Source: https://it.scribd.com/doc/257254892/InformeCAD-31-Canon-Minero
Timestamp: 2020-06-03 00:41:39
Document Index: 366908204

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Informe economico sobre el Canon Minero en Perú
SalvaSalva InformeCAD 31 Canon Minero per dopo
Paper de Cierre
Arianna 2017
Análisis de Accidentes Mortales en La Minería en El Perú
El Canon Minero en el Perú
RankingCAD
1.¿Qué es el Canon?
2.¿Cuáles son los montos de Canon transferidos a las regiones y gobiernos locales?
3.¿Cuánto y cómo se distribuye el Canon minero?
4.¿Cuál es el impacto del Canon minero a nivel regional?
5.¿Cuál es el impacto del Canon minero a nivel local?
Número de entidades analizadas: 1546 Información actualizada: al 10 de julio del 2004 Periodo de la investigación: del 1 abril al 30 de junio 2004 Fuente: BCRP, Banco Mundial, CEPAL, Contaduría Pública de la Nación, Colorado School of Mines, INACC, INEI, MEF, MEM y Sunat La investigación que se sustenta en este informe fue financiada por la Sociedad Nacional de Minería, Petroleo y Energía (SNMPE) Elaboración: CAD - Ciudadanos al Día
El Perú es -y ha sido tradicionalmente- un país minero. En la actualidad, ocupamos el segundo lugar en producción de plata, el tercer lugar en producción de zinc y el sexto lugar en producción de oro a nivel mundial. Además, el Perú es considerado en la tercera posición como país con potencial minero, luego de Chile y Canadá e igualado por Brasil. No hay duda que este potencial minero cuando se convierte en recursos económicos debe beneficiar a todo el país. Con ojo previsor, tanto la Constitución de 1979 como la de 1993 señalaron que todos los recursos naturales, renovables o no renovables, son patrimonio de la Nación, lo que significa que nos pertenece a todos los peruanos, por tanto, su explotación debería beneficiarnos a todos.
El concepto de canon surge más bien como una excepción, es una suerte de compensación que se reconoce a determinadas zonas del país por la explotación de un recurso natural que se va a extinguir en el tiempo (no renovable). No es un impuesto, ni gravamen o carga adicional para las empresas, como en el caso de las recientes regalías impuestas en el Congreso de la República. En el canon, el Estado está obligado a distribuir parte de los ingresos que ya ha captado de las empresas para asignárselos a las zonas de donde se explotan los recursos naturales. La idea que justifica al canon es que el agotamiento de un recurso natural genera un perjuicio a las comunidades de la zona donde se explota el recurso, por lo que el Estado debe retribuir o resarcirlas con el canon.
Sin embargo, la definición misma de canon y su cuantía no han sido -ni lo son en la actualidad- materia de consenso. La Constitución de 1993 define al canon como la “participación adecuada” a que tienen derecho las zonas donde se encuentran los recursos naturales por la explotación de éstos. Esta participación, debe calcularse sobre “el total de los ingresos y rentas producidas por dicha explotación” (la versión inicial de la Constitución estableció que el cálculo sería solo sobre el “Impuesto a la Renta percibido por su explotación”). En este punto, crucial para determinar “la torta” en base a la cual se calcula el canon, la Constitución ha adoptado una fórmula intermedia entre el cálculo que debe tomar como base el “total del valor de la producción” y aquel basado exclusivamente en el “Impuesto a la Renta”. Ambas han sido descartadas de la opción constitucional.
De los seis tipos de canon existentes (minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero), el minero es, conjuntamente con el petrolero, el más importante por el volumen de recursos que genera para las zonas donde se distribuye. Según el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el canon minero transferido a las regiones y municipios el año 2003 ha sido de S/. 285 millones. Esta cifra ha registrado un crecimiento constante de 49% anual en últimos cuatro años y será de S/. 451 millones para el año 2004, según el MEF.
Acorde a su importancia, el canon minero siempre ha sido fuente de controversia entre el gobierno central (representado por el MEF) y los gobiernos municipales y regionales y la propia población de las zonas donde se extrae el recurso minero. Evidentemente, el gobierno central ha intentado que el canon sea “lo menor posible” para poder contar con mayores recursos para las obras nacionales, mientras que los gobiernos locales y regionales así como la sociedad civil intentan que el monto se incremente a favor de obras en sus localidades.
Este “tira y afloja” entre el gobierno central y los gobiernos locales o regionales y la propia población civil ha ocasionado un constante cambio legislativo (5 en menos de 3 años) que no cesa hasta la
para modificar diversos aspectos del canon). En
el fondo, lo que revelan estos constantes cambios es la incapacidad para definir adecuadamente tanto el concepto de canon como el sistema de distribución adecuada de los recursos y, de otro lado, revela también la ausencia de un sistema de información y vigilancia tanto a nivel del gobierno central
actualidad (hay 19 proyectos de ley en el Congreso
como de los municipios y regiones sobre el impacto real de la aplicación del canon.
El presente InformeCAD constituye un esfuerzo para que la ciudadanía tenga más elementos para entender el canon y conocer un poco más sobre su distribución e impacto en las zonas beneficiarias.
* Al cierre de este informe, la Comisión Permanente del Congreso aprobó -en primera votación- un dictamen que agrupa los diversos proyectos de ley planteados sobre el canon. Dicho dictamen será sometido a una segunda votación en los próximos días. En el proyecto subsisten varios de los problemas planteados en este informe.
El presente InformeCAD “El Canon Minero en el Perú” busca poner al alcance de la ciudadanía elementos para entender en qué consiste y cómo se aplica el sistema del canon en nuestro país. Una de las principales conclusiones de la investigación es que el sistema actual no llega a cumplir la finalidad descentralista que le asigna la Constitución (debido a un sin número de factores, entre los que destacan deficiencias legales, administrativas, de gestión y de capacidad institucional a nivel local). El sistema vigente no solo resulta ser poco eficiente (“ni chicha ni limonada”) sino además es el “peor de los escenarios” y amerita ser revisado y mejorado para impactar en el desarrollo local. Los siguientes son los principales hallazgos y conclusiones de la investigación llevada a cabo por Ciudadanos al Día (CAD):
Concepto y definición del canon
• Desde el punto de vista del Estado, el canon es una forma de distribuir los ingresos que el fisco capta de quienes explotan los recursos naturales no renovables. No se trata de un impuesto o pago adicional sino de una forma de distribuir los dineros de la Caja Fiscal favoreciendo a las zonas impactadas por las actividades extractivas.
• De alguna manera, el canon fuerza una asignación y gestión descentralizada de recursos que de otro modo no llegarían a las zonas impactadas por la actividad minera, que en su mayoría son las más pobres del país.
• Existen seis tipos de canon (minero, petrolero, forestal, gasífero, hidrocarburos, pesquero), siendo el canon minero uno de los más importantes con un nivel de ingresos de S/. 451 millones (US$ 131 millones) para el año 2004 (43% del total que asciende a S/. 1055 millones, contando con los otros tipos de canon).
• Actualmente, los ingresos recaudados de la explotación de recursos naturales son transferidos por el gobierno central (Ministerio de Economía) a las zonas donde se encuentran dichos recursos naturales. Los beneficiarios de la distribución son los gobiernos locales (municipalidades distritales y provinciales) y los gobiernos regionales de esas zonas. (Un dictamen aprobado en primera votación en el Congreso precisa que los beneficiarios serán las municipalidades y gobiernos regionales donde se explotan dichos recursos)
• Desde el punto de vista de los beneficiarios, el canon es un derecho constitucional que les permite participar en un porcentaje de los ingresos y rentas captadas por el Estado por la explotación de los recursos en su jurisdicción. Para el caso del canon minero, el reglamento vigente establece que es el 50% del Impuesto a la Renta recaudado por el Estado de los titulares de la actividad minera.
Base de cálculo del canon
• Desde su origen, ha existido un debate acerca de los ingresos que forman parte de la base sobre la cual se calcula el canon y sobre qué criterios se usan para su distribución. A la fecha, persiste el debate sobre estos conceptos. Además de una reforma constitucional, se han dado en los últimos tres años, 5 modificaciones legales a la legislación del canon y existen 19 proyectos de ley en el Congreso sobre el tema. (Estos proyectos han sido consolidados en un dictamen pendiente de aprobación en segunda votación en el Congreso).
• Si bien la Constitución de 1993 estableció inicialmente que sólo los ingresos del Impuesto a la Renta componían el canon, una reforma constitucional posterior (1995) amplió expresamente la base de cálculo, estableciendo que el canon está compuesto por la totalidad de ingresos y rentas derivados de la explotación de dichos recursos.
• Implementando el mandato constitucional de ampliar la base del canon, el Congreso aprobó durante el Gobierno de Transición la Ley de Canon (Ley 27506 del 9 de julio del 2001) que estableció en 50% la participación local sobre el total de ingresos y rentas que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales.
• No obstante lo anterior, el reglamento del 2004 de la Ley de Canon Minero (D.S. Nro. 029-2004- EF) ha restringido el universo del Canon minero, estableciendo que éste se calcula solo sobre la base del Impuesto a la Renta que obtiene el Estado y que pagan los titulares de la actividad minera derivados de la explotación de dichos recursos, excluyendo otro tipo de ingresos y rentas que se derivan del aprovechamiento de los mismos.
• Entre los pagos del sector minero al Estado que hoy no son considerados para la base de cálculo del canon, aparecen los montos de impuesto a la renta pagada por las empresas contratistas del sector minero (que no son titulares de concesiones), los pagos por impuesto a la renta de cuarta y quinta categoría (trabajadores y profesionales vinculados a la actividad minera), los derechos de vigencia, el monto pagado de aranceles, Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo y las multas administrativas aplicadas sobre las empresas del sector minero. Sobre cada uno de estos ingresos existe un debate no resuelto acerca de si deben ser incorporados en la base del cálculo del Canon.
• Existen fundamentos para cuestionar la legalidad y constitucionalidad del desarrollo reglamentario del canon minero. Así, en marzo último el Gobierno Regional de Cajamarca ha planteado una Acción Popular ante el Poder Judicial a fin de que se declare ilegal e inconstitucional dicho reglamento y se cumpla con el mandato y finalidad de la Constitución.
Destino de los recursos del canon
• La Ley del Canon establece que su uso debe destinarse exclusivamente a obras de desarrollo (proyectos de inversión). No obstante, en el caso de las regiones durante el año 2003, el 68% se ha utilizado en contratación de servicios (consultorías, asesorías, servicios no personales), el 21% en compra de bienes y servicios a proveedores, 5% en gastos diversos, 1% en gastos del personal y sólo 5% en gasto de capital o proyectos de inversión. En base a la información disponible, no se puede determinar cuál de todos estos rubros es destinado a proyectos de inversión y si el conjunto de este gasto incide en obras para el verdadero desarrollo local. Además de la inexistencia de un mecanismo de monitoreo que permitan distinguir entre gastos corrientes y de inversión con fondos del canon, muchos de los gastos de inversión realizados por los Municipios incluyen la elaboración de plazas de toros y lozas deportivas, es decir obras improductivas.
• CAD considera que el régimen legal y la implementación práctica del canon minero se ha desnaturalizado. Por un lado, el reglamento del canon contraviene la Constitución en la base del cálculo y, por otro, el gasto del canon es ineficiente, en particular en las regiones y distritos, pues predomina el gasto corriente y no las obras de inversión productivas.
• Adicionalmente, no existen mecanismos de información y transparencia que permitan a la ciudadanía efectuar un seguimiento al gasto local y vigilar el uso de los recursos del canon, en particular a nivel municipal.
• Debería estudiarse más a fondo el criterio de distribución el canon entre municipios y regiones. En los últimos años hemos pasado del criterio de densidad poblacional (número de habitantes, que terminaba beneficiando a distritos como San Isidro que recibía canon), al criterio de necesidades básicas insatisfechas de la población beneficiaría (el cual se calcula en función a variables como vivienda, salud, educación e infraestructura pública), pero siguen circunscritos al criterio político-geográfico de distrito, provincia, departamento y región.
Ocho Propuestas CAD
1. Criterio de asignación: impactado (EIA)=beneficiado. CAD plantea considerar el criterio “población impactada por la explotación minera” como base para determinar a la población beneficiaria del canon. Para determinar esa población, se podría tomar en consideración los Estudios de Impacto Ambiental y Social (EIA). Los EIA, en tanto instrumentos de política pública, validados en audiencia pública y aprobados por la autoridad, podrían ser considerados en la asignación y distribución de los recursos del canon minero. Los EIA incluyen una línea de base y determinan cuales son las poblaciones impactadas por la actividad minera directa e
indirectamente, por lo que podrían aportar una distribución más acorde y equitativa con las necesidades de aquellas zonas en donde el impacto de la actividad minera es más directo.
2. Modificación legal del sistema de distribución. Acorde con el principio de compensación
“costo x beneficio”, esto es impactado por la actividad extractiva = beneficiado con el canon, con
el objeto de permitir que el canon cumpla en la realidad ese efecto se propone que por lo menos
50% de los recursos del canon se distribuyan entre las zonas directamente impactadas por la
minería y el otro 50% entre aquellas indirectamente impactadas (según lo definido en el EIA correspondiente).
3. Ampliar la base de cálculo. Con el objeto de cumplir con el mandato constitucional, CAD considera que debe ampliarse la base sobre la cual se calcula el monto de canon minero, es decir, incluir aquellos otros ingresos y rentas – más allá del impuesto a la renta de tercera categoría - generados por la explotación de un recurso natural (es decir, incluir los ingresos pagados por la minería derivados del Impuesto a la Renta de tercera categoría de las contratas mineras, los pagos por cuarta y quinta categoría, aranceles, derechos de vigencia y penalidades pagadas por la minería).
4. Financiar inversión en capital de desarrollo. El problema central -según CAD- se encuentra en
la incapacidad de gestión y monitoreo de los fondos del canon minero. Debido a esta falta de
capacidad de gestión local, CAD plantea que se amplíe el destino posible de los recursos del canon minero, no sólo para financiar proyectos en infraestructura física, sino también para financiar capacidad de desarrollo, la cual incluye capital humano e institucional, ausente en las
aquellas zonas más pobres y alejadas del país. CAD propone un cambio en la ecuación de compensación de las zonas mineras para que no se limite a una “restitución” o cambio del recurso extraído por la realización de obras de infraestructura física (“piedra por cemento” o “piedra por plazas de toros”) sino que posibilite la inversión en capacidades de desarrollo.
5. Condiciones previas. CAD plantea además que se implemente un mecanismo de control previo
y concurrente al gasto del canon, que condicione las transferencias del canon minero a la
incorporación del gobierno local correspondiente al sistema del SIAF municipal el cual es utilizado actualmente por el MEF a nivel regional como herramienta de monitoreo y control en la gestión institucional. Adicionalmente a esto, en el segundo año de desembolsos de los dineros del canon, se debería exigir a la autoridad local como requisito previo al desembolso por parte del MEF la elaboración de una línea de base y un plan de inversión y un plan estratégico con lo que se establecería un control previo y concurrente en las cuentas de los gobiernos locales.
6. Inversión mínima en capacitación. A futuro, debería establecerse también condiciones mínimas de distribución del canon que tomen en cuenta principalmente la capacidad de gestión local sobre proyectos de inversión y los niveles de transparencia en la información de los beneficiarios que permita la vigilancia ciudadana en el uso de los recursos. Para ello podría establecerse un porcentaje mínimo de los ingresos del canon destinado al desarrollo de capacidades de gestión institucional y al fortalecimiento de los espacios de participación.
7. Fondo de contingencia. Toda vez que existe una relación directa entre el canon minero y el precio internacional de los metales (debido a que son éstos los que determinan el nivel de utilidad que logra la empresa en el año) y que presenciemos un mercado de precios internacionales al alza, las zonas beneficiarías del canon deberían considerar la posibilidad de crear un “fondo de contingencia del canon”, el mismo que operaría ante la ausencia de recursos cuando las empresas mineras paguen menos impuesto a la renta por una coyuntura de precios internacionales de los minerales bajos. Podría contemplarse que el fondo entraría a tallar a partir del segundo año de desembolso del canon y que fluctuaría entre 10 y 15% del total transferido.
8. Responsabilidad social de la empresa. Las empresas, deberían coadyuvar en el esfuerzo por apoyar e incentivar procesos de vigilancia y participación ciudadana en relación a priorización de obras, uso, monitoreo y rendición de cuentas de los recursos del canon. Asimismo deberían colaborar generar capital humano local y en transparentar el cumplimiento de sus respectivos Estudios de Impacto Ambiental y Social (EIAs)
RankingCAD:
Canon Minero Transferido por Departamento (1)
Listadas por totales transferidos
% Necesid.
(Km Área 2 ) (9)
Canon por Km2 (en S/.) (10)
Cápita (en
Insatisfechas (8)
1,515,827
1,528,448
7,880,039
19,260,257
(1) Se refiere al canon minero que será transferido en su totalidad por el Ministerio de Economía a las regiones y gobiernos locales (tanto provinciales como distritales), según la metodología actualmente establecido por dicho Ministerio para el año 2004. (2) Incluye aquellos departamentos que percibirán canon minero en el 2004 (3) Transferencias a gobiernos regionales, provinciales y distritales de Canon Minero programadas por el MEF para el año 2004. (4) Derechos de Vigencia pagados por la actividad minera en el año 2003. (5) Suma del Canon Minero programado a transferir (Nota 2) y los Derechos de Vigencia pagados por la actividad minera (Nota 3). (6) Población departamental del año 2003, según cifras del INEI. (7) Monto de Canon Minero per cápita por departamento. (8) Porcentaje de la población por departamento que presenta Necesidades Básicas Insatisfechas, según las estimaciones de INEI en base al censo de 1993. (9) Área del departamento correspondiente calculada según cifras del Directorio de Alcaldes y Municipalidades de Perú 2002. (10) Monto correspondiente a Nuevos Soles transferidos de Canon Minero asignados por Km2 para cada departamento. Fuente: CAD - Ciudadanos al Día sobre la base de la información de MEF – Portal de Transparencia / Módulo SIAF (http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx), INEI, Directorio de Alcaldes y Municipalidades de Perú 2002. Información extraída en julio del 2004.
Listadas por Canon minero por Km
Impacto del Canon Minero a nivel Regional (1)
% Part Canon en Gasto Inv. + Gasto Capital (7)
% Part Canon en P. Ejecutado (6)
(1) Según la Ley de Canon minero, le corresponde a los gobiernos regionales el 25% del monto total que por concepto de canon debe transferir el Ministerio de Economía a las regiones, distritos y provincias. (2) Incluye aquellos Gobiernos Regionales receptores de Canon minero. (3) Es el presupuesto de apertura para el año 2004 por lo gobiernos regionales correspondientes (4) Se refiere al monto presupuestado como rubro de inversiones y otros gastos de capital, para el año 2004. Extraído del portal de transparencia del MEF (5) Se refiere al canon minero que serán transferidos de acuerdo a la distribución planteada por el MEF para cada una de las regiones correspondientes en el 2004. (6) Se refiere a la participación del canon minero dentro del presupuesto regional de apertura para el año 2004. (7) Se refiere a la participación del canon minero dentro del gasto en Inversión y gasto en capital presupuestado para el 2004 por cada gobierno regional. Fuente: CAD - Ciudadanos al Día sobre la base de la información de MEF – Portal de Transparencia / Módulo SIAF (http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx) Información extraída en julio del 2004.
Impacto Local del Canon Minero (1)
(en principales distritos mineros)
Part. Del Canon en P. Ejecutado (6)
Part. Del Canon en G. de capital (7)
Transferido (5)
7,425,093
2,877,664
10,023,040
2,773,523
1,474,995
992,306
7,576,034
3,915,824
Ccochaccsa
4,726,897
2,456,848
50,937,308
11,771,74
1,370,925
28,136,745
4,173,496
8,122,647
5,138,898
43,589,188
11,246,510
17,389,894
2,986,125
17,638,042
6,255,846
4,260,653
3,049,893
2,582,205
2,625,187
2,384,525
25,329,977
10,521,017
3,616,067
8,342,861
2,347,495
(1) Se refiere a la relevancia del canon minero dentro de las principales cuentas del presupuesto de los gobiernos locales para el 2002. (2) Se han elegido los distritos con mayores montos transferidos de Canon minero para el 2002. La información sobre utilización del presupuesto a nivel local para el 2003 no se encuentra disponible en ninguna de las fuentes oficiales. (3) Es el presupuesto ejecutado para el año 2002 por lo gobiernos distritales correspondientes (4) Se refiere al monto ejecutado como inversiones y otros gastos de capital, para el año 2002 de los gobiernos distritales correspondientes. Extraído del portal de transparencia del MEF (5) Se refiere al canon minero que ha sido transferido de acuerdo a la distribución planteada por el MEF para cada una de los gobiernos locales correspondientes. (6) Se refiere a la participación del canon minero dentro del presupuesto ejecutado para el año 2002 a nivel local. (7) Se refiere a la participación del canon minero dentro del gasto en inversión y gasto en capital ejecutado para el 2002 por los gobiernos locales correspondientes. Fuente: CAD - Ciudadanos al Día sobre la base de información de Contaduría General de la República y MEF - Portal de Transparencia / Módulo SIAF (http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx) Información extraída en julio del 2004.
