Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1996/C-292-96.htm
Timestamp: 2017-11-24 03:34:34
Document Index: 270126570

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 167', 'artículo 8', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 167', 'artículo 154', 'artículo 166', 'artículo 8', 'artículo 167', 'artículo 167', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 53', 'artículo 8', 'artículo 8']

C-292-96
Sentencia C-292/96
CAPRECOM-Planes complementarios de salud/OBJECION PRESIDENCIAL-Improcedencia
En la disposición objetada no se decreta la inclusión de ningún gasto en el presupuesto y por ello no resulta contrario a la Carta Política el parágrafo segundo del artículo 8º, en lo que se refiere a la objeción. En este sentido, lo que dispone es que aquellos recursos necesarios para atender la diferencia en costos entre el P.O.S. y los planes integrales ofrecidos por Caprecom, sigan siendo atendidos por los empleadores con su presupuesto, como vienen haciéndolo, mientras se mantenga el fundamento jurídico formal de aquellas obligaciones prestacionales. No se trata de una modificación al presupuesto sin iniciativa del Gobierno o sin el aval del Ministro de Hacienda, ni tampoco de la determinación del régimen salarial o prestacional de unos empleados públicos, materias en las que se exige la iniciativa exclusiva de tipo gubernamental o el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
NOTA DE RELATORIA: Por auto 32 de julio 25 de 1996, que aparece publicado en este mismo tomo, se aclaró y corrigió la parte resolutiva de esta sentencia.
Dr. JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ.
Santa Fe de Bogotá D.C., cuatro (4) de Julio de mil novecientos noventa y seis (1996).
El Presidente del H. Senado de la República con oficio del catorce (14) de junio de mil novecientos noventa y seis (l996), remitió a la Corte Constitucional el proyecto de Ley No. 184 de 1995 del Senado de la República, y 018 de 1995 de la Cámara de Representantes, "Por el cual se reorganiza la Caja de Previsión Social de comunicaciones Caprecom, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones., el cual había sido remitido por el Presidente de la H. Cámara de Representantes el dieciséis (16) de mayo de l996, para sanción ejecutiva, previo análisis de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional a través de oficio de 13 de febrero de 1996, suscrito por el señor Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comunicaciones, las cuales fueron estudiadas conjuntamente por los Comisiones Séptimas de Senado y Cámara de Representantes.
El proyecto en mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la República y fue así como se sometió al trámite de rigor en ambas Cámaras, según consta en el respectivo expediente, así:
- El siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), el proyecto de ley fue debatido y aprobado en las Comisiones Séptimas Conjuntas de la H. Cámara de Representantes y del H. Senado de la República; posteriormente, el quince (15) de diciembre de ese mismo año fue debatido y aprobado en sesión plenaria por ambas células legislativas.
- Las mesas directivas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad del proyecto de ley por parte del Presidente de la República, conformaron una Comisión Accidental cuyo informe fue considerado y aprobado en la Plenaria del H. Senado de la República el 24 de abril de 1996, y en la Plenaria de la H. Cámara de Representantes el 14 de mayo de 1996. En dicho informe, sus miembros aceptaron las objeciones presentadas por el gobierno e introdujeron las modificaciones correspondientes, salvo la referida al inciso 2o. del artículo 8o. del proyecto de ley, la cual consideran acorde con el ordenamiento superior. Por ello y de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 167 de la Constitución Política, el Presidente del H. Senado de la República lo remitió a esta Corte para que decida sobre su exequibilidad.
A continuación se transcriben, destacan y subrayan las disposiciones objetadas, correspondientes al parágrafo 2o. del artículo octavo del proyecto de ley de la referencia:
"LEY No. ______
POR MEDIO DEL CUAL SE REORGANIZA LA CAJA DE PREVISION SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM, SE TRANSFORMA SU NATURALEZA JURÍDICA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES
"ARTICULO 8o. De los derechos. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, continuará prestando los servicios integrales de salud a los empleados públicos, trabajadores oficiales y pensionados y a su respectivo grupo familiar que estaban afiliados a ella, a la fecha de expedición de la ley 100/93, tal como lo venía haciendo, sin perjuicio de la libertad de afiliación que prevé la mencionada ley.
