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Timestamp: 2019-08-17 15:51:02+00:00
Document Index: 78508220

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', '§48', '§1', '§35', '§24', 'sentenza ', '§47', '§56', 'sentenza ', '§4', '§58', '§33', '§30', '§44']

Università degli Studi di Enna Kore - I BENI CULTURALI NEL DIRITTO INTERNAZIONALE DEI DIRITTI DELL’UOMO: UN APPROCCIO BASATO SUI DIRITTI UMANI?
I BENI CULTURALI NEL DIRITTO INTERNAZIONALE DEI DIRITTI DELL’UOMO: UN APPROCCIO BASATO SUI DIRITTI UMANI?
Dottore di ricerca dell’Università La Sapienza di Roma e dell’Università di Strasburgo
Abstract: L’eredità culturale, di cui fanno parte i beni culturali di un Paese, è stata consacrata come diritto umano dalle norme (recenti e meno recenti) dell’ordinamento internazionale, tra cui la Convenzione di Faro. Il presente lavoro ha per scopo quello di mostrare come la protezione dei beni culturali sia entrata a far parte del processo che ormai vede elevati alla categoria di diritto umano gran parte degli interessi o bisogni delle persone –processo che ormai rischia, forse, di avere per effetto quello di banalizzare i diritti più fondamentali- attraverso la consacrazione del diritto all’eredità culturale nel diritto internazionale dei diritti dell’uomo, e quello di evidenziare come l’inserimento di detto diritto nell’elenco dei diritti umani garantiti da norme di diritto internazionale abbia anche per effetto la sottoposizione dello stesso ai problemi che ogni sistema di protezione dei diritti fondamentali presenta, come la necessità di assicurare la sua giustiziabilità nel foro internazionale e l’emergere di conflitti con altri diritti.
Parole chiave: Beni culturali; patrimonio culturale; diritto all’eredità culturale; Convenzione di Faro
Sostiene Ferrajoli che, essendo ‘fondamentali’ i diritti attribuiti da un ordinamento giuridico a tutte le persone fisiche in quanto tali, o in quanto cittadini o in quanto capaci di agire e, essendo la previsione di tali diritti da parte del diritto positivo di un determinato ordinamento condizione della loro esistenza o vigore in quell’ordinamento, se fosse stabilito come universale un diritto assolutamente futile, come per esempio il diritto ad essere salutati per strada dai propri conoscenti o il diritto di fumare, esso sarebbe un diritto fondamentale.[1]
La tesi riguarda anche l’ordinamento giuridico internazionale, dal momento in cui, «dopo la loro formulazione in convenzioni internazionali recepite dalle costituzioni statali o comunque sottoscritte dagli Stati, essi sono divenuti sovrastatali: limiti esterni e non più solo interni ai pubblici poteri e basi normative di una democrazia internazionale ben lungi dall’essere attuata ma da essi normativamente prefigurata».[2]
Non è chiaro se l’eredità culturale di un Paese debba costituire un interesse giuridico tutelato soltanto dallo Stato per via delle azioni ed omissioni delle sue autorità, oppure se la stessa possa essere tutelata anche da ogni individuo in quanto diritto soggettivo che può essere azionato dinanzi alle giurisdizioni, comprese quelle internazionali.[3] Sicuramente non futili gli interessi e i bisogni implicati e, in ogni caso (e seguendo il Ferrajoli) a prescindere da questi, vero è che il diritto all’eredità culturale, di cui fanno parte i beni culturali, è stato ascritto alle persone in quanto tali da norme (recenti e meno recenti) appartenenti all’ordinamento giuridico internazionale. In effetti, l’eredità culturale è stata inserita nell’ormai lungo elenco di diritti che spettano a tutte le persone in quanto tali da diversi strumenti internazionali, tra cui alcuni vincolanti, come la Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società, adottata a Faro il 27 ottobre 2005 («Convenzione di Faro»). Inclusione che va interpretata non soltanto come una, tra le due più importanti conquiste del costituzionalismo novecentesco menzionate da Ferrajoli, quale l’internazionalizzazione dei diritti fondamentali,[4] ma anche come atto di soggezione di tali diritti ai problemi che ogni sistema giuridico pone e che lo stesso Autore rileva con riguardo ai diritti fondamentali: le antinomie, ossia contraddizioni tra norme, fonti di conflitto tra i diversi diritti ascritti; e le lacune, tra cui «la mancata istituzione degli organi obbligati a sanzionarne o ad invalidarne le violazioni»[5] dei diritti, problema quest’ultimo correlato alle garanzie fornite dalle norme internazionali per assicurarne il rispetto e, dunque, alla loro ‘giustiziabilità’ o azionabilità nel diritto internazionale.
Il presente lavoro ha per scopo quello di mostrare come la protezione dei beni culturali sia entrata a far parte del processo che ormai vede elevati alla categoria di diritto umano gran parte degli interessi o bisogni delle persone –processo che ormai rischia, forse, di avere per effetto quello di banalizzare i diritti più fondamentali- attraverso la consacrazione del diritto all’eredità culturale nel diritto internazionale dei diritti dell’uomo, e quello di evidenziare come l’inserimento di detto diritto nell’elenco dei diritti umani garantiti da norme di diritto internazionale abbia anche per effetto la sottoposizione degli stessi ai problemi che ogni sistema di tutela dei diritti fondamentali presenta, come la necessità di assicurare la sua giustiziabilità nel foro internazionale e l’emergere di conflitti con altri diritti.
2. La protezione internazionale del diritto all’eredità culturale
I beni culturali sono definiti dallo European heritage network del Consiglio d’Europa come i beni concreti e tangibili (monumenti, opere d’arte) relativi a un modo di cultura tradizionale al quale la società attribuisce un’importanza particolare di ordine storico, artistico o scientifico. Secondo questa definizione, essi tendono ad includere sempre di più l’insieme delle tradizioni e il saper fare.[6] Essi fanno parte dell’eredità culturale, a sua volta definita dallo stesso osservatorio come l’insieme dei segni materiali o immateriali –di natura artistica o simbolica- rappresentativi di una cultura.[7]
Al fine di proteggere l’eredità culturale dei diversi Paesi, sono state adottate convenzioni internazionali sia in ambito regionale che universale (2.A).[8] Tra queste, in particolare la Convenzione di Faro, pone la questione della protezione dell’eredità culturale in termini che si potrebbero far rientrare in ciò che è stato definito nel settore anglo-parlante della comunità internazionale come ‘human-rights-based approach’, cioè un approccio basato sui diritti umani. In effetti, l’approccio adottato da questa Convenzione è quello di considerare l’eredità culturale come un diritto umano. Tuttavia, è noto nel diritto internazionale dei diritti dell’uomo, che al fine di rendere effettivo l’esercizio dei diritti, occorre ancora, oltre alla loro consacrazione, renderli ‘giustiziabili’.[9] Si pone dunque la questione di sapere se, e in quale misura, il diritto all’eredità culturale sia un diritto “giustiziabile” (2.B).
