Source: https://svjt.se/svjt/1984/190
Timestamp: 2020-04-03 10:40:01+00:00
Document Index: 11760816

Matched Legal Cases: ['domstolen ', '§ 2', 'domstolen ', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1']

Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen | SvJT
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombudsmannen
Av jur. kand. GUDRUN NORDBORG
Under våren 1982 deltog jag i en arbetsgrupp inom den rättsvetenskapliga institutionen i Umeå som granskade de anmälningar som gjorts till jämställdhetsombudsmannen (JÄMO) under jämställdhetslagens första giltighetsår, den 1 juli 1980—den 30 juni 1981.
Det visade sig att en mängd kontakter hade tagits med JÄMO i frågor som föll utanför jämställdhetslagens tillämpningsområde. Detta väckte mitt intresse för att närmare granska dessa ärenden som exempel på icke uppfyllda förväntningar på jämställdhet och på jämställdhetsbegreppets begränsningar.
Ärendena aktualiserar dessutom en rad intressanta juridiska frågor, främst i form av tolkningsproblem. De ifrågasätter också annan lagstiftning från jämställdhetssynpunkt.
Innan ärendena presenteras ges en kort bakgrundsbeskrivning till dagens jämställdhetsregler och en redogörelse för jämställdhetsbegreppets framväxt i den aktuella lagstiftningsprocessen.
Framställningen avslutas med en sammanfattande analys.
Föreställningen om alla människor som jämlika är som bekant ett arv från upplysningstidens filosofer. Dessa såg människor som individer med samma rättigheter.
Det var med denna jämlikhetstanke som kvinnorörelsen började motivera sina krav. Världen över startade emancipationen med ett hävdande av likheten mellan könen. Redan under rösträttsrörelsen omkring sekelskiftet framträdde dessutom en annan argumentering som markerade kvinnors specifika egenskaper. Här sågs inte kvinnorna som individer utan som grupp. Kvinnorna var ena halvan av mänskligheten och de representerade erfarenhetsmässigt vissa värden som männen saknade. Samhället skulle därmed bli bättre om kvinnorna fick mer att säga till om; ytterst skulle kvinnorna kunna befrämja freden.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 191
Jämställdhet 191 I den officiella synen på kvinnan har likhetsideologin dominerat i tider av ekonomisk expansion. Den har då fungerat som argument för att få ut kvinnor i produktionen; kvinna och man ska ha samma roller, samhället ska hjälpa till med barnomsorgen. I tider av ekonomisk kris hävdas i stället särartsideologin för att förmå kvinnorna att stanna i hemmen och prioritera reproduktionen som sin livsuppgift. Reproduktionen framställs då som en social funktion knuten till ett biologiskt kön.
Efter den allmänna rösträttens genomförande hamnade kvinnorörelsen i en lång nedgångsperiod med bottenläge under 50-talet. På 60 talet kan Eva Mobergs artikel om kvinnans villkorliga frigivning ses som ett nytt startskott. Artikeln vände sig emot att kvinnan gavs två roller, en som maka och mor och en annan som yrkesarbetande, medan mannen enbart hade rollen som yrkesarbetande. Likhetsideologin bakom artikeln kom att prägla såväl kvinnorörelsen under de närmaste åren som den officiella svenska könsrollsideologin. Könsrollerna skulle bearbetas för att försvinna; modern blev förälder, hemmafrun blev hemarbetande, statistiska undersökningar slutade att beakta könsvariabeln och så vidare. Utvecklingen stämde väl överens med att kvinnan behövdes på arbetsmarknaden.
Naturligtvis kom också lagstiftningen att påverkas av denna jakt på allt som kunde ange skillnader i behandlingen av kvinnor och män. Lagstiftningen skulle göras könsneutral. Ingrepp gjordes till och med iden närmast obsoleta byggningabalken, där 11 kap. 2 § andra meningen tidigare löd: "Till vallgång skola kvinnfolk brukas, där det skekan, och ej gossar vid tio dalers bot." Detta upphävande var resultat av en kvinnlig folkpartists motion med argumentet att bestämmelsen diskriminerade unga pojkar.1
Idag har vi relativt få öppet könsrelaterade lagregler. Generellt kan också konstateras att juridiken är mer individinriktad än tidigare pågrund av familjeenhetens minskade betydelse. Vi har dessutom fått en innehållsmässigt ny typ av lagregler: jämställdhetsregler.
3. Jämställdhetsregler
Ett stort antal regler i nuvarande svensk lagstiftning kan påstås vara jämställdhetsregler om man däri inbegriper regler som formellt eller materiellt syftar till en omfördelning av traditionellt manligt respektive kvinnligt. Dit hör då bland annat en stor del av familjerätten och socialförsäkringssystemet.
1Motion 1979/80: 1124, SFS 1981:426.
192 Gudrun Nordborg Här kommer jag att begränsa mig till jämställdhetslagstiftningen i snävare bemärkelse och behandla regeringsformens jämställdhetsregel samt jämställdhetsförordningen och jämställdhetslagen.
3.1 Regeringsformens jämställdhetsregel
I förslaget till ny regeringsform som lades fram av fri- och rättighetsutredningen 1973 ingick en programförklaring om att det allmänna ska tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter, nu i 1 kap. 2 § RF. Dessutom föreslogs ett förbud mot könsdiskriminerande bestämmelser. Den grundlagsregeln finns numera i 2 kap. 16 § RF och lyder:
"Lag eller annan föreskrift far ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt."
Paragrafen tar sikte på framtida lagstiftningsarbete. Om särbehandling på grund av kön hade förbjudits med omedelbar verkan insåg man nämligen att stora delar av dåvarande författningar skulle bli grundlagsstridiga. Men också i framtiden skulle det finnas behov av regler som särbehandlade könen. Främst syftades på så kallad motdiskriminering, d. v. s. särbehandling av ett kön för att på sikt främja jämställdhet. Som exempel angavs könskvotering vid antagning till utbildning och åtgärder för att förmå arbetsgivare att anställa kvinnor i traditionellt manlig industri. Obestridliga skillnader av kroppslig art, främst att kvinnor föder barn, skulle också få motivera viss särbehandling, däremot inte sådana förhållanden som att kvinnor i allmänhet har klenare kroppskrafter än män. Härutöver möjliggör grundlagsregeln att värnplikten förbehålls män.
Lagförslaget hälsades med tillfredsställelse eller godtogs av majoriteten av remissinstanserna. Den närmare utformningen mötte dock viss kritik.
Hovrättslagmannen Holmberg i Hovrätten för Västra Sverige förde fram ett kvinnovänligare förslag: "Det praktiska problemet — nu och under den framtid som kan överblickas — är att förebygga att kvinnor missgynnas på grund av sitt kön. Detta problem kan lösas omedelbart genom en bindande grundlagsregel. När det någon gång i en avlägsen framtid kan finnas behov av att i grundlagen skydda männen mot diskriminering, lär det också finnas tid att överväga hur denna reglering bör utformas."2 Detta förslag bemöttes av departementschefen
2 Prop. 1975/76: 209 s. 220.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 193
Jämställdhet 193med att det visserligen var riktigt att man just nu i första hand hade anledning att sträva efter att förbättra kvinnans ställning men att denna strävan ytterst hade sin grund i uppfattningen att män och kvinnor skulle ha samma rättigheter och skyldigheter. Departementschefens slutsats var därför att det var "ofrånkomligt" att utforma bestämmelsen så att den gällde i lika mån för män och kvinnor.3 Denna meningsmotsättning är det enda tecken på konfrontation mellan en positiv särartsideologi och likhetsideologin som står att finna i grundlagsregelns förarbeten.
