Source: https://bundesblatt.weblaw.ch/?method=dump&bbl_id=48876&format=htm
Timestamp: 2020-03-28 17:02:36
Document Index: 287694252

Matched Legal Cases: ['Art. 29', 'Art. 18', 'Art. 29', 'Art. 18', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 66', 'Art. 24', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 2', 'Art. 12']

BBL 1979 Band 19 S. 1309
Botschaft zu einem Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft
vom 28. Februar 1979
Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, Wir unterbreiten Ihnen den Entwurf zu einem Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit dem Antrag auf Zustimmung.
Ferner beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzuschreiben: 1969 P 10330 Differenziertere Bergbauernhilfe (N 2. 10. 69, Schalcher) 1974 P 11974 Landwirtschaft. Ausgleichszahlungen (S 18. 6. 74, Krauchthaler) 1974 P 11940 Landwirtschaft. Ausgleichszahlungen (N 19. 9. 74, Tschumi) 1975 P 75.392 Brachland (N 19. 3. 76, Grünig) 1977 P 77.439 Bergbauern. Förderungsbeiträge (N 18. 1.78, Rippstein) 1977 P 77.503 Berggebiet. Bewirtschaftungsbeiträge (N 1.3. 78, Tschumi) 1977 P 77.508 Berggebiet. Bewirtschaftungsbeiträge (S 27. 2. 78, Vincenz) 1977 M zu 76.100 Kostenbeiträge an Viehhalter im Berggebiet (S 15.12.77, N 24. 10. 78) Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
1979-130
58 Bundesblat 131.Jahrg. Bd.II
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Hürlimann Der Bundeskanzler: Huber
Übersicht Die landwirtschaftliche Preis- und Einkommenspolitik ist insofern einem dauernden Zielkonflikt ausgesetzt, als nach dem Landwirtschaftsgesetz dem Grundsatz kostendeckender Preise (Art. 29) und gleichzeitig dem Postulat auf Anpassung der Produktion an die Absatzmöglichkeiten (Art. 18) entsprochen werden sollte. In den vergangenen Jahren wurde daher untersucht, ob das agrarpolitische Instrumentarium durch direkte Einkommensübertragungen, sogenannte Ausgleichszahlungen, zu ergänzen sei, um damit die Ziele der Produktionslenkung und der Einkornmenssicherung besser verwirklichen zu können.
Die Abklärungen haben ergeben, dass dafür produktunabhängige Zahlungen geeignet wären, im besondern sogenannte Flächenbeiträge, d. h. nach der landwirtschaftlichen Nutzfläche bemessene Einkommenszuschüsse. Über die Notwendigkeit der Einführung solcher Ausgleichszahlungen für die gesamte Landwirtschaft sind indessen die Meinungen geteilt. In der Landwirtschaft selber stösst dieser Gedanke auf beträchtlichen Widerstand, nicht zuletzt deshalb, weil die Finanzierung durch den Bund als unsicher betrachtet wird. Unter Würdigung aller Aspekte kommen wir zum Schluss, dass vorläufig auf die Einführung von generellen Ausgleichszahlungen verzichtet werden soll.
Angesichts der ungünstigen Einkommensverhältnisse in der Berglandwirtschaft schlagen wir hingegen vor, gezielte Einkommenszuschüsse für erschwerte Produktionsverhältnisse, d. h. vor allem für Hang- und Steillagen in der Berg- und Hügelzone sowie für Sömmerungsweiden einzuführen. Dies soll zur Hauptsache in Form von neuen Flächenbeiträgen geschehen, damit auf diese Weise, in Verbindung mit entsprechenden Auflagen, die Aufgabe der Landschaftspflege besser erfüllt werden kann. Im Finanzplan sind ab 1980 für diese neuen Beiträge 80 Millionen Franken im Jahr vorgesehen.
Im weiteren wird für Brachland eine sogenannte Duldungspflicht vorgeschlagen. Damit soll verhindert werden, dass die Brachlegung für Landwirtschaft und Umwelt unerwünschte oder gar nachteilige Folgen zeitigt.
Einleitung, Vorarbeiten
Im Vierten Landwirtschaftsbericht vom 26. Februar 1969 hat der Bundesrat auf den Zielkonflikt zwischen dem Grundsatz kostendeckender Preise und der Übereinstimmung von Produktion und Absatz hingewiesen und daraus folgernd eine Überprüfung der landwirtschaftlichen Preis- und Einkommenspolitik in Aussicht gestellt. Im speziellen wurde die Möglichkeit erwähnt, das agrarpolitische Instrumentarium durch direkte Einkommensübertragungen zu ergänzen, um damit die Ziele der Produktionslenkung und der Einkommenssicherung besser verwirklichen zu können.
Am 10. März 1971 bestellte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement eine Vorbereitende Expertenkommission mit dem Auftrag, die Frage von direkten Einkommenszahlungen an die Landwirtschaft in umfassender Form zu studieren und konkrete Vorschläge auszuarbeiten. Die Kommission setzte sich aus Wissenschaftern und Fachleuten zusammen und stand unter dem Vorsitz von Dr. H. Popp, Vizedirektor der Abteilung für Landwirtschaft im EVD.
Die Ergebnisse dieser Arbeiten fanden ihren Niederschlag im Bericht «Ausgleichszahlungen an die schweizerische Landwirtschaft», welcher 1973 veröffentlicht wurde". Darin werden das zur Diskussion gestellte Thema eingehend analysiert und mögliche Lösungen vorgestellt. Die politische Frage, ob solche Direktzahlungen eingeführt werden sollen, wurde im wesentlichen offen gelassen.
Zum weiteren Studium der Frage setzte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement am 26. April 1973 eine Erweiterte Expertenkommission ein, der neben den Mitgliedern der Vorbereitenden Kommission Vertreter aus Politik, Wirtschaft und Verwaltung angehörten; den Vorsitz führte J.-C1. Piot, Direktor der Abteilung für Landwirtschaft.
Die Erweiterte Expertenkommission hatte die Aufgabe, die Vorschläge der Kommission Popp einer kritischen Würdigung zu unterziehen und zur Frage der Wünschbarkeit und Notwendigkeit der Einführung von Ausgleichszahlungen Stellung zu nehmen.
In ihrem Bericht vom September 1974 sprach sie sich im besondern für die Einführung von Flächenbeiträgen im Berggebiet sowie für weitere Gebiete mit erschwerten Bewirtschaftungsverhältnissen aus. Eine generelle Einführung solcher Direktzahlungen, also mit Einschluss der Talgebiete, wurde von der Mehrheit der Kommission abgelehnt.
Die Arbeiten der beiden Expertenkommissionen bilden die Grundlage für die vorliegende Botschaft. Im allgemeinen Teil werden darin vor allem die Zielkonflikte der Agrarpolitik dargelegt und die Ausgleichszahlungen als Mittel zu deren Löl
> Bericht der vom EVD eingesetzten Vorbereitenden Expertenkommission (Kommission Popp), Bern 1973 ; zu beziehen bei der Eidgenössischen Drucksachen- und Materialzentrale, 3000 Bern.
sung erörtert. Im besondern Teil stellen wir den Entwurf zu einem Bundesgesetz Über Bewirtschaftungsbeiträge vor. Die Konzeption dieses Entwurfes weicht zum Teil von den Vorschlägen der Erweiterten Expertenkommission ab.
Die Vorlage ist in den Richtlinien der Regierungspolitik 1975-1979 (BB1 1976 l 442, Ziff. 373) angekündigt worden. Auch im Fünften Landwirtschaftsbericht vom 22. Dezember 1976 (BB1 1977 l 242, Ziff. 324.3) wurde sie - unter dem Vorbehalt der Finanzierung - als Ergänzung der bisherigen direkten Einkommenszuschüsse an die Berglandwirtschaft in Aussicht gestellt.
Ziele und Zielkonflikte der Agrarpolitik
Wie wir in unserem Fünften Landwirtschaftsbericht ausführten, muss es ein Hauptziel der Agrarpolitik sein, dafür zu sorgen und die Bedingungen zu schaffen, dass die Landwirtschaft ihre Hauptaufgaben erfüllen kann, nämlich - die Nahrungsmittelversorgung in Normalzeiten - die Vorsorge für Zeiten gestörter Zufuhren und - die Landschaftspflege.
Die zwei erstgenannten Aufgaben entsprechen primären Bedürfnissen der Bevölkerung und des Landes; sie sind deshalb als vorrangig zu betrachten. In der neueren Zeit hat sich jedoch immer mehr das Bewusstsein verstärkt, dass eine wichtige Aufgabe der Landwirtschaft auch im Schutz und in der Pflege der Landschaft und damit einer gesunden und lebenswerten Umwelt besteht. Das bedeutet u. a., dass sich die landwirtschaftliche Produktion nicht nur auf die günstigen Standorte konzentrieren kann, sondern dass in dem Masse, als es zur Verhinderung nachteiliger Folgen für den Menschen und seine Umwelt notwendig erscheint, auch weniger geeignete Böden genutzt werden. Die Landwirtschaft erbringt damit einen sozialen Nutzen für die allgemeine Wohlfahrt.
Neben dem übergeordneten Ziel, nämlich der Erfüllung der erwähnten volkswirtschaftlichen Hauptaufgaben der Landwirtschaft, sind in der Agrarpolitik als Einzelziele vor allem folgende Punkte von Bedeutung : - Die Einkommenssicherung für die Landwirtschaft, - die Entwicklung von leistungsfähigen bäuerlichen Betrieben mit einem rationellen Einsatz der Produktionsfaktoren (Effizienz), - die Anpassung der Produktion an die Aufnahmefähigkeit des Marktes, - die Stabilisierung der Agrarmärkte, - eine umweltgerechte Produktion qualitativ hochwertiger Nahrungsmittel, - die möglichst «gerechte» Verteilung der Kosten des Agrarschutzes sowie - die Aufrechterhaltung eines angemessenen Agrarimportvolumens.
Zwischen den einzelnen Zielen bestehen vielfältige Wechselbeziehungen, die sich zum Teil in recht scharfen Zielkonflikten äussern.
Die wichtigsten Zielkonflikte
122. l
Die Problematik der Preis- und Einkommenspolitik
Die landwirtschaftliche Preis- und Einkommenspolitik ist insofern einem dauernden Zielkonflikt ausgesetzt, als nach dem Landwirtschaftsgesetz1' dem Grundsatz kostendeckender Preise (Art. 29) und gleichzeitig dem Postulat auf Anpassung der Produktion an die Aufnahmefähigkeit des einheimischen Marktes und die Exportmöglichkeiten (Art. 18) entsprochen werden sollte. Um der Landwirtschaft ein angemessenes Einkommen zu gewährleisten, müssen die Produzentenpreise entsprechend der Kostensteigerung periodisch erhöht werden. Höhere Preise schaffen aber einen zusätzlichen Produktionsanreiz mit der Folge, dass in dem für unsere Landwirtschaft wichtigsten Bereich, nämlich bei den viehwirtschaftlichen Erzeugnissen und insbesondere bei der Milch, ein Angebot resultiert, das die Absatzmöglichkeiten zu den vorgegebenen Preisen überschreitet. Dieses Dilemma der Preispolitik wird dadurch noch verschärft, dass die Produktionskapazität ohnehin aufgrund des agrartechnischen Fortschrittes steigt, während anderseits die Gesamtnacbfrage nach Nahrungsmitteln, wenn überhaupt, nur wenig mehr wächst.
Die Festsetzung und Realisierung kostendeckender Preise dürfte aus den genannten Gründen in Zukunft auf steigende Schwierigkeiten stossen. Eine Ergänzung der Preis- und Einkommenspolitik ist daher unerlässlich. Dies kann, wie das neuerdings bei der Milch der Fall ist, durch eine Beschränkung der Preisgarantie geschehen. Eine andere, in den folgenden Abschnitten zur Diskussion gestellte Möglichkeit wäre die Trennung der Preis- von der Einkommenspolitik mit Ausgleichszahlungen als Ergänzung.
In diesem Zusammenhang ist schliesslich auch daraufhinzuweisen, dass die Einkommenssicherung über die Preise tendenziell die innerlandwirtschaftlichen Einkommensunterschiede vergrössert und demzufolge gegen das Postulat der gerechten Einkommensverteilung innerhalb der Landwirtschaft verstösst.
Wirtschaftliches Wachstum und Umweltbelastung
Angesichts der zunehmenden Belastung der Umwelt durch die Wirtschaft kann . dem quantitativen Wachstum des Brutto-Sozialproduktes nicht mehr unbedingte Priorität beigemessen werden. Die wirtschaftliche Wertschöpfung soll nur in dem Ausmass weiter steigen, als dadurch unsere Lebensgrundlagen nicht gefährdet werden. Andernfalls werden Wohlfahrt und Lebensqualität nicht mehr erhöht, sondern im Gegenteil vermindert.
Zu unseren Lebensgrundlagen gehören insbesondere gesundes Wasser, reine Luft, die Bewältigung des Abfallproblems und nicht zuletzt auch die Erhaltung unserer Kulturlandschaft. Letzteres ist nicht möglich ohne die Landwirtschaft, welche diese Landschaft weitgehend prägt.
Die moderne Entwicklung in der Landwirtschaft birgt anderseits aber auch Gefahren für unsere Umwelt. Das kann zunächst dann der Fall sein, wenn die landwirtschaftliche Nutzung unterbleibt. Diese Erscheinung war in der jüngeren Vergangeni) SR 910.1
heit vor allem in gewissen Regionen des Berggebietes zu beobachten, wo die am wenigsten für die landwirtschaftliche Nutzung geeigneten Flächen, sogenannte Grenzertragsböden, nicht mehr bewirtschaftet werden. Diese Brachlegung könnte, wenn sie unkontrolliert weiter geht, mancherorts zu einer Verwilderung der Landschaft und durch Bodenerosion zu einer Gefahrdung der Umwelt führen.
Eine Umweltschädigung kann umgekehrt auch durch eine Übernutzung des Bodens erfolgen, indem die Landwirte durch stärkeren Einsatz von Düngemitteln (tierischer und anderer Herkunft) und sonstigen chemischen Hilfsstoffen ihre Produktionsintensität erhöhen. Dies hat verschiedentlich bereits zu Störungen im Naturhaushalt geführt.
Die aufgezeigte Entwicklung ist zum Teil eine Folge unserer Agrarpreispolitik, die das bäuerliche Einkommen in erster Linie über die Preise zu sichern versucht. Damit wird eine Konzentration der Bodennutzung auf die besten Flächen und gleichzeitig eine Intensivierung der Produktion gefördert. Auf der andern Seite kann die herkömmliche Politik nicht verhindern, dass Grenzertragsböden aufgegeben werden und der Vergandung anheimfallen.
In der künftigen Agrarpolitik ist deshalb der Landschaftspflege und der Vermeidung umweltschädigender Auswirkungen besondere Aufmerksamkeit zu schenken; vor allem ist zu prüfen, ob eine Entlastung der Preispolitik durch Ausgleichszahlungen zweckmässig und notwendig ist.
Ausgleichszahlungen als Mittel zur Lösung der Zielkonflikte
Übersicht über die Formen von Ausgleichszahlungen
Unter Ausgleichszahlungen verstehen wir grundsätzlich Einkommensübertragungen (Einkommenszuschüsse) durch staatliche Zahlungen. Nach der Art der Zahlung lassen sich zwei Hauptformen unterscheiden, nämlich : - produktgebundene, Ausgleichszahlungen, d. h. Übertragungen, die sich auf die von den einzelnen Produzenten verkauften Mengen (Marktproduktion) beziehen (Deficiency payments, Zahlungen an Verarbeiter oder Übernahmestellen), und - produktunabhängige Ausgleichszahlungen, das sind Übertragungen, die sich nicht auf die Produktion beziehen, sondern an einen bestimmten landwirtschaftlichen Produktionsfaktor (z. B. Fläche, Tierzahl) oder ein anderes Kriterium gebunden sind.
Anstelle von Ausgleichszahlungen wird zuweilen der Begriff Direktzahlungen verwendet. Mit direkt und indirekt wird anderseits vor allem die Art der Einkommensübertragung bezeichnet, weshalb der Begriff Direktzahlungen nur für einen Teil der Ausgleichszahlungen zutrifft.
