Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2018:404:FULL&amp;from=EN
Timestamp: 2019-05-27 13:46:59+00:00
Document Index: 25414551

Matched Legal Cases: ['čl. 325', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 7', 'čl. 52', 'čl. 9', 'in fine', 'čl. 101', 'čl. 101', 'čl. 15', 'in fine', 'čl. 11', 'čl. 17', 'čl. 13', 'Čl. 11', 'čl. 11', 'Čl. 101', 'Čl. 101', 'čl. 17', 'čl. 5', 'čl. 5', 'čl. 39', 'čl. 101', 'Čl. 7', 'čl. 52', 'čl. 5', 'čl. 13', 'Čl. 3', 'čl. 11', 'čl. 17', 'čl. 3', 'Čl. 15', 'Čl. 7', 'čl. 15', 'Čl. 4', 'Čl. 15', 'Čl. 17', 'Čl. 17', 'Čl. 15', 'čl. 7', 'čl. 16', 'čl. 15', 'Čl. 17', 'čl. 6', 'Čl. 15', 'čl. 17', 'Čl. 4', 'čl. 2', 'čl. 22', 'čl. 25', 'čl. 101', 'Čl. 101', 'Čl. 2']

Úřední věstník C 404/2018
Stanovisko č. 2/2017 připojené ke zprávě Komise o hodnocení uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 (článek 19)
Stanovisko č. 2/2017 připojené ke zprávě Komise o hodnocení uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 (1) (článek 19)
KAPITOLA I 4
Právní rámec, v němž úřad OLAF působí 4
Úloha úřadu OLAF – právní rámec 4
Právní nástroje, které má úřad OLAF k dispozici 6
KAPITOLA II 7
Jednotlivé fáze vyšetřování: dopad nového nařízení č. 883/2013 na účinné vedení vyšetřování úřadem OLAF 7
Zahájení vyšetřování: projev nezávislosti úřadu OLAF 7
Vedení vyšetřování: vyšetřovací opatření, která může úřad OLAF přijmout 8
Přístup úřadu OLAF k informacím 10
Povinnost spolupracovat s úřadem OLAF 11
Délka vyšetřování úřadu OLAF: posilování nezávislosti úřadu OLAF 11
Uzavření vyšetřování: závěrečná zpráva, doporučení a následná opatření 12
KAPITOLA III 13
Dodržování základních práv a procesních záruk během vyšetřování vedených úřadem OLAF. Právo na účinnou právní ochranu 13
Dodržování základních práv a procesních záruk: úvodní poznámky 13
Potřeba posílit procesní práva a záruky v novém nařízení o úřadu OLAF č. 883/2013: článek 9 nařízení o úřadu OLAF a jeho dopad na vnitřní a vnější vyšetřování 13
Právo na účinnou právní ochranu 15
KAPITOLA IV 16
Dohled na vyšetřování úřadu OLAF a jejich kontrola; úloha dozorčího výboru a jeho součinnost s ostatními subjekty 16
Obecné poznámky 16
Úloha Soudního dvora 16
Úloha vnitrostátních soudních orgánů 17
Inspektor procesních záruk 17
KAPITOLA V 19
Úloha, postavení a pravomoci dozorčího výboru a jeho sekretariátu: nařízení č. 883/2013 a nařízení 2016/2030 19
Poslání dozorčího výboru: obecné poznámky 19
Působnost dozorčího výboru podle nového nařízení a jeho změny nařízením 2016/2030 19
Úloha dozorčího výboru: předmět výkladu podle nařízení č. 883/2013 20
Pravidelný dohled na vyšetřovací funkci úřadu OLAF 20
Pomoc dozorčího výboru poskytovaná generálnímu řediteli úřadu OLAF při plnění jeho povinností: priority politiky v oblasti vyšetřování, obecné zásady vyšetřovacích postupů a roční plán řízení 21
Status členů dozorčího výboru 21
KAPITOLA VI 22
Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a jeho dopad na vyšetřování úřadu OLAF 22
Úloha dozorčího výboru ve vztazích s Úřadem evropského veřejného žalobce 24
Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) byl zřízen před osmnácti lety, v roce 1999, jako správní vyšetřovací orgán za účelem boje proti podvodům, úplatkářství a jinému protiprávnímu jednání ohrožujícímu finanční zájmy Evropské unie. Od jeho vzniku byly rozsah a dopad pravomocí a složení úřadu OLAF poněkud zastíněny možným zřízením Úřadu evropského veřejného žalobce, s ohledem na nějž byla z podnětu Komise a Evropského parlamentu legislativní činnost zahájena v roce 2001.
V červnu 2017 oznámila Rada přijetí nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, do října 2017 pod podmínkou, že Evropský parlament udělí předběžný souhlas. Za této situace by Komise jistě předpokládala revizi nařízení o úřadu OLAF, přičemž tento proces by se mohl překrývat se stávajícím hodnocením. Důkladná analýza ovlivnění pravomocí a složení úřadu OLAF budoucím Úřadem evropského veřejného žalobce tudíž přesahuje rámec tohoto stanoviska. Vzhledem k historii úřadu OLAF však byla jeho vyšetřování silně ovlivněna budoucí úlohou, kterou by v evropském prostoru práva hrál Úřad evropského veřejného žalobce; proto se zdá, že odkazy na něj jsou v rámci tohoto hodnocení nevyhnutelné.
V březnu 2016 zbavila Evropská komise na základě zásady loajální spolupráce generálního ředitele úřadu OLAF částečně imunity před soudním řízením v reakci na žádost belgických vnitrostátních soudních orgánů. Generální ředitel čelil vnitrostátnímu trestnímu vyšetřování kvůli tvrzením, že ve své funkci odpovídal za nezákonné odposlechy telefonických rozhovorů během vyšetřování úřadu OLAF (2).
Tato mimořádně vážná a bezprecedentní situace vyžaduje důkladnou kontrolu uplatňování nařízení na vyšetřovací opatření, která může úřad OLAF přijímat, a na ochranu základních práv. Pečlivé posouzení vyžaduje způsob uplatňování nanejvýš důležitých zásad nezávislosti, dohledu, kontroly souladu s právem, nestrannosti, integrity, řádné správy a odpovědnosti.
Co se týká zbavení imunity, generální ředitel podal Tribunálu Soudního dvora Evropské unie žalobu na zrušení rozhodnutí Komise z toho důvodu, že toto opatření mohlo zpochybnit jeho nezávislost (3). Dozorčí výbor není obeznámen s podrobnými podáními, jež obě strany předložily Tribunálu, který hlavní žalobu podanou generálním ředitelem dosud projednává. Tato záležitost vyvolává rovněž otázky týkající se přiměřenosti pravomocí dozorčího výboru k zajištění nezávislosti úřadu OLAF.
Od roku 1999 bylo nařízení o úřadu OLAF dvakrát pozměněno. V září 2013 nahradilo nařízení č. 883/2013 první nařízení (nařízení č. 1073/1999). Cílem změny bylo zlepšit efektivitu činnosti úřadu OLAF, zvýšit jeho nezávislost a posílit dodržování procesních práv a záruk během vyšetřování.
O tři roky později, v říjnu 2016, bylo nařízení č. 883/2013 rychlé pozměněno, aniž by se čekalo na uplynutí lhůty pro posouzení stanovené v reformě, za účelem provedení změn týkajících se nezávislosti sekretariátu a rozpočtu dozorčího výboru. Tato změna, která byla schválena nařízením 2016/2030, měla neočekávané nepříznivé důsledky pro činnost dozorčího výboru a jeho institucionální pozici, a tudíž vhodnost mechanismů dohledu a posilování nezávislosti úřadu OLAF.
Dozorčí výbor brzy blíže uváží druhou reformu.
Nové nařízení do jisté míry objasnilo hlavní oblast působnosti dozorčího výboru spočívající v pravidelném dohlížení na to, jak úřad OLAF plní svou vyšetřovací funkci, s cílem posilovat nezávislost úřadu. Nové znění svěřuje dozorčímu výboru úkol spočívající v dohledu na „řádný výkon“ pravomocí, které jsou úřadu OLAF svěřeny nařízením (4). Dozorčí výbor se však domnívá, že mechanismy stanovené pro tento dohled jsou i nadále nejednoznačné a že je zapotřebí bližší objasnění, zejména pokud jde o uplatňování procesních záruk a ochranu základních práv.
Dozorčí výbor si je vědom toho, že v novém nařízení vyňal normotvůrce z odpovědnosti dozorčího výboru kontrolu souladu s právem ex ante, jež byla předmětem rozsudku Tribunálu EU ve věci Franchet a Byk v. Komise, T-48/05. Tribunál rozhodl, že v zájmu ochrany základních práv musí být dozorčí výbor konzultován před předáním vyšetřovacích zpráv vnitrostátním soudním orgánům (5). Dozorčí výbor se domnívá, že jsou stále zapotřebí jednoznačná pravidla týkající se mechanismů, jejichž prostřednictvím hodnotí vyšetřovací funkci úřadu OLAF po uzavření vyšetřování.
Na základě zkušeností, které dozorčí výbor získal při pravidelném dohledu na vyšetřování, a svých úloh zahájil dozorčí výbor v lednu 2017 přezkum:
30 stanovisek k případům, které úřad OLAF „odložil“,
3 závěrečných vyšetřovacích zpráv týkajících se uzavřených případů,
zpráv o stížnostech, které úřad OLAF obdržel od roku 2014 do roku 2017,
informací o zprávách a doporučeních úřadu OLAF předaných orgánům a soudním orgánům členských států, v návaznosti na něž nebyla přijata žádná opatření, za období 2014–2016,
priorit politiky v oblasti vyšetřování a ročních pracovních plánů na období 2014–2017,
218 zpráv o vyšetřováních, která trvala déle než dvanáct měsíců, za období od ledna 2017 do dubna 2017.
Dozorčí výbor mimoto přezkoumal:
žaloby podané Soudnímu dvoru, které se týkaly úřadu OLAF,
rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv o stížnostech na úřad OLAF,
zprávy a stanoviska předchozích dozorčích výborů.
Výběr informací týkajících se vyřizování případů úřadem OLAF, které dozorčí výbor analyzoval, provedl úřad OLAF.
Právní rámec, v němž úřad OLAF působí
Úloha úřadu OLAF – právní rámec
Oblast působnosti úřadu OLAF i samotného nařízení č. 883/2013 potvrzují ustanovení čl. 325 odst. 4 SFEU, v němž jsou orgány zmocněny k přijímání opatření nezbytných k předcházení a potírání podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie, a to k zajištění účinné a rovnocenné ochrany finančních zájmů EU ve všech členských státech a ve všech orgánech, institucích a jiných subjektech Unie. Nařízení č. 883/2013 proto v rámci ochrany finančních zájmů EU zavádí správní vyšetřování vedená úřadem OLAF.
V čl. 1 odst. 4 nařízení č. 883/2013 je úřadu OLAF uložena povinnost provádět vnitřní správní vyšetřování za účelem boje proti podvodům, úplatkářství a jinému protiprávnímu jednání ohrožujícímu finanční zájmy EU. Za tímto účelem vyšetřuje závažné skutečnosti související s výkonem služebních povinností, které by mohly znamenat zanedbání povinností ze strany úředníků a zaměstnanců Unie, jež by mohlo vést k disciplinárnímu, popřípadě trestnímu stíhání, nebo zanedbání obdobných povinností členy orgánů a institucí, vedoucími pracovníky jiných subjektů nebo pracovníky orgánů, institucí a subjektů, na které se nevztahuje služební řád.
V čl. 1 odst. 4 jsou úřadu OLAF uděleny rovněž pravomoci k vyšetřování jednání ohrožujícího finanční zájmy Unie, vyšetřování jakéhokoli jiného porušení povinností tudíž do rozsahu vyšetřování úřadu nespadá. Nařízení o úřadu OLAF však potvrdilo, že se příslušnost úřadu týká vedle ochrany finančních zájmů všech činností spojených s ochranou zájmů Unie před nedovoleným jednáním, které by mohlo vést ke správnímu nebo trestnímu řízení. Úřad OLAF může zahájit správní vyšetřování rovněž za účelem ověření, zda došlo k zanedbání povinností ze strany úředníka či bývalého úředníka podle služebního řádu, aniž by byl rozsah vyšetřování výslovně omezen na jednání ohrožující finanční zájmy Unie (6).
V praxi se vyšetřování úřadu OLAF zaměřují na podvody (což je kategorie trestního práva). Normotvůrce ponechal současně možnost shromažďovat během správních vyšetřování důkazy, které budou zaslány soudním orgánům členských států. Úřad OLAF mimoto vydává doporučení k přijetí konkrétních opatření ve vnitrostátních disciplinárních, správních, finančních a/nebo trestních řízeních. Úřad OLAF proto provádí vyšetřování, která pokračují vnitrostátním trestním řízením; shromážděné důkazy mají mimoto stejnou důkazní hodnotu jako důkazy správních orgánů členských států (7).
V této souvislosti zvýšilo přijetí směrnice o ochraně finančních zájmů v červenci 2017 s ohledem na ochranu finančních zájmů EU pravomoc v oblasti trestního práva a rozšířilo rozsah vyšetřování úřadu OLAF i na DPH. To bude mít dopad na působnost úřadu OLAF.
Nařízení č. 883/2013 obsahuje řadu vazeb mezi vyšetřováními úřadu OLAF a trestním řízením. To znamená, že vyšetřování úřadu OLAF představují něco jako přípravnou fázi trestního řízení (8).
Budoucí vyšetřování vedená úřadem OLAF budou mít přímou souvislost s trestním řízením, a to v úzkém vztahu s Úřadem evropského veřejného žalobce založeným na výměně informací (9). Zejména pokud bude úřad OLAF poskytovat Úřadu evropského veřejného žalobce provozní podporu (10) nebo bude provádět správní vyšetřování, bude tak úřad OLAF činit výhradně za účelem trestního vyšetřování a řízení vedeného v určitém členském státě. Na tyto případy se bude vztahovat změna nařízení č. 883/2013, takže procesní práva a záruky a pravidla týkající se dokazování budou zohledňovat požadavky stanovené v příslušných vnitrostátních právních předpisech daného členského státu.
