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Timestamp: 2020-04-05 00:06:18
Document Index: 158144195

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Sentencia nº 1396 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 17 de Octubre de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 470679166
Número de Expediente: 11-0624
Exp. N° 11-0624
El 29 abril de 2011, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el Oficio núm. 2011-1910 del 23 de marzo de 2011, mediante el cual, se remitió el expediente AB41-O-2003-000006 del registro de esa Corte, en virtud de la declinatoria de competencia planteada con motivo de la demanda de a.c. interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por el ciudadano M.P.L., titular de la cédula de identidad número 2.537.827, actuando en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., domiciliada en Barquisimeto, Estado Lara; constituida por documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, en fecha 19 de enero de 1.998; anotado bajo el núm. 8, del Tomo 3-A; contra la DIRECCIÓN REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE.
Dicha Corte remitió la referida causa en virtud de la decisión dictada el 23 de julio de 2003 que declaró su incompetencia para conocer de la consulta (entonces aplicable) del artículo 35 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada el 10 de febrero de 2003 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas que declaró con lugar la demanda interpuesta.
El 11 de mayo de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada Doctora L.E.M.L..
El 25 de septiembre de 2012, se reasignó la ponencia del presente expediente, y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z.d.M..
Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente, se procede a dictar la presente decisión, previas las siguientes consideraciones:
El 5 de noviembre de 2002, el ciudadano M.P.L., actuando en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., presentó ante el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, demanda de a.c. con medida cautelar innominada contra el acto administrativo dictado por la Dirección Estadal Ambiental Monagas del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Renovables contenido en la P.A. núm. 14-05-0-02-00010 del 1° de agosto de 2002, que acordó la demolición a costa del sancionado de todas las viviendas del proyecto urbanístico “La CARACOLA III Etapa”, construido dentro de la franja adyacente del “Morichal Juanico”, así como la limpieza y acondicionamiento del área afectada y su reforestación, otorgando para ello el plazo de noventa (90) días para el cumplimiento de las sanciones impuestas.
El 13 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, dictó un auto admitiendo la demanda de a.c..
El 4 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil y Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, dictó el siguiente dispositivo:
Primero: Se declara competente para conocer de la presente Acción de Amparo, Segundo: Admisible la Acción de A.C., por cuanto en el caso de autos, no consideró el tribunal que existiese una vía expedita acorde con la protección Constitucional, y Tercero: Declara Con Lugar la Acción de A.c. intentada por la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, S.A., contra la DIRECCION (sic) ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO MONAGAS, y en tal sentido la querellada deberá abstenerse de ejecutar el Acto Administrativo, objeto de la presente Acción de Amparo, hasta que el mismo sea o alcance la ejecución de definitivamente firme…
El 10 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, publicó el extenso del fallo declarando con lugar el a.c. interpuesto por el ciudadano M.P.L., Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., contra la DIRECCIÓN ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO MONAGAS.
El 18 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental dictó el siguiente auto: “ A los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el Artículo 35 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales se acuerda la remisión del expediente signado con el N° 1550, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a los fines de la consulta prevista en el citado artículo. Líbrese oficio”.
El 13 de marzo de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dejó constancia de la entrada al expediente núm. 1550 remitido por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental.
El 23 de julio de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró incompetente para conocer de la consulta y declinó el conocimiento del presente asunto en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
El 29 de julio de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó auto para señalar:
Vista la sentencia dictada por esta Corte en fecha 23 de julio de 2003, mediante la cual se ordena notificar a las partes, y por cuanto la parte accionada se encuentra domiciliada en el Estado Monagas, de conformidad con lo previsto en el artículo 234 del Código de Procedimiento Civil, se ordena comisionar al Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, a los fines de que practique las diligencias necesarias para efectuar la notificación de la sociedad mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., y del ciudadano Director Regional Ambiental Monagas de Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales de la referida decisión, para lo cual se acuerda librar despacho con las inserciones pertinentes…
El 30 de noviembre de 2005, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acordó:
Por cuanto en fecha diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005), fue constituido este Órgano Jurisdiccional por los ciudadanos J.S.R., Presidente; A.V.S., Vicepresidenta y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Jueza; esta Corte se aboca al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra. Ahora bien, siendo que el presente asunto signado con el N° AP42-N-2003-000919, fue ingresado en fecha trece (13) de marzo de dos mil tres (2003) en el Sistema de Decisión, Gestión y Documentación Juris 2000 bajo la clase Asunto Contencioso Administrativo Principal con la nomenclatura ´N´, siendo lo correcto ingresarlo bajo la clase Acción de A.C.A. con la nomenclatura ´O´ EN VIRTUD DE LA NATURALEZA A LA QUE SE CONTRAE LA PRESENTE CAUSA, ESTA Corte ordena el cierre informático del Asunto N° AP42-N-2003-000919 y, en consecuencia, el nuevo registro bajo el Asunto N° AB41-O-2003-000006. Igualmente, se acuerda la actuación ´acumulación´, a los solos efectos de enlazar ambos asuntos informáticamente. Téngase como válidas todas las actuaciones diarizadas y registradas en el Asunto N° AP42-N-2003-000919, las cuales serán continuadas bajo el Asunto N° AB41-O-2003-000006
El 17 de julio de 2006 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo publicó lo siguiente:
Visto que en fecha veinte (20) de septiembre de dos mil cinco (2005), se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1514 de fecha ocho (08) de julio de dos mil cinco (2005), emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, adjunto al cual remite constante de cinco (05) folios útiles, la comisión que le fue conferida por esta Corte en fecha veintinueve (29) de julio de dos mil tres (2003), SIN CUMPLIR, en el expediente contentivo de la Pretensión [sic] de A.C. ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por el ciudadano M.P.L., en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE C.A., contra la DIRECCIÓN REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES, esta Corte advierte al Juez que, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 237 y 238 del Código de Procedimiento Civil, ningún Juez comisionado podrá dejar de cumplir su comisión sino por nuevo decreto del juez comitente y que el Juez comisionado debe limitarse a cumplir estrictamente su comisión, en consecuencia, se le ordena al ciudadano Juez que cumpla, sin mayor dilación, con la comisión que le fuere conferida, debido a la naturaleza a la cual se contrae la presente causa, es por lo que se ordena librar nueva comisión. Líbrese boletas y los oficios respectivos. En esa misma fecha se libró boleta dirigida al ciudadano M.P.L., en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE C.A., y oficios signados bajo los Nros. 2006-3799 y 2006-3800 dirigidos al DIRECTOR REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE y los RECURSOS NATURALES y al Juez Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental…
El 2 de noviembre de 2007, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo emitió el siguiente auto:
Visto el Oficio signado con el N° 743, de fecha veintiocho (30) (sic) de julio de dos mil siete (2007) emanado del Juzgado Superior 5to Agrario y Civil, Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual se remiten las resultas de la comisión librada por esta corte en fecha veintinueve (29) de julio de dos mil tres (2003)
El 13 de diciembre de 2010, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ordenó:
Por cuanto en fecha dieciocho (18) de diciembre de dos mil ocho (2008), esta Corte fue constituida y mediante sesión de fecha veinte (20) de enero de dos mil diez (2010) fue elegida la nueva Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional, del Dr. E.N., quedando reconstituida de la siguiente manera: E.S., Juez Presidente; E.N., Juez Vicepresidente y M.E.M., Juez; esta Corte se aboca al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra. Ahora bien, notificadas como se encuentran las partes de la sentencia dictada por esta Corte en fecha veintitrés (23) de julio de dos mil tres (2003) y visto que hasta la presente fecha no ha sido remitido el expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia, a los fines de dar cumplimiento a lo ordenado en el mencionado fallo, se acuerda librar nuevas notificaciones, indicándole a las partes que unas vez conste en autos la última de las notificaciones ordenadas se procede a remitir el presente expediente a la mencionada Sala. Asimismo, por cuanto las partes se encuentran domiciliadas en el Estado Monagas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 234 ejusdem, se comisiona al JUZGADO PRIMERO DEL MUNICIPIO MATURÍN DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO MONAGAS, a los fines que practique las diligencias necesarias para notificar a la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE C.A., y al DIRECTOR REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, remitiéndoles anexo las inserciones pertinentes. Igualmente, notifíquese al MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, a la PROCURADURA GENERAL DE LA REPÚBLICA y a la FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA...
El 10 de febrero de 2011, el Juzgado Primero de los Municipios Maturín, Aguasay, S.B. y E.Z.d. la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, dictó el siguiente auto: “Vista las diligencias suscritas por la ciudadana Alguacil de este Tribunal se admite cuanto ha lugar en derecho. En consecuencia remítase la presente actuación del Juzgado Comitente a los fines legales consiguientes”.
En la misma fecha, el Juzgado Primero de los Municipios Maturín, Aguasay, S.B. y E.Z.d. la Circunscripción Judicial del Estado Monagas remitió el oficio núm. 2.910.5206 en que envía a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo las resultas de la comisión relacionada con la demanda de amparo.
