Source: https://www.actu-juridique.fr/administratif/environnement/letat-la-prescription-trentenaire-et-la-securite-des-sites-pollues/
Timestamp: 2020-04-05 22:57:47+00:00
Document Index: 50911271

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L’État, la prescription trentenaire et la sécurité des sites pollués - Actu-Juridique
Publié le 10/03/2020 - mis à jour le 11/03/2020 à 9H34
Dans un arrêt du 13 novembre 2019, le Conseil d’État a développé sa jurisprudence concernant le point de départ de la prescription trentenaire en matière de remise en état d’un sol pollué par l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement. Concernant les installations ayant cessé leur activité avant l’entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977, il s’agit de la date effective à laquelle l’installation a cessé de fonctionner, sauf en cas de dissimulation. L’arrêt clarifie également l’étendue des obligations de l’État relatives à la mise en sécurité d’un site pollué à l’occasion d’un arrêt du 13 novembre 2019. Il n’a pas l’obligation de dépolluer le site, mais bien de le mettre en sécurité dans un délai raisonnable, afin qu’il ne porte pas atteinte à l’environnement et à la santé humaine. Le Conseil d’État précise que l’État peut financer lui-même des opérations de dépollution plus complètes, en prenant en compte l’usage futur du site. Il n’y a cependant pas de carence fautive lorsqu’il refuse de faire usage de ces pouvoirs.
CE, 13 nov. 2019, no 416860
Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune de Marennes est propriétaire depuis 1958 d’une partie du site du Petit Port des Seynes, friche industrielle d’une superficie d’environ 17 hectares située sur son territoire et sur lequel la société Saint-Gobain a exploité, entre 1872 et 1920, une fabrique de soude et d’engrais chimique. Souhaitant y créer une zone d’aménagement concerté, la commune de Marennes a, en 2001, confié à la société Bureau Veritas la réalisation d’une étude préliminaire qui a mis en évidence l’existence d’une importante pollution des sols et des eaux souterraines du site, confirmée ultérieurement par des études complémentaires réalisées à l’initiative de la commune afin de connaître plus précisément la nature et l’ampleur de la pollution. À sa demande ainsi qu’à celle de la société Oléron STP, qui exploite sur le site une entreprise de fabrication de peintures, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a prescrit, par ordonnance du 15 mars 2007, une expertise destinée à connaître la nature et l’étendue des pollutions affectant l’ancien site de l’usine Saint-Gobain, l’origine de ces pollutions, les mesures de protection de l’environnement qu’elles appellent et les préjudices subis tant par la commune que par la société Oléron STP. Le rapport de l’expert, déposé le 30 juin 2009, a confirmé la pollution du site et son imputabilité aux activités de la société Saint-Gobain. Estimant toutefois que la méthode suivie par l’expert ne correspondait pas à la méthodologie définie par la circulaire ministérielle du 8 février 2007 relative aux modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués, le préfet de la Charente-Maritime a pris, le 30 avril 2010, un arrêté prescrivant à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) la réalisation, aux frais de la personne responsable du site, de nouvelles études destinées à mieux cerner la pollution existante, son origine et les moyens de gestion adéquats. La commune de Marennes a saisi le tribunal administratif de Poitiers de demandes tendant, d’une part, à l’annulation de cet arrêté et, d’autre part, à l’annulation de la décision du 11 juin 2010 par laquelle le préfet a refusé d’ordonner à la société Saint-Gobain de remettre le site en l’état ou, à défaut, de l’indemniser de ses préjudices. Par un jugement du 29 novembre 2012, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ces demandes comme irrecevables au motif que son maire ne justifiait pas avoir été régulièrement habilité. Par une décision du 30 décembre 2016, le Conseil d’État, statuant au contentieux, a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 4 juin 2015 qui avait rejeté l’appel formé contre ce jugement. Par un nouvel arrêt du 31 octobre 2017, contre lequel la commune de Marennes se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 29 novembre 2012 mais, statuant par la voie de l’évocation, a rejeté les demandes présentées par la commune de Marennes.
Aux termes de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’Administration et le public, dont les dispositions ont été reprises en substance à l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’Administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / – restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (…) ; / – refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ».