Fredrika Bremer-Förbundet drev i sitt remissvar likhetsideologin så långt att förbundet förklarade sig inte kunna acceptera att värnpliktsbestämmelserna undantogs från diskrimineringsförbudet. Den principiella inställning som hävdades var att det medborgerliga ansvaret för totalförsvaret ska vara lika för kvinnor och män.4
Det kan noteras att delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor inte tog ställning till om ett förbud i grundlag mot lagstiftningsom särbehandlar könen var önskvärt.5 Till sitt yttrande hade delegationen förgät en promemoria av hovrättsfiskalen Nina Pripp. I promemorian hävdades att den föreslagna grundlagsparagrafen kunde tolkas på två sätt: "antingen så att lagar och andra föreskrifter i princip skall vara könsneutralt utformade eller också så att lagar och föreskrifter inte får ha könsdiskriminerande effekt".6 Ett förbud mot särbehandling ansågs, även om en viss lag är neutralt utformad, kunna rikta sig mot fall då lagen i sin praktiska tillämpning kan få en viss effekt på en grupp som till största delen består av representanter fördet ena könet. Vilket intresse överväger i sådant fall: intresset enligt lagstiftarens intention eller lagens praktiska effekt för en könsgrupp? Svaret på om lagens effekt är godtagbar eller ej baseras i så fall på olika politiska överväganden. "Det vore därför enligt min mening olämpligt att i grundlag skriva in ett förbud mot könsdiskriminerande lagstiftning. Detta också mot bakgrund av den lagprövningsrätt som föreslås bli särskilt inskriven i grundlagen."7 Dessa intressanta tankar om en lags verkliga effekter från könssynpunkt ansluter till frågorna om dold könsdiskriminering och till det sociala könsbegrepp som Ruth Nielsen, Danmark, introducerat i sin kvinnorättsliga forskning. Tyvärr förbigås de med tystnad av föredraganden.
3 Prop. 1975/76: 209 s. 101.
4 Prop. 1975/76:209 s. 219.
5 Prop. 1975/76: 209 s. 219.
6 Prop. 1975/76: 209 s. 293.
7 Prop. 1975/76:209 s. 24.
13—43-163 Svensk Juristtidning
194 Gudrun Nordborg Bland de fåtaliga remissinstanser som var negativa till den föreslagna paragrafen och ville att den skulle utgå kan nämnas Svea hovrätt och skolöverstyrelsen. Den förra ansåg att grundlagsregeln snarare skulle skapa svårigheter än lösa problem. Den senare anförde: "Ett förbudstänkande hindrar nämligen understundom den smidighet i åtgärder som samhällsutvecklingen kräver." I stället borde man enligt skolöverstyrelsens mening i lagar och förordningar uttrycka sig positivt, men styrelsen gav inte något konkret förslag om hur det skulle ske.8
Trots en i övrigt laddad debatt om eventuell lagstiftning om jämställdhet antogs grundlagsregeln med förbud mot könsdiskriminering i lagstiftningen utan nämnvärt motstånd. Förklaringen till detta ligger troligen i att regeln avsågs få effekt främst i framtida lagstiftningsarbete och att den positiva särbehandlingen av ettdera könet endast angavs som något rättsligt möjligt — inte som något egentligt påbud till lagstiftaren. Paragrafen innebar alltså huvudsakligen ett stöd för den alltmer allmänt omfattade likhetsideologin.
3.2 Jämställdhet i arbetslivet
Från och med 1970 och fram till våren 1976 motionerade folkpartiet årligen om en jämställdhetslag. I den första motionen åberopades USA:s antidiskrimineringslagstiftning som förebild. Riksdagens majoritet ställde sig avvisande. Enligt den då gängse inställningen till arbetsrättsliga frågor hänvisades problemet till arbetsmarknadens parter. Det kan noteras att motionerna 1971 och 1972 berörde ytterligare former av diskriminering och avsåg könsdiskriminering också på andra områden än arbetslivets.
Även om lagstiftningsförslaget inte fick gehör kan andra effekter av motionerna märkas. 1972 tillsattes den så kallade jämställdhetsdelegationen för att utveckla en helhetssyn för jämställdhetsarbetet. Delegationen uppdrog åt hovrättsfiskalen Nina Pripp att undersöka bl. a. utländska lagar och erfarenheter. Slutsatsen som hon drog var att lagstiftning kunde frysa rådande missförhållanden och vara till hinder för mera aktiva åtgärder för jämställdhet.9 Såväl jämställdhetsdelegationen som flertalet remissinstanser instämde i denna slutsats.
3.2.1 Jämställdhetsförordningen
Samtidigt med jämställdhetsdelegationen tillsattes en statlig kommitté för att skapa ett handlingsprogram för jämställdhetsarbetet inom
8 Prop. 1975/76: 209 s. 220.
9 DsJu 1975:7.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 195
Jämställdhet 195den statliga sektorn. Resultatet publicerades i SOU 1975: 46, Kvinnor i statlig tjänst. Med detta betänkande som bakgrund och efter riksdagens hörande utfärdade den socialdemokratiska regeringen i augusti 1976 en förordning om jämställdhet mellan kvinnor och män i statlig tjänst och ett cirkulär om arbetet för jämställdhet mellan kvinnor och män i statlig tjänst.10
Under rubriken Målet är jämställdhet skrevs i cirkuläret bl. a.: "Målet är att kvinnor och män skall vara jämställda i arbetslivet och familjen liksom när det gäller inflytande över samhällets utveckling. I förgrunden står kvinnornas rätt till arbete."
Staten som arbetsgivare ansågs ha ett särskilt ansvar för jämställdhetsarbetet och initiativ inom den statliga sektorn förväntades ha gynnsamma återverkningar på arbetsmarknaden i övrigt. Dessutom framhölls: "En jämnare fördelning mellan kvinnor och män inom olika tjänstekategorier är också av värde för myndigheternas verksamhet bl. a. med hänsyn till de ökade möjligheterna att ta till vara kvinnors och mäns olika erfarenheter från samhälle och arbetsliv."
Förordningen och cirkuläret kan ses som ännu ett exempel på likhetsideologins genomslagskraft. Tillvaratagandet av kvinnornas specifika egenskaper nämns visserligen som en positiv bieffekt av jämställdheten. Särartsideologin skymtar alltså fram, men den ges enklart underordnad betydelse.
3.2.2 Jämställdhetslagen
I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen om kvinnorna i statlig tjänst fattades med lottens hjälp beslut om att jämställdhetsdelegationen skulle omvandlas till en jämställdhetskommitté med representanter från samtliga riksdagspartier och att denna kommitté skulle få i uppdrag att förutsättningslöst men konkret utreda lagstiftningsfrågan. Regeringsskiftet 1976 medförde att direktiven kompletterades med att kommittén skulle lämna ett förslag till lagstiftning mot könsdiskriminering i arbetslivet.
Jämställdhetskommittén lämnade sitt betänkande, SOU 1978:38 Jämställdhet i arbetslivet, utan att vara enig. Kommitténs borgerliga majoritet föreslog lagregler om förbud mot könsdiskriminering, omskyldigheter till aktiva jämställdhetsåtgärder och om inrättande av ett s. k. jämställdhetsombud. De socialdemokratiska ledamöterna och vpk:s ledamot ville enbart införa diskrimineringsförbud men med inbördes olika utformning. I vpk:s reservation hävdades bl. a. att
10 SFS 1976:686 resp. 687.
196 Gudrun Nordborgkommitténs förslag riskerade att få negativa följder i regioner med ensidigt utbud av arbetstillfällen och det tillades: "En lag mot könsdiskriminering bör inte innehålla några regler som kan uppfattas som könskvotering. I nuvarande situation på arbetsmarknaden skulle sådana regler för att bli effektiva även behöva omfatta turordningen vid uppsägning på grund av arbetsbrist. En sådan lösning vore ur många synpunkter olämplig."11 Vilka dessa synpunkter var utvecklades däremot inte.
Även kommitténs sekreterare, hovrättsrådet Brita Sundberg-Weitman, invände mot utredningsförslaget. Hon angrep i ett särskilt yttrande12 bl. a. kravet på arbetsgivaren att prioritera det underrepresenterade könet tills det rådde en i huvudsak jämn fördelning på arbetsplatsen inom varje typ av arbete: "För varje eftertänksam människa är det åtminstone tänkbart att de genomsnittliga skillnader mellan kvinnor och män som faktiskt finns beträffande kroppslängd, muskelstyrka o. dyl. kan ha motsvarigheter när det gäller intresse för olika typer av arbete." Därför kan tillämpningen "leda till att många människor, särskilt i tider av arbetslöshet, mer eller mindre tvingas att avstå från de typer av arbete som de helst skulle vilja ha — detta just till följd av sin könstillhörighet."13 Egendomligt nog väljer Brita Sundberg-Weitman här att argumentera utifrån biologiska skillnader mellan könen på ett sätt som strider emot vad som ansågs godtagbart enligt förarbetena till regeringsformen. På en annan punkt bygger hon sin kritik på påstådd kollision med regeringsformens intentioner. Det senare skulle avse arbetsdomstolens möjlighet att via tvångsföreläggande få arbetsgivare att fullgöra sin skyldighet enligt lagen att planera verksamhet och arbetsförhållanden så att de främjar jämställdheten i jämförelse med regeringsformens intentioner om riksdagens normgivningsmakt. Ytterligare ett av hennes motargument, senare ofta upprepat i debatten om lagen, gällde att det arbetsrättsliga mönstret passar mindre väl för jämställdheten eftersom den inte innebär avvägning mellan något typiskt arbetstagarintresse respektive arbetsgivarintresse.