El 23 de marzo de 2011, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó el siguiente auto:
Notificadas como se encuentran las partes de la sentencia dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha veintitrés (23) de julio de dos mil tres (2003) y del auto dictado el trece (13) de diciembre de dos mil diez (2010), según se evidencia de las resultas de las notificaciones agregadas en fecha dieciocho (18) de enero de dos mil once (2011); veinticinco (25) y diez (10) de marzo de dos mil once (2011), así como de las resultas de la comisión agregada en fecha veintidós (22) de marzo de dos mil once (2011), en consecuencia, a los fines de dar cumplimiento a lo ordenado en el referido fallo, se acuerda remitir el presente expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. En esta misma fecha, se libró oficio N° 2011-1910, dirigido a la PRESIDENTA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
A través del Oficio núm. 2011-1910, del 23 de marzo de 2011, el aludido Tribunal remitió el expediente a esta Sala, el cual fue recibido el 29 de abril de 2011.
DE LA DEMANDA DE A.C.
El a.c. se fundamentó en los siguientes argumentos:
Que “[c]onforme consta de documento inscrito en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro Público del Municipio Maturín del Estado Monagas, en fecha 25 de septiembre del 2.001, anotado bajo el No. 29, Tomo 18, Protocolo Primero; mí [sic]representada es cesionaria de los derechos y acciones que correspondían a la sociedad mercantil Araguaney, C.A., domiciliada en Barquisimeto Estado Lara, con motivo del contrato de Cuentas en Participación que la última celebró con la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas, el cual fue inscrito en la Oficina Subalterna antes mencionada, el 16 de agosto de 1.999, anotado bajo el No. 44, Tomo 12, Protocolo Primero”.
Que “[d]e acuerdo al referido contrato, el Municipio Maturín del Estado Monagas, aportó un lote de terreno con una superficie de Ciento Dos Mil Cuatrocientos Cuarenta y Ocho Metros Cuadrados con Veinticinco Centímetros (102.448,25 M2), ubicado en el sitio denominado ´Morichal´, sector ´La Franja´, de esta ciudad, para ser destinado por parte de Araguaney, C.A., y como consecuencia de la cesión, por mí [sic]representada, a ser urbanizado en varias etapas, que sería denominado Urbanización ´La Caracola´, y en el cual se edificarían unidades de viviendas de interés social, financiados con recursos del Fondo Habitacional, establecido en la Ley de Política Habitacional, de los cuales dos de dichas etapas, las denominadas ´Caracola I´ y ´Caracola II´, fueron totalmente vendidas y ocupadas desde hace mas de dos años”.
Que “[a] los fines de hacer posible el desarrollo habitacional antes indicado, en fecha 27 de Octubre de 1.998, la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas, mediante Decreto No. A-063-98, declaró de Utilidad Pública la ejecución de la Urbanización y obras en referencia”.
Que “[m]i representada, ejecutó en la denominada ´Caracola III Etapa´, un conjunto de veintiocho (28) viviendas, hoy totalmente construidas; y para obtener el financiamiento que le permitiera a los adquirentes adquirir al menor costo posible las viviendas, celebró contrato mediante el cual éstos aportaron parte sustancial del precio de ejecución de la obra”.
Que “[m]i representada obtuvo del Municipio Maturín del Estado Monagas –aportante de los terrenos conforme al contrato de cuentas de participación- los permisos exigidos para llevar adelante el desarrollo habitacional indicado. Asimismo, en fecha 9 de marzo del 2.000 envió comunicación al Ministerio de Ambiente, proponiéndole el desarrollo de un parque en la zona aledaña al lugar donde se ejecutaría la Tercera Etapa de la Urbanización ´La Caracola´, a objeto de impedir invasiones en la zona, de tal manera de proteger al Morichal que en las cercanía se encontraba, para lo cual se reforestaría toda el área con vegetación propia de la zona. Esa comunicación – recibida el 10 de marzo del 2.000- no fue contestada, por lo que a nuestro juicio operó el silencio administrativo positivo a que se refiere el artículo 54 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”.
Que “[e]n fecha 1º. de agosto del presente año 2.002, la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio del Ambiente, dictó la P.A.N.. 14-05-0.02-0010, en la cual acordó:
Demolición a costa del sancionado de todas las viviendas del Proyecto Urbanístico ´La Caracola III Etapa´ construido dentro de la franja adyacente del ´Morichal Juanico´, lo cual establece el contorno de un morichal de 300 mts. de ancho, medidas en proyección horizontal a partir del límite del área de vegetación herbácea siempre verde que forman parte de dicho morichal. SEGUNDO: Limpieza y acondicionamiento del área afectada para la construcción de las viviendas de la franja adyacente al Morichal Juanico, consistentes en la conformación del terreno, recolección de materiales y/o escombros y su disposición en un sitio adecuado. TERCERO: Reforestación del área afectada mediante la siembra de 2.000 plantas de las especies Moriche, Araguaney y Apamate. CUARTO: Se otorga un plazo de Noventa (90) días para el cumplimento de las sanciones impuestas, contado [sic] a partir de la presente notificación del presente acto”.
Que “[e]sa p.a., fue notificada a mí [sic] representada en fecha doce (12) de agosto del presente año dos mil dos, y en tiempo oportuno, mi representada ejerció recurso de reconsideración contra la P.A. en referencia, la cual fue convalidada en Acto Administrativo de fecha 11 de septiembre del presente año, comunicado a mí [sic]representada de acuerdo a Oficio No. 001666, de fecha 13 de septiembre del presente año, en la cual se acordó:
Declarar sin lugar los recursos de Reconsideración interpuestos por los ciudadanos María de las N.T.C., titular de la cédula de identidad No. 10.830.070, en su carácter de Sindico Procurador del Municipio Maturín del Estado Monagas, y M.P.L., titular de la cédula de identidad No. 2.537.827, en su carácter de representante legal de la empresa mercantil Inversiones y Construcciones Milpe C.A., contra el Acto Administrativo contenido en la P.A.N.. 14-05-0-02-0010, de fecha 01-08-02”.
Que “[c]ontra las decisiones antes indicadas, mi representada ejerció, en fecha cuatro (04) de octubre del presente año, Recurso Jerárquico, por ante el Ministerio de Ambiente y de los Recursos Renovables”.
Que “[e]n el escrito que contiene el recurso jerárquico indicado, mi representada solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo que ordenó la demolición de las viviendas, hasta tanto se decidiera el Recurso Jerárquico, sin que hasta la presente fecha se haya emitido pronunciamiento alguno sobre el particular, lo que implica un riesgo manifiesto de la ejecución del acto administrativo, habida consideración de que está próximo a vencerse el lapso de noventa (90) días establecido en la P.A., para dar cumplimiento a la orden de demolición”.
Que “[l]a P.A.N.. 14-05-0-02-0010 emanada de la Dirección Estadal Ambiental Monagas, que acordó entre otras medidas sancionatorias, la demolición a costa de mí [sic] representada de todas las viviendas del Proyecto Urbanístico ´La Caracola III Etapa´ y que fuere convalidada al decidir el recurso de reconsideración oportunamente ejercido, se sustenta al atribuirle a mí [sic] representada, ´…remoción de capa de vegetación y movimiento de tierra y construcción de viviendas dentro de la franja adyacente del Morichal Juanico, sin la autorización correspondiente de afectación de los Recursos Naturales, hechos éstos que constituyen una infracción al Artículo 6 del Decreto 846 ´Normas para la protección de los Morichales´, Artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente y Artículo 46 de la Ley de Diversidad Biológica…”.
Que “…la decisión en cuestión viola derechos constitucionales de mí [sic] representada, los cuales paso a indicar:
1) DE LA VIOLACION (sic) AL DERECHO DE PROPIEDAD: El artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en congruencia con lo establecido en los Tratados sobre derechos humanos aprobados por la República, garantiza el derecho de propiedad, estableciendo que toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes, estando sometida a las construcciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley, con fines de utilidad pública o interés general
Que “[l]a construcción del Proyecto de Urbanización y construcción de viviendas en la denominada Urbanización ´La Caracola´, en toda su extensión, y entre ellas, la denominada Tercera Etapa, fue declarada de utilidad pública por el Municipio Maturín, conforme al Decreto No. A-63-98, de fecha 27 de octubre de 1.998, que antes se indicó. Adicionalmente, la construcción de viviendas para ser financiada con recursos del Fondo Habitacional establecido en la Ley de Política Habitacional es de interés general, dada la obligación que tiene el Estado de procurar la construcción de viviendas para los sectores que no pueden optar a ello con el financiamiento otorgado por los entes privados, generalmente onerosa”.
Que “[d]e tal manera, que en el caso del desarrollo urbanístico y habitacional que mi representada ha llevado a cabo en ´La Caracola III Etapa´, no sólo ha sido calificada de utilidad pública, sino que además responde al interés general tutelado por la Constitución”.
Que “[c]uando la Dirección Ambiental Estadal Monagas acuerda la demolición de las viviendas construidas en la citada urbanización, fundada en una errada interpretación legal, no sólo vulnera el derecho de propiedad que tiene mi representada sobre las viviendas allí edificadas, sino que, adicionalmente, desconoce el carácter de utilidad pública de la obra y la naturaleza de interés general que la misma conlleva”.
Que “[e]n efecto, la Resolución que ordena la demolición de las viviendas, pretende fundamentarse en el Decreto No. 846 emanado del Presidente de la República, de fecha 05 de abril de 1.990, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 34.462, del 08 de mayo de 1.990, mediante el cual se decretan NORMAS PARA LA PROTECCIÓN DE MORICHALES y que con tales porositos [sic] contempla una franja adyacente de protección de 300 metros de ancho”.
