Source: http://www.ame1.org/Sentencia%20TC%20sobre%20AME.htm
Timestamp: 2017-10-19 03:41:17
Document Index: 194648504

Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 11', 'artículo 8', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 181']

STC 2001-219
STC 219/2001, de 31 de octubre de 2001
a) La Hermandad de Personal de las Fuerzas Armadas en Situación de Reserva Transitoria —origen de la entidad ahora recurrente— fue inscrita en el Registro de Asociaciones por Resolución de la Dirección General de Política Interior, fechada el 20 de julio de 1988. De acuerdo con el art. 3 de sus Estatutos, entre los fines de la entidad se mencionaba el siguiente: "c) Realizar las gestiones precisas para conseguir para sus miembros cuantos beneficios sean posibles, tanto en el aspecto económico como en el moral o social".
b) El 6 de octubre de 1990, se acordó en Asamblea Extraordinaria la reforma de los Estatutos de la Hermandad. Esta modificación obedecía, en lo fundamental, al dictado de la Ley 17/1989, reguladora del régimen del personal militar profesional, que determinó la fusión en una única situación de reserva de las hasta entonces existentes "reserva activa" y "reserva transitoria", que, por tanto, estaban llamadas a desaparecer. En suma, se hizo conveniente variar el ámbito personal de la Hermandad para acomodarlo a la nueva normativa. Sin embargo, en los nuevos Estatutos se mantienen sin variación relevante los fines de la asociación, permaneciendo idéntico el arriba transcrito art. 3 c). Según resulta de la certificación requerida por este Tribunal el 12 de marzo de 2001, la modificación estatutaria tuvo acceso al Registro de Asociaciones mediante un "asiento de modificación", rubricado por el Jefe de la Sección; dicho asiento está tachado a mano, como a mano se ha añadido también la palabra "nulo". No hay asiento alguno que justifique las tachaduras y adiciones a mano que publica el Registro.
c) El 17 de octubre de 1990 se solicitó del Ministerio del Interior la constancia de la modificación estatutaria en el Registro de Asociaciones, solicitud que fue denegada por Resolución de la Secretaría General Técnica de 21 de marzo de 1991. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por nueva Resolución de 30 de septiembre de 1991. En esta segunda resolución confirmatoria se motiva que la Hermandad permitía la participación de los militares en la reserva activa y que sus fines eran reivindicativos, incurriendo de este modo en la restricción prevista en el art. 181 de la Ley 85/1978, de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, cuyo primer inciso dice así: "Los miembros de las Fuerzas Armadas, por cuyos intereses vela el Estado, no podrán participar en sindicatos y asociaciones con finalidad reivindicativa". Se añadía también que tanto la STS de 27 de febrero de 1989 como la STC de 24 de mayo de 1985 habían considerado que los límites del art. 181 de la Ley de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas no eran contrarios al art. 22 CE.
d) Contra la desestimación de la alzada se interpuso recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/1978 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que sería desestimado por Sentencia de su Sección Primera fechada el 26 de septiembre de 1992. En esencia, el fallo se fundamentó en las siguientes consideraciones: que la "reserva" es una situación administrativa de actividad, por lo que los intereses que defendería la Asociación son profesionales; que, en realidad, la entidad no era una asociación sino un "ente parasindical", al perseguir, entre otros, un fin reivindicativo [art. 3 c) de los Estatutos], vulnerando así lo dispuesto en el art. 181 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas; que esta norma no tiene por objeto el desarrollo de un derecho fundamental, sino regular ciertos aspectos del estatuto de los militares, modulando el ejercicio de algunos derechos; que el reiterado art. 181 de las Reales Ordenanzas persigue evitar fraudes a la Constitución (art. 28.1), con lo cual no sólo impide la afiliación o fundación de sindicatos por los militares, sino también la afiliación o creación de entes que, sin ser formalmente sindicatos (de acuerdo con el art. 1.1 de la Ley Orgánica 11/1985), sí tienen un carácter parasindical; y, en fin, que es diferente el caso de las asociaciones de Jueces y Magistrados, a los que la Constitución también prohíbe la afiliación a los sindicatos (art 127.1), toda vez que, si en relación a estos últimos lo que se pretende con la prohibición es preservar su independencia, en el caso de los militares se persigue además salvaguardar los principios de jerarquía y disciplina.
