Source: http://www.dobrepraktykippp.eu/777/zadluzenie-samorzadow-i-jego-konsekwencje/
Timestamp: 2019-03-26 16:13:33+00:00
Document Index: 40913579

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 242', 'art. 243', 'art. 89', 'art. 90', 'art. 89', 'art. 90', 'art. 242']

17.11.2010, kasia
Polskie samorządy od początku swojej współczesnej historii mogły się zadłużać. Jednak przez pierwszą dekadę, instrumenty dłużne, szczególnie komercyjne stosowane były przez władze lokalne niezwykle rzadko, a wręcz niechętnie. Na przykład w 1997 r. jedynie co 10 gmina miała w swoich przychodach kredyty zaciągnięte w bankach komercyjnych. Dług lokalny pod koniec XX wieku kształtował się na bardzo niskim poziomie – w 1999 r. zadłużenie gmin stanowiło około 11,5% ich dochodów, w miastach na prawach powiatu relacja ta wyniosła 12,3% a w nowopowstałych powiatach i województwach była niemal zerowa. W latach 2000-2003 sytuacja finansowa wszystkich podmiotów samorządowych była zła, dochody wprawdzie w wymiarze realnym rosły, jednak szybciej od nich przybywało zadań i bieżących wydatków. To spowodowało ograniczenie inwestycji, ale dług lokalny rósł nieprzerwanie.
Rysunek 1 Zadłużenie polskich samorządów w latach 1999-2009
Począwszy od 2004 r. dochody samorządów wzrosły znacznie, przede wszystkim dzięki zwiększeniu udziałów z PIT i CIT, połączonych z poprawą sytuacji gospodarczej. Coraz więcej realizowały również samorządy inwestycji, w tym projektów współfinansowanych z środków UE.
W 2009 r. wraz z kryzysem (oraz częściowo w związku z obniżeniem stawek podatku PIT) dynamika wzrostu dochodów samorządów zdecydowanie spadła (ogółem realny przyrost w stosunku do 2008 r. wyniósł zaledwie 0,4%). Najbardziej dotknęło to największe miasta (będące wcześniej największym beneficjentem zwiększenia udziałów w PIT i CIT) , których dochody spadły o 1,7%. Pomimo tego inwestycje samorządów wzrosły i to więcej niż w poprzednich latach, a wraz z nimi przyrosło lokalne zadłużenie. (instrumenty dłużne sfinansowały w 2009 r. około 67% inwestycji miast i 49% gmin[1].) W 2009 r. zanotowały samorządy lokalne najwyższy w dotychczasowej ich historii poziom deficytu- 8,3% (do dochodów), a poziom zadłużenia w stosunku do 2008 r. podniósł się o 35,6% i jest on niemal pięć razy wyższy niż 10 lat wcześniej (w wymiarze realnym). Dług samorządowy, który w 1999 r. stanowił 2,25% ogółu długu publicznego pod koniec 2009 r. wyniósł 5,57%.
Wzrost tej relacji spowodował publiczną dyskusję, wywołaną wypowiedzią ministra finansów o nadmiernym zadłużaniu się samorządów i ich wpływie na stabilność finansów publicznych[2]. Niewątpliwie, to że samorządowy dług to mniej niż 6% ogółu zadłużenia (dług Skarbu Państwa pod koniec 2009 stanowił 93% długu publicznego) sprawia, że przerzucanie odpowiedzialności za problemy wynikające z zadłużenia publicznego na samorządy jest niewłaściwe. Niemniej fakt wielkości długu publicznego, który zbliża się do drugiego progu ostrożnościowego- 55% PKB i jego konsekwencji, zarówno prawnych jak i ekonomicznych dla dalszej gospodarki finansowej samorządów stanowi rzeczywisty problem. To jemu, a nie wypominaniu odpowiedzialności za zaistniałą sytuację powinna być poświęcona dyskusja jak i analizy rządu oraz samorządów.
