Source: http://doradcasamorzadu.pl/komunikaty-2/rozporz%C4%85dzenia/112-sas05-2017/3415-konsekwencje-faktycznego-bankructwa-gminy-ostrowice.html
Timestamp: 2018-03-22 10:17:22+00:00
Document Index: 45834142

Matched Legal Cases: ['art. 243', 'art. 242', 'art. 243', 'art. 97', 'art. 4', 'art. 243']

Jesteś tutaj: Strona główna Prawo ROZPORZĄDZENIA SAS05/2017 Konsekwencje faktycznego bankructwa gminy Ostrowice
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 5 / 2017
Wszystko na to wskazuje, że po raz pierwszy z powodu niewydolności finansowej zostanie zlikwidowana jednostka samorządu terytorialnego. Chodzi o gminę Ostrowice, której zadłużenie odpowiada mniej więcej czteroletniemu budżetowi. Ważniejszy niż wysokość długu jest fakt, że gmina nie jest w stanie podołać jego obsłudze, tj. terminowo spłacać kolejne raty, i równocześnie ponosić niezbędne wydatki na podstawową działalność bieżącą. Sytuacja gminy Ostrowice to w praktyce stan bankructwa. Polskie prawo nie przewiduje jednak formalnej upadłości jednostki samorządowej.
Wyważony osąd w tej sprawie wymagałby szczegółowej znajomości historii upadku finansowego Ostrowic. Wydają się nie ulegać wątpliwości dwa fakty. Pierwszy z nich to pierwotne źródło kłopotów, czyli zbyt ambitny w stosunku do możliwości finansowych gminy program inwestycyjny, oparty na finansowaniu zewnętrznym. Kiedy pojawiły się problemy ze spłacaniem kolejnych rat długu, płynność finansową ratowano zaciąganiem nowych zobowiązań, w tym takich, które wymykały się formule art. 243 ustawy o finansach publicznych, limitującej wysokość dopuszczalnych rocznych spłat zadłużenia. Wymienia ona konkretne formy zobowiązań (kredyty, pożyczki, obligacje), wśród których nie mieszczą się takie dziwaczne działania gminy Ostrowice, jak sprzedaż zwrotna infrastruktury wodno-kanalizacyjnej.
Nie próbując odtworzyć etapów tej historii, trzeba zauważyć, że gmina popadła w klasyczną pętlę zadłużenia. Operacje poprawiające sytuację na krótką metę powodowały równocześnie dalszy wzrost zadłużenia, a więc także wzrost obciążenia budżetu należnymi ratami kapitałowymi i odsetkowymi. Możemy zaś być pewni, że nowe, „niestandardowe” sposoby pozyskiwania gotówki były coraz droższe, tj. obciążone wyższymi odsetkami.
Drugi pewnik, to fakt, że zawiódł nadzór nad gminą. O kłopotach Ostrowic media pisały już od kilku lat. Można tylko żałować, że państwo nie wkroczyło zdecydowanie znacznie wcześniej. Niewątpliwie zawiniło tutaj niedoskonałe prawo. RIO może wezwać jednostkę samorządową do podjęcia postępowania naprawczego dopiero w razie niemożności uchwalenia przez nią budżetu lub wieloletniej prognozy finansowej zachowującej rygory art. 242-244 ustawy o finansach publicznych. A te – jak się okazuje – można obejść wykorzystując operacje, których użycia przez samorząd nie przewidziała ustawa o finansach publicznych (formuła z art. 243 odnosi się do spłaty wymienionych form zaciągania zobowiązań).
Przesłanką do wprowadzenia zarządu komisarycznego jest „nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych” (art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a więc nie antycypacja a stwierdzenie już trwającego niewywiązywania się gminy ze swoich podstawowych obowiązków. Znów tylko szczegółowa znajomość historii osuwania się Ostrowic w finansową przepaść pozwoliłaby odpowiedzialnie ocenić, czy już poprzedni rząd mógł i powinien wprowadzić zarząd komisaryczny w gminie.
Z obecnej sytuacji nie ma dobrego wyjścia. Rząd podjął kroki zmierzające do zniesienia gminy Ostrowice i włączenia jej obszaru do sąsiedniej gminy Drawsko Pomorskie. Jest to de facto wprowadzenie nowego środka nadzorczego o maksymalnym poziomie radykalności: likwidacji jednostki samorządowej na skutek złej działalności jej organów. Takiego zniesienia gminy „za karę” prawo nie przewiduje.
Oczywiście Rada Ministrów ma ogólną kompetencję do zmiany podziału terytorialnego na szczeblu gminnym, w tym także do zniesienia gminy z własnej inicjatywy (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Konstytucyjną (i ustawową) przesłanką kształtowania podziału terytorialnego jest zdolność jednostek terytorialnych do wykonywania zadań publicznych. Twierdzenie, że w obecnej sytuacji gmina Ostrowice nie ma takiej zdolności jest uzasadnione. Tyle, że nie można twierdzić, iż jest to jej nieusuwalna ułomność jako jednostki terytorialnej.
Owszem, jak wskazuje NIK (raport „Wykonywanie wybranych zadań publicznych przez małe gminy”, patrz SAS nr 12/2016), w małych gminach zadania publiczne wykonywane są drożej i jakościowo gorzej. Nie dotyczy to w szczególny sposób Ostrowic (2,5 tys. mieszkańców), które nie zaliczają się do gmin najbiedniejszych. Ich dochody w przeliczeniu na mieszkańca są nieco powyżej średniej dla gmin (596. miejsce na 1559 gmin wiejskich w rankingu „Wspólnoty” za 2016 r.). Oznacza to, że nieobciążone nadmiernym długiem mają nie gorsze warunki do wykonywania zadań publicznych niż setki innych gmin.
Problem Ostrowic tkwi właśnie w nadmiernym zadłużeniu, a nie w ich wpisaniu w podział terytorialny i ma się poczucie nieadekwatności rozwiązania do problemu. Trzeba jednak przyznać, że w obecnym stanie prawnym nie bardzo przychodzi do głowy pomysł na inne praktyczne załatwienie sprawy.
Operacja przyłączenia obszaru gminy Ostrowice do gminy Drawsko Pomorskie daje się realistycznie pomyśleć tylko dlatego, że ta druga gmina jest znacznie większa (ok. 16,5 tys. mieszkańców). Dług stanowiący 400% rocznych dochodów Ostrowic stanowi już tylko mniej więcej połowę łącznych dochodów obu gmin, jest więc do udźwignięcia przez powiększoną gminę Drawsko Pomorskie. Gdyby obie gminy były podobnej wielkości, operacja ich faktycznego połączenia byłaby rozwiązaniem technicznie nieracjonalnym.
Tak, jak jest, zastrzeżenia można formułować w innym porządku. Drawsko ma zostać obciążone cudzym długiem, a jedyne wsparcie, które zostaje mu zaoferowane ma postać niepodlegającej umorzeniu pożyczki. Brak jest np. mechanizmu przejściowego zwiększenia dochodów podatkowych, analogicznego do bonusu związanego z dobrowolnym połączeniem dwóch gmin. Jeżeli zniesienie gminy miałoby rzeczywiście pełnić funkcję najbardziej radykalnego środka nadzorczego - co samo w sobie jest rozwiązaniem złym – trzeba by pomyśleć o obudowaniu go tego typu instrumentami.
Historia Ostrowic jest raczej argumentem za wprowadzeniem do polskiego prawa instytucji upadłości komunalnej, czyli sądowej procedury uznającej niemożność zwrócenia w pełni długu. Sąd ustalałby też, jaka część dochodów gminy podlega ochronie, jako niezbędna do wykonywania podstawowych zadań publicznych i stosownie do tego określałby, jaką część zadłużenia zbankrutowana jednostka samorządowa zwraca wierzycielom. Wprowadzenie takiego rozwiązania postulowały organizacje samorządowe.
Rzecz jasna już samo wprowadzenie do polskiego prawa instytucji upadłości komunalnej pociągnęłoby za sobą podniesienia oprocentowania kredytów udzielanych samorządom, gdyż pojawiałoby realne, choć generalnie niewielkie, ryzyko nieodzyskania przez kredytodawcę całej sumy kredytu.
Należy jeszcze odnotować, że klęska finansowa Ostrowic (oraz mniej intensywne kłopoty paru innych gmin) są główną przesłanką proponowanych przez Prawo i Sprawiedliwość ustawowych zmian dotyczących nadzoru finansowego nad samorządem (ministerialny projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych oraz zawetowana przez Prezydenta nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Koncentrują sie one na sprawie kontroli zaciągania zobowiązań i zawierają elementy oczywiste (objęcie wzorem art. 243 „niestandardowych” form zaciągania zobowiązań), ale i co najmniej kontrowersyjne (np. wyeliminowanie ze wzoru dochodów ze sprzedaży majątku, możliwość wprowadzenia zarządu komisarycznego w efekcie nieakceptacji planu postępowania naprawczego, kontrola zaciągania zobowiązań pod względem gospodarności).