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Timestamp: 2020-05-24 23:16:40
Document Index: 193559931

Matched Legal Cases: ['Artículo 173', 'artículo 308', 'artículo 15', 'Artículo 15', 'artículo 173', 'artículo 308', 'artículo 176', 'Artículo 5', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'Artículo 3', 'artículo 173', 'artículo 138']

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Dictamen : 172 del 07/06/2004
Texto Dictamen 172
C-172-2004
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se “... otorgó el reconocimiento de un pago de 3.5 por ciento del salario base por concepto de aumentos anuales a la Señora xxx, funcionaria del anterior Centro de Inteligencia Antidrogas, hoy Instituto Costarricense sobre Drogas.” (Artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).
Con la solicitud de dictamen se acompaña el expediente administrativo 005-02-MP, así como el respectivo legajo de pruebas que comprende un Tomo.
El expediente administrativo que contiene la Instrucción Formal del Procedimiento, consta de 96 folios, debidamente numerados. Del estudio de esos documentos, y para la correcta resolución del asunto sometido a nuestro conocimiento, se destacan los siguientes:
1.-Que mediante Oficio N° 15118 (FOE-GU-802 de 19 de diciembre del 2001), el licenciado José Luis Alvarado Vargas, Gerente del Área de Servicios Gubernamentales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, remite al licenciado Francisco Seguro Montero, en ese entonces Director Ejecutivo del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas, el “Informe N° FOE-GU-25/2001 sobre los resultados del estudio del presupuesto ordinario para el año 2002, del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas”.
De ese Informe, para nuestro interés, destacamos lo siguiente:
“2.Resultados.
f)(...) En relación con las erogaciones por concepto de aumentos anuales sobre los cuales la Administración ha omitido la presentación de acuerdo concreto relativo a su establecimiento, no se encuentra respaldo legal para que el CICAD fije en forma interna y unilateral un monto de 3.5% del salario base por concepto de cada anualidad, por el contrario, de conformidad con la Ley N° 2166 (Salarios de la Administración Pública), artículos 4 y 5, en los cuales se establecen las disposiciones generales en materia de pago de anualidad, sólo un estudio técnico y una resolución de la Dirección General del Servicio Civil podrían modificar lo estipulado legalmente. En consecuencia, se aprueban los recursos destinados a pago de anualidades condicionados a que su ejecución se ajuste a los términos legales que corresponden.
4.2AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA.
4.2.1Girar las instrucciones pertinentes al Director Ejecutivo a efecto de que proceda a:
a)Coordinar con la Asesoría Legal interna, de manera prioritaria lo señalado en el punto 2.1.1.f) de este informe, de manera que los pagos por concepto de anualidades se realicen con estricto apego a los términos legales que rigen la materia, y a que inicien los procedimientos necesarios para lograr el ordenamiento de esa materia de conformidad con la normativa vigente.” (folios 1 al 8)
2.-Que mediante resolución N° 51-02 de las 10:15 hrs del 21 de mayo del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) instauró procedimiento administrativo a efectos de adecuar el porcentaje de anualidades de los funcionarios de ese Centro, conforme a lo dispuesto en la Ley No. 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública) y el citado Informe FOE-GU-25/2001 de la Contraloría General de la República. Esa Dirección, sobre el particular, resolvió lo siguiente:
(...)” (folios 12 a 16)
3.-Que mediante resolución N° 96-02 de las 13:00 hrs del 27 de junio del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) consignó que la resolución 51-02, surtiría eficacia una vez que la Contraloría General de la República aprobara la modificación externa que le daba contenido a la partida presupuestaria de “otros sobresueldos”.(folios 18 y 19)
4.-Que en la resolución N° 117-02 de las 08:00 hrs del 22 de julio del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), anuló las anteriores resoluciones, al considerar que:
En la misma resolución, la Dirección Ejecutiva se declaró inhibida para emitir criterio o resolución en el procedimiento, y acordó también que la Asesoría Legal de ese Centro tenía impedimento para tramitar esos procedimientos. Todo ello, en virtud de que ambos órganos tenían un interés directo, actual y patrimonial, en el asunto. Por tal motivo, ordenó la remisión de los autos a la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas “... a efecto que nombre un Órgano Director de Procedimiento para determinar la aplicación de la normativa jurídica vigente al cálculo del porcentaje de anualidades de los funcionarios del CICAD, y que determine lo que en Derecho corresponda con respecto al remanente que pueda existir al dejar de aplicar el 3.5% del salario base por concepto de anualidad que a la fecha se le cancela a los funcionarios del CICAD, y que establezca la conservación de los actos que considere pertinentes, para cumplir con lo dispuesto por la Contraloría General de la República en el oficio de cita.” (folios 21 a 29)
5.-Que mediante resolución N° 012-2002 de las 11:10 hrs del 11 de octubre del 2002, el Ministerio de la Presidencia ordenó la apertura del procedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), a efectos de determinar si las Acciones de Personal: N° 212-99, con rige de 1° de noviembre de 1999; N° 006-00, con rige de 1° de febrero del 2000; N° 160-00, con rige de 1° de noviembre de 2000; N° 240-01, con rige de 1° de noviembre del 2001; N° 083-02, con rige de 6 de mayo del 2002; N° 119-02, con rige de 5 de agosto del 2002;“... en las que se reconoce a xxx un pago del 3,5 por ciento del salario base por concepto de aumentos anuales, se encuentran viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta por no estar aparentemente fundamentadas en una norma legal que justifique el pago del porcentaje de anualidad en 3,5%.”. A su vez, en esa resolución, también se nombra un órgano colegiado para que funja como Director del Procedimiento Administrativo. (Folios 30 a 38)
6.-Que en el Considerando Segundo de la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 012-2002 de las 11:10 hrs del 11 de octubre del 2002), se señala que esas Acciones de Personal “... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995...”, numeral que establece lo siguiente:
“Artículo 15.- De acuerdo con lo establecido en la Ley N° 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1° de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.” (Folios 30 a 38)
7.-Que en el Considerando Tercero de la resolución No. 012-2002 del Ministerio de la Presidencia, indicó:
Por las consideraciones antes indicadas, podría existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las acciones de personal señaladas en el Considerando Segundo de esta Resolución, por cuanto reconocen el pago de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidades a la funcionaria XXX sin que exista aparentemente un fundamento legal para tal reconocimiento. En virtud de lo anterior, los actos administrativos de reconocimiento de anualidades podrían adolecer de todos los elementos esenciales para su validez, a saber, motivo, contenido y fin (...).” (folios 30 a 38)
8.-Que el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las citadas Acciones de Personal, se emitió a las 10:00 hrs del 22 de octubre del 2002. En él se consignó que “... el procedimiento tiene por objeto determinar si existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las siguientes acciones de personal: (...). Lo anterior con la finalidad de cesar el pago por concepto de anualidades en un porcentaje de 3,5%, si se determina que los actos que sustentan el pago son absolutamente nulos.”
“... Que de ser ciertos los hechos, no existe norma legal que respaldara el pago realizado en un porcentaje de 3,5% del salario base, violentándose de esta manera la normativa que regula el reconocimiento de anualidades para la Administración Pública.
En este sentido, la Ley de Salarios, Ley 2166, del 7 de octubre de 1957, en sus artículos 4 y 5 establecen, en lo que interesa, lo siguiente:
Tampoco existe en el caso un acto administrativo que autorice expresamente un pago de anualidades en un porcentaje de 3,5%. Únicamente es posible determinar que el pago materializado a través de las acciones de personal, que originaron dicho pago al cumplir el funcionario un año más de laborar en el CICAD. De esta manera, las acciones de personal constituyen la manifestación de la voluntad de la Administración de realizar el pago por concepto de anualidades en un porcentaje mayor, sin que aparentemente dicho pago esté realizado conforme a derecho.
Por lo tanto, la aparente falta de un fundamento o disposición legal que autorice el pago en cuestión, podría hacer devenir en absolutamente nulas a las acciones de personal que ordenan el pago, nulidad que pos sus características sería evidente y manifiesta.
