Source: http://adwokatpoznan.com.pl/artykuly:prawo-cywilne?id=7
Timestamp: 2019-06-27 04:00:53+00:00
Document Index: 77816514

Matched Legal Cases: ['art. 60', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 156', 'art. 160', 'K 20/02 ', 'art. 160', 'art. 60', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 156', 'art. 156', 'art. 160', 'art. 418', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 442', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 156', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 77', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 156', 'art. 160', 'art. 160', 'SK 66/09 ', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 156', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 4171', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 156', 'art. 156', 'art. 158', 'art. 156', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 160', 'de lege lata', 'art. 4171', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 77', 'art. 160', 'art. 156', 'art. 442', 'art. 4421', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 156', 'art. 442', 'art. 4421', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 8', 'K 20/02 ', 'art. 77', 'art. 160', 'art. 160', 'K 20/02 ', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 156', 'art. 361', 'K 20/02 ', 'art. 160']

Jakub Relewicz - adwokat
Witamy na stronie kancelarii adwokackich
Jakuba Relewicza i Grzegorza Koźmickiego
Ciąg dalszy sprawy, o której pisaliśmy w artykule: „Odszkodowania: miało być zgodnie z konstytucją, a jest niesprawiedliwie”
Działając na podstawie art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z późn. zm. ; dalej jako: „u.SN”), wnoszę o podjęcie przez Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów uchwały w przedmiocie następujących zagadnień prawnych wywołujących rozbieżności w wykładni prawa:
„1. Czy art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) znajduje zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały stwierdzone po tej dacie?
2. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze — czy w stanie rzeczy, o którym mowa w tym pytaniu, przedawnienie roszczenia o naprawienie szkody jest regulowane przez art. 160 § 6 k.p.a., a w szczególności, czy rozpoczyna ono bieg od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej lub jej wydanie niezgodnie z prawem?
3. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz. 76; sentencja publ.: Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660), art. 160 § 1 k.p.a. stosuje się do korzyści utraconych od dnia wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to znaczy od dnia 17 października 1997 r., na skutek wydania przed tym dniem ostatecznej decyzji administracyjnej?”
1. Zgodnie z art. 60 § 1 u.SN, jeżeli w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni prawa, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego może przedstawić wniosek o ich rozstrzygnięcie Sądowi Najwyższemu w składzie siedmiu sędziów lub innym odpowiednim składzie. Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne spełnia przesłanki wskazanego wyżej przepisu, gdyż problematyka intertemporalna stosowania przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie decyzji administracyjnych wydanych przed datą uchylenia art. 160 k.p.a. (tj. przed dniem 1 września 2004 r.), których nieważność lub wydanie niezgodnie z prawem stwierdzone zostały po tym dniu, wywołuje bardzo poważne wątpliwości w judykaturze SN. Są one wywołane nie tylko lakonicznością regulacji międzyczasowej art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: „ustawa z 2004 r.”), lecz i mało klarowną konstrukcją art. 160 § 1 k.p.a.
2. Uchylony z dniem 1 września 2004 r. przepis art. 160 k.p.a. zawierał szczególne przepisy o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wydanie decyzji administracyjnej nieważnej lub sprzecznie z art. 156 § 1 k.p.a. W jego § 1 stanowiono, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. W tej samej jednostce redakcyjnej określono także właściwą statio fisci, zobowiązaną za Skarb Państwa do naprawienia szkody (§ 3), a także regulowano tryb dochodzenia roszczenia (§ 4-5) i termin jego przedawnienia (§ 6). Mimo wyraźnego wyłączenia w art. 160 § 2 k.p.a. jedynie stosowania art. 418 k.c., omawiana regulacja była na tyle zupełna, że postrzegano ją jako odrębną i samoistną podstawę odpowiedzialności, co oznacza, że mimo cywilnoprawnej natury roszczenia, nie było konieczne odwoływanie się do ogólnych przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa (por. zwłaszcza uchwałę SN z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNCP 1989/9, poz. 129; por. aprobującą wypowiedź A. Szpunara, Znaczenie art. 160 k.p.a. jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej, PiP 1990 nr 9, s. 37 i n.; wyrok SN z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1997/7-8, poz. 120 z glosą Z. Czarnika, Sam. Ter. 1998 nr 12, s. 76 i n.). Również art. 160 § 1 k.p.a. uważano za lex specialis w stosunku do art. 442 § 1 k.c. (por. wyrok SN z dnia 5 listopada 1986 r., II CR 292/86, OSP 1989/2, poz. 34 z glosą J. Kremisa).
