Source: http://www.beck-online.cz/bo/document-view.seam?documentId=njptembrhfpxg4s7geyv6mjsl5zv6mzvha
Timestamp: 2020-01-24 02:58:40+00:00
Document Index: 41938542

Matched Legal Cases: ['čl. 36', '§ 65', 'čl. 36', 'ÚS 2398/18\n', 'soud ', '§ 105', 'čl. 36', '§ 65', '§ 79', '§ 82', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 36', 'čl. 36', 'soud ', 'ÚS 2398/18\n', '§ 105', '§ 79', '§ 110', 'ÚS 2/19\n', 'ÚS 2338/18\n', 'ÚS 2843/18\n', 'ÚS 41/17\n', 'ÚS 1060/18\n', 'ÚS 635/18\n', 'ÚS 233/17\n', 'ÚS 3112/17\n', 'ÚS 2637/17\n', 'ÚS 3540/19\n']

SR 11-12/2019 s. 358 - Beck-online
Ústavní soud, II. ÚS 2398/18, 14. 8. 2019
SR 11-12/2019 s. 358
ÚS 2821/2019
NSS, 2 As 116/2017-25
(Rozsudek ze dne 26. 4. 2018)
Rozhodnutí překvapivé
Žaloba správní
Ústavní soud, II. ÚS 2398/18, [SR 11-12/2019 s. 358]
67. Žalobní typy ve správním soudnictví a poučovací povinnost soudu
čl. 36 odst. 1 a 2 LPS
§ 65, 79 a 82 SŘS
Před odmítnutím správní žaloby pro špatnou volbu žalobního typu je povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude případné rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je porušením práva žalobce na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 LPS.
Nález ÚS ze 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18
K věci: Stěžovatel byl uznán vinným trestným činem krádeže. S ohledem na jeho duševní postižení soud sice vyslovil jeho vinu, upustil však od potrestání a uložil mu ochranné léčení v ambulantní formě. Později si stěžovatel nechal vyhotovit výpis z evidence Rejstříku trestů, v němž byly údaje o tomto odsouzení uvedeny z důvodu trvajícího ochranného léčení. Stěžovatel podal správní žalobu proti nezákonnému zásahu, jímž údajně bylo uvedení informace o jeho odsouzení ve zmíněném výpisu. Stěžovatel označil § 105 odst. 7 TrZ, jenž byl v jeho věci aplikován, za protiústavní, neboť diskriminuje pachatele se zdravotním postižením.
KS v Praze posoudil zásahovou žalobu stěžovatele, aniž by zpochybnil volbu žalobního typu, a zamítl ji. NSS na základě kasační stížnosti stěžovatele následně rozsudek KS v Praze zrušil a žalobu stěžovatele sám odmítl, aniž by se jí věcně zabýval, neboť stěžovatel dle jeho názoru zvolil nesprávný žalobní typ.
Následné ústavní stížnosti ÚS vyhověl a rozsudek NSS zrušil, neboť jím byla porušena základní práva stěžovatele na přístup k soudu a spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 LPS.
Z odůvodnění: SŘS rozeznává několik žalobních typů, které jsou přizpůsobeny nejčastějším formám působení veřejné správy na jednotlivce. Jde především o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. SŘS), žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu (§ 79 a násl. SŘS) a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. SŘS). Dle ustálené judikatury NSS je žalobce ve správním soudnictví povinen vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v SŘS a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat. Pokud si žalobce není jist, jaký žalobní typ má využít, tak mu nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, přičemž za každou žalobu musí samostatně zaplatit soudní poplatek.
