Source: http://www.autoritalavoripubblici.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5548
Timestamp: 2017-03-25 11:39:55+00:00
Document Index: 103931461

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 271', 'art. 271', 'art. 128', 'art. 128', 'art. 128', 'art. 271', 'art. 271', 'art. 271', 'art. 339', 'art. 339', 'art. 271', 'art. 271', 'art. 271', 'art. 128', 'art. 128', 'art. 271', 'art. 271', 'art. 13', 'art. 271', 'art. 128', 'art. 271', 'art. 279', 'art. 279', 'art. 300', 'art. 280', 'art. 322', 'art. 280', 'art. 270', 'art. 269', 'art. 119', 'art. 301', 'art. 301', 'art. 314', 'art. 322', 'art. 313', 'art. 325', 'art. 313', 'art. 301', 'art. 313', 'art. 307', 'art. 115', 'art. 7', 'art. 145', 'art. 145', 'art. 145', 'art. 298', 'art. 38', 'art. 310', 'art. 311', 'art. 311', 'art. 132', 'art. 114', 'art.132', 'art. 116', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37']

Determinazione n. 5 del 6 novembre 2013 Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture
1. Le ragioni dell’intervento dell’Autorità Nell’ambito della propria attività istituzionale l’Autorità ha potuto constatare l’esistenza di diffuse criticità in relazione alle fasi di programmazione, di progettazione e di esecuzione dei contratti di servizi e forniture, come definiti dall’art. 3, commi 9 e 10 del D. Lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163 (nel seguito Codice).
Tale circostanza sembra ascrivibile al fatto che il buon esito della prestazione deriva principalmente da un’adeguata gestione della procedura di gara, volta all’identificazione della migliore offerta e del soggetto più idoneo a svolgere il servizio o la fornitura; inoltre gli sforzi delle amministrazioni sembrano concentrarsi laddove è più alto il rischio di contenzioso, cioè nella fase dell’affidamento. A ciò deve aggiungersi la scarsità di adeguati incentivi alla “buona amministrazione”, in larga parte ascrivibile all’assenza di un coinvolgimento diretto dei buyer pubblici (cioè coloro che sono incaricati di provvedere all’approvvigionamento dei beni e dei servizi) nella successiva fase esecutiva di gestione e controllo del contratto. Invero, la fase post-aggiudicazione appare di preminente rilievo ai fini della corretta esecuzione della prestazione, come emerge anche dalle attività di indagine svolte dall’Autorità, le quali evidenziano alcune problematiche emerse soprattutto nel settore dei servizi (ed in particolare dei servizi socio-sanitari, del facility management, dei trasporti) ma anche delle forniture di beni (quali apparecchiature e strumentazioni medicali, dispositivi sanitari, buoni pasto; con riferimento a questi ultimi, alcune indicazioni operative che afferiscono alla fase esecutiva sono state già fornite nella determinazione dell’Autorità n. 5 del 20 ottobre 2011, cui si rinvia). Le disfunzioni riscontrate derivano principalmente dai seguenti aspetti:
Appare dunque evidente che una corretta programmazione, gestione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture è funzionale per una efficiente ed efficace esecuzione dell’appalto. Motivazione per la quale l’Autorità ha svolto sul tema una consultazione pubblica. Il documento di consultazione unitamente alle osservazioni pervenute sono consultabili sul sito istituzionale (http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine). All’esito della consultazione e tenuto conto delle considerazioni svolte in tale sede dagli operatori del settore, è possibile osservare quanto segue.
