Source: http://www.fiscosoft.com.br/a/5yhq/a-guerra-fiscal-e-a-unanimidade-no-confaz-rodrigo-frota-da-silveira
Timestamp: 2017-07-21 18:39:08+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 155', 'artigo 19', 'artigo 24', 'artigo 23', 'artigo 155', 'artigo 155', 'artigo 155', 'artigo 19', 'artigo 155']

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Rodrigo Frota da Silveira*
Embora, à primeira vista, esses dois objetivos descritos pareçam desejáveis, na realidade, eles não o são, e vamos explicar por quê. A maioria dos artigos escritos sobre a reforma tributária do ICMS não apresenta uma visão sistêmica do imposto e das interações entre contribuintes e Estados. Assim, na maioria das vezes, a análise peca por simplicidade ou por ser apenas pontual. Nosso objetivo é analisar a questão de forma sistêmica e ampla, seja em relação à política tributária dos Estados, seja em relação à competição fiscal entre os Estados ou, ainda, em relação à competição entre as empresas, que sujeitas ao ICMS, operam no mercado nacional.
Impostos não existem como um fim em si mesmos, mas para permitir a arrecadação de recursos monetários para que o Governo (seja ele federal, estadual ou municipal) possa prestar os serviços públicos que a sociedade espera serem prestados (04). No Brasil podemos destacar entre os serviços prestados pelos Estados a segurança pública (Polícia Militar, Polícia Civil, penitenciárias e presídios, justiça criminal), a educação pública (ensino fundamental e médio em caráter universal), a saúde pública (ambulatórios, postos de saúde e hospitais - atendimento universal) e a infraestrutura de transporte (rodovias). Sendo esses serviços prestados pelos Estados e contando cada Estado com sua Assembleia Legislativa e Poder Executivo eleitos periodicamente em eleições livres e democráticas, é de se esperar que a população de cada Estado possa escolher livremente a qualidade que deseja nesses serviços e o valor do imposto que está disposta a pagar para financiar a prestação de tais serviços (05).
O argumento bastante utilizado de que as empresas que operam em termos nacionais seriam "beneficiadas" com a "padronização" das alíquotas do ICMS nos diversos Estados pode ser facilmente afastado com uma solução operacional que não envolva a perda de autonomia política dos Estados. Por exemplo, estimular os Estados a definir as alíquotas do ICMS utilizando tabelas equivalentes às utilizadas pelo Governo federal para fixar os tributos federais (08). Como as empresas já estão familiarizadas com tais tabelas, seria relativamente simples acrescentar as informações das alíquotas do ICMS de cada Estado na tabela geral (09).
Sobre as alíquotas, resta ainda tratar de dois pontos: (i) a alíquota mínima aplicável nas operações internas e (ii) a alíquota aplicável na operações interestaduais. Para analisarmos esses pontos, precisamos conhecer algumas peculiaridades do ICMS nacional. No Brasil, embora o ICMS seja um imposto estadual, nas operações interestaduais esse imposto incide e, além disso, o adquirente da mercadoria ou serviço localizado no Estado de destino pode se creditar do valor do imposto cobrado no Estado de origem (10). Essa é uma característica singular do ICMS (11). Ao adotar-se esse modelo de tributar em um Estado e deduzir o valor em outro Estado, assumiu-se que poderiam ocorrer distorções e estabeleceu-se alguns limites à atuação legislativa estadual em matéria de ICMS (12). Primeiro, já em 1968 e 1969, definiu-se que (i) a alíquota interna deveria ser única para todos os produtos (13), (ii) que as isenções somente poderiam ser concedidas após a celebração de convênio entre os Estados (14) e (iii) que os valores de impostos que houvessem sido "devolvidos", no todo ou em parte, em razão de "prêmio" ou "estímulo", no Estado de origem, poderiam ser desconsiderados no Estado de destino (15). Depois, em 1975, estabeleceu-se que (iv) todos os benefícios tributários relativos ao ICMS dependeriam de aprovação unânime entre os Estados brasileiros (16). Finalmente, em 1988, estabeleceu-se que (v) a alíquota interna poderia ser diferenciada conforme o produto, mas que (vi) esta não poderia ser inferior à alíquota interestadual, exceto se aprovado em convênio por decisão unânime a unanimidade pelos demais Estados (17).
