Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/19272
Timestamp: 2019-05-20 08:33:37+00:00
Document Index: 248811476

Matched Legal Cases: ["l'article 13", "l'article 19", "l'article 3", "l'article 13", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 4"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 3 avril 2019 à 9h00
Réunion du 3 avril 2019 à 9h00
Audition de m. julien boucher candidat proposé par le président de la république aux fonctions de directeur général de l'office français de protection des réfugiés et apatrides ofpra (voir le dossier)
Vote sur la proposition de nomination par le président de la république aux fonctions de directeur général de l'ofpra
Audition du maréchal des logis chef thierry guerrerro président et du capitaine marc rollang membre du conseil d'administration de l'association professionnelle nationale militaire gendarmes et citoyens (voir le dossier)
Audition de M. Julien Boucher candidat proposé par le président de la république aux fonctions de directeur général de l'office français de protection des réfugiés et apatrides ofpra
M. Julien Boucher est la personnalité pressentie par l'exécutif pour exercer la fonction importante de directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra). Conformément à l'article 13 de la Constitution, il nous revient de procéder à l'audition des personnalités pressenties pour cette fonction, comme pour beaucoup d'autres. Cette audition, publique et ouverte à la presse, sera suivie d'un vote à bulletin secret ; aucune délégation de vote ne sera admise. Le Président de la République ne pourrait procéder à la nomination de M. Boucher si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale atteignent les trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
Monsieur Boucher, vous êtes actuellement directeur d'administration centrale - directeur des affaires juridiques auprès du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la cohésion des territoires. Vous avez travaillé au Secrétariat général du Gouvernement et vous êtes un juriste aguerri puisque, membre du Conseil d'État, vous y avez travaillé à la section du contentieux et à la section de l'intérieur, celle qui examine tous les textes relatifs au droit d'entrée et de séjour des étrangers ainsi qu'aux réfugiés et aux apatrides.
Comment concevez-vous la fonction de directeur général de l'Ofpra dans la période actuelle ? Elle revêt de multiples dimensions, nationales et internationales, et une très forte dimension juridique, puisque le travail de l'Ofpra est régulièrement soumis à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), dont le Conseil d'État est à son tour le juge, si bien que votre formation juridique revêtirait une dimension importante dans la mission qui pourrait vous être confiée.
Julien Boucher, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de directeur général de l'Ofpra
C'est un grand honneur pour le fonctionnaire, le juriste et le citoyen que je suis d'être accueilli devant votre commission.
Le droit d'asile est un droit fondamental, qui plonge ses racines dans les origines de notre tradition républicaine. Il a été inscrit au frontispice de la Constitution de 1946 parmi les principes particulièrement nécessaires à notre temps. Le Constituant y a réaffirmé son attachement en 1958, et encore en 1993. Ce droit est consacré par la convention de Genève de 1951 et le protocole de 1967, auquel près de 150 États sont parties. Il occupe une place de choix dans l'ordre juridique de l'Union européenne, au sein de la Charte des droits fondamentaux et dans le droit dérivé. Le Président de la République a bien voulu proposer mon nom pour exercer les fonctions de directeur général de l'établissement qui a pour mission de faire vivre ces principes, l'Ofpra, et il appartient à votre commission de se prononcer sur les mérites de cette proposition.
Dans cette perspective, je veux dire comment j'envisage les missions de l'Ofpra, ce que je perçois des enjeux auxquels il est confronté et comment il me paraît possible de faire face à ces enjeux. Je le ferai avec modestie et prudence, car, par définition, je ne connais cet établissement que de l'extérieur. Je vous dirai ensuite un mot de mon parcours professionnel, et des raisons pour lesquelles je pense que ce parcours m'a préparé à assumer les responsabilités de directeur général de l'Office.
L'Ofpra a pour mission principale de déterminer, à l'issue d'un examen individuel qui comporte un entretien entre le demandeur et un officier de protection, le droit à la protection internationale, qu'il s'agisse du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, et plus marginalement de la qualité d'apatride. Son rôle ne se limite pas à la détermination du bien-fondé des demandes d'asile. Il lui appartient également d'assurer la protection des personnes qui ont obtenu le statut, principalement par la délivrance des pièces tenant lieu de documents d'état civil. Cette tâche est moins visible, mais elle est essentielle pour la bonne intégration des intéressés et leur accès à l'ensemble des droits associés à leur statut.
Ces missions doivent être exercées avec bienveillance, rigueur et indépendance. Tels sont en tout cas, si je suis nommé, les principes qui inspireront mon action.
Bienveillance, car les demandeurs d'asile sont des personnes vulnérables, et il est donc indispensable, pour ne pas passer à côté du besoin de protection, de créer les conditions de son expression, notamment lors de la présentation de la demande et de l'entretien individuel. Bien sûr, cette nécessaire bienveillance ne doit pas être de la naïveté ou de la complaisance, et il convient d'être attentif aux tentatives de fraudes et de détournement de l'asile.
Deuxième principe : la rigueur. L'asile est un droit et non une faveur, il repose sur des critères précis, qui doivent être appliqués intégralement, mais exclusivement. Le droit d'asile ne doit pas être galvaudé ou dévoyé. La décision sur la demande d'asile doit être prise dans le strict respect du droit, et au vu d'une évaluation approfondie et professionnelle de la situation du demandeur. L'Ofpra bénéficie d'un personnel très qualifié, dont l'expertise est reconnue au-delà même de nos frontières.
Troisième principe : l'indépendance. Depuis 2015, celle-ci est expressément prévue par la loi, ce qui donne à l'Office un caractère tout à fait spécifique parmi les établissements publics de l'État, afin de garantir que les décisions sur les demandes d'asile soient prises sous le contrôle du juge, en fonction des seuls critères prévus par les textes, et indépendamment de toute considération diplomatique ou de politique migratoire. Cette indépendance n'est pas pour l'Office un privilège, mais une responsabilité. Elle l'oblige en particulier, plus encore que tout opérateur de l'État, à rendre un compte scrupuleux de son action. Elle doit aussi être conciliée avec la tutelle administrative et financière exercée par le ministère de l'intérieur, et qui vise à s'assurer que l'action de l'établissement s'inscrit de manière cohérente dans le cadre de la politique publique à laquelle il concourt. Cette tutelle se matérialise notamment par la passation d'un contrat d'objectifs et de performance, qui doit d'ailleurs être prochainement renouvelé.
De l'avis général, l'Ofpra est un établissement qui fonctionne bien, et je tiens à saluer devant vous l'action du précédent directeur général, M. Pascal Brice.
L'établissement n'en est pas moins confronté à plusieurs défis, dont le principal est la hausse du nombre de demandes d'asile. Cette hausse est continue depuis plusieurs années, et a dépassé les 20 % entre 2017 et 2018, année où plus de 120 000 demandes ont été déposées. Dans les prochains mois, la priorité sera donc de faire face à cette demande dans les meilleures conditions, c'est-à-dire en faisant bénéficier les demandeurs d'asile de l'intégralité de leurs droits et en assurant aux agents de l'Office les moyens de bien assurer leur mission, tout en poursuivant les efforts de réduction des délais de traitement.
Le Président de la République a en effet fixé pour objectif à l'ensemble des acteurs de la politique de l'asile de parvenir à un délai global de traitement des demandes d'asile de six mois, ainsi que l'indique le plan d'action du Gouvernement de juillet 2017. Cela implique pour l'Ofpra de tendre vers un délai de traitement de deux mois. D'importants progrès ont été faits en ce sens ces dernières années, grâce au renforcement des moyens humains de l'Ofpra et aux réformes accomplies par l'établissement - grâce surtout à l'engagement de ses agents. Il conviendra de les poursuivre, en assurant le succès des réformes récemment entreprises, notamment pour raccourcir les délais de convocation ainsi que les délais de notification des décisions.
