Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv146164.html
Timestamp: 2019-04-26 08:23:00
Document Index: 12057580

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 2', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 146', '§ 3', '§ 9', '§ 3', '§ 9', '§ 3', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 12', '§ 12', '§ 1', '§ 2', 'Art. 2', '§ 1', '§ 1', 'Art. 20', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 3', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 101', 'Art. 267', 'Art. 49', 'Art. 107', 'Art. 26', 'Art. 56', 'Art. 16', '§ 11', '§ 1', '§ 1', '§ 91', '§ 54', '§ 54', 'Art. 3', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 19', '§ 2', '§ 3', 'Art. 3', '§ 23', '§ 92', 'Art. 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 22', '§ 22', '§ 2', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 9', '§ 1', '§ 1', '§ 8', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 10', '§ 4', 'Art. 7', '§ 2', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 4', 'Art. 20', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 11', '§ 5', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 5', '§ 93', '§ 5', '§ 5', '§ 1', '§ 1']

DFR - BVerfGE 146, 164 - Pflichtmitgliedschaft IHK
1. Die funktionale Selbstverwaltung im Gewerbe hat in Deutschland ...
2. Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Bescheide zur He ...
3. Die Industrie- und Handelskammern (IHK) sind nach § 3 Abs ...
4. Derzeit gibt es in der Bundesrepublik Deutschland 79 unterschi ...
1. Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2222/12 ist ein ...
2. Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 1106/13 ist ein ...
2. Der 8. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hat mitget ...
3. Die Bayerische Staatskanzlei hält die Verfassungsbeschwer ...
4. Die Hessische Staatskanzlei hält die Verfassungsbeschwerd ...
5. Das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft des Landes Ba ...
6. Das Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern hält die Pfl ...
7. Die Beklagten der Ausgangsverfahren halten die Verfassungsbesc ...
8. Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) als Dachve ...
9. Die Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK) hält die Verfassungs ...
10. Das Institut für Kammerrecht e.V. (ifk) betont die demok ...
11. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände ...
12. Der Verfassungsrechtsausschuss des Deutschen Anwaltvereins (D ...
13. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) weist auf unt ...
14. Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) sieht Defizite der demok ...
15. Der Bundesverband mittelständische Wirtschaft e.V. (BMWV ...
16. Der Bundesverband für freie Kammern e.V. (bffk) unterst ...
17. Unaufgefordert eingegangene Stellungnahmen schildern übe ...
1. Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nich ...
2. Die auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 7 ...
1. Das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt auch davor, zu einem Kammerbeitrag herangezogen zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist.
des Ersten Senats vom 12. Juli 2017
-- 1 BvR 2222/12, 1106/13 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. der A. . . GmbH, vertreten durch den Geschäftsführer, -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dominik Storr, Industriestraße 12, 95466 Weidenberg -- 1. unmittelbar gegen a) den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. September 2012 -- 22 ZB 12.1843 --, b) den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Juli 2012 -- 22 ZB 11.1518 --, c) das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 5. Mai 2011 -- Au 2 K 09.743 --, d) den Bescheid der Industrie- und Handelskammer Schwaben vom 27. Februar 2009 -- . . . --, 2. mittelbar gegen § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2, Abs. 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) -- 1 BvR 2222/12 --, II. der D. . . GmbH, vertreten durch den Geschäftsführer, -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Hoppe & Coll., Zentgrafenstraße 128, 34130 Kassel -- 1. unmittelbar gegen a) den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Februar 2013 -- 8 A 1190/12.Z --, b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 20. April 2012 -- 3 K 1741/10.KS --, c) den Bescheid der Industrie- und Handelskammer Kassel vom 12. März 2010 -- . . . --, 2. mittelbar gegen § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2, Abs. 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) -- 1 BvR 1106/13 --.
Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die von der jeweiligen Industrie- und Han delskammer erhobenen Beiträge entbehrten einer verfassungsgemäßen Grundlage, weil die im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920, IHKG) normierte Pflichtmitgliedschaft nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei.
1. Die funktionale Selbstverwaltung im Gewerbe hat in Deutschland Tradition. Sie bildete sich in Orientierung an den in Frankreich bereits 1596 durch Gesetz begründeten Chambres oder Conseils de Commerce aus; ab 1830 wurden auf Initiative der Wirtschaft Handelskammern zur Selbstverwaltung eingerichtet. Im 18. Jahrhundert entwickelten sich in der Traditionslinie mittelalterlicher Gilden zudem Interessenvertretungen der Kaufleute in "Kommerzdeputationen", "Kommerzkollegien" und "Handlungskollegien"; sie wurden 1848 in Preußen durch die Königliche Verordnung über die Errichtung von Handelskammern für die östlichen Provinzen auf eine einheitliche Grundlage gestellt. Die Handelskammern napoleonischer Prägung waren freiwillige Zusammenschlüsse, die preußischen Kaufmannschaften aus dem Staat ausgegliederte Institutionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben unter Heranziehung der beteiligten Kreise, mit einem starken Element der Selbstverwaltung (vgl. Hendler, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl. 2011, § 2 Rn. 10; Mann, in: HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 146 Rn. 4 m.w.N.). In der Zeit des Nationalsozialismus verloren die Kammern ihre Selbständigkeit und gingen in den "Gauwirtschaftskammern" auf. Nach dem 8. Mai 1945 wurden in den Ländern der westlichen Besatzungszonen wieder Industrie- und Handelskammern errichtet, in unterschiedlicher und teils auch unklarer Organisationsform (vgl. BVerfGE 15, 235 f.). Der Wunsch nach bundesrechtlicher Vereinheitlichung mündete 1956 -- mit einem Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestags -- im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern.
Ihre auch heute geltende Fassung erhielt die Norm durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 7. September 2007, BGBl. I S. 2246 mit Wirkung vom 14. September 2007. Sie lautet jetzt:
§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG lautete in seiner ab 1. Januar 2004 geltenden Fassung (Drittes Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung und anderer handwerksrechtlicher Vorschriften vom 24. Dezember 2003, BGBl. I S. 2934):
(3) Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden. Kammerzugehörige, die nicht im Handelsregister oder im Genossenschaftsregister eingetragen sind und deren Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder, soweit für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, deren nach dem Einkommensteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 5.200 Euro nicht übersteigt, sind vom Beitrag freigestellt. Die in Satz 3 genannten Kammerzugehörigen sind, soweit sie natürliche Personen sind und in den letzten fünf Wirtschaftsjahren vor ihrer Betriebseröffnung weder Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbstständiger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapitalgesellschaft mittelbar oder unmittelbar zu mehr als einem Zehntel beteiligt waren, für das Haushaltsjahr der Betriebseröffnung und für das darauf folgende Jahr von der Umlage und vom Grundbeitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befreit, wenn ihr Gewerbeertrag oder Gewinn aus Gewerbebetrieb 25.000 Euro nicht übersteigt. Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Haushaltssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, dass bei einer Industrie- und Handelskammer die Zahl der Beitragspflichtigen, die einen Beitrag entrichten, durch die in den Sätzen 3 und 4 genannten Freistellungsregelungen auf weniger als 55 vom Hundert aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Haushaltsjahr eine entsprechende Herabsetzung der dort genannten Grenzen für den Gewerbeertrag oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb beschließen. Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb. Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15.340 Euro zu kürzen. Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen. Gewerbetreibenden, die einer Industrie- und Handelskammer mehrfach angehören (zum Beispiel mit Tochtergesellschaften), kann von dieser ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden.
§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG wurde durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 7. September 2007, BGBl. I S. 2246, mit Wirkung vom 14. September 2007 und 1. Januar 2008 wie folgt geändert und blieb in dieser Fassung bis 31. Juli 2013 in Kraft:
(3) Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden. Natürliche Personen und Personengesellschaften, die nicht in das Handelsregister eingetragen sind, und eingetragene Vereine, wenn nach Art oder Umfang ein in kaufmännischer Weise eingerichteter Geschäftsbetrieb nicht erforderlich ist, sind vom Beitrag freigestellt, soweit ihr Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder soweit für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, ihr nach dem Einkommensteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 5.200 Euro nicht übersteigt. Die in Satz 3 genannten natürlichen Personen sind, soweit sie in den letzten fünf Wirtschaftsjahren vor ihrer Betriebseröffnung weder Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbständiger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapitalgesellschaft mittelbar oder unmittelbar zu mehr als einem Zehntel beteiligt waren, für das Geschäftsjahr einer Industrie- und Handelskammer, in dem die Betriebseröffnung erfolgt, und für das darauf folgende Jahr von der Umlage und vom Grundbeitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befreit, wenn ihr Gewerbeertrag oder Gewinn aus Gewerbebetrieb 25.000 Euro nicht übersteigt. Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Wirtschaftssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, dass bei einer Industrie- und Handelskammer die Zahl der Beitragspflichtigen, die einen Beitrag entrichten, durch die in den Sätzen 3 und 4 genannten Freistellungsregelungen auf weniger als 55 vom Hundert aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Geschäftsjahr eine entsprechende Herabsetzung der dort genannten Grenzen für den Gewerbeertrag oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb beschließen. Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb. Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15.340 Euro zu kürzen. Die Kammerzu gehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen. Kapitalgesellschaften, deren gewerbliche Tätigkeit sich in der Funktion eines persönlich haftenden Gesellschafters in nicht mehr als einer Personenhandelsgesellschaft erschöpft, kann ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden, sofern beide Gesellschaften derselben Kammer zugehören. Gleiches gilt für Gesellschaften mit Sitz im Bezirk einer Kammer, deren sämtliche Anteile von einem im Handelsregister eingetragenen Unternehmen mit Sitz in derselben Kammer gehalten werden.