Im Fünften Landwirtschaftsbericht des Bundesrates (Ziff. 20) werden die agrarpolitischen Massnahmen des Bundes in drei Gruppen gegliedert, nämlich in 1. Massnahmen zur Verbesserung der Produktionsgrundlagen, 2. Massnahmen zur Preis- und Absatzsicherung, 3. direkte Einkommenszuschüsse.
Die Ausgleichszahlungen sind in dieser Unterteilung an zwei Orten zu finden: die produktgebundenen in der Gruppe 2 als Beiträge zur Preisstützung im Inland und zur Exportförderung, die produktunabhängigen in der Gruppe 3 als Kostenbeiträge an Viehhalter, Flächenbeiträge (z. B. Anbauprämien) und Familienzulagen.
Produktgebundene Ausgleichszahlungen
Formen, bisherige Bedeutung
Produktgebundene Ausgleichszahlungen können den Landwirten zusatzlich zu den Markterlösen direkt ausgerichtet werden oder ihnen durch ein Übernahmesystem für einzelne Produkte indirekt zufliessen.
Die direkte Beitragszahlung ist vor allem unter dem Begriff «Deficiency payments» bekannt geworden. Die Höhe der Zahlungen entspricht dabei der Differenz zwischen dem behördlich festgesetzten Produzentenpreis (Garantiepreis) und dem durchschnittlichen Marktpreis, welcher sich im Wettbewerb zwischen den einheimischen und eingeführten Erzeugnissen bildet.
Zur Vereinfachung des Verfahrens können die Beiträge statt an jeden einzelnen Produzenten an Verarbeitungsbetriebe (z. B. an Zuckerfabriken) oder Übernahmestellen ausgerichtet werden. Diese werden dadurch in die Lage versetzt, den Produzenten den im voraus festgesetzten angemessenen Preis zu bezahlen.
In unserem Land kennen wir vereinfachte Formen solcher Ausgleichszahlungen insbesondere bei Brotgetreide, Raps, Zuckerrüben, Tabak, bei Butter und zum Teil auch beim Käse.
Zur Lösung der Zielkonflikte wenig geeignet
Zur Frage, ob mit produktgebundenen Ausgleichszahlungen die Ziele der Agrarpolitik erreicht werden können und ob sie insbesondere geeignet sind, zur Lösung der Zielkonflikte beizutragen, ist im wesentlichen folgendes festzuhalten: In positivem Sinne: - Durch produktgebundene Ausgleichszahlungen würde die Erfüllung der Aufgaben Nahrungsmittelversorgung und Vorsorge für Zeiten gestörter Zufuhr sichergestellt. Möglich wäre auch die langfristige Einkommenssicherung. Die rationelle Agrarproduktion wäre im Prinzip ebenfalls gewährleistet (allerdings bei Kontingentierung strukturerhaltender Effekt).
Die Nahrungsmittel würden auf Kosten des Bundes für die Konsumenten relativ verbilligt; eine ins Gewicht fallende Ausdehnung der Gesamtnachfrage wäre davon allerdings nicht zu erwarten.
In negativem Sinne : - Anderseits würden produktgebundene Zahlungen den Aspekten der Landschaftspflege und der umweltgerechten Produktion zu wenig Rechnung tragen, da sie wie die Abgeltung über den Preis der Erzeugnisse tendenziell zu einer Konzentration und Intensivierung der Produktion auf günstigen Standorten führen.
Die Anpassung der Produktion an die Aufnahmefähigkeit des Marktes würde nicht verbessert, da die Zahlungen an die Produktionsmenge gebunden bleiben.
Zur Lösung dieses Problems wären daher für die kritischen Bereiche besondere MasSDahmen zur Beschränkung des Angebots notwendig (Kontingentierung).
Es zeigt sich somit, dass produktgebundene Ausgleichszahlungen im Vergleich zur Einkommenssicherung über den Produktenpreis, abgesehen von der Umverteilung in der Finanzierung der Agrarschutzkosten, keine Vorteile bieten. Insbesondere tragen sie nichts zur Entschärfung der im Abschnitt 122 dargelegten Zielkonflikte bei.
Produktunabhängige Ausgleichszahlungen
Produktunabhängige Ausgleichszahlungen sind direkte Einkommensübertragungen mittels Zahlungen, die nicht an die Produktionsmenge gebunden sind. Sie haben demnach, im Gegensatz zu den produktgebundenen Zahlungen, grundsätzlich auch keine direkte produktionsfördernde Wirkung. Diese erwünschte Eigenschaft hängt zum Teil allerdings von der Art der Bezugsgrösse ab. Das gleiche gilt mit Bezug auf die Frage, ob auf diesem Wege dem Ziel der Landschaftspflege besser Rechnung getragen werden kann. Das Problem der Bezugsgrösse soll deshalb im nächsten Abschnitt näher erörtert werden.
Produktunabhängige Ausgleichszahlungen sind in der schweizerischen Agrarpolitik nichts Unbekanntes. Zwei Massnahmen sind vor allem zu erwähnen : - Die Kostenbeiträge an Viehhalter im Berg- und Hügelgebiet, abgestuft nach vier Zonen; eingeführt per 1. November 1959, seither periodisch ausgebaut; Auszahlung 1977 : rund 128 Millionen Franken; - die Anbauprämien für Futtergetreide, mit Zuschlägen für Hang- und Berglagen; eingeführt 1951 ; Auszahlung 1977: rund 60 Millionen Franken.
Weitere derartige Zahlungen sind die Flächenbeiträge für Brotgetreide und für Kartoffeln in Hanglagen und im Berggebiet. Direkte Einkommenszuschüsse sind aber auch die Familienzulagen an landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Kleinbauern.
Im Jahre 1977 machten diese verschiedenen produktunabhängigen Zahlungen an die Landwirtschaft im ganzen annähernd 270 Millionen Franken aus.
Zur Frage der Bezugsgrösse
Als mögliche Bezugsgrössen (Kriterien) für produktunabhängige Ausgleichszahlungen stehen im Vordergrund die landwirtschaftliche Nutzfläche, der Viehbestand, die Arbeitskräfte und die Familie oder der Betrieb. Grundsätzlich verdient jene Bezugsgrösse den Vorzug, die den agrarpolitischen Zielen, zugleich aber auch der Forderung nach einfacher Durchführung am besten zu entsprechen vermag.
Dies ist nach den Abklärungen der Expertenkommission (vgl. insbesondere Abschn. 3 ihres Berichtes) in erster Linie bei der landwirtschaftlichen Nutzfläche 1316
der Fall. Beiträge je Flächeneinheit haben vor allem den Vorteil, dass sie von der je ha produzierten Menge unabhängig sind und deshalb die Produktionsintensität nicht stimulieren, sondern im Gegenteil eher bremsen. Eine günstige Wirkung kann ihnen auch mit Bezug auf die Landschaftspflege zugeschrieben werden, vorausgesetzt, dass die Zahlungen nur für tatsächlich bewirtschaftete Flächen ausgerichtet werden. Die Fläche wäre als Grundlage sowohl der pflanzlichen Produktion für den Markt wie auch der viehwirtschaftlichen Erzeugung (auf betriebseigener Futterbasis) eine umfassende und in der Regel auch eindeutige Grosse. Wo das Land noch nicht vermessen ist und keine oder nur alte, unbefriedigende Masse vorliegen, müssen allerdings kurzfristig die nötigen Flächenermittlungen durchgeführt werden (vgl. Verordnung vom 6. Juli 1977 über die Ermittlung der landwirtschaftlich genutzten Flächen in unvermessenen Gemeinden, SR 910.19).
Der Viehbestand liegt als Bezugsgrösse den Kosten bei trägen an Viehhalter zugrunde. Diese Art der Ausgleichszahlungen hat sich für die Berg- und Hügelgebiete im allgemeinen bewährt. Als Nachteil ist allerdings zu vermerken, dass manche Betriebe mit weniger als 15 Grossvieheinheiten (für weitere werden keine Beiträge ausgerichtet) ihren Bestand mit Hilfe von zugekauften Futtermitteln erhöhen, um so den grösstmöglichen Beitrag herauszuholen; auch wird häufig nur mehr das bessere Land genutzt, während die schwer bewirtschaftbaren Grundstücke ihrem Schicksal überlassen bleiben. Ein weiterer wesentlicher Ausbau der Kostenbeiträge wäre deshalb nur vertretbar, wenn die erwähnten Nachteile durch entsprechende Auflagen und Kontrollen behoben werden könnten. Für das Talgebiet wäre der Viehbestand als generelle Bezugsgrösse nicht geeignet, weil damit der Ackerbau nur zum Teil erfasst würde.
Die übrigen Bezugsgrössen Arbeitskraft, Familie oder Betrieb stünden dann vor allem im Vordergrund, wenn es in erster Linie darum ginge, das Problem der gerechten Einkommensverteilung innerhalb der Landwirtschaft zu lösen. Im Blick auf die für uns vorrangigen Zielkonflikte erscheinen sie jedoch weniger geeignet. Erhebliche Schwächen haften ihnen mit Bezug auf das Ziel der rationellen Produktion an.
Auch wäre vor allem die massgebliche Zahl von Arbeitskräften einwandfrei nur schwer zu ermitteln.
Flächenbeiträge als mögliche Lösung
Die Vorstellungen der Experten
Die eingangs erwähnten Expertenkommissionen kamen aufgrund der im vorangehenden Abschnitt zusammengefassten Erwägungen eindeutig zum Schluss, dass eine allfallige Einführung von Ausgleichszahlungen an die Landwirtschaft auf der Basis von Flächenbeiträgen erfolgen sollte. Nach ihrer Auffassung müsste dieses neue Instrument im wesentlichen folgende Form annehmen : - Beitragsausrichtung nach Massgabe der landwirtschaftlichen Nutzfläche (LN) ; Voraussetzung wäre eine geordnete Bewirtschaftung des Bodens (mindestens regelmässige Weide); für eigentliche Sömmerungsweiden würden die Beiträge nach der Anzahl Stösse bemessen.
Abstufung der Beiträge nach der Betriebsgrösse, um so der möglichst gerechten Einkommensverteilung näher zu kommen; weitere Differenzierungen wären im 1317
Interesse eines administrativ einfachen Systems auszuschliessen oder auf ein Minimum zu beschränken.
Beibehaltung der bisherigen Kostenbeiträge an Viehhalter; damit erübrigt sich eine Differenzierung des Flächenbeitrages nach Tal- und Berggebieten; allenfalls wäre eine Abstufung nach dem Kriterium der Neigung (Hanglage) ins Auge zu fassen.
Bezüglich der Beiträge wäre davon auszugehen, dass sie die bestehenden Massnahmen, insbesondere jene der Preispolitik, nicht ersetzen, sondern ergänzen, und zwar gemäss der Devise «Preis- und Strukturpolitik soweit möglich, Einkommenszuschüsse soweit nötig».
Gemäss diesen Grundsätzen könnten die Flächenbeiträge nach den Vorstellungen der Erweiterten Expertenkommission konkret z. B. wie folgt festgesetzt werden : Fr./hïLN
Für die ersten 5 ha 300.-- für jede weitere Hektare bis 15 ha 250.-- für jede weitere Hektare bis 30 ha 200.-- für jede weitere Hektare bis 60 ha 100.-- Bei diesen Ansätzen würde sich der Gesamtaufwand für Flächenbeiträge an die schweizerische Landwirtschaft auf rund 300 Millionen Franken im Jahr belaufen.
Die Zielkonformität von Flächenbeiträgen
Könnten Flächenbeiträge gemäss obiger Skizze die Zielkonformität unseres agrarpolitischen Instrumentariums verbessern?
Zugunsten dieser Lösung spricht vor allem, dass die Einführung solcher Flächenbeiträge erlauben würde, die Produzentenpreise vermehrt nach den Bedürfnissen der Produktionslenkung auszurichten. Der hauptsächlichste Zielkonflikt unserer Agrarpolitik könnte also entschärft werden. Gleichzeitig würde dabei die Produktion auf betriebs- und landeseigener Grundlage begünstigt.
Eine günstige Wirkung wäre ferner mit Bezug auf die Einzelziele Anpassung des Angebotes und umweltgerechte Produktion zu erwarten, da der Anreiz zur intensiven Produktion abgeschwächt würde. Auch könnte die Bewirtschaftung in ungünstigeren Produktionsgebieten und damit die Landschaftspflege besser sichergestellt werden.
Als positiv wäre schliesslich zu werten, dass aufgrund der Degression der Beiträge mit zunehmender Betriebsfläche eine gleichmässigere Einkommensverteilung erreicht würde. Auch würden die Kosten des Agrarschutzes etwas anders verteilt, indem sich eine Kostenverlagerung von den Verbrauchern zum Bund ergäbe.
Gegen Flächenbeiträge spricht anderseits, dass als Folge solcher Zahlungen mit einem leicht geringeren Produktivitätsfortschritt und einer gewissen Verlangsamung der strukturellen Anpassung gerechnet werden müsste. Viele Bauern könnten zudem diese direkten Ausgleichszahlungen als eine Massnahme empfinden, die ihre Abhängigkeit vom Staat in unerwünschter Weise erhöht. Auch muss auf die hohe finanzielle Belastung des Bundes hingewiesen werden, die sich aus der generellen Einführung dieser Massnahme ergäbe ; deren Finanzierung könnte keinesfalls als gesichert betrachtet werden.
Zusammenfassend darf gesagt werden, dass die Einführung von Flächenbeiträgen die Zielkonformität des agrarpolitischen Instrumentariums gesamthaft betrachtet eher verbessern würde. Vor allem würden die qualitativen Leistungen unserer Landwirtschaft auf Kosten der quantitativen etwas gewinnen.
Sollen generelle Ausgleichszahlungen eingeführt werden ?
Beurteilung der Für und Wider
Wie aus den bisherigen Darlegungen hervorgeht, würde die Einführung von Flächenbeiträgen für die gesamte Landwirtschaft in verschiedener Hinsicht Vorteile bieten. Von Bedeutung sind dabei insbesondere - die Entschärfung des Zielkonfliktes in der Preis- und Einkommenspolitik sowie - die Begünstigung der qualitativen Leistungen der Landwirtschaft (umweltfreundlichere Produktion, Landschaftspflege).
In welchem Masse sich vor allem der erstgenannte Vorteil realisieren Hesse, hängt nun allerdings nicht wenig von der Höhe der Ausgleichszahlungen ab. In dieser Hinsicht sind angesichts der finanziellen Schwierigkeiten des Bundes in der neueren Zeit verständliche Zweifel entstanden. Wenn für Ausgleichszahlungen nur beschränkte Mittel zur Verfügung stehen, erhebt sich zu Recht die Frage, ob dann der Gewinn für die Produktionslenkung gross genug wäre, um überhaupt die Einführung dieser neuen Massnahme zu rechtfertigen.
Der Vollständigkeit halber ist allerdings festzuhalten, dass die Gesamtbelastung für Steuerzahler und Konsumenten im Prinzip unverändert bliebe, weil die bäuerlichen Einkommen im Falle von Ausgleichszahlungen in geringerem Masse als bisher über die Produktenpreise gesichert werden müssten; das würde entsprechende Einsparungen sowohl für den Bund (bei den Massnahmen zur Preis- und Absatzsicherung) als auch für die Konsumenten erlauben und sollte die Mehrkosten für die Ausgleichszahlungen ungefähr kompensieren. Für den Bund selber würde aber doch ein beträchtlicher Mehraufwand resultieren, da für generelle Ausgleichszahlungen, wenn sie wirkungsvoll sein sollen, sehr bald namhafte Beträge erforderlich wären.
Im weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Einführung von umfassenden Flächenbeiträgen insofern an Aktualität verloren hat, als zur Lösung des Mengenproblems bei der Milch, dem Sektor mit den grössten strukturellen Überschüssen, per l. Mai 1977 die Milchkontingentierung eingeführt worden ist.
Unbestritten ist die an sich positive Wirkung von Flächenbeiträgen mit Bezug auf die Landschaftspflege. Dieser Punkt spielt allerdings im Unterland nur vereinzelt, vor allem in Hanglagen, eine Rolle, sodass es aus dieser Sicht nicht notwendig erscheint, generelle Ausgleichszahlungen einzuführen.