"la inscripción pretendida no puede acogerse a la genérica cobertura del artículo 22 de la Constitución, sino que su relevancia constitucional debe ser contemplada desde la perspectiva del artículo 28 en el que, después de consagrar el derecho de libre sindicación, se establece que ‘La Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar’, pues la ‘asociación con finalidad reivindicativa’, a la que se refieren las Reales Ordenanzas, encuentra encaje en la norma más específica del artículo 28 de la Constitución y no en el artículo 22, ya que debe entenderse que el artículo 28 no sólo permite la prohibición de los sindicatos militares en sentido formal, sino también de cualquier tipo de asociación que por su naturaleza y fines pueda encuadrarse en un concepto sustantivo y material de sindicato, caracterizado por la índole de los intereses que protege’ ... Si, por el contrario, se entendiera que el artículo 28 de la Constitución sólo permite excluir del ámbito de las Fuerzas Armadas la acción de sindicatos formalmente constituidos como tales, se propiciaría un fraude que, según señala la sentencia recurrida, sería no tanto de Ley como de la propia Constitución, pues al amparo de la automaticidad del artículo 22.3 de la Constitución, bastaría a una asociación rehuir la denominación de sindical para soslayar la previsión del artículo 28.1 del mismo Texto Constitucional, en relación con el art. 1.3 de la LOLS, y poder desarrollar una acción que puede ser tan perturbadora para la disciplina de los Ejércitos como la que pudiera desarrollar cualquier sindicato. De ahí que para evitar, por encima de subterfugios formalistas, el ejercicio de actividades sindicales en las Fuerzas Armadas, el art. 181 de las Reales Ordenanzas prohíba no sólo los ‘sindicatos’, sino también las ‘asociaciones con finalidad reivindicativa’".
"por su parte, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 14 de noviembre de 1950, reconoce en su artículo 11 la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar sindicatos, añadiendo, sin embargo, que ‘El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros de las Fuerzas Armadas...’, pronunciándose en términos similares el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 19 de diciembre de 1966 y el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la misma fecha. No puede entenderse, pues, que la indicada restricción desnaturalice el derecho de asociación de los militares, ni que lo haga impracticable, lo dificulte más allá de lo razonable o lo despoje de su necesaria protección, como hubiera sido preciso para considerar afectado su contenido esencial, según ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional".
b) Sostiene la demandante que el Tribunal Supremo, para justificar la negativa a la inscripción registral, recurre al siguiente artificio jurídico: Dado que la Hermandad no es formalmente un sindicato, al objeto de excluirla del ámbito de protección del art. 22 CE no le queda sino crear un tercer género: la asociación o "ente parasindical", reconducible a la "asociación reivindicativa" del art. 181 de las Reales Ordenanzas. Pero este modo de proceder es incorrecto desde el punto de vista constitucional, toda vez que o la Hermandad es un sindicato y entonces es aplicable el art. 28 CE, o no lo es y no es posible aplicar dicho artículo sino el art. 22 CE; no cabe un escalón intermedio. La decisión del Tribunal Supremo, pues, constituye una lectura restrictiva del propio derecho de asociación, ignorando así la exigencia reiterada en la jurisprudencia constitucional de que los derechos fundamentales se interpreten del modo más favorable para su efectividad y la propia concepción amplia del contenido de derecho de asociación que ha asumido el Tribunal Constitucional (SSTC 34/1983; 67/1984; 218/1988; en especial: STC 115/1987)
e) El concepto de "finalidad reivindicativa" a que se refiere el art. 181 de las Reales Ordenanzas es —a juicio de la Hermandad demandante— claramente indeterminado, sin que el Diccionario de la Real Academia aporte un significado que no sea el de recuperación de un bien propio. Además, el término "reivindicativo" carece de arraigo en la legislación española. Por de pronto, no se utiliza en la legislación laboral: ni en la Ley 19/1977, de 1 de abril, de regulación del derecho de asociación sindical, ni en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical, ni en el Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones sindicales. Tampoco la legislación militar se sirve del concepto de "asociación reivindicativa": no aparece ni en el Real Decreto-ley 10/1977, de 8 de febrero, regulador del ejercicio de actividades políticas y sindicales por parte de los componentes de las Fuerzas Armadas, ni en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, de régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, ni en la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de noviembre, por la que se aprueba el Código Penal Militar. En todo caso, mediante la mención de la "finalidad reivindicativa" la Ley no se limita a regular el ejercicio de un derecho fundamental, como dispone el art. 53.1 CE y reitera la STC 67/1984, sino que limita su contenido. No existiendo en relación con el art. 22 CE un límite constitucional expreso —como ocurre con los arts. 28 y 29 CE— las limitaciones introducidas por el legislador son inconstitucionales.
b) La comparación se traba, en segundo lugar, con la Asociación de Militares Acogidos a la Reserva Transitoria de los Ejércitos (AMARTE), limitada territorialmente a la Comunidad andaluza. La Delegación de la Consejería de Gobernación en Sevilla exigió a esta asociación que, para su inscripción, incluyese en sus Estatutos la frase "se excluye toda actividad de tipo reivindicativo". Aquella imposición fue rechazada por la Audiencia Territorial de Sevilla y luego, en apelación, por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 3 de diciembre de 1990. Esta Sentencia fue invocada por la Hermandad recurrente en su recurso de casación.
d) El cuarto término de comparación lo constituye la Asociación de Usuarios de Casas Militares (ASUCAM), ya extinta, que fue inscrita previa estimación de su recurso contencioso-administrativo por Sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de noviembre de 1991. Aunque en los Estatutos de esta asociación no se hablaba expresamente de finalidades reivindicativas, era claro que la defensa de los derechos de los militares a permanecer en sus casas era tanto como promover beneficios económicos y sociales para sus miembros.
