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Timestamp: 2020-03-28 09:39:46+00:00
Document Index: 38112673

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 103', 'art. 1', 'art. 103', 'art. 58', 'art. 113', 'art. 111', 'art. 25', 'art. 102', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 24', 'art. 18', 'art. 75', 'art. 1', 'art. 27', 'art. 111', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 103', 'art. 243', 'art. 100', 'art. 11', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 111', 'art. 13', 'art. 13']

Sentenza Cassazione Civile n. 12496 del 18/05/2017 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12496 del 18/05/2017
Cassazione civile, sez. un., 18/05/2017, (ud. 13/09/2016, dep.18/05/2017), n. 12496
sul ricorso 19148/2015 proposto da:
FEDERAZIONE ITALIANA GOLF – FIG, in persona del Presidente pro
tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BENOZZO GOZZOLI 60,
presso lo studio dell’avvocato PIER PAOLO MONTONE, che la
MINISTRI, CONI – COMITATO OLIMPICO NAZIONALE ITALIANO;
avverso la sentenza n. 24/2015 della CORTE DEI CONTI – SEZIONI
RIUNITE IN SEDE GIU1ISDIZIONALE – ROMA, depositata il 10/06/2015;
uditi gli avvocati Massimiliano MONTONE per delega dell’avvocato Pier
Paolo Montone e Bruno DETTORI per l’Avvocatura Generale dello Stato;
Con sentenza del 10/6/2015 la Corte dei Conti – sezioni riunite in speciale composizione – ha rigettato il ricorso proposto dalla FIG Federazione Italiana Golf nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Coni, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Procura Generale della Corte dei Conti per l’annullamento della determinazione con cui l’Istituto Nazionale di Statistica – Istat l’ha inserita nell’elenco S 13 valido per l’anno 2014 tra gli “enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali” controllati da “amministrazioni pubbliche” D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 1, comma 2, i cui bilanci concorrono a formare il conto economico consolidato di cui alla L. n. 196 del 2009, art. 1, comma 3, redatto ai sensi del Regolamento U.E. n. 549/2013 (G.U. n. 210 del 2014, serie generale).
Avverso la suindicata pronunzia della Corte dei Conti – sezioni riunite in speciale composizione – la FIG propone ora ricorso per cassazione, affidato a 2 motivi.
Resistono con separati controricorsi l’Istat e la Procura Generale della Corte dei Conti.
Con il 1° motivo (denominato “A”) la ricorrente denunzia “l’incostituzionalità, in riferimento all’art. 103 Cost., comma 2, della L. n. 228 del 2012, art. 1”.
Si duole che sia stata illegittimamente attribuita al giudice contabile, in “(indefinita) “composizione speciale””, la giurisdizione sull’impugnazione del provvedimento, di natura amministrativa, dell’Istat concernente l’inclusione nell’elenco S 13 valido per l’anno 2014 delle Federazioni sportive, istituzioni senza scopo di lucro, sulla base di normativa anche di fonte comunitaria implicante la valutazione circa la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi fondata su “criteri anche del tutto autonomi rispetto alle regole di contabilità pubblica” in quanto prescindenti dal “finanziamento pubblico” e dalla “gestione di pubblico denaro”, e caratterizzata da “apprezzamenti dotati di ampia discrezionalità”, a cui fronte la posizione dei predetti enti è di interesse legittimo”.
Si duole che sia stato a tale stregua individuato un “giudice speciale”, “investito di una giurisdizione sostitutiva di merito con riguardo ad una funzione che il legislatore ha assegnato espressamente al potere amministrativo”, invero estranea alle funzioni riservate alla giurisdizione contabile della Corte dei Conti ex art. 103 Cost., comma 2, trattandosi di “controversie che non hanno in alcun modo i caratteri propri dei giudizi di conto e dalle quali è del tutto estranea una funzione sanzionatoria di responsabilità amministrativo-contabile”, esaurendosi nella “valutazione della conformità del provvedimento amministrativo adottato dall’Istat alle regole fissate dai regolamenti comunitari nonchè dalla legge generale sul provvedimento e sul procedimento amministrativo”.
Lamenta che trattasi di controversie “assolutamente eterogenee” anche rispetto a quelle “rientranti nei giudizi ad istanza di parte regolati dal R.D. n. 1038 del 1983, artt. 52 – 58 e nelle quali fattispecie tipiche convivono con la previsione aperta e atipica di cui all’art. 58”, le quali “devono pur sempre riguardare “importi il cui acclaramento richieda un esame globale della gestione contabile, ovvero l’applicazione dei criteri generali giuridici o regole contabili che implichino un giudizio di conto… (Cass. Civ. Sez. Unite n. 5424 del 1993)”. E che un tanto fonda il “sospetto di una contrarietà della norma in discorso anche con il parametro evincibile dell’art. 113 Cost., comma 1”.
Lamenta, ancora, che “la norma indubbiata nel caso di specie assegna competenza giurisdizionale alle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in speciale composizione, senza chiarire in alcun modo quali siano le regole normative disciplinanti la speciale composizione”, sicchè il “dubbio di costituzionalità attiene… non soltanto al primo comma dell’art. 111 Cost., ma anche dell’art. 25 Cost., comma 1, che sancisce il principio fondamentale della precostituzione per legge del giudice naturale” ma anche all'”ulteriore parametro costituzionale costituito dall’art. 102 Cost., comma 2, che vieta la possibilità di istituire giudici speciali, ma solo sezioni specializzate con esperti esterni e solo ove necessitato per determinate materie”.
Con il 2^ motivo (denominato “B”) denunzia “eccesso di potere giurisdizionale”, per “essersi il giudice ritenuto investito di una giurisdizione di merito sostitutiva del potere amministrativo”, nonchè “correlativamente vizio di giurisdizione”, per “difetto del suo esercizio per aver negato la cognizione di tutti i vizi deducibili a carico del provvedimento”.
Si duole che nell’impugnata sentenza le Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei Conti abbiano “ritenuto di potersi ritenere asseciatarie di una giurisdizione di merito interamente sostitutiva in sede di cognizione dell’impugnazione del provvedimento dell’Istat”, laddove “il potere giurisdizionale può ritenersi di merito e sostitutivo solo in presenza di una espressa eccezionale e derogatorie previsione normativa che nel caso non è (rectius, è) del tutto assente nella novella”, in quanto “il potere giurisdizionale deve ritenersi in via di principio volto ad un controllo di legittimità senza invadere le sfere degli apprezzamenti che la legge ha rimesso all’amministrazione (nel caso, all’Istat)”. Con la conseguenza dell'”impossibilità che il giudice rifiuti (come invece la Corte dei Conti ha rifiutato) la cognizione di vizi tipici come l’incompetenza, la carenza d’istruttoria, la contraddittorietà, la violazione delle leggi generali e specifiche di settore che regolano il procedimento”; e, per altro verso, dell'”inibizione per lo stesso giudice di esercitare esso la funzione amministrativa in via sostitutiva”, come “invece la sentenza impugnata ha ritenuto di poter fare”.
L’Istat redige annualmente un elenco delle unità istituzionali che debbono essere qualificate come “pubbliche” ai sensi degli “specifici regolamenti dell’Unione europea” e che, come osservato dal P.G. presso questa Corte nella sua requisitoria scritta, in conseguenza di detta qualificazione – quali centri elementari di decisione economica – concorrono; insieme con le amministrazioni pubbliche in senso stretto, “all’individuazione del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e alla definizione dei saldi di finanza pubblica, in relazione ai flussi di trasferimento di risorse finanziarie dal bilancio di soggetti pubblici in senso stretto a quello di soggetti anche di diritto privato”, in ragione dell’obbligo di “concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea”, sulla base di principi consolidati a livello comunitario e degli specifici Regolamenti dell’Unione europea, quali, in successione temporale, quelli nn. 2223/96 e 549/13, relativi al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell’Unione europea, c.d. SEC ‘95 e 2010 che più di recente ha allargato la platea delle istituzioni qualificate come pubbliche amministrazioni, in quanto tali destinatarie delle norme nazionali di contenuto della spesa pubblica, non prevedendo più il requisito del finanziamento pubblico prevalente ed ampliando la definizione di costi di produzione”.
L’elenco de quo, come dallo stesso controricorrente Istat segnalato nei propri – scritti difensivi, costituisce l'”ambito di riferimento delle misure economico-finanziarie stabilite annualmente dalla legge finanziaria, nonchè da altri atti legislativi volti a raggiungere gli obiettivi della armonizzazione e del coordinamento della finanza pubblica, nonchè del contenimento della spesa pubblica”, ai fini del calcolo a livello europeo, sulla base di un insieme coerente ed omogeneo di conti e dati statistici, dei disavanzi e dei debiti pubblici nazionali.
Nell’ambito del Sistema Europeo dei Conti – SEC- 2010 (sostitutivo del SEC 1995), nell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuale ai sensi della L. n. 196 del 2009, art. 1, comma 3, tra gli “enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali” risultano inserite anche 31 Federazioni Sportive Nazionali, tra cui l’odierna ricorrente.
La FIG ha proposto domanda di annullamento del suindicato elenco, nella parte in cui per l’anno 2014 la ricomprende tra gli “enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali” controllati da “amministrazioni pubbliche” D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 1, comma 2, i cui bilanci concorrono a formare il conto economico consolidato di cui alla L. n. 196 del 2009, art. 1, comma 3, redatto ai sensi del Regolamento U.E. n. 549/2013 (G.U. n. 210 del 2014, serie generale).
In punto ammissibilità, nel sottolineare che l’inclusione della FIG e di altre Federazioni Sportive nell’elenco Istat de quo di per sè non comporta invero pregiudizio alcuno, avendo esso solo natura ricognitiva e funzione statistica (essendo volto “ad individuare l’ambito delle amministrazioni pubbliche le cui risultanze di bilancio rientrano a far parte del conto economico consolidato; e ciò – come esplicitamente enunciato nel Regolamento UE n. 549/2013 – per esigenze di comparazione tra i dati risultanti dalle contabilità dei singoli Stati dell’Unione e tra i dati contabili complessivi dell’Unione rispetto a quelli elaborati dai principali partner internazionali”), si è calle sezioni riunite della Corte dei Conti correttamente ravvisato sussistere l’interesse “attuale e concreto” della FIG ad impugnare la determinazione avente ad oggetto il suindicato elenco Istat per l’anno 2014, essenzialmente argomentando dal rilievo che a tale stregua essa viene a essere conseguentemente “tenuta per il 2015” a numerosi adempimenti, tra i quali in particolare il rispetto di “termini di adozione e approvazione del bilancio e del budget (D.Lgs. n. 91 del 2011, art. 24); obblighi di comunicazione dei dati di bilancio e finanziari al M.E.F. (art. 18 D.L. n. 78 del 2009, convertito in L. n. 102 del 2009); obblighi di fatturazione elettronica (D.L. n. 66 del 2014, art. 75, convertito in L. n. 89 del 2014 e della L. n. 244 del 2009, art. 1, comma 209); obblighi connessi al monitoraggio e alla certificazione dei debiti (dello stesso D.L. n. 66 del 2014, art. 27)”.
Diversamente da quanto sostenuto dalla Procura Generale della Corte dei Conti nell’evocare “il notorio tema delle cosiddette lites fictae” e lamentando che sia stato proposto non già per contestare la potestas iudicandi ex art. 111 Cost., quanto bensì per dare “innesco ad un giudizio “incidentale” di legittimità costituzionale della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 169 (norma attributiva della competenza giurisdizionale)”, va infatti osservato che risulta al riguardo prospettata una quantomeno minorata tutela dell’interesse legittimo per avere il legislatore attribuito al giudice contabile una giurisdizione amministrativa di annullamento, sotto il profilo dell’asseritamente non esaustiva o incompleta verifica della legittimità dell’atto amministrativo in ragione dello specifico contenuto proprio del giudizio contabile.
A tale stregua, i dedotti dubbi di legittimità costituzionale risultano invero collegati al momento della verifica dei presupposti della competenza giurisdizionale dal legislatore attribuita alle sezioni riunite, in speciale composizione, della Corte dei Conti, e dalle medesime nell’impugnata sentenza affermata come propria (cfr. Corte Cost., 27/1/2011, n. 30).
Orbene, nell’impugnata sentenza la Corte dei Conti – sezioni riunite in speciale composizione – ha correttamente osservato che “la compilazione dell’elenco Istat risponde a norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e comunitario, sviluppato sulla base dei dati forniti dalla stessa unità nazionale in sede di rilevazione dei dati di bilancio consuntivo”, sicchè trattasi di un’attività di ricognizione con natura certificativa”; e, quindi “l’elenco delle amministrazioni pubbliche è un atto amministrativa che non ha natura provvedimentale, ma un contenuto prevalentemente ricognitivo sulla sussistenza dei presupposti previsti dalla normativa europea per la qualificazione di un’attività istituzionale come amministrazione pubblica”, cui “non si applicano… le norme procedimentali che disciplinano l’esercizio della funzione amministrativa contenute nella L. n. 241 del 1990”.
Ha del pari escluso che le “quote associative” o di “tesseramento” dovute “dai soggetti tesserati o affiliati per il riconoscimento dello status di tesserato o di affiliato e non a titolo di pagamento di corrispettivo specifico per prestazioni aggiuntive” possano essere ricomprese tra i “ricavi”, dovendo essere viceversa “incluse tra i trasferimenti correnti diversi”.
Ricorre pertanto nella specie un’ipotesi di “istituzione senza scopo di lucro controllata da “unità delle amministrazioni pubbliche”.
Quanto all’impugnazione dell’elenco Istat de quo va ulteriormente osservato che la giurisdizione L. n. 228 del 2012, ex art. 1, comma 169, attribuita alla Corte dei Conti – sezioni riunite in speciale composizione – “avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’Istat ai sensi della L. 31 dicembre 2009, n. 196, art. 1, comma 3”, è senz’altro piena ed esclusiva.
Atteso, da un canto, che le sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei Conti costituiscono una mera articolazione interna del plesso giurisdizionale della magistratura contabile (v. Corte Cost., 27/1/2011, n. 30); e considerato, per altro verso, che non sussiste in favore dell’A.G.A. alcuna riserva di generale giurisdizione sulla legittimità degli atti amministrativi a tutela di posizioni giuridiche soggettive nonchè dei vizi del procedimento o di difetto di motivazione o di istruttoria (v. Cass., Sez. Un., 13/3/2014, n. 5805), l’attribuzione ad essa di competenza giurisdizionale piena ed esclusiva trova ragione nella attinenza dell’atto in argomento, L. n. 15 del 2009, ex art. 11, comma 7, alla materia della contabilità pubblica.
L’attribuzione della giurisdizione in argomento alla Corte dei Conti – sezioni riunite in speciale composizione – si appalesa senz’altro legittima: ai sensi dell’art. 103 Cost., comma 2, in base al quale “La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge” (come queste Sezioni Unite hanno d’altro canto già avuto modo di affermare con riferimento alla disciplina in materia di dissesto di enti locali D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 243 quater, comma 5: v. Cass., Sez. Un., 8/11/2016, n. 22645); ai sensi dell’art. 100 Cost., ove è alla Corte dei Canti assegnato il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, come controllo esterno ed imparziale (cfr., al riguardo, Cass., Sez. Un., 13/3/2014, n. 5805).
Atteso che al giudizio in unico grado per l’annullamento dell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite dall’Istat nel conto economico consolidato in argomento si applicano le disposizioni contenute nel regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei Conti riguardanti i giudizi ad istanza di parte, nonchè le disposizioni comuni sui giudizi contenute nel regolamento stesso, compreso il rinvio alle norme e ai termini del codice di procedura civile, in guarito applicabili e non incompatibili con il regolamento stesso (v. Corte Conti, Sezioni riunite in speciale composizione, 11/7/2013, n. 3), trovano applicazione anche le norme relative alla predisposizione dei collegi da parte del Presidente della Corte dei Conti, e in particolare quelle di cui alla L. n. 15 del 2009, art. 11, comma 7 (cfr. Corte Cost., 27/1/2011, n. 30), al R.D. n. 1214 del 1934, art. 41, u.c. e alla L. n. 186 del 1982, art. 1, comma 5, (introdotto dal D.L. n. 112 del 2008, art. 54, conv. – con modif. – nella L. n. 133 del 2008).
Va sotto altro profilo posto in rilievo che la legittimità della previsione della decisione in unico grado trova invero conferma nella più volte affermata insussistenza di una garanzia costituzionale al doppio grado di giurisdizione di merito (v., da ultimo, Cass., Sez. Un., 24/10/2014, n. 22610), come sottolineato anche falla Corte Costituzionale (cfr., da ultimo, Corte Cost., 28/10/2014, n. 243 del 2014. E già Corte Cost. n. 351 del 2007; Corte Cost. n. 585 del 2000; Corte Cost. n. 433 del 1990; Corte Cost. n. 301 del 1986; Corte Cost. n. 198 del 1984; Corte Cost. n. 22 del 1973), trattandosi di soluzione d’altro canto già da tempo sperimentata (es., in materia espropriazione, concorrenza, irragionevole durata del processo), e che nella specie trova razionale giustificazione nell’esigenza di assicurare tempi certi e celeri alla ricognizione de qua, al fine di evitare possibili ripercussioni temporali negative in ordine alla formazione del conto economico consolidato annuale in argomento.
E’ per – altro verso manifestamente infondato il prospettato dubbio di legittimità costituzionale in ragione della determinaziOne di “un unico grado di tutela di legittimità” asseritamente conseguente all'”attribuzione della giurisdizione in unico grado alla Corte dei conti… atteso che come noto le decisioni del giudice contabile non sono impugnabili per violazione di legge”, giacchè è lo stesso art. 111 Cost., a prevedere un non incondizionato accesso al giudizio di legittimità, limitando il ricorso per cassazione avverso le decisioni della Corte dei Conti ai soli motivi inerenti alla giurisdizione (cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2003, n. 17014; Cass., Sez. Un., 02/07/1998, n. 6467) e al controllo dei limiti e – temi della giurisdizione di detto giudice ovvero all’esistenza dei vizi che attengono all’essenza della funzione giurisdizionale (v. Cass., Sez. Un., 3/12/2008, n. 28653; Cass., Sez. Un., 10/10/2002, n. 28653).
Le ragioni della decisione costituiscono giusti motivi per la compensazione delle spese del giudizio di cassazione tra la ricorrente e il controricorrente Istat.
La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese del giudizio di cassazione tra la ricorrente i controricorrenti Istat.
Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, come modif. dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.