen acceso oportuno a esos documentos, con lo que se les priva de protección (…) Una vez que la asamblea aprueba los balances y estados financieros de la empresa de seguros, la Ley Impugnada debió permitir su divulgación, en vez de retrasarla hasta que se obtenga la autorización de Sudeaseg. De modo que el citado artículo 71 es otro caso en el que se establecen restricciones injustificadas respecto del poder de decisión de los accionistas”.
18. Artículo 7 cardinal 15:
15. Otorgar autorización previa a los sujetos regulados para (…) e. Modificar documentos constitutivos o estatutarios, que no impliquen una modificación en el objeto de la actividad”.
a) Que “[e]n cuarto lugar, se limitó sin razones serias, la facultad decisoria de la asamblea, porque se sujetó a una aprobación gubernamental cualquier cambio estatutario de cualquier compañía sujeta a la Ley Impugnada. (…) De modo que cualquier cambio en los estatutos de las compañías del sector segurador requiere una autorización otorgada por Sudeaseg. Así, una vez más, las decisiones de las asambleas de accionistas fueron sujetas, sin que ello se justificase, a una aprobación gubernamental”.
b) Que “[e]stando los directores –y no los accionistas a cargo de la administración de las compañías, siendo Sudeaseg quien aprueba –y, por ende, permite, bloquea o retrasa- la decisión de los accionistas de nombrar a los directores y habiendo el legislador puesto todo tipo de trabas a las actuaciones de los accionistas, ¿tiene acaso sentido que los accionistas cuya responsabilidad siempre ha estado limitada a los aportes hechos a cambio de sus acciones- sean ahora ‘solidariamente responsables con su patrimonio por el total de las obligaciones de esas empresas, en proporción a su participación en el capital accionario (artículo 98 de la Ley Impugnada) y ‘responsables administrativa, civil y penalmente’ en caso de que los bienes constitutivos de las reservas no sean reemplazados (artículo 61 de la Ley Impugnada)? Siendo Sudeaseg quien autoriza el nombramiento de los directores, les aprueba los estados financieros y permite, bloquea o retrasa las actuaciones de los accionistas, resulta absurdo que estos últimos tenga una responsabilidad civil, administrativa y penal, solidariamente con la aseguradora. De modo que no se justifica que el legisaldor haya colocado a los accionistas de las empresas de seguros y de otras compañías sujetas a la Ley Impugnada en una situación peor que la de los accionistas de un banco, una casa de bolsa o cualquier otra sociedad anónima”.
c) Que “[e]n efecto, bajo los artículos 56 y 61 de la Ley Impugnada, antes transcritos, los directores de las compañías de seguros y reaseguros son solidariamente responsables con respecto a los problemas que puedan surgir relativos a las reservas técnicas que deben establecer tales compañías (…) Esto es importante, pues es usual que los directores de las compañías incluyan miembros suplentes, así como directores externos, todos los cuales sólo están involucrados en los asuntos sociales en la medida en que tales asuntos les sean sometidos. La necesidad de directores suplentes es evidente, ya que tiene que haber alguien que tome decisiones por un director principal impedido de asistir a una sesión de directorio; y la necesidad de que haya directores externos fue reconocida por el número 4 del artículo 18 de la Ley Impugnada, que dispone que al menos un tercio de los integrantes de la junta directiva de la empresas de seguros debe estar constituido por directores independientes. No es lo mismo un director externo o un director suplente, que un director principal no independiente, pues éste es un empleado de la compañía con derecho a asistir a todas las sesiones de su directorio, pudiendo intervenir en su preparación y luego en el seguimiento de las decisiones tomadas. Es inconveniente y abusivo responsabilidad a los integrantes de las juntas directivas de las empresas de seguros y reaseguros, que incluyen directores externos y suplentes, en relación con temas que están vinculados a la dirección efectiva o gestión diaria de estas empresas, que usualmente no corresponden a los directores, sino a los ejecutivos y gerentes. Sin embargo, en el artículo 56 de la Ley Impugnada, se responsabiliza personal y solidariamente, civil y penalmente, a los directores por problemas que presenten las reservas, siendo el caso que los directores, sobre todo los externos y suplentes, pueden no tener conocimiento, sobre la verdadera situación de reservas de la compañía que se trate”.
d) Que “[e]l legislador, en el artículo 56 de la Ley Impugnada, se olvió del principio básico según el cual, si un director no asiste a la sesión de junta directiva donde se toma una decisión generadora de responsabilidad civiles y penales, o si salva su voto y notifica a los comisarios, debe considera que este director no asume ninguna responsabilidad respecto de tal decisión (…)”.
e) “ Violación del artículo 21 de la Constitución: (…) Cuando los artículos 56, 61 y 98 de la Ley Impugnada establecen tal responsabilidad para los accionistas de las sociedades aseguradoras, sin que medie el establecimiento del acto que vincule a la persona del accionista con lo realizado por la sociedad, el legislador está dando a los accionistas de las sociedades aseguradoras un trato distinto y discriminatorio con respecto al trato que le da los accionistas de las demás compañías anónimas, y, en consecuencia, está violando el principio de la igualdad ante la ley, recogido en el artículo 21 de la Constitución y particularmente el número 2 del mismo (…) Al dar a los accionistas del sector asegurador un trato distinto del dado, por ejemplo, a los accionistas de los sectores bancario y de mercado de capitales, el legislador incurrió en una inconstitucionalidad. Efectivamente, hacer desaparecer el tratamiento separado de sociedades y accionistas únicamente en el caso de las compañías aseguradoras y otros sujetos de la Ley Impugnada comporta una violación directa del artículo 21 de la Constitución, que consagra la igualdad ante la Ley. Finalmente, cuando las letras e y f del número 15 del artículo 7 y los artículos 37, 71 y 161 ponen una serie de trabas a la capacidad decisoria de los accionistas del sector seguros, los cuales no siquiera pueden nombrar y remover a los directores, siendo, tanto los unos como los otros, responsables de cosas que no dependen de ellos, el legislador colocó nuevamente, a tales accionistas y directores, en una situación de inferioridad con respecto a los accionistas y directores de, por ejemplo, los sectores bancario y de mercado de capitales, en los cuales no existe ninguna de esa trabas, con lo cual el legislador irrespetó de nuevo el artículo 21 de la Constitución por haber creado una desigualdad injustificada”.
f) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: (…) Los citados artículos 56, 61 y 98 dicen que los accionistas son responsables y punto, sin darles derecho a defenderse alegando y probando su condición de accionista, que debería ser suficiente defensa, puesto que el accionista es persona distinta de la sociedad en la cual invierte (…) Además, los artículos 56 y 61 de la Ley Impugnada establecen una responsabilidad de los directores de las aseguradoras, la cual, según este último artículo, no es sólo civil, sino penal, lo cual también es contrario al encabezado y el número 2 del artículo 49 de la Constitución, que consagran el derecho de defensa y la presunción de inocencia. En efecto, los citados artículos 56 y 61 no reconocen a los directores su derecho a defenderse alegando y probando, para combatir dicha responsabilidad civil y penal, solidaria y personal, o bien que no participaron en la decisión de directorio respecto de la cual se les achaca responsabilidad, o bien salvaron su voto en relación con la misma (…)”.
g) “ Violación del artículo 115 de la Constitución: Los artículos 56, 61 y 98 de la Ley Impugnada son inconstitucionales, ya que establecen una responsabilidad civil absurda y ruinosa en cabeza de los accionistas, lo que los perjudica en su derecho de propiedad, al hacerlos responsables de las reparaciones que corresponden únicamente a la sociedad y no a sus socios (…)”
h) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: Las letras e y f del número 15 del artículo 7 y los artículos 37, 71 y 161 de la Ley Impugnada ponen impedimentos absurdos a la información a los accionistas, las deliberaciones de éstos y sus decisiones; enervan su capacidad de tomar resoluciones oportunas y efectivas; y entraban el buen funcionamiento de las sociedades por acciones del sector asegurador (…)”.
i) “ Consideraciones finales: La Ley Impugnada debería ser compatible con la Ley del Sistema Financiero, que es una ley orgánica, y con las demás leyes supeditadas a ésta, que son la Ley de Instituciones del Sector Bancario y la Ley de Mercado de Valores. Ahora bien, la responsabilidad de los accionistas establecida en los artículos 56, 61 y 98 de la Ley Impugnada es incongruente con la Ley del Sistema Financiero, la Ley de Instituciones del Sector Bancario y la Ley de Mercado de Valores, que no contienen ninguna disposición ni remotamente parecida y persiguen fines evidentemente discordantes con esa responsabilidad (…)”.
19. Artículos 5, 74, 141, 7 cardinales 8 y 9, 134, 136 y 177:
“Artículo 5. Son atribuciones de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora:
1. Ejercer la potestad regulatoria para el control, vigilancia previa, concomitante y posterior, supervisión, autorización, inspección, verificación y fiscalización de la actividad aseguradora (…) en los términos establecidos por esta Ley y su Reglamento”.
“Artículo 74 (…) Los contratos de reaseguros deben contener como mínimo las condiciones establecidas en esta Ley, su Reglamento y las normas prudenciales que dicte la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (…)”
“Artículo 141. Corresponde a la Superintendencia para la Actividad Aseguradora la regulación, control, supervisión y fiscalización de la actividad de financiamiento de primas de seguros. Sus atribuciones son las siguientes:
11. Presentar la copia del modelo de contrato que se utilizará para financiar primas, el cual debe cumplir con las condiciones exigidas en la presente Ley, su Reglamento y en las normas prudenciales que dicte la Superintendencia de la Actividad Aseguradora”.
8. Establecer mecanismos para garantizar el acceso y suscripción de seguros obligatorios y solidarios”
“Artículo 134. Las empresas de seguros y las de medicina prepagada están obligadas a ofrecer y suscribir contratos de seguros y planes de servicios de salud, que amparen a los jubilados, jubiladas, pensionados y pensionadas, adultos y adultas, mayores, personas con discapacidad, a las personas con enfermedades físicas y/o mentales y aquellas personas cuyos ingresos mensuales no superen el equivalente a veinticinco unidades tributarias (25 U.T.), destinados a proteger riesgos tales como: enfermedades, servicios odontológicos, servicios funerarios y accidentes personales.
Los intermediarios de seguros de planes de salud están obligados a contribuir a la comercialización de los seguros solidarios y de planes solidarios de salud, a través de un descuento en las comisiones correspondientes a estos productos, cuyo porcentaje será determinado por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
El número de pólizas de seguros y planes de servicios de salud, las tarifas y otras condiciones para la comercialización de estos productos serán establecidas por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora mediante normas prudenciales, considerando, entre otros factores, la proporción de la cartera del sujeto regulado dentro del mercado asegurador (…)”.
“Artículo 136. Se consideran seguros obligatorios los que se establezcan en la presente ley y en las Normas que rigen el Sistema Financiero Nacional. Los sujetos regulados en la presente Ley, no podrán negarse a la suscripción de contratos que amparen los mencionados riesgos.
La Superintendencia de la Actividad Aseguradora establecerá pólizas, tarifas y demás documentos con carácter general y uniforma para la comercialización de estos seguros o cuando razones que en procura del interés general tutelado por la presente Ley, así lo justifiquen.
El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, será sancionado conforme lo previsto en esta Ley”.
“Artículo 177. La Superintendencia de la Actividad Aseguradora sancionará con multa de cinco mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.) a diez mil Unidades tributarias (10.000 U.T.), a las empresas de seguros que no cumplan con la suscripción de contratos de seguros cuya adquisición sea de carácter obligatorio, según las leyes de la República y las normas prudenciales que dicte el órganos regulador (…)”
9. Autorizar previamente, suspender preventivamente, reconocer y declarar la nulidad absoluta o dejar sin efecto el acto administrativo de autorización, para el uso de los modelos de pólizas, contratos, condiciones generales y particulares, cuadros póliza o cuadros recibo, solicitudes, finiquitos o documentos de indemnización, notificaciones, publicidad, anexos y cualquier otro documento utilizado con ocasión de la actividad aseguradora y de las tarifas que utilicen los sujetos regulados, así como establecer mediante acto administrativo general los modelos y tarifas que deben mantener carácter general y uniforme, cuando el interés general o el interés social así lo requiera, dentro del marco del procedimiento administrativo correspondiente.
