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Timestamp: 2019-03-19 10:15:15+00:00
Document Index: 201415740

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Actualités du cabinet d'avocats Bedel Boillot Blazy Montpellier
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Précision sur le non-renouvellement d'une convention d'occupation du Domaine Public
Par un arrêt du 25 janvier 2017 publié au recueil Lebon, le Conseil d'Etat précise les conditions permettant à une personne publique de ne pas renouveler une convention d'occupation du Domaine Public.
En l'espèce, par une délibération 2 février 2011, le conseil municipal de la commune de Port-Vendres a décidé de ne pas renouveler la convention d'occupation de l'immeuble dit " Le Loup de mer ", dénommée " contrat de location ", conclue avec l'association départementale des pupilles de l'enseignement public des Pyrénées-Orientales (ADPEP 66) pour les besoins d'un centre éducatif renforcé accueillant des jeunes gens relevant de la protection judiciaire de la jeunesse, dont elle assure la gestion. La Commune avait justifié ce refus de renouvellement aux motifs "d'incidents provoqués par certains des mineurs accueillis ou de délits commis par eux".
Le Préfet des Pyrénées Orientales, a saisi le Tribunal Administratif de Montpellier d'un déféré Préfectoral aux fins de faire annuler ladite délibération en considérant qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait le non-renouvellement de la convention d'occupation du domaine public. Le Tribunal Administratif de Montpellier a fait droit à la demande du Préfet, ce jugement a été confirmé par la Cour Administrative de Marseille.
Par un pourvoi enregistré les 15 et 16 décembre 2016, la Commune de Port-Vendres a saisi le Conseil d'Etat.
La Haute Juridiction a estimé que:
"S'il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d'autorisations ou de conventions d'occupation temporaire du domaine public n'ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre, il appartient au gestionnaire du domaine d'examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu'elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public. Il peut décider, sous le contrôle du juge, de rejeter une telle demande pour un motif d'intérêt général. Pour déterminer si un tel motif existe, il y a lieu, de tenir compte, le cas échéant, parmi l'ensemble des éléments d'appréciation, des contraintes particulières qui pèsent sur l'activité de l'occupant, notamment de celles qui peuvent résulter du principe de continuité du service public.
La cour a relevé que la commune n'avait jamais fait état d'un projet d'intérêt général pour la réalisation duquel elle aurait eu besoin de l'immeuble en cause. Il ressort par ailleurs des énonciations de son arrêt, non arguées de dénaturation, que si la commune faisait mention d'incidents provoqués par certains des mineurs accueillis ou de délits commis par eux, ces faits se sont produits principalement à l'intérieur de l'immeuble, sans qu'il soit par ailleurs établi ni même allégué qu'ils auraient eu pour effet de dégrader l'immeuble ou de porter atteinte à sa valeur. La cour a enfin relevé que, pour l'exercice de sa mission de service public, l'association occupante mettait en oeuvre des actions de réinsertion qui exigeaient son installation dans un immeuble situé à proximité immédiate de la mer. En déduisant de l'ensemble de ces éléments que le refus de renouvellement en litige n'était pas justifié, dans les circonstances de l'espèce qui lui était soumise, par un motif d'intérêt général suffisant, la cour n'a pas commis d'erreur de droit et n'a entaché son arrêt d'aucune erreur de qualification juridique des faits."
Cette motivation portant atteinte à la liberté de gestion du Domaine Public semble toutefois s'inscrire dans la lignée des décisions "Commune de Béziers" avec un évident positionnement en faveur du maintien des relations contractuelles.