Konsekwencje wzrostu zadłużenia publicznego w tym samorządowego można podzielić na makro i mikro-ekonomiczne. Te pierwsze, obok bezdyskusyjnego problemu dla gospodarki kraju, będą wymuszały podjęcie działań zapisanych w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. Zgodnie z jej zapisami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. po przekroczeniu 55% PKB (a poniżej 60% PKB)(art. 83 ust. 2)
nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się deficyt budżetu państwa, taki by pod koniec roku relacja długu publicznego nie była wyższa,
nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej,
waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu inflacji podanej przez GUS,
wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich,
c) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny
d) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków z UE
Oznacza to, że wszelkie inwestycje, inne niż związane z projektami UE będą trudniejsze do realizacji, gdyż nie będzie możliwe zaplanowanie na nie deficytu i zadłużanie się samorządów. Mechanizm ograniczania długu publicznego zapisany w nowej ustawie wydaje się stosunkowo prosty i skuteczny. Jednak, po pierwsze oznacza, że zadłużenie samorządów nadal będzie mogło rosnąć- a więc skuteczność limitu może być ograniczona przez pożyczki na potrzeby UE. Po drugie limit ten, abstrahuje od indywidualnych możliwości zadłużania samorządów. Może zatem się okazać, że projekty środki unijne i pożyczki z nimi związane pojawią się w samorządach, których zdolność kredytowa jest ograniczona.
To nawiązuje do kolejnego problemu, z którym możemy mieć do czynienia niezależnie od tego czy przekroczony zostanie drugi próg ostrożnościowy, a związanego z mikro-analizą długu. W w/w ustawie, wprowadzono dwa nowe zapisy dotykające kwestii deficytu i długu każdej jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi o zasadę zrównoważenia „budżetu bieżącego” (art. 242; który będzie obowiązywać od 2011 r.) oraz indywidualny limit zadłużania (art. 243; który będzie obowiązywać od 2014 r.). Oba te zapisy są realizacją postulatów, które od dłuższego czasu zgłaszane były w odniesieniu do dotychczasowych sposobów ograniczania lokalnego zadłużenia (w poprzednich ustawach o finansach publicznych).
Kwestia zrównoważenia budżetu bieżącego wprowadza wreszcie do polskich przepisów tzw. złotą regułę długu, która wyraźnie mówi że dług lokalny (wieloletni) powinien być związany tylko z wydatkami inwestycyjnymi
W przypadku starych limitów długu dla każdej jednostki funkcjonuje to samo ograniczenie- 60% wysokości zadłużenia w stosunku do dochodów i 15% obsługi długu. W żaden sposób nie oddaje to specyfiki pojedynczego samorządu i jego rzeczywistej zdolności kredytowej. Nowe limity zadłużenia, będą wyliczane dla każdego samorządu, uwzględniając jego własne dochody i wydatki bieżące oraz historię długu, według następującego wzoru:
R – planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-1, 2, 3 odpowiednio lata wcześniejsze
Jest to niewątpliwie pozytywna zmiana, w stosunku do poprzednich przepisów, gdyż następuje różnicowanie możliwość zadłużenia w zależności od indywidualnej sytuacji samorządu. Jednak należy zdawać sobie sprawę, z tego że w prawdziwej analizie zdolności kredytowej ocena powinna być znacznie szersza i wielowymiarowa. Niemniej, wyliczenia sytuacji finansowej samorządów według tego wzoru w, mogą wskazywać na istnienie już dziś potencjalnych problemów z ekonomiczną (a nie tylko prawną) zdolnością kredytową niektórych jednostek. Według szacunków RIO, opartych na danych z samorządów z lat 2007-2009, żadnych nowych kredytów nie mogłoby według nowych limitów zaciągnąć 16 gmin i 23 powiaty. Zapewne, ograniczenie takie byłoby konieczne dla dalszych podmiotów. Jak napisano w raporcie RIO: „Spłat kredytów i pożyczek na poziomie niższym niż 10% (wskaźnik wyliczony dla prawej strony wzoru podanego powyżej) musiałoby dokonywać: 258 powiatów (82,2% powiatów), 16 miast na prawach powiatu (24,6% miast), 886 gmin (36,7%gmin), co może skutkować postrzeganiem nowej regulacji przez powyższe samorządy jako ograniczenie możliwości rozwoju”.[3]
Wynik bieżący- obrazuje drugi z nowych limitów, obowiązujący już od 2011 r. (zgodnie z art. 242 jest on powiększony o nadwyżkę z lat poprzednich oraz wolne środki). Fakt, że samorząd nie jest w stanie pokryć swoich bieżących wydatków bieżącymi dochodami jest sygnałem problemów finansowych jednostki. W 2009 r. wynik bieżący samorządów ogółem obniżył się o 32%, a w 223 jednostkach zanotowano deficyt budżetowy (w 2008 r. tylko w 86) Szczególnie należy zwrócić uwagę na podmioty, które osiągnęły deficyt bieżący kolejny raz.
