Source: http://ernestojinesta.com/_SENTENCIAS/07-011155.HTM
Timestamp: 2017-12-18 05:10:42
Document Index: 72686384

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 38', 'artículo 73', 'in dubio', 'artículo 8', 'artículo 39', 'artículo 50', 'artículo 75', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 50', 'artículo 38', 'artículo 8', 'artículo 129', 'artículo 240', 'artículo 4', 'Artículo 22', 'Artículo 24', 'Artículo 32', 'artículo 30', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 40', 'artículo 7', 'artículo 67', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 82', 'artículo 19', 'artículo 73', 'artículo 13', 'artículo 154', 'artículo 2', 'in fine', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 39', 'artículo 18', 'artículo 81', 'artículo 82', 'artículo 94', 'artículo 18', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 3', 'in fine', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 38', 'artículo 6', 'artículo 140', 'artículo 73', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 82', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 18', 'Artículo 18', 'artículo 6', 'artículo 16', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 40', 'artículo 69', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 22', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 31', 'artículo 28', 'artículo 30', 'artículo 40', 'artículo 11']

Expediente: 05-006979-0007-CO
Exp. No. 05-006979-0007-CO
Voto No. 11155-2007
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce y cuarenta y nueve horas de 1° de agosto de dos mil siete.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ROBERTO MOLINA UGALDE, mayor de edad, casado, portador de la cédula de identidad No. 5-195-151, en su condición de Secretario General de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, contra el Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000. Intervienen también en la acción, LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA y CARLOS MANUEL RODRÍGUEZ ECHANDI, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
1.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 08:43 hrs. del 9 de junio del 2005 (visible a folios 1-42), el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000. Lo anterior, por considerar dichas normas violatorias de los numerales 50, 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política y 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América. En primer término, adujo que el artículo 8° del Decreto No. 29019-MINAE infringe el principio ambiental de irreductibilidad consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, al derogar el Decreto No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo. De otra parte, indicó que el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, en lo tocante a la forma, vulnera lo dispuesto por los numerales 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución, en virtud que se trata de una normativa de carácter general dictada, incorrectamente, por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe y no por el Ministro y Presidente de la República. Lo anterior, además, sin que se siguieran los procedimientos previstos en la Ley General de Administración Pública para la aprobación y publicación de este tipo de normas (artículos 25, 27, inciso 1°, 28, inciso b, 121, 128, 129, 240, inciso 1°, y 241). En otros términos, acusó que, para la promulgación del Reglamento supra indicado, no se cumplió con la competencia ni con el respectivo procedimiento. En cuanto al fondo, refirió que el Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, quebranta el numeral 50 de la Carta Fundamental. Esto, dado que, el artículo 73 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, dispone lo siguiente: “La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva”. En virtud de lo anterior, manifestó que el vocablo "reservas equivalentes" comprende el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y, por ende, debe entenderse que el mismo no se encuentra regido por lo que establece la Ley No. 6043, sino que está regulada por las limitantes que el resto de legislación ambiental contempla, tales como, la Ley de Vida Silvestre, la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal y los Tratados Internacionales suscritos por Costa Rica. En consecuencia, estimó que el Reglamento no puede contener disposiciones que contraríen esta última legislación. Consideró, que, de previo a la aprobación de cualquier plan de manejo, debió de realizarse un estudio de impacto ambiental, el cual, no se realizó, contraviniéndose así el principio in dubio pro natura. Indicó, que la zona marítimo terrestre que se encuentra dentro de todas las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, forma parte del patrimonio natural del Estado, de acuerdo con lo que establece la Ley Forestal No. 7575. Explicó, que esta última Ley dispone en su artículo 8° que en estos sitios solamente se podrán desarrollar labores de investigación, capacitación y ecoturismo. Asimismo, la Ley Forestal dispone que cualquier actividad que se pretenda desarrollar, requiere la confección de un estudio de impacto ambiental de previo a cualquier trabajo en el sitio, sean éstos movimientos de tierra inclusive. Añadió, que al ser la Ley de Vida Silvestre anterior a la Ley Forestal, estuvo rigiendo lo establecido en esta primera legislación hasta que fue aprobada en febrero de 1996 la Ley No. 7575. Por lo tanto, adujo que el permiso de uso dado en la zona marítimo terrestre del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, debe de respetar los términos en que fue otorgado en su momento, siempre que el mismo se encuentre vigente. Señaló, que las regulaciones legales que existen sobre estos terrenos, no se pueden variar por ningún plan de manejo ni por reglamentación o resoluciones administrativas internas. La única excepción que existe, es de conformidad con el Transitorio I de la Ley Forestal No. 7575, según el cual, se mantienen los permisos de uso otorgados con anterioridad. Esto, aun cuando existe una imposibilidad legal de otorgar nuevas autorizaciones. En otros términos, indicó que, a la fecha, no se pueden admitir nuevos permisos dentro de la zona, como el que permite el Reglamento que se impugna. Refirió, que el director del Área de Conservación Amistad Caribe, debió de tomar en cuenta para la elaboración del Reglamento, el principio pro natura, toda vez que, gran parte de la zona costera del Refugio mantiene características propias de ecosistemas de humedal y su conservación y protección son de obligación de las instituciones del Estado, máxime que a nivel internacional está declarado como sitio RAMSAR. Al respecto, indicó que, aunque sea en forma temporal, el hecho de contener agua lo hace formar parte del dominio público, siendo que su conservación y uso sostenible son de interés social. Explicó, que las experiencias y actividades ofrecidas a los visitantes deben de estar en armonía con los objetivos de conservación definidos para un área protegida determinada. En virtud de lo anterior, mencionó que el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad No. 7788, contempla la prohibición de otorgar concesiones o contratos que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros, o bien la construcción de edificaciones privadas en la prestación de servicios o ejecución de actividades no esenciales, entre las que se enlistan las siguientes: estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación. De modo que, estimó que dichas actividades, autorizadas por el Reglamento impugnado, contravienen lo estipulado en el artículo 50 de la Constitución Política, toda vez que, existen ciertas actividades turísticas y deportivas que, aun cuando no implican la construcción de una edificación, perturban el equilibrio del ambiente. Al respecto, mencionó que el dictamen No. C-339-2004 de la Procuraduría General de la República, enlista varias formas de impactos ambientales como consecuencia de dichas actividades, como por ejemplo, la afluencia excesiva, ruidos y movimientos, desechos orgánicos e inorgánicos, alimentación de animales, residuos y vertidos no tratados en el agua, introducción de especies exóticas, circulación fuera de los caminos y senderos, recolección de recuerdos, marchas a pie, fotografía, paseos en canoa o bote, canotaje, camping, picnic, escalada, buceo y snorkelling. Además, apuntó que la construcción de infraestructura de transporte, el paso de vehículos, el uso de lanchas o botes motorizados y la construcción de hoteles, provocan un negativo impacto ambiental. Finalmente, y, a efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, indicó que acude en defensa de intereses difusos, específicamente, en protección del ambiente, de conformidad con lo que al efecto dispone el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:30 hrs. del 16 de junio del 2005 (visible a folios 175-177), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 126, 127 y 128 de los días 30, 1° y 4 de junio del 2005 (visible a folio 184).
