Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-556-09.htm
Timestamp: 2017-10-22 08:03:32
Document Index: 370709485

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 66', 'artículo 11', 'artículo 46', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 241', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 48', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 39', 'Artículo12', 'artículo 46', 'artículo 12', 'artículo 26', 'Artículo 26']

SENTENCIA C-556/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por configurarse un cargo de inconstitucionalidad
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por tratarse de cargos diferentes
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza y finalidad
La naturaleza de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado al grupo familiar, con el fin de evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical de las condiciones de subsistencia mínimas de los beneficiarios de dicha prestación.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Límites del legislador
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Concepto/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Concepto
Del principio de progresividad (la obligación de moverse lo más rápidamente posible hacia la meta) se deriva la prohibición de regresividad (las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente). Así, el Estado se encuentra obligado a aumentar progresivamente la satisfacción de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio, retroceder en los avances obtenidos. Como se verá, uno de tales avances es la inversión de recursos para la satisfacción del derecho, especialmente si existe una deficiente prestación del mismo por insuficiente cobertura, baja calidad o adaptabilidad. La prohibición de regresividad ha sido explicada en múltiples decisiones de esta Corte. En algunas de ellas la Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso de acceder al derecho. En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente vulnerables de la población. Como lo ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta.
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Control judicial más severo
Cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes: (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja.
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Eventos en que una medida se entiende regresiva
Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.
REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE SOBREVIVIENTES DE AFILIADO-No previsto en la norma modificada/REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE SOBREVIVIENTES DE AFILIADO-Constituye una medida regresiva que desconoce el fin último de la prestación/PENSION DE SOBREVIVIENTES DE AFILIADO-Requisito de fidelidad constituye una medida regresiva
El artículo 12 de la Ley 797 de 2003 modificó el 46 de la Ley 100 de 1993, señalando los requisitos para la obtención de la pensión de sobrevivientes, y exige que el afiliado fallecido hubiera cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años (los inmediatamente anteriores al fallecimiento) y que se acrediten los requisitos contemplados en los literales a) y b) de dicho artículo, que contemplan una exigencia de fidelidad de cotización, que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, que constituye una medida regresiva en materia de seguridad social, puesto que la modificación establece un requisito más riguroso para acceder a la pensión de sobrevivientes, desconociendo la naturaleza de esta prestación, la cual no debe estar cimentada en la acumulación de un capital, sino que por el contrario, encuentra su fundamento en el cubrimiento que del riesgo de fallecimiento del afiliado se está haciendo a sus beneficiarios.
Referencia: expediente D-7569
Parágrafo 1°. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2° de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
Parágrafo 2°. Si la causa del fallecimiento es homicidio, se aplicará lo prescrito para accidente, y si es suicidio, se aplicará lo prescrito para enfermedad.
Señala que se vulnera el derecho a la vida consagrado en el artículo 11 de la Constitución, por cuanto los literales incluyen requisitos adicionales a los contemplados en el artículo 46 original de la Ley 100 de 1993, que física y legalmente no existían, pues la norma original no los preveía. El cumplimiento de éstos restringe de manera severa el acceso a la pensión de sobrevivientes y le exige al afiliado además de las semanas cotizadas en los últimos tres años, una fidelidad al sistema.
El legislador olvido que la finalidad de la pensión es dar estabilidad económica y social a la familia del afiliado que venía cotizando y fallece, mostrando como argumento principal para la vida jurídica del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, el crear conciencia de afiliación al sistema y evitar fraudes.
Contrario a lo manifestado en la demanda, considera que los apartes demandados no desconocen el Estado Social de Derecho, entendido como aquél que se encuentra sometido a las leyes y que pretende la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, pues precisamente con dichas normas se desarrollan los derechos al trabajo y seguridad social de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
En relación con el principio de favorabilidad, el interviniente señala que éste debe analizarse frente a normas vigentes, porque más de una norma se ocupa del mismo asunto, o en razón de la complejidad respecto a su aplicación, razón por la cual considera que debe darse aplicación a la proferida posteriormente, así resulte restrictiva o desfavorable en criterio del demandante.
