Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/Am0319.htm
Timestamp: 2019-11-21 02:44:20+00:00
Document Index: 98073198

Matched Legal Cases: ['art. 24', 'art. 1', 'art. 57', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 57', 'art. 27', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 109', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 20']

Camera dei deputati Dossier AM0319 cambiamenti climatici – il protocollo di kyoto
Titolo: Conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici Doha, 26 novembre - 7 dicembre 2012
Serie: Documentazione e ricerche Numero: 395
Doha, 26 novembre - 7 dicembre 2012
( 066760-9712 / 066760-9253 – *st_ambiente@camera.it
File: Am0319
La lotta ai cambiamenti climatici1
Il Protocollo di Kyoto. 1
L’UE e i negoziati internazionali per il clima. 3
Le misure nazionali di attuazione del protocollo di Kyoto. 5
Iniziative dell’UE in materia di clima ed energia. 11
Le iniziative europee ed italiane per lo sviluppo sostenibile. 16
Misure per la riduzione degli inquinamenti19
Efficienza energetica e fonti rinnovabili22
Le energie da fonti rinnovabili22
Promozione del risparmio ed efficienza energetici26
La tutela della biodiversità e delle aree protette. 30
Le aree protette in Italia. 32
Con il termine “Protocollo di Kyoto” si intende l’accordo internazionale sottoscritto il 7 dicembre 1997 da oltre 160 paesi partecipanti alla terza sessione della Conferenza delle Parti della Convenzione sui cambiamenti climatici (UNFCCC[1]).
Oggetto del Protocollo è uno degli aspetti del cambiamento climatico: la riduzione, attraverso un’azione concordata a livello internazionale, delle emissioni di gas serra.
Sulla base di quanto previsto nel Protocollo, i paesi industrializzati (elencati nell’Annex I del Protocollo) si impegnano a ridurre le proprie emissioni entro il 2012.
Il protocollo di Kyoto non prevede vincoli alle emissioni per tutti i paesi firmatari (oltre 160), ma solo per quelli compresi nell’elenco riportato nell’Annex I: una lista di 39 paesi che include i paesi OCSE e quelli con economie in transizione verso il mercato. Tale scelta è stata operata in attuazione del principio di “responsabilità comune ma differenziata” secondo il quale, nel controllo delle emissioni, i paesi industrializzati si fanno carico di maggiori responsabilità, in considerazione dei bisogni di sviluppo economico dei PVS.
Obiettivo del Protocollo è la riduzione delle emissioni globali di sei gas, ritenuti responsabili di una delle cause del riscaldamento del pianeta: anidride carbonica (CO2), metano (CH4), ossido di azoto (N2O), esafluoruro di zolfo (SF6), idrofluorocarburi (HFCs) e perfluorocarburi (PFCs).
- la correzione delle imperfezioni del mercato (attraverso incentivi fiscali e sussidi);
- la promozione dell’agricoltura sostenibile;
- la riduzione delle emissioni nel settore dei trasporti;
- l’informazione a tutte le altre Parti sulle azioni intraprese (cd “comunicazioni nazionali”).
La misura complessiva di riduzione deve essere del 5,2% rispetto ai livelli di emissione del 1990. L’onere, tuttavia, è stato ripartito fra i Paesi dell’Annex I in maniera non uniforme, in considerazione del grado di sviluppo industriale, del reddito, dei livelli di efficienza energetica.
§ l’emission trading (commercio dei diritti di emissione)[2], in base al quale i paesi soggetti al vincolo che riescano ad ottenere un surplus nella riduzione delle emissioni possono “vendere” tale surplus ad altri paesi soggetti a vincolo che - al contrario - non riescano a raggiungere gli obiettivi assegnati;
§ la joint implementation(attuazione congiunta degli obblighi individuali)[3], secondo cui gruppi di paesi soggetti a vincolo, fra quelli indicati dall’Annex I, possono collaborare per raggiungere gli obiettivi fissati accordandosi su una diversa distribuzione degli obblighi rispetto a quanto sancito dal Protocollo, purchè venga rispettato l'obbligo complessivo. A tal fine essi possono trasferire a, o acquistare da, ogni altro Paese “emission reduction units” (ERUs) realizzate attraverso specifici progetti di riduzione delle emissioni;
§ i clean development mechanisms(meccanismi per lo sviluppo pulito)[4] , il cui fine è quello di fornire assistenza alle Parti non incluse nell’Annex I negli sforzi per la riduzione delle emissioni. I privati o i governi dei paesi dell’Annex I che forniscono tale assistenza possono ottenere, in cambio dei risultati raggiunti nei paesi in via di sviluppo grazie ai progetti, “certified emission reductions” (CERs) il cui ammontare viene calcolato ai fini del raggiungimento del target.
In base all’accordo le riduzioni dovranno essere conseguite nelle seguenti misure percentuali:
Impegni assunti[5]
Riduzione (entro il 2008-2012) dei gas serra rispetto ai livelli del 1990
Totale paesi Annex I
5,2%[6]
Il Protocollo di Kyoto riconosce all’Unione europea (che ha provveduto a ratificarlo in data 31 maggio 2002) la facoltà di ridistribuire tra i suoi Stati membri gli obiettivi ad essa imposti, a condizione che rimanga invariato il risultato finale. Con la decisione politica nota come accordo sulla ripartizione degli oneri (raggiunto nel Consiglio Ambiente del 16-17 giugno 1998) sono state fissate le seguenti percentuali di riduzione:
Il protocollo è diventato vincolante a livello internazionale il 16 febbraio 2005 in seguito al deposito dello strumento di ratifica da parte della Russia[7].
Si ricorda, infatti, che l’art. 24 del Protocollo ne ha previsto l’entrata in vigore 90 giorni dopo la ratifica da parte di almeno 55 paesi firmatari della Convenzione, comprendenti un numero di Paesi dell’Annex I a cui sia riferibile almeno il 55% delle emissioni calcolate al 1990.
Nell'ambito della XVII Conferenza dell'Onu sul Clima, tenutasi a Durban dal 28 novembre al 9 dicembre 2011, è stato raggiunto un accordo, sulla base di una proposta dell'UE, riguardo a una roadmap per definire, entro il 2015, un nuovo strumento con valore giuridico che impegnerebbe tutti gli Stati. L'accordo prevede altresì che dal 2013 partirà una seconda fase degli impegni di Kyoto (in scadenza nel 2012) e che sarà reso operativo il Fondo da 100 miliardi di dollari l'anno per aiutare i paesi più poveri a sostenere gli interventi necessari ad abbattere le emissioni serra, nonché una serie di ulteriori misure che consentiranno di rafforzare i risultati della Conferenza di Cancun. Nella seduta della Commissione ambiente del 17 gennaio 2012 si sono svolte le comunicazioni sulla missione a Durban[8].
L’UE e i negoziati internazionali per il clima
Con il 13,1% sul totale delle emissioni di CO2 da combustibili fossili nel 2011 l’Unione europea si colloca tra i maggiori emettitori di gas serra del pianeta, ed è preceduta solo da Cina (25,55%) e USA (17,53%) (valore calcolato in Mt di CO2 - fonte: Enerdata Yearbook 2011[9]).
Con il pacchetto 20-20-20, tuttavia, l’UE è stato il primo e a lungo l’unico attore mondiale ad aver già definito livelli obbligatori di riduzione per gli Stati membri (-20% con opzione a -30% rispetto ai livelli del 1990 in presenza di impegni comparabili da parte degli altri paesi sviluppati) proponendosi, attraverso l’esempio, sia di coinvolgere i paesi industrializzati nel processo di abbattimento delle emissioni, sia di incentivare i paesi in via di sviluppo a partecipare alla strategia globale.
Emissioni CO2 da combustibili fossili nel 2011 Fonte: Yearbook Enerdata 2011
Secondo le rilevazioni Enerdata, a livello globale nel 2011 le emissioni totali di CO2 sono aumentate del 3% portando l’incremento rispetto al 1990 al 46%. Nel 2011 l’impatto dei vincoli di Kyoto nei paesi OCSE – che rappresentano il 40% delle emissioni totali nel 2011 contro il 54% del 1990 – è stato positivo contribuendo a una riduzione dell’1,2%. La tendenza alla riduzione nel lungo periodo è confermata anche per l’Europa (13% nel 2011 contro il 20% nel 1990), mentre in Cina, India, Tailandia, Malesia, e Medio Oriente risulta triplicata. Nel breve periodo è confermata la crescita in Cina e India (rispettivamente + 8,7% e + 8,6% nel 2011) in coincidenza con un incremento del consumo di carbone (+ 9%).
Riduzione delle emissioni di CO2 e obiettivi di Kyoto
Il 24 ottobre 2012 la Commissione europea ha presentato una relazione (COM(2012)626) sui progressi compiuti dall’UE nel quadro degli impegni di riduzione previsti dal Protocollo di Kyoto, secondo la quale esiste un’alta probabilità per l’UE-15 di raggiungere l’obiettivo di Kyoto fissato per il 2012 (-8% di emissioni di gas serra rispetto al 1990).
La tendenza a una generale riduzione delle emissioni nell’UE è confermata dall’Agenzia europea per l’ambiente (AEA) che nella stessa data ha pubblicato l’inventario con le stime preliminari per il 2011 e la relazione per il 2012 con tendenze e proiezioni per le emissioni di gas serra nell’UE e nei singoli Stati Membri. Secondo l’AEA le emissioni nell'UE sono complessivamente diminuite del 17,5 % rispetto al livello del 1990 e, nonostante un generale aumento medio registrato fra il 2009 e il 2010, l’UE potrebbe ancora raggiungere l’obiettivo di riduzione del 20% entro il 2020.
Nel 2011 l’Italia avrebbe conseguito una riduzione dell’1,5% rispetto al 2010 e complessivamente del 4,9% rispetto al livello del 1990, a fronte dell’obiettivo di Kyoto per il 2012 pari a -6,5%.
Le istituzioni UE verso la Conferenza di Doha
In un comunicato stampa del 23 novembre 2012 la Commissione europea ha confermato che l’obiettivo per la Conferenza ONU sul clima (COP 18) resta la conferma del pacchetto di decisioni concordate a Durban con la prospettiva di definire entro il 2015 un nuovo accordo sul clima applicabile a tutti i paesi che possa entrare in vigore nel 2020. L’UE è in favore di un accordo ambizioso e giuridicamente vincolante.
In tale contesto l’UE ribadisce il suo impegno a partecipare a una seconda fase del protocollo di Kyoto.
Dal punto di vista del finanziamento dei cambiamenti climatici, la Commissione sottolinea come l’UE sia il primo fornitore mondiale di assistenza ai paesi emergenti in termini di aiuti allo sviluppo e di finanziamenti legati ai cambiamenti climatici. I dati che saranno presentati alla Conferenza di Doha potranno confermare che l’UE è in linea con la tabella di marcia per l’erogazione dei 7,2 miliardi di euro di finanziamenti rapidi per il clima concordati per il periodo 2010-2012. Inoltre, l’UE ribadirà il proprio impegno a fornire la sua parte del finanziamento al fondo verde per il clima di 100 miliardi di dollari annui che i paesi sviluppati destineranno entro il 2020 al sostegno ai paesi in via di sviluppo per la mitigazione delle emissioni e per l’adattamento ai cambiamenti climatici.
