Source: https://openjur.de/u/181129.html
Timestamp: 2020-07-02 12:19:13
Document Index: 137845654

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 6', '§ 17', '§ 8', 'Art. 75', 'Art. 19', '§ 22', '§ 52', '§ 53', '§ 200', '§ 202', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 7', '§ 8', '§ 3', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 31', '§ 1', 'Art. 14', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 6', '§ 1', '§ 2', '§ 4', '§ 7', '§ 7', '§ 31', '§ 15', '§ 15', '§ 6', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 15', '§ 15', '§ 6', '§ 6', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 6', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 905', '§ 1', 'Art. 14', '§ 903', '§ 2', '§ 6', '§ 19', '§ 3', '§ 31', '§ 3', '§ 3', 'Art. 14', '§ 905', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 19', '§ 15', '§ 905', '§ 6', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 905', '§ 6', '§ 1', 'Art. 100', '§ 81', 'Art. 14', '§ 17', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 100', '§ 81', 'Art. 14', 'Art. 100', 'Art. 93', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 903', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 19', '§ 40', 'Art. 14', 'Art. 100', 'Art. 14', 'Art. 14', 'BGH', '§ 19', '§ 17', '§ 17', '§ 6', '§ 17', 'Art. 100', 'BGH', '§ 561', '§ 81', 'Art. 14', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 17', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 6', '§ 17', 'Art. 14', '§ 2', '§ 6', '§ 6', '§ 1', 'Art. 14', '§ 903', '§ 905', '§ 6', 'BGH', 'BGH', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 905', 'Art. 65', 'Art. 67', '§ 905', 'Art. 65', '§ 905', '§ 905', '§ 905', '§ 905', '§ 903', 'Art. 14', '§ 903', '§ 903', '§ 903', 'BGH', 'Art. 14', '§ 6', 'Art. 14', '§ 81', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 75', '§ 903', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 19', '§ 6', '§ 19', 'Art. 14', '§ 6', 'Art. 14', '§ 19', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'Art. 19', 'Art. 14', 'Art. 19', '§ 17', '§ 196', '§ 200', '§ 17', '§ 17', '§ 6', '§ 17', 'BGH', 'Art. 14', '§ 17', '§ 17', '§ 17']

BVerfG, Beschluss vom 15.07.1981 - 1 BvL 77/78 - openJur
2. Sieht der Betroffene in einer gegen ihn gerichteten Maßnahme eine Enteignung, so kann er eine Entschädigung nur einklagen, wenn eine gesetzliche Anspruchsgrundlage vorhanden ist. Fehlt sie, muß er sich bei den zuständigen Gerichten um die Aufhebung des Eingriffsaktes bemühen.
4. Es steht mit dem Grundgesetz in Einklang, daß das Wasserhaushaltsgesetz das unterirdische Wasser zur Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung - insbesondere der öffentlichen Wasserversorgung - einer vom Grundstückseigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt hat.
§ 1a Absatz 3 Nummer 1, § 2 Absatz 1, § 3 Absatz 1 Nummer 6 und § 6 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 3017) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
Dasselbe gilt für § 17, soweit hiernach kein Rechtsanspruch auf Bewilligung nach § 8 eingeräumt ist, wenn die Wassernutzung nach Maßgabe des beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes geltenden Landesrechts aufgrund des Eigentums am Grundstück ausgeübt worden ist.
Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit der Verfassung vereinbar ist, daß das Grundeigentum nicht zu einer Grundwasserbenutzung berechtigt, die nach dem Wasserhaushaltsgesetz eine behördliche Gestattung erfordert.
Am 27. Juli 1957 erließ der Bund aufgrund seiner Rahmenkompetenz nach Art. 75 Nr. 4 GG das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz [BGBl. I S. 1110]). Es trat am 1. März 1960 in Kraft (Gesetz vom 19. Februar 1959 [BGBl. I S. 37]) und wurde nach mehreren Änderungen unter dem 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017) neu bekanntgemacht.
1. Vorher war das Wasserrecht durch eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungen gekennzeichnet. In der Zeit von 1862 bis 1932 hatte die Mehrzahl der damals bestehenden Länder (Bundesstaaten) das Wasserrecht durch Gesetze geregelt, die in Konzeption und Umfang teilweise erheblich voneinander abwichen. In einzelnen Regionen blieb es bei der Geltung der überkommenen gemeinrechtlichen Regelungen. Das hatte zur Folge, daß in einigen der nach 1945 neu gebildeten Länder bis zu vier Wasserrechtskreise nebeneinander bestanden.
Besonders ausgeprägt war die Diskrepanz der verschiedenen Rechtskreise in bezug auf das Grundwasser. Zwar räumten die Rechtsordnungen dem Eigentümer eines Grundstücks grundsätzlich die Befugnis ein, auf das unter der Oberfläche des Grundstücks befindliche Wasser zuzugreifen. Während diese Befugnis aber in den gemeinrechtlich geprägten Gebieten ihre Grenze allein im Schikaneverbot fand, war beispielsweise in Baden und Bayern für jedes Zutagefördern von Grundwasser, das nicht lediglich vorübergehenden Zwecken oder der Deckung des eigenen Hausbedarfs und Wirtschaftsbedarfs diente, eine behördliche Erlaubnis notwendig; diese war zu versagen oder an Bedingungen zu knüpfen, wenn und soweit Rücksichten des Gemeinwohls es erforderten (Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 des Wassergesetzes für das Königreich Bayern vom 23. März 1907 [GVBl. S. 157]; § 22, § 52 Abs. 2, § 53 des Badischen Wassergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. April 1913 [GVBl. S. 250]).
Das im Ausgangsverfahren relevante Preußische Wassergesetz vom 7. April 1913 (PrGS S. 53 - PrWG) versuchte, einen Ausgleich der verschiedenen am Grundwasser bestehenden Nutzungsinteressen mit privatrechtlichen Mitteln herbeizuführen. Es untersagte dem Eigentümer eines Grundstücks, unterirdisches Wasser zum Gebrauch oder Verbrauch dauernd in weiterem Umfang als für die eigene Haushaltung und Wirtschaft zutage zu fördern, wenn dadurch die Wassergewinnungsanlage eines anderen oder die Nutzung eines fremden Grundstücks erheblich beeinträchtigt wurde (§ 200 PrWG). Verboten war darüber hinaus die Verunreinigung des Grundwassers zum Nachteil anderer durch das Einbringen oder Einleiten von Stoffen in den Boden (§ 202 PrWG). Bei einem Verstoß gegen diese Bestimmungen stand dem Geschädigten ein Unterlassungsanspruch zu.
2. Das Bedürfnis zum Erlaß des Wasserhaushaltsgesetzes wurde einmal mit der bestehenden Regelungsvielfalt begründet, die angesichts der weiträumigen und länderübergreifenden Aufgaben der Wasserwirtschaft als untragbar erschien (Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks II/2072 S. 17). Darüber hinaus wurde vor allem der Schutz der Grundwasservorkommen, nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der Trinkwasserversorgung, als unzureichend angesehen (Bericht des 2. Sonderausschusses - Wasserhaushaltsgesetz - [BTDrucks II/3536 S. 1]).
Ziel des Wasserhaushaltsgesetzes ist es, eine geordnete Bewirtschaftung des oberirdischen und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeizuführen (Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 16). Das Vierte Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 26. April 1976 (BGBl. I S. 1109) hat diese Zielsetzung hervorgehoben, indem es als § 1a Abs. 1 folgende Bestimmung einfügte:
"Die Gewässer sind so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen und daß jede vermeidbare Beeinträchtigung unterbleibt."
a) Das Wasserhaushaltsgesetz unterscheidet zwischen der Benutzung und dem Ausbau von Gewässern. Zu den Gewässern gehört das Grundwasser (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG). Darunter versteht das Gesetz das gesamte unterirdische Wasser.
Jede Gewässerbenutzung bedarf nach § 2 Abs. 1 WHG grundsätzlich einer behördlichen Zulassung in der Form der Erlaubnis oder der Bewilligung. Beide unterscheiden sich in der Art der eingeräumten Rechtsstellung: Die Erlaubnis gewährt eine widerrufliche Befugnis (§ 7 WHG), die Bewilligung dagegen ein unwiderrufliches, aber befristetes Recht zu einer bestimmten Gewässerbenutzung (§ 8 WHG).
Was als Benutzung anzusehen ist, bestimmt § 3 WHG. Dazu gehört das Einleiten von Stoffen in das Grundwasser (Abs. 1 Nr. 5) sowie das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Abs. 1 Nr. 6). Als Benutzung gelten darüber hinaus das Aufstauen, Absenken und Umleiten von Grundwasser mit Hilfe von Anlagen (Abs. 2 Nr. 1) sowie Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen (Abs. 2 Nr. 2).
Die Zulassung einer beabsichtigten Gewässerbenutzung ist nach § 6 WHG zu versagen, wenn von dem Vorhaben eine anders nicht abwendbare Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist. Eine Bestimmung, daß eine Erlaubnis oder eine Bewilligung unter bestimmten Voraussetzungen zu erteilen sei, enthält das Gesetz für neue Benutzungen nicht. Dadurch sollte zum Ausdruck gebracht werden, daß ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis oder einer Bewilligung nicht besteht (Begründung zum Gesetzentwurf, a.a.O., S. 23; Bericht des 2. Sonderausschusses, a.a.O., S. 10). Der Bundestag lehnte bei der Verabschiedung des Gesetzes eine Fassung des § 6 ab, aus der sich ein Anspruch auf Zulassung aller das Gemeinwohl nicht beeinträchtigenden Gewässerbenutzungen ergeben hätte (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, II. Wp, 216. Sitzung, StenBer, S. 12800, 12848).
Der Ausbau eines oberirdischen Gewässers ist keine Benutzung (§ 3 Abs. 3 WHG). Er ist grundsätzlich nur nach Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zulässig (§ 31 Abs. 1 WHG). Als Ausbau bezeichnet das Gesetz "die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer".
Der im Jahre 1976 eingefügte § 1a Abs. 3 WHG bestimmt, daß das Grundeigentum weder zu einer erlaubnispflichtigen oder bewilligungspflichtigen Gewässerbenutzung noch zu einem Gewässerausbau berechtigt. Damit wollte der Gesetzgeber klarstellen, daß die Vorschriften über Gewässerbenutzung und Gewässerausbau als inhaltsbestimmende Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG das Grundeigentum von vornherein zugunsten der öffentlichen Wasserversorgung einschränkten (Bericht des Innenausschusses [BTDrucks 7/4546 S. 5]).
b) Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Grundwasserbenutzung ergeben sich hiernach aus § 1a Abs. 3, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nrn 5 und 6, Abs. 2 sowie aus § 6 WHG. Diese Vorschriften lauten:
"§ 1a Grundsatz
1. zu einer Gewässerbenutzung, die nach diesem Gesetz oder nach den Landeswassergesetzen einer Erlaubnis oder Bewilligung bedarf,
2. zum Ausbau eines oberirdischen Gewässers.
§ 2 Erlaubniserfordernis und Bewilligungserfordernis
1.-4 a. ...
(3) Maßnahmen, die dem Ausbau eines oberirdischen Gewässers dienen, sind keine Benutzungen. ...
Die Erlaubnis und die Bewilligung sind zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 4 Abs. 2 Nr. 3) verhütet oder ausgeglichen wird."
Der Inhalt der mit der Zulassung gewährten Rechtsstellung ist den §§ 7 und 8 WHG zu entnehmen, die in ihren hier interessierenden Teilen lauten:
"§ 7 Erlaubnis
(1) Die Erlaubnis gewährt die widerrufliche Befugnis, ein Gewässer zu einem bestimmten Zweck in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen; sie kann befristet werden.
(1) Die Bewilligung gewährt das Recht, ein Gewässer in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen. ...
Die grundlegende Bestimmung für den Gewässerausbau lautet:
"§ 31 Ausbau
(1) Die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer (Ausbau) bedarf der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. ... Ein Ausbau kann ohne vorherige Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens genehmigt werden, wenn mit Einwendungen nicht zu rechnen ist.
(1a)-(3) ..."
c) Die beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes bestehenden Gewässerbenutzungen haben in den §§ 15 bis 17 eine differenzierte Behandlung gefunden. Für Benutzungen aufgrund von Rechten, die nach den früheren Landeswassergesetzen erteilt oder aufrechterhalten worden waren, bleibt es bei der überkommenen Rechtslage, wenn an einem von den Ländern bestimmten Stichtag rechtmäßige Anlagen zu ihrer Ausübung vorhanden waren (§ 15 WHG). Die Inhaber anderer alter Rechte haben einen Anspruch auf eine Bewilligung nach neuem Recht. An dessen Stelle tritt ein Anspruch auf Entschädigung, wenn die Benutzung nach § 6 nicht genehmigungsfähig ist (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 WHG). Andere alte Benutzungen durften noch fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes ohne Erlaubnis oder Bewilligung fortgesetzt werden (§ 17 Abs. 1 WHG). Wurde rechtzeitig ein Antrag auf Zulassung nach neuem Recht gestellt, so verlängerte sich die Frist bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag.
