Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161205/lois.html
Timestamp: 2019-10-24 05:51:16+00:00
Document Index: 51352920

Matched Legal Cases: ["l'article 15", "l'article 1", "l'article 8", "l'article 4", "l'article 5", "l'article 18", "l'article 19", "l'article 19", "l'article 20", "l'article 698", "l'article 38"]

Commission des lois : compte rendu de la semaine du 5 décembre 2016
Proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis
Proposition de loi relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission procède à l'examen des amendements sur son texte n° 158 (2016-2017) sur la proposition de loi n° 587 (2015-2016), présentée par MM. Bruno Sido, Benoît Huré, Jean-Jacques Lasserre et François Bonhomme, tendant à clarifier les conditions de délégation de compétences en matière de transports scolaires.
M. Philippe Bas, président. - M. Collomb a déposé l'unique amendement sur le texte de la commission sur la proposition de loi tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié aborde la question de la subdélégation de compétence en matière de transports non urbains. Le problème soulevé est identique à celui posé par la proposition de loi initiale sur les transports scolaires : une personne publique ne peut subdéléguer une compétence dont elle est délégataire. Depuis la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), le territoire lyonnais a une situation spécifique en matière de transports avec deux ressorts territoriaux : l'un confié à la métropole, l'autre au très fameux syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (Sytral), dont le statut est proche du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), puisqu'il est autorité organisatrice de transport (AOT) pour les transports urbains et interurbains à l'extérieur du ressort territorial lyonnais. Après le transfert à la région Auvergne-Rhône-Alpes de la compétence du transport non urbain, le Sytral pourra continuer à exercer cette compétence mais par délégation de la région. Le département du Rhône ne pourra plus rester membre du Sytral.
L'amendement contourne habilement l'interdiction pour les départements d'être membre d'un syndicat mixte de transport à la suite de la perte totale de leurs compétences en matière de transports interurbains et scolaires au cours de l'année 2017 au profit de la région. L'adopter en l'état ferait échec au VI de l'article 15 de la loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) qui prévoit que la région se substitue automatiquement au département dans l'ensemble de ses droits et obligations à l'égard des tiers. Avec le transfert à la région de la compétence du transport non urbain, celle-ci se substituera mécaniquement au département lorsque ce dernier est membre d'un syndicat mixte de transport. Je comprends le souhait de M. Collomb de préserver la situation originale du Sytral, mais il faudrait modifier l'amendement pour restreindre son champ d'application au seul département du Rhône. D'où une demande de retrait ou un avis défavorable, à moins d'une rectification, auquel cas je pourrais, au nom de la commission, donner un avis favorable.
La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Vial sur le projet de loi n° 47 (2016-2017), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
M. Philippe Bas, président. - Nous sommes saisis pour avis du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est saisie au fond de ce texte et a délégué certains articles à la commission des affaires économiques et à la commission des affaires sociales.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi à la quasi-unanimité. Un important travail a été réalisé en amont, notamment dans le cadre du congrès de l'Association nationale des élus de montagne (Anem) dans les Vosges, pour modifier et compléter le texte fondateur qu'est la loi « montagne » du 9 janvier 1985.
Les territoires de montagne présentent des enjeux tant naturels qu'économiques. Ils rassemblent 15 % de la population métropolitaine - 10 millions d'habitants - et 30 % de notre territoire.
Le projet de loi vise à actualiser la loi fondatrice du 9 janvier 1985 en répondant à trois grands enjeux : la vulnérabilité de la montagne face au changement climatique, le maintien des services publics et la restructuration des stations de sport d'hiver. Nous en avons débattu déjà au sein de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale, notamment lors du déplacement en Savoie en septembre dernier.
Nous sommes saisis pour avis de 29 des 74 articles du projet de loi transmis au Sénat. Cette saisine s'articule autour de trois axes : les grands principes applicables aux zones de montagne et à leur gouvernance, le rôle des collectivités territoriales dans l'organisation du tourisme et l'adaptation des règles d'urbanisme en montagne.
Le texte comporte de nombreuses dispositions programmatiques qui fixent le cadre des politiques publiques en montagne. Je souhaite néanmoins insister sur deux points.
Il semble, en premier lieu, nécessaire de prendre en compte les spécificités de la montagne dans la réforme des finances locales. Je pense non seulement à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mais aussi à celle du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) : les communes de montagne ont un budget de village l'été et de station l'hiver, avec des investissements très lourds, ce qu'a bien relevé la Cour des comptes.
En second lieu, je souhaiterais aborder la question des risques naturels prévisibles en montagne. Dans ce domaine, l'expertise du service de restauration des terrains en montagne (RTM), peu connu, de l'Office national des forêts (ONF) est primordiale. Or, souvent, on ne prend conscience de la qualité des services que lors des catastrophes. Le RTM ne doit pas être malmené par les réformes : l'appui qu'il représente pour les collectivités territoriales doit être préservé.
S'agissant de la gouvernance, les territoires de montagne ont leurs propres institutions : le Conseil national de la montagne, dont l'autorité pourrait être renforcée, et les comités de massif, instances bien connues et efficaces. Les articles 5 et 6 du projet de loi traitent de ces institutions et soulèvent peu de difficultés.
Un de mes amendements a pour objet de garantir l'articulation entre la loi « montagne » et le dispositif des communes nouvelles : une commune classée en zone de montagne doit pouvoir le rester, même lorsqu'elle crée une commune nouvelle avec une commune qui ne l'est pas.
L'article 17 ter adapte la servitude d'été sur le modèle de la servitude d'hiver. Des pratiques de loisirs sont de plus en plus nombreuses en été. Il faut donc trouver un bon équilibre entre ces activités et l'activité agricole, en évitant tout « conflit d'usages » sur les terrains concernés.
L'article 18 tend à permettre aux communes touristiques érigées en stations classées de tourisme, membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération, de déroger au transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme », tel que prévu par la loi NOTRe et qui devrait intervenir au 1er janvier 2017.
L'urbanisme est un sujet très lourd : les unités touristiques nouvelles (UTN) dérogent au droit commun pour certaines constructions en montagne. Après concertation avec les services de l'État, il est proposé de conserver la procédure proposée par l'Assemblée nationale mais de la simplifier sur de nombreux points.
Les articles 21 A à 22 traitent du vieillissement de l'immobilier de loisir - et plus précisément du phénomène des « lits froids » -, en montagne comme sur le littoral. Souvent, ce vieillissement est dû aux conditions financières et fiscales de la construction. Les stations ont du mal à moderniser leurs équipements. Il est donc proposé d'assouplir les opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL) pour garantir leur efficacité.
Un de mes amendements s'inspire du droit en vigueur pour les refuges de montagne non gardés. L'accès des mineurs à ces refuges doit être précisément encadré afin d'assurer leur sécurité.
Les présidents des parcs naturels régionaux (PNR) se sont battus, des années durant, pour que les chartes des PNR valent SCoT. Ils ont obtenu gain de cause dans la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), lorsque les parcs ne sont pas couverts par un schéma de cohérence territoriale (SCoT). Je propose que les dispositions de la loi ALUR s'appliquent dans tous les cas, même en présence d'un SCoT.
Je propose, par ailleurs, de supprimer des dispositions superfétatoires du projet de loi.
Je rappelle, enfin, que quatre commissions du Sénat sont saisies de ce texte, ce qui démontre son importance.
M. René Vandierendonck. - Lors d'un déplacement en Savoie, nous avons évoqué les ajustements nécessaires à la loi NOTRe. L'État a procédé à une large consultation sur ce projet de loi.
