Source: http://svjt.se/svjt/1993/419
Timestamp: 2019-10-18 14:16:38+00:00
Document Index: 8332646

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ']

EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder | SvJT
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder
Av docent SAID MAHMOUDI
1. Inledning 2. Nationella åtgärder då tillämplig EG-rätt saknas 420 2.1 Cassis de Dijon-målet 422 2.2 Utvecklingen efter Cassis de Dijon 423 2.3 Flaskmålet 424
2.3.1 Fakta 424
2.3.2 Domstolens beslut 425 2.4 Sammanfattning 429 3. Nationella åtgärder då tillämplig EG-rätt existerar 430 3.1 Grundläggande förutsättningar i Romfördraget 431
3.1.1 Artikel 100a 432
3.1.2 Artiklarna 130r–t 436
3.1.3 Valet av rättsgrund 439 3.2 Gemenskapens sekundärrätt 442 3.3 Sammanfattning 443 4. Utvärdering och avslutande anmärkningar 444
Ett av de områden som vållat störst oro bland dem som deltagit i debatten om det väntade svenska medlemskapet i de Europeiska Gemenskaperna har varit ett sådant medlemskaps inflytande på den svenska miljölagstiftningen och, ytterst, på miljöskyddet i Sverige. Denna oro bottnar i antagandet att Sverige ligger långt före EG och de flesta andra europeiska stater på många områden inom miljöskydd.
Miljöskydd har, åtminstone sedan Romfördraget 1986 ändrades genom antagandet av den europeiska enhetsakten, kommit att bli ett av EG:s huvudsyften, och därtill ett område inom vilket EG uttryckligen har behörighet att fatta för medlemsstaterna bindande beslut.1 De som motsätter sig ett svenskt EG-medlemskap av oro för miljön hävdar att sådant medlemskap skulle begränsa Sveriges möjligheter att höja, eller ens bibehålla, sin höga skyddsnivå. Detta beror, enligt dessa, på det faktum att den miljölagstiftning som medlemsstaterna själva utfärdar när motsvarande EG-rätt saknas är föremål för de begränsningar som den grundläggande principen om varors
1 För en detaljerad redogörelse av EG:s miljöpolitik och lagstiftning, se S. P. Johnson och G. Corcelle, The Environmental Policy of the European Communities, London, 1989; L. Krämer, EEC Treaty and Environmental Protection, London, 1990.
420 Said Mahmoudi SvJT 1993 fria rörlighet uppställer. Därtill kommer, enligt samma synsätt, att medlemsstaterna kan tvingas harmonisera sina regler med redan befintlig EG-lagstiftning, vilket är liktydigt med att antingen sänka sin skyddsnivå eller vara förhindrad att höja densamma.
Syftet med denna studie är att utreda när, och på vilka villkor en medlemsstat har möjlighet att vidta unilaterala åtgärder till skydd för den egna miljön. Detta är särskilt viktigt med beaktande av den underordnade ställning medlemsstaterna intar i förhållande till EG inom de områden som faller under den senares kompetens. ”Unilaterala åtgärder” har i detta sammanhang vanligen en vid och mångfasetterad innebörd.2 Denna studie inriktar sig emellertid bara på de lagstiftningsåtgärder som kommer till uttryck i två framträdande, och för Sverige mer betydelsefulla, frågor: 1) utrymmet för nationella åtgärder då tillämplig EG-rätt saknas; 2) skyldigheten att sänka skyddsnivån, eller möjligheten att anta nationella regler som är strängare än den existerande, tillämpliga EG-rätten.
2. Nationella åtgärder då tillämplig EG-rätt saknas
Frågan huruvida antagandet av nationella åtgärder där EG-regler saknas ska tillåtas eller ej bedöms vanligen efter de restriktioner sådana åtgärder skulle kunna medföra för varors fria rörlighet. Romfördragets artikel 30 innehåller ett generellt förbud mot kvantitativa importrestriktioner och andra åtgärder med motsvarande verkan på handeln.
I artikel 36 finner vi ett undantag från detta generella förbud, i det att den tillåter vissa begränsningar om sådana krävs för att man ska kunna uppnå de hänsyn av allmänt intresse som finns uppräknade i artikeln. Dessa hänsyn är: allmän sedlighet, allmän ordning och allmän säkerhet; att skydda människors och djurs hälsa och liv, samt att bevara växter; att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde; eller att skydda immateriell äganderätt. De nationella åtgärder som antages med stöd av detta undantag får inte utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
EG-domstolen har i ett flertal fall tolkat innebörden av artikel 36. I enlighet därmed är diskriminering under denna artikel förbjuden bara om den är godtycklig. En välgrundad, objektiv
2 För en omfattande studie av EG:s miljörätt och medlemsstaters unilaterala åtgärder, se L. Krämer, ”EWG-Umweltrecht und einzelstaatliche Alleingänge”, i 12 Jahrbuch des
Umwelt- und Technikrechts, 1990, s. 437 ff. I detta arbete diskuterar Krämer medlemsstaters ”unilaterala” åtgärder under tre rubriker, nämligen: 1) en positiv, från EGbestämmelserna avvikande miljöregel; 2) förvaltningspraxis som de facto kringgår gemenskapens förordningar; 3) att inte genomföra gemenskapsrätten, så att avvikande rättsregler fortsätter att ha effekt.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 421
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 421 diskriminering genom antagandet av nationella åtgärder är tillåten så länge det huvudsakliga syftet är att skydda något av de i artikel 36 uppräknade intressena.3 En nödvändig förutsättning för nationella åtgärder under artikel 36 är att skyddet för det nationella intresset inte kan uppnås på något annat sätt som är mindre begränsande för EG:s inre handel. De handelsbegränsande, nationella åtgärderna ska med andra ord vara absolut nödvändiga för att skydda intresset i fråga. EG-domstolen utvecklade detta synsätt i De Peijper-målet.4 Den höll vidare fast vid att nationella åtgärder ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vilket innebär att de inte får skapa större handelshinder än absolut nödvändigt.5 Bevisbördan beträffande behovet av sådana åtgärder faller enligt domstolen på den stat som antar dem.6 Artikel 36:s uppräkning av hänsyn är uppenbarligen uttömmande. De är alla dessutom icke-ekonomiska. Möjligheten att anta nationella lagar baserade på nämnda artikel är därför tämligen begränsad. EG-domstolen föredrog också att behandla fall rörande artikel 36 på ett restriktivt sätt, då artikeln utgjorde ett undantag från den grundläggande principen om varors fria rörlighet.7 Samtidigt hade man sedan länge känt behov av att kunna vidta nationella åtgärder för att fullfölja andra syften av allmänt intresse, som inte var reglerade på EG-nivå och heller inte uppräknade i artikel 36.
Ett av EG-domstolens första svar på detta behov kom i Dassonvillemålet från 1974. Domstolen konstaterade bl. a. att även konsumentskydd berättigar vidtagandet av nationella åtgärder medförande vissa handelsrestriktioner.8 Men, vad viktigare är, domstolen underströk att nationella åtgärder som vidtages till skydd för ett visst intresse vare sig formellt eller materiellt får utgöra ett medel för diskriminering. Till skillnad från tolkningen av artikel 36, som tillät diskriminering så länge den inte var godtycklig,9 förbjöd
3 Fall 54/85 Ministère public v. Xavier Mirepoix [1986] ECR 1067, s. 1078 f., domskälen, punkterna 13, 14 och 15; Fall 251/78 Firma Denkavit Futtemittel GMbH v. Minister für
Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen [1979] ECR 3369, s. 3392, domskälen, punkt 26. 4 Fall 104/75 Officier van Justitie v. De Peijper [1976] ECR 613, s. 636, domskälen, punkt 17. 5 Ibid., punkt 16; Miljö- och naturresursdepartementets promemoria Ds 1990:76, s. 49. 6 Fall 251/78, not 3, s. 3393, punkt 28. 7 Fall 29/72 S. P. A. Marimex v. The Italian Finance Administration [1972] ECR 1309. 8 Fall 8/74 Procureur du Roi v. Benoit and Gustave Dassonville [1974] ECR 837. Domstolen beslutade i detta mål att, då gemenskapen saknade ett system för att gentemot konsumenterna garantera en produkts riktiga ursprung, medlemsstaterna fick vidta åtgärder för att förebygga otillåtna metoder, under förutsättning att dessa åtgärder är rimliga. s. 852, domskälen, punkt 6. 9 Ds 1990:76, s. 44.
422 Said Mahmoudi SvJT 1993 domstolen här lagar, som trots sin formellt sett icke-diskriminerande utformning, i praktiken hade en diskriminerande verkan.10
2.1 Cassis de Dijon-målet
EG-domstolen tog 1978 det avgörande steget i riktning mot utvidgade möjligheter till nationella åtgärder inom de områden där gemenskapsrätt saknas genom domen i Cassis de Dijon-målet.11 Domstolens viktigaste konstaterande i detta fall var att ”Obstacles to movement within the Community resulting from disparities between national laws relating to marketing of products ... must be accepted in so far as those provisions may be recognized as being necessary in order to satisfy mandatory requirements relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision, the protection of public health, the fairness of commercial transactions and the defence of the customer”12 (kursiverad här). På så vis utökade domstolen på ett icke uttömmande sätt antalet allmänna intressen vilkas uppfyllande skulle kunna berättiga vissa inskränkningar av den fria rörligheten för varor. Domstolens praxis har sedan dess kommit att sprida dessa undantag till många nya områden.
EG-domstolens beslut i Cassis de Dijon-målet gav upphov till vad som idag är allmänt känt som Cassis de Dijon-läran. Enligt denna tillåts rimliga nationella åtgärder medförande handelshinder då EG-reglering saknas, under förutsättning att de är oundgängligen nödvändiga, och utgör ett tvingande behov för skyddet av ett väsentligt, allmänt intresse. En åtgärd kan anses rimlig endast om den står i proportion till sitt uttalade syfte. Nationella åtgärder får inte heller leda till formell eller materiell diskriminering.
De allmänna intressena är uppenbarligen inte begränsade till de av domstolen hittills uppräknade, men det är domstolen som i varje enskilt fall har att avgöra om ett nytt intresse kan läggas till denna kategori.