Von Bedeutung ist schliesslich die Einstellung der direkt Betroffenen, d. h. der Landwirtschaft selber. Aus zahlreichen bäuerlichen Stimmen klingt die Auffassung durch, dass die Einkommenssicherung, vom Sonderfall der Berglandwirtschaft abgesehen, in erster Linie über die Preise verwirklicht werden müsse. Gegen umfassende Ausgleichszahlungen wird vor allem ins Feld geführt, dass dadurch der Tüchtige benachteiligt und die Abhängigkeit des Bauern von staatlichen Subven-
tionen erhöht würde. Auch wird die Finanzierung von umfassenden Flächenbeiträgen keineswegs als gesichert betrachtet.
Diese Überlegungen und Bedenken führten die Mehrheit der Erweiterten Expertenkommission -- diese Mehrheit bestand vorwiegend aus den Vertretern der Landwirtschaft - zur Auffassung, dass die Einführung von generellen Ausgleichszahlungen weder notwendig noch' wünschbar sei. Einig war sich die Kommission jedoch in der Empfehlung, die Flächenbeiträge als einkommenspolitische Ergänzungsmassnahme wenigstens für die Berglandwirtschaft einzuführen.
Der im Abschnitt 2 erläuterte Gesetzesentwurf verzichtet auf die Einführung von generellen Ausgleichszahlungen. Verschiedene Gründe führen uns zu diesem Schluss. Im Vordergrund stehen die ungünstigen finanziellen Voraussetzungen seitens des Bundes. Obwohl an sich, wie erwähnt, bezüglich der volkswirtschaftlichen Gesamtbelastung nichts oder wenig ändern würde, halten wir es angesichts der Schwierigkeiten zur Sanierung des Bundeshaushaltes zumindest vorläufig für ausgeschlossen, grössere, mit der Einführung von generellen Ausgleichszahlungen verbundene finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Von Bedeutung ist ferner die Erkenntnis, die in jüngster Zeit auch in der Landwirtschaft an Boden gewonnen hat, dass nämlich das Problem der Produktionslenkung, d. h. die Anpassung der Produktion an die Absatzmöglichkeiten, durch direkte Beeinflussung des Angebots vor allem über die Beschränkung der Preisgarantie (z. B. Milchkontingentierung) eher und insbesondere wirksamer als über den Weg von generellen Ausgleichszahlungen gelöst werden kann. Solche Direktzahlungen stossen zudem, das ist ebenfalls zu bedenken, in der Landwirtschaft selber überwiegend auf Ablehnung.
Der heutige Verzicht auf einen entsprechenden Vorschlag bedeutet indessen nicht, dass diese Möglichkeit für die Zukunft überhaupt fallen zu lassen sei. Wir sind vielmehr der Meinung, dass darauf zurückzukommen ist, wenn die Probleme der Produktionslenkung entgegen unseren Erwartungen nicht auf anderem Wege einigermassen gelöst werden können und die Schwierigkeiten in dieser Hinsicht noch zunehmen sollten. Eine solche Entwicklung würde zweifellos auch dazu beitragen, die Idee von generellen Ausgleichszahlungen in der Landwirtschaft selber reifen zu lassen.
Gemäss unserem Vorschlag sollen hingegen gezielte Beiträge für erschwerte Produktionsverhältnisse, d. h. Flächenbeiträge vor allem für Hang- und Steillagen in der Berg- und Hügelzone sowie Alpungsbeiträge für Sörnmerungsweiden ausgerichtet werden. Diese Ergänzung der bisherigen Massnahmen ist in erster Linie einkommenspolitisch begründet. Der Abstand der bergbäuerlichen Arbeitsverdienste zum Einkommen der Talbetriebe war schon bisher beträchtlich und ist in der neueren Zeit absolut noch gestiegen, weshalb eine Erweiterung der bisherigen Einkommenszuschüsse unumgänglich erscheint". Dies soll in Form von neuen Flächenbzw. Alpungsbeiträgen geschehen, weil nur so, in Verbindung mit entsprechenden Auflagen, eine positive Wirkung mit Bezug auf die Pflege der Landschaft erzielt werden kann.
D Vgl. Fünfter Landwirtschaftsbericht (BEI 1977 1242, Ziff. 132.1)
Die vorgesehenen Beiträge vermögen allerdings für sich allein das Problem des Brachlandes nicht zu lösen. Wir schlagen deshalb gleichzeitig vor, eine sogenannte Duldungspflicht einzuführen, um auf diese Weise für die Allgemeinheit nachteilige Folgen der Brachlegung zu verhüten.
Die Entwicklung zur heutigen Vorlage
Abklärung bei den Kantonen
Aufgrund der geschilderten Vorarbeiten wurde ein Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über Flächenbeiträge ausgearbeitet und Anfang 1976 in der Konferenz der Landwirtschaftsdirektoren der Gebirgskantone zur Diskussion gestellt. Obwohl die Mehrheit der Konferenzteilnehmer entschieden die Einführung von Flächenbeiträgen im Berggebiet befürwortete, äusserten einige Mitglieder Bedenken bezüglich der administrativen Durchführung und sprachen sich eher für eine weitere Erhöhung der bisherigen Kostenbeiträge aus. Es wurde deshalb eine Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretern der Kantone und der Abteilung für Landwirtschaft, bestellt mit der Aufgabe, das aufgeworfene Problem nochmals zu studieren und entsprechende Vorschläge auszuarbeiten.
Die Arbeitsgruppe führte zunächst in 30 Gemeinden des Berggebietes einen Blindversuch durch, um damit abzuklären, ob die für die Ausrichtung von Flächenbeiträgen benötigten Flächenmasse ohne besondere Schwierigkeiten ermittelt werden könnten. Die Untersuchung ergab, dass die Flächenermittlung im allgemeinen ohne allzugrossen administrativen Aufwand möglich ist, dass sich allerdings dort gewisse Probleme stellen würden, wo überhaupt keine Flächenmasse vorhanden oder die vorhandenen Masse zu wenig genau sind.
Dieser Umstand wäre nicht nur für die Ausrichtung von Flächenbeiträgen ein Mangel, sondern erweist sich auch für andere Massnahmen, vor allem für eine sachgerechte Durchfühnmg der Milchkontingentierung, als Nachteil. Der Bundesrat hat deshalb am 6. Juli 1977 eine Verordnung über die Ermittlung der landwirtschaftlich genutzten Flächen in unvermessenen Gemeinden (SR 970.19) erlassen.
Aufgrund dieser Verordnung werden in den betreffenden Gebieten die fehlenden Flächenmasse in einem Schnellverfahren innerhalb von 1-2 Jahren durch die Kantone ermittelt. Wir dürfen somit davon ausgehen, dass das Problem der Flächenermittlung bis zur Einführung neuer Flächenbeiträge im wesentlichen gelöst ist.
Flächenbeiträge oder höhere Kostenbeiträge ?
Die in der erwähnten Konferenz aufgeworfene Hauptfrage - nämlich Einführung von Flächenbeiträgen oder weitere Erhöhung der Kostenbeiträge - wurde von der Arbeitsgruppe eindeutig zugunsten der Flächenbeirräge beantwortet, und zwar vor allem aufgrund folgender Überlegungen : - Die Kostenbeiträge sind an die Viehzahl gebunden. Sie bilden deshalb überall dort, wo die Grenze von 15 Grossvieheinheiten (GVE) nicht erreicht wird, einen Anreiz zur Vergrösserung des Viehbestandes, was vielerorts auf betriebsfremder
Futterbasis, nämlich durch Zukauf von Rauh- und Kraftfutter geschieht. Um dieser unerwünschten Wirkung zu begegnen, werden die Beiträge dort, wo der Viehbestand im Verhältnis zur Rauhfuttergrundlage eindeutig übersetzt ist, entsprechend gekürzt. Gänzlich lässt sich aber der erwähnte negative Effekt nicht ausschliessen.
Entlang der Zonengrenzen erfolgt die Betriebsaufstockung häufig auch durch Landzupacht in der benachbarten tieferen Zone, was von der dortigen Landwirtschaft als unerwünschte Konkurrenz kritisiert wird. Dieser Nachteil (übrigens auch der vorher erwähnte) wiegt um so schwerer, je höher die Kostenbeiträge sind.
Die Flächenbeiträge bieten demgegenüber einen Anreiz zur besseren Nutzung der betriebseigenen Futterflächen, insbesondere auch von sogenannten Grenzertragsböden, die am ehesten nur mangelhaft oder überhaupt nicht mehr bewirtschaftet werden. Sie wirken sich daher sowohl für die Produktionslenkung wie auch die Landschaftspflege positiv aus.
Für die Flächenbeiträge spricht schliesslich besonders auch der Umstand, dass diese Art von Einkommenszuschüssen auf erschwerte Verhältnisse, d. h. konkret vor allem auf Hanglagen, beschränkt werden kann. Dies macht es möglich, den unterschiedlichen Produktions- und Einkommensverhältnissen innerhalb der einzelnen Zonen des Viehwirtschaftskatasters besser Rechnung zu tragen (vgl. auch Abschn. 214).
Abklärungen im benachbarten Ausland
Die von den Landwirtschaftsdirektoren der Gebirgskantone bestellte Arbeitsgruppe hat sodann an Ort und Stelle die Verhältnisse im Vorarlberg und im Fürstentum Liechtenstein studiert, die beide vor einigen Jahren ein kombiniertes Beitragssystem, bezogen auf die Viehzahl und die Fläche, eingeführt haben.
Im Vorarlberg werden zum Ausgleich der erschwerten Bewirtschaftung jährlich sogenannte Bewirtschaftungsprämien ausgerichtet, bestehend aus : a. Alpungsprämien (seit 1972) von öS 350.- (etwa 50 Franken) je Kuh und öS 200.- bzw. 100.-je Rind über bzw. unter l Jahr, öS 200.-je Pferd über l Jahr und öS 30.-je Schaf.
b. Flächenprämien (seit 1974) für sogenannte Erschwernisflächen von öS 650.-je Hektare in Hanglagen, öS 1300.-je Hektare in Steillagen, bzw. bei ausschliesslicher Weidenutzung öS 300.- (in beiden Lagen).
Im Fürstentum Liechtenstein werden seit 1971 an die Landwirte im Berggebiet ebenfalls zwei Arten von jährlichen Beiträgen ausgerichtet, nämlich: a. Beitrag je GVE (nur Herdebuch-Tiere) .von 200 Franken als «Betriebszuschuss» (Voraussetzung: Mindestfläche von 72 a je GVE).
b. Beitrag je Hektare von 280 Franken als «Bodenbewirtschaftungsprämie».
Die Erkundigungen der Arbeitsgruppe ergaben, dass an beiden Orten mit den Flächenbeiträgen gute Erfahrungen gemacht worden sind und dass insbesondere die Ermittlung der Fläche auf keine grösseren Schwierigkeiten gestossen ist. Die Aus-
Scheidung in Hang- und Steillagen im Vorarlberg war ebenfalls ohne unlösbare Probleme möglich.
Flächenbeiträge vor allem für Hanglagen
Im Anschluss an die Abklärungen im Ausland, insbesondere im Land Vorarlberg, stellte sich auch für uns die Frage, ob die vorgesehenen Flächenbeiträge auf Hanglagen zu beschränken seien. Verschiedene Gründe fuhren uns, zusammen mit der Arbeitsgruppe und der Abteilung für Landwirtschaft, zum Schluss, dass es richtig ist, die Beiträge zwar nicht ausschliesslich, jedoch in erster Linie für Hang- und Steillagen auszurichten: - Die neuen Beiträge sollen gezielt vor allem dort eingesetzt werden, wo die Bewirtschaftung des Bodens mit besonderen Schwierigkeiten verbunden und wo demnach die Beiträge auch am nötigsten sind. Das gilt in erster Linie für Betriebe mit ungünstiger Oberflächengestaltung. Innerhalb des Berggebietes sind bekanntlich die Verhältnisse in dieser Hinsicht sehr unterschiedlich. In allen Zonen des Viehwirtschaftskatasters finden sich neben Betrieben mit mehr oder weniger ebenem Land solche, deren Bewirtschaftung zufolge ausgeprägter Hanglage im Vergleich zu ersteren wesentlich aufwendiger ist. Ein wenigstens teilweiser Ausgleich dieses Nachteils erscheint unumgänglich.
Die bestehende Zoneneinteilung trägt den Unterschieden in der Hangneigung nur relativ wenig Rechnung. Das erklärt sich vor allem damit, dass das Kriterium der Hangneigung bei der Schaffung des Viehwirtschaftskatasters in den Jahren 1950-1955 für die Bewirtschaftung lange nicht jene Bedeutung inné hatte, wie sie ihr heute, nach der inzwischen erfolgten weitgehenden Mechanisierung der Landarbeit, zukommt. Die Benachteiligung durch die Hanglage ist heute ungleich grösser als damals. Die bisherigen direkten Einkommenszuschüsse sind nun aber lediglich nach Zone abgestuft und die Stufen mit dem Ausbau namentlich der Kostenbeiträge immer grösser geworden. Aus diesem Grunde wird die bisherige Regelung immer mehr als unbefriedigend empfunden und zum Teil auch die Forderung nach einer zusätzlichen Unterteilung der bestehenden Zonen, insbesondere der Zone III, erhoben. Hier nun bieten Flächenbeiträge, die vorab für Hanglagen ausgerichtet werden, eine willkommene Möglichkeit für die erwünschte zusätzliche Differenzierung. Das Beitragssystem lässt sich damit verfeinern, ohne dass vorerst die bestehenden Zonen zusätzlich unterteilt werden müssten.
Für eine Berücksichtigung namentlich der Hang- und Steillagen spricht schliesslich auch die ungünstige Finanzlage des Bundes. Sie gebietet, dass die beschränkt verfügbaren Mittel gezielt, d. h. dort eingesetzt werden, wo Bedürfnis und Wirkung am grössten sind.
Alpungsbeiträge für Sömmerungsweiden
Zu Beginn der siebziger Jahre wurde von bäuerlicher Seite mit dem Hinweis auf die Verschlechterung der Ertragslage bei der Kuhalpung die Einführung von besonderen Kuhalpungsbeiträgen vorgeschlagen. In die gleiche Richtung zielten zwei im
Jahre 1973 eingereichte parlamentarische Vorstösse. Obwohl wir die für diese Begehren aufgeführten Gründe nicht von der Hand weisen konnten, stellten wir uns damals auf den Standpunkt, dass namentlich mit Rücksicht auf die Finanzlage des Bundes von der Einführung solcher Beiträge abzusehen sei. Die eidgenössischen Räte haben dann aber 1974 bei der Behandlung der Vorlage über Kostenbeiträge an Viehhalter im Berggebiet und in der voralpinen Hügelzone im betreffenden Bundesgesetz vom 28. Juni 1974 D einen neuen Artikel 2 eingefügt, der dem Bundesrat die Möglichkeit gibt, Beiträge an die Betriebskosten der Kuhalpung auszurichten. Wir haben von dieser Kompetenz in der Folge keinen Gebrauch gemacht, einmal aus finanziellen Gründen, dann aber auch in der Meinung, dass diese Frage besser im Zusammenhang mit den neuen Bewirtschaftungsbeiträgen gelöst würde.
Die heutige Vorlage schliesst nun generell auch Alpungsbeiträge für Sömmerungsweiden ein. Im Grunde handelt es sich dabei ebenfalls um Beiträge für erschwerte Bewirtschaftungsverhältnisse, die jedoch aus praktischen Gründen nicht aufgrund der bewirtschafteten Fläche, sondern nach der Viehzahl, d. h. nach Stössen, ausgerichtet werden. Irn Gegensatz zu den früheren Begehren wären dabei nicht nur die Kühe, sondern auch die Pferde sowie das Jung- und Kleinvieh zu berücksichtigen; dadurch soll verhütet werden, dass die aufwendigere Kuhalpung auch dort weiter geführt wird, wo die Nutzung zweckmässiger durch Jung- oder Kleinvieh erfolgt.
Der Einschluss der Sömmerungsweiden in die Vorlage lässt sich grundsätzlich wie die Flächenbeiträge für Hanglagen vor allem in zweierlei Hinsicht begründen : Alpungsbeiträge tragen zunächst wie die Flächenbeiträge zur Verbesserung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Berglandwirtschaft bei. Die Viehalpung ist nämlich ein wichtiger Teil der Existenzgrundlage des Bergbauern. MUSS dieser die Tiere, anstatt sie zu alpen, im Talbetrieb sommern, schrumpft die Futtergrundlage für die Winterung, der Viehbestand wird geringer und das Einkommen kleiner. Sodann besteht allgemein ein Interesse daran, dass die Sömmerungsweiden in den Alpen und im Jura nach Möglichkeit weiterhin genutzt werden ; deren ordnungsgemässe Bewirtschaftung ist nicht nur für die Erhaltung von Erholungsgebieten, sondern auch für den Schutz vor Naturgewalten von wesentlicher Bedeutung.
