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Timestamp: 2018-09-20 09:31:09
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Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 27', 'artículo 139', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 189', 'artículo 65', 'artículo 45', 'artículo 51', 'artículo 43', 'artículo 44', 'artículo 139', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 39']

Tema Derecho al debido proceso EXP. N.º 2939-2004-AA/TC
Resolución N.º 2939-2004-AA/TC UCAYALI
Caso Municipalidad Provincial de Coronel Portillo MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
En Pucallpa, a los 13 días del mes de enero de 2005, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo contra la resolución de la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Ucayali, de fojas 242, su fecha 10 de mayo de 2004, que declara improcedente la acción de amparo de autos.
Con fecha 10 de setiembre de 2003, la recurrente interpone demanda de amparo contra el Organismo Supervisor de la Inversión de la Energía (OSINERG), alegando que la demandada ha actuado de manera arbitraria y desproporcional, pues inicialmente dispuso el cierre del local municipal principal.
Tan cierto es lo aseverado que la entidad se vio obligada a rectificar la Resolución 305-2002-OS/GG, de fecha 27 de noviembre de 2002, mediante Resolución de OSINERG 300-2003-OS/GG, de fecha 26 de mayo de 2003, señalando que el local verificado no se encuentra en el jirón Raymondi 101, sino en el jirón 2 de Mayo 480, que es la sede de la Maestranza Municipal.
Señala que en el local de la Maestranza Municipal únicamente se almacena combustible para el suministro de las maquinarias que utilizan para el desarrollo provincial, si bien no cuentan con licencia para ello.
Con fecha 22 de setiembre de 2004, el emplazado contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente o en su caso infundada, por ser evidente que el único propósito de la demandante es sorprender a la autoridad judicial, pretendiendo que se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas y, por ende, la suspensión de la ejecución de las sanciones administrativas impuestas.
Solamente así se explica que, a pesar de estar absolutamente consciente de que no cuenta con la inscripción ante el Registro de la Dirección General de Hidrocarburos en su calidad de consumidor directo para el almacenamiento de combustible, como lo exige el Reglamento para la Comercialización de Combustibles Líquidos y otros productos derivados de los hidrocarburos, aprobado mediante Decreto Supremo 030-98-EM, impugne los actos legítimos realizados por OSINERG en cumplimiento del ejercicio regular de las funciones legales que le corresponden, como son el control y la fiscalización de las empresas privadas que invierten en energía y en hidrocarburos, de conformidad con la Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía y el Decreto Supremo 054-2001-PCM, mediante el cual se aprueba el Reglamento de la Ley del OSINERG.
A esta situación cabe señalar que, mediante Informe 3065-N-2002-OS/GCI, se concluye, como resultado de la visita, que el establecimiento de la municipalidad se dedica a la venta de combustibles líquidos sin contar con la constancia de registro emitida por la Dirección General de Hidrocarburos o la DREM, y que, sin embargo, insiste en señalar dicho local como tipo de establecimiento de un consumidor directo.
Finalmente, alega que la actora confunde la acción de amparo con una acción de impugnación de resolución administrativa, ya que su verdadera intención es que se declaren nulas y que se deje sin efecto las resoluciones de OSINERG.
Con fecha 19 de diciembre de 2003, el Juzgado Especializado en lo Civil de la Provincia de Coronel Portillo emite la resolución 7, de fojas 158, que declara fundada, en parte, la demanda y, en consecuencia, inaplicable a la municipalidad demandante el acto administrativo contenido en las resoluciones impugnadas, solo en el extremo en que sanciona a la municipalidad demandante con el cierre del local de la Maestranza Municipal, ubicado en el jirón 2 de Mayo 480; e inaplicable la resolución de ejecución coactiva de fecha 22 de agosto de 2003, recaída en el Expediente 063-2003-OS-EC, emitida por el ejecutor coactivo de OSINERG; e improcedente la demanda en el extremo que solicita la nulidad de las citadas resoluciones, por los siguientes fundamentos:
- La municipalidad demandante, si bien es consumidor directo de gasolina de ochenta y cuatro octanos y petróleo (diesel), no tiene instalaciones móviles para combustibles para la ejecución de obras; sólo almacena combustible en su local de Maestranza Municipal, en cilindros y en un tanque de mil galones; tampoco realiza actividades de transporte de combustible; no contraviniendo lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Supremo 030-98-EM y demás normas que sirvieron de basamento para la aplicación de la sanción prevista en el numeral 8 del anexo cuatro del Cuadro de la Escala de Multas y Sanciones que aplicará OSINERG por infracciones a las Leyes de Concesiones Eléctricas y Orgánica de Hidrocarburos, y demás complementarias aprobadas por Resolución Ministerial 176-99-EM/SG.
