Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-33-13
Timestamp: 2019-06-26 22:06:21
Document Index: 54695041

Matched Legal Cases: ['Art. 12', '§ 12', '§ 113', '§ 123', '§ 31', 'Art. 100', '§ 80', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 33', '§ 31', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', 'Art. 100', '§ 80', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 100', '§ 80', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 137', '§ 144', '§ 35', '§ 35', '§ 31', '§ 35', '§ 113', '§ 35', '§ 113', '§ 35', '§ 21', '§ 31', '§ 35', '§ 31', '§ 35', '§ 35', '§ 31', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 113', '§ 113', '§ 35', '§ 33', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 31', '§ 35', 'Art. 13', 'BGH', 'BGH', 'BGH', 'BGH', '§ 38', '§ 35', '§ 38', '§ 28', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 38', 'BGH', 'BGH', '§ 19', '§ 38', '§ 15', '§ 12', '§ 15', '§ 12', '§ 113', '§ 113', '§ 35', '§ 144', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', 'BGH', '§ 123', '§ 920', '§ 294', 'Art. 19', '§ 35']

BVerwG, 6 C 33.13: Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Markt
Urteil des BVerwG vom 25.02.2015, 6 C 33.13
6 C 33.13
Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Markt
Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Markt, Mobilfunk, Abschlag, Öffentliche Gewalt, Beurteilungsspielraum, Berufsausübungsfreiheit, Erlass
GG Art. 12 Abs. 1, 19 Abs. 4 Satz 1, 100 Abs. 1 TKG 2004 §§ 12, 15, 31, 33, 35 VwGO § 113 Abs. 5, § 123
Beschluss des 6. Senats vom 25. Februar 2015 - BVerwG 6 C 33.13
I. VG Köln vom 25. September 2013 Az: VG 21 K 5903/07
BVerwG 6 C 33.13 VG 21 K 5903/07
Verkündet am 25. Februar 2015 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 25. Februar 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker
1Die Klägerin betreibt ein Mobilfunknetz nach GSM- und UMTS-Standard, das
mit den öffentlichen Telefonnetzen anderer Betreiber zusammengeschaltet ist.
Die Entgelte für die Zugangsgewährung bedürfen auf Grund bestandskräftiger
Regulierungsverfügung vom 30. August 2006 einer Ex-ante-Entgeltgenehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG. Die Klägerin begehrt, die Beklagte zu verpflichten, ihr für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2009
ein höheres Mobilfunk-Terminierungsentgelt zu genehmigen, als ihr die Bundesnetzagentur bewilligt hat.
2Am 16. November 2006 genehmigte die Bundesnetzagentur der Klägerin erstmals ein Mobilfunk-Terminierungsentgelt, dessen Höhe sich in dem Genehmigungszeitraum vom 30. August 2006 bis 30. November 2007 auf zuletzt
8,78 Cent/Minute belief. Die Bundesnetzagentur erteilte diese Genehmigung
auf der Grundlage einer internationalen Vergleichsmarktbetrachtung. In dem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren, das die Klägerin hiergegen mit dem Ziel
der Erlangung eines höheren Entgelts anhängig gemacht hat, hat der Senat das
Verfahren über die Revision der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil der
Vorinstanz mit Beschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 18.13 - (juris) ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, § 80
BVerfGG die Frage vorgelegt, ob der in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG vorgesehene Ausschluss der Rückwirkung von auf gerichtlicher Verpflichtung beruhenden Genehmigungen höherer Entgelte mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 12
Abs. 1 GG vereinbar ist.
3Unter dem 21. September 2007 beantragte die Klägerin die Genehmigung eines Mobilfunk-Terminierungsentgelts in Höhe von 9,58 Cent/Minute für die Zeit
vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2008 und in Höhe von 8,97 Cent/
Minute für die Zeit vom 1. April 2008 bis zum 31. März 2009 (Leistung V.1).
4Mit Beschluss vom 30. November 2007 genehmigte die Bundesnetzagentur ein
einheitliches Terminierungsentgelt in Höhe von lediglich 7,92 Cent/Minute mit
einer Befristung zum 31. März 2009 und lehnte den Genehmigungsantrag der
Klägerin im Übrigen ab: Das beantragte Entgelt habe auf der Grundlage des
§ 35 Abs. 3 TKG nur teilweise genehmigt werden können. Die vorgelegten
Kostenunterlagen hätten für eine Prüfung anhand des Maßstabs der Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht. Gleichwohl sei von einer
Versagung der Entgeltgenehmigung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG wegen der
damit für die Klägerin und ihre Zusammenschaltungspartner verbundenen finanziellen Unsicherheiten abgesehen worden. Zwar habe ein Kostenmodell,
das § 35 Abs. 1 TKG als alternative Methode zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung vorsehe, nicht zur Verfügung gestanden. Jedoch habe eine Vergleichsmarktbetrachtung, bei der es sich ebenfalls um eine
alternative Kostenermittlungsmethode im Sinne des § 35 Abs. 1 TKG handele,
durchgeführt werden können, und zwar eine solche im nationalen Rahmen, die
einem internationalen Vergleich vorzuziehen sei. Als nationaler Vergleichsmarkt
sei derjenige für Terminierungen im Mobilfunknetz der Betreiberin O2 herangezogen worden. Den auf diesem Markt maßgeblichen Preis stelle das Terminierungsentgelt dar, das O2 mit Beschluss vom gleichen Tag auf der Grundlage
prüffähiger Kostenunterlagen für die Zeit vom 1. Dezember 2007 bis zum
31. März 2009 in Höhe von 8,80 Cent/Minute genehmigt worden sei. Von diesem Entgelt sei ein Abschlag in Höhe von 10 Prozent zu Lasten der Klägerin
vorzunehmen, da O2 als E-Netz-Betreiberin im Vergleich mit der Klägerin als D-
Netz-Betreiberin infolge unterschiedlicher Markteintrittsdaten (1998 und 1992)
mit unterschiedlichen Frequenzerstausstattungen (1 800 MHz und 900 MHz)
ein geringeres Terminierungsvolumen aufweise und deshalb mit höheren
Stückkosten belastet sei.
5Ebenfalls mit Beschlüssen vom 30. November 2007 genehmigte die Bundesnetzagentur auch die Entgelte der weiteren deutschen Mobilfunknetzbetreiber
T-Mobile und E-Plus für den hier in Rede stehenden Genehmigungszeitraum
auf Grund eines Tarifvergleichs mit dem Entgelt von O2.
6Einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2
TKG i.V.m. § 123 Abs. 1 VwGO hat die Klägerin nicht gestellt. Die Verpflichtungsklage, mit der die Klägerin ihr Entgeltgenehmigungsbegehren weiterverfolgt, hat das Verwaltungsgericht zwar trotz des insoweit eingreifenden Rückwirkungsausschlusses nach § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG für zulässig, jedoch
aus folgenden Gründen für unbegründet erachtet: Die Bundesnetzagentur habe
in dem angegriffenen Beschluss ausführlich und plausibel begründet, dass die
von der Klägerin vorgelegten Kostenunterlagen für die Bestimmung der Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht hätten. Die Behörde
habe indes in ermessensfehlerfreier Entscheidung den Entgeltgenehmigungsantrag der Klägerin nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG abgelehnt, sondern über
diesen gestützt auf die Ermächtigung des § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG entschieden.
Dabei habe sie in fehlerfreier Ausübung des ihr nach § 35 Abs. 1 TKG zustehenden Auswahlermessens als alternative Methoden zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eine nationale Vergleichsmarktbetrachtung, eine internationale Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung
eines Kostenmodells in Betracht gezogen, einleuchtende Gründe für das Fehlen eines Kostenmodells benannt und sich in nachvollziehbarer Weise für die
erstgenannte Methode entschieden. Der Bundesnetzagentur seien bei der Anwendung der nationalen Vergleichsmarktbetrachtung keine Rechtsfehler unterlaufen. Eine Vergleichsmarktbetrachtung sei auch dann zulässig, wenn es sich
bei dem Vergleichsmarkt - wie hier - um einen Monopolmarkt handele, dessen
Preise nicht im freien Wettbewerb gebildet, sondern ex ante reguliert würden.
Die Bundesnetzagentur habe das Entgelt für die Terminierungsleistung im Mobilfunknetz von O2 auf der Grundlage hinreichender Kostenunterlagen ermittelt.
Dieses Entgelt sei für die entsprechende Leistung der Anrufzustellung auf einem Terminierungsmarkt mit weithin deckungsgleichen und im Übrigen in ihrer
Unterschiedlichkeit erkannten, die Heranziehung als Vergleichsmarkt jedoch
nicht ausschließenden Bedingungen tatsächlich erhoben worden. Selbst wenn
die Bundesnetzagentur der Mobilfunknetzbetreiberin O2, wie von der Klägerin
geltend gemacht, wegen eines zu niedrigen Kostenansatzes für den Erwerb der
UMTS-Lizenz oder wegen eines zu niedrigen Kapitalkostenansatzes ein zu geringes Terminierungsentgelt genehmigt haben sollte, bedeute dies nicht, dass
dieses Entgelt als untaugliche, weil zu schmale Basis für einen Preisvergleich
angesehen werden müsse. Für die Vergleichsmarktbetrachtung komme es auf
den im Genehmigungszeitraum tatsächlich geltenden Preis in Form des genehmigten Entgelts an und nicht auf die Kosten des Vergleichsunternehmens
bzw. deren Berücksichtigungsfähigkeit im Rahmen der Entgeltgenehmigung.
Ließe man für regulierte Vergleichsentgelte den Einwand der zu niedrigen Festsetzung zu, wäre die Vergleichsmarktbetrachtung keine praktisch taugliche
Grundlage für eine Entgeltgenehmigung. Eine nachträgliche Veränderung des
Vergleichsentgelts durch gerichtliche Entscheidung könne den Wettbewerb in
dem zurückliegenden Genehmigungszeitraum nicht mehr beeinflussen. In dem
Umstand, dass ein Unternehmen als Adressat einer Entgeltgenehmigung, die
wegen nicht hinreichender Kostenunterlagen auf der Grundlage einer Vergleichsmarktbetrachtung ergangen sei, nicht mit Einwänden gegen die Höhe
des herangezogenen Vergleichsentgelts gehört werde, liege keine unverhältnismäßige Einschränkung des in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierten effektiven Rechtsschutzes. Denn das betroffene Unternehmen könne eine Präklusion
seiner Einwendungen dadurch vermeiden, dass es sich im Entgeltgenehmigungsverfahren entsprechend seiner Verpflichtung aus § 33 TKG verhalte und
der Bundesnetzagentur die Überprüfung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auf der Grundlage hinreichender Kostenunterlagen ermögliche.
Die Frage, ob die Heranziehung des Vergleichsentgelts als eine dann zu
schmale Basis ausnahmsweise ausscheiden müsse, wenn dessen Genehmi-
gung offensichtlich rechtswidrig sei, könne auf sich beruhen, da hier ein solcher
Fall nicht gegeben sei.
7Durch den Abschlag in Höhe von 10 Prozent, den die Bundesnetzagentur zu
Lasten der Klägerin auf das herangezogene Vergleichsentgelt angebracht habe, habe die Behörde im Rahmen ihres insoweit bestehenden Regulierungsermessens als Besonderheit des Vergleichsmarkts das im Vergleich mit der Klägerin als D-Netz(900 MHz)-Betreiberin geringere Terminierungsvolumen von O2
als E-Netz(1800 MHz)-Betreiberin berücksichtigt. Die in dieser Hinsicht bestehende Differenz sei auf die unterschiedlichen Marktanteile der betroffenen Unternehmen zurückzuführen und habe Auswirkungen auf die Höhe der Stückkosten. Die Bundesnetzagentur sei mit plausibler Begründung von einem insoweit
bestehenden Zusammenhang zwischen Markteintrittszeitpunkt mit bestimmter
Frequenzerstausstattung, Marktanteil und Kostenstruktur ausgegangen. Auf
frequenzausstattungsbedingte Kostenunterschiede zwischen O2 als E-Netz-
Betreiberin und der Klägerin als D-Netz-Betreiberin habe die Behörde im Ergebnis nicht abgestellt. Eine rechtliche Vorgabe zur Genehmigung nur symmetrischer Entgelte sei nicht anzuerkennen.
