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Timestamp: 2018-04-22 13:05:48+00:00
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Brian Caldas Van Der Vinne
1 REVISTA SEMESTRAL INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL Ano XVIII N.º 34 Abril 2014 FÓRUM Edição Especial Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões Autorité de Contrôle des Assurances et des Fonds de Pensions du Portugal Portuguese Insurance and Pension Funds Supervisory Authority
3 SUMÁRIO Editorial 3 Artigos e documentos de trabalho 5 Breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português: o seguro de acidentes de trabalho em especial ( ) 7 Nota sobre a evolução recente do regime do seguro obrigatório de acidentes de trabalho para trabalhadores por conta de outrem ou das vantagens das relações de família 25 Apontamentos sobre o regime vigente de reparação de danos resultantes de acidentes de trabalho 49 O Fundo de Acidentes de Trabalho 109 A Lei de Acidentes de Trabalho Aspetos controversos da sua aplicação 121 Atualidades 135
4 Ficha Técnica Título da Publicação FÓRUM Revista Semestral do Instituto de Seguros de Portugal Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Seguros de Portugal José Figueiredo Almaça Diretor Rui Fidalgo Coordenação Editorial Comissão editorial do Instituto de Seguros de Portugal Endereço da Redação Av. da República, n.º Lisboa Portugal Telefone: Endereço eletrónico: É autorizada a reprodução total ou parcial desta publicação desde que referenciada a fonte e o autor. Depósito Legal: /00 ISSN: ICS: Ano de edição: 2014
5 JOSÉ FIGUEIREDO ALMAÇA Presidente do Instituto de Seguros de Portugal 2 3 Editorial Em Portugal, a aplicação do regime jurídico dos acidentes de trabalho ou, se quisermos, a satisfação da necessidade de proteção social em matéria de reparação de danos sofridos em resultado de acidentes de trabalho e doenças profissionais, passa pela subscrição obrigatória de um seguro de acidentes de trabalho junto dos operadores do mercado segurador. Refletindo a atenção que o Instituto de Seguros de Portugal dedica a este tema, o ISP assinalou o centenário da Primeira Lei de Acidentes de Trabalho com a abertura de uma exposição dedicada ao tema e a realização de uma conferência, que contou com intervenções de diversos especialistas na área dos acidentes de trabalho e com a qual se procurou destacar o importante contributo económico e social do setor segurador na proteção das vítimas de acidentes de trabalho. A presente edição da Revista Fórum testemunha o interesse que esta Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões dedica a esta matéria, sendo inteiramente consagrada ao regime jurídico dos acidentes de trabalho em Portugal. No primeiro artigo desta publicação, o Dr. David Teles Pereira desenvolve uma breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português, que situa entre 1913 e 2000 e a partir da qual reforça o papel estrutural e central deste seguro na responsabilidade pelos acidentes de trabalho, desempenhando uma função de garantia de pagamento das indemnizações ao trabalhador e, complementarmente, de garantia de solvabilidade da entidade patronal. [continua]
6 A evolução recente do regime do seguro obrigatório de acidentes de trabalho para trabalhadores por conta de outrem, resultante da entrada em vigor, em 2009, do Regime Jurídico do Contrato de Seguro (RJCS) e da nova Lei dos Acidentes de Trabalho (LAT09) é analisada em profundidade pelo Dr. Arnaldo Oliveira. Sendo ambos os universos jurídicos enformados, ainda que em medida diversa, por uma preocupação de proteção da vítima do acidente, são postas em evidência as vantagens da interação entre os dois regimes, mais concretamente os benefícios que poderão advir para o RJCS do contágio pelas evoluções que forem sucedendo no regime de acidentes de trabalho propriamente dito. O Dr. João Diogo Duarte debruça-se sobre a reparação de danos advenientes de acidentes de trabalho, propondo-nos o mapeamento dos pontos mais relevantes relacionados com o regime geral vigente. Neste texto, o autor apresenta uma súmula do regime reparatório geral dos danos acidentários sofridos por trabalhadores subordinados (ou sucedâneos), salientando as principais alterações introduzidas pela LAT09 face ao regime anteriormente em vigor e explorando alguns tópicos que se apresentam mais controversos, tais como o conceito de acidente de trabalho e os regimes de remição e atualização de pensões e de revisão das prestações preparatórias. A Dra. Conceição Aragão faz-nos uma apresentação detalhada do Fundo de Acidentes de Trabalho (FAT), fundo público dotado de personalidade judiciária e de autonomia administrativa e financeira, que funciona junto do ISP a quem compete a sua gestão técnica e financeira, e que assegura o pagamento das prestações que forem devidas por acidentes de trabalho sempre que, por motivo de incapacidade económica objetivamente caracterizada em processo judicial de falência ou processo equivalente, ou processo de recuperação de empresa, ou por motivo de ausência, desaparecimento ou impossibilidade de identificação, não possam ser pagas pela entidade responsável. Por fim, o Dr. Viriato Reis, Procurador da República e docente no Centro de Estudos Judiciais, analisa o regime jurídico de acidentes de trabalho desde a primeira LAT outorgada em Portugal, a Lei n.º 83, de 24 de julho de 1913, até à última LAT aprovada, a Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, assinalando, não obstante os reconhecidos progressos constatados ao longo de um século em matéria de reparação dos danos resultantes dos acidentes de trabalho e acidentes profissionais, os aspetos controversos da respetiva aplicação. Esperamos que estes conteúdos correspondam às expectativas dos nossos leitores e contribuam para um conhecimento mais amplo e profundo do regime jurídico de acidentes de trabalho em Portugal.