Impacto del Canon
• Existen seis tipos de canon: canon forestal, gasífero, minero, hidroenergético, pesquero y petrolero, siendo el minero uno de los más importantes por el nivel de ingresos que genera.
• El canon se calcula sobre un porcentaje de los ingresos y rentas que percibe el Estado por la explotación de los recursos naturales. Este ingreso se transfiere a los gobiernos regionales y locales exclusivamente para obras de inversión. No se trata de un pago o impuesto adicional a cargo de las empresas (como es el caso de la regalía) sino del derecho que le asiste a los gobiernos locales y regionales a percibir una parte de lo recaudado por el Estado en determinadas zonas.
• Si bien la Constitución y la Ley se refieren a “ingresos y rentas” del Estado provenientes de la explotación de los recursos naturales, el reglamento de la Ley del canon (D.S. Nro. 029- 2004-EF) ha interpretado para el caso del canon minero que éste es un “porcentaje del impuesto a la renta que obtiene el Estado” por la explotación de los recursos naturales en cada zona (50% en el caso minero). Desde ese punto de vista, dicho reglamento está desnaturalizando la Ley y la Constitución y recortando los recursos que le corresponden a municipios y regiones.
Canon Total Transferido
(P) Cifra proyectada para el caso del Canon y Sobrecanon Petrolero y Canon Gasífero.
Fuente: CAD Ciudadanos al íDa sobre la base de la informacóni de MEF
Hidroenergetico
Fuente: CAD Ciudadanos al Día sobre la base de la información de MEF – Portal de Transparencia / Módulo SIAF
(http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx), INEI, Directorio de Alcaldes y Municipalidades de Perú 2002.
Información extraída en julio del 2004.
• Existe una controversia sobre los ingresos que deben formar parte del canon. Diversos proyectos de ley en el Congreso de la República buscan incorporar en el concepto de canon, adicionalmente, al impuesto a la renta de tercera categoría pagado por las empresas mineras aquel pagado por los trabajadores de cuarta y quinta categoría. Asimismo, existen proyectos para incorporar dentro de la base de cálculo del canon a los pagos por impuesto a la renta que realizan las contratas mineras; también se buscaría incorporar los pagos realizados por las empresas mineras por concepto de derecho de vigencia y penalidades.
• En el caso del canon minero, según el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el monto transferido a las regiones y municipios el año 2003 ha sido de S/. 285 millones. Esta cifra ha registrado un crecimiento constante de 49% anual en últimos cuatro años.
• Según las proyecciones del MEF, el año 2004 se transferirá por concepto de canon minero la suma de S/. 451 millones, lo que significará que en el periodo 1999 al 2004, el crecimiento sea de
425%.
• Según cifras del Ministerio de Economía el monto del Canon minero a ser transferido en el año 2004 ha sido mayor al del 2003 en la totalidad de los departamentos mineros con la excepción de Arequipa, Ica y Puno. El aumento más relevante es el de Cajamarca equivalente a 174%, seguido de Tacna con 167% y Pasco cuyo incremento alcanzó 154%. El departamento que recibió la mayor transferencia de canon minero para el 2004 fue Cajamarca con S/. 182 millones, seguido de Puno con S/. 66 millones y Ancash con S/.63 millones.
• Sin embargo, el Canon minero representó el 2004, en promedio, el 28% del presupuesto de inversión de las regiones y sólo el 3% del total del presupuesto de apertura de las mismas. Para el caso de los gobiernos locales en el 2002, representó el 30% de sus gastos de inversión y 12% del total de presupuesto ejecutado.
• Los importes que le corresponden a la mayoría de municipios por concepto de canon resultan siendo poco significativos para financiar obras de infraestructura importantes (“atomicidad del canon”). Ello se debe a que actualmente el dinero del canon se distribuye entre un vasto número de autoridades (más de 1,516 municipios a nivel nacional) así como a que a nivel municipal no se materializan sinergias para emprender obras de gran envergadura.
• A nivel regional, el canon en general se estaría utilizando para gasto corriente y no para obras e
Transferencias de Canon Minero
Fuente: CAD Ciudadanos al Día sobre la base de la información de MEF
inversión. Según datos del MEF, en su mayoría, los recursos del canon y sobrecanon han sido utilizados por los gobiernos regionales en un 68% en contratación de servicios (consultorías, asesorías, servicios no personales), el 21% en compra de bienes a proveedores, 5% en gastos diversos, 1% en gastos de personal y sólo 5% en gasto de capital. En base a la información disponible, no se puede determinar cuál de todos estos rubros es destinado a proyectos de inversión y si el conjunto de este gasto incide en obras para el verdadero desarrollo local.
• A nivel regional, dentro del rubro de inversión, el mayor porcentaje de los recursos del canon (en general) fue para Caminos y Carreteras con 28.8% (equivalente a S/. 39 millones), seguido de Educación con 14.3% (S/. 19,3 millones), Saneamiento con 10.9% (S/. 15 millones) y Desarrollo Agrícola 6.8% (S/. 9,2 millones).
• A nivel local, en la actualidad no existen mecanismos de información adecuados que permitan conocer de manera oportuna las cifras de las obras o proyectos de inversión en los que se gastó los recursos del canon minero o por cada tipo de canon. En la actualidad, ni el MEF ni los gobiernos locales cuentan con dicha información disponible al público.
• Existe una marcada tendencia de las autoridades locales por la construcción de obras de infraestructura que no tendrían mayor impacto en el desarrollo local, destacando las plazas de toros, estadios (inconclusos en algunos casos), remodelación de plazas y locales municipales, debido principalmente, a que con este tipo de obras se consigue mayor visibilidad y se perciben a su vez, como señales de modernidad. Por otro lado, está el hecho de que su monitoreo resulta más sencillo (“están ahí” para que los ciudadanos “las vean” a diario). En consecuencia, es importante
Sistema de Distribución del Canon
(a partir de Junio 2004)
sobre IR Minero
Utilización del Canon por Rubro de Gasto
Gobiernos Locales *
(*) Sobre la base del monto total transferido por el concepto de canon y sobrecanon para el año 2003
Fuente: CAD Ciudadanos al Día sobre la base de la información de MEF - Portal de Transparencia / Módulo SIAF
(http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx) Información extraída en julio del 2004.
Canon Minero Generado y Transferido 2003
IR Minero
Generado (2)
(1) Es el Impuesto a la Renta Declarado a Abril del 2004 por la actividad minera, monto que no es necesariamente el recaudado efectivamente por Sunat.
(2) Calculado en base al IR declarado por lo que al no ser calculado en base al IR efectivamente pagado podría fluctuar dependiendo de la capacidad de pago de la actividad minera.
Fuente: MEF, Sunat – Intendencia Nacional de Estudios Tributarios y Planeamiento
promover criterios acerca de qué tipos de obras generan desarrollo local, responden a las necesidades de la población, y tienen mayor impacto en el mediano y largo plazo.
• Los Gobiernos regionales y locales no cuentan con sistemas de información ni con prácticas predecibles para informar sobre sus proyectos de inversión. Tampoco existen en los gobiernos locales y regionales fuentes oficiales que publiquen la información sobre cómo se utilizan los recursos de los distintos tipos de canon; sólo existe información a nivel agregado de la utilización del total transferido por concepto de canon y sobrecanon. En consecuencia, no es posible un monitoreo ciudadano del destino de este tipo de gasto. El control y fiscalización del uso de los recursos por parte de la ciudadanía sólo puede realizarse ex-post.
• No hay fuentes oficiales que reporten periódicamente cuánto se recauda de diversos sectores de actividad económica. El MEF no publica esa información; SUNAT tampoco ni el BCR y la CONASEV sólo publica información de 18 empresas mineras cotizadas en bolsa (2003).
• No existe un sistema de información sobre la utilización del canon a nivel local y la ciudadanía no puede acceder directamente a información sobre lo que se hace con los recursos del canon. Tampoco hay procesos de participación ciudadana efectivos ni canales de comunicación eficientes. Es importante contar con dicho sistema para monitorear la utilización de los recursos del canon, es decir, evaluar la capacidad de gestión local en el uso adecuado de los recursos transferidos.
• El problema central radicaría en la incapacidad de gestión y monitoreo de los fondos del canon minero, problema que la propia ley agudiza al no permitir que se puedan destinar los recursos del canon minero para financiar capacidad de desarrollo, la cual incluye capital humano e institucional, ausente en las aquellas zonas más pobres y alejadas del país. De alguna manera el sistema vigente plantea una ecuación de compensación (canon para financiar proyectos de infraestructura física) que se limite a restituir el recurso extraído por obras de infraestructura física (“piedra por cemento” o “piedra por plazas de toros”) dejando de lado la posibilidad de financiar inversión en capacidades de desarrollo. En general, se apuesta poco por la generación y/o desarrollo de habilidades, capacidades, de apropiación de tecnologías en términos de cambios en los procesos, etc. Esto, en el marco de la lógica orientada a otorgar visibilidad a las obras de las autoridades locales, antes que generar mecanismos propicios para el cambio, centrados en mejorar la calidad de vida.
• La dinámica actual de los procesos de participación ciudadana, presenta ciertas limitaciones. Por un lado, no se está frente a audiencias bien informadas, que se encuentren en la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre los temas. Y en el caso de que puedan hacerlo, éstas por lo general no se reflejan en la ejecución de obras. Por otro lado, actualmente, no hay un seguimiento ni comunicación, de cuáles serían los aportes que se vienen dando desde estos espacios. Entonces, la inexistencia de canales de comunicación eficientes se produce por ambas vías, desde las autoridades, que no cumplen, por ejemplo, con convocar a las audiencias con un mes de anticipación como dice la norma, y desde los mismos espacios de participación, que no logran comunicar adecuadamente en sus localidades acerca de sus aportes.