10. Determinar con sentido de inclusión, equidad y de justicia social, las tarifas y las condiciones generales y particulares de contratación, mediante actos administrativos generales, para todo el mercando asegurador, que permitan el acceso a las pólizas de seguros obligatorios y solidarios de inclusión, equidad y de justicia social”
“Artículo 36. La actividad que las empresas de seguros y reaseguros pueden realizar, estará sujeta a las siguientes condiciones:
Los riesgos en moneda extranjera que pueda asumir una empresa en la contratación de seguros o de fianzas, serán establecidos por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora”.
Consideran que todos estos artículos son inconstitucionales en razón de lo siguiente:
a) “ Violación del número 1 del artículo 187 y número 32 del artículo 156 de la Constitución: El número 1 del artículo 3, los números 8, 9 y 10 del artículo 7, el número 3 del artículo 36, los artículos 74, 134 y 136, el número 11 del artículo 141 y el artículo 177 de la Ley Impugnada, antes citados, dan a Sudeaseg una facultad ilimitada para dictar normas, y esta atribución abarca la determinación del contenido de las pólizas de seguros y otros contratos utilizados en la actividad aseguradora. Al legislador dar a Sudeaseg este poder normativo, violó la reserva legal, pues legislar sobre dichos asuntos corresponden constitucionalmente a la Asamblea Nacional según el número 1 del artículo 187 y número 32 del artículo 156 de la Constitución (…) si bien el legislador puede facultar al gobierno, en las materias sujetas a reserva legal, para que dicte normas sub-legales, debe establecer límites claros a dicha facultad; pero, en el caso de la Ley impugnada, el legislador no estableció tales limitaciones, y, por lo tanto, violó la reserva legal que rige la materia civil, mercantil y de seguros”.
20. Artículo 40 cardinales 16 y 17:
“Artículo 40. Queda prohibido a las empresas de seguros y las de reaseguros lo siguiente:
16. Celebrar contratos con empresas e instituciones, y en especial con aquellas regidas por la ley que regula la materia bancaria o por la ley que regula la materia de mercado de capitales, mediante los cuales se les conceda remuneraciones, ventajas o beneficios por concepto de las pólizas que suscriban los clientes de estas instituciones.
17. Realizar operaciones de banca seguros”.
a) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: Cuando los números 16 y 17 del artículo 40 de la Ley Impugnada impidieron a las aseguradoras la venta de pólizas de seguro a través de bancos, así como otras formas de colaboración con éstos, apropiadas para mejorar el acceso del público a los productos bancarios y de seguros, el legislador limitó el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad de las aseguradoras y los bancos, así como su derecho a desempeñarse económicamente en libertad”.
21. Artículo 40 cardinal 10 y artículo 148 cardinal 2:
“Artículo 140. Queda prohibido a las empresas de seguros y las de reaseguros lo siguiente:
10. Dar por terminado el contrato de seguros por el incumplimiento de los pagos de las cuotas de financiamiento de primas de seguros”.
“Artículo 148. En los contratos de financiamiento de primas se prohíbe:
Contener cláusulas que faculten a la empresa financiadora de primas a solicitar a la empresa de seguros, la terminación anticipada del contrato de seguros”.
a) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: El financiamiento de primas se convirtió en una actividad económica cuya viabilidad quedó muy comprometida, en perjuicio del acceso al crédito de aquellos tomadores de seguros necesitados de financiamiento (que son muchos), cuando los números 2 y 10 del artículo 40 y el número 2 del artículo 148 de la Ley Impugnada establecieron una prohibición para las aseguradoras y las financiadoras de primas, la cual les impide establecer mecanismos para poner fin a las pólizas respecto de las cuales una parte de la prima no es pagada en la oportunidad correspondiente; y una prohibición para las compañías de seguro que fraccionen primas, la cual les impide cobrar un recargo sobre el monto financiado, Estas dos prohibiciones son inconstitucionales, porque disminuyen a su mínima expresión una actividad económica importante para el sector asegurador, sin ninguna justificación seria, en detrimento de la libertad de las aseguradoras y las financiadoras de primas, la cual está constitucionalmente protegida. En efecto, el legislador, al establecer dichas prohibiciones, limitó el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad de las aseguradoras y financiadoras de primas, así como su derecho al desempeño económico libre, que son dos libertades consagradas en los artículos 20 y 112 de la Constitución (…)” A tal efecto, se invocan las sentencias 1798/2005 y 2641/2003 de esta Sala Constitucional
b) “Violación del artículo 21 de la Constitución: (…) En efecto, prohibir los mecanismos para poner fin a las pólizas cuya prima no es pagada, así como los recargos sobre las primas financiadas, reduciendo el acceso al crédito de la generalidad de los tomadores de seguros fue una medida legislativa para supuestamente proteger, por los demás indebidamente, a los Asegurados morosos, sin advertir que las primas reguladas por la Sudeaseg sobre la base de estudios actuariales son para garantizar que las aseguradoras podrán cubrir los riesgos producidos en beneficio de los Asegurados, y, por ende, garantizar la viabilidad de la actividad misma (…) Dicho en otras palabras, dar el mismo tratamiento a los Asegurados con financiamiento que aquellos que pagan la prima de contado es crear una desigualdad entre ambos, contraria al principio constitucional de igualdad ante la ley (…)”.
22. Artículos 9, 10 y 134:
“Artículo 9. Las empresas de seguros, las de reaseguros, las sociedades que se dediquen a la medicina prepagada y las personas jurídicas que realicen financiamiento de primas están en la obligación de aportar una contribución especial destinada a financiar el funcionamiento de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
El Ministro o Ministra del Poder Popular con competencia en materia de finanzas, a proposición del o la Superintendente de la Actividad Aseguradora, fijará anualmente el importe de la contribución especial”.
“Artículo 10. La contribución especial será el monto comprendido entre el uno coma cinco por ciento (1,5%) y el dos coma cinco por ciento (2,5) del total de:
2. Los montos cobrados en los contratos de servicios de planes de salud, suscritos por la empresas que se dediquen a la medicina prepagada.