6. Concluidas las denuncias de vulneración de derechos fundamentales, la demanda de amparo relata diversas irregularidades procesales en la tramitación de los previos recursos contencioso-administrativos, circunstancias que la Hermandad recurrente califica de "peregrinas" y que habrían ocasionado considerables retrasos en un proceso seguido por los trámites de la Ley 62/1978. También alega la Hermandad que, en todo caso, el amparo solicitado sólo afectaría a la inscripción registral de la asociación pero no a su misma existencia, pues esta última depende de la propia voluntad de sus miembros, y no del acto de inscripción (cita aquí la demandante las SSTS de 6 de octubre de 1984 y 16 de marzo de 1992). Por último, la recurrente pide que el otorgamiento del amparo contenga la imposición de costas a la Administración.
7. El 17 de diciembre fue registrado en este Tribunal un escrito remitido por la Hermandad recurrente bajo el título de "ampliación de la demanda"; en aquel escrito se daba cuenta de la STS de 18 de julio de 1997, sobre la inscripción de la asociación Oficina del Defensor del Soldado.
8. Por providencia de la Sección Tercera, de 23 de febrero de 1998, se acordó admitir a trámite el recurso de amparo núm. 4077/97 y, en su consecuencia, en aplicación del art. 51 LOTC, dirigir comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Séptima, y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, a fin de que en plazo que no excediera de diez días procedieran a remitir, respectivamente, certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 6035/93 y al recurso núm 676/91, previo emplazamiento a los que hubieran sido parte en el procedimiento, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer y defender sus derechos en el proceso de amparo.
b) Se detiene el Ministerio Fiscal en la caracterización constitucional del derecho de asociación (art. 22 CE) a la luz de la STC 291/1993, de donde resultaría el deber de inscribir a las asociaciones ya constituidas que así lo soliciten; de manera que la negativa a la inscripción sería una forma de impedir la plena efectividad del derecho de asociación. Con todo el Ministerio Fiscal admite que la Administración pueda suspender el trámite de la inscripción cuando existan deficiencias subsanables o para promover la disolución judicial de la asociación en cuestión. Por lo que se refiere al caso, niega el Ministerio Fiscal que la alegada vulneración del derecho de asociación provenga del art. 181 de las Reales Ordenanzas. Sostiene, en cambio, que la infracción del art. 22 CE se ha dado en las resoluciones aplicativas de aquel precepto, en la medida en que han interpretado de forma contraria al art. 22 CE tanto el alcance subjetivo de la Hermandad como el alcance y significado de sus fines reivindicativos: En lo que hace a los posibles socios, señala el Ministerio Fiscal, que del art. 4 de los Estatutos no resulta directamente la admisión de militares en la reserva (conforme al art. 103 de la Ley 17/1989). Y en cuanto a los fines reivindicativos de la Hermandad alega el Ministerio Fiscal que indebidamente se han identificado aquellos fines con los propios de un sindicato. El alcance restrictivo de las resoluciones impugnadas queda de manifiesto, a juicio del Ministerio Fiscal, por el hecho de que los Estatutos primigenios de la asociación fueron inscritos sin objeción (pese a contemplar la asociación de militares en la "reserva transitoria") y a la vista de que los fines de la asociación no han sido modificados.
b) Se refiere seguidamente el Abogado del Estado a que los retrasos judiciales a que alude la recurrente no fueron previamente denunciados ante el órgano judicial, por lo que en todo caso este hipotético motivo de inconstitucionalidad (no invocado de forma expresa en la demanda de amparo) sería inadmisible (SSTC 31/1997; 140/1998). Por otro lado, la "ampliación de la demanda" a que se refiere la demandante no sería propiamente tal, pues la legislación procesal (art. 46.1 LJCA y 563 LEC) en todo caso pone un límite temporal a la ampliación. Respecto de la denegación del recibimiento a prueba por motivos formales alega el Abogado del Estado que esa queja es inadmisible ex art. 44.1 c) LOTC, pues no fue invocada en la vía judicial previa.