2. Programmazione La disciplina in tema di programmazione nei settori dei servizi e delle forniture è contenuta nell’art. 271 del Regolamento il quale dispone (inter alia) che :
Deriva da tali disposizioni che per i servizi e le forniture non è previsto un doppio grado di programmazione (annuale e triennale), come avviene per i lavori, ma un unico atto che copre un arco temporale piuttosto limitato (un anno). Inoltre, a differenza di quanto previsto per i lavori, per i quali la programmazione costituisce un preciso obbligo contemplato dal Codice, l’adozione del programma annuale, per i settori in esame, è stata introdotta dal legislatore in termini di facoltà. Occorre tuttavia sottolineare che, atteso il rinvio espresso contenuto nell’art. 271, comma 1, del Regolamento all’art. 128, comma 10, del Codice, si ritiene che, una volta adottata la programmazione annuale, i servizi e le forniture in essa non ricompresi «o non ricadenti nelle ipotesi di cui al comma 5, secondo periodo, non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni»; inoltre, ai sensi del comma 9, ultimo periodo, dell’art. 128 «un lavoro [e, quindi, un servizio o una fornitura] non inserito nell'elenco annuale può essere realizzato solo sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell'amministrazione al momento della formazione dell'elenco, fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d'asta o di economie….». Il citato comma 5 dell’art. 128, in analogia con quanto disposto dall’art. 271, comma 4, del Regolamento fa salvi gli interventi imposti da eventi imprevedibili o calamitosi, nonché le modifiche dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari ovvero da altri atti amministrativi adottati a livello statale o regionale. Tali disposizioni contemplano, dunque, un vincolo per l’amministrazione a valle della fase programmatoria, condizionando la possibilità di effettuare ulteriori acquisti – rispetto a quelli inclusi nell’atto di programmazione - al verificarsi di eventi imprevedibili ed imprevisti, ma anche all’urgenza di provvedere.
L’importanza della fase di programmazione appare con maggior evidenza ove si consideri che dalle attività di vigilanza dell’Autorità è emerso che negli appalti di servizi e forniture, la carenza di programmazione da parte delle stazioni appaltanti genera criticità, quali la frammentazione degli affidamenti, il frequente ricorso a proroghe contrattuali illegittime, l’avvio di procedure negoziate senza bando motivate dalla mera urgenza di provvedere, l’imprecisa definizione dell’oggetto del contratto con riguardo alle specifiche tecniche e/o alle quantità, la perdita di controllo della spesa3. Le criticità illustrate inducono a ritenere la fase della programmazione negli acquisti di beni e servizi come fondamentale ai fini di una compiuta valutazione delle strategie di approvvigionamento da parte delle stazioni appaltanti.
Sarebbe auspicabile, quindi, l’introduzione dell’obbligo di programmazione anche negli appalti di servizi e forniture, preferibilmente con previsione triennale, in quanto volta a garantire una visione di insieme dell’intero ciclo di realizzazione dell’appalto. Tale previsione sembrerebbe, peraltro, necessaria in relazione a taluni settori - come quello informatico, caratterizzato da una veloce obsolescenza dei materiali e delle tecnologie richieste - nei quali una adeguata programmazione consentirebbe all’amministrazione di procedere ad approvvigionamenti efficienti e mirati. Ad ogni modo, anche sulla base delle considerazioni che precedono, appare evidente che al fine di evitare le illustrate criticità, che si verificano in fase esecutiva e sono derivanti da una carente programmazione, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero, in ogni caso, provvedere all’adozione del programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi, dando seguito a quanto disposto dal citato articolo 271, comma 1 del Regolamento.
Da un punto di vista soggettivo l’art. 271 del Regolamento limita la facoltà di adozione della programmazione soltanto alle amministrazioni aggiudicatrici, con esclusione quindi degli enti aggiudicatori operanti nei settori speciali che non rivestono anche la qualifica di amministrazioni aggiudicatrici. Ciò in quanto l’art. 271 in commento non è richiamato dall’art. 339, comma 1, del Regolamento in tema di disciplina regolamentare applicabile ai settori speciali (diversamente, l’art. 339 richiama il titolo II della parte IV del Regolamento). Da un punto di vista oggettivo, invece, vanno esclusi dall’ambito di operatività dell’art. 271 i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, i quali accedono alla programmazione dei relativi lavori.