7 Artigos e documentos de trabalho 5
9 BREVE SÍNTESE HISTÓRICA DA TUTELA DOS ACIDENTES DE TRABALHO NO ORDENAMENTO JURÍDICO PORTUGUÊS: O SEGURO DE ACIDENTES DE TRABALHO EM ESPECIAL ( ) DAVID TELES PEREIRA 1 1 Departamento de Política Regulatória e Relações Institucionais.
11 1. Introdução Comemorou-se no ano transato o primeiro centenário da Lei n.º 83, de 24 de julho, de 1913 ( Lei n.º 83 ), justamente reconhecido como o primeiro diploma legal a estabelecer um verdadeiro regime jurídico de reparação dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português 1. Como descreveu Barbosa de Magalhães, na sua dissertação a propósito do seguro de acidentes de trabalho, contemporânea do ano da publicação da Lei n.º 83, [e]sta lei tirou Portugal do bem reduzido grupo dos paizes da Europa que não tinham legislação especial sobre o assunto e continuavam a tê-lo regulado por antigas disposições baseadas na doutrina da culpa, e colocou-o no numeroso grupo dos que adótam a doutrina do risco profissional 2. Já na breve introdução a esta obra, o autor referia que a Lei n.º 83 constitue uma inovação no direito portuguez, quer em relação ao direito civil ( ), quer em relação ao direito comercial que veio causar no nosso direito uma transformação grande, que não é só apreciável em si, mas principalmente porque, com outros diplomas que ultimamente téem sido promulgados, constitue o inicio da transformação mais profunda, que o direito portuguez vae sofrer e de que aliás bem necessita. Esta transformação mais profunda preconizada por Barbosa de Magalhães não pode deixar de ser vista como uma referência à necessidade de reforma do Código Civil Português de 1867, o Código de Seabra, tendência que marcou as primeiras décadas do século XX português. A passagem citada deve, aliás, ser incluída no contexto da receção doutrinária em Portugal do sistema moderno de responsabilidade civil, na qual o ensino de Guilherme Moreira desempenhou um papel fundamental 3. Não obstante, como se sabe, o Código de Seabra vigorou até bem mais tarde do que as palavras de Barbosa de Magalhães pareciam antever, só sendo substituído em 1966, com a publicação do atual Código Civil. A Lei n.º 83, amplamente regulamentada nos seus vinte e três anos de aplicação, foi substituída em 1936 pela Lei n.º 1942, de 27 de julho ( Lei n.º 1492 ), diploma que teve o mais longo período de vigência da história da regulação dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português, de 25 de setembro de 1936 até 21 de novembro de De facto, o novo regime jurídico dos acidentes de trabalho, apesar de publicado em 1965, através da Lei n.º 2127, de 3 de agosto ( Lei n.º 2127 ), apenas entrou em vigor em 1971, com a sua regulamentação pelo Decreto n.º 360/71, de 21 de agosto 5. 1 v. João Augusto Pacheco Melo e Franco, Acidentes de trabalho e doenças profissionais, in «Direito do Trabalho», Boletim do Ministério da Justiça (suplemento), Lisboa, 1979, p. 58. A primeira legislação portuguesa a reconhecer, de modo mais geral, ainda assim restrito a um catálogo de atividades constantes do seu artigo 1.º, a responsabilidade do empregador por acidentes de trabalho foi a Lei n.º 83, de 24/07/1913 (v. Júlio Manuel Vieira Gomes, O Acidente de Trabalho: O acidente in itinere e a sua descaracterização, Coimbra, 2013, p. 47). Apesar de centrada no conceito de acidente de trabalho e de descaracterização do acidente, esta obra de Júlio Manuel Vieira Gomes representa a mais exaustiva análise da evolução legislativa em Portugal no domínio dos acidentes de trabalho. 8 9 Breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português: o seguro de acidentes de trabalho em especial ( ) 2 v. J. M. Vilhena Barbosa de Magalhães, Seguro contra Acidentes de Trabalho da responsabilidade civil pelos acidentes de trabalho e da sua efetivação pelo seguro, Lisboa, 1913, p Para a receção do sistema moderno de responsabilidade civil na doutrina e jurisprudência portuguesas, v., por todos, António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, livro II, Tomo III, Coimbra, 2010, pp. 361 a 372). 4 v. Júlio Manuel Vieira Gomes, O Acidente de Trabalho, cit, p. 53, n Dispunha o n.º 1 da Base LI da Lei n.º 2127 que Esta lei apenas entra em vigor com o Decreto Regulamentar.