Com limitações previstas na legislação nacional do imposto (20) à autonomia estadual em legislar sobre o ICMS, pensou-se que seria viável manter o sistema em que o imposto pago a um Estado (origem) poderia ser deduzido do imposto a ser pago em outro Estado (destino), nas operações interestaduais entre contribuintes, sem maiores problemas. Isso aconteceu, especialmente durante os anos do regime militar, quando o poder do Governo federal mantinha os Estados dentro dos limites legais. Todavia, a partir da abertura democrática na década de 1980, foi-se instalando o que hoje se denomina "guerra fiscal" do ICMS. Esse fenômeno se caracteriza pela competição para atrair certas empresas ou atividades para determinado Estado, mediante a concessão de benefícios relativos ao ICMS, pelo Estado ao empresário, em desacordo com os limites legais previstos na legislação nacional e, portanto, como uma conduta ilegal (21). Os Estados justificam essas atividades como sendo dentro de seu "direito" natural à busca do desenvolvimento ou, ainda, como sendo dentro de sua "autonomia", como se, no âmbito de uma federação, os Estados subnacionais pudessem violar as regras estabelecidas nacionalmente, em prejuízo dos demais, sem qualquer problema. Todavia, como por diversas vezes o fato ocorreu sem que nenhuma punição fosse aplicada aos agentes públicos que a realizaram ou aos empresários que se beneficiaram, ao longo de décadas, o que era inicialmente fato isolado se tornou "a regra do mercado" ou pode-se dizer que atingiu um clima de "fim de feira" (22). Em termos da literatura econômica internacional, a competição tributária entre governos locais (Estados ou Municípios dentro de uma federação) é tida como um fenômeno saudável para o desenvolvimento econômico e para o bem estar da população (23).
Então, por que no Brasil a competição entre os Estados pela atração de empresas e atividades, com base em benefícios fiscais relativos ao ICMS, é vista por muitas pessoas (24) como um problema e não como um fenômeno saudável da democracia e da livre iniciativa? Primeiro, por uma questão jurídica. A competição entre os Estados com base em benefícios fiscais relativos ao ICMS se dá à margem da legislação nacional e, portanto, é ilegal. Sendo ilegal, gera custos e riscos para as empresas envolvidas, estimula atividades com pouco capital investido (25) e desestimula a entrada e permanência no mercado de empresas que, por questões de governança interna, não adotam práticas ilícitas ou de grande risco jurídico (26). Segundo, por uma questão econômica. Como a alíquota aplicável às operações interestaduais é elevada (12% (27)) em relação à alíquota interna (em geral de 17% ou de 18%), isso significa que, quando uma indústria ou um atacadista localizado em um Estado vende uma mercadoria para um varejista localizado em outro Estado, quase metade (28) do imposto incidente sobre a venda realizada pelo varejo (saída interna no Estado de destino) fica para o Estado de origem, em razão da dedução dos valores cobrados por ocasião da operação interestadual (29).
ValorAlíquotaICMSCréditoICMS a pagar
Importação100,0018%18,000,0018,00
Venda ao varejista130,0018%23,4018,005,40
Venda ao consumidor182,00 (31)18%32,7623,409,36
Total do ICMS 32,76
Importação100,0018%18,0013,08 (32)4,91
Venda ao varejista121,13 (33)12%14,5318,00-3,46
Venda ao consumidor182,0018%32,7614,5318,22
Total do ICMS 19,67
Assim, como regra geral, a competição entre os Estados para atrair empresas para seus territórios, mediante a redução de tributos, é uma atividade saudável, mas, no Brasil, (i) face às peculiaridades do ICMS (operações interestaduais tributadas, com parte do valor atribuído ao Estado de origem, e possibilidade de creditar do valor do imposto supostamente pago em outro Estado), (ii) ao enfraquecimento do poder político do Governo central e (iii) às limitações práticas operacionais do sistema judicial, o que poderia ser saudável se transformou em uma verdadeira "guerra fiscal" em ambiente de "fim de feira". Tal realidade tem causado prejuízo ao desenvolvimento nacional, pois afasta as empresas sérias que poderiam investir no Brasil (não desejam se sujeitar aos riscos legais de infringir as leis nacionais) e incentiva as operações simples e de curto prazo como as de importações de produtos de consumo produzidos no exterior. Poderíamos dizer que muitas vezes são incentivos da China ou pró China.
