Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52014AE6021&from=IT
Timestamp: 2020-01-22 15:47:09+00:00
Document Index: 33224967

Matched Legal Cases: ['art. 304', 'art. 5', 'art. 28', 'art. 87', 'art. 50', 'art. 284']

C_2015251PL.01002501.xml
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Strategia UE i plan działania w zakresie zarządzania ryzykiem celnym: Przeciwdziałanie ryzyku, poprawa bezpieczeństwa łańcucha dostaw i ułatwienie wymiany handlowej”
Dnia 1 października 2014 r. Komisja, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Strategia UE i plan działania w zakresie zarządzania ryzykiem celnym: Przeciwdziałanie ryzyku, poprawa bezpieczeństwa łańcucha dostaw i ułatwienie wymiany handlowej”
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 2 lutego 2015 r.
Na 505. sesji plenarnej w dniach 18–19 lutego 2015 r. (posiedzenie z dnia 18 lutego 2015 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 141 do 1 (4 osoby wstrzymały się od głosu) przyjął następującą opinię:
EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji dotyczący strategii UE i planu działania w zakresie zarządzania ryzykiem celnym. Właściwe wdrożenie strategii wymaga nie tylko współpracy organów celnych, lecz również współpracy tych organów z innymi organami rządu, takimi jak m.in. organy odpowiedzialne za zdrowie publiczne i ochronę konsumentów oraz organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo (za pośrednictwem współpracy sądowej).
Zdaniem EKES-u istotne jest, aby zapewnić skuteczne wdrożenie przepisów celnych Unii Europejskiej i właściwe funkcjonowanie mechanizmów współpracy przewidzianych w prawie Unii.
Aby organy celne mogły całościowo zarządzać ryzykiem, konieczna jest także harmonizacja i zgodność we wdrażaniu działań należących do innych obszarów polityki. Państwa członkowskie dysponują już oficjalnymi danymi dotyczącymi tych kwestii. Konieczne jest jednak udostępnianie i wymiana informacji, w szczególności zapewnienie interoperacyjności oficjalnych danych odnoszących się do poważnych zagrożeń.
Przyjmując własne przepisy i uzupełniając swoje ramy działania, UE powinna oprzeć się na kompendium na temat zarządzania ryzykiem i na innych przepisach zarządzania ryzykiem opracowanych przez Światową Organizację Celną, by unijne przepisy celne były zgodne z większością norm obowiązujących w tej dziedzinie.
Zgodnie z celem 3 planu działania, należy jasno określić, kto, kiedy i gdzie przeprowadza kontrole, co będzie spójne z klasyfikacją rodzajów i poziomów zagrożeń, którą Komisja ma przyjąć jako środek wykonawczy. Zdaniem Komitetu, ze względu na znaczenie tego działania należy je zrealizować w pierwszej kolejności.
Ze względu na to, że priorytetem jest zapewnienie jednolitego stosowania przepisów celnych w UE, równie ważny jest cel 5 planu działania, ponieważ cała strategia opiera się na propagowaniu współpracy między organami krajowymi we wszelkich aspektach wdrażania i wykrywania oraz na propagowaniu wymiany informacji między krajową a unijną administracją.
Komitet pragnie podkreślić, że podczas opracowywania strategii należy wziąć pod uwagę cechy szczególne praktyki celnej w państwach członkowskich, takie jak wielkość odpowiednich przepływów handlowych, wolumen handlu i stosowane praktyki, choć strategie te muszą być zgodne zarówno między sobą, jak i z zasadami i przepisami unijnymi.
Choć EKES zgadza się co do znaczenia, jakie w komunikacie nadano współpracy Komisji i państw członkowskich, to pragnie również podkreślić znaczenie innych podmiotów społecznych zaangażowanych w strategię i rolę, jaką mogą one odegrać.
