Source: https://red-juridica.com/c-i-e-s-problematica-legal-funcionamiento-actuacion-juridica-ante-el-internamiento-y-expectativas/
Timestamp: 2020-07-07 15:09:16
Document Index: 259054002

Matched Legal Cases: ['artículo 81', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'Artículo 29', 'e contrario', 'Artículo 89', 'artículo 54', 'artículo 53', 'artículo 57', 'Artículo 62']

En Noviembre de 1988 se registraba la primera muerte documentada de un inmigrante en el estrecho de Gibraltar. Tal vez fue en ese momento cuando fuimos conscientes de que España había dejado de ser un país de emisión de inmigración para convertirse en un país receptor de la misma, o cuanto menos en un paso obligado en la ruta africana, y un poco más tarde en la americana, hacia el “sueño europeo”, y que sin duda este hecho iba a suponer en el futuro un problema al que la legislación española debía dar una respuesta en consonancia con la Europa Fortaleza a la que nos acababamos de incorporar.
PROBLEMÁTICA LEGAL.-
Tres años antes se había publicado la primera “ley de extranjería” de la democracia y con ella se establecía por primera vez la posibilidad de internar en centros especiales a todo aquel extranjero que careciese del correspondiente permiso administrativo de residencia.
Estos centros, según reza la actual “ley de extranjería” y según la orden ministerial que regula los CIEs, son centros de carácter no penitenciario. Como no podía ser de otra manera dicho eufemismo se utilizó para salvar el “pequeño” problema jurídico que suponía para un estado de derecho la circunstancia de privar a una persona de libertad sin haber cometido delito alguno. La teoría nos dice que no se puede enviar a la cárcel a nadie que no haya sido condenado por sentencia firme, o al menos por auto motivado de prisión preventiva, pero claro el procedimiento del que nace el internamiento, legalmente tiene carácter administrativo por lo que no puede decretarse una medida penal como es el encarcelamiento, así pues se hacía necesario llamar a esas cárceles, centros de internamiento, y a su naturaleza no penitenciaria. Una vez más, el lenguaje salvaba el escollo del derecho.
Como he dicho, el procedimiento del que nace el internamiento del extranjero en un CIE, es puramente administrativo; sin embargo en la práctica y en las consecuencias su naturaleza es penal, puesto que el extranjero “sin papeles” es detenido por las fuerzas de seguridad del estado (concretamente por la policía nacional), se le toma declaración en comisaría en presencia de abogado, y si hay plaza en CIE se le pasa a disposición judicial para que el juez de instrucción decrete su privación de libertad. Se constata por tanto la criminalización, de facto, de un hecho, que por ley no es delito.
En principio, el razonamiento legal y jurisprudencial, que ha avalado esta medida desde su creación, ratificada y zanjada la constitucionalidad de la misma por el Tribunal Constitucional en STC 115/1987, de 7 de julio, en una de esas sentencia peregrinas con las que de vez en cuando nos sorprende nuestro alto tribunal, es, que puesto que los CIE no tienen carácter penitenciario y la infracción cometida tampoco es penal, el internamiento por tanto queda justificado en aras de garantizar la posible sanción administrativa de expulsión. Es por tanto una medida cautelar, orientada a garantizar una posible sanciona administrativa, pero cuya virtualidad es perder la libertad. Es como si te parase la Guardia Civil por exceso de velocidad, te incoara el expediente correspondiente y de paso te metiese en la cárcel hasta ver si finalmente se te sanciona o que un juez decretara tu privación de libertad una vez recaído resolución sancionadora hasta que pagues la multa.
Sin duda la existencia de estos centros, en mi opinión, es un gol más que se ha metido a esta democracia, puesto que no tienen ninguna justificación ni encaje en un estado de derecho como pretende ser el nuestro,dado que o bien se criminaliza la inmigración, y se estipula que estar sin permiso de residencia en territorio español es delito, con lo que colapsaríamos los ya de por si mal trechos centros penitenciarios españoles además de ir contra toda la legislación internacional al respecto; o bien se cierran los centros de internamiento para extranjeros. Cualquier medida intermedia, y vaya por delante que la primera opción no me parece solución, es una pura tomadura de pelo.
