Source: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/reforma-judicial/article/view/8742/10782
Timestamp: 2019-09-22 04:21:00
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Constitución y nuevo proceso penal | Valencia Carmona | Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia
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En una democracia cualquier ciudadano tiene derecho a que el Estado le preste justicia pronta y accesible, así como seguridad jurídica y pública para desarrollar sus actividades de manera plena. Es este el fundamento y el valor del tema de la reforma judicial, que ha cobrado gran actualidad y logrado un consistente desarrollo en los terrenos tanto doctrinal como práctico. Ciertamente, queda largo trecho por recorrer para que los tribunales y los hombres que lo sirven respondan a las expectativas que esperamos de ellos, para superar la rutina, la indiferencia y los intereses creados, es imperativo redoblar esfuerzos y multiplicar acciones.
En las más diversas latitudes existe preocupación por la reforma judicial, mas se ha diversificado y adquirido singular vigor en los países latinoamericanos, incluso en algunos de ellos ha tenido avances notables.
La reforma judicial latinoamericana no se ha detenido en el mero aspecto normativo, sino que contempla, entre otros aspectos, la formación y capacitación judicial, la autonomía e imparcialidad de los órganos judiciales, la infraestructura física e institucional, los medios de allegarse más recursos, la administración y modos gerenciales del servicio judicial, la participación de la sociedad en tan trascendentes actividades.1
Como se observa, bajo la expresión reforma judicial se abarcan múltiples y heterogéneos aspectos y problemas, pero es quizá en el proceso penal donde se han venido reclamando con más insistencia transformaciones a fondo.
Se ha venido dando también en México respuesta, en mayor o menor medida, a los retos que plantea la reforma judicial, así se constata en las diversas reformas hechas al proceso penal en la Constitución federal y en ordenamientos locales. Los preceptos relativos al proceso penal, que —salvo ajustes menores— habían permanecido inalterados desde que se expidió el texto de 1917, han sufrido en los últimos años modificaciones en 1993, 1996, 1998, 2000, 2005 y 2008.
Sin embargo, pese a los diversos e innegables esfuerzos efectuados desde hace varios años para modernizar el proceso penal mexicano, no se han podido superar las deplorables condiciones que perviven en dicho proceso, de ahí que en este ámbito la reforma se haya tornado acuciante e imperativa.
De este modo, en 2004 se presentaron dos iniciativas que no llegaron a dictaminarse. En 29 de marzo de ese año, el entonces presidente Fox presentó una iniciativa que puede calificarse de claroscuros, en tanto declaraba su propósito de instaurar un nuevo proceso acusatorio, pero exhibía también diversos resabios inquisitorios. Poco después, el diputado Miguel Ángel García Domínguez, a nombre del Partido de la Revolución Democrática, presentó a su vez una iniciativa que describió la larga trayectoria del proceso penal inquisitivo, así como presentó un diagnóstico y propuestas para la reforma de la justicia penal.2
El tema de la reforma del proceso penal continuó vivo en el debate nacional, pero fueron ahora diversas entidades federativas que emprendieron interesantes y novedosos experimentos. Para introducir un juicio de marcado carácter acusatorio y oral, se reformaron los Códigos de Procedimientos Penales de Nuevo León, 28 de julio de 2004, así como del Estado de México, enero de 2006, en tanto que se expidieron nuevos códigos en la materia en Chihuahua, junio de 2006 y Oaxaca, publicado el 9 de septiembre de 2006. Otros estados de la República siguieron ese derrotero. Se trató de un acontecimiento jurídico encomiable, los estados que usualmente esperaban la inspiración central, se colocaron ahora como pioneros para favorecer una nueva justicia penal.3
A su turno, los poderes ejecutivo y legislativo federales otorgaron prioridad al tema y presentaron distintas iniciativas.
Entre los aciertos de la reforma pueden destacarse los siguientes: nuevo proceso acusatorio y oral; principios procesales modernos y democráticos; derechos del imputado mejor definidos; derechos del ofendido y de las víctimas acrecentados; incorporación de los jueces de control y de sentencia; mecanismos alternos para la solución de controversias; mejoramiento del sistema de defensoría pública; atenuación del monopolio de la acción penal del Ministerio Público, con criterios de oportunidad y acción privada.
Se han señalado también algunos riesgos evidentes: el descenso del estándar probatorio para la orden de aprehensión y en el ahora llamado auto de vinculación a proceso; los poderes todavía excesivos del Ministerio Público, sin haberse pronunciado sobre su tan necesaria autonomía; la ambigüedad respecto de la prisión preventiva y la desaparición de la libertad provisional bajo caución; la duración de los procesos penales que se mantiene dentro de los mismos parámetros; el régimen establecido para la delincuencia organizada, que de excepcional puede expandirse en el proceso penal.