Al fine di ampliare il coinvolgimento dei paesi più industrializzati nella lotta ai cambiamenti climatici, l’UE ha attivato una vera e propria “diplomazia del clima” volta a ottenere un chiaro impegno di riduzione dai paesi che non si sono ancora impegnati a ridurre o limitare le emissioni entro il 2020. L’UE auspica inoltre che a Doha si possano avviare ulteriori iniziative e partenariati per la cooperazione internazionale volti a ridurre ulteriormente le emissioni intervenendo su materie come l’efficienza energetica, le energie rinnovabili, le sovvenzioni per i combustibili fossili, la deforestazione e il degrado delle foreste, gli inquinanti atmosferici di breve durata e i gas fluorurati, rispetto alle quali la Commissione europea ha già avviato un processo di modifica del quadro legislativo.
Il Consiglio ambiente del 25 ottobre 2012 nelle sue conclusioni ha definito la posizione che l’UE dovrà assumere nell’ambito della prossima COP 18, auspicando la definizione delle questioni rimaste in sospeso e l’adozione di una modifica ratificabile del protocollo di Kyoto alla conferenza di Doha al fine di attuare un secondo periodo di adempimento con la massima partecipazione possibile a partire dal 1º gennaio 2013.
Il Consiglio ECOFIN del 13 novembre 2012 ha approvato conclusioni con le quali conferma l’impegno dell’UE a completare nel periodo 2010-2012 il previsto contributo al meccanismo di finanziamento rapido per sostenere nella lotta ai cambiamenti climatici i paesi più esposti con 7,2 miliardi di euro.
In una risoluzione approvata il 22 novembre 2012, il Parlamento europeo ha sottolineato l'urgente necessità che tutte le Parti della COP18 attuino i loro impegni e innalzino i loro livelli di ambizione da qui al 2020, al fine di rimanere entro l'obiettivo dei 2 ºC (ossia conseguire l'obiettivo di limitare a 2°C l'aumento complessivo della temperatura superficiale annua media del pianeta rispetto ai livelli preindustriali). Il Parlamento europeo auspica che i Paesi industrializzati aderiscano alla seconda fase del protocollo di Kyoto per riuscire a coprire l'intervallo di tempo che resta fino all'avvio di un nuovo trattato globale dal 2020. Il Parlamento europeo ribadisce il sostegno all'inclusione del settore aereo nel mercato europeo delle emissioni (Ets) - nonostante la contrarietà di Usa, Cina e India - sollecitando la necessità di affrontare la questione delle emissioni di gas serra anche nei trasporti marittimi.
Le misure nazionali di attuazione del protocollo di Kyoto
L’Italia ha provveduto a ratificare il protocollo di Kyoto con la legge 1° giugno 2002, n. 120, la quale reca anche una serie di disposizioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra.
In attuazione delle citate disposizioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra contenute nella legge di ratifica del Protocollo di Kyoto (n. 120/2002), il Ministero dell'ambiente ha provveduto ad elaborare il Piano nazionale per la riduzione delle emissioni di gas responsabili dell’effetto serra 2003-2010 (per consentire all'Italia di rispettare l’obiettivo di riduzione del 6,5% previsto dal Protocollo di Kyoto), nonché la proposta di revisione della delibera CIPE n. 137 del 19 novembre 1998, recante le “linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione delle emissioni dei gas serra”.
Tali documenti, approvati con la delibera CIPE 19 dicembre 2002, n. 123[10], contengono, secondo quanto previsto dalla legge di ratifica, l'individuazione delle politiche e delle misure finalizzate al contenimento ed alla riduzione delle emissioni di gas serra[11].
Per il finanziamento di tali misure è intervenuto l’art. 1, commi 1110-1115, della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), che ha istituito presso la Cassa depositi e prestiti S.p.A., un Fondo rotativo per l'erogazione di finanziamenti a tasso agevolato (a soggetti pubblici o privati) di misure finalizzate all’attuazione del Protocollo di Kyoto, con una dotazione di 200 milioni di euro per ciascuno degli anni del triennio 2007-2009.
Tale norma è stata attuata con il successivo D.M. ambiente 25 novembre 2008 che ha dettato la disciplina delle modalità di erogazione dei citati finanziamenti, ma solo con la circolare del Ministero dell'ambiente del 16 febbraio 2012[12] il Fondo è divenuto effettivamente operativo.
Sul punto è successivamente intervenuto l’art. 57 del D.L. 83/2012 , recante misure urgenti per la crescita del Paese, che ha modificato il novero dei settori destinatari dei finanziamenti a tasso agevolato a valere sulle risorse del Fondo.
A tal fine il comma 1 ha disposto l’abrogazione (decorrente dall’entrata in vigore del decreto-legge) del comma 1112 dell’art. 1 della L. 296/2006 (finanziaria 2007), che elencava le iniziative prioritariamente finanziate nel triennio 2007-2009, ed ha contestualmente fornito un elenco di soggetti beneficiari operanti in taluni settori individuati dalla norma, il che comporta un riorientamento e un ampliamento delle misure di intervento con riferimento a nuovi settori produttivi. Rispetto alla disciplina previgente viene sottolineato che i finanziamenti sono destinati a soggetti privati operanti nei settori indicati e non anche a quelli pubblici, come invece prevede il comma 1111 dell’art. 1 della L. 296/2006.
Secondo la relazione tecnica, alla data di entrata in vigore del decreto-legge, presso il conto infruttifero di tesoreria centrale n. 25036 intestato al Ministero dell’ambiente e gestito dalla CDP, erano disponibili 565 milioni di euro per le finalità del Fondo. Alla medesima data erano pervenute richieste di finanziamento per 95 milioni di euro. Le risorse riallocate dall’art. 57, secondo la relazione tecnica, sono quindi pari ad almeno 470 milioni di euro.
Si segnala, inoltre, che l’articolo 1, comma 8, del decreto legge n. 129/2012 (disposizioni urgenti per il risanamento ambientale e la riqualificazione del territorio della città di Taranto) prevede che i finanziamenti a tasso agevolato - di cui all’articolo 57, comma 1, del decreto-legge n. 83 del 2012 - possono essere concessi, secondo i criteri e le modalità definiti dal medesimo articolo 57, anche per gli interventi di riqualificazione e di ambientalizzazione compresi nell’area del Sito di interesse nazionale di Taranto. Per tale finalità, nell’ambito del Fondo rotativo è destinata una quota di risorse fino a un importo massimo di 70 milioni di euro.
Ulteriori misure di attuazione del Protocollo sono state previste in numerosi provvedimenti normativi, che hanno riguardato principalmente l’incentivazione delle energie rinnovabili e la promozione dell’efficienza e del risparmio energetici (si veda in proposito il capitolo “Efficienza energetica e fonti rinnovabili”).
Nonostante gli sforzi intrapresi, però, l’incertezza sulle possibilità di riuscire a raggiungere gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas-serra previsti dal Protocollo di Kyoto ha reso necessario l’avvio, sancito con la delibera CIPE n. 135 dell’11 dicembre 2007[13] (Aggiornamento della delibera CIPE n. 123/2002 recante «revisione delle linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione delle emissioni di gas-serra»), di un più ampio processo di aggiornamento della delibera n. 123/2002.
Ai fini del citato aggiornamento della strategia nazionale per la riduzione delle emissioni di gas-serra, con la delibera CIPE 16/2009 è stato ricostituito il Comitato tecnico emissioni dei gas-serra (CTE) con il compito di sottoporre al CIPE le eventuali proposte di integrazione o modifica.
Si segnala, inoltre, l’emanazione del D.lgs. 14 settembre 2011, n. 162, di recepimento della direttiva 2009/31/CE sullo stoccaggio geologico di CO2.
Lo scambio delle quote di emissione
Si ricorda che, nell’ambito delle misure adottate per il raggiungimento degli obiettivi di Kyoto, la direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 ottobre 2003 ha istituito un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità - denominato Emission Trading System (ETS) - al fine di anticipare la piena entrata in vigore dell'emission trading, prevista su scala globale dal Protocollo solo dal 2008.
Tale direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 216, successivamente integrato e modificato dal d.lgs. 51/2008.
Ulteriori modifiche al D.Lgs. 216/2006 sono state introdotte da diversi provvedimenti. Si ricordano, in particolare, l'art. 27, comma 47, della legge 99/2009, che ha provveduto ad una ridefinizione, in senso restrittivo, delle funzioni del Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e l'art. 4, comma 1, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, finalizzato a definire e razionalizzare la collocazione amministrativa e la governance del Comitato.
Con il D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 257, inoltre, è stata recepita la direttiva 2008/101/CE che ha modificato la direttiva 2003/87/CE al fine di includere le attività di trasporto aereo nell’ETS. Coerentemente con l'impostazione adottata dalla direttiva, il decreto è stato articolato in modo tale da ristrutturare il decreto legislativo 216/2006 in quattro titoli che si riferiscono rispettivamente alle disposizioni generali, alle disposizioni relative alle attività di trasporto aereo, alle disposizioni relative agli impianti fissi e alle disposizioni comuni sia alle attività di trasporto aereo sia agli impianti fissi.
In attuazione del D.Lgs. 216/2006 i Ministeri competenti (dell'ambiente e dello sviluppo economico) hanno approvato (con decreto DEC/RAS/1448/2006) il PNA delle quote di CO2 per il periodo 2008-2012[14] e, successivamente (in data 29 febbraio 2008), la Decisione di assegnazione per il periodo 2008-2012.
In seguito all’esaurimento della “Riserva nuovi entranti” prevista dalla Decisione di assegnazione per il periodo 2008-2012, l’art. 2 del D.L. 72/2010 (convertito dalla legge 111/2010) ha dettato le necessarie misure per l’assegnazione gratuita di quote di emissione di CO2 ai nuovi impianti entrati in esercizio.
Si ricorda inoltre che all'interno dell'Allegato B della legge comunitaria 2009 (L. 96/2010) è inclusa la direttiva 2009/29/CE, che concerne la revisione per il periodo post-2012 del sistema comunitario ETS di scambio delle emissioni di gas-serra (il cui termine di recepimento per gli Stati membri scade il 31 dicembre 2012) e che fa parte del cd. pacchetto clima-energia.
Tra le principali novità introdotte all’ETS dalla direttiva 2009/29/CE si segnala la previsione che dal 2013 il criterio principale per l’allocazione delle quote agli impianti (attualmente gratuita e basata sulle emissioni storiche) sia l’assegnazione a titolo oneroso tramite asta[15].
Si rammenta altresì che per i settori non regolati dalla direttiva 2009/29/CE (cosiddetti settori "non ETS" identificabili approssimativamente con i settori agricolo, trasporti e civile), la decisione del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 406/2009 del 23 aprile 2009 (Decisione concernente gli sforzi degli Stati membri per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra al fine di adempiere agli impegni della Comunità in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2020 - cd. Decisione “effort sharing”) stabilisce, per ogni Stato Membro della UE, obiettivi obbligatori di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. Per l’Italia l’obiettivo di riduzione è del -13%, rispetto ai livelli del 2005, da raggiungere entro il 2020.