Parágrafo 1o. Los planes complementarios de salud que resulten de la diferencia entre el Plan Integral de Salud que venía prestando CAPRECOM hasta la ley 100 de 1993, como resultado de convenciones colectivas vigentes o que las modifiquen de las entidades vinculadas al Ministerio de Comunicaciones, sus trabajadores y el P.O.S., estarán a cargo del empleador.
Parágrafo 2o. En el caso del Ministerio de Comunicaciones y de sus entidades adscritas que no tienen convenciones colectivas de trabajo con sus servidores públicos, los planes complementarios de salud mencionados en el presente artículo, serán asumidos por el empleador en las condiciones que se han venido prestando tal como lo establecen los artículos 188 y 289 de la ley 100 de 1993.
ARTICULO 16. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Fdo. JULIO CESAR GUERRA TULENA
Fdo. RODRIGO RIVERA SALAZAR
III. OBJECION PRESIDENCIAL
Mediante oficio de trece (13) de febrero de mil novecientos noventa y seis (l996), firmado por el señor Presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, y por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Comunicaciones, dirigido al doctor Rodrigo Rivera Salazar, Presidente de la Cámara de Representantes, se devolvió sin la sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el proyecto de ley No.184 de l995 Senado y 018 de 1995 Cámara, "Por el cual se reorganiza la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones."
El H. Congreso de la República aceptó las objeciones presentadas e hizo las modificaciones correspondientes, salvo la referida al parágrafo segundo del artículo 8o. del proyecto de ley, el cual objetó por inconstitucional el ejecutivo.
La objeción presidencial se fundamenta en los argumentos que a continuación se resumen:
Manifiesta el señor Presidente de la República, que de conformidad con lo establecido en el inciso 2o. del artículo 18 de la Ley Orgánica de Presupuesto, "los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del ramo en forma conjunta.
Advierte, que la disposición que se objeta establece sumas que serían destinadas por el empleador para pagar planes complementarios de salud, luego ellas constituirían gastos de funcionamiento, que en el caso concreto fueron de iniciativa parlamentaria y no obtuvieron "el aval" del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, organismo que por lo demás se opuso a las mismas.
En consecuencia, dice, el legislador desconoció el mandato del artículo 18 de la Ley Orgánica de Presupuesto, por lo que, con base en lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política, solicita que el proyecto sea remitido a esta Corporación para que se decida sobre su exequibilidad.
IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación (E) se pronunció sobre las objeciones presidenciales formuladas al parágrafo 2o. del artículo octavo del proyecto de ley 184 de 1995 Senado y 018 de 1995 Cámara, y solicitó a esta Corporación que se declaren infundadas por los siguientes motivos:
En su opinión, el Congreso estaba habilitado constitucionalmente para producir las disposiciones objetadas, aún sin el aval del ejecutivo, "...toda vez que en virtud del principio democrático que la Carta le reconoce al legislador éste goza de libertad en materia de iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que involucren gasto público."
No se deben confundir, señala el Ministerio Público, la iniciativa en materia de gastos que el Constituyente quiso devolverle al Congreso, con "...la aptitud constitucional del ejecutivo para incorporar en el presupuesto las erogaciones públicas decretadas por el legislativo en virtud de leyes anteriores", que es lo que acontece en el caso objeto de estudio.
Así, en el caso de la referencia, el legislativo se limitó a establecer que los gastos complementarios de salud de los trabajadores del Ministerio de Comunicaciones y sus entidades adscritas, deberán ser asumidos por el empleador, correspondiéndole al ejecutivo, por ser de su exclusiva competencia, incorporarlos en la ley de apropiaciones, "...en cuyo evento no sólo es indispensable contar con su iniciativa sino que es un requisito sine qua non de su validez constitucional."
