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Timestamp: 2016-10-22 21:29:20
Document Index: 207925017

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 86', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 42', 'Art. 44', 'Art. 83', 'Art. 42', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 180', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 68', 'Art. 61', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 68', 'Art. 42', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 25', 'BGE', 'BGE']

121 I 13820. Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. April 1995 i.S. Willi Rohner gegen Kantonsrat und Regierungsrat von Appenzell A.Rh. (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ, garantie de la libert� de vote et d'�lection dans les Landsgemeinde. Port�e des droits de voter et d'�lire garantis par le droit f�d�ral (consid. 3). Particularit�s du syst�me de d�mocratie directe des Landsgemeinde (consid. 4). Reconnaissance de la Landsgemeinde en tant qu'institution du droit cantonal (consid. 5b). Contr�le pr�judiciel de la constitution cantonale (consid. 5c)? En d�pit de certaines insuffisances inh�rentes au syst�me, l'institution d'un vote par Landsgemeinde ne viole pas la libert� de vote (consid. 5c). Faits � partir de page 139
Der Kantonsrat von Appenzell A.Rh. beriet am 20. Februar 1995 in zweiter Lesung die Vorlage f�r eine neue totalrevidierte Kantonsverfassung. Er nahm den bereinigten Entwurf "zuhanden der Landsgemeinde 1995" mit nur wenigen Gegenstimmen an. Am 13. M�rz 1995 genehmigte der Kantonsrat die Gesch�ftsordnung f�r die Landsgemeinde vom 30. April 1995 mit einer Gegenstimme; diese sah u.a. die Abstimmung �ber die neue Kantonsverfassung vor.
Willi Rohner wandte sich vorerst an den Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. und hat am 22. M�rz 1995 direkt beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er stellt den Antrag, die Beschl�sse des Kantonsrates vom 20. Februar und vom 13. M�rz 1995 seien aufzuheben, soweit mit ihnen die Abstimmung �ber die neue Kantonsverfassung an der Landsgemeinde 1995 angeordnet werde. Zur Begr�ndung seiner Stimmrechtsbeschwerde macht er im wesentlichen geltend, �ber ein derart wichtiges Gesch�ft wie eine neue Kantonsverfassung k�nne wegen der Unzul�nglichkeiten von Landsgemeinden nicht ohne Verletzung der bundesrechtlich garantierten Abstimmungsfreiheit abgestimmt werden.
1. Der Beschwerdef�hrer verfolgt mit seiner Stimmrechtsbeschwerde das Ziel, dass �ber die neue Kantonsverfassung, wie sie vom Kantonsrat in zwei Lesungen und nach durchgef�hrter Volksdiskussion verabschiedet worden ist, nicht an der Landsgemeinde vom 30. April 1995, sondern anl�sslich einer Urnenabstimmung Beschluss gefasst wird. Die Beschwerde richtet sich gegen die beiden Beschl�sse des Kantonsrates, mit denen der Verfassungsentwurf zuhanden der Landsgemeinde verabschiedet bzw. die Gesch�ftsordnung f�r die Landsgemeinde vom 30. April 1995 beschlossen worden ist. Diese Beschl�sse stellen Vorbereitungshandlungen zur Landsgemeinde dar, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sofort anzufechten sind (BGE 110 Ia 176 E. 1a S. 178, BGE 118 Ia 271 E. d S. 274, BGE 118 Ia 415 E. 2 S. 417). In bezug auf beide Beschl�sse hat der Beschwerdef�hrer die Frist nach Art. 89 OG BGE 121 I 138 S. 140eingehalten. Ein kantonales Rechtsmittel ist nicht gegeben, so dass auch der Instanzenzug nach Art. 86 Abs. 1 OG ausgesch�pft ist. Der Beschwerdef�hrer ist unbestrittenermassen im Kanton Appenzell A.Rh. stimmberechtigt und demnach zur Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 119 Ia 167 S. 169). Schliesslich sind auch die Antr�ge - Aufhebung der angefochtenen Beschl�sse und damit Absetzung der Abstimmung �ber die Kantonsverfassung bzw. Aufhebung der Abstimmung, falls das Gesch�ft wegen Verweigerung der aufschiebenden Wirkung von der Landsgemeinde behandelt w�rde - zul�ssig (BGE 113 Ia 46 E. 1c S. 50, BGE 110 Ia 176 S. 180, mit Hinweisen). Demnach kann auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde eingetreten werden.
2. Die Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 26. April 1908 (KV/AR; SR 131.224.1) ordnet die Landsgemeinde in den Art. 40 ff. Nach Art. 40 besteht die Landsgemeinde aus allen stimmberechtigten Kantonseinwohnern. Als gesetzgebender Beh�rde steht ihr gem�ss Art. 42 Ziff. 1 u.a. der Entscheid �ber die Revision der Verfassung zu. Antr�ge an die Landsgemeinde k�nnen nach Art. 44 vom Kantonsrat oder von einer bestimmten Anzahl von Stimmb�rgern ausgehen. In bezug auf die Revision der Verfassung bestimmt Art. 83, dass die Verfassung jederzeit abge�ndert werden kann und dass Verfassungs�nderungen auf dem in den Art. 42 und 44 vorgezeichneten Wege erfolgen; wird eine Gesamtrevision begehrt, spricht sich die Landsgemeinde zuerst �ber die Grundsatzfrage der Totalrevision aus und beauftragt im bejahenden Fall den Kantonsrat oder einen besonders zu w�hlenden Revisionsrat damit (vgl. zum Ganzen HANSUELI M�SLE, Verfassungsgebung und einfache Gesetzgebung im Kanton Appenzell Ausserrhoden, Diss. St. Gallen 1986, S. 166 ff. und 169 ff.).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdef�hrer nicht geltend, mit der Anordnung, dass an der Landsgemeinde vom 30. April 1995 �ber die vom Kantonsrat ausgearbeitete Totalrevision der Kantonsverfassung abgestimmt werden soll, w�rden formelle Bestimmungen der noch g�ltigen Kantonsverfassung oder anderer Erlasse verletzt. Aus den genannten Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich klar, dass �ber �nderungen der Kantonsverfassung die Landsgemeinde Beschluss fasst. Es deutet nichts darauf hin, dass es sich bei einer Totalrevision der Kantonsverfassung anders verhalten sollte. Eine Urnenabstimmung ist f�r Revisionen der Verfassung nirgends vorgesehen. Es ist daher davon auszugehen, dass die BGE 121 I 138 S. 141angefochtene Abstimmungsanordnung mit dem kantonalen Verfassungsrecht im Einklang steht.
Der Beschwerdef�hrer r�gt indessen, dass das Abstimmungsprozedere an der Landsgemeinde im Widerspruch zu den Stimmrechtsgarantien stehe, wie sie sich aus der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 85 lit. a OG ergeben. Die Unzul�nglichkeiten der Landsgemeinde erlaubten es nicht, �ber ein derart wichtiges Gesch�ft wie eine Verfassungstotalrevision in einer offenen Abstimmung zu befinden. Das geltende Abstimmungsverfahren und die entsprechenden Bestimmungen der Kantonsverfassung seien daher vorfrageweise auf diese Bundesgarantien hin zu �berpr�fen, und demnach sei f�r die Beschlussfassung �ber die neue Kantonsverfassung eine Urnenabstimmung vorzusehen.
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gew�hrleistete Stimm- und Wahlrecht r�umt dem B�rger nach konstanter Rechtsprechung allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 119 Ia 271 E. 3a S. 272, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, BGE 116 Ia 41 E. 5 S. 46, BGE 116 Ia 359 S. 365, BGE 116 Ia 452 E. 3a S. 455, BGE 115 Ia 201 E. 4 S. 206, BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmb�rger seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann (vgl. die zitierte Rechtsprechung).
Auf diese Grunds�tze, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit bezeichnet werden, hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien abgest�tzt (vgl. die �bersicht bei TOMAS POLEDNA/STEPHAN WIDMER, Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit - ein verfassungsm�ssiges Recht des Bundes?, in ZBl 88/1987 S. 282; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Z�rich 1990, S. 115 ff.). So werden auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit zur�ckgef�hrt etwa die Anspr�che auf richtige Zusammensetzung der Aktivb�rgerschaft (BGE 116 Ia 359 S. 365, mit Hinweisen), Wahrung der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4 S. 52, mit Hinweisen), korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen (BGE 106 Ia 20, mit Hinweisen), rechtm�ssige Durchf�hrung von Wahlen und Abstimmungen (BGE 104 Ia 236, BGE 104 Ia 360 E. 3 S. 363, BGE 98 Ia 602 E. 9 und 10 S. 610, BGE 97 I 659 E. 4 S. 663, BGE 75 I 234) und korrekte und zur�ckhaltende beh�rdliche sowie private Informationen im Vorfeld von BGE 121 I 138 S. 142Wahlen und Abstimmungen (BGE 119 Ia 271, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, mit Hinweisen).
Die bundesgerichtliche Anerkennung dieser auf (ungeschriebenes) Bundesverfassungsrecht abgest�tzten Wahl- und Abstimmungsgrunds�tze geht im wesentlichen auf die fr�here Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat aus den Jahren vor 1912 zur�ck. Bereits damals war davon die Rede, dass Wahlen dem wahren, gesetzm�ssigen und unverf�lschten Volkswillen entsprechen m�ssten und der Stimmb�rger sein Stimmrecht frei und ungehindert sollte aus�ben k�nnen, damit der wahre Volkswille zum unverf�lschten Ausdruck komme (vgl. die Hinweise bei POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 285 ff.; L. R. VON SALIS, Schweizerisches Bundesrecht, 2. Auflage, Bern 1903, Band III, Nr. 1175 - 11184 und 1210 - 1234; WALTHER BURCKHARDT, Schweizerisches Bundesrecht, Frauenfeld 1930, Band II, Nr. 402-421). Mit dem Organisationsgesetz von 1911 ist die Kompetenz zur Beurteilung von Stimmrechtsbeschwerden dem Bundesgericht �bertragen worden (Art. 180 Ziff. 5; AS 28/1912 S. 45). Dieses hat an die fr�here Praxis angekn�pft und ausgef�hrt, ein Wahlsystem m�sse die Voraussetzungen "d'�galit�, d'ordre et de s�ret�" garantieren und die Wahlresultate m�ssten wahrhaftiger Ausdruck der Mehrheit der Stimmberechtigten sein (BGE 38 I 466 S. 477 und 40 I 354 S. 364, mit Verweisen auf die Literatur). Formulierungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit, die den heute verwendeten entsprechen, finden sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts seit dem Jahre 1949 (vgl. BGE 75 I 234 S. 240, BGE 75 I 244 S. 245 sowie POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 281).
Das Bundesgericht hat diese Stimm- und Wahlrechtsgarantien auch auf Verfahren vor der Landsgemeinde angewendet und sich in zwei Entscheiden zu den zu beachtenden Verfahren ge�ussert (BGE 100 Ia 362, BGE 104 Ia 428 E. 3 S. 431). Wird im kantonalen Recht vorgesehen, dass das Abstimmungsergebnis an der Landsgemeinde lediglich durch Sch�tzung bestimmt wird, so ist die das Mehr feststellende Beh�rde zu grosser Sorgfalt verpflichtet; die kantonalen Vorschriften zur Ermittlung des Abstimmungsergebnisses sind im Lichte des bundesrechtlichen Grundsatzes auszulegen und anzuwenden, damit kein Ergebnis zustande kommt, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Unter diesen Gesichtspunkten beurteilte das Bundesgericht Beschwerden in bezug auf die Ermittlung des Stimmenverh�ltnisses durch Handmehr und Absch�tzung (BGE 100 Ia 362) und betreffend die unmittelbare Wiederholung einer BGE 121 I 138 S. 143Landsgemeinde-Abstimmung (BGE 104 Ia 428).
4. a) Die Einrichtung der Landsgemeinden entspricht einer besondern herk�mmlichen Form der direktdemokratischen Beteiligung der Stimmb�rger. Mit ihren offen durchgef�hrten Wahlen und Abstimmungen weist die Landsgemeinde Eigenheiten auf, die in der Literatur sowie anl�sslich von Partial- oder Totalrevisionen der Kantonsverfassungen von Landsgemeindekantonen einl�sslich diskutiert wurden. Im Sinne einer kurzen �bersicht kann auf die folgenden Punkte hingewiesen werden.
Im Vordergrund stehen die Bedenken in bezug auf das Wahlgeheimnis und (in vermindertem Ausmass) hinsichtlich des Abstimmungsgeheimnisses. Die offene Abstimmung kann unter psychologischen und sozialen Gesichtspunkten Beeinflussungen des Stimmb�rgers bewirken, n�mlich durch einen gewissen Konformit�tsdruck, durch eigentliche unzul�ssige Druckaus�bung in allen m�glichen Formen und Abstufungen oder durch Falschinformationen (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar zum Entwurf f�r eine Verfassung des Kantons Glarus, Glarus 1981, S. 179; WERNER STAUFFACHER, Die Versammlungsdemokratie im Kanton Glarus, Diss. Z�rich 1962, S. 24 f.; MARTIN USTERI, Aus�bung des Stimm- und Wahlrechtes nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II S. 424a f.). Einem Teil der Stimmb�rgerschaft mag es aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gr�nden nicht m�glich sein, an der Landsgemeinde tats�chlich teilzunehmen und das Stimmrecht auszu�ben; dies trifft auf betagte und kranke Personen ebenso zu wie auf Angestellte etwa aus dem �ffentlichen Dienst oder dem Gastwirtschaftsgewerbe, f�r welche auch keine M�glichkeit einer Stimmabgabe auf dem Korrespondenzweg oder zu einem andern Zeitpunkt besteht (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 177). Ferner wird angenommen, dass die Beteiligung an der Landsgemeinde aus unterschiedlichen Gr�nden wesentlich geringer ist als die Stimmbeteiligung bei Urnenabstimmungen und -wahlen und demnach die demokratische Legitimation der Landsgemeindebeschl�sse kleiner ist (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 178; STAUFFACHER, a.a.O., S. 350). Schliesslich ist die Kritik von erheblichem Gewicht, dass das Abstimmungs- oder gar das Wahlresultat nicht leicht und nur mit geringer Genauigkeit festgestellt werden kann (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 180; STAUFFACHER, a.a.O., S. 311 ff.).
Diesen Bedenken werden auch Vorteile der Landsgemeinde gegen�bergestellt. Ein Vorteil wird in der B�rgern�he erblickt; der Stimmb�rger steht in direktem Kontakt mit den Beh�rden, erh�lt in der (mehr oder weniger BGE 121 I 138 S. 144zugelassenen) Diskussion Informationen aus erster Hand und kann somit den Entscheidungsvorgang unmittelbar selbst miterleben. Die Landsgemeinde kann (je nach der Ausgestaltung des Verfahrens) auf bestimmte Voten, Vorbringen und Vorschl�ge unmittelbar reagieren und gegen�ber den vorberatenen Vorlagen �nderungen beschliessen. Gewissen Gefahren der offenen Abstimmung kann mit Vorkehren betreffend die Verfahrensausgestaltung begegnet werden (vgl. zum Ganzen STAUFFACHER, a.a.O., S. 26 ff.).
Die Vor- und Nachteile der Landsgemeinde gegen�ber einem (reinen) System der Urnenwahl und -abstimmung sind im Zusammenhang mit dem rechtlichen, politischen und sozialen Umfeld zu betrachten und lassen sich nicht leicht gegeneinander abw�gen (vgl. STAUFFACHER, a.a.O., S. 29). Es wird darauf hingewiesen, dass das System der Landsgemeinde hohe Anforderungen an alle Beteiligten stellt und neben weitern Faktoren vor dem Hintergrund des tats�chlich Gelebten verstanden werden muss (SILVANO M�CKLI, Die schweizerischen Landsgemeinde-Demokratien, Bern 1987, S. 56 f.). All diese �berlegungen treffen in gleicher Weise auch auf die Versammlungsdemokratie auf kommunaler Stufe, insbesondere auf Gemeindeversammlungen zu.
b) Der Beschwerdef�hrer nimmt in seiner Stimmrechtsbeschwerde Bezug auf die eben dargelegten Bedenken allgemeiner Art gegen�ber Landsgemeindeabstimmungen. Im einzelnen bringt er vor, es fehle bei einer Landsgemeinde bereits an der richtigen Zusammensetzung der Aktivb�rgerschaft, weil viele Personen wegen k�rperlicher Behinderungen (Alter, Krankheit, Gebrechen), aus beruflichen Gr�nden, wegen der allgemeinen Schulferien oder aus Witterungsgr�nden nicht teiln�hmen bzw. wegen des Fehlens der vorzeitigen oder schriftlichen Stimmabgabe nicht teilnehmen k�nnten. Die Stimmbeteiligung belaufe sich auf lediglich rund 25%, w�hrend bei (eidgen�ssischen) Urnenabstimmungen rund 50% der Stimmberechtigten ihre Stimme abg�ben. Weiter r�gt er die Ungenauigkeiten bei der Ermittlung der Stimmenverh�ltnisse. Und schliesslich macht er darauf aufmerksam, dass beim heutigen Verfahrensablauf der Einfluss unberechtigter Teilnehmer nicht ausgeschlossen werden k�nne.
Diese R�gen werden im vorliegenden Verfahren gewissermassen abstrakt und ohne Bezug zu konkreten Unregelm�ssigkeiten, welche sich auf die Abstimmung auswirken k�nnten, erhoben. Nach der Auffassung des Beschwerdef�hrers erlauben es die geltend gemachten Unzul�nglichkeiten nicht, an der Landsgemeinde �ber eine neue Kantonsverfassung zu entscheiden; erforderlich BGE 121 I 138 S. 145sei vielmehr eine Urnenabstimmung. Die vorliegende Beschwerde steht einzig im Zusammenhang mit der Abstimmung �ber die totalrevidierte Kantonsverfassung. Demgegen�ber beanstandet der Beschwerdef�hrer nicht, dass andere Gesch�fte (Staatsrechnung, Wahlen, Gesetzesvorlagen) von der Landsgemeinde behandelt und entschieden werden. Nach der Meinung des Beschwerdef�hrers ergibt sich zwischen der Totalrevision der Verfassung und den andern Wahl- und Sachgesch�ften ein erheblicher Unterschied.
5. a) Der Beschwerdef�hrer beschr�nkt seine Stimmrechtsbeschwerde, wie dargelegt, auf die Sachabstimmung �ber eine neue Kantonsverfassung. Ihre Tragweite geht indessen weit �ber das konkrete Gesch�ft hinaus und betrifft die Landsgemeinde als solche. Denn aus der Sicht des Verfassungsgerichts, welches �ber die Wahrung der Stimmfreiheit zu befinden hat, kann nicht zwischen wichtigen und weniger wichtigen Gesch�ften, zwischen der Vorlage einer neuen Kantonsverfassung und Gesetzen oder Wahlen unterschieden werden; entsprechende Differenzierungen k�nnten lediglich durch den Verfassungsgeber selber vorgenommen werden (vgl. etwa Art. 68 und 70 ff. der Kantonsverfassung Glarus in bezug auf Wahlen; Art. 61 und 65 der Kantonsverfassung Obwalden in bezug auf Sachgesch�fte). Aus diesem Grunde wird mit der vorliegenden Beschwerde, obwohl sie sich nur auf ein bestimmtes Sachgesch�ft bezieht, die Landsgemeinde als Institution in Frage gestellt.
b) Die Kantone sind im Rahmen von Art. 6 BV grunds�tzlich frei, die Natur sowie die Modalit�ten der demokratischen Mitwirkung zu bestimmen. Die Bestimmung von Art. 6 BV r�umt ihnen einen sehr weiten Spielraum ein. Die Kantone nehmen mit der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor und tragen sowohl f�r Vor- als auch f�r Nachteile ihre eigene Verantwortung. Die politische Wahl hierf�r ist vom Bund im Rahmen des Gew�hrleistungsverfahren und ebenso vom Bundesgericht zu respektieren. Dies gilt insbesondere auch f�r die �berkommene Institution der Landsgemeinde mit ihrer direktdemokratischen Beteiligung der Stimmb�rgerschaft. Die Landsgemeinden bestehen in mehreren Kantonen seit altersher, und es sind seither keine wesentlichen Neuerungen eingetreten, welche eine grundlegende �berpr�fung dieser Institution erforderten. Sie sind - trotz der Diskussion um Vor- und Nachteile bzw. um Aufrechterhaltung oder Abschaffung - aus rechtlicher Sicht nie grunds�tzlich in Frage gestellt worden.
Die Anerkennung der Versammlungsdemokratie kommt auch in Entscheidungen des Bundesgesetzgebers aus j�ngster Zeit zum Ausdruck. Dieser hat sich zwei Mal BGE 121 I 138 S. 146zur Einrichtung der Landsgemeinden bekannt. Mit Beschluss vom 13. Dezember 1991 hat die Bundesversammlung den Internationalen Pakt �ber die b�rgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2, AS 1993 747 und 750) ratifiziert; in bezug auf Art. 25 lit. b UNO-Pakt II, welcher das Recht und die M�glichkeit zu allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen einr�umt, hat die Bundesversammlung die Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Rechts, welche nicht geheime Wahlen an Versammlungen vorsehen oder zulassen, vorbehalten (vgl. Claude Rouiller, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in: ZSR 111/1992 I S. 126 ff.). Dieser Vorbehalt steht, wie aus der Botschaft des Bundesrates klar zum Ausdruck kommt, in direktem Zusammenhang damit, dass das politische System der Landsgemeindekantone nicht aufs Spiel gesetzt werden sollte (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1991 I 1201). Zum andern haben die Eidgen�ssischen R�te die totalrevidierte Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 gew�hrleistet (BBl 1989 III 730 und 1723). Diese setzt die Tradition der Landsgemeinde fort und weist ihr Befugnisse wie Wahlen, Sachgesch�fte und Ausgabenbeschl�sse zu (vgl. Art. 68 und 69 KV/GL). Die Glarner Verfassung weist mit derjenigen des Kantons Appenzell A.Rh. unter anderem die Gemeinsamkeit auf, dass die Ermittlung der Mehrheitsverh�ltnisse ausschliesslich durch Mehren und Mindern erfolgt und - etwa im Gegensatz zu den Kantonen Ob- und Nidwalden - keine Ausz�hlung vorgesehen ist.
Diese beiden Beschl�sse der Bundesversammlung f�gen sich in die traditionelle und weitverbreitete Anerkennung der Institution der Landsgemeinde und Versammlungsdemokratie ein. Diese Umst�nde legen auch dem Bundesgericht gesamthaft eine grosse Zur�ckhaltung nahe, und es kann daher nicht Aufgabe des Verfassungsgerichts sein, die Institution der Landsgemeinde als solche leichthin in Frage zu stellen oder gar aufzuheben. Wie die nachfolgenden Erw�gungen zeigen, besteht hierf�r im vorliegenden Fall auch kein Anlass.
c) Entscheidendes Gewicht legt der Beschwerdef�hrer in der Begr�ndung seiner Beschwerde auf die M�glichkeit der vorfrageweisen �berpr�fung von Kantonsverfassungen. Er verlangt, dass die Bestimmung von Art. 42 KV/AR, welche die Landsgemeinde f�r die Revision der Kantonsverfassung f�r zust�ndig erkl�rt, inzident auf die oben dargelegten bundesrechtlichen Grunds�tze der Abstimmungsfreiheit hin �berpr�ft werden.
aa) In der fr�heren Rechtsprechung hat sich das Bundesgericht f�r unzust�ndig erkl�rt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre BGE 121 I 138 S. 147Vereinbarkeit mit �bergeordnetem Recht hin zu �berpr�fen. Es erachtete diese Pr�fung als Aufgabe der Bundesversammlung, welche diese im Zusammenhang mit der Gew�hrleistung kantonaler Verfassungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziff. 7 BV erf�lle (BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219, BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). So hat das Bundesgericht in einem den Kanton Obwalden betreffenden Fall ausgef�hrt, die in der Kantonsverfassung festgelegte Ordnung �ber die Durchf�hrung der Landsgemeinde und Absch�tzung der Stimmen k�nne nicht auf das Bundesrecht hin �berpr�ft werden (BGE 100 Ia 362 S. 364). Im Jahre 1985 �nderte es diese Rechtsprechung und anerkannte die M�glichkeit einer vorfrageweisen �berpr�fung kantonaler Verfassungen auf die Garantien der Europ�ischen Menschenrechtskonvention hin, wenn diese im Zeitpunkt der Gew�hrleistung der Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft waren und deshalb noch nicht ber�cksichtigt werden konnten (BGE 111 Ia 239 S. 242). Im Urteil betreffend Frauenstimmrecht im Kanton Appenzell A.Rh. ist diese neue Rechtsprechung auf das gesamte �bergeordnete sp�tere Recht ausgedehnt worden (BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366). Es steht nichts entgegen, die gleichen Grunds�tze auch in bezug auf ungeschriebene, sich weiter entwickelnde �bergeordnete Verfassungsprinzipien anzuwenden.
bb) Die Kantonsverfassung Appenzell A.Rh. stammt aus dem Jahre 1908 und wurde im gleichen Jahr von der Bundesversammlung gew�hrleistet (AS 24/1908 683). Wie oben dargelegt, geht die Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt, auf die Praxis des letzten Jahrhunderts zur�ck. An diese Praxis, welche von Bundesrat und Bundesversammlung gest�tzt auf die damalige Kompetenzordnung noch vor 1912 entwickelt worden ist, kann auch im Zusammenhang mit der Frage nach der vorfrageweisen �berpr�fung von Kantonsverfassungen angekn�pft werden. Trotz dieses Umstandes kann nicht leichthin angenommen werden, die Abstimmungsfreiheit stelle in bezug auf Erlass und Gew�hrleistung der Kantonsverfassung von Appenzell A.Rh. altes Recht dar, welches von der Bundesversammlung im Jahre 1908 bereits h�tte ber�cksichtigt werden k�nnen und eine inzidente Verfassungs�berpr�fung durch das Bundesgericht ausschl�sse. Denn die Praxis von Bundesrat und Bundesversammlung bezog sich speziell auf die Durchf�hrung von Wahlen, und im einzelnen sind die oben dargestellten Grunds�tze des Stimm- und BGE 121 I 138 S. 148Wahlrechts vom Bundesgericht erst im Laufe seiner Rechtsprechung herausgebildet worden. Demnach ist eine inzidente Verfassungs�berpr�fung trotz des Umstandes, dass sich an der Institution der Landsgemeinde als solche nichts ge�ndert hat, nicht grunds�tzlich ausgeschlossen. Eine solche erweist sich indessen, wie sich im folgenden zeigt, nicht als erforderlich.
cc) Der Beschwerdef�hrer beruft sich zu Recht nicht auf den UNO-Pakt II. Diese Konvention r�umt in Art. 25 lit. b grunds�tzlich einen Anspruch darauf ein, "de voter et d'�tre �lu". Die Bestimmung bezieht sich nach dem Zusammenhang und der deutschen �bersetzung ausschliesslich auf Wahlen (vgl. MANFRED NOVAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 15 ff. zu Art. 25, vgl. aber auch Rz. 2 und 13 bez�glich Art. 25 lit. a UNO-Pakt II). Da im vorliegenden Fall eine Sachabstimmung zur Diskussion steht, f�llt eine Ber�cksichtigung der genannten Bestimmung im Rahmen einer allf�lligen inzidenten Pr�fung der Kantonsverfassung - ungeachtet des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 25 lit. b - zum vornherein ausser Betracht.
d) Das Bundesgericht hatte sich schon im Jahre 1990 mit �hnlichen Bedenken gegen�ber der Landsgemeinde wie im vorliegenden Fall zu befassen. Damals war streitig, in welchem Verfahren �ber den Fortbestand der Landsgemeinde - mittels Abstimmung an der Urne oder an einer Landsgemeinde - zu entscheiden sei. Es wies die Bedenken zur�ck und f�hrte aus, die Landsgemeinde umfasse grunds�tzlich alle Stimmbeteiligten, welche auch an der Urne ihr Votum abgeben k�nnten. Die Abstimmungsart sei von untergeordnetem Gewicht; insbesondere sei auch nicht einzusehen, weshalb die Gegner der damaligen Vorlage der Landsgemeinde vermehrt fernbleiben sollten als die Bef�rworter (nicht ver�ffentlichtes Urteil vom 7. Mai 1990 i.S. Sch.).
Die mit der vorliegenden Beschwerde im Vorfeld der Landsgemeinde vorgebrachten R�gen verm�gen ebenfalls nicht zu �berzeugen. Es ist zwar durchaus einzur�umen, dass die Institution der Landsgemeinde mit gewissen, bereits erw�hnten systembedingten Unzul�nglichkeiten verbunden ist. Es leuchtet durchaus ein, dass mancher an sich abstimmungswillige B�rger wegen Verhinderungen nicht an der Landsgemeinde teilnehmen kann, die Stimmbeteiligung tiefer als bei Urnenabstimmungen sein mag, wegen der Offenheit der Abstimmungen Beeinflussungen m�glich sind und die Mehrheitsverh�ltnisse nicht immer eindeutig abzusch�tzen sind. Diese Umst�nde aber f�hren nicht schon f�r sich alleine zu Abstimmungs- und BGE 121 I 138 S. 149Wahlergebnissen, die den freien Willen der Stimmb�rger nicht zuverl�ssig wiedergeben w�rden. Jeder oder fast jeder Stimmb�rger hat die M�glichkeit, an der Landsgemeinde tats�chlich teilzunehmen; dies gilt f�r Bef�rworter einer Vorlage in gleichem Ausmass wie f�r Gegner. Es kann abstrakt auch nicht gesagt werden, dass eine freie Willens�usserung trotz denkbarer Beeinflussungen zum vornherein nicht m�glich sein sollte; denn es kann nicht bestimmt werden, in welcher Weise, ob zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Vorlage sich solche auswirken w�rden. Auch der Umfang der Stimmbeteiligung hat nicht klar Einfluss in der einen oder andern Richtung; der Beschwerdef�hrer tut auf jeden Fall nicht dar, dass eine hohe oder niedrige Stimmbeteiligung die Abstimmung �ber eine neue Kantonsverfassung bevorzugen oder benachteiligen w�rde. Gleich verh�lt es sich mit den Schwierigkeiten der Feststellung des Ergebnisses, welche nur in einem Einzelfall, nicht aber abstrakt Anlass zu Verf�lschungen geben k�nnten.
All diese R�gen und Bedenken sind aus der Sicht der Versammlungsdemokratie gewissermassen systembedingt. Sie haben sich gegenseitig �berschneidende und kompensierende Auswirkungen und sind demgem�ss in bezug auf die Ergebnisse von Wahlen und Abstimmungen neutral. Es kann nicht abstrakt gesagt werden, dass im Verh�ltnis zum tats�chlichen Resultat an einer Landsgemeindeabstimmung wesentlich mehr Bef�rworter als Gegner einer Vorlage krankheits- oder arbeitsbedingt oder aus beliebig andern Gr�nden der Landsgemeinde fernbleiben und dadurch das Ergebnis klar in der einen oder andern Richtung beeinflusst w�rde. Das Absch�tzen des Resultats, welches, wie das Bundesgericht unterstrichen hat, von den Beh�rden grosse Sorgfalt verlangt (BGE 100 Ia 362 S. 363), mag im Einzelfall zu Diskussionen Anlass geben. Die Schwierigkeiten verm�gen indessen das System nicht grunds�tzlich und vollkommen unabh�ngig von einer konkreten Abstimmung in Frage zu stellen.
Die konkreten Unzul�nglichkeiten des Abstimmungssystems an Landsgemeinden f�hren daher abstrakt gesehen nicht zu Wahl- und Abstimmungsergebnissen, welche den freien Willen der Stimmb�rger nicht zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck br�chten. Aus diesen Gr�nden dringt der Beschwerdef�hrer mit seiner Stimmrechtsbeschwerde nicht durch.