Nella prospettiva dell’entrata in vigore, a partire dal 1° gennaio 2013, della nuova direttiva ETS 2009/29 e, quindi, dell’avvio del terzo periodo di scambio delle quote di emissioni, l’Autorità Nazionale Competente ha avviato le attività preliminari per procedere all’assegnazione delle quote a titolo gratuito”[16], nonché predisposto le altre attività preliminari per consentire l’inoltro delle nuove domande di autorizzazione.
L’Allegato al DEF 2012 sull’attuazione degli impegni
per la riduzione delle emissioni di gas-serra
Sempre relativamente all'attuazione del Protocollo di Kyoto si ricorda che l’art. 10, comma 9, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, come modificato dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, prevede che, in allegato al DEF (Documento di economia e finanza), sia presentato un documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente, sentiti gli altri Ministri interessati, sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas-serra, in coerenza con gli obblighi internazionali assunti dall'Italia in sede europea e internazionale, e sui relativi indirizzi.
L’allegato al DEF 2012[17] presenta la situazione delle emissioni di gas serra al 2011 e le stime preliminari per il 2012 indicando le azioni da intraprendere per colmare il gap che separa l’Italia dal raggiungimento dell’obiettivo di Kyoto. Lo stesso documento contiene inoltre una valutazione degli scenari delle emissioni con orizzonte temporale al 2020 idonei al raggiungimento dell’obiettivo previsto per i settori “non ETS” dalla Decisione 406/2009 del 23 aprile 2009 (c.d. effort sharing) e indica le azioni da attuare prioritariamente per porre il Paese sul giusto percorso rispetto a tale obiettivo.
Nel documento viene sottolineato che il gap medio annuo nel periodo 2008-2012 è quantificato in circa 25 MtCO2eq. e che il Ministero dell'ambiente presenterà al CIPE, entro il 30 novembre, sulla base dell’inventario nazionale delle emissioni di gas serra per l’anno 2011 e della stima aggiornata delle emissioni per l’anno 2012, una proposta del portfolio di AAUs e CERs/ERUs[18] da acquistare sul mercato internazionale del carbonio per colmare tale distanza e la relativa stima delle risorse necessarie.
Si ricorda che nell’Allegato dell’anno scorso veniva giudicato inevitabile il ricorso all’acquisto delle quote necessarie a colmare il gap emissivo, per una spesa stimabile tra i 271 e i 335 Meuro annui.
Lo stesso documento, infine, indica le misure necessarie, secondo il Ministero dell'ambiente, per porre il Paese su un percorso emissivo idoneo a rispettare gli obiettivi annuali vincolanti della decisione n. 406/2009/CE e compatibile con l’obiettivo di de-carbonizzazione dell’economia al 2050: confermare fino al 2020 la detrazione fiscale del 55% per la riqualificazione energetica degli edifici; riformare i titoli di efficienza energetica al fine di estendere il sistema al periodo 2013-2020 ed ampliarne il campo di applicazione al fine di rafforzare l’incentivazione del risparmio energetico nei processi produttivi industriali, nell'ambito dei trasporti ferroviari, aerei e marittimi e attraverso la diffusione della trigenerazione e della generazione distribuita da fonti rinnovabili associata all’utilizzo di smart grid; istituire presso il Ministero dell’ambiente il Catalogo delle tecnologie, dei sistemi e dei prodotti per la de-carbonizzazione dell’economia italiana; utilizzare almeno il 50% dei proventi dell’asta delle quote di CO2 per le finalità di cui all’art. 10, par. 3 della direttiva 2003/87/CE (riduzione emissioni gas-serra, sviluppo energie rinnovabili, cattura/stoccaggio geologico di CO2, ecc…); rafforzare il coinvolgimento degli enti locali nel percorso verso la sostenibilità energetica e ambientale attraverso la prosecuzione della positiva esperienza del “Patto dei Sindaci”.
Iniziative dell’UE in materia di clima ed energia
Dal pacchetto 20-20-20 alla strategia Europa 2020
La nuova strategia per la crescita e l’occupazione “Europa 2020” (COM(2010)2020), approvata dal Consiglio europeo del giugno 2010, ha incluso al proprio interno l’azione dell’UE in materia di politica climatica ed energetica.
La Strategia, infatti, ribadisce l’impegno a trasformare l’Europa in un’economia dal profilo energetico altamente efficiente e a basse emissioni di CO2, inserendo l’energia tra i settori d’intervento prioritari ed integrandovi gli obiettivi UE per il 2020 già fissati dal pacchetto legislativo clima-energia (approvato nel 2009):
· ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 20%;
· aumentare la quota di energie rinnovabili al 20%;
· migliorare l'efficienza energetica del 20%.
In una prospettiva di più lungo periodo, il Consiglio europeo ha sostenuto già nell’ottobre 2009 l'obiettivo dell'UE di ridurre le emissioni dall'80 al 95% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2050, nel contesto delle riduzioni che, secondo il Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC), i paesi sviluppati dovrebbero realizzare collettivamente.
L’obiettivo UE di riduzione delle emissioni di gas serra dell’80-95% entro il 2050 è al centro di numerose iniziative dell’UE.
L’8 marzo la Commissione ha presentato una proposta relativa a una tabella di marcia (COM(2011)112) che, entro il 2050, dovrebbe trasformare, in maniera economicamente sostenibile, l'Europa in una società a basse emissioni di carbonio. L'analisi dei vari scenari individua un'opzione efficace in termini di costi nel realizzare riduzioni interne delle emissioni,rispetto ai livelli del 1990, del 25% nel 2020, del 40% entro il 2030, e del 60% entro il 2040. Tale approccio comporterebbe, sempre rispetto al 1990, riduzioni annue di circa l'1% nel primo decennio fino al 2020, dell'1,5% nel secondo decennio, dal 2020 al 2030, e del 2% negli ultimi due decenni fino al 2050 grazie alla disponibilità di una più ampia gamma di tecnologie con un buon rapporto costi‑efficacia.
Secondo l’analisi della Commissione, la piena realizzazione delle politiche esistenti, compresi gli obiettivi del pacchetto clima-energia, consentirebbe all'UE di superare l'obiettivo di riduzione del 20% e di conseguire entro il 2020 un abbattimento delle emissioni del 25%. Un percorso meno ambizioso, secondo la Commissione, potrebbe invece consolidare gli investimenti ad elevata intensità di carbonio, con un conseguente aumento dei prezzi del carbonio e costi generali significativamente più elevati sull'intero periodo.
La tabella di marcia per l'uso efficiente delle risorse (COM(2011)571) presentata il 20 settembre 2011, definisce un piano per la competitività e la crescita economica fondato su una più razionale gestione di tutti i materiali e risorse naturali.
La Commissione individua l'efficienza delle risorse come principio guida trasversale a diversi settori delle politiche comunitarie - energia, clima, trasporti, industria, servizi, agricoltura, pesca, biodiversità e sviluppo regionale – focalizzando l’attenzione verso l’intera catena dei materiali - dall'estrazione al trasporto, dalla trasformazione al consumo, allo smaltimento dei rifiuti - al fine di spostare l'attenzione all'intero sistema dei flussi di materiali, nonché alla comprensione degli impatti lungo l’intero ciclo di vita, in modo da individuare scelte politiche vantaggiose per l'ambiente, convenienti sul piano dei costi, ed eque nei confronti delle generazioni successive.
Il percorso proposto dalla Commissione prevede un ampio ricorso a strumenti basati sul mercato e interventi sia nei processi produttivi dei vari settori economici, sia nel comportamento dei consumatori, integrando in tali processi il ruolo della biodiversità, degli ecosistemi e dei relativi servizi, oltre a far sì che i costi dei rifiuti si rispecchino nei prezzi.
Le Commissioni VIII (Ambiente) e X (Attività produttive) hanno avviato l’esame della predetta comunicazione nella seduta del 25 ottobre 2011.
Il Consiglio Ambiente ha sottolineato che la tabella di marcia costituisce un elemento essenziale per l'attuazione dell'iniziativa faro "Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse", nell'ambito della strategia Europa 2020. In tale contesto, il Consiglio ECOFIN ha sottolineato l'importanza: di eliminare gradualmente le sovvenzioni dannose per l'ambiente o l'economia, comprese quelle per i combustibili fossili; della flessibilità nel tener conto delle circostanze specifiche per paese; valutare gli effetti sull'intera economia nell'analisi delle azioni proposte nella tabella di marcia.
La questione dell’uso efficiente delle risorse in Europa rileva anche nel settore dei trasporti nel quale si segnala il libro bianco sul futuro del trasporto, presentato il 28 marzo 2011 (COM(2011)144) e inteso a creare uno spazio europeo unico dei trasporti più concorrenziale e integrato con l’obiettivo, tra gli altri, di ridurre le emissioni di anidride carbonica nei trasporti del 60% entro il 2050.
In tale ambito si segnala che l’8 novembre 2012 la Commissione ha presentato il piano d’azione CARS 2020 (COM(2012)636) inteso, entro il 2020, a rafforzare la competitività dell’industria automobilistica e a promuoverne la sostenibilità. La strategia propone azioni prioritarie al fine di promuovere i finanziamenti per la ricerca e l’innovazione con particolare attenzione ai veicoli verdi e ai carburanti alternativi nonché allo sviluppo della mobilità elettrica su larga scala. In tale contesto è previsto un ampio pacchetto di misure volte a ridurre le emissioni inquinanti e di CO2.
Roadmap energia 2050
Il 15 dicembre 2011 la Commissione europea ha presentato una roadmap per l’energia 2050 (COM(2011)885) che illustra le conseguenze di un sistema energetico a zero emissioni di carbonio e il quadro strategico necessario per realizzarlo entro il 2050, al fine di favorire l’obiettivo complessivo UE di riduzione delle emissioni dell’80% entro il 2050.
In particolare, la tabella di marcia considera la decarbonizzazione del sistema energetico fattibile sia sul piano tecnico che su quello economico ed individua nell'efficienza energetica e nelle fonti rinnovabili due elementi cruciali. Inoltre, l’analisi della Commissione considera possibile favorire lo sviluppo di economie di scala avviando subito, attraverso un approccio europeo, gli investimenti necessari a ridurre i costi e garantire l’approvvigionamento energetico.