d) A la invocación del art. 22 CE se refiere el Abogado del Estado distinguiendo dos cuestiones: constitucionalidad de la frase "asociaciones con finalidad reivindicativa", del art. 181 de las Reales Ordenanzas; y constitucionalidad de las Resoluciones administrativas (confirmadas en vía judicial) que aplican aquel precepto a la Hermandad recurrente. La primera cuestión la aborda el Abogado del Estado desde una doble perspectiva, formal (reserva de Ley Orgánica para el desarrollo de un derecho fundamental) y material: conformidad del art. 181 de las Reales Ordenanzas con el art. 22 CE. En cuanto a lo primero (cuestión formal) el Abogado del Estado alega que las Reales Ordenanzas fueron aprobadas el 28 de diciembre de 1978 (fecha de la firma regia), esto es, un día antes de la entrada en vigor de la Constitución (el 29 de diciembre de 1978). Por eso, al tiempo de aprobarse las Reales Ordenanzas no estaba aún vigente la exigencia de Ley Orgánica para el desarrollo de derechos fundamentales; y dado que la reserva de Ley Orgánica (art. 81 CE) no es exigible de forma retroactiva (STC 53/1994, FJ 2), ningún reproche formal hay contra el art. 181 de las Reales Ordenanzas. En todo caso, abunda el Abogado del Estado, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, STC 173/1998, FJ 7) a las Reales Ordenanzas no les era exigible la forma de Ley Orgánica, toda vez que no desarrollan el derecho de asociación. Esa función de desarrollo la cumple, para los militares y en relación con la posibilidad de exclusión contenida en el art. 28.1 CE, el art. 1.3 LOLS. De esta forma, el art. 181 de las Reales Ordenanzas expresa la colaboración entre Ley Orgánica y Ley ordinaria [SSTC 137/1986, FJ 3; 224/1993, FJ 3; 254/1994, FJ 5 c)], siendo entonces el art. 181 de las Reales Ordenanzas una "norma de protección adicional" del art. 1.3 LOLS, pero no un "desarrollo" del derecho de libre asociación o sindicación. Respecto a la conformidad material del art. 181 de las Reales Ordenanzas con el art. 22 CE alega el Abogado del Estado que mediante la referencia a la "finalidad reivindicativa" se pretende evitar un fraude de Constitución: la sindicación de militares (prohibida por el art. 1.3 LOLS, conforme a lo autorizado por el art. 28.1 CE) bajo la apariencia de ejercicio del derecho de asociación (art. 22 CE). Parte el Abogado del Estado de un concepto material de sindicato, que identifica en la STC 98/1985, FJ 2, y que —a su juicio— viene definido en el art. 7 CE. De esta forma, lo prohibido por el art. 1.3 LOLS a los militares es la defensa y promoción colectiva de sus intereses económicos y sociales, y ese es precisamente el límite a las asociaciones en el art. 181 de las Reales Ordenanzas; en apoyo de esta interpretación cita el ATC 375/1983, FJ 2. El hecho de que la legislación disciplinaria no se refiera expresamente a las asociaciones con finalidad reivindicativa es —a juicio del Letrado— irrelevante; pues la imprevisión de sanción para los asociados no cambia el carácter ilícito de la asociación, pudiendo conducir —conforme a la sección tercera de la Ley 62/1978— a la disolución de la asociación. Por lo demás, el Abogado del Estado corrige a la demandante y señala que el Diccionario de la Real Academia (21 edición) sí contiene una acepción del término "reivindicación" relacionada con las reclamaciones de los trabajadores.
13. Por providencia de 12 de marzo de 2001 la Sala Segunda acordó dirigir atenta comunicación a la Dirección General de Política Interior, del Ministerio del Interior, a fin de que remitiese certificación de la inscripción, posibles modificaciones y Estatutos de las siguientes asociaciones: Hermandad de Personal Militar en la Reserva Transitoria, luego Hermandad de Personal Militar en Situación Ajena al Servicio Activo; y Hermandad de Retirados de las Fuerzas Armadas, luego Hermandad de Veteranos de las Fuerzas Armadas El 3 de abril de 2001 tuvieron entrada en este Tribunal las certificaciones requeridas.
La demanda de amparo fundada en el art. 22 CE se dirige tanto contra las Sentencias mencionadas como contra las resoluciones administrativas del Ministerio del Interior. La invocación del art. 14 CE ha de entenderse en principio referida a todas las resoluciones impugnadas, administrativas y judiciales. Y por último, la invocación del art. 24.1 CE está únicamente referida a la dos Sentencias impugnadas: de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo. Nos encontramos, por tanto, ante lo que corrientemente catalogamos como proceso de amparo mixto. En este proceso el Ministerio Fiscal ha pedido el otorgamiento del amparo, por vulneración del derecho de asociación (art 22 CE), mientras que el Abogado del Estado solicita la denegación del amparo en todos sus motivos.