L'amendement de précision rédactionnelle COM-268 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-269 prend en compte les disparités démographiques et la diversité des territoires à l'article 1er qui porte sur les grands principes applicables à la montagne.
La disposition adoptée par l'Assemblée nationale était intéressante mais relève d'un projet de loi constitutionnel.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-270 incite l'État à être attentif à la prévention des risques naturels et au maintien du service RTM, de grande qualité. Ce service doit rester géré par l'État et ne peut être transféré aux collectivités territoriales, qui n'ont pas assez de moyens pour l'assumer.
M. Alain Marc. - Où trouver le financement ? Cela relève-t-il du fonds Barnier ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Le fonds Barnier est sollicité après une catastrophe. Dans ce cas précis, nous sommes dans la prévention.
M. Simon Sutour. - Le fonds Barnier ne s'applique pas uniquement aux territoires de montagne.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Tout à fait.
L'amendement de précision rédactionnelle COM-271 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'article 3 bis A est un article d'appel pour prendre en compte les spécificités des zones de montagne dans la réforme de la DGF. Je propose de viser aussi le FPIC, comme je l'ai précisé lors de mon intervention liminaire.
M. Alain Richard. - La vigilance du rapporteur n'a-t-elle pas été trompée ? L'article est non normatif, notre commission devrait l'écarter plutôt que l'enrichir.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Nous sommes saisis pour avis... Je pourrais retirer cet amendement - étant entendu que le rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable devrait présenter un amendement identique.
M. Philippe Bas, président. - Si on supprime la mention « dans son principe », l'article devient normatif...
M. Alain Richard. - Cela ne suffirait pas : la DGF est l'objet d'un nombre impressionnant d'articles du code général des collectivités territoriales ; il faudrait s'attaquer à l'ensemble - ce que personne ne fait...
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - La formule « dans son principe » a fait l'objet d'un accord avec le Gouvernement, après un long débat devant l'Assemblée nationale.
M. Philippe Bas, président. - Retirez-vous cet amendement qui apparaît peu normatif ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Je m'en remets à la sagesse de la commission.
L'amendement de clarification COM-272 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'article 3 ter est superfétatoire car l'article 8 de la loi « montagne » offre déjà à certains territoires d'outre-mer la capacité d'adapter leurs normes aux spécificités de la montagne. Cette même loi s'applique à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique. Pour réellement prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins, intégrons directement Mayotte, Saint-Martin et Saint-Barthélemy à la loi « montagne », ce que propose mon amendement.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-274 est relatif à l'articulation entre la loi « montagne » et les communes nouvelles dont une partie du territoire des communes membres est classée en zone de montagne. Il s'agit de préserver le classement « montagne » de cette partie sans l'étendre au reste des communes.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les communes nouvelles sont des communes comme les autres. L'amendement propose-t-il qu'une partie seulement d'une commune nouvelle relève de la loi « montagne » ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Oui, c'est cela.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le dispositif est un peu complexe...
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Aujourd'hui, le bas du territoire d'une commune de piémont n'est pas classé en zone de montagne, à la différence de la partie la plus élevée... Mon amendement adapte ce dispositif aux communes nouvelles.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ces communes ne bénéficieraient des dispositions de la loi « montagne » que sur une partie du territoire alors ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Oui, tout à fait. L'amendement évite un effet d'aubaine. Il ne faut pas étendre le classement « montagne » aux parties de la commune nouvelle qui n'étaient pas classées au préalable.
M. René Vandierendonck. - Ne me faites pas rêver...
M. Alain Richard. - Il existe une grande variété de réglementations relatives aux zonages ; les difficultés surviennent lorsqu'une commune nouvelle englobe quinze, vingt, cinquante communes... et que certaines d'entre elles seulement appartiennent à une unité urbaine. On ne va pas intégrer toutes les anciennes communes à cette unité. L'INSEE s'interroge sur la possibilité d'utiliser un système de carroyage, comme pour les comtés aux États-Unis.
M. René Vandierendonck. - Le carroyage est déjà utilisé par l'INSEE pour cartographier les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
M. Philippe Bas, président. - Dans la loi sur les communes nouvelles, nous avons adopté une disposition pour encadrer l'extension à toute commune membre d'une commune nouvelle des dispositions de la loi « littoral » car celles-ci restreignent les possibilités de construction. Nous avons déjà commencé à faire de la dentelle !
M. Jean-Pierre Sueur. - Voyez les mouvements dans divers départements, y compris en Ardèche. Des petites agglomérations, pour devenir des communautés d'agglomération, englobent des parties considérables de ruralité et de toutes petites communes. La loi que nous avons adoptée concernant les communes nouvelles le permet...
M. Philippe Bas, président. - Bien qu'elle n'ait pas été faite pour cela !
M. Jean-Pierre Sueur. - Le concept d'agglomération n'a plus grand-chose à voir avec l'entité ainsi créée... Les exemples sont nombreux.
M. René Vandierendonck. - Il en est de même pour les métropoles !
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Je profite de ce débat pour évoquer des zones où la loi « littoral » s'applique en sus de la loi « montagne », ce qui affecte des projets de développement agricole. Je pense notamment à des bordures de lac de montagne. J'ai tenté de formuler des propositions à ce sujet mais j'ai observé une absence de consensus entre les différents acteurs.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'article 4 me semble relever du domaine réglementaire.
L'amendement de suppression COM-275 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Idem pour l'article 4 bis.
L'amendement de suppression COM-276 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-277 ne remet pas en cause les objectifs de l'article 5 qui tend à revoir et préciser la composition, les missions et l'organisation du Conseil national de la montagne. Il vise en revanche à modifier les conditions de désignation des parlementaires au sein de cette instance. S'il convient de prévoir dans la loi le principe de représentation du Parlement au sein de cette instance, il revient à chaque assemblée d'en préciser les modalités.
L'amendement de précision rédactionnelle COM-278 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'article 7 précise la définition de la convention interrégionale de massif, contrat entre l'État et les régions, traduisant les priorités fixées en matière d'aménagement et de protection du massif, de développement économique, social et culturel. Cette convention prévoit également les financements correspondants. Si la consultation des collectivités territoriales concernées est pertinente, la disposition votée par l'Assemblée nationale n'est pas assez précise et pourrait fragiliser les conventions interrégionales de massif. L'amendement COM-279 lui substitue donc une simple possibilité d'association à l'obligation de consultation des collectivités concernées.
L'amendement COM-279 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'article 8 nonies rappelle la possibilité pour le maire de confier à un prestataire public ou privé l'exécution matérielle du secours d'urgence pour les victimes d'accidents de ski.
Dans le texte transmis au Sénat, cette délégation ne concerne que les pistes de ski. Or, en l'état du droit, le maire peut déléguer sa compétence « secours » sur les terrains interstitiels situés entre plusieurs pistes ou en bordure de celles-ci.
Les auditions ayant démontré l'efficacité de l'organisation actuelle, il est proposé de revenir au droit en vigueur. La proposition de l'Assemblée nationale risque, en effet, de déstabiliser un domaine qui fonctionne bien actuellement, après s'être difficilement organisé.
M. Alain Richard. - Je m'en remets à la science du rapporteur pour définir l'expression « en bordure de piste » pour la compétence des services... Dans certains accidents, les victimes se trouvent bien loin de la piste.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Tout à fait. L'accident de Michael Schumacher s'est, par exemple, produit en bordure de piste... Mais les zones interstitielles sont bien définies par mon amendement : il n'y a pas de flou juridique ni de difficulté de mise en oeuvre.