4.- La Procuradora General de la República, mediante libelo presentado a las 15:06 hrs. del 11 de julio del 2005 (visible a folios 185-261), rindió el informe de ley. En primer término, estimó que la Asociación accionante se encuentra legitimada para interponer el presente proceso, toda vez que, el Refugio Nacional de Vida Silvestre costero, es un bien medioambiental. Explicó, que, en procura de velar por la utilización racional y debido uso de dicho recurso, la legitimación constitucional se ensancha bajo la cobertura de los intereses difusos. En lo que respecta al Decreto No. 29019, adujo que el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, busca supeditar a control y amplia discusión legislativa la conveniencia pública de aminorar la superficie de los Parques Nacionales por el interés público inmerso en la protección de los ecosistemas, la biodiversidad que encierran y su importancia ecológica para la solución de necesidades esenciales del ser humano. Indicó, que, aun cuando el artículo 8° del Reglamento bajo estudio produjo la aminoración de la superficie del Refugio citado, eso no riñe con la literalidad de la Convención de mérito, puesto que, la reserva de ley que exige lo es para reducir la cabida de los parques nacionales; categoría de manejo de conservación absoluta, distinta de los refugios nacionales de vida silvestre. No obstante lo anterior, adujo que, este Tribunal Constitucional, de conformidad con una interpretación amplia, puede extraer del texto que se comenta, el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas. De otra parte, explicó que, efectivamente, el Decreto No. 23029-MIRENEM del 21 de marzo de 1994, al regular la afluencia masiva de visitantes a la playa Gandoca durante la época de desove de la tortuga baula, verde, carey y caguama, entre los meses de marzo a octubre, derogó el artículo 6° del Decreto No. 16614, por lo que, consecuentemente, las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo quedaron comprendidas dentro del Refugio. Sin embargo, mencionó que el Decreto No. 29019-MINAE dictó nuevas regulaciones sobre la visita y permanencia en la playa y laguna Gandoca, siendo que, su artículo 8° derogó el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM. Derogatoria anterior que produjo como resultado la exclusión del Refugio de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, sin apoyo en criterio técnico justificativo alguno. En virtud de lo anterior, señaló que el Decreto No. 29019-MINAE infringe el artículo 50 de la Constitución y el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, dispone que “La superficie de las áreas silvestres protegidas, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” Al respecto, indicó que el principio de irreductibilidad se encuentra protegido en la Ley Forestal, Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas y la Ley Indígena. Asimismo, señaló que esta Sala, en el Voto No. 7294-98, indicó que tales disminuciones resultan inconstitucionales si menoscaban o amenazan el derecho al ambiente o se realizan por acto del Poder Ejecutivo, tal y como se llevó a cabo en el caso concreto. Por su parte, el Voto No. 3480-03, señaló que “(…) Nuestro ordenamiento confiere una protección especial a los bienes medioambientales de las áreas silvestres protegidas y para reducir su área exige un acto con rango de ley, sobre la base de estudios técnicos previos que justifiquen la conveniencia de la medida; no por acto reglamentario (…)”. Refirió, que, en el caso concreto, el Poder Ejecutivo carecía de competencia para disminuir la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre con la derogatoria del Decreto No. 23069; disminución que, además, se realizó sin ningún estudio técnico solvente que lo avalara. Bajo tales argumentos, apuntó que el artículo 8° del Decreto impugnado contiene un vicio de nulidad absoluta, de conformidad con lo que dispone el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública. En lo tocante al Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, señaló que, pese a utilizarse en la disposición impugnada el término “Reglamento”, su contenido, en realidad, revela que no se trata de un Reglamento Ejecutivo de una ley ordinaria, sino, más bien, de un Plan de Manejo aplicable al Refugio Nacional; aprobación que, no compete al Poder Ejecutivo, sino a un determinado órgano administrativo. Indicó, que asumiendo que el Plan de Manejo de un área silvestre protegida es un acto general, debe de comunicarse a los administrados por medio de una publicación en el Diario Oficial. Lo anterior, explicó, es requisito de eficacia de conformidad con lo señalado por el artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 4° de la Ley No. 8220 del 11 de marzo del 2002, el cual, obliga a publicar todo trámite o requisito administrativo en la Gaceta, en un sitio visible de la institución y en un diario de circulación nacional. Apuntó, que la Sala Constitucional, en los Votos Nos. 6653-00 y 4252-02, ha dispuesto que el Plan Regulador costero y su Reglamento de zonificación “(…) son actos administrativos de carácter general, que para ser eficaces deben ser publicados íntegramente (…)”. Asimismo, mencionó que en el Voto No. 10786-01 del Tribunal Constitucional, se alude a la publicación del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, como requisito necesario para el otorgamiento de permisos de uso. En virtud de lo anterior, estimó que lleva razón el accionante en sus alegatos, toda vez que, el Decreto No. 25595-MINAE del 11 de octubre de 1996 no publicó el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Así, indicó que, por el contrario, el contenido de dicho Decreto hace referencia a la creación del Comité Asesor y de los Comités Zonales y sus correspondientes funciones. En consecuencia, añadió que, resulta incorrecto aseverar que, desde su publicación, rige dicho Plan de Manejo, tal y como lo hace el Reglamento impugnado. Refirió, que dicho Reglamento fue puesto, indebidamente, en ejecución antes de publicarse, incluso, con efectos retroactivos en contra del administrado. En lo que respecta al órgano competente para elaborar y aprobar el Plan de Manejo, señaló que la entrada en vigor de la Ley de Biodiversidad No. 7788 de 23 de abril de 1998, introdujo cambios importantes en el esquema organizativo y funcional. De este modo, indicó que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) es el nuevo modelo de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que fusiona las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. La Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercen sus funciones y competencias como una sola unidad, a través de la estructura administrativa del Sistema (Artículo 22). Señaló, que, de conformidad con el numeral 23 de la Ley No. 7788, el Sistema citado se encuentra conformado por cinco órganos, a saber: el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaria Ejecutiva y las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación con sus Consejos Regionales y Consejos Locales. Asimismo, integran el Consejo Nacional de Áreas de Conservación las siguientes personas: el Ministro del Ambiente y Energía, quien lo preside, el Director Ejecutivo del Sistema, que actúa como secretario del consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión, los Directores de cada Área de Conservación y un representante de las Áreas de Conservación designado en el seno de cada Consejo (Artículo 24). Según el precepto 27 de ese mismo cuerpo normativo, la estructura de las Áreas de Conservación se compone de cuatro unidades administrativas: el Consejo Regional del Área de Conservación, la Dirección Regional del Área de Conservación, el Comité científico-técnico y el Órgano de administración financiera de las áreas protegidas. Cada Área de Conservación debe de contar con un comité científico-técnico, que asesora al Consejo Regional y al Director en aspectos técnicos y de manejo del Área. Forman parte de este Comité los responsables de los programas del Área, así como otros funcionarios y personas externas al Área, designados por el Director (Artículo 32). Por su parte, entre las funciones que el artículo 30 encomienda al Consejo Regional, está la de aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico-técnico. También, dicho Consejo Regional es competente para definir asuntos específicos de manejo de sus áreas protegidas y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación; supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera; aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y contratos de servicios establecidos en el artículo 39, etc. Asimismo, entre las funciones que posee el Consejo Nacional, según el numeral 25 de la Ley de Biodiversidad, se encuentran las de aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación; supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación y aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley. Finalmente, indicó que, sobre el particular, el artículo 40 ibid, dispone que: “Las concesiones y los contratos autorizados en el artículo anterior deberán basarse en las estrategias y los planes aprobados en primera instancia por el Consejo Regional y en forma definitiva por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, conforme a las leyes y políticas establecidas. La formulación de estrategias y planes de las áreas protegidas, en ningún caso se verá afectada por consideraciones que no sean estrictamente técnicas”. En virtud de la falta de claridad de la Ley de Biodiversidad, consideró que la Sala puede llevar a cabo dos interpretaciones. En primera instancia, indicó que la frase “planes” a los que se hace referencia en los numerales supra citados, aluden a planes distintos a los “de manejo”, como planes de acción, que podrían estar comprendidos en las estrategias, políticas o lineamientos. Con lo cual, en punto a la aprobación de planes de manejo en los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, continuaría rigiendo la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Al respecto, refirió que el Reglamento para la Regulación de las Concesiones de Servicios no esenciales en las Áreas Silvestres Protegidas Administradas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Decreto Ejecutivo No. 32357 del 25 de agosto del 2004, artículo 7°, menciona “(…) el plan general de manejo, planes operativos o plan de desarrollo ecoturístico, entre otros (…)”, e indica que “(…) Previo a la aprobación de concesiones, el área silvestre protegida deberá contar con un instrumento técnico de planificación oficializado por el Área de Conservación (…).” La segunda interpretación sería de tipo amplio y comprende todos los tipos de “planes” que, dentro de dicho vocablo, puedan caber, incluidos los Planes de Manejo de las áreas silvestres protegidas, a los que deben adecuarse las concesiones y contratos de servicios y actividades no esenciales dentro de éstas. Manifestó, que esa última posición