Naturellement, en fonction de l'évolution de la demande d'asile en cours d'année, la question de l'augmentation des moyens alloués à l'Ofpra pourra se poser de nouveau. Il importe que les objectifs assignés à l'établissement puissent être poursuivis sans dégrader les conditions de travail des agents ni amoindrir les garanties pour les demandeurs. À moyen terme, il me semble important de consolider et développer la capacité de l'Office à s'adapter rapidement aux évolutions de la demande d'asile, qu'il s'agisse de son importance numérique, de sa répartition par pays d'origine, des motifs invoqués à son appui ou encore de la localisation géographique des demandeurs d'asile.
En particulier, il me paraît essentiel de consolider la capacité de l'Office à se projeter hors les murs, en France, dans les pays de l'Union européenne ou dans des pays tiers dans le cadre des missions dites de réinstallation.
Un autre défi consistera pour l'Office à apporter sa contribution à la recherche et à la mise en oeuvre d'un nouvel équilibre pour le droit d'asile en Europe. La renégociation en cours du paquet « Asile » et du règlement dit « Dublin III » est avant tout une responsabilité du Gouvernement, mais l'Ofpra a vocation à lui apporter son expertise dans les négociations en cours, et il sera nécessairement un acteur important des nouveaux mécanismes mis en place. Il en va ainsi notamment des mécanismes de solidarité, sans lesquels le régime d'asile européen commun ne peut durablement fonctionner.
D'ores et déjà, l'Office a largement participé aux efforts entrepris pour apporter des réponses aux situations d'urgence, que ce soit dans le cadre d'une mission de relocalisation ou, plus récemment, au titre des missions de solidarité pour instruire les demandes des passagers de navires menant des opérations de recherche et de sauvetage en Méditerranée.
Pour faire face à ces enjeux, je me fixerai si je suis nommé une double ligne de conduite.
La première procède de la conviction que rien ne pourra se faire sans l'engagement des agents de l'Ofpra. Préserver le sens de leur mission et assurer la qualité de leur vie au travail sera donc pour moi une préoccupation constante. La forte augmentation des effectifs de l'Office au cours des années récentes, pour lui permettre de faire face à l'augmentation continue de la demande d'asile, constitue pour l'établissement un défi en termes de gestion des ressources humaines, d'organisation et de logistique. Il convient en effet de dispenser aux nouveaux agents une formation adéquate, d'adapter l'organisation de l'établissement et d'offrir à l'ensemble des agents de bonnes conditions matérielles de travail.
Au-delà, il importe de donner aux agents de l'Ofpra, quel que soit leur métier, des perspectives de carrière attrayantes, tant au sein de l'établissement qu'à l'extérieur de celui-ci. Le métier d'officier de protection, en particulier, est un métier difficile, qui requiert à la fois une grande technicité et des compétences émotionnelles et relationnelles spécifiques, compte tenu des situations humaines auxquelles ces agents sont confrontés. L'expérience et les compétences ainsi acquises doivent être reconnues à leur juste valeur. Si je suis nommé, je veillerais, sur ces questions comme sur les autres, à la qualité du dialogue avec la tutelle et avec l'ensemble des partenaires de l'Ofpra, ainsi qu'avec les représentants du personnel.
Ma seconde ligne de conduite consistera à veiller à la qualité des relations de l'Office avec l'ensemble des acteurs de la politique de l'asile. Si l'ofpra est un acteur essentiel de cette politique, il n'en est pas le seul, et il doit travailler en étroite collaboration avec les autres parties prenantes, qu'il s'agisse des préfectures, de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ou encore des organisations non gouvernementales (ONG), qui jouent un rôle essentiel en matière d'accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile. Il importe également que l'établissement soit à l'écoute de la jurisprudence et des contraintes de la juridiction appelée à connaître de ces décisions, la CNDA.
Je me présente aujourd'hui devant vous en ayant conscience de n'être pas un spécialiste de l'asile, mais avec la conviction que mon expérience et les compétences que j'ai acquises peuvent être utiles à l'Ofpra.
Nommé auditeur au Conseil d'État en 2002, j'y ai exercé plusieurs fonctions, dont celle de rapporteur public à la section du contentieux, au sein d'une chambre qui est notamment chargée du contentieux de l'asile, c'est-à-dire le jugement des recours en cassation contre les décisions de la CNDA. Cette expérience de juge de l'asile m'a rendu familier non seulement du régime juridique du droit fondamental que constitue le droit d'asile, mais aussi du coeur du métier de l'Ofpra, qui consiste à apprécier le bien-fondé des demandes d'asile. C'est aussi de cette expérience que j'ai tiré pour les questions d'asile un intérêt personnel très fort, qui me conduit aujourd'hui devant vous.
Mon parcours au sein du Conseil d'État m'a aussi formé comme praticien du droit. Il m'a appris à allier rigueur dans le raisonnement et attention aux situations concrètes, à trancher des questions complexes à l'issue d'un processus de délibération et, bien sûr, à cultiver l'indépendance inhérente à l'exercice de fonctions juridictionnelles. Il m'a également confronté, de l'intérieur, aux efforts importants entrepris par la juridiction administrative pour réduire les délais de jugement, en revisitant en profondeur ses méthodes de travail sans renoncer à un haut niveau d'exigence sur la qualité des décisions rendues - enjeu voisin de celui auquel fait face l'Office depuis 2012.
J'exerce les fonctions de directeur des affaires juridiques du pôle ministériel actuellement constitué par le ministère de la transition écologique et solidaire et le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Ces presque sept années en qualité de directeur d'administration centrale au sein d'un vaste ensemble ministériel placé sous l'autorité de plusieurs membres du Gouvernement, et couvrant des champs de l'action publique aussi variés que l'environnement, l'énergie, les transports, le logement ou l'urbanisme, m'ont apporté une connaissance approfondie du fonctionnement de l'administration centrale, des cabinets ministériels et des relations entre l'administration et le pouvoir politique. Elles m'ont surtout appris à encadrer et à entraîner une équipe, à la faire progresser et, le cas échéant à l'accompagner dans ses difficultés - en un mot, elles ont fait de moi un manager. C'est de cette expérience et des compétences acquises au cours de ce parcours professionnel que, si je suis nommé, je souhaite faire bénéficier l'Ofpra, avec humilité, mais aussi avec détermination.
Merci de cette présentation. Le Gouvernement a assigné à l'Ofpra un objectif de traitement en 60 jours des demandes d'asile. Le délai constaté a été bien supérieur en 2017 : 185 jours. Et il restait encore de 140 jours au premier semestre de 2018. Nous sommes donc encore loin des 60 jours ! C'est pourtant l'objectif qui est encore affiché en 2019, et dont il a été tenu compte pour le calcul du budget de l'Ofpra. Ne trouvez-vous pas cet objectif exagérément optimiste, au vu de l'évolution du nombre de demandeurs d'asile et de la contrainte budgétaire de l'Office ?
Le Président de la République a fixé un objectif de six mois pour l'ensemble de la chaîne de traitement de l'asile, qui va de l'introduction de la demande jusque, le cas échéant, à la décision de la CNDA sur le recours formé contre la décision négative de l'Ofpra. Pour l'Ofpra, cela implique de tendre vers un objectif de deux mois. Cet objectif n'a pas encore été atteint, même si des progrès très importants ont été accomplis en 2018. Le délai médian, calculé par l'Ofpra, s'établit à 112 jours. Les délais se sont donc beaucoup réduits.
