Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv089155.html
Timestamp: 2013-05-19 13:29:36
Document Index: 333605618

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 100', 'Art. 8', 'Art. 28', 'Art. 8', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 138', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 6', 'Art. 109', 'Art. 3', 'Art. 105', 'Art. 6', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 88', 'Art. 79', 'Art. 88']

BVerfGE 89, 155 - Maastricht Abruf und Rang:
(Seiten) Rang: 2035 (3737)
BVerfGE 126, 286 - Ultra-vires-Kontrolle Mangold
BVerfGE 97, 317 - �berhang-Nachr�cker
Bearbeitung, zuletzt am 28. M�rz 2013, durch: A. Tschentscher
Die Grundlage der Europäischen Union wird durch die drei bestehenden Europäischen Gemeinschaften (Europäische Wirtschaftsgemeinschaft [EWG] - jetzt: Europäische Gemeinschaft [EG], Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl [EGKS], Europäische Atomgemeinschaft [EAG]) gebildet und ergänzt durch zwei mit dem Unions-Vertrag eingeführte Formen der Zusammenarbeit, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (Art. B, 2. Gedankenstrich, Art. J EUV) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (Art. B, 4. Gedankenstrich, Art. K EUV) - sog. "Drei-Säulen-Konzept" (Art. A Abs. 3 EUV). Der Europäische Rat, in dem die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und der Kommissionspräsident zusammenkommen, gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest (Art. D EUV).
b 1) Durch den Unions-Vertrag wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt, die aus der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates abgeleitet ist (Art. 8 EGV), das Recht der Freizügigkeit vermittelt (Art. 8 a EGV), das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitzstaat begründet und auch das Wahlrecht zum Europäischen Parlament nach dem Wohnsitz zuordnet und insoweit von der Staatsangehörigkeit löst (Art. 8 b EGV). Jeder Unionsbürger genießt subsidiären diplomatischen und konsularischen Schutz eines jeden Mitgliedstaates nach Maßgabe des Art. 8 c EGV. Außerdem enthält der Vertrag Ansätze zu einer gemeinsamen Visapolitik (Art. 100 c EGV; Art. K.1 Nr. 2 EUV).
Der Übergang zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion erfordert auch eine Bewertung durch den Deutschen Bundestag. Die Bundesregierung bedarf demgemäß für ihr Stimmverhalten bei Beschlüssen des Rates nach Artikel 109 j Abs. 3 und 4 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Union des zustimmenden Votums des Deutschen Bundestages. Das Votum des Deutschen Bundestages bezieht sich auf dieselbe Materie wie die Bewertung des Rates der Wirtschafts- und Finanzminister und die Entscheidung des Rates in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs.
Nachdem die Beschwerdeführer den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt hatten, um eine völkerrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland an den Unions-Vertrag zu verhindern, erklärte der Bundespräsident - durch den Chef des Bundespräsidialamtes -, er werde die Ratifikationsurkunde erst unterzeichnen, wenn das Bundesverfassungsgericht in der Hauptsache entschieden habe. Die Bundesregierung sicherte zu, die Ratifikationsurkunde vorerst nicht zu hinterlegen.
Das Zustimmungsgesetz zum Unions-Vertrag gebe in zahlreichen grundrechtserheblichen Bereichen die deutsche Staatlichkeit auf oder beeinträchtige sie zumindest wesentlich und verdränge damit den Adressaten und Garanten des grundgesetzlichen Grundrechtsschutzes. Der Schutz der Menschenwürde verändere sich grundlegend, wenn statt des deutschen Volkes nunmehr ein Volk der Europäischen Union (Art. 8 ff. EGV) Staatsgewalt ausübe, selbst wenn der Schutz sich dadurch qualitativ nicht verschlechtere. Eine Verletzung seines allgemeinen Freiheitsrechts, insbesondere eines "Grundrechts auf verfassungsgemäße Gesetzgebung", sieht der Beschwerdeführer darin, daß die Gesetzgebung nach dem Inkrafttreten des Unions- Vertrags nicht mehr ausreichend nach deutschem Verfassungsrecht und nicht hinlänglich demokratisch legitimiert sei. Außerdem verliere er den Grundrechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht. Soweit Art. L EUV eine Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs ausschließe, entstehe eine grundgesetzwidrige Rechtsschutzlücke. Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner politischen und wirtschaftlichen Freiheiten geltend, weil er nunmehr europäischen Organen und europäischen Rechtsakten unterworfen und in ein europäisches Gemeinwesen und seine Willensbildung eingebunden werde.