Im einzelnen bestimmt das Gesetz:
"§ 17 Andere alte Benutzungen
1. auf Grund eines Rechtes oder einer Befugnis der in § 15 Abs. 1 und 2 genannten Art ausgeübt werden durften, ohne daß zu dem dort genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren, oder
2. auf Grund eines anderen Rechtes oder in sonst zulässiger Weise ausgeübt werden durften; für Benutzungen, die nur mittels Anlagen ausgeübt werden können, gilt dies nur, wenn zu dem in § 15 Abs. 1 genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren.
(2) In den Fällen des Absatzes 1 ist dem Inhaber eines Rechtes auf seinen fristgemäß gestellten Antrag eine Bewilligung im Umfang seines Rechtes zu erteilen; § 6 bleibt unberührt. Der Anspruch auf eine Bewilligung nach Satz 1 besteht nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder Beschränkung des Rechtes ohne Entschädigung zulässig war.
(3) Wird in den Fällen des Absatzes 2 auf Grund des § 6 eine Bewilligung versagt oder nur in beschränktem Umfang erteilt, so steht dem Berechtigten ein Anspruch auf Entschädigung zu. Dies gilt nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder die Beschränkung des Rechtes ohne Entschädigung zulässig war.
2. auf Grund von Bewilligungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Vereinfachungen im Wasserrecht und Wasserverbandsrecht vom 10. Februar 1945 (Reichsgesetzbl I S. 29),
(2) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung ist ferner nicht erforderlich für Benutzungen auf Grund gesetzlich geregelter Planfeststellungsverfahren oder auf Grund hoheitlicher Widmungsakte für Anlagen des öffentlichen Verkehrs, zu deren Ausübung am 12. August 1957 rechtmäßige Anlagen vorhanden sind.
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens betreibt im nördlichen Münsterland eine Kiesbaggerei. Das Grundstück, auf dem die Aufbereitungsanlage steht, ist sein Eigentum. Seit 1936 baut der Betrieb auf zwei angrenzenden Parzellen, die der Kläger zu diesem Zweck von einem Landwirt gepachtet hat, bis in den Grundwasserbereich hinein Sand und Kies ab.
Die Abbauflächen liegen in der Schutzzone III A eines von der Stadt R. errichteten Wasserwerks. Das Wasserschutzgebiet wurde durch eine Verordnung vom 24. Oktober 1973 festgesetzt, nachdem der Bereich am 6. Februar 1968 zunächst vorläufig unter Schutz gestellt worden war.
Der Antrag des Klägers auf Gewährung einer Entschädigung wurde gleichfalls abgelehnt. Daraufhin erhob er Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen auf Zahlung einer angemessenen, der Höhe nach in das Ermessen des Gerichts gestellten Entschädigung. Er machte geltend, die Versagung der Erlaubnis zur Naßauskiesung stelle einen enteignenden Eingriff in seinen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie in das Grundeigentum dar. Etwaige Entschädigungsansprüche des Grundstückseigentümers, seines Verpächters, hatte er sich zuvor abtreten lassen.
ob § 1a Abs. 3, § 2 Abs. 1 und § 6 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017) mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit vereinbar sind, als sie den Inhalt des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser regeln.
Zur Begründung der Vorlage führt der Bundesgerichtshof aus: Die Entscheidung des Ausgangsverfahrens hänge von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften ab. Stünden diese mit Art. 14 GG in Einklang, so sei die Klage abzuweisen. Andernfalls müsse mit der Entscheidung zugewartet werden, bis der Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Grundeigentums im Verhältnis zur Grundwassernutzung vorgenommen habe. Soweit die genannten Vorschriften diesen Bereich regelten, halte der Senat sie für verfassungswidrig.
a) Art. 14 GG schütze den Eigentümer gegen Beeinträchtigungen, die ihn in einer Rechtsposition träfen. Eine rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser stehe dem Grundeigentümer nach dem Wasserhaushaltsgesetz aber nicht zu. Zwar gehöre nach § 905 Abs. 1 BGB zum Grundstückseigentum auch die Befugnis, über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser zu verfügen. Diese Befugnis sei jedoch durch die öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung des Wasserhaushaltsgesetzes erheblich eingeschränkt worden. Jede wasserwirtschaftlich bedeutsame Nutzung des Grundwassers sei an eine vorherige staatliche "Verleihung" gebunden, auf die kein Rechtsanspruch des Grundstückseigentümers bestehe. Das Vierte Änderungsgesetz habe diese Rechtslage durch die Einführung des § 1a Abs. 3 WHG klargestellt. Die Benutzungsregelung sei damit eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums "im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und § 903 BGB", welche die Grundwasserbenutzungen grundsätzlich vom Inhalt des Grundeigentums ausschließe.
Der Sinnzusammenhang der §§ 2, 3 und 6 WHG und die Gesetzesmaterialien ergäben zweifelsfrei, daß der Gesetzgeber in der Versagung einer Erlaubnis oder Bewilligung zur Grundwasserbenutzung keinen enteignenden Eingriff in das Grundeigentum gesehen habe. Folgerichtig enthalte § 6 WHG keine Entschädigungsklausel. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen die Entschädigungsregelung für Wasserschutzgebiete (§ 19 Abs. 3 WHG) für entsprechend anwendbar erklärt habe, halte er daran nicht fest.
b) Es sei allerdings fraglich, ob die vom Kläger des Ausgangsverfahrens beabsichtigte Auskiesungsmaßnahme eine Benutzung des Grundwassers im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG darstelle oder ob sie auf den "Ausbau eines oberirdischen Gewässers" gerichtet gewesen sei und daher nach § 31 und § 3 Abs. 3 WHG der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bedurft habe. Die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sei bei einer "privatnützigen" Planfeststellung aber nicht besser als bei einer Benutzung im Sinne von § 3 Abs. 1 WHG.
c) Die Regelung, daß dem Grundstückseigentümer jede rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser versagt werde, genüge nicht den Anforderungen, die Art. 14 GG an ein den Inhalt und die Schranken des Grundeigentums bestimmendes Gesetz stelle.
Der Gesetzgeber habe durch die beanstandeten Vorschriften "der Ausübung von Rechten aus dem Grundeigentum (§ 905 BGB) eine "repressive" Schranke gesetzt" und die staatliche Genehmigung zur materiellen Voraussetzung für das Recht auf Grundwasserbenutzung gemacht. Er habe diese einschneidende Beschränkung der Befugnisse des Grundstückseigentümers gewählt, um den Gefahren, die von einer unbeschränkten Wassernutzung privater Eigentümer ausgehen würden, wirksam zu begegnen. Der starke soziale Bezug des Grundwassers und seine soziale Funktion rechtfertigten es aber nicht, jeden Anspruch des Grundstückseigentümers auf Zugang zum Grundwasser auszuschließen und dessen Nutzung in das Ermessen der Verwaltung zu stellen.
Eine solche Regelung sei möglicherweise hinzunehmen, soweit es allein um die Benutzung des Grundwassers etwa in der Form der Wassergewinnung gehe. Die Regelung greife jedoch auch dann ein, wenn die Ausübung der dem Grundeigentum sonst innewohnenden Befugnisse nur unter gleichzeitiger Benutzung des Grundwassers erfolgen könne, wie es bei der Naßauskiesung oder der Gründung eines Bauwerks im Grundwasserbereich der Fall sei. In diesen Fällen, in denen sich der Grundeigentümer des Grundwassers "erwehren" müsse, gebe das Gesetz die Bestimmung des Inhalts des Grundeigentums dem am Gemeinwohl ausgerichteten Ermessen der Verwaltung anheim. Bei entsprechendem Gewicht des Gemeinwohlinteresses könne und solle nach der positiven Regelung des Wasserhaushaltsgesetzes die Privatnützigkeit des Grundeigentums ganz entfallen. Das erlaube Eingriffe bis in den Bereich der Wesensgehaltsgarantie. Das Grundeigentum unterliege damit einer potentiell "totalen" Sozialbindung und diene nicht mehr nur "zugleich" dem Wohle der Allgemeinheit.
Das sei mit Art. 14 GG nicht zu vereinbaren. Das Gemeinwohlinteresse legitimiere den - grundsätzlich entschädigungspflichtigen - Zugriff auf privates Eigentum (Art. 14 Abs. 3 GG). Die Stärke dieses Interesses (allein) könne jedoch den entschädigungslosen Entzug von Eigentümerpositionen nicht rechtfertigen. Vielmehr gebiete der Grundsatz der Lastengleichheit, die Lasten eines im dringenden öffentlichen Interesse liegenden hoheitlichen Eingriffs in die Privatrechtssphäre nicht dem zufällig von dem Eingriff Betroffenen aufzubürden, sondern sie von der begünstigten Allgemeinheit tragen zu lassen. Die Abgrenzung von Sozialbindung und Enteignung könne nicht danach vorgenommen werden, ob es für die Allgemeinheit tragbar erscheine, dem von einem Eingriff Betroffenen wegen der damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile eine Entschädigung zu gewähren.
Die Ausrichtung des Grundeigentums auf das Allgemeinwohl sei auch wegen der Weite dieses Begriffs bedenklich; so könnten sogar arbeitsmarktpolitische Gründe ohne wasserwirtschaftlichen Bezug dem Eigentümer entgegengehalten werden. Die Regelung verschaffe der Verwaltung in großem Umfang die Möglichkeit der unkontrollierten Zuteilung von Nutzungsrechten, die im Grundeigentum angelegt, aber mit einem repressiven Verbot belegt seien.
Das Gesetz verletze im übrigen zumindest insoweit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als es dem Grundstückseigentümer selbst dann keinen Rechtsanspruch auf die Benutzung einräume, wenn im Einzelfall Gründe des Allgemeinwohls nicht entgegenstünden. Ein Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt wäre zur Wahrung der öffentlichen Belange gleich wirksam gewesen, ohne ebenso spürbar in die Sphäre des Eigentümers einzugreifen.
Schließlich sei die generelle Ausgliederung des Rechts zur Grundwasserbenutzung aus dem Grundeigentum auch im Hinblick auf die Entschädigungsregelung für Wasserschutzgebiete (§ 19 Abs. 3 WHG) nicht einsichtig. Das Gesetz stufe insoweit vergleichbare Eingriffe in das Grundeigentum ohne einleuchtenden Grund teilweise als Enteignung und teilweise als entschädigungslos hinzunehmende Sozialbindung ein.
d) Bei dieser Rechtslage sei, so meint der Bundesgerichtshof abschließend, die Klärung der Frage, ob die im Wasserhaushaltsgesetz vorgenommene Inhaltsbestimmung des Grundeigentums verfassungswidrig und daher nichtig sei, für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens vorgreiflich. Sei die Regelung teilweise unwirksam, so müsse der Mangel vom Gesetzgeber behoben werden. Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge vom Inhalt der Neuregelung ab. Dieser lasse sich wegen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nicht so vorzeichnen, daß der zu entscheidende Fall schon jetzt eindeutig dem Bereich der Sozialbindung oder der Enteignung zugeordnet werden könne. "Ein entschädigungspflichtiger Eingriff in eine schutzwürdige Rechtsposition des Klägers muß namentlich deshalb angenommen werden, weil die Versagung der Naßauskiesung hier eine von der Natur der Sache her gegebene und bisher ungestört ausgeübte wirtschaftliche Ausnutzung des Grundeigentums unterbindet und einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beschwert". Die Übergangsregelung der §§ 15 ff. WHG sei für diese Gewässerbenutzung nicht einschlägig, weil sie allein aufgrund des Eigentums ausgeübt worden sei.
1. Der Bundesminister des Innern, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für zulässig. Es sei unschädlich, daß der Bundesgerichtshof die Frage offengelassen habe, ob die im Ausgangsverfahren zu beurteilende Naßauskiesung als Gewässerbenutzung im Sinne der zur Prüfung gestellten Vorschriften oder als Gewässerausbau anzusehen sei. Die Zulässigkeit der Auskiesungsmaßnahme richte sich in beiden Fällen zwar nach verschiedenen Vorschriften, inhaltlich aber nach denselben Grundsätzen. Daher seien ohnehin beide Regelungskomplexe in die verfassungsgerichtliche Prüfung einzubeziehen.
