Source: http://jurisurba.blogspirit.com/droit_de_l_urbanisme_installations_classees/
Timestamp: 2017-04-25 18:17:11+00:00
Document Index: 287022408

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De l’utilité de l’avis de l’autorité environnementale sur l’étude d’impact jointe au dossier de demande de permis de construire une « ICPE »
Le défaut d’avis de l’autorité environnementale sur l’étude d’impact produite par le pétitionnaire entache d’illégalité le permis de construire, y compris si cette étude d’impact se rapporte à une installation classée autorisée avant l’entrée en vigueur du décret du 30 avril 2009. Toutefois, ce vice peut-être régularisé par un « modificatif » tacite acquis après la formation d’un avis tacite de l’autorité environnementale. TA. Nancy, 11 janvier 2011, Cne de Cosnes-et-Romain & autres, req. n°09-02294 & 10-1001529 Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire une unité de production de matériaux d’enrobés ; construction soumise à autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement et donc assujettie à la production d’une étude d’impact. Il reste que cette étude pourtant produite au dossier de demande de permis de construire n’avait en revanche pas était soumise à l’avis de l’autorité environnementale dans le cadre de l’instruction de la demande ; c’est à ce titre notamment que ce permis de construire devait être contesté. Et confirmant l’ordonnance de son juge des référés sur ce point, le Tribunal administratif de Nancy a donc considéré que ce défaut de consultation et d’avis de cette autorité entachait ce permis de construire d’illégalité. Une telle solution n’était selon nous pas si évidente, surtout dans les circonstances particulières de cette affaire.Au cas d’espèce, il faut en effet souligner et précisé que :• d’une part, le projet n’ait assujetti à la procédure d’étude d’impact qu’en tant qu’il portait sur une construction par ailleurs assujettie à autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement ;• cette autorisation d’exploiter avait été obtenue le 19 février 2009, soit avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2009, du décret du 30 avril 2009 ayant institué la procédure d’avis de l’autorité environnementale.De ce fait, on voyait mal l’utilité de soumettre cette étude d’impact à l’avis du Préfet de Région dans le cadre de la procédure d’instruction de la demande de permis de construire dès lors que ce document n’était exigible qu’en conséquence d’une demande d’autorisation d’exploiter qui présentée avant le 1er juillet 2009 n’était pour sa part pas soumise à cet avis ; sans compter que :• l’autorisation d’exploiter emportant assujettissement à la procédure d’étude d’impact avait été délivrée aux termes d’une procédure, intégrant une enquête publique dont le dossier comportait cette étude, entièrement accomplie avant le 1er juillet 2010 ; • l’article 6 du décret du 30 avril 2009 dispose que : « Les articles 1er à 3 s'appliquent aux projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements dont l'étude d'impact est remise à l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution après le premier jour du deuxième mois suivant la publication du présent décret. En l'absence de remise de l'étude d'impact à une autorité distincte du maître d'ouvrage, les dispositions des articles 1er à 3 s'appliquent aux projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagement qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution et dont l'étude d'impact n'a pas été portée à la connaissance du public avant la date prévue au précédent alinéa ».Il s’ensuit qu’en jugeant néanmoins que le défaut d’avis de l’autorité environnementale sur l’enquête publique jointe au dossier de demande de permis de construire entachait d’illégalité le permis, le Tribunal administratif de Nancy a donc fait jouer à plein le principe d’indépendance des procédures puisqu’il s’est prononcé sur l’exigibilité de cet avis indépendamment de toute considération liée à la procédure d’autorisation d’exploiter et à ses modalités d’accomplissement.Il reste qu’à suivre ce principe, force est d’en déduire qu’aujourd’hui, pour les projets soumis à permis de construire et à autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, il y a lieu de consulter deux fois l’autorité environnementale sur la même étude d’impact ; une fois dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation d’exploiter, une seconde fois dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire.Toutefois, force