- Es de público conocimiento que la municipalidad demandante no realiza actividades de comercio de combustible, por ser ajenas a su razón de ser como Gobierno Local; entonces, se le ha aplicado una sanción inadecuada.
Con fecha 10 de mayo de 2004, la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Ucayali emite la resolución de fojas 242, que declara improcedente la demanda por los siguientes fundamentos:
- La Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía, establece en el inciso b del artículo 9 que son funciones del Consejo Directivo resolver en última instancia administrativa los conflictos derivados de la realización de las actividades en el ámbito de su competencia.
- La Municipalidad Provincial, sin agotar la vía previa, ha interpuesto acción de amparo contra las Resoluciones 305-2002-OS/GG y 300-2003-OS/GG, las cuales pueden ser apeladas ante el Consejo Directivo de OSINERG, razón por la cual no se ha agotado la vía administrativa, contraviniéndose el artículo 27° de la Ley 23506, además de haberse incurrido en causal de improcedencia, debiéndose dejar a salvo el derecho de la demandante para que lo haga valer conforme a ley.
Este proceso constitucional de amparo fue promovido por la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo contra el Organismo Supervisor de la Inversión de la Energía (OSINERG).
El acto lesivo se refiere a la emisión de la Resolución 305-2002-OS-OG, rectificada por la Resolución 300-2003-OS-GG, que dispone el cierre del local de Maestranza Municipal e impone la sanción de 1UIT, por ejecución de operaciones de instalación y actividades de comercialización de hidrocarburos sin contar con la Constancia de Registro vigente otorgada por la Dirección Regional de Energía y Minas correspondiente.
El demandante ha alegado la afectación de los derechos constitucionales al debido procedimiento administrativo (artículo 139, inciso 3), a la igualdad ante la ley (artículo 2, inciso 2) y al trabajo (artículo 22).
El demandante ha solicitado lo siguiente:
- Que se deje sin efecto las Resoluciones 305-2002-OS/GG, del 27 de noviembre de 2002, y 300-2003-S-GG, del 26 de mayo de 2003, expedidas por la Gerencia General del OSINERG.
- Que se declare la nulidad de la Resolución de Ejecución Coactiva, del 22 de agosto de 2003 (Expediente 063-2003-OS-EC-Ejec.Forz), emitida por OSINERG, que dispone la sanción del cierre del local de Maestranza Municipal.
A lo largo de la presente sentencia, este Colegiado deberá pronunciarse básicamente sobre lo siguiente:
· Si la municipalidad se encuentra legitimada para presentar una demanda de amparo.
· ¿Cómo se configura el ordenamiento jurídico-administrativo y el rol de los organismos reguladores en el marco de la Constitución?
· Si se han agotado o no los mecanismos procesales ordinarios.
Sólo si se supera este análisis, este Colegiado podrá pasar a un estudio sobre el fondo del problema constitucional.
Según la Segunda Disposición Final del Código Procesal Constitucional, que rige desde el 1 de diciembre del año 2004,
Por tanto, en el presente caso, es de preferencia la utilización del Código Procesal Constitucional porque su aplicación no tiene relación alguna con los supuestos de excepción y no termina afectando los derechos del demandante. En consecuencia, se aplicarán las normas procesales de tal código, al ser su empleo de carácter inmediato y ser más convenientes para resolver los cuestionamientos existentes en el proceso en curso.