Pour l’application de ces dispositions, l’appréciation du caractère défavorable d’une décision doit se faire en considération des seules personnes physiques ou morales qui sont directement concernées par elle, et non au regard de celles, le cas échéant distinctes, qui sont à l’origine de la demande adressée à l’Administration. En outre, la mise en œuvre, par l’autorité administrative, des pouvoirs de police dont elle dispose en application de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement ne saurait être regardée comme un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les tiers à l’exploitation, et notamment le propriétaire du terrain qui a été le siège d’une telle installation.
Il s’ensuit que la commune de Marennes, qui ne peut être regardée comme la personne directement concernée par le refus du préfet d’enjoindre à la société Saint-Gobain de remettre en état le site du Petit Port des Seynes, n’est pas fondée à soutenir que la cour administrative d’appel de Bordeaux aurait commis une erreur de droit ou une erreur de qualification juridique en jugeant que la décision attaquée n’était pas au nombre des décisions soumises à l’obligation de motivation résultant de la loi du 11 juillet 1979.
En application des dispositions de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, reprises aux articles L. 511-1 et suivants du Code de l’environnement, l’obligation de remise en état du site prescrite par l’article 34 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de cette loi, repris à l’article R. 512-74 du Code de l’environnement puis, pour les installations soumises à autorisation, aux articles R. 512-39-1 et suivants du même code, pèse sur le dernier exploitant de l’installation ou sur son ayant-droit. Cette obligation est applicable aux installations de la nature de celles soumises à autorisation en application du titre Ier du livre V du Code de l’environnement alors même qu’elles auraient cessé d’être exploitées avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976, dès lors que ces installations demeurent susceptibles de présenter les dangers ou inconvénients énumérés à l’article L. 511-1 de ce code. Dans cette hypothèse, l’obligation de remise en état du site pèse sur l’ancien exploitant ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant-droit. Lorsque l’exploitant ou son ayant-droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l’exonère de ses obligations que si le cessionnaire s’est substitué à lui en qualité d’exploitant. Il incombe ainsi à l’exploitant d’une installation classée, à son ayant-droit ou à celui qui s’est substitué à lui, de mettre en œuvre les mesures permettant la remise en état du site qui a été le siège de l’exploitation dans l’intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l’environnement. L’autorité administrative peut contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-ci, y faire procéder d’office et à leurs frais.
L’obligation visée au point précédent se prescrit par 30 ans à compter de la date à laquelle la cessation d’activité a été portée à la connaissance de l’Administration, sauf dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés. Toutefois, lorsque l’installation a cessé de fonctionner avant l’entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, qui a créé l’obligation d’informer le préfet de cette cessation, et hors le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site ont été dissimulés, le délai de prescription trentenaire court à compter de la date de la cessation effective de l’activité.
La prescription trentenaire susceptible d’affecter l’obligation de prendre en charge la remise en état du site pesant sur l’exploitant d’une installation classée, son ayant-droit ou celui qui s’est substitué à lui, est sans incidence, d’une part, sur l’exercice, à toute époque, par l’autorité administrative des pouvoirs de police spéciale conférés par la loi en présence de dangers ou inconvénients se manifestant sur le site où a été exploitée une telle installation, et, d’autre part, sur l’engagement éventuel de la responsabilité de l’État à ce titre.
En l’espèce, la cour administrative d’appel a relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la société Saint-Gobain avait cessé son activité de fabrication de soude et d’engrais chimique sur le site du Petit Port des Seynes en 1920. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 sur le point de départ du délai de prescription que la cour n’a commis ni erreur de droit, ni erreur de qualification juridique en jugeant qu’à la date de la décision attaquée du 11 juin 2010, le délai de prescription de 30 ans était en principe écoulé. Si, ainsi qu’il a été dit au point 6, le délai de prescription de l’obligation de remise en état ne court pas dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site ont été dissimulés, la cour a, sans erreur de droit, porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, en jugeant que la circonstance que la pollution causée par l’activité de la société Saint-Gobain ait affecté le sous-sol et les eaux souterraines du site ne permettait pas, à elle seule, de caractériser une dissimulation de nature à faire obstacle au déclenchement du délai de prescription. Il suit de là que c’est sans erreur de droit ni erreur de qualification juridique qu’elle a jugé que, à la date de la décision attaquée, l’action aux fins de remise en état du site était prescrite à l’égard de l’ancien exploitant, pour en déduire que le préfet avait pu légalement renoncer à engager une procédure à ce titre à son encontre.
