Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-su-37-de-enero-28-de-2009-sentencia-su?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425f0af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-11 18:44:06
Document Index: 88065970

Matched Legal Cases: ['artículo 54', 'artículo 2483', 'artículo 72', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 14', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 6', 'artículo 84', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 6', 'artículo 6', 'e contrario', 'artículo 84', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 238']

﻿ Sentencia SU-037 de enero 28 de 2009
SENTENCIA SU-37 DE 28 DE ENERO DE 2009
CONTENIDO:ACCIÓN DE TUTELA. ES IMPROCEDENTE PARA CONTROVERTIR LA APLICACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
REVISTA TUTELA N°:116 DE AGOSTO DE 2009, PG.1253
Sentencia SU-037 de enero 28 de 2009
Sentencia SU-037 de 2009
Ref.: Expediente T-1.756.767
En consideración a la trascendencia del tema, los miembros de la Sala Cuarta de Revisión pusieron el asunto en conocimiento de la Sala Plena para que el mismo fuera decidido por esta mediante sentencia de unificación. Por lo tanto, en sesión celebrada el día treinta (30) de julio de dos mil ocho (2008), la Sala Plena de la corporación decidió asumir el conocimiento de dicho expediente, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 54 A del Acuerdo 05 de 1992 (1) . De igual manera, ordenó la suspensión de términos hasta que se adoptara la correspondiente decisión.
1.3. De acuerdo con lo anterior los actores afirman que desempeñan cargos de igual categoría y que las funciones asignadas son similares, pese a lo cual los magistrados Olga Valle de la Hoz y Carlos Alfonso Guecha Medina reciben una asignación básica mensual de $ 15.137.666 mientras que los demandantes devengan mensualmente $ 13.156.154.
1.4. Los demandantes manifiestan que la diferencia salarial se origina en “el reconocimiento y pago de la bonificación permanente mensual, que para unos asciende a la suma de $ 8.721.928 y para otros es solamente de $ 6.740.416, es decir $ 1.981.513 menos”.
1.7. Agregan los demandantes que en su caso “(...) no existen razones constitucionalmente válidas que justifiquen el trato diferencial entre los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, ya que la aplicación de regímenes diferentes en materia de bonificación obedece a la inestabilidad y variación unilateral por parte del Gobierno Nacional en el reconocimiento del sistema salarial del sector público, específicamente para los magistrados de tribunales seccionales”. En su criterio, “los errores del gobierno en la formulación de la política pública salarial no pueden introducir diferenciaciones entre trabajadores de igual rango y categoría, imponiéndose en este caso la obligación constitucional de igualarlos tomando como parámetro la situación más favorable y la equitativa distribución de privilegios”.
3. Pruebas adjuntadas a la solicitud.
3.1. Copia de la certificación laboral expedida por la Dirección Seccional de la rama judicial en Valledupar, donde consta que la magistrada del Tribunal Administrativo del Cesar, Olga Valle de la Hoz, tiene una asignación básica mensual de: $ 15.137.666.
3.2. Copia de la certificación laboral expedida por la dirección seccional de la rama judicial en Valledupar, donde consta que el magistrado del Tribunal Administrativo del Cesar, Carlos Alfonso Guecha Medina tiene una asignación básica mensual de: $ 15.137.666.
3.3. Copia de la certificación laboral expedida por la dirección seccional de la rama judicial en Valledupar, donde consta que la magistrada del Tribunal Administrativo del Cesar, Liliana Orozco Daza, tiene una asignación básica mensual de: $ 13.156.154.
3.4. Copia de la certificación laboral expedida por la dirección seccional de la rama judicial en Valledupar, donde consta que el magistrado del Tribunal Administrativo del Cesar, Oscar Wilches Donado, tiene una asignación básica mensual de: $ 13.156.154.
3.5. Copia de la certificación laboral expedida por la dirección seccional de la rama judicial en Valledupar, donde consta que el magistrado del Tribunal Administrativo del Cesar, Juan Huerto Rodríguez Merchán, tiene una asignación básica mensual de: $ 13.156.154.
1. Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
La representante de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en adelante DEAJ) sostuvo que la acción de tutela no es procedente, porque los asuntos que se controvierten a través de esta son propios de la jurisdicción contencioso administrativa y agrega que ante la existencia de otro medio de defensa judicial la acción de tutela resulta improcedente pues no se demuestra la existencia de un perjuicio irremediable.
En particular, señala la apoderada de la demandada que: “(...) Liliana Orozco Daza, no tiene presente que firmó transacción con la dirección seccional de administración judicial con la renuncia a la posibilidad de iniciar una nueva acción por las mismas causas de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, porque optó por la bonificación de gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004”. Esto, en su criterio, implica la renuncia a la bonificación por compensación del 80% consagrada en el Decreto 610 de 1998 por la bonificación de gestión judicial del 70% prevista en el Decreto 4040 de 2004, ya que la accionante manifestó su voluntad de acogerse a este régimen mediante desistimiento a las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que había instaurado en contra de la rama judicial.
1.1. Documento de transacción suscrito por Liliana Orozco Daza (beneficiario) y Hernán José Duque Pavajeau (nominador), este último en calidad de director ejecutivo seccional de administración judicial, en el que se estableció: “Primera. Objeto: El objeto de la presente transacción, a la cual las partes acuden de manera libre, voluntaria y expresa, es precaver cualquier eventual litigio futuro, relacionado con reclamaciones derivadas de la “bonificación por compensación” de que trató el Decreto 610 de 1998 y las normas que lo adicionaron, modificaron o sustituyeron. Segunda. Obligaciones de las partes: El beneficiario se compromete en los términos de la presente convención a no presentar ningún tipo de reclamación extrajudicial o judicial en cuyas pretensiones se busquen reconocimientos, actualizaciones, pagos, indemnizaciones, etc., derivados de la “bonificación por compensación”, sin importar cuál norma se invoque para el efecto. A su vez el nominador se obliga para con el beneficiario a adelantar, una vez sea perfeccionada la presente transacción, la totalidad de los trámites requeridos para dar aplicación al Decreto 4040 de 2004, previo el cumplimiento por parte del beneficiario de la totalidad de los requisitos contenidos en el mismo. Tercera. Efectos: En los términos del artículo 2483 del Código Civil, la presente transacción hace tránsito a cosa juzgada y en consecuencia, no se podrá bajo ninguna circunstancia, iniciar acciones judiciales que se relacionen con la denominada “bonificación por compensación”. PAR.—La cosa juzgada a la que se hace alusión se extiende igualmente a la imposibilidad jurídica de intentar acciones judiciales relacionadas con la “bonificación por compensación” en contra de entidades públicas diferentes al nominador”.