Konzeption der Vorlage
Aufgrund der geschilderten Vorarbeiten und Abklärungen legen wir heute den Entwurf zu einem Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge vor, das drei verschiedene Massnahmen vorsieht, nämlich Flächenbeiträge, Alpungsbeiträge und eine Duldungspflicht für die Bewirtschaftung von Brachland. Die Flächen- und Alpungsbeiträge sind dabei als Ergänzung der bisherigen Kostenbeiträge an Viehhalter gedacht.
Flächenbeiträge sollen für erschwerte Produktionsverhältnisse, insbesondere für Hang: und Steillagen ausgerichtet werden, nicht jedoch für Sömmerungsweiden. Voraussetzung ist, dass die betreffenden Flächen landwirtschaftlich genutzt werden. Vor-
') SR 916.313
gesehen ist eine Beitragsabstufung nach der Art der Nutzung (Mähnutzung ausschliessliche Weidenutzung). Zusätzlich sollen auch andere Kriterien, insbesondere die Höhenlage, berücksichtigt werden können ; folglich wäre ein Flächenbeitrag, insbesondere in Zone III, auch für andere Grundstücke als solche in Hang- und Steillagen möglich.
Das Schwergewicht der Massnahme liegt im Berggebiet, doch sind Beiträge für besonders ungünstige Verhältnisse ausserhalb des Berggebietes nicht ausgeschlossen.
Alpungsbeiträge sind jährlich wiederkehrende Beiträge für gealptes Vieh (Kühe, Pferde, Jungvieh und Kleinvieh) auf Sömmerungsweiden in den Alpen .und im Jura. Die Beiträge werden je Viehstoss festgesetzt. Sie würden den Alpbewirtschaftern unter der Voraussetzung ausgerichtet, dass die Sömmerungsweiden ordnungsgemäss bewirtschaftet werden, d. h. .dass insbesondere die notwendigen Massnahmen zur Instandhaltung und Pflege der alpwirtschaftlichen Infrastruktur durchgeführt werden.
Duldungspflicht für die Bewirtschaftung von Brachland Aufgrund dieser Bestimmung können Eigentümer, deren Land nicht mehr bewirtschaftet wird, also brachliegt, verpflichtet werden, die Pflege und Bewirtschaftung ihres Landes durch Dritte unentgeltlich zu dulden. Diese Duldungspflicht wäre jedoch nur gegeben, wenn an der Bewirtschaftung des betreffenden Landes ein öffentliches Interesse besteht. Sie will verhüten, dass aus dem Brachliegen für Landwirtschaft und Umwelt unerwünschte oder gar nachteilige Folgen erwachsen.
Der Entwurf ist als Rahmengesetz konzipiert- Die Ausgestaltung insbesondere der Flächen- und Alpungsbeiträge soll durch Verordnung des Bundesrates erfolgen.
Dies erleichtert eine Anpassung der Massnahmen an veränderte Verhältnisse und eine Berücksichtigung der Erfahrungen bei der praktischen Durchführung.
Höhe und Umfang der neuen Bewirtschaftungsbeiträge richten sich nach der Notwendigkeit und den finanziellen Möglichkeiten des Bundes. Nach unseren Vorstellungen sollten in den ersten Jahren je ungefähr 80 Millionen Franken eingesetzt werden können.
Im Vernehmlassungsverfahren wurde in einzelnen Stellungnahmen beantragt, die Beitragshöhe oder wenigstens den Gesamtbetrag im Gesetz zu verankern. Das erstere würde indessen das Gesetz mit zu vielen Details belasten und wäre zudem aus den oben erwähnten Gründen nicht zweckmässig. Eher praktikabel erscheint das zweite, nämlich der Vorschlag auf eine gesetzliche Fixierung des Gesamtbetrages.
Dies wäre aber aus arbeitsökonomischen Gründen nicht sinnvoll, weil dann bei einem weiteren Ausbau der Massnahme jeweilen zuerst das Gesetz geändert werden müsste. Wir kommen deshalb zum Schluss, auf eine Verankerung des Gesamtbetrages im Gesetz selber zu verzichten.
Vorgesehene Ausgestaltung der neuen Massnahme
Um Ihnen eine konkrete Vorstellung über die neuen Massnahmen zu vermitteln, soll nachfolgend dargelegt werden, wie insbesondere die Flächen- und Alpungsbei-
träge ausgestaltet werden sollen. Dabei ist allerdings der Vorbehalt anzubringen, dass die endgültige Regelung in einzelnen Punkten von den heutigen Absichten abweichen kann.
Ausgestaltung der Flächenbeiträge
Massgebliche Kriterien
Flächenbeiträge sind für erschwerte Produktionsverhältnisse, in erster Linie für Hang- und Steillagen vorgesehen. Hauptkriterium der Beitragsbemessung ist somit die Hangneigung bzw. das Mass der Erschwernis für die Bewirtschaftung. Zur Abgrenzung von Hanglagen gegenüber nur massig geneigten Flächen wäre auf jene Hangneigung abzustellen, bei der die Verwendung der für ebenes bis massig geneigtes Land gebauten Maschinen der sogenannten Hangmechanisierung, d. h.
dem Einsatz von speziell für die Hangbewirtschaftung konstruierten Maschinen Platz macht. Das ist in der Regel eine Hangneigung von etwa 17-18 Prozent. Flächen mit grösserer Neigung sind somit als Hang- bzw. Steillagen zu betrachten.
Diese Abgrenzung entspricht der bisherigen Praxis bei der Ausrichtung der sogenannten Hangzuschläge für Brot- und Futtergetreide sowie Kartoffeln.
Unter Umständen ist bei Flächen von mehr als 17-18 Prozent Neigung noch eine Differenzierung durch Ausscheidung einer besonderen Kategorie von Steillagen angebracht. Das wären Grundstücke ab einer Hangneigung, bei der eine Mechanisierung nur begrenzt möglich ist; im Futterbau stehen dabei der Motormäher und Transporter, allenfalls besondere Futterwerbemaschinen im Vordergrund, und für den Ackerbau sind in der Regel Seilzugeinrichtungen nötig. Die Grenze zur Steillage kann dementsprechend bei einer Neigung von ungefähr 35 Prozent angesetzt werden. - Die Grenzwerte von 17-18 bzw. rund 35 Prozent finden sich, nebenbei bemerkt, auch in der neuen Anleitung für die Schätzung landwirtschaftlicher Heimwesen und Liegenschaften, die als Anhang zum Eidgenössischen Schätzungsreglement im Verlauf dieses Jahres in Kraft treten wird.
Für die Ausgestaltung der Flächenbeiträge sollen a'usser der Hangneigung als weitere Kriterien die Zone, die Nutzungsart sowie die Höhenlage berücksichtigt werden. Mit Bezug auf die Zone war ursprünglich vorgesehen, zwischen Berggebiet gemass Viehwirtschaftskataster und übrigem Gebiet zu unterscheiden und die Beiträge im Berggebiet für Hang- und Steillagen, ausserhalb der Bergzone jedoch nur für Steillagen auszurichten. Aufgrund entsprechender Vorschläge in der Vernehmlassung sowie nochmaliger Abklärungen mit den zuständigen kantonalen Stellen sind wir jedoch heute der Meinung, dass die voralpine Hügelzone dem Berggebiet gleichgestellt, d. h. die Flächen beitrage nur im eigentlichen Talgebiet auf die Steillagen beschränkt werden sollen.
In allen Zonen wäre sodann hinsichtlich der Nutzungsart zwischen Mäh- oder Akkernutzung und ausschliesslicher Weidenutzung zu differenzieren. Im Vergleich zur relativ intensiven futter- und ackerbaulichen Nutzung erfordert die blosse Weidewirtschaft erheblich weniger Aufwand. Für Hang- und Steillagen, die lediglich beweidet werden, ist daher ein reduzierter Beitrag am Platz ; für Weideland ausserhalb der Berg- und Hügelzone würde, wenigstens vorläufig, von einem Beitrag überhaupt abgesehen. Die im Berggebiet und in der Hügelzone in Betracht fallen1326
den Weideflächen beziehen sich - das ist zur Abgrenzung gegenüber den Alpungsbeiträgen festzuhalten - auf solche (von mehr als 17-18% Neigung) im Bereich des Kulturlandes im engeren Sinne (sogenannte Heimweiden) sowie der sogenannten Voralpen und Maiensässe. - Für Rebland sind keine Flächenbeiträge vorgesehen.
Im Vernehmlassungsverfahren wurde namentlich von bäuerlicher Seite vorgeschlagen, auch für Nicht-Hanglagen (von weniger als 17-18% Neigung) in der Zone III einen Beitrag auszurichten. Dadurch könnte der Höhenlage, d. h. vor allem der kürzeren Vegetationszeit mit der Auswirkung entsprechend geringerer Erträge Rechnung getragen werden. Obwohl wir für diesen Vorschlag Verständnis haben, sind wir der Meinung, dass davon mit Rücksicht auf die nur beschränkt verfügbaren Mittel wenigstens vorläufig abzusehen ist. Dieser Verzicht liegt für uns auch deshalb nahe, weil der Aufwand für die Bewirtschaftungsbeiträge aufgrund der unzureichenden statistischen Unterlagen nur ungefähr geschätzt werden kann (vgl.
Abschn. 236) und daher mit Bezug auf verschiedene an sich berechtigte Wünsche für eine Erweiterung der Beitragsgewährung jedenfalls für den Anfang Zurückhaltung geboten ist.
Denkbar wäre schliesslich auch eine in einzelnen Stellungnahmen vorgeschlagene Abstufung nach der Betriebsgrösse. Von einer solchen Differenzierung ist jedoch u. E. abzusehen, weil die Bewirtschaftung von Hanglagen in grösseren Betrieben in der Regel kaum mit wesentlich weniger Aufwand als in kleineren möglich ist.
Hinzu kommt, dass die Leistung aus der Sicht der Landschaftspflege nicht davon abhängt, ob eine Hanglage im Rahmen eines kleineren oder grösseren Betriebes genutzt wird. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Flächenbeiträge je Betrieb für nicht mehr als 20 ha ausgerichtet werden sollen (vgl. Abschn. 231.2).
Im Vernehmlassungsverfahren wurde auch vorgeschlagen, Flächen in Bauzonen von Beiträgen auszuschliessen. Ein solcher Ausschluss erscheint namentlich im Hinblick auf die Förderung des Baulandangebotes begründet. Dafür spricht ferner, dass die ohnehin beschränkten Mittel nicht auch noch für Bauland eingesetzt werden sollten. Flächenbeiträge sollen deshalb in der Regel nur für Grundstücke ausserhalb der Bauzone ausgerichtet werden. Keine Beiträge würden auf jeden Fall für erschlossenes und damit baureifes Land gewährt. Ausnahmen wären allenfalls für bestimmte Verhältnisse vorzusehen, beispielsweise dort, wo ein Interesse daran besteht, dass Land in Hanglagen bis zur Überbauung weiterhin genutzt wird und nicht einfach verwildert. Diese Fragen sollen in der Vollziehungsverordnung näher geregelt werden.
Konkrete Beitragsregelung
Was die Höhe der Flächenbeiträge (und auch der Alpungsbeiträge) betrifft, gehen wir davon aus, dass in einer ersten Etappe eine Gesamtsumme von rund 80 Millionen Franken zur Verfügung steht. Unter dieser Voraussetzung kann im Berg- und Hügelgebiet ein Hektaransatz von 200 Franken bzw. 80 Franken bei blosser Weidenutzung, für Wies- und Ackerland ausserhalb des erwähnten Gebietes ein solcher von 150 Franken in Aussicht genommen werden.
Aufgrund der vorangehenden Darlegungen sehen wir folgende Flächenbeiträge in Franken je Hektare vor: 1327
Wies- und Ackerland
Ausschließliche Wcidenutzung
Berggebiet und voralpine Hügelzone
Für Hang- und Steillagen Talgebiet im engeren Sinn
Nur für Steillagen
Zu erwägen wäre, ob im Berggebiet für Hang- und Steillagen unterschiedliche Beiträge festgesetzt werden sollen. Von der Bewirtschaftung her wäre dies durchaus gerechtfertigt. Angesichts der knappen verfügbaren Mittel sowie im Interesse der Vereinfachung möchten wir jedoch vorläufig darauf verzichten.
Des weiteren ist auch die Frage zu bedenken, ob, von den eigentlichen Sommerungsweiden abgesehen, bei ausschliesslicher Weidenutzung auch im Berggebiet von einem Beitrag überhaupt abzusehen sei. Für eine solche Lösung würde auch hier das Moment der Vereinfachung sprechen, sind doch häufig die ausschliesslichen Weideflächen namentlich im Bereich der Maiensässe noch nicht oder nur ungenügend vermessen. Dieser Mangel sollte indessen aufgrund des im Abschnitt 211 erwähnten Schnellverfahrens innert nützlicher Frist behoben werden können. Bei einem Beitragsverzicht für ausschliesslich beweidete Flächen müsste übrigens damit gerechnet werden, dass ein Teil dieses Landes inskünftig nicht mehr genutzt und folglich Brachland wird. Vor allem aus diesem Grunde sind wir der Meinung, dass im Berggebiet bei Weidenutzung ein Beitrag von 80 Franken richtig ist.
Um die Auszahlungen zu vereinfachen, ist vorgesehen, Flächenbeiträge nur dann auszurichten, wenn die beitragsberechtigte Fläche je Betrieb mindestens 50 a beträgt. Nach oben ist anderseits eine Beschränkung der Beitragszahlung auf höchstens 20 ha je Betrieb beabsichtigt.
Ausgestaltung der Alpungsbeiträge
Für Sömmerungsweiden in den Alpen und im Jura ist die Fläche als Bemessungskriterium ungeeignet; denn erstens bestehen in der Nutzungsintensität erhebliche Unterschiede, weshalb das Problem der Umrechnung auf vergleichbare Flächen kaum gelöst werden könnte, und zweitens könnten die tatsächlich beweideten Flächen nur mit grossem Aufwand von den nicht nutzbaren Teilen (Streue, Runsen, Gräben usw.) abgegrenzt und somit die benötigten Flächen nur schwerlich ermittelt werden. Bei der Alpung soll daher auf die Zahl der Stösse abgestellt werden.
Die Beiträge sollen nicht nur für Kühe, sondern auch für Pferde sowie für Jungvieh und Kleinvieh ausgerichtet werden. Für die Umrechnung in Stösse würden die gebräuchlichen Faktoren verwendet, nämlich : An/am stösse - Pferd, Esel, Maultier über drei Jahre l - zwei- bis dreijähriges Fohlen 4/5 - ein- bis zweijähriges Fohlen 3/5 - Kuh l - Rind über zwei Jahre 4/5
Anzahl Siösse
ein- bis zweijähriges Rind 3/5 - bis einjähriges Kalb 1/3 - Schaf oder Ziege 1/6 Die Anzahl der Stösse wäre an einem bestimmten Stichtag, zweckmässigerweise gegen Ende Juli, zu ermitteln. So lassen sich Doppelzählungen vermeiden, die sonst angesichts der mancherorts recht komplizierten Nutzungsverhältnisse aufgrund individueller Weiderechte kaum zu umgehen wären. Die Ermittlung der Stösse im Hochsommer hat allerdings zur Folge, dass für tiefer gelegene Weiden, auf denen sich am Stichtag kein Vieh mehr befindet, keine Beiträge ausgerichtet würden. In der Regel handelt es sich dabei um die unteren Stafel, die vom gleichen Bewirtschafter wie die angrenzenden höheren Stafel genutzt werden. Wo dies nicht der Fall ist, dürfte sich ein Ausgleich zwischen den Alpen mit und ohne Beiträge durch Anpassung der Sömmerungsgelder wenigstens mit der Zeit von selber ergeben.
Für den Beitrag je Stoss sind nach Tiergauung unterschiedliche Ansätze vorgesehen, nämlich für - Kühe und Tiere der Pferdegattung 100 Franken - Jungvieh und Ziegen 40 Franken - Schafe 20 Franken.