Medlemsstaternas möjlighet att anta nationella lagar i enlighet med antingen artikel 36 eller Cassis de Dijon-läran är följaktligen underkastad tre strikta villkor, nämligen frånvaron av EG-reglering inom det område som täcks av de nationella åtgärderna, ickediskriminering och proportionalitet.13 Nationella åtgärder kan således vidtagas endast om de är oundgängligen nödvändiga, utan
10 Se not 8, punkterna 8 och 9. 11 Fall 120/78 Rewe Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein [1979] ECR 649. För en analys av detta mål, se DS 1990:76; Ulrika Lundgren, Miljöpolitisk inverkan på de fria varurörelserna inom EG:s inre marknad, Institutet för Europeisk rätt vid Stockholms universitet, 1991. 12 Ibid., s. 662, domskälen, punkt 8. 13 P. Kromarek, ”Environmental Protection and Free Movement of Goods: the Danish Bottles Case”, i 2 Journal of Environmental Law, 1990, s. 101.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 423
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 423 att vara orimligt långtgående, eller på annat sätt oskäliga.14 Bevisbördan i detta fall ligger på medlemsstaterna.15
2.2 Utvecklingen efter Cassis de Dijon
Miljöskydd hör inte till de hänsyn av allmänt intresse som uttryckligen omnämns i artikel 36. Vissa författare är emellertid av den uppfattningen att, när EG-rätt saknas, nationella miljöskyddsåtgärder kan vara berättigade på grundval av det i artikel 36 föreskrivna skyddet för människors och djurs liv och hälsa, samt växters bevarande.16 Trots 70-talets uppenbara utvidgning av utrymmet för nationella åtgärder till följd av EG-domstolens praxis, framför allt dess dom i Cassis de Dijon-målet 1978, saknades klara riktlinjer rörande nationella åtgärder för miljöskydd som en hänsyn av allmänt intresse. Det var först i mitten av 80-talet som domstolen antydde möjligheten till avsteg från principen om den fria handeln till förmån för miljöskydd som en av gemenskapens hänsyn av allmänt intresse.
I en dom från 1985, där domstolen behandlade tolkningen av ministerrådets direktiv 75/439 om spillolja, fastslogs att ”... the principle of freedom of trade is not to be viewed in absolute terms but is subject to certain limits justified by the objectives of general interests pursued by the Community ...”.17 Den betonade vidare att ”... environmental protection ... is one of the Community’s essential objectives”.18 Domstolen underströk också vikten av de väletablerade principerna om icke-diskriminering och proportionalitet, och förklarade att åtgärder vidtagna i miljöskyddssyfte varken får vara diskriminerande eller ”go beyond the inevitable restrictions which are justified by the pursuit of the objective of environmental protection ...”.19 På detta sätt kom miljöskydd att uttryckligen läggas till den lista över gemenskapens syften, vilkas fullföljande berättigar avsteg från principen om varors fria rörlighet.
Icke desto mindre var det domstolens avgörande i Flaskmålet20 från 1988 som kom att utgöra den verkliga milstolpen i fråga om
14 Se generaladvokat Sir Gordon Slynns yttrande i Flaskmålet, Fall 302/86 Commission v. Kingdom of Denmark [1988] ECR 4607, s. 4622. 15 Ds 1990:76, s. 53. Domstolen har i ett antal fall vidareutvecklat Cassis de Dijonlärans innehåll. Som exempel på sådana fall kan nämnas: Fall 42/82 [1983] ECR 1013; 16/83 [1984] ECR 1299; 247/81 [1984] ECR 1111; 60-61/84 [1985] ECR 2618; 207/83 [1985] ECR 1207; 79/85 [1986] ECR 3894. 16 Krämer, not 2, s. 441; B.Jadot, ”Cour de justice, 20 Septembre 1988, Aff.302/86, Commission c. Danemark”, i 26 Cahiers de droit européen, 1990, s. 411. 17 Fall 240/83 Procureur de la République v. Association de défense des brûleurs d'huiles usagées [1985] ECR 531,s. 549, domskälen, punkt 12. 18 Ibid., punkt 13. 19 Ibid., punkt 15. 20 Se not 14.
424 Said Mahmoudi SvJT 1993 antagande av nationella miljöskyddsåtgärder när tillämplig EG-rätt saknas.21
2.3 Flaskmålet
2.3.1 Fakta Målets ursprung var en dansk lag från 1978 rörande användningen av vissa material och modeller för dryckesbehållare. Den kompletterades 1981 med en lag som krävde att ett pant- och retursystem för öl- och läskedrycksbehållare skulle inrättas. Dessutom skulle användandet av behållare godkännas av det danska naturvårdsverket (Miljöstyrelsen).
De producenter av drycker och dryckesbehållare i andra medlemsstater som inte utan avsevärda extra utgifter kunde uppfylla dessa krav framförde sina klagomål till EG-kommissionen. Kommissionen fastslog att 1981 års lag stred mot principen om icke-diskriminering, och uppmanade Danmark att ändra den.
Som svar på detta ändrade Danmark en paragraf i 1981 års lag, och tillät därigenom försäljning av i lagen reglerade drycker i icke godkända behållare, under förutsättning att den totala försäljningsmängden inte översteg 3 000 hektoliter/år, eller att de icke godkända behållarna endast såldes under en begränsad tidsperiod i syfte att testa den danska marknaden. Denna uppmjukning av lagen för importörer från andra medlemsstater var emellertid underkastad två strikta villkor, nämligen ett totalförbud för användande av metallbehållare, och ett krav på upprättande av ett system för insamling och återvinning av de använda produkterna liknande det som godkänts för tillåtna behållare. Dessutom skulle Miljöstyrelsen hållas informerad om de åtgärder som de utländska producenterna vidtog.
Kommissionen fortsatte att kritisera Danmark på den grunden att föreskrifterna om kvantitativ försäljningsbegränsning och testperiod stred mot principen om varors fria rörlighet såsom den kommit till uttryck i Romfördragets artikel 30. Ställd inför Danmarks negativa gensvar förde kommissionen 1986 fallet inför EGdomstolen med kravet att domstolen skulle förklara ”that by introducing and applying a system under which all containers must be returnable, ... and applying it to imports of mineral water, soft drinks and beer from other Member States, the Kingdom of Denmark has failed to fulfil its obligations under Article 30 of the EEC Treaty”.22 Storbritannien intervenerade till stöd för kommissionen.
21 För sammanfattningar och analyser av målet, se Kromarek, not 13; Jadot not 16; P. Sands, ”European Community Environmental Law: Legislation, the European Court of Justice and Common-Interest Groups”, i 53 The Modern Law Review, s. 685 ff. 22 Flask-målet, not 14, s. 4609.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 425
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 425 2.3.2 Domstolens beslut För det första konstaterade domstolen att kravet på upprättandet av ett pant- och retursystem för tomma behållare var ”an indispensable element of a system intended to ensure the re-use of the containers and therefore ... necessary to achieve the aims pursued by the contested rules”.23 För det andra fann man att ”by restricting ... the quantity of beer and soft drinks which may be marketed by a single producer in non-approved containers to 3 000 hectolitres a year, the Kingdom of Denmark has failed, as regards imports of those products from other Member States, to fulfil its obligations under Article 30 of the EEC Treaty”.24 Med hänsyn till EG-domstolens praxis, och till det faktum att EGregler för behållare saknades, stod det klart att nationella, handelshindrande åtgärder skulle kunna tillåtas som ett undantag från artikel 30. Frågan var emellertid om de av Danmark vidtagna åtgärderna uppfyllde föreskrivna kriterier, dvs. om de fullföljde en hänsyn av allmänt intresse, var icke-diskriminerande och proportionella.
a) Miljöskydd som en hänsyn av allmänt intresse Det förelåg aldrig någon oenighet i fråga om miljöskyddets ställning som hänsyn av allmänt intresse. Anledningen härtill var den enighet som i detta avseende kommit till uttryck bl. a. i den europeiska enhetsaktens föreskrifter. Enhetsakten hade ännu inte trätt i kraft då kommissionen 1986 anhängiggjorde målet hos domstolen. Det är emellertid uppenbart att den haft inflytande såväl på inställningen hos målets parter som på domstolen själv.25 Vare sig kommissionen eller Storbritannien ifrågasatte miljöskyddets status som en hänsyn av allmänt intresse.26 Också generaladvokaten förklarade uttryckligen att ”national measures taken for the protection of the environment are capable of constituting ’mandatory requirements’ ... as limiting the application of article 30 of the Treaty in the absence of Community rules”.27 Domstolen intog en klar hållning i detta avseende. Den hänvisade till sin tidigare dom i målet 240/83 från 1985, och fastslog att ”the protection of the environment is ’one of the Community’s essential objectives’, which may as such justify certain limitations of the principle of the free movement of goods”.28
23 Ibid., s. 4630, domskälen, punkt 13. 24 Ibid., punkt 22. 25 Ibid., s. 4630, domskälen, punkt 8; Kromarek, not 13, s. 103. 26 Ibid., s. 4612–4613. 27 Ibid., s. 4622. 28 Ibid., domskälen, punkt 8.
426 Said Mahmoudi SvJT 1993 Trots enigheten beträffande miljöskyddets klassificering som en hänsyn av allmänt intresse kunde det inte tagas för givet att den danska lagen saknade ekonomiska hänsyn, och uteslutande hade antagits i miljöskyddande syfte. Danmark hävdade att lagen berättigades av en välgrundad oro för skyddet av miljön. Kommissionen gjorde gällande att Danmarks verkliga avsikt med de nationella lagarna var att ”totally walls off the Danish market from imports of beer and soft drinks from other Member States”.29 Även Storbritannien uttryckte tvivel över huruvida den danska lagstiftningen ”exists for the protection of compelling public interests not of an economic nature”.30 Domstolen befattade sig inte med denna fråga. Av domen framgår emellertid klart att domstolen accepterade Danmarks försäkran såvitt gällde pant- och retursystemet för behållare.31
b) Icke-diskriminering Vad gäller principen om icke-diskriminering anmärkte kommissionen att, även om det danska pant- och retursystemet formellt gällde såväl inhemska som importerade produkter, de senare försattes i ett ofördelaktigt läge i förhållande till de inhemska produkterna. Enligt kommissionen tvingas de utländska producenterna bygga upp en extra infrastruktur för insamling, sortering och transport av behållare, utan att de nödvändigtvis önskar etablera sig i Danmark i någon större skala.32 Storbritannien framförde samma uppfattning.33 Generaladvokaten anslöt sig till detta uttalande, och ansåg att hela systemet var materiellt sett diskriminerande.34 Domstolen tog aldrig öppet ställning i denna fråga, men medgav indirekt att ett inslag av diskriminering mot utländska producenter existerade. Ordalydelsen i det berörda stycket av domen förefaller antyda att domstolen tolererade en viss grad av diskriminering till förmån för skyddet av miljön.35
29 Ibid., s. 4611. 30 Ibid., s. 4614. 31 Se särskilt domskälen, punkterna 13 och 20. 32 Ibid., s. 4610. 33 Ibid., s. 4614. 34 Han anförde: ”I am ... of the view that, even though on the surface indiscriminately applicable to Danish and non-Danish manufacturers, the rules bear in practice more heavily on the latter. On that basis Denmark cannot, as I see it, rely on the principle stated in ’Cassis de Dijon’, since the Danish provisions in practice even if not in form are not indistinctly applicable even if, I accept, environmental protection is within the category of possible exceptions to the basic rules.” Ibid., s. 4625. 35 I domskälen, punkt 21 anförde domstolen att ”the system for returning non-approved containers is capable of protecting the environment and, as far as imports are concerned, affects only limited quantities of beverages compared with the quantity of beverages consumed in Denmark owing to the restrictive effect which the requirement that containers should be returnable has on imports.” Se även Environmental Policy in the
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 427
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 427 c) Proportionalitet Domstolen behandlade kravet på proportionalitet mellan vidtagna åtgärder och eftersträvade syften med avseende på två skilda åtgärder, dels pant- och retursystemet, dels kravet på användande av godkända behållare.