Que “[a]hora bien, en modo alguno puede interpretarse que las normas contempladas en el ya referido Decreto establecen por si (sic) mismas una limitación al derecho a la propiedad, por cuanto su naturaleza jurídica no puede ser otra que la de reglamentación de una Ley preexistente. Es decir, en modo alguno se puede llegar a interpretar que la Franja Adyacente de 300 metros contemplada en el Decreto del Ejecutivo Nacional es una limitación a la propiedad y que en consecuencia en dicha ´Franja Adyacente´ se encuentra prohibida la realización de toda clase de actividades. Tal interpretación no es posible, por las siguientes razones:
Porque si se interpretara que la Franja Adyacente de 300 metros establecida mediante ese Decreto del Ejecutivo Nacional constituye una limitación a la propiedad, debe de concluirse que dicho decreto es inconstitucional por cuanto los derechos Humanos y entre estos e [sic] encuentra derecho de Propiedad, sólo pueden limitarse por Ley y nunca mediante Decreto del Ejecutivo Nacional. Para fundamentar esta afirmación basta con decir, que toda la materia referida a los derechos constitucionales es de expresa reserva legal, y así, lo contempla la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 156 cuando dice: ´Es de la competencia del Poder Público Nacional:…32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional: 1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.
Es más, el artículo 115 de la Constitución, cuando señala la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones, hace expresa referencia a aquellas establecidas en la Ley, con fines de utilidad pública o interés general.
Sobre este punto interesa destacar, que desde 1.789 en la Declaración de Derecho del Hombre y el ciudadano se estableció lo siguiente:
´La propiedad es un derecho inviolable y sagrado del cual nadie puede ser privado salvo en casos de evidente necesidad pública, legalmente acredita y a condición de una justa indemnización´
La Novísima Constitución Venezolana de 1.999, cuya última versión apareció publicad (sic) en la Gaceta Oficial del 24 de marzo de 2.000, no sólo estableció el derecho de propiedad de la manera indicada en el artículo 115, antes comentado, sino que adicionalmente, estableció en su artículo 23 la jerarquía de los tratados, pactos y convenciones relativas a derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela.
En efecto, el artículo 23, expresa lo siguiente:
´Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público´.
De tal manera pues, al consagrar la Novísima Constitución Nacional [sic] el rango de supraconstitucional de los Tratados Internacionales sobre derechos humanos, ello implica, que esta normativa internacional es vinculante para el Poder Público, de allí que sea necesario igualmente destacar los principales Tratados y Acuerdos Internacionales suscritos por la República que consagran los derechos a la propiedad, y que elevan el mismo a su justa dimensión de derecho.
- La Declaración de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1.948.
- Pacto Internacional de derecho (sic) Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1.966, vigente desde el 3 de enero 1.976 ratificado con reserva por Venezuela y aprobado según Gaceta Oficial No. 2.146 Extraordinaria del 28 de enero de 1.978.
- Declaración Americana de los Derechos y deberes del hombre adoptada en la IX Conferencia Internacional americana de Bogota (sic) en 1.948.
- Convención Americana de los Derechos Humanos (Pacto de San José), adoptada por la Conferencia Especializa.I.d.D.H., aprobada con reservas, Gaceta Oficial No. 31.256 del 14 de junio de 1.977.
De tal manera que podemos concluir, en atención a las normas constitucionales y de los tratados y acuerdos internacionales supra identificados, que no es posible en Venezuela limitar, restringir o afectar de modo alguno el derecho de propiedad privada, a menos que un (sic) Ley así lo establezca, es decir, siempre bajo la garantía de la reserva legal.
La protección de derechos fundamentales de la propiedad implica que los actos del poder público que afecte de manera fundamental no sean arbitrarios, sin que estén rodeados de un conjunto de garantías de las cuales la más relevante es que las limitaciones se establezcan por una Ley, adoptada por el poder legislativo y de acuerdo con la Constitución Nacional. Este procedimiento no solo se inviste a tales actos del asentimiento de la representación popular, sino que le permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer iniciativas distintas, participar en la formación de la voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar que la mayoría actué arbitrariamente.
Es necesario resaltar que, cuando fue dictado el decreto No. 864 referido a las NORMAS PARA LA PROTECCION (sic) DE MORICHALES, en abril de 1.990, estaba vigente la Constitución de 1.961, que también garantizaba el derecho de propiedad, en términos casi idénticos a como lo consagra la Constitución vigente, de tal manera que era exigible también una ley para poder restringir los atributos del derecho de propiedad, además que, también se encontraban vigentes los Tratados Internacionales que lo consagran y protegen.
b) Cabe señalar que el decreto 864 de fecha 05 de abril de 1.990, fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 4 y 19 de la Ley Orgánica del Ambiente. El primero de estos artículos establece que la suprema dirección de la política nacional sobre ambiente le corresponde al Presidente de la República en C.d.M. y que al efecto puede dictar normar sobre coordinación de las competencias de los organismos de la Administración Pública Nacional, de los Estado (sic) y de los Municipios en función de los objetivos de dicho (sic) Ley; mientras que el segundo de estos artículos establece que las actividades susceptibles de degradar el ambiente quedan sometidas al control del Ejecutivo Nacional y como se observará en el enunciado de estos artículos ninguno de ellos faculta al Presidente de la República para establecer limitaciones a la propiedad, con lo cual vale decir, que la interpretación que hace la Dirección Región Monagas del Ministerio del Ambiente y de los recursos Naturales de la Franja Adyacente´, es totalmente errada al pretender interpretar que en dicha franja no se puede realizar ninguna actividad y que como tal, constituye una limitación al derecho a la propiedad.
El mismo decreto 846 en su artículo 4 deja clara evidencia que la franja Adyacente es susceptible de ser habilitada, cuando dice: ´Artículo 4°. Las personas que habiten en un Morichal, en su franja adyacente o en cuyos terrenos se encuentre este tipo de formación vegetal…´Con lo cual, entonces es absurdo pretender interpretar que la Franja Adyacente debe conservarse virgen sin posibilidad de ser habilitada. Pues, la única actividad que prohíbe el decreto en cuestión, esta mencionad (sic) en el artículo 6 del mismo que dice:
´Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 4, queda prohibido en cualquier morichal o en su franja adyacente, realizar las actividades que se indican a continuación:
El derribo de árboles, remoción de la vegetación o cualesquiera forma de alteración del suelo, excepto por razones de utilidad pública, previamente autorizada o aprobada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables;
La introducción de especies exóticas, vegetales o animales para reforestar o repoblar dichos ecosistemas.
La explotación y captura de la fauna silvestre y la extracción de muestras botánicas o de especímenes de flora, realizados con fines comerciales.
El Pastoreo intensivo de ganado y la cría de animales domésticos especialmente porcinos, con fines comerciales.
La construcción de cualquier tipo de obra destinada a represar o desviar el flujo de agua presente, excepto se trata de una obra de utilidad pública, si es de carácter provisional para retener un contaminante, o si es una acción necesaria en la etapa de ejecución de un proyecto previamente autorizado por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovable,
La quema a campo abierto.
También el artículo 8 del decreto deja una clara evidencia que en la ´franja adyacente´ se pueden construir o instalar obras de infraestructura, de gran magnitud, previa sujeción a la realización de un estudio de impacto ambiental e implementación de medidas mitigantes correspondientes. Y esta obra no es considerada de gran magnitud y por ende no fue necesario un estudio de impacto ambiental.
Por lo expuesto es totalmente incorrecta la interpretación que se le ha pretendido dar en la resolución que sustentó la P.A. emanada de la Dirección Ambiental Monagas del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a la ´franja adyacente´ establecida en el Decreto No. 846, por cuanto ni es ni puede ser una limitación al derecho de propiedad, ni impide en modo alguno que dicha franja pueda ser habitada o que en ella no se puedan construir obras de utilidad pública, como la que llevó a cabo mi representada. Pues de ser así, tal interpretación haría inconstitucional el decreto al pretenderse establecer limitaciones al derecho de propiedad y por ende a los derechos humanos mediante vías distintas a la Ley.
La única limitación al derecho de propiedad establecido en nuestro ordenamiento jurídico y que existe al respecto, se encuentra establecida en la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, en materia de zonas protectoras, que en su artículo 17 establece lo siguiente:
Artículo 17 Se declaran Zonas Protectoras:
- Toda zona en contorno de un manantial o del nacimiento
de cualquier corriente de agua y dentro de un radio de 200
metros en proyección horizontal;
- Una zona minina de 300 metros de ancho, a ambos lados
y paralelamente a las filas de las montañas y a los bordes
inclinados de las mesetas;
- Zona mínima de 50 metros de ancho a ambas márgenes
de los ríos navegables y una de 25 para los cursos no
navegables permanentes o intermitentes;
- Zonas en contorno a lagos y lagunas naturales
Por su parte, el parágrafo único del artículo 19 de esta ley, deja expresa constancia que esta declaratoria de zonas protectoras si tienen el carácter de limitaciones a la propiedad ´Parágrafo único: La declaratoria de zonas protectoras tiene el carácter de limitación legal a la propiedad predial y esta (sic) destinada a la conservación de bosques, suelos y aguas.