Choć w komunikacie jedynie pośrednio nawiązuje się do projektów pilotażowych w terenie, Komitet wzywa do zapewnienia im większej widoczności, by zachęcić zainteresowane strony do odgrywania większej roli i tym samym wspierać dodatkowe inwestycje prywatne, które sprzyjałyby przedstawionej w komunikacie strategii dzięki pobudzaniu innowacji.
Zarządzanie ryzykiem celnym jest podstawową zasadą nowoczesnych metod kontroli celnych. Organy celne wprowadzają mechanizmy analizy i przeglądu w celu zapewnienia skuteczności procedur kontroli na całym obszarze celnym. Procedury te powinny być stale poddawane przeglądowi i w razie potrzeby dostosowywane, w celu zaspokojenia nowych potrzeb.
U podstaw zarządzania ryzykiem leży dążenie organów celnych do osiągnięcia właściwej równowagi między – z jednej strony – zwalczaniem nadużyć a – z drugiej strony – wprowadzaniem jak najmniejszych utrudnień dla legalnego przepływu towarów i osób oraz utrzymywaniem kosztów na możliwie najniższym poziomie.
Ze względu na brak fizycznych możliwości kontrolowania czasami znacznej części towarów, program SAFE stanowi podstawę mechanizmu „upoważnionych przedsiębiorców”, który polega na określeniu na podstawie audytu ex ante przedsiębiorstw będących wiarygodnymi partnerami w sprawach celnych. W tym celu organy muszą posiąść doskonałą wiedzę o działalności przedsiębiorcy, uzyskać jasną wizję zachodzących w danym przedsiębiorstwie procesów i środowiska biznesowego, w którym ono działa, a także mieć stały dostęp do zapisów księgowych. W Unii Europejskiej status „upoważnionego przedsiębiorcy” i kryteria jego przyznawania reguluje art. 5a rozporządzenia (WE) nr 648/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady (1). Wśród podmiotów gospodarczych panuje przekonanie, że uzyskanie tego statusu jest niezbędne do prawidłowego działania na rynku.
Na mocy TFUE „unia celna” ustanowiona w Unii Europejskiej jest wyłączną kompetencją UE, podobnie jak procedury oraz cła przywozowe i wywozowe. W prawie pierwotnym politykę tę ustanowiono jako prawo ponadnarodowe w tytule „Swobodny przepływ towarów” (art. 28–37). Jednak obecnie służby celne wykonują coraz częściej również inne zadania. W praktyce występują bowiem trzy filary dotyczące: podatków, bezpieczeństwa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów pozataryfowych. Część zadań jest np. regulowana na mocy art. 87 TFUE dotyczącego współpracy policyjnej, która nie należy do wyłącznej kompetencji UE.
W komunikacie Komisji ze stycznia 2013 r. (2) mowa o przyjęciu wspólnego podejścia do zintegrowanego zarządzania ryzykiem w miejscach wprowadzania towarów na obszar unii celnej lub ich wyprowadzania z tego obszaru, z myślą o realizacji następujących celów:
bardziej efektywny rozdział zasobów ludzkich i finansowych poprzez skoncentrowanie ich tam, gdzie jest to konieczne,
zintegrowane i jednolite zastosowanie unijnych przepisów celnych,
zintegrowany system współpracy między organami, podmiotami gospodarczymi i przewoźnikami,
uproszczenie procedur i skrócenie czasu oraz kosztów transakcji.
EKES pozytywnie ocenił ten komunikat z 2013 r. (3) i uznał, że wspólne podejście do zarządzania ryzykiem celnym i bezpieczeństwa łańcucha dostaw ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia jednolitego i niedyskryminacyjnego stosowania przepisów UE przez wszystkie zainteresowane organy na całym terytorium unii celnej.
W dniu 18 czerwca 2013 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie poprawy bezpieczeństwa łańcucha dostaw i zarządzania ryzykiem celnym oraz zwróciła się do Komisji o przedstawienie spójnej strategii w tej dziedzinie. UE ma wspólne cele strategiczne dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa i integralności łańcucha dostaw, bezpieczeństwa obywateli i ochrony interesów finansowych UE i jej państw członkowskich, a także ułatwienia i przyspieszenia legalnego handlu w celu wspierania konkurencyjności.