2. A. La consacrazione negli strumenti internazionali
È dunque la Convenzione di Faro che riconosce, nel suo Preambolo, che «ogni persona ha il diritto, nel rispetto dei diritti e delle libertà altrui, ad interessarsi all’eredità culturale di propria scelta, in quanto parte del diritto a partecipare liberamente alla vita culturale, sancito dalla Dichiarazione universale delle Nazioni Unite dei diritti dell’uomo (1948) e garantito dal Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali (1966)». Sembra indispensabile notare che il riconoscimento di tale diritto viene fatto poi nel testo della Convenzione, già al primo paragrafo del suo primo articolo, di conformità con il quale, le Parti «convengono nel: a. riconoscere che il diritto all’eredità culturale è inerente al diritto a partecipare alla vita culturale, così come definito nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo».[10] È poi l’articolo 4 della Convenzione, intitolato «Diritti e responsabilità concernenti l’eredità culturale», che ne delimita la portata, sia nella sfera individuale che in quella collettiva, stabilendo che le Parti riconoscono che «a. chiunque, da solo o collettivamente, ha diritto a trarre beneficio dall’eredità culturale e a contribuire al suo arricchimento». Il Rapport explicatif della stessa Convenzione precisa poi che malgrado l’assenza di una dichiarazione esplicita in tale senso, il diritto di partecipare deve essere inteso come contenente anche quello di non partecipare e insiste sul fatto che è inoltre necessario che quest’ultimo scaturisca da una scelta e non sia la conseguenza di circostanze economiche, sociali e politiche.[11]
Il diritto all’eredità culturale è pertanto esplicitamente considerato dal citato accordo internazionale, un diritto umano inerente al diritto a partecipare alla vita culturale.[12] L’idea che quello all’eredità culturale debba essere inserito nel diritto a partecipare alla vita culturale, dà luogo a ritenere che il primo fosse già stato implicitamente consacrato da strumenti internazionali precedenti, ben prima che la Convenzione di Faro lo consacrasse in modo esplicito.[13] Infatti, come precisato da questa Convenzione, il diritto a partecipare alla vita culturale è stato sancito dapprima nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo. Occorre quindi riferirsi a questo importante strumento internazionale di cui, nonostante le numerose iniziali osservazioni sulla sua mancata obbligatorietà giuridica,[14] è stato successivamente affermato che oggi potrebbe essere considerato, «per consuetudine, come un atto che enuncia regole obbligatorie per gli Stati»,[15] e che nel suo articolo 27, al primo paragrafo, afferma che «[o]gni individuo ha diritto di prendere parte liberamente alla vita culturale della comunità, di godere delle arti e di partecipare al progresso scientifico ed ai suoi benefici».[16] Questo diritto, nella sua sfera individuale, comporta due aspetti: il diritto di prendere parte alla vita culturale, di trarne beneficio e di condividerne gli avvantaggi, e il diritto alla protezione della contribuzione di chiunque alla cultura comune.[17]
L’articolo 15 del Patto sui diritti economici, sociali e culturali del 1966 garantisce poi lo stesso diritto a partecipare alla vita culturale, questa volta in modo chiaramente vincolante per gli Stati Parti. Il diritto in questione è stato oggetto di un’Osservazione generale del Comitato dei diritti economici, sociali e culturali, il quale ha affermato che lo stesso suppone, tra l’altro, il diritto di accedere ai beni culturali e quello di avere accesso alla propria eredità culturale nonché alle eredità culturali di altre culture.[18] Nello stesso documento, detto Comitato ha precisato che il diritto a partecipare alla vita culturale impone agli Stati degli obblighi. Tra questi, gli Stati Parti hanno l’obbligo di rispettare e proteggere l’eredità culturale in ogni sua forma, in tempo di guerra come in tempo di pace, compresi i casi di catastrofe naturale. Secondo lo stesso Comitato, il patrimonio culturale deve essere preservato, valorizzato, arricchito e trasmesso alle generazioni future in quanto testimonianza dell’esperienza e delle aspirazioni umane, al fine di nutrire la creatività nella sua diversità e di instaurare un vero dialogo tra le culture. Tali obblighi includono, tra l’altro, la preservazione e il restauro dei siti storici, monumenti, opere d’arte ed opere letterarie. Per il Comitato, gli Stati hanno inoltre l’obbligo di rispettare e proteggere l’eredità culturale di tutti i gruppi e comunità, in particolare gli individui e i gruppi più svantaggiati ed emarginati, nell’ambito delle politiche e di programmi incentrati sullo sviluppo economico e l’ambiente. Nella stessa Osservazione generale si precisa che il diritto a partecipare alla vita culturale comporta inoltre per gli Stati, l’obbligo di educare e sensibilizzare alla necessità di rispettare l’eredità culturale, nonché l’obbligo di implementare programmi tendenti a preservare e restaurare l’eredità culturale.
Vi sono stati poi dei documenti tra i c.d. di soft law che includono, anch’essi esplicitamente il diritto all’eredità culturale tra i diritti umani. La Dichiarazione di Stoccolma del 1998 dell’Icomos, motivata dal cinquantesimo anniversario della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, conferma questo approccio laddove afferma che il diritto all’eredità culturale è parte integrante dei diritti dell’uomo, e considera insostituibile la natura del legato tangibile e intangibile che essa comporta, il quale è minacciato in un mondo in costante trasformazione. Nella stessa Dichiarazione si afferma che questo diritto comporta doveri e responsabilità per gli individui e le comunità, nonché per le istituzioni e gli Stati, sancendo i seguenti diritti relativi all’eredità culturale: il diritto ad avere un’autentica testimonianza dell’eredità culturale, rispettata in quanto espressione dell’identità culturale di ognuno nella famiglia umana; il diritto ad una migliore comprensione dell’eredità culturale di ognuno di noi e di quella degli altri; il diritto ad un uso saggio ed appropriato dell’eredità; il diritto a partecipare alle decisioni che riguardano l’eredità ed i valori culturali coinvolti; e il diritto a formare delle associazioni per la protezione e la promozione dell’eredità culturale.[19]
La più recente Risoluzione 17GA 2011/30 dell’Icomos promuove anch’essa una gestione dell’eredità culturale basata sui diritti umani. In questa Risoluzione, l’Assemblea Generale dell’Icomos riconosce che «un’integrazione delle questioni riguardanti i diritti umani è essenziale all’identificazione e alla conservazione dell’eredità», e ritiene che l’implementazione delle iniziative per la conservazione dell’eredità debba essere sostenuta da approcci basati sui diritti umani, inseriti in ogni fase delle attività a titolo di «esame della sostenibilità» («sustainability check»).[20]
2. B. Diritto giustiziabile?
L’articolo 4 della Convenzione di Faro laddove riconosce che chiunque, da solo o collettivamente, ha diritto a trarre beneficio dall’eredità culturale e a contribuire al suo arricchimento, e letto insieme al Preambolo e all’articolo 1.a della stessa Convenzione secondo cui il diritto all’eredità culturale è inerente al diritto a partecipare alla vita culturale, inserisce il primo tra i c.d. ‘diritti culturali’. Orbene, come accade per questa categoria di diritti, si pone la questione se, ed eventualmente in quale misura, gli individui –sia individualmente che in modo collettivo- possano difatti esercitare questo diritto non soltanto attraverso il suo godimento effettivo ma anche, laddove non fosse assicurato dallo Stato, attraverso la possibilità di ricorrere alla giustizia internazionale per renderlo effettivo. In breve, la questione che si pone è quella della c.d. ‘giustiziabilità’ del diritto in questione.[21]
Sulla giustiziabilità del diritto in questione nell’ordinamento interno degli Stati, occorre premettere che la Convenzione di Faro non si limita a obbligare gli Stati ad adottare politiche di difesa del patrimonio, ma obbliga gli stessi ad adottare legislazione di protezione del diritto all’eredità culturale.[22] L’articolo 5.c, laddove pone sugli Stati l’obbligo di assicurare che, nel contesto dell’ordine giuridico specifico di ogni Parte, esistano le disposizioni legislative per esercitare il diritto all’eredità culturale, come definito dall’articolo 4, si distacca dalla concezione tradizionale dei diritti economici, sociali e culturali così come concepiti nel Patto del 1966, secondo la quale questi diritti sarebbero programmatici poiché, ai sensi dell’articolo 2 di questo Patto, gli Stati si impegnano semplicemente ad assicurare progressivamente il pieno esercizio, attraverso ogni mezzo appropriato, essendo questi diritti piuttosto delle «vocations à en jouir un jour...qui peut être lointain».[23] Tale distacco non va tuttavia a significare che il diritto in questione sia direttamente applicabile nell’ordinamento interno degli Stati poiché, come stabilito dall’articolo 6.c della Convenzione di Faro, nessuna misura di questa Convenzione può «generare diritti immediatamente suscettibili di diretta applicabilità». L’obbligo scaturito dall’articolo 5.c implica, invece, un obbligo per lo Stato Parte di predisporre il proprio ordinamento giuridico affinché il diritto all’eredità culturale sia garantito. Sembra dunque plausibile affermare che, tra le «disposizioni legislative per esercitare il diritto all’eredità culturale» richieste dalla Convenzione di Faro, siano comprese anche quelle che garantiscono agli individui (e se ci atteniamo a quanto disposto dall’articolo 4, ciò individualmente o in modo collettivo) la possibilità di ricorrere alla giustizia qualora l’esercizio effettivo di questo diritto non sia assicurato, ciò che è direttamente connesso alla sua giustiziabilità.
Una questione è ‘giustiziabile’ in un determinato foro se essa può fare l’oggetto di una decisione in tale foro legale e se ciò è ritenuto appropriato. Se una questione è idonea alla determinazione giudiziaria è giustiziabile; se non lo è, allora è non giustiziabile.[24] Il principio è applicabile anche all’ordinamento internazionale. In particolare, è stato affermato che, una volta concessa la giurisdizione (su una questione) ad un foro internazionale, allora le querele sulla non giustiziabilità della questione nei tribunali e corti internazionali sono generalmente rigettate.[25]
Sebbene la Convenzione di Faro non preveda la concessione di giurisdizione ad alcun organo internazionale,[26] conviene osservare che, in materia di diritti culturali e, in particolare, per quanto riguarda i diritti consacrati nel Patto sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, i quali, come precisato, comprendono anche il diritto all’eredità culturale, è stato adottato nel 2008 un Protocollo opzionale[27] con il quale gli Stati Parti riconoscono la competenza del Comitato sui diritti economici, sociali e culturali a ricevere e considerare comunicazioni a titolo individuale o a nome di gruppi di persone, le quali rientrino nella giurisdizione di uno Stato Parte, che lamentino di essere stati vittime di una violazione di uno qualsiasi dei diritti economici, sociali e culturali esposti nel Patto da parte di quello Stato Parte.[28] Il diritto all’eredità culturale può, dunque, fare l’oggetto di una tale comunicazione. Sebbene tecnicamente detto Comitato[29] non costituisca un organo giurisdizionale in senso stretto, l’entrata in vigore del Protocollo, risulta di vitale importanza per assicurare la effettiva protezione dei diritti economici, sociali e culturali a livello internazionale,[30] tra cui il diritto all’eredità culturale, in ragione della possibilità che viene data agli individui (e non solo, anche agli Stati) di allegare un diritto ivi riconosciuto dinanzi ad un organo internazionale quasi giurisdizionale.
