Source: https://jus.com.br/artigos/38728/crimes-contra-as-financas-publicas
Timestamp: 2018-05-23 03:25:38+00:00
Document Index: 157528406

Matched Legal Cases: ['artigo 2', 'artigo 345', 'artigo 346', 'artigo 347', 'artigo 1', 'artigo 359', 'artigo 24', 'ARTIGO 359', 'artigo 58', 'artigo 60', 'artigo 63', 'artigo 15', 'artigo 340', 'ARTIGO 359', 'artigo 359', 'artigo 42', 'artigo 341', 'artigo 16', 'artigo 17', 'ARTIGO 359', 'artigo 343', 'ARTIGO 359', 'artigo 36', 'artigo 344', 'ARTIGO 359', 'artigo 18', 'artigo 21', 'artigo 19', 'artigo 109', 'ARTIGO 359', 'artigo 29', 'artigo 165']

CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS - Jus.com.br | Jus Navigandi
O ARTIGO ABORDA CRIMES PREVISTOS CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS E FAZ ANÁLISE À LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
De registro salutar na legislação brasileira, a Lei Complementar 101/2000[1] e a Lei 10.028/2000, estabelecem balizamento para a conduta dos agentes políticos no trato das finanças públicas.
No campo criminal, a Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, editado na esteira da Lei Complementar 101, em seu artigo 2ª, acrescentou o Capítulo IV ao Código Penal, ao título dos crimes contra a administração pública.
É de registro a ilação de Régis Fernandes de Oliveira[2] de que crescem as frustrações com o comportamento político. O agente público assume o cargo apenas para locupletar-se.
As leis indicadas procuram trazer freios para os maus administradores públicos, criando tipos penais, instituindo comportamentos que atentam contra a probidade administrativa, de forma a coibir o uso desmedido dos interesses particulares em detrimento do público.
A importância da Lei de Responsabilidade Fiscal foi registrada por Teresa Ter-Minassian, Diretora do Departamento de Assuntos Fiscais do Fundo Monetário Internacional de 2001 a 2008 e chefe de missões do FMI ao Brasil, nos anos 2000, quando destacou que a Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira é uma das poucas legislações de controle fiscal no mundo que preveem punição não apenas para instituições(governos), mas ainda para indivíduos.
No Rio de Janeiro, em 2012, dos 91 Municípios fiscalizados, o Tribunal de Contas do Estado observou que 22 não atenderam às normas. Em São Paulo, o TCE apontou que o número de prefeituras com contas rejeitadas subiu de 56 para 335 de 2009 para 2012, num aumento de 498,2%.
Estudam-se os tipos penais estabelecidos pela Lei 10.028.
Além dos tipos penais descritos, há de se observar que o Anteprojeto do Código Penal descreve outros crimes funcionais, tais como:
a) Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura(artigo 345, que consiste em ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura);
b) Oferta pública ou colocação de títulos no mercado(artigo 346, que consiste em ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia);
c) Omissão de prestação de contas(artigo 347, que consiste em ¨deixar contas anuais da administração financeira do ente federativo ao órgão competente e deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos, subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer título¨);
d) Empréstimos irregulares(consiste em contrair empréstimo, emitir apólices ou obrigar o ente federativo por títulos de crédito, sem autorização legislativa ou em desacordo com a lei e ainda conceder empréstimo, auxílios ou subvenções sem autorização legislativa ou em desacordo com a lei);
e) Alienação irregular( consiste em alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas públicas sem autorização legislativa, quando exigido por lei);
f) Desrespeito à ordem cronológica dos pagamentos(consiste em antecipar ou inverter indevidamente a ordem cronológica de pagamentos a credores públicos, sem vantagem para o erário).
Ordenar significa mandar, determinar a realização de operação de crédito sem a exigência de autorização legislativa. Como tal, como acentua Damásio Evangelista de Jesus[3], autorizar é permitir, aprovar, conceder autorização para a prática de ato.
No caso do Prefeito, sabe-se que há lei especial, inserindo no artigo 1º, XX, do Decreto-lei 201/67, crime de responsabilidade: ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da Administração Indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente. Por novação, como dizia Roberto de Ruggiero[4], não se tinha uma simples transformação de um direito de crédito pela mudança de um dos seus elementos constitutivos ou acessórios, mas a constituição de um novo direito de crédito sobre a base e com a substância de uma precedente relação obrigatória, que fica extinta ou, ainda, mais precisamente, com a extinção de uma obrigação mediante a constituição de uma obrigação nova, que toma o lugar da precedente. Na novação tem-se um ato que, substituindo a uma obrigação existente faz nascer outra nova, operando ao mesmo tempo a criação de um vínculo obrigatório e a extinção de um outro, cujo conteúdo o novo absorve no todo ou em parte, mas do qual é sempre nitidamente distinto e diverso, ainda que o conteúdo seja totalmente idêntico ao conteúdo do primeiro.