est alors de relever que si le Code de l’urbanisme intègre la procédure d’avis de l’autorité environnementale pour ce qui concerne l’élaboration des documents de planification urbaine, tel n’est pas le cas pour ce qui a trait à la procédure de délivrance des autorisations d’urbanisme… Mais quoi qu’il en soit, le pétitionnaire devait ultérieurement solliciter et obtenir un « modificatif » tacite de régularisation dont l’existence et en toute hypothèse la légalité devait également être contestées. Il reste que les moyens présentés par les requérants à l’encontre de ce « modificatif » devaient être rejetés ainsi, par voie de conséquence, que leur recours à l’encontre du permis de construire primitif. Et sur ce point, la solution retenue par le Tribunal administratif de Nancy apparait difficilement contestable. Les requérants soutenaient en effet que la demande présentée par le pétitionnaire n’avait pas abouti à un « modificatif » tacite mais à une décision implicite de refus dès lors qu’en application de l’article R.424-2 du Code de l’urbanisme les projets soumis à enquête publique ne peuvent donner lieu à une telle autorisation. Or, comme le sait :• d’une part, un projet soumis à enquête publique en tant qu’il était assujetti à autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées ne suffit pas à considérer que la délivrance du permis de construire est elle-même subordonnée à l’accomplissement de cette enquête (CE. 13 juillet 2006, Ministre de l’équipement, req. n°269.720) ;• d’autre part et par voie de conséquence, le seul fait qu’une demande de permis de construire porte sur une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne suffit pas à l’exclure du champ d’application du permis tacite (CE. ord. 14 octobre 2009, Eurovia c/ Cne de Mondelange, req. n°327.930).Et si les requérants soutenaient également qu’en toute hypothèse, un modificatif tacite ne saurait régulariser un permis de construire exprès compte tenu du principe du parallélisme des formes et des procédures, il reste qu’aucune disposition législative ou règlementaire, ni aucune jurisprudence n’impose qu’un « modificatif » intervenant sur un permis exprès présente également cette forme. Et pour cause dans la mesure où :• une telle conclusion serait contraire au principe selon lequel en l’absence de décision expresse à l’échéance du délai d’instruction de la demande, le permis tacite est la règle ; les exceptions à cette règle étant strictement définies par l’article R.424-2 du Code de l’urbanisme ;• malgré le principe du parallélisme des formes et des procédures il est de jurisprudence constance qu’une telle demande peut faire d’une instruction allégée…Dès lors que le vice affectant le permis primitif en cause n’est pas un vice de forme, c’est-à-dire un vice relatif aux mentions mêmes de l’arrêté portant permis de construire, rien ne s’oppose donc à ce qu’un « primitif » exprès soit régularisé par un « modificatif » tacite.Au surplus, on voit mal pourquoi les considérations ayant conduit à l’institution du permis tacite comme règle de principe en cas de silence de l’administration ne pourraient pas valoir pour les « modificatifs » de régularisation. Et c’est heureux puisqu’à défaut, une telle conclusion signifierait effet que l’administration pourrait légitimement s’opposer à la régularisation d’un permis entaché d’illégalité du fait de sa propre carence et ce, en s’abstenant simplement de statuer sur une demande de « modificatif » qui comme en l’espèce aurait spécifiquement été présentée à cet effet par le pétitionnaire… Mais venons-en maintenant au plus intéressant ou, plutôt, au plus savoureux selon nous…Les requérants soutenaient en effet qu’un permis de construire ne saurait être régularisé sur ce point par un simple « modificatif » … compte tenu de l’importance que le législateur aurait entendu conférer à l’avis de l’autorité environnementale.D’une façon générale, un tel argument était fondé sur une analyse erronée de ce qu’est un « modificatif » puisqu’il tendait à le dissocier totalement du permis primitif alors qu’un «permis de construire initial et un permis modificatif constituent une autorisation de construire unique » (TA. Versailles, 22 février 1994, SCI Les Ormes, req. n°93-05140), ce dont il résulte que « le permis de construire initialement délivré et le permis modificatif ultérieurement accordé constituent un ensemble dont la légalité doit s'apprécier comme si n'était en cause qu'une seule décision » (CAA. Paris, 30 octobre 2008, M. Gilbert Y., req. n°05PA04511) : telle est la raison pour laquelle il n’existe aucun vice qui par nature serait insusceptible d’être régularisé par un « modificatif »…Surtout, force est de rappeler que le Conseil d’Etat a jugé que : « lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure les respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises » (CE. 