L'amendement de cohérence rédactionnelle COM-281 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Le transfert aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération de la compétence « promotion du tourisme » prévu par la loi NOTRe représente une difficulté pour les communes classées en station de tourisme. Ce transfert de compétence devait entrer en vigueur dès le 1er janvier 2017. Avec l'article 18, les communes déjà classées ou en voie de l'être pourraient y déroger.
Même si une rédaction plus simple que celle adoptée à l'Assemblée nationale aurait été souhaitable, je suggère de la conserver - elle fait consensus. Une commune classée peut ainsi décider par délibération de conserver la compétence « tourisme » avant le 1er janvier 2017, et beaucoup d'entre elles ont déjà délibéré. Pour prendre en compte la situation des communes touristiques dépourvues d'office de tourisme de première catégorie qui ne peuvent avoir déposer une demande de classement en station de tourisme avant le 1er janvier 2017, l'Assemblée nationale leur a permis de déposer un dossier de classement de leur office de tourisme en première catégorie jusqu'au 1er janvier 2018. L'Assemblée nationale n'a toutefois pas prévu dans quel délai ces communes devraient ensuite déposer un dossier de classement en station de tourisme.
Nous proposons d'y remédier pour éviter un effet d'aubaine. Le présent amendement prévoit ainsi que les communes touristiques qui le souhaitent puissent disposer de deux ans, jusqu'au 1er janvier 2019, pour avoir un office de tourisme de première catégorie d'une part, déposer leur demande de classement en station de tourisme d'autre part, et ainsi conserver leur compétence.
Cet équilibre semble convenir à tous les acteurs, et nous en avons débattu avec le ministère.
Mme Jacqueline Gourault. - Combien y a-t-il de communes classées ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - On en compte 190. L'intérêt de l'amendement est surtout d'éviter un effet d'aubaine. Le délai au 1er janvier 2018 qui est proposé ne permet pas d'encadrer suffisamment la dérogation. Avec cet amendement, le juge de paix, ce serait le 1er janvier 2019...
M. René Vandierendonck. - Les revendications sur le terrain font écho à vos préoccupations. Dans son édition du samedi 3 décembre, le journal Les Dernières nouvelles d'Alsace relaie l'intervention du président Larcher qui a redit devant l'assemblée des maires du Bas-Rhin son attachement aux travaux de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale, dite « mission Darnaud ». Elle devrait rendre ses travaux en février prochain.
Je vais m'abstenir. Procéder au cas par cas pour régler ces problèmes de date ôtera tout son sens au travail d'évaluation effectué à la demande du président du Sénat. Mieux vaut attendre le rapport Darnaud, pour réaliser un travail global sur les délais.
M. Philippe Bas, président. - Certes, mais nous avons l'occasion de légiférer dès à présent sur un texte qui fait consensus à l'Assemblée nationale. Le rapporteur pour avis a voulu s'en saisir.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Nous subissons les effets de la loi NOTRe. Il faut trouver une voie médiane pour ménager une possibilité de dérogation sans susciter d'effet d'aubaine. Le temps presse : nous devons agir avant le 1er janvier prochain.
L'amendement de simplification COM-283 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Deuxième sujet sensible, les unités touristiques nouvelles (UTN)... Nous devons encadrer le dispositif en veillant à ne pas l'alourdir et en supprimant la possibilité, ouverte aux SCoT et aux PLU par le texte de l'Assemblée nationale, de créer de nouvelles catégories d'UTN.
Mme Catherine Troendlé. - Le dispositif des UTN s'applique-t-il uniquement aux territoires de montagne ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Oui, la procédure est propre aux zones de montagne. Quand on construit une station de ski en pleine nature, on enfreint nécessairement le principe de continuité de l'urbanisation en montagne. D'où la création de ce concept d'UTN qui s'inscrit dans la lignée des grandes lois des années 70 sur la création des stations de montagne.
L'amendement de simplification COM-285 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-286 simplifie le texte en fixant clairement que les extensions limitées d'UTN sont exclues de la procédure de l'article 19 et relèvent du droit commun de l'urbanisme.
M. Alain Richard. - L'usage encadre les extensions par une limite de surface fixée par décret. Le texte de l'Assemblée nationale n'y fait pas référence. Qu'en est-il ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Le texte de l'Assemblée nationale était ambigu sur ce point. Nous proposons une clarification qui reprend, en effet, l'état du droit.
L'amendement de simplification COM-286 est adopté, ainsi que l'amendement COM-287.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'Assemblée nationale a prolongé de quatre à cinq ans le délai de caducité d'une autorisation d'UTN lorsque les travaux n'ont pas commencé. Par cohérence, l'amendement COM-288 augmente de quatre à cinq ans le délai autorisé pour l'interruption des travaux UTN.
M. Alain Marc. - Confirmez-vous que les avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CNDPS) ne lient pas la décision du préfet concernant l'acceptation, ou non, d'un dossier UTN ?
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Oui.
L'amendement de coordination COM-290 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'inclusion d'une grande partie des UTN dans un document de planification comme le SCoT ou le PLU soulève une difficulté pour les projets qui n'étaient pas prévus lors de l'élaboration du document. Le Gouvernement a introduit un délai limite de 15 mois pour le SCoT et de 12 mois pour le PLU, avec une saisine automatique du préfet. L'amendement COM-291 propose que le préfet n'intervienne que si les collectivités territoriales le sollicitent afin de laisser davantage de souplesse.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'Assemblée nationale a souhaité que la procédure intégrée de mise en compatibilité des SCoT et PLU - prévue par l'article 19 - soit évaluée dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi. L'amendement COM-292 propose un délai de trois ans, afin d'avoir suffisamment de recul pour évaluer cette réforme.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Cet article, très technique, traite d'un sujet sensible, à savoir les chalets d'alpage qui bénéficient d'une possibilité d'aménagement dans des conditions limitées.
S'il est choquant que l'on ne puisse pas restaurer certains de ces chalets, on ne peut admettre qu'ils soient aménagés pour des activités qui n'ont rien à voir avec l'alpage, tout en faisant peser sur la commune des obligations et des charges en matière d'accès, d'eau, de voierie, de déneigement... Par principe, un chalet d'alpage n'est pas accessible et ne doit pas bénéficier de ces services. Libre, ensuite, aux communes de rendre ces bâtiments accessibles mais elles devront alors en supporter les frais.
Dans le texte transmis au Sénat, la commune doit établir une servitude ad hoc dans chaque dossier. Il me semble plus simple de poser clairement le principe selon lequel la desserte des chalets d'alpage par les réseaux publics n'est pas obligatoire, qu'une servitude ait été établie ou non.
M. Alain Marc. - Il n'y a pas que les chalets d'alpage. En moyenne montagne, on trouve des cabanes de vignes ou des maisonnettes dans les châtaigneraies. Normalement, il faudrait demander un changement d'affectation pour les aménager. Les propriétaires ne le font pas.
M. René Vandierendonck. - Là encore, le législateur veut légiférer dans le détail. Mieux vaudrait laisser les communes décider, car les chalets d'alpage sont un sujet de terrain. Je plaide, comme le vice-président du Conseil d'État, pour un droit souple.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Le droit souple risque de se transformer rapidement en droit du contentieux. Les chalets d'alpage font peser des charges sur les communes qui contribuent à leur aménagement, alors qu'ils ne devraient bénéficier d'aucune obligation de desserte. C'est un risque pour les maires, que mon amendement tente de lever.
L'amendement de coordination COM-294 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-295 est de suppression, car la disposition proposée est satisfaite par le droit en vigueur. De plus, nous n'avons pas pu définir la notion de « fonds de vallée » sur le plan juridique.