Obowiązujący przekształcony kodeks celny, przyjęty na mocy rozporządzenia (UE) nr 952/2013 (4), obejmuje nie tylko zarządzanie ryzykiem jako specjalną funkcję organów celnych, lecz również nadaje wspólnej taryfie celnej, która jest podstawą systemu, rolę nadzorczą. Włączenie zarządzania ryzykiem do kodeksu celnego wzmacnia współpracę i wymianę informacji między krajowymi organami służb celnych i innych niż celne oraz Komisją, z powierzeniem niekiedy tej ostatniej odpowiednich uprawnień wykonawczych.
Komisja przedstawia wraz ze szczegółowym planem działania nową strategię na rzecz poprawy zarządzania ryzykiem celnym w Unii Europejskiej, która w skuteczniejszy sposób będzie zarządzać rosnącą wymianą handlową w coraz bardziej złożonym międzynarodowym łańcuchu dostaw.
W planie działania wyszczególniono szereg działań odnoszących się do poszczególnych celów. Działania ukierunkowane są na usunięcie ujawnionych niedoskonałości w celu stopniowego wzmocnienia potencjału organów celnych Unii Europejskiej i osiągnięcia bardziej systematycznej współpracy z innymi służbami, podmiotami gospodarczymi i międzynarodowymi partnerami handlowymi. W stosownych przypadkach w planie przewidziano działania w zakresie wspierania i opracowania przepisów i norm międzynarodowych.
Komisja będzie dążyć do komplementarności i spójności z innymi powiązanymi inicjatywami Unii, zarówno dotyczącymi spraw celnych, jak i innych obszarów polityki, stąd uwzględnione zostaną np. inicjatywy w zakresie bezpieczeństwa, dotyczące polityki transportowej i w dziedzinie ochrony praw własności intelektualnej.
Organy celne stosują zarządzanie ryzykiem w celu wdrożenia skutecznej i efektywnej kontroli, unikania nieuzasadnionych zakłóceń legalnej działalności gospodarczej i zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów. Dzięki organizacji wspomnianych zasobów służby mogą się skupić na priorytetowych obszarach, gdzie zagrożenia są największe i najpoważniejsze.
Strategia odnosi się do zarządzania ryzykiem i kontroli towarów wwożonych na terytorium Unii, wywożonych z tego terytorium oraz przewożonych w tranzycie przez to terytorium, z należytym uwzględnieniem ich specyficznego charakteru, skali ryzyka oraz kosztów. Wymaga to zdolności do identyfikacji, oceny i analizy różnorodnych zagrożeń i ryzyka związanych z towarami i ich przemieszczaniem.
W komunikacie wymienia się następujące zasady leżące u podstaw zarządzania przez Unię ryzykiem celnym związanym z łańcuchem dostaw:
wcześniejsza ocena, kontrola tam, gdzie to wymagane,
współpraca między różnymi służbami,
wielopoziomowe podejście oparte na koordynacji działań,
Aby poprawić skuteczność i efektywność ogólnounijnych ram zarządzania ryzykiem, Komisja i państwa członkowskie będą współpracować, dążąc do wielopoziomowego zarządzania ryzykiem w UE, w celu wprowadzenia następujących niezbędnych środków:
poprawa jakości danych i przepisów regulujących gromadzenie danych,
zapewnienie dostępności danych dotyczących łańcucha dostaw oraz zagwarantowanie wymiany istotnych informacji na temat ryzyka między organami celnymi,
wdrożenie środków kontroli i ograniczania ryzyka tam, gdzie to wymagane,
zwiększenie zdolności,
promowanie międzyinstytucjonalnej współpracy i wymiany informacji pomiędzy organami celnymi i innymi organami na szczeblu UE i państw członkowskich,
zacieśnienie współpracy z sektorem handlu,
wykorzystanie potencjału międzynarodowej współpracy celnej.
