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Timestamp: 2020-06-01 07:42:55+00:00
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Abril 2017 - O 16.º divã do Direito Administrativo
A Responsabilidade Civil da Administração
por Subturma 16, em 25.04.17
Entende-se por responsabilidade civil a ‘’obrigação de responder pelos danos causados’’, um verdadeiro corolário de justiça comutativa, como afirmava Aristóteles. Este conceito complexo foi sofrendo alterações ao longo do tempo, especialmente na extensão da sua aplicação ao Estado e às demais entidades públicas.
Nas sociedades modernas, a dinâmica concorrencial e a solidariedade são pilares fundamentais que contribuíram para ampliação da aplicação deste regime, sendo o Estado chamado a compensar os lesados, através de ‘’ajudas financeiras’’1. Deste modo, trata-se de uma verdadeira garantia da estabilidade e da segurança social, podendo mesmo falar-se em socialização dos prejuízos.
O regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais Entidades Públicas - doravante RCEEP –, consagrado pela Lei 67/2007, de 31 de dezembro, posteriormente alterado pela Lei 31/2008, de 17 de julho, rege-se pelo anterior diploma, em tudo o que não esteja previsto em lei especial, aplicando-se, supletivamente, às entidades e órgãos de direito privado ‘’que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo’’ – art. 1.º/ 5 RCEEP. O Decreto-Lei 48051, de 27 de novembro de 1967, regula a responsabilidade civil, mas apenas referente aos atos de gestão pública, excluindo os actos pessoais praticados por titulares de órgãos, funcionários e agentes2, ou faltas pessoais3. Quanto à Constituição, veja-se o art. 22.º, que prevê a sanção de indemnização, bem como o art. 271.º, referindo-se a uma responsabilidade pelos actos funcionais, ou seja, aqueles exercidos no âmbito das funções dos titulares de órgãos, funcionários e agentes, ou que decorram desse exercício. Para além disso, o legislador consagra um regime de responsabilidade solidária, através do direito de regresso expresso no art. 271.º/2 CRP.
Todavia, embora a responsabilidade civil no direito privado apresente algumas semelhanças com o regime consagrado no direito público, nomeadamente em sede de responsabilidade objectiva do Estado, expressamente prevista no art. 501.º CC, a distinção fundamental entre um e outro regime não se prende quanto aos fins ou meios, mas sim quanto aos seus pressupostos legais de aplicação.Efetivamente, no âmbito da sua autoridade e competência, a Administração encontra-se sujeita à Constituição e à lei, por respeito ao princípio da legalidade, pelo que, as suas acções ou omissões, que sejam lesivas para os particulares, deverão ser reconstituídas, como se não tivesse ocorrido qualquer ilegalidade – art. 173.º/ 1 CPTA. Por outro lado, como refere o Prof. Freitas do Amaral, ‘’a responsabilidade civil da Administração representa (…) a ‘’última linha de defesa’’ do Estado de Direito.
A aplicação do direito vigente assentará, assim, na dicotomia entre atos de gestão privada e atos de gestão pública pelo que, independentemente da natureza jurídica da entidade ou órgão competente, entrando-se no âmbito da gestão privada quando ‘’a atividade da Administração desenvolve-se sob a égide do direito privado’’, cujo regime jurídico tem a sua sede no Código Civil, ao passo que para a gestão pública, a sua atividade desenrolar-se-á nos termos do direito público, ao abrigo do RCEEP, embora os tribunais competentes para julgar sejam os tribunais administrativos.
Leia-se agora a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo no processo n.º 0445/13, de 16 de janeiro de 2014, de modo a colocar em prática alguns dos conceitos supra mencionados. Ao abrigo do acórdão mencionado, o STA aplicou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas aos factos ilícitos imputados a um Hospital do Serviço Nacional de Saúde, respectivamente o Hospital de São Marcos, recorrente ao tribunal supremo. O Hospital em causa teria sido obrigado a indemnizar o autor, de 15 anos e com uma inteligência equivalente a 10 %, bem como a sua mãe, por danos patrimoniais e morais resultantes da negligência e dos atrasos da equipa médica. Analisando a decisão do STA, que versa sobre o acerto da decisão do TCA Norte, não poderia ser aplicável o regime da responsabilidade contratual por se entender que, entre o utente e o Hospital, não haveria nenhum negócio jurídico porque ‘’nem o utente pode escolher o médico, nem os funcionários podem escolher o paciente, devendo a atendimento seguir as regras legais aplicáveis e de acordo com o que for definido pela Direcção do Hospital. Não há, portanto, uma vontade das partes a que a lei atribua efeitos jurídicos, mas sim um serviço público posto à deposição dos utentes’’, afastando assim a justificação do TCA Norte para presumir a culpa, ao abrigo do 799.º/1 CC.
Por outro lado, o TCA Norte entendeu aplicar o art. 493.º/2 CC, que o STA considerou inaceitável porque ‘’os actos praticados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde, num Hospital Público, são indiscutivelmente praticados ao abrigo de normas de direito público, pelo que a responsabilidade civil emergente da prática de tais actos (apesar de ser chamada “civil”) é responsabilidade prevista, na data dos factos, no Dec. Lei 48051.’’.