Návrh na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce neobjasňoval působnost ani pravomoci úřadu OLAF. Bude-li návrh na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce schválen ve stávajícím znění, bude úřad OLAF příslušný pro:
vyšetřování v rámci „stávající působnosti“ ve všech členských státech EU (včetně členských států, které se zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce neúčastní);
vyšetřování nedosahující prahové hodnoty stanovené pro Úřad evropského veřejného žalobce (obecná prahová hodnota ve výši 10 000 EUR, nebo zvláštní prahová hodnota ve výši 10 milionů EUR v případě podvodů v oblasti DPH) v členských státech, které se účastní zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce;
vyšetřování, jež Úřad evropského veřejného žalobce svěří úřadu OLAF, a opatření požadovaná Úřadem evropského veřejného žalobce.
Dosud nebylo objasněno, zda v případech uvedených v písmenu c) zahájí úřad OLAF vlastní vyšetřování, nebo zda bude nějak fungovat v procesním rámci Úřadu evropského veřejného žalobce. Podle názoru dozorčího výboru je nutno tyto zásadní otázky týkající se pravomoci plně vyřešit v nařízení o úřadu OLAF.
Dozorčí výbor zastává názor, že by změna nařízení č. 883/2013 měla sjednotit důvody pro všechna vyšetřování úřadu OLAF, aby se zabránilo roztříštěnosti a potížím při výkladu a aby se zvýšila jasnost právních předpisů a procesních záruk. Jednotný právní rámec by měl obsahovat rovněž úplný soubor pravomocí úřadu OLAF. V nařízení bude třeba věnovat zvláštní pozornost objasnění pravomocí s ohledem na orgány EU a rozdělení pravomocí mezi úřad OLAF a budoucí Úřad evropského veřejného žalobce.
Právní nástroje, které má úřad OLAF k dispozici
Na ochranu finančních zájmů EU a k uplatňování pravidel boje proti podvodům je nařízení o úřadu OLAF neoddělitelně spojeno s nařízeními č. 2185/96 a č. 2988/95 a je doplněno mnoha dalšími právními nástroji, jako jsou rozhodnutí, odvětvová pravidla, interinstitucionální dohody, obecné zásady, pokyny a správní ujednání.
Nové nařízení č. 883/2013 zavedlo zejména „obecné zásady vyšetřovacích postupů“, což je dokument, který zaměstnancům úřadu OLAF poskytuje praktické vodítko ohledně: i) vedení vyšetřování; ii) procesních záruk a práv dotčených osob a svědků a iii) podrobných informací týkajících se vnitřních poradních a kontrolních postupů, které je třeba dodržovat, včetně kontroly souladu s právem. Těmto obecným zásadám byla v nařízení č. 883/2013 přiznána prvořadá úloha a byly navrženy jako prostředek, který generálnímu řediteli umožňuje jednat nezávisle. Vyšetřovatelé jsou vázáni těmito obecnými zásady, které je nutno před jejich přijetím předložit dozorčímu výboru (viz 18. a 19. bod odůvodnění a čl. 17 odst. 8 nařízení č. 883/2013) a předat orgánům. Podle článku 41 Listiny základních práv, který se zabývá řádnou správou, jsou tato pravidla závazná pro samotný úřad OLAF.
„Obecné zásady vyšetřovacích postupů“ byly přijaty v září 2013; obsahují soubor 28 článků, z nichž některé pouze reprodukují platná právní ustanovení. Obecné zásady byly v zájmu transparentnosti zveřejněny v souladu s novým nařízením na internetových stránkách úřadu (11).
Významným dopadem obecných zásad bylo zřízení nové struktury v úřadu OLAF, která se zabývá vnitřní organizací a rozdělením úkolů jednotlivým vyšetřovacím oddělením, včetně vytvoření oddělení pro výběr a přezkum vyšetřování. Toto oddělení funguje jako prvotní filtr při analýze příchozích informací a jako subjekt rozhodující o zahájení vyšetřování. Během vyšetřování provádí rovněž kontrolu souladu s právem a funguje jako poslední posuzovatel vyšetřovacích zpráv a jako subjekt rozhodující o doporučeních úřadu OLAF.
Dozorčí výbor vyslovuje pochybnosti ohledně účinnosti a transparentnosti této struktury a žádá normotvůrce, aby uvážil důsledky, které tato struktura a její pružný právní základ mohou mít pro práva jednotlivců. Normotvůrce musí stanovit rámec stálých struktur, aby byla zajištěna stabilita vyšetřovací funkce.
Dozorčí výbor uznal, že soubor 28 článků, které formálně představují obecné zásady vyšetřovacích postupů, byl od svého přijetí v roce 2013 doplněn četnými pokyny pro zaměstnance úřadu OLAF, jež byly vydány mezi roky 2014 a 2016, včetně:
obecných zásad/příručky pro výběr případů,
obecných pokynů k předávání případů,
pokynů týkajících se průběžného vedení vyšetřování,
postupů pro rozdělování a slučování vyšetřování a koordinaci případů,
postupů s ohledem na tvrzení dotčených osob týkající se zveřejnění důvěrných údajů,
pokynů k možnému uzavření vyšetřování, aniž byla poskytnuta příležitost se k němu vyjádřit,
pokynů k oddělení závěrečné zprávy a připojených doporučení,
obecných zásad finančního sledování.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se dozorčí výbor domnívá, že nepřehledný systém pravidel nezajišťuje vedení vyšetřování s transparentností, o kterou normotvůrce usiloval, a že počet pokynů může být pro zaměstnance úřadu OLAF, a zejména pro vyšetřovatele matoucí. Této situaci by bylo možno zabránit tím, že by v nařízení byly stanoveny komplexní vyšetřovací postupy.
Jednotlivé fáze vyšetřování: dopad nového nařízení č. 883/2013 na účinné vedení vyšetřování úřadem OLAF
Úřad OLAF musí provádět vyšetřování v souladu s řadou pravidel a zásad. K nim patří: nezávislost, legalita, proporcionalita, subsidiarita, nestrannost, objektivnost, spravedlnost, přiměřená lhůta, dodržování presumpce neviny, důvěrnost a profesní tajemství. Nové nařízení některá tato pravidla zlepšilo, zejména pravidla týkající se ochrany základních práv a procesních záruk. Zásady vztahující se na vyšetřovací funkci jsou však i nadále rozptýleny v řadě právních nástrojů (12), je proto zapotřebí objasnění. Obecné zásady vyšetřovacích postupů, které přijal generální ředitel podle čl. 17 odst. 8 nového nařízení, nemohly nahradit úlohu normotvůrce při stanovování jednoznačných pravidel týkajících se vyšetřování.
Dozorčí výbor přezkoumal uplatňování nových pravomocí úřadu OLAF a zásad upravujících vyšetřovací funkci s přihlédnutím ke všem fázím vyšetřování a na základě Listiny základních práv.
Zahájení vyšetřování: projev nezávislosti úřadu OLAF
Dozorčí výbor věnuje vždy obzvláštní pozornost klíčovému okamžiku řízení, tj. rozhodnutí o zahájení vyšetřování nebo o odložení případu. Důvodem není jen skutečnost, že generální ředitel musí toto rozhodnutí přijmout zcela nezávisle, bez jakéhokoli tlaku ze strany vlády, orgánu či jednotlivce, nýbrž rovněž důsledky tohoto rozhodnutí na politiku EU a členských států v oblasti vyšetřování podvodů a na práva jednotlivců v rámci vyšetřování.
Na rozdíl od znění dřívějšího nařízení (13) zakotvil článek 5 nového nařízení zásadu vhodnosti vyšetřovacího postupu: i) stanovením kritérií pro zahájení vyšetřování a ii) poskytnutím širokého prostoru pro uvážení generálnímu řediteli úřadu OLAF před tím, než rozhodne, zda je vhodné zahájit šetření. Do znění nařízení byl začleněn pojem „dostatečně závažné podezření“, který evropská judikatura stanovila jako podmínku pro zahájení vyšetřování (14) a který byl doplněn jinými faktory rozhodovacího procesu, jako jsou priority politiky v oblasti vyšetřování, roční plán řízení a potřeba účinného využívání zdrojů a přiměřenosti použitých prostředků. Tyto normy byly s ohledem na svobodu volby přiznanou generálnímu řediteli v případě vnitřních vyšetřování dokonce rozšířeny (15).
Dozorčí výbor pokládá tato rozmanitá kritéria pro zahájení vyšetřování za příliš flexibilní a domnívá se, že to může ohrozit právní jistotu a řádné zpracování příchozích informací ze strany úřadu OLAF, nejsou-li zavedeny mechanismy, které vyvažují možné zneužití posuzovací pravomoci nebo nepatřičný vnější tlak vyvíjený na generálního ředitele úřadu OLAF.
Normotvůrce by měl širokou posuzovací pravomoc, kterou generálnímu řediteli uděluje nové nařízení v tomto klíčovém okamžiku, přehodnotit a tato pravomoc by měla být zcela jistě vyvážena povinností informovat pravidelně dozorčí výbor o odůvodněném rozhodnutí v případě, že se rozhodne vyšetřování nezahájit. To by sloužilo jako mechanismus odpovědnosti a posilování nezávislosti úřadu OLAF.
Článek 5 nového nařízení nestanoví následnou povinnost generálního ředitele informovat příslušné orgány členského státu nebo dotčený orgán o svém rozhodnutí zahájit či nezahájit vnější nebo vnitřní vyšetřování (16). To může vést k riziku ztráty informací a beztrestnosti pachatelů. Normotvůrce musí tento problém týkající se ztráty informací vyřešit, jelikož může členské státy zbavit možnosti použít tyto informace jako důvody pro vlastní politiku v oblasti vyšetřování.
Dozorčí výbor zkoumal, zda vnitřní prováděcí pravidla týkající se této fáze výběru a zahájení vyšetřování, která byla přijata v „obecných zásadách vyšetřovacích postupů“, zajišťují transparentnost a nezávislost vyšetřování. To je obzvláště důležité vzhledem k nadcházejícímu zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a jeho součinnosti s úřadem OLAF při zahajování vyšetřování/odložení případů a s ohledem na přístup k informacím (17).
Na základě zkušeností dozorčího výboru v oblasti dohledu bylo zjištěno, že posouzení výše uvedených obecných kritérií s ohledem na tvrzení a příchozí informace prováděl velmi omezený počet zaměstnanců úřadu OLAF v oddělení pro výběr a přezkum vyšetřování, aniž by se soustavně využívali zaměstnanci ve vyšetřovacích odděleních a odděleních pro podporu vyšetřování, kteří jsou odborníky v příslušných oblastech činnosti úřadu OLAF. Vzhledem k odborným znalostem těchto oddělení v jednotlivých oblastech činnosti by se měla při posuzování příchozích informací vždy vyžadovat jejich účast. Shromažďování, hodnocení, zpracování, analýza a šíření informací musí být zajištěny důkladným a náležitě strukturovaným systémem informací o případu a řízení, který vyšetřovatelé používají jako pracovní nástroj, a nikoli pouze jako systém uchovávání informací.
Na základě zkušeností, které úřad OLAF získal od svého zřízení, by měly být v nařízení lépe uvedeny hlavní oblasti vyšetřování úřadu OLAF (které zahrnují strukturální fondy, zemědělství, vlastní zdroje, cla, vnější pomoc, úplatkářství…). To by objasnilo pravidla a pravomoci úřadu OLAF týkající se vyšetřování v těchto oblastech. Poskytne-li nařízení úřadu OLAF transparentní strukturu, podpoří to nezávislost při řádném výkonu pravomocí úřadu a zajistí náležitý základ pro spolupráci úřadu OLAF s Úřadem evropského veřejného žalobce.
Vedení vyšetřování: vyšetřovací opatření, která může úřad OLAF přijmout
Úzká spojitost mezi správním a trestním právem při ochraně finančních zájmů EU byla příčinou dezorientace úřadu OLAF při uplatňování jeho pravomocí (18). K tomu docházelo zejména v případech, kdy úřad OLAF uplatňoval příliš vysoké standardy trestního vyšetřování při vyšetřování aktů správní povahy, a kdy naopak uplatňoval standardy správního vyšetřování při vyšetřovacích činnostech, jež mohly vyžadovat soudní povolení (19).
Nařízení č. 883/2013 tento problém neodstranilo, nýbrž byl poněkud zhoršen novou možností spojit vnitřní i vnější aspekty v jednom vyšetřování, aniž by byl zaveden komplexní rámec vyšetřovacích činností (20).
Správní vyšetřování zahrnují jakékoli inspekce, kontroly nebo „jiná opatření“ prováděná úřadem OLAF podle článků 3 a 4. Zdá se, že tyto články v zásadě obsahují úplný soubor vyšetřovacích opatření v případně vnějších resp. vnitřních vyšetřování, včetně kontrol a inspekcí na místě, okamžitého a neohlášeného přístupu k informacím drženým orgány, ústního poskytnutí informací členy a zaměstnanci. Nové nařízení výslovně zahrnulo i jiná vyšetřovací opatření, jako je výslech dotčené osoby nebo svědka. Přístup, který normotvůrce při vypracovávání ustanovení zvolil, však ponechává prostor pro výklad toho, jak se mají tato vyšetřovací opatření provádět a u jakého druhu vyšetřování se mají použít, tj. vnitřní/vnější/koordinace. To bylo příčinou nejednotnosti při uplatňování nařízení a důvodem stížností (21)
Evropský parlament několikrát požadoval, aby byly veškeré vyšetřovací pravomoci úřadu OLAF seskupeny v jednom nařízení (22). Dozorčí výbor s tímto ambiciózním projektem souhlasí, zejména vzhledem k zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. V tomto novém kontextu jsou u všech druhů vyšetřování úřadu OLAF žádoucí komplexní a harmonizované důvody vyšetřování úřadu OLAF a je zapotřebí stanovení jednoznačných pravidel týkajících se jeho pravomocí a procesních práv a záruk. Procesní práva a záruky by měly být mimoto omezeny pouze řádně odůvodněnými odklady (23) nebo imunitami vyplývajícími ze Smluv (24).