2.1 Contenuto della programmazione Sulla base di quanto sopra, sembra utile individuare il contenuto essenziale della programmazione, richiamando a tal fine l’art. 271, del Regolamento, a tenore del quale (comma 2) il programma è predisposto nel rispetto dei principi generali di economicità e di efficacia dell'azione amministrativa, in conformità alle disposizioni del Codice e sulla base del fabbisogno di beni e servizi, definito dall'amministrazione aggiudicatrice, tenendo conto dell'ordinamento della stessa e della normativa di settore (ove vigente). Tale programma deve individuare l'oggetto, l'importo presunto e la relativa forma di finanziamento; inoltre con riferimento a ciascun’iniziativa in cui si articola il programma annuale, l'amministrazione deve provvedere, nel corso dell'esercizio, alla verifica della fattibilità tecnica, economica e amministrativa, eventualmente aggiornando il programma sulla base dei nuovi elementi acquisiti. Ne discende che il programma deve comprendere perlomeno:
2.2 Iter procedurale Quanto all’iter procedurale, lo schema di programma e i suoi aggiornamenti annuali sono resi pubblici, prima della loro approvazione, mediante affissione nella sede dell’amministrazione interessata per almeno sessanta giorni consecutivi ed eventualmente mediante pubblicazione sul profilo di committente della stazione appaltante (è quanto deriva dal rinvio dell’art. 271, comma 1, del Regolamento all’art. 128, comma 2, ultimo periodo del Codice). Il programma annuale in tal modo definito deve essere approvato unitamente al bilancio preventivo, di cui costituisce parte integrante, e deve contenere l'indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul bilancio dell’ente, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici, già stanziati nei rispettivi stati di previsione o bilanci, nonché acquisibili ai sensi dell'articolo 3 del d.l. 31 ottobre 1990, n. 310, convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 1990, n. 403, e successive modificazioni (cfr. art. 128, comma 9, del Codice a cui rinvia l’art. 271, comma 1 del Regolamento). Le amministrazioni aggiudicatrici, che non sono tenute a predisporre un bilancio preventivo possono approvare il programma annuale per l'acquisizione di beni e servizi con modalità compatibili con la regolamentazione dell'attività di programmazione vigente presso le stesse (art. 271, comma 5 Reg.).
Con riferimento alle modalità di aggiornamento del programma, la proposta di aggiornamento è fatta anche in ordine alle esigenze prospettate dai responsabili del procedimento dei singoli interventi; le amministrazioni dello Stato procedono all'aggiornamento definitivo del programma entro novanta giorni dall'approvazione della legge di bilancio da parte del Parlamento. Sulla base dell'aggiornamento è redatto, entro la stessa data, l'elenco dei servizi e delle forniture «da avviare nell'anno successivo, con l'indicazione del codice unico di progetto, previamente richiesto dai soggetti competenti per ciascun lavoro [servizio o fornitura]» (art. 13, commi 3, secondo e terzo periodo e 4, del Regolamento (cfr. art. 271, comma 1 citato). Si osserva infine che le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute ad adottare il programma triennale e gli elenchi annuali dei lavori sulla base degli schemi tipo definiti con decreto del Ministro delle infrastrutture; i programmi triennali e gli elenchi annuali dei lavori sono pubblicati sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 6 aprile 2001, n. 20 e per estremi sul sito informatico presso l’Osservatorio (art. 128, co. 11, richiamato dall’art. 271, comma 1, reg.).
3. Progettazione La progettazione di servizi e forniture è disciplinata dagli artt. 279 e 280 del Regolamento, in attuazione alla delega contenuta negli artt. 5, comma 5, lett. d) e 94 del Codice; quest’ultimo, in particolare, prevede che il Regolamento stabilisca «i livelli e i requisiti dei progetti nella materia degli appalti di servizi e forniture, nonché i requisiti di partecipazione e qualificazione dei progettisti, in armonia con le disposizioni del presente codice». Ai sensi dell’art. 279 del Regolamento, la progettazione di servizi e forniture è articolata, di regola, in un unico livello e si propone di identificare, nel maggior dettaglio possibile, l’oggetto della prestazione del servizio o della fornitura.
