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Timestamp: 2020-03-29 19:14:04
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Bolivia: fórmulas electorales para elegir presidente – La Migraña
Turbulencia política y democracia
Bolivia: fórmulas electorales para elegir presidente
A pesar de los periodos no democráticos de su turbulenta historia política, Bolivia tuvo momentos de primavera democrática donde, más o menos, los procesos electorales se constituyeron en el mecanismo básico de alternancia de los titulares del Gobierno. En este contexto, el presente artículo intenta analizar los procedimientos que posibilitaron la elección del presidente a lo largo de nuestra historia o más específicamente en distintos momentos democráticos como la democracia oligárquica (1880-1934), la democracia popular (1952-1964), la democracia pactada (1985-2005) y la democracia intercultural (2009-2014). Así, la pregunta que trataremos de esclarecer es la siguiente: ¿Qué fórmulas electorales se emplearon en los procesos electorales en Bolivia para elegir presidente?
Responder esta interrogante implica, aunque de manera breve, aclarar el significado de fórmula electoral y especificar el tipo de fórmulas para la elección del cargo de presidente. Sobre lo primero debemos señalar que, en términos generales, la fórmula electoral es el procedimiento que permite determinar al ganador o ganadores de una elección a cargos de presidente o representación (senadores y diputados). En cuanto a lo segundo, las fórmulas electorales se clasifican en dos grandes tipos: mayoritarias y proporcionales; para el caso que nos ocupa, elección de presidente, por el carácter único del cargo se suelen utilizar formulas mayoritarias, entre estas es posible identificar las siguientes: mayoría simple o relativa (esto implica un voto o más que el resto de los contendientes); mayoría absoluta (50 % más 1 de los votos); mayoría especial con distancia (se establece un porcentaje mínimo de votos que debe obtener el ganador y además se exige una diferencia respecto del segundo); y, mayoría especial sin distancia que solo se exige por porcentaje mínimo de votos (Nohlen, 1994). Observemos a continuación las fórmulas aplicadas históricamente en nuestro país.
Mayoría absoluta (1880-1934)
La derrota de nuestro país ante Chile en la guerra del Pacífico (1879-1883) brindó la oportunidad de que Bolivia efectúe un cambio de timón. Después del fracaso bélico, la élite política asumió la responsabilidad de edificar una nueva estructura política; en 1880 se inauguró la Convención Nacional en la cual se trató de invertir la inestabilidad política y orientar al país hacia el respeto del orden, culto a la ley y la dedicación al trabajo a fin de reconquistar el bienestar de Bolivia, este reto solo era posible si se optaba por la democracia como único remedio para afrontar todos los males bolivianos; así, las elecciones se constituyeron en la esencia de la democracia oligárquica. (Mesa, 2016). El país ingresó a la democracia en el marco de la primera ola democrática descrita por Huntington (1994); las élites políticas se esforzaron por consolidar una democracia oligárquica y excluyente que posibilitó el goce de un mínimo de institucionalidad y una relativa estabilidad política tan ausente en años anteriores. Esta democracia que se construyó, con todas sus limitaciones, tuvo una existencia de aproximadamente 50 años (1880-1934).
Sin embargo, los intentos por convertir las elecciones en el principal mecanismo de alternancia de los titulares del poder fueron más aparentes que reales. En este ciclo democrático el poder cambió de partido solo en dos ocasiones y ambas se llevaron por medios violentos: en 1899 el partido liberal arrebato el poder a los conservadores por medio de la Revolución Federal; y, en 1920 los republicanos echaron del poder a los liberales tras un golpe de Estado. (Irurosqui, 2000). Aquellas épicas e infortunadas aventuras castrenses, entusiastamente apoyados por cándidos sectores populares, no significaron, sino la circulación de la misma élite en el poder; al respecto Zavaleta dice: “Los pueblos miran a veces como su liberación a lo que suele no ser sino una disputa de reemplazo entre las estirpes de sus amos”. (1983: 45).
Los partidos y la ciudadanía se constituyeron en los nuevos actores del proceso democrático, pero con las restricciones propias del momento histórico, demasiadas personas fueron marginadas de dicho proceso político; este hecho refleja Irurozqui en los siguientes términos: “En suma, desearon hacer de Bolivia un universo democrático grecolatino, dividido en patricios y plebeyos, en el que los primeros formaban parte de una república fundada con individuos libremente asociados, mientras que los segundos debían permanecer al margen de lo público hasta que por medio de una educación orientada al trabajo se hubieran eliminado sus taras”. (2000: 59).
Este es el ambiente político general en el que se instauró la democracia oligárquica y que, en cierto sentido, hizo de las elecciones el mecanismo prioritario para acceder al Gobierno.
En este prolongado periodo democrático la elección de presidente se llevó a cabo básicamente en función de la Constitución Política del Estado aprobada en 1880 y la Ley Electoral de 1883. En la Carta Magna, artículo 85.o, establece que, para acceder al cargo de presidente se debe obtener la mayoría absoluta de la preferencia electoral, es decir, 50 % más 1 de los votos. Al mismo tiempo, la normativa electoral establece que, si ningún partido político logra obtener el respaldo electoral, debe ser el Congreso quien elija al presidente entre los tres más votados. Esta fórmula electoral se aplicó durante la democracia oligárquica.
En este ciclo democrático se celebraron diez procesos electorales, dichas elecciones se realizaron en tres etapas distintas: la primera, caracterizada por la hegemonía del Partido Conservador (PC), se extiende de 1880 a 1899 (Guerra Federal) en la cual se realizaron cuatro elecciones: 1884, 1888, 1892 y 1896; la segunda, identificada por el predominio del Partido Liberal (PL), abarca de 1899 a 1920 (golpe de Estado de los republicanos) donde se celebraron cuatro procesos electorales: 1904, 1909, 1913 y 1917; y, la tercera, definida por la supremacía del Partido Republicano (PR), comprende de 1920 a 1934 (golpe de Estado de derrocamiento de Salamanca) en la que llevaron a cabo dos elecciones: 1925 y 1931. La siguiente tabla permite observar los resultados electorales de dichas elecciones.
Durante el predominio del Partido Conservador hubo una relativa pluralidad de organizaciones políticas que compitieron en las elecciones, junto a este partido participaron el Partido Liberal y el Partido Demócrata. En el proceso electoral de 1884, aunque triunfo el PD, no consiguió la mayoría absoluta de votos para que su candidato acceda al Gobierno de manera directa; sin embargo, la elección en el Congreso, en virtud de los acuerdos postelectorales entre el PD y el PC, viabilizaron la elección de Narciso Campero candidato del Partido Conservador. En las tres elecciones siguientes, este partido consiguió la mayoría absoluta de apoyo electoral: 77.95 % en 1888, 54.21 % en 1892 y 54.35 % en 1896; estos resultados permitieron que los candidatos del PC asuman directamente la presidencia.
En las elecciones de hegemonía del Partido Liberal se suprimió el pluralismo político, salvo en las elecciones de 1917 que permitió la participación del Partido Republicano. En semejantes elecciones, la preferencia electoral era absoluta a favor del partido único y en 1917 el 88.09 % respaldó al PL. Tales resultados posibilitaron el acceso directo de los liberales al máximo cargo político del país. En los procesos electorales de dominio del Partido Republicano, este en variantes distintas (Partido Nacional y Partido Unido Republicano), como partido único, monopolizó el apoyo electoral y el control de la presidencia.
Mayoría simple (1952-1964)
Después de finalizada la guerra del Chaco (1932-1935), en nuestro país, se desarrolló un intenso debate respecto de los responsables del fracaso, emergieron nuevas corrientes políticas que brindaban una nueva opción de futuro al país. En relación al primer tema empezaron a circular duras críticas en contra de los militares y la oligarquía, acusándoles del descalabro militar. En cuanto al segundo, frente al descrédito de los partidos tradicionales, se cristalizaron otras opciones políticas enmarcadas en las siguientes líneas ideológicas: el marxismo (el POR y el PIR), el fascismo (FSB) y el nacionalismo (MNR)1El Partido Obrero Revolucionario (POR) fue fundado en Córdoba (Argentina) en junio de 1935 por José Aguirre Gainsborg y Gustavo Navarro (Tristán Marof). Dos años después, en agosto de 1937, Oscar Unzaga de la Vega fundo la Falange Socialista Boliviana. En julio de 1940, José Antonio Arze y Ricardo Anaya, organizaron el Partido de Izquierda Revolucionaria. Finalmente, en enero de 1941, Víctor Paz Estenssoro, Hernán Siles Zuazo, Walter Guevara Arze, Carlos Montenegro, Augusto Céspedes, entre otros, fundaron el Movimiento Nacionalista Revolucionario (Mesa, 2016).. Junto a estas alternativas, la propia guerra creó una nueva opción proveniente del seno mismo del Ejército: los oficiales jóvenes. Estos oficiales, a fin de evitar una rendición de cuentas por el fracaso en la guerra, apelaron al golpe de Estado como mecanismo para controlar el clamor de toda la sociedad. Esta decisión estableció el regreso de los militares a la actividad política que se inició con el “corralito” de Villamontes (golpe de Estado contra Salamanca) en noviembre de 1934 (Stefanoni, 2015).
Los golpes y contragolpes entre militares afines al socialismo militar y quienes intentaron preservar la democracia oligárquica; los vehementes debates ideológicos entre las nuevas fuerzas políticas; las constantes e intensas pugnas políticas; y, los agresivos enfrentamientos con las organizaciones sindicalizadas; todas estas pugnas, fueron los antecedentes de la Revolución de 1952.
Las elecciones de 1951 las ganó el MNR; sin embargo, su modesto triunfo electoral no le permitía asumir directamente la presidencia, debía esperar la decisión del Congreso. Mientras demoraba esta designación, la élite oligárquica apeló a los militares para salvar sus intereses, obligaron al presidente Urriolagoitia a entregar el poder a la junta militar y esta designó a Hugo Ballivián como presidente de la República. Las primeras medidas asumidas por el nuevo Gobierno fue decretar estado de sitio en todo el territorio nacional, anular las elecciones de 1951, declarar ilegal las huelgas y se llevaron a cabo arrestos y confinamientos a los principales dirigentes políticos y sindicales. (Klein, 2015). Luego de consumado el golpe de Estado el MNR se empeñó en contrarrestar con otro golpe de Estado. Se organizó el alzamiento armado para el 15 de abril, pero ciertas circunstancias, precipitaron el golpe para el 9 de abril de 1952. El 10 de abril, la rebelión creció en intensidad y se extendió a Cochabamba, Potosí y Oruro. El 11 de aquel mes, con la movilización masiva de trabajadores fabriles, mineros y sectores populares, el MNR había logrado derrotar a las Fuerzas Armadas. El golpe planificado desembocó en revolución (Malloy, 2017).
El sistema político construido después de la insurrección de abril de 1952 se organizó en torno al MNR y la COB. Aunque el MNR trató de institucionalizar la democracia popular con el voto universal, el Estatuto Electoral promulgado en 1956 y un sistema de partidos; paralelamente y de manera real, funcionó otro sistema político donde intervenía de manera activa la COB y la Federación de Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB) (Lora, 1979). Estos fueron los sucesos preliminares que desembocaron en la Revolución de 1952 y en la instauración de la democracia popular.
El nuevo periodo democrático que se implantó con la Revolución de 1952, modificó sustancialmente las reglas de juego. El marco normativo que reguló el desarrollo de los procesos electorales fueron el Decreto Supremo 3128 (instauración del voto universal) y se consolidó con el Decreto Supremo 4315 que es la Estructura del Estatuto Electoral de 1956. Esta normativa, respecto de la elección de presidente, elimina la mayoría absoluta y la elección en el Congreso (cuando no se logra esa mayoría) y lo reemplaza por la mayoría simple o relativa (artículo 128). Esta fórmula electoral tuvo vigencia en las elecciones de la democracia popular.
Durante la democracia popular, con hegemonía del Movimiento Nacionalista Revolucionario, se realizaron tres elecciones (1956, 1960 y 1964), con la participación de un moderado pluralismo político. La preferencia política por cada una de las organizaciones políticas puede advertirse en la tabla que presentamos a continuación.
Respeto al concurso de los partidos en los procesos electorales, en las elecciones de 1956 y 1960, a pesar del pluralismo político, el MNR concentró aproximadamente el 80.00 % de la preferencia electoral; en 1964 este índice superó el 97.00 %. Aunque la ley electoral solo exigía mayoría simple, el MNR obtuvo aplastantes victorias electorales; así, los candidatos del MNR asumieron la presidencia de manera directa.
Los elevados resultados electorales a favor del MNR, son atribuidos al fraude electoral implementado por este partido y al control que ejercía sobre el organismo electoral; y, en las elecciones de 1964, ese alto porcentaje, está vinculado al hecho de que, a última hora, la mayoría de los partidos de oposición decidieron dejar de lado su participación en protesta por la habilitación “ilegal” de Víctor Paz como candidato del MNR; además, la condena de las fuerzas políticas, con seguridad, influyó en la elevada cantidad de votos blancos y nulos en las últimas elecciones (Chávez y otros, 2007).
Mayoría absoluta (1985-2005)
En nuestro país, el colapso de los Gobiernos autoritarios y la dramática conquista de la democracia se desarrollaron entre 1978 y 1982. La historia revela que fue una transición complicada, los militares intentaron preservar el poder político con la fuerza de las armas, pero también con la fuerza del fraude electoral. El elevado grado de inestabilidad política de este breve pero intenso periodo de transición a la democracia se reflejó en dos hechos políticos: por una lado, demasiados procesos electorales (tres Elecciones Generales); y, por otro lado, una excesiva cantidad de gobernantes (ocho presidentes: Gral. Juan Pereda, Gral. David Padilla, Walter Guevara, Gral. Alberto Natusch, Lidia Gueiler, Gral. Luis García Mesa, Gral. Celso Torrelio y Gral. Guido Vildoso). Cada elección celebrada era anulada y seguida por un golpe de Estado, los resultados electorales no tenían ningún efecto directo en la conformación del poder ejecutivo ni legislativo. El retiro de los militares del escenario político concluyó con la convocatoria al Congreso elegido en las Elecciones de 1980; esta instancia procedió con la elección de Hernán Siles como presidente de la República, quien fue posesionado el 10 de octubre de 1982 (Abruzzese, 1986).
El nuevo Gobierno de la UDP tuvo que afrontar una situación completamente adversa: primero, resolver la aguda crisis económica heredada de los Gobiernos militares, los reiterados “paquetes” orientados a controlar la estabilidad económica que no consiguieron frenar la descabellada hiperinflación; segundo, el advenimiento de Siles Zuazo, suscitó en la mayoría de la población un estallido de expectativas que se manifestó en un exceso de demandas que el Gobierno no tenía la capacidad de satisfacerlas; tercero, la ausencia de un programa de gobierno le impedía llevar a cabo una gestión eficiente; finalmente, quizás lo más importante, una adversa oposición parlamentaria (MNR y ADN) que le frenaba toda iniciativa política al Gobierno. El corolario inevitable de la profunda crisis económica, política y social que asedió al Gobierno de la UDP fue la renuncia del presidente Hernán Siles Zuazo: anticipó las elecciones para 19852Una reflexión sobre la situación crítica del Gobierno de la UDP, desde diferentes miradas, se halla en el trabajo compilado por René Antonio Mayorga (1987)..
La experiencia amarga del Gobierno de la UDP persuadió a los partidos políticos establecer pactos políticos no solo para viabilizar la elección del nuevo presidente sino para hacer posible la gobernabilidad; así, se instauró la democracia pactada que se prolongó hasta las elecciones de 20023José Luis Exeni (2017) realiza un interesante aporte para comprender el funcionamiento de la democracia pactada..
En cuando a la fórmula utilizada para la elección de presidente en este periodo democrático es posible advertir dos modificaciones importantes. La primera, si durante las elecciones post 52 era suficiente la mayoría simple para llegar a la presidencia de Bolivia, con la Ley Electoral de 1980 se debe obtener la mayoría absoluta de apoyo electoral (artículo 152); en caso de no conseguir este resultado, el Congreso debe elegir entre los tres candidatos más votados; esto, sin duda, es un retorno al primer periodo democrático de nuestro país. La segunda, si la elección del tercero más votado estaba prevista en la Constitución Política del Estado, las reformas electorales de 1991 limitaron esta posibilidad solo a las dos fuerzas electorales más votadas, esto tuvo vigencia hasta las elecciones de 2005.
En este periodo de democracia pactada se celebraron seis procesos electorales, estas elecciones se caracterizaron por un exagerado pluralismo político: en las elecciones de 1985 participaron 18 organizaciones políticas; en 1989, 10; en 1993, 14; en 1997, 10; en 2002, 11; y, en 2005, ocho partidos. Evidentemente la democracia pactada llegó a su fin con el triunfo electoral del Movimiento Al Socialismo por mayoría absoluta en las elecciones de 2005; pero, la incluimos en este ciclo democrático por la vigencia de la fórmula electoral para elegir presidente.
Entre las elecciones de 1985 y 2002, ninguno de los partidos logró la mayoría demandada por la ley electoral: mayoría absoluta. Este obligó a los partidos a realizar pactos postelectorales para elegir al presidente y para hacer viable la gobernabilidad4No brindamos detalles de los resultados electorales de estos y las siguientes elecciones en razón de que dicha información es completamente accesible y se la puede consultar en la página web del organismo electoral: https://www.oep.org.bo/. En 1985, el “Pacto por la Democracia” establecido entre ADN y MNR, posibilitó la elección de Víctor Paz; en 1989, el “Acuerdo Patriótico” pacto entre ADN y el MIR hizo que el tercero más votado, Jaime Paz, acceda a la presidencia; en 1993, el “Pacto por la Gobernabilidad” entablado entre el MNR, UCS y MBL permitió a Gonzalo Sánchez de Lozada asumir la presidencia; en 1997, el pacto “Compromiso por Bolivia” suscrito entre ADN, MIR, UCS y CONDEPA, viabilizó la presidencia del dictador elegido: Hugo Banzer; finalmente, en las elecciones de 2002, el MNR, MIR, UCS y luego NFR constituyeron un pacto que, mediante el cual, Sánchez de Lozada asumió la presidencia aunque fue forzado a dimitir en octubre de 2003. En las elecciones de 2005, Evo Morales, candidato del Movimiento al Socialismo acabó con la política de pactos: obtuvo el 53.7 % de la preferencia electoral, esta mayoría absoluta, le permitió ingresar al Gobierno de manera directa y prescindir de los pactos.
Mayoría absoluta, mayoría especial y balotage (2009-2014)
La victoria electoral del MAS-IPSP el 2005, fue un fenómeno político que abrió un nuevo contexto para la construcción de la democracia intercultural con el protagonismo de los movimientos sociales, sectores indígenas, mineros, mujeres, jóvenes, gremiales, etc.5Acerca de los orígenes y constitución del MAS-IPSP como organización política, puede consultarse el estudio de Moira Zuazo (2009). Atendiendo una de las demandas fundamentales de la agenda de octubre de 20036Se conoce con el nombre de “agenda de octubre” a las principales demandas sociales que movilizaron a la población en contra del Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada y que finalizó con la dimisión de este el 17 de octubre del 2003. Aquellas demandas eran: no venta de gas a Chile, la recuperación de los recursos naturales y la realización de la Asamblea Constituyente., el Gobierno del MAS-IPSP tuvo que afrontar el reto de llevar a cabo la Asamblea Constituyente.
El 6 de agosto de 2006, después de la elección de los constituyentes (julio de 2006), se instaló el cónclave en la ciudad de Sucre con la misión de redactar una nueva constitución en el plazo de un año. La dificultad para llegar a acuerdos mínimos en torno al tema de autonomías, el asunto de la sede de los poderes del Estado y la imposibilidad de reunir los votos necesarios para aprobar el nuevo texto constitucional, obligó a prolongar el funcionamiento de la Asamblea Constituyente hasta diciembre del 2007. Sin embargo, la agudización del conflicto sobre la demanda de la sede de los poderes, complicó la aprobación del texto constitucional, la ausencia de garantías para el desarrollo de la última sesión, obligó a trasladar el conclave al Liceo Militar y, posteriormente a la ciudad de Oruro. Aquí, finalmente se aprobó la nueva Constitución Política del Estado, pero durante todo el año del 2008, diferentes artículos del texto original fueron objeto de acuerdos y negociaciones entre los partidos políticos con representación parlamentaria. A fines de este año, con la mediación de organismos internacionales (OEA, UNASUR, etc.), se concluyó con la redacción del texto constitucional que fue aprobado por la ciudadanía en el referéndum del 25 de enero de 2009. (Gamboa, 2009).
El proceso electoral de diciembre de 2009 se realizó en el marco de la nueva Constitución Política del Estado, pero a falta de una ley electoral, se aprobó la Ley Electoral Transitoria (Ley 4021) que estableció las normas básicas de las Elecciones Generales de diciembre de 2009. En la Carta Magna (artículo 166) y en la Ley 4021 (artículo 28), se estableció tres modalidades de elección del presidente: primero, mayoría absoluta (50 % más 1 de los votos); segundo, mayoría especial con distancia (40 % o más con una diferencia de diez puntos sobre el segundo); y tercero, ballotage o segunda vuelta electoral entre los dos partidos más votados. Este procedimiento se ratificó en la Ley de Régimen Electoral (artículo 52) promulgada en junio de 2010 y dicha ley se constituyó es el marco normativo de las elecciones generales de octubre de 2014. Ciertamente, esta ley electoral regirá también las elecciones de este año.
En la democracia intercultural, con hegemonía del Movimiento al Socialismo, se llevaron a cabo dos procesos electorales, estas se distinguieron por la participación de un pluralismo moderado de partidos políticos. En las elecciones de 2009 participaron ocho partidos y en el proceso electoral de 2014 compitieron cinco organizaciones políticas.
En las elecciones de 2009, siguiendo la ruptura inaugurada el 2005, la preferencia electoral obtenida por el MAS-IPSP significó el 64.2 % de la votación, esta amplia mayoría absoluta representó no solo el acceso directo de Evo Morales a la presidencia, sino también el control absoluto del parlamento: el 72.22 % de la Cámara de Senadores y el 67.69 % de la Cámara de Diputados. Esta hegemonía del MAS-IPSP en el Órgano Legislativo Plurinacional le facilitó la implementación de una serie de políticas públicas durante su gestión y le evitó problemas de gobernabilidad institucional.
Más o menos similar resultado se presentó en el proceso electoral de 2014, es decir, en estas elecciones, la votación conseguida por el MAS-IPSP alcanzó a 61.2 % del apoyo electoral, esto ha implicado asumir directamente la presidencia y el control del 69.44 % de los senadores y el 67.69 % de los diputados; con semejante respaldo parlamentario pudo gobernar sin mayores dificultades.
A manera de epílogo puede destacarse que la fórmula electoral para la elección del primer mandatario del país transitó por cuatro etapas. La primera, durante la democracia oligárquica, la mayoría absoluta fue una exigencia aparente debido a que durante la hegemonía del Partido Conservador o en el predominio del Partido Liberal o en la supremacía del Partido Republicano, cualquier resultado electoral brindaba siempre una mayoría absoluta. La ausencia de una real competencia electoral, en este ciclo democrático, convertía a la mayoría absoluta en innecesaria y poco eficiente como mecanismo de selección del presidente.
La segunda, en la democracia popular, la mayoría simple al parecer tenía un objetivo político: facilitar el acceso al Gobierno de los candidatos del MNR. Sin embargo, debido al amplio respaldo electoral otorgado a este partido político, la mayoría simple en estas elecciones resultó siendo una fórmula inútil y fácilmente superada por la ampulosa preferencia conseguida por el MNR.
La tercera, durante la democracia pactada, el retorno a la mayoría absoluta, en virtud de la dispersión de los votos, se constituyó en una oportunidad para que el Congreso seleccione al mejor presidente, pero los pactos políticos, posibilitaron la elección de los más sagaces; aunque, en las elecciones de 2005, con esta misma fórmula electoral Evo Morales acabó con la democracia pactada.
Finalmente, el mérito de los procedimientos electorales asumidos en la democracia intercultural (mayoría absoluta, mayoría especial con distancia y segunda vuelta electoral) consiste en que no delega al Congreso la responsabilidad de la elección del presidente como en la democracia pactada. Según la normativa electoral vigente, la última palabra la tiene siempre el soberano; aunque, las victorias electorales por mayoría absoluta del MAS-IPSP, ha evitado hasta ahora la aplicación de la mayoría especial con distancia y menos todavía la segunda vuelta electoral.
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Sociólogo de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA), Magister en Análisis y manejo de conflictos del Posgrado de Ciencias del Desarrollo (CIDES-UMSA). Catedrático en varias universidades públicas y privadas. Ha escrito libros y artículos sobre temas electorales.