El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó un recuento de los antecedentes previos a la expedición del Decreto 4040 de 2004 y al respecto señaló que “Mediante los decretos 610 y 1238 de 1998, el Gobierno Nacional creó una bonificación de gestión judicial del 60% del salario pagadero en 1999, del 70% en 2000 y del 80% en 2001. Dicha bonificación, de alguna manera, doblaba el salario de 1370 empleados judiciales (885 magistrados auxiliares, 168 fiscales, 302 procuradores y 15 magistrados penales militares) y lo llevaba hasta equipararlo al 80% del sueldo de los magistrados”.
Por otra parte, el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que con la expedición del Decreto 4040 de 2004, no se vulnera la Constitución Política ni la Ley 4ª de 1992. Sobre el particular, destacó que corresponde al ejecutivo y al legislativo, de forma compartida, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Asimismo, el representante de la accionada solicitó la desvinculación del ministerio del trámite de la acción de tutela y para ello argumentó que existe falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, toda vez que esta entidad no es responsable por la posible vulneración de los derechos alegados, teniendo en cuenta que: “(...) es el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, el encargado de velar por la distribución, aplicación y ejecución del presupuesto asignado a la rama judicial, limitándose este Ministerio solamente al giro de los recursos que dicha rama exija”.
III. Las decisiones judiciales objeto de revisión
La Sala Penal de Conjueces del Tribunal Superior de Valledupar, en providencia de 29 de agosto de 2007, denegó el amparo solicitado. De acuerdo con la Sala, la acción de tutela promovida por Liliana Orozco y Oscar Wilches resulta improcedente, comoquiera que hay una transacción que hizo tránsito a cosa juzgada. En esa medida, concluyó el tribunal que la acción de tutela no está llamada a controvertir la transacción celebrada por dos de los accionantes, pues la competencia para esta clase de asuntos radica en la jurisdicción ordinaria (2) .
14. (sic) Los accionantes presentaron escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia, en el que señalaron que respecto de los magistrados Liliana Orozco y Oscar Wilches no existe cosa juzgada, pues los derechos laborales ciertos e indiscutibles son irrenunciables. Al respecto, aclararon que la transacción celebrada: “(...) no puede tener efectos definitivos porque sus posteriores consecuencias han tenido directa incidencia en la vulneración permanente del derecho a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas y justas”.
La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 11 de octubre de 2007, decidió confirmar la decisión de primera instancia. A juicio de la Sala, el objeto de la acción de tutela fue decidido mediante transacción y, en consecuencia, Liliana Orozco Daza y Oscar Wilches Donado no pueden ventilar la controversia salarial mediante esta acción constitucional, puesto que “(...) la transacción es un contrato en el que las partes disponen de sus legítimos derechos e intereses, dado que se producen recíprocas concesiones para las cuales es necesario poseer la facultad de disponer de los derechos que se transijan. Solo se perturba esta facultad si se predica que hay vicios que afectan el consentimiento, situación que en este caso no sucedió”.
Según los demandantes, la diferencia salarial que afecta sus derechos estriba “en el reconocimiento y pago de la bonificación permanente mensual”, que si bien es un componente del ingreso mensual de todos los magistrados de tribunal y de otros servidores públicos, se liquida en distinta forma para unos y para otros. Corroboran lo dicho señalando que al momento de instaurar la acción de tutela, unos magistrados recibían por ese concepto la suma de $ 8.721.928.00, mientras que a ellos solo les cancelaba $ 6.740.416.00, es decir, $ 1.981.513.00 menos.
En lo que hace a las entidades accionadas, estas coinciden en señalar que la tutela es improcedente ya que el ordenamiento jurídico tiene estatuidos otros mecanismos de defensa judicial para resolver la controversia de carácter prestacional que se plantea por esta vía. Señalan, además, que la bonificación permanente mensual se paga en forma oportuna a todos los magistrados del país, lo que descarta la posible violación de los derechos al trabajo y al mínimo vital. Agregan a lo anterior que la diferencia en el pago de la bonificación radica en la aplicación de dos regímenes jurídicos que son distintos, lo que descarta de plano una posible violación del derecho a la igualdad pues los titulares de la aludida prestación no se encuentran en una misma situación de hecho.
Las sentencias objeto de revisión, negaron el amparo deprecado tras señalar que (i) existe una transacción que hizo tránsito a cosa juzgada, y la acción de tutela no puede controvertir la transacción celebrada por dos de los accionantes. Particularmente sostuvieron que el objeto de la acción de tutela fue decidido mediante transacción y por ende, los magistrados Liliana Orozco Daza y Oscar Wilches Donado no pueden ventilar la controversia salarial mediante esta acción constitucional; en cuanto al magistrado Juan Huerto Rodríguez Merchán se advirtió que su vinculación laboral fue posterior a la emisión del Decreto 4040 de 2004 y que, por lo tanto, el régimen que le es aplicable es el contenido en el mencionado Decreto y no el establecido en el Decreto 610 de 1998; (ii) no existe un perjuicio irremediable que amerite la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios mediante la acción de tutela; (ii) (sic) para el resolver el debate suscitado, los demandantes tienen otra vía de defensa judicial, pues se trata de asuntos propios de la jurisdicción contencioso administrativa, en tanto sugieren una valoración de la legalidad respecto a la regulación que le es aplicable a cada magistrado.
3. Del origen de la “bonificación permanente mensual” que da lugar a la presente acción de tutela.
3.1. Sobre el particular, cabe remontarse a la Ley 2ª de 1984, “Por la cual se establece la competencia de las autoridades de policía; se fija el respectivo procedimiento; se crean cargos de jueces especializados y se establece un procedimiento especial para la investigación y juzgamiento de los delitos de secuestro extorsivo, extorsión y terrorismo; se dictan normas sobre captura, detención preventiva, excarcelación; se fijan competencias en materia civil, penal y laboral, y se dictan otras disposiciones”. En el artículo 72 de dicha ley se crearon los cargos de magistrados auxiliares de las altas cortes en nuestro ordenamiento jurídico, y se dispuso que “[p]ara desempeñar este cargo deben reunirse los mismos requisitos que la ley exige para el cargo de magistrado de Tribunal de Distrito Judicial, devengarán la misma remuneración y tendrán los mismos derechos”.
En concordancia con la citada ley, se expidió la Ley 10 de 1987, por la cual se fijó “la remuneración mínima de los magistrados auxiliares y abogados asistentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado”. En su artículo 1º se estableció que “en ningún caso” la “remuneración mínima mensual” de los magistrados auxiliares y abogados asistentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado sería “inferior al ochenta por ciento (80%) de la remuneración total que devenguen los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los consejeros de Estado”.
3.3. En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 30 de 1987, el Presidente de la República expidió los decretos 2280 de 1989, “por el cual se asignan funciones a los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia y a los abogados auxiliares del Consejo de Estado”, y 2288 de ese mismo año, “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En tales ordenamientos, se definió a los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia y a los abogados auxiliares del Consejo de Estado como empleados públicos de libre nombramiento y remoción, se dispuso que para su designación debían acreditar las mismas calidades y requisitos que se exigen para los magistrados de tribunal y, además, se reiteró que tendrían las mismas prerrogativas en materia de remuneración que estos últimos (D. 2280, art. 27 y D. 2288, art. 2º).
