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Timestamp: 2018-08-18 02:37:05
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﻿ SENTENCIA C-1115 DE NOVIEMBRE 9 DE 2004
SENTENCIA C-1115 DE 09 DE NOVIEMBRE DE 2004
CONTENIDO:DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD. REQUISITOS MÍNIMOS QUE DEBEN CUMPLIR PARA QUE PUEDAN SER OBJETO DE DECISIÓN DE FONDO. SE DECLARA INHIBIDA PARA EMITIR PRONUNCIAMIENTO DE FONDO RESPECTO DE ALGUNAS EXPRESIONES, CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 10 Y 12 DE LA LEY 610 DE 2000, POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, LEVANTAMIENTO DE EMBARGO, INEPTITUD DE LA DEMANDA
Sentencia C-1115 de noviembre 9 de 2004
Sentencia C-1115 de 2004
Ref.: Expediente D-5163
Demandantes: Luz Angélica Chamorro Unigarro, Ingrid Paola Sedano.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 12 parciales de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.133 de 18 de agosto de 2000, destacando y resaltando los apartes demandados.
“ART. 10.—Policía judicial. Los servidores de las contralorías que realicen funciones de investigación o de indagación, o que estén comisionados para la práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, tienen el carácter de autoridad de policía judicial.
PAR.—En ejercicio de sus funciones, los servidores de los organismos de control fiscal a que se refiere este artículo podrán exigir la colaboración gratuita de las autoridades de todo orden”.
“ART. 12.—Medidas cautelares. En cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas cautelares sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe.
PAR.—Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aquellas no podrán ser levantadas hasta tanto no se preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado más los intereses moratorios”.
2. Cuestión previa: planteamiento sobre una posible ineptitud sustancial de la demanda.
Conforme se advirtió en el acápite de antecedentes, algunos de los intervinientes y el Ministerio Público solicitan a la Corte que se declare total o parcialmente inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por cuanto la demanda no cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, en particular, con aquel que exige estructurar en debida forma verdaderos cargos de inconstitucionalidad contra las preceptivas acusadas.
En esta dirección, la representante de la Auditoría General de la Nación sostiene, como cuestión previa, que todos los cargos de la demanda carecen de sustentación lógica, en tanto se limitan a plantear criterios subjetivos de inconveniencia que son ajenos al juicio de inconstitucionalidad.
Por su parte, el Procurador General de la Nación, en el concepto de rigor, manifestó a la Corte que no es admisible el estudio del cargo por la aparente violación del artículo 2º de la Carta, ya que las demandantes no argumentaron de manera coherente y precisa el por qué las expresiones normativas impugnadas atentan contra los fines del Estado, limitándose a señalar razones de simple conveniencia extrañas a esta clase de procesos.
Igualmente, la agencia fiscal aduce que en la medida en que el juicio de igualdad se plantea entre dos sujetos de derecho que actúan en escenarios procesales diferentes —los particulares en los procesos civiles y los funcionarios de la contraloría en el proceso de responsabilidad fiscal—, no es posible llevar a cabo el aludido juicio.
3. Requisitos mínimos que deben cumplir todas las demandas de inconstitucionalidad para que puedan ser objeto de decisión de fondo por parte del Tribunal Constitucional.
De acuerdo con la hermenéutica constitucional sobre la materia, aun cuando el derecho político y ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución es por esencia un derecho fundamental de aplicación inmediata (C.P., arts. 40-6 y 85), el mismo no ostenta un carácter absoluto e ilimitado, que habilite a sus titulares o destinatarios para ejercerlo de forma indiscriminada e inconsulta.
Si bien la naturaleza pública, participativa e informal del precitado derecho excluye la posibilidad de fijarle condiciones especiales para su ejercicio —a la manera de una técnica jurídica como la prevista para las acciones ordinarias—, esta no proscribe la imposición de unas cargas mínimas, cuyo propósito específico se concentra, por una parte, en racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción de constitucionalidad que ampara el ordenamiento sea cuestionada sin fundamento válido y real, y por la otra, en delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional, quien dentro del sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene asignada la función de adelantar un control oficioso de constitucionalidad sobre la actividad legislativa.