Flertalet remissinstanser var nu, till skillnad från 1975, positiva till regler mot könsdiskriminering. De största arbetsmarknadsorganisationerna, såväl på arbetsgivar- som på arbetstagarsidan, var dock helt negativa. De önskade att effekterna av jämställdhetsavtalet för SAFLO-PTK skulle avvaktas.
Regeringspropositionen14 innebar en överarbetning av kommitté-
11 SOU 1978:38 s. 203.
12 SOU 1978: 38 s. 207 ff.
13 SOU 1978:38 s. 209 f.
14 Prop. 1978/79:175.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 197
Jämställdhet 197förslaget, särskilt beträffande reglerna om det aktiva jämställdhetsarbetet. Att man värnade om den regelgruppen motiverades dels med att de tillsammans med diskrimineringsreglerna bildade en organisatorisk enhet och dels med att de behövdes för alla arbetsplatser som inte omfattades av jämställdhetsavtal. Dessutom ansågs svaga grupper på arbetsmarknaden, ungdomar och tidigare hemarbetande kvinnor, behöva stöd av ett jämställdhetsombud.
Regeringsförslaget godtogs av arbetsmarknadsutskottets majoritet men förlorade omröstningen i riksdagen. Resultatet blev en lag med regler om diskrimineringsförbud, enligt regeringens kommentar en "halv" lag.15
I valrörelsen 1979 debatterades jämställdhetsfrågan och den andra Fälldinregeringen skrev i regeringsförklaringen att den skulle verkaför "hela" lagens införande. I november 1979 lades en ny proposition fram med i stort sett samma regler som den tidigare. Arbetsmarknadsutskottet ställde sig på nytt bakom förslaget, medan oppositionspartierna yrkade avslag. Efter en dramatisk riksdagsdebatt den 13 december 1979 gick förslaget igenom med knappast möjliga marginal. Vi fick en ny jämställdhetslag innan den första ännu trätt i kraft.16
Men inte heller nu var lagen slutgiltig. Ytterligare två propositioner framlades om jämställdhetsorganen respektive rättegången, och jämställdhetslagen trycktes om. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1980.17 Även om jämställdhetslagen uppenbart har sin bakgrund i en strävan att förbättra kvinnornas situation på arbetsmarknaden, visar redan lagrubriken, lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, att reglerna avser båda könen. Detta visar sig också i den inledande målbeskrivningen i 1 §:
"Denna lag har till ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet (jämställdhet i arbetslivet)."
Av denna programförklarings parentes framgår också att detta är vad lagen avser med jämställdhet.
De närmast följande paragraferna, 2 — 5 §§, innehåller tvingande förbud mot könsdiskriminering. Ingen arbetssökande eller arbetstagare får missgynnas på grund av sitt kön.
De mest omstridda bestämmelserna om det aktiva jämställdhetsarbetet, 6—7 §§, är däremot dispositiva. De kan ersättas av kollektivavtal som godkänts av central arbetstagarorganisation.
15 AU 1978/79: 39 och SFS 1979:503.
16 Prop. 1979/80: 56, AU 1979/80: 10 och SFS 1979: 1118.
17 Prop. 1979/80:92 resp. 129 och SFS 1980:412.
198 Gudrun Nordborg I förarbetena åberopas att det för de flesta människor ter sig naturligt att skydda den individuella rättvisan. Därmed blir den principiella innebörden av diskrimineringsförbudet att olika val ska träffas mellan personer sedda som individer — inte som kvinna eller man.18 Detta innebär dessutom att diskrimineringsförbudet inte kan ses som ett skydd för kvinnor som grupp. Det senare är däremot möjligt inom ramen för det aktiva jämställdhetsarbetet. Enligt 6 § ska det arbetet "främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare". Inte heller det aktiva jämställdhetsarbetet är då kvinnospecifikt i sin målsättning utan överensstämmer helt med likhetsideologin.
I lagkommentaren till jämställdhetslagen uttrycks att först när jämställdhetsarbetet nått så långt att kvinnor och män har samma faktiska möjligheter att vara verksamma och göra sig gällande på arbetsmarknaden blir diskrimineringsförbudet vad det utges för att vara: ett förbud mot en huvudregel om full likställighet mellan individer av olika kön. "Så länge konkurrensen sker 'på det ena könets villkor' blir det inte någon rättvisa i praktiken."19
Andra har utifrån särartsideologins uppfattning om självklara olikheter mellan könen kommenterat lagens effekter på följande sätt: behandlas olika lika, kan effekten inte bli jämlikhet.
4. Ärenden hos jämställdhetsombudsmannen
Eftersom JÄMO:s verksamhet har reglerats såväl i lagen som i en särskild instruktion är det befogat att närmare avgränsa JÄMO:s tillsynsområde. Därefter presenteras JÄMO:s egen ärendestatistik som bakgrund till kapitlets huvudområde: de anmälningar som faller utanför jämställdhetslagen.
4.1 Allmänt om JÄMO
Tillsynen över att jämställdhetslagen efterlevs har uppdragits åt en jämställdhetsombudsman, utsedd av regeringen, och till ett partssammansatt organ, jämställdhetsnämnden, enligt 10 §. Huvudansvaret för tillsynsverksamheten åvilar JÄMO, medan nämndens främsta uppgift är att efter framställning från JÄMO meddela vitesföreläggande för en arbetsgivare som inte följer lagens bestämmelser i 6 § om aktiva jämställdhetsåtgärder.
Eftersom tillsynen endast omfattar lagens efterlevnad faller kontrollen av kollektivavtalen angående jämställdhet utanför JÄMO:s befo-
18 Prop. 1978/79: 175 s. 40 f.
19 Bergqvist—Laurén—Lunning, Jämställdhet i arbetslivet, s. 44.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 199
Jämställdhet 199genheter. Detta innebär i sin tur att JÄMO:s verksamhet främst inriktas på icke kollektivavtalsreglerade områden av arbetsmarknaden.
JÄMO åläggs också att i första hand försöka få arbetsgivaren att frivilligt följa jämställdhetslagen, vilket kan förklara att inget av de ärenden som avslutades under lagens första giltighetsår fördes upp till jämställdhetsnämnden.
JÄMO:s verksamhet har också reglerats i en förordning med instruktion.20 Enligt dess 2 § har JÄMO att på begäran ge biträde vid överträdelser av diskrimineringsförbudet. Vid ett diskrimineringsärende krävs alltså en begäran av den som anser sig diskriminerad föratt JÄMO ska ha rätt att agera. Att en hustru skrev till JÄMO om att hennes man utsatts för "otillåtet jämställdhetsagerande" kunde alltså inte berättiga JÄMO att ingripa.21
Varken i författningstexterna eller i förarbetena anges något formkrav på den diskriminerades begäran. Enligt praxis hos JÄMO krävs dock en skriftlig anmälan. Den mängd muntliga förfrågningar eller upplysningar om diskriminering som JÄMO-kansliet tar emot registreras inte och blir ärenden först om de följs av en skriftlig begäran. I lagkommentaren uttalas angående detta: "Begäran bör vara skriftlig, inte minst med hänsyn till att den enskildes medgivande är en förutsättning för att ombudsmannen skall kunna föra talan inför arbetsdomstolen enligt 11 § andra stycket jämställdhetslagen."22 Eftersom JÄMO ska arbeta för frivilliga lösningar i första hand och ett processmedgivande sällan aktualiseras i ärendets inledningsskede finner jag denna motivering tvivelaktig. Mera hållbart är att motivera formkravet utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer om anhängiggörande. Huvudregeln anses vara att ansökan eller anmälan från enskild måste göras skriftligen; undantag accepteras endast i bagatellärenden, som inte kräver någon grundligare prövning av myndigheten.23
En ytterligare förutsättning för att JÄMO ska få agera i ärendet är enligt instruktionen att en fackförening inte företräder den diskriminerade.
Beträffande underlåtenhet att följa lagens regler om aktivt jämställdhetsarbete kan JÄMO agera mera fritt. JÄMO kan då ta upp ärenden antingen på eget initiativ eller efter anmälan.