V projednávané věci se stěžovatel bránil proti postupu Rejstříku trestů zásahovou žalobou. Od počátku přitom nezpochybňoval, že Rejstřík trestů postupoval v souladu se zákonem, snažil se však poukázat na dopady tohoto postupu do sféry svých subjektivních práv, především do svého práva na svobodnou volbu povolání. Zatímco KS v Praze žalobu stěžovatele meritorně posoudil a zamítl, NSS se žalobou odmítl meritorně zabývat, neboť nesouhlasil s volbou žalobního typu. K tomu ÚS uvádí, že mu nepřísluší, aby v řízení o ústavní stížnosti vstupoval do jurisdikce NSS a vyjadřoval se k výkladu podústavního práva, konkrétně k vymezení hranic mezi zásahovou žalobou a nečinnostní žalobou a k zařazení nyní projednávané situace pod jeden či druhý žalobní typ. ÚS totiž respektuje, že stanovení koncepce jednotlivých žalobních typů je věcí správního soudnictví. Zároveň však ÚS nemohl nechat bez povšimnutí ústavní rozměr projednávané věci dotýkající se práva na přístup k soudu a považoval za nutné vytýčit několik ústavních limitů, které musejí být při novém posouzení věci zohledněny.
Z odůvodnění rozsudku NSS je zřejmé, že důvodem omezení stěžovatelova práva na přístup k soudu je procesní úprava spočívající ve striktním oddělení jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví. Přitom dle ÚS zájem na zachování jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví směřuje k zachování předvídatelnosti postupu správních soudů, tedy k ústavou chráněné hodnotě právní jistoty; lze ho tedy bezpochyby vnímat jako zájem legitimní. Zároveň však ani ten nejlegitimnější zájem nemůže nad ústavně garantovanými právy převážit bez dalšího, zcela automaticky.
Z hlediska účinné soudní ochrany tak není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů, zejména v konkrétních složitých případech, působila v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou totiž vlastní principy předvídatelnosti práva a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které jednotlivci umožňují plánovat jeho budoucnost, a neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. NSS však v projednávané věci postupoval způsobem, který stěžovateli znemožnil přístup k soudu, přičemž tento postup navíc nebyl pro stěžovatele předvídatelný a zároveň nijak nepřispěl ke zvýšení předvídatelnosti práva či k principu právní jistoty. V době podání žaloby nebylo z právního řádu ani z judikatury zřejmé, jakým procesním postupem se ve správním soudnictví bránit proti osvědčení, které žalobce považuje za zákonné, avšak protiústavní. V nepředvídatelné a judikaturou dosud neřešené situaci soud postupoval v neprospěch stěžovatele a odmítl jeho žalobu z důvodu nesprávné volby žalobního typu. Postup NSS, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 LPS.
Pokud NSS považoval volbu zásahové žaloby za nesprávnou, měl s tímto svým právním názorem nejprve obeznámit účastníky řízení a vyzvat je, aby se k této právní otázce v řízení o kasační stížnosti vyjádřili. Pokud tak neučinil, zatížil své rozhodnutí protiústavní překvapivostí. V případě, že by soud i po zvážení argumentů účastníků řízení trval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku KS v Praze a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 SŘS, neboť KS v Praze by měl ve světle recentní judikatury NSS povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby.
Zákaz překvapivých rozhodnutí přitom neznamená, že by účastníci řízení měli vždy znát závěry soudu ještě předtím, než soud vynese rozhodnutí. Znamená však, že musejí mít možnost argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. Účastníkům řízení by mělo být zřejmé, které otázky, skutkové nebo právní, jsou pro řešení věci relevantní; je třeba jim umožnit, aby se k nim mohli vyjádřit a aby mohli účinně uplatnit své argumenty. Je proto nezbytné, aby soud účastníky řízení poučil, pokud hodlá vycházet z jiné právní úpravy, jiného právního posouzení či z jiných skutkových zjištění, než mohou účastníci řízení předvídat vzhledem k dosavadnímu průběhu řízení. Opačný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 1 LPS, který zaručuje spravedlivý proces. Napadené rozhodnutí NSS pak bylo s přihlédnutím k výše uvedeným okolnostem pro stěžovatele nepředvídatelné, a tedy překvapivé, neboť bylo založeno na zcela nové právní argumentaci, která nebyla předmětem dosavadního řízení a ke které účastníci řízení neměli možnost se v průběhu řízení vyjádřit. Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je tzv. překvapivým rozhodnutím.
