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Timestamp: 2019-08-22 13:13:19
Document Index: 147401170

Matched Legal Cases: ['artículo 36', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 10', 'artículo 23', 'artículo 8', 'artículo 36', 'artículo 6', 'Artículo 6']

Expediente 2922-D-2018
Sumario: ORGANICA DE LOS PARTIDOS POLITICOS - LEY 23298 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 33, SOBRE PROHIBICION PARA SER PRECANDIDATO, A LAS PERSONAS CONDENADAS POR DELITOS DOLOSOS CONTRA EL ESTADO.
El supuesto previsto en el presente inciso se extenderá desde que exista sentencia condenatoria en segunda instancia del proceso hasta su eventual revocación posterior, o bien hasta el cumplimiento de la pena correspondiente.
Sobre la base de lo expuesto hasta ahora es que se analizará a continuación la serie de fundamentos que sostienen la reforma legislativa propuesta: la limitación temporaria para presentarse como candidatos a cargos públicos electivos, de aquellas personas condenadas por delitos de corrupción, aun antes de sea ejecutoriada, y siempre que la sentencia provenga de un tribunal de segunda instancia.
Hasta el presente, la normativa contempla la exclusión del padrón electoral de “condenados por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y, por sentencia ejecutoriada, por el término de la condena” (art. 3.e Código Electoral Nacional, de aplicación conforme art. 33.a ley 23.298 ).
Y el art. 33 de la ley 23.298 dispone la imposibilidad de ser candidatos a “las personas con auto de procesamiento por genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra, hechos de represión ilegal (…) o cuyas conductas criminales se encuentren prescriptas en el Estatuto de Roma…”
Sin embargo, en razón del fuerte interés público involucrado y el deber que pesa sobre el Estado de proteger las instituciones democráticas contra el flagelo de la corrupción, es que el riesgo de que sujetos vinculados con la corrupción pasen a controlar asuntos públicos en su carácter de autoridades estatales, justifica largamente la limitación temporaria y no esencial del derecho de sufragio pasivo de tales individuos, que en esta oportunidad proponemos.
La fuerza normativa que surge de la manda constitucional del artículo 36 permite interpretar de manera adecuada en materia electoral el denominado “principio de inocencia”, el cual – únicamente desde un análisis preliminar y de corte puramente penal – suele ser el argumento preferido – mas sin fundamento jurídico sólido – de quienes exigen sentencia “firme" e irrevisable como gatillo de inelegibilidad.
De tal suerte, entendemos que se impone la consagración legislativa de la imposibilidad de presentarse como candidatos a magistraturas públicas, para aquellos condenados por sentencia revisada una vez en una segunda instancia – aun cuando no sea ejecutoriable todavía – por delitos contra el Estado receptados en la correspondiente normativa penal.
En primer lugar, se impone recordar que ningún derecho es absoluto, sino que, por el contrario, todos ellos son relativos, y por lo tanto están limitados por los derechos de las demás personas y por razones de bien común (conforme artículos 14, 19 y concordantes CN).
Puntualmente, en lo que a la regulación propuesta respecta, cabe indicar que la inelegibidad consagrada en el proyecto de marras se encuentra dentro de los límites fijados por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual exige para este tipo de reglamentaciones los siguientes requisitos: I) base legal, II) finalidad legítima, III) de necesaria aplicación en el escenario institucional actual, azotado por el flagelo de la corrupción, y IV) proporcionalidad en relación al fin propuesto por la norma.
En relación con la legalidad de la medida restrictiva, el requisito se cumple acabadamente al tratarse el presente de un proyecto de ley, en sentido formal.
Seguidamente, es necesario “que la causa que se invoque para justificar la restricción sea de aquellas permitidas por la Convención Americana, previstas en disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos (...) o bien, en las normas que establecen finalidades generales legítimas” (Caso Castañeda Gutman).