Sur l’arrêt en ce qu’il a statué sur les conclusions tendant à la mise en jeu de la responsabilité de l’État pour carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de police :
En premier lieu, après avoir souverainement retenu qu’il n’était pas établi que le préfet aurait reçu, avant la première étude de sols réalisée en 2001 à l’initiative de la commune de Marennes et, en tout état de cause, avant l’expiration du délai de prescription, des informations relatives à l’existence, sur le site du Petit Port des Seynes, de dangers ou d’inconvénients visés à l’article L. 511-1 du Code de l’environnement imposant la mise en œuvre des pouvoirs de police spéciale que lui confère la loi, la cour n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que l’abstention du préfet de faire usage de ses pouvoirs de police à l’encontre de l’ancien exploitant ne traduisait aucune carence fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État.
En deuxième lieu, il résulte des dispositions relatives à la police des déchets applicables à l’époque des carences alléguées, notamment de l’article L. 541-3 du Code de l’environnement, et désormais des dispositions relatives à la police des sites et sols pollués, codifiées à l’article L. 556-3 du Code de l’environnement, que, en cas de pollution des sols due à l’activité d’une ancienne installation classée pour la protection de l’environnement pour laquelle l’État ne peut plus mettre en demeure l’ancien exploitant ou une personne s’y étant substituée, ou le cas échéant toute autre personne qui y serait tenue, de procéder à la dépollution du site, en raison soit de la disparition ou de l’insolvabilité de ce dernier, soit de l’expiration du délai de prescription de l’obligation de remise en état reposant sur lui, l’État peut, sans y être tenu, financer lui-même, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, des opérations de dépollution au regard de l’usage pris en compte, dont il confie la réalisation à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ou à un autre établissement public compétent. Dans le cas toutefois où il apparaît que la pollution d’un sol présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l’environnement, il incombe à l’État de faire usage de ses pouvoirs de police en menant notamment des opérations de dépollution du sol, pour assurer la mise en sécurité du site, compte tenu de son usage actuel, et remédier au risque grave ayant été identifié.
En l’espèce, d’une part, la cour administrative d’appel a retenu, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que si la pollution du site du Petit Port des Seynes et son imputabilité aux activités de la société Saint-Gobain avaient certes été identifiées par les diverses études réalisées sur place à compter de 2001, toutefois, ni ces études, qui ont été réalisées entre 2001 et 2008, ni le rapport d’expertise judiciaire n’avaient livré une information suffisamment globale et synthétique sur l’état de la pollution du site, ses possibilités de transferts vers d’autres milieux et sur la compatibilité des usages des parcelles, composant le site ou situées dans son environnement immédiat, avec le risque sanitaire existant. En jugeant, au vu de l’ensemble des circonstances de l’espèce que le préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en confiant à l’ADEME la charge de procéder à des investigations supplémentaires sur le site, compte tenu du rôle particulier reconnu par la loi à cette agence pour faire exécuter les travaux de remise en état des sols pollués et de la méthodologie spécifique applicable aux études préalables à de tels travaux, la cour s’est livrée à une appréciation souveraine des faits de l’espèce qui n’est pas entachée de dénaturation.
D’autre part, après avoir estimé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, qu’une fois informé par la commune de Marennes de la pollution affectant le site litigieux, le préfet avait cherché à déterminer des solutions permettant de remettre le site en état, d’abord en tentant, à la demande de la commune, une conciliation avec l’ancien exploitant puis, cette voie n’ayant pas abouti, en engageant une procédure destinée à sécuriser le site et en en confiant la maîtrise d’ouvrage à l’ADEME, la cour a exactement qualifié les faits de l’espèce en jugeant qu’aucune carence fautive ne pouvait être imputée à l’État et en rejetant les conclusions de la commune tendant à la mise en jeu de la responsabilité de l’État sur le terrain de la faute.
Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Marennes n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. Ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.
Le Conseil d’État a développé sa jurisprudence concernant la responsabilité de l’État et de ses obligations relatives à la mise en sécurité d’un site pollué à l’occasion d’un arrêt du 13 novembre 20191. Le point de départ de la prescription trentenaire en matière de remise en état d’un sol pollué par l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement a également été précisé.
En l’espèce, la commune de Marennes est propriétaire, depuis la fin des années 1950, d’un site sur lequel est présente une friche industrielle. Une fabrique de soude et d’engrais chimique y avait été exploitée par la société Saint-Gobain entre 1872 et 1920. Aucune déclaration de cessation d’activité n’avait été adressée à l’autorité compétente, le droit applicable à l’époque ne l’imposant pas. Souhaitant faire évoluer l’usage de cette parcelle de son territoire, la commune a engagé la réalisation d’une étude de sol préliminaire en 2001 qui a révélé une importante pollution des sols et des eaux souterraines du site.
