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Timestamp: 2017-08-18 21:56:44+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 14', 'art. 117', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 117', 'art. 31', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 120', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 32', 'art. 30', 'art, 14', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 30', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 19']

HomeOsservatorioLa gestione associata di funzioni e servizi
L’art. 19, comma 1, lett. b, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135 – riformando la disciplina dettata dall’art. 14, commi 28 e ss., d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122 – pone, a tal fine, la regola generale per cui tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti[1] debbano esercitare obbligatoriamente in forma associata le funzioni fondamentali dei comuni di cui all’art. 117, comma 2, lett. p, Cost.[2], indicate ex novo dalla norma in commento[3] e di seguito precisate[4]:
I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, al fine di assolvere l’obbligo in parola, possono, dunque, in primis, dare vita ad un’unione di comuni c.d. ordinaria ex art. 32 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, qualificabile come ente locale di governo, distinto e separato rispetto ai comuni che concorrono alla sua formazione, “con propria capacità di indirizzo politico locale”[7]: la consistenza demografica minima delle unioni in parola risulta fissata in 10.000 abitanti, salva la diversa soglia che può essere individuata dalle singole regioni entro il 1° ottobre 2012. L’adesione ad un’unione di comuni assume carattere di esclusività: ogni comune, infatti, come statuito espressamente dall’art. 32, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, può fare parte di una sola unione di comuni.
I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, tuttavia, possono anche intraprendere una strada differente, orientata all’identico obiettivo della gestione associata delle funzioni fondamentali e rappresentata dalla convenzione, che costituisce “la forma più semplice di collaborazione e coordinamento tra enti locali, non giungendo alla costituzione di un nuovo soggetto, come per l’unione di comuni”[8].
L’utilizzo, da parte del comma 28 dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 22, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. b, d.l. 6 luglio 2012, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, del termine “convenzione” al singolare non pare doversi intendere come un divieto, rivolto ai comuni in questione, di stipulare una pluralità di convenzioni per adempiere l’obbligo di esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali: il dato letterale appena menzionato, difatti, non sembra presentare rilevanza significativa, a fronte di un altro elemento, del medesimo tenore, consistente nell’impiego del plurale “convenzioni” da parte del successivo comma 31-bis e della più generale notazione che il legislatore, quando ha voluto porre un limite numerico – ad esempio, prevedendo che ciascun comune possa aderire ad un’unica unione di comuni – si è pronunciato in maniera esplicita. La facoltà, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, di stipulare, in vista delle finalità che qui interessano, una pluralità di convenzioni[9] incontra, ad ogni modo, il limite insito nel principio di integralità delle funzioni fondamentali, posto dall’art. 14, comma 29, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, a mente del quale “la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa”.
Le convenzioni[10] – rispetto alle quali l’attuale formulazione dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2011, n. 122, come modificato dall’art. 19, comma 1, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, non prescrive soglie demografiche minime del complesso dei enti locali coinvolti[11] – hanno durata almeno triennale, ma possono essere siglate per un periodo ben superiore. Al momento della scadenza della convenzione o delle convenzioni in parola, i comuni interessati, a mente del già citato comma 31-bis, debbono comprovare il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’Interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali: qualora la prova suddetta manchi, i comuni medesimi non avranno altra via che quella di esercitare le funzioni fondamentali mediante unione di comuni c.d. ordinaria.
Il comma 30 dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. d, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, dispone, inoltre, che le regioni, nelle materie di cui all’art. 117, commi 3 e 4, Cost., quelle cioé di competenza legislativa concorrente e residuale, individuino, previa concertazione con i comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale ed omogenea per area geografica per l’esercizio in forma obbligatoriamente associata, da parte dei comuni, delle funzioni fondamentali di cui al precedente comma 28, secondo i principi di efficienza, economicità, efficienza e riduzione delle spese, mediante le forme associative dell’unione di comuni c.d. ordinaria e della convenzione, demandando alla medesima normativa regionale il compito di stabiliscano il termine entro il quale i comuni debbano avviare la gestione associata de qua.