Como ya hemos indicado, el hecho de que estos centros tenga legalmente el carácter de no penitenciarios, supone en la práctica muchas consecuencias en cuanto a su funcionamiento.
Para empezar, de momento y hasta que se acometa la reforma necesaria y que según la disposición adicional tercera de la L.O. 2/2009 debería haberse hecho hace ya mucho tiempo (El Gobierno, en el plazo de seis meses aprobará un Reglamento que desarrollará el régimen de internamiento de los extranjeros) su regulación interna se articula a través de una Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999, muy lejos por tanto del rango de Ley Orgánica que ha de legislar cualquier ámbito relacionado con los derechos fundamentales, conforme a lo establecido en el artículo 81.1 de la Constitución Española y la libertad, según reza el art. 17 de la misma constitución, no cabe duda que lo es, si bien es cierto que en el art. 62 de la LOEx se contemplan los derechos y obligaciones de los internos.
Pues bien, dicha Orden Ministerial, en su artículo 8 fija lo siguiente en cuanto a la dirección de los Centros de Internamiento para Extranjeros:
Artículo 8. Dirección: 1. Al frente de cada Centro de Internamiento de Extranjeros se hallará un Director del mismo, nombrado por el Director general de la Policía, previo informe del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, entre funcionarios de las Administraciones Públicas del grupo A.
Dicho artículo está entregando de hecho y de derecho, control absoluto y omnímodo al Director, tan es así que el art. 28, refuerza aún más está idea, cuando otorga al Director del Centro el control y desenvolvimiento incluso de los servicios de alimentación.
El Director del centro, previa consulta con la Junta de Régimen, determinará con sujeción a lo dispuesto en las presentes disposiciones las medidas de régimen interior que sean adecuadas para garantizar en todo momento la seguridad y orden del centro y una pacífica convivencia entre los extranjeros ingresados, y organizará las actividades que se desarrollarán en el centro, fomentando la participación de éstos y procurando atender sus sugerencias en la organización, del horario y de las actividades del centro, así como en el desenvolvimiento de los servicios alimentarios.
Circunstancia que viene reforzada por la propia LOEx en su art. 62. sexto:
Si bien es cierto que existe lo que la propia Orden llama Junta de Régimen (en clara nomenclatura penitenciaria, pese a que como hemos dicho los CIEs no tienen carácter de tal), esta no tiene más que una mera función consultiva, como así se declara en el art. 11 del mismo cuerpo normativo.
No existe, ni está regulado ningún otro tipo de autoridad u órgano colegiado de control o fiscalización más allá del Director del centro y su jefe de seguridad, que actúa de delegado en ausencia del primero.
Esta dirección del CIE depende jerárquicamente del Ministerio del Interior, pero no de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, sino de la Dirección General de la Policía, ello supone que el personal custodio sae pura y llanamente agentes de policía, es decir, ni siquiera funcionarios especializados como en el caso de los centros penitenciarios. Todo el funcionariado que trabaja dentro de los CIEs son policías, con formación policial, y por tanto acostumbrados y formados para tratar con delincuentes, lo que en la práctica se traduce una vez más en un tratamiento criminológico del fenómeno migratorio y en tratos un tanto, digamos eufemísticamente, brusco con los internos.
Es tal el ”régimen policial” que impera en los CIEs que la propia asistencia sanitaria en su interior, según reza el art. 12 de la O.M. está adscrita al personal facultativo y técnico del Cuerpo Nacional de Policía, aunque este aspecto con la actual reforma de la LOEx va a comenzar a cambiar.
Pero es que ahondando aún más en el régimen de control al que están sometidas las personas internadas, me gustaría destacar lo que el art. 29 O.M. regula referente a los horarios:
Artículo 29. Horario:
Como podemos comprobar todo está perfectamente controlado, regulado, ha generado, custodiado y vigilado. Pero no es un centro penitenciario.
Estas son solo unas pinceladas del régimen interno y de funcionamiento de los CIE, pero hay muchos otros aspectos de funcionamiento que afectan sobre todo a los derechos de las personas internadas, y que sin ánimo de pasarle la pelota a mi distinguido compañero, estoy seguro que él desarrollará con claridad meridiana y nos acercará a la realidad de la practica de la aplicación de la O.M. con referencias al día a día y hechos reales muy esclarecedores.