Une expertise a été prescrite le 15 mars 2007 par le juge des référés du tribunal de Poitiers à la demande de la commune de Marennes et d’une société exploitant son activité sur le site concerné, afin d’identifier l’étendue, la nature, et l’origine de la pollution. Le préfet de la Charente-Maritime a pris un arrêté, le 30 avril 2010, prescrivant à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) de réaliser une nouvelle étude sur ces différents points. En effet, il avait considéré que la méthode appliquée par l’expert, dans le cadre du référé, ne respectait pas les exigences de la méthodologie définie par la circulaire ministérielle du 8 février 2007 relative aux modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués. Cette nouvelle expertise devait être réalisée aux « frais de la personne responsable du site ». De plus, le préfet a refusé, par une décision du 11 juin 2010 d’ordonner à la société Saint-Gobain de remettre le site en état ou d’indemniser la commune de ses préjudices, et, à défaut, de condamner l’État à lui verser la somme de 18 924 671 € au titre des divers préjudices subis.
La commune de Marennes a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler cet arrêté et cette décision. À la suite de procédures touchant à l’irrecevabilité de la requête2, la cour administrative d’appel de Bordeaux a été saisie de l’annulation de ces décisions. Pour elle, le délai de prescription de 30 ans concernant la remise en état du sol était écoulé, et rien ne démontrait une volonté de dissimulation de la part de l’ancien exploitant, ce qui aurait eu pour effet de repousser le point de départ de cette prescription. De plus, la responsabilité de l’État devait être écartée, dans la mesure où le préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en faisant réaliser des études complémentaires avant de déclencher une tentative de conciliation dont l’échec a abouti à l’intervention de l’ADEME pour mettre le site en sécurité.
À partir de quelle date court la prescription trentenaire lorsqu’il n’y a pas eu de déclaration de cessation d’activité d’une installation classée pour la protection de l’environnement, sans que cela ne puisse être reproché à l’exploitant ? Quelles sont les obligations de l’État vis-à-vis d’un site pollué, en l’absence de responsable, ou lorsque l’obligation de remise en état est prescrite ?
La cour administrative d’appel de Bordeaux ayant rejeté les demandes de la commune, cette dernière se pourvoit devant le Conseil d’État. Il confirme en tout point la décision de la cour administrative d’appel de Bordeaux. Il considère que la prescription trentenaire a pour point de départ, concernant les installations ayant cessé de fonctionner avant l’entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977, la date effective à laquelle l’installation a cessé de fonctionner, sauf en cas de dissimulation (I). Il précise également que l’État n’a pas l’obligation de dépolluer le site, mais bien de le mettre en sécurité dans un délai raisonnable, afin qu’il ne porte pas atteinte à l’environnement et à la santé humaine (II).
I – Une précision concernant le point de départ de la prescription trentenaire en matière de sol pollué
Le principe de la prescription trentaine en matière d’obligation de remise en état du sol pollué par l’exploitation d’une activité ICPE (installation classée pour la protection de l’environnement) a été fixé par l’arrêt Alusuisse-Lonza France, du 8 juillet 20053. Le Conseil d’État avait alors dégagé un principe général du droit lié à la sécurité juridique4 afin de limiter dans le temps l’obligation de remise en état pesant sur le dernier exploitant. Il permettait ainsi de limiter des risques financiers pour les entreprises, difficilement quantifiables et parfois complexes à anticiper, leurs structures pouvant évoluer. Il s’agissait alors de « rééquilibrer en faveur des exploitants une jurisprudence qui, (…) avait consacré une conception très extensive du champ d’application de la loi de 1976 et donc de l’obligation de remise en état des sites »5. La décision avait alors abouti à articuler les pouvoirs de police spéciale du préfet et « un des piliers du droit civil », la prescription trentenaire6, permettant l’extinction de l’obligation de remise en état de l’exploitant sans prescrire les pouvoirs de police du préfet de le mettre en demeure d’y procéder7. Comme le note Pascal Trouilly, « le souci d’accorder aux exploitants d’installations classées une sécurité juridique, 30 ans après l’arrêt de l’activité, la sécurité devant être conciliée avec la protection de l’environnement, semble avoir emporté la conviction du Conseil d’État »8. Cet arrêt de principe a été confirmé en 2013 par la décision Chalet des Aulnes9.