Mediante apoderada, este Ministerio solicita desestimar las pretensiones del demandante, expresando en primer término que hay ineptitud de la demanda presentada, por cuanto sus argumentos son subjetivos y no recaen directamente sobre la norma, pues no efectúa la cita de la sentencia C-1094 de 2003 que declaró exequible por los cargos el literal a) del numeral 2° del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, por lo que considera que el demandante no hace una trascripción exacta de lo demandado.
Sin embargo, como argumentos específicos precisa que el demandante confunde el estado paternalista con el que busca la justicia social y la dignidad humana, pues para acceder a la prestación social para sobrevivientes es necesario no sólo tener en cuenta al grupo de trabajadores cotizantes activos, como lo contemplaba originalmente la Ley 100 de 1993, sino a aquéllos que si bien no tenían una cotización en el mes inmediatamente anterior al fallecimiento, o de 26 semanas en el último año anterior a la fecha de muerte, si podían tener una densidad de semanas, que con requisitos más acordes permitiera a los beneficiarios acceder a la prestación.
Por ende, argumenta que no es un requisito arbitrario incorporar además de otras previsiones la fidelidad al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues, éste refleja la vida laboral del trabajador teniendo en cuenta aún tiempos de servicio anteriores a la existencia del mismo.
Agrega que si se comparan los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 y la modificación de la Ley 797 de 2003, como lo hace el demandante, se estaría mirando sólo un aspecto puntual, que es el número de semanas y no las condiciones para que dichas semanas sean tenidas en cuenta para acceder al beneficio pensional, situación que es superada por la norma demandada, la cual además de reflejar realmente la participación del trabajador, permite que ésta se tenga en cuenta, siendo más amplia la cobertura de este beneficio.
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, consideró que el problema jurídico planteado por los demandantes ya fue abordado formal y materialmente por la Corte en la sentencia C-1094 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
Agrega que los literales acusados introducen requisitos de densidad de cotización que no estaban previstos en la Ley 100 de 1993, pero éstos permiten que el afiliado pueda gozar de una cobertura total durante su vida laboral, esto es, durante un período de 40 años; requiere tan solo entre 416 y 520 semanas, a la vez que distribuye la cobertura a lo largo de los años de potencial actividad laboral, lo cual se ajusta a la naturaleza del sistema.
El Procurador General de la Nación en concepto N° 4744 de marzo 26 de 2009 solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que modificó el 46 de la Ley 100 de 1993
Advierte que “solo ha operado el fenómeno de la Cosa Juzgada Constitucional para el caso del literal a) del numeral 2 del artículo 12, en el entendido de que solamente será exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte”.
Sin embargo, considera que el demandante en forma genérica señala como vulnerados los artículos 1°, 2°, 11, 13, 29 y 46 de la Constitución, pero solamente da las razones por las que se vulneran los artículos 11, 29 y 46, por lo que contrae a tales artículos el problema jurídico a resolver.
Agrega que “la Corte Constitucional ha admitido no sólo que los tratados de derechos humanos, sino que la jurisprudencia de los órganos internacionales de derechos humanos es relevante y ha de tenerse en cuenta al momento de interpretar derechos consagrados en la Constitución, pues esas interpretaciones deben ser tenidas en cuenta cuando ellas contienen un estándar de protección mayor al que consagra la Constitución o la jurisprudencia constitucional (sentencias C-010 de 2000; C-04 de 2003 y T-453 de 2005, entre otras). Es por ello que también ha de admitirse la doctrina de instancias tales como la Corte Europea de Derechos Humanos, etc, en la medida que allí se hagan interpretaciones de mayor protección a los derechos que se consagran en la Carta” (f. 138 cd inicial).
Por consiguiente, precisa que medidas como las contenidas en los literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, no obstante buscar proteger la especialidad y viabilidad financiera del Sistema de la Seguridad Social, se muestran injustificadamente regresivas y desproporcionadas, en la medida en que imponen requisitos más gravosos para acceder a la prestación de la pensión de sobrevivientes, dado que a juicio del Ministerio Público ello sólo es posible cuando el legislador haya garantizado la cobertura del sistema.
Basta con que tan sólo una persona resulte cobijada por la norma, para devenir en inconstitucional, pues no hay razón suficiente que sustente que se hubiese otorgado el mismo trato a grupos poblacionales diferentes, que tenían diferentes circunstancias, entre las que se encontraba la imposibilidad de efectuar las cotizaciones al Sistema de Pensiones exigidas por la norma antes de enero de 1967, cuando no había sido creado.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de la acusación contra una ley.