D. Legitimación activa para demandar
5. Derechos fundamentales y municipalidades
Conforme a la Constitución, el artículo 189 establece que
Es así como el ámbito local de gobierno está constituido por las provincias, distritos y los centros poblados. Es en este punto donde cabe preguntarse por la naturaleza de los derechos constitucionales demandados como vulnerados por la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo y la titularidad de los mismos.
Resulta claro para este Colegiado que las municipalidades, al constituir una instancia de gobierno, no son titulares de derechos que sean originarios, pues sobre ellas recaen atribuciones y competencias reconocidas en la Constitución y desarrolladas legislativamente. Se ha señalado, en la STC 0905-2001-AA/TC, que
el reconocimiento de los diversos derechos constitucionales es, en principio, a favor de las personas naturales. Por extensión, considera que también las personas jurídicas pueden ser titulares de algunos derechos fundamentales en ciertas circunstancias.
6. La titularidad del derecho al debido procedimiento administrativo de la municipalidad
Con respecto a la titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas de derecho privado, se ha explicado, en la STC 0905-2001-AA/TC, que
también lo pueden hacer de manera directa. En dicho caso, tal titularidad no obedece al hecho de que actúen en sustitución de sus miembros, sino en cuanto a sí mismas y, naturalmente, en la medida en que les sean extendibles [...].
De esta forma, atendiendo a la naturaleza no estrictamente personalísima del derecho al debido procedimiento administrativo, se reconoce su extensión a las personas jurídicas, y, entre ellas, se debe hacer extensivo dicho reconocimiento de la titularidad del derecho fundamental para el caso de las personas jurídicas de derecho público, pues una interpretación contraria concluiría con la incoherencia de, por un lado, habilitar el ejercicio de facultades a las municipalidades consagradas en la Constitución y, por otro, negar las garantías necesarias para que las mismas se ejerzan y, sobre todo, puedan ser susceptibles de protección.
Este fundamento encuentra su sustento constitucional en el sentido de reconocer a las personas jurídicas, independientemente de su naturaleza pública o privada, que puedan ser titulares de algunos derechos fundamentales, y que en esa medida puedan solicitar su tutela mediante los procesos constitucionales, entre ellos, el amparo[1]. Por tal razón, la municipalidad sí se encuentra legitimada para presentar la presente demanda.
E. Constitución y ordenamiento jurídico-administrativo
7. El rol de los organismos reguladores de la inversión privada en los sectores públicos en el Estado social y democrático de derecho: funciones constitucionales del OSINERG
El rol de los organismos reguladores en el marco del Estado social y democrático de derecho se encuentra definido legislativamente a través de la Ley N.º 27332, parcialmente modificada por la Ley N.º 27632, otorgándoseles funciones de especial trascendencia para el correcto desenvolvimiento del mercado en el marco del Estado social y democrático de derecho.
En ese sentido, este Tribunal ha establecido, en la STC 008-2003-AI/TC, lo siguiente:
[...] A dichos organismos autónomos compete, dentro de sus correspondientes ámbitos sectoriales, la supervisión, regulación y fiscalización de las empresas que ofrecen servicios al público, así como la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar, en caso de que los oferentes de servicios contravengan las disposiciones legales y técnicas que regulan su labor, o quebranten las reglas de mercado que garantizan una competencia eficiente y leal. Deben, asimismo, actuar con eficiencia en la solución de toda controversia que pudiera presentarse en el sector que les compete.
Es de esta forma como se busca otorgar mayores niveles de bienestar para los usuarios de los servicios bajo su supervisión, de conformidad con lo que prescribe la Constitución en su artículo 65°; la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios, que establece un principio rector para la actuación del Estado y, simultáneamente, consagra un derecho subjetivo.
8. Principio jurídico de supremacía constitucional y Administración Pública
Los organismos reguladores para el derecho administrativo tienen una personalidad jurídica independiente, con plena capacidad para ser titulares de las relaciones jurídico-administrativas que deban establecer en el cumplimiento de sus funciones, tanto en el ámbito público como privado del ordenamiento en el pleno desenvolvimiento de sus potestades.
