Source: http://blogs.u-paris10.fr/article/les-droits-fondamentaux-lepreuve-des-politiques-dausterite-de-la-zone-euro-les-exemples
Timestamp: 2017-11-21 12:26:44+00:00
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Les droits fondamentaux à l'épreuve des politiques d'austérité de la zone euro – les exemples italien, espagnol et portugais | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
Les droits fondamentaux à l'épreuve des politiques d'austérité de la...
Qu'elles aient été imposées par la Troïka en Grèce et au Portugal, par le Mécanisme européen de stabilité (MES) en Espagne, ou qu'elles aient résulté de l'initiative propre d'un gouvernement comme en Italie, les mesures d'austérité adoptées en réaction à la crise économique et financière touchant la zone euro ont eu des répercussions immédiates sur la répartition des ressources des Etats concernés. Les droits fondamentaux ont été particulièrement affectés, notamment les droits sociaux ; concrètement, cela s'est traduit par des réductions du montant des prestations sociales ou des coupes budgétaires dans les domaines de l'éducation, de la justice ou de la santé.
Au-delà des doutes émis quant à la légitimité démocratique de l'imposition de telles mesures et à leur efficacité, de vives inquiétudes ont pu être exprimées sur leurs effets sur la protection des droits fondamentaux dans les pays concernés. A ce titre, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté en 2012 une résolution1 dans laquelle elle s'est inquiétée du fait que « les approches restrictives poursuivies […] nuisent aux droits sociaux puisqu'elles touchent principalement les classes aux plus bas revenus et les catégories les plus vulnérables de la population », tandis que le Conseil des droits de l'Homme des Nations Unies a rappelé en 2009 que « l[es] crise[s] n'entam[ent] en rien la responsabilité qui incombe aux autorités nationales et à la communauté internationale d'assurer la réalisation des droits de l'Homme »2.
Les droits fondamentaux bénéficiant de garanties constitutionnelles et étant protégés par des traités internationaux tels que la Charte sociale européenne ou le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), leur fragilisation par les mesures d'austérité a pu être dénoncée par différents comités3, puis soumise au contrôle des juges constitutionnels et de la CEDH. Le champ d'action d'un Etat en matière de droits fondamentaux (notamment sociaux) étant tributaire de l'état de ses finances, il sera intéressant de se pencher sur la question de l'articulation, en temps de crise économique et financière, entre la justiciabilité des droits fondamentaux et la nécessité pour un Etat de présenter un équilibre budgétaire, étant donné le caractère durable de la crise que l'on connaît depuis 2008.
La jurisprudence extrêmement prudente de la CEDH à l'égard des mesures nationales d'austérité, qui s'explique par un contexte de crise de défiance à l'égard de la CEDH et par l'ampleur exceptionnelle de la crise économique, a amené subsidiairement les Cours constitutionnelles nationales à jouer un rôle fondamental en terme de justiciabilité des droits fondamentaux. Mais le processus européen de constitutionnalisation de la règle d'or, sous l'impulsion de l'UE, soulève différentes problématiques liées à la « neutralité économique de la Constitution »4.
La fixation de critères garantissant l'admissibilité des mesures d'austérité
Il est admis que la survenance d'une crise économique et financière justifie la limitation temporaire des droits sociaux, subordonnée aux capacité financières de l'Etat concerné. S'agissant de la justiciabilité des droits sociaux, la doctrine allemande avait déjà développé l'idée que l'action du juge était limitée par une réserve du possible (« Möglichkeitsvorbehalt »), et qu'il revenait au législateur « d'établir les limites dans lesquelles les droits sociaux peuvent être concrétisés, en tenant compte à la fois de l'état des ressources publiques de la collectivité, par nature limitées, et de l'équilibre budgétaire »5. Ce raisonnement ayant vocation à s'appliquer en temps de relative prospérité, il trouve une résonance particulière en temps de crise. Néanmoins, les garanties constitutionnelles et internationales dont bénéficient les droits fondamentaux dans la plupart des Etats européens imposent à ces derniers le respect d'un « noyau dur » de droits fondamentaux.