Habrá que estar muy pendientes; sin embargo, de la manera en que se lleve a cabo la reforma, pues como bien apunta Vargas Viancos, en varios de los países latinoamericanos las reformas procesales penales fueron hechas sin prever los cambios organizacionales necesarios para su funcionamiento, su requerimiento de personal, las nuevas condiciones de infraestructura necesarias, sobre todo se careció de una estrategia de implementación que permitiera monitorear el proceso y hacer los ajustes correspondientes; especialmente relevante fue la desatención al cambio cultural que tales reformas entrañan.6
III. Los Temas Principales de la Reforma
Para entender el sistema acusatorio es preciso confrontarlo con el sistema inquisitorio, ambos de lejano origen histórico pero con repercusiones hasta nuestros días.7
No solo eso, para que los nuevos roles de los actores del proceso penal puedan asumirse con éxito, se requiere de profundos cambios en varios aspectos, así en la infraestructura material y administrativa, en el andamiaje institucional y en los recursos humanos, en los propios miembros del foro y en los usuarios del servicio. Es indispensable también para tales cambios actualizar nuestra cultura jurídica; construir un nuevo paradigma para la enseñanza procesal en las facultades de derecho, así como en la formación y capacitación de los operadores judiciales.10
Los cambios deben aportar defensores preparados para la oralidad y la negociación, agentes del Ministerio Público que sean eficaces investigadores y manejen con propiedad los criterios de oportunidad, así como jueces que dirijan de manera efectiva el proceso y no se aíslen en la comodidad de su despacho. Obviamente, todos estos perfiles en los actores procesales solo pueden obtenerse si el paradigma de la enseñanza legal y de la carrera judicial se modernizan y renuevan de manera radical.11
V. Los Principios del Proceso Penal
Precisa advertir, en primer lugar, que existen diversos puntos de vista y muchas divergencias sobre los principios generales del proceso. Como quiera, puede decirse que usualmente han sido conceptuados como "criterios o ideas fundamentales, contenidos en forma implícita o explícita en el ordenamiento procesal".12 Tales principios dan forma y carácter a los sistemas procesales y son resultado de una larga evolución histórica, en otras palabras, "son reglas que dominan, encauzan, explican el proceso. Reglas derivadas de la ciencia y de la experiencia".13
Se han vertido distintas clasificaciones de los principios generales.14 Así es conocida la siguiente clasificación: principios básicos, que son los comunes a todas las ramas del derecho procesal; particulares, que se orientan hacia un sector del derecho procesal; alternativos, que representan generalmente una opción (oralidad o escritura, inmediación o mediatez, etcétera). Se suele también hablar de principios políticos y técnicos del proceso, aquéllos establecen o dominan la orientación del enjuiciamiento y los segundos son reglas para la organización práctica del proceso.
Otra precisión adecuada se refiere a la desaparición de la libertad bajo caución en el apartado B del artículo 20 constitucional. A este respecto juzgadores federales han apuntado que con la supresión de dicha libertad caucional desparece no solo una garantía individual, sino un derecho humano establecido en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, lo que necesariamente tendrá que regular la ley secundaria para evitar la prisión preventiva, tal vez de manera diferente, pero tendrá que establecer una figura similar.16
VII. Derechos del Ofendido y de la Víctima
Al ofendido y en general las víctimas, que se les consideraba los grandes ausentes del proceso penal, ahora adquieren importantes derechos que les permiten participar en éste de manera más relevante. Se pretendió por el legislador dar reconocimiento al ofendido o a la víctima "como un auténtico sujeto procesal", para que pueda intervenir directamente en el juicio e interponer los recursos en los términos que establezca la ley. El propósito del legislador es generoso, aunque equipara el término jurídico ofendido con el de víctima que tienen distinto sentido y alcance, ofendido en sentido jurídico es el sujeto pasivo del delito, quien resulta vulnerado en el bien jurídico que el delito afectó, en tanto que víctima es un concepto más amplio, tiene un sentido jurídico también más criminológico, quien resiente algún daño en sus derechos y expectativas, lesión actual o futura en el terreno de sus intereses legítimos, con motivo del delito perpetrado.17
Se ha dedicado el apartado C del artículo 20 constitucional para señalar los derechos del ofendido y de la víctima: a) recibir asesoría jurídica, ser informado de sus derechos y del desarrollo del procedimiento penal, fracción I; b) coadyuvar con el Ministerio Público, intervenir en juicio e interponer recursos legales, fracción II; c) recibir atención médica y psicológica de urgencia, fracción III; d) de reparación del daño, con el agregado de que la víctima u ofendido puede también solicitarlo directamente, así como con al indicación de que el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido un fallo condenatorio, fracción IV; e) resguardo de su identidad y otros datos personales cuando sea menor de edad o se trate de delitos en que sea necesaria su protección, fracción V; f) derecho a solicitar medidas cautelares y providencias para protección y restitución de sus derechos, fracción VI; g) derecho a impugnar ante la autoridad judicial las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal, suspensión del procedimiento u omisiones del Ministerio Público en la investigación de delitos, fracción VII.