ACTUACIÓN JURÍDICA ANTE EL INTERNAMIENTO.-
Como hemos indicado la medida de internamiento nace de un procedimiento sancionador administrativo. Procedimiento que una vez ha finalizado en resolución sancionadora que invita a la salida voluntaria del infractor, si esta no se produce, puede ser ejecutada por la fuerza por la autoridad gubernativa.
El T.C. en sentencia de 2 de julio de 1982, (reiterado posteriormente por SSTC 12 de marzo y 7 de Julio de 1987) estableció como constitucional el internamiento de extranjeros, como medida de carácter restringido y excepcional donde el principio favor libertatis ha de regir en todo momento, lo que supone que la libertad debe ser respetada salvo que se estime indispensable la pérdida de libertad del extranjero por razones de cautela o de prevención, que habrán de ser valoradas por el órgano judicial.
Esta apelación que el Tribunal Constitucional hace a las razones de cautela o prevención, como conceptos jurídicos indeterminados que son y teniendo en cuenta que seguimos sin movernos dentro del ámbito penal, no se entiende muy bien, y en la practica se ha traducido en que en la inmensa mayoría de los casos siempre que existe plaza en un CIE (al menos en Madrid) y constando en el expediente gubernativo de expulsión la mera estancia irregular, los órganos jurisdiccionales suelen decretar el internamiento. ¿Por qué?. Porque se considera que dicho internamiento es una forma de asegurar la ejecución de la resolución administrativa de expulsión, y en ello se traduce la razón de cautela y prevención invocada por nuestro Tribunal Constitucional, en mi opinión haciendo gala una vez más de un malabarismo jurídico difícil de entender.
Como premisa, que luego matizaremos, diremos que la persona extranjera sólo puede llegar al CIE mediando una resolución administrativa de expulsión, máxima sanción no pecuniaria establecida para las infracciones de la Ley de extranjería o su reglamento.
Sin embargo, el internamiento es autorizado por la autoridad judicial pero a petición de la policía, y siempre y cuando exista una plaza disponible en el centro al que se solicita. La circular 8/2007 de 24 de abril, dictada por la Comisaría General de Extranjería y Documentación, y que imparte “instrucciones sobre la elaboración de expedientes sancionadores por estancia irregular”, establece una serie de supuestos en lo que insta al instructor del expediente a solicitar como propuesta de resolución la expulsión del territorio nacional y no la sanción económica, siendo esta sanción económica la principal conforme a jurisprudencia ya asentada del TS desde sentencia de 27 de enero de 2006 (STS 18/01/2007 y 9/03/2007), entre estos supuesto se encuentran entre otros, la carencia del extranjero de un domicilio habitual, la ausencia de arraigo familiar, la carencia de documentación en el momento de la detención, o en el caso de poseer pasaporte que no conste en él sello de entrada por puesto habilitado, la existencia de detenciones policiales o sanciones administrativas anteriores, la utilización de identidades supuestas con utilización de documentación falsa, y por supuesto la existencia de antecedentes penales o la mera existencia de procesos penales en trámite, saltándose en este punto como es evidente el principio de presunción de inocencia que ha de regir todo procedimiento penal, puesto que no es necesario indicar que el hecho de estar incurso en cualquier tipo de procedimiento penal no supone que el mismo vaya a concluir en una sentencia condenatoria.
Pero existen casos en los cuales la ley prohíbe expresamente la expulsión y que vienen regulados en el art. 57 de la LOEx y a los que habrá que estar atento de cara a comprobar que la persona extranjera los cumple, porque pueden ser argumentos en caso de que se solicite en vía contencioso-administrativa la suspensión cautelar de la ejecución de la orden de expulsión, cuando esta no haya sido instada con la demanda de su razón, conforme a lo establecido en los art. 129 a 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, la medida cautelar de no ejecución y cuyas razones de urgencia (requerida en aplicación el art. 135 de la LJCA) se justificarán, en caso de que el interesado se encuentre en el C.I.E., mediante copia adjunta del auto de internamiento y ello en base a que dado que el interesado se encuentra interno en un centro y a disposición de la autoridad gubernativa, la ejecución de la expulsión puede ser inminente, con lo que se frustraría el motivo del recurso, causando un daño de difícil o imposible reparación.
