Source: http://www.amcorteconti.it/articoli/governance_e_sistemi_di_controll.htm
Timestamp: 2017-06-28 03:50:33+00:00
Document Index: 79358845

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 12', 'art. 30', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 117', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 22', 'art. 6', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 80', 'art. 2', 'art. 2', 'art.20', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 30', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 74', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5']

Governance e sistemi di controllo interno nelle amministrazioni pubbliche dopo il d
Governance e sistemi di controllo interno nelle amministrazioni pubbliche dopo il d.l.vo n. 150/09[1]
di Aldo Carosi, magistrato della Corte dei conti
Sommario: 1. Premessa; 2. Le novità principali introdotte dal d.l.vo 150/09 e le disposizioni precedenti rimaste in vigore – loro compatibilità; 3. Nuovi istituti ed organismi introdotti dal d. l.vo 150/09 incidenti sui modelli di governance delle amministrazioni pubbliche; 3.1 La performance organizzativa; 3.2 Il piano della performance; 3.3 La relazione consuntiva sulla performance; 3.4 Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità; 3.5 Commissione per la valutazione, trasparenza ed integrità delle amministrazioni pubbliche; 3.6 L’Organismo di valutazione indipendente della performance; 4. L’inquadramento dei sistemi di controllo interno del decreto legislativo 286/99 nel nuovo modello organizzativo; 4.1 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile; 4.2 Il controllo di gestione; 4.3 La valutazione del personale dirigente e il controllo strategico; 5. Il regime degli enti territoriali e del servizio sanitario; 6. Altri aspetti di diversificazione nell’applicazione della riforma
Obiettivo del presente studio è la definizione dell’ambito di operatività delle nuove disposizioni contenute nel d.l.vo 150/09 (successivamente denominato anche “decreto”) sulla disciplina del governo e dei sistemi di controllo interno nelle amministrazioni pubbliche.
Il decreto in questione attua la legge delega n. 15/09, finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico ed alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
Si tratta di una delega molto più ampia della materia oggetto della presente trattazione, la quale tuttavia incide sensibilmente sull’assetto della governance e del controllo direzionale nelle amministrazioni pubbliche. In particolare, i profili della citata legge delega n. 15/09 che hanno influenzato direttamente il tessuto del decreto n. 150/09 e, di conseguenza, gli aspetti di governo e supporto alle decisioni pubbliche sono contenuti agli articoli 2, 3 e 4 e possono essere così sintetizzati:
a) istituzione di “sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, finalizzati ad assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard internazionali di qualità e a consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche amministrazioni l’accesso diretto alle informazioni relative alla valutazione del personale dipendente”. (art. 2, comma 1, lett. c);
b) adozione di meccanismi di imputazione della spesa di personale ai pertinenti servizi erogati (art. 3, comma 2, lett. m);
c) valutazione della corrispondenza dei servizi e dei prodotti resi dalla pubblica amministrazione ad oggettivi standard di qualità rilevati anche a livello internazionale (art. 4, comma 2, lett. a);
d) scansione preventiva degli obiettivi con riferimento al singolo esercizio, con corrispondenza resa del conto al termine dello stesso (art. 4, comma 2, lett. b);
e) coinvolgimento dei portatori di interessi qualificati nella fase valutativa delle performances amministrative (art. 4, comma 2, lett. c);
f) omogeneizzazione e confrontabilità delle prestazioni rese dagli enti pubblici, da promuovere all’interno degli strumenti di programmazione, gestione, controllo e valutazione dei risultati (art. 4, comma 2, lett. d);
g) riordino degli organismi preposti alle funzioni di controllo e valutazione del personale dirigenziale e non, collegando dette funzioni con l’attività complessiva della unità operativa o dell’ente di appartenenza (art. 4, comma 2, lett. e).
Proprio il carattere incidentale delle norme che riguardano la governance e i controlli direzionali, rispetto al più ampio e non sempre omogeneo tema della riforma dei rapporti di lavoro, costituisce l’elemento di maggiore difficoltà di una ricostruzione del sistema in termini non meramente statici.
Le incognite di una ricerca su una realtà ancora in embrione e suscettibile di uno sviluppo alquanto differenziato, in relazione alle possibili alternative organizzative e pratiche, avrebbero probabilmente richiesto un discorso meno sintetico. Un approccio realistico rispetto alla varietà ed ampiezza dei temi toccati ha tuttavia consigliato una esposizione misurata, sia in sede critica che di ricostruzione sistematica.