Powyższe rozważania wskazują, że faktyczna zdolność kredytowa samorządów istotnie się obniżyła i zapewne po 2010 r. zjawisko to pogłębi się. Nawet „stare limity” długu będą wymuszać na wielu samorządach ograniczenie nowych inwestycji i zadłużania się. W 2009 r. przekroczyło próg 60% – 17 samorządów, a w 71jednostkach dług był większy niż 50%. Niemniej przepisy dotyczące zadłużenia i jego limitów są tak skonstruowane, że nie uwzględniają zobowiązań zaciąganych w związku z projektami z UE. Tak więc z punktu widzenia poprawności wobec prawa, zapewne nawet te samorządy, które nie mają już rzeczywistej zdolności kredytowej projekty unijne będą mogły realizować. Jednak pojawia się pytanie, czy powinny. Zrównoważona/trwała równowaga finansów lokalnych wymaga spojrzenia na kolejne lata i szczególnego przyjrzenia się wydatkom, w tym inwestycyjnym. Nie oznacza to, że samorządy powinny zrezygnować z realizowania kolejnych projektów inwestycyjnych, a jedynie wybierać takie które nie będą generować zbyt dużego nowego zadłużenia, ale również będą możliwie najmniej obciążać wydatki bieżące w kolejnych latach.
Sposobów na spełnienie powyższych warunków, dostępnych dla polskich samorządów jest co najmniej kilka jak kredyt kupiecki i factoring, przenoszenie inwestycji do spółek komunalnych, partnerstwo publiczno prywatne czy koncesja. Istnieje jednak niebezpieczeństwo, że mogą one być wykorzystywane niewłaściwie i wprawdzie formalnie dług będzie poza samorządem, jednak faktyczne ryzyko finansowe będzie spoczywać na nim. Na ten problem należy wyczulić zarówno samorządy jak i ustawodawcę. Najbezpieczniejsze dla finansów publicznych jak i indywidualnie każdej jednostki w powyższym zestawie jest PPP i koncesja. Dzięki temu, że następuje tu podział ryzyka między podmiot publiczny i prywatny nie dość że wartość tego ryzyka jest oszacowana, to jeszcze za negatywne zdarzenia odpowiadać będą zgodnie z owym podziałem dwa podmioty. Jednak właśnie te dwie formy – PPP i koncesja- są w praktyce najtrudniejsze do zrealizowania. Doświadczenia wielu krajów pokazują, że dopiero wsparcie rządu- poprzez tworzenie bazy dobrych praktyk, promowanie i transparentność przedsięwzięć- sprzyja szerszemu rozwojowi tych form. O potrzebie takiego rządowego wsparcia dla PPP, wykraczającego poza deklaracje i jednorazowe akcje, jest mowa w Polsce już od kilku lat. Paradoksalnie, z punktu rozwoju PPP, dzisiejsza zła sytuacja finansów publicznych w Polsce, może mieć zatem pozytywny efekt. Warto przypomnieć, że stworzony w latach 90tych program PFI (odmiana PPP) w Wielkiej Brytanii, był właśnie uznany za „jedyny sposób na nowe inwestycje w wyniszczonym sektorze publicznym”.[4]
Autor: dr A. Kopańska, Uniwersytet Warszawski
[1] W tych szacunkach nie uwzględniono kwoty kredytów i obligacji wykupionych przed terminem
[2] Stelmach S.; Samorządowcy krytykują ministrów za wypowiedzi o zadłużeniu; Rzeczpospolita 30/09/2010
[3] Sprawozdanie z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2009 roku; RIO; Warszawa 2010
[4] Denny Ch.; Privately financed revolution; The Guardian; 3/10/2020