3.4. Después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, y con ocasión de la creación de la Corte Constitucional, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo transitorio 22 del mismo ordenamiento superior, expidió el Decreto 2275 de 1991, “Por el cual establece la planta de personal de la Corte Constitucional y se dictan otras disposiciones”. En el artículo sexto del citado estatuto, se ocupó de regular lo relacionado con el régimen salarial de los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, disponiendo que “La remuneración mínima mensual para los cargos de magistrado auxiliar creados por este decreto, será equivalente al ochenta por ciento (80%) de la suma que por concepto de asignación básica y gastos de representación corresponda a los magistrados de la Corte Constitucional”.
3.5. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la nueva Carta Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual señaló “las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empelados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública”. En el parágrafo único del artículo 14 de la citada ley, se facultó al Gobierno Nacional para revisar “el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial, sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”.
3.6. El Presidente de la República, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 610 del 30 de marzo de 1998, “por el cual se establece una bonificación por compensación de los magistrados de tribunal y otros funcionarios”. En su artículo 1º, creó entonces “una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura”.
3.8. Con fecha 31 de diciembre de 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2668, “Por el cual se derogan los decretos 610 de marzo 26 de 1998 y 1239 de julio 2 de 1998”. Mediante el citado decreto el gobierno derogó los decretos 610 y 1239 de 1998, con fundamento en las siguientes razones: (i) la Ley 4ª de 1992 limitaba en el tiempo el ejercicio de las facultades relativas a la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los diez (10) primeros días del mes de enero de cada año, término que no fue observado por los decretos 610 y 1239; (ii) la misma ley, en el literal h) del artículo 2º, para efectos de la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, ordenaba sujetarse a las metas fijadas en la política macroeconómica y fiscal del país, mandato que fue desconocido por los decretos 610 y 1239 en la medida que preveían un aumento del salario equivalente al 60% para la vigencia fiscal de 1999, cuando para tal año el aumento se fijó en un porcentaje ponderado del 15%; (iii) el aumento previsto en los citados decretos generaría una situación inequitativa respecto de los demás servidores públicos, así como “una alteración significativa de la estructura salarial y prestacional en los órganos a los cuales se encuentran vinculados los funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos”.
3.9. El Decreto 2668 de 1998 fue a su vez demandado ante el Consejo de Estado en acción de nulidad y, mediante sentencia del veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001), la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, integrada por conjueces, lo declaró nulo, tras estimarlo afectado por el vicio de falsa motivación (3) . Según el Consejo de Estado, “el fundamento que el gobierno tuvo para proferir el decreto anulado no podía ser el de su expedición por fuera de los diez primeros días del mes de enero, pues, a más de que la Corte Constitucional había declarado inexequible la frase “dentro de los primeros diez días del mes de enero” (4) , contenida en el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, estaba “acreditado que el mismo gobierno expidió otro decreto de similar naturaleza, también luego de transcurridos los diez primeros días del mes de enero” (5) .
En efecto, a juicio del máximo órgano de la jurisdicción contenciosa, el Gobierno Nacional, “en abril de 1999, o sea, por fuera de los primeros diez (10) días del mes de enero, derogó la derogatoria y revivió los decretos 610 y 1239 de 1998” (6) , para lo cual expidió el Decreto 664 de 1999; luego la motivación invocada para derogar la bonificación por compensación no podía ser la expedición por fuera del tiempo, ya que, si esto hubiese sido cierto, el gobierno no habría expedido, “también por fuera del término señalado en la ley, un nuevo decreto en el que la vuelve a reconocer” (7) .
3.10. En relación con el Decreto 664 del 13 de abril de 1999, “por el cual se establece una bonificación por compensación de los magistrados de tribunal y otros funcionarios”, cabe destacar que, en efecto, el mismo fue expedido por el Gobierno Nacional para revivir la “bonificación por compensación” prevista en los decretos 610 y 1239 de 1998, a su vez derogados por el Decreto 2668 de 1998. Respecto del mencionado Decreto 664 de 1999, en otra sentencia, del 11 de diciembre de 2003, el Consejo de Estado puntualizó que el mismo no había creado una bonificación diferente de la prevista en los decretos 610 y 1239 de 1998, pues se trataba “del mismo derecho con diferente cuantía” y agregó que el Decreto 664 de 1999 “perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto 2668 de 1998, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a que se refieren los decretos 610 y 1239 no existía” (8) .
Aclaró el consejo que “como los efectos de la nulidad administrativa son ex tunc, vale decir, desde entonces, dejan la situación jurídica en el estado en que se encontraba antes de la expedición del acto declarado nulo”, así que, a consecuencia del fallo de 25 de septiembre de 2001, “recobraron vigencia los decretos 610 y 1239 de 1998 que establecieron un derecho económico para determinados servidores de la rama judicial” y “al recobrar vigencia los decretos 610 y 1239 obviamente su ejecución no puede traducirse en nada diferente a que deban pagarse los derechos allí establecidos” (9) .
El propio Decreto 4040 de 2004 dispuso que también podrían optar al reconocimiento y pago de la “bonificación de gestión judicial”, los servidores de la rama judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional, que con anterioridad a la vigencia del Decreto se encontraran desempeñando los empleos de: (i) magistrados de Tribunal Nacional de Orden Público y fiscales delegados ante Tribunal Nacional; (ii) magistrados de tribunal y consejo seccional; (iii) magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, (iv) magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado; (v) fiscales delegados ante tribunales de distrito y fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia; (vi) directores ejecutivos seccionales de administración judicial; (vii) secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y secretario judicial del Consejo Superior de la Judicatura; (viii) y los servidores de la Procuraduría General de la Nación que actúan de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de tribunal.
En contraposición a lo anterior, previó también dicho ordenamiento que los funcionarios que no optaren por el régimen de “bonificación de gestión judicial”, se les pagaría la “bonificación por compensación”, pero no en la cuantía prevista por los decretos 610 y 1239 de 1998 —tal y como fueron interpretados por el Consejo de Estado—, sino en una cuantía específica definida por el artículo 4º del propio Decreto 4040 de 2004, que en todo caso es inferior a la reconocida para la “bonificación de gestión judicial”, es decir, inferior al 70% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las altas cortes.
En efecto, al decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias que en primera instancia ordenaron el pago de la “bonificación por compensación”, el Consejo de Estado consideró que al crearla no se había hecho cosa diferente a “atender el principio sentado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, según el cual el gobierno debe revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” (10) .