Zároveň zahájení řízení před správními soudy je dle současné právní úpravy z pohledu žalobce složitější než v jiných druzích soudních řízení. Zvolí-li žalobce nesprávný žalobní typ, správní soudy nemohou bez dalšího podání překvalifikovat. V řízení před správními soudy totiž podle judikatury NSS není prostor k překvalifikování žaloby na jiný žalobní typ, neboť by tím došlo k rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá. Správní soudy rovněž původně neměly povinnost poučit stěžovatele o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá a jak by měl svůj petit správně formulovat; mezi jednotlivými žalobními typy totiž judikatura NSS postavila „zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné, se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu“.
Tuto pomyslnou zeď částečně zbořil rozšířený senát NSS, když v rozsudku z 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, uvedl, že soud může zjistit, že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže (na toto rozhodnutí NSS navázala další jeho judikatura). Například žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná. Dle ÚS tak v případě nesprávné volby žalobního typu správní soudy již nejsou oprávněny odmítnout žalobní návrh bez dalšího, nýbrž jsou povinny nejprve žalobci poskytnout lhůtu k úpravě žaloby, ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení dle správného žalobního typu, což by však soud musel v rozhodnutí náležitě odůvodnit. Pokud by totiž správní soud odmítl žalobu pro nesprávnou volbu žalobního typu, aniž by předtím žalobce vyzval k úpravě žaloby na jiný žalobní typ, dopustil by se tím odepření spravedlnosti.
Současnou právní úpravu žalobních typů, resp. její přísnou interpretaci v judikatuře správních soudů lze navíc považovat za problematickou. Vzhledem k nejasnosti řady hraničních případů je žádoucí formulování obecné povinnosti soudů vždy předběžně vyhodnotit, zda skutková tvrzení žalobce nasvědčují existenci rozhodnutí, nečinnosti či zásahu, a následně případně poučit žalobce o správné formulaci žalobního petitu (a tudíž o správném žalobním typu).
ÚS tak uzavírá, že postup NSS, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 LPS. Ve světle práva na spravedlivý proces bylo povinností NSS poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu tak příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. V případě setrvání na právním názoru, že volba žalobního typu byla volbou nesprávnou, měl NS vrátit věc KS v Praze k dalšímu řízení, a tím umožnit stěžovateli úpravu žaloby tak, aby věc byla meritorně projednatelná. Napadeným rozsudkem NSS tak došlo k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele na přístup k soudu a na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 LPS.
Komentář: Publikovaný nález (ÚS jím zrušil rozsudek NSS z 26. 4. 2018, č. j. 2 As 116/2017-25, SR 7–8/2018 s. 254) lze v některých ohledech považovat za problematický. K těmto otázkám se vyjádřil ve svém odlišném stanovisku soudce Vojtěch Šimíček, když zmínil mimo jiné to, že daný nález nedává pro další řízení NSS srozumitelné sdělení, jaký žalobní typ měl žalobce v dané věci použít, že sám nález obsahuje pro stěžovatele určité překvapivé momenty (ačkoli překvapivost nález vytýká přezkoumávanému rozsudku NSS), popřípadě že ÚS by měl více respektovat názor žalobce, čeho se vlastně domáhá. Za sporné lze považovat například i to, zda je vhodné, aby o možnosti úpravy žaloby v podstatě rozhodoval NSS v řízení o kasační stížnosti, a to po právní moci předcházejícího rozhodnutí správního soudu.