Tra le condizioni prioritarie da soddisfare la Commissione indica:
- la piena attuazione della strategia Energia 2020 dell’Unione europea;
- conseguire l’obiettivo del 20% di efficienza energetica entro il 2020 nel contesto di un più ampio programma di gestione efficiente delle risorse;
- lo sviluppo dell’energia da fonti rinnovabili per conseguire l’obiettivo del 20% entro il 2020;
- maggiori investimenti pubblici e privati nella ricerca e sviluppo e nell’innovazione tecnologica per accelerare la commercializzazione di tutte le soluzioni a bassa intensità di carbonio;
- realizzare un mercato completamente integrato entro il 2014 attraverso le misure tecniche già individuate e risolvendo le carenze normative e strutturali attraverso strumenti di mercato ben congegnati e nuove modalità di cooperazione;
- prezzi dell’energia che riflettano meglio i costi, in particolare quelli dei nuovi investimenti necessari per il sistema energetico, dedicando tuttavia attenzione ai gruppi più vulnerabili definendo misure specifiche a livello nazionale e locale per evitare la povertà energetica;
- sviluppare nuove infrastrutture e capacità di stoccaggio di energia in Europa e nei paesi vicini;
- continuare a rafforzare il quadro di protezione e sicurezza, ponendosi all’avanguardia internazionale;
- promuovere un approccio più ampio e coordinato dell’Unione europea alle relazioni internazionali nel campo dell’energia;
- offrire agli Stati membri e agli investitori punti di riferimento concretidefinendo un quadro strategico per il 2030 che integrino la tabella di marcia che ha indicato obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra per il 2050.
Il 14 novembre 2012, è stata pubblicata in Guue la nuova direttiva dell'Unione sull'efficienza energetica (direttiva 2012/27/Ue) che prevede, tra le numerose novità, la definizione di obiettivi indicativi nazionali di risparmio energetico in tema di ristrutturazione degli edifici pubblici, di piani di risparmio energetico per le imprese pubbliche e audit energetici per tutte le grandi imprese e fornisce indicazioni per l’individuazione di strumenti di finanziamento delle misure di efficienza energetica (si veda anche il paragrafo “Promozione del risparmio ed efficienza energetici). Il provvedimento dovrà essere recepito dagli Stati membri entro il 5 giugno 2014.
Sistema UE-ETS
Si ricorda che uno degli elementi cardine del pacchetto clima-energia è costituito dalla legislazione relativa al sistema di scambio di quote di emissione (UE-ETS), entrata in vigore il 1°gennaio 2012 e disegnata per consentire alle imprese partecipanti di acquistare o vendere quote di emissione.
Il sistema EU-ETS, operativo dal 2005, copre attualmente oltre 10.000 impianti nei settori dell'energia e dei settori industriali responsabili complessivamente di circa la metà delle emissioni dell'UE di CO2 e il 40% delle emissioni totali di gas a effetto serra. A partire dal 1° gennaio 2008 è applicato ai 27 Stati membri e ai tre membri dello Spazio economico europeo (Norvegia, Islanda e Liechtenstein). Il settore aereo farà parte del sistema a partire dal 2012.
In tale contesto, il 25 luglio 2012 la Commissione europea ha presentato una proposta di decisione (COM(2012)416) e una proposta di regolamento che consentirebbero di ricalendarizzare la terza fase di scambio (2013-2020) prevista dal sistema UE-ETS (direttiva 2003/87/CE), e di ridurre il volume di permessi di emissione di carbonio in vendita nel triennio 2013-2015. Con tali provvedimenti la Commissione intende affrontare il problema dell’accumulo eccessivo di quote di emissione dovuto alla recessione economica, che potrebbe avere in futuro un impatto negativo sul costo del carbonio e dunque sul funzionamento del sistema UE_ETS.
Il 14 novembre 2012 la Commissione ha presentato una relazione (COM(2012)652) sulla situazione del mercato europeo del carbonio, con la quale valuta gli impatti positivi del sistema UE-ETS sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, in linea con gli obiettivi fissati dall’UE per il 2020.
Prendendo atto di alcuni squilibri tra domanda e offerta determinatisi nel breve periodo, al fine di evitare ripercussioni negative a lungo termine la Commissione propone di avviare un processo consultivo per individuare le soluzioni strutturali che possano incidere in modo più profondo e duraturo sull’equilibrio tra la domanda e l’offerta.
In riferimento all’applicazione del sistema UE-ETS al settore aereo, con la previsione a partire da aprile 2013 di pagamenti per le emissioni dei voli da/per l'Europa delle compagnie aeree non europee, il 12 novembre 2012 la Commissaria europea per il clima, Connie Hedegaard, ha annunciato in un comunicato stampa della Commissione l’intenzione dell’UE di congelare di un anno l'entrata in vigore della tassazione sulle emissione di CO2 dei voli in entrata e uscita dalla UE dopo aver constatato che nel Consiglio annuale dell'Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (ICAO), svolto il 9 novembre scorso, sono stati fatti “passi in avanti'' verso un accordo globale internazionale sulle quote di emissioni nel settore dell’aviazione. La Commissaria Hedegaard ha precisato tuttavia che, “nell'improbabile caso in cui l'Assemblea ICAO non riesca a procedere, la legislazione europea per le emissioni (UE-ETS) sara' di nuovo pienamente applicata dal 2013 in avanti''. Si ricorda che il sistema UE-ETS, duramente contestato dalle compagnie aeree americane, canadesi, cinesi e russe, è entrato in vigore il 1°gennaio 2012 e, da aprile 2013, prevede pagamenti per le emissioni dei voli da/per l'Europa delle compagnie aeree non europee.
Le iniziative europee ed italiane per lo sviluppo sostenibile
L’approccio proposto dalla Commissione europea con il pacchetto clima-energia è volto ad affermare la dimensione climatica, a livello sia europeo sia nazionale, quale opzione strategica da includere in tutte politiche atte a promuovere l'ecoinnovazione, i prodotti, e i sistemi efficienti sotto il profilo energetico.
Il pacchetto clima-energia - che traduce in obiettivi vincolanti per gli Stati membri gli impegni di riduzione assunti nel contesto del negoziato internazionale per il regime post-Kyoto – o il regime di scambio di quote di emissioni di CO2 che l’accompagna, si inseriscono dunque nello sforzo promosso dall’UE nei decenni passati al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile attraverso politiche e strumenti legislativi sulla biodiversità, la gestione dei rifiuti, la qualità dell’aria e dell’acqua.
Tale scelta risponde alla più generale esigenza, delineata da tempo dall’Unione europea, di definire un approccio globale alle diverse dimensioni dei problemi che consenta di disegnare politiche trasversali e fortemente coordinate per i diversi comparti che ne sono investiti, trasformando i rischi legati a un aumento dei prezzi dell'energia, a un regime restrittivo per le emissioni di carbonio, e alla lotta all'accaparramento di risorse e mercati, in un’opportunità per creare una nuova economia europea che goda di un forte vantaggio competitivo a livello globale.
Nell’ambito della politica europea per lo sviluppo sostenibile che invita gli Stati membri a delineare le proprie strategie nazionali, l’Italia ha provveduto ad approvare la “Strategia d'azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia”, (Deliberazione CIPE 2 agosto 2002, n. 57); un documento che riflette la proposta della Commissione europea sul Sesto Piano d’Azione per l’Ambiente e conferma la volontà nazionale di conformarsi al nuovo cammino europeo e internazionale a favore della sostenibilità[19].
Il comma 1124 dell’art. 1 della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006) ha previsto l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'ambiente, di un Fondo per lo sviluppo sostenibile[20], allo scopo di finanziare:
§ progetti per la sostenibilità ambientale di settori economico-produttivi o aree geografiche;
§ l’educazione e l’informazione ambientale;
§ progetti internazionali per la cooperazione ambientale sostenibile.
Il successivo comma 1125 ha determinato la dotazione del fondo in 25 milioni di euro annui per il triennio 2007-2009. L’operatività del Fondo è stata avviata con l’adozione del decreto interministeriale 16 gennaio 2008.
Nel corso del processo di revisione del cd. codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006), con il d.lgs n. 4/2008 sono stati introdotti, nel testo del codice, alcuni articoli contenenti i principi generali sulla produzione del diritto ambientale. In particolare l’art. 3-quater ha introdotto il principio dello sviluppo sostenibile.
Si segnala che il 21 agosto 2012, il Ministro dell'ambiente, Corrado Clini, ha reso pubblico sul proprio sito web il proprio contributo al piano crescita del Governo, dal titolo "Strategia in 5 punti per lo sviluppo sostenibile dell'Italia"[21].
Nel corso dell’attuale legislatura l’Assemblea della Camera dei deputati ha approvato più volte atti di indirizzo, spesso condivisi da maggioranza e opposizione, volti ad impegnare il Governo ad avviare misure dirette a favorire uno sviluppo ambientale sostenibile.
Si vedano ad es. la mozione Alessandri, Ghiglia, Mariani, Piffari ed altri n. 1-00122 riguardante iniziative per favorire uno sviluppo ambientale sostenibile – approvata nella seduta del 24 febbraio 2009 - e la mozione Casini, Ghiglia, Realacci, Piffari, Zamparutti, Alessandri ed altri n. 1-00290, riguardante i cambiamenti climatici e le connesse politiche pubbliche – approvata nella seduta del 25 novembre 2009 -, nonché le mozioni Lo Monte ed altri n. 1-00342 e Cicchitto, Cota ed altri n. 1-00346 – approvate nella seduta del 17 marzo 2010 - concernenti misure urgenti per contrastare la crisi economica in atto, impegnando il Governo, tra l'altro, a sostenere, incentivandolo, il settore della green economy al fine di rilanciare politiche di risparmio energetico utili all'economia del Paese ed alla soluzione dei principali problemi dell'ambiente.
Per agevolare e incentivare l’applicazione degli acquisti verdi, l’Unione europea ha promosso l’adozione di specifici piani d’azione nazionali. In Italia si è proceduto con il Piano d’azione nazionale sul green public procurement (PAN GPP) emanato tramite il D.M. 11 aprile 2008, attuativo delle previsioni dell’art. 1, comma 1126, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007). In attuazione del citato piano il Ministero dell’ambiente ha emanato una serie di decreti recanti i criteri ambientali minimi (CAM) da inserire nei bandi di gara della PA per specifiche tipologie di prodotti[22].
Nel 1999 una risoluzione parlamentare di approvazione del Documento di programmazione economico-finanziaria (approvata da entrambi i rami del Parlamento) ha previsto che il disegno di legge di bilancio contenga una sorta di bilancio ambientale dello Stato (o ecobilancio): tale adempimento è stato rispettato dal Governo fin dal disegno di legge di bilancio del 2000. A decorrere dal 2008, inoltre, a perfezionamento del ciclo di esposizione dei dati contabili del bilancio dello Stato, è stato presentato, unitamente al Rendiconto generale dello Stato, anche un eco-rendiconto, finalizzato all’illustrazione sistematica delle risultanze della gestione delle risorse finanziarie destinate alla tutela dell’ambiente. La rendicontazione delle spese ambientali è stata poi resa obbligatoria con la legge di riforma della contabilità (L. 196/2009).
In base a quanto riportato nell'ecobilancio allegato al ddl di bilancio 2013, le risorse finanziarie stanziate dallo Stato per la spesa primaria per la protezione dell’ambiente e l’uso e gestione delle risorse naturali secondo il ddl di bilancio ammontano a circa 1,6 miliardi di euro nel 2013, pari allo 0,35% della spesa primaria complessiva del bilancio dello Stato. Le stesse ammontano a 1,5 miliardi di euro nel 2014 e nel 2015 (0,33% del bilancio dello Stato). Rispetto agli stanziamenti iniziali destinati alle stesse finalità nel 2012, pari a circa 1,9 miliardi di euro, nel 2013 si registra un decremento del 14%.
