Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Pozwolenie_wodnoprawne_jako_instrument_zarzadzania_zasobami_wodnymi-ebook/p1158566i1338127
Timestamp: 2020-04-01 01:52:00+00:00
Document Index: 109702161

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 143', 'art. 140', 'art. 45', 'art. 143', 'SA/Łd ', 'art. 222', 'art. 223', 'art. 211', 'art. 211', 'art. 32', 'art. 214', 'art. 231', 'arta85', 'art. 400', 'art. 187', 'art. 188', 'art. 1', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 388', 'Art. 389', 'art. 229', 'art. 229', 'art. 22', 'art. 67', 'Art. 394', 'art. 19', 'art. 5', 'art. 2']

Pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi [Agnieszka Sznajder] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00114 016512 17796393 na godz. na dobę w sumie
Pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi - ebook/pdf
Autor: Agnieszka Sznajder Liczba stron: 292
ISBN: 978-83-8198-059-3 Data wydania:
Prezentowana publikacja to kompleksowe opracowanie dotyczące pozwolenia wodnoprawnego jako instrumentu zarządzania zasobami wodnymi - porusza zatem kwestie, które dotychczas nie doczekały się opracowania w piśmiennictwie albo były przedstawiane w sposób wycinkowy. Omówiono w niej m.in. zagadnienia: zarządzania zasobami wodnymi, roli pozwoleń wodnoprawnych w zapewnieniu ochrony wód jako elementu środowiska, czy postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W książce szeroko odwołano się do orzecznictwa oraz poglądów doktryny.
Adresatami publikacji są nie tylko pracownicy organów administracji publicznej zaangażowani w wydawanie pozwoleń wodnoprawnych, ale także sędziowie, radcowie prawni, adwokaci, projektanci - zajmujący się problematyką wodnoprawną.
Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania zasobami wodnymi § 1. Uwagi ogólne Prawo wodne określić można jako zbiór norm prawnych odnoszących się do gospodarki wodnej lub z nią związanych. Regulowanie zagadnień dotyczą- cych gospodarki wodnej za pomocą norm prawnych ma długą, bo sięgającą czasów antycznych, tradycję1. W literaturze wskazuje się na Kodeks Hammurabiego2 z 1738 r. p.n.e. za- wierający przepisy o odpowiedzialności za zalanie sąsiednich pól podczas prac nawadniających. Wskazuje się także na Torę (pięć pierwszych ksiąg Biblii, zwa- nych także prawem mojżeszowym, datowane na ok. 1000 r. p.n.e.), gdzie za- warto regulacje dotyczące zasad wykorzystania wody oraz ochrony czystości wód3. W literaturze4 prawa rzymskiego zwraca się uwagę na Kodeks Justyniana z lat 528–534 n.e., którego przepisy nadały wodom płynącym charakter szcze- gólny, w odróżnieniu od innych rzeczy, które mogły stanowić przedmiot od- rębnej własności. Regulowano sposób korzystania z wód i były one chronione przed nadmierną, szkodliwą eksploatacją. Państwo mogło określać zasady ko- rzystania przez podmioty prywatne z publicznych wód. Rozumiano znacze- nie cieków stałych, które nie mogły stanowić przedmiotu wyłącznej własności. Wprowadzono zasady czerpania wód oraz korzystania z rzek żeglownych. W tradycji common law natomiast nie wykształcił się podział na wody pły- nące i stojące, pomimo utrzymania rzymskiej zasady, że wody płynące pozo- stają publici iuris5. W literaturze6 wskazuje się na doktrynę określaną w języku 1 M. Roliński, Elementy prawa, s. 83. 2 J.H. Dellapenna, J. Gupta, The Evolution, s. 8. 3 Ibidem. 4 S. Hodgson, Land and water, s. 47. 5 Ibidem, s. 49. 6 Ibidem. 1 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... angielskim, jako riparianism (od ang. riparian – nadbrzeżny), która rozwinęła się w Anglii oraz w Ameryce Północnej. Zgodnie z tym stanowiskiem, właści- ciel gruntu przylegającego do wód może wykonywać w stosunku do wód w cie- kach wszystko to, co może czynić jako właściciel gruntu w stosunku do niego. Prawo do wody przyległej do gruntu, według tego poglądu, jest integralną czę- ścią prawa własności, a nie instytucją prawną podobną do serwitutów. W literaturze zwraca się uwagę7, że o ile historia porozumień w sprawie wód w wymiarze międzynarodowym sięga 800 lat wstecz, o tyle rozwój mię- dzynarodowego prawa wodnego ma miejsce dopiero od XIX w. Wskazuje się również na wykształcenie się zwyczajowego w pewnym sensie międzynaro- dowego prawa wodnego8, które przejawia się w występowaniu trzech zasad: ograniczonej suwerenności państwa w stosunku do wód śródlądowych wspól- nych, nad brzegami których znajdują się inne państwa (limited territorial sove- reignty), sprawiedliwego wykorzystania (equitable utilisation) wód w odniesie- niu do wód międzynarodowych oraz potrzeby rozwiązywania sporów wokół wód w sposób pokojowy9. Jako przykład kodyfikacji zwyczajowego prawa mię- dzynarodowego podaje się10 Helsińskie zasady korzystania z międzynarodo- wych rzek (Helsinki Rules on the uses of International Rivers) ustalone w 1994 r. w ramach Towarzystwa Prawa Międzynarodowego ILA (International Law As- sociation), które przygotowały grunt