Dans une lettre adressée aux Etats parties au PIDESC6, le Président du Comité des droits économiques, sociaux et culturels a posé les contours à respecter pour qu'un EP n'agisse pas « en violation des obligations qui [lui] incombent en vertu du Pacte » lors de l'adoption d'une mesure d'austérité : « tout changement [...] doit satisfaire les critères suivants ; premièrement, la politique en question doit être temporaire et ne rester en vigueur que le temps que durera la période de crise. Deuxièmement, elle doit être nécessaire et proportionnée à la situation […]. Troisièmement, la politique ne doit pas être discriminatoire [...]7. Bien que ne possédant pas de valeur normative, ces critères posent une ligne de conduite censée guider les acteurs étatiques vers une protection effective des droits fondamentaux.
Ainsi, des ressortissants des Etats membres concernés par des mesures drastiques d'austérité (notamment des ressortissants grecs, sachant que la Grèce ne dispose pas d'un tribunal constitutionnel), ont pu espérer de la CEDH, en vain, qu'elle revête « les habits d'une véritable Cour européenne des droits sociaux »8 et serve de rempart face aux mesures européennes d'austérité.
Le refus d'ingérence de la CEDH à l'égard des mesures européennes d'austérité
Après épuisement des voies de recours internes, la CEDH a pu être amenée à se prononcer sur la conformité avec la Convention EDH des nouvelles répartitions budgétaires induites par les lois de finance des Etats concernés.
Dans un arrêt du 7 mai 20139, la Cour avait été amenée à se prononcer sur les requêtes de deux salariées grecques dont les salaires avaient été baissés de 20% en vertu d'une loi frappant toute la fonction publique. Cette loi prévoyait une mesure à caractère permanent et rétroactif ; la CEDH a pourtant jugé qu'elle ne constituait pas une « privation de propriété » au sens de l'article 1er du 1er Protocole, mais plutôt une « ingérence » justifiée et proportionnée dont il revenait au juge national d'apprécier l'utilité publique. Dans un arrêt du 31 octobre 201310, la CEDH fut amenée à statuer sur les requêtes de ressortissants portugais qui invoquaient l'incompatibilité de l'article 25 de la loi portugaise de finances 2012, prévoyant une réduction des 13e et 14e mois de salaire de tous les retraités de la fonction publique, avec le droit de propriété tel que protégé par l'art. 1er de la Convention EDH. Après avoir défini les contours de la protection du droit de propriété tel que garanti par l'article 1er du protocole n°1 (§ 16 à 18), la Cour rappelle que l'ingérence d'une autorité publique dans le domaine du droit de propriété doit être effectuée dans le cadre prévu par le droit (§ 20), poursuivre un but légitime (§ 22), ajoutant que pour apprécier la situation économique du pays, les juges nationaux sont mieux placés que les juges internationaux, et enfin que cette ingérence doit être proportionnée (§ 23). Prenant en compte le caractère exceptionnel des problèmes financiers auquel était confronté le Portugal, la Cour, s'appuyant sur le dernier des critères susmentionnés, a considéré que la mesure en cause, temporaire et quantitativement limitée, ne consistait pas en une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Cette approche très prudente a été reprise récemment encore, dans un arrêt du 21 juillet 201611, ce qui laisse penser que la CEDH n'est pas prête d'infléchir sa position.
À ce jour, la CEDH n'a pas montré la volonté (certains parleront de « manque de courage »12) de s'opposer aux mesures restrictives adoptées dans les EM, alors même que dans certains cas, les mesures qui lui ont été soumises ont pu être jugées anticonstitutionnelles par les Cours constitutionnelles nationales13. Il faudra rappeler ici que depuis quelques années, la CEDH est confrontée à une défiance grandissante de la part de certains EM, lesquels remettent en cause l'activité et de fait l'autorité de la Cour. La montée des populismes et les réactions de repli souverainiste en Europe ont engendré une crise politique sans précédent pour la CEDH, comme l'illustrent les annonces régulières de sortie de la CEDH par des chefs d'Etat ou candidats à cette fonction. En réaction et dans un souci d'apaisement, la Cour s'auto-limite dans l'exercice du contrôle de conformité de mesures dont la sanction pourrait fragiliser l'équilibre des finances d'un Etat en s'abstenant de « contrôler véritablement la matérialité de la violation alléguée »14. Elle se borne à effectuer un contrôle de proportionnalité ou à sanctionner les erreurs manifestes, évitant d'empiéter sur les souverainetés budgétaires.