12 A vigência deste novo regime jurídico, também longa, aporta ainda o curioso facto de ter sobrevivido ao impulso legislativo pós-ditadura, ultrapassando amplamente o regime em que se originou, e mantendo-se até à entrada em vigor da Lei n.º 100/97, de 13 de setembro ( LAT 97 ), regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 143/99, de 30 de abril. Não obstante a previsão de revogação constante do Código do Trabalho de 2003, estes diplomas só deixaram de vigorar em 2009, como se sabe, com o atual Regime de Reparação de Acidentes de Trabalho e de Doenças Profissionais, aprovado pela Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, a lei especial a que se referem os artigos 283.º e 284.º do atual Código do Trabalho. Com efeito, o Código do Trabalho de 2003 previa um regime relativo a acidentes de trabalho e doenças profissionais, nos artigos 281.º a 312.º, o qual revogaria a LAT 97 e respetiva regulamentação. Contudo, o n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, que aprovava o Código do Trabalho, remetia a entrada em vigor destas disposições para momento posterior, aquando da respetiva regulamentação, a qual, na verdade, nunca veio a acontecer, nunca tendo tal regime sido aplicado no ordenamento jurídico português. Paralela e interligada à evolução histórica da regulamentação dos acidentes de trabalho, encontramos a história da disciplina do seguro de acidentes de trabalho. Apesar de consagrar apenas uma obrigatoriedade indireta, por via do Decreto n.º 182 de 18 de outubro de 1913, a Lei n.º 83 de 24 de julho de 1913 previa já no segundo parágrafo do seu artigo 3.º a transferência da responsabilidade da entidade patronal para sociedades mútuas de patrões ou companhias de seguro autorizadas. As companhias de seguros autorizadas a que o diploma se refere eram aquelas que exploravam o ramo de seguros contra doenças e desastres pessoais constituídas nos termos do Decreto de 21 de outubro de 1907, que criou também o Conselho de Seguros, um dos antecessores históricos do Instituto de Seguros de Portugal 6. Com efeito, a obrigatoriedade legal direta do seguro só mais tarde foi consagrada, através da regulamentação implementada pelo Decreto n.º 5637, de 19 de maio, o qual estendeu também o âmbito de aplicação da Lei n.º 83, incluindo neste as doenças profissionais. Este sistema manteve-se, apesar de diversas revisões e adaptações, nas subsequentes reformas legislativas, estando hoje previsto no artigo 79.º do atual Regime de Reparação de Acidentes de Trabalho e de Doenças Profissionais. Contudo, apesar da já longa e detalhada produção doutrinária relativa à matéria dos acidentes de trabalho, pouco interesse tem sido dado ao tema do seguro de acidentes de trabalho. Curiosamente, no concurso para professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, no ano de 1913 o ano da publicação da Lei n.º 83, dois candidatos apresentaram monografias sobre o tema dos acidentes de trabalho, sendo que um desses trabalhos se subordinou, exatamente, ao seguro de acidentes de trabalho, da autoria de Barbosa de Magalhães, enquanto o outro, da autoria de Fernando Emygdio da Silva e intitulado simplesmente Acidentes de Trabalho, dá um desenvolvimento substancial à relação estrutural entre o estabelecimento da responsabilidade do empregador pelos acidentes de trabalho e a cobertura de risco através de seguro obrigatório. 6 v., a propósito do Conselho de Seguros, David Teles Pereira, Evolução da Regulação do Setor Segurador e dos Fundos de Pensões, in «Fórum revista semestral do Instituto de Seguros de Portugal», ano XVI, n.º 32, outubro, Lisboa, 2012, pp. 21 e 22; e Margarida Mateus, Modelo Institucional da Supervisão de Seguros em Portugal no período , in «Fórum revista semestral do Instituto de Seguros de Portugal», Ano XI, n.º 24. novembro, Lisboa, 2007, pp. 43 a 45.
13 O texto que agora se apresenta, não obstante o seu cariz de breve análise histórica da consagração legislativa do seguro de acidentes de trabalho, pretende reforçar exatamente esse papel estrutural e central que o seguro ocupa no tema da responsabilidade pelos acidentes de trabalho, desempenhando uma função de garantia do pagamento das indemnizações ao trabalhador e, complementarmente, de garantia da solvabilidade da entidade patronal. 2. A Lei n.º 83 de 1913 Como se viu, até à entrada em vigor da Lei n.º 83, no domínio dos acidentes de trabalho o ordenamento jurídico português consagrava sem qualquer dúvida a teoria delitual 7, carecendo de um verdadeiro regime de responsabilidade do empregador por acidentes de trabalho. Desta forma, a reparação dos acidentes de trabalho apenas teria lugar quando estes se fundassem na culpa ou negligência do empregador, cabendo a prova ao trabalhador 8. Era este o regime que resultava da aplicação do artigo 2398.º do Código de Seabra, uma platónica disposição, a julgar pelo preambulo do Decreto n.º 5637 de 10 de maio de 1919, que limitava substancialmente os casos em que o trabalhador seria indemnizado em função de ter sofrido um acidente de trabalho. Foi, assim, este importante e central diploma de 24 de julho de 1913 uma das melhores iniciativas da República (...) como medida de protecção às classes trabalhadoras, como reconhecia o preambulo do Decreto n.º 5637, de 10 de maio de 1919 aquele que deu, pela primeira vez, cobertura legislativa ao princípio do risco profissional 9, ao estabelecer no seu artigo 1.º que terão direito à reparação as vítimas dum acidente de trabalho, sucedido por ocasião do serviço profissional e em virtude desse serviço. Importa, contudo, acrescentar que apesar da Lei n.º 83 ter consagrado a formulação mais restrita e elementar da teoria do risco profissional 10, apenas o fez relativamente a um elenco de atividades restrito e taxativo, consagrado no próprio texto normativo. Por outro lado, o artigo 17.