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Timestamp: 2018-11-20 21:19:00+00:00
Document Index: 44657217

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La giurisprudenza della Corte Costituzionale nelle materie di interesse delle Regioni; marzo – aprile 2012
Su un totale di 68 provvedimenti depositati dalla Corte costituzionale nel periodo marzo – aprile 2012, 35 hanno riguardato le Regioni; tra questi 20 sono le sentenze d’interesse per le Regioni a statuto ordinario.
Come nel primo bimestre 2012, una sola sentenza è conseguente a ricorsi promossi dalle Regioni (nello specifico Toscana, Puglia, Umbria e Veneto), avverso normativa statale, in particolare nei confronti del c.d. “codice del turismo”, approvato con il decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79.
Due casi sono stati deciso a seguito di rimessione in via incidentale da parte dell’autorità giudiziaria, mentre le rimanenti 17 sentenze, sono state pronunciate a seguito di ricorsi promossi in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso leggi regionali, in particolare delle Regioni Toscana, Trentino alto Adige, Basilicata, Campania, Piemonte, Sardegna e, con 2 sentenze ciascuna, Umbria, Puglia, Liguria e Veneto. Sono state invece 3 le sentenze che hanno riguardato la Regione Molise.
Le materie interessate dalle pronunce sono state: il sistema tributario statale, la tutela dell’ambiente, la concorrenza, la protezione civile, la tutela della salute, il turismo, il governo del territorio, l’agriturismo, la formazione professionale, il governo del territorio, il rispetto dell’ordinamento comunitario. In ben 5 casi le pronunce della Corte hanno riguardato la violazione delle norme concernenti la disciplina per l’accesso al pubblico impiego.
Di particolare interesse la sentenza n. 63/2012, che ha avuto come oggetto di sindacato costituzionale il nuovo Statuto della Regione Molise, in particolare una disposizione che esonera i funzionari dell’amministrazione regionale dal segreto d’ufficio nel caso di audizioni in sede di commissioni consiliari di vigilanza. Sul punto la Corte, richiamando la propria giurisprudenza, ribadisce che seppure non è in discussione l’esclusiva competenza statale in materia penale, alle leggi regionali non è precluso concorrere a definire, secundum lege, elementi costitutivi delle fattispecie tipiche, nell’ambito delle materie residuali o concorrenti di propria competenza.
Da segnalare anche la sentenza n. 86/2012, con la quale la Corte ricostruisce il quadro normativo di riferimento in base al quale i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario si ripercuotono direttamente nell’ordinamento interno e costituiscono parametro di riferimento per il vaglio di legittimità costituzionale, ai sensi del primo comma, dell’articolo 117, della Carta fondamentale.
Sentenza 9 marzo 2012, n. 50 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Umbria)
Materia: sistema tributario e contabile dello Stato
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese), in quanto prevede una ipotesi di deduzione dalla base imponibile IRAP riferita agli anni 2011 e 2012.
Con le disposizioni impugnate dal Governo, la Regione Umbria, ha previsto una particolare ipotesi di deduzione non prevista dalla normativa statale.
In particolare la Regione ha stabilito che per l’anno di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2010 e per i successivi quattro anni, le imprese che nell’anno di imposta in corso al 31 dicembre 2011 abbiano incrementato rispetto al 2010 il numero dei lavoratori assunti con contratto di lavoro a tempo indeterminato, possano dedurre dalla base imponibile IRAP il 50 per cento (il 75 per cento, nel caso di assunzione di personale dipendente disoccupato da oltre dodici mesi di età superiore ad anni quaranta o di persone di sesso femminile), del costo di ogni nuovo dipendente incrementale assunto a tempo indeterminato.
Come più volte precisato dalla giurisprudenza costituzionale, l’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) anche dopo la sua “regionalizzazione”, non è configurabile come tributo proprio regionale, ma resta un tributo disciplinato dalla legge statale in alcuni suoi elementi strutturali e, quindi, in questo senso “erariale”.
Solo a decorrere dall'anno 2013 le Regioni a statuto ordinario potranno, per effetto dell’art. 5 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), con propria legge, ridurre le aliquote IRAP fino ad azzerarle e disporre deduzioni dalla base imponibile, nel rispetto della normativa dell'Unione europea e degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di giustizia dell'Unione europea.
Ciò premesso, la Corte costituzionale, accogliendo le censure sollevate dal Governo, rileva che la normativa regionale impugnata si discosta da quanto previsto dal legislatore statale con l’art. 11, comma 4-quater, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), che riconosce alle imprese la deducibilità del costo – per un importo annuale non superiore a 20.000 euro per ciascun nuovo dipendente – per il personale assunto a tempo indeterminato fino al periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2008.
Pertanto, conclude la Corte, l’art. 5 della legge impugnata, “introduce una ipotesi di deduzione dalla base imponibile IRAP che non è prevista dalla legislazione statale e che, in quanto riferita agli anni 2011 e 2012, è in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di sistema tributario e contabile dello Stato”.
Sentenza 9 marzo 2012, n. 51 (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Molise)
Materie: principio pubblico concorso art. 97 Cost.; ordinamento civile; coordinamento della finanza pubblica;
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, commi 1 e 10, della legge della Regione Molise 24 marzo 2011, n. 6 (Norme sull’organizzazione dell’esercizio di funzioni e compiti amministrativi a livello locale. Soppressione delle comunità montane).
La Corte, con la sentenza in rassegna, ribadisce che disposizioni regionali che prevedono procedure di stabilizzazione di personale impegnato in lavori socialmente utili (LSU), senza porre limiti percentuali al ricorso a tale tipo di assunzione e senza fornire indicazioni circa la sussistenza dei requisiti per poter ammettere deroghe al principio del concorso pubblico, si pongono in contrasto con i principi per l’accesso al pubblico impiego, previsti dall’art. 97 della Carta fondamentale.
Non è pertanto consentito prevedere, come ha fatto la Regione Marche con legge regionale impugnata, che l’amministrazione regionale e gli enti da essa dipendenti ricoprono i posti vacanti delle rispettive dotazioni organiche, ricorrendone i presupposti di legge, prioritariamente attraverso la mobilità del personale a tempo indeterminato e personale impiegato in LSU delle soppresse Comunità montane, in applicazione dell’art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e delle norme di settore disciplinanti l’utilizzazione dei lavoratori socialmente utili.
Viene inoltre rilevato che la norma regionale impugnata, consentendo la trasformazione di contratti precari di lavoratori LSU, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, incide sulla regolamentazione del rapporto precario già in atto, in particolare per quanto riguarda la durata del rapporto, e determina, per effetto della stabilizzazione, la costituzione di altro rapporto giuridico (il rapporto di lavoro a tempo indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della stabilizzazione). Ne consegue che una disposizione di questo tipo è inquadrabile nella materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
La sentenza ribadisce, inoltre, che le norme statali in materia di stabilizzazione dei lavoratori precari si configurano come principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto perseguono la finalità del contenimento della spesa nello specifico settore del personale.
E’ pertanto illegittima una disposizione della legge impugnata con la quale si prevede la destinazione, da parte della Regione, di risorse finanziarie finalizzate a promuovere la stabilizzazione dei lavoratori con contratto LSU in servizio presso le soppresse Comunità montane.
Tale norma, infatti, non prevedendo procedure concorsuali o selettive o attitudinali di alcun tipo, né limiti a tale tipo di assunzione, si pone in contrasto con quanto previsto dall’art. 17, comma 10 del decreto-legge 1 luglio 2010, n. 78 (Provvedimento anti crisi, nonché proroga di termini), che prevede appunto che per il triennio 2010-2012, le amministrazioni pubbliche possono bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso, fissando limiti “qualitativi” nonché “quantitativi” al possibile riassorbimento di lavoratori cosiddetti precari nel pubblico impiego.
Pertanto la norma regionale, essendo difforme da quanto stabilito dal decreto-legge n. 78 del 2010, viola i principi di coordinamento della finanza pubblica di competenza esclusiva statale.
Sentenza 9 marzo 2012, n. 52 (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Marche)
Materia: tutela della concorrenza (lavori pubblici)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4 (Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale), nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall’art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20 (Assestamento del Bilancio 2011);
– dichiara l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’art. 2, comma 4, della legge della Regione Marche n. 4 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 22 della legge della Regione Marche n. 20 del 2011.
In materia di aggiudicazione di lavori pubblici, non è consentito alle Regioni prevedere che gli atti posti a base della procedura contrattuale devono prevedere una soglia minima di ammissibilità delle offerte relativamente all’elemento o agli elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere, e che la detta soglia minima non può essere superiore al 20 per cento del punteggio massimo attribuito all’elemento o agli elementi di valutazione.
Rileva infatti la Corte che simili previsioni riguardano l’ammissibilità delle offerte e, perciò, attengono alla fase della procedura di evidenza pubblica che precede la stipulazione del contratto, fase che, come già più volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale, rientra nell’ambito materiale della tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale, per la finalità perseguita di assicurare la concorrenza “per” il mercato.
