Source: http://docplayer.fi/3918427-Kuntien-liikelaitosten-peruspaaoman-tuottotavoitteet.html
Timestamp: 2018-01-21 20:45:32+00:00
Document Index: 9063410

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

KUNTIEN LIIKELAITOSTEN PERUSPÄÄOMAN TUOTTOTAVOITTEET - PDF
Download "KUNTIEN LIIKELAITOSTEN PERUSPÄÄOMAN TUOTTOTAVOITTEET"
1 TAMPEREEN YLIOPISTO Johtamiskorkeakoulu KUNTIEN LIIKELAITOSTEN PERUSPÄÄOMAN TUOTTOTAVOITTEET Finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi Pro gradu -tutkielma Marraskuu 2013 Ohjaajat: Pertti Ahonen ja Lasse Oulasvirta Merja Pekkinen
2 TIIVISTELMÄ Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu; finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi Tekijä: PEKKINEN, MERJA Tutkielman nimi: Kuntien liikelaitosten peruspääoman tuottotavoitteet Pro gradu -tutkielma: 89 sivua Aika: Marraskuu 2013 Avainsanat: Liikelaitos, kuntien liiketoiminta, tuloutus, omistajaohjaus Kuntien lisääntyneet palvelutehtävät ja kuntatalouden kiristyminen ovat luoneet paineita kuntien toiminnan tehostamiseen. Kuntien toimintaa on pyritty tehostamaan uuden julkisjohtamisen oppien mukaisesti. Uuden julkisjohtamisen myötä julkiselle sektorille on ryhdytty soveltamaan yksityisen sektorin johtamiskäytäntöjä sekä markkinasuuntautuneita toimintamalleja. Kuntien toimintojen liikelaitostaminen on eräs uuden julkisjohtamisen sovellus, jonka avulla kuntien palvelutuotantoa on pyritty tehostamaan. Suomessa etenkin suuret kaupungit ovat organisoineet palvelutuotantoaan liikelaitosmuotoon 1990-luvulta lähtien. Kunnan harjoittama liiketoiminta on perinteisesti organisoitu liikelaitosmuotoon, mutta myös muita kunnan palvelutehtäviä voidaan tuottaa liikelaitosmuodossa, kunhan liikelaitoksen toiminnassa toteutuvat liiketaloudelliset periaatteet. Kuntien toimintojen liikelaitostamisella on tavoiteltu taloudellisen tehokkuuden lisäksi toiminnan läpinäkyvyyttä. Kuntien liikelaitokset tuottavat energia- ja vesihuolto sekä satamapalveluja kuntakonsernin ulkopuolisille asiakkaille. Lisäksi työterveyshuoltopalveluja tuotetaan tyypillisesti liikelaitosmuodossa. Kuntien sisäiset liikelaitokset tuottavat mm. tila-, ateria-, infra- ja kiinteistöhuoltopalveluja. Kunta ohjaa liikelaitoksiaan talousarviossa asetetuilla tavoitteilla. Liikelaitoksille asetetaan sekä toiminnallisia että taloudellisia tavoitteita, joista merkittävin on kunnan liikelaitokseen sijoittamalle peruspääomalle asetettu tuottotavoite. Kunnan ja liikelaitoksen välistä omistajaohjausta voidaan tarkastella päämies-agenttiteorian näkökulmasta. Päämiehen roolissa toimivat kunnalliset päätöksentekijät delegoivat toimivaltaa agentin roolissa toimiville liikelaitoksille ja liikelaitosten johdolle, joka huolehtii liikelaitosten käytännön toiminnasta. Kunnan talousarvio voidaan nähdä päämies-agenttiteorian mukaisena ohjausvälineenä, jonka avulla päämies ohjaa agentin toimintaa. Tutkielman empiirisessä osuudessa tarkastellaan 18 Suomen kaupungin liikelaitoksilleen asettamia talousarviotavoitteita. Tutkielman empiirinen osuus on toteutettu asiakirja-analyysinä, jossa on tarkastelu kohdekaupunkien talousarvioita vuodelle Tutkielman tarkastelun kohteena ovat liikelaitoksille asetetut peruspääoman tuottotavoitteet. Kuntakonsernin ulkopuolelle suuntautuvaa, taloudellisesti kannattavaa liiketoimintaa harjoittavat ulkoiset liikelaitokset maksoivat prosentuaalisesti korkeampaa korvausta peruspääomalle kuin kunnan sisäiset liikelaitokset, jotka tuottivat palveluja kuntakonsernin muille toimintayksiköille. Sisäisille liikelaitoksille asetettu peruspääoman tuottotavoite oli empiirisessä aineistossa yleisimmin 0-6 %, kun taas ulkoisten liikelaitosten peruspääoman tuottotavoitteet olivat aineistossa keskimäärin 4-10 %. Kuntien liikelaitoksille asetetuissa tuloutustavoitteissa voidaan havaita myös kaupunki ja toimialakohtaista vaihtelua. Euromääräisesti korkeimmat peruspääoman tuottotavoitteet oli asetettu kunnallisille energia-, vesi- ja satamaliikelaitoksille. Myös kunnan sisäisinä liikelaitoksina toimiville tilaliikelaitoksille, joihin on sitoutunut runsaasti peruspääomaa, oli asetettu euromääräisesti korkeita peruspääoman tuottotavoitteita. Tarkastelluista 18 kaupungista merkittävimmät tuloutustavoitteet liikelaitoksille asettivat Oulu, Kuopio, Helsinki ja Tampere, kun taas pienemmät kaupungit asettivat hyvinkin alhaisia tuloutustavoitteita.
3 SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDANTO Johdatus tutkimuksen aihealueeseen Aiemmat tutkimukset aihepiiristä Tutkimusongelma Tutkimuksen oletukset ja rajaukset Tutkimuksen keskeiset käsitteet Tutkimuksen menetelmät ja aineisto Tutkielman rakenne TEOREETTINEN VIITEKEHYS Uusi julkisjohtaminen Uuden julkisjohtamisen rajoitteet ja näennäismarkkinateoria Markkinasuuntautuneiden toimintamallien sovelluksia Kritiikki uutta julkisjohtamista kohtaan Agenttiteoriat Päämies-agenttisuhteen ongelmat Päämies-agenttiteorian soveltaminen kuntasektorille LIIKELAITOS KUNNAN TOIMINTAYKSIKKÖNÄ Kuntien harjoittaman liiketoiminnan organisointi Liikelaitosten toimintaa säätelevä lainsäädäntö vuonna Kunnan liikelaitoksen tehtävät Liiketoiminta ja liiketaloudellisin periaattein hoidettavat tehtävät Kunnan tukema toiminta Liikelaitos kunnan sisäisten palvelujen tuottajana Ohjausjärjestelmät Liikelaitosten toimintaa ohjaavat elimet Liikelaitoksen talousarvion ja -suunnitelman valmistelu Liikelaitoksen rahoitus ja oma pääoma Pääomarahoitus liikelaitoksissa Kunnalle maksettava korvaus peruspääomasta Kuntien liikelaitosten toiminta markkinoilla Kunnan liikelaitoksen markkinoilla nauttima kilpailuetu Kuntien liikelaitosten asema markkinoilla LIIKELAITOSTEN KAUPUNKIKOHTAINEN TARKASTELU Helsinki Espoo Tampereen kaupunki Vantaa Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Kouvola Pori Joensuu Hämeenlinna Rovaniemi Vaasa Seinäjoki Salo Kotka Mikkeli...60