do przyjęcia Konwencji Narodów Zjed- noczonych z 21.5.1997 r. o prawie pozażeglownego użytkowania międzynaro- dowych cieków (Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of Inter- national Watercourses), którą ratyfikowało 36 państw11. Wymienia się także podpisaną w Helsinkach 17.3.1992 r. europejską konwencję o ochronie i użyt- kowaniu transgranicznych cieków oraz jezior 1992 UN Economic Commis- sion of Europe (Convention on the Protection and Use of Transboundary Water- courses and International Lakes) (UNECE 1992), która weszła w życie w 1996 r., a jej stronami jest obecnie 40 państw oraz Unia Europejska12. Jako nową ini- cjatywę kodyfikacyjną wskazuje się tzw. Berlińskie zasady ILA (Berlin Rules on Water Resources), które mają zastąpić wskazane zasady przyjęte w Helsinkach. 7 J.H. Dellapenna, J. Gupta, The Evolution, s. 13. 8 Ibidem, s. 14. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 United Nations Treaty Collection, https://treaties.un.org, dostęp: 3.11.2016 r. 12 United Nations Economic Commission for Europe, https://www.unece.org, dostęp: 3.11.2016 r. 2 § 2. Wyodrębnienie prawa wodnego w systemie źródeł... § 2. Wyodrębnienie prawa wodnego w systemie źródeł prawa System źródeł prawa obejmuje „rezultaty prawotwórczej działalności or- ganów państwowych, w wyniku której powstają akty normatywne zawierające reguły postępowania”13. System ten dzieli się na gałęzie, czyli „ukształtowany historycznie kompleks norm prawnych, regulujących określoną kategorię sto- sunków społecznych”14. Według A. Korybskiego15 gałąź prawa tworzy „ogół in- stytucji prawnych, skupionych wokół pewnych szczególnych norm o funda- mentalnym znaczeniu dla regulowanej sfery życia społecznego”. W prawie pol- skim, jak podaje J. Nowacki16 wyróżniane zazwyczaj bywają następujące gałęzie (działy): prawo państwowe, prawo administracyjne, prawo finansowe, prawo cywilne, prawo rodzinne, prawo handlowe, prawo wekslowe i czekowe, prawo karne, prawo procesowe cywilne, prawo procesowe karne, prawo rolne, prawo międzynarodowe prywatne17. Autor ten wprost zalicza prawo wodne do gałęzi prawa administracyjnego18. Prawo administracyjne można określić jako gałąź prawa, która reguluje działania organów administracji publicznej w procesie administrowania, realizowane przy użyciu środków władczych19. E. Ura po- daje, że prawo administracyjne „stanowi normy prawne regulujące organiza- cję i zachowanie się administracji publicznej, a także zachowanie się osób fi- zycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy innych gałęzi prawa”20. Oprócz powyżej wymienionych można jeszcze wyróż- nić prawo konstytucyjne oraz prawo pracy21. Określenie miejsca prawa wodnego w systemie źródeł prawa wymaga prze- prowadzenia analizy z uwzględnieniem kryteriów przyjmowanych w teorii prawa do przyporządkowania aktu prawnego do danej gałęzi prawa. 13 G.L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, Wstęp do nauki, s. 152. 14 Ibidem, s. 161. 15 A. Korybski, w: A. Korybski, L. Leszczyński, A. Pieniążek, Wstęp, s. 98. 16 J. Nowacki, w: J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp, s. 85. 17 Ibidem, s. 85–87. 18 Ibidem, s. 85. 19 J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, w: System prawa admi- nistracyjnego, t. 1, 1997, s. 53. 20 E. Ura, w: E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, s. 7. 21 G.L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, Wstęp do nauki, s. 166–167. 3 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... Według B. Rakoczego22, aby tego dokonać, należy posłużyć się trzema kry- teriami podstawowymi oraz jednym kryterium pomocniczym. Jako kryteria podstawowe zaliczenia danego aktu normatywnego lub danej normy praw- nej do określonej gałęzi prawa wskazuje się w literaturze kryterium podmio- towe23, kryterium przedmiotowe oraz kryterium metody normowania24. Kry- terium podmiotowe sprowadza się do ustalenia, pomiędzy jakimi podmiotami prawa dana norma prawna reguluje stosunki prawne25. Kryterium przedmio- towe to inaczej kryterium przedmiotu uregulowania26. Jak podaje B. Rakoczy27, kryterium metody normowania określane też jako metoda regulacji stosunku prawnego28 uznawane jest za najistotniejsze i z punktu widzenia tego kryte- rium „następuje zasadniczy podział prawa na poszczególne gałęzie”. Jako kry- terium pomocnicze autor ten wskazuje kognicję organu rozstrzygającego29. Zgodnie z art. 1 PrWod: „Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi”30. Dokonując analizy zacytowanego przepisu, który określa za- kres przedmiotowy (przedmiot) regulacji prawa wodnego, można zdefiniować prawo wodne jako zbiór norm prawnych, których przedmiotem jest gospo- darowanie wodami, zgodnie z wyrażoną w art. 1 PrWod zasadą zrównoważo- nego rozwoju. J. Rotko przyjmuje, że prawo wodne obejmuje swym zakresem gospodarowanie wodami i dlatego może być określne jako „prawo gospodarki wodnej”31. Podobnie przyjmował J. Szachułowicz32, a także W. Rejman33. Odmiennego zdania jest B. Rakoczy34, który zwraca uwagę, że zakres przed- miotowy regulacji prawa wodnego jest określony nie tylko w art. 1 PrWod, ale także w art. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem „Ustawa reguluje sprawy 22 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 16. 23 Ibidem. 24 J. Nowacki, w: J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp, s. 88. 25 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 16. 26 J. Nowacki, w: J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp, s. 88. 27 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 16. 28 L. Morawski, Wstęp, s. 74. 29 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 16. 30 Zakres regulacji obowiązującej PrWod jest tożsamy z zakresem regulacji poprzedniej ustawy, tj. PrWod z 2001 r. 31 Pojęciem tym posługuje się J. Rotko, w: J. Rotko, Podstawy prawne, s. 12–13. 32 J. Szachułowicz, Prawo, s. 12. 33 W. Rejman, w: J. Rotko (red.), Prawo, s. 12. 34 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 16. 4 § 2. Wyodrębnienie prawa wodnego w systemie źródeł... własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowa- nia tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa”35. Zatem prawo wodne swym zakresem przedmiotowym obejmuje nie tylko gospodarkę wodną, ale także problematykę własności wód oraz gruntów pokrytych wodami36. Jak słusznie wskazuje tenże autor, normy prawne dotyczące prawa wodnego mają na celu ochronę dwóch wartości podstawowych, tj. gospodarowania wodami i własności wód, zaś prawodawca nakazuje wartości te traktować jednakowo, bez wyróżnienia którejkolwiek z nich37. W ujęciu przedmiotowym w zakresie gospodarki wodnej, prawo wodne to nie tylko PrWod. Normy prawa wodnego w zakresie gospodarki wodnej za- warte są również w innych aktach prawnych. Zbiór tych norm przedstawia się jako rozbudowana struktura obejmująca ustawy, akty wykonawcze oraz akty prawa miejscowego. Zaliczyć tu można także ratyfikowane umowy międzyna- rodowe oraz akty prawa stanowione przez instytucje Unii Europejskiej38. Co prawda Konstytucja RP nie zawiera wprost odesłań do gospodarowania wo- dami, niemniej jednak wyrażona w jej art. 5 zasada zrównoważonego rozwoju39 ma swoją kontynuację w art. 1 PrWod. Do podstawowych aktów prawnych składających się na system źródeł prawa wodnego w zakresie gospodarki wodnej zaliczyć można, oprócz Prawa wodnego, następujące akty prawne: 1) ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska40; 2) ustawa z 1.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach41; 3) ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody42; 4) ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze43; 35 Brzmienie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo wodne oraz pogląd prawny wyrażony w odniesieniu do tej ustawy zachowują aktualność; w obecnie obowiązującej ustawie omawiane regulacje zawarte są odpowiednio w art. 1 oraz 2 PrWod. 36 B. Rakoczy, w: Z. Bukowski, B. Rakoczy (red.), Prawo wodne, s. 30. 37 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 18. 38 J. Rotko, Podstawy prawne, s. 12. 39 Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaru- szalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeń- stwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. 40 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. 41 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. 42 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm. 43 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm. 5 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... 5) ustawa z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków44; 6) ustawa z 10.7.2007 r. o nawozach i nawożeniu45; 7) ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane46; 8) ustawa z 18.4.1985 r. o rybactwie śródlądowym47; 9) ustawa z 21.12.2000 r. o żegludze śródlądowej48; 10) ustawa z 21.3.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej 11) ustawa z 16.3.1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez i Administracji Morskiej49; statki50; 12) ustawa z 6.7.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicz- nych zasobów naturalnych kraju51; 13) ustawa z 25.6.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia52. Aktem prawnym Unii Europejskiej mającym wpływ na kształt i zakres krajowego prawa wodnego jest dyrektywa 2000/60/WE ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Przyjmując, że zakres przedmiotowy prawa wodnego obejmuje nie tylko gospodarowanie wodami, ale także kwestie własności wód i gruntów pod wo- dami, należy w pierwszej kolejności rozważyć, jakie znaczenie pojęciu „wła- sność wód” nadał ustawodawca w PrWod. Niewątpliwie pojęcie „własność” jest właściwe i przynależne do prawa cywilnego. Należy w tym miejscu przy- toczyć treść art. 143 KC, zgodnie z którym: „W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód”. Zagadnienie własności wód z pewnością nie jest w systemie prawa materią nową. Już prawo rzymskie wprowadziło w stosunku do wszystkich wód pły- nących zasadę flumina omnia sunt publica, wykluczającą własność prywatną takich wód53. 