W komunikacie opisane są środki niezbędne do indywidualnej realizacji celów strategii, by współpraca Komisji i państw członkowskich mogła doprowadzić do przyjęcia odpowiednich środków.
EKES pozytywnie ocenia i popiera komunikat Komisji oraz uznaje, że wspólne podejście do zarządzania ryzykiem celnym i bezpieczeństwa łańcucha dostaw ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania pewności prawa i jednolitego stosowania przepisów celnych UE, co ułatwi swobodny przepływ towarów.
Komunikat ma na celu wzmocnienie i wdrożenie szeregu instrumentów celnych w pełni stosowanych już między krajowymi organami celnymi, Komisją i podmiotami gospodarczymi, wprowadzając funkcję zarządzania ryzykiem, która stanowi uzupełnienie istniejących środków w zakresie taryfy celnej i handlu oraz opracowywania statystyk.
W planie działania Komisji przewiduje się cele i służące ich realizacji środki, które to środki wzmocnią potencjał organów celnych Unii i umożliwią bardziej systematyczną współpracę tych organów z innymi podmiotami, zarówno podmiotami gospodarczymi, jak i międzynarodowymi partnerami handlowymi.
Należałoby wyraźnie wskazać na podejście oparte na komplementarności z innymi właściwymi organami uczestniczącymi w przemieszczaniu towarów w ramach łańcucha dostaw. Odpowiedni rozwój strategii wymaga ściślejszej i skuteczniejszej współpracy organów celnych na poziomie międzynarodowym, jak również między organami celnymi i innymi organami, m.in. organami odpowiedzialnymi za zdrowie publiczne i politykę konsumencką.
Choć tzw. oficjalne dane istnieją już na szczeblu krajowym w odniesieniu do poszczególnych kontroli granicznych i zarządza się nimi za pomocą systemów informatycznych (kontrole zewnętrzne dotyczące zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, kontrole produktów farmaceutycznych i kosmetyków itp.), to jednak informacje te nie są scentralizowane ani udostępniane partnerom. Dlatego instrument ten ułatwi funkcjonowanie systemu i realizację zadań organów celnych, ponieważ ukazuje informacje dotyczące zagrożenia związanego z danym towarem w całym łańcuchu dostaw.
Biorąc pod uwagę międzynarodowy charakter zagrożeń, a więc i rozwiązań, Komisja podkreśla, że należy ustanowić wspólny dostęp do „oficjalnych danych”, które są już opracowywane na poziomie krajowym. Dlatego proponuje, by kryteria ustalane na poziomie Unii były opracowywane na podstawie wspólnych międzynarodowych norm i by uzupełniały te ostatnie do celów zastosowania w UE. EKES podkreśla w związku z tym potrzebę interoperacyjności danych, w celu zapewnienia skutecznego wprowadzania w życie działań, o których mowa w strategii, gdyż wymiar ponadnarodowy wzmacnia potrzebę wspólnego dostępu do „oficjalnych danych”, które już istnieją na szczeblu krajowym.
Zasadniczo, aby poprawić współpracę administracyjną w zakresie korzystania z systemu wykrywania ryzyka, EKES oczekuje, że zastosowany system będzie oparty, między innymi, na następujących zasadach:
podporządkować środki, kryteria i normy w zakresie ryzyka oraz ich nowelizacje mające na celu precyzyjne określenie produktów, z którymi wiążą się zagrożenia, Celnemu Systemowi Zarządzania Ryzykiem (Customs Risk Management System – CRMS) ustanowionemu na mocy rozporządzenia (UE) nr 952/2013 z uwzględnieniem systemów wczesnego ostrzegania i prawa o ochronie danych,
zachęcać do ustanawiania związków z wszelkimi innymi właściwymi systemami, jak te stworzone na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 515/97 (5),
uwzględnić podstawowe zasady systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI) i odpowiednio dostosować je do potrzeb służb celnych, przy czym system ten obejmuje instrumenty, które zostały już ocenione,
przyjąć środki, kryteria i przepisy dotyczące określania poziomów ryzyka odnoszącego się do produktów, materiałów, tras przewozu, pochodzenia lub innych czynników wskazujących na istnienie ryzyka, z wykorzystaniem Zintegrowanej Taryfy Wspólnot Europejskich (TARIC), by zwrócić uwagę na największe zagrożenia tak dalece, jak jest to możliwe.