Pour poursuivre cet effort, deux voies peuvent être explorées. D'abord, continuer les réformes de procédure mises en place au cours des années passées. La réduction des délais de convocation repose sur une programmation des prestations d'interprétariat en fonction de la demande d'asile qui se présente au guichet unique. Ce dispositif devrait permettre de raccourcir le délai entre l'introduction de la demande et l'entretien. Il y a aussi un travail important sur les modalités de notification des décisions, que vont faciliter les dispositions de la loi sur l'asile et l'immigration de 2018. Mais, dans un contexte de forte dynamique de la demande d'asile, ces réformes de procédure ne suffiront pas à atteindre l'objectif qui a été assigné par le Gouvernement. C'est pourquoi la question du renforcement des moyens humains de l'Ofpra pourra se poser.
En 2017, nous avons reçu un peu plus de 100 000 demandes d'asile, ce qui était déjà une augmentation de 17,4 % par rapport à l'année précédente. Bien sûr, nous savons que la demande d'asile va et vient et ne suit pas une trajectoire linéaire, mais nous sommes encore depuis 2018 dans une période haute, et sans doute durablement. C'est un défi, notamment pour assurer un traitement rapide des demandes, qui évite la dispersion dans la nature des demandeurs d'asile déboutés qui, ensuite, pour une grande partie d'entre eux, se maintiennent sans droit sur le territoire national.
Vos compétences vous préparent à l'évidence très bien à la responsabilité que le Président de la République envisage de vous confier. Je ne confonds pas celle-ci avec l'élaboration du droit d'asile lui-même, dont vous devrez assurer l'application. Pour autant, il ne vous sera pas interdit de contribuer à l'éclairage du Gouvernement et du Parlement. L'augmentation du nombre des demandes d'asile que l'on constate en France ne s'observe pas en Europe. Ne s'explique-t-elle pas surtout par le fait que notre pays serait un pays de rebond ? Que peut-on faire face à cette hypothèse ?
Je considère que la politique migratoire doit être européenne avant d'être nationale. Les difficultés abondent : la révision du règlement dit « Dublin III », qui est un échec, n'aboutit pas. Le Président de la République a envisagé d'aller plus loin en créant une agence européenne de l'asile. Cette idée vous paraît-elle crédible ? Ne se heurte-t-elle pas à des obstacles constitutionnels, chez nous comme en Allemagne ?
Le découplage entre la tendance européenne et celle que l'on observe en France est réel. Pour une part, il résulte des dysfonctionnements du système de Dublin, avec des demandes multiples provenant de personnes déboutées dans d'autres États membres. Cela renvoie à la nécessité de réformer le système de Dublin, ce qui ne relève pas de la responsabilité de l'Ofpra, mais de celle du Gouvernement, même si l'Ofpra a une expertise à apporter, compte tenu de sa connaissance de la demande d'asile, de sa dynamique et de sa composition.
Les grandes orientations des autorités françaises, dans le cadre de la renégociation du système de Dublin, consistent à rechercher une plus grande responsabilité des États membres pour que le principe de l'unicité de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile, qui est le coeur du régime d'asile européen commun, soit respecté. La contrepartie nécessaire doit être un mécanisme de solidarité entre les États membres, notamment en cas d'afflux important de demandeurs d'asile. Cette seconde dimension est aussi essentielle puisque, quel que soit le mécanisme de solidarité qui sera défini, l'Ofpra aura un rôle important à jouer. L'Office a participé aux missions de relocalisation qui ont été organisées à la suite de l'afflux important de réfugiés au cours des années 2015 et 2016. Plus récemment, il a contribué à l'examen de la situation des personnes secourues par des navires en mer Méditerranée.
La réforme du système de Dublin constitue, malgré les difficultés actuelles, une priorité du Gouvernement. Les perspectives d'intégration plus poussée du système d'asile européen sont présentes depuis l'origine. Nous sommes encore au milieu du gué, mais le Président de la République a rappelé que cet objectif d'intégration plus poussée doit être conservé.
Une agence européenne de l'asile peut revêtir des formes assez différentes. Celle dont on parle actuellement, dans le cadre de la réforme du règlement qui institue le bureau européen d'appui en matière d'asile, aurait des compétences plus étendues que ce bureau, mais n'aurait pas pour mission de statuer sur les demandes d'asile en lieu et place des autorités nationales de détermination. Elle aurait un rôle à jouer dans le rapprochement progressif des pratiques décisionnelles entre les États membres, qui est aussi un facteur de bon fonctionnement du système de Dublin.
L'horizon fixé par le Président de la République est plus ambitieux : il s'agirait d'aller vers une agence qui pourrait statuer via des structures nationales dans les différents États sur la demande d'asile. C'est une perspective cohérente avec l'esprit du régime d'asile européen commun. Il y a encore un certain nombre d'étapes à franchir, à commencer par la création de cette agence de l'Union européenne pour l'asile.
Si l'on devait confier la responsabilité de statuer sur la demande d'asile à une agence européenne, il faudrait peut-être une révision constitutionnelle, de la même manière que le système de Dublin a nécessité, en 1993, de réviser notre Constitution. Cela dépendrait, toutefois, de la nature des compétences qui seraient confiées à cette autorité, et des compétences qui seraient maintenues, le cas échéant, aux États membres.
M. Buffet est notre rapporteur pour avis sur le budget de l'asile et de l'immigration. Il a aussi été rapporteur au nom de notre commission des lois de nombreux textes qui concernent l'asile ou l'entrée et le séjour des étrangers.
Nous sommes heureux de vous voir ce matin devant notre commission des lois : voilà déjà quatre mois que l'Ofpra n'a pas de directeur ! Il est particulièrement regrettable qu'il ait fallu attendre si longtemps... Regrettable, d'abord, car les enjeux auxquels fait face cette institution sont considérables, et les actions menées sont extrêmement importantes, tant pour les demandeurs d'asile que pour ceux qui y travaillent. Regrettable, d'autre part, car il semble que ce délai soit le résultat d'un conflit politique entre le ministère de l'intérieur et le ministère des affaires étrangères, incapables de se mettre d'accord sur un profil pour succéder à M. Pascal Brice.
Les textes garantissent pourtant que l'Ofpra soit indépendante, même si elle garde un lien privilégié avec sa tutelle administrative au ministère de l'intérieur. Cette institution doit être impartiale dans la mesure où elle veille à l'exercice des droits des demandeurs d'asile, comme vous l'avez rappelé tout à l'heure. Quelle sera votre pratique concrète pour assurer l'indépendance de l'institution à l'égard du ministère de l'intérieur ?
La demande d'asile reste encore très dynamique, malgré les hypothèses peu réalistes du Gouvernement qui tablait, lors de la discussion budgétaire, sur une stabilisation en 2019 et en 2020. Les 120 000 demandes ont ainsi été dépassées pour 2018. Toute hausse imprévue de la demande entraînera mécaniquement des dépenses supplémentaires pour l'Ofpra et une sous-budgétisation. Comment vous préparez-vous, si vous êtes désigné, à faire face à une nouvelle augmentation de la demande d'asile avec des moyens contraints par une telle programmation budgétaire ?
Il ne m'appartient pas de commenter les circonstances de ma nomination. Je rappelle simplement qu'il est normal que celle-ci requière un accord à la fois du ministère de l'intérieur et de celui des affaires étrangères, puisque les textes prévoient que le directeur général est nommé sur proposition conjointe du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères.
L'indépendance est en effet cruciale. Même si sa pratique est bien établie, la loi de 2015 sur l'asile a expressément consacré l'indépendance fonctionnelle de l'Office. Sa raison d'être est de soustraire le traitement de la demande d'asile à toute considération d'ordre diplomatique ou de politique migratoire. L'indépendance signifie donc non seulement l'absence d'instructions individuelles sur des dossiers de demande d'asile, mais elle exclut aussi toute forme de fixation d'objectifs en termes de taux de protection, puisque cela contraindrait le traitement indépendant, objectif et impartial des demandes d'asile.