Íntimamente ligado con el apartado C que hemos analizado está el artículo 17 constitucional, párrafo sexto, que ha previsto establecer un sistema integral de defensoría pública, servicio que demanda cualquier proceso acusatorio para funcionar con eficacia y que indudablemente fortalecería los derechos de las víctimas. Precisamente, en el referido párrafo sexto, se dispone ahora que la Federación, los estados y el Distrito Federal, deberán garantizar la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población; asegurarán asimismo las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores, cuyos emolumentos no pueden ser menores de los que corresponden al Ministerio Público.
Según el legislador la expresión auto de formal prisión implicaba la idea de una coacción, que por lo general llevaba aparejada alguna afectación de derechos, por ello decidió variarla por la de auto de vinculación a proceso. Es cierto que ésta expresión quizá suena mejor a un oído lego, pero técnicamente es inapropiada como lo ha señalado el distinguido jurista Sergio García Ramírez, cuyo volumen sobre la reforma constitucional reciente es de consulta obligada, porque hablar de que alguien se haya "vinculado a un proceso, esto es, relacionado, asociado, ligado a él, es por lo menos equívoco", en virtud de que están relacionados con el proceso no sólo el inculpado, sino "el propio juzgador, el Ministerio Público, el defensor, los sujetos de la prueba, etcétera".18
Desde otro punto de vista, precisa también advertir que en la regulación constitucional anterior se distinguían con claridad dos momentos procesales, la orden de aprehensión y el auto de formal prisión, para los cuales se exigía distinto nivel probatorio, ahora en el nuevo texto se piden los mismos requisitos para ambos eventos procesales, con lo cual la conocida frase de que un vaso de agua o un auto de formal prisión no se le niega a nadie, puede convertirse en práctica todavía más cotidiana. Déjese tomar en cuenta que un auto de vinculación a proceso tiene implicaciones mucho más serias para el indiciado y sus derechos humanos, además, debe considerarse también que en el intervalo de las setenta y dos horas podrían haberse recibido pruebas favorables a éste o alguna excluyente de incriminación, y que no necesariamente serían eficaces porque se exige el mismo estándar probatorio para el referido auto de vinculación y la orden de aprehensión.
Finalmente, un pendiente innegable que deja la reforma es no haberse ocupado de la autonomía del Ministerio Público, institución que en tanto carezca de independencia para el ejercicio de sus funciones dependerá en mucho de distintas influencias. Desde hace tiempo se ha venido pugnando por la autonomía de las procuradurías, cuyos titulares tienen una dependencia demasiado estricta del presidente de la república y de los gobernadores de los estados, hay general consenso que tanto para el nombramiento como para la remoción de los procuradores deben establecerse procedimientos mucho más abiertos y que garanticen mayor independencia a dicha institución.19
XI. Nuevo Perfil del Órgano Jurisdiccional
Pese a ello, es un acierto plausible de la reforma constitucional haber introducido la figura del juez de control, para supervisar la legalidad y mantener el equilibrio de las partes en el proceso. Esta figura tiene sus antecedentes en el juez instructor europeo,20 y más cercanamente en el juez de garantías chileno y otras figuras similares de otros países latinoamericanos, aunque con ciertas diferencias.21
Los jueces de control, como se expresa en el artículo 16, párrafo décimo tercero, se establecerán en los poderes judiciales del país, tanto en el orden local como en el federal, desempeñarán una doble función, de garantía y de conocimiento.
