Source: https://temi.camera.it/leg18/post/le_autorit__nazionali_di_contrasto_della_corruzione_in_francia__germania__regno_unito_e_spagna.html?tema=temi/prevenzione_corruzione_anac
Timestamp: 2019-11-21 20:33:25+00:00
Document Index: 31753763

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 22', 'art. 8', '§332', '§334', '§ 331', '§ 333', '§ 335']

focus 1 marzo 2018
Legislazione Straniera Le autorità nazionali di contrasto della corruzione in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna
In Francia l'Alta autorità per la trasparenza della vita pubblica (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique - HATVP) è un'autorità amministrativa indipendente (d'ora in avanti, l'Autorità), istituita dalla legge sulla trasparenza della vita pubblica dell'11 ottobre 2013 (Loi n. 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique), il cui compito è di promuovere la probità e la correttezza dei dipendenti pubblici.
Tale legge introduce una definizione del concetto di conflitto d'interessi e pone inoltre l'obbligo, per alcune personalità incaricate di funzioni pubbliche, di presentare, accanto alla "dichiarazione sulla situazione patrimoniale" - già prevista dalla Legge organica n. 88-226 dell'11 marzo 1988 e in parte modificata nel 2013 - anche una "dichiarazione di interessi".
Attraverso la legge del 2013 lo Stato francese ha quindi deciso di affidare la promozione dell'integrità pubblica a un'autorità totalmente indipendente e dotata di strumenti adeguati ai risultati da raggiungere. L'Alta autorità per la trasparenza della vita pubblica (d'ora in avanti, l'Autorità) istituita ufficialmente nel gennaio del 2014, ha sostituito la precedente "Commissione per la trasparenza finanziaria della vita politica" (Commission pour la transparence financière de la vie politique).
Oltre che dal presidente, il collegio dell'Autorità si compone di due membri eletti dal Consiglio di Stato, due membri eletti dalla Corte di cassazione, due membri eletti dalla Corte dei conti e da due membri nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento (dopo l'approvazione di 3/5 da parte dei membri delle commissioni con funzioni legislativa delle rispettive assemblee).
Sulla base di quanto previsto dal Regolamento interno dell'Autorità (ultima versione del 4 ottobre 2017, in sostituzione di quella del 13 settembre 2015), i membri del collegio esercitano le loro funzioni con integrità e probità, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e indipendenza (art. 1).
Inoltre, i membri dell'Autorità sono tenuti al segreto professionale. Non possono, pertanto, comunicare informazioni delle quali sono venuti a conoscenza in occasione dell'esercizio delle loro funzioni (art. 14).
Inoltre, ai sensi dell'art. 16 del regolamento (dovere di riserbo), essi non possono assumere, neanche attraverso i social network, alcuna posizione pubblica che possa essere pregiudizievole al buon funzionamento dell'Autorità o a una delle persone soggette agli obblighi previsti dalle leggi relative alla trasparenza della vita pubblica.
L'Autorità dispone di un'ampia autonomia finanziaria e organizzativa. Le sue risorse sono determinate dalla legge finanziaria. Nell'ambito di tali risorse, essa può liberamente assumere il proprio personale e stabilire le spese necessarie al proprio funzionamento. Per quel che riguarda il controllo dell'attività svolta, occorre rammentare che esso compete (ed è un controllo di tipo successivo) al Parlamento e alla Corte dei conti.
Passando ad illustrare i compiti principali dell'Autorità, occorre innanzitutto rilevare che un siffatto organismo controlla la situazione patrimoniale di circa 15.000 responsabili di funzioni pubbliche, che sono pertanto obbligati a presentare una dichiarazione patrimoniale a tal fine.
La dichiarazione relativa al patrimonio comprende, in particolare, i beni immobili, le azioni e i conti correnti bancari, ma anche tutte le voci di spesa.
I soggetti debbono inviare due volte la propria dichiarazione: all'inizio del mandato e alla fine dello stesso. È necessario, peraltro, rinnovare la dichiarazione, anche nel caso in cui la composizione del patrimonio del dichiarante venga interessata in modo rilevante da una donazione o da un lascito ereditario.