En consecuencia, esta última consideración legal nos permite afirmar que el lote de terreno en cuestión, y en el cual se construye La Caracola Etapa III, tan solo se encuentra limitado por la zona protectora de 25 metros establecida en la Ley Forestal de Suelos y Aguas.
De todo lo expuesto se colige, que la P.A. dictada por la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio de Ambientes, vulnera el derecho de propiedad que asiste a mí [sic]representada, como propietaria que es del lote de terreno que le fuera aportado al celebrar el Contrato de Cuentas en Participación con el Municipio Maturín del Estado Monagas, y que como tal propietario urbanizó y construyó el lote de viviendas que ahora en forma ilegal se pretenden demoler, lo que hace procedente la presente acción de a.c.”.
Seguidamente, expusieron como segundo alegato lo siguiente:
2) VIOLACION (sic) AL DERECHO A LA IGUALDAD: El artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que ´todos somos iguales ante la Ley´. Esa garantía constitucional opera tanto para las personas naturales como para las personas jurídicas, de allí que no puede darse un tratamiento desigual o discriminación para unas personas naturales o para unas personas jurídicas que estén en el mismo supuesto establecido en la ley de cuya aplicación se trate.
Que “[e]n efecto, antes y después de la entrada en vigencia del Decreto No. 846 referido a ´NORMAS PARA PROTECCION (sic) DE MORICHALES´, fueron construidas diversas urbanizaciones, viviendas individuales, edificaciones públicas, calles y ranchos, muchas de los cuales son colindantes con la urbanización La Caracola, ubicadas a una distancia próxima del Morichal, y en todo caso dentro del área de trescientos metros de la franja adyacente de protección. Pese a ello, y que se encuentran en las mismas circunstancias y condiciones de aquellos desarrollos Habitacionales, no existe ninguna orden de demolición de los mismos, ni se ha tomado medida alguna dirigida a imponerle sanciones”.
Que “[e]ste proceder, se traduce en una violación de la garantía constitucional de ´igualdad ante la ley´, por que (sic) la Dirección Ambiental Monagas, al dictar la P.A. tantas veces señalada en este libelo y al no asumir una conducta similar en los desarrollos habitacionales y construcción de viviendas construidos en circunstancias y condiciones similares al desarrollo habitacional ´Caracola III Etapa´, asume una conducta discriminatoria que se traduce en el menoscabo a las condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de cada persona”.
Que “[c]abe destacar que el Proyecto Urbanístico ´La Caracola III Etapa´ cuenta con todos los permisos de construcción Municipales, y demás permisología referente a redes de agua y otros servicios públicos, y repito, fue considerada una obra de Utilidad Pública por la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas y de interés general por el fin perseguido de construcción de viviendas financiadas con recursos del Fondo Habitacional establecido en la Ley de Política Habitacional”.
Siguiendo el orden de las denuncias, continuaron señalando:
3) VIOLACION (sic) DEL DERECHO DE DEDICARSE A REALIZAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA (sic) DE SU PREFERENCIA, CONSAGRADO EN EL ARTICULO (sic) 112 DE LA CONSTITUCION (sic) DE LA REPUBLICA (sic) BOLIVARIANA DE VENEZUELA:
El artículo 112 de la Constitución, establece:
´Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país´.
Que “[c]omo se ha señalado antes, en éste libelo, en ejercicio de sus derechos constitucionales, mi representada celebró con la sociedad mercantil Araguaney, C.A., un contrato al cual se le cedieron los derechos y acciones derivados del contrato de cuentas en participación que ésta sociedad había celebrado con la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas, para ejecutar en un lote de terreno que era de la propiedad Municipal y que fue aportado a esa empresa, un desarrollo urbanístico y la construcción de viviendas de interés social, en lo que se denominó la urbanización ´La Caracola´, en sus distintas etapas”.
Que “[h]aciendo uso del ejercicio del derecho constitucional a realizar las actividades económicas de su preferencia, mi representada previa la obtención de los permisos municipales correspondientes, y con el antecedente de la declaratoria de la Alcaldía del Municipio de que la obra a ejecutar es de Utilidad Pública, procedió a urbanizar el lote de terreno, habiendo construido y vendido las Etapas I y II de la urbanización, y habiendo ejecutado la construcción de viviendas de la Etapa III, en parte sustancial con financiamiento otorgado por los adquirentes de las viviendas que se proyectaban construir. Adicionalmente, mi representada había enviado comunicación a la Dirección Estadal Ambiente Monagas –en fecha 09 de marzo del año 2.000, en el cual se le informaba que se ejecutaba un proyecto en un lote aproximadamente de ocho hectáreas (Has.8), y se indicaba que: ´en la parte posterior se encuentra la Quebrada Morichal´. En esa misma comunicación se le indicaba que ´se propone realizar un parque de trescientos cincuenta metros de largo por ciento treinta metros de ancho, con lo cual queda descartada toda posibilidad de invasión de ranchos en esa franja, tal como sucedió el Sector La Floresta y Juanico, que los nichos se instalaron prácticamente en el lecho de la quebrada…´Adicionalmente, se señaló que el proyecto cumplía con todas las variables urbanas, siendo un proyecto de baja densidad y donde se le indicaba que lo único que hacía falta para su aprobación era el visto bueno del Ministerio del Ambiente”.
24. Que “[t]ranscurrieron los sesenta (60) días a que se refiere el artículo 54 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, sin que se produjera respuesta alguna de la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas, mi representada, en un todo conforme con lo establecido en dicha disposición, entendió que tal autorización había sido concedida, por lo que se procedió a formalizar las solicitudes de otorgamiento de permisos de construcción definitivos y las cédulas de habitabilidad de las Etapas I y II de la Urbanización ´La Caracola´, los cuales fueron oportunamente otorgados”.
Que “[d]e tal manera que, cuando la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas dicta la P.A.N.. 14-05-0-02-0010, y luego la convalida en decisión de fecha 11 de septiembre del presente año, al declarar improcedente el recurso de reconsideración oportunamente ejercido, ordenando la demolición de las viviendas construidas, pese a que su construcción fue el resultado de ejercer mí [sic]representada el derecho que le acuerda la constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de realizar las actividades económicas de su preferencia, vulnera tal garantía constitucional”.
Seguidamente, expusieron:
4) VIOLACION (sic) AL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, CONSAGRADO EN EL ARTICULO (sic) 49 DE LA CONSTITUCION (sic) DE LA REPUBLICA (sic) BOLIVARIANA DE VENEZUELA:
Que “…el administrado tiene derecho de alegar y contradecir lo que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses; y la administración tiene la obligación de que la decisión que dicte abarque y tome en cuenta todas y cada una de las pruebas y defensas aportadas al proceso”.
Que “…en el caso que nos ocupa, al ejercer el recurso de reconsideración, mi representada formuló una serie de alegatos, entre los cuales se destaca el de la inaplicación del Decreto que aprobó las Normas para la Protección de Morichales, y la aplicación preferente de las previsiones de la Ley Forestal de Suelos y Aguas y el que resulta inaplicable por el principio constitucional de la irretroactividad de las leyes, las previsiones de la Ley de Diversidad Biológica, siendo que algunas de sus disposiciones sustentan la P.A. sancionatoria dictada contra mi representada”.
Que “[r]esulta que, al decidir el recurso de reconsideración ejercido por mí [sic] representada, la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas no hizo señalamiento alguno sobre tales alegatos y defensas, violando de esta manera (…), el derecho constitucional al debido proceso”.
Que “[d]e la misma manera, en la P.A. tantas veces mencionada, se estableció que mi representada había infringido el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, siendo que las actividades realizadas por ésta, no están dentro de las que están expresamente determinadas en el artículo 20 ejusdem, con lo cual se atribuyó a mí [sic] representada una infracción no cometida, incurriéndose en el vicio de falso supuesto de derecho, al calificar un hecho dentro de una normativa, en la que no subsume”.
Que “[a]l proceder de esta manera, también se violó la garantía constitucional al debido proceso, dado que se sanciona a mí [sic] representada, atribuyéndole conductas que no fueron previstos [sic] como delitos o faltas o infracciones en leyes preexistentes, que es el caso referido en el numeral 6º. del artículo 49 de la Carta Magna”.
A continuación, expresaron:
5) VIOLACION (sic) AL DERECHO A LA VIVIENDA, CONSAGRADO EN EL ARTICULO (sic) 82 DE LA CONSTITUCION (sic) DE LA REPUBLICA (sic) BOLIVARIANA DE VENEZUELA:
Artículo 82 de la Constitución, establece:
´Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénicas, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos…´
Que “…mi representada ejecutó en la Urbanización La Caracola III, un desarrollo habitacional integrado por veintiocho (28) viviendas, las cuales reúnen las exigencias establecidas en el artículo 82 de la Constitución de ´vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un jurídico [sic] y de su actuación, la vida, la libertad y la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político, que un organismo del Estado, en este caso la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales, ordene la demolición de viviendas de interés social, basado en una interpretación –sin dudas- errada de la ley, pero que en todo caso pretende sancionar con un rigor inflexible no sólo a mí [sic] representada sino a quienes han adquirido las viviendas que se pretenden demoler”.