In der Sache seien die Bedenken des vorlegenden Gerichts nicht gerechtfertigt. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prämisse zutreffe, daß das Grundeigentum nach § 905 BGB die Verfügungsbefugnis über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser umfasse; jedenfalls enthielten die beanstandeten Vorschriften eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums.
Es sei sachlich gerechtfertigt, daß der Gesetzgeber den Zugriff auf das Grundwasser einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterworfen habe. Zum einen sei eine haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur nach Menge und Qualität nur begrenzt vorhandenen Wassers zur Erhaltung des Lebens und zur Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung des Einzelnen wie der staatlichen Gemeinschaft unverzichtbar. Zum anderen sei die Regelung unabdingbar geboten, weil das Wasser und der Wasserhaushalt gegenüber Verunreinigungen und sonstigen nachteiligen Veränderungen besonders anfällig seien. Ein bloßes Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt reiche zum Schutz des Wasserhaushalts nicht aus.
Das Gesetz führe nicht zu einer "totalen" Sozialbindung des Grundeigentums. Verfügungen, die nicht im Zugriff auf die Gewässer bestünden, seien nicht ausgeschlossen. Außerdem knüpfe die Regelung an die Situationsgebundenheit des betroffenen Grundstücks an. Sei dieses im Grundwasserbereich mit seiner Umgebung so verflochten, daß eine bestimmte Maßnahme das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Trinkwasserversorgung, gefährde, so könne aus der Eigentumsgarantie nicht das Recht zu ihrer Vornahme hergeleitet werden. Das Verbot treffe den Eigentümer auch nicht "zufällig", sondern ergebe sich aus den besonderen Verhältnissen seines Grundstücks. Im polizeirechtlichen Sinne sei er Zustandsstörer.
Auch der in § 6 WHG verwendete Begriff des Wohls der Allgemeinheit begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Rechtsprechung (BVerwGE 55, 220 [229]) sei klargestellt, daß zum Wohle der Allgemeinheit im Sinne dieser Vorschrift grundsätzlich nur wasserwirtschaftliche Belange gehörten und andere öffentliche Belange nur zu berücksichtigen seien, soweit das Wasserhaushaltsgesetz sie ausdrücklich in seine Tatbestände einbeziehe. Damit sei ein fester Beurteilungsrahmen gegeben, der auch verfassungsrechtlich angemessen sei.
Für die verfassungsrechtliche Beurteilung sei schließlich ohne Bedeutung, daß der Kläger das Grundstück, für das ihm die Auskiesungserlaubnis verweigert worden sei, bereits 1936 gepachtet und daß er seither dort Kies abgebaut habe. Immerhin sei er 37 Jahre lang in den Genuß der Auskiesungsmöglichkeiten gekommen. Er habe nicht damit rechnen können, daß die rechtlichen Voraussetzungen so lange unverändert bleiben würden.
2. Die Bayerische Staatsregierung hat sich der Stellungnahme der Bundesregierung angeschlossen.
3. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat ein Gutachten von Professor Dr S. übergeben, dessen rechtliche Würdigung sie sich zu eigen macht.
Das Gutachten äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage; die aufgeworfenen Fragen seien weithin nicht entscheidungserheblich. Es sei nicht Sache des Bundesgerichtshofs, öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen; dafür seien die Verwaltungsgerichte zuständig. Die Zivilgerichte seien nur zur Entscheidung über Entschädigungsansprüche nach Art. 14 Abs. 3 GG berufen. An diese Beschränkung halte sich der Vorlagebeschluß nicht.
Die Vorlage gebe jedoch Gelegenheit, die beanstandeten Vorschriften an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen. Dem stehe nicht entgegen, daß der Bundesgerichtshof die Enteignungsvorschriften nicht als Prüfungsmaßstab bezeichnet habe.
Die zur Prüfung gestellte Regelung sei verfassungsmäßig. Art. 14 Abs. 1 GG gewährleiste zwar einen Kernbestand von Eigentümerbefugnissen ohne Rücksicht darauf, ob sie in einem Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmenden Gesetz förmlich Aufnahme gefunden hätten. Die dem Grundstückseigentümer durch § 905 BGB verliehenen Befugnisse gehörten aber nicht zu dem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Eigentumsrechts. Der Gesetzgeber habe mit dieser Bestimmung nicht naturrechtlich vorgegebene Nutzungsbefugnisse umschrieben, sondern den eigentlichen Eigentumsgegenstand nach oben und unten in den Raum erstreckt. Wenn die Nutzung der Erdoberfläche nicht mehr im Vordergrund stehe, sei der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Bestimmung des Eigentumsinhalts besonders weit.
Die Unterscheidung des Bundesgerichtshofs zwischen Benutzungen, bei denen es auf die Gewinnung oder Nutzung des Grundwassers ankomme, und solchen, bei denen sich der Eigentümer des Grundwassers erwehren müsse, entbehre der sachlichen Rechtfertigung. Die Gefahren für das öffentliche Wohl im Sinne des § 6 WHG, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, aber auch für eine geordnete Wasserwirtschaftspolitik der Behörden seien in beiden Fällen gleich groß.
Unzutreffend sei auch die Ansicht, daß Grundstückseigentum und behördliches Zuteilungsermessen nicht miteinander vereinbar seien. Fraglich könne nur sein, ob die Abkoppelung bestimmter Befugnisse vom Grundeigentum verfassungsmäßig sei; die Zubilligung eines Bewirtschaftungsermessens an die Behörden werfe keine zusätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen auf.
Für den Betroffenen sei es schließlich kein "Zufall", wenn er ein Kiesvorkommen wegen einer gerade in der Nähe seines Grundstücks errichteten Wassergewinnungsanlage nicht ausbeuten dürfe. Die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis konkretisiere lediglich eine Situationsgebundenheit, die dem Grundeigentum ohnehin bereits anhafte.
4. Der 4. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält die zur Prüfung gestellten Vorschriften für verfassungsmäßig. Er verweist auf sein Urteil vom 10. Februar 1978 (BVerwGE 55, 220). Dabei sei er davon ausgegangen, daß § 1a Abs. 3 WHG lediglich den vor seinem Inkrafttreten bereits bestehenden Rechtszustand klargestellt habe.
Die durch die Vorschrift bestätigte Inhaltsbestimmung des Grundeigentums habe der Senat für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten. Die Trennung von Gewässerbenutzung und Grundeigentum sei im Hinblick auf den Schutzzweck des Wasserhaushaltsgesetzes gerechtfertigt.
Der Unterscheidung des Bundesgerichtshofs zwischen Gewässerbenutzungen, die auf das Gewinnen und Ausnutzen des Grundwassers gerichtet seien, und solchen, bei denen sich der Eigentümer des Grundwassers erwehren müsse, könne der Senat nicht folgen. Er sei ihr in seinem Urteil vom 10. Februar 1978 mit der Erwägung entgegengetreten, unter wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten spiele es keine Rolle, ob die Gewässerbenutzung um ihrer selbst willen betrieben oder im Zusammenhang mit einer primär anderen Grundstücksnutzung als unvermeidlich nur in Kauf genommen werde.
Das Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dient dem Ziel, eine verfassungsmäßige Entscheidung in einem konkreten Rechtsstreit zu gewährleisten. Demgemäß ist dieses Zwischenverfahren dann geboten und zulässig, wenn es für die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm ankommt; sie muß für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn bei Ungültigkeit der Norm anders entschieden werden müßte als bei deren Gültigkeit (BVerfGE 46, 268 [283]).
Diesen Erfordernissen genügt der Vorlagebeschluß nur unter der Voraussetzung, daß die Vorlagefrage (§ 81 BVerfGG) dahin gedeutet wird, ob die beanstandeten Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, weil es sich um enteignende Normen handele, die keine dem Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG entsprechende Entschädigungsregelung enthalten. Außerdem ist die verfassungsgerichtliche Prüfung im Hinblick auf den dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalt auf § 17 WHG zu erstrecken.
1. Für das Ausgangsverfahren zeigt der Vorlagebeschluß folgende Entscheidungsalternativen auf: Bei Gültigkeit der als Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizierenden Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sei die Klage abzuweisen; bei Verfassungswidrigkeit müsse der Senat mit der Entscheidung zuwarten, "bis der Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser vorgenommen" habe.
Diese Erwägung vermag die Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Vorschriften nicht zu begründen. Bei Zugrundelegung der Rechtsansicht des Gerichts müßte die Klage auch bei Verfassungswidrigkeit der genannten Vorschriften abgewiesen werden. Das Ausgangsverfahren hat einen Entschädigungsrechtsstreit nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG zum Gegenstand; hiernach bestimmen sich die Entscheidungsalternativen.
a) Das Grundgesetz hat den ordentlichen Gerichten für den Bereich des Enteignungsrechts eine funktional und inhaltlich begrenzte Entscheidungskompetenz übertragen. Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG haben sie zu befinden, wenn Streit über die Höhe der Entschädigung entsteht. Da das Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG einen - wenn auch dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zugewiesenen - Teil des einheitlichen Ausgangsrechtsstreits darstellt, ergibt sich aus der grundgesetzlichen Rechtswegregelung, daß nur solche Rechtsvorschriften zur verfassungsgerichtlichen Prüfung und nur solche Rechtsfragen (§ 81 BVerfGG) zur Entscheidung gestellt werden können, denen in einem solchen Prozeß rechtliche Bedeutung zukommt. Dagegen können Rechtsfragen, die sich außerhalb des durch Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG gekennzeichneten Kompetenzbereichs ergeben, nicht zum Gegenstand einer Vorlage gemacht werden. Anderenfalls würde das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG zu einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG führen, zu deren Einleitung die Gerichte nicht befugt sind. Das Bundesverfassungsgericht kann im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens auch nur über die für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblichen Rechtsfragen befinden.
b) Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist die prozessuale Ergänzung des in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG normierten Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung. Inhalt und Umfang der vom Betroffenen einklagbaren Entschädigungsansprüche bestimmt das Gesetz (BVerfGE 46, 268 [285]). Das Gericht hat darüber zu befinden, ob dem Enteigneten eine den gesetzlichen Vorschriften entsprechende Entschädigung gewährt worden ist. Hierauf ist die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte beschränkt. Sie können keine Enteignungsentschädigung zusprechen, für die es an einer vom Gesetzgeber geschaffenen Anspruchsgrundlage fehlt.
Aus der Sicht der Normenkontrolle kommt es somit darauf an, ob dem Rechtsstreit ein den Erfordernissen des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG entsprechendes Enteignungsgesetz zugrunde liegt. Diese Vorschrift läßt eine Enteignung nur auf gesetzlicher Grundlage zu, die zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regelt; ein Gesetz, das diesen Anforderungen nicht genügt, ist verfassungswidrig (BVerfGE 24, 367 [418]; 46, 268 [287]). Damit können sich im Vorlageverfahren zwei Rechtsfragen stellen: Erstens, ob das Gesetz, auf dem die behördliche Maßnahme beruht und derentwegen eine Entschädigung verlangt wird, eine Enteignungsnorm im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG darstellt, und zweitens - sofern dies bejaht wird -, ob das Gesetz zugleich eine Entschädigung vorsieht.
Insoweit ist zunächst festzuhalten, daß die beanstandeten Vorschriften regeln, unter welchen Voraussetzungen eine Gewässerbenutzung zugelassen werden kann. Hierüber haben die ordentlichen Gerichte jedoch nicht zu befinden. Darüber hinaus kann die Entscheidung eines Rechtsstreits nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG nicht davon abhängen, ob ein Gesetz, das nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt, mit der Verfassung vereinbar ist. Eine solche Fragestellung wäre enteignungsrechtlich ohne Bedeutung, weil sie in keinem Fall - weder bei Gültigkeit noch bei Ungültigkeit der Vorschriften - zur Bejahung einer die Entschädigungspflicht auslösenden Enteignung führen könnte. Die im Vorlagebeschluß zitierte Auffassung des Berufungsgerichts, eine Überschreitung "der Sozialpflichtigkeit ... löse einen Entschädigungsanspruch aus", steht mit dem Grundgesetz nicht in Einklang. Eine inhaltsbestimmende Vorschrift behält auch bei Verfassungswidrigkeit ihren Rechtscharakter als Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und wandelt sich nicht in eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG unterliegende Enteignungsnorm (BVerfGE 52, 1 [27 f.]). Eine gesetzliche Vorschrift kann nicht verfassungswidrig und zugleich verfassungsmäßig sein. Demgemäß kann die Anwendung einer solchen Regelung seitens der Behörden keine entschädigungspflichtige Administrativenteignung sein, sondern bleibt in jedem Fall bloßer Gesetzesvollzug, der allerdings mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann. Ob dem von einer nichtigen Norm Betroffenen ein etwaiger Folgenbeseitigungsanspruch zusteht, ist im Verfahren nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ebenfalls nicht zu entscheiden.