2. Antes de adentrarnos en el enjuiciamiento de los distintos motivos de amparo debemos prestar atención a varias circunstancias atinentes a la Hermandad recurrente y a las resoluciones supuestamente infractoras de los derechos fundamentales invocados. Hay que destacar, en primer lugar, que la Hermandad hoy recurrente se hallaba inscrita en el Registro de Asociaciones desde el 20 de julio de 1988 (núm. de registro nacional: 80.680; número de registro provincial: 8.961) si bien originariamente bajo la denominación de Hermandad de Personal Militar en la Reserva Transitoria. Luego tuvo lugar la modificación de los Estatutos de la Hermandad, acordada en Asamblea extraordinaria celebrada el 6 de octubre de 1990, lo que dio lugar a un "asiento de modificación" en la hoja registral, que daba cuenta de las modificaciones referidas. Sin embargo, este "asiento de modificación", que viene rubricado por el "Jefe de la Sección", se encuentra burdamente rayado con un aspa y luce a mano la palabra "nulo"; la certeza de las rayas y de la palabra adicionada resulta de la propia diligencia del Jefe de la Sección que hace constar que la copia testimoniada es copia literal del original. A esta anotación registral sigue una copia de los Estatutos de la Hermandad, en su versión inscrita en 1988, no en la modificada en 1990. En consecuencia, lo que hoy publica el Registro de Asociaciones, siquiera en una forma tan irregular como la descrita, no se corresponde con la realidad estatutaria de la Hermandad.
3. En la demanda de amparo se invoca el derecho de asociación (art. 22 CE) frente a las resoluciones denegatorias de la inscripción de la modificación estatutaria. Según se expuso en el segundo de los antecedentes, la negativa a la inscripción se funda en que el art. 3 c) de los Estatutos enuncia como fin propio de la asociación "realizar las gestiones precisas para conseguir para sus miembros cuantos beneficios sean posibles tanto en el aspecto económico como en el moral o social", siendo así que el art. 181 de las Reales Ordenanzas expresamente prohíbe la participación de militares en sindicatos y asociaciones con finalidad reivindicativa. A juicio del Abogado del Estado, ni el art. 181 de las Reales Ordenanzas ni las resoluciones administrativas que lo aplican son inconstitucionales, pues tienen su fundamento en la exclusión legal de la libertad sindical para los militares, conforme a lo previsto en el art. 28.1 CE. Según el Ministerio Fiscal, el art. 181 de las Reales Ordenanzas es conforme con la Constitución, pero no así la denegación de la inscripción, en tanto que contiene una interpretación restrictiva de aquel precepto legal que repercute en el derecho de asociación.
4. Precisados así los términos del debate, antes de proceder a su examen conviene señalar, con carácter previo, que quien denuncia la vulneración del art. 22 CE y solicita el amparo no es uno de los miembros de una asociación sino la asociación misma. En efecto, en el presente caso la demanda de amparo se formula por don José Conde Monge "en su calidad de Presidente de la Hermandad de Personal Militar en Situación ajena al Servicio Activo". Así pues, desde esta perspectiva subjetiva, nos encontramos ante un supuesto similar al de la STC 218/1988, de 22 de noviembre, Círculo Mercantil de la Línea de la Concepción, al de la STC 5/1996, de 16 de enero, Asociación Profesional de Gestores Intermediarios en la Promoción de Edificios y, últimamente, al de la STC 104/1999, de 14 de junio, Asociación de Disminuidos Físicos de Aragón. Y basta la referencia a estas decisiones para estimar que ningún obstáculo existe, en principio, para que una asociación, en cuanto persona jurídica distinta de las personas físicas que son sus asociados —y, por tanto, centro autónomo de imputación de relaciones y consecuencias jurídicas—, pueda invocar en su favor el derecho que el art. 22 CE reconoce.
A tal fin es conveniente destacar, en primer lugar, que el art. 22.3 CE establece, literalmente, que "las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad". Es cuestión indiscutida por las partes que la publicidad registral se extiende a las modificaciones estatutarias de la asociación. Máxime cuando, como ocurre en el presente caso, la modificación afecta a elementos tan esenciales como son el nombre y la composición subjetiva. Y es que sólo la continua correspondencia del Registro con la realidad permite cumplir el fin de publicidad a que se refiere el art. 22.3 CE.
6. La doctrina de este Tribunal viene haciendo hincapié en que la inscripción registral de las asociaciones es "a los solos efectos de publicidad", como expresamente enuncia el art. 22.3 CE. De esta forma, en la STC 85/1986, de 25 de junio, sobre el Partido Comunista de Aragón, FJ 2, declaramos que la exigencia de publicidad registral no es ocasión para que la Administración realice un control material sobre las asociaciones, máxime en relación con un tipo de asociación, como es un partido político, que goza de protección constitucional reforzada. Este mismo criterio lo reiteramos —con algún matiz— en la STC 291/1993, FJ 2, donde la asociación no era ya un partido político, sino la Unión Democrática de Guardias Civiles; añadimos entonces que de la interdicción del control material por la Administración no resulta que en todo caso sea obligatoria la inscripción registral. Siguiendo esta advertencia y atendiendo al texto del art. 22.3 CE hay que afirmar que la inscripción registral es debida en relación con las "asociaciones constituidas al amparo de este artículo". Por tanto, la denegación de la inscripción será lícita siempre que se refiera a una asociación no amparada por el art. 22 CE.