Per quanto riguarda la possibilità di adire la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte edu), né la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (la Cedu) né i suoi Protocolli, contengono un riferimento esplicito al diritto all’eredità culturale. In seno al Consiglio d’Europa, come è stato rilevato sopra, è la Convenzione di Faro che riconosce tale diritto, la quale però non prevede l’istituzione di organi giurisdizionali al fine di garantirne il rispetto, né tanto meno rinvia alla giurisdizione della Corte europea dei diritti dell’uomo. Lo stesso succede con il diritto a partecipare alla vita culturale, il quale non è menzionato esplicitamente dalla Cedu. Un ricorso presentato dinanzi alla Corte edu allegando una violazione del diritto all’eredità culturale in quanto tale non rientrerebbe, pertanto, nella sua competenza ratione materiae, dato che tale diritto non è contenuto nell’elenco dei diritti garantiti dalla Cedu o i suoi protocolli. Ciononostante non è da escludersi che una tale allegazione potrebbe comunque essere ammissibile se fosse fatta ‘sotto la veste’ di uno o più diritti e libertà già garantiti dalla stessa Convenzione, poiché come è noto, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha garantito in modo indiretto anche altri diritti non contenuti esplicitamente nella Cedu, utilizzando la tecnica della c.d. protection par ricochet. In effetti, i diritti culturali sono già garantiti dalla Corte edu sotto altre vesti,[31] tra cui il diritto alla vita privata e familiare (articolo 8 della Convenzione), il diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione (articolo 9 della Convenzione), il diritto alla libertà di espressione (articolo 10 della Convenzione), il diritto alla libertà di associazione (articolo 11 della Convenzione) e il diritto all’educazione (articolo 2 del Protocollo n. 1),[32] non potendosi escludere dunque l’azionabilità del diritto all’eredità culturale da questo punto di vista, soprattutto se si tiene conto del fatto che un’altra Convenzione adottata in seno allo stesso Consiglio d’Europa (la Convenzione di Faro) ha sancito esplicitamente tale diritto.
3. I conflitti con altri diritti
Se ritenuto un diritto tra gli altri diritti umani, il diritto all’eredità culturale è soggetto alle questioni che interessano questi, tra cui quella dell’eventuale conflitto di diritti. Dall’analisi della giurisprudenza, emerge che il primo a collidere con quello all’eredità culturale è il diritto di proprietà, il quale, nella sua sfera individuale, è stato talvolta opposto dai ricorrenti nelle giurisdizioni internazionali alle azioni od omissioni di uno Stato tendenti a proteggere un determinato bene culturale (3.A), non essendo questo, tuttavia, l’unico diritto coinvolto (3.B).
La questione si presenta nell’ambito del diritto all’eredità culturale con particolare complessità poiché sebbene i diritti tendano, almeno dall’adozione della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo nel 1948 ad essere ‘universalizzati’,[33] non lo sono state le culture che, attraverso questi diritti, si tendono a proteggere, con la conseguenza che eventuali conflitti possano sorgere, non soltanto tra i diversi diritti in gioco,[34] ma anche tra diverse interpretazioni degli stessi diritti.[35] Come affermò B. Boutros-Ghali già negli anni settanta: «ce serait une grave erreur que de vouloir, pour maintenir le mythe de l’universalisme, élaborer un concept général des droits culturels qui ne correspondrait pas à l’état de la conjoncture internationale actuelle».[36]
Si rivela necessaria dunque, se non altro, una ‘mise en commun’ dei relativi diritti e responsabilità,[37] che le giurisdizioni internazionali, e in particolar modo la Corte europea dei diritti dell’uomo, sono state chiamate a predisporre attraverso la sua giurisprudenza.
In tale contesto, l’esercizio del diritto all’eredità culturale può essere soggetto a restrizioni qualora siano necessarie in una società democratica, per la protezione dell’interesse pubblico e degli altrui diritti e libertà, come stabilito dall’articolo 4.c della Convenzione di Faro. Conviene inoltre ricordare che, in corrispondenza con questa disposizione, l’art. 6 di detta Convenzione stabilisce che nessuna misura potrà in alcun modo essere interpretata al fine di limitare o mettere in pericolo i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali che possono essere salvaguardate dagli strumenti internazionali, in particolare, dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
3. A. I conflitti con il diritto di proprietà
La questione della protezione del patrimonio culturale si è posta in ambito europeo dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte edu), in relazione al diritto di proprietà garantito dall’articolo 1 del Primo Protocollo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Sebbene la Corte non abbia ancora avuto occasione di riconoscere il diritto alla protezione del patrimonio culturale in quanto tale, essa ha ammesso che la protezione di tale patrimonio è uno scopo legittimo che lo Stato può cercare di raggiungere limitando l’esercizio di diritti individuali; ed è implicato in particolar modo il diritto di proprietà.[38] In effetti, questo diritto è stato talvolta opposto dai ricorrenti alle restrizioni applicate dagli Stati tendenti a proteggere il patrimonio culturale. Nei diversi casi interessati, si perseguiva la tutela dei beni culturali attraverso una privazione –oppure una limitazione- della proprietà, la quale costituiva un’ingerenza nel diritto tutelato ai sensi dell’art. 1 del Protocollo 1, il quale stabilisce che una tale ingerenza deve rispettare le condizioni da essa elencate.[39]
Anche senza riconoscere un diritto all’eredità culturale in quanto tale, la Corte edu ha stabilito nel caso Kozacioğlu c. Turchia che la protezione del patrimonio culturale di un Paese, può legittimare la privazione della proprietà a certe condizioni. Nella specie, il ricorrente aveva acquistato negli anni trenta, un immobile che presentava un interesse architettonico, il quale era stato successivamente classificato come bene culturale ai sensi della legislazione relativa alla protezione del patrimonio culturale e naturale. L’immobile era stato poi espropriato e un’indennità era stata versata al ricorrente. Quest’ultimo aveva richiesto più tardi una maggiorazione della somma accordata e il tribunale adito, conformandosi ad una sentenza della Cassazione, gli concesse un’indennità complementare, più gli interessi legali e un’indennità separata per il terreno sul quale era stato costruito l’immobile. La Corte edu, riunita in Grande Camera, ha ritenuto nel caso di specie che vi era stata una privazione della proprietà ai sensi della seconda frase dell’art. 1 del Protocollo 1, ma la stessa ha considerato tuttavia che l’ingerenza –prevista dalla legge- perseguiva uno scopo legittimo quale la protezione del patrimonio culturale di un Paese. Nella sentenza, la Corte ha precisato inoltre che la protezione del patrimonio culturale di un Paese costituisce uno scopo legittimo che giustifica l’espropriazione da parte dello Stato, di un immobile classificato come bene culturale. Secondo la Corte, la conservazione del patrimonio culturale e, eventualmente, il suo utilizzo durevole hanno per oggetto, oltre al mantenimento di una certa qualità di vita, la preservazione delle radici storiche, culturali e artistiche di una regione e dei suoi abitanti e, a questo titolo, costituiscono un valore essenziale, di cui la difesa e la promozione incombono ai poteri pubblici. A questo riguardo, la Corte si riferisce alla Convenzione per la salvaguardia del patrimonio architettonico d’Europa. Ciò che è altrettanto rilevante, alla questione se il fatto che non siano state prese in considerazione le caratteristiche architettoniche e storiche del bene litigioso e la sua rarità nella determinazione dell’indennità relativa all’espropriazione, possa essere tuttavia considerato proporzionato, la Corte ha stimato che per soddisfare alle esigenze di proporzionalità tra il diritto di proprietà e lo scopo di utilità pubblica perseguito, è necessario in caso di espropriazione di un bene classificato tener conto, in misura ragionevole, delle caratteristiche specifiche del bene per determinare l’indennità dovuta al proprietario.[40] La sentenza Silahyürekli c. Turchia aggiunge a questa giurisprudenza che l’ingerenza deve inoltre essere compatibile con il principio di legalità, ciò che comprende anche la prevedibilità della misura restrittiva.[41]
Nel caso Arcidiocesi Cattolica Dalba Iulia c. Romania, invece, non si era proceduto all’espropriazione. La ricorrente era una comunità della chiesa cattolica. Il vescovo cattolico di Transilvania aveva donato alla stessa comunità, nel 1798, una biblioteca –la biblioteca Batthyaneum- che conteneva una delle più ricche collezioni di libri antichi della Romania, nonché l’edificio in cui la stessa si trovava e l’istituto di astronomia da lui fondato, situato all’interno dell’immobile. Nel 1947, la biblioteca e l’istituto erano stati chiusi senza che alcun atto di espropriazione fosse notificato alla ricorrente. Il tribunale regionale constatò nel 1961 che lo Stato era diventato il proprietario della biblioteca e dell’istituto per aver occupato i beni per più di due anni e, dunque, il comune di Alba Iulia ordinò che la biblioteca fosse piazzata sotto l’amministrazione della Biblioteca centrale di Stato. Nel 1998, il Governo dispose la restituzione della Biblioteca, del museo che era stato successivamente istituito e dell’istituto, restituzione che però non è stata poi eseguita. Il partito della democrazia sociale (PSD) iniziò poi azioni legali richiedendo che la biblioteca non fosse restituita alla ricorrente ma fosse conservata dall’amministrazione della Biblioteca nazionale, in quanto proprietà pubblica di interesse nazionale. Dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, la ricorrente allegava una violazione dell’art. 1 del Protocollo 1 alla Cedu, in ragione dell’impossibilità di utilizzare i suoi beni da tredici anni e denunciava una lacuna nella legislazione, che non fissava scadenze per il trasferimento effettivo della possessione dei beni. A ciò si aggiungeva l’incertezza giuridica, che secondo la ricorrente, la stessa aveva dovuto subire in ragione dell’annullamento di due sentenze riguardanti la questione.