Diese Differenzierung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Kosten- und Ertragsverhältnisse bei der Sommerung von Jungvieh und Kleinvieh wesentlich günstiger sind als bei der relativ arbeitsintensiven Alpung von Kühen.
Mit der Beitragsbemessung je Stoss bleiben die Unterschiede bezüglich Dauer der Alpzeit grundsätzlich unberücksichtigt. Immerhin sollen Beiträge nur für solche Tiere ausgerichtet werden, die während mindestens 60 Tagen oder, wenn die ortsübliche Alpung weniger lang dauert, während der ganzen Alpzeit gesommert werden.
Denkbar wäre an sich auch eine Bemessung der Beiträge je Normal-Stoss (= l Stoss zu 100 Weidetagen). Damit würden aber die Sömmerungsweiden mit günstigen natürlichen Voraussetzungen und entsprechend längerer Weidedauer gegenüber den schlechtem mit weniger Weidetagen bevorzugt. Um diese unerwünschte Wirkung zu korrigieren, müssten die Beiträge differenziert werden, wodurch nicht nur das Beitragssystem, sondern vor allem die Administration reichlich kompliziert würde. Im Interesse einer einfachen Lösung ist deshalb der Ausrichtung je Stoss der Vorzug zu geben.
Für die Durchführung bedeutsam ist auch die klare Abgrenzung der Sömmerungsweiden von den übrigen Weideflächen, für die ein Flächenbeitrag vorgesehen ist. Die Sömmerungsweide muss als Betrieb in der Regel eine vom Heimbetrieb örtlich und wirtschaftlich getrennte Einheit bilden und innerhalb der Zone des Viehwirtschaftskatasters, aber normalerweise ausserhalb des Wies- und Ackerlandes ganzjährig bewohnter Bergbauernbetriebe gelegen sein.
Im Vernehmlassungsverfahren wurde in einigen Stellungnahmen vorgeschlagen, Alpungsbeiträge nur an im Berggebiet wohnhafte Bewirtschafter auszurichten. Eine solche Beschränkung wäre indessen mit dem Ziel, die Pflege und Bewirtschaftung der Sömmerungsweiden zu gewährleisten, nicht vereinbar. In bestimmten Gebieten würden nämlich verschiedene Alpen ungenutzt bleiben, wenn sie nicht von Landwirten des Unterlandes bewirtschaftet würden.
Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen
233. l
Der Anlass : Die Motion einer Kommission des Ständerates
In der ständerätlichen Kommission zur Vorberatung des Fünften Landwirtschaftsberichtes des Bundesrates wurde im Herbst 1977 u. a. die Frage zur Diskussion gestellt, inwiefern Empfänger von Kostenbeiträgen an Viehhalter im Berggebiet, insbesondere nebenberufliche Landwirte, auf derartige Einkommenszuschüsse angewiesen sind. Uni sich darüber ein Bild machen zu können, führte die Abteilung für Landwirtschaft im Auftrag der Kommission in 56 ausgewählten Gemeinden des Berggebietes verschiedener Kantone eine Erhebung über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Beitragsberechtigten durch.
Die Ergebnisse der Erhebung sind mit Bezug auf die Einkommensverhältnisse in der nachstehenden Tabelle zusammengefasst. Danach hatten von den nebenberuflichen Beitragsempfangern rund 3 Prozent ein Einkommen von mehr als 50 000 Franken; bei den hauptberuflichen Landwirten waren es weniger als 'AProzent.
Für l,4 Prozent der nebenberuflichen Bezüger wurde sodann ein Vermögen von mehr als 500 000 Franken ausgewiesen; bei den Hauptberuflichen entfielen darauf 0,3 Prozent. Aus der Erhebung ergab sich femer, dass es sich bei den nebenberuflichen Viehhaltern zum grössten Teil um eher einfache Berufsleute und Arbeitnehmer handelt.
Verteilung der Empfanger von Kostenbeiträgen nach der Höhe des Einkommens (gesamtes wehrsteuerpflichtiges Einkommen 1973/74,18. Wehrsteuerperiode) in 56 Gemeinden des Berggebietes F.inkommcnskl;issc Fr.
bis 30 000 30 000-40 000 40 000-50 000 50 000-75 000 über 75 000
Total: in Prozenten Anzahl Empfänger
Haupt berufliche Landwirte %
Nebenberuf! ielle Landwirte
97 8 15 04 0,2 01
849 96 24 1,6 ],5
100,0 3171
100,0 925
Die erwähnte Kommission des Ständerates stellte hierauf fest, dass es nicht richtig sei, wenn auch Viehhalter die Kostenbeiträge erhalten, «die einen nicht-landwirtschaftlichen Hauptberuf ausüben und deren wirtschaftliche Lage die Auszahlung von Beiträgen nicht rechtfertigt». Sie beauftragte deshalb den Bundesrat, eine Änderung des Bundesgesetzes vom 28. Juni 1974 über Kostenbeiträge an Viehhalter im Berggebiet und in der voralpinen Hügelzone zu unterbreiten, die die erwähnte Kategorie von Viehhaltern von der Beitragsberechtigung ausschliesst. Die Motion ist inzwischen von beiden Räten überwiesen worden.
Konsequenz für die heutige Vorlage
Obwohl zu bedenken ist, dass die durch die Motion verlangte Änderung administrativ einen gewissen Mehraufwand bringt, hat sich der Bundesrat zur Entgegennahme der Motion bereit erklärt. Die verlangte Änderung ist auch für ihn vor allem aus politisch-psychologischen Gründen gerechtfertigt. Es handelt sich, wie aus der parlamentarischen Beratung hervorging, vor allem darum, Grossverdiener als Beitragsempfänger auszuklammern.
Dabei stellt sich allerdings die Frage, ob dieser Ausschluss nur, wie dies die Motion verlangt, für die nebenberuflichen oder allenfalls für alle Viehhalter gelten sollEine Regelung, die nur jene Gutsituierten ausklammert, die nebenberuflich Viehhalter sind, lässt sich u. E. sachlich nicht begründen. Es ist nämlich nicht einzusehen, weshalb die Auszahlung von Kostenbeiträgen an Viehhalter mit hohem Einkommen nur dann stossend sein soll, wenn dieses Einkommen zur Hauptsache aus nichtlandwirtschaftlicher Tätigkeit stammt, nicht aber dort, wo es aus landwirtschaftlicher Tätigkeit erzielt wird. Vor allem ist zu beachten, dass die nebenberufliche Landwirtschaft gerade im Berggebiet eine wichtige Rolle spielt und dass den kombinierten Berufen in der Entwicklung ländlicher Regionen wachsende Bedeutung zukommt. Es wäre daher schwer verständlich, wenn die Beitragsbeschränkung bei hohen Einkommen oder Vermögen nur bei dieser Kategorie von Viehhaltern Anwendung fände. Dagegen sprechen aber auch die mit deren Ausscheidung verbundenen Probleme, die namentlich im Grenzbereich zwischen haupt- und nebenberuflichen Landwirten auftreten würden. Diese Gründe führen uns zum Schluss, dass die in der Motion verlangte Änderung richtigerweise nicht nur für die nebenberuflichen Viehhalter, sondern allgemein gelten soll.
Gegenstand der Motion sind wie erwähnt die Kostenbeiträge an Viehhalter. Die damit verbundenen Überlegungen müssen indessen auch bei den neuen Bewirtschaftungsbeiträgen berücksichtigt werden. Der vorliegende Gesetzesentwurf enthält deshalb einerseits eine Bestimmung (Art. 5), die die Möglichkeit des Ausschlusses vom Bezug der Bewirtschaftungsbeiträge statuiert, und anderseits einen Artikel 11, der das Bundesgesetz über Kostenbeiträge an Viehhalter im Berggebiet und in der voralpinen Hügelzone entsprechend ergänzt.
Die Berücksichtigung der individuellen wirtschaftlichen Lage ist übrigens in unserer Agrarpolitik nicht neu: Gemäss Artikel 92 des Landwirtschaftsgesetzes gewährt der Bund Beiträge für «die bauliche Sanierung abgelegener Siedlungen, wenn die Eigentümer dazu nicht imstande sind» ; nach Artikel 8 der Bodenverbesserungs-Verordnung sind die Beiträge überdies allgemein bei Bodenverbesserungen und landwirtschaftlichen Hochbauten nach der wirtschaftlichen Lage des Bauherrn bzw. der Beteiligten abzustufen; Artikels des Bundesgesetzes über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft schreibt vor, dass Investitionsdarlehen in der Regel nur gewährt werden dürfen, wenn «der Gesuchsteller seine eigenen Mittel und seinen Kredit bereits soweit zumutbar eingesetzt hat bzw. einsetzt und die wünschenswerte Investition sonst nicht erfolgen könnte»; und Anspruch auf Familienzulagen für Kleinbauern haben nur jene hauptberuflichen Landwirte, deren reines Einkommen 16 000 Franken im Jahr plus 1500 Franken je Kind nicht übersteigt (Art. 5 des Bundesgesetzes über Familienzulagen für land-
wirtschaftliche Arbeitnehmer und Kleinbauern). Die vorgesehene Ausnahmeregelung schliesst hier in sinnvoller Weise an.
Die vorgesehene Regelung
Die vorgeschlagenen Gesetzesbestimmungen halten lediglich den Grundsatz fest: Bei Einkommen oder Vermögen, deren Hohe die Auszahlung von Beiträgen nicht rechtfertigt, können die Bewirtschaftungs- und Kostenbeiträge gekürzt oder gestrichen werden. Die Kann-Formel ist deshalb am Platz, weil der Vollzug eine differenzierte Regelung erfordert. Im einzelnen ist die Sache in den Ausführungsvorschriften zu ordnen.
Von Bedeutung ist dabei vor allem die Frage, ab welcher Höhe des Einkommens oder Vermögens die Beitragsberechtigung aufhört. Ausgehend von den Ergebnissen der im Abschnitt 233.1 erwähnten Erhebung und unter Berücksichtigung der seitherigen allgemeinen Einkommensentwicklung sind wir der Meinung, dass diese Grenze bei einem steuerpflichtigen Jahreseinkommen im Bereich von 35 000-50 000 Franken gezogen werden könnte. Bei höheren Einkommen würden die Beiträge - um einen abrupten Übergang zu vermeiden - sukzessive gekürzt, etwa in der Weise, dass pro 1000 Franken Mehreinkommen die Bewirtschaftungsund Kostenbeiträge um 10 Prozent reduziert werden. Wenn diese Zuschüsse zusammen z. B. 8000 Franken ausmachen und die massgebliche Einkommensgrenze angenommen 40 000 Franken beträgt, dann würden also die Beiträge bei einem Einkommen von 40 000-41 000 Franken auf 7200 Franken und bei 41 000-42 000 Franken Einkommen auf 6400 Franken usw. gekürzt; wenn das Einkommen mehr als 49 000 Franken beträgt, würde der Beitrag gänzlich entfallen. Eine ähnliche Regelung sehen wir mit Bezug auf das Vermögen vor, wobei die Grenze bei 500 000 Franken gezogen werden könnte ; auch hier müsste der Übergang stufenweise erfolgen.
Die skizzierte Ausnahmeregelung ist naturgemäss in erster Linie für die natürlichen Personen aktuell. Bei Genossenschaften und Gemeindealpen sollen die Beiträge in der Regel ungekürzt ausgerichtet werden, ebenso bei Betrieben, die von öffentlich-rechtlichen Körperschaften in eigener Verantwortung bewirtschaftet werden. Bei letzteren wäre die Ausnahmeregelung kaum praktikabel. Unter ihnen befinden sich zudem häufig Betriebe, die mit einer sozialen Institution (z, B. Altersoder Erziehungsheim) verbunden sind, sodass es schwer verstanden würde, wenn ihnen die Bewirtschaftungsbeiträge für Hang- und Steillagen vorenthalten blieben.
Anders liegen die Verhältnisse bei Gesellschaften; hier wäre in jedem Fall zu prüfen, ob die Voraussetzung für eine Kürzung bzw. Streichung der Beiträge gegeben ist.
Mit der dargelegten Regelung würde nicht nur der erwähnten Motion Rechnung getragen, sondern auch ein Postulat des Nationalrates (77.439 Rippstein) wenigstens teilweise erfüllt. Jene stossenden Fälle, die zum Postulat Anlass gegeben haben, würden jedenfalls durch die Neuregelung von den Beiträgen ausgeschlossen.
Entgegen dem Vorschlag des Postulates sind wir allerdings der Meinung, dass die Kostenbeiträge nicht in jedem Falle nur jenen Viehhaltern ausgerichtet werden, die im Berg- oder Hügelgebiet wohnen; denn durch eine solche Beschränkung würden 1332
ungerechterweise auch solche Viehhalter'von der Beitragsberechtigung ausgeschlossen, die zwar im Unterland wohnen, jedoch, sei es zusätzlich zum Talgui, sei es in Verbindung mit einer nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit, einen Betrieb in der benachbarten Hügel- oder Bergzone bewirtschaften.
Duldungspflicht für die Bewirtschaftung von Brachland
Die Verpflichtung des Eigentümers, die Pflege und Bewirtschaftung von brachliegendem Land unentgeltlich zu dulden, setzt das Vorliegen eines öffentlichen Interesses voraus. Der Tatbestand der Brache allein erfüllt diese Voraussetzung nicht.
Sie ist erst dann gegeben, wenn wegen der Brache für die Allgemeinheit nachteilige Folgen in Kauf genommen werden müssten (vgl. Abschn. 27, Bemerkung zu Art. 6).
Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang im besondern auch die Frage nach der Mindestdauer der Duldungspflicht. Der Gesetzesentwurf legt diese auf drei Jahre fest. Eine kürzere Frist würde nicht nur dem Interesse des Bewirtschafters zu wenig Rechnung tragen, sondern könnte zur Folge haben, dass der Anreiz, brachliegendes Land zur Bewirtschaftung zu übernehmen, zu sehr geschmälert und damit das Ziel der Massnahme in Frage gestellt würde. Anderseits könnte man sich fragen, ob nicht dieselbe Frist wie im Pachtrecht, nämlich mindestens sechs Jahre, gelten sollte. Im Gegensatz zum Pachtvertrag handelt es sich aber bei der Duldungspflicht um ein gesetzliches Rechtsverhältnis. Der Eigentümer tritt darauf nicht aus freien Stücken ein, sondern aufgrund gesetzlicher Verpflichtung. Aus diesem Grunde wäre es nicht richtig, eine längere Mindestdauer vorzuschreiben als zur Erreichung des gesteckten Zieles notwendig ist.
Offen bleibt, ob die Duldungspflicht für sich allein ausreicht, um eine zweckmässige Bodennutzung in allen Fällen zu erwirken, in denen das öffentliche Interesse dies erheischt. Bei der Vorbereitung der Vorlage wurde deshalb auch die Möglichkeit in Erwägung gezogen, dass Bund und Kantone unter der erwähnten Voraussetzung an Gemeinden oder andere Körperschaften zusätzliche Beiträge für die Pflege und Bewirtschaftung von Brachland ausrichten. Diese Beiträge kämen zu den Flächenbeiträgen hinzu, die im Falle der Wiederbewirtschaftung von Brachland ebenfalls ausgerichtet würden.
Obwohl das Bedürfnis für solche zusätzliche Beiträge in gewissen Fällen nicht zu bestreiten ist, sind wir der Auffassung, dass es den Kantonen und Gemeinden sollte anheimgestellt werden können, die Bodennutzung im Bedarfsfalle auf diesem Wege zusätzlich zu fördern. Es erscheint dies umso eher vertretbar, als anderseits die Flächenbeiträge vom Bund allein finanziert werden sollen. Die gleiche Auffassung vertrat im Vemchmlassungsverfahren die grosse Mehrheit der Befragten.
In diesem Zusammenhang ist in grundsätzlicher Hinsicht noch klarzustellen, dass es sich keineswegs darum handeln kann, das Brachland überhaupt aus der Welt zu schaffen. Die vorgeschlagenen Massnahmen wollen vor allem verhüten, dass aus brachliegendem Land für die Landwirtschaft und für die Umwelt negative Folgen erwachsen. Wo die landwirtschaftliche Nutzung mit vertretbarem Aufwand nicht mehr möglich ist und die Brache keinen Schaden für Natur und Allgemeinheit nach sich zieht, hat es wenig Sinn, die Wiederaufnahme der ursprünglichen Nut-
zung zu erzwingen.. Solche Standorte sind entweder aufzuforsten oder dem natürlichen Einwuchs zu überlassen. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass Brachland vor allem in Gebieten mit ungünstiger Agrarstruktur (starke Parzellierung, ungenügende Erschliessung) anzutreffen ist. Die Verbesserung der Produktionsgrundlagen bildet daher weiterhin ein vorrangiges Mittel, um die Bewirtschaftung des Bodens gerade in den Randbercichen der landwirtschaftlichen Nutzung zu erhalten.