Assim, entendemos que a competição tributária entre os Estados para atrair determinado tipo de empresa ou de atividade empresarial para seus territórios não é um fenômeno, em si, ruim, ou negativo, ao contrário, pode ser um bom mecanismo de alocação de recursos e de promoção de desenvolvimento regional e sustentável (41). Todavia, face às peculiaridades do ICMS e do Brasil, a atual "guerra fiscal", travada no campo da ilegalidade, em que (i) os Estados concedem benefícios em desacordo com a legislação nacional vigente para conquistar arrecadação a qualquer custo (para cada R$ 1,45 de receita adicional para um Estado pode ocorrer uma perda de R$ 14,54 em outro Estado - ganha um perde dez), (ii) as mercadorias são desembarcadas no porto de Santos ou do Rio e percorrem milhares de quilômetros em rodovias (42), rumo ao centro oeste do Brasil, para trocar a nota e voltar novamente para serem consumidas nos Estados da Região Sudeste, (iii) as empresas são "forçadas" a assumirem elevados riscos jurídicos tributários ou perecerem face aos concorrentes e (iv) o investimento de longo prazo é suplantado pelo movimento rápido de importar e revender, deve acabar, antes que ela acabe com as possibilidades de o Brasil se tornar um país desenvolvido.
Mas o que pode ser feito para converter a atual "guerra fiscal", repleta de problemas legais e de externalidades negativas, em uma competição saudável entre os Estados pela atração de atividades e empresas? Como conciliar a competição entre os Estados com um aumento na autonomia desses Estados?
A atual alíquota interestadual do ICMS aplicável às operações interestaduais, fixada pelo Senado Federal em 1989 (43), é de 12%, exceto nas operações com origem nas regiões sul e sudeste, com destino às regiões norte, nordeste, centro oeste e ao Estado do Espírito Santo. Como já vimos, essa alíquota é relativamente elevada e permite em muitos casos que o Estado de "origem" da mercadoria arrecade em torno de 50% do valor do ICMS incidente na operação final com a mercadoria (na saída do varejo ao consumidor). Em razão disso, muitos Estados se sentem "tentados" a conceder um desconto em sua "parte" do ICMS com o intuito de atrair atividades e arrecadação de outro local para seu território. Entendem que assim a população será beneficiada, pois com mais recursos disponíveis, mais serviços públicos poderão ser disponibilizados. Além disso, a alíquota incidente sobre as operações internas não é majorada, ou seja, a população do Estado não vai arcar com uma maior carga tributária. Como não existe almoço grátis, alguém tem de perder. Neste caso, quem perde é a população dos demais Estados, aqueles que "perderam" a atividade e a respectiva arrecadação tributária e, agora, ficaram não apenas com um menor nível de atividade econômica, como também com um menor nível de serviços públicos, decorrente da perda de arrecadação.
Ao se fixar uma alíquota interestadual baixa ou zerada, a parcela do ICMS atribuída ao Estado de localização do remetente (origem) seria reduzida ou anulada. Consequentemente não seria mais possível manter o atual modelo de atração de empresas e atividade concedendo benefícios tributários que, na prática, reduzem a receita tributária dos demais Estados (destino), e não a receita do Estado (origem) que as concedeu (benefício com chapéu alheio). Se a alíquota interestadual aplicável a todas (45) as operações interestaduais com mercadorias fosse fixada em 4% (46), o Estado de origem ainda teria alguma margem de manobra para atrair empresas e atividades em razão de seu poder de fixar as alíquotas aplicáveis nas operações internas (47) e em razão de sua participação remanescente na arrecadação das operações interestaduais. Por outro lado, os efeitos negativos de suas decisões sobre os demais Estados seria em grande parte reduzido (redução da externalidade negativa). É natural que os efeitos das decisões tomadas em cada Estado, pelo Governo e pelo Poder Legislativo, afetem, quase que exclusivamente, as pessoas e empresas que residem no Estado. Todavia, quando decisões tomadas em um Estado afetam de forma direta e negativa os residentes de outros Estados, existe um problema a ser resolvido (48). 3.2 - Flexibilização da regra para aprovação dos benefícios fiscais relativos ao ICMS
Para tanto, bastaria alterar a legislação vigente (52) para permitir que os Estados possam conceder determinados tipos de benefícios fiscais relativos ao ICMS com um quórum menor de votos (por exemplo, de 6 votos (53)), não mais se exigindo 27 votos (54) para todo e qualquer tipo de benefício fiscal.
