Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:52006DC0026
Timestamp: 2019-05-20 05:23:10+00:00
Document Index: 80713856

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1']

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile
27/01/2006; transmis au Conseil
politique d'immigration et d'asile
19.10.30.00 Espace de liberté, de sécurité et de justice / Libre circulation des personnes / Politique d'asile
19.10.40.00 Espace de liberté, de sécurité et de justice / Libre circulation des personnes / Immigration et droit des ressortissants des pays tiers
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile /* COM/2006/0026 final */
Bruxelles, le 25.1.2006
Programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile
2. Contexte 3
2.1 Analyse du sujet 3
2.2 Cadre politique actuel 5
2.3 Interventions financées dans le passé et enseignements tirés 6
2.4 Les raisons justifiant une approche thématique 7
3. Le futur programme thématique 8
3.1. Objectif général et champ d’application 8
3.2. Orientations stratégiques 10
3.2.1. Stimuler le lien entre migration et développement 10
3.2.2. Encourager une gestion efficace de la migration de la main d’œuvre 11
3.2.3. Lutter contre les migrations clandestines et faciliter la réadmission des immigrants illégaux 12
3.2.4. Protéger les migrants contre l’exploitation et l’exclusion 13
3.2.5. Encourager les politiques d’asile et de protection internationale des réfugiés 13
3.3. Programmation et principes de mise en œuvre 14
Afin de rationaliser et de simplifier le cadre législatif actuel régissant les actions extérieures de la Communauté, la Commission européenne a proposé six nouveaux instruments s’inscrivant dans le cadre des perspectives financières 2007-2013. Trois de ces instruments (instrument d’aide humanitaire, de stabilité et d’aide macrofinancière) sont de nature horizontale visant à répondre à des circonstances et des besoins particuliers. Les trois autres (instrument d’aide de préadhésion, de partenariat et de voisinage européen et instrument de coopération au développement et de coopération économique) sont destinés à la mise en œuvre de politiques particulières et ont une couverture géographique bien définie. À l’avenir, ces instruments constitueront les bases légales des dépenses communautaires approuvées pour soutenir les programmes de coopération extérieure, y compris les programmes thématiques, et remplaceront les règlements thématiques existants.
Selon ces propositions, les programmes thématiques offrent une valeur ajoutée spécifique et couvrent des activités qui complètent les programmes géographiques, ces derniers demeurant le cadre privilégié pour la coopération communautaire avec les pays tiers[1].
La Commission s’est engagée à ouvrir un débat avec le Parlement européen et le Conseil, par l’intermédiaire de communications officielles à ces deux institutions, concernant le champ d’application, les objectifs et les priorités de chaque programme thématique. Le résultat de ces discussions fournira les orientations politiques pour les étapes de programmation suivantes, notamment l’élaboration des documents stratégiques thématiques conformément aux dispositions des instruments définis ci-dessus.
L’objectif de la présente communication est d’exposer les caractéristiques du programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile.
2.1 Analyse du sujet
Les migrations sont au cœur du débat politique en Europe et constituent une des priorités stratégiques des relations extérieures de l’Union. Après avoir été, pendant plus de deux siècles, une zone d’émigration, l’Europe est devenue l’une des principales destinations des migrants internationaux. Le déséquilibre existant entre, d’une part, les pays européens riches, démocratiques et stables, caractérisés par le vieillissement de leur population et, d’autre part, les pays pauvres, moins stables et dont les populations sont jeunes et en forte croissance, explique cette évolution, qui devrait se poursuivre au cours des prochaines années.
La situation actuelle en matière de migrations est caractérisée par l’augmentation du nombre absolu de migrants, et notamment du nombre de femmes, la multiplication des différents types de migrations, l’intensification du trafic des êtres humains, l’évolution des diasporas, l’enjeu de l’intégration pour les migrants et les pays d’accueil, le renforcement des liens avec les personnes restées dans le pays d’origine, la diversification des pays de destination et d’origine ainsi que la multiplication des routes migratoires. La pression migratoire sur l’Europe et les autres pays industrialisés augmente sensiblement, alors que les migrations sud/sud constituent un phénomène important (qui met en évidence l’importance de considérer également les migrations sud/sud et les aspects y relatifs). Dans certains cas, les pays qui n’étaient, jusqu’il y a peu, que des pays d’origine et/ou de transit, sont également devenus des pays de transit ou d’accueil, comme c’est le cas de certains pays d’Europe centrale et orientale et d’Afrique du Nord. Ces pays ne sont toutefois pas toujours suffisamment équipés et leurs infrastructures, tout comme le personnel responsable de la gestion des migrations, sont parfois inadéquats pour faire face à ces situations. Parallèlement, les personnes candidates à l’émigration ont besoin de conseils et d’une aide pratique, alors que celles qui rentrent dans leur pays d’origine peuvent, bien souvent, avoir besoin d'un soutien en faveur de leur réinsertion.
Dans ce contexte, et bien qu’il soit impossible de présenter des estimations fiables, l’immigration clandestine constitue un phénomène de plus en plus répandu. Alors qu’une grande partie des migrants clandestins jouent un rôle dans les économies et les marchés de l’emploi européens, l’immigration clandestine, qui résulte partiellement des activités des passeurs et du trafic des êtres humains, engendre aussi divers types de problèmes. Les pays de destination, notamment tous les pays de l’Union européenne, élaborent des programmes spécifiques pour lutter contre l’immigration clandestine tout en renforçant la cohérence de leurs politiques de gestion des migrations afin d’encourager leur dimension sociale et de développement. Ces politiques ne seront toutefois effectives et efficaces qu’avec la collaboration des pays tiers d’origine et de transit.