L'amendement de suppression COM-295 est adopté.
Article additionnel après l'article 20 B (nouveau)
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Les procédures d'élaboration de la charte d'un parc naturel régional (PNR) ou d'un SCoT sont très proches. La loi ALUR prévoit qu'une charte peut valoir SCoT en l'absence d'un tel schéma.
L'amendement COM-300 va plus loin en indiquant que la charte d'un parc naturel régional peut valoir SCoT, même lorsque le parc est déjà couvert par un document de ce type. On éviterait ainsi de soumettre un parc bi-départemental aux décisions contradictoires des préfets. On éviterait également que les SCoT se superposent à la charte du PNR sans aucune harmonisation possible du fait de calendriers contradictoires.
M. René Vandierendonck. - Il y a aussi les dispositions prescriptives du schéma régional d'aménagement, de développement et d'égalité du territoire (SRADDET)...
Les contraintes qui figurent dans les chartes des PNR sont souvent trop sévères pour qu'une adaptation soit possible.
M. Philippe Bas, président. - Cette disposition porterait sur tous les PNR, et pas seulement ceux qui se trouvent en montagne ?
M. Alain Richard. - C'est l'un des problèmes de ce projet de loi qui relève du rattrapage en fin de législature. Un certain nombre de ses dispositions relèvent de l'aménagement du territoire et ne concernent pas que la montagne.
Une incertitude pèse sur la proposition du rapporteur. Selon le droit général, ce sont des syndicats dédiés ou dans certains cas les intercommunalités qui élaborent les SCoT. Sur le territoire d'un parc, ce sont les instances du parc qui sont à la manoeuvre pour préparer la charte. On construit là un manteau d'Arlequin, en substituant le droit spécial (la charte) au droit commun (le SCoT) sur une partie du territoire. La règle devrait jouer à l'inverse. En cas d'incohérence ou de mise en conformité partielle, il aurait mieux valu donner la priorité à l'instance du droit commun compétente pour établir le SCoT.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Les territoires, singulièrement les régions, interviennent dans l'élaboration des chartes des PNR, ce qui garantit une certaine cohérence. L'image du manteau d'Arlequin vaut tout autant dans le cas d'un PNR où plusieurs SCoT s'appliquent. L'idée, c'est de simplifier, d'éviter les superpositions.
M. Alain Richard. - Le préfet devrait sortir le périmètre du parc de celui du SCoT...
M. Philippe Bas, président. - Quelles sont les règles applicables quand un parc est compris dans le périmètre de plusieurs SCoT ? Est-ce la charte du parc ou le SCoT qui prime ? L'objet de l'amendement que nous examinons répond à la première question. La seconde est déjà résolue par d'autres textes qui font primer la charte sur le SCoT.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Quand il y a un SCoT, il doit être compatible avec la charte.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-296 supprime une disposition sur le SCoT rural, dont la définition reste obscure.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il n'y a donc plus qu'un seul SCoT universel...
M. René Vandierendonck. - Noël approche. On se prend à rêver qu'il n'y aura plus de SCoT du tout, mais seulement des PLU et des SRADDET.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Beaucoup d'intervenants nous ont dit que les PLU intercommunaux feront tomber les SCoT.
M. René Vandierendonck. - C'est la magie de Noël !
M. Alain Marc. - Je ne voterai pas cet amendement. L'article a été introduit à l'initiative d'Arnaud Viala, mon successeur à l'Assemblée nationale. En Ardèche, le parc naturel des Grand Causses comporte une zone interstitielle qui dépend en partie de Rodez, en partie de Millau. Cette zone du Lévézou s'articule autour des lacs artificiels créés dans les années cinquante par EDF, qui ont généré toute une économie du tourisme mais aussi d'élevage. On oublie trop souvent cette diversité d'activités qui caractérise les PNR et qui pourrait justifier l'existence de SCoT ruraux. Je suis contre la suppression de l'article.
M. Philippe Bas, président. - Et Saint-Affrique ?
M. Alain Marc. - Sous-préfecture jusqu'en 1927...
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - Cette disposition est incantatoire. Rien n'empêche d'établir un SCoT sur un territoire limité, à partir du moment où il est justifié et que le préfet donne son accord.
L'amendement COM-296 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'article est satisfait par l'état du droit. Il serait source de confusions, voire de contentieux et je propose donc sa suppression.
L'amendement de suppression COM-297 est adopté.
L'amendement de coordination COM-298 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis. - L'Assemblée nationale a assoupli le régime juridique des refuges, ce qui ne pose aucune difficulté quand il s'agit des refuges gardés. En revanche, il est prévu que les refuges non gardés puissent accueillir des mineurs non accompagnés. L'amendement COM-299 propose de revenir sur ce point, par souci de sécurité.
M. Philippe Bas, président. - Notre travail sur ce texte est provisoirement terminé. Nous donnons mandat au rapporteur pour déposer, en vue de la séance plénière, les amendements qui n'auraient pas été intégrés au texte de la commission saisie au fond, ainsi que les amendements de coordination nécessaires.
La réunion est close à 10 h 20
- Présidence M. Philippe Bas, président -
M. Michel Mercier est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 86 (2016-2017), présentée par MM. Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet, relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale.
M. François Pillet est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 126 (2016-2017), présentée par MM. François-Noël Buffet, Bruno Retailleau et plusieurs de leurs collègues, tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale.
M. André Reichardt est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 4166 (A.N. XIVème lég.) visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de la propriété (procédure accélérée).
M. Philippe Bas, président. - L'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi de M. Bruno Le Roux relative à l'adaptation des territoires littoraux au changement climatique. Ce texte a été renvoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et inscrit à l'ordre du jour de la séance du mercredi 11 janvier 2017. Plusieurs thématiques concernent le champ de compétences de la commission des lois : un nouveau zonage des espaces littoraux ; des modifications du droit de l'urbanisme ; la création d'un nouvel outil de gestion du littoral, le bail réel immobilier littoral. Je vous propose que notre commission des lois se saisisse pour avis de ce texte. Ce sujet est très technique et le calendrier est contraint car nous devons examiner ce rapport le 20 décembre prochain. Dans ce contexte, je propose de rapporter moi-même cette proposition de loi.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui saisis en urgence d'une proposition de loi adoptée le 29 novembre dernier par l'Assemblée nationale, d'abord destinée à réformer l'indemnité de fin de service des sapeurs-pompiers volontaires, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), au terme d'une réflexion conduite par l'Assemblée des départements de France avec l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers. Ce volet doit être impérativement adopté avant la fin de la présente année, pour une entrée en vigueur rétroactive au 1er janvier 2016, alors que le contrat d'assurance souscrit pour gérer ce dispositif est échu depuis le 31 décembre 2015. Il a fallu au préalable trouver un consensus entre les départements, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, ce qui n'allait pas de soi. Je vous rappelle que la PFR a été créée par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 en remplacement de l'allocation de vétérance. Elle permet au sapeur-pompier volontaire d'acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère. Pour prétendre au versement, le sapeur-pompier volontaire doit avoir accompli vingt années au moins de services, en une ou plusieurs fractions. Mais il est dispensé de la condition de services lorsqu'il a interrompu son engagement à la suite d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service. La rente viagère lui est servie à compter de la date à laquelle il cesse définitivement son engagement dès lors qu'il est âgé d'au moins 55 ans. Ce régime est cofinancé par l'État, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les sapeurs-pompiers volontaires. Les SDIS versent une contribution annuelle obligatoire évaluée en fonction de leur nombre de sapeurs-pompiers volontaires, à hauteur de 375 € par volontaire. L'État contribue à ces dépenses pour près de la moitié du total, soit 32 millions d'euros en 2015, pour une charge totale de 70 millions d'euros. Le sapeur-pompier cotise chaque année à partir de sa sixième année d'engagement. Le total de ces cotisations représentait 6,7 millions d'euros en 2013.