Beträffande den första åtgärden, pant- och retursystemet, kom domstolen till den slutsatsen att systemet ”intended to ensure the re-use of containers and therefore appears necessary to achieve the aims pursued by the contested rules. That being so, the restrictions which it imposes on the free movement of goods cannot be regarded as disproportionate”.36 ”The aims pursued by the contested rules” i föregående stycke syftar på Danmarks påstående att dess system stod för ”the highest standard of environmental protection in respect of the collection of containers”.37 Kommissionen ansåg att det räckte om antagna åtgärder gav ett ”sufficient protection for the environment whilest observing the principle of the free movements of goods”.38 Storbritannien gjorde gällande att endast en ”relativ”, mot hänsynen till varornas fria rörlighet väl avvägd, skyddsnivå var acceptabel.39 Också generaladvokaten gav uttryck för åsikten att skyddsnivån skulle vara rimlig.40 Då det var första gången domstolen behandlade proportionalitetsprincipen i ett miljömål ställdes den inför frågan om vad som utgjorde ”an appropriate level for the protection of the environment”.41 P. g. a. de delade meningarna angående nivån för miljöskyddet som en hänsyn av allmänt intresse ombads klaganden — kommissionen — av domstolen ”to state the criteria on the basis of which it can be decided whether a particular level of protection may be regarded as ’appropriate’ for the protection of the environment and also to state the level of protection which would be appropriate in the present case”.42 Kommissionen svarade att ”it has never itself attempted to lay down a particular level of protection of the environment and the Member States are free to fix the level of protection which they consider appropriate”.43
European Community, Office for Official Publications of the European Communities, 1990, s. 22. 36 Ibid., domskälen, punkt 13. 37 Ibid., s. 4625. 38 Ibid., s. 4612. 39 Ibid., s. 4613. 40 Ibid., s. 4626. 41 Ibid., s. 4617; jfr Kromarek, not 13, s. 104. 42 Ibid., s. 4617. 43 Ibid.
428 Said Mahmoudi SvJT 1993 Nästa spörsmål i anslutning till frågan om proportionalitet var vilket system som bäst kunde uppfylla syftet att skydda miljön utan att åstadkomma onödiga handelsrestriktioner.
Kommissionen vidhöll att det fanns system för samma ändamål, som uppnådde syftet att skydda miljön med hjälp av mindre restriktiva medel.44 Detta var en hänvisning till de återvinningssystem för behållare som uppräknats i Direktiv 85/339 om förpackning av flytande livsmedel.45 Danmark svarade att det inte fanns några lika effektiva, och mindre handelsbegränsande, alternativ till det danska systemet. Vidare hävdades att ”the alternative remedies referred to in Directive 85/339 ... are not considered by all Member States to be equally effective for the protection of the environment as the Danish system ...”46 Domstolen frågade kommissionen huruvida de alternativa metoderna för återvinning eller återanvändning av behållare kunde garantera en lämplig [appropriate] skyddsnivå.47 Kommissionen hänvisade till sitt svar på domstolens första fråga, och förklarade sig inte kunna avgöra huruvida de alternativa metoderna kunde betraktas som lämpliga.
Storbritannien och generaladvokaten förespråkade, utan att ifrågasätta det danska systemets överlägsenhet och effektivitet, en avvägning mellan miljöhänsynen å den ena sidan, och varornas fria rörlighet å den andra. Storbritannien hävdade att:
... there must be a point beyond which measures for the protection of the environment can no longer be regarded as fulfilling one of the Community’s essential objectives and that a balance between protection of the environment and the free movement of goods must be sought in accordance with the case-law of the Court. Perfect protection ... goes beyond the objective which the Community seeks in that context. Measures intended to achieve extremely high aims must be regarded as a means of arbitrary discrimination or disguised restriction on trade between Member States.48
Generaladvokaten medgav att Danmark hade uppnått den högsta miljöskyddsnivån vad gällde insamlandet av behållare, och att det kunde bli svårt att komma upp till samma höga nivå med andra metoder. Likväl gjorde han gällande att:
There has to be a balancing of interests between the free movement of goods and environmental protection, even if in achieving the balance
44 Ibid., domskälen, punkt 10. 45 Direktiv 85/339 (OJ L.176, 6.7.85) s. 18. 46 Flaskmålet, not 14, s. 4616. 47 Ibid., s. 4618. 48 Ibid., s. 4613.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 429
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 429 the high standard of the protection sought has to be reduced. The level of protection sought must be a reasonable level ... .49
Då varken kommissionen, Storbritannien eller generaladvokaten lyckades visa att det fanns några andra metoder för återvinning eller återanvändning av dryckesbehållare som ur miljöskyddssynpunkt var lika effektiva som den danska, men med mindre handelsbegränsande effekter, beslutade domstolen att den danska åtgärden, med avseende på pant- och retursystemet, stod i proportion till det eftersträvade syftet.
Den andra åtgärden domstolen hade att beakta i fråga om proportionalitet var kravet på att uteslutande godkända behållare skulle användas. Danmarks huvudargument till stöd för detta krav var att ”in the absence of prior authorization the large number of types of containers which could then be used would prevent the collection system from operating effectively”.50 Danmark tillät undantag från huvudregeln, att försäljning skulle ske i godkända behållare, endast under en begränsad tid (testperiod av marknaden) eller för en begränsad kvantitet (3 000 hektoliter/år). Man gjorde gällande att dessa begränsningar hade uppställts av hänsyn till återvinnings- och återanvändningssystemets möjligheter att fungera på ett effektivt sätt.51 Kommissionen bestred dessa begränsningar såsom varande onödiga för att uppnå de av systemet eftersträvade syftena.52 Domstolen godtog kommissionens resonemang, och kom till slutsatsen att de kvantitativa begränsningarna i detta fall inte hade tillkommit i miljöskyddande syfte, och de stod därmed inte heller i proportion till lagstiftningens målsättning.53
2.4 Sammanfattning
EG-domstolens praxis, i synnerhet dess avgörande i Flaskmålet, har gjort det klart att medlemsstaterna har en apriorisk behörighet att utfärda nationella lagar till skydd för miljön när gemenskapsrätt saknas. Denna behörighet är emellertid inte oinskränkt, utan underkastad flera villkor.
Vad gäller icke-diskriminering förefaller Flaskmålet visa på att en viss grad av diskriminering bör accepteras när de nationella åtgärderna har ett genuint, miljöskyddande syfte.
Viktigast är emellertid proportionalitetsprincipen. Den korrekta tillämpningen av denna princip beror på flera faktorer. För det första beror det på vilken skyddsnivå man har för avsikt att uppnå
49 Ibid., s. 4626. 50 Ibid., s. 4616. 51 Ibid. 52 Ibid., domskälen, punkt 19. 53 Ibid., punkt 22; Kromarek, not 13, s. 105.
430 Said Mahmoudi SvJT 1993 med lagstiftningen. I Flaskmålet gav domstolen aldrig denna fråga någon generell behandling. Det saknas därför ett klargörande beträffande den allmänna skyddsnivån inom gemenskapen som helhet. Den uppfattningen har framförts att varje enskild medlemsstat själv skulle få bestämma sin egen miljöstandard.54 Faktum är att om inte kommissionen bestämmer en skyddsnivå för gemenskapen, utan lämnar avgörandet till de enskilda medlemsstaterna, skulle vissa medlemsstater kunna tänkas göra gällande att det är fullt tillräckligt med en genomsnittlig skyddsnivå.55 Den andra faktorn är åtgärdens effektivitet. Det innebär att den använda metoden, vid en jämförelse med andra liknande metoder, ska vara den som mest effektivt kan fullfölja lagens syfte. För det tredje ska den stat som utfärdar lagen bevisa att det är nödvändigt att vidta nationella åtgärder för att uppnå syftet. Slutligen ska det visas att det inte finns några alternativ med mindre restriktiv verkan på gemenskapens inre handel.
EG-domstolens beslut i detta mål är otvivelaktigt en stor seger för den miljömedvetne. Man ska emellertid inte överbetona målets rättsliga följder, eller dess inflytande på den framtida utvecklingen av kommissionens eller domstolens arbete.
De oklarheter som vidhäftar domstolens dom vad gäller parametrarna för proportionalitetsprincipen, och, framför allt, frågan om skyddsnivån, gör det kanhända för tidigt att försöka dra några långtgående slutsatser på grundval av detta mål. Det framstår särskilt tydligt om man betänker att kommissionen kraftfullt förespråkade en rimlig skyddsnivå, förenlig med den fria rörligheten för varor. Det utgör hur som helst ett stort framsteg, och man kan med säkerhet säga att de begränsningar som de grundläggande principerna om varors fria rörlighet och om proportionalitet uppställer för medlemsstaterna, genom detta mål har mildrats avsevärt inom miljöskyddsområdet.
