Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_168+2017.aspx
Timestamp: 2019-09-23 21:07:05+00:00
Document Index: 33304246

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 3', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1']

I denna proposition föreslås det att lagen om konsulära tjänster ändras. Genom ändringarna genomförs rådets direktiv om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer.
I lagen om konsulära tjänster ska enligt förslaget så som direktivet förutsätter föreskrivas närmare om tillhandahållande av konsulära tjänster till icke-företrädda unionsmedborgare. I vissa situationer föreslås det vara möjligt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter om en person som begär konsulära tjänster till myndigheterna i en medlemsstat i Europeiska unionen på det sätt som föreskrivs i direktivet.
Avsikten är också att på samma gång revidera lagen om konsulära tjänster med avseende på villkoren för att utfärda provisoriska resehandlingar och lägga till en ny bestämmelse om villkoren för att utfärda provisoriska resehandlingar till icke-företrädda unionsmedborgare.
I lagen om konsulära tjänster föreskrivs om de tjänster finländska beskickningar och utrikesministeriet kan tillhandahålla enligt artikel 5 i Wienkonventionen om konsulära förbindelser (FördrS 50/1980). Tjänster enligt lagen om konsulära tjänster är bland annat tjänster för nödställda, tjänster i krissituationer, tjänster för dem som berövats sin frihet och för åtalade, tjänster vid dödsfall, tjänster som gäller kvarlåtenskap, tjänster som gäller inhämtande utomlands av uppgifter om enskilda och tjänster för att återföra barn (internationella bortföranden av barn) och notariella tjänster. Konsulära tjänster enligt lagen om konsulära tjänster är också de myndighetsuppgifter som föreskrivs finska beskickningar annanstans i lag, exempelvis mottagande av erkännande av faderskap i enlighet med faderskapslagen (11/2015) samt de uppgifter beträffande inresa som föreskrivs beskickningarna i utlänningslagen (301/2004).
Konsulära tjänster enligt lagen om konsulära tjänster och annan lagstiftning tillhandahålls av ambassader, legationer, generalkonsulat, konsulat, vicekonsulat och konsularagenturer. Genom förordning av republikens president kan det föreskrivas att de konsulära tjänster som tillhandahålls av en viss beskickning eller en del av dessa ska tillhandahållas av en annan beskickning än den som annars är behörig att tillhandahålla tjänsten. Tjänster till nödställda och annat motsvarande konsulärt bistånd tillhandahålls dock av den beskickning som situationens allvar och brådskande natur kräver. Också utrikesministeriet kan tillhandahålla konsulära tjänster direkt.
Enligt 2 § 1 mom. i lagen om konsulära tjänster kan konsulära tjänster tillhandahållas finska sammanslutningar och finska medborgare eller i Finland stadigvarande bosatta utlänningar. Enligt 2 § 3 mom. i lagen om konsulära tjänster kan i lagen föreskrivna notariella tjänster av särskilda skäl tillhandahållas även andra utlänningar eller utländska sammanslutningar samt tjänster i krissituationer även andra utlänningar. Enligt 2 § 4 mom. i lagen om konsulära tjänster kan konsulära tjänster som i annan lagstiftning åläggs beskickningarna tillhandahållas även utlänningar.
Enligt 2 § 2 mom. i lagen om konsulära tjänster finns det bestämmelser om tjänster som tillhandahålls medborgare från ett nordiskt land i artikel 34 i samarbetsöverenskommelsen mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige (FördrS 28/1962).
Enligt artikel 23 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska varje icke-företrädd unionsmedborgare inom ett tredjelands territorium ha rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den staten. I 2 § i lagen om konsulära tjänster fastställs rätten för en medborgare inom Europeiska unionen att tillhandahållas tjänster av en annan medlemsstats myndigheter.
Enligt en utredning av Europeiska utrikestjänsten (Collection of Worldwide Statistics on consular assistance given in third countries to unrepresented EU citizens, EEAS – INTCEN.4) lämnade EU-medlemsstaternas beskickningar i tredjeländer år 2015 konsulärt bistånd i inalles 616 fall till icke-företrädda unionsmedborgare. Under samma år fick finländare konsulära tjänster av en annan EU-medlemsstats beskickning i 17 fall, medan finländska beskickningar på motsvarande sätt tillhandahöll tjänster i 32 fall till andra icke-företrädda unionsmedborgare. Ungefär hälften av dessa fall har gällt utfärdande av provisoriska resehandlingar. De övriga fallen har främst handlat om konsulära tjänster för nödställda och för dem som berövats sin frihet. År 2015 kom de flesta mottagarna av konsulära tjänster från andra EU-medlemsstater i de finländska beskickningarna från Lettland, Litauen, Estland, Sverige, Danmark och Ungern.
De finländska beskickningarna tillhandahöll år 2015 konsulära tjänster i 23 435 fall och år 2016 i sammanlagt 23 405 fall. Utöver det har beskickningarna 2015 i enlighet med lagen om konsulära tjänster dessutom lämnat allmänna råd i 47 720 fall och 2016 i 49 046 fall. De konsulära tjänster som tillhandahållits icke-företrädda unionsmedborgare ingår i dessa siffror.
Enligt kommissionens konsekvensanalys {SEK(2011) 1555 slutlig} skiljer sig de nationella uppfattningarna om de grundläggande begreppen med avseende på konsulärt skydd kraftigt åt. Medlemsstaterna har inte heller någon samsyn om när en medborgare i en medlemsstat ska anses vara icke-företrädd. Detta har lett till brokig praxis med avseende på lämnande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare.
En del medlemsstater i unionen har sinsemellan bilaterala företrädandeavtal om handläggning av konsulära ärenden. Finland har hittills inte ingått sådana avtal med andra EU-länder. Oavsett företrädandeavtal har icke-företrädda unionsmedborgare enligt EU-fördraget rätt att vända sig till vilken som helst beskickning som företräder ett medlemsland. Europeiska utrikestjänsten tillhandahåller åtminstone än så länge inte konsulära tjänster. Konsulära tjänster omfattas av medlemsstaternas nationella befogenhet.
Enstaka fall har kommit till utrikesministeriets kännedom där en finländsk medborgare inte har tillhandahållits konsulära tjänster av en annan medlemsstats beskickning, trots principiell rätt till det. Det har exempelvis gällt utfärdande av provisoriska resehandlingar. Vägran har bland annat skett på den grunden att den andra EU-statens beskickning inte har ansett sig vara skyldig att lämna en finländsk medborgare konsulära tjänster, även om Finland inte varit representerat i landet.
Enligt artikel 34 i samarbetsöverenskommelsen mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige (nordiska samarbetsöverenskommelsen) [ska] befattningshavare, som tillhör en fördragsslutande parts utrikestjänst och tjänstgör utanför de nordiska länderna, […] i den mån det är förenligt med hans tjänsteåliggande samt hinder icke möter från tjänstgöringslandets sida bistå jämväl medborgare i annat nordiskt land därest detta saknar representation på den ifrågavarande orten. De fördragsslutande parterna har sinsemellan antagit anvisningar om nordiskt konsulärt samarbete som gäller huvudprinciperna för tillämpningen av artikel 34.
Tillämpningsområdet för denna nordiska samarbetsöverenskommelse är mera omfattande än räckvidden för direktivet om konsulärt skydd. Den omfattar bistånd också i kommersiella ärenden och ärenden som gäller kvarlåtenskap.
1.2	Lagstiftningen i EU
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF)
Direktivet om konsulärt skydd
Medlemsstaterna ska genomföra rådets direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG (nedan kallat direktivet) senast den 1 maj 2018.
Enligt direktivet ska det konsulära skyddet för icke-företrädda medborgare som fastställs i direktivet inbegripa att lämna bistånd i ett antal typiska situationer där medlemsstaterna ger konsulärt skydd åt sina egna medborgare beroende på de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. I direktivingressen konstateras att skyddet alltid beror på det enskilda fallet. Direktivets räckvidd begränsar sig inte endast till de fall som anges i direktivet, utan det konsulära skyddet bör alltid bedömas från fall till fall.
Direktivet om konsulärt skydd är ett så kallat minimidirektiv. Enligt artikel 16 får medlemsstaterna införa eller behålla bestämmelser som är förmånligare än direktivet så länge de är förenliga med det. Samma princip fastställs också i artikel 1.1 och i skäl 1 och 5 i ingressen. Enligt artikel 1.2 avser direktivet inte konsulära förbindelser mellan medlemsstater och tredjeländer.
Det centrala målet med direktivet är att säkerställa att medlemsstaterna lämnar konsulärt skydd till unionsmedborgare vars egen medlemsstat inte är representerad i ett utomstående tredjeland på samma villkor som till sina egna medborgare. Enligt skäl 5 i direktivsingressen påverkar direktivet inte medlemsstaternas befogenhet att fastställa omfattningen av det skydd som ska tillhandahållas de egna medborgarna.