V krátkodobém horizontu podporuje dozorčí výbor maximální harmonizaci pravidel pro všechna vyšetřování a pravomoci úřadu OLAF, aby byla zaručena předvídatelnost jeho činností a rovnost dotčených osob a ostatních subjektů, jichž se vyšetřování týká, před zákonem. Dozorčí výbor se domnívá, že vývoj v oblasti ochrany finančních zájmů EU pomohl překonat rozdíl mezi vnitřním a vnějším vyšetřováním. Způsobuje však rovněž praktické problémy ve formě nestejných záruk u dotčených osob a rozdílných vyšetřovacích pravomocí úřadu OLAF. Z týchž důvodů nepodporuje dozorčí výbor ponechání důležitých vyšetřovacích pravomocí na pracovních ujednáních mezi úřadem OLAF a orgány EU: to způsobuje roztříštěnost pravidel a pravomocí úřadu OLAF týkajících se vyšetřování, což zase snižuje ochranu finančních zájmů EU.
Na základě svých zkušeností v oblasti dohledu se dozorčí výbor domnívá, že vyšetřování úřadu OLAF musí být vedena na základě jednoznačných prostředků; procesní nedostatky mohou vést k právním překážkám pro zahájení vyšetřování ze strany vnitrostátních orgánů nebo k zproštění obvinění.
Legislativní metoda použitá normotvůrcem při vypracovávání ustanovení o vyšetřovacích pravomocích Komise v oblasti práva hospodářské soutěže se ukázala jako vhodná k dosažení účinných vyšetřování v této oblasti. Tato metoda by proto mohla sloužit jako vodítko při změně nařízení o úřadu OLAF (25).
Dozorčí výbor konstatuje, že úřad OLAF nemá k dispozici všechny vyšetřovací nástroje, které potřebuje, aby mohl budoucímu Úřadu evropského veřejného žalobce napomáhat při vyšetřování současných forem trestné činnosti, a zejména finanční trestné činnosti a nesrovnalostí. Vyšetřovatel zabývající se finančními podvody nebo úplatkářstvím musí mít přístup k informacím o převodech peněžních prostředků. Úřad OLAF by potřeboval: i) moderní operativní nástroje umožňující vyšetřování trestné činnosti ohrožující finanční zájmy EU, která je páchána na internetu; ii) právní základ, který mu umožňuje vyžádat si přístup k bankovním účtům a podobným informacím o převodech peněžních prostředků (např. prostřednictvím PayPal). Je-li zapotřebí schválení soudem či jiným orgánem, měly by vnitrostátní orgány poskytnout úřadu OLAF v souladu s vnitrostátními právními předpisy veškerou potřebnou pomoc, aby se zabránilo prodlevám.
Nedávno přijatá směrnice o ochraně finančních zájmů EU zahrnula do finančních zájmů EU podvody v oblasti DPH jakožto vlastní zdroj (26). Jelikož úřad OLAF bude mít jednoznačné pravomoci a nástroje k vyšetřování podvodů v oblasti DPH uvnitř EU, bude potřebovat přístup k údajům (27) obsaženým v databázích EUROFISC a VIES (28). Bude rovněž nutné přijmout ustanovení na podporu výměny informací týkajících se vyšetřování úřadu OLAF s finančními zpravodajskými jednotkami. Užší spolupráce s finančními zpravodajskými jednotkami, včetně informací o praní peněz, by měla být každopádně umožněna z toho důvodu, že finanční zpravodajské jednotky působí ve většině zemí EU jako správní orgány (29).
Odstranění překážek účinné spolupráce mezi daňovými správami a celními orgány a s donucovacími orgány a finančními institucemi na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU je součástí strategie Komise pro boj proti podvodům v oblasti DPH (30). Dozorčí výbor tento přístup vítá.
Dozorčí výbor zastává názor, že by Komise měla přezkoumat možnost rozšíření pravomocí úřadu OLAF, zejména v úzce související oblasti ochrany práv duševního vlastnictví ve vztahu k dovozu na jednotný trh EU. Uvážit by bylo možno rovněž užší spolupráci a výměnu operativních informací s Úřadem Evropské unie pro duševní vlastnictví.
Otázka dohledu a kontroly souladu s právem u vyšetřovacích činností úřadu OLAF v souvislosti s dodržováním základních práv a procesních záruk bude v tomto stanovisku posouzena později (31). Skutečnost, že se generálního ředitele úřadu OLAF týká trestní vyšetřování vedené belgickými soudními orgány kvůli nezákonným odposlechům telefonických rozhovorů během vyšetřování úřadu OLAF (32), však představuje velmi závažnou záležitost, která vyžaduje důkladnou kontrolu vnitřních poradních a kontrolních mechanismů a mechanismů kontroly souladu s právem v novém právním nařízení ze strany normotvůrce, pokud jde o vyšetřovací opatření, která může úřad OLAF přijmout (33). Nařízení musí zabránit vzniku podobné situace v budoucnu stanovením soudržných mechanismů nezávislého dohledu a kontroly souladu s právem.
Dozorčí výbor se domnívá, že by normotvůrce měl uvážit jmenování úředníka úřadu OLAF pro základní práva a procesní záruky. To by zahrnovalo rovněž určení způsobu spolupráce tohoto úředníka se soudním dohledem a s dozorčím výborem a zajistilo by to jeho úzkou spolupráci s odborníky na základní práva a procesní záruky v jednotlivých oblastech činnosti úřadu OLAF.
Jinou možností by bylo rozšíření dozorčího výboru z pěti na sedm členů, jak se navrhovalo v minulosti, a udělení zvláštních pravomocí dozorčímu výboru v této oblasti a v oblasti důvěrné výměny informací vzhledem k budoucí součinnosti s Úřadem evropského veřejného žalobce.
Přístup úřadu OLAF k informacím
Nařízení o úřadu OLAF musí úřadu OLAF umožnit shromažďovat důkazy nacházející se v prostorách hospodářských subjektů, které obdržely finanční prostředky EU. Pozměněné nařízení by mělo stanovit také komplexní pravidla, která objasňují podmínky, za nichž může úřad OLAF vstoupit do prostor orgánů EU a získat veškeré důkazy nacházející se v oficiálních prostorách těchto orgánů, včetně údajů uložených v zařízeních, připojených počítačových systémech a na médiích.
Dozorčí výbor podotýká, že neexistují žádná pravidla týkající se pravomoci úřadu OLAF získat přístup nebo požádat o přístup k provozním údajům a elektronickým komunikacím, včetně úředních nebo soukromých sdělení uložených v zařízeních, na médiích nebo v připojených počítačových systémech. Změna by měla obsahovat přinejmenším ustanovení týkající se sdělení uložených v zařízeních, na médiích nebo v připojených počítačových systémech, k nimž úřad OLAF potřebuje získat přístup během kontrol na místě. Pokud by měl mít úřad OLAF pravomoc vyžádat si záznamy o telefonickém a datovém provozu (34) podobně jako Evropský orgán pro cenné papíry a trhy, měla by být tato pravomoc vždy omezena ve formě předchozího soudního povolení.
Povinnost spolupracovat s úřadem OLAF
Nařízení č. 883/2013 objasnilo podmínky, za nichž vnitrostátní orgány spolupracují s úřadem OLAF. Ze zkušeností však vyplývá, že kvalita pomoci poskytované úřadu OLAF vnitrostátními orgány se značně liší kvůli rozdílným vnitrostátním právním předpisům o správní spolupráci. Samostatnost úřadu OLAF při provádění kontrol a inspekcí na místě (jak je stanoveno v nařízení č. 2185/96) znamená, že někdy provádí tyto kontroly bez úplné znalosti přínosů, jež mohou při vyšetřování zajistit vnitrostátní orgány.
Vnitrostátní správní orgány by měly mít povinnost poskytnout úřadu OLAF okamžitou pomoc, jsou-li k prosazení pravomocí úřadu OLAF zapotřebí donucovací opatření. Harmonizace nebo přednostně sjednocení je vhodné zejména v případě kontrol na místě, u nichž se vnitrostátní pravidla a postupy (35) – a tudíž i pravomoci úřadu OLAF – značně liší. Vyšetřovací pravomoci inspektorů úřadu OLAF by měly mít stejný právní základ EU a inspektoři by měli mít možnost tyto pravomoci vykonávat a prosazovat na území všech členských států stejně. V tomto ohledu by vnitrostátní právní předpisy měly konkrétním vnitrostátním správním orgánům uložit povinnost zahájit vnitrostátní řízení, vyměňovat si s úřadem OLAF informace a podpořit jeho vyšetřovací činnosti prováděné na jejich území. Jak dozorčí výbor opakovaně zmiňuje, úřad OLAF by měl mít povinnost poskytovat vnitrostátním orgánům informace z dotyčného vyšetřování k zvýšení účinnosti vyšetřování úřadu OLAF i vnitrostátního vyšetřování, k zamezení zdvojování činností a ke zkrácení délky vyšetřování. Dozorčí výbor má za to, že tento mechanismus přispěje rovněž k ochraně základních práv.
Pokrok při vyšetřování v rámci boje proti finančním podvodům by neměl záviset na rozhodnutí různých subjektů ohledně toho, zda budou či nebudou s vyšetřovatelem spolupracovat. Jsou-li povinnosti stanoveny v nařízení EU, měla by mimoto existovat také možnost řešit nedodržení těchto povinností a možnost prosazovat pravomoci vyšetřovacího orgánu. Tento obecný požadavek souvisí rovněž se stanovením jednoznačných pravidel týkajících se povinností svědků a možných sankcí v případě nedostavení se k podání svědecké výpovědi.
Povinnost dostavit se k podání svědecké výpovědi by však měla být omezena na území, kde má dotyčná osoba bydliště. Jestliže určitá osoba dobrovolně souhlasí s podáním svědecké výpovědi v sídle úřadu OLAF či na jiném místě mimo zemi svého bydliště, měla by být způsobilá pro úhradu výdajů.
Dozorčí výbor si je vědom toho, že jelikož úřad OLAF nemá právní subjektivitu, může to představovat překážku pro uložení případných sankcí. Neplnění povinností stanovených v nařízení by však mělo mít důsledky. Možným řešením by bylo uložení sankcí ve vnitrostátním řízení, které je zahájeno na žádost úřadu OLAF. Dozorčí výbor však tyto otázky posoudí později společně s otázkami týkajícími se zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.
Délka vyšetřování úřadu OLAF: posilování nezávislosti úřadu OLAF
Právo osob na to, aby úřad OLAF projednal jejich záležitosti v přiměřené lhůtě, je zaručeno v článku 41 Listiny základních práv. Toto právo nebylo začleněno v článku 9 nového nařízení, jak se navrhovalo během legislativního postupu (36). To má obzvláštní význam při vyšetřováních úřadu OLAF, jelikož zdlouhavé vyšetřování, které neodpovídá okolnostem a složitosti daného případu, může mít vážné negativní důsledky jak pro právo dotčených osob na obhajobu, tak i pro opatření přijatá příslušnými orgány v návaznosti na vyšetřování.
Skutečnost, že při vyšetřování uplynula určitá doba, může ztížit získání důkazů ve prospěch obviněné osoby, zejména tvrzení svědků pro obhajobu, nebo dokonce způsobit, že jejich získání nebude pravděpodobné. Stejně tak mohou být ohrožena následná správní, disciplinární nebo soudní opatření, zejména kvůli promlčecím lhůtám vztahujícím se na dotyčné činy. Zkušenosti dozorčího výboru v oblasti dohledu ukazují, že tomu tak skutečně bylo, zejména v závěrečných zprávách a doporučeních předaných vnitrostátním soudním orgánům. Úřad OLAF poskytl dozorčímu výboru stručná sdělení ve formě tabulek v Excelu, včetně důvodů uváděných soudními orgány členských států pro odložení zpráv úřadu OLAF (37).
Dozorčí výbor se domnívá, že je nutné pozměnit nařízení tak, aby obsahovalo požadavek, že generální ředitel úřadu OLAF zohlední promlčecí lhůty v členských státech, jichž se vyšetřování týká. Nejméně osmnáct měsíců před uplynutím promlčecí lhůty by měl úřad OLAF zaslat orgánům příslušných členských států průběžnou zprávu. Forma a obsah průběžné zprávy by odpovídaly závěrečné zprávě, přičemž by průběžná zpráva neobsahovala doporučení.
Obecným cílem přezkumu délky vyšetřování ze strany dozorčího výboru je posílení nezávislosti úřadu OLAF ověřením toho, že neexistují vnější zásahy do nestranného vedení vyšetřování a že prodlevy nebrání dosažení zamýšleného výsledku vyšetřování, například kvůli promlčení.
V čl. 7 odst. 8 nového nařízení je lhůta vztahující se na povinnost úřadu OLAF podávat dozorčímu výboru zprávy o délce vyšetřování prodloužena z devíti měsíců na dvanáct měsíců od zahájení, a poté každých šest měsíců. Obsah těchto zpráv se však významně nezměnil; generální ředitel úřadu OLAF by měl uvést důvody a nápravná opatření, která jsou navrhována s cílem vyšetřování urychlit (38).
Normotvůrce by měl uvážit změnu tohoto ustanovení tak, aby byla stanovena jednoznačná pravidla týkající se informací, které mají být dozorčímu výboru předány. Na rozdíl od informací, které úřad OLAF dozorčímu výboru předával před přijetím nového nařízení (39), vykládal úřad OLAF toto ustanovení v úzkém smyslu. To mělo významný dopad na působnost dozorčího výboru v této oblasti (40).