llevaría a concluir que, a partir de la Ley de Biodiversidad aplicable al publicarse el Plan de Manejo del Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo, los Planes de Manejo de las áreas silvestres protegidas deben de aprobarse en primera instancia por el Consejo Regional, a propuesta del Director del Área y del Comité científico-técnico y, en forma definitiva, por el Consejo Nacional. Por consiguiente, adujo que, al no acreditarse ese procedimiento y requisito de competencia para adoptar el Plan de Manejo del Refugio Nacional, éste último tendría un vicio de nulidad absoluta que produciría la insubsistencia del acto desde su origen. Refirió, que no habría Plan de Manejo válido en cuál apoyar las actividades dentro de él, por lo que, en su criterio, de seguirse esta postura, conviene, a su vez, ponderar la constitucionalidad de la integración del Consejo Regional del Área de Conservación por particulares -organizaciones no gubernamentales y comunales-, en tanto ejercen funciones administrativas, así como su composición por funcionarios ajenos al MINAE, órgano rector en materia ambiental. En ese sentido, apuntó que resulta claro que la aprobación del Plan de Manejo de un área silvestre protegida no compete al Director del Área de Conservación. En consecuencia, refirió que, por carecer de soporte legal, no se comparte la tesis que sostiene la “Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de áreas silvestres protegidas” (SINAC, MINAE-Corredor Biológico Mesoamericano. Edit. Gerardo Artavia Z. San José, 2004.), en el sentido que el Plan de Manejo del área silvestre protegida se convierte en documento oficial de gestión “(…) mediante la emisión de una directriz firmada por la Dirección Superior del SINAC, la Dirección del Área de Conservación y la Presidencia del Consejo Regional correspondiente (…)”. Sobre la falta de evaluación de impacto ambiental, manifestó que, según la certificación No. SG-3606-2004-SETENA extendida el 19 de noviembre del 2004 por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no existe expediente administrativo del Plan de Manejo cuestionado y el correspondiente Manual de Procedimientos para su ejecución. Es decir, dicho Plan de manejo no cuenta con viabilidad ambiental alguna, lo que, en consecuencia, significa que en el procedimiento empleado para promulgar esa normativa, se incurrió en otra violación a la legislación ambiental. Añadió, que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo No 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004, regula la Evaluación Ambiental Estratégica en el Capítulo VII, artículos 62 y siguientes, e incorpora la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Así, sobre la integración de la variable ambiental a los planes reguladores o de ordenamiento del suelo, el artículo 67 del Decreto Ejecutivo supra indicado, dispone lo siguiente: “Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental”. Asimismo, el Anexo No. 1 de dicho Decreto, denominado “Lista de proyectos, obras y actividades obligados a cumplir el proceso de EIA ante la SETENA”, incluye el desarrollo productivo o de infraestructura dentro de los Refugios de Vida Silvestre. El listado de áreas ambientalmente frágiles para las cuales el régimen de uso antrópico requeriría de un control especial referente a la EIA, abarca todas las áreas silvestres protegidas (Parques Nacionales, Refugios Nacionales de Vida Silvestre, Humedales, Reservas Biológicas, Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Monumentos Naturales, la zona marítimo terrestre, etc.). Por consiguiente, al amparo de este Reglamento General, el Plan de Manejo de un Refugio Nacional de Vida Silvestre, previo a su aprobación, debe de cumplir el trámite de EIA, que no sustituye el estudio de impacto ambiental con relación a los proyectos concretos. Sin embargo, apuntó que, al publicarse el Plan de Manejo cuestionado (16 de junio del 2003), regía el Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE del 8 de octubre de 1996 y el Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, resolución de la SETENA No. 588-97, del 28 de agosto de 1997. Explicó, que el Decreto No. 25705-MINAE, en el artículo 19, inciso d), reformado por el Decreto No. 26228 del 2 de julio de 1998, establecía lo siguiente: “Con el fin de velar por la integración del concepto de impacto ambiental en los Planes Reguladores, tanto de carácter nacional, regional, como cantonal o local; todos estos, y en especial, sus criterios técnico-ambientales de la zonificación que proponen, deberán ser evaluados por la SETENA, de previo a su aprobación definitiva por parte de la entidad correspondiente”. No obstante, indicó que, la Sala Constitucional, a través del Voto No. 1220-02, anuló la reforma anterior, toda vez que, el Decreto citado exceptuaba del EIA, a priori, ciertas actividades u obras que presentaban determinadas características. Añadió, que, de conformidad con el artículo 21, inciso e), del Decreto No. 25705-MINAE, el desarrollo productivo o de infraestructura en los Refugios de Vida Silvestre, requerían la presentación de un EIA. Asimismo, dicho estudio se necesitaba en las actividades realizadas en terrenos de propiedad privada dentro de áreas silvestres protegidas, la zona marítimo terrestre, el área de uso restringido de aptitud turística, las áreas con capacidad de uso forestal y donde se pretendiera cambiar el uso de la tierra (artículo 22). Señaló, que el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre somete las “(…) actividades o proyectos de desarrollo y explotación de recursos naturales (…)” de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, propiedad mixta o privada, a “(…) criterios de estricta sostenibilidad en la protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción a desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto (…)”. En razón de lo anterior, refirió que, en ausencia de norma expresa y, aun estando vigente el artículo 19, inciso d), del Decreto 25705-MINAE, únicamente, con una interpretación extensiva, pro natura, podría exigirse el EIA al Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo a la fecha de su publicación. En los Refugios Nacionales de Vida Silvestre costeros que comprenden la zona marítimo terrestre, el Plan de Manejo sustituye el Plan Regulador en el sector litoral y apareja una zonificación de usos, potencialmente, impactantes al ambiente. No obstante lo anterior, manifestó que la interpretación resulta controvertida por ir contra la taxatividad de los actos entonces sometidos a evaluación de impacto ambiental, al tratarse de un requisito de trámite y porque tendría efecto retroactivo. El Tribunal Constitucional, en el Voto No. 10421-03, destacó “(…) la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente (…)”. En lo que corresponde a los permisos y cambios de uso e innovaciones funcionales, explicó que los alegatos del accionante versan sobres los siguientes extremos de interés: a) los Refugios Nacionales de Vida Silvestre se enmarcan dentro del concepto de reservas equivalentes y no están regidos por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino por la legislación ambiental, sea, la Ley de Vida Silvestre, Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente y Tratados Internacionales, etc.; b) los bosques y terrenos forestales ubicados en las áreas inalienables de la zona marítimo terrestre, entre ellos el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, son bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, sujetos a la Ley Forestal. (Gran parte del Refugio supra citado se encuentra constituido por humedales declarados sitio RAMSAR y manglares); c) los permisos de uso del dominio publico son a título precario, de infraestructura móvil y deben adaptarse a los artículos 18 de la Ley Forestal, 11, Transitorio I, párrafo 1°, de su Reglamento y 39 de la Ley de Biodiversidad; disposiciones que no pueden variar o desconocer el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, una reglamentación o una resolución administrativa. Las actividades ofrecidas a los visitantes deben de ser acordes al área protegida, con escasa infraestructura y armónica a los objetivos de conservación. El Reglamento impugnado autoriza diferentes actividades que ponen en peligro la integridad de la flora, fauna, humedales, ecosistemas y perturban el equilibrio del ambiente. El Refugio en cuestión opera como mixto, porque junto a la propiedad estatal hay propiedad privada (en un ochenta y cinco por ciento), que tiene un régimen diferente a la que está fuera de esa área; d) la publicación del Reglamento al Plan de Manejo zonifica el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo en 15 zonas (9 terrestres y 6 marino-costeras), dividida en subzonas y clasificándolas en uso recomendado, recomendado con condición y no permitido. Según la zonificación, se permite la construcción, remodelación o ampliación de edificaciones de diferentes tipos: comercial, estatales, hotelero, pesca, agricultura, etc.; e) el Comité Zonal, apoyado en el Decreto No. 25595-MINAE y el Reglamento objeto de impugnación, está otorgando cambios de uso del suelo y tomando decisiones que afectan gravemente el ambiente. El Informe del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos No. JLS-0788-1-04 del 13 de octubre del 2004, determinó el incumplimiento de los requisitos de construcción en la zona de Manzanillo; f) el Reglamento impugnado permite el cambio de uso del suelo prohibido por la Ley Forestal. Desde su publicación se han venido otorgando permisos que lo autorizan y que han generado la corta de árboles. También permite urbanizar el quince por ciento del área terrestre del Refugio y la llanura costera de mayor riqueza ecológica, entre Cocles, Manzanillo y parte de Punta Mona, con gran densidad poblacional, sin proteger la flora y fauna. El Reglamento a este Plan de Manejo significa la destrucción de los últimos bosques costeros en la zona marítimo terrestre del Refugio. La Defensoría de los Habitantes, en Informe No. 07520-2004-DHR del 12 de agosto del 2004, por denuncia de una Asociación Conservacionista, comprobó la destrucción de humedales temporales del Refugio, ricos en flora y fauna y recomendó al MINAE revocar una autorización de cambio de uso, pronunciarse sobre los daños ambientales ocasionados e iniciar un procedimiento para evaluar la actuación de los funcionarios del MINAE que valoraron, refrendaron o avalaron el Plan de Manejo. De otra parte, y, en lo que respecta al Patrimonio Natural del Estado Costero, señaló que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley No. 6043, están excluidos de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes, los cuales, se rigen por su respectiva legislación. Indicó, que, según el Dictamen No. C-174-87, el vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible. Explicó, que el legislador quiso instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo ordinaria de la Ley No. 