Como es de uniforme entendimiento en la doctrina, la capacidad jurídica de la Administración Pública está sometida al principio de legalidad que implica que
los entes públicos no puedan entrar en el tráfico jurídico ilimitadamente, salvo las prohibiciones o limitaciones que el ordenamiento puede contener (esto es, más o menos, lo propio de la capacidad privada); por el contrario, sólo pueden enhebrar relaciones allí donde una norma les autoriza a ello.[2]
Ello es así, en la medida en que la Administración, en el ejercicio de sus funciones públicas y potestades, no puede invocar un supuesto principio de presunción general de aptitud o libertad.
Al ejercer un poder de naturaleza pública, debe someterse a los límites previstos en el artículo 45° de la Constitución, que señala:
El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.[3]
Es así como el principio de legalidad que determina las actuaciones competenciales de la Administración Pública, y en el caso específico de los organismos reguladores, debe ser conforme a los principios y valores que la Constitución consagra, en la medida en que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a ella, dejando de ser las leyes
el único camino de positivización facultativa del supuesto “programa” constitucional que ellas mismas serán nulas si contradicen los preceptos de la Constitución.[4]
En este sentido, se configura el principio de supremacía jurídica y valorativa de la Constitución, recogido en el artículo 51 de la Constitución:
[...] La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente.
Este valor normativo fundamental de la Constitución constituye uno de los pilares fundamentales del Estado social y democrático de derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el artículo 43° de la Carta Fundamental, que exige una concepción de la Constitución como norma, la primera entre todas, y la más relevante, que debe ser cumplida acorde con el grado de compromiso constitucional de los ciudadanos y gobernantes, en el sentido de que todos y cada uno de los preceptos constitucionales tienen la condición de norma jurídica, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas y de los actos de gobierno, entre ellos los actos administrativos de los organismos reguladores.
Por ello, el Tribunal Constitucional, como supremo garante de la constitucionalidad, a través de este pronunciamiento, debe señalar que la Administración Pública para garantizar un ejercicio jurídico, en esa medida legítimo, de sus potestades, debe encontrarse vinculada en primer término a la Constitución, y que es a partir de esa conformidad primordial que se encuentra en segunda instancia sometida a las normas legislativas, producto de los poderes constituidos por la Constitución misma y que desarrollan sus preceptos.
9. Debido proceso y organismos reguladores
De la concepción de que
la Constitución es una norma de aplicación directa; es auténtico Derecho.[5]
Se desprende el principio interpretativo de la eficacia vertical de los derechos fundamentales, que exige que los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias den a los derechos fundamentales el carácter de verdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial, reconociendo, asimismo, su capacidad de irradiarse en las relaciones entre particulares, actuando como verdaderos límites a la autonomía privada.
Y esta declaración no resulta ser innecesaria y reiterativa, a pesar del reconocimiento de la supremacía normativa vinculante de la Constitución, pues siendo los derechos fundamentales parte del contenido dogmático de ella, se hace necesaria una reafirmación, en atención al especial significado que justifica su sistema de protección y mandato del artículo 44° de la Carta Fundamental, que establece como deber primordial del Estado
[...] garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.
Es así como el constituyente ha tenido un especial interés de vincular a todos los entes que ejercen poder público en torno a la defensa de la persona humana y de su dignidad, aspectos esenciales que integran el bien común como fin y tarea de los órganos estatales.
De manera indubitable se incluyen los organismos reguladores que, en el marco de los procedimientos administrativos que lleva a cabo, señalan que deben respetarse las garantías básicas de los derechos fundamentales de los que son titulares los particulares, entre ellos especialmente el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3, de la Constitución, que, tal como lo ha recordado este Tribunal en reiterada jurisprudencia, es una garantía que si bien tiene su ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos, que tiene su formulación legislativa en el artículo IV, numeral 1.2., del Título Preliminar de la Ley N.° 27444, del Procedimiento Administrativo General.
En ese sentido, este Colegiado reafirma que las garantías del debido procedimiento administrativo adquieren especial relevancia e imperiosa necesidad cuando los organismos reguladores ejercen las funciones de control y fiscalización de las empresas privadas que les corresponden legalmente; debiendo OSINERG otorgar a los administrados la plena posibilidad de ejercer su derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión motivada y fundada en derecho y a impugnar.