3. Artykuł 160 k.p.a. został w całości uchylony na mocy art. 2 ustawy z 2004 r. Ustawodawca przewidział jednak jego dalsze stosowanie w zakresie określonym w art. 5 ustawy z 2004 r., zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji. Czasowy zasięg dalszego stosowania art. 160 k.p.a., z racji wyjątkowej lakoniczności na tle kompleksowego charakteru zmian legislacyjnych, budzi istotne kontrowersje w orzecznictwie Sądu Najwyższego, i to — co należy szczególnie podkreślić — praktycznie w każdym aspekcie. Można zaryzykować postawienie tezy, że są one wywołane nie tylko przez sam fakt posłużenia się w art. 5 ustawy z 2004 r. ogólnym i niedookreślonym pojęciem: „zdarzeń i stanów prawnych”, lecz także przez trudne do jednoznacznego zaklasyfikowania przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie administracyjne na tle art. 160 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie znaczenia regulacji intertemporalnej, niezbędne w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze, nie będzie zatem możliwe bez prawidłowej wykładni uchylonego przepisu.
4. Wykładnia językowa art. 160 § 1 k.p.a. mogłaby prowadzić do wniosku, że źródłem szkody — a więc i zdarzeniem prawnym, z którym należy wiązać skutki prawne w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa — był dwojakiego rodzaju stan faktyczny: 1) wydanie decyzji z kwalifikowanym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., bądź 2) stwierdzenie nieważności decyzji. Różnica jest zasadnicza, bowiem tylko w pierwszym przypadku chodziłoby o decyzję pierwotną, dotkniętą wadą prawną, podczas gdy w drugim przypadku odpowiedzialność Skarbu Państwa wynikałaby z decyzji nadzorczej, która stwierdza istnienie wady. Zasadność poprzestania na wykładni językowej art. 160 § 1 k.p.a. — nie bez pewnych racji — zanegował Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach: z dnia 8 lutego 2007 r., I CSK 266/06 (niepubl., Lex nr 339713) oraz z dnia 24 lipca 2008 r., IV CSK 151/08 (niepubl., Lex nr 483309), niemniej jednak ta kwestia nigdy nie doczekała się jednoznacznego rozstrzygnięcia. W doktrynie zwrócono uwagę m.in. na fakt, że uzasadnione jest zróżnicowanie sytuacji faktycznych zależnie od interesu strony. Jeżeli zatem pierwotna, wadliwa decyzja administracyjna była dla strony niekorzystna, to źródłem szkody i odpowiedzialności istotnie nie może być decyzja, która tę wadę stwierdza, lecz decyzja pierwotna. Natomiast gdy strona polega na korzystnej dla niej, wadliwej decyzji pierwotnej, to wówczas źródłem szkody jest dopiero decyzja nadzorcza (tak W. Machała, Glosa do uchwały SN z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, OSP 2006/2, poz. 16, s. 81; por. także J. Kremis, Odpowiedzialność odszkodowawcza za decyzje administracyjne według kodeksu postępowania administracyjnego, Pal. 1984/9, s. 15).