En relación con la finalidad strictu sensu, la reglamentación bajo análisis responde – conforme el art. 30 CADH – a “razones de interés general” y se ciñe al “propósito” para el cual fue concebida: la salvaguarda de la institucionalidad que trae aparejada la lucha coherente y constante en contra la corrupción en todas sus manifestaciones, tal como se desarrollará en el punto respectivo.
Por lo demás, la CorteIDH en el caso “Arguelles” tuvo por satisfecho el requisito de justa causa en la reglamentación justamente porque en los hechos del mismo – al igual que sucede con el proyecto de ley bajo comentario – se aplicó una de las causas puntuales que el artículo 23.2 CADH trae como supuesto de reglamentación de los derechos políticos: “condena, por juez competente, en proceso penal”.
De esta manera, la restricción temporaria a las personas condenadas por sentencia susceptible aún de recursos pero que ya ha sido revisada una vez por un tribunal superior para presentarse como candidatos a cargos electivos, tiene por fin un innegable la salvaguarda del interés público y comprende una de las causales que explícitamente reconoce la convención americana como posibles para la regulación de los derechos políticos.
En segundo lugar, la jurisprudencia internacional impone a toda reglamentación de derechos el requisito de ser necesaria la misma en una sociedad democrática y de contar con proporcionalidad en razón del fin perseguido al adoptarse.
En ese sentido, el art. 32.2 CADH dispone que los “derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”.
a) Se debe dar satisfacción a un interés público imperativo.
En este proyecto, tal interés es contar con una herramienta frente al flagelo de la corrupción que tanto daño hiciera – y sigue haciendo – a todos los países del mundo, y en particular a aquellos de estas latitudes y, a través de esta la defensa de la democracia frente al riesgo concreto de permitir que individuos ligados a delitos contra el Estado se hagan cargo de importantes asuntos de la res publica. Interés público que estamos obligados a satisfacer para cumplir con los compromisos contraídos en la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
El proyecto involucra únicamente una restricción temporaria del derecho a ser elegido; se trata de una regulación mínima, acotada en el tiempo, que no elimina el derecho de sufragio pasivo sino que únicamente lo suspende hasta tanto la propia Justicia que lo tuvo por responsable de tales delitos, lo declare inocente de toda culpa y cargo.
Se trata de una previsión ex ante que retrasa temporalmente la elegibilidad de la persona condenada, pero que no tiene efecto si el sujeto ya se encuentra en el cargo.
Sin perjuicio de que no sería per se inconvencional una medida de tal naturaleza, lo cierto es que la propuesta muestra perfecta adecuación al principio de razonabilidad también en este punto: evita regular el derecho de permanencia en el cargo a quien ya fue ungido por el mandato popular (CIDH en 18 de marzo de 2014 a favor del Sr. Gustavo Francisco Petro Urrego).
La lucha contra la corrupción como auténtica política de estado tiene como una de sus aplicaciones concretas la suspensión temporaria para acceder a cargos públicos de las personas condenadas por tales delitos, tal como surge del art. 7.2 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aun cuando la condena no se encuentre absolutamente firme.
En tercer lugar, es preciso remarcar que la inelegibilidad temporaria analizada cumple estrictamente con el artículo 23 CADH referido a la regulación de derechos políticos, interpretado conforme la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y jurisprudencia de la Corte IDH.
Mientras que la Constitución Nacional no trae restricción puntual alguna a la facultad estatal de regular el derecho electoral – más allá de la pauta general del art. 28 CN –, el art. 23 inc. 2 CADH establece que “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior [derechos políticos] exclusivamente por (...) condena, por juez competente, en proceso penal”.
A diferencia del art. 23, en el art. 4.2 CADH, al referirse a la pena de muerte, el pacto establece que “ésta sólo podrá imponerse por los delitos más graves, en cumplimiento de sentencia ejecutoriada de tribunal competente”; en el art. 8.4 CADH se lee “El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos”; lo mismo sucede, por caso, con el artículo 10 CADH, el cual admite la indemnización para la persona “en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”.
En otras palabras, cuando la Convención ha querido que la sentencia se encuentre firme, así lo ha establecido de manera explícita y no es el caso del art. 23 que regula los límites a la reglamentación de los derechos políticos.
La Corte entendió que la solución al caso “debe resolverse mediante la aplicación directa de lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana” (parr. 105). En ese sentido, por “aplicación directa” podemos entender que ha utilizado una interpretación literal de la norma, toda vez que la argumentación se limitó a comprobar que no se cumplieron los requisitos de restricción del art. 23.2 en tanto “el órgano que impuso dichas sanciones no era un ´juez competente´, no hubo ´condena´ y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ´proceso penal`, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana” (parr. 107).
Asimismo, el tribunal “considera que la lucha contra la corrupción es de suma importancia y tendrá presente esa circunstancia cuando se le presente un caso en que deba pronunciarse al respecto” (nota al pie parr. nº 208 – énfasis agregado).
Sin embargo, en el voto concurrente del conocido juez Diego García-Sayán se aclara que la sentencia debe entenderse absolutamente constreñida al caso particular del Sr. López Mendoza, puesto que de lo contrario “podría ser interpretada en un sentido debilitante de capacidades institucionales de los Estados en el enfrentamiento al flagelo de la corrupción” (parr. nº 4 – énfasis agregado).
En cuarto lugar, cabe hacer mención a que toda la tradicional liberal y también la jurisprudencia internacional como interna coinciden en que el derecho a ser votado es susceptible de regulaciones más intensas que el derecho de sufragio activo.
Por ejemplo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha pronunciado en el precedente “HIRST v. THE UNITED KINGDOM” (2004):“las partes contratantes tienen un amplio margen de apreciación en este esfera [regulación para presentarse en elecciones]…”.
Por lo demás, la jurisprudencia vernácula ha receptado sin fisuras esta postura. Así, la Cámara Nacional Electoral ha afirmado:
“...el derecho pasivo de sufragio o derecho a ser elegido aparece estrechamente ligado a una determinada concepción de la representación; precisamente, porque se espera de los elegidos cualidades singulares, se les exigen condiciones distintas y más estrictas que las que se requieren para el ejercicio del sufragio activo, ya que no es solamente un derecho, sino también constituye la oferta electoral.” (Fallo 3275/03 - CAUSA: "Partido Nuevo distrito Corrientes s/oficialización de listas de candidatos a senadores y diputados nacionales – elecciones del 23 de noviembre de 2003" – énfasis agregado; ídem, los precedentes 2388/98, 4195/09, 3741/06, 3451/14, entre otros).
En conclusión, la propuesta legislativa se enmarca en un área de regulación donde se reconoce a los estados un considerable margen para su intervención, incluso más acentuada que para el derecho de sufragio activo, siempre dentro de los límites constitucionales y convencionales.
En quinto lugar, cabe hacer referencia a la temporalidad de la inelegibilidad propuesta.
En caso contrario, es decir, para el supuesto de que recaiga sentencia firme condenatoria, la inhabilidad se mantiene hasta finalizar su condena y quedan excluidos del padrón electoral en virtud del art. 3 inc. e del Código Electoral Nacional.
En sexto lugar, la reforma legislativa propuesta respeta el principio de igualdad y no discriminación (art. 1.1 CADH; art. 16 CN) en tanto se aplica sin distinción a todos aquellos que se encuentren en una misma situación jurídica objetiva, de conformidad con lo dispuesto por el art. 16 CN y 1.1 CADH.
Ahora bien, la reforma en estudio abarca aquellos sujetos que se encuentran en idéntica “igualdad de circunstancias”: personas condenadas por delitos de corrupción en una segunda instancia, aun cuando no se encuentra firme.
La Corte IDH ha sostenido en el ya citado caso Castañeda Gutman, refiriéndose al art. 23.2 CADH: “La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único – a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales – evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos” (párrafo 155 – énfasis agregado).