20 SFS 1980:415.
21 Diarienr 26/81.
22 Bergqvist—Laurén —Lunning, Jämställdhet i arbetslivet, s. 136.
23 Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 6 uppl., s. 106.
200 Gudrun Nordborg JÄMO:s uppgift är förutom tillsynen att enligt 10 § "också i övrigt medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet". Denna opinionsbildande funktion innebär bl. a. krav på deltagande i offentliga sammanhang, upplysningsverksamhet om förekommande diskriminering och samarbete med andra organ. Därvid är samarbetet med jämställdhetskommissionen, som har myndighetsansvaret för opinionsbildningen i jämställdhetsfrågor över hela samhällslivet, särskilt väsentligt.
4.2 Ärendestatistik
JÄMO har sammanställt statistik över sina ärenden. Av det materialet kan följande sammanställning göras för det första verksamhetsåret:
övrigt (remisser, internationella kontakter)
1980-07-01 - 12-31
37 31 5 31 96
1981-01-01 - 06-30
65 40 78 42 225
102 71 83 73 321
Av ärendena avsåg 33 under det första halvåret och 11 under det andra halvåret frågor som faller utanför JÄMO:s tillsynsområde. I procent av ärendena innebär det 34,4 respektive 4,9 och för hela året 13,7%.
Också dessa ärenden skulle kunna fördelas på grupperna ovan. Anledningen till att jag avstått från detta är främst att JÄMO haft olika diariesystem under de två perioderna, vilket försvårar en efterhandskonstruktion, men också att ett försök till omgruppering av dessa ärenden skulle leda till ett svåröverskådligt resultat. Den första invändningen belastar även JÄMO:s egen statistik som presenterats i tabellen ovan. Den uppmärksamme läsaren har troligen också noterat att antalet ärenden under det första halvåret vid en summering av delgrupperna uppgår till 104. Att summan trots detta anges till 96 beror på att samma ärende under denna period kunde noteras under flera ärendekategorier.
Bland de "utanförstående" anmälarna var 34 % män. Av JÄMO:s statistik framgår tyvärr inte könsfördelningen, men enligt JÄMO:s
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 201
Jämställdhet 201egen uppfattning är 10—15 % av anmälarna män. Det är alltså uppenbart att männens andel av "utanförstående" anmälningar är väsentligt större än bland anmälningarna som angår frågor inom lagens tillämpningsområde. Materialet är alltför begränsat för att tillåta några generella slutsatser av detta. Frågor som utformning av och målgrupp för information om lagen kan ha betydelse.
Att kvinnorna är i majoritet bland samtliga grupper anmälare överensstämmer med förväntningarna och lagens syfte, som utgick ifrån att kvinnor var de som drabbades av diskriminering på grund av kön.
JÄMO kom alltså, särskilt under lagens allra första giltighetstid, att belastas med ett stort antal ärenden som föll utanför jämställdhetslagens tillämpningsområde. Förväntningarna på jämställdhetens omfattning var i dessa ärenden för högt ställda från anmälarens sida.
4.3 Ärenden utanför lagens tillämpningsområde
Grupperingen av de ärenden som inte omfattas av lagens tillämpningsområde har gjorts så att ärenden som påverkas av ikraftträdande bestämmelserna, konkurrerande lagstiftning eller kollektivavtal presenteras först. Därefter följer ärenden med annan diskriminering inom arbetslivet än den som täcks av jämställdhetslagen, följt av diskriminering genom annan lagstiftning. Sist presenteras ärenden angående diskriminering inom oreglerade sektorer av samhällslivet. Tanken bakom detta skulle vara en successiv förskjutning allt längre bort från lagens tillämpningsområde. Tankegången går dessvärre inte att följa helt konsekvent, eftersom flera ärenden mycket väl kan inplaceras i flera grupper.
4.3.1 På grund av ikraftträdandebestämmelserna
Jämställdhetslagen trädde i kraft den 1 juli 1980. Diskriminering som inträffat före detta datum kan därför inte föranleda någon JÄMO:s åtgärd, ett påpekande som ingått i JÄMO:s svar till fem anmälare.24
I lagens ikraftträdande bestämmelser har också intagits en särskild föreskrift om pensionsavtal. Sådana avtal, som ingåtts före ikraftträdandet, får tills vidare tillämpas utan hinder av 5 §, dvs. även om avtalet "föreskriver skillnader mellan kvinnor och män i fråga om anställningsvillkor". Bestämmelsen undantar såväl kollektivavtal som enskilda avtal med olika pensionsbestämmelser för kvinnliga respektive manliga yrkesutövare. Undantaget har motiverats med att det
24 Diarienr 19/80, 38/80, 69/80, 83/80 och 58/80.
202 Gudrun Nordborgförekommer enstaka sådana kollektivavtal där det tett sig omöjligt att omedelbart göra ändringar eftersom detta skulle få tillbaka verkandekraft. I ett ärende väckte en kvinna frågan om könsrelaterade pensionsbestämmelser överensstämde med lagen. JÄMO svarade med att beskriva undantagsbestämmelsen.25
4.3.2 På grund av konkurrerande lagstiftning
En man anmälde att kvinnliga präster diskrimineras.26 Han hävdade som grund för detta att samvetsklausulen är "fel", eftersom den inte ger kvinnan samma rätt att hindra en man. JÄMO svarar först med att ge information om sin verksamhet och meddela att hon har intresse för samvetsklausulen från jämställdhetssynpunkt. Senare får anmälaren veta att JÄMO sammanställt en promemoria i ämnet.27
Av denna PM framgår följande: Prästämbetet öppnades för kvinnor genom 1958 års s. k. behörighetslag. För att undvika splittring antog kyrkomötet vissa riktlinjer som medgav särbehandling av kvinnoprästmotståndare och som brukar kallas samvetsklausulen. Ur dessinnehåll citeras ett uttalande om att "präst icke bör åläggas att i tjänsten utföra sådant som uppenbarligen skulle kränka hans samvete på grund av den övertygelse han hyser". JÄMO kommenterar bl. a.: "Samvetsklausulen reglerar alltså i själva verket frågor som ligger utanför behörighetslagen, eftersom lagen endast behandlar behörigheten att få inneha prästämbetet. Ur praktisk kyrkopolitisk synpunkt var lagmotiven (samvetsklausulen) dock en förutsättning för att prästämbetet skulle kunna öppnas för kvinnor."
Vid 1979 års kyrkomöte antogs regler med syfte att precisera innebörden av samvetsklausulen. Dessa samarbetsregler har ingen legalstatus men tillämpas nu i samtliga stift och får ses som inomkyrkliga riktlinjer. Reglerna slår fast att kyrkans officiella uppfattning är att prästämbetet står öppet för kvinnor, men att den som har annan uppfattning har rätt att träda åt sidan, så kallad väjningsrätt: "Den som på grund av sitt samvete inte kan göra liturgisk tjänst tillsammans med kvinnlig präst får inte hindra hennes tjänsteutövning men har rätt att själv avstå från att tjänstgöra."
JÄMO jämför först de båda regelkomplexen utifrån ett av undantagen i 3 § 2 st. jämställdhetslagen. Där sägs att jämställdhetsintresset får vika om det "är berättigat av hänsyn till ideellt eller annat särskilt
25 Diarienr 7/80.
26 Diarienr 30/80.
27 Törneli-Svenaeus, PM 1981-02-17 Samvetsklausulen och jämställdhetslagen.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 203
Jämställdhet 203intresse". JÄMO hävdar att undantaget inte kan vara aktuellt från religionsfrihetssynpunkt eftersom kyrkans officiella uppfattning måste vara huvudregel redan enligt uttalanden i samarbetsreglerna.
JÄMO skriver därefter: "Samvetsklausulen utgör motiv till kyrkolag. Sådan lag skall beslutas av regering och riksdag gemensamt och med allmänt kyrkomötes samtycke. Kyrkolag kan inte upphävas avlag som i vanlig ordning beslutas av riksdagen. För avgränsningen gentemot jämställdhetslagen blir då avgörande vilken innebörd väjningsrätten skall ges. "JÄMO:s slutsats blir beträffande den liturgiska tjänstgöringen att om den kvinnliga prästens tjänstgöring påverkas så att det blir hon som får väja kan det vara könsdiskriminering enligt jämställdhetslagen. Beträffande annan tjänstgöring än framför altaret, så kan man "utan vidare tillämpa jämställdhetslagens diskrimineringsbestämmelser".