º da Lei n.º 83 determinava que [q]uando se prove que o acidente foi dolosamente provocado pela vítima ou que esta se recusa a cumprir as prescrições clínicas do médico que a trate, deixarão ela e os seus representantes de ter direito a qualquer indemnização, numa opção semelhante à do ordenamento jurídico alemão contemporâneo do diploma 7 v. Fernando Emygdio da Silva, Acidentes de Trabalho, Lisboa, 1913, p Como descreve Fernando Emygdio da Silva, a propósito do ordenamento jurídico português anterior à entrada em vigor da Lei n.º 83, este não era susceptível de qualquer interpretação contrária a esta doutrina, de tal forma que Nem em Portugal (...) se permitiam os exegetas, para a inversão da prova a favor do operário e a cargo do patrão, o devaneio com que alguns civilistas franceses, antes de 1898, julgaram poder dar foros de direito constituído em França à teoria da garantia legal (v. idem nota anterior). A tese dos civilistas franceses a que o autor se refere é a de Sauzet que, em 1884, considerava que todo o acidente sofrido pelo trabalhador na duração do trabalho invertia o ónus da prova, fazendo recair sobre o empregador uma presunção de culpa (v. João Augusto Pacheco Melo e Franco, Acidentes de trabalho..., cit, pp. 55 e 56) Breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português: o seguro de acidentes de trabalho em especial ( ) 9 Nas palavras de Fernando Emygdio da Silva, o legislador português consagrou até aos seus últimos limites o princípio do risco profissional (v. Fernando Emygdio da Silva, Acidentes..., cit, p. 140). 10 v. Vítor Ribeiro, Acidentes de Trabalho: Reflexões e Notas Práticas, Rei dos Livros, Lisboa, 1984, p. 193.
14 nacional 11. Mais tarde, através do Regulamento dos desastres no trabalho, aprovado pelo Decreto n.º 938 de 9 de outubro de 1914, veio também excluir-se a responsabilidade do empregador quando o desastre suceder em virtude de cataclismos, tais como fenómenos sísmicos, inundações, tempestades, e em geral acontecimentos de natureza semelhante, que forem considerados casos de força maior (artigo 8.º, n.º 1) 12. Assim, este diploma consagrou uma solução em que a responsabilidade do empregador compreende todos os casos de culpa do empregador, os casos fortuito, os acidentes de causas desconhecidas e os casos de culpa do trabalhador, apenas excluindo do seu âmbito para lá das profissões não abrangidas pelo elenco do artigo 1.º 13 os casos de dolo do trabalhador 14 e os casos de força maior 15. Na sua detalhada análise dos trabalhos de discussão da Lei n.º 83 na Câmara dos Deputados e no Senado, Júlio Manuel Vieira Gomes conclui que o afastamento da responsabilidade do empregador restrito a estes dois casos correspondeu a uma opção consciente e deliberada, que resultava, por um lado, da dificuldade em distinguir as situações de caso fortuito daquelas em que havia culpa do trabalhador, por outro, do receio que se generalizasse por parte dos empregadores a invocação da culpa do lesado e, ainda, da própria consciência de que o risco profissional (...) englobava a própria negligência do trabalhador 16. Refletindo sobre o regime jurídico resultante de uma adoção do princípio do risco profissional, como acontece com da Lei n.º 83, Fernando Emygdio da Silva refere, com razão, que [n]ão basta, com efeito, proclamar que em virtude do risco inerente à indústria é o industrial quem terá de indemnizar o operário pelo acidente de trabalho (...) é necessário garantir ao operário o pagamento dessa 11 A Lei Federal de 6 de julho de 1884, complementada pelas Leis de 21 de março de 1885, de 15 de março de 1886, de 15 de maio de 1886, de 11 de julho de 1887, de 13 de julho de 1887 e de 30 de julho de A lei geral foi incorporada no Reichversichcherungsordnung de 19 de julho de O Regulamento da Lei dos Desastres de Trabalho, aprovado pelo Decreto n.º 4288, de 9 de março de 1918, acrescentou os casos de guerra ao elenco das situações consideradas de força maior. 13 O Decreto n.º 5637 de 10 de maio de 1919 alargou o âmbito de aplicação da legislação sobre acidentes de trabalho a toda a atividade profissional. 14 Excluído fica apenas, porque esse não é risco profissional, mas duma intenção nociva do que a lei não pode proteger, o dolo por parte do operário em provocar o acidente, que esse tem de ser sofrido nas suas consequências pelo operário (v. Fernando Emygdio da Silva, Acidentes..., cit, p. 30). 15 E excluído fica ainda, porque esse também não é inerente à profissão, o caso de força maior, devido a causas exteriores independentes do exercício do trabalho, devendo apenas dar lugar a indemnização, na hipótese do caso de força maior, ser em parte provocado pelas condições especiais dessas indústria (v. idem nota anterior). 16 v. Júlio Manuel Vieira Gomes, O Acidente de Trabalho, cit, p. 50. A discussão do projeto de Lei não foi, contudo, pacífica. Como bem exemplifica o breve resumo que Júlio Manuel Vieira Gomes faz deste procedimento legislativo, o diploma que mais tarde viria a ser a Lei n.º 83, especialmente nesta matéria das exclusões de responsabilidade da entidade patronal, contou com diversos opositores. Também na doutrina portuguesa a opção pelo princípio do risco profissional que a Lei n.º 83 viria a consagrar merecia algumas críticas, nomeadamente Guilherme Moreira, que na suas Instituições de Direito Civil Portuguez, apesar de seguir a tese do risco profissional, fazia-o com algumas restrições, mais especificamente na possibilidade de se atender a culpa grave do trabalhador para efeitos de quantitativo da indemnização (v. Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil Portuguez, Coimbra, , livro 2.º, p. 515). Em sentido divergente e concordando com a opção seguida pela Lei n.º 83, v. J. M. Vilhena Barbosa de Magalhães, Seguro contra Acidentes de Trabalho..., cit, pp. 87 e 88.