b) Der Beschwerdeführer trägt unter Berufung auf Einschätzungen des Präsidenten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften Delors (Rede im Europäischen Parlament am 4. Juli 1988, Bulletin EG 1988, Nr. 7/8, S. 124) und des Mitgliedes der Kommission Bangemann (in: Brückner [Hrsg.], Europa transparent: Informationen, Daten, Fakten, Hintergründe, 1991, S. 5) vor, daß schon bisher nahezu 80 % aller Regelungen im Bereich des Wirtschaftsrechts durch das Gemeinschaftsrecht festgelegt und nahezu 50 % aller deutschen Gesetze durch das Gemeinschaftsrecht veranlaßt seien. Der Unions-Vertrag erweitere nunmehr diese Kompetenzen des Rates als exekutives Legislativorgan wesentlich und nehme dem Deutschen Bundestag weitgehend Entscheidungskompetenzen, insbesondere im Rahmen der zukünftigen Währungsunion, die faktisch eine Wirtschafts- und auch eine Sozialunion zur Folge haben werde, sowie auf den Gebieten der Bildungs- und Berufsbildungspolitik, der Kulturpolitik, der Gesundheitspolitik, des Verbraucherschutzes, der Visapolitik, des Auf- und Ausbaus transeuropäischer Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur und der Industriepolitik. Der Vertrag begründe dabei für eine Reihe von Kompetenzen das Mehrheitsprinzip im Rat und lasse damit eine exekutive Rechtsetzung für Deutschland auch gegen den Willen der beteiligten deutschen Organe zu. In der Währungsunion werde die Währungspolitik jeglicher parlamentarischen Einflußnahme und sonstiger demokratischer Legitimation entzogen. Die Kompetenzen und Befugnisse des Deutschen Bundestages würden schließlich durch Art. F Abs. 3 EUV völlig entleert, der der Union eine Kompetenz-Kompetenz einräume, indem er sie ermächtige, sich jeweils die benötigten Kompetenzen und Befugnisse selbst zu verschaffen.
Eine ins Gewicht fallende Minderung der Grundrechtsstandards ist damit nicht verbunden. Das Bundesverfassungsgericht gewährleistet durch seine Zuständigkeit (vgl. BVerfGE 37, 271 [280 ff.]; 73, 339 [376 f.]), daß ein wirksamer Schutz der Grundrechte für die Einwohner Deutschlands auch gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell sichergestellt und dieser dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt. Das Bundesverfassungsgericht sichert so diesen Wesensgehalt auch gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaft (vgl. BVerfGE 73, 339 [386]). Auch Akte einer besonderen, von der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten geschiedenen öffentlichen Gewalt einer supranationalen Organisation betreffen die Grundrechtsberechtigten in Deutschland. Sie berühren damit die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand haben (Abweichung von BVerfGE 58, 1 [27]). Allerdings übt das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland in einem "Kooperationsverhältnis" zum Europäischen Gerichtshof aus, in dem der Europäische Gerichtshof den Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall für das gesamte Gebiet der Europäischen Gemeinschaften garantiert, das Bundesverfassungsgericht sich deshalb auf eine generelle Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards (vgl. BVerfGE 73, 339 [387]) beschränken kann.
c 1) Die Art. A bis F des Unions-Vertrages enthalten keine Ermächtigungsgrundlage für Handlungen irgendwelcher Art gegenüber Grundrechtsträgern. In den Titeln über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (Titel V, Art. J bis J.11 EUV) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (Titel VI, Art. K bis K.9 EUV) wird der Rat zunächst nur ermächtigt, gemeinsame Standpunkte festzulegen (Art. J.2 Abs. 2, Art. K.3 Abs. 2 Buchst. a EUV). Solchen Festlegungen fehlt von vornherein eine grundrechtserhebliche Verbindlichkeit für den Einzelnen.
c) Unzulässig ist auch die Rüge des Beschwerdeführers, er werde als aktiv und passiv Wahlberechtigter dadurch in seinen Rechten verletzt, daß das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1992 in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG zur Einführung eines Kommunalwahlrechts für Staatsangehörige anderer EG- Mitgliedstaaten ermächtige und Art. 8 b EGV von dieser Ermächtigung Gebrauch mache. Art. 38 GG gewährt jedenfalls für das Kommunalwahlrecht kein subjektives Recht, sich bei der Ausübung des aktiven oder passiven Wahlrechts durch eine wahlrechtliche "Konkurrentenklage" gegen nichtdeutsche Wahlbewerber oder Wahlberechtigte wehren zu können.
a) Wird die Bundesrepublik Deutschland Mitglied einer zu eigenem hoheitlichen Handeln befähigten Staatengemeinschaft und wird dieser Staatengemeinschaft die Wahrnehmung eigenständiger Hoheitsbefugnisse eingeräumt - beides wird durch das Grundgesetz für die Verwirklichung eines vereinten Europas ausdrücklich zugelassen (Art. 23 Abs. 1 GG) -, kann insoweit demokratische Legitimation nicht in gleicher Form hergestellt werden wie innerhalb einer durch eine Staatsverfassung einheitlich und abschließend geregelten Staatsordnung. Werden supranationalen Organisationen Hoheitsrechte eingeräumt, verliert das vom Volk gewählte Repräsentationsorgan, der Deutsche Bundestag, und mit ihm der wahlberechtigte Bürger notwendig an Einfluß auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß. Jeder Beitritt zu einer zwischenstaatlichen Gemeinschaft hat zur Folge, daß das Mitglied einer solchen Gemeinschaft an deren Entscheidungen gebunden ist. Der Mitgliedstaat - und mit ihm seine Bürger - gewinnt freilich auch Einflußmöglichkeiten durch die Beteiligung an einer Willensbildung der Gemeinschaft zur Verfolgung gemeinsamer - und damit auch eigener - Zwecke, deren Ergebnis für alle Mitgliedstaaten verbindlich ist und deshalb auch die Anerkennung der eigenen Bindung voraussetzt.
b 2) Im Staatenverbund der Europäischen Union erfolgt mithin demokratische Legitimation notwendig durch die Rückkoppelung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten; hinzutritt - im Maße des Zusammenwachsens der europäischen Nationen zunehmend - innerhalb des institutionellen Gefüges der Europäischen Union die Vermittlung demokratischer Legitimation durch das von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählte Europäische Parlament. Bereits in der gegenwärtigen Phase der Entwicklung kommt der Legitimation durch das Europäische Parlament eine stützende Funktion zu, die sich verstärken ließe, wenn es nach einem in allen Mitgliedstaaten übereinstimmenden Wahlrecht gemäß Art. 138 Abs. 3 EGV gewählt würde und sein Einfluß auf die Politik und Rechtsetzung der Europäischen Gemeinschaften wüchse. Entscheidend ist, daß die demokratischen Grundlagen der Union schritthaltend mit der Integration ausgebaut werden und auch im Fortgang der Integration in den Mitgliedstaaten eine lebendige Demokratie erhalten bleibt. Ein Übergewicht von Aufgaben und Befugnissen in der Verantwortung des europäischen Staatenverbundes würde die Demokratie auf staatlicher Ebene nachhaltig schwächen, so daß die mitgliedstaatlichen Parlamente die Legitimation der von der Union wahrgenommenen Hoheitsgewalt nicht mehr ausreichend vermitteln könnten.