3. Los ingresos netos por intereses cobrados en los financiamientos otorgados a los tomadores de seguros, en los casos de empresas financiadoras de primas.
4. Las empresas de seguros podrán descontar de las primas cobradas, las primas de reaseguro pagadas por ellas hasta la alícuota correspondiente del aparte efectuado, según lo previsto en este artículo, calculadas a la misma tasa utilizada por la empresa de seguros cedente, en cuyo caso la alícuta será deducida de la base de cálculo del cesionario. La disposición será aplicable igualmente en el caso de fianzas.
La contribución de las empresas en suspensión, intervención o liquidación, así como la Determinación y reparo de la contribución especial, en los casos que corresponda, se desarrollará en el Reglamento de la presente Ley”.
“Artículo 134. (…) Las empresas de seguros y de medicina prepagada están obligadas a efetuar un aporte anual equivalente al uno por ciento (1%) del monto de las primas de las pólizas de seguros y planes de salud, destinado al fondo del Sistema Público Nacional de Salud, de acuerdo con las normas que se dicten al efecto”.
a) “ Violación del número 12 del artículo 156, el número 1 del artículo 187 y el 317 de la Constitución: (…) la Ley Impugnada no fina en cuánto han de ser las contribuciones de las compañías del sector asegurador para funcionamiento de la Sudeaseg, a pesar de que dichas contribuciones son un tributo, sino que la legislador se limitó a indicar que las mismas oscilan entre el 1,50% y 2,50% de ciertos ingresos recibidos por dichas compañías, y ordenó que quien determinase la alícuota aplicable fuese el ‘Ministro o Ministro del Popular con competencia en materia finanzas, a proposición del o la Superintendente a la Actividad Aseguradora’, quien ‘fijará anualmente el importe de la contribución especial’. Así que la referida alícuota no fue fijada por el Poder Legislativo, como lo exige el principio constitucional de la legalidad tributaria, sino que el legislador estableció un rango y dejó dicha fijación a la discreción del ministerio de adscripción de Sudeaseg, a solicitud de ésta, que es la destinataria de la contribución”.
b) Que “ (…) bajo el artículo 134 de la Ley Impugnada, las compañías de seguros y las empresas de medicina prepagada deben pagar un tributo igual al 1% de las primas de las pólizas de salud o del precio de los planes de salud, respectivamente, para el Sistema Público Nacional de Salud, que no fue definido por el legislador, de acuerdo con unas normas que no han sido dictadas, sin que ni siquera exista ninguna indicación de quién debe dictarlas. Y ya sabemos que la única con competencia para legislar en materia tributaria es la Asamblea Nacional”.
23. Artículo 40 cardinal 23 y 134:
24. Alegar las enfermedades preexistentes o adquiridas, defectos o malformaciones congénitas, como causal de rechazo de siniestros de hospitalización, cirugía y maternidad”.
a) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: (…) esta prohibición desnaturaliza el seguro. En efecto, la aseguradora indemniza al Asegurado en caso de que se produzca un siniestro, cuya ocurrencia es incierta, al menos en cuanto al momento en que sucederá, Por eso no es posible asegurar la vida de una persona fallecida. La esencia del contrato es la incertidumbre de lo que ocurrirá o de cuándo ocurrirá. La aseguradora asume el riesgo de pagar en el futuro la indemnización si el siniestro se produce. A cambio de ello, el Asegurado el paga la prima, porque quiere evitar tener que asumir las consecuencias del siniestro, en caso de que se produzca (…) Entonces, siendo la cobertura del riesgo la esencia mismo del seguro, lo que el legislador pretende es que la empresa, al celebrar el contrato de seguro, celebre otro contrato que no es de seguro para cubrir al asegurado, hasta el monto establecido en la supuesta póliza, unos daños ciertos, de cuantía indefinida, puesto que la enfermedad es una realidad. De modo que, si hay una enfermedad preexistente, no hay riesgo, siendo la cobertura del riesgo la esencia misma del seguro (…)”
25. Artículo 40 cardinal 25:
“Artículo 40. Quedan prohibido a las empresas de seguros y las de reaseguros lo siguiente:
25. Emitir contratos de fianza por montos superiores a su capital pagado”.
a) “ Violación de los artículos 20 y 112 de la Constitución: Lo razonable es que las aseguradoras puedan emitir fianzas son límites en cuanto a su monto, ya que las obligaciones de los afianzados, cubiertas por estas fianzas, normalmente son garantizadas en beneficio de las fiadoras mediante contragarantías, por una parte, y, por la otra, pueden ser y usualmente son reaseguradoras por las fiadoras, mediante reafianzamientos. Cualquier limitación cuantitativa a las fianzas que pueden emitir las aseguradoras debería estar referida al monto de tales fianzas neto de reafianzamientos y contragarantías. De modo que, cuando la Ley Impugnada prohibió otorgar fianzas por un monto que exceda el capital social pagado de las aseguradoras, limitó la libertad de éstas, sin motivo serio. El citado artículo 40, número 25, no precisó su dicho límite es individual, o sea, por fianza; o si, por el contrario, el total de las fianzas otorgadas por las aseguradoras no puede exceder su capital pagado, las posibilidades de afianzar en el sector asegurador se restringen a su mínima expresión, sin ninguna necesidad. Incluso en el supuesto de que dicho límite sea individual, es decir, por fianza, se trate de un máximo que es muy bajo en ciertos casos. En efecto, esta limitación cuantitativa puede repercutir adversamente, por ejemplo, con respecto a los contratos de obra celebrados por los contratistas con entes del sector público, ya que estos contratos generalmente son por montos muy elevados, garantizados con fianzas emitidas por compañías de seguros a favor de dichos entes, respaldadas por reafianzamientos o contragarantías (…) Dado que el número 25 del artículo 40 de la Ley Impugnada impide a las empresas de seguros ofrecer fianzas en exceso de su capital pagado, haciendo caso omiso de los reafianzamientos o contragarantías, el legislador irrespetó la libertad de esas empresas, pareciera que sin ninguna causa, que no sea el desconocimiento de principios fundamentales de la actividad aseguradora. Al proceder de la manera indicada, el legislador limitó el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad de las seguradoras, así como su derecho a desempeñarse económicamente con libertad, consagrados en los artículos 20 y 112 de la Constitución (…)”.