44 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm. 45 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1259 ze zm. 46 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. 47 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1476 ze zm. 48 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2128 ze zm. 49 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2214 ze zm. 50 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2000 ze zm. 51 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1235 ze zm. 52 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1252 ze zm. 53 J. Rotko, Prawo wodne z komentarzem, s. 12. 6 § 2. Wyodrębnienie prawa wodnego w systemie źródeł... W Polsce, jeszcze przed uchwaleniem KC i jednocześnie w czasie obo- wiązywania PrWod z 1962 r. w literaturze zwracano uwagę na to, że wła- sność wody niekoniecznie odpowiada cywilistycznemu znaczeniu pojęcia „własność”. T. Dybowski wskazywał, że odpowiedź na pytanie, czy własność wody jest tożsama z własnością w rozumieniu cywilistycznym zależy od tego, co stanowi przedmiot tego prawa, w ujęciu cywilistycznym bowiem przedmio- tem prawa własności mogą być tylko rzeczy54. We wspomnianym opracowaniu autorzy zwrócili uwagę, że z punktu widzenia przedmiotu prawa w przypadku wody można wyróżnić cztery konstrukcje. Po pierwsze: w rozumieniu prawa cywilnego rzeczą jest grunt z wodą jako swoją częścią składową. Po drugie: rze- czą w rozumieniu prawa cywilnego jest woda wraz z gruntem jako swoją czę- ścią składową. Po trzecie: zarówno woda, jak i grunt są odrębnymi rzeczami. Po czwarte: rzeczą jest tylko grunt, woda zaś stanowi odrębny od gruntu, ale niebędący w rozumieniu prawa cywilnego rzeczą, przedmiot prawa55. Biorąc pod uwagę powyższe kategorie, autorzy wskazywali na możliwość traktowa- nia cywilnoprawnych uprawnień do wody jako: 1) prawo własności; 2) prawo na rzeczy cudzej; 3) tzw. prawo do rzeczowego podobne; 4) inne prawo ma- jątkowe bezwzględne; 5) prawo majątkowe względne56. Według J. Ignatowi- cza57 obok cywilistycznego pojęcia własności należy wyróżnić własność w in- nym znaczeniu występującym w przepisach prawa wodnego. Prawo do wody jest także prawem bezwzględnym, ale stanowi odrębną od własności (w rozu- mieniu art. 140 KC) kategorię prawną. W pojęciu prawa wodnego „własność wód” rozumiana być powinna jako kategoria raczej ekonomiczna58, zaś prawo własności wód nie może być utożsamiane z prawem własności uregulowanym w przepisach prawa cywilnego59. Odrębność ta wynika stąd, że woda w sta- nie naturalnym na powierzchni lub pod powierzchnią ziemi nie stanowi – ze względu na brak samoistności – rzeczy w rozumieniu art. 45 KC. Można po- wiedzieć, że nie stanowią własności prawa, które jak własność są prawami bez- względnymi, które za przedmiot mają dobra materialne inne niż rzeczy, w tym woda, do których to praw ustawodawca odsyła w zakresie regulacji do prze- pisów o własności, czy też używa pojęcia „własność” w niewłaściwym znacze- niu. Należałoby zatem przyjąć, że ustawodawca posłużył się w prawie wodnym 54 T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne, s. 126. 55 Ibidem, s. 57. 56 Ibidem. 57 J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 81. 58 S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz, s. 54–55. 59 B. Rakoczy, w: Z. Bukowski, B. Rakoczy (red.), Prawo wodne, s. 12. 7 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... pojęciem „własności” dla podkreślenia więzi normatywnej, która daje upraw- nionemu najszerszy zakres władztwa nad przedmiotem własności, tj. wodą60. Analogiczne stanowisko znajdziemy w judykaturze. W uzasadnieniu wyroku z 19.11.2004 r.61 SN odwołał się do koncepcji odmiennego rozumienia własno- ści na gruncie prawa wodnego oraz w ujęciu cywilistycznym, podnosząc, że woda nie jest rzeczą sensu stricto, zwracając uwagę, że „niektórzy autorzy linię podziału wytyczają między wodami powierzchniowymi, a innymi, ponieważ doświadczenie skłania do uznania takich wód za części składowe gruntów, sta- tus prawnorzeczowy tychże wydaje się stosunkowo łatwy do ustalenia, a poza tym unika się trudnej do akceptacji konstrukcji – gruntu jako części składo- wej wody płynącej po jego powierzchni. Podejmowana była też próba wyka- zania, że wody takie stanowią rzeczy ruchome”. Podobnie wypowiedział się WSA w Łodzi62, który orzekł w tezie I wyroku, iż nie należy łączyć i utożsamiać prawa własności na gruncie prawa wodnego z prawem własności na gruncie cywilistycznym. Stanowisko takie wyrażane było w orzeczeniach63 zapadłych na gruncie poprzednio obowiązujących ustaw – Prawo wodne64. Na gruncie PrWod z 1974 r. zapadł również wyrok TK65, w którego uzasadnieniu trybu- nał jasno