15 indemnização, contra o risco por igual aleatório da insolvabilidade do patrão 17, sendo, desta forma, o seguro obrigatório o complemento natural e lógico do risco profissional 18. Da análise dos ordenamentos jurídicos contemporâneos da Lei n.º 83 que adotam o princípio do risco profissional, podemos encontrar três tendências fundamentais: a. Os sistemas que estabelecem o risco profissional e o seguro obrigatório, como era o caso da legislação alemã, austro-húngara e suíça; b. Os sistemas que estabelecem o risco profissional mas que só indiretamente estabelecem o seguro obrigatório, como era o caso da lei belga ou da lei finlandesa; c. Os sistemas que se limitam a admitir o risco profissional, como era o caso da lei inglesa e da lei dinamarquesa. Como já referimos, a Lei n.º 83 não previa um seguro obrigatório de acidentes de trabalho, estabelecendo um sistema de liberdade da escolha do segurador, tornando o seguro indirectamente obrigatório Estabelecia o 2.º do artigo 3.º deste diploma que: As entidades responsáveis pelas pensões e tratamento clínico poderão passar a sua responsabilidade para sociedades mútuas de patrões ou companhias de seguros autorizadas e para associações de socorros mútuos pelas indemnizações e tratamento clínico devidos em caso de incapacidade temporária. Desta forma, o risco pelos acidentes poderia ser transferido para as sociedades mútuas ou companhias de seguros, tendo a entidade patronal uma liberdade de escolha relativamente ao segurador. Já o risco especial da incapacidade temporária poderia ser transferido para as associações de socorros mútuos. A obrigatoriedade indireta, por sua vez, resulta do disposto no artigo 11.º que prevê que: Os patrões e empresas industriais que não tenham transferido as suas responsabilidades para qualquer companhia de seguros ou sociedade mútua, deverão depositar na Caixa Geral de Depósitos, à ordem do Conselho de Seguros, as reservas de que se tenham tornado responsáveis, em virtude de desastres que ocasionem a morte ou a incapacidade permanente de trabalhar. Breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português: o seguro de acidentes de trabalho em especial ( ) Adotando um esquema semelhante ao previsto na lei belga sua coeva, a Lei n.º 83, apesar de não estabelecer diretamente a obrigatoriedade do seguro de acidentes de trabalho, obrigava a entidade patronal que não tivesse constituído seguro a depositar para cada caso de acidentes as reservas correspondentes às 17 v. Fernando Emygdio da Silva, Acidentes..., cit, p Esta formulação, também citada por Fernando Emygdio da Silva, surge originariamente na obra Seguros de Vida, de Machado Vilela. 19 v. Fernando Emygdio da Silva, Acidentes..., cit, p v., também, Pedro Romano Martinez, Direito do Trabalho, 4.ª edição, Coimbra, 2008, p. 819, n.º 3.
16 pensões de que se tivessem tornado responsáveis. Assim, a entidade patronal teria todas as vantagens em constituir o seguro de acidentes de trabalho, transferindo a responsabilidade para uma companhia de seguros ou para uma sociedade mútua de patrões, sob pena de ser obrigada a adotar uma prática que, nas exatas palavras de Fernando Emygdio da Silva seria a ruína de todas as indústrias 20. Certamente procurando menorizar o impacto desta obrigação da entidade patronal, o artigo 12.º vinha permitir a substituição do depósito de reservas pela constituição de hipoteca, caução ou fiança junto do Conselho de Seguros, para garantia do pagamento integral das pensões. A obrigatoriedade direta do seguro de acidentes de trabalho só seria consagrada em 1919, com o Decreto n.º 5637, de 10 de maio, que cria o seguro social obrigatório contra desastres no trabalho. Estabelecia, assim, o artigo 1.º deste diploma: É decretado em Portugal o Seguro Social Obrigatório, contra desastres no trabalho, abrangendo todos os riscos profissionais por conta doutro indivíduo ou entidade nos diversos ramos de actividade intelectual ou material, quer sejam exercidos isoladamente, quer colectivamente. Acrescentando-se no único deste mesmo artigo: O Seguro dos salariados e empregados de todas as profissões é obrigatório para o patrão, abrangendo os indivíduos a seu serviço que recebam salário, ordenado ou remuneração de qualquer ordem. O Decreto n.º 5637, de 10 de maio, veio, assim, exercer uma tríplice modificação sobre a matéria dos acidentes de trabalho regulada na Lei n.º 83: a. Tornou extensivo a toda a atividade profissional o âmbito de aplicação da Lei n.º 83; b. Estabeleceu a obrigatoriedade direta do seguro de acidentes de trabalho previsto na Lei n.º 83; e c. Inclui no conceito de desastre no trabalho [t]odos os casos de doenças profissionais devidamente comprovadas ( 3.º do artigo 8.º). Contudo, tanto a extensão do conceito de desastre de trabalho às doenças profissionais, como a obrigatoriedade direta do seguro, apesar de previstas neste diploma, nunca chegaram a ter execução, o que justifica, aliás, que a Lei n.º 1942 de 1936 tivesse regressado, neste âmbito do seguro, a uma solução mais assimilável ao que estava originalmente previsto na Lei n.º 83. Ainda assim, convém não esquecer, também, que este diploma foi parte integrante de um pacote legislativo da maior relevância para o tema do seguro 20 v. Fernando Emygdio da Silva, Acidentes..., cit, p. 146.