Estimó, además, el Consejo de Estado, que aún cuando en la parte resolutiva del Decreto 610 de 1998 solo se hace referencia al pago de una “bonificación por compensación” que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales iguale al 60% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes, “no es de recibo la interpretación en cuanto a que la única bonificación a que tienen derecho los funcionarios mencionados por el decreto es la del sesenta por ciento (60%) en tanto que es la única mencionada en la parte resolutiva, y no lo están las del setenta por ciento (70%) y ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente”. En sustento de su tesis, señaló el Consejo de Estado que la decisión adoptada en el Decreto 610 de 1998 “está en armonía total con lo que dispone la ley marco”, pues “no hace más que conferir una bonificación a los funcionarios de la rama judicial que permita superar la desigualdad económica entre ellos, y esto solo se logra al establecer las bonificaciones del sesenta, setenta y ochenta por ciento para los años 1999, 2000 y 2001”, habida cuenta que siendo el acto administrativo “una manifestación de voluntad de un ente de derecho que toma una decisión con efectos jurídicos”, tal decisión no se encuentra circunscrita a la parte resolutiva del decreto sino que está expresada en el decreto como un todo” (11) .
Con base en la anterior argumentación, concluyó el Consejo de Estado que “atendiendo al mandato constitucional de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades y a la decisión contenida en el acto administrativo dictado por el Gobierno Nacional, las bonificaciones del setenta por ciento (70%) y del ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001, respectivamente, son de pago obligatorio para los funcionarios contenidos en el supuesto de hecho del decreto, cuando así la demanda lo pretende” (12) .
A la petición que estos hacen, se suma la de un amplio número de funcionarios de la rama judicial que mediante escritos de coadyuvancia presentados ante la Corte Constitucional, aducen recibir la “bonificación de gestión judicial” y aspirar también el pago de la “bonificación por compensación”. En ese propósito, los coadyuvantes le solicitan a la Corte que, por encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho de los accionantes, se le reconozca a la decisión de protección que aquí se adopte efectos “inter comunis”.
4. Naturaleza jurídica del Decreto 4040 de 2004.
Sin perjuicio de que para lograr el propósito perseguido por los actores sea necesario adelantar otro tipo de actuaciones de naturaleza administrativa o judicial, la circunstancia de que la presunta violación de los derechos de los demandantes tenga como punto de partida la aplicación del precitado Decreto 4040 de 2004, le impone a la Corte la necesidad de establecer cuál es la naturaleza jurídica de dicho acto, con el fin de definir sobre la procedencia de la presente acción de tutela.
De acuerdo con la doctrina especializada, para efectos de establecer la naturaleza del acto administrativo, la determinación o indeterminación de los sujetos no se analiza desde la perspectiva de su número o cantidad, sino desde el punto de vista de si estos se encuentran o no individualizados en forma concreta. Así, un acto es de contenido general, aun cuando se refiera a pocas personas, cuando en él no se identifican e individualizan los sujetos. En contraposición a ello, el acto puede tener un contenido particular y concreto, cuando a pesar de dirigirse a muchas personas, las mismas están debidamente individualizadas e identificadas.
El propio decreto dispuso extender también sus efectos a los servidores de la rama judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional, que con anterioridad a la vigencia de la norma se encontraran desempeñando los empleos de: (i) magistrados de Tribunal Nacional de Orden Público y fiscales delegados ante Tribunal Nacional; (ii) magistrados de tribunal y consejo seccional; (iii) magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, (iv) magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado; (v) fiscales delegados ante tribunales de distrito y fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia; (vi) directores ejecutivos seccionales de administración judicial; (vii) secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y secretario judicial del Consejo Superior de la Judicatura; (viii) y los servidores de la Procuraduría General de la Nación que actúan de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de tribunal.
Al estudiar estas disposiciones se advierte que son decretos de carácter general, impersonal y abstracto porque solo contienen previsiones sobre la categoría y remuneración de magistrados de tribunal en general, las cuales no permiten predicar una naturaleza particular y concreta toda vez que no individualizan y/o identifican a las personas objeto de sus efectos jurídicos...” (13) .
5. De la improcedencia de la acción de tutela frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto.
5.1. Conforme lo ha señalado esta corporación en innumerables pronunciamientos sobre la materia, aun cuando la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce a la misma un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Ha destacado la jurisprudencia que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente a la acción de tutela. En la medida en que la Constitución del 91 le impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades (C.P., art. 2º), se debe entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia Carta le haya reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales se constituyen entonces en los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos.
“la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquel ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico” (14) .
Así las cosas, conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales” (15) , razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias —jurisdiccionales y administrativas— y solo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que este caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.
Una de las causales generales de improcedencia de la acción de tutela a que se refiere el Decreto 2591 de 1991, alude específicamente a cuando este mecanismo de protección constitucional se utiliza para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto. En efecto, el artículo 6º numeral 5º del citado decreto dispone expresamente que la acción de tutela no procederá “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto” (16) .
La razón por la cual se explica la existencia de esta causal encuentra fundamento justamente en el hecho de que el ordenamiento jurídico ha delineado un sistema de control judicial mediante acciones y recursos idóneos y apropiados que admiten el cuestionamiento de actos de esa naturaleza, como lo es el caso de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, de tal suerte que a través de ellos se pueden tramitar las pretensiones en disputa con intervención de las partes y de terceros, respetando los derechos constitucionales de unos y otros y permitiendo una confrontación amplia y contradictoria capaz de proporcionar certeza respecto de los asuntos sometidos a litigio (17) .
Acorde con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha indicado igualmente que los actos de carácter general, impersonal y abstracto producen efectos generales y no se dirigen a alguien en particular, razón por la cual no son susceptibles de producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que admitan su control judicial por medio del recurso de amparo constitucional previsto en el artículo 86 superior (18) .
No obstante lo anterior, atendiendo a las precisas características que informan a la acción de tutela, también la Corte ha aclarado que esta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, solo excepcionalmente, y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable. Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente.
5.3. Ha sido sobre las anteriores consideraciones que esta Corte, a través de abundante jurisprudencia, ha desarrollado una línea de interpretación, ratificando, en primer lugar, que por regla general la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos caso improcedente (19) , y en segundo lugar, que solo es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional, excepcionalmente, cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución del acto general, impersonal y abstracto se vislumbra la vulneración o amenaza a algún derecho fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre que se trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional (20) .
5.3.1. En efecto, en una de las primeras decisiones que sobre el tema adoptó esta corporación, esto es, en Sentencia T-321 de 1993 (21) , la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional se pronunció respecto del caso de una madre que consideraba que la emisión en horarios diurnos de programas y telenovelas atentaba contra los derechos constitucionales de sus menores hijos, por cuanto en su criterio era “dañina, anticonstitucional y depravada”, por lo que solicitaba, aduciendo no tener otro medio al cual acudir para impedir que se prolongara el daño moral que en su sentir se estaba produciendo, la suspensión de la emisión diurna de una serie de programas y telenovelas que resultaban inconvenientes y vulneratorios de la Carta Política y del Código del Menor.