Que “[p]or las razones suficientemente expresadas, ocurro ante su competente autoridad, para proponer, como en efecto propongo en nombre de mi representada INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., ACCION (sic) DE A.C. contra los actos administrativos emanados de la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Renovables, (…) por ser violatorios de las garantías constitucionales que se indicaron”.
Que “[f]undamento la presente acción de a.c. en lo establecido en los artículos 1o. 2o. y 4o. de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales y 27 de la Constitución Nacional, y pido a éste Tribunal Constitucional que restablezca la situación jurídica infringida en el goce de los derechos y garantías constitucionales de mí [sic] representado. En consecuencia, y para hacer efectiva la protección constitucional solicitada, pido a éste Tribunal declare sin ningún efecto las providencias administrativas emanadas de la Dirección Estadal Ambiental Monagas, ante señaladas”.
36. Que “…está por vencerse el plazo de noventa (90) días concedido en la P.A.N.. 14-05-0-02-0010 de fecha 1º. de agosto del 2.002, comunicada en fecha doce (12) del mismo mes y año para dar cumplimiento a la orden de demolición de las veintiocho (28) viviendas que integran la Tercera Etapa de la Urbanización ´La Caracola´; y como quiera que pese a haber sido expresamente solicitado al interponer el Recurso Jerárquico, el Ministerio de Ambiente y los Recursos Naturales no se pronunció sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo; todo lo cual implica el riesgo de que se pretenda efectuar la demolición de las viviendas, lo que supondría un daño irreparable para mí [sic] representada y para las numerosas personas que han cancelado parte del precio de adquisición de dichas viviendas; y en consideración de que no existe otro medio distinto a la presente solicitud de amparo para que mediante un procedimiento breve y sumario, evitar que se haga efectivo el cumplimiento de la P.A. que ordena la demolición de las viviendas en un lapso perentorio de noventa días –próximo a cumplirse- y se restablezca la situación jurídica infringida con motivo de la violación de los derechos constitucionales de mi representada, flagrantemente violentados, con base a lo establecido en el artículo 4o. de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo establecido en el artículo 588 Parágrafo Primero del Código de Procedimiento Civil, solicito respetuosamente a éste Tribunal en su condición de Tribunal Constitucional, decrete medida cautelar innominada; y en consecuencia, para hacer efectiva la protección cautelar solicitada, pido se acuerde suspender los efectos de las decisiones tomadas por la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas, en la P.A.N.. 14-05-0-02-0010, convalidada en decisión de fecha 11 de septiembre del presente año”.
DE LA DECISIÓN DICTADA EN PRIMERA INSTANCIA EN AMPARO
El Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental dictó la siguiente decisión en la demanda de amparo:
Se ha planteado la violación del derecho de propiedad por parte de [la] Dirección Estadal del Ministerio de [sic] Ambiente y Recurso [sic] Naturales Renovables, ya que para la realización del Desarrollo Urbanístico, la Alcaldía del Municipio Maturín remitió en fecha 09 de marzo de 2.000 una comunicación al Ministerio de [sic] Ambiente proponiendo el desarrollo de un parque en la zona aledaña al lugar a objeto de impedir las invasiones en la zona de tal manera que se protegiera al morichal y tal comunicación fue recibida en fecha 10 de marzo de 2.000 sin ser contestada, por lo que en opinión del querellante operó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 54 de la Ley de Ordenación Urbanística y que fue en agosto de 2.002, cuando el ente gubernamental ordenó la demolición de las viviendas.
Al estar consagrado el derecho a la propiedad en la constitución, [sic] éste puede ser reglamentado o limitado por la ley con fines de utilidad pública o interés general y que la construcción de la III Etapa de Las Caracolas fue calificada de Utilidad Pública y que responde además al interés general. Aunada a esto la resolución que ordena la demolición se fundamenta en el decreto [sic] 846 emanado de la Presidencia de la República el 05 de abril de 1.990 que se denomina Normas para la Protección de Morichales y en opinión del querellante este decreto [sic] no podía limitar la propiedad por tener rango sub-legal y la limitación puede hacerlo sólo la Ley en la forma prevista en la Constitución.
Así mismo, el recurrente denuncia la violación al derecho a la vivienda establecido en el artículo 82 de la constitución [sic] de la república [sic] Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, en la Audiencia Constitucional Oral y Pública, la parte presuntamente agraviante, reconoce que haya operado el silencio administrativo positivo que señala el quejoso, pero aún así indica, que éste no puede tenerse como autorizatorio (positivo) si se violan los derechos ambientales consagrados en la Constitución.
Considera este Juzgador, que para realizar los análisis planteados, tanto de procedencia o no del silencio administrativo positivo en el caso de autos como de la adecuada o inadecuada limitación del derecho de propiedad por el Decreto Presidencial señalado, debe estarse en presencia, no de un A.C. sino del juicio que resuelva el mérito del asunto. Sin embargo apunta a que la falta de respuesta o.d.M. de [sic] Ambiente, lo cual fue aceptado en el curso de este proceso, puede considerarse igualmente violatoria del derecho a obtener oportuna respuesta por parte del ente público a las solicitudes que se le formulen, igualmente consagrado en la Constitución de la república [sic] Bolivariana de Venezuela y que ante una solicitud de permiso por parte de la Alcaldía del Municipio Maturín realizada en el año 2.000 y que quedó sin respuestas y de lo cual se dedujo que operó el silencio administrativo positivo, se abre un procedimiento administrativo sancionatorio cuyo auto de proceder se dicta en Junio de 2.002, una vez realizada la obra y que tal procedimiento concluye con la orden de demolición de la construcción realizada, lleva a pensar que puede estarse en presencia de una amenaza de violación del derecho a la propiedad e igualmente del derecho a la vivienda ambos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, esa decisión se encuentra en etapa de revisión, pues contra ella, luego de que se decidiera el recurso de reconsideración se ejerció el recurso jerárquico, el cual no ha sido decidido por el Ministro del Ramo. Se plantea pues, este Juzgador la disyuntiva sobre el hecho de que por la condición del acto administrativo dictado por el organismo local del ambiente cuyos efectos son de ejecutividad y ejecutoriedad, éste llegara a ejecutarse (No han sido suspendidos los efectos) y luego en sede administrativa se declarase con lugar el Recurso Jerárquico y se revocara dicho acto, se materializara la violación al derecho de propiedad y de la vivienda antes mencionados. Es esta la consecuencia grave que puede ocasionar el efecto del acto administrativo que incide en la esfera de los derechos subjetivos y personales del ciudadano, cuando éste procede a ejecutarse sin que se encuentre definitivamente firme, ocasionado [sic] que el daño producido sea irreparable. Pues bien, considera éste Juzgador, que con la finalidad de hacer verdaderamente efectiva la tutela judicial, debe amparar al solicitante, pues si bien no puede irse al fondo del asunto, legalidad o ilegalidad del acto, por no ser este el recurso propio para ello, considera que vista la amenaza que se cierne sobre los derechos constitucionales reclamados y ante la posibilidad de revocatoria del acto administrativo, bien por el superior jerárquico, bien por el Organismo Jurisdiccional si la decisión de aquel fuere atacada en esa sede, se hace necesaria tal al [sic] recurrente contra el acto administrativo denunciado como violatoria de sus derechos por cuanto existe amenaza de violación al derecho de propiedad y de vivienda consagrado en la constitución [sic] y tal amenaza será despejada una vez que el acto haya podido quedar definitivamente firme, es decir, que haya resultado incólume, ante los recursos ordinarios que contra él puedan ejercer los afectados.
Respecto de la denuncia que realiza el querellante sobre la violación de los derechos a realizar la libre actividad económica, considera este Sentenciador [sic] que no existe, pues no conculca el derecho del libre ejercicio económico, la exigencia del cumplimiento de ciertos requisitos legales, de ordenamiento territorial o de protección ambiental y ya realizada la actividad económica de inversión y construcción de las viviendas, dado que lo que trate el acto administrativo es que mediante el mecanismo de protección al ambiente, las viviendas construidas sean demolidas, por haberse inobservado en su construcción normas protectoras del ambiente por lo que la verdadera incidencia del acto administrativo es respecto del derecho de propiedad que tiene el quejoso y la libre disposición de lo que es su propiedad.
Finalmente y con respecto al debido proceso y su violación, considera este juzgador que para hacer tal determinación es necesario realizar el análisis de normas legales y reglamentarias, lo cual es mas propio del procedimiento de nulidad del acto administrativo que de este recurso, mas aún cuando el acto administrativo denunciado como violatorio, se encuentra en revisión en sede administrativa por el Órgano Superior Jerárquico al que lo dictó y que mas aún, puede ser revisado posteriormente en sede judicial y entrar a analizar en A.C. una materia que debe ser objeto de un pronunciamiento relativo a la legalidad o ilegalidad del acto puede traer como consecuencia el origen de pronunciamientos contradictorios.
Por las anteriores consideraciones, este Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Oriental, actuando en Sede Constitucional, Impartiendo Justicia, actuando en Nombre de la República y por Autoridad de la Ley DECLARA CON LUGAR el Recurso de A.C. intentado por el ciudadano M.P.L., en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., debidamente asistido por el Abogado J.C.R., en contra de la DIRECCIÓ ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO MONAGAS, todos identificados en autos y en consecuencia ORDENA a la Dirección Ambiental Estadal del Ministerio de [sic] Ambiente y recursos naturales [sic] Renovables en el Estado Monagas, ejecutar el Acto Administrativo cuestionado, hasta que este [sic] alcance la condición de definitivamente firme.