E’ parso preferibile tralasciare, in assenza di prassi applicative del nuovo ordito normativo, l’esame sistematico del problema concernente la interrelazione tra i meccanismi di valutazione e misurazione delle gestioni amministrative e delle prestazioni individuali e riservare ad esso un successivo studio, allo scopo di raccogliere ed elaborare le prassi applicative dei nuovi modelli proposti dalla cosiddetta riforma Brunetta. Da quanto precisato discende che le riflessioni esposte nei successivi paragrafi riguardano la parte del decreto riferita alla valutazione dell’attività amministrativa, quella che viene denominata nell’articolo 12 “performance organizzativa”, mentre la valutazione della performance individuale non riguarda direttamente il modello di governance degli enti pubblici di riferimento e sarà trattata solo per i profili inscindibilmente connessi a quello oggetto di studio.
La nuova disciplina è di rilevante complessità e può essere coordinata con il tessuto normativo antecedente, soltanto attraverso una interpretazione sistematica, compatibile con ipotesi di continuità dell’azione amministrativa al momento del trapasso nel nuovo regime, nonché di rispetto dei principi generali in tema di amministrazione e controllo, rinvenibili nella Carta costituzionale e nelle altre disposizioni specificamente regolanti dette materie. Tra queste occorre menzionare il d.l.vo. 165/01, il quale disciplina l’attività delle amministrazioni pubbliche, i rapporti tra direzione politica e dirigenza e lo stato giuridico del personale pubblico, nonché il d.l.vo 286/99 in tema di controlli interni. Questi provvedimenti legislativi fondamentali hanno subito, a loro volta, importanti modifiche per effetto dello stesso d.l.vo 150/09, presentando, a seguito della richiamata novella, un contesto organico diverso da quello originario.
Quel che rimane saldo nell’impianto normativo inerente alle modalità di governo delle amministrazioni pubbliche è la stretta correlazione tra direzione politica e dirigenza nonché la piena compenetrazione tra attività amministrativa e controllo direzionale, finalizzato cioè ad assumere e modificare le decisioni più importanti in termini strategici e gestionali.
L’impianto normativo risultante dalla novella Brunetta tende a stringere ulteriormente, anche in termini di responsabilità, i rapporti tra direzione politica e dirigenza e a questo più incisivo rapporto collega le modifiche afferenti al governo dell’Amministrazione.
Il sistema così sinteticamente riassunto pone rilevanti problematiche nella individuazione dei nuovi meccanismi procedimentali e nelle modalità di inserimento in detto contesto dei nuovi organismi istituiti dal d.lvo. 150/09.
Ai fini del nostro studio occorre quindi inquadrare le tradizionali tipologie di controllo nell’ambito dei soggetti, cui il decreto 150/09 conferisce la funzione di misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale delle amministrazioni pubbliche.
Essi sono, come previsto dall’articolo 12, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità, gli organismi indipendenti di valutazione, l’organo di indirizzo politico ed amministrativo, i dirigenti.
Questi soggetti non operano, per così dire, orizzontalmente ma vedono ripartite le loro competenze in modo tale da assicurare, da un lato, l’amministrazione attiva e, dall’altro, la vigilanza sulla corretta gestione delle innovazioni introdotte dal decreto.
Rinviando la completa specificazione di quanto affermato ai successivi paragrafi, si può preliminarmente affermare che il complesso delle norme disciplinante l’attività di ciascuno di questi soggetti mette in luce come la gestione della performance organizzativa pertenga all’organo di indirizzo politico ed amministrativo ed ai dirigenti, i quali devono organizzarne la misurazione e la valutazione, mentre alla Commissione e agli Organismi indipendenti spettano, rispettivamente, funzioni di impostazione metodologica e vigilanza sulla corretta applicazione dei nuovi principi gestionali.
