Source: http://www.ittig.cnr.it/BancheDatiGuide/Disabilita/docs/RBelli.Guidaelibertadisabili.1994-12.html
Timestamp: 2019-03-22 08:06:54+00:00
Document Index: 2131084

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 38', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 13', 'art. 16', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 320', 'sentenza ', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 91', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 119', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 121']

Raffaello Belli, L'idoneità alla guida e la libertà (di circolazione) delle persone con disabilità
L'idoneità alla guida e la libertà (di circolazione) delle persone con disabilità. (*)
La sentenza del T.a.r. del Lazio, sez. 3, del 14 aprile 1994 (1), n. 1539, risulta priva di precedenti (2) ed è passata in giudicato per mancata impugnazione.
Il ricorrente chiedeva al tribunale l'annullamento della decisione ministeriale, del giudizio tecnico su cui si basava e di tutti gli atti conseguenti, connessi e presupposti, nonché l'annullamento o un'interpretazione "adeguatrice" del d.m. 23 giugno 1988, n. 263 (3).
Nell'accogliere il ricorso il T.a.r., esamina molti dei numerosi motivi addotti dal ricorrente, centrati sulla doverosità di valutare in concreto le possibilità di guida del candidato (4), dichiarando l'assorbimento (5) dei rimanenti (6).
Partendo dall'essenziale constatazione secondo cui la possibilità di guidare l'auto ha "fondamentale importanza al fine di favorire il recupero" (7) delle persone con disabilità, va subito osservato che in proposito hanno rilevanza garanzie costituzionali primarie.
Innanzitutto l'art. 2 implica il diritto di ognuno a muoversi liberamente e vivere una vita indipendente e il dovere di tutti, e quindi anche dello stato, di rispettare la vita (8) e, per via della dizione "nelle formazioni sociali", il diritto all'integrazione sociale delle persone con disabilità. Inoltre ha rilievo l'art. 3: al comma 1, in quanto non esistono due menomazioni identiche e da due menomazioni analoghe conseguono disabilità diversissime, per cui queste ultime diventano rilevanti non in astratto, bensì solo se effettivamente pericolose per la guida (9); al comma 2 perché il dovere di rimuovere gli ostacoli fa sì che l'idoneità alla guida possa essere negata alle persone con disabilità solo quando è davvero impossibile fare diversamente (10). Doverosità che risulta rafforzata dal diritto all'assistenza sociale stabilito dal comma 1 dell'art. 38 Cost.
Ha poi rilievo l'art. 16 comma 1 Cost. In proposito è sì vero che, secondo una vecchia pronuncia della Corte costituzionale, il rilascio della patente di guida non è tutelato da tale comma perché è possibile spostarsi da un luogo ad un altro anche diversamente (11), ma, oltre alle posizioni diverse in proposito avanzate dalla dottrina (12), è pure vero che, senza poter guidare l'auto, per molte persone con disabilità tali spostamenti (13) sono molto più complicati. Inoltre secondo la dottrina prevalente, seppur diversamente articolata, il comma 1 dell'art. 16 Cost. tutela anche i mezzi necessari per la circolazione (14) o comunque la circolazione stradale (15). Per cui, a proposito dei limiti consentiti dal primo comma di detto articolo, resta solo da aggiungere che viene sì ammesso l'apprezzamento discrezionale della pubblica amministrazione (16), purché però senza illegittime discriminazioni (17), solo per ragioni obiettive (18) e secondo criteri stabiliti per legge (19).