Administration der neuen Beiträge
Wichtigste Voraussetzung für eine reibungslose Ausrichtung von Flächenbeiträgen ist die hinreichend genaue Kenntnis der Grundstückmasse. Ini Abschnitt 211 wurde dieses Problem bereits erörtert und festgestellt, dass die erforderlichen Unterlagen aufgrund eines besonderen Verfahrens bis zur Einführung der Flächenbeiträge auch in den bisher unvermessenen Gebieten vorliegen sollten.
Einigen Aufwand wird sodarm die Ausscheidung der Hang- und Steillagen erfordern. Nach den Erfahrungen im Land Vorarlberg (vgl. Abschn. 213) sollten jedoch auch hier keine unüberwindlichen Schwierigkeiten eintreten. Die Aufgabe wurde dort besonderen Gemeindekommissionen übertragen in der Meinung, dass ortskundige Mitglieder am ehesten in der Lage sind, die Ausscheidung vorzunehmen.
Dieser Weg dürfte auch bei uns gangbar sein. Solchen Kommissionen müsste selbstverständlich auch ein Vertreter des Kantons angehören.
Eine andere Möglichkeit der Ausscheidung von Hang- und Steillagen bildet die kartographische Methode, bei welcher die Grenzlinien zur Hang- bzw. Steillage in einem Plan im Massstab von womöglich l : 5000 nach dem Abstand der Höhenkurven gezogen und gestützt darauf für jede Wirtschaftsparzelle die Anteile an Hangbzw. Steillagen ermittelt werden; eine Begehung des Geländes ist dabei nur dort nötig, wo die Ausscheidung nach der Karte allein nicht möglich ist. Dieses Verfahren wurde schon im letzten Jahr vom Kanton Luzern in einzelnen Gemeinden angewendet. Aufgrund der damit gemachten guten Erfahrungen wurden in der Folge die übrigen Kantone an Informationstagungen über diese Möglichkeit eingehend orientiert.
Den Kantonen steht es frei, jenes Verfahren zu wählen, das ihnen am zweckmässigsten erscheint. Auf jeden Fall müssen aber die entsprechenden Richtlinien des Bundes beachtet werden. Der Bund selber wird im übrigen auch durch Stichproben für eine möglichst einheitliche Durchführung innerhalb des Landes sorgen.
Die Ermittlung der Flächenmasse und die Ausscheidung der Hanglagen sind zweifellos die aufwendigste mit der Einführung der Flächenbeiträge verbundene Arbeit. Sie muss jedoch nur einmal geleistet werden. In den folgenden Jahren würde es sich im wesentlichen nur noch darum handeln, die Flächenverschiebungen zwischen den einzelnen Bewirtschaften! zu erfassen. Es ist vorgesehen, die Flächendaten der Betriebe in Verbindung mit der Ermittlung der Viehbestände (als Grundlage für die Kostenbeiträge) im April zu erheben. Die erforderlichen Kontrollen durch Kantone und Bund könnten sodann bis im Spätherbst erfolgen. Die jährliche Auszahlung der Beiträge wird sich ebenfalls ohne grossen Aufwand erledigen lassen.
Auch bei den Alpungsbeiträgen ist insbesondere bei der Anerkennung als beitragsberechtigte Alp sowie der erstmaligen Erfassung der Stosszahlen mit einem erhöhten Aufwand zu rechnen. Später dürfte sich die Abwicklung der Alpungsbeiträge relativ einfach gestalten.
Höhe der Gesamtaufwendungen
Im folgenden soll versucht werden, die Gesamtaufwendungen zu schätzen, mit denen bei Ausrichtung der vorgesehenen Flächen- und Alpungsbeiträge gemäss Abschnitt 231.2 und 232 gerechnet werden müsste. Dabei ist zu betonen, dass es sich um Schätzungen handelt, die zum Teil mangels konkreter Unterlagen auf Annahmen beruhen, und dass demzufolge die resultierenden Zahlen nur als ungefähre Grössenordnung verstanden werden dürfen.
Mit Bezug auf die Flächenbeiträge gehen wir von folgenden Grundlagen und Annahmen aus: Berggebiet und voralpine Hiigelzone
(gemäss Viehwirtschaftskataster)
Kulturland im engeren Sinne (i. e. S.), etwa ha davon Hang- und Steillagen schätzungsweise somit in ha, gerundet wovon absolutes Weideland, sogenannte Heimweiden (Annahme), ha zusammen somit Wies-und Ackerland, ha zusammen Weideflächen (Hang- und Steillagen) im Bereich der Voralpen und Maiensässe (Annahme), ha
Bcrggcbicl
Hügclzonc
360 000 60% 220 000
120 000 55% 65 000
55000 240 000
Talgebiet i. e. S.
Kulturland i. e. S., etwa davon Steillagen schätzungsweise wovon Wies- und Ackerland (Annahme)
600 000 20 000 10000
Bezüglich der Alpungsbeiträge gehen wir von der Schätzung des Schweiz. Alpwirtschaftlichen Vereins über die im Durchschnitt der letzten Jahre gealpten Tiere aus.
Aufgrund dieser Zahlen sowie der vorgesehenen Beitragsregelung ergibt sich folgende Rechnung:
Berggebiet und voralpine Hügelzone: Hang- und Steillagen - Wies- und Ackerland - Heimweiden - Weiden auf Voralpen und Maiensässen
Fr. ha
240 000 45000
200 80 80
48,0 3,6 8,0
Talgebiet :
Steillagen - Wies- und Ackerland Zusammen
Alpungsbeiträge
Kühe Jungvieh Schafe Ziegen Pferde, Maultiere, Esel.
90000 350000 220000 40000
Fr./Stoss
90000 210000 37000 6700 3000
100 40 20 40 100
Zusammen rund Total Flächen- und Alpungsbeilräge zusammen .
9,0 8,4 0,74 0,27 0,30
79,8 Millionen Franken
Einkommensverbesserung für die Berglandwirtschaft
Das Schwergewicht der neuen Beiträge liegt, wie auch die vorstehende Rechnung zeigt, eindeutig im Berg- und Hügelgebiet. Das jährliche Einkommen der Bergbauernbetriebe dürfte sich, wenn man von den Verhältnissen in den Buchhaltungsbetrieben des Schweiz. Bauernsekretariates ausgeht, aufgrund dieser zusätzlichen Beiträge im Durchschnitt um 2000-2700 Franken je Familie oder um schätzungsweise 5 Franken je Tag verbessern. Der Einkommensrückstand der Berglandwirtschaft wird damit zwar noch lange nicht aufgeholt ; das Gesamteinkommen wird auch so in den Bergbetrieben noch immer um rund 30 Prozent tiefer liegen, als was die Buchhaltungsbetriebe ausserhalb des Berggebietes ausweisen. Im Einzelfall wird es sich aber dennoch um eine recht spürbare Verbesserung handeln, da die neuen Einkommenszuschüsse nicht einfach über das ganze Berggebiet verteilt, sondern vor allem für erschwerte Produktionsverhältnisse ausgerichtet werden sollen, dort also, wo eine Verbesserung am nötigsten ist.
Finanzierung der Bewirtschaftungsbeiträge
Nach unserer Vorlage sollen die neuen Bewirtschaftungsbeiträge aus allgemeinen Bundesmitteln finanziert werden. Demgegenüber wurde schon vor einiger Zeit eine zweckgebundene Finanzierung durch neue Einnahmen vorgeschlagen. Zu erwähnen ist im besondern der Vorschlag von Ständerat Heimann1', die Bewirtschaftungsbeiträge durch eine Beherbergungsabgabe zu finanzieren. Danach wäre im wesentlichen eine Abgabe von l Franken je Übernachtung zu erheben, und zwar bei Hotelübernachtungen in der ganzen Schweiz und bei Ferienwohnungen, Wohnwagen usw. nur in jenen Gebieten, in denen auch Bewirtschaftungsbeiträge ausgezahlt würden. Nach Heimann wäre auf diesem Wege ein Ertrag von etwa 80 Millionen Franken zu erwarten (1974).
Die vorgeschlagene Art der Finanzierung hat zweifellos einiges für sich. Zu bedenken ist allerdings, dass die Beherbergungsabgabe im Berggebiet auf Widerstand stossen könnte, weil sich dieses in besonderem Masse davon betroffen fühlte. Sie wäre zudem eine neue Einnahmequelle und würde deshalb zwangsläufig einen zusätzlichen administrativen Aufwand erfordern. Nicht zu übersehen ist ferner, dass für die Erhebung einer Beherbergungsabgabe die verfassungsrechtliche Grundlage fehlt. Die notwendige Ergänzung der Verfassung würde aber die Einführung der neuen Beiträge unter Urnständen um Jahre verzögern, ist es doch denkbar, dass der Einführung von Bewirtschaftungsbeiträgen für ungünstige Produktionsverhältnisse bloss deshalb Opposition erwächst, weil die damit verbundenen neuen Abgaben abgelehnt werden.
Diese Gründe führen uns zum Schluss, von der Möglichkeit einer zweckgebundenen Finanzierung abzusehen und statt dessen allgemeine Bundesmittel einzusetzen.
Irn Vernehmlassungsverfahren wurde diese Folgerung fast einstimmig gutgeheissen, Trotz der angespannten Finanzlage des Bundes ist vorgesehen, für die Bewirtschaftungsbeiträge jährlich 80 Millionen Franken bereitzustellen. Es ist allerdings unsere Absicht, die ins Auge gefassten Beitragssätze - und damit den Gesarataufwand von 80 Millionen Franken - für einige Zeit unverändert zu lassen. Ein höherer Betrag wird erst in Betracht gezogen werden können, wenn finanzpolitisch günstigere Voraussetzungen vorliegen oder wenn der Mehraufwand durch Einsparung bei anderen Ausgaben wenigstens teilweise kompensiert werden kann.
Die Frage einer möglichen
Kompensation innerhalb der Aufwendungen für die Agrarpolitik wurde bei der Vorbereitung der Vorlage ernsthaft geprüft. Bereits die Vorbereitende Expertenkommission hatte dazu auf einige Möglichkeiten hingewiesen. Im Vordergrund stand die Aufhebung der Beiträge zur Verbesserung der Tierhaltung und Tierhygiene (Betriebsbeiträge, Art. 66 der Tierzuchtverordnung, SR 916.310) sowie anderer Massnahmen mit im Verhältnis zum Aufwand bescheidener Wirkung. In der Vernehmlassung wurde insbesondere die Aufhebung der Betriebsbeiträge zur Diskussion gestellt. Das ausgesprochen negative Echo veranlasst uns jedoch, von diesem Schritt abzusehen. Eine wenn auch kleine Entlastung ergibt sich im übrigen bei den Kostenbeiträgen an Viehhalter durch die vorgeschlagene Ausnahmeregelung bei hohen Einkommen oder Vermögen (vgl. Abschn. 233).
» A.Heimann: Berglandwirtschaft - Gestalten statt Verwalten. Verlag Ex Libris Zürich 1974.
Verhältnis zu Finanzreform, Finanzplan und Richtlinien der Regierungspolitik
Bei der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens im April 1978 hatten wir die Absicht, die Vorlage über die Bewirtschaftungsbeiträge dem Parlament erst nach der Annahme der Finanzreform zu unterbreiten; dabei gingen wir von der begründeten Hoffnung aus, diese Voraussetzung würde bis Jahresende erfüllt. Infolge der Verzögerung in der parlamentarischen Beratung kann nun aber die Finanzreform erst im laufenden Jahr dem Volk unterbreitet werden. Würden wir mit der Vorlage über die Bewirtschaftungsbeiträge bis nach der Abstimmung zuwarten, dann wäre es nicht mehr möglich, die neuen Massnahmen für die Landwirtschaft auf Anfang 1980 in Kraft zu setzen. Diese veränderte Situation veranlasst uns, unsere ursprüngliche Haltung zu revidieren und Ihnen trotz der Ungewissheit in finanzpolitischer Hinsicht die Vorlage schon heute zu unterbreiten. Angesichts der unbestrittenen Notwendigkeit von zusätzlichen Massnahmen zur Einkommensverbesserung in der Berglandwirtschaft könnten wir es nämlich nicht verantworten, die Vorlage nochmals hinauszuschieben. Der nunmehrige Entscheid wird uns auch dadurch erleichtert, dass in der Vernehmlassung die ursprünglich beabsichtigte Koppelung mit der Finanzreform mit grosser Mehrheit abgelehnt und die Inkraftsetzung der neuen Massnahme auf den 1. Januar 1980 befürwortet wurde.
Die Ausrichtung von Bewirtschaftungsbeiträgen ist im Finanzplan berücksichtigt: Ab 1980 sind dafür, wie erwähnt, 80 Millionen Franken vorgesehen. Die Vorlage selber ist im übrigen bereits in den Richtlinien der Regierungspolitik 1975-1979 (BEI 19761442, Ziff. 373) angekündigt worden.
Gegenstand der Vernehmlassung war ein Gesetzesentwurf vom April 1978 mit einem Bericht der Abteilung für Landwirtschaft. Der damalige Entwurf deckt sich weitgehend mit dem der heutigen Vorlage. Neu sind in dieser einzig die Bestimmungen über eine Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen sowie eine Ergänzung des Artikels über die Duldungspflicht bei Brachland.
Stellungnahme der Kantone, Organisationen und Parteien
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement eröffnete am 20. April 1978 das Vernehmlassungsverfahren. Bis im September sind Stellungnahmen von allen Kantonen (inkl. Jura), von sieben politischen Parteien sowie von 32 Organisationen und Verbänden eingegangen; in der zuletzt genannten Zahl sind zehn Organisationen mitgerechnet, die sich aus eigenem Ansporn äusserten.
Allgemein positive Aufnahme der Vorlage
Die Kantone, die politischen Parteien (mit einer Ausnahme) sowie insbesondere die Organisationen der Landwirtschaft begrüssen die Vorlage und erachten deren Konzeption (Flächenbeiträge bei erschwerter Bewirtschaftung, Alpungsbeiträge,
Duldungspflicht) als richtig. Einzelne Stimmen aus der Westschweiz würden allerdings aus Gründen der einfacheren Durchführung einen Ausbau der bisherigen Kostenbeiträge an Viehhalter vorziehen. In den meisten der erwähnten Stellungnahmen wird eine Einführung der neuen Massnahmen auf den I.Januar 1980 erwartet.
Verschiedene Organisationen des Natur- und Umweltschutzes stimmen der Vorlage grundsätzlich zu, verlangen jedoch, dass ihrem Anliegen mit Bezug auf die Erhaltung nicht nur der Kulturlandschaft, sondern auch der natürlichen Umwelt besser Rechnung getragen wird. Deshalb wird u. a. vorgeschlagen, nicht nur Vorschriften über die minimale, sondern auch solche über die höchstzulässige Bewirtschaftung aufzustellen.
Viele.der andern Organisationen (d.h. vor allem nichtlandwirtschaftliche Wirtschaftsgruppen) sind zwar mit der Vorlage einverstanden, sehen darin in der Regel aber lediglich einen ersten Schritt zu generellen Ausgleichszahlungen an die Landwirtschaft, in der Meinung, dass man längerfristig nicht darum herum komme, mit Hilfe dieses neuen Instrumentes die landwirtschaftliche Preis- und Einkommenspolitik zu entflechten. Deutlich äussert sich in dieser Richtung auch die Sozialdemokratische Partei. Aus diesen Gründen wird vereinzelt vorgeschlagen, das Gesetz über Bewirtschaftungsbeiträge zu befristen.
In verschiedenen Stellungnahmen wird die Befürchtung geäussert, die Beiträge könnten unerwünschte Auswirkungen auf Landpreise und Pachtzinse zur Folge haben, weshalb insbesondere gefordert wird, bestehende Lücken in der Praxis der Pachtzinskontrolle möglichst rasch zu schliessen.
Ausgestaltung der Flächen- und Alpungsbeiträge
Die verschiedenen, die Ausgestaltung betreffenden Fragen sind gemäss Konzeption der Vorlage (Rahmengesetz) in den Ausführungsbestimmungen zu regeln.