3. Nationella åtgärder då tillämplig EG-rätt existerar
Avsikten här är att under denna rubrik diskutera medlemsstaternas möjligheter att, i enlighet med EG:s primär- eller sekundärrätt, vidta strängare åtgärder än de som gäller inom gemenskapen, samt deras eventuella förpliktelse att sänka miljöskyddsnivån i syfte att
54 Krämer, not 2, s. 442. Också i domstolens praxis finns ett visst stöd för detta synsätt. Redan i De Peijper-målet 1976, där människors hälsa och liv omnämndes som det av artikel 36:s intressen som hade högst prioritet, anförde domstolen att ”it is for the Member States, within the limits imposed by the Treaty, to decide what degree of protection they intend to assure and in particular how strict the checks to be carried out are to be”. Se not 4, s. 635, st. 15. 55 Jfr Kromarek, not 13, s. 106.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 431
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 431 harmonisera de nationella reglerna med gemenskapens lagstiftning.
3.1 Grundläggande förutsättningar i Romfördraget
EG:s miljörättsliga historia kan lämpligen indelas i två perioder, före och efter 1987, då den europeiska enhetsakten trädde i kraft och utrustade gemenskapen med en uttrycklig behörighet inom miljöskyddets område. Av de över 300 miljöakter56 som hittills antagits hör merparten till den förra perioden. Eftersom man under denna tid saknade uttrycklig behörighet grundades antagandet av miljöakter på Romfördragets artikel 100 eller 235, mycket ofta på dem båda. Därtill kommer att alla dessa akter, i enlighet med föreskrifterna i artikel 100 och 235, antogs av rådet med samstämmighet. Kravet på samstämmighet är kanhända ett av skälen till att de flesta direktiv som antogs under denna period var s. k. minimidirektiv, vilka tillåter medlemsstaterna att utfärda strängare regler om de så önskar. Enda undantaget utgjordes av reglerna rörande enskilda produkter, vilka inte tillät avvikande, nationella åtgärder. Detta betyder emellertid inte att skyddsnivån bestämdes av den minsta gemensamma nämnaren.57 Genom den europeiska enhetsaktens tillkomst, och den ändring av Romfördraget som blev följden därav, kom situationen att på ett fundamentalt sätt förändras. Innan vi diskuterar dessa förändringar ska det betonas att, även om miljöskydd nu har blivit ett av gemenskapens huvudmål, det grundläggande syftet med enhetsaktens tillägg till Romfördraget var upprättande av den inre marknaden. Följaktligen måste fullgörandet av EG:s talrika syften, bland dem skyddet för miljön, harmoniseras med, och ta vederbörlig hänsyn till denna den mest grundläggande av målsättningar — i själva verket EG:s raison d’être — nämligen upprättandet och fullbordandet av den inre marknaden.
Genom den europeiska enhetsakten kom bestämmelser rörande miljöskydd att införas i artiklarna 100a och 130r–t. Medan artikel 100a gäller varor och tjänster, och har som sitt främsta syfte att upprätta en fungerande inre marknad, behandlar artiklarna 130r–t särskilt skyddet av miljön. Det är med andra ord så att miljöskydd under artikel 100a utgör en del av en heltäckande strategi för att uppnå en högre målsättning: upprättandet av den inre
56 En stor del av dessa rättsinstrument innehåller förändringar av tidigare antagna direktiv. De s. k. huvuddirektiven uppgår till över 100 stycken. 57 L. Krämer, ”The Single European Act and Environment Protection: Reflections on Several New Provisions in Community Law”, i 24 Common Market Law Review, 1987, s. 677; D. Freestone, ”European Community Environmental Policy and Law”, i 18 Journal of Law and Society, 1991, s. 140.
432 Said Mahmoudi SvJT 1993 marknaden. Artiklarna 130r–t, däremot, har formulerats för att hantera miljöskyddsfrågor som ett av EG:s många syften. De är därmed huvudsakligen inriktade på miljön. Det kan noteras att över 90% av EG:s miljölagstiftning är baserad på artikel 235, på artiklarna 100 och 235 tillsammans (före 1987), eller på artikel 130s (efter 1987). Antalet miljöakter som uteslutande grundar sig på artikel 100 (före 1987) eller 100a (efter 1987) är därför mycket begränsat.
Beroende på vad som är huvudsyftet med ett förslag innehållande miljöskyddsregler — ett tillnärmande av lagar till förmån för den inre marknaden, eller att skydda miljön — kan kommissionens förslag baseras på antingen artikel 100a eller 130s.58 Valet mellan dessa båda artiklar som rättsgrund för gemenskapens miljölagar är inte så självklar som det kan tyckas vid första ögonkastet. Därtill kommer att de praktiska konsekvenserna av ett sådant val kan göra miljöaktens rättsgrund till en stridsfråga.
I syfte att jämföra dessa båda artiklar, och bedöma konsekvenserna av att grunda ett förslag till direktiv59 på den ena eller andra av dem, kan det vara lämpligt med en kort presentation av deras innehåll.
3.1.1 Artikel 100a Det bör hållas i minnet att Romfördragets artikel 100 rörande tillnärmning av lagar kräver samstämmighet mellan medlemsstaterna för att direktiv ska kunna utfärdas. Denna procedur är föga lämpad för förverkligandet av den inre marknaden. Följaktligen ändrade artikel 100a detta krav till kvalificerad majoritet.60 I artikel 100a, punkt 1, understryks att orsaken till ett sådant undantag från regeln om samstämmighet är strävan att uppnå de syften som uppräknas i artikel 8a, nämligen upprättandet av den inre marknaden, vilken ”skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs ...”.61
58 Krämer anser att artikel 100a, punkt 1:s ordalydelse antyder att gemenskapens miljöåtgärder även i fortsättning kan baseras på artikel 100. Ibid., s. 678. 59 Den europeiska enhetsakten nämner inte någon speciell typ av miljöakt. Följaktligen tillåts såväl direktiv, som beslut och förordningar. Av dessa tre utgör direktiv den vanligast förekommande formen. Antagandet av miljöförordningar har sedan 1987 ökat avsevärt. 60 ”Kvalificerad majoritet” innebär 54 röster av de totalt möjliga 76. Medlemsstaternas röstetal utgår i relation till deras befolkning. Mindre stater har emellertid proportionellt sett fler röster. Rösterna är f. n. fördelade på följande sätt: Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland har vardera 10 röster; Spanien 8; Belgien, Grekland, Holland och Portugal 5 var; Danmark och Irland 3; och Luxemburg 2. Jfr N.Haigh, ”Environmental Policy of the European Community and 1992”, i International Environment Reporter, december 1989, s. 622; U. Bernitz, EG-rättens grunder, Stockholm, 1992, s. 34. 61 Romfördraget, artikel 8a, 2 st.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 433
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 433 En annan väsentlig förändring är att artikel 100a, punkt 1, tillerkänner Europaparlamentet en delad, lagstiftande roll genom att kräva att rådet fattar sina beslut i samarbete med parlamentet. Europaparlamentets medverkan i den beslutsfattande processen ska uppenbarligen förläna beslut fattade med kvalificerad majoritet — mot en eller två staters vilja — en högre grad av legitimitet.62 Samarbetsproceduren mellan rådet och parlamentet regleras i Romfördragets artikel 149, punkt 2. Det är ett ganska komplicerat förfarande, innefattande åtskilliga drag av kommissionen, rådet och parlamentet. Den verkliga makten ligger fortfarande kvar hos kommissionen, som kan ändra eller dra tillbaka sitt förslag, och hos rådet, som har det sista ordet vad gäller att godkänna eller avslå ett förslag. Icke desto mindre ger samarbetsförfarandet parlamentet en makt att påverka rådets beslut. Detta inflytande kan bli avgörande när parlamentet och kommissionen står på samma sida.63 Ett viktigt krav på de direktiv som antages i enlighet med artikel 100a är att de ska utgå från en hög skyddsnivå. Detta stadgas i artikel 100a, punkt 3, och avser att understryka behovet av att kombinera frihandelshänsynen med en hög miljöskyddsnivå.64 Den viktigaste regeln beträffande medlemsstaternas möjligheter att införa strängare miljöskyddsföreskrifter än gemenskapen finner vi under artikel 100a’s fjärde punkt. Denna punkt, som i sin tur består av tre separata stycken, föreskriver att:
Om en medlemsstat, efter att rådet med kvalificerad majoritet har antagit en bestämmelse om harmonisering, anser det nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser med åberopande av de väsentliga behov som anges i artikel 36 eller med hänvisning till miljö eller arbetsmiljöskydd, skall den underrätta kommissionen om dessa bestämmelser.
Bruket av termen ”tillämpa” i denna bestämmelse ska enligt en tolkning visa på att medlemsstaterna, i de fall där åtgärder beslutas med kvalificerad majoritet, kan få fortsätta använda sina nationella
62 Jfr Haigh, not 57, s. 622. 63 Haigh ger ett belysande exempel på parlamentets inflytande över rådets beslut. Det rör ett direktiv om utsläpp från personbilar. Den av kommissionen föreslagna standarden för de samlade utsläppen av kolväten och kväveoxider var 8gr/prov. Medan en majoritet av medlemsstaterna ville ha 12 gr/prov, krävde några, inklusive Tyskland, 5gr/prov. När Tyskland, i syfte att nå en överenskommelse, accepterade en standard på 8 gr., beslutade parlamentet med absolut majoritet att ändra kommissionens förslag till 5gr/prov. Kommissionen godtog ändringen, och rådet godkände, i syfte att ”avoid the confusion that would have resulted from a failure”, förslaget om 5gr/prov med kvalificerad majoritet. Ibid., s. 623. 64 Environmental Policy in the European Community, not 35, s. 20. Krämer förklarar att ”utgå från en hög skyddsnivå” inte innebär att själva förslaget nödvändigtvis måste återspegla en hög skyddsnivå. Eftersom kommissionens förslag dessutom bör ha en viss utsikt att vinna majoritet i rådet och parlamentet kan denna höga skyddsnivå inte sättas alltför långt ifrån det nationella brukets realiteter. Se not 57, s. 679.