17 de acidentes de trabalho em Portugal, no qual se incluíam, além do Decreto n.º 5637: O Decreto n.º 5636, que criou o seguro social obrigatório na doença; O Decreto n.º 5638, que criou o seguro social obrigatório contra invalidez, velhice e sobrevivência; O Decreto n.º 5639, que estabelecia a organização das bolsas sociais de trabalho; O Decreto n.º 5640, que estabelecia a organização do Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e da Previdência Geral 21. Regressando à Lei n.º 83, esta estabelecia no seu artigo 10.º a obrigação, que impendia sobre o Conselho de Seguros, de determinar os depósitos especiais que as companhias de seguros e as sociedades mútuas de patrões deveriam realizar junto da Caixa Geral de Depósitos, e de fixar as reservas matemáticas das pensões estabelecidas nestes diplomas para os casos de morte e incapacidade permanente, sendo que estas reservas eram constituídas nos termos do Decreto de 21 de outubro de 1907, o mesmo diploma que criou o Conselho de Seguros e estabeleceu a sua organização e as suas funções. O 1.º do artigo 11.º obrigava as companhias de seguros e as sociedades mútuas a escriturar este ramo de operações em contas distintas dos demais ramos que explorassem. 4. Da Lei n.º 1942 de 1936 à Lei n.º 2127 de 1965 Estando intimamente ligada ao princípio do risco profissional, a superação histórica deste e a sua substituição pelo conceito de risco de autoridade acabaram por marcar as críticas doutrinárias à Lei n.º 83 e, em última análise, a sua substituição pela Lei n.º 1942, de 27 de julho de De facto, abandonando a ideia inerente à doutrina do risco profissional 23, de que ao trabalho é inerente (...) um risco especial que só se dá no mundo do trabalho, a Lei n.º 1942 veio dar consagração legislativa ao princípio do risco 21 O Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Geral veio substituir as extintas repartições das Ex-Direcções Gerais de Previdência Social e de Assistência Pública. Faziam parte da sua estrutura uma Secretaria Central, Conselhos de Administração e Fiscal, Direcção dos Serviços de Seguros Sociais Obrigatórios na Doença, Direcção dos Serviços Sociais de Desastres no Trabalho e Mútuas, Direcção dos Serviços de Seguros Sociais Obrigatórios na Invalidez e Velhice, Direcção de Seguros Industriais, exercidos pelas sociedades anónimas, nos termos do artigo 1.º do Decreto com força de lei, de 21 de outubro de 1907, Direcção de Serviços das Bolsas Sociais do Trabalho, Estatística e de Defesa Económica de todos os ramos de previdência. Tendo ficado dependente do Ministério do Trabalho, foi extinto pelo Decreto n.º 11267, de 25 de novembro de 1925 (sobre o Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e Previdência Geral, v. David Oliveira Ricardo Pereira, O Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Geral ( ), in «Revista Convergência Crítica», vol. 1, n.º 1, 2012, pp. 3 e ss.) Breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português: o seguro de acidentes de trabalho em especial ( ) 22 Neste sentido, v. Júlio Manuel Vieira Gomes, O Acidente de Trabalho, cit, p Na Lei n.º 1942 não foi seguida a teoria do risco profissional na sua original pureza. A esta substitui-se o princípio do «risco do trabalho», ou, melhor, do «risco da autoridade». (v. A. Veiga Rodrigues, Acidentes de Trabalho Anotações à Lei n.º 1942, Coimbra, 1952, p. 8.)
