Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2003/A126-03.htm
Timestamp: 2017-11-24 03:47:03
Document Index: 37502381

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 37', 'artículo 39', 'artículo 51', 'artículo 37', 'Artículo 8', 'Artículo 13', 'Artículo 39', 'Artículo 51', 'artículo 39', 'artículo 8', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 58', 'artículo 37', 'artículo 2', 'artículo 37', 'artículo 58', 'artículo 37']

A126-03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD ANTE COSA JUZGADA ABSOLUTA-Rechazo
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos relativos
CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos producidos en la sentencia si fueron absolutos
CESION URBANISTICA-Sentencia no estudió la gratuidad por lo que los efectos del fallo debieron haberse restringido
CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación de presunción de control integral
PRESUNCION DE CONTROL INTEGRAL-No exige que la Corte deba hacer explícitos todos y cada uno de los argumentos justificativos de su decisión
CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de los fallos
CESION URBANISTICA-Naturaleza gratuita
RECURSO DE SUPLICA-Rechazo
CESION URBANISTICA-Connotación jurídica de la expresión “gratuita”
NORMA ACUSADA-Expresión no configura una proposición normativa completa
EXPRESIONES LEGALES-Exequibilidad depende del contexto en que actúen
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia de coincidencia lógica entre cargos
Recurso de Súplica interpuesto contra el Auto del 5 de junio de 2003, dictado en el proceso de la referencia por el Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil.
Actor: Luis Carlos León Cuervo
1° El ciudadano Luis Carlos León Cuervo demandó la inexequibilidad de las siguientes disposiciones:
a) La expresión “cesiones obligatorias gratuitas”, contenida en el artículo 2º, numeral 1º, de la Ley 9ª de 1989.
b) La expresión “cesiones obligatorias” contenida en el artículo 8º de la Ley 388 de 1997.
c) La expresión “el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes” contenida en el artículo 13 de la Ley 388 de 1997.
d) La expresión “las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general” contenida en el artículo 37 de la Ley 388 de 1997.
e) Las expresiones “incluirán entre otros componentes las cesiones y la realización de obras públicas (...), así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios” contenidas en el parágrafo del artículo 39 de la Ley 388 de 1997.
f) La expresión “en todo caso serán a cargo de sus propietarios las cesiones gratuitas” contenida en el artículo 51 de la Ley 388 de 1997.
2° Mediante Auto del 13 de mayo del año corriente, el Despacho del Magistrado ponente adoptó las siguientes determinaciones:
a) Rechazar la demanda dirigida contra la expresión del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 por considerar que sobre la misma recayeron los efectos de la cosa juzgada constitucional gracias al pronunciamiento contenido en la Sentencia C-495 de 1998.
b) Inadmitir la demanda presentada contra el resto de las expresiones de la Ley 388 de 1997, por considerar que las expresiones demandadas “carecen de sentido regulatorio propio, que permita que sean analizadas independientemente del contexto en el cual se encuentran”. El referido Auto agregó:
“Es necesario que la demanda verse sobre expresiones normativas completas, que tengan un sentido autónomo o susceptible de separarse del contenido normativo en que se encuentran insertas de tal modo que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre ellas. De lo contrario, la Corte se vería en la necesidad de sacrificar innecesariamente el resto de la disposición legal que por lo demás no ha sido demandada, o de inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo por acrecer de competencia para pronunciarse sobre aquellos apartes que no han sido demandados.”
“Para que la demanda pueda admitirse, es necesario que el demandante integre dentro de las expresiones demandadas aquellas proposiciones jurídicas completas, que tengan un sentido autónomo o susceptible de separarse del contenido normativo en que se encuentran insertas, de tal modo que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre ellas.”
3° Mediante memorial presentado el 20 de mayo de los corrientes, el actor procedió a efectuar la corrección de la demanda.
a) En primer lugar, el demandante transcribió los textos de las normas que considera contrarias a la Carta, tal como se señalan a continuación:
Artículo 8º. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
Artículo 13. Componente urbano del plan de ordenamiento. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. Este componente deberá contener por lo menos:
Artículo 39. Unidades de Actuación Urbanística. (...)