JÄMO avslutar sin PM med att också belysa den psykiska påfrestning som det måste innebära för kvinnliga präster att vissa manliga kolleger ifrågasätter deras ämbetshandlingar: "Dessa verkningar är dock ofrånkomliga så länge 1958 års behörighetslag med dess motiv i form av samvetsklausul är i kraft. Så snart konfliktsituationen tillåtsgå ut över den kvinnliga prästen på ett icke bagatellartat sätt, är emellertid enligt vår uppfattning fråga om könsdiskriminering, som kan föranleda skadeståndstalan i domstol."
Om jag har uppfattat JÄMO rätt har hennes utgångspunkt varit att kyrkolag, vari hon tydligen också inbegriper själva samvetsklausulen, tar över allmän lag som jämställdhetslagen, medan det är mera oklart hur samarbetsreglernas väjningsrätt inordnas i hierarkin. Om man utgår från att de saknar legal status blir det relevant att, som JÄMO inledningsvis gjorde, fundera över om jämställdhetslagens undantag kan aktualiseras. Svaret härpå blev nej. Men utifrån att väjningsrätten är en precisering av samvetsklausulen som i sin tur är motiv till kyrkolag så återkom ändå reglerna om väjningsrätten som överordnade jämställdhetslagen — även om väjningsrätten endast belutats av kyrkomöte! Enligt min mening visar detta hur det rättsliga systemet bryts ner om man tillåter sig att upphöja motiv och uttalanden i förarbeten till lagstatus.
Ärendet aktualiserar också den generella frågan om jämställdhetslagens relation till annan lag. Själva jämställdhetslagen innehåller inga regler om detta. Enligt förarbetena bör vid en eventuell konkurrens vanliga tolkningsregler gälla, främst att en specialreglering gäller framför en allmän regel.28 Arbetsgivaren måste fortfarande visa att
28 Prop. 1978/79: 175 s. 111
204 Gudrun Nordborgbeslutet inte beror på någons kön vilket då också förutsätter att den norm som författningen innehåller inte i sig är könsdiskriminerande.29Att se reglerna om väjningsrätt som specialreglering blir då inte heller särskilt acceptabelt.
Att diskutera grundlagsenligheten av väjningsrätten erbjuder inte heller någon enkel lösning. Regeringsformens jämställdhetsregel drabbar visserligen inte äldre bestämmelser. Till äldre bestämmelser på området hör dock — i konsekvens med resonemanget ovan —endast behörighetslagen, som i sig är okontroversiell från jämställdhetssynpunkt. Om en ny kyrkolag ska stiftas, vilket har föreslagits, ställs grundlagsenligheten på sin spets. En ny kyrkolag med bestämmelser om samvetsklausul och väjningsrätt skulle möjligen kunna accepteras med hänvisning till regeringsformens övergångsbestämmelser. Enligt dess andra punkt får äldre regler också ändras även om det skulle innebära fortsatt särbehandling. Förutsättningen blir då att samvetsklausulen och väjningsrätten kan accepteras som "äldre regler", vilket alltjämt måste ifrågasättas.
Sammanfattningsvis innebär ovanstående enligt min mening att jämställdhetslagen juridiskt inte kan påverkas vare sig av den nuvarande samvetsklausulen eller av väjningsrätten. På grund av 2:16 RF bör det inte heller vara möjligt att införa väjningsrätten i vår lagstiftning.
4.3.3 På grund av kollektivavtal
I två ärenden under våren 1981 aktualiserades fråga om JÄMO kan föra talan om havandeskapslön till män i fall då kollektivavtalet på arbetsplatsen innehåller sådan förmån för kvinnlig arbetstagare.30 Ärendena föranledde ställföreträdande JÄMO, Lena Svenaeus, att göra en rättsutredning.
I rättsutredningen framkommer följande synpunkter: JÄMO har inte någon befogenhet att överpröva innehållet i ett kollektivavtal och kan inte heller föra någon fastställelsetalan om att ett kollektivavtal ska ogiltigförklaras som stridande mot 5 § jämställdhetslagen. JÄMO ska företräda enskild person som har ett krav på grund av mistade förmåner, i de aktuella fallen en föräldraledig fader som vill ha havandeskapslön. Yrkandet avser ekonomiskt skadestånd motsvarande de mistade förmånerna.
En fråga uppstår då om det jämsides med skadeståndsyrkandet kan
29 Prop. 1978/79: 175 s. 123.
30 Diarienr 58 och 195/81.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 205
Jämställdhet 205föras en ogiltighetstalan beträffande könsdiskriminerande arbetsvillkor. Svaret blir att det endast är avtalet i förhållandet mellan arbetsgivaren och den missgynnade som kan begäras ogiltigförklarat, dvs. kollektivavtalets regler som influtit i det enskilda tjänsteavtalet. Nästa fråga blir vilka avtalsvillkor som kan ogiltigförklaras. I de aktuella kollektivavtalen är reglerna utformade så att havandeskapslön utgår till kvinnliga anställda. En ogiltighetstalan kan då inte avse avtalsbestämmelsen att havandeskapslön ska utgå utan måste drabba urvalskriteriet: kvinnor men inte män. "Men detta är i realiteten samma sak som att föra en fastställelsetalan om hur avtalet ska tolkas. Överhuvudtaget kan det bara vara aktuellt att föra ogiltighetstalan, när man vill ha bort viss undantags- eller tilläggsbestämmelse som är könsdiskriminerande." Avslutningsvis berörs frågan om kollektivavtalet kan ogiltigförklaras såvitt gäller reglerna om havandeskapslön: "I ett tänkt fall kan konsekvenserna av en ogiltighetstalan bli att förmånerna faller bort, utan att något sätts i stället. Talan bör utformas som en fastställelsetalan om avtalets innebörd." Den totala effekten av reglernas samverkan åstadkommer alltså en blockering såväl för JÄMO som för parterna i kollektivavtalet när det gäller att påverka det aktuella innehållet processvägen.
Det första av de två ärendena avsåg en diskriminering som skett före lagens ikraftträdande, vilket JÄMO påpekade i sitt svar till anmälaren tillsammans med konstaterandet att JÄMO saknar befogenhet att överpröva innehållet i ett kollektivavtal. JÄMO väljer dock att överlämna ärendet till Svenska Journalistförbundet för åtgärd som förbundet anser påkallad tillsammans med följande kommentar: "Det vore dock trevligt om de avtalsslutande parterna hann korrigera avtalet, innan det blir aktuellt att gå till arbetsdomstolen för enskilds räkning."31
4.3.4 På grund av annan diskriminering inom arbetslivet än den som avses i jämställdhetslagen
JÄMO:s allra första ärende anmäldes av en kvinnlig pensionerad privatpraktiserande läkare och angick taxeersättning för gruppen pensionerade privatpraktiserande läkare. Eftersom kriteriet för olikheten här var ålder kunde JÄMO inte mer än upplysa om sin begränsade befogenhet.
Ytterligare ett exempel på att begreppet jämställdhet kan uppfattas som identiskt med jämlikhet eller rättvisa ges i en anmälan om att
31 Diarienr 58/81.
206 Gudrun Nordborgenbart anställda vid ett huvudkontor hade subventionerad lunch, inte anställda på övriga orter.32
En annan manlig anmälare beklagar olika förhållanden, som att han placerats i en källarlokal och att olika löner utgår för lika arbetsuppgifter. Någon åtgärd av JÄMO kan inte vidtas eftersom anmälaren inte visat att han behandlats sämre på grund av att han är man.33
Likalönsfrågan aktualiserades också av en kvinnlig anmälare: "Lika lön för lika arbete är inte genomfört ännu! Vad göra?"34 JÄMO skickar sin informationsbroschyr och ber kvinnan återkomma med uppgifter. Där slutar så akten — angående en av de mest brännandes akfrågorna: den ekonomiska jämställdheten.
I ett ärende som inkom via jämställdhetskommissionen hade 21 kvinnor ifrågasatt diskriminering vid lönesättning.35 Kvinnorna hävdade att kartritare och karttekniker oftast var kvinnor medan mätningsbiträden oftast var män. Arbetsuppgifterna var desamma, men mätningsbiträdena hade högre lön. JÄMO skriver till jämställdhetskommissionen att löneavtalet i sig inte tillåter missgynnande på grund av kön: "Ändring kan för närvarande endast åstadkommas avtalsvägen genom översyn av befattningsnomenklatur och lönesättning. Jag kan därför inte göra annat än att i vår opinionsbildande verksamhet informera om den typ av problem anmälan aktualiserar."