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, 238.315).La Haute Cour n’a donc opéré aucune distinction au sein des vices de procédure susceptibles d’être régularisés par un « modificatif ».Et pour cause puisque dans le cadre de la procédure d’instruction d’une demande de permis de construire, il n’y a pas en effet de consultations et d’avis « plus ou moins » importants mais des consultations obligatoires et des consultations facultatives, d’une part, et des avis conformes et des avis simples, d’autre part.Or, toute irrégularité affectant la procédure sur ce point est de nature à emporter l’annulation du permis de construire obtenu ou a contrario est donc susceptible d’être régularisée par un « modificatif » ainsi qu’il ressort de l’arrêt précité.Mais en tout état de cause, l’avis de l’autorité environnementale n’a pas l’importance que les requérants lui prêtaient ; du moins pour ce qui concerne la procédure de délivrance de l’autorisation par l’administration compétente. En effet, l’importance particulière de cet avis ne s’exprime qu’à travers son rôle dans l’information du public. En revanche, son importance dans la procédure de délivrance d’un permis de construire n’a rien de particulière puisqu’il s’agit d’un avis simple, ne liant donc pas l’autorité compétente pour statuer sur la demande.Or, dans l’affaire objet de l’arrêt précité du Conseil d’Etat (CE. 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, 238.315), le vice de procédure affectant le permis primitif attaqué procédait d’une irrégulière consultation de l’ABF dont l’avis est un avis conforme et, en d’autres termes, un avis ayant une portée supérieure à celui de l’autorité environnementale…Il reste que pour que le « modificatif » tacite régularise le primitif contesté, il était encore nécessaire que celui-ci ait été acquis après la formulation d’un avis de l’autorité environnementale.Mais à la date d’acquisition de ce « modificatif », l’autorité environnementale n’avait toujours formulé aucun avis exprès ; restait donc à déterminer la date de transmission de cette l’étude d’impact à cette autorité pour établir la date de formation d’un éventuel avis tacite et apprécier sa date d’intervention par rapport à ce « modificatif ».Et ceci n’allait pas de soit dans la mesure où le Code de l’urbanisme n’intègre pas la consultation de l’autorité environnementale dans la procédure d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme qu’il régie et a fortiori :• ne prévoit aucun délai de transmission de l’étude d’impact à cette autorité ;• fixe les délais d’instruction de ces demandes indépendamment de toute considération liée aux délais ouverts à l’autorité environnementale.Toutefois, le hasard faisant parfois bien les choses, des courriers échangés de façon informelle entre les services faisaient ressortir que la mairie avait transmis suffisamment tôt le dossier à la Préfecture de Département qui, elle-même, n’avait tardé à transmettre l’étude d’impact à la Préfecture de Région, de sorte qu’un avis tacite s’était formé quelques jours avant la date d’intervention du « modificatif » tacite ; permettant la régularisation du « primitif » exprès attaqué.En résumé, en jugeant que le défaut de consultation de l’autorisation environnementale constituait un vice de procédure substantiel, le Tribunal administratif de Nancy a donc considéré que l’avis sur l’étude d’impact était essentiel à l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, mais par ailleurs que ce vice pouvait être implicitement régularisé par un « modificatif » tacite formé après l’intervention d’un avis tacite de cette autorité…Pour conclure, on relèvera, dans le sixième considérant du jugement, la parfaite application de la jurisprudence « SCI La Tilleulière » (CE 7 avril 2010, SCI La Tilleulière, n° 311694) – laquelle n’a pas encore pénétré toute nos contrées (voir ici) – puisque c’est au seul regard de ce « modificatif » tacite que le Tribunal administratif de Nancy a validité le permis primitif attaqué alors même qu’ultérieurement, un « modificatif » exprès était intervenu, suite à un avis exprès de l’autorité environnementale.