7. Al respecto, ha de tenerse presente que si bien el art. 22 CE consagra "una de las libertades capitales de la persona, al asentarse justamente como presupuesto en la libertad" (STC 244/1991, de 16 de diciembre, FJ 2) y esa libertad de asociación es también "un componente esencial de las democracias pluralistas" (STC 104/1999, FJ 3), la garantía genérica que dicho precepto establece no es absoluta, ya que su apartado 5 exceptúa expresamente de la protección constitucional y, en lo que aquí importa, de la prestación registral, a las asociaciones secretas y paramilitares; y el apartado 2, por remisión a la legislación penal, también excluye a las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito.
De otra parte, con independencia de estas "asociaciones constitucionalmente proscritas" (según la expresión de la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8), categoría que no es relevante en el presente caso, también ha de repararse en que, como allí hemos declarado, el legislador orgánico puede establecer, entre otros extremos, aquellos límites del derecho aquí considerado que, "en atención a otros derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y respetando siempre el contenido esencial", se refieren "al derecho de asociación de determinados grupos de personas". Y al respecto cabe apreciar, desde una perspectiva sistemática, dos datos relevantes. De un lado, que tras prohibir previamente su pertenencia a partidos y sindicatos "mientras se hallen en activo", el art. 127.1 CE defiere a la ley el "sistema y modalidades" de la asociación de los Jueces y Magistrados así como de los Fiscales (art. 401 LOPJ); de suerte que "esa autorización constitucional especial para constituir asociaciones es el único cauce que tiene la Carrera Fiscal para defender sus intereses profesionales" (STC 24/1987, de 25 de febrero, FJ 3). Mientras que, de otro lado, respecto de quienes son miembros de las Fuerzas Armadas, no existe una expresa previsión constitucional sobre las modalidades de su derecho de asociación ni sobre los límites de este derecho, sin perjuicio de que éstos puedan, en su caso, ser establecidos en los términos expresados por la mencionada STC 173/1998. Por otra parte, el art. 28.1 CE también defiere a la Ley la posibilidad de "limitar o exceptuar" el ejercicio del derecho de sindicación "a las Fuerzas o Institutos armados", habiendo optado el legislador por exceptuarlos de dicho ejercicio en el art. 1.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS).
8. Sentado ésto, en el presente caso se solicita el amparo porque la Administración ha estimado, según expresamente se dice en la Resolución del recurso de reposición, que la Hermandad recurrente acoge "en el artículo 3-c de los Estatutos fines de carácter reinvidicativo, traspasando los límites establecidos en los artículos 181 y concordantes de las Reales Ordenanzas aprobadas por la Ley 85/1978, de 18 de diciembre, sin que tales limitaciones y, por tanto, el acto administrativo impugnado que en ellas se fundamenta puedan reputarse contrarias al artículo 22 de la Constitución".
La calificación de asociación reivindicativa se atribuye a la Hermandad por dichas resoluciones administrativas con fundamento en lo que, señalando uno de los fines de la asociación, prescribe el art. 3 c) de sus Estatutos, ya transcrito: "Realizar las gestiones precisas para conseguir para sus miembros cuantos beneficios sean posibles, tanto en el aspecto económico como en el moral o social".
9. Las resoluciones administrativas de referencia nada razonan, salvo la expresada remisión al art. 3 c) de los Estatutos, sobre el significado, contenido y límites de una "asociación reivindicativa". Dichos extremos son, en cambio, objeto de consideración en las resoluciones judiciales que resolvieron el proceso contencioso-administrativo seguido en virtud del recurso interpuesto contra las resoluciones de la Administración.
Tales resoluciones judiciales son, según se ha indicado, la Sentencia de la Sección Primera de la Audiencia Nacional, de fecha 26 de septiembre de 1992, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones administrativas denegatorias de la inscripción de las modificaciones estatutarias de la Hermandad recurrente, y la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 30 de junio de 1997, que declaró no haber lugar al recurso de casación formulado contra la mencionada Sentencia de la Audiencia Nacional.
Es obligado resaltar que ambas Sentencias sitúan la corrección constitucional de la prohibición legal de asociaciones reivindicativas en el art. 28.1 CE, en relación con el art. 1.3 de la Ley Orgánica de la Libertad Sindical (LOLS). Entendida así la cuestión controvertida, el precitado art. 181.1 de la Ley 85/1978, al prohibir conjuntamente "sindicatos y asociaciones con finalidad reivindicativa", habría venido a hacer uso de la facultad que a la ley concede el art. 28.1 CE. A tal efecto, conviene recordar que este art. 28.1 CE, tras prescribir que "todos tienen derecho a sindicarse libremente", dispone que "la ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a la disciplina militar". Por su parte, el art. 1.3 LOLS exceptúa del ejercicio del derecho de libre sindicación a "los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar".