Ett likartat ärende om dold diskriminering anmäldes av en kvinna som angrep "6-årsgränsen" vid nyanställning av tidigare statsanställd, en regel som hon hävdade drabbat kvinnor mer än män.36JÄMO ansåg inte att frågan kunde behandlas av henne utan gav rådet att ta upp frågan hos den fackliga organisationen. Den åsyftade regeln torde vara 13 § i det allmänna avlöningsavtalet av statens arbetsgivarverk angående placering i tjänstetidsklass med hänsyn till tidigare statlig arbetsanställning. I anvisningarnas 2 mom. b) sägs:"Hänsyn skall inte tas till anställning eller tjänst efter vars frånträdande tjänstemannen under en sammanhängande tid av sex år inte vid något tillfälle har innehaft statligt reglerad anställning avsedd förminst 40 procent av heltidstjänstgöring ...". Eftersom det händer att kvinnor lämnar arbetslivet för vård av hem och barn, medan män i princip aldrig gör det, kan anmälaren ha goda grunder för sitt påstående.
Dold könsdiskriminering påstås också ske vid omplacering av lärare
32 Diarienr 5/80.
33 Diarienr 19/80.
34 Diarienr 63/80.
35 Diarienr 20/80.
36 Diarienr 216/81.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 207
Jämställdhet 207enligt en annan kvinnlig anmälare.37 Hon ansåg att kvinnliga lärare blev mer utsatta för våld av elever och därmed ansågs ha dålig disciplinförmåga, vilket leder till fråga om omplacering och en osäker ekonomisk framtid. JÄMO informerade som vanligt om lagen och rekommenderade kontakt med facket samt en planerad konferens om"kvinnor och våld på arbetsplatsen". En annan kvinna ansåg sig illa behandlad dels vid en uppsägning, som dock skett före lagen, och dels vid arbetsförmedlingen.38 JÄMO anförde därvidlag: "Eftersom lagen endast gäller i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare respektive arbetssökande kan jag heller inte utifrån lagens bestämmelser ingripa i arbetsförmedlingens åtgärder."
En SACO/SR-förening vid arbetarskyddsstyrelsen anmälde sammansättningen av ledamöter i vissa styrelser och nämnder inom arbetarskyddsverket som alltför mansdominerade.39 JÄMO tackade för uppgifterna som hon planerade att använda vid sin informationsverksamhet och fann det angeläget att vidarebefordra anmälan till det ansvariga statsrådet. Denna form av diskriminering täcks inte av jämställdhetslagen. Av den nu gällande jämställdhetsförordningen framgår dock att myndighet ska anstränga sig att nå jämställdhet också när det gäller att lämna uppdrag.40 Genom att frågan inte reglerats i jämställdhetslagen står den inte heller under JÄMO:s tillsyn.
Bedömningen av de nu relaterade ärendena är okontroversiell och ärendena är enbart av intresse som exempel på hur anmälarna överskattat jämställdhetsbegreppet. Jag har valt att här också behandla två anmälningar angående personalutbildning som är av större juridiskt intresse och där det blir en tolkningsfråga om den ena av dem placerats under rätt rubrik.
Den första anmälningen hade ärendemeningen "Könsdiskriminerande moment vid undervisning".41 Av akten framgår att den anmälande kvinnan deltagit i en av riksantikvarieämbetet och naturvårdsverket arrangerad kurs om fornminnen. Under en föreläsning med bildvisning av olika fornminnen hade plötsligt en bild av en naken kvinna visats "för att muntra upp" framställningen, enligt svar på den framförda kritiken från anmälerskan. JÄMO svarar först att det anmälda inte kan beivras enligt jämställdhetslagen. Kvinnan hävdar dock på nytt att JÄMO bör agera, vilket då också sker. JÄMO skriver
37 Diarienr 64/80.
38 Diarienr 83/80.
39 Diarienr 79/80.
40 Förordning (1980: 540) om jämställdhet mellan kvinnor och män i statlig anställningm. m., 5 §.
41 Diarienr 31/80.
208 Gudrun Nordborgtill kursledaren och "hemställer att Ni inkommer med yttrande inom tre veckor". Som stöd åberopar JÄMO 6 § jämställdhetslagen. Den manlige kursledaren svarar bl. a. att han "prövat olika uppiggande effekter under bildvisningen" och att han "bedömer bilden som på intet sätt störande eller oanständig". Den anmälande kvinnan "deltog för övrigt endast en av fyra dagar" på kursen och frågan kunde ha agerats ut "vid ett seriöst samtal under kursen". JÄMO avslutar ärendet med följande besked till kursledaren: "Jag utgår ifrån att Ni i fortsättningen som kursansvarig och föreläsare kommer att undvika sådana inslag i kurserna som kan uppfattas som stridande mot depositiva jämställdhetssträvandena i samhället." Ärendet är ett gränsfall beträffande jämställdhetslagens tillämpning; först anser JÄMO att det faller utanför lagen, för att sedan använda 6 § som utgångspunkt för en kommunikation med kursledaren. Tolkningen av paragrafen kan diskuteras bl. a. utifrån att ansvaret för det aktiva jämställdhetsarbetet åvilar arbetsgivaren. Att det i ansvaret ingår en planmässigt bedriven utbildning i jämställdhetssyfte bör dock självklart inbegripa att utbildningen i sig inte innehåller könsdiskriminerande moment. Rent allmänt anser jag det också befogat att fästa uppmärksamheten vid de i negativ bemärkelse mycket manliga försvarsargumenten mot den anmälande kvinnan.
Den andra anmälningen berör introduktions- och personalutbildning för kriminalvårdens personal.42 En fackligt aktiv man vände sighär till JÄMO, som svarar: "Av ditt brev framgår att skillnaderna i utbildningsinsatser gäller mellan olika yrkesgrupper, däremot inte mellan arbetstagare av olika kön. Om könsfördelningen är ojämn inom de olika yrkesgrupperna kan naturligtvis följden bli att arbetstagare av ena könet generellt sett får tillgång till utbildning i större utsträckning än arbetstagare av motsatt kön. Detta kan emellertid inte angripas utifrån jämställdhetslagens bestämmelser." JÄMO tillkännager avslutningsvis att hon avser att ta upp en diskussion med kriminalvårdsstyrelsen om jämställdheten inom verket.
Vid en jämförelse mellan de båda ärendena kan JÄMO nu tyckas mycket restriktiv. Så länge satsningen på olika yrkesgruppers utbildning i sig inte sker så könsrelaterat att det underrepresenterade könetmissgynnas torde den dock inte strida mot jämställdhetslagen.
4.3.5 På grund av diskriminering genom annan lagstiftning
Några anmälningar angår frågor som behandlas inom annan lagstift-
42 Diarienr 96/80.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 209
Jämställdhet 209ning än jämställdhetslagen och där anmälarna hävdar diskriminering företrädesvis på grund av kön men ibland av annan grund.
En anmälare hävdar att det är "ekonomiskt mansförtryck" att äkta make inte får änkepension, vilket JÄMO vidarebefordrar till jämställdhetskommittén.43 Den frågan har behandlats i två offentliga utredningar där man under åberopande av både samhällsekonomiska argument och jämställdhetsargument har föreslagit att efterlevande efter behovsprövning skulle fa vad man kallat omställningsbidrag under en begränsad period.44
En annan man, ensamstående far som inte fått vårdnaden om sitt barn, känner sig diskriminerad i vårdnadsärendet.45 Ett sedan länge diskuterat ämne där män kämpat för jämlikhet.
Ännu en annan man är oroad av att han på grund av att han inte är biologisk far till barn, vars moder ska studera på annan ort, inte kan få ersättning för vård av sjukt barn.46 Eftersom anmälaren inte uppgivit någon adress lämnas ärendet utan åtgärd. Slutledningen som mannen gör är korrekt under förutsättning att han varken är gift med modern eller har annat barn tillsammans med henne. Enligt den allmänna försäkringens regler kan dock ett barn fa fler föräldrar än två genom de biologiska föräldrarnas giftermål med nya partners.47 Efter en vigselakt skulle alltså den anmälande inte behöva oroa sig längre för den anmälda frågan.