434 Said Mahmoudi SvJT 1993 lagar om det finns tvingande grunder därtill. Medlemsstaterna tillåts emellertid inte att införa striktare regler, eftersom syftet med det kvalificerade majoritetsförfarandet är att påskynda förverkligandet av den inre marknaden, och om medlemsstaterna fortsätter att införa olika åtgärder kommer detta mål aldrig att uppnås.65 A fortiori, gäller, att medlemsstaterna, om rådets beslut antas enhälligt, inte får behålla sina existerande, strängare föreskrifter, ”even if the decision falls considerably short of the high standards of the Commission, i.e., the environment is only adequately protected”.66 Denna tolkning av termen ”tillämpa”, och av röstningsförfarandet, ifrågasätts av många författare. Enligt deras åsikt är termen ”tillämpa”, i detta sammanhang, inte begränsad till den fortsatta tillämpningen av existerande, nationella lagar, utan markerar möjligheten att vid en senare tidpunkt införa nya, striktare regler.67 Dessa författare hänvisar till artikel 100a, punkt 4, andra och tredje stycket, där det föreskrivs att kommissionen, efter att ha konstaterat att de nationella åtgärderna varken utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna, ska bekräfta dem. Därtill kommer att kommissionen eller någon av medlemsstaterna direkt kan anhängiggöra ett fall hos domstolen.68 Enligt samma författare är den enskilda medlemsstatens rätt att skydda den egna miljön redan avsevärt kringskuren genom dessa villkor. Det finns därför inget skäl till att den legitima rätten att stifta nya, striktare nationella miljölagar dessutom skulle underordnas den inre marknadens ekonomiska krav.69 Motståndarna till den förra tolkningen hävdar också att möjligheten att ”tillämpa” nationella åtgärder måste utvidgas också till de beslut som antagits enhälligt. Det är, enligt detta synsätt, ologiskt att tvinga en medlemsstat som är angelägen om förbättringar i miljöskyddet på gemenskapsnivå att rösta emot ett direktiv i syfte att kunna tillämpa strängare, nationella regler.70 Artikel 100a, punkt 4, har ännu inte varit föremål för EG-domstolens tolkning. Den juridiska hållbarheten hos de båda skilda ståndpunkterna har alltså ännu inte prövats. Det förefaller emeller-
65 Krämer, not 2, s. 439 f. 66 Krämer, not 57, s. 679. 67 K. Heilbronner, Europäische Grundrechte — Zeitschrift, 1989, s. 101 ff.; D. Scheuing, Europarecht, 1989, s. 152 ff., båda citerade hos Krämer, not 2, s. 439. 68 Denna föreskrift utgör ett undantag från det förfarande som föreskrivs i artiklarna 169 och 170, eftersom man här inte behöver vänta med att anhägiggöra saken till dess att det komplicerade och tidskrävande förfarande som förutses i artikel 169 har avslutats, utan detta omedelbart kan ske när kommissionen eller en medlemsstat missbrukar den makt som artikel 100a, punkt 4, ger. 69 Krämer, not 2, s. 440. 70 Ibid.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 435
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 435 tid som om den förra tolkningen, åtminstone vad gäller frågan om definitionen av ”tillämpa”, ligger mer i samklang med bestämmelsernas syfte och upphovsmännens avsikter. Artikel 100a:s huvudsyfte är upprättandet av den inre marknaden. Detta kräver en för hela gemenskapen heltäckande, enhetlig reglering. Det finns därför inte något, eller åtminstone mycket lite, utrymme för avvikande regler med andra målsättningar, t. ex. miljöskydd. Möjligheten att behålla en striktare, nationell reglering förefaller ha garanterats endast i syfte att inte tvinga någon medlemsstat att sänka den befintliga miljöskydsnivån till följd av ett beslut inom gemenskapen. Valet av termen ”tillämpa” i denna bestämmelse verkar inte vara någon tillfällighet,71 och av ovan nämnda skäl är det rimligt att anta att ”tillämpa” har använts i samma betydelse som ”bibehålla”.
Beträffande tillämpningen av nationella åtgärder i fall av samstämmighet är den senare tolkningen kanhända mer övertygande. Det är tänkbart att tre medlemsstater med lika höga krav för en viss miljösektor ställs inför ett förslag till direktiv som inte är nog långtgående, men som ändå föreskriver en mycket högre skyddsnivå än den i de resterande nio medlemsstaterna. I detta fall har dessa tre medlemsstater att välja emellan att antingen rösta emot förslaget, och fälla det, eller att rösta för det av omsorg om gemenskapens miljösituation som helhet. Det är naturligtvis klart att de inte ska bestraffas för att de röstar ja genom att tvingas sänka sin egen nivå.72 Slutligen ska vi nämna artikel 100a, punkt 5, som stadgar om en ”skyddsklausul”-mekanism. Följaktligen får ett direktiv antaget på grundval av artikel 100a innehålla en skyddsklausul som ger medlemsstaterna behörighet att vidta provisoriska åtgärder av något av de skäl som uppräknas i artikel 36, uppenbarligen omfattande miljöskydd. Sådana provisoriska åtgärder, vilka kan vidtagas efter det att ett direktiv antagits och som kan innebära striktare regler, är underställda gemenskapens kontrollförfarande. Syftet med ”skyddsklausul”-mekanismen är att en medlemsstat, vid ett akut behov av att i ett visst fall höja miljöskyddsnivån, ska ha möjlighet att tillfälligt anta skyddsåtgärder, till dess att gemenskapen kan vidta åtgärder för att stärka den existerande lagstiftningen.
71 Det är intressant att jämföra artikel 100a, punkt 4, med minst två andra artiklar med liknande innehåll och ämnesområde, nämligen artikel 118a, punkt 3, och artikel 130t. I dessa båda fall används ”bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder” som likvärdigt med artikel 100a, punkt 4:s ”tillämpa”. Jfr Krämer, not 57, s. 680. 72 Kommissionen själv har kommenterat konsekvenserna av kravet på kvalificerad majoritet för beslut baserade på artikel 100a på följande sätt: ”This means that one or two ’dirty’ countries are no longer in a position to block Community actions on their own, though by the same token the more progressive among the Member States can always be outvoted by a cautious majority (where, that is, the Commission is prepared to go along with them)”. Environmental Policy in the European Community, not 35, s. 21.
436 Said Mahmoudi SvJT 1993 3.1.2 Artiklarna 130r–t Till skillnad från artikel 100a, vars uttryckliga föresats är att göra lagstiftningen enhetlig inom hela gemenskapen, betraktar artiklarna 130r–t inte en sådan tillnärmning som sitt yttersta syfte. Dessa artiklars grundläggande mål är skyddet av miljön. Detta berättigar, och tillåter, avvikande bestämmelser, om sådana avvikelser bidrar till att uppnå syftet.
Artikel 130r innehåller bestämmelser rörande målsättningarna med gemenskapens miljöåtgärder, principerna och villkoren på vilka dessa åtgärder ska grundas, området för gemenskapens respektive medlemsstaternas behörighet när det gäller antagandet av åtgärder, och, slutligen, gemenskapens respektive medlemsstaternas möjligheter att sluta internationella överenskommelser angående miljöskydd med tredje stater eller med internationella organisationer. Artikel 130s behandlar frågan om beslutsfattande i miljöfrågor, medan artikel 130t ger medlemsstaterna makten att bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder, om dessa är förenliga med Romfördraget.
Vad gäller medlemsstaternas möjlighet att vidta från gemenskapens förordningar avvikande åtgärder är artiklarna 130r, punkt 4, 130s och 130t värda närmare eftertanke.
Artikel 130r, punkt 4, lyder:
Gemenskapen skall vidta åtgärder rörande miljön i den utsträckning som de syften som anges i punkt 1 bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på de enskilda medlemsstaternas nivå ...
Frågan huruvida bestämmelsen i detta stycke kan göras föremål för rättslig tolkning eller ej, har givit upphov till meningsskiljaktigheter mellan huvudsakligen två grupper av rättsvetenskapsmän: de som betraktar den som en rättsnorm med uppgift att styra fördelningen av gemenskapens respektive medlemsstaternas behörighetsområden i miljöskyddsfrågor, och de som vidhåller att den bara utgör en riktlinje för gemenskapens institutioner då dessa ska avgöra när det är lämpligt för gemenskapen att vidta åtgärder.
Den förra gruppen, som betraktar denna bestämmelse som ett uttryck för subsidiaritetsprincipen och som en regel rörande kompetensfördelning, hävdar att bestämmelsens ordalydelse antyder att det är medlemsstaterna som har det huvudsakliga ansvaret för miljöskyddet, och att gemenskapens makt i detta avseende är subsidiär.73 Enligt samma resonemang skulle dess formulering också
73 H. Steiger, ”La répartition des compétences entre la CEE, les Etats et les collectivités régionales et locales en matière d’environnement. Le cas de l’Allemagne”, i La protection de l’environnement par les Communautés européenes, Paris, 1988, s. 121; G. Ress, ”Europäische Gemeinschaften”, i Handwörtebuch des Umweltrechts, Berlin, 1986; D.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 437
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 437 antyda att gemenskapen i varje enskilt fall måste visa att de åberopade syftena i artikel 130r, punkt 4 bättre kan uppnås på gemenskapsnivå.
Den senare gruppen har en lång rad övertygande motargument. Grundförutsättningen är att bestämmelsen, om än ett uttryck för subsidiaritetsprincipen, ska ses som en riktlinje, och inte som en kompetensfördelande regel.
Utgångspunkten för denna grupp är definitionen av ”bättre”. De förkastar denna term, då den saknar varje rättslig precision och är beroende av värdeomdömen. Enligt denna grupp är en objektiv bedömning av en miljöskyddande åtgärds effekter endast möjlig post factum.74 Varje försök att bestämma huruvida ett visst mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på de individuella medlemsstaternas nivå är bara spekulationer, och inte lämpade för en juridisk utvärdering, medan ”provisions governing competence must permit a legal appraisal of who has competence before a measure is initiated”.75 I motsats till förespråkarna för kompetensfördelning anser de som stöder teorin om ”riktlinje” att det är rådet som i varje enskilt fall ska avgöra på vilken nivå man bäst kan uppnå de i punkt 1 uppräknade målsättningarna.76 Orsaken ligger i medlemsstaternas skilda nivåer av ekonomisk och industriell utveckling, vilket i sin tur leder till olika hög grad av känslighet inför frågan om miljöskydd. Om avgörandet av vem som ska vidta åtgärder lämnas till medlemsstaterna själva finns det därför inget som garanterar att alla tolv medlemmar verkligen vidtar åtgärder, eller att de vidtar dem i tid. Den medvetne medlemsstatens initiativ att införa miljöskyddande åtgärder kan därför komma att bli en belastning för den egna industrin i förhållande till industrin i andra medlemsstater med mindre entusiasm för miljöfrågor. Slutligen hävdar man att ”the aim must be to protect the environment in the entire Community, not just in individual Member States. Due consideration must be given to the differences in the national environmental legislation in the Community, the differing awareness of the environment, the environmental policy
Leitzmann, ”Einheitliche Europäische Akte und Umweltschutz: Die neuen Umweltbestimmungen im EWG-Verttrag”, i Europäisches Umweltrecht und europäisch Umweltpolitik, Berlin, 1988, s. 173, båda citerade hos Krämer, EEC Treaty and Environmental Protection, Explanatory Notes to Articles 130r–130t of the EEC Treaty, XI/380/89-EN, mimeo., Bryssel, 1989, s. 24. Det bör noteras att även kommissionen, i ett nyligen avgjort mål, har givit uttryck för samma synsätt. Se H. Somsen, ”Case C-300/69, Commission v. Council (titanium dioxide), Judgement of 11 June 1991, not yet reported”, i 29 Common Market
Law Review, s. 144. 74 Krämer, ibid., Artikel 130r, s. 28; se även Krämer, not 57, s. 66 f. 75 Krämer, not 57, s. 667 och not 73, artikel 130r, s. 28. 76 Krämer, not 73, artikel 130r, s. 27.
