Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A026-09.htm
Timestamp: 2017-11-21 00:54:54
Document Index: 388199104

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A026-09
Auto 026/09
El Decreto 2067 de 1991, en su artículo 2º prescribe que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos constitucionales; (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse observado, y; (v) la razón por la cual la Corte es competente.
El concepto de la violación es formulado adecuadamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas -lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados-; (iii) y se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas razones –según amplia y reiterada jurisprudencia de la Corte- deben ser razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia
Referencia: Recurso de súplica contra el auto del cinco (05) de diciembre de 2008, proferido por el Magistrado sustanciador Jaime Araújo Rentería, dentro del proceso D-7504.
Actores: Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° de la Ley 11 de 1972.
1. Los ciudadanos Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero instauraron acción de inconstitucionalidad contra el artículo 5° de la Ley 11 de 1972, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 5°. La Contraloría General de la República, para el ejercicio de la vigilancia sobre la gestión fiscal a que se refiere el artículo 3° de esta Ley, adoptará sistemas apropiados a la naturaleza de las actividades de la Federación y que no menoscaben la autonomía que esta tiene como entidad de derecho privado que es”.
En el sentir de los ciudadanos demandantes, la disposición citada viola los artículos 2°, 29, 150, 229, 243, 267, 268, 333, 334 y 338 de la Carta Constitucional.
En una síntesis preliminar, los actores así exponen las acusaciones centrales: “como consecuencia de la definición que hace el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 de la Federación Nacional de Cafeteros, se viola el artículo 338 de la C.P., que establece que las contribuciones parafiscales son recursos públicos, el art. 29 debido proceso, el 229 acceso a la administración de justicia, los artículos 267 y 268 de la C.P., pues se administran recursos públicos sin la vigilancia de la Contraloría General de la República, evadiendo los controles a fondos públicos y la responsabilidad del Estado con sus acreedores, especialmente el cumplimiento de las leyes sociales”. Algunos de estos ataques son desarrollados más adelante en la demanda, tal como se expone a continuación.
Según los libelistas, la norma demandada viola el artículo 243 del Estatuto Superior, toda vez que en las Sentencia C-308 de 1994, C-152 de 1997 y C-543 de 2001, dictadas por la Corte Constitucional, quedó claro que “tanto los ingresos del Fondo Nacional del Café, creados por el Decreto 2078 de 1940, como los del impuesto del café, establecidos por la Ley 76 de 1927 son públicos por ser producto de contribuciones parafiscales”. De ese modo, “es evidente la inconstitucionalidad sobreviviente del artículo 5° de la Ley 11 de 1972, pues el mismo define la Federación Nacional de Cafeteros como una entidad de derecho privado, lo que contradice abiertamente lo dicho por la Corte Constitucional, que dichos recursos son ‘públicos’”.
Se infringe, igualmente, en concepto de los accionantes, el artículo 338 constitucional, ya que “mientras la Constitución establece que las contribuciones parafiscales son ingresos públicos, el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 desvía el patrimonio y objetivos de la Industria del Café hacia su administradora, la Federación Nacional de Cafeteros, mostrándolos como propios de la Federación y no como pertenecientes a la Industria del Café, de la cual la contratista con el Estado tiene el atrevimiento de declarar que no existe y que no hay una definición legal de ésta”.
A juicio de los ciudadanos demandantes, los artículos 267 y 268 de la Constitución también son infringidos por la norma demandada. Esto es así, según los demandantes, porque “mientras que la Carta Política ordena el control fiscal sobre la administración o los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, y que dicho control debe ejercerse de acuerdo a los parámetros establecidos en la Carta Política, la norma demandada establece a) un control atenuado, ajeno a los parámetros establecidos en la Constitución, y b) justifica dicha acción diciendo que la Federación es una entidad de derecho privado”.
Por otra parte, los libelistas estiman que la contravención del artículo 150 se concreta en que “la ley varía le estructura de la administración nacional pues define, sin potestad para ello y en sentido contrario a la realidad, como privada, a una entidad conformada con recursos públicos y que por tanto debe formar parte de la administración”. Ciertamente –los accionantes aducen- “[l]a Constitución autoriza a la ley para crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional… y crear o autorizar la Constitución de empresas industriales y comerciales del Estado. Pero no para crear, como privadas, entidades constituidas con recursos públicos”.