8Die Klägerin macht zur Begründung ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision geltend, das verwaltungsgerichtliche Urteil stehe wegen der
Verletzung wesentlicher Vorschriften über die telekommunikationsrechtliche
Entgeltgenehmigung - insbesondere § 31 Abs. 1 Satz 1 und § 35 Abs. 1 TKG -
sowie der grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und
Art. 12 Abs. 1 GG nicht im Einklang mit Bundesrecht: Das Verwaltungsgericht
habe eine Inzidentkontrolle des seinerseits regulierten Vergleichsentgelts der
Mobilfunknetzbetreiberin O2 jedenfalls deshalb nicht verweigern dürfen, weil
dieses Entgelt die alleinige Basis für den von der Bundesnetzagentur durchgeführten Tarifvergleich gebildet habe, weil es von der Behörde gleichzeitig mit
dem hier angegriffenen Entgelt ohne Aussicht auf die Erlangung von Bestandskraft im Zeitraum seiner Geltung festgesetzt worden sei und weil es deshalb - mit einem entsprechenden Potenzial für eine Verzerrung des Wettbewerbs - in seiner Höhe ungewiss gewesen sei. Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass sie, die Klägerin, mit ihren Einwendungen gegen das O2
genehmigte Vergleichsentgelt - der Erforderlichkeit eines Ansatzes der historischen Kosten anstatt nur eines Wiederbeschaffungswerts für die UMTS-Lizenz
sowie eines höheren Kapitalkostenansatzes - präkludiert sei, weil sie ihrerseits
im Entgeltgenehmigungsverfahren keine ausreichenden Kostenunterlagen vorlegt habe, gebe es keine tragfähige rechtliche Grundlage. Das Verwaltungsgericht habe der Bundesnetzagentur zu Unrecht ein Regulierungsermessen im
Hinblick auf die Frage zuerkannt, ob und inwieweit Besonderheiten von Vergleichsmärkten Abschläge oder Zuschläge auf den Vergleichspreis erforderten.
Den von der Bundesnetzagentur vorgenommenen Abschlag in Höhe von
10 Prozent auf das Vergleichsentgelt von O2 habe das Verwaltungsgericht nicht
unbeanstandet lassen dürfen. Denn dem in dem Begriff der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung enthaltenen betreiberübergreifenden Effizienzansatz
werde allein die Genehmigung symmetrischer Entgelte gerecht. Unabhängig
hiervon sei der Abschlag jedenfalls nicht durch objektive Kostenunterschiede
gerechtfertigt. Die Klägerin meint, bei einer Berücksichtigung ihrer Einwendungen gegen das Vergleichsentgelt habe sie Anspruch auf die Genehmigung eines Mobilfunk- Terminierungsentgelts von 9,58 Cent/Minute, hilfsweise in einer
Höhe zwischen 7,92 Cent/Minute und 9,58 Cent/Minute. Bei einer Ablehnung
der gerichtlichen Kontrolle des Vergleichsentgelts könne sie jedenfalls die Genehmigung des durch einen Abschlag nicht verminderten Entgelts in Höhe von
8,80 Cent/Minute beanspruchen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei auch
nicht aus anderen Gründen richtig. Sofern die nach § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG
ausgeschlossene Rückwirkung eingeklagter Entgeltgenehmigungen überhaupt
für entscheidungserheblich erachtet werde, unterfalle sie dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit und könne deshalb nicht angewendet werden. Dies werde
eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht ergeben.
9Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 BVerfGG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
§ 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni
2004 (BGBl. I S. 1190) in seiner hier anwendbaren Fassung vom 18. Februar
2007 (BGBl. I S. 106) mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist.
11Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG wirken Entgeltgenehmigungen, die die vollständige oder teilweise Genehmigung eines vertraglich bereits vereinbarten
Entgelts beinhalten, auf den Zeitpunkt der erstmaligen Leistungsbereitstellung
durch das Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zurück. Nach § 35
Abs. 5 Satz 2 TKG kann das Gericht im Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts anordnen, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren
Entgelts besteht; der Darlegung eines Anordnungsgrundes bedarf es nicht. Unter Bezugnahme auf diese Regelungen bestimmt § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG, dass
dann, wenn das Gericht die Bundesnetzagentur zur Erteilung einer Genehmigung für ein höheres Entgelt verpflichtet, diese Genehmigung die Rückwirkung
nach § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG nur entfaltet, wenn eine Anordnung nach § 35
Abs. 5 Satz 2 TKG ergangen ist.
12Auf die Gültigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG kommt es im Sinne von
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für die Entscheidung
des Senats über die Revision der Klägerin an (1.). Der Senat ist aus den bereits
in den Vorlagebeschlüssen vom 26. Februar 2014 - 6 C 3.13 - (BVerwGE 149,
94 Rn. 21 ff.) und vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - (juris Rn. 81 ff.)
und - 6 C 18.13 - (juris Rn. 75 ff.) dargelegten Erwägungen weiterhin davon
überzeugt, dass § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
und Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar ist (2.).
131. Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verfassungsgemäß, ist die Revision der
Klägerin vollständig zurückzuweisen (a)). Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verfassungswidrig und nichtig, hat die Revision dagegen teilweise Erfolg (b)).
14a) Im Fall der Verfassungsmäßigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG beruht
das angefochtene Urteil, mit dem das Verwaltungsgericht die Verpflichtungsklage auf Genehmigung eines höheren Mobilfunk-Terminierungsentgelts abgewie-
sen hat, zwar auf einer Verletzung von Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1
VwGO (aa)), stellt sich aber gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen
vollständig als richtig dar, weil § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG den prozessualen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass einer rückwirkenden Genehmigung eines
höheren Entgelts bzw. auf Neubescheidung des weitergehenden Entgeltantrags
ausschließt (bb).
15aa) Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage zum ganz überwiegenden Teil zu Recht als zulässig angesehen (aaa)). Jedoch hat das Verwaltungsgericht, indem es die Klage für unbegründet erachtet hat, verkannt, dass der
Bundesnetzagentur bei der Ermittlung des genehmigungsfähigen Entgelts für
die Leistung V. 1 der Klägerin auf der Grundlage von § 35 Abs. 3 Satz 1 i.V.m.
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie § 35 Abs. 1 TKG (in der hier insgesamt
maßgeblichen, oben genannten Fassung des Gesetzes) Rechtsfehler unterlaufen sind, die die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO in ihren
Rechten verletzen. Das Verwaltungsgericht hätte, bleibt § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG
außer Betracht, nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ein Bescheidungsurteil zu
Gunsten der Klägerin erlassen müssen (bbb)).