• El proceso de transferencia de canon a los municipios y regiones desde el cobro del impuesto a la renta a las empresas, dura en promedio 18 meses. Por ejemplo, para el 2003 el Impuesto a la Renta de tercera categoría generado por la actividad minera fue de S/. 1059 millones, esto si bien genera un canon de S/. 529 millones, dado el sistema de distribución se distribuyó sólo S/. 285 millones, es decir, casi la mitad correspondiente al periodo. Se requiere buscar fórmulas alternativas para que los recursos sean entregados en plazos menores.
Impacto de los Derechos de Vigencia
• Los derechos de vigencia son el pago que efectúan las empresas mineras al Estado para excluir a terceros de la posibilidad de explorar y explotar una determinada zona. De este monto que pagan las empresas un porcentaje 75% aproximadamente es distribuido a los gobiernos regionales y locales.
• En el 2003 el monto total transferido por concepto de Derechos de Vigencia fue de S/. 18 millones, en donde la ciudad que aportó más a este monto fue Arequipa con un monto superior a los S/. 2 millones, seguida de Cajamarca con S/. 1.8 millones y La Libertada también con S/.1.8 millones. Entre el 2001 y 2003 la ciudad con el mayor dinamismo en el monto transferido por Derechos de Vigencia fue Ucayali la cual creció en 528%, seguida de Tacna con un crecimiento de 89% y La Libertad con 49%.
• Según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) para el 2003, la actividad minera contribuye con el 4.7% del PBI en la economía nacional. Asimismo, la minería contribuye con alrededor del 50% del total de las exportaciones, alcanzando los US$ 4, 573 millones en el
• Según cifras del Ministerio de Energía y Minas, la actividad minera absorbe 80,000 puestos de trabajo considerando mano de obra directa e incluyendo contratas laborales. La misma fuente estima que el empleo informal del sector llegaría a 22,000 puestos de trabajo adicionales.
• De otro lado, según estimaciones de INEI, el salario en el sector minero es 43% más elevado que el promedio de las actividades formales en la economía peruana.
• Según el INEI, durante el 2004, la actividad minera en el Perú continuó en una fase expansiva, registrando un crecimiento de 12% entre enero y abril del 2004 y de 7% para el año 2003. Este crecimiento, se explica en parte por los niveles de inversión acumulada registrados y los incrementos en los niveles de producción de metales como el oro y el zinc, liderados por empresas como Antamina y Yanacocha (gran minería) y Buenaventura, Milpo y Atacocha (mediana minería).
• Según el Reporte Microenergético publicado por la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía para el año 2004, el Perú posee el segundo lugar en producción de plata, el tercer lugar en producción de zinc y el sexto lugar en producción de oro.
• El Perú es considerado como uno de los principales destinos para inversiones mineras. Según un informe del Fraser Institute (“Survey of Mining Companies 2002/2003”), el Perú se encuentra ubicado en la tercera posición como país con potencial minero, luego de Chile y Canadá e igualado por Brasil. En el mismo estudio, el Perú se encuentra en la quinta posición como país atractivo para la inversión, luego de Chile, Canadá (Québec), Australia y USA (Nevada).
• Según el estudio “Survey of mining Companies 2002/2003” realizado por el Fraser Institute, que incorpora un ranking mundial sobre los países con mejores políticas atrayentes de nueva inversión en exploración, el Perú se encuentra en la ubicación 15 sobre las 47 economías analizadas, destacando en primer lugar Canadá (Alberta), en segundo USA (Nevada) y en tercer lugar Chile.
• Según las cifras del estudio del profesor James Otto del Colorado School of Mines, el Perú posee una rentabilidad promedio sobre la actividad minera de 11.7%, ubicándose en el puesto quince, sobre las 23 jurisdicciones analizadas. El país se encuentra muy por debajo de Chile, en el segundo lugar, el cual presenta una rentabilidad promedio de 15% y Suecia, en primer lugar, con una rentabilidad de 15.7%.
Uno de los principales conclusiones de esta investigación es que el sistema actual del canon minero no llega a cumplir la finalidad descentralista que le asigna la Constitución (debido a un sin número de factores, entre los que destacan deficiencias legales, administrativas, de gestión y de capacidad institucional a nivel local). De alguna manera, el sistema vigente no solo resulta “ni chicha ni limonada” sino el “peor de los mundos” y amerita ser revisado y mejorado para impactar en el desarrollo local. A continuación se listan las principales propuestas de acción.
• SIAF Municipal. Los Gobiernos regionales y locales no cuentan con sistemas de información ni con prácticas predecibles para informar sobre sus proyectos de inversión. Tampoco existen fuentes oficiales que publiquen la información sobre cómo se utilizan los recursos de los distintos tipos de canon; sólo existe información a nivel agregado de los totales transferidos por concepto de canon y sobrecanon. En consecuencia, no es posible un detallado monitoreo y vigilancia ciudadana del destino de este tipo de recursos, resultando el control y fiscalización del uso del canon por parte de la ciudadanía limitado y, en los casos que puede materializarse, peca de ineficaz por ser realizado ex-post. En tal sentido, debería impulsarse la creación de un sistema de información que permita hacer un seguimiento mensual del uso de los recursos del canon por parte de los gobiernos locales (SIAF municipal a la par del sistema de tesorería que actualmente administra el MEF).
• Condicionar transferencias a mayor transparencia. Existe la necesidad de contar con más y mejor información acerca de: (i) presupuestos distritales (ejecutados y por ejecutar), (ii) uso de los recursos del canon (proyectos, inversión, etc); (iii) nivel de empleo terciarizado generado por las obras financiadas con recursos del canon. A fin de facilitar el registro de esta información por parte de las autoridades locales, así como de adoptar mecanismos de transparencia se debería, por un lado, condicionar -a futuro y progresivamente- la transparencia de los recursos del canon a la incorporación de cada municipio en un sistema de tesorería centralizado (SIAF Municipal) y, por el otro, impulsarse el Censo Nacional.
• Boletín Mensual de Recaudación detallada. No hay fuentes oficiales que reporten periódicamente cuánto tributan los diversos sectores de la actividad económica. El MEF no publica esa información; SUNAT tampoco ni el BCR, y la CONASEV sólo publica información de 18 empresas mineras cotizadas en bolsa (2003). Las autoridades deberían impulsar un boletín oficial mensual con esta información.
• Actitud proactiva. En el diseño de cualquier sistema de información y seguimiento al canon debe tomarse en cuenta el nivel de desarrollo y entendimiento de las audiencias locales, debiendo buscarse que la información que se da a conocer sea en realidad entendible, relevante, útil y amigable al ciudadano. Ello supone de la autoridad una actitud proactiva y facilitadora, esto es una voluntad real de transparencia y no solo el mero purismo formal de cumplir con el mandato de transparencia.
• Transparencia corporativa. Las empresas, a su vez, deberían también coadyuvar en el esfuerzo por dar a conocer proactivamente la situación de canon y los montos recaudados por el fisco de la actividad minera. Asimismo deberían colaborar en transparentar el cumplimiento de sus respectivos Estudios de Impacto Ambiental y Social, a la vez de realizar esfuerzos de transparencia respecto de la propia actividad que ellos realizan. Se entiende que se trata de un proceso progresivo, que en algunos casos será más complejo que en otros, puesto que existe una tradición de desconfianza y conflicto entre las empresas mineras y la comunidad donde se desenvuelven. Sin embargo, en mayor o menor medida se ha producido algún avance al respecto, que puede potenciarse.
• Difusión. La ciudadanía por lo general desconoce los alcances, sistema de distribución y gasto de los recursos del canon, y esta falta de información crea confusiones que se expresan a nivel legal y limita las posibilidades de una participación ciudadana verdaderamente informada. Ello no sólo evidencia el bajo nivel de información existente, sino la imposibilidad real de monitoreo y seguimiento del canon aún cuando exista un SIAF Municipal y se cumpla con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información. Resulta imperioso impulsar iniciativas que busquen familiarizar a la población con el tema, brindarle acceso a la información constantemente, capacitarla y hacerla partícipe de la gestión de sus autoridades locales.
• Capacitación para la participación ciudadana. Falta enfatizar la institucionalidad de los procesos de participación ciudadana en el desarrollo de los presupuestos participativos, ya que en estos se definen las obras públicas a nivel de gobierno local y regional. La población no participa activamente en la priorización de estas obras, o en todo caso, su participación se restringe al proceso de concertación, más no resulta reflejado en la práctica. Esto significa que los aportes de la población no son considerados en términos reales y mucho menos puestos en práctica al ejecutar las obras. En muchos casos nos encontramos frente a ciudadanos, que si bien tienen la iniciativa de participar, no tienen acceso real a la información, por lo que no se encontrarían en la capacidad de debatir y/o tomar decisiones informadas respecto a los temas. Por otro lado, la legitimidad en la voz del actor local participante suele ser marginada por la mayor capacidad profesional que suele atribuírsele, mayormente a nivel local, a ciertos interlocutores más preparados. De ahí que resulte necesario fortalecer estos espacios de diálogo y capacitar a los actores locales de modo que sus voces cobren la legitimidad requerida hacia dentro y fuera de los espacios de participación.
• Vigilancia social. Resulta necesario impulsar instancias de seguimiento y vigilancia social de la gestión de los gobiernos locales y regionales. Es un rol que compete a la sociedad civil, a las universidades y a los medios de comunicación y a la ciudadanía en general. Deben desarrollarse programas para permitir que esas instancias puedan desempeñar ese rol.
• Visión compartida y planes de desarrollo consensuados. Existe la necesidad de generar más consensos a nivel local en relación al uso del canon en proyectos de inversión con mayor valor agregado y efecto multiplicador para el desarrollo local y regional. En ese sentido, resulta necesario impulsar planes de desarrollo local o regional consensuados y participativos en cuya formulación y priorización hayan podido participar los distintos actores sociales, incluyendo tanto a las autoridades estatales, regionales, locales, sociedad civil y empresas de la zona, incluyendo las empresas mineras. Ello pasa por orientar los esfuerzos locales hacia la articulación de una visión de desarrollo común, que convoque y haga partícipes del desarrollo local a todos y cada uno de los actores de la zona de manera que éstos trabajen conjuntamente hacia fines que beneficiarán a todos. Impulsar Talleres de Competitividad Regional o de Visión Compartida constituyen pasos importantes en esa dirección.