Los libelistas presentan, además, un apartado que titulan: “Violación derecho a la igualdad, debido proceso; burla administración de justicia”. En él expresan que “a través de la manipulación de la propiedad de los bienes públicos, presentándolos, unas veces como públicos y otras veces como privados, se viola el debido proceso y se desvía o niega el acceso a la administración de justicia, especialmente a los trabajadores que laboran para la Federación de Cafeteros o para filiales del Fondo Nacional del Café, a quienes ni siquiera se les permite acceder el régimen legal a que tienen derecho los demás trabajadores que laboran para empresas oficiales. Igualmente se burla el estatuto de contratación”.
Finalmente, arguyen los ciudadanos demandantes que la normas acusada infringe los artículos 333 y 334 constitucional, ya que, en primer término, se ha creado una empresa “’offshore’, para camuflar una ‘Empresa Industrial y Comercial del Estado’, bajo la falacia que así se evita que la administración de los recursos públicos se politice”; en segundo término, se evaden “las políticas y responsabilidad del Estado en el régimen de contratación y en el reconocimiento y pago de las obligaciones sociales”; y, en tercer término, se acaba “ evitando la vigilancia de la Contraloría General de la República” y “favoreciendo el manejo de ingentes recursos públicos por grupos cerrados de dirigentes sin ningún control estatal”.
2. El Magistrado sustanciador, mediante auto del veinte (20) de noviembre de 2008, decidió inadmitir la demanda, porque en ella no se señalaban “las razones específicas por las cuales se estiman violados los diferentes textos constitucionales mencionados y su directa relación con las normas acusadas”. En concepto del Magistrado sustanciador, los libelistas se limitaron a “formular unos someros enunciados de contradicción del artículo frente a los dispositivos superiores, sin edificar cargos concretos y explícitos sobre el particular. En sentido estricto, la demanda carece de cargos en punto a la sustentación, desdibujando así la oportunidad de acceder a un examen de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos acusados”.
En la parte resolutiva del auto, se procede, en consecuencia, a inadmitir la acción pública de inconstitucionalidad y, además, a concederle a los libelistas tres (3) días para corregir su demanda.
3. El veintiséis (26) de noviembre de 2008, los demandantes presentaron memorial, con la pretensión de corregir aquellas deficiencias que había señalado el Magistrado sustanciador en el auto del veinte (20) de noviembre. En él, presentan de la siguiente manera las correcciones a los cargos inicialmente formulados:
En primer lugar, aducen que la norma demandada viola el artículo 243 de la Constitución, pues “[m]ientras la sentencia C-308 de 1994 de la Corte Constitucional, reiterada en las sentencia C-543 de 2001, nos enseña que las contribuciones parafiscales son recursos públicos”, el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 “define a la Federación Nacional de Cafeteros como una entidad de derecho privado, con el claro significado de que su patrimonio es privado, lo que contradice abiertamente lo dicho por la Corte Constitucional, que dichos recursos son ‘públicos’”.
En segundo lugar, afirman que se viola el artículo 338 constitucional. La razón por la cual lo dicen, se contrae a lo siguiente: “el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 desvirtúa los objetivos de las contribuciones parafiscales administradas por la federación Nacional de cafeteros, mostrándolos como propios de la administradora y no como pertenecientes a la ‘Industria del Café’, de la cual la contratista con el Estado tiene el atrevimiento de declarar que no existe y que además no hay una definición legal de ésta”.
En tercer lugar, expresan que la normas atacada contraviene los artículos 267 y 268 del Ordenamiento Superior por cuanto “[l]a Carta Política ordena el control fiscal sobre la administración o los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, y (…) dicho control debe ejercerse de acuerdo a los parámetros establecidos en la Carta Política”. Sin embargo, la disposición demandada establece “un control atenuado, ajeno a los criterios y parámetros establecidos en la Constitución”.
En cuarto lugar, la infracción al artículo 150 es expuesta de la siguiente manera: “[l]a norma demandada viola dicho precepto constitucional pues varía la estructura de la administración nacional al definir, sin potestad para ello y en sentido contrario a la realidad, como privada a una entidad conformada con recursos públicos y que por tanto deben formar parte de la administración”.
En quinto lugar, aseveran que la norma acusada, contraviene los mandatos expresados por los artículos 13, 29 y 229 superiores, ya que “[a] través de la manipulación de la propiedad de bienes públicos y gracias a la antinomia introducida por la norma demandada, se viola el derecho a la igualdad, el debido proceso y se niega el acceso a la administración de justicia, a los trabajadores que laboran para la Federación de Cafeteros o para las filiales del Fondo Nacional del Café, quienes son excluidos del régimen legal a que tienen derecho los demás trabajadores que laboran para empresas oficiales. Igualmente se burla el estatuto de contratación”.
En sexto lugar, los libelistas aducen que la norma demandada viola los artículos 2°, 333 y 334 de la Constitución. El argumento es expuesto por ellos así: “[g]racias a la definición que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 da de recursos públicos como si fueran privados, la intervención del Estado es contraria al mandato de los artículos 333 y 334 de la Carta Política en muchas formas: primera, creando empresas ‘offshore’ para camuflar una ‘Empresa Industrial y Comercial del Estado’. Segunda, evadiendo el régimen de contratación administrativa y la responsabilidad del Estado en el reconocimiento y pago de las obligaciones sociales. Tercera, evitando la vigilancia de la Contraloría General de la República. Cuarta, contradiciendo la función social de la empresa, como base del desarrollo, favoreciendo el manejo de ingentes recursos públicos por grupos cerrados de dirigentes sin control estatal”.
4. El Magistrado sustanciador, mediante auto del cinco (05) de diciembre de dos mil ocho (2008), decidió rechazar la demanda presentada por Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero contra los artículos 2° (parcial) y 5° de la Ley 11 de 1972, por no haber corregido las deficiencias de la demanda, señaladas en el auto del veinte (20) de noviembre de dos mil ocho (2008), que la inadmitió. El Magistrado sustanciador motivó así la decisión.
En primer término, se refirió a la razones de la violación del artículo 243 de la Carta. Dijo, para comenzar, que las razones no eran claras ni suficientes. Expresamente manifestó: “los argumentos esbozados en la demanda en momento alguno señalan las razones por las cuales se presenta una violación al artículo 243 constitucional. Si bien es cierto el demandante señala algunas sentencias de la Corte Constitucional, en momento alguno evidencia los fundamentos jurídicos por los cuales el fenómeno de la cosa juzgada constitucional se ve vulnerado con el artículo 5° de la Ley 11 de 1972. Así las cosas, los cargos esbozados carecen de la claridad y suficiencia necesaria para que esta Corporación emita decisión de fondo”.
Por otra parte, se refirió al siguiente apartado del memorial correctivo: “el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 define a la Federación Nacional de Cafeteros como una entidad de derecho privado, con el claro significado que su patrimonio es privado, lo que contradice abiertamente lo dicho por la Corte Constitucional que dichos recursos son públicos”. Estimó que el argumento así expresado, carecía de certeza, ya que “la proposición jurídica acusada no deviene objetivamente del ‘texto normativo’” pues la Ley no se refiere en absoluto a la privatización de los recursos recaudados por concepto de contribuciones parafiscales.
Por último, concluyó que el argumento era impertinente, “por cuanto confronta la norma acusada con otra norma legal y además pretende basar su inconstitucionalidad con base en la aplicación de la misma”. En éste punto, hacía referencia al apartado que se transcribe a continuación: “[t]ambién podría decirse que el control fiscal sobre los bienes públicos que administra la Federación fue establecido en el artículo 27 de la Ley 42 de 1993 y que por lo tanto la norma demandada lo único que hace es reconocer que la Federación tiene un patrimonio privado, y que de todos modos la Contraloría debe ejercer vigilancia de los bienes fiscales administrados por la Federación”.
En segundo término, el auto aludió a la acusación de supuesta contravención del artículo 338 del Estatuto Superior. El Magistrado afirmó que el argumento carecía de pertinencia, toda vez que “el demandante basa su argumentación en razonamientos de tipo legal y reglamentario”, y citó para el efecto el fragmento correspondiente del libelo correctivo: “la violación consiste en que mientras el artículo 29 del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del sistema financiero (que define las contribuciones parafiscales establecidas en el artículo 338) dice que las contribuciones parafiscales se manejan, administran, y ejecutan exclusivamente en la forma establecida en la ley que los crea y se destinan sólo al objetivo previsto en ella, el artículo 5° de la ley 11 de 1972 desvirtúa los objetivos de las contribuciones parafiscales administradas por la federación nacional de cafeteros, mostrándolos como propios de la administradora y no como pertenecientes a la industria del Café”.