(...)” (folios 39 a 44)
9.- Que mediante escrito de fecha 1° de noviembre del 2002, la funcionaria xxx, presentó Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la resolución No. 017-2002, emitida a las 12:00 hrs del 11 de octubre del 2002 por el Ministerio de la Presidencia y el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo, de las 10:20 hrs del 22 de octubre del 2002. El reparo que plantea la gestionante se refiere a la competencia que ostentaba la Señora Ministra para incoar el respectivo procedimiento administrativo anulatorio, toda vez que, según su criterio, es el Consejo Directivo del Instituto Costarricense sobre Drogas –órgano desconcentrado del Ministerio de la Presidencia- el competente para los efectos. (folios 46 a 51)
10.- Que en resolución de las 09:30 hrs del 5 de noviembre del 2002, el Órgano Director del Procedimiento, rechazó el Recurso interpuesto por la funcionaria xxx, emplazándola, por el término de dos días, para que se apersonara ante la Señora Ministra a efectos de fundamentar el Recurso de Alzada. (folios 52 a 58)
11.- Que el 12 de noviembre del 2002, ante la Señora Ministra, la funcionaria XXX presentó un escrito para motivar su Recurso de Apelación. La petitoria se refiere a la revocatoria de las resoluciones del Ministerio de la Presidencia y del Órgano Director, referentes a la apertura del procedimiento administrativo que nos ocupa. Además, plantea que de no ser acogido el recurso, se planteen los procesos ordinarios de lesividad que correspondan. (folios 60 a 61)
12.-Que mediante resolución No. 45-2002 de las 14:30 hrs del 18 de noviembre del 2002, el Ministerio de la Presidencia se pronunció sobre el Recurso de Apelación, rechazándolo en cuanto a la competencia del Despacho ministerial para instaurar el procedimiento administrativo anulatorio, y declarándolo parcialmente con lugar en lo concerniente a la corrección de un error material y a la declaratoria formal de nulidad de resoluciones anteriores. De igual modo, se suspendió la resolución del Recurso en torno a la caducidad de la acción a para ser retomado en el momento del dictado del acto final del procedimiento. (folios 62 a 69)
13.-Que la audiencia oral y privada se celebraría el día 27 de noviembre del 2002, a las 08:30 hrs; sin embargo, la señora XXX no se presentó. (folios 71)
14.-Que mediante resolución No. 007-2003 de las 13:30 hrs del 10 de enero del 2003, el Ministerio de la Presidencia concedió al Órgano Director del Procedimiento una prórroga por un plazo de dos meses calendario, para concluir la fase de instrucción (folio 74).
15.-Que el Órgano Director del Procedimiento en resolución de las 16:15 hrs del 9 de enero del 2003, amplió el plazo de dos meses para tramitar los diligencias pendientes a la fecha. (folios 75 a 76)
16.-Que el Órgano Director del Procedimiento rindió Informe Final el día 6 de marzo del 2003. En él, se analizó la figura de la Acción de Personal como acto administrativo; de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta; y, de los Derechos Adquiridos.
En ese Informe se concluyó lo siguiente:
“1.No existe fundamento legal para la emisión de acciones de personal que autoricen un pago 3,5% por concepto de anualidad.
2.Que las acciones de personal N° 160-99 con rige 1 de noviembre del 2000, b) N° 240-01 con rige 1 de noviembre del 2001, c) N° 119-02 con rige 05 de agosto del 2002, se encuentra viciadas de nulidad absoluta por cuanto todos los elementos que conforman el acto administrativo (motivo, contenido y fin) se encuentran viciados de nulidad absoluta.
3.Que la nulidad absoluta además es evidente y manifiesta, por cuanto es notoria la falta de fundamento legal para autorizar el pago. Además, esta nulidad es grave, por cuanto implicó una erogación económica del erario público.
4.Que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta no debe tener efectos retroactivos en perjuicio del funcionario público, por cuanto éste actuó de buena fe.
5.Que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe solicitarse el criterio correspondiente a la Procuraduría General de la República.” (folios 77 a 96)
1.-Que a la fecha de emisión del Informe –y tal como se verá, también al día de hoy-, los funcionarios del CICAD han estado percibiendo un porcentaje salarial por concepto de anualidades superior al del resto de servidores públicos que ampara la citada Ley No. 2166.
2.-Que pareciera no existir un acto, acuerdo, o resolución administrativa, que exprese en forma escrita la voluntad de la Administración en ese particular.