1. Une remise en cause de la liberté de gestion du domaine public
S'il existe une matière dans laquelle les personnes publiques disposent, par principe, d'un pouvoir étendu dans la gestion de leurs relations contractuelles, il s'agit bien du domaine public. Rappelons que par un arrêt du 21 mars 2003, le Conseil d'Etat considérait que " la protection du domaine public est un impératif d'ordre constitutionnel". (CE 21 mars 2003 n°189191)
Julien Soulié, dans sa note sous l'arrêt précité considérait d'ailleurs que " face au développement de l'exploitation patrimoniale du domaine public, le Conseil d'Etat affirme, en consacrant cet impératif d'ordre constitutionnel, que ledit domaine n'est pas un espace comme les autres et, partant, doit recevoir une protection spéciale." (Le Domaine Public: une catégorie juridique protégée? - Julien Soulié - RFDA 2003 p.903)
Il n'était dès lors par surprenant de voir l'ordonnance n°2006-460 du 22 avril 2006 relative à la partie legislative du code général de la propriété des personnes publiques instituer que "L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire." (Article L.2122-2 du CGPPP) et que "L'autorisation mentionnée à l'article L.2122-1 présente un caractère précaire et révocable" (Article L.2122-3 du CGPPP). Le législateur s'inscrivait ainsi dans la lignée de la jurisprudence prévoyant la possibilité de reitrer à tout moment une autorisation d'occupation du domaine public en raison d'un motif d'intérêt général ou pour tout motif lié à la dépendance elle-même (CE 26 février 1965 Société Vélodrome du Parc des Prince n°65549).
De manière générale, le Conseil d'Etat considérait qu'il n'y avait pas de droit acquis au renouvellement (En ce sens:CE 14 oct. 1991,Hélie, req. no 95857: Lebon T. 927).
Le Conseil d'Etat jugeait d’ailleurs que "les autorisations d'occupation du domaine public sont délivrées à titre précaire et révocable et ne sont pas créatrices de droit au profit des bénéficiaires ; que leur titulaire n'a droit ni à leur maintien ni à leur renouvellement ; qu'il appartient à l'autorité chargée de la police dudomaine de les retirer dans l'intérêt général" (CE 24 novembre 1993 SA ATLANTIQUE BATIMENTS CONSTRUCTION, req. n° 124933 et 124934).
Il en résultait que "le maître du domaine doit organiser la précarité de l'occupation privative, dans le respect des principes et des règles de la domanialité publique" (S. Manson, L'occupation contractuelle du domaine public: essai de clarification et de remise en ordre, RD publ. 2009. 19).
La Cour de Cassation allant même jusqu'à considérer que le contrat d'occupation du domaine public conserve son caractère de convention précaire même si le bien occupé a fait l'objet d'une désaffectation et d'un déclassement et est donc sorti du domaine public. En l'absence de novation, ce contrat ne se transforme pas en bail commercial. (En ce sens: Civ. 3e, 19 nov. 2014,no 13-20.089: Contrats Marchés publ. 2015)
La jurisprudence entendait ainsi considérer qu'en passant une convention d'occupation du domaine public, la personne publique centrée sur une unique préoccupation de valorisation d'un élément de sa propriété, impose à son cocontractant des obligations qui "trouvent leur unique justification dans les préoccupations légitimes du propriétaire de veiller à la bonne conservation, à la valorisation optimale du domaineconcédé et à une utilisation conforme à sa destination" (CAA Paris, 29 nov. 2011, n° 09PA05155, Société Paris Tennis, JCP Adm. 2012. 2325, chron. C. Chamard-Heim) (Voir, La remise en ordre inachevée de l'occupation contractuelle du domaine public – Matthieu Didierlaurent – AJDA 2015. p.1519).
Aussi, le juge administratif appréciait avec une évidente souplesse le motif d’intérêt général justifiant la résiliation d’une convention d’occupation du domaine public (En ce sens : CE 31 juill. 2009, Société Jonathan loisirs, req. n° 316534, Lebon T. 739).
Une souplesse qui permettait d’affirmer que "l’utilisateur ne doit pas constituer une gêne pour l’administration qui doit pouvoir récupérer son bien à tout moment, gratuitement (…)" (Le rapprochement des régimes de l’autorisation et du contrat d’occupation du domaine public – Catherine Mamontoff in Mélanges Guibal p.517). Un moyen de garantir la liberté de gestion du domaine public forcément remise en cause par l'arrêt du 25 janvier 2017.