Se remite a pronunciamientos de esta Corporación, para señalar que las excepciones a la libertad de iniciativa legislativa del Congreso, consagradas en el artículo 154 de la Carta Política, no se traducen en una prohibición general para que éste pueda, por su propia iniciativa, dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público.
El precepto que se cuestiona por inconstitucional, concluye, crea un gasto público que debe ser incorporado por parte del ejecutivo en la respectiva ley de apropiaciones, la cual está sujeta a los condicionamientos contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, lo que no ocurre con el proyecto objetado el cual en razón de su naturaleza no está supeditado a dicha normativa.
Esta Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales hechas al proyecto de ley No. 184 de l995 Senado y 18 de l995 Cámara por inconstitucional, de conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional.
2. El Término de la objeción
El artículo 166 de la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. Se observa, como ya lo ha dicho la Corte que para efectos de este artículo debe entenderse que se trata de días hábiles.
El proyecto de la referencia consta de doce artículos, y el Gobierno lo recibió el 5 de febrero de 1996 y lo devolvió el 13 de febrero del mismo año, luego el jefe del ejecutivo actuó dentro del término establecido por la norma superior.
3. El Trámite legislativo de las objeciones
Una vez recibido el pliego de objeciones presidenciales, en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes, tanto de Senado como de Cámara, se nombraron ponentes para el informe del estudio de las objeciones; en este informe se solicitó a las dos Cámaras que se declaren fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno, con excepción de la referente al parágrafo 2º del artículo 8º del mencionado proyecto, sobre el cual se recomendó insistir en su constitucionalidad; dicho informe fue aprobado por unanimidad en sesión conjunta de las comisiones antes citadas. Así mismo, tal informe también fue aprobado en las sesiones plenarias de ambas cámaras.
Ahora bien, el artículo 167 de la Constitución Política, establece al respecto que:
Como el proyecto regresó a las Cámaras y allí se surtió el debate exigido, con la decisión de insistir parcialmente en su tenor y declarar infundadas las objeciones del Gobierno, es claro que el Congreso se ajustó al trámite del artículo 167 transcrito y que corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del proyecto de ley, según las objeciones presentadas.
4. La materia del proyecto de ley objetado.
Como se señaló anteriormente, las objeciones del Presidente de la República en el proceso de la referencia se basan en la supuesta violación a las disposiciones constitucionales que exigen como requisito para el trámite de algunos proyectos de ley, la iniciativa gubernamental o el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Presidente de la República advierte que el trámite legislativo del parágrafo 2º del artículo 8º del Proyecto de Ley No. 184 de l995 Senado y 18 de l995 Cámara, está viciado de inconstitucionalidad por la ausencia de dicho aval pues, en su juicio, lo que allí se dispone es un gasto público que afecta el presupuesto nacional.
El contexto legal dentro del cual se encuentra el parágrafo objetado es el siguiente: el artículo 8º del Proyecto de Ley antes citado regula tres tipos de situaciones jurídicas de los afiliados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, en cuanto al régimen de seguridad social en salud prestado por la misma caja; una primera situación, contenida en el primer inciso del artículo 8º, regula el caso de los empleados públicos, trabajadores oficiales y pensionados y de sus respectivos grupos familiares afiliados a Caprecom, a los que esta entidad prestaba los servicios integrales de salud a la fecha de expedición de la Ley 100 de 1993, frente a los que continuará prestando tales servicios, es decir, la ley reconoce a los servidores públicos y pensionados y a sus respectivos grupos familiares el derecho a continuar disfrutando de los “servicios integrales de salud”, tal como lo venían haciendo a la fecha de expedición de la ley 100 de 1993, sin perjuicio, claro está, de la libertad de afiliación que prevé la citada ley.
Observa la Corte que la diferencia entre el plan obligatorio de salud, P.O.S., y los planes integrales de Caprecom, resultado de convenciones colectivas de trabajo o de otras fuentes formales del derecho laboral, son denominados por el proyecto de ley como “planes complementarios de salud”.