Para João Mauricio Conti[5]as operações de crédito são aquelas realizadas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, contemplando compromissos de pagamento a serem honrados no futuro.
Luiz Flávio Gomes, Alice Bianchini e Cláudio Zoch de Moura[6] consideram que a conduta do agente precisa interferir diretamente no planejamento e/ou equilíbrio das contas públicas, causando lesão ou ao menos perigo concreto de lesão.
Damásio Evangelista de Jesus[7] ensina que poderá haver no crime previsto no artigo 359 – A do Código Penal e nos demais crimes contra as finanças públicas a incidência da causa de exclusão de ilicitude prevista no artigo 24 do Código Penal(estado de necessidade). Para Celso Delmanto, Roberto Delmanto[8] haverá ainda a possibilidade de inclusão nos delitos da inexigibilidade de conduta diversa, exculpante extralegal. Sabe-se, aliás, que o Código Penal não contempla a inexigibilidade de conduta diversa como causa legal de exclusão de culpabilidade. Na doutrina pátria, Francisco de Assis Toledo[9] admite a causa supralegal desde que se considere a não-exigibilidade, em seus devidos termos, isto é, não como um juízo subjetivo do próprio agente do crime, mas, ao contrário, como um momento do juízo de reprovação da culpabilidade normativa, o qual compete ao juiz do processo. À luz de Bettiol, ensina que cabe ao juiz, que exprime o juízo de reprovação, avaliar a gravidade e a seriedade da situação histórica na qual o sujeito age, dentro do espírito do sistema penal. Sendo assim, quando se parte do pressuposto de que um comportamento só é culpável na medida em que um sujeito capaz haja previsto e querido o fato lesivo, deve-se necessariamente admitir que tal comportamento já não possa considerar-se culpável todas as vezes em que, por causa de uma circunstância fática, o processo psíquico de representação e de motivação se tenha formado de forma anormal.
ORDENAR OU AUTORIZAR A INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR QUE NÃO TNHA SIDO PREVIAMENTE EMPENHADA OU QUE EXCEDA LIMITE ESTABELECIDO EM LEI(ARTIGO 359 – B DO CÓDIGO PENAL)
Trata-se de crime de ação múltipla, envolvendo ordenar, que significa mandar, determinar a inscrição em restos a pagar de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda o limite estabelecido em lei. Por sua vez, ordenar, dar ordem, que se distingue de autorizar, permitir, aprovar, conceder autorização.
Restos a pagar constituem uma operação do sistema financeiro de escrituração contábil, sendo a despesa realizada normalmente pela sua liquidação e lançada como despesa orçamentária do exercício a pagar. Sendo assim o saldo orçamentário que existir, porventura, nessa conta no dia 31 de dezembro será transferido para a conta de restos a pagar de despesas processadas, após o devido relacionamento para efeitos de inscrição. São restos a pagar de despesas processadas aquele cujo empenho foi entregue ao credor, que, por sua vez, forneceu o material, prestou o serviço ou ainda executou a obra e a despesa foi considerada liquidada.
Restos a pagar são as despesas empenhadas, que não forem pagas no exercício financeiro, esgotado de 31 de dezembro. É dívida flutuante e deve ser registrada em conta própria. Os restos a pagar são processados e não processados. As primeiras cumpriram o estágio de liquidação e que deixam de ser pagas por circunstâncias próprias do exercício financeiro. As demais que não forem objeto de liquidação são as não processadas.
Por sua vez, empenho é o comprometimento de orçamento. É obrigação financeira de caráter contábil, visando a reserva de numerário para o pagamento de despesa comprometida dentro de dotação específica. Sendo assim é ato emanado de autoridade competente que cria para a Administração obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. É o que estabelece o artigo 58 da Lei 4.320/64. O empenho é indispensável, pois é vedada a realização de despesa que não tenha sido previamente separada do orçamento para honrar o compromisso assumido, a teor do artigo 60 da Lei 4.320/64. Assim nenhuma despesa administrativa pode ser paga sem o prévio empenho, deste modo, a inscrição de restos a pagar necessita de prévio empenho. Não se trata de existência ou inexistência de recursos para honrar a obrigação no ano seguinte, mas de cumprir o mister de proceder o empenho respectivo.
Liquidação é o estágio em que se verifica o direito do credor em face dos títulos creditórios. É a verificação da legitimidade da despesa empenhada[10].
