Source: http://slideplayer.pl/slide/816129/
Timestamp: 2017-08-19 16:51:47+00:00
Document Index: 66399118

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'Art. 29', 'Art. 72', 'K 21/98 ', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 10', 'art. 110', 'art. 111', 'art. 110', 'art. 10', 'art. 110', 'art. 109', 'art. 98', 'art. 1', 'art. 30', 'art. 4', 'art. 110', 'Art. 4', 'art. 6', 'art. 112', 'Art. 10', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 10', 'art. 110', 'art. 111', 'art.114', 'art. 98', 'art. 128', 'art. 235', 'art. 122', 'art. 131', 'art. 131', 'art. 192', 'art. 189', 'art. 188', 'art. 206', 'art. 211', 'art. 110', 'art. 119', 'art. 107', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 122', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 106', 'art. 19', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 7', 'Art. 10', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 23', 'Art. 23', 'art. 17', 'Art. 31', 'Art. 92', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 70', 'Art. 110', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 19', 'art. 111', 'art. 179', 'Art. 12', 'art. 86', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 7', 'art. 95', 'art. 111', 'art. 95', 'art. 111', 'art. 95', 'art. 8', 'art. 21', 'art. 9', 'art. 16', 'art. 104', 'art. 6']

OpublikowałWacław Żal Został zmieniony 3 lata temu
2 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Przyczyny tworzenia organów wewnętrznych parlamentów: naturalna tendencja wszystkich ciał kolegialnych do tworzenia wewnętrznego mechanizmu zarządzania własnymi sprawami; ciała kolegialne ze względu na swój liczny skład nie są zdolne do efektywnego, bezpośredniego wykonywania całości zadań, wymogi organizacji pracy nakazują „rozpisanie” niektórych ról formalnie przynależnych organowi kolegialnemu na rzecz wewnętrznych organów, działających jednak na rzecz całego organu, „tworzenie w parlamencie (jego izbie) – ciele kolegialnym, o znacznej (z reguły kilkusetosobowej) liczebności – struktur wewnętrznych, nazywanych organami wynika z oczywistej konieczności zapewnienia uporządkowanego i efektywnego procedowania oraz z praktycznej potrzeby usprawnienia pracy” (P. Czarny/B. Naleziński) „Specyfika działalności [parlamentu] polega na tym, że konieczny jest „wewnętrzny podział pracy” między deputowanymi, wyrażający się w powołaniu organów, które w jego imieniu dokonują czynności związanych z organizowaniem, przygotowaniem i kierowaniem działalnością izby” (P. Czarny/B Naleziński)
3 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
„Wyposażenie parlamentu w organy wewnętrzne stanowi jeden z elementarnych czynników warunkujących prawidłowe wykonywanie swych kompetencji przez zgromadzenie. Dwie sfery działania, które zresztą wzajemnie się łączą są podstawowym uzasadnieniem tworzenia organów parlamentu. Koniecznym jest z jednej strony przygotowanie posiedzeń zgromadzenia, z drugiej zaś niezbędne jest zachowanie ciągłości jego pracy oraz zapewnienie jego operatywności – co niemożliwe w sensie dosłownym dla samego parlamentu ze względu na zbyt liczny skład – jest w zupełności realne dla jego organów” (Z. Kędzia) „system organów wewnętrznych zgromadzenia to wreszcie także jedna z gwarancji materialnych niezależności (autonomii) parlamentu od innych organów państwa” (Z. Kędzia)
4 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Organy parlamentu – w ujęciu formalnym podmioty, których rola jako organów parlamentu została jednoznacznie przesądzona w akcie prawnym jak konstytucja, ustawa o parlamencie (np. w Izraelu ustawa konstytucyjna o Knesecie, w Szwecji akt o Rikstagu) lub regulaminie parlamentarnym. - w ujęciu materialnym – podmiot prawnie (np. konstytucyjnie, ustawowo lub regulaminowo) wyodrębniony pod względem osobowym i kompetencyjnym, wykonujący zadania właściwe parlamentowi, wykonywane w jego imieniu i w jego „zastępstwie”. „Zastępstwo” to ma specyficzny charakter, wynika z organizacji pracy i wyodrębnienia w tym celu mniejszych zespołów ludzkich dla efektywniejszej pracy, nie oznacza w zasadzie wykonywania zadań „zamiast” parlamentu; wyjątkami są takie organy, które w okresie przejściowym (np. w przerwie międzykadencyjnej) wykonują zadania zastrzeżone parlamentu (np. Stała Deputacja w Hiszpanii).
5 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Typologia organów parlamentarnych: ze względu na liczebność osób tworzących organ: organy jednoosobowe i kolegialne; w podziale tym, obok kwestii funkcjonalnych związanych zwykle z wieloosobową strukturą zawiera się wszakże o wiele istotniejszy problem z punktu widzenia funkcjonowania parlamentu – reprezentatywność organu. ze względu na rodzaj wykonywanych zadań: organy kierownicze (rozstrzygające), organy pomocnicze i organy opiniodawcze; z reguły jednak podział ten nie jest całkowicie jednoznaczny, gdyż występują organy, które posiadają złożone (mieszane) rodzaje zadań, ze względu na podstawę prawną ich istnienia: organy konstytucyjne i organy regulaminowe, ze względu trwałość zadania wykonywanego przez dany organ: organy stałe i organy przejściowe (nadzwyczajne).
6 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Modele organu kierowniczego parlamentu: model westminsterski, model amerykański (kongresowy), model francuski.
7 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Model westminsterski, ewoluował przez kilkaset wieków, począwszy od funkcjonariusza powoływanego przez monarchę i będącego jego przedstawicielem. Pierwsze próby zerwania z tą tradycja nastąpiły na początku rewolucji angielskiej w 1641r., ale ostatecznie model niezależnego od monarchy speakera Izby Gmin w połowie XVIII wieku, kiedy speakerem był Richard Onslow, który sprawował swój urząd przez 33 lata. Wtedy też narodziła się zasada bezstronności speakera, rozumiana także jako jego odcięcie się od ugrupowania, z którego pochodzi. Nie zmienia to faktu, że z reguły funkcja speakera Izby Gmin była obsadzana od 1940r. przez ugrupowanie mające większość parlamentarną. Złamanie tej tradycji nastąpiło dopiero w 1992r., kiedy speakerem została przedstawicielka Partii Pracy Betty Boothroyd (pierwsza w historii kobieta na tym stanowisku). Speaker wybierany jest przez członków Izby Gmin, ale często ustalenie zapada przez aklamację. Przyjęte jest także, że stanowisko speakera jest sprawowane przez kilka kadencji, a osoba je opróżniające kończy w ten sposób swoją karierę polityczną. Nie uczestniczy w głosowaniach chyba, że następuje równość głosów wówczas ma głos rozstrzygający. Druga istotna cecha tego urzędu, zdolność do kontrolowania debaty ukształtowała się z końcem XIX wieku, gdy speakerem był Henry Brand i jego decyzje wprowadziły tzw. gilotynę przeciwko obstrukcji parlamentarnej stosowanej przez posłów irlandzkich dopominających się o autonomię dla Irlandii.
8 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Ukształtowały się następujące obszary aktywności speakera Izby Gmin: Przewodniczenie obradom Izby Gmin – speaker zwołuje posiedzenia Izby Gmin (także w sytuacjach nagłych na żądanie gabinetu) kontroluje stosowanie przez MP zasad procedury parlamentarnej, udziela głosu i wyraża zgodę na przedkładane wnioski, decyduje o czasie trwania debaty, wyraża zgodę na: zadawanie pytań w trybie prywatnym (PNQ), debaty w trybie natychmiastowym, rozpatruje skargi na naruszenie przywileju parlamentarnego, dokonuje interpretacji procedur parlamentarnych i tworząc precedensy, Przewodniczenie Komisji Izby Gmin – organ nadzoru służb parlamentarnych Izby Gmin, w jej skład wchodzi pięciu posłów z każdego z ugrupowań a ponadto lider Izby Gmin, sekretarz Izby i jego zastępca (ostatni dwaj powoływani przez monarchę) Wykonuje głównie funkcje ceremonialne związane z pośrednictwem między Izbą Lordów a Izbą Gmin oraz między Izbą Gmin a monarchą Speaker Izby Gmin nie pełni zastępstwa w przypadku czasowej niezdolności głowy państwa lub szefa rządu. Model westminsterski znany jest m.in. Kanadzie i Indiom, a także Izraelowi.
9 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Model amerykański, speakera Izby Reprezentantów – inspiracją dla niego był angielski model speakera Izby Gmin, jednak zasadniczą różnicą jest fakt, że speaker Izby Reprezentantów jest zawsze przywódcą partii większościowej w tej Izbie. Jest to konstrukcja mająca swe korzenie w przeszłości, kiedy reprezentacje kolonialne w walce przeciwko monarchii powoływały na swego przewodniczącego lidera opozycji. Współcześnie należy zwrócić uwagę, że speaker IR jest organem uwzględnionym w (b. zwięzłej) konstytucji USA i jednym z czterech organów jednoosobowych. Za twórcę zrębów instytucji speakera IR uchodzi Henry Clay (lata 1820 – te). W ręku speakera pozostaje prawo dysponowania większością w Izbie Reprezentantów, co daje mu możliwość sprawnego kierowania pracami Izby.
10 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Funkcje lidera Izby Reprezentantów: przywództwo partii większościowej w Izbie, przeciwdziałanie obstrukcji ze strony opozycji powoływanie Rules Committee składającej się z zaufanych osób speakera, która koordynuje procedury legislacyjne, kieruje projekty ustaw do właściwych komisji, kieruje organizacją partyjną w Izbie, przewodnictwo obrad Izby, głównie dotyczących ważniejszych przedsięwzięć legislacyjnych, wyznaczanie młodszych członków Izby do przewodniczenia Izbie w mniej istotnych sprawach; jak od osoby przewodniczącej obradom oczekuje się bezstronności co jest ważne pry ustalaniu kolejności mówców i podejmowaniu środków proceduralnych; speaker rzadko zabiera głos, może głosować, choć z reguły stosuje to w sytuacji równości głosów, kierowanie administracją Izby, odpowiada za bezpieczeństwo Izby, jej infrastrukturę, nadzoruje pracę pracowników oraz odpowiada z relacje z mediami. Speaker jest wybierany przez Kongres, przy czym kandydaci zgłaszani są przez odpowiednie frakcje partyjne, speaker wybierany jest na kadencję IR (2 lata), przy czym elekcja może być wielokrotnie ponawiana (np. Sam Rayburn był speakerem przez 18 lat), Stanowisko speakera jest drugie w kolejności zastępstwa po prezydencie
11 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Model francuski kierowania pracami Zgromadzenia Narodowego opiera się na silnej pozycji organów kolegialnych: Biuro ZN– organu składającego się z przewodniczącego ZN, 6 wiceprzewodniczących, 3 kwestorów i 12 sekretarzy; do jego zadań należy ustalanie trybu pracy nad projektami ustaw (m.in. projekty ustaw wnoszone są do biura), kierowanie pracami Zgromadzenia, organizowanie służb legislacyjnych i zarządzanie relacjami z otoczeniem oraz wykonywaniem uprawnień wobec deputowanych (np. przyjmowanie oświadczeń nt. wykonywanej działalności zawodowej, deklaracji majątkowej Konferencja przewodniczących - w skład wchodzi przewodniczący ZN, jego sześciu zastępców oraz przewodniczący frakcji parlamentarnych; do jej zadań należy ustalanie składu komisji parlamentarnych proporcjonalnie do siły poszczególnych ugrupowań (ilości posiadanych mandatów) oraz podział czasu w debacie parlamentarnej (na tej samej zasadzie) Ponadto w Zgromadzeniu Narodowym występują organy jednoosobowe: przewodniczący – kierujący pracami Biura i Konferencji, kierujący obradami Zgromadzenia, przedstawiający prezydentowi Republiki opinię w sprawie rozwiązania Zgromadzenia Narodowego oraz zastosowania art. 16 konstytucji, wskazujący trzech członków Rady Konstytucyjnej i trzech członków Narodowej Rady ds. Komunikacji Audiowizualnej. Kwestorzy – odpowiadający za problematykę finansową Zgromadzenia w tym zaciąganie kredytów i kontrolę wydatków. Zastosowanie m.in. Finlandia.