Ao contrário do acórdão recorrido, o STA ao decidir no âmbito da responsabilidade extracontratual, entendeu que não se tratava de um incumprimento, mas sim da violação de normas legais ou regulamentares – art. 6.º/ DL 48051. Por fim, vem concordar com o TCA Norte ao considerar as presunções naturais que comprovam o nexo de causalidade, ao abrigo do 351.º CC.
Em suma, os regimes da responsabilidade civil aplicáveis quer a um, quer a outro ramo do Direito apresentam fortes semelhanças entre si, não obstante os pressupostos legais de cada um. É um tema complexo que merece ser aprofundado numa outra ocasião e cuja ideia fundamental é a de haver uma lei que especificamente consagra o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas.
1 Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, II volume, 3.ª edição
2 Cadilha, Carlos Fernandes, Responsabilidade da Administração Pública
3 Gomes, Carla Amado, A responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume II, 3ª edição, 2016
ANDRADE, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo, 3.ª edição
CADILHA, Carlos Fernandes, Responsabilidade da Administração Pública
GOMES, Carla Amado, A responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito
Acórdão n.º 0445/13, de 16 de janeiro de 2014, Supremo Tribunal Administrativo
aluno n.º 28050
Espécies de Atuação da Administração Jurídica Pública
Regulamento: norma emanada por órgãos da Administração no exercício da função administrativa. O art.135 fala de regulamentos com eficácia externa, ou seja, passa as fronteiras da Administração ( regula com os particulares). O regulamento interno esgota os seus efeitos na Administraçã O CPA apenas regula os regulamentos externos, sendo por isso, inconstitucional no art.135, na medida em que antes do CPA 2015, isto é, o CPA de 1991, não se distinguia entre regulamento interno e externo, o que ocorreu, portanto, no CPA 2015 foi uma desprocedimentalização - art.267 nº5 CRP. Ainda existem dois tipos de regulamentos: Regulamento de execução e Regulamento independente. O regulamento de execução visa complementar uma lei ( subordinada a uma lei). O Regulamento independente ocorre na matéria fora da reserva de lei e que não foram objecto de intervenção legislativa. Ele poderá ter fundamento na lei mas também na CRP ( 199 g)), neste caso não necessita de aplicação. Também existem Regulamentos de operatividade imediata e Regulamento de operatividade mediata . Os de operatividade imediata produzem efeitos sem dependerem de um ato administrativo como, por exemplo, um particular ir impugnar um regulamento. O de operatividade mediata só produz efeitos efeitos através de uma aplicação da Administração nesses casos concretos ( ato administrativo) como, por exemplo, um particular ter de impugnar um ato administrativo.
Porque o Governo faz regulamentos ( decreto regulamentar) em vez de decreto-lei ?
Existem pelo menos, 3 razões: a fiscalização preventiva da constitucionalidade, que não existe no caso do regulamento; a apreciação da assembleia que não existe no regulamento e ainda, o conselho de ministro em que no regulamento não precisa de passar por lá, apenas necessita do Primeiro-Ministro e Ministro.
Ato administrativo: conduta unilateral da Administração, o regulamento é geral e abstrato já o ato visa a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ( 148 - atos com efeitos externos). Mas se o CPA não trata dos atos internos, porque raio é que trata da delegação de poderes e pareceres que são atos internos ? Ainda é inconstitucional, Otero ? Podem existir atos colectivos, plurais ou gerais. Os colectivos tem na base uma situação concreta tendo como destinatário um órgão colegial, mas aplciam-se a todos os titulares desses órgãos como a dissolução do órgão colegial.Os atos plurais existem quantos atos administrativos existirem, tanto quando os destinatários estando unificados num único documento. Por fim, os gerais são uma situação concreta com aplicação inorgânica determináveis de um certo local, como, por exemplo, a ordem para dispersar num certo local.
Meras declarações negociais: a Administração não tem poder de autotutela declarativa, sem o acordo do particular,
Ato constitutivo (altera a ordem jurídica) e Ato declarativo (não altera a ordem jurídica).
Ato consensual ( auto-vinculação, sendo bilateral como um contrato prévio) e Ato não consensual (não tem uma vinculação bilateral)
Ato com tutela executiva e Ato sem tutela executiva: o ato sem tutela executiva precisa de recorrer ao tribunal para existir coercibilidade (ato material), o ato com tutela executiva ou privilégio de execução prévia, por sua vez, não necessita de recorrer ao tribunal, o CPA 2015 retirou a autotutela executiva, todavia, segundo o art.176 nº1, esta proibição encontra-se paralisada pois pelo 8nº2 do decreto-lei que aprovou o CPA 2015, logo continua a violara a autotutela executiva- 149 nº2 do CPA 1991.
Atividade administrativa não jurídica
Operações materiais: a transformação da realidade não se basta com a prática de atos jurídicos, necessita de manifestação física, todavia, é passível de produzir efeitos jurídicos
Atividade de natureza política
Tipos de operações materiais
Operações materiais preparatórias de uma decisão jurídica Ex: realização de um estudo técnico
Operações materiais de execução de uma obrigação: elas visam materializar, podendo ser uma obrigação legal (lei) ou obrigação da Administração ou obrigação judicial. Ex: AP transfere a reforma para a conta do particular. AP executa a título substitutivo dos particulares Ex: As varandas do particular ameaçam cair, a autarquia notifica e o particular nada faz, aí a AP faz coercivamente as obras e lhe incute as despesas.