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado. Lo anterior, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración. En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales. También, los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre integran el Patrimonio Natural del Estado que regula la Ley Forestal. Asimismo, los humedales del Refugio Gandoca-Manzanillo forman parte de la lista de humedales de importancia internacional. Indicó, que los manglares son en la actualidad áreas protegidas de dominio público, integrantes del Patrimonio Natural del Estado desde esa calificación y se encuentran bajo administración del MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales. Bajo tales argumentos, manifestó que, en suma, el Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por las áreas silvestres protegidas, los bosques y los terrenos de aptitud forestal descritos en el artículo 13 de la Ley Forestal, que tienen la condición de dominio público por afectación inmediata del legislador. En lo tocante a los permisos de uso, explicó que su objeto se centra en aquellas actividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales circunstancias de intensidad o rentabilidad, que implican una ocupación con instalaciones desmontables, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria y revocable por razones de oportunidad o conveniencia pública, sin responsabilidad para la Administración, de corto plazo y que pueden someterse al pago de un canon, según el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. Por su parte, mencionó que, a diferencia de los permisos de uso, la concesión se define como aquel título por el cual la Administración concedente habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar, en beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela del demanio. Lo anterior, para desarrollos que impliquen la realización de obras o edificaciones permanentes, de cierta envergadura. Asimismo, este último conlleva un uso más intenso y de mayor estabilidad que la que consiente la autorización (permiso de uso), confiriéndole al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones estipuladas por ley y en el acto de otorgamiento y el respectivo contrato. Sin embargo, adujo que resulta incompleta e inadecuada la definición de permiso de uso que contiene el Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, al disponer lo siguiente: “(…) Permiso de uso: Autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad estatal, para fines que no conllevan el aprovechamiento forestal (…)”. Añadió, que existen una serie de normas que hacen alusión a los permisos de uso en el patrimonio natural del Estado. De este modo, señaló que la Ley Forestal prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en las áreas silvestres estatales y sólo autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado labores de investigación, capacitación y ecoturismo “(…) una vez aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, quien definirá cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento a esta ley” (Artículos 1° in fine y 18). La redacción original del Transitorio I de la Ley Forestal (1996) disponía que: “Los permisos, las concesiones y los contratos amparados a la legislación derogada seguirán vigentes hasta su vencimiento”. Asimismo, la norma que reformó el anterior precepto (Ley No. 7761 del 24 de abril de 1998) mantuvo ese texto y agregó un segundo párrafo, que dice: “(…) No obstante, en la zona marítimo terrestre y los manglares, la Administración Forestal del Estado prorrogará los permisos, las concesiones y los contratos amparados en la legislación anterior, siempre que en virtud de ello se hayan realizado inversiones en infraestructura y cumplan con los requisitos ambientales para tal efecto (…)”. Por su parte, apuntó que el Decreto No. 29342-MINAE del 6 de febrero del 2001 restringe la renovación de los permisos de uso existentes en áreas de manglar a la relacionada con la producción de sal y camarones, bajo un Plan de Manejo y cumplimiento de determinados requisitos. Agregó, que el Reglamento a la Ley Forestal, artículo 11, párrafo 4°, dispone que: “(…) Los permisos de uso otorgados al amparo de la ley 4465 y sus reformas continuarán vigentes hasta su vencimiento (…)”. El párrafo 1° de este mismo artículo condiciona los permisos de uso del Patrimonio Natural del Estado a “(…) aquellos proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre los humedales y los sistemas, excepto las actividades expresamente permitidas por la Ley 6084 de Parques Nacionales y la Ley 7317 de la Vida Silvestre. Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés público y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones (…)”. En su párrafo 2° limitaba las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el numeral 18 de la Ley cuando se trataba de hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, a “(…) estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno, orientadas principalmente al hospedaje de investigadores y secundariamente turistas (…)”. Finalmente, la Ley de Biodiversidad en su numeral 39 autoriza, dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, concesiones y servicios no esenciales, que “(…) en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de biodiversidad a favor de terceros, tampoco la construcción de edificaciones privadas (…)”. En lo tocante a los vicios de inconstitucionalidad del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, explicó, en primer término, que en los refugios nacionales de vida silvestre de propiedad Estatal, las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y en los de Propiedad Mixta, pertenecen parte al Estado y otras son propiedad particular. En virtud de lo anterior, la administración de los primeros corresponde en exclusiva al SINAC, a través del Área de Conservación regional y en los de Propiedad Mixta, la administración es compartida entre este órgano estatal y los propietarios privados. Manifestó, que los terrenos estatales (de propiedad mixta) que forman parte de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, son de dominio público, integrantes del Patrimonio Natural del Estado y su uso está condicionado por la Ley Forestal, artículo 18, en concordancia con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad. La administración por el MINAE en ese sector es exclusiva. En virtud de lo anterior, adujo que la denominada “administración compartida”, consiste en que los particulares administran los terrenos de su pertenencia, con las limitaciones y controles legales que el régimen acarrea. Sin embargo, alegó que, a estas normas y, en especial, al artículo 18 de la Ley Forestal, se opone el Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por los siguientes motivos: a) el artículo 81 autoriza en los Refugios de Propiedad Mixta distintos usos: desarrollos turísticos de todo tipo, extracción de materiales de canteras y otras actividades, sin discernir los espacios de dominio público estatal y los privados; b) el numeral 83 permite los permisos de uso en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y en los refugios de propiedad mixta; c) el artículo 82 autoriza, incluso, “cartas de entendimiento” como figura jurídica de uso; d) el precepto 89, detalla como actividades propias de los permisos de uso, los usos agropecuarios, viviendas para turismo a escala comercial y recreativo, uso industrial, minero o extractivo, uso comercial (restaurantes, tiendas y otros), proyectos turísticos, etc.; e) el numeral 84 y siguientes, fijan los requisitos para los permisos de uso; f) los artículos 91 y 94, facultan la renovación indiscriminada de los permisos de uso, sin considerar el otorgamiento excepcional del Transitorio I de la Ley Forestal. El precepto 91 confunde dos planificaciones excluyentes para la zona costera: los planes reguladores bajo la órbita de la Ley No. 6043 y los Planes de Manejo, inherentes a los Refugios Nacionales de Vida Silvestre. Por su parte, el artículo 94 alude a diferentes categorías de uso sobre un área de terreno. Bajo dicha inteligencia, consideró que conviene que la Sala Constitucional pondere la inconstitucionalidad de estas normas, por conexidad, en tanto desvirtúan la naturaleza de los permisos de uso, por el tipo de obras y actividades que autorizan, resultan desprotectoras del ambiente y no discriminan en los Refugios de Propiedad Mixta los usos permitidos en el área demanial y de propiedad privada, enfrentadas a la Ley Forestal (artículos 18 y Transitorio I) y el numeral 39 de la Ley de Biodiversidad. De otra parte, y, en lo que respecta a los permisos de uso y cambio de usos en el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, señaló, puntualmente, los siguientes aparentes roces de constitucionalidad: 1) Regulación indiferenciada de usos para las áreas de propiedad privada y dominio público, contraviniendo el artículo 18 de la Ley Forestal. Ante una eventual incompatibilidad entre esta Ley y el Reglamento a la Ley de Vida Silvestre (artículos 81 y siguientes), el operador jurídico debe de optar por la aplicación de la primera, en virtud del principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico. El Plan de Manejo y su Manual de ejecución permiten en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo un sinnúmero de actividades que pueden resultar poco conciliables con sus fines conservacionistas, entre ellas, las siguientes: uso agrícola, pecuario y forestal; vivienda unifamiliar, áreas deportivas, vivienda residencial recreativa, condominios, apartamentos, cabinas, pensiones, fondas o similares, comercio, oficinas, hoteles, moteles, albergues, agencias de viajes, alquiler de carros, tiendas de venta y alquiler de artículos deportivos en edificaciones hotelera-turísticas; tiendas de campaña o carpas, instalaciones comerciales artesanales, estacionamientos, tiendas de abarrotes o artículos deportivos, restaurantes, etc. Asimismo, indicó que el Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo regula el “Permiso de Uso en la zona marítimo terrestre” en forma contradictoria con el régimen de los bienes, exigiendo entre los requisitos generales: “(…) Presentar el original o una copia certificada de la escritura o del derecho de posesión de la propiedad (…)”, y “(…) Presentar el original o copia certificada del plano catastrado de la propiedad (…)”. En “Otro tipo de Permisos” autoriza, sin salvedad alguna, “(…) permisos de uso para manglares (…)”, la “(…) extracción y recolecta de flora silvestre con fines comerciales (…)”, y la “(…) tenencia de animales en cautiverio (…)”. Asimismo, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre en su numeral 83 “(…) prohíbe la extracción de la flora y la fauna silvestres, continentales e insulares, en los refugios nacionales de vida silvestre con excepción del plan de manejo y la extracción para viveros o zoocriaderos, previa realización de los correspondientes estudios técnicos (…)”. 