3. Die Industrie- und Handelskammern (IHK) sind nach § 3 Abs. 1 IHKG als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert, an die Kammermitglieder Beiträge zahlen müssen. Die Bestimmungen über die Beitragsbemessung sind im Laufe der Jahre mehrfach modifiziert und die Beiträge in den letzten Jahren auch abgesenkt worden. Der Kammerbeitrag dient der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit; er ist verwendungsneutral, also nicht auf bestimmte Einzelaufgaben bezogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 -- 10 C 6.15 --, juris, Rn. 15).
Die Aufgaben der Industrie- und Handelskammern ergeben sich zunächst aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach ist es Aufgabe der Kammern,
das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.
Die Binnenverfassung der Industrie- und Handelskammern richtet sich nach den §§ 4 bis 8 IHKG. Höchstes Entscheidungsgremium ist danach jeweils die Vollversammlung; sie beschließt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 IHKG insbesondere die Ordnungen für die Wahlen sowie für Beiträge und Gebühren. Die Mitglieder der Vollversammlung werden nach § 5 Abs. 1 IHKG von den Kammerzugehörigen gewählt. Wahlberechtigt für die unmittelbare Wahl ist nach § 2 Abs. 1 IHKG das Mitglied, wobei jedes Mitglieds unternehmen, das eine juristische Person ist, eine Stimme hat. Die Wahl ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG eine Gruppenwahl. Dazu werden die Kammerzugehörigen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG entsprechend der wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen in Wahlgruppen eingeteilt und die Zahl der diesen zugeordneten Sitze in der Vollversammlung bestimmt. Das Nähere über die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts, über die Durchführung der Wahl sowie über Dauer und vorzeitige Beendigung der Mitgliedschaft zur Vollversammlung wird nach § 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG jeweils in einer Satzung bestimmt. Der Dachverband des Deutschen Industrie- und Handelskammertages (DIHK) stellt dazu eine Musterwahlordnung zur Verfügung. In den Wahlordnungen wird häufig auch eine Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung durch die Vollversammlung selbst ermöglicht (Kooptation). Diese muss sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an den Anforderungen an die Gruppenwahl aus § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG orientieren (BVerwGE 152, 204 [209 f. Rn. 28]). Die Zuwahl wird in einigen Satzungen der Kammern zahlenmäßig begrenzt, so in der Wahlordnung der IHK Schwaben vom 14. Juni 2007 auf bis zu zehn von insgesamt bis zu 107 durch die Regionalversammlung gewählten Mitgliedern und in der Wahlordnung der IHK Kassel-Marburg vom 4. Juni 2013 auf bis zu zehn Mitglieder bei 77 direkt gewählten Mitgliedern der Vollversammlung.
Die Industrie- und Handelskammern unterliegen einer nur teilweise bundesrechtlich geregelten Staatsaufsicht. Nach § 11 Abs. 1 IHKG sind die Kammern einer Rechtsaufsicht unterworfen, die in der Verbandskompetenz des Landes liegt. Insbesondere Beschlüsse der Vollversammlung über Beiträge und die Wahlordnung müssen gemäß § 11 Abs. 2 IHKG von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden; nach § 12 Abs. 1 Nr. 7 IHKG können die Länder ergänzende Vorschriften über die Prüfung des Jahresabschlusses und nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 IHKG ergänzende Vorschriften über Aufsichtsmittel verabschieden. Die Sitzländer der Kammern, deren Mitglieder hier Verfassungsbeschwerde führen, haben nicht einzelne Aufsichtsmittel normiert. Sie räumen der Aufsichtsbehörde allerdings die Möglichkeit ein, die Vollversammlung aufzulösen (§ 1 Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ergänzung und Ausführung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 25. März 1958, GVBl S. 40; § 2 Abs. 2 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 6. November 1957, GVBl S. 147). Schließlich können die Kammern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 135, 100) nach Landesrecht der Kontrolle der Landesrechnungshöfe unterstellt werden, was in Bayern der Fall ist.
4. Derzeit gibt es in der Bundesrepublik Deutschland 79 unterschiedlich große Industrie- und Handelskammern. Die Zahl der Mitglieder bewegt sich zwischen vier und fünf Millionen. Der durchschnittliche jährliche Beitragssatz aller registrierten Mitglieder liegt bei 190 €; allerdings zahlen bundesweit über 40% der Mitgliedsbetriebe keinen IHK-Beitrag (vgl. Deutscher Bundestag, Abschlussbegründung der Petition 24793; Pet 1-17-09-7001-037837). Deutschlandweit und in den hier betroffenen Bezirken sanken zudem die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen ausweislich der öffentlich verfügbaren Informationen in den letzten Jahren, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Die Wahlbeteiligung zu den Vollversammlungen der IHK lag zuletzt zwischen 5% (IHK Hannover) und 21% (IHK Bremerhaven), bei der IHK Schwaben bei 11% und bei der IHK Kassel-Marburg bei 10% (www.ihk.de), bei der Wahl zur Handelskammer Hamburg 2017 lag die Wahlbeteiligung bei 17,6% (Pressemitteilung der Handelskammer Hamburg vom 17. Februar 2017).
aa) Zwangsverbände wie die Industrie- und Handelskammern seien am Maßstab von Art. 2 Abs. 1 GG nur zu rechtfertigen, wenn sie legitimen öffentlichen Aufgaben dienten und ihre Errichtung insoweit verhältnismäßig sei. Mittlerweile fehle es schon an der legitimen öffentlichen Aufgabe. Davon sei das Bundesverfassungsgericht zwar noch in der Entscheidung einer Kammer im Jahr 2001 ausgegangen (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www. bverfg.de). Es habe dem Gesetzgeber jedoch gleichzeitig die Pflicht auferlegt, ständig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskooperation auch bei einer Änderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen noch bestünden. Weder der Bericht der Bundesregierung im Jahr 2002 (BTDrucks 14/9175) noch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von 2004 (BTDrucks 15/3265) belegten, dass der Gesetzgeber seine Prüfpflicht erfüllt habe. In diesen Äußerungen liege keine substantielle Befassung des Bundestages, sondern nur der Bundesregierung. Auch der vom Verwaltungsgerichtshof angeführte Antrag von 2007 (BTDrucks 16/6357, 16/12883) beschäftige sich nur mit gesetzgeberischem Handlungsbedarf nach dem Zweiten Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse vom 1. September 2007 (BGBl. I S. 2246). Den Änderungen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern seit 1998 liege keine Neubewertung der Notwendigkeit einer Zwangsmitgliedschaft in den Kammern zugrunde. Um die vom Bundesverfassungsgericht auferlegte Prüfpflicht zu erfüllen, müsse der Gesetzgeber jedoch die Veränderung der gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Strukturen in Europa und in der innerdeutschen Verbandslandschaft eruieren und dann prüfen und beschließen, ob die Voraussetzungen für den Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit durch eine Zwangsmitgliedschaft in einer Industrie- und Handelskammer noch vorlägen.
Die Errichtung der Kammern sei für das gesetzgeberische Ziel nach den Grundsätzen zu funktionalen Selbstverwaltungskörperschaften nicht erforderlich. Zwar sei das Demokratiegebot grundsätzlich für andere, vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt offen. Doch müsse fehlende personell-demokratische Legitimation durch eine besonders ausgestaltete sachlich-inhaltliche Legitimation und durch fachaufsichtsrechtliche Kontrolle kompensiert werden. Das ergebe sich aus dem Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern nicht. Die Industrie- und Handelskammern seien personell nicht demokratisch legitimiert und sie unterlägen auch inhaltlich keinen ministeriellen Weisungen. Das könne nicht kompensiert werden und sei auch nicht allein durch den Gründungsakt zu bewirken. Das Parlament könne nicht über seine Kontrollkompetenz disponieren. Die von den Kammerzugehörigen zu finanzierenden Aufgaben müsse ein Parlamentsgesetz ausreichend bestimmen. Anders als bei den Wasserverbänden fehle es daran, denn § 1 Abs. 1 IHKG sei eine weite Aufgabenklausel mit unbestimmten Rechtsbegriffen. Das "Gesamtinteresse der Gewerbetreibenden" oder "die Förderung der gewerblichen Wirtschaft" seien nicht geeignet, ein sachlich-inhaltliches Legitimationsniveau zu sichern. Die Weite der Aufgabenklausel berge die Gefahr, dass die Mitglieder zur Finanzierung kammerfremder Aufgaben herangezogen würden. Auch aus § 1 Abs. 4 IHKG ergebe sich nicht mehr, denn die weitere Aufgabenübertragung durch Gesetz oder Rechtsverordnung betreffe Einzelaufgaben hoheitlicher Natur, bei deren Erledigung die Kammern nicht in Selbstverwaltung, sondern als eine Art Sonderverwaltungsbehörde tätig würden. Das könne eine Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht nicht rechtfertigen. Anders als das Gesetz für die Wasserverbände habe der Gesetzgeber für die Kammern keine Fachaufsicht geregelt. Die bloße Rechtsaufsicht sei nicht geeignet, das Fehlen lückenloser personeller Legitimation der Organe zu kompensieren.