Operações materiais que visem transformar a realidade Ex: combate a incêndio
Regime: 2 nº3 CPA. Há operações materiais sujeitas a direito público e outras sujeitas a direito privado. Existem operações materiais sem título ou para além do título Ex: construções ameaçavam ruir e AP notificou particular para ele demolir, ele nada fez e AP fez avançar as máquinas. Ele enganou-se na rua ( sem título por erro na rua), o título não corresponde à verdade por via de facto, deste modo o particular da rua errada tem o direito de resistência.
A Administração Pública age à margem do formalismo, ela flexibiliza a tipicidade normativa. Ela expressa o enfraquecimento da força vinculativa das normas, pode ultrapassar obstáculos legais desnecessários. A atuação informal pode preencher vazios normativos, também pode estabelecer compromissos com os particulares. Ela pode ser praetem legem ou contra legem.
Tipos de atuação informal
Atividade administrativa externa (ex: advertências) ou atividade administrativa interna (ex: dúvida do inferior ao subalterno)
Atividade administrativa informal unilateral ou bilateral ( acordo de cavaleiros)
Regime: 2nº3 CPA, a atuação informal não é livre do direito, ela está dentro da juridicidade.
Atividade consubstância num ato político Ex: eleição de Presidente da FDL ou um referendo municipal. Regime: submetido á CRP, 18,111 e 266 CRP. Art 2nº3 CPA. Atos puro político não estão sujeitos a fiscalização judicial.
Inatividade ou Omissão ou Inércia administrativa: AP não age quando devia agir, é uma forma de conduta omissiva da AP. Pode existir uma omissão de uma declaração com base numa pretensão do particular e a AP não disse, pode ser com base numa omissão de autotutela executiva, a AP deveria ter transferido a verba para pagara a reforma ou ter por base uma sentença judicial. Ex: reintegrar o aluno ou base a paralisia da prestação de serviços como uma greve do metro.
Possível haver omissão de uma prática de operação material, também inércia regulamentar ou contratual ou situação concreta , por exemplo não se fez um regulamento.
Violação do dever de agir
Nem sempre a resposta dos tribunais satisfaz o interesse dos particulares, mas o tribunal não pode obrigar a AP por violação da separação de poderes. Só pode ser pela responsabilidade civil, disciplinar, financeira ou polí
Uma omissão reiterada faz surgir a tolerância, a supressão de posições jurídicas ou criar situações jurídicas ex: construções ilegais
Quando a AP age reiteradamente, há uma supressão da competência tendo os particulares direito de permanecer nessa situação jurídica, ganhando um direito
Omissão regulamentar - 57 nº1, 137 nº1 CPA, o tribunal fixa um prazo para regular
Omissão contratual: a AP escolheu o particular para contratar mas não fixa o dia para contratar
Inércia de base pretensiva quando o particular formulou uma pretensão e a AP não responde, o silêncio pode ser um comportamento concludente ( não deferimento - 129 CPA) ou deferimento tácito ( 130 -aceitou) ou uma comunicação prévia (134) ou se for de direito privado ( 218 CC)
A inércia de base não pretendia são os atos de emanação obrigatória e inércia processual administrativa como por exemplo foi movida uma ação contra a AP e ela tem um prazo para responder mas não foi a tempo. Dupla inércia: a AP está obrigada a agir e não agiu e o particular diz para ela agir e ela continuar a não fazer.
Sobre a mesma competência há vários órgãos competentes como por exemplo, as conferências procedimentais, ou quem pode revogar os atos do delegado ( delegante e delegado). O 162 nº2 diz que todos os órgãos administrativos podem conhecer a nulidade.
Modalidades para evitar colisão de competências:
Há competências de exercício sucessivo, subsidiário , como por exemplo, a substituição, ou seja, quando um age o outro não pode agir
Existência de um efeito preculativo, quando um age o outro não pode agir como por exemplo o delegante antecipar-se ao delegado
Desigualdade na cotitularidade, um tem mais poder do que o outro numa matéria como um superior hierárquico com subalterno.
Habilitações do titular do órgão
Tem de ter um título válido para agir, se não será incompetente ou então até cessar o título vigente. O título inválido poderá ser uma pessoa que se faz passar por titular ( usurpação de funções públicas), como um funcionário de facto em que existe uma vicissitude no título.
A lei não impõe um compromisso de honra, por exemplo, o presidente que não chegou a tomar posse porque morreu e o vice-presidente pode suceder ? Existe uma dupla imputação jurídica quanto é imputada ao órgão e á pessoa colectiva. A preparação, formação e execução da vontade está no CPA.
Vontade: é uma liberdade do esclarecimento, validade dos motivos e convergência entre a vontade real e a vontade declarada. Na discricionariedade a vontade é relevante da AP, na vinculação uns dizem que a vontade relevante é a do legislador, não AP, todavia, Otero, acha que não, que também na vinculação há vontade por exemplo na coação física sobre o titular do órgão, mesmo conforme a lei é nulo - 161 nº2 f).
Nem toda a vontade tem igual valor. Se há uma falta absoluta de vontade como a coação física ( vontade nula ou juridicamente inexistente). A vontade tem de ser livre, esclarecida ( sob pena de erro), perfeição na exteriorização da vontade e motivação conforme o direito e tem de ter o fim previsto na lei.