26. Artículos 180, 181, 182 y 183:
a) Con respecto a estos artículos se denuncia la violación de los artículos 49 cardinal 6, 44 cardinal 3, 46 cardinal 1, en razón de lo siguiente: “Todos los artículos de la Ley Impugnada que consagran sanciones privativas de libertad establecen, idénticamente, prisión de dos (2) a seis (6) años. Se trata de los artículos 180 a 183, ambos inclusive. Estos cuatro artículos siempre establecen el mismo castigo, independientemente de la importancia del delito tipificado. En efecto, la misma pena se aplica a delitos tan distintos como constituir y operar una empresa de seguros sin autorización (artículo 180), lo que obviamente es muy grave; y colocar en Venezuela pólizas de seguros emitidas por aseguradoras solventes extranjeras (artículo 182, número 4), lo que es más trivial. El que todos los delitos relacionados con la actividad aseguradora se le aplique exactamente la misma pena de prisión es contrario al principio de la legalidad (…) La uniformalización de las penas privativas de libertad en relación con un conjunto de delitos disímiles, que fue hecha por el legislador, es contraria al principio de que debe haber proporcionalidad entre crimen y castigo (…)”.
27. Artículo 13:
“Artículo 13. Las personas que consideren vulnerados sus derechos e intereses respecto a la actividad, pueden presentar sus reclamos ante los concejos comunales respectivos, asociaciones, organización de participación popular u organizaciones comunitarias, quienes estarán en la obligación de investigar lo ocurrido y levantar acta de los hechos, la cual será remitida a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, con el objeto de analizar la situación e imponer las medidas respectivas, de ser el caso.
Estos reclamos se realizarán sin menoscabo del derecho que tienen los tomadores, contratantes, asegurados o beneficiarios de formularlos, en forma individual o colectiva, ante los órganos o entes de la Administración Pública”.
a) “ Violación de los artículos 136, 137, 139 y 243: El artículo anterior es contario al artículo 253 de la Constitución, puesto que olvida algo tan importante como es la administración de justicia, incluyendo la atención de reclamos, corresponde constitucionalmente al Poder Judicial, violando adicionalmente los artículos 136, 137 y 139 de la Constitución”.
b) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: El artículo 13 de la Ley Impugnada viola el artículo 49 de la Constitución, que consagra el derecho a la defensa en todo estado y grado del proceso, al instruir un proceso a través de consejos comunales y otras organizaciones comunitarias, sin participación de la supuesta parta agraviante, y ante personas o instituciones que no son los jueces naturales con respecto a las controversias entre Asegurados y aseguradoras”.
28. Artículo 18 cardinal 2, artículos 36, 44 a 61, 63, 65 y 137:
La recurrente se limitó a transcribir los artículos que se exponen a continuación:
“Artículo 137. La Superintendencia de la Actividad Aseguradora otorgará la autorización a las asociaciones, cooperativas u organismos de integración, para realizar operaciones de seguros y/o medicina prepagada en beneficio de sus asociados, e igualmente con no asociados, en los ramos que determine mediante normas prudenciales, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley que regula la materia de asociaciones cooperativas, la presente Ley y su Reglamento”.
“Artículo 66. La contabilidad de los suejtos regulados por la presente Ley, salvo las asociaciones cooperativas que realicen actividad aseguradora, debe llevarse conforme a los Manuales de Contabilidad y Códigos de Cuentas que dicte la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (…)”.
a) “ Violación del artículo 243 de la Constitución: La diferenciación entre las empresas de seguros, que son compañías anónimas, y las cooperativas de seguros, consagrada en el número 2 del artículo 18 y los artículos 36, 44 a 61, a 65, 66 y 137 de la Ley Impugnada, es chocante e inconstitucional. En efecto, el artículo 21 de la Constitución consagra la igualdad ante la ley, prohíbe discriminar y ordena al legislador respetar la igualdad. Cuando el legislador, ignorando el mandato constitucional, favoreció a las cooperativas de seguro en relación con las empresas de seguros; también perjudicó a los Asegurados de las pólizas emitidas por las cooperativas de seguro, las cuales no tienen el respaldo de capital, margen de solvencia y patrimonio propio no comprometido, ni reservas técnicas, que resguarden los derechos de los Asegurados de las empresas de seguros. Ahora bien, la Ley impugnada no requiere, respecto de las cooperativas de seguros (que están sujetas a un reglamento que todavía no ha salido), las mismas exigencias que requiere respecto de las empresas de seguros (que están sujetas a la Ley Impugnada); y esto a pesar de que tales exigencias suponen ser en protección de los Asegurados, de la actividad aseguradora, del sector asegurador y del sistema financiero. Por ejemplo, la Ley Impugnada no manda que las cooperativas de seguros tengan un capital, ni un margen de solvencia y patrimonio propio no comprometido, ni tampoco unas reservas técnicas, para poder respaldar sus obligaciones, como los tiene que tener las empresas de seguros. Esta diferencia no se justifica, porque las cooperativas de seguros y las empresas de seguros, que se suponen son iguales ante la ley, cubren los mismos riesgos, y sus Asegurados merecen idéntica protección. En la mayoría de los casos, el legislador no mencionó a las cooperativas de seguros, cuando estableció los requisitos para ser asegurador. Esto ocurrió, por ejemplo, con el número 2 del artículo 18, el artículo 36, los artículos 44 a 61 y los artículos 63 a 65 de la Ley Impugnada, relativos al capital, al margen de solvencia y patrimonio propio no comprometido, y a las reservas técnicas. Entro caso, el legislador mencionó a las cooperativas de seguros, para exceptuarlas de los requisitos para ser asegurador (…) Cabe preguntarse por qué las cooperativas de seguros son tratadas de manera distintas a las empresas de seguros (…) Cuando el legislador creó un régimen particular para las cooperativas de seguros, que privó a sus Asegurados del respaldo que tienen los Asegurados [sic] de las compañías de seguros, también creó una incompatibilidad entre la Ley Impugnada y la Ley del Sistema Financiero, ya que estableció una debilidad en el patrimonio y en la supervisión, con respecto a un subsector del sector asegurador (…)”.