Les migrations s’inscrivent également dans le processus de modernisation des pays en développement. Un vaste débat a d’ailleurs été lancé afin de déterminer de quelle manière les migrations pourraient contribuer davantage au développement. Dans le contexte de ces discussions, un premier aspect à examiner concerne le potentiel des transferts de fonds des migrants et, en particulier, le moyen de réduire les frais occasionnés par les versements effectués par les travailleurs migrants et d’encourager les investissements dans des activités de développement. Bien que l’émigration de citoyens peu qualifiés puisse sembler bénéfique aux pays en développement, l’émigration des travailleurs moyennement et hautement qualifiés risque d’entraîner une perte de ressources humaines. La recherche de mesures permettant de remédier à ce problème de « fuite des cerveaux » et d’encourager plutôt la « mobilité des cerveaux » constitue un deuxième aspect à traiter dans le cadre des discussions relatives aux migrations et au développement. Enfin, il convient également d’encourager les diasporas à contribuer au développement de leur pays d’origine.
Contrairement aux migrations économiques ou familiales, les migrations dues à des conflits et à l’insécurité sont généralement de nature plus cyclique. Les départs massifs sont souvent suivis de retours massifs dès que la sécurité s’est améliorée dans le pays. Ce type de migration forcée a pour effet de déplacer des réfugiés vers des régions proches, où ils peuvent trouver une protection ou un refuge immédiat. Les réfugiés mettent parfois lourdement à contribution les structures politiques, économiques et sociales des pays d’accueil, qui ne disposent pas toujours des infrastructures ni des moyens législatifs et administratifs pour faire face à la situation. Ces situations, lorsqu’elles se prolongent, risquent d’intensifier la pression sur les ressources économiques et environnementales des pays considérés, voire même parfois de créer des tensions et d’entraîner des mouvements secondaires de réfugiés.
Tous ces développements ont un impact sur les relations bilatérales et régionales de l’Union européenne avec les pays tiers.
2.2 Cadre politique actuel
Le Traité d’Amsterdam a établi les fondements juridiques d’une politique communautaire en matière d’immigration et d’asile. Les objectifs de cette politique, exposés dans ce traité, ont été concrétisés par le Conseil européen de Tampere (octobre 1999), renforcés lors des Conseils européens subséquents et réexaminés par le Conseil européen de La Haye en novembre 2004. Ils concernent la gestion des flux migratoires, l’établissement d’un régime commun en matière d’asile, le traitement équitable des ressortissants des pays tiers et la conclusion de partenariats avec les pays tiers dans le contexte d’une démarche globale, cohérente et équilibrée. En ce qui concerne la coopération avec les pays tiers, le programme de La Haye précise que « la politique de l’UE devrait viser à soutenir, dans le cadre d’un véritable partenariat et en recourant, le cas échéant, aux fonds communautaires existants, les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés, pour prévenir et combattre l’immigration clandestine, pour informer sur les voies légales de migration, pour régler la situation des réfugiés en leur offrant un meilleur accès à des solutions durables, pour renforcer les moyens de surveillance des frontières, pour améliorer la sécurité des documents et pour s’attaquer au problème du retour »[2].
La Commission a répondu à ces appels en intégrant les questions relatives aux migrations et à l’asile dans son dialogue avec les pays tiers et en les englobant dans ses stratégies en matière de coopération. Elle a également proposé des approches complètes, comme ce fut le cas récemment avec la Communication du 30 novembre 2005 relative aux priorités en vue de relever les défis liés aux migrations[3].
En outre, en 2003, la Commission a proposé un nouvel instrument spécifique, le programme AENEAS[4] (activité 19 02 03 du budget), conçu pour succéder aux actions préparatoires financées par le titre budgétaire B7-667 entre 2001 et 2003, afin de soutenir les efforts déployés par les pays tiers pour gérer plus efficacement les flux migratoires. Cet instrument, adopté par la procédure de co-décision en 2004 et destiné à couvrir la période de 2004 à 2008, a été doté d’une enveloppe de 250 millions d’euros[5]. Dans la perspective de la conclusion du cadre financier actuel de l’UE à la fin de 2006[6], la durée du programme AENEAS a été ramenée à trois ans et un nouveau programme thématique, qui fait l’objet du présent document, doit être élaboré. Il poursuivra notamment les activités du programme AENEAS dans le cadre des perspectives financières 2007–2013.
2.3 Interventions financées dans le passé et enseignements tirés
a) Interventions dans le cadre des instruments géographiques
Bien que le nouveau programme thématique sur les migrations ne couvre pas les pays en phase de préadhésion, il convient de savoir que les questions de migration, d’asile, de surveillance des frontières et de visa ont fait et continueront de faire l’objet d’une grande attention dans le contexte de l’élargissement. Entre 1997 et 2003, un montant total de 413,3 millions d’euros a été utilisé pour réaliser plusieurs projets dans ces domaines, dans le cadre des programmes nationaux PHARE pour les 10 pays candidats. Il s’agissait principalement de projets de « jumelage », qui ont débouché sur l’envoi d’experts des États membres dans les administrations des pays candidats.
En ce qui concerne les instruments géographiques tels que TACIS et MEDA, quelque 450 millions d’euros ont été alloués pour la période de 2002 à 2006 dans le but de financer des actions directement liées aux migrations, essentiellement dans les Balkans, dans les pays du pourtour méditerranéen et en Europe de l’Est. Les principaux domaines d’intervention concernaient le renforcement des capacités institutionnelles, l’amélioration de la surveillance des frontières, la lutte contre l’immigration clandestine et le trafic des êtres humains, le retour et la réinsertion des réfugiés et des personnes déplacées, l’amélioration des politiques et des conditions d'accueil pour les demandeurs d’asile et les réfugiés.