Falsa representação da realidade
De facto (factualidade) ou de direito em que desconhecia a norma ou interpretou de maneira diferente
Simples ou dolo ( particular induz AP em erro)
Pode incidir sobre a competência, destinatário, objecto, pressupostos ( base da decisão), causa, fim, forma ,formalidade
Reserva metal e simulação (bliateral) é nula
Regime: o CPA não disciplina, está no cc, mas temos o 168 nº1 CPA que fala do erro como fonte autónoma de invalidade administrativa, porque gere o vício da vontade, que gera anulabilidade.
Temos o princípio da prevalência da vontade declarada (tutela da confiança)
Causa: como elemento é uma relação entre conduta administrativa e circunstâncias factuais, jurídicas ( realidade objectiva) da conduta administrativa e também relaciona com uma realidade subjectiva as razões que estão na base da vontade ( motivação).
Marta Catarina Pereira
nº26247
O procedimento tem como fim o agir da Administração. Não existe atuação da Administração sem procedimento, existindo apenas duas excepções: o estado de necessidade administrativo (art.3 nº2 CPA) e actuação informal, ou seja, á margem das normas.
Existe uma regra de procedimento de adequação em que ele não é sempre o mesmo, vai se adequando. O procedimento administrativo é um conjunto de documentos. Nem sempre a meta é um acto jurídico, poderá ser também uma operação material como destruir um edifício. Existem dois graus de procedimento: no 1ºGrau temos os que declaram direito como uma decisão, no 2º Grau é um subsequente ao 1º Grau, consiste numa revogação, modificação ou suspensão de uma decisão administrativa, por exemplo.
Existem vários tipos de procedimento, como o procedimento de execução em que pretende cumprir o estabelecido. O procedimento pode ser desencadeado pela Administração, ou por interessados ou por ambos ( pela Administração e interessados) como um concurso público trata-se de um procedimento misto. Também temos um procedimento comum e especial, o comum é uma lei geral do procedimento como o CPA, já o especial são normas específicas como o Código dos Contratos Públicos ou normas de expropriação pública.
Procedimento de natureza constitutiva vs Declarativa
O procedimento de natureza constitutiva traduz-se em alterações na ordem jurídica. O procedimento de natureza declarativa consiste numa decisão final, por exemplo, nada acrescenta á ordem jurídica, dá certeza. Temos como exemplo, a renovação do cartão de cidadão ou certificado de habilitação.
Procedimento intrasubjectivo vs intersubjectivo vs transnacionais
O procedimento intrasubjectiva é o procedimento entre órgãos da mesma entidade como, por exemplo, uma ordem de um superior ao subalterno. O procedimento intersubjectivo é, por exemplo, um ato de tutela ou acto de superintendência. Um exemplo do procedimento transnacional consiste numa pluralidade de entidades exteriores à autoridade do Estado, o CPA nada nos diz sobre isto ( lacuna).
No procedimento equitativo importa a justiça do procedimento, esta regra permite reforçar a imparcialidade pela participação dos interessados pois estes podem ser ouvidos no processo de decisão e também, se reforça o papel da ponderação através da democratização e maior legitimidade. O procedimento contém regras que cria vinculações e por isso conduz a uma previsibilidade da conduta administrativa levando a menos arbítrio da Administração .O Direito Administrativo pode ser dividido em duas grandes áreas, no Direito Administrativo material com regras do conteúdo e o Direito Administrativo formal que consiste no procedimento.
Normas do Procedimento
Componente constitucional, segundo o art.267 nº5 CRP, impõe normas do procedimento, que resultou no CPA, este é obrigatório constitucionalmente. Esta norma constitucional proíbe a desprocedimentalização, pois caso permitisse voltaria a existir uma lacuna, seria então uma inconstitucionalidade por omissão, tanto totalmente ( totalidade do CPA) como parcialmente ( apenas algumas normas do CPA).
Normas não escritas como a praxe, costume e usos
O art. 57 nº1 CPA admite que possa existir normas infralegais como o regulamento, acordo interorgânico, acto administrativo ou contrato. O art. 56 CPA estabelece que nem todas as normas do procedimento são normas injustiças, existindo também dispositivas.
Regras interpretativas do procedimento
Os obstáculos do procedimento devem ser reduzidos ao mínimo evitando um formalismo excessivo
No art.108 CPA deve ser a favor da ação da administração
Procedimento equitativo
Nem todas as normas injustivas têm o mesmo grau, existem graus de vinculação, umas mais iguais que outras na medida em que umas acarretam a nulidade e outras a anualbilidade- art.163 nº5 CPA
Foi feita uma distinção entre anulabilidade e nulidade, em que a nulidade é mais grave que a anulabilidade. Todavia, mesmo em situações que teriam como consequência a anulabilidade existem diferenças, na medida em que, algumas situações que culminariam na anulabilidade não produzem esse efeito - art.163 nº5 CPA.
O legislador converte a invalidade em irregularidade. Nesse artigo do CPA, se o resultado final for alcançado perde a invalidade da violação da norma, ou seja, mesmo que não exista a invalidade, o certo é que o ato teria o mesmo conteúdo. Esta apreciação é feita pelos tribunais, embora também possa ser executada pela Administração. O tribunal irá ver se a formalidade mesmo sendo cumprida se alteraria o conteúdo do ato.
