Source: http://castor.de/recht/1999/urteilzustaendig.html
Timestamp: 2018-01-17 22:23:12
Document Index: 227189724

Matched Legal Cases: ['§ 113', '§ 102', '§ 102', '§ 73', '§ 117', '§ 113', '§ 43', '§ 113', '§ 113', '§ 43', '§ 36', 'Art. 57', 'Art. 28', 'Art. 57', '§ 69', '§ 102', '§ 102', '§ 69', '§ 73', '§ 73', '§ 102', '§ 13']

Urteil wegen der Zuständigkeit Versammlungsrecht/aufsichtbehördliche Maßnahmen
Urteil des Verwaltungsgerichtes wegen der "Zuständigkeit Versammlungsrecht/aufsichtbehördliche Maßnahmen" zum Castor-Transport 1997
Az.: 7 A 70/97 Verkündet am 23. September 1999
Lieberum, Justizangestellte als
des Landkreises L-D,
Königsberger Straße 10, 29439 Lüchow,
Proz.-Bev.: Rechtsanwälte
die Bezirksregierung Lüneburg,
Auf der Hude 2, 21339 Lüneburg, - 301a 12/97 -
Zuständigkeit Versammlungsrecht/aufsichtbehördliche Maßnahmen
hat das Verwaltungsgericht Lüneburg - 7. Kammer - auf die mündliche Verhandlung vom 23. September 1999 durch
die Richterin am Verwaltungsgericht Haase als Vorsitzende,
die Richterin am Verwaltungsgericht Minnich und
die Richterin am Verwaltungsgericht Sandgaard
sowie die ehrenamtlichen Richter Herrn Kähbein und Frau Karthoff
Der Kläger wendet sich dagegen, dass die Beklagte sich an Stelle des Klägers anlässlich eines Castor-Transports zur zuständigen Versammlungsbehörde bestimmt hat.
Der Castor-Transport war für die erste Märzwoche 1997 vorgesehen und wurde am 5. März 1997 durchgeführt. Unter dem 28. Januar 1997 äußerte sich der Landrat des Klägers zur Nutzung der feuerwehrtechnischen Zentrale in D durch Polizeikräfte für den Castor-Transporteinsatz im März 1997 wie folgt: "Gewiss gehen Sie davon aus, dass nach dem Amtswechsel in der Spitze der Kreisverwaltung alle ihre Anträge, den Themenkomplex Atomanlagen in Gorleben betreffend, unter anderen Annahmen als früher beurteilt werden.
Nicht nur ich, sondern auch die Kreistagsmehrheit haben immer wieder erklärt, dass Castor-Transporte nach Gorleben nicht notwendig sind. Daraus resultierend, erscheinen mir Polizeieinsätze als nicht erforderlich, und die Inanspruchnahme der feuerwehrtechnischen Zentrale in D ist somit für mich gegenstandslos.
Ihrem Begehren kann ich deshalb nicht stattgeben."
Am 12. Februar 1997 fand zwischen Vertretern des Klägers und der Beklagten ein Gespräch über versammlungsrechtliche Maßnahmen aus Anlass von Castor-Transporten statt. Dort teilte der Landrat des Klägers mit, die Kreistagsmehrheit habe sich auf ein Koalitionspapier verständigt, in dem festgeschrieben sei, dass die Koalitionspartner keinen Versammlungsverboten zustimmen. In der nächsten Kreistagssitzung am 18. Februar 1997 werde insbesondere über Demonstrationsverbote bei künftigen Castor-Transporten beraten. Vermutlich werde der Kreistag beschließen, dass keine Versammlungsverbote im Landkreis angeordnet würden. Die Vertreter der Beklagten wiesen darauf hin, dass die Beklagte als Fachaufsichtsbehörde die Möglichkeit habe, einzelne Maßnahmen zur Gefahrenabwehr an Stelle und auf Kosten des Landkreises zu treffen. Sollte die Beklagte ein Versammlungsverbot auf Grund der Lageeinschätzung für notwendig erachten, werde es wahrscheinlich zu einer solchen Zuständigkeitsübernahme kommen.
In der Koalitionsvereinbarung von SPD/Bündnis 90/Die Grünen und der UWG heißt es unter anderem: "Die 3 Fraktionen unterstützen den gewaltfreien demonstrativen Widerstand gegen die Castor-Transporte und aller Atomanlagen. Sie fordern Bundesregierung und Energieversorgungunternehmen auf, die Transporte bedingungslos einzustellen. Gegenüber den Gorlebenanlagen sowie den Castor-Transporten sind kreisseitig alle rechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen."