Les représentants des SDIS ont ouvert, à l'automne 2012, un débat sur l'avenir de ce régime dans la perspective de la conclusion d'un nouveau contrat d'assurance à compter du 1er janvier 2016. Le coût du financement de la prestation, pour les contributeurs publics, est apparu élevé au regard des montants perçus annuellement par ses bénéficiaires. Par ailleurs, en raison du rendement actuel des placements opérés pour le compte du régime et des perspectives sur le montant des droits, un besoin de financement complémentaire est apparu inéluctable pour garantir le paiement des rentes viagères, évalué à 33 millions d'euros pour 2015 et 111 millions d'euros pour 2016. Une prorogation d'un an du contrat d'assurance a été négociée et, dans l'intervalle, s'est engagée entre les élus, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers une concertation pour réformer le système, qui s'est conclue par un pacte signé le 6 avril 2016. Les principes de la réforme sont les suivants : les modalités du régime de la PFR sont redéfinies mais les droits des bénéficiaires sont entièrement préservés. Le principal bouleversement réside dans le changement de système du régime, assis désormais sur un mécanisme de répartition. Le montant des contributions annuelles des SDIS serait fixé en fonction des besoins et donc du montant des prestations à verser. Le régime serait financé par les seules autorités de gestion et la cotisation obligatoire des sapeurs-pompiers volontaires serait supprimée. L'État serait plus présent dans la surveillance du système par un contrôle renforcé de l'APFR qui passe par la présence de droit d'un représentant du ministre chargé de la sécurité civile aux séances du conseil d'administration de l'association, d'une part, la transmission au ministre du rapport annuel d'activité et l'obligation de lui transmettre toute information qu'il estime nécessaire pour s'assurer de la bonne gestion des deux régimes
- PFR et NPFR -, d'autre part.
M. Philippe Bas, président. - Madame le rapporteur, vous avez montré encore tout récemment, lors de la présentation du rapport d'information sur l'activité des services départementaux d'incendie et de secours en matière de secours à personne dont vous êtes l'auteur avec M. Pierre-Yves Collombat ainsi que de l'avis budgétaire relatif à la sécurité civile, toute votre expérience en la matière, ce qui vous permet de nous présenter ce rapport très circonstancié.
M. Alain Vasselle. - J'ai bien noté, Madame le rapporteur, votre appel à un vote conforme. Mais si le texte ramène de 20 ans à 15 ans la durée requise pour bénéficier de la PFR, ce que j'ai cru comprendre, est-ce que les sapeurs-pompiers ne resteront pas moins longtemps alors même qu'il faudrait éviter l'hémorragie au sein des effectifs ? À mon sens, le véritable problème auquel nous sommes confrontés réside dans la démotivation des volontaires dans la mesure où ce sont les professionnels qui sont appelés en priorité lors d'opérations de secours, les volontaires ne venant qu'en appui. Je pense que ce n'est pas la bonne formule.
M. Alain Marc. - Nous sommes rentrés dans la période de célébration de la sainte Barbe et j'y participe dans tous les centres de secours de mon département. Je suis d'accord sur le principe de la PFR. Le problème est de trouver suffisamment de volontaires, notamment à la campagne. C'est une grosse déception car ce rapport ne répond pas à cette question du volontariat. En Aveyron, nous avons 1300 sapeurs-pompiers volontaires et 114 professionnels. J'avais suggéré que la Nation rende en retour à tous ces volontaires qui lui apportent beaucoup, en accordant pas exemple des trimestres de retraite à ceux qui se sacrifient et lui consacrent beaucoup de temps.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Ne soyons pas plus royalistes que le roi : si ce texte recueille l'adhésion des syndicats consultés, c'est déjà un motif de satisfaction. Je souhaiterais simplement que notre rapporteur précise la teneur de l'adaptation du dispositif à Mayotte, évoquée lors de la présentation de son rapport. Ce département connait avant tout un problème de moyens. Le service d'incendie et de secours de Mayotte est récent, sa mise en place étant concomitante à la départementalisation. Or les difficultés du passage à la départementalisation à Mayotte sont principalement liées au manque de moyens alloués. C'est sur ce plan qu'il faudrait venir au secours de Mayotte. Quelle est la nature de cette adaptation, compte tenu de ce contexte ?
M. Philippe Bas, président. - J'appuie les propos de notre collègue Alain Vasselle. Dans les zones rurales, le renouvellement des entrées dans le corps des sapeurs-pompiers volontaires connait de plus en plus de difficultés : les corps de métiers y sont en effet souvent moins disponibles. Se multiplient des conventions entre les SDIS, d'une part, et les administrations, les entreprises et les différents corps professionnels, d'autre part, pour faciliter le volontariat.
M. François Zocchetto. - Je salue la parfaite connaissance de ces questions par notre rapporteur mais je m'interroge. Combien tout cela va-t-il coûter ? Doit-on comprendre qu'il faut se préparer pour 2017 à payer deux années, compte tenu du rattrapage effectué en 2016 ?
M. François Grosdidier. - Nous constatons tous la charge croissante d'activité des sapeurs-pompiers liée au secours à personne. Je ferai part d'un exemple à ce sujet, une des activités épuisantes pour les sapeurs-pompiers de Metz, dans le cadre des appels reçus par le 18, provient d'appels passés par des téléphones utilisés illégalement en milieu carcéral ou lors d'extractions de détenus. Je dis cela devant Hugues Portelli, le rapporteur pour avis de notre commission sur l'administration pénitentiaire.
M. Hugues Portelli. - En théorie, si l'on respecte les textes, l'extraction est à présent une compétence qui relève de l'administration pénitentiaire.
M. Philippe Bas, président. - Cette période transitoire n'est pas sans poser des difficultés. Le prix à payer dans l'immédiat, c'est qu'un certain nombre de détenus en détention préventive doit être libéré faute d'avoir été présenté à un juge à temps.
M. Alain Vasselle. - Je me souviens que nous avons légiféré à propos des sapeurs-pompiers volontaires, au début des années 1990. Jean-Louis Debré était alors ministre de l'intérieur. Leur statut avait évolué. Aujourd'hui, un salarié doit obtenir l'accord de son entreprise pour s'engager en tant que sapeur-pompier volontaire. Beaucoup d'entreprises refusent, car cela pose bien sûr des difficultés d'organisation. Le Gouvernement peut-il être interpellé en séance publique par notre rapporteur sur ce point ? Heureusement pour nos finances publiques, les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires restent majoritaires. Notre collègue Alain Marc a certes indiqué qu'il y avait 1 300 volontaires dans l'Aveyron, mais il existe une hémorragie au plan national dans les vocations.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Le système de la nouvelle PFR se greffe complètement sur le système ancien. Les conditions d'éligibilité seront les mêmes : à partir de 20 ans de services et de 15 ans d'ancienneté, en cas d'incapacité opérationnelle du sapeur-pompier.
M. Philippe Kaltenbach. - Il ne s'agit que d'une médaille...
M. Philippe Bas, président. - La remise de cette distinction remplit un rôle social important, pour tout le corps des sapeurs-pompiers.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Oui, les sapeurs-pompiers volontaires apprécient sincèrement cette démarche. Il y a aussi des mesures spécifiques pour promouvoir les femmes sapeurs-pompiers volontaires, récemment présentées par le ministre de l'intérieur.