Assim, o art.163 nº5 confere uma escolha à Administração, flexibiliza a exigência do cumprimento das normas que diz que há efeito anulatório, existe uma degradação da força imperativa da normas. Desta forma, são criadas causas de execução legítima de normas procedimentais existindo uma atuação administrativa contra legem. Concluindo, a única norma injustiça do CPA seria o art.163 nº5 pois não poderá ser afastada.
Os destinatários do CPA
Os destinatários do CPA são os tribunais, a Administração e os cidadãos, como tal as normas devem ser claras, objectivas e dotadas de simplicidade, todavia, nem sempre isso acontece, dando como exemplo o art.168 nº7.
A decisão do caso concreto pode ter efeitos erga omnes ( efeitos normativos). Se a Administração decidir um determinado caso, ela auto-vinculasse á decisão, sendo que fica vinculada para futuros casos semelhantes. Desta forma, essa decisão forma um precedente, um critério de decisão normativa, criando uma expectativa por parte dos cidadãos. Este investimento na confiança tem proteção em vários princípios, nomeadamente, no princípio da imparcialidade, princípio da boa fé (tutela da confiança) e princípio da igualdade.
Estes princípios, todavia, poderão entrar em conflito com o princípio do interesse público. O interesse público é um conceito que se encontra em constante modificação, tanto quanto á realidade social como á realidade administrativa, sendo por isso que a Administração não pode ficar eternamente vinculada a uma decisão. Este conflito é dirimido pela existência da fundamentação das decisões da Administração, sendo assim um controlo á sua discricionariedade- art.152 nº1 d) CPA.
Há igualdade na ilegalidade ?
A Administração decidiu um caso concreto de forma anulável e ninguém impugnou, nem ela própria o anulou e com o tempo a decisão consolidou-se na ordem jurídica. A maioria da doutrina diz que não existe igualdade na ilegalidade, ou seja, que a legalidade prevalece sobre a igualdade. Todavia, Otero afirma o contrário, que a igualdade prevalece sobre a ilegalidade na medida em que na CRP não está estabelecido que a legalidade prevalece sobre a igualdade, aliás, o inverso, todavia, pode ser extraído da CRP, pois a igualdade encontra-se mencionada duas vezes na CRP, nos art. 13 e no 266 nº2, sendo, além disso, um direito fundamental, enquanto a legalidade apenas é um interesse legítimo, Desta forma, a Administração por via ilegal pode dar conteúdo diferente à legalidade.
De acordo com FIGUEIREDO DIAS e a FERNANDA PAULA OLIVEIRA a noção de contrato administrativo pressupõe um “negócio bilateral constituído por duas, ou mais declarações de vontade, que visa a produção de determinados efeitos jurídicos.[1]“
Considerando-se formalizado o mesmo quando existe um acordo de vontades para tal formação de vínculo e a estipulação das obrigações recíprocas, isto é, quando do acordo resultam obrigações em relação ao cumprimento pactuado.
Enquanto negócio bilateral, o contrato administrativo distingue-se, desde logo, das outras duas formas principais da acção administrativa – o Acto e o Regulamento Administrativo – uma vez que estas resultam de uma estatuição unilateral dos entes públicos.
No que respeita aos actos administrativos podemos defender que se tratam de decisões ou estatuições autoritárias, sendo unilaterais o que significa que o repectivo momento constitutivo resulta apenas da declaração da administração (mesmo em casos em eu dependa de um requerimento, declaração, aceitação, ou colaboração com do particular)
Os contratos administrativos distinguem-se também dos acordos ou negócios informais, que correspondem apenas a compromissos de cooperação entre a administração e os particulares, não co-envolvendo qualquer sujeição ao cumprimento das prestações combinadas, já que a característica estruturante destes gentlemen’s agreements é a sua ausência de vinculatividade ou obrigatoriedade jurídica.
Na impossibilidade de estabelecer um critério único capaz de definir o leque de figuras e espécies contratuais, o legislador consagrou um método tipológico que pudesse garantir o mínimo de segurança no que concerne à aplicação do regime substantivo da contratação pública.
De acordo com o nº6 do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos (CCP) os critérios de qualificação de um contrato administrativo são:
Qualificação legal: serão contratos administrativos os contratos que, por força da lei, como tal sejam qualificados ( tais como os contratos disciplinados no Título II, da Parte III do CPP, os quais correspondem aos contratos com maior relevância na prática administrativa, tais como: empreitadas, obras públicas, concessões de obras e serviços públicos, locação e aquisição de bens móveis e serviços);
Submissão a um regime de direito público: são administrativos os contratos que, por força da lei ou da vontade das partes, estejam submetidos a um regime substantivo de direito público.
Vontade das partes: as partes contratuais podem qualificar um contrato como um contrato administrativo; no entanto, a mesma qualificação não serve de fundamento para transformar um contrato de direito privado num contrato administrativo. Por isso, consideramos que a qualificação dum contrato administrativo através do critério da vontade das partes só deve operar nos casos em que a administração tenha uma margem de livre decisão na escolha entre um contrato administrativo, ou um contrato de direito privado.