12 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Przykłady konstytucjonalizacji organów kierowniczych parlamentu. § 34 Konstytucji Finlandii Przewodniczący parlamentu i Rada Przewodniczących Parlament wybiera spośród deputowanych na każdej sesji przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących. Wybory przewodniczącego i wiceprzewodniczących parlamentu odbywają się w zamkniętym tajnym głosowaniu. Deputowany, który otrzymał więcej niż połowę oddanych głosów, zostaje wybrany. Jeżeli nikt nie uzyskał wymaganej większości oddanych głosów w dwóch pierwszych głosowaniach, wybrany zostaje deputowany, który w trzecim głosowaniu otrzymał najwięcej głosów. Przewodniczący i wiceprzewodniczący wspólnie z przewodniczącymi komisji stałych tworzą Radę Przewodniczących. Rada Przewodniczących wydaje dyspozycje dotyczące organizacji prac parlamentu i decyduje, zgodnie ze szczegółowymi przepisami niniejszej Konstytucji lub regulaminu obrad parlamentu, o trybie rozpatrywania spraw na sesji parlamentu. Rada Przewodniczących może wystąpić z inicjatywą uchwalenia lub zmiany ustawy o urzędnikach parlamentarnych lub regulaminu obrad parlamentu, jak również może przedkładać propozycje dotyczące innych przepisów związanych z funkcjonowaniem parlamentu.
13 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Artykuł 30 Konstytucji Austrii (1) Rada Narodowa wybiera ze swego grona Przewodniczącego oraz drugiego i trzeciego przewodniczącego. (4) Przewodniczącemu Rady Narodowej przysługuje prawo mianowania osób zatrudnionych w Kancelarii Parlamentu i wszystkie pozostałe kompetencje w sprawach personalnych tych osób. (5) Przewodniczący Rady Narodowej może skierować osoby zatrudnione w Kancelarii Parlamentu do wykonywania zadań parlamentarnych w klubach parlamentarnych. (6) Przy wykonywaniu przysługujących na podstawie niniejszego artykułu kompetencji administracyjnych Przewodniczący Rady Narodowej jest naczelnym organem administracji i wykonuje te uprawnienia samodzielnie. Prawo wydawania rozporządzeń przysługuje Przewodniczącemu, o ile dotyczą one wyłącznie spraw administracyjnych uregulowanych w niniejszym artykule.
14 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Artykuł 61 Konstytucji Holandii 1. Każda izba powołuje spośród deputowanych swego przewodniczącego. Artykuł 62 Przewodniczący Pierwszej Izby kieruje wspólnym posiedzeniem [izb]. Artykuł 40 niemieckiej Ustawy Zasadniczej (1) Bundestag wybiera swojego przewodniczącego, jego zastępców i sekretarzy. Art. 29 Konstytucji Czech (1) Izba Poselska wybiera i odwołuje przewodniczącego i wiceprzewodniczących Izby Poselskiej. (2) Senat wybiera i odwołuje przewodniczącego i wiceprzewodniczących Senatu. Art. 72 Konstytucji Hiszpanii 2. Izby wybierają swoich Przewodniczących oraz pozostałych członków swoich Prezydiów. Wspólnym posiedzeniom przewodniczy Przewodniczący Kongresu.
15 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Organy kierownicze polskich izb parlamentarnych. Marszałek Sejmu – instytucja o długiej tradycji historycznej, od początku parlamentaryzmu znany był podmiot kierujący obradami, początkowo noszący nazwę „dyrektora” lub „starszego”, jednak w XVI w. pojawia się pojęcie Marszałka Izby Poselskiej, co było wskazaniem a contrario do instytucji Marszałka Koronnego jako instytucji monarszej, zarządzającej dworem królewskim. Od połowy XVI w. marszałek sejmowy był wybierany przez posłów. Instytucja została utrzymana w Konstytucji 3 Maja, a także w czasach Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego (powoływani przez monarchę). Instytucja ta została odtworzona po odzyskaniu niepodległości w 1919r. W okresie I Rzeczypospolitej posiedzeniom Senatu przewodniczył monarcha lub w jego zastępstwie Marszałek Wielki Koronny. Instytucja ta została przywrócona w konstytucji marcowej z 1921r.
16 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 21/98 Najpierw więc należy wypowiedzieć się co do znaczenia prawnego przeniesienia w konstytucji dotychczasowych kompetencji Prezydium na Marszałka Sejmu i rezygnacji z regulacji Prezydium Sejmu w konstytucji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że samo opisanie (wymienienie) w konstytucji jakiejś instytucji nie nadaje jej szczególnego charakteru. Wymienienie więc w konstytucji Marszałka Sejmu i określenie jego ogólnych kompetencji (art. 110 ust. 1 i ust “Sejm wybiera ze swojego grona Marszałka Sejmu i wicemarszałków, 2. Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz”), oznacza z konstytucyjno-prawnego punktu widzenia tylko tyle, że wszelkie zmiany w opisanym statusie (art. 110) Marszałka Sejmu wymagałyby zmiany konstytucji. Marszałek Sejmu jest organem Sejmu tak jak Prezydium Sejmu, Konwent Seniorów i Komisje Sejmowe (art. 10 Regulaminu Sejmu). Warto też zwrócić uwagę na okoliczność, że Marszałek nie jest jedynym organem Sejmu wymienionym przez konstytucję. Konstytucja wymienia także komisje sejmowe - stałe i nadzwyczajne (art. 110 ust. 3 konstytucji) oraz komisje śledcze (art. 111 konstytucji). Marszałek Sejmu będąc jednoosobowym organem Sejmu jest jednocześnie jego organem kierowniczym (art. 110 ust. 1 i 2 konstytucji) i w tym sensie przejął kompetencje dotychczasowego organu kierowniczego Sejmu, jakim było Prezydium Sejmu.
17 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Należy jednak zwrócić uwagę, że w poprzednim stanie prawnym art. 10 ust. 2 zd. 2 Małej Konstytucji stanowił: Prezydium zwołuje posiedzenia Sejmu i kieruje jego pracami, gdy tymczasem art. 110 ust. 2 Konstytucji z 1997r. Stwierdza: Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz. Oznacza to, że konstytucja bezpośrednio (literalnie) nie dokonała transferu kompetencji do kierowania pracami Sejmu na Marszałka Sejmu (podobnie jak na inny organ Sejmu).
18 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Wybór Marszałka Sejmu. Instytucja Marszałka Seniora – zgodnie z polską tradycją osoba otwierająca pierwsze posiedzenie izby po wyborach parlamentarnych i powoływana na to stanowisko przez Prezydenta RP. Jednak art. 109 ust. 2 Konstytucji : „Pierwsze posiedzenia Sejmu i Senatu Prezydent Rzeczypospolitej zwołuje na dzień przypadający w ciągu 30 dni od dnia wyborów, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 98 ust. 3 i 5.” nie przewiduje tej instytucji. Przepis ten jest uzupełniony przez art. 1 ust. 1 Regulaminu Sejmu: Pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu otwiera Marszałek-Senior powołany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej spośród najstarszych wiekiem posłów. Prezydent ma więc swobodę wyboru osoby Marszałka – Seniora Sejmu. Odmiennie jest to uregulowane w regulaminie Senatu – zgodnie z art. 30 ust. 1 pierwsze posiedzenie Senatu otwiera Prezydent i powołuje na przewodniczącego najstarszego wiekiem senatora (Marszałek Senior). Instytucja Marszałka Seniora ma długą tradycję historyczną – pierwszym Marszałkiem Seniorem Sejmu Ustawodawczego w 1919r. był F. Radziwiłł, powołany przez Naczelnika Państwa. Niewątpliwie instytucja Marszałka – Seniora jest ograniczeniem autonomii parlamentu, szczególnie, że współcześnie parlamentaryzm odchodzi od udziału osoby głowy państwa w zwołaniu i konstytuowaniu się parlamentu.
19 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Zadaniem Marszałka Seniora w kolejności jest : otwarcie pierwszego posiedzenia Sejmu (w przypadku Senatu o ile nie uczyni tego Prezydent RP), powołanie tymczasowych sekretarzy Sejmu (Senatu); w przypadku Senatu, Marszałek – Senior wcześniej składa jako pierwszy ślubowanie, odebranie ślubowania od posłów (senatorów), przeprowadzenie wyboru Marszałka Sejmu (Senatu) Procedura wyboru Marszałka Sejmu: Zgłoszenie kandydata na Marszałka Sejmu – zgodnie z art. 4 ust. 2 R. Sejmu kandydaturę może zgłosić grupa co najmniej 15 posłów, przy czym 1 poseł może poprzeć tylko jedną kandydaturę; w praktyce ostatnich kadencji kandydatury są zgłaszane przez 2 – 3 największe kluby. Kandydata na Marszałka Senatu zgłaszają grupy co najmniej 10 senatorów, przy czym praktyką ostatnich kadencji było zgłaszanie 1 kandydatury. Zgodnie z przyjętą regulacją konstytucyjną (art. 110 ust. 1 – „Sejm wybiera ze swojego grona”) kandydat na Marszałka Sejmu (Senatu) musi być posłem (senatorem) Regulamin nie przewiduje przeprowadzenia debaty nad kandydaturami, ale w 2011r. odbyła się taka w Sejmie, Konstytucja milczy nt. większości niezbędnej do wyboru Marszałka; zgodnie z art. Art. 4 ust. 3 Reg. Sejmu i art. 6 ust. 1 Reg. Senatu wymagana jest bezwzględna większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (senatorów). W przypadku Marszałka Senatu, regulamin Senatu przewiduje głosowanie tajne.
20 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 1/02. Fakt, że art. 112 Konstytucji nie wspomina wyraźnie o tym, że regulamin Sejmu ma określić tryb odwoływania Marszałka i wicemarszałków Sejmu nie oznacza, że osoby pełniące te funkcje nie mogą zostać odwołane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego obowiązująca Konstytucja pozostawia Sejmowi szeroki zakres swobody co do sposobu uregulowania przesłanek i trybu odwoływania jego organów. Nie podlega dyskusji, że sprawy związane z odwoływaniem Marszałka Sejmu i wicemarszałków Sejmu dotyczą organizacji wewnętrznej Sejmu, należą zatem do zakresu wyłączności Regulaminu Sejmu i nie mogą być regulowane w drodze ustawy. Z przepisów Konstytucji nie można wyprowadzić bezwzględnego nakazu uregulowania przesłanek oraz trybu odwoływania Marszałka oraz wicemarszałków Sejmu w regulaminie izby. Kwestie te mogą być pozostawione do rozstrzygnięcia przez praktykę parlamentarną. Ocena zgodności z prawem aktów stosowania prawa przez parlament i jego organy wykracza poza zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Art. 10a Regulaminu Sejmu wprowadził instytucję odwołania Marszałka Sejmu: 1. Sejm odwołuje Marszałka Sejmu na wniosek złożony przez co najmniej 46 posłów i imiennie wskazujący kandydata na Marszałka Sejmu. 2. Sejm odwołuje i wybiera Marszałka Sejmu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, w jednym głosowaniu. 4. Rozpatrzenie wniosku, o którym mowa w ust. 1, i poddanie go pod głosowanie następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu przypadającym po upływie 7 dni od dnia jego złożenia, nie później jednak niż w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku.
21 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Odmiennie uregulowane jest odwołanie Marszałka Senatu na wniosek grupy co najmniej 34 senatorów, w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów, przy czym regulamin Senatu nie zawiera obowiązku wskazania przez wnioskodawców kandydata na nowego Marszałka Senatu. Zastępstwo Marszałka Sejmu i Senatu – sprawowane jest przez wicemarszałków; zgodnie z art. 10 reg. Sejmu: Marszałka Sejmu w zakresie przez niego określonym zastępują wicemarszałkowie Sejmu. Natomiast art. 11 reg. Senatu stwierdza: 1. Wicemarszałkowie Senatu: 1) przewodniczą w zastępstwie Marszałka obradom Senatu, 2) sprawują w zastępstwie Marszałka powierzone przez niego funkcje. 2. Podczas zastępowania Marszałka, na wicemarszałkach ciążą obowiązki oraz przysługują im prawa Marszałka wynikające z Regulaminu Senatu. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 110 ust. 1 Konstytucji przewiduje obowiązek powołania wicemarszałków.
22 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Funkcje Marszałka Sejmu (Senatu) wg. P. Czarnego i B. Nalezińskiego: kierowanie pracami izby, organizowania i inspirowania działalności izby zwana przez autorów funkcją wewnątrzsejmową, funkcja skierowana do podmiotów zewnętrznych wobec Sejmu, zwana funkcją reprezentacyjną, funkcja administracyjno – porządkowa. Z kolei wg. Z. Czeszejko – Sochackiego wyodrębnić można: a) Funkcje wewnętrznego kierownictwa ogólnego do których zalicza: funkcje koordynacyjne (zapewnienie należytego współdziałania organów Sejmu, w realizacji przypadających na nie zadań i obiegu informacji, przygotowania obrad, właściwej reakcji odpowiednich organów państwowych na instrumenty kontroli parlamentarnej oraz właściwego obiegu informacji z podmiotami zewnętrznymi (np. Senat, Prezydent), funkcje administracyjne związane z utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa na obszarze Sejmu a także związane z zatrudnianiem i zwalnianiem podległego personelu, funkcja reprezentanta pracodawcy wobec podległych pracowników; b) Funkcję kierowania bieżącego pracami Sejmu, która ma charakter wewnętrzny, związana z: przygotowaniem posiedzenia, zarządzaniem obiegiem dokumentami (Drukami) sejmowymi, zwoływaniem posiedzeń Prezydium Sejmu, Konwentu Seniorów i posiedzeń Sejmu związane z przewodniczeniem obradom Sejmu.