Patrick E. DURANDDocteur en droit – Avocat au barreau de ParisCabinet FRÊCHE & Associés 2010
Lorsque l’autorité compétente a eu connaissance de l’étude d’impact dans le cadre de l’instruction de la première demande de permis de construire, le défaut de production de ce document dans le nouveau dossier de demande n’affecte pas d’illégalité le second permis de construire dès lors que les modifications apportées au projet ne sont pas substantielles. CAA. Douai, 1er juillet 2010, Sté Cicobail, req. n°08DA00429 Rendu en formation plénière, voici un arrêt d’importance ; d’autant qu’il nous permet de faire part de nos très vielles interrogations sur « l’utilité » de l’étude d’impact dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire, du moins dans certains cas. On le sait, l’ancien article R.421-2 8° du Code de l’urbanisme comme l’actuel article R.431-16 f) impose au pétitionnaire de produire à son dossier une étude l‘impact lorsqu’elle est prévue en application du Code de l’environnement. Ce document peut être exigible dans deux cas : soit, parce ce que le projet de construction est en lui-même assujetti à cette obligation ; soit, par voie de conséquence, dans la mesure où la demande se rapporte à un projet pour laquelle cette étude d’impact est requise à un autre titre. Tel est le cas lorsque la demande de permis de construire se rapporte à une installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter. Quelle que soit l’importance et les caractéristiques intrinsèques de la construction, le pétitionnaire doit alors produire à son dossier de demande de permis de construire l’étude d’impact requise à ce titre. Il en va ainsi y compris lorsque les travaux objets de la demande de permis de construire porte sur une installation existante dès lors que ces travaux correspondent à une modification de ses conditions d’exploitation nécessitant une nouvelle autorisation au titre de la législation environnementale (CAA. Marseille, 21 février 2007, ANPER, req. n°03MA00068). Cette règle de procédure à longtemps fait l’objet d’une application stricte. Ainsi, dès lors que cette étude d’impact n’était pas jointe au dossier de demande de permis de construire, le permis de construire obtenu dans ces conditions encourrait systématiquement la censure, y compris lorsque ce document avait été néanmoins établi et produit au dossier de demande d’autorisation d’exploiter et quand bien même la délivrance de cette autorisation et celle du permis de construire relevaient-elles de la même autorité (CAA. Nantes, 28 juin 2002, Ministre de l’Equipement, req. n°00NT02080) Application stricte mais néanmoins parfaitement conforme : • d’une part, au principe d’indépendance des législations et des procédures ; • d’autre part, à la règle selon laquelle l’administration est réputée statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme au seul regard du dossier produit par le pétitionnaire. Précédemment, c’est d’ailleurs ce qu’avait elle-même jugé la Cour administrative d’appel de Douai (CAA. Douai, 12 avril 2007, Cne d’Oudezeelle, req. n°06DA01023). Cette règle devait toutefois connaitre un assouplissement substantiel grâce à l’arrêt par lequel le Conseil d’Etat a jugé que « considérant, toutefois, que lorsqu'une étude d'impact a été réalisée et portée à la connaissance, en temps utile, de l'autorité chargée d'instruire la demande de permis de construire, la seule circonstance qu'elle n'ait pas figuré, en méconnaissance du 8° du A de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme, dans le dossier joint à la demande de permis de construire ne suffit pas à faire regarder comme remplie la condition tenant à l'absence d'étude d'impact prévue à l'article L. 122-2 du code de l'environnement » (CE. 13 juillet 2007, SIETOM, req. n°294.603). Force était toutefois d’admettre que cette décision était propre à la lettre et à l’objet de l’article L.122-2 du Code de l’environnement qui dispose que : « si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet visé au second alinéa de l'article L. 122-1 est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée ». Mais quoi qu’il en soit, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Douai va donc au-delà en faisant expressément référence, dans le cadre d’un recours en annulation, à la règle dégagée par l’arrêt précité du Conseil d’Etat. Dans cette affaire, la société requérante avait obtenu une autorisation d’exploiter délivré au vu d’un dossier comportant une étude d’impact et deux permis de construire se rapportant à l’installation à exploiter. Ultérieurement, le pétitionnaire devait toutefois solliciter et obtenir le retrait de ces deux permis de construire ainsi qu’un permis unique portant sur l’ensemble de projet. Ce permis d’ensemble devait toutefois être délivré au vu d’un dossier ne comportant pas d’étude d’impact ; motif pour lequel cette autorisation devait être annulée en première instance. Mais pour sa part, la Cour administrative d’appel de Douai devait donc juger que : « Considérant