Gleichwohl wurden die Befragten im Begleitschreiben zum Gesetzesentwurf ersucht, auch zu bestimmten Punkten der Ausgestaltung Stellung zu nehmen.
Die Beschränkung der Flächenbeiträge auf Grundstücke, die nur unter erschwerten Bedingungen landwirtschaftlich genutzt werden können, findet grossmehrheitlich Zustimmung. Eine Mehrheit befürwortet dabei, mindestens für den Anfang, für Hang- und Steillagen einheitliche Beitragssätze. Knapp ein Drittel der Kantone sowie insbesondere die Mehrheit der bäuerlichen Organisationen empfehlen, in der Bergzone III die Beiträge auch für ebene Flächen auszurichten. Einem geringeren Beitrag bei ausschliesslicher Weidenutzung wird mit grosser Mehrheit zugestimmt, ebenso der Absicht, ausserhalb des Berggebietes Beiträge nur für Steillagen auszurichten; in einigen Stellungnahmen wurde allerdings vorgeschlagen, die voralpine Hügelzone dem Berggebiet gleichzustellen.
Die Alpungsbeiträge für Sömmerungsweiden finden ebenfalls fast einhellige Zustimmung. Die grosse Mehrheit hält auch die in Aussicht genommene Differenzierung der Beitragssätze nach Tierart für richtig.
Mit der vorgeschlagenen Verpflichtung des Eigentümers, die Pflege und Bewirtschaftung von Brachland unentgeltlich zu dulden, wenn dafür ein öffentliches Interesse vorliegt, erklären sich beinahe alle Befragten einverstanden. Manche begrüssen dabei ausdrücklich, dass die Kantone bestimmen sollen, ob die Bewirtschaftung im Einzelfall zu dulden ist. Einige andere schlagen allerdings vor, der Bund solle hierfür verbindliche Richtlinien aufstellen und auch das Rechtsverhältnis zwischen Bewirtschafter und Eigentümer regeln. So solle der Eigentümer die Möglichkeit haben, sein Grundstück nach einer angemessenen Frist wieder selber zu nutzen.
Die Frage, ob für die Pflege und Bewirtschaftung von Brachland zusätzlich zu den Flächenbeiträgen besondere Beiträge an Gemeinden und andere Körperschaften eingeführt werden sollten, wird überwiegend negativ beantwortet. Eher positiv äussern sich dazu vor allem einige Organisationen des Natur- und Umweltschutzes. Nach deren vorherrschender Meinung wären jedoch solche Beiträge lediglich befristet für die Wiederinkulturnahme von Brachland auszurichten.
Die Finanzierung der Bewirtschaftungsbeiträge aus allgemeinen Bundesmitteln wird fast durchwegs gutgeheissen. Für eine zweckgebundene Finanzierung (Beherbergungsabgabe) setzt sich einzig der Landesring der Unabhängigen ein. Einige nichtbäuerliche Organisationen und zwei Parteien schlagen vor, die Beitragssätze oder wenigstens den Gesamtbetrag im Gesetz festzulegen. Die Mehrheit der Kantone, alle landwirtschaftlichen Organisationen sowie vereinzelt auch andere Stimmen betrachten den vorgesehenen Gesamtkredit von 80 Millionen Franken pro Jahr als absolutes Minimum.
Abgelehnt wurde nicht nur von den bäuerlichen Organisationen, sondern auch von den meisten Kantonen und einem Teil der Parteien und übrigen Organisationen die Koppelung der Vorlage mit der Finanzreform.
In der Vernehmlassung wurde schliesslich auch die Frage zur Diskussion gestellt, ob gegebenenfalls die sogenannten Betriebsbeiträge, die aufgrund der Tierzuchtverordnung unter bestimmten Voraussetzungen an Betriebsinhaber im Berggebiet ausgerichtet werden, aufgehoben und die dafür erforderlichen 15-16 Millionen Franken auf den neuen Bewirtschaftungsbeiträgen aufgestockt werden könnten.
Diese Frage wird, soweit dazu Stellung genommen wird, fast einhellig negativ beantwortet.
Stellungnahme der Beratenden Kommission
Die Beratende Kommission zur Durchführung des Landwirtschaftsgesetzes hat die Vorlage ebenfalls positiv aufgenommen, wobei auch hier von einem Teil der nichtbäuerlichen Mitglieder für später eine Generalisierung der Bewirtschaftungsbeiträge befürwortet wurde. Ein im Blick auf diese Möglichkeit gestellter Antrag auf eine Befristung der Vorlage wurde jedoch deutlich abgelehnt, ebenso ein Vor1340
schlag, die Höhe der Beiträge oder zumindest den Gesamtbetrag im Gesetz selber festzulegen. Die Kommission sprach sich im übrigen gegen eine Koppelung mit der Finanzreform aus ; auch gab sie der Erwartung Ausdruck, dass das Gesetz auf Beginn des Jahres 1980 in Kraft gesetzt wird.
Folgerungen aus dem Vernehnilassungsverfahren
Die allgemein positive Aufnahme der Vorlage vom April 1978 erlaubt es uns, Ihnen den Gesetzesentwurf weitgehend unverändert zu unterbreiten. Neu sind in der heutigen Vorlage wie erwähnt Artikel 5 und 11 über die Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen (vgl. Abschn. 233). Eine Ergänzung in Artikel 6 (Duldungspflicht) trägt des weiteren entsprechenden Anregungen einiger Kantone Rechnung.
Über die Grundsatzfrage, d. h. zur Einführung genereller Ausgleichszahlungen, haben wir uns im allgemeinen Teil ausführlich geäussert. Wir sehen aufgrund der Vernehmlassung keinen Anlass und - aus finanzpolitischen Gründen - insbesondere keine Möglichkeit, unsere Schlussfolgemng in diesem Punkte (vgl.
Abschn. 142) zu ändern. Dort ist übrigens ausdrücklich festgehalten, dass auf die Frage von generellen Ausgleichszahlungen zurückzukommen sei, wenn die Probleme der Produktionslenkung nicht anderswie einigermassen befriedigend gelöst werden könnten. Um das zu tun, ist es durchaus nicht notwendig, das praktisch unbestrittene Gesetz über Bewirtschaftungsbeiträge zu befristen.
Zu anderen im Vernehmlassungsverfahren gemachten Vorschlägen nehmen wir in geeignetem Zusammenhang in anderen Abschnitten Stellung. Das ist insbesondere auch der Fall mit Bezug auf die Frage der Finanzierung (Abschn. 24) sowie den Vorschlag zur gesetzlichen Fixierung der Beitragshöhe (22).
An dieser Stelle möchten wir uns lediglich noch zu einem Punkt äussern, nämlich zu den Bedenken, die mit Bezug auf die Auswirkung der Bewirtschaftungsbeiträge auf die Bodenpreise und insbesondere die Pachtzinse vorgebracht worden sind. Die Boden- und Pachtpreise werden einerseits durch die Ertragsfähigkeit der Betriebe und anderseits durch Angebot und Nachfrage bestimmt. Das Mass für die Ertragsfähigkeit bildet der Ertragswert. Wenn der Betriebsertrag steigt, sei es durch höhere Produktenpreise oder durch zusätzliche direkte Zuschüsse, dann steigt, bei gleichbleibenden Kosten, auch der Ertragswert und damit naturgemäss auch der Bodenpreis. Das gleiche gilt für den Pachtzins, der gemäss Bundesgesetz über die Kontrolle landwirtschaftlicher Pachtzinse 5 Yi-6 Prozent des Ertragswertes beträgt. Solange die Pachtpreise diesen Vorschriften entsprechen und lediglich gemäss der Erhöhung des Ertragswertes angepasst werden, ist dagegen nichts einzuwenden. In der Praxis werden nun aber, bedingt durch die grosse Nachfrage nach Pachtland, häufig Pachtzinse bezahlt, die wesentlich über dem gesetzlich zulässigen Niveau hegen. Solche übersetzte Pachtzinse mit dem Hinweis auf neue Beiträge nochmals zu erhöhen, wäre nicht gerechtfertigt. Die Bezahlung zu hoher Pachtzinse zu verhindern, ist an sich Aufgabe der Pachtzinskontrolle. Es hat sich aber gezeigt, dass dieses Instrument die Markteinflüsse nur in ungenügendem Masse auszuschalten und daher nur teilweise zu befriedigen vermag. Das Justiz- und Polizeide1341
parlement hat deshalb im Sommer des vergangenen Jahres eine Expertenkommission eingesetzt mit dem Auftrag, neben andern pachtrechtlichen Postulaten auch diese Frage der Pachtzinskontrolle zu überprüfen und Revisionsvorschläge auszuarbeiten. Wir erhoffen uns von einer Anpassung eine gewisse Beruhigung auf dem Pachtmarkt. Sie wird dazu beitragen, allfällige negative Auswirkungen der Bewirtschaftungsbeiträge auf die Pachtpreise möglichst gering zu halten.
Bemerkungen zum Gesetzesentwurf
Artikel l Der Grundsatzartikel nennt in Absatz l Ziel und Zweck, die mit der Ausrichtung von Bewirtschaftungsbeiträgen und der Einführung der Duldungspflicht verfolgt werden. Im Vernehmlassungsverfahren wurde in verschiedenen Stellungnahmen vorgeschlagen, den Begriff Landwirtschaft im ersten Satz durch «Land- und Alpwirtschaft» zu ersetzen. Eine solche Ergänzung ist nicht nur überflüssig - die Alpwirtschaft wurde schon immer als Teil der Landwirtschaft betrachtet -, sondern könnte sogar mit Bezug auf den Inhalt des Begriffes Landwirtschaft zu einer Verunsicherung führen.
Höhe und Umfang der Bewirtschaftungsbeiträge werden nach den in Artikel 3 und 4 genannten Kriterien vom Bundesrat festgesetzt. Durch den Passus «im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten» wird unterstrichen, dass er dabei auch die finanzpolitischen Gesichtspunkte gebührend berücksichtigen muss. Sobald aber die Beiträge durch Verordnung des Bundesrates festgesetzt sind, besteht darauf für den Einzelnen ein Rechtsanspruch.
Die vorgesehenen Massnahmen sollten, wie Absatz 2 ausdrücklich festhält, den Bestrebungen für eine zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes dienen.
Das Instrumentarium der Gesetzesvorlage umfasst einerseits die Bewirtschaftungsbeiträge, nämlich Flächen- und Alpungsbeiträge, sowie anderseits die sogenannte Duldungspflicht auf Brachland. Der Gesetzesentwurf ist entsprechend gegliedert.
Artikel 2 (Flächenbeiträge) Nach Absatz l werden Flächenbeiträge ausgerichtet an Bewirtschafter von Grundstücken, die nur unter erschwerten Bedingungen landwirtschaftlich genutzt werden können. Sie werden somit nicht generell gewährt, sondern lediglich für Flächen, deren Nutzung einen erhöhten Aufwand erfordert oder die nur einen geringen Ertrag abwerfen. Diese Grundstücke finden sich vor allem im Berg- und Hügelgebiet und betreffen in erster Linie Hang- und Steillagen. Indessen soll es auch möglich sein, im Berggebiet Beiträge für ebenes bis massig geneigtes Land auszurichten, wenn die Ziele nach Artikel l, insbesondere die für die Erhaltung der Landwirtschaft notwendige Einkommenssicherung, dies erfordern. Ferner sollen ebenfalls schwierige Verhältnisse ausserhalb der Berg- und Hügelzone berücksichtigt werden können.
Die Flächenbeiträge sollen an den Bewirtschafter ausgerichtet werden, d. h. an Private (insbesondere Landwirte), an Gemeinden und andere Körperschaften, welche den Boden auf eigene Rechnung und Gefahr landwirtschaftlich nutzen.
Nach Absatz 2 setzt der Bundesrat die Höhe der Beiträge je Flächeneinheit unter Berücksichtigung der erschwerten Bewirtschaftung, insbesondere der Hangeignung fest ; offen bleibt dabei die Möglichkeit einer Differenzierung nach dem Grad der Erschwernis. Die Beiträge können zudem nach weiteren Kriterien abgestuft werden, beispielsweise nach der Höhenlage (auch nach Zonen des Viehwirtschaftskatasters) oder nach der Art der Nutzung (Wies- und Ackerland bzw. Weidenutzung). Aufgrund dieser Bestimmung wäre es auch möglich, bestimmte Kulturen (z. B. Reben) von der Beitragsregelung auszuklammern. Für Land in den Bauzonen sollen in der Regel keine Beiträge ausgerichtet werden (vgl. auch Schluss von Abschn.231.1).
Im Interesse der Vereinfachung soll der Bundesrat je Betrieb ein Mindestmass an Fläche mit erschwerten Produktionsverhältnissen als Beitragsvoraussetzung festlegen können (Abs. 3). Ferner kann bei grösseren Betrieben die Auszahlung plafoniert, d. h. auf einen bestimmten Betrag begrenzt werden. Diese Möglichkeit der Begrenzung beruht vor allem auf sozialen Überlegungen. Von ihr wäre allerdings nur zurückhaltend Gebrauch zu machen, da das Interesse an der Pflege der Kulturlandschaft an sich eine uneingeschränkte Auszahlung rechtfertigen würde und weil zudem eine Umgehung derartiger Beschränkungen durch Betriebsteilungen nur schwer verhindert werden kann.
Artikels (Alpungsbeiträge) Empfänger der Alpungsbciträge (Abs. J) ist der Bewirtschafter, d. h. jene natürliche oder juristische Person, die für den Alpbetrieb und dessen Rechnungsführung verantwortlich ist. Als Sommerung (Alpung) gilt die temporäre Nutzung eines örtlich vom Heimbetrieb in der Regel getrennten Weidegebietes mit Cross- und Kleinvieh (vgl. auch Abschn. 232).
Nach Absatz 2 ist für die Festsetzung der Alpungsbeiträge je Stoss wiederum in erster Linie die erschwerte Bewirtschaftung massgeblich, d. h. die Benachteiligung zufolge der erschwerten Verhältnisse. Wie bei den Flächenbeiträgcn sollen auch hier die Ansätze nach verschiedenen Kriterien abgestuft werden können.
Die Bezeichnung der beitragsberechtigten Tierarten bleibt dem Bundesrat überlassen (Abs. 3). Damit wäre die notwendige Flexibilität gegeben, um die Massnahme veränderten Verhältnissen anzupassen.
Artikel 4 Nach Absatz l werden Flächen- und Alpungsbeiträge nur ausgerichtet, wenn die Bewirtschaftung bestimmten Anforderungen entspricht. Wichtigste Voraussetzung ist eine minimale Bewirtschaftung. Wiesland, für welches der volle Beitrag geltend gemacht wird, ist jährlich mindestens einmal zu mähen. Für Weideland ist eine geordnete Weidewirtschaft zu verlangen; diese äussert sich u.a. darin, dass im Herbst kein oder nur wenig Futter zurückbleibt. Auf alle Fälle dürfen bei extensiver Wirtschaft die Bodenerhaltung und Landschaftspflege nicht beeinträchtigt werden.
Nach Absatz 2 können neben den erwähnten allgemeinen Anforderungen weitere, spezifische Bedingungen und Auflagen festgelegt werden, insbesondere solche, die
die Instandhaltung der agrarwirtschaftlichen Infrastruktur (Wege, Wasserhaushalt, Gebäude usw.) betreffen. Gegenstand besonderer Auflagen können ferner sein die Einhaltung von Vorschriften über die Alp- und Weidewirtschaft sowie die Einordnung in umfassende Sanierungspro gramme wie Wald-Weideausscheidung oder sonstige Meliorationsmassnahmen. Diese spezifischen Bedingungen sollen in Verbindung mit Sachverständigen in der Weise geregelt werden, dass die mit den Beiträgen verfolgten Ziele optimal erreicht werden können. Indessen ist auch darauf zu achten, dass sie nicht über Gebühr in die Betriebsführung und das Privateigentum eingreifen.
Artikel S (Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen) Aufgrund dieser Bestimmung kann der Bundesrat Bewirtschafter mit hohem Einkommen oder Vermögen von der Beitragsberechtigung ausschliessen. Ein solcher Ausschluss ist in erster Linie für gut situierte natürliche Personen aktuell. Im Blick auf andere Rechtsverhältnisse ist jedoch eine differenzierte Regelung nötig. Die Konkretisierung der Bestimmung bleibt deshalb der Verordnung überlassen. Die Abgrenzung der Beitragsberechtigung nach der Höhe des Einkommens oder Vermögens wird zweckmässigerweise nach Grossen erfolgen, die bereits für andere Zwecke, insbesondere für die Besteuerung, erhoben werden.