23 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Z kolei w oparciu o przepis art. 110 ust. 2 Konstytucji (Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz) L. Garlicki wyraża pogląd, iż przepis ten konstruuje jednocześnie trzy sektory zadań i kompetencje Marszałka Sejmu (Senatu) Zróżnicowanie tych funkcji wyraża jednocześnie złożoność kompetencji Marszałka, zarówno gdy chodzi o źródło ich regulacji (konstytucyjne, ustawowe, regulaminowe) jak i kierunek działania (skierowane do Sejmu, jego organów, poszczególnych posłów, ale także podmiotów zewnętrznych, np. NIK, RPO) Prowadzi to też do wniosku, że kompetencje te mają charakter eklektyczny, są wyrazem historycznego ich narastania i dowodzą złożonego charakteru tego organu, wykraczającego poza ramy organu wewnątrzsejmowego.
24 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Prowadzi to do dyskusji na temat tego czy poza bezspornym faktem, iż Marszałek Sejmu jest organem wewnątrzsejmowym można go także uznać za organ państwa, Pogląd taki wyraża M.Zubik w opinii którego przemawiają za tym: jednoznaczne wyodrębnienie tego organu w przepisach powszechnie obowiązujących (konstytucja), wyraźne określenie sposobu jego kreacji oraz „wyłącznie jemu przypisane komeptencje do władczego działania w imieniu i na rzecz państwa. Nie wykonuje ich tylko dlatego, że jest organem wewnętrznym Sejmu. Nie są one również związane z żadnymi funkcjami wynikającymi z bycia przez niego organem ciała kolegialnego” Pogląd ten w odniesieniu do Marszałka Senatu podziela P.B. Zientarski, aczkolwiek ilość jego kompetencji jako organu państwa jest znacząco mniejsza.
25 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Odmiennie na ten temat P. Czarny i B. Naleziński, a także TK w wyroku sygn. K 21/98: Przez ten fakt, że pozycja Marszałka i jego zadania opisane zostały w konstytucji Marszałek Sejmu nie nabył cech organu państwa (…), tak jak nie było organem państwa Prezydium Sejmu, gdy jego istnienie regulowane było w Małej Konstytucji z 1992 r. Marszałek Sejmu jest organem Sejmu tak jak Prezydium Sejmu, Konwent Seniorów i Komisje Sejmowe (art. 10 Regulaminu Sejmu). Warto też zwrócić uwagę na okoliczność, że Marszałek nie jest jedynym organem Sejmu wymienionym przez konstytucję. Konstytucja wymienia także komisje sejmowe - stałe i nadzwyczajne (art. 110 ust. 3 konstytucji) oraz komisje śledcze (art. 111 konstytucji). Z tego powodu jednak nie można by wyprowadzić wniosku, że komisje sejmowe są organami państwa. System organów państwa jest wyczerpująco opisany w konstytucji. Trzon tego systemu stanowią organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), wykonawczej (Prezydent i Rada Ministrów) i sądowniczej (sądy i trybunały), a jedną z cech odróżniających organ państwa od organu wewnętrznego jest możliwość stanowienia decyzji o charakterze władczym w szerokim znaczeniu tego słowa, a więc posiadanie określonego imperium. Ta cecha ma definiować organ państwa w tym sensie, że jest mu ona przypisana jako charakterystyczna. Nie stanie się organem państwa ten lub inny podmiot tylko dlatego, że zlecono mu wykonywanie funkcji administracji publicznej (władzy publicznej).
26 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Do kompetencji Marszałka Sejmu jako organu państwa zaliczyć można: przewodniczenie Zgromadzeniu Narodowemu (art.114 ust. 1 Konstytucji) wyrażenie opinii w przedmiocie skrócenia kadencji Sejmu i Senatu przez prezydenta (art. 98 ust. 4 Konstytucji RP), zarządza wybory prezydenckie (art. 128 ust. 2 Konstytucji RP), Zarządza referendum konstytucyjne w trybie art. 235 wyrażanie opinii w sprawie postępowania prezydenta w sprawie orzeczenia TK o częściowej niekonstytucyjności ustawy (art. 122 ust. 4 Konstytucji RP), sprawowanie zastępstwa prezydenta w razie przejściowej niezdolności do pełnienia urzędu (art. 131 ust. 1 Konstytucji RP), trwałej niezdolności do pełnienia urzędu (art. 131 ust. 2 Konstytucji RP), występowanie z wnioskami do TK w trybie sporów kompetencyjnych (art. 192 w zw. z art. 189 Konstytucji RP) oraz w trybie wnioskowym dot. przepisów prawa oraz partii politycznych (art w zw. z art. 188 Konstytucji RP), jest powiadamiany o zatrzymaniu Prezesa NIK (art. 206 Konstytucji RP) i RPO (art. 211 Konstytucji RP) i może nakazać bezzwłoczne zwolnienie.
27 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Funkcja wewnątrzsejmowa Marszałka Sejmu: a) Kierowanie obradami izby – wynika z art. 110 ust. 2 Konstytucji (‚przewodniczenie obradom”), a ponadto w art. 119 ust. 3 Konstytucji zawarta jest jedna z kompetencji tego obszaru (Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji). Marszałek otwiera i zamyka obrady, co oznacza, że przesądza o ramach czasowych obrad, otwiera i zamyka poszczególne punkty obrad, ustala porządek głosowania, może podejmować decyzje o uproszczonym trybie podejmowania decyzji, udziela głosu i może regulować czas wystąpień (w szczególności wydłużać je), dyscyplinuje posłów zwracając im uwagę poprzez wezwanie „do rzeczy”, a następnie przywołanie „do porządku” , po wykluczenie z posiedzenia; od decyzji Marszałka Sejmu o wykluczeniu poseł może odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy poseł nie bierze udziału w posiedzeniu. O sposobie załatwienia odwołania Prezydium Sejmu niezwłocznie zawiadamia Sejm, jednak nie później niż na następnym posiedzeniu. Decyzja Prezydium Sejmu jest ostateczna.
28 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
b) Organizowanie i przygotowanie prac izby; ustalanie porządku dziennego posiedzenia (po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów; w przypadku, gdy Konwent nie wyrazi jednolitej opinii, Marszałek Sejmu przedstawia problem Sejmowi, który ostatecznie podejmuje decyzję); wnioski o uzupełnienie porządku dziennego mogą zgłaszać kluby, koła oraz grupy co najmniej 15 posłów, przedstawiając je Marszałkowi Sejmu w formie pisemnej do godziny dnia poprzedzającego dzień rozpoczęcia posiedzenia Sejmu; jeżeli Marszałek ich nie uwzględni muszą stać się przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sejm w ciągu 4 miesięcy. Rozwiązania te z jednej strony zwiększają uprawnienia opozycji, ale odsuwają w czasie rozpatrzenie zagadnień, które mogą utracić swoją polityczną aktualność. Zwołanie posiedzenia i powiadomienie o nim posłów oraz organów państwa (np. prezydent, Rada Ministrów) i zlecenia niezbędnych czynności przygotowawczych takich jak np. drukowanie projektów ustaw i uchwał; zwołanie posiedzenia następuje w terminach ustalonych przez Prezydium Sejmu.
29 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
kontrola i nadawanie biegu inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom kierowanym przez organy państwowe do Sejmu; projekty ustaw i uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. Marszałek posiada samodzielne prawo zwrócenia projektu wnioskodawcy w przypadku niespełnienia wymogów formalnych określonych w Regulaminie Sejmu; projekty, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować celem wyrażenia opinii do Komisji Ustawodawczej. Komisja może większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu. Marszałek Sejmu kieruje uchwałę Senatu zawierającą poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm albo odrzucającą ustawę w całości do rozpatrzenia przez komisje, które projekt ustawy rozpatrywały. To samo dotyczy ustawy, której podpisania Prezydent odmówił, przekazując ją wraz z umotywowanym wnioskiem Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Marszałek podpisuje teksty uchwalonych ustaw i uchwał, co poświadcza autentyczność tych aktów; jest to szczególnie istotne dla Senatu i Prezydenta w postępowaniu ustawodawczym
30 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
C) inspirowanie prac Sejmu i innych organów: występowanie przez Marszałka Sejmu (Senatu) z wnioskiem do Trybunału Stanu w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności posła (senatora) za naruszenie art. 107 ust. 1 Konstytucji (W zakresie określonym ustawą poseł nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku) Marszałek Sejmu może występować do Sejmu z wnioskami o powołanie zastępców przewodniczącego i członków Trybunału Stanu, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a także posłów - członków Krajowej Rady Sądownictwa i posłów - członków Krajowej Rady Prokuratury, Prezesa NIK, rzecznika Praw Obywatelskich i Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (alternatywnie do grupy co najmniej 35 posłów) oraz Rzecznika Praw Dziecka (obok Marszałka Senatu, grupy 35 posłów i 15 senatorów) zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o RPO, Marszałek Sejmu występuje do Sejmu z wnioskiem o odwołanie Rzecznika Praw Obywatelskich gdy zrzekł się wykonywania obowiązków, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o RPD, Marszałek Sejmu (obok Marszałka Senatu, grupy co najmniej 35 posłów lub co najmniej 15 senatorów) może wystąpić o odwołanie Rzecznika Praw Dziecka.
31 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
d) strzeżenie praw Sejmu (Senatu) W sferze wewnętrznej oznacza gwarantowanie przestrzegania norm prawnych określających funkcjonowanie izby (prawidłowość działania organów izby np. przestrzeganie terminów określonych w przyjętym kalendarzu, przestrzeganie przez posłów zasad określających zasady ich pracy w izbie), w sferze zewnętrznej gwarantowanie przestrzegania przez organy zewnętrzne konstytucyjnej pozycji izby (w tym wykonywanie nałożonych na nie obowiązków konstytucyjnych i ustawowych, poddanych uszczegółowieniu przez regulamin izby – np. udzielanie w terminie odpowiedzi na interpelacje, dezyderaty, informacji i sprawozdań, prawidłowe sporządzanie projektów ustaw itp.) e) przewodniczenie posiedzeniom innych organów państwowych (Zgromadzenie Narodowe) oraz innym organom izby (Prezydium, Konwent Seniorów), a także pierwszym (konstytuującym) posiedzeniom komisji sejmowych,
32 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Funkcja reprezentacyjna, polegająca na występowaniu w imieniu izby i na jej rzecz; W opinii P. Czarnego i B. Nalezińskiego zaliczyć do nich należy wyrażanie przez Marszałka Sejmu opinii na temat podpisania przez prezydenta ustawy, której niektóre przepisy zostały uznane za niezgodne z konstytucją lecz jednocześnie nie związane nierozerwalnie z ustawą (art. 122 ust. 4 Konstytucji RP); zgodnie z art. 57 ust. 1 Reg. Sejmu wystąpienie Prezydenta o przedstawienie opinii w sprawie ustawy, której poszczególne przepisy Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją, Marszałek Sejmu kieruje do komisji, które rozpatrywały projekt ustawy przed uchwaleniem jej przez Sejm, przekazując im jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący tej ustawy, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 57 ust. 2 komisje te, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia skierowania pisma Prezydenta do komisji, przedstawiają Marszałkowi Sejmu stanowisko co do celowości zwrócenia ustawy Sejmowi albo podpisania jej przez Prezydenta z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją (Marszałek Sejmu może ustalić krótszy termin przedstawienia stanowiska komisji). Odmienny pogląd wyraża M. Zubik, który uznaje tą kompetencję Marszałka Sejmu jako właściwą organowi państwa, a nie organowi Sejmu.
33 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Podobny dylemat towarzyszy kompetencji udzielania opinii prezydentowi w przedmiocie skrócenia kadencji; obaj krakowscy uczeni traktują kompetencje Marszałków Sejmu i Senatu jako wyraz funkcji reprezentacyjnej ale jednocześnie zauważają, że „Marszałek może przedstawiać głowie państwa swoje własne zdanie (podkr. A.K.), nawet jeśli byłoby ono sprzeczne z poglądami większości posłów. Zajmując stanowisko powinien kierować się dobrem kraju i obroną praw Sejmu, a także brać pod uwagę opinie klubów poselskich i poszczególnych posłów”. Nieco inaczej obaj badacze traktują wnioski Marszałka (Marszałków) kierowane do Trybunału Konstytucyjnego. Ich zdaniem „prawo złożenia wniosku przez Marszałka Sejmu (Senatu) należy w tym przypadku interpretować jako pewien szczególny rodzaj działania w imieniu izby i w celu obrony jej praw. Tak więc choć Marszałek samodzielnie decyduje o wystąpieniu do TK, winien to czynić jako reprezentant Sejmu (Senatu) w obronie jego naruszonych lub zagrożonych praw. Jednocześnie nie jest całkowicie wykluczone wystąpienie Marszałka do TK w przypadku sporu kompetencyjnego, dotyczącego wykonywania przyznanych mu przez konstytucję jego „własnych” uprawnień (np. teoretycznie jego sporów z Marszałkiem Senatu o to kto w konkretnej sytuacji jest uprawniony do zastępowania Prezydenta RP)” W opinii M. Zubika ta kompetencja Marszałków należy do nich jako do organów państwa, co – jeśli zgodzić się z tą opinią – autonomizuje decyzję Marszałka wobec izby.
34 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu.
Do elementów funkcji reprezentacyjnej zaliczyć należy także występowanie przez Marszałka o zwolnienie zatrzymanego posła (senatora) – art. 106 ust. 5 Konstytucji RP, a także Prezesa NIK i Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka Funkcja administracyjno – porządkowa opiera się na założeniu, że Marszałek „sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Marszałkowskiej” (art. 19 ust. 1 pkt. 13 Reg. Sejmu oraz art. 8 ust. pkt. 16 Reg. Senatu); jej istotą jest samodzielne zapewnienie prawidłowych warunków dla funkcjonowania izby, wolnego od ingerencji innych podmiotów (np. policji); ponadto zapewnia finansowanie Kancelarii Sejmu (będącego zapleczem logistycznym Sejmu i posłów)poprzez ustalenie jej budżetu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich i Prezydium Sejmu, Różne kompetencje, nie mieszczące się w obrębie jednej funkcji: związane z funkcją odrębnego organu państwowego, związane z powoływaniem Głównego Inspektora Pracy i jego zastępców, wiceprezesów NIK i członków Kolegium NIK po zasięgnięciu opinii sejmowej Komisji ds. Kontroli Państwowej, kierownika Krajowego Biura Wyborczego nadawanie statutu NIK, nadawanie statutu Kancelarii Sejmu zlecanie audytu NIK
35 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Prezydium Sejmu – instytucja mająca początki w 1919r. (w skład wchodził Marszałek, pięciu wicemarszałków i dziewięciu sekretarzy Sejmu), utrzymana także pod rządami konstytucji kwietniowej z 1935r.; w okresie PRL oraz w III RP do 1997r. utrwaliła się silna pozycja Prezydium Sejmu jako organu kierowniczego; znamienne, że pozycja Prezydium Senatu nie była już tak silna, na korzyść Marszałka Senatu) Konstytucja z 1997r. Doprowadziła do dekonstytucjonalizacji Prezydium Sejmu, organ ten pozostał organem regulaminowym Sejmu i Senatu (art. 9 pkt. 2 Reg. Sejmu, art. 4 pkt. 2 Reg. Senatu) Prezydium Sejmu powstaje ex lege, wraz z powołaniem wicemarszałków Sejmu. W jego posiedzeniach z głosem doradczym bierze udział Szef Kancelarii Sejmu. Liczba wicemarszałków ustalana jest odrębnie uchwałą Sejmu na początku kadencji; odrębnie w przypadku Senatu - art. 7 ust. 1 Reg. Senatu przewiduje nie więcej niż 4 wicemarszałków. Wicemarszałkowie Sejmu powoływani są na wniosek grupy co najmniej 15 posłów, natomiast Senatu na wniosek grupy co najmniej 10 senatorów. Wybór następuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (senatorów) Art. 10a ust. 5 Reg. Sejmu: Sejm odwołuje wicemarszałka Sejmu, na wniosek złożony przez co najmniej 15 posłów, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
36 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Pracami Prezydium kieruje Marszałek, zgodnie z art. 13 ust. 1. Reg. Sejmu porządek dzienny i termin posiedzenia Prezydium Sejmu ustala Marszałek Sejmu, podobnie Marszałek Senatu na podstawie art. 10 ust. 1 Reg. Senatu. Kompetencje Prezydium nie mają charakteru jednolitego – zarówno na ich charakter prawny (wiążące i opiniodawcze) jak i materialną treść: dot. pracy całej izby, związane z działalnością komisji, dotyczącą indywidualnych spraw poselskich/senatorskich oraz spraw organizacyjno – administracyjnych. Kompetencje Prezydium zawarte są głównie w regulaminach niekiedy także w ustawach, co jest kwestionowane ze względu na pozakonstytucyjny charakter tego organu.
37 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Uprawnienia związane z pracami Sejmu, komisji i sprawami poselskimi: ustalanie planu pracy Sejmu, w tym tzw. tygodni posiedzeń Sejmu i terminu posiedzenia Sejmu (brak w przypadku Prezydium Senatu) dokonywanie wykładni regulaminu, opiniowanie decyzji Marszałka podejmowane na jego prośbę: nadawanie biegu inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom kierowanym do Sejmu, projektu budżetu Kancelarii Sejmu, opiniowanie projektów wobec których pojawiły się wątpliwości co do zgodności z prawem inicjowanie uchwał Sejmu, w tym regulaminu Sejmu (brak w przypadku Senatu), projektu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego oraz Prezydium Sejmu po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów przedstawia Sejmowi propozycję przeprowadzenia debaty w ramach limitów czasowych przysługujących klubom i kołom poselskim, Prezydium Sejmu określa środki służące przestrzeganiu limitu czasowego przysługującego posłowi na zadanie pytania oraz zasady zastosowania tych środków, zgłaszanie wniosku w sprawie tajności obrad, Zgłaszanie (obok grupy co najmniej 50 posłów) kandydatów na stanowisko sędziego TK,
38 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Kompetencje wynikające z ustawy u wykonywaniu mandatu posła i senatora: Zasady wypłacania uposażeń posłom i senatorom określają odpowiednie prezydia obu izb Prezydium Sejmu oraz Prezydium Senatu mogą: 1) określać inne okoliczności (poza funkcją przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego komisji oraz przewodniczącego stałej podkomisji) uzasadniające wypłacanie dodatków do uposażenia oraz ustalać ich wysokość; 2) określać komisje poselskie lub senackie, których członkowie otrzymują także inne dodatki do uposażenia, oraz ustalać ich wysokość; 3) określać tryb wypłaty dodatków. Szczegółowe zasady i tryb wypłaty diet parlamentarnych oraz należności posłów i senatorów delegowanych przez Sejm i Senat poza granice kraju określają wspólnie Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu. szczegółowe zasady realizacji uprawnień do otrzymywania druków parlamentarnych, papieru listowego z nadrukiem bez uiszczania opłat określają Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu. rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z posłem lub senatorem, który przebywał na urlopie bezpłatnym w okresie sprawowania mandatu, z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru, oraz zmiana warunków jego pracy lub płacy w ciągu dwóch lat po wygaśnięciu mandatu może nastąpić tylko za zgodą Prezydium Sejmu lub Prezydium Senatu. Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu udzielają posłom i senatorom pomocy w wykonywaniu przez nich mandatów, czuwają nad wykonywaniem przez nich obowiązków parlamentarnych, jak również nad wykonywaniem wobec nich obowiązków określonych w ustawie przez organy państwowe i samorządu terytorialnego oraz podporządkowane im jednostki.
39 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Uprawnienia administracyjno – organizacyjne Prezydium Sejmu/Senatu: ustalanie zasad doradztwa naukowe na rzecz Sejmu i jego organów określanie warunków organizacyjno – technicznych tworzenia, funkcjonowania i znoszenia biur poselskich, ustalanie zasad wynagradzania pracowników Kancelarii Sejmu. Zasady działania Prezydium Sejmu: Prezydium działa w trybie posiedzeń, Porządek dzienny posiedzenia i jego termin ustala Marszałek; regulaminy izb nie przewidują możliwości alternatywnego zwoływania posiedzeń Prezydium ani wnioskowania przez pozostałych jego członków o jego zwołanie, co jest kolejnym elementem budującym pozycję Marszałka, Marszałek ma możliwość zaproszenia do udziału w posiedzeniu Prezydium dodatkowych osób, bez udziału w podejmowaniu decyzji; uprawnienia takiego nie posiadają pozostali członkowie Prezydium , Prezydium może wypowiadać się także w sprawach nie ujętych w regulaminie izby, o ile o to wystąpi sam Marszałek; bez jego wniosku rozpatrywanie zagadnień znajdujących się poza zakresem zadaniowym Prezydium jest niedopuszczalne, tym bardziej tzw. ewokacja,
40 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Komisje parlamentarne – organy, których udział w pracach parlamentarnych różnych państw ma często fundamentalne znaczenie dla ich sprawności i operatywności, czego wyrazem jest często nadawanie im konstytucyjnego statusu. W opinii H. Pajdały „rosnąca specjalizacja współczesnego parlamentaryzmu prowadzi do konieczności przekazania organom wewnętrznym wielu zakresów spraw będących istotą jego funkcjonalności” . W opinii tego Autora istnieje prawidłowość pomiędzy rolą parlamentu w systemie politycznym a znaczeniem komisji; im większa liczba komisji, tym specjalizacja parlamentu rośnie, a jego funkcje kontrolne i legislacyjne wykonywane są z większą precyzją i efektywnością polityczną. Komisja (od słowa: commissio, zlecenie, powierzenie zadania), instytucja parlamentarna znana angielskiemu prawu parlamentarnemu w XIV wieku.
41 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Współcześnie wyróżniamy różne podejście parlamentów do zadań i działalności komisji parlamentarnych: Model brytyjski (westminsterski) opiera się na powoływaniu w Izbie Gmin komisji ad hoc dla potrzeb legislacyjnych (udział w procedurze uchwalania ustaw), przy czym rola komisji polega raczej na dokonywaniu niewielkich korekt w stosunku do projektu zaaprobowanego przez Izbę Gmin. Ponadto w systemie brytyjskim funkcjonuje system tzw. select committee, spełniających rolę kontrolną w stosunku do organów administracji (rządu w szerokim znaczeniu), czyli resortowe select committee, wobec zasadniczych problemów czyli topical select committee (takich jak wydatki budżetowe – Public Accounts Select Committee, kontrola prawodawstwa unijnego – European Scrutiny Committee, itp.), oraz nadzorujące sprawy wewnętrzne izby, tzw. internal select committee. Ponadto powoływane są w Izbie Gmin tzw. ogólne komisje np. Wielkie Komisje tzw. Szkocji, Irlandii Północnej czy Walii, a także Ustawodawstwa Delegowanego. Ważnym aspektem funkcjonowania Izby Gmin jest istnienie tzw. Komisji Całej Izby, której posiedzenie co do składu nie różni się od posiedzenia Izby Gmin lecz jest mniej sformalizowane (np. nie przewodniczy jej Speaker IG). W pracy uwidacznia się wyraźnie podział na rządzącą większość (aktywny udział członków rządu) oraz opozycję;
42 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Model europejski (kontynentalny) – charakteryzuje się systemem komisji stałych, z reguły wyspecjalizowanych resortowo lub problemowo, posiadających uprawnienia w zakresie ustawodawstwa jak i kontroli działalności rządowej; niektóre z konstytucji przewidują uprawnienie komisji parlamentarnej do uchwalania ustaw (Włochy, Hiszpania); ponadto powoływane mogą być nadzwyczajne komisje o charakterze śledczym, Model amerykański, zakładający, że komisje są „małymi parlamentami”, które łączą uprawnienia zarówno ustawodawcze jak i kontrolne. Udział komisji w ustawodawstwie ma dominujący wpływ na kształt ostatecznie przyjętych projektów, debaty w posiedzeniach całej izby mają znaczenie formalne. Komisje mają daleko idące, stałe kompetencje kontrolne, w istocie o charakterze śledczym, z możliwością przesłuchania osób wezwanych przez komisję.