29. Artículo 24:
“Artículo 24 (…) La adquisición de acciones en un porcentaje menor al diez por ciento (10%), quedará sujeta al control posterior que realizará la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, la cual podrá anular aquellas operaciones que contradigan las disposiciones de la ley (…)”
a) “ Violación de los artículos 136, 137, 139 y 253 de la Constitución: Cuando el legislador, en el artículo 24, faculta a Sudaseg para anular los contratos de compraventa de acciones, el legislador infringió la Constitución, por cuanto: No corresponde a Sudeaseg, ni a ningún otro órgano del Poder Ejecutivo, anular contratos. Decidir sobre la validez y los efectos de las obligaciones contractuales es administrar justicia (…) propia del Poder Judicial (…)”.
b) “ Violación del artículo 49 de la Constitución: “La función de administrar justicia, que está atribuida al Poder Judicial, incluye dilucidar las controversias entre particulares respecto de los contratos en que éstos son parte, Sudeaseg, como ente del Poder Ejecutivo, no puede anular contratos, sino que para esto se requiere de un procedimiento judicial en el que intervengan las dos partes de contrato, quienes tienen derecho de defenderse ante el juez natural (…)”.
30. Impugnación en bloque. Pérdida de coherencia e imposibilidad de aplicación.
a) Que “[e]n el cuadro N° 2 y el Cuadro N° 3 mencionamos los artículos de la Ley Impugnada que opinamos infringen la Constitución. En la tercera y cuarta parte de la presente demanda explicamos por qué consideramos que dichos artículos son inconstitucionales. Estos artículos son numerosos e importantes, y los argumentos sobre su inconstitucionalidad son contundentes (…) faltaría buena parte de su articulado, por ser inconstitucional; así que no debería darse valor al articulado restante (…)”.
31. Incumplimiento de los requisitos de participación ciudadana:
a) Que “[e]l proyecto de la Ley Impugnada fue objeto de consulta antes de ser aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional; pero posteriormente hubo cambios muy numerosos e importantes, que el público no tuvo la oportunidad de conocer y comentar. En efecto, la Ley Impugnada tiene 184 artículos, mientras que el proyecto consultado tenía 309 artículos. De modo que no se respetó la debida participación ciudadana en el proceso de formación de la Ley Impugnada. En consecuencia, se hizo caso omiso al artículo 62, el artículo 70, el número 4 del artículo 187 y el artículo 211 de la Constitución (…)”.
32. Medida cautelar:
De conformidad con el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se solicitó la siguiente medida cautelar:
“(…) con fundamento sobre el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antes citado, invocamos el precedente establecido por la Sala Constitucional, en su referida decisión del 13 de agosto de 2002, y afirmamos que ahora, igual que antes, está dado el requisito del fumus boni iuris, así como el periculum inmora, periculum in damno; por lo que solicitamos se suspendan los efectos de la Ley Impugnada, como se hizo en aquella oportunidad respecto a la Ley de 2001, mediante una medida cautelar.
Dada nuestra situación de Asegurados, actuales y potenciales; dada nuestra situación de ciudadanos venezolanos habitantes de este país y de abogados en ejercicio, interesados en la preservación del orden constitucional; y dada nuestra situación de persona que suministran y desean suministrar asesoría jurídica a Asegurados, aseguradoras, reaseguradoras, productores o intermediarios de seguros y reaseguros, y ajustadores de pérdidas; sostenemos que tenemos interés en la suspensión de la Ley Impugnada, aquí solicitada como medida cautelar, y proponemos que sea acordada con efectos erga omnes, como ocurrió en la referida decisión de la Sala Constitucional del 13 de agosto de 2002, respecto a la Ley de 2001.
La Ley Impugnada contiene numerosos artículos nuevos, identificados en el Cuadro N°3 y explicados en la cuarta parte del presente escrito, los cuales refuerzan nuestra afirmación de que está dado el requisito de fumus boni iuris, así como el periculum in mora, periculum in damni.
A todo lo largo de su artículado, la Ley Impugnada, de manera muchas veces peros que la Ley de 2001, tiene disposiciones minuciosas, severas y absurdas, en cuanto a cómo deben actuar las empresas de seguros y reaseguros, tanto dentro de sus propias estructuras, como en sus relaciones con su entorno. Al respecto, nos remitimos al análisis artículos por artículos realizado en la tercer parte y la cuarta parte del presente recurso.
Sudeaseg se enfrenta a la paradoja de que, por un lado, goza de una enorme discrecionalidad en algunos asuntos, la cual se presta para que se cometa arbitrariedades; y, por otra lado, en otros asuntos está sujeta a una serie de restricciones que no tienen mayor sentido, en desmedro de su propia eficiencia. Esto tiene el agravante de que Sudeaseg tiene que aprobar todos los contratos y demás documentos, hasta los más nimios, vinculados a la actividad aseguradora, así como todos los nombramientos y demás decisiones de los entes bajo la Ley Impugnada, creándose un cuello de botella que genera grandes retrasos. A esto se agrega que Sudeaseg puede reversar sus propia autorizaciones y anular, suspender o revertir las operaciones entre los particualres, todo lo cual se presta para el abuso, afecta derechos adquiridos, crea inseguridad e invade la esfera jurisdiccional. Al respecto, nos remitimos nuevamente al análisis del artículo por artículo ya realizado en el presente recurso.
Dado el carácter tan detallista e irracional de muchas disposiciones de la Ley Impugnada, antes explicadas, las cuales abarcan, no sólo todos los aspectos del negocio asegurador, sino también varias actividades relacionadas con éste, se coloca apriorísticamente a los sujetos de la Ley Impugnada casi al margen de la ley, pues es fácil que ocurran violaciones a la Ley Impugnada por inadvertencia, porque su articulado contiene muchas disposiciones sorpresivas e insólitas, difíciles de entender y divorciadas de la realidad económica. No obstante, la Ley Impugnada establece sanciones muy severas, y, además prevé una acumulación de sanciones [que] acarrea nuevas sanciones, que son de un rigor extremo y abarcan, además de a [sic] las personas jurídicas, a los directores y ejecutivos de éstas, que son multados e inhabilitados. Adicionalmente, los accionistas son responsables de los pasivos de las compañías y éstos y los directores con responsables civil y penalmente de la suficiencia de las reservas, independientemente de sus acciones u omisiones. Esto no solamente desestimula la inversión, sino que afecta adversamente la iniciativa privada, la actividad emprendedora, la creación de riqueza y el progreso. Al respecto, nos remitimos a lo ya explicado.