438 Said Mahmoudi SvJT 1993 infrastructure in the individual Member States ...”.77 Denna tolkning av termen ”bättre” förefaller stå i samklang med kommissionens och rådets roller som de ytterst ansvariga organen vad gäller det enhetliga uppnåendet av gemenskapens syften.
Artikel 130s behandlar proceduren för beslutsfattande i miljöfrågor. Den lyder:
Rådet skall genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén bestämma vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen. Rådet skall på de sätt som anges i föregående stycke definiera de frågor om vilka beslut skall fattas med kvalificerad majoritet.
En detaljerad analys av konsekvenserna av artikel 130s:s krav på samstämmighet eller kvalificerad majoritet vid omröstning kan visa sig vara överflödig och av endast akademiskt intresse, då Maastricht-avtalet har övergivit kravet på samstämmighet till förmån för en kvalificerad majoritet i de flesta beslut rörande skyddet av miljön.78 Då Maastricht-avtalet emellertid ännu inte har trätt i kraft, och artikel 130s innehåller flera andra bestämmelser, kan en kortfattad genomgång av denna artikels rättsliga följder vara på sin plats. Av artikelns första stycke framgår klart att rådet är det enda av gemenskapens organ som kan fatta beslut om miljöskydd stricto sensu. Det har emellertid ingen behörighet att fatta beslut på egen hand. Alla beslut ska grundas på förslag från kommissionen.
I motsats till artikel 100a, punkt 3, som kräver att förslagen ska utgå från en hög skyddsnivå, begränsar inte artikel 130s kommissionens förslag på något sätt.79 Ordalydelsen i såväl första styckets sista del, som i hela andra stycket visar på att uppdelningen av rådets beslut i enhälliga och sådana fattade med kvalificerad majoritet har berott, åtminstone delvis, på den åtskillnad som kan göras mellan mer generella policybeslut och beslut med ett specifikt innehåll som anknyter till ett speciellt fall av skydd.80 Denna åtskillnad saknar emellertid, som tidigare sagts, betydelse, då de flesta beslut i miljöfrågor enligt Maastricht-avtalet ska antas med kvalificerad majoritet.
I artikel 130s föreskrivs att rådets beslut ska fattas efter det att Europaparlamentet och den Ekonomiska och sociala kommittén har hörts. Detta gäller såväl de enhälliga besluten som dem fattade
77 Ibid., s. 31. 78 Se Maastricht-avtalet artikel 130s, 1 st. och artikel 189c, OJ 1992 C 191. Beslut om vissa miljöfrågor kommer, enligt artikel 130s, 2 st., även i förtsättning att fattas enhälligt. 79 Krämer, not 73, artikel 130s, s. 3. 80 Jfr Krämer, not 57, s. 673 f.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 439
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 439 med kvalificerad majoritet. Den åsikten har dock framförts att detta krav på att höra dessa organ i fall av beslut med kvalificerad majoritet ska likställas med att samarbeta, på sätt som föreskrivs i artikel 149.81 Anledningen är, enligt samma åsikt, att ” the Single European Act provides for cooperation with Parliament on all other Council decisions adopted by majority vote”.82 Detta förefaller vara en korrekt tolkning med beaktande av det faktum att parlamentets medverkan faktiskt är avsedd att stärka de kvalificerade majoritets-beslutens legitimitet, och det skulle förstärka de antagna skyddsåtgärdernas trovärdighet. Det faktum att de flesta beslut rörande miljöskydd, enligt Maastricht-avtalet, ska fattas med kvalificerad majoritet motiverar också ändamålsenligheten av en sådan tolkning.
I nära förbund med beslutsförfarandet i artikel 130s står artikel 130t, vilken lyder:
De skyddsåtgärder som antagits gemensamt enligt artikel 130s skall inte hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med detta fördrag.
Denna artikel kan bara åberopas i de fall där den skyddande åtgärden vidtagits i överensstämmelse med artikel 130s. Den får inte utsträckas till de av gemenskapens miljöskyddsåtgärder som grundas på andra artiklar i Romfördraget. Vidare är det endast strängare, icke avvikande åtgärder som tillåts.83 Förutsättningen för att anta strängare nationella åtgärder i detta fall är att åtgärderna ska vara förenliga med Romfördraget och med gemenskapens sekundärrätt. Med Romfördragets syften med upprättandet av den gemensamma, numer den inre marknaden i minnet kan man sluta sig till att nationella åtgärder är förenliga med Romfördraget om de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handel mellan medlemsstaterna.
3.1.3 Valet av rättsgrund Den kortfattade presentationen av artiklarna 100a och 130r–t visade på skillnaderna mellan artikel 100a och 130s som grund för gemenskapens miljöåtgärder, samt de betydelsefulla konsekvenserna av att lägga den ena eller den andra av dessa båda till grund för besluten. Skillnaden mellan artikel 100a och artikel 130s begränsar sig inte enbart till deras syften, utan rör även procedur-
81 Krämer, not 73, artikel 130s, s. 7. 82 Ibid. 83 Ibid., artikel 130t, s. 5.
440 Said Mahmoudi SvJT 1993 frågor och innehåll. De största skillnaderna kan sammanfattas på följande vis:84 1. Rådets beslut på grundval av artikel 100a fattas med kvalificerad majoritet, medan artikel 130s i princip kräver samstämmighet. Denna skillnad kvarstår så länge Maastricht-avtalet inte har trätt i kraft.
2. Artikel 100a ger Europaparlamentet en aktiv roll genom att för lagstiftning kräva samarbete mellan rådet och parlamentet, medan artikel 130s formellt sett endast kräver att parlamentet hörs i frågan.
3. Miljöskyddsåtgärder grundade på artikel 100a ska utgå från en hög skyddsnivå.85 Något sådant krav finns inte i artikel 130s, och kommissionens förslag behöver inte ta någon särskild standardnivå under övervägande.86 4. När en miljöskyddande åtgärd, i enlighet med artikel 100a, antages med kvalificerad majoritet kan en medlemsstat under vissa omständigheter åberopa tvingande skäl i syfte att tillämpa strängare nationella bestämmelser. Om åtgärden antages på grundval av artikel 130s är medlemsstaterna generellt berättigade att bibehålla eller införa strängare miljöskyddsföreskrifter.
De praktiska skillnaderna mellan artiklarna 100a och 130s som rättslig grund för gemenskapens miljöåtgärder har gjort valet mellan dessa båda till en kontroversiell fråga. Enligt domstolens praxis måste valet av rättsgrund basera sig på objektiva kriterier möjliga att underkasta juridisk granskning.87 Även om syftena och innehållet i artikel 100a respektive 130s förefaller ge ganska klara riktlinjer för vilken artikel som lämpar sig för varje enskilt fall, kan skillnaden mellan primära och sekundära syften bli otydlig och svår att fastställa bortom allt tvivel. Rådet har vid ett flertal tillfällen varit oense med kommissionen angående valet av rättslig grund för förslag till direktiv rörande miljöskydd. I ett fall har oenigheten blivit föremål för EG-domstolens rättsliga granskning och dom.88 Målet gällde ett förslag till direktiv rörande harmoniseringen av programmen för minskning av föroreningar orsakade av titandi-
84 Jfr Somsen, not 73, s. 141; Krämer, not 2, s. 439; J. Robinson, ”The Legal Basis of EC vironmental Law”, i 4 Journal of Environmental Law, 1992, s. 112. En85 Artikel 100a, punkt 3. 86 Somsen, not 73, s. 141. Han vidhåller att ”in view of Article 130t, measures adopted on the basis of Article 130s would seem to afford a ’minimum’ degree of protection”. Krämer, som framför en liknande tolkning, hävdar i en kommentar till artikel 130s, att ”any Member State could introduce more stringent measures on its own account if it considered this necessary to protect its environment”. Krämer, not 57, s. 679. 87 Se not 90. 88 Titandioxidmålet, Fall C-300/89 : Commission v. Council, OJ 1991 C 180/9. En icke officiell översättning av domen finns med i Robinsons kommentar, not 84.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 441
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 441 oxid. Kommissionen hade grundat sitt förslag på artikel 100a.89 Rådet ändrade den rättsliga grunden till artikel 130s och antog enhälligt Direktiv 89/428 på basis av denna artikel, detta trots det faktum att parlamentet instämde i kommissionens åsikt i fråga om direktivets rättsliga grund. Kommissionen utmanade rådets beslut genom att hos EG-domstolen anhägiggöra talan i ett försök att få direktivet ogiltigförklarat.