Direktivet syftar till att klargöra vad det konsulära skyddet som ska tillhandahållas icke-företrädda unionsmedborgare ska innehålla och förenkla samarbetet mellan de konsulära myndigheterna och de ekonomiska förfarandena mellan medlemsstaterna. I direktivet föreskrivs också om återbetalning av kostnaderna för det konsulära biståndet av de icke-företrädda unionsmedborgarna som mottagit bistånd. Direktivet ersätter beslut 95/553/EG om konsulärt bistånd till unionsmedborgare.
Enligt artikel 2.1 är bestämmelserna i direktivet tvingande såtillvida att medlemsstaternas ambassader eller konsulat ska ge konsulärt skydd till icke-företrädda medborgare på samma villkor som till sina egna medborgare. Däremot får medlemsstaterna enligt artikel 2.2 besluta om direktivet ska tillämpas på det konsulära skydd som tillhandahålls av honorärkonsuler.
Mottagare av konsulära tjänster enligt direktivet
I artikel 4 i direktivet definieras icke-företrädd unionsmedborgare och i artikel 6 avsaknad av beskickning. Med icke-företrädda unionsmedborgare avses varje medborgare som innehar medborgarskap i en medlemsstat som inte är representerad i ett tredjeland enligt definitionen i artikel 6.
Med avsaknad av beskickning avses att en medlemsstat inte är representerad i ett tredjeland om den inte permanent har en ambassad eller ett konsulat i det landet eller om den inte har en ambassad, ett konsulat eller en honorärkonsul där som faktiskt är i stånd att tillhandahålla konsulärt skydd i det enskilda fallet.
Enligt artikel 5 i direktivet ska familjemedlemmar till unionsmedborgare få konsulärt skydd i samma utsträckning och på samma villkor som familjemedlemmar till den bistående medlemsstatens medborgare som själva inte är unionsmedborgare, i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis. Enligt skäl 9 i direktivsingressen bör, när det gäller bistånd till minderåriga, barnets bästa komma i främsta rummet.
Direktivets räckvidd
I artikel 9 förtecknas de typer av bistånd som kan ingå i det konsulära skyddet enligt artikel 2 i direktivet. Det konsulära skyddet kan inbegripa bistånd bland annat i följande situationer: frihetsberövande, när en person har fallit offer för brott, en allvarlig olycka eller sjukdom, dödsfall, nödsituationer som kräver praktiskt stöd och hjälp med hemresa samt ett behov av provisoriska resehandlingar.
I skäl 14 i direktivet redogörs närmare för omfattningen av det konsulära skyddet. Enligt skälet bör det konsulära skyddet för icke-företrädda medborgare inbegripa att lämna bistånd i ett antal typiska situationer där medlemsstaterna ger konsulärt skydd åt sina egna medborgare beroende på de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. I ingressen konstateras dock att det konsulära skyddet inte bör vara begränsat till de situationer som anges i direktivet utan att det alltid är beroende av den faktiska situationen.
Förfarandereglering
Enligt artikel 7.1 i direktivet ska icke-företrädda unionsmedborgare ha rätt att söka skydd vid varje medlemsstats ambassad eller konsulat. Enligt artikel 7.2 får en medlemsstat också ingå praktiska arrangemang om fördelning av ansvaret för att tillhandahålla konsulärt skydd. Detta får dock inte påverka icke-företrädda unionsmedborgares rätt att söka skydd vid varje medlemsstats ambassad eller konsulat.
I artikel 3 och artikel 10 i direktivet föreskrivs det om de samordnings- och samarbetsåtgärder som ska följas vid konsulärt bistånd. I artikel 3 föreskrivs om skyldigheten för myndigheterna i en medlemsstat att hänvisa ett fall som gäller konsulärt skydd till den medlemsstat där den sökande är medborgare, om den medlemsstaten så begär.
I artikel 10.2 föreskrivs om skyldigheten för myndigheterna i en medlemsstat att samråda med myndigheterna i den medlemsstat i vilken den icke-företrädda personen som söker konsulärt skydd är medborgare och att överlämna all relevant information som finns tillgänglig, inbegripet om den berörda personens identitet, eventuella kostnader för konsulärt skydd och om familjemedlemmar som också kan behöva konsulärt skydd. På motsvarande sätt föreskrivs i artikel 10.3 om skyldigheten för myndigheterna i den medlemsstat vars medborgare får konsulärt skydd att förse den bistående medlemsstatens myndigheter med all relevant information i det berörda fallet. Myndigheterna i den medlemsstat, vars medborgare det gäller, ansvarar också för all nödvändig kontakt med familjemedlemmar eller andra relevanta personer eller myndigheter.
I artikel 12 i direktivet föreskrivs om lokalt beskickningssamarbete i länder utanför Europeiska unionen. I artikel 13 finns bestämmelser om krisberedskap och samarbete i krissituationer.
I artikel 14 och 15 i direktivet föreskrivs om ekonomiska förfaranden. I artikel 14 föreskrivs om ersättningsansvar mellan medlemsstaterna när en icke-företrädd unionsmedborgare har fått konsulärt bistånd och om att medlemsstaterna får begära att den berörda icke-företrädda medborgaren ersätter dessa kostnader. Enligt artikel 14.1 ska icke-företrädda medborgare förbinda sig att till de medlemsstater där de är medborgare återbetala kostnaderna för det konsulära skyddet, på samma villkor som den bistående medlemsstatens medborgare. Enligt artikel 14.2 får den medlemsstat som har bistått en icke-företrädd unionsmedborgare begära ersättning för biståndskostnaderna från myndigheterna i den medlemsstat vars medborgare den har bistått. Den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare ska ersätta dessa kostnader inom en rimlig tidsperiod som inte överskrider 12 månader. Den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare får begära att den berörda icke-företrädda medborgaren ersätter de kostnader som medlemsstaten har betalat den bistående medlemsstaten. I artikel 14 föreskrivs ytterligare om de till direktivet fogade standardformulären som ska användas i ekonomiska förfaranden.
I artikel 15 i direktivet föreskrivs om ett förenklat förfarande i krissituationer. I krissituationer krävs det inte att ett åtagande om återbetalning enligt direktivbilagan fylls i och detta ska inte heller hindra den medlemsstat som gett bistånd i en krissituation från att kräva återbetalning från den medlemsstat vars medborgare den bistått. Enligt artikel 15 ska avsaknad av åtagande om återbetalning inte heller hindra den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare från att kräva återbetalning från den berörda icke-företrädda medborgaren på grundval av nationella regler.
Genomförande av direktivet om konsulärt skydd i andra EU-länder
Enligt uppskattning kommer direktivet i de flesta medlemsstater att sättas nationellt i kraft våren 2018.
I samarbetet eller informationsutbytet med de andra medlemsstaternas myndigheter har det inte framkommit några nya lösningar som Finland bör införa. Direktivet är till ordalydelsen relativt detaljerad, vilket återspeglas i genomförandet.
Gällande lag om konsulära tjänster strider inte i sig mot direktivet, eftersom kravet i artikel 20.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om lika behandling av icke-företrädda medborgare har beaktats i lagen.
Direktivet om konsulärt skydd innehåller dock mera detaljerad reglering om konsulärt bistånd till medborgare från icke-företrädda medlemsstater i Europeiska unionen och om krav på återbetalning av kostnader för konsulära tjänster till icke-företrädda unionsmedborgare. Genomförandet av direktivet förutsätter i det avseendet kompletterande lagstiftning till den befintliga lagen.
Definitionen av konsulära tjänster till icke-företrädda unionsmedborgare måste preciseras i lagen om konsulära tjänster. Konsulära tjänster är enligt den finska lagen om konsulära tjänster de myndighetsuppgifter som åläggs finska beskickningar med stöd av den lagen eller annan lagstiftning. Begreppet konsulära tjänster är i finsk lagstiftning vidare än det konsulära skydd som avses i direktivet om konsulärt skydd där ett behov av skydd ingår i rekvisitet. Sådant behov av skydd finns inte i alla konsulära tjänster enligt finsk lagstiftning, exempelvis när det gäller notariella tjänster. Av den anledningen måste det i lagen om konsulära tjänster föreskrivas separat om vilka konsulära tjänster som ska tillhandahållas icke-företrädda unionsmedborgare och som är sådant konsulärt bistånd som avses i direktivet. Vidare bör den prövning beroende på det enskilda fallet som krävs enligt direktivet beaktas. Det konsulära biståndet till icke-företrädda unionsmedborgare är alltså inte begränsat till de situationer som särskilt anges i direktivet utan också andra konsulära tjänster kan ges icke-företrädda unionsmedborgare beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.
Genom direktivet upphävs beslut 95/553/EG om konsulärt bistånd till icke-företrädda unionsmedborgare. I det beslutet finns bestämmelser bland annat om indrivnings- och återbetalningsfrågor i samband med konsulärt bistånd till icke-företrädda unionsmedborgare. Upphävandet av detta beslut föranleder inga ändringar i lagstiftningen, eftersom det i Finland inte finns reglering på lagnivå om det.