Cela n'empêche nullement l'Office de rester un établissement public. Son autonomie administrative et financière est la contrepartie d'une tutelle assurée par le ministre chargé de l'asile, qui est actuellement le ministre de l'intérieur. Je n'y vois aucune contradiction, car l'indépendance est une responsabilité qui oblige encore davantage à rendre des comptes, ce qui se fait dans le cadre de cette tutelle, notamment du contrat d'objectifs et de performance. Il est normal que le Gouvernement, en contrepartie des moyens mis à la disposition de l'Office, s'attende à certains résultats en termes de performance et de délais de traitement des demandes.
Si la dynamique actuelle des demandes d'asile se confirme, la question des moyens va se poser, et il faudra avoir rapidement un dialogue avec la tutelle, et avec la direction du budget. Il m'est difficile à ce stade d'être plus précis, faute d'avoir encore pu prendre une connaissance plus fine du dernier état des tendances de la demande d'asile et de la situation de l'établissement, notamment en termes de ressources humaines et de capacités de traitement des officiers de protection.
Merci de votre réponse sur votre conception de l'indépendance de l'Ofpra. Vous engagez-vous à revenir devant notre commission si, justement, votre conception de l'Ofpra n'était pas partagée par la tutelle ?
La CNDA, qui est l'organe de recours pour les décisions de l'Ofpra, est intrinsèquement liée au Conseil d'État, qui est votre corps d'origine. Est-ce pour vous une difficulté ou un atout ?
La nouvelle loi du 10 septembre 2018, qui entre progressivement en vigueur, pose de graves difficultés de fonctionnement à la CNDA : en réduisant un certain nombre de droits et en mettant en place les audiences par vidéo, on s'expose aux refus des avocats de participer aux procédures. Les reports de décisions se multiplient, parfois de plus de trois mois. Êtes-vous inquiet de la situation de la chaîne globale de l'asile ?
Vous avez indiqué que le système de Dublin dysfonctionne et vous avez évoqué le cas des personnes qui refont une demande en France après avoir été déboutées ailleurs. Vous n'avez pas parlé des personnes transférées dans un autre pays de l'Union européenne, mais qui n'avaient jamais fait de demande nulle part. Ne les considérez-vous pas comme en situation de pouvoir légitimement demander l'asile en France ?
Pour la convergence des politiques d'asile européennes, faut-il commencer par une fusion des organismes européens qui jouent le rôle actuel de l'Ofpra, ou par la création d'une sorte de Cour européenne du droit d'asile, qui ferait converger l'ensemble des agences nationales ?
Pensez-vous que l'Ofpra, qui est organisé pour étudier les demandes d'asile, doit rester sur ce coeur de métier ? Doit-elle aussi s'occuper d'une partie de ce que fait l'OFII en matière d'accompagnement des demandeurs d'asile ?
Ma question porte sur le transfert des demandeurs d'asile vers l'État de l'Union européenne dans lequel ils sont arrivés, en vertu des accords de Dublin. Ces accords ont montré des limites, voire une certaine absurdité puisque, en 2018, seuls 10 % des « Dublinés » avaient effectivement été transférés vers l'État européen responsable de leur demande. Comment faire aboutir la révision du règlement pour le rendre enfin effectif ?
Un enjeu important est la détection de la radicalisation dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et, plus généralement, contre les atteintes à l'ordre public. Les services spécialisés de l'État peuvent procéder à des enquêtes, qui peuvent amener l'Ofpra à retirer la qualité de réfugié à quelqu'un qui l'avait obtenue. La coopération avec les juridictions et les services spécialisés de l'État est-elle satisfaisante ? Sinon, comment l'améliorer ?
Vous m'avez d'abord interrogé, M. le sénateur Leconte, sur la relation que j'aurais avec le Parlement. Le statut de l'Ofpra me paraît justifier, plus encore que pour tout autre opérateur de l'État, une obligation de rendre des comptes et d'expliquer son action. Je serai donc toujours à votre disposition pour venir m'exprimer sur ce sujet. Du reste, la présence au sein du conseil administration de l'Ofpra de parlementaires des deux chambres contribue à ce lien essentiel.
La gestion de la CNDA est assurée par le Conseil d'État, gage de l'autonomie et de l'indépendance de la gestion de cette juridiction, notamment par rapport aux services du ministère de l'intérieur. Ma connaissance du travail juridictionnel et mon expérience de juge de cassation des décisions de la CNDA ne peuvent que faciliter ma compréhension de ces difficultés spécifiques et, le cas échéant, des attentes du Conseil d'État en ce qui concerne le rôle de l'Ofpra devant son juge. En tout cas, je serai très attaché à ce qu'il soit tenu le plus grand compte, dans la pratique décisionnelle de l'Office, de la jurisprudence de la CNDA et du Conseil d'État.
Quant au système de Dublin, plusieurs éléments peuvent concourir au rapprochement des pratiques décisionnelles, qui serait un élément important pour limiter les dysfonctionnements du système. Le Bureau européen d'appui en matière d'asile et, demain, l'Agence de l'Union européenne pour l'asile, devront concourir à un rapprochement des pratiques décisionnelles des différents pays. J'envisage également de conduire un dialogue bilatéral avec les agences homologues de l'Ofpra dans les grands pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe.
Vous avez évoqué la question d'une Cour européenne du droit d'asile. Par contraste avec l'absence de juge de la convention de Genève au niveau international, nous avons la chance en Europe d'avoir un juge, la Cour de justice de l'Union européenne, qui a déjà une jurisprudence abondante sur les modalités de mise en oeuvre du droit dérivé de l'Union européenne en matière d'asile. C'est très important pour faire converger les pratiques et aboutir à une compréhension commune des dispositions du droit dérivé en la matière.
Y a-t-il un lien entre les missions de l'Ofpra et celles de l'OFII ? Il s'agit de deux opérateurs importants de la politique de l'asile. L'OFII intervient à la fois avant et après l'Ofpra : avant, par le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile et après, dans tout ce qui concerne l'intégration des personnes ayant obtenu le statut. Il faut d'abord faire en sorte que les rapports entre ces deux établissements soient aussi fluides que possible aux différents points d'articulation de leur mission. J'y veillerai attentivement si je suis nommé.
Il y a un consensus pour reconnaître que le principe de l'unicité de l'État membre responsable d'une demande d'asile est inhérent au régime d'asile européen commun et, en même temps, que le système de Dublin, tel qu'il fonctionne actuellement, est source de dysfonctionnements, comme le montre le taux de transfert que vous avez mentionné, Mme la sénatrice Troendlé. L'Ofpra n'a pas à se substituer au Gouvernement pour définir les orientations qu'il convient de retenir pour renégocier le règlement Dublin III en vue de l'adoption de Dublin IV. J'ai rappelé les principes qui guident actuellement la négociation : renforcer la responsabilité des États et trouver un mécanisme de solidarité. Je ne peux pas préjuger le point d'aboutissement des négociations, mais je veillerai à ce que l'Ofpra apporte son expertise au Gouvernement et à ce qu'il joue tout son rôle dans la mise en oeuvre du dispositif d'aboutissement et contribue à la mise en oeuvre des mécanismes de solidarité, notamment en se projetant dans d'autres pays de l'Union européenne lorsque c'est nécessaire.
Mme la sénatrice Jourda m'a interrogé sur la détection de la radicalisation et, plus généralement, sur les questions d'ordre public. Il y a d'abord le jeu des clauses d'exclusion de la convention de Genève, qui repose en substance sur l'idée qu'il n'y a pas d'asile pour les bourreaux. À cet égard, les relations entre le parquet et l'Office sont importantes pour identifier les cas dans lesquels l'asile devrait être refusé à des personnes qui se sont rendues coupables dans leur pays d'agissements de cette nature, ou dans lesquels il faudrait retirer le statut lorsque ces faits n'auraient pas été identifiés au moment de l'octroi. Il y a aussi un rôle d'information du parquet à l'égard de l'Office pour identifier ces situations.