que lorsqu'une étude d'impact a été réalisée et portée à la connaissance, en temps utile, de l'autorité chargée d'instruire la demande de permis de construire, la seule circonstance qu'elle n'ait pas figuré, en méconnaissance du 8° du A de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme, dans le dossier joint à la demande de permis de construire, ne suffit pas à faire regarder comme entachant d'illégalité le permis de construire délivré ; qu'il en va, notamment, ainsi dans le cas où une telle étude a été réalisée et produite préalablement à la délivrance d'un premier permis de construire et qu'elle n'est pas de nouveau produite à l'occasion de l'instruction d'une nouvelle demande de permis portant sur le même projet, sous réserve que ce dernier n'ait pas fait l'objet de modifications qui, par leur nature et leur importance, conduiraient à faire regarder cette nouvelle demande comme différant substantiellement de la précédente ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'une étude d'impact a été réalisée le 7 août 2001 dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement requise notamment pour les activités de peinture exercées dans le bâtiment de tôlerie ; qu'il n'est pas contesté que cette étude a été jointe au dossier de demande de permis de construire déposée le 30 juillet 2001 et complétée le 17 septembre 2001, et a ainsi été portée à la connaissance du maire de Saint-Léonard avant que celui-ci ne délivre tant les permis de construire en date du 26 décembre 2001 que celui en date du 14 juin 2004 ; que la circonstance, à la supposer même établie, que cette étude n'ait pas été jointe à l'occasion de cette nouvelle demande, n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'illégalité le permis de construire litigieux ; que si le projet présenté le 1er août 2003 différait sensiblement des précédents, du fait de l'agrandissement du bassin de rétention porté de 4 400 mètres à 5 246 mètres cubes et de l'ajout de quatre cheminées, ces modifications, eu égard à leur caractère limité au regard de l'ensemble du projet, ne constituent pas des circonstances de nature à faire regarder la nouvelle demande comme différant substantiellement de la précédente ; qu'il s'ensuit que c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur l'absence d'étude d'impact jointe au dossier de demande de permis de construire pour annuler l'arrêté en date du 14 juin 2004 ». Le moyen tiré du défaut d’étude d’impact au dossier de demande a donc été écarté dans la mesure où : • d’une part, ce document avait été produit au dossier de demande d’au moins un des deux précédent permis ; • d’autre part, le projet objet du permis de construire contesté ne différait pas substantiellement du projet autorisé par les deux précédentes autorisations. Bien que la Cour ait repris le « considérant » de l’arrêt précité du Conseil d’Etat (CE. 13 juillet 2007, SIETOM, req. n°294.603), sa décision nous parait néanmoins parfaitement orthodoxe au regard de règles jurisprudentielles bien antérieures à cet arrêt. On sait, en effet, que le juge administratif fait depuis longtemps preuve d’une certaine tolérance et souplesse en considérant qu’une nouvelle demande de permis de construire n’a pas nécessairement à refaire l’objet d’une instruction complète dès lors que le projet n’a pas été substantiellement modifié ; la circonstance que le premier permis de construire ait été annulé ou retiré n’ayant aucune incidence sur ce point. Or, l’étude d’impact prévue par l’article R.431-16 du Code de l’urbanisme n’étant qu’une pièce parmi d’autres, on voit mal pourquoi il devrait en aller autrement s’agissant de ce document ; d’autant plus lorsque l’étude d’impact est requise au dossier dans la seule mesure où le projet porte sur une installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter. Il faut en effet souligner que l’article précité précise que le dossier de demande de permis de construire comporte « l'étude d'impact, lorsqu'elle est prévue en application du code de l'environnement ». En outre, si l’étude d’impact est requise dans le cas d’une demande de permis de construire portant sur une installation classée soumise à autorisation d’exploiter, nonobstant la dispense prévue par l’article R.122-6 du Code de l’environnement c’est dans la mesure où l’article R.122-7 précise que « les dispenses d'étude d'impact résultant des dispositions du tableau de l'article R. 122-6 ne sont pas applicables aux catégories d'aménagements, ouvrages et travaux figurant au tableau de l'article R. 122-5 ». L’étude d’impact requise au titre de l’article R.431-16 du Code de l’urbanisme est donc celle imposée en application de l’article R.122-5 (10°) du Code de l’environnement. Comme l’illustre l’arrêté commenté et l’arrêt du Conseil d’Etat dont il procède, l’étude à joindre au dossier de demande de permis de construire est celle à produire au dossier de demande d’autorisation d’exploiter et, en d’autres termes, « l'étude d'impact relative à l'installation classée » (CAA. Nantes, 25 juin 2008, Cne de Bucy, req. n°07NT03015). Mais rappelons dès lors que les éventuelles erreurs, omissions ou carences affectant un dossier de demande de permis de construire n’ont d’incidence sur la légalité de l’autorisation délivrée dans ces conditions que pour autant qu’elles aient faussé l’appréciation que les services instructeurs ont pu faire de la conformité du projet au regard des normes qu’un permis de construire a vocation à sanctionner en application de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme. C’est ainsi qu’il a pu être jugé que le fait que l’étude d’impact jointe à un dossier de demande de permis de construire une installation classée ne traite pas des conditions de remise en état du site après exploitation était sans incidence sur la légalité de l’autorisation obtenue puisqu’il s’agit d’une considération étrangère à la légalité d’un permis de construire (CAA. Bordeaux, 15 juin 2005, Association Vigilance et Intervention pour l’Environnement, req. n°05BX02044). Il est vrai qu’il s’agit là d’un point particulier d’une étude d’impact relative à une installation classée. Mais pourquoi devrait-il en aller autrement sur les autres aspects du projet saisis par ce document. Pour l’essentiel, en effet, une étude relative à une installation classée a trait à l’impact de l’activité à exploiter. Et pour cause puisque tel est l’objet de l’autorisation d’exploiter délivrée au titre de la législation environnementale. Or, comme on le sait, il est de jurisprudence bien établie qu’un permis de construire portant sur une installation classée ayant précédemment fait l’objet d’une autorisation d’exploiter n’a pas vocation à sanctionner les effets de l’activité de cette installation puisque leur contrôle relève de la seule autorisation d’exploiter (CE. 10 octobre 1994, Sté Euroliants, req. n°111.167 ; CE. 15 février 2007, Cne de Fos-sur-Mer, req. n°294.852). Il s’ensuit donc que, pour l’essentiel, l’étude d’impact à produire au dossier de demande de permis de construire fournit à l’autorité compétente pour statuer sur cette demande des renseignements ayant trait à des aspects du projet qu’une telle autorisation n’a pas vocation à sanctionner. Sans conclure au caractère totalement superfétatoire de ce document dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée, il nous semble néanmoins que plutôt que de sanctionner systématiquement les vices substantielles affectant l’étude d’impact par l’annulation du permis de construire, le juge devrait considérer que les éventuelles carences d’une étude d’impact ayant trait à des aspects du projet saisis par l’autorisation d’exploiter ne saurait avoir aucun effet sur la légalité d’un permis de construire dès lors qu’elles n’ont pu avoir aucune incidence sur l’appréciation que les services instructeurs ont pu faire de la conformité du projet au regard des normes qu’un tel permis a vocation à sanctionner.
ICPE soumise à autoirsation d'exploiter & Permis de construire tacite
La circonstance d’une demande de permis de construire porte sur construction relevant par ailleurs de la législation sur les installations classées soumises à autorisation d’exploiter ne saurait suffire à l’exclure du champ d’application du permis tacite des lors que la demande de permis n’est pas en elle-même soumise à enquête publique. CE. ord. 14 octobre 2009, Eurovia c/ Cne de Mondelange, req. n°327.930 (140e note de commentaires) Voici une décision d’importance en ce qu’elle constitue la première par laquelle le Conseil d’Etat a été amené à juger qu’un projet d’installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter peut donner lieu à un permis de construire tacite. La réponse n’était pas évidente. En effet, l’article R.421-19 (g) du Code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable à la date des faits disposait que « le constructeur ne peut bénéficier d'un permis de construire tacite (…) lorsque la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ». Toutefois, aux termes du point n°21 de l’annexe de l’article R.123-1 du Code de l’environnement les « constructions soumises à permis de construire » assujetties à la procédure d’enquête publique sont les constructions d'une SHOB supérieure à 5 000 mètres carrés (sur le territoire d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique), les immeubles à usage d'habitation ou de bureau d'une hauteur au-dessus du sol supérieure ou égale à 50 mètres, les ensembles immobiliers d'une SHON nouvelle à usage de commerce supérieure à 10 000 mètres carrés ainsi que les équipements culturels, sportifs ou de loisirs susceptibles d'accueillir plus de 5 000 personnes. Il reste que selon le point 17° de l’annexe précité toute installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter est assujettie à cette procédure d’enquête publique. Dans une certaine mesure, on peut ainsi rapprocher ce dispositif du champ d’application de la procédure d’étude d’impact puisqu’aux termes des points 1° et 2° de l’annexe de l’article R.122-6 