Ce refus constant de la CEDH de sanctionner des régressions des droits sociaux est regrettable et souffre difficilement la comparaison avec les travaux du CEDS. Constatant que les populations les plus vulnérables sont plus durement touchées par les mesures d'austérité (notamment les enfants roms, les migrants ou les retraités pauvres), il convient de rappeler que « les droits sociaux ne sont pas des droits du superflu qui sont octroyés en période de prospérité et supprimés en période de dépression »15.
A cet égard, il semble que les Cours constitutionnelles soient plus disposées à sanctionner les mesures d'austérité par référence aux droits fondamentaux.
La protection constitutionnelle des droits fondamentaux et la pratique jurisprudentielle des Cours constitutionnelles espagnole et italienne et du Tribunal constitutionnel portugais en la matière
En effet, les Cours constitutionnelles de ces trois Etats se sont distinguées par leur détermination à effectuer un contrôle strict des mesures nationales d'austérité, allant parfois jusqu'à les sanctionner de manière retentissante16.
Au niveau de l'UE, l'existence d'une Charte des droits fondamentaux n'aura pas empêché la CJUE de s'exprimer en faveur de la compatibilité du programme OMT17 puis du MES18 avec le droit de l'UE, excluant clairement dans ce dernier arrêt l'applicabilité de la Charte des droits fondamentaux de l'UE en matière de mesures d'austérité19 ; ainsi, le plus grand espoir en matière de justiciabilité des droits fondamentaux repose sur les Cours constitutionnelles. Dans la plupart des Etats, les droits fondamentaux bénéficient en effet d'une protection constitutionnelle qui complète les garanties conventionnelles dont ils disposent au niveau international. Les dispositions constitutionnelles sont potentiellement plus exhaustives et limitent ainsi la marge d'interprétation du juge.
Les Constitutions espagnole et portugaise, adoptées respectivement en 1978 et 1976, contiennent un catalogue de droits fondamentaux assez vaste20, ce qui s'explique par le contexte historique de sortie de longues dictatures. En Italie, la Constitution de 1997 contient, depuis sa révision de 1993, une série de droits sociaux fondamentaux, dont la liste n'est cependant pas exhaustive, a affirmé le Tribunal constitutionnel italien.
Depuis 2008, la Cour constitutionnelle espagnole a pu procéder à un contrôle de proportionnalité des mesures d'austérité, notamment dans le domaine du droit à la protection de la santé. Elle a ainsi pu valider un décret de loi adopté par le gouvernement régional du Pays basque offrant un accès gratuit aux soins médicaux aux étrangers en situation irrégulière, alors même que le gouvernement espagnol avait décidé de le leur retirer en 2011. D'autre part, la Cour constitutionnelle espagnole a censuré des dispositions relatives aux taux d'intérêts en matière contractuelle, après que la CJUE ait considéré que certaines clauses imposées aux locataires ayant fait l'objet d'une expulsion locative présentaient un caractère abusif21.
En Italie, la Cour constitutionnelle a initialement développé une jurisprudence axée sur la nécessité de former un « équilibre entre les ressources disponibles et la garantie des droits sociaux »22 ; à ce titre, la Cour a affirmé en 2012 qu'une régression du bénéfice des droits sociaux n'est admissible que si elle remplit les conditions suivantes ; elle doit être conforme aux principes de « raisonnabilité » et d'égalité tel qu'énoncé à l'article 3 de la Constitution, elle doit présenter un caractère exceptionnel, temporaire et non arbitraire23. Ainsi, la Cour a pu s'appuyer sur la rupture du principe d'uniformité pour censurer certaines mesures fiscales d'envergure relativement limitée, touchant des catégories particulières d'employés de la fonction publique (notamment les magistrats)24. Mais l'année 2015 a été marquée par la censure par la Cour de diverses mesures gouvernementales visant à économiser plusieurs milliards d'euros25, portant un coup dur à l'équilibre des finances.
Dans un arrêt du 30 avril 201526, la Cour a censuré une disposition de la réforme des retraites de 2011 qui désindexait de l'inflation les pensions de retraite supérieures à 1400 euros par mois, reconnaissant un « sacrifice déraisonnable ». La Cour a également censuré dans un arrêt du 24 juin 201527 le gel des salaires des fonctionnaires en place depuis 2010, constatant notamment une violation de l'article 36 de la Constitution28.
Par peur de s'ériger en gouvernant et de mettre à mal les finances de l'Etat, la Cour a précisé que ce jugement ne présentait pas d'effet rétroactif. Ce faisant, elle a laissé perplexe une partie de la doctrine, pour qui la Cour n'a pas tiré les conséquences du caractère inconciliable entre la mesure invoquée et l'article 36 de la Constitution, et considère qu'une rétroactivité partielle du jugement aurait été plus cohérente avec les jurisprudences précédentes29.
Le Tribunal constitutionnel portugais s'est quant à lui illustré par l' « activisme judiciaire » le plus prononcé en matière de protection des droits fondamentaux. Dans un premier temps, le Tribunal a affirmé que son rôle n'était pas de questionner la nécessité d'une politique d'austérité, mais de contrôler la justesse de son application. Assurant ne pas douter de la réversibilité des mesures adoptées, le Tribunal se bornait dans un premier temps à effectuer un contrôle de proportionnalité.
La loi portugaise de finances (LF) pour l'année 2011 prévoyait une baisse des salaires des fonctionnaires s'échelonnant entre 3,5% et 10%, ce que la Cour a considéré comme étant un sacrifice exigible des fonctionnaires30, car légitime et nécessaire pour équilibrer la balance budgétaire. Mais l'année suivante, le législateur, fort de la précédente validation des baisses de salaire des fonctionnaires, a projeté dans la LF de l'année 2012 une baisse des salaires des fonctionnaires de 14,3%. Le Tribunal a alors censuré cette disposition, considérant que les limites des sacrifices exigibles précédemment évoqués avaient été dépassées.
Ce faisant, le Tribunal a privilégié une référence à des principes généraux du droit constitutionnel ; invoquant une rupture « insupportable » du principe d'égalité entre travailleurs des secteurs public et privé, il a sanctionné dans sa décision du 20 juillet 201231 la suppression des congés payés et primes de Noël des employés du secteur public. Dans sa conclusion, il affirme que les politiques d'austérité doivent avoir un caractère général et ne peuvent pas être dirigées qu'à l'encontre des fonctionnaires.
Ainsi, les Cours constitutionnelles précitées ont pu défendre la justiciabilité des droits sociaux face aux politiques d'austérité sans se fonder exclusivement sur l'une des nombreuses dispositions constitutionnelles visant expressément les droits sociaux. Mais en parallèle de l'adoption de mesures d'austérité, la crise économique et financière de 2008 a eu pour effet l'imposition aux EM de l'UE d'une constitutionnalisation de la règle d'or, susceptible d'amener le juge constitutionnel à devoir hiérarchiser différentes dispositions constitutionnelles dont l'application simultanée serait irréalisable.
La pertinence d'une constitutionnalisation de l'équilibre budgétaire en question
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé par 25 Etats membres de l'UE et entré en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit par le biais de la « règle d'or » que les Etats membres mènent des politiques visant à assurer un équilibre budgétaire. S'en sont ensuivis des débats nationaux sur la nécessité de constitutionnaliser la règle d'or, qui devait être transposée en droit national le 1er janvier 2014 au plus tard. De manière anticipée, les Parlements espagnol et italien avaient décidé de la constitutionnalisation de la règle d'or respectivement les 7 septembre 2011 et 17 avril 2012, quand le Parlement portugais l'a adoptée le 8 février 2013.