El demandante acusa los literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, por cuanto en su opinión consagran mayores requisitos que los contemplados en la Ley 100 de 1993, haciendo cada vez más difícil que la familia pueda acceder a la pensión de sobrevivientes.
En el presente asunto, la Vicepresidenta Ejecutiva de la Federación de Aseguradores Colombianos - Fasecolda, en su primera observación, plantea no vislumbrar los presupuestos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo, pues en su opinión, el cargo propuesto por el demandante no satisface los requisitos necesarios para un pronunciamiento de fondo, “dado que toda su argumentación gira alrededor del requisito de fidelidad del 20 % que hace referencia el literal b) del numeral 2° del artículo 12 de la Ley 797, referente al requisito de fidelidad al sistema exigido para acceder a la pensión de sobreviviente”.
A criterio de la Corte, la demanda contiene argumentos básicos que sí permiten adelantar el juicio de constitucionalidad en relación con los preceptos acusados, pues expresa que el cumplimiento de los requisitos contenidos en los literales glosados, restringe de manera severa el acceso a la pensión de sobrevivientes y le exige al afiliado, además de las semanas cotizadas en los últimos tres años, una fidelidad al sistema imposible de cumplir (f. 4 cd. inicial).
Mediante sentencia C-1094 de noviembre 19 de 2003, con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño, se estudió la constitucionalidad, entre otros, del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, declarando la Corte “inexequible el parágrafo 2° del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 y exequible, por los cargos analizados en esta Sentencia, el resto de este artículo, en el entendido que para el caso del literal a) del numeral 2° será exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte” (no está en negrilla en el texto original).
En este caso, también se demanda el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, pero únicamente los literales a) y b), considerando la intención del legislador al incorporar requisitos adicionales a la pensión de sobrevivientes, hecho que no tiene relación con la causa que ocasionó el fallecimiento del afiliado, que analizó la Corte en la sentencia C-1094/03, al limitar su estudio a los cargos propuestos en aquella oportunidad. En esta demanda se discute la imposibilidad de verificar una exigencia, para afiliados que cumplieron 20 años de edad con anterioridad a enero de 1967, cuando no existía el Sistema de Pensiones.
Como la pensión de invalidez, la pensión de sobrevivientes es una institución de la seguridad social favorable a quienes se encuentran en situación involuntaria e insufrible de necesidad y requieren un tratamiento diferencial positivo o protector que les permita un reconocimiento digno e igualitario por parte de la sociedad. Por esta razón, el ordenamiento jurídico crea un determinado orden de prelación respecto de las personas afectivamente más cercanas al causante, privilegiando a quienes más dependían emocional y económicamente de él…”
Con todo, bien pueden darse unas circunstancias en las que se justifique una regresión, pero sólo por superiores razones constitucionales.
“… progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto[1]. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. Precisamente, con base en esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma que reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues consideró que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación progresiva de la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la sentencia C-1165 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra:
‘… esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.
… … …’
El criterio sobre el control más estricto de toda aquella medida que constituya un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente aceptado por la jurisprudencia internacional de derechos humanos. Así, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que es el intérprete autorizado del Pacto sobre la materia, y cuyos criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y alcance de los derechos sociales (CP art. 93), ha elaborado una amplia doctrina sobre el derecho a la salud. En particular, en su período No 22 de sesiones, el 11 de mayo de 2000, el Comité adoptó la ‘Observación General No 14 relativa al disfrute del más alto nivel de salud (art 12)’, en donde destaca, entre otras cosas, que la progresividad no priva de contenido la obligación estatal, y por ello las medidas regresivas, que disminuyen una protección a la salud ya alcanzada, se presumen contrarias al Pacto. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas eran necesarias y que ‘se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas las alternativas posibles’ (Parr 32)”.
Igualmente, en sentencia C-507 de mayo 21 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño, la Corte señaló
“5.6.1 El principio de progresividad de los derechos sociales constitucionales y la prohibición constitucional de regresividad
La Constitución Colombiana consagra un catálogo amplio de derechos sociales, pero somete la actuación del Estado en esta materia, al llamado principio de progresividad. En este sentido, la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’. En este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el derecho internacional, ha entendido que, en general, la obligación del Estado en materia de derechos sociales, es la de adoptar medidas, ‘hasta el máximo de los recursos posibles’, para lograr progresivamente la plena efectividad de tales derechos[2].