Carácter público do objecto: são contratos administrativos os contratos com objecto passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos, bem como os contratos que conferem ao co-contratante direitos sobre coisas públicas, ou exercício de funções públicas
Regime pré-contratual específico ( regulado por uma norma de direito público) e a natureza da prestação do co-contratante: são qualificados como contratos administrativos contratos que a lei submeta ou que admita que sejam submetidos a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e, cumulativamente, em que a prestação do co- contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Em suma, acreditamos que o CPP se mantém fiel à autonomia conceptual e dogmática do contrato administrativo. Contudo, têm sido apontadas algumas críticas a esta opção por um dualismo interno. É o caso de VIEIRA DE ANDRADE, para quem a “ distinção cortante entre os dois mundos é desarmónica e imprópria, como se o regime geral dos contratos de natureza administrativa pudesse ser unciário e radicalmente aplicado a uma categoria de contratos de direito público, sem considerar o continuum no conjunto extremamente diversificado dos contratos celebrados pela administração”.
[1] Noções Fundamentais de Direito Administrativo, José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira 2010, 2ª edição Almedina
Breve análise geral ao poder discricionário da Administração
Antes de mais, cabe ter uma noção do que se trata a discricionariedade, sendo esta considerada como a margem de liberdade para decidir entre atuar ou não e, se enveredarmos pelo caminho da atuação, esta terá de ser baseada numa conduta mais profunda perante cada circunstância concreta. Ou seja, a discricionariedade é uma margem de autonomia, um espaço de juridicidade criado pelo legislador para que a Administração exerça a sua atividade através da realização de ponderações próprias.
Seguindo o pensamento de SÉRVULO CORREIA, a discricionariedade administrativa caracteriza-se pela ponderação de interesses confrontados, optando-se depois pela satisfação de algum ou alguns deles (dentro dos limites traçados pela lei – princípio da legalidade) e, caracteriza-se ainda, pela realização de um raciocínio de prognosis. Portanto, as decisões realizadas dentro de livre decisão devem ter por base um juízo de prognosis (juízo de previsão, de probabilidade, de estimativa relativa à futura atuação de uma pessoa, sobre a futura utilidade de uma coisa ou no tocante ao futuro desenvolvido de um processo social). Tal juízo pretende visualizar, hoje, com elementos de ponderação da decisão administrativa, ocorrências futuras (quer reações humanas, quer condicionalismos económicos, sociais, técnicos, etc.).
Discricionariedade de mão dada com o interesse público
A Administração e o direito administrativo só podem compreender-se com recurso à ideia de interesse público, sendo que este último “é o norte da Administração Pública” (MARCELO REBELO DE SOUSA).
De acordo com MARCELO REBELO DE SOUSA, sendo a função administrativa uma função secundária do Estado, o que se traduz na sua subordinação ao princípio da legalidade, não cabe à Administração qualquer papel na escolha concreta dos interesses públicos a prosseguir; aquela está antes vinculada a prosseguir o interesse público tal como primariamente definido pela Constituição e o objeto de concretização pela lei; isto através da identificação dos contornos das necessidades coletivas a satisfazer, da decisão da sua satisfação por processos coletivos e da definição dos termos mediante os quais tal satisfação deve processar-se.
Assim, o princípio da prossecução do interesse público constitui então um dos mais importantes limites da margem de livre decisão administrativa, assumindo um duplo alcance.
Já segundo VIEIRA DE ANDRADE, os interesses públicos são valores que justificam e dão fundamento à atividade da Administração Pública, adaptando os fins às tarefas que lhe cabe realizar na divisão constitucional dos poderes; eles dependem da matriz pública de cada governo. A Administração Pública está habilitada a desenvolver as suas atividades nas diversas áreas da vida social, tendo como finalidade a pacificação das necessidades coletivas eleitas como tarefa de gestão dos meios institucionais, humanos e materiais adequados à prossecução do objetivo.
Breve abordagem aos conceitos indeterminados
Não merecem ser considerados conceitos jurídicos indeterminados todos aqueles conceitos cujo a natureza vaga ou imprecisa suscite ao intérprete uma dificuldade de entendimento ou de aplicação (SÉRVULO CORREIA). Na verdade, se é só uma questão de entendimento, ela resolve-se através da interpretação.
A verdadeira indeterminação, juntamente com a autonomia, surgem quando a indeterminação do conceito só é ultrapassável através de uma avaliação ou valoração da situação concreta baseada numa prognose, isto é, como já referido anteriormente quanto à discricionariedade, num juízo de estimativa sobre a futura atuação de uma pessoa (baseado na valoração das suas qualidades presentes), sobre a futura utilidade de uma coisa ou sobre o futuro desenrolar de um processo social.
Por outro lado, o Prof. GOMES CANOTILHO reconhece que a tese da imprecisão de conceitos indeterminados não deriva apenas dos enunciados linguísticos, mas também de indeterminações fácticas subjacentes à norma. Tal como afirma o Autor, quando estes dois tipos de indeterminações se juntam, estar-se-á perante aquilo que se chama “conceitos indeterminados de prognose” (conceitos que apenas podem ser concretizados com base numa prerrogativa de avaliação). Isto porque a incerteza das situações futuras e a especificidade das regras de experiência a que deve recorrer o órgão que decide para formular o ato administrativo correspondente, não se interligam com o panorama típico do dito poder vinculado; antes pressupõem a realização de juízos de prognosis que conferem substrato a um espaço de livre apreciação da Administração.