Nella sentenza, la Corte edu ha rilevato l’eccezionale valore culturale e storico del patrimonio interessato, in particolare della biblioteca, per la Romania, ma non solo, anche per il pubblico in generale. Ciò che la Corte non giustifica nella specie è l’inazione prolungata dello Stato, il quale aveva fallito nell’esecuzione del regolamento del 1998 che ordinava la restituzione dei beni alla ricorrente. L’incertezza che colpiva quest’ultima da quattordici anni e la quale riguardava il suo interesse a vedersi stabilito lo statuto giuridico del patrimonio preteso – ha precisato la Corte- è ancora più difficile a capire se si considera l’importanza culturale e storica del patrimonio in causa, che avrebbe richiesto un’azione rapida affinché la sua preservazione e il suo utilizzo appropriato nell’interesse generale fossero assicurati. Per la Corte, dunque, c’era stata una violazione dell’articolo 1 del Protocollo 1. È interessante notare inoltre che la ricorrente richiedeva dinanzi alla Corte edu la restituzione dei beni litigiosi a titolo di danno materiale, ciò che la Corte non ha concesso. La questione –che non sfugge alla problematica generale relativa agli effetti delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo-[42] è complessa poiché la Corte edu, come l’ha fatto in molti altri casi, ha precisato nella sua sentenza che appartiene alle autorità nazionali di scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, le misure di riparazione appropriate al fine di mettere un termine alla violazione, ciò che dà luogo a chiedersi anche nei casi che interessano la tutela di beni culturali, quale possa essere l’effetto della constatazione della violazione da parte della Corte edu, oltre al pagamento di un’equa soddisfazione.[43]
In altri casi, senza arrivare alla privazione della proprietà, lo Stato limita l’uso dei beni al fine di tutelare il patrimonio culturale e storico di un Paese, ciò che può comprendere in certi casi la proibizione di costruire. Anche in questo caso, la restrizione deve tenere conto delle condizioni poste dall’art. 1 del Protocollo 1. È il caso di Scea Ferme de Fresnoy c. Francia, in cui la ricorrente era un’azienda agricola francese, all’interno della quale si trovavano una cappella e una sala capitolare dei secoli XII e XIII, classificate successivamente come monumenti storici. Invocando l’art. 1 del Protocollo 1 alla Cedu, la ricorrente sosteneva che la misura che includeva la cappella e la sala capitolare tra i monumenti storici limitava l’utilizzo del suo diritto di proprietà non soltanto per quanto riguardava gli immobili classificati, ma soprattutto per quanto concerneva l’insieme dell’azienda agricola, e imponeva un carico esorbitante che avrebbe dovuto dare diritto ad un’indennità, nell’assenza della quale si sarebbe infranto l’equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e della protezione del diritto di proprietà. In particolare, la ricorrente faceva riferimento ai molteplici rifiuti delle domande di permesso di costruire e demolire nelle vicinanze dei monumenti classificati.
Nel caso di specie, la Corte edu ha rilevato che l’ingerenza –prevista dalla legge e la quale limitava l’utilizzo dei beni dell’azienda, aveva per oggetto la preservazione degli edifici che presentavano un interesse pubblico dal punto di vista della storia dell’arte, in ragione della rarità e dell’autenticità della loro architettura. Secondo la Corte, l’ingerenza contestata si proponeva di assicurare un ambiente di qualità agli elementi del patrimonio nazionale protetti, attraverso il controllo delle costruzioni e dei lavori realizzati nelle prossimità. Si trattava dunque, per la Corte, di uno scopo legittimo nell’ambito della protezione del patrimonio culturale di un Paese, tenuto ugualmente conto del margine di discrezionalità di cui godono le autorità nazionali nel valutare ciò che costituisce l’interesse generale della comunità. Sembra opportuno notare che la Corte edu, prima di rispondere alla questione se ci sia stato un giusto equilibrio tra i due interessi contrapposti, rinvia alla Convenzione di Faro. La Corte rileva poi che solo due delle sei domande per costruire o demolire erano state rigettate e che, nel caso in cui i permessi comprendevano delle prescrizioni, queste erano poco vincolanti. Inoltre, la Corte constata che c’erano stati diversi scambi e riunioni con l’amministrazione competente al fine di conciliare i bisogni dello sfruttamento dell’azienda, senza che la ricorrente accettasse alcuna delle soluzioni proposte. Per la Corte, dunque, c’era stato un giusto equilibrio tra l’interesse generale e il rispetto del diritto di proprietà.[44] Quanto alla limitazione dell’uso dei beni, e poiché si considera che la proprietà, compresa la proprietà privata, compia anche una ‘funzione sociale’, la Corte edu ha stabilito inoltre, nel caso Fürst von Thurn und Taxis c. Germania, che la preservazione di un importante oggetto dell’eredità culturale può giustificare la supervisione da parte dell’autorità competente di uno Stato.[45]
Il caso Perinelli ed altri c. Italia è simile nel senso che riguarda anch’esso una restrizione nell’uso della proprietà, al fine di proteggere un bene culturale. I ricorrenti erano i proprietari di un terreno situato a Labico, il quale era stato classificato come costruibile dal piano regolatore generale, ma colpito successivamente da una proibizione assoluta di costruire in ragione dell’interesse archeologico della zona nella quale il terreno si trovava. Si voleva garantire la visibilità del mausoleo di Santa Elena. I ricorrenti si lamentavano dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo della proibizione che riguardava il loro terreno; la consideravano sproporzionata, in ragione delle ripercussioni negative sulla disponibilità del bene in assenza di ogni indennità e invocavano l’art. 1 del Protocollo 1. Occorre osservare che i ricorrenti sostenevano che la presenza in Italia di un gran numero di beni archeologici ed artistici non poteva costituire un impedimento alle esigenze di tutela del diritto individuale al rispetto dei beni.