2) Contempla el requisito de evaluación de impacto ambiental, aprobado por la SETENA, sólo para el desarrollo de infraestructura turística o comercial mayor de veinte personas. Al respecto, indicó que, en los demás usos, el Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo, exige un simple Formulario de Evaluación Ambiental a completar por el Centro Operativo, el cual, a su vez, no aclara sus fines, ni dispone que el mismo será aprobado por la SETENA. En ese sentido, adujo que dicho Manual riñe con el artículo 82, párrafo 3°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Asimismo, indicó que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Anexo 1, somete al proceso de EIA todo desarrollo productivo o de infraestructura dentro de los Refugios de Vida Silvestre, con arreglo a ese artículo 82. Mencionó, que el Tribunal Constitucional, en el Voto No. 1888-95, indicó que no se puede autorizar lo siguiente: “(…) obras en el Refugio Gandoca-Manzanillo que no cuenten con los estudios de impacto ambiental y el respectivo plan de manejo (…)”. A su vez, el informe No. 07520-2004-DHR de la Defensoría de los Habitantes, refiere la inobservancia del requisito de EIA en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (folios 7°, 11, 20, 21 y 35 y siguientes). 3) Innovaciones organizativas y funcionales contrarias a la Ley de Biodiversidad. Acorde con la Ley de Biodiversidad (artículos 27 al 30), en la estructura administrativa de las Áreas de Conservación, el SINAC ejerce la administración de éstas por medio de un Consejo Regional, con una determinada integración y funciones. Explicó, que cada Área de Conservación debe de contar con un comité científico-técnico, cuya función es asesorar al Consejo y Director en aspectos técnicos en cuanto al manejo del Área. Sin embargo, señaló que el Decreto No. 25595-MINAE, el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y su Manejo de Ejecución, se apartan de lo, anteriormente, indicado e, innovando, ponen en vigencia un Comité Asesor del Refugio supra citado y dos Comités Zonales (de Manzanillo y Gandoca), conformado, mayoritariamente, por particulares y les asignan funciones que incluyen competencias públicas. 4) Ejercicio de competencias administrativas por particulares. Al respecto, indicó que el Consejo Regional del Área de Conservación se integra mediante convocatoria pública que realiza el representante regional del SINAC a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área. Éste último se encuentra conformado por el responsable del área protegida y un mínimo de cinco miembros de representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de organizaciones e instituciones convocadas para este efecto, debiendo siempre elegirse a un representante municipal. Indicó, que por esa composición de un número significativo de particulares y funcionarios ajenos al MINAE que realizan competencias administrativas, se somete a la Sala, por conexidad, la consideración de la constitucionalidad de la integración y funciones del Consejo Regional. Señaló, que, también, de conformidad con el numeral 24, inciso 5°), ese Consejo Nacional posee un miembro representante del Consejo Regional, designado por éste, que puede ser un particular. Situación última que, a su vez, ocurre con el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y los Comités Zonales. Agregó, que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto No. 25595-MINAE, el Comité Asesor se encuentra integrado por un representante del MINAE, un representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, un representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, un representante de la Municipalidad de Talamanca y tres representantes de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que se encuentren trabajando en protección y desarrollo sostenible del Refugio y sus recursos naturales. Éste último Comité, posee dentro de sus funciones, las siguientes: elaborar su Reglamento de funcionamiento y administración interna, aprobar el Plan de Trabajo Anual con base en el plan de manejo, modificar el plan de manejo del área, cogestionar la búsqueda de financiamiento para la protección y manejo del área, brindar asesoría técnica a la administración del Refugio en aspectos necesarios para su adecuado manejo, nombrar los comités de apoyo, etc. (Artículo 2°, Decreto 25595-MINAE). Por su parte, manifestó que, según el numeral 3°, del Decreto supra señalado, los Comités Zonales de Gandoca y Manzanillo se encuentran integrados por un miembro del MINAE, uno de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, uno de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo y uno de la ONG que se encuentre trabajando en la protección y desarrollo sostenible del Refugio y sus recursos naturales. Esos Comités, tienen las siguientes facultades: darse su Reglamento de Funcionamiento y Administración Interna, cogestionar con el MINAE la ejecución del plan de manejo en su localidad, controlar las acciones que impacten los recursos ecológicos de su localidad, analizar y recomendar las solicitudes de permisos para realizar actividades dentro del área del Refugio, colaborar con el Comité Asesor del Refugio en asuntos de su competencia, designar comités especiales para asuntos específicos, etc. (Decreto 25595-MINAE, artículo 4°). Asimismo, indicó que el Reglamento impugnado del Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, reconoce que el Comité Zonal respectivo tiene facultades para denegar autorizaciones de construcción en ciertas circunstancias, para recomendar en otras reducir los requisitos de las construcciones o para no aplicarlos del todo cuando su utilización cause un perjuicio considerable al propietario, etc. El Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo en el Refugio, estipula que los Comités Zonales tienen potestad para lo siguiente a) coordinar con las autoridades pertinentes la aprobación, denuncia y el control de fiscalización de las actividades a realizar dentro de su área de competencia; b) modificar el Manual de Procedimientos según las necesidades; c) recomendar a la Oficina de Atención al Usuario del MINAE los otorgamientos de visados de planos a inscribir en el Catastro Nacional y d) participar activamente en las autorizaciones de uso forestal, etc. A su vez, el Decreto impugnado No. 29019 del año 2000, en el artículo 7° le atribuye otras facultades al Comité Zonal de Gandoca, sea, por ejemplo, modificar los horarios de visita (según la temporada y ante circunstancias especiales), determinar la cantidad máxima de turistas por guía, determinar la capacitación mínima para acceder a la acreditación como guía, otorgar y retirar las credenciales a los guías y modificar, previo dictamen técnico, las regulaciones de uso. En virtud de tales argumentos, explicó que las atribuciones concedidas al Comité Asesor y a estos Comités Zonales, se explican por la figura del co-manejo implementada por el MINAE; última, que no se compagina con el ejercicio exclusivo de potestades públicas por la Administración y su indelegabilidad a particulares. Indicó, que el MINAE y el SINAC consideran al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo un caso de co-manejo (Informe Nacional sobre el Sistema de Áreas Silvestres Protegidas. MINAE, SINAC). Explicó, que en el área protegida co-manejada, la autoridad, responsabilidad y control del manejo de dicha área, es compartida de diversas formas entre una pluralidad de actores, que pueden incluir una o más instituciones de gobierno, comunidades locales, propietarios privados u otros. Las áreas protegidas de manejo conjunto (APMCs) se caracterizan por seguir un modelo de gobierno pluralista, el cual, puede tomar varias formas y utilizar una variedad de mecanismos para la gestión del área. Apuntó, que el informe No. JLS-0788-1-04-NSP del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, concluye que en la zona de Manzanillo la Oficina Regional del MINAE está otorgando permisos de construcción al margen de las demás leyes, reglamentos y normas de construcción de obras civiles, así como permisos municipales de construcción en unos casos, planos visados, permisos de salud, etc. Asimismo, en el informe de la Defensoría de los Habitantes No. 07520-2004-DHR, se cuestionan los intereses reales que representa la participación ciudadana dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, por imputar la propiedad del proyecto en entredicho al Presidente de una ONG que participó en la elaboración del Plan de Manejo y es miembro de un Comité Zonal. En consecuencia, afirmó que los Comités Zonales pueden existir como órganos asesores o colaboradores, sin ejercer potestades propias de la Administración. 5) Cambio de uso del suelo. El Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio bajo estudio señala en su artículo 3° in fine, que la definición de uso de cada zona considera la capacidad de soporte del suelo y que “(…) los usos recomendados representan la mejor opción de uso para una determinada zona (…)”. Sin embargo, “(…) en algunas ocasiones puede permitirse que se desarrollen usos diferentes a los recomendados, llamados usos recomendados con condición (…)”. Sobre el particular, indicó que el informe No. 07520-2004-DHR expresa lo siguiente: “(…) La posibilidad de cambio de uso no se encuentra adecuadamente regulado en el Plan de Manejo ni en la Zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en consecuencia no se cuenta con un marco legal que contemple los requisitos y condiciones para tal efecto, ausencia regulatoria que igualmente se aprecia en el Manual de Procedimientos para la Ejecución del Plan de Manejo, el cual sin sustento ni justificante alguna incorpora la posibilidad de ‘obtener un permiso de uso para acogerse a alguna de las otras categorías de uso indicadas en el Plan de Manejo’ sin regulaciones especiales ni requerimientos de contenido que posibiliten o permitan a la administración evaluar la viabilidad ambiental de tal cambio. El cambio de uso admitido en esos términos deja sin aplicación real la zonificación oficial del Plan de Manejo, misma que debió estar respaldada en estudios técnicos científicos que determinarán la capacidad de uso del suelo, la existencia de ecosistemas de importancia y los menores impactos posibles de los usos propuestos, de tal suerte que salvo los usos no permitidos o prohibidos que en forma suscinta y muy limitada se han señalado en la Zonificación, sin fundamento ni justificación alguna cualquier permisionario en una de las zonas ya prefijadas puede cambiar a otra con la aprobación del Comité Zonal y la complacencia de la Oficina Subregional (…)”. Refirió, que a lo anterior se une el hecho que el Comité Zonal puede modificar, previo dictamen técnico (no se aclara quien lo rinde), las regulaciones de uso. (Decreto No. 29019, artículo 7°). En virtud de lo anterior, sostuvo que se observan deficiencias en el Plan de Manejo sobre los objetivos y estrategias a seguir para alcanzar los fines propuestos.