En efecto, a la hora de interpretar las obligaciones constitucionales del Estado en materia de derechos sociales, la Corte ha encontrado aplicable lo dispuesto en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales según el cual, ‘(c)ada uno de los Estados Partes (…) se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que se disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos’[3].
Sobre esta obligación, en su Observación General N° 3, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, señaló:
‘9. La principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas ‘para lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]’. La expresión ‘progresiva efectividad’ se usa con frecuencia para describir la intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. (…) Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga.’ (pár. 9) (Subraya fuera de original).
En suma, del principio de progresividad (la obligación de moverse lo más rápidamente posible hacia la meta) se deriva la prohibición de regresividad (las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente). Así, el Estado se encuentra obligado a aumentar progresivamente la satisfacción de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio, retroceder en los avances obtenidos[4]. Como se verá, uno de tales avances es la inversión de recursos para la satisfacción del derecho, especialmente si existe una deficiente prestación del mismo por insuficiente cobertura, baja calidad o adaptabilidad.
La prohibición de regresividad ha sido explicada en múltiples decisiones de esta Corte. En algunas de ellas la Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social[5] o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso de acceder al derecho[6]. En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente vulnerables de la población[7].
Como lo ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta[8]. Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad. Al respecto la Corte ha señalado:
‘(U)na vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional’.[9]
Como ya lo ha explicado esta Corte, cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja[10].
En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: ‘si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional’[11].
Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho[12]; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho[13]; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad)[14]. Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad[15]”.
Así mismo, la Sala aclara que si bien en esta providencia se sigue el precedente jurisprudencial expuesto en la sentencia C-428 de julio 1° de 2009, con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo, no se cita expresamente por referirse a los requisitos necesarios para adquirir la pensión de invalidez contenidos en el artículo 39 de la Ley 860 de 2003, asunto que si bien guarda relación con lo acusado en la presente oportunidad, deviene de situación fáctica y normas diferentes.
Artículo12. El artículo 46 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
(Parágrafo 2°. Si la causa del fallecimiento es homicidio, se aplicará lo prescrito para accidente, y si es suicidio, se aplicará lo prescrito para enfermedad.) (Declarado INEXEQUIBLE mediante sentencia C-1094 de 2003.)
Como puede observarse, mediante los literales acusados del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 fueron aumentados los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993, para obtener el derecho a la pensión de sobrevivientes, pues en el anterior artículo sólo se exigía que el afiliado fallecido, si se encontraba aportando al régimen, hubiera cotizado un mínimo de 26 semanas al momento de producirse el deceso; y si había dejado de cotizar, hubiese efectuado aportes como mínimo por 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produjo el fallecimiento.
Siendo ello así, cabe recordar que uno de los principios fundantes del orden superior es el reconocimiento, como regla general y sin discriminación, de la primacía de los derechos de la persona, razón por la cual ese requisito de fidelidad aparece como una medida regresiva, que pretendiendo proteger la viabilidad del sistema, desconoce el fin último de la pensión de sobrevivientes, la cual, se repite, procura amparar a las personas, que necesitan atender sus necesidades, sin mengua adicional por la contingencia de la muerte del afiliado de quien dependían.
[1] “Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.”
[2]“Salvo que se trate de los derechos sociales fundamentales, como, por ejemplo, el derecho de los menores a la educación básica gratuita.”
[3] “En el mismo sentido se expresa el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando sostiene: ‘Artículo 26. Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados’.”
[4] “Cfr. Sentencia C-038 de 2004.”
[5] “Sentencia C-1165 de 2000.”
[6] “Cf. Sentencia T-1318 de 2005.”
[7] “Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004, sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Constitución imponían al Estado, el ‘deber de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos’.”
[8] “En este sentido Cfr. sentencias C-671 de 2002, C-789 de 2002, C-931 de 2004, T-1318 de 2005, entre otras.”
[9] “Sentencia C-671 de 2002.”
[10] “Cfr. Sentencias C-1064 de 2001 C-671 de 2002, C-931 de 2004.”
[11] “Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido T-025 de 2004.”
[12] “Cfr, entre otras, C-038 de 2004.”
[13] “En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002, a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión.”
[14] “En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.”
[15] “Ibídem.”