Il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), stabilisce che in tema di “qualificazione e selezione dei concorrenti”, le Regioni non possono prevedere una disciplina diversa da quella statale, e nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture, mentre nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture.
Le disposizioni regionali impugnate, dettando una disciplina diversa da quella del d.lgs. n. 163 del 2006, poiché individuano negli “elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere” un criterio di ammissibilità delle offerte, laddove le norme statali li configurano come criteri di valutazione delle offerte medesime, si pongono in contrasto con le norme statali in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di tutela della concorrenza.
La Corte dichiara inoltre, in via consequenziale, e per i medesimi motivi, l’illegittimità costituzionale di un’ulteriore disposizione della Regione Marche con la quale si individuano negli “elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere” un criterio di ammissibilità delle offerte, prevedendo l’inserimento di tale soglia negli atti posti a base della procedura di aggiudicazione.
Anche in questo caso viene rilevata la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, in materia di tutela della concorrenza.
Sentenza 9 marzo 2012, n. 53 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Piemonte)
Principio di buon andamento della pubblica amministrazione, art. 97 Cost.; principio di ragionevolezza, art. 3 Cost. (personale fiduciario organi politici)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, «Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia di organizzazione e contenimento della spesa del personale».
Con riferimento agli uffici di diretta collaborazione con gli organi politici, per i quali si presuppone che l’individuazione dei collaboratori esterni avvenga sulla base di criteri di tipo anche fiduciario, le Regioni possono dettare, in deroga ai criteri di selezione previsti dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), dei propri, autonomi, criteri selettivi, che tengano conto della peculiarità dell’incarico in conseguenza del necessario rapporto fiduciario con l’organo politico.
Tuttavia, è escluso che la selezione di tale personale esterno, di diretta collaborazione, possa avvenire soltanto in base al rapporto fiduciario e, quindi, in totale assenza di criteri di valutazione della professionalità e competenza.
Invero, come già affermato dalla Corte, “la Regione, per accentuare tale carattere ben può derogare ai criteri statali, purché preveda, però, in alternativa, altri criteri di valutazione, ugualmente idonei a garantire la competenza e professionalità dei soggetti di cui si avvale ed a scongiurare il pericolo di un uso strumentale e clientelare delle cosiddette esternalizzazioni”.
E’ pertanto illegittima una norma, come quella impugnata, con la quale si dispone che “Il Presidente del Consiglio regionale può avvalersi, per lo svolgimento delle proprie funzioni, del supporto di una professionalità esterna, scelta sulla base di rapporti fiduciari”, stabilendo che “il contenuto dell’incarico ed i rapporti con le strutture sono disciplinati con provvedimento deliberativo dell’Ufficio di presidenza”.
Come osserva il giudice delle leggi, la norma censurata, prevedendo che l’individuazione della professionalità esterna possa avvenire solo sulla base di “rapporti fiduciari”, senza prevedere alcun meccanismo di selezione alternativo che possa garantire la professionalità del collaboratore esterno, si pone in contrasto con i principi affermati in materia dalla giurisprudenza costituzionale, in violazione degli artt. 97 e 3, della Carta fondamentale.
Sentenza 9 marzo 2012, n. 54 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Molise)
Materia: tutela dell’ambiente e dell’ecosistema
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge della Regione Molise 21 aprile 2011, n. 7 (Disposizioni in materia di produzione di energia), nella parte in cui prevede il divieto di installazione sul proprio territorio di depositi di materiali e rifiuti radioattivi.
La Corte, richiamata la propria costante giurisprudenza in materia (sentenze nn. 62/2005, 247/2006, 278/2010 e, in particolare, 331/2010), ribadisce che non è consentito alle Regioni vietare il deposito di materiali e rifiuti radioattivi, posto che un tale divieto viola la competenza esclusiva statale in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
Inoltre, pur rilevando che la potenziale istallazione di depositi sul territorio regionale determina l’intreccio dell’intervento statale con la competenza concorrente in materia di “governo del territorio”, ciò comporta semplicemente il coinvolgimento della Regione interessata attraverso idonee forme di collaborazione.
Tuttavia, le idonee modalità di collaborazione devono essere rimesse alla disciplina statale, cui spetta la competenza principale, trattandosi di materia concernente la “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”.
Non è quindi consentito al legislatore regionale subordinare il deposito di materiali e rifiuti radioattivi, al raggiungimento di un’intesa con lo Stato.
Sentenza 21 marzo 2012, n. 62 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Puglia)
Materie: tutela della concorrenza; tutela dell’ambiente; ordinamento civile; principio del pubblico concorso art. 97 Cost.
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, dell’art. 5 e dell’art. 9, comma 1, della legge della Regione Puglia 20 giugno 2011, n. 11 (Gestione del servizio idrico integrato. Costituzione dell’Azienda pubblica regionale “Acquedotto pugliese – AQP”).
La sentenza in rassegna si pronuncia in merito a tre distinte questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Governo.
La prima questione attiene alla legittimità della previsione (art. 2, comma 1, della legge impugnata), dell’affidamento del servizio idrico integrato della Puglia a un’azienda pubblica regionale, che realizza la parte prevalente della propria attività con l’ente pubblico che la controlla.
La Corte, accogliendo in parte le censure statali, ricorda che la disciplina dell’affidamento della gestione del servizio idrico integrato (SII), attiene alle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, riservate entrambe alla competenza esclusiva statale.
In base a quanto disposto dal terzo periodo del comma 186-bis dell’art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), per quanto attiene le modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (SPL), tra i quali rientra anche il SII, alla legge regionale spetta soltanto disporre l’attribuzione delle funzioni delle soppresse Autorità d’ambito territoriale ottimale (AATO), nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, mentre non spetta, di conseguenza, provvedere direttamente all’esercizio di tali funzioni affidando la gestione ad un soggetto determinato.
Pertanto, in base alla normativa statale, la legge regionale deve limitarsi ad individuare l’ente od il soggetto che eserciti le competenze già spettanti all’AATO e, quindi, anche la competenza di deliberare la forma di gestione del SII, e di aggiudicare la gestione di detto servizio.
Ne consegue che la norma regionale impugnata si pone in contrasto con la normativa statale, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) ed s), perché, disponendo che la gestione del SII è affidata ad un’azienda pubblica regionale avente determinate caratteristiche, da un lato esclude che l’ente regionale successore delle competenze dell’AATO (nello specifico l’Autorità idrica pugliese), deliberi con un proprio atto le forme di gestione del SII e provveda all’aggiudicazione della gestione del servizio al soggetto affidatario e, dall’altro, con disposizione che tiene luogo di un provvedimento, stabilisce essa stessa che il SII sia affidato ad un’azienda pubblica regionale, denominata “Acquedotto pugliese (AQP)”, prevista dalla medesima legge regionale impugnata.
Una seconda questione riguarda l’art. 5 della legge impugnata che istituisce l’Azienda pubblica regionale “Acquedotto pugliese (AQP)”, e stabilisce il subentro di tale azienda nel patrimonio e nei rapporti della s.p.a. Acquedotto pugliese, a suo tempo costituita mediante trasformazione del preesistente “Ente autonomo per l’acquedotto pugliese”, con il decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 141 (Trasformazione dell’Ente autonomo acquedotto pugliese in società per azioni, a norma dell’articolo 11, comma 1, lettera b, della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Anche con riferimento a questa norma la Corte accoglie le censure sollevate dallo Stato, rilevando che la stessa incide sul patrimonio e sui rapporti attivi e passivi di una società per azioni costituita con legge statale; società nel cui oggetto sociale rientra la gestione del ciclo integrato dell’acqua e che è destinata ad operare, in base alla legge istitutiva, almeno fino al 31 dicembre 2018.
Considerato il contenuto e, in particolare, la sua attinenza alla gestione del servizio idrico integrato, il subentro dell’AQP nel patrimonio e nei rapporti della s.p.a. Acquedotto pugliese, disposto dalla norma regionale censurata, è riconducibile alla materia ordinamento civile e alle materie della tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente, entrambe riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, e rilevato che la disciplina statale non prevede tale subentro, ne consegue l’illegittimità costituzionale della disposizione regionale.
Infine, viene dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1 della legge regionale impugnata, con il quale, in violazione dell’art. 97 della Costituzione, è stato previsto che “Il personale in servizio presso l’Acquedotto pugliese S.p.A. alla data di costituzione dell’AQP transita nell’organico dell’AQP alla data della costituzione della medesima, conservando tutti i diritti giuridici ed economici acquisiti, senza ulteriori e maggiori oneri”.
Osserva la Corte che la norma impugnata, disponendo un generale ed automatico transito del personale di una persona giuridica di diritto privato, la s.p.a. Acquedotto pugliese, nell’organico di un soggetto pubblico regionale, l’Azienda pubblica regionale AQP, senza il previo espletamento di alcuna procedura selettiva, si pone in palese deroga al principio del concorso pubblico, al quale debbono conformarsi le pubbliche amministrazioni.
Rilevato che non risultano ragioni straordinarie tali da giustificare deroghe al ricorso alle normali e generali forme di reclutamento del personale della pubblica amministrazione, ciò si risolve in un privilegio indebito per i soggetti che possono beneficiare della norma impugnata, in violazione del citato parametro costituzionale.
Sentenza 21 marzo 2012, n. 63 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Molise)
Disposizioni statutarie in materia di segreto d’ufficio; competenza regionale nella definizione di elementi costitutivi delle fattispecie tipiche penali; equiparazione personale enti pubblici non economici al personale regionale; partecipazione della Regione alla fase ascendente dell’attività normativa europea e all’attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea.
– Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 4, e dell’art. 53 dello statuto della Regione Molise, approvato, in prima lettura, con deliberazione del Consiglio regionale n. 184 del 19 luglio 2010, confermato, in seconda lettura, con deliberazione n. 35 del 22 febbraio 2011, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 7, edizione straordinaria, del 2 marzo 2011, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera l), e 123 della Costituzione, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri;
– non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 67, comma 1, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 117, quinto comma, e 121, secondo e terzo comma, della Costituzione.
La sentenza dichiara non fondate tutte le censure sollevate dallo Stato nei confronti del nuovo statuto della Regione Molise.
In particolare la prima censura riguardava una disposizione con la quale si stabilisce che le commissioni consiliari permanenti, al fine di svolgere la funzione di “vigilanza” sull’andamento dell’amministrazione regionale, “possono altresì convocare funzionari dell’amministrazione regionale e degli enti dipendenti i quali, in seduta non pubblica, sono esonerati dal segreto d’ufficio”.
Secondo il ricorrente la norma si porrebbe in contrasto con la disciplina statale in materia di segreto d’ufficio, violando l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza legislativa statale esclusiva la materia dell’ordinamento civile e penale, nonché l’art. 123 della Costituzione che regola la potestà statutaria delle Regioni ad autonomia ordinaria.
La norma impugnata, infatti, escludendo l’obbligo del segreto d’ufficio in relazione a qualsiasi atto dell’amministrazione, porrebbe eccezioni al principio contenuto nell’art. 326 del codice penale, che prevede il reato di rivelazione di segreti d’ufficio e che può essere derogato solo con normativa statale, in violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile e penale.
Di diverso avviso la Corte, la quale rileva che l’oggetto tutelato dal segreto d’ufficio e dalla previsione del divieto di rivelazione dello stesso è costituito dal buon andamento, inteso anche come normale funzionamento della pubblica amministrazione.
Ne consegue che spetta al legislatore regionale, nell’ambito della propria sfera di competenza, individuare i casi nei quali la tutela del buon andamento e del normale funzionamento dell’amministrazione regionale, e degli enti da essa dipendenti, debba essere assicurata attraverso l’apposizione del segreto d’ufficio, così come spetta egualmente al medesimo legislatore regionale prevederne le eventuali eccezioni.
La Corte ricorda, inoltre, che la giurisprudenza costituzionale ha già da tempo chiarito che, ferma la competenza esclusiva statale in materia penale, alle leggi regionali non è precluso concorrere a precisare, secundum legem, presupposti d’applicazione di norme penali statali né concorrere ad attuare le stesse norme; e che la tutela penale dei beni rientranti nelle materie regionali, “esclusive” o “concorrenti”, può ben esser autonomamente fornita, attraverso l’incriminazione di violazioni agli stessi beni, dalla legge penale statale, con il risultato di giungere a riconoscere una competenza regionale a concorrere a definire elementi costitutivi delle fattispecie tipiche incriminate.
Su queste premesse, il giudice delle leggi dichiara non fondata la questione sollevata.
La seconda norma impugnata riguarda l’art. 53, comma 4 del nuovo statuto, nella parte in cui, dopo aver stabilito che la Regione per lo svolgimento delle proprie attività, può istituire con legge enti, aziende e agenzie regionali, dispone che il personale degli enti pubblici non economici è equiparato al personale regionale.
Ad avviso del ricorrente, la norma determinerebbe una violazione della competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione “perché impedirebbe il corretto evolversi della disciplina contrattuale collettiva dei vari comparti interessati, sottraendo per legge materia alla contrattazione”. In tal modo la disposizione violerebbe anche i limiti posti dall’art. 123 della Costituzione alla potestà statutaria delle Regioni.
Sul punto il giudice delle leggi, nel dichiarare non fondata la questione, rileva che l’equiparazione del personale degli enti pubblici non economici regionali al personale regionale, non comporta nessuna sottrazione per legge di una materia riservata alla contrattazione collettiva per comparti, posto che anche il rapporto di lavoro del personale regionale è regolato dalla legge e dai contratti.
Ne consegue che la norma impugnata non può che essere interpretata nel senso di rinviare, quanto al trattamento del personale degli enti pubblici non economici e di quello del personale regionale, alla disciplina del rapporto di lavoro contenuta nei contratti collettivi stipulati in relazione ai comparti interessati, senza alcuna lesione della riserva di competenza attribuita alla contrattazione collettiva.
Infine, con riferimento all’art. 67, comma 1, del nuovo statuto, nella parte in cui, regolando i rapporti della Regione con l’Unione europea, prevede che la Giunta regionale realizza la partecipazione alla cosiddetta fase ascendente dell’attività normativa europea e, nella fase discendente, provvede all’attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, il ricorrente sostiene che, così statuendo, la norma sarebbe in contrasto con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, in quanto riserverebbe la competenza in materia alla Giunta regionale, laddove la norma costituzionale la attribuisce, genericamente, alla Regione e quindi a tutti i suoi organi. Essa sarebbe, poi, anche in contrasto con l’art. 121 della Costituzione, commi secondo e terzo, nella parte in cui, specie in riferimento alla fase cosiddetta discendente, riserverebbe la competenza a svolgere le connesse attività alla Giunta, che ha solo competenze di natura provvedimentale, nel mentre, per le attività di natura legislativa e regolamentare, pure coinvolte, la competenza non può che essere del Consiglio regionale.
La Corte, nel dichiarare l’infondatezza anche di questa ulteriore questione sollevata dallo Stato, rileva che le censure proposte muovono da un’erronea interpretazione della disposizione impugnata, posto che essa espressamente prevede che “La Giunta regionale, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, della legge comunitaria e degli indirizzi impartiti dal Consiglio regionale realizza la partecipazione della Regione alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvede all’attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione Europea”.
L’espresso richiamo sia alla legge statale recante norme di procedura, sia alla legge comunitaria, statale e regionale, sia gli indirizzi impartiti dal Consiglio regionale, vincola la Giunta al rispetto di quanto ivi prescritto, in conformità con quanto stabilito dall’art. 117, quinto comma, della Costituzione.
Peraltro la Corte rileva che la norma impugnata si inserisce in un contesto normativo, costituito dai commi seguenti del medesimo art. 67, che espressamente individuano le competenze in materia, sia della Giunta che del Consiglio, al quale ultimo sono attribuite le competenze legislative e normative coinvolte, in conformità al riparto delineato dall’art. 121, secondo e terzo comma, della Costituzione.
Sentenza 23 marzo 2012, n. 66 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Veneto)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12 della legge della Regione Veneto 26 maggio 2011, n. 10 (Modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio” in materia di paesaggio).
Non è consentito al legislatore regionale prevedere un ampliamento dell’ambito di applicazione della deroga al regime vincolistico, stabilito dalla legislazione dello Stato in materia di aree qualificate di interesse paesaggistico, in quanto ciò incide direttamente su materia riservata alla legislazione statale, rispetto alla quale la legislazione regionale può solo fungere da strumento ampliativo del livello di tutela del bene protetto e non quale espediente volto ad introdurre una restrizione dell’ambito della tutela, attraverso l’incremento della tipologia di aree cui il regime vincolistico non si applica.
E’ quanto affermato dalla Corte Costituzionale nel censurare una disposizione, contenuta nella legge regionale n. 10 del 201 1 del Veneto, con la quale si prevede che nei Comuni della Regione che, alla data del 6 settembre 1985, risultavano dotati di strumenti urbanistici generali contenenti denominazioni di zone territoriali omogenee non coincidenti con quelle indicate nel decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), sono assimilate alle aree escluse dalla tutela ai sensi dell’art. 142, comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), quelle aree che, alla data suddetta, presentano determinate caratteristiche.
In particolare, il ricorrente aveva contestato il fatto che, mentre la lettera a) del comma 2 dell’art. 142 del codice dei beni culturali, escluderebbe dal regime dei vincoli, di cui al comma 1, quelle aree “delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B”, la disposizione regionale impugnata escluderebbe, invece, previa verifica, anche quelle aree “comprese in zone urbanizzate con le caratteristiche insediative e funzionali delle zone A e B”.