Los mecanismos alternos principales que vienen aplicándose en los procedimientos orales que están en vigor en los códigos locales son los siguientes: a) criterios de oportunidad, que se aplican a hechos ilícitos de menor jerarquía y que no afectan el interés público; b) juicio abreviado, cuando el imputado admite el hecho ilícito que se le atribuye, sea solicitado por el Ministerio Público en la audiencia donde se dicta el auto de vinculación a proceso y no haya oposición fundada de la víctima u ofendido; c) acuerdos reparatorios, que consisten en un pacto o arreglo entre el imputado y la víctima, que se aplican sobre todo en los delitos culposos o de contenido patrimonial; d) suspensión del proceso a prueba, en el cual el juez fija el plazo y las condiciones bajo las cuales se suspende el proceso y aprueba el plan de reparación del daño propuesto por el imputado, si transcurre el plazo sin que la suspensión haya sido revocada, se extingue la acción penal y el tribunal dicta el correspondiente sobreseimiento.22
XIII. Delincuencia Organizada
Cuando se actualice la delincuencia organizada se permiten ahora constitucionalmente una serie de medidas restrictivas, régimen especial que ha sido calificado de un sistema penal de "dos velocidades" o de "doble justicia penal"; habría entonces un sistema general garantista democrático y preponderantemente acusatorio y un sistema menos garantista, menos democrático y parcialmente acusatorio para combatir a la delincuencia organizada. Los problemas que plantea este doble tratamiento es que este derecho del enemigo se diversifique y resulte en una flexibilización inconveniente para las garantías y los derechos fundamentales de todos los ciudadanos.23
En esta dirección, diversas normas constitucionales delinean el régimen de la delincuencia organizada: 1) arraigo de una persona hasta por cuarenta y cinco días, que podrá prorrogase sin que pueda exceder de ochenta días, cuando sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o exista riesgo de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia, artículo 16 constitucional, párrafo séptimo; 2) ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial, este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada, artículo 16, párrafo noveno; 3) para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales, pudiéndose restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados con terceros, salvo el acceso a su defensor así como imponer medidas de vigilancia especial, artículo 18 constitucional, párrafo noveno; 4) el juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos por medios violentos con armas o explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación el libre desarrollo de la personalidad o de la salud, artículo 19 constitucional, segundo párrafo; 5) si habiéndose dictado el auto de vinculación, el inculpado evade la acción de la justicia o se pone a disposición de un juez en el extranjero se suspende el proceso y los plazos para la prescripción de la acción penal, artículo 19 constitucional, párrafo sexto; 6) extinción de dominio para la delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de bienes que sean instrumentos, objeto producto del delito, hayan sido utilizados para su comisión o que estén a nombre de terceros pero haya elementos para suponer que son productos de dicha delincuencia, artículo 22 constitucional, párrafo segundo.
Se han también efectuado en el artículo 21 constitucional, párrafo noveno, modificaciones para: delimitar conceptualmente el concepto de seguridad pública, remarcando que las instituciones a cargo de esta función deben regirse también por los principios de "objetividad" y "respeto a los derechos humanos".
Para la coordinación del Ministerio Público y de las instituciones de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno, en el artículo 21 constitucional, décimo párrafo, se han establecido las bases mínimas siguientes: a) regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de sus integrantes; b) establecimiento de datos criminalísticos y de personal, ninguna persona podrá ingresar a dichas instituciones si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema; c) formulación de políticas públicas para prevenir la comisión de delitos; d) participación de la comunidad, que podrá coadyuvar en los procesos de evaluación de las instituciones de seguridad pública y de sus políticas; e) los fondos de ayuda federal para seguridad pública se aportarán a las entidades federativas y municipios, para ser destinado exclusivamente a esos fines. Se complementa esta disposición con una adición al artículo 73, fracción XXIII, que faculta al Congreso federal para legislar de conformidad con tales bases mínimas, así como con la modificación al artículo 115 constitucional, fracción VII, que sigue disponiendo que la policía preventiva estará al mando del presidente municipal, en "los términos de la ley de seguridad pública del estado", para cuando menos homologar la materia al interior de cada entidad federativa.
Finalmente, en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, se dispone que los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes exigen para permanecer en dichas instituciones o son removidos por incurrir en responsabilidad. Si por la cualquier causa se termina el servicio y es declarada injustificada por la autoridad jurisdiccional, el Estado solo esta obligado a pagar la indemnización y prestaciones de ley, no así a la reincorporación al servicio. Para el personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, se instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.
23 Véase, entre otros, González Gómez, Alejandro, "Estado de derecho: ¿con un sistema penal de dos velocidades?", y Robledo Jorge, "¿La reforma penal esperada?", ambos en La reforma penal en México (análisis criticas y perspectivas) , México, UBIJUS Editorial, 2007, pp. 83 y ss.; García Ramírez Sergio, La reforma de la justicia penal..., cit. , nota 2, pp. 49 y ss.