Source: https://openjur.de/u/188542.html
Timestamp: 2020-02-22 06:49:20
Document Index: 331777685

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 14', 'Art. 16', 'Art. 6', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 25', 'Art. 14', 'Art. 3', '§ 25', '§ 92', 'Art. 3', 'Art. 59', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 31', 'Art. 14', 'Art. 16', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 2', 'Art. 31']

BVerfG, Beschluss vom 07.07.1975 - 1 BvR 274/72 - openJur
Beschluss vom 07.07.1975 - 1 BvR 274/72
BVerfG, Beschluss vom 07.07.1975 - 1 BvR 274/72
openJur 2011, 118235
Gegenstand des Verfahrens sind die sogenannten Ostverträge. Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die beiden Gesetze vom 23. Mai 1972 (BGBl. 1972 II S. 353, 361), mit denen der Deutsche Bundestag dem Vertrag vom 12. August 1970 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken (Moskauer Vertrag) sowie dem Vertrag vom 7. Dezember 1970 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik Polen über die Grundlagen der Normalisierung ihrer gegenseitigen Beziehungen (Warschauer Vertrag) zugestimmt hat.
1. Der Moskauer Vertrag ist mit dem Austausch der Ratifikationsurkunden am 3. Juni 1972 in Kraft getreten (BGBl. 1972 II S. 650). Der Vertrag, der ursprünglich als "Gewaltverzichtsvertrag" bezeichnet wurde (BTDrucks. VI/1021), hat folgenden Wortlaut:
Die Hohen Vertragschließenden Parteien IN DEM BESTREBEN, zur Festigung des Friedens und der Sicherheit in Europa und in der Welt beizutragen, IN DER ÜBERZEUGUNG, daß die friedliche Zusammenarbeit zwischen den Staaten auf der Grundlage der Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen den sehnlichen Wünschen der Völker und den allgemeinen Interessen des internationalen Friedens entspricht, IN WÜRDIGUNG der Tatsache, daß die früher von ihnen verwirklichten vereinbarten Maßnahmen, insbesondere der Abschluß des Abkommens vom 13. September 1955 über die Aufnahme der diplomatischen Beziehungen, günstige Bedingungen für neue wichtige Schritte zur Weiterentwicklung und Festigung ihrer gegenseitigen Beziehungen geschaffen haben, IN DEM WUNSCHE, in vertraglicher Form ihrer Entschlossenheit zur Verbesserung und Erweiterung der Zusammenarbeit zwischen ihnen Ausdruck zu verleihen, einschließlich der wirtschaftlichen Beziehungen sowie der wissenschaftlichen, technischen und kulturellen Verbindungen, im Interesse beider Staaten, SIND wie folgt übereingekommen:
In Übereinstimmung mit den vorstehenden Zielen und Prinzipien stimmen die Bundesrepublik Deutschland und die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken in der Erkenntnis überein, daß der Friede in Europa nur erhalten werden kann, wenn niemand die gegenwärtigen Grenzen antastet. -- Sie verpflichten sich, die territoriale Integrität aller Staaten in Europa in ihren heutigen Grenzen uneingeschränkt zu achten; -- sie erklären, daß sie keine Gebietsansprüche gegen irgend jemand haben und solche in Zukunft auch nicht erheben werden; -- sie betrachten heute und künftig die Grenzen aller Staaten in Europa als unverletzlich, wie sie am Tage der Unterzeichnung dieses Vertrages verlaufen, einschließlich der Oder-Neiße-Linie, die die Westgrenze der Volksrepublik Polen bildet, und der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik.
Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation und tritt am Tage des Austausches der Ratifikationsurkunden in Kraft, der in Bonn stattfinden soll. GESCHEHEN ZU MOSKAU am 12. August 1970 in zwei Urschriften, jede in deutscher und russischer Sprache, wobei jeder Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist.
Die Zustimmungsformel nach Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1972 erfaßt nicht nur den Moskauer Vertrag selbst, sondern auch den "Brief zur deutschen Einheit" vom 12. August 1970, den die Bundesregierung anläßlich der Vertragsunterzeichnung im sowjetischen Außenministerium übergeben ließ und der folgenden Inhalt hat:
"... im Zusammenhang mit der heutigen Unterzeichnung des Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken beehrt sich die Regierung der Bundesrepublik Deutschland festzustellen, daß dieser Vertrag nicht im Widerspruch zu dem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland steht, auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt..."
Die Zustimmungsformel erstreckt sich ferner auf die Noten, die zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der drei Westmächte vor der Vertragsunterzeichnung ausgetauscht wurden. In den Noten der Bundesregierung heißt es:
"Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland beehrt sich, im Zusammenhang mit der bevorstehenden Unterzeichnung eines Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken folgendes mitzuteilen: Der Bundesminister des Auswärtigen hat im Zusammenhang mit den Verhandlungen den Standpunkt der Bundesregierung hinsichtlich der Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte in bezug auf Deutschland als Ganzes und Berlin dargelegt. Da eine friedensvertragliche Regelung noch aussteht, sind beide Seiten davon ausgegangen, daß der beabsichtigte Vertrag die Rechte und Verantwortlichkeiten der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und der Vereinigten Staaten von Amerika nicht berührt. Der Bundesminister des Auswärtigen hat in diesem Zusammenhang dem sowjetischen Außenminister am 6. August 1970 erklärt: "Die Frage der Rechte der Vier Mächte steht in keinem Zusammenhang mit dem Vertrag, den die Bundesrepublik Deutschland und die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken abzuschließen beabsichtigen und wird von diesem auch nicht berührt."
Der Außenminister der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken hat darauf die folgende Erklärung abgegeben:
"Die Frage der Rechte der Vier Mächte war nicht Gegenstand der Verhandlungen mit der Bundesrepublik Deutschland. Die Sowjetregierung ging davon aus, daß die Frage nicht erörtert werden sollte. Die Frage der Rechte der Vier Mächte wird auch von dem Vertrag, den die UdSSR und die Bundesrepublik Deutschland abzuschließen beabsichtigen, nicht berührt. Dies ist die Stellungnahme der Sowjetregierung zu dieser Frage."
Nach den Antwortnoten haben die Regierungen der drei Westmächte die Note der Bundesregierung in vollem Umfang zur Kenntnis genommen und zugleich ihre Auffassung zum Ausdruck gebracht,
"daß die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte in bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes, die sich aus dem Ergebnis des Zweiten Weltkrieges herleiten und die im Londoner Übereinkommen vom 14. November 1944, in der Vierererklärung vom 5. Juni 1945 sowie in anderen Kriegs- und Nachkriegsübereinkünften ihren Niederschlag gefunden haben, durch einen zweiseitigen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, einschließlich dieses Vertrags, nicht berührt werden und nicht berührt werden können."
Alle diese Dokumente sind zusammen mit dem Gesetz und dem Moskauer Vertrag selbst im Bundesgesetzblatt (BGBl. 1972 II S. 353) veröffentlicht worden. In der Ratifikationsurkunde, die der sowjetischen Regierung am 3. Juni 1972 übergeben wurde, wird auf das Zustimmungsgesetz ausdrücklich Bezug genommen. Die Zustimmungserklärung des Obersten Sowjets zum Moskauer Vertrag vom 31. Mai 1972 beschränkt sich auf die Wiedergabe des Vertragstextes, ohne den Brief zur deutschen Einheit oder den Notenwechsel zwischen der Bundesregierung und den drei Westmächten zu erwähnen (Vedomosti Verchovnogo Soveta SSSR [Nachrichten des Obersten Sowjets der UdSSR], 1972, Nr. 35, Pos. 316).
2. Der Warschauer Vertrag ist mit dem Austausch der Ratifikationsurkunden ebenfalls am 3. Juni 1972 in Kraft getreten (BGBl. 1972 II S. 651). Er hat folgenden Wortlaut:
IN DER ERWÄGUNG, daß mehr als 25 Jahre seit Ende des Zweiten Weltkrieges vergangen sind, dessen erstes Opfer Polen wurde und der über die Völker Europas schweres Leid gebracht hat, EINGEDENK DESSEN, daß in beiden Ländern inzwischen eine neue Generation herangewachsen ist, der eine friedliche Zukunft gesichert werden soll, IN DEM WUNSCHE, dauerhafte Grundlagen für ein friedliches Zusammenleben und die Entwicklung normaler und guter Beziehungen zwischen ihnen zu schaffen, IN DEM BESTREBEN, den Frieden und die Sicherheit in Europa zu festigen, IN DEM BEWUSSTSEIN, daß die Unverletzlichkeit der Grenzen und die Achtung der territorialen Integrität und der Souveränität aller Staaten in Europa in ihren gegenwärtigen Grenzen eine grundlegende Bedingung für den Frieden sind, SIND wie folgt übereingekommen:
Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation und tritt am Tage des Austausches der Ratifikationsurkunden in Kraft, der in Bonn stattfinden soll. ZU URKUND DESSEN haben die Bevollmächtigten der Vertragsparteien diesen Vertrag unterschrieben. GESCHEHEN zu Warschau am 7. Dezember 1970 in zwei Urschriften, jede in deutscher und polnischer Sprache, wobei jeder Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist.
Vor der Unterzeichnung des Warschauer Vertrages hatte die Bundesregierung mit den drei Westmächten Noten ausgetauscht, die entsprechend dem beim Moskauer Vertrag gewählten Verfahren in die Zustimmungsformel nach Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1972 aufgenommen und zusammen mit dem Gesetz im Bundesgesetzblatt (BGBl. 1972 II S. 361) veröffentlicht worden sind. Die Noten der Bundesregierung haben folgenden Inhalt:
"Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland beehrt sich, ... den anliegenden Wortlaut eines Vertrages über die Grundlagen der Normalisierung ihrer gegenseitigen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik Polen zur Kenntnis zu bringen, der am 18. November in Warschau paraphiert worden ist. Im Laufe der Verhandlungen, die zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Volksrepublik Polen über diesen Vertrag geführt worden sind, ist von der Bundesregierung klargestellt worden, daß der Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik Polen die Rechte und Verantwortlichkeiten der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und der Vereinigten Staaten von Amerika, wie sie in den bekannten Verträgen und Vereinbarungen ihren Niederschlag gefunden haben, nicht berührt und nicht berühren kann. Die Bundesregierung hat ferner darauf hingewiesen, daß sie nur im Namen der Bundesrepublik Deutschland handeln kann ..."
In den Antwortnoten der drei Westmächte heißt es:
"Die Regierung ... nimmt von der Paraphierung des Vertrages zustimmend Kenntnis. Sie teilt die Auffassung, daß der Vertrag die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte, wie sie in den bekannten Verträgen und Vereinbarungen ihren Niederschlag gefunden haben, nicht berührt und nicht berühren kann."
Auch in der Ratifikationsurkunde, die der polnischen Regierung am 3. Juni 1972 übergeben wurde, ist auf das Zustimmungsgesetz vom 23. Mai 1972 ausdrücklich Bezug genommen.
Die polnische Regierung hat der Bundesregierung im Zusammenhang mit dem Abschluß des Warschauer Vertrages ein Informationsschreiben zugeleitet (BTDrucks. VI/3157 S. 13), in dem sie die Bundesregierung über Maßnahmen zur Lösung humanitärer Probleme unterrichtet, die sie in bezug auf Familienzusammenführung, Ausreise von Personen deutscher Volkszugehörigkeit und Familienbesuchsverkehr bereits getroffen habe oder nach Inkrafttreten des Vertrages zu treffen gedenke. Der Rechtsausschuß des Bundestages hat zu dem Informationsschreiben einmütig festgestellt, daß "der Wortlaut der Information der Regierung der Volksrepublik Polen von der Bundesregierung und der polnischen Regierung inhaltlich abgestimmt worden" ist (Rechtsausschuß, 6. Wp. 84. Sitzung, Beschlußprotokoll S. 3). Die veröffentlichte Zustimmungserklärung des polnischen Staatsrates zum Warschauer Vertrag vom 26. Mai 1972 (Dziennik Ustaw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej [Gesetzblatt der Volksrepublik Polen], 1972, Nr. 24, Pos. 168) gibt nur den Vertragstext selbst wieder, ohne auf den Notenwechsel zwischen der Bundesregierung und den drei Westmächten oder auf das Informationsschreiben hinzuweisen.
1. Die Beschwerdeführer rügen mit ihren Verfassungsbeschwerden, daß die Zustimmungsgesetze zum Moskauer und Warschauer Vertrag ihre Grundrechte verletzen. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) machen eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 14 GG, die Beschwerdeführer zu 3) und 5) bis 8) eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 16 Abs. 1 GG, die Beschwerdeführer zu 4) bis 7) eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 6 GG oder aus Art. 2 Abs. 1 GG geltend. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) haben Gutachten von Professor Wilhelm Wengler vorgelegt.
Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer ergibt sich folgender Sachverhalt:
Die Beschwerdeführer zu 1) und 2), die bis 1937 zusammen mit ihrer Mutter in Breslau lebten, haben diese 1945 beerbt. Die Beschwerdeführerin zu 1), die früher deutsche Staatsangehörige war, besitzt jetzt die amerikanische Staatsangehörigkeit; der Beschwerdeführer zu 2) ist sowohl deutscher als auch ägyptischer Staatsangehöriger. Ihre Mutter war Eigentümerin von Grundstücken und sonstigen Vermögenswerten in Schlesien. 1939 mußte sie mit beiden Beschwerdeführern nach nationalsozialistischen Verfolgungsmaßnahmen emigrieren.
Die jetzt in der Bundesrepublik ansässige Beschwerdeführerin zu 3) lebte als deutsche Staatsangehörige bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges in Königsberg/Preußen und betrieb dort in einem ihr gehörenden Haus eine Leihbücherei sowie ein Fotogeschäft.
Der in Groß Döbern, Kreis Oppeln, geborene Beschwerdeführer zu 4) ist nach einem Auslandsaufenthalt im Jahre 1970 nicht mehr nach Oppeln zurückgekehrt. Er lebt heute in der Bundesrepublik. Er hat seine Ehefrau und seine beiden minderjährigen Kinder, die Beschwerdeführer zu 5) und 6), in Oppeln zurücklassen müssen und sich bisher vergeblich um eine Zusammenführung seiner Familie bemüht.
Die Beschwerdeführerin zu 7) ist 1949 in Zabrze (Hindenburg/ Oberschlesien), ihrem jetzigen Wohnsitz, geboren. Sie besitzt die deutsche Staatsangehörigkeit. Ihr Vater konnte als Spätaussiedler im Jahre 1971 in die Bundesrepublik ausreisen. Seitdem bemüht sich die Beschwerdeführerin vergeblich, ihrem Vater in die Bundesrepublik zu folgen.
Der jetzt in der Bundesrepublik lebende Beschwerdeführer zu 8) hat zwischen 1945 und 1959 in Gera und Leipzig gewohnt. Er ist nach seiner Ansicht Staatsbürger der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) gemäß dem Gesetz über die Staatsbürgerschaft der DDR vom 20. Februar 1967 (Gesetzblatt der DDR 1967 I S. 3).
2. Im einzelnen wird von den Beschwerdeführern vorgetragen:
a) Nach Meinung der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) haben die Verträge zum Untergang ihrer Eigentumsrechte geführt, welche sie für ihre Grundstücke in Schlesien und Königsberg in Anspruch nehmen. Die Grenzregelungen insbesondere in Art. 3 des Moskauer Vertrages seien mehr als bloße Gewaltverzichtsabreden. Ihnen komme vielmehr die Bedeutung einer friedensvertraglichen Regelung zu; durch sie werde der mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges geschaffene territoriale status quo in Europa für die Zukunft als rechtsverbindlich anerkannt. Daher habe die Bundesregierung mit dem Abschluß der Verträge dazu beigetragen, daß die bislang offengebliebene territoriale Frage im Hinblick auf die ehemaligen deutschen Ostgebiete jenseits der Oder-Neiße- Linie eine endgültige rechtliche Lösung gefunden habe. Weder der Brief zur deutschen Einheit noch die im Sinne eines Friedensvertragsvorbehalts auslegungsfähigen Art. 4 des Moskauer und Art. IV des Warschauer Vertrages könnten an dieser Rechtsfolge etwas ändern. Durch die Grenzregelung des Moskauer und Warschauer Vertrages sei die Bundesrepublik rechtlich gehindert, auf die Wiedervereinigung Deutschlands in Frieden und Freiheit und damit auf den Abschluß eines Friedensvertrages überhaupt hinzuwirken. Aus diesem Grund verletze die Grenzregelung auch das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes; überdies sei sie mit Art. 25 GG unvereinbar, weil sie gegen zahlreiche zum Schutze der Bevölkerung besetzter Gebiete geschlossene völkerrechtliche Verträge verstoße. Sowohl der Moskauer wie der Warschauer Vertrag seien geeignet, über den Kreis der vertragschließenden Staaten hinaus Rechtswirkungen auch zu Lasten von Privatpersonen zu zeitigen, die in den ehemaligen deutschen Ostgebieten Vermögenswerte hätten zurücklassen müssen. Durch beide Verträge erhalte die mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges von der Sowjetunion und Polen vorgenommene rechtswidrige Konfiskation dieser Vermögenswerte nachträglich eine Rechtsgrundlage.
b) Nach Meinung der Beschwerdeführer zu 3) und zu 5) bis 8) können die Grenzregelungen des Moskauer und Warschauer Vertrages den automatischen Verlust ihrer bisherigen Staatsangehörigkeit zur Folge gehabt haben. Durch die Verträge habe sich die Gebietszugehörigkeit und damit der völkerrechtliche Status der ehemaligen deutschen Ostgebiete jenseits der Oder-Neiße-Linie sowie der DDR geändert. Diese Gebiete seien nunmehr von der Bundesrepublik als Ausland anzusehen. Der Wechsel der Gebietshoheit führe auch zu einem Wechsel der Personalhoheit, so daß die ehemaligen und heutigen Bewohner der Ostgebiete oder der DDR ihre deutsche Staatsangehörigkeit automatisch verloren hätten. Die Bundesrepublik sei durch die Verträge von Moskau und Warschau völkerrechtlich gehindert, die ehemaligen und heutigen Bewohner der deutschen Ostgebiete sowie der DDR als eigene Staatsangehörige in Anspruch zu nehmen. Da es die Bundesrepublik unterlassen habe, durch das Aushandeln einer Optionsklausel dem automatischen Eintritt dieser Rechtsfolge vorzubeugen, habe sie mit dem Abschluß der Ostverträge dazu beigetragen, daß den Beschwerdeführern ihre bis dahin innegehabte deutsche Staatsangehörigkeit in verfassungswidriger Weise entzogen worden sei.
c) Nach Ansicht der Beschwerdeführer zu 4) bis 7) legalisiert der Warschauer Vertrag die Trennung ihrer Familien. Der Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit und der Übergang der uneingeschränkten Personalhoheit auf Polen hätten zur Folge, daß es nunmehr ausschließlich Sache der polnischen Behörden sei, über die Zusammenführung ihrer Familien zu entscheiden. Die Bundesrepublik habe diese Entscheidung in jedem Falle zu respektieren und könne den Betroffenen noch nicht einmal diplomatischen Schutz gewähren. Damit sei diesen das Recht genommen worden, zu ihren Familienangehörigen in der Bundesrepublik überzusiedeln. Der Beschwerdeführer zu 4) macht geltend, daß er das Recht verloren habe, den Aufenthaltsort seiner Kinder, der Beschwerdeführer zu 5) und 6), zu bestimmen. Um die somit eingetretene Legalisierung der Familientrennung zu verhindern, wäre nach Ansicht der Beschwerdeführer eine Optionsklausel erforderlich gewesen, die dem betroffenen Personenkreis die Möglichkeit eingeräumt hätte, zu ihren Familienangehörigen in die Bundesrepublik auszureisen. Auf einer solchen Optionsklausel hätte die Bundesregierung auch dann bestehen müssen, wenn es sich bei dem Warschauer Vertrag nicht um eine endgültige Friedensregelung, sondern lediglich um eine vorläufige Regelung handelte. Das Informationsschreiben der polnischen Regierung könne die Optionsklausel nicho,t ersetzen, da sein Rechtscharakter zweifelhaft und da es wegen des in ihm enthaltenen Vorbehalts zugunsten der polnischen Gesetze nur von begrenztem Wert sei.
Der Bundesminister der Justiz, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, wei?&l die Beschwerdeführer von den angegriffenen Zustimmungsgesetzen zum Moskauer und Warschauer Vertrag nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar rechtlich betroffen seien. Beide Verträge könnten im innerstaatlichen Recht nicht unmittelbar angewendet werden, da sie Rechte und Pflichten lediglich im Verhältnis der vertragschließenden Staaten zueinander, nicht aber zugunsten oder zu Lasten einzelner Bürger begründeten.
Schon aus diesem Grund werde in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführer aus Art. 14 GG durch keinen der Verträge eingegriffen. Die darin enthaltenen Grenzregelungen äußerten keine für die Beschwerdeführer nachteiligen Rechtswirkungen. Mit der Verpflichtung, die östlich von Oder und Neiße gelegenen Gebiete nicht mehr als Inland für sich in Anspruch zu nehmen, sei die Bundesrepublik eine vertragliche Bindung eingegangen, welche die Rechtslage hinsichtlich der Eigentumsrechte der Beschwerdeführer an ihren in diesen Gebieten zurückgelassenen Vermögenswerten nicht geändert habe. Wegen der Effektivität der von der Sowjetunion und Polen in den Gebieten östlich von Oder und Neiße ausgeübten Herrschaft habe die Bundesrepublik schon vor dem Abschluß der Verträge die von den Beschwerdeführern für sich in Anspruch genommenen Eigentumsrechte nicht mehr wirksam schützen können. Auf der anderen Seite führten beide Verträge auch nicht etwa zu einem Untergang der Entschädigungsansprüche, welche die Beschwerdeführer wegen der völkerrechtswidrigen Konfiskation ihres Vermögens gegenüber der Sowjetunion und Polen erheben könnten. Diese Vermögenskonfiskation sei durch die Verträge nicht legalisiert worden. Die Bundesregierung habe vielmehr schon bei den Vertragsverhandlungen die Frage der Individualrechte ausdrücklich ausgeklammert; deshalb sei in die Verträge auch keinerlei Vermögensregelung eingegangen. Die Aussichten der Beschwerdeführer auf die Rückgabe ihres von der Sowjetunion und Polen konfiszierten Vermögens oder auf Entschädigung seien daher durch den Abschluß der Verträge nicht geschmälert worden.
Den Beschwerdeführern sei weder durch den Moskauer noch durch den Warschauer Vertrag ihre deutsche Staatsangehörigkeit entzogen worden. Die Grenzregelung nach Art. 3 des Moskauer Vertrages enthalte keine Aussage über die deutsche Staatsangehörigkeit der früheren und jetzigen Bewohner der DDR. Die Grenzregelung nach Art. I des Warschauer Vertrages berühre die Staatsangehörigkeit der in den von Polen innegehabten Gebieten östlich von Oder und Neiße lebenden Deutschen nicht. Da der Vertrag seinem Gegenstand nach nur Staatenverpflichtungen, nicht aber Individualrechte betreffe, habe man bei seiner Formulierung bewußt auf eine Aussage über die Staatsangehörigkeit verzichten können. Dies sei der Volksrepublik Polen durch eine Erklärung des Bundesministers des Auswärtigen vom 14. November 1970 und die dazu gegebenen Erläuterungen auch deutlich gemacht worden. Die Grenzregelung nach Art. I des Warschauer Vertrages begründe überdies keine Verpflichtung der Bundesrepublik, die in den Gebieten östlich von Oder und Neiße lebenden Deutschen aus der deutschen Staatsangehörigkeit zu entlassen. Der von der Bundesrepublik erklärte Verzicht auf die Inanspruchnahme dieser Gebiete als Inland bewirke einen Wechsel der deutschen Staatsangehörigkeit im Sinne des § 25 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 22. Juli 1913 (RGBl. S. 583) nur dann, wenn ein Deutscher nach Inkrafttreten des Warschauer Vertrages auf seinen Antrag, also freiwillig, die polnische Staatsangehörigkeit annehme. Ein Wechsel der Staatsangehörigkeit aus Gründen, wie sie im Falle einer Gebietszession gälten, komme schon deshalb nicht in Betracht, weil eine Gebietszession durch den Warschauer Vertrag nicht stattgefunden habe.
Daß den in den Oder-Neiße-Gebieten lebenden Deutschen von der Bundesrepublik nur ein mangelhafter diplomatischer Schutz gewährt werden könne, ergebe sich daraus, daß die Deutschen von der Volksrepublik Polen als deren eigene Staatsangehörige in Anspruch genommen würden und daher in einer ähnlichen Situation wie Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit lebten. Diese Situation habe jedoch schon vor Abschluß des Vertrages bestanden; insoweit sei eine Veränderung der Lage zum Nachteil der Beschwerdeführer nicht eingetreten. Die Bundesrepublik könne im Gegenteil nach dem Inkrafttreten des Warschauer Vertrages ihrer diplomatischen Schutzpflicht sogar besser nachkommen, indem sie sich etwa um die Ausreise von getrennten Familienangehörigen bemühe. Daher habe sich auch die familiäre Situation der Beschwerdeführer mit dem Inkrafttreten des Warschauer Vertrages nicht nachteilig verändert. Vielmehr hätten sich die Aussichten der in den Oder-Neiße-Gebieten lebenden Deutschen auf eine Zusammenführung mit ihren in der Bundesrepublik lebenden Familienangehörigen gebessert.
Die Bundesregierung hat Gutachten von Professor Jochen Abr. Frowein und von den Professoren Herbert Bernstein und Konrad Zweigert vorgelegt.
Von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist abgesehen worden, da von ihr eine weitere Förderung des Verfahrens nicht zu erwarten war.
Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz ist die Darlegung, daß der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das Gesetz in einem Grundrecht verletzt sein kann (BVerfGE 35, 79 [107]; 30, 1 [16] mit weiteren Nachweisen). Danach muß der Beschwerdeführer nicht nur eine entsprechende und gemäß § 92 BVerfGG ausreichend substantiierte Behauptung aufstellen, sondern die von ihm angegriffene Rechtsnorm muß nach Struktur und Inhalt geeignet sein, in Grundrechte einzugreifen, das heißt unmittelbar eine grundrechtlich geschützte Position des Beschwerdeführers zu seinem Nachteil zu verändern. Schon an dieser Voraussetzung fehlt es hier. Die Zustimmungsgesetze zu den Verträgen von Moskau und Warschau enthalten nichts, was unmittelbar nachteilige Wirkungen für den Schutzbereich der von den Beschwerdeführern als verletzt gerügten Grundrechte erzeugen könnte. Dies erhellt aus einer Würdigung der politischen und rechtlichen Lage, wie sie vor Abschluß der Verträge bestand, und der Analyse der tatsächlichen und rechtlichen Wirkungen, welche die Verträge auf diese Lage ausüben.
Der letzte Weltkrieg und die Besetzung des Deutschen Reiches durch die Siegermächte hatten namentlich für die Gebiete östlich der Oder-Neiße-Linie tiefgreifende politische Veränderungen zur Folge, die insbesondere das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zur Sowjetunion und zu Polen erheblich belasteten. Einer Entspannung und Normalisierung zwischen diesen Staaten standen neben anderen Auswirkungen des Krieges die ungelösten Fragen der Einheit Deutschlands, des Schicksals der Ostgebiete und des Verhältnisses der Bundesrepublik Deutschland zur DDR im Wege.
1. Die Gebiete östlich von Oder und Neiße sind ebenso wie das übrige Reichsgebiet in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 von den Siegermächten bei Kriegsende nicht annektiert worden. Im Vorspruch der "Erklärung" vom 5. Juni 1945, welche die Regierungen des Vereinigten Königreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken sowie die provisorische Regierung der Französischen Republik "in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten Regierungsgewalt hinsichtlich Deutschlands" abgegeben haben, heißt es: "Die Übernahme ... der besagten Regierungsgewalt und Befugnisse bewirkt nicht die Annektierung Deutschlands" (Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Ergänzungsblatt Nr. 1 S. 7). Auf der Potsdamer Konferenz (Juli/August 1945) kamen Großbritannien, die Sowjetunion und die Vereinigten Staaten von Amerika überein, die deutschen Gebiete östlich von Oder und Neiße einer Sonderregelung zu unterwerfen, die von der im übrigen Reichsgebiet eingerichteten Besatzungsherrschaft deutlich abwich. Nach den Abschnitten VI und IX des als "Mitteilung über die Dreimächtekonferenz von Berlin" bezeichneten Protokolls vom 2. August 1945 (oft Potsdamer Abkommen genannt) wurden die deutschen Ostgebiete "vorbehaltlich der endgültigen Bestimmung der territorialen Fragen bei der Friedensregelung" teilweise unter sowjetische und teilweise unter polnische "Verwaltung" gestellt (Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Ergänzungsblatt Nr. 1 S. 17 f.). Die sich aus dem Vorbehalt der Friedensregelung ergebende Vorläufigkeit dieser Gebietszuweisung wurde nach dem Abschluß der Potsdamer Konferenz von der Sowjetunion und Polen zunächst respektiert. Der sowjetisch-polnische Vertrag vom 16. August 1945, der den Verlauf der sowjetisch-polnischen Grenzlinie in Ostpreußen beschreibt, wiederholt in seinem Art. 3 ausdrücklich den Friedensvertragsvorbehalt unter Bezugnahme auf die Potsdamer Konferenz (United Nations Treaty Series 10 II Nr. 61 S. 196).
Die drei Westmächte haben einer endgültigen Zuweisung der deutschen Ostgebiete an die Sowjetunion und Polen nicht zugestimmt. Nach der Ziffer VI des Protokolls über die Beschlüsse der Potsdamer Konferenz haben Großbritannien und die Vereinigten Staaten lediglich in Aussicht gestellt, den "grundsätzlich" akzeptierten "Vorschlag der Sowjetregierung hinsichtlich der endgültigen Übergabe der Stadt Königsberg und des anliegenden Gebiets an die Sowjetunion" vorbehaltlich einer noch vorzunehmenden Festlegung des "genauen Grenzverlaufs" bei der "bevorstehenden Friedensregelung" zu "unterstützen".
2. Die Sowjetunion und Polen haben jedoch schon bald nach Beendigung des Krieges Maßnahmen getroffen, die auf eine vollständige Einbeziehung der deutschen Gebiete östlich von Oder und Neiße in ihren Herrschaftsbereich gerichtet waren.
Das Präsidium des Obersten Sowjets der UdSSR erließ am 7. April, 2. Juli und 25. Dezember 1946 Anordnungen zur Neuregelung der Verhältnisse im nördlichen Ostpreußen. Aus dem Territorium der Stadt Königsberg und der umliegenden Rayons wurde das Königsberger Gebiet gebildet und als solches in den Bestand der Russischen Föderativen Sozialistischen Sowjetrepublik eingefügt. Die ostpreußischen Städte erhielten russische Ortsnamen. Am 25. Februar 1947 wurde die sowjetische Verfassung durch ein Gesetz geändert, welches das in Kaliningrad umbenannte Königsberger Gebiet zur Verwaltungseinheit (Oblast) der Russischen Föderativen Sozialistischen Sowjetrepublik erklärte (vgl. Kraus, Der völkerrechtliche Status der deutschen Ostgebiete innerhalb der Reichsgrenzen nach dem Stande vom 31. Dezember 1937, 1964, S. 74; Krülle, Die völkerrechtlichen Aspekte des Oder-Neiße-Problems, 1970, S. 205; Maurach, Handbuch der Sowjetverfassung, 1955, S. 121).
Auch im polnischen Machtbereich ergingen zahlreiche innerstaatliche Rechtsakte, die auf die Eingliederung des übernommenen Teils der deutschen Ostgebiete in den polnischen Staatsverband gerichtet waren. Zu ihnen gehören vor allem das Dekret vom 13. November 1945 über die Verwaltung der wiedergewonnenen Gebiete, die Verordnungen des Ministerrats vom 29. Mai 1946 über die vorläufige Verwaltungseinteilung der wiedergewonnenen Gebiete sowie das Gesetz vom 11. Januar 1949 über die Eingliederung der wiedergewonnenen Gebiete (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1945, Nr. 51, Pos. 295; 1946, Nr. 28, Pos. 177, 178; 1949, Nr. 4, Pos. 22). Danach wurden die als wiedergewonnene Gebiete bezeichneten deutschen Ostgebiete zunächst unter die Verwaltung eines eigens zu diesem Zweck eingerichteten Ministeriums gestellt. Zu seinen Aufgaben gehörten die Durchführung einer planmäßigen Aussiedlungsaktion und die Verwaltung des von den ausgesiedelten Deutschen zurückgelassenen Vermögens. Nachdem aufgrund der Verordnungen vom 29. Mai 1946 die Verwaltung in diesen Gebieten neu geordnet worden war, wurde durch das Gesetz vom 11. Januar 1949 das Ministerium für die wiedergewonnenen Gebiete aufgelöst und seine Zuständigkeit auf die allgemeine Verwaltung der Republik Polen übertragen. Von der polnischen Rechtsordnung her gesehen war damit jegliche Sonderregelung für die von Polen übernommenen deutschen Ostgebiete beseitigt.
3. Die Übernahme der deutschen Ostgebiete durch die Sowjetunion und Polen hat für das dort belegene Vermögen der deutschen Bevölkerung schwerwiegende Folgen gehabt. Soweit sich die deutsche Bevölkerung dieser Gebiete beim Einmarsch der sowjetischen Truppen noch dort befand, wurde sie unter Verlust ihres Eigentums zum großen Teil aus ihrer bisherigen Heimat vertrieben. Eine sowjetische Gesetzgebung, die den Entzug des Eigentums der deutschen Bevölkerung innerstaatlich hätte legalisieren sollen, ist nicht bekannt. Jedenfalls sind die der Sowjetunion im nördlichen Ostpreußen zugefallenen deutschen Vermögenswerte durch faktische Inbesitznahme ihren Eigentümern entschädigungslos entzogen worden (vgl. O. Böhmer, Stand der beschlagnahmten deutschen Vorkriegsvermögen im Ausland am 15. Dezember 1960, Außenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters, 1960, S. 309 [321]).
In den von Polen übernommenen Oder-Neiße-Gebieten ist die Entwicklung anders verlaufen. Dort wurden zahlreiche Gesetze und Verordnungen erlassen, die auf die Entziehung des Privateigentums der deutschen Bevölkerung gerichtet waren. Am 6. Mai 1945 erging das Gesetz über das verlassene und aufgegebene Vermögen (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1945, Nr. 17, Pos. 97), durch das jegliches bewegliche und unbewegliche Vermögen deutscher Staatsangehöriger als aufgegeben bezeichnet und unter die Verwaltung des polnischen Finanzministeriums gestellt wurde. Das Gesetz vom 3. Januar 1946 betreffend die Übernahme der Grundzweige der nationalen Wirtschaft in das Eigentum des Staates (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1946, Nr. 3, Pos. 17) ordnete die entschädigungslose Überführung des Eigentums der Deutschen an Industrie-, Bergbau-, Verkehrs-, Bank-, Versicherungs- und Handelsunternehmen in das Eigentum des polnischen Staates an. Nach dem Dekret des Ministerrats vom 8. März 1946 über das verlassene und ehemals deutsche Vermögen (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1946, Nr. 13, Pos. 87) ging -- abgesehen von unerläßlichen persönlichen Gebrauchsgegenständen -- sämtliches Vermögen der Deutschen kraft Gesetzes in das Eigentum des polnischen Staates über. Eine Entschädigungsregelung war in dem Dekret nicht vorgesehen. Einen gewissen Abschluß fanden die gegen das deutsche Privateigentum gerichteten Akte der polnischen Gesetzgebung mit der Verordnung des Ministers für die wiedergewonnenen Gebiete vom 24. März 1946 (Dziennik Urzedowy Ministerstwa Ziem Odzyskanych [Amtsblatt des Ministeriums für die wiedergewonnenen Gebiete], 1946, Nr. 3, Pos. 25). Die Verordnung diente dem Zweck, ehemals deutsches bewegliches Vermögen, soweit noch vorhanden, zu erfassen und seinen neuen Besitzern auf Antrag zu den von den zuständigen Staatsorganen festgesetzten Bedingungen als Eigentum zu übertragen.
4. Wie bei der Vermögensfrage sind die Sowjetunion und Polen auch im Hinblick auf die Staatsangehörigkeit des von der Vertreibung nicht betroffenen Restes der deutschen Bevölkerung nicht in gleicher Weise verfahren.
Die Sowjetunion hat eine gesetzliche Neuregelung der Staatsangehörigkeit für die Bewohner des nördlichen Ostpreußen nicht vorgenommen. Die in diesem Gebiet wohnenden oder aus ihm stammenden, in der Sowjetunion lebenden deutschen Staatsangehörigen werden nach sowjetischem Recht als Ausländer angesehen; sofern sie nicht freiwillig die sowjetische Staatsbürgerschaft erworben haben, ist ihre deutsche Staatsangehörigkeit auch durch die Einbeziehung des nördlichen Ostpreußen in den Staatsverband der Sowjetunion nicht untergegangen (vgl. Geilke, Das Staatsangehörigkeitsrecht der Sowjetunion, 1964, S. 235 ff.).
Anders verhält es sich mit Polen. Schon im Juni 1945 begannen die polnischen Behörden mit der stufenweisen Aussiedlung der deutschen Bevölkerung aus den Oder-Neiße-Gebieten. Diese Maßnahme hatte Bevölkerungsverluste zur Folge, die auch durch die anschließende systematische Neuansiedlung von polnischen Emigranten und von Siedlern aus Zentralpolen nicht ausgeglichen werden konnten. Die sich hieraus ergebenden wirtschaftlichen Nachteile führten zu der Forderung, einen Teil der einheimischen Bevölkerung Ostdeutschlands zurückzubehalten (vgl. dazu Stoll, Die Rechtsstellung der deutschen Staatsangehörigen in den polnisch verwalteten Gebieten, 1968, S. 53).
Das polnische Gesetz vom 28. April 1946, das am 10. Mai 1946 in Kraft trat (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1946, Nr. 15, Pos. 106), regelte die Staatsangehörigkeit der sogenannten Autochthonen. Zu den Autochthonen gehörte vor allem die große Gruppe deutscher Staatsangehöriger, bei denen der Gesetzgeber davon ausging, daß sie von polnischer Abstammung und assimilierungsfähig seien. Die Autochthonen sollten die polnische Staatsangehörigkeit in der Regel nur nach dem erfolgreichen Abschluß eines besonderen Verifizierungsverfahrens erwerben. Das bevölkerungspolitische Ziel, die einheimische Bevölkerung der Oder- Neiße-Gebiete, soweit sie als deutsch angesehen wurde, auszusiedeln und die als autochthon angesehenen Personen im Verifizierungsverfahren einzubürgern, wurde in den Jahren 1945 bis 1951 nicht erreicht. Anfang 1951 hatten noch beträchtliche Teile der einheimischen Bevölkerung, das heißt die nicht verifizierten Autochthonen und die anerkannten Deutschen, nicht die polnische Staatsangehörigkeit.
Diese Rechtslage änderte sich mit dem Gesetz vom 8. Januar 1951 (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1951, Nr. 4, Pos. 25), das eine Neuregelung der polnischen Staatsangehörigkeit vorsah und die Staatsangehörigkeitsgesetze vom 20. Januar 1920 und 28. April 1946 ablöste. Das neue Gesetz gestattete den polnischen Behörden, die Autochthonen von Amts wegen einzubürgern. Dies führte zu einer Gesamteinbürgerung der Autochthonen auch ohne oder gegen ihren Willen. Das neue Gesetz über die polnische Staatsbürgerschaft vom 15. Februar 1962 (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [Gesetzblatt der Republik Polen], 1962, Nr. 10, Pos. 49) enthält demgemäß nichts mehr, was auf eine besondere Stellung dieses Personenkreises im polnischen Staatsverband hinweisen könnte.
Die als Deutsche angesehenen Personen wurden in der Nachkriegszeit zunächst als Ausländer behandelt. Dieser Bevölkerungsteil wurde auch durch das Gesetz vom 8. Januar 1951 nicht zwangsweise eingebürgert. Die polnischen Behörden haben in der Folge die Staatsangehörigkeit dieser Personen vielmehr als "nicht festgestellt" betrachtet; sie wurden daher in der Regel wie Staatenlose behandelt. Später wurden Versuche unternommen, auch diese Deutschen in das polnische Staatsvolk einzugliedern, indem sie -- ohne förmliche Feststellung ihrer Staatsangehörigkeit -- zum Teil als Wehrpflichtige in Anspruch genommen wurden. Auch erhielten sie das aktive und passive Wahlrecht bei den polnischen Parlamentswahlen. Damit wurde ihnen eine Rechtsstellung eingeräumt, die der Stellung eines polnischen Staatsangehörigen angenähert ist.
Die DDR hatte zunächst an der gesamtdeutschen Staatsangehörigkeit nach Maßgabe des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 22. Juli 1913 festgehalten. Dies änderte sich erst mit dem Erlaß des Gesetzes über die Staatsbürgerschaft der DDR vom 20. Februar 1967 (Gesetzblatt der DDR 1967 I S. 3). Das Gesetz löste das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913 ab; es soll die gesamtdeutsche Staatsangehörigkeit durch eine eigene Staatsbürgerschaft ersetzen, die als Ausdruck der Souveränität der DDR verstanden wird.
Im Gegensatz zur DDR hält die Bundesrepublik Deutschland an der gesamtdeutschen Staatsangehörigkeit im Sinne des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1913 fest. Weder die Maßnahmen des polnischen Gesetzgebers noch das Staatsbürgerschaftsgesetz der DDR von 1967 haben dazu führen können, daß die deutsche Bevölkerung in den Gebieten östlich von Oder und Neiße sowie der DDR die deutsche Staatsangehörigkeit verloren hat (vgl. dazu auch BVerfGE 36, 1 [30]).
Die vorstehend beschriebene Entwicklung ist dadurch gekennzeichnet, daß einseitige Maßnahmen der Sowjetunion und Polens, die in die rechtlichen Verhältnisse und in das menschliche Schicksal vieler Deutscher tief eingriffen, von der Bundesrepublik Deutschland lediglich hingenommen werden mußten, ohne daß es ihr möglich gewesen wäre, den eigenen Rechtsvorstellungen bei der Behandlung der betroffenen Menschen Geltung zu verschaffen. Die auch hieraus folgende Erstarrung und Verhärtung der politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den beiden östlichen Nachbarstaaten soll durch die Ostverträge und durch weitere auf ihrer Grundlage abzuschließende Vereinbarungen allmählich gemildert und gelöst werden, so daß friedliche Beziehungen und engere Zusammenarbeit einschließlich humanitärer Erleichterungen für die Bevölkerung der von den politischen Veränderungen betroffenen Gebiete möglich werden. Dieser Sinn der Verträge ist gemeint, wenn in der rechtlichen Diskussion vielfach ihre "hochpolitische Natur" hervorgehoben wird. Mit diesem Ausdruck soll gesagt sein, daß die Verträge in einem besonders prägnanten und grundsätzlichen Sinn, nämlich auf der höchsten Ebene, von Staat zu Staat, politische Beziehungen des Bundes regeln (Art. 59 Abs. 2 GG), indem sie einem neuen außenpolitischen Konzept die Bahn bereiten und auf dem Gebiet der Ostpolitik eine auf Dauer angelegte, der Entspannung und Friedenssicherung dienende Politik einleiten sollen.
Dieser politisch-geschichtliche Hintergrund und dieses Ziel der Verträge ist für ihre Auslegung bestimmend. Die Verträge sollen die allgemeinen politischen Beziehungen der Bundesrepublik zur Sowjetunion und zu Polen auf eine neue Grundlage stellen; sie knüpfen dabei bewußt an das deutsch-sowjetische Abkommen vom 13. September 1955 an, auf das die Präambel des Moskauer Vertrages hinweist. Sie sollen einen Prozeß in Gang bringen, einen ersten Schritt auf dem Wege der Entwicklung und Festigung der politischen Beziehungen tun, dem weitere Schritte folgen sollen, deren konkrete Festlegung noch vorbehalten bleibt und für die zunächst nur das "politische Klima" geschaffen werden soll. Auf den so begrenzten Zweck der Verträge weisen schon die Kürze des Textes und der Wortlaut erkennbar hin. Daraus folgt aber, daß ein übereinstimmender Wille der Vertragspartner, konkrete rechtliche Handlungs- und Verhaltenspflichten zu begründen, nur angenommen werden darf, wenn und soweit dies der Vertragstext unzweideutig zum Ausdruck bringt. Gilt dies bereits für Verpflichtungen der Vertragspartner selbst, so muß es ganz besonders für unmittelbare Handlungs- und Verhaltenspflichten einzelner Bürger gelten; denn daß in völkerrechtlichen Verträgen Rechtspflichten für Privatpersonen festgelegt werden, ist schon allgemein eine Ausnahme, die ohne klaren Anhalt im Text nicht als vereinbart gelten kann. In den Ostverträgen ist von Handlungs- und Verhaltenspflichten Einzelner nicht die Rede. Auch aus der Formulierung in Art. 3 des Moskauer Vertrages, "daß der Friede in Europa nur erhalten werden kann, wenn niemand die gegenwärtigen Grenzen antastet", läßt sich eine solche unmittelbare Verpflichtung Einzelner nicht herleiten. Vielmehr ergibt der Vertragstext, daß es sich dabei um eine übereinstimmende "Erkenntnis" handelt, von der die Bundesrepublik Deutschland und die Sowjetunion bei der Übernahme der ihnen aus Art. 3 erwachsenden Vertragspflichten ausgegangen sind.
Aus der dargelegten hochpolitischen Natur der Verträge folgt aber zugleich noch ein anderes. Der Vorwurf, die Verträge seien mangelhaft, weil dieser oder jener sachliche Gegenstand darin nicht geregelt sei, muß, soweit er mehr als politische Kritik sein soll und ein rechtlich relevantes Unterlassen des deutschen Vertragspartners rügen will, von vornherein ein allgemeines Bedenken erwecken: Das mit den Verträgen verfolgte Ziel der Einleitung eines politischen Entspannungsprozesses zwischen den beteiligten Staaten hätte gefährdet werden können, wenn versucht worden wäre, die Verträge mit der Regelung sachlicher Detailfragen zu belasten; die befriedigende Regelung solcher Fragen könne und müsse späteren besonderen Vereinbarungen sowie der innerstaatlichen deutschen Gesetzgebung vorbehalten bleiben.
Daß die Verträge keine unmittelbaren Verhaltenspflichten Einzelner begründen, ergibt sich, wie dargelegt, aus ihrem Wortlaut ohne weiteres. Daraus folgt jedoch noch nicht, daß die Beschwerdeführer zu 1) bis 8) von den Vertragsbestimmungen nicht betroffen sind und damit ihre Verfassungsbeschwerden unzulässig wären. Die Zustimmungsgesetze könnten Grundrechte auch verletzen, wenn sie geeignet wären, grundrechtlich geschützte individuelle Rechtspositionen in anderer Weise unmittelbar zu verschlechtern.
1. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) sind durch die Zustimmungsgesetze zu den Ostverträgen nicht in ihren durch Art. 14 GG geschützten Rechten betroffen.
a) Vermögenspositionen, wie sie von den Beschwerdeführern beansprucht werden, sind diesen durch die Zustimmung des deutschen Gesetzgebers nicht entzogen worden. Die Zustimmungsgesetze enthalten, ebenso wie diese Verträge selbst, keine Bestimmungen, die sich auf das Privatvermögen der Deutschen in den Gebieten östlich von Oder und Neiße beziehen. Eine Legalenteignung dieser Vermögen im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG hat mithin durch die Zustimmungsgesetze nicht stattgefunden. Den Beschwerdeführern zu 1) bis 3) ist ihr Vermögen in den Gebieten östlich von Oder und Neiße durch Maßnahmen der Sowjetunion und Polen, also ausschließlich durch Akte ausländischer öffentlicher Gewalt, entzogen worden.
Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) meinen, die Bundesregierung habe an den sowjetischen und polnischen Konfiskationen insofern mitgewirkt, als sie durch den Abschluß der Verträge von Moskau und Warschau diesen Maßnahmen nachträglich zugestimmt habe. Erst als Folge dieser Zustimmung sei das Privatvermögen der Deutschen in den Oder-Neiße-Gebieten endgültig untergegangen. Daher habe insbesondere der Warschauer Vertrag zu einer nachträglichen Legalisierung der polnischen Eigentumsentziehungen geführt.
Unter welchen Voraussetzungen eine etwaige nachträgliche Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland als Mitwirkung an einer früheren Enteignung durch ausländische Staaten beurteilt werden könnte, mag dahinstehen. Eine solche Mitwirkung würde jedenfalls eine von einem positiven Geschäftswillen getragene, ausdrückliche oder doch konkludente vertragliche Zustimmungserklärung der Bundesregierung erfordern. Die Abgabe einer solchen Erklärung kann nicht unterstellt werden; sie müßte sich aus den Verträgen selbst ergeben. Hierfür ist der objektive Erklärungswert der in ihnen enthaltenen Willenserklärungen im Sinne des von den Vertragsparteien tatsächlich Gewollten maßgebend; dies entspricht auch der Auslegungsregel des Art. 31 Nr. 1 der Wiener Vertragsrechtskonvention (ZaöRV Bd. 29 [1969], S. 711 [728]). Dabei kommt dem Wortlaut der Verträge eine besondere Bedeutung zu.
Die Verträge von Moskau und Warschau erwähnen Fragen des deutschen Privateigentums nicht. Der deutsche Vertragspartner hat keine auf die von der Sowjetunion und Polen vorgenommenen Eigentumsentziehungen bezügliche Willenserklärung abgegeben, insbesondere keine Billigung oder Anerkennung dieser Maßnahmen ausgesprochen. Dementsprechend erklärte der damalige Bundesminister des Auswärtigen in dem amtlichen Kommunique der Bundesregierung zum Warschauer Vertrag: "Wir haben in den Verhandlungen unterstrichen, daß die Bundesregierung durch den Abschluß dieses Vertrages die Vertreibung der deutschen Bevölkerung und die damit verbundenen Maßnahmen nicht als rechtmäßig anerkennt" (Bulletin, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 8. Dezember 1970, Nr. 171, S. 1818 [1819]; vgl. auch Deutscher Bundestag, 7. Wp., 125. Sitzung, StenBer. S. 8359 B).
b) Es kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführer sich hinsichtlich ihres in den Gebieten östlich von Oder und Neiße verbliebenen Privatvermögens noch auf ihre ursprüngliche Eigentumsposition berufen können oder ob unter dem Einfluß der tatsächlichen Verhältnisse an deren Stelle Ansprüche auf Entschädigung oder auf Wiedereinräumung des Eigentums getreten sind (vgl. hierzu Blumenwitz, Die vermögensrechtlichen Folgen der Ostverträge, Jahrbuch für Ostrecht, Heft XIII/2 [1972], S. 179 [196 f.]). Wenn man davon ausgeht, daß das Eigentum der Beschwerdeführer mit seiner Entziehung durch die sowjetischen und polnischen Behörden untergegangen ist, könnten Rückgewähr- oder Entschädigungsansprüche in Betracht kommen, die sich aus der Völkerrechtswidrigkeit dieser Maßnahmen ergeben, welche übereinstimmend von der Bundesregierung und von den Beschwerdeführern zu 1) bis 3) angenommen wird. Auch solche Ansprüche können vermögenswerte Rechtspositionen darstellen, die unter den Schutzbereich des Art. 14 GG fallen.
Die Bundesrepublik Deutschland hat bei Abschluß der Verträge gegenüber der Sowjetunion und Polen nicht auf die Geltendmachung solcher Rückgewähr- oder Entschädigungsansprüche verzichtet. Für die Annahme eines solchen Verzichts liefern weder die Verträge selbst noch die Äußerungen der Vertragspartner irgendwelche Anhaltspunkte. Aus den Begriffen "Normalisierung" und "Entspannung", die, wie oben dargelegt, den politischen Sinn der Verträge verdeutlichen sollen, kann ein solcher -- stillschweigender -- Verzicht nicht hergeleitet werden.
c) Die Bundesrepublik Deutschland und Polen haben auch nicht den Warschauer Vertrag zum Anlaß genommen, die durch die polnischen Konfiskationen aufgeworfene Entschädigungsfrage mit den deutschen Reparationsleistungen dergestalt zu verknüpfen, daß die beiderseitigen Ansprüche gegeneinander aufgerechnet würden und so auf keiner Seite Ansprüche übrigblieben.
Eine solche Auffassung, die zwar keinen einseitigen Verzicht der Bundesregierung auf die Ansprüche der von den polnischen Konfiskationen Betroffenen, aber einen Anspruchsuntergang durch Aufrechnung annimmt, läßt sich nicht auf den Text des oben erwähnten amtlichen Kommuniques der Bundesregierung stützen (wie Kimminich, JZ 1971, S. 485 [489], meint). Dort wird an keiner Stelle das Thema der deutschen Vermögenswerte in den Oder-Neiße-Gebieten mit der Frage der polnischen Reparationsforderungen in Verbindung gebracht; erst recht ist nicht von einer Aufrechnung polnischer Reparationsforderungen gegen Entschädigungsansprüche die Rede.
Gegen eine solche Abrede spricht zudem, daß bei Abschluß des Warschauer Vertrages polnische Reparationsforderungen, die zur Aufrechnung hätten gestellt werden können, nicht mehr bestanden haben. Auf der Potsdamer Konferenz war vereinbart worden, die polnischen Reparationsforderungen gegen Deutschland aus der Quote zu befriedigen, welche der Sowjetunion zufallen sollte (vgl. hierzu Abschnitt IV des Protokolls über die Potsdamer Konferenz vom 2. August 1945, Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Ergänzungsblatt Nr. 1 S. 13). Nachdem die Sowjetunion in einer mit der DDR getroffenen Abmachung vom 22. August 1953 im Einverständnis mit der polnischen Regierung erklärt hatte, daß die Entnahme von Reparationen aus der DDR mit dem 1. Januar 1954 beendet werde, veröffentlichte die polnische Regierung am 23. August 1953 eine eigene Erklärung, in der es heißt: "Mit Rücksicht darauf, daß Deutschland seinen Verpflichtungen zur Zahlung von Reparationen bereits in bedeutendem Maße nachgekommen ist und daß die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage Deutschlands im Interesse seiner friedlichen Entwicklung liegt, hat die Regierung der Volksrepublik Polen den Beschluß gefaßt, mit Wirkung vom 1. Januar 1954 auf die Zahlung von Reparationen an Polen zu verzichten, um damit einen weiteren Beitrag zur Lösung der deutschen Frage ... zu leisten" (Erklärung der Regierung der Volksrepublik Polen vom 23. August 1953, Zbi"r Dokumentow, 1953, Nr. 9, S. 1830). Die Erklärungen sowohl der sowjetischen wie auch der polnischen Regierung enthalten einen materiellen Verzicht auf Reparationen, und sie erklären den Verzicht gegenüber Deutschland als Ganzem (vgl. auch Rumpf, Die deutsche Frage und die Reparationen, ZaöRV Bd. 33 [1973], S. 344 [351]). Von dieser Rechtslage sind die Bundesregierung und die polnische Regierung bei Abschluß des Warschauer Vertrages ausgegangen. In dem amtlichen Kommunique der Bundesregierung (a.a.O., S. 1819) heißt es: "Hinsichtlich der Frage von Reparationen hat die polnische Delegation noch einmal ausdrücklich die Gültigkeit der Erklärung der polnischen Regierung vom 24. August 1953 bestätigt, mit der Polen in einer auf ganz Deutschland bezogenen Formulierung vom 1. Januar 1954 an auf weitere Reparationsleistungen verzichtet hat."
d) Schließlich sind die Beschwerdeführer zu 1) und 2) durch die Zustimmungsgesetze zu den Ostverträgen auch nicht deshalb unmittelbar betroffen, weil sich nach ihrer Meinung aus dem Abschluß der Verträge bestimmte ihnen nachteilige kollisionsrechtliche Folgen ergeben. Danach sollen die Verträge zu einer Änderung der Gebietshoheit und damit zu einem Statutenwechsel geführt haben, welcher die deutschen Gerichte verpflichte, immer dann, wenn das deutsche Kollisionsrecht die Anwendung örtlichen Rechts vorschreibe, sowjetisches oder polnisches Recht als das örtliche Recht der Gebiete östlich von Oder und Neiße anzuwenden.
Es ist umstritten, ob und inwieweit ein Staat, wenn er Kollisionsnormen setzt, überhaupt völkerrechtlichen Bindungen unterliegt. Die Verträge selbst enthalten jedenfalls keine Regelungen, die unmittelbar das Kollisionsrecht betreffen. Soweit ein Statutenwechsel stattgefunden haben sollte, könnte er nicht als Rechtsfolge der Verträge gewertet werden. Die Berücksichtigung der fremden Rechtsordnung im Rahmen des deutschen Kollisionsrechts knüpft vielmehr an die Lage an, die hinsichtlich der Gebiete östlich von Oder und Neiße bereits aufgrund der Beschlüsse der Potsdamer Konferenz, also lange vor Abschluß der Verträge, entstanden war. So haben deutsche Gerichte seit 1945 bei der Anwendung und Auslegung des deutschen Kollisionsrechts die in den Ostgebieten faktisch geltende Rechtsordnung in der dem Zweck der einzelnen Vorschrift entsprechenden Weise berücksichtigt.
2. Die Beschwerdeführer zu 3) und zu 5) bis 8) werden durch die Zustimmungsgesetze zu den Ostverträgen nicht in ihren Rechten aus Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG betroffen. Die Verträge können keinen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit bewirken; denjenigen, die vor Inkrafttreten der Verträge die deutsche Staatsangehörigkeit besaßen, steht diese Staatsangehörigkeit weiterhin zu.
a) Bei den Beschwerdeführern zu 3) und 8), die seit langem in der Bundesrepublik Deutschland wohnen, ist nichts dafür ersichtlich, daß sich an ihrer Staatsangehörigkeit durch die Verträge irgend etwas geändert haben könnte.
b) Die in den polnischen Gebieten lebenden Beschwerdeführer zu 5) bis 7) meinen, ihre deutsche Staatsangehörigkeit dadurch verloren zu haben, daß die Gebiete östlich von Oder und Neiße mit dem Inkrafttreten der Ostverträge aus der rechtlichen Zugehörigkeit zu Deutschland entlassen und der Souveränität, also sowohl der territorialen wie der personalen Hoheitsgewalt der Sowjetunion und Polens endgültig unterstellt worden seien. Diese Wirkung kann jedoch den Verträgen nicht beigemessen werden.
Bereits der Wortlaut der Verträge spricht gegen die Annahme, sie könnten zu einer Änderung der Staatsangehörigkeit in den Gebieten östlich von Oder und Neiße lebender Deutscher geführt haben; denn weder der Moskauer noch der Warschauer Vertrag enthält eine Bestimmung, die sich auf Fragen der Staatsangehörigkeit bezieht. Auch aus den in beiden Verträgen enthaltenen Grenzregelungen kann hierfür nichts entnommen werden.
Die Grenzregelung in Art. 3 des Moskauer Vertrages bezieht sich auf die territoriale Integrität und die gegenwärtigen Grenzen aller Staaten in Europa einschließlich der dort als Westgrenze Polens bezeichneten Oder-Neiße-Linie, während die Grenzregelung nach Art. I des Warschauer Vertrages nur die Grenzen Polens und der Bundesrepublik Deutschland betrifft.
Nach Auffassung der Bundesregierung handelt es sich bei diesen Grenzregelungen um eine Konkretisierung des Gewaltverzichts. Von den Vertragspartnern werde daher nur das Unterlassen von Maßnahmen geschuldet, die auf eine gewaltsame Veränderung der in den Verträgen bezeichneten Grenzen gerichtet seien. Hierzu weist die Bundesregierung auf die besondere politische Natur der Verträge hin, die es ausschließe, über die in den Verträgen begründeten Verhaltenspflichten der beteiligten Staaten hinaus Rechtswirkungen für Einzelne anzunehmen.
Selbst wenn man aber die vertraglich vereinbarte gegenseitige Verpflichtung, in Zukunft von der Erhebung von Gebietsansprüchen abzusehen, als eine inhaltliche Erweiterung der Gewaltverzichtsabreden nach Art. 2 des Moskauer und Art. II des Warschauer Vertrages ansieht (so für den 2. Unterabsatz von Art. 3 des Moskauer Vertrages der Beschluß des Rechtsausschusses des Bundestages zu Art. 3 des Moskauer Vertrages, BTDrucks. VI/ 3397, Anl. 1, S. 13; Claus Arndt, Die Verträge von Moskau und Warschau, S. 83 f.), könnte hieraus nicht gefolgert werden, daß die Grenzregelungen die Staatsangehörigkeit derjenigen verändert haben, die in den von diesen Regelungen betroffenen Gebieten leben.
Daß der Wille der Bundesrepublik Deutschland nicht auf eine solche Änderung gerichtet war, ergibt sich bereits aus den Erklärungen, welche die Bundesregierung im Zusammenhang mit den Ostverträgen gegenüber ihren Vertragspartnern abgegeben hat. Für die Staatsangehörigkeitsfrage ist die in dem Abschlußkommunique der Bundesregierung zum Warschauer Vertrag enthaltene Erklärung des damaligen Bundesministers des Auswärtigen besonders wichtig. Dort heißt es:
"Wir haben bei Abschluß der Verhandlungen ferner betont, daß durch den Vertrag niemandem Rechte verlorengehen, die ihm nach unseren geltenden Gesetzen zustehen, z. B. Staatsangehörigkeit" (a.a.O., S. 1819).
Die Bundesregierung ging überdies bei Abschluß der Ostverträge in einer für die Vertragspartner erkennbaren Weise davon aus, daß sie nicht befugt gewesen sei, eine für den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit erhebliche Verfügung über den rechtlichen Status Deutschlands im Sinne einer friedensvertraglichen Regelung zu treffen. Sie hat sich dabei auf die Gesamtverantwortung bezogen, welche die Vier Mächte für Deutschland als Ganzes tragen. Diese Gesamtverantwortung der Vier Mächte ist zuletzt in dem Abkommen über Berlin vom 3. September 1971 erneut bestätigt worden. Die drei Westmächte haben auf diese gemeinsame Verantwortung auch in ihren Noten zum Moskauer und Warschauer Vertrag hingewiesen.
Mit Rücksicht auf die Gesamtverantwortung der Vier Mächte für Deutschland als Ganzes konnten nach der Rechtsauffassung der Bundesregierung Verfügungen über den territorialen Status Deutschlands, die eine friedensvertragliche Regelung vorweggenommen hätten, ohne die Zustimmung der Vier Mächte nicht getroffen werden. Dies ist für den Warschauer Vertrag in der Denkschrift der Bundesregierung ausdrücklich hervorgehoben worden: "Die Bundesregierung hat in den Verhandlungen ihren Standpunkt bekräftigt, daß ... die Bundesregierung nur im Namen der Bundesrepublik Deutschland handelt" (BTDrucks. VI/ 3157 S. 11). In die gleiche Richtung weisen auch Ausführungen in dem amtlichen Kommunique der Bundesregierung zum Warschauer Vertrag: Dort stellt die Bundesregierung ihren "Standpunkt" klar, daß sie
"nur für sich selbst sprechen kann, daß bilaterale Vereinbarungen zwischen ihr und der Volksrepublik Polen eine Friedensregelung für ganz Deutschland nicht ersetzen können und daß die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte für Deutschland als Ganzes unverändert fortbestehen. Zur weiteren Klarstellung dieses Standpunktes dient ein Notenwechsel, den die Bundesregierung mit den Regierungen der drei westlichen Alliierten im Zusammenhang mit diesem Vertrag zwischen seiner Paraphierung und seiner Unterzeichnung am 19. November 1970 vollzogen hat. Dieser Notenwechsel zum Vertrag ist im polnischen Außenministerium am 20. November durch den Leiter unserer Handelsvertretung in Warschau übergeben worden" (a.a.O., S. 1818).
Der Wille der Bundesrepublik, bei den Grenzregelungen der Verträge von Moskau und Warschau nicht über den territorialen Status Deutschlands zu verfügen, war auch für die Vertragspartner erkennbar und hat sogar seinen Niederschlag in den Verträgen selbst gefunden. Nach Art. 4 des Moskauer Vertrages bleiben die von den Vertragspartnern früher abgeschlossenen zweiseitigen und mehrseitigen Verträge und Vereinbarungen unberührt. Hierzu gehören auch die Abkommen, aus denen sich die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte in bezug auf Deutschland als Ganzes ergeben. Die drei Westmächte haben sich in dem Notenwechsel mit der Bundesrepublik ihre Rechte bezüglich Deutschlands als Ganzem gerade im Hinblick auf die Verträge von Moskau und Warschau vorbehalten. Dieser Notenwechsel ist in das Verfahren bei Abschluß des Moskauer Vertrages eingeführt worden; die deutsche Ratifikationsurkunde bezieht sich ausdrücklich auf das Zustimmungsgesetz vom 23. Mai 1972, dessen Bestandteil zusammen mit dem Text des Moskauer Vertrages und anderer Urkunden auch die Noten der drei Westmächte sind. Dadurch haben die Noten der drei Westmächte auch im Verhältnis zur Sowjetunion rechtliche Bedeutung erlangt.
In ähnlicher Weise ist beim Warschauer Vertrag verfahren worden: Auch nach Art. IV dieses Vertrages bleiben internationale Verträge, welche die Bundesrepublik und Polen vorher geschlossen hatten, unberührt. Hierzu gehört auf seiten der Bundesrepublik der Deutschlandvertrag (BGBl. 1955 II S. 301, 305), dessen Art. 2 Satz 1 einen Vorbehalt zugunsten der Westmächte in bezug auf Deutschland als Ganzes einschließlich einer friedensvertraglichen Regelung enthält.
Demgemäß führt die Denkschrift der Bundesregierung zum Moskauer Vertrag aus:
"Da eine friedensvertragliche Regelung noch aussteht, sind die beiden vertragschließenden Parteien davon ausgegangen, daß der Vertrag die Rechte und Verantwortlichkeiten der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und der Vereinigten Staaten von Amerika nicht berührt. Die sowjetische Seite hat sich während der Verhandlungen ausdrücklich damit einverstanden erklärt, daß die Bundesregierung den drei Alliierten eine sowjetische Erklärung übermittelt, wonach die Frage dieser Rechte nicht berührt wird" (BTDrucks. VI/3156 S. 12).
Ähnlich heißt es im Kommunique der Bundesregierung zum Warschauer Vertrag:
"Die Bundesregierung hat in den Verhandlungen ferner klargestellt, daß sie nur im Namen der Bundesrepublik Deutschland handeln kann ... Ein wiedervereinigtes Deutschland kann also durch den Vertrag nicht gebunden werden ... Wir messen der formellen Aufrechterhaltung des Friedensvertragsvorbehalts in jedem Falle eine wesentliche, auf die Wahrung der Belange Gesamtdeutschlands gerichtete Bedeutung bei" (a.a.O., S. 1819).
Nach alledem haben die Vertragspartner die Bundesrepublik Deutschland nicht für befugt halten können, Verfügungen zu treffen, die eine friedensvertragliche Regelung vorwegnehmen. Daher können die Verträge von Moskau und Warschau keine Rechtswirkungen zu Lasten Einzelner erzeugt haben, wie sie sich in bezug auf die Staatsangehörigkeit als völkerrechtliche Konsequenz aus einer friedensvertraglichen Regelung ergeben könnten.
c) Da sonach die Bundesrepublik Deutschland rechtlich nicht gehindert, nach deutschem Verfassungsrecht aber sogar verpflichtet (vgl. dazu BVerfGE 36, 1 [30 f.]) ist, die aus den Ostgebieten stammenden deutschen Staatsangehörigen weiterhin als solche zu behandeln, ist gewährleistet, daß ihnen der volle Gerichtsschutz und die grundrechtlichen Garantien im Geltungsbereich des Grundgesetzes verbleiben. Wenn solche Personen nicht in der Lage sind, den sich aus ihrer Staatsangehörigkeit ergebenden Schutz in Anspruch zu nehmen, weil sie in den Gebieten östlich von Oder und Neiße leben, so beruht dies nicht auf den Ostverträgen. Die hiervon Betroffenen befanden sich schon vor deren Inkrafttreten in der gleichen Lage.
3. Die Beschwerdeführer zu 4) bis 7) sind durch den Warschauer Vertrag nicht in ihren Grundrechten aus Art. 6 Abs. 1 oder Art. 2 Abs. 1 GG betroffen.
Wie bereits dargelegt, haben die Beschwerdeführer durch den Vertrag nicht ihre bisherige deutsche Staatsangehörigkeit verloren. Darüber hinaus enthält der Vertrag auch nichts, was ihr Recht schmälern könnte, von den Organen der Bundesrepublik zu verlangen, daß diese gegenüber einem ausländischen Staat auf die Zusammenführung ihrer getrennten Familien hinwirken. Sich hierfür einzusetzen, ist der Bundesrepublik nach Vertragsschluß ebensowenig verwehrt wie vorher. Aus dem Text des Vertrages ergibt sich nichts Gegenteiliges. Für seine Auslegung ist auch hier die bereits erwähnte Erklärung des Bundesministers des Auswärtigen von Bedeutung. Wenn danach durch den Vertrag niemandem Rechte verlorengehen sollen, die ihm nach geltenden deutschen Gesetzen zustehen, so folgt hieraus zugleich, daß sich die Bundesrepublik Deutschland für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Warschauer Vertrages auch rechtlich die Möglichkeit offenhalten wollte, für eine Familienzusammenführung einzutreten.
Die Erklärung des Bundesministers des Auswärtigen ist allerdings eine einseitige Erklärung der deutschen Seite. Die polnische Seite hat sich aber bei den Verhandlungen über den Hintergrund und die rechtliche Bedeutung der Erklärung vergewissern wollen. Sie hat von der deutschen Seite dementsprechende Erläuterungen erhalten und diese widerspruchslos hingenommen (vgl. C. Arndt, Die Verträge von Moskau und Warschau, S. 187). Inhalt und Tragweite der Erklärung waren der polnischen Regierung daher bewußt und haben bei ihr keinen Widerstand ausgelöst. Unter diesen Umständen konnte die deutsche Seite davon ausgehen, daß die Erklärung von der polnischen Seite akzeptiert worden ist.
Einen wichtigen Hinweis dafür, daß es sich bei der Erklärung um ein für die Auslegung des Warschauer Vertrages erhebliches Vertragsinstrument (vgl. auch Art. 31 Abs. 2 der Wiener Vertragsrechtskonvention) handelt, liefert auch das Informationsschreiben, das die polnische Regierung im Zusammenhang mit dem Abschluß des Warschauer Vertrages der deutschen Seite überreicht hat. In diesem Schreiben heißt es:
"In Polen ist bis heute aus verschiedenen Gründen (z. B. enge Bindung an den Geburtsort) eine gewisse Zahl von Personen mit unbestreitbarer deutscher Volkszugehörigkeit und von Personen aus gemischten Familien zurückgeblieben, bei denen im Laufe der vergangenen Jahre das Gefühl dieser Zugehörigkeit dominiert hat. Die polnische Regierung steht weiterhin auf dem Standpunkt, daß Personen, die auf Grund ihrer unbestreitbaren deutschen Volkszugehörigkeit in einen der beiden deutschen Staaten auszureisen wünschen, dies unter Beachtung der in Polen geltenden Gesetze und Rechtsvorschriften tun können.
Ferner werden die Lage von gemischten Familien und getrennten Familien sowie solche Fälle polnischer Staatsangehöriger berücksichtigt werden, die entweder infolge ihrer veränderten Familienverhältnisse oder infolge der Änderung ihrer früher getroffenen Entscheidung den Wunsch äußern werden, sich mit ihren in der BRD oder in der DDR lebenden nahen Verwandten zu vereinigen" (BTDrucks. VI/3157 S. 13).
Wenn die polnische Regierung schon von sich aus in dem Informationsschreiben ihre Absicht bekundet, Familienzusammenführungen aus humanitären Gründen zu erleichtern, so spricht dies dafür, daß der Vertrag der Bundesrepublik darauf gerichtete Bemühungen jedenfalls nicht verwehren wollte. Dieser Zusammenhang wird auch dadurch gekennzeichnet, daß das Informationsschreiben hinsichtlich dieser Bemühungen weitere Zusicherungen enthält, die sich auf das Verfahren der Zusammenarbeit mit deutschen Stellen beziehen. Diese Zusammenarbeit wiederum wird erleichtert durch die Aufnahme diplomatischer Beziehungen, die eine Folge des Vertragsschlusses ist.
Da nach alledem die Ostverträge weder unmittelbare Verhaltenspflichten Einzelner begründen noch grundrechtlich geschützte individuelle Rechtspositionen in anderer Weise unmittelbar verschlechtern, könnten die Beschwerdeführer allenfalls durch ein im Zusammenhang mit dem Vertragsschluß stehendes Unterlassen des Gesetzgebers in ihren Grundrechten betroffen sein. Insofern machen sie geltend, die Bundesrepublik habe ihnen gegenüber ihre Schutzpflicht verletzt; denn ihre Organe hätten es versäumt, den Abschluß der Verträge zum Anlaß zu nehmen, in bezug auf Vermögensrechte, Staatsangehörigkeit und Familienzusammenführung mögliche und verfassungsrechtlich gebotene Verbesserungen durchzusetzen. Auch insoweit sind die Verfassungsbeschwerden jedoch unzulässig.
Den Organen der Bundesrepublik obliegt von Verfassungs wegen die Pflicht zum Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten. Wird diese Pflicht versäumt, kann dies objektiv eine Verfassungsverletzung darstellen. Die Anerkennung einer solchen verfassungsrechtlichen Schutzpflicht besagt aber noch nichts darüber, unter welchen Voraussetzungen ihre durch Unterlassung begangene Verletzung vom Einzelnen mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann.
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist nicht die angebliche Verletzung der Schutzpflicht durch eine Dienststelle der Bundesrepublik Deutschland in einem konkreten Einzelfall im Ausland; vielmehr wenden sich die Beschwerdeführer gegen Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen mit einem allgemeinen politischen Regelungsinhalt. Im Hinblick auf derartige Verträge ist von vornherein zu berücksichtigen, daß im außenpolitischen Bereich der Bundesregierung wie allen anderen zu politischem Handeln berufenen Stellen allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens zusteht und daß namentlich bei internationalen Vertragsverhandlungen der Kreis der möglichen Verhandlungsergebnisse sich auf das dem Verhandlungspartner gegenüber politisch Erreichbare verengt. Deshalb kann eine Verfassungsbeschwerde nicht als zulässig angesehen werden, die gegenüber einem solchen Vertrag die verfassungsgerichtliche Feststellung erstrebt, daß eine bestimmte sachliche Regelung zugunsten des Beschwerdeführers bei den Vertragsverhandlungen hätte erreicht werden müssen und daß im Abschluß des Vertrages ohne diese Regelung ein Verfassungsverstoß zu sehen sei, der die Unwirksamkeit des ganzen Vertrages zur Folge hätte. So weit kann die Abwehrfunktion der Verfassungsbeschwerde nicht gehen; die Interessen eines Einzelnen oder einer Gruppe würden dem politischen Gesamtinteresse des Staates, das die Bundesregierung zu wahren hat, in unangemessener Weise vorgeordnet, wenn die Verfassungsbeschwerde dazu benutzt werden könnte, statt effektive Beeinträchtigungen grundrechtlicher Positionen Einzelner zu beseitigen, erwünschte Verbesserungen dieser Positionen zu erzwingen. Auf der anderen Seite würde das Bundesverfassungsgericht, wenn es solche Feststellungen träfe, sich in einem Bereich bewegen, in dem den Trägern der auswärtigen Gewalt eine Bewegungsfreiheit vorbehalten bleiben muß, deren Nutzung legitimerweise vorwiegend von politischen Zielsetzungen und Wertungen bestimmt wird. Die hier zu treffenden Entscheidungen über die Begrenzung des Inhalts und der rechtlichen Tragweite eines Vertrages entziehen sich ihrer Natur nach richterlicher Beurteilung.
Dr. Benda, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Faller, Dr. Brox, Dr. Simon
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