F. Agotamiento de las vías previas
10. La vía previa en el presente proceso
La municipalidad demandante, sin agotar la vía previa, ha interpuesto la presente demanda de amparo.
Las resoluciones cuestionadas de la Gerencia General del OSINERG deben ser apeladas ante el Consejo Directivo de la misma institución, de conformidad con la Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía (artículo 9, inciso b, de la Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía, OSINERG), que señala:
Son funciones del Consejo Directivo: [...] b) Resolver en última instancia administrativa los conflictos derivados de la realización de las actividades en el ámbito de su competencia [...].
Tal como se ha podido observar en el presente caso, la municipalidad demandante no ha cumplido con acudir a tal vía.
11. Limitación al agotamiento de las vías previas si la agresión se convirtiese en irreparable
La irreparabilidad de la agresión supondría que los efectos del acto reclamado como infractorio de un derecho fundamental no pudieran ser retrotraídos en el tiempo, ya sea por imposibilidad jurídica o material, de forma que la judicatura no pudiese tomar una medida para poder restablecer el derecho constitucional demandado como supuestamente vulnerado. La reparación económica al agraviado por el acto lesivo sería un mecanismo satisfactorio; sin embargo, cabe señalar que la irreparabilidad no se refiere a este hecho, sino que este no podrá ejercer su derecho fundamental en una determinada situación.
De esta forma, este supuesto de excepción de agotamiento de las vías previas para la interposición de la demanda de amparo busca la subsistencia de la obligación jurisdiccional del juez constitucional de determinar la existencia o no de lesión de un derecho constitucional, declarando procedente la demanda y entrando a conocer el fondo del asunto, pese a no haberse cumplido con unos de los requisitos fundamentales de procedibilidad. Ello requiere de un análisis del caso concreto.
Más, en el caso de autos, no podría alegarse que el tránsito por la vía administrativa es innecesario porque la sentencia de la instancia superior, es decir, el Consejo Directivo de OSINERG, corroboraría lo resuelto por la Gerencia General del OSINERG mediante Resolución 305-2002-OS/GG, de fecha 27 de noviembre de 2002, y Resolución 300-2003-OS/GG, de fecha 26 de mayo de 2003, ya que en sede administrativa acudir a esos recursos previstos no se convierte en una mera formalidad que carece de sentido, que podría derivar en un perjuicio irreparable a la municipalidad demandante, sino que, por el contrario, constituye una manifestación del principio de autotutela administrativa, que supone un reconocimiento de la posibilidad de la propia administración de enmendar sus errores.
En ese sentido, la aplicación de la sanción de cierre de un local donde se expenden y almacenan hidrocarburos, que no cuenta con la debida autorización para su funcionamiento, y la impugnación de la misma en sede administrativa, no constituye un supuesto de irreparabilidad de los derechos constitucionales demandados que derivaría en un impedimento para continuar realizando las actividades de satisfacción de prestación de los servicios públicos de su responsabilidad[6].
12. Declaración de improcedencia por la falta de agotamiento de la vía previa
En atención a ello, este Tribunal advierte que resulta de aplicación lo dispuesto por el artículo 5, inciso 4, del Código Procesal Constitucional:
no proceden los procesos constitucionales cuando no se hayan agotado las vías previas.
En esta norma subyace la idea de que las anomalías que pudieran cometerse dentro de un proceso regular deberán ventilarse y resolverse dentro del mismo proceso, mediante el ejercicio de los recursos que las normas procesales específicas establecen, pues la acción de amparo no reemplaza a otros medios de defensa judicial ordinaria, sino solo cuando exista vulneración de los derechos fundamentales. Por lo tanto, la demanda debe ser declarada improcedente.
[2] García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I. Madrid: Civitas, 1981, p. 355.
[3] Abona en el mismo sentido el artículo 39 de la Constitución, que señala: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación[...]”.
[4] Ibíd., p. 81.
[5] Alvárez Conde, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I. Madrid: Tecnos, 1999, p. 162