Två ärenden berör namnlagstiftningen.48 Den ena anmälan lyder: "Vill veta varför ensamstående mödrar inte kan gifta om sig? Inte beroende på skattesystem, bidrag och barntillsyn, utan på grund av att ex-maken bestämmer om man ska kunna behålla samma namn som barnet och dessutom ska man betala 450 kr för 'nöjet' att dras med namnet." JÄMO svarar med en förhoppning om att den kommande nya namnlagen bättre ska passa "vår uppfattning om kvinnan som en självständig, med mannen i alla sammanhang jämställd individ". Kvinnan hänvisar till den dåvarande namnlagstiftningen från 1963. Enligt 6 § 1 st. namnlagen krävdes att namnmyndigheten efter ansökan funnit särskilda skäl för att kvinnan efter vigsel skulle få behålla ett annat namn än det hon hade som ogift. Enligt 7 § namnförordningen skulle kvinnan samtidigt med ansökningen betala en ansökningsavgift. Enligt uppgift från patent- och registreringsverket,
43 Diarienr 184/81.
44 SOU 1979: 94 En allmän socialförsäkring och SOU 1981:61 Familjepension.
45 Diarienr 185/81.
46 Diarienr 24/80.
47 20 kap. 2 § 2 st. AFL.
48 Diarienr 221 och 249/81.
14—43-163 Svensk Juristtidning
210 Gudrun Nordborgsom är namnmyndighet, krävdes skriftligt och bevittnat samtycke av den tidigare maken för att ansökan skulle beviljas. Av 5 § 2 st. förordningen framgick dessutom att namnbeviset, om. ansökan bifölls, skulle innehålla "erinran om vad hon har att vidare iakttaga för att behålla namnet". Efter årsskiftet 1982/83 kom dessa regler dessbättre att vara rättshistoria. Enligt 9 § 1 st. i den nya namnlagen gäller: "De som ingår äktenskap kan välja antingen att ha den eries efternamn som gemensamt efternamn eller att behålla var och en sitt efternamn från tiden närmast före äktenskapet."49 Den anmälande kvinnans huvudargument finns också med bland motiven till lagändringen: "I och för sig kan det synas naturligt att den som ingår ett nytt äktenskap hellre vill få namngemenskap i det nya äktenskapet än att fortsätta att bära det efternamn som han eller hon förvärvat i det tidigare äktenskapet. Det är å andra sidan tydligt att den som blivit känd under detta senare namn kan ha ett intresse av att behålla det namnet även om han eller hon gifter om sig. Också önskemålet att ha samma efternamn som barnen i det tidigare äktenskapet kan tala i denna riktning."50 Det tycks som om till och med språket andas jämlikhet och likhetsideologi!
Två anmälningar, den ena från en SYO-konsulent, angick vuxenstudiestödets utformning som ansågs missgynna kvinnor på grund av att makes inkomst tas med i bedömningen av behovet.51 JÄMO vidarebefordrade uppgiften till jämställdhetskommissionen.
Två män och en kvinna har anmält var sitt ärende angående könsdiskriminering vid fastighetstaxering.52 Även om delad äganderätt till fastigheten har existerat så har männen angetts som ägare på de förtryckta blanketterna.
En kvinnlig anmälare ifrågasätter ett förslag från Gösta Bohman om att slippa skatta för övertid "ur jämlikhetssynpunkt".53 "Om man t. ex. är två vuxna i en familj, så måste det ju vara klart mera fördelaktigt att den ena är hemma och den andra (läs mannen) arbetar 40 tim + t. ex. 20 tim övertid, än att båda jobbar t. ex. 30 tim var." Kvinnan undrar också hur ensamstående med barn ska få del av denna skatteförmån. JÄMO svarar med att "Vi kommer att bevaka jämställdhetsaspekterna på frågan".
Ytterligare två anmälningar angår våra daghemstaxor.54 I det ena ärendet hävdar ett gift par att "mängdrabatten vid fler barn än ett är
49 SFS 1982: 670 som trätt i kraft den 1 januari 1983.
50Prop. 1981/82: 156 s. 21.
51 Diarienr 44/80 och 2/81.
52 Diarienr 21 och 22/80.
53 Diarienr 29/80.
54 Diarienr 36 och 78/80.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 211
Jämställdhet 211skrattretande hög". I JÄMO:s svar ingår förslag om att delta i konstruktiv samhällsdebatt och litteraturtips. Som respons på detta får JÄMO en stor insändare för kännedom.
Sist bland ärendena under denna rubrik har jag, efter viss tvekan men ändå för helhetsbildens skull, valt att presentera det allmänt mest fördomsfulla. En man påstår att "socialfallen", varav många inte ens är svenskar, får 100-200-300000 kr/år, medan han själv skulle komma att få reducerat bostadsbidrag på grund av övergång från förtidspension till ålderspension!55
4.3.6 På grund av diskriminering inom oreglerade sektorer av samhällslivet
Anmälningarna här berör vitt skilda områden, som hemarbete, reklam, dans och försäkringar. Förutom att ge exempel på medborgarreaktioner ger ärendena också en kompletterad bild av hur JÄMO arbetar.
Två ärenden angår diskriminering av hemarbetande kvinnor och deras arbetsvillkor.56 Den första anmälerskan återkommer till JÄMO med ett öppet brev som hon också enligt lång sändlista skickat till pressen. Brevet innehåller en mängd kommentarer om barntillsyn, familjepolitik och "daghemslivets fasor" i form av "löss och virusinfektioner".
Ännu en kvinnlig anmälare hävdar könsdiskriminering vid folk- och bostadsräkningen.57 Grunden för detta var att hemarbete betraktades som noll timmar arbete oavsett antalet barn i hemmet. JÄMO skickaren kopia till jämställdhetskommittén förutom att hon svarar anmälerskan.
En man kontaktade JÄMO för att hon skulle bidra till könskvotering inom sjukgymnastutbildningen.58
Två anmälningar berör attityder till handikappade och handikappföräldrar.59 JÄMO hänvisar därvidlag till andra organ.
En kvinna angriper turordningen vid bosparandet.60 Hon ville överföra sin turordning till en släkting, eftersom hon varken hade make eller bröstarvingar. Att det var omöjligt upplevde hon som "stor social orättvisa". En annan kvinna hävdade att det förelåg könsdiskriminerande annonsering vid reklam för ett rengöringsmedel, där kvin-
55 Diarienr 29/80.
56 Diarienr 2 och 86/80.
57 Diarienr 39/80.
58 Diarienr 43/80.
59 Diarienr 3 och 16/80.
60 Diarienr 42/80.
212 Gudrun Nordborgnor framstod som de enda användarna.61 JÄMO svarar i båda ärendena med att beskriva lagen och dess begränsningar.
En anmälan som JÄMO vidarebefordrar till jämställdhetskommittén klandrade "postverkets diskriminerande försändelser".62 Till en familj med mor, far och två söner skickade postverket var sitt brev till sönerna och dessutom ett brev till familjen i mannens namn.
Två anmälningar som JÄMO engagerade sig mer i gällde frivilliga grupplivförsäkringar.63 Den första anmälningen avsåg att män kunde medförsäkra hustru, barn och i vissa fall sammanboende, medan kvinnor helt saknade möjligheter att medförsäkra någon. JÄMO infordrade uppgifter från Försäkringsbranschens Serviceorganisation AB och svarade sedan anmälaren: Eftersom partsförhållandet i gruppavtalet är försäkringsbolaget—gruppmedlemmen, är den frivilliga försäkringen inte avtalsvillkor enligt 4 § 1 p. jämställdhetslagen. Fackföreningen kan däremot agera och som förebild nämns också att vissa försäkringsbolag ger kvinnor och män samma möjligheter att medförsäkra. Den andra anmälningen avsåg en annons om grupplivförsäkring i SACO-tidningen 15/80 där SKANDIA propagerade: "Tänk på Din fru!" SKANDIA förklarade på begäran att annonsenvar ett försök att på ett lättsamt sätt göra makeförsäkringen mera känd i tre utföranden: Tänk på Din fru! Tänk på Din man! och Tänk på Din familj! Män och kvinnor gavs samma rätt att medförsäkra make respektive sammanboende. Tarifferna är däremot olika på grund av att kvinnor statistiskt sett lever längre än män. JÄMO skriver: "vi kommer att vända oss till försäkringsbolagen med en rekommendation att erbjuda könsneutrala villkor i frivilliga gruppförsäkringar".