EKES przypomina, że organy administracji muszą uczestniczyć w wymianie informacji.
Jeśli chodzi o komplementarność współpracy przewidzianej w strategii, należy uwzględnić również odpowiednie działania polityczne w zakresie bezpieczeństwa produktów, dobrostanu zwierząt, bezpieczeństwa żywności i pasz, ochrony środowiska naturalnego oraz powiązane inicjatywy w dziedzinie praw własności intelektualnej. Zdaniem EKES-u bardzo duże znaczenie ma wymiana informacji związanych z poważnymi problemami dla zdrowia publicznego i środowiska, a także dla bezpieczeństwa i ochrony obywateli.
Kryteria ustanawiane na poziomie Unii Europejskiej powinny opierać się na wspólnych przepisach kompendium na temat zarządzania ryzykiem celnym i innych przepisach Światowej Organizacji Celnej oraz uzupełniać te przepisy do celów zastosowania w UE.
Pozytywnie ocenia się fakt, że w programach dotyczących upoważnionego przedsiębiorcy wiąże się ten status z zarządzaniem ryzykiem, a to z uwagi na szczegółowy proces oceny, jakiemu poddaje się podmiot gospodarczy i jego środowisko podczas przyznawania mu tego statusu, co jest spójne z uproszczeniem procedur celnych, z jakiego korzysta posiadacz certyfikatu.
Podczas stosowania środków kontroli i ograniczania ryzyka, w przypadku gdy środki te są konieczne, należałoby rozważyć wykorzystanie metodologii zaproponowanej w kompendium opracowanym przez Światową Organizację Celną.
W ramach klasyfikacji poziomów zagrożeń, którą Komisja – po odpowiednich i przejrzystych konsultacjach z ekspertami z państw członkowskich i po wysłuchaniu podmiotów gospodarczych – ma przyjąć na mocy art. 50 ust. 1 i art. 284 kodeksu, należałoby nadać bardziej konkretny charakter celowi 3 planu działań, by szczegółowo wyjaśnić, kto, kiedy i w jakim momencie poddaje „wcześniejszej ocenie, kontroli tam, gdzie to wymagane” oraz co stanowi przedmiot tej oceny. Tę konkretyzację należałoby przeprowadzić w pierwszej kolejności, jako że poprawiłoby przejrzystość realizacji innych planów działania i oceny ryzyka oraz zwiększyłoby pewność prawa.
Niezwykle ważny jest cel 5 planu działania, ponieważ podstawową osią strategii jest upowszechnianie współpracy i wymiana informacji między władzami krajowymi i administracją unijną, co EKES zawsze uważał za kwestię o pierwszoplanowym znaczeniu. Ze względu na potrzebę zachowania zwięzłości EKES odwołuje się do swoich zaleceń w tej sprawie zawartych w pkt 1.9 i 1.10 oraz w pkt 4 „Zarządzanie ryzykiem łańcucha dostaw” opinii z 2013 r., które to punkty odnoszą się do bardziej zorganizowanej i systematycznej współpracy między służbami celnymi i innymi organami działającymi na rynku wewnętrznym, jak również do spójnego i skoordynowanego stosowania środków ujętych w planie działania.
EKES ponownie stwierdza, że taka strategia zarządzania ryzykiem nie powinna uniemożliwiać państwom członkowskim stosowania przepisów celnych, tak by mogły one dostosowywać działania do wielkości przepływów handlowych, utrzymując jednak spójność prawa Unii.