Uzavření vyšetřování: závěrečná zpráva, doporučení a následná opatření
Pokud úřad OLAF dokončí vyšetřování, musí se jeho zpráva zakládat na prvcích, které mají důkazní hodnotu a na něž se vztahují stejná pravidla hodnocení, jako jsou pravidla platná ve správním nebo soudním řízení v členském státě, v němž je jejich použití nezbytné.
Dozorčí výbor se domnívá, že zásadní význam pro účinnost vyšetřovací činnosti úřadu OLAF má nové ustanovení o „vnitřním poradním a kontrolním postupu, včetně kontroly souladu s právem, který se bude mimo jiné týkat dodržování vnitrostátního práva dotčených členských států“ a který má zavést generální ředitel úřadu OLAF. Tato vnitřní kontrola dodržování vnitrostátního práva členských států však nebyla stanovena v „obecných zásadách vyšetřovacích postupů“ jako součást pravomocí oddělení pro výběr a přezkum vyšetřování, jež je pověřeno kontrolou souladu s právem a mechanismy přezkumu během všech fází vyšetřování (41). Tuto záležitost kontroluje omezený počet zaměstnanců oddělení pro výběr a přezkum vyšetřování a není posílena mechanismem kontrol ex ante, jež dozorčí výbor prováděl předtím, než byla tato pravomoc v novém nařízení zrušena (42).
Normotvůrce by měl pečlivě uvážit dopad odejmutí tohoto mechanismu dohledu a kontroly kvality dozorčímu výboru. Aby byl dozorčí výbor schopen napomáhat generálnímu řediteli při plnění jeho povinností v této oblasti, musí obdržet od úřadu OLAF alespoň vyšetřovací zprávu zaslanou soudnímu orgánu členského státu a odpověď tohoto orgánu určenou úřadu OLAF.
V návaznosti na závěrečné zprávy a doporučení, jež úřad OLAF předal soudním orgánům členských států, nebyla následná opatření přijata přibližně v 50 % případů. Ze zkušeností dozorčího výboru v oblasti kontroly vyplývá, že důvody této skutečnosti byly různé, například skutkové okolnosti, k nimž údajně došlo, se nepovažovaly za trestný čin, nebyly doloženy důkazy nebo byly podpořeny nedostatečnými důkazy, či byly promlčeny.
To znamená, že o to více je třeba v nařízení stanovit jednoznačná pravidla týkající se promlčení během všech fází vyšetřování a zřídit týmy pro následná opatření s odborníky na následná soudní opatření a kontroly shromažďování důkazů. To má obzvláštní význam s ohledem na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a kvalitu pomoci, kterou bude muset úřad OLAF poskytovat v souladu s vnitrostátními předpisy o přípustnosti důkazů.
Dodržování základních práv a procesních záruk během vyšetřování vedených úřadem OLAF. Právo na účinnou právní ochranu
Dodržování základních práv a procesních záruk: úvodní poznámky
Jelikož schopnost a ochota úřadu OLAF dodržovat základní práva a procesní záruky během vyšetřování souvisí s nezávislostí úřadu, projevoval dozorčí výbor vždy živý zájem o zajištění dostatečného dodržování základních práv a záruk, jak vyžaduje Listina a právní předpisy EU. Výbor se bude o tuto záležitost vždy živě zajímat.
Dozorčí výbor se touto otázkou v minulosti zabýval v řadě dokumentů (43). Již ve své první zprávě o pokroku (2010) výbor zdůraznil, že je nutné dodržovat právo být vyslechnut, právo být informován, právo dotčených osob obdržet poučení o jejich právech, právo být informován o případu a právo vyjádřit se k němu a právo na nestranné vyšetřování. Rovněž ve stanovisku dozorčího výboru č. 5/2010 výbor uvedl, že je zapotřebí ochrana jednotlivců s ohledem na zpracovávání osobních údajů (právo na soukromí) a záruky transparentnosti a objektivity vyšetřování.
Výbor má obavy rovněž kvůli neexistenci opravných prostředků proti správním opatřením a rozhodnutím přijatým úřadem OLAF. Tato opatření a rozhodnutí tvoří výstup, jenž je předán vnitrostátním orgánům odpovědným za přijetí opatření v návaznosti na skutečnosti zjištěné při správním vyšetřování (44).
Dozorčí výbor je názoru, že norma ochrany základních práv a procesních záruk dotčených osob přímo ovlivňuje přípustnost důkazů v následném řízení u vnitrostátních orgánů. Zvláštní pozornost je nutno věnovat tomu, aby se zabránilo rozdílům ve standardech, zejména v případě, jsou-li standardy příslušného vnitrostátního řízení nebo standardy uplatňované Úřadem evropského veřejného žalobce vyšší. To zamezí situacím, kdy jsou vyšetřování úřadu OLAF a získané důkazy znehodnoceny.
Potřeba posílit procesní práva a záruky v novém nařízení o úřadu OLAF č. 883/2013: článek 9 nařízení o úřadu OLAF a jeho dopad na vnitřní a vnější vyšetřování
Jedním ze specifických cílů nařízení č. 883/2013 bylo posílení procesních záruk stíhaných osob. Toho bylo dosaženo objasněním těchto záruk v článku 9 (45). Bez ohledu na výslovné uvedení v nařízení vyplývají základní práva jednotlivců a jejich procesní záruky přímo z Listiny základních práv EU. To znamená, že článek 9 nařízení č. 883/2013 není zdrojem těchto práv, nýbrž jejich potvrzením. Práva a záruky proto mohou podléhat určitým omezením uvedeným v čl. 52 odst. 1 Listiny, nelze je však zcela vyloučit. Není nutné poskytnout úplný a vyčerpávající seznam práv a záruk v samotném nařízení, jelikož ve stávající judikatuře jsou náležitě uvedena obecná ustanovení Listiny týkající se práv a procesních záruk (46).
Ačkoli v 51. bodě odůvodnění nařízení č. 883/2013 je uveden obecný odkaz na Listinu, v nařízení o úřadu OLAF by měla být obsažena podrobnější ustanovení týkající se nejdůležitějších práv a záruk.
Jelikož Listina je obecným zdrojem základních práv a záruk, není důvod omezit či zásadně rozlišovat práva dotčených osob nebo svědků při vnitřních nebo vnějších vyšetřováních nebo v rámci opatření provedených na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce. Dozorčí výbor si je vědom skutečnosti, že úřad OLAF musí při vedení vnějších vyšetřování dodržovat pravidla každého členského státu a že kvůli rozdílným právním podmínkám v rámci vnitřních a vnějších vyšetřování se mohou pravomoci úřadu OLAF lišit. Standard základních práv a procesních záruk by se však měl v rámci vnějších i vnitřních vyšetřování co nejvíce blížit.
Základní práva a záruky by měly být v konkrétních procesních opatřeních upřesněny a zohledněny stejně jako při vyšetřování vedeném Úřadem evropského veřejného žalobce. To je obzvláště důležité vzhledem k nové úloze úřadu OLAF spočívající v poskytování pomoci Úřadu evropského veřejného žalobce, jak se předpokládá v návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Návrh nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce obsahuje obecné upřesnění rozsahu práv podezřelých a obviněných osob, čímž vymezuje minimální standardy zaručené v (trestním) řízení.
Dozorčí výbor zastává názor, že přijetí vysokého standardu procesních záruk, jak je stanoveno v článku 41 návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (47) a v příslušných právních předpisech (48), nebude úřadu OLAF nijak bránit v nezávislém plnění jeho úkolu, který mu byl svěřen, zajistí však přidanou hodnotu jeho závěrečných zpráv a připojených důkazů.
Vyšší standardy při získávání důkazů by se jistě projevily v jejich přípustnosti (stejně jako v přípustnosti závěrečných zpráv úřadu OLAF) v řízeních u vnitrostátních soudů. Přijetí standardu procesních záruk uplatňovaného Úřadem evropského veřejného žalobce by pomohlo rovněž rozptýlit pochybnosti ohledně přípustnosti nebo významu důkazů pocházejících ze (správních) vyšetřování prováděných „na žádost“ Úřadu evropského veřejného žalobce, jak je stanoveno v článku 101 návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.
Dozorčí výbor se domnívá, že by sjednocení těchto standardů usnadnilo předávání důkazů ze správních řízení pro trestní řízení a předávání důkazů mezi jurisdikcemi (49). Nezabránilo by případům, kdy byly důkazy získány v souladu s právem jednoho členského státu, avšak v rozporu s právem jiného členského státu, ve kterém se koná konečné (nebo v případě úřadu OLAF) následné řízení a daná věc je vyřešena.
Nebylo-li přijato odůvodněné rozhodnutí o odložení řízení, mělo by se právo dotčených osob na informování o jejich osobní účasti na vyšetřování a o všech tvrzeních projevit v možnosti vyjádřit se k těmto tvrzením, podat stížnosti, předložit důkazy a podat návrhy na dokazování (50).
Dotčené osoby by měly mít možnost využít toto právo před prvním výslechem v řízení, v jeho průběhu i posléze. Měly by mít rovněž přístup k důkazům, které získal úřad OLAF, a to nejpozději před předáním závěrečné zprávy s doporučeními vnitrostátním orgánům. Tato možnost je obzvláště důležitá v případě, že závěrečná zpráva obsahuje doporučení k přijetí opatření v rámci trestního řízení. K zaručení objektivity a nestrannosti vyšetřování by dotčené osoby měly mít možnost vyjádřit se k závěrečné zprávě, přičemž by jejich připomínky měly být připojeny k závěrečné zprávě a doporučením zaslaným vnitrostátním orgánům.
Dozorčí výbor si je vědom toho, že je třeba usilovat o rovnováhu mezi přístupem k dokumentům úřadu OLAF a ochranou důvěrnosti vyšetřování i ochranou osobních údajů obsažených v dokumentech. Výjimky z požadavku na umožnění přístupu k důkazům (tj. k dokumentům shromážděným během vyšetřování) by proto měly být řádně doloženy a odůvodněny. Dotčené osoby, jimž byl přístup k dokumentům odepřen, by měly mít možnost podat proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek, přinejmenším v rámci vnitřního postupu úřadu OLAF pro vyřizování stížností.
Právo být informován by se mělo vztahovat i na právního zástupce dotčené osoby (osoba zvolená dotčenou osobou podle čl. 9 odst. 2 in fine), aby bylo zaručeno právo na řádnou obhajobu. Právní zástupce by měl obdržet stejné informace jako dotčená osoba a současně s dotčenou osobou.
Je třeba uvážit rozšíření práva nevypovídat ve svůj neprospěch tak, aby se vztahovalo i na účast osoby s blízkým osobním vztahem ke svědkovi či dotčené osobě v trestním řízení. Je nutné upřesnit toto právo v nařízení pro případy, kdy je například svědek zástupcem určitého právního subjektu a svým svědectvím by obvinil tento právní subjekt. Nařízení by mělo současně stanovit povinnost svědků dostavit se k podání svědectví a důsledky pro osoby, které tak neučiní. Právo nevypovídat ve svůj neprospěch by mělo být součástí souboru práv zaručených každé osobě, kterou úřad OLAF vyslýchá, včetně osob vyslýchaných během kontrol na místě.
Právo na účinnou právní ochranu
Od svého zřízení si je dozorčí výbor vědom nedostatků při výkonu práva na účinnou právní ochranu. Dozorčí výbor se přimlouvá za soudní orgán, který by trvale dohlížel na činnosti úřadu OLAF, zejména na používání donucovacích a jiných opatření, která omezují práva jednotlivců (51). Pouze soudní orgán může náležitě ověřit, zda bylo vyšetřování vedeno v souladu s řádným právním postupem, takže předložené důkazy jsou přípustné u soudu s příslušností v dané věci.
Rozsah, v jakém je v rámci soudního přezkumu správního vyšetřovacího orgánu posouzeno dodržování základních práv, může sloužit jako měřítko jeho účinnosti.
Rozsah zahrnutí základních práv může být současně měřítkem rozsahu potřebného soudního přezkumu týkajícího se opatření správního vyšetřovacího orgánu (52).
Nařízení nezajišťuje účinnou kontrolu legality vyšetřování úřadu OLAF s výjimkou vnitřních vyšetřování a výhradně v případě, že se jedná o úředníky nebo zaměstnance. Úředníci a zaměstnanci mohou podat stížnost řediteli úřadu OLAF v souladu s postupem stanoveným v článku 90 služebního řádu, podle něhož lze Tribunálu podat opravné prostředky se zpětnou účinností.
Zásadní otázka týkající se účinné právní ochrany spolu s dohledem na úřad byla důvodem nejistoty s ohledem na nezávislost úřadu a rovněž stížností na legitimitu vyšetřování úřadu OLAF, které byly v minulosti podány Soudnímu dvoru Evropské unie.
Soudní dvůr soustavně zamítá žaloby na zrušení závěrečných zpráv úřadu OLAF, jež byly předány vnitrostátním orgánům nebo příslušné organizaci EU. Hlavním důvodem zamítnutí byla skutečnost, že napadené akty nemění podstatným způsobem právní postavení navrhovatelů (53) a že účinnou právní ochranu nelze považovat za samostatný opravný prostředek, nýbrž za právní výsledek mnoha doplňkových opravných prostředků v jednotlivých právních řádech (54).
Dohled na vyšetřování úřadu OLAF a jejich kontrola; úloha dozorčího výboru a jeho součinnost s ostatními subjekty
Dozorčí výbor zastává trvale názor, že i za současné situace je třeba zavést snadno dostupnou kontrolu (55) zasahování do základních práv prováděnou nezávislým soudním orgánem. S ohledem na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a záměr, aby úřad OLAF poskytoval Úřadu evropského veřejného žalobce pomoc, se to však stává naléhavou záležitostí.