In tal modo la norma impugnata consentirebbe che, in aree sottoposte a tutela paesaggistica, siano indiscriminatamente realizzati o mantenuti interventi che prescindono dalla necessaria autorizzazione paesistica ex art. 142 del codice dei beni culturali, così incidendo su materia riservata alla competenza esclusiva statale ex art. 117 secondo comma lettera s) della Costituzione.
Sentenza 28 marzo 2012, n. 70 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Campania)
Materie: coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; salvaguardia equilibri di bilancio art. 81, quarto comma, Cost.
– Dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi da 5 (nel testo originario della norma) a 9, 5 e 10, comma 2, come integrato dalla nota informativa, allegata sub G, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 (Bilancio di previsione della Regione Campania per l’anno 2011 e bilancio di previsione per il triennio 2011 – 2013);
– dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 246, primo periodo, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2011), come sostituito dall’art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania 6 dicembre 2011, n. 21 (Ulteriori disposizioni urgenti in materia di finanza regionale);
– dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania n. 5 del 2011, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del 2011.
Con la complessa ed articolata sentenza in rassegna, al cui testo si rinvia per l’esame puntuale delle singole questioni trattate, la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni contenute nella legge di bilancio 2011 della Regione Campania, e di alcuni correttivi apportati con successiva legge di fine anno, per violazione del fondamentale precetto contenuto nell’art. 81, quarto comma, della Carta fondamentale, in forza del quale “ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”.
In estrema sintesi, le censure sollevate dallo Stato si sono rivolte nei confronti di alcune disposizioni con le quali si disponeva, in sede di legge di bilancio, la copertura finanziaria di somme iscritte in determinate UPB, ammontanti ad euro 660.000.000,00, attraverso l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente, ancora in pendenza di accertamento a causa della mancata approvazione del rendiconto 2010.
Rileva la Corte che “Nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art. 81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa; la seconda, fondata sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso consentiti. La loro combinazione protegge l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti”.
Non è pertanto conforme a Costituzione realizzare il pareggio di bilancio, in sede preventiva, attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell’esercizio precedente, atteso che, sia in base alla legislazione contabile, sia in base all’art. 81 citato, l’obbligo di copertura deve essere osservato attraverso la previa verifica delle risorse impiegate, per assicura il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite.
Dopo aver argomentato in merito alla natura ed al valore giuridico da attribuire alla prassi contabile del “risultato di amministrazione presunto”, ovvero al risultato non ancora riconosciuto attraverso l’approvazione del rendiconto dell’anno precedente, consistente in una stima provvisoria, priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti autorizzazioni di spesa, la Corte rileva che la Regione Calabria, calcolando nella quantificazione preventiva un avanzo presunto e quindi, come tale, giuridicamente inesistente, attraverso l’iscrizione delle partite previste dalle norme impugnate, ha autorizzato delle spese in modo illegittimo in quanto non conforme ai precetti costituzionali.
La sentenzia dichiara inoltre l’illegittimità di un’ulteriore disposizione con la quale si autorizza il ricorso al mercato finanziario per l’esercizio 2011, per la realizzazione di investimenti e per la partecipazione a società che svolgano attività strumentali rispetto agli obiettivi della programmazione, nonché per il pagamento degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale derivanti dalle operazioni di indebitamento già realizzate.
Sul punto la Corte, accogliendo le censure del ricorrente, rileva che la norma autorizzatoria, non contenendo il dettaglio dei capitoli e delle UPB, non consente di verificare se la somma derivante dal ricorso al mercato finanziario sia utilizzata effettivamente per spese di investimento, con riferimento alle quali le regole e i limiti trovano compiuta disciplina nell’art. 1, commi da 16 a 19 della 24 dicembre 2003, n. 350 concernente la legge finanziaria statale 2004.
Il mancato puntale dettaglio delle tipologie di investimento in concreto programmate comporta la violazione delle citate norme statali, contenute nella legge n. 350/2003, che costituiscono sia norme di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, sia principi di salvaguardia dell’equilibrio del bilancio ai sensi del citato art. 81, quarto comma, con conseguente dichiarazione d’illegittimità della norma censurata.
Infine la sentenza torna sulla problematica dei cosiddetti “contratti derivati”, rilevando come le peculiari caratteristiche di tali strumenti finanziari hanno indotto il legislatore statale a prevedere, limitatamente alle contrattazioni in cui siano parte le Regioni e gli enti locali, una specifica normativa, non solo per l’accesso al relativo mercato mobiliare, “ma anche per la loro gestione e rinegoziazione, che presentano, parimenti, ampi profili di spiccata aleatorietà in grado di pregiudicare il complesso delle risorse finanziarie pubbliche utilizzabili dagli enti stessi per il raggiungimento di finalità di carattere, appunto, pubblico e, dunque, di generale interesse per la collettività”.
Alla resistente viene contestato il mancato rispetto degli adempimenti previsti dall’art. 62, comma 8, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133, che prevede che gli enti pubblici “allegano al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata”.
Ad avviso della Corte, la norma non si limita a richiedere un’indicazione sommaria e sintetica dei derivati stipulati dall’ente pubblico, ma pretende l’analitica definizione degli oneri già affrontati e la stima di quelli sopravvenienti, sulla base delle clausole matematiche in concreto adottate con riferimento all’andamento dei mercati finanziari.
Poste queste premesse, il giudice delle leggi, accogliendo le censure sollevate, rileva che la sintetica ed incompleta compilazione della nota prevista dal citato art. 62, da parte della Regione, e la mancata indicazione analitica delle UPB e dei capitoli, sui quali ricade materialmente la gestione dei contratti, pregiudica gli equilibri dell’esercizio in corso e di quelli futuri, “nella misura in cui non determinano le modalità di copertura degli oneri nascenti dallo sviluppo attuativo dei contratti derivati stipulati e non forniscono appropriate informazioni per adottare coerenti opzioni contrattuali ed efficaci procedure di verifica”.
Sentenza 5 aprile 2012, n. 79 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Basilicata)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 6-bis della legge della Regione Basilicata 1 luglio 2008, n. 12, sia nel testo originario introdotto dall’art. 1 della legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale), sia in quello modificato dall’art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013).
Come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale, l’art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), che agli ultimi due periodi stabilisce che “in nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle aziende di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio responsabile delle medesime”, si configura quale principio fondamentale della legislazione statale in materia di tutela della salute, ed è diretto a consentire alle Aziende unità sanitarie locali (ASL) di funzionare secondo criteri di maggiore economicità e responsabilità dei dirigenti, senza essere onerate dal passivo accumulato nel corso del precedente sistema di gestione, e si pone quindi come vincolo all’autonomia finanziaria regionale in relazione ai rapporti debitori e creditori delle soppresse Unità sanitarie locali (USL).
Pertanto, non è consentito alle Regioni prevede, come ha fatto la Regione Basilicata con le disposizioni impugnate, che i direttori generali delle ASL, i quali hanno assunto il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte USL, possano utilizzare in anticipazione le disponibilità finanziarie delle aziende stesse, per fronteggiare i pagamenti urgenti ed indifferibili relativi ai debiti delle gestioni liquidatorie delle USL disciolte.
La Corte rileva che consentire anticipazioni per la gestione delle pratiche liquidatorie non realizza quella impermeabilità fra patrimonio della ASL e situazione debitoria della pregressa USL, tale da rispettare il vincolo normativo per il quale in nessun caso i debiti delle USL debbono gravare sulle nuove ASL.
Ne consegue la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme per violazione dell’art. 117,comma terzo della Costituzione.
Sentenza 5 aprile 2012, n. 80 – (giudizio promosso dalle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto c/Presidente del Consiglio dei ministri)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), nella parte in cui dispone l’approvazione dell’art. 1, limitatamente alle parole “necessarie all’esercizio unitario delle funzioni amministrative” e “ed altre norme in materia”, nonché degli artt. 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 30, comma 1, 68 e 69 dell’allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011.
Con la sentenza in rassegna, pronunciata a seguito di ricorso promosso da sole quattro Regioni, la Corte Costituzionale interviene, in maniera incisiva, sul cosiddetto codice del turismo, ridimensionando la pretesa del Governo di disciplinare la materia “turismo” che, a seguito delle modifiche apportate alla Costituzione con la novella del 2001, appartiene alla competenza residuale delle Regioni.
Il giudice delle leggi, delimita innanzitutto l’oggetto delle questioni promosse dalle singole Regioni, rilevando che le ricorrenti sollevano due ordini di censure: la prima nei confronti dell’art. 1, comma 1, del decreto, e di riflesso l’allegato 1, concernente il “codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo” ivi richiamato, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, in relazione alle attribuzioni regionali di cui agli artt. 117 e 118; in secondo luogo, nei confronti delle singole norme contenute nell’allegato 1, perché ritenute lesive delle competenze delle Regioni.
Ciò premesso la Corte, richiamando la propria giurisprudenza, ricorda che la competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo non esclude la legittimità di un intervento legislativo dello Stato volto a disciplinare l’esercizio unitario di determinate funzioni amministrative nella stessa materia.