18 de autoridade. Assim, o artigo 1.º deste diploma definia como acidente de trabalho 24 todo o facto que ocasione alguma lesão ou doença ao trabalhador: a. No local e durante o tempo do trabalho (n.º 1); b. Na prestação do trabalho ou fora do local e tempo do trabalho normal, caso as lesões ocorressem na execução de ordens ou na realização de serviços sob a autoridade da entidade patronal (n.º 2); c. Na execução de serviços prestados espontaneamente pelo trabalhador à entidade patronal de que pudesse resultar proveito económico para a entidade patronal (n.º 3). O único deste mesmo artigo acrescentava, ainda, que na hipótese das lesões ou doenças não serem identificáveis na sequência do acidente, o ónus de provar que tais lesões ou doenças eram consequência do acidente corria pelo trabalhador. A Lei n.º 1942 veio, assim, ampliar de forma particularmente significativa o âmbito do acidente de trabalho em relação ao que existia na vigência da Lei n.º 83, considerando como tal não só os ocorridos enquanto o trabalhador desempenha as funções próprias da sua profissão, mas alargando o conceito o suficiente como para incluir também as situações em que o acidente ocorre na execução de tarefas a mando da entidade patronal ou, ultrapassando até o âmbito natural do princípio do risco de autoridade, de tarefas a favor da entidade patronal das quais o trabalhador espera um benefício económico. Contudo, o artigo 2.º veio, ao mesmo tempo, estabelecer um conjunto de condições negativas a verificar, o qual alargou particularmente o conjunto das situações em que o acidente de trabalho, mesmo caindo numa das previsões do artigo 1.º - o que incluía até o local e o tempo de trabalho, não era considerado como tal. Por um lado, tal como acontecia já na vigência da Lei 24 Importa reparar que foi este diploma de 1936 o primeiro a utilizar a expressão acidente de trabalho, mais comum na legislação francesa, em substituição do conceito de desastre no trabalho, o tradicional na legislação portuguesa: Antes de mais nada quero significar que não percebo a razão por que nesta proposta de lei se alterou a terminologia. O nosso último diploma legislativo tinha já substituído a expressão «acidentes de trabalho» por esta outra: «desastres de trabalho». Suponho que esta expressão é mais portuguesa do que a de acidentes de trabalho, que é uma tradução do francês. Até ultimamente as convenções internacionais, ratificadas por decreto n.º , de dezembro de 1932, se referem a desastres de trabalho. (intervenção do então deputado na Assembleia Nacional, Luis da Cunha Gonçalves, disponível em Diário das Sessões, n.º 86, de 21 de fevereiro de 1936, p. 653). Cumpre referir que a existência de uma verdadeira noção de acidente de trabalho na Lei n.º 1942 foi, logo na sua vigência, algo controverso. Cunha Gonçalves comentava que apesar da proposta de Lei n.º 1942 não traz[er] definição alguma de acidente de trabalho, a Assembleia Nacional redigiu-o [o artigo 1.º] de tal sorte que, sem o querer, acabou por nos dar uma definição (v. Luis da Cunha Gonçalves, Responsabilidade Civil Pelos Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais, Coimbra, 1939, p. 32. Pelo contrário, Veiga Rodrigues, na sua anotação ao artigo 1.º da Lei n.º 1942, escrevia que o legislador português, ao contrário de outros ( ) não deu uma definição de acidente de trabalho, optando, perante a infinita variedade e manifestações dos sinistros de trabalho e insuficiência das definições apresentadas pelos tratadistas e formuladas em algumas legislações, pela solução de deixar à jurisprudência o cuidado de determinar em cada caso o que deva considerar-se acidente de trabalho (v. A. Veiga Rodrigues, Acidentes de Trabalho, cit, pp. 7 e 8). No mesmo sentido de considerar que a Lei n.º 1942 não estabelecia um conceito de acidente de trabalho, v. João Augusto Pacheco Melo e Franco, Acidentes de trabalho..., cit, p. 61.
19 n.º 83, eram excluídos os casos de dolo do trabalhador (n.º 1) e de força maior 25 (n.º 5). Por outro, acrescentaram-se neste diploma uma série de circunstâncias adicionais, face ao dispositivo de 1913, que permitiam a descaracterização do acidente de trabalho: a. Quando o acidente ocorresse em função de ato ou omissão do trabalhador contra ordens expressas das pessoas a quem aquele estivesse profissionalmente subordinado (n.º 2, 1.ª parte); b. Quando o acidente ocorresse em função de ato do trabalhador que implicasse a diminuição das condições de segurança do trabalho estabelecidas pela entidade patronal ou exigidas pela natureza específica do trabalho (n.º 2, 2.ª parte); c. Quando o acidente fosse consequência de ofensas corporais voluntárias n.º 3); d. Quando o acidente resultasse de privação do uso da razão do sinistrado, permanente ou acidental (n.º 4). Como se vê, este elenco de possibilidades de exclusão de acidentes de trabalho veio aumentar consideravelmente os casos em que o conceito de acidente de trabalho era afastado, o que suscitou algumas críticas na doutrina portuguesa 26, a qual considerava este diploma menos protetor para o trabalhador. Esta situação acabou por dar origem a uma interpretação restritiva do conceito de desobediência à entidade patronal por parte de alguma doutrina e da jurisprudência, a qual foi considerando ao longo da vigência da Lei n.