Cualquiera de lo apartados del art. 57.5 de la LOEx, serían por si solos argumentos jurídicos suficientes para combatir una solicitud de internamiento en C.I.E., puesto que todos los supuesto contemplados en dicho apartados suponen prohibiciones de expulsión, y en base a ellos el internamiento deviene contrario a derecho por absurdo.
En la práctica, los casos más habituales con los que nos encontramos suelen subsumirse en los supuestos contemplados en los epígrafes 5. b), 5. d) y 7. a) del mentado art. 57 de la LOEx.
El art. 57.5. b) se refiere a los residentes de larga duración, y que con la reforma operada por la L.O. 2/2009, de 11 de diciembre, se ha introducido lo que venía siendo una practica jurisprudencial habitual a la hora de valor la oportunidad o no de la resolución, y es el hecho de tener en cuenta y calibrar el arraigo del ciudadano sometido a posible expulsión.
Dice el art. 57.5 b):
b) Antes de adoptar la decisión de la expulsión de un residente de larga duración, deberá tomarse en consideración el tiempo de su residencia en España y los vínculos creados, su edad, las consecuencias para el interesado y para los miembros de su familia, y los vínculos con el país al que va a ser expulsado.
Es decir, que habrá que hacer ver al juez competente, bien sea el de instrucción que decide sobre el internamiento, bien sea el del contencioso-administrativo en caso de solicitar la suspensión cautelarísima de la ejecución de la expulsión, que la persona afectada tienes suficientes vínculos tanto familiares, como laborales y sociales, como para que exista una presunción de buen derecho (Fumus boni iuris) que le permitiría regularizarse en el caso de permanecer en el país, y que sus vínculos con su país de origen son menos fuerte que los que mantiene de manera efectiva en España y ello a través de todos los medios de prueba permitidos en derecho (empadronamientos, contratos de trabajo, ofertas de empleo, recetas médicas, realización de curso de formación, acreditación de la existencia de hijos, parejas o ascendiente en territorio español, etc), ni que decir tiene que si se trata de documentos oficiales de cualquier administración la valoración de la prueba por parte del juez nos será más favorable.
Son muchos los extranjeros que se encuentran desde hace años en nuestro país, pero que por diversos motivos, no han conseguido regularizar su situación administrativa y que podrían acogerse a esta prohibición de expulsión y con ello eludir su internamiento, pero claro, todo queda a disposición de la libre interpretación de su señoría, de la prueba presentada y a la no existencia de cualquier otro dato desfavorable, distinto a la mera estancia irregular, en el expediente de expulsión.
El art. 57.5 d) de la LOEx, hace referencia a otra realidad muy de actualidad en estos tiempos de crisis, y es el hecho de que la persona interesada estuviese cobrando una prestación por desempleo. En concreto dicho artículo tiene el siguiente tenor:
No podrán ser expulsados:
En este supuesto el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 15 de Madrid dictó reciente auto de fecha 1 de septiembre de 2009, por el cual se suspendía cautelarmente la expulsión de un ciudadano colombiano, pese a contar con antecedentes penales, en atención además de a la existencia de vínculos familiares y sociales, al hecho de que la persona en cuestión estaba cobrando en ese momento una prestación por desempleo, parte de cuya cotización había sido realizada trabajando en el centro penitenciario mientras cumplía condena. El juez de instancia lo razonaba de la siguiente manera:
“… después de las pruebas practicadas en el acto de la vista, y tomando en consideración la situación personal, familiar y laboral del interesado, que se encuentra residiendo de manera permanente o estable en nuestro territorio desde hace ya varios años, y a justificado estar percibiendo en la actualidad una prestación contributiva por desempleo, que finalizará el 3 de junio de 2010, ha de pensarse que su salida le puede causar perjuicios graves […] “
Y continúa dicho auto diciendo en referencia a los antecedentes penales no cancelados del interesado que:
“Puntualizar que lo antecedentes penales no cancelados que le constan al interesado por conducta dolosa castigada con pena privativa de libertad superior al año, a lo que se hacer referencia en la resolución sancionadora como justificación lógica para acudir a la sanción de expulsión, han de ceder frente a otras circunstancias particulares más específicas encaminadas hacia la inserción o reinserción social o laboral del extranjero”
Aquí se nos está dando una nueva pista de otro criterio que podemos esgrimir contra la ejecución de la orden de expulsión en caso de existencia de antecedentes penales y cuya condena haya sido ya cumplida por el extranjero, pudiendo argumentar que la expulsión de territorio nacional supondría ir contra los principios de reinserción de nuestro sistema penitenciario. Ni que decir tiene que dicho argumento por si solo no sirve de nada sino que debe ir acompañado, como ya se ha indicado, de otras circunstancias tales como el arraigo familiar o laboral.