• Comunicación. Falta institucionalizar mecanismos de diálogo y participación que puedan resolver las inquietudes de las poblaciones beneficiadas con recursos del canon. Es importante que exista este puente de comunicación, para que la utilización del canon sea la que genere un real impacto en el bienestar de los ciudadanos. Habría que indagar cómo y quiénes están comunicando respecto al canon minero, cuáles son las demandas de la población y de los actores implicados en el tema de la minería, entre otros aspectos. Si bien hay estudios que han realizado algún acercamiento, sería conveniente, impulsar la elaboración de un diagnóstico comunicacional minucioso a nivel de todas las zonas mineras. Esto permitiría proveer a los actores involucrados, de información unificada, posibilitando un conocimiento mayor de las necesidades y expectativas de los actores involucrados. Por tanto, proporcionaría las herramientas iniciales para configurar una nueva relación entre los grupos de interés en el tema de la minería.
• Mecanismos de solución de conflictos. En la medida que los mecanismos de intermediación en la solución de conflictos locales surgen principalmente en el marco de los espacios de participación ciudadana, estos mecanismos presentan similares limitaciones. Por un lado, la falta de institucionalización de dichos espacios no permite mayormente, concretar en soluciones los
conflictos surgidos o las demandas existentes. Por otro lado, el carácter instrumental que en ocasiones se le da a estos espacios, impide la viabilidad para lograr consensos. Esto, en el sentido que se presta atención a estos mecanismos sólo en momentos de crisis, quitándole así legitimidad a los procesos de negociación que puedan iniciarse. Debe recordarse, que una buena proporción de los conflictos sociales se originan por un desconocimiento y/o mal entendimiento de los temas. Por lo que es necesario para la prevención de conflictos sociales, incentivar un trabajo en el marco de la generación de buenas prácticas de comunicación e información. Éstas son posibles a través de procesos de capacitación, incidencia política, actividades de apoyo, entre otros, que permitan que los procesos de cambio marchen con éxito. Existe, en ese sentido, un rol clave a ser desempeñado por los comunicadores sociales en la intermediación de conflictos locales, en la medida que tendrían las posibilidades de promover una real participación de los actores implicados, en tanto puedan convertirse en interlocutores válidos de los distintos grupos de interés.
• Responsabilidad corporativa. Las empresas mineras, a su vez, deberían plantear estrategias de trabajo conjunto con las autoridades locales, para apoyar e incentivar procesos de vigilancia, transparencia y participación ciudadana en relación a la priorización de obras, y el uso, monitoreo y rendición de cuentas de los recursos del canon. Esto podría materializarse en programas de capacitación para el manejo de los recursos fiscales y monitoreo de los mismos (tanto para la población como para las autoridades), así como en la implementación de mecanismos más cercanos y comprensibles que motiven a la población a participar y a plantear proyectos de inversión por iniciativa propia. También podría preocuparse por mantener informada a la población sobre los montos de canon minero transferidos y la utilización de los mismos.
• Desarrollo de capacidades locales. La capacidad de gestión institucional a nivel local es por lo general débil e improvisada. Muchos gobiernos locales carecen no solo de los recursos tecnológicos y de infraestructura para llevar a cabo su gestión sino que no cuentan con el capital humano adecuado que les permitan brindar un servicio eficiente al ciudadano. Impulsar el desarrollo local no es tanto un tema de dinero o de inversión económica sino de desarrollo de capacidades locales. En tal sentido, es imperioso invertir en generar capital humano local. Programas orientados a diseñar y definir los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación del gasto a nivel local, incluyendo metodologías para la elaboración de líneas de base social y de salud local resultarían de alto impacto.
• Modificación legal para permitir inversión en capital para el desarrollo local. La Ley de Canon establece que dichos recursos se destinen exclusivamente a obras de infraestructura. En la práctica las regiones y gobiernos locales están destinando un monto reducido a gastos de capital y proyectos de inversión, muchos de los cuales incluyen la construcción de estadios inconclusos y plazas de toros. De alguna manera el sistema legal y la práctica local han sancionado el paradigma de la compensación de los “minerales por cemento” o “rocas por concreto”. Ese paradigma debe modificarse pues restringe el desarrollo. Dada la necesidad de desarrollar capital humano e institucional a nivel local se debería permitir todo tipo de inversión orientada a generar capital para el desarrollo (sea esta en la forma de carreteras y otras vías de acceso, equipamiento de los gobiernos locales e infraestructura de gestión o difusión, capacitación y entrenamiento local, tanto público como privado). Debería modificarse la reglamentación en pro de generar los incentivos correctos para permitir este tipo de inversión en capital local.
• Requisitos previos a las transferencias del canon. Además de condicionar las transferencias del canon minero a la incorporación del gobierno local correspondiente al sistema del SIAF Municipal, resulta necesario implementar mecanismos de control previos y concurrentes al gasto del canon, que permitan una adecuada gestión institucional. En tal sentido, se propone que en el segundo año de desembolsos de los dineros del canon, se debería exigir a la autoridad local como requisito previo al desembolso por parte del MEF la elaboración de un plan de inversión y un plan estratégico con lo que se establecería un control previo y concurrente en las cuentas de los gobiernos locales.
• Inversión en capacidades. Deberían establecerse también condiciones mínimas de distribución del canon que tomen en cuenta principalmente la capacidad de gestión local sobre proyectos de inversión y los niveles de transparencia en la información de los beneficiarios que permita la vigilancia ciudadana en el uso de los recursos. Para ello podría establecerse un porcentaje mínimo de los ingresos del canon destinado al desarrollo de capacidades de gestión institucional y al fortalecimiento de los espacios de participación.
• Consejos de Coordinación Regional y Local. Los Consejos de Coordinación Regional (CCR) o Consejos de Coordinación Local (CCL), éstos últimos tanto a nivel distrital como provincial, son órganos de carácter consultivo cuya función es coordinar y concertar los planes de desarrollo, el presupuesto participativo y proponer las prioridades en las inversiones de infraestructura de envergadura regional. Los CCR están conformados en un 60% por alcaldes provinciales y un 40% representantes de la sociedad civil. En tal sentido, estas instancias bien podrían desempeñar un rol adicional a favor de lograr mejores niveles de coordinación a nivel local. Debería incidirse en una actuación más eficiente de estos órganos ya existentes. El buen funcionamiento o, en su caso, la reformulación de alguna función a cargo de estas instancias locales garantizar alianzas entre el gobierno central, regional, municipal, la inversión privada y la sociedad civil para promover el desarrollo equitativo y sostenible
• Fondo de Contingencia. Dada la volatilidad de los precios internacionales de los metales y toda vez que el canon depende en última instancia de aquellos, que hoy están en alza, debería contemplarse la creación de un Fondo de Contingencia del Canon, el mismo que operaría ante la drástica reducción o en su caso ausencia de recursos cuando la cotización internacional caiga. Esto incentivaría a los gobiernos regionales y municipales a tener mejores prácticas financieras y un mejor planeamiento, en tanto, no se trate de un fondo para imprevistos, sino más bien de una manera de distribución y desembolso de los recursos del canon con miras a proveer de continuidad y sostenibilidad de los proyectos de desarrollo iniciados. Podría contemplarse que el fondo entraría a tallar a partir del segundo año de desembolso del canon y que fluctuaría entre 10 y 15% del total transferido.
• Incentivar sinergias. Los importes que le corresponden a la mayoría de municipios por concepto de canon resultan siendo poco significativos para financiar obras de infraestructura importantes (“atomicidad del canon”). Ello se debe a primordialmente a dos factores: a que actualmente el dinero del canon se distribuye entre un vasto número de autoridades (más de 1,516 municipios a nivel nacional), y a que a nivel municipal no se materializan sinergias para emprender obras de gran envergadura. En tal sentido, debe incentivarse y premiarse la posibilidad de dos o más autoridades y circunscripciones de unir esfuerzos (en términos de voluntad política, recursos humanos y presupuestos) y trabajar conjuntamente para el bienestar de sus comunidades.
• Responsabilidad social de la empresa. Los esfuerzos de promoción del desarrollo social sostenible de las empresas mineras, deberían estar orientados a la generación de capital humano local con particular énfasis en desarrollar habilidades de gestión, de acción colectiva, y de prevención y resolución de conflictos; así como para la elaboración de líneas de base, diagnósticos y sistemas de planificación, monitoreo y evaluación del gasto a nivel local. En esa línea, debieran dejarse atrás las acciones aisladas, que en la mayoría de casos se acercan más al concepto de asistencialismo o proyección social y menos a la concepción de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) que se maneja en estos días a nivel global, cuya verdadera dimensión está orientada a procurar un desarrollo sostenible para la comunidad. Entendiéndose dicho desarrollo, como aquel que permanece en el tiempo, y que provee de oportunidades a las generaciones presentes y futuras. En definitiva, estos esfuerzos podrían configurar una nueva percepción con respecto a la empresa, como generadora de desarrollo local.
• Beneficiario del canon = impactado por la actividad extractiva. El sistema vigente de distribución del canon (10% distrito de la mina, 25% provincia de la mina, 40% departamento de la mina y 25% gobierno regional) no llega a cumplir su cometido de “compensar” a las comunidades impactadas por la actividad extractiva permitiéndoles “recibir una participación adecuada del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada
zona”. En realidad, el sistema de distribución termina privilegiando un criterio de demarcación geo- política del país antes que criterios de compensación o causalidad. Desde una óptica de equidad, se debería buscar que la población beneficiada con el canon sea la directamente impactada por la actividad. Para ello, ya existe un instrumento de política pública que permitiría efectuar esa relación: el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Los EIA, en tanto instrumentos de política pública, validados en audiencias públicas y aprobadas por la autoridad, podrían ser considerados en la asignación y distribución de los recursos del canon minero. Los EIA incluyen una línea de base y determinan cuales son las poblaciones impactadas por la actividad minera directa e indirectamente, por lo que podrían aportar una distribución más acorde y equitativa con las necesidades de aquellas zonas en donde el impacto de la actividad minera es más directo. Se propone considerar el criterio de “población impactada por la explotación minera” como base para determinar a la población beneficiaria del canon. Para determinar esa población, se propone tomar en consideración los EIA.
• Modificación legal del sistema de distribución. Acorde con el principio de compensación “costo x beneficio”, esto es impactado por la actividad extractiva = beneficiado con el canon, con el objeto de permitir que el canon cumpla en la realidad ese efecto se propone que por lo menos 50% de los recursos del canon se distribuyan entre las zonas directamente impactadas por la minería y el otro 50% entre aquellas indirectamente impactadas (según lo definido en el EIA correspondiente).
• Modificación legal de base de cálculo. Debe hacerse cumplir el mandato constitucional en el sentido de ampliar la base sobre la cual se calcula el monto del canon minero, es decir, más allá del impuesto a la renta de tercera categoría debería contemplarse dentro del calculo otros ingresos y rentas derivados de la actividad minera, como son el impuesto a la renta de cuarta y quinta categoría, aranceles e impuesto a la renta de tercera categoría de los contratistas mineros, derechos de vigencia y penalidades pagadas por la minería.