L’arrêt du 13 novembre 2019 rappelle une nouvelle fois que l’obligation de remise en l’état du site se prescrit par 30 ans, en principe, à compter de la date à laquelle la cessation de l’ICPE a été portée à la connaissance des services de l’État. Cependant, en l’espèce, la cessation avait eu lieu avant l’entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977, qui a créé l’obligation pour l’exploitant d’informer le préfet de cette cessation d’activité. Dès 1998, le Conseil d’État avait estimé que le fait que l’installation en cause ait cessé d’être exploitée avant l’entrée en vigueur du décret de 1977 ne permettait pas à l’exploitant d’être exempté de remise en état10. Cependant, dans la mesure où le préfet n’était pas informé, sans que cela puisse être retenu à charge contre le dernier exploitant de l’activité, la question se posait de savoir à partir de quelle date courait la prescription. Le Conseil d’État affirme dans cet arrêt que, si l’installation a cessé de fonctionner avant l’entrée en vigueur dudit décret, le point de départ du délai est la date effective à laquelle l’installation a cessé de fonctionner11.
La cour administrative d’appel de Douai12 avait dû préciser cette jurisprudence concernant la prescription trentenaire retenue par l’article L. 152-1 du Code de l’environnement. Ce dernier vise les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l’environnement par les installations, travaux, ouvrages et activités régis par le Code de l’environnement. Cet article fait démarrer ce délai de prescription au fait générateur de la pollution, contrairement à la prescription trentenaire relative aux « obligations de remise en état d’un site qui incombent à l’exploitant d’une installation classée pour la protection de l’environnement, déclenchée par la cessation de l’activité » fixée par la jurisprudence Alusuisse-Lonza, qui la fait débuter en principe lors de la cessation d’activité. Il n’est donc pas possible d’assimiler remise en état d’un site pollué par une ICPE et réparation des dommages causés à l’environnement.
La prescription trentenaire ne peut être retenue en cas de dissimulation de la part de l’exploitant13. Pour être ainsi qualifiée, elle doit résulter d’un acte volontaire, et ne peut être caractérisée uniquement par le fait qu’une pollution a affecté le sous-sol et les eaux souterraines du site14. Il est possible de penser qu’elle doit résulter d’une volonté de l’exploitant d’échapper au moins partiellement à ses obligations de remise en état, et non d’une évolution naturelle quoique regrettable du parcours d’une pollution non traitée dans les sols. Le juge administratif a pu ainsi considérer qu’était démontrée la volonté d’une société de « dissimuler les dangers ou inconvénients présentés par ces déchets » face à des éléments de preuve, impliquant une action de la part de la société, une volonté claire de dissimulation. En effet, en l’occurrence, les « déchets de synderme étaient enfouis sous une couche d’une épaisseur variant entre 30 et 160 centimètres de remblais limono-argileux sur lequel la végétation s’est développée »15.
La précision sur la prescription trentenaire et surtout concernant son point de départ étant désormais apportée, le Conseil d’État devait se pencher sur la responsabilité de l’État concernant la remise en sécurité du site, et les carences évoquées par les requérants. En effet, il rappelle bien que, si la prescription trentenaire s’applique en l’espèce, elle est « sans incidence, d’une part, sur l’exercice, à toute époque, par l’autorité administrative des pouvoirs de police spéciale conférés par la loi en présence de dangers ou inconvénients se manifestant sur le site où a été exploitée une telle installation, et, d’autre part, sur l’engagement éventuel de la responsabilité de l’État à ce titre »16. Il s’agit d’une reprise du considérant de l’arrêt Chalet des Aulnes de 2013, dans lequel le Conseil d’État avait déjà évoqué, en des termes identiques, cette distinction entre la prescription de l’obligation pour le dernier exploitant de prendre en charge la remise en état du site, et la mise en œuvre des pouvoirs de police spéciale concernant les dangers représentés par un site pollué et la responsabilité de l’État si des carences dans son action peuvent être démontrées17.