Tuttavia viene rilevato che nello specifico caso sottoposto alla sua attenzione, la Corte è chiamata a valutare la ridondanza, sulle attribuzioni costituzionali delle Regioni, delle questioni di legittimità costituzionale proposte per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, ed aventi ad oggetto un intero corpus normativo (il cosiddetto codice del turismo), che sicuramente incide, in misura prevalente, sugli ambiti materiali di competenza esclusiva regionale in tema di turismo e di commercio.
Il giudice, al fine di esaminare le censure sollevate, ricostruisce il quadro normativo in cui si inserisce la delega attuata con l’art. 1 del decreto legislativo impugnato, rilevando che l’oggetto della delega era circoscritto “al coordinamento formale ed alla ricomposizione logico-sistematica di settori omogenei di legislazione statale, con facoltà di introdurre le integrazioni e le correzioni necessarie ad un coerente riassetto normativo delle singole materie. Il fine dichiarato di questa serie di operazioni era quello della semplificazione normativa, resa concreta dalla formazione di atti normativi contenenti le discipline statali vigenti – anteriori e successive al 1970 – in differenti materie, così da agevolarne la conoscenza da parte dei cittadini. L’esito complessivo di tale articolato iter di interventi legislativi doveva quindi essere la creazione di testi normativi coordinati, tendenzialmente comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili”.
Viene invece sottolineato che esula dall’ambito della delega il riassetto generale dei rapporti tra Stato e Regioni in materie non di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione, in quanto la disciplina necessaria per operare tale riassetto non può rimanere ristretta alla sfera legislativa di competenza dello Stato, ma coinvolge quella delle Regioni, sia nel rapporto tra principi fondamentali e legislazione di dettaglio, nelle materie di competenza concorrente, sia, nell’esercizio del potere di avocazione da parte dello Stato di funzioni amministrative, e conseguentemente legislative, sulla base dell’art. 118, primo comma, della Costituzione, nelle materie di competenza regionale residuale.
In buona sostanza, il giudice precisa sin da subito che il Governo, sulla base della delega ricevuta, poteva raggruppare e riordinare le norme statali incidenti sulla materia del turismo, negli ambiti di sua competenza esclusiva e per la tutela di interessi di sicuro rilievo nazionale, senza tuttavia poter disciplinare ex novo i rapporti tra Stato e Regioni nella medesima materia, con il metodo della cosiddetta “attrazione in sussidiarietà”, posto che trattandosi, secondo la giurisprudenza della stessa Corte, di una forma non ordinaria di esercizio, da parte dello Stato, di funzioni amministrative e legislative attribuite alle Regioni da norme costituzionali, è richiesto in tal senso una precisa manifestazione di volontà legislativa del Parlamento, con indicazione, tra l’altro, di adeguate forme collaborative, non riscontrabili nella legge di delegazione n. 246 del 2005.
Ciò chiarito, la Corte passa ad analizzare la fondatezza delle censure di carenza di delega sulle singole disposizioni impugnate, tutte contenute nell’allegato 1 – nei limiti della loro ridondanza sul riparto di competenze di cui all’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, della Costituzione e sull’allocazione delle funzioni amministrative, e conseguentemente legislative, di cui all’art. 118, primo comma, Cost. – allo scopo di verificare se ciascuna di esse possa essere catalogata tra le norme statali da riassettare ed armonizzare, o se invece si tratti di una nuova disciplina dei rapporti tra Stato e Regioni su oggetti particolari, non compresa nella delega.
Con riferimento all’art. 1 dell’allegato 1 al decreto legislativo. impugnato, che definisce l’ambito di applicazione del cosiddetto codice del turismo, precisando che lo stesso “reca, nei limiti consentiti dalla competenza statale, norme necessarie all’esercizio unitario delle funzioni amministrative in materia di turismo ed altre norme in materia riportabili alle competenze dello Stato, provvedendo al riordino, al coordinamento e all’integrazione delle disposizioni legislative statali vigenti, nel rispetto dell’ordinamento dell’Unione europea e delle attribuzioni delle regioni e degli enti locali”, la Corte rileva che esula dall’ambito consentito dalla delega la finalità di provvedere “all’esercizio unitario delle funzioni amministrative”, che si riferisce al possibile accentramento di competenze amministrative, e conseguentemente legislative, in capo allo Stato, finalità che attiene non al riassetto della legislazione statale in materia di turismo, ma che riassume sinteticamente l’orientamento a disciplinare, in senso innovativo, l’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni nella medesima materia.
Pertanto, sulla base delle sopra accennate considerazioni, il giudice dichiara ammissibile la questione prospettata, – in quanto l’asserita violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo – e la dichiara fondata, per carenza di delega, limitatamente alle parole “necessarie all’esercizio unitario delle funzioni amministrative» e «ed altre norme in materia”.
Passando ad analizzare i successi articoli contenuti nell’allegato 1, singolarmente impugnati dalle Regioni, la Corte rileva l’ammissibilità della questione prospettata e la fondatezza, per carenza di delega, di ben 19 articoli su 22 in totale censurati.
In particolare, viene dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, contenete principi sulla produzione del diritto in materia turistica ponendo le condizioni per l’intervento legislativo dello Stato nella materia, disposizione che ad avviso della Corte, pur volendo adeguare la normativa ai principi stabiliti dalla giurisprudenza costituzionale, incide sui rapporti tra Stato e Regioni in materia turistica e fuoriesce pertanto dai limiti della delega, che secondo l’indirizzo della Corte è sempre necessaria poiché, in caso contrario, sarebbe il potere esecutivo delegato ad inserire nuove norme nell’ordinamento, in diretta attuazione di orientamenti giurisprudenziali della Corte, superando il potere legislativo del Parlamento delegante.
Parimenti illegittimi gli articoli: 3, contente principi in tema di turismo accessibile; 8, contenente una classificazione delle strutture ricettive; 9, contenente una classificazione e una disciplina delle strutture ricettive alberghiere e paralberghiere; 10 contente una classificazione degli standard qualitativi delle imprese turistiche ricettive; 11, comma 1, contente un disciplina della pubblicità dei prezzi, stabilendo l’obbligo per gli operatori turistici di comunicare alla Regione i prezzi praticati; 12, contente una classificazione ed una disciplina delle strutture ricettive extralberghiere; 13 contenente una classificazione ed una disciplina delle strutture ricettive all’aperto; 14 contente la definizione delle strutture ricettive di mero supporto; 15, che disciplina gli standard qualitativi dei servizi e delle dotazioni per la classificazione delle strutture ricettive; 16, che detta norme sulla semplificazione degli adempimenti amministrativi delle strutture turistico-ricettive; 18, che contiene definizioni in materia di agenzie di viaggio e turismo; 20, che dispone che l’apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie, già legittimate ad operare, non richiede la nomina di un direttore tecnico per ciascun punto di erogazione del servizio; 21, che reca norme in tema di semplificazione degli adempimenti amministrativi relativi alle agenzie di viaggio e turismo; 23, che definisce e regola i “sistemi turistici locali”; 30, che disciplina le agevolazioni in favore dei turisti con animali domestici al seguito; 68, che disciplina le attività di assistenza al turista; 69, che disciplina la gestione dei reclami nei confronti delle imprese e degli operatori turistici.
Con riferimento a tutte le norme dichiarate illegittime, la Corte rileva la violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, in relazione agli artt. 117 quarto comma e 118, primo comma, trattandosi di norme che, incidendo nei rapporti tra Stato e Regioni in materia di turismo, realizzando un accentramento di funzioni, con variazione del riparto delle competenze, superano i limiti della delega contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Sono viceversa state ritenute immuni dai vizi sollevati: l’art. 4, commi 1 e 2, del cosiddetto codice del turismo, che regolano le imprese turistiche, atteso che non incide nella materia del turismo ma in quella dell’ordinamento civile di competenza esclusiva statale; per gli stessi motivi anche l’art. 19, che prevede a carico delle agenzie di viaggio e turismo, l’obbligo di stipulare “congrue polizze assicurative a garanzia dell’esatto adempimento degli obblighi assunti verso i clienti con il contratto di viaggio in relazione al costo complessivo dei servizi offerti”, è stato ritenuto conforme a Costituzione, trattandosi di norme che incidono sulla materia dell’ordinamento civile; l’art. 24, che disciplina “l’incentivazione di iniziative di promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico italiano”, norma che, ad avviso della Corte, sottende, un principio generale di valorizzazione e di promozione dei beni culturali con finalità turistica e che, quindi, non altera il riparto di competenze tra Stato e Regioni e, pertanto, non ridonda in una lesione di attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle Regioni.
Sentenza 12 aprile 2012, n. 85 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Veneto)
Materie: vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali art. 117, comma primo, limiti alla produzione di energia da fonti rinnovabili, in contrasto con le norme internazionali e comunitarie che ne incentivano lo sviluppo; protezione civile
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011) e dell’art. 15, commi 1 e 2, nella parte in cui, nel sostituire l’articolo 16, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), e nell’introdurre nel medesimo articolo 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).