La Corte edu ha tuttavia rilevato nella specie che lo scopo delle restrizioni imposte in assenza di indennità, cioè la protezione di una zona che aveva un valore archeologico considerevole, rientrava chiaramente nell’interesse generale ai sensi del paragrafo 2 dell’art. 1 del Protocollo 1. Secondo la Corte, la necessità di proteggere il patrimonio archeologico rappresenta un’esigenza fondamentale, e ciò particolarmente in un Paese che accoglie una parte considerevole del patrimonio archeologico mondiale. Quanto al giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni, la Corte ha ritenuto la misura proporzionata, poiché, nel periodo in cui il terreno dei ricorrenti era stato classificato come costruibile, gli stessi non avevano manifestato la loro intenzione di edificare sul terreno e non avevano iniziato le procedure amministrative tendenti a ottenere un permesso di costruzione, contribuendo loro stessi ad una perdita di chance quanto alla possibilità di costruire su una parte del terreno.[46]
La restrizione all’uso della proprietà al fine di proteggere un bene culturale può implicare inoltre l’adozione di regolamenti di pianificazione urbana e l’applicazione di sanzioni qualora essi non fossero rispettati, senza che ciò possa essere considerato una restrizione illegittima della libertà di espressione artistica o il diritto di proprietà, come l’ha stabilito la Corte edu nel caso Ehrmann e Sci Vhi c. Francia.[47]
Nella contrapposizione degli interessi in questione –il rispetto dei beni degli individui, da una parte, e la protezione del patrimonio culturale, dall’altro- i primi non devono tuttavia supportare un carico eccessivo che porti a infrangere il giusto equilibrio che deve regnare tra le esigenze in questione. Nel caso Debelianovi c. Bulgaria, il Ministero competente aveva espropriato al padre dei ricorrenti una casa, trasformata poi in un museo considerato il monumento storico e etnografico più importante di Koprivštica, in Bulgaria. In seguito all’entrata in vigore di una legge che prevedeva la restituzione di certi beni espropriati in passato, i ricorrenti avevano richiesto l’annullamento dell’espropriazione. L’Assemblea nazionale adottò poi una moratoria sulle leggi di restituzioni concernenti i beni classificati come monumenti nazionali a carattere culturale, fino all’adozione di una legge sui monumenti culturali.
Sebbene la Corte edu abbia considerato nella specie che l’ingerenza contestata, cioè la moratoria, avesse lo scopo legittimo di assicurare la preservazione degli elementi del patrimonio nazionale protetti, rinviando anche in questo caso al testo della Convenzione di Faro laddove afferma che la conservazione del patrimonio culturale e architettonico e il suo utilizzo durevole hanno per scopo lo sviluppo umano, nonché alla Convenzione per la salvaguardia del patrimonio architettonico dell’Europa che prevede misure concrete che riguardano soprattutto il patrimonio architettonico, essa ha ritenuto che l’aver impedito ai ricorrenti il godimento normale del loro diritto da più di dodici anni, periodo in cui l’adozione di una nuova legge non era affatto andata avanti, ciò che era stato aggravato dall’impossibilità –raddoppiata dall’incertezza dei ricorrenti quanto alla sorte del loro bene- di ricevere un risarcimento per i danni subiti, ha posto sugli stessi un carico eccessivo che ha infranto il giusto equilibrio che deve regnare tra le esigenze dell’interesse generale e la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni.[48] Si richiede agli Stati, infatti, che essi agiscano di conformità con il c.d. principio di buona governance, come stabilito poi dalla Corte edu nella sentenza Bogdel v. Lituania.[49]
In altri casi, la limitazione del diritto al rispetto dei beni consiste nell’esercizio del diritto di prelazione da parte dello Stato, ciò che costituisce anch’esso un’ingerenza che deve rispettare le condizioni dell’art. 1 del Protocollo 1. L’arrêt de principe in materia è la sentenza Beyeler c. Italia, in un caso che riguarda il diritto di prelazione dello Stato italiano sul dipinto di Van Gogh intitolato Il giardiniere, il quale presentava un interesse storico e artistico.[50] Nella sentenza la Corte edu ha ritenuto che la misura incriminata, cioè l’esercizio del diritto di prelazione da parte del Ministero per i beni culturali, ha costituito senza dubbi un’ingerenza nel diritto del ricorrente al rispetto dei suoi beni, ma la stessa ha ritenuto altresì che il controllo del mercato delle opere d’arte da parte dello Stato costituisce uno scopo legittimo nell’ambito della protezione del patrimonio culturale e artistico di un Paese e ricorda che, a questo proposito, le autorità nazionali godono di un margine di discrezionalità nel valutare ciò che costituisce l’interesse generale della comunità. In particolare, al fine di valutare se vi era stato il ‘giusto equilibrio’ necessario, la Corte ha esaminato il comportamento delle parti. La Corte edu condanna nella specie l’inazione dello Stato, la quale aveva comportato un’incertezza permanente per il ricorrente. In effetti, la stessa ha aderito alla posizione della Cassazione secondo cui il carattere permanente del diritto di prelazione dell’amministrazione che non era stato esercitato per un lungo periodo, sottoponeva il diritto del venditore a una limitazione costante e comportava un’incertezza permanente sulla situazione giuridica del bene, concludendo che il Governo non aveva spiegato in modo convincente perché le autorità italiane non agirono all’inizio come lo fecero alcuni anni dopo, essendo potute intervenire ad ogni momento. In particolare, la Corte edu ha sottolineato che, di fronte ad una questione di interesse generale, i poteri pubblici sono tenuti a reagire in tempo utile, in maniera corretta e con la maggiore coerenza. Per la Corte edu, questa situazione aveva permesso al Ministero dei beni culturali di acquisire il dipinto per un prezzo sensibilmente inferiore al suo valore commerciale, le autorità essendosi ingiustamente arricchite dall’incertezza regnante alla quale avevano inoltre ampiamente contribuito, arricchimento che, indipendentemente dalla nazionalità del ricorrente, non era conforme, secondo la Corte edu, all’esigenza di un giusto equilibrio.[51]
Sull’esercizio del diritto di prelazione la Corte europea dei diritti dell’uomo si è poi pronunciata di nuovo nel caso Ruspoli Morenes c. Spagna. L’opera in causa questa volta era il dipinto di Goya, La contessa di Chinchón. Nella specie, l’Amministrazione, esercitando il suo diritto di prelazione, aveva acquistato il dipinto, non applicando però le stesse condizioni di vendita che si sarebbero applicate ad un privato. La Corte ha stabilito in questo caso che le modalità di applicazione del diritto di prelazione entrano nella sfera del margine di discrezionalità dello Stato, se non arrivano a risultati talmente anormali che la legislazione si rende inaccettabile. Nello specifico, la Corte è stata del parere che il margine di discrezionalità di cui godono gli Stati al fine di regolamentare l’utilizzo dei beni e per valutare se le conseguenze delle misure prese sono legittimate, è ancora più ampio quando si tratta di un bene dichiarato di interesse culturale o classificato come patrimonio storico. La Corte considera che i proprietari di opere d’arte che hanno un interesse per il patrimonio artistico della nazione devono aspettarsi delle restrizioni al loro diritto in ragione della protezione dell’interesse generale e della natura particolare di questi beni, dovendosi tuttavia rispettare un giusto equilibrio tra l’interesse generale della collettività e quello della protezione dei diritti fondamentali degli individui. L’interesse generale della collettività viene privilegiato nella specie –e con ciò il diritto degli individui all’eredità culturale- dal momento che la Corte rileva che il dipinto era esposto nel museo del Prado di Madrid e che non vi era dubbio che l’acquisizione da parte dello Stato di opere d’arte in modo preferenziale facilita in grande misura l’esposizione pubblica, e permette di trarne beneficio a un pubblico più ampio, non rappresentando la misura, così come è stata esaminata dalla Corte, un carico sproporzionato ed eccessivo per il ricorrente.[52]
Sembra evidente come, nei casi esaminati, la Corte europea dei diritti dell’uomo si sia trovata dinanzi al compito di garantire allo stesso tempo, da una parte, il diritto di proprietà di cui godono le persone individualmente, e dall’altra, il diritto all’eredità culturale che, sembrerebbe essere esercitato attraverso le azioni (e omissioni), talvolta restrittive degli altri diritti, dei diversi Stati interessati. In effetti, la Corte ha ammesso nei casi riferiti che la protezione del patrimonio culturale costituisce uno scopo legittimo che lo Stato può perseguire limitando l’esercizio del diritto individuale di proprietà, nel rispetto di un giusto equilibrio tra gli interessi in causa. Come è stato giustamente osservato, da un lato sembra che nel diritto internazionale, il trattamento della questione dei beni culturali si sia spostata dall’enfasi sulla proprietà individuale all’enfasi sulla proprietà statuale, al riconoscimento del valore globale dell’eredità culturale, all’idea che il diritto all’eredità culturale esiste indipendentemente dalle questioni inerenti la proprietà e deriva dal diritto umano alla cultura.[53] Dall’altro però non bisogna dimenticare che, come è stato messo in evidenza da Wachsmann, nel sistema di protezione dei diritti umani tale e quale è impostato nel mondo occidentale, “l’essentiel est qu’en cas de conflit, les valeurs individualistes soient toujours prépondérantes en dernière instance”.[54] Il problema sorge, dunque, quando la protezione dei beni culturali si pone anche in termini ‘individualisti’ rendendola anche un diritto soggettivo, quale il diritto all’eredità culturale. Da questo punto di vista, la protezione di codesto si pone talvolta come un interesse contrapposto all’esercizio individuale del diritto di proprietà, e la Corte, al fine di tutelarli entrambi, esige (in linea con l’articolo 6 della Convenzione di Faro) che un giusto equilibrio tra i due sia mantenuto tra, da una parte, l’interesse generale della comunità, che può legittimamente comprendere la tutela del patrimonio culturale di un Paese, e dall’altra, l’interesse della salvaguardia del diritto di proprietà degli individui.