16aaa) Die Verpflichtungsklage erfüllt, auch was den wesentlichen Teil der Höhe
des zur Genehmigung gestellten Mobilfunk-Terminierungsentgelts anbelangt,
die bundesprozessrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Insbesondere
fehlt es trotz des in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG vorgesehenen Ausschlusses
der Rückwirkung von eingeklagten Genehmigungen höherer Entgelte nicht an
dem erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis (vgl. dazu näher:
BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2014 - 6 C 3.13 - BVerwGE 149, 94
Rn. 16).
17Unzulässig ist die Klage nur insoweit, als die Klägerin mit ihrem Hauptantrag
(9,58 Cent/Minute für den gesamten Genehmigungszeitraum) und teilweise
auch mit ihrem Hilfsantrag (7,92 Cent/Minute bis 9,58 Cent/Minute für den gesamten Genehmigungszeitraum) der Höhe nach über ihren bei der Bundesnetzagentur gestellten Entgeltantrag (9,58 Cent/Minute vom 1. Dezember 2007
bis zum 31. März 2008 und 8,97 Cent/Minute vom 1. April 2008 bis zum
31. März 2009) hinausgeht. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt
grundsätzlich davon ab, dass die Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts
vor Klageerhebung im Verwaltungsverfahren erfolglos beantragt worden ist (vgl.
dazu näher: BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE
130, 39 Rn. 23, vom 16. Dezember 2009 - 6 C 40.07 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 409 Rn. 17 und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz
442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 17). Es besteht kein Grund dafür, von diesem prozessrechtlichen Grundsatz für das telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigungsverfahren abzuweichen. Denn dieses Verfahren beruht, wie sich
aus § 31 Abs. 5 und 6 TKG ergibt, ganz wesentlich auf dem Antragsprinzip.
Hierdurch soll das regulierte Unternehmen so weit wie möglich Einfluss auf die
Entscheidung über die Höhe des genehmigten Entgelts erhalten (BVerwG, Urteile vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 14
und vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1
Rn. 17). Hinzu kommt, dass die in § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG enthaltene Regelung
über die Anordnung der vorläufigen Zahlung eines beantragten höheren Entgelts eine Kongruenz des verwaltungsverfahrensrechtlichen mit dem verwaltungsprozessualen Antrag voraussetzt.
18bbb) In der Sache hat das Verwaltungsgericht zwar nicht dadurch gegen die
revisiblen Vorschriften aus § 35 Abs. 3 i.V.m. § 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 und
§ 35 Abs. 1 TKG sowie gegen die von der Klägerin in Anspruch genommenen
grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 12 Abs. 1
GG verstoßen, dass es die Entscheidung der Bundesnetzagentur, für die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung seitens der Klägerin überhaupt eine Vergleichsmarktbetrachtung anzustellen, nicht beanstandet
((1) bis (2)) und eine Inzidentkontrolle des als Vergleichsentgelt herangezogenen regulierten Entgelts der Mobilfunknetzbetreiberin O2 abgelehnt hat ((3)).
Das Verwaltungsgericht hat jedoch unter Verletzung der bezeichneten telekommunikationsrechtlichen Vorschriften verkannt, dass die Bundesnetzagentur
nicht allein auf den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz von O2 als
Vergleichsmarkt bzw. auf das dort genehmigte Entgelt als Vergleichsentgelt
abstellen durfte und jedenfalls aus den von der Behörde angeführten Gründen
ein Abschlag auf das Vergleichsentgelt nicht gerechtfertigt war ((4)). Die Kläge-
rin wird durch die rechtswidrige Ablehnung ihres weitergehenden Entgeltantrags
im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO in ihren Rechten verletzt und hat Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres Entgeltantrags gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ((5)).
19(1) Die Bundesnetzagentur musste die beantragte Entgeltgenehmigung nicht
nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG versagen, obwohl die Kostenunterlagen im Sinne
des § 33 TKG, die die Klägerin mit ihrem Entgeltantrag vorgelegt hatte, nach
der mit Revisionsrügen nicht angegriffenen Feststellung des Verwaltungsgerichts zur Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht
ausreichten. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht nicht als ermessensfehlerhaft bewertet, dass die Regulierungsbehörde wegen der im Fall der Genehmigungsversagung drohenden finanziellen Unsicherheiten für die Klägerin und
ihre Wettbewerber auf der Grundlage des § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG auf eine alternative Methode zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 TKG zurückgegriffen hat.
20(2) Das Verwaltungsgericht hat ferner zu Recht erkannt, dass die Bundesnetzagentur das Auswahlermessen nicht verletzt hat, das ihr bei einer auf § 35 Abs. 1
Satz 2 TKG gestützten Entgeltregulierung im Hinblick auf die in § 35 Abs. 1
Satz 1 TKG genannten Methoden der Vergleichsmarktbetrachtung (Nr. 1) und
des Kostenmodells (Nr. 2) als Alternativen für eine Ermittlung der Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung auf Grund von Kostenunterlagen zusteht.
Das behördliche Ermessen war nicht in der Weise reduziert, dass nur die Anwendung eines Kostenmodells in Betracht gekommen wäre. Dies ergibt sich
schon in tatsächlicher Hinsicht daraus, dass der Regulierungsbehörde nach
Feststellung des Verwaltungsgerichts innerhalb der von ihr nach § 31 Abs. 6
Satz 3 TKG einzuhaltenden Entscheidungsfrist von zehn Wochen kein solches
Modell zur Verfügung stand. Darüber hinaus sind in rechtlicher Hinsicht die
Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung eines Kostenmodells nach
§ 35 Abs. 1 TKG prinzipiell gleichrangig. Auch Art. 13 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März
2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (ABl. L 108 S. 7)
- Zugangsrichtlinie - sieht die Vergleichsmarktbetrachtung ausdrücklich vor (vgl.
BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 33
und - 6 C 18.13 - juris Rn. 28).
21(3) Das Verwaltungsgericht hat es schließlich zu Recht abgelehnt, im Rahmen
der Klage gegen die auf Basis einer Vergleichsmarktbetrachtung erteilte Entgeltgenehmigung der Klägerin in eine inzidente Überprüfung des für die Mobilfunknetzbetreiberin O2 auf der Grundlage von Kostenunterlagen festgesetzten
Vergleichsentgelts am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung einzutreten. Für das Bestreben der Klägerin, das Vergleichsentgelt im Wege einer solchen inzidenten Kostenkontrolle als Berechnungsgrundlage für das
eigene Entgelt durch einen höheren Ansatz für die Kosten der von O2 erworbenen UMTS-Lizenz und für die Kapitalkosten dieser Netzbetreiberin rechnerisch
zu erhöhen, gibt es keine rechtliche Grundlage.