Así las cosas, al tenor de lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la Sala concluyó que la acción de tutela resultaba improcedente comoquiera que lo que se pretendía en el caso concreto no era la suspensión de los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación debiera suspender el juez de tutela. La Sala agregó además que por el hecho de que a este último se le haya asignado la función de definir ciertos y específicos derechos constitucionales, ello no significa que por este motivo adquiera las mismas facultades o poderes que la Carta le ha atribuido a esta Corte en el artículo 241 y que se relacionan concretamente con el control constitucional de las leyes y los decretos allí enumerados, y mucho menos, puede señalar que los fallos que emita dentro de procesos de tutela tengan el mismo efecto general y erga omnes que producen las sentencias de constitucionalidad que profiere esta corporación cuando decide demandas de inconstitucionalidad.
5.3.2. Posteriormente, en la Sentencia T-287 de 1997 (22) , la Sala Quinta de Revisión se pronunció respecto de una demanda promovida contra el Instituto Nacional de Vías, en la cual el actor alegaba la afectación de sus derechos fundamentales, en tanto la entidad accionada resolvió instalar una caseta para el cobro de un peaje cerca de su residencia, por lo que ante la circunstancia de verse obligado a cancelar la tarifa correspondiente, hizo uso de la acción de tutela con la pretensión unívoca de que dicha caseta fuese erradicada o, en su defecto, trasladada a un lugar distinto, de modo que no se viera abocado a sufragar el peaje.
5.3.3. Bajo la misma línea de orientación, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en Sentencia T-815 de 2000 (23) , se pronunció en torno a una acción de tutela en la cual los peticionarios solicitaban, entre otros, que se ordenara al Ministerio de Desarrollo Económico y al Instituto Colombiano de Normas Técnicas Icontec, modificar la norma NTC 2206, e incluir “los electrodos o varillas de puesta a tierra por el proceso de enchaquetado en frío” y “los ensayos adecuados para evaluar la calidad de los electrodos o varillas de puesta a tierra por el proceso de enchaquetado en frío de acuerdo con su proceso de fabricación”.
No obstante lo anterior, se destacó asimismo que solo en aquellos casos en los cuales se logre acreditar la inexistencia de un medio de defensa judicial ordinario para remediar una situación, o que, aun existiendo, este no sea idóneo para lograr hacer efectivo el derecho fundamental vulnerado o amenazado, procede la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección, con la finalidad de precaver la posible configuración de un perjuicio irremediable, circunstancia que no se acreditó en esa oportunidad.
5.3.4. Seguidamente, en Sentencia T-1452 de 2000 (24) , la Sala Tercera de Revisión avocó el conocimiento de un recurso de amparo constitucional impetrado por un ciudadano contra el Presidente de la República, aduciendo que este último incurrió en una vía de hecho al dictar un decreto de carácter general y abstracto para regular una situación particular, por lo que, entre otras pretensiones, solicitó la suspensión del Decreto 169 de 2000 como medida transitoria para evitar un daño irreparable.
“No procede la acción de tutela con el fin de obtener que se suspenda el Decreto 169 de 2000 expedido por el Presidente de la República, pues se trata de un acto de carácter general impersonal y abstracto (D. 2591/91, art. 6º, num. 5º), que surte efectos también generales. Si el actor lo consideró contrario a los preceptos de la Carta Política, pudo haber ejercido, como se manifestó anteriormente, la acción pública de inconstitucionalidad, tal como lo contempla nuestra Constitución Política en su artículo 241-5.
Tampoco encuentra la Corte, que en el presente caso, se configure como lo afirma el solicitante, un perjuicio irremediable que pudiera ser evitado mediante la acción de tutela como mecanismo transitorio, toda vez que el peticionario no demostró en qué forma en su caso particular, la aplicación del decreto en mención implica efectos inmediatos, graves e irremediables que vulneran sus derechos constitucionales fundamentales y que hacen necesaria la adopción de medidas urgentes e impostergables por parte del juez de tutela (25) ”.
5.3.5. Con el mismo enfoque, la Sala Tercera de Revisión, mediante la Sentencia T-1497 de 2000 (26) , asumió el conocimiento de un caso en el que el actor, en su condición de oficial mayor del Juzgado Décimo Penal del Circuito de Bucaramanga, alegaba la vulneración de su derecho fundamental a la igualdad, como quiera que el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 664 del 13 de abril de 1999, el cual establecía una bonificación por compensación de los magistrados de tribunal y otros funcionarios, incurrió en una discriminación entre quienes integran la rama judicial, ya que esta no se compone tan solo de los magistrados de las altas cortes y tribunales superiores, sino también de un amplio grupo de jueces y empleados que constituyen su base. Sobre esa consideración, el actor instó al juez de tutela para que le ordenara al Presidente de la República y al Ministro de Hacienda, el reconocimiento de la mencionada bonificación en la misma proporción de los funcionarios con ella beneficiados.
Para ello, la Sala de Revisión consideró que los funcionarios judiciales beneficiados por la bonificación desempeñan cargos de mayor jerarquía que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el tutelante, lo que conlleva a advertir que las circunstancias y condiciones son diferentes, ante las cuales se justifica un tratamiento diferenciado (27) .
5.3.6. Así también, mediante la Sentencia T-1098 de 2004 (28) , la Sala Octava de Revisión conoció de un asunto en el que el actor pretendía que no se le tomara en cuenta el requisito de la estatura previsto en la convocatoria realizada para hacer parte de los cursos de complementación como dragoniante y determinó en el mismo la improcedencia de la acción de tutela, como quiera que lo que se debatía allí era un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto según lo establecido expresamente en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
“La Corte ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad de que el juez de tutela ordene la inaplicación de normas de rango legal y de los actos administrativos de carácter particular expedidos con fundamento en aquellas (29) , cuando verifique que por su empleo se ocasiona la vulneración de derechos fundamentales en un caso particular. Bajo esta lógica, nada impide, entonces, que también respecto de actos administrativos de carácter general se actúe en consecuencia, esto es, ordenando su inaplicación cuando se advierta que son la causa inmediata de la vulneración de derechos fundamentales en un caso específico”.
5.3.7. En idéntico parecer a lo anteriormente expuesto, la Sala Sexta de Revisión, en Sentencia T-435 de 2005 (30) , se pronunció respecto de un caso en el que unos deportistas consideraban quebrantados sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la recreación, al deporte, entre otros, en tanto el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, les impidió su participación en los XVII Juegos Deportivos Nacionales, aduciendo para ello que no cumplían los requisitos necesarios para la realización de las pruebas deportivas en las que iban a competir. En esa medida, solicitaban su inscripción y su eventual participación en los mencionados juegos.