A discricionariedade resulta de uma atribuição voluntária do legislador e nunca de uma “fatalidade” de circunstâncias. No Estado de Direito, não pode haver discricionariedade sem autorização da lei, ou seja, só existe verdadeiramente discricionariedade e margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados se a lei especificamente conceder.
Para o Prof. SÉRVULO CORREIA, desde que não se ultrapasse os limites que a lei levanta, o particular escolhe com inteira liberdade os pressupostos e o conteúdo das suas condutas. Percebe-se, então, que a discricionariedade é uma delegação do legislador ao Executivo, sendo este apenas competente para executar a sua vontade.
Ambos, a discricionariedade administrativa e os conceitos jurídicos indeterminados, estão relacionados com o fenómeno da aplicação da norma jurídica ao caso concreto; dessa maneira, somente podem ser analisados frente a um caso concreto, no qual se pode inferir da sua existência.
A discricionariedade e os princípios da Justiça e da Razoabilidade e da adequação procedimental (8º CPA e 56º CPA)
O procedimento administrativo é visto como uma “metodologia de racionalização do exercício da discricionariedade administrativa e de garantia de direitos fundamentais e interesses legalmente protegidos dos titulares das esferas jurídicas discricionariamente conformadas”. Contudo, não é dada a devida atenção à existência de discricionariedade na própria condução do procedimento administrativo e ao modo como os requisitos de validade próprios do poder discricionário se adaptam ao seu exercício na produção de efeitos justos procedimentais.
Anteriormente, o CPA não tinha qualquer alusão explicitamente dirigida à discricionariedade na estruturação do procedimento administrativo e tal tornava-se necessário, pois a fronteira entre a discricionariedade procedimental e a conduta informal da Administração encontrava-se fragilizada. Assim, o novo CPA vem adotar uma norma que confere discricionariedade diretamente ao responsável pela direção do procedimento, na respetiva estruturação (56º CPA).
De acordo com o Prof. SÉRVULO CORREIA, sendo que essa discricionariedade é limitada, ela só existe nos espaços deixados pela ausência de normas injuntivas: caso o procedimento não esteja predeterminado legalmente, a Administração tem poder para criar situações jurídicas subjetivas e passivas para os particulares na relação jurídica procedimental, tendo por objeto atos e formalidades procedimentais.
O próprio art 267º/5 da CRP impõe a existência de normas procedimentais para a globalidade do exercício da função administrativa, tendo em conta a criação de normas que assegurem a racionalização dos meios e garantam a participação dos cidadãos na formação de decisões que lhes disserem respeito (DAVID DUARTE).
Assim, o responsável pelo procedimento deverá escolher soluções que se mostrem adequadas pela sua funcionalidade relativamente aos interesses públicos da participação, eficiência, da economicidade e da celeridade. Contudo, o art 56º CPA exige que, na estruturação discricionária do procedimento, se respeitem os princípios gerais da atividade administrativa.
Quanto ao atual art 8º do CPA: corresponde ao antigo artigo 6º, que consagrava apenas o princípio da justiça, complementando com o art 266º/2 da CRP e relacionando com o princípio da imparcialidade (enunciado agora no art 9º, sendo que ainda lhe foi dada uma secção no novo CPA, “as garantias de imparcialidade” (69º e ss)). Exposto agora de outra perspetiva, este art 8º apresenta-nos o princípio da justiça mais fortalecido; expõe a ideia de razoabilidade (que, segundo o Prof. FAUSTO QUADROS, constitui mais uma forma de proporcionalidade) e a ideia de juridicidade, sob a forma de compatibilidade com a ideia de “Direito”.
A justiça, prevista na Constituição (266º/2), é um valor a ter em conta pela Administração, com autonomia em relação ao valor da legalidade; compreendemos, então, que ambos venham expostos como princípios autónomos nos arts 3º e 8º do novo CPA e, consequentemente, entende-se, e exige-se, que as decisões da Administração sejam em separado, contudo, simultaneamente “legais e justas”.
Muitos entendem que este princípio da razoabilidade se trata de um limite expresso ao exercício do poder discricionário. Então, a questão que a Prof. SUZANA TAVARES SILVA levanta é se estamos perante um novo limite ou apenas perante a explicitação textual de um limite já existente; a qual ela nos responde que se trata de um novo limite ao exercício do poder discricionário, especialmente vocacionado para a atividade administrativa de implementação de políticas públicas (função esta que vem suscitando novos problemas e desafios em matéria de separação de poderes). Isto porque hoje persistem manifestações de perda de racionalidade sistémica fundada na lei, em razão de fenómenos como a europeização ou a globalização dessas políticas, que geram inúmeros casos de discriminações involuntárias (por exemplo: proibição de automóveis mais antigos nos centros das cidades, cuja obrigação decorre de cumprir metas europeias em matéria de ambiente e que acabam por prejudicar a população com menor poder de compra limitando o seu direito de circulação …).