Die Ausgliederung der IHK-Selbstverwaltung aus dem gesamtstaatlichen Legitimationszusammenhang sei auch mit dem Demokratieprinzip der Europäischen Union nicht vereinbar. Soweit die funktionale Selbstverwaltung als Ausprägung des Demokratieprinzips des Art. 20 Abs. 2 GG zu verstehen sei, dürfe der Gesetzgeber öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung lassen. Das Bundesverfassungsgericht habe 2001 hervorgehoben, dass es für die wirtschaftliche Selbstverwaltung der "Mitwirkung aller Unternehmen" bedürfe; dagegen stehe die geringe Wahlbeteiligung bei den Wahlen zur Vollversammlung.
bb) Die Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht verletze auch Art. 9 Abs. 1 GG. Dessen Schutzbereich sei entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch bei einem öffentlich-rechtlichen Zwangszusammenschluss eröffnet. Auch wenn dem demokratischen Gesetzgeber zugestanden werde, bestimmte "öffentliche Aufgaben" als solche in eigene "öffentlich-rechtliche" Organisationsgewalt zu nehmen, dürfe er damit nicht den Anforderungen an den Schutz der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG ausweichen. Der Gesetzgeber könne durch die Wahl der Organisationsform nicht darüber disponieren, ob Art. 9 Abs. 1 GG Anwendung finde oder nicht. Das Grundrecht enthalte ein wesentliches Prinzip "freiheitlicher Staatsgestaltung", womit das Ermessen des Staates, öffentliche Aufgaben durch öffentlich-rechtliche Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft wahrnehmen zu lassen, eingeschränkt werde. Die Industrie- und Handelskammern stünden in etlichen Bereichen in echter Konkurrenz zu frei gegründeten Verbänden und sogar zu ihren eigenen Zwangsmitgliedern.
cc) Die Zwangsmitgliedschaft mit Beitragspflicht verletze die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, warum ausgerechnet die Beschwerdeführerin zur Finanzierung der Förderung der Wirt schaft herangezogen werde. Die Konstruktion einer Beitragspflicht über die Zwangsmitgliedschaft dürfe nicht dazu führen, dass die strengen Voraussetzungen für die Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben umgangen würden. Die Unternehmerschaft sei keine homogene Gruppe, die eine Abgabenpflicht rechtfertige; die Herstellung eines Gesamtinteresses im Sinne des § 1 Abs. 1 IHKG als von den Pflichtmitgliedern zu finanzierende Aufgabe sei in der Praxis -- wenn überhaupt -- nur sehr eingeschränkt möglich. Dann bliebe nur noch die Förderung der gewerblichen Wirtschaft, doch profitierten davon alle, nicht nur die Beschwerdeführerin.
b) Die Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG entspricht in weiten Teilen dem Vortrag aus der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2222/12. Ergänzend rügt die Beschwerdeführerin, Art. 2 Abs. 1 GG sei darüber hinaus auch verletzt, weil sie zu überhöhten Beiträgen herangezogen werde. Die Kammer habe zu hohe Rücklagen nicht nur geschont, sondern weiter erhöht. Die Zwangsmitgliedschaft verletze sie auch in ihrer Gewissensfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 GG, denn als Teil der demokratischen Gesellschaft müsse sie ihren Überzeugungen widersprechend eine "absolut undemokratische" Zwangs korporation mit ihren Beiträgen unterstützen. Aufgrund der "durchaus totalitären Züge des IHK-Systems" fühle sie sich auch in ihrer Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG verletzt.
Dazu komme eine Verletzung in ihren Rechten aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Gerichte wären verpflichtet gewesen, dem Gerichtshof der Europäischen Union den Rechtsstreit nach Art. 267 AEUV vorzulegen. Es hätte geklärt werden müssen, ob die unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV einer Pflichtmitgliedschaft entgegenstehe, ob es mit dem Beihilfeverbot aus Art. 107 AEUV vereinbar sei, wenn zwangsweise erhobene Mitgliedsbeiträge einzelne Gewerbezweige förderten, die mit anderen Mitgliedsunternehmen in Wettbewerb stünden, und ob die Pflichtmitgliedschaft mit dem Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes aus Art. 26, 27 AEUV in Einklang stehe, denn es gebe diese nur in wenigen Mitgliedstaaten. Jedenfalls verstoße die Pflichtmitgliedschaft gegen die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV, namentlich auch wegen Art. 16 Abs. 2 Buchst. b Dienstleistungsrichtlinie RL 2006/123/EG. Verletzt sei auch das unionsrechtliche Demokratieprinzip, namentlich durch die gesetzlich vorgesehene Gruppenwahl und die Möglichkeit der Kooptation weiterer Mitglieder in die Vollversammlung auch schon wegen der niedrigen Beteiligung an den Wahlen. Die Binnenstruktur der Kammer sei undemokratisch, weil die Vollversammlung keinen direkten Einfluss auf den Hauptgeschäftsführer und den Präsidenten habe. Eine "Betroffenendemokratie" sei unvereinbar mit dem Demokratieprinzip.
Das Gesetz über die Industrie- und Handelskammern sei mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Die Organe der Kammern seien personell nach für die funktionale Selbstverwaltung modifi zierten Grundsätzen hinreichend legitimiert. Die funktionale Selbstverwaltung sei als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen verfassungsrechtlich anerkannt. Insbesondere seien historische Inpflichtnahmen von Bürgerverbänden für öffentliche Aufgaben verfassungsrechtlich unbedenklich.
Die Pflichtmitgliedschaft sei sachgerecht. Stünde der Beitritt im Belieben der in Betracht kommenden Mitglieder, würden die Kammern zu bloßen Interessenverbänden. Die mit der Pflichtmitgliedschaft verbundene Beschränkung der Freiheitsrechte sei wegen ihrer geringen Belastungswirkung auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Beitragspflicht werde durch die Vorteile aufgewogen, die ein Mitglied aus den Beratungs- und sonstigen Dienstleistungen der Kammer ziehen könne. Es sei nicht erkenn bar, dass die Beitragsbemessungsregeln oder der Jahresbeitragssatz von 200 € zu gewichtigen Belastungen führten. Im Übrigen werde der Unterschied zwischen Sonderabgaben und Beiträgen verkannt.
7. Die Beklagten der Ausgangsverfahren halten die Verfassungsbeschwerden teilweise für unzulässig, jedenfalls für unbegründet. An die Erfüllung der Prüfpflicht des Gesetzgebers dürften weder zeitlich noch qualitativ überzogene Anforderungen gestellt werden. Der Deutsche Bundestag habe die Bundesregierung berichten lassen und Abgeordnete hätten Anfragen gestellt; der Gesetzgeber habe das Gesetz fortlaufend reformiert und damit konkludent die Erforderlichkeit der Kammern als Selbstverwaltungskörperschaften mit gesetzlicher Mitgliedschaft der Gewerbetreibenden bestätigt. Die Industrie- und Handelskammern erfüllten die Anforderungen an die hinreichende demokratische Legitimation. Ihre Aufgaben seien gesetzlich hinreichend vorgegeben. Die Vollversammlung werde von den Mitgliedern gewählt und die Gruppenwahl sei verfassungsrechtlich unbedenklich, denn in der funktionellen Selbstverwaltung gebe es kein Gebot der formal gleichen Wahl. Die satzungsrechtliche Möglichkeit der Kooptation diene der möglichst repräsentativen Abbildung der Wirtschaftsstruktur der Kammerbezirke in der Vollversamm lung. Mit der Rechtsaufsicht der Aufsichtsbehörde des Landes wirke ein organisatorisch-personell demokratisch legitimierter Amtswalter. Es gebe neben der Genehmigung wesentlicher Beschlüsse der Vollversammlung nach § 11 Abs. 2 IHKG wirksame Aufsichtsmittel bis hin zur Auflösung der Vollversammlung. Eine Fachaufsicht sei verfassungsrechtlich nicht geboten und mit dem Ziel der Selbstverwaltung auch nicht vereinbar.
8. Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) als Dachverband der Kammern und Teil der 1958 gegründeten "Association of European Chambers of Commerce and Industry" (Eurochambres) hält die Verfassungsbeschwerden für teilweise unzulässig, im Übrigen jedenfalls für offensichtlich unbegründet.
Die Kammern nähmen nach § 1 Abs. 1 IHKG das Gesamtinteresse der Wirtschaft in ihrem Bezirk nach wie vor als legitime Aufgabe wahr. Dies sei weder die Summe oder Potenzierung der Einzelinteressen noch deren kleinster gemeinsamer Nenner, sondern die Ermittlung und Abwägung der Einzelinteressen und der Versuch eines Ausgleichs. Das könne zwar im Widerspruch zu den Interessen einzelner kammerzugehöriger Unternehmen, Branchen oder Wirtschafts- oder Fachverbänden stehen. Doch sichere nur die Pflichtmitgliedschaft die breite Erfahrungsgrundlage und die Möglichkeit, wirklich alle wirtschaftlichen Interessen zu erfassen. Das Gesamtinteresse werde in einem durch das Gesetz und die Satzungen ausgestalteten Verfahren ermittelt; in der Praxis geschähe dies in umfänglichen Konsultationsprozessen .
14. Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) sieht Defizite der demokratischen Legitimation. Die weite Klausel des § 1 Abs. 1 IHKG wecke Zweifel; die Aufgabenbeschreibung in § 91 Abs. 1 HwO sei sehr viel spezifischer. Zudem sei die Arbeitnehmerbetei ligung zu verankern. Die Ungleichbehandlung zwischen dem Handwerk, wo die Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer vorgegeben sei, und Industrie und Handel, wo eine solche Vorgabe fehle, sei sachgrundlos. Die fehlende Vertretung von Arbeitnehmerinteressen verletze auch die Anforderungen an eine hinreichende demokratische Legitimation.
16. Der Bundesverband für freie Kammern e.V. (bffk) unterstützt die Verfassungsbeschwerden. Sie verstießen gegen Unionsrecht und gegen Verfassungsrecht.
Die Herstellung eines Gesamtinteresses der Wirtschaft sei aus dem Aufgabenkreis der Industrie- und Handelskammern herauszunehmen. Dann fehle es an der zentralen Voraussetzung für eine Zwangsmitgliedschaft. Die Kammern seien nicht hinreichend legitimiert. Das Gruppenwahlrecht stehe in Widerspruch zum Grundsatz der gleichen Wahl. Nicht jedes Unternehmen habe eine Stimme, sondern große Unternehmen könnten ohne Weiteres mehrfach vertreten sein. Es fehlten Vorgaben zur Wahrung von Minderheitenrechten. Diese würden bei der Besetzung von Ausschüssen und Präsidien ausgegrenzt, selbst wenn sie in Gruppenstärke in die Vollversammlung gewählt seien. Auch die überregionalen Arbeitsgemeinschaften führten dazu, dass die Grundrechte der Zwangsmitglieder strukturell auf der Strecke blieben. Die personelle demokratische Legitimation sei für die Interventionsbefugnisse im Wirtschaftsverwaltungsrecht nicht ausreichend. Die Vorstellung, einfache Mitglieder oder Mitglieder der Vollversammlung könnten mögliche Rechtsverletzungen je weils gerichtlich unterbinden, sei lebensfremd, denn das Risiko, die Dauer und die Kosten des Verfahrens seien unkalkulierbar.
Die Annahme eines Gesamtinteresses der Kammermitglieder sei eine lebensfremde Fiktion. Dieses sei in einer heute heterogenen Wirtschaft nicht feststellbar. So fühlten sich große Teile der Branche erneuerbarer Energien von den Kammern nicht vertreten, da die Kammern die Positionen branchenspezifischer Verbände konterkarierten. Noch grundsätzlicher werde der Dissens, wenn Betriebe wie die Weltläden zur Mitgliedschaft verpflichtet würden, die sich zum fairen Handel und gegen Gewinnmaximierung auf Kosten anderer verpflichteten; dagegen stellten sich die Kammern, nach deren Auffassung die Außenwirtschaftspolitik nicht durch Politikziele wie Verbraucher- und Umweltschutz überfrachtet werden dürften. Auch die Stellungnahme des Dachverbandes in diesem Verfahren erfolge ohne Mandat der Kammern. Die Vorstellung eines Gesamtinteresses sei insofern absurd, als die "braune Wirtschaft" mit der erschreckenden Fülle rechtsradikaler gewerblicher Tätigkeiten in Form von Verlagen, Konzertveranstaltern, Gaststätten, Plattenlabeln oder Versandhandel vertreten werde, was aber beispielsweise Menschen jüdischen Glaubens oder auch demokratisch gesinnten Unternehmerinnen und Unternehmern kaum zugemutet werden könne.
17. Unaufgefordert eingegangene Stellungnahmen schildern über den Einzelfall hinausgehende Probleme bestimmter Wirt schaftszweige wie der Alternativwirtschaft und bestimmter Organisationsformen wie dem Genossenschaftswesen. Die Aufgabe der Wahrnehmung eines Gesamtinteresses sei reine Fiktion und tatsächlich unmöglich. Die Kammern würden durch die konventionellen Wirtschaftsinteressen majorisiert. Weiter heißt es, die Gruppenwahlen seien undemokratisch, da sie Holdings und Großkonzerne bevorzugten. Andere tragen vor, dass sie durch Doppelmitgliedschaften in den Kammern sowie in eigenen Einrichtungen belastet würden. Das gelte für die Pflegekammern und für Genossenschaften, die in ihren Prüfungsverbänden nach § 54 und § 54a des Genossenschaftsgesetzes Mitglied sein müssen. Auch wird beanstandet, dass der Gleichstellungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG in den Kammern nicht beachtet werde. So habe es im Jahr 2011 bei 80 Industrie- und Handelskammern nur eine einzige Präsidentin gegeben; dagegen sei der Frauenanteil in den Führungsgremien der Innungen als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit überwiegend freiwilliger Mitgliedschaft höher.
Die Beschwerdeführerinnen können sich als juristische Personen des Privatrechts gegen eine mögliche Verletzung in ihren Grundrechten durch eine Beitragsbelastung, die auf einer Pflichtmitgliedschaft beruht, mit der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen. Sie können eine Verletzung von Grundrechten geltend machen, weil sie zu einem Pflichtmitgliedsbeitrag herangezogen werden. Das gilt unabhängig davon, ob dies dem Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) oder der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) zuzuordnen ist (dazu unten C I, II Rn. 78 ff.). Beide Grundrechte sind ihrem Wesen nach insoweit auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (Art. 19 Abs. 3 GG). Hier setzt die Erhebung eines Beitrags, gegen den sich die Beschwerdeführerinnen in den Ausgangsverfahren wehren, die Pflichtmitgliedschaft in Gestalt der Kammerzugehörigkeit nach § 2 Abs. 1 IHKG voraus. Gesetzlich angeordnet ist die Pflichtmitgliedschaft der juristischen Person des Privatrechts als Gewerbebetrieb; der Beitragsbescheid stützt sich damit auch auf § 3 Abs. 2 und 3 IHKG in Verbindung mit der Beitragsordnung der jeweiligen Kammer. Die Beitragsbescheide und die sie bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sind daher nur dann mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu vereinbaren, wenn auch die Pflichtmitgliedschaft verfassungsgemäß ist.
Soweit die Verfassungsbeschwerden eine eigenständige Verletzung des Rechts auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Erhebung eines Kammerbeitrags geltend machen, sind sie nicht hinreichend im Sinne der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG substantiiert. Es ist nicht erkennbar, zwischen welchen konkreten Vergleichsgruppen eine konkret nachteilig wirkende Ungleichbehandlung bestehen soll; dabei wäre auch auf nahe liegende Gründe für und gegen die angegriffene Differenzierung einzugehen (vgl. BVerfGE 131, 66 [82]). Desgleichen fehlen Ausführungen zur Rechtfertigung des Beitrages als nichtsteuerliche Abgabe (vgl. zuletzt BVerfGE 137, 1 [20 ff. Rn. 47 ff.]; zu den Beiträgen der Industrie- und Handelskammern BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1990 -- 1 C 45.87 --, Rn. 16 ff.; GewArch 1990, S. 398 [399 f.]).
Zwar bedarf die Erhebung von Pflichtbeiträgen als Sonderlast vor Art. 3 GG einer Rechtfertigung, weil die Kammermitglieder gegenüber der Gesamtheit der Steuerpflichtigen mit besonderen Abgaben belegt werden. Ungeachtet der Frage, wie der Kammerbeitrag abgabenrechtlich zu qualifizieren ist, wird die Kammerumlage jedenfalls für einen individuellen Vorteil erhoben. Dieser besteht allerdings nicht aus den eventuellen Vorteilen, die das jeweilige Kammermitglied aus den einzelnen Maßnahmen, Prüfungen oder Bescheinigungen seiner Kammer erhält -- ansonsten wäre die Umlage nur dann und nur insoweit gerechtfertigt, wie dem einzelnen Kammermitglied im laufenden Haushaltsjahr tatsächlich ein von ihm individuell nutzbarer Vorteil angeboten worden wäre. Vielmehr liegt der stets gegebene Vorteil für ein Pflichtmitglied in den Mitgliedschaftsrechten mit der stets gebotenen rechtlichen Möglichkeit, die eigenen Interessen in das Kammergeschehen einzubringen, etwa an Abstimmungen mitzuwirken oder Anträge zu stellen. Dieser Vorteil aus dem bloßen Mitgliedschaftsrecht berechtigt bereits zur Erhebung einer Kammerumlage, die der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs dient. Des Nachweises eines zusätzlichen besonderen Vorteils in jedem Umlagejahr für jedes einzelne Kammermitglied bedarf es nicht. Zudem lässt sich der "Beitrag" nach § 3 IHKG mit dem Grundbeitrag (§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG) und der grundsätzlich nach dem Gewerbeertrag bemessenen Umlage (§ 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG) nach der Leistungsfähigkeit oder einer abgestuften Finanzierungsverantwortlichkeit differenzieren (vgl. BVerfGE 97, 332 [344 f.]).
Die im Verfahren 1 BvR 1106/13 vorgelegte Vollmacht für die Verfassungsbeschwerde genügt den Anforderungen des § 22 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Nach dessen Wortlaut bedarf es einer Vollmachtsurkunde, die sich auf die Verfassungsbeschwerde bezieht (BVerfGE 12, 33 [35]). Der Gegenstand des Verfahrens muss eindeutig bestimmbar sein. Nach Wortlaut und Zweck des § 22 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG genügt es nicht, eine Vollmacht allgemein für eine nicht näher bezeichnete Verfassungsbeschwerde zu erteilen. Dies ist hier auch nicht der Fall.