La exposición anterior pone de manifiesto el humo del buen derecho, así como los gravísimos daños que la aplicación de la Ley Impugnada puede causa al sector asegurador, en perjuicio, entre otros, de los Asegurados, que son perjuicios no subsanables o difícilmente subsanables con la sentencia definitiva, cuya emisión va a tomar tiempo; todo lo cual justifica que se suspenda de una vez la aplicación de la Ley Impugnada, como sucedió con la Ley de 2001.
En cuanto al fumus boni iuris, exponemos adicionalmente lo siguiente:
Los numerosos argumentos de inconstitucionalidad presentados a lo largo de este escrito son razonables, independientemente de que, en definitiva, sean desestimados por la Sala Constitucional, porque finalmente considere que existen argumentos más fuertes en sentido contrario. El humo de buen derecho es obvio, ya que la Ley Impugnada tiene muchas normas, antes mencionadas, cuya constitucionalidad aquí cuestionamos, que presente los mismos problemas de inconstitucionalidad que muchas disposiciones de la Ley de 2001, igualmente mencionadas. Respecto de la Ley de 2001, la Sala Constitucional ya declaró que existía una presunción grave del derecho que se reclama, por lo que es de esperarse que llegue ahora a la misma conclusión, a los efectos de la medida cautelar aquí solicitada, con respecto a la Ley Impugnada.
En cuanto al periculum in mora, periculum in damni, exponemos adicionalmente lo siguiente:
La aplicación de una Legislación tan minuciosa, que da tantos poderes a Sudeaseg, tan restrictiva en cuanto a lo que las aseguradoras pueden hacer, con sanciones tan fuertes y que asigna responsabilidades civiles y penales irracionalmente, como sucede con la Ley Impugnada, es susceptible de causar daños a la actividad aseguradora, al sistema financiero y al desarrollo del país, los cuales nos afectarán a todos, incluyendo desde luego, a las empresas de seguros y a los Asegurados. La tramitación del expediente que se abrirá con motivo de la presente demanda tomará tiempo y una decisión relativa a las muy numerosas denuncias de inconstitucionalidad aquí formuladas tomará más tiempo todavía; entonces, durante todo ese tiempo, los perjuicios causados al sector asegurador y a la economía serán imposibles o al menos muy difíciles de revertir. El peligro resultante del retraso normal en obtener una decisión de nulidad y el peligro de daños innecesarios e insubsanables son peligros evidentes. En efecto, la Ley Impugnada tiene muchas normas, cuya constitucionalidad aquí cuestionamos, que son similares a disposiciones de la Ley de 2001, respecto de la cual la Sala Constitucional consideró preliminarmente que la aplicación de la Ley de 2001, mientras se estudiaba su inconstitucionalidad, era susceptible de generar daños difíciles o imposibles de subsanar en caso de que la sentencia definitiva la declarase nula. Dicho en otras palabras, el periculum in mora, periculum in damni, entonces identificado, existe por igual ahora.
Para las acciones y omisiones prohibida por la Ley Impugnada, que son múltiples, ésta establece, en muchos supuestos, penas privativas de libertad que pueden llegar hasta a seis (6) años de prisión y multas que pueden llegar hasta a catorce mil unidades tributarias (14.000, 00 U.T.), lo cual, en numerosos casos, es de una severidad extrema, por lo que la Ley Impugmada puede ser muy dañina. Además, la Ley Impugnada establece sanciones para conductas ya sancionadas y estas sanciones adicionales también son fortísimas, pues consisten en el cierre temporal (hasta 3 días) para la persona jurídica, y una multa cuantiosa (hasta 5.000 U.T.) y una inhabilitación para trabajar en el sector por un tiempo sumamente largo (hasta por 10 años) para directores y ejecutivos, lo cual, no solamente hace que la Ley Impugnada sea más perjudicial todavía (periculum in mora, periculim in dami), sino que también pone de manifiesto que el legislador no fue razonable, siendo, por el contrario, razonables, las denuncias de inconstitucionalidad aquí contenidas (fumus boni iuris).
En virtud de los argumentos de hecho y de derecho expuestos anteriormente, solicitamos que se suspenda como medida cautelar la aplicación de la totalidad de la Ley Impugnada, con fundamento sobre el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Para el caso que la Sala Constitucional considere improcedente la suspensión como medida cautelar, de la aplicación de la totalidad de [la] Ley Impugnada, solicitamos, con fundamento sobre el mismo artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y de la referida sentencia dictada por la Sala Constitucional [d]el 13 de agosto de 2002, que se suspenda la aplicación de aquellos artículos que tienen sus equivalentes en la Ley de 2001, que son los indicados en el Cuadro N° 1 y el Cuadro N° 2, según lo explicado en la tercer parte de este escrito.
33. Petitorio:
En virtud de los argumentos expuestos anteriormente, solicitamos que se declare nula, íntegramente, la Ley Impugnada, es decir, la Ley de la Actividad Aseguradora publicada en Gaceta Oficial número 5.990 extraordinario de fecha 29 de julio de 2010 y reimpresa en la Gaceta Oficial número 39.481 de fecha 5 de agosto de 2010, en razón de los vicios de inconstitucionalidad explicados a lo largo del presente escrito.
Para el caso de que no se declare nula íntegramente la Ley Impugnada, solicitamos respetuosamente que se declaren nulos aquellos artículos cuya inconstitucionalidad denunciamos individualmente, a saber: (i) los artículos de la Ley Impugnada explicados en la tercera parte del presente escrito y resumidos en el Cuadro N° 2, al cual nos remitimos; y (ii) los artículos de la Ley Impugnada explicados en la cuarta parte del presente escrito y resumidos en el Cuadro N° 3, al cual también nos remitimos.