I settori di intervento cui nel complesso afferiscono circa il 55% delle risorse iniziali destinate alla spesa primaria ambientale sono quelli della “protezione della biodiversità e del paesaggio”, della “protezione e risanamento del suolo, delle acque del sottosuolo e di superficie”, e dell’“uso e gestione delle acque interne” che assorbono rispettivamente il 23,8%, il 20% e l’11,2% degli stanziamenti iniziali nel 2013.
Conclusioni su sviluppo sostenibile e attuazione accordi RIO+20
Il 25 ottobre 2012 il Consiglio ambiente ha approvato conclusioni con le quali riafferma il sostegno alla realizzazione di uno sviluppo sostenibile a livello globale, regionale, nazionale e locale sulla base del documento finale approvato nella conferenza ONU RIO+20 ed invita la Commissione a presentare un riesame della strategia UE per lo sviluppo sostenibile, al più tardi entro il 2014, tenendo conto della comunicazione intermedia che la Commissione adotterà nel corso del primo trimestre del 2013.
In tale contesto, la Commissione europea ha lanciato una consultazione pubblica, aperta fino al 15 gennaio 2013, sul seguito da dare al vertice Rio+20 in vista della presentazione di una comunicazione sullo sviluppo sostenibile entro il primo trimestre 2013. La consultazione pubblica intende definire le migliori opzioni per: sviluppare un’ economia verde inclusiva; individuare settori di azione e obiettivi prioritari; finanziare lo sviluppo sostenibile; rafforzare il quadro istituzionale per lo sviluppo sostenibile.
Nella sua quarta relazione "L’ambiente in Europa - Stato e prospettive" (SOER 2010), pubblicata il 30 novembre 2010, l'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) ha evidenziato una pressione sempre maggiore sugli ecosistemi, sulle economie e sulla coesione sociale in Europa e nel resto del mondo a causa della sempre crescente domanda globale di risorse naturali. La relazione SOER 2010 conferma che un approccio integrato alle politiche ambientali può essere in grado di trasformare l'Europa in un'economia verde ed efficiente sotto il profilo delle risorse, nonché promuovere la prosperità e la coesione sociale.
Nella sua comunicazionerelativa al riesame 2009 della strategia UE per lo sviluppo sostenibile la Commissione ha rilevatoche per il 2050 l’impatto ambientale della crescita prevista della popolazione mondiale – 9 miliardi di persone - dovrebbe superare del 30% la sostenibilità a lungo termine del pianeta in termini di risorse disponibili. Ad una possibile perdita dell’11% delle aree naturali rispetto al 2000 potrebbe corrispondere una perdita complessiva di servizi ecosistemici, quali la produzione di cibo o acqua, pari al 7% del PIL nel 2050.
Misure per la riduzione degli inquinamenti
In attuazione dell’ampia delega per il riordino, il coordinamento e l’integrazione delle disposizioni legislative in numerosi settori della normativa ambientale, concessa con la L. 308/2004, il Governo ha emanato il decreto legislativo n. 152/2006.
Benché tale decreto non costituisca un vero e proprio testo unico in materia ambientale[23], esso rappresenta dal 29 aprile 2006 (data della sua entrata in vigore[24]) il principale atto normativo di riferimento in materia ambientale (o, per lo meno, in materia di VIA e VAS, tutela delle acque e difesa del suolo, rifiuti, inquinamento atmosferico e danno ambientale), tanto da venir comunemente indicato come “codice ambientale”.
Nel corso dei due anni successivi alla sua entrata in vigore[25], il Codice è stato oggetto di alcuni interventi correttivi, principalmente finalizzati a superare i contrasti emersi con la normativa dell’Unione europea. Con uno di questi correttivi (il D.Lgs. 4/2008), inoltre, sono stati introdotti alcuni principi generali del diritto ambientale.
Le principali norme approvate nella XVI legislatura
Con l’emanazione del D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155[26], il Governo non si è limitato a recepire la direttiva 2008/50/CE, ma ha provveduto anche a sostituire le disposizioni di attuazione della direttiva 2004/107/CE (recate dal D.Lgs. 152/2007), istituendo un quadro normativo unitario in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente. Tale decreto prevede, in particolare, la zonizzazione dell'intero territorio nazionale da parte delle regioni ai fini della valutazione della qualità dell'aria effettuata per ciascuno degli inquinanti previsti dalla norma.
Sempre in materia di qualità dell’aria si ricorda l’intervento correttivo alla parte V del codice dell’ambiente (relativa alle emissioni in atmosfera di impianti e attività) operato dal D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128, avente natura per lo più definitoria e ordinamentale.
Tale intervento correttivo ha riguardato anche la parte seconda del Codice. In particolare il decreto ha provveduto a trasporre, all’interno della parte seconda del Codice ambientale, la disciplina in materia di autorizzazione ambientale integrata (AIA) in precedenza contenuta nel d.lgs. 59 del 2005 ed ha apportato anche alcune modifiche alla disciplina della valutazione ambientale strategica (VAS) e della valutazione dell’impatto ambientale (VIA).
In tema di tutela delle acque, si ricorda il recepimento delle direttive 2008/105/CE, relativa a standard di qualità ambientale nel settore della politica delle acque, e 2009/90/CE sull’analisi chimica ed il monitoraggio dello stato delle acque, avvenuto con l’emanazione del D.Lgs. 219/2010, e della direttiva 2008/56/CE, cd. direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, avvenuto con l’emanazione del D.Lgs. 190/2010.
In precedenza è stato approvato il D.lgs. 16 marzo 2009, n. 30, di recepimento della direttiva 2006/118/CE sulla protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento e dal deterioramento.
Relativamente al tema dei rifiuti, invece, le norme più rilevanti sono senz’altro quelle contenute nel D.Lgs. 205/2010 di recepimento della direttiva sui rifiuti 2008/98/CE, che prevede l’introduzione di rilevanti disposizioni e di più stringenti obiettivi di raccolta e recupero dei rifiuti attraverso una pressoché completa riscrittura della parte IV del Codice dell’ambiente (D.Lgs. 152/2006).
Si segnala infine che con il decreto legislativo 7 luglio 2011, n. 121, è stata recepita la direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell'ambiente nonché la direttiva 2009/123/CE che modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni per violazioni.
Le energie da fonti rinnovabili
Il Ministero dello sviluppo economico ha presentato al Consiglio dei ministri un documento di Strategia energetica nazionale (SEN), sul quale ha avviato una consultazione pubblica prima della approvazione definitiva. Le azioni proposte dal Ministero nella SEN mirano ad un’evoluzione graduale ma significativa del settore e al superamento degli obiettivi europei per il 2020. Per il raggiungimento di questi risultati, la strategia si articola in alcune priorità, tra cui spiccano la promozione dell’efficienza energetica e lo sviluppo sostenibile delle energie rinnovabili (con il contemporaneo contenimento dell’onere sulle bollette elettriche).
Nel campo delle energie rinnovabili rilievo centrale ha il "pacchetto clima-energia" adottato dal Consiglio europeo nel 2007, in cui rientra la direttiva 2009/28/CE sulla promozione delle energie rinnovabili, che fissa obiettivi vincolanti per ciascuno Stato membro, coerenti con l'obiettivo di una quota complessiva di energie rinnovabili sul consumo energetico finale della UE pari almeno al 20% nel 2020. Per l’Italia tale quota complessiva di energie rinnovabili al 2020 dovrà essere non inferiore al 17% del consumo complessivo nazionale di energia.
In attuazione di tale direttiva, l’Italia ha adottato il Piano di Azione Nazionale (PAN) per le energie rinnovabili dell’Italia, trasmesso alla Commissione europea ai fini della valutazione della sua adeguatezza, che pianifica il progressivo accrescimento di tale quota dal 4,92% del 2005 al 17% del 2020[27]. Per concretizzare le previsioni del Piano, e in attuazione della citata direttiva 2009/28/CE, è stato adottato il decreto legislativo 28/2011 (in base alla delega conferita dalla legge 96/2010).
Questo decreto legislativo ha previsto: la razionalizzazione e l’adeguamento dei sistemi di incentivazione della produzione di energia da fonti rinnovabili (energia elettrica, energia termica, biocarburanti) e di incremento dell’efficienza energetica, così da ridurre i relativi oneri in bolletta a carico dei consumatori; la semplificazione delle procedure autorizzative; lo sviluppo delle reti energetiche necessarie per il pieno sfruttamento delle fonti rinnovabili.
In tema di biocarburanti (e i bioliquidi) è intervenuto il decreto legislativo 31 marzo 2011, n. 55 (di recepimento della direttiva 2009/30/CE) che prevede l'aggiornamento delle specifiche dei combustibili utilizzati nei trasporti (carburanti), fissate ai fini della riduzione delle emissioni inquinanti. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 12 novembre 2012 sono state apportate delle modifiche ed integrazioni al decreto 23 gennaio 2012 recante il Sistema nazionale di certificazione per biocarburanti e bioliquidi.
Per quanto concerne il sistema di incentivazione alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in Italia il quadro è particolarmente complesso. Coesistono, infatti, numerosi meccanismi di incentivazione (alcuni fondati su regimi di mercato e altri su regimi amministrativi) che vanno dalle “tariffe incentivate” in base alla delibera CIP 6/92 al sistema dei “certificati verdi”, dal sistema “feed-in-tariffs” per gli impianti di minor potenza al sistema del “conto energia” utilizzato per gli impianti fotovoltaici[28], fino ai contributi a fondo perduto per talune energie rinnovabili.
Tali incentivi sono finanziati dalla collettività tramite le bollette dell’energia elettrica e costituiscono la voce di spesa di gran lunga più rilevante tra quelle finanziate dagli utenti sotto la voce “oneri generali di sistema”.
Il principale meccanismo attuale di incentivazione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è costituito dai certificati verdi. Si tratta di titoli emessi dal Gestore dei servizi energetici (GSE ) e attestanti la produzione di energia da fonti rinnovabili. Sono stati introdotti nell’ordinamento nazionale dall’articolo 11 del decreto legislativo 79/1999 per superare il vecchio criterio di incentivazione noto come CIP 6. La legge 244/2007 (finanziaria 2008) ha delineato, peraltro, una ulteriore disciplina di incentivazione per gli impianti entrati in esercizio dopo il 31 dicembre 2007: il sistema dei certificati verdi è mantenuto per gli impianti di potenza superiore a 1MW, mentre per gli impianti di potenza elettrica non superiore a 1MW si attribuisce il diritto, in alternativa ai certificati verdi, ad una tariffa fissa onnicomprensiva variabile a seconda delle fonte utilizzata.