Stávající možnosti týkající se opravných prostředků proti opatřením úřadu OLAF (56) jsou natolik omezené, že nemohou zůstat osamocené v budoucím změněném institucionálním a procesním systému, ve kterém: i) existuje silnější spojitost mezi správním a trestním vyšetřováním a ii) předpokládá se přípustnost důkazů získaných úřadem OLAF ve správním řízení zahájeném na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce.
Nařízení nesvěřuje úkol týkající se soudního dohledu dozorčímu výboru, jelikož se nepředpokládá, že ten bude zasahovat do probíhajících vyšetřování. Rovněž skutečnost, že členové dozorčího výboru zastávají ve svých příslušných zemích vysoké funkce, ztěžuje jejich možné postavení jakožto posuzovatelů vyšetřování úřadu OLAF.
Úloha Soudního dvora
Rozhodovací pravomoc s ohledem na záležitosti, které jsou důležité z hlediska dohledu, má Soudní dvůr Evropské unie. Soudní dvůr je zcela nezávislý subjekt, který může v případě potřeby zasáhnout do průběhu vyšetřování (57).
Navzdory těmto prvkům se dozorčí výbor domnívá, že SFEU přiznává Soudnímu dvoru jiné úkoly, které se liší od průběžného dohledu na konkrétní opatření v rámci správního vyšetřování. Na základě stávajícího mandátu Soudního dvora vidí dozorčí výbor překážky, pokud jde o zajištění trvalého dohledu Soudního dvora na úřad OLAF. I nadále bude platit stanovisko Soudního dvora, že předání závěrečných zpráv úřadem OLAF vnitrostátním soudním orgánům „nepředstavuje akt nepříznivě zasahující do postavení úředníka, neboť nemění podstatným způsobem právní postavení dotyčné osoby“, ledaže by například: i) úřad OLAF mohl uložit na konci vyšetřování sankci, která by vedla k této změně; ii) existovala povinnost zahájit na základě závěrečné zprávy nebo na žádost úřadu OLAF vnitrostátní řízení.
Pokud by Soudní dvůr odpovídal za soudní dohled na veškerá opatření úřadu OLAF (58), znamenalo by to značnou pracovní zátěž a vyžadovalo by to poskytnutí dodatečných zdrojů Soudnímu dvoru. Dozorčí výbor rovněž konstatuje, že průměrná délka řízení u Soudního dvora (59) není u dohledu na úřad OLAF adekvátní, jelikož rozhodnutí Soudního dvora by bylo ve většině případů vyneseno až poté, co byl případ již uzavřen nebo závěrečná zpráva předána vnitrostátním orgánům. Jinými slovy, neměl by bezprostřední dopad na průběh vyšetřování; nebylo by možné vyšetřovací opatření napravit v rámci probíhajícího vyšetřování ani využít tato nápravná opatření v následujícím řízení u vnitrostátních orgánů.
Dozorčí výbor současně vidí výhody plynoucí z možné účasti Soudního dvora na soudním dohledu na úřad OLAF. Zvláštní výhodou by byl základní soubor procesních pravidel platných u Soudního dvora, který by byl tudíž pro všechny strany pocházející z různých členských států stejný. Bude-li řešena otázka pravomoci Soudního dvora, dozorčí výbor Evropský parlament, Radu, Komisi a Soudní dvůr žádá, aby posoudily možnosti článku 257 SFEU v tomto ohledu.
Úloha vnitrostátních soudních orgánů
Dozorčí výbor zastává názor, že vnitrostátní soudní orgány mají nejlepší předpoklady k tomu, aby byl při vyšetřování a shromažďování důkazů zaručen řádný právní postup, včetně zvláštních vnitrostátních aspektů výkladu základních práv a procesních záruk. Přezkum opatření úřadu OLAF v rámci vnějšího vyšetřování ze strany vnitrostátních soudů by mohl zajistit stabilitu získaných důkazů. Včasné zapojení vnitrostátních orgánů do počátečních fází vyšetřování by zajistilo přípustnost důkazů v následném řízení a v soudním řízení u vnitrostátních soudů. Vnitrostátní soudní orgány by pak nemusely opakovat vyšetřovací činnosti, které během svého vyšetřování již provedl úřad OLAF. Mohly by využít rovněž zjednání nápravy vyplývající z opravných prostředků, které jsou k dispozici na vnitrostátní úrovni.
Dohled vnitrostátních soudů na jednotlivá opatření úřadu OLAF však znamená nebezpečí roztříštěnosti a potřebu toho, aby se úřad OLAF zabýval 28 různými systémy. Toto řešení by rovněž vyžadovalo: i) podrobení vyšetřování úřadu OLAF dohledu ze strany zvláštních soudů nebo jiných soudních orgánů v rámci zvláštního řízení uznaného vnitrostátním právem, nebo ii) zavedení samostatného řízení pro úřad OLAF.
Udělení pravomoci v oblasti dohledu na úřad OLAF vnitrostátním soudům by vyžadovalo, aby vnitrostátní správní orgány zahájily na žádost úřadu OLAF vnitrostátní řízení. Úřad OLAF by pak: i) dodržoval vlastní procesní pravidla spolu s pravidly a postupy (60) dotyčného členského státu (tak je tomu částečně nyní), ii) dodržoval samostatný postup stanovený v nařízení EU nebo iii) byl aktivní ve zvláštním druhu vnitrostátního řízení. Toto řešení by znamenalo, že je okamžitě dostupná soudní kontrola jednotlivých opatření úřadu OLAF v rámci vnějších vyšetřování, přičemž by se významně zlepšila přípustnost důkazů získaných při vyšetřování úřadu OLAF.
Pokud by se vyšetřování úřadu OLAF měla stát součástí vnitrostátního řízení, znamenalo by to, že podléhají kontrole ze strany vnitrostátních soudů. Vnitrostátní soudy by proto před vynesením rozsudků v těchto věcech mohly Soudnímu dvoru EU postoupit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu ustanovení práva EU (61).
Inspektor procesních záruk
Ve vnitřních vyšetřováních by však nemohl dohled na jednotlivá opatření úřadu OLAF spadat do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů. Mohl by spadat pouze do pravomoci soudního orgánu EU.
K posílení procesních záruk osob, jež jsou vyšetřovány úřadem OLAF, navrhla Komise vytvořit funkci inspektora procesních záruk (62) dotčených osob. Inspektor by: i) přezkoumával stížnosti týkající se porušení procesních záruk a vydával generálnímu řediteli úřadu OLAF s ohledem na tyto stížnosti nezávazná doporučení; ii) sledoval dodržování procesních záruk vztahujících se na vyšetřování úřadu OLAF; iii) zajistil rychlé provedení vyšetřování, aby se zabránilo nepatřičným prodlevám; iv) zmocňoval k provádění inspekcí a určitých procesních úkonů v prostorách orgánů EU.
I kdyby mohl být úřad inspektora složen ze soudců, postrádal by potřebný status nezávislého soudu, jelikož by neexistovalo potřebné oddělení pravomocí. Mimoto se předpokládalo, že inspektor bude administrativně spadat pod Komisi, což je jeden z orgánů podílejících se na jmenování. Jelikož by inspektor mohl vydávat také doporučení týkající se vyšetřovacích opatření proti jiným orgánům, zařadilo by jej to mezi výkonné orgány a skutečnost, že je administrativně závislý na Komisi, by mohla ovlivnit interinstitucionální rovnováhu.
Dozorčí výbor se domnívá, že navrhovaná funkce inspektora procesních záruk postrádá potřebný status soudu, což vyvolává pochybnosti o její nezávislosti a znamenalo by to, že nemůže uspokojivě zaručit právo na účinnou právní ochranu na rozdíl od situace, kdy by byla tato úloha svěřena Evropskému soudnímu dvoru nebo vnitrostátním soudům. Pravomoci inspektora týkající se sledování dodržování procesních záruk a délky vyšetřování by se mimoto v podstatě překrývaly se stejnými pravomocemi dozorčího výboru, vedly by k roztříštění dohledu na úřad OLAF a mohly by znamenat riziko rozporů v činnosti orgánů dohledu. Dozorčí výbor proto doporučuje hledat způsoby výkonu práva na účinnou právní ochranu svěřením tohoto úkolu do pravomoci skutečného soudního orgánu, a to na vnitrostátní úrovni, nebo na úrovni EU.
Mezi mandátem inspektora a činností dozorčího výboru mimoto existuje zjevné překrývání. Každodenní činnost – v samostatných sekretariátech obou subjektů – by byla velmi podobná a spočívala by v posuzování jednotlivých vyšetřovacích spisů za účelem kontroly dodržování procesních práv a délky vyšetřování. Mohly by nastat případy, kdy by v rámci individuálního přezkumu dozorčí výbor zkoumal současně a dokonce nevědomky stejný případ jako inspektor. To by mohlo vést nejen k zdvojování práce, nýbrž také k vydávání rozdílných či dokonce protichůdných doporučení těchto dvou subjektů generálnímu řediteli úřadu OLAF (63).
Komise dále navrhla zřídit „subjekt provádějící soudní přezkum“, který by schvaloval vyšetřovací opatření úřadu OLAF narušující soukromí členů orgánů EU (64). Činnost subjektu provádějícího soudní přezkum by proto zahrnovala i posouzení dodržování základních práv a procesních záruk (ačkoli by tento subjekt jednal před přijetím opatření, nikoli posléze).
V závislosti na pravomocích subjektu provádějícího soudní přezkum, druhu opatření, která by přijímal v jednotlivých případech, a na tom, zda by byl subjekt provádějící přezkum součástí Komise či by pod ní určitým způsobem spadal, lze vyslovit vážné obavy ohledně nezávislosti úřadu OLAF. Podle postavení subjektu provádějícího přezkum ve správní hierarchii by jeho pravomoci k vydávání doporučení k vyšetřovacím opatřením týkajícím se členů Komise, avšak rovněž s ohledem na ostatní orgány, mohly ovlivnit interinstitucionální rovnováhu.
Stejně jako inspektor by mimoto vykonával podobnou funkci jako dozorčí výbor a byl by od něj oddělen, což by mohlo vyvolat obavy v souvislosti s jeho nezávislostí a nákladovou efektivností vzhledem k samostatnému sekretariátu se stejnou agendou, jako je agenda sekretariátu dozorčího výboru.
Vytvoření dalších dvou funkcí kontrolujících úřad OLAF, které jsou však odděleny od dozorčího výboru, by vedlo k zvýšení počtu nezávislých orgánů dohledu a pravděpodobně k dezorientaci či konfliktu pravomocí a zdvojování práce.
Řešením, které dozorčí výbor upřednostňuje, je zajištění přímého přístupu k nezávislému soudu, jenž by mohl přezkoumávat jednotlivá opatření úřadu OLAF a uznat oprávněná očekávání osob, jichž se vyšetřování úřadu OLAF týká. Pouze soudní orgán může náležitě ověřit, zda bylo vyšetřování vedeno v souladu s řádným právním postupem, a tudíž zaručit vysoký standard důkazů požadovaných (především) v následném trestním řízení v členském státě.
Dozorčí výbor se domnívá, že by přímá možnost uplatnit právo na účinnou právní ochranu zlepšilo přípustnost důkazů získaných v rámci vyšetřování úřadu OLAF ve vnitrostátních správních nebo trestních řízeních. Jelikož se předpokládá, že úřad OLAF a Úřad evropského veřejného žalobce budou úzce spolupracovat, mají standardy řízení, včetně možného soudního přezkumu, zásadní význam pro slučitelnost a hladkou výměnu důkazů mezi oběma institucemi.
Úloha, postavení a pravomoci dozorčího výboru a jeho sekretariátu: nařízení č. 883/2013 a nařízení 2016/2030
Poslání dozorčího výboru: obecné poznámky
Posláním dozorčího výboru úřadu OLAF je posilování nezávislosti úřadu OLAF při řádném výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny nařízením č. 883/2013 (65). Dozorčí výbor je orgánem, který dohlíží na úřad OLAF a chrání jeho nezávislost. Má poradní úlohu s ohledem na generálního ředitele úřadu OLAF, kterému je nápomocen při plnění jeho povinností. Je rovněž partnerem v dialogu s orgány EU (66).
Dozorčí výbor je jedinečný nezávislý orgán s velmi silným mandátem. Výběr členů výboru vyžaduje souhlas Rady, Komise a Parlamentu a subjektu zřízeného ad hoc, který je složen ze všech tří orgánů.
Rozsah pravomocí dozorčího výboru byl v nařízení č. 883/2013 rozšířen. Důvodem byly především otázky týkající se toho, jak informovat výbor o dokumentech zaslaných vnitrostátním orgánům, a pravomoci dozorčího výboru zabývat se případy, u nichž vyšetřování dosud probíhá (67), a rovněž potřeba posílit procesní práva a záruky.
Působnost dozorčího výboru podle nového nařízení a jeho změny nařízením 2016/2030
K hlavním změnám v nařízení č. 883/2013 týkajícím se dozorčího výboru patří:
pravomoci dozorčího výboru při sledování délky vyšetřování a dodržování procesních záruk (68),
informování a konzultování dozorčího výboru v případech vnitřního vyšetřování, jež mimořádně vyžaduje naprosté utajení (69),
možnost výboru požádat úřad OLAF o doplňující informace o vyšetřováních (70),
obdržení priorit politiky v oblasti vyšetřování před jejich zveřejněním v ročním plánu řízení od generálního ředitele,
pravidelné přijímání informací od generálního ředitele (71),
konzultace před přijetím „obecných zásad vyšetřovacích postupů“ (72).
Nařízení č. 883/2013 rovněž objasnilo, že stanoviska dozorčího výboru určená generálnímu řediteli úřadu OLAF mohou obsahovat doporučení. Nařízení prodloužilo také lhůtu pro podávání zpráv dozorčímu výboru o případech trvajících déle než dvanáct měsíců a zavedlo každoroční interinstitucionální výměnu názorů s orgány za účasti dozorčího výboru (73).