Come già affermato con sentenza n. 124 del 2010, la Corte ribadisce che la normativa internazionale (Protocollo di Kyoto addizionale alla Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato l’11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1° giugno 2002, n. 120), e quella comunitaria (direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE e direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE), manifestano un favor per le fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai carburanti fossili e, conseguentemente, violano l’art. 117, primo comma, della Costituzione, le norme regionali che, come l’art. 4, comma 1, della legge regionale del Veneto n. 7 del 2011, prevedano, per un consistente lasso di tempo, limiti massimi autorizzabili di potenza di energia da fonti rinnovabili.
Nello specifico la norma veneta prevedeva che, nelle more dell’emanazione del decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all’articolo 8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13, e dell’approvazione di uno specifico stralcio del Piano energetico regionale di cui all’art. 2 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la pianificazione energetica regionale, l’incentivazione del risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia), relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, non potessero essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed all’esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di potenza di picco superiore a 200 kWp, di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a 500 kWe, nonché di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza elettrica superiore a 1000 kWe.
La sentenza dichiara, inoltre, l’illegittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1 e 2 della legge regionale impugnata.
In particolare il comma 1, che sostituisce il comma 1 dell’art. 16 della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile), prevede che: “Ferme restando le competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi di cui all’art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile) e successive modificazioni, il Presidente della Provincia è autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della Giunta regionale è autorità di protezione civile, responsabile del coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai presidenti delle province”.
Il comma 2, dell’art. 15, dopo il comma 1 dell’art. 16 della legge regionale n. 58 del 1984, aggiunge un ulteriore comma in base al quale: “Per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi di cui all’articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunità montane forniscono alle sale operative delle province e le province forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie”.
Con riferimento a queste disposizioni, la Corte, accogliendo le censure sollevate dal ricorrente, osserva che l’art. 14 della legge n. 225 del 1992, stabilisce le competenze del Prefetto, prevedendo che, al verificarsi di un evento calamitoso di cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell’art. 2, esso, tra l’altro, predispone il piano per fronteggiare l’emergenza su tutto il territorio della Provincia, ne cura l’attuazione e assume la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale, coordinandoli con gli interventi dei sindaci dei comuni interessati e vigilando sulla loro l’attuazione.
Inoltre, l’art. 5, comma 1, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), dispone che il Presidente del Consiglio dei Ministri determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza nella stessa materia, promuove e coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio, mentre il comma 4 dello stesso art. 5 stabilisce che il Presidente del Consiglio dei Ministri si avvale del Dipartimento della protezione civile che promuove, tra l’altro, “l’attività tecnico-operativa, volta ad assicurare i primi interventi, effettuati in concorso con le regioni e da queste in raccordo con i prefetti e con i Comitati provinciali di protezione civile, fermo restando quanto previsto dall’articolo 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225”.
Ad avviso della Corte, le norme regionali impugnate individuando nel Presidente della Provincia l’autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale, e stabilendo che i Sindaci e i Presidenti delle Comunità montane, per consentire il coordinamento e l’adozione degli interventi in questione, forniscono alle sale operative delle Province gli elementi utili per la conoscenza dell’evento e per l’assunzione delle iniziative necessarie, configurano la competenza del Presidente della Provincia in termini ampi e generali, tale da comprendere anche le attribuzioni riservate al Prefetto dalla normativa statale.
Ne consegue la dichiarazione di illegittimità delle norme censurate, per violazione dell’art. 117, terzo comma della Costituzione, nella parte in cui prevedono che il Presidente della Provincia sia autorità di protezione civile, responsabile dell’organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale, nei casi di emergenza di protezione civile per gli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992, in contrasto con i principi fondamentali in materia di protezione civile rinvenibili nelle citate norme statali.
Sentenza 12 aprile 2012, n. 86 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Marche)
Materie: vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali art. 117, comma primo, istituzione marchio di origine e qualità, contrasto con le disposizioni in materia di libera circolazione delle merci
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 21 della legge della Regione Marche 29 aprile 2011, n. 7 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e altre disposizioni per l’applicazione di norme dell’Unione Europea e per la semplificazione dell’azione amministrativa. Legge comunitaria regionale 2011), che sostituisce l’art. 34 della legge della Regione Marche 28 ottobre 2003, n. 20 (Testo unico delle norme in materia industriale, artigiana e dei servizi alla produzione).
La Regione Marche, con la norma censurata, ha istituito un marchio di origine e qualità, denominato “Marche Eccellenza Artigiana (MEA)”, individuandone i disciplinari di produzione.
Avverso detta norma ha proposto ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri sul presupposto che la stessa violerebbe l’art. 117, primo comma, della Costituzione, per inosservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, in quanto si porrebbe in netto contrasto con le disposizioni dettate dagli artt. da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) in materia di libera circolazione delle merci, disposizioni che vietano agli Stati membri di porre in essere restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione, nonché qualsiasi altra misura di effetto equivalente, tra le quali sarebbe da ricomprendere l’istituzione di un marchio di origine e qualità da parte di uno Stato o di una Regione.
La Corte, dichiara innanzi tutto l’ammissibilità della questione sollevata, ricordando che per effetto dell’art. 11 della Carta fondamentale le norme comunitarie hanno diretta efficacia obbligatoria nel nostro ordinamento, mentre l’art. 117, primo comma, ha ribadito che la forza vincolante delle disposizioni comunitarie nei confronti del legislatore nazionale. Il giudice rileva, inoltre, che le leggi di cui si dubita la compatibilità col diritto dell’Unione europea, se portate davanti alla Corte costituzionale a seguito di ricorso proposto in via principale, rendono concretamente operativo il parametro costituito dall’art. 117, primo comma della Costituzione, con conseguente declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme che siano giudicate incompatibili con il diritto comunitario.
Ciò premesso la Corte affronta nel merito la questione relativa alla legittimità dell’istituzione del marchio MEA previsto dalla legge impugnata e, a tal fine, richiama le citate norme del TFUE con le quali si prevede il divieto, tra gli Stati membri, di porre restrizioni all’importazione o all’esportazione, nonché qualsiasi misura ad effetto equivalente, facendo salvi i divieti o le restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale, sempre che tali divieti o restrizioni non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri.
Il giudice ricorda che la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea ha elaborato una nozione ampia di “misura di effetto equivalente”, nozione riassunta nel principio secondo cui “ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative (Corte di giustizia, sentenza 11 luglio 1974, in causa 8/1974, Dassonville contro Belgio)”.
Inoltre, la Corte di giustizia ha affermato che la concessione da parte di uno Stato membro, di un marchio di qualità a prodotti finiti fabbricati in quello Stato, comportava per esso il venir meno agli obblighi derivanti dall’art. 30 del Trattato CE, divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE, ciò in quanto la disciplina controversa aveva, quanto meno potenzialmente, effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci fra Stati membri posto che, avendo come fine quello di promuovere la commercializzazione dei prodotti agroalimentari realizzati in Germania, poteva indurre i consumatori ad acquistare i prodotti recanti il marchio di qualità di quello Stato, escludendo i prodotti importati. (Corte di giustizia, sentenza 5 novembre 2002 in causa C-325/2000, Commissione contro Repubblica Federale di Germania).
Poste queste premesse, la Corte Costituzionale osserva che la norma regionale impugnata introduce un marchio “di origine e di qualità” che, con la chiara indicazione di provenienza territoriale (“Marche”), mira a promuovere i prodotti artigianali realizzati in ambito regionale, garantendone per l’appunto l’origine e la qualità.
Pertanto, ad avviso della Corte, vi è “quantomeno la possibilità di produrre effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci tra Stati membri è, dunque, innegabile, alla luce della nozione comunitaria di «misura ad effetto equivalente» elaborata dalla Corte di giustizia e dalla giurisprudenza dianzi richiamata”.
Ne consegue la dichiarazione di incostituzionalità della norma impugnata per violazione dei vincoli posti dall’ordinamento dell’Unione europea e, per conseguenza, dell’art. 117, primo comma, della Costituzione.
Sentenza 12 aprile 2012, n. 90 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol)
Principio di ragionevolezza, efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione, artt. 3 e 97 Cost. (copertura posti vacanti mediante concorsi interni)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 5-ter, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 21 luglio 2000, n. 3 (Norme urgenti in materia di personale), aggiunto dall’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 17 maggio 2011, n. 4 (Modifica dell’ordinamento e delle norme in materia di personale della Regione e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Trento e Bolzano)
La giurisprudenza costituzionale ha innumerevoli volte affermato il principio della necessità dell’esperimento di pubblici concorsi per l’accesso alla pubblica amministrazione, ed è consolidato il principio secondo il quale non può essere riservata ai concorsi interni una quota superiore al 50 per cento dei posti disponibili.