Parágrafo. Las cargas correspondientes al desarrollo urbanístico que serán objeto del reparto entre los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuación incluirán entre otros componentes las cesiones y la realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios.
Artículo 51. Urbanización en suelo de expansión. La adecuación de terrenos en suelo de expansión que no formen parte de unidades de actuación, con infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos, podrá ser realizada por las entidades públicas competentes o por los propietarios correspondientes, según las previsiones de los planes de ordenamiento, pero en todo caso serán a cargo de sus propietarios las cesiones gratuitas y las obras de infraestructura previstas en el primer inciso del parágrafo del artículo 39 de la presente ley.
A continuación de cada transcripción, el demandante extrajo la expresión normativa completa de cada artículo, en la cual, –dice él- se contiene la violación a la Constitución Política. Dichas expresiones normativas completas son el producto de unir las expresiones demandadas en una sola frase con sentido completo que, a juicio del actor, refleja la voluntad de la ley en la materia.
Así, por ejemplo, en el caso del artículo 8° de la Ley 388 de 1997, el demandante señala que la expresión normativa completa es, “Mediante la acción urbanística, las entidades distritales y municipales están facultadas para definir las cesiones obligatorias gratuitas, así como los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y las demás normas urbanísticas.”
Ahora bien, en relación con el asunto de fondo, el recurrente advierte que la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas radica en que desconocen el texto del artículo 58 de la Constitución Política que consagra la indemnización previa para la expropiación de bienes particulares. Por ello, señala que instituir las cesiones como medidas gratuitas atenta contra dicho principio constitucional. En este sentido, reitera constantemente que la demanda va dirigida no contra la institución de la cesión sino contra el carácter gratuito de la misma, razón que lo releva de demandar la expresión normativa completa y que lo habilita para acusar, exclusivamente, la expresión mencionada.
En lo demás, el memorial de corrección se limita a volver sobre los argumentos de la demanda y a reiterar que la posición de la Corte Constitucional respecto de las cesiones obligatorias gratuitas debe ser modificada por cuanto desconoce el artículo 58 de la Carta Política.
b) Así mismo, en el escrito de corrección, el demandante interpuso recurso de súplica contra la decisión de rechazar la demanda dirigida contra el artículo 37 de la Ley 388 de 1997.
Como sustentación del recurso, el demandante señala que la decisión de rechazar la demanda porque sobre la norma en cuestión recaen los efectos de la cosa juzgada constitucional es incorrecta, pues del análisis que hace de la sentencia C-495 de 1998 se deduce que la Corte sólo estudió la exequibilidad del destino de las cesiones urbanísticas pero nunca al carácter gratuito de las mismas.
Adicionalmente, señala que el fallo contenido en la Sentencia C-495 de 1998 es ultra petita, porque la Corte se pronunció sobre aspectos no expuestos en la demanda de aquella ocasión. Dice que en aquél debate se cuestionaba la validez de la destinación específica de la cesión urbanística pero que jamás se cuestionó su carácter gratuito.
4° No obstante el memorial del corrección, mediante Auto del 5 de junio de 2003 el Despacho del suscrito magistrado sustanciador procedió a rechazar la demanda.
La providencia adujo que “el demandante realmente no corrigió la demanda en los términos dispuestos por el Auto de Inadmisión. Por el contrario, la simple lectura de las disposiciones acusadas revela que la demanda sigue dirigiéndose contra expresiones que carecen de sentido autónomo, y no son escindibles del remanente normativo en el cual se encuentran, sin que éste pierda sentido.”
A lo anterior, el magistrado agregó:
“En las actuales condiciones de la demanda, la Corte se vería en la necesidad de asumir motu proprio la competencia para pronunciarse sobre apartes normativos que no han sido demandados, o de producir un fallo inhibitorio. Sin embargo, la primera opción, que corresponde a la facultad excepcional que tiene esta Corporación para integrar una unidad normativa, requiere una demanda presentada adecuadamente, pues el carácter excepcional de tal facultad no permite que se utilice para corregir o mejorar las deficiencias de las demandas ciudadanas. En este sentido, la Corte ha reiterado sistemáticamente el siguiente criterio:
“Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio[1]. En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.”