Po dalších diskusích, zejména v Radě, Komisi a Parlamentu, byla znovu potvrzena samostatnost a nezávislost dozorčího výboru, a to oddělením správní odpovědnosti za sekretariát a rozpočet dozorčího výboru od úřadu OLAF (74). Nové nařízení vyžadovalo navázání úzké spolupráce mezi dozorčím výborem a Komisí.
Úloha dozorčího výboru: předmět výkladu podle nařízení č. 883/2013
Dozorčí výbor podotýká, že podrobnosti o jeho pravomocích, postavení a nezávislosti a rozsahu jeho úlohy v oblasti dohledu jsou od jeho zřízení předmětem výkladu. Nařízení č. 883/2013 udělilo dozorčímu výboru nové pravomoci, nezavedlo však mnoho vysvětlivek týkajících se těchto pravomocí, přičemž nedostatečná jasnost ohledně toho, jak má generální ředitel úřadu OLAF vykládat úlohu a pravomoci dozorčího výboru, vedla k mnoha diskusím a výměnám, především mezi výborem a úřadem OLAF (75).
Dozorčí výbor také podotýká, že v rozporu se silným mandátem, který je výsledkem složitého výběrového řízení, mu byly svěřeny pouze pravomoci týkající se přijímání informací, vydávání stanovisek, doporučení a účasti v určitých postupech; nemá však pravomoc zajistit právními prostředky plnění povinností stanovených v nařízení č. 883/2013. Neplnění povinností ze strany úřadu OLAF nemá žádné právní důsledky. To bylo patrné například v diskusích týkajících se rozsahu pravomocí dozorčího výboru a jeho přístupu k informacím (76).
Jelikož hlavním důvodem zřízení dozorčího výboru byly problémy týkající se nezávislosti úřadu OLAF, má dozorčí výbor za to, že jeho stávající pravomoci nejsou dostatečné k tomu, aby plnil svou úlohu strážce nezávislosti úřadu OLAF. Dozorčí výbor se domnívá, že je-li zpochybněna nezávislost generálního ředitele úřadu OLAF, měly by mít orgány EU, zejména orgány, které udělily výboru mandát, odpovídající povinnost poskytnout dozorčímu výboru přinejmenším příslušné informace. Dozorčí výbor oceňuje důležitou úlohu v postupech výběru generálního ředitele úřadu OLAF.
Pokud by Komise zvažovala zrušení imunity generálního ředitele, pokládá dozorčí výbor za nutné sledovat rozhodovací proces a mít přístup k příslušným informacím.
Jestliže problémy týkající se nezávislosti úřadu OLAF nebo jeho generálního ředitele vyplývají z jednání samotného generálního ředitele, je nutno uvážit udělení pravomoci dozorčímu výboru zahájit disciplinární řízení u Komise a účastnit se tohoto řízení.
Pravidelný dohled na vyšetřovací funkci úřadu OLAF
Kontrola a dohled obecně vyžadují přístup ke všem relevantním informacím. Jejich dostupnost se projevuje v objektivitě výsledku činnosti orgánu dohledu. Předpokládá se, že dozorčí výbor jakožto nezávislý orgán poskytuje objektivní zprávy a stanoviska, jež by neměla být založena výhradně na informacích obdržených od úřadu OLAF, nýbrž také na: i) jeho vlastní analýze dokumentace úřadu OLAF, kterou dozorčí výbor pokládá za nezbytnou pro posouzení nezávislosti úřadu OLAF, a ii) řádném právním postupu ve vztahu k uplatňování procesních záruk a délce vyšetřování.
Dozorčí výbor poukázal na potíže při získávání informací týkajících se vyšetřování a přístupu k vyšetřovacím spisům a uvedl, že tato situace snižuje účinnost jeho úlohy v oblasti dohledu (77). Závislost na úřadu OLAF při přístupu k informacím je společným jmenovatelem stanovisek a zpráv dozorčího výboru již od roku 2010 (78) a dále. Ačkoliv se v nařízení č. 883/2013 mandát dozorčího výboru změnil, účinný, nefiltrovaný a nenarušený přístup k údajům týkajícím se vyšetřování nebyl zajištěn stanovením jednoznačných pravidel a odpovídajících povinností.
Výběr informací, které budou dozorčímu výboru poskytnuty, nesmí být závislý na rozhodnutí samotného kontrolovaného úřadu nebo vnějšího orgánu. Stávající znění nařízení ponechává zbytečný prostor pro výklad a jeho ustanovení týkající se toku informací mezi úřadem OLAF a dozorčím výborem nejsou dostatečně jasná.
Bude-li zachován stávající mandát dozorčího výboru, je nutné udělit výboru pravomoc rozhodovat o tom, které dokumenty nebo informace považuje za nezbytné pro výkon svých funkcí. Žádosti výboru o informace by měly být pro zaměstnance úřadu OLAF závazné a neměla by existovat možnost napadnout je či je zrušit nebo poskytnutí informací zdržovat. V tomto ohledu by se měly pozměnit všechny příslušné části nařízení (79). Právo dozorčího výboru na plný přístup k informacím by mělo zahrnovat možnost zmocnit sekretariát k tomu, aby požádal úřad OLAF o informace nebo aby získal přístup k informacím jménem dozorčího výboru. Plnou odpovědnost za výběr a ochranu požadovaných nebo zpřístupněných informací by nesl dozorčí výbor, který je na základě svého mandátu přímo odpovědný Komisi, Evropskému parlamentu a Radě.
Nařízení by mělo stanovit rovněž mechanismus pro řešení případů, kdy nejsou splněny povinnosti týkající se poskytnutí informací, za účelem obnovení toku informací.
Je nutné umožnit sekretariátu dozorčího výboru a jeho členům trvalý přístup k obecným údajům a údajům týkajícím se konkrétních případů, které jsou obsaženy v databázích úřadu OLAF, a k informacím na intranetu úřadu OLAF. Takto bude dozorčí výbor schopen zajistit pravidelné sledování vyšetřovací funkce úřadu OLAF za účelem posilování jeho nezávislosti při řádném výkonu jeho pravomocí.
Pomoc dozorčího výboru poskytovaná generálnímu řediteli úřadu OLAF při plnění jeho povinností: priority politiky v oblasti vyšetřování, obecné zásady vyšetřovacích postupů a roční plán řízení
Nařízení by mělo dozorčímu výboru ponechat dostatečný čas na vyjádření se k návrhu priorit politiky v oblasti vyšetřování před jejich zveřejněním a k předběžnému návrhu rozpočtu před jeho zasláním generálnímu řediteli pro rozpočty. Obdobně by měly být obecné zásady vyšetřovacích postupů a jejich změny předány dozorčímu výboru ve stanovené lhůtě, aby mohl dozorčí výbor vydat své stanovisko (80).
Vzniknou-li pochybnosti ohledně nezávislosti úřadu OLAF nebo jeho generálního ředitele při vyšetřování, musí být informace o této situaci neprodleně předány dozorčímu výboru (81). Změna nařízení č. 883/2013 by měla stanovit rovněž lhůty pro zaslání odůvodněných rozhodnutí o pozdržení poskytnutí informací orgánu, instituci nebo jinému subjektu, ke kterému dotčená osoba patří (82).
Obecný přístup k informacím stanovený v nařízení by měl zahrnovat rovněž přístup členů dozorčího výboru a členů jeho sekretariátu do prostor úřadu OLAF, aby byla zajištěna trvalá výměna údajů a osobní kontakty mezi oběma subjekty. Toto ustanovení by mělo zaměstnancům úřadu OLAF usnadnit také podávání stížností dozorčímu výboru.
Vyžádá-li si dozorčí výbor doplňující informace o vyšetřováních, včetně zpráv a doporučení vydaných k uzavřeným vyšetřováním, měla by být v nařízení stanovena lhůta, ve které by měl úřad OLAF umožnit přístup k těmto informacím a dokumentům ve vyšetřovacím spise, jakož i mechanismus řešení sporů v případě, že přístup není umožněn, nebo je odepřen. Stejný postup by se měl vztahovat i na informace a údaje týkající se probíhajících vyšetřování, aniž by však dozorčí výbor zasahoval do průběhu těchto vyšetřování.
Status členů dozorčího výboru
Změna nařízení č. 883/2013 by měla náležitě stanovit a sjednotit status členů dozorčího výboru vložením ustanovení, které prohlašuje členy dozorčího výboru za zvláštní kategorii odborných poradců, kteří jsou jmenováni na dobu pěti let, kterou nelze prodloužit. To by znamenalo, že je zaručena nezávislost členů a současně je stanoven jednoznačný rámec funkcí a povinností i výsad a imunit souvisejících s plněním jejich úkolů jakožto členů dozorčího výboru.
Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a jeho dopad na vyšetřování úřadu OLAF
Dne 8. června 2017 schválila Rada obecný přístup k nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Cílem nařízení je zřídit úřad, který má za určitých podmínek pravomoc vyšetřovat a stíhat podvody a jiné trestné činy ohrožující finanční zájmy Unie v EU. Tímto se spojí úsilí o prosazování práva na evropské a vnitrostátní úrovni s cílem bojovat proti podvodům v EU (83). Dvacet členských států dospělo k politické dohodě o zřízení nového Úřadu evropského veřejného žalobce v rámci posílené spolupráce.
Jakožto strážce nezávislosti úřadu OLAF a jeho účinných funkcí má dozorčí výbor velké obavy ohledně této největší změny v historii úřadu a jejího dopadu na schopnost úřadu plnit i nadále svůj mandát. Jelikož dosud nebyly schváleny všechny způsoby dosažení tohoto cíle a technická ujednání, orgány pouze uvedly, že z úřadu OLAF (a nejen z něj) bude na Úřad evropského veřejného žalobce převeden značný počet pracovních míst (84). Spolu s pracovními místy se předpokládá i předání příslušné agendy z úřadu OLAF Úřadu evropského veřejného žalobce. Úřad evropského veřejného žalobce bude odpovídat za vyšetřování a stíhání trestných činů ohrožujících finanční zájmy EU (85), což zahrnuje velkou část stávající agendy úřadu OLAF. V rozporu s předpoklady, že se po zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce agenda úřadu OLAF zmenší, se dozorčí výbor domnívá, že stávající pracovní zátěž úřadu OLAF bude podobná stávající pracovní zátěži, nebo se může dokonce zvýšit.
Dozorčí výbor není zcela přesvědčen o tom, že při posuzování a plánování budoucí pracovní zátěže Úřadu evropského veřejného žalobce a úřadu OLAF byl plně zohledněn časový prvek vyšetřování nesrovnalostí nebo podvodných jednání. Ve stávajícím systému zahajuje úřad OLAF vyšetřování na základě důvodného podezření na výskyt nesrovnalostí nebo závažnějších skutečností, avšak až po uplynutí určité lhůty (která se případ od případu liší), během níž je podezření buď potvrzeno, nebo vyvráceno. Během této lhůty jsou někdy informovány a požádány o spolupráci vnitrostátní orgány, přičemž občas zahájí souběžné (trestní nebo správní) vyšetřování. Poté, co Úřad evropského veřejného žalobce začne plně fungovat, budou tomuto úřadu hlášeny a případně předány pouze případy s prvky trestného činu ohrožujícího finanční zájmy EU, přičemž následné zahájení trestního řízení bude záviset na posouzení každého případu Úřadem evropského veřejného žalobce. Předání těchto případů Úřadu evropského veřejného žalobce však může trvat dlouhou dobu. Důvodem je značná doba, která je zapotřebí k shromáždění předběžných důkazů pro rozhodnutí o tom, zda se skutečně jedná o trestný čin. Doba před předáním Úřadu evropského veřejného žalobce může být stejná jako stávající doba potřebná pro vyšetřování před zasláním závěrečné zprávy vnitrostátním orgánům podle nařízení č. 883/2013.
Úřad evropského veřejného žalobce může mimoto úřad OLAF požádat, aby mu poskytl informace, analýzy, odborné znalosti nebo provozní podporu a/nebo provedl správní vyšetřování, a to ve stejné věci, v jaké již úřad OLAF jednal před předáním, nebo v jiných případech, jimiž se úřad OLAF nikdy nezabýval. Dozorčí výbor je přesvědčen, že tato nová pravomoc Úřadu evropského veřejného žalobce (86) spolu s potřebou posoudit případ před jeho předáním úřadu OLAF může vyrovnat stávající a budoucí pracovní zátěž úřadu OLAF. V souvislosti s budoucí pracovní zátěží úřadu OLAF dozorčí výbor mimoto podotýká, že většina případů projednávaných úřadem OLAF nebude spadat do pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce a že se úřad OLAF bude muset těmito případy zabývat, dokončit je nebo sledovat následná opatření, dokud nebudou vyřešeny. Úřad OLAF si ponechá pravomoc s ohledem na (trestní) věci v případě, že dotyčný trestný čin spadá do pravomoci Úřadu evropského veřejné žalobce (87), škoda, která byla nebo by mohla být způsobena finančním zájmům Unie, je však nižší než 10 000 EUR (88). Úřad OLAF bude proto muset zachovat své stávající struktury, přičemž toto posiluje skutečnost, že se osm členských států zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce neúčastní. S ohledem na tyto země si úřad OLAF ponechá své stávající postavení a pravomoci.
Dozorčí výbor proto předpokládá, že cíle návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce může být dosaženo intenzivní výměnou informací, aby se zamezilo zdvojování práce (89). Ve skutečnosti však bude pracovní zátěž úřadu OLAF stejná nebo větší než v současnosti. Důvodem je skutečnost, že úřad OLAF bude muset posoudit každý případ před jeho předáním Úřadu evropského veřejného žalobce, a to kvůli: i) nutnosti předat informace z Úřadu evropského veřejného žalobce úřadu OLAF v případech, kdy se Úřad evropského veřejného žalobce rozhodne nezahájit vyšetřování, nebo případ odloží, ii) pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce svěřit úřadu OLAF určité úkoly a iii) skutečnosti, že si úřad OLAF ponechá stávající pravomoci v členských státech, které se projektu týkajícího se Úřadu evropského veřejného ochránce neúčastní.