E quais tipos de benefícios poderiam ser concedidos com esse novo quórum de 6 votos? Seriam, basicamente, os benefícios fiscais aplicáveis a operações internas e aqueles aplicáveis a operações interestaduais que ficassem devidamente registrados no documento fiscal relativo à operação (55) e que não afetassem negativamente o Estado de destino (56). Dentre estes podemos destacar: (i) conceder isenção de ICMS na operação interna, (ii) fixar a alíquota interna entre 0,1% e 3,9% (57), (iii) conceder redução de base de cálculo em operação interna e (iv) conceder redução de base de cálculo em operação interestadual. Todos os demais benefícios continuariam a depender da aprovação unânime dos demais Estados.
Todavia, se é certo que haverá um ganho para o conjunto dos Estados e para a sociedade brasileira como um todo, também é certo que alguns poucos Estados que atualmente auferem parcela considerável de sua arrecadação em razão da "guerra fiscal" podem sofrer perda líquida. Como toda e qualquer negociação em que o resultado final é positivo, as partes devem barganhar até que se encontre uma fórmula de repartir os ganhos, de forma que ao final todos sejam favorecidos. Quando existem obstáculos para a negociação, seja porque as partes não confiam umas nas outras, seja porque o custo de negociar é elevado, pode ser que a negociação não ocorra e que cada parte continue buscando maximizar seu resultado individual em desfavor do todo (59).
Em uma federação, era de se esperar que uma negociação que afeta todos os Estados fosse coordenada pelo Governo central, assim como era de se esperar que os tribunais conseguissem impor a ordem legal e sanções àqueles que infringiram as normas. Porém, no Brasil, ambos os mecanismos, de negociação e de imposição de penalidades, não estão funcionando conforme seria desejável, motivo pelo qual não se consegue chegar a uma solução para o problema da "guerra fiscal" do ICMS.
Finalmente, devemos nos lembrar de que o mais importante não são as propostas em si, mas os objetivos a serem alcançados, quais sejam: (i) reduzir a externalidade da competição fiscal entre os Estados brasileiros na atração de empresas e atividades por meio de benefícios fiscais relativos ao ICMS e (ii) tornar essa competição um fenômeno lícito, regular e transparente, por meio do aumento da autonomia dos Estados em legislar sobre os benefícios fiscais relativos ao ICMS, sem gerar fortes externalidades negativas nos demais Estados (61). Assim, será possível compatibilizar o fim da "guerra fiscal" do ICMS com o aumento da autonomia dos Estados para legislar sobre esse imposto, reconhecendo a diversidade regional existente no Brasil e o caráter saudável de uma competição fiscal travada dentro das normas legais.
(10) CF, artigo 155, § 2º, inciso I, e Lei Complementar 87, de 1996, artigo 19. Veja também a CF de 1967, artigo 24, § 5º e CF de 1969, artigo 23, inciso II. (11) Tal fato não ocorre nos EUA, onde o imposto estadual, denominado "Sales Tax", em regra não incide nas operações interestaduais e também não ocorre na União Européia, onde o imposto denominado "VAT", instituído em cada país membro, não gera arrecadação tributária para o País de origem da operação internacional intra comunitária (o VAT é arrecadado a favor do País de destino).
(16) Vide Lei Complementar 24, de 1975, artigos 1º e 2º. (17) Vide CF 1988, artigo 155, § 2º, inciso VI e Lei Complementar 24, de 1975.
(22) O Estado de São Paulo, 18/03/2012, Decisão do STF acirra guerra fiscal entre governos estaduais. "Não há a menor dúvida que ela se acirrou", afirma o secretário de Fazenda de São Paulo, Andrea Calabi. "Parece fim de feira." http://economia.estadao.com.br/noticias/economia,decisao-do-stf-acirra-guerra-fiscal-entre-governos-estaduais,106433,0.htm (23) Nesse sentido: Tiebout, Charles M. A Pure Therory of Local Expendidure. Journal of political ecnomy, n.64, p.416-424, 1956 e Gordon, Roger H. An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism. Quaterly Journal of Economics, v.98, p.567-586, 1983.
(27) Na maioria das operações interestaduais, a alíquota de ICMS aplicável é de 12%. A alíquota de 7% é aplicável nas operações com origem nas regiões sul e sudeste com destino às regiões norte, nordeste e centro oeste. No transporte aéreo de carga, a alíquota aplicável é de 4%. As alíquotas interestaduais são fixadas pelo Senado Federal, com base na CF 1988, artigo 155, § 2º, inciso IV. (28) Para ilustrar o cálculo, suponha que o industrial ou o atacadista venda a mercadoria por R$ 100,00 ao varejista e que este acrescente uma margem de 40% para fixar o preço de venda ao consumidor final. Na operação interestadual, o Estado de origem cobra o imposto de R$ 12,00 (12% de R$ 100,00) e o Estado de destino cobra do varejista o imposto de R$ 23,80 (17% de R$ 140,00). Mas, como o varejista pode descontar o imposto cobrado na operação anterior ele paga ao Estado de destino apenas R$ 11,80 (50%). (29) Vide CF 1988, artigo 155, § 2º, inciso I e Lei Complementar 87, de 1996, artigo 19.