5.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, mediante libelo presentado a las 15:34 hrs. del 11 de julio del 2005 (visible a folios 262-269), rindió el informe de ley. En primer término, adujo que con la publicación del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, se derogó, específicamente, a través del artículo 8°, el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM, con lo cual, entró en vigencia, nuevamente, el artículo 6° del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG. En consecuencia, estimó que la reducción del área del Refugio en cuestión, ocasionó un daño ambiental a la biodiversidad existente, toda vez que, violentó el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, establece que la superficie de dichas áreas sólo se puede reducir por ley, después de realizarse los estudios técnicos que justifiquen la medida. En virtud de lo anterior, señaló que, efectivamente, por Decreto Ejecutivo No. 25595-MINAE del 11 de octubre de 1996, se creó el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo; último, que ejecuta sus funciones con la participación conjunta de la sociedad civil de la zona, quienes contribuyeron en la zonificación del Plan de Manejo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 6° de la Ley Orgánica del Ambiente. Adujo, que cualquier participación y función del Comité, ha contribuido en forma eficaz al avance del procedimiento para la publicación del Decreto, que aclare y confirme tanto el Plan de Manejo como su Reglamento, cumpliendo con esto lo establecido en el inciso 18), del artículo 140, de la Constitución Política. Manifestó, que si bien existe una regulación para las diferentes actividades que se pueden realizar dentro del Refugio, lo cierto es que el Comité Local es quien recomienda a la Administración, con base en un informe técnico de inspección realizado por funcionarios del MINAE, si es conveniente o no otorgar el permiso, siendo la Administración quien emite, por medio de una resolución administrativa, la autorización o aprobación del mismo. En virtud de lo anterior, indicó que dicho Comité, simplemente, recomienda aprobar o no un permiso, mientras que la Administración, es quien, por medio de un acto administrativo (resolución administrativa), aprueba o revoca éste según sea el caso. Explicó, entonces, que el Comité es, simplemente, un orientador de las actuaciones administrativas. Asimismo, apuntó que, no obstante, la resolución administrativa no implica permisos de construcción, por lo que el administrado debe de realizar las gestiones pertinentes ante las instancias correspondientes, sea, por ejemplo, ante la SETENA. Si bien existen áreas con características de humedal, muchas no implican, necesariamente, en forma técnica ser un humedal, puesto que, éstos deben ser declarados vía decreto ejecutivo en esta categoría. Añadió, que la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente, como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR), ha determinado y clasificado los humedales en el territorio nacional, señalando, a su vez, la imperiosa necesidad que dichas áreas cuenten con un Plan de Manejo para su ordenamiento. Explicó, que las actividades que se llevan a cabo en aquellas áreas con características de humedal son controladas por la Administración del MINAE, pudiendo imponer limitaciones al uso de los recursos dentro de la zona, por lo que no se podrán dañar ecosistemas. Lo anterior, es así pues, de lo contrario, se requeriría de un estudio de impacto ambiental. Refirió, que la naturaleza jurídica del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo es de tipo mixta; es decir, se encuentra compuesta de propiedad del Estado y propiedad privada, de manera tal que el primero tiene la facultad y el deber de velar por la conservación y protección de los recursos naturales mediante un ambiente sano y de desarrollo sostenible. Sin embargo, adujo que los propietarios privados legalmente establecidos tienen el derecho de ejercer sus atributos de dominio y traspasar sus propiedades, toda vez que, no existe normativa alguna de prohibición, por lo que tienen el goce, disfrute y transformación del bien, salvo lo que la ley prohíba. Manifestó, que las recomendaciones dadas por la Defensoría de los Habitantes, han sido acatadas tanto por el Director del Área de Conservación Amistad Caribe, como por parte de este Ministerio, con el objetivo de velar por la conservación y protección de los recursos naturales. Asimismo, señaló que, de conformidad con el oficio No. ACLAC-AL-15-2005 del 13 de enero del 2005 se aclaró ante la SETENA que el Plan de Manejo cuenta con un análisis participativo de criterios técnicos esgrimidos por diferentes instituciones, las cuales, evaluaron su elaboración y ejecución, aunado a la aplicación del Plan de Ordenamiento Ambiental. Estimó, que el Plan de Manejo es, simplemente, una herramienta de planificación territorial y ambiental que establece parámetros mínimos y máximos de impacto para aquellas actividades que el hombre pretenda realizar. En ese sentido, argumentó que ningún plan regulador del país cuenta con estudios de impacto ambiental, ya que, como herramienta marco de planificación, no requiere de dicho requisito. Exigencia última, con la cual sí deben de contar las actividades específicas que pretendan desarrollar los administrados, tales como, construcción de hoteles, viviendas, aprovechamientos forestales y, en algunos, hasta la investigación. En virtud de tales consideraciones, afirmó que la elaboración y ejecución del Plan de Manejo no violentó la normativa legal ambiental vigente, ni requiere de un Estudio de Impacto Ambiental para su validez y eficacia. En lo tocante a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley No. 6043, adujo que es necesario considerar el contenido y efecto jurídico que conlleva lo contemplado en dicho artículo, dado que, la misma Procuraduría General de la República así lo ha reiterado en varios pronunciamientos y directrices. De este modo, en el Dictamen No. C-174-87, dispuso en lo conducente, lo siguiente:“(….) Si bien técnicamente se ha dado a la expresión “reservas equivalentes” connotaciones más restringidas, en nuestro ordenamiento jurídico, y, en concreto en la Ley sobre la zona marítimo terrestre, se ha utilizado para aludir a todas las áreas silvestres protegidas, junto con los parques nacionales que conforman el patrimonio forestal del Estado: reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre, las cuales son carácter inalienable e inembargables, están sometidos a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, para un desarrollo sostenido. (…)” Indicó, que, con estricto apego a la legislación y a los lineamientos expuestos por la Procuraduría General de la República, la Administración Forestal y el MINAE, han realizado, ejecutado, gestionado y controlado, las acciones y actividades que se realizan dentro de la zona marítimo terrestre comprendida en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, ya sean, permisos de uso, permisos de corta de árboles, visado de planos, construcción, etc. Lo anterior, toda vez que, éstas últimas acciones y actividades se rigen por la Ley Forestal y demás leyes conexas. La aplicación del Plan de Manejo contribuye al control y protección de los recursos naturales mediante un desarrollo sostenible, donde, tanto el visitante como el que vive en la zona, posee parámetros técnicos ambientales y legales para actuar dentro del Refugio. No obstante, refirió que, de previo, deben de llevarse a cabo una serie de gestiones, entre estas, la presentación de documentos de parte del interesado, la realización de inspecciones técnicas por parte de los funcionarios del MINAE, la valoración y recomendación por parte del Comité Asesor, nombrado y facultado por el Decreto Ejecutivo para ejecutar el Plan de Manejo dentro del Refugio y el acto final por medio de resolución administrativa que respalde la legalidad y aprobación para realizar la actividad. Asimismo, señaló que, en los casos donde se ha ventilado algún tipo de irregularidad en la zona, sea dentro o fuera del área de la zona marítimo terrestre comprendida en el Refugio, la Administración Forestal ha velado y procurado realizar las gestiones pertinentes ante el Tribunal Ambiental Administrativo o la fiscalía correspondiente, mediante denuncia que sancione el daño ambiental ocasionado y la violación a la legislación ambiental. Añadió, que es al Consejo Nacional de las Áreas de Conservación a quien le corresponde el otorgamiento de concesiones o contratos para autorizar la prestación de servicios no esenciales. Sin embargo, explicó que las actividades no esenciales, sean circulación de caminos y senderos, marchas a pie, picnic, camping, snorkelling, así como la afluencia excesiva, ruidos, movimientos y desechos orgánicos e inorgánicos, son regulados, controlados y fiscalizados por parte de los funcionarios de cada zona, en este caso, la de Manzanillo. Indicó, que aun cuando la afluencia excesiva, movimiento o ruido que se pueda producir en ciertas épocas del año no pueden ser eliminadas, al menos, sí pueden ser controladas, ya que, en temporada alta, se refuerza el patrullaje de los funcionarios del MINAE, el apoyo por parte de las COVINERAS, guías y miembros de la fuerza pública. Lo anterior, en la conservación de la flora y fauna, así como en la circulación del tránsito y el ingreso de los visitantes a la zona de Manzanillo. Afirmó, que cualquier tipo de actividad no esencial debe de cumplir con los lineamientos legales establecidos y la respectiva valoración técnica para su aprobación. Bajo tal orden de consideraciones, solicitó rechazar la acción de inconstitucionalidad con respecto al Reglamento del Plan de Manejo aplicado al Refugio, por cuanto, en su criterio, lo actuado por el Ministerio y su respectiva Área de Conservación, se ha ajustado a derecho.