podkreślił, że zawarte w Konstytucji RP pojęcie własności wykracza poza ujęcie cywilnoprawne. Podobnie wskazywano w literaturze, podnosząc, że używane w konstytucji pojęcie „własności” jest pojęciem szerszym niż wła- sność w znaczeniu cywilistycznym i obejmuje wszystkie prawa majątkowe66. Dodatkowo podnoszono, że o tym, czy w konkretnym wypadku jest to wła- sność w znaczeniu prawa cywilnego, czy w znaczeniu prawa wodnego roz- strzygają przepisy PrWod łącznie z normą art. 143 KC67. B. Rakoczy zwraca uwagę, że „co prawda w piśmiennictwie wyraźnie wskazuje się, że do własno- ści wód nie można stosować konstrukcji prawa cywilnego, niemniej proble- matyka ta obejmuje także zagadnienia cywilistyczne”68. Zdaniem tego autora ustawodawca w ustawie – Prawo wodne posługuje się pojęciami charaktery- stycznymi dla prawa cywilnego, takimi jak: własność, nieruchomość, granica 60 Ibidem, s. 73–74. 61 Wyr. SN z 19.11.2004 r., II CK 146/04, Legalis. 62 Wyr. WSA w Łodzi z 8.1.2008 r., II SA/Łd 1000/07, Legalis. 63 Uchw. SN(7) z 8.11.1971 r., III CZP 28/71, Legalis; post. SN z 4.2.1967 r., III CR 382/66, Legalis; wyr. SN z 15.11.1968 r., III CRN 264/68, Legalis. 64 PrWod z 1962 r. i PrWod z 1974 r. 65 Wyr. TK z 21.3.2000 r., K 14/99, Legalis. 66 E. Skowrońska-Bocian, w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, t. 1, s. 416. 67 J. Ignatowicz, Prawo, s. 81. 68 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 20. 8 § 2. Wyodrębnienie prawa wodnego w systemie źródeł... nieruchomości, grunt, w przepisach regulujących zagadnienia stosunków są- siedzkich w zakresie ochrony stosunków wodnych69. Dokonując analizy zakresu podmiotowego prawa wodnego, wyróżnić można dwa rodzaje regulacji. Prawo wodne po pierwsze reguluje stosunki po- między jednostką a organem administracji publicznej. Jako przykład można wskazać przepisy dotyczące wydawania pozwoleń wodnoprawnych na reali- zację określonych normatywnie przedsięwzięć. Po drugie, w prawie wodnym można znaleźć normy prawne regulujące stosunki prawne pomiędzy poszcze- gólnymi jednostkami. Przykładem mogą być tu wspomniane już przepisy o stosunkach sąsiedzkich w zakresie ochrony stosunków wodnych. Zatem można przyjąć, za B. Rakoczym, że „prawo wodne reguluje stosunki prawne między organami administracji publicznej, a jednostkami oraz pomiędzy jed- nostkami”70. Biorąc pod uwagę kryterium metody normowania, to należy wskazać, iż w prawie wodnym można dostrzec zarówno metodę władczą, jak i metodę cy- wilistyczną. Metoda cywilistyczna wykorzystywana jest do regulacji stosunków prawnych pomiędzy jednostkami. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do stosunków prawnych pomiędzy organami administracji publicznej a jednost- kami regulacje mają charakter władczy71. W odniesieniu do kryterium pomocniczego, trzeba zwrócić uwagę, że sprawy z zakresu prawa wodnego rozstrzygane są, co do zasady, przez organy administracji publicznej. Przepisy PrWod przewidują drogę postępowania są- dowego tylko w ściśle określonych sytuacjach, jak np. orzekanie w sprawie na- prawienia szkód związanych z zalaniem gruntu podczas powodzi, czy trwałego zajęcia przez śródlądową wodę powierzchniową płynącą w sposób naturalny gruntu będącego własnością osoby, która nie jest właścicielem tej wody72. Po dokonaniu analizy norm prawa wodnego z punktu widzenia trzech kry- teriów głównych i jednego kryterium pomocniczego, wskazanie miejsca prawa wodnego w systemie źródeł prawa może okazać się trudne. Mimo iż niektórzy autorzy zaliczają prawo wodne wprost do prawa administracyjnego73, to biorąc pod uwagę chociażby fakt, że prawo wodne reguluje stosunki prawne nie tylko na linii organ administracji publicznej–jednostka, ale także pomiędzy jednost- kami, takie zaszeregowanie prawa wodnego może okazać się nieprawdziwe. 69 Ibidem. 70 Ibidem, s. 21. 71 Tak np. ibidem, s. 21. 72 Zob. art. 222 ust. 3, art. 223 ust. 1 PrWod. 73 J. Nowacki, w: J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp, s. 85. 9 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... Niezależnie od przyjętej koncepcji zakresu przedmiotowego regulacji prawa wodnego74, należy mieć na uwadze przede wszystkim chronione nor- mami prawa wodnego dobro. Dobrem tym jest woda. Ustawodawca wyraźnie kładzie nacisk na to, że woda jako własność publiczna jest dobrem wspólnym75, zaś tylko w wyjątkowych przypadkach woda może być przedmiotem prywat- nej własności76, a i tak możliwe jest ograniczenie praw właściciela z uwagi na interes publiczny77. Z uwagi na przedmiot ochrony, tj. wodę, prawo wodne może być traktowane jako część prawa ochrony środowiska. Warto wskazać, że PrOchŚr traktuje wodę jako jeden z zasobów środowiska podlegających ochronie przewidzianej w tym akcie prawnym78. PrWod odsyła niejednokrot- nie do przepisów PrOchŚr. Jako przykład wskazać można unormowania w za- 74 Jak wskazano, jedna z koncepcji zakłada, że prawo wodne to inaczej prawo gospodarki wod- nej. W ramach tej koncepcji J. Rotko zdefiniował prawo gospodarki wodnej jako „zbiór (zespół) przepisów prawnych, których przedmiotem jest gospodarowanie wodą, rozumiane jako ogół świa- domych i celowych działań podejmowanych w celu kształtowania stosunków wodnych, ochrony przed powodzią i suszą, korzystania z zasobów wodnych oraz ich ochrony ilościowej i jakościo- wej” (J. Rotko, Podstawy prawne, s. 12); według drugiej koncepcji (B. Rakoczego), przedmiotem prawa wodnego jest nie tylko gospodarka wodna, ale i kwestie własności wód i gruntów pokrytych wodami. 