El 23 de julio de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró su incompetencia para conocer de la presente demanda de a.c., con fundamento en las siguientes consideraciones:
La presente consideración debe iniciarse con la referencia al acto cuestionado mediante la presente acción de a.c., conocida en esta sede judicial en segunda instancia. Al respecto, dicho acto es el dictado en fecha 1° de agosto de 2002, por el ciudadano L.T., en su carácter de Director Estadal Ambiental del Estado Monagas, mediante el cual impone de diversas sanciones al ciudadano M.P.L., en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil Inversiones y Construcciones Milpe, C.A., por presuntamente ´(…) realizar remoción de capa vegetación (sic) y movimiento de tierra y construcción de viviendas dentro de la franja adyacente del Morichal Juanico, sin la autorización correspondiente de afectación de los recursos naturales (…)´.
Para realizar el análisis de la competencia de esta Corte para conocer del presente a.c. en consulta, es necesario acudir a lo establecido en el mencionado acto, pues la acción fue interpuesta contra la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, por presuntamente haber violado derechos y garantías constitucionales del accionante a través de dicho acto. Este expresamente establece lo siguiente:
´(…) quien suscribe Ing. L.T., Director Estadal Ambiental del Estado Monagas, actuando por delegación de la ciudadana Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, según Resolución Ministerial N° 94 de fecha 15-08-01, Gaceta Oficial N° 37.262 decide imponer las siguiente sanciones:
Primero: Demolición a costo del sancionado de todas las viviendas del Proyecto Urbanístico ‘La Caracola III Etapa’ construida dentro de la franja adyacente del Morichal Juanico, lo cual establece el contorno de un morichal, de 300 metros de ancho, medidas en proyección horizontal a partir del límite del área de vegetación herbácea siempre verde que forman parte de dicho morichal.
Segundo: Limpieza y acondicionamiento del área afectada para la construcción de las viviendas de la franja adyacente al Morichal Juanico, consistentes en la conformación del terreno, recolección de materiales y/o escombros y su disposición en un sitio adecuado.
Tercero: Reforestación del área afectada mediante de (sic) siembra de 2000 plantas de las especies Moriche, Araguaney y Apamate.
Cuarto: Se otorga un plazo de noventa (90) días para el cumplimiento de las sanciones impuestas, contados a partir de la presente (sic) notificación del presente acto´(Mayúsculas y negrillas del original).
Ahora bien, la mención de la delegación en el acto citado, hace necesario acudir a la Gaceta Oficial en cuestión. En efecto, la lectura de la misma evidencia que se trata de una delegación de firma que se le hace al ciudadano L.T., respecto a ´(…) actos y documentos en las materias concernientes a las atribuciones y actividades de esa Dirección´, coincidiendo con su designación como Director Estadal Ambiental Monagas.
En ese sentido, la delegación de firma es una figura propia de la Teoría General de la Organización Administrativa, que permite que un órgano pueda realizar el acto material de firmar actos o documentos que son de la competencia de un funcionario jerárquicamente superior a él, sin que ello implique que el funcionario que delega la firma pierda la competencia para dictar los actos que según la Ley le corresponde, así como tampoco implica que el proceso intelectual de conocer del acto también sea delegado.
Tales distinciones tienen diferentes consecuencias, pues cuando se trata de una delegación de funciones o atribuciones, el órgano que delega el ejercicio de su competencia ya no tiene responsabilidad alguna, cuando el órgano inferior actúa con fundamento en dicha delegación. Lo que no ocurre en la delegación de firma, pues la responsabilidad respecto del acto que el órgano inferior ´firma´, siempre es del órgano titular de la competencia.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1172 del 5 de junio de 2002, (caso: I.R.R.F.), realizó las siguientes consideraciones:
´La norma transcrita [artículo 16 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.482 del 14 de diciembre de 1984] le daba la potestad al Contralor General de la República para la delegación de funciones. Respecto a la delegación, mediante sentencia del 6 de julio de 1992 (caso M.I.E.), la Sala Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, expresó que:
‘(…) la delegación de funciones o atribuciones (…) constituye una verdadera y propia delegación, en el sentido de que por su intermedio el órgano titular de un competencia, que lo es porque una norma así lo ha dispuesto, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno; de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo el superior jerárquico. Por tratarse de un auténtico mecanismo de desviación de la competencia, esta delegación sólo puede producirse cuando una norma expresamente así lo permite’.
De otra parte, es importante distinguir a quién se atribuye la autoría del proveimiento administrativo cuando existe una delegación de funciones, pues, en ciertos casos, la competencia del tribunal al que corresponda el conocimiento del recurso de nulidad podría variar según se atribuya el acto al delegante o al delegatario. Sobre este tema, la Sala Político Administrativa de la antes Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 3 de octubre de 1994, se pronunció de la siguiente manera:
‘Tal como emerge de lo antes dicho, la previsión del artículo 20, ordinal 25° de la Ley Orgánica de Administración Central es una verdadera y propia delegación de funciones cuando se realiza en el Director General del Ministerio en los Directores Generales (sic). En tales casos, el Ministro cede sus atribuciones en beneficio del órgano en el cual las delega. Esta delegación hace que el acto sea imputable al Director General del Ministerio o a los Directores Generales, esto es, a los delegatarios, y cesa con ello la competencia del delegante’.
En igual sentido, esta Sala, mediante sentencia del 6 de febrero de 2001 (caso Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.), expresó lo siguiente:
‘La delegación de atribuciones o facultades es un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman dictados por el funcionario inferior delegado y no del superior delegante’.
Vale acotar que en sentido opuesto al ya expuesto se enmarca la novísima Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo artículo 37 establece.
‘Los funcionarios o funcionarias del órgano al cual se haya delegado una atribución serán responsables por su ejecución.
Los actos administrativos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes, se tendrán como dictados por la autoridad delegante’.
Como se observa, tanto la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, como la de esta Sala Constitucional, han interpretado que, en casos de delegación de funciones, se considera que el acto administrativo emanó del delegatario y no del delegante. Ello, claro está, siempre y cuando la ley no establezca algo distinto, como ocurre en el mencionado supuesto de la Ley Orgánica de la Administración Pública´.
Lo anteriormente citado marca la diferencia con la delegación de firma, pues al entenderse que en la delegación de funciones el acto emana del órgano delegado, salvo que se establezca algo distinto en la Ley, la competencia para conocer de las acciones o recursos que surjan respecto del mismo, corresponde al Órgano Jurisdiccional a quien le incumbe conocer de los actos emanados del órgano inferior delegado.
Ello es diferente en la delegación de firma, pues aunque el órgano inferior delegado tiene autorización para firmar actos que son de la competencia del órgano superior delegante, ello no implica que también está autorizado para conocer del acto y dictarlo, por lo que al sólo poder realizar el acto material de la firma, el acto se imputa al órgano superior competente, de conformidad con el régimen jurídico aplicable. De allí que, la competencia para conocer de los actos firmados por el órgano inferior delegado, es determinada por el régimen competencial que corresponda aplicar a los actos dictados por el órgano superior que ha delegado la firma.
En ese sentido, puede citarse la sentencia N° 419 del 18 de marzo de 2003, en la que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expresó lo siguiente:
´A los efectos de determinar la competencia, esta Sala entiende que tal como lo afirmara la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el acto recurrido se circunscribe al retiro del solicitante de la Guardia Nacional como medida disciplinaria, dictado por el Comandante General de dicha Fuerza, actuando por delegación del Ministro de la Defensa, según se evidencia de delegación de firma otorgada en Resolución Nº 12361 de fecha 9 de julio de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.236, en fecha 10 de julio de 2001.
Ahora bien, habiendo alegado el Comandante General de la Guardia Nacional estar actuando por delegación de firma del Ministro de la Defensa, debe atenerse a lo dispuesto en el ordinal 10° del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, el cual dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: ‘Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional’.
Es necesario mencionar en cuanto al ordinal 10° del artículo 42 antes transcrito, que ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de esta Sala para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Aún más allá y en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este Supremo Tribunal, considera la Sala que su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C.d.M., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo, le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República, el C.d.E., el C.d.D. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales´.
De manera que, se desprende de la transcripción anterior, que una vez verificada la previsión legal que establece la delegación de firma por la que el órgano inferior firmó el acto que se cuestiona, el Juzgado competente para conocer en primera instancia del recurso o acción interpuesta, es aquél que tenga asignado el conocimiento de los mismos por los actos dictados por el órgano superior delegante de la firma. Así, en el ejemplo anterior, quien dictó el acto por delegación de firma fue el Comandante General de la Guardia Nacional, pero conocía la Sala Político Administrativa porque quien delegó la firma fue el Ministro de la Defensa, quien constituye uno de los órganos de mayor jerarquía del Poder Ejecutivo Nacional.
En el estudio específico del caso de marras, esta Corte observa que el acto que se denuncia como presuntamente lesivo de derechos constitucionales, fue dictado por el Director Estadal Ambiental Monagas, ciudadano L.T., estableciendo en el propio acto, ya citado, que lo hacía por delegación.