6.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 09:43 hrs. del 20 de julio del 2005 (visible a folios 749-762), Walter Coto Molina, en su condición de Apoderado Especial Judicial nombrado por el Concejo Municipal del Cantón de Talamanca, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo. Al respecto, adujo que las normas impugnadas en el presente proceso lesionan la autonomía municipal. Señaló, que, aun cuando la Municipalidad de Talamanca no se opone en modo alguno a la existencia de áreas silvestres protegidas en su territorio, lo cierto es que, en su criterio, deben de respetarse las competencias constitucionales que dicha Corporación posee sobre lo local. En esencia, estimó que debe de consultarse su opinión y coordinar con ésta. Asimismo, amplió la presente acción de inconstitucionalidad en cuanto a los Decretos Ejecutivos Nos. 23069-MIRENEM del 5 de abril de 1994 y 16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Solicitó que se declare con lugar el presente proceso.
7.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:07 hrs. del 20 de julio del 2005 (visible a folios 765-782), Jan Kalina, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la empresa Inversiones Turísticas de Punta Uva S.A., solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo. En primer término, adujo que la empresa que representa es propietaria de un inmueble que, de acuerdo con la actual división territorial administrativa de Costa Rica, se encuentra ubicada en el Caserío de Punta Uva, distrito Cahuita, Cantón de Talamanca de Limón; la cual, a su vez, ha sido poseída por su representada y sus anteriores transmitentes por más de cien años. Explicó, que dicha propiedad no formaba parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Lo anterior, toda vez que, el Decreto de su creación No. 16614-MAG del 29 de octubre de 1985 en su artículo 6°, excluyó las áreas declaradas como urbanas por el INVU en esa zona, teniendo la propietaria el pleno goce y disfrute de todos los atributos del dominio. Sin embargo, adujo que, en el año 1994, mediante el Decreto No. 23069-MIRENEM, se derogó el supra citado artículo 6° y, de ese modo, el inmueble referido quedó incluido dentro del Refugio. Posteriormente, el propio MINAE, por medio del Decreto No. 29019-MINAE del 2000, dispuso en su artículo 8° la derogatoria del Decreto No. 23069-MIRENEM. En virtud de tales argumentos, consideró que dicho cambio normativo le produce, como propietario del inmueble en cuestión, una total inseguridad jurídica. Solicitó que se declare con lugar la acción y se amplíe, a su vez, contra los Decretos Nos. 16614- MAG y 23069-MIRENEM.
8.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:50 hrs. del 21 de julio del 2005 (visible a folios 793-878), Ruth Solano Vásquez, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la Asociación Justicia para la Naturaleza, Dennis Enrique Clark Bell, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, en su condición Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles y José Luis Zúñiga Obando, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Consideraron, que los argumentos de hecho y de derecho sobre los que el accionante fundamenta la presente acción, no constituyen elementos contundentes, razonables, legales y constitucionales para que este Tribunal declare con lugar esta acción, lo cual, de ser así, podría producir un grave perjuicio para el ambiente y para toda la comunidad que componen los habitantes del Caribe Sur. Adujeron, que el Plan de Manejo ha traído, tanto para los habitantes, como para los recursos naturales y la vida silvestre de la zona, particularmente, en las áreas que componen el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, un innegable beneficio; razón por la cual, lo consideran un valioso instrumento para las áreas protegidas. En virtud de lo anterior, solicitaron que se declare sin lugar la acción. Sin embargo, requirieron que este Tribunal se pronuncie respecto de ciertos aspectos importantes del Refugio, que por falta de definición han llevado a una situación de inseguridad jurídica para los ciudadanos, directamente, afectados. Refirieron, que el Refugio bajo estudio se encuentra en una situación de paralización total en el manejo y aplicación de las medidas necesarias para su adecuado funcionamiento, con el consecuente riesgo que eso implica para la conservación de la biodiversidad.
9.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 11:35 hrs. del 4 de agosto del 2005 (visible a folios 1593-1594), se tuvieron por admitidas las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Walter Coto Molina y Jean Kalina. Asimismo, se rechazó la solicitud de ampliación en relación con normativa distinta de la impugnada, en virtud que a través de una coadyuvancia, sólo se pueden ampliar los motivos de inconstitucionalidad y no es posible cuestionar normas distintas de las impugnadas por el accionante. Finalmente, y, en relación con la gestión planteada por Ruth Solano Vásquez, Dennis Enrique Clark Bell, Luis Fernando Arias Molina y José Luis Zúñiga Obando, se previno a fin que presentaran las respetivas certificaciones donde se acreditaran las personerías
10.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 13:30 hrs. del 31 de agosto del 2005 (visible a folios 1605-1606), se tuvo por admitida la solicitud de coadyuvancia interpuesta por Ruth Solano Vásquez, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la Asociación Justicia para la Naturaleza, Dennis Enrique Clark Bell, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, en su condición Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles y José Luis Zúñiga Obando, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo.
11.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20 hrs. del 16 de septiembre del 2005 (visible a folios 1613-1616), la Procuradora General de la República se refirió a la potestad que posee el Poder Ejecutivo para crear refugios nacionales de vida silvestre en inmuebles de las instituciones autónomas. Así, de conformidad con el Dictamen No. C-210-2002, indicó que la referida potestad para declarar refugios nacionales tendentes a proteger e investigar la flora y fauna silvestres (artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), en inmuebles de las instituciones autónomas, semiautónomas y Municipalidades, conlleva el requisito obligatorio de obtener, por parte del Poder Ejecutivo, el "previo acuerdo favorable" de éstas, de conformidad con el numeral 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. En consecuencia, de modo expreso, citó lo siguiente: “(…) Se trata de fincas que pertenecen a esos entes. La expresión "en terrenos de (...)" designa claramente una relación propietaria, como al final lo clarifica la norma para los terrenos particulares. El respeto a estas titularidades que serán afectadas a los fines públicos del refugio motiva la previa autorización exigida. Tal supuesto no se daría, por ejemplo, con la zona marítimo terrestre integrante del patrimonio nacional, que constituye propiedad pública del Estado (art. 1° de la Ley 6043), al sobrevenir una declaratoria que haga ingresar secciones de aquella al Patrimonio Natural del Estado, por cuanto las Municipalidades litorales son sólo meras administradoras y usufructuarias (art. 3 ibid). Sin que ello en modo alguno quebrante el régimen de autonomía municipal, ya que, se señaló líneas arriba, el Poder Ejecutivo ostenta amplia competencia para crear en todo el país refugios de vida silvestre en terrenos estatales costeros, con miras a una mejor tutela de los recursos cuando así convenga a los intereses públicos. No empece, para la declaratoria de Refugio Nacional en ese evento es recomendable la coordinación preliminar con la Municipalidad litoral, en virtud de las modificaciones que operará en el régimen y con el objeto de evitarles el despliegue de actuaciones discordantes. La Sala Constitucional, en Voto 2863-97 de 15 horas 45 minutos del 22 de mayo de 1997, se pronunció en lo atinente a la falta de notificación a la Municipalidad a propósito del Decreto Ejecutivo 25139-MINAE, publicado en La Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1996, que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre de Propiedad Mixta Portalón, abarcando la zona marítimo terrestre de Playa Portalón, en Aguirre. Para la Sala, al formar parte de su Patrimonio Forestal los terrenos de aptitud forestal contenidos en la zona marítimo terrestre, el Estado "puede reservarlos para la conservación de la fauna y la flora sin necesidad de que se dé notificación alguna a la Municipalidad". "Siendo que el Estado debe velar por la conservación de sus Recursos Naturales por mandato constitucional, la legalidad del Decreto es evidente y no resulta transgresor de las competencias municipales en cuanto a su administración". Y al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto N° 23150, creador del Refugio de Vida Silvestre Camaronal, en playa Camaronal, planteada por la Municipalidad de Nandayure, por estimar que la falta de audiencia viola el principio de autonomía municipal, la Sala Constitucional, en resolución 1998-01822, denegó la demanda aduciendo que para el ejercicio de la potestad normativa o reglamentaria del Poder Ejecutivo "no ha previsto el constituyente la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos (…) ".