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II – La responsabilité de l’État vis-à-vis de la mise en sécurité du site pollué
A – La levée d’une incertitude concernant la nature des obligations de l’État
Les recours en responsabilité, basés sur une potentielle carence de l’État en matière de protection de l’environnement bénéficient d’une couverture médiatique renforcée ces dernières années. « L’Affaire du siècle », visant à faire reconnaître des carences de l’État concernant la question du réchauffement climatique18, mais aussi les contentieux relatifs à la qualité de l’air19 ont été particulièrement mis sur le devant de la scène juridique mais aussi politique.
Concernant la nature des obligations de l’État vis-à-vis des pollutions du sol, la jurisprudence était paradoxalement peu développée, contrairement à ce que l’on peut observer concernant la pollution de l’eau20. Elles pouvaient, de plus, paraître incertaines à la lecture des textes encadrant la remise en état. L’article L. 556-3 du Code de l’environnement, qui traite des questions relatives à la gestion du risque représenté par un sol pollué, et de l’exécution d’office de travaux permettant de sécuriser le site dangereux, dispose que : « En cas de pollution des sols ou de risques de pollution des sols présentant des risques pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques et l’environnement au regard de l’usage pris en compte, l’autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d’office l’exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable ». Il est précisé que, si l’exploitant du site pollué, ou tout autre responsable de la pollution, est absent ou insolvable, l’État peut confier la réhabilitation du site concerné à l’ADEME. Le texte de l’article traite des enjeux de santé et de sécurité du site, mais n’implique pas un devoir direct pour l’État. Il semble s’agir d’une simple possibilité d’intervenir.
À l’inverse, l’article L. 541-3 du Code de l’environnement concernant les déchets semble consacrer non pas une possibilité d’intervention, mais bien une obligation pour l’État, autorité titulaire du pouvoir de police compétente. Il lui appartient de fixer « les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement »21. Le texte précise ensuite que si le responsable de l’élimination des déchets est absent ou insolvable, l’État a la possibilité de confier la gestion des déchets et la remise en état du site à l’ADEME22.
La circulaire du 26 mai 2011, relative à la cessation d’activité d’une installation classée, affirme bien que « les pouvoirs publics doivent intervenir en tant que garant de la santé et de la sécurité publique »23. Le même texte indique cependant que « l’intervention des pouvoirs publics prévue dans la présente circulaire porte en priorité sur les mesures de mise en sécurité telles que décrites aux articles R. 512-39-1, R. 512-46-25 et R. 512-66-1, dans la seule mesure où des atteintes aux personnes ou à l’environnement sont à craindre »24. Si cette phrase ne contredit pas la première, elle crée de la confusion dans la mesure où l’intervention de l’État portant sur la mise en sécurité est affichée comme une priorité et non comme une obligation. Le site internet du ministère de la Transition écologique, s’il n’est pas une source de droit, entretient la confusion dans la compréhension des obligations de l’État, en indiquant que « lorsqu’il s’avère que l’exploitant est défaillant à assurer ses obligations, l’État peut intervenir en tant que garant de la sécurité publique en cas de menace grave pour la santé ou l’environnement »25.
L’arrêt du 13 novembre 2019 est donc bienvenu à ce titre, puisqu’il clarifie son rôle, et la portée des obligations de l’État et de ses possibilités. En l’occurrence, le Conseil d’État précise que l’État peut financer lui-même des opérations de dépollution, en prenant en compte l’usage futur du site qui a été déterminé. Il peut en confier la réalisation à l’ADEME ou à un autre établissement public compétent. Le juge affirme cependant qu’il n’y est pas tenu, il s’agit d’une simple possibilité. Il n’y a pas de carence fautive lorsqu’il refuse de faire usage de ces pouvoirs26. La circulaire du 8 février 2007 relative aux sites et sols pollués précisait déjà que la limitation du champ d’intervention de l’ADEME et le caractère « exceptionnel » visant la seule mise en sécurité des sites « permettent de garantir que le système ne soit pas perçu comme un droit pour les responsables qui ne voudraient pas assumer leurs obligations de remise en état »27.
La situation est différente si la pollution du sol « présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l’environnement ». Dès lors, l’État a le devoir de faire usage de ses pouvoirs de police pour sécuriser le site, en tant que garant de la sécurité et de la santé publique. Il doit mettre en œuvre des opérations de dépollution du sol, en prenant en compte son usage actuel et non futur pour assurer qu’il ne porte pas atteinte aux enjeux évoqués précédemment, et « remédier au risque grave ayant été identifié »28.