Ahora bien, esa delegación es del siguiente tenor:
´Por disposición del ciudadano Presidente de la República y en ejercicio de la atribución que me confiere el artículo 36 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo 6 eiusdem, designo a partir del 13 de agosto de 2001, al ciudadano L.T. (…), como DIRECTOR ESTADAL AMBIENTAL MONAGAS.
De conformidad con lo previsto en el artículo 37, numeral 26 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, publicado en el Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.850 de fecha 14-12-99 mediante Decreto N° 369 del 14-09-99, en concordancia con el artículo 1° del Reglamento de Delegación de Firma de los Ministros del Ejecutivo Nacional, dictado a través del Decreto N° 140 de fecha 17 de septiembre de 1969, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 29.025 del 18 de septiembre de 1969, se le autoriza para firmar los actos y documentos en las materias concernientes a las atribuciones y actividades de esa Dirección´(Mayúsculas y negrillas del original).
No cabe duda para esta Corte, que la delegación planteada en el caso de marras es una delegación de firma, en la que el órgano superior delegante es la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales. Al respecto es necesario señalar, que en materia de a.c. la normativa aplicable, se encuentra en la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, que excepcionalmente en su artículo 8 establece: ´La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia y mediante aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de las acciones de amparo contra los hechos, actos y omisiones emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del C.S.E. y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República´.
Dicha norma atribuye la competencia para conocer de las acciones de a.c. ejercidas contra los órganos en ella mencionados, los de mayor jerarquía del Poder Ejecutivo Nacional, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por interpretación que ha realizado de manera reiterada dicha Sala. Ejemplo de ello, es el fallo de fecha 6 de marzo de 2002, en el que luego de citar el artículo 8 eiusdem, estableció lo siguiente:
´El artículo que se transcribió, en concordancia con el criterio que se prefijó en las sentencias que se mencionaron, se desprende un fuero especial a favor de los titulares de los órganos de mayor jerarquía del Poder Público Nacional, que faculta a esta Sala para el conocimiento de la demandas de amparo que interpongan contra ellos. En tal virtud, esta Sala ha considerado que la enumeración que contiene el artículo que se produjo es enunciativa y no taxativa, en tanto que existen órganos con rango similar -dada su naturaleza y atribuciones- a los cuales debe extenderse, necesariamente, la aplicación del fuero especial que preceptúa el mismo´.
Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, y siendo que el acto por el cual se denuncia la presunta violación de derechos constitucionales, fue dictado por delegación de firma realizada por la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales en el ciudadano antes mencionado, se observa que la competencia para conocer de la acción de a.c. de autos corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, motivo por el cual esta Corte resulta incompetente para conocer de la presente consulta, y así se declara.
En virtud de la anterior declaratoria de incompetencia, se ordena oficiar a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de remitirle el presente expediente. Así se decide.
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
- INCOMPETENTE para conocer de la consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Sur Oriental, en fecha 10 de febrero de 2003, mediante la cual declaró con lugar la acción de a.c. ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, por el ciudadano M.P.L., titular de la cédula de identidad N° 2.537.827, en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, en fecha 19 de enero de 1998, bajo el N° 8, Tomo 3-A, asistido por el abogado J.C.R.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 32.200, contra la DIRECCIÓN REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES. En consecuencia, se DECLINA LA COMPETENCIA a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia´
Visto los términos en que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideró la declinatoria de competencia, esta Sala debe hacer referencia al artículo 8 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, el cual, dispone:
Artículo 8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia y mediante aplicación de los lapsos y procedimientos previstos en la Ley, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantías constitucionales violadas o amenazadas de violación, de la acciones de amparo contra los hechos, actos y omisión emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del C.S.E. y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República.
La enumeración de dicha disposición es enunciativa y no taxativa al existir órganos con rango constitucional y nacional que fueron previstos posteriormente en la Constitución de 1999 que por su naturaleza son considerandos también dentro del nivel de máximas autoridades a los f.d.a..
Por su parte, el artículo 25, numeral 18, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece lo siguiente:
Conocer en única instancia las demandas de amparo que sean interpuestas contra los altos funcionarios públicos o altas funcionarias públicas nacionales de rango constitucional.
Este fuero especial debe reunir dos requisitos: jerarquía constitucional y carácter nacional. La actividad de la autoridad debe provenir de un mandato expreso de la Constitución y su competencia debe abarcar todo el territorio de la República. Su finalidad es asegurar el control constitucional frente a hechos, actos u omisiones de tales autoridades “sean decididos con mayor certeza dado su posible incidencia en el acontecer político del Estado”, por lo que debe extenderse a las distintas autoridades del Poder Público, siempre que se encuentren dentro del supuesto contenido en la norma mencionada.
La presente declinatoria de competencia se efectuó bajo la siguiente consideración: el presunto agraviante no es un órgano de la máxima jerarquía; sin embargo, expresó que su decisión se realizó mediante delegación de firma conferida por el Ministro del Despacho.
Esta Sala Constitucional y la Sala Político Administrativa, en diversas sentencias (entre otras: las núms. 112, del 06 de junio de 2001, caso: Aeropostal Alas de Venezuela; 1700, del 07 de agosto de 2007, caso: C.M.C.E.; 321, de fecha 19 de marzo de 2012, caso: Periódico 6to Poder 60, C.A.; 928, del 30 de marzo de 2005, caso: Cooperativa Colanta Limitada, y; 2925, de fecha 20 de diciembre de 2006, caso: J.E.R.), han reiterado que la delegación es una técnica organizativa de la Administración Pública, mediante la cual, un órgano u ente traslada algunas de sus atribuciones a otro de inferior jerarquía.
Por su parte, esta Sala en sentencia núm. 1017 del 11 de julio de 2012 (caso: M.d.J.C.P.), señaló:
Al respecto, cabe acotar que existen dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La primera consiste en el acto jurídico general o individual a través del cual un órgano administrativo confiere parte de sus poderes o facultades a otro órgano, conferimiento que incluye tanto la competencia como la responsabilidad que comporta su ejercicio, motivo por lo que los actos así dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante.
En tal sentido, del estudio de las actas cursantes en el presente expediente se observa que la p.a. n.°: 003-2012, de fecha 26 de abril de 2012, denunciada como lesiva de los derechos constitucionales de la hoy quejosa, y en la cual se ordenó: a) la apertura del procedimiento administrativo contra Vigilancia y Seguridad K.C Koesling & Campos, C.A, a los fines de determinar el cumplimiento por parte de dicha empresa de las normas contenidas en el Reglamento de los Servicios Privados de Vigilancia, Protección e Investigación, y; b) la suspensión temporal de las actividades relacionadas con la prestación del servicio de vigilancia y protección de propiedades, emanó del Viceministro de Prevención y Seguridad Ciudadana del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, actuando por delegación del ciudadano Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, de conformidad con lo establecido en la Resolución n.°: 106, de fecha 12 de abril de 2011, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.°: 39.654, de la misma data (Cfr: folios 14 al 16 y vto. del expediente).
Ahora, en la referida Resolución n.°: 106, el prenombrado Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia delegó en el ciudadano N.L.R.T., en su carácter de Viceministro de Prevención y Seguridad Ciudadana del señalado ministerio, las atribuciones y firmas de los actos y documentos siguientes: a) otorgar, renovar, suspender y revocar las autorizaciones de funcionamiento de los servicios privados de vigilancia y protección de propiedades, b) otorgar, renovar, suspender y revocar las autorizaciones de funcionamiento de los servicios privados de traslado y custodia de valores, y; c) otorgar, renovar, suspender y revocar las autorizaciones de funcionamiento de los servicios privados de investigación sobre personas y bienes.
De igual modo, el señalado funcionario delegado, de conformidad con lo dispuesto en el aparte in fine de la resolución en comento, quedó obligado a presentar al ministro delegante una relación detallada de los actos y documentos que suscribiera en virtud de la delegación conferida.
Bajo estos supuestos, es indudable que tanto los actos cumplidos como los documentos suscritos por el Viceministro de Prevención y Seguridad Ciudadana del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, se tienen como emanados y signados por la autoridad delegante, por cuanto, las atribuciones que le fueron conferidas como los documentos cuya firma se le delegó están sujetos al control de la señalada autoridad delegante.
En tal sentido, esta Sala estima oportuno reiterar lo establecido en la sentencia n.°: 98, de fecha 17 de febrero de 2012, caso: Wu Xin Gsen y otro, en la cual se señaló lo siguiente:
(…) es preciso advertir que a los efectos de la determinación del tribunal competente de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, no basta una delegación genérica, con base en que se trata de un servicio administrativo. Para que la Sala Constitucional pueda asumir la competencia, la delegación debe ser concreta y/o específica en virtud de la cual se asigne a un funcionario de jerarquía inferior una atribución que normativamente le corresponda ejercer directamente al alto funcionario (…).
De esta manera, a la luz de las normas legales y los criterios jurisprudenciales antes citados, en el presente caso, resulta aplicable el criterio atributivo de competencia establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales y, por ende, corresponde a esta Sala Constitucional conocer, en única instancia constitucional, de la acción de amparo interpuesta por el ciudadano M.d.J.C.P.. Así se declara.
En atención a este precedente que guarda identidad con la presente causa, esta Sala considera necesario aceptar la declinatoria efectuada en su momento por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, toda vez que la delegación de firma no presupone un traslado descendente de la competencia del Ministro; siendo así, declara su competencia a los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente. Así se declara.