º 1942, nomeadamente, que apenas se verificava uma desobediência, para efeitos do exclusão do acidente de trabalho, caso esta fosse imediata 27 e direta 28, incluindo até um requisito subjectivo de intencionalidade 29, contra ordens directas, pessoalmente recebidas pelo trabalhador 30, não sendo considerada, também, desobediência e, logo, condição negativa de verificação de acidente de trabalho a violação de ordens constantes de regulamentos gerais da empresa ou da oficina O único n.º 5 do artigo 2.º considerava como caso de força maior o que for devido a forças invencíveis da natureza; actuando independentemente de qualquer intervenção humana, e, sendo devido a estas forças, não constitua um risco natural da profissão nem se produza ao executar trabalhos expressamente ordenados pela entidade patronal em condições de perigo evidente. Importa notar que o risco de autoridade perpassa este diploma, manifestando-se até na parte final desta definição de casos de força maior. 26 v., a título de exemplo, Frederico Mittermayer Madureira, A Nova Lei Sobre Acidentes no Trabalho, parte II, 1936, p v. A expressão «e logo» traduz uma ideia de sequência imediata no tempo (v. A. Veiga Rodrigues, Acidentes de Trabalho, cit, p. 30). Em sentido contrário, Cunha Gonçalves considerava que a entidade patronal [ficava] desobrigada da responsabilidade, também, se a infracção [fosse] cometida decorridos alguns dias, quando a ordem não pudesse ser esquecida (v. Luis da Cunha Gonçalves, Responsabilidade Civil, p. 184) Breve síntese histórica da tutela dos acidentes de trabalho no ordenamento jurídico português: o seguro de acidentes de trabalho em especial ( ) 28 v. Acórdão de 30 de abril de 1946, in Diário do Governo de 24 de julho de v. Acórdão de 26 de outubro de 1949, in Diário do Governo de 8 de julho de A palavra «propositadamente» pode significar, tanto o propósito de infringir ou desobedecer, como o propósito de causar o acidente (v. Luis da Cunha Gonçalves, Responsabilidade Civil, p. 184). 30 v. Acórdão de 15 de fevereiro de 1944, in Diário do Governo de 22 de maio de v. A. Veiga Rodrigues, Acidentes de Trabalho, cit, p. 30.
20 No que toca ao seguro de acidentes de trabalho, como se disse, a Lei n.º 1942 consagrou uma solução mais próxima ao que estava originalmente previsto na Lei n.º 83 e que resultava da conjugação dos seus artigos 3.º e 11.º, ou seja, um seguro de obrigatoriedade indireta, ou, melhor, de seguro facultativo. Assim, estabelecia o artigo 11.º da Lei n.º 1942 que: As entidades responsáveis pelos encargos provenientes de acidentes de trabalho e doenças profissionais podem transferir a sua responsabilidade para sociedades legalmente autorizadas a realizar este seguro. Como se pode ver, esta disposição consagrava um sistema de seguro voluntário 32. Contudo, o seguro apenas não era obrigatório para, ou melhor, apenas tinham a hipótese de não transferir a responsabilidade para uma seguradora e, assim, de não constituir um seguro de acidentes de trabalho, como resulta do artigo 12.º deste diploma e do artigo 38.º do Decreto n.º 27649, de 12 de abril de 1937, que regulamenta a Lei n.º 1942: a. As empresas com cinco ou menos trabalhadores, salvo decisão em contrário do Governo 33 ; b. As empresas com mais de cinco trabalhadores que caucionassem essa responsabilidade; c. As empresas com mais de cinco trabalhadores que fizessem prova 34, perante a Inspeção de Seguros 35, da sua capacidade para garantir o risco por conta própria, isto é, as empresas que conseguissem funcionar como autosseguradoras 36 ; d. Estavam, ainda, dispensadas da prestação de caução ou da contratação de seguro as entidades elencadas no 3.º do artigo 1.º do Decreto n.º 26090, de 23 de novembro de 1935, isto é, o Estado, os corpos e corporações administrativas, as fundações ou estabelecimentos de beneficência e as companhias de caminhos-de-ferro concessionárias do Estado O artigo 11.º concede uma faculdade, não impõe uma obrigação (v. A. Veiga Rodrigues, Acidentes de Trabalho, cit, p. 76). 33 v. O Sub-Secretário de Estado das Corporações e Previdência Social poderá, por despacho publicado no Diário do Governo, determinar que as entidades patronais não abrangidas neste artigo sejam obrigadas a prestar caução ou a fazer o seguro do seu pessoal ( 2.º do artigo 12.º da Lei n.º 1942). 34 Dispunha ainda o artigo 39.º do Decreto n.º que competia à Inspeção de Seguros determinar o meio idóneo de fazer prova da capacidade económica da entidade patronal. 35 Estrutura integrada no Ministério das Finanças e criada pelo Decreto-Lei n.º 17556, de 5 de novembro de 1929, a qual, tal como o Conselho de Seguros, é um dos antecedentes genéticos do Instituto de Seguros de Portugal (v. David Teles Pereira, A Evolução da Regulação, cit, pp. 21 e 22). 36 A expressão é de Luis da Cunha Gonçalves. 37 Com a entrada em vigor do Decreto n.º 27649, que regulamenta a Lei n.º 1942 e que revoga expressamente o Decreto n.º 26090, esta matéria passou a estar regulada no 2.º do artigo 38.º do Decreto n.º
DAVID TELES PEREIRA 1. 1 Departamento de Política Regulatória e Relações Institucionais.
BREVE SÍNTESE HISTÓRICA DA TUTELA DOS ACIDENTES DE TRABALHO NO ORDENAMENTO JURÍDICO PORTUGUÊS: O SEGURO DE ACIDENTES DE TRABALHO EM ESPECIAL (1913-2000) DAVID TELES PEREIRA 1 1 Departamento de Política