Le mouvement européen de constitutionnalisation du principe d'équilibre budgétaire amorcé en 2011 nous amène à constater que « la fonction des constitutions nationales évolue : destinées primitivement à organiser institutionnellement le pouvoir politique puis, au fil du temps, à protéger les droits fondamentaux, elles auraient dorénavant aussi pour rôle de figer des règles de politique économique en sorte de limiter le pouvoir discrétionnaire des gouvernants »32, ce qui constitue une « révolution pour le droit constitutionnel »33.
Or une telle initiative, visant essentiellement à rassurer les marchés dans l'optique de la survenance d'une crise économique et financière, pose de sérieuses questions « pour le droit constitutionnel et la démocratie », en ce qu'elle « introduit dans le texte juridique suprême une théorie économique orientée »34 susceptible de limiter l'effectivité de l'action sociale de l'Etat, et nous oblige à constater une soumission imposée du droit constitutionnel à des principes économiques. Ceci amène Matthieu Caron à parler d'un « dévoiement du rôle des textes constitutionnels », qui relève à juste titre la naïveté consistant à croire que la constitutionnalisation d'une discipline budgétaire « préservera de l'endettement public »35 et amenant potentiellement le juge constitutionnel à devoir sacrifier la justiciabilité de certains droits fondamentaux au profit d'un équilibre budgétaire théorique.
1 Résolution 1884, « Mesures d'austérité – un danger pour la démocratie et les droits sociaux », Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, 26 juin 2012
2 Résolution S-10/1 du Conseil des droits de l'Homme, « Répercussions de la crise économique et de la crise financière mondiales sur la réalisation universelle et l'exercice effectif des droits de l'Homme », § 5
3 Voir la série de décisions rendues le 7 décembre 2012 par le Comité européen des droits sociaux (parmi lesquelles ETAM c. Grèce, réclamation 76/2012)
4 J-Y. CHEROT, « Constitution et économie »
5 Céline FERCOT, « La justiciabilité des droits sociaux en Allemagne et en Suisse : des réticences progressivement surmontées », Revue Internationale de Droit comparé, février 2011
6 Lettre du 16 mai 2012 adressée par le Président du comité des droits économiques, sociaux et culturels aux EP du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
8 Jean-Pierre MARGUENAUD et Jean MOULY, « Que faut-il attendre de la CEDH en matière de droits sociaux ? », Revue de droit du travail, 2017 p. 12
9 CEDH, Koufaki et Adedy c. Grèce, requêtes n° 57665/12 et 57657/12
10 CEDH, Da Conceição Mateus c. Portugal et Santos Januário c. Portugal (requêtes n° 62235/12 et 57725/12)
11 CEDH, Mamatas et autres c. Grèce, 21 juillet 2016, requêtes n° 63066/14, 64297/14 et 66106/14
13 Ce fut notamment le cas dans l'affaire Conceição Mateus c. Portugal
14 Daniela QUELHAS, « La Cour européenne des droits de l'homme face aux politiques d'austérité », Sentinelle Droit International, Bulletin 447 du 04/10/2015
15 Carole NIVARD, « Violation de la Charte sociale européenne par les mesures « anti-crise » grecques », Actualités Droits-Libertés du CREDOF, 15 novembre 2012
16 Voir notamment http://www.lemonde.fr/europe/article/2014/05/30/portugal-plusieurs-mesur...
17 CJUE, C-62/14 du 16 juin 2015, Peter Gauweiler e. a. c/ Deutscher Bundestag
18 CJUE, C-370/12 du 27 novembre 2012, Thomas Pringle c/ Government of Ireland
19 Ibidem, § 179-180
20 La Constitution espagnole divise les droits fondamentaux en trois catégories : les droits fondamentaux classiques (articles 14 à 29), les droits et obligations des citoyens (articles 30 à 38) et enfin la protection de ces droits (articles 39 à 52), tandis que la Constitution portugaise consacre sa première partie aux droits fondamentaux, qui sont protégés par les articles 17 et 18.
21 CJUE, Mohamed Aziz c. Catalunyacaixa, C-415/11, 14 mars 2013
22 Diane Roman, « La jurisprudence sociale des Cours constitutionnelles en Europe : vers une jurisprudence de crise ? », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2014/4 n°45, page 74
23 Corte Costituzionale, sentencia n°223/2012 du 8 octobre 2012, voire notamment point 1.4.2
24 Corte Costituzionale, sentencia n°116/2013 du 3 juin 2013
25 Le coût estimé d'un dégel du salaire des fonctionnaires était estimé à 900 millions d'euros pour l'année 2016, tandis que le coût de l'invalidation de dispositions de la réforme des retraites est estimée à 5 milliards d'euros (La Croix)
26 Corte Costituzionale, sentencia n°70/2015 du 30 avril 2015
27 Corte Costituzionale, sentencia n°178/2015 du 24 juin 2015
28 Article 36 de la Constitution italienne : « Le travailleur a droit à une rétribution proportionnée à la quantité et à la qualité de son travail et suffisante en tout cas à assurer à lui-même et à sa famille une existence libre et digne. »
29 Maria MOCCHEGIANI, « La tecnica decisoria della sentenza 178 del 2015 : dubbi e perplessità », 17 septembre 2015
30 Tribunal constitucional, Acórdão 396/2011, 21 septembre 2011
31 Tribunal constitucional, Acórdão 353/2012, 20 juillet 2012
32 Matthieu CARON, « Réflexions sur la constitutionnalisation des politiques économiques conjoncturelles », Revue du droit public, 01/03/2016, n°2, page 557
34 Manuel Tirard, « La constitutionnalisation de l'équilibre budgétaire : les leçons de l'expérience américaine »
35 Voir note 31
Bruno DE WITTE et Claire KILPATRICK, « Social Rights in Times of Crisis in the Eurozone : the Role of fundamental Rights »
Diane ROMAN, « La jurisprudence sociale des Cours constitutionnelles en Europe : vers une jurisprudence de crise ? », Les Nouveaux Cahiers du Conseil Constitutionnel 2014/4 (n°45), p. 63-75
Isabelle SCHÖMANN, « Des voies juridiques contre l'austérité – L'Europe condamnée par l'Europe », Monde diplomatique, novembre 2014, page 8
Céline FERCOT, « La justiciabilité des droits sociaux en Allemagne et en Suisse : des réticences progressivement surmontées », Revue Internationale de Droit comparé, février 2011, pages 225 à 256
Jean-Pierre MARGUENAUD, Jean MOULY et Carole NIVARD, « Que faut-il attendre de la Cour européenne des droits de l'homme en matière de droits sociaux ? », Revue de droit du travail 2017, p. 12
Marina KALARA, « Les droits sociaux face à l'intérêt financier de l'Etat : le cas de la Grèce », IXe congrès mondial de Droit constitutionnel, Oslo, juin 2014
Manuela Baptista Lopes, Secrétaire Générale de la Commission de Venise, « The role of the Constitutional Court of Portugal in the present economic crisis situation »
Miguel NOGUEIRA DE BRITO, « Putting Social Rights in Brackets ? The Portuguese Experience with Welfare Challenges in Times of Crisis »
Manuel TIRARD, « La constitutionnalisation de l'équilibre budgétaire : les leçons de l'expérience américaine », Pouvoirs 2012/1, n°140, p. 99 à 110
Eric OLIVA, « Les finances publiques vues par les constitutionnalistes », Revue française de finances publiques, 01/02/2016, n°133, page 97
Matthieu CARON, « Réflexions sur la constitutionnalisation des politiques économiques conjoncturelles », Revue du droit public, 01/03/2016, n°2, page 557
Résolution 1884 (2012), Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, 26 juin 2012
L'impact de la crise sur les droits fondamentaux dans les Etats membres de l'Union Européenne, étude comparative menée par la Direction générale « Politiques intérieures » du Parlement européen, sur demande de la Commission LIBE
Droits sociaux fondamentaux en Europe, Direction générale des études du Parlement européen, novembre 1999