En relación con lo expuesto, la Sentencia de la Audiencia Nacional, tras señalar que "una actividad es reivindicativa cuando va encaminada a la defensa y consecución de intereses y objetivos económicos o sociales de signo profesional" (FJ 6), afirma que con la prohibición de asociaciones reivindicativas se evita "la afiliación o creación de entes asociativos sindicalizados o parasindicales pues se asemejarían a los sindicatos no en modos o formas de actuar o configurarse sino en los fines" (FJ 10).
En el mismo sentido se pronuncia la expresada Sentencia del Tribunal Supremo. Afirma esta Sentencia (FJ 6) que "el artículo 28 CE no sólo permite la prohibición de los sindicatos militares en sentido formal, sino también de cualquier tipo de asociación que, por su naturaleza y fines, pueda encuadrase en un concepto sustantivo y material del sindicato, caracterizado por la índole de los intereses que protege". Y concluye: "De ahí que para evitar, por encima de subterfugios formalistas, el ejercicio de actividades sindicales en las Fuerzas Armadas, el artículo 181 de las Reales Ordenanzas prohíba no sólo los ‘sindicatos’ sino también las ‘asociaciones con finalidad reivindicativa’".
10. Frente a tal interpretación hemos de señalar que, como ya dijimos en la STC 67/1985, de 25 de mayo, FJ 3 c), el derecho de asociación que regula el art. 22 CE "se refiere a un género —la asociación— dentro del cual caben modalidades específicas", entre ellas las de aquellas asociaciones con especial relevancia constitucional, como son los sindicatos, los partidos políticos y las asociaciones empresariales (arts. 6 y 7 CE). Pero más allá de la común pertenencia a este género amplio nada permite afirmar que una asociación, por el hecho de perseguir la satisfacción de intereses económicos, sociales o profesionales de sus asociados, se convierta en un sindicato o pueda ser equiparado al mismo a los efectos del art. 28.1 CE. Ello supone, en primer lugar, una indebida restricción del derecho de asociación, por aplicación de un criterio contrario al principio de interpretación de la legalidad en el sentido más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, reiteradamente reconocido por este Tribunal (STC 146/1999, de 27 de julio, FJ 6). Y supone también una indebida extensión, a los expresados efectos, del concepto de sindicato, al desconocer, de hecho, otros rasgos que lo caracterizan, tanto histórica como legalmente.
2. La Administración y los Tribunales han aplicado en el presente caso el citado art. 181.1 de la Ley 85/1978, de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, de cuyo tenor se desprende claramente una prohibición, la de participar en "sindicatos", que se extiende a las "asociaciones con finalidad reivindicativa".
El carácter restrictivo del precepto para el derecho de asociación se evidencia en el inciso "por cuyos intereses vela el Estado", al establecer así una genérica protección de los "intereses" de los miembros de las Fuerzas Armadas que resulta difícil acoger. Pues basta reparar en que con tal atribución al Estado se incide, negativamente, en un aspecto nuclear del derecho fundamental del art. 22 CE: la libertad de aquéllos de crear asociaciones a las que encomendar la defensa de sus intereses, como hemos declarado desde la STC 5/1981, de 13 de febrero. Y ello es tanto más palmario cuando no existe en la Constitución una expresa previsión legal sobre las modalidades del ejercicio o los límites del derecho de asociación por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas.
3. Con independencia de lo anterior, la segunda prohibición que el precepto introduce, la relativa a las "asociaciones con finalidad reivindicativa" no cumple, a mi entender, con las exigencias constitucionales a las que según nuestra jurisprudencia se subordina una eventual restricción de los derechos fundamentales (por todas, entre las más recientes STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 11).
Desde una perspectiva formal, cabe apreciar que la citada Ley 85/1978 no tiene, claro es, el carácter de orgánica, ni ha sido reiterada por una Ley Orgánica posterior, como sí ha ocurrido respecto a la prohibición relativa a la participación en "sindicatos" por el art. 1.3 LOLS. Sin que puedan acogerse, a mi parecer, dos extremos alegados por el Abogado del Estado. De un lado, que estemos ante un supuesto de colaboración entre Ley Orgánica y Ley ordinaria, puesto que ninguna Ley relativa al derecho de asociación que tenga el carácter de orgánica llama a intervenir a la Ley ordinaria que aprobó las Reales Ordenanzas, como es exigible para que esa colaboración sea legítima [SSTC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3; 224/1993, de 1 de julio, FJ 3; y 254/1994, de 21 de septiembre, FJ 5 c)]. De otro lado, que tampoco cabe estimar que el significado actual del precepto legal aquí examinado sea, una vez aprobada la LOLS, el de "norma de protección adicional del art. 1.3 LOLS", como se ha alegado, pues resulta paradójico, en verdad, que una norma restrictiva de un derecho fundamental, el de asociación, pueda ser norma de protección de otro, el de libertad sindical, cuando también el precepto lo restringe. De suerte que se viene a entender, en definitiva, que las "asociaciones con finalidad reivindicativa" son en realidad "sindicatos", pese a que el propio precepto las diferencia de éstos.