Previa consideración al conocimiento de la presente causa, esta Sala debe advertir que, en sentencia núm. 1307 del 22 de junio de 2005 (caso: A.M.B.), eliminó la consulta obligatoria cuyo momento estuvo prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales.
Asimismo, en la mencionada decisión se dispuso un lapso de tiempo para que las partes reiterasen su intención de que se dictara sentencia en segunda instancia.
En efecto, el precedente en referencia se dictó en los siguientes términos:
Como punto previo, esta Sala pasa a la interpretación del artículo 35 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, el cual dispone:
‘Artículo 35.- Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días.’
Ahora bien, los expedientes que se remiten en consulta, contienen decisiones en relación con las cuales se presume, por falta de apelación, que todas las partes están conformes. Además, se observa que en la aplicación histórica de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales por parte de la Corte Suprema de Justicia y, ahora de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la consulta ha constituido, más que una garantía, una limitación al principio de economía procesal.
Con la acumulación de causas en consulta pendientes de decisión, se contraría el precepto del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que garantiza el derecho ‘a obtener con prontitud la decisión correspondiente’ y a una justicia ‘expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles’ y el del artículo 27 eiusdem que garantiza, para el amparo, un procedimiento breve, no sujeto a formalidad y capaz de garantizar el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida. Y es que, según el artículo 257 de la Carta Magna: ‘El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptarán un procedimiento breve, oral y público...’. Resulta evidente que, por muy bien que el legislador diseñe los procesos, a la luz de este imperativo constitucional, ellos no ofrecerán la garantía de instrumentos idóneos para la realización de la justicia si se acumulan en los archivos judiciales sin que haya una posibilidad real, material, de su tramitación a tiempo, a causa de su elevado número.
La Sala considera, después de un cuidadoso análisis del asunto y de la observación, a través del tiempo, de las circunstancias que fueron expuestas, que la consulta a que se refiere el artículo 35 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, tal como se razonó, antagoniza con lo que disponen los artículos 26, 27 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se declara que ella, la consulta, fue derogada por la disposición Derogatoria Única de la Constitución vigente. Así se declara.
Esta Sala ordenó la publicación del mencionado fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela (G.O. núm. 38.220 del 1 de julio de 2005), para conceder un lapso de treinta (30) días luego de la emisión pública de este medio oficial para que las partes pudieran manifestar su interés en obtener la decisión de segunda instancia. Asimismo, se indicó que de no expresarse interés alguno se procedería a remitir el expediente al tribunal de la causa por considerarse que la decisión de primera instancia se encontraba definitivamente firme.
Advertido lo anterior, esta Sala observa que en la presente causa ha transcurrido en su totalidad el lapso de treinta (30) días anteriormente mencionado sin que ninguna de las partes haya manifestado su interés en que se decida el presente amparo en segunda instancia.
En principio, la ausencia de interés conllevaría a la remisión de la presente causa al tribunal de origen para su archivo en cumplimiento de lo establecido en la mencionada decisión núm. 1307/2005 (vid. entre otras, decisiones núms. 2748/2005, 3947/2005, 3688/2005, 795/2006, 708/2006 y 232/2007), quedando firme la sentencia objeto de consulta. No obstante, se observa que la presente causa fue decidida por un tribunal de primera instancia incompetente, tal como previamente lo observó esta Sala al advertir que la Dirección Estadal del entonces Ministerio del Ambiente actuó con delegación de firma del Ministro de ese Despacho, por lo que existe una violación de orden público de la competencia en función de la materia, toda vez que el conocimiento de la pretensión, al ser opuesta contra una decisión ministerial, correspondía en su conocimiento a esta Sala Constitucional. La violación de la competencia obliga necesariamente que se anule de oficio la sentencia dictada 10 de febrero de 2003 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, por lo que la misma se deja sin efecto. Así se decide.
Anulada la sentencia de primera instancia, esta Sala observa que la pretensión de a.c. se ejerció en contra de la P.A. núm. 14-05-O-02-0010 dictada el 1 de agosto de 2002 por la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio del Ambiente que actuó con la delegación de firma de la máxima autoridad del Ministro, por lo que se impugna un acto administrativo.
En tal sentido, el a.c. no puede ser considerado como una vía sustitutiva del uso de los medios legales preexistentes y que le anteceden en su ejercicio. Su carácter extraordinario limita su ejercicio sólo para aquellos casos en los que sean violados directa, inmediata y flagrantemente derechos subjetivos de rango constitucional para cuyo restablecimiento no existan vías procesales ordinarias, o éstas hayan sido o sean ineficaces para obtener la reparación apropiada del perjuicio proveniente de la lesión que se denuncie.
De modo que, el amparo será procedente cuando, de las circunstancias de hecho y derecho del caso, se desprenda que el ejercicio de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente para el restablecimiento del disfrute del bien jurídico que fue lesionado.
En tal sentido, resulta oportuno señalar lo contenido en el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, el cual establece que: “No se admitirá la acción de amparo: 5. Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”.
Esta Sala ha interpretado la citada causal de inadmisibilidad de la acción de amparo en la sentencia n.°: 2369, del 23 de noviembre de 2001, caso: M.T.G. y otro, y en el sentido siguiente:
(…) la Sala estima pertinente señalar que la norma prevista en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, consagra simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo.
En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (…) [Subrayado de la decisión].
En el presente caso, el amparo se interpuso contra la P.A. núm. 14-05-O-02-0010 dictada el 1 de agosto de 2002 por la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio del Ambiente que actuó, tal como se indicó, con la delegación de firma de la máxima autoridad del Ministro, sin que se expresaran razones que ameritase la procedencia del amparo con respecto al recurso contencioso administrativo.
En tal sentido, esta Sala reitera la doctrina establecida en innumerables sentencias, entre otras, la n.°: 2629, del 23 de octubre de 2002, caso: G.A. y otros, en la cual dispuso lo siguiente:
Así tenemos que, de la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a los fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración. Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respeto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho (Subrayado de esta Sala).
De igual modo, lo sostuvo en la sentencia n.°: 925, del 5 de mayo de 2006, caso: Diageo Venezuela C.A., donde se expuso que:
De la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que ésta no se limita al mero control de la legalidad o inconstitucionalidad objetiva de la actividad administrativa, sino que constituye un verdadero sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo que los justiciables pueden accionar contra la Administración a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por su actividad, aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales.
Ello así, las vías de hecho y actuaciones materiales de la Administración pueden ser objeto de recurso contencioso administrativo, a pesar de que la acción destinada a su impugnación no se encuentre expresamente prevista en la ley, dado el carácter que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala considera que en los casos en que la infracción constitucional denunciada sea atribuida a actuaciones materiales de la Administración, la vía contencioso-administrativa -por constituir un medio judicial breve, sumario y eficaz- resulta idónea para obtener la restitución de la situación infringida, por lo que, ante la falta de agotamiento de dicho medio judicial, las acciones de amparo que se interpongan de manera autónoma contra las vías de hecho o actuaciones materiales de la Administración, resultan, en principio, inadmisible a tenor de lo previsto por el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales en concordancia con el artículo 5 eiusdem (Subrayado de esta Sala).
En atención a lo expuesto y a la luz de lo establecido en el artículo 259 de la Constitución, los organismos jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo tienen amplia potestad para la tutela de derechos fundamentales.
Por ende, esta Sala concluye que la demandante disponía del recurso contencioso administrativo de nulidad como vía idónea a ser ejercida en sede judicial, sumado a que no se evidencia de las actas del expediente -ni tampoco la parte actora lo alegó- la existencia de una situación de hecho que permita afirmar que la quejosa pueda sufrir una desventaja inevitable, o que la lesión denunciada devenga en irreparable, por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial ordinaria, sea porque los medios procesales preexistentes hubiesen sido calificados de insuficientes para restablecer la situación infringida, o por cuanto su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumpla con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata. En el marco de los procesos contencioso administrativos, la parte accionante cuenta con la posibilidad de solicitar medidas cautelares capaces de tutelar la violación o amenaza de violación de sus derechos e intereses, vale decir: amparo cautelar, suspensión de efectos y medidas cautelares innominadas.
En consecuencia, esta Sala declara inadmisible la demanda de amparo interpuesta por incurrir en la causal establecida en numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales. Así finalmente se decide.
Finalmente, no escapa del conocimiento de esta Sala la dilación con la cual la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo instruyó y remitió la presente causa. Debe recordarse a esa instancia que esta situación atenta contra el derecho a la tutela judicial efectiva, razón por la cual, se insta para que en un futuro evite errores como el advertido en el presente fallo. Así se establece.
Dados los términos de la presente decisión, no existe mérito para el pronunciamiento de la medida cautelar solicitada. Así se decide.
ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA remitida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente a.c..
ANULA DE OFICIO la sentencia dictada 10 de febrero de 2003 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas.
INADMISIBLE la demanda de a.c. interpuesta por la representación de INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A. contra el acto administrativo dictado por delegación de firma por el entonces Ministro del Ambiente, y contenido en la P.A. núm. 14-05-O-02-0010, dictada, el 1 de agosto de 2002, por la Dirección Estadal Ambiental Monagas.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 17 días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
Exp.- 11-0624