M. Alain Vasselle. - Les communes paient lorsque ce n'est pas transféré aux intercommunalités. Notre collègue François Zocchetto a raison de s'inquiéter des conséquences de cette proposition de loi pour les collectivités territoriales.
M. Alain Marc. - Lorsqu'il s'agit d'un système départementalisé, la moitié est prise en charge par le conseil départemental, l'autre par les communes et les intercommunalités. Il s'agit de sommes considérables.
M. François Bonhomme. - Pourriez-vous nous indiquer précisément la répartition de la PFR, et notamment la part des autres contributeurs ?
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intégrés, il n'y a pas de changement, le SDIS prend en charge la PFR. Pour ceux qui ne sont pas intégrés, les communes et intercommunalités ont la possibilité d'adhérer à la PFR, mais elles devront prendre en charge entièrement la cotisation, il n'y aura aucune compensation de l'État. Pour chaque département, la contribution financière dépend du nombre de sapeurs-pompiers volontaires, et chaque SDIS contribue en fonction de ce nombre. La PFR réformée ne fonctionnera plus selon un mécanisme de capitalisation mais de répartition, ce qui reviendra beaucoup moins cher aux SDIS.
M. Philippe Kaltenbach. - Notre groupe votera en faveur de ce texte, d'autant que c'est une proposition de loi socialiste qui l'avait inspiré.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je pense que ce sujet dépasse les clivages et qu'il est d'inspiration transpartisane. Nous travaillons en étroite collaboration avec M. Bacquet, le président du CNSPV.
M. Alain Marc. - L'opérationnel reste le préfet. Donc c'est le préfet qui choisit le directeur de SDIS alors que c'est le département qui paie.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Ce n'est pas tout à fait exact : le SDIS joue un rôle actif dans le choix. Une liste de trois noms lui sera proposée par le ministère, via le préfet, pour qu'il choisisse. Si aucune des propositions ne convient et qu'aucun choix n'est effectué dans le délai de trois mois, une nouvelle liste de trois noms sera soumise au SDIS. La nomination se fera donc de façon conjointe. Ce n'est qu'au bout de six mois que le SDIS devra verser une pénalité, s'il n'a pas effectué de choix, au CNFPT, ce dernier devant alors prendre en charge l'agent concerné qui ne trouve pas d'emploi.
M. Philippe Bas, président. - Dans la mesure où il n'y a pas d'amendement, notre commission peut se prononcer sur le texte. Je constate qu'il fait l'objet d'une adoption à l'unanimité.
M. Philippe Bas, président. - La commission va procéder à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Mercier sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (texte de la commission n° 184, 2016-2017).
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - La loi de 1975 a créé au profit des femmes le droit de recourir ou non à une interruption volontaire de grossesse (IVG), dans un cadre défini par la loi.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - L'article 444-2 du code pénal réprime par exemple l'usage frauduleux des sigles de l'État, qu'il s'agisse du drapeau ou de l'effigie de Marianne. Nous aurions pu chercher de ce côté.
M. François Pillet. - Je voudrais tout d'abord remercier le rapporteur pour avis. Sur un sujet qui soulève des débats de manière récurrente, et qui, même s'il me semblait apaisé, est souvent agité à des fins différentes que la seule liberté des femmes, M. le rapporteur pour avis a su centrer son propos sur une analyse juridique très fine de cette proposition de loi, qu'il a développée au plan constitutionnel comme au plan conventionnel. Sa démonstration me paraît juridiquement très convaincante.
M. Jacques Mézard. - Comme toujours, j'ai écouté avec beaucoup d'intérêt les conclusions de notre excellent rapporteur. Ses développements sur le droit au mensonge ont été un grand moment !
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un grand chrétien !
M. Jacques Mézard. - Mais je ne le suivrai pas. L'argument d'inconstitutionnalité est à géométrie variable : notre Haute Assemblée l'a montré en votant l'article 38 ter du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté...
M. Philippe Kaltenbach. - Cela n'a rien à voir !
M. Jacques Mézard. - Revenons à l'essentiel : ces sites posent un problème, car ils ont des conséquences graves pour la santé de certains de nos concitoyens. Même si je n'en tire pas les mêmes conséquences que lui, je suis d'accord avec François Pillet : on ne peut pas laisser faire n'importe quoi sur Internet, y compris au prétexte du droit au mensonge.
Mme Éliane Assassi. - C'est vrai.
M. Jacques Mézard. - ... et chaque année certains en meurent ! Il est facile de dire aux femmes en détresse : nous allons nous occuper de vous. Mais lorsqu'elles accouchent, il n'y a plus personne ! J'ai des convictions, comme vous tous. Mais certaines convictions emportent des conséquences dramatiques pour nos concitoyens. Je ne peux pas suivre notre rapporteur.
M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai l'impression de me retrouver un siècle et demi en arrière, au temps du Syllabus et de l'encyclique Quanta cura, lorsque le polémiste ultramontain Louis Veuillot disait : « Quand je suis le plus faible, je vous demande la liberté parce que tel est votre principe ; mais quand je suis le plus fort, je vous l'ôte, parce que tel est le mien. »
Mme Esther Benbassa. - Je ne suis pas d'accord avec le rapporteur. L'objectif de ces sites est de culpabiliser les femmes qui recourent à l'IVG, voire de les en empêcher. Il ne s'agit plus de liberté d'expression. Cette dernière a d'ailleurs des limites : on ferme bien des sites islamistes ou néonazis...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - La limite, c'est l'ordre public : que le Gouvernement ferme ces sites !
Mme Esther Benbassa. - Ces sites empêchent des femmes de disposer de leur corps. Derrière ces menées se cache un conformisme religieux qui utilise le droit au mensonge pour diffuser une idéologie dépassée. Aujourd'hui, l'IVG est un acquis qui ne peut plus être remis en question.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Je ne dis pas autre chose !
Mme Esther Benbassa. - Ces femmes sont en grande difficulté. On ne recourt jamais à l'IVG par plaisir, personne ne prend cet acte à la légère, surtout pas les femmes.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Je suis favorable à la loi Veil, qui établit la liberté pour les femmes de choisir de recourir à l'IVG ou de ne pas y recourir. La seule façon de prendre soin de ces femmes, souvent seules, abandonnées, passe-t-elle par Internet ? Il serait temps de rompre avec l'inaction de tous les gouvernements dans ce domaine et de créer des endroits pour les recevoir.
Mme Éliane Assassi. - Vous les fermez, ces endroits !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Il y a un vrai manque. Il est vrai que des sites ne respectent pas les femmes. Mais il existe dans notre droit des moyens d'y mettre un terme.
Mme Éliane Assassi. - Ne nous voilons pas la face. J'ai bien noté que vous étiez favorable à la loi Veil, monsieur le rapporteur, comme le sont d'autres de nos collègues de la majorité. Mais il y a des gens qui ne le sont pas, et qui utilisent tous les moyens technologiques pour mettre à mal la liberté des femmes. Je viens de taper « IVG » sur Google : le premier site référencé, devant celui du Gouvernement, est effectivement l'un de ces sites pernicieux. Imaginez une femme désespérée, qui le consulte de bonne foi... C'est à cela que s'attaque la proposition de loi. Cela n'a rien à voir avec un délit d'opinion. Je reconnais que le texte n'est pas parfait juridiquement, sans doute à cause de la précipitation avec lequel il a été produit.
Mme Éliane Assassi. - Mais j'y suis favorable malgré tout. Chacun peut prétendre laver plus blanc que blanc, mais en dix ans, 130 centres IVG ont fermé dans notre pays, par la faute de tous les gouvernements. Et l'information des femmes a reculé.