5. Niezależnie od oceny słuszności zacytowanego wyżej poglądu należy podkreślić, że zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym stanowi ustawowy reżim odpowiedzialności, a zatem odpowiedzialność powstaje na mocy przypisania normatywnego. Ustawodawca dysponuje dość szeroką swobodą ustalenia momentu i okoliczności, z którymi wiąże powstanie więzi obligacyjnej. Żadnej możliwości wykładni art. 160 § 1 k.p.a. nie można zatem z góry wykluczyć, jakkolwiek obowiązująca regulacja konstytucyjna (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP) oraz rozważenie samej istoty odpowiedzialności ex delicto — opartej wszak na przesłance bezprawności zachowania dłużnika — zdają się dostarczać istotnych argumentów na rzecz jednoznacznego powiązania faktu powstania szkody i zobowiązania Skarbu Państwa z wydaniem pierwotnej, bezprawnej decyzji. Do takich wniosków przychylał się już wielokrotnie Sąd Najwyższy w orzecznictwie dotyczącym aspektów międzyczasowych stosowania art. 160 k.p.a. Należy w tym miejscu przywołać zwłaszcza stanowisko wyrażone w dwóch uchwałach SN: z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005/11, poz. 182) oraz z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz. 79), gdzie przyjęto, iż zdarzeniem będącym źródłem szkody, które powoduje powstanie roszczenia odszkodowawczego z art. 160 k.p.a., jest pierwotna decyzja administracyjna, która podlega następnie stwierdzeniu nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Trudno łączyć powstanie zobowiązania z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji. W powołanych tutaj orzeczeniach to ostatnie zdarzenie zostało uznane jedynie za „przesłankę dochodzenia” na podstawie art. 160 k.p.a. roszczenia odszkodowawczego. Istotnym argumentem, który do tego skłania, jest postrzeganie art. 160 k.p.a. jako źródła odpowiedzialności za obiektywne naruszenie prawa decyzją administracyjną, nie zaś za stwierdzenie w trybie nadzorczym wadliwości (sprzeczności z prawem) tej decyzji. Podobne stanowisko wydaje się uzasadnione na gruncie rozważań na marginesie uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006/12, poz. 194). W ostatnim czasie zyskało ono wyraźne poparcie także w wyrokach SN: z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNCZD 2009/D, poz. 106) oraz z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.), zapadłych już po uchyleniu art. 160 k.p.a. Wskazano w nich, że skoro wadliwe decyzje, na które powoływali się powodowie, wydane zostały przed dniem 1 września 2004 r., to rozstrzygając o odpowiedzialności za wyrządzoną nimi szkodę należało stosować art. 160 k.p.a., także gdy chodzi o uszczerbki powstałe po dniu 1 września 2004 r.
6. Reasumując można stwierdzić, że przedstawione wyżej orzeczenictwo SN dostarcza podstaw do objęcia normą art. 5 ustawy z 2004 r. wszystkich sytuacji, gdy ostateczna, wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem uchylenia art. 160 k.p.a., tj. przed 1 września 2004 r. „Zdarzenie”, o którym mowa w przepisie międzyczasowym, można zatem utożsamiać z powstaniem szkody, co następuje już w dacie wydania decyzji dotkniętej wadą, bez względu na datę stwierdzenia nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa.
7. W odmiennym kierunku zmierzają natomiast tezy wyprowadzone przez Sąd Najwyższy z brzmienia art. 5 ustawy z 2004 r. m.in. w następujących orzeczeniach: uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08 (OSNC 2009/4, poz. 57), uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11, poz. 145) oraz w postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 (dotychczas niepubl.). Zwłaszcza to ostatnie orzeczenie zasługuje na uwagę, gdyż dotyczy ono bezpośrednio kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, poruszonej w pytaniu drugim. W zakresie pierwszego z przedstawionych Sądowi Najwyższemu zagadnień prawnych należy zwrócić uwagę, że w tych orzeczeniach zasadniczo nie odrzuca się tezy, iż źródłem szkody i odpowiedzialności — w znaczeniu materialnoprawnym — jest pierwotna decyzja, dotknięta kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności bądź wydania niezgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. Zarazem jednak uznaje się, że na użytek stosowania art. 5 ustawy z 2004 r. należy wyraźnie rozdzielić powstanie szkody od możliwości dochodzenia obowiązku jej naprawienia. Sformułowanie: „zdarzenia i stany prawne”, użyte w art. 5 ustawy z 2004 r., wyłożono jako obejmujące również „złożone stany prawne” czy też „złożone zdarzenia prawne”. Do takich stanów (względnie zdarzeń) należy, zdaniem Sądu Najwyższego, odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za niezgodną z prawem decyzję administracyjną na gruncie dawnego 160 k.p.a. oraz obecnie obowiązującego art. 4171 § 2 k.c. Złożoność stanu (zdarzenia) prawnego polega na konieczności łącznego zaistnienia trzech przesłanek: 1) wydania ostatecznej decyzji administracyjnej nieważnej lub niezgodnej z prawem, 2) wystąpienia szkody w wyniku jej wydania oraz 3) wydania ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę. Prowadzi to, zdaniem SN, do wniosku, że skoro dopiero ostateczna decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem wcześniejszej decyzji administracyjnej, jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w odpowiednim postępowaniu, to dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym „zdarzeniem prawnym” z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej czy też, według innego ujęcia, zamyka złożony „stan prawny”.
8. Alternatywna możliwość rozstrzygnięcia pierwszego zagadnienia prawnego polega zatem na uzależnieniu stosowania art. 160 k.p.a. od tego, kiedy wydana została decyzja nadzorcza: jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy z 2004 r., tzn. przed 1 września 2004 r., stosuje się art. 160 k.p.a., zaś jeżeli po tym dniu — przepisy nowe.
9. Porównując ze sobą dwa, konkurujące stanowiska w kwestii stosowania art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z 2004 r., trzeba dać wyraz pewnym wątpliwościom, które w związku z tym powstają. Z jednej strony pogląd, że szkoda zawsze powstaje w dacie wydania decyzji administracyjnej, która jest dotknięta wadą uzasadniającą późniejsze stwierdzenie jej nieważności bądź — w przypadku zajścia nieodwracalnych skutków lub upływu 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. — stwierdzenie jej wydania niezgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. (art. 158 § 2 k.p.a.), wydaje się dość jednostronny i uproszczony. Trafnie zauważa się w doktrynie, iż decyzja stwierdzająca nieważność, wbrew nazwie, zawiera w sobie istotny element konstytutywny. Bez wydania tej decyzji nie tylko nie można mówić o tym, że decyzja jest bezprawna, lecz co więcej, dopiero stwierdzenie nieważności (a jest to cecha, która wyraźnie odróżnia taki akt administracyjny od decyzji stwierdzającej wydanie decyzji niezgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., gdzie element deklaratywności rzeczywiście przeważa) eliminuje ją z obrotu prawnego, tworząc nowy stan prawny (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 779-780). Rozpoznając pierwsze z podniesionych w petitum zagadnień prawnych, trudno uniknąć także postawienia pytania, czy z uwagi na zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów (znajdującą oparcie zwłaszcza w art. 2 Konstytucji), można w sytuacji naruszenia interesu strony, która polegała na legalności decyzji, przez wydanie decyzji nadzorczej uznać, że szkoda powstaje zawsze na skutek decyzji pierwotnej, a nie decyzji, która stwierdza jej nieważność. Z drugiej jednak strony, nawet jeśli decyzja nadzorcza nosi pewne znamiona aktu konstytutywnego, to jednak można przyjmować, że źródłem uszczerbku, którego doznaje strona, jest zawsze decyzja pierwotna, dotknięta wadą prawną; innymi słowy, źródłem zobowiązania jest ten uszczerbek i w pewnym sensie immanentnie tkwiąca w treści aktu administracyjnego jego sprzeczność z prawem, zaś wydanie decyzji nadzorczej ma jedynie ten skutek, że urzędowo potwierdza istniejący już wcześniej stan rzeczy i podnosi — z mocą wsteczną — uszczerbek doznany przez stronę na skutek wydania wadliwej decyzji do rangi szkody w rozumieniu prawa cywilnego. Temu twierdzeniu można jednak przeciwstawić jeszcze inny argument: za szkodę nie może być uznany ubytek ani nieuzyskanie aktywów na skutek legalnego wykonywania przez państwo władzy publicznej. Decyzja administracyjna z zasady korzysta ze swoistego domniemania legalności, które może obalić tylko inny, kwalifikowany akt administracyjny. Odpowiedzialność Skarbu Państwa (zobowiązanie) powstaje dopiero w momencie, gdy stała się ostateczna decyzja nadzorcza (tak zwłaszcza L. Bosek, Glosa do uchwały z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, Przegląd Sądowy 2006/10, s. 164). To mógłby być argument przemawiający za trafnością rezultatu, jaki osiągnął Sąd Najwyższy w orzeczeniach, w których wykładnię art. 5 ustawy z 2004 r. wiąże się z pojęciem „złożonego stanu (zdarzenia) prawnego” (zob. wyżej, pkt 7). Jednakże ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie pierwszego z zagadnień prawnych wymaga bardziej pogłębionej niż dotychczas wykładni tego przepisu, także przy uwzględnieniu całokształtu regulacji prawnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, o której mowa była w uchylonym art. 160 k.p.a., a którą reguluje de lege lata art. 4171 § 2 k.c.
10. W uzasadnieniu cyt. już postanowienia z 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 (zob. wyżej, pkt 7) Sąd Najwyższy skonstatował, iż mimo odmowy podjęcia uchwały rzeczywiście istnieje problem prawny stosowania starych bądź nowych przepisów do decyzji wydanej przed dniem 1 września 2004 r., i to zarówno co do merytorycznych kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa, jak i co do przedawnienia tego rodzaju roszczeń. Powstaje zatem pytanie, czy bieg przedawnienia roszczenia oceniać zgodnie z ustawą uchyloną (art. 160 § 6 k.p.a.), czy też zgodnie z przepisami obowiązującymi po dacie wejścia w życie ustawy z 2004 r. Pozornie odpowiedź jest prosta: art. 5 ustawy z 2004 r. stanowi o stosowaniu całego art. 160 k.p.a. do „zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy”. Lege non distinguente oznacza to rozłączne stosowanie albo tylko przepisów k.p.a., albo tylko przepisów k.c. Taką tezę zdaje się stawiać Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., I CSK 472/07 (niepubl., Lex nr 485928).
11. Powyższe stanowisko budzi pewne kontrowersje, które uzasadniały sformułowanie drugiego z przedstawionych w petitum zagadnień prawnych. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od przypomnienia, iż przedawnienie roszczeń nie jest instytucją prawną funkcjonującą in vacuo, lecz — tak jak cała regulacja prawa cywilnego — musi mieścić się w ramach porządku prawnego i mieć czytelne odniesienie do aksjologii konstytucyjnej. Możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej jest podmiotowym prawem jednostki, które znajduje podstawę wprost w art. 77 ust. 1 Konstytucji (zob. zwłaszcza M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 11-13, 21-22). Przedawnienie nie może zatem nadmiernie utrudniać ani uniemożliwiać dochodzenia roszczenia, a zmiany legislacyjne w tym zakresie powinny respektować zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.
12. Pod rządem uchylonego art. 160 k.p.a. termin przedawnienia roszczeń liczono, zgodnie z § 6 tego przepisu, od daty, gdy stała się ostateczna decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność, względnie wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.). Wynosił on trzy lata. Stosowanie tej regulacji, przynajmniej prima facie, wydaje się dla poszkodowanego potencjalnie korzystniejsze niż w przypadku, gdyby stosowany miał być przepis ogólny, tj. art. 442 k.c. (obecnie, po jego uchyleniu, art. 4421 k.c.). Początek biegu przedawnienia wyznaczała bowiem data wydania ostatecznej decyzji w trybie nadzorczym przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego, a nie fakt dowiedzenia się poszkodowanego o szkodzie i osobie zobowiązanej do jej naprawienia. W przeciwieństwie zatem do ogólnego reżimu odpowiedzialności deliktowej, termin przedawnienia według art. 160 § 6 k.p.a. w zasadzie nie mógł upłynąć przed uzyskaniem przez uprawnionego realnej możliwości dochodzenia roszczenia z uwagi na wymagane do tego, uprzednie stwierdzenie przez organ administracji kwalifikowanego naruszenia prawa (chyba że uzna się, że to dopiero ta decyzja sprawia, że poszkodowany „dowiaduje się” o szkodzie jako takiej oraz o podmiocie zobowiązanym do jej naprawienia, gdyż wcześniej może wiedzieć tylko o uszczerbku, który szkodą w rozumieniu prawa cywilnego jednak jeszcze nie jest, a żaden podmiot nie jest wobec niej zobowiązany).
13. Nawet jeśli przyjmie się, iż art. 160 k.p.a. znajduje generalnie zastosowanie do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone decyzjami wydanymi przed 1 września 2004 r., których nieważność lub wydanie niezgodnie z prawem zostały stwierdzone po tej dacie, to i tak nie można stanowczo przesądzić, że ta sama zasada obejmuje także przedawnienie. Prawo międzyczasowe prywatne, choć z uwagi na pełnione przez siebie funkcje może być nazwane swoistym „prawem kolizyjnym”, nie zawiera jednak reguł powiązania pomiędzy stanem faktycznym a właściwą ustawą tak ścisłych jak np. prawo prywatne międzynarodowe. Nie ma zatem ogólnej normy, która poddawałaby przedawnienia tym samym przepisom obowiązującym w określonym czasie, co przepisy miarodajne dla samego roszczenia podlegającego przedawnieniu.
14. Pewne wskazówki wysnuć można z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.; dalej: „p.w.k.c.”). Należy w związku z tym zwrócić uwagę na art. XXXV p.w.k.c., zgodnie z którym do roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, a według przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nie przedawnionych, stosuje się w zasadzie przepisy kodeksu, z tym że m.in. początek biegu przedawnienia ocenia się, zgodnie z art. XXXV pkt 1 p.w.k.c., według przepisów dotychczasowych, zaś rezultat wykładni pkt 2 tego przepisu wskazuje, iż roszczenia nie można uznać za automatycznie przedawnione z chwilą wejścia w życie przepisów nowych (odpowiednio: uchylenia szczególnej regulacji prawnej), lecz w zasadzie stosuje się ustawę nową. Oczywiście odwołanie się do p.w.k.c. w niczym nie wpływa na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia, który element — wydanie decyzji administracyjnej wadliwej czy stwierdzającej ową wadliwość — jest źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa za jej naprawienie. Rozstrzyganie bowiem drugiego z przedstawionych zagadnień prawnych ma sens tylko przy założeniu, że zdarzeniem prawnym, które doprowadziło do powstania roszczenia, jest już wydanie decyzji wadliwej. W każdym bądź razie generalną konkluzją, jaką można sformułować na podstawie art. XXXV p.w.k.c., jest oderwanie przedawnienia roszczenia jako pewnego zdarzenia (czy też stanu) prawnego od samego roszczenia; o ile bowiem powstanie roszczenia na skutek wydania ostatecznej, wadliwej decyzji administracyjnej można przy powyższym założeniu uznać za stan faktyczny zamknięty, na który zmiana ustawodawcza w zasadzie nie będzie oddziaływać, o tyle przedawnienie, którego termin jeszcze nie upłynął, jest stanem faktycznym otwartym, a więc co do zasady poddanym działaniu prawa nowego — pytanie tylko, w jakim zakresie.
15. Możliwe są dwa sposoby wykładni art. 5 ustawy z 2004 r. Jeden z nich, nawiązujący do stanowiska SN wynikającego z cyt. już wyroku SN z 6 marca 2008 r., I CSK 472/07 (zob. wyżej, pkt 10), polega na przyjęciu, że ten przepis podporządkowuje odpowiedzialność Skarbu Państwa jako pewną całość określonym przepisom merytorycznym obowiązującym w danym czasie; innymi słowy, stosuje się albo uchyloną regulację art. 160 k.p.a., albo przepisy ogólne k.c., które na skutek wejścia w życie ustawy z 2004 r. stały się miarodajne dla odpowiedzialności Skarbu Państwa po 1 września 2004 r. Z drugiej jednak strony przepis intertemporalny można odczytać zupełnie inaczej, jeżeli założy się, że przedawnienie roszczenia nie powinno być traktowane dla celów stosowania prawa międzyczasowego jako element pewnego szerszego stanu (zdarzenia) prawnego, lecz samo w sobie stanowi odrębne zdarzenie prawne o charakterze ciągłym. Należy zatem postrzegać jego bieg jako podzielony na krótsze „odcinki czasu”, z których każdy uważa się za realizację samoistnego stanu faktycznego (J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne [cz. I], Nowe Prawo 1965/6, s. 622). Przedawnienie, które jeszcze się nie zamknęło, podlega w zasadzie ustawie nowej (idem, Międzyczasowe prawo prywatne [cz. II], Nowe Prawo 1965/7-8, s. 744-745). Skoro tak, to nie można wykluczyć (o ile odpowiedź na pytanie pierwsze będzie pozytywna) stosowania art. 5 ustawy z 2004 r. z odmiennym rezultatem do powstania roszczenia i do jego przedawnienia, gdyż stanowią one dwa różne zdarzenia prawne, powiązane z uwagi na to, że dotyczą jednego faktu (wyrządzenia szkody ostateczną decyzją) i jednego stosunku prawnego (zobowiązania ex delicto). Za rozdzielaniem tych zdarzeń opowiadał się Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 450/07 (OSNC-ZD 2009/A, poz. 4). Gdyby zaakceptować powyższy punkt widzenia, to należałoby uznać, że nawet jeśli pewne roszczenia do Skarbu Państwa powstały już w chwili wydania decyzji administracyjnych wadliwych przed dniem 1 września 2004 r., a nie w dacie stwierdzenia ich nieważności lub wydania niezgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., to jednak przedawnienie, które nie rozpoczęło biegu z uwagi na niewydanie decyzji nadzorczej przed 1 września 2004 r., podlega już ustawie „nowej”, tzn. przepisom art. 442 i następnie art. 4421 k.c.
16. Rozważając problem stosowania art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z 2004 r., można byłoby także uwzględnić argument dotyczący pewności prawa i ochrony tzw. interesu w toku. Zasadnicza zmiana, jaką przyniosła nowelizacja z dnia 17 czerwca 2004 r., mogła nie być obojętna dla jednostek, które podjęły staranie o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem decyzji administracyjnych w ich sprawach nawet na długo przed datą nowelizacji, lecz z przyczyn od nich niezależnych nie doszło do wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej przed dniem 1 września 2004 r. W takim przypadku poddanie przedawnienia przepisom nowym — z niejasnym dla stron skutkiem — może prowadzić do zaskakiwania obywateli zmianą prawa oraz podważać ich zaufanie do instytucji demokratycznego państwa. Wiadoma Sądowi Najwyższemu niejasność przepisu przejściowego art. 5 ustawy z 2004 r. także nie pozostaje bez znaczenia. Z punktu widzenia Konstytucji, której przepisy (tu zwłaszcza art. 2 w zw. z art. 8) stanowią przynajmniej dyrektywy wykładni prawa pozytywnego, jest to argument prawnie doniosły.
17. Ostatnie z przedstawionych do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych dotyczy kwestii, której rozstrzygnięcie będzie pośrednio zależne od odpowiedzi udzielonej przez Sąd Najwyższy w odpowiedzi na pytanie pierwsze. W dotychczasowym orzecznictwie występuje istotna rozbieżność poglądów co do skutków czasowych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz. 76; sentencja publ.: Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660), którym stwierdzono niezgodność z art. 77 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, przy czym w pkt 2 sentencji wyroku ograniczono jego skutki czasowe tylko do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
18. Pierwsze ze stanowisk zajmowanych przez SN w swoim orzecznictwie głosi, że odszkodowanie, przyznane na podstawie art. 160 k.p.a. za szkodę wyrządzoną decyzją wydaną przed dniem 17 października 1997 r., powinno obejmować również utracone korzyści, choć wyłącznie za okres od dnia 17 października 1997 r. (tak m.in. w wyrokach z dnia 14 maja 2009 r.: I CSK 303/08, niepubl., Lex nr 512001 oraz I CSK 485/08, niepubl., Lex nr 510995, a także w uchwale SN z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, OSNC 2009/11, poz. 145). Ten nurt orzecznictwa wiąże zatem stosowanie wyroku TK nie z datą wydania decyzji, lecz z okresem, za jaki później nastąpiła utrata korzyści jako jedna z jej konsekwencji.