Dozorčí výbor je přesvědčen, že zásadní otázky týkající se povahy vyšetřování, druhu řízení, zahájení a uzavření vyšetřování či povinností vyměňovat si informace by neměly být ponechány na výkladu a neměly by záviset na budoucích pracovních ujednáních uzavřených mezi Úřadem evropského veřejného žalobce, úřadem OLAF a ostatními orgány. Všechny tyto základní prvky postupu by měly být jednoznačně stanoveny v nařízeních týkajících se úřadu OLAF a Úřadu evropského veřejného žalobce, která by měla obsahovat rovněž ustanovení týkající se jejich vzájemného vztahu.
Otázka povahy vyšetřování je podle názoru dozorčího výboru nejdůležitější v případech, kdy bude úřad OLAF jednat na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce, to znamená v průběhu trestního řízení zahájeného v členském státě a za účelem předložení důkazů v těchto řízeních, včetně trestního řízení. I v případě, že se úřad OLAF nechopí iniciativy a nezahájí souběžné správní vyšetřování týkající se stejných skutečností, které již vyšetřuje Úřad evropského veřejného žalobce (90), bude (91) jednat na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce a bude provádět správní vyšetřování (92).
„Správní povaha“ těchto vyšetřování vyvolává mnoho otázek, jež mohou posléze zavdat důvod ke stížnostem, pokud jde o práva a záruky poskytnuté v trestním řízení. Provádění správních vyšetřování úřadem OLAF v souladu s čl. 101 odst. 3 písm. c) návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce nebude podléhat soudnímu dohledu ani dohledu ze strany žalobce. Jelikož tato správní opatření úřadu budou založena na nařízení č. 883/2013, nebudou procesní záruky stanovené v nařízení o Úřadu evropského veřejného žalobce použitelné ani v případě, že výsledky těchto opatření budou vnitrostátní soudy posuzovat jako důkazy. Dozorčí výbor proto opakovaně zdůrazňoval, že by změna nařízení č. 883/2013 měla obsahovat stejné procesní záruky, jaké jsou uvedeny v návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, aby se zabránilo neúspěchu v budoucích trestních řízeních u vnitrostátních soudů.
Má-li úřad OLAF jednat jako subjekt napomáhající Úřadu evropského veřejného žalobce, měl by být podle názoru dozorčího výboru dohled ze strany žalobců nebo vyšetřujících soudů podle vnitrostátního procesního práva zachován i s ohledem na opatření úřadu OLAF. Opatření provedená na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce by se měla považovat za opatření samotného Úřadu evropského veřejného žalobce a měla by podléhat soudnímu přezkumu ze strany Soudního dvora Evropské unie (93). Dozorčí výbor poukazuje na skutečnost, že se úřad OLAF provádějící správní vyšetřování na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce může dostat do konfliktu s výkladem pravomoci týkající se vyšetřování trestních věcí, zejména v členských státech, které se projektu týkajícího se Úřadu evropského veřejného žalobce neúčastní, a ve třetích zemích.
Dozorčí výbor zdůrazňuje význam spolupráce s vnitrostátními orgány a dodržování vnitrostátního práva v počáteční fázi vyšetřování vedeného úřadem OLAF. Nejvíce jí bude zapotřebí v případech, kdy úřad OLAF povede správní vyšetřování na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce a bude shromažďovat důkazy za účelem trestního řízení. Dozorčí výbor zastává názor, že by v popsaných situacích měly být použitelné požadavky na předvídatelnost a účinné záruky proti svévolným rozhodnutím, včetně prostřednictvím soudního přezkumu, ve stejné míře jako v trestním řízení (94). Novým paradoxem je to, že by v případech, kdy má úřad OLAF přijmout opatření podle čl. 101 odst. 3 nařízení o Úřadu evropského veřejného žalobce, mohl mít více pravomocí než vnitrostátní donucovací a soudní orgány, které jsou vázány přísnými procesními předpisy trestního práva týkajícími se základních práv a záruk (95). Revidované nařízení by proto mělo zohledňovat tuto novou situaci i skutečnost, že úřad OLAF bude ve skutečnosti vyšetřovacím orgánem, který oficiálně shromažďuje důkazy za účelem trestního řízení (a jedná na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce). Jako taková by se měla opatření úřadu OLAF považovat za opatření Úřadu evropského veřejného žalobce a měla by se na ně vztahovat stejná pravidla dohledu, záruky a práva dotčených osob jako v případě opatření evropských pověřených žalobců (96).
Má-li být úřad OLAF nápomocen Úřadu evropského veřejného žalobce, měl by mít náležité pravomoci, aby se pomoc úřadu OLAF nestala překážkou řízení, které vede Úřad evropského veřejného žalobce. Bude-li se Úřad evropského veřejného žalobce zabývat také například případy porušení práv duševního vlastnictví ve vztahu k dovozu na jednotný trh EU, je třeba pravomoci úřadu OLAF přehodnotit a odpovídajícím způsobem posílit (97). Dozorčí výbor považuje za nezbytné posílení pravomocí úřadu OLAF, zdůrazňuje však, že v tomto případě by se současně měla zvýšit kontrola pravomocí úřadu.
Úloha dozorčího výboru ve vztazích s Úřadem evropského veřejného žalobce
Dozorčí výbor rovněž konstatuje, že jeho úloha při sledování a účasti v dialogu mezi úřadem OLAF a Úřadem evropského veřejného žalobce umožňuje zabránit nadměrnému využívání pravomocí Úřadu evropského veřejného žalobce stanovených v článku 101 návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, aby bylo zaručeno plnění hlavních úkolů, které úřadu OLAF svěřuje nařízení č. 883/2013.
Revize nařízení č. 883/2013 by měla stanovit jednoznačná pravidla pro úřad OLAF a uložit mu povinnost jednat na žádost Úřadu evropského veřejného žalobce bez výjimek, nebo stanovit výjimky v uzavřeném seznamu důvodů zamítnutí. Dozorčí výbor se domnívá, že není vhodné ponechat tuto otázku na pracovních ujednáních mezi úřadem OLAF a Úřadem evropského veřejného žalobce kvůli možnosti různých výkladů článku 101 návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, jež by byly v rozporu se snahou EU o zajištění účinné a včasné ochrany jejích finančních zájmů.
Jelikož má dozorčí výbor od všech tří orgánů silný mandát, bude hrát pravděpodobně významnou úlohu rovněž při vytváření strukturálních, provozních a kompetenčních vazeb mezi úřadem OLAF a jeho partnery, tj. Úřadem evropského veřejného žalobce, Evropským účetním dvorem, Europolem, Eurojustem a dalšími partnery v novém systému ochrany finančních zájmů EU. Jelikož nový institucionální systém ochrany finančních zájmů EU bude vyžadovat určitou kontrolu a dohled, nabízí dozorčí výbor své dlouholeté zkušenosti za účelem jednání ohledně jeho vytvoření a uplatňování.
(1) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Úř. věst. L 248, 18.9.2013, s. 1)
(2) Usnesení předsedy Tribunálu ze dne 20. července 2016 ve věci generální ředitel Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) v. Evropská komise, T-251/16 R: Faits à l’origine du litige „des allegations d’écoutes téléfoniques illégales“ (bod 15). V usnesení byl zamítnut druhý návrh podaný generálním ředitelem Úřadu OLAF, v němž předsedu Tribunálu žádal o odklad vykonatelnosti rozhodnutí Komise jakožto naléhavé záležitosti, aby se zabránilo vážné a nenapravitelné újmě na jeho vlastní nezávislosti i nezávislosti a řádném fungování úřadu OLAF.
(3) Tamtéž. Konečné rozhodnutí v této věci Tribunál dosud projednává.
(4) Viz první pododstavec čl. 15 odst. 1 in fine.
(5) Viz poslední pododstavec čl. 11 odst. 7 nařízení č. 1073/99 a čl. 17 odst. 5 písm. b) nařízení č. 883/2013. Viz jednací řád dozorčího výboru úřadu OLAF (Úř. věst. L 308, 24.11.2011), čl. 13 odst. 5 týkající se „opatření, jež je třeba přijmout na základě informací předložených generálním ředitelem“, zejména co se týká mechanismu, který byl zaveden po dohodě s úřadem OLAF k zajištění souladu se základními právy a procesními zárukami v „případech, v nichž je požadováno, aby byly informace předány soudním orgánům členského státu“.
(6) Dozorčí výbor toto konstatoval již ve svém stanovisku č. 4/2011, s. 4.
(7) Čl. 11 odst. 2 nařízení č. 883/2013.
(8) Nařízení č. 883/2013 – včetně 6. a 29. bodu odůvodnění a čl. 11 odst. 2.
(9) Čl. 101 odst. 1 návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (jak je uvedeno v dokumentu Rady 9941/17 ze dne 30.6.2017).
(10) Tamtéž. Čl. 101 odst. 3 písm. a).
(11) Viz 18. bod odůvodnění a čl. 17 odst. 8 poslední pododstavec nařízení č. 883/2013.
(12) Včetně nařízení č. 2988/95 a nařízení č. 2185/96, interinstitucionální dohody, správních ujednání mezi orgány a úřadem OLAF, rozhodnutí Komise 1999/352/ES a jeho následných změn.
(13) V článku 5 nařízení č. 1073/1999 bylo pouze uvedeno, že vnější/vnitřní vyšetřování „je zahájeno rozhodnutím ředitele úřadu“.
(14) Viz rozsudky ve věcech Komise Evropských společenství v. Evropská investiční banka, C-15/00 a Komise Evropských společenství v. Evropská centrální banka, C-11/00.
(15) Poslední pododstavec čl. 5 odst. 1 nařízení č. 883/2013: „je třeba brát zvláštní ohled na to, který orgán, instituce nebo jiný subjekt se nachází v nejvýhodnější pozici k jejich vedení, a to zejména na základě povahy skutečností, skutečného nebo potenciálního finančního dopadu případu a pravděpodobnosti následných soudních opatření“.
(16) Ustanovení čl. 5 odst. 5 a 6 nařízení č. 883/2013 znějí: „Generální ředitel … může neprodleně předat veškeré relevantní informace…“.
(17) Viz 103. bod odůvodnění a čl. 39 odst. 4 a čl. 101 odst. 3 návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (jak je uvedeno v dokumentu Rady 9941/17 ze dne 30.6.2017).
(18) Podle zkušeností dozorčího výboru v oblasti dohledu, včetně důkazní hodnoty závěrečné zprávy úřadu OLAF v členských státech. Informace, které úřad OLAF zaslal dozorčímu výboru od roku 2012 do roku 2016 a které se týkaly 142 případů uzavřených s vydanými soudními doporučeními a doporučení úřadu OLAF, jimiž se soudní orgány členských států neřídily.
(19) Viz rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv ve věci 1663/2014/OV týkající se vedení vnějších vyšetřování úřadem OLAF.
(20) Čl. 7 odst. 4 nařízení č. 883/2013 zní: „Jestliže jsou v určitém vyšetřování současně vnější i vnitřní prvky, uplatní se odpovídajícím způsobem články 3 a 4.“
(21) Viz rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv ve věci 2676/2009/ANA, postupy řízení o předběžné otázce a přímé žaloby na úřad OLAF projednávané Evropským soudním dvorem. Informace, které úřad OLAF zaslal dozorčímu výboru s ohledem na 13 stížností na úřad OLAF podaných v roce 2014, 2015 a 2016, které se týkaly procesních záruk v rámci postupu úřadu OLAF pro vyřizování stížností zveřejněného na internetových stránkách úřadu OLAF dne 20. ledna 2014.
(22) Viz usnesení ze dne 15. června 2006 k ochraně finančních zájmů Společenství a boji proti podvodům – výroční zprávě za rok 2004 a usnesení ze dne 19. února 2008 k ochraně finančních zájmů a boji proti podvodům – výroční zprávě za roky 2005 a 2006.
(23) Omezení stanovená v čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie.
(24) Zejména protokol č. 7 o výsadách a imunitách Evropské unie.
(25) Viz nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy: kapitola V „Vyšetřovací pravomoci“.
(26) Viz rozsudek ve věci Komise v. Německo, C-539/09, bod 72; rozsudek ve věci Akerberg Fransson, C-617/10, body 25, 26; rozsudek ve věci Taricco, C-105/14, bod 39.
(27) Evropský účetní dvůr: zvláštní zpráva, „Boj s podvody v oblasti DPH v rámci Společenství: jsou nutná další opatření“, s. 9–10, s. 38, s. 43–44, s. 52.
(28) Síť EUROFISC byla zřízena nařízením o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty (nařízení Rady č. 904/2010 (Úř. věst. L 268, 12.10.2010, s. 1)). Jedná se o mechanismus, který členským státům umožňuje posílit správní spolupráci v boji proti organizovaným podvodům v oblasti DPH, zejména řetězovým podvodům. VIES (systém výměny informací o DPH) umožňuje společnostem získat rychlé potvrzení identifikačních čísel pro účely DPH jejich obchodních partnerů a daňovým správám umožňuje sledovat a kontrolovat tok obchodu uvnitř Společenství za účelem odhalování nesrovnalostí všech typů (viz např. nařízení Rady (EHS) č. 218/92 ze dne 27. ledna 1992 o správní spolupráci v oblasti nepřímých daní (DPH)).
(29) Jelikož finanční zpravodajská jednotka shromažďuje zpravodajské informace, může mít možnost vyžádat si informace od svých protějšků v ostatních členských státech, a to prostřednictvím sítě finančních zpravodajských jednotek (FIU.net), s možností informace sledovat a současně chránit – čl. 5 odst. 4 rozhodnutí Rady 2000/642/SVV.