22Die Vergleichsmarktbetrachtung hat ihren Ursprung im allgemeinen Wettbewerbsrecht (vgl. etwa: BGH, Beschlüsse vom 16. Dezember 1976 - KVR 2/76 -
BGHZ 68, 23 <33>, vom 12. Februar 1980 - KVR 3/79 - BGHZ 76, 142
<150 ff.> und vom 28. Juni 2005 - KVR 17/04 - BGHZ 163, 282 <291 ff.>). In
Anlehnung hieran (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 6 C 36.08 - Buchholz
442.066 § 38 TKG Nr. 2 Rn. 22) wird sie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG als
Vergleich von Preisen solcher Unternehmen beschrieben, die entsprechende
Leistungen auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten anbieten,
wobei die Besonderheiten der Vergleichsmärkte zu berücksichtigen sind. Vergleichsobjekt sind demnach die auf den jeweiligen Märkten zu beobachtenden
Preise und nicht die Kosten, die den dort tätigen Unternehmen entstehen. Diese
Kosten spielen bei einer Vergleichsmarktbetrachtung nur dann eine Rolle, wenn
sie Ausdruck struktureller Marktunterschiede sind, denen durch Abschläge oder
Zuschläge auf das Vergleichsentgelt Rechnung getragen werden kann und
muss. Dies leuchtet unmittelbar ein, wenn die Vergleichsmarktbetrachtung gemäß § 38 Abs. 2 Satz 3 TKG im Rahmen der nachträglichen Entgeltregulierung
der Prüfung einer etwaigen Missbräuchlichkeit der Entgelte anhand der Maßstäbe des § 28 TKG dient. Nichts anderes gilt indes, wenn im Verfahren der Exante-Entgeltgenehmigung die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auf
der Grundlage von § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG durch eine Vergleichsmarktbetrachtung ermittelt werden. Hier wird durch die Vergleichsmarktbetrachtung nicht lediglich ein Preis gefunden, der dann noch - quasi in einem weiteren Schritt - auf
seine Übereinstimmung mit den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
hin zu überprüfen wäre. Vielmehr entspricht der ermittelte Vergleichspreis nach
der Vorstellung des Gesetzgebers ohne weiteres dem Maßstab der Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung (in diesem Sinne: BVerwG, Beschlüsse vom
10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 55, 59 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 50,
54 sowie zuvor bereits: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 -
BVerwGE 148, 48 Rn. 23; zu den Zusammenhängen insgesamt: Groebel, in:
Säcker, , TKG, 3. Aufl. 2013, § 35 Rn. 3, 19 ff.).
23Die inzidente Kostenkontrolle des Vergleichsentgelts liefe hier darauf hinaus,
ein Strukturelement der Vergleichsmarktbetrachtung als Methode zur Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, nämlich die Übernahme eines gegebenenfalls um Abschläge oder Zuschläge korrigierten Vergleichsentgelts als Abbild der effizienten Kosten, jedenfalls zum Teil durch eine
Kosteneffizienzprüfung auf der Grundlage von Kostenunterlagen - und zwar der
Unterlagen eines Wettbewerbers - zu ersetzen und auf diese Weise eine spezifische Mischform der beiden Methoden zu etablieren, deren Anwendung auf
das gerichtliche Verfahren beschränkt wäre. Eine solche in ihrem Anwendungsbereich beschränkte Mischform der Kostenermittlungsmethoden ist im Telekommunikationsgesetz nicht vorgesehen und wäre schon deshalb im Hinblick
auf ihre Voraussetzungen und Bedingungen gänzlich unbestimmt.
24Vor diesem Hintergrund geht es bereits im Ansatz fehl, wenn die Klägerin geltend macht, bei einer Ablehnung der von ihr befürworteten gerichtlichen Inzidentkontrolle des Vergleichsentgelts würden die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen einer Einwendungspräklusion nicht berücksichtigt. Ebenso wenig rechtfertigt es die Inzidentkontrolle des Vergleichsentgelts, sondern betrifft die
Rechtmäßigkeit der durchgeführten Vergleichsmarktbetrachtung als solche,
wenn die Klägerin auf den eingeschränkten Charakter des hier in Rede stehenden Tarifvergleichs und die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Kontrolle
von Entgeltgenehmigungen verweist.
25(4) Das Verwaltungsgericht hätte jedoch darauf erkennen müssen, dass die
Bundesnetzagentur die Beurteilungsspielräume, die ihr im Rahmen einer auf
einer Vergleichsmarktbetrachtung beruhenden Entgeltgenehmigung zustehen
(α), bei der Genehmigung des Mobilfunk-Terminierungsentgelts der Klägerin
fehlerhaft ausgefüllt hat, weil sie ausschließlich auf den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz der Betreiberin O2 als Vergleichsmarkt und auf das
dort genehmigte Entgelt als Vergleichsentgelt abgestellt (β) und einen Abschlag
auf das Vergleichsentgelt unter Berufung auf marktstrukturelle Kostenunterschiede zwischen der Klägerin als D-Netz-Betreiberin und O2 als E-Netz-
Betreiberin vorgenommen (γ) hat.
26(α) Der Bundesnetzagentur steht, wenn sie auf der Grundlage von § 35 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG eine Vergleichsmarktbetrachtung zum Zweck der
Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung anstellt, sowohl für
die Entscheidung, welche Märkte sie als Vergleichsbasis heranzieht, als auch
für die Entscheidung, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Vergleichsmärkte Abschläge bzw. Zuschläge auf
das Vergleichsentgelt anzusetzen sind, ein Beurteilungsspielraum zu. Diese
regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielräume knüpfen an den Umstand an,
dass die Vergleichsmarktbetrachtung als Methode zur Ermittlung der Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung ein komplexes, mehrphasiges Verfahren
darstellt, das erstens mit der bewertenden Feststellung beginnt, welche Märkte
mit dem relevanten Markt im Wesentlichen vergleichbar sind, das auf dieser
Grundlage zweitens eine Auswahlentscheidung hinsichtlich derjenigen Märkte
erfordert, welche zur Ermittlung des Vergleichspreises heranzuziehen sind, das
drittens gegebenenfalls eine gestaltende Entscheidung dahingehend verlangt,
in welcher Höhe das ermittelte Vergleichsentgelt etwa durch Zu- oder Abschläge zu korrigieren ist, um strukturelle Marktunterschiede auszugleichen, und in
dem es viertens unter Umständen einer ebenfalls gestaltenden Entscheidung
darüber bedarf, ob bzw. inwieweit das ermittelte Vergleichsentgelt um einen
Sicherheitszuschlag (weiter) zu erhöhen ist (vgl. die ausführliche Begründung
in: BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 -, juris Rn. 35 ff.
und - 6 C 18.13 - juris Rn. 30 ff.).