2. Die Zulässigkeit der Vorlage kann hiernach unter dem Gesichtspunkt der Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Vorschriften nur bejaht werden, wenn auf die dargelegte enteignungsrechtliche Fragestellung abgehoben wird. Diese lautet, ob es sich bei den genannten Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetzes um enteignende Normen handelt, die von Verfassungs wegen einer Ergänzung durch eine Entschädigungsregelung bedürfen.
Wenn der Bundesgerichtshof in den beanstandeten Vorschriften auch eine Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sieht, die er für verfassungswidrig hält, ergibt jedoch eine Analyse des Vorlagebeschlusses, daß er letztlich vom enteignenden Charakter der angegriffenen Regelung ausgeht, die wegen des Fehlens einer Entschädigungsklausel mit dem Grundgesetz unvereinbar wäre.
Die enteignungsrechtliche Fragestellung der Vorlage kommt unter anderem darin zum Ausdruck, daß das Gericht den durch die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis eintretenden Verlust der Auskiesungsmöglichkeit mehrfach als Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Grundeigentum und als Wegnahme einer Eigentumsposition bezeichnet. Die durch die §§ 903, 905 BGB und die "Natur der Sache" bestimmte Rechtsstellung des Klägers werde durch die beanstandeten Vorschriften "entzogen". Der Entzug einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsposition, der hiernach den materiellen Gehalt der angegriffenen Regelung ausmachen soll, ist aber das typische Merkmal der Enteignung (BVerfGE 52, 1 [27]).
Der Bundesgerichtshof hält es auch keineswegs für verfassungswidrig, daß der Kläger des Ausgangsverfahrens an der Durchführung der in unmittelbarer Nachbarschaft eines Wasserwerks geplanten Naßauskiesung gehindert wurde. Betont wird vielmehr, und zwar wiederholt, daß das Grundgesetz eine solche Maßnahme nicht entschädigungslos zulasse.
Der Bundesgerichtshof sieht sich somit letztlich deshalb an einer für den Kläger günstigen Entscheidung gehindert, weil die beanstandeten Vorschriften nicht zugleich die nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG erforderliche Entschädigungsregelung enthalten. Die Prüfung, ob die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes unter diesem Gesichtspunkt verfassungswidrig sind, erfordert daher, daß die Vorlagefrage entsprechend umgedeutet wird.
Eine solche Umdeutung ist im Blick auf die Funktion der Normenkontrolle, Rechtsklarheit bei verfassungsrechtlich umstrittener Geltung gesetzlicher Vorschriften zu schaffen, gerechtfertigt. Die Frage, ob die öffentliche Hand bei der Anwendung der Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes in Fällen der vorliegenden Art von Verfassungs wegen Entschädigung leisten muß - wie der Bundesgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung angenommen hat -, ist von weittragender rechtlicher und wirtschaftlicher Bedeutung. Wie der Beschluß des Senats vom 7. Juni 1977 (BVerfGE 45, 63) zeigt, haben die vorrangig betroffenen Kommunen keine Möglichkeit, in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eine Klärung dieser Rechtsfrage herbeizuführen. Hinzu kommt, daß das Bundesverwaltungsgericht einen vom Bundesgerichtshof abweichenden Standpunkt vertritt.
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht mit der ihm zur Verfügung stehenden Klage angefochten. Die damit sich ergebende Frage, ob in einem solchen Fall ein Rechtsstreit wegen der Höhe der Entschädigung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG überhaupt möglich ist, kann nur ausnahmsweise im Hinblick auf die Besonderheiten des Sachverhalts bejaht werden.
a) Dem von einem enteignenden Eingriff betroffenen Bürger steht - von hier nicht in Betracht kommenden Sonderregelungen abgesehen - nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Verbindung mit § 40 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Diese haben den Verwaltungsakt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen (BVerfGE 32, 195 (197) m.N.). Dabei geht deren Prüfungskompetenz über die der ordentlichen Gerichte hinaus. Abgesehen davon, daß sie zu prüfen haben, ob der Eingriff den verfassungskräftigen Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt (BVerfGE 24, 367 [404 f.]), haben sie insbesondere zu untersuchen, ob die Maßnahme au einer verfassungsmäßigen Grundlage vorgenommen worden ist. Hierzu gehört auch die Feststellung, ob das Gesetz, auf dem der Eingriff beruht, eine Regelung über Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung enthält. Da ein Gesetz, das dieser Anforderung nicht genügt, verfassungswidrig ist, dürfen die Verwaltungsgerichte ein solches Gesetz nicht anwenden; sie haben vielmehr nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit der Norm einzuholen (vgl. zB BVerfGE 25, 112 [114]; 51, 193 [210 f.]; 52, 1 [14]). Wird sie für verfassungswidrig erklärt, so muß der darauf gestützte Verwaltungsakt aufgehoben werden, weil er das Grundrecht des Betroffenen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.
Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand in der Hand des einzelnen Eigentümers (BVerfGE 24, 367 [400]; 38, 175 [181, 184 f.]). Dieser braucht eine Entziehung seiner verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung nur hinzunehmen, wenn der Eingriff in jeder Hinsicht den in Art. 14 Abs. 3 GG normierten Voraussetzungen entspricht. In einem solchen Fall tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet (BVerwGE 24, 367 [397]; 46, 268 [285]). Dagegen ist die vom Grundgesetz vorgesehene Folge einer verfassungswidrigen "Enteignung" die Aufhebung des Eingriffsaktes (BVerfGE 56, 249 [266]).
Mit der Eröffnung des Rechtswegs zu den Verwaltungsgerichten hat das Grundgesetz dem von einer solchen Maßnahme Betroffenen mithin die Möglichkeit gegeben, den Verwaltungsakt selbst zu Fall zu bringen, wenn das zugrunde liegende Gesetz wegen Fehlens einer Entschädigungsregelung oder auch aus anderem Grund nichtig ist (vgl. BVerfGE 45, 297 [342 ff.]). Dabei steht ihm als letztes Mittel die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung, wenn die Verwaltungsgerichte sich seinem Vortrag, es handele sich um eine verfassungswidrige Enteignungsnorm, nicht anschließen (vgl. z.B. BVerfGE 45, 297 [346]; 53, 336 [349]).
Die Verweisung auf die Anfechtung des Verwaltungsaktes stellt für den Betroffenen keine unzumutbare Belastung dar. Die Entscheidung, diesen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, ist nicht schwieriger zu treffen als die, eine Entschädigung einzuklagen. Sie setzt lediglich die Feststellung voraus, ob das Gesetz eine Entschädigung vorsieht.
c) Bei Anwendung der dargelegten Grundsätze ist die Zulässigkeit der Vorlage hier aus folgenden Gründen zu bejahen:
Die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sehen im Fall der Versagung einer wasserrechtlichen Erlaubnis keine Entschädigung vor. Gleichwohl konnte der Kläger bei Erhebung seiner Klage vom Vorhandensein einer ausreichenden Entschädigungsregelung ausgehen und deshalb von einer Anrufung der Verwaltungsgerichte absehen.
Als der Antrag des Klägers auf Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis im Oktober 1973 abgelehnt wurde, hatte der Bundesgerichtshof gerade in zwei Entscheidungen den Anspruch des durch eine derartige Maßnahme an der Auskiesung gehinderten Grundstückseigentümers auf Zahlung einer Enteignungsentschädigung anerkannt (Urteil vom 25. Januar 1973, BGHZ 60, 126; Urteil vom 5. Juli 1973, Zeitschrift für Wasserrecht [ZfW], 1975, S. 45; vgl. BVerfGE 45, 63). Die Grundlage des Anspruchs sah das Gericht in einer entsprechenden Anwendung des für Wasserschutzgebiete geltenden § 19 Abs. 3 WHG. Davon ist es erst in der hier zu beurteilenden Vorlage abgegangen. Unter diesen Umständen hatte der Kläger keinen Anlaß, die von ihm hingenommene Versagung der Erlaubnis mit der Begründung anzufechten, es fehle die von der Verfassung geforderte Entschädigungsregelung.
d) Zusätzlich ist auf folgendes hinzuweisen: Dem Wasserhaushaltsgesetz ist keine rückwirkende Kraft beigelegt. Deshalb kommen - nach den Grundsätzen über die zeitliche Geltung von Rechtsnormen - seine Vorschriften über das Erlaubnisverfahren und Bewilligungsverfahren für solche Gewässerbenutzungen zur Anwendung, die erstmalig nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht werden sollen. Ein solcher Fall liegt dem Ausgangsverfahren aber nicht zugrunde. Es geht vielmehr um eine Gewässerbenutzung, die bereits seit 1936 ausgeübt worden ist. Für solche alten Benutzungen gilt § 17 WHG. Dieser sieht unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Bewilligung vor (§ 17 Abs. 2 WHG); für den Fall, daß einer Bewilligung die Hinderungsgründe des § 6 WHG entgegenstehen, billigt das Gesetz eine Entschädigung zu. Das vorlegende Gericht hat dieser Überleitungsregelung keine Bedeutung mit der Begründung beigemessen, die Wasserbenutzung sei "lediglich aufgrund des Eigentums ausgeübt" worden. Das soll besagen, daß bei solchen "Eigentümernutzungen" kein Anspruch auf eine Bewilligung bestehe und deshalb auch bei Versagung der Bewilligung ein Entschädigungsanspruch ausscheide.
Das wird aber dem Sachverhalt nicht gerecht. Im Kern geht das ganze Verfahren um die Frage, ob es mit der Verfassung in Einklang steht, daß für alte Nutzungen dieser Art weder ein Anspruch auf Bewilligung noch ein Entschädigungsanspruch besteht. Unter diesem Gesichtspunkt hätte § 17 WHG zum Gegenstand einer Vorlage gemacht werden können.
Die Vorlage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der Bundesgerichtshof die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes über Gewässerbenutzungen zur Prüfung stellt, es aber gleichzeitig als fraglich bezeichnet, ob das von ihm zu beurteilende Kiesabbauvorhaben als Gewässerbenutzung oder als Gewässerausbau anzusehen sei. Danach könnte zweifelhaft sein, ob die zur Prüfung vorgelegten Normen im Ausgangsverfahren entscheidungserheblich sind.
Die insoweit bestehenden Bedenken können nicht mit der Erwägung ausgeräumt werden, die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sei beim Ausbau eines Gewässers nicht besser als bei einer Gewässerbenutzung. Sie besagt lediglich, daß die Vorschriften über den Gewässerausbau ebenfalls keine Entschädigungsregelung enthalten, aber nichts über den Rechtscharakter der Ausbaumaßnahmen, die das Gesetz in bezug auf Voraussetzungen und Rechtsfolgen keineswegs wie die Benutzung regelt. Da die Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dem zuständigen Gericht die verfassungsmäßige Entscheidung eines bestimmten Rechtsstreits ermöglichen soll, kann dieses Ziel nur erreicht werden, wenn das vorlegende Gericht genau diejenigen Vorschriften zur verfassungsgerichtlichen Prüfung stellt, die im Ausgangsverfahren anzuwenden sind und von deren Gültigkeit die Entscheidung abhängt. Die Auffassung des Bundesministers des Innern, beide Komplexe seien in die verfassungsgerichtliche Prüfung einzubeziehen, trifft hiernach nicht zu.
Gleichwohl ist die Zulässigkeit der Vorlage zu bejahen: Nach der im Vorlagebeschluß vertretenen Ansicht hängt die rechtliche Qualifizierung des im Ausgangsverfahren zu beurteilenden Abbauvorhabens davon ab, ob auf Dauer ein See entstehen oder ob das Baggerloch wieder zugefüllt werden sollte. Zu dieser Tatsachenfrage hat das Berufungsgericht keine Feststellungen getroffen. Auf der Grundlage der früheren Rechtsprechung, die die Naßauskiesung als Gewässerbenutzung betrachtet (vgl. BGHZ 60, 126 [127f], bestand hierzu auch kein Anlaß. Damit war es dem Revisionsgericht nach § 561 ZPO nicht möglich, abschließend zum Rechtscharakter des Vorganges Stellung zu nehmen. In einem solchen Fall kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Vorlage ausnahmsweise als zulässig angesehen werden [vgl. BVerfGE 24, 119 [133 f.]; 41, 269 [278]; 42 [52]].