Med provisorisk resehandling (Emergency Travel Document EDT) avses en resehandling som medlemsstaternas beskickningar enligt beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, kan utfärda till icke-företrädda unionsmedborgare. I direktivet föreskrivs det explicit om utfärdande av provisoriska resehandlingar till icke-företrädda unionsmedborgare som en typ av direktivsenligt konsulärt bistånd. I samband med att lagen om konsulära tjänster ändras fogas också en bestämmelse om provisoriska resehandlingar till lagen.
Enligt direktivsingressen får varje medlemsstat besluta huruvida direktivet bör tillämpas på dess honorärkonsuler. I beredningen av propositionen har man kommit fram till att det inte är ändamålsenligt att tillämpa direktivet på Finlands honorärkonsuler, eftersom de har relativt begränsade möjligheter att ge konsulärt bistånd.
2 Målsättning och de viktigaste förslagen
Propositionen syftar i huvudsak till att de ändringar i lagen om konsulära tjänster som det nationella genomförandet av direktivet om konsulärt skydd förutsätter vidtas.
2.2 De viktigaste förslagen
Avsikten är att i lagen om konsulära tjänster föreskriva närmare om de förfarandebestämmelser som ska tillämpas vid tillhandahållande av konsulära tjänster till icke-företrädda unionsmedborgare i stater utanför Europeiska unionen.
Enligt förslaget definieras icke-företrädd unionsmedborgare i 2 § 2 mom. i lagen och där föreskrivs också vilka konsulära tjänster dessa som kan tillhandahållas. Dessa konsulära tjänster avses omfatta allmän rådgivning, tjänster för nödställda, tjänster i krissituationer, tjänster för dem som berövats sin frihet och för åtalade, tjänster vid dödsfall och rätt till provisoriska resehandlingar i vissa situationer. Vidare ska det vara möjligt att tillhandahålla icke-företrädda unionsmedborgare också andra konsulära tjänster enligt bedömning i det enskilda fallet.
I lagen om konsulära tjänster breddas enligt förslaget regleringen om utlämnande av uppgifter vid konsulärt bistånd så att sekretessbelagda uppgifter i vissa fall ska kunna lämnas ut till myndigheterna i en medlemsstat i Europeiska unionen på det sätt som förutsätts i direktivet.
I lagen om konsulära tjänster föreskrivs enligt förslaget utrikesministeriet rätt att kräva tillbaka kostnader för konsulära tjänster av finska medborgare och av i Finland stadigvarande bosatta utlänningar när myndigheterna i en annan medlemsstat har gett den berörda personen konsulärt bistånd.
I detsamma fogas till lagen om konsulära tjänster bestämmelser om provisoriska resehandlingar utifrån beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om införandet av provisorisk resehandling.
Kommissionen presenterade 2011 en analys {SEK(2011) 1555 slutlig} av de ekonomiska konsekvenserna av direktivet. Kommissionen bedömde att de kostnader direktivet orsakar är små.
Enligt gällande lag om konsulära tjänster är ambitionen att kostnaderna för konsulära tjänster i främsta hand återkrävs på frivillig basis. I det fallet att återbetalningen inte sker frivilligt, drivs kostnaderna in av den som mottagit tjänsterna genom utsökning.
Enligt direktivet om konsulärt skydd får kostnaderna för konsulärt bistånd till icke-företrädda unionsmedborgare återkrävas av den medlemsstat där biståndsmottagaren är medborgare. På motsvarande sätt är utrikesförvaltningen ersättningsansvarig för kostnader som uppkommer vid en annan medlemsstats bistånd till finska medborgare eller i Finland varaktigt bosatta utlänningar. Bestämmelserna om återkrav som ska fogas till lagen om konsulära tjänster gör det möjligt för utrikesförvaltningen att återkräva dessa kostnader av den som fått tjänsterna. I det fallet att det i något enskilt fall inte går att driva in kostnaderna av den som fått bistånd, kan den ekonomiska skadan i de flesta fall bedömas vara liten. I vissa enskilda fall (till exempel när det gäller pantfångar) kan kostnaderna dock stiga till avsevärda belopp. Under åren 2012–2016 har det i inalles 146 fall inte gått att driva in kostnaderna för konsulära tjänster, trots indrivning genom utsökning. Den vanligaste orsaken är medellöshet. Den sammanlagda ekonomiska skadan uppgick till 80 400 euro. Den ekonomiska skadan för ett enskilt konsulärt fall rör sig kring 550 euro. Beloppet av de fordringar som inte fås in trots indrivning genom utsökning uppskattas inte stiga från det nuvarande även om direktivet genomförs.
De ekonomiska konsekvenserna av lagen om konsulära tjänster bedöms som ringa.
3.2 Samhälleliga konsekvenser
Genomförandet av direktivet i Europeiska unionens medlemsstater leder till ett effektivare samarbete mellan medlemsstaternas beskickningar i länder utanför Europeiska unionen. I och med genomförandet förbättras tillgången och tillgängligheten till konsulärt skydd i medlemsstaternas beskickningar. Genomförandet i medlemsstaterna leder för sin del också till effektivare konsulära tjänster för finländare i de stater där Finland inte är representerat, eftersom det då blir lättare för finländare att vända sig till en annan medlemsstats beskickning. I bedömningen av propositionens konsekvenser bör det beaktas att varje icke-företrädd unionsmedborgare inom ett tredjelands territorium redan i dagsläget enligt artikel 23 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) har rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den staten. Hittills har det inte förekommit många fall där finländska beskickningar har gett konsulärt bistånd till icke-företrädda unionsmedborgare. År 2015 gav finländska beskickningar konsulärt bistånd till icke-företrädda unionsmedborgare i sammanlagt 32 fall, av vilka det i 14 av fallen handlade om utfärdande av provisoriska resehandlingar. Antalet fall uppskattas inte stiga nämnvärt från vad det är nu. Som helhet betraktat kan de samhälleliga konsekvenserna av direktivet anses positiva.
3.3 Konsekvenser för medborgare i Finland och i andra EU-länder
Det finländska beskickningsnätet kan anses vara relativt täckande, eftersom det finns finländska beskickningar som erbjuder konsulära tjänster i över 80 stater. Merparten av den finländska turismen och annan utlandsvistelse riktar sig till stater där Finland är representerat. Efter att direktivet har genomförts i de andra medlemsstaterna kommer det i någon mån att underlätta enskilda finländares faktiska möjligheter att vända sig till en annan medlemsstats beskickning och att få konsulärt bistånd i stater, där Finland inte har någon egen representation eller när det är så lång väg till den närmaste finländska beskickningen i staten i fråga att det i praktiken inte är möjligt för finländaren att vända sig till den finländska beskickningen. På motsvarande sätt underlättar genomförandet av direktivet det för andra icke-företrädda medborgare att vända sig till finländska beskickningar.
3.4 Konsekvenser för myndigheterna
Sådana stater utanför Europeiska unionen där Finland som enda medlemsstat är representerat finns inte. Det är i praktiken litet tjänster som icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer har anhållit om från finländska beskickningar. Nästan hälften av fallen har gällt utfärdande av provisoriska resehandlingar.
De detaljerade förfarandebestämmelser som föreslås till lagen om konsulära tjänster förtydligar och effektiverar det konsulära biståndet vid beskickningarna och i utrikesministeriet till icke-företrädda unionsmedborgare.
Harmoniseringen av förfarandena för konsulärt bistånd enligt direktivet i medlemsstaternas beskickningar kan i någon må ha som effekt att icke-företrädda unionsmedborgare oftare än tidigare vänder sig till en annan medlemsstats beskickning i tredje länder när de behöver konsulärt skydd.
Till följd av kommunikationen om ikraftträdandet av direktivet kan den ökade allmänna medvetenheten om rättigheterna enligt direktivet i någon mån också ha som effekt att icke-företrädda unionsmedborgare oftare vänder sig till en finländsk beskickning. Det är att vänta att det också framöver främst är medborgare i Baltikum och de nordiska länderna som vänder sig till finländska beskickningar.
Ändringen av lagen om konsulära tjänster kan bedömas medföra något mera administrativt arbete, särskilt när de nya förfarandeformerna införs. Ändringen av lagen om konsulära tjänster förutsätter att utrikesförvaltningens anställda får utbildning och att allmänheten informeras bland annat på beskickningarnas webbplatser. Arbetsmängden på beskickningarna ökas också av införandet av de nya samordnings- och samarbetsåtgärderna, rapporteringsskyldigheten och de nya förfarandena i samband med de ekonomiska förfarandena. Det extra arbete som direktivet medför för utrikesförvaltningen uppskattas dock inte bli betydande. Direktivet förutsätter inte konsulärt bistånd på andra än de nationella språken.