Quant à la nature des opérations financées jusqu’ici en Asie, en Amérique latine et en Afrique subsaharienne, il s’agissait davantage d’actions en faveur des réfugiés et des personnes déplacées que d’initiatives liées à la politique de migration en tant que telle.
b) Interventions dans le cadre des actions préparatoires 2001-2003
Le titre budgétaire B7-667 a été créé en 2001 pour permettre de mener des actions préparatoires dans le domaine des migrations et de l’asile. Il a été doté d’une enveloppe globale de 10 millions d’euros pour sa première année d’activité. Ce montant a été porté à 12,5 millions en 2002, pour atteindre 20 millions en 2003, soit un total de 42,5 millions d’euros. Au cours de ces trois années, 49 actions ont été co-financées (pour un montant souvent inférieur à 1 million d’euros).
La gestion des flux migratoires, la prévention de l’immigration clandestine, la réinsertion des migrants dans leur pays d’origine, le lien entre migration et développement, ainsi que la protection internationale, constituaient les grands domaines d’intervention. D’un point de vue géographique, ces actions ont essentiellement été menées dans les Balkans (au départ en Albanie), en Europe de l’Est (en particulier en Ukraine et en Russie), dans les pays du pourtour méditerranéen (Maroc, Tunisie et Turquie) ainsi qu'en Asie (essentiellement en Afghanistan et au Sri Lanka).
Les initiatives financées au titre de la ligne budgétaire B7-667 ont contribué à renforcer la visibilité des actions extérieures de la Communauté dans le domaine des migrations auprès des États membres, des administrations de certains pays tiers ainsi que de certaines organisations internationales spécialisées et d’un nombre croissant d’organisations non gouvernementales. Cependant, en raison de la nouvelle approche adoptée et d’un développement relativement autonome par rapport aux autres actions extérieures de la Communauté, les interventions menées au titre de la ligne budgétaire B7-667 ont parfois donné lieu au financement d’actions isolées de la programmation existante.
Toutefois, l’augmentation du nombre de réponses aux appels à propositions ne laisse aucun doute quant à l’intérêt croissant suscité par cet instrument. Les partenaires se sont également diversifiés, même si cet aspect doit encore être amélioré.
c) Interventions dans le cadre du programme AENEAS
Le programme AENEAS constitue en soi une réponse aux faiblesses recensées au cours des actions préparatoires. Dans ce contexte, l’aspect le plus novateur est l’élaboration d’un document de programmation, qui fixe à titre indicatif les actions prioritaires à mener au cours des trois premières années de mise en œuvre du programme (2004-2006). Ce document, qui a été rédigé en tenant compte des documents stratégiques et des programmes indicatifs nationaux et régionaux, contribue à renforcer la cohérence entre les démarches adoptées dans le cadre des instruments géographiques et des instruments thématiques.
Il est prématuré d’évaluer les résultats du programme Aeneas de manière probante dans la mesure où les décisions de financement portant sur les propositions sélectionnées à la suite du premier appel à propositions en 2004 viennent seulement d'être adoptées[7], alors que le nouvel appel à propositions relatif à la mise en œuvre du programme de travail annuel 2005 vient d’être publié[8] et que le nouveau programme de travail annuel pour 2006 est en cours de préparation.
La seule conclusion qui peut être tirée à ce stade est que le programme AENEAS a suscité une participation accrue (même si celle-ci reste limitée) de la part des organisations gouvernementales et non gouvernementales des pays tiers et des États membres de l’UE. Cette évolution, qui résulte notamment d’une plus grande publicité des appels à propositions, peut être saluée.
2.4 Les raisons justifiant une approche thématique
L’approche thématique se justifie par la nécessité d’établir un cadre communautaire horizontal contribuant à renforcer la coopération entre les acteurs de l’UE, les pays tiers et les acteurs internationaux concernés par le phénomène des migrations, afin d'encourager une plus grande compréhension des défis et de participer à la recherche de solutions équilibrées et mutuellement satisfaisantes.
Elle répond également au besoin d’intégrer les questions de migration et d’asile dans les politiques communautaires de coopération et de développement alors que, dans le même temps, elle peut contribuer à converger davantage vers les intérêts de la Communauté dans les domaines concernés, tout en souscrivant au souhait d’une plus grande cohérence politique.
L’approche thématique répond à la volonté de la Commission d’assurer une meilleure visibilité des actions menées dans le cadre de la politique extérieure de la Communauté dans le domaine des migrations et peut faciliter la création de synergies entre l’approche de la Communauté et celle des États membres en la matière.
Elle devrait également assurer une plus grande souplesse, qui permettra d’apporter une réponse efficace et en temps opportun à des environnements en mutation rapide ainsi qu’aux nouvelles tendances en matière de migration.
Enfin, l’approche thématique répond à la nécessité d’adopter des méthodes différenciées, qui associent tous les pays situés le long d’une même route migratoire ou les pays confrontés à des défis similaires dans le domaine des migrations et de l’asile.
3. LE FUTUR PROGRAMME THÉMATIQUE
3.1. Objectif général et champ d’application
Dans la ligne du programme AENEAS, l’objectif général du programme thématique dans le domaine des migrations et de l’asile est d’apporter une aide spécifique et complémentaire aux pays tiers afin de soutenir les efforts qu’ils ont déployés pour assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions.
L’assistance proposée dans le cadre du programme thématique ne vise pas à remplacer les interventions programmées dans les mêmes domaines et financées par des instruments géographiques : le financement d’activités nationales ou régionales liées aux migrations devrait continuer d’être essentiellement envisagé dans le contexte des instruments géographiques. Dans la mesure où, en principe, les projets financés par le programme thématique seront limités en taille[9], le programme thématique est l’instrument adéquat pour compléter les interventions des instruments géographiques ou pour proposer de nouvelles initiatives, notamment sur la base de projets pilotes, en tenant compte de l’approche stratégique définie par la Communauté vis-à-vis des pays tiers et des régions concernés.