43 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
W opinii H. Pajdały można wskazać następujące prawidłowości w zakresie organizacji i funkcjonowania komisji parlamentarnych: komisje przybierają zbliżoną postać organizacyjno-strukturalną na danym obszarze kultury prawnej i tradycji instytucjonalnej; od tej generalnej reguły występują jednak pewne wyjątki jak np. wyjątkowa na tle skandynawskiego systemu parlamentarnego aktywność fińskiej tzw. Wielkiej Komisji; występują także pewne różnice funkcjonalnie w porównywalnych obszarach aktywności np. w sferze udziału w procedurze legislacyjnej (np. możliwość uchwalenia ustawy przez komisję parlamentarną we Włoszech czy Hiszpanii), komisje spełniają rosnące zapotrzebowanie parlamentów na specjalizację i merytoryczną stronę prac — głównie legislacyjnych i kontrolnych. Nie zawsze oznacza to podobieństwa ról ustrojowych i skali aktywności komisji parlamentarnych w poszczególnych systemach ustrojowych, a niekiedy podobieństwo jest zwodnicze i sprowadza się do wyodrębnienia mniejszych kolektywów deputowanych, pracujących w bardziej kameralnych warunkach niż w przypadku obrad całego parlamentu (przy czym niekiedy nawet ten warunek nie jest spełniony jak w przypadku Komisji Całej Izby w Izbie Gmin czy Wielkiej Komisji w Finlandii), obserwacja kontynentalnego modelu funkcjonowania komisji parlamentarnych w okresie międzywojennym prowadziła H. Kelsena do opinii o przewadze merytorycznej prac komisji parlamentarnych nad pracami całego parlamentu, którego rola - w jego opinii tego uczonego sprowadzała się do autoryzacji ustaleń komisji; wniosek ten współcześnie wydaje się nie mieć wartości bezwzględnie poznawczej.
44 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
udział w pracach komisji wydaje się być zasadniczym obszarem aktywności parlamentarnej deputowanego, który przy wielkości osobowej izb parlamentarnych i dyscyplinie partyjnej organizującej posiedzenia plenarne (obrady) parlamentu ma niewielkie możliwości zaznaczenia swojego udziału w pracy parlamentu, podziały polityczne (partyjne) są elementem uwzględnionym zarówno w konstrukcji składu komisji jak i w ich działalności; prace komisji z jednej strony ukazują istniejące linie podziałów politycznych, lecz z drugiej mogą być miejscem osiągania porozumienia – zależne to jest od przyjętego w danym państwie systemu partyjnego oraz modelu opozycji parlamentarnej.
45 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
§ 35 Konstytucji Finlandii Komisje parlamentu Parlament powołuje w każdej kadencji następujące komisje: Wielką Komisję, Komisję Konstytucyjną, Komisję Spraw Zagranicznych, Komisję Finansów i inne komisje stałe przewidziane w regulaminie obrad parlamentu. Ponadto, parlament może powołać komisję nadzwyczajną w celu przygotowania lub zbadania określonej sprawy. Wielka Komisja składa się z dwudziestu pięciu członków. Komisja Konstytucyjna, Komisja Spraw Zagranicznych, Komisja Finansów składają się przynajmniej z siedemnastu członków każda. Inne komisje stałe składają się przynajmniej z jedenastu członków każda. Dodatkowo, każda komisja powinna mieć odpowiednią liczbę zastępców członków. Dla kworum w komisji wymagana jest obecność przynajmniej dwóch trzecich jej członków, chyba że dla rozpatrywania danej sprawy przewidziane jest wyższe kworum. § 37 (…). Parlament dokonuje wyboru komisji i innych organów. Jeżeli wyboru nie dokonano w drodze konsensusu, jest on dokonywany w proporcjonalnych wyborach.
46 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Artykuł 43 niemieckiej Ustawy Zasadniczej (1) Bundestag oraz jego komisje mogą zażądać obecności każdego członka Rządu Federalnego. (2) Członkowie Bundesratu oraz Rządu Federalnego, jak również ich pełnomocnicy, mają prawo wstępu na wszystkie posiedzenia Bundestagu oraz jego komisji. Muszą oni być w każdej chwili wysłuchani. Artykuł 45 Bundestag powołuje Komisję do spraw Unii Europejskiej. Może ją upoważnić do wykonywania wynikających z art. 23 praw Bundestagu wobec Rządu Federalnego (Art. 23 ust. 3 Rząd Federalny stwarza Bundestagowi możliwości przedstawienia stanowiska przed swoim współdziałaniem w stanowieniu prawa Unii Europejskiej. Rząd Federalny bierze pod uwagę stanowisko Bundestagu w trakcie negocjacji. Szczegóły regulowane są w drodze ustawy. ) Artykuł 45a (1) Bundestag powołuje Komisję Spraw Zagranicznych oraz Komisję Obrony. (2) Komisja Obrony posiada także uprawnienia komisji śledczej. Na wniosek jednej czwartej swoich członków ma ona obowiązek przeprowadzenia dochodzenia w określonej sprawie. Artykuł 45c (1) Bundestag powołuje Komisję Petycji, do której obowiązków należy rozpatrywanie petycji i zażaleń kierowanych do Bundestagu, zgodnie z art. 17 Ustawy Zasadniczej.
47 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Art. 31 Konstytucji Czech (1) Izby powołują komitety i komisje jako swoje organy. (2) Działalność komitetów i komisji określa ustawa. Art. 92 Konstytucji Słowacji 1. Rada Narodowa Republiki Słowackiej tworzy [składające się] z posłów komitety jako swoje organy inicjujące i kontrolne; ich przewodniczących wybiera w tajnym głosowaniu. 2. Tryb działania Rady Narodowej Republiki Słowackiej i jej komitetów określi ustawa.
48 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Art Konstytucji Portugalii (Komisje) 1. Zgromadzenie Republiki powołuje komisje przewidziane w Regulaminie i może powołać nadzwyczajne komisje śledcze oraz komisje nadzwyczajne w jakimkolwiek innym określonym celu. 2. Skład komisji odpowiada liczebności partii politycznych w Zgromadzeniu Republiki. 3. Petycje kierowane do Zgromadzenia są rozpatrywane przez poszczególne komisje lub przez komisję specjalnie w tym celu powołaną, która może wysłuchać opinii pozostałych komisji właściwych rzeczowo, przy czym w każdym przypadku można zwrócić się o złożenie zeznań do każdego obywatela. 4. Niezależnie od powoływania komisji śledczych na ogólnych zasadach, są one obowiązkowo powoływane, gdy zażąda tego jedna piąta ogólnej liczby deputowanych, w granicach jednej komisji na deputowanego i na sesję parlamentarną. 5. Parlamentarne komisje śledcze korzystają z uprawnień śledczych przysługujących władzom sądowniczym. 6. Stanowiska przewodniczących komisji są rozdzielane pomiędzy poszczególne kluby parlamentarne, proporcjonalnie do liczby ich przedstawicieli. 7. W posiedzeniach komisji, na których są omawiane regionalne propozycje ustaw, mogą brać udział przedstawiciele zainteresowanego regionalnego zgromadzenia ustawodawczego, na zasadach określonych w Regulaminie.
49 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Art. 72 Konstytucji Włoch Każdy projekt ustawy, przedstawiony jednej z izb jest, stosownie do postanowień jej regulaminu, rozpatrywany przez jedną komisję, a następnie przez samą izbę, która uchwala go, głosując artykuł po artykule oraz całość projektu w głosowaniu końcowym. Regulamin ustala procedury skrócone dla projektów ustaw, które uznane zostały za pilne. Regulamin może też ustalić, w jakich sytuacjach i formach rozpatrzenie i uchwalenie projektów ustaw jest przekazywane komisjom, również stałym, utworzonym w sposób umożliwiający odzwierciedlenie proporcji grup parlamentarnych. Art. 75 Konstytucji Hiszpanii 1. Izby działają na plenum i w komisjach. 2. Izby mogą przekazać stałym komisjom ustawodawczym uchwalanie projektów lub wniosków ustawodawczych. Jednakże plenum może w każdej chwili przejąć rozpatrzenie i uchwalenie dowolnego projektu lub wniosku ustawodawczego, który był przedmiotem delegacji. Art. 70 ust. 2 Konstytucji Grecji Regulamin Izby Deputowanych przewiduje, że wykonywane przez nią prace ustawodawcze, mogą również być powierzone stałym komisjom parlamentarnym, (…).
50 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Komisje sejmowe i senackie w Polsce – generalna koncepcja tych organów traktuje je jako organy pomocnicze czyli usprawniające działalność obu izb poprzez omówienie, opracowanie i przygotowanie spraw powierzonych przez izbę, przedstawionych następnie do ich decyzji, głównie dotyczących ustawodawstwa (dotyczy obu izb), a także mieszczących się w zakresie szczegółowej kontroli parlamentarnej (w ramach funkcji kontrolnej Sejmu). Polska koncepcja komisji parlamentarnych wyklucza w szczególności przejęcie (lub przekazanie komisji przez izbę) przez komisję zadań i kompetencji zastrzeżonych dla izb. Natomiast sytuacja odwrotna, czyli pominięcie udziału komisji w postępowaniu ustawodawczym (w przypadku obu izb) lub w zakresie kontroli (w przypadku Sejmu) i skoncentrowanie tego rodzaju aktywności (ustawodawczej i kontrolnej) w izbie jest możliwe i dopuszczalne, co nie oznacza, że racjonalne.
51 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Tradycja polskich komisji parlamentarnych sięga XVI wieku, kiedy to Marszałek Izby Poselskiej powoływał komisje o mieszanych charakterze (poselsko- senatorskie, składające się z reprezentantów wszystkich prowincji) w celu: „układania konstytucji”, czyli przygotowania ustaw oraz „słuchania liczby” czyli kontroli działalności podskarbich. Konstytucja 3 Maja przewidywała istnienie komisji, przez które musiały przejść wszystkie projekty ustaw, a do ich obowiązków należało m.in. prowadzenie kontroli, aby przedłożone projekty nie były sprzeczne z konstytucją. System komisji został przywrócony przez Sejm Ustawodawczy w 1919r., a ich zadaniem było „przygotowanie przedmiotu obrad sejmowych”; komisje w swym składzie odzwierciedlały proporcje partyjne wśród posłów, co ze względu na niestabilność przynależności politycznej posłów prowadziło do częstych zmian w ich składach. Z drugiej strony utarł się wtedy ważny zwyczaj parlamentarny zgodnie z którym w składzie komisji dominowali fachowcy w określonych dziedzinach, dzięki czemu udawało się osiągnąć często ponadpartyjne porozumienie w sprawach przygotowanych przez komisję.
52 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Konstytucja Marcowa z 1921r. i rozwijający ją regulamin Sejmu wprowadził system stałych („dla pewnych rodzajów spraw” – resortowe i problemowe) i nadzwyczajnych („dla spraw poszczególnych”) oraz śledczych komisji sejmowych. Komisje realizowały zadania w zakresie ustawodawstwa jak i funkcji kontrolnej. Konstytucja kwietniowa z 1935r. Ograniczyła znaczenie komisji sejmowych, ograniczając je do aktywności w obszarach zleconych przez Sejm, głównie o charakterze legislacyjnym.
53 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
System komisji sejmowych w świetle Konstytucji RP i regulaminu Sejmu: Art. 110 ust. 3 Konstytucji RP Sejm powołuje komisje stałe oraz może powoływać komisje nadzwyczajne. Art. 17 Regulaminu Sejmu 1. Komisje sejmowe są organami powołanymi do: 1) rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu, 2) wyrażania opinii w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu. 2. Komisje sejmowe są organami kontroli sejmowej w zakresie określonym Konstytucją i ustawami. Art. 18 Regulaminu Sejmu ustanawia 27 stałych komisji sejmowych, których zakres działania został określony w załączniku do Regulaminu Sejmu. Art. 19 Regulaminu Sejmu 1. Sejm może powoływać i odwoływać komisje nadzwyczajne; powołując takie komisje, Sejm określa cel, zasady i tryb ich działania. Ponadto, art. 111 Konstytucji RP: Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy. Tryb działania komisji śledczej określa ustawa. Przepis ten zrealizowany został przez ustawę z dnia 21 stycznia 1999r. o sejmowej komisji śledczej (tekst jednolity Dz.U. Nr 151 poz.1218 z 2009r.) Ponadto istnienie sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej przewiduje ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o Trybunale Stanu
54 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Współcześnie w opinii H. Pajdały następujące zakresy działalności Sejmu wpływają na działania organizacyjne w sferze komisji sejmowych: uchwalanie ustaw (w tym ustawy budżetowej), rozpatrywanie sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, powoływanie osób na funkcje publiczne, realizowanie kontroli parlamentarnej (w granicach konstytucji i ustaw), w tym odpowiedzialności konstytucyjnej, ustalanie własnej organizacji i trybu pracy (zasada autonomii parlamentu).
55 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
M. Zubik zwraca uwagę, że kompetencje komisji sejmowych ukształtowane przede wszystkim w ustawodawstwie dokonują niekiedy przesunięcia kompetencyjnego komisji sejmowych (co znajduje wyraz także w ich pozycji ) co ujmuje zwrotem „od stanowienia ustaw do współrządzenia”, np. art. 179 ust. 4 ustawy o finansach publicznych: Rada Ministrów po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu podejmuje, w drodze rozporządzenia, decyzję o blokowaniu wydatków. Rozwiązanie takie jest wątpliwe z punktu widzenia zasady podziału władzy, a także zasady odpowiedzialności politycznej rządu
56 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Komisje senackie w świetle Regulaminu Senatu: Art. 12. 1. Komisje Senatu są organami powołanymi do rozpatrywania i opracowywania spraw z własnej inicjatywy oraz przekazanych im przez Senat, Marszałka Senatu lub Prezydium Senatu. 2. Komisje w ramach swoich kompetencji rozpatrują i przedstawiają Senatowi sprawozdania dotyczące ustaw uchwalonych przez Sejm. 3. Komisje zajmują również stanowiska co do prawidłowości wprowadzania w życie i sposobu wykonywania ustaw.
57 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Klasyfikacja komisji sejmowych: ze względu na okres działania na który zostały powołane: a) komisje stałe, powoływane z reguły na początku kadencji, lecz najczęściej kontynuujące działalność w obszarze im wyznaczonym swoich poprzedniczek, b) komisje nadzwyczajne powoływane dla spraw o charakterze jednostkowym (np. opracowanie projektu ustawy – np. zgodnie z art. 86 b Sejm może powołać Komisję Nadzwyczajną do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji, a także do spraw kodeksów); Podział ten występuje także w Senacie, przy czym komisje stałe nazywane są także „zwyczajnymi” a komisje nadzwyczajne – „doraźnymi” ze względu na natężenie prac i konieczność dostosowania do niego wielkości komisji w Sejmie występuje podział na: a) komisje małe (Komisja Kontroli Państwowej, Komisja Obrony Narodowej) , b) komisje średnie (np. Komisja Ustawodawcza, Komisja Kultury i Środków Przekazu) i c) komisje duże (np. Komisja Finansów Publicznych, Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi). ze względu na charakter spraw rozpatrywanych przez komisję: a) komisje resortowe, odzwierciedlające zakresem swego działania klasyfikację działów administracji rządowej, b) komisje pozaresortowe, działające w obszarach niewyodrębnionych resortowo (np. Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Komisja do Spraw Kontroli Państwowej), c) komisje funkcjonalne, związane z wykonywaniem wyodrębnionych funkcji Sejmu (np. Komisja Ustawodawcza, Komisja Etyki Poselskiej, Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich). Podział ten występuje również w Senacie.
58 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Powołanie komisji sejmowej: Reguły generalne: zgodnie z art. 20 ust. 1 Reg. Sejmu, Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, w drodze uchwały, wybiera skład osobowy poszczególnych komisji. W konstytucji i regulaminie brak informacji o zasadach kształtowania politycznego składu komisji, przyjęta jest w praktyce zasada parytetów, zgodnie z którą skład komisji odzwierciedla układ sił politycznych w Sejmie. Miejscem ustaleń na ten temat jest Konwent Seniorów, gdzie wpływają propozycje ze strony klubów i kół poselskich. Brakuje informacji dotyczących ewentualnych dodatkowych kwalifikacji lub umiejętności. Skład Komisji Nadzwyczajnej powołanej do nowelizacji konstytucji „powinien odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich.” Odmienny tryb powoływania Komisji Etyki Poselskiej; w jej skład wchodzą posłowie reprezentujący wszystkie kluby poselskie po jednym członku z każdego klubu. Kandydatów na członków Komisji zgłaszają przewodniczący klubów, spośród posłów o nieposzlakowanej opinii i wysokim autorytecie moralnym. Kandydat na członka Komisji lub członek Komisji może wnieść do Marszałka Sejmu umotywowane zastrzeżenie dotyczące członkostwa w Komisji innego kandydata. W przypadku utraty przez posła - członka Komisji członkostwa w klubie jego członkostwo w Komisji wygasa. Odmienny tryb powoływania komisji dotyczy także Komisji do Spraw Służb Specjalnych. W skład Komisji do Spraw Służb Specjalnych wchodzi nie więcej niż 9 posłów. Zgłoszenia kandydatów na członków Komisji dokonują przewodniczący klubów poselskich lub grupy co najmniej 35 posłów. Zgłoszenie składa się Marszałkowi Sejmu. Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu zgłoszony po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, wybiera skład osobowy Komisji w głosowaniu łącznym.
59 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Ponadto Regulamin Sejmu stanowi, że skład Komisji do Spraw Unii Europejskiej powinien odzwierciedlać proporcjonalnie reprezentację w Sejmie klubów i porozumień liczących co najmniej 15 posłów, Prezydium Sejmu ustala liczbę członków klubu lub porozumienia wchodzących w skład Komisji według następujących zasad: 1) obliczając współczynnik jako iloraz liczby członków klubu lub porozumienia i liczby 460, z dokładnością do trzeciego miejsca po przecinku, 2) mnożąc współczynnik przez liczbę 46, z dokładnością do pierwszego miejsca po przecinku, 3) zaokrąglając iloczyn, o którym mowa w pkt 2, do liczby całkowitej, na zasadach ogólnych. Przykład: klub liczący 15 posłów A) współczynnik 15:460=0,032 B) iloczyn współczynnika i liczby 46 =1,4 =1 Przykład: klub liczący 150 posłów A)współczynnik 150:460=0,326 B) iloczyn współczynnika i liczby 46 = 14,9 = 15 Prezydium Sejmu powiadamia kluby lub porozumienia o podziale miejsc przeprowadzonym z zastosowaniem zasad, o których mowa wyżej. Kluby i porozumienia zgłaszają Prezydium Sejmu kandydatów do Komisji w liczbie i w terminie określonych przez Prezydium Sejmu. Sejm podejmuje uchwałę o wyborze składu osobowego Komisji, w głosowaniu łącznym, na wniosek Prezydium Sejmu.
60 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Powołanie komisji senackiej: uchwałę w sprawie powołania komisji podejmuje Senat; projekty uchwał w sprawie powołania i rozwiązania komisji, a także ustalenia ich składów przygotowuje i przedstawia Senatowi Komisja Regulaminowa, Etyki i Spraw Senatorskich przewodniczących komisji wybiera i odwołuje Senat na wniosek Komisji Regulaminowej i Spraw Senatorskich po ustaleniu kandydata na przewodniczącego komisji przez samą komisję na swoim pierwszym posiedzeniu, zwołanym i prowadzonym przez Marszałka Senatu, Wniosek o odwołanie przewodniczącego komisji przedstawia Senatowi Komisja Regulaminowa i Spraw Senatorskich na wniosek właściwej komisji, Marszałka Senatu lub Prezydium Senatu, a także w następstwie rezygnacji przewodniczącego komisji złożonej przez niego Marszałkowi, Komisja wybiera zastępcę przewodniczącego, a za zgodą Prezydium Senatu można dokonać wyboru większej liczby zastępców przewodniczącego
61 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Ukonstytuowanie się komisji sejmowej: Zgodnie z art. 20 ust. 2 pierwsze posiedzenie komisji zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu; na posiedzeniu tym komisja wybiera ze swego grona prezydium komisji w składzie: przewodniczący oraz zastępcy przewodniczącego – w głosowaniu jawnym, większością głosów. W podobnym trybie odwoływani są przez komisję członkowie jej prezydium; wyjątek stanowi rezygnacja członka prezydium złożona na ręce Marszałka Sejmu, która wchodzi w życie z dniem jej złożenia. Odmiennie wygląda ukonstytuowanie się Prezydium Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Pierwsze posiedzenie Komisji do Spraw Służb Specjalnych zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu. Na posiedzeniu tym Komisja wybiera ze swego grona prezydium komisji w składzie: przewodniczący i do dwóch zastępców. Funkcję przewodniczącego Komisji i zastępcy przewodniczącego pełnią kolejno, po 6 miesięcy, członkowie Komisji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Regulaminu Sejmu poseł może być członkiem nie więcej niż 2 komisji stałych.
62 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Zasady działania komisji sejmowej: komisja pracuje w formie posiedzeń, posiedzenia zwoływane są w terminach ustalonych przez prezydium lub samą komisję; o terminie i porządku dziennym posiedzenia przewodniczący komisji zawiadamia Marszałka Sejmu, który może nie wyrazić zgody na odbycie posiedzenia komisji. Ponadto występują szczególne przypadki zwołania posiedzenia komisji: przewodniczący zwołuje obligatoryjnie komisję na pisemny wniosek co najmniej 1/3 członków komisji w celu „rozpatrzenia określonej sprawy”. W takim przypadku przewodniczący musi zwołać posiedzenie w terminie 30 dni od złożenia wniosku. Prezydium Sejmu może zwołać posiedzenie komisji sejmowej „w określonej sprawie” ustalając termin posiedzenia, któremu przewodniczy Marszałek Sejmu. zawiadomienie członków komisji powinno nastąpić co najmniej na 3 dni przed posiedzeniem komisji, na zasadach i w trybie określonych przez Prezydium Sejmu, chyba że posiedzenie zwołane zostało w wyniku decyzji podjętych na posiedzeniu Sejmu, ponadto o terminie i porządku dziennym posiedzenia komisji zawiadamia się Prezydium Sejmu, Najwyższą Izbę Kontroli, ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz zainteresowane organy państwowe. posiedzeniami kieruje przewodniczący lub wiceprzewodniczący komisji,
63 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
- w posiedzeniach komisji, w tym również zamkniętych, mogą uczestniczyć posłowie niebędący jej członkami; mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu (nie dotyczy to Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz komisji śledczej), w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć wybrani w Rzeczypospolitej Polskiej posłowie do Parlamentu Europejskiego. Mogą oni zabierać głos w dyskusji, lecz nie mogą składać wniosków ani brać udziału w głosowaniu (nie dotyczy Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz komisji śledczej , na żądanie prezydium komisji ministrowie oraz kierownicy naczelnych organów administracji państwowej, a także kierownicy innych urzędów i instytucji państwowych są obowiązani przedstawiać sprawozdania i udzielać informacji oraz uczestniczyć w posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania. W posiedzeniach komisji, w sprawach dotyczących opiniowania projektów ustaw co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej, uczestniczą przedstawiciele ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Osoby te mogą upoważnić pisemnie swego przedstawiciela do udziału w posiedzeniu. Prezydium komisji lub jej przewodniczący może zaprosić inne osoby niż wymienione w ust. 1 do wzięcia udziału w posiedzeniu w celu złożenia informacji i wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem obrad lub badań komisji.
64 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli, który uczestniczy w posiedzeniu komisji, może zgłaszać uwagi do sprawozdań i informacji przedkładanych komisji przez przedstawicieli Rządu bądź inne osoby uczestniczące w posiedzeniu, a na żądanie komisji udziela wyjaśnień w sprawach kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli. W posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są projekty ustaw, mogą, z zastrzeżeniem ust. 2b, uczestniczyć osoby wykonujące zawodową działalność lobbingową oraz osoby uprawnione do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową. Mogą one zabierać głos w dyskusji. W posiedzeniu komisji, na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodniczącego, mogą uczestniczyć przedstawiciele organizacji zawodowych i społecznych oraz eksperci komisji, a także inne osoby. Komisja, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji, powołuje zespół stałych ekspertów, z których 1/3 wskazuje przedstawiciel wnioskodawcy projektu ustawy o zmianie Konstytucji. Komisja Nadzwyczajna do spraw uchwalenia (nowelizacji) kodeksów powołuje zespół stałych ekspertów, z których 1/3 wskazuje wnioskodawca projektu kodeksu. Ponadto podkomisja tej komisji może także powołać zespół stałych ekspertów podkomisji.
65 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Zasady działania komisji senackiej: komisja pracuje w formie posiedzeń, w terminach ustalonych przez przewodniczącego komisji lub samą komisję; przewodniczący ma obowiązek zwołać posiedzenie na wniosek Marszałka Senatu, Prezydium Senatu lub co najmniej ¼ członków komisji; ponadto senatorowie mogą zwracać się do komisji o rozpatrzenie określonych przez nich spraw Posiedzenia mają charakter jawny, ale komisja na wniosek przewodniczącego, Marszałka Senatu lub co najmniej 3 członków komisji może utajnić obrady lub odbyć zamknięte posiedzenie, Podobnie jak w przypadku komisji sejmowych, w posiedzeniu komisji senackiej mogą wziąć udział osoby spoza składu komisji, w tym m.in. przedstawiciele rządu, lobbyści z możliwością zabrania lecz bez możliwości głosowania, Z punktu widzenia zgodności z postanowieniami art. 95 ust. 2 Konstytucji wątpliwość budzi wyposażenie komisji oraz jej przewodniczącego w prawo żądania w sprawach będących mieszczących się w zakresie jej działania od przedstawiciele Rady Ministrów, państwowych i samorządowych organów, instytucji, zakładów i przedsiębiorstw, spółek prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych oraz organizacji społecznych korzystających z dotacji z budżetu państwa współpracy z komisją w szczególności do: 1) przedstawienia informacji, wyjaśnień, opinii w formie pisemnej lub przy wykorzystaniu odpowiedniego nośnika, 2) przekazania materiałów, 3) czynnego udziału w posiedzeniach komisji.
66 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Tryb pracy komisji sejmowych: na posiedzeniu komisji, za zgodą jej przewodniczącego, mogą być obecni pracownicy biur klubów poselskich oraz dziennikarze prasy, radia i telewizji. Komisja może postanowić odbycie posiedzenia zamkniętego, określając osoby, których udział w posiedzeniu jest niezbędny. Ta część posiedzenia, podczas której zapada postanowienie, jest zamknięta. posiedzenia Komisji do Spraw Służb Specjalnych są zamknięte, z wyjątkiem wspólnych posiedzeń z innymi komisjami, które mogą być jawne. uchwały komisji zapadają większością głosów w obecności co najmniej 1/3 liczby członków komisji, chyba że ustawa lub uchwała stanowi inaczej, uchwały Komisji do Spraw Służb Specjalnych zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby członków Komisji. komisje mogą odbywać posiedzenia wspólne, którym przewodniczy jeden z przewodniczących komisji. Komisje obradujące wspólnie przyjmują uchwały większością głosów w obecności co najmniej 1/3 liczby członków każdej z uczestniczących w posiedzeniu komisji. z przebiegu każdego posiedzenia komisji sporządza się protokół, który stanowi urzędowe stwierdzenie przebiegu obrad. zasadą jest odbywanie posiedzeń w siedzibie Sejmu, jednak komisje, na zasadach i w trybie określonych przez Prezydium Sejmu, mogą przeprowadzać w wyznaczonym przez siebie składzie wizytacje oraz badania działalności poszczególnych zakładów oraz spółek z udziałem Skarbu Państwa, przedsiębiorstw i innych instytucji państwowych.
67 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Organy komisji: a) przewodniczący oraz b) prezydium komisji; prezydium jako organ kolegialny podejmuje uchwały większością głosów; w wypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji. Prezydium jest organem, który kieruje pracami komisji. Do zadań prezydium komisji należy m.in.: 1) opracowanie projektów planów pracy komisji, 2) ustalanie terminów i porządków dzienny posiedzeń, 3) czuwanie nad przygotowaniem posiedzeń, 4) zapewnianie członkom komisji otrzymywanie w odpowiednim czasie należycie przygotowanych materiałów, 5) wyznaczanie sprawozdawców (referentów) na posiedzenia komisji, 6) określa zasady i tryb korzystania przez komisje z opinii i ekspertyz, 7) zwrócenie się do właściwych organów, instytucji i organizacji o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku lub uwagi wypowiedzianej przez posła w toku posiedzenia komisji. Prezydium komisji, opracowując projekty planów pracy komisji oraz ustalając porządek dzienny posiedzenia, bierze pod uwagę wnioski klubów i kół poselskich oraz poszczególnych posłów. Prezydium komisji informuje Prezydium Sejmu o przebiegu prac komisji Prezydium komisji są przedstawiane przez Marszałka Sejmu okresowe oceny wykonania przez organy administracji państwowej obowiązków wobec Sejmu i jego organów oraz posłów;
68 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Prezydium komisji jest instancją odwoławczą od decyzji przewodniczącego komisji, stosującego środki dyscyplinarne wobec członka komisji; decyzja prezydium jest ostateczna; Wyjątek o zasady kolegialnego kierowania komisją: Komisja Etyki Poselskiej, której pracami kieruje przewodniczący, a w czasie jego nieobecności zastępca przewodniczącego. Funkcję przewodniczącego Komisji i zastępcy przewodniczącego pełnią kolejno, po 6 miesięcy, członkowie Komisji. Szczególny przypadek kolegialnego kierowania pracą komisji – Komisja do Spraw Służb Specjalnych; funkcję przewodniczącego Komisji i 2 zastępców przewodniczącego pełnią kolejno, po 6 miesięcy, członkowie Komisji. Przewodniczący komisji komisji kieruje obradami komisji; w razie nieobecności przewodniczącego obradami komisji kieruje jeden z jego zastępców. Przewodniczący ma uprawnienia dyscyplinujące posłów: wezwanie do rzeczy (jeżeli poseł w wystąpieniu odbiega od przedmiotu obrad komisji), „przywołanie do porządku” (jeżeli poseł uniemożliwia prowadzenie obrad) , wykluczenie posła z posiedzenia komisji (jeżeli poseł nadal uniemożliwia prowadzenie obrad i na tym samym posiedzeniu został już upomniany poprzez wezwanie „do porządku”), Głos przewodniczącego komisji w głosowaniu jest rozstrzygający w przypadku głosowań nad wnioskami proceduralnymi o ile doszło do równości głosów w komisji Przewodniczący podpisuje protokół z posiedzenia komisji zatwierdzony przez komisję Przewodniczący komisji kieruje do Marszałka Sejmu dezyderaty komisji
69 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Komisje mogą ze swojego składu powoływać podkomisje, określając ich skład oraz zakres działania; powołanie podkomisji stałej wymaga zgody Prezydium Sejmu, Komisja Nadzwyczajna do spraw uchwalenia lub nowelizacji kodeksów może tworzyć podkomisje stałe do szczegółowego rozpatrzenia projektu oraz zespoły robocze, także w ramach podkomisji.
70 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Tryb pracy komisji senackich: - silniejsza niż w przypadku komisji sejmowej pozycja przewodniczącego komisji, który organizuje pracę komisji i jest odpowiedzialny za jej działalność, mniejsze kompetencje dyscyplinarne przewodniczącego; senatorowi, który w swoim wystąpieniu odbiega od przedmiotu obrad komisji, przewodniczący komisji może zwrócić uwagę przywołaniem senatora "proszę do rzeczy". Po dwukrotnym przywołaniu senatora "proszę do rzeczy" przewodniczący komisji może odebrać senatorowi głos. Sprawy senatorów, którzy uniemożliwiają, poprzez rażące naruszanie przepisów odpowiednich regulaminów, pracę organów Senatu, podlegają rozpatrzeniu przez Marszałka Senatu. Marszałek, w wyniku rozpatrzenia sprawy, może: 1) zarządzić obniżenie uposażenia senatora o kwotę nieprzekraczającą połowy miesięcznego uposażenia – na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, 2) zarządzić obniżenie diety parlamentarnej senatora o kwotę nieprzekraczającą połowy miesięcznej diety – na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, 3) zarządzić utratę prawa senatora do diety parlamentarnej. W zarządzeniu tym Marszałek określa okres, w którym obowiązuje obniżenie uposażenia albo diety parlamentarnej senatora, oraz kwotę tego obniżenia. brak Prezydium komisji, uchwały komisji zapadają większością głosów w obecności co najmniej 1/3 jej członków. W głosowaniu innym niż nad wnioskami o odrzucenie, przyjęcie bez poprawek oraz wprowadzenie poprawek do ustawy, projektu ustawy albo projektu uchwały, w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego prowadzącego obrady, Komisje mogą odbywać posiedzenia wspólne, którym przewodniczy jeden z przewodniczących tych komisji,
71 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
komisje mogą ze swojego składu powoływać podkomisje, określając ich skład oraz zakres działania. Powołanie podkomisji stałej wymaga zgody Marszałka Senatu podjętej po zasięgnięciu opinii Prezydium Senatu, z przebiegu posiedzenia komisji sporządza się protokół i zapis stenograficzny, o przyjęciu lub odrzuceniu ewentualnych zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu decyduje komisja. Protokół, do którego nie wniesiono zastrzeżeń, uważa się za przyjęty, protokół podpisuje przewodniczący komisji prowadzący obrady.
72 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Komisja Śledcza: komisja śledcza jest jednym z podstawowych konstytucyjnych narzędzi kontroli parlamentarnej (sygn. U 1/08). sprawa, do zbadania której Sejm może powołać komisję śledczą, musi: 1) dotyczyć działalności organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu; 2) odnosić się do pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności; 3) „istnieć obiektywnie”; 4) być określona, tzn. stanowić zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji; 5) być określona poprzez cel, który ma zostać zrealizowany w trakcie śledztwa sejmowego (U 4/06) Znaczenia terminu „określona sprawa” użytego w art. 111 ust. 1 Konstytucji nie można utożsamiać ze „sprawą” w rozumieniu kodeksu postępowania karnego. Celem postępowania karnego jest wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz wykrycie i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sprawcy/sprawców przestępstwa/przestępstw. Natomiast celem powołania przez Sejm komisji śledczej do zbadania określonej sprawy w ramach konstytucyjnych kompetencji kontrolnych jest uzyskanie informacji o działalności administracji rządowej. Sejm może powołać komisję śledczą zarówno w wypadku, gdy zawiodły istniejące procedury wykrywania naruszeń prawa, jak i wtedy, gdy działają one właściwie. (U 1/08)
73 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
„podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć. Identyfikacja podmiotów oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua non precyzyjnego ustalenia problemów, które komisja ma rozwiązać, bądź podjąć dla stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania” (U 04/06) postępowanie przed komisją śledczą ma głównie za zadanie zbadanie okoliczności, które nie mogą lub tylko pobocznie mogą być wyjaśnione i rozstrzygnięte w postępowaniu innym niż parlamentarne. (sygn. U 1/08). Sejm, wykonując swoje funkcje kontrolne na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji, ma swobodę tworzenia komisji śledczych do badania określonych spraw zaistniałych w określonym w uchwale okresie. Badanie śledcze zawsze dotyczy zdarzeń przeszłych. Przedmiotem śledztwa sejmowego mogą być podlegające kontroli sejmowej zdarzenia z okresu działania przeszłej bądź aktualnie funkcjonującej Rady Ministrów. (sygn. U 1/08). Informacje uzyskane w toku śledztwa sejmowego mogą doprowadzić do uchwalenia przez Sejm odpowiednich regulacji prawnych, mających zapobiegać w przyszłości występującym nieprawidłowościom czy też naruszeniom prawa lub być podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności karnej albo konstytucyjnej określonych osób. Tak wyznaczony cel działania komisji śledczej powoduje, że „określona sprawa” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji obejmuje zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten może zatem dotyczyć różnych przejawów działalności administracji rządowej, które składają się na dający się wyodrębnić i sprecyzować mechanizm postępowania zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Jednocześnie przedmiot działania komisji śledczej musi być tak wyznaczony, by komisja śledcza miała faktyczne możliwości zbadania powierzonej jej sprawy w toku kadencji Sejmu. (U 01/08) Z art. 95 ust. 2 Konstytucji nie wynika ograniczenie funkcji kontrolnej Sejmu do rządu aktualnie urzędującego. Brak możliwości badania przez sejmową komisję śledczą budzących wątpliwości publiczne działań byłej Rady Ministrów czyniłby kontrolę parlamentarną w dużej mierze iluzoryczną. Z tego też właśnie powodu nie może być konstytucyjnej przeszkody do zlecenia w uchwale zbadania przez sejmową komisję śledczą także sprawy określonej działalności poprzedniej Rady Ministrów, któregoś z jej członków lub innych funkcjonariuszy administracji rządowej. (U 01/08)
74 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Konwent Seniorów i struktura polityczna Sejmu i Senatu. Regulaminy parlamentarne były w rozwoju historycznym pierwszymi aktami prawnymi, które poddały regulacji normatywnej działalność partii politycznych. W Polsce bezpośrednia regulacja klubów parlamentarnych datuje się od 1923r., pamiętać jednak należy, że już wcześniej w Sejmie Ustawodawczym istniały kluby poselskie, co więcej miały one poważny wpływ na funkcjonowanie nie tylko parlamentu ale systemu rządów – np. Komisja Główna składająca się z przedstawicieli klubów występowała do Naczelnika Państwa z kandydatem na premiera. Jednocześnie znane były próby odejścia od podziału politycznego (partyjne) najczęściej w okresach odchodzenia od zasad demokracji (konstytucja kwietniowa, PRL w latach ) w kierunku reprezentacji regionalnej (wojewódzkiej).