12.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20 hrs. del 22 de septiembre del 2005 (visible a folios 1626-1627), la Procuradora General de la República manifestó que el día 20 de septiembre del 2005 se publicó el nuevo Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo No. 32663-MINAE.
13.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
I.- LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:
"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)"
En el presente asunto, el accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invoca la tutela de intereses difusos, toda vez que, acude en defensa del ambiente. Tales circunstancias configuran a favor del gestionante una legitimación directa suficiente para la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad.
II.- OBJETO DEL RECURSO. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003 y del Decreto No. 29019-MINAE, Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, del 19 de septiembre del 2000, por estimar que presentan, concretamente, los siguientes vicios de inconstitucionalidad: a) Violación al principio de irreductibilidad consagrado en los numerales 50 constitucional, 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto, el numeral 8° del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE derogó el Decreto No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida dentro del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo; b) quebranto a los numerales 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, dado que, el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sector Gandoca, además de configurarse como una normativa de carácter general dictada, incorrectamente, por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe y no por el Ministro y Presidente de la República, fue promulgada sin que se siguieran los procedimientos que pauta al efecto la Ley General de Administración Pública en sus numerales 25, 27, inciso 1°), 28, inciso b), 121, 128, 129, 240, inciso 1°) y 241, para la aprobación y publicación de este tipo de normas; c) vulneración al principio consagrado en el precepto 50 de la Constitución Política, por las siguientes razones: c.1.) el Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo omitió, de previo a su aprobación, someterse a un estudio de impacto ambiental. Lo anterior, toda vez que, el citado refugio no se encuentra regido por lo que establece la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino por el resto de la legislación ambiental; c.2.) el citado plan de manejo, permite nuevos permisos o cambios de uso de suelo dentro de la zona que afectan, gravemente, el ambiente; c.3.) el plan bajo estudio autoriza el desarrollo en el sitio de una serie de actividades que perturban el equilibrio del ambiente.
III.- NORMAS IMPUGNADAS. En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan el texto completo del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo de 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003 y el artículo 8° del Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca de 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000.
IV.- SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO No. 29019 DE 19 DE SEPTIEMBRE DEL 2000. REGLAMENTO MANEJO PARTICIPATIVO DE RECURSOS NATURALES EN EL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE, GANDOCA MANZANILLO, SECTOR GANDOCA. En primer término, acusa el accionante que el numeral 8° del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE infringe el principio ambiental de irreductibilidad consagrado en los numerales 50 constitucional, 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, dado que, éste deroga el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida dentro del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo. Sobre el particular, cabe apuntar que, en un asunto planteado en similares términos, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 5975-06 de las 15:14 hrs. del 3 de mayo del 2006, dispuso, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas. En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio. Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca-Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía: “Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)”
El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.
Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló:
“…si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.
II. En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial. (…)
V. En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así:
"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.
Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas."
Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:
"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida."
Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección (…).” (la negrita no es de original)
Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área (sic) silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales. (…) si bien el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, derogó el Decreto 23069-MIRENEM, y al hacerlo excluyó de la REGAMA las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (con lo que se produjo una disminución tácita del territorio de la REGAMA), posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005 que derogó el artículo 6° del Decreto 16614-MAG. Al hacerlo, el territorio de la reserva volvió a su situación original. Ello no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia de este Tribunal en esa materia. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo procedente es rechazar la acción. (…) (El destacado no forma parte del original).
En consecuencia, debe tomarse en consideración, tal y como, anteriormente, se señaló, que el artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG de 1° de julio de 1985, mediante el cual se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, excluyó, expresamente, de dicho refugio la zona urbana de Gandoca Manzanillo y Puerto Viejo, al disponer, lo siguiente: “Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto”. Posteriormente, éste último decreto fue derogado a través del numeral 16 del Decreto No. 23069-MIRENEM de 21 de marzo de 1994, el cual, declaró acceso restringido al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, con lo cual, las áreas urbanas de Gandoca-Manzanillo pasaron a formar parte del Refugio bajo estudio. Ulteriormente, se emitió el Decreto cuestionado, No. 29019-MINAE de 19 de septiembre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto anterior, sea, el Decreto No. 23069-MIRENEM, por lo que, consecuentemente, recobró vigencia el artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG y se redujo, nuevamente, el territorio de la reserva citada. No obstante lo anterior, mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, actualmente vigente, se dispuso la derogación del artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG. De ahí que, las zonas urbanas supra indicadas, pasaron, nuevamente, a formar parte del refugio bajo estudio. Bajo tal orden de consideraciones, y, al no existir razón alguna para variar el criterio vertido en el Voto parcialmente transcrito, ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, este Tribunal no estima que, en la especie, el Decreto No. 29019-MINAE vulnere el principio de irreductibilidad alegado.
V.- PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. El principio de interdicción de la arbitrariedad fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho. Consecuentemente, el principio de interdicción de la arbitrariedad no está contenido en el de igualdad ante la ley, por cuanto la ruptura de ésta, ciertamente, es un caso de arbitrariedad pero no el único. Arbitrariedad es sinónimo de injusticia ostensible y la injusticia no se limita a la discriminación. La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones abusivas y discriminatorias de las administraciones públicas cuando ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de discrecionalidad). En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento –organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes –de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria. Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:
“(…) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa (…)”.
VI.- QUEBRANTO DEL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR LOS PLANES DE MANEJO. El Tribunal entiende que el denominado “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”, de fecha 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003, es un Reglamento de zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde se regulan los usos permitidos, condicionales y no permitidos, con lo cual, constituye un claro componente, de carácter parcial, de un Plan de Manejo integral o total. La Ley de Biodiversidad creó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), siendo que el artículo 22, párrafo 1°, le impone dentro de sus fines primordiales “planificar” los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. El párrafo 2° de ese ordinal dispone que los componentes del sistema ejercerán sus funciones y competencias “como una sola instancia”. No obstante lo anterior, los artículos 23 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, delimitan las competencias de cada uno de los organismos que integran el sistema. Así, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en el artículo 25, inciso 5°, le corresponde aprobar los planes de las áreas de conservación. De otra parte, el artículo 30, inciso 5°, establece como atribución de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, aprobar los planes específicos del Área de Conservación. El Director del Área de Conservación, a tenor de lo establecido en la Ley de Biodiversidad, no tiene asignadas funciones de planificación o programación. Por el contrario, las competencias de éste último son de carácter administrativo, operativo o ejecutivo, tanto que el artículo 31 indica que le corresponde “(…) implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional (…)”. Adicionalmente, el artículo 28, párrafo 1°, preceptúa que las unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación que se encuentran bajo la responsabilidad de administración de un Director, se encuentran bajo la supervisión general del Ministerio de Ambiente y Energía por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, el párrafo 2°, le establece a las Áreas de Conservación, el deber de ejecutar “(…) las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (…)”. Bajo dicha inteligencia, al Director del Área de Conservación no le corresponde dictar los planes de manejo o los componentes de éste, pues, a lo sumo, le compete proponerle al Consejo Regional políticas o lineamientos (artículo 30, inciso 5°). La necesidad de la aprobación de los planes de manejo por el Consejo Nacional y el Consejo Regional, queda claramente ratificada por el artículo 40, párrafo 1°, que indica, en lo conducente, lo siguiente: “(…) Las concesiones y los contratos autorizados en el artículo anterior deberán basarse en las estrategias y los planes aprobados en primera instancia por el Consejo Regional y en forma definitiva por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, conforme a las leyes y políticas establecidas (…)”. En la presente acción de inconstitucionalidad ha quedado demostrado que, quien dictó el Reglamento cuestionado fue el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe, Ing. Edwin Cyrus Cyrus, con lo cual, se quebrantó el principio de interdicción de la arbitrariedad constitucional (artículo 11 de la Constitución Política), toda vez que, incurrió en una incompetencia material manifiesta al dictar un componente del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, siendo que, en tal caso, por lo anteriormente señalado, tal competencia le corresponde al Consejo Regional, en primera instancia, y, en definitiva, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación.
VII.- OTRAS CUESTIONES. Por la forma en que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad, este Tribunal omite pronunciarse sobre el resto de los agravios formulados por el accionante. En todo caso, debe tomarse en consideración, que tales extremos son de mera legalidad, por lo que los mismos deberán de ser conocidos y resueltos en la jurisdicción ordinaria.
VIII.- CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada, únicamente, contra el denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003.
Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del acto anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.