O pagamento é o último estágio da realização da despesa(artigos 62 e 64 da Lei n. 4.320/64).
Entenda-se que dotação é recurso fixado no orçamento para atender às necessidades de determinado órgão, fundo ou despesa. É verba.
É crime próprio e formal, além de instantâneo, de perigo abstrato(que independe da prova de perigo para as finanças públicas, bastando a simples realização das condutas previstas no tipo penal), unissubjetivo(pode ser cometido por um único sujeito), unissubsistente(praticado num único ato) ou plurissubsistente(cuja ação é composta por vários atos, permitindo-se o seu fracionamento).
Por sua vez, limite estabelecido em lei, retrata que há uma norma penal em branco, exigindo-se que se conheça qual o limite que é fixado em lei.
Exige-se o dolo, que é representado pela vontade consciente de ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar de despesa que não foi previamente empenhada ou que exceder o limite legal que foi estabelecido.
Consuma-se o crime quando a ordem ou autorização é executada, quando se opera a inscrição em restos a pagar. Assim tem-se a tipicidade. Sabe-se que a existência de empenho depende de exame prévio e a ordem ou autorização pode ser genérica, encerrando-se quando atingir o limite estabelecido em lei, ou devendo ser executada após a realização do respectivo empenho. Sendo assim cabe a tentativa.
Discute-se a existência de desistência voluntária se, depois de ordenada ou autorizada a inscrição de despesas em restos a pagar, nas condições descritas no tipo penal. Ora, em que momento estará consumado o ato de contrair obrigação de despesa? Considera-se que tal ato somente estará perfeito e acabado quando ocorrer a liquidação da despesa, quando acontecer a verificação do direito, na forma do artigo 63 da Lei 4.320/64. Há entendimento de que a Administração, nas fases anteriores – licitação, contrato e empenho-, pode desistir do dispêndio, arguindo a supremacia do interesse público, produzindo, para efeitos criminais, a denominada desistência voluntária(artigo 15 do CP).
O Anteprojeto do Código Penal prevê o tipo penal no artigo 340, com pena de prisão de seis meses a dois anos, tratando o delito como crime de menor potencial ofensivo.
ORDENAR A ASSUNÇÃO DE OBRIGAÇÃO NOS DOIS ÚLTIMOS QUADRIMESTRES DO ÚLTIMO ANO DE MANDATO OU DE LEGISLATURA CUJA DESPESA NÃO POSSA SER PAGA NO MESMO EXERCÍCIO FINANCEIRO OU CASO SEJA PAGA NO EXERCÍCIO SEGUINTE, QUE NÃO TENHA CONTRAPARTIDA SUFICIENTE DE DISPONIBLIDADE DE CAIXA(ARTIGO 359 – C DO CP)
É crime próprio, formal, instantâneo e de perigo abstrato.
No crime em análise quer-se evitar que o administrador transmita despesa sua ao futuro ocupante do cargo. Logo, a primeira pare do tipo penal tem por finalidade abranger a assunção de dívida, que não será paga no mesmo exercício, sendo complementada pela segunda parte, voltada a garantir que a dívida, caso reste para o exercício seguinte, ao menos tenha previsão de caixa suficiente para satisfazê-la. Enfim, o artigo 359 – B do Código Penal tem por fim moralizar a passagem do funcionário, a fim de que gaste aquilo que pode e está autorizado em lei. Objetiva-se impedir que o administrador acabe inviabilizando a próxima administração em razão do endividamento procedente. Sabe-se da triste historia de políticas orçamentárias que geravam débitos impagáveis pela Administração Pública.
O entendimento é de que deve ser considerado como disponibilidade de caixa todo o estoque de dívida existente em 30 de abril, independente do exercício em que foi gerada. Desse montante, identifica-se o valor vencido e a vencer até 31 de dezembro, para fins de projeção da disponibilidade de caixa naquela data, levando em consideração que, pela exigência legal da observância da ordem cronológica de vencimento, estes valores deverão ter prioridade de pagamento em relação aos novos compromissos a serem assumidos.
O elemento subjetivo é o dolo, representado pela vontade livre e consciente de assumir obrigação geradora da despesa, que necessite ser cumprida de forma total ou parcial, no próximo mandato ou legislatura. O agente deve ter consciência de que já se encontra no período depurador das finanças públicas e que a obrigação a assumir não pode ser resgatada no mesmo exercício ou de que eventual saldo a ser honrado no exercício seguinte não tem ¨contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa¨.
Pode-se elidir a culpabilidade, comprovando-se a presença de inexigibilidade de conduta diversa.