3.B. Altri conflitti
La questione dei rapporti con altri diritti, ivi compresi i rapporti conflittuali, sorge anche e soprattutto nell’intento (anche normativo) di rafforzare la c.d. ‘democrazia culturale’, e ciò anche in relazione ai diritti socio-economici, ponendosi in questo caso la questione se la protezione dell’eredità culturale, e della cultura, in modo più generico, debba comportare l’intervento dello Stato (attraverso il controllo, la sovvenzione o la protezione) oppure, al contrario, l’astensione dello Stato che lascia espandersi nella sfera privata di ciascuno.[55]
Ne è chiaro esempio il caso Otto-Preminger-Institut c. Austria, portato dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, in cui un film considerato ingiurioso nei confronti delle persone di religione cattolica era stato messo sotto sequestro e successivamente confiscato dalle autorità austriache. La Corte edu ha sottolineato in questa sentenza la necessità di ‘armonizzare’ l’interpretazione e l’applicazione dell’articolo 10 (libertà d’espressione) con la logica della Convenzione, premettendo che coloro che scelgono di esercitare la libertà di manifestare la loro religione, che appartengano a una maggioranza o a una minoranza religiosa, non possono ragionevolmente aspettarsi di farlo esenti di ogni critica, dovendo tollerare e accettare il rigetto, da parte degli altri, delle loro credenze religiose e addirittura la propagazione di dottrine ostili alla loro fede, ma che, tuttavia, il modo in cui le credenze e dottrine religiose sono oggetto di opposizione o di diniego è una questione che può comportare la responsabilità dello Stato, specialmente quello di assicurare a coloro i quali professano le loro credenze e dottrine, il passibile godimento del diritto garantito dall’articolo 9 della Convenzione.[56] La sentenza, nella quale è stato deciso che il sequestro del film non aveva comportato una violazione della libertà di espressione, appoggiandosi principalmente sul fatto che le autorità austriache erano agite in tal modo per proteggere la pace religiosa nella regione e per impedire che alcuni si sentissero attaccati nei loro sentimenti religiosi in modo ingiustificato e offensivo,[57] era stata successivamente criticata non soltanto dalla dottrina,[58] ma anche da alcuni giudici della stessa Corte, i quali in una opinione dissidente comune avevano messo in risalto che una tale soluzione comportava il rischio che, applicate a fini di protezione degli interessi di un gruppo potente della società, tali restrizioni potrebbero nuocere alla tolleranza indispensabile a una democrazia pluralista.[59] Il problema è che, come la stessa Corte l’ha affermato in una sentenza successiva, ciò che è di natura gravemente offensiva per le persone di una certa credenza religiosa varia fortemente nel tempo e nello spazio,[60] e quindi inevitabile è il riferimento alle numerose reazioni che in epoche ormai remote avevano suscitato capolavori quali il Giudizio Universale di Michelangelo Buonarroti, e che portarono alla decisione di coprire le parti ritenute litigiose, ma anche ad altre avvenute in epoche più attuali.[61]
Dei conflitti sono emersi anche nei confronti del diritto al rispetto della vita privata delle persone, come è accaduto nel caso Vereinigung Bildender Künstler c. Austria, il quale riguardava il divieto che aveva colpito un’associazione di artisti di continuare ad esporre un dipinto che raffigurava un politico austriaco nudo mentre compiva attività sessuali, il quale era stato ritenuto come un’offesa alla sua reputazione. La Corte si è mostrata questa volta più favorevole all’arte e, ritenendo che un tale modo di raffigurazione doveva essere visto quale caricatura delle persone in causa per via di elementi satirici e, rammentando che la satira è una forma di espressione artistica e di commento sociale che, per via dell’esagerazione e la deformazione della realtà che la caratterizzano, tende naturalmente a provocare e ad agitare, ha deciso nella sua sentenza che, dopo «aver pesato» l’interesse personale del politico in questione e l’effetto della misura, l’ingiunzione pronunciata dalle giurisdizioni austriache era stata sproporzionata e dunque non era necessaria in una società democratica ai sensi dell’articolo 10 della Cedu.[62]
Nel suo volto associativo, cioè quello che tutela il diritto a formare delle associazioni per la protezione e la promozione dell’eredità culturale, sono invece sorte delle contraddizioni che interessano il diritto all’associazione. Nel caso Sidiropoulos ed altri c. Grecia, i ricorrenti allegavano che il rigetto della loro domanda di registrazione della loro associazione aveva infranto il loro diritto alla libertà di associazione, garantito dall’articolo 11 della Cedu.[63] Si trattava di un’associazione che tra i suoi scopi aveva quello di promuovere e di sviluppare la cultura popolare dei suoi membri, i quali rivendicavano un’origine etnica ‘macedone’, nonché la protezione della loro cultura. Se i ricorrenti consideravano che un tale diniego privava gli interessati di ogni possibilità di perseguire collettivamente o individualmente gli scopi fissati nello statuto dell’associazione e di esercitare così il loro diritto, il governo greco, da parte sua, contrapponeva lo stesso identico interesse ‘culturale’, sostenendo che il rifiuto di registrare l’associazione rispondeva allo scopo del mantenimento della sicurezza nazionale, la difesa dell’ordine pubblico e a quello della difesa delle tradizioni culturali e dei simboli storici e culturali greci.
Ebbene, la Corte edu ha precisato nella sentenza che quest’ultimo non poteva costituire uno degli ‘scopi legittimi menzionati dal secondo paragrafo dell’articolo 11 che consentono la restrizione della libertà di associazione, per cui esamina il caso soltanto sotto i due primi aspetti. È senz’altro importante osservare che la Corte si riferisce nella sua analisi al Documento della Riunione di Copenaghen della Conferenza sulla dimensione umana della CSCE (capitolo IV) del 29 giugno 1990 e alla Carta di Parigi per una nuova Europa del 21 novembre 1990 i quali autorizzano a creare delle associazioni per proteggere il patrimonio culturale e spirituale dei suoi membri.[64]
Emmanuel Decaux ci spiega come in alcuni Paesi, il modo in cui viene gestita la protezione della cultura, trae origine dal fatto che lo Stato attuale sia l’erede del ‘mecenate reale’. Così, come egli afferma, in alcuni Stati come la Francia, «l’Etat –héritier du mécénat royal- intervient, contrôle, subventionne et protège, créant un ‘théâtre national populaire’, offrant des musées ‘à toutes les gloires de la nation’, protégeant les collections publiques ‘inaliénables’ et retenant à la douane des ‘chefs d’œuvre en péril’...».[65]
La gestione della protezione dell’eredità culturale proposta dall’odierno diritto internazionale, di cui fa parte la Convenzione di Faro che propone un approccio basato sui diritti umani, altro non è che una ulteriore fase di questo processo di cui prima tappa è stato il passaggio della incombenza della tutela dei beni culturali dalle mani del re alle mani dello Stato e che vede oggi l’inizio di una fase successiva di passaggio (anche) alle mani degli individui, i quali possono agire al fine di sollecitare, anche in sede internazionale, la protezione della propria eredità culturale, attraverso le azioni e le omissioni delle competenti autorità.
Se si considera, seguendo il Wachsmann, che i diritti umani sono «l’expression de l’individualisme occidental»[66] e che sono dunque inevitabilmente vincolati alle vicissitudini di un sistema liberale, è dunque in questa chiave di passaggio al liberalismo, anche culturale, che l’approccio della protezione dei beni culturali basato sui diritti umani va oggi interpretato, comprese (e non comprese) le critiche e gli elogi che con tutto ciò viene implicato.
[1] Cfr. Ferrajoli, Diritti fondamentali, Un dibattito teorico (a cura di Vitale), Roma – Bari, 2002, pp. 5-6, il quale propone la seguente definizione di ‘diritti fondamentali’: «sono ‘diritti fondamentali’ tutti quei diritti soggettivi che spettano universalmente a ‘tutti’ gli esseri umani in quanto dotati dello status di persone, o di cittadini o di persone capaci di agire; inteso per ‘diritto soggettivo qualunque aspettativa positiva (a prestazioni) o negativa (a non lesioni) ascritta ad un soggetto da una norma giuridica positiva quale presupposto della sua idoneità ad essere titolare di situazioni giuridiche e/o autore degli atti che ne sono esercizio»; definizione che prescinde dalla natura degli interessi e dei bisogni tutelati con il loro riconoscimento quali diritti fondamentali.