B – L’absence de carence de l’État en matière de délai d’intervention
Dans son arrêt du 13 novembre 2019, le Conseil d’État considère que le préfet n’a pas commis de carence fautive concernant la gestion de la pollution et du risque pour la sécurité et la santé publiques.
La responsabilité de l’État concernant des carences en matière de gestion d’un sol pollué a pu être admise par le juge administratif, dans des cas bien précis. Dès 1974, l’absence de notification au dernier exploitant d’une mise en demeure de remettre le site en état a été jugée comme constituant une carence de l’État, sur qui pèse l’obligation de faire appliquer la législation des ICPE29. Le délai d’intervention du préfet peut également constituer une justification à l’engagement de la responsabilité de l’État. En effet, s’il n’est pas assez diligent et qu’il diffère son intervention alors qu’un risque de pollution a été notifié, son comportement peut être caractérisé de carence fautive30. Cependant, le préfet ne peut manquer à ses obligations relatives à la remise en état qu’à partir du moment où il est informé de la cessation d’activité31, « l’existence d’une telle faute devant s’apprécier en tenant compte des informations dont elle pouvait disposer quant à l’existence de facteurs de risques particuliers ou d’éventuels manquements de l’exploitant »32. Il doit alors intervenir pour prendre les mesures adaptées dans un délai que la jurisprudence administrative qualifie de « raisonnable »33.
Dans un arrêt du 3 novembre 2015, la cour administrative d’appel de Lyon avait reconnu la responsabilité fautive de l’État dans un litige relatif à la remise en état d’un site où s’exerçait une activité ICPE. En l’espèce, un risque d’une migration de substances polluantes vers la nappe phréatique avait été signalé par un rapport, après la fin de l’activité ICPE. Le préfet du Rhône avait attendu la saisine du juge des référés du tribunal administratif de Lyon pour prendre un arrêté « de travaux d’office en urgence impérieuse », et ainsi faire procéder aux travaux de dépollution. Le juge considère « qu’eu égard à ce risque, à sa persistance, et au caractère fortement urbanisé de l’aval du terrain, relevé par l’étude réalisée par l’ADEME en septembre 2011, le manque de diligence du préfet révèle, en l’espèce, un manquement fautif de l’Administration à son obligation, dans l’exercice du pouvoir spécial dont elle dispose, d’assurer la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du Code de l’environnement et de prévenir les risques qui s’attachent à l’exploitation des installations classées »34.
En l’occurrence, dans l’arrêt du 13 novembre 2019, le préfet est intervenu à partir du moment où il a eu connaissance de la pollution et de son étendue, dans la mesure où l’arrêt de l’activité s’était produit sous l’empire d’une législation qui ne faisait pas obligation à l’exploitant d’en avertir les autorités compétentes. Le Conseil d’État estime, de plus, que les informations à la disposition du préfet, provenant d’études réalisées entre 2001 et 2008 sur la pollution historique du site, ne lui permettaient pas d’appréhender l’importance et les risques qu’elle représentait, notamment en matière de transfert vers d’autres milieux. Dans ce contexte, sa décision de faire procéder à de nouvelles investigations ne pouvait constituer une erreur manifeste d’appréciation. Une fois informé de la nature et de l’ampleur de la pollution, il a recherché, dans un premier temps, des solutions de conciliation avec l’ancien exploitant, puis a confié à l’ADEME la mission de sécuriser le site. Les obligations de l’ancien exploitant étant largement prescrites, la voie de la recherche de conciliation était la seule possible pour éviter que l’ensemble des frais ne soit supporté par l’État et donc indirectement par le contribuable. Néanmoins, un accord n’ayant pas été possible, le préfet s’est résigné à la seule voie envisageable et a confié à l’ADEME la mission de sécuriser le site35.
Béatrice Parance estime que le fait que la mise en sécurité du site, et son éventuelle remise en état en conformité avec son usage futur, soit à la charge de l’État en cas d’absence de responsable n’est pas forcément pertinent : « On peut (…) se demander s’il est juste de faire peser sur les épaules de la collectivité le poids de la dette due à l’activité passée de l’exploitant »36. La décision du Conseil d’État semble être avant tout une décision pragmatique, qui tente de trouver un point d’équilibre entre des considérations d’intérêt général, liées à la santé et à la sécurité publiques, et l’application du principe pollueur-payeur, ou du principe de pollueur-contributeur37 tel que consacré par la charte de l’environnement.