Die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung hängt folglich davon ab, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß das Wasserhaushaltsgesetz dem Kläger wegen der Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis keinen Entschädigungsanspruch zubilligt. Die Vorlagefrage (§ 81 BVerfGG) ist somit dahin zu stellen, ob Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verletzt ist.
Im Tenor des Vorlagebeschlusses wird § 3 WHG, der den Begriff der Benutzung näher umschreibt und damit die notwendige Ergänzung zu § 2 Abs. 1 WHG darstellt, nicht erwähnt. Der Begründung ist jedoch zu entnehmen, daß es im Ausgangsverfahren um das Zutageleiten von Grundwasser im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG geht. Diese Vorschrift ist daher in das Verfahren einzubeziehen. Darüber hinaus ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Überleitungsregelung des § 17 WHG zu erstrecken, weil nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts vor dem Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes eine vom Kläger ausgeübte Eigentümerbenutzung gegeben war.
Hiernach ist die Vorlagefrage dahin zu präzisieren,
ob § 1a Abs. 3 Nr. 1, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 6, § 6 und § 17 des Wasserhaushaltsgesetzes insoweit mit Art. 14 Abs. 3 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind, als sie die Versagung einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung für das Zutageleiten von Grundwasser ohne Entschädigung zulassen.
In der verfassungsrechtlichen Beurteilung kann der Auffassung des vorlegenden Gerichts nicht gefolgt werden.
1. Die beanstandeten Normen stellen ein Regelungssystem dar, das von folgenden Grundsätzen geprägt ist: Das Wasserhaushaltsgesetz unterstellt das Grundwasser einer vom Grundeigentum losgelösten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung. Diese gibt dem Grundstückseigentümer prinzipiell kein Recht, auf das unterirdische Wasser zuzugreifen, sondern ordnet es der Allgemeinheit zu. Die §§ 2 und 3 WHG bilden das Fundament dieser Benutzungsordnung. Sie machen - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen - jeden Zugriff auf das Grundwasser von einer konstitutiven behördlichen Zulassung abhängig. Die Maßstäbe, die die Behörden bei der Entscheidung über ein Benutzungsvorhaben anzulegen haben und aus denen sich die materielle Bedeutung des generellen Genehmigungsvorbehalts ergibt, enthält im wesentlichen § 6 WHG. Danach sind Erlaubnis und Bewilligung zu versagen, wenn von dem Vorhaben eine anders nicht abzuwendende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist. Eine solche Beeinträchtigung sieht das Gesetz insbesondere in der Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung.
§ 6 WHG ordnet ebensowenig wie die übrigen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes an, daß eine beabsichtigte Gewässerbenutzung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei Gemeinwohlverträglichkeit, zugelassen werden müsse. Nutzungsinteressenten haben somit keinen Rechtsanspruch auf Genehmigung ihres Vorhabens (BTDrucks II/2072 S. 23 und II/3536 S. 10; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, II. Wp, 216. Sitzung, StenBer S. 12800). Falls kein zwingender Versagungsgrund eingreift, soll die Entscheidung über einen Erlaubnisantrag oder Bewilligungsantrag im Ermessen der zuständigen Behörde stehen.
Das entspricht der Zielsetzung des Wasserhaushaltsgesetzes, eine geordnete Bewirtschaftung des oberirdischen und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeizuführen. Die im Jahre 1976 eingefügte Bestimmung, das Grundeigentum berechtige nicht zu einer erlaubnispflichtigen oder bewilligungspflichtigen Gewässerbenutzung (§ 1a Abs. 3 Nr. 1 WHG), bedeutet hiernach lediglich eine Klarstellung der von Anfang an im Gesetz getroffenen Regelung. Davon geht jetzt auch der Bundesgerichtshof aus.
Der materielle Gehalt des zur Prüfung gestellten Normenkomplexes läßt sich folglich dahin zusammenfassen, daß das Wasserhaushaltsgesetz dem Grundstückseigentümer prinzipiell nicht das Recht gewährt, auf das im Untergrund vorhandene Wasser einzuwirken. So wie seine Befugnisse an den Grundstücksgrenzen enden, endet seine Rechtsstellung in der Tiefe prinzipiell dort, wo er mit dem Grundwasser in Berührung kommt.
2. Der Bundesgerichtshof geht bei der verfassungsrechtlichen Einordnung dieser Regelung von folgendem aus: Nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte habe der Gesetzgeber Vorschriften im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erlassen wollen. Die Regelung führe aber dazu, daß "eine von der Natur der Sache her gegebene ... wirtschaftliche Ausnutzung des Grundeigentums unterbunden" werde. Das Wasserhaushaltsgesetz verwische damit "begriffliche und praktisch" die Grenze zwischen (entschädigungsloser) Sozialbindung und Enteignung. Nach dem Gesamtzusammenhang der Begründung ist das dahin zu verstehen: Der Gesetzgeber habe, wenn man die tatsächlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten der Naßauskiesung ins Auge fasse, in der Form einer Sozialbindung in Wahrheit diejenigen Grundstückseigentümer ohne Entschädigung enteignet, auf deren Grundstücken eine Naßauskiesung möglich ist.
Hierbei spricht das vorlegende Gericht zunächst dem Wasserhaushaltsgesetz selbst rechtsentziehende Wirkung zu: Die dem Grundstückseigentümer in den §§ 903, 905 BGB eingeräumte Rechtsstellung sei "durch das Wasserhaushaltsgesetz" verkürzt worden. "Der Gesetzgeber" habe "der Ausübung von Rechten aus dem Grundeigentum (§ 905 BGB) eine materiell-rechtliche 'repressive' Schranke gesetzt"; er habe die zum Inhalt des Grundeigentums gehörende Nutzung des Grundwassers von jenem getrennt.
Daneben wird die Versagung der behördlichen Erlaubnis als entschädigungspflichtiger Eingriff in eine geschützte Rechtsposition des Klägers und als Verbot der Kiesgewinnung qualifiziert. Das deckt sich mit der in früheren Entscheidungen vertretenen Auffassung, die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis nach § 6 WHG erfülle den Tatbestand der Enteignung, wenn die Kiesgewinnung wirtschaftlich vernünftig sei und auch verwirklicht werden könne (vgl. BGHZ 60, 125 [133]; BGH, ZfW, 1975, S. 45 [46f].
1. Bei der Prüfung der Regelung am Maßstab des Grundgesetzes ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber im Rahmen des Art. 14 GG in dreifacher Weise eigentumsrechtlich relevante Vorschriften erlassen kann.
Das Eigentum als Zuordnung eines Rechtsgutes an einen Rechtsträger bedarf, um im Rechtsleben praktikabel zu sein, notwendigerweise der rechtlichen Ausformung. Demgemäß ist das Grundgesetz in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dem Gesetzgeber die Aufgabe übertragen, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen. Solche Normen legen generell und abstrakt die Rechte und Pflichten des Eigentümers fest, bestimmen also den "Inhalt" des Eigentums (BVerfGE 52, 1 [27]). Der Gesetzgeber schafft damit auf der Ebene des objektiven Rechts diejenigen Rechtssätze, die die Rechtsstellung des Eigentümers begründen und ausformen; sie können privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Natur sein.
Inhaltsbestimmung, Legalenteignung und Administrativenteignung sind jeweils eigenständige Rechtsinstitute, die das Grundgesetz deutlich voneinander absetzt. Das schließt jedoch nicht aus, daß eine neue, für die Zukunft geltende objektiv-rechtliche Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zugleich eine Legalenteignung bewirkt, weil und soweit sie subjektive Rechte entzieht, die der Einzelne aufgrund des alten Rechts ausgeübt hat (BVerfGE 45, 297 [332]; 52, 1 [28]).
Nach diesem System sind die beanstandeten Vorschriften keine Enteignungsnormen; sie enthalten weder eine Ermächtigung der Exekutive zum Zugriff auf das Grundeigentum des eine Naßauskiesung beabsichtigenden Eigentümers noch liegt eine Enteignung durch Gesetz vor; sie regeln vielmehr Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
2. Die Prüfung, ob ein Rechtsvorgang als Enteignung zu qualifizieren ist, fordert zunächst die Feststellung, ob dem Betroffenen im Zeitpunkt des Zugriffs eine enteignungsfähige Rechtsposition zusteht (BVerfGE 25, 112 [121]; 29, 348 [360]).
a) Insoweit geht das vorlegende Gericht von folgender Auffassung aus: Das Grundstückseigentum umfasse das Grundwasser; dieses werde zum Erdkörper gerechnet, auf den sich nach § 905 BGB das Recht des Grundstückseigentümers erstrecke. Ob es sich beim Grundwasser um eine Sache handele, könne dahinstehen, jedenfalls gehöre zum Grundeigentum die Befugnis, über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser zu verfügen. Die öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung des Wasserhaushaltsgesetzes schränke die "dem Grundeigentum innewohnende Befugnis" zum "freien Zugriff auf das Grundwasser" ein.
Dieser Rechtsansicht kann nicht gefolgt werden.
Nach der Reichsverfassung von 1871, unter deren Geltung das Bürgerliche Gesetzbuch erlassen wurde, bestand für den Reichsgesetzgeber weder die Möglichkeit noch die Absicht, das rechtliche Verhältnis von Grundwasser und Grundeigentum abschließend zu regeln. Ihm stand zwar die Befugnis zum Erlaß bürgerlich-rechtlicher, dh solcher Vorschriften zu, welche die privatrechtlichen Beziehungen der Bürger untereinander regeln; er besaß jedoch nicht die Kompetenz zum Erlaß öffentlich-rechtlicher Vorschriften, deren es für das Verhältnis des Eigentümers zur Allgemeinheit bedurft hätte (BVerfGE 42, 20 [28 ff.]). Soweit Raum war für privatrechtliche Vorschriften, überließ Art. 65 EGBGB den Ländern ausdrücklich die Regelung des Wasserrechts. Dabei handelte es sich nicht um einen Vorbehalt abweichender Regelung durch den Landesgesetzgeber; "die Regelung des Wasserrechts" wurde vielmehr "in ihrem vollem Umfange der Landesgesetzgebung vorbehalten" (Mugdan, Die gesamten Materialien zum Bürgerlichen Gesetzbuch für das Deutsche Reich, Bd III, S. 588). Dies wurde unter anderem damit begründet, daß "die Kompetenz des Reiches sich nicht auch auf die öffentlich-rechtlichen Wasserrechtsverhältnisse erstrecke" und "der meist polizeiliche Inhalt der einschlägigen Vorschriften ... ein Hindernis der Kodifikation" sei (Mugdan, a.a.O., Bd I, S. 316, 26 f.).
Die Rechtslage war somit seit dem Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs dadurch gekennzeichnet, daß sich zwei Rechtsordnungen im selben Sachbereich überlagerten: Die Rechtsbeziehungen des Grundstückseigentümers zum Erdkörper wurden - abgesehen vom Bergrecht, Art. 67 EGBGB - durch § 905 BGB geregelt. Dagegen blieb die rechtliche Ordnung des den Erdkörper durchfließenden Grundwassers den Ländern vorbehalten. Die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs und das gemäß Art. 65 EGBGB ergangene landesgesetzliche Wasserrecht bildeten somit von Anfang an zwei selbständige und getrennte Rechtsgebiete. Die Geltung des § 905 BGB war damit für das Grundwasser ausgeschlossen.
Gegen die vom vorlegenden Gericht vertretene Rechtsansicht, das Grundwasser werde "zum Erdkörper gerechnet", spricht im übrigen auch der Wortlaut des § 905 BGB. Das den Boden als ständiger Strom durchfließende Grundwasser weist nicht die Merkmale der festen Konsistenz und des Eingeschlossenseins durch die Grundstücksgrenzen auf, das den Begriff des Erdkörpers im Sinne dieser Bestimmung kennzeichnet (vgl. Mugdan, a.a.O., Bd III, S. 145). Hierbei mag dahinstehen, was es bedeutet, daß das Gesetz nicht vom "Eigentum am Erdkörper", sondern nur von der "Erstreckung" des Rechts des Grundstückseigentümers spricht (vgl. Mugdan, a.a.O.). Selbst wenn man unterstellte, der Erdkörper gehöre zum Grundeigentum, ist damit keineswegs gesagt, daß dem Eigentümer nach § 905 BGB die "Verfügungsbefugnis" über das Grundwasser zusteht. Demgemäß hat das Reichsgericht zutreffend festgestellt, "im Bürgerlichen Gesetzbuch (könnten) keine Bestimmungen gegen Grundwasserbenutzung als solche gefunden werden" (JW, 1913, S. 267); ähnlich BayObLG, NJW 1965, S. 973 [974]). Ob dem Grundstückseigentümer eine positive Befugnis zum Zugriff zustand, richtete sich nach Landesrecht.
Hiernach kann nicht der Auffassung gefolgt werden, die zur Prüfung gestellten Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes hätten eine dem Grundstückseigentümer nach § 905 BGB zustehende Rechtsposition in enteignender und damit entschädigungspflichtiger Weise beseitigt oder eine solche Rechtsposition werde durch die Anwendung der Vorschriften entzogen. Ob der Kläger des Ausgangsverfahrens nach Landesrecht eine vergleichbare Rechtsstellung beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes besaß, ist in späterem Zusammenhang zu erörtern.
b) Weiter beruht der Vorlagebeschluß auf der Rechtsansicht, das Grundeigentum sei als ein prinzipiell jede mögliche und wirtschaftlich vernünftige Nutzung umfassendes Recht anzusehen, das in seinem Inhalt durch das bürgerliche Recht, insbesondere durch den § 903 BGB geprägt werde. Dies kommt unter anderem darin zum Ausdruck, daß das Gericht vom Eigentum "im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und § 903 BGB" spricht.
Von diesem Ausgangspunkt her erscheinen die öffentlich-rechtlichen Regelungen des Wasserhaushaltsgesetzes, die den Eigentümer in der Ausübung seiner privatrechtlichen Sachherrschaft einschränken, als Beschränkung seines "an sich" umfassenden und verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigentumsrechts. Das Wasserhaushaltsgesetz führt - wie der Vorlagebeschluß meint - zu einem "Eingriff in die Privatrechtssphäre" und damit potentiell zu einer Enteignung. Die Entscheidung über den enteignenden Charakter soll sodann von der Intensität des Eingriffs, seiner "Art und Schwere" abhängen.
Auch dieser enteignungsrechtlichen Prämisse kann nicht gefolgt werden.
Die Rechtsansicht, die durch § 903 BGB umschriebene Rechtsstellung des einzelnen Grundstückseigentümers werde durch die generellen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes in enteignender Weise beschränkt, knüpft an die zur Weimarer Reichsverfassung vertretene Auffassung an, eine Enteignung sei schon dann anzuerkennen, "wenn das Recht des Eigentümers, mit seiner Sache gemäß § 903 BGB nach Belieben zu verfahren, zugunsten eines Dritten beeinträchtigt" werde (RGZ 116, 268 [272]; BGHZ 6, 270 [276] - Vorlagebeschluß S. 14). Diese am Vorrang der bürgerlich-rechtlichen Eigentumsordnung gegenüber öffentlich-rechtlichen Vorschriften orientierte Rechtsansicht entspricht nicht dem Grundgesetz.
Das Grundgesetz hat dem Gesetzgeber den Auftrag zugewiesen, eine Eigentumsordnung zu schaffen, die sowohl den privaten Interessen des Einzelnen als auch denen der Allgemeinheit gerecht wird (vgl. BVerfGE 21, 73 [83]; 25, 112 [117 f.]; 37, 132 [140 f.]; 50, 290 [340]; 52, 1 [29]). Ihm obliegt hierbei eine doppelte Aufgabe: Einerseits muß er im Privatrecht (BVerfGE 42, 20 [30 ff.]) die für den Rechtsverkehr und die Rechtsbeziehungen der Bürger untereinander maßgeblichen Vorschriften schaffen (zum Beispiel für die Übertragung oder Belastung von Eigentum, das Nachbarrecht sowie das Ersatzrecht bei Beeinträchtigung des Eigentums durch Dritte); andererseits hat er den Belangen der Allgemeinheit - in die vor allem jeder Grundstückseigentümer eingebunden ist - in den (meist) öffentlich-rechtlichen Regelungen Rechnung zu tragen. Werden die bürgerlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen üblicherweise mit dem Begriff des subjektiven Privatrechts umschrieben, so wirken bei der Bestimmung der verfassungsrechtlichen Rechtsstellung des Eigentümers bürgerliches Recht und öffentlich-rechtliche Gesetze gleichrangig zusammen. Die bürgerlich-rechtliche Eigentumsordnung ist keine abschließende Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums. Den privatrechtlichen Eigentumsvorschriften kommt im Rahmen des Art. 14 GG auch kein Vorrang vor den öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu, die eigentumsrechtliche Regelungen treffen.
3. Aus dieser Rechtslage folgt:
a) Die beanstandeten Vorschriften ermächtigen nicht die Exekutive, verfassungsrechtlich geschützte Rechte des Grundstückseigentümers zu entziehen. Sie regeln vielmehr allgemein das Verhältnis von Grundeigentum und Grundwasser und bestimmen die Rechtsstellung des einzelnen Grundstückseigentümers in diesem Rechtsbereich. Nach der objektiv-rechtlichen Regelung des Wasserhaushaltsgesetzes steht dem Grundstückseigentümer - von hier nicht in Betracht kommenden Ausnahmen abgesehen - kein Recht zu, im Rahmen der Grundstücksnutzung auf das Grundwasser einzuwirken. Durch die Anwendung des Gesetzes wird daher ein solches Recht nicht entzogen. Die auf § 6 WHG gestützte Versagung der Erlaubnis zur Grundwasserbenutzung im Rahmen einer Auskiesungsmaßnahme kann somit auch keine Administrativenteignung darstellen. Die Anwendung dieser Vorschrift aktualisiert lediglich eine vom Gesetzgeber getroffene Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG; sie verlautbart die dem Eigentümer gezogenen Schranken bei der Ausübung seines Eigentumsrechts.
Die Problematik der Legalenteignung stellt sich bei Änderung des objektiven Rechts allerdings dann, wenn von einer nach früherem Recht möglichen Nutzungsbefugnis bereits Gebrauch gemacht worden ist und diese entzogen wird (vgl. unten D). Im Zusammenhang mit der insoweit sich ergebenden Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG), ob das Wasserhaushaltsgesetz für die hier in Rede stehenden "alten Benutzungen" eine Enteignung durch Gesetz darstellt, ist die Vorfrage zu beantworten, ob die objektiv-rechtlichen Vorschriften selbst mit der Verfassung in Einklang stehen (BVerfGE 31, 275 [285]; 51, 193 [207]). Wäre die Verfassungsmäßigkeit der in den genannten Vorschriften geregelten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung zu verneinen, verlöre das für diese Fälle geschaffene Überleitungsrecht seine Bedeutung.
Die weitere Prüfung ergibt, daß die beanstandeten Vorschriften in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Grundstückseigentums bestimmen.
1. Der Gesetzgeber muß bei der Wahrnehmung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrages, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch das Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG beachten (BVerfGE 37, 132 [140]; 52, 1 [29]). Bei der Begrenzung von Eigentümerbefugnissen sind dem Gesetzgeber - wie das Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgesprochen hat - Schranken gezogen. Im vorliegenden Fall ist maßgeblich, ob die Eigentumsgarantie deshalb verletzt ist, weil die Befugnis zur Benutzung des Grundwassers prinzipiell vom Grundeigentum getrennt ist und einer öffentlich-rechtlichen Ordnung untersteht.
a) Zunächst kann aus Art. 14 GG nicht hergeleitet werden, das Grundwasser müsse dem Grundstückseigentümer grundsätzlich rechtlich zugeordnet werden, weil zwischen Grundwasser und Grundeigentum eine natürliche Beziehung bestehe. Der Gesetzgeber ist bei der Schaffung einer dem Grundgesetz gemäßen Güterordnung nicht an einen aus der "Natur der Sache" sich ergebenden Eigentumsbegriff gebunden (vgl. BVerfGE 31, 229 [248]).
Die Gewährleistung des Privateigentums als Rechtseinrichtung (BVerfGE 20, 351 [355]; 24, 367 [389]) verbietet zwar, daß solche Sachbereiche der Privatrechtsordnung entzogen werden, die zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich gehören, und daß damit der durch Art. 14 GG gesicherte Freiheitsbereich aufgehoben oder wesentlich geschmälert wird. Daraus folgt jedoch nicht, daß jedes Rechtsgut von Verfassungs wegen einer privatrechtlichen Herrschaft unterworfen sein müsse (BVerfGE 24, 367 [389]). Die Gewährleistung des Rechtsinstituts wird nicht angetastet, wenn für die Allgemeinheit lebensnotwendige Güter zur Sicherung überragender Gemeinwohlbelange und zur Abwehr von Gefahren nicht der Privatrechtsordnung, sondern einer öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt werden (vgl. BVerfGE 24, 367 [389 f.]).
b) Die zu prüfenden Vorschriften sollen eine "haushälterische" Bewirtschaftung des Wassers sicherstellen. Der Wasserhaushalt selbst ist aber als Naturvorgang (wie die Luft) einer rechtlichen Regelung nicht zugänglich. Jedoch können menschliche Einwirkungen auf das unterirdische Gewässer allgemein verbindlichen Vorschriften unterworfen werden. Diese Einwirkungen vermögen sowohl die Menge als auch die Beschaffenheit des Wassers zu beeinflussen.
Da für den Bedarf der Bevölkerung früher in der Regel ein reichliches Wasserangebot zur Verfügung stand, lag - abgesehen von nachbarrechtlichen Schutzbestimmungen - weithin kein Bedürfnis vor, die Nutzung und den Gebrauch des Grundwassers durch den Grundstückseigentümer rechtlich zu beschränken. Die zunehmende Industrialisierung und der Aufbau zentraler Wasserversorgungsanlagen in den Städten und Gemeinden haben jedoch zu einer deutlichen Veränderung geführt, die rechtliche Regelungen erfordert. Schon die in den größeren deutschen Bundesstaaten zu Beginn des Jahrhunderts ergangenen Wassergesetze gestatteten dem Grundstückseigentümer nur noch in begrenztem Umfang, auf das auf dem Grundstück vorhandene unterirdische Wasser einzuwirken. Vor allem die süddeutschen Wassergesetze gaben hierbei dem Gemeinwohl eindeutig den Vorrang vor den privaten Nutzungsinteressen.
Der immer stärker um sich greifende Abbau von Sand und Kies im Grundwasserbereich stellte die Wasserwirtschaft in der Folgezeit vor neue Probleme. Das Aufkommen der Betonbauweise und die umfangreichen Straßenbaumaßnahmen der letzten fünfzig Jahre machten den Einsatz großer Mengen dieses Materials erforderlich. Zugleich ermöglichte es die fortschreitende technische Entwicklung, mit schwerem Gerät tief in den Grundwasserbereich einzudringen und ihn auszukiesen.
Die mengenmäßige Beanspruchung des Wassers und die Gefährdung seiner biologischen, physikalischen und chemischen Beschaffenheit durch menschliche Einwirkungen haben neben anderen Erwägungen dem Verfassungsgesetzgeber Anlaß gegeben, ein in der deutschen Verfassungsgeschichte bis dahin unbekanntes Sachgebiet Wasserhaushalt in die Bundeskompetenz aufzunehmen (Art. 75 Nr. 4 GG). Er hat damit zum Ausdruck gebracht, daß - über das vorhandene Wasserrecht hinaus - der Erlaß von Vorschriften notwendig sei, die eine geordnete Bewirtschaftung der vorhandenen Wasservorräte sicherstellen. In der Erfüllung dieses verfassungsrechtlichen Anliegens stand der Gesetzgeber bei der Schaffung des Wasserhaushaltsgesetzes vor der Aufgabe, eine den allgemeinen Bedürfnissen Rechnung tragende Rechtsordnung für eine "haushälterische" Benutzung des Wassers zu erlassen und gleichzeitig das Grundwasser vor schädlichen Einwirkungen durch den Grundstückseigentümer zu schützen. Der dabei beschrittene Weg, die Benutzung des Grundwassers einer vom Oberflächeneigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Ordnung zu unterstellen, ist weithin eine Fortschreibung der durch das frühere Wasserrecht bereits vorgezeichneten Rechtsentwicklung. Diese mußte notwendigerweise die modernen technischen und sonstigen Möglichkeiten der Einwirkung auf das Grundwasser berücksichtigen. Das auf die privaten Rechtsbeziehungen ausgerichtete Bürgerliche Gesetzbuch hat diese erst nach seinem Erlaß auftretende Problematik in den §§ 903, 905 weder geregelt noch regeln können.
c) Das Wasser ist eine der wichtigsten Grundlagen allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens. Es wird nicht nur als Trinkwasser und Brauchwasser, sondern auch als Produktionsmittel in Industrie und Handwerk benötigt. Wegen der vielfältigen und teilweise miteinander konkurrierenden Nutzungsinteressen hat das Bundesverfassungsgericht bereits früher festgestellt, daß eine geordnete Wasserbewirtschaftung sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft lebensnotwendig sei (BVerfGE 10, 89 [113]).
Die öffentliche Wasserversorgung, an die inzwischen 96% der Bevölkerung angeschlossen sind, förderte bei steigender Tendenz bereits im Jahre 1973 insgesamt 4,7 Mrd cbm Wasser (vgl. Der Staatsbürger, 1979, Nr. 1, S. 3). Davon waren 71% = 3,4 Mrd cbm Grundwasser, der Rest wurde aus oberirdischen Gewässern gewonnen (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft, Jahresbericht 1977 über die Wasserwirtschaft, in: Wasser und Boden 1978, S. 146). Mehr als die Hälfte dieses Wassers floß in die privaten Haushalte (2,8 Mrd cbm), während kleine Gewerbebetriebe und öffentliche Einrichtungen wie Schulen, Krankenhäuser und Schwimmbäder je 0,3 Mrd cbm bezogen. Die Industrie nahm 1,3 Mrd ab und deckte damit 11% ihres Wasserbedarfs- vgl. Batelle-Institut, Prognose des Wasserbedarfs in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahr 2000, 1972, S. 191, 208; Batelle-Institut, Zeitstandsbericht, 1976, S. 2 -.
Insgesamt belief sich der Wasserbedarf der Industrie im Jahre 1973 auf 11,7 Mrd cbm. Davon wurden 6,5 Mrd cbm (56%) im Wege der Eigenförderung aus dem Oberflächenwasser und 3,9 Mrd cbm (33%) aus dem Grundwasser gewonnen (Batelle, Prognose, S. 207).
Derzeit bestehen zwar bei der Wasserversorgung der Bundesrepublik im ganzen gesehen keine Mengenprobleme; regional, vor allem in einer Reihe von Ballungsgebieten, gibt es jedoch teilweise erhebliche Versorgungsschwierigkeiten, die durch den Bau teurer Fernversorgungssysteme ausgeglichen werden müssen
- vgl. Umweltbericht 1976, BTDrucks 7/5684 S. 37, 41; Umweltgutachten 1978, BTDrucks 8/1938 S. 89; Winje, Wird das Wasser knapp? in: Der Bürger im Staat, 1979, S. 189 (192) -.
Schwerer wiegen die Qualitätsprobleme, unter denen die Wasserversorgung leidet. Dies gilt vor allem für die Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreiem Trinkwasser, die unter allen Nutzungsarten absolute Priorität verdient. Das Grundwasser ist im allgemeinen der beste Rohstoff für die Trinkwasserversorgung, weil es die geringste Schadstoffbelastung aufweist (vgl. Umweltbericht 1976, a.a.O., S. 41). Die vorhandenen Grundwasservorkommen werden jedoch schon weitgehend genutzt. Die Erschließung neuer Vorkommen ist nur noch in geringem Umfang möglich
- vgl. Forschungsbericht der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, "Grundwasservorkommen in der Bundesrepublik Deutschland", veröffentlicht als Heft 43 der Schriftenreihe "Raumordnung" des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, 1980 (im folgenden: Forschungsbericht), S. 9; Umweltbericht 1976, a.a.O., S. 41 -.
In einigen Gegenden hat die starke Inanspruchnahme des Grundwassers die damit verbundene Grundwasserabsenkung bereits zu nachhaltigen Schäden auf ökologischem Gebiet geführt (vgl. Umweltgutachten 1978, BTDrucks 8/1938 S. 84). In anderen Bereichen besteht aufgrund der geologischen Verhältnisse von Natur aus Grundwassermangel (vgl. Sonderplan - Wasserversorgung, Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Umwelt Baden-Württemberg, 1979, S. 9 f.). Zur Sicherung der Trinkwasserversorgung muß daher schon heute in hohem Maße auf stärker belastetes Oberflächenwasser zurückgegriffen werden, das jedoch auch nach aufwendiger Aufbereitung keine optimale Qualität erreicht.
d) Da das Grundwasser wie ein Strom die Erde durchfließt, lassen sich weder die Entnahme von Wasser noch die Einleitung von Stoffen in ihren Wirkungen auf ein bestimmtes Grundstück beschränken. Grundwasser, das einem Grundstück entnommen wird, fehlt den Grundstücken, die grundwasserstromabwärts liegen. Verschmutzungen, die auf einem Grundstück eintreten, können das Wasser auf weite Strecken für andere Nutzungen, insbesondere zur Verwendung als Trinkwasser, untauglich machen. Eingriffe in das Grundwasser wirken sich mithin intensiv auf die Umgebung aus.
Zwischen Kiesabbau und Wasserwirtschaft besteht eine naturgegebene Interessenkollision. Die abbauwürdigen Kiesvorkommen sind zugleich die besten Grundwasserleiter (Forschungsbericht, Karten 1 und 2; Sonderplan Wasserversorgung, a.a.O., S. 9 f.). Jedes größere Kiesabbauvorhaben berührt daher wasserwirtschaftliche Belange. Besondere Probleme ergeben sich bei der Naßauskiesung. Durch den Kiesabbau werden Menge und Qualität des verfügbaren Grundwassers nachhaltig beeinträchtigt. Daraus können sich für die Allgemeinheit erhebliche Gefahren ergeben, vor allem wenn das Grundwasser von einer in der Nähe gelegenen Wasserversorgungsanlage gefördert wird. Selbst wenn sich der Abbau auf die Kiesmengen beschränkt, die oberhalb des Grundwasserspiegels liegen, verringert die Maßnahme die Deckschicht, die das Grundwasser vor dem Eindringen von Schadstoffen schützt. Auch die Selbstreinigung des von der Oberfläche eindringenden Wassers wird vermindert. Ganz überwiegend werden Sand und Kies aber bis in den vom Grundwasser durchflossenen Bereich hinein ausgebeutet. Ein dadurch entstehender Baggersee ist schon während der Kiesgewinnung, vor allem aber in der Folgezeit in besonderem Maße der Gefahr der Verschmutzung ausgesetzt (vgl. Czychowski, Kiesabbau und Wasserrecht, DVBl. 1976, S. 132). Selbst wenn sich dies entgegen der Erfahrung im Einzelfall verhindern läßt, droht dem Wasser infolge des nach einiger Zeit einsetzenden Algenwachstums eine Sauerstoffzehrung, die die Wasserqualität nachhaltig beeinträchtigt (vgl. Der Staatsbürger, 1979, Nr. 1 S. 3). Darüber hinaus vermindert der offene Baggersee die für die Wasserversorgung zur Verfügung stehende Grundwassermenge, da erhebliche Verdunstungsverluste eintreten (Czychowski, a.a.O.). Das Zuschütten der Baggerseen ist in der Regel kein geeignetes Mittel, der aufgezeigten Gefahr zu begegnen.
e) Dem Grundwasser kommt hiernach für die Allgemeinheit, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, eine kaum zu überschätzende Bedeutung zu. Zugleich ist dieses in besonderem Maße der Gefahr nachteiliger Einwirkungen von seiten des Grundstückseigentümers ausgesetzt. Die dargelegten Erwägungen zeigen, daß es nicht vertretbar wäre, die Nutzung des Grundwassers dem freien Belieben des Einzelnen zu überlassen oder die Nutzung nur mehr durch den - für frühere Verhältnisse ausreichenden - Rechtsgrundsatz der "Gemeinverträglichkeit" zu begrenzen. Die Bewältigung einer derart umfassenden, dem Gemeinwohl dienenden Aufgabe gehört zu den typischen Angelegenheiten des öffentlichen Rechts, die mit den Mitteln des Privatrechts kaum erfüllt werden können. Daher kann es verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß der Gesetzgeber das unterirdische Wasser zur Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung einer vom Oberflächeneigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt hat. Es geht hierbei - entgegen Darlegungen des Vorlagebeschlusses - nicht um das "einseitige Interesse des Staates", sondern um die Durchsetzung des Gemeinwohls durch den Staat.
2. Die gegen die gesetzliche Regelung vorgebrachten Einwendungen beruhen auf der unzutreffenden Unterstellung, das Grundwasser müsse von Verfassungs wegen dem Grundeigentum rechtlich zugeordnet werden.
a) Zunächst ist die Ansicht unzutreffend, die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes führten zu einer "Substanzentleerung des Grundeigentums", weil dieses einer "totalen Sozialbindung" unterworfen werde. Dem Eigentum am Grundstück fehlen nicht deshalb die Merkmale der Privatnützigkeit und der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis (BVerfGE 37, 132 [140]; 50, 290 [339]; 52, 1 [31]), weil der Eigentümer nur mit behördlicher Zustimmung auf das Grundwasser einwirken darf. Von jeher betraf das Nutzungsrecht des Grundstückseigentümers in erster Linie die Oberfläche des Grundstücks, während die Berechtigung, auf die im Erdkörper enthaltenen Stoffe zuzugreifen, stets weitgehenden Einschränkungen unterlag. Selbst die Befugnis, über Grundstücke zu verfügen und diese zu nutzen, ist in mannigfacher Richtung verfassungsmäßigen Beschränkungen unterworfen (vgl. z.B. BVerfGE 21, 73 [83]; 25, 112 [117]). Die Möglichkeit, ein Grundstück wirtschaftlich sinnvoll zu verwenden, hängt in aller Regel nicht davon ab, daß dort Grundwasser gefördert werden kann oder daß sich der Eigentümer des Grundwassers "erwehren" muß. Aus der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums läßt sich nicht ein Anspruch auf Einräumung gerade derjenigen Nutzungsmöglichkeit herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil verspricht.
b) Die beanstandete Regelung verletzt auch nicht das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
aa) Es trifft nicht zu, daß der Grundsatz der Lastengleichheit verletzt werde, weil der "zufällig" von dem "Eingriff" in die Privatrechtssphäre Betroffene auch noch die damit verbundene Last tragen müsse. Durch die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis wird dem Betroffenen nur die Zuteilung eines Benutzungsrechts - also eine Vergünstigung - verweigert, auf die kein Rechtsanspruch besteht, nicht aber eine Last auferlegt.
Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG lautet daher die maßgebliche Frage, ob der Gleichheitssatz verletzt ist, wenn einem Grundstückseigentümer das Recht zur Grundwasserbenutzung im Hinblick auf ein in der Nähe gelegenes Wasserwerk versagt wird, während anderen Eigentümern, deren Grundstücke nicht so nahe am Wasserwerk liegen, dieses Recht eingeräumt wird und sie ihr Grundstück auskiesen können. So gestellt kann die Frage nur verneint werden. Es ist offensichtlich nicht willkürlich im Sinne des Gleichheitssatzes, eine Gewässerbenutzung nicht zuzulassen, die eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung hervorrufen kann. Ein solches Vorhaben unterscheidet sich grundlegend von einer Benutzung, bei der Nachteile für die Allgemeinheit nicht zu erwarten sind. Es liegt daher keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor, wenn die Erlaubnis im einen Fall versagt und im anderen Fall erteilt wird.
bb) Der Gleichheitssatz wird auch nicht dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber für Wasserschutzgebiete in § 19 Abs. 3 WHG eine allgemeine Entschädigungsregelung getroffen hat, während im Rahmen des § 6 WHG eine entsprechende Regelung fehlt.
Ob die salvatorische Vorschrift des § 19 Abs. 3 WHG, der die Aufgabe zukommt, das Gesetz gegenüber den Anforderungen der Junktimklausel abzusichern, mit Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG vereinbar ist, braucht hier nicht entschieden zu werden. Da die Versagung der Erlaubnis nach § 6 WHG keine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG ist, fehlt es schon an der für einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot erforderlichen tatbestandlichen Übereinstimmung mit § 19 Abs. 3 WHG.
c) Die beanstandeten Vorschriften verletzen auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Auffassung, eine verfassungsmäßige Regelung erfordere an Stelle eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt ein Erlaubnisverfahren, das dem Grundstückseigentümer an Stelle einer Ermessensentscheidung einen Rechtsanspruch auf Zulassung einer Gewässerbenutzung einräume, wenn die Versagungsgründe des § 6 WHG nicht eingreifen, übersieht folgendes:
Ein Erlaubnisverfahren mit Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis ist verfassungsrechtlich dann geboten, wenn das Verfahren die Ausübung grundrechtlich gesicherter Befugnisse zum Gegenstand hat. Die präventive Prüfung mit der Möglichkeit eines Verbots dient der Feststellung, ob eine rechtmäßige Grundrechtsausübung beabsichtigt ist (BVerfGE 20, 150 [154 f.]). Schon diese Voraussetzungen liegen nicht vor, da der Zugriff des Grundstückseigentümers auf das Grundwasser durch ein verfassungsmäßiges Gesetz grundsätzlich ausgeschlossen ist.