Artikel 6 (Duldung der Bewirtschaftung von Brachland) Nach Absatz l besteht die Verpflichtung des Eigentümers, die Pflege und Bewirtschaftung von Brachland unentgeltlich zu dulden, nur dann, wenn dafür ein öffentliches Interesse vorliegt. Ein solches Interesse ist grundsätzlich dann gegeben, wenn die Ziele der Nahrungsmittelversorgung (vor allem in Notzeiten) und der Landschaftspflege eine Bewirtschaftung des brachliegenden Landes erheischen. So ist z. B. die Bewirtschaftung durch Dritte zu dulden, wenn ein Landwirt der Umgebung das brachliegende Land bewirtschaften will, um damit die in vielen Fällen ungenügende eigene Betriebsgrundlage zu verbessern ; damit leistet er zugleich einen Beitrag an die Pflege der Landschaft. Die erwähnte Voraussetzung des öffentlichen Interesses ist ferner insbesondere dann erfüllt, wenn die Umwelt durch die Brache geschädigt wird oder wenn eine entsprechende Gefährdung (z. B. durch Erosion oder Lawinen) besteht. In solchen Fällen werden in der Regel die Gemeinden1 selber für die nötige Pflege sorgen, wenn sich niemand anders für die Bewirtschaftung interessiert.
Bei der Abwägung des öffentlichen Interesses sind selbstverständlich alle Aspekte zu berücksichtigen, unter anderem auch das berechtigte Interesse des Eigentümers.
Die Auslegung dessen, was unter öffentlichem Interesse zu verstehen ist, braucht indessen nicht besonders restriktiv zu sein, da dem Eigentümer zufolge der Bewirtschaftung durch Dritte kein Schaden erwächst, sondern im Gegenteil eher ein Vorteil, indem die Bewirtschaftung die weitere Entwertung des Grundstückes verhindert. Im übrigen steht es dem Eigentümer unter Beachtung von Absatz 2 frei, die Bewirtschaftung des Grundstückes nach einer angemessenen Frist selber wieder zu übernehmen oder einem Pächter zu übertragen. Von einem unangemessenen und untragbaren Eingriff in die Verfügungsfreiheit kann deshalb nicht die Rede sein.
Absatz 2 - er wurde erst nach der Durchführung der Vernehmlassung eingebaut legt die Mindestdauer der Duldungspflicht auf drei Jahre fest (vgl. dazu Abschn. 234).
Nach Absatz 3 bestimmen die Kantone, ob die Bewirtschaftung im Einzelfall zu dulden ist. Ihnen obliegt es im weiteren, die erforderlichen Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Einer Regelung bedürfen dabei u. a. die Übernahme der Bewirtschaftung und die Rechte des Bewirtschafters.
Artikel 7 Die Strafbestimmungen entsprechen allgemein jenen des Landwirtschaftsgesetzes.
Unter einer «schwereren strafbaren Handlung» sind Betrug und Urkundenfälschung nach Artikel 148 bzw. 251 des Strafgesetzbuches zu verstehen.
Artikels Nach Artikel 105 des Landwirtschaftsgesetzes sind Beiträge dann zurückzuerstatten (Absatz 1), wenn sie zu Unrecht bezogen worden sind. Der gleiche Artikel ordnet ebenfalls die Verjährung des Anspruchs auf Rückerstattung. Sodann erscheint es gerechtfertigt, dass Fehlbare während einer bestimmten Zeit von den Beiträgen ausgeschlossen werden können (Absatz 2).
Artikel 9 Dieser Hinweis bedeutet insbesondere, dass die Beiträge durch eine Verfügung festzusetzen sind, welche durch eine Beschwerde bei einer höheren Instanz angefochten werden kann.
Gemäss Artikel 2 des Bundesgesetzes vom 28. Juni 1974 über Kostenbeträge an Viehhalter im Berggebiet und in der voralpinen Hügelzone «kann der Bund Beiträge an die Betriebskosten der Kuhalpung ausrichten». Von dieser bei der Gesetzesrevision im Jahre 1974 eingebauten Befugnis wurde bis heute kein Gebrauch gemacht. Sie wird nun durch den vorliegenden Gesetzesentwurf überholt, der nicht nur Beiträge an die Kuhalpung, sondern generelle Alpungsbeiträge vorsieht. Artikel 2 des vorgenannten Bundesgesetzes ist deshalb im Interesse der Rechtsklarheit aufzuheben. .
An dessen Stelle tritt neu eine Bestimmung über die Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen. Vgl. dazu die Bemerkungen zu Artikel 5 sowie Abschnitt 233.
Wie im Abschnitt 236 dargelegt wurde, ist aufgrund der in Aussicht genommenen Regelung für die Flächen- und Alpungsbeiträge mit einem jährlichen Gesamtaufwand von rund 80 Millionen Franken zulasten des Bundes zu rechnen. Dieser Betrag wäre allenfalls später, je nach Entwicklung und Notwendigkeit sowie den finanziellen Möglichkeiten des Bundes, zu erhöhen.
Der administrative Aufwand wird, wie im Abschnitt 235 festgestellt wurde, insbesondere in der Vorbereitungsphase ins Gewicht fallen. Wenn die Sache einmal eingespielt ist, werden Kantone und Gemeinden durch den Vollzug nur noch relativ wenig belastet, zumal die Ausrichtung der Bewirtschaftungsbeiträge zum Teil wenigstens zusammen mit den Kostenbeiträgen für Viehhalter wird abgewickelt werden können. Beim Bund dürfte sich der notwendige Personalaufwand auf ein bis zwei Arbeitskräfte beziffern.
Der Vollständigkeit halber sei vermerkt, dass gewisse (einmalige) Kosten ebenfalls aufgrund der derzeitigen «Schnellvermessung» in unvermessenen Gemeinden anfallen (vgl. Abschn. 211). Sie belaufen sich für Bund und Kantone auf schätzungsweise je 3-4 Millionen Franken. Diese Aufwendungen sind jedoch nur indirekt und nur zum Teil eine Folge des vorliegenden Gesetzesentwurfes, da das Schnellverfahren zur Flächenermittlung ohnehin für andere Massnahmen, insbesondere für eine sachgerechte Durchführung der Milchkontingentierung, notwendig war.
Verfassungsmässigkeit der Gesetzesvorlage
Das im Entwurf vorliegende Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge stützt sich auf die Artikel 22 quatcr , 24scxlcs, 24SCI"":s, 31bls Absatz 3 Buchstabe b, 32 und 64b|li der Bundesverfassung.
Auf Artikel 3 Jbis Absatz 3 Buchstabe b (Landwirtschaftsartikel) beruht das Gesetz allgemein, weil es bestimmt ist, einen gesunden Bauernstand und eine leistungsfähige Landwirtschaft zu erhalten und zu fördern. Dieser Verfassungsartikel nennt die Landwirtschaft ausdrücklich als einen zu schützenden Wirtschaftszweig. Als Mittel zur Erhaltung einer leistungsfähigen Landwirtschaft kommen sowohl finanzielle Leistungen wie auch Dienstleistungen des Staates und Eingriffe in die Freiheit in Betracht.
Zum letzteren ist festzuhalten, dass der Gesetzesentwurf keine Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit vorsieht. Die Duldungspflicht nach Artikel 6 verpflichtet den Grundeigentümer nur, die Bewirtschaftung eines Grundstückes zu dulden, das er selbst nicht wirtschaftlich nutzt, bei dem er also auf einen Ertrag verzichtet. Will er es erneut selber nutzen, so steht es ihm nach einer angemessenen Frist wieder zur Verfügung. Hingegen beschränkt die Duldungspflicht die Eigentumsfreihait nach Artikel 22'" der Bundesverfassung, weil ein Grundstück unter bestimmten Voraussetzungen gegen den Willen des Grundeigentümers genutzt werden'darf. Die Bedingungen, die hierbei nach Artikel 22'" beachtet werden müssen, nämlich das öffentliche Interesse, eine verfassungsmässige Befugnis und die Gesetzesform, sind jedoch erfüllt. Die Beschränkung liegt im öffentlichen Interesse. Sie stützt sich, soweit sie zum Schutz der Umwelt notwendig ist, auf den Umweltschutzartikel (Art. 24seoties) und, soweit sie zur Verbesserung landwirtschaftlicher Betriebe geboten ist, auf Artikel 31bis Absatz 3 Buchstabe b. Eine Entschädigung wäre zu leisten, wenn eine Enteignung vorliegt oder eine Eigentumsbeschränkung, die einer Enteignung gleichkommt. Dies trifft jedoch bei der Duldungspflicht nicht zu.
Nach Artikel 22^""" Absatz 2 (Raumplanungsartikel) «fördert und koordiniert» der Bund die Bestrebungen der Kantone, d. h. die Bestrebungen zur «zweckmässigen Nutzung des Bodens und geordneten Besiedlung des Landes». Hiefür kommen 1346
vor allem finanzielle Leistungen in Betracht. Der Bund kann solche Bestrebungen unmittelbar und nicht nur durch Unterstützung der Raumplanung fördern. Bewirtschaftungsbeiträge können somit auch auf diese Bestimmung abgestützt werden, da sie den Zwecken der Raumplanung dienen, wie u. a. dem Schutz der Landschaft, der Erhaltung einer ausreichenden Dauerbesiedlung und der Pflege bzw.
dem Unterhalt der Erholungsgebiete.
Artikel24scptlcs (Umweltschutzartikel) ermächtigt den Bund zu Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen. Schutzobjekt ist nicht nur der Mensch, sondern auch die Umwelt: Tiere und Pflanzen, Luft und Boden. Aufgrund dieses Artikels lassen sich somit auch finanzielle Leistungen wie Bewirtschaftungsbeiträge begründen, weil sie durch die Förderung und Erhaltung der Landwirtschaft geeignet sind, Güter wie den Boden vor schädlichen Einwirkungen zu schützen. Auf diese Verfassungsbestimmung stützt sich, in Verbindung mit Artikel 22"", auch die Duldungspflicht des Grundeigentümers nach Artikel 6 des Entwurfes.
Zu Artikel 24S'^'S (Natur- und Heimatschutzartikel) : Die Gesetzesvorlage dient im weiteren Sinne aach dazu, insbesondere das heimatliche Landschaftsbild sowie die Natur zu erhalten.
Artikel 32 bildet die Grundlage dafür, die Kantone sowie die interessierten Organisationen beim Vollzug der Massnahme heranzuziehen.
Auf Artikel 64bif stützen sich die Strafbestimmungen.
Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf die Artikel 22quarter,24sexies,24septies,3lbis5 Absatz 3 Buchstabe b, 32 und 64bis der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 1979 ", beschliesst: 1. Abschnitt: Grundsatz
Art. l 1 Zur Förderung und Erhaltung der Landwirtschaft sowie für den Schutz und die Pflege der Kulturlandschaft richtet der Bund im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten jährlich Bewirtschaftungsbeiträge aus und verpflichtet die Grundeigentümer, die Bewirtschaftung von Brachland zu dulden.
2 Dabei berücksichtigt er die Bestrebungen für eine zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes.
2. Abschnitt: Bewirtschaftungsbeiträge Art. 2 Flächenbeiträge 1 Flächenbeiträge erhalten die Bewirtschafter von Grundstücken, die nur unter erschwerten Bedingungen landwirtschaftlich genutzt werden können.
2 Der Bundesrat setzt den Beitrag je Flächeneinheit fest. Er berücksichtigt dabei die Bewirtschaftungserschwernis, insbesondere die Hangneigung. Er kann den Beitrag nach weiteren Kriterien wie Höhenlage und Nutzungsart abstufen.
3 Er kann für die Beitragsberechtigung je Betrieb eine Mindestfläche festsetzen und die Fläche, für die Beiträge bezahlt werden, begrenzen.
Art. 3 Alpungsbeiträge 1 Alpungsbeiträge erhalten die Bewirtschafter von Weiden in den Alpen und im Jura für das gesömmerte Vieh.
D BB 1979 1 1309
Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft 2
Der Bundesrat setzt den Beitrag je Viehstoss und Tierkategorie fest. Er berücksichtigt dabei die Bewirtschaftungserschwemis und kann den Beitrag insbesondere nach der Höhenlage abstufen.
3 Er bestimmt, für welche Tierarten Beiträge ausgerichtet werden.
Art. 4 Voraussetzungen, Bedingungen und Auflagen 1 Flächen- und Alpungsbeiträge werden nur ausgerichtet, wenn die Bewirtschaftung den vom Bundesrat bestimmten Anforderungen genügt.
2 An die Beiträge können weitere Bedingungen und Auflagen geknüpft werden.
Art. 5 Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen 1 Rechtfertigen das Einkommen oder das Vermögen eines Bewirtschafters Flächen- oder Alpungsbeiträge nicht oder nur teilweise, so können diese gestrichen oder gekürzt werden.
2 Der Bundesrat setzt die Einkommens- und Vermögensgrenzen fest und ordnet die Einzelheiten.
3. Abschnitt : Duldung der Bewirtschaftung von Brachland Art. 6 1
Der Grundeigentümer hat die Pflege und Bewirtschaftung von Brachland unentgeltlich zu dulden, wenn dafür ein öffentliches Interesse besteht. Ein solches Interesse liegt vor, wenn die Bewirtschaftung des Landes zur Erhaltung der Landwirtschaft notwendig ist oder wenn die Umwelt durch das Brachliegen beeinträchtigt wird.
Die Duldungspflicht nach Absatz l besteht für mindestens drei Jahre. Der Eigentümer, der sein Grundstück nach Ablauf dieser Frist wieder selbst bewirtschaften oder durch einen Pächter bewirtschaften lassen will, hat dies dem bisherigen Bewirtschafter mindestens sechs Monate vorher mitzuteilen.
3 Die Kantone bestimmen, ob die Bewirtschaftung im Einzelfall zu dulden ist, und erlassen die erforderlichen Ausführungsvorschriften.
4. Abschnitt: Strafbestimmungen, Rückerstattung, Rechtsschutz Art. 7
Wer vorsätzlich in einem Beitragsverfahren unwahre oder täuschende Angaben macht, wird mit Haft oder mit Busse bestraft, sofern nicht eine schwerere strafbare Handlung vorliegt.
Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Busse bis zu 3000 Franken.
Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft 3
Bei Widerhandlungen in Geschäftsbetrieben, durch Beauftragte und andere Personen ist Artikel 115 des Landwirtschaftsgesetzes1» anwendbar.
4 Die Strafverfolgung obliegt den Kantonen.
Art. 8 Rückerstattung und Ausschluss von der Beitragsberechtigung 1 Zu Unrecht bezogene Beiträge sind nach Artikel 105 des Landwirtschaftsgesetzes D zurückzuerstatten.
2 Wer dieses Gesetz oder die Vollzugsvorschriften des Bundesrates verletzt, kann während einer bestimmten Zeit von der Beitragsberechtigung ausgeschlossen werden.
Art. 9 Rechtsschutz Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
5. Abschnitt: Schlussbestimmungen Art. 10 Vollzug 1 Der Bundesrat ist mit dem Vollzug beauftragt und erlässt die Ausfühnmgsbestimmungen. Er kann seine Zuständigkeit den beteiligten Departementen und für Vorschriften mehr technischer Natur den ihnen nachgeordneten Amtsstellen übertragen.
2 Der Bundesrat kann die Kantone sowie die interessierten Organisationen beim Vollzug zur Mitwirkung heranziehen.
Art. 11 Änderung bisherigen Rechts Das Bundesgesetz vom 28. Juni 19742' über Kostenbeiträge an Viehhalter im Berggebiet und in der voralpinen Hügelzone wird wie folgt geändert : Art. 2 Ausnahmeregelung bei hohem Einkommen oder Vermögen 1 Rechtfertigen das Einkommen oder das Vermögen eines Viehhalters Kostenbeiträge nicht oder nur teilweise, so können diese gekürzt oder gestrichen werden.
Art. 12 Referendum, Inkrafttreten 1 Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.
D SR 910.1 2> SR 916.313
Botschaft zu einem Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft vom 28. Februar 1979
1309-1350
10 047 684