Mit Schreiben vom 19. Februar 1997 benachrichtigte die Beklagte den Kläger davon, dass sie sich zur zuständigen Versammlungsbehörde für Maßnahmen auf der Transportstrecke vom Lüneburger Hauptbahnhof bis einschließlich Zwischenlager Gorleben erkläre. Dies gelte für die Zeit vom 3. bis 7. März 1997. Zur Begründung führte sie aus, das Gespräch mit Vertretern des Klägers habe deutlich ergeben, dass unter keinen Umständen in den zuständigen Gremien (Kreisausschuss/Kreistag) mit einem Beschluss für ein Demonstrationsverbot gerechnet werden könne. Der Kläger habe im Anschluss an die letzte Kommunalwahl seine Praxis in Sachen Castor-Transporteinsatz grundlegend geändert. Das zeige auch sein Schreiben vom 28. Januar 1997 zur Nutzung der feuerwehrtechnischen Zentrale in Dannenberg.
Am 18. Februar 1997 hatte der Kreistag mehrheitlich beschlossen: "Der Kreistag erklärt eine Zuständigkeit für alle Maßnahmen der Gefahrenabwehr bei künftigen Castor-Transporten. Dies gilt insbesondere für den Erlass von Demonstrationsverboten. Gleichzeitig werden die zuständigen Fachausschüsse des Kreistages beauftragt, den zugrundeliegenden Sachverhalt zu prüfen und zu beraten. Auch über Zwischenergebnisse ist der Kreistag zu unterrichten."
Am 24. Februar 1997 erließ die Beklagte ein Versammlungsverbot auf der Castor-Transportstrecke.
Ein am 26. Februar 1997 gestellter Antrag auf Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Verlagerung der Zuständigkeit für das Versammlungsverbot vom Kläger auf die Beklagte wurde durch Beschluss der 7. Kammer vom 28. Februar 1997 abgelehnt (7 B 48/97). Dem anschließend gestellten Antrag auf Zulassung der Beschwerde gab das Niedersächsische OVG zwar statt, wies die Beschwerde aber mit Beschluss vom 1. März 1997 (OVG AR 19/97 - 13 M 1272/97) zurück.
Das Widerspruchsverfahren im Anschluss an das Schreiben der Beklagten vom 19. Februar 1997 stellte diese mit Schreiben an den Kläger vom 23. April 1997 ein, da die Angelegenheit sich erledigt habe.
Am 29. Mai 1997 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Bei dem Schreiben vom 19. Februar 1997 handele es sich um eine Verfügung, d.h. um einen Verwaltungsakt, der in die Rechte des Klägers eingreife. Die Voraussetzungen des Selbsteintritts gem. § 102 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes lägen nicht vor. Der Kläger sei auch klagebefugt, nämlich insoweit, als zu prüfen sei, ob die Voraussetzungen des Selbsteintritts vorlägen. Ein besonderes Interesse an der Fortsetzungsfeststellungsklage bestehe in der Wiederholungsgefahr.
Vor dem Selbsteintritt nach § 102 NGefAG habe gemäß § 73 der Niedersächsischen Landkreisordnung - NLO - eine Weisung ergehen müssen. Der Kläger habe als zuständige Behörde auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr eine eigene Wahrnehmungskompetenz. Er - der Kläger - sei sowohl Willens als auch in der Lage gewesen, die entsprechenden Aufgaben wahrzunehmen. Es sei vielmehr vorher deutlich geworden, dass er eine Entscheidung zum Erlass konkreter Demonstrationsverbote überhaupt noch nicht, also auch nicht negativ, gefällt habe. Er habe lediglich darauf hingewiesen, dass seine Gefahrenprognose andere Umstände als die der Beklagten mit einbeziehe und das er die Verhältnismäßigkeit beim Erlass von Versammlungsverboten anders bewerte als die Beklagte. Eine Allgemeinverfügung sei nicht erforderlich gewesen. Auch demonstrative Blockaden, die auf die Sperrung von Verkehrswegen bzw. Zufahrten zu Objekten mit hohem Symbolgehalt angelegt seien, sollten Widerstand und Protest besonderen Ausdruck geben und öffentliche Aufmerksamkeit erregen. Dies bleibe im Schutzbereich der Versammlungsfreiheit und berechtige die Behörde nur zu erforderlichen und angemessenen Maßnahmen zur Beseitigung unzumutbarer Beeinträchtigungen Dritter. Schließlich habe es sich auch nicht um eine einzelne Maßnahme gehandelt, sondern um eine Vielzahl von Maßnahmen auf dem Gebiet des Versammlungsrechts. Zudem sei das Handeln der Beklagten als eine Totalentmachtung des Klägers als zuständiger Versammlungsbehörde zu werten, denn sie habe allgemein und umfassend die Zuständigkeit als Versammlungsbehörde an sich gezogen. In Artikel 57 Abs. 1 und 3 der Niedersächsischen Verfassung sei aber eine über die Garantie des Artikel 28 Abs. 2 Satz 1 GG hinausgehende kommunale Organisationshoheit verbürgt.