Il decreto legislativo 28/2011 sulle energie rinnovabili ha riformato i meccanismi incentivanti la produzione di elettricità da fonti rinnovabili per gli impianti entrati in esercizio dal 1° gennaio 2013, prevedendo un periodo di transizione dal sistema dei certificati verdi a un nuovo sistema consistente in tariffe fisse per i piccoli impianti (fino a 5 MW) e in aste al ribasso per gli impianti di taglia maggiore. Il GSE ritira annualmente i certificati verdi rilasciati per gli anni dal 2011 al 2015, in eccesso di offerta, ad un prezzo di ritiro pari al 78% del prezzo definito secondo i criteri vigenti. A partire dal 2013 la quota d'obbligo di energia rinnovabile da immettere nel sistema elettrico si riduce linearmente negli anni successivi fino ad annullarsi per l'anno 2015.
Altre misure incentivanti sulle fonti rinnovabili sono contenute nella legge 99/2009, tra cui si segnala quella che consente ai comuni di destinare aree del proprio patrimonio disponibile alla realizzazione di impianti per l'erogazione in “conto energia” (fotovoltaici) e di servizi di “scambio sul posto” dell'energia elettrica prodotta, da cedere a privati cittadini. La medesima legge contiene anche misure di semplificazione per l’installazione e l’esercizio di impianti di cogenerazione, prevedendo la semplice comunicazione all’autorità competente ai sensi del T.U. in materia edilizia (D.P.R. 380/2001) per le unità di microcogenerazione, fino a 50 kWe, e una denuncia di inizio attività (DIA) per gli impianti di piccola cogenerazione, fino a 1 MWe. Il provvedimento è intervenuto anche in materia di geotermia, con una delega al Governo finalizzata al riassetto della normativa in materia di ricerca e coltivazione delle risorse geotermiche in modo da garantire un regime concorrenziale per l'utilizzo delle risorse ad alta temperatura e semplificare i procedimenti amministrativi per l'utilizzo delle risorse a bassa e media temperatura. In attuazione di tale delega è stato emanato il decreto legislativo 22/2010.
Ulteriori disposizioni sulla produzione di energia da fonti rinnovabili, con riferimento in particolare alla realizzazione dei relativi impianti o agli incentivi concessi, si trovano nel decreto-legge 105/2010, convertito dalla L. 129/2010, mentre con il DM Sviluppo economico 10 settembre 2010 sono state emanate Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.
Per quanto concerne la produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici, dal 2005 ad oggi si sono susseguiti quattro decreti del Ministro dello sviluppo economico per l’approvazione di altrettanti “Conto energia”, con cui sono stati disciplinati modalità e misure di incentivazione riferiti ai diversi tipi di impianti da fotovoltaico. Il D.M. 6 agosto 2010, che definisce le modalità di incentivazione con riferimento agli impianti che entrino in esercizio nel triennio 2011-2013 ("Terzo Conto Energia"), è stato attuato dall’Autorità per l’energia con la delibera ARG/elt 181/10 .
Tuttavia, il decreto legislativo 28/2011 sulle energie rinnovabili ha successivamente limitato gli incentivi del Terzo Conto Energia agli impianti entrati in esercizio entro il 31 maggio 2011. Per gli altri impianti l'incentivazione è stata disciplinata con un nuovo decreto ministeriale, il "Quarto conto energia", pubblicato sulla G.U. del 12 maggio 2011 (decreto interministeriale 5 maggio 2011).
Da ultimi sono stati pubblicati sulla Gazzetta ufficiale del 10 luglio 2012 i due decreti interministeriali che definiscono i nuovi incentivi per l'energia fotovoltaica (cd. Quinto Conto Energia: D.M. 5 luglio 2012 ) e per le rinnovabili elettriche non fotovoltaiche (idroelettrico, geotermico, eolico, biomasse, biogas: D.M. 6 luglio 2012 ).
§ gli incentivi si basino sul meccanismo della tariffa omnicomprensiva, nel senso che le agevolazioni riguardano solo l’energia immessa in rete mentre quella prodotta per l’autoconsumo beneficia di una tariffa premio;
§ il valore della tariffa varia a seconda dell’entità produttrice dell’impianto e delle luogo in cui lo stesso impianto è ubicato;
§ l’accesso all’incentivazione è automatico solo per taluni impianti (prevalentemente quelli con potenza non superiore a 12 KW e quelli con potenza fino a 50 KW purché realizzati su edifici in sostituzione di coperture sulle quali viene operata la completa riduzione dell’eternit o dell’amianto); per i restanti impianti è prevista l’iscrizione in appositi registri in posizione tale da rientrare nei limiti massimo di costo stabiliti;
§ il meccanismo di incentivazione è previsto cessare decorsi trenta giorni dalla data in cui si raggiungerà il costo indicativo cumulato degli incentivi di 6,7 miliardi l’anno.
a) ai piccoli impianti integrati con caratteristiche innovative ed impianti a concentrazione che sono entrati in esercizio prima del 27 agosto 2012;
c) agli impianti realizzati su edifici pubblici e su aree delle amministrazioni, che entrano in esercizio entro il 31 dicembre 2012.
Si segnala inoltre che è stato varato, dal ministro dello Sviluppo economico, di concerto coi ministri dell’Ambiente e delle Politiche agricole, uno schema di decreto ministeriale che - attraverso un nuovo sistema di incentivazione - consente di dare impulso alla produzione di energia rinnovabile termica e di migliorare l’efficienza energetica. Tale decreto, noto anche come “Conto energia termico” è stato inviato all’esame della Conferenza unificata.
Tale provvedimento rappresenta una tappa essenziale per il raggiungimento e il superamento degli obiettivi ambientali europei al 2020, proponendosi il duplice obiettivo di dare impulso alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili (riscaldamento a biomassa, pompe di calore, solare termico e solar cooling) e di accelerare i progetti di riqualificazione energetica degli edifici pubblici.
Più in particolare, per quanto riguarda le fonti rinnovabili termiche, il nuovo sistema incentivante promuoverà interventi di piccole dimensioni, tipicamente per usi domestici e per piccole aziende, comprese le serre, fino ad ora poco supportati da politiche di sostegno. Il cittadino e l’impresa potranno dunque più facilmente sostenere l’investimento per installare nuovi impianti rinnovabili ed efficienti (con un costo di alcune migliaia di euro) grazie a un incentivo che coprirà mediamente il 40% dell’investimento e che verrà erogato in 2 anni (5 anni per gli interventi più onerosi). In questo modo, inoltre, si rafforza la leadership tecnologica della filiera nazionale in comparti con un forte potenziale di crescita internazionale. Per quel che riguarda invece gli incentivi all’efficienza energetica per la Pubblica Amministrazione, il provvedimento aiuta a superare le restrizioni fiscali e di bilancio che non hanno finora consentito alle amministrazioni di sfruttare pienamente le potenzialità offerte dal risparmio energetico. I nuovi strumenti daranno dunque un contributo essenziale anche al raggiungimento degli obiettivi europei in termini di riqualificazione energetica degli edifici pubblici, dando a questo settore un ruolo di esempio e guida per il resto dell’economia.
Per quanto concerne l’attività conoscitiva, la Commissione Ambiente ha svolto un'indagine conoscitiva sulle politiche ambientali in relazione alla produzione di energia da fonti rinnovabili, con i seguenti obiettivi: la verifica del livello di contributo effettivo alla lotta ai cambiamenti climatici ed alla realizzazione degli obiettivi del "pacchetto clima-energia" da parte degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili; la verifica del grado del necessario contemperamento tra l'obiettivo strategico di contenimento delle emissioni inquinanti con quello concreto di tutela ambientale dei territori interessati dalla realizzazione degli impianti, e quindi l'impatto paesaggistico e ambientale degli impianti medesimi, anche con riguardo agli effetti sull'assetto idrogeologico del suolo, sull'occupazione del territorio, sulla tutela della biodiversità, nonché sulle vocazioni turistiche delle zone interessate; la verifica delle procedure autorizzative soprattutto con riferimento alle nuove norme di semplificazione in materia di conferenza di servizi e SCIA; la valutazione dei criteri di buona progettazione, minor consumo di territorio e riutilizzo di aree degradate, quali elementi utili alla valutazione favorevole del progetto di impianto di produzione di energia elettrica; la verifica delle politiche regionali messe in atto per garantire il raggiungimento degli impegni assunti dall'Italia sul tema clima-energia, a partire dall'analisi delle normative regionali e del processo di recepimento delle misure adottate in ambito europeo e nazionale; la verifica del grado di partecipazione e di informazione delle popolazioni interessate dagli impianti, a partire dall'analisi della disciplina riguardante l'introduzione, in favore delle comunità locali, di misure compensative per il mancato uso alternativo del territorio. Nella seduta del 23 maggio 2012 la Commissione Ambiente della Camera ha approvato il documento conclusivo dell'indagine.
Promozione del risparmio ed efficienza energetici
Accanto alla liberalizzazione dei mercati energetici e allo sviluppo delle energie rinnovabili, la UE e i singoli Stati membri si sono mossi anche sul terreno della riduzione dei consumi attraverso il miglioramento della efficienza energetica. Lo strumento incentivante prescelto è stato quello dei "certificati bianchi" o "titoli di Efficienza Energetica".
Questo strumento di mercato che ha preso avvio nel gennaio 2005 per promuovere l'efficienza energetica negli usi finali. In particolare, i certificati bianchi servono per attestare il raggiungimento degli obiettivi di risparmio che le imprese distributrici di energia elettrica e gas devono conseguire, attraverso interventi e progetti per accrescere l'efficienza energetica negli usi finali di energia. La valutazione ed il controllo dei risparmi è affidata all'Autorità per l'energia elettrica e il gas (AEEG) che certifica i risparmi energetici ottenuti e autorizza poi il Gestore del mercato elettrico (GME) ad emettere i "certificati bianchi" in quantità pari ai risparmi certificati, a favore dei distributori, delle società controllate dagli stessi distributori o a favore di società operanti nel settore dei servizi energetici (ESCO). Per dimostrare di aver raggiunto gli obblighi di risparmio energetico e non incorrere in sanzioni dell'Autorità, i distributori devono consegnare annualmente all'Autorità un numero di 'titoli' equivalente all'obiettivo obbligatorio.
L’AEEG ha pubblicato il Quinto Rapporto Annuale sui titoli di efficienza energetica, che rappresenta una sorta di bilancio del primo quinquennio di funzionamento dei certificati bianchi (gennaio 2005-31 maggio 2009) e da cui si evince che il meccanismo per promuovere l'efficienza energetica ha fatto risparmiare oltre 7 miliardi di kilowattora ogni anno, pari al 2% dei consumi elettrici nazionali. Secondo l'Autorità per l'energia, il bilancio del primo quinquennio di attuazione del meccanismo è in attivo anche sotto il profilo costi/benefici. Infatti, a fronte di incentivi per 531 milioni di euro erogati nel periodo 2005-2009 attraverso il contributo tariffario fissato e aggiornato dall'Autorità a valere sulle bollette dei consumatori di elettricità e di gas, è stata evitata l'emissione di 22,5 milioni di tonnellate di anidride carbonica e sono state risparmiate circa 8,5 milioni di tonnellate equivalenti petrolio (Tep), pari alla produzione annua di una centrale da oltre 800 MW ed ai consumi annui di una città di 2 milioni di abitanti.