Komitet uważa, że możliwe jest utrzymanie wysokiego poziomu ochrony przy jednoczesnym wzmocnieniu przez państwa członkowskie środków służących ułatwieniu wymiany handlowej dzięki zmniejszeniu obciążeń administracyjnych przez propagowanie składania formularzy elektronicznych, uproszczeniu procedur i stosowaniu statusu upoważnionego podmiotu gospodarczego.
Należy propagować ścisłą współpracę z innymi ministerstwami i właściwymi krajowymi organami wykonawczymi w tej dziedzinie, między innymi w celu zminimalizowania ewentualnych obciążeń podmiotów gospodarczych, w tym obciążeń administracyjnych. W tym względzie Komitet zaleca rozważenie wykorzystania podstawowych zasad wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI). Decyzja dotycząca opowiedzenia się za harmonizacją, za współpracą celną lub za połączeniem obu podejść powinna opierać się na sprawdzonych rozwiązaniach, a nie na średnim poziomie europejskim.
Komitet wzywa do tego, aby w opracowywaniu i wdrażaniu strategii wzięto pod uwagę przyszłe zmiany rozporządzenia (WE) nr 515/97 w sprawie wzajemnej pomocy w sprawach celnych (wniosek COM(2013) 796 final), ze względu na niezwykle silne powiązanie omawianych zagadnień.
EKES przypomina o konieczności zapewnienia większej widoczności projektów pilotażowych i ich propagowania, aby zachęcić zainteresowane strony do odgrywania istotniejszej roli. Mogłoby to ułatwić inwestycje prywatne, które przyczyniłyby się do realizacji strategii, o której mowa w komunikacie, poprzez wspieranie innowacyjności.
W działaniach określonych przez Komisję jako wsparcie i opracowywanie międzynarodowych przepisów i norm, o których mowa w punkcie 3.1.1, powinna istnieć możliwość propagowania przepisów dotyczących pieczęci celnej, które umożliwiłyby przeprowadzenie kontroli za pomocą zautomatyzowanych systemów, i które zostałyby włączone w ramy standardów na rzecz zabezpieczenia i ułatwienia handlu globalnego Światowej Organizacji Celnej (SAFE).
W strategii nie wspomina się o ryzyku oszustw dotyczących informacji ani o możliwości „skorzystania” z dobrej reputacji (ang. identity tag). Zarządzanie ryzykiem powinno umożliwiać organom celnym wykrywanie oszustw i nadużyć dotyczących informacji i dobrej reputacji w celu zapobieżenia przywozowi produktów podrobionych i niebezpiecznych.
Choć Komisja nawiązuje do tego w celu 6, Komitet wzywa do bardziej wyraźnego dopuszczania do realizacji projektów pilotażowych mających na celu wprowadzenie innowacji do systemów kontroli, oczywiście z uwzględnieniem szeregu warunków, a także – jeżeli uzyskane wyniki będą pozytywne – do dopuszczenia również do ich późniejszej realizacji.
Komisja Europejska uważa, że nowa strategia przyczyni się do skuteczniejszego zarządzania rosnącą wymianą handlową w coraz bardziej złożonym międzynarodowym łańcuchu dostaw (pkt 3.1) i dlatego powinna prowadzić do lepszej skuteczności zarządzania, wpływając tym samym na poprawę łańcucha dostaw.
EKES ubolewa, że w przedstawionej strategii Komisja rozważa jedynie współpracę między państwami członkowskimi a Komisją, nie uwzględniając zaleceń sformułowanych w poprzednich opiniach w odniesieniu do potrzeby współpracy z podmiotami gospodarczymi.
Bruksela, dnia 18 lutego 2015 r.
(1) Rozporządzenie (WE) nr 648/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. (Dz.U. L 117 z 4.5.2005, s. 13) i inne przepisy, takie jak rozporządzenie (EWG) nr 2454/93 (Dz.U. L 253 z 11.10.1993, s. 1).
(3) Dz.U. C 327 z 12.11.2013, s. 15.