[3] La questione può essere posta anche in termini più generici. Decaux, Comment la prise en compte des droits culturels interfère sur la compréhension des autres droits de l’homme, in: Meyer-Bisch (a cura di), Les droits culturels, une catégorie sous-développée de droits de l’homme, Fribourg, 1993, p. 191, pone raffinatamente la questione in questi termini: « L’Etat doit-il être le cadre unique, la seule référence de l’identité culturelle, face à l’individu, la famille, le ‘groupe’?».
[4] Ferrajoli, op. cit., p. 27.
[5] L’Autore, cit., ritiene (p. 29) che in tali casi non possiamo negare l’esistenza del diritto soggettivo stipulato da una norma giuridica ma si potrà solo lamentare la lacuna che fa di esso un ‘diritto di carta’ ed affermare l’obbligo di colmarla ad opera del legislatore.
[6] Cfr. Council of Europe, European Heritage Network, Cultural Heritage Thesaurus, p. 26.
[7] Ibidem, p. 60.
[8] Alcuni Autori hanno analizzato la questione della protezione dell’eredità culturale nel diritto internazionale anche dal punto di vista del diritto consuetudinario. Si veda Francioni, Au-delà des traités: l’émergence d’un nouveau droit coutumier pour la protection du patrimoine culturel, EUI Working Paper Law n. 2008/5, San Domenico di Fiesole, 2008.
[9] Si vedano le riflessioni di Valvo, Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Padova, 2011, p. 247: «[...] il vero problema dei diritti umani si pone non già in termini di tutela quanto in termini di tutelabilità degli stessi e, quindi, di giustiziabilità a prescindere dal loro fondamento filosofico».
[10] Facciamo riferimento alla traduzione non ufficiale del Ministero per i beni e le attività culturali italiano.
[11] Cfr. Rapport explicatif della Convenzione di Faro, p. 8.
[12] Sul diritto a partecipare alla vita culturale, si veda Ferri, L’evoluzione del diritto di partecipare alla vita culturale e del concetto di diritti culturali nel diritto internazionale, in: La comunità internazionale, vol. 69, n. 2, 2014, pp. 211-236.
[13] Sulla protezione internazionale dei diritti culturali, si veda Bidault, La protection internationale des droits culturels, Bruxelles, 2009.
[14] Si veda, tra le prime, Lauterpacht, The Universal Declaration of Human Rights, in: British Yearbook of International Law, vol. 25, 1948, pp. 354-381.
[15] Cfr. Zanghì, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, 2a. ed., Torino, 2006, p. 27. Si veda anche la posizione, molto vicina, di Sinagra – Bargiacchi, Lezioni di diritto internazionale, Milano, 2009, p. 476.
[16] Sembra qui conveniente fare riferimento al pensiero -diverso- di un esperto del Consiglio internazionale dei Monumenti e dei Siti (Icomos), il quale in uno studio sulla gestione del patrimonio basata sui diritti umani, ha affermato che «la strada dello sviluppo o la traiettoria delle convenzioni internazionali culturali possono suggerire che ciò di cui veramente si tratta non è proprio il diritto alla cultura ma il diritto alla proprietà culturale». Cfr. Sindin-Larsen, Notre dignité humaine: Une approche fondée sur les droits humains dans la gestion du(es) patrimoine(s), Icomos, 2013, p. 4. La traduzione dal francese è nostra.
[17] Cfr. Bonnici, Le droit fondamental au patrimoine culturel – La contribution de la Convention de Faro à la reconnaissance et à la sauvegarde de ce droit, in: Aa.Vv., Le patrimoine et au-delà, Strasbourg, 2009, p. 60.
[18] Cfr. Comitato dei diritti economici, sociali e culturali, Osservazione generale n. 21 sul diritto di ognuno a partecipare alla vita culturale, 2009, §48 ss. Sulla stessa Osservazione generale, si veda: Odello, The Right to Take Part to Cultural Life: General Comment n. 21 of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights, in: Anuario español de derecho internacional, vol. 27, 2011, pp. 493-521.
[19] Cfr. The Stockholm Declaration, Declaration of Icomos marking the 50th anniversary of the Universal Declaration of Human Rights (1948).
[20] Icomos, Resolution 17GA 2011/30, Our Common Dignity: Rights-based Approaches to heritage management.
[21] Sulla questione della giustiziabilità dei diritti economici, sociali e culturali, si veda De Schutter, Economic, social and cultural rights as human rights, Cheltenham, 2013. Per uno studio approfondito sulla giustiziabilità interna e internazionale dei diritti culturali, si veda Bidault, La protection internationale des droits culturels, Bruxelles, 2009, pp. 162 ss.
[22] Cfr. Bonnici, op. cit., p. 64.
[23] Cfr. Wachsmann, Les droits de l’homme, 5a. ed., Paris, 2008, p. 127.
[24] Cfr. McGoldrick, The Boundaries of Justiciability, in: International and Comparative Law Quarterly, vol. 59, 2010, p. 983.
[25] Ibidem, p. 989.
[26] Difatti la Convenzione di Faro (articolo 16) non prevede che un meccanismo di monitoraggio implementato da un ‘comitato apposito’ o da ‘un comitato già esistente’ del Consiglio d’Europa «al fine di monitorare l’applicazione della Convenzione». Tale Comitato ha, tra altri compiti, anche quello di fornire pareri consultivi, su richiesta di una o più Parti, su ogni domanda concernente l’interpretazione della Convenzione, prendendo in considerazione tutti gli strumenti giuridici del Consiglio d’Europa.
[27] Sul Protocollo, si vedano: Nowak, The need for an optional protocol to the international Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: The Review – International Commission of Jurists, vol. 55, 1995, pp. 153-165; Tomuschat, An Optional Protocol for the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights?, in: Dicke et al. (a cura di), Weltinnenrecht: liber amicorum Jost Delbrück, Berlin, 2005, pp. 815-834; De Schutter, Le Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, in: Revue belge de droit international, vol. 39, n. 1, 2006, pp. 7-56; Mahon, Progress at the Front: the Draft Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: Human Rights Law Review, vol. 8, n. 4, 2008, pp. 617-646; Gargiulo, Il protocollo facoltativo al patto sui diritti economici, sociali e culturali, in: Venturini – Bariatti (a cura di), Liber Fausto Pocar: diritti individuali e giustizia internazionale, vol. 1, Milano, 2009, pp. 339-352; Langford, Closing the Gap? An Introduction to the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter, vol. 27, n. 1, 2009, pp. 1-28; Chenwi, Correcting the Historical Asymmetry Between Rights, The Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: African Human Rights Law Journal, vol. 9, n. 1, 2009, pp. 23-51; Melish, Introductory Note to the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: International Legal Materials, vol. 48, n. 2, 2009, pp. 256-267; Wilson, Quelques réflexions sur l’adoption du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, in: Revue trimestrielle des droits de l’homme, vol. 20, n. 78, 2009, pp. 295-317; Texier, L’enjeu du protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, in: Aa.Vv., La Déclaration universelle des droits de l’homme, 1948-2008: réalité d’un idéal commun? Les droits économiques, sociaux et culturels en question, Paris, 2009, pp. 187-197; Simmons, Should States Ratify? Process and Consequences of the Optional Protocol to the ICESCR, in: Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter, vol. 27, 2009, pp. 64-81; Albuquerque, Chronicle of an Announced Birth: the Coming into Life of the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: the Missing Piece of the International Bill of Human Rights, in: Human Rights Quarterly, vol. 32, n. 1, 2010, pp. 144-178; Vandenbogaerde – Vandenhole, The Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: an Ex Ante Assessment of its Effectiveness in Light of the Drafting Process, in: Human Rights Law Review, vol. 10, n. 2, 2010, pp. 207-237; Nirmal, Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: Indian Journal of International Law, vol. 50, n. 3, 2010, pp. 380-401; Roeder, Individual Complaints Procedures in International Human Rights Law: the New Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: Donier – Lapérou-Scheneider (a cura di), L’accès au juge: recherche sur l’effectivité d’un droit, Bruxelles, 2013, pp. 123-135.
[28] Articoli 1 e 2 del Protocollo opzionale al Patto sui diritti economici, sociali e culturali, adottato il 10 dicembre 2008 ed entrato in vigore il 5 maggio 2013.
[29] Per uno studio recente sul Comitato sui diritti economici, sociali e culturali, si veda Odello – Seatzu, The UN Committee on economic, social and cultural rights: the law, process and practice, London, 2013.
[30] Cfr. Ssenyonjo, Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Portland, 2009, p. 36.