La Corte ha anche ripetutamente affermato che “la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis: sentenze n. 195, n. 150 e n. 100 del 2010, n. 293 del 2009)”, la Corte ha anche escluso “la legittimità di arbitrarie restrizioni alla partecipazione alle procedure selettive, chiarendo che al concorso pubblico deve riconoscersi un ambito di applicazione ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di soggetti precedentemente estranei alle pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio e quelli di trasformazione di rapporti non di ruolo, e non instaurati ab origine mediante concorso, in rapporti di ruolo (sentenze n. 150 del 2010, n. 293 del 2009, n. 205 del 2004) (sentenza n. 68 del 2011)”.
Non è quindi consentito prevede, coma ha fatto la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol con la norma impugnata, che “Al fine di fronteggiare vacanze in specifici profili professionali, senza ricorrere a nuove assunzioni di personale, non più del 50 per cento dei posti coperti attraverso procedure selettive pubbliche nel triennio precedente potrà essere assegnato mediante concorsi interni, ai quali è ammesso il personale in possesso dei requisiti previsti dal regolamento riguardante le modalità di accesso e dal contratto collettivo”, prevedendo, inoltre, che “Il rispetto della predetta percentuale può essere assicurato anche con compensazione tra i diversi profili professionali”.
Il giudice, accogliendo le censure sollevate dal ricorrente, rileva infatti che l’attivazione solo delle procedure riservate agli interni (le quali possono giungere fino al limite del 50 per cento dei posti coperti attraverso prove selettive pubbliche nel triennio precedente), congiuntamente alla mancata effettuazione dei concorsi per i candidati esterni, determina la violazione della norma interposta, rappresentata dal comma 1-bis dell’art. 52 del decreto legislativo 9 maggio 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che prevede la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso.
Il giudice osserva che non è utilizzabile un sistema che tenga conto, nel conteggio della percentuale numerica valevole per le procedure selettive interne, di posti messi a concorso pubblico nel passato, dato che la percentuale massima del 50 per cento dei posti messi a concorso riservabile al personale interno, di cui alla citata norma interposta, deve intendersi, per non essere in contrasto con i principi garantiti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione, “riferibile a concorsi che la prevedano nel momento genetico, non essendo possibile che per il suo calcolo si prendano in considerazione, retroattivamente, concorsi già svolti”.
La Corte rileva infine che anche il criterio utilizzato dalla norma regionale, della “compensazione” globale tra tutto il personale della quota del 50 per cento dei posti riservata al personale interno, viola il principio di buona andamento della pubblica amministrazione, atteso che questo tipo di calcolo indifferenziato potrebbe determinare una riserva dei posti per i profili professionali più rilevanti a favore del personale interno, e un’indizione di concorsi indirizzati a candidati esterni solo per le qualifiche e mansioni inferiori.
Sentenza 18 aprile 2012, n. 91 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Puglia)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, recante “Norme in materia di Residenze sanitarie e socio-sanitarie assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia sanitaria”
Come più volte chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, l’autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute, ed in particolare nell’ambito della gestione del servizio sanitario, può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa, con la conseguenza che il legislatore statale può legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari (sentenzan.163 del 2011 e n. 52 del 2010).
La Corte ha anche più volte ribadito che l’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), che subordina l’accesso al Fondo per le Regioni interessate da elevati disavanzi sanitari, alla sottoscrizione di specifici Accordi per i Piani di rientro dai disavanzi sanitari, è espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica.
La citata norma statale ha anche previsto, per le Regioni che li abbiano sottoscritti, che gli interventi individuati negli accordi finalizzati a realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato, sono vincolanti.
Ne consegue che è illegittima una disposizione, come quella della Regione Puglia, con la quale si modificano dei parametri in materia di posti letto di Residenze sanitarie assistenziali (RSA) e di Residenze sociosanitarie assistenziali (RSSA) in contrasto con i parametri previsti da una precedente legge regionale che ha recepito il “Piano di Rientro della Puglia e di riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011”, oggetto dell’Accordo stipulato dalla Regione Puglia il 29 novembre 2011 ed approvato con legge regionale 9 febbraio 2011, n. 2 (Approvazione del Piano di rientro della Regione Puglia 2010-2012),
Sentenza 18 aprile 2012, n. 96 – (giudizio promosso in via incidentale dal TAR dell’Umbria c/ legge della Regione Umbria)
Materie:governo del territorio; agriturismo
– Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Umbria 14 agosto 1997 n. 28 (Disciplina delle attività agrituristiche), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma, della Costituzione
Il TAR dell’Umbria ha sollevato questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni contenute nella legge regionale dell’Umbria che disciplina le attività agrituristiche.
Viene censurata una disposizione in base alla quale si prevede che, per l’attività agrituristica, possano essere utilizzate soltanto le strutture esistenti nell’azienda prima dell’entrata in vigore della medesima legge.
Ad avviso del rimettente, la norma violerebbe l’art. 3 della Costituzione per “irrazionalità intrinseca”, posto che avrebbe “congelato” l’esercizio dell’attività di agriturismo nel territorio regionale alla data del 4 settembre 1997, data di entrata in vigore della legge regionale, così impedendo il flessibile utilizzo delle aziende agricole in relazione all’andamento del mercato ed alla necessità di favorire la permanenza sul territorio degli operatori agricoli, con i correlati benefici per l’economia e, segnatamente, per l’ambiente.
Inoltre la disposizione regionale violerebbe l’art. 41, primo comma, della Costituzione, avendo introdotto un impedimento ingiustificato all’iniziativa economica creando, di fatto, una sorta di oligopolio a favore degli agriturismi esistenti alla data del 4 settembre 1997, in palese contrasto con i principi in materia di libertà economica, i quali implicano, nell’attuale contesto comunitario, lo sviluppo dell’attività economica e della concorrenza.
Di diverso avviso la Corte, la quale, con riferimento alle censure concernenti la ragionevolezza della norma, rileva che l’attività agrituristica, pur rientrando, in via immediata, nelle materie agricoltura e turismo, di competenza regionale residuale, interferisce con altre materie attribuite alla competenza, o esclusiva o concorrente, dello Stato
Ciò comporta che le Regioni devono rispettare i principi, contenuti nella legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), n. 96, i quali siano espressione della potestà legislativa esclusiva o concorrente dello Stato.
Il giudice osserva che la disposizione censurata è compresa, in modo prevalente, nella materia “governo del territorio”, di competenza legislativa concorrente. I limiti alla utilizzabilità per fini agrituristici dei fabbricati rurali sono infatti posti dalla legge per regolare in modo razionale l’inserimento nei territori agricoli di attività connesse, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, destinate alla ricezione ed all’ospitalità, «mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata» (art. 2135 del codice civile). L’art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006 – come pure l’art. 3, primo comma, della precedente legge 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell’agriturismo) – contiene un principio fondamentale, la cui ratio è quella di promuovere l’attività agrituristica, senza tuttavia consentire edificazioni nuove ed estranee allo svolgimento delle attività agricole in senso stretto, allo scopo di garantire il mantenimento della natura peculiare del territorio e preservarlo così dalla proliferazione di fabbricati sorti in vista soltanto dell’esercizio di attività ricettive in immobili non facenti parte, ab origine, dell’azienda agricola”.
Le Regione Umbria ha attuato il principio fondamentale posto dalla legge statale, fissando un limite cronologico certo, la data di entrata in vigore della legge regionale.
Ad avviso della Corte la norma censurata non è manifestamente irragionevole, in quanto obbedisce ad una scelta di politica legislativa di particolare rigidità allo scopo di consentire e promuovere l’utilizzazione per attività agrituristiche dell’ingente patrimonio edilizio esistente nelle campagne umbre, in parte fatiscente e in rovina, il cui recupero viene incentivato in diversi modi. “Il senso dell’indicazione di una data precisa è quello di bloccare nuove costruzioni, destinate sin dall’inizio a fini agrituristici, negli stessi territori ove sorgono quelle storiche e già impiegate nelle attività agricole in senso stretto”, ed è tuttavia compatibile con la finalità di una razionale disciplina del territorio agricolo.
Inoltre la norma non pone alcun “congelamento” delle attività agrituristiche, considerato che il limite temporale in essa indicato non si riferisce all’ingresso nel mercato di nuovi soggetti o all’avvio di nuove iniziative in questo campo, ma prescrive, piuttosto, che ogni attività di agriturismo, vecchia o nuova, si avvalga di fabbricati esistenti sui fondi rustici in data anteriore all’entrata in vigore della legge regionale.
“Non è impedito in tal modo che nuovi soggetti possano avviare attività agrituristiche, avvalendosi degli edifici di cui sopra, purché sia rispettato il criterio di prevalenza dell’attività agricola, ex art. 2135 cod. civ., al quale è strettamente legato il divieto di adibire ad agriturismo edifici costruiti appositamente per tale scopo”.