Sul piano delle novità legislative, sono state approvate anche negli ultimi anni numerose misure a favore del risparmio e dell’efficienza energetica. In particolare, la legge 99/2009 prevede la predisposizione, entro il 31 dicembre 2009, di un piano straordinario, da trasmettere alla Commissione europea, volto ad accelerare l'attuazione dei programmi per l'efficienza e il risparmio energetico. Il piano - che non risulta ancora predisposto - dovrà contenere misure di coordinamento e armonizzazione delle funzioni e compiti in materia di efficienza energetica tra Stato ed enti territoriali, misure di promozione di nuova edilizia a risparmio energetico e riqualificazione degli edifici esistenti, incentivi per lo sviluppo di sistemi di microcogenerazione, sostegno della domanda di certificati bianchi e certificati verdi, misure di semplificazione amministrativa per lo sviluppo reale del mercato della generazione distribuita, definizione di indirizzi per l’acquisto e l’installazione di prodotti nuovi e per la sostituzione di prodotti, apparecchiature e processi con sistemi ad alta efficienza, misure volte ad agevolare l’accesso delle piccole e medie imprese all’autoproduzione.
Nel corso del 2011 è invece stato approvato il Secondo Piano d’azione italiano per l’efficienza energetica (Paee) 2011.
Il Parlamento ha convertito in legge due provvedimenti d’urgenza recanti misure a sostegno del risparmio e dell’efficienza energetica consistenti in detrazioni fiscali. In particolare:
§ il decreto-legge 185/2008, convertito dalla legge 2/2009, è intervenuto sulla disciplina relativa alla detrazione IRPEF del 55% per le spese relative ad interventi di riqualificazione energetica degli edifici, introdotta dalla legge 296/2006 (finanziaria 2007) e prorogata sino a tutto il 2010 dalla legge 244/2007 (finanziaria 2008). Il decreto-legge ha disposto, in particolare, per le spese sostenute a decorrere dal 1° gennaio 2009, che i contribuenti interessati a tali detrazioni inviano all'Agenzia delle entrate apposita comunicazione e che la detrazione dall'imposta lorda deve essere ripartita in cinque rate annuali di pari importo. La legge 220/2010, legge di stabilità 2011, ha prorogato sino a tutto il 2011 il beneficio in questione, prevedendo che per le spese sostenute a decorrere dal 1° gennaio 2011 la detrazione deve essere ripartita in dieci rate annuali di pari importo. Il D.L. 201/2011 (cd. "Salva italia") all'articolo 4 proroga a tutto il 2012 gli incentivi già vigenti sul 55%, annunciando nel contempo che dal 2013 detti incentivi saranno sostituiti con le detrazioni fiscali del 36% già ora utilizzate per le ristrutturazioni edilizie;
§ il decreto-legge 5/2009, convertito dalla legge 33/2009, aveva introdotto un’ulteriore agevolazione fiscale consistente in una detrazione IRPEF del 20% delle spese documentate sostenute entro il 31 dicembre 2009 per l'acquisto di mobili, elettrodomestici di classe energetica non inferiore ad A+, nonché apparecchi televisivi e computer.
Altre disposizioni in materia sono contenute in alcuni provvedimenti di attuazione di direttive comunitarie. Il decreto legislativo 56/2010 ha introdotto modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 115/2008, di attuazione della direttiva 2006/32/CE concernente l’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici. L'intervento normativo è volto a chiarire aspetti che potrebbero costituire un freno allo sviluppo dell’efficienza energetica e ad introdurre ulteriori elementi necessari allo sviluppo e alla promozione dei servizi energetici.
Con il decreto legislativo 15/2011 è stata recepita la direttiva 2009/125/CE sull’elaborazione di specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti connessi all’energia. Il decreto legislativo 28/2011, di attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione delle energie rinnovabili, interviene anche sui sistemi di incentivazione dell'efficienza energetica. Si dispone che gli interventi di incremento dell'efficienza energetica (e di produzione di energia termica da fonti rinnovabili) sono incentivati mediante contributi a valere sulle tariffe del gas naturale per gli interventi di piccole dimensioni o, per le altre fattispecie, mediante il rilascio dei certificati bianchi di cui si razionalizza la disciplina. L’articolo 13 di tale decreto legislativo interviene anche sulla certificazione energetica degli edifici, apportando alcune modifiche al D.lgs. 192/2005[29].
Si fa presente, inoltre, che è in corso di esame al Senato la proposta di legge sul sistema casa qualità (A.S. 2770, approvata in prima lettura dall'Assemblea della Camera nella seduta dell'8 giugno 2011), con l'obiettivo di migliorare la qualità dell'edilizia residenziale attraverso l'introduzione di un "vero e proprio marchio di qualità" che certifichi la riduzione dei consumi energetici e il miglioramento del comfort abitativo.
Si segnala, infine, che il disegno di legge comunitaria 2011 contiene la nuova direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell’edilizia, che sostituisce la direttiva 2002/91/CE, abrogata dal 1º febbraio 2012.
Sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 315 del 14 novembre è stata pubblicata la nuova direttiva sull'efficienza energetica (direttiva 2012/27/UE del 25 ottobre 2012), che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE. La direttiva contiene le indicazioni per gli Stati Membri per raggiungere l'obiettivo del 20% di risparmio energetico al 2020. Tra le altre misure, ciascun Paese dovrà istituire un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica per garantire che i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio conseguano, tra il 1° gennaio 2014 e la fine del 2020, un obiettivo di risparmio sugli usi finali dell'energia dell'1,5% l'anno sulla media dei volumi complessivi di vendita annuali. Quanto all'efficienza nell'edilizia, gli Stati membri dovranno garantire dal 1° gennaio 2014 la riqualificazione del 3% della superficie totale degli edifici riscaldati e/o raffrescati posseduti e occupati dal loro Governo centrale con una metratura utile totale superiore a 500 mq. Da luglio 2015 l'obbligo riguarderà anche quelli fino a 250 mq. Le nuove norme dovranno essere recepite dagli Stati membri entro il 5 giugno 2014.
La tutela della biodiversità e delle aree protette
L’Italia ha ratificato la Convenzione sulla Diversità Biologica[30] (adottata il 5 giugno del 1992, al Summit mondiale di Rio de Janeiro delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo) con la legge n. 124 del 1994 cui hanno fatto seguito numerose iniziative, anche normative[31].
Nel ratificare la Convenzione, le Parti contraenti si sono impegnate a intraprendere misure nazionali e internazionali finalizzate al raggiungimento di tre obiettivi: la conservazione in situ ed ex situ della diversità biologica (a livello di geni, popolazioni, specie, habitat ed ecosistemi), l'uso sostenibile delle sue componenti e l'equa condivisione dei benefici derivanti dall'utilizzazione delle risorse genetiche.
Di particolare rilevanza, per l’attuazione della Convenzione e della legge nazionale di ratifica, è l’intesa, raggiunta dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 7 ottobre 2010, sulla Strategia Nazionale per la Biodiversità[32], che rappresenta “uno strumento di grande importanza per garantire, negli anni a venire, una reale integrazione tra gli obiettivi di sviluppo del Paese e la tutela del suo inestimabile patrimonio di biodiversità”. Si ricorda, altresì, che un rilevante passo per l’attuazione della citata strategia, già in preparazione da diversi anni[33], è stato compiuto con l’istituzione del Comitato nazionale per la biodiversità (avvenuta con D.M. Ambiente 5 marzo 2010, pubblicato nella G.U. 12 aprile 2010, n. 84) cui è stato attribuito, quale compito principale, quello di coordinare, monitorare e valutare l'efficacia delle azioni portate avanti per dare attuazione alla citata Strategia.
In attuazione della citata intesa, con il D.M. ambiente 6 giugno 2011 sono stati istituiti il Comitato paritetico e l'Osservatorio nazionale per la biodiversità, nonché il Tavolo di consultazione.
A livello europeo l’importanza della tutela della biodiversità è stata sottolineata prima dal Libro bianco della Commissione europea sui cambiamenti climatici e, ancor prima, nel Piano d'azione europeo a favore della biodiversità (Comunicazione della Commissione del 22 maggio 2006 “Arrestare la perdita di biodiversità entro il 2010 e oltre” - COM(2006)216 def.) e, recentemente, dalla comunicazione della Commissione dal titolo “La nostra assicurazione sulla vita, il nostro capitale naturale: strategia dell'UE sulla biodiversità fino al 2020” del maggio 2011” (COM(2011)244 def.).
Presentata il 3 maggio 2011 e intesa ad aggiornare gli obiettivi UE per porre fine, entro il 2020, alla perdita di biodiversità e al degrado dei servizi ecosistemici, la strategia prevede sei obiettivi prioritari che dovranno consentire di preservare e valorizzare gli ecosistemi e i relativi servizi mediante il ripristino di almeno il 15% degli ecosistemi degradati. Oltre alla corretta attuazione della normativa esistente, la strategia prevede anche un maggior contributo dell’agricoltura, della silvicoltura e della pesca al mantenimento e al rafforzamento della biodiversità. Infine, la strategia sottolinea l’importanza del contributo attivo dell’UE per scongiurare la perdita di biodiversità a livello mondiale.
Il Consiglio ambiente del 21 giugno 2011 ha approvato conclusioni con le quali accoglie favorevolmente la comunicazione della Commissione sottolineando, tra l’altro, la necessità di un approccio complessivo che integri la biodiversità in altre politiche, quali la politica agricola comune, la politica comune della pesca e la politica di coesione, nonché nelle future prospettive finanziarie 2014-2020.
La rete europea “Natura 2000”
Il degrado ambientale e le minacce che gravano su talune specie animali e vegetali hanno indotto l’UE a cercare di garantire la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali e seminaturali, e della flora e della fauna selvatiche sul territorio degli Stati membri. A tale scopo è stata emanata la direttiva 92/43/CEE, nota come direttiva habitat, che ha previsto l’istituzione di un sistema coordinato e coerente di aree per la conservazione della diversità biologica, cui è stato attribuito il nome Natura 2000, costituito dalle Zone Speciali di Conservazione (ZSC) e dalle Zone di Protezione Speciale (ZPS).
La Commissione UE ha reso noto di recente[34] che la rete ''Natura 2000'' copre 768 000 km2 (17,9%) di superficie terrestre dell'UE e oltre 217 000 km2 (circa il 4%) di mari e oceani. In Italia SIC e ZPS coprono complessivamente circa il 20% del territorio nazionale.
Uno dei principali strumenti a sostegno della Rete Natura è senz’altro il programma finanziario LIFE, ora LIFE+, dopo l’approvazione del Regolamento (CE) n. 614/2007[35].
Il 26 novembre 2012 la Commissione ha approvato un insieme di decisioni che includono ulteriori 235 siti nella rete Natura 2000 equivalenti ad un ampliamento di circa 25000 km2. L’ampliamento riguarda venti Stati membri e interessa tutte le nove regioni biogeografiche della rete, ossia le regioni alpina, atlantica, del Mar Nero, boreale, continentale, macaronesica, mediterranea, pannonica e steppica.