4.1 Beredningsskeden
Direktivet om konsulärt skydd har beretts i rådets arbetsgrupp och riksdagen har fått redogörelser i frågan genom U-skrivelsen U 25/2012 rd och de kompletterande U-skrivelserna UM2014-01346 och UM2015-00367.
Propositionen om ändring av lagen om konsulära tjänster har beretts vid utrikesministeriet. Under beredningen hördes representanter för de finländska beskickningarna i länder utanför Europeiska unionen.
Propositionen sändes på remiss till finansministeriet, inrikesministeriet, justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Befolkningsregistercentralen, Centralen för turistfrämjande (CTF), Centralkriminalpolisen, Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt (HNS), Helsingfors stadskansli, Helsingfors stads social- och hälsovårdssektor, Institutet för hälsa och välfärd THL, Krishanteringscentret (CMC), magistraten i Västra Finland enheten i Jakobstad, Migrationsverket, Olycksutredningscentralen, Polisstyrelsen, Seismologiska institutet, Vanda stads social- och krisjour, Evangelisk-lutherska kyrkan, Finansbranschens Centralförbund, Finavia Abp, Finnair Abp, Finlands Röda Kors, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Gränsbevakningsväsendet, Kaapatut Lapset ry, Kyrkostyrelsen, Resebyråbranschens förbund i Finland rf, Rädda Barnen rf, Suomen hautaustoimistojen Liitto ry, Suomi-Seura ry inklusive Utlandsfinländarparlamentet, Dataombudsmannen, Trafi, Utrikesförvaltningens tjänstemannaförening UHVY ry, Statskontoret, VisitFinland, Konkurrens- och konsumentverket, Vakuutuksenantajien keskusliitto. Ytterligare sändes propositionen på remiss till de finska beskickningarna.
Sammanlagt 10 remissyttranden lämnades in. Två remissinstanser meddelade att de inte hade något särskilt att yttra. I huvudsak förhöll sig instanserna positivt till propositionen.
Dataombudsmannens byrå ansåg i sitt yttrande att propositionens mål är sakligt motiverade med hänsyn till den registeransvariges verksamhet på det sätt som avses i 6 § i personuppgiftslagen. Av propositionen framgår också de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas och övriga krav som riksdagens grundlagsutskott i sin utlåtandepraxis har ställt på stiftandet av lagar. I sina paragrafkommentarer konstaterar dataombudsmannens byrå att föreslagna 5 § i lagen är i samklang med lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och med personuppgiftslagen. Byrån konstaterar vidare att registerförarens skyldigheter enligt föreslagna 41 § är i samklang med principerna för lagstiftningen om personuppgifter. Likaså har mottagarens rätt att samla in och behandla personuppgifter i konsulära biståndssituationer definierats med tillräcklig noggrannhet. Också övriga punkter i propositionen där överföring av personuppgifter tas upp är i samklang med bestämmelserna om skydd av personuppgifter. Dataombudsmannens byrå hade inget att yttra avseende skyddet av personuppgifter.
Statskontoret konstaterade i sitt yttrande att lagförslaget när det verkställs förbättrar skyddet för unionsmedborgare vid resor till länder utanför Europeiska unionen, ansåg det väl motiverat och understödde det.
Migrationsverket ansåg i sitt yttrande att det är viktigt att begreppet konsulära tjänster i den finska lagstiftningens bemärkelse inte som sådant tas till grund för konsulärt bistånd enligt de nya bestämmelserna, utan att en del tjänster lämnas utanför. Verket fäste i sitt yttrande uppmärksamhet vid utlämnande av uppgifter enligt föreslagna 41 § och ansåg bestämmelsen vara i samklang med lagen om utlänningsregistret (1270/1997).
Kyrkostyrelsen förhöll sig i sitt yttrande positivt till propositionen och ansåg att den främjar en jämlik behandling av medborgarna i Europeiska unionen.
Kaapatut lapset ry, föreningen för kidnappade barn, föreslog att det till uppräkningen av grunderna för status som nödställd enligt 11 § i lagen om konsulära tjänster skulle läggas till nödställd till följd av barnkidnappning.
Resebyråbranschens förbund i Finland föreslog i sitt yttrande att ersättningarna som tas ut av finska medborgare ska grunda sig på Finlands nationella lagstiftning och att högre kostnader än vad som bestäms i utrikesministeriets förordning om avgifter för utrikesförvaltningens prestationer (377/2014) inte ska få tas ut. Om de kostnader den bistående staten debiterar däremot är mindre än vad som föreskrivs i förordningen, ska debiteringen dock grunda sig på de faktiska kostnaderna. Resebyråbranschens förbund i Finland har föreslagit att detta ska komma till uttryck i 39 § där det föreskrivs om debiteringsgrunden.
Förslaget enligt remissresponsen om att lägga till barnkidnappning som en grund för status som nödställd ansågs inte ändamålsenligt. Det finns särskilda bestämmelser om tjänster för att återföra barn, dvs. för att hantera fall av barnkidnappning, i 9 kap. i lagen om konsulära tjänster.
Det föreskrivs i artikel 14.1 i direktivet att den ersättning som tas ut av mottagaren av konsulärt bistånd bestäms utifrån den bistående medlemsstatens materiella lagstiftning. Det är en skyldighet att genomföra direktivet nationellt. Det ersättningsansvar en mottagare av konsulärt bistånd har enligt föreslagna 39 a § i lagen ska bygga på kostnadstäckningsprincipen och alltså utgå från ersättning av de faktiska kostnaderna för de konsulära tjänster som utrikesministeriet har betalat den medlemsstat i Europeiska unionen som har bistått en person som avses i 2 § 1 mom. I 3 mom. i föreslagna 39 a § finns en bestämmelse om att fordran kan efterskänkas eller summan minskas, om indrivning är uppenbart oskäligt. Utrikesministeriet föreskrivs alltså en möjlighet exempelvis att jämka ersättningsbeloppet vid indrivning av ersättning från en mottagare av konsulära tjänster.
1	Lag förslag
2 §. Mottagare av konsulära tjänster. Det föreslås inga ändringar i 1 mom.
I 2 mom. föreskrivs enligt förslaget om icke-företrädda unionsmedborgares rätt till konsulära tjänster. I momentet ingår direktivets definition av icke-företrädda unionsmedborgare.
En unionsmedborgare ska anses vara icke-företrädd i ett land utanför unionen, om den medlemsstat där personen i fråga är medborgare inte där har någon ambassad, något konsultat eller någon honorärkonsul. En unionsmedborgare ska också anses vara icke-företrädd om den lokala ambassaden, det lokala konsulatet eller den lokala honorärkonsuln i ett visst fall av någon orsak inte kan tillhandahålla det skydd som den berörda personen enligt nationell lagstiftning eller praxis annars skulle vara berättigad till. Vid bedömning av status som icke-företrädd bör också beskickningens tillgänglighet och närhet beaktas. Till exempel bör en medborgare som söker konsulärt skydd eller bistånd från en annan medlemsstats ambassad eller konsulat inte hänvisas till ambassaden, konsulatet eller honorärkonsuln för den medlemsstat där de är medborgare när det inte är möjligt, på grund av lokala omständigheter eller brist på resurser, för medborgaren att på ett säkert sätt nå, eller nås av dessa senare instanser på ett sådant sätt att denna kan få konsulärt skydd. Begreppet avsaknad av beskickning bör tolkas så att de icke-företrädda medborgarnas faktiska rätt att på ett icke-diskriminerande sätt få skydd av en annan medlemsstats ambassad eller konsulat säkerställs, med hänsyn tagen till omständigheterna i varje enskilt fall.
Unionsmedborgare som är medborgare i fler än en medlemsstat bör anses vara icke-företrädda om ingen av de medlemsstater i vilka de är medborgare är representerade i det berörda tredjelandet. Definitionen motsvarar artiklarna 4 och 6 i direktivet. För att direktivets syfte ska fullföljas har det ansetts viktigt att denna definition är överensstämmande i unionens alla medlemsstater. I länder utanför Europeiska unionen ska enligt förslaget icke-företrädda unionsmedborgare tillhandahållas allmän rådgivning enligt 5 §, sådana tjänster som avses i 3–6 kap. och andra motsvarande konsulära tjänster på samma grunder som de tillhandahålls personer som avses i 2 § 1 mom. Ytterligare kan icke-företrädda unionsmedborgare i enlighet med 41 b § vid behov utfärdas provisoriska resehandlingar.
Enligt artikel 9 i direktivet bör det konsulära skyddet för icke-företrädda medborgare inbegripa bistånd i ett antal typiska situationer där medlemsstaterna ger sina egna medborgare konsulärt skydd beroende på de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Sådana fall kan exempelvis gälla frihetsberövande, en allvarlig olycka eller sjukdom och dödsfall samt nödsituationer som kräver praktiskt stöd och hjälp med hemresa eller utfärdande av provisoriska resehandlingar. Det konsulära biståndet som kan behövas beror enligt direktivet alltid på det enskilda fallet och biståndet ska inte begränsas endast till de situationer som nämns i direktivet.