Domstolen hade redan i ett tidigare fall ansett att ”the choice of the legal basis for a measure may not depend simply on an institution’s conviction as to the objective pursued, but must be based on objective factors which are amenable to judicial review”.90 Dessa objektiva kriterier skulle enligt domstolen sökas i åtgärdernas målsättning och innehåll. Enligt domstolens åsikt var Direktiv 89/428:s målsättning både skyddet av miljön och att förbättra handelsförhållanderna. Dessutom uppställde direktivet villkor för såväl produktion och konkurrens som för minskning av föroreningar. Den tudelade inriktningen skulle kunna tyda på att direktivet borde baseras på både artikel 100a och 130s.91 Domstolen förkastade denna möjlighet, huvudsakligen p. g. a. att de båda artiklarna skiljer sig åt i det att artikel 100a kräver samarbete mellan rådet och parlamentet, medan artikel 130s föreskriver att parlamentet ska höras. Genom antagandet av en dubbel rättsgrund skulle man omintetgöra kravet på att rådet ska samarbeta med parlamentet, ett krav som i domstolens ögon återspeglar ”the fundamental democratic principle, that the peoples should take part in the exercise of power through the intermediary of a representative assembly”.92 Slutligen avgjorde domstolen till förmån för artikel 100a som den korrekta, rättsliga grunden.93 Det fanns två huvudskäl till detta val: för det första ska miljöskyddskrav enligt artikel 130r, punkt 2, ingå som en del i gemenskapens övriga politik. Fullföljandet av miljöhänsyn är alltså inte enbart beroende av artikel 130s. För det andra visar kravet på en ”hög skyddsnivå” i artikel 100a, punkt 3,
89 Förslagets ursprungsversion var från 1983, och baserades på både artikel 100 och 235. OJ 1983 C 138/5. Efter den europeiska enhetsaktens ikraftträdande 1987 ändrade kommissionen emellertid rättsgrunden till artikel 100a. COM(88) 849 final. 90 Fall 45/86 Commission v. Council [1987] 1493, s. 1520, domskälen, punkt 11. 91 Titandioxidmålet, domskälen, punkt 16. Domstolen åberopade sin dom i ett tidigare mål där det fastslogs att ”where an institution’s power is based on two provisions of the Treaty, it is bound to adopt the relevant measures on the basis of the two relevant provisions.” Se Fall 165/87 Commission v. Council [1988] ECR 5545, s. 5561, domskälen, punkt 11. 92 Titandioxid-målet, domskälen, punkt 20. 93 Ibid., punkt 25.
442 Said Mahmoudi SvJT 1993 uttryckligen på att artikel 130s:s miljösyften effektivt kan fullföljas genom en lagharmonisering grundad på artikel 100a.94 Domstolens beslut i detta mål antyder att så länge ett förslag inte uteslutande rör miljöfrågor, utan kan hävdas ha både miljöskydd och lagharmonisering till förmån för den inre marknaden som sitt syfte, ska artikel 100a utgöra rättsgrund. Med tanke på att endast ett tämligen begränsat antal direktiv hittills uteslutande har rört miljöfrågor kan vi därför förvänta oss en ökad användning av artikel 100a i framtiden.95 Då detta skrivs ligger ännu ett mål rörande rättsgrunden för direktiv 90/156 om ändring av direktiv 75/442 inför domstolen.96 Också här åberopar kommissionen artikel 100a, medan rådet anser artikel 130s utgöra den korrekta rättsliga grunden.
3.2 Gemenskapens sekundärrätt
Gemenskapens sekundärrätt tillhandahåller tre möjligheter för medlemsstaterna att anta strängare åtgärder. Ett stort antal av direktiven angående miljöskydd innehåller ”minimistandard-klausuler” som uttryckligen tillåter medlemsstaterna att anta strängare åtgärder.97Tillämpningen av denna teknik är begränsad till de lagar som särskilt behandlar skyddet av miljön. Den kan inte tillämpas i de fall där gemenskapens lagstiftning i första hand rör produkter. Den senares huvudsyfte är att göra reglerna enhetlig till förmån för en oinskränkt fri rörlighet för varor inom gemenskapen.98 Beträffande varurelaterade föreskrifter skulle artikel 100a, punkt 5, kunna tillåta medlemsstaterna att anta strängare lagar.
Det finns en grundläggande skillnad mellan de båda metoderna med ”minimistandard-klausuler” respektive ”skyddsklausuler”. Den
94 Somsen, not 73, s. 148 f. Robinson vidhåller dock att dessa kriterier inte kan bestämma vilken rättsgrund som skall väljas i varje enskilt fall. Han hänvisar till två andra kriterier som återfinns i punkterna 20 och 23 och framhåller att uttrycket ”a measure specially devoted to the completion of the internal market” i punkt 23 är det enda argumentet som kan stödja domstolens slutsats. Han gör vidare gällande att om en åtgärd ”harmonizes provisions laid down by law, regulation or administartive action in the Member States ... it is capable of falling under Article 100A”. Om åtgärdens ändamål eller dess innehåll syftar till att främja inrättandet av den inre marknaden, så måste rättsakten baseras på artikel 100a. Se Robinson, not 84, s. 114–115. Efter domstolens beslut förberedde kommissionen ett nytt förslag, grundat på artikel 100a, vilket inte uppnådde erforderlig majoritet i rådet. Ett nytt, förändrat förslag till direktiv ligger enligt uppgift hos rådet i väntan på ett nytt beslut. 95 Vissa uttalanden av gemenskapens tjänstemän, eller i dess publikationer styrker denna gissning. Se t. ex. Krämer, not 2, s. 439; Environmental Policy in the European Community, not 35, s. 23. 96 Fall C-155/91 OJ 1991 C 189/13. 97 De flesta direktiv innehållande en ”skyddsklausul” faller under denna kategori. Se t. ex. direktiv 80/779 (OJ L.229, 30.8.80) om kvalitetsnormer för svaveldioxid; direktiv 82/884 (OJ L.378, 31.12.82) för gränsvärde för bly i luften; direktiv 85/203 (OJ L.87, 27.3.85) om luftkvalitetsnormer för kvävedioxider. 98 Krämer, not 2, s. 447.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 443
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 443 förra ger medlemsstaterna ett generellt tillstånd att införa strängare miljöskyddsåtgärder. Så länge detta generella tillstånd inte har blivit överspelat av en nyare gemenskapsföreskrift kan det utnyttjas i den mån det inte utgör medel för godtycklig diskriminering eller ett onödigt handelshinder. Under minimistandard-klausulen har medlemsstaten sista ordet vad gäller skyddet för miljön.
En ”skyddsklausul”, å andra sidan, tillåter att strängare regler införs under en begränsad tid. Den blir tillämplig då en medlemsstat kan visa att en viss produkt, trots att gemenskapens regler uppfylls, utgör en risk för miljön i just denna stat. Kommissionen, som ska informeras om tillfälliga nationella åtgärder, utverkar sedan de övriga medlemsstaternas samtycke, och, om det anses nödvändigt, påbörjar en revidering och förstärkning av den berörda gemenskapsregeln för samtliga medlemsstater.99 Det ska noteras att om inte de andra medlemsstaterna eller kommissionen godtar den tillfälliga nationella åtgärden eller revisionen av gemenskapsrätten kan de väcka talan mot den medlemsstat som begagnat sig av ”skyddsklausulen”. Det är med andra ord kommissionen som har sista ordet i fall av ”skyddsklausuler”.100 En annan teknik som används i varurelaterade rättsakter är ett uttryckligt bemyndigande att anta strängare åtgärder i själva direktivet. I detta fall föreskriver direktivet vanligen en maximi- och en minimi-gräns inom vilka medlemsstaten tillåts välja önskad nivå. Omfattningen av medlemsstatens bestämmanderätt är förutbestämd av gemenskapen.101 Nästan alla miljödirektiv som har antagits på basis av artikel 100 ingår i denna kategori. I motsats till tekniken med ”skyddsklausuler” har medlemsstaterna ingen möjlighet att ta initiativet till åtgärder för att stärka gemenskapens befintliga förordningar.
Den föregående analysen kan kanske tillhandahålla en del svar på en av de frågor som uppställdes i början av denna studie, nämligen under vilka omständigheter en medlemsstat kan tvingas sänka sin miljöstandard, eller, omvänt, när den har möjlighet att genomföra
99 Ibid. 100 Ett exempel på direktiv innehållande en ”skyddsklausul” är direktiv 67/548, ändrat genom direktiv 79/831 (OJ L.259, 15.10.79) om harmonisering av lagstiftning rörande klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen. Danmark och Tyskland begagnade sig av skyddsklausulen i direktivets artikel 23, vilket till slut ledde till att det reviderades. För diskussion, se Krämer, ibid., s. 447 f. 101 Några exempel är direktiv 75/716 (OJ L.307, 27.11.75) om harmonisering av bestämmelser om svavel i vissa flytande bränslen; direktiv 76/464 (OJ L.129, 18.5.76) om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö; direktiv 78/611 (OJ L.197, 22.7.78) om harmonisering av bestämmelser om blyhalt i bensin. För diskussion, se Krämer, ibid., s. 448 ff.
444 Said Mahmoudi SvJT 1993 strängare regler än de inom gemenskapen. Det ska från första början betonas att EG-domstolens praxis i denna fråga ännu är mycket mager, och det är troligt att domstolen i en nära framtid kommer att ges möjlighet att vidare tolka artiklarna 100a och 130r–t.
Vad man idag med säkerhet kan säga är att direktiv som på ett eller annat sätt behandlar miljöskydd ska ha en enda rättsgrund, antingen artikel 100a eller artikel 130s. Om ett direktiv inte bara behandlar miljöskydd, utan har dubbla syften, såväl lagharmonisering som skydd för miljön, ska det baseras på artikel 100a.
De varurelaterade direktiv som antages på basis av artikel 100a, och med kvalificerad majoritet, tillåter en fortsatt tillämpning av existerande, strängare nationell rätt, förutsatt att den inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt handelsbegränsning.
Om rådets beslut antages enhälligt är strängare nationell rätt inte tillåten. Så länge strängare nationella lagar existerar leder denna ordning normalt sett till det faktum att medlemsstaten i fråga tvingas rösta mot direktivsförslaget för att kunna bibehålla sina egna regler. Finns där inga nationella regler innebär ett enhälligt beslut av rådet att medlemsstaterna berövas varje framtida möjlighet att ta initiativ till strängare föreskrifter.
De möjligheter ”skyddsklausulen” ger är endast till för nödsituationer och är av provisorisk karaktär. Ytterst är det kommissionen och de andra medlemsstaterna som avgör huruvida en strängare åtgärd på basis av ”skyddsklausulen” är acceptabel eller ej.