• Calendarización semestral de transferencias. La duración de 18 meses para la transferencia del canon a las localidades, resulta excesiva. Entendiendo la necesidad de esperar el cierre del ejercicio fiscal para determinar los montos de transferencia del canon, una vez efectuada esa determinación (a más tardar mayo de cada año), no se justifica una calendarización anual posterior, es decir, los montos a ser transferidos bien podrían ser entregados a los gobiernos ocales en el segundo semestre de ese mismo año, reduciendo así el desfase por lo menos en 6 meses.
• Responsabilidad empresarial. La empresa podría colaborar en el establecimiento conjunto de proyectos de inversión entre población directa e indirectamente impactada, así como logrando asesorar a todos los distritos impactados para proyectos conjuntos de inversión que logren un beneficio global. Mediante audiencias públicas asesoradas por especialistas, la empresa puede ayudar a establecer proyectos de inversión viables y de impactos sostenido para el bienestar de la población total impactada tanto directa como indirectamente.
• Responsabilidad de la Sociedad Civil. Es necesaria una participación activa de la sociedad civil, elaborando propuestas de inversión acordes con la realidad económica, social y geográfica de la zona impactada por la actividad en búsqueda de un desarrollo conjunto. El liderazgo local pasa por una constante vigilancia sobre la utilización de los recursos además del desempeño de las autoridades locales para evitar la malversación de fondos transferidos, por ello debe tomarse en cuenta la importancia de generar capacidades tanto de gestión, en las autoridades locales, como de participación en los ciudadanos. Los ciudadanos deben crear conciencia que lo que se trata es de sustituir “capital por capital de desarrollo” y no “piedra por cemento”
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El canon minero:
Un mecanismo descentralizador que requiere ser mejorado
¿Conoce alguna obra de infraestructura hecha con recursos del canon? Algunos atribuyen ese desconocimiento al hecho que el canon sea muy reducido para atender las impostergables necesidades locales. Si fuese un tema de montos, ¿por qué no concentrarnos en hacer que se cumpla el mandato constitucional de destinar a obras de desarrollo local el 50% de todos los ingresos y rentas recaudados por el Estado provenientes de la actividad minera (y no, según nuestros cálculos, sólo 15% pues hoy se calcula solo sobre el impuesto a la renta de tercera categoría)? El problema que amerita solución ¿no radicará, acaso, a nivel de la ejecución local de obras y a la falta de capacidad de gestión descentralizada?
En el 2003 se transfirieron a las autoridades locales solo por concepto de canon minero S/.285 millones (lo que representa en el caso de una muestra de 33 municipios mineros a nivel nacional, en promedio, un aumento del 30% al presupuesto distrital de inversión en infraestructura local). ¿Por qué si lo más importante para salir del aislamiento y atraso es contar con mejores rutas de acceso, muchas autoridades siguen pensando en construir plazas de toros, monumentos de cemento y estadios inconclusos y no invierten en más y mejores caminos y en terrapuertos modernos que dinamicen la actividad económica local?
Al margen de los argumentos de equidad en relación a la creación del sistema de regalías, es
importante cuidar en no crear falsas ilusiones. Canon o, en su caso, regalías no son hoy sinónimo de más desarrollo descentralizado, pues no existen en nuestro país las condiciones institucionales a nivel local que garanticen una adecuada gerencia de esos recursos. ¿Sabía que no hay mecanismos que permitan un fácil monitoreo y fiscalización de los recursos del canon?. No existe un sistema de tesorería pública centralizada que permita hacerle seguimiento mensual a las cuentas municipales. Resulta urgente contar con un sistema centralizado que permita un seguimiento oportuno a las
El SIAF Municipal a cargo del MEF, permitiría el monitoreo del uso del
cuentas de los municipios. canon minero.
De otro lado, los municipios muchas veces no están en capacidad de hacer un estudio de factibilidad, de llevar a cabo un proceso de contratación eficaz o de supervisar adecuadamente la ejecución de un proyecto – e incluso de sobrevivir a la tensión social. El mayor problema es uno de capacidad de gestión que trascienda a las promesas electorales, una absoluta incapacidad de sumar esfuerzos, de ser eficientes y de crear futuro. Y ello no es un tema de recursos sino de capacidad.
Si bien algunos sostienen que con más recursos se podría financiar ese desarrollo, ¿por qué no ver a la empresa privada como partícipe de ese proceso y co-responsable de mejorar en su zona de influencia los indicadores de desarrollo humano? Para incentivarla a que se “compre el pleito” de contribuir a generar capacidad local se podría premiar con un crédito tributario a la empresa que invierta en proyectos de infraestructura promoviendo la co-gestión comunitaria. Con ello, en vez de “ahogar a la gallina de los huevos de oro” la convertiríamos en motor del desarrollo. Porque el desarrollo no se regala -- se crea, sumando esfuerzos, capitalizando lo mejor del otro, construyendo confianza.
1. ¿Qué es el Canon?
Es una manera de distribuir los ingresos que percibe el Estado por la explotación de los recursos naturales no renovables. De acuerdo a la Ley 27506 (Ley del Canon), el Canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los Gobiernos Regionales y Locales (municipalidades provinciales y distritales) del total de ingresos y rentas que obtiene el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. En la práctica, el Canon se concreta en un monto pecuniario que el Ministerio de Economía deposita periódicamente en el Banco de la Nación a nombre de los municipios y regiones en los cuales se hallan esos recursos naturales.
1.1. ¿El Canon es un impuesto o alguna clase de tributo?
No es impuesto ni tampoco alguna clase de tributo. Si bien se deriva del pago de tributos –y por consiguiente aparenta la connotación de tributo– no tiene esta naturaleza. Técnicamente es un “ingreso derivado”, es decir, un porcentaje que deriva el Estado de lo que recibe por la explotación de los recursos naturales en determinada zona. Los tributos, en cambio, se cobran por aplicación del poder tributario del Estado, con independencia del tipo de actividad que se trate y sin que necesariamente se vincule con recursos naturales del Estado.
1.2. ¿Es el Canon un pago adicional a cargo de las empresas?
No. El canon se deriva de una parte del Impuesto a la Renta de las actividades involucradas en la utilización de algún recurso natural. El canon no es un pago adicional que tengan que afrontar las empresas de los sectores involucrados, sino que el Estado transfiere parte de la recaudación de estas empresas hacia las regiones y provincias correspondientes.
1.3. ¿Cuál es el fundamento del Canon?
La idea que está detrás de la concepción del Canon es que explotar un recurso natural que se agota significa disminuir de manera irreversible los activos de un territorio, lo que afectaría no sólo a su población actual sino también a su población futura. Esta población se afecta pues ya no contaría con la posibilidad de explotar dicho recurso y tendría que generar actividades alternativas. Asimismo, hay consecuencias propias de cualquier actividad económica tales como la alteración del ecosistema, la contaminación, etc. Todo ello genera la necesidad de tener una suerte de “contrapeso”.
De allí surge la figura del Canon como una compensación para las circunscripciones territoriales por la explotación de los recursos no renovables que se encuentren en su ámbito. En tal sentido, se considera que la “retribución” que se abona a la zona de donde se extrajo el recurso debe ser destinada exclusivamente a proyectos de inversión, para así asegurar un desarrollo sostenible que no caduque con la extinción de la fuente del mineral extraído. En este sentido el canon también constituye una herramienta importante en el proceso de descentralización del país.
1.4. ¿Quién paga el Canon?
La transferencia de los ingresos percibidos por concepto de canon es efectuada por el Estado a través de las instituciones correspondientes. De esta manera, el Estado es quien entrega a los beneficiarios los ingresos percibidos y que se derivan del Impuesto a la Renta de tercera categoría pagado por las empresas que explotan el recurso.
1.5. ¿Quién percibe y se beneficia con el Canon?
En principio, y dependiendo del tipo de canon de que se trate, son las municipalidades provinciales, distritales, gobiernos regionales y universidades quienes participan del canon de manera variada, de acuerdo al tipo de actividad que se realice en su jurisdicción.
1.6. ¿Hay restricciones en el uso del Canon?
Sí. Los recursos que los consejos municipales y gobiernos regionales reciban por concepto de canon se utilizarán de manera exclusiva en gastos de inversión. Es decir, no se pueden usar para cualquier gasto corriente. La única excepción es el Canon Petrolero, el cual puede destinar los recursos del canon en partidas distintas a la de inversión. Dentro de la Ley de Canon se establece que los gobiernos locales pueden seguir las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública para identificar, formular, evaluar y ejecutar los proyectos de inversión.
1.7. ¿Es el Canon una regalía?
No. El Canon es un porcentaje del impuesto a la renta pagado por las actividades económicas cuyo giro consiste en explotar un recurso natural. Con excepción del canon petrolero, el canon no constituye un pago adicional realizado por las empresas del sector como si lo es la regalía.
1.8. ¿Cuál es la diferencia entre Canon y Regalía?
A diferencia del canon, el cual forma parte del impuesto a la renta del sector, la regalía es una
contraprestación económica adicional que pagan aquellas compañías que reciben el derecho, otorgado por el Estado, de explotar un recurso natural. Ésta usualmente consiste en un porcentaje sobre el valor de producción.
1.9. ¿Cuál es el marco legal aplicable al Canon?
El derecho al Canon está consagrado en la Constitución y ha sido objeto de varias modificaciones
legales e incluso constitucionales. La Constitución de 1993, en su artículo 77º, referido al Régimen Tributario y Presupuestal del Estado, señala que “corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de Canon”.
1.9.1. ¿Se ha reformado la Constitución en lo que se refiere al tratamiento del Canon?
Sí. Inicialmente el artículo 77º de la Constitución de 1993 señalaba que “corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del impuesto a la renta percibido por la explotación de los recursos naturales en cada zona, en calidad de Canon” (énfasis nuestro). Argumentando que el monto a ser distribuido usando el impuesto a la renta como referencia era insignificante (comparado con las necesidad de recursos en las zonas afectadas), mediante Ley Nº26472, publicada el 13 de junio de 1995, se modificó el referido artículo constitucional por el siguiente texto: “Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de Canon” (énfasis nuestro).
1.9.2. ¿Qué disponía la Constitución de 1979 en lo que se refiere al tratamiento del Canon?
La Constitución de 1979 concebía el canon en función de todo tipo de rentas del Estado y no lo circunscribía al Impuesto a la Renta o algún otro tributo específico. El artículo 121 de la Carta de 1979 señalaba que “Corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicados una participación adecuada en la renta que produce su explotación, en armonía con una política
Al amparo de ese artículo, se dictó la Ley N°. 23400, publicado el 5 de setiembre
de 1985, que en su artículo 1° señalaba textualmente: "Para los efectos del Artículo 121° de la Constitución, considérese como renta a la totalidad de los impuestos directos que percibe el Estado, derivados de la explotación de los recursos naturales".
1.9.3. ¿Qué ley reglamenta la norma constitucional del Canon?
El 10 de julio del 2001, mediante la Ley Nº 27506, se publicó la Ley del Canon, con el objeto de determinar los recursos naturales cuya explotación generan canon y regular de manera general su distribución en favor de las municipalidades y gobiernos regionales, centros poblados y comunidades
en cuya circunscripción se hallan dichos recursos, de conformidad con lo establecido por el Artículo
77º de la Constitución.
1.9.4. ¿Cuántas modificaciones legales se han hecho a la Ley del Canon desde el 2001?
La Ley del Canon 27506 (2001) es una de las leyes que más ha sido reformada en su corta existencia. Han habido cuatro modificaciones legales y una reglamentaria a dicha Ley: (1) La primera modificación fue publicada el 5 de Enero de 2002 “Ley que modifica la Ley de Canon”, Decreto de Urgencia N° 001-2002; (2) la segunda modificación fue publicada el 26 de Junio del 2002, Ley N°
27763 “Ley Complementaria de Legislación de Canon y Sobre Canon para Petróleo y Gas en Piura y
Tumbes”,; (3) La tercera fue a través de la Ley N° 28077 del año 2003 “Ley que modifica la Ley de Canon”, publicado el 26 de septiembre del 2003; (4) La cuarta, a través del Decreto Supremo N° 029- 2004-EF, “Modificaciones al reglamento de Ley de Canon”, publicado el 17 de Febrero del 2004 y finalmente, (5). El 30 de marzo del 2004 mediante Decreto de Urgencia N° 002-2004 se modifica la Ley N° 28077 - ley que modifica la Ley de Canon.
1.9.5. ¿Cuál ha sido el sentido de estas modificaciones?
La mayoría de las modificaciones realizadas en la Ley de Canon han afectado el sistema de distribución del canon minero restringiendo a través de la interpretación legal el mandato constitucional.
1.9.6. ¿Cuáles fueron las modificaciones del 2002?
En noviembre del 2001, el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, elaboró una propuesta de modificaciones a la Ley de Canon, interpretando que los “ingresos y rentas” (mencionados en el artículo 9º de la Ley de Canon) se referían sólo al Impuesto a la Renta por el aprovechamiento de los recursos minerales, dejando de lado los demás ingresos y rentas percibidos por el Estado de las empresas mineras. Esta propuesta se materializaría el siguiente año con la publicación del Decreto de Urgencia Nº001-2002, del 05 de enero del 2002. En dicha norma, el Poder
Ejecutivo modifica los artículos 4º y 9º de la Ley de Canon, condicionando a que la oportunidad de las transferencias del Canon y las entidades encargadas de efectuarlas en favor de los gobiernos locales
y regionales sean determinadas mediante Decreto Supremo, tomando en consideración la
periodicidad del pago de los ingresos y rentas que conforman el Canon (art. 4º). En relación al artículo
9º, señaló que “El canon minero está constituido por el 50% de los Ingresos y Rentas que pagan los
titulares de la actividad minera por la explotación de los recursos naturales”, limitando la base de
aplicación del canon minero aún más. Así, la norma dejó claro por un lado que el canon minero ya no
se aplicaría al total de los ingresos y rentas por el aprovechamiento de los recursos minerales sino
sólo por la explotación de dichos recursos.
1.9.7. ¿Cuáles fueron las modificaciones del 2003?
El 26 de septiembre del 2003, mediante la ley N° 28077 se modificaron diversos artículos de la ley N°
27506 estableciendo que el criterio para la distribución del Canon esté basado en los niveles de
pobreza vinculados a necesidades básicas en infraestructura insatisfechas. Además, se alteraron los porcentajes de distribución que se venía ejecutando entre la región, la provincia y el distrito afectado por la extracción. A diferencia de la ley anterior, en este caso la distribución de los recursos del Canon excluye al distrito productor en la distribución realizada por la provincia, así también excluye a la provincia productora de la distribución correspondiente al gobierno regional.
1.9.8. ¿Cuáles fueron las modificaciones del 2004?
Fueron dos: una en febrero y otra en marzo. El 17 de Febrero del 2004, a través del Decreto Supremo N° 029-2004-EF, se plantearon “Modificaciones al reglamento de Ley de Canon”, en donde se establece que “el canon minero está constituido por el 50% del Impuesto a la Renta que obtiene el Estado por el aprovechamiento de los recursos minerales…”, con lo que se limita la base del cálculo
ya que, modifica lo establecido en el DU N° 001– 2002, en donde se establecía como base para el
cálculo el total de ingresos y rentas de la actividad. A su vez, el 30 de marzo del 2004 mediante
Decreto de Urgencia N° 002-2004 se modifica la Ley N° 28077 - ley que modifica la Ley de Canon,
eliminando el concepto de exclusión para aquellas provincias productoras que cuenten con un solo distrito (es el caso de Ucayali, Lima y Callao).
1.9.9. ¿Son constitucionales las recientes modificaciones legales?
Eso lo debe resolver el Tribunal Constitucional. En marzo del 2004 el presidente de la Región Cajamarca planteó una acción popular en contra del Decreto Supremo Nro 029-2004 del 17 de febrero del 2004, al considerar que el referido Decreto reduce y cambia el monto base para el calculo del canon minero además de ir contra la finalidad de la Ley: beneficiar en mayor medida a los gobiernos regionales y locales impactados por la actividad minera.
1.10. ¿Qué tipos de Canon existen?
En la actualidad, existen seis tipos de Canon: Canon minero, Canon petrolero, Canon gasífero, Canon hidroenergético, Canon forestal y Canon pesquero.
1.10.1. ¿Qué es el Canon minero?
Es el monto destinado a los gobiernos locales y regionales derivado de la explotación de recursos minerales. El canon minero está constituido por el 50% del Impuesto a la Renta que pagan las empresas mineras por el aprovechamiento de los recursos minerales (metálicos y no metálicos). En la actualidad, según la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas, existen registrados más de 46 tipos de minerales no metálicos. Entre enero de 1997 y mayo del 2002, con la legislación anterior a la Ley N° 27506, el Canon Minero estuvo constituido por el 20% del Impuesto a la Renta pagado por los titulares de la actividad minera metálica. Sin embargo, a partir de julio del 2002 dicho porcentaje se incrementó a 50%.
1.10.2. ¿Qué es el Canon petrolero?
La Ley de Canon y sobrecanon petrolero – Decreto Ley N° 21678 del 11 de Noviembre 1976 - creó el canon petrolero que representa el 12.5% del valor de la producción generado por las empresas dedicadas a la extracción y explotación de Petróleo, Gas y Concentrados.
1.10.3. ¿Qué es el Canon gasífero?
La Ley N° 27506 del 10 de Julio del 2001 creó el Canon Gasífero como la participación de la que gozan los gobiernos locales y regionales del pago sobre los ingresos y rentas del aprovechamiento del gas natural y condensados. El canon gasífero se compone del 50% de los ingresos que percibe el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las Regalías que perciba derivado de la explotación de este recurso natural.
1.10.4. ¿Qué es el Canon hidroenergético?
La Ley N° 27506 del 10 de Julio del 2001 creó el Canon Hidroenergético, como la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica del recurso hídrico para la generación de energía eléctrica. Este Canon se compone del 50% del total de los Ingresos y Rentas pagado por los concesionarios que utilicen el recurso hídrico para la generación de energía, de conformidad con la Ley de Concesiones Eléctricas.
1.10.5. ¿Qué es el Canon forestal?
La Ley N° 27506 del 10 de Julio del 2001 creó el Canon Forestal. Este Canon es la participación de la que gozan los gobiernos locales y regionales del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre. El Canon Forestal se compone del 50% del pago de los derechos de aprovechamiento (concesiones, autorizaciones y permisos) de productos forestales y de fauna silvestre, que recaude el Instituto Nacional del Recursos Naturales - INRENA - Organismo Público descentralizado del Ministerio de Agricultura.
1.10.6. ¿Qué es el Canon pesquero?
La Ley N° 27506 del 10 de Julio del 2001 creó el canon a la explotación de los recursos hidrobiológicos. El Canon Pesquero es la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas, y continentales lacustres y fluviales. El Canon Pesquero se compone del 50% del total de los Ingresos y Rentas que percibe el Estado de las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas, y continentales lacustres y fluviales.
1.11. ¿Cómo se efectúan las transferencias del Canon?
El Ministerio de Economía transfiere los recursos provenientes del Canon a los Gobiernos Locales y Regionales en doce (12) cuotas mensuales consecutivas, que para el caso de los canon minero, gasífero, hidroenergético y pesquero, son depositados en una cuenta especial en el Banco de la Nación denominada "Canon - Impuesto a la Renta" según lo establece el Reglamento de la Ley de Canon – DS N°005-2002-EF, publicado el 9 de enero del 2002.
1.12. ¿El monto de Canon minero transferido es siempre fijo?
No. El monto transferido por concepto de Canon minero está directamente relacionado con el impuesto a la renta pagado por la actividad minera, el cual fluctúa dependiendo de las condiciones de mercado y las cotizaciones delos precios internacionales.
1.13. ¿Existe alguna relación entre Canon minero y precios internacionales de los metales?
Si. El Canon minero, al estar relacionado directamente con el pago de impuesto a la renta, está relacionado con la utilidad del sector la cual depende directamente de la cotización de los metales en el mercado internacional. Así, por ejemplo, durante el 2003, año en el que los precios internacionales de los metales se elevaron sustancialmente, el impuesto a la renta minero declarado creció en 43% respecto al año anterior lo que produjo como consecuencia un aumento del canon transferido proyectado para el 2004 de 44%.
1.14. ¿Qué empresas pagan impuesto a la Renta para el canon minero?
Todas aquellas empresas que generen utilidad en un ejercicio contable tienen que pagar Impuesto a la Renta, de la que se deriva el canon, salvo que no hayan depreciado su inversión.
1.15. ¿Qué empresas no deben pagar Impuesto a la Renta para el canon minero?