75 Zgodnie z art. 211 ust. 1 PrWod: „Wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych”. Zgodnie z art. 211 ust. 3: „Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi”. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 i 2 PrWod: „1. Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorial- nego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. 2. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przypisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb”. 76 Zgodnie z art. 214 PrWod: „Wody stojące, woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi znajdując się w granicach nieruchomości gruntowej, stanowią własność właściciela tej nieruchomości”. 77 Na podstawie art. 231 PrWod, do obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzch- niowych należy: 1) zapewnienie utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów, będących w jego władaniu; 2) osiągnięcie celów środowiskowych dla wód; 3) zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów; 4) współuczestnictwo w odbudowywaniu ekosystemów zdegradowanych przez niewłaściwą eksploatację zasobów wodnych; 5) umożliwienie wykonywania obserwacji i pomiarów hydrologiczno-meteorologicznych oraz hydrogeologicznych. 78 Ochronie wód poświęcony jest dział III PrWod. 10 § 2. Wyodrębnienie prawa wodnego w systemie źródeł... kresie pozwoleń wodnoprawnych79. Pogląd, iż prawo wodne jest częścią prawa ochrony środowiska prezentowany jest również w literaturze80. Biorąc pod uwagę zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy PrWod, a także zastosowaną metodę regulacji, trudno jest jednoznacznie zali- czyć prawo wodne do konkretnej gałęzi prawa. Można jednak uznać, że z uwagi na przedmiot ochrony prawo wodne powinno być zaliczone do prawa publicz- nego. Takie też stanowisko wyraża B. Rakoczy, który uważa, że „elementem łączącym wszystkie normy prawa wodnego jest ochrona dobra wspólnego pu- blicznego, jakim jest woda81”. Autor ten zalicza PrWod do tzw. kompleksowej gałęzi prawa82, rozumianej jako zespół norm prawnych, które nie mogą two- rzyć samodzielnej gałęzi prawa, jednakże tworzą całość z uwagi na ochronę wspólnej wartości, zaś „podstawą ich wyróżnienia jest przedmiot regulacji”83. Jak wspomniano, jeden z poglądów podnosi, że prawo wodne należy do gałęzi prawa ochrony środowiska. Wyjściowe jest tu zagadnienie, czy prawo ochrony środowiska rzeczywiście stanowi gałąź prawa. W literaturze wskazuje się, że o ile pewne jest, że stanowi odrębną gałąź prawa84, o tyle kwestia, czy jest to samodzielna gałąź prawa pozostaje otwarta85. Jak wskazano, PrWod odsyła w swych przepisach do PrOchŚr. Zdaniem J. Rotko zdecydowana większość uregulowań PrWod należy do PrOchŚr (przepisy o charakterze ustrojowym, procesowym oraz materialnym)86. Według tegoż autora do prawa ochrony śro- dowiska nie należą te przepisy prawa wodnego, które regulują zagadnienia do- tyczące technicznych aspektów budownictwa wodnego, melioracji wodnych, ustrój spółek wodnych, czy ekonomiczne aspekty gospodarowania wodami87. Mając na względzie, że ochrona środowiska powinna mieć kompleksowy charakter88, a także biorąc pod uwagę funkcję integracyjną prawa ochrony środowiska, która sprowadza się do zapewnienia społeczeństwu właściwych, 79 Zgodnie z art. 400 ust. 10 PrWod: „Do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ście- ków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio przepisy art. 187 oraz art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska”. 80 K. Szuma, Prawo wodne, cz. 1, s. 74. 81 B. Rakoczy, w: B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy, s. 21. 82 Ibidem. 83 S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia, s. 17. 84 J. Rotko, w: P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe, s. 102. 85 A. Lipiński, Prawne podstawy, s. 21. 86 J. Rotko, w: P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe, s. 104. 87 Ibidem. 