du Code de l’environnement, en ce qu’ils renvoient aux points 7° et 9° de l’annexe de l’article R.122-8, sont assujettis à la procédure d’étude d’impact les réservoirs de stockage d'eau "sur tour" d'une capacité égale ou supérieure à 1 000 m3 et autres réservoirs de stockage d'eau d'une superficie égale ou supérieure à 10 ha, la création SHOB supérieure à 5 000 mètres carrés (sur le territoire d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique), la construction d'immeubles à usage d'habitation ou de bureau d'une hauteur au-dessus du sol supérieure à 50 mètres, la création d'une SHON nouvelle à usage de commerce supérieure à 10 000 mètres carrés ainsi que construction d'équipements culturels, sportifs ou de loisirs susceptibles d'accueillir plus de 5 000 personnes. Quant aux installations classées, il résulte du point 10° de l’annexe de l’article R.122-5 du Code de l’environnement que seules celles soumises à déclaration en sont dispensées ou, a contrario, que toute installation classée soumise à autorisation d’exploiter relève de la procédure d’étude d’impact. Or, à ce titre, et pour application de l’ancien article R.421-2 (8°) du Code de l’urbanisme en ce qu’il disposait que le dossier de demande de permis de construire devait comporter « l'étude d'impact, lorsqu'elle est exigée », il a été maintes fois jugé que tout dossier de demande de permis de construire devait nécessairement comporter une étude d’impact dès lors que la demande se rapporter à un projet portant sur une installation classée soumise à autorisation et ce, qu’il s’agisse d’une installation nouvelle (CE. 13 juillet 2007, SIETOM, req. n°294.603) ou de travaux portant sur une installation existante (CAA. Marseille, 21 février 2007, ANPER, req. n°03MA00068). Partant, et compte tenu des similitudes de la règlementation sur la procédure d’enquête publique avec celle sur la procédure d’étude d’impact, on pouvait donc penser que des lors que la demande se rapportait à une installation classée soumise à autorisation d’exploiter, celle-ci devait donc être considéré comme portant sur une construction soumise à enquête publique au sens de l’article R.421-19 (f) du Code de l’urbanisme et conséquemment exclue du champ d’application du permis de construire tacite. Il reste que pour présenter des aspects communs, les dispositifs relatifs aux procédures d’enquête publique, d’une part, et d’étude d’impact, d’autre part, présentent une différence substantielle. Il faut, en effet, préciser que l’article R.122-7 du Code de l’environnement dispose que « les dispenses d'étude d'impact résultant des dispositions du tableau de l'article R. 122-6 ne sont pas applicables aux catégories d'aménagements, ouvrages et travaux figurant au tableau de l'article R. 122-5 ». Il s’ensuit, en la matière et en substance, que le principe de dispense posé par l’article R.122-6 à l’égard des constructions soumises à permis de construire – hors de celles visées aux points 7° et 9° de l’article R.122-8 – s’efface devant les cas d’assujettissement à étude d’impact prévus par l’article R.122-5, lequel ne dispense de cette procédure que les installations classées soumise à déclaration. Or, non seulement les articles R.123-1 et suivants du Code de l’environnement ne comportent aucun dispositif équivalent à l’article R.122-7 mais, en outre, le cas des installations classées et celui des constructions soumises à permis de construire sont traités dans un même ensemble, en l’occurrence l’annexe de l’article R.123-1. Force est ainsi de considérer que l’annexe précitée doit faire l’objet d’une lecture stricte et, en d’autres termes, qu’une construction soumise à permis de construire n’est assujettie, en tant que telle, à enquête publique que dans les quatre cas prévue par son point 21°. D’ailleurs, s’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.421-17 du Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat avait pu juger qu’il ne pouvait être soutenu à l’encontre d’un permis de construire que « ce projet aurait dû faire l'objet d'une enquête publique au titre des dispositions du code de l'urbanisme, alors même qu'une telle enquête a été conduite au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (CE. 13 juillet 2006, Ministre de l’équipement, req. n°269.720). Dès lors, qu’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée soumise autorisation ne constituait pas un projet soumis à enquête publique au regard de l’article R.421-17 du Code de l’urbanisme, on voyait donc mal pourquoi il aurait dû en aller différemment pour application de l’article R.421-19 (f) du même code en ce qu’il visait les constructions faisant partie « des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ». C’est ce que confirme l’ordonnance du Conseil d’Etat du 14 octobre 2009. Dans cette affaire, la société pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire, portant sur une installation classée soumise à autorisation, relevant alors de la compétence du représentant de l’Etat dans le département, compte