27(β) Das Verwaltungsgericht hätte es als Überschreitung des regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums für die Vergleichsmarktidentifizierung und
Vergleichsmarktauswahl beanstanden müssen, dass die Bundesnetzagentur
den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz von O2 als alleinigen Vergleichsmarkt herangezogen und dementsprechend das Mobilfunk-Terminierungsentgelt von O2 als Vergleichsentgelt - abgesehen von der Anbringung eines Abschlags - ohne Weiteres auf die Klägerin übertragen hat.
28Eine der Maßgaben, auf deren Einhaltung die behördliche Ausfüllung eines Beurteilungsspielraums im Verwaltungsprozess zu überprüfen ist, besteht darin,
dass die Behörde von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen sein muss. Den gesetzlichen Begriff des Vergleichsmarkts, der sich aus der bereits genannten Umschreibung der Vergleichsmarktbetrachtung in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG ergibt, hat die Bundesnetzagentur
durch ihr alleiniges Abstellen auf den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz von O2 verkannt.
29Zwar ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten, dass die Voraussetzungen
des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt insoweit erfüllt waren, als die Mobilfunk-Terminierungsmärkte von O2 und der
Klägerin in einem Großteil ihrer Rahmenbedingungen übereinstimmten und auf
ihnen entsprechende Leistungen erbracht wurden.
30Im Ausgangspunkt zutreffend und insoweit von dem Verwaltungsgericht zu
Recht unbeanstandet ist die Bundesnetzagentur ferner davon ausgegangen,
dass - wie im Fall des Mobilfunk-Terminierungsmarkts von O2 gegeben - auch
monopolistisch strukturierte und darüber hinaus ihrerseits regulierte Märkte vergleichbare Märkte im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG sein können. Ersteres rechtfertigt sich aus der Überlegung, dass Marktkräfte nicht nur auf der
Anbieterseite, sondern auch auf der Nachfragerseite wirken (BVerwG, Urteil
vom 23. Juni 2010 - 6 C 36.08 - Buchholz 442.066 § 38 TKG Nr. 2 Rn. 26; vgl.
auch: BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41
Rn. 32 ff.) und ist bereits nach allgemeinem Wettbewerbsrecht nicht ausge-
schlossen (BGH, Beschlüsse vom 21. Oktober 1986 - KVR 7/85 - NJW-RR
1987, 554 <555> und vom 28. Juni 2005 - KVR 17/04 - BGHZ 163, 282 <292>;
Fuchs/Möschel, in: Immenga/Mestmäcker , Wettbewerbsrecht, Bd. 2,
GWB, Teil 1, 5. Aufl. 2014, § 19 Rn. 269). Letzteres wollte der Gesetzgeber
über den Rechtsstand des allgemeinen Wettbewerbsrechts hinaus durch die
Formulierung der dem Wettbewerb geöffneten Märkte gezielt zulassen (BT-Drs.
15/2316 S. 69). Voraussetzung für das eine wie für das andere ist jedoch, dass
wenigstens eine schmale Basis für die Vergleichbarkeit der Entgelte besteht
(BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 6 C 36.08 - Buchholz 442.066 § 38 TKG
Nr. 2 Rn. 27).
31Dass eine solche auch nur schmale Basis im vorliegenden Fall nicht bestand,
haben sowohl die Bundesnetzagentur als auch das Verwaltungsgericht verkannt: Infolge der Betrachtung nur eines Markts - des Mobilfunk-Terminierungsmarkts von O2 - mit nur einem Vergleichsentgelt fehlte es an einem Korrektiv in Form weiterer in die Vergleichsanalyse eingehender Werte. Es handelte sich bei dem Vergleichsentgelt von O2 seinerseits um ein reguliertes Entgelt,
dass die Behörde nach vorheriger Kostenprüfung gleichzeitig mit den darauf
bezogenen Entgelten der Klägerin und weiterer Wettbewerber festgesetzt hatte.
Wegen der fehlenden Bestandskraft der Genehmigung des Vergleichsentgelts
stand dieses von Anfang an unter dem Vorbehalt einer von O2 im Klageweg
erreichten Anhebung, die in Anbetracht des Umstands, dass bei der Entgeltfestsetzung gewichtige Kostenpositionen in Gestalt der historischen Kosten der
UMTS-Lizenz und eines höheren Kapitalkostenansatzes nicht berücksichtigt
worden waren, ein erhebliches Ausmaß erreichen konnte. Dieser Vorbehalt
barg, da eine spätere Anhebung des Vergleichsentgelts von O2 nicht mehr auf
die Entgelte der Klägerin und weiterer Wettbewerber mit einer Belastung durch
vergleichbare, unternehmensübergreifende Kostenpositionen würde übertragen
werden können, zugleich die Gefahr einer erheblichen Wettbewerbsverzerrung
32Der Bundesnetzagentur hat ausweislich der Begründung der angegriffenen
Entgeltgenehmigung nicht vor Augen gestanden, dass der eingeschränkte Charakter der hier durchgeführten Vergleichsmarktbetrachtung deren Funktionsfä-
higkeit zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung außer
Kraft setzen musste. Die Regulierungsbehörde hat nicht erkannt, dass sie zum
Zeitpunkt ihrer Entscheidung, das heißt, nachdem sie sich gegen eine Ablehnung des Entgeltantrags der Klägerin wegen nicht hinreichender Kostenunterlagen und für eine Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
im Wege der Vergleichsmarktbetrachtung entschieden hatte, eine breitere Basis
für den Tarifvergleich hätte schaffen müssen. Je breiter diese Basis angelegt
gewesen wäre, umso weniger Relevanz wäre im Fall regulierter Entgelte der
Problematik der möglicherweise fehlenden Bestandskraft der jeweiligen Entgeltgenehmigungen zugekommen. Nach Lage der Dinge konnte eine solche
breitere Basis nur durch eine - jedenfalls zusätzliche - Betrachtung internationaler Vergleichsmärkte hergestellt werden (zu den insoweit im Rahmen des regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums zu beachtenden Vorgaben:
BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 48 ff. und
- 6 C 18.13 - juris Rn. 43 ff.).