Así, en procura de racionalizar la acción pública de inconstitucionalidad y de garantizar la verdadera efectividad de los derechos y principios que le dan sustento jurídico, es sabido que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-113 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), es la norma que fija los requisitos o condiciones mínimas que debe observar el ciudadano al momento de presentar la demanda, para que la misma se entienda concebida en legal forma y haga posible un pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control. Dichos requisitos se concretan o articulan en los siguientes tres componentes básicos: (i) el señalamiento de las normas que se acusan como inconstitucionales; (ii) la indicación de las preceptivas constitucionales que se estiman violadas; y (iii) la exposición de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
Ahora bien, al unificar los criterios de interpretación definidos por la Corte en los distintos pronunciamientos alusivos al tema, en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), esta corporación precisó que, sin incurrir en formalismos técnicos que contraríen la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, se entiende que se ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es, un cargo concreto, cuando el mismo se apoya en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” (5) . Ello significa que solo hay lugar a activar el respectivo juicio, si la acusación presentada por el actor es (i) lo suficientemente comprensible y de fácil entendimiento (razones claras), (ii) recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor (razones ciertas), (iii) define o muestra en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política (razones específicas), (iv) utiliza argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia (razones pertinentes), y (v) contiene todos los elementos de juicio —argumentativos y probatorios— que son imprescindibles para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de manera que despierte por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado (razones suficientes).
En este sentido, la posibilidad de promover y llevar a su fin un juicio de inconstitucionalidad, esto es, la expectativa de lograr una decisión definitiva o de mérito, depende en todos los casos de que el actor dé estricto cumplimiento a los requisitos señalados, en especial, el que le impone expresar en la demanda, en forma clara, cierta, específica, pertinente y suficiente, la manera como la norma acusada vulnera o afecta las disposiciones superiores que se hayan citado. De lo contrario, si no se atienden las condiciones mínimas de procedibilidad, concretamente la relacionada con la exposición de las razones de inconstitucionalidad, la acusación será sustancialmente inepta, forzando la consecuente decisión inhibitoria.
Valga precisar que, por disposición del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, una primera oportunidad para evaluar si la demanda cumple o no con los requisitos de procedibilidad a los que se ha hecho expresa referencia, es precisamente el momento en el que se decide sobre su admisibilidad. En esa instancia del proceso, si se detecta un defecto en la formulación de la acusación, se procede a inadmitir la demanda dándole oportunidad al accionante para que en un término de tres días la corrija so pena de ser rechazada. No obstante, en la medida en que esa primera valoración responde a un análisis parcial y sumario que se lleva a cabo únicamente por cuenta del despacho del magistrado ponente, con acierto, la misma norma autoriza al pleno de la Corte para adelantar el análisis de procedibilidad también en la sentencia, luego de evaluar la opinión de los distintos intervinientes y del Ministerio Público, y una vez producidos los respectivos debates.
Así, aun cuando en el auto admisorio el magistrado ponente haya considerado que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, es posible que la Sala Plena adopte la decisión contraria, cuando encuentre que el cumplimiento de los requisitos, en particular el referente a la formación de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, presenta en realidad una formulación apenas aparente y no real que impide proferir un fallo de fondo.
4. Ineptitud sustancial de la demanda. Decisión inhibitoria en el caso de las normas acusadas.
4.1. Respecto a la presunta violación del artículo 2º de la Constitución, el reparo que esgrimen las demandantes contra las disposiciones citadas, se limita a la consideración de calificar como inequitativo que los funcionarios de los órganos de control puedan decretar medidas cautelares sin prestar caución, en cuanto ello dificulta el resarcimiento de los daños que se puedan causar al afectado, al tener este que acudir a un proceso ordinario de reclamación.
4.2. Sobre la presunta violación del principio de igualdad, encuentra la Corte que tampoco se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ya que las demandantes reducen la acusación al simple hecho de destacar la diferencia de trato que se presenta entre el contenido de las normas impugnadas y la previsión contemplada en el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil (CPC), sin exponer los motivos o razones por los cuales consideran que tal diferencia es discriminatoria y contraria a la Carta. En esa orientación, tan solo señalan que si el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil le impone a los particulares que solicitan la práctica de medidas cautelares la obligación de prestar caución, para que la igualdad sea real y efectiva, es necesario que tal exigencia se haga extensiva a los funcionarios que intervienen en el proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que su investidura no es suficiente para que las normas acusadas lo eximan de constituir la respectiva caución.
Conforme lo ha expresado la jurisprudencia de esta corporación, para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 —tal y como lo pretenden las demandantes—. También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida.
Entonces, en relación con los destinatarios de la ley, es de resaltarse que la máxima de la igualdad se entiende quebrantada, no por el hecho de que el legislador haya previsto un trato desigual entre unos y otros sujetos, sino como consecuencia de que tal diferencia normativa resulte arbitraria y desprovista de una justificación objetiva y razonable, generando una verdadera discriminación. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el legislador goza de un cierto margen de libertad de configuración normativa para regular de manera diferente una determinada situación jurídica, diferencia que solo resulta discriminatoria si no se encuentra razonablemente justificada.