I 3–6 kap. föreskrivs om tjänster för nödställda, tjänster i krissituationer, tjänster för dem som berövats sin frihet och för åtalade samt tjänster vid dödsfall.
Konsulära tjänster som avses i 7–10 kap. och uppgifter som i annan lagstiftning åläggs beskickningarna ska i princip inte anses som konsulärt skydd enligt direktivet. Det handlar om tjänster som inte omfattar direkt skydd av den berörda personen utan om finska myndigheters myndighetstjänster såsom notariella tjänster och adresstjänster.
I enlighet med den princip som uttrycks i direktivet om konsulärt skydd ska icke-företrädda unionsmedborgare utöver de tjänster som avses i 3–6 kap. också tillhandahållas andra motsvarande konsulära tjänster. Vilka dessa andra motsvarande tjänster är i det enskilda fallet bedöms från fall till fall. Genom 2 mom. i paragrafen genomförs direktivets artikel 2 om den allmänna principen och artikel 9 om typer av direktivsenligt bistånd. Tillhandahållande av sådana andra motsvarande konsulära tjänster till icke-företrädda unionsmedborgare som anges i förslaget motsvarar målet i direktivets ingress om att det konsulära skyddet inte bör vara begränsat till de situationer som särskilt anges i direktivet eftersom skyddsbehovet alltid är beroende av den faktiska situationen. Bestämmelser om rådgivning och utfärdande av provisoriska resehandlingar föreskrivs enligt förslaget separat i 5 § och 41 b §.
I 3 mom. i paragrafen föreskrivs om tjänster som tillhandahålls medborgare från ett nordiskt land. Momentet motsvarar till innehållet regleringen i nuvarande 2 mom.
I 4 mom. föreskrivs att konsulära tjänster av särskilda skäl även kan tillhandahållas andra utlänningar. Med andra utlänningar avses också andra utlänningar än icke-företrädda unionsmedborgare. Momentet motsvarar till innehållet nuvarande 3 mom.
I 5 mom. föreskrivs om tillhandahållande av tjänster som i annan lagstiftning åläggs beskickningarna. Momentet motsvarar till innehållet nuvarande 4 mom.
3 §. Styrkande av identiteten. Denna paragraf är ny. I paragrafen föreslås bestämmelser om identifiering av personer som anhåller om konsulära tjänster. Bestämmelsen ska enligt förslaget gälla alla som anhåller om konsulära tjänster och dessa ska på uppmaning styrka sin identitet med identitetshandlingar eller på något annat jämförbart tillförlitligt sätt. Om den som anhåller om konsulära tjänster är en icke-företrädd unionsmedborgare som inte kan uppvisa ett giltigt pass eller identitetsbevis, ska identiteten kunna verifieras genom att kontrollera saken hos de diplomatiska eller konsulära myndigheterna i den medlemsstat där den sökande uppger sig vara medborgare. Beskickningen eller utrikesministeriet kan kontrollera identiteten hos sådana familjemedlemmar som avses i 4 kap. 15 § och familjeförhållandets existens också av de diplomatiska och konsulära myndigheterna i den medlemsstat där den medföljande unionsmedborgaren är medborgare.
Verifikation av identiteten är inte nödvändigtvis tillämplig i alla fall innan biståndet tillhandahålls, eftersom det omfattar flera olika slag av tjänster, exempelvis rådgivning. Beskickningen eller utrikesministeriet kan enligt förslaget i egenskap av tillhandahållare av konsulära tjänster bedöma huruvida biståndet förutsätter styrkande av identitet. Till den del det i annan lagstiftning finns bestämmelser om styrkande av identitet följs den speciallagstiftningen med avseende på identifiering av anhållande om konsulära tjänster. Genom paragrafen genomförs artikel 8 i direktivet om konsulärt skydd. Direktivet om konsulärt skydd är ett så kallat minimidirektiv och inverkar inte på nationella bestämmelser om tillhandahållande av gynnsammare konsulära tjänster än vad direktivet kräver. Därför kan det föreskrivas att identiteten ska verifieras enligt prövning.
5 §.Allmän rådgivning. Enligt förslaget ändras paragrafen så att allmän rådgivning kan tillhandahållas också icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer. Genom ändringen genomförs den allmänna principen som följer av artikel 2.1 i direktivet, enligt vilket konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare bör inbegripa bistånd i ett antal typiska situationer. Enligt lagen om konsulära tjänster är rådgivning den första tjänsten som tillhandahålls innan bistånd av annat slag blir aktuellt. För att direktivets syfte ska fullföljas bör också den allmänna rådgivningen enligt 5 § i lagen om konsulära tjänster ingå i de tjänster som kan tillhandahållas icke-företrädda unionsmedborgare.
11 §.Nödställda. Enligt förslaget ändras paragrafen så att tjänster till nödställda kan tillhandahållas personer som avses i 2 § 1 och 2 mom. Mottagare av tjänster enligt 3 kap. i lagen om konsulära tjänster är då också de icke-företrädda unionsmedborgare som avses i 2 § 2 mom. i lagen och som vistas tillfälligt i ett land utanför Europeiska unionen.
Nödställda kan tillhandahållas bistånd, om personen i fråga vistas tillfälligt utomlands. Tillfällig vistelse när det gäller icke-företrädda unionsmedborgare är det närmast fråga om när en sådan medborgare är bosatt i ett annat land än Finland och tillfälligt vistas i ett land utanför Europeiska unionen där den egna nationalstaten inte är representerad på det sätt som i 2 § 2 mom.
Den föreslagna ändringen genomför artikel 9 i direktivet om bistånd till nödställda icke-företrädda unionsmedborgare.
12 §.Bistånd till nödställda. I paragrafens 1 mom. föreskrivs de biståndsformer som kan tillhandahållas personer som avses i 2 § 1 och 2 mom. Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras så att icke-företrädda unionsmedborgare kan få hjälp med hemresa till en annan stat i stället för till Finland när det konsulära biståndet tillhandahålls en icke-företrädd unionsmedborgare som avses i 2 § 2 mom. i lagen. Genom bestämmelsen genomförs de typer av bistånd som föreskrivs i artikel 9 i direktivet när det gäller bistånd till nödställda unionsmedborgare.
Det föreslås att paragrafens 2 mom. ändras så att beskickningen eller utrikesministeriet i sådana fall, där en person som orättmätigt har berövats sin frihet är en icke-företrädd unionsmedborgare, ska underrätta den behöriga myndigheten hos den medlemsstat där personen är medborgare om frihetsberövandet. Genom bestämmelsen genomförs artikel 10.2 i direktivet om konsulärt skydd.
Till paragrafen föreslås ett nytt 3 mom. där det föreskrivs om kontakten med nära anhöriga till nödställda som avses i 2 § 1 mom. När det gäller en nödställd icke-företrädd unionsmedborgare sköts kontakten med de anhöriga till den som bistås av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där den nödställde är medborgare. Bestämmelsen motsvarar artikel 10.2 i direktivet om konsulärt skydd.
13 §.Förmedling av pengar och ekonomiskt bistånd. Till paragrafen föreslås ett nytt 3 mom., enligt vilket närmare bestämmelser om det formulär för återbetalningsförbindelse får utfärdas genom förordning av utrikesministeriet.
15 §. Personlig säkerhet. Det föreslås att 1 mom. i paragrafen ändras så att konsulärt bistånd i krissituationer kan tillhandahållas icke-företrädda unionsmedborgare också i länder utanför Europeiska unionen.
Enligt förslaget preciseras på samma gång ordalydelsen så att den motsvarar dagens praxis. I krissituationer är de primärt ansvariga myndigheterna de lokala myndigheterna i det berörda landet.
Till 1 mom. föreslås en bestämmelse om bistånd oavsett nationalitet till medföljande familjemedlemmar oavsett nationalitet till personer som avses i 2 § 1 och 2 mom. i lagen. Bestämmelsen motsvarar i sak gällande 2 § 3 mom., enligt vilket konsulära tjänster av särskilda skäl kan tillhandahållas även andra utlänningar. I propositionen med förslaget till lagen om konsulära tjänster (RP 283/1998 rd) konstaterades det att billighetsskäl då talar för att bistå en utlänning, när till exempel en del av medlemmarna i en och samma familj är finska medborgare och en del medborgare inom beskickningens verksamhetsområde. Hittills har det inte funnits explicita bestämmelser om bistånd till utländska familjemedlemmar i krissituationer. Den föreslagna bestämmelsen ska förtydliga rätten till konsulärt bistånd i krissituationer för medföljande familjemedlemmar, som inte är unionsmedborgare, till personer som avses i 2 § 1 och 2 mom. I dessa fall är det kärnfamiljen det gäller. Vem som är familjemedlem till en finsk medborgare eller en unionsmedborgare bestäms enligt utlänningslagen (301/2004). Det finns två definitioner på familjemedlem i utlänningslagen; definitionen av familjemedlem till en finsk medborgare och av familjemedlem till en unionsmedborgare. Genom ändringen genomförs artikel 9 i direktivet om konsulärt skydd. Bistånd i krissituationer ingår i typerna av bistånd som anges i artikel 9 i direktivet. Ytterligare genomförs med ändringen artikel 5 i direktivet där det föreskrivs om konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgares familjemedlemmar som själva inte är unionsmedlemmar. Enligt direktivet ska familjemedlemmar till icke-företrädda unionsmedborgare som själva inte är unionsmedborgare, i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis, få konsulärt skydd i samma utsträckning och på samma villkor som familjemedlemmar till den bistående medlemsstatens medborgare som själva inte är unionsmedborgare.
