Source: https://www.diritto.it/ladunanza-plenaria-del-consiglio-di-stato-si-pronuncia-sul-rapporto-tra-accesso-civico-generalizzato-e-accesso-al-procedimento-in-materia-di-contratti-pubblici/
Timestamp: 2020-08-04 19:30:55+00:00
Document Index: 26366610

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 5', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 5', 'art. 53', 'art. 5', 'art. 53', 'art. 5']

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n.10 del 2/4/2020 ha chiarito che l’impresa non aggiudicataria della gara è titolare di un interesse all’ostensione degli atti e dei documenti a condizione che l’istanza non sia esplorativa.
La documentazione inerente alla fase successiva alla stipulazione del contratto può costituire oggetto di accesso civico generalizzato, fermi restando i limiti previsti dalla legge a tutela di specifici interessi giuridicamente tutelati.
La Plenaria individua anche le modalità operative dell’esercizio del diritto d’accesso, affermando l’obbligo della Pubblica Amministrazione di esaminare l’istanza anche quando questa abbia un contenuto generico o si riferisca esplicitamente ad entrambe le modalità di accesso.
La Pubblica Amministrazione è tenuta ad adempiere a obblighi di pubblicità, trasparenza.
Il FOIA “rappresenta per l’ordinamento nazionale una sorta di rivoluzione copernicana, potendosi davvero evocare la nota immagine […] della Pubblica Amministrazione trasparente come una “casa di vetro” (cfr. Cons. di Stato parere n.515 del 2016).
Il FOIA si fonda sul riconoscimento del c.d. “diritto di conoscere” (right to know) alla stregua di un diritto fondamentale, come si rileva anche dall’art. 1, comma 3, del d. lgs. n. 33 del 2013, secondo cui le disposizioni dello stesso decreto, tra le quali anzitutto quelle dettate per l’accesso civico, costituiscono livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.
L’accesso civico generalizzato introdotto nel corpus normativo del d. lgs. n. 33 del 2013 dal d. lgs. n. 97 del 2016 come diritto di “chiunque” viene riconosciuto e tutelato «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33 del 2013).
L’esplicita precisazione del legislatore evidenzia proprio la volontà di superare quello che era e resta il limite connaturato all’accesso documentale che non può essere preordinato ad un controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni (art. 24, comma 3, della l. n. 241 del 1990).
Nell’accesso civico generalizzato si ha un accesso finalizzato a garantire il controllo democratico sull’attività amministrativa. Tale istituto di portata generale, tuttavia non è esente da alcune limitazioni rinvenibili sia in quanto stabilito nell’art. 5-bis, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 33/2013, sia nella scelta del legislatore di far rimanere in vita gli artt. 22 e ss. della l. 241/90 relativi all’accesso c.d. “ordinario”.
Nell’accesso documentale ordinario, “classico”, si è al cospetto di un accesso strumentale alla protezione di un interesse individuale, in capo al richiedente, strumentale ad una situazione giuridica pregressa.
Pertanto, il Consiglio di Stato è stato recentemente chiamato a pronunciarsi sull’accesso civico generalizzato agli atti di gara da parte di soggetto non concorrente
Il Consiglio di Stato, sezione III, attraverso l’ordinanza n. 8501 del 15 dicembre 2019 ha sollevato all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato la questione dei rapporti tra accesso civico generalizzato e accesso ordinario in materia di contratti pubblici.
Ha chiarito la Sezione rimettente che qualora l’Adunanza Plenaria dovesse risolvere in senso affermativo assumerebbe rilievo la complessa questione interpretativa inerente alla natura del rapporto tra la disciplina dell’accesso civico e la disciplina dell’accesso ordinario, nella specifica materia dell’accesso agli atti relativi alle procedure di evidenza pubblica ed alla fase esecutiva del rapporto contrattuale con l’impresa aggiudicataria.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato chiarisce il rapporto tra accesso civico generalizzato e accesso al procedimento in materia di contratti pubblici
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n.10 del 2/4/2020 ritiene che l’accesso civico generalizzato trovi applicazione anche alla materia dei contratti pubblici.