Esta Sala debe determinar su competencia para conocer de la presente acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario núm. 5.990 del 29 de julio de 2010, reimpresa bajo el núm. 39.481 del 5 de agosto de 2010.
De conformidad con el último aparte del artículo 336.1 de la Constitución, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución”; esta disposición es reiterada por el artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El acto impugnado es una ley nacional dictada por la Asamblea Nacional, razón por la cual, resulta esta Sala competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto por lo que asume su conocimiento. Así se declara.
Los artículos 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia prevén que la admisión de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad deben ser conocidas directamente por esta Sala para posteriormente ser remitidas al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la tramitación del procedimiento en caso de haber procedido su admisión.
Como consecuencia de dicha admisión y de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio al Presidente de la Asamblea Nacional, así como notificar a la Procuradora General de la República, a la Fiscal General de la República y Defensora del Pueblo. Por tanto, remítase a los citados funcionarios copia certificada del libelo, de los recaudos aportados por el actor y del presente fallo de admisión. Asimismo, se ordena notificar de la presente admisión a la parte demandante.
En el presente caso, los recurrentes solicitaron medida cautelar de conformidad con el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual se dispone:
Como se observa, en esa disposición no se establecen los requisitos para la procedencia de las medidas cautelares. Sin embargo, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala al exigir el cumplimiento concurrente de varios extremos para su estimación, de manera tal que, faltando evidencia de cualquiera de esos elementos, el juez no podría decretar la medida preventiva.
En el supuesto de las demandas de nulidad de normas, con solicitud cautelar de suspensión de sus efectos, la Sala ha sido constante en afirmar que la tutela preventiva “sólo puede acordarse cuando el solicitante, como es normal respecto de toda solicitud de medida cautelar, alega y demuestra que se satisfacen determinados requisitos, en concreto los llamados fumus boni iuris y periculum in mora, a los que se suma la ponderación judicial de los intereses en conflicto, a fin de evitar que la decisión del juez, con ánimo de proteger al solicitante, se convierta en un perjuicio para la colectividad, derivado del carácter erga omnes de las normas” (ver, entre otras, sentencia N° 318/2008).
En el caso de autos, la accionante sostuvo cumplir los requisitos exigidos al indicar, en cuanto al fumus boni iuris que “Los numerosos argumentos de inconstitucionalidad presentados a lo largo de este escrito son razonables, independientemente de que, en definitiva, sean desestimados por la Sala Constitucional, porque finalmente considere que existen argumentos más fuertes en sentido contrario. El humo de buen derecho es obvio, ya que la Ley Impugnada tiene muchas normas, antes mencionadas, cuya inconstitucionalidad aquí cuestionamos, que presentan los mismos problemas de inconstitucionalidad que muchas disposiciones de la Ley de 2001, igualmente mencionadas. Respecto de la Ley de 2001, la Sala Constitucional ya declaró que existía una presunción grave del derecho que se reclama, por lo que es de esperarse que llegue ahora a la misma conclusión, a los efectos de la medida cautelar aquí solicitada, con respecto a la Ley Impugnada”.
Además, sostiene la parte actora que existe periculum in mora, que “La aplicación de una Legislación tan minuciosa, que da tantos poderes a Sudeaseg, tan restrictiva en cuanto a lo que las aseguradoras pueden hacer, con sanciones tan fuertes y que asigna responsabilidades civiles y penales irracionalmente, como sucede con la Ley Impugnada, es susceptible de causar daños a la actividad aseguradora, al sistema financiero y al desarrollo del país, los cuales nos afectarán a todos, incluyendo desde luego, a las empresas de seguros y a los Asegurados. La tramitación del expediente que se abrirá con motivo de la presente demanda tomará tiempo y una decisión relativa a las muy numerosas denuncias de inconstitucionalidad aquí formuladas tomará más tiempo todavía; entonces, durante todo ese tiempo, los perjuicios causados al sector asegurador y a la economía serán imposibles o al menos muy difíciles de revertir”.
Bajo este mismo señalamiento, la parte accionante fundamentó también la existencia del periculum in damni.
En ese sentido, esta Sala, en su decisión N° 287 del 28 de febrero de 2008 (caso: Morris Sierralta Peraza y Manuel Rojas Pérez), estableció lo siguiente:
En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda…”
En el caso de autos se ha solicitado la suspensión de los efectos la Ley de la Actividad Aseguradora. Al respecto, esta Sala advierte que el contenido de la referida solicitud, además de no reunir los requisitos de procedencia de la tutela cautelar requerida (fumus boni iuris, periculum in mora y ponderación de intereses en juego) debido a su argumentación genérica y ausencia de pruebas de la parte actora, amerita una revisión que excede el simple análisis de los actos impugnados, como requisito esencial para acordar una medida cautelar, la cual se caracteriza por su provisionalidad o temporalidad y por su efecto preventivo para proteger los derechos de quien la solicita; en tal sentido, se aprecia que la medida cautelar peticionada guarda plena identidad con la pretensión de fondo, por lo que no resulta posible acordar su procedencia sin entrar a realizar un análisis sobre cuestiones que resultan propias del fallo de mérito de la causa debatida, como lo es la constitucionalidad de la norma recurrida, motivo por el cual, se niega la solicitud de medida de amparo cautelar, pues su otorgamiento implicaría ineludiblemente un prejuzgamiento sobre el fondo de lo debatido. Así se decide.
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley:
PRIMERO: DECLARA SU COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad interpuesta en su propio nombre por los abogados Eduardo Acedo Sucre, Rosemary Thomas Rivas y Dailying Ayestarán Díaz contra la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario núm. 5.990 del 29 de julio de 2010 y reimpresa en la Gaceta Oficial núm. 39.481 del 5 de agosto de 2010.
SEGUNDO: ADMITE la presente demanda de nulidad por inconstitucionalidad.
TERCERO: ORDENA la citación del Presidente de la Asamblea Nacional y del Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. Asimismo, se ordena la notificación del actor, de la Procuradora General de la República, Fiscal General de la República y Defensora del Pueblo, así como la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación para que libre el cartel de emplazamiento y siga el procedimiento de Ley.
CUARTO: DECLARA IMPROCEDENTE la solicitud de tutela cautelar.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.