Il est également l’instrument privilégié lorsqu’il représente, pour la Communauté, un moyen plus efficace ou plus effectif pour atteindre les résultats escomptés, par exemple lorsqu’il s’agit de :
- financer des initiatives mondiales ou multirégionales;
- encourager des projets de coopération dans le cadre desquels les partenaires des pays d’origine, de transit et de destination développeront et partageront leurs expériences ainsi que leurs méthodes de travail concernant les différents aspects des migrations;
- concrétiser des priorités politiques, des obligations internationales ou des engagements communautaires spécifiques dans le contexte des relations extérieures de la Communauté;
- mener des actions préliminaires, le cas échéant, dans des pays et des régions où les questions de migration et/ou d’asile deviennent des priorités mais où il n’existe aucun document stratégique ni programme indicatif, ou lorsque ce dernier ne prévoit pas la possibilité d’interventions dans ce domaine parce que les migrations et/ou l’asile n’étaient pas des priorités lorsque le programme indicatif a été adopté;
- financer des actions par l’intermédiaire d’ONG et d’autres acteurs de la société civile sans l’accord du gouvernement, lorsque la coopération est limitée ou dans des situations de partenariat difficiles.
Au niveau thématique, le programme envisagé couvrira les principaux domaines d’intervention qui correspondent aux grandes facettes du phénomène migratoire, en particulier le lien entre migration et développement, les migrations économiques, la prévention de l’immigration illégale et la lutte contre ce phénomène, notamment en encourageant le retour volontaire et la réinsertion des migrants, ainsi que la protection internationale. Ce programme ne financera pas, en tant que tel, des interventions qui ciblent directement les causes profondes des migrations (conflits, pauvreté, mauvaise gouvernance, etc.). Ces aspects relèvent en effet des programmes de coopération plus vastes financés actuellement par les instruments géographiques et, à l’avenir, par l’Instrument pour la politique européenne de voisinage (IPEV) et l’Instrument pour la coopération au développement et la coopération économique (ICDCE), qui sont mieux adaptés à cet objectif. Les actions soutenues par ce programme s’inscriront néanmoins dans le cadre des efforts déployés par la Communauté pour s’attaquer aux causes profondes de la migration. Le champ d’action limité et la nature spécifique et technique du présent programme thématique en font un instrument particulièrement adéquat pour renforcer les capacités, notamment aussi en matière de formation du personnel. Bien qu’il soit envisageable de fournir le matériel nécessaire pour mener à bien les activités réalisées dans le cadre de ce programme, cet aspect ne doit toutefois pas constituer l’essence même de l’intervention.
D’un point de vue géographique, aucune limitation ne doit être définie a priori , tous les pays tiers voisins et en développement couverts par les instruments PEV et CDCE et pouvant bénéficier de ce programme[10]. Néanmoins, l’objet du programme thématique est essentiellement, mais non exclusivement, le phénomène des migrations vers l’Union européenne (sud-nord et est-ouest). Dans ce contexte, les régions d’émigration et de transit vers l’Union européenne devraient être prises en compte en priorité même si une attention adéquate devrait également être dédiée aux initiatives régionales ou interrégionales émergentes relatives à la migration ainsi qu’aux flux migratoires sud-sud les plus pertinents.
Enfin, le programme thématique devrait également offrir la possibilité de financer des actions innovantes, sélectionnées sur la base de leurs qualités intrinsèques et indépendamment de la zone géographique, relevant du champ d’application défini ci-dessus, dans laquelle elles seront mises en œuvre.
Le respect des principes démocratiques, de l’État de droit, des droits de l’homme et des minorités, des libertés fondamentales, ainsi que des accords internationaux pertinents constitue un élément essentiel à prendre en compte dans la mise en œuvre du programme thématique. Dans la mesure du possible, les actions financées dans le cadre de ce programme devraient être associées à des mesures destinées à renforcer la démocratie, les droits de l’homme, les normes fondamentales en matière de droit du travail et de conditions de travail ainsi que l’État de droit. La mesure des progrès dans la promotion de ces valeurs fondamentales constitue un élément clé de l’évaluation des besoins et performances préalable à la poursuite de tout financement d’actions identifiées. Cette approche encouragerait les pays tiers à s'approprier davantage les questions liées à la migration et à l'asile.
3.2. Orientations stratégiques
À partir de l’objectif et du champ d’application exposés ci-dessus, le programme thématique pourrait couvrir les mêmes orientations que le programme AENEAS, en y apportant cependant les adaptations rendues nécessaires par les changements politiques survenus depuis 2004. Les changements relatifs au lien entre migration et développement ainsi qu’aux migrations économiques légales auront probablement l’impact le plus novateur. Cette optique s’inscrit parallèlement au fait que, jusqu’il y a peu, la dimension externe de la politique en matière de migration avait très souvent pour but d’améliorer la gestion des flux migratoires afin de réduire la pression migratoire exercée sur l’Union. Bien que cet objectif reste d’actualité, le défi supplémentaire à relever aujourd’hui consiste à élaborer des politiques qui reconnaissent la nécessité, pour les travailleurs migrants, de contribuer au bon fonctionnement de nos économies dans les secteurs où l’UE connaît une pénurie de main d’œuvre et de personnel qualifié et, dans le même temps, des politiques qui exploitent au maximum les avantages des migrations, aussi bien pour les migrants que pour leur pays d’origine. Il convient pour cela d’adopter une démarche qui s’inscrive au-delà des questions de surveillance des frontières et de lutte contre l’immigration clandestine afin d’intégrer d’autres dimensions du phénomène migratoire, en particulier le développement et l’emploi.
Pour y parvenir, le futur programme thématique devrait s’articuler autour des cinq objectifs suivants :
- Stimuler le lien entre migration et développement;
- Encourager une gestion efficace de la migration de la main d’œuvre;
- Lutter contre l’immigration clandestine et faciliter la réadmission des immigrants illégaux;
- Protéger les migrants contre l’exploitation et l’exclusion;
- Encourager les politiques d’asile et de protection internationale, y compris au travers de programmes de protection régionaux.
3.2.1. Stimuler le lien entre migration et développement
Les migrations font partie intégrante du développement et il est généralement reconnu aujourd’hui qu’elles sont nécessaires pour passer d’une approche axée sur « plus de développement pour moins de migration » à « une meilleure gestion de la migration pour plus de développement »[11]. En décembre 2002, la Commission a présenté une Communication[12] sur l’intégration de la politique des migrations dans les relations de l’UE avec les pays tiers, qui comprenait un volet « migration et développement ». Tout en reconnaissant que la priorité à long terme de la Communauté était de s’attaquer aux causes profondes des migrations, elle invitait l’Union à accorder davantage d’attention à certains aspects spécifiques du lien entre migration et développement. Le Conseil a approuvé cette approche et a invité la Commission à la développer[13]. La Commission a donc publié[14], en septembre 2005, une deuxième communication, qui recense des orientations concrètes susceptibles d’avoir un impact positif sur le lien entre migration et développement. Le programme thématique devrait encourager la mise en œuvre des mesures décrites à cette occasion, notamment :
- encourager la contribution des diasporas au développement socio-économique de leur pays d’origine et renforcer l’utilité du retour des migrants;
- limiter la fuite des cerveaux et encourager la mobilité des cerveaux, y compris par le biais de formes adéquates de migration temporaire;
- faciliter les transferts des travailleurs migrants vers leur pays d’origine (rapatriements de fonds), en particulier en réduisant le coût de ces envois et en encourageant leur utilisation dans des activités de développement;
- encourager les retours volontaires et la réinsertion professionnelle et socio-économique des migrants dans leur pays d’origine, notamment en apportant une assistance aux politiques publiques concernées ainsi qu’aux régimes de sécurité sociale;
- renforcer les capacités afin d’améliorer la gestion des migrations.
3.2.2. Encourager une gestion efficace de la migration de la main d’œuvre
En 2003, dans sa Communication sur l’immigration, l’intégration et l'emploi[15], et conformément à l’agenda de Lisbonne, la Commission a démontré la nécessité d’adopter une attitude proactive à l’égard de l’immigration légale afin de favoriser l’emploi. Une telle approche est nécessaire pour permettre à l’Union de relever les défis d’ordre démographique, social et économique auxquels elle est de plus en plus durement confrontée. L’immigration n’est pas la seule solution envisageable mais elle peut, en tout cas à court et à moyen terme, contribuer à limiter l’impact de ces changements tout en aidant à couvrir les besoins des marchés de l’emploi au sein de l’Union européenne.
Au début de 2005, la Commission a publié un Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques[16], qui avait pour objectif de définir les principaux enjeux et les options envisageables pour élaborer un cadre législatif communautaire en matière de migration économique. Les résultats du débat public lancé par ce livre vert ont été intégrés dans le Plan d’action sur la migration légale, adopté par la Commission le 21 décembre 2005[17]. Dans ce plan d’action, qui contient une feuille de route relative à un ensemble de mesures législatives et non législatives, la Commission souligne que la gestion des migrations économiques requiert non seulement une politique d’admission claire et harmonisée mais encore un dialogue et une coopération avec les pays tiers afin de parvenir, ensemble, à améliorer la gestion de la migration internationale de la main d’œuvre. Dans ce contexte, les politiques de relations extérieures et de coopération ont un rôle à jouer, sans préjudice pour le principe de la préférence communautaire étant donné qu’il est évident que la main d’œuvre disponible au sein de l’Union européenne doit être pleinement utilisée. À cet égard, le programme thématique pourrait contribuer à :
- disséminer l’information à propos des cadre légaux pour la migration et des conditions d’entrée et de séjour sur le territoire de l’Union;
- disséminer l’information à propos des opportunités de travail et les besoins des Etats membres et à propos des qualifications des candidats à l’émigration des pays tiers; favoriser les formations de pré départ pour les candidats à la migration légale vers l’Union européenne, y compris l’information sur l’intégration dans les Etats membres et sur les droits et obligations des migrants;
- encourager l’élaboration et la mise en œuvre de cadres législatifs pour les travailleurs migrants dans les pays tiers.
Au vu des récentes communications sur le lien entre migration et développement et de la stratégie d’action communautaire concernant la pénurie de ressources humaines dans le secteur de la santé dans les pays en développement[18], les orientations proposées dans les deuxième et troisième tirets du présent chapitre devraient être mises en œuvre tout en tenant pleinement compte de la nécessité d’empêcher la « fuite des cerveaux ». Ainsi, il convient de prendre en considération les besoins structurels ou temporaires déclarés dans certains secteurs/professions/régions dans les pays tiers, qui sont aggravés par l’« exode des cerveaux ». Une approche globale et cohérente est également nécessaire afin d’assurer un recrutement éthique des travailleurs.
3.2.3. Lutter contre les migrations clandestines et faciliter la réadmission des immigrants illégaux
Il demeure essentiel d’empêcher l’entrée non autorisée des migrants. Par conséquent, le contrôle des migrations reste une priorité stratégique à moyen terme. Le présent programme thématique devrait contribuer à respecter cette priorité en favorisant la coopération avec les pays tiers, et plus particulièrement la coordination entre les institutions chargées de la gestion des migrations dans les domaines suivants :
- la lutte contre les réseaux clandestins d’immigration et le trafic des êtres humains (notamment par l’amélioration des capacités dans les domaines du contrôle aux frontières, de la gestion des visas et des passeports, y compris la sécurité des documents et éventuellement l’introduction de données biométriques, et de la détection des documents falsifiés);
- la communication d’informations visant à décourager l’immigrations clandestine et à sensibiliser les personnes aux risques qu’elles présentent;
- la prévention de l’immigration clandestine et la lutte contre ce phénomène;
- la mise en oeuvre des accords de réadmission conclus avec la Communauté, notamment concernant la réinsertion sociale et professionnelle des personnes rapatriées, afin de rendre leur retour durable;
- l’aide aux pays tiers afin de gérer l’immigration illégale (assistance dans la négociation et la mise en œuvre de leurs propres accords ou arrangements de réadmission avec d’autres pays tiers, ce qui peut inclure des actions visant à garantir des conditions humanitaires adéquates dans les centres où sont logés les immigrants illégaux avant leur rapatriement, l’appui à leur retour volontaire et à leur réintégration durable dans le pays d’origine).
Dans ce contexte, il convient de veiller à assurer le respect des libertés fondamentales et des droits de l’homme, de définir des critères spécifiques afin de garantir un respect plus effectif des droits de l’homme et d’évaluer les projets au regard de leur impact sur les droits de l’homme.
3.2.4. Protéger les migrants contre l’exploitation et l’exclusion
Une des priorités de ce programme, comme ce fut le cas du programme AENEAS, devrait être d’encourager la possibilité pour les migrants, dans les pays tiers, d’être intégrés dans les sociétés d’accueil et d’être protégés contre les mauvais traitements, notamment en renforçant les capacités des acteurs non étatiques et en assurant la formation des principales parties prenantes. Des actions pourraient être mises en œuvre dans les domaines suivants :
- l’élaboration des législations des pays tiers dans le domaine de l’immigration légale, en particulier concernant les règles d’admission, les droits et le statut des personnes admises ainsi que l’égalité de traitement des résidents légaux;
- l’intégration et la non discrimination ainsi que l’adoption de mesures visant à protéger les migrants contre le racisme et la xénophobie, notamment en sensibilisant les migrants à leurs droits fondamentaux et aux voies de recours en cas de violation de ces droits;
- la prévention du trafic des êtres humains et de toute forme d’esclavage et la lutte contre ces phénomènes.
Dans la mise en oeuvre de ces orientations, il convient de veiller à assurer la protection des migrants particulièrement exposés aux risques de mauvais traitement et d’exclusion, notamment les femmes et les enfants. De même, les droits des migrants à des conditions de travail décentes et à un traitement équitable sur le plan social et professionnel devraient être pris en compte.
3.2.5. Encourager les politiques d’asile et de protection internationale des réfugiés
Les questions liées à l’asile comptent désormais parmi les priorités de la politique de l'UE dans le domaine des relations extérieures et de la coopération au développement avec les pays tiers confrontés à des mouvements de réfugiés. Au niveau mondial, la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés et le Protocole de New York de 1967 constituent le cadre légal qui régit le système de protection internationale. « L’agenda pour la protection » et l’initiative « Convention Plus » du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés visent à faciliter la résolution des problèmes posés par la situation des réfugiés grâce à des accords spécifiques entre les États, d’autres partenaires et le UNHCR. Ces accords mettent en particulier l’accent sur la réinstallation, l’aide au développement et la gestion des mouvements secondaires des réfugiés et des demandeurs d’asile. L’UE partages l’opinion du UNHCR selon laquelle les solutions aux problèmes de réfugiés devraient être trouvées en premier lieu dans les régions d’origine qui accueillent souvent les populations de réfugiés les plus importantes alors que les pays de ces régions manquent également souvent des capacités institutionnelles et financières nécessaires pour faire face seuls à ces défis. La Commission vise notamment, dans le cadre de son aide extérieure, à renforcer les capacités des pays tiers afin d’assurer une protection efficace et des solutions durables dans les régions d’origine, grâce au renforcement des capacités en matière d’asile, à l’intégration locale, au rapatriement et à la réinstallation. Cet objectif se reflète également dans l’approche adoptée par l’UE en matière de protection internationale, mise en œuvre par les programmes pilotes de protection régionale (tels que ceux envisagé pour en Europe orientale et dans la région africaine des Grands Lacs).
L’un des objectifs du programme AENEAS est d’appuyer ces développements ainsi que la mise en œuvre de ces programmes pilotes de protection régionale. De la même manière, le programme thématique devrait poursuivre l’appui à la recherche de solutions durables aux problèmes de réfugiés:
- renforcer les capacités institutionnelles des pays tiers en matière d’asile et de protection internationale et pour qu’ils soient en mesure d'élaborer des cadres légaux au niveau national;
- raciliter l’enregistrement des demandeurs d’asile et des réfugiés;
- rncourager le respect des normes internationales et l’application des instruments relatifs à la protection des réfugiés;
- rncourager l’amélioration des conditions d’accueil, de l’intégration locale, de la réinsertion durable des personnes rapatriées ainsi que des programmes de réinstallation.
Bien que la situation des réfugiés soit très différente de celle des migrants économiques, de nombreuses initiatives parmi celles qui seront élaborées dans le contexte des autres volets de ce programme – afin, notamment, d’encourager les contributions des diasporas, de faciliter les transferts de fonds, de protéger contre la discrimination, etc. – devraient également bénéficier aux réfugiés.
3.3. Programmation et principes de mise en oeuvre
Le présent programme thématique fera l’objet d’une programmation pluriannuelle par la Commission, parallèlement et conformément à la programmation de l’aide octroyée par les programmes géographiques. La programmation pluriannuelle prendra la forme d’un Document de stratégie thématique et d’un programme indicatif pluriannuel. Le premier Document de stratégie thématique et programme indicatif pluriannuel sera établi pour la première fois pour la période 2007-2010 ; le second pour la période 2011-2013.
À partir de ce Document de stratégie thématique et du programme indicatif pluriannuel, la Commission élaborera chaque année un programme de travail annuel, qui déterminera les actions prioritaires à soutenir en précisant la zone géographique et thématique, les objectifs spécifiques, les résultats escomptés et les montants indicatifs. Lors de l’établissement de ce programme de travail annuel, la Commission peut considérer les éventuels nouvelles priorités et développements non prévus dans le programme pluriannuel indicatif. Ce programme de travail annuel sera mis en oeuvre par tous les moyens appropriés, conformément aux règles financières et contractuelles applicables, en prévoyant une marge de manœuvre pour réagir efficacement et au moment opportun à des environnements en mutation rapide ainsi qu’aux nouvelles tendances et priorités en matière de migration.
De plus, dans l’éventualité de besoins ou circonstances sérieux et imprévus ou sérieux et urgents[19], la Commission peut adopter des mesures spéciales non prévues dans le document de stratégie thématique ou dans le programme indicatif pluriannuel, en conformité avec les dispositions pertinentes des règlements établissant les instruments CDCE et PEV.
Les éventuelles réponses aux situations de crise devraient être considérées en premier lieu dans le cadre de l’Instrument de Stabilité.
La Commission sera assistée par un comité, conformément à une procédure qui sera définie dans les actes juridiques applicables.
La liste des partenaires susceptibles de bénéficier d’un soutien financier au titre du programme thématique devrait être la plus large possible et inclure les administrations publiques fédérales, nationales, provinciales et locales, leurs services et leurs agences, les municipalités, des organisations et agences régionales et internationales ainsi que des organisations non gouvernementales ou d’autres acteurs non étatiques, des instituts de recherche, des associations, des partenaires sociaux et des opérateurs publics et privés, aussi bien au sein de l’Union européenne que dans les pays tiers, dans le but de conclure des partenariats.
La Commission s’efforcera d’impliquer les pays tiers dans les actions financées au titre du programme thématique afin de favoriser l’appropriation des actions par ces pays. À cet effet, les pays tiers seront informés, par des moyens appropriés (délégations, comités mixtes, réunions, échanges réguliers dans le cadre des accords de coopération bilatéraux, etc.), des appels à propositions et des actions programmées et mises en œuvre. Bien que l’objectif soit d’obtenir l’accord officiel des pays tiers et l’appropriation des actions par ces derniers, le programme thématique assurera une certaine autonomie à la Communauté ainsi qu’une certaine souplesse vis-à-vis des gouvernements des pays bénéficiaires : la Commission sera libre de financer des actions par l’intermédiaire d’ONG et d’autres acteurs de la société civile sans l’accord des gouvernements, dans les cas où la coopération est limitée ou dans des situations de partenariat difficiles.
Une évaluation externe des opérations menées durant les trois premières années (2007-2009) de la première période sera menée en vue de contribuer à la préparation du second Document de stratégie thématique pour la période 2011-2013. Dans la mesure du possible, cette évaluation devrait apprécier les effets des mesures adoptées en matière de gestion des migrations associés à ceux des mesures et des actions visant à améliorer l’impact des migrations sur le développement, à promouvoir la gestion des migrations de main d’œuvre et à renforcer la protection internationale. Dans le contexte de cette évaluation, il conviendra de prendre en compte l’avis des partenaires chargés de la mise en œuvre des projets financés au titre du programme thématique. Le rapport d’évaluation sera transmis et débattu avec le Conseil et le Parlement européen.
Regions |Regions and countries |Areas |Article |Objectives |Types of activities (indicative) |Indicative amounts (million €) |AWP | | All regions |Countries concerned by readmission negotiations | Readmission |Art. 2 § 1 e |Support implementation of readmission agreement with the EC, once initialled, signed or concluded. |Develop the exchange of information between the administrations concerned, improve the identification and the documentation of returnees, improve the infrastructure of reception and develop capacity of reception of non-national returnees before transfer to their country of origin. |3.35 |2005 | |North Africa |Countries of the region to be determined |Management of Migration+ Asylum and International Protection+ Fight against illegal migration |Art. 2 § 1 c & d |1. Improve conditions of reception of refugees in the region.2. Improve international protection, complying with international conventions and reinforce legal structures in the regions. Promote regional cooperation in the field of management of migration flows, especially transit migration, illegal migration and trafficking in human beings. |1. Improvement of the conditions of reception and of the capacity of registration and of documentation of asylum seekers and refugees as well as of integration in the host country.2. Development of a regional dialogue on asylum and strengthening of the legislative capacities and of the expertise available in the region.3. Development of exchange of expertise and advice with the EU.4. Development of the training of the administrations concerned. Development of the transnational coordination of the central services for fight against illegal immigration in view of encouraging coordination, dialogue, exchange of experience and information between the specialised services of the national administrations.5. Development and setting up of a protocol defining short and medium term immediate responsibility for the victims of shipwreck and clandestine passage. Setting-up of an entity for legal assistance and support to the investigators allowing to reconcile the humanitarian responsibility and the research of the authors of the most serious offences of trafficking of the human beings'.6. Development of a network of liaison officers for harbour and airport control of migration in order to improve the fight against illegal migration. |3,0 |2005 | |Eastern Europe, Southern Caucasus and Central Asia |All the countries of the region and Russia in particular |Legal migration |Art. 2 § 1 a & b |1. Improve the protection and the treatment of migrants.2. Improve the policies related to the management of immigration for labour purposes |1. Development of the training of staff and exchange of information and experience, creation of a network for information concerning migration for economic purposes.2. Support of actions for fight against racism and xenophobia towards migrants.3. Capacity building of regional and national authorities in order to evaluate the needs and perspectives for foreign workforce and putting in place of appropriate strategies and pilot projects. |3,0 |2005 | |Eastern Europe, Southern Caucasus and Central Asia |Moldova, Belarus, Armenia, Georgia, Azerbaijan, Tajikistan |Legal Migration |Art. 2 § 1 a& b |Facilitate the use of remittances in favour of the macroeconomic development of the countries concerned. |Support initiatives in view of using remittances for productive goals. |2,0 |2005 | |Eastern Europe, Southern Caucasus and Central Asia |Russia, Ukraine, Moldova and Belarus |Asylum and international protection. |Art. 2. § 1 c |Improve international protection |Improvement of the conditions of reception and of the capacity of registration and of documentation of their asylum seekers and refugees as well as of integration in the host country. |2,0 |2005 | |Eastern Europe, Southern Caucasus and Central Asia |All the countries of the region of Eastern Europe, Southern Caucasus and Central Asia |Fight against illegal migration |Art. 2 § 1 d |Fight against trafficking and smuggling of human beings |1. Promotion of cooperation and of information exchange at the regional level, management of transit migration and fight against false documents.2. Development of the capacities to persecute traffickers and of protection and reintegration of victims.3.Development of information and awareness-raising of candidates for migration.4. Staff training for detection of false documents. |5,0 |2005 | |Balkans |Region as a whole |Management of Migration |Art. 2 § 1 |Support the development of national policies according to a unified approach in the fields of migration and asylum and visa |Improve the management capacity of the institutions involved in the fields of asylum, migration and visa. |4,0 |2005 | |Turkey |Turkey |Asylum and international protection. |Art. 2 § 1 c |Reinforce asylum systems |Improve the necessary reception conditions and the capacity in the field of registration and documentation of asylum seekers and refugees as well as their integration in the host country. |1,0 |2005 | |Turkey |Turkey |Fight against illegal migration |Art. 2 § 1 d |Increase the fight against illegal migration |Contribute to the implementation of the action plan for fight against illegal immigration |1,0 |2005 | |Asia |China |Fight against illegal migration |Art. 2 § 1 d |Improve the cooperation EU/RPC in the field of the fight against illegal migration and smuggling of human beings. |Development of exchange of information, of cooperation and recognition of respective knowledge of systems between administrations of the RPC and the EU, especially in the field of return, false documents and biometrics. |4,0 |2005 | |Latin America |Region as a whole (and in particular the countries of the Andean Community Argentina and Uruguay). |Legal Migration |Art. 2 § 1 a & b |Support the development of the interregional dialogue EU/LAC |1. Promote a more efficient use of remittances in the macro-economic development of the country.2. Establish and/or develop systems for data collection and treatment in the field of migration flows. |3,0 |2005 | |Sub-Saharan Africa |All the countries of the region. |Migration and development + Legal Migration |Art. 2 § 1 a & b & d | Support improvement of laws, policies and management structures in the field of migration especially through actions of regional character. |1. Reinforce the link between migration and development (notably by improving transfer systems for remittances, enhancing the role of diasporas, limiting 'brain drain', favouring "brain circulation" and starting experiences at intra-regional level).2. Facilitation and circulation of legal migrants.3. Fight against smuggling of human beings and illegal immigration.4. Develop the capacity of authorities and responsible organisations to collect and analyse data on migrants and to manage the questions related to migration. |5,0 |2005 | |Sub-Saharan Africa |Countries receiving important quantities of refugees (with a priority for Tanzania) |Asylum and International Protection |Art. 2. § 1 c |Develop sustainable solutions in favour of refugees |Reinforce the capacity of protection in the host regions especially in order to 1) support the management capacity of the national authorities 2) develop registration and documentation systems for refugees et 3) tackle the problems concerning their integration in the host regions |4,0 |2005 | | | | | | | |40,350,000 | | |
[1] Voir la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen « Actions extérieures au travers de programmes thématiques dans le cadre des futures perspectives financières 2007-2013 » - COM(2005) 324 du 3.8.2005.
[2] 14292/1/04 REV 1, Conclusions de la Présidence – Bruxelles, le 8 décembre 2004, Chapitre 1.6.1.
[4] Le nom d’« Aeneas » a été emprunté au héros de l’Énéide [« Aeneid » en anglais] de Virgile.
[5] 30 millions d’euros pour 2004, 45 millions pour 2005, 45 millions pour 2006, 60 millions pour 2007 et 70 millions pour 2008 (répartition annuelle indicative).
[6] Ce qui explique également la raison pour laquelle la version révisée pour 2006 du document de référence du programme AENEAS 2004-2006, qui devait fixer les actions de ce dernier pour l’exercice 2007 et 2008 et qui avait été intégrée (point 2.7. (b)) dans le plan d’action mettant en oeuvre le programme de La Haye, approuvé par le Conseil du 10 juin 2005, ne sera pas exécutée.
[7] 26 projets réalisés dans le nord de l’Afrique, dans les Balkans, en Europe de l’Est, en Asie du sud et en Asie orientale, seront co-financés par la Communauté, pour un montant total de 30 millions d’euros (voir annexe I).
[8] Ce programme de travail permettra à la Communauté de co-financer des projets dans le nord de l’Afrique et en Afrique subsaharienne, au Moyen-Orient, en Europe de l’Est, en Asie centrale, dans les Balkans, en Turquie, en Chine, en Amérique latine et dans les Caraïbes, pour un montant total de 45 millions d’euros (voir annexe II).
[9] À l’heure actuelle, toute subvention octroyée par le biais d’un appel à propositions au titre du programme Aeneas se situe entre 500 000 euros et 2 000 000 d’euros; cette subvention ne peut être supérieure à 80% ni inférieure à 50% du coût éligible total de l’action.
[10] En ce qui concerne les pays de la pré adhésion, y inclus les Balkans de l’Ouest, la coopération dans les domaines de la migration et de l’asile continuera d’être financée à partir de l’Instrument de Pré Adhésion (IPA) en tant que partie intégrante des programmes nationaux.
[11] Titre d’une conférence organisée en 2005 par le Centre international pour le développement des politiques migratoires (ICMPD).
[13] Voir à ce sujet les conclusions du Conseil de mai 2003 sur la migration et le développement.
[14] COM (2005) 390.
[15] COM (2003) 336.
[16] COM (2004) 811.
[17] COM (2005) 669.
[19] Voir aussi les Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Bruxelles, 15-16 décembre 2005, Annexe I – Approche globale des migrations.