Par ailleurs, la possibilité de refuser l'asile ou de retirer le statut pour des raisons liées aux menaces pour la sécurité nationale que pourrait représenter un demandeur a été renforcée par la loi sur l'asile et l'immigration avec, notamment, la possibilité de demander des enquêtes. Je n'ai pas une connaissance suffisamment approfondie du fonctionnement quotidien de ces mécanismes, qui ne sont naturellement pas exposés au grand jour, mais il y a sans doute des possibilités d'amélioration et de fluidification des relations entre l'Ofpra et le ministère de l'intérieur sur ce point. En tout cas, je serai attentif à ce que ces dispositions prennent toute leur portée, pour éviter l'octroi du statut à des personnes qui représenteraient une menace grave pour l'ordre public.
Je suis rapporteur pour avis du budget des juridictions administratives. Lors de mon dernier rapport, j'avais souligné que, parfois, le législateur prend des mesures sans vérifier réellement la capacité de l'administration à les assumer. C'est peut-être le cas de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie, qui a confié un nouvel Office au juge administratif en matière d'asile, qui vient s'ajouter aux différents contentieux dont il a déjà la charge.
Cette loi supprime ainsi le caractère suspensif de certains recours devant la CNDA tout en ménageant une nouvelle voie de recours pour le rétablir dans certains cas. Le président de la CNDA avait annoncé que cela concernerait 20 000 demandeurs d'asile par an. Ces changements sont-ils source d'inquiétudes pour l'Ofpra ?
Vu le nombre de demandeurs d'asile à Calais, peut-on en savoir plus sur leur situation et sur le délai prévu pour l'instruction de leur dossier ? C'est important aussi au regard de l'évolution prévisible des relations entre la France et la Grande-Bretagne... Avez-vous des informations sur les mineurs et les jeunes majeurs étrangers isolés, qui sont très nombreux dans cette zone de notre territoire ?
Vous auriez pu insister sur le fait que vous avez opéré pendant près de sept ans, et pour faire du droit, au sein d'un ministère dans lequel des ONG ont toute leur place, proclamant régulièrement ce qui doit être décidé et ce qui doit être pensé. Il semble que vous avez pu opérer dans ces conditions particulières de manière harmonieuse.
Comment peut-on progresser vers une plus grande coordination européenne de la gestion du droit d'asile ? Avez-vous perçu de réelles différences dans les pratiques et même dans les schémas de procédure dans l'accueil des demandeurs d'asile entre les organismes compétents au sein de l'Union européenne ? Y a-t-il de vrais obstacles à une harmonisation ? L'audience dont bénéficie l'Ofpra, du fait de la qualité de son travail, doit lui permettre de faire évoluer les pratiques en lui faisant jouer un rôle d'entraînement pour réduire les obstacles à l'harmonisation.
Nous connaissons la grande sensibilité de la population française à ces problématiques. L'Ofpra est l'objet de critiques de ceux qui ne connaissent pas bien ce qui s'y passe. Le ministère de tutelle vous autorisera-t-il à faire de la pédagogie auprès des populations ? Les événements actuels montrent une forte volonté chez nos concitoyens de transparence : ils veulent savoir ce qui se passe.
Nous comprenons parfaitement que vous ne commentiez pas les conditions de votre nomination. Il n'empêche que, pour l'observateur extérieur, il y a un problème d'indépendance. Ma question est très simple : si vous constatez que vous n'avez pas l'indépendance souhaitée, démissionnerez-vous ?
Le fait que les recours soient devenus non suspensifs a des conséquences en aval de la compétence de l'Ofpra, même si celui-ci est partie prenante aux procès devant la CNDA, puisque ce sont ses décisions qui sont contestées. Elles le sont d'ailleurs dans la quasi-totalité des cas : le taux de recours est extrêmement élevé. Comme vous le relevez, M. le sénateur Kanner, même dans les cas où le recours n'est pas suspensif de plein droit, le législateur a aménagé la possibilité d'une voie de droit suspensive lorsque les conditions le justifient. Les personnes concernées ne sont pas laissées sans possibilité de suspendre les éventuelles procédures d'éloignement qui pourraient être mises en oeuvre.
À Calais, l'Ofpra a joué un rôle important, sous l'impulsion de Pascal Brice, pour apporter des solutions aux personnes concernées et pour faire s'exprimer le besoin de protection qui ne s'était pas spontanément exprimé, en identifiant les personnes qui relevaient du droit d'asile. Nous devons poursuivre cette action, et faire en sorte que les personnes qui sont susceptibles de bénéficier de l'asile le sachent et puissent faire valoir leurs droits. Pour les mineurs non accompagnés, on constate un faible recours à la procédure d'asile, qui provient sans doute d'une insuffisance d'informations, y compris des travailleurs sociaux qui accompagnent ces mineurs. Il y a sans doute une action à conduire pour que l'ensemble des intervenants soient mieux informés des possibilités à cet égard : un mineur non accompagné peut tout à fait demander l'asile, il n'est pas nécessaire qu'il attende sa majorité, un administrateur ad hoc doit simplement être nommé.
En réponse à vos interrogations, M. le sénateur Richard, je ne prétends pas avoir une connaissance encore très approfondie des différents systèmes européens, mais, du point de vue de l'organisation des structures qui s'occupent des demandes d'asile, on constate d'assez grandes différences, entre agences ou administrations centrales, avec des compétences qui parfois sont beaucoup plus étendues que celle de l'Ofpra et s'étendent à la délivrance des titres de séjour.
Cette grande diversité est, en soi, un frein à l'harmonisation et au rapprochement des pratiques. Mais on peut faire des progrès à la fois dans le dialogue bilatéral et dans le cadre de la future agence de l'Union européenne pour l'asile, dont la mission sera vraiment de constituer un socle de compréhension commun des textes sur l'asile en Europe.
Oui, M. le sénateur Marc, cela fait partie de la mission d'un directeur général de l'Ofpra que d'expliquer la mission de l'établissement. Pascal Brice a beaucoup fait à cet égard, et je continuerai dans le même sens. Je n'ai senti aucune réticence sur ce point dans mes discussions avec la tutelle.
Quant à l'indépendance, M. le sénateur Collombat, j'ai dit assez clairement comment je la concevais, et je n'ai perçu dans les conditions qui ont présidé à ma désignation comme candidat aucune remise en cause implicite ou explicite de cette indépendance. Je n'ai pas de doute sur le fait qu'elle sera parfaitement respectée, comme l'exige la loi.
Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition de nomination
Il se déroulera à bulletins secrets comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 3 de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, les délégations de vote ne sont pas autorisées.
Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait pas procéder à la nomination de M. Julien Boucher si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Les dépouillements des scrutins de l'Assemblée nationale et du Sénat auront lieu simultanément au sein des commissions lois des deux assemblées, à l'issue de l'audition de M. Boucher à l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 11 adapte les dispositions de la proposition de loi pour que les entreprises publiques locales (EPL) d'outre-mer, notamment de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, puissent en bénéficier.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11.
L'amendement gouvernemental n° 7 réécrit l'article 1er, alors que la commission des lois voulait établir un principe clair et lever toute confusion entre l'objet des sociétés publiques locales (SPL) et les compétences des collectivités qui en sont actionnaires. Avis défavorable.
L'amendement n° 4 modifie la rédaction de l'article 1er en ajoutant l'adverbe « directement ». Même si je comprends la logique, je suis allergique aux adverbes, qui cachent parfois le diable, à savoir ici l'interprétation du juge administratif. Un problème d'interprétation est déjà la cause de cette proposition de loi, n'y revenons pas ! Avis défavorable.
Le diable est dans les adverbes !
Pas seulement dans les adverbes.
Avis défavorable à l'amendement gouvernemental n° 8, qui réécrit l'article 2.