Im Hinblick auf die der Beitragspflicht zugrunde liegende, durch § 2 Abs. 1 IHKG angeordnete Pflichtmitgliedschaft ist der Schutzbereich des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet (anders Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl. 1995, Rn. 414; Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 270 ff. und in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 88 ff. [Dezember 2015]; Bauer, in: Dreier, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 9 Rn. 47; Höfling, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 9 Rn. 22 ff.; Rinken, in: Wassermann, AK-GG, 2. Aufl. 1989, Art. 9 Rn. 57 f.; Kleine-Cosack, Berufsständische Autonomie und Grundgesetz, 1986, S. 143 ff.; Schöbener, VerwArch 91 [2000], S. 374 [385 ff.]). Das spezielle Grundrecht des Art. 9 Abs. 1 GG garantiert die Freiheit, sich aus privater Initiative unabhängig vom Staat mit anderen zu Vereinigungen zusammenzuschließen, sie zu gründen oder ihnen fernzubleiben (vgl. BVerfGE 38, 281 [297 f.]). Die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Eine gesetzlich angeordnete Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft beruht hingegen auf einer Entscheidung des Gesetzgebers, bestimmte öffentliche Aufgaben auch unter kollektiver Mitwirkung privater Akteure zu erledigen (vgl. BVerfGE 10, 89 [102]; 38, 281 [297 f.]; vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 29). In Art. 9 GG findet dagegen das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung zu selbst definierten Zwecken seinen grundrechtlichen Niederschlag (vgl. BVerfGE 38, 281 [303]; 50, 290 [353]; zur Koalitionsfreiheit BVerfGE 146, 71 [115 Rn. 132]). Das beide Zusammenschlüsse verbindende Element ist zwar das Kollektiv, doch unterliegen Zweck und Gehalt nach Art. 9 GG der Selbstbestimmung, was die Vereinigung erheblich von einer gesetzlich geschaffenen Körperschaft unterscheidet. Art. 9 Abs. 1 GG enthält insbesondere das Recht, in einer Distanz zum Staat und zu politischen Parteien eigene Vereinigungen zu gründen oder ihnen fernzubleiben. Das weitere Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich demgegenüber aus Art. 2 Abs. 1 GG (BVerfGE 38, 281 [298]; unten C II 1 Rn. 81).
Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 1 GG wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Schon im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee wurde der Vorschlag abgelehnt, die grundrechtliche Garantie der Vereinigungsfreiheit um eine Regelung zu ergänzen, dass niemand gezwungen werden dürfe, sich einer Vereinigung anzuschließen. Es sollte insbesondere auch künftig möglich sein, Angehörige bestimmter Berufe in öffentlich-rechtlichen Organisationen verpflichtend zusammenzufassen (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesarchiv [Hrsg.], Der Parlamentarische Rat. 1948--1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f., sowie bereits BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 31). Der Parlamentarische Rat befasste sich mit der Reichweite von Art. 9 Abs. 1 GG in Kenntnis der damals schon lange bestehenden Kammern und ähnlicher Körperschaften. Er wollte diese mit dem Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nicht abschaffen. Maßgeblich war der Unterschied zwischen der freiwilligen Bildung einer Vereinigung im Unterschied zur Bindung an öffentlich-rechtliche Körperschaften: So betonte das Mitglied des Parlamentarischen Rates Zinn, dass sich der Staat in Bildung und Organisation freiwilliger Zusammenschlüsse nicht einmischen dürfe, während er durch Gesetz mit öffentlich-rechtlichen Vereinigungen auch Institutionen schaffen könne, für die der zwangsweise Zusammenschluss wesentlich sei (Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 570). Das Mitglied des Rates Seebohm führte ausdrücklich aus, der Grundsatz der Freiwilligkeit gelte "nach altem Brauch" bei Industrie- und Handelskammern nicht, weshalb speziellere Regeln zum Vereinigungszwang in Art. 9 GG nicht gefordert seien; die Frage der Notwendigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft bleibe ohne spezielle Regelung der freien Entwicklung überlassen (Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 570). Insofern unterscheidet sich Art. 9 Abs. 1 GG von der Vereinigungsfreiheit in anderen Verfassungen (vgl. StGH Liechtenstein, Urteil vom 29. November 2004 -- StGH 2003/48 --, S. 48 ff.).
Die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied in einem öffentlich-rechtlichen Ver band berührt die in Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Freiheit, ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
1. Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden (vgl. BVerfGE 10, 89 [102]; 38, 281 [298]). Die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband einhergehende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein (für die Beitragspflicht in der Sozialversicherung vgl. BVerfGE 97, 271 [286]; 115, 25 [42]). Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. BVerfGE 19, 206 [215 f.]; 97, 332 [340]; stRspr).
a) Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, der Gesetzgeber habe die "ständige Prüfung" unterlassen, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskorporation noch bestehen, verkennen sie Inhalt und Reichweite dieser Aussage im Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 38. Eine Beobachtungspflicht, die selbständig gerügt werden könnte, ergibt sich daraus nicht.
Hier liegt auch kein Fall vor, in dem in der Vergangenheit mit den Anforderungen des Grundgesetzes vereinbare Normen verfassungswidrig geworden wären, weil sich die tatsächlichen Gegebenheiten geändert hätten. Dann trifft zwar den Gesetzgeber die Verantwortung, einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen, was auch rügefähig sein kann (für die Sicherung des Existenzminimums vgl. BVerfGE 125, 175 [224 f.]; 132, 134 [164 ff. Rn. 74, 79] m.w.N.; für die Besoldung zwecks Alimentation vgl. BVerfGE 114, 258 [296 f.]; 117, 330 [355]; 130, 263 [302]; zuletzt BVerfGE 143, 216 [245 Rn. 71]). Auch kann es geboten sein, die weitere Entwicklung zu beobachten, die Norm zu überprüfen und sie erforderlichenfalls zu revidieren, falls die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer Regelung bei ihrem Erlass noch nicht ausreichend zuverlässig beurteilt werden können und die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen und sich der nun erreichte Zustand als verfassungswidrig darstellt (vgl. BVerfGE 25, 1 [12 f.]; 49, 89 [130]; 95, 267 [314]). Das gilt unter anderem, wenn komplexe Gefährdungslagen zu beurteilen sind, über die verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse noch nicht vorliegen (vgl. BVerfGE 110, 141 [158]), oder wenn eine Regelung erst im Zusammenwirken mit anderen, für sich genommen geringfügigen Eingriffen in Grundrechte in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führt, die verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar ist (vgl. BVerfGE 123, 186 [265 f. m.w.N.]). Verfassungswidrig ist das Ausbleiben einer Neuregelung dann nur, wenn die Unterlassung eine Schutzpflicht verletzen würde (vgl. BVerfGE 49, 89 [130]; 88, 203 [309 ff.]; für die Folgen einer Privatisierung BVerfGE 130, 76 [123 f.]). Hier sind weder eine derartige Gefährdung noch eine solche Schutzverantwortung erkennbar.
aa) Die Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG ist gerechtfertigt, weil die zugrunde liegende Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern nach § 2 Abs. 1 IHKG auf einer legitimen Zwecksetzung beruht. Die Kammern erfüllen "legitime öffentliche Aufgaben" (vgl. dazu BVerfGE 10, 89 [102]; 15, 235 [241]; 38, 281 [299]; 78, 320 [329]; stRspr).
(1) Zu den legitimen öffentlichen Aufgaben gehören Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss (vgl. BVerfGE 38, 281 [299]). Dabei kommt dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu (so auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 37); er verfügt bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum.
Der Zweck, den der Gesetzgeber mit einer Selbstverwaltungskörperschaft verfolgt, ist aus den gesetzlichen Aufgabenzuweisungen zu ermitteln. Soweit gesetzlich mehrere Aufgaben zugewiesen werden, müssen diese nicht nur pauschal insgesamt, sondern auch je für sich einem legitimen Zweck dienen. Insofern sind die Aufgaben der Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat und der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet zu unterscheiden (vgl. BVerfGE 15, 235 [241]). Die Verbindung zwischen unterschiedlichen Aufgaben kann allerdings dazu beitragen, die jeweils andere zu legitimieren, wenn gerade der Koppelung eine eigene Funktion zukommt. Diese kann darin liegen, Wissen ebenso wie wechselseitige Unterstützung zur Verfügung zu stellen und damit auch zu entlasten, also eine kostengünstigere Erfüllung von Aufgaben zu ermöglichen.
(2) Die wesentliche Zwecksetzung der Industrie- und Handelskammern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach haben die Kammern "das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen". Es obliegt ihnen "insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken." Nach § 1 Abs. 5 IHKG sollen keine sozialpolitischen und arbeitsrechtlichen Interessen wahrgenommen werden, um einen Konflikt mit den Koalitionen von vornherein zu vermeiden (vgl. BTDrucks 2/2380, S. 2).
Das in § 1 Abs. 1 IHKG vorgegebene "Gesamtinteresse" der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk ist das unternehmerische Interesse. Zwar kritisierte die Opposition im Gesetzgebungsverfahren die hier im Unterschied zur Handwerksordnung fehlende Arbeitnehmerbeteiligung; es sei "unmöglich", Unternehmern oder Unternehmenszusammenschlüssen öffentlich-rechtlichen Charakter zu geben und die ansonsten auch an der Wirtschaft Beteiligten davon auszuschließen, weshalb eine Interessenvertretung der Unternehmen privatrechtlich erfolgen solle (vgl. BT, Stenographische Protokolle, 2. Deutscher Bundestag, 167. Sitzung, 26. Oktober 1956, S. 9221 [C], 9237 [A]). Eine Mehrheit entschied sich damals aber für das öffentlich-rechtliche Modell ohne Beteiligung der Beschäftigten.