En este punto y al hilo de la relación entre el internamiento y la existencia de antecedentes penales o condenas, hemos de hacer mención a lo estipulado en el art. 89 del Código Penal, el cual determina que:
Artículo 89. 1. Las penas privativas de libertad inferiores a seis años impuestas a un extranjero no residente legalmente en España serán sustituidas en la sentencia por su expulsión del territorio español, salvo que el juez o tribunal, previa audiencia del Ministerio Fiscal, excepcionalmente y de forma motivada, aprecie que la naturaleza del delito justifica el cumplimiento de la condena en un centro penitenciario en España.
Por ello, un argumento de defensa de cara a una posible solicitud de internamiento sería que dicha medida no tiene sentido y es además contraria a derecho en el caso de que la persona extranjera estuviera incursa en un procedimiento cuya pena en abstracto, en caso de sentencia condenatoria, y saltándonos nosotros en este caso el principio de presunción de inocencia de manera interesada, fuese la de privación de libertad en tiempo superior a 6 años, dado que en ese caso la ley prohíbe expresamente la sanción de expulsión, y así parece reconocerlo igualmente la reforma operada en la LOEx en el art. 57.7 apartado a).
He dicho anteriormente que el internamiento del extranjero solo es posible mediando orden de expulsión firme y notificada, puesto que ese es el objetivo del internamiento, hacer efectiva la expulsión existente, pero ello no es del todo cierto puesto que la redacción del art. 62 de la LOEx determina que Incoado el expediente por alguno de los supuestos contemplados en las letras a) y b) del artículo 54.1, en las letras a), d) y f) del artículo 53.1 y en el artículo 57.2 de esta Ley Orgánica en el que pueda proponerse expulsión del territorio español, el instructor podrá solicitar al Juez de Instrucción competente que disponga el ingreso del extranjero en un centro de internamiento en tanto se realiza la tramitación del expediente sancionador.
Es decir que cabría el internamiento, pese a que no existiese aún resolución sancionadora firme, que le será notificada al interesado en mano dentro del propio C.I.E., una vez que finalice su tramitación, y en cuyo caso, la única forma de atajar el internamiento sería acudiendo a los argumentos anteriores, pero ya no mediante recurso de reforma del auto de internamiento ante el juzgado de instrucción que lo ha autorizado, sino mediante la vía contencioso administrativa que permite la suspensión cautelar de la expulsión ex art. 135 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Si bien es cierto que todo lo expuesto anteriormente podría esgrimirse, en estrictos términos de defensa, ante el juzgado autorizante del internamiento, no lo es menos que su eficacia puede ser poco relevante toda vez que el juzgador de instrucción argumentará en sentido contrario que no puede entrar a valorar el fondo del asunto del expediente administrativo, ni si la resolución sancionadora es o podría ser ajustada a derecho, sino únicamente si se dan las circunstancias legalmente previstas para autorizar el internamiento. No lo entendió así sin embargo el Juzgado de Instrucción nº 8 de Bilbao cuando mediante auto de 30 de abril de 2007 expresó que si bien es cierto que el expediente sancionador tramitado por la autoridad gubernativa, lo es por causa que permite la medida cautelar de internamiento no concurren sin embargo las circunstancias que justifican la adopción de tal medida […] en atención a que no puede colegirse, en definitiva, que el resultado previsible del expediente administrativo sancionador pueda ser el de expulsión de territorio nacional sino una multa, por lo que mal puede acordarse una medida cautelar de internamiento para garantizar el resultado del expediente administrativo, y en base a tan lógico razonamiento jurídico decreto que no procedía decretar el internamiento solicitado ínterin se tramita el expediente sancionador pudiendo la autoridad gubernativa adoptar cualquiera de las otras medidas cautelares previstas en el art. 61de la ley de extranjería, y cuya opción siempre debemos recordar al juez competente.