88 M. Kulesza, W. Pańko, w: J. Sommer (red.), Ochrona środowiska, s. 8 i n. 11 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... pod względem ekologicznym, warunków rozwoju89, należy podzielić pogląd, że prawo wodne wchodzi w skład systemu prawa ochrony środowiska. § 3. Rozwój historyczny instytucji zarządzania zasobami wodnymi Zarządzanie zasobami wodnymi jest pojęciem ustawowym. W obecnie obowiązującym PrWod prawodawca posługuje się nim już w art. 1, wskazując, że „Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważo- nego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, ko- rzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi”. Zatem, aby można było przejść do omówienia rozwoju historycznego instytucji zarządzania zasobami wodnymi, należy w pierwszej kolejności zestawić to pojęcie z innym, tj. go- spodarowanie wodami. Brak definicji legalnej tego pojęcia skłania do rozwa- żań nad jego znaczeniem. Zdaniem J. Rotko „gospodarowanie wodami ozna- cza pewien proces i może być traktowane jako synonim pojęcia „gospodarka wodna”90. Z Mikulski91 podaje, że pojawiło się ono w pierwszej połowie XX w., gdy zaczęto odczuwać niedobory wody. Autor ten wskazuje, że pojęcia „go- spodarka wodna” po raz pierwszy użyto w związku z omawianiem założeń i tematyki I Polskiego Zjazdu Hydrotechnicznego, który odbył się w dniach 3–5.1.1929 r. na terenie Politechniki Warszawskiej92. Pojęcie to uściślono pod- czas przygotowań do I Kongresu Nauki Polskiej, który odbył się w Warszawie w dniach 29.6.–2.7.1951 r. i zdefiniowano je przez cele, przyjmując, że „celem gospodarki wodnej, jeśli chodzi o wody śródlądowe, jest świadome uregulo- wanie bilansu wodnego przez uchwycenie i opanowanie jak największej ilo- ści wód opadowych i odprowadzenie ich do morza, w taki sposób, aby przy minimum szkód zapewnić maksimum korzyści dla komunikacji, energetyki, rolnictwa i leśnictwa, dla zaopatrzenia w wodę osiedli i przemysłu oraz dla ry- bactwa, sportu i wypoczynku [...]”93. Zgodnie z definicją zawartą w Encyklo- pedii PWN „gospodarka wodna” to „dział gospodarki i dyscyplina naukowa zajmujące się metodami i środkami kształtowania zasobów śródlądowych wód 89 M. Górski, w: P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe, s. 31. 90 J. Rotko, Podstawy prawne, s. 10. 91 Z. Mikulski, Gospodarka, s. 9. 92 Ibidem. 93 Ibidem, s. 10. 12 § 3. Rozwój historyczny instytucji zarządzania... powierzchniowych i podziemnych w celu zaopatrzenia w wodę, ochrony przed powodzią oraz ochrony zasobów wodnych przed wyczerpaniem i zanieczysz- czeniem”94. Według J. Rotko pojęcie „zarządzanie zasobami wodnymi” jest za- miennikiem dla pojęcia „gospodarki wodnej”95. Pierwsza polska ustawa regulująca problematykę wód96, czyli ustawa wodna z 1922 r. nie posługiwała się ani pojęciem „zarządzanie zasobami wod- nymi”, ani pojęciem „gospodarka wodna”. Niemniej jednak, mimo braku wspomnianego nazewnictwa, w ustawie tej znajdowały się regulacje prawne dotyczące zagadnień w zakresie zarządzania zasobami wodnymi, które obec- nie uznaje się jako jego instrumenty. W PrWod z 2001 r. jednym z ustawo- wych instrumentów zarządzania zasobami wodnymi były pozwolenia wodno- prawne. Obecnie obowiązująca ustawa przewiduje, że takim instrumentem są zgody wodnoprawne, które mogą przybrać formę m.in. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego97. W ustawie wodnej z 1922 r. znajdowały się regulacje do- tyczące zezwolenia władzy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy wodnej z 1922 r. „Wznoszenie nowych lub istotna zmiana istniejących budowli na wodach pły- nących wymagała pozwolenia władzy wodnej”. Instytucję tę można porównać do obecnie funkcjonujących pozwoleń wodnoprawnych98. We wskazanej usta- wie uregulowana była także instytucja zawiadomienia władzy wodnej o zamia- rze odprowadzania do wód, wód lub innych cieczy ponad miarę powszech- nego użytkowania. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy wodnej z 1922 r. „Kto chce wodę lub inne ciecze ponad miarę powszechnego użytkowania do wód wpro- wadzać, musi o tem uprzednio zawiadomić władzę wodną. Gdy władza ta jest zdania, że projektowanemu odprowadzeniu sprzeciwiają się względy policyjne lub ograniczenia przewidziane ustawą, ma zabronić odprowadzania z poda- niem powodów. W przeciwnym razie władza wodna winna oznajmić donoszą- cemu, że nie ma przeszkód do odprowadzenia”. Władza wodna mogła wskazać również środki zaradcze. W obecnie obowiązującej ustawie instytucją zbliżoną jest przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego traktowane przez ustawodawcę jako 94 http://encyklopedia.pwn.pl/kategorie/Geografia;152521.html, dostęp: 17.3.2018 r. 95 J. Rotko, Podstawy prawne, s. 11. 96 Za pierwszą kodyfikację prawa wodnego uznawana jest ustawa austriacka z 1869 r. (tak m.in. R. Paczuski, Gospodarowanie, s. 11; M. Roliński, Elementy prawa, s 81); stanowiła ona wzór dla pierwszej polskiej ustawy, tj. ustawy wodnej z 1922 r. 97 Zob. art. 388 ust. 1 pkt 2 PrWod. 98 Art. 389 PrWod zawiera katalog sposobów zamierzonego korzystania z wód wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. 