Per quanto concerne le censure sollevate con riferimento all’art. 41 della Carta fondamentale, il giudice, nel dichiarare infondata la questione, rileva che l’iniziativa economica privata in campo agrituristico è libera, in quanto a nessuno è inibito l’accesso a questo settore di attività imprenditoriale, purché segua determinate modalità, uguali per tutti, ritenute dal legislatore nazionale e da quello regionale indispensabili a mantenere le attività agrituristiche nel proprio alveo, senza sovrapposizioni prevaricanti sull’attività agricola o aggiramenti della prescrizione fondamentale contenuta nell’art. 2135 cod. civ.
“È ben possibile, ad esempio, acquisire in proprietà edifici già esistenti nei fondi agricoli prima della data indicata nella legge regionale, così come è possibile utilizzare per la prima volta, a fini agrituristici, fabbricati già posseduti dall’imprenditore agricolo, che voglia avviare, ex novo, l’attività di cui sopra. Non v’è quindi un limite all’avvio di nuove iniziative, né alla concorrenza tra gli imprenditori del settore, ma solo una restrizione nell’uso di beni immobili, allo scopo di preservare razionalmente il territorio e di valorizzarne le caratteristiche specifiche, in coerenza con le finalità perseguite da tutte le leggi in materia di urbanistica”.
Sentenza 20 aprile 2012, n. 99 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione autonoma Sardegna)
Materie: tutela dell’ambiente e dell’ecosistema; sistema tributario statale; efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione, artt. 3 e 97 Cost.
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’artt. 17, comma 9, 18, comma 20, 20, comma 2, e 21 della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento)
Non è consentito alle Regioni prevedere, solo per alcuni soggetti individuati (quali ad esempio gli imprenditori agricoli professionali, i giovani imprenditori agricoli o società agricole), la possibilità di esperire una procedura semplificata pere la realizzazione e la gestione di impianti di generazione dell’energia elettrica da biometano e biogas.
Invero, rileva la Corte, la normativa comunitaria, attuata con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in materia di procedure di autorizzazione di impianti per la produzione di energie rinnovabili, invita gli Stati membri a preferire procedure semplificate e accelerate, prevedendo forme procedurali meno gravose per i progetti di piccole dimensioni.
L’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, disciplina una procedura abilitativa semplificata per la costruzione e l’esercizio di impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili, riconoscendo inoltre alle Regioni e alle Province autonome la facoltà di estendere la soglia di applicazione della procedura semplificata agli impianti di potenza nominale fino a 1 MW elettrico, definendo altresì i casi in cui essendo previste autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse sono soggette altresì all’autorizzazione unica.
Pertanto, rileva la Corte, la disposizione statale ha introdotto una procedura semplificata, dando altresì facoltà alle Regioni di estenderne l’ambito di applicazione fino ad una soglia massima di potenza di energia elettrica pari a 1 MW.
La norma regionale si pone quindi in maniera restrittiva rispetto alla disciplina, europea e nazionale, limitando sul piano soggettivo il ricorso alla procedura semplificata, individuando nominativamente i tipi di operatori economici ammessi al beneficio procedurale, in violazione con la disposizione statale contenuta nell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, “considerata tanto nel suo tenore testuale, quanto nel principio fondamentale che essa esprime, di favore per la semplificazione delle procedure necessarie all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili”.
La sentenza dichiarata inoltre l’illegittimità costituzionale di una disposizione con la quale si prevede che le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus), esentate dall’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) ai sensi dell’articolo 17, comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 29 aprile 2003, n. 3 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2003), al fine di godere dell’esenzione debbano trasmettere alla direzione generale dell’Assessorato regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, negli stessi termini previsti per la presentazione della dichiarazione dei redditi, una comunicazione con la quale attestano di avere diritto all’esenzione; ciò a pena di decadenza dall’esenzione medesima.
Tale norma si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, atteso che trattandosi di tributo statale, alle Regioni è inibito qualsiasi intervento normativo diverso da quelli espressamente autorizzati dalla legislazione statale che, nello specifico, non prevede alcun onere di comunicazione in capo alle Onlus al fine di beneficiare delle agevolazioni introdotte dalla Regione Sardegna sulla base della normativa statale.
Infine viene dichiarata l’illegittimità dell’art. 21 della legge regionale impugnata con il quale si prevedono misure volte al superamento del precariato, attraverso la predisposizione, da parte dell’Amministrazione regionale, di un programma mirato a generare opportunità di lavoro per i soggetti qualificati come lavoratori socialmente utili, che riserverebbe la totalità dei posti di lavoro al personale interno.
Sul punto la Corte, accogliendo le censure sollevate, rileva che la norma si pone in contrasto con l’art. 12, comma 4, del decreto legislativo 1 dicembre 1997, n. 468 (Revisione della disciplina sui lavori socialmente utili, a norma dell’articolo 22 della legge 24 giugno 1997, n. 196) – il quale prevede che ai lavoratori socialmente utili gli enti pubblici possano riservare una quota del 30 per cento dei posti da ricoprire attraverso una procedura selettiva – e dunque con gli articoli 3 e 97 della Costituzione, che, insieme, individuano nel pubblico concorso, aperto ed eventualmente con una riserva dei posti solo parziale e legata a ragioni specifiche, la modalità di reclutamento del personale di ruolo degli enti pubblici.
“La normativa impugnata non rispetta dunque le condizioni già da tempo esplicitate dalla giurisprudenza costituzionale, instaurando un progetto di stabilizzazione sciolto da qualsiasi specifica finalità amministrativa, se non quella risolventesi nell’inserimento stabile nei ruoli dell’Amministrazione di lavoratori appartenenti a detta categoria”.
Sentenza 26 aprile 2012, n. 105 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Liguria)
Materie: tutela dell’ambiente e dell’ecosistema; (in riferimento all’approvazione del calendario venatorio con legge regionale)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere A) e B), e, in via consequenziale, lettere C), D), numero 1), E), F), G), H), I), L), M),e commi 2 e 3 della legge della Regione Liguria 1 giugno 2011, n. 12 (Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1 luglio 1994, n. 29 – Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio – e successive modificazioni ed integrazioni)
La Corte, dopo aver richiamato la recente sentenza 9 febbraio 2012, n. 20, nella quale è stato osservato come il legislatore statale, con l’art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), prescrivendo “la pubblicazione del calendario venatorio e contestualmente del “regolamento” sull’attività venatoria e imponendo l’acquisizione obbligatoria del parere dell’ISPRA, e dunque esplicitando la natura tecnica del provvedere, abbia inteso realizzare un procedimento amministrativo, al termine del quale la Regione è tenuta a provvedere nella forma che naturalmente ne consegue, con divieto di impiegare, invece, la legge-provvedimento”, dichiara l’illegittimità costituzionale delle disposizioni contenute nella legge regionale impugnata, con le quali, appunto, si è disposta l’approvazione, per legge, del calendario venatorio per le stagioni 2011 – 2014.
Sentenza 26 aprile 2012, n. 106 – (giudizio promosso in via incidentale dal TAR Liguria c/ legge della Regione Liguria)
Materie: tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (in materia di caccia)
– Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 47, comma 5, della legge della Regione Liguria 1 luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), aggiunto dall’art. 10 della legge regionale 3 settembre 2001, n. 28 (Disposizioni per lo svolgimento della stagione venatoria 2001/2002. Modificazioni alla legge regionale 1 luglio 1994, n. 29 recante norme in materia di caccia).
Premesso che, come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale, il legislatore regionale non può variare, in diminuzione, la determinazione degli standard minimi ed uniformi di tutela della fauna, appartenente alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, è illegittima una disposizione come quella contenuta nella legge regionale impugnata, con la quale si stabilisce che le Province, sulla base di specifiche e motivate esigenze, possono autorizzare la caccia agli ungulati in deroga al divieto di cacciare su terreni coperti in tutto o per la maggior parte da neve, previsto sia dalla legislazione regionale che, soprattutto, da quella statale.
In base all’art. 21, comma 1, lettera m), della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, è, infatti, vieta la caccia su terreni innevati, salvo che nella zona faunistica delle Alpi. Ne consegue che norme regionali che, al di fuori della zona faunistica delle Alpi consentano l’attività venatoria su terreni innevati, violano la competenza statale in materia di ambiente.
Sentenza 26 aprile 2012, n. 108 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Toscana)
– Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, commi 2 e 3, e 5, comma 3, della legge della Regione Toscana 6 maggio 2011, n. 18 (Norme in materia di panificazione), promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione
Rientrano nell’ambito della materia “formazione professionale”, di competenza residuale delle Regioni, eventuali disposizioni con le quali si assoggetta a formazione obbligatoria il responsabile di impianti di panificio, comminando sanzioni pecuniarie in caso di inadempimento.
La Corte, dopo aver rilevato che le norme impugnate non hanno per oggetto l’individuazione di un profilo professionale, così come non introducono illegittimamente requisiti per l’accesso all’attività di responsabile di impianti di panificio, dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dallo Stato nei confronti di una norma della Regione Toscana che ha introdotto detto obbligo formativo, sul presupposto che la stessa fosse in contrasto con i principi fondamentali della materia delle “professioni”, di competenza statale.