Como decía, todos los argumentos jurídicos antes expuestos, pueden cobrar mayor eficacia y virtualidad a través de la solicitud de suspensión cautelar de la ejecución de la expulsión en la vía contencioso-administrativa, cuya solicitud se inste, bien con la propia demanda o bien con posterioridad a la misma (si la circunstancia de urgencia sobrevenida con el internamiento del interesado en el C.I.E. se ha producido en un momento posterior) porque en este caso el Juez de lo contencioso si que debe entrar a valorar la apariencia de buen derecho del fondo del asunto planteado con la solicitud, por ser algo afectado a su competencia, cuya estimación traerá como consecuencia indirecta la puesta en libertad de extranjero internado. Es decir, por está vía no atacamos directamente el internamiento, tal y como hacemos con el recurso de reforma o apelación, pero en la práctica, si conseguimos que se suspenda la ejecución de la expulsión hasta que se dicte sentencia firme sobre la oportunidad de la misma, estaremos convirtiendo en innecesario el hecho de mantener a la persona afectada, privada de libertad.
Para no alargarme mucho más en esta exposición, y antes de cerrar con una reflexión, he de indicar en cuanto a las expectativas futuras sobre los Centros de Internamiento de Extranjeros, una medianamente positiva, digo medianamente porque toda modificación de la ley sobre el asunto de los CIEs que no suponga su cierre no puede ser positiva, pero aún así hemos de considerar un avance la introducción, mediante la reciente reforma, de la figura de lo que podríamos llamar el juez de vigilancia de CIEs, juzgados que en Madrid en principio van a ser los de instrucción 6, 19 y 20, siendo el 6 el más sensibilizado con el tema de la inmigración.
Mediante estos juzgados se tratarán de canalizar las quejas y fiscalizar las condiciones de detención de los internos. Dice el art. 62 de la LOEx.
Artículo 62. Ingreso en centros de internamiento. (Redactado conforme a la Ley Orgánica 2/2009)
En cualquier caso el juez competente para decidir sobre el internamiento del extranjero o su puesta en libertad, seguirá siendo por tanto el del lugar de detención, y el juez del lugar donde se encuentre ubicado el CIE será el encargado de velar porque dicho internamiento se lleve a cabo en la condiciones legales y de respeto a los derechos fundamentales imprescindibles.
Como expectativa negativa, hemos de señalar el proyecto ya aprobado, de apertura de un nuevo centro de internamiento de extranjeros en la ciudad de Zaragoza, el cual muy probablemente esté en funcionamiento en 2012.
CONCLUSIÓN Y REFLEXIÓN.-
Me gustaría finalizar con una reflexión.
Precisamente ayer se cumplía el 65 aniversario de la liberación del campo de concentración de Auschwitz-Birkenau, y me van a permitir la exageración pero también la comparación. Recuerdo que siendo yo estudiante de derecho de la facultad de esta ciudad, nuestro profesor de constitucional, al que tal vez muchos conozcan, D. Fernando Rey Martínez, nos alertaba en una de sus clases sobre el peligro que supone lo que él llamaba la relativización de los derechos, y hablaba precisamente de que cuando el gobierno nazi de Hitler emitió las leyes antisemitas con el resultado posterior que todos conocemos, a la mayoría de los alemanes no les importó ni les supuso una amenaza a su libertad, puesto que la mayoría de ellos no eran judíos. Pero concluía el Prof. Rey que los derechos fundamentales o eran para todos o sino no tienen ningún sentido.
Tal vez la existencia de Centros de Internamiento para Extranjeros, y el hecho de que se esté privando a personas de libertad, aunque sea por 60 días, sin haber cometido ningún tipo de delito, no nos preocupe puesto que nosotros no somos extranjeros pero sin duda es una relativización de derechos peligrosísima que nosotros los abogados, en aras de la función social de la profesión en la que creo profundamente, cuanto menos, deberíamos denunciar.
(Ponencia impartida el 28 de enero de 2010 en el Ilustre Colegio de Abogados de Valladolid)
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