75 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego U 10/92 System polityczny współczesnych państw demokratycznych zakłada realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, a funkcja ta winna być sprawowana poprzez mechanizmy parlamentarne. Podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym mechanizmem stały się w praktyce partyjne kluby parlamentarne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasada wolności tworzenia partii oraz wymóg oddziaływania partii na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi nakazują m. in. zapewnienie partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im swobodne wypełnianie demokratycznej funkcji kształtowania polityki państwa, w szczególności za pośrednictwem parlamentu. Wymagania te odnoszą się również do regulacji dotyczących organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu. Regulacje te, aby były zgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi, nie mogą ograniczać swobody działania partii politycznych oraz ich parlamentarnej działalności. Zakaz ustanawiania przepisów ograniczających swobodę działania partii nie ma jednak charakteru absolutnego. (…) Konieczność zapewnienia efektywnego przebiegu prac parlamentarnych pozwala - jak z tego wynika - na różnicowanie pozycji silniejszych i słabszych ugrupowań politycznych w systemie organizacji pracy parlamentu. Reguły demokracji, oparte o stopień poparcia udzielonego danej partii w wyborach, taką możliwość wręcz zakładają. Związkowy Trybunał Konstytucyjny RFN uzasadnia ograniczenia i zróżnicowania tego typu względami "wydolności reprezentacji i sprawności funkcjonowania parlamentu" (orzeczenie ZTK z 16. VI r. 2BvE 1/91).
76 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Zasady organizujące aktywność polityczną posłów: zasada zróżnicowania form organizacji posłów w zależności od liczebności i podstaw organizacji, powiązanie form organizacji parlamentarzystów z kierowaniem pracami izby pozostawienie samorządności poselskiej kwestii organizacji wewnętrznej organizacji ich zrzeszeń, przy zachowaniu obowiązku podania do wiadomości (notyfikacji) faktu swego powstania, składu osobowego oraz wewnętrznych regulacji. Ad a) zgodnie z art. 8 Reg. Sejmu posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby poselskie lub koła poselskie oparte na zasadzie politycznej; klub tworzy co najmniej 15 posłów, natomiast koło tworzy co najmniej 3 posłów. Ponadto posłowie mogą tworzyć w Sejmie zespoły zorganizowane na innych zasadach niż zasada polityczna, przy czym regulamin nie określa liczby posłów niezbędnych do ich utworzenia. Na znaczenie organizatorskie dla funkcjonowania Sejmu przynależności politycznej wskazuje przepis, zgodnie z którym poseł może należeć tylko do jednego klubu poselskiego lub koła poselskiego. Podobnie należy interpretować postanowienie, że kluby poselskie lub koła poselskie mogą na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów.
77 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
zgodnie z art. 21 Regulaminu Senatu senatorowie mogą tworzyć w Senacie kluby senackie lub koła senackie zorganizowane na zasadzie politycznej, klub tworzy co najmniej 7 senatorów, natomiast koło tworzy co najmniej 3 senatorów; Kluby senackie lub koła senackie mogą na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów, senator może należeć tylko do jednego klubu senackiego lub koła senackiego. senatorowie mogą tworzyć w Senacie zespoły zorganizowane na innych zasadach niż zasada polityczna, władze klubów, kół, zespołów oraz porozumień podają do wiadomości (notyfikują) Prezydium Senatu ich składy osobowe oraz regulaminy (statuty) wewnętrzne.
78 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego U 10/92 1) Powołany przepis regulaminu nie ustanawia zakazu organizowania się przedstawicieli mniejszych partii w inne ugrupowania parlamentarne niż kluby. Członkowie tych partii mogą bowiem tworzyć koła poselskie. Koła te - niezależnie od osobnych uprawnień im przysługujących - nie są też całkowicie pozbawione uprawnień proceduralnych przysługujących klubowi parlamentarnemu. Mogą one w szczególności na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów (art. 9 ust. 5 regulaminu). Przedstawiciele tych porozumień o ile reprezentują co najmniej 15 posłów są pełnoprawnymi członkami tego organu (art. 16 ust. 1 regulaminu) i biorą udział w realizacji wszystkich zadań Konwentu. 2) Widoczne na tle postanowień regulaminu Sejmu zróżnicowanie statusu prawnego klubu i koła poselskiego nie narusza istoty zasady wolności partii politycznych i ich prawa do działań na terenie Sejmu, dlatego że zasada ta musi być wykładana z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu poselskiego, (…). Status prawny posłów do Sejmu, w tym prawo do tworzenia frakcji parlamentarnych, kształtowany jest nie tylko poprzez konstytucyjnie wyznaczoną rolę partii politycznych, lecz również przepis (…) który stanowi, że posłowie są reprezentantami całego Narodu, nie są związani instrukcjami wyborców i nie mogą być odwołani. Reprezentacja narodu spełnia się poprzez ogół jego reprezentantów. Jest więc rzeczą Sejmu określić w drodze regulaminu prawa posłów na terenie Sejmu i sposób ich wykonywania. W szczególności Sejm może określić, jakie uprawnienia o charakterze proceduralnym mieć winny różne, określone w regulaminie ugrupowania poselskie z punktu widzenia zdolności parlamentu do wypełniania jego konstytucyjnych zadań.
79 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Wyrok TK sygn. Pp 01/08 Zależność polityczna posłów od partii i klubu parlamentarnego wpływa niewątpliwie na sposób wykonywania przez nich mandatu, tak by dostosować zachowania do oczekiwań partii i jej klubu. Zależność ta nie sprzeciwia się jednak per se istocie mandatu wolnego. Wynika to z dobrowolnego kandydowania i przystąpienia wybranego z danej listy parlamentarzysty do klubu. Zasadzie mandatu wolnego nie sprzeciwia się również dyscyplina partyjna (klubowa), rozumiana jako podejmowanie przez władze klubu ustaleń programowych i środków ich realizacji, w szczególności w postaci zalecenia odpowiedniego głosowania przez członków klubu (koła), zobowiązanych do ich przestrzegania, wraz z możliwością nałożenia sankcji klubowych za niepodporządkowanie się tym ustaleniom i zaleceniom – przy założeniu, że parlamentarzysta może w dowolnym momencie zwolnić się z tego obowiązku przez wystąpienie z partii lub klubu (koła). Ewentualną sprzeczność między nakazem sprawowania mandatu w imieniu Narodu, zgodnie z treścią ślubowania określoną w art. 104 ust. 2 Konstytucji, a partyjną (klubową) instrukcją postępowania w konkretnej sprawie, poseł i senator ma obowiązek rozstrzygać na rzecz sprawowania mandatu w imieniu Narodu dla dobra wspólnego. Jednocześnie podporządkowanie się parlamentarzysty dyscyplinie klubowej w głosowaniach zapewnia przewidywalność ich wyników i umożliwia sprawne działanie izb parlamentu, co stanowi samoistną wartość konstytucyjną. Należy też zauważyć, że w niektórych głosowaniach klub lub koło poselskie zwalnia posłów (senatorów) z dyscypliny w głosowaniu oraz, że praktycznie w każdej kadencji Sejmu i Senatu w składzie obu izb znajdują się posłowie/senatorzy niezależni.
80 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Dyscyplina klubowa niewątpliwie ogranicza niezależność parlamentarzysty, dopóki jednak „nie nabiera wymiaru prawnego, a ogranicza się do działań politycznych, to daje się pogodzić z zasadą wolnego mandatu…”. Polityczne sankcje dyscyplinujące mogą w szczególności polegać na: ograniczeniu możliwości zabierania głosu w parlamencie w imieniu klubu, pozbawieniu członkostwa w prestiżowej komisji, wyeliminowaniu z władz klubu, a nawet pozbawieniu członkostwa w klubie i odmowie umieszczenia nazwiska na partyjnej liście wyborczej w kolejnych wyborach. Władze partii reprezentowanej w parlamencie nie mają natomiast żadnej możliwości prawnej, aby „niezdyscyplinowanego” posła/senatora pozbawić mandatu. Niemożliwe jest na gruncie Konstytucji, aby utracił mandat parlamentarzysta, który w trakcie kadencji zmienił przynależność partyjną lub klubową.
81 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Uprawnienia klubów i kół: A) odnoszące się do posłów w nich zrzeszonych: - Prawo zgłaszania wniosków, wystąpień oraz głosowania na posiedzeniu klubu lub koła (art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora), co stanowi dopuszczalną formę ingerencji w autonomię zrzeszeń politycznych w parlamencie (jednak lex imperfecta) udzielanie z ważnych przyczyn urlopu posłom przez Marszałka Sejmu w porozumieniu z prezydium właściwego klubu lub koła, zasięganie opinii właściwego klubu lub koła w sprawie odwołania posła od uchwały Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich w sprawach dyscyplinarnych oraz Komisji Etyki Poselskiej w związku z naruszeniem zasad etyki poselskiej, podmiotem uprawnionym do udziału w kampanii referendalnej jest klub poselski, klub senatorski oraz klub parlamentarny, które na rok przed dniem ogłoszenia uchwały lub postanowienia o zarządzeniu referendum zrzeszały odpowiednio posłów lub senatorów wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez komitet wyborczy wyborców, a posłowie lub senatorowie ci stanowili więcej niż połowę składu tych klubów
82 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
b) Środki wpływania przez kluby i koła na działalność izby i jej organów Konwent Seniorów Sejmu - jest organem zapewniającym współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu; identyczne brzmienie ma przepis statuujący Konwent Seniorów Senatu, w skład Konwentu Seniorów Sejmu wchodzą: Marszałek, wicemarszałkowie, przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów, przedstawiciele porozumień klubów lub kół jeżeli reprezentują co najmniej 15 posłów oraz kół parlamentarnych reprezentujących w dniu rozpoczęcia kadencji Sejmu osobną listę wyborczą; w skład Konwentu Seniorów Senatu wchodzą: Marszałek, wicemarszałkowie oraz senatorowie -przedstawiciele klubów senackich oraz przedstawiciele porozumień klubów i kół senatorskich, a także klubów parlamentarnych jeżeli skupiają co najmniej 7 senatorów. Konwent Seniorów Sejmu opiniuje w szczególności: 1) projekty planów prac Sejmu, 2) projekty porządku dziennego poszczególnych posiedzeń Sejmu i ich terminy, 3) wnioski co do trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego posiedzenia Sejmu, 4) wnioski co do wyboru przez Sejm jego organów, 5) zadania i przebieg pracy Kancelarii Sejmu, 6) inne sprawy przekazane przez Marszałka lub Prezydium Sejmu.
83 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Konwent Seniorów Senatu wykonuje swoje zadania poprzez: 1) opiniowanie projektów porządku obrad Senatu, 2) opiniowanie planu pracy oraz wypowiadanie się w sprawie terminów posiedzeń Senatu, 3) wskazywanie potrzebnych inicjatyw ustawodawczych, 4) rozpatrywanie oraz przedstawianie wniosków w sprawie sposobu prowadzenia dyskusji lub obrad Senatu, 5) rozpatrywanie innych spraw przedstawionych przez Marszałka Senatu, Prezydium Senatu lub przedstawicieli klubów i porozumień klubów i kół, Prawo do żądania zwołania Konwentu Seniorów przysługuje m.in. klubowi, Zgłaszanie przez kluby i koła poselskie wniosków do prezydiów komisji sejmowych w sprawie planów pracy komisji, Kluby i koła mogą zgłaszać wnioski o uzupełnienie porządku dziennego przedstawiając je Marszałkowi Sejmu w formie pisemnej do godziny dnia poprzedzającego dzień rozpoczęcia posiedzenia Sejmu. powoływanie komisji Etyki Poselskiej, w skład której wchodzi po jednym przedstawicielu z każdego klubu W opinii P. Czarnego i B. Nalezińskiego „oddziaływanie klubów i kół poselskich na skład i funkcje organów sejmowych, jak również warunkowanie przez nie funkcjonowania Sejmu jako całości wydaje się uzasadniać traktowanie ich jako quasi – organy sejmowe”.
84 Polskie prawo parlamentarne. Organy wewnętrzne parlamentu
Instytucje pomocnicze Sejmu: Sekretarze Sejmu najmłodszych wiekiem posłów, powoływanych przez Sejm celem pomocy Marszałkowi Sejmu; spośród tej liczby dwóch sekretarzy pomaga marszałkowi w trakcie posiedzenia Sejmu. Jeden z nich prowadzi protokół posiedzenia (krótki opis przebiegu posiedzenia, zawierający pełne teksty podjętych ustaw i uchwał), drugi natomiast prowadzi listę mówców na podstawie zgłoszeń dokonanych przez posłów. W przypadku głosowań tradycyjnych sekretarze liczą glosy w ustalonych sektorach. W przypadku głosowania imiennego posłowie – sekretarze pełnią rolę komisji skrutacyjnej. Sekretarz odczytuje także na polecenie Marszałka Sejmu komunikaty skierowane do posłów. Kancelaria Sejmu – rozbudowany zespół osób, wyposażonych w zaplecze techniczno – organizacyjne, logistyczne i biurowe, zapewniających obsługę administracyjną posłów oraz Sejmu i jego organów.