festzustellen, dass es rechtswidrig war, dem Kläger mit der Verfügung der Beklagten vom 19. Februar 1997 die Zuständigkeit als Versammlungsbehörde zu entziehen.
Sie trägt vor, das Schreiben vom 19. Februar 1997 sei kein Verwaltungsakt. Adressat sei nicht die zuständige Kommunalbehörde gewesen, sondern der Beklagte als nachgeordnete Behörde der Gefahrenabwehr. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass den Kreisausschüssen keine Entscheidungsgewalt über Themen gegeben werden solle, die den kommunalen Wirkungsbereich deutlich überschritten. Nach einer Stellungnahme des Deutschen Städtetages solle der Hauptverwaltungsbeamte für derartige Angelegenheiten zuständig bleiben. Es handele sich auch nicht um einen Fall, in dem eigene Befugnisse des Klägers, etwa die Planungshoheit, betroffen sei. Der Kläger sei hier ausschließlich als untere Versammlungsbehörde angesprochen worden. Eine Weisung sei nicht erforderlich gewesen. Der Kläger habe keine eigene Wahrnehmungskompetenz im Bereich der des übertragenen Wirkungskreises. Der Selbsteintritt für das Versammlungsverbot sei auch erforderlich gewesen. Es sei deutlich gewesen, dass der Kläger kein Versammlungsverbot habe erlassen wollen; die Zeit sei knapp gewesen. In dringenden Angelegenheiten der Gefahrenabwehr könne ein Kreistag nicht rasch genug reagieren. Eine generelle Verlagerung der Zuständigkeit als Versammlungsbehörde vom Kläger auf die Beklagte habe es nicht gegeben. Sie habe die Zuständigkeit nur für den Transportkorridor an sich gezogen. Schließlich gelte die erweiterte Garantie des Artikels 57 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung nur für Gemeinden, nicht aber für Landkreise.
Zur Ergänzung des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.
Die Klage ist unzulässig; sie ist im Übrigen auch unbegründet.
Dem Kläger fehlt es für sein Rechtsschutzbegehren an der Klagebefugnis. Er ist nicht in eigenen Rechten verletzt.
Zur weiteren Begründung wird auf den Inhalt der zwischen den Beteiligten ergangenen Beschlüsse der Kammer vom 28. Februar 1997 (7B 48/97) und des Nds. OVG vom 1. März 1997 (OVG AR 19/97 - 13 M 1272/97) verwiesen, § 117 Abs. 5 VwGO entsprechend. Das Klagevorbringen gibt zu abweichender Beurteilung keinen Anlass.
Die Zulässigkeit der Klage scheitert nicht schon daran, dass es sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 19. Februar 1997 nicht um einen Verwaltungsakt handelt und eine Voraussetzung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO somit fehlt, denn es kommt die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO in Betracht (vgl. zur Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 11. Aufl., § 113 Rn 114).
Von dem festzustellenden Rechtsverhältnis müssen jedoch immer auch eigene Rechte des Klägers abhängen (Kopp/Schenke, § 43, Rn 16). Das ist hier nicht der Fall. Der Kläger ist als untere Verwaltungsbehörde (= Gefahrenabwehrbehörde) mit dem "Selbsteintritt" der höheren Verwaltungsbehörde konfrontiert worden, er wurde als untere Stufe der staatlichen Hierarchie behandelt, d.h. als eine Behördeninstanz. Der Kläger hat auf dem Gebiet des übertragenen Wirkungskreises, um den es sich hier handelt, keine eigenen Rechte. Fachaufsichtliche Weisungen gegenüber einer kommunalen Körperschaft können von dieser im Allgemeinen nicht angefochten werden, weil eine Verletzung in eigenen Rechten in der Regel nicht möglich ist (BVerwG, Urteil vom 14.12.1994, DVBl 1995, S. 744 f). Eigene Rechte des Klägers könnten höchstens betroffen sein, wenn der Ausnahmefall vorliegt, dass zugleich in die Planungshoheit der kommunalen Körperschaft eingegriffen wird und die Körperschaft als Selbstverwaltungskörperschaft und Träger eigener Rechte und Pflichten in Betracht kommt. Das ist jedoch nicht der Fall. Es ist nicht ersichtlich, dass zugleich Selbstverwaltungskompetenzen des Klägers berührt werden:
Zwar kann sich der Kreistag die Beschlussfassung über Angelegenheiten, für die der Kreisausschuss zuständig ist, vorbehalten (§ 36 Abs. 2 NLO); dadurch erhält eine Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises aber noch nicht die Qualität einer Selbstverwaltungsangelegenheit. Somit kann der Kläger auch aus diesem Grunde nicht in eigenen Rechten verletzt sein. Auf die Regelung in Art. 57 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung, die über Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG hinausgeht (NdsStGH, Urt. v. 13. 3. 1996, NVwZ 1997, S. 58 ff), kann sich der Kläger ebenfalls nicht berufen, denn diese Vorschrift bezieht sich nur auf Gemeinden, während Art. 57 Abs. 1 Nds. Verfassung die allgemeine Selbstverwaltungsgarantie von Gemeinden und Landkreisen konstituiert.
Über die Streitfrage, ob eine Rechtsbetroffenheit von Selbstverwaltungskörperschaften wenigstens insoweit bejaht werden kann, als es um das Problem geht, ob die Grenzen der Fachaufsicht überschritten sind (so Schmidt-Jorzig, Kommunalrecht, Rn 558; Engel/Fey, Rn 35 vor §§ 69 - 78 NLO; a.A, BVerwG a.a.O.; Nds. OVG a.a.O.; VG Lüneburg a.a.O), muss hier nicht abschließend entschieden werden, denn die Voraussetzungen des § 102 Abs. 1 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes - NGefAG - für einen Selbsteintritt der Beklagten lagen vor. Nach § 102 Abs. 1 NGefAG können die Fachaufsichtsbehörden in ihrem Bezirk einzelne Maßnahmen zur Gefahrenabwehr an Stelle und auf Kosten der sachlich zuständigen Verwaltungsbehörde oder Polizeibehörde treffen, wenn dies zur sachgerechten Erfüllung der Aufgaben erforderlich ist. Sie haben die zuständige Verwaltungsbehörde oder Polizeibehörde unverzüglich zu unterrichten.
Der Kläger war weder Willens noch in der Lage, ein Versammlungsverbot zu erlassen. Das macht die Vorgeschichte ganz deutlich. Dies ist in dem Schreiben der Beklagten vom 19. Februar 1997 im Einzelnen aufgeführt. Auch die Tatsache, dass der Kreistag in der Sitzung vom 18. Februar 1997 das Thema Versammlungsverbote anlässlich von Castor-Transporten an sich gezogen hat und die Angelegenheit an die zuständigen Ausschüsse weiter verwiesen hat, die ihm zunächst einmal berichten sollten, spricht angesichts der fortgeschrittenen Zeit und der Ladungsfristen für die Kreistagsabgeordneten (10 Tage bzw. 2 Tage in dringlichen Fällen) für sich. Mit dem Argument, dass er am 19. Februar 1997 seine Prüfung noch gar nicht abgeschlossen gehabt habe, kann der Kläger hier nicht gehört werden. Wenn er zu diesem Zeitpunkt noch offen für alle Ergebnisse gewesen sein sollte, so hätte er mit der Prüfung früher beginnen müssen. Spätestens seit Ende 1996 stand fest, dass für März 1997 ein weiterer Castor-Transport vorgesehen war. Es hätte an dem Kläger gelegen, seine Meinungsbildung früher abzuschließen.