4 5 LIIKELAITOKSILLE ASETETUT TALOUSARVIOTAVOITTEET Omistajan tuoton tavoittelun näkökulma liikelaitoksille asetetuissa sitovissa talousarviotavoitteissa Liikelaitosten peruspääoman tuottotavoitteet Sisäiset liikelaitokset Ulkoiset liikelaitokset Liikelaitosten tuloutustavoitteiden toimialakohtainen vertailu YHTEENVETO...77 LÄHTEET...82 TAULUKOT: Taulukko 1: Sisäisten ja ulkoisten liikelaitosten peruspääoman tuottotavoitteet kaupungeittain s. 67 Taulukko 2: Liikelaitosten tuloutustavoitteet toimialoittain s. 69 Taulukko 3: Energialiikelaitosten tuloutustavoitteet s. 70 Taulukko 4: Vesiliikelaitosten tuloutustavoitteet vuodelle 2010 s. 71 Taulukko 5: Satamien tuloutustavoitteet vuodelle 2010 s. 71 Taulukko 6: Kiinteistön- ja maisemanhoito, yksityiset turvallisuuspalvelut, vuokraus- ja leasingtoiminta sekä moottoriajoneuvojen huolto ja korjaus toimialojen sekä logistiikkapalveluja tuottavien liikelaitosten tuloutustavoitteet vuodelle 2010 kaupungeittain Taulukko 7: Terveyspalvelu -liikelaitosten tuloutustavoitteet vuodelle 2010 s. 73 Taulukko 8: Tilaliikelaitosten tuloutustavoitteet vuodelle 2010 s. 74 Taulukko 9: Ateria -liikelaitosten tuloutustavoitteet vuodelle 2010 s. 75 Taulukko 10: Infra -liikelaitosten tuloutustavoitteet vuodelle 2010 s. 76 s. 72
5 1 JOHDANTO 1.1 Johdatus tutkimuksen aihealueeseen Tarkastelen Pro gradu -tutkielmassani kunnallisia liikelaitoksia ja kuntien omistajapolitiikkaa. Tarkastelussa keskitytään kuntien liikelaitosten taloudellisiin tavoitteisiin ja erityisesti kuntien liikelaitoksille asetettuihin tuloutustavoitteisiin, joista keskeisin on kunnan liikelaitokseen sijoittamasta peruspääomasta maksettava korvaus. Liikelaitos on kuntasektorilla käytössä oleva toimintojen organisointimalli, jossa kuntien palvelutuotantoa hoidetaan erillisen yksikön eli liikelaitoksen kautta. Kuntien liikelaitokset toimivat niin kunnan sisäisinä palveluntuottajina kuin kunnan ulkopuolelle palveluja tarjoavina palveluntuotantoyksiköinä. Kunnallisia liikelaitoksia toimii eniten vesihuollossa. Tämän ohella energiahuolto, toimitila-, palo- ja pelastuspalvelut sekä terveydenhuolto ovat merkittäviä liikelaitosten toimialaoja. Myös satamatoimintaa on organisoitu useassa kaupungissa liikelaitos muotoiseksi. (Kuntalehti 3/2008, 5) Vuoden 2009 alusta lähtien liikelaitosten on tullut täyttää kuntalain 10a luvun säännökset, joiden mukaan kunnallinen liikelaitos on kuntien ja kuntayhtymien liiketoiminnan harjoittamiseen tarkoitettu organisaatio. Varsinaisen liiketoiminnan harjoittamisen ohella liikelaitos voidaan perustaa liiketaloudellisin periaattein hoidettavaa tehtävää varten. (Suomen Kuntaliitto 2007, 10) Liikelaitos voidaan nähdä ensinnäkin tapana organisoida kunnan liiketoimintaa. Toiseksi liikelaitos muodossa voidaan hoitaa myös muita kunnan tehtäviä taloudellisesti tehokkaalla ja läpinäkyvällä tavalla. (Suomen Kuntaliitto 2008a, 4) Liiketoiminta on tyypillisesti määritelty ansainta tarkoituksessa harjoitetuksi toiminnaksi, jossa toiminnan tuotoilla katetaan toiminnasta aiheutuneet kulut. Katettaviin toiminnan kuluihin luetaan mukaan myös omistajalle liiketoimintaan 1
6 sitoutuneesta pääomasta maksettava korvaus. Kuntien liiketoiminnalla ei yleensä ole pyritty ensisijaisesti ansaitsemaan mahdollisimman suurta voittoa, vaan useimmiten taustalla ovat vaikuttaneet yhteiskunnalliset tarpeet. (Heikkinen ym. 1996, 9) Liikelaitoksen tulee kuntalain 87l :n nojalla suorittaa korvausta kunnan sijoittamasta peruspääomasta (Kuntalaki /365). Korvauksen suuruudesta päättäminen kuuluu kunnan valtuuston tehtäviin. Hallituksen esityksessä olevien lain perustelujen mukaan liikelaitoksen peruspääomasta maksaman korvauksen suuruuden tulisi olla yhteydessä kunta-alan keskimääräiseen pitkäaikaisen rahoituksen hintaan. Liikelaitoksen tulisi tällöin maksaa peruspääomasta korvausta saman verran kuin se joutuisi maksamaan ulkopuolisesta pääomasta. (HE 263/2006 vp, 38) Käytännössä peruspääomalle asetetun tuottotavoitteen suuruuteen vaikuttaa liikelaitoksen toiminnan luonne. Pääoman tuottotavoitteet ja kunnallistaloudelliset vaikutukset voivat korostua erityisesti asiakasmaksuilla rahoitettavaa liiketoimintaa harjoittavien liikelaitosten osalta. (Paloposki 2003, 18) Syksyllä 2008 alkanut taloustaantuma on vaikuttanut myös kuntien talouteen. Kuntaliiton mukaan kuntatalous heikkeni voimakkaasti vuoden 2009 aikana ja etenkin suuret kaupungit kärsivät, kun yritysten maksamat yhteisöverotuotot laskivat. Kuntien liikelaitosten kunnalle maksamat tuloutukset ovatkin entistä merkittävämpi tulonlähde etenkin suurissa kaupungeissa. Suurten kaupunkien vuoden 2006 tilinpäätöksiä ja vuosien 2007 ja 2008 talousarviota koskevassa tarkastelussa on koettu ongelmalliseksi se, että vaikka kaupunkien verotulot ja valtionosuudet ovat nousseet, on kunnilla ollut vaikeuksia kattaa menojaan. Tarkastelussa on esimerkiksi havaittu suurista kaupungeista Tampereen, Helsingin ja Turun kattaneen kuntalaisten peruspalveluista syntyneitä kustannuksia liikelaitoksilta saaduilla tuloutuksilla. (Helin 2008, 2; Suomen Kuntaliitto, 2010) 2
7 1.2 Aiemmat tutkimukset aihepiiristä Kuntien liikelaitoksia on käsitelty jonkin verran niin kotimaassa julkaistuissa tieteellisissä tutkimuksissa kuin kansainvälisissä tiedejulkaisuissa ilmestyneissä artikkeleissa. Edellä mainittuja julkaisuja esitellään lyhyesti seuraavissa kappaleissa. Maanonen Mari on hallintotieteen väitöskirjassaan Kaupunkien omistajaohjauksen tavoitteet ja toimeenpanon keinot tarkastellut teknisen- ja ympäristötoimen liikelaitoksia 31:ssä suurimmassa kaupungissa. Maanosen tutkimuksessa päädytään näkemykseen, että kaupungit uskovat liiketoiminnan lisäävän toiminnallista tehokkuutta. Lisäksi yksiköiden itsenäisyyden kasvattamisen oletetaan lisäävän henkilökunnan vastuuta ja osallistumista. Maanosen tutkimuksen mukaan kaupunkien omistajaohjauksella tavoitellaan parempaa palvelua ja omistajalle syntyvää tuottoa. (Maanonen 2007, 4 5) Kunnallisia liikelaitoksia on käsitelty myös Pekka Valkaman (2004) akateemisessa väitöskirjassa Kilpailuneutraliteetin toteutuminen kuntapalveluiden näennäismarkkinoilla. Tutkimuksessa tarkastellaan kuntapalveluiden järjestämistä näennäismarkkinoilla sekä eri toimintavaihtoehtojen vaikutusta kilpailuneutraliteetin toteutumiseen. (Valkama 2002, 4-5) Jan-Erik Johanson on tutkinut Helsingin kaupungin tytäryhteisöjä ja myös kaupungin liikelaitokset ovat sisältyneet Johansonin tarkasteluihin. Johanson on tarkastellut tytäryhteisöjä omistajaohjauksen ja verkostojen näkökulmasta. Lisäksi tutkimuksessa tarkastellaan kaupungin roolia liiketoiminnan harjoittajana. (Johanson 2006, 55-77) Myös Salme Näsi ja Eija M. Vinnari ovat tarkastelleet tutkimuksissaan kuntien liikelaitoksia. Heidän tarkasteluissa näkökulma on kirjanpidollinen. Vinnarin ja Näsin mukaan kuntien on mahdollista pitää kunnallisveroprosentti alhaisena liikelaitosten maksamien tuloutusten ansiosta ja tätä voidaan pitää ns. piilo verotuksena, kun liikelaitosten tuotot ovat peräisin kuntalaisten maksamista asiakasmaksuista. (Näsi & Vinnari 2008, ) 3
8 Lisäksi Eija M. Vinnari on on tarkastellut kunnallisia liitelaitoksia väitöskirjassaan Julkinen palvelu vai sijoituskohde? Tutkimus uuden julkisjohtamisen seurauksista vesihuoltosektorilla. Tutkimuksessa tarkastellaan millaisia seurauksia uuden julkisjohtamisen hengessä tehdyillä kirjanpito- ja johtamisuudistuksilla on ollut vesihuoltosektorilla. (Vinnari 2008, 8-9) Salme Näsi, Pasi Leppänen ja Pentti Meklin ovat artikkelissaan Näkyvät ja näkymättömät kustannukset kunnan sisäisillä markkinoilla käsitelleet Tampereen tilakeskuksen kaupungille maksamia voitontuloutuksia ja sidotun pääoman korkoja. Artikkelissa asiaa tarkastellaan laskentainformaation ja budjetoinnin näkökulmasta. Kirjoittajien mukaan voimakas omistajaohjausajattelu ja sisäisten markkinamallien käyttö johtaa siihen, että raha kiertää kaupungin sisällä ja budjettirahoitusta käytetään sisäisten korkotuotto- ja tulostavoitteiden täyttämiseen. (Leppänen ym. 2008, ) 1.2 Tutkimusongelma Pro gradu -tutkielmassani tutkin sitä, millaisia tuloutustavoitteita kunnat ovat asettaneet liikelaitoksilleen. Tutkielmassa tarkastellaan kuntien omistajapolitiikkaa omistajan tuoton näkökulmasta eli kuinka paljon kunnat odottavat saavansa tuottoa liikelaitoksiinsa sijoittamalle pääomalle. Käytännössä tutkielmassa tarkastellaan liikelaitoksille asetettuja peruspääoman tuottotavoitteita. Tutkielman päätutkimuskysymys on: Minkä suuruisia liikelaitosten peruspääoman tuottotavoitteet ovat? Lisäksi tutkielmassa pyritään vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: Korostuuko omistajan tuoton tavoittelu kuntien omistajapolitiikassa liikelaitosten osalta? Onko tuloutustavoitteissa kaupunki ja/tai toimialakohtaisia eroja? 4
9 1.3 Tutkimuksen oletukset ja rajaukset Kuntalain 10a luvun mukaisen kunnallinen liikelaitos käsitteen alle sijoittuu kolme eri liikelaitostyyppiä, jotka ovat kunnan liikelaitos, kuntayhtymän liikelaitos sekä liikelaitoskuntayhtymä. Kunnan ja kuntayhtymän liikelaitokset eivät ole itsenäisiä oikeussubjekteja, vaan ne ovat osa kunnan tai kuntayhtymän organisaatiota. Liikelaitoskuntayhtymä puolestaan on itsenäinen oikeussubjekti. Kuntayhtymän liikelaitos ja liikelaitoskuntayhtymä ovat kuntien väliseen yhteistoimintaan tarkoitettuja organisaatioita. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kunnan liikelaitoksia ja kaksi muuta liikelaitostyyppiä rajautuvat tarkastelun ulkopuolelle. Tarkastelun ulkopuolella rajataan myös kuntien tytäryhtiöt ja muut kuntakonserneihin sisältyvät yhtiöt. (Suomen Kuntaliitto 2007, 10) Tutkimus rajataan koskemaan Suomen 20 suurinta kaupunkia, joilla on liikelaitoksia. Rajaus tähän asukasluvultaan suurimpien kaupunkien joukkoon perustuu seikkaan, että suuremmilla kaupungeilla on luonnollisesti myös useita liikelaitoksia. Alustavan tarkastelun perusteella 20 suurimman joukosta kaupunkeja, joilla on liikelaitoksia vuonna 2010, ovat Helsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Turku, Oulu, Jyväskylä, Kuopio, Kouvola, Pori, Joensuu, Hämeenlinna, Rovaniemi, Vaasa, Seinäjoki, Salo, Kotka ja Mikkeli. Lahti ja Lappeenranta rajautuisivat tämän tarkastelun ulkopuolelle, sillä ne eivät ole alustavan tarkastelun perusteella organisoineet toimintojaan liikelaitosmuotoon. Suurimpien kaupunkien omistajapolitiikan ja liikelaitosten tuloutustavoitteiden tarkastelussa keskitytään talousarviovuoteen Tutkimuksen keskeiset käsitteet Kunnan liikelaitos on kunnan organisaatioon kuuluva erillinen palveluntuotantoyksikkö, joka toimii liiketaloudellisin periaattein. Liiketoiminta on ansainta tarkoituksessa harjoitettua toimintaa, jossa toiminnasta syntyvät kulut katetaan toiminnan tuotoilla ja mahdollisesti saadaan vielä voittoa. Ohjauksella tarkoitetaan toimintayksikköön kohdistuvaa ulkopuolelta tulevaa ohjeistusta sekä tavoitteiden asettamista ja niiden saavuttamisen seurantaa. Markkinoilla tarkoitetaan tilannetta, jossa palveluntarjoajat joutuvat kilpailemaan asiakkaista ja asiakkaat voivat vapaasti päättää kenen palveluita he ostavat. (Suomen kuntaliitto2008a, 4; Heikkinen ym. 1996, 6; Paloposki 2003, 17-26) 5
10 Julkisen sektorin organisaatioiden kuten kuntien toimintoja arvioidessa, on tapana käyttää termiä tuloksellisuus, joka koostuu toiminnan taloudellisuudesta, tuottavuudesta ja vaikuttavuudesta. Toimiessaan taloudellisesti organisaatio tuottaa suoritteet eli palvelunsa tai tuotteensa mahdollisimman pienillä kustannuksilla. Lisäksi organisaatio pyrkii toiminnassaan tuottavuuteen eli valmistamaan käytössään olevilla resursseilla mahdollisimman paljon suoritteita. Vaikuttavuus puolestaan ilmenee siten, että suoritteilla saadaan aikaiseksi etukäteen asetettuja vaikutuksia. (Anttiroiko ym. 2003, 71) 1.5 Tutkimuksen menetelmät ja aineisto Pro gradu -tutkielman tutkimusmenetelmä eli metodi kertoo sen, kuinka aineisto on hankittu ja kuinka tutkielma on käytännössä toteutettu. Tämä tutkielma on luonteeltaan kvalitatiivinen eli laadullinen tutkimus ja tutkielmassa käytetty tutkimusmenetelmä on vertaileva tapaustutkimus. Tapaustutkimuksissa on usein pyrkimyksenä kuvailla tai selittää jotain ilmiötä. Tässä tutkielmassa tapauksina ovat suurimpien kaupunkien liikelaitokset ja tarkastelun kohteena on liikelaitosten peruspääomalle asetetut tuottotavoitteet. Tarkastelu ajankohtana olisi talousarviovuosi 2010 ja tarkastelun kohteena kaikki relevantit tapaukset, jolloin tarkasteltavasta aiheesta saadaan poikkileikkaus. Tutkielmassa sovellettava metodi on aineistoanalyysi. (Alasuutari 1994, 77 89; Hirsjärvi & Remes & Sajavaara 2003, 170; Laine & Bamberg & Jokinen 2007, 31 34) Alasuutarin (1999) mukaan laadullinen tutkimus muodostuu kahdesta vaiheesta. Ensimmäisessä vaiheessa tutkimusaineistoa tarkastellaan tietyllä viitekehyksellä. Tutkimuksen toisessa vaiheessa pyritään yhdistelemään tutkimusaineiston pohjalta tehtyjä havaintoja ja luomaan koko aineistoon sovellettavissa olevia sääntöjä. (Alasuutari 1999, 39-40) Tapaustutkimus on luonteeltaan monimuotoinen tutkimuksellinen lähestymistapa, jota voidaan määritellä myös tutkimusstrategiaksi. Tapaustutkimuksen keskiössä on yksittäinen tapaus tai useita tapauksia. Tapaustutkimuksen päämääränä on tutkimuksen 6
11 keskiössä olevien tapausten määrittely, analysointi ja ratkaisu. Tapaustutkimuksen ratkaisun johtolankana toimii tutkimuskysymys, joka voi olla johdettu niin aineistosta kuin teoriasta. (Eriksson & Koistinen 2005, 4) Tapaustutkimusta voidaan pitää soveltuvana lähestymistapana, kun tutkimuksessa pyritään vastaamaan Mitä-, Miten- ja Miksi- kysymyksiin. Tapaustutkimuksessa onkin yleensä tarkoituksena kuvailla jotain ilmiötä. Lisäksi tapaustutkimusta voidaan soveltaa tilanteissa, joissa tutkijalla on vain vähän kontrollia tapahtumiin, kyseisestä aihepiiristä on tehty vain vähän empiiristä tutkimusta tai tutkimuskohteena on jokin todellinen tämän hetken ilmiö. (Eriksson & Koistinen 2005, 4-5; Hirsjärvi ym. 2003, 123) Tapauksen määrittelyssä on oleellista, että tutkittava tapaus on mahdollista rajata selkeästi tutkimuksen kontekstista, jolla tarkoitetaan toimijoita tai toimintoja, joihin tutkittava tapaus läheisesti liittyy. (Eriksson & Koistinen 2005, 5-7) Tapaustutkimus on usein monimuotoinen prosessi, joka ei aina etene suoraviivaisesti. Tyypillinen tapaustutkimus alkaa tutkimuskysymysten muotoilulla, tutkimusasetelman jäsentämisellä sekä tapausten määrittelyllä ja valinnalla. Seuraavaksi vuorossa on tutkimuksessa käytettävien teoreettisten näkökulmien ja käsitteiden määrittely. Tapaustutkimuksen laatijan tulee selvittää tutkimusaineiston ja asetettujen tutkimuskysymysten välisen vuoropuhelun logiikka sekä päättää aineiston analyysitapa, tulkintasäännöt ja se kuinka tutkimus raportoidaan. (Eriksson & Koistinen 2005, 19) Tutkimuskysymysten selkeä määrittely on tärkeää tapaustutkimuksessa, koska hyvät tutkimuskysymykset ohjaavat koko tutkimusprosessia aina aineistokeruusta ja analyysiin tekemisestä tutkimuksen johtopäätöksiin ja raportointiin. Vaikka tutkimuskysymys on tutkimuksen etenemisen kannalta tärkein resurssi, voi se usein muuttua ja tarkentua tutkimusprosessin edetessä. (Eriksson & Koistinen 2005, 20) Tapaustutkimukselle tyypillisiä aineistolähteitä ovat erilaiset haastattelut, tilastot, 7
12 havainnointi sekä erilaiset dokumentit, kuten kokouspöytäkirjat, muistiinpanot ja esitteet (Eriksson & Koistinen 2005, 27). Tämän tutkielman empiirinen aineisto on kerätty suurimpien kaupunkien Internet-kotisivuilla saatavilla olevista virallisista talousasiakirjoista. Keskeisinä tiedonlähteinä ovat kaupunkien talousarviot vuodelle 2010 ja vuoden 2010 tilinpäätökset. Tutkielman teoreettisen osuuden lähdemateriaalina on käytetty alan kirjallisuutta ja tieteellisiä artikkeleita. Tapaustutkimusprosessin haastavimpia vaiheita on aineiston analysointi. Tutkimusaineiston analyysillä on tyypillisesti kaksi tavoitetta. Etenkin laajaa tutkimusaineisto pitää järjestää yhtenäiseksi kokonaisuudeksi esimerkiksi luokittelemalla tai tyypittelemällä. Toisena tavoitteena on saada aikaiseksi jonkinlainen tulkinta aineiston ja analyysin tulosten perusteella. Tapaustutkimuksessa voidaan soveltaa kaikkia laadullisen tutkimuksen analyysimenetelmiä. (Alasuutari 1994, 22; Eriksson & Koistinen 2005, 29-30) 1.6 Tutkielman rakenne Tutkielman ensimmäinen luku alkaa johdannolla tutkielman aihepiiriin sekä lyhyellä katsauksella kuntien liikelaitoksia käsitteleviin tutkimuksiin. Seuraavaksi vuorossa on tutkimusongelman esittely, tutkimuksen oletukset ja rajaukset, tutkielman keskeiset käsitteet sekä käytettävien tutkimusmenetelmien ja aineistojen esittely. Ensimmäisen luvun lopuksi esitellään tutkielman rakenne. Luvussa kaksi käydään läpi tutkielman aihepiirin taustalla vaikuttavia teorioita. Kuntien toiminnan liikelaitostamisen taustalla vaikuttavana ilmiönä esitellään new public management eli uusi julkisjohtaminen. Lisäksi tutkielmassa tarkastellaan liikelaitosten omistajaohjausta päämies-agenttiteorian näkökulmasta. Tutkielman luvussa kolme esitellään liikelaitosta kunnan toiminta yksikkönä. Luvussa käydään läpi kunnan harjoittaman liiketoiminnan organisointi, kuntien liikelaitoksia koskeva lainsäädäntö, kuntien liikelaitosten hoitamat tehtävät, liikelaitosten ohjausjärjestelmät sekä liikelaitosten rahoitus ja pääomat. Lisäksi luvussa käsitellään 8
13 lyhyesti kuntien liikelaitosten toimintaa markkinoilla. Neljännessä luvussa käydään läpi tutkielman empiiristä aineistoa, joka koostuu tarkastelun kohteena olleiden 18 kaupungin liikelaitoksista ja niille asetetuista taloudellisista tavoitteista. Viidennessä luvussa esitellään empiirisen aineiston pohjalta tehtyjä yhteenvetoja liikelaitoksille asetetuista sitovista talousarviotavoitteista. Lisäsi luvussa tarkastellaan, että korostuuko omistajan tuoton tavoittelu kaupunkien liikelaitoksilleen asettamissa talousarviotavoitteissa. Luvussa viisi on myös tarkasteltu liikelaitosten peruspääoman tuottotavoitteita niin sisäisten kuin ulkoisten liikelaitosten osalta sekä eri toimialoittain. Tutkielman viimeinen luku koostuu yhteenvedosta, jossa kerrataan tutkimuksen tarkoitus ja tutkimusongelma sekä annetaan empiirisen aineiston perusteella vastaukset asetettuihin tutkimuskysymyksiin. Lisäksi yhteenvedossa on pyritty pohtimaan ja tulkitsemaan saatuja tuloksia sekä esittämään aineiston perusteella tehdyt johtopäätökset. 9
14 2 TEOREETTINEN VIITEKEHYS 2.1 Uusi julkisjohtaminen Kuntien menopaineet ovat Suomessa kasvaneet 1990-luvun alusta lähtien, kun niiden vastuulle on siirretty entistä enemmän yhteiskunnan palvelutehtäviä ja toisaalta kuntien tulot eivät ole kasvaneet samassa suhteessa menojen kanssa. Tästä johtuen kuntien toimintaan on kohdistunut kehittämispaineita, jolloin huomio on suunnattu toiminnan tehostamiseen. Tehokkaamman toiminnan myötä kunnissa olisi mahdollista saada samoilla resursseilla aikaan enemmän palveluita tai pitää yllä entinen palvelutaso resurssien vähentyessä. (Kallio ym. 2006, 11 12) Julkisen hallinnon uudistuksia on toteutettu New Public Management käsitteen alla myös Suomen kuntasektorilla. New Public Management (NPM) on julkisen hallinnon uudistamisen yläkäsite, jonka alla on useita erilaisia malleja johtamisesta, ohjauksesta, budjetoinnista ja toimintojen organisoinnista. NPM eli uutta julkisjohtamista ryhdyttiin ensin soveltamaan Margaret Thatcherin johtamassa Iso-Britanniassa sekä Yhdysvaltojen kuntasektorilla lukujen vaihteessa, josta malli on myöhemmin levinnyt Australian ja Uuden-Seelannin kautta Manner-Eurooppaan ja Pohjoismaihin. Uusi julkisjohtaminen on tavoitellut julkisen sektorin toiminnan tehostamista. Toiminnan tehostamista on tavoiteltu siten, että julkiselle sektorilla on ryhdytty toteuttamaan yksityisen sektorin johtamiskäytäntöjä sekä soveltamaan markkinasuuntautuneita toimintatapoja. Suomessa etenkin suuret kunnat ovat alkaneet soveltamaan toiminnassaan markkinasuuntautuneita toimintatapoja. (Kallio ym. 2006, 12 14; Myllyntaus 2002, 22; Lane 2000, 3; Greuring 2001, 2) Lähdesmäen (2003) mukaan uuden julkisjohtamisen taustalla vaikuttavat ns. klassisista johtamisteorioista Taylorin tieteellinen liikkeenjohto, Fayolin johtamisfuntio sekä Druckerin tehokas johtaminen. Uuden julkisjohtamisen taustalla vaikuttavia uudempia teorioita ovat julkisen valinnan teoria eli Public Choice (PC), jonka tavoitteena on tehostaa julkista sektoria sekä managerialismi, joka pyrkii tuomaan yksityisen sektorin johtamismallit julkiselle sektorille. (Lähdesmäki 2003, 36-53; Kähkönen 2007, 12) 10
15 Hood (1991) näkee uuden julkisjohtamisen nousun olevan yhteydessä samaan aikaan tapahtuneisiin julkisen hallinnon kehityssuuntiin, joita olivat pyrkimys hillitä julkisen sektorin kasvua, yksityistäminen sekä automaation kehittyminen. Lisäksi julkisessa hallinnossa siirryttiin toimimaan kansainvälisellä tasolla, kun aiemmin oli keskitytty kansallisen tason toimintaan. (Hood 1991, 1) Gruening (2001) listaa uudelle julkisjohtamiselle tyypillisiksi ilmiöiksi budjettileikkaukset, yksityistämisen sekä tilaajan ja tuottajan eriyttämisen. Lisäksi toimintojen ulkoistaminen, julkisten palveluiden kilpailuttaminen markkinoilla, asiakkuus, käyttäjämaksut sekä palvelusetelit ovat yleisiä ilmiöitä. Uusi julkisjohtaminen muutti tapaa hallinnoida eriyttämällä politiikan ja hallinnon toisistaan, hajauttamalla toimintoja sekä lisäämällä johdon toimintavaltaa. Tehokkuutta tavoitellaan tulosvastuulla, suorituksia mittaamalla ja arvioimalla sekä laskentatoimea kehittämällä. Uuden julkisjohtamisen myötä ryhdyttiin myös soveltamaan strategista suunnittelua ja uudenlaisia johtamismalleja sekä hyödyntämään informaatioteknologiaa. (Gruening 2001, 4; 16-18) Uusi julkisjohtaminen lähtee olettamasta, jonka mukaan julkisen palvelutuotannon kustannukset ovat lähtökohtaisesti korkeat. Kustannusten korkean tason nähdään johtuvan markkinaohjauksen puutteesta. Kun palveluntuotantoa ohjaa kysynnän sijasta poliittiset tavoitteet, palveluja tuotetaan usein enemmän ja korkeampaan hintaan mitä kysyntä edellyttäisi. Markkinoilla toimittaessa aiheuttaa palveluntuottajien välinen kilpailu ja uhka uusien tuottajien markkinoille tulosta paineita kustannustason alhaisena tai vähintään kilpailukykyisenä pitämiseen. Kustannustason ohella markkinoilla toimivien palveluntuottajien on kiinnitettävä huomio myös tuotteidensa laatuun. Jos tuotteiden laatu ei vastaa asiakkaiden odotuksia, on uhkana kysynnän väheneminen. (Kettunen 1999, 70 71) Uuden julkisjohtamisen rajoitteet ja näennäismarkkinateoria Markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käytöllä on tiettyjä rajoitteita, jotka ovat yhteydessä tehtävien luonteeseen. Osa julkisen sektorin tarjoamista palveluista on luon- 11
16 teeltaan sellaisia, ettei niitä ole mahdollista siirtää poliittisen ohjauksen alaisuudesta markkinaohjauksen varaan. Julkisen vallan käyttöä sisältävän toiminnan on esimerkiksi katsottu kuuluvan poliittisen ohjauksen alaisuuteen. Markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käyttöönottoon on nähty vaikuttavan myös toimialalla vallitsevat kilpailuolosuhteet ja palveluntuottajien määrä. (Kiviniemi ym. 1994, 24-25) Näennäismarkkinateoria liittyy markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käyttöön julkisella sektorilla. Näennäismarkkinateorian avulla on konkretisoitu sitä, kuinka kilpailua voitaisiin soveltaa julkisen sektorin palvelutuotannossa. Näennäismarkkinateorian taustalla vaikuttaa julkisen valinnan teoria (PC), jonka tavoitteena oli luvun 2.1 mukaisesti tehostaa julkista sektoria. Näennäismarkkinateorian mukaan vastuut palveluiden tuottamisesta ja järjestämisestä voidaan eriyttää toisistaan ja tämän idean myötä on kehittynyt erilaisia organisointi- ja palveluntuotantotapoja. Näennäismarkkinat ovat julkiselle sektorille perinteisen hierarkkisen ohjausjärjestelmän ja aitojen markkinoiden välimalli, jossa julkinen sektori toimii palvelujen tilaajana ja ohjaajana, ja palvelut tuottaa joko julkinen tai yksityinen tuottaja ainakin näennäisessä kilpailutilanteessa. Näennäismarkkinoilla sovelletaan sopimusohjausta, jossa tuotantoa ohjaa osapuolten väliset sopimukset.(kähkönen 2007, 11; 20; Lehtonen et al. 2012, 232) Näennäismarkkinoiden tehokkuus edellyttää aitoa kilpailua, mutta Kähkösen (2007) mukaan on täysin mahdollista muodostaa näennäismarkkinatilanne, jossa ei synny kilpailua. Syynä tähän ovat sekä klassiset markkinoiden epäonnistumiset että erityisesti epätäydellisen kilpailu, jossa on puute vaihtoehtoisista tuottajista. Lisäksi näennäismarkkinoiden tehokkuuteen liittyviä rajoitteita ovat suuret hallinnointi- ja organisointi kustannukset sekä vaikeus arvioida yhteiskunnallista tehokkuutta. Kähkösen mukaan palvelut on tehokkainta tuottaa itse siinä tapauksessa, että näennäismarkkinoiden muodostamisesta ja ylläpidosta aiheutuu tehottomuutta ja kustannuksia enemmän kuin hyötyjä. Kunnan sisäisillä näennäismarkkinoissa ongelmia voi muodostua myös kaksinkertaisen organisaation aiheuttamista kustannuksista. (Kähkönen 2007, 48-51) 12
17 2.1.2 Markkinasuuntautuneiden toimintamallien sovelluksia OECD -maiden julkisilla sektoreilla sovellettavista markkinasuuntautuneista toimintamalleista yleisimmät ovat ulkoistaminen, julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö sekä palvelusetelien käyttö. Ulkoistamisella tarkoitetaan toimintamallia, jossa julkisen sektorin organisaatio hankkii yksityisen sektorin toimijalta palvelun, joka on aiemmin tuotettu itse. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö eli public-private partnership (PPP) on toimintamalli, jossa esimerkiksi yksityisen sektorin toimijat rakennuttavat tai ostavat julkisen sektorin tarvitsemaa infrastruktuuria ja julkisen sektori toimii näissä vuokralaisena. Palvelusetelien käytöllä tarkoitetaan toimintamallia, jossa julkinen sektori kustantaa, asiakas valitsee ennalta määritellyistä palveluntuottajista haluamansa ja yksityisen sektorin toimija tuottaa palvelun. (OECD 2005, ) Suomessa sovellettavia markkinasuuntautuneita toimintamalleja ovat erilaiset tilaajatuottaja-toimintamallit, liikelaitostaminen, ostopalvelujen käyttöönotto sekä toimintojen yhtiöittäminen. Kunnan siirtyessä käyttämään markkinasuuntautuneita toimintatapoja, muuttuu kunnan rooli palvelujen tuottamisessa. Aiemmin kunta on tuottanut palvelut itse, jolloin kunnan organisaation ylemmillä tasoilla on päätetty miten asiat tehdään ja organisaation alemmilla tasoilla toimivat ovat toimineet päätösten mukaisesti. Tätä kuntien perinteistä toimintatapaa kutsutaan hierarkkiseksi toimintamalliksi, jossa ohjaus tapahtuu resurssiohjauksella. Hierarkkisessa toimintamallissa ohjausvälineinä ovat talousarviot ja -suunnitelmat, ohjeet ja säännökset. Ohjaus tapahtuu siten, että talousarviossa myönnetään tuotantoyksiköille määrärahat resurssien hankkimiseen menolajeittain ja resurssien käyttöä säädellään erilaisin ohjein. Markkinasuuntautuneita toimintamalleja käytettäessä kunnan rooli vaihtuu palveluiden tuottajasta niiden järjestäjäksi ja tilaajaksi. Palveluntuottaja järjestää tuotannolliset seikat sekä huolehtii siitä, että tuote vastaa kunnan määrittelemiä ominaisuuksia. (Kuopila et al. 2007, 12; Kallio ym. 2006, 20-21) Tuloksellisuuden tavoittelun myötä myös kunnissa on ryhdytty soveltamaan tulosohjausmalleja. Tulosohjausta voidaan toteuttaa kunnissa siten, että kunnan keskusjohto tilaa suoritteita palveluntuottajilta kuntalaisten käyttöön. Tulosohjauksessa keskeisenä 13
18 kiinnostuksen kohteena ovat tuotetut suoritteet ja niiden aikaansaamat vaikutukset. (Anttiroiko ym. 2003, 72) Tilaaja-tuottajamalli on tulosohjauksen sovellutus, jossa julkisten palveluiden tuottajat ja tilaajat erotetaan toisistaan. Tilaaja-tuottajamallin lähtökohtana on se, että kunnan velvollisuutena on huolehtia lakisääteisten palvelujen saatavuudesta, mutta ei velvollisuutta tuottaa niitä itse. Kunnassa tilaajan rooli on keskushallinnolla ja tuottajina voivat toimina niin kunnan omat toimintayksiköt kuin ulkopuoliset organisaatiot. Kunnissa tilaaja-tuottajamalliin siirtymisellä on ensisijaisesti tavoiteltu oman tuotannon tehostamista. Malliin siirtymisellä tavoitellaan lisäksi vaikuttavuuden ja asiakassuuntautuneisuuden lisääntymistä. Palveluntuotantoa voidaan ulkoistaa siten, että omaa palvelutuotantoa täydennetään tai korvataan kokonaan ulkopuolisten organisaatioiden palveluilla. Tilaaja-tuottajamalliin siirryttäessä kunnat voivat erottaa viranomaistoiminnan ja palveluntuotannon toisistaan. (Anttiroiko ym. 2003, 73; Kuopila et al. 2007, 15 18; Kallio ym. 2006, 23) Tilaaja-tuottajamallissa ohjaaminen tapahtuu toimijoiden välisillä sopimuksilla. Tilaajan ja tuottajan välisissä sopimuksissa määritellään tuotettavat suoritteet ja niiden ominaisuudet. Tuottajana voi olla kunnan oma tuotantoyksikkö, yksityinen yritys tai kolmatta sektoria edustavat tuottaja, kuten järjestö tai yhdistys. Tuotteiden käyttäjänä voivat olla sekä kunnan yksiköt että kuntalaiset. (Kallio ym. 2006, 23 29) Kunnissa on käytössä sisäisiä ja ulkoisia tilaaja-tuottajamalleja. Sisäisessä mallissa tuottajina toimivat kunnan omassa budjettitaloudessa toimivat nettoyksiköt ja liikelaitokset. Ulkoisessa mallissa palveluita hankitaan myös kunnan oman organisaation ulkopuolelta. Tilaaja-tuottajamallissa tuotantoyksiköiden ja tilaajan välille luodaan markkinat, jossa tilaaja ostaa ja tuotantoyksiköt myyvät palveluitaan. Sisäisessä tilaajatuottajamallissa tilaajan ja palveluntuottajien välillä vallitsee ns. näennäismarkkinat eli tilanne, jossa julkisen sektorin sisälle luodaan markkinaolosuhteet. Aidosti markkinoilla toimittaessa kunnan omat palveluntuotantoyksiköt joutuvat kilpailemaan keskenään ja ulkopuolisten toimijoiden kanssa. (Kallio ym. 2006, 30; Kuopila et al. 2007, 12 16) 14
19 Tilaaja-tuottajamalliin siirtyminen kunnassa ei näin ollen välttämättä edellytä kilpailuttamista ja tuo markkinaehtoisuutta palvelutuotantoon. Tilaajan ja tuottajan välisen sopimisen nähdään kuitenkin lisäävän osapuolien kustannustietoisuutta ja suuntaavan tuotantoa täsmällisemmin tilaajan tarpeiden mukaisesti, vaikka palveluntuottajia ei kilpailutettaisikaan keskenään. (Myllyntaus 2003, 34 35) Kritiikki uutta julkisjohtamista kohtaan Uutta julkisjohtamista kohtaan on myös esitetty kritiikkiä. Lane (2000) on koonnut viisi keskeisiä uutta julkisjohtamista kohtaan esitettyä vastaväittämää. Ensimmäisenä Lane mainitsee uuden julkisjohtamisen leimaamisen oikeistolaiseksi politiikaksi. Lisäksi uutta julkisjohtamista on kritisoitu pelkäksi ulkoistamiseksi ilman sisällön uudistamista sekä manipuloivaksi ja epäjohdonmukaiseksi. Viidennen vastaväittämän mukaan uusi julkisjohtaminen on pelkästään yksityisen sektorin toimintamallien laajenemista julkiselle sektorille. (Lane 2000, 6) 2.2 Agenttiteoriat Agenttiteoria tarkastelee kahden osapuolen keskinäisiä suhteita tilanteessa, jossa yksi osapuoli (päämies) sopii toisen osapuolen (agentti) kanssa jonkin tehtävän hoitamisesta. Päämies-agentti suhteessa agentti tekee päätöksiä päämiehen puolesta. Agenttiteorian päämies on voi esimerkiksi olla yhtiön omistaja ja agentti on kyseisen yhtiön hallinnoinnista vastaava taho kuten yhtiön operatiivinen johto. Agenttiteorian teoriakenttä on jakautunut kahteen eri koulukuntaan, jotka ovat positivistinen agenttiteoria ja päämies-agenttiteoria. Positivistinen agenttiteoria tarkastelee yrityksiä sopimusten näkökulmasta. Douma & Schreuder (2008) näkevät positivistisen agenttiteorian keskeisenä kysymyksenä sen, kuinka erilaiset sopimukset vaikuttavat päämies-agenttisuhteen osapuolten toimintaan. Lisäksi positivistinen agenttiteoria pyrkii selittämään käytössä olevia organisaatiomuotoja. Päämies-agenttiteorian keskiössä on se, millainen kannustinjärjestelmä saisi agentin toimimaan päämiehen etujen mukaisesti. (Douma & Schreuder 2008, 131; Mayston 1993, 68) 15
20 Eisenhartin (1989) mukaan positivistiselle agenttiteorialle ja päämies-agenttiteorialle on yhteistä tarkastella päämiehen ja agentin välisiä sopimuksia. Lisäksi nämä kaksi koulukuntaa jakavat käsityksensä ihmisistä, informaatiosta ja organisaatiosta. Agenttiteorian näkemyksen mukaan ihminen on perusluonteeltaan itsekäs, älyllisesti rajallinen sekä riskejä karttava ja informaatio on ostettavissa oleva hyödyke. Lisäksi yhteistä on näkemys siitä, että päämiehen ja agentin tavoitteet voivat olla keskenään ristiriidassa ja toisella osapuolella on toista enemmän tietoa. Molemmat agenttiteorian koulukunnat arvioivat myös organisaation tehokkuutta. Erot positivistisen agenttiteorian ja päämiesagenttiteorian koulukuntien välillä liittyvät matemaattiseen täsmällisyyteen sekä erilaisiin muuttujiin ja malleihin. (Eisenhartin 1989, 59) Positivistisen agenttiteorian koulukunnan edustajat pyrkivät Eisenhartin (1989) mukaan määrittelemään tilanteita, joissa agentin ja päämiehen tavoitteet ovat keskenään ristiriitaisia sekä kuvaamaan valvontamekanismeja, joiden avulla agentti saadaan toimimaan päämiehen etujen mukaisesti, eikä agentin omien etujen mukaisesti. Positivistisen agenttiteorian edustajien ensisijaisena kiinnostuksen kohteena on ollut kuvata hallinnon menetelmiä, joiden avulla agenttiongelma voidaan ratkaista. (Eisenhart 1989, 59) Päämies-agenttiteoria tarkastelee omistajan ja toimivan johdon eriyttämisestä syntyneitä ongelmia, joista keskeisiä ovat päämies-agenttisuhteen informaatio-ongelma ja osapuolten välisen riskinjaon ongelmat (Valkama 2004, 39-40). Vaikka positivistinen agenttiteorian ja päämies-agenttiteorian koulukuntien keskeiset kiinnostuksen kohteet eroavat, ovat nämä kaksi suuntausta kuitenkin toisiaan täydentäviä. Kun positivistisen agenttiteoria keskittyy kuvailemaan vaihtoehtoisia sopimusmalleja, voidaan päämies-agenttiteorian avulla määritellä, mikä näistä sopimuksista tuottaisi tehokkaimman lopputuloksen, kun huomioidaan sopimustilanteessa vallitsevat, päämies-agenttisuhteesta johtuvat epävarmuustekijät. (Eisenhartin 1989, 60) Kun positiivisen agenttiteorian koulukunnan edustajat ovat lähinnä kiinnostuneet tarkastelemaan vain isojen yritysten omistajien ja johtajien välisiä suhteista, ovat 16
21 päämies-agentti koulukunnan edustajat tarkastelleet päämies-agentti suhteita laajemmin. (Eisenhartin 1989, 60) Päämies-agenttisuhteen ongelmat Agenttiteorian keskiössä on päämiehen ja agentin välinen suhde. Agenttiteoria pyrkii Eisenhardtin (1989) mukaan ratkaisemaan kaksi keskeistä päämies-agentti suhteessa ilmenevää ongelmaa. Ensimmäinen ongelma liittyy siihen, että päämiehen ja agentin tavoitteet ja kiinnostuksen kohteet voivat olla keskenään ristiriidassa ja toisaalta päämiehen on kallista tai vaikeaa selvittää, miten agentti todellisuudessa tekee. Edellä kuvattua kutsutaan ns. agenttiongelmaksi. Toinen päämies-agenttisuhteen ongelma liittyy erilaiseen suhtautumiseen riskeihin. Koska agentti ja päämies suhtautuvat riskiin eri tavalla, eteen voi tulla tilanteita, joissa agentti ja päämies valitsisivat erilaiset tavat toimia. (Eisenhardt 1989, 58; Ferris & Graddy 1998, 228) Päämiehen ja agentin välinen intressiristisriita voi ilmetä siten, että agentin tavoitteena on viettää helppoa elämää korkealla palkalla, kun taas päämiehen tavoitteena on saada mahdollisimman korkeaa tuottoa pääomalle ja kasvattaa omaa varallisuuttaan. Valvontakustannuksia syntyy, kun päämies pyrkii selvittämään agentin toiminnan ja tavoitteiden yhdenmukaisuutta päämiehen omien tavoitteiden kanssa. Myös agentti pyrkii vakuuttamaan päämiehelle olevansa palkkaamisen arvoinen. Päämies-agenttisuhteessa ilmenevä epätäydellinen informaatio voi johtaa haitalliseen valikoitumiseen (adverse selection), jolla tarkoitetaan tilannetta, jossa päämies valitsee väärän agentin, koska päämiehellä ei ole riittävästi tietoa potentiaalisten agenttien ominaisuuksista. (Mayston 1993, 68; Ferris & Graddy 1998, 228 ) Päämies-agenttisuhteessa voi ilmetä myös ns. moraalikato-ongelma (moral hazard), jolloin agentti toimii tehtyjen sopimusten vastaisesti ja omaa etuaan tavoitellen, koska päämiehen on vaikea saada tietoa agentin todellisista tekemisistä. (Ferris & Graddy 1998, 228) Päämiehen valvoessa agentin tekemisiä, syntyy valvontakustannuksia eli ns. 17
22 agenttikustannuksia, jotka osaltaan heikentävät organisaation tuloksellisuutta. Päämiesagenttisuhteen haasteena onkin pyrkiä valvomaan agentin toimintaa mahdollisimman tehokkaasti mahdollisimman pienillä kustannuksilla. (Selden ym. 1999, 126) Maystonin (1993) näkemyksen mukaan päämies-agenttisuhteen tavoitteena ei ole ainoastaan päämiehen hyvinvoinnin maksimointi, sillä agenttikustannuksista johtuen tehokkain lopputulos saavutetaan silloin, kun päämiehen ja agentin tavoitteet ovat mahdollisimman yhteneviä (Mayston 1993, 69). Positivistisen agenttiteorian koulukunnan edustajien mukaan päämies-agenttisuhteen ongelmat voidaan ratkaista tulospalkkioiden ja tietojärjestelmien avulla. Positivistinen agenttiteoria ensimmäisen ratkaisumallin mukaan agentti saadaan toimimaan päämiehen tavoitteiden mukaisesti, kun sovelletaan tulossidonnaista sopimusmallia. Toinen positivistisen agenttiteorian ratkaisumalli agenttiongelmaan on valvoa agentin toimintaa mahdollisimman tehokkaasti, jolloin agentti todennäköisemmin toimii päämiehen tavoitteiden mukaisesti. (Eisenhardt 1989, 59-60; 68-69) Päämies-agenttiteoria koulukunnan edustajat pyrkivät ratkaisemaan päämiesagenttisuhteen ongelmat testaamalla, millainen sopimus tuottaisi tehokkaimman lopputuloksen. Määriteltäessä tehokkainta sopimusmallia, huomioi päämies-agenttiteoria muuttujina mm. suoritteisiin liittyvät epävarmuudet, sopimusosapuolten suhtautumisen riskeihin sekä tiedonsaantiin liittyvät tekijät. (Eisenhardt 1989, 60; 68-69) Päämies-agenttiteorian soveltaminen kuntasektorille Päämies-agenttiteoriaa voidaan Maystonin (1993) mukaan soveltaa myös julkiselle sektorille, jossa on ryhdytty soveltamaan uuden julkisjohtamisen oppeja. Päämiesagenttiteorian soveltamisen edellytyksenä on, että julkisella sektorilla käytetään taloudelliseen tulokseen liittyvien mittareiden ohella myös ei-taloudellisia laadullisia mittareita, joiden avulla arvioidaan julkisten palvelujen käyttäjien kokemia hyötyjä. (Mayston 1993, 69) 18
23 Julkisen sektorin palvelutuotannossa on ilmenee piirteitä, jotka ovat tyypillisiä päämiesagentti-suhteessa. Julkisen sektorin suoritteita ja niiden vaikutuksia on usein vaikeita mitata, palveluiden tuotantoprosessiin liittyy epävarmuustekijöitä ja palveluiden tuotannosta vastaavilla tahoilla voi olla keskushallinnon kanssa ristiriitaiset tavoitteet. (Ferris & Graddy 1998, 229) Julkisella sektorilla on yksityistä sektoria haastavampi määritellä, ketkä ovat päämies ja agentti. Päämiehenä voidaan Maystonin (1993) mukaan pitää kolmea eri tahoa. Päämiehenä voidaan ensinnäkin pitää äänestäjää, joka on vaaleissa äänestänyt valtuutetun edustamaan itseään. Toinen mahdollinen päämies on julkisten palvelujen käyttäjä ja kolmas vaihtoehto päämieheksi on keskushallinnon luottamushenkilöt. (Mayston 1993, 76-77) Sovellettaessa päämies-agenttiteoriaa julkiselle sektorille, voidaan Seldenin, Brewerin ja Brudneyn (1999) mukaan päämiehenä pitää vaaleilla valittua luottamushenkilöä. Agentin rooli on julkisen hallinnon virkamiehillä ja työntekijöillä. Luottamushenkilöt, kuten esimerkiksi kunnanvaltuutetut, valtuuttavat virkamiehet ja työntekijät hoitamaan käytännöntason työtehtäviä ja päätöksentekoa, ja samaan aikaan luottamushenkilöt pyrkivät valvomaan, että virkamiehet ja työntekijät toimivat luottamushenkilöiden asettamien vaatimusten mukaisesti. (Selden ym. 1999, ) Jos agentin ja päämiehen määrittelyn on julkisella sektorilla yksityistä sektoria haasteellisempaa, luo päämies-agenttiteorian soveltamiseen haastetta myös se, että organisaation jäsenillä voi esiintyä kaksoisrooleja. Seldenin, Brewerin ja Brudneyn (1999) mukaan esimerkiksi kaupunginjohtajan voidaan nähdä toimivan sekä agentin että päämiehen rooleissa, koska kaupunginjohtaja on tilivelvollinen ja alaissuhteessa luottamushenkilöihin ja samanaikaisesti hän toimii kaupungin työtekijöiden esimiehenä. Toimijoiden kaksoisroolien on myös katsottu johtavan ristiriitatilanteisiin. (Selden ym. 1999, 125) Päämies-agenttiteorian avulla on mahdollista suunnitella julkisen sektorin rakenteet ja sopimusmallit siten, että julkisen hallinnon virkamiehillä ja työntekijöillä eli agenteilla olisi mahdollisimman vähän tarvetta ja tilaisuutta oman edun tavoitteluun, jolloin 19
24 julkisen sektorin yhteiseen etuun tähtäävät tavoitteet toteutuvat. (Ferris & Graddy 1998, 229) Vaikka päämiehen määritteleminen julkisella sektorilla on haasteellista ja toimijoilla esiintyy kaksoisrooleja, voidaan päämies-agenttiteoriaa Valkaman (2004) mukaan harkiten soveltaa kuntasektorille, etenkin analysoitaessa kunnallisten palvelujen järjestämistä (Valkama 2004, 48). Tässä tutkielmassa päämiehiä ovat suurten kaupunkien poliittiset päätöksentekijät, kuten kaupunginvaltuusto ja agentteina toimivat kaupunkien liikelaitokset ja niiden toimiva johto. Päämiehinä toimivat poliittiset päätöksentekijät valtuuttavat agentit eli liikelaitoksen johdon hoitamaan liikelaitosten käytännön liiketoimintaa. Päämiehet ja agentit toimivat keskinäisessä sopimussuhteessa, jossa toiminnan tavoitteita ohjataan sääntöjen ja määräysten avulla. Kunnan talousarviota voitaneen pitää ohjausvälineenä, jonka avulla kuntasektorin päämies delegoi toimivaltaa agentin roolissa toimivalle viranhaltijalle. 20
25 3 LIIKELAITOS KUNNAN TOIMINTAYKSIKKÖNÄ Kunnan liikelaitos voidaan perustaa liiketoimintaa tai liiketaloudellisin periaattein hoidettavaa tehtävää varten (Kuntalaki /1995). Liikelaitos voidaan nähdä ensinnäkin tapana organisoida kunnan liiketoimintaa. Toiseksi liikelaitos muodossa voidaan hoitaa myös muita kunnan tehtäviä taloudellisesti tehokkaalla ja läpinäkyvällä tavalla. (Suomen Kuntaliitto 2008a, 4) Liiketoiminta on tyypillisesti määritelty ansaintatarkoituksessa harjoitetuksi toiminnaksi, jossa toiminnan tuotoilla katetaan toiminnasta aiheutuneet kulut. Katettaviin toiminnan kuluihin luetaan mukaan myös omistajalle liiketoimintaan sitoutuneesta pääomasta maksettava korvaus. Liiketoiminnan luonteeseen on katsottu lisäksi sisältyvän yrittäjäriski. Kuntien liiketoiminnalla ei yleensä ole pyritty ensisijaisesti ansaitsemaan mahdollisimman suurta voittoa, vaan useimmiten taustalla ovat vaikuttaneet yhteiskunnalliset tarpeet. (Heikkinen ym. 1996, 9) Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston (2007) mukaan liiketoiminnalle on ominaista seuraavat tunnusmerkit. Ensinnäkin ulkopuolisille tahoille tapahtuva myynti on merkittävää. Toiseksi liikelaitoksen tulisi pyrkiä toiminnassaan kannattavuuteen eli palveluiden ja tuotteiden myynnistä syntyvien tulojen tulisi kattaa niiden tuottamisesta aiheutuneet kulut. Kolmanneksi liikelaitoksen investoinnit tulisi kyetä rahoittamaan tulorahoituksella ainakin, kun asiaa tarkastellaan pitkällä aikavälillä. Lisäksi liiketoiminnalle on ominaista se, että suhde asiakkaaseen perustuu sopimuksiin ja asiakkaalla on vapaus harkita liikelaitokselta tuotteita hankkiessaan. Liikelaitokset voivat soveltaa hinnoittelussaan kustannusvastaavuuden ohella markkinahintaa. (Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto 2007, 7-8) 3.1 Kuntien harjoittaman liiketoiminnan organisointi Kunnat ovat perinteisesti harjoittaneet liiketoiminnan luonteista toimintaa etenkin vesihuollon ja energiantuotannon alueilla. Toimintojen organisoinnin vaihtoehtoina on kunnilla ollut yksityisoikeudellisen yhteisön, kuten osakeyhtiön perustaminen tai 21
26 toiminnan harjoittaminen osana kunnan omaa hallintoa. Kuntien toimintaa sääteli aiemmin kunnallislaki, jonka uudistuksella vuonna 1993 pyrittiin tekemään kunnallisesta liikelaitoksesta mahdollisimman tasaveroinen toimintamuoto kunnan omistaman yhtiön kanssa. Vuoden 1993 jälkeen kunnallisen liikelaitoksen kirjanpidon järjestämiseen oli tarjolla kaksi vaihtoehtoista mallia. Yleiskatteisessa kirjanpitomallissa noudatettiin tulojen ja menojen erotteluun perustuvaa menettelytapaa. Liikekirjanpitomallissa puolestaan noudatettiin liikelaitoksen tuloksen budjetointiin liittyvää menettelytapaa. (Heikkinen ym. 1996, 23 24) Kuntalain tultua voimaan vuonna 1995 ja kuntien siirtyessä noudattaman soveltuvin osin kirjanpitolakia vuonna 1997, koskivat nämä muutokset myös kuntien organisaation osana olevia liikelaitoksia. Kunnan liikelaitoksen talouden eriyttäminen kunnan muusta taloudesta perustui kuntalain 65 :n nettobudjetointia koskevaan säännöksen. Kuntien liikelaitosten talouden ja hallinnon eriyttämisessä on ollut käytössä useita käytäntöjä. Kunnissa on ollut käytössä kolme liikelaitosmallia, jotka ovat laskennallisesti eriytetty liikelaitos, muuna taseyksikkönä toimiva liikelaitos sekä varsinainen liikelaitos. (Sisäasiainministeriö 2006, 11) Vuoden 2009 alusta lähtien liikelaitosten on tullut täyttää kuntalain 10a luvun säännökset, joiden mukaan kunnallinen liikelaitos on kuntien ja kuntayhtymien liiketoiminnan harjoittamiseen tarkoitettu organisaatio. Varsinaisen liiketoiminnan harjoittamisen ohella liikelaitos voidaan perustaa liiketaloudellisin periaattein hoidettavaa tehtävää varten. (Suomen Kuntaliitto 2007, 10) Kuntalain 10a luvun mukaisen kunnallinen liikelaitos käsitteen alle sijoittuu kolme eri liikelaitostyyppiä, jotka ovat kunnan liikelaitos, kuntayhtymän liikelaitos sekä liikelaitoskuntayhtymä. Kunnan ja kuntayhtymän liikelaitokset eivät ole itsenäisiä oikeussubjekteja, vaan ne ovat osa kunnan tai kuntayhtymän organisaatiota. Liikelaitoskuntayhtymä puolestaan on itsenäinen oikeussubjekti. Kuntayhtymän liikelaitos ja liikelaitoskuntayhtymä ovat kuntien väliseen yhteistoimintaan tarkoitettuja organisaatioita. Tässä tutkielmassa keskitytään tarkastelemaan kunnan liikelaitosta. 22