L’art. 31-ter dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall’art. 19, comma 1, lett. e, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, definisce, da ultimo, la tempistica relativa all’avvio ed al perfezionamento del processo di gestione associata delle funzioni fondamentali da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, i quali, indipendentemente dalla forma prescelta, sono tenuti ad attuare le prescrizioni dettate dalla disposizione summenzionata:
entro il 1° gennaio 2014, con riguardo a tutte e nove le funzioni di cui al comma 28.
Il comma conclusivo dell’articolo in parola, aggiunto in sede di conversione, chiarisce come, nell’ipotesi di vano decorso di ciascuna delle due suddette scadenze[13], il prefetto debba assegnare agli enti inadempienti un termine perentorio per provvedere, trascorso inutilmente il quale il Governo può esercitare il potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., secondo le procedure regolate dall’art. 8 l. 5 giugno 2003, n. 131.
Quella sino ad ora illustrata rappresenta, come già sottolineato, la regolare generale, valevole per tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti. L’art. 16, comma 1, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, contempla, difatti, un’eccezione per i comuni c.d. piccolissimi, i quali, “in alternativa a quanto previsto dall’art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne l’applicazione, possono esercitare in forma associata, tutte le funzioni e tutti servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente”, mediante un’unione di comuni c.d. speciale[14] – regolata, in deroga all’art. 32, commi 3 e 6, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 276, dai commi 2 e ss. della previsione in commento – ovvero tramite una o più convenzioni ex art. 30 d.lgs. cit.
I comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti possono, dunque, decidere di optare per lo svolgimento associato non solo delle funzioni fondamentali di cui all’art, 14, comma 27, d.l. 31 maggio 2010, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall’art. 19, comma 1, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, ma di tutte le funzioni e tutti i servizi loro affidati, ricorrendo, anzitutto, allo strumento dell’unione di comuni c.d. speciale, di cui preme evidenziare, rispetto all’unione di comuni c.d. ordinaria, le seguenti peculiarità:
all’unione di comuni c.d. speciale sono demandate, per conto dei comuni che ne fanno parte, la programmazione economico-finanziaria e la gestione contabile di cui alla parte II del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, la titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei comuni stessi, nonché quella patrimoniale, con riferimento alle funzioni esercitate per mezzo dell'unione medesima[15] (art. 16, comma 2, primo periodo, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
lo statuto dell’unione di comuni c.d. speciale – approvato dal consiglio con deliberazione adottata a maggioranza assoluta entro venti giorni dalla data dell’istituzione dell’unione medesima – individua le modalità di funzionamento dei propri organi e ne disciplina i rapporti (art. 16, comma 10, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
a decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo dell’unione di comuni c.d. speciale, nei comuni che alla stessa appartengono, gli organi di governo sono unicamente il sindaco ed il consiglio comunale, mentre le giunte decadono ipso iure (art. 16, comma 11, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135).
I comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti che, al fine di esercitare in forma associata tutte le funzioni e tutti i servizi loro affidati, intendano dare luogo ad un’unione di comuni c.d. speciale devono avanzare alla regione, entro il termine perentorio del 7 gennaio 2013, una proposta di aggregazione, di identico contenuto, redatta in ottemperanza dei criteri di consistenza territoriale supra precisati ed approvata con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dai rispettivi consigli comunali: compete alla regione, secondo il proprio ordinamento, sancire, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2013, l’istituzione delle unioni de quibus ricadenti nel proprio territorio[22], come determinate nelle proposte suddette[23].