tenu de l’importance de ce projet envisagé sur le territoire d’une commune n’étant alors dotée d’autant document d’urbanisme local. Mais au terme de l’enquête publique se rapportant à la demande d’autorisation d’exploiter, le Préfet devait s’abstenir de statuer expressément sur la demande de permis de construire. Il reste qu’ultérieurement, la commune devait se doter d’un PLU puis opposer un refus de permis de construire à la société pétitionnaire. Toutefois, le Conseil d’Etat devait donc considérer que, d’une part, la demande avait précédemment donné lieu à un permis de construire tacite à l’expiration d’un délai d’un mois après la clôture de l’enquête publique sur la demande d’autorisation d’exploiter et, d’autre part et par voie de conséquence, que la décision de refus de la commune devait être requalifiée en décision de retrait d’un permis de construire tacite (pour exemple : CE. 19 février 2007, Sté d’Avignon Construction Immobilier, req. n°296.283) ; décision illégale compte tenu, notamment, de l’absence de mise en œuvre préalable de la procédure administrative contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 mais aussi de la tardivité de cette décision de retrait au regard de la date de formation du permis du construire tacite (on regrettera toutefois que le Conseil d’Etat ne se soit pas prononcé sur le délai applicable au sujet d’un permis acquis avant le 1er octobre 2007 mais après l’entrée en vigueur de l’article L.424-5 limitant à trois mois le délai de retrait d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir). Bien que rendue sous l’empire du dispositif applicable avant le 1er octobre 2007 et, plus précisément, de l’ancien article R.421-19 (f) du Code de l’urbanisme, la solution ne nous parait devoir être différente au regard des dispositions en vigueur depuis cette date (Rép. Min. n°18.427 ; publiée au JO le : 19/08/2008 page : 7094) et ce, malgré les termes beaucoup plus généraux de l’article R.424-2 (d) en ce qu’il dispose que « par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet (…) lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement ». En effet, si cet article vise le cas où « le projet est soumis à enquête publique » là où l’ancien article R421-19 (f) visait plus particulièrement le cas où « la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique », il reste qu’ainsi qu’il a été pré-exposé le Conseil d’Etat a jugé que le fait que la demande de permis de construire porte sur une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne suffisait pas à considérer que cette demande était elle-même soumise à enquête au sens de l’ancien article R.421-17 du Code de l’urbanisme qui lui-même était applicable « lorsque le projet est soumis à enquête publique dans les condition prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement » et ce, de la même façon et selon les mêmes termes que l’actuel article R.423-57. D’ailleurs, si la soumission de l’autorisation d’exploiter à enquête publique devait amener à considérer que la demande de permis de construire devrait être traitée comme portant sur un « projet soumis à enquête publique » au sens du Code de l’urbanisme, il s’ensuivrait que l’instruction de cette demande serait régie par les articles R.423-20 et R.423-32 dudit code, lesquels disposent respectivement que, d’une part, « par dérogation aux dispositions de l'article R. 423-19, lorsque le permis ne peut être délivré qu'après enquête publique, le délai d'instruction d'un dossier complet part de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête » et que, d’autre part, « dans le cas prévu à l'article R. 423-20 où le permis ne peut être délivré qu'après enquête publique (…) le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ». Il reste que si tel était le cas, on comprendrait mal l’utilité de l’article L.425-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « lorsque le projet porte sur une installation soumise à autorisation en vertu de l'article L. 512-2 du code de l'environnement (…) les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l'enquête publique ». En effet, admettre que la délivrance d’un permis de construire une installation classée soumise à autorisation d’exploiter serait nécessairement subordonnée à enquête publique préalable et, par voie de conséquence, que le délai d’instruction de la demande court à compter de la remise du rapport d’enquête rendrait sans objet l’article L.425-10 puisqu’en toute hypothèse, un permis de construire portant sur une telle installation classée ne saurait intervenir avant la remise dudit rapport, laquelle est nécessairement postérieure à la clôture de l’enquête publique : il n’y aurait donc aucune utilité à préciser que les travaux ne peuvent être entrepris avant cette clôture… Et force est donc de considérer qu’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne constitue pas un « projet soumis à enquête publique » au sens des dispositions du Code de l’urbanisme applicables depuis le 1er octobre 2007.