3.1 Contenuto della progettazione Con riferimento al contenuto della progettazione si osserva che, da un punto di vista funzionale, la predisposizione di un progetto preciso e di dettaglio, atto a descrivere in modo puntuale le prestazioni necessarie a soddisfare specifici fabbisogni della stazione appaltante, appare come uno strumento indispensabile per ovviare al fenomeno di porre in gara non specifici servizi ma categorie di servizi (come spesso avviene in alcuni settori, si pensi ad es. a quello informatico), il cui contenuto è oggetto di specificazione successiva all’atto della richiesta di esecuzione: quest’ultima interviene, in sostanza, a valle di un contratto spesso strutturato come “contratto quadro” o “aperto”. Tale circostanza, peraltro, può rivelarsi limitativa della concorrenza, disincentivando la partecipazione alle gare d’appalto per le piccole e medie imprese che non sono in grado di garantire l’ampia gamma dei servizi compresi nelle categorie oggetto di gara.
Nel dettaglio, i contenuti del progetto sono definiti dall’art. 279 del Regolamento ed elencati come segue: a) la relazione tecnica-illustrativa con riferimento al contesto in cui è inserita la fornitura o il servizio;
3.2 Soggetti incaricati Riguardo ai soggetti incaricati della progettazione, si osserva che al fine di contenere i relativi costi, la progettazione di servizi e forniture è predisposta dalle amministrazioni aggiudicatrici mediante dipendenti in servizio. L’esternalizzazione è consentita soltanto per i contratti di cui all’art. 300, comma 2, lettera b) del Regolamento, aventi cioè ad oggetto prestazioni particolarmente complesse sotto il profilo tecnologico ovvero che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze ovvero caratterizzate dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità. Soltanto in tali ipotesi, la progettazione di servizi o di forniture può essere affidata a soggetti esterni mediante un appalto di progettazione o un concorso di progettazione. In tale ultimo caso:
3.3 Garanzie e verifiche Infine, in ordine alle garanzie ed alla verifica della progettazione, deve richiamarsi l’art. 280 del Regolamento, il quale disciplina le garanzie che l’aggiudicatario del servizio di progettazione ed il vincitore del concorso di progettazione sono tenuti a presentare, in caso di contratti di importo pari o superiore ad un milione di euro. Si prevede al riguardo che i progettisti risultati vincitori devono essere muniti, a far data dall’approvazione del progetto, di una polizza di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza, per tutta la durata della prestazione e sino alla data di emissione del certificato di verifica di conformità di cui all’art. 322 del Regolamento. È, inoltre, stabilito che la garanzia sia prestata per un massimale non inferiore al venti per cento dell’importo dei servizi e delle forniture per cui si è effettuata la progettazione, con il limite di 500.000 euro e che la mancata presentazione da parte dei progettisti della polizza di garanzia esonera le amministrazioni pubbliche dal pagamento della parcella professionale (art. 280, comma 2). Si sottolinea che la disposizione non estende l’obbligo di copertura assicurativa ai dipendenti dell’amministrazione, a differenza di quanto opportunamente avviene per i lavori ex art. 270 del Regolamento. Con riguardo all’oggetto della copertura assicurativa in esame, il citato articolo 280 del Regolamento statuisce che la polizza in esame copre i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di competenza del progettista per tutta la durata della prestazione e sino alla data di emissione del certificato di verifica di conformità di cui all'articolo 322. L’oggetto della polizza è dunque molto più ampio e generico di quello previsto dall’art. 269 per i lavori, ai sensi del quale la polizza copre la responsabilità civile professionale «per i rischi derivanti anche da errori od omissioni nella redazione del progetto esecutivo o definitivo che abbiano determinato a carico della stazione appaltante nuove spese di progettazione e/o maggiori costi».