O controlo judicial da discricionariedade não deve limitar-se a um controlo mínimo de razoabilidade, deve sim expandir-se a um controlo de princípios, tendo como limite o respeito pelas dimensões intrínsecas do espaço de valoração próprio da Administração. Ou seja, o tribunal julga a decisão tomada pela Administração, mas não pode substituir-se a esta nem controlar aspetos que estejam ligados à ideia de administrar!
A natureza discricionária do poder entende-se como uma faculdade, mas também um dever funcional, de adequar o conteúdo da decisão às circunstâncias concretas do ato, e de aditar, em função destas, novos pressupostos aos pressupostos legais.
Ponto fulcral, então, será saber se, em sede de controlo judicial de todas as possíveis medidas implementáveis, o tribunal há-de socorrer-se do princípio da proporcionalidade e, assim, avaliar em função do critério de adequação, necessidade e justa medida, ou se há-de limitar-se a um controlo de mera razoabilidade, para não frustrar nem interferir com a prossecução das políticas públicas pela Administração. Tal como a Prof. SUZANA TAVARES SILVA defende, seguiremos o segundo caminho, razão pela qual se entende que se tenha acrescentado ao novo CPA um novo reconhecimento de autonomia.
- QUADROS, Fausto de, Princípios da Justiça e da razoabilidade in Comentários à revisão do Código de Procedimento Administrativo, Editora Almedina, Coimbra, 2016
- SILVA, Suzana Tavares, O princípio da razoabilidade in Comentários ao novo CPA, 2ª ed., AAFDL Editora, Lisboa, 2015
- SADDY, André (Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa), Apreciatividade e discricionariedade administrativas, Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2014
- CORREIA, José Manuel Sérvulo, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Editora Almedina, Coimbra, 2003
- DUARTE, David, A norma de legalidade procedimental administrativa: a teoria da norma e a criação de normas de decisão na discricionariedade instrutória, Editora Almedina, Coimbra, 2006
Catarina Caldeira Belo, nº 23574
O Direito Administrativo tem as suas bases na Constituição da República Portuguesa (“CRP”). De facto, a presença deste ramo do direito público no texto constitucional é significativa, havendo inúmeras disposições com incidência direta na administração pública. Neste contexto, pretende-se analisar o artigo 266.º, da CRP, uma disposição que consagra princípios constitucionais da atividade administrativa material, nomeadamente o princípio da prossecução do interesse público. Este princípio, como se poderá constatar adiante, representa o “único fim”, no dizer do Professor Vasco Pereira da Silva, da Administração Pública.
A propósito desta matéria, e de acordo com as ensinamentos do Professor Freitas do Amaral, será relevante a distinção entre regras e princípios. De forma sucinta, regras e princípios são normas, sendo que as regras não são vagas, exigindo, proibindo ou permitindo determinada conduta, a título definitivo. Por outro lado, os princípios conferem maior flexibilidade de interpretação e atuação, estando em causa a otimização na realização de certa conduta, na medida do possível.
O princípio da administração pública está consagrado no artigo 266.º, n.º1, da CRP, “A Administração pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos.” e no artigo 4.º, do CPA, “Compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos.”.
A noção de “interesse público” acompanha a evolução social, variando. Por este motivo, não pode ser definido de forma rígida. Apesar disto, este conceito tem sido representado como a esfera de necessidades vitais, de uma determinada comunidade, que só coletivamente prosseguidas podem ser satisfeitas.
Segundo o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, a Administração Pública “existe, atua e funciona para prosseguir o interesse público”. No entanto, a prossecução deste fim é pautada por certos limites e respeito por determinados valores.
O princípio da legalidade subordina a Administração à lei, pelo que os interesses públicos de que a administração se ocupa são definidos por lei e a administração tem obrigatoriamente que os prosseguir, o que justifica a autonomização da administração no quadro das funções do Estado – correspondendo ao poder discricionário da Administração. O exercício do poder discricionário é condicionado pela ordem jurídica, devendo ser exercido de acordo com os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé. Se a Administração prosseguir interesses privados, está-se perante uma situação de desvio de poder, sendo nulos os atos praticados. A Administração, ainda de acordo com o princípio da legalidade, não pode violar as situações juridicamente protegidas dos particulares.
O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a competência dos respetivos órgãos - princípio da especialidade. A prossecução de um interesse público que compete a um órgão diferente prosseguir traduz-se num vício de incompetência.
Na prossecução do interesse público, a Administração detém flexibilidade para decidir em cada caso concreto a melhor solução possível, do ponto de vista técnico e financeiro, o que introduz um conceito importante: o dever de boa administração. Este conceito está retratado no artigo 5.º do CPA de 2015. Apesar de se tratar de um dever da administração, não há consequências jurídicas no caso da administração não utilizar os meios mais eficientes do ponto de vista técnico, financeiro ou administrativo. No entanto, e apesar de existir garantias para os particulares que podem ter como fundamento os vícios de mérito do ato administrativo, bem como existem sanções para os funcionários, órgãos e agentes da administração que não cumprem com os deveres de zelo e aplicação ou pratiquem atos ilícitos culposos, não há maneira dos tribunais controlarem o mérito da ação administrativa.
AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo" Vol.2, 2ª Edição, 2012
SOUSA, Marcelo Rebelo / MATOS, André Salgado , " Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais", Tomo I, 2ª Edição
CORREIA, Sérvulo , "Noções de Direito Administrativo"
Sofia Margarida Roque, n.º 28536