Il controllo svolto al riguardo dall'Autorità mira a raggiungere un triplice obiettivo: riscontrare la coerenza degli elementi dichiarati; trovare delle omissioni nella dichiarazione; prevenire ogni tipo di arricchimento ottenuto in modo illecito. Por poter svolgere efficacemente tale sua funzione, l'Autorità può chiedere alla direzione generale delle finanze pubbliche chiarimenti in merito alle voci dichiarate o richiedere documenti a supporto delle stesse (bilanci societari, elementi catastali o valutazioni in merito a partecipazioni societarie o beni immobili). L'Autorità può infine domandare all'amministrazione fiscale di raccogliere informazioni presso paesi esteri, attraverso le procedure previste dalle convenzioni bilaterali internazionali.
Il procedimento si svolge, in ogni caso, in contraddittorio con l'interessato, che fornisce a tal fine tutte le informazioni necessarie. Il procedimento può chiudersi con un'osservazione nel caso in cui la dichiarazione non sia esatta o esaustiva o, nei casi più gravi, con la trasmissione alla procura della repubblica competente, che può avviare, se del caso, un'indagine penale.
Un altro compito fondamentale svolto dall'Autorità attiene invece alla verifica dei conflitti di interessi, definiti dall'art. 2 della legge del 2013 come tutte quelle situazioni d'interferenza di un interesse pubblico con altri interessi pubblici o privati, di natura tale da influenzare lo svolgimento indipendente, imparziale e obiettivo di una funzione pubblica.
La legge in questione introduce alcuni meccanismi volti a prevenire tali conflitti di interessi da parte dell'autorità.
In particolare, è previsto che gli stessi soggetti obbligati all'invio della dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale, debbano altresì, all'inizio del loro mandato, compilare una dichiarazione dalla quale siano rilevabili gli interessi detenuti. In particolare, in essa devono essere evidenziate le attività professionali attuali e passate, le partecipazioni ai collegi di direzione d'organismi pubblici o privati, le attività svolte a titolo di beneficienza e la professione svolta dal congiunto.
L'Autorità svolge un controllo di merito sulle dichiarazioni presentate, al fine di evitare il verificarsi di situazioni nelle quali interessi pubblici o privati possano interferire con l'esercizio di un mandato o di una funzione.
Qualora venga individuata una situazione di tale tipo, l'Autorità può innanzitutto, nell'ambito di un contradditorio con il dichiarante, indicare delle soluzioni adatte a prevenire o far cessare il conflitto.
Può, ad esempio, rendere pubblico l'interesse in causa, raccomandare di non prendere parte alle deliberazioni nella quale è coinvolto un proprio interesse, o in certi casi, di abbandonare un interesse. Se la situazione perdura, l'Autorità può adottare delle misure costrittive aventi la forma di un potere d'ingiunzione. Può anche ordinare a tutte le persone che rientrano nel proprio campo di competenza (con l'eccezione del primo ministro e dei parlamentari) di fare cessare il conflitto d'interessi, pena la sanzione penale della reclusione fino ad un anno e un'ammenda di 15.000 euro.
L'Autorità ha anche il compito di controllare che i ministri, i presidenti di un governo locale e i membri di autorità amministrative non esercitino per la durata di tre anni funzioni incompatibili con l'attività pubblica svolta, una volta cessato il mandato. I soggetti in questione, nel periodo di tempo considerato, devono denunciare le attività svolte e l'Autorità, nel caso ravvisi un'incompatibilità, può vietare una determinata attività o consentirne lo svolgimento nel rispetto di precise condizioni.
L'Autorità svolge inoltre un ruolo di "partner deontologico" nei confronti dei responsabili pubblici tenuti al rispetto della legge, fornendo quindi pareri in merito alle situazioni potenzialmente in conflitto d'interesse. In particolare, chiarisce se una determinata situazione può avere o meno rilievo penale dal punto di vista della normativa sul conflitto di interessi.
Questa funzione di tipo consultivo viene svolta prevalentemente sulla base delle richieste fatte dai diretti interessati. Il parere fornito dall'Autorità include la valutazione della compatibilità dell'esercizio di un'attività pubblica con altro tipo di attività professionale. Si rileva, al riguardo, che l'Autorità non è competente a fornire valutazioni circa la compatibilità di un'attività privata con l'esercizio del mandato parlamentare, funzione che spetta all'ufficio parlamentare competente.
L'Autorità può peraltro redigere codici deontologici per le istituzioni che lo richiedono: ad esempio, la città di Parigi ha richiesto la redazione di un codice deontologico per i membri del consiglio comunale di Parigi, mentre la Presidenza della Repubblica si è rivolta all'Autorità per quanto concerne i membri del gabinetto presidenziale.