El séptimo elemento en que se basa el proyecto de marras está configurado por el hecho de que la inelegibilidad por condena en segunda instancia se aplica únicamente a los delitos de corrupción, en razón del interés imperativo que se encuentra detrás de la lucha contra dichas prácticas.
Entendemos que los delitos vinculados con la corrupción son particularmente aptos como para gatillar la inelegibidad que se analiza, en razón de sus especiales características, tal como se verá a continuación.
El artículo 36 CN establece un pie de igualdad para los delitos contra “el orden constitucional y el sistema democrático” en relación con el “delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento”.
En suma, en el orden interno, la República Argentina le ha dado un sitio de preferencia a la lucha contra la corrupción, desde la cúspide del ordenamiento hasta las bases del mismo. Tal como se adelantara, es clave el hecho de que el país sea parte de las dos convenciones sobre la materia que más efecto han tenido en los últimos tiempos: las ya citadas CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN y CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN.
En ambos instrumentos internacionales se pone el acento en los efectos desastrosos que la corrupción conlleva para la democracia y en la necesidad de prevenir su aparición. El de la ONU contiene una previsión profundamente ligada al tema que nos convoca y que ya fuera adelantada:
En el mismo sentido, se ha dicho que la “corrupción afecta infinitamente más a los pobres porque desvía los fondos destinados al desarrollo, socava la capacidad de los gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigualdad y la injusticia y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras. La corrupción es un factor clave del bajo rendimiento y un obstáculo muy importante para el alivio de la pobreza y el desarrollo” .
El octavo punto es probablemente el que más interrogantes despierta. Sin embargo, una vez estudiado a fondo, se comprende que los mismos se desvanecen apenas se los pone en perspectiva, tal como seguidamente se entenderá.
Partimos de la base de que la inelegibilidad temporaria para condenados por sentencia de segunda instancia que no se encuentre firme mantiene incólume el principio de inocencia (art. 18 y 33 CN; art. 8.2 CADH).
El clásico “principio de inocencia” se traduce, conforme el art. 8.2 CADH en que “toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”. Esto significa que el inculpado no debe ser tratado como condenado.
Este tipo de delitos conllevan un “interés público” intenso que se sobrepone al derecho electoral individual pasivo, tal como se ha visto in extenso en el acápite correspondiente.
En este sentido, el “riesgo” al que se hace referencia se configura con el dictado de una sentencia que, si bien es susceptible de tercera o más revisiones, conlleva – en tanto acto jurisdiccional válido dictado por juez competente – presunción de legitimidad.
“este Tribunal no puede dejar de advertir la presunción de inocencia de la que goza el señor …., en virtud de que sendas sentencias condenatorias no han adquirido firmeza. Sin embargo, ello no enerva el criterio del tribunal en tanto considera que dichas condenas gozan de la presunción de certeza y legitimidad que le asisten como tales en virtud de haber sido dictadas por un tribunal competente, conforme a derecho y con todas las garantías del debido proceso legal” (FALLO3275/2003 – CAUSA: "Partido Nuevo distrito Corrientes s/oficialización de listas de candidatos a senadores y diputados nacionales – elecciones del 23 de noviembre de 2003" – 9 de diciembre de 2003, cdo. 8º – énfasis agregado).
A nuestro entender, es correcto afirmar que el principio de inocencia sólo cede ante sentencia firme; sin embargo, el hecho de que al imputado se lo siga reputando inocente, no impide que pueda aplicársele una medida cautelar como la de marras, porque – si ése fuera el caso – ninguna medida cautelar podría ser aplicada antes de la condena ejecutoriada, incluso la prisión preventiva o la prohibición de salir del país o el embargo preventivo de sus bienes, etc.
En tal sentido, el STF precisó con claridad los contornos de dicho principio, en materia electoral. De la opinión mayoritaria surgen contundentes los siguientes pasajes:
El más importante – y discutido – de estos institutos es, sin lugar a dudas, la prisión preventiva. La Corte IDH admite que la prisión preventiva es una medida cautelar no punitiva.” (Caso Suárez Rossero vs Ecuador – 12/11/1997 – párrafo 77).