“En esa medida, los apartes normativos demandados por el ciudadano no constituyen proposiciones jurídicas inteligibles que puedan ser analizadas por la Corte Constitucional. Por lo tanto, desde este punto de vista, el demandante no corrigió su demanda de conformidad con el Auto inadmisorio, y se procederá a su rechazo.”
5° Por medio de memorial del 10 de junio del año en curso, el demandante interpuso recurso de súplica contra el Auto del 5 de junio del mismo año, pero exclusivamente en cuanto concierne al rechazo de la demanda contra los artículos 13 y 51 de la Ley 388 de 1997. Adicionalmente, reitera su posición de insistir en la admisión de la demanda dirigida contra el artículo 37 de la Ley 388 de 1997, que fuera rechazada mediante Auto del 13 de mayo, rechazo que fue oportunamente impugnado en el mismo memorial de corrección.
El recurrente afirma en su impugnación que la inconstitucionalidad de las expresiones “gratuitas” referida a las cesiones urbanísticas obligatorias deviene del hecho de que el constituyente exige en su artículo 58 el pago de una indemnización previa a la tradición de la propiedad privada que se hace en interés público, como consecuencia de una ley que la haya declarado motivos de utilidad pública o de interés social. Por tal razón, considera injustificado que las normas señaladas establezcan la gratuidad de una cesión que debe ser indemnizada.
1) Asuntos por resolver
Los asuntos que deben resolverse en esta providencia son:
a) El recurso de súplica interpuesto en término contra el Auto del 13 de mayo de 2003 por el cual se rechazó la demanda dirigida contra el artículo 37 de la Ley 388 de 1997.
b) El recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 5 de junio de 2003, mediante el cual se rechazó la demanda dirigida contra los artículos 13 y 51 de la Ley 388 de 1997.
El rechazo de los demás artículos demandados, esto es, del artículo 2° de la Ley 9ª de 1989 y de los artículos 8º y 39 de la Ley 388 de 1997 no fue objeto de impugnación, razón por la cual la Sala no procederá a estudiarlo.
2) Cosa Juzgada Constitucional
El Despacho del magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda presentada contra la expresión “las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a las vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general” del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 por cuanto sobre el mismo recayeron los efectos de la cosa juzgada constitucional absoluta, como quiera que la Sentencia C-495 de 1998 declaró exequible dicho aparte.
En efecto, tal como se deduce de la parte resolutiva de la providencia, la declaratoria de exequibilidad se restringe a la expresión estudiada en las consideraciones de la misma:
“CUARTO. Decláranse EXEQUIBLES las siguientes normas:
“i) La expresión demandada del art. 37, que se precisa en la parte motiva de esta sentencia, lo mismo que el art. 85 de la ley 388 de 1997.”
Dicha expresión es la que se subraya en la siguiente transcripción:
“Considera la demandante que el art. 37 de la ley 388/97 viola la autonomía municipal, cuando dispone que las reglamentaciones distritales o municipales determinarán para las diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben de hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general.
“Interpreta la Corte que lo demandado en razón de su unidad normativa es la siguiente expresión de dicha norma y no sólo el aparte señalado por la actora: "para las diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a las vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general y señalarán".
“Debe tenerse en cuenta que las referidas cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. En tal virtud, se reiteran los criterios que sobre la plusvalía se expusieron anteriormente.
“Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público.
“Ya esta Corte definió en la sentencia C-346/97[2], que todo lo concerniente a la integración y protección de los bienes que conforman el espacio público y los bienes colectivos de uso común, es asunto que "concierne a los llamados intereses colectivos y sociales que corresponde regular el legislador".
“Si en esa oportunidad, la Corte no consideró violatoria de la autonomía un proyecto de una norma que hoy hace parte de la ley 428/98 que reglamenta las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal, en cuanto consideró para los municipios la obligación de señalar un impuesto predial diferencial para el espacio público interno de dichas unidades, mucho menos puede ahora considerarse que viola la referida autonomía una norma destinada a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común.
“Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución.
“Conclúyese de lo dicho, que la expresión normativa acusada se aviene a los preceptos de la Constitución.”
De lo anterior se deduce que los efectos de la cosa juzgada constitucional recayeron sobre la expresión “para las diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a las vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general y señalarán.”, expresión comprensiva de la frase que ahora se acusa.
Ahora bien, el recurrente pretende hacer notar que en el caso de la Sentencia C-495 de 1998 los efectos de la cosa juzgada constitucional fueron relativos, dado que la Corporación no se refirió al carácter gratuito de la cesión urbanística sino que estudió otros aspectos de la regulación.
Esta Sala estima, contrario a lo sostenido por el actor y tal como lo señaló el magistrado sustanciador en el Auto de rechazo, que los efectos de la cosa juzgada constitucional producidos por la Sentencia C-495 de 1998 sí fueron absolutos y, por tanto, no hay lugar a admitir una nueva demanda contra la norma acusada.
En primer lugar, podría argüirse que la Sentencia en cuestión no estudió expresamente los argumentos que tienen que ver con la gratuidad de la cesión urbanística y que, por tal razón, los efectos de la decisión debieron haberse restringido a las razones anotadas en el fallo.
Este argumento, que ha sido expuesto innumerables veces ante la Corte Constitucional, encuentra respuesta inmediata en la jurisprudencia de la Corporación. Este tribunal ha sostenido que en aplicación de las normas constitucionales, pero en especial de las normas estatutarias de la administración de justicia –Ley 270 de 1996, art. 46-, la Corte Constitucional ejerce el control de las normas legales frente a la totalidad del texto de la Constitución. Ello no exige, ha dicho la jurisprudencia, que la Corte deba hacer explícitos todos y cada uno de los argumentos justificativos de su decisión. En tales casos, opera lo que la Corporación ha denominado “presunción de control integral”, según lo cual, “habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.”[3]
Así las cosas, la circunstancia de que la Corte no haga explícitas todas las razones que la han llevado a declarar exequible una disposición legal no indica que la Corte haya decidido relativizar los efectos de la Cosa Juzgada Constitucional. Debe entenderse que mientras la Corte no señale expresamente que los efectos de la Cosa Juzgada Constitucional son relativos a los cargos analizados o a los argumentos expuestos en el fallo, la decisión tiene efectos absolutos.
Esta postura sería suficiente para desvirtuar el argumento del recurrente, según el cual los efectos de la Sentencia C-495 de 1998 fueron relativos. No obstante, del texto de la argumentación esbozada por la Cortes es fácil observar que el supuesto sobre el cual la Corporación analiza la figura de la cesión urbanística es el de su gratuidad.
En efecto, repárese en los apartes subrayados de la siguiente transcripción:
“Ya esta Corte definió en la sentencia C-346/97[4], que todo lo concerniente a la integración y protección de los bienes que conforman el espacio público y los bienes colectivos de uso común, es asunto que "concierne a los llamados intereses colectivos y sociales que corresponde regular el legislador".
De conformidad con los textos transcritos, es claro que la Corte nunca perdió de vista que la cesión a la que hacía referencia era una cesión de naturaleza gratuita, que actuaba como contraprestación del propietario a un beneficio obtenido por razón de su predio y de la función de social de la propiedad a la cual los mismos se encuentran afectos. Este supuesto, base de su argumentación, debe interpretarse como la aceptación de la exequibilidad de la gratuidad de la cesión.
Así las cosas, tampoco por este aspecto está llamado a prosperar el cargo del recurso de súplica. En consecuencia, la Corte conformará el rechazo de la demanda proferido por Auto del 13 de mayo de 2003 en el numeral segundo de la providencia.
3) Rechazo de la demanda de los artículos 13 y 51 de la Ley 388 de 1997
Tal como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, mediante Auto del 5 de junio de 2003 se rechazó la demanda interpuesta contra los artículos 13 y 51 de la Ley 388.