L'Autorità svolge anche un compito di tipo formativo nei confronti dei soggetti destinatari dei precetti contenuti nella legge dell'ottobre 2013. Tale obbligo formativo si sostanzia non solo nell'esplicitazione degli obblighi previsti dalla legge - obblighi dichiarativi, prevenzione dei conflitti di interesse e di incompatibilità - ma anche in un'opera di sensibilizzazione verso una cultura deontologicamente corretta, sia a titolo individuale che nelle istituzioni dirette dalle persone interessate. Queste informazioni vengono fornite anche agli studenti che diventeranno i futuri dirigenti del settore pubblico. A tal fine l'Autorità è in costante contatto con varie scuole e istituti di formazione, per i quali realizza apposite sessioni nell'ambito dei programmi di formazione iniziale e continua forniti da tali istituti.
L'Autorità ha, infine, il compito di promuovere la trasparenza dell'operato della pubblica amministrazione tramite l'obbligo di pubblicità, posto in capo alla stessa, relativamente alle dichiarazioni alla stessa indirizzate. Rendere pubbliche tali dichiarazioni (solo di alcuni soggetti) consente di perseguire le seguenti finalità: permettere ai cittadini di sapere chi sono i propri eletti; incoraggiare i responsabili pubblici a sviluppare una cultura deontologica efficace; rendere credibile il controllo sulle dichiarazioni, dando inoltre la possibilità a qualunque cittadino a conoscenza d'informazioni supplementari sul patrimonio di uno dei soggetti eletti, di fornirle all'Autorità. A tale ultimo fine, occorre ricordare che le associazioni riconosciute possono rivolgersi all'Autorità se vengono a conoscenza di possibili violazioni nelle dichiarazioni presentate.
L'art. 22 della Loi n. 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ha previsto infine, attraverso l'inserimento dell'art. 8-1 nella legge del 2013 sulla trasparenza della vita pubblica (Loi n. 2013-907 du 11 octobre 2013), che il Presidente della Repubblica, prima di procedere alla nomina di uno dei membri del Governo, possa chiedere all'Autorità informazioni riguardanti sia l'effettivo adempimento, da parte del soggetto interessato, degli obblighi relativi alla presentazione della dichiarazione patrimoniale e dei propri interessi, sia l'eventuale situazione di conflitto di interessi in cui dovesse trovarsi il soggetto medesimo, con l'indicazione delle misure necessarie per prevenire o far cessare tale situazione.
La prevenzione e il controllo della corruzione sono la chiave delle politiche di contrasto a tale fenomeno attuate in Germania. A livello legislativo, nel 1997 è stata adottata una legge anticorruzione che ha fortemente inasprito le pene per i reati già previsti nel Codice penale: si va da un minimo di 6 mesi di reclusione fino a un massimo di 5 anni, a seconda della tipologia di illecito, fatta eccezione per chi svolge funzioni arbitrali, per i quali è prevista la pena detentiva fino a un massimo di 10 anni[1].
In Germania non è stata istituita un'unica autorità in materia, ma sono diversi gli organi o istituzioni coinvolti nel contrasto della corruzione[2], i principali dei quali sono:
- il Ministero degli Interni (Bundesministerium des Innern – BMI), che supervisiona l'intero operato dell'ufficio federale di polizia dedicato ai reati economici e alla corruzione, garantendone l'integrità, il buon andamento e l'efficacia dell'azione. Nell'ambito della propria struttura amministrativa, i casi di corruzione sono affrontati dapprima internamente (Abteilung O, divisione per la modernizzazione e l'organizzazione amministrativa) e poi con l'ausilio delle autorità competenti;
- il Ministero federale per lo Sviluppo e la Cooperazione economica (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - BMZ), che, all'interno dei suoi programmi, ha predisposto un insieme di clausole anticorruzione inserite in tutti gli accordi di cooperazione finanziaria e/o tecnica con altri paesi;
- l'Ufficio Criminale Federale (Bundeskriminalamt - BKA) che, fondato nel 1951, svolge funzioni investigative, anche a livello internazionale, compiti di protezione e prevenzione, e funzioni amministrative;
- il Dipartimento Investigativo Interno (Dezernat Interne Ermittlungen - DIE) che, istituito nella seconda metà degli anni ‘90, esercita specifiche attività di contrasto al fenomeno corruttivo nel Land di Amburgo.