Die Industrie- und Handelskammern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefordert, die "wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen". Der Gesetzgeber verlangt eine Bündelung unterschiedlicher Positionen in den Kammern, sowohl durch deren Unabhängigkeit als auch durch die Vollständigkeit der Information, da gerade mit der Pflichtmitgliedschaft die Möglichkeit besteht, auf die Auffassung aller zurückzugreifen (vgl. BVerfGE 15, 235 [242 f.]). Die Industrie- und Handelskammer ist damit zwar eine unternehmerische, aber keine bloß ausgewählte oder einseitige oder gar andere ausschließende Interessenvertretung. Ihre Aufgabe ist es, die Interessen aller Mitglieder im Bezirk durch eine selbstverwaltete Vertretung zusammenzuführen und dabei alle in einem Bezirk relevanten Vorstellungen zu Gehör zu bringen.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG ist es weitere Aufgabe der Kammern, "durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten". Auch dies stößt verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken. Vielmehr schließt diese Aufgabe an die Ermittlung des Gesamtinteresses der Mitglieder an, baut also auf deren Wissen auf und übersetzt dies in die für die Mitglieder relevanten Bereiche. Das setzt die funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen (vgl. BVerfGE 107, 59 [92]) in Unterstützung und Beratung insbesondere der Mitglieder um. Die Organisation bestimmter Wirtschaftssubjekte in einer Selbstverwaltungskörperschaft soll und kann verfassungsrechtlich legitim Sachverstand und Interessen bündeln und eröffnet die Möglichkeit, diese insgesamt und nicht als Interessenverband oder Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG und nicht übergreifend als politische Partei in den wirtschaftspolitischen Willensbildungsprozess einzubringen (vgl. BVerfGE 15, 235 [240 ff.]; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 39). Das bedeutet keine Pflicht zum Bericht an Behörden, sondern eröffnet die Möglichkeit der selbstverwalteten Mitsprache in wirtschaftspolitischen Angelegenheiten.
Die in § 1 Abs. 1 IHKG des Weiteren vorgegebene, historisch überkommene Aufgabe der Wahrung von "Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns" beschränkt sich heute im Wesentlichen auf die Bekämpfung von unlauterem Wettbewerb und Korruption. Dazu gehört das in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufklärungs- und Informationshandeln. Nach § 8 Abs. 3 Nr. 4 UWG hat die Industrie- und Handelskammer auch einen eigenen Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch gegen wettbewerbswidriges Verhalten. Dies entlastet die Mitglieder davon, selbst gegen wettbewerbswidrig handelnde Konkurrenzunternehmen vorgehen zu müssen. Die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 1 IHKG begegnet damit insgesamt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Darüber hinaus bestehen keine öffentlich-rechtlichen Eingriffsbefugnisse; insbesondere fehlt es anders als in den berufsständischen Kammern an einer Ehrengerichtsbarkeit. Notfalls können sich die Mitglieder gegen Aufgabenüberschreitungen der Kammer vor den Fachgerichten wehren.
Auch gegen die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 2 IHKG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Norm beschreibt seit 1969 unverändert Aufgaben der Wirtschaftsförderung und Berufsbildung, die als solche weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss (vgl. auch die Bewertung in BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 39).
Die Aufgabenstellungen nach § 1 IHKG entsprechen danach der für wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben, die auch vom Bundesverfassungsgericht in der Senatsentscheidung im Jahr 1962 (BVerfGE 15, 235) und in der Entscheidung der Kammer im Jahr 2001 (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www. bverfg.de) als legitimer Zweck für die Pflichtmitgliedschaft angesehen wurde. Auch gegen die bei Gelegenheit übernommenen Wirtschaftsverwaltungsaufgaben ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.
bb) Die mittelbar angegriffenen Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft sind geeignet, diese Zwecke zu erreichen und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen. Das ist im verfassungsrechtlichen Sinne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63, 88 [115]; 67, 157 [175]; 96, 10 [23]; stRspr). Die hierzu vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.
Die Annahme des Gesetzgebers ist plausibel, dass private Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft nicht im gleichen Maße die Belange und Interessen aller in einer Region tätigen Gewerbetreibenden ermitteln und vertreten können wie eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Pflichtmitgliedschaft und Pflichtbeiträgen, die vielfach gesetzlich, durch ihre innere Organisation und durch Rechtsaufsicht gebunden ist. Zwar könnte der Gesetzgeber die Pflichtmitgliedschaft in der Kammer durch ein Konzept freiwilliger Mitgliedschaft bei Erhalt der Kammern im Übrigen ersetzen. Doch sichert die Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden eines Bezirks die Voraussetzungen für eine partizipative Ermittlung des Gesamtinteresses nach § 1 Abs. 1 IHKG, bei der tatsächlich alle Betriebe und Unternehmen jedenfalls berücksichtigt werden können. Wäre die Mitgliedschaft freiwillig, bestünde zudem ein Anreiz, als "Trittbrettfahrer" von den Leistungen der Kammer zu profitieren, ohne selbst Beiträge zu zahlen. Die an die Pflichtmitgliedschaft gebundene Beitragspflicht trägt dazu bei, den Kammern die Erfüllung ihrer Aufgaben -- vorbehaltlich der Angemessenheit ihrer Höhe und der ordnungsgemäßen Verwendung -- zu ermöglichen.
Die Beschwerdeführerinnen schildern auch keine Entwicklung, die durchgreifende Zweifel an der Eignung der Industrie- und Handelskammern zur Erreichung der legitimen Zwecke begründen würde. Was hier vorgetragen wird, war letztlich auch zur Zeit der letzten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2001 (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de) dargelegt und erkennbar. Aus dem pauschalen Hinweis auf den europäischen Integrationsprozess ergeben sich keine Zweifel, denn Europäisierung bedeutet nicht, dass lokale, regionale oder nationale Wirtschaftspolitik ihre Bedeutung verloren hat. Es kann vielmehr gerade im Umgang mit Europäisierung und Globalisierung besonders wichtig sein, die bezirklichen Perspektiven zur Geltung zu bringen. Das zeigen auch Entscheidungen der Industrie- und Handelskammern selbst und des Gesetzgebers. So gründeten die Kammern bereits im Jahr 1958 den europäischen Zusammenschluss der Eurochambres. Der Gesetzgeber ermöglichte im Jahr 2008 die Übernahme der Aufgabe der Einheitlichen Stelle nach der europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Mit Blick auf die regionale Aufgabenerfüllung in der Europäischen Union wurde die Aufgabenübertragung und Bildung öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse durch die Neufassung von § 10 IHKG und die Änderung von §§ 4, 11 und 12 IHKG verändert (vgl. das Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 11. Dezember 2008, BGBl. I S. 2418; insbesondere Art. 7). Auch darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Aufgabenwahrnehmung in Selbstverwaltung sich verändernden Gegebenheiten angepasst (vgl. das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 7. September 2007, BGBl. I S. 2246) und zahlreiche Vorschriften des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern mit dem Ziel geändert, "die Effizienz und Transparenz im Kammerwesen weiter zu erhöhen, die Modernisierung der Selbstverwaltung voranzubringen, die Belastungen der Mitglieder auf einem notwendigen Maß zu halten und den Kammern die Möglichkeit einzuräumen, in bestimmten Bereichen noch zielorientierter zu arbeiten" (BTDrucks 16/4391, S. 30). Dazu wurden die Voraussetzungen für die Einführung der kaufmännischen Buchführung geschaffen sowie die Befreiungstatbestände für inländische und ausländische Kapitalgesellschaften und Tatbestände zur Beitragsreduzierung vereinheitlicht. Auch insofern sind keine Anhaltspunkte für eine fehlende Eignung zur Zielerreichung erkennbar.
cc) Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen durch die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berücksichtigung des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers auch erforderlich. Daran fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit bei Alternativen in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss (vgl. BVerfGE 81, 70 [90] m.w.N.; stRspr). Dafür, dass der Kammer -- den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschreitend -- Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten, ist nichts ersichtlich. Die Frage danach wurde vielmehr in der rechtspolitischen Diskussion ausdrücklich gestellt und verneint. So zeigen der Bericht der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag über Beiträge, Aufgaben und Effizienz der Industrie- und Handelskammern vom 29. Mai 2002 (BTDrucks 14/9175) oder auch die Beratung der Petition 24793 zur Reform des Gesetzes über die Industrie- und Handelskammern am 3. Juli 2014 im Deutschen Bundestag, dass die Erforderlichkeit der Aufgabenzuweisung wiederholt diskutiert worden ist. Auch wurden in einer gemeinsamen Studie von Bundesregierung, DIHK, nationalem Normenkontrollrat und Statistischem Bundesamt aus dem Jahr 2011 die Bürokratiekosten der hoheitlichen Aufgaben der Kammern untersucht, um Belastungen für ihre Mitglieder möglichst gering halten zu können (verfügbar unter www.destatis.de). Da die Industrie- und Handelskammer das Interesse der Mitglieder wahrnimmt und ihre wirtschaftliche Tätigkeit fördert, ist nicht ersichtlich, welches mildere Mittel zur Kostentragung als die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG geregelte allgemeine, nach der Leistungsfähigkeit gestaffelte Beitragslast eingesetzt werden könnte, unabhängig von der Frage der Zumutbarkeit in der Höhe, der rechtfertigungsbedürftigen Staffelung und der Verwendung.