De otra parte, en la situación señalada en el parágrafo 1º del artículo 8º del proyecto, el legislador reconoce la existencia de planes integrales de salud definidos mediante convenciones colectivas de trabajo que conforman la cobertura denominada “plan de servicios integrales de salud” que viene prestando Caprecom con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, e indica que tales planes de salud también estarán a cargo del empleador como lo está el P.O.S., con lo cual se respetan los derechos que surgen por obra de la convención colectiva de trabajo.
Finalmente, en la situación prevista en el parágrafo objetado, que es el que estudiará la Corporación, también se reconoce la existencia de “planes integrales de salud” en Caprecom para el mencionado personal y que en parte estos desbordan el marco de protección obligatoria en esa materia ofrecida por la entidad de previsión citada de conformidad con la Ley 100 de 1993, estos planes son llamados bajo el nuevo marco legal “planes complementarios”.
Según lo que allí se dispone, estas obligaciones también deben seguir cubiertas por el empleador aún cuando no encuentren fundamento de validez en la convención colectiva de trabajo.
En efecto a estos planes se refiere el legislador al señalar que el parágrafo citado, materia de la objeción, regula el caso del Ministerio de Comunicaciones y de sus entidades adscritas que no tienen convenciones colectivas de trabajo con sus servidores públicos, y que los “planes complementarios” mencionados también serán asumidos por el empleador en las condiciones en que se han venido presentando.
Así, para la Corte, el parágrafo objetado se refiere a las situaciones jurídicas en materia de seguridad social en salud, provenientes de otras fuentes formales del derecho diferentes a las convenciones colectivas de trabajo, que son respetadas por la ley, en atención al principio de favorabilidad laboral en la aplicación de las fuentes formales del derecho (art. 53 C.P.), el cual se debe implementar a lo largo de toda la relación laboral, tanto en situaciones ciertas como en las que generan dudas.
Para la Corte Constitucional es claro que en la hipótesis objetada no se está, en estricto sentido, en presencia de fijación legal alguna de gastos de la administración (art. 150-11 C.P.) sin iniciativa del gobierno o sin el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público, lo cual, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional no constituye un vicio de constitucionalidad y por ello cabe razón al Congreso al decretar infundadas las objeciones. En efecto, con el parágrafo objetado no se modifica ni se decreta ningún gasto público, y si así lo hiciere, la iniciativa de tal proyecto de ley no recae exclusivamente en el Gobierno, ni necesita aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público; al respecto, la Corporación señala lo siguiente:
La iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos. Algunos miembros del Congreso de la República sí podían presentar el proyecto de ley bajo examen y, por ende, podían también ordenar la asignación de partidas para la reparación y manutención del Templo de San Roque en la ciudad de Barranquilla. Naturalmente, en virtud de lo expuesto, tanto la Constitución como la ley exigen que la ejecución del gasto decretado en ese proyecto dependa de su inclusión en el presupuesto general de la Nación, para lo cual necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con la autorización expresa del Gobierno Nacional, en particular la del señor ministro de Hacienda y Crédito Público. Esta Corte declarará la exequibilidad formal del proyecto de ley, en cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el trámite legislativo del mismo[1][CC1] .
Ahora bien, en la disposición objetada no se decreta la inclusión de ningún gasto en el presupuesto y por ello no resulta contrario a la Carta Política el parágrafo segundo del artículo 8º, en lo que se refiere a la objeción. En este sentido, lo que dispone es que aquellos recursos necesarios para atender la diferencia en costos entre el P.O.S. y los planes integrales ofrecidos por Caprecom, sigan siendo atendidos por los empleadores con su presupuesto, como vienen haciéndolo, mientras se mantenga el fundamento jurídico formal de aquellas obligaciones prestacionales.