(30) Viz: sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru o akčním plánu v oblasti DPH „Směrem k jednotné oblasti DPH v EU – Čas přijmout rozhodnutí“.
(31) Viz kapitola V o úloze, postavení a pravomocích dozorčího výboru a jeho sekretariátu.
(32) Vyšetřování OF/2012/0617 bylo vedeno v souladu s pokyny pro zaměstnance týkajícími se vyšetřovacích postupů, jež v mnoha ohledech předjímaly obsah reformy nařízení o úřadu OLAF. Viz příloha 3 zprávy o činnosti dozorčího výboru za roky 2012–2013 a stanovisko dozorčího výboru č. 2/2012 „Analýza případu OF/2012/0617“.
(33) Viz judikatura ve společných věcech Violetti a další v. Komise, F-5/05 a F-7/07. Rozsudek ve věci Yves Franchet a Daniel Byk v. Komise, T-48/05. Viz jednací řád dozorčího výboru úřadu OLAF (Úř. věst. L 308, 24.11.2011), čl. 13 odst. 5 týkající se „opatření, jež je třeba přijmout na základě informací předložených generálním ředitelem“, zejména co se týká mechanismu, který byl zaveden po dohodě s úřadem OLAF k zajištění souladu se základními právy a procesními zárukami v „případech, v nichž je požadováno, aby byly informace předány soudním orgánům členského státu“.
(34) Článek 23c nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 513/2011 ze dne 11. května 2011, kterým se mění nařízení (ES) č. 1060/2009 o ratingových agenturách, a článek 62 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 ze dne 4. července 2012 o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů.
(35) Čl. 3 odst. 3 nařízení (EU) č. 883/2013.
(36) Viz stanovisko dozorčího výboru č. 4/2011 k pozměněnému návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a zrušuje nařízení (Euratom) č. 1074/1999, a stanovisko Evropského účetního dvora č. 6/2011.
(37) Viz informace, které úřad OLAF zaslal dozorčímu výboru od roku 2012 do roku 2016 a které se týkaly 142 případů uzavřených s vydanými soudními doporučeními a doporučení úřadu OLAF, jimiž se soudní orgány členských států neřídily.
(38) Viz čl. 11 odst. 7 nařízení č. 1073/1999, v němž se uvádělo: „… informuje ředitel dozorčí výbor o důvodech, které brání uzavřít vyšetřování, a o odhadované době potřebné k jeho dokončení“.
(39) Viz příloha 40 vzorových formulářů úřadu OLAF na základě stanoviska dozorčího výboru č. 2/2009 ke „zprávám úřadu OLAF o vyšetřováních, která trvají déle než devět měsíců“, a „sdělení o dohledu dozorčího výboru na vyšetřovací funkci úřadu OLAF za období od roku 1999 do roku 2012“.
(40) Dozorčí výbor posoudil 218 zpráv o vyšetřováních trvajících déle než dvanáct měsíců, které generální ředitel zaslal v období od ledna do dubna 2017 a které neobsahovaly relevantní informace, jež by dozorčímu výboru umožnily plnit jeho úlohu.
(41) Viz články 12 a 21 „obecných zásad vyšetřovacích postupů pro zaměstnance úřadu OLAF“ ze dne 1. října 2013 týkající se kontroly souladu s právem a konečného přezkumu.
(42) Viz výše „Právní nástroje, které má úřad OLAF k dispozici“, oddíl 10.
(43) Zejména ve stanovisku č. 5/2010 k „dodržování základních práv a procesních záruk při vyšetřováních Evropského úřadu pro boj proti podvodům“, stanovisku č. 3/2010 k diskusnímu dokumentu o reformě úřadu OLAF, stanovisku č. 2/2011 k „pravomocím Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) týkajícím se nezávislého vedení vnitřních vyšetřování v orgánech EU“, stanovisku č. 2/2013 k „zavedení vnitřního postupu úřadu OLAF pro vyřizování stížností“ a zprávě č. 2/2014 o provádění doporučení dozorčího výboru úřadem OLAF.
(44) To představuje stálou otázku ve stanoviscích týkajících se dodržování základních práv a procesních záruk při vyšetřování a diskusního dokumentu k reformě úřadu OLAF (2010), pravomocí úřadu vést vnitřní vyšetřování v rámci orgánů EU (2011), ve stanovisku k postupu vyřizování stížností (2013) a ve zprávě o opatřeních přijatých v návaznosti na doporučení dozorčího výboru (2014).
(45) Jiný projev posílení procesních záruk lze spatřovat v možnosti určit pověřence pro ochranu osobních údajů v souladu s článkem 24 nařízení (ES) č. 45/2001 a v povinnosti provádět vnitřní kontroly souladu s právem u vyšetřovacích opatření úřadu OLAF (čl. 17 odst. 7).
(46) Např. v rozsudku ve věci Kadi ze dne 18. července 2013 Soudní dvůr EU uvedl příslušná práva v bodech 11–132.
(47) Nařízení Rady, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, ze dne 30. června 2017 (dok. č. 9941/17).
(48) Konkrétně:
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/64/EU ze dne 20. října 2010 o právu na tlumočení a překlad v trestním řízení (Úř. věst. L 280, 26.10.2010, s. 1),
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/13 ze dne 22. května 2012 o právu na informace v trestním řízení (Úř. věst. L 142, 1.6.2012, s. 1),
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/48/EU ze dne 22. října 2013 o právu na přístup k obhájci v trestním řízení a řízení týkajícím se evropského zatýkacího rozkazu a o právu na informování třetí strany a právu na komunikaci se třetími osobami a konzulárními úřady v případě zbavení osobní svobody (Úř. věst. L 294, 6.11.2013, s. 1),
směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/343 ze dne 9. března 2016, kterou se posilují některé aspekty presumpce neviny a právo být přítomen při trestním řízení před soudem (Úř. věst. L 65, s. 1),
směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1919 o právní pomoci pro podezřelé nebo obviněné osoby v trestním řízení a pro osoby vyžádané v rámci řízení týkajícího se evropského zatýkacího rozkazu (Úř. věst. L 132, 21.5.2016, s. 1).
(49) Dozorčí výbor to pokládá za obzvláště důležité v mezinárodních případech týkajících se podvodů v oblasti DPH/nesrovnalostí.
(50) Viz rozsudek ve věci Technische Universität München, C-269/90, Recueil 1991, s. I-5469, bod 14; rozsudek ve věci Španělsko v. Lenzing, C-525/04 P, Sb. rozh. 2007, s. I-9947, bod 58, a M., bod 88.
(51) Dozorčí výbor požadoval toto řešení již v roce 2000 (viz zpráva dozorčího výboru o pokroku z roku 2000; viz rovněž druhá zpráva výboru nezávislých odborníků (1999), sv. II s. 178 bod 5.12.8 a s. 185 bod 5.14.4.
(52) Viz: Ústava Spojených států amerických, pátý dodatek, komentář 12.
(53) Rozsudek ve věci Gomez-Reino v. Komise, T-215/02, 18.12.2003, Recueil, s. 345, body 50–56 a rozsudek ve věci Gomez-Reino v. Komise, C-471/02 P, 8.4.2003, Recueil, s. I-3207. Co se týká opatření nesouvisejících s vyšetřováním, žaloba na zrušení týkající se přístupu k informacím drženým úřadem OLAF byla prohlášena za přípustnou (rozsudek ve spojených věcech Franchet a Byk v. Komise, T-391/03, T-70/04).
(54) Rozsudek ve věci Tillack v. Komise, T-193/04, 4.10.2006, Sb, rozh., s. II-3995.
(55) Viz věc Société Canal Plus a další v. Francie, č. 29408/08, ESLP 2010.
(56) Včetně a) možnosti, aby úředníci EU podali žalobu Tribunálu (po správním postupu podle článků 90 a 91 služebního řádu);
b) možnosti požádat vnitrostátní soud, aby zaslal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, což je jediný soud, který má pravomoc zrušit akty EU;
c) možnosti podat žalobu na náhradu škody.
(57) J. F. H. Inghelram, Legal and Institutional Aspects of the European Anti-Fraud Office (OLAF) – An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor’s Office (Europa Law Publishing, 2011), s. 200, 216, 230–233.
(58) Dozorčí výbor si je vědom rozdílných názorů na to, zda jsou podmínkou pro stanovení takovéto pravomoci změny SFEU.
(59) Průměrná délka řízení u Soudního dvora obvykle překračuje dvanáct měsíců (bližší informace viz výroční zpráva Soudního dvora EU (2016), s. 15).
(60) Viz čl. 3 odst. 3 nařízení č. 883/2013.
(61) Viz rozsudek ve věci Tillack v. Komise ze dne 19. dubna 2005, C-521/04 P(R), EU C/2005/240, body 38 a 39.
(62) COM(2014) 340 final ze dne 11. června 2014; Evropský parlament návrh dosud projednává.
(63) Sdělení dozorčího výboru generálnímu řediteli úřadu OLAF, Brusel, 27. května 2014, JD/ICL/aw D (2014-OSC-0081).
(64) Sdělení o zlepšení řízení OLAFu a posílení procesních záruk v rámci vyšetřování. (COM(2013) 533 final, 17.7.2013).
(65) Článek 15 nařízení č. 883/2013.
(66) Čl. 15 odst. 2 a článek 16 nařízení č. 883/2013.
(67) Rozsudek Tribunálu (třetího senátu) ze dne 8. července 2008 ve věci Yves Franchet a Daniel Byk v. Komise Evropských společenství, T-48/05.
(68) Čl. 7 odst. 8 a čl. 15 odst. 1 nařízení č. 883/2013.
(69) Čl. 4 odst. 6 nařízení č. 883/2013.
(70) Čl. 15 odst. 1 nařízení č. 883/2013.
(71) Čl. 17 odst. 5 nařízení č. 883/2013.
(72) Čl. 17 odst. 8 nařízení č. 883/2013.
(73) Čl. 15 odst. 1, čl. 7 odst. 8 a čl. 16 odst. 7 nařízení (ES) č. 883/2013.
(74) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) ze dne 26. října 2016, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013, pokud jde o sekretariát dozorčího výboru Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF).
(75) Viz rovněž společné stanovisko Právních služeb všech tří orgánů.
(76) Viz „sdělení o dohledu dozorčího výboru na vyšetřovací funkci úřadu OLAF za období od roku 1999 do roku 2012“, pokud jde o způsob přístupu dozorčího výboru k informacím týkajícím se vyřizování případů úřadem OLAF v praxi.
(77) Např. ve zprávě dozorčího výboru č. 1/2014 o záruce nezávislosti úřadu OLAF a ve výročních zprávách dozorčího výboru o činnosti za roky 2014 a 2015.
(78) Z mnoha jiných dokumentů např. stanovisko č. 4/2011 k pozměněnému návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a zrušuje nařízení (Euratom) č. 1074/1999.
(79) Např. z první věty čl. 15 odst. 1 pátého pododstavce by se měla vyškrtnout slova „Pokud to situace náležitě ospravedlňuje“.
(80) Čl. 17 odst. 5 a 8 nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 a čl. 6 odst. 2 rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 1999 o zřízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) (1999/352/ES, ESUO, Euratom).
(81) Čl. 15 odst. 1 a čl. 17 odst. 3 nařízení č. 883/2013.
(82) Čl. 4 odst. 6 nařízení č. 883/2013.
(83) Výsledek zasedání Rady, 3546. zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, Lucemburk, 8. a 9. června 2017, 10136/17, PR CO 33.
(84) Viz například důvodová zpráva (rozpočtové důsledky) k návrhu Komise týkajícímu se nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, COM(2013) 534 final, 17. července 2013.
(85) Článek 4 návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (konsolidované znění ze dne 30.6.2017), spolu s čl. 2 bodem 3, v němž jsou „finanční zájmy Unie“ definovány jako „veškeré příjmy, výdaje a aktiva, které jsou pokryty z rozpočtu Unie a rozpočtů orgánů, institucí a jiných subjektů zřízených podle Smluv a rozpočtů, které jsou jimi spravovány a kontrolovány, které z těchto rozpočtů pocházejí nebo které do nich mají být odvedeny“.
(86) Článek 101 návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (konsolidované znění ze dne 30.6.2017).
(87) Ve smyslu čl. 22 odst. 1 návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (konsolidované znění ze dne 30.6.2017).
(88) Tamtéž, čl. 25 odst. 2 s výjimkami podle písm. a) a b).
(89) 100., 103. a 105. bod odůvodnění návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (konsolidované znění ze dne 30.6.2017).
(90) Tamtéž, čl. 101 odst. 2.
(91) Povinnost úřadu OLAF jednat na žádost nebyla stanovena. Dozorčí výbor předpokládá, že by rozhodnutí o tom, zda žádosti Úřadu evropského veřejného žalobce vyhovět či nevyhovět, nemělo být ponecháno na úřadu OLAF.
(92) Čl. 101 odst. 3 písm. c) návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (konsolidované znění ze dne 30.6.2017).
(93) Tamtéž, ve smyslu článku 42.
(94) Srov.: ESLP, rozsudek ve věci Camilleri v. Malta, č. 42931/10, 22. ledna 2013.
(95) Srov.: např. rozsudek Soudního dvora EU ve spojených věcech Deutsche Bahn a další v. Komise, T-289/11, T-290/11 a T-521/11, ze dne 6. září 2013; ESLP, Stratégies et Communications et Dumoulin v. Belgie, č. 37370/97, 15. července 2002.
(96) Čl. 2 bod 5 návrhu nařízení, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (jak je uvedeno v dokumentu Rady 9941/17 ze dne 30.6.2017).
(97) Dozorčí výbor odkazuje rovněž na kapitoly tohoto stanoviska zabývající se rozšířením pravomocí úřadu OLAF.