Por ello, en principio, las disposiciones que regulan aspectos relacionales o consagran diferencias de trato están amparadas por la presunción de constitucionalidad, de manera que su cuestionamiento por vía del control abstracto de constitucionalidad, cuando este se origina en una presunta violación del principio de igualdad, le impone al demandante no solo la obligación de señalar el término de comparación, sino también, y de manera especial, la de exponer las razones por las cuales considera que esa diferencia de trato es arbitraria e injustificada y genera un trato discriminatorio. Dicho en otras palabras, cuando una norma es acusada por vulnerar el principio de igualdad, el actor debe precisar cuales son los grupos o sujetos que se comparan y cuales los criterios para llevar a cabo tal comparación y que conducen a concluir que se desconoció el citado principio.
Como ya se dijo, considerando que en el presente caso no se explica por qué las expresiones acusadas generan un trato discriminatorio, la Corte no puede asumir la competencia y llevar hasta su culminación el juicio de inconstitucionalidad planteado en esta causa. El cumplimiento de este último requisito de procedibilidad para la elaboración del cargo, resultaba especialmente relevante en el asunto sub examine, si se tiene en cuenta que el juicio de igualdad que se plantea involucra, por una parte, una institución jurídica de creación legal como es la caución, y por la otra, a sujetos que en relación con dicha institución no se encuentran en una misma situación fáctica y jurídica. En relación con lo primero, ha sostenido esta corporación que tanto la caución como las medidas preventivas son figuras jurídicas de creación legal cuya aplicabilidad, procedencia y características le corresponde fijar al legislador, pudiendo este definir en que casos son necesarias y en que casos no, de acuerdo a la valoración que haga previamente sobre su incidencia en cada proceso judicial o administrativo. Sobre lo segundo, sin duda que el término de comparación que pretenden hacer valer las demandantes frente a las normas acusadas, se formula entre sujetos que en el tema de la caución se encuentran inscritos en regímenes jurídicos distintos: los particulares que actúan como parte interesada en los procesos civiles de ejecución, de un lado, y los servidores públicos —funcionarios de los órganos de control fiscal— a quienes se les asigna la función de tramitar los procesos de responsabilidad fiscal, del otro.
4.3. Finalmente, en punto al cargo por la aparente violación del derecho fundamental al debido proceso, las accionantes señalan que la no exigencia de una caución para garantizar la práctica de medidas cautelares en los procesos de responsabilidad fiscal, desconoce el citado derecho en cuanto implica una ausencia de las “herramientas mínimas que le otorguen a los individuos la posibilidad de la defensa de sus derechos”.
Siguiendo la línea de interpretación fijada por esta corporación, el derecho al debido proceso comprende “el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso, que le asegura a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho” (6) . Como parte integral del debido proceso se cuenta el derecho a la defensa, el cual se materializa en la posibilidad real y efectiva de quien es vinculado a un proceso, de conocer oportunamente la investigación que se adelanta en su contra, de asesorarse de un abogado, de controvertir las pruebas que lo afectan y de interponer los recursos reconocidos en la ley.
Ciertamente, complementar la acusación anterior con el argumento de que el no pago de la respectiva caución priva al implicado de una alternativa ágil y eficaz para reclamar los daños ocasionados por la práctica de medidas cautelares, obligándolo a recurrir a la acción de reparación directa, tampoco constituye un verdadero concepto de violación frente al derecho a la defensa. Como lo expreso la Corte al referirse al cargo por violación del artículo 2º superior, acusaciones de esta naturaleza desbordan el ámbito del juicio abstracto de constitucionalidad, en cuanto responden a simples opiniones personales sobre la conveniencia e inconveniencia de una medida, en este evento, materializada en una crítica a la manera como el legislador viene regulando el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, y de lo que a juicio de las actoras resulta ser más adecuado y práctico para asegurar en forma rápida y práctica la defensa de los intereses particulares, cuando estos son afectados por actos de los funcionarios públicos en los procesos de responsabilidad fiscal.
Por las razones expuestas, la Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento de fondo sobre las expresiones “sin necesidad de caución” y “sin que el funcionario que las ordena tenga que prestar caución”, contenidas en los artículos 10 y 12 de la Ley 610 de 2000, respectivamente.
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones “sin necesidad de caución” y “sin que el funcionario que las ordena tenga que prestar caución”, contenidas en los artículos 10 y 12 de la Ley 610 de 2000, respectivamente, por presentarse una ineptitud sustancial de la demanda.
(5) Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(6) Sentencia T-001 de 1993 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein).