Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52011AB0012
Timestamp: 2020-08-13 06:43:33
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Dictamen del Banco Central Europeo, de 16 de febrero de 2011 , sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los sistemas de garantía de depósitos (refundición) y sobre una propuesta de directiva por la que se modifica la Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los sistemas de indemnización de los inversores (CON/2011/12)
sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los sistemas de garantía de depósitos (refundición) y sobre una propuesta de directiva por la que se modifica la Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los sistemas de indemnización de los inversores
El 22 de septiembre de 2010 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Consejo de la Unión Europea una solicitud de dictamen sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los sistemas de garantía de depósitos (refundición) (1) (en adelante, la «directiva refundida propuesta»). El 30 de septiembre de 2010 el BCE recibió del Consejo una solicitud de dictamen sobre una propuesta de directiva por la que se modifica la Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los sistemas de indemnización de los inversores (2) (en adelante, la «directiva modificadora propuesta»).
La competencia consultiva del BCE se basa en el apartado 4 del artículo 127 y en el apartado 5 del artículo 282 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, pues la directiva refundida propuesta y la directiva modificadora propuesta contienen disposiciones que afectan a la contribución del Sistema Europeo de Bancos Centrales a la buena gestión de las políticas con respecto a la estabilidad del sistema financiero, conforme establece el apartado 5 del artículo 127 del Tratado. De acuerdo con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.
El BCE celebra el objetivo de la directiva refundida propuesta de proporcionar un marco completo y más armonizado para los sistemas de garantía de depósitos (SGD). El BCE valora que la directiva refundida propuesta incluya numerosas de las recomendaciones formuladas en: a) el dictamen del BCE CON/2008/70 (3) sobre una propuesta anterior de modificación de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 1994 relativa a los sistemas de garantía de depósitos (4), y b) la contribución del Eurosistema a la consulta pública de la Comisión Europea sobre la revisión de la Directiva 94/19/CE (5). El BCE aprecia que la directiva refundida propuesta incluya sus recomendaciones en cuanto a: a) una mayor armonización de los criterios de admisibilidad y niveles de cobertura de las garantías de depósito (6); b) el reforzamiento de los requisitos de información exigidos a las entidades de crédito en relación con el grado de protección de los depósitos proporcionado por los SGD pertinentes (7), y c) la introducción de planes de financiación parcial ex ante para todos los SGD (8). El BCE considera que dichos elementos del marco regulador de los SGD son fundamentales desde el punto de vista de la estabilidad financiera.
El BCE observa igualmente que el informe de la Comisión Europea que acompaña a la directiva refundida propuesta (9) contempla el desarrollo de medidas adicionales, a nivel de la Unión, de coordinación de las garantías de depósitos una vez sus fondos alcancen el nivel previsto. Al mismo tiempo, la reciente comunicación de la Comisión sobre un marco a nivel de la UE para la gestión de crisis en el sector financiero (10) hace referencia a las posibles sinergias entre los SGD y los recién creados fondos de resolución para entidades financieras. El Eurosistema, debido al papel que desempeña en la estabilidad financiera, tiene gran interés en este tema y seguirá la evolución de estos trabajos en colaboración con la Comisión.
El BCE reconoce que la directiva modificadora propuesta por la que se actualiza la Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de marzo de 1997, relativa a los sistemas de indemnización de los inversores (11), va a mejorar la armonización de los sistemas de indemnización de los inversores en la Unión. Si bien el BCE no va a comentar en detalle este instrumento legislativo, considera importante que el marco regulador de la Unión continúe basándose en los perfiles de riesgo distintos de depositantes e inversores.
Observaciones particulares sobre los SGD
La directiva refundida propuesta exige que todas las entidades de crédito sean miembros de SGD que ofrezcan garantías de depósitos armonizadas (12) y que se financien, en principio, mediante aportaciones ex ante individuales de los miembros de los SGD. El BCE considera que la armonización es precisa para garantizar la igualdad de condiciones en el contexto del mercado único de servicios financieros de la Unión. El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (en adelante, «el Comité») apoya también una adhesión amplia a los SGD (13). Al mismo tiempo, el BCE reconoce el prolongado buen funcionamiento en algunos Estados miembros de sistemas mutuos voluntarios, que proporcionan protección a los depósitos mediante medidas distintas de las garantías de depósitos predefinidas, por ejemplo, mediante acuerdos de rescate mutuos. El BCE entiende que la directiva refundida propuesta no pretende limitar la capacidad de los sistemas mutuos voluntarios de ofrecer protección a las entidades adheridas en la forma que les es característica, y que sería paralela a las garantías de depósitos que, conforme a la directiva refundida propuesta, se ofrecerían a los clientes de dichas entidades. En este contexto, el BCE celebra el período transitorio de 10 años que, para alcanzar el nivel previsto de financiación ex ante, establece la directiva refundida propuesta a fin de aliviar la carga a la que se somete a las entidades de crédito que no estuviesen previamente obligadas a hacer aportaciones a SGD (14).
El BCE recomienda (15) que, para excluir los depósitos de las autoridades públicas del régimen de la directiva refundida propuesta, se utilice la redacción original, más precisa, de la Directiva 94/19/CE, haciendo por tanto referencia a las autoridades «estatales y de las administraciones centrales» y a «las administraciones públicas regionales, provinciales, municipales o locales» (16).
El BCE celebra el principio de reducir más los plazos de reembolso de los depósitos garantizados (17). Sin embargo, la consecución del objetivo de reducir dicho plazo a 7 días podría resultar difícil, ya que ha de introducirse poco tiempo después la reducción inicial a 20 días hábiles que los Estados miembros debían aplicar antes del final de 2010 (18). El BCE recomienda (19) que se modifique la directiva refundida propuesta disponiendo que la Comisión: i) prepare un examen de la aplicación de la reducción inicial a 20 días hábiles, y ii) basándose en los resultados del examen, formule propuestas en cuanto a una o varias posibles reducciones adicionales del plazo de reembolso.
Según la directiva refundida propuesta, los SGD deben alcanzar una financiación ex ante del nivel definido como porcentaje de los depósitos admisibles en un período transitorio de 10 años (20). El BCE celebra la introducción expresa de un nivel de financiación ex ante, lo que mejora considerablemente la estabilidad financiera y la igualdad de condiciones, desplazando la carga de la financiación de los SGD a las entidades de crédito miembros de los mismos, es decir, a las entidades que controlan los riesgos asegurados por los SGD. El BCE entiende que el nivel de financiación ex ante es objeto de un debate en el marco del proceso legislativo de la Unión. El BCE recomienda (21) definir el nivel de financiación ex ante por referencia a los «depósitos cubiertos», es decir, los depósitos admisibles que no sobrepasen el nivel de cobertura (22), teniendo en cuenta que los depósitos cubiertos reflejan con más precisión el nivel del pasivo de los SGD que los depósitos admisibles.
En lo referente al cálculo de las aportaciones individuales de los miembros de los SGD, el BCE celebra en principio el modelo propuesto de aportaciones parcialmente basadas en el riesgo y de disposiciones que garanticen la comparabilidad de las distintas clases de activos (23). Este modelo, siguiendo las recomendaciones del Centro Común de Investigación de la Comisión (24), tiene como objetivo simplificar el cálculo lo suficiente como para permitir la comparabilidad de las aportaciones individuales, a la vez que aplica una serie de indicadores básicos (basados en el riesgo) y complementarios (no basados en el riesgo). El BCE recomienda (25) que la directiva refundida propuesta establezca elementos detallados de la metodología de cálculo que se especifiquen aún más en las normas y directrices técnicas que adopte la Autoridad Bancaria Europea (ABE), sobre la base de datos empíricos verificados y promoviendo la igualdad de trato.
Si la financiación ex ante resulta insuficiente para reembolsar a los depositantes, la directiva refundida propuesta establece tres pasos para la financiación adicional ex post. El BCE formula al respecto las siguientes observaciones:
Como primer paso, se exige a los miembros de los SGD que hagan aportaciones extraordinarias de hasta el 0,5 % de los depósitos admisibles (26). El BCE celebra esta solución, que implica al propio sector financiero en la satisfacción de necesidades extraordinarias y por tanto limita los incentivos de riesgo moral propios de los SGD y sienta las bases de una eficaz presión entre iguales.
Como segundo paso, puede activarse un sistema de préstamo mutuo que permita a cualquier SGD que opere en un Estado miembro prestar hasta el 0,5 % de sus depósitos admisibles a otro SGD de esta clase y ser reembolsado con intereses en un plazo de cinco años (27). El BCE observa que la activación de mecanismos de préstamo transfronterizos entre SGD podría conducir a casos en que un SGD prestamista deba afrontar posteriormente la cobertura de sus propias necesidades de reembolso, o a casos en que un SGD prestatario tenga una gama de funciones más amplia que el SGD prestamista, por ejemplo, si puede recapitalizar o dar préstamos a entidades de crédito fallidas de su Estado miembro. Por tanto, el BCE celebra las limitaciones introducidas por la directiva refundida propuesta, incluida la restricción de que los fondos tomados en préstamo sólo puedan utilizarse para el pago de los créditos de los depositantes (28). El BCE entiende que, en la actual fase del proceso legislativo de la directiva refundida propuesta, los acuerdos de préstamo entre SGD serían voluntarios. Otros elementos que deben tenerse en cuenta en la regulación de este asunto son: i) los requisitos mínimos exigibles para la activación de los acuerdos de préstamo relacionados con el agotamiento de otras fuentes de financiación por el SGD prestatario, y ii) las condiciones de otorgamiento del préstamo, incluidas las garantías de reembolso del SGD prestamista. Al mismo tiempo, es objeto de un debate más amplio la cuestión de si los SGD deben utilizar sus fondos con fines de gestión de crisis, más allá del fin limitado a reembolsar a los depositantes (29). El BCE considera que esta cuestión debería abordarse en el marco de los trabajos legislativos iniciados por la comunicación de la Comisión sobre resolución de crisis.
Como tercer paso, los SGD deberían disponer, como último recurso, de sistemas de financiación alternativos. No obstante, el BCE observa que, en lo que se refiere a la posible participación de los bancos centrales, los sistemas de financiación de los SGD deben cumplir la prohibición de financiación monetaria establecida en el Tratado, y, en particular, la prohibición de que los bancos centrales nacionales autoricen descubiertos o concedan otro tipo de créditos en contra del artículo 123 del Tratado, precisado a través del derecho derivado de la Unión y las directrices fundadas el BCE (30).
El BCE entiende que se está considerando la posible retirada de la propuesta original de imponer límites en lo referente al importe acumulado de los depósitos e inversiones de un SGD en relación con una única entidad (31). El BCE considera que se deben evaluar esos posibles límites a la inversión, en el contexto, entre otros, del impacto que puedan tener sobre los mercados de instrumentos de clases concretas de activos. A este respecto, pueden ser pertinentes consideraciones específicas en relación con las inversiones de SGD en instrumentos emitidos por las entidades del sector público de los Estados miembros.
Finalmente, y desde la perspectiva de la integración financiera, el BCE apoya la disposición de la directiva refundida propuesta según la cual si una entidad de crédito deja de ser miembro de un sistema y se adhiere a otro, las contribuciones de los seis meses anteriores a su retirada se abonan o transfieren al nuevo sistema (32). Esta disposición puede facilitar la reorganización de entidades de crédito transfronterizas. No obstante, a fin de evitar posibles abusos, la disposición debería limitarse a la transferencia al nuevo sistema de las contribuciones abonadas (excluyendo la posibilidad de reembolso), y no debería incluir las contribuciones extraordinarias efectuadas para cubrir deficiencias de recursos del SGD original (33).
El BCE celebra que la supervisión de los SGD por los Estados miembros se refuerce mediante pruebas de estrés y que estas se sometan a evaluaciones entre iguales a cargo de la ABE y el Foro Europeo de los Fondos de Garantía de Depósitos (34). Que la ABE reciba información de los SGD y de las autoridades competentes, especialmente en lo relativo a la financiación de los SGD y a los préstamos transfronterizos entre ellos, puede contribuir a garantizar la igualdad de condiciones y abordar algunos de los problemas antes tratados en relación con los mecanismos de préstamo transfronterizo.
En el anexo del presente dictamen figuran las propuestas de redacción específicas, acompañadas de explicaciones, correspondientes a las recomendaciones del BCE encaminadas a modificar la directiva refundida propuesta.
Hecho en Fráncfort del Meno, el 16 de febrero de 2011.
(3) Dictamen del BCE CON/2008/70 sobre las modificaciones a la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos en lo que respecta al nivel de cobertura y al plazo de pago (DO C 314 de 9.12.2008, p. 1).
(4) DO L 135 de 31.5.1994, p. 5. Las propuestas de modificación comentadas en el Dictamen CON/2008/70 fueron adoptadas como Directiva 2009/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, por la que se modifica la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos, en lo que respecta al nivel de cobertura y al plazo de pago (DO L 68 de 13.3.2009, p. 3).
(5) Véase «The Eurosystem’s stance on the Commission’s consultation document on the review of Directive 94/19/EC on deposit-guarantee schemes», de agosto de 2009 (en adelante, la «Contribución del Eurosistema en 2009»), disponible en inglés en la dirección del BCE en internet http://www.ecb.europa.eu
(6) Véase la p. 4 de la Contribución del Eurosistema en 2009.
(7) Véase la p. 7 de la Contribución del Eurosistema en 2009.
(8) Véase la p. 12 de la Contribución del Eurosistema en 2009.
(9) Véase el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo «Revisión de la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos», de 12.7.2010, COM(2010) 369 final, p. 4.
(10) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Banco Central Europeo «Dotar a la UE de un marco para la gestión de crisis en el sector financiero», de 20.10.2010, COM(2010) 579 final (en adelante, la «comunicación de la Comisión sobre gestión de crisis»), artículo 5.2, p. 15; véase también la última frase del considerando 22 de la directiva refundida propuesta y el artículo 7.4, p. 8, de la exposición de motivos de la directiva refundida propuesta.
(11) DO L 84 de 26.3.1997, p. 22.
(12) Véase el apartado 1 del artículo 3 de la directiva refundida propuesta.
(13) Véase «Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems. A proposed methodology for compliance assessment», documento consultivo del Comité, de 25 de noviembre de 2010, sometido a período de comentarios hasta el 8 de diciembre de 2010 (en adelante, el «documento consultivo del Comité»), p. 15 («Principio 8 — Membresía obligatoria»), disponible en la dirección del Comité en internet http://www.bis.org
(14) Véase el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 20 relacionado con el tercer párrafo del apartado 1 del artículo 9, así como la letra h) del apartado 1 del artículo 2 de la directiva refundida propuesta; véase igualmente el apartado 7.4 de la exposición de motivos de la directiva refundida; véanse también el considerando 16 de la directiva refundida propuesta y el apartado 7.5 de la exposición de motivos de la directiva refundida propuesta.
(15) Véase la segunda modificación propuesta en el anexo del presente dictamen.
(16) Véanse los puntos 3 y 4 del Anexo I de la Directiva 94/19/CE.
(17) Véase el primer párrafo del apartado 1 del artículo 7 de la directiva refundida propuesta.
(18) Véase el artículo 10 de la Directiva 94/19/CE modificado por la letra a) del apartado 6 del artículo 1 en relación con el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 2009/14/CE.
(19) Véase la tercera modificación propuesta en el anexo del presente dictamen.
(20) Véase la nota a pie de página 14.
(21) Véase la primera modificación propuesta en el anexo del presente dictamen.
(22) Letra c) del apartado 1 del artículo 2 de la directiva refundida propuesta.
(23) Véanse el artículo 11 y los anexos I y II de la directiva refundida propuesta.
(24) Centro Común de Investigación de la Comisión Europea (junio de 2009), «Possible Models for risk-based contributions to EU Deposit Guarantee Schemes».
(25) Véase la cuarta modificación propuesta en el anexo del presente dictamen.
(26) Véase el apartado 3 del artículo 9 de la directiva refundida propuesta.
(27) Véase el artículo 10 de la directiva refundida propuesta.
(28) Véase la letra d) del apartado 1 del artículo 10 de la directiva refundida propuesta.
(29) Véase el documento consultivo del Comité, p. 33.
(30) Véase la p. 11 de la contribución del Eurosistema en 2009.
(31) Apartado 2 del artículo 9 de la directiva refundida propuesta.
(32) Véase el apartado 3 del artículo 12 de la directiva refundida propuesta.
(33) Véase la quinta modificación propuesta en el anexo del presente dictamen.
(34) Véase el apartado 6 del artículo 3 de la directiva refundida propuesta.
Modificaciones que propone el BCE a la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los sistemas de garantía de depósitos (refundición)
Letra h) del apartado 1 del artículo 2 de la directiva refundida propuesta
«h) nivel objetivo: un 1,5 % de los depósitos admisibles de cuya cobertura responde un sistema de garantía de depósitos;»
«h) nivel objetivo: un 1,5 % de los depósitos cubiertos de cuya cobertura responde un sistema de garantía de depósitos;»
Debe definirse el nivel de financiación ex ante por referencia a los «depósitos cubiertos», es decir, los depósitos admisibles que no sobrepasen el nivel de cobertura, teniendo en cuenta que los depósitos cubiertos reflejan con más precisión el nivel del pasivo de los SGD que los depósitos admisibles.
Letra j) del apartado 1 del artículo 4 de la directiva refundida propuesta
los depósitos de las autoridades,»
los depósitos de las autoridades estatales y de las administraciones centrales, y de las administraciones públicas regionales, provinciales, municipales o locales,»
Debe formularse la exclusión de los depósitos de las autoridades públicas utilizando la redacción original, más precisa, de la Directiva 94/19/CE.
Apartado 1 del artículo 7 de la directiva refundida propuesta
«1. Los sistemas de garantía de depósitos deberán estar en condiciones de reembolsar depósitos no disponibles en un plazo de 7 días a partir de la fecha en que las autoridades competentes tomen la determinación mencionada en el artículo 2, apartado 1, letra e), inciso i) o en que la autoridad judicial adopte la decisión mencionada en el artículo 2, apartado 1, letra e), inciso ii).»
«1. Los sistemas de garantía de depósitos deberán estar en condiciones de reembolsar depósitos no disponibles en un plazo de 20 días hábiles a partir de la fecha en que las autoridades competentes tomen la determinación mencionada en el artículo 2, apartado 1, letra e), inciso i) o en que la autoridad judicial adopte la decisión mencionada en el artículo 2, apartado 1, letra e), inciso ii).
El [1 de abril de 2012] a más tardar la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe basado en una consulta: a) donde se examine la aplicación de la reducción del plazo de reembolso a 20 días hábiles, y b) basándose en los resultados del examen, se evalúe la viabilidad de reducciones adicionales del plazo de reembolso.»
Lograr la reducción propuesta del plazo a 7 días podría resultar difícil, ya que se propone introducirla poco después de la reducción inicial a 20 días hábiles que debía aplicarse antes del final de 2010. La directiva refundida propuesta debería prever que la Comisión examinará la aplicación de la reducción inicial a 20 días hábiles y propondrá un calendario de reducciones adicionales del plazo de reembolso sobre la base de los resultados de su examen.
Apartados 3 a 5 del artículo 11 de la directiva refundida propuesta
«3. El apartado 2 no se aplicará a los sistemas de garantía de depósitos contemplados en el artículo 1, apartado 2.
4. Con el fin de especificar los elementos de las definiciones y métodos que figuran en el anexo II, parte A, se delegan en la Comisión los poderes necesarios. Los proyectos de normas reglamentarias se adoptarán con arreglo a lo dispuesto en los artículos 7 a 7 quinquies del [Reglamento [ABE]. La Autoridad Bancaria Europea podrá desarrollar proyectos de normas reglamentarias que presentará a la Comisión.
5. El 31 de diciembre de 2012 a más tardar, la Autoridad Bancaria Europea emitirá orientaciones sobre la aplicación del anexo II, parte B, de conformidad con el [artículo 8 del Reglamento ABE].»
«3. El apartado 2 no se aplicará a los sistemas de garantía de depósitos contemplados en el artículo 1, apartado 3.
4. Se delegan en la Comisión los poderes necesarios a fin de adoptar normas técnicas reguladoras que especifiquen las definiciones y los métodos para el cálculo de los indicadores de riesgo básicos que figuran en el anexo II, parte A, . Las normas técnicas reguladoras se adoptarán con arreglo a lo dispuesto en los artículos 10 a b14 del Reglamento(UE) no 1093/2010.
En particular, la Comisión deberá tener en cuenta que los métodos de cálculo de las contribuciones ponderadas según el riesgo deberán basarse en datos empíricos verificados y promover la igualdad de trato.
5. El [31 de diciembre de 2011 ] a más tardar, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) emitirá orientaciones sobre la aplicación de los indicadores de riesgo complementarios del anexo II, parte B, de conformidad con el artículo 16 del Reglamento (UE) no 1093/2010.»
El método propuesto de cálculo de contribuciones ponderadas a los SGD es objeto de debate. Encargar a la ABE la adopción de las directrices y normas técnicas pertinentes permitirá la elaboración de un método adecuado basado en datos técnicos verificados, a la vez que se promueve la igualdad de trato.
Apartado 3 del artículo 12 de la directiva refundida propuesta
«3. Si una entidad de crédito deja de ser miembro de un sistema y se adhiere a otro, las contribuciones de los seis meses anteriores a su retirada se abonarán o transferirán al otro sistema. Esta disposición no se aplicará si una entidad de crédito ha sido excluida de un sistema con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 3.»
«3. Si una entidad de crédito deja de ser miembro de un sistema y se adhiere a otro, las contribuciones de los seis meses anteriores a su retirada abonadas por dicha entidad, excluidas las contribuciones extraordinarias a que hace referencia el apartado 3 del artículo 9, se transferirán al otro sistema. Esta disposición no se aplicará si una entidad de crédito ha sido excluida de un sistema con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 3.»
A fin de evitar posibles abusos de esta disposición, la transferencia de las contribuciones a un nuevo sistema no debe incluir las contribuciones extraordinarias efectuadas para cubrir deficiencias de recursos del SGD original, a la vez que debe excluirse el reembolso de las contribuciones abonadas.