In merito alla rilevanza dell'art. 13 Cost., premesso che secondo la Corte costituzionale (20) l'essere privati della patente non incide sulla libertà personale (21), va osservato che, in presenza di talune disabilità, con la patente di guida è possibile uscire di casa quasi come se queste non ci fossero, mentre senza tale patente dette possibilità si riducono ai rari casi in cui è disponibile un idoneo aiuto altrui. Ovvero, ogniqualvolta non si può disporre di tale aiuto, la questione riguarda non la possibilità di circolare in determinate aree o luoghi, bensì la facoltà di muoversi in tutto ciò che sia diverso dalla propria abitazione. E quindi, per i casi di illegittimo diniego dell'idoneità psico-fisica alla guida alle persone con disabilità (22), non si può evitare un richiamo a quelle dottrine secondo cui, quando c'è l'obbligo positivo di circolare e soggiornare solo entro un dato territorio, allora è incisa la libertà personale (23) ed è "inconfutabile che non può dirsi veramente libero nella persona un soggetto che non possa esplicare la propria facoltà di muoversi liberamente da una città all'altra" (24) come pure che "la restrizione progressiva dell'area nella quale un cittadino può circolare e soggiornare liberamente possa condurre a situazioni di fatto non difformi da alcune forme di vera e propria detenzione" (25).
Venendo alla specificità della questione in esame va rilevato che essa riguarda non il rilascio della patente di guida, bensì un suo presupposto, e cioè l'accertamento (26) dell'idoneità (27) fisica (28) alla guida dell'auto mediante il rilascio di un certificato (29).
Il primo motivo per cui il T.a.r. del Lazio annulla detto accertamento è dovuto al fatto che il Ministero dei trasporti non si è avvalso della collaborazione dei medici appartenenti ai servizi territoriali della riabilitazione: la normativa in proposito è talmente chiara (30) da non consentire di capire perché il Ministero non l'abbia applicata nemmeno dopo che il punto era stato rilevato in sede di ricorso gerarchico.
Considerati poi i limiti delle conoscenze specifiche delle altre persone preposte all'accertamento in oggetto, il mancato coinvolgimento di tali medici è ancor più inammissibile perché la loro presenza è finalizzata a ridurre il pericolo di errori in un campo potenzialmente pieno di dubbi (31) circa dati di fatto (32) come quello dell'accertamento (33). In proposito sono poi di rilievo le puntualizzazioni che si tratta di un preciso obbligo al fine "di valutare adeguatamente la possibilità di contemperamento fra il valore essenziale della sicurezza della circolazione ... e quello di libertà di cui è portatore il singolo handicappato". E qui troviamo condivisibili conferme di precedenti affermazioni sull'irrinunciabilità del rispetto della sicurezza (34) degli altri consociati (35) e sulla necessità di muoversi sul filo del rasoio in quanto tale sicurezza deve coesistere con i diritti inviolabili (36) delle persone con disabilità, ovvero si tratta di conciliare due beni che la Costituzione tutela egualmente (37) e al massimo livello. Tant'è che quel riferimento al "valore" fatto dal T.a.r. significa, pure a proposito delle persone con disabilità, l'accoglimento di quella dottrina secondo cui "la libertà di circolazione costituisce non solo un diritto di libertà, ma anche un “valore" (38) e quindi, in quanto tale, principio costituzionale supremo (39), o comunque diritto fondamentale con una rilevanza maggiore di quella di alcuni altri (40) e finalizzato appunto ad armonizzare interessi diversi (41).
In via preliminare (42) va osservato che, in generale, esistono gli strumenti giuridici per impedire un'effettiva e significativa lesione della libertà di circolazione prima che il relativo provvedimento passi al vaglio del giudice. Viceversa per le persone con disabilità, nel caso del certificato di inidoneità psico-fisica alla guida di dubbia legittimità, una notevole ed effettiva lesione di tale libertà può verificarsi subito e perdura almeno fino all'emissione di un certificato atto a superare il vaglio del giudice. E il punto acquista particolare rilievo dal momento che in questo caso si tratta non del problema esaminato a proposito delle c.d. "libertà positive" (43), ma dell'utilizzo delle proprie capacità psico-fisiche, ovvero di diritti assoluti della personalità, o delle c.d. "libertà negative"; tant'è che la giurisprudenza ha mostrato attenzione nel consentire la guida dell'auto ogniqualvolta ciò è possibile (44) e la mancata abilitazione può creare difficoltà supplementari (45).