En sentido similar, la sentencia Nº0966-95 de las 11:03 hrs. de 17 de enero de 1995, en la que se dijo, en lo conducente que:
IX.- La Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas en el acuerdo JA-CICADL-083-2002, dispuso ajustar y cancelar en un porcentaje del 1.94% del salario base devengado, el pago de anualidades futuras a los funcionarios de esa Institución. Aprecia este Tribunal que con ese acuerdo, el acto que suprimió el beneficio que se había otorgado al accionante, resulta ilegítimo. Si la Junta Administrativa del CICAD consideró –como parece haberlo hecho para iniciar los procedimientos-, que el porcentaje que había otorgado como reconocimiento por anualidad, no se ajustaba al criterio del Área de Servicios Gubernamentales, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, debió cumplir con las exigencias del procedimiento administrativo dispuesto en el 173 de la Ley General de la Administración Pública. La discusión del procedimiento administrativo que la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas dispuso iniciar era definir la legalidad del porcentaje que se les reconocía a algunos funcionarios por concepto de anualidades, de manera que no podía disponer esa Junta Administrativa en el mismo acto aplicar una rebaja de ese porcentaje pues ello era lo que se pretendía con el acto final. Así las cosas, se vulneró en perjuicio del accionante, el debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios.
En este sentido, y refiriéndonos ahora al caso concreto sometido a nuestro dictamen, advertimos que de la lectura de los autos se constata que ese Ministerio ha llevado a cabo el procedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), con estricto apego a lo que la normativa que rige la materia prescribe, y con absoluto respeto al principio y garantía constitucional del debido proceso y de defensa del administrado.
Por tal motivo, y conforme lo establece el artículo 176.6 de la Ley General de la Administración Pública, no encontramos omisiones procedimentales en las formalidades previstas en ese mismo cuerpo normativo.
Ahora bien, y en lo que se refiere propiamente al fondo del asunto sometido a dictamen, consignamos que la Administración pretende la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de Acciones de Personal específicas, emitidas a nombre de la funcionaria xxx. La lista que se expone a continuación contiene el número, la fecha y la
“Explicación” de esas Acciones:
1) N° 212-99 con rige de 1° de noviembre de 1999. “Explicación: De conformidad con el oficio No. M-324-99 suscrito por el Director Ejecutivo del CICAD se nombra en forma interina a partir de la fecha de rige.” (folio 008 del Tomo de Pruebas)
2) N° 006-00 con rige de 1° de febrero del 2000. “Explicación: Se nombra en propiedad según Artículo 5° del Reglamento Autónomo del CICAD.” (folio 14 del Tomo de Pruebas)
3) N° 160-00 con rige de 1° de noviembre del 2000. “Explicación: De conformidad con la Ley 6995, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número uno.” (folio 28 del Tomo de Pruebas)
4) N° 240-01 con rige de 1° de noviembre del 2001. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número dos.” (folio 39 del Tomo de Pruebas)
5) N° 083-02 con rige de 6 de mayo del 2002. “Explicación: De conformidad con el memorando M-DE-101-02, suscrito por la Dirección Ejecutiva del CICAD, se procede a nombramiento interino a partir de fecha de rige.” (folio 49 del Tomo de Pruebas)
6) N° 119-02 con rige de 5 de agosto del 2002. “Explicación: De conformidad con el formulario “Evaluación del Desempeño” suscrita por el Lic. José Silva, se procede a nombramiento en propiedad.” (folio 50 del Tomo de Pruebas)
En la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 012-2002 de las 11:10 hrs del 11 de octubre de 2002), se señala que esas Acciones de Personal “... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995” (folio 34), y que “... el fundamento legal utilizado para justificar el pago de 3.5% pareciera no ser la normativa aplicable, en virtud de que los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 del 7 de octubre de 1957 y sus reformas, regulan el monto a pagar por concepto de aumentos anuales a los funcionarios de la Administración en un porcentaje de 1,94%”. (folio 35)
Por lo que se verá, lo reseñado nos permite determinar la existencia de dos situaciones que impiden emitir nuestro dictamen favorable.
En primer lugar, tal y como se puede apreciar en la lista que supra se expuso, no todas las Acciones de Personal consignan la leyenda que se refiere a la aplicación del artículo 15 de la Ley 6995; por tal motivo, aun cuando todas consignan en el aparte “Aumentos Anuales” un 3.5%, las Acciones de Personal números 212-99, 006-00, 083-02 y 119-02, no encajan dentro del supuesto que estableció la Administración para justificar la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Nótese que ellas se refieren a los nombramientos, primero, en forma interina, y después, en propiedad. Ni tampoco esas Acciones muestran fórmula alguna de cálculo para el componente “anualidad” que le corresponde al funcionario, aun cuando en el aparte de “aumentos anuales” establecen un porcentaje del 3,5%.