Två anmälningar riktar sig mot skilda åldersgränser för respektive kön för tillträde till danstillställningar, exempelvis Han 23, Hon 20, där det ifrågasätts om jämställdhetslagen täcker detta som upplevssom ojämlikt.64 Den första anmälningen skickas i kopia till Svenska Hotell- och Restaurangförbundet, vars ansvarsnämnd svarar att dessa skillnader bör slopas.
Ytterligare en anmälan om skilda åldersgränser kom från Hofors skolkontor och avsåg reglerna för SJ:s Inter Rail Senior som uppmärksammats i en DN-annons.65 Gränsen för kvinnor var här fyllda 60 år, för männen fyllda 65 år. "Kvinnor lever statistiskt sett längre än män,
61 Diarienr 26/80.
62 Diarienr 205/81.
63 Diarienr 75 och 80/80.
64 Diarienr 37 och 40/80.
65 Diarienr 234/80.
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 213
Jämställdhet 213och följaktligen kan kvinnor statistiskt utnyttja denna resemöjlighetunder längre tidsperiod än män kan." JÄMO skriver till SJ och "vore tacksam om SJ ville tillställa mig en förklaring" till de olika åldersgränserna. SJ svarar att anledningen är att mannen ofta är några år äldre än hustrun och skulle gränsen vara 65 år för båda skulle det därför ha negativ inverkan på utnyttjandet. Nuvarande försöksverksamhet ska utvärderas för beslut om vad som ska gälla efter 1983. JÄMO svarar anmälaren: "Det finns ingen formell möjlighet att med stöd av lagen ingripa mot ett affärsdrivande verk, som i förhållandetill sina kunder tillämpar en könsdiskriminerande prissättning. Jag delar emellertid anmälarens uppfattning att könssegregerande regler av den typ Inter Rail Senior-kortet bygger på är olämpliga ur jämställdhetssynpunkt och jag kommer att framhålla detta vid mina kontakter med SJ. Ärendet avslutas härmed."
I det sista ärendet agerar och reagerar JÄMO fritt och går uppenbart utanför "jämställdhet i arbetslivet", som är hennes område för tillsyn och påverkan. JÄMO:s agerande är dessutom ett nytt exempel på en strikt likhetsideologi som enligt min mening här hävdas utan särskild eftertanke beträffande effekten för kvinnorna. Allmänt sett är kvinnor mycket underlägsna män i ekonomiskt avseende; två tredjedelar av den svenska lönesumman betalas till män. Detta underläge måste vara än mer uppenbart i de här aktuella åldrarna, där ett fåtal kvinnor yrkesarbetar över huvud taget och där få kunnat samla egna ATP-poäng. SJ:s åldersgränser skulle mycket väl kunna ses som en positiv särbehandling eller motdiskriminering av kvinnorna. Aktiva jämställdhetsåtgärder bör uppmuntras också utanför arbetslivet!
4.4 Kommentarer till JÄMO: s verksamhet
Huvudintrycket av JÄMO:s verksamhet efter genomgången av de aktuella akterna är att hon behandlat samtliga anmälningar på ett mycket tillmötesgående och informativt sätt. Ärendena handläggs snabbt. Majoriteten av de ärenden som redovisats här har avslutats inom en månad och få har en handläggningstid som överstiger två månader.
JÄMO har i några ärenden visat mer omfattande jämställdhetsambitioner än vad hennes befogenhet täcker genom att uttala synpunkter och agera även i ärenden som inte berör jämställdhet i arbetslivet. Formellt sett borde agerandet i alla ärenden som inte täcks av jämställdhetslagens tillämpningsområde ha överlämnats till jämställdhetskommittén.
Av naturliga skäl är JÄMO:s ställningstaganden starkt präglade av likhetsideologin, eftersom det är den ideologi som präglar den lag som
214 Gudrun NordborgJÄMO har tillsyn över. I ett av ärendena kan dock skönjas ett hänsynstagande till kvinnors typiskt sett annorlunda ekonomiska och sociala förhållanden, nämligen i ärendet angående förslag till slopad beskattning av övertid. Där tycks JÄMO ha delat anmälarens oro för olika effekter "ur jämställdhetssynpunkt". Men det ärendet faller också utanför jämställdhetslagens tillämpningsområde.
5. Sammanfattande analys
Bland JÄMO:s ärenden under det första verksamhetsåret fanns många som föll utanför jämställdhetslagens tillämpningsområde. Över året uppgick dessa ärenden till nästan 14 % och under det förstahalvåret till över 34 %.
Att en ny lagstiftning fungerar utan någon missuppfattning bland allmänheten om dess innehåll eller omfattning är, åtminstone med dagens lagstiftningstakt, en orimlig förväntning. Att var tredje skriftlig anmälan till JÄMO inledningsvis berörde frågor utanför lagen är ändå förvånande. Frågan om jämställdhetslagstiftning var politiskt kontroversiell under hela 70-talet, vilket avspeglades i offentlig debatt inte minst i valtider. Det samlade fackliga motståndet mot lagstiftningsförslagen bör också ha medfört att många engagerats av lagstiftningsprocessen och dess resultat.
Samtidigt anser jag att det finns en positiv dimension också i de "utanförstående" anmälningarna. En reaktion har fortsatt i handling— en anmälan. Den har gett uttryck för en förväntning hos en allmänhet som annars gärna beskrivs som både passiv och misstroende motlagar och myndigheter. Anmälan har bemötts på ett positivt sätt av JÄMO och blivit grund för informationsspridning såväl till anmälaren som till andra berörda organ. JÄMO har därmed fungerat som en länk till andra instanser. Såväl anmälningen som JÄMO:s agerande bör därmed ha påverkat jämställdheten i ett vidare perspektiv.
Majoriteten av de tidigare anmälningarna kan påstås ha utsträckt likhetsideologin till generell princip, giltig oavsett om diskrimineringsgrunden var kön och utan hänsyn till lagens krav på att diskrimineringen ska ha skett inom arbetslivet för att kunna föranleda åtgärd av JÄMO. Under i vart fall det första verksamhetsåret av sin verksamhet kan JÄMO påstås ha mött förväntningar som om landet getts en ny JO.
Innehållsmässigt aktualiserar anmälningarna flera intressanta frågor. Från juridisk synpunkt knyter sig särskilt intresse till tolkningen av jämställdhetslagen i relation till samvetsklausulen och analysen av hur kollektivavtalens utformning påverkar processmöjligheterna. Dessutom har flera anmälningar pekat på brister från jämställdhets-
Jämställdhet — synpunkter utifrån jämställdhetslagstiftningen och vissa ärenden hos jämställdhetsombuds-mannen 215
Jämställdhet 215synpunkt i annan lagstiftning. Däribland har en anmälan uppmärksammat frågan om de i och för sig könsneutrala reglerna för vuxenstudiestöd kan fungera som dold ekonomisk diskriminering av kvinnor. Vissa andra områden är eller har nyligen varit föremål för lagstiftarens uppmärksamhet, exempelvis efterlevnadsersättningen och namnlagen. Även bland de ärenden som avser annan diskriminering inom arbetslivet än den som täcks av jämställdhetslagen finns antydningar om att kvinnor utsätts för dold ekonomisk diskriminering vid lönesättning, befattningsreglering, rekrytering till personalutbildning och fördelning av uppdrag. Regeringsformens jämställdhetsregel åberopas aldrig i någon av anmälningarna och den används inte heller i någon av JÄMO:s utredningar. Även om den jämställdhetsregeln riktar sig till lagstiftaren så kan den innebära ett stöd i vissa tolkningssituationer.
Kvinnors ekonomiska situation och värdering av traditionellt kvinnligt arbete aktualiseras också inom ärendegrupper från oreglerade sektorer av samhällslivet. Främst uppmärksammas värderingen av hemarbetande kvinnor. Dessa ärenden kan ses som tendenser till en glidning från likhetsideologin till en särartsideologi som markerar att det traditionellt kvinnliga behöver uppvärderas. I den allmänna debatten märks åsikter om att kvinnor är särskilt dugliga i att vårda barn och sköta andra sociala relationer. Flera politiska partier anammar dessa tankegångar och föreslår vårdnadsbidrag eller vårdnadsersättning. Den socialdemokratiska regeringen "glömde" jämställdheten i sin regeringsdeklaration hösten 1982. Tillväxtekonomi har bytts mot besparingsekonomi; kvinnorna behövs inte längre på arbetsmarknaden.
SvJT 1984 s. 190