En tercer término, en el auto se hace frente al argumento de presunta infracción de los artículos 267 y 268 de la Carta Constitucional. La providencia recurrida dijo que el argumento carecía de certeza y pertinencia. De certeza porque partía de apreciaciones subjetivas, y citó el siguiente apartado de la corrección de la demanda: “[l]a violación consiste en que mientras en la Carta Política ordena el control fiscal sobre la administración o los particulares que manejen fondos o bienes de la nación, y que dicho control debe ejercerse de acuerdo a los parámetros establecidos en la Carta Política, la norma demandada establece un control atenuado, ajeno a los parámetros de la Constitución, diciendo que la Federación es una entidad de derecho privado”. Y falta de pertinencia, ya que no partió de una confrontación con un texto superior, lo cual sustentó citando estos fragmentos del libelo acusatorio: “(…) el desorden por 51 años de ausencia del control fiscal de la Contraloría General de la República en los bienes públicos escriturados a nombre de la Federación, no originó una sola investigación”; y, más adelante, “[l]a aseveración que la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad de derecho privado sirve para que la administradora de recursos públicos se apodere de éstos, y no contenta con ello, manipule su propiedad con el fin de evadir obligaciones y responsabilidades que el uso, beneficio y explotación de los mismos trae consigo”.
En cuarto término, en lo que atañe a la acusación de presunta violación del artículo 150 superior, el Magistrado sustanciador señaló que el argumento carecía de certeza. Esto era así, debido a que los demandantes partieron de la base “de que el artículo acusado privatiza recursos públicos de la administración nacional, y que además son estratégicos en la soberanía de Colombia. Dichas aseveraciones, no devienen de manera objetiva del texto”.
En quinto término, el auto de la referencia indicó, en referencia a la acusación de supuesta infracción de los artículos 2°, 13, 29, 333 y 334 de la Carta, que el argumento formulado para respaldar dicho aserto no era pertinente. Así dijo: “[l]os fundamentos indicados en la demanda respecto de los artículos constitucionales mencionados no pueden ser valorados por ésta Corporación, por cuanto no son pertinentes para un estudio de constitucionalidad. De la corrección de la demanda se desprende que el demandante en este punto buscó atacar la constitucionalidad de la norma basado en la aplicación que, según él, se realiza de la norma acusada, para lo cual señala diferentes casos y ejemplos de cómo a su parecer no debe hacerse valer la disposición normativa adecuada”.
5. El doce (12) de diciembre de dos mil ocho (2008), el demandante Ciro Antonio Rojas Agudelo presentó ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito mediante el cual interpone recurso de súplica contra el auto del cinco (05) de diciembre de dos mil ocho (2008).
En el recurso, el actor comienza por aclarar lo siguiente: “la demanda de inexequibilidad solicita la declaración de inconstitucionalidad del artículo 5° de la Ley 11 de 1972 pero no así del artículo 2°, como se dice en el auto de Diciembre 5 de 2008. De éste último lo que solicita es la aclaración de la expresión ‘Industria Cafetera’ dado que la Federación Nacional de Cafeteros predica que dicha industria no existe sino que es una de las funciones que presta la Federación Nacional de Cafeteros”.
Posteriormente, se refiere a cada una de las objeciones planteadas en el auto del cinco (05) de diciembre.
En primer lugar, frente al reparo de que el argumento de supuesta violación del artículo 243 de la Constitución Política no es claro ni suficiente, el actor dice que es una apreciación errada, porque “si la reiterada jurisprudencia de la Corte, entre ellas las sentencia C-308 de 1994 y C-543 de 2001, y C-152 de 1997, citadas en la demanda, establecen que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son públicos, mal puede una ley, repetimos una ley, definir como privado lo que la cosa juzgada constitucional nos enseña que es público”.
A ese mismo cargo, el auto de rechazo le plantea otra objeción, y es que carece de certeza. El recurrente discrepa de esa afirmación, y dice: “[s]i la cosa juzgada constitucional establece que los ingresos de las contribuciones parafiscales son públicos, una ley que diga que una institución conformada por capital público es privada, es inconstitucional. Y es inconstitucional porque define la entidad en sentido opuesto a la realidad y quebranta la cosa juzgada constitucional. Como puede observarse la causa del quebrantamiento de la Carta proviene directamente de la ley y no de las ‘consecuencias subjetivas’ que haga una persona de la expresión demandada”.
El auto recurrido censura la acusación en cita de ser, además, impertinente. El actor expone un desacuerdo con esta tacha: “[c]on el debido respeto el auto de Diciembre 5 incurre en defectos sustantivos y fácticos, porque lo transcrito por el auto está enmarcado dentro del contexto que demuestra que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 contradice la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de que las contribuciones parafiscales son recursos públicos, y que es falso que la Federación de Cafeteros tenga patrimonio privado, a menos que se privaticen impuestos”.
En segundo lugar, el recurso se refiere a la objeción planteada por el auto de rechazo a la acusación de la demanda, de que la norma legal de la Ley 11 de 1972 infringe el artículo 338 de la Carta. La censura de que fue objeto se contrae a señalar la impertinencia del argumento. En contraste, el recurrente dice: “[e]l Magistrado Sustanciador omite mencionar que fue la jurisprudencia de la Corte Constitucional la que dedujo, con base en la definición que el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 hace de las contribuciones parafiscales, las características esenciales de éstas”, para demostrar lo cual cita extensamente apartes de la Sentencia C-152 de 1997. Concluye, entonces, así: “[m]al puede el auto reprochar que se examine la constitucionalidad de la norma demandada a la luz de la Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando es la misma Corte quien lo hizo en la sentencia C-152 de 1997, entre otras”.
En tercer lugar, el recurrente se refiere a la objeción que planteó el auto de rechazo a la acusación formulada en la demanda, de que la norma legal viola los artículos 267 y 268 de la Carta. Tras citar nuevamente la norma legal, el accionante dice: “[c]omo vemos es la norma demandada la que impide que la Contraloría ejerza el control fiscal sobre los fondos oficiales que la Federación administra al decir que dicho control tiene un límite, por ser ésta una entidad privada. Sobra decir que sobre el patrimonio ‘propio’ de la Federación, la Contraloría no ejerce control alguno por la sencilla razón que, según la Ley, ella es ‘privada’”.
En cuarto lugar, el recurso de súplica estima que no es adecuado el rechazo del argumento, planteado por los libelistas en la demanda y en la corrección, de acuerdo con el cual la norma acusada viola el artículo 150 de la Constitución. La censura del auto reside en que el argumento carece de certeza. El recurrente dice que dicho “aserto es una verdad a medias. El Magistrado Sustanciador desvió el hilo conductor que demuestra la violación al artículo 150 de la Carta Política, hacia aspectos que resaltan el peligro de violar inconstitucionalmente la estructura de la administración nacional”. Aduce que “la definición que la ley haga de entidades privadas es una clara desviación de poder, pues esa atribución no le está permitida en la Constitución. Aún en caso que fuera cierto que la Federación es una entidad privada, que no lo es, la Ley, que es general, impersonal y abstracta, excede su potestad al definir como privada a una entidad particular y concreta”.
Por último, los impugnantes manifiestan un desacuerdo frente al rechazo de la demanda, en lo que se refiere a la acusación de que la norma legal supuestamente viola los artículos 2°, 13, 29, 333 y 334 de la Carta Política. En el auto, el Magistrado sustanciador estimó que los argumentos eran impertinentes. Los actores expresan, primero, que el auto de rechazo no se pronunció sobre la acusación de violar el artículo 229 de la Carta; segundo, que la violación del debido proceso se concreta en que la naturaleza –en su criterio- unas veces pública y otras veces privada le permite a la Federación Nacional de Cafeteros evadir sus obligaciones y responsabilidades; y, tercero, que la configuración legal de la Federación Nacional de Cafeteros viola el derecho a la igualdad de los trabajadores porque “les impide que se haga efectiva la responsabilidad del Estado en el pago del pasivo laboral o pensional a que tienen derecho los demás trabajadores oficiales, y también les impide que la ley les reconozca la calidad que tienen de ser trabajadores oficiales, por laborar para empresas donde la participación estatal es superior al 90%”.
Como se ve, el numeral 3° del artículo 2° citado, se refiere a que las demandas deben expresar “[l]as razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, lo que equivale a elaborar correctamente el concepto de la violación.[2]
2. De acuerdo con el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, cuando quiera que la demanda no satisfaga alguno de los requisitos señalados, al demandante deben señalársele las deficiencias de su libelo, y concedérsele tres (3) días para corregirlas. Y dice a continuación el Decreto: “[s]i no lo hiciere en dicho plazo se rechazará [la demanda]. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”.
3. En el caso que ocupa la atención de la Sala Plena de la Corte, se interpone recurso de súplica, contra un auto de rechazo. El auto fue expedido porque los actores no presentaron correcciones a la demanda, de suerte que en ella estuvieran incorporados cargos de carácter constitucional, susceptibles de ser controvertidos en sede judicial.
En el recurso de súplica, los libelistas estiman haber formulado correctamente las ‘razones de la violación’, y desestiman los argumentos presentados por el Magistrado sustanciador para rechazar la demanda. A continuación, le corresponde a la Corte establecer si el auto recurrido rechazó indebidamente la demanda con sus correcciones o si, por el contrario, lo hizo fundándose en el hecho de que los argumentos presentados por los libelistas carecen de la aptitud suficiente para configurar cargos de carácter constitucional.
4. Tanto la demanda como el memorial que pretende corregirla, presentan seis razones para sustentar la pretensión de inconstitucionalidad del artículo 5°, de la Ley 11 de 1972. La Corte procederá a referirse a cada una de ellas individualmente y a determinar si el auto del cinco (05) de diciembre de dos mil ocho (2008) tuvo motivos fundados y suficientes para rechazar la demanda con sus correcciones.
4.1. Primera razón -supuesta violación del artículo 243 de la Constitución-: en la demanda y en la corrección de la demanda, los actores aducen que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 viola el artículo 243 de la Carta, de acuerdo con el cual “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. Esto es así, aseguran, porque la Corte ya ha dicho en las Sentencias C-308 de 1994, C-543 de 2001 y C-152 de 1997, que los recaudos derivados de las contribuciones parafiscales son recursos públicos. Si esto es así, entienden los actores, entonces una entidad a la cual se le asignen recursos públicos, no puede ser caracterizada por la ley como una entidad privada, so pena de devenir inconstitucional la ley que lo hace –por los efectos de la cosa juzgada.
El Magistrado sustanciador dice en el auto de rechazo que el argumento carece de claridad, suficiencia, certeza y pertinencia.
En efecto, la Corte comparte el criterio del Magistrado sustanciador. El argumento carece de claridad, porque cita algunas Sentencias de la Corte que, ciertamente, han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, pero que no se entiende meridianamente por qué los efectos de dicha cosa juzgada se extienden hacia la norma demandada.
Carece, también, de suficiencia. Los actores aducen que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 es inconstitucional, en virtud de los efectos de cosa juzgada producidos por las Sentencias C-308 de 1994, C-543 de 2001 y C-152 de 1997. Y, de hecho, la cosa juzgada tiene diversos alcances, dependiendo de si es absoluta o relativa, formal o material, real o aparente.[8] Pero, advierte la Corte, ninguna de las normas enjuiciadas en dichas Sentencias tiene un texto idéntico al de la acusada en ésta oportunidad, razón por la cual la cosa juzgada a que se refieren los libelistas no es formal. Tampoco exponen suficientes argumentos para mostrar que se trata de una cosa juzgada material, lo cual se logra exponiendo la similitud de sentido que hay entre las disposiciones evaluadas en dichas sentencias y la que en ésta ocasión se demanda.[9] De ese modo, la demanda expone un argumento insuficiente para suscitar una deliberación en sede judicial de constitucionalidad.
El argumento de los libelistas adolece, además, de falta de certeza. En todos sus escritos, los ciudadanos muestran detalladamente que la Federación Nacional de Cafeteros administra y está constituida por recursos públicos. Eso no es censurable, en concepto de los demandantes. Pero sí lo es el que, pese a administrar y estar constituida por recursos públicos, sea caracterizada por la ley como una entidad de derecho privado pues, al hacerlo, privatiza, por ejemplo, los recaudos de las contribuciones parafiscales. En ese sentido, la ley contravendría la jurisprudencia de la Corte, de acuerdo con la cual –dicen los demandantes- los recursos obtenidos por contribuciones parafiscales son recursos públicos. Como puede verse, los demandantes asumen de antemano que cuando una Ley define a una entidad como de derecho privado, los recursos con los cuales fue constituida y que administra, ipso iure se convierten en dineros privados, premisa que no se deduce objetivamente de la disposición demandada.
Finalmente, el argumento es impertinente, como lo estimó el Magistrado sustanciador en el auto del cinco (05) de diciembre de dos mil ocho (2008). Los demandantes no buscan confrontar dos textos normativos –el de la Ley con el de la Carta-, sino las interpretaciones que de la misma han hecho la Contraloría General de la República, el Consejo de Estado, la Superintendencia de Sociedades o el Ministerio de Hacienda, como puede colegirse de los siguientes apartados de su libelo correctivo: “[e]s inconcebible que, después de proferida la sentencia C-308 de 1994 de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado dictamine que la resolución de la Contraloría General de la República N° 03396 de 1994 (que ordena el control fiscal sobre ‘otros bienes públicos administrados por la Federación’) viola la Carta Política de 1991 porque la Flota Mercante fue creada con dineros del Fondo Nacional del Café y éstos se privatizaron cuando pasaron a formar el patrimonio privado de la Federación Nacional de Cafeteros.|| Y es abusivo, por decir lo menos, que después de proferida la sentencia C-543 de 2001 de la Corte Constitucional, la Superintendencia de Sociedades se atreva a emitir autos que derogan las sentencias C-308 de 1994 y C-543 de 2001 de dicha corporación, diciendo que la Flota Mercante es privada porque fue escriturada a nombre de la Federación Nacional de Cafeteros, que es una entidad privada. || El artículo 5° de la Ley 11 de 1972 no sólo contradice el espíritu de la Carta Política de 1991 sino que invita y obliga a las autoridades a violar la cosa juzgada constitucional pues desde el mismo Ministerio de Hacienda se alega, y ante la misma Corte Constitucional, que los bienes de las filiales del Fondo Nacional del Café son privados, y que por tanto el Estado nada tiene que ver con ellos”.
4.2. Segunda razón –supuesta violación del artículo 338 constitucional-: los libelistas estiman que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 viola el artículo 338 de la Carta, toda vez que según el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales se administran y ejecutan exclusivamente en la forma prevista en la ley que las crea, y se destinan sólo al objetivo previsto en ellas. Así las cosas, la inconstitucionalidad de la Ley 11 de 1972 residiría en mostrar como pertenecientes a la Federación y no a la ‘Industria del Café’, los dineros obtenidos en razón de contribuciones parafiscales.
En concepto del Magistrado sustanciador, el argumento carece de pertinencia, porque los demandantes basan su argumentación en razonamientos de tipo legal y reglamentario.
Los recurrentes aducen que el mismo razonamiento ha hecho la Corte en varias sentencias, al partir de la definición que de contribución parafiscal ofrece el Decreto 111 de 1996.
La Corte advierte que, en éste caso, los recurrentes se limitaron a confrontar la Ley 11 de 1972 con el Decreto 111 de 1996, sin referirse a la definición ofrecida por la jurisprudencia constitucional, a éste respecto. De ese modo, su argumentación es impertinente. Es cierto, como lo señalan los libelistas, que la Corte Constitucional ha aludido a la definición que trae el Estatuto Orgánico del Presupuesto, por ejemplo, en la Sentencia C-152 de 1997. Pero lo hizo como una referencia histórica de la introducción del concepto de contribución parafiscal en el sistema jurídico colombiano o, a lo sumo, como un referente conceptual a tener en cuenta, para formular las características constitucionales de la contribución parafiscal. Por lo tanto, puede haber coincidencias evidentes entre la definición de las contribuciones parafiscales del Estatuto Orgánico y la ofrecida por la jurisprudencia constitucional. No obstante, de allí es imposible colegir que la definición ofrecida por el Estatuto Orgánico –Decreto 111 de 1996- pueda ser el referente de validez de otras leyes.
4.3. Tercera razón –supuesta violación del artículos 267 y 268 de la Carta-: los demandantes acusan el artículo 5° de la Ley 11 de 1972, de violar los artículos 267 y 268 de la Constitución, porque “[l]a Carta Política ordena el control fiscal sobre la administración o los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, y (…) dicho control debe ejercerse de acuerdo a los parámetros establecidos en la Carta Política”. Sin embargo, las disposiciones acusadas establecen “un control atenuado, ajeno a los criterios y parámetros establecidos en la Constitución”. Además, aseveran que la Ley 11 de 1972, con el artículo 5°, al definir a la Federación como entidad de derecho privado, le “sirve para que la administradora de recursos públicos se apodere de éstos, y no contenta con ello, manipule su propiedad con el fin de evadir obligaciones y responsabilidades que el uso, beneficio y explotación de los mismos trae consigo”.
El Magistrado sustanciador consideró que el argumento era inepto, pues carecía de certeza y pertinencia.
A juicio de la Corte, los argumentos presentados por los demandantes adolecen, en primer término, de falta de certeza, pues la ley no habla de un control atenuado, sino de un control adecuado a la naturaleza del ente sujeto a control. En segundo término, carecen de pertinencia, pues si una definición legal se utiliza con propósitos de eludir el control fiscal –como parecen sugerirlo los accionantes-, esa es una consecuencia que se escapa del ámbito del control de constitucionalidad.
4.4. Cuarta razón –supuesta infracción del artículo 150 de la Constitución-: los ciudadanos que instauraron la acción pública de inconstitucionalidad, consideran que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 viola el artículo 150 de la Carta, porque “varía la estructura de la administración nacional al definir, sin potestad para ello y en sentido contrario a la realidad, como privada a una entidad conformada con recursos públicos y que por tanto deben formar parte de la administración”.
En el auto recurrido, el Magistrado sustanciador encontró que el argumento no era cierto.
La Corte Constitucional constata que el argumento es deficiente, pues parte de la base de que si una entidad administra recursos públicos, es o hace parte de la administración pública, sin especificar cuáles son los argumentos constitucionales que los llevan a hacer semejante conclusión.
4.5. Quinta razón –supuesta violación de los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución-: de acuerdo con los demandantes, la norma demandada viola los artículos 13, 29 y 229. En la demanda, las referencias a esa supuesta infracción son dos. Al comienzo, los actores dicen: “como consecuencia de la definición que hace el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 de la Federación Nacional de Cafeteros, se viola (…) el art. 29, el 229 (…)”, y más adelante, expresan que se viola el artículo 29, sin más especificaciones.
En el auto del veinte (20) de noviembre de dos mil ocho (2008), el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda por falta de especificidad.
Es así que los accionantes corrigen sus defectos iniciales introduciendo otro argumento, y formulando de modo diverso los primigenios: “a través de la manipulación de la propiedad de bienes públicos y gracias a la antinomia introducida por la norma demandada, se viola el derecho a la igualdad, el debido proceso y se niega el acceso a la administración de justicia, a los trabajadores que laboran para la Federación de Cafeteros o para las filiales del Fondo Nacional del Café, quienes son excluidos del régimen legal a que tienen derecho los demás trabajadores que laboran para empresas oficiales. Igualmente se burla el régimen de contratación”.
En el auto de rechazo, el Magistrado sustanciador refiere que el argumento carece de la aptitud suficiente para ser admitido como cargo de carácter constitucional.
Los recurrentes estiman que el Magistrado sustanciador tomó la decisión sin motivar, y que sus argumentos tienen todos los atributos indispensables para suscitar un debate de constitucionalidad en sede judicial.
La Corte estima que los argumentos presentados por los actores adolecen aún de falta de especificidad. En efecto, los actores se limitan a afirmar que la norma viola el debido proceso, el derecho de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de los trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros. Sin embargo, no especifican por qué el derecho al debido proceso ampara a los trabajadores en la pretensión de que una entidad de derecho privado que administra recursos públicos sea convertida en entidad pública. Tampoco especifican cuál es la limitación en el derecho de acceso a la administración de justicia o por qué, a los trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros debe aplicárseles el régimen de las Empresas oficiales. En consecuencia, los libelistas presentaron la demanda con las mismas deficiencias señaladas en el auto de inadmisión y deben ser rechazadas.
4.6. Sexta razón –supuesta violación de los artículos 2°, 333 y 334 de la Constitución-: a juicio de los accionantes, “[g]racias a la definición que el artículo 5° de la Ley 11 de 1972 da de recursos públicos como si fueran privados, la intervención del Estado es contraria al mandato de los artículos 333 y 334 de la Carta Política en muchas formas: primera, creando empresas ‘offshore’ para camuflar una ‘Empresa Industrial y Comercial del Estado’. Segunda, evadiendo el régimen de contratación administrativa y la responsabilidad del Estado en el reconocimiento y pago de las obligaciones sociales. Tercera, evitando la vigilancia de la Contraloría General de la República. Cuarta, contradiciendo la función social de la empresa, como base del desarrollo, favoreciendo el manejo de ingentes recursos públicos por grupos cerrados de dirigentes sin control estatal”
El Magistrado sustanciador, en el auto recurrido, estimó que “los argumentos esbozados en la demanda en momento alguno señalan las razones por las cuales se presenta una violación al artículo 243 constitucional. Si bien es cierto el demandante señala algunas sentencias de la Corte Constitucional, en momento alguno evidencia los fundamentos jurídicos por los cuales el fenómeno de la cosa juzgada constitucional se ve vulnerado con el artículo 5° de la Ley 11 de 1972. Así las cosas, los cargos esbozados carecen de la claridad y suficiencia necesaria para que esta Corporación emita decisión de fondo”
La Corte advierte, como el Magistrado sustanciador lo hizo en su momento, que los accionantes censuran a lo largo de toda su demanda, y también en este caso, una aplicación particular de la Ley que no comparten. Sin embargo, no logran evidenciar en qué medida dicha interpretación se deduce razonablemente de la Ley demandada, y en ese sentido no platean una confrontación entre dos textos o dos sentidos normativos, que es el referente indispensable para desenvolver la controversia constitucional ante la Corte.
5. La Corte Constitucional denegará el recurso de súplica contra el auto de rechazo, porque los actores no corrigieron su demanda de suerte que en ella plantearan cargos de naturaleza constitucional.
CONFIRMAR el auto del cinco (5) de diciembre de 2008 dictado por el Magistrado Jaime Araújo Rentería, en el sentido de rechazar la demanda interpuesta por Ciro Antonio Rojas Agudelo y Orlando Neusa Forero contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 11 de 1972.
[1] Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”, cfr, Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-720, M.P. Catalina Botero Marino.
[9] Cfr., Sentencias C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Además, Sentencias C-096 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.