Im übrigen würde ein präventives Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt nicht ausreichen, um eine geordnete Wasserwirtschaft zu gewährleisten. Käme die Ablehnung einer beabsichtigten Gewässerbenutzung nur in Betracht, wenn von dem Vorhaben eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, so wäre - wenn jedes Ermessen der Behörde ausgeschlossen wäre - die optimale Nutzung des verfügbaren Wasserangebots nicht erreichbar. Eine solche Regelung müßte etwa versagen, wenn ein konkretes Vorhaben zwar für sich allein noch keine Beeinträchtigung des Allgemeinwohls erwarten läßt, es jedoch geeignet ist, eine in ihren Auswirkungen nicht übersehbare wasserwirtschaftliche Entwicklung einzuleiten (vgl. BVerwG, ZfW, 1965, S. 98 [106]). Ebensowenig brächte sie in den Fällen vertretbare Ergebnisse, in denen die Zulassung eines Vorhabens die vorhandene Nutzungskapazität des Gewässers voll ausschöpfen würde, so daß für die Befriedigung eines künftig auftretenden Bedarfs kein Spielraum mehr vorhanden wäre.
Schon diese Beispiele zeigen: Das präventive Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt würde den Gewässern nur einen Minimalschutz gewähren, der einsetzt, wenn die Grenze ihrer Belastbarkeit erreicht ist. Eine auf die Zukunft ausgerichtete ordnungsgemäße Steuerung der Gewässernutzung wäre damit unmöglich. Bei einem knappen Gut, das wie kaum ein andere für die Allgemeinheit von lebenswichtiger Bedeutung ist, wäre eine solche Regelung unvertretbar.
d) Die weitere Rüge, § 6 WHG gehe über das erforderliche Maß hinaus, weil hiernach jeder Gemeinwohlbelang - selbst arbeitsmarktpolitische Gründe - die Versagung einer Erlaubnis rechtfertigen können, beruht auf einer unzutreffenden Auslegung.
Der Zweck der Vorschrift - auf den bei der Auslegung abzustellen ist (BVerfGE 18, 353 [363]) - ist die Ordnung des Wasserhaushalts, nicht aber der Schutz von Arbeitsplätzen oder die Verhinderung unerwünschter Bauvorhaben. Fehlt es an einem unmittelbaren wasserwirtschaftlichen Bezug, so kann darauf die Ablehnung eines Antrags nicht gestützt werden. In dieser auch vom Bundesverwaltungsgericht (BVerfGE 55, 220 [229]) vertretenen Auslegung bestehen gegen § 6 WHG keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
3. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, daß die Trennung des Grundwassers vom Grundstückseigentum Art. 19 Abs. 2 GG nicht verletzt. Die dem Gesetzgeber bei der Inhaltsbestimmung und Schrankenbestimmung gezogenen Grenzen ergeben sich unmittelbar aus der Institutsgarantie und Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Werden diese Grenzen eingehalten, kann kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 2 GG vorliegen.
Nach den Feststellungen im Ausgangsverfahren hat der Kläger seit dem Jahre 1936 unbehindert Kies abgebaut. Danach kann die Entscheidung des Rechtsstreits auch davon abhängen, ob das Wasserhaushaltsgesetz unmittelbar eine verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition entzogen hat, die dem Kläger vor dem Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes zustand. Insoweit ist sowohl das frühere Recht als auch die Überleitungsregelung des § 17 WHG in die Prüfung einzubeziehen.
Für die Rechtsstellung des Klägers war beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes das Preußische Wassergesetz von 1913 maßgebend, da die Auskiesung unter seiner Geltung in Gang gesetzt und bis zum Erlaß des neuen Rechts auch durchgeführt worden ist.
Das Preußische Wassergesetz hat in den §§ 196 ff. die Rechtsverhältnisse am Grundwasser geregelt. Es räumte dem Grundstückseigentümer grundsätzlich die Befugnis ein, auf das unterirdische Wasser zuzugreifen. Diese Befugnis war zwar einer Reihe von Einschränkungen unterworfen; das Zutageleiten von Grundwasser im Rahmen des Kiesabbaus wurd davon jedoch prinzipiell nicht betroffen, weil es hierbei nicht um den "Gebrauch oder Verbrauch" des Wassers ging (§ 200 Abs. 1 PrWG). Dem Grundstückseigentümer stand mithin die Befugnis zu, beim Kiesabbau in den Grundwasserbereich einzugreifen.
Diese Befugnis war allerdings nicht gegeben, soweit die Maßnahme eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung hervorrief. Eine Naßauskiesung, die die öffentliche Wasserversorgung gefährdete, konnte aufgrund der polizeilichen Generalklausel unterbunden werden (RGZ 163, 228 [230]; PrOVG 85, 283). Mangels tatsächlicher Feststellungen kann hier nicht unterstellt werden, daß ein solcher Sachverhalt beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes vorlag.
Die verfassungsrechtliche Prüfung muß daher davon ausgehen, daß der Eigentümer unter der Geltung des Preußischen Wassergesetzes nicht durch rechtliche Vorschriften gehindert war, den Kiesabbau zu betreiben und daß die dem Grundstückseigentümer nach altem Recht eingeräumte und von ihm ausgeübte Nutzungsbefugnis unter dem Schutz der Eigentumsgewährleistung stand. Es wäre mit dem Gehalt des Grundrechts nicht vereinbar, wenn dem Staat die Befugnis zugebilligt würde, die Fortsetzung von Grundstücksnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung zu unterbinden. Eine solche Regelung würde die geleistete Arbeit und den Einsatz von Kapital von heute auf morgen entwerten. Sie würde das Vertrauen in die Beständigkeit der Rechtsordnung, ohne das eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung im vermögensrechtlichen Bereich nicht möglich ist, erschüttern (BVerfGE 31, 229 [239]; 50, 290 [339]; 51, 193 [217 f.]).
1. Dem Kläger des Ausgangsverfahrens stand beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes nach Maßgabe des Preußischen Wassergesetzes eine wasserrechtliche Eigentümernutzung zu. Die Überleitung solcher Befugnisse in das neue Recht regelt § 17 WHG. Diese Vorschrift unterstellt die alten Wassernutzungen für die Zukunft generell der neuen öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung und macht ihre Fortführung von einer Erlaubnis oder Bewilligung abhängig. Soweit die Gewässerbenutzung auf einem titulierten "Recht" beruhte, räumt § 17 Abs. 2 WHG dem Inhaber einen Anspruch auf Bewilligung "im Umfange seines Rechtes" ein. Wird die Bewilligung jedoch aus Gründen des § 6 WHG versagt, so steht dem Berechtigten ein Anspruch auf Entschädigung zu (§ 17 Abs. 3 WHG). Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung, von der auch der Vorlagebeschluß ausgeht, gehört zu diesen privilegierten "Rechten" aber nicht die aufgrund des Grundeigentums ausgeübte Gewässerbenutzung (BVerfGE 20, 219 [221]; 37, 103 [107]; BVerwG, BayVBl. 1972, S. 244; BGHZ 47, 1 [12]). Dies wird vor allem damit begründet, daß nur ein besonderes auf seine wasserwirtschaftliche Unbedenklichkeit geprüftes Benutzungsverhältnis die Grundlage für den im Gesetz vorgesehenen Rechtsanspruch des Inhabers auf Bewilligung "im Umfang seines Rechtes" bilden könne; eine Bewilligung "im Umfang des Eigentumsrechts am Grundstück" wäre nach den Grundsätzen des Wasserhaushaltsgesetzes auch nicht möglich.
2. Es kann verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß das Wasserhaushaltsgesetz für die in Rede stehenden alten Eigentümernutzungen weder einen Anspruch auf Bewilligung noch einen Entschädigungsanspruch einräumt.
a) Aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der vom Kläger ausgeübten Eigentümernutzung kann nicht hergeleitet werden, daß diese Befugnis nach ihrem Beginn für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfe. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, daß der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative steht, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten - durch die Bestandsgarantie gesicherten - Vertrauen auf den Fortbestand eines wohlerworbenen Rechtes verdienen (BVerfGE 31, 275 [285, 290]; 36, 281 [293]; 43, 242 [288]).
b) die Notwendigkeit, die alten Eigentümerbenutzungen dem Erlaubnisverfahren und Bewilligungsverfahren der öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung zu unterstellen, ergab sich aus dem berechtigten Anliegen des Wasserhaushaltsgesetzes, für die Zukunft eine geordnete Bewirtschaftung des zur Verfügung stehenden Wasserschatzes und eine Verminderung der für das Wasser bestehenden Gefahren sicherzustellen. Dieses für die Bevölkerung und die Gesamtwirtschaft lebenswichtige Ziel hätte kaum erreicht werden können, wenn die bis dahin weder registrierten noch auf ihre wasserwirtschaftliche Unbedenklichkeit geprüften Eingriffe der Grundstückseigentümer in das Grundwasser auf Dauer hätten fortgeführt werden dürfen. Gerade die insoweit bestehenden Mißstände waren ein entscheidender Anlaß für den Bundesgesetzgeber, von seiner Rahmenkompetenz auf dem Gebiet des Wasserhaushalts Gebrauch zu machen.
c) Daß diese Nutzungsbefugnisse nach Maßgabe des § 17 WHG erlöschen, unterliegt keinen Bedenken.
Das Gesetz verbietet nicht schlechthin eine - im Ermessen der Behörde stehende - Erlaubnis oder Bewilligung, sondern versagt einen Anspruch auf Bewilligung. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung dieser Regelung ist zunächst von Bedeutung, daß die betroffenen Befugnisse nicht unmittelbar mit dem Inkrafttreten des Gesetzes erloschen sind. § 17 Abs. 1 Satz 1 WHG gab dem Berechtigten vielmehr die Möglichkeit, die Benutzungen noch fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ohne Erlaubnis oder Bewilligung fortzusetzen. Da das Wasserhaushaltsgesetz erst einunddreißig Monate nach seiner Verkündung in Kraft trat, hatten die Betroffenen nahezu acht Jahre Zeit, sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Die Frist verlängerte sich noch, wenn vor ihrem Ablauf ein Antrag auf Erlaubnis oder Bewilligung gestellt wurde. In diesem Fall endete die Befugnis zur zulassungsfreien Benutzung erst mit der rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag. So konnte der Kläger des Ausgangsverfahrens seine Naßauskiesung nach dem Erlaß des Wasserhaushaltsgesetzes noch siebzehn Jahre lang ungehindert fortsetzen.
Weiter fallen die Besonderheiten der Naßauskiesung entscheidend ins Gewicht. Die im Rahmen des Kiesabbaus stattfindenden Grundwassernutzung hat - anders als die übliche Nutzung der Erdoberfläche - keinen statischen Charakter: Sie ist darauf angewiesen, immer neue Bereiche des Grundwasserspiegels freizulegen, und ist damit auf eine ständige Veränderung des bestehenden Zustandes angelegt. Erst mit dem Ablauf der sich aus § 17 Abs. 1 WHG ergebenden Frist ist dieser räumlich fortschreitende Gewässerbenutzung eine Grenze gesetzt worden.
Wenn das vorlegende Gericht der dynamischen Eigenart der Naßauskiesung im Ausgangsverfahren deshalb keine Bedeutung beimißt, weil der Kiesabbau in diesem Fall eine von der Natur der Sache her gegebene und bisher ungestört ausgeübte wirtschaftliche Ausnutzung des Grundeigentums darstelle, so verkennt es die Reichweite der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung. Die Bestandsgarantie erfaßt bei einer ausgeübten Grundstücksnutzung den rechtlichen und tatsächlichen Zustand, der im Zeitpunkt der hoheitlichen Maßnahme besteht; sie gibt aber keinen Anspruch darauf, über den hiernach geschützten räumlichen Bereich hinauszugreifen. Das Argument, das weitere Ausgreifen sei "von der Natur der Sache her gegeben" und wirtschaftlich vernünftig, entbehrt der verfassungsrechtlichen Legitimation.
Ist hiernach von Verfassungs wegen ein Anspruch auf Bewilligung nicht geboten, so kann in ihrer Versagung auch kein Eingriff in das Eigentum liegen, der zu einer Entschädigung verpflichtet. Die Überleitungsvorschrift ist somit für Naßauskiesungen, die unter der Geltung des früheren Rechts begonnen wurden, eine angemessene und den Belangen des Betroffenen hinreichend Rechnung tragende Regelung. Dies gilt auch, soweit Einwirkungen auf den Gewerbebetrieb eintreten. Sein Schutz kann nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt.
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