Il T.a.r. sottolinea inoltre una rilevante novità (46) e cioè l'ammissibilità della guida anche con più minorazioni invalidanti (47), con le susseguenti doverosità di "esaminare caso per caso" (48) senza astratte preclusioni classificatorie e di richiedere la presenza del medico della riabilitazione qualunque sia la disabilità. Il punto è importante sia per il fatto che in futuro sarà meno semplice la disapplicazione di quella norma secondo cui le menomazioni possono produrre inidoneità alla guida non in se stesse (49), bensì solo se impediscono in concreto (50) di svolgere con sicurezza tale attività (51), e sia perché significa sottolineare l'illegittimità della tesi (52) secondo la quale, di fronte a talune diagnosi, l'inidoneità alla guida si può dare per scontata ed è inutile qualsiasi ulteriore accertamento. Si tratta di un'illegittimità che emerge pure a seguito della riserva di legge rinforzata (53) del comma 1 dell'art. 16 Cost., perché, in base ad essa, il legislatore, nello stabilire i "motivi di sanità o di sicurezza", non può essere generico (54), nemmeno demandando le specificazioni alla pubblica amministrazione (55), mentre nella realtà non risulta alcuna norma di legge che faccia scaturire l'inidoneità alla guida dalla menomazione di cui è affetto il ricorrente (56).
Inoltre detta affermazione del T.a.r. del Lazio è conforme alla dottrina secondo cui l'idoneità va valutata globalmente, e non in relazione alle singole minorazioni (57). E anche alla giurisprudenza a seguito della quale per gli automezzi l'inidoneità va verificata caso per caso (58): infatti, se questo è doveroso per gli automezzi, a maggior ragione deve esserlo per le persone, fra le quali le peculiarità sono ben più numerose che fra i mezzi meccanici.
Infine, ad ulteriore conferma dell'esattezza di quanto affermato dal T.a.r. del Lazio, ci sono disposizioni (59), in base alle quali rilievo spetta agli accertamenti clinici e a prove pratiche di guida, e non a valutazioni astratte (60). Del resto per l'idoneità psico-fisica alla guida vanno accertati i requisiti (61) e questi sono "qualità di persone ... possedute o non possedute" (62), riscontrabili quindi soltanto in concreto.
Per comprendere pienamente l'ulteriore motivazione della sentenza in esame è necessario osservare che il T.a.r. ha annullato solo il certificato di inidoneità del ricorrente, ma non gli atti presupposti, e in particolare il d.m. n. 263 cit. Il problema (63) è che, successivamente alla presentazione del ricorso, ma prima della decisione del T.a.r. sul medesimo, questo d.m. è stato sostituito dal d.p.r. n. 495 cit., il cui contenuto per l'idoneità alla guida delle persone con disabilità è però analogo a quello del d.m. abrogato (64). Di conseguenza l'eventuale annullamento sarebbe stato inutile per il d.m. 263 cit., perché abrogato, e impossibile per il d.p.r. 495 cit., perché non impugnato e non impugnabile (65) dal ricorrente, mentre, data la stretta analogia fra vecchia e nuova normativa, un atto riemesso in base a quest'ultima, ma senza l'interpretazione del T.a.r., sarebbe stato verosimilmente analogo a quello impugnato.
Allora il T.a.r., senza discostarsi dai motivi addotti dal ricorrente, emette una sentenza interpretativa della normativa impugnata (66), prescindendo dal fatto che sia contenuta nelle vecchie o nelle nuove disposizioni. Così, in futuro, nel riesercizio di quel potere (67), il Ministero dei trasporti dovrà tener conto di questo precedente.