(36) No exemplo, para simplificar o modelo, adotou-se a hipótese de que o importador não repassou uma fração do valor do benefício fiscal para o preço de venda do produto. No mundo real, é provável que uma parte do valor do benefício seja repassado ao preço do produto, enquanto outras partes são destinadas as despesas extraordinárias de logística, burocracia e provisão para o risco jurídico assumido. Se o importador repassar ¼ do valor do benefício fiscal recebido para o preço, este seria reduzido em 2,7% (R$ 121,13 menos R$ 3,27). Em certos mercados, tal diferença pode ser muito significativa. (37) Atividades, que do ponto de vista econômico são ineficientes, que ocorrem apenas em função da necessidade de "aproveitar" o benefício fiscal. Provavelmente, cessado o benefício, em seguida a atividade deve cessar.
(41) Desde que cada Estado suporte as consequências de suas próprias decisões, sem transmitir aos residentes de outro Estado os custos de sua política interna (externalidade negativa). Dito de outra forma, os residentes de cada Estado podem eleger seus representantes e governador, para implementar uma política tributária compatível com os recursos necessários para prestar os serviços públicos desejados pela população. Mas quem deve arcar com impostos mais altos para financiar um nível mais elevado de serviços públicos são os residentes do próprio Estado, e não os residentes dos demais Estados brasileiros. (42) No Brasil, o principal meio de transporte utilizado é o modal rodoviário, sendo que, na maioria dos casos, as rodovias são construídas e mantidas pelo Governo federal, sem a cobrança de pedágios. Assim, a "guerra fiscal" estimula o uso excessivo dessas rodovias cujo custo é suportado pelo Governo central e não pelo usuário ou por governos locais. Tal situação é mais uma externalidade negativa relacionada à "guerra fiscal". Além disso, aumentam as emissões de carbono (pela queima de óleo diesel) e as mortes, causadas pelo trânsito excedente em rodovias congestionadas.
(43) Vide Resolução do Senado Federal nº 22, de 1989. (44) A diferença entre o valor "ganho" e o valor "perdido" fica para o empresário, e parte dele é gasto em atividades como: passeio de mercadorias, pagamentos de advogados e consultorias. Eventualmente uma parte pode ser transferida para o preço da mercadoria.
(48) Fenômeno conhecido na economia como externalidade negativa. A solução passa pela necessidade de internalizar os custos das próprias decisões, para se maximizar o nível de bem estar das pessoas em conjunto. (49) Vide Lei Complementar 24, de 1975 e CF de 1988, artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea "g".
(52) Atualmente existem diversos projetos de lei em trâmite que têm como objetivo alterar a regra de unanimidade nas votações do Confaz para aprovação de benefícios fiscais relativos ao ICMS, como por exemplo o Projeto de Lei do Senado nº 170, de autoria do senador Ricardo Ferraço (PMDB-ES), que foi aprovado em reunião no dia 17 de outubro de 2012 na Comissão de Infraestrutura do Senado. Todavia, a proposta de se estabelecer quoruns distintos, de unanimidade ou de 6 votos em 27, cada qual para uma classe distinta de benefício fiscal, como sugerido neste artigo, significa uma visão distinta da contida nos projetos em trâmite. (53) O quórum de 6 votos seria baixo o suficiente para que os Estados de uma determinada região, ou com interesse comum, pudessem ter seus benefícios aprovados, mesmo com voto contrário da maioria dos demais Estados, evitando a ditadura da maioria. Seria quase o inverso do atualmente existente. Para benéficos fiscais e baixa externalidade seria exigido um quorum de apenas 6 votos em 27, protegendo as minorias. Por outro lado, para os benefícios fiscais de alta externalidade negativa, continuaria sendo exigida a unanimidade, também para proteger a minoria. O sistema ganharia agilidade para aprovar os benefícios fiscais de pequena externalidade, sem criar impacto relevante nos demais Estados sem a anuência deles próprios.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Rodrigo Frota da Silveira.- Publicado em 06/12/2012