Il rapporto tra le due discipline dell’accesso documentale e dell’accesso civico generalizzato e, a sua volta, il rapporto tra queste due discipline generali e quelle settoriali deve essere letto secondo un canone ermeneutico di completamento/inclusione, in quanto la logica di fondo sottesa alla reazione tra le discipline non è quella della separazione, ma quella dell’integrazione dei diversi regimi, pur nelle loro differenze, in vista della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo che rifugge in sé da una segregazione assoluta “per materia” delle singole discipline.
Nei rapporti tra discipline generali e discipline settoriali sull’accesso occorre “volta a volta, verificare la compatibilità dell’accesso generalizzato con le «condizioni, modalità e limiti fissati dalla disciplina speciale” (Cons. St., sez. V, 2 agosto 2019, n. 5503).
Afferma la Plenaria che non si rinviene una base normativa a tale eccezione assoluta nell’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, disposizione speciale dettata dal codice dei contratti.
L’art. 53, comma 2, del d. lgs. n. 50 del 2016 prevede infatti che il diritto di accesso sia semplicemente differito, in relazione al nominativo dei soggetti che nelle procedure aperte hanno presentato offerte o, nelle procedure ristrette e negoziate e nelle gare informali, in relazione all’elenco dei soggetti che hanno fatto richiesta di invito e che hanno manifestato il loro interesse e in relazione alle offerte stesse, fino alla scadenza del termine per la presentazione delle medesime offerte; in relazione alle offerte e al procedimento di verifica dell’anomalia, fino all’aggiudicazione.
Questi atti, fino alla scadenza di termini indicati, «non possono essere comunicati a terzi o resi in qualsiasi altro modo noti» (art. 53, comma 2, del d. lgs. n. 50 del 2016).
È questa una esclusione assoluta del diritto di accesso, per quanto temporalmente limitata, incompatibile con il diritto di accesso civico generalizzato, ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, perché finalizzata a preservare la regolare competizione tra i concorrenti e il buon andamento della procedura di gara da indebite influenze, intromissioni, e turbamenti, e quindi dalla conoscenza di tali atti, prima della gara, da parte di chiunque.
L’art. 53, comma 5, del d. lgs. n. 50 del 2016 prevede, parimenti, una esclusione assoluta del diritto di accesso in relazione:
a)alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici e commerciali;
b)ai pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all’applicazione del codice dei contratti pubblici per la soluzione delle liti, potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici;
c)alle relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell’esecuzione e dell’organo di collaudo sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto;
d)alle soluzioni tecniche e ai programmi per elaboratore utilizzati dalla stazione appaltante o dal gestore del sistema informatico per le aste elettroniche, ove coperti da diritti di privativa intellettuale.
L’unica deroga a queste eccezioni assolute è prevista, nel comma 6 dell’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, per l’accesso documentale c.d. difensivo del concorrente in ordine alle informazioni contenute nell’offerta o nelle giustificazioni di altro concorrente per la tutela in giudizio dei propri interessi.
La portata limitata di tali disposizioni non può comportare l’esclusione dell’intera materia dall’applicazione dell’accesso civico generalizzato, che riacquista la sua naturale forza espansiva una volta venute meno le ragioni che giustificano siffatti limiti, condizioni o modalità di accesso.
Pertanto, i limiti previsti per l’accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e quelli dettati dalle singole discipline settoriali non possono essere superati ricorrendo strumentalmente all’istituto dell’accesso civico generalizzato. Tuttavia, deve ritenersi che, una volta venute meno le ragioni di questi limiti l’accesso civico generalizzato opera di diritto con la conseguenza che l’accesso civico generalizzato, ferme le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 33 del 2013, è ammissibile in ordine agli atti della fase esecutiva.
I principi di diritto enunciati dalla Plenaria
In definitiva, la Plenaria enuncia i seguenti princìpi di diritto:
c) la disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis del d. lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l’art. 53 e con le previsioni della l. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.”