13 Rozdział I. Geneza i rozwój instytucji zarządzania... jedna z form udzielania zgody wodnoprawnej99. Ustawa wodna z 1922 r. regu- lowała także kwestie ochrony od powodzi. Zagadnieniu temu poświęcony był dział III tej ustawy. Obecnie instrumentem zarządzania wodami jest ochrona przed powodzią oraz przed suszą. W ustawie wodnej z 1922 r. znajdowały się również przepisy dotyczące ksiąg wodnych. Zgodnie z art. 229 tej ustawy, „Każda władza administracyjna I instancji miała obowiązek prowadzić księgę wodną wraz ze zbiorem map wodnych i dokumentów”. W księdze tej miały być uwidocznione wszystkie prawa używania wody oraz wszystkie postanowienia co do wysokości piętrzenia i ilości piętrzenia wraz ze zmianami. Księgi wodne, zgodnie z art. 229 ust. 2 ustawy wodnej z 1922 r. były jawne i każdy mógł je przeglądać oraz otrzymywać odpłatne odpisy. Aktualnie instrumentem zarzą- dzania zasobami wodnymi jest system informacyjny gospodarowania wodami uregulowany w rozdziale 2 działu VII PrWod100. Kolejną z ustaw odnoszącą się do zagadnień wodnoprawnych była PrWod z 1962 r. Artykuł 3 tej ustawy regulował przeznaczenie wód, zarówno po- wierzchniowych, jak i podziemnych, wskazując, że służą one do zaspokajania potrzeb gospodarki narodowej, potrzeb ludności oraz innych potrzeb określo- nych w tej ustawie lub w przepisach szczególnych. Ustawie tej nie było znane pojęcie „zarządzania zasobami wodnymi”. Niemniej jednak, znajdowały się w niej regulacje dotyczące planowania gospodarki wodnej, pozwoleń wodno- prawnych, ochrony przed powodzią, a także ksiąg wodnych i katastru wod- nego. Można więc powiedzieć, że w ustawie tej uregulowano odpowiedniki dzisiejszych instrumentów zarządzania zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 22 tej ustawy, „Zadaniem gospodarki wodnej było: 1) zaspakajanie potrzeb gospodarki narodowej w zakresie zaopatrzenia w wodę i korzystania z niej; 2) zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie korzystania z wody; 3) utrzymanie i powiększenie eksploatacyjnych zasobów wód; 4) ochrona przed zanieczyszczeniem i marnotrawstwem; 5) ochrona przed powodzią”. Regulacje dotyczące pozwoleń wodnoprawnych znajdowały się w art. 67 i n. tej ustawy. Z kolei zagadnieniom ochrony przed powodzią poświęcony był rozdział V, zaś księgi wodne i kataster wodny uregulowane były w rozdziale VII powołanej ustawy. 99 Art. 394 ust. 1 PrWod zawiera katalog sposobów zamierzonego korzystania z wód wyma- gających zgłoszenia organowi. 100 Szerzej na temat tego instrumentu zarządzania zasobami wodnymi w rozdziale III. 14 § 3. Rozwój historyczny instytucji zarządzania... Prawo wodne z 1974 r.101 posługiwało się pojęciem „zarządzanie wodami”. Przepisy regulujące zarządzanie wodami zostały wprowadzone do tej ustawy dopiero z dniem 31.5.1997 r.102 Wówczas dodano do ustawy prawo wodne roz- dział 1a zatytułowany „Zarządzanie wodami”. Zgodnie z brzmieniem art. 19a PrWod z 1974 r., „Zarządzanie wodami polega na kształtowaniu, ochronie i wykorzystywaniu zasobów wód podziemnych i powierzchniowych, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności na: 1) ochronie zasobów wód powierzchniowych i podziemnych przed zanie- czyszczeniem i nadmierną eksploatacją; 2) ochronie przed powodzią i suszą; 3) żeglugowym i energetycznym wykorzystaniu wód; 4) zapewnianiu ludności i gospodarce wody o odpowiedniej jakości; 5) zaspokajaniu potrzeb ludności w zakresie zdrowia, higieny i wypo- czynku”. nich: Ustawa wymieniała także instrumenty zarządzania wodami, zaliczając do 1) warunki korzystania z wód dorzeczy; 2) pozwolenia wodnoprawne; 3) opłaty za korzystanie z wód i urządzeń wodnych; 4) kataster gospodarki wodnej. W PrWod z 1974 r. również znajdziemy przepisy dotyczące gospodarowa- nia. W art. 5 tej ustawy wskazano, że „Państwo prowadzi racjonalną gospo- darkę zasobami wód powierzchniowych i podziemnych realizowaną na ob- szarach zlewni hydrograficznych”. Funkcjonowały zatem dwa pojęcia, tj. „go- spodarka zasobami wód” oraz „zarządzanie wodami”, jednakże nie określono wzajemnej ich relacji, tak jak to miało miejsce na gruncie PrWod z 2001 r. Zarówno PrWod z 2001 r., jak i obecnie obowiązujące PrWod, nie zawie- rają definicji pojęcia „zarządzanie zasobami wodnymi”, natomiast określają jego cele oraz jego instrumenty. Jak już wspomniano, PrWod z 2001 r. posługiwało się pojęciem „zarządza- nia zasobami wodnymi”. Zakres przedmiotowy ustawy nie uległ zmianie od daty jej wejścia w życie, mimo licznych nowelizacji. Nie zmieniły się również instrumenty zarządzania zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, „Zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospo- 101 PrWod z 1974 r. 102 Ustawa z 25.4.1997 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 47, poz. 299). 15
Autor: Agnieszka Sznajder
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Pozwolenie_wodnoprawne_jako_instrument_zarzadzania_zasobami_wodnymi-ebookRO/p1158566i1338127" target="_blank" title="Pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi [Agnieszka Sznajder] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi [Agnieszka Sznajder] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>