Las razones del rechazo se resumen en que para el Despacho del magistrado sustanciador, el actor no corrigió la demanda en debida forma y siguió acusando disposiciones normativas que carecen de sentido autónomo y no siendo escindibles del contexto normativo en el cual se encuentran inmersas. Dice el Auto de rechazo que en tales condiciones, la Corte se “vería en la necesidad de asumir motu proprio la competencia para pronunciarse sobre apartes normativos que no han sido demandados, o de producir un fallo inhibitorio.”
El auto suplicado agrega que de aceptarse la demanda en la forma propuesta, la Corte ser vería en la obligación de integrar la unidad normativa con otras disposiciones legales; cosa que eventualmente podría hacer, pero exclusivamente sobre la base de que la demanda haya sido presentada adecuadamente.
Esta Sala coincide con los argumentos expuestos por el magistrado sustanciador respecto de las razones que le asisten para rechazar la demanda.
En primer lugar, es de inmediata constatación que la expresión “gratuita” demandada por el actor posee una semántica abierta que depende del contexto normativo en que encuentre. Es así que no tiene la misma connotación jurídica la cesión urbanística gratuita como componente urbano del plan de ordenamiento territorial (art. 13, Ley 388) que la cesión gratuita como carga a favor del propietario del bien en el caso de urbanizaciones que se construyen en terrenos de expansión (art. 51, Ley 388).
Cuando el magistrado sustanciador advierte que la demanda de la expresión gratuita no configura una proposición normativa completa que pueda ser analizada en sí misma, es porque el estudio de dicha expresión no puede adelantarse haciendo abstracción del contexto normativo en el que se encuentra, lo cual implica que el actor debe exponer, para cada uno de los artículos demandados, cómo dicha expresión resulta contraria a la Carta.
En otros términos, la exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones legales, de los conceptos jurídicos, no depende más que del contexto en el cual dichos conceptos o dichas expresiones actúan. El concepto “gratuito” no es inexequible en sí mismo, sino en el contexto normativo en el cual se inserta. Ello impone al actor la obligación de argumentar, para cada uno de los artículos en los que se encuentra la expresión “gratuita”, por qué dicha expresión, entendida en tal contexto, resulta contraria a los cánones constitucionales.
El razonamiento anterior imponía al demandante la obligación de especificar por qué la inclusión de las cesiones gratuitas en el Componente Urbano del Plan de Ordenamiento territorial era contraria a la Carta (Art. 13), y por qué contrariaba la Constitución el que las cesiones gratuitas de las urbanizaciones construidas en suelos de expansión estarían a cargo de los propietarios de los predios (art. 51).
No obstante lo anterior, podría argüirse que el demandante sí explicó las razones por las cuales dicha cesión gratuita era inconstitucional, y fueron que las cesiones urbanísticas no puede considerarse acordes con el artículo 58 Superior ya que éste dispone que toda expropiación deberá ser indemnizada.
Este argumento, que constituiría la base genérica del cargo, incurre sin embargo en un defecto sustantivo que lo hace inepto para propiciar un juicio de inexequibilidad. El defecto consiste en que el cargo no es pertinente al texto de las disposiciones cotejadas, toda vez que mientras el artículo constitucional hace alusión a la expropiación, las disposiciones legales demandadas se refieren a la cesión, concepto jurídico de características, alcance y connotaciones diferentes al primero.
Esta falta de coincidencia entre la figura que se ataca y la que pretende indicarse como vulnerada impide a la Corte adentrarse en el estudio jurídico del caso y deja sin piso la argumentación que le sirve de base a la demanda.
Así las cosas, esta Sala considera que el rechazo de la demanda de la referencia, tal como fue ordenado por el Despacho del magistrado sustanciador era procedente y, en consecuencia, confirmará en lo pertinente el Auto del 5 de junio del año en curso.
Primero. Por las razones expuestas, CONFIRMAR el numeral segundo del Auto del 13 de mayo, por el cual se rechazó la demanda dirigida contra el artículo 37 de la Ley 388 de 1997, y el numeral primero del Auto del 5 de junio de los corrientes, en cuanto se refiere al rechazo de la demanda dirigida contra los artículos 13 y 51 de la misma ley.
[1] Ver entre otras, las sentencia C-409/94.
[3] Auto 174 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett