Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/827690865
Timestamp: 2019-12-11 16:08:36
Document Index: 237995537

Matched Legal Cases: ['artículo 50', 'artículo 152', 'artículo 1', 'artículo 20', 'artículo 152', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 17', 'artículo 19', 'artículo 17', 'artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 23', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 241', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 27', 'artículo 8', 'artículo 23', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 20', 'artículo 35', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 20']

Auto nº 606/19 de Corte Constitucional, 13 de Noviembre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 827690865
Auto nº 606/19 de Corte Constitucional, 13 de Noviembre de 2019
Ponente: :JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Recurso de súplica interpuesto en contra del auto que rechazó algunos cargos propuestos, por cuanto la corrección de las deficiencias indicadas en el auto de inadmisión se realizó de manera parcial. La Sala Plena de la Corporación constató que la argumentación dada en el recurso interpuesto no cumple con las exigencias de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia requeridas para un examen como el que debe asumir la Corte para la emisión de un pronunciamiento de inconstitucionalidad. Se CONFIRMA el auto cuestionado. Recibo Relatoria:
Auto 606/19
Referencia: Expedientes D-13461 y 13462.
Recurso de súplica contra el auto de 7 de octubre de 2019 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad propuesta contra la totalidad de la Ley 1978 de 2019[1], así como contra los artículos 8º y 23 de la misma.
Demandantes: J.G.E. y otros (grupo A) y A.B.R. y otros (grupo B).
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le concede el Decreto ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015), procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por dos grupos de ciudadanos, en contra del auto del 7 de octubre de 2019, que dispuso rechazar algunos de los cargos formulados en las demandas de la referencia.
En escrito del 22 de agosto de 2019[2], en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos J.G.E., D.F.C., E.V., C.B., L.C.G., V.P.S.R., G.G.G. y J.O.R.[3] (identificados en el expediente como el Grupo A), demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14 -numerales 6, 23, 25, 26 y 30-, 21, 22, 24 y 36 de la Ley 1978 de 2019[4], por considerarlos violatorios de los artículos 1º, 13, 20, 75, 113, 152 y 153 de la Constitución.
De otro lado, en la misma fecha, los ciudadanos A.B.R., V.L.O., P.V.V. y S.R.C. (identificados en el expediente como el Grupo B), demandaron[5] la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 1978 de 2019 o, subsidiariamente, de los artículos 3º, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 39 de la misma legislación, por la presunta violación de los artículos 20, 75 y 113 de la Constitución.
Luego de que en sesión de Sala Plena del 28 de agosto de 2019 ambas demandas fueran acumuladas[6], en auto del 13 de septiembre de 2019 la magistrada C.P.S. resolvió inadmitirlas tras sostener que incumplían, en términos generales, con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia[7].
Escritos de corrección
El 20 de septiembre de 2019, los dos grupos de accionantes presentaron ante la Corte sendos escritos con los que dijeron subsanar la demanda[8].
Auto de admisión y rechazo
En auto del 7 de octubre de 2019, a partir de los escritos de subsanación, la magistrada P.S. admitió la demanda por algunos cargos y la rechazó por otros, luego de indicar que la corrección se había realizado parcialmente[9]. A efectos de contar con los datos precisos a este respecto, a continuación se realiza la diferenciación correspondiente.
Lo admitido
Grupo A. En cuanto a los vicios en el trámite, se admitieron los cargos formulados por este grupo de actores contra los artículos 8º y 9º de la Ley 1978 de 2019, con fundamento en que las respectivas disposiciones debieron ser materia de una ley estatutaria, con arreglo a lo previsto en el artículo 152 de la Constitución.
En cuanto a los cargos de fondo, la magistrada sustanciadora admitió la demanda presentada por violación al principio de igualdad contra las expresiones “focalizar las inversiones para el cierre efectivo de la brecha digital” del artículo 1º y “deberán pagar una contribución anual que se liquidará sobre los ingresos brutos, que obtengan en el año anterior a aquel al que corresponda la contribución, por la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, excluyendo terminales” del artículo 20 por haberse subsanado adecuadamente la demanda.
Grupo B. En cuanto a este grupo de actores, solo se admitieron los cargos formulados contra la totalidad de la Ley 1978 de 2019, con fundamento en que la norma debió ser materia de una ley estatutaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 superior.
Lo rechazado
Grupo A. La demanda se rechazó para este grupo de actores en cuanto a los artículos 3º, 8º, 9º, 10, 13, 14, 17, 21, 22, 23, 24, por el incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.
Grupo B. Se rechazó la demanda en cuanto a los cargos formulados contra la totalidad de la Ley 1978 de 2019 por la supuesta vulneración del derecho a la consulta previa y a los cargos lanzados contra la totalidad de la norma y los artículos 3º, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 39 por no cumplir con las exigencias de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.
En cuanto a las razones del rechazo, la magistrada sustanciadora partió de la base de que como la demanda del Grupo B centraba su inconformidad en que del texto de la Ley 1978 se derivaba i) el control absoluto de la CRC por parte del Ejecutivo, ii) la asunción por el M. de funciones desempeñadas anteriormente por un órgano independiente y iii) el desfinanciamiento de la televisión pública, apreciaciones que compartía el Grupo A, realizó un análisis general en torno a tales temáticas en demandas y a los restantes artículos impugnados.
Sobre el artículo 17 de la ley, que para los actores de ambos grupos se deriva en una Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) desprovista de independencia al encontrarse subordinada a la voluntad del Ejecutivo, se consideró que los argumentos presentados no explicaban de manera certera y suficiente su tesis, además de no fundamentar la razón por la cual los concursos públicos y el periodo institucional de los comisionados no eran garantía de transparencia.
De igual forma, por no contar con los elementos de certeza y suficiencia, rechazó los cargos contra los artículos 8º y 9º, así como aquellos presentados contra los numerales 6º, 23 y 25 del artículo 18 de la Ley 1341 de 2009, tal como estos últimos quedaron luego de expedida la ley demandada, ya que de ellos no se desprendía el reconocimiento de una facultad para el Ejecutivo que fuera en desmedro de la objetividad, del pluralismo informativo y/o del balance de los poderes públicos, correspondiendo a especulaciones fundadas en presunciones sin sustento objetivo.
En torno a los artículos 3º, 21, 22, 23 y 24 de la Ley 1978 refirió la magistrada P.S. que los argumentos presentados en las dos demandas adolecían de certeza y correspondían también a especulaciones que no consultaban la totalidad de los artículos impugnados, advirtiéndose que en los escritos de subsanación los actores realizaron una lectura parcial de los apartes legales relacionados con el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de cuyo texto no se concluía que sus recursos fueran a ser indebidamente utilizados.
Se señaló igualmente que los demás cargos de las demandas acumuladas no fueron argumentados con la certeza y suficiencia que se exigen para su admisión, explicando que: i) de la lectura del artículo 10 no se deducía que las expresiones censuradas deriven de las facultades de asignación y renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico que la ley estableció en cabeza del M.; ii) la modificación que el artículo 13 de la ley demandada hizo del numeral 4 del artículo 17 de la Ley 1341 de 2009 no despertaba una duda mínima de inconstitucionalidad; iii) la insuficiencia de los cargos elevados contra los numerales 3º, 4º, 9º, 18 y 27 del artículo 19 de la Ley 1978 surgía de las mismas razones que se indicaron para acreditar la falta de suficiencia de los cargos elevados contra el artículo 17 de la ley impugnada; y iv) las acusaciones contra el artículo 22 de la Ley 1978 no permitían contrastar el contenido de las expresiones que de él se acusan con el artículo 2º superior cuya violación dicen defender.
El grupo de actores interpuso el recurso de súplica ante la Secretaría General de la Corte[10], expresándose de manera independiente de la siguiente forma:
Grupo A. Recurso presentado sobre los artículos 8º y 23 de la Ley 1978. En su escrito el grupo de demandantes indicó que el cargo de violación del artículo 13 de la Constitución debe ser admitido con respecto a todos los artículos señalados de la Ley 1978, es decir, 1º, 8º, 20 y 23, en vista de que en la subsanación presentó los argumentos contra las posibilidades de que la causa de la inadmisión hubiera sido la ausencia de claridad en el objeto o ausencia de certeza en la formulación del cargo. En cuanto al objeto sostuvo que si bien puede advertirse cierta falta de claridad, esta es fácilmente superable mediante la aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial, y si se trata de falta de certeza en la subsanación quedó superada en la medida en que explicó de qué modo estaba dada la vulneración en cada aparte de los artículos señalados.
Luego de referir que el motivo de rechazo se debe a una posición en exceso formalista o una lectura ligera de la argumentación, las pretensiones del grupo consisten, en primer lugar, en que sean admitidas para el estudio las acusaciones contra las siguientes expresiones: i)“sean compatibles con las tendencias internacionales de mercado”, ii) “adelantará mecanismos de selección objetiva, que fomenten la inversión en infraestructura y maximicen el bienestar social, previa convocatoria pública, para el otorgamiento del permiso para el uso del espectro radioeléctrico y exigirá las garantías correspondientes” y iii) “Así mismo, podrá establecer bandas exentas del pago de contraprestación para programas sociales del Estado que permitan la ampliación de cobertura en zonas rurales”; todas ellas contenidas en el artículo 8º de la Ley 1978 por vulnerar el artículo 13 superior.
Y, en segundo término, se solicitó que sean habilitadas para el examen las acusaciones contra las siguientes expresiones: i) “pagarán la contraprestación periódica única estipulada en el artículo 10 de la presente ley al Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en igualdad de condiciones para el cumplimiento de sus fines” y ii) “El valor de la contraprestación a cargo de los proveedores se fijará como un único porcentaje sobre sus ingresos brutos por concepto de la provisión de redes y servicios excluyendo terminales”; contenidas en el artículo 23 de la Ley 1978 por vulnerar el artículo 13 constitucional.
Grupo B. Recurso presentado sobre la totalidad de la Ley 1978. Previo a la sustentación de los cargos el grupo de actores indicó que: i) el auto inadmisorio y su consecuente rechazo constituyen un prejuzgamiento por cuanto se descartan cargos de inconstitucionalidad debidamente formulados y sustentados con escuetos e insuficientes motivos, haciéndose más exigente un estudio que debe reservarse para un momento posterior del procedimiento; y ii) el auto del 7 de octubre exhibe un trato desigual a los accionantes de las dos demandas acumuladas, pues “mientras que decidió desagregar cada uno de los cargos de la demanda presentada por el Grupo A para motivar su rechazo, de manera expresa y directa, decidió no dar el mismo trato al Grupo B y, consecuencialmente, no fundamentar de manera desagregada los motivos de rechazo para ninguno de sus cargos”, aparte de que la motivación sobre la inadmisión de los cargos resultó ambigua y en algunos casos insuficiente.
Con respecto a la sustentación concreta de los cargos el grupo de accionantes individualizó los mismos de la siguiente forma:
En torno al que se identificó como primer cargo se refirió por los accionantes que en la demanda se esgrimió una argumentación suficiente tendiente a demostrar que, aun cuando en apariencia la CRC se estructura como una entidad independiente, en realidad siete de sus ocho miembros son elegidos con injerencia del poder ejecutivo, por lo que al hacer parte de este poder, representa sus intereses. Se refirió que en la demanda se adujeron las razones por las cuales se consideraba cuestionable la manera de elegir a cada uno de ellos y se esbozaron los argumentos que derivaban en la inconstitucionalidad de la norma, que consistían en la consolidación del riesgo que generaba la injerencia del ejecutivo en su elección, lo cual no solo pone en riesgo la independencia de la entidad, sino la libertad de información y la pluralidad informativa.
Se precisó que en la demanda se expuso una tesis adicional relacionada con el sistema de pesos y contrapesos, y con la forma en que el mismo se ve afectado por la forma de elección de los miembros de la CRC, trayendo a colación jurisprudencia constitucional sobre la materia, que aplicada al caso concreto, conlleva inevitablemente a la inconstitucionalidad de la norma.
Con respecto al señalado como segundo cargo se indicó por los actores que en el auto inadmisorio no se realizó ningún pronunciamiento expreso tendiente a desestimar la admisibilidad del mismo, por lo que en la subsanación no fue posible atender a razonamientos concretos o particulares, sino que simplemente se procedió a ahondar en las razones expuestas en la demanda; sin embargo, en ésta se hizo referencia a que las funciones de inspección, vigilancia y control que no están relacionadas con los contenidos, pasaron de estar en cabeza de una entidad autónoma para ahora ser adelantadas por la rama ejecutiva, lo cual le resta garantía de independencia.
Así, la asignación de funciones antes ejercidas por la ANTV, al trasladarse al M., cobra especial importancia cuando el Ministerio podrá adelantar actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control de la televisión, así como asignar las frecuencias para la operación de dicho servicio, argumentos que se robustecieron en el escrito de subsanación al introducir pronunciamientos concretos de organizaciones internacionales sobre la materia, según los cuales los operadores privados perderían su independencia al ser el poder ejecutivo el único órgano que tendría las prerrogativas para proporcionarle el beneficio de ser concesionario de una frecuencia de televisión.
En lo que corresponde al indicado como tercer cargo, se especificó que este se inadmitió sin ofrecer un solo motivo que sustentara dicha consideración, cuando en la demanda se especificó que el manejo presupuestal que se le concedió al ejecutivo acarrea también un grave riesgo en términos de la diversidad de contenidos de la televisión, en tanto los creadores de los mismos perderán independencia informativa, por cuanto para su financiación dependerán de manera exclusiva de las decisiones del Gobierno.
Afirmó el grupo de accionantes que tal situación es preocupante para la televisión pública, financiada anteriormente por FonTV y ahora por FonTic, puesto que la inyección de capital para su supervivencia será una decisión casi potestativa del Gobierno, por lo que en comparación con las prerrogativas con las que contaba la televisión pública en la Ley 1507 de 2018, esta ha sido sometida a una desmejora en sus condiciones de financiamiento, por cuanto se pasó de una regulación clara y garantista a una disposición ambigua e insuficiente.
En torno al señalado como quinto cargo se refirió que en el auto inadmisorio la Corte no manifestó reparos concretos ni expresó las razones por las cuales el cargo no estaba llamado a prosperar, por lo que al realizar la subsanación no se contó con la posibilidad de adecuar el cargo a los requerimientos de la Corte. Así, se procedió al rechazo de un cargo frente al que no hubo pronunciamiento en el inadmisorio, pretermitiéndose una etapa inicial.
La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto ley 2067 de 1991[11].
El alcance del recurso de súplica en la jurisprudencia constitucional
De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, corresponde a esta Corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”[12].
En este sentido, es esencial la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través de las acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40.6 superior).
El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[13].
De conformidad con su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[14], por lo cual se ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[15].
Adicionalmente este Tribunal ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[16]; de ahí que si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[17].
De igual forma se ha explicado que el requisito de suficiencia en la argumentación hace referencia al “alcance persuasivo de la demanda”, es decir, “a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”[18], la cual se justifica bajo la premisa de que debe evitarse “que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad”[19].
Estudio de los recursos de súplica en los asuntos acumulados.
Oportunidad de presentación de los recursos.
Inicialmente encuentra la Corte que el recurso de súplica fue presentado oportunamente por los dos grupos de accionantes, atendiendo que ambos memoriales se recibieron en la Secretaría General de la Corporación el 15 de octubre del año en curso, esto es, dentro del término de ejecutoria que venció precisamente en esa fecha[20], lo que habilita en consecuencia este estudio, el cual se realizará de manera separada para cada grupo, en tanto cada uno se refirió al motivo de rechazo particular de las disposiciones acusadas.
Examen del recurso de súplica del Grupo A
Sobre los artículos 8º y 23 de la ley. Ingresando al examen del recurso de súplica puede observarse que los actores centran su desacuerdo con la decisión impugnada en que desde el escrito inicial se incorporó una argumentación sólida sobre la violación al artículo 13 superior de cuenta de las expresiones señaladas en los artículos 8º y 23 de la Ley 1978 de 2019, enrostrando a la decisión de rechazo una posición en exceso formalista y una lectura ligera de la argumentación respecto de dicha disposición constitucional.
No obstante, para la Sala Plena cuando la magistrada sustanciadora rechazó la demanda presentada por el Grupo A no incurrió en un formalismo excesivo o en un análisis superficial de la misma, ya que en dicho proveído se limitó a sostener que carece de la claridad, certeza, pertinencia y suficiencia necesarias para adelantar el examen de constitucionalidad propuesto.
En primer lugar debe recordarse que el escrito de súplica no se constituye en el escenario para cuestionar las determinaciones adoptadas en el auto inadmisorio, ya que las críticas de quienes buscan acceder al pronunciamiento de la Corte, deben centrarse en los argumentos que fueron el fundamento del auto de rechazo y, en segundo término, que al revisar este último, que data del 7 de octubre de 2019, varias son las falencias que concurren en la sustentación de los cargos propuestos contra los artículos 8º y 23 de la Ley 1978, acerca de los que se disertó con precisión en el la mencionada providencia.
Aunque el grupo de actores en el escrito de súplica señaló que la ausencia de claridad se puede superar fácilmente a través de la aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial y que la falta de certeza se supera con la explicación de la vulneración creada por la Ley 1978 a cada aparte de los artículos señalados, el auto del 7 de octubre fue claro en cuanto a que el cargo no se estructuró adecuadamente, pues “de la lectura del numeral 4 del escrito de subsanación, denominado en dicho escrito como ‘Cargo Tercero. Examen de los cargos por igualdad’, el Despacho extraña la realización del test de igualdad requerido para la estructuración del cargo correspondiente sobre los referidos artículos 8 y 23; test este que, se reitera, sí fue del algún modo desarrollado para los artículos 1, 20 y 27 de la Ley 1978 de 2019 (ver título del numeral 4.1. de la demanda original, denominado como ‘Argumento contra los artículos 1, 20 y 27 de la Ley 1978 de 2019’), sin que dicho artículo 27 fuera objeto de la demanda según se explicó en la Sección I infra”[21].
Al revisar la argumentación presentada en torno a ambos artículos, en el escrito de subsanación se señaló sobre estos que del artículo 8º se derivaba “que quien accede a licencias de uso del espectro radioeléctrico tiene el patrimonio suficiente para consolidar inversiones para el cierre efectivo de la brecha digital”[22] y del artículo 23 “que quien accede a licencias de uso del espectro radioeléctrico tiene ánimo de lucro o busca generar ingresos brutos”[23], lo que en criterio del grupo de actores generaba en ambos casos un trato discriminatorio ante los ciudadanos y uniones comunitarias que no tenían esa capacidad económica.
Sin embargo, la magistrada sustanciadora, en tesis que comparte la Sala Plena, no encontró que dicha sustentación supliera la deficiencia advertida, ya que de una parte halló que de tales disposiciones no podía afirmarse que se reconociera una “facultad al Ejecutivo que vaya en desmedro de la objetividad, del pluralismo informativo y/o del balance de los poderes públicos”, y del otro, que al realizarse una lectura parcial de los apartes legales impugnados que se relacionan con el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, estos no permitían inferir que al encontrarse dicho Fondo adscrito al M. llevara a “presumir que sus recursos vayan a ser indebidamente utilizados, invirtiéndose en promocionar la actividad gubernamental y desfinanciando la televisión pública”.
En este sentido, sobre tales disposiciones el auto de rechazo fue reiterativo en que los referidos cargos no se fundaban en argumentos que hicieran referencia a situaciones fácticas sino en especulaciones fundadas en presunciones sin sustento objetivo, destacando que las argumentaciones “no consultan la totalidad de los artículos impugnados” y que “los actores no explican con suficiencia por qué sus cargos no son el fruto de especulaciones y presunciones”. Así, la decisión de rechazo destacó el incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos planteados.
Si como se expuso previamente la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda, no advierte la Sala Plena que el grupo de accionantes haya dirigido sus valoraciones en este sentido y menos aun cuando, reconociendo falta de claridad en el objeto de la demanda, señaló que ello era fácilmente superable mediante la aplicación del principio de prevalencia del derecho material; empero, el despacho sustanciador solo pudo advertir que la demanda original se dirigía contra los artículos 1º, 8º, 20 y 23 luego de una lectura completa del numeral 4 del escrito de subsanación y sobre aquellos se pronunció en el respectivo proveído, es decir, contra los artículos 1º, 20 y 27, lo que en efecto puede corroborarse de su lectura.
De esta manera la Sala comparte lo afirmado en el auto de rechazo en el sentido de que los accionantes no cumplieron con la carga argumentativa para sustentar el cargo por desconocimiento de la cláusula general de igualdad, sin que resulte posible que a expensas del principio pro actione se exima al ciudadano de exponer, en forma razonada y clara (mínima argumentación), los motivos por los cuales considera que un precepto resulta contrario a lo dispuesto por el constituyente. Sin embargo, el grupo de actores terminó cuestionando el auto inadmisorio cuando, como se señaló, el recurso de súplica tiene por objeto permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad.
Así, verifica este Tribunal que la argumentación presentada por los accionantes en torno a la necesidad de que se admita la demanda también de los artículos 8º y 23 responde al criterio expuesto en el auto de rechazo, por lo que ante la falta de los presupuestos señalados habrá de confirmarse el auto del 7 de octubre en tanto rechazó específicamente la acusación de los artículos mencionados de la Ley 1978 por vulneración de la cláusula general de igualdad.
Examen del recurso de súplica del Grupo B
Sobre la totalidad de la ley. Ingresando al examen del recurso de súplica de este grupo de accionantes puede observarse que estos centran su desacuerdo con la decisión de rechazar la demanda presentada en haber sustentado adecuadamente los cargos lanzados contra la Ley 1978 en su totalidad, en tanto de su texto se deriva i) el control absoluto de la CRC por parte del Ejecutivo, ii) la asunción por el M. de funciones desempeñadas anteriormente por un órgano independiente, iii) el desfinanciamiento de la televisión pública y iv) la necesidad de agotar la consulta previa para la expedición de la norma.
No obstante, la Sala Plena considera que los planteamientos presentados, como lo refirió la magistrada sustanciadora en el proveído de rechazo y que se comparten por la Corporación, no contienen la fundamentación necesaria para que pueda accederse al pedido del grupo impugnante, pues el proveído de rechazo señaló sobre el particular que las apreciaciones expuestas sobre los tres primeros aspectos resultaban carentes de certeza y suficiencia.
En efecto, el auto de rechazo señaló que los argumentos según los cuales el artículo 17 de la ley demandada deriva en una CRC desprovista de independencia al encontrarse sujeta a la voluntad del Ejecutivo no explicaban de manera certera y suficiente su tesis, por cuanto “fallan en demostrar, más allá de cualquier especulación, la sumisión del conjunto de universidades de que trata la norma y/o del Departamento Administrativo de la Función Pública, a las veleidades o caprichos del Ejecutivo, en desmedro de la objetividad con que tales entidades deberían desempeñar su labor de seleccionar un cierto número de comisionados de la CRC”[24].
Si bien la magistrada P.S. consideró que la elección de dos comisionados por el Gobierno nacional podría implicar una incidencia directa en tal escogencia, destacó que la incidencia indirecta respecto de los otros cinco comisionados resultaba carente de certeza y suficiencia, pues “luego de revisar el texto completo del artículo 17 demandado, el Despacho advierte que las demandas no explican por qué, necesariamente, los concursos públicos y el periodo institucional de los comisionados no son garantía de transparencia suficiente”[25].
En este mismo sentido el auto de rechazo estimó que distinto sería “que para la estructuración, reglamentación u organización de los respectivos concursos públicos, los órganos del Ejecutivo o las universidades del caso previeran criterios subjetivos y sospechosos, ajenos a la competencia objetiva de los concursantes, como por ejemplo lo sería la filiación política u orientación filosófica de los participantes; situación esta que, con arreglo al artículo 13 de la Carta y a los principios generales y principios orientadores de la Ley 1341 de 2009 que la Ley 1978 de 2019 reformó, podría ser impugnada ante la jurisdicción de lo Contencioso administrativo”[26]; por lo que ello redundaba en el rechazo de los cargos al considerar que de su lectura integral se derivaba una proposición jurídica que no suscita una duda mínima que deba solucionar la Corte, es decir, carente de suficiencia.
Ello mismo sucede con las funciones del M. y el desfinanciamiento de la televisión pública acerca de los que la magistrada P.S. indicó en el auto de rechazo que se trataba de “meras especulaciones” que no se correspondían con las disposiciones impugnadas y que, contrario a lo asegurado, de los artículos 21 y 22 de la ley demandada “se desprende que los recursos de dicho fondo están entre otros dirigidos a cerrar la brecha digital, promover el acceso a las TIC por parte de la población pobre y vulnerable y apoyar el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión”.
De esta manera, la magistrada sustanciadora concluyó en lo relacionado con este aspecto, que “los actores no explican con suficiencia por qué sus cargos no son el fruto de especulaciones y presunciones sobre la indebida utilización de los recursos del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”[27], incumpliéndose entonces con los presupuestos de suficiencia y certeza, criterios que comparte la Sala Plena en la medida en que no se advierte un desarrollo específico sobre esta materia.
De acuerdo con lo señalado en el auto de rechazo, la demanda se construyó bajo la premisa de que la CRC había perdido independencia, estaba supeditada al Ejecutivo y se desfinanciaba la televisión pública a partir de las disposiciones señaladas, pero, como claramente se indicó en el auto de rechazo, el Grupo B no demostró tales aseveraciones, advirtiéndose que frente al segundo y tercer cargo, que indica el grupo de actores que no hubo pronunciamiento expreso en el auto inadmisorio, la magistrada sustanciadora sí hizo alusión a ellos, como claramente se advierte en el considerando 4 del auto inadmisorio[28], en el que se destacó la falta de certeza y suficiencia de los mismos.
Por otra parte, no resulta precisa la afirmación del grupo de actores consistente en el rechazo de un cargo que no fue previamente analizado, como es el relacionado con el agotamiento de la consulta previa para la emisión de la ley, ya que este fue un aspecto que igualmente abordó la magistrada P.S. tanto en el auto de rechazo como en el inadmisorio.
En esta dirección expuso el auto de rechazo que “si bien la Ley 1978 derogó la Ley 1507 de 2012, la consecuente expulsión del ordenamiento jurídico del artículo 6º de esta última no implica que las normas a que dicho artículo remitió hayan sido igualmente expulsadas. Es decir, el que el artículo 6º de la Ley 1507 de 2012 haya sido derogado no tiene el efecto de excluir del ordenamiento jurídico al parágrafo 2º del artículo 20 de la Ley 335 de 1996 y/o al artículo 35 de la Ley 70 de 1993”.
Agregó la magistrada P.S. sobre este punto que si en gracia de discusión se admitiera que la derogatoria del artículo 6º de la Ley 1507 de 2012, por parte de la Ley 1978 pudiera haber eliminado una serie de prerrogativas y garantías en cabeza de las comunidades indígenas y de los grupos étnicos, “los integrantes del Grupo B no argumentan con suficiencia por qué tal situación tendría que derivar en la inexequibilidad de la totalidad la Ley 1978 de 2019; ley esta que modifica y adiciona la Ley 1341 de 2009 en un significativo número de aspectos que no tocan con la situación de dichas comunidades”[29].
Sobre esta temática se advierte igualmente que la magistrada sustanciadora hizo alusión a este apartado cuando en el auto inadmisorio advirtió la ausencia de certeza de los cargos, indicando al respecto que si bien en algunos casos los artículos constitucionales cuya violación se denunciaba en cada cargo guardaban una relación razonable con la argumentación que sustenta la solicitud de inexequebilidad de las normas legales demandadas, “en otros casos se denuncia la vulneración de normas constitucionales relacionadas con principios superiores tan generales que los cargos del caso deben especificar cómo el texto de las normas legales se contrapone a los mismos”[30].
De ahí entonces que el auto inadmisorio hubiere realizado un llamado para que “en todos los cargos de ambas demandas se debe señalar con suficiencia, caso por caso y artículo superior por artículo superior, cómo un determinado artículo o expresión legal viola cada una de las normas constitucionales invocada”[31], lo que no cumplió a cabalidad el Grupo B, ya que como se señaló en el auto de rechazo no se argumentó con suficiencia por qué la falta del procedimiento consultivo conlleva la inexequibilidad total de la Ley 1978.
De esta forma se advierte, contrario a lo manifestado por el grupo de actores, que al rechazo del cargo contra la totalidad de la Ley 1978 por la no realización de consulta previa antecedió su inadmisión y que los motivos expuestos para ello se fundaron en el incumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia, tal como lo verificó el proveído de rechazo.
Así, la Sala Plena comprueba que los accionantes no acataron lo expuesto en el proveído inadmisorio al hacer caso omiso de las reglas que allí se expusieron, cuando la magistrada sustanciadora les indicó que para proceder a la subsanación debía realizarse una enunciación detallada del articulado impugnado y de las disposiciones de la Constitución que se consideraban infringidas, sugerencia que no cumplió el grupo B y que lo llevó incluso a denotar un trato distinto frente al grupo A, sin percatarse de que mientras que este último siguió tales instrucciones por lo menos en cuanto a la distinción del articulado, el grupo B prosiguió con las generalidades expuestas desde el comienzo.
Lo anterior logra advertirse en el escrito de subsanación[32], donde luego de citar y resaltar los apartados correspondientes de la ley[33] para corregir el yerro advertido al no haberse resaltado los artículos demandados[34], se estableció un marco general sobre los dos cargos iniciales, relacionados con el control absoluto del ejecutivo sobre la CRC y la asunción del Ministerio de funciones que tenía un órgano independiente, sin que se concretara el cargo, como lo exigió el auto inadmisorio.
Por último, no obstante que el Grupo B considera que la Corte ya se ha formado una opinión sobre la constitucionalidad de las normas al descartar cargos debidamente formulados con motivos insuficientes, no encuentra la Sala Plena que las apreciaciones vertidas en el curso del trámite por la magistrada sustanciadora constituyan prejuzgamiento de naturaleza alguna, ya que las emitidas en la decisión de rechazo surgen de la comparación de las disposiciones acusadas con las normas constitucionales presuntamente infringidas, en una tarea de verificación inicial como la que implica la admisión de la demanda y, por tanto, no de valoración.
Al respecto se hace necesario traer a colación reciente decisión de este Tribunal[35], en la que se destacó que las exigencias que deben cumplir las acciones públicas de inconstitucionalidad deben enmarcarse en la necesaria distinción entre el ámbito de la admisibilidad y el de la decisión de fondo, donde el primero está vinculado a la verificación acerca del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, mientras que el segundo se concentra en el análisis acerca del grado de persuasión de las razones de la demanda, en términos de su aptitud[36].
De esta manera, se pretende desde un comienzo, como lo recordó la Corte en la decisión referida, contar con una demanda que tenga una estructura discernible, que proponga una presunta contraposición entre la norma acusada y la Constitución, y que exhiba argumentos que sustenten dicha contradicción; así, la demanda debe ofrecer razones que provoquen una “duda mínima” sobre la exequibilidad de la disposición acusada, por lo que el ámbito de admisibilidad es una comprobación sobre la aptitud argumentativa de la demanda.
A partir de tales consideraciones, la Sala Plena estima que la labor desarrollada por la magistrada sustanciadora estuvo acorde a la que debe desempeñar la Corporación al momento de realizar exámenes de esta naturaleza en la etapa inicial del proceso, esto es, la identificación de los presupuestos argumentativos mínimos que susciten el control de constitucionalidad, teniendo como norte que el principio pro actione no significa que la Corte deba reemplazar en su raciocinio al demandante.
En tales condiciones, no se observa en el escrito de subsanación presentado por el Grupo B, el cumplimiento de los estándares reclamados en el auto inadmisorio, lo que conlleva a despachar desfavorablemente la pretensión de que se admita la demanda bajo las condiciones expuestas en el escrito presentado.
Verifica este Tribunal que la argumentación exhibida por los dos grupos de accionantes, en punto de lo temas expuestos en el escrito de súplica, no cumple con las exigencias de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia requeridas para un examen como el que debe asumir la Corte para la emisión de su pronunciamiento.
Atendiendo la decisión de rechazo, puede apreciar este Tribunal que los memoriales presentados por los dos grupos de actores no se ajustaron a las exigencias planteadas por la magistrada sustanciadora en relación con los elementos necesarios para la admisión de los cargos.
Así se concluye que los recurrentes no lograron desvirtuar las razones que dieron lugar al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y que fueron consignadas en el auto de auto del 7 de octubre de 2019, por lo que la Sala confirmará en tanto la mencionada providencia rechazó parcialmente los cargos formulados contra la Ley 1978 de 2019.
Primero. CONFIRMAR el auto del 7 de octubre de 2019 a través del cual el despacho sustanciador rechazó parcialmente las demandas correspondientes a los expedientes D-13461 y D-13462.
Segundo. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicar el contenido de esta decisión a los recurrentes.
C., notifíquese y cúmplase.
[1] “Por la cual se moderniza el Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - TIC, se distribuyen competencias, se crea un Regulador Único y se dictan otras disposiciones”.
[2] F.s 1 a 73 del cuaderno 1.
[3] Los señores G.G.G. y J.O.F. no firmaron la demanda ni hicieron presentación personal ante la Corte (folios 72 y 73 del cuaderno 1).
[4] “Por la cual se moderniza el Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC, se distribuyen competencias, se crea un Regulador Único y se dictan otras disposiciones”.
[5] Escrito visible a folios 75 a 166 del cuaderno 1.
[6] F. 168 del cuaderno 1.
[7] F.s 169 a 191 del cuaderno 1. De igual forma, mediante escrito independiente presentado ante la Secretaría de la Corte el 16 de septiembre de 2019 (folios 193 a 197 del cuaderno 2), las accionantes A.B.R. y V.L.O. presentaron algunas consideraciones relacionadas con el Decreto 1570 de 2019 “Por el cual se adiciona el Decreto 1078 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para establecer las reglas del proceso de selección para la designación de los Comisionados de la Comisión de Regulación de Comunicaciones”, debido a la importancia que revestían para el trámite.
[8] El Grupo B presentó el escrito de subsanación el 20 de septiembre de 2019 a las 12:51 pm (folios 198 a 228 del cuaderno 2). El Grupo A lo hizo en la misma fecha a las 4:36 pm (folios 229 a 260 del cuaderno 2). El señor G.G.G., por su parte, presentó memorial para que se le reconociera como accionante dentro del asunto, anexando el escrito que inicialmente fue presentado por el Grupo A con su correspondiente firma (folio 263 del cuaderno 2).
[9] F.s 371 a 375 del cuaderno 2.
[10] El Grupo A lo presentó el 15 de octubre de 2019 a las 8:34 am. El Grupo B lo hizo en la misma fecha a las 2:03 pm.
[11] “Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Subrayas fuera de texto).
[12] Sentencia C-251 de 2004.
[13] Auto 437 de 2019.
[14] Auto 263 de 2016.
[15] Autos 638 y 236 de 2010.
[16] Auto 196 de 2002.