Bez ohledu na tyto sporné body, které do značné míry vyplývají z velmi specifických okolností posuzovaného případu, lze jako hlavní sdělení nálezu považovat to, že správní soudy jsou do budoucna v podstatě zavázány k tomu, aby před případným odmítnutím žaloby pro zvolení nesprávného žalobního typu žalobce upozorňovaly na nutnost úpravy žaloby pro účely jejího věcného projednání. ÚS tímto reaguje na skutečnost, že volba příslušného žalobního typu v rámci správního soudnictví může být ne-zřídka velmi složitá, přičemž jako ne zcela ideální se jeví řešení spočívající v podání několika samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany správního orgánu (viz například rozsudek NSS ze 4. 5. 2017, č. j. 9 As 329/2016-42). V tomto smyslu ÚS preferuje řešení, které v daných souvislostech nabízí odborná literatura [viz například Štencel, V., Vomáčka, V. Volba žalobního typu ve správním soudnictví. Soudní rozhledy, 2017, č. 5, s. 146, či Svoboda, T. Nad (nejasnými) hranicemi mezi žalobními typy dle soudního řádu správního (3. část). Právní rozhledy, 2019, č. 13–14, s. 477], spočívající mimo jiné právě v možnosti poučit žalobce o správném žalobním typu. Především je však třeba zmínit, že ÚS daným nálezem akcentuje tu judikaturní linii NSS, která překonává dřívější nemožnost překvalifikovaní žalobního typu. Klíčový je v tomto ohledu rozsudek rozšířeného senátu NSS z 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160 (3687/2018 Sb. NSS), který sice byl zrušen nálezem ÚS z 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, avšak důvody zrušení se nijak nedotkly předmětného aspektu tohoto rozhodnutí, přičemž na tento aspekt (nutnost poučení žalobce o správném žalobním typu) navázala další judikatura NSS (například rozsudek z 28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017-26); to vylučuje budoucí aplikaci konkurující judikaturní linie (viz například rozsudek NSS ze 14. 12. 2017, č. j. 9 As 296/2017-23).
Jak již bylo řečeno, nynější nález směřuje k překonání problémů s určením správného žalobního typu, a to tak, aby složitost dané otázky negativně nezasahovala do práva na přístup k soudu. To lze považovat za pozitivní; otevřená však zůstává otázka, co se stane, pokud správní soud poučí žalobce o tom, že je dle jeho názoru vhodnější jiný žalobní typ než ten, který žalobce zvolil, přičemž žalobce bude jednat v souladu s tímto názorem, žalobu upraví, avšak následně se ukáže, že názor správního soudu, který žalobce následoval, byl nesprávný. V takové situaci paradoxně dojde k prodloužení celého řízení a k možnému vzniku práva dle OdpŠk. Na tento problém bude muset odpovědět další praxe, z hlediska žalobců však lze hovořit o rozšíření možnosti přístupu k soudu.
Přehled souvislostí Související předpisy (18) Cituje (147) Aplikuje a rozvíjí (3) Souhlasí a následuje (120) Neaplikuje ale souhlasí (6) Překonán (9) Nesouhlasí, neaplikuje (9) Citováno v judikatuře (8) Souhlasí a následuje (4) Neaplikuje ale souhlasí (1) Zatím nevyhodnoceno (3) Aktuální k datu Historie Editorial Záložky
Souvislosti k II. ÚS 2398/18
§ 105 Podmínky zahlazení odsouzení 01.06.2015 -
§ 79 Žalobní legitimace a účastníci řízení 01.01.2003 -
§ 110 Rozsudek 01.01.2012 -
Cituje (49)
NSS, 1 Afs 58/2017-42
Souhlasí a následuje (40)
ÚS, Pl. ÚS 2/19
NSS, 10 As 2/2018-31
ÚS, IV. ÚS 2338/18
ÚS, II. ÚS 2843/18
ÚS, Pl. ÚS 41/17
ÚS, I. ÚS 1060/18
NSS, 2 As 93/2016-138
NSS, 5 As 48/2018-25
NSS, 6 Azs 82/2018-19
ÚS, II. ÚS 635/18
NSS, 4 As 57/2018-78
NSS, 6 As 402/2017-41
NSS, 6 As 357/2017-26
ÚS, IV. ÚS 233/17
ÚS, II. ÚS 3112/17
ÚS, I. ÚS 2637/17
NSS, 7 As 155/2015-160
ÚS, Pl. ÚS 12/17-2
Neaplikuje ale souhlasí (2)
NSS, 7 Aps 3/2008-98
NSS, 5 Ans 4/2009-63
Překonán (3)
NSS, 1 Ans 21/2012-42
NSS, 2 As 86/2010-90
NSS, 1 Afs 24/2005-70
Nesouhlasí, neaplikuje (3)
NSS, 2 As 254/2017-34
NSS, 8 As 279/2017-78
NSS, 9 As 296/2017-23
MS v Praze, 10 A 11/2018-55
NSS, 9 Azs 208/2019-28
KS v Praze, 55 A 54/2019-23
ÚS, III. ÚS 3540/19
MS v Praze, 10 A 162/2018-155
NSS, 9 Afs 113/2018-31