5.3.8. Bajo las anteriores consideraciones, la Sentencia T-1015 de 2005 (31) , Sala Sexta de Revisión, puso de manifiesto que de intentarse por vía de tutela, no ya la ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto dotado de carácter general, impersonal y abstracto, sino que se pretendiera dejar sin efecto su aplicación en un evento particular y concreto, cuando se advierta una situación abiertamente contraria a un derecho fundamental en cabeza de una persona determinada o determinable, el mecanismo de amparo constitucional de forma transitoria debía proceder a remediar la situación, en tanto que trate de evitar la configuración de un daño o perjuicio irremediable.
En efecto, al abordar el caso de una madre cabeza de familia que fungía como funcionaria de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales a la cual se le excluyó mediante una circular como beneficiaria del subsidio educativo que recibía por parte de su empleador habida cuenta de la discapacidad de su menor hija, en tanto esta no se encontraba matriculada en un colegio de educación especializada, la Sala Sexta de Revisión planteó la necesidad de determinar la validez del acto administrativo que eventualmente podía transgredir derechos fundamentales y concluyó:
“En efecto, aunque, según el artículo 6º, numeral 5º, del Decreto 2591 de 1991, no cabe la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, esta debe proceder en los casos en que se persigue la inaplicación en el caso concreto de un acto abiertamente contrario a los derechos fundamentales.
En consecuencia, en el referido fallo, la Sala de Revisión concedió la tutela para proteger el derecho fundamental a la igualdad y a la educación de la menor, por lo que dispuso inaplicar, exclusivamente para el presente caso, la limitación contenida en la circular proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, referida a que el programa de auxilios de educación especial solo pueda ser concedida a los hijos de los funcionarios que se matriculen en una Institución Educativa de Educación Especial.
5.3.10. Por otro lado, la Sentencia T-1073 de 2007 (32) , Sala Cuarta de Revisión, avocó el conocimiento de un asunto en el que diversas personas condenadas por la comisión de delitos sexuales que ante el proyecto de Acuerdo 272 de 2007 —el cual busca el sometimiento al escarnio público de todas las personas condenadas por delitos sexuales— acudieron a la acción de tutela para solicitar que el mismo, una vez perfeccionado, sea inaplicado en tanto desconoce sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida y a la exclusión de tratos crueles, inhumanos o degradantes, a la intimidad, a la familia y a los derechos de los niños. En el mencionado fallo se puso de presente nuevamente que si bien la acción de tutela no procede para controvertir actos de carácter general, aun cuando su contenido pueda ser contrario a normas sobre derechos fundamentales, porque para ello se han previsto otras vías procesales, el contenido lesivo de un acto de esta estirpe materializado en una situación concreta posibilita el ejercicio excepcional del mecanismo de amparo en procura de la defensa de los derechos que resultaren afectados o amenazados y cuando se advierta la existencia de un perjuicio irremediable.
5.3.11. Esa misma posición fue la adoptada en la Sentencia T-111 de 2008 (33) , Sala Tercera de Revisión, en la que se admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos generales, impersonales y abstractos, con motivo de un caso similar al expuesto en el numeral anterior, en el que varios accionantes solicitaban la inaplicación del Acuerdo 280 de 2007 por estimar que el mismo quebrantaba sus derechos a la vida, a la igualdad y a la intimidad personal y familiar, entre otros, causándoles un perjuicio irremediable. Sobre esa base, pretendían que dicho Acuerdo fuera inaplicado.
En esa ocasión, la Sala de Revisión procedió a reiterar la línea de interpretación que la jurisprudencia constitucional ha acogido en materia de acciones de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto. En efecto, hizo especial énfasis en la regla general adoptada por esta corporación según la cual el mecanismo de amparo es, improcedente como medio de defensa principal para lograr la protección de los derechos fundamentales que se vean afectados o amenazados, toda vez que existen en el ordenamiento otros mecanismos, sean estos administrativos o judiciales, para controvertir su contenido.
En tal eventualidad, el juez de tutela solo podrá suspender la aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se aplique mientras se surte el proceso correspondiente ante la jurisdicción respectiva.
Así mismo, se puso de presente que no obstante haberse promovido la acción de tutela con el propósito de contrarrestar los efectos adversos de un acto general, impersonal y abstracto en un caso concreto, para efectos de la justiciabilidad de los derechos fundamentales mediante dicha acción, se requiere evidenciar una amenaza cierta que se predique de la aplicación del referido acto, que la afectación se produzca sobre los derechos fundamentales de una persona determinada o determinable y que, además, se repare en la posible configuración de un perjuicio irremediable (34) . En el sentido de la providencia anterior, en este caso también se dispuso conceder la tutela como mecanismo transitorio de protección y ordenar a las autoridades involucradas abstenerse de aplicar en los casos concretos lo dispuesto por el Acuerdo 280 de 2007 del Concejo de Bogotá, aclarando que tal orden se mantendría hasta tanto la autoridad competente se pronuncie sobre la constitucionalidad del Acuerdo 280 de 2007 del Concejo de Bogotá, previendo además que los beneficiarios de la providencia debían interponer la correspondiente acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del fallo.
6. Improcedencia de la acción de tutela en el presente caso.
6.1. Los actores cuentan con otros medios de defensa judicial para reclamar la defensa de sus derechos.
6.1.4. Como quedó suficientemente explicado en el acápite anterior, la acción de tutela resulta improcedente para controvertir actos de carácter general, impersonal y abstracto, como el que en esta ocasión se cuestiona, pues el ordenamiento jurídico ha establecido un mecanismo de defensa judicial especial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al cual se puede acudir para demandar la legalidad de tales actos. En efecto, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo consagra la acción de nulidad contra actos de tal naturaleza, siendo este el mecanismo judicial idóneo y específico con que cuentan los accionantes para dejar sin efectos el Decreto 4040 de 2004.
“ART. 84.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
En consecuencia, la pretendida nivelación salarial solicitada, originada inicialmente en la aplicación del Decreto 4040 de 2004, no es en principio susceptible de ser estudiada en sede de tutela, pues como se ha expresado en reiterada jurisprudencia constitucional (35) , en armonía con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el amparo constitucional es improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, aun cuando estos traten asuntos laborales, en la medida en que los mismos pueden ser controvertidos a través de otro recurso o medio de defensa judicial, especial y específico, como lo es la acción de simple nulidad.
6.1.6. Ahora bien, a la luz de los acontecimientos que motivaron la diferencia salarial alegada en esta causa, la Corte tiene claro que el solo hecho de dejar sin efectos el Decreto 4040 de 2004, puede no resultar suficiente para lograr el propósito de extender a los actores, y en general a los demás magistrados de tribunal, el régimen de la “bonificación por compensación” prevista en el Decreto 610 de 1998, siendo entonces necesario adelantar otro tipo de actuaciones complementarias de naturaleza administrativa y judicial.
Como consecuencia de lo anterior, los beneficiarios del Decreto 610 de 1998 son aquellos magistrados de tribunal que obtuvieron sentencia favorable, dentro de los procesos contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos contra los actos de contenido particular y concreto en los que la dirección ejecutiva de administración judicial se negó a darle aplicación a la citada norma. En el caso del Decreto 4040 de 2004, este se aplica a los magistrados de tribunal que no demandaron o desistieron de sus demandas y que suscribieron los contratos de transacción de que trata el mencionado decreto, así como también a los magistrados que se vincularon al cargo con posterioridad a su entrada en vigencia.