Por tales motivos, no encontramos fundamento alguno para promover la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 212-99, 006-00, 083-02 y 119-02, y así debe declararlo expresamente esta Procuraduría.
En segundo lugar, y no obstante las Acciones de Personal números: 160-00 y 20-01, hacen referencia directa al numeral 15 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985, por la forma en que está redactada el aparte “Explicación”, no se puede concluir, en forma “evidente y manifiesta”, que éstas son contrarias a lo que estatuye el ordenamiento jurídico. Para fundamentar esta afirmación, permítasenos exponer la relación de normas y resoluciones que se genera a partir de la leyenda que justifica las Acciones.
5 -------------- ¢5,500 -------------- ¢256
6 -------------- ¢5,600 -------------- ¢257
Artículo 3º.- La presente ley deroga cualquier disposición que se le anteponga.
Y a su vez, por remisión expresa del legislador, la Dirección General del Servicio Civil, mediante estudio técnico plasmado en una resolución administrativa, puede modificar la escala para la asignación de los “aumentos anuales”.Desde 1983, esa Dirección ha procedido conforme al predicado de la norma y desde esa data ha emitido, entre otras, las siguientes resoluciones: “DG-055-83, DG-042-84, DG-121-85, DG-078-89, DG-124-89, DG-106-90, DG-166-90, DG-102-92, DG-210-92, DG-120-93, DG-204-93, DG-061-94, DG-106-94, DG-050-95, DG-092-95, DG-113,95, DG-046-96, DG-099-96, DG-038-97, DG-097-98, DG-128-98, DG-144-98, DG-183-98, DG-102-99, DG-001-2000 y DG-062-2000” (citadas por Jimmy Bolaños González en: Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. Comentado, con jurisprudencia y Legislación conexa. Investigaciones Jurídicas S.A., 2001, San José, Costa Rica, pág 296)
En ese sentido, es importante traer a colación que de la lectura de las resoluciones de la Sala Constitucional, y que tratan ese particular, no se evidencia que éstas expresamente se refirieran a las particularidades de procedimientos administrativos anulatorios -como el que nos ocupa- sino que versan sobre la necesidad de que la Administración instaure el procedimiento que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de que, se presume, está ante la emisión de actos administrativos declarativos de derechos.
Al respecto, el Tribunal Constitucional acotó: “..., la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (...)” (resolución 2004-01004 reiteradamente citada)
Sin embargo, aun cuando la Sala Constitucional anuló ese Acuerdo, para la correcta ubicación en el plano cronológico y jurídico de la situación que se reprocha ilegal, resulta imprescindible esa previa valoración técnica-jurídica. En este sentido, vale insistir en que la resolución del Tribunal Constitucional en nada cuestiona la intención administrativa plasmada en el Acuerdo. La condena más bien se dio por un proceder precipitado y arbitrario de la Administración, en tanto adoptó una decisión sin haber emitido acto final en el procedimiento que para los efectos ordenó iniciar.
Analizando únicamente ese primer supuesto, es importante considerar que podríamos estar en presencia de lo que, tanto la doctrina como nuestra legislación, reconocen como “acto implícito” (artículo 138 de la citada Ley General).
Al respecto, hemos señalado lo siguiente:
Esta Procuraduría no puede acceder a lo peticionado, emitiendo un dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, a los actos administrativos (Acciones de Personal) mediante las cuales se le otorgó el reconocimiento de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidad a favor de la señora xxx, por los siguientes motivos:
2.- No se encuentra fundamento alguno para que la Administración promueva la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 212-99, 006-00, 083-02 y 119-02, toda vez que éstas no encajan dentro del presupuesto técnico-jurídico que estableció la Administración para promover el procedimiento anulatorio. Siendo así, al tenor de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría no se pronuncia sobre la situación jurídica de ellas.
3.- Los actos administrativos (Acciones de Personal 160-00 y 240-01, a nombre de la funcionaria xxx) que el Ministerio de la Presidencia reprocha afectos a una nulidad absoluta, no manifiestan la calificación de “evidente y manifiesta”. Por tal motivo, no se emite el dictamen favorable de nulidad que se pide.
Adjunto: Expediente de la Instrucción del procedimiento (No. 005-02-MP) y un tomo de legajo de pruebas.-