A esse respeito, Mizabel de Abreu Derzi[11], tratando da norma limitadora da contratação de obrigação nos dois últimos quadrimestres do mandato(artigo 42, LRF) diz que o dispositivo, não obstante, não atinge as novas despesas contraídas no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, ainda que de duração continuada superior ao exercício financeiro. Também não deverá alcançar outras despesas contraídas no final do exercício para socorrer calamidade pública, para atender as urgências necessárias.
Consuma-se o crime quando a ordem ou a autorização é efetivamente executada, quando a obrigação é assumida dentro do período que a lei proíbe. É possível a tentativa.
O Anteprojeto do Código Penal prevê esse tipo penal no artigo 341, com pena de prisão de um a quatro anos.
Trata-se de crime próprio, formal, comissivo, excepcionalmente na forma de crime comissivo por omissão, instantâneo, de perigo abstrato(que independe da forma de perigo para as finanças públicas, bastando a simples realização da conduta prevista no tipo penal), unissubsistente, em que se admite a tentativa. Régis Prado[12] fala ainda em crime de mera atividade. Disse ainda ele, comentado a Lei Complementar, que nos termos do artigo 16, a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa pública será acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro. Se isso não bastasse, o artigo 17 da mesma norma jurídica dispõe sobre as despesas de caráter continuado consideradas aquelas que acarretem para o administrador a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois anos.
Trata-se de crime próprio, instantâneo e de perigo abstrato, como afirmou Guilherme de Souza Nucci[13]. Logo, ainda que a Administração seja beneficiada pela liberação de verba não prevista na lei orçamentária ou em lei específica, o crime está configurado.
Em sentido contrário, temos o que ensinam Flávio Gomes e Alice Bianchini[14] que alertam que pode ocorrer, entretanto, que a despesa, ainda que não autorizada por lei, venha a ser plenamente justificada. Para os citados autores, a inexistência de autorização constitui, tão-somente, indício de irregularidade, havendo necessidade para se criminalizar a conduta, que se verifique, diretamente, a existência de uma lesão não justificada ao bem jurídico. Assim, quando devidamente explicável a despesa, deslegitimada encontra-se a possibilidade de se punir a conduta, ao menos penalmente.
PRESTAR GARANTIA EM OPERAÇÃO DE CRÉDITO SEM QUE TENHA SIDO CONSTITUÍDA CONTRAGARANTIA EM VALOR IGUAL OU SUPERIOR AO VALOR DA GARANTIA PRESTADA NA FORMA DA LEI(ARTIGO 359 – E DO CÓDIGO PENAL)
É mais um crime daqueles previstos anteriormente contra as Finanças Públicas.
É crime de garantia graciosa uma vez que não se presta garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída contragarantia em igual valor ou superior à garantia prestada, na forma da lei.
A pena prevista de 3(três) meses a 1(um) ano leva o julgamento do ilícito para os Juizados Especiais.
É crime próprio, formal e instantâneo.
O dolo é genérico.
A contragarantia tem a mesma natureza e extensão da garantia, pois é qualquer caução contraprestada pelo devedor ao garantidor, terceiro ao vínculo obrigacional que lhe garantiu o pagamento.
Pode ser financeira ou contratual.
O Anteprojeto do Código Penal prevê o tipo penal no artigo 343, com pena de prisão de três meses a um ano.
DEIXAR DE ORDENAR, DE AUTORIZAR OU DE PROMOVER O CANCELAMENTO DO MONTANTE DE RESTOS A PAGAR INSCRITO EM VALOR SUPERIOR AO PERMITIDO EM LEI(ARTIGO 359 – F DO CÓDIGO PENAL)
O núcleo do tipo e deixar de ordenar, autorizar ou promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei.
É crime de menor potencial ofensivo, com pena de 6(seis) meses a 2(dois) anos.
Trata-se de crime próprio, formal, de perigo abstrato, omissivo, que pode ser praticado através das seguintes condutas: deixar de ordenar, ou seja, deixar de dar, conceder autorização; deixar de promover, deixar de gerar, provocar.
O objeto material é o cancelamento do valor de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei. Sendo assim é lei penal em branco, sendo que o montante deve ser objeto de lei orçamentária anual.
Restos a pagar são as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas e as não processadas(artigo 36 da Lei 4.320/64). Despesas processadas são aquelas que, embora liquidadas, não foram pagas; já as despesas não processadas são as que não forem nem mesmo liquidadas.
Entende-se que não há crime se o agente ordena, promove o cancelamento, autoriza, mas o mesmo não ocorre por culpa de outrem.
Consuma-se o crime no momento em que se escoa o prazo para que o agente ordene, autorize ou promova o cancelamento.