Así, puede ocurrir que una vez declarada la nulidad del Decreto 4040 de 2004, la dirección ejecutiva de administración judicial se mantenga en su posición de no darle aplicación al Decreto 610 de 1998, previas peticiones que sobre el particular le hayan formulado los interesados. En este caso, los actores, y en general todos los servidores que estaban cobijados por el Decreto 4040 de 2004, pueden ejercer también la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), para demandar los actos administrativos individuales mediante los cuales se les negó la aplicación del Decreto 610 de 1998, y obtener por esa vía y de manera individual el pago de la “bonificación por compensación” y la reparación integral de los daños infringidos.
Desde esta perspectiva, lo perseguido por los actores pasaría no solo por dejar sin efectos el Decreto 4040 de 2004, sino también por lograr después la aplicación del Decreto 610 de 1998, para lo cual habrá de acudirse, de ser necesario, a otras actuaciones de orden administrativo y judicial, como son, previo agotamiento de la vía gubernativa, a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
6.1.7. Respecto de tales actuaciones complementarias, no cabe por supuesto un pronunciamiento en la presente tutela, al menos, por las siguientes tres razones. La primera, por cuanto la controversia en torno a la validez del Decreto 4040 de 2004, que es el acto donde tiene origen la diferencia salarial reclamada, todavía no ha sido planteada en su escenario natural: el proceso contencioso de anulación, y, por tanto, el juez competente no ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre su validez. La segunda —consecuencia de la anterior—, por cuanto en este momento es incierta la suerte del citado decreto y no es posible tener total claridad sobre los alcances de la decisión y sobre cuáles son las actuaciones complementarias que finalmente deben emprenderse para el logro del propósito económico perseguido, en caso de que ello sea necesario. Y la tercera, por cuanto que, en todo caso, para lograr finalmente el pago de la “bonificación por compensación” y la reparación integral de los daños infringidos, además de promover la acción de simple nulidad, los actores cuentan con otro medio de defensa judicial específico al que pueden acudir, como lo es precisamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a la que acceden en caso de ser necesario, previo agotamiento de la vía gubernativa.
6.2. Inexistencia de perjuicio irremediable.
6.2.3. Sobre el perjuicio irremediable, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el mismo consiste en el riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existirá forma de reparar el daño (36) . Conforme con tal definición, la misma jurisprudencia ha fijado los criterios que deben tenerse en cuenta para evaluar si en un caso concreto se está ante la presencia de un perjuicio irremediable. Al respecto ha indicado que el único perjuicio que habilita la procedencia transitoria de la acción de tutela es aquel en que se demuestra: (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales (37) . Tales presupuestos fueron a su vez explicados por la Corte en la Sentencia T-225 de 1993, reiterada en innumerables pronunciamientos posteriores sobre la materia, en los siguientes términos:
“A) El perjuicio ha de ser inminente: que amenaza o está por suceder prontamente”. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino solo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconvenientes.
D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social” (38) .
6.2.4. Respecto de los mecanismos de defensa judicial principales u ordinarios, esta Corporación ha sostenido que debe evaluarse el hecho de “que no todos tienen similares características, pues algunos son procesalmente más rápidos y eficaces que los demás” (39) . Bajo ese entendido, ha dicho la Corte que, tratándose de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejercen ante la jurisdicción contencioso administrativa, estas se consideran mecanismos en principio más eficaces en cuanto su ejercicio puede ir acompañado de la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo atacado, solicitud que debe ser resuelta en el auto admisorio de la demanda (40) .
La facultad de ejercer las acciones contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la suspensión provisional del acto impugnado, “hace más cuidadoso y exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto” (41) . El tema fue abordado por la Corte en la Sentencia T-640 de 1996, en los siguientes términos:
“... resulta ser que la suspensión provisional de los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela. Luego tampoco por este concepto encuentra la Sala motivo para conceder el amparo solicitado”.
Sobre el particular, cabe señalar que, según lo ponen en evidencia los fallos de instancia y el material probatorio allegado al proceso, para el momento de interposición de la acción de tutela, los accionantes se desempeñaban como magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y, en esa condición, percibían una asignación mensual que asciende a la suma de trece millones ciento cincuenta y seis mil ciento cincuenta y cuatro pesos ($ 13’156.154).
Dicha situación lleva a la Corte a concluir que tampoco por esta causa están dados los supuestos de hecho para avalar transitoriamente la pretensión de nivelación salarial, pues a los actores se les viene pagando cumplidamente el salario, el cual asciende a una suma notoriamente considerable que permite inferir, no solo que gozan de una aceptable estabilidad económica, sino también, que no se encuentra afectado su mínimo vital. Ese valor recibido mensualmente por los actores a título de salario ($ 13’156.154), deja claro que su subsistencia y la de sus familias, no dependen de la diferencia económica que se pretende reclamar en este proceso, circunstancia que avala la tesis de que estos se encuentran en condiciones de ventilar la presente controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que ello afecte irremediable sus derechos.
6.2.5.3. A la decisión de no darle trámite a la presente tutela, ni siquiera como mecanismo transitorio, se suma el hecho de que esta tampoco fue promovida oportunamente por los actores, lo que descarta de plano que los derechos requieran de medidas urgentes de protección y que se encuentren en una situación de inminente daño. Según quedo explicado precedentemente, la situación de los demandantes al momento de instaurar el amparo era el siguiente: (i) la doctora Liliana Orozco Daza, se desempeñaba como magistrada en propiedad del Tribunal Administrativo del Cesar desde el 12 de marzo del año 2001 y a la misma se le pagaba la “bonificación de gestión judicial” de que trata el Decreto 4040 de 2004, por haber firmado transacción el 14 de diciembre de 2004; (ii) respecto de los doctor Oscar Wilches Donado y Juan Huerto Rodríguez Merchán, los dos ocupaban cargos de magistrado del Tribunal Administrativo del Cesar, el primero en propiedad desde el 16 de marzo del año 2006, y el segundo en provisionalidad desde el 17 de octubre del año 2006, razón por la cual, a ambos se les pagaba la “bonificación de gestión judicial” por encontrarse “cobijados por el régimen previsto en el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, con el cual fueron posesionados”.