Cet amendement est assez pertinent. Si un domaine n'entre pas dans le champ de compétence d'une collectivité territoriale, il est normal qu'elle ne puisse participer à une personne morale qui a ce domaine pour objet. Aller à l'encontre de ce principe reviendrait à rétablir, en quelque sorte, la compétence générale des collectivités, en contradiction avec les dernières lois. Si on regrette cette vision, il faudrait alors plutôt changer la loi dans un sens plus général.
Une collectivité territoriale ne peut participer au capital d'une SPL ou d'une société d'économie mixte (SEM) en dehors de ses compétences ; le code général des collectivités territoriales l'interdit déjà. Inutile d'y revenir à chaque fois qu'on légifère sur les SPL ou les SEM.
Le droit positif va effectivement dans ce sens, l'amendement du Gouvernement est satisfait.
Avis défavorable à l'amendement n° 5, qui modifie la rédaction de l'article 2.
Nous retrouvons l'adverbe « directement ».
Avis défavorable à l'amendement gouvernemental n° 9 qui réécrit l'article 3.
Une troisième fois, M. de Belenet veut introduire l'adverbe « directement »...
Même avis défavorable à cet amendement n° 6.
L'amendement n° 10 supprime l'article 4 portant validation des EPL existantes qui ne respecteraient pas le critère introduit par la jurisprudence du Conseil d'État.
Ce serait dommage ; la validation apporte une sécurité juridique importante. Je maintiens la rédaction de la commission des lois. Avis défavorable.
J'appelle à la prudence. La validation, acte par lequel le législateur interrompt une procédure juridictionnelle, doit remplir des critères stricts pour ne pas s'opposer à la séparation des pouvoirs et ne pas créer plus de désordre que celui qu'elle est censée régler...
Les sociétés sont des entités juridiques, mais avant tout des contrats. À l'exception des dispositions d'ordre public, le droit qui leur est applicable est celui qui était en vigueur au moment de leur conclusion.
Si nous voulons que les dispositions que nous examinons s'appliquent aux EPL existantes, il faut explicitement le prévoir en les « validant ». C'est la raison d'être de l'article 4, dispositif législatif parfaitement nécessaire.
Les EPL existantes représentent près de 14 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel, elles emploient 65 000 personnes et fournissent un logement à 1,4 million de Français. Garantir la viabilité des EPL est un impérieux motif d'intérêt général et les griefs d'inconstitutionnalité avancés par l'objet de l'amendement ne nous semblent pas fondés.
La réunion, suspendue à 10 h 30, est reprise à 10 h 45.
Audition du maréchal des logis chef thierry guerrerro président et du capitaine marc rollang membre du conseil d'administration de l'association professionnelle nationale militaire gendarmes et citoyens
Dans le cadre de nos auditions à la suite des événements du 16 mars dernier, nous recevons le maréchal des logis-chef Thierry Guerrerro, président, et le capitaine Marc Rollang, membre du conseil d'administration de l'association professionnelle nationale militaire (APNM) Gendarmes & Citoyens.
Nous avons précédemment entendu le ministre de l'intérieur et son secrétaire d'État, les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales, et l'ensemble des organisations représentant les policiers et les gendarmes, dont vous êtes les derniers représentants. Nous entendrons à quatorze heures la garde des sceaux et à seize heures le préfet de police de Paris.
Ainsi, nous espérons avoir une vision complète pour mieux comprendre ces événements et mieux apprécier la pertinence des mesures prises pour éviter que de tels événements ne se reproduisent. Nous y sommes d'autant plus sensibles que, le 4 décembre dernier, nous avions reçu le ministre de l'intérieur et son secrétaire d'État, à la suite des événements survenus à l'Arc de Triomphe le 1er décembre 2018, afin de savoir si les mesures prises permettraient de contenir de futures violences. Elles l'ont à peu près permis jusqu'aux violentes manifestations et dévastations du 16 mars dernier.
Maréchal des logis-chef Thierry Guerrero, président de l'association professionnelle nationale militaire Gendarmes & Citoyens
Merci pour votre invitation, qui nous permet d'exprimer la parole des gendarmes membres de notre association. Président de l'APNM Gendarmes & Citoyens, je suis gendarme d'active depuis une trentaine d'années, et suis passé par la gendarmerie mobile avant d'être gendarme départemental.
Capitaine Marc Rollang, membre du conseil d'administration de l'association professionnelle nationale militaire Gendarmes & Citoyens. - Je suis fier d'avoir trente-deux ans de service sur dix postes différents. Je suis officier de gendarmerie chargé des opérations et du renseignement au groupement de gendarmerie départementale du Pas-de-Calais, à Arras.
Quel est votre diagnostic sur l'organisation du maintien de l'ordre le 16 mars dernier sur les Champs Élysées ? Que vous a-t-il manqué pour prévenir les actes de vandalisme et les violences - des moyens juridiques, matériels ou humains ?
Est-ce la conception même de l'organisation du maintien de l'ordre ce jour-là qui a comporté des faiblesses et explique ce résultat ? Nous sommes conscients que le maintien de l'ordre sur les Champs-Élysées n'était pas le seul objectif des forces de sécurité dans Paris ; elles devaient aussi protéger les lieux de pouvoir et assurer la sécurité d'autres manifestations déclarées et non interdites, sans dégarnir d'autres villes...
Capitaine Marc Rollang. - Une manifestation traduit le ressenti d'une population et est l'expression d'une frustration - légitime ou non - sur la voie publique. La République française a la chance merveilleuse d'avoir deux forces dédiées au maintien de l'ordre, les CRS et la gendarmerie mobile. Celles-ci veillent à la fois à garantir l'expression populaire légitime et à maintenir, préserver et rétablir l'ordre public. La gestion d'une manifestation relève d'une stratégie générale en déclinaison successive avec un niveau opérationnel, une phase tactique et une phase technique. À Paris, la gendarmerie mobile intervient sur une zone dépendant de la police nationale et de la préfecture de police. Elle fournit donc hommes et matériels qu'elle met à disposition de la préfecture. Celle-ci définit, envisage et organise une stratégie générale - ce qu'elle veut ou non - et les moyens pour atteindre ce résultat.
La stratégie globale est un esprit politique généraliste qui décline au niveau opérationnel l'application des moyens engagés, matériels, humains dans le cadre juridique. Il est difficile pour un chef - et je le suis à mon humble niveau - de diffuser des ordres du haut vers le bas. Nous avons un outil opérationnel : la radio. Mais dans un schéma aussi compliqué que Paris, il y a une multitude de moyens radios, opérationnels ou non. Il y a donc un délai de dix à trente minutes entre la décision du chef et l'action tactique et technique.
Selon mon analyse, cette complexité hiérarchique dans la succession des couches de commandement et la multiplicité des acteurs provoque un retard certain, mais aussi une dissolution de la décision première du chef au fur et à mesure des strates intermédiaires.
Dans ce contexte de rétablissement de l'ordre en situation insurrectionnelle, il faut garantir l'intégrité physique des manifestants et des forces de l'ordre, pour ne pas ajouter du bruit au bruit, ni de la violence à la violence, mais faire preuve de graduation, d'action en cas d'absolue nécessité et de capacité de manoeuvrer.
Les ordres ont été tardifs, à cause de moyens techniques défaillants et d'une conception verticale de la hiérarchie, qui pose problème pour comprendre les difficultés sur l'ensemble du terrain - lors d'un problème sur un compartiment de terrain, la riposte déplace le problème. Il a manqué au chef des moyens d'appréciations globaux, techniques et rapides.
Certains de vos collègues nous ont affirmé que la plupart des unités de gendarmerie avaient été concentrées autour de bâtiments officiels, et que douze unités protégeaient l'Élysée. Vous auriez donc été empêchés d'intervenir ailleurs. Avez-vous eu cette impression ? Les brigades de répression de l'action violente (BRAV) sont-elles des dispositifs adaptés à ce genre de manifestations ?