[31] Si veda a questo riguardo il Rapport de recherche della Divisione della Ricerca della Corte europea dei diritti dell’uomo, Les droits culturels dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, 2011, disponibile sul sito della stessa Corte, www.echr.coe.int (Jurisprudence / Analyse jurisprudentielle / Rapports de recherche sur la jurisprudence de la Cour), §1: «Bien que la Convention européenne ne protège pas explicitement les droits culturels comme tels (à la différence d’autres traités internationaux qui concernent les droits de l’homme tels que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels), la Cour, par le moyen d’une interprétation dynamique des divers articles de la Convention, a progressivement reconnu l’existence de droits matériels qui peuvent tomber dans le champ couvert par la notion de ‘droits culturels’ au sens large».
[32] Rapport de recherche, cit. supra. Si vedano in particolare i casi ivi citati, tra cui i più rilevanti sotto l’aspetto della protezione dei beni culturali e la partecipazione alla vita culturale: Müller ed altri c. Svizzera, 24 maggio 1988, Serie A, n. 133; Otto-Preminger-Institut c. Austria, 20 settembre 1994, Serie A, n. 295-A; Karataş c. Turchia [GC], n. 23168/94, CEDH 1999-IV; Alinak c. Turchia, 29 marzo 2005, n. 40287/98; Vereinigung Bildender Künstler c. Austria, 25 gennaio 2007, n. 68354/01; Lindon, Otchakovsky-Laurens e July c. Francia [GC], n. 21279/02 e 36448/02, CEDH 2007-IV; Akdaş c. Turchia, 16 febbraio 2010, n. 41056/04, nonché i casi citati infra, 3.A e 3.B.
[33] Sulla pretesa universalista dei diritti umani, si veda Wachsmann, op. cit, pp. 39 ss.
[34] Sulla questione dei conflitti di diritti fondamentali, si veda Ducoulombier, Les conflits de droits fondamentaux devant la Cour européenne des droits de l’homme, Bruxelles, 2011.
[35] Si veda, ad esempio, il caso della nuova Carta araba dei diritti dell’uomo, Zanghì – Ben Achour (a cura di), La nouvelle Charte arabe des droits de l’homme, Torino, 2005.
[36] Cfr. Boutros-Ghali, Le droit à la culture et la Déclaration universelle des droits de l’homme, in: Les droits culturels en tant que droits de l’homme, Unesco, 1970, p. 79.
[37] Si vedano le osservazioni di Meyer-Bisch, Du «droit au patrimoine»: l’approche innovante des articles 1 et 2 de la Convention de Faro, p. 66-67: «Les libertés culturelles s’exercent individuellement ou collectivement au sein de groupes ou face à eux. Les communautés qui composent le tissu social sont essentielles à la réalisation des droits culturels, mais du point de vue des droits de l’homme, l’exercice par elles de droits collectifs n’est légitime que s’il est respectueux de la réalisation des droits de toutes les personnes, à l’intérieur comme à l’extérieur de la communauté qui se définit par la volonté de protéger et de développer ce patrimoine. Ce rapport personne/communauté est vérifiable pour tous les droits de l’homme, mais les droits culturels, notamment le droit au patrimoine, l’explicitent et le valorisent, constituant ainsi le droit de participer à des ressources culturelles communes».
[38] Cfr. Rapport de recherche della Corte europea dei diritti dell’uomo, cit. supra, §35.
[39] L’articolo 1 del Primo Protocollo stabilisce: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
[40] Corte EDU, Kozacioğlu c. Turchia [GC], 19 febbraio 2009, ricorso n. 2334/03.
[41] Corte EDU, Silahyürekli c. Turchia, 26 novembre 2013, ricorso n. 16150/06.
[42] Si vedano in materia, Lambert, Les effets des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, Bruxelles, 1999; Aa.Vv., La Corte europea dei diritti umani e l’esecuzione delle sue sentenze, Napoli, 2003; Pirrone, L’obbligo di conformarsi alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, Milano, 2004; Gassama, Le principe de restitutio in integrum dans le contentieux international des droits de l’homme, in: Mediterranean journal of human rights, vol. 9, n. 1, 2005, pp. 121-162; Sudre, L’effectivité des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, in: Revue trimestrielle des droits de l’homme, vol. 19, n. 76, 2008, pp. 917-947; Loucaides, Reparations for violations of human rights under the European Convention and restitutio in integrum, in: European Human Rights Law Review, n. 2, 2008, pp. 182-192; e più recentemente, Seibert-Fohr – Villiger (a cura di), Judgments of the European Court of Human Rights: effects and implementation, Baden-Baden, 2014; Sicilianos, The involvement of the European Court of Human Rights in the implementation of its judgments: recent developments under Article 46 ECHR, in: Netherlands quarterly of human rights, vol. 32, n. 3, 2014, pp. 235-262.
[43] Corte edu, Arcidiocesi Cattolica Dalba Iulia c. Romania, 25 dicembre 2012, ricorso n. 33003/03.
[44] Corte edu, Scea Ferme de Fresnoy c. Francia (dec.), 1 dicembre 2005, ricorso n. 61093/00.
[45] Corte edu, Fürst von Thurn und Taxis c. Germania (dec.), 14 maggio 2013, ricorso n. 26367/10, §§24-26.
[46] Corte edu, Perinelli ed altri c. Italia (dec.), 26 giugno 2007, ricorso n. 7718/03. Si veda, mutatis mutandis, Longobardi ed altri c. Italia, della stessa data, ricorso n. 7670/03.
[47] Corte edu, Ehrmann e Sci Vhi c. Francia (dec.), 7 giugno 2011, ricorso n. 2777/10.
[48] Corte edu, Debelianovi c. Bulgaria, 29 marzo 2007, ricorso n. 61951/00. Sul giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità in materia di protezione del patrimonio culturale e la tutela del diritto di proprietà, si veda anche il caso Potomska e Potomski c. Polonia, del 29 marzo 2011, ricorso n. 33949/05, nel quale i ricorrenti avevano acquistato un terreno situato nel perimetro di ciò che era stato un cimitero ebraico a inizi del secolo XIX e sul quale intendevano costruire una casa, la proprietà dei ricorrenti essendo stata inclusa nel registro dei monumenti storici ed essendo stato proibito loro di costruire se non con il permesso dell’Ispettore regionale dei monumenti storici.
[49] Corte edu, Bogdel v. Lituania, 26 novembre 2013, ricorso n. 41248/06.
[50] Sulla sentenza si veda, Wachsmann, L’arrêt Beyeler c. Italie du 5 janvier 2000 ou de la contribution de Vincent Van Gogh à la protection du droit de propriété, in L’Europe des Libertés, n. 2.
[51] Corte edu, Beyeler c. Italia [GC], 5 gennaio 2000, ricorso n. 33202/96.
[52] Corte edu, Ruspoli Morenes c. Spagna, 28 giugno 2011, ricorso n. 28979/07.
[53] Cfr. Alderman, The human right to cultural property, in: Michigan State International Law Review, vol. 20, n. 1, 2013, p. 76.
[54] Cfr. Wachsmann, op. cit., p. 43.
[55] Si vedano al riguardo le riflessioni di Decaux, op. cit., p. 192-196.
[56] Corte edu, Otto-Preminger-Institut c. Austria, 20 settembre 1994, ricorso n. 13470/87, §47.
[57] Ibidem, §56 ss.
[58] Sulla sentenza si veda, Wachsmann, La religion contre la liberté d’expression: sur un arrêt regrettable de la Cour européenne des droits de l’homme, Arrêt Otto-Preminger-Institut c. Autriche, in: Revue universelle des droits de l’homme, vol. 6, n. 12, 1994, pp. 441-449.
[59] Cfr. la stessa sentenza, Opinion dissidente commune à Mme. le Juge Palmet, à Mm. les Juges Pekkanen et Makarczyk, §4.
[60] Corte edu, Wingrove c. Regno Unito, 25 novembre 1996, ricorso n. 17419/90, §58.
[61] Si veda, ad esempio, il caso dei tre dipinti esposti nella Chiesa di Santa Caterina a Sambuca di Sicilia, nascosti con dei teli bianchi dopo che alcuni visitatori si sono ‘scandalizzati’ dalla nudità delle opere in questione. Cfr. Limongelli, Censurati in Sicilia i quadri di Cacioppo esposti in passato anche ad Aprilia, in: Sferamagazine, 21 maggio 2014.
[62] Corte edu, Vereinigung Bildender Künstler c. Austria, 25 gennaio 2007, n. 68354/01, §33 ss.
[63] Cfr. Corte edu, Sidiropoulos ed altri c. Grecia, 10 luglio 1998, ricorso n. 26695/95, §30.
[64] Ibidem, §44.
[65] Cfr. Decaux, op. cit., p. 195.
[66] Cfr. Wachsmann, Les droits de l’homme, 5a. ed., Paris, 2008, p. 40 ss.
Letizia Seminara - I BENI CULTURALI NEL DIRITTO INTERNAZIONALE DEI DIRITTI DELL’UOMO: UN APPROCCIO BASATO SUI DIRITTI UMANI?