4. Respecto a los requisitos constitucionales de carácter material, es claro que el art. 181.1 de las Reales Ordenanzas introduce una prohibición que restringe el derecho de asociación sin que la misma encuentre fundamento en una expresa previsión constitucional, pues no nos encontramos en los que se contienen en el propio art. 22 CE. Lo que evidencia la inconstitucionalidad del precepto sin necesidad de otras consideraciones. Pero cabe agregar, además, que su enunciado tampoco cumple otra exigencia establecida por este Tribunal: que la limitación que introduce del derecho fundamental sea cierta y previsible, pues en otro caso la restricción del derecho queda al arbitrio de quien ha de aplicar la Ley. Y a este fin cabe apreciar que los términos con los que el citado precepto enuncia la prohibición respecto a la segunda categoría son tan indefinidos e imprecisos que permiten, en detrimento del derecho de asociación que el art. 22 CE reconoce, subsumir sin dificultad dentro de las "asociaciones con finalidad reivindicativa" a muchas asociaciones creadas por miembros de las Fuerzas Armadas, como así se ha hecho respecto a la Hermandad que solicita el amparo.
En efecto, basta observar en primer lugar que los destinatarios de la prohibición sólo son definidos genéricamente, "Los miembros de las Fuerzas Armadas", sin distinguir si la interdicción afecta sólo a aquéllos que se hallan en la situación administrativa de "servicio activo" [art. 138.1 a) de la Ley 17/1999 de 18 de mayo, de régimen del personal de las Fuerzas Armadas y su antecedente, el art. 96 a) de la Ley 17/1989, de 19 de julio] o también en las restantes situaciones legalmente previstas, incluida la situación de "reserva", distinta en cuanto a sus efectos de aquélla. En segundo término, el art 181.1 de las Reales Ordenanzas sólo hace referencia a una general finalidad reivindicativa como fundamento de la prohibición; finalidad que, ciertamente, no es predicable exclusivamente de la otra categoría a la que va unida, los sindicatos, pues es obvio que también está presente, con mayor o menor intensidad, en un gran número de asociaciones. Y al referirse exclusivamente a una finalidad de índole general, la consecuencia es que dicho precepto no precisa ni la naturaleza y contenido de las prestaciones que una asociación pueda recabar de la Administración, aunque éstas puedan ser evidentemente muy diversas de una a otra, ni tampoco los medios de acción que puede emplear para que no sea encuadrada como asociación reivindicativa. De lo que se desprende, en suma, que la caracterización como "asociación con finalidad reivindicativa" de una determinada asociación de miembros de las Fuerzas Armadas resulta a priori incierta e imprevisible.
Esta incertidumbre no queda despejada por lo previsto en el art. 181.2 de las Reales Ordenanzas, conforme al cual "Los militares podrán pertenecer a otras asociaciones legalmente autorizadas de carácter religioso, cultural, deportivo o social". En primer lugar porque —más allá de las apariencias— el art. 181.2 de las Reales Ordenanzas no permite sin más la participación de los militares en asociaciones religiosas, culturales, deportivas o sociales, sino sólo en aquellas asociaciones de estas clases que estén "legalmente autorizadas", lo que de nuevo remite los límites de ejercicio del derecho de asociación a una regulación incierta. En segundo lugar, porque la limitación del derecho de asociación en los dos párrafos del art. 181 de las Reales Ordenanzas no se realiza con categorías homogéneas: el carácter religioso, social, cultural o deportivo de una asociación nada dice, por sí, de que aquellas asociaciones tengan "finalidad reivindicativa", por lo que ni siquiera es posible afirmar con certidumbre que los miembros de las Fuerzas Armadas puedan ejercer su derecho de asociación respecto de las asociaciones enunciadas en el art. 181.2 de las Reales Ordenanzas. Por lo que sólo cabe estimar que el art. 181.1 de las Reales Ordenanzas, por su indeterminación respecto de la prohibición de las "asociaciones con finalidad reivindicativa", es susceptible de una interpretación y aplicación extensivas por parte de la Administración. Y ello puede entrañar, en correspondencia, una ilegítima restricción del ejercicio del derecho que el art. 22 CE consagra, como ha ocurrido en el presente caso.