Di conseguenza l'affermazione del T.a.r., secondo cui qualunque sia la menomazione la commissione deve sempre valutare "le concrete possibilità di guida del soggetto pur menomato, non esistendo, secondo il dettato normativo, affezioni che per evidenza, gravità o topologia, sottraggono automaticamente alla commissione integrata le sue competenze come tracciate dal legislatore", ribadisce l'inammissibilità di esclusioni aprioristiche e pare davvero conforme al disposto del d.m. n. 263 cit. e all'Appendice II all'art. 320 del d.p.r. n. 495 cit., che attribuiscono compiti specifici alle commissioni locali (68). Inoltre viene da pensare all'illegittimità (69) della circolare del Ministro dei trasporti n. 148 cit., già ipotizzata in dottrina (70), nelle parti in cui rinvia talune decisioni a valutazioni astratte da parte di organi centrali del Ministero (71).
Nella sentenza in esame viene stabilito anche che "la presunta evidenza dell'impedimento alla guida invocato dall'amministrazione non appare affatto unica ed incontrovertibile alla luce della certificazione medica esibita dall'interessato". Questo è condivisibile a seguito sia del disposto del comma 1 lett. b) dell'art. 10 della l. 7 agosto 1990, n. 241 (72) che della dottrina (73) e giurisprudenza (74) preferibili (nonostante tesi discordi (75)) secondo cui si tratta di un procedimento nel quale (76) non può esservi alcuna valutazione di pubblico interesse (77). Per cui, visto che il giudice amministrativo può sindacare la discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione per vizi di logica (78), di fronte a quei pareri positivi di autorevoli esperti (79), pare certamente illogico dare l'inidoneità addirittura per presunta, senza ritenere necessaria alcuna verifica; tanto più se si considera che il tipo di accertamento qui in esame è sicuramente riconducibile a quelli in cui la discrezionalità tecnica può produrre giudizi soltanto probabili o ipotetici (80).
Dunque, a seguito della sentenza in esame, il Ministero dei trasporti è obbligato a riemettere l'atto senza i vizi rilevati dal giudice (81) (ma non necessariamente a certificare l'idoneità alla guida del ricorrente (82)). Allora, oltre al fatto che per l'accertamento dell'idoneità tecnica alla guida sono stati stabiliti dei criteri (83), mentre altrettanto non è accaduto per l'idoneità psico-fisica, il problema ancora da risolvere è che, sia le capacità "residue" che le situazioni concrete di guida sono talmente diversificate fra loro da ricadere comunque nel caso di "norma imprecisa" (84). Quindi per l'idoneità psico-fisica alla guida si tratta non di uno di quegli accertamenti tecnici capaci di un unico responso (85), bensì di uno di quei casi in cui all'accertamento (86), condizionato dall'abilità dell'esecutore nell'accertare i fatti (87), segue una valutazione (88), il cui esito varia a seconda dei valori dell'esaminatore (89) o del criterio utilizzato (90), ed è perciò insindacabile dal giudice (91) (se non per eccesso di potere (92) o incoerenza logica (93)). Di conseguenza, nel caso di un'inadeguata valutazione dell'idoneità alla guida delle persone con disabilità, si può realizzare una di quelle situazioni in cui vi è una limitazione della libertà (94) con una tutela giurisdizionale insufficiente (95).
5 Per quanto concerne le critiche al metodo dell'assorbimento, si può vedere: S. CASSARINO, Il processo amministrativo. Lo svolgimento del giudizio, Milano, Giuffré, 1987, 612-4.
12 R. ZACCARIA, nota a Corte di cass. sez. 4, sentenza 8 maggio 1968, n. 976, in Foro it., 1969, II, 235; C. LAPICCIRELLA, Strade (Disciplina della circolazione sulle), in N.mo Dig. It., XVIII, Torino, Utet, 1971, 482; G. AMATO, Art. 16, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Rapporti civili - Zanichelli, Il foro italiano - Bologna, Roma, 1977, 125-6; P. BARILE, Diritti dell'uomo e libertà fondamentali, Bologna, il Mulino, 1984, 175; U. DE SIERVO, Circolazione, soggiorno, emigrazione (libertà di), in Dig. disc. pubbl., Torino, Utet, 1989, III, 80; M. SICLARI, Patente di guida, in Enc. giur., Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1990, XXII, 2; B. DEIDDA, op. cit., 102.