I comuni c.d. piccolissimi, come anticipato, possono procedere all’esercizio in forma associata di tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro affidati non solo mediante la descritta unione di comuni c.d. speciale, ma altresì tramite una o più convenzioni[24] ex art. 30 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, di durata almeno triennale: non si riscontra, neppure in questo caso, un limite demografico minimo del complesso degli enti locali coinvolti. A tal proposito, il comma 12 dell’art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – riformato dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, in modo del tutto identico al già trattato comma 31-bis dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122 – dispone, che, al momento della scadenza della convenzione o delle convenzioni de quibus, i comuni interessati siano tenuti a dimostrare il raggiungimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’Interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali: qualora la prova suddetta manchi, i comuni medesimi non avranno altra via che quella di esercitare le funzioni ed i servizi suddetti mediante unione di comuni c.d. speciale.
Sorprende come il legislatore non si sia curato di esplicitare il termine ultimo entro il quale i comuni c.d. piccolissimi possano addivenire alla stipula delle convenzioni in parola, termine che, in ogni caso, si fatica ad immaginare successivo al 7 gennaio 2013, data entro la quale i medesimi enti, qualora optino per la formazione di un’unione di comuni c.d. speciale, devono perentoriamente trasmettere alla regione la relativa proposta di aggregazione.
La lettera dell’attuale art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – il quale, a differenza di quanto sancisce in punto di funzioni fondamentali l’art. 14, comma 29, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, non formalizza neppure un principio di integralità di tutte le funzioni e di tutti i servizi spettanti ai comuni c.d. piccolissimi – non consente, infine, di negare che i comuni de quibus siano abilitati a svolgere in forma associata le funzioni ed i servizi suddetti impiegando contestualmente sia lo strumento dell’unione di comuni c.d. speciale, sia quello della convenzione: si intendano, tuttavia, qui richiamate le considerazioni supra esposte circa la concreta convenienza di una simile scelta operativa.
[10] E’ da ritenere che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti possano stipulare le convenzioni de quibus, anche con unioni di comuni sia c.d. ordinarie, sia c.d. speciali.
[11] La versione precedente dell’art. 14, comma 31, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, fissava il limite demografico minimo di 10.000 abitanti o quello diverso introdotto a livello regionale non solo per le unioni di comuni c.d. ordinarie, ma anche per le convenzioni.
[14] Unione di comuni c.d. speciale che V. ITALIA, Ulteriori imprecisioni del nuovo Ente locale l’Unione di Comuni, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, n. 1/2012, p 3, definisce “una specie di <<anfibio amministrativo>>”. Non si può omettere di sottolineare come l’attuale art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – a differenza della formulazione previgente – non riconosca più espressamente ai comuni di maggiore consistenza demografica la facoltà di aderire alle unioni di comuni c.d. speciali.
[15] L’art. 16, comma 2, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come modificato dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, specifica, al secondo periodo, che i comuni appartenenti all’unione de qua concorrono alla predisposizione del bilancio di previsione della stessa per l'anno successivo, mediante la deliberazione adottata dal consiglio comunale entro il 30 novembre di ogni anno, di un documento programmatico, nell'ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall'unione medesima entro il precedente 15 ottobre. Lo stesso articolo, al terzo ed ultimo periodo, dispone che, con regolamento da adottare ai sensi dell'art. 17, comma 1, l. 23 agosto 1988, n. 400 e ss. mm., su proposta del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro per la Pubblica Amministrazione e Semplificazione e con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, siano disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione di comuni c.d. speciale.
[25] Il cui comma 4 detta una norma di diritto transitorio, prevedendo che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti facenti parti di un’unione di comuni già costituita alla data del 7 luglio 2012 optano, ove ne ricorrano i presupposti, per la disciplina di cui all’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, e ss., mm ovvero per quella di cui all’art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, e ss. mm.
[26] L’art. 19, u.c., d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, precisa come, a decorrere dall’anno 2013, siano conseguentemente soppresse le disposizioni del regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali destinati al finanziamento delle procedure di fusione tra i comuni e l’esercizio associato di funzioni comunali, approvato con decreto del Ministro dell’Interno del 1° settembre 2000, n. 318, incompatibili con le disposizioni dei precedenti commi dello stesso articolo.