[17] Auto 027 de 2016.
[18] Sentencia C-1052 de 2011.
[19] Sentencia C-034 de 2014.
[20] La Secretaría General de la Corte dejó constancia de que el auto del 7 de octubre de 2019 fue notificado por medio del estado número 170 del 9 de octubre y que el término de ejecutoria correspondió a los días 10, 11 y 15 de octubre (folio 408 del cuaderno 2).
[21] F. 374 del cuaderno 2.
[22] F. 259 del cuaderno 2.
[23] F. 260 del cuaderno 2.
[24] F. 374 del cuaderno 2.
[27] F. 375 del cuaderno 2.
[28] “4. Adicional a lo anterior, la suscrita magistrada advierte que, en ambas demandas, tanto la presentada por el Grupo A como la presentada por el Grupo B, existen algunos cargos que no cumplen con los requisitos de certeza y suficiencia que se requiere para su respectiva admisión. // 4.1. Por ejemplo, del artículo 17 de la Ley 1978 de 2019, modificatorio del artículo 20 de la Ley 1341 de 2009, no se desprende que las distintas comisiones de la CRC se encuentren subordinadas al Ejecutivo (el subrayado se encuentra en el texto original). (…) Así, por una parte, si bien la ley demandada prevé que la selección de la universidad o universidades para adelantar tales concursos estará a cargo del Ministerio de Educación Nacional, las demandas no explican cómo dicha selección podría objetivamente incidir en la independencia y objetividad de centros educativos que, la misma ley prevé, deben contar con acreditación de alta calidad y a los que la misma Carta dota de autonomía (C.P., arts. 68 y 69). // Y por otra parte, en tratándose de la selección por concurso realizado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, si bien tal órgano pertenece a la rama ejecutiva del poder público, en la demanda no se controvierte por qué tal condición se sobrepone a la objetividad e imparcialidad que la ley exige para los procesos de selección para desempeñar funciones públicas. // De lo recién dicho, se desprende la falta de certeza y suficiencia de todos los cargos que se desprendan, directa o indirectamente, de la falta de autonomía de la CRC y/o de su subordinación al Gobierno, como los son aquellos que corresponden al numeral 3.3. de la demanda del Grupo A (“Artificialidad de la independencia de la Comisión de Regulación de Comunicaciones”) así como los cargos de la demanda del Grupo B, según los cuales (i) la ley demandada permite el control absoluto del ejecutivo sobre la Comisión de Regulación de Comunicaciones; y (ii) la ley demandada permite la asunción por parte del M. de funciones anteriormente desempeñadas por un organismo independiente. // 4.2. Así mismo, de los artículos 3, 21, 22, 23 y 24 de la Ley 1978 de 2019 no puede decirse que la adscripción del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones al M. lleve a que dichos recursos sirvan a la promoción y propaganda de la actividad gubernamental; que tal fondo deba estar exclusivamente destinado al apoyo de la capacidad administrativa, técnica y operativa del M. y/o de la Agencia Nacional del Espectro; o que el manejo de tales recursos por parte del M. sea inconstitucional o que desfinancie la televisión pública. La suscrita magistrada observa que las argumentaciones en tal sentido no dejan de ser meras especulaciones de ambas demandas que, entre otras, no consultan la totalidad de los artículos impugnados” (resaltado fuera del texto original).
[29] F. 373 del cuaderno 2.
[30] F. 190 del cuaderno 1.
[31] F.s 190 y 191 del cuaderno 1.
[32] F.s 198 a 260 del cuaderno 2.
[33] Tal enunciación se realizó entre los folios 199 y 216 del cuaderno 2.
[34] Sobre este punto el auto inadmisorio, luego de referir que respecto de los artículos demandados en su integridad los cargos contra los mismos aparentaban estar presentados solo contra algunos de sus apartes, indicó: “Lo anterior se puede verificar en el numeral 3 de los Antecedentes de esta providencia, en donde se resaltan en negrilla y subrayan todos los apartes legales que en la demanda del Grupo B se subrayaron en supuesta precisión de su objeto, y en donde se puede verificar que ninguno de los artículos que la demanda dijo demandar en su integridad se encuentran plenamente resaltados” (folio 190 del cuaderno 1).
[35] Auto 294 de 2019.
[36] En el Auto 294 de 2019 se explicó que en el análisis de admisibilidad, se estudia uno de los requisitos que deben cumplir tales acciones, siendo uno de ellos la determinación acerca de las razones por los cuales se estima que las disposiciones acusadas desconocen la Constitución. En cuanto a estos argumentos, se precisó que, “es claro que los mismos no responden a una técnica jurídica particular, pues una exigencia de este carácter resultaría incompatible con el carácter público de la acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, ello no quiere decir que cualquier raciocinio resulte apto para fundamentar el cargo, puesto que se requieren los elementos de juicio suficientes para que la Corte pueda adelantar un estudio de fondo. Esto con base en dos premisas: la necesidad de evitar los pronunciamientos inhibitorios y la imposibilidad que la Corte adicione los cargos planteados por el actor, en la medida en que ello configuraría una forma de control automático de constitucionalidad que no prevé la Carta Política”.