Inoltre, otto Länder su sedici hanno unità specializzate anticorruzione nelle loro procure. La Germania, infine, è tra i pochi Stati membri che pubblicano statistiche complete, stilate annualmente dall'Ufficio Criminale Federale (BKA), sui casi denunciati alla polizia e sulle indagini penali avviate.
Secondo la legislazione del Regno Unito, costituisce atto di corruzione, e rientra nella categoria della bribery, l'offerta o la promessa di denaro oppure di altra utilità verso un soggetto investito di funzioni di rilievo pubblico o di poteri decisionali a queste correlati, per indurlo a esercitarli in modo improprio al fine di procurare un illecito vantaggio. La fattispecie (disciplinata dal Bribery Act 2010) comprende, dunque, sia l'illecita influenza esercitata dal corruttore, sia il delitto commesso dal soggetto decisore che ne è il destinatario (non solo il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che compie atti contrari ai doveri di ufficio, ma, in termini più generali, il soggetto titolare di "funzione rilevante" che operi in violazione dei criteri di imparzialità e di buona fede ai quali dovrebbe attenersi).
Il termine corruption è invece riferito, di norma, all'atto di chi, abusando dei propri poteri o qualità, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altri benefici (e designa perciò una fattispecie corrispondente alla concussione nota al nostro codice penale).
L'esercizio dell'azione penale per i reati di corruzione è attribuito alla competenza del Serious Fraud Office (SFO), organismo istituito nel 1987 (con il Criminal Justice Act 1987, ss. 1-3 e Sch. 1) ed integrato nel sistema giudiziario britannico, di cui costituisce un ufficio specializzato; esso opera sotto la vigilanza dell'Attorney General sulla base di un protocollo d'intesa adottato nel 2009 per disciplinare gli organi titolari dell'azione penale (prosecuting law departments). Nel quinquennio 2014-2018 lo SFO ha ricevuto dal Tesoro una dotazione finanziaria complessiva di 461 milioni di sterline; è guidato da un board presieduto dal Director e si avvale di un proprio staff di circa 400 funzionari e dipendenti, pur operando in concertazione con altre agenzie pubbliche e organi di polizia, anche di Stati esteri qualora l'attività repressiva riguardi la corruzione di pubblici ufficiali stranieri (come previsto dal Bribery Act 2010, sec. 6). Lo spettro delle competenze dello SFO è stato quindi esteso alle figure di reato individuate dalla legge del 2010, e si interseca principalmente con la sfera di competenza della National Crime Agency istituita nel 2013 (al cui interno opera la International Corruption Unit - ICU).
La decisione di promuovere indagini e di perseguire un determinato reato è adottata dallo SFO in applicazione di proprie direttive generali (Statement of Principle), le quali richiedono la previa valutazione della natura e gravità del reato; ciò, con particolare riferimento all'incidenza che l'attività criminosa può avere sugli interessi finanziari e commerciali del mercato azionario; alla consistenza delle perdite finanziarie implicate; al danno concreto o potenziale che può derivarne; alla sussistenza del pubblico interesse; e all'eventuale carattere di novità dell'attività fraudolenta.
Oltre ai poteri inquirenti e di azione penale, lo SFO è abilitato (in applicazione del Proceeds of Crime Act 2002) a disporre la confisca dei proventi di attività illecite e ad agire per il risarcimento e la compensazione delle vittime dei reati; in determinate circostanze (individuate dalla legge istitutiva) può inoltre esercitare poteri cautelari anche prima del formale avvio delle indagini e dell'imputazione delle condotte criminose.
Nel perseguire le sue finalità istituzionali, lo SFO assegna rilievo particolare alle fonti informative rappresentate dai cosiddetti whistleblowers, i quali possano fornire, in condizioni protette, segnalazioni e testimonianze circa reati di corruzione perpetrati da imprese ed organizzazioni nello svolgimento delle loro attività; per costoro e per le vittime dei reati lo SFO ha redatto e diffuso istruzioni idonee a facilitarne la collaborazione con l'organo.
In materia di contrasto della corruzione sono da segnalarsi, in aggiunta allo SFO e alla sua generale sfera di competenza, le funzione di coordinamento delle azioni pubbliche incardinate nell'Esecutivo e affidate al Ministero della Giustizia al fine di sovraintendere all'implementazione del piano strategico nazionale adottato dal Governo nell'ottobre 2013 per la repressione della grande criminalità organizzata (Serious and Organised Crime Strategy, la cui implementazione fa perno principalmente sull'attività della National Crime Agency).
Le iniziative intraprese in quest'ambito sono state orientate principalmente a favorire l'efficace applicazione delle disposizioni del già richiamato Bribery Act 2010, approvato a conclusione di un dibattito più che decennale (un primo disegno di legge fu presentato nel 1998) e sulla scorta anche di raccomandazioni formulate dalla Law Commission. L'esigenza di un'ampia informazione sui contenuti e sulla portata applicativa della legge del 2010 (utile, al riguardo, una guida illustrativa predisposta dal Ministero della Giustizia) si è delineata specie in relazione a sue disposizioni innovative della precedente disciplina, le quali – in linea con accordi internazionali - prescrivono alle imprese l'adozione di particolari procedure di prevenzione dei fenomeni corruttivi. La conformità a tale requisito è assunta quale esimente della responsabilità penale dell'impresa (corporate offence), quando questa sia in grado di provare di aver diligentemente operato per prevenire i suddetti fenomeni nel corso delle sue attività.
In Spagna esiste un apposito organo giurisdizionale competente in materia di corruzione, la Fiscalía contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, chiamata anche Fiscalía Anticorrupción. Si tratta di una Procura speciale, integrata nella Procura di Stato (Ministerio Fiscal) e dipendente dal Procuratore generale dello Stato (Fiscalía General del Estado). Essa ha competenze su tutto il territorio nazionale, investiga ed è a conoscenza dei processi di particolare rilevanza relativi a reati di corruzione commessi da funzionari pubblici nell'esercizio dei loro incarichi. Ha competenze anche sui reati economici commessi da gruppi organizzati, a meno che non siano di competenza specifica di altri uffici (la Procura antidroga, ad esempio).
La Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, contiene le previsioni normative relative alle Procure. In particolare l'art. diciannove concerne le Procure speciali (Fiscalías Especiales).
La Fiscalía contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, ai sensi del comma quarto dell'art. diciannove, è competente tra l'altro per:
- reati contro le finanze pubbliche, la sicurezza sociale e il contrabbando;
- reati di prevaricazione;
- reati di abuso o uso indebito di informazioni privilegiate;
- malversazione di fondi pubblici;
- frodi ed esazioni illegali;
- reati di traffico di influenze;
- reati di corruzione;
- negoziazioni proibite ai funzionari pubblici;
- alterazioni di prezzi in appalti e aste pubbliche;
- delitti societari;
- delitti di corruzione nelle transazioni commerciali internazionali;
- delitti di corruzione nel settore privato.
La Fiscalía Anticorrupción è stata istituita nel 1995. La sede centrale è a Madrid e consta ad oggi di 28 pubblici ministeri. Oltre questa sono presenti sedi delegate in dodici città, tra cui Malaga, Valencia, Siviglia, Alicante, Almería, Cadice, Murcia e Barcellona[3].
Si segnala peraltro che, a livello di Comunità autonome, l'Andalusia ha istituito nel 2017 un apposito Ufficio competente in materia di lotta alla corruzione[4], operativo a partire dal 2018. L'Ufficio ha una direzione indipendente, eletta da un tribunale ogni cinque anni, composta da quindici funzionari e con una dotazione finanziaria iniziale di 500.000 euro. Agirà su iniziativa dei gruppi politici o dei cittadini, ai quali è garantito l'anonimato.
[1] Il Codice penale tedesco distingue tra corruzione passiva (§332) e corruzione attiva (§334) e, in casi di minore gravità, tra la "accettazione di vantaggi" (Vorteilsnahme, § 331) e la "acquisizione di vantaggi" (Vorteilsgewährung, § 333). Inoltre il § 335 disciplina i casi particolarmente gravi di corruzione attiva e passiva. Si fa osservare che nell'ordinamento penale tedesco si ha corruzione solo nel caso in cui sia coinvolto un pubblico ufficiale (Amtsträger) titolare di un ufficio o un deputato eletto ed è pertanto circoscritta all'ambito pubblico.
[2] Per ulteriori e approfondite informazioni sulla lotta alla corruzione nell'esperienza tedesca, si veda la pubblicazione del Formez La corruzione. Analisi delle esperienze internazionali (novembre 2013).
[3] Si veda anche la voce "Fiscalía Anticorrupción" di Wikipedia.
[4] "Andalucía abre oficina contra la corrupción", El País, 14 giugno 2017.