4. Esecuzione del contratto 4.1 Responsabile del procedimento e Direttore dell’esecuzione La parte IV del Regolamento dedica alla fase di esecuzione del contratto un’articolata disciplina, introducendo importanti elementi di novità per i contratti pubblici di servizi e di forniture nei settori ordinari. In particolare, gli artt. 297-311 disciplinano la fase esecutiva e la contabilità di tali contratti, mentre gli artt. 312-325 sono dedicati alla verifica della regolare esecuzione degli stessi 5.
Dall’esame della disciplina di riferimento emerge che nell’ambito della fase esecutiva dell’appalto, assume rilievo preponderante la nuova figura del direttore dell’esecuzione del contratto (D.E.) e le attività che lo stesso deve porre in essere per la verifica di conformità. Dispone, infatti, l’art. 119, comma 1, del Codice che l’esecuzione dei contratti aventi ad oggetto servizi e forniture è diretta «dal responsabile del procedimento o da altro soggetto, nei casi e con le modalità stabilite dal regolamento», demandando al Regolamento stesso l’individuazione di servizi e forniture di particolare importanza «per qualità e importo delle prestazioni, per i quali il direttore dell'esecuzione del contratto deve essere un soggetto diverso dal responsabile del procedimento» (comma 3).
Pertanto, a mero titolo esemplificativo, possono ritenersi complessi, sulla base della numerosità e della difficoltà tecnica delle attività richieste, alcuni servizi come quelli inerenti la pulizia/sanificazione in particolari ambienti quali quelli connessi con la sanità, la gestione/manutenzione degli immobili, degli impianti/infrastrutture idriche, le prestazioni inerenti la realizzazione e gestione dei servizi ICT, i servizi e le forniture nel settore energetico ed idrico, la manutenzione di impianti e macchinari ad alto contenuto tecnologico, la fornitura e la manutenzione di impianti per il funzionamento degli uffici. Tra i criteri di rilevanza e complessità dei servizi e delle forniture è possibile includere altresì l’elevata componente tecnologica del servizio/fornitura, le complesse modalità di esecuzione del contratto, la trasversalità del servizio all’interno dell’amministrazione interessata.
Infine, sul punto, sembra opportuno sottolineare che il ruolo di direttore dell’esecuzione/RUP dovrebbe essere svolto dal personale in possesso di specifica competenza professionale e titolo adeguato in relazione all’oggetto del contratto (ciò con particolare riferimento agli acquisti in ambito sanitario e nel settore informatico). In relazione a quanto sopra, si sottolinea inoltre che l’affidamento all’esterno dell’incarico di direttore dell’esecuzione/RUP appare ammissibile esclusivamente quando la stazione appaltante risulti sprovvista di adeguate professionalità in grado di svolgere tale compito (Consiglio di Stato in sede di parere consultivo sullo schema di Regolamento; parere n. 313/2010).
4.2 Compiti del Direttore dell’esecuzione Con riferimento ai compiti del direttore dell’esecuzione, si osserva che lo stesso è deputato al coordinamento, alla direzione, al controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto e ad assicurarne la regolare esecuzione, verificando che le attività e le prestazioni siano espletate in conformità dei documenti contrattuali (art. 301, commi 1 e 2). In particolare il D.E. svolge tutte le attività allo stesso espressamente demandate dal Codice o dal Regolamento stesso nonché tutte le attività che si rendano opportune per assicurare il perseguimento dei compiti a questo assegnati (art. 301, comma 3). Il D.E. è, inoltre, anche il soggetto che, in via generale, è incaricato della verifica di conformità (art. 314) e del rilascio del relativo certificato, «quando risulti che l’esecutore abbia completamente e regolarmente eseguito le prestazioni contrattuali» (art. 322, comma 1); a particolari condizioni, tale rilascio deve avvenire anche in corso di esecuzione (art. 313, comma 2). In quest’ultimo caso, il contratto potrebbe anche ancorare il rilascio al pagamento di ciascuna fattura ovvero delle singole fasi cui è legata la corresponsione di una parte del prezzo. Occorre rilevare che, per le prestazioni contrattuali di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, è prevista la sola attestazione di regolare esecuzione (art. 325 del Regolamento). Anche quest’ultima, pur ricorrendo il presupposto dell’importo del servizio o della fornitura sotto soglia comunitaria, si ritiene debba essere rilasciata in corso di esecuzione, negli stessi casi in cui è obbligatoria la verifica di conformità in corso di esecuzione (arg. ex art. 313, comma 2 e 325 del Regolamento), per le prestazioni di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria.