É crime que exige um dolo genérico e a ser objeto de pedido de sursis processual, em face da pena mínima de 1(um) ano.
È crime formal, próprio e instantâneo.
O Anteprojeto prevê o crime no artigo 344, com pena de prisão de seis meses a dois anos.
AUMENTO DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL NO ÚLTIMO ANO DO MANDATO OU LEGISLATURA(ARTIGO 359 – G)
O objeto jurídico é o equilíbrio das contas públicas, principalmente no que concerne à administração seguinte.
É crime próprio, pois somente o agente que tenha atribuição legal para ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento da despesa total com pessoal pode praticá-lo.
São os seguintes os núcleos apontados: ordenar, que tem o sentido de determinar, mandar; autorizar, que significa dar, conferir autorização; executar despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura.
Despesa total com pessoal é conceito dado pelo artigo 18 da Lei Complementar 101/00. Dispõe o artigo 21 da Lei Complementar 101/00, ser nulo, de pleno direito, o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do respectivo poder ou órgão.
O aumento que se fala deverá exceder aos percentuais da receita líquida corrente líquida de 50% para a União e de 60% para os Estados e Municípios, estabelecidos pelo artigo 19 da Lei Complementar 101/00, em conformidade com o disposto no artigo 109 da Constituição Federal.
O elemento subjetivo do tipo é o dolo, consumando-se o crime com o aumento da despesa total com pessoal, no prazo referido no tipo, tratando-se de crime material.
O tipo penal admite concurso de agentes, quando o não-funcionário público pode ser coautor ou partícipe desde conhecedor da qualidade do agente público.
OFERTA PÚBLICA OU COLOCAÇÃO DE TÍTULOS NO MERCADO(ARTIGO 359 – H)
O controle da dívida pública, notadamente, é o objeto jurídico do crime.
Cuida-se de crime próprio cometido apenas pelo agente público que tenha atribuição legal para ordenar, autorizar ou promover oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública.
São núcleos do crime: ordenar, que é determinar, mandar; autorizar, que significa dar, conferir autorização; promover, que tem o sentido de gerar, provocar. Há, portanto, crime se os títulos da dívida pública ou a colocação do mercado financeiro sem que esses títulos tenham sido criados por lei; sem que estes estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia.
Os títulos da divida pública emitidos pela União, Estados, Municípios constituem dívida pública mobiliária(artigo 29, II, a Lei Complementar 101/00).
O elemento do tipo é o dolo.
A consumação do crime ocorre com a efetiva ordem, autorização ou promoção da oferta pública ou da colocação de títulos da dívida pública no mercado financeiro, tratando-se de crime formal, onde se coloca em perigo as contas públicas.
Pode haver concurso de agentes, com a participação de não-funcionário que saiba da condição da qualidade do funcionário.
[1] Cabe à Lei Complementar, a teor do artigo 165, parágrafo nove, inciso II, da Constituição Federal, estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
[2] Régis Fernandes de Oliveira, Responsabilidade fiscal, pág. 13 e 14.
[3] Damásio Evangelista de Jesus, Código penal anotado, 11ª edição, São Paulo, Saraiva, 2001.
[4] Roberto de Ruggiero. Instituições de direito civil, São Paulo, Saraiva, volume III, 1973, tradução do Dr. Ary dos Santos, pág. 161.
[5] João Maurício Conti. Comentários à lei de responsabilidade fiscal, pág. 220.
[6] Luiz Flávio Gomes, Alice Bianchini e Cláudio Zoch de Moura, Bens Jurídicos protegidos nos crimes contra as finanças públicas, in WWW.direitocriminal.com.br, 16 de janeiro de 2001.
[7] Damásio E. de Jesus, Comentários à lei de responsabilidade fiscal, São Paulo, Saraiva, 2001, pág. 611.
[8] Celso Delmanto, Roberto Delmanto e outros. Código penal comentado, São Paulo, ed. Renovar, 6ª edição, pág. 735.
[9] Francisco de Assis Toledo. Princípios básicos de direito penal, São Paulo, Saraiva, 1991, pág. 329.
[10] Alberto Deodato, Manual de Ciências das Finanças, 1954, pág. 316.
[11] Mizabel de Abreu Derzi. Comentários à lei de responsabilidade fiscal, pág. 310.
[12] Luz Régis Prado, Comentários ao código penal, pág. 961.
[13] Guilherme de Souza Nucci. Código penal comentado, São Paulo, ed. Revista dos Tribunais, 8ª edição, pág. 1180.
[14] Luiz Flávio Gomes e Alice Bianchini. Crimes de responsabilidade fiscal, pág. 50.