L’arrêt du 13 novembre 2019 lève donc les doutes qui pouvaient exister concernant la nature des obligations de l’État vis-à-vis des sols pollués. Ces doutes provenaient en grande partie de l’évolution progressive de la législation des sols pollués, et du manque d’articulation entre les règles relatives à la gestion des déchets et celles concernant les ICPE. L’émergence d’une police unique de la pollution des sols codifiée à l’article L. 556-3 du Code de l’environnement n’avait manifestement pas eu pour effet de clarifier la situation. Sur ce point, comme sur la question de la prescription trentenaire et plus particulièrement de son point de départ, cette décision du Conseil d’État offre des éclaircissements bienvenus.
CE, 6e-5e ch. réunies, 13 nov. 2019, n° 416860 : v. égal. Billet P., « Autant en emporte le temps », Énergie - Env. - Infrastr. 2020, n° 1.
« Par un jugement du 29 novembre 2012, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ces demandes comme irrecevables au motif que son maire ne justifiait pas avoir été régulièrement habilité. Par une décision du 30 décembre 2016, le Conseil d’État, statuant au contentieux, a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 4 juin 2015 qui avait rejeté l’appel formé contre ce jugement ».
CE, ass., 8 juill. 2005, n° 247976, Sté Alusuisse-Lonza-France.
Trouilly P., « Obligation de remise en état du site et prescription de l’action de l’Administration », Environnement oct. 2005, n° 10, comm. 67.
Landais C. et Lenica F., « L’obligation de remise en état des sites à la charge des exploitants d’installations classées prescrite par 30 ans », AJDA 2005, p. 1829.
Lebon T., 2006, concl. Guyomar M. cité par Parance B., « Les pouvoirs de police spéciale des installations classées à l’aune de la prescription trentenaire », in Environnement juill. 2013, n° 7, comm. 59.
Concl. Guyomar M., commissaire du gouvernement, cité par Trouilly P., « Obligation de remise en état du site et prescription de l’action de l’Administration », in Environnement oct. 2005, n° 10, comm. 67.
CE, 12 avr. 2013, n° 363282, SCI Chalet des Aulnes.
CE, 16 nov. 1998, n° 182816 : Landais C. et Lenica F., « L’obligation de remise en état des sites à la charge des exploitants d’installations classées prescrite par 30 ans », AJDA 2005, p. 1829.
CAA Douai, 28 mai 2015, n° 13DA02130.
Consid. 8.
Consid. 7.
Van Lang A., « L’hypothèse d’une action en responsabilité contre l’État », RFDA 2019, p. 652 ; v. égal. Marcantoni P., « La protection de la santé face aux pollutions », RDSS 2019, p. 99.
TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1902202.
CAA Nantes, 1er déc. 2009, n° 07NT03775.
C. envir., art. L. 541-3.
Circ., 26 mai 2011, relative à la cessation d’activité d’une installation classée - chaîne de responsabilités - défaillance des responsables, NOR : DEVP1022286C.
Préambule circ., 26 mai 2011, relative à la cessation d’activité d’une installation classée - chaîne de responsabilités - défaillance des responsables, NOR : DEVP1022286C.
https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites-et-sols-pollues.
Consid. 10.
Circ., 8 févr. 2007, relative aux sites et sols pollués - Modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués.
CE, 15 févr. 1974, n° 87119, Arnaud.
TA Amiens, 18 déc. 2007, n° 0400922, Sté HLM La Sablière : RJE 2009, n° 2, p. 199 à 208.
CAA Douai, 25 févr. 2010, n° 08DA00298.
CAA Versailles, 17 sept. 2015, n° 13VE01031.
« Dès l’instant qu’il était informé de la cessation d’activité de la fonderie, le préfet était tenu de prescrire dans un délai raisonnable la visite du site par le service chargé de l’inspection des installations classées, afin d’adresser à l’exploitant, une fois constatée la mise à l’arrêt définitif de l’installation », CAA Douai, 1re ch., 25 févr. 2010, n° 08DA00298.
CAA Lyon, 3e ch., 3 nov. 2015, n° 14LY00255.
Consid. 12.
Parance B., « Les pouvoirs de police spéciale des installations classées à l’aune de la prescription trentenaire », Environnement juill. 2013, n° 7.
Guihal D., « La charte de l’environnement et le juge judiciaire », RJE 2005, n° spé., p. 245 à 255.
Référence : LPA 10 Mar. 2020, n° 151p8, p.5