A tale proposito, da un lato viene precisato che il direttore dell’esecuzione si occupa del coordinamento, della direzione e del controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto, assicurando la regolare esecuzione da parte dell’esecutore e verificandone la conformità ai documenti contrattuali; è stabilito, inoltre, che egli ponga in essere tutte le attività previste dal Codice e dal Regolamento nonché quelle che si rendano opportune per assicurare il perseguimento dei compiti al medesimo assegnati (art. 301 del Regolamento). Dall’altro, le norme tacciono in ordine al contenuto di tali attività ovvero alle modalità ed agli strumenti con cui il coordinamento, la direzione ed i controlli debbano essere espletati. In merito, giova evidenziare come tutte le richiamate attività debbano essere strettamente correlate a quanto espressamente disciplinato nei documenti contrattuali. In particolare, l’attività di controllo deve essere tesa a verificare che le previsioni del contratto – piuttosto che dei capitolati prestazionali ad esso eventualmente allegati – siano pienamente rispettate sia con riferimento alle scadenze temporali che alle modalità di consegna, alla qualità e quantità dei prodotti e/o dei servizi, per le attività principali come per le prestazioni accessorie.
In proposito, appare utile il richiamo a quanto disposto dall’art. 313 il quale, al terzo comma, introduce la facoltà per le stazioni appaltanti di procedere «a verifica di conformità in corso di esecuzione al fine di accertare la piena e corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali, con la cadenza adeguata per un accertamento progressivo della regolare esecuzione delle prestazioni». È, in tal modo, prevista la possibilità di effettuare i controlli nel corso dell’intera durata del rapporto – dunque in itinere ed ex post – da realizzarsi con criteri di misurabilità della qualità come quelli evidenziati in precedenza e non limitati, quindi, al generico richiamo alle regole dell’arte. Nel corso dell’esecuzione del contratto, le verifiche volte ad accertare il regolare svolgimento delle prestazioni sono propedeutiche alla liquidazione dei corrispettivi per l’aggiudicatario.
Al riguardo, la disciplina della contabilità nei contratti relativi a servi e forniture è rimessa all’art. 307 del Regolamento, il quale prevede che i pagamenti siano effettuati previo accertamento da parte del D.E. della «prestazione effettuata, in termini di quantità e qualità, rispetto alle prescrizioni previste nei documenti contrattuali7». Si rammenta, inoltre, che l’art. 115 del Codice specifica che «tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture devono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’art. 7, comma 4, lettera c) e comma 5».
4.3 La corretta esecuzione della prestazione e le penali Un altro aspetto strettamente correlato alla corretta esecuzione del contratto è disciplinato dal Regolamento agli artt. 297 e 298. Il primo articolo rende applicabili ai contratti relativi a servizi e forniture gli artt. da 135 a 140 del Codice (casi di risoluzione del contratto e connessi provvedimenti), intendendosi il riferimento, ivi contenuto, al direttore dei lavori, ai lavori e alle opere, sostituito, rispettivamente, con il riferimento al direttore dell’esecuzione, ai servizi o alle forniture.