19. Przeciwne stanowisko zajmuje Sąd Najwyższy w dość licznych orzeczeniach, z których wystarczy wymienić tylko publikowane wyroki: z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02 (OSNC 2004/7-8, poz. 132) oraz stosunkowo niedawny wyrok z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (cyt. wyżej, pkt 5 uzasadnienia wniosku). Wyrażono w nich pogląd, w świetle którego o przyznaniu odszkodowania także w wysokości utraconych korzyści decyduje okoliczność, kiedy wydana została decyzja będąca źródłem szkody. Jeżeli miało to miejsce przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, to odszkodowanie za lucrum cessans nie należy się także za okres po tym dniu. W uzasadnieniu wyroku o sygn. I CSK 524/08 podkreśla się, że wyroki TK nie są źródłami prawa, a na skutek wejścia w życie wyroku wydanego w sprawie o sygn. K 20/02 nie doszło do generalnej derogacji art. 160 § 1 k.p.a. Nadal zatem pozostał w mocy przepis, który wystąpienie szkody jako takiej wiązał z wydaniem decyzji administracyjnej. Ta regulacja w niezmienionej postaci przed i po wejściu w życie orzeczenia TK określała zdarzenie, z którym wiązała się odpowiedzialność Skarbu Państwa. Zobowiązanie ex delicto należy zaś oceniać według stanu prawnego miarodajnego dla chwili, gdy zaszło zdarzenie uzasadniające odpowiedzialność. W związku z tym zaznaczono, że władzę TK ogranicza zakres czasowy obowiązywania Konstytucji RP, a zatem aktualne wzorce kontroli konstytucyjnej i tak nie mogłyby stać się podstawą do kwestionowania stanu prawnego obowiązującego przed dniem 17 października 1997 r. Konstytucja nie działa wstecz i nie może powodować odpowiedzialności za szkody, za które Skarb Państwa nie odpowiadał zgodnie z treścią art. 160 § 1 k.p.a. obowiązującą w dacie wydania ostatecznych decyzji powodujących odpowiedzialność odszkodowawczą ze względu na stwierdzenie ich nieważności lub wydania niezgodnie z art. 156 § 1 k.p.a.
20. Celem zagadnienia prawnego sformułowanego w pkt 3 petitum wniosku nie jest podawanie w wątpliwość kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi w istocie o problem rozumienia i akceptacji na gruncie prawa cywilnego zasady jedności szkody, która wywołuje stale rozbieżności nie tylko w orzecznictwie, lecz i w nauce prawa cywilnego (zamiast wielu, zob. zwłaszcza P. Sobolewski, Zasada jedności szkody, Studia Iuridica 2007, t. XLVII, s. 243 i n. oraz cyt. tam dalsze poglądy doktryny). Jak trafnie zauważa Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanej już uchwały z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (zob. wyżej, pkt 18), jeżeli w świetle art. 361 § 2 k.c. przyjmie się, że szkoda jest zawsze „jedna”, choć przejawia się w różnych postaciach (scil. rzeczywistej straty, utraconych korzyści), to istotnie skutki wyroku TK stają pod znakiem zapytania. Jeżeli jednak założyć, że ustaleniu przez sąd podlega tylko tzw. szkoda obrachunkowa, złożona z różnych, choć funkcjonalnie powiązanych ze sobą jednym faktem sprawczym uszczerbków, to stanowisko zajęte w pierwszej grupie konkurujących orzeczeń byłoby bardziej słuszne. Wyrok TK o sygn. K 20/02 ograniczałby zatem skutki prawne wcześniejszego funkcjonowania w obrocie prawnym niekonstytucyjnego przepisu art. 160 § 1 k.p.a. poprzez odniesienie się w pkt 2 sentencji do daty granicznej powstania szkód, a nie do chwili nastąpienia zdarzenia, które jest ich sprawczym źródłem, choć nie daje się utożsamić z jednym momentem zaistnienia każdego z uszczerbków.
21. Z powyższych względów wniosek o podjęcie uchwały w przedmiocie przedstawionych wyżej zagadnień prawnych wywołujących rozbieżności w wykładni prawa należy uznać za konieczny i uzasadniony.
obsługa podmiotów gopodarczych
widnykacja i proces upadłości
© 2010-2019 www.adwokatpoznan.pl - Wszelkie prawa zastrzeżone