Je ne connais pas le chiffre exact des escadrons en garde statique. Employer des professionnels du maintien de l'ordre, CRS et gendarmes mobiles, pour des gardes statiques, est une aberration.
Il y a deux aspects de maintien de l'ordre, tout dépend de ce que l'on veut faire. Les BRAV peuvent jouer un rôle complémentaire pour les interpellations ; par contre, elles ne sont pas formées au maintien de l'ordre, et n'ont pas à intervenir en première ligne. Il faut laisser les CRS et les gendarmes mobiles en première ligne.
On ressent bien une forme de déception. Pourriez-vous mieux faire, vos compétences pourraient-elles être mieux utilisées ? La solution se trouve-t-elle dans la chaîne de commandement ? J'espère me tromper, mais vous me semblez un peu désabusés... Votre mission n'est peut-être pas reconnue comme telle ?
Capitaine Marc Rollang. - Vous n'avez sans doute pas tout à fait tort... Commander est un acte de responsabilité - administrative, politique et judiciaire - et est partie inhérente à notre statut de chef. La déclinaison de la stratégie passe par la tactique, qui peut être statique et défensive, ainsi que par la volonté et le courage - qui ne se mesure pas, il est là ou non - du chef de manoeuvrer. L'action offensive, déterminée, risque toujours d'aboutir à des dommages matériels et physiques, du côté des forces de l'ordre comme du côté de la population en face de nous. C'est un choix tactique du chef ; dans la gendarmerie, dans un esprit militaire, on ne le conteste pas. Le chef commande, s'appuie sur ses adjoints pour consolider une stratégie, qu'il décide et assume.
Ce jour-là, un dispositif défensif à vocation statique visait à protéger les lieux symboliques et culturels, jugés comme essentiels, pour permettre le sacrifice de lieux accessoires, afin que la colère se dissolve. Cela faisait partie intégrante du dispositif.
Notre président vous le disait à l'instant : le maintien de l'ordre est un métier. En première ligne, il faut des personnes formées, aguerries, travaillant en escadrons ou en compagnies, avec du matériel adapté, pour une action défensive ou offensive. Sur les ailes ou à l'arrière, le dispositif peut être accompagné par des moyens plus souples comme les détachements d'action rapide (DAR) de la police nationale ou la brigade anticriminalité (BAC). Cela suppose que le chef soit en capacité d'analyser en temps réel grâce aux comptes rendus vidéo, audio, et à la presse, à charge pour lui, comme responsable, d'organiser la manoeuvre de riposte en lien avec une stratégie générale.
J'ai participé à la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure. Nous nous sommes rendu compte que les officiers de la gendarmerie échangeaient avec les gendarmes de base, et que la situation était positive malgré un contexte lourd, notamment des suicides. En vous écoutant, je suis perplexe. Dans cette situation insurrectionnelle, cet esprit de corps semble perturbé. Je sens aussi une certaine déception, peut-être due à la fatigue de vos troupes ? Avez-vous subi beaucoup de casses, matérielles ou physiques ?
La semaine dernière, le directeur général de la gendarmerie nationale a évoqué l'utilisation d'hélicoptères pour améliorer la façon d'évoluer dans cette situation insurrectionnelle, lesquels prendraient des photos. Estimez-vous que ce matériel est un plus ? Quel est votre avis sur la participation de la gendarmerie nationale à l'effort de collecte du renseignement pour d'éventuelles poursuites judiciaires ?
L'esprit de corps dans la gendarmerie nationale n'a jamais été aussi fort qu'actuellement, mais il y a un sentiment de frustration, notamment à la suite des événements du 16 mars. Nous savons faire du maintien de l'ordre ; c'est le métier des gendarmes mobiles. Lorsque vous savez manoeuvrer, mais que, par une trop grande inertie dans la remontée d'informations ou la descente des ordres, vous ne pouvez manoeuvrer en temps réel, vous avez un sentiment de frustration. Mais je vous rassure, nous n'avons aucun problème d'esprit de corps...
Quelques matériels sont vieillissants, notamment les vieux véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG), qui auraient besoin d'être rapidement remplacés. Certes, cela a un coût.
La gendarmerie nationale, comme les forces de l'ordre, paie un lourd tribut, avec 460 blessés. Certes, ce ne sont que des blessés, et durant ces vingt dernières semaines, c'est un miracle qu'il n'y ait eu aucun décès d'un côté comme de l'autre. Tant mieux, cela montre, si certains en doutaient encore, la qualité et le professionnalisme des forces de l'ordre.
Capitaine Marc Rollang. - Imaginez un jeune gendarme de 22 à 25 ans, dont c'est le premier métier, qui aborde une telle situation insurrectionnelle dès sa deuxième année de service. Il est sourd, presque aveugle sous son casque avec la buée, il est abrité derrière son bouclier sous les coups de barre de fer d'un fou furieux. Il se dit : « Est-ce que toute ma vie sera comme cela ? Devrai-je encore encaisser sans réagir, au risque d'être blessé, voire mutilé ? ». Un pétard de pêche éclatant à 50 centimètres du casque abîme l'audition. Or le gendarme risque de ne plus être apte à exercer son métier, d'être réformé, compte tenu de la condition physique nécessaire dans un statut militaire... Et chaque gendarme pense la même chose ; c'est terrible.
Nous avons le potentiel pour réagir. Nous sommes formés pour cela, nous voulons manoeuvrer, agir et non subir. C'est frustrant : nous ne réagissons pas.
La semaine dernière, nous avons reçu un représentant de l'APNM GendXXI. Quelle est la différence entre vos deux associations ? Par ailleurs, nous savions qu'il y aurait une arrivée massive de black blocs le 16 mars, mais leur accueil n'a, semblerait-il, pas été correctement anticipé. Qu'aurait-il fallu faire pour vraiment anticiper cette situation ?
Les camarades de GendXXI appartiennent à une structure homologue, reconnue également par le ministère de la défense. Nous représentons seulement deux courants de pensée un peu différents.
Nous savions que ces black blocs allaient arriver, mais nous ne savions pas qu'on remettrait en cause ce qui avait été fait précédemment, à savoir le contrôle en amont des manifestations. Lorsque celui-ci est bien fait, il annihile beaucoup de black blocs, avant leur arrivée sur les lieux. Lors de ces contrôles, en cas d'infraction flagrante - comme la détention d'une arme - et si la réponse judiciaire est efficace, on arrive à les endiguer.
Capitaine Marc Rollang. - Le renseignement est la réduction de l'incertitude afin de dégager des hypothèses à haute valeur ajoutée, en vue de décliner, en réaction, des hypothèses de travail. C'est un métier complexe. Ainsi, des contrôles ont été effectués à des barrières de péage. Le 16 mars, mes camarades du peloton d'autoroute de Bapaume ont contrôlé un bus de manifestants, sans arme de fait ou par destination. Par hasard, ils ont vu à la télévision à seize heures deux passagers agresser physiquement des forces de l'ordre. Au retour, ils ont contrôlé le bus et ont pu relever l'identité des deux personnes. Il n'y a rien de pire que de travailler en amont, lorsque l'infraction n'existe pas. Le renseignement est la seule manière d'obtenir des éléments de preuve pour une identification a posteriori. Une manifestation réussie est une manifestation pour laquelle il y a eu de bons renseignements. Il faut consolider les barrages pour filtrer bien en amont, au niveau départemental et régional. Cela nécessite des moyens lourds, des personnes formées, avec parfois aucun résultat. Le renseignement est une science inexacte, mais il vous apporte des preuves pour le volet judiciaire.
À titre personnel, mais aussi en tant que sénateur, je connais bien la gendarmerie départementale, mais moins la gendarmerie mobile. Que pensez-vous des différences de matériel entre gendarmes mobiles et CRS ? Faites-vous parfois des manoeuvres communes avec les CRS - sans vouloir rallumer de guerre des polices ?