Il secondo articolo è dedicato alle penali, la cui disciplina è funzionale alla predisposizione di adeguati incentivi al corretto svolgimento delle prestazioni contrattuali. Tale disposizione rinvia all’art. 145 del Codice, commi 3 e 9, per quanto attiene all’entità delle penali e al premio di accelerazione per l’esecutore, stabilendo, in particolare, che «i contratti precisano le penali da applicare nel caso di ritardato adempimento degli obblighi contrattuali, in relazione alla tipologia, all'entità ed alla complessità della prestazione, nonché al suo livello qualitativo. Si applica l’articolo 145, commi 3 e 9» (comma 1). Il comma 3 dell’art. 145 del Regolamento fissa il valore della penale nella misura giornaliera compresa tra lo 0,3 per mille e l’1 per mille dell’ammontare netto contrattuale, comunque complessivamente non superiore al 10%, l’entità delle conseguenze legate all'eventuale ritardo. Il comma 9 dell’art. 145 prevede, inoltre, la possibilità, anche per servizi e forniture, di riconoscere all’esecutore un premio per ogni giorno di anticipo, determinato sulla base degli stessi criteri stabiliti nel capitolato speciale o nel contratto per il calcolo della penale. Anche riguardo all’aspetto delle penali la figura del D.E. assume un ruolo chiave poiché è lo stesso ad avere l’obbligo di verificare e di segnalare al responsabile del procedimento (nel caso le due figure non coincidano come evidenziato in precedenza), eventuali ritardi o disfunzioni rispetto alle prescrizioni contrattuali (ai sensi dell’art. 298, comma 2, reg.). Con tali norme, il Regolamento rafforza l’importanza di un’adeguata tutela contrattuale che molto spesso non viene garantita dalla struttura dei documenti contrattuali predisposti dalle singole amministrazioni. Nei contratti, infatti, è spesso presente un rischio di moral hazard, pertanto le penali servono a ridurre detto rischio attraverso due vie: la riduzione delle somme erogate come corrispettivo delle prestazioni eseguite; la difficoltà a partecipare a gare successive bandite dalla stessa stazione appaltante (v. art. 38, comma 1 lett. f) del Codice). È vero pure, tuttavia, che l’applicazione delle penali reca con sé un alto rischio di contenzioso, rispetto al quale è necessario adottare tutte le misure atte a ridurlo drasticamente. La fissazione delle penali deve essere quanto più possibile chiara e precisa nei presupposti per l’irrogazione e negli importi; devono essere previsti adeguati meccanismi di contestazione dell’addebito, i tempi previsti per le controdeduzioni devono sempre essere osservati.
La prassi registra tuttavia una scarsa applicazione delle penali e, spesso, laddove previste, un inadeguato livello di dettaglio che in molti casi si riflette negativamente sulla loro applicazione e conseguente escussione, generando contenzioso. Sembra pertanto opportuno, in analogia con quanto indicato per i controlli, che in sede di progettazione e di redazione dei documenti di gara ( ivi compreso apposito schema di contratto) vengano disciplinate le modalità di svolgimento dei servizi e di consegna delle forniture, quanto a tempi, modalità e qualità e vengano dettagliati gli strumenti di verifica e controllo correlati alla irrogazione di penali per sanzionare eventuali inadempimenti.
4.4 Immodificabilità del contratto. Le varianti. Il principio di immodificabilità dell’oggetto del contratto, nel caso di appalti pubblici, sovrintende all'esecuzione di ogni prestazione e, nel sistema generale delle obbligazioni, costituisce il fulcro della teoria dell'adempimento. Tale principio è ribadito dall’art. 310 del Regolamento ai sensi del quale «nessuna variazione o modifica al contratto può essere introdotta dall’esecutore, se non è disposta dal direttore dell’esecuzione del contratto e preventivamente approvata dalla stazione appaltante nel rispetto delle condizioni e dei limiti previsti nell’articolo 311», inoltre lo stesso art. 311, comma 1, prevede espressamente che la stazione appaltante non possa richiedere alcuna variazione ai contratti stipulati, se non nei casi previsti dalla stessa disposizione.
Il citato art. 311 del Regolamento contempla, quindi, per il ricorso alle varianti, le stesse ipotesi previste dall'art. 132 del Codice per gli appalti di lavori, ad eccezione della sorpresa geologica e dell'errore progettuale; ciò nel rispetto dell'art. 114, comma 2 del Codice, che ha stabilito come la disciplina del Regolamento in tema di varianti negli appalti di servizi e forniture dovesse rispettare il predetto art.132, nei limiti della compatibilità. Le varianti negli appalti di servizi e forniture, pertanto, possono essere introdotte solo nei seguenti casi:
5. Modifiche soggettive del raggruppamento in corso di esecuzione In relazione alle modificazioni soggettive del raggruppamento temporaneo di imprese aggiudicatario della gara, intervenute in corso di esecuzione, non rientranti nelle ipotesi contemplate nell’art. 116 del Codice, è necessario stabilire se le stesse costituiscano violazione dell’art. 37, comma 9, del Codice a norma del quale «salvo quanto disposto ai commi 18 e 19 è vietata qualsiasi modificazione alla composizione dei raggruppamenti temporanei e dei consorzi ordinari di concorrenti rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di offerta» (per quanto concerne invece la fase di gara, si rinvia alle considerazioni espresse nella determinazione n. 4 del 10 ottobre 2012). Al riguardo la giurisprudenza non è univoca: secondo un primo orientamento, più restrittivo, l’immodificabilità soggettiva dei partecipanti alle gare pubbliche vale indistintamente per qualsiasi tipo di modifica, in quanto preordinata a garantire l'amministrazione appaltante in ordine alla verifica dei requisiti di idoneità morale, tecnico organizzativa ed economica, nonché alla legittimazione delle imprese che hanno partecipato alla gara (cfr., da ultimo, C.d.S., IV sez., 14 dicembre 2012 n. 6446); secondo un distinto orientamento, più estensivo, le uniche modifiche soggettive elusive del divieto ex art. 37, comma 9, sono quelle inerenti l'aggiunta o la sostituzione delle imprese partecipanti, rispetto a quelle indicate in gara e non anche quelle che conducono al recesso di una delle imprese del raggruppamento o consorzio: in tal caso, infatti, l'amministrazione, al momento del mutamento soggettivo, avrebbe già provveduto a verificare i requisiti di capacità e di moralità dell'impresa o delle imprese che restano, sicché i rischi che il divieto mira ad impedire non potrebbero verificarsi (Cons. St., ad. plen., 4 maggio 2012, n. 8; C.d.S. sez. VI, 16 febbraio 2010 n. 842; Cons. St., ad. plen., 15 aprile 2010, n. 2155; deliberazione AVCP n. 68 del 6 luglio 2011). In ordine alle modifiche del raggruppamento che si collocano in una fase temporale successiva a quella della stipula del contratto, l’Autorità ha affermato (in particolare del. 68/2011, ancorché con riferimento ad un consorzio ordinario per il quale, come noto, si rinvia alla disciplina dei RTI) che il divieto sancito dall’art. 37, comma 9 del Codice si applica quando si tratti di una modificazione soggettiva per la quale in sede di aggiudicazione risultino nuovi soggetti componenti il raggruppamento, rispetto a quelli indicati in sede di partecipazione, ammettendo quindi il mutamento riduttivo, a condizione che lo stesso avvenga per esigenze organizzative proprie del raggruppamento e non invece per eludere la legge di gara e, in particolare, per evitare una sanzione di esclusione dalla gara per difetto dei requisiti in capo al componente dell’ATI, consorzio, che viene meno per effetto dell’operazione riduttiva. L’Autorità ha altresì evidenziato che l'inosservanza di tale divieto comporta l'annullamento dell'aggiudicazione o la nullità del contratto nonché l’esclusione dei concorrenti riuniti in raggruppamento o consorzio ordinario di concorrenti, concomitanti o successivi alle procedure di affidamento relative al medesimo appalto (art. 37, comma 10, del Codice), in coerenza con il principio di tendenziale continua corrispondenza tra impresa partecipante, aggiudicataria e poi contraente.
7 - La norma deve essere coordinata con le previsioni di cui al d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 recante “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, come da ultimo modificato dal d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192 recante “Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l'integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell'articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180”. © Autorità Nazionale Anticorruzione - Tutti i diritti riservati via M. Minghetti, 10 - 00187 Roma - c.f. 97584460584 Contact Center: 800896936