Der Kläger hat auch kein Recht auf eigenständige Ausübung eines Ermessens zur Erforderlichkeit eines Versammlungsverbots. Er kann deshalb nicht geltend machen, die Ansicht der Fachaufsichtsbehörde sei fehlerhaft - z.B. unzweckmäßig -. Er ist beschränkt auf die Rüge, die Grenzen der fachaufsichtlichen Zuständigkeit seien überschritten, insbesondere sein Selbstverwaltungsrecht sei verletzt (Engel/Fey, NLO, vor §§ 69, 76 Rn 34; zur fachaufsichtlichen Weisung vgl. BVerfG, Urt. v. 10. 4. 1991,NVwZ 1991, S. 870 f).
Auch zeitlich war der Selbsteintritt durch die Beklagte gerechtfertigt. Der Castor-Transport sollte in der ersten Märzwoche stattfinden. Die von der Beklagten für erforderlich gehaltene Allgemeinverfügung musste rechtzeitig in den entsprechenden Zeitungen veröffentlicht werden, d.h. der Zeitung musste Zeit für den Druck gegeben werden, und es musste für Betroffene und das Gericht noch Zeit genug bestehen (ca. 1 Woche), um die Allgemeinverfügung noch überprüfen zu können. Es bestand für die Beklagte kein Anlass, weiter zuzuwarten, ob, wie und zu welchem Zeitpunkt sich der Kläger entscheiden werde.
Aus § 73 NLO ergibt sich keine Verpflichtung der Beklagten, sich zunächst mit einer Weisung an die Beklagte zu wenden; bereits aus dem Wortlaut des § 73 Abs.1 NLO ergibt sich, dass es hier um Angelegenheiten der Kommunalaufsicht, d.h. um Selbstverwaltungsangelegenheiten geht, die hier gerade nicht berührt sind.
Aus dem Schreiben vom 19. Februar 1997 ergibt sich, dass die Beklagte nicht die gesamte Zuständigkeit des Klägers im Versammlungsrecht an sich ziehen wollte, sie hat dies vielmehr auf den so genannten "Transportkorridor" für den Castor-Transport beschränkt. Für das Gebiet außerhalb des Transportkorridors blieb der Kläger zuständige Versammlungsbehörde. Damit ist die Angelegenheit, für die der Selbsteintritt erklärt wurde, nämlich die Allgemeinverfügung betreffend den Transportkorridor, auch ein "Einzelfall" im Sinne von § 102 Abs. 1 NGefAG; dass mit einer Vielzahl von Versammlungen innerhalb und außerhalb des Transportkorridors gerechnet werden musste, nimmt der Angelegenheit noch nicht die Qualität als Einzelfall, sondern spricht eher dafür, dass eine Regelung durch Allgemeinverfügung erforderlich war. Die Allgemeinverfügung als solche ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Gegen das Urteil ist die Berufung statthaft, wenn sie von dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen,
Die Zulassung der Berufung ist bei dem
Fuchsweg 9, 21337 Lüneburg, oder
Postfach 2941, 21319 Lüneburg,
innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. In dem Antrag sind die Gründe, aus denen die Berufung zuzulassen ist, darzulegen.
Jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, muss sich vor dem Oberverwaltungsgericht durch einen Rechtsanwalt oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen. In Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit in Zusammenhang stehenden Angelegenheiten des Sozialhilferechts sind als Prozessbevollmächtigte auch Mitglieder und Angestellte von Vereinigungen der Kriegsopfer und Behinderten zugelassen, sofern sie kraft Satzung oder Vollmacht zur Vertretung befugt sind. In Abgabenangelegenheiten sind als Prozessbevollmächtigte auch Steuerberater und Wirtschaftsprüfer zugelassen. In Angelegenheiten der Beamten und der damit in Zusammenhang stehenden Sozialangelegenheiten sind als Prozessbevollmächtigte auch Mitglieder und Angestellte von Gewerkschaften zugelassen, sofern sie kraft Satzung oder Vollmacht zur Vertretung befugt sind.
Haase Sandgaard Minnich
Az.: 7 A 70/97
Der Wert des Streitgegenstands wird gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG auf 20.000.- DM festgesetzt.
Gegen diesen Beschluss ist die Beschwerde an das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 100,-- DM übersteigt. Sie ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten nach Rechtskraft der Entscheidung in der Hauptsache oder anderweitiger Erledigung des Verfahrens schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem
Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht,
Uelzener Straße 40, 21335 Lüneburg, oder
Postfach 2371, 21313 Lüneburg,
eingelegt wird. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann die Beschwerde noch innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Bearbeitet am: 04.05.2001/ad