L’ampliamento riguarda anche l’Italia che ha aggiunto 12 nuovi siti ed ha esteso i confini di altri 42 siti per un totale aggiuntivo di circa 1500 km2, per la maggior parte relativi a aree marine nelle regioni Abruzzo, Campania, Friuli, Veneto, Toscana e Sicilia.
La conservazione dei territori naturali che ancora mantengono inalterate le matrici ecosistemiche rappresenta il principale obiettivo dell’istituzione di aree naturali protette. Attraverso l'individuazione dei territori terrestri e marini nei quali promuovere l'istituzione di riserve naturali statali e parchi nazionali, che attualmente occupano circa 1,3 milioni di ettari, e la definizione dei criteri di gestione, unitamente all'elaborazione di norme generali di indirizzo e coordinamento vengono realizzate le misure conservative.
La legge 6 dicembre 1991, n. 394 (“Legge quadro sulle aree protette”) ha provveduto alla classificazione delle aree naturali protette[36] ed ha istituito, altresì, l’Elenco ufficiale delle aree protette[37].
Attualmente è in vigore il 6° aggiornamento, approvato con Delibera della Conferenza Stato-Regioni del 17 dicembre 2009 e recepito con il D.M. 27 aprile 2010 (G.U. n. 125 del 31 maggio 2010)[38].
Nell’ultima Relazione del Ministero dell’ambiente sullo stato di attuazione della legge quadro sulle aree protette (presentata alle Camere nel luglio 2009[39]) si legge, tra l’altro, che la superficie protetta del territorio nazionale è pari al 10,6% dell’intero territorio: “il numero delle aree protette è di 875, per un totale di circa 3,2 milioni di ettari a terra e di circa 2,8 milioni di ettari a mare (6 milioni di ettari in totale)”.
Nel 6° aggiornamento dell’Elenco ufficiale delle aree protette, di cui al citato D.M. Ambiente 27 aprile 2010, è stato inserito un nuovo dato di riferimento significativo per le aree marine protette, che indica in 652 i chilometri di costa tutelati.
[2] Previsto dall’art. 3 del Protocollo.
[3] Prevista dall’art. 6 del Protocollo.
[4] Previsti dall’art. 12 del Protocollo.
[5] Le percentuali di responsabilità nelle emissioni globali sono le seguenti: gli Stati membri UE sono responsabili del 22,1%, gli USA del 30,3%, il Giappone del 3,7%, il Canada del 2,3%.
[6] La percentuale di riduzione globale che il Protocollo si prefigge quale obiettivo è scesa - dopo l’abbandono del negoziato da parte degli Stati Uniti - dal 5,2% al 3,8%.
[7] Il notevole ritardo con cui si è pervenuti all’entrata in vigore, rispetto alla firma del protocollo medesimo, è stato principalmente causato dall'uscita dal Protocollo degli USA, che rappresentano da soli il 36% delle emissioni dei Paesi industrializzati.
[8]http://xvi.intra.camera.it/824?tipo=A&anno=2012&mese=01&giorno=17&view=&commissione=08#data.20120117.com08.allegati.all00010
[9] http://yearbook.enerdata.net/#/CO2-emissions-data-from-fuel-combustion.html
[10] http://www.cipecomitato.it/it/il_cipe/delibere/download?f=E020123.doc.
[11] Nella legge di ratifica viene specificato che tali azioni devono tendere al raggiungimento dei migliori risultati in termini di riduzione delle emissioni mediante il miglioramento dell'efficienza energetica del sistema economico nazionale e un maggiore utilizzo delle fonti di energia rinnovabili, all'aumento degli assorbimenti di gas serra derivanti dalle attività e dai cambiamenti di uso del suolo e forestali, alla piena utilizzazione dei meccanismi istituiti dal Protocollo di Kyoto per la realizzazione di iniziative congiunte con gli altri Paesi industrializzati (joint implementation) e con quelli in via di sviluppo (clean development mechanism), e, infine, all’accelerazione delle iniziative di ricerca e sperimentazione per l’introduzione dell’idrogeno quale combustibile e per la realizzazione di impianti per la produzione di energie alternative pulite (biomasse, biogas, combustibile derivato dai rifiuti, impianti eolici, fotovoltaici, solari).
[12] www.camera.it/temiap/CircolareKyotorotativo.pdf. Per ulteriori informazioni si veda, inoltre, il seguente link http://portalecdp.cassaddpp.it/cdp/Areagenerale/FondoKyoto/index.htm..
[13] http://www.cipecomitato.it/it/il_cipe/delibere/download?f=E070135.doc
[14] Tutti i documenti relativi all’assegnazione delle quote di emissione sono disponibili all’indirizzo www.minambiente.it/menu/menu_attivita/Assegnazione_delle_quote_di_emissione_di.html.
[15] Per approfondimenti si veda il sito web del Ministero dello sviluppo economico.
[16] www.minambiente.it/home_it/menu.html?mp=/menu/menu_informazioni/&m=Direttiva__Emission_trading_.html.
[17]http://documenti.camera.it/_dati/leg16/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/057/005/00000039.pdf
[18] AAUs sta per Assigned Amount Units (Unità di ammontare assegnato), ossia la quantità di emissioni che un Paese può emettere gratuitamente nel periodo 2008-2012. CERs indica le Certified Emissions Reductions (Riduzioni di emissioni certificate), mentre le ERUs sono le Emissions Reduction Units (Unità di riduzione di emissioni), ossia i crediti di emissione che sono generati dalla realizzazione di un progetto finalizzato alla riduzione di emissioni rispettivamente o in un Paese in via di sviluppo o in un Paese con economia in transizione. Il Documento ricorda che mentre l’acquisto di AAUs non è soggetto a limitazioni quantitative, la quantità massima di CERs/ERUs acquistabili dal Governo è di circa 13 MtCO2eq/anno.
[19] Nel Rapporto 2007 - Strategia europea per lo Sviluppo Sostenibile - Contributo degli Stati membri – Italia (http://www.politichecomunitarie.it/file_download/93), vengono analizzati i progressi nazionali nell’attuazione della strategia europea.
[20] Già previsto, in precedenza, dall’art. 109 della legge finanziaria 2001.
[21] www.minambiente.it/home_it/showitem.html?item=/documenti/comunicati/comunicato_0438.html&lang=it
[22] Cfr. www.minambiente.it/menu/menu_ministero/Criteri_Ambientali_Minimi.html.
[23] Poiché non tocca settori normativi, quali – ad esempio, tra gli altri – l’inquinamento acustico, l’inquinamento elettromagnetico e la gestione e tutela delle aree protette.
[24] Ad eccezione della Parte II, in materia di VIA, VAS e IPCC, entrata in vigore (dopo una serie di proroghe, l’ultima delle quali disposta dall’art. 5, comma 2, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300) il 31 luglio 2007.
[25] Sulla base della delega contenuta nel comma 6 dell’art. 1 della stessa legge n. 308/2004 che, al comma 1, aveva delegato il Governo all’emanazione del “Codice”.
[26] La Commissione ambiente, nella seduta del 18 ottobre 2012, ha espresso un parere su uno schema di decreto (atto n. 502), che apporta correzioni ed integrazioni al D.Lgs. 155/2010, in attuazione dell'art. 1, comma 5, della L. 88/2009 (comunitaria 2008). Tali modifiche, secondo quanto evidenziato dalla relazione illustrativa, trovano giustificazione con riferimento alle criticità emerse nel primo anno di applicazione del D.Lgs. 155 e all'esito del confronto tecnico avvenuto nell'ambito del Coordinamento tra Ministero, regioni ed autorità competenti in materia di aria ambiente, istituito ai sensi dell'art. 20 del citato decreto.
[27] La pianificazione è formulata sulla previsione che nel 2020 l’Italia abbia un consumo finale lordo di energia di 133.042 KTOE (tonnellate equivalenti di petrolio), in calo quindi rispetto ai 141.226 KTOE del 2005.
[28] Secondo l’Autorità per l’energia “l’incentivazione del fotovoltaico in Italia è oggi una delle più profittevoli al mondo”. In materia si sono susseguiti, in sei anni (dal 2005 ad oggi), quattro D.M. Sviluppo Economico per l’approvazione di altrettanti “Conto energia”, con cui sono stati disciplinati modalità e misure di incentivazione riferiti ai diversi tipi di impianti da fotovoltaico. Il quarto e ultimo “Conto energia” è stato adottato con DM 5 maggio 2011.
[29] Si ricorda che la certificazione energetica, attestante il fabbisogno annuo di energia di un edificio è ritenuta a livello comunitario una delle azioni più efficaci per ridurre i consumi nel settore civile che assorbono una parte consistente dell’intero fabbisogno di energia. A partire dal 2005 sono state emanate diverse normative che hanno reso obbligatoria la certificazione energetica degli edifici sia di nuova costruzione sia già esistenti (v. in particolare il citato decreto legislativo 192/2005 e successive modificazioni). Le Linee guida nazionali per la certificazione energetica degli edifici sono state predisposte con D.M. 26 giugno 2009.
[30] http://www.cbd.int.
[31] Si ricorda, tra le altre, l’istituzione - in data 27 aprile 2004, con decreto del Ministro per le politiche comunitarie - del Comitato di Coordinamento Nazionale per la Biodiversità.
[32]www.minambiente.it/export/sites/default/archivio/allegati/biodiversita/Strategia_Nazionale_per_la_Biodiversita.pdf.
[33] Già nel corso del 2005 il Ministero dell'Ambiente aveva pubblicato un importante volume dal titolo “Stato della biodiversità in Italia”, quale contributo propedeutico alla preparazione di una Strategia nazionale per la Biodiversità.
[34] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1255_it.htm.
[35] Relativamente al programma LIFE+ si veda, per l’aspetto comunitario, http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/l28021_it.htm, mentre a livello nazionale www.minambiente.it/home_it/menu.html?mp=/menu/menu_attivita/&m=argomenti.html|biodiversita_fa.html|LIFE__per_la_protezione_della_natura_e_l.html&lang=it.
[36] La classificazione delle aree protette è disciplinata dalla deliberazione del 21/12/1993 (G.U. n. 62/1994), che è stata integrata con la Deliberazione 2 dicembre 1996, del Comitato per le aree naturali protette (G.U. 139/1997), che ha incluso nell’elenco anche le ZPS e le ZSC. Tale ultima delibera è stata integrata dalla Deliberazione 26 marzo 2008 della Conferenza Stato-Regioni (pubblicata nella G.U. n. 137 del 13 giugno 2008) che ha disciplinato il regime di protezione applicabile alle ZPS ed alle ZSC.
[37] Tale elenco include tutte le aree che rispondono ai criteri fissati dalla delibera 1° dicembre 1993 del Comitato Nazionale per le Aree Naturali Protette (comitato soppresso dal D.Lgs. 281/1997).
[38] http://www.minambiente.it/export/sites/default/archivio/normativa/dm_27_04_2010.pdf
[39] Doc. CXXXVIII, n. 1, disponibile all’indirizzo internet:
www.camera.it/_dati/leg16/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/138/001/INTERO.pdf