Teniendo en cuenta que la acción de tutela fue interpuesta el día 25 de julio de 2007, como consta en autos, y que el hecho generador de la presunta violación de los derechos se inició con la firma de la transacción —en un caso— y con la posesión en los respectivos cargos —en los otros dos casos—, significa lo anterior que los actores acudieron a este mecanismo de amparo más de dos años después tratándose de la magistrada Liliana Orozco Daza, más de un año después tratándose del magistrado Oscar Wilches Donado, y nueve meses después en el caso del magistrado Juan Huerto Rodríguez Merchán; situación que claramente desvirtúa el desplazamiento del medio ordinario y la necesidad de una protección urgente por parte del juez constitucional.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en cuanto el principio de la inmediatez es consustancial a la protección que la tutela ofrece a los derechos fundamentales de las personas, su ejercicio está condicionado por un deber correlativo: la interposición actual y oportuna de la acción (42) , circunstancia que no se ha cumplido en el presente caso, y que descarta de plano la necesidad de adoptar medidas urgentes de protección en esta causa constitucional.
6.2.6. De este modo, aun cuando la alegada diferencia salarial, generada en la aplicación del Decreto 4040 de 2004, pueda potencialmente comprometer derechos fundamentales de personas determinadas, como en este caso los derechos de igualdad y trabajo de los actores, dicha controversia debe ser resuelta en su escenario natural, el proceso contencioso de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho —de ser necesario—, toda vez que no existen razones válidas para que la Corte entre a sustituir dichos mecanismos de defensa judicial, ni siquiera como mecanismo transitorio, pues no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que en este caso haga imprescindible la intervención del juez de tutela y la adopción de medidas urgentes.
6.2.7. La reparación de orden económica, que es lo que en realidad persiguen los actores, puede ser obtenida mediante el ejercicio de la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual no compromete su capacidad económica, pues, como ya se dijo, estos reciben una asignación mensual que sobrepasa los trece millones de pesos ($ 13’000.000), lo que les permite sobrellevar sin afanes ni sobresaltos el trámite del proceso hasta su culminación y adelantar las medidas adicionales que sea necesario emprender.
1. CONFIRMAR las sentencias proferidas en este caso por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que resolvieron la acción de tutela promovida por Liliana Orozco Daza, Oscar Wilches Donado y Juan Huerto Rodríguez Merchán contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto, Presidente—Jaime Araújo Rentería, con aclaración de voto—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Mauricio González Cuervo—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Pinilla Pinilla—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) “ART. 54.—Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquiera magistrado, un proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la trascendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena”.
(2) La Sala precisó que el doctor Oscar Wilches Donado “(...) fue nombrado en provisionalidad el 14 de julio de 2004 hasta el 30 de mayo de 2005, desempeñando el cargo en Barranquilla; firmando la transacción por el periodo trabajado”.
(3) Radicación 395-99. Conjuez ponente: Álvaro Lecompte Luna.
(4) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-710 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(5) Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Conjueces. Sentencia de 20 de noviembre de 2003. Conjuez ponente: Martín Bermúdez Muñoz. Radicación 11001-03-15-000-2001-0304-01 (S).
(6) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia de 25 de septiembre de 2001. Conjuez ponente: Álvaro Lecompte Luna. Radicación 395-99.
(7) Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Conjueces. Sentencia de 20 de noviembre de 2003. Conjuez ponente: Martín Bermúdez Muñoz. Radicación 11001-03-15-000-2001-0304-01 (S).
(8) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de 11 de diciembre de 2003. Conjuez Ponente: Evelio Suárez Suárez. Radicación 25000-23-25-000-1999-3971-01 (2024-01).
(10) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 4 de diciembre de 2007. Conjuez Ponente: José F. Torres Fernández de Castro. Radicación: 63001-23-31-000-2002-00267-01 (4347-05).
(13) Sentencia de tutela de fecha 15 de agosto de 2008, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Mauricio Torres Cuervo, radicación 54001 23 31 000 2007 00350 01, Referencia: AC- 00350.
(14) Sentencia T-106 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Véase igualmente, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-983 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-514 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-1017 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(15) Cfr. Sentencia T-608 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(16) Decreto 2591 de 1991, artículo 6º, numeral 5º.
(17) Ver, entre otras, la Sentencia T-1452 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(18) Ver, entre otras, la Sentencia T-725 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(19) Ver, entre otras, la Sentencia SU-1052 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(20) Ver, entre otras, las sentencias T-384 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-710 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(21) M.P. Carlos Gaviria Díaz
(23) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(24) M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(25) Cfr. Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, cita en la Sentencia C-531 de 1993.
(26) M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(27) Esta línea de interpretación fue reiterada, entre otras, en las sentencias T-151 de 2001, Sala Novena de Revisión; T-031 de 2002, Sala Cuarta de Revisión; T-105 de 2002, Sala Primera de Revisión; T-1120 de 2002, Sala Tercera de Revisión; T-119 de 2003, Sala Séptima de Revisión; T-725 de 2003, Sala Primera de Revisión; T-1098 de 2004, Sala Octava de Revisión y T-559 de 2006, Sala Primera de Revisión.
(28) En dicha sentencia se señaló que “en la medida en que las decisiones que se adoptan con ocasión de un proceso de tutela involucran en forma exclusiva a las partes y a los terceros con interés legítimo sobre el proceso, no resultaría congruente que las personas vinculadas al contenido de un acto administrativo de carácter general, vieran modificada su situación por cuenta de la decisión adoptada en un proceso en el que se decide un amparo constitucional, cuando: i) existe un procedimiento previsto para controvertir este tipo de actos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ii) existe una norma expresa que prevé la improcedencia de la tutela para estos propósitos y, iii) no son parte del proceso que se surte ante el juez de tutela”. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(29) Cfr. Sentencia C-397 de 1997, entre otras. Así ocurre, también, en las múltiples sentencias expedidas por esta corporación en las que se ordena inaplicar normas del plan obligatorio de salud, POS, para permitir el acceso a ciertos medicamentos o procedimientos a personas que por sus circunstancias particulares ven vulnerados sus derechos fundamentales de tenerse que someter a dichas reglas.
(33) M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(34) Bajo esta misma perspectiva se orientaron, entre otras, las sentencias T-999 de 2005, Sala Octava de Revisión; SU-713 de 2006, Sala Plena de la corporación; T-1017 de 2006, Sala Sexta de Revisión; T-193 de 2007, Sala Novena de Revisión y T-373 de 2007, Sala Tercera de Revisión.
(35) Ver entre otras las sentencias T-079 de 1995, SU-519 de 1997 y T-1156 de 2000, T-1117 de 2001.
(36) Consultar, entre otras, las sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999 y SU-544 de 2001.
(37) Sobre el tema se pueden consultar las sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999.
(38) Sentencia T-225 de 1993. Esta jurisprudencia ha sido reiterada por la Corte, entre otras, en las sentencias SU-086 de 1999, T-789 de 2000, SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-882 de 2002 y T-922 de 2002.
(39) Sentencia SU-544 de 2001.
(40) La posibilidad de suspender provisionalmente los actos administrativos se encuentra consagrada en el artículo 238 de la Constitución Política, el cual establece expresamente que: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. Dicho mandato es a su vez desarrollado por los artículos 152 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
(41) Sentencia SU-544 de 2001.
(42) Sentencia SU-961 de 1999.