1. a) Die Mitgliedstaaten haben die Europäische Union gegründet, um einen Teil ihrer Aufgaben gemeinsam wahrzunehmen und insoweit ihre Souveränität gemeinsam auszuüben. In ihrem am 11. und 12. Dezember 1992 in Edinburgh gefaßten Beschluß (Teil B Anlage 1, BullBReg. Nr. 140 vom 28. Dezember 1992 S. 1290) betonen die im Europäischen Rat vereinigten Staats- und Regierungschefs, daß im Rahmen des Vertrages über die Europäische Union unabhängige und souveräne Staaten aus freien Stücken beschlossen haben, im Einklang mit den bestehenden Verträgen einige ihrer Befugnisse gemeinsam auszuüben. Dementsprechend nimmt der Unions-Vertrag auf die Unabhängigkeit und Souveränität der Mitgliedstaaten Bedacht, indem er die Union zur Achtung der nationalen Identität ihrer Mitgliedstaaten verpflichtet (Art. F Abs. 1 EUV; vgl. auch die Schlußfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates in Birmingham am 16. Oktober 1992, BullBReg. Nr. 115 vom 23. Oktober 1992 S. 1057), die Union und die Europäischen Gemeinschaften nach dem Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit nur mit bestimmten Kompetenzen und Befugnissen ausstattet (Art. E EUV, Art. 3 b Abs. 1 EGV) und sodann das Subsidiaritätsprinzip für die Union (Art. B Abs. 2 EUV) und für die Europäische Gemeinschaft (Art. 3 b Abs. 2 EGV) zum verbindlichen Rechtsgrundsatz erhebt.
2. Der Unions-Vertrag genügt den Bestimmtheitsanforderungen, weil er den künftigen Vollzugsverlauf, also die mögliche Inanspruchnahme der eingeräumten Hoheitsbefugnisse, hinreichend voraussehbar normiert (vgl. BVerfGE 58, 1 [37]; 68, 1 [98 f.]); das begründet die parlamentarische Verantwortbarkeit des Zustimmungsgesetzes. Die Besorgnis des Beschwerdeführers, die Europäische Gemeinschaft werde aufgrund ihrer weit gesteckten Ziele ohne erneute parlamentarische Rechtsanwendungsbefehle sich zu einer politischen Union mit nicht vorausbestimmbaren Hoheitsrechten entwickeln können, ist nicht begründet. Der Unions-Vertrag nimmt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, das schon bisher für die Europäischen Gemeinschaften galt, auf und bekräftigt es (a); dieses Prinzip wird durch Art. F Abs. 3 EUV, der keine Kompetenz-Kompetenz begründet, nicht in Frage gestellt (b); die Möglichkeiten für die Zuweisung weiterer Aufgaben und Befugnisse an Europäische Union und Europäische Gemeinschaft sind durch hinreichend bestimmte Regelungen begrenzt (c); auch soweit die Entwicklung zur Europäischen Währungsunion geregelt wird, ist dies hinreichend voraussehbar normiert (d, e, f).
b 3) Eine Auslegung des Art. F Abs. 3 EUV, die der Union eine Kompetenz-Kompetenz zuwiese, widerspräche ferner dem durchgehend geäußerten Willen der Vertragsparteien, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung vertraglich festzuschreiben und einzelne Befugnisnormen deutlich einzugrenzen. Als Grundlage einer Kompetenz-Kompetenz würde Art. F Abs. 3 EUV das gesamte Kompetenzsystem des Unions-Vertrags einschließlich der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie der nachfolgenden Verträge und der Akte zur Änderung oder Ergänzung dieser Verträge überlagern und weitgehend bedeutungslos machen. Dagegen spricht auch Art. M EUV, der eine implizite Änderung der vorhandenen Verträge durch den Unions-Vertrag ausschließt.
(3) Das Anliegen des Deutschen Bundestages, sich für den Übergang zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion eine eigene Bewertung vorzubehalten und sich damit einer Aufweichung der Stabilitätskriterien zu widersetzen, kann sich insbesondere auf Art. 6 des Protokolls über die Konvergenzkriterien stützen. Dort wird bereits die Regelung von Einzelheiten der vertraglich festgelegten Konvergenzkriterien in Abweichung von den Definitionen des Protokolls einer einstimmigen Entscheidung des Rates vorbehalten. Dies besagt zum einen, daß die in Art. 109 j Abs. 1 EGV genannten Kriterien als solche nicht zur Disposition des Rates stehen, zumal sich sonst das Grundkonzept der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft (sechste Erwägung der Präambel des Unions-Vertrags; Art. 3 a Abs. 2 und 3, Art. 105 Abs. 1 EGV) nicht verwirklichen ließe. Zum anderen ist aus Art. 6 des Protokolls über die Konvergenzkriterien zu entnehmen, daß die nach Art. 109 j Abs. 2 EGV vom Rat seinen Empfehlungen zugrunde zu legende Beurteilung, ob einzelne Mitgliedstaaten die Konvergenzkriterien für die Einführung einer einheitlichen Währung erfüllen, diese Kriterien nicht durch bloße Mehrheitsentscheidung unterlaufen darf. Vielmehr kann das Mehrheitserfordernis nur bedeuten, daß im Rahmen der verbleibenden Einschätzungs-, Bewertungs- und Prognosespielräume Meinungsverschiedenheiten mehrheitlich ausgeräumt werden können. Gleiches gilt, wenn der Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs diese Empfehlungen seinen Mehrheitsentscheidungen nach Art. 109 j Abs. 3 und 4 EGV zugrunde zu legen hat. Unbeschadet ihm zustehender Einschätzungs-, Bewertungs- und Prognosespielräume erlaubt es der Vertragstext dem Rat nicht, sich von seiner Entscheidungsgrundlage in den Empfehlungen nach Art. 109 j Abs. 2 EGV und damit von den vertraglich in Art. 109 j Abs. 1 EGV festgelegten und im Protokoll über die Konvergenzkriterien näher definierten Konvergenzkriterien zu lösen. Damit ist hinreichend sichergestellt, daß ohne deutsche Zustimmung - und damit ohne maßgebliche Mitwirkung des Deutschen Bundestages - die Konvergenzkriterien nicht "aufgeweicht" werden können.
Diese Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden demokratischen Legitimation berührt das Demokratieprinzip, ist jedoch als eine in Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation dieses Prinzips mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar. Die im Blick auf die Europäische Union vorgenommene Ergänzung des Art. 88 GG gestattet eine Übertragung von Befugnissen der Bundesbank auf eine Europäische Zentralbank, wenn diese den "strengen Kriterien des Maastrichter Vertrages und der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Priorität der Geldwertstabilität" entspricht (Beschlußempfehlung und Bericht des Sonderausschusses "Europäische Union [Vertrag von Maastricht]" vom 1. Dezember 1992, BTDrucks. 12/3896 S. 21). Der Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers zielt also ersichtlich darauf, für die im Unions-Vertrag vorgesehene Währungsunion eine verfassungsrechtliche Grundlage zu schaffen, die Einräumung der damit verbundenen, in der dargelegten Weise unabhängig gestellten Befugnisse und Institutionen jedoch auch auf diesen Fall zu begrenzen. Diese Modifikation des Demokratieprinzips im Dienste der Sicherung des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens ist vertretbar, weil es der - in der deutschen Rechtsordnung erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht, bewährten - Besonderheit Rechnung trägt, daß eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Insofern genügt die Verselbständigung der Währungspolitik in der Hoheitskompetenz einer unabhängigen Europäischen Zentralbank, die sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen läßt, den verfassungsrechtlichen Anforderungen, nach denen das Demokratieprinzip modifiziert werden darf (vgl. BVerfGE 30, 1 [24]; 84, 90 [121]).