18 §.Kontakt och information. Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras så att det ändrade momentet i sak motsvarar gällande 1 och 2 mom. Kontaktförpliktelsen gäller endast nära anhöriga till personer som avses i 2 § 1 mom. Enligt direktivet ska den medlemsstat där den icke-företrädda unionsmedborgaren är medborgare ansvara för all kontakt med de anhöriga.
Det föreslås att 2 mom. i paragrafen ändras så att där föreskrivs om beskickningens skyldighet att lämna upplysningar om icke-företrädda unionsmedborgare som befinner sig i ett krisområde, och om hur situationen utvecklar sig, till myndigheterna i de medlemsstater i Europeiska unionen där berörda personer är medborgare.
Genom ändringen genomförs den skyldighet som föreskrivs i artikel 10.2 i direktivet för medlemsstaterna att samråda med myndigheterna i den medlemsstat vars medborgare det handlar om.
I 3 mom. föreslås inga ändringar.
19 §.Omedelbart bistånd till den som berövats sin frihet. Enligt förslaget ändras paragrafen så att tjänster till frihetsberövade tillhandahålls personer som avses i 2 § 1 och 2 mom. Mottagare av tjänster enligt 5 kap. i lagen om konsulära tjänster är då också frihetsberövade icke-företrädda unionsmedborgare som avses i 2 § 2 mom. i lagen. Genom den föreslagna ändringen genomförs artikel 9 led a i direktivet om konsulärt skydd, enligt vilket en typ av direktivsenligt konsulärt bistånd är bistånd vid frihetsberövande.
I 2 mom. föreskrivs de konsulära tjänster som frihetsberövade kan ges. Det föreslås att ordalydelsen samtidigt preciseras så att det motsvarar nuvarande praxis att en tjänsteman vid beskickningen i den mån det är möjligt kan besöka den frihetsberövade. I 3 mom. föreskrivs enligt förslaget om information till de anhöriga om frihetsberövandet. I övrigt motsvarar momentet till innehållet gällande 2 mom.
I 3 mom. föreskrivs enligt förslaget om information till de anhöriga om frihetsberövandet. Att underrätta den frihetsberövades anhöriga om frihetsberövandet avses endast gälla anhöriga till personer som avses i 2 § 1 mom. Momentet motsvarar till innehållet vad som i gällande 2 mom. föreskrivs om förmedling av uppgifter till anhöriga. Enligt artikel 10.3 i direktivet om konsulärt skydd ska myndigheterna i den medlemsstat vars medborgare det gäller ansvara för all kontakt med familjemedlemmar eller andra relevanta personer.
23 §.Anmälan om dödsfall. Enligt förslaget föreskrivs i 1 mom. en beskicknings anmälningsskyldighet när den fått underrättelse om att en person som avses i 2 § 1 mom. har avlidit inom dess verksamhetsområde. Bestämmelsen motsvarar i sak gällande 1 mom.
Till paragrafen föreslås ett nytt 2 mom. där det föreskrivs om sådana fall där en beskickning får underrättelse om att en person som avses i 2 § 2 mom. och som har bott annanstans än i Finland har avlidit inom dess verksamhetsområde. När en beskickning får underrättelse om att en icke-företrädd unionsmedborgare som har bott annanstans än i Finland har avlidit inom dess verksamhetsområde ska beskickningen eller utrikesministeriet anmäla dödsfallet till myndigheterna i den medlemsstat i Europeiska unionen där den avlidne är medborgare.
Till paragrafen föreslås ett nytt 3 mom. där det föreskrivs att informationen om att en person som avses i 2 § 1 mom. har avlidit också ska lämnas till den avlidnes nära anhöriga eller någon annan närstående vars identitet och vistelseort kan klarläggas med rimligt besvär. Enligt artikel 10.3 i direktivet om konsulärt skydd ska myndigheterna i den medlemsstat vars medborgare det gäller ansvara för all kontakt med familjemedlemmar eller andra relevanta personer.
Genom de föreslagna ändringarna genomförs artikel 9 led d i direktivet, enligt vilket en typ av direktivsenligt konsulärt bistånd är bistånd vid dödsfall.
24 §.Begravning, kremering och hemsändning av avlidna. I 1 mom. föreskrivs om åtgärder som rör begravning, kremering och hemsändning av avlidna när det gäller en person som avses i 2 § 1 mom. Momentet motsvarar till innehållet gällande 1 och 2 mom.
I 2 mom. föreskrivs om de fall, där den avlidne är en icke-företrädd unionsmedborgare. Beskickningen kan då på begäran av myndigheterna i en annan medlemsstat vidta åtgärder för att ordna med begravning, kremering eller hemsändning av den avlidne till den andra staten. Till paragrafen föreslås ett nytt 3 mom. där det föreskrivs om sådana fall där myndigheterna i den medlemsstat i Europeiska unionen där den avlidne är medborgare inte inom skälig tid ordnar med begravning, kremering eller hemsändning av den avlidne eller ber om att det ska skötas. I det fallet kan beskickningen kontakta en lokal myndighet för att låta begrava eller kremera den avlidne i enlighet med lokal sedvänja.
Genom de föreslagna ändringarna i paragrafen genomförs artikel 9 led d i direktivet, enligt vilket en typ av direktivsenligt konsulärt bistånd är bistånd vid dödsfall.
39 a §. Ersättningsansvar. Denna paragraf är ny. I 1 mom. föreslås bestämmelser om att utrikesministeriet kan förplikta en person som avses i 2 § 1 mom. och som har tillhandahållits konsulära tjänster från myndigheterna i en annan medlemsstat i Europeiska unionen att betala ersättning till utrikesförvaltningen för de kostnader tjänsterna föranlett, förutsatt att Finlands utrikesministerium i enlighet med direktivet har ersatt den andra medlemsstaten för dessa kostnader.
Ersättningsansvaret ska bygga på kostnadstäckningsprincipen och alltså utgå från ersättning av de faktiska kostnaderna för de konsulära tjänsterna som utrikesministeriet har betalat den medlemsstat i Europeiska unionen som har bistått en person som avses i 2 § 1 mom. Utrikesministeriet ska enligt förslaget av den person som fått konsulärt bistånd få kräva ersättning för de kostnader som betalats den andra medlemsstatens myndigheter.
Enligt 2 mom. ska utrikesministeriet genom beslut fastställa ersättningens belopp. Beslutet ska delges den person som avses i 2 § 1 mom. som bevislig delgivning i enlighet med vad som föreskrivs i förvaltningslagen (434/2003). Genom de föreslagna ändringarna genomförs artikel 14.2 i direktivet. Enligt den artikeln får en medlemsstat som har ersatt en annan medlemsstat för konsulärt bistånd till sina medborgare begära att den berörda icke-företrädda medborgaren ersätter dessa kostnader.
Enligt 3 mom. i paragrafen är beslutet om ersättningen som utrikesministeriet har fastställt direkt utsökbart. Bestämmelser om indrivning av fordringar finns i lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007). Fordran kan dock efterskänkas, om den betalningsskyldige är medellös eller av andra särskilda skäl.
39 b §.Icke-företrädda unionsmedborgares ersättningsansvar. Denna paragraf är ny. I 1 mom. föreslås bestämmelser om att utrikesministeriet eller beskickningen genom ett återbetalningsförbindelse kan förplikta en icke-företrädd unionsmedborgare som anhåller om konsulära tjänster från en finsk beskickning eller utrikesministeriet att betala de kostnader biståndet föranlett till den medlemsstat i Europeiska unionen där personen är medborgare. Icke-företrädda unionsmedborgare ska enligt förslaget förbinda sig till återbetalning på samma villkor som de personer som avses i 2 § 1 mom. i lagen. Enligt 2 mom. får närmare bestämmelser om formuläret för återbetalningsförbindelse utfärdas genom förordning av utrikesministeriet Bestämmelser om formuläret för återbetalningsförbindelse finns i artikel 14.2 och 14.3 i direktivet. I bilaga till direktivet finns en mall av formuläret (EUT, L 106, 24.4.2015).
Paragrafen uttrycker den allmänna principen i direktivet om att icke-företrädda unionsmedborgare ska ges ekonomiskt bistånd på samma villkor som den bistående medlemsstatens medborgare. En icke-företrädd unionsmedborgare kan förpliktas att underteckna återbetalningsförbindelse av de kostnader som det konsulära biståndet orsakar till den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare. Under särskilda omständigheter i krissituationer förutsätts inte nödvändigtvis att ett åtagande om återbetalning undertecknas, om de rådande omständigheterna är sådana att ett undertecknande inte rimligen kan krävas. Genom paragrafen genomförs artikel 14.1 i direktivet, enligt vilken icke-företrädda unionsmedborgare ska förbinda sig att till de medlemsstater där de är medborgare återbetala kostnaderna för det konsulära skyddet, på samma villkor som den bistående medlemsstatens medborgare, med användning av standardformuläret i bilaga I.
Enligt artikel 14.2 får de kostnader utrikesförvaltningen har orsakats återkrävas från den medlemsstat där den medborgare en finsk beskickning eller utrikesministeriet har bistått är medborgare. Enligt artikel 15.1 får sådana kostnader begäras av en annan medlemsstat också i det fallet att den icke-företrädda medborgaren i en krissituation inte har undertecknat en återbetalningsförbindelse. I det fallet får utrikesministeriet begära ersättning för dessa kostnader proportionellt, vilket innebär att det fulla värdet av de faktiska kostnader som har uppkommit delas med antalet medborgare som fått bistånd. Om det konsulära biståndet till en icke-företrädd frihetsberövad unionsmedborgare utöver de normala kostnaderna orsakar ovanligt höga, men nödvändiga och berättigade kostnader, såsom exempelvis rese-, inkvarterings- eller översättningskostnader, får utrikesministeriet begära ersättning också av sådana kostnader av myndigheterna från den medlemsstat där den berörda personen är medborgare.
Medlemsstaterna emellan används i ersättningsfrågor formuläret för ansökan om ersättning som föreskrivs i artikel 14.2 och 14.3 i direktivet. I bilaga till direktivet finns en mall av de nämnda formulären (EUT L 106, 24.4.2015).
40 a §.Samrådsskyldighet. Denna paragraf är ny. I 1 mom. föreslås bestämmelser om samrådsskyldighet i sådana fall där beskickningen eller utrikesministeriet får underrättelse om att en icke-företrädd unionsmedborgare är nödställd eller söker konsulärt bistånd från en finsk beskickning eller från utrikesministeriet. Beskickningen eller utrikesministeriet har i det fallet skyldighet att innan en konsulär tjänst tillhandahålls samråda med utrikesministeriet i den medlemsstat där den icke-företrädda unionsmedborgaren uppger sig vara medborgare. Förutom i extremt brådskande fall ska detta samråd äga rum innan konsulära tjänster tillhandahålls. I 2 mom. föreslås bestämmelser för sådana fall där det inte är möjligt med samråd innan bistånd ges. I det fallet ska detta samråd äga rum så snart det är möjligt efter det att de nödvändiga och brådskande åtgärder saken kräver har vidtagits.
Bestämmelser om informationsskyldigheten i samband med samråd föreskrivs i 41 § 2 och 3 mom. Den medlemsstat, där den som söker konsulärt bistånd är medborgare, kan vid ett samråd be att fallet i fråga hänvisas till den så att den själv kan ge konsulärt bistånd. Bestämmelser om hänvisning av fall föreskrivs separat i föreslagna 40 b § i lagen. Genom paragrafen genomförs artikel 10.2 om samråd i direktivet.
40 b §.Hänvisningsskyldighet. Denna paragraf är ny. I 1 mom. föreslås bestämmelser om att en beskickning ska hänvisa en icke-företrädd unionsmedborgares anhållan om konsulära tjänster eller behandlingen av fallet till den behöriga myndigheten i den medlemsstat i Europeiska unionen där den sökande är medborgare. I 2 mom. föreskrivs en skyldighet att upphöra med tillhandahållandet av tjänsten genast när den behöriga myndigheten i den medlemsstat där personen i fråga är medborgare bekräftar att den tillhandahåller den berörda icke-företrädda unionsmedborgaren den konsulära tjänsten. Genom den föreslagna paragrafen genomförs artikel 3 i direktivet där det föreskrivs att den medlemsstat där en icke-företrädd unionsmedborgare är medborgare får begära att den medlemsstat från vilken den icke-företrädda medborgaren söker eller mottar konsulärt skydd hänvisar medborgarens ansökan eller fall till denna medlemsstat.
41 §. Erhållande och utlämnande av uppgifter. I 1 mom. föreslås inga ändringar. I paragrafens 2 mom. föreskrivs om beskickningarnas och utrikesministeriets skyldighet att på begäran lämna ut sekretessbelagda uppgifter till den behöriga myndigheten i en medlemsstat i Europeiska unionen när en person som avses i föreslagna 2 § 1 mom. anhåller om konsulära tjänster från myndigheterna i en annan medlemsstat i Europeiska unionen. Enligt 2 mom. ska utrikesministeriet och beskickningarna lämna ut alla sådana uppgifter som är nödvändiga för att tillhandahålla personer som avses i 2 § 1 mom. konsulära tjänster till myndigheterna i den medlemsstat som tillhandahåller tjänster. Genom det föreslagna nya 2 mom. genomförs bestämmelsen om skyldighet att lämna ut uppgifter i artikel 10.3 i direktivet.
I 3 mom. föreslås bestämmelser om en beskicknings och utrikesministeriets skyldighet att lämna ut uppgifter i sådana fall där en icke-företrädd unionsmedborgare som avses i 2 § 2 mom. i lagen anhåller om konsulära tjänster hos en finsk beskickning eller hos utrikesministeriet eller om de får underrättelse om att personen i fråga är nödställd. Beskickningen eller utrikesministeriet ska i det fallet trots sekretessbestämmelserna lämna ut alla sådana uppgifter som är nödvändiga med avseende på skötseln av det konsulära fallet i fråga till myndigheterna i den medlemsstat i Europeiska unionen där personen är medborgare. Genom det föreslagna nya 3 mom. genomförs bestämmelsen om skyldighet att lämna ut uppgifter i artikel 10.2 i direktivet.
I 4 mom. föreskrivs att beskickningen eller utrikesministeriet ska underlätta utbytet av information mellan en person som avses i 2 § 2 mom. och myndigheterna i det land där personen är medborgare. Genom det föreslagna nya 4 mom. genomförs bestämmelsen i artikel 10.2 i direktivet om skyldighet att underlätta utbytet av information mellan medlemsstaterna.
41 a §.Kontakt. Detta är en ny paragraf som föreskriver kontaktskyldighet i sådana fall där myndigheterna i en annan medlemsstat i Europeiska unionen tillhandahåller en person som avses i 2 § 1 mom. konsulära tjänster. Enligt paragrafen svarar i det fallet beskickningen eller utrikesministeriet för behövlig kontakt med familjemedlemmar till en person som avses i 2 § 1 mom. eller med andra relevanta personer eller myndigheter. När en beskickning eller utrikesministeriet tillhandahåller en icke-företrädd unionsmedborgare som avses i 2 § 2 mom. konsulära tjänster ska på motsvarande sätt myndigheterna i den medlemsstat där den icke-företrädda unionsmedborgaren är medborgare svara för behövlig kontakt till exempel med anhöriga till den berörda personen. Genom paragrafen genomförs den bestämmelse i artikel 10.3 i direktivet enligt vilken den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare är ansvarig för nödvändig kontakt med familjemedlemmar eller andra relevanta personer eller myndigheter.
41 b §.Utfärdande av provisoriska resehandlingar i vissa situationer. Detta är en ny paragraf som föreskriver om utfärdande av provisoriska resehandlingar i vissa situationer. Med provisoriska resehandlingar avses beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om införandet av provisorisk resehandling. En beskickning kan utfärda provisoriska resehandlingar till icke-företrädda unionsmedborgare i länder utanför Europeiska unionen. Enligt förslaget kan provisoriska resehandlingar utfärdas, om den sökande är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, vars pass eller resehandling har kommit bort, blivit stulet eller förstört eller för tillfället inte är tillgängligt och den sökande är icke-företrädd i enlighet med 2 § 2 mom. Dessutom förutsätter utfärdande av en provisorisk resehandling godkännande från myndigheterna i den medlemsstat där personen i fråga är medborgare. Enligt 2 mom. får genom förordning av utrikesministeriet närmare bestämmelser utfärdas om formulär för provisoriska resehandlingar som det finns bestämmelser om i beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om införandet av provisorisk resehandling.
Med stöd av föreslagna 13 § 3 mom. och 39 b § 2 mom. i lagen får närmare bestämmelser om formulären för återbetalningsförbindelse utfärdas genom förordning av utrikesministeriet. Ytterligare får enligt bemyndigandet i 41 b § 2 mom. närmare bestämmelser om formulären för provisoriska resehandlingar utfärdas genom förordning av utrikesministeriet.
De närmare bestämmelser som utfärdas med stöd av 39 b § 2 mom. gäller formuläret för åtagande om återbetalning som är bifogat direktivet. Formulären enligt 41 b § 2 mom. gäller beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om införandet av provisorisk resehandling.
Lagen om ändring av lagen om konsulära tjänster föreslås träda i kraft den 1 april 2018.
Direktivet om konsulärt skydd ska genomföras nationellt senast den 1 maj 2018. En något tidigare tidpunkt för det nationella genomförandet lämnar utrikesförvaltningen tilläggstid för att utfärda de föreskrifter på lägre nivå som ändringarna i lagen om konsulära tjänster föranleder samt för anvisningar och utbildning för beskickningarna.
Betydelsefulla med avseende på direktivet och de föreslagna ändringarna i lagen om konsulära tjänster är grundlagens reglering om jämlikhet i 6 §, om utlämnande av uppgifter i 10 § och om bemyndigande att utfärda förordning i 80 §.
Direktivet är ett minimidirektiv. Enligt artikel 16 får medlemsstaterna införa eller behålla bestämmelser som är förmånligare än direktivet så länge de är förenliga med det. Lagen om konsulära tjänster behöver ändras för att alla icke-företrädda unionsmedborgare jämlikt ska få det konsulära bistånd som avses i direktivet. Genom direktivet harmoniseras regleringen om konsulärt bistånd endast med avseende på det bistånd som definieras i direktivet. Begreppet konsulära tjänster enligt lagen om konsulära tjänster är bredare än begreppet konsulärt skydd enligt direktivet. Därför går det att i lagen om konsulära tjänster och annan lagstiftning hålla kvar reglering om sådana konsulära tjänster som inte tillhandahålls icke-företrädda unionsmedborgare. Enligt förslaget lämnas de konsulära tjänster som avses i 7–10 kap. i lagen om konsulära tjänster, liksom även de konsulära tjänster som åläggs beskickningarna i annan lagstiftning, utanför tillämpningsområdet för direktivet om konsulärt skydd. Dessa tjänster är myndighetstjänster som finska myndigheter tillhandahåller och gäller inte konsulärt skydd i den mening som avses i direktivet. Genom ändringen av lagen om konsulära tjänster genomförs direktivets huvudsakliga syfte att icke-företrädda unionsmedborgare ska få det konsulära bistånd som anges i direktivet på samma villkor som de personer som avses i 2 § 1 mom. i lagen om konsulära tjänster. Den föreslagna regleringen kan anses godtagbar med hänsyn till 6 § i grundlagen.
Grundlagsutskottet har granskat bestämmelserna om myndigheternas rätt att få och skyldighet att lämna ut uppgifter trots sekretessbestämmelserna med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter i 10 § 1 mom. i grundlagen och då noterat bland annat vad och vem rätten att få uppgifter gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter har enligt utskottet kunnat gälla "behövliga uppgifter" för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om datainnehållet däremot inte har angetts på detta sätt i form av en förteckning, har man varit tvungen att i lagstiftningen införliva ett krav om att ”uppgifterna är nödvändiga” för ett visst syfte (GrUU 46/2016 rd och GrUU 17/2016 rd).
Bestämmelser om villkoren för att lämna ut uppgifter i samband med konsulära tjänster till myndigheterna i en annan medlemsstat i unionen finns i föreslagna 41 § 2 och 3 mom. i lagen. Vidare finns det bestämmelser om skyldighet att lämna ut uppgifter i föreslagna 12 §, 18 §, 23 § och 40 a § i lagen. Utlämnandet av uppgifter har i de föreslagna lagändringarna bundits till uppgifter som med avseende på tillhandahållande av konsulärt bistånd kan anses nödvändigt med avseende på skötseln av det konsulära fallet i fråga.
Det konsulära bistånd som enligt direktivet tillhandahålls icke-företrädda unionsmedborgare är sådant bistånd där personen ifråga har behov av skydd utomlands. I det fallet är det för skötseln av ett konsulärt fall utomlands nödvändigt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till myndigheterna i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, där den berörda personen är medborgare eller som tillhandahåller en finsk medborgare eller en person som är stadigvarande bosatt i Finland konsulära tjänster. Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter kan vara nödvändigt till exempel för hemsändning av en person med försvagat hälsotillstånd eller vid evakuering i en krissituation.
Bestämmelser om skyldigheten att lämna ut uppgifter till myndigheterna i en annan medlemsstat i Europeiska unionen finns i artikel 10.2 och 10.3 i direktivet. Direktivet förpliktar medlemsstaterna att lagstifta om utlämnande av uppgifter i enlighet med direktivet. Skyldigheten att lämna ut uppgifter mellan myndigheterna i unionens medlemsstater kan anses nödvändigt för att fullfölja målet med direktivet om konsulärt skydd. I skötseln av ett konsulärt fall måste både den bistående medlemsstaten och den medlemsstat vars medborgare bistås samarbeta så som anges i direktivet, vilket inbegriper utbyte av information om det konsulära fallet i fråga. Med beaktande av karaktären hos konsulära fall kan utlämnande av uppgifter trots sekretessbestämmelser anses nödvändigt med tanke på skötseln av fallen. Skyldigheten att trots sekretessbestämmelser lämna ut uppgifter i samband med konsulärt bistånd har i den föreslagna lagändringen bundits till de allra mest nödvändiga uppgifterna för tillhandahållande av konsulärt bistånd.
Följaktligen kan den föreslagna regleringen med hänsyn till skyddet av personuppgifter enligt 10 § i grundlagen anses godtagbar.
Lagförslagets förhållande till 80 § i grundlagen
Den föreslagna lagändringen innehåller ett bemyndigande för utrikesministeriet att utfärda en förordning om det formulär för åtagande om återbetalning som föreskrivs i direktivet. Samtidigt är det meningen att det nationella återbetalningsförbindelseformuläret ska uppdateras och också om det ska utrikesministeriet enligt förslaget utfärda en förordning. Vidare ingår det i den föreslagna lagändringen ett bemyndigande att genom förordning av utrikesministeriet utfärda närmare bestämmelser om formulären för provisoriska resehandlingar som det finns bestämmelser om i beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om införandet av provisorisk resehandling.
Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan republikens president, statsrådet och ministerierna utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag ska dock utfärdas genom lag. Den grundläggande bestämmelsen i lagen binder och begränsar befogenheten hos den som utfärdar en förordning.
Tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande att utfärda förordning ska vara exakt avgränsat. Dessutom följer av grundlagen att de frågor som bemyndigandet gäller måste preciseras exakt i lag. Också enligt grundlagsutskottets praxis ska bemyndiganden som gäller utfärdande av förordning och delegering av lagstiftningsbehörighet vara tillräckligt exakta och noggrant avgränsade. Exempelvis i utlåtandet GrUU 10/2014 rd betonas kraven på exakthet och noggrann avgränsning. I samma utlåtande konstaterar grundlagsutskottet ytterligare att det ofta behövs bemyndiganden när Europeiska unionens omfattande och detaljerade lagstiftning ska genomföras.
Bemyndigandet enligt lagen om konsulära tjänster att genom förordning av utrikesministeriet utfärda bestämmelser om formulären för åtagande om återbetalning är exakt och noga avgränsat. Det finns ett standardformulär för åtagandet om återbetalning som bilaga till direktivet (EUT, L 106, 24.4.2015). Det har inte tidigare föreskrivits om den nationella återbetalningsförbindelsen som nu tillämpas. För enhetlighetens skull är det emellertid ändamålsenligt att genom förordning av utrikesministeriet också utfärda bestämmelser om det nationella formuläret. Också bemyndigandet enligt 41 b § 2 mom. i lagen om konsulära tjänster att genom förordning av utrikesministeriet utfärda närmare bestämmelser om formulären för provisoriska resehandlingar bör anses noga avgränsat, eftersom det finns detaljerade bestämmelser om de formulären i beslut 96/409/GUSP av den 25 juni 1996 fattat av företrädarna för regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater, församlade i rådet, om införandet av provisorisk resehandling.
De bemyndiganden att utfärda förordning som ingår i den föreslagna lagändringen följer kravet i 80 § 1 mom. i grundlagen på att vara exakta och noggrant avgränsade samt grundlagsutskottets praxis i frågan (GrUU 56/2002 rd, GrUU 1/2004 rd).
Om en sådan i 2 § 1 mom. avsedd person eller en sådan icke-företrädd unionsmedborgare som inom en beskicknings verksamhetsområde har anhållits, häktats eller på något annat sätt berövats sin frihet på grund av misstanke om brott, eller som avtjänar ett frihetsstraff (den som berövats sin frihet) begär det, ska beskickningen omedelbart kontakta personen i fråga.
Senast publicerat 2.11.2017 14:18