M. Jacques Bigot. - Il ne s'agit pas ici d'une atteinte à la liberté d'expression : chacun, même un candidat à l'élection présidentielle, peut dire son opposition à titre personnel à l'IVG. Il s'agit ici de s'attaquer aux tentatives de la part de personnes ayant ces convictions de retarder la décision des femmes jusqu'au-delà du délai légal, de manière à les empêcher de recourir à l'IVG. Ou bien vous admettez le problème, et il faut le traiter ; ou bien vous le niez, et vous déclarez qu'on a le droit de mettre en place des stratégies pour empêcher des femmes d'exercer leur liberté et par la même occasion, de faire naître des enfants adoptables par des familles bien-pensantes en mal d'enfants...
Mme Catherine Troendlé. - C'est inadmissible !
Mmes Jacqueline Gourault et Marie Mercier. - Oh !
M. Jacques Bigot. - La réalité, c'est que dans ce monde de solitudes, Internet est un lieu où l'on se fait des amis - que l'on ne connaît pas, en réalité - et où l'on s'informe, par exemple lorsque l'on est très malade, sur son traitement. Il existe des textes qui répriment la publicité trompeuse en matière de consommation ; ils ne s'appliquent pas ici car les sites n'ont pas de but commercial. Le gouvernement a cherché, l'Assemblée nationale a tâtonné, la commission des affaires sociales a trouvé une solution...
M. Philippe Bas, président. - Vous ne pouvez pas mentionner que des candidats aux élections nationales sont hostiles à l'IVG sans citer leur nom. Si vous ne l'avez pas fait, c'est qu'il n'y en a pas...
M. Jacques Bigot. - Certains candidats qui respectent la loi n'en gardent pas moins une opinion à titre personnel... Ce qui est légitime.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Je suis tout à fait prêt à ce que nous nous lancions dans la recherche que vous proposez, en hommes et femmes de bonne volonté. Cependant, faut-il que ce soit dans l'urgence, alors qu'il faudrait parcourir tout le droit civil et même plus ? Le Gouvernement doit choisir entre un texte efficace ou un texte d'affichage. Le droit existant répond déjà à une partie importante des questions qui ont été soulevées. Je suis favorable à la loi Veil. Je veux qu'elle s'applique, mais dans le respect du droit.
Mme Catherine Troendlé. - Dépassionnons le débat. Je ne sais pas combien d'entre vous se sont rendus dans un centre pratiquant l'IVG. J'ai eu l'occasion d'y accompagner une jeune fille désespérée. Elle m'a dit avoir consulté plusieurs sites sur Internet, et un de ceux qui posent problème est référencé en premier. Il suffit de payer pour cela. Pourquoi le Gouvernement ne finance-t-il pas un meilleur référencement de son site ? Il y a urgence, quoi qu'il en coûte.
M. François Pillet. - Il n'y a aucune raison que ce débat dérape. Je suis convaincu qu'aucun d'entre nous ne remet en question la loi Veil. Pour autant, je ne suis pas certain que le texte qu'on nous propose doive passer en urgence. Ce qui est urgent, c'est d'éviter qu'on utilise l'IVG comme un moyen de contraception ; c'est que l'État donne aux jeunes femmes en détresse les moyens d'être informées correctement et de manière neutre. Si nous adoptons trop rapidement un texte incomplet et mal adapté, nous risquons de devoir traiter d'autres sujets, qui ne manquent pas : vaccinations, cancers... Lorsque certains sites incitent les gens à soigner leur cancer avec de la valériane ou du tilleul, ils véhiculent une information criminelle. Empêcher la diffusion d'informations dramatiquement fausses et qui portent préjudice, tel est l'enjeu.
M. René Vandierendonck. - Je ne peux être qu'attentif et modeste. Pendant vingt ans, j'ai exercé les fonctions de président du centre hospitalier de Roubaix. Pour 2 631 naissances en 2015, il y a eu 1 182 IVG... L'âge moyen de recours à l'IVG a considérablement baissé. Dans la dernière version du Lavisse, le fameux manuel d'histoire, la loi Veil est présentée comme une grande conquête - ce que je pense. En vingt ans, aucun Gouvernement n'a su dégager les financements suffisants pour que le planning familial puisse déployer ses activités de prévention et d'information de manière efficace. Le personnel manque dans les collèges et les lycées.
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit de proposer des mesures concrètes pour améliorer l'accueil et l'information des femmes seules et isolées.
M. Alain Vasselle. - Je remercie Michel Mercier d'avoir rendu lumineux un sujet qui ne l'était pas d'un point de vue juridique. En tant que rapporteur de la commission des lois, il devait s'assurer que le texte ne posait pas de problème constitutionnel ou conventionnel.
M. François Grosdidier. - Évitons toute approche manichéenne. Ce n'est pas parce que nous nous opposons au texte que nous nions le problème posé par les sites qui diffusent de fausses informations sur le sujet.
M. François Zocchetto. - Je remercie M. Mercier d'avoir accepté la tâche de rapporteur sur ce texte, car avec le contexte et le calendrier il y avait surtout des coups à prendre.
M. François Pillet. - Certes...
M. François Zocchetto. - Je regrette que ses conclusions, auxquelles je souscris pleinement, génèrent des commentaires inappropriés. Notre commission des lois doit produire un rapport pour avis qui tienne compte des règles de droit constitutionnel et conventionnel. À cet égard, on ne peut que conclure que ce texte n'est pas recevable. Notre commission des affaires sociales ne s'y est d'ailleurs pas trompée : saisie au fond, elle a jugé sans attendre notre avis que ce texte serait sans grand effet et que son annulation serait facilement demandée.
M. Hugues Portelli. - Je suis d'accord avec le rapporteur, dont les conclusions sont juridiquement très solides. Mais nous sommes dans un débat abstrait puisque, depuis l'adoption par la commission des affaires sociales de son texte, le texte de l'Assemblée nationale n'existe plus.
M. René Vandierendonck. - Absolument !
M. Hugues Portelli. - Alors qu'il n'a rien à voir avec l'IVG, on l'a bricolé pour l'y adapter, et voilà que l'Assemblée nationale veut l'élargir à tous les moyens de communication. C'est tout-à-fait inconstitutionnel et non conventionnel. La CEDH s'est d'ailleurs déjà prononcée sur des cas précis, et la Roumanie a été condamnée. Nous subirions le même sort. Cela dit, le texte de la commission des affaires sociales est vidé de toute substance.
M. François Pillet. - Exact.
M. Hugues Portelli. - Mais le droit pénal prévoit par exemple l'abus de faiblesse, qui pourrait être utile, même s'il me paraît difficile de le transposer aux moyens de communication de l'heure. Nous devons d'abord nous débarrasser du débat tel qu'il est engagé.
M. Philippe Kaltenbach. - Non !
M. Hugues Portelli. - Nous pourrions voter contre le texte de l'Assemblée, mais il n'existe plus. Nous pouvons voter pour celui de la commission des affaires sociales, qui n'a plus guère de contenu - cela me semble la meilleure solution, du moins tant que nous ne nous attelons pas à ce problème avec des outils juridiques sérieux.
Mme Marie Mercier. - Médecin en exercice, j'accompagne des jeunes filles, et aussi des femmes, et suis profondément attachée à la loi Veil - même si ce n'est pas le sujet. L'IVG est toujours un drame et le restera, c'est une cicatrice indélébile. J'ai assisté à des curetages... Cela marque à jamais. En 2016, l'accès est aisé à des sites pornographiques, et l'éducation sexuelle au sein des familles est souvent lacunaire. Les plannings ont disparu et, dans les collèges, les infirmières ne tiennent pas toujours le bon discours - et je ne parle pas des sites internet.