Die ebenfalls im Deutschen Bundestag aufgrund entsprechender Gesetzesinitiativen diskutierte Alternative einer freiwilligen Mitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern ist verfassungsrechtlich nicht die eindeutig weniger belastende Alternative zur geltenden Regelung. Nach wie vor lässt sich aus dem aufgrund der Pflichtmitgliedschaft alle Branchen und Betriebsgrößen umfassenden Mitgliederbestand das legitime gesetzgeberische Ziel erkennen, in den Kammern die Teilhabe aller großen, mittleren und kleinen Unternehmen und Betriebe zu sichern. Der Wert der Arbeit der Kammern beruht insofern nicht nur auf der Unabhängigkeit vom Staat, sondern auch auf der Vollständigkeit der Informationen, die den Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse zugänglich sind (vgl. BVerfGE 15, 235 [242 f.]). Eine freiwillige Mitgliedschaft erreicht dies nicht. Die Zielsetzung der Wahrnehmung des Gesamtinteresses ist notwendig mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden, die "abwägend und ausgleichend" zu berücksichtigen sind (§ 1 Abs. 1 IHKG). In der allgemeinen Mitgliedschaft zeigt sich der Unterschied zwischen selektiver Interessenvertretung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses. Eine freiwillige Organisation und die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Aufgabenwahrnehmung der Interessenverbände verfolgen andere Ziele.
dd) Die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist angemessen, um die angestrebten legitimen Zwecke zu erreichen, und kann auch die daraus abgeleitete Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Beitragsordnung tragen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits zeigt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist, da die Regelungen die Betroffenen nicht übermäßig belasten (zum Maßstab vgl. BVerfGE 83, 1 [19]; 126, 112 [152 f.]; stRspr).
Die Belastung der beschwerdeführenden Betriebe durch die nach dem Gewerbeertrag gestaffelte Beitragspflicht sowie die sie begründende Pflichtmitgliedschaft in der regionalen Industrie- und Handelskammer wiegen nicht sehr schwer. Bundesweit hat sich die Beitragspflicht in den letzten Jahren eher verringert als erhöht. So stellte die Bundesregierung für den Zeitraum von 1998 bis 2001 einen Rückgang der durchschnittlichen Beitragslast um 10,3% fest (BTDrucks 14/9175, S. 2); der durchschnittliche bundesdeutsche Zahlbetrag liegt bei 190 € (oben A I 4 Rn. 14). Entsprechend sanken, wie sich aus öffentlich verfügbaren Daten ergibt (jeweils aktualisiert unter www.ihk.de), auch in den Bezirken der Beklagten der hiesigen Ausgangsverfahren die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Weder allgemein noch individuell tragen die Beschwerdeführerinnen überzeugend vor, dass die Beitragslast absolut oder im Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unzumutbar sei.
Das gilt sowohl für die Mitgliedschaft als auch soweit Mitglieder mit dem Handeln "ihrer" Industrie- und Handelskammer als Selbstverwaltungskörperschaft in Verbindung gebracht werden. Der Gesetzgeber zwingt mit § 2 Abs. 1 IHKG zwar auch jene in die Kammer, die sich nicht einbringen wollen. Allerdings eröffnet die Pflichtmitgliedschaft den Kammerzugehörigen auch die Möglichkeit der Beteiligung und Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, einschließlich der Möglichkeit, sich nicht aktiv zu betätigen (so bereits BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 2001 -- 1 BvR 1806/98 --, www.bverfg.de, Rn. 50). Die Pflichtmitgliedschaft zwingt außerdem nicht dazu, es hinnehmen zu müssen, wenn der Pflichtverband und seine Organe die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben überschreiten. Dagegen kann jedes Mitglied fachgerichtlich vorgehen, wie dies auch tatsächlich praktiziert wird (aus jüngerer Zeit: VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Mai 2016 -- 20 K 3417/15 --, juris; VG Hamburg, Urteil vom 25. November 2015 -- 17 K 4043/14 --, juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 12. Oktober 2011 -- 1 K 3870/10 --, juris; vgl. auch BVerwGE 137, 171; 154, 296). Vorliegend stellen sich diesbezügliche Fragen aber nicht. Die Beschwerdeführerinnen zielen vielmehr grundsätzlich darauf, dass die Industrie- und Handelskammern strukturell nicht oder nicht mehr in der Lage seien, auch ihr Interesse in einer Weise abzubilden, in denen sie sich als Gewerbetreibende wiederfinden könnten. Die in der Stellungnahme des Bundesverbandes für freie Kammern e.V. angeführten Beispiele wecken daran jedenfalls in Einzelfällen von Unternehmen der Neuen Energiewirtschaft, der Alternativwirtschaft, Gemeinwirtschaft und der christlichen oder "Eine-Welt"-Wirtschaft Zweifel. Insoweit können sich in einem Kammerbezirk durchaus Fragen stellen, auf die Gewerbetreibende derart unterschiedliche Antworten geben, dass sich diese schwer in eine Gesamtabwägung integrieren lassen. Vermittelt die Industrie- und Handelskammer dann allein das Mehrheitsinteresse als Gesamtinteresse, führt dies zur dauerhaften Beeinträchtigung der Minderheitsinteressen.
Eine Pflichtmitgliedschaft zur Bündelung regionaler wirtschaftlicher Interessen ist vor diesem Hintergrund nur dann nicht zumutbar, wenn die nach § 1 Abs. 1 IHKG gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses diesen Interessen tatsächlich nicht Rechnung trägt. Die Aufgabennorm des § 1 IHKG stößt insofern nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. § 1 Abs. 1 IHKG enthält ein Abwägungsgebot und nicht die Aufgabe der reinen Interessenvertretung (vgl. BVerwGE 137, 171 [176 Rn. 32 ff.]). Daraus ergeben sich Anforderungen an die Argumentation und die Darstellung des Gesamtinteresses, die eine Pflichtmitgliedschaft zumutbar machen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangt die notwendige Objektivität eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien. Das zwingt dazu, bei der Wahrnehmung des Gesamtinteresses gegebenenfalls auch eine Minderheitenposition darzustellen; eine Äußerung der Kammer zu besonders umstrittenen Themen muss die geforderte Abwägung auch insoweit erkennen lassen (vgl. BVerwGE 137, 171 [176 Rn. 33]). Dazu kommen die Vorgaben zur Entscheidungsfindung in den Kammern, denn nach § 4 IHKG müssen grundsätzliche Festlegungen auf jeden Fall durch die Vollversammlung erfolgen (vgl. BVerwGE 137, 171 [176 f. Rn. 35]).
aa) Nach dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes als der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die demokratische Legitimation staatlichen Handelns ist nicht deren Form entscheidend, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 136, 194 [261 Rn. 168] m.w.N.). Insoweit haben die personelle und die sachlich-inhaltliche, über die gesetzliche Steuerung und die staatliche Aufsicht vermittelte Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken (vgl. BVerfGE 107, 59 [87]; 130, 76 [124, 128]; 136, 194 [261 Rn. 168]). Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein (vgl. BVerfGE 93, 37 [72 f.]; 130, 76 [124]; 135, 155 [221 f. Rn. 157]; 136, 194 [261 Rn. 168]).
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der sachlich-gegenständlich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot grundsätzlich offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem Grundgesetz nicht im Gegensatz zueinander (BVerfGE 107, 59 [92] m.w.N.). Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von dem Erfordernis lückenloser personeller Legitimation abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gebilligt worden, wenn dies ausgeglichen wurde durch eine stärkere Geltung der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfGE 135, 155 [222 f. Rn. 158]; 136, 194 [262 f. Rn. 169]). Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein. Ob und inwieweit Lockerungen einer personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten. Die Regelungen über die Organisationsstruktur der Selbstverwal tungseinheiten müssen insoweit auch ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (vgl. BVerfGE 37, 1 [27 f.]; 107, 59 [93]). Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BVerfGE 135, 155 [222 f. Rn. 158]; 136, 194 [262 f. Rn. 169] m.w.N.).
Für die Wahrnehmung der Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gibt es ein hinreichendes Legitimationsniveau. Sie haben nach § 1 Abs. 1 IHKG die Aufgabe, "das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen". Es obliegt ihnen insbesondere, "durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten", sowie "für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken." Damit verdeutlicht der Gesetzgeber, dass die Kammern in einem abgegrenzten Bereich eigenverantwortlich öffentliche Aufgaben wahrnehmen sollen, indem sie private Interessen gebündelt zur Geltung bringen (vgl. BVerfGE 107, 59 [92]). Diese Aufgaben zielen aber nicht auf Eingriffe in Rechte Dritter und mit Ausnahme der Befugnis zur Erhebung von Beiträgen der Mitglieder nach § 3 IHKG und der jeweiligen Beitragsordnung auch nicht auf Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Vielmehr nehmen die Industrie- und Handelskammern nach § 1 Abs. 1 IHKG Selbstverwaltungsaufgaben wahr.
Die Regelungen genügen insbesondere in der fachrechtlichen Auslegung (vgl. BVerwGE 137, 171 [176 f. Rn. 32 ff.]) den Anforderungen an eine hinreichende sachlich-inhaltliche Legitimation dieser Form der Selbstverwaltung in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Zur Ermittlung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses der Gewerbetreibenden im Bezirk ist die Kammer nach dem Selbstverwaltungsgedanken nicht zuletzt durch Kommunikation und durch Diskussion der wesentlichen Entscheidungen in der Vollversammlung gehalten, alle Positionen angemessen zu berücksichtigen und erforderlichenfalls auch zu kommunizieren (vgl. oben C II 2 b dd Rn. 110 f., siehe auch unten C II 2 c bb [3] Rn. 126).
(2) Zwar begründet die Befugnis zur Erhebung von Beiträgen nach § 3 IHKG und nach der Beitragsordnung Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Die Ausgestaltung der Beitragspflicht genügt jedoch den insoweit höheren Legitimationsanforderungen an eine grundrechtsrelevante Befugnis einer Selbstverwaltungskörperschaft (vgl. BVerfGE 111, 191 [218]; zu Abgabenbescheiden in der Filmförderung BVerfGE 135, 155 [225 f. Rn. 164 f.]).
Die wesentlichen Vorentscheidungen über Grund und Höhe der Beitragserhebung ergeben sich aus § 3 Abs. 2 bis 8, § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG, also insoweit sachlich-inhaltlich legitimiert. So enthalten § 3 Abs. 3 und Abs. 4 IHKG Vorgaben zur Aufteilung in Grundbeitrag und Umlage, zum Beitragsmaßstab und zum Personenkreis, der für Befreiungstatbestände und Ermäßigungen in Betracht kommt, sowie zu den unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen. Zudem verlangt § 3 Abs. 7 Satz 2 IHKG, dass in der Beitragsordnung der Erlass und die Niederschlagung von Beiträgen zu regeln sind. Die Entscheidung über die Beitragstatbestände ist damit der Beitragsordnung und mithin der Satzungsgewalt der Vollversammlung vorbehalten. Durch die Entscheidung der Vollversammlung ist die Beitragsordnung folglich durch die Betroffenen selbst jedenfalls wesentlich mitbestimmt. Die Satzungsautonomie findet ihren Sinn darin, die Mitglieder zu aktivieren und ihnen gemeinsam die Regelung solcher Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können (vgl. BVerfGE 33, 125 [156]; 111, 191 [216]). Darüber hinaus unterliegt der Erlass der Beitragsordnung ebenso wie die Beitragserhebung nach dem Klammerzusatz in § 11 Abs. 1 Satz 1 IHKG der Rechtsaufsicht. Somit ergibt sich aus den gesetzgeberischen Vorgaben ein hinreichendes Legitimationsniveau für den mit den Beiträgen für Pflichtmitglieder einhergehenden Grundrechtseingriff.
Außerhalb demokratischer Wahlen politisch-parlamentarischer Art kann der Grundsatz, dass aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausgeübt werden können soll, Einschränkungen erfahren (vgl. BVerfGE 39, 247 [254] für Selbstverwaltungsorgane der Hochschulen). Das Grundgesetz erzwingt keine formal gleiche Art der Wahlen aller Art (vgl. BVerfGE 41, 1 [11 f.]). Entscheidend ist, dass gesetzliche Vorgaben für eine autonome Entscheidungsfindung die angemessene Partizipation aller Betroffenen an der Willensbildung gewährleisten (vgl. BVerfGE 76, 171 [186]; 107, 59 [99 f.]). Die Ausgestaltung des Wahlrechts wird daher nur dadurch begrenzt, dass diese mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits vereinbar sein muss (vgl. BVerfGE 107, 59 [93]). Die Organe müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden (vgl. BVerfGE 33, 125 [157]; 111, 191 [217]). Es bedarf ausreichender institutioneller Vorkehrungen dafür, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (vgl. BVerfGE 37, 1 [27 f.]; 107, 59 [93]; 135, 155 [222 f. Rn. 158]; 136, 194 [263 Rn. 169] m.w.N.).
Diesen Anforderungen werden die Regelungen zu den Wahlen zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammern gerecht. Die Vollversammlung wird nach § 5 Abs. 1 IHKG gewählt. Wahlberechtigt ist das der Kammer zugehörige Mitglied nach § 2 Abs. 1 IHKG, wobei jedes Mitgliedsunternehmen -- wie nach § 2 Abs. 2 der Wahlordnung der IHK Kassel-Marburg -- eine Stimme hat. Sind in Konzernstrukturen die Teilunternehmen als juristische Personen des Privatrechts jeweils selbst Mitglieder nach § 2 Abs. 1 IHKG, kann der Konzern daher auch mehrere Stimmen auf sich vereinen. Das folgt daraus, dass die Mitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 IHKG und im Gewerbesteuerrecht nach § 5 GewStG an die natürliche oder juristische Person anknüpft; insofern werden alle Betriebe formal gleichbehandelt. Die damit aber auch mögliche mehrfache Präsenz eines Konzerns ist zu rechtfertigen, da der Gesetzgeber mit der Anknüpfung an gewerbesteuerpflichtige natürliche und juristische Personen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abstellt, die für die Aufgabenstellung der Kammern von erheblicher Bedeutung ist.
Gegen die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammer nach § 5 Abs. 3 IHKG als Gruppenwahl bestehen ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Zuordnung der Mitglieder zu Wahlgruppen wird zwar die Gleichheit des Zählwerts der Stimme modifiziert; für ein Mandat müssen unterschiedlich viele Stimmen gewonnen werden. Doch ist auch diese Abweichung von der Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen. Die Gruppenwahl dient dem Ziel, eine Bevorzugung von Partikularinteressen oder eine Behinderung der angemessenen Interessenwahrnehmung beitragszahlender Betroffenengruppen zu verhindern (vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 107, 59 [100 f.]), indem sie verhindert, dass die gewerbliche Tätigkeit völlig unabhängig von der wirtschaftlichen Bedeutung im Kammerbezirk berücksichtigt wird. Damit beugt sie einer Zusammensetzung vor, mit der ein Konzern, der eine Branche dominiert, zu große Bedeutung erhält, und kann andererseits vermeiden, dass die Vollversammlung von zahlreichen Einzelinteressen ohne Berücksichtigung wirtschaftlich bedeutender Unternehmen geprägt wird. Insoweit kann sie auch dazu beitragen, konstante Mehrheiten zu vermeiden (vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 10, 89 [106 f.]). Jedenfalls ist es im Lichte der Aufgaben stellung der Kammern vom politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, die Gruppenwahl zur Spiegelung der Wirtschaftsstruktur des Kammerbezirks vorzugeben.
Der Gesetzgeber hat sich seiner Rechtsetzungsbefugnis hier auch nicht völlig entäußert, sondern regelt die grundrechtlich wesentlichen Fragen in § 5 IHKG in hinreichendem Maße selbst (zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 141, 143 [170 Rn. 59] m.w.N.). Insbesondere hat er im Jahr 2007 die Zuordnung von Sitzen in der Vollversammlung zu den jeweiligen Wahlgruppen mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG genauer gefasst. Danach hat der Satzungsgeber die Möglichkeit, Branchengruppen nach der jeweiligen Wirtschaftsstruktur zu bilden und zu gewichten. Dazu kommt die Rechtsaufsicht nach § 11 IHKG, mit der ein hinreichender staatlicher Einfluss auf den Inhalt der von den Organen der Industrie- und Handelskammern zu erlassenden Normen, zu denen die Wahlordnung gehört, gewährleistet ist.
Es kann dahingestellt bleiben, nach welchen Maßstäben im Einzelnen die Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung in den Industrie- und Handelskammern den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt § 5 IHKG, der anders als § 93 Abs. 4 HwO keine ausdrückliche Regelung zur Kooptation enthält, diese dennoch zu (so BVerwGE 16, 312; anders noch Bremer, Kammerrecht der Wirtschaft, 1960, S. 112; Frentzel/Jäkel, IHKG, 2. Aufl. 1961, § 5 Bem. 2 [S. 182] m.w.N. zur unveröffentlichten Rechtsprechung), wenn diese den für die Gruppenwahl in § 5 Abs. 3 IHKG vorgegebenen Prinzipien folgt (vgl. BVerwGE 152, 204 [208 ff.]). Den Verfassungsbeschwerden und den Stellungnahmen ist nicht zu entnehmen, inwieweit unter diesen Umständen damit konkret im vorliegenden Fall relevante Legitimationsdefizite der Kammern verbunden wären.
Im Übrigen gilt für die Industrie- und Handelskammern auch im Lichte des Demokratieprinzips das Gebot, schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich zu vernachlässigen (vgl. BVerfGE 107, 59 [100 f.]); es darf keine Gruppe "institutionell majorisiert" werden (BVerfGE 10, 89 [106 f.]). Die Konkretisierung dieser Anforderungen an die Organisationsform der Selbstverwaltung muss sowohl den Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung als auch die öffentliche Aufgabenwahrnehmung effektuieren (vgl. BVerfGE 107, 59 [93]). Daher muss sich insbesondere die Binnenpluralität der wirtschaftlichen Interessen in einem Bezirk niederschlagen. Dies sichert der Gesetzgeber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vorgabe der Aufgabe der Wahrnehmung des Gesamtinteresses, denn § 1 Abs. 1 IHKG verpflichtet dazu, auch relevante Minderheitsbelange zu ermitteln und darzustellen, gegebenenfalls in einem Minderheitsvotum (vgl. BVerwGE 137, 171 [176 Rn. 32 ff.]).