Aquellas que están a pérdida o que generando ingresos no tengan utilidades no están afectadas al pago del impuesto a la renta por lo que de ellas no se desprende canon minero. Además, no pagan impuesto a la renta aquellas empresas que generando utilidad aún no hayan depreciado el total de su inversión inicial, por lo que tampoco se generan canon minero.
1.16. ¿Los Convenios de Estabilidad Tributaria eximen a las empresas de pagar Impuesto a la Renta para el canon minero?
Los convenios de estabilidad tributaria no eximen a las empresas de pagar el impuesto a la renta que les corresponde y del cual se genera el canon minero.
1.17. ¿Qué es un Convenio de Estabilidad Tributaria?
Es un contrato entre el Estado y un inversionista mediante el cual se “congela” durante un plazo
busca darle seguridad al inversionista acerca de las normas legales y tributarias que regirán su inversión.
determinado el régimen legal vigente en el momento de la suscripción del convenio.
1.18. ¿Por qué se requieren Convenios de Estabilidad Tributaria?
Para atraer la inversión. Los convenios de estabilidad tributaria son herramientas utilizadas por el Estado para la atracción de inversiones. Estos permiten que, ante la incertidumbre generada por la
inestabilidad jurídica a causa de los cambios políticos y sociales de nuestro país, el inversionista extranjero tenga alguna seguridad sobre su inversión y sobre las condiciones que inicialmente se plantea al iniciar un negocio.
1.19. ¿Qué beneficios da un Convenio de Estabilidad Tributaria?
Considerando los riesgos inherentes de ser un país en desarrollo y la incertidumbre que esto genera en la decisión de inversión dentro del territorio nacional, el uso de los convenios de estabilidad tiene por objeto eliminar, durante un período determinado, el riesgo que incorpora las decisiones de política fiscal futura del país, variable de suma importancia y estrechamente relacionada a la rentabilidad de una inversión. Esto hace que el beneficio principal obtenido de los convenios de estabilidad tributaria sea la llegada de mayores inversiones al país.
Según datos oficiales, existen 991 convenios de estabilidad, La información publicada por Sunat, establece que de los 257 convenios firmados con las empresas receptoras, se encontró que 175 corresponden a convenios originales, mientras que los 82 restantes son convenios modificatorios a los primeros.
1.19.2. ¿Qué empresas mineras tienen Convenios de Estabilidad Tributaria?
Según la información publicada por el Ministerio de Energía y Minas existen dieciséis (16) empresas que mantienen vigentes sus convenios de estabilidad tributaria.
DOE RUN Perú SRLTDA.
BHP Billiton Tintaya SA.
Planta Industrial de Óxidos
CIA Minera Antamina SA
CIA Minera Sipan SAC.
CIA Minera Milpo SA.
Milpo N°1
Cerro Verde 1,2,3
Minera Barrick Misquichilca SA.
Southern Perú Copper Corporation Sucursal Perú
Planta LIXIV. SX/EW - Toquepala
CIA Minera Ares SAC.
Empresa Minera del Centro del Perú SA.
Empresa Minera Los Quenuales SA (Ex Yauliyacu SA.)
Sociedad Minera Corona SA.
Volcán Compañía Minera SAA.
CIA Minera Condestable SA
Consorcio Minero Horizonte SA.
Parcoy de Trujillo
Fuente: CAD – Ciudadanos al Día sobre la base de información del Ministerio de Energía y Minas.
1.19.3. ¿El que una empresa tenga un Convenio de Estabilidad significa que ésta no paga impuestos?
No. Como bien lo señala su nombre, un convenio de estabilidad tributaria lo que hace es mantener el estado de la política tributaria al momento de firmar este contrato, entre la empresa y el Estado, por un número de años establecido, generalmente de 10 años. Esto obliga al Estado a mantener la presión tributaria, así como todas las tasas imponibles por las que se haya establecido acuerdo previo, según los niveles correspondientes al momento de la firma del convenio, lo que da al inversionista una seguridad adicional debido a que sabe que la coyuntura no cambiará inesperadamente en desmedro de su rentabilidad.
1.19.4. ¿Dónde puede informarse uno sobre los convenios de estabilidad tributaria?
La información referente a convenios de estabilidad tributaria en general está en manos de Sunat (http://www.sunat.gob.pe/publicaciones/index.html). Por otro lado si se quiere acceder a los convenios de estabilidad firmados por empresas mineras, el portal del Ministerio de Energía y Minas es el que cuenta con esta información; dentro del rubro de inversiones están especificados todos los contratos y definiciones necesarias. (http://www.minem.gob.pe/).
2. ¿Cuáles son los montos de Canon transferidos a las regiones y gobiernos locales?
Según las cifras publicadas por el Ministerio de Economía, las transferencias por concepto de Canon en general (todo tipo de canon) se han incrementado sostenidamente en los últimos años, pasando de S/. 341 millones en 1999 a S/. 1055 millones en el 2004. Con un crecimiento de 425% entre los años 1999 y 2004 el incremento más relevante lo han tenido las transferencias de Canon minero, mientras que el petrolero –en este mismo periodo– creció en 50%.
(P) Cifra proyectada para el caso del Canon y Sobrecanon Petrolero y Canon Gasífero. Fuente: CAD Ciudadanos al íDa sobre la base de la información de MEF
2.1. ¿Cómo han evolucionado las transferencias de los distintos tipos de Canon en los últimos años?
Los montos que el Ejecutivo transfiere a las regiones y gobiernos locales han venido incrementándose en los últimos años a una tasa promedio de 20.4%. Siendo el año de mayor crecimiento el 2003, que presentó un crecimiento en el monto total de Canon transferido del 46%. En total y de acuerdo a las proyecciones del MEF para el 2004, el Canon total transferido creció entre 1999 y el 2004 en 209%. (tomando en cuenta las proyecciones de canon y sobrecanon petrolero y el canon gasífero generado por Camisea para finales del 2004).
2.2. ¿Cuál es la relevancia de cada uno de los distintos tipos de Canon?
El Canon petrolero es el que tiene la mayor relevancia para el año 2003 por el 50% del total de Canon transferido por el MEF a las regiones y gobiernos locales. Sin embargo, según las proyecciones del
MEF, para el 2004 su participación disminuirá debido al aumento sostenido del Canon minero que alcanzará los S/. 451 millones, equivalentes al 43% del total transferido. El Canon gasífero empezará a ser generado luego de la implementación del gas de Camisea, programada para finales del 2004.
2.3. ¿Cómo se puede uno informar de los montos de Canon transferidos?
Para acceder a la información acerca de los montos generales de Canon transferidos uno puede acceder al portal de Transparencia del MEF, en donde, bajo la partida Canon y Sobrecanon, aparece cuanto se ha presupuestado para cada región y para el país en general por este rubro para cada año. (Ver http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx).
2.4. ¿Qué otro tipo de transferencias reciben los gobiernos locales?
Los gobiernos locales además de los diferentes tipos de Canon antes mencionados, reciben también transferencias por Foncomun, Vaso de Leche y Renta de Aduanas. Dentro del mismo portal de Transparencia del MEF, existe una sección diferenciada sobre transferencias a gobiernos locales en donde se encuentran las transferencias realizadas por tipo de Canon, además de Foncomun, Vaso de Leche y Aduanas. (Ver http://ofi.mef.gob.pe/transferencia/ ).
2.4.1. ¿Qué es el Foncomun? ¿Cómo se distribuye?
El Foncomun es el Fondo de Compensación Municipal, establecido con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano- marginales del País. El Foncomun se compone de la recaudación obtenida de los siguientes tributos: Impuesto de Promoción Municipal (IPM) (porcentaje del impuesto general a las ventas recaudado), Impuesto al Rodaje, Impuesto a las Embarcaciones de Recreo e Impuesto a las Apuestas. Su distribución se basa en dos criterios, Población total y Tasa de mortalidad infantil, de acuerdo a eso se asigna el 20% del índice provincial a la municipalidad provincial y el 80% restante entre todos los municipios distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial (que participa en este rubro como un distrito más).
2.4.2. ¿Qué es el Vaso de Leche y cómo se distribuye?
De acuerdo a la Ley N° 24509, la transferencia a Gobiernos Locales por el Programa Vaso de Leche tiene como objetivo proveer apoyo en la alimentación, principalmente a niños entre 0 y 13 años de edad y madres gestantes. El índice utilizado para la distribución del monto por transferir, considera la información distrital (proporcionada anualmente por el INEI) de niños entre 0-6 años, madres gestantes y en periodo de lactancia. Asimismo, en la medida en que se cumpla con la atención de la población antes mencionada, se mantendrá la atención a ancianos (65 años a más) y niños de 7-13 años. El monto transferido debe ser igual o mayor al transferido el año anterior.
2.4.3. ¿Qué son las rentas de Aduanas y cómo se distribuyen?
La Renta de Aduanas es un recurso que se transfiere a las municipalidades provinciales y distritales de una determinada provincia y corresponde al 2% de las rentas recaudadas por cada una de las Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres ubicadas en la jurisdicción respectiva. Esta renta constituye el ingreso propio de las mencionadas municipalidades. Únicamente en el caso de la Provincia Constitucional del Callao, el Gobierno Regional del Callao y el Fondo Educativo creado con la Ley N° 27613 participan de las rentas recaudadas por las aduanas ubicadas en esa Provincia.
2.4.4. ¿Cuáles han sido los montos de estas transferencias?
De acuerdo a las cifras publicadas por el portal de transparencia del MEF, en total para el periodo desde 1995 al 2003, las transferencias realizadas correspondientes a Foncomun alcanzan los S/. 10,646 millones, las del Vaso de Leche han sido de S/. 2, 641 millones y finalmente las transferencias por Renta de Aduanas llega a ser S/. 219 millones. El departamento que ha recibido el aporte más elevado en general transferido por estos tres conceptos ha sido Lima con S/. 2,874 millones, seguido de Piura con S/. 1,021 millones.
1995 – 2003 (En Nuevos Soles)
913,397,759
1,960,643,310
905,048.61
2,874,946,117
319,438,457
161,250,993
819,715,851
40,006,273.46
1,020,973,117
113,441,457
118,520,310
830,939,229
5,573,025.42
955,032,565
106,114,729
128,375,473
798,041,543
158,664.96
926,575,680
102,952,853
156,078,265
725,843,117
881,921,382
97,991,265
118,863,047
608,814,012
727,677,059
80,853,007
114,574,747
504,877,882
13,324,075.08
632,776,704
70,308,523
104,016,155
485,662,247
6,513,751.58
596,192,153