La jurisprudence commentée présente une appréciation plus stricte de l’intérêt général justifiant le non renouvellement.
2. Une appréciation restrictive de l'intérêt général justifiant le non-renouvellement
Si la doctrine considérait que "la menace permanente du retrait ou de la résiliation des autorisations d'occupation dudomaine public, voire de leur non-renouvellement constitue un handicap pour le développement des investissements privés sur ledomaine public. Les risques sont significatifs et les conséquences du retrait peuvent être économiquement importantes pour les occupants évincés ". (Vers une meilleure protection contre la précarité de l'occupation du domaine public – Robert Rézenthel – AJDA 2001.p. 1025)
Il est bien nécessaire de constater que "compte tenu du développement important de la consistance du domaine public au cours des dernières décennies, il n'était pas envisageable que la rigidité de la domanialité publique soit maintenue dans les conditions initiales, sous peine de compromettre l'accroissement du partenariat entre les entités publiques et le secteur privé".( Robert Rézenthel préc.)
Sous l’influence remarquée du droit communautaire concernant notamment les règles de libre concurrence (CE 26 mars 1999 Société EDA n°202260), le juge administratif finit par restreindre la liberté de gestion du domaine public. S’il ne franchit pas encore le pas de faire entrer la mise en concurrence dans les procédures de passation (Voir, CE 3 juin 2010 Ville de Paris – Association Paris Jean Bouin n°338272 et n°338527 et CE 23 mai 2012 RATP n°348909), il décide d’encadrer plus strictement les motifs d’intérêt général justifiant le non-renouvellement d’une convention d’occupation du domaine public.
En considérant que les incidents provoqués par certains des mineurs accueillis dans le bien du domaine public objet de la convention et que les délits commis par eux ne pouvaient justifier le non-renouvellement, le Conseil d’Etat restreint nécessairement le champ du motif d’intérêt général pouvant justifier le non-renouvellement.
Cette position devrait impacter également les motifs pouvant justifier la résiliation anticipée d’une occupation du domaine public faisant évoluer la jurisprudence Jonathan Loisirs précitée.
Entre les dispositions de la loi n°2014-626 du 18 juin 2014 autorisant l’occupant du domaine public à y exploiter un fonds de commerce et la fin proche de la jurisprudence Jean BOUIN (Voir : CJUE 14 juillet 2016 C‑458/14 et C‑67/15,), la spécificité du domaine public se réduit comme peau de chagrin. De là à y voir, la percée de "l'exigence de loyauté des relations contractuelles" (CE 21 mars 2011 Ville de Béziers n°307806), il n’y a qu’un pas que nous franchissons.
Pour en revenir aux faits de l’espèce, la Commune aurait probablement été mieux inspirée de simplement engager la responsabilité de l’Etat et de l’association délégataire pour les troubles causés à l’ordre public du fait des mineurs hébergés sur son domaine public. Faute de pouvoir justifier d’un intérêt général suffisamment éloquent pour emporter la conviction d’un juge administratif qui semble se positionner dans une approche finaliste, il conviendra probablement d'avancer en ce sens.
REFUS D’ATTRIBUTION D’UN LOGEMENT SOCIAL - Contentieux Administratif
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE POUR DEMANDER L’ANNULATION D’UNE DÉCISION DE REFUS D’ATTRIBUTION D’UN LOGEMENT SOCIAL
Dans un arrêt récent, le Tribunal des conflits (9 mai 2016, n°C4048) vient de confirmer la compétence de la juridiction administrative pour annuler une décision de refus d’attribution de logement social.
Il a considéré que malgré l’existence d’un lien contractuel de droit privé entre le bailleur social et le locataire, la décision de refus d’attribution d’un logement social était prise dans le cadre de l’exécution d’un service public et que de ce fait la juridiction administrative était compétente peu importe le statut privé ou public du bailleur social.
B&B - Nicolas BEDEL DE BUZAREINGUES - Guillaume BOILLOT
Membres d'une association agrée
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