Vous n'êtes pas autorisés à ouvrir le coffre des voitures pour découvrir des armes par destination sauf réquisition du procureur, contrairement aux douaniers. Nous réfléchissons à modifier un article de la Constitution pour ce faire. Nous pourrions peut-être avancer sur ce point pour les « gilets jaunes » ou pour lutter contre le terrorisme, qu'en pensez-vous ?
Je ne connais pas en détail le matériel des CRS, mais il est quasiment identique au nôtre. Ils ont peut-être une dotation différente pour l'armement intermédiaire. Dans la gendarmerie mobile, nous avons quatre lanceurs de balles de défense (LBD) par escadron ; c'est insuffisant.
Des manoeuvres communes entre gendarmes et CRS sont courantes en province, notamment à Bordeaux. Cela ne pose pas de problème particulier, car, à la différence de Paris, il y a une proximité immédiate avec les autorités administratives, qu'elles soient de la police ou de la gendarmerie. La réactivité n'a jamais posé de souci avec les CRS.
Actuellement, nous ne pouvons ouvrir les coffres en amont que sur une réquisition du procureur, qui définit le moment et le lieu des contrôles. Cela nous pose problème, car nous pouvons inviter une personne à ouvrir son coffre, mais pas l'y contraindre. La loi pourrait être révisée, afin de décider cette mesure non seulement pour le maintien de l'ordre, mais, plus largement, dans le cadre d'une mission judiciaire ou de police administrative du quotidien.
Capitaine Marc Rollang. - La judiciarisation des infractions inhérentes ou périphériques aux troubles à l'ordre public n'est pas nouvelle, mais elle prend actuellement une ampleur considérable : entre 1 000 et 1 500 gardes à vue sont réalisées parfois en amont d'une manifestation. En amont d'un événement parisien, le gendarme doit faire preuve de discernement, notion ancrée dans le coeur de tout gendarme. Ainsi, lorsqu'il contrôle un véhicule de quatre personnes qui, selon les fichiers consultés ou leur profil visuel, semblent avoir une capacité de nuisance forte, avec six à dix boules de pétanque dans leur voiture, le gendarme, par construction intellectuelle, peut envisager qu'ils vont les lancer sur des vitres, les forces de l'ordre ou des particuliers, même s'ils vous affirment appartenir à un club de pétanque. Un couple de retraités dans le même cas vous semblera moins dangereux. La seule différence, c'est le ressenti. Si vous judiciarisez l'affaire, vous allez neutraliser deux officiers de police judiciaire pour un profil, et fragiliser la présence policière sur le terrain. Le chef voudra-t-il mobiliser ses hommes sur le terrain ou pour judiciariser ces affaires ? Ce sont des choix techniques, dépendant du nombre de personnes disponibles et des moyens. C'est un travail de fond.
Que pensez-vous de l'intervention de l'armée - hormis gendarmerie nationale ? Pour quoi faire, et est-ce une bonne idée ?
Au fur et à mesure des auditions, j'entends des informations difficilement compatibles entre elles. Certains affirment que la casse sur les Champs-Élysées aurait pu être prévue comme un moyen de centraliser les manifestations, voire de permettre un défoulement. Pour d'autres, les manifestations étaient mal cadrées parce que les ordres n'étaient pas adéquats, pas au bon moment ou absents. La casse sur les Champs-Élysées est-elle donc une stratégie ou un échec dans le maintien de l'ordre ?
Ne confondons pas intervention et présence de l'armée, ce qui a été l'occasion de nombreux amalgames dans les médias. Je ne comprends pas pourquoi la présence de l'armée a choqué, car l'armée est déjà présente au quotidien avec Sentinelle. Qu'elle garde statiquement les monuments et les biens de la République nous semble naturel, sain et opportun, et une meilleure solution que d'y affecter CRS ou gendarmes mobiles. Par contre, faire intervenir l'armée pour du maintien de l'ordre serait, pour nous, inconcevable.
Capitaine Marc Rollang. - En cas de dynamique offensive pour reprendre la main sur des casseurs professionnels se faisant une gloire de casser des symboles républicains, qui sont sportifs, jeunes et souples, vous allez attraper le moins rapide, le plus faible, l'ahuri, mais pas le bon client. Pour cela, il faut procéder à des manoeuvres chirurgicales, offensives et brutales. Il faut vingt, trente ou quarante fonctionnaires de police, du courage, un sens élevé du devoir. Les deux premiers agents vont subir physiquement des violences, et il y aura de la casse en face. Le décideur est-il prêt à accepter le coût humain à payer, policier avec un oeil crevé ou une main tranchée, un coup de bâton télescopique malheureux cassant la colonne vertébrale d'un manifestant, ou un tir de LBD ? Il faut toujours mettre les bons mots sur les bons maux... Ai-je le courage de prendre un tel risque ? Telle est la vraie question, et je n'ai pas la réponse.
Vous avez un contact direct avec les manifestants, encore faut-il avoir le courage de passer à l'action. Nous avons des images de tout ce qui se passe, il est donc possible d'interpeller dès le lendemain les casseurs et d'avoir une réponse judiciaire. Qu'est-ce qui empêche cela ?
Il est complexe d'identifier a posteriori. On peut interpeller, à condition de pouvoir identifier la personne et de se donner les moyens de l'identifier. Certes, nous avons des possibilités de marquage, mais l'identification passe par le travail de renseignement en amont. Nous manquons de moyens pour identifier a posteriori.
Dans toutes nos collectivités locales, on nous demande de nous équiper de vidéosurveillance. Lorsqu'on voit les black blocs s'équiper au milieu de la foule, l'identification est claire ! Sinon, nos caméras de vidéosurveillance ne servent à rien...
Capitaine Marc Rollang. - J'ai exercé des responsabilités localement. Surtout, n'arrêtez pas d'investir dans la vidéosurveillance, technique importante et qui a fait ses preuves. Ce témoin déshumanisé ne restitue que ce qu'il a vu, rien que les faits, et le dit si on lui pose la question... Je ne suis pas sûr que l'autorité judiciaire soit capable de traiter autant d'informations de flagrance ; elle l'est peut-être sur le long terme. Pour constituer une infraction, il faut un élément légal, un élément matériel et un élément moral : c'est-à-dire, M. X, vu tel jour à telle heure - moment qui n'est pas couvert par la prescription -, à tel endroit précis, maquillé ou camouflé. C'est une infraction. Mais l'avoir vu en train de lancer des boulons ou des flèches sur les forces de l'ordre est une autre chose à prouver. La vidéo, l'ADN ou des témoignages sont des éléments de preuve, qu'il faut consolider. Ayant témoigné souvent à la barre, je peux vous dire que, même convaincu, j'ai vu de nombreux prévenus relâchés faute d'avoir eu le temps matériel d'apporter des preuves solides... Il est facile d'amener des preuves pour une petite infraction, basique, mais lorsque l'infraction est grave et que les auteurs sont nombreux, c'est très difficile. Les forces de l'ordre ne sont pas toujours très à l'aise lorsque les questions sont posées d'une certaine manière : il a lancé quoi, contre qui, avec quelles conséquences, avez-vous saisi le produit ? Êtes-vous vraiment sûr que ce soit lui ? L'autorité judiciaire a du mal à traiter tout ce contentieux d'ordre public. La complexité de la procédure pénale est également un facteur aggravant, qui empêche une parfaite gestion de l'ordre public.
Merci pour toutes ces informations sur le maintien de l'ordre, qui a considérablement évolué...
La réunion, suspendue à 11 h 40, est reprise à 12 h 45.
La commission procède au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Julien Boucher aux fonctions de directeur général de l'OFPRA, simultanément à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale.