Source: https://www.portalerifiutispeciali.it/sottoprodotti-decreto-ministeriale-13-ottobre-2016-n-264/
Timestamp: 2019-06-25 15:29:42+00:00
Document Index: 151811438

Matched Legal Cases: ['art. 184', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 184', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 184']

5 giugno 2017 24 ottobre 2017 Mariano Fabris Economia Circolare,News Ambiente,Sottoprodotti
In considerazione dei molteplici quesiti pervenuti su diversi profili interpretativi ed operativi, appare utile fornire in questa sede alcuni chiarimenti, in modo da consentire una uniforme applicazione ed una univoca lettura del provvedimento.
Stante l’oggettiva complessità della disciplina, di origine interna ed europea, concernente l’utilizzazione dei sottoprodotti, e l’assenza di prassi interpretative lungamente consolidate, per una migliore applicazione del Decreto si ritiene utile fornire alcuni chiarimenti interpretativi, accompagnando la presente circolare con un Allegato tecnico-giuridico, che deve essere considerato parte integrante della medesima.
A tale Allegato si rinvia, dunque, sin d’ora, per l’approfondimento dei temi di seguito affrontati.
“a) «la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante ed il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto»; b) «è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi»; c) «la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale»; d) «l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana»”.
Viceversa, il Decreto in oggetto è stato pensato dall’Amministrazione, in attuazione dell’art. 184-bis, comma 2, come strumento a disposizione di tutti i soggetti interessati (operatori, altre Amministrazioni, organi di controllo, etc.) per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti richiesti dalla normativa vigente per la qualifica di un residuo di produzione come sottoprodotto anziché come rifiuto.
La sua finalità non è, dunque, quella di irrigidire la normativa sostanziale del settore, quanto, piuttosto, quella di consentire una più sicura applicazione di quella vigente.
Si noti peraltro che il Regolamento non ha compiuto la scelta di prevedere strumenti probatori “necessari” per dimostrare la sussistenza delle condizioni richieste dalla legge per la qualifica di “sottoprodotto”.
Le disposizioni del Decreto sono infatti esplicite nell’escludere l’effetto vincolante del sistema ivi disciplinato, precisando che le modalità di prova nello stesso indicate non vanno in alcun modo intese come esclusive.
E’ lasciata all’operatore la possibilità di scegliere mezzi di prova individuati in autonomia, e diversi da quelli previsti dal Regolamento.
Rimane, quindi, ferma la libertà di dimostrare la sussistenza dei requisiti richiesti con ogni mezzo e con riferimento a materiali o sostanze diversi da quelli espressamente disciplinati negli allegati, anche mantenendo i sistemi e le procedure aziendali adottati prima dell’entrata in vigore del Decreto o scegliendone di diversi, ferma restando la vincolante applicazione delle pertinenti norme di settore. Solo laddove il Regolamento contiene elementi di chiarimento sull’applicazione di vigenti disposizioni normative a carattere cogente, tali previsioni devono ritenersi vincolanti.
Alla luce di quanto qui osservato, l’utilizzazione degli strumenti indicati dal Decreto rimane frutto di una adesione volontaria e non può in alcun modo essere considerata condizione necessaria per il legittimo svolgimento di una attività di gestione di sottoprodotti, per l’autorizzazione della quale non potrà mai richiedersi l’obbligatoria adesione alle procedure e agli strumenti disciplinati dal Regolamento.
Quanto ai requisiti ed alle condizioni che è necessario soddisfare per escludere un residuo di produzione dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti e trattarlo come sottoprodotto – rinviando ancora una volta per una analisi più approfondita all’Allegato tecnico-giuridico – in questa sede pare opportuno evidenziare che i medesimi devono essere valutati ed accertati alla luce del complesso delle circostanze e devono essere soddisfatti in tutte le fasi della gestione dei residui, dalla produzione all’impiego nello stesso processo, o in uno successivo.
Nella specie, gli strumenti probatori indicati dal decreto sono la documentazione contrattuale e la scheda tecnica.
La prima contribuisce soprattutto alla dimostrazione della sussistenza del requisito della certezza dell’utilizzo. La possibilità di fornire la prova della sussistenza anche degli altri requisiti tramite la documentazione indicata è invece condizionata dallo specifico contenuto della stessa.
Una adeguata compilazione della scheda tecnica – peraltro non obbligatoria, ma facoltativa, come già evidenziato – consente agli operatori di fornire la dimostrazione della sussistenza di tutti i requisiti richiesti.
Di tale strumento, quindi, ben potrebbe giovarsi anche l’operatore che disponga di una documentazione contrattuale. La scheda tecnica rappresenta, dunque, un elemento di ausilio sotto il profilo probatorio per coloro che intendano avvalersi delle procedure previste dal Regolamento.
In particolare, ai fini di dimostrare la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 184-bis, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 152 del 2006 – caratteristica di “residuo di produzione” – devono necessariamente essere riempiti i campi:
i) «Descrizione e caratteristiche del processo di produzione»; ii) «Indicazione dei materiali in uscita dal processo di produzione»; iii) «Tipologia e caratteristiche del sottoprodotto e modalità di produzione».
Ai fini di dimostrare la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 184-bis, comma 1, lett. b) – caratteristica di “certezza dell’utilizzo” – devono, invece, necessariamente essere riempiti i campi: i) «Tipologie di attività o impianti di utilizzo idonei ad utilizzare il residuo»; ii) «Modalità di raccolta e deposito del sottoprodotto»; iii) «Indicazione del luogo e delle caratteristiche del deposito e di eventuali depositi intermedi»; iv) «Tempo massimo previsto per il deposito, a partire dalla produzione fino all’impiego definitivo»; v) «Descrizione delle tempistiche e delle modalità di gestione finalizzate ad assicurare l’identificazione e l’utilizzazione effettiva del sottoprodotto».
Potranno essere compilati anche in un momento successivo rispetto alla produzione del residuo i campi: «Impianto o attività di destinazione» e «Riferimenti di eventuali intermediari». Il campo «Conformità del sottoprodotto rispetto all’impiego previsto» andrà, invece, riempito per dimostrare la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 184-bis, comma 1, lett. c) –caratteristica di “utilizzo diretto, senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale” – e lett. d) – caratteristica di “legalità dell’utilizzo”. In particolare, in tale campo andranno descritti trattamenti eventualmente necessari al fine dell’impiego, nonché la dimostrazione della non estraneità dei medesimi rispetto alla “normale pratica industriale”. Dovranno altresì essere indicate tutte le informazioni sulle caratteristiche del sottoprodotto e sulla conformità dello stesso rispetto all’impiego previsto, sotto il profilo sia tecnico che del rispetto dei requisiti e dei parametri stabiliti da norme di settore, laddove esistenti.
Per una tabella rappresentativa del quadro appena illustrato si rinvia al già più volte citato Allegato tecnico-giuridico.
Le schede tecniche, quando l’operatore scelga di avvalersene, devono essere vidimate presso la Camera di commercio competente, con le medesime modalità adottate per i registri di carico e scarico di cui all’articolo 190 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Ai fini della vidimazione le schede tecniche dovranno peraltro contenere i soli dati anagrafici dell’impresa ed i riferimenti dell’impianto di produzione, limitatamente alle informazioni su indirizzo, autorizzazione/ente rilasciante, data di rilascio dell’autorizzazione.
In ordine al deposito del sottoprodotto va chiarito che la gestione e la movimentazione dello stesso, dalla produzione fino all’impiego del medesimo, devono essere realizzate in modo da assicurare, oltre all’assenza di rischi ambientali o sanitari, il mantenimento delle caratteristiche del residuo necessarie a consentirne l’impiego.
Per tali ragioni, deve essere sempre garantita la congruità delle tempistiche e delle modalità di gestione, che devono essere funzionali all’utilizzo dei materiali nel periodo più idoneo allo stesso e non devono incidere negativamente sulla qualità e funzionalità dei materiali medesimi ai fini dello specifico impiego previsto.
La scheda tecnica deve, quindi, indicare, tra l’altro, il tempo massimo previsto per il deposito, decorso il quale si presume che possano essere pregiudicate le caratteristiche merceologiche o di funzionalità necessarie per l’impiego previsto. Se dovesse decorrere il tempo massimo di deposito indicato nella scheda tecnica per il deposito senza che la sostanza o l’oggetto sia stato utilizzato questi perderanno la qualifica di sottoprodotto e dal giorno successivo alla scadenza del termine massimo devono essere gestiti come rifiuti, oppure sarà necessario compilare una nuova scheda tecnica, nel caso in cui il residuo presenti ancora le caratteristiche per poter essere qualificato come sottoprodotto, eventualmente destinato ad un impiego differente da quello in origine previsto.
Pertanto, l’iscrizione nell’elenco del produttore o dell’utilizzatore, di per sé, non è sufficiente a qualificare un residuo come sottoprodotto e, d’altra parte, la mancata iscrizione non comporta l’immediata inclusione del residuo nel novero dei rifiuti.
1. Premessa – 2. Scopo del decreto – 3. Effetti giuridici – 4. Onere della prova e responsabilità – 5. Documentazione contrattuale e scheda tecnica – 6. Dimostrazione della natura di sottoprodotto – 6.1. Premessa – 6.2. Origine del residuo da un processo di produzione il cui scopo primario è diverso dalla produzione dello stesso – 6.3. Certezza dell’utilizzo – 6.4. Utilizzo diretto senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale – 6.5. Legalità dell’utilizzo – 7. Deposito e movimentazione – 8. Controlli e ispezioni – 9. Piattaforma di scambio tra domanda e offerta ed elenco dei sottoprodotti – 10. Impiego di biomasse destinate ad uso energetico
Il Regolamento n. 264 del 2016 non innova in alcun modo la disciplina sostanziale generale del settore. Se un residuo andrà considerato sottoprodotto o meno dipenderà, dunque, esclusivamente dalla sussistenza delle condizioni di legge sopra richiamate.
Allo stesso modo, il Decreto non contiene (e, del resto, non potrebbe contenere) né un “elenco” di materiali senz’altro qualificabili alla stregua di sottoprodotti, né un elenco di trattamenti ammessi sui medesimi in quanto senz’altro costituenti “normale pratica industriale” dovendo comunque essere rimessa la valutazione del rispetto dei criteri indicati ad una analisi caso per caso come anche precisato nell’articolo 1, comma 2 del Regolamento, ai sensi del quale: «i requisiti e le condizioni richiesti per escludere un residuo di produzione dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti sono valutati ed accertati alla luce del complesso delle circostanze».
Sul punto, deve preliminarmente chiarirsi che in base a costante giurisprudenza comunitaria, la qualifica di “rifiuto” discende anzitutto dal comportamento del detentore e dal significato del termine “disfarsi”. Al riguardo, la Corte di giustizia ha precisato che – fermo restando che dovranno essere applicate le rilevanti norme degli ordinamenti interni in tema di onere della prova – «di regola, quanto alla dimostrazione di un’intenzione, solo il detentore dei prodotti può provare che la propria intenzione non è quella di disfarsi di tali prodotti, bensì di permetterne il riutilizzo in condizioni idonee a conferire loro la qualifica di sottoprodotto ai sensi della giurisprudenza della Corte» (cfr. sentenza 3 ottobre 2013, causa C-113/12, sentenza Brady, punti 61-64).
In applicazione dei principi indicati il Regolamento n. 264 precisa che il produttore iniziale del residuo è il soggetto tenuto a provare come, sin dalla produzione dello stesso, vi sia l’intenzione di non disfarsene, ma di assicurarne un utile impiego nel medesimo o in altro ciclo produttivo. La dimostrazione delle circostanze previste dall’articolo 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 dovrà essere fornita, quindi, in ogni fase, dalla produzione fino all’impiego finale, da parte del produttore medesimo, ovvero, in caso di cessione dello stesso, del soggetto detentore del residuo.
Merita inoltre di essere precisato come, nel caso in cui un sottoprodotto perda le caratteristiche che lo rendono tale ai sensi dell’articolo 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, la responsabilità della gestione del residuo come rifiuto ricadrà sul soggetto che si trova in possesso del medesimo immediatamente prima che diventi rifiuto. Ciò in conformità alle indicazioni reperibili al riguardo nella giurisprudenza della Corte di giustizia (cfr. per tutte, Corte di giustizia, sentenza Brady, cit., punto 51 e sentenza 24 giugno 2008, causa C-188/07, Commune de Mesquer, punto 74).
Si precisa, inoltre, come ogni soggetto che interviene lungo la filiera sia tenuto alla dimostrazione dei requisiti richiesti dalla legge per la qualifica come sottoprodotto limitatamente a quanto sia nella propria disponibilità e conoscenza, non essendo esigibile una estensione degli oneri probatori a fasi rispetto alle quali il soggetto medesimo non ha possibilità di verifica e controllo.
Al riguardo, pare utile chiarire che, nel caso in cui, lungo la filiera si verifichino circostanze che determinano la perdita dei requisiti richiesti dalla legge per la qualifica come sottoprodotto, dovendo essere considerato come produttore del rifiuto – in applicazione dei principi comunitari indicati – il soggetto che lo detiene immediatamente prima che diventi tale, viene meno la responsabilità dei detentori precedenti rispetto ad eventi sopravvenuti e indipendenti dalla loro volontà ed attività.
Pare utile, al riguardo, fornire uno schema di riferimento visibile sulla pubblicazione sul sito del Ministero dell’Ambiente
Fermo restando che la compilazione della scheda tecnica, in tutto o in parte, non è obbligatoria, è tuttavia opportuno precisare che in talune circostanze, ai fini della piena prova, la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 184-bis, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 potrà essere fornita solo da una compilazione della scheda tecnica effettuata con riferimento a specifici lotti di residuo, caratterizzati da unitarietà sotto il profilo funzionale e della destinazione.
Ai fini della completa compilazione della scheda tecnica, pur essendo rimessa alla discrezionalità degli operatori la scelta delle modalità di indicazione e di identificazione dei lotti, la codifica degli stessi deve comunque assicurare la possibilità di risalire al momento di produzione dei residui.
Così come gli altri strumenti indicati dal decreto, la compilazione della scheda tecnica non è obbligatoria, ma rappresenta un elemento di ausilio sotto il profilo probatorio per coloro che intendano avvalersi delle procedure previste dal Regolamento.
Come sopra accennato, la scheda potrebbe infatti anche essere utilmente sostituita da altra documentazione idonea a dimostrare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge per la qualifica di un residuo come sottoprodotto.
Ai sensi dell’articolo 184-bis, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 152 del 2006, la sostanza o l’oggetto deve essere originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto.
Al riguardo, si precisa che la norma è volta a sottolineare la necessità che la sostanza o l’oggetto da qualificare come sottoprodotto sia un residuo di produzione e non, invece, un prodotto. Infatti, come chiarito all’articolo 2 del Regolamento e secondo quanto precisato nel documento della Commissione europea Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste (2012), è considerato come “prodotto” ogni materiale o sostanza che è ottenuto deliberatamente nell’ambito di un processo di produzione o è il risultato di una scelta tecnica.
In tale ottica può essere opportuno precisare come – sempre secondo il citato documento della Commissione – va considerato un prodotto quel materiale frutto di un processo di produzione che avrebbe potuto anche essere organizzato in modo tale da non generarlo e che, quindi, è stato generato in modo deliberato.
In altre parole, se il fabbricante ha scelto deliberatamente di produrre il materiale – magari anche modificando appositamente il processo di produzione – esso va considerato un prodotto e non un residuo, non ponendosi, quindi, la necessità di procedere alla verifica della sussistenza degli altri requisiti richiesti dalla legge per la qualifica dello stesso come sottoprodotto (in senso analogo cfr. anche Cass. pen., sent. n. 40109/2015).
Con riferimento alla nozione di processo di produzione, infine, ci si riferisce ad un processo che trasforma i fattori produttivi in risultati, i quali ben possono essere rappresentati da prodotti tangibili o intangibili, di talché anche la produzione può riguardare non solo i beni, ma anche i servizi e comprende non solo i processi tecnologici di fabbricazione dei componenti del prodotto e il loro successivo assemblaggio, ma anche processi di supporto all’attività di trasformazione, come manutenzione, controllo di processo, gestione della qualità, movimentazione dei materiali, ecc..
Conclusioni similari – con specifico riguardo a quanto qui di più prossimo interesse – sono state confermate anche dalla giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. pen., sent. n. 41839 del 2008; Consiglio di Stato, sent. n. 4151/2013).
– il trattamento non incide o non fa perdere al materiale la sua identità, le caratteristiche merceologiche, o la qualità ambientale, non determina un mutamento strutturale delle componenti chimico-fisiche della sostanza o una sua trasformazione radicale (così, con varietà di accenti, Cass. pen., sent. n. 40109/2015 e Cass. pen., sent. n. 17453/2012);
– il trattamento corrisponde a quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale il materiale viene utilizzato ed in particolare a quelli ordinariamente effettuati sulla materia prima che il sottoprodotto va a sostituire (Cass. pen., sent n. 17453/2012; Cass. pen., sent. n. 20886/2013).
Con riferimento al settore delle biomasse impiegate a fini energetici, l’Allegato 1, Sezioni 1 e 2, del Regolamento elenca, quindi, alcuni esempi di pratiche, usualmente poste in essere nel settore che, nel rispetto dei principi indicati, possono essere considerate come normale pratica industriale. Si tratta di attività che, per loro natura, alle medesime condizioni, potrebbero essere qualificate come normale pratica industriale anche con riferimento a settori e materiali diversi da quello delle biomasse destinate ad uso energetico. Si noti che il citato Allegato prevede espressamente che le operazioni ivi indicate «possono costituire normali pratiche industriali» solo «alle condizioni previste dall’articolo 6, commi 1 e 2».
L’elencazione ivi contenuta risponde all’id quod plerumque accidit ed è solo orientativa, ben potendo accadere che – in uno specifico caso concreto – l’operazione in questione sia da considerarsi “normale pratica industriale” pur se non inserita nell’elenco e che – al contrario – una operazione inserita nell’elenco non vada considerata “normale pratica industriale” dovendosi compiere la relativa valutazione alla luce dell’intero complesso delle circostanze di fatto.
Nel primo caso, quando vi sia una disciplina che regolamenta l’uso del sottoprodotto, la mancata rispondenza dello stesso ai requisiti richiesti dalla norma o l’aver effettuato un impiego difforme rispetto a quanto previsto, ne determina la qualifica come rifiuto, per mancanza del requisito in analisi A titolo di esempio, per poter procedere alla combustione in un impianto di produzione di energia di una biomassa è indispensabile che la stessa sia elencata nell’allegato X alla Parte V del d.lgs. n. 152 del 2006 o in altre norme specifiche che disciplinano l’impiego di quella biomassa come combustibile e che la stessa venga impiegata nel rispetto delle disposizioni ivi indicate. In caso di mancata inclusione nell’Allegato citato o di mancato rispetto delle condizioni disciplinate, la biomassa deve essere qualificata come rifiuto e la combustione può essere effettuata soltanto in un impianto autorizzato per la gestione di rifiuti.
La Parte A enuncia, innanzitutto, alcuni principi generali in materia di biomasse ad uso combustibile in conformità alla vigente normativa di settore. Si prevede, in particolare, che:
– possono essere utilizzate per la produzione di energia mediante combustione solo le biomasse residuali previste dall’Allegato X alla Parte Quinta del d. lgs. n. 152/2006 e dall’articolo 2-bis del decreto legge n. 171/2008, fatte salve, come logico, future disposizioni che disciplinino espressamente l’utilizzo di nuove biomasse residuali come combustibile;
– i materiali previsti dall’articolo 185 del d. lgs. n. 152/2006 non possono essere destinati alla produzione di energia mediante combustione se non sono previsti dall’Allegato X alla Parte Quinta del d. lgs. n. 152/2006 e dall’articolo 2-bis del decreto legge n. 171/2008;
– l’utilizzo delle biomasse residuali come sottoprodotti per produrre energia è in tutti i casi condizionato al rispetto dei requisiti previsti per i sottoprodotti dal d. lgs. n. 152/2006 e dei requisiti previsti dalla Parte Quinta di tale decreto (valori limite di emissione e/o prescrizioni imposti dall’autorizzazione relativa all’impianto di combustione, dagli atti di pianificazione regionali relativi alla qualità dell’aria, ecc.).
Dm 9 Marzo 2017, n 68 – Modalità di prestazione delle garanzie finanziarie