Tengamos presentes que los candidatos, de ser electos, pasan a ser “funcionarios públicos”
En otras palabras, actualmente – al igual que sucede con el ya citado supuesto de las personas procesadas por delitos de lesa humanidad – ya existe en la normativa positiva argentina supuestos en los cuales se otorga pleno efecto jurídico a medidas protectorias frente a una sentencia no firme dictada en sede penal.
Por lo demás, estamos en presencia de un componente adicional. Si bien entendemos que la sentencia de primera instancia es más que suficiente para dar lugar a la inelegibilidad de referencia, el proyecto va aún más lejos y requiere sentencia de “segunda instancia”.
En otras palabras, se prevé la intervención de un tribunal superior de quien dictara la sentencia condenatoria de primera instancia, para que la restricción al derecho político se efectivice.
La necesidad de que exista otro u otros jueces que revisen la sentencia anterior, otorga mayor garantía al justiciable, sin perjuicio de que – insistimos – entenderíamos asimismo lícita una limitación que se gatillase con una sentencia condenatoria de primera instancia.
Por último, es importante resaltar que la inelegibilidad sobre la base de sentencia que aún no se encuentra firme es receptada en la normativa interna de distintos países.
Posteriormente, en 2012 le llegó el caso de decidir sobre la constitucionalidad de la ley: la decisión fue avalarla e interpretó de manera categórica el principio de inocencia en el ámbito extra penal (en este caso, electoral).
De esta manera, tenemos en el país vecino que la ciudadanía a través de sus organizaciones sociales y, sobre todo, de sus representantes elegidos democráticamente, cuanto del poder judicial en su esfera más elevada han receptado como causal de inelegibilidad la sentencia penal no firme por, entre otros, delitos vinculados al flagelo de la corrupción.
En el año 1985 se sanciona la Ley Orgánica 5/1985del Régimen Electoral General. En el artículo 6.2 perteneciente al capítulo II dedicado al “Derecho de sufragio pasivo” se consideraron “inelegibles … aunque la Sentencia no sea firme, los condenados por un delito de rebelión o los integrantes de organizaciones terroristas condenados por delitos contra la vida, la integridad física o la libertad de las personas”.
“Artículo 6.2. Son inelegibles: a) Los condenados por sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena. b) Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, o contra las Instituciones del Estado …” (énfasis agregado).
Como se observa, se añadieron los delitos “contra las Instituciones del Estado” .
Por último, en el año 2011 se sanciona la Ley Orgánica 3/2011 de reforma de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, la cual estableció la redacción actual del art. 6.2.: “b) Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado….” (énfasis agregado).
Se han brindado sólo algunos ejemplos que demuestran que, en particular, los países de la región tienden a incluir en sus previsiones constitucionales normas que tienden a reglamentar incluso el derecho de sufragio activo, aún antes de que recaiga sentencia definitiva en juicio penal.
A la luz de lo expuesto, entendemos que la iniciativa que en este acto presentamos respeta acabadamente los principios constitucionales y convencionales involucrados en el proceso de reglamentación de derechos, y será de gran utilidad para la Nación, contribuyendo a vigorizar la confianza que la ciudadanía tiene en las personas que ocupan magistraturas públicas y siendo un auténtico tamiz para aquellos que pretenden convertirse en servidores públicos.
Diputados Orden del Dia 1144/2019 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 2922-D-2018, 4269-D-2018, 5837-D-2018, 6008-D-2018, 7247-D-2018, 7401-D-2018, 0347-D-2019, 0412-D-2019, 1285-D-2019, 1364-D-2019, 2331-D-2019, 3589-D-2019, 3715-D-2019 y 3733-D-2019 DICTAMEN DE MAYORIA: CON MODIFICACIONES, CON 7 DISIDENCIAS PARCIALES, DOS DICTAMENES DE MINORIA: CON MODIFICACIONES 08/08/2019