De rena miljödirektiven, dvs. de som grundas på artikel 130s, tillåter i allmänhet strängare, men inte avvikande, nationella lagar. Förutsättningen är emellertid att de nationella åtgärderna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. I ett försök att underlätta prövningen av de nationella åtgärdernas förenlighet med gemenskapslagarna antogs 1983 ett direktiv som kräver att kommissionen ska underrättas om nationella åtgärder redan på planeringsstadiet.102
4. Utvärdering och avslutande anmärkningar
Frågan om vilken inverkan Sveriges eventuella EG-medlemskap skulle få på den svenska miljöskyddsstandarden har behandlats av ett flertal författare.103 Åsikter rörande såväl generella som specifika frågor i detta avseende har framförts.104
102 Direktiv 83/189 (OJ L.109, 26.4.83). Se Krämer, not 73, inledande kommentarer, s. 23. Enligt detta direktiv ska medlemsstaterna, efter att ha meddelat kommissionen, vänta en tid — mellan tre och tolv månader — innan förslaget antages som lag. 103 Ett värdefullt bidrag i detta avseende är Staffan Westerlunds bok, EG:s miljöregler ur svenskt perspektiv, Stockholm, 1991. En färskare studie är Miljö- och naturresursdepar-
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 445
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 445 Den framtida svenska miljölagstiftningen efter EGmedlemskapet kan behandlas under två huvudrubriker: 1. Vad kan hända med det existerande svenska regelverket inför tre tänkbara situationer: a) det finns ingen svensk lag som motsvarar gemenskapens miljöföreskrift; b) det finns en motsvarande svensk lag som antingen är mildare än gemenskapslagen, eller avviker från den; c) det finns en strängare svensk lag? 2. I vilken omfattning kommer EG:s behörighet inom miljöskyddsområdet att begränsa Sveriges möjligheter att bibehålla eller införa strängare miljöbestämmelser? Svaret på den första frågan är av central betydelse för förhandlingarna mellan Sverige och EG innan det svenska medlemskapet, medan svaret på den andra frågan belyser vad Sverige har att vänta i form av möjligheter och begränsningar vid genomförandet av den egna miljöpolitiken när vi väl en gång är medlem i EG.
En snabb titt på de hittills gjorda analyserna, och jämförelser mellan EG:s miljölagstiftning och de svenska lagarna rörande miljöskydd visar att det i ett stort antal fall är EG som har extra krav till skydd för miljön, och att det är Sverige som, genom att anta nya lagar, har att fylla upp luckorna. Vad exempelvis gäller utsläpp av farliga ämnen i marin miljö är EG:s direktiv105 i allmänhet strängare än svensk standard.106 Detsamma gäller miljökonsekvensbeskrivning107och buller.108 I vissa fall är EG längre hunnet i det att där redan finns en gemenskapsrätt i en viss miljöfråga där motsvarande svensk reglering antingen helt saknas eller endast delvis existerar. Ett bra exempel är direktiv om betydande risker för allvarliga olyckshändelser vid vissa industriella aktiviteter (Seveso).109 Bioteknik är ett annat exempel.110
tementets promemoria (Ds 1992:43) med titeln EES-avtalet och den svenska miljöskyddslagstiftningen. Den senare koncentrerar sig emellertid på EES-avtalet, som innehåller ett stort antal av EG:s miljödirektiv, men inte alla. 104 Av de allmänna frågorna ska här nämnas EG-medlemskapets inverkan på svensk regionalpolitik och på förbudet för import av vissa farliga produkter. Se Per Gahrton, ”Alternativ har funnits till EES-avtalet”, i Svenska Dagbladet, 10 november 1991, s. 3. Exempel på specifika frågor är avgasutsläpp från fordon och kemikalier. Jfr Westerlund, ibid., s. 163; Ds 1992:43, s. 89. 105 Direktiv 76/464 (OJ L.129, 18.5.76); direktiv 82/176 (OJ L.81, 27.3.82); direktiv 83/513 (OJ L.291, 24.10.83). 106 Westerlund, not 103, s. 162 f.; Ds 1992:43, s. 89. 107 Direktiv 85/337 (OJ L.175, 5.7.85). Både Regeringens proposition 1990/91:90 och Ds 1992:43, innehåller lagförslag, vilka förefaller föra Sverige närmare ett uppfyllande av EG:s krav på miljökonsekvensbeskrivning. 108 Direktiv 70/157 (OJ L.42, 23.2.70) om tillåten ljudnivå och avgassystem för motorfordon; direktiv 84/538 (OJ L.300, 19.11.84) om tillåten ljudnivå för motorgräsklippare. 109 Direktiv 82/501 (OJ L.230, 5.8.82). Detta direktiv finns med i EES-avtalet. 110 Se Swedens Application for the Membership, Opinion of the Commission, Commission of the European Communities, 31 July 1992, s. 45.
446 Said Mahmoudi SvJT 1993 I några fall är de svenska miljöbestämmelserna klart strängare än gemenskapens. Detta gäller särskilt normen för avgasutsläpp från fordon,111 klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen,112 och ett antal föreskrifter rörande kemikalier, såsom CFC:s113och asbest.114 Om gemenskapens direktiv på dessa och liknande områden är antagna med kvalificerad majoritet på basis av artikel 100a kan Sverige förhandla om att bibehålla de strängare åtgärderna. För det fall att den berörda gemenskapsåtgärden har antagits enhälligt på grundval av artikel 100a finns det två möjligheter: antingen kan Sverige genom förhandlingar lyckas övertyga EG om att höja gemenskapens standard — något som kan visa sig svårt till följd av samtliga medlemsstaters enhälliga röster — eller också kommer Sverige att tvingas sänka sin egen standard för att bli upptagen i gemenskapen. Detta gör det nödvändigt att fastställa hur många av EG:s miljöförskrifter som hittills har antagits enhälligt på basis av artikel 100a, och att, genom att jämföra innehållet i dessa föreskrifter med befintliga svenska miljöbestämmelser, avgöra inom vilka områden Sverige kan tvingas att sänka sin nuvarande standard.115 Beträffande den andra frågan i detta avsnitt ska följande punkter hållas i minnet: 1. Som medlem av gemenskapen, och i frånvaro av tillämplig gemenskapsrätt, står det Sverige fritt att anta vilken miljöåtgärd man önskar, så länge den eventuella diskriminering en sådan åtgärd kan innebära i förhållande till konkurrenter från andra medlemsstater kan rättfärdigas av en uppriktig oro för miljön, och åtgärden i fråga är proportionell till det eftersträvade syftet. Proportionaliteten bestäms på grundval av åtgärdens effektivitet, nödvändigheten av att anta åtgärden, och bristen på alternativ med mindre handelsbegränsande effekter. Dessa kriterier är alla föremål för EGdomstolens rättsliga kontroll.
2. Beträffande gemenskapens bestämmelser grundade på artikel 130s kommer Sverige som medlem inte att ha några problem att vidta strängare åtgärder så länge de ovan nämnda kriterierna uppfylls. Om gemenskapens sekundärrätt tillåter strängare nationella
111 Westerlund, not 103, s. 163. 112 Se Olof Johansson, ”Miljökraven behålls”, i Svenska Dagbladet, 5 augusti 1992. 113 Ibid. 114 Ds 1992:43, s. 112. 115 Som tidigare sagts är antalet föreskrifter av detta slag ännu mycket litet. Direktiv antagna på basis av artikel 100a omfattar: 90/220 (OJ L.117, 23.4.90); 91/157 (OJ L., 8.3.91); 92/32 (OJ L.154, 30.4.92). Det kan vara intressant att notera att av alla dessa direktiv, endast ett direktiv — 90/220 (OJ L.117, 23.4.90) om avsiktlig utsättning av genetiska modifierade organismer i miljön — ingår i EES-avtalet. Kommissionen anser att Sverige ligger långt efter EG inom detta område. Se not 110.
EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder 447
SvJT 1993 EG-medlemskap och miljöåtgärder 447 åtgärder är det möjligt att anta sådana inom den i den tillämpliga gemenskapsregeln givna ramen.
3. Till följd av titandioxidmålet116 kan det rimligtvis förväntas att ett större antal av gemenskapens framtida miljödirektiv kommer att baseras på artikel 100a.
När Sverige en gång är medlem kan man välja att rösta emot varurelaterade direktiv som, enligt Sveriges mening, inte går tillräckligt lång vad gäller miljöskydd. Om direktivet inte kan antagas på grund av den negativa svenska rösten får Sverige bära det dåliga samvetet över att ha stoppat en miljöskyddsåtgärd omfattande hela gemenskapen. Om det, den negativa svenska rösten till trots, blir antaget med en kvalificerad majoritet kan Sverige — under vissa förutsättningar — fortsätta med sin strängare miljöreglering.
Alternativt kan Sverige bestämma sig för att rösta för ett varurelaterat direktiv. Antages direktivet med kvalificerad majoritet är situationen densamma som förklarats i föregående stycke. Om direktivet antages enhälligt måste Sverige nöja sig med den skyddsnivå som där tillåts. Den enda möjligheten att senare höja skyddsnivån är att utverka kommissionens och alla de andra medlemsstaternas samtycke till att modifiera det berörda direktivet.
Efter att ha behandlat olika möjliga scenarier för ett svenskt EGmedlemskap, och ett sådant medlemskaps inflytande på befintlig och framtida miljölagstiftning, återstår att avsluta denna studie med en sista anmärkning.
Ett ganska vanligt argument mot ett svenskt EG-medlemskap är att Sverige, genom ett sådant medlemskap, kommer att förlora sin oinskränkta rätt att bibehålla eller öka sina strängare miljöregler.117 Det är en korrekt, men tämligen oreflekterad bedömning av situationen.
Det ligger i varje internationell överenskommelses natur att den återspeglar en avvägning mellan åtskilliga staters många skiljaktiga, vitala nationella intressen. Det är vanligen inte möjligt att ansluta sig till en internationell konvention utan att tvingas kompromissa på några områden för att uppnå ett mer betydelsefullt syfte. Sveriges eventuella medlemskap bottnar, i likhet med ett flertal andra europeiska staters medlemskap, i första hand i ekonomiska överväganden. Även om miljöskydd utgör ett av gemenskapens huvudsyften, utgör det inte EG:s viktigaste målsättning.
Trots de förväntade restriktionerna på den nationella legislativa kompetensen rörande miljöskyddet, ska det understrykas att natio-
116 Se not 73. 117 Detta uttalande återfinns i praktiskt taget varje kommentar gjord av motståndarna till ett medlemsskap. Se t. ex. Per Gahrton, ”Demokratin EG-anpassningens första offer”, i Svenska Dagbladet, 4 december 1991, s. 3.
448 Said Mahmoudi SvJT 1993 nella miljöproblem inte kan lösas enbart genom en mycket strikt, inhemsk reglering. Det räcker att påminna sig försurningsproblematiken och föroreningen av Östersjöns kustområden för att inse att nationella åtgärder måste kompletteras av internationella sådana. Till skillnad från andra internationella organisationer tillhandahåller EG en effektiv organisation jämförbar med den hos en nationell förvaltning. Det är en klar fördel att ha en sådan institutions alla möjligheter att tillgå när det gäller miljöskyddet inom hela gemenskapen.
Det finns förmodligen många tilltalande argument mot ett svenskt EG-medlemskap, men en försämring av det svenska miljöskyddet är förvisso inte det mest övertygande.
SvJT 1993 s. 419