En efecto, no se trata de una modificación al presupuesto sin iniciativa del Gobierno o sin el aval del Ministro de Hacienda, ni tampoco de la determinación del régimen salarial o prestacional de unos empleados públicos (art. 150-19 C.P.), materias en las que se exige la iniciativa exclusiva de tipo gubernamental (art. 154 C.P.) o el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
No se trata de la definición legal de un nueva situación prestacional para los empleados públicos, trabajadores oficiales y pensionados y para su respectivo grupo familiar, afiliados a Caprecom, traducida en el deber de pagar los costos de una ampliación de la cobertura en salud, o en su mayor cobertura. Simplemente el legislador en este asunto y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta Política, que establece uno de los principios mínimos fundamentales del derecho laboral consistente en la protección legal a la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho”, se abstiene de provocar una alteración al mencionado principio de favorabilidad del derecho de los trabajadores en una situación concreta, pues en este caso se trata de situaciones jurídicas establecidas con fundamento en fuentes formales del derecho distintas de la ley y la convención colectiva.
En resumen, el parágrafo objetado sólo se encarga de ordenar, de conformidad con uno de los principios mínimos fundamentales del ordenamiento del trabajo, que no se varíen por obra de la misma ley las situaciones jurídicas prestacionales de los servidores públicos del Ministerio de Comunicaciones y de sus entidades adscritas, afiliados a Caprecom, determinadas con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993; además, dispuso que se sigan pagando por el empleador los planes complementarios de salud que vienen siendo prestados por Caprecom, aún en caso de no existir convención colectiva de trabajo entre el empleador y sus servidores públicos, es decir, cuando dichos planes hayan sido definidos por fuera de la ley y de la convención en fuentes formales del derecho distintas a las mencionadas.
Ahora bien, como son situaciones jurídicas ya fijadas con anterioridad al parágrafo objetado, que emanan o provienen de fuentes formales de derecho distintas de la ley y de la convención colectiva, es claro que con lo que se dispone en el parágrafo objetado no se establecen ni constituyen nuevos gastos de la administración; sin duda, en este caso, se trata situaciones onerosas de carácter prestacional en las que aparece vinculada la administración y siguen siendo atendidas, como venían siéndolo, con los presupuestos de las respectivas entidades empleadoras, con lo cual tampoco se presenta una nueva disposición presupuestal. Por tanto, en este asunto no se requiere el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para hacer tal pronunciamiento legislativo como lo entiende el Presidente de la República en su objeción.
Esto no quiere decir que el proyecto de ley No. 184 de l995 Senado y 18 de l995 Cámara, se repite, ampare por vía general y con una declaración objetiva de validez, legitimidad y legalidad a las fuentes formales del derecho que generaron la situación jurídica prestacional a la cual se refiere el parágrafo objetado, dado que ese no es el sentido de la norma. Es más, si hubiere algún reproche de constitucionalidad o legalidad contra las precitadas fuentes jurídicas, entre otras razones, por afectar las disposiciones legales sobre el gasto y el presupuesto o competencias administrativas o legales, se podría acudir a las instancias judiciales del caso para que decidan sobre el asunto.
Desde luego, la Corporación no entra ni podría entrar a evaluar la constitucionalidad o legalidad de las fuentes formales del derecho mencionadas, dado que estos son aspectos que escapan a su competencia, ni puede propiciar el desconocimiento general y en abstracto del fundamento jurídico de dichas fuentes formales.
Es de mérito señalar que el presente pronunciamiento recae sobre parágrafo 2º del artículo 8º del proyecto de ley No. 088/93 Senado y 206/93 Cámara, solamente en cuanto las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno en esta oportunidad.
En ese sentido, no prosperan las objeciones presentadas por el Gobierno al parágrafo 2º del artículo 8º del proyecto de ley No. 088 de 1993 del Senado y 206 de 1993 de la Cámara de Representantes.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación (E) y cumplidos los trámites previstos en el Decreto No. 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
SEGUNDO.- Por Secretaría General, devolver al señor Presidente del Congreso de la República el proyecto de ley No. 184 de 1995 del Senado y 018 de 1995, de la Cámara de Representantes, para que proceda a sancionar el proyecto de ley antecitado, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en el anterior numeral.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese con copia de las piezas que hacen parte del expediente legislativo.
[1] Corte Constitucional. Sentencia No. C-343/95. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.