M. Philippe Kaltenbach. - Je suis heureux que nous soyons d'accord sur l'essentiel : la liberté d'opinion doit être préservée, la loi Veil, maintenue, et les sites internet dont la presse s'est récemment faite l'écho représentent un réel danger. Nous ne pouvons laisser des personnes motivées s'adresser sur des sites dangereux à des femmes en détresse pour les convaincre de renoncer à une intervention qu'elles avaient prévue.
M. Philippe Bas, président. - Le Gouvernement se ralliera difficilement au texte de la commission des affaires sociales. Certes, de nombreux champs d'action, comme le maillage des centres du planning familial, peuvent être envisagés. Mais, à l'instar de la majorité de l'Assemblée nationale, le Gouvernement cherche à lutter directement contre les entraves opposées sur des sites internet.
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous applaudissons !
M. Philippe Bas, président. - Le Sénat joue tout particulièrement ce rôle.
M. François Zocchetto. - Selon les chiffres que me fournit Mme Gourault, à l'heure actuelle, 50 % des IVG concernent des femmes âgées de vingt ans à vingt-neuf ans et 15 % concernent des femmes âgées de moins de dix-neuf ans ; parmi ces dernières, 7 % ont moins de quinze ans...
M. Philippe Bas, président. - De plus en plus de mineures, notamment de moins de quinze ans, ont recours à l'IVG. On voit là la conséquence d'une médiocre préparation à la vie sexuelle et à la contraception.
M. François Grosdidier. - On observe une grande hétérogénéité sur le territoire national...
M. Hugues Portelli. - C'est du texte de la commission des affaires sociales que nous débattrons en séance publique ; formellement, le texte de l'Assemblée nationale n'existe plus.
M. Philippe Kaltenbach. - Exactement !
M. Pierre-Yves Collombat. - CQFD !
M. Philippe Bas, président. - Certes, mais, compte tenu du calendrier, la commission des lois a été saisie pour avis du texte de l'Assemblée nationale. D'ailleurs, le débat forme un tout ; il faut l'aborder dans sa globalité.
M. Pierre-Yves Collombat. - Voilà une approche jésuitique...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Sur ce sujet, la voie pénale, qui soulève tant de questions, est manifestement insatisfaisante. On ne peut pas sortir du cadre de 1993 sans se heurter à des obstacles constitutionnels.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il n'y a pas de mal à se faire plaisir... Et il est bon que le législateur exprime son intention profonde, ici sa volonté de répondre à une propagande très orientée et malintentionnée. En cas d'action en justice, ce serait une indication précieuse.
M. Philippe Bas, président. - Si ces dispositions ne changent rien en droit, il faut l'admettre.
M. Pierre-Yves Collombat. - Elles changent bien quelque chose !
M. Philippe Bas, président. - Tout comme un livre ou un journal, un site internet n'entre pas directement en contact avec une personne. Il faudrait pouvoir prouver qu'une communication directe a été établie entre un bénévole ou un salarié d'un site, d'une part, et un internaute, d'autre part.
M. Jacques Mézard. - J'en ai des exemples !
M. Philippe Bas, président. - Avec toute la bienveillance du monde, un juge ne pourra se fonder sur le texte qu'on nous soumet...
M. André Reichardt. - J'ai deux griefs à l'égard du texte de la commission des affaires sociales. Premièrement, il est encore moins intelligible que le texte de l'Assemblée nationale. Deuxièmement, le choix du terme de « personnes » risque d'entraîner de graves atteintes à la liberté d'expression. Je me rallie donc à la position de M. Mercier.
M. Alain Vasselle. - Monsieur le rapporteur, vous estimez que le texte de la commission des affaires sociales est complexe et inefficace. Le fait que vous ayez déposé quatre amendements signifie-t-il que vous êtes favorable à cette proposition de loi ainsi amendée ?
M. Jacques Mézard. - Il est fort peu aimable envers nos collègues de la commission des affaires sociales, et selon moi injuste, d'affirmer que la rédaction dont nous débattons est inintelligible - surtout au regard de certains textes concoctés dans cette salle...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Je l'ai dit !
M. Jacques Mézard. - Parallèlement, les sanctions seraient difficiles à appliquer. Mais des sites comme ivg.net sont dénués de toute ambiguïté. À mon sens, ils pourraient bel et bien être attaqués grâce à un tel texte législatif.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Je vous renvoie à un très bon dossier de La Croix !
M. Jacques Mézard. - Voilà une lecture qui ne m'étonne pas de votre part, elle doit même vous inspirer au quotidien....
M. Philippe Bas, président. - Vous l'avez dit, la rédaction de la commission des affaires sociales ne répond pas au problème des sites internet : il est impossible de caractériser des informations éventuellement erronées - qu'elles soient publiées sur un site internet ou dans un journal - comme des intimidations, menaces ou pressions.
M. Pierre-Yves Collombat. - Des pressions morales !
M. Philippe Bas, président. - Une pression morale ne s'exerce pas urbi et orbi mais sur une personne. Un site internet ne pourra jamais être poursuivi sur ce fondement. Voter ce texte serait un faux-semblant.
M. Jacques Mézard. - Le texte de la commission des affaires sociales facilite les poursuites contre certains sites. C'est une avancée.
M. Pierre-Yves Collombat. - Présenter des informations biaisées à une personne qui se rend sur le site pour s'informer, c'est exercer une forme de pression morale.
M. Philippe Bas, président. - Si vous voulez sanctionner les sites internet, il faudra faire de même pour les livres et les journaux...
M. Pierre-Yves Collombat. - Une recherche sur Internet répond à un manque. Présenter des informations de façon biaisée est répréhensible. Cela étant dit, j'aurais voté le texte de l'Assemblée nationale en l'état.
M. Philippe Bas, président. - Ce texte n'est pas une initiative du Sénat. C'est au Gouvernement et à l'Assemblée nationale de faire des propositions qui tiennent la route. Nous essayons d'aider...
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Toute infraction pénale comprend un élément intentionnel et un élément matériel. Dans l'article L. 2223-2 du code de la santé publique, le premier est caractérisé comme « le fait d'empêcher ou de tenter d'empêcher de pratiquer ou de s'informer sur une interruption de grossesse » ; mais les sites en question n'empêchent pas d'informer, ils présentent une information conforme à leurs idées.
M. Philippe Kaltenbach. - Les sites que nous condamnons attirent le chaland, la pression morale s'exerce dans un second temps, une fois que la personne a communiqué ses coordonnées. Malheureusement, dans le droit en vigueur, le délit d'entrave ne peut être constaté que dans le lieu physique où l'avortement est pratiqué. En sanctionnant les pressions exercées par téléphone ou par courriel, l'amendement de notre collègue Stéphanie Riocreux règle ce problème. Pour traiter la question dans son ensemble, je suggère que notre commission constitue une mission d'information sur les moyens de lutter contre la mauvaise information en matière de santé, des régimes miracle aux remèdes contre le cancer. Le texte répond à un problème précis, et la mention « par tout moyen » est une avancée incontestable.
M. Philippe Kaltenbach. - L'Assemblée nationale sera peut-être sensible à ces arguments.
M. Alain Vasselle. - L'ajout de la commission des affaires sociales n'aura qu'un caractère dissuasif ; il n'est pas opérant et n'aura aucun aboutissement juridique puisqu'il est difficile de caractériser la faute.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. - Je propose à notre commission d'émettre un avis défavorable sur le texte de la commission des affaires sociales.