33Ein exekutiver Beurteilungsspielraum ist im Verwaltungsprozess weiterhin daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen
eingehalten hat. Dies hat hier die Bundesnetzagentur jedenfalls insoweit versäumt, als sie vor dem Erlass der Entgeltgenehmigung für die Klägerin kein nationales Konsultationsverfahren durchgeführt hat, wozu sie nach § 15 TKG
i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG verpflichtet gewesen wäre (BVerwG, Beschluss vom
25. Juni 2014 - 6 C 10.13 - N&R 2014, 305 Rn. 25 f., dort - Rn. 39 ff. - auch zu
der offenen Frage der unionsrechtlichen Erforderlichkeit eines Konsolidierungsverfahrens).
34(γ) Das Verwaltungsgericht hätte ferner den Abschlag in Höhe von 10 Prozent,
den die Bundesnetzagentur zu Lasten der Klägerin auf das Vergleichsentgelt
von O2 vorgenommen hat, nicht als rechtmäßig bestätigen dürfen. Durch diese
Entscheidung hat die Regulierungsbehörde den Beurteilungsspielraum, der ihr,
wie dargelegt, im Rahmen einer Vergleichsmarktbetrachtung in Bezug auf die
Korrekturbedürftigkeit eines Vergleichsentgelts wegen Besonderheiten der Vergleichsmärkte auf Grund struktureller Marktunterschiede zusteht, nicht fehlerfrei
35Zwar besteht entgegen der Ansicht der Klägerin nach dem im vorliegenden Fall
anwendbaren Stand des Telekommunikationsgesetzes keine regulierungsbehördliche Rechtspflicht zur Genehmigung nur symmetrischer Entgelte (BVerwG,
Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 50 ff. und - 6 C
18.13 - juris Rn. 45 ff.). Die Bundesnetzagentur ist jedoch bei der Ausfüllung
ihres Beurteilungsspielraums den gerichtlich überprüfbaren Maßgaben der hinreichenden Ermittlung des erheblichen Sachverhalts sowie der Einhaltung der
gültigen Verfahrensbestimmungen nicht gerecht geworden.
36Was die erstgenannte Maßgabe anbelangt, hat der Senat für die von der Bundesnetzagentur für entgeltrelevant erachtete Differenzierung zwischen D-Netz-
Betreibern mit einer 900-MHz-Frequenzerstausstattung einerseits und E-Netz-
Betreibern mit einer 1 800-MHz-Frequenzerstausstattung andererseits bereits
im Hinblick auf die Entgeltgenehmigung, die der Klägerin für die Vorgängerentgeltperiode vom 30. August 2006 bis 30. November 2007 erteilt worden war,
eine hinreichend ermittelte sachliche Grundlage vermisst (BVerwG, Beschlüsse
vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 60 ff. und - 6 C 18.13 - juris
Rn. 55 ff.). Auch aus der Begründung des angegriffenen Beschlusses, mit der
die Regulierungsbehörde ausdrücklich an ihre Unterscheidung aus der Vorgängerentgeltperiode anknüpft, wird nicht plausibel, worin nunmehr die marktstrukturell begründeten Kostenunterschiede zwischen der Klägerin als D-Netz-
Betreiberin und O2 als E-Netz-Betreiberin bestehen sollten, die als Besonderheiten der Vergleichsmärkte einen Abschlag rechtfertigen könnten. Die Behörde
hat zwar einerseits Kostenunterschieden auf Grund einer unterschiedlichen
Frequenzausstattung als solcher zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung keine wesentliche Bedeutung mehr zugemessen, andererseits aber solche Unterschiede
in geringem Umfang oder als Restgröße immer noch für möglich gehalten, ohne
dies indes mit tatsächlichen Feststellungen zu belegen. Sofern die Bundesnetzagentur des Weiteren auf eine geringere Kostenbelastung der Klägerin als
D-Netz-Betreiberin im Vergleich mit O2 als E-Netz-Betreiberin auf Grund von
niedrigeren Stückkosten geschlossen hat, für die ein größerer Marktanteil ursächlich sei, der wiederum auf einen früheren Eintritt in den Markt zurückgeführt
werden müsse, hat sie den Gesichtspunkt des Markteintrittszeitpunkts als
"Markteintritts(datum) mit unterschiedlicher Frequenzerstausstattung" von vornherein mit dem Aspekt der Frequenzausstattung verknüpft. Sie hat dabei unberücksichtigt gelassen, dass auch die E-Netz(1 800 MHz)-Betreiber zu unterschiedlichen Zeiten (E-Plus im Jahr 1994 und O2 im Jahr 1998) und in einem
Fall (E-Plus) nicht wesentlich später als die D-Netz(900 MHz)-Betreiber und
damit auch die Klägerin (1992) in den Markt eingetreten sind. Eine Darstellung
der strukturellen Vor- und Nachteile, die unabhängig von der Frequenzerstausstattung mit einem früheren bzw. späteren Markteintritt verbunden gewesen
wären, findet sich in der Begründung des angegriffenen Beschlusses nicht. Die
dort enthaltene Übersicht über die Marktanteile europäischer Mobilfunknetzbetreiber belegt nicht, dass zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung ein Unternehmen stets umso größeren Erfolg hatte, je früher es in den Markt eingetreten
war. Erst recht kann der Beschlussbegründung nicht entnommen werden, weshalb der im Vergleich mit O2 größere Marktanteil der Klägerin auch noch neun
Jahre nach dem Markteintritt von O2 allein auf die sechs Jahre frühere Geschäftsaufnahme der Klägerin zurückzuführen gewesen sein sollte. Es findet
sich stattdessen die Einschätzung, dass die für die Kostenstruktur von D-Netz-
Betreibern einerseits und E-Netz-Betreibern andererseits maßgeblichen Kausalbeziehungen letztlich nicht zu entwirren seien.
37Wie bereits in Bezug auf den regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum
für die Vergleichsmarktidentifizierung und Vergleichsmarktauswahl festgestellt,
liegt in der fehlenden Durchführung eines nationalen Konsultationsverfahrens
nach § 15 TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG auch hinsichtlich des Beurteilungsspielraums für die Berücksichtigung von Besonderheiten der Vergleichsmärkte in
Gestalt von Abschlägen oder Zuschlägen eine Verfehlung der gerichtlich überprüfbaren Anforderung, die gültigen Verfahrensbestimmungen einzuhalten.
38(5) Weil die Bundesnetzagentur die Beurteilungsspielräume, die ihr bei einer
Entgeltgenehmigung auf Grund einer Vergleichsmarktbetrachtung zustehen, in
der dargestellten Weise fehlerhaft wahrgenommen hat, ist die in dem angegriffene Beschluss enthaltene Ablehnung des weitergehenden Entgeltgenehmigungsantrags der Klägerin rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Zwar steht im Sinne dieser Vorschrift
dem von der Klägerin begehrten Verpflichtungsausspruch die fehlende Spruchreife der Sache entgegen. Die Klägerin hätte jedoch nach § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO Anspruch darauf, dass die Beklagte zur Neubescheidung ihres Entgeltantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet
39bb) Das angefochtene Urteil stellt sich jedoch, wenn § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3
TKG verfassungsgemäß ist, im Sinne des § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen
Gründen als richtig dar. In diesem Fall ist die Klage jedenfalls deshalb unbegründet, weil eine Anordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG i.V.m. § 123 VwGO
nicht ergangen ist und deshalb nach § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG ein prozessualer
Anspruch der Klägerin auf eine Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der
begehrten Genehmigung eines höheren Terminierungsentgelts mit Rückwirkung für den bereits abgelaufenen Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum
31. März 2009 und damit auch zu einer Neubescheidung des dahin gehenden
Entgeltantrags nicht besteht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Februar
2014 - 6 C 3.13 - BVerwGE 149, 94 Rn. 19 und vom 10. Dezember 2014 - 6 C
16.13 - juris Rn. 77, 79 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 72 f.).
40b) Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG hingegen verfassungswidrig und nichtig,
hat die Revision der Klägerin zumindest teilweise Erfolg. Die Regelung stünde
dann dem von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Verpflichtung der
Beklagten zur Erteilung einer gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG rückwirkenden
Genehmigung eines höheren Entgelts bzw. auf Neubescheidung des weitergehenden Entgeltantrags nicht entgegen.
412. Der Senat hält aus den in den Vorlagebeschlüssen vom 26. Februar 2014
- 6 C 3.13 - (BVerwGE 149, 94 Rn. 21 ff.) und vom 10. Dezember 2014 - 6 C
16.13 - (juris Rn. 81 ff.) und - 6 C 18.13 - (juris Rn. 75 ff.) dargelegten Erwägungen an seiner Überzeugung fest, dass § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG mit
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (a)) und Art. 12 Abs. 1 GG (b)) unvereinbar ist.
42a) Die Bestimmung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verletzt die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
Die durch § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG im Ergebnis bewirkte Vorwegnahme der
Hauptsacheentscheidung durch den Ausgang des in § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG
geregelten Eilverfahrens, das aus strukturellen Gründen keinen gleichwertigen
Rechtsschutz gewährleisten kann, führt zu einer erheblichen Einschränkung
des Rechtsschutzes (aa)), die durch Sachgründe nicht gerechtfertigt und deshalb für das entgeltregulierte Unternehmen unzumutbar ist (bb)).
43aa) Die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG führt zu einer Einschränkung des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, da sie den Rechtsschutz
44Gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG steht demjenigen, der durch die öffentliche
gewährleistet neben dem Zugang zu den Gerichten auch eine tatsächlich wirksame - effektive - gerichtliche Kontrolle (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom
8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <110 f.> und vom 3. März
2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <85>). Zur Effektivität des Rechtsschutzes gehört es, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen kann und genügend Entscheidungsbefugnisse besitzt, um drohende Rechtsverletzungen abzuwenden oder erfolgte
Rechtsverletzungen zu beheben (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juli 1982 - 2 BvR
1187/80 - BVerfGE 61, 82 <110 f.> und vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 -
BVerfGE 101, 106 <123>). Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG dem
Einzelnen gewährleistet, bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Hierbei verfügt
der Gesetzgeber zwar über einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum, darf
jedoch die Notwendigkeit einer umfassenden Nachprüfung des Verwaltungshandelns in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und einer dem Rechtsschutzbegehren angemessenen Entscheidungsart und -wirkung nicht verfehlen
(BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106
<123 f.>).
45Da § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG - wie bereits ausgeführt - den prozessualen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts und damit
Unternehmen hierdurch in seinen Rechten verletzt wird und die Sache spruchreif ist. Soweit der Genehmigungszeitraum in der Vergangenheit liegt, macht
46Die durch die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG im Ergebnis bewirkte Vorverlagerung des Rechtsschutzes in das Verfahren der einstweiligen Anordnung
- 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 - BVerfGE 69, 315 <363 f.>; Kammerbeschluss
vom 28. September 2009 - 1 BvR 1702/09 - NVwZ-RR 2009, 945 Rn. 15).
47Eine derartige Steigerung der gerichtlichen Prüfungsintensität im Eilverfahren
zur Vermeidung eines mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbaren Rechtsschutzdefizits ist grundsätzlich auch im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 5
Satz 3 TKG denkbar (vgl. Masing/Griebel, in: Wilms/Masing/Jochum ,
TKG, Stand März 2007, § 35 Rn. 59; Gramlich, N&R 2013, 102 <106 f.>). Die
Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 TKG steht dem nicht entgegen. Danach kann das Gericht im Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige Zahlung
eines beantragten höheren Entgelts anordnen, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht.
Mit der Forderung einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit verweist die Vorschrift auf das gegenüber einem Vollbeweis verminderte Beweismaß bei der
bloßen Glaubhaftmachung von Tatsachen (vgl. etwa BGH, Beschlüsse vom
9. Februar 1998 - II ZB 15/97 - NJW 1998, 1870 und vom 21. Oktober 2010
- V ZB 210/09 - NJW-RR 2011, 136 Rn. 7). Dieser geringere Grad der richterlichen Überzeugungsbildung bei der Ermittlung des Sachverhalts im Eilverfahren, der der Verfahrensbeschleunigung dient und sich bereits aus dem allgemeinen Prozessrecht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO)
ergibt, wird jedoch durch die aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Pflicht des
Gerichts überlagert, die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern
abschließend zu prüfen, wenn ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen entstehen können, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen
wären (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. Mai 2005 - 1 BvR 569/05 -
NVwZ 2005, 927 <928>). Diese Voraussetzungen dürften im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG regelmäßig vorliegen; denn ohne die vorherige Anordnung