32 M.S. GIANNINI, Diritto cit., 484.
42 Oltre a doversi rilevare che la sospensione o la revoca, quindi in ogni caso la privazione, della patente di guida a chi ne ha i requisiti (e non valutare in maniera adeguata le capacità "residue" di aspiranti guidatori con disabilità può significare negare la patente di guida a persone che ne hanno i requisiti) psico-fisici e l'idoneità tecnica, è una sanzione (sentenza della Corte costituzionale n. 6 cit., 72; G. ROSSO, Considerazioni sulla legittimità costituzionale dell'art. 91 cod. strad., in questa Rivista 1962, I, 66-7; C. LAPICCIRELLA, op. cit., 485; ordinanza della Corte costituzionale del 14 aprile 1988, n. 456, in questa Rivista 1988, 2084 ss.; A. ALIBRANDI, La sospensione e la revoca della patente di guida nel nuovo codice della strada, in Arch. giurisprudenza. circ. 1992, 802. Tale veste sanzionatoria sussiste anche nel d.lgs. n. 285 cit.), tanto che tale sospensione dev'essere revocata appena è possibile farlo senza pregiudicare la pubblica incolumità (sentenza del T.a.r. della Sardegna del 18 maggio 1992 n. 582), per cui da tutto ciò consegue che la negazione di tale abilitazione per inidoneità psico-fisica deve avvenire solo quando quest'ultima è accertata con la stessa sicurezza con cui viene riscontrata l'idoneità in caso di primo rilascio o di rinnovo della patente.
53 Sentenze della Corte costituzionale del 23 giugno 1956, n. 2, in Rivista 1956, 561 ss., e del 5 maggio 1959, n. 27, in ivi 1959, 355 ss.; M. MAZZIOTTI, op. cit., 16; U. DE SIERVO, Circolazione, soggiorno, emigrazione (libertà di), in Dig. disc. pubbl., Torino, Utet, 1989, III, 78.
61 Punto 8 lett a) del dell'art. 4 l. n. 111 cit., primo cpv. dell'art., 1 del d.m. n. 263 cit. e art. 119 del d.lgs. n. 285 cit.
62 M.S. GIANNINI, Diritto cit., 88.
75 G.C. ANGELONI, E. BONASSI BENUCCI, op. cit., 27; G. TRIDICO, Circolazione stradale, in Dig. disc. pubbl., Torino, Utet, 1989, III, 93; dottrina cit. in M. SICLARI, op. cit., 2. Inoltre: sentenza del Cons. giust. amm. della Sicilia del 4 aprile 1979, in Cons. Stato, 1979, I, 616; sentenza della Corte di cassazione, sez. 4, del 23 maggio 1984, n. 753; sentenza del T.a.r. del Molise del 15 giugno 1990, n. 168 in T.A.R, 1990, I, 3247.
77 E questo pur dovendosi rilevare che consentire la guida dell'auto alle persone con disabilità è anche interesse della collettività in quanto riduce le spese per l'assistenza a queste persone: P. OXLEY, Miglioramento della vita delle persone con disabiltà attraverso la guida dell'auto, in Atti del Seminario internazionale “Patente e guida delle persone con disbilità”, Firenze, 29-30 novembre 1991, 78.
80 M.S. GIANNINI, Diritto cit., 56.
83 Allegato II al d.m. 8 agosto 1994 (pubbl. su G. U., Serie generale, del 19 agosto 1994, n. 193) a seguito della delega di cui al comma 2 dell'art. 121 del d.lgs. n. 285 cit.