Se questo è l’assunto delle nuove disposizioni, si può concludere che rimane fermo, anzi rafforzato, il confronto dialettico tra direzione politica e dirigenza finalizzato alla trasformazione-specificazione delle politiche pubbliche complessivamente intese in singoli obiettivi gestionali da definire analiticamente in tutte le scansioni esecutive. Questa dinamica dialettica si intreccia indissolubilmente con i sistemi di controllo di gestione e strategico come delineati dal d.l.vo n. 286/99; in questo contesto ordinamentale occorre definire quale ruolo assumano i quattro soggetti contemplati dall’art. 12 del decreto. 2. Le novità principali introdotte dal d.l.vo 150/09 e le disposizioni precedenti rimaste in vigore – loro compatibilità
Le linee direttrici del decreto possono essere sintetizzate, ai fini della presente riflessione, nel modo seguente:
a) mantenimento del rapporto dicotomico tra direzione politica e dirigenza pubblica, con contestuale rafforzamento e responsabilizzazione della componente politica nella definizione dei singoli obiettivi e nella valutazione della dirigenza, secondo parametri obiettivi anziché su base essenzialmente fiduciaria; b) coinvolgimento diretto della componente politica e dirigenziale nelle verifiche concomitanti all’attuazione degli obiettivi (art. 12);
c) creazione di un organismo centralizzato, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, che opera in posizione di indipendenza, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Ministero dell'economia e delle finanze con funzioni di indirizzo, coordinamento e sovraintendenza nella valutazione della attività amministrativa e delle singole prestazioni rese dai dirigenti e dai funzionari nei propri apparati (art. 13); d) istituzione di Organismi indipendenti di valutazione della performance organizzativa ed individuale, in ogni amministrazione, anche attraverso forme associative (art. 14);
e) sostituzione dei servizi di controllo interno comunque denominati con il richiamato organismo indipendente di valutazione della performance (art. 14, comma 2);
f) coinvolgimento diretto nel processo di misurazione e valutazione organizzativa ed individuale, accanto ai due organismi di nuova istituzione, degli organi di indirizzo politico ed amministrativo e dei dirigenti (art. 12);
g) istituzione di un regime transitorio che dovrebbe durare per le amministrazioni dello Stato fino al 30 aprile del 2010 (art. 30, comma 2) mentre per gli enti territoriali del servizio sanitario nazionale l’adeguamento dovrebbe avvenire entro il 31 dicembre del 2010. Fino a tali scadenze continuano ad operare i servizi di controllo istituiti sulla base del d.l.vo 286/99 e delle discipline di settore.
Rimane inalterata la formulazione dell’articolo 5, comma 3, del d.l.vo 165/01, il quale prescrive che gli organismi di controllo interno verificano periodicamente la rispondenza delle determinazioni organizzative ai principi di sana amministrazione, al fine di proporre l'adozione di eventuali interventi correttivi e di favorire appropriate misure nei confronti dei responsabili della gestione.
Permane altresì l’articolo 6 bis del richiamato d.l.vo 165/01, inserito dall’art. 22, comma 1, della legge 69/09, il quale contempla che i collegi dei revisori dei conti e gli organi di controllo interno delle amministrazioni vigilano sull’applicazione delle misure di organizzazione e razionalizzazione della spesa pubblica, “dando evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall’adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale con incarico dirigenziale”.
Nel d.l.vo 286/99 in materia di controlli interni non subiscono modifiche i principi generali contenuti nell’art. 1, comma 1 (il quale prescrive che “le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a: a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico)”), il principio della progettazione di insieme dei controlli interni (art. 1, comma 2), quelli di integrazione dei controlli gestionali (art. 1, comma 2, lett. d), quello di separazione dei controlli di regolarità amministrativa e contabile dai controlli gestionali (art. 1, comma 2, lett. e).
Il sintetico richiamo alle novità introdotte dal d.l.vo 150/09 e la permanenza dei principi e delle tipologie di controllo contenuti nel d.l.vo 286/99 comportano una necessaria interpretazione, in ordine alla ricaduta organizzativa della esposta convivenza normativa, di disposizioni che sembrano appartenere ad una logica diversa.
Sotto il profilo puramente semantico, infatti, il nuovo sistema del d.l.vo 150/09 appare fondato su un solo organismo di controllo interno, quello di cui all’articolo 14, il quale, sotto le linee guida della Commissione di cui all’articolo 13, valida, monitora e coordina l’attività amministrativa, come definita dal confronto dialettico tra direzione politica e dirigenza. E’ questa tuttavia una attività di secondo livello, ontologicamente distinta dalla amministrazione attiva, dal cui carattere non può prescindersi nella ottica di una ricostruzione sistematica.
I servizi di controllo direzionale disciplinati dal d.l.vo 286/99 operavano invece in rapporto di stretta sinergia con i preposti all’amministrazione attiva e la loro integrale abolizione produce indubbi effetti innovativi sul piano organizzativo. Effetti indirettamente mitigati dal diffuso fenomeno, nelle amministrazioni pubbliche, di scarsa, in alcuni casi disattesa, attuazione dei sistemi di governance disciplinati dal d.l.vo 165/01 e dal d.l.vo 286/99 prima della novella Brunetta. In ogni caso, mentre i servizi di controllo di gestione partecipavano alla pianificazione e al controllo con modalità integrative della amministrazione attiva (e quindi ad essa assimilabili), ciò non appare possibile per l’organismo indipendente.
Il controllo di gestione non può essere, per i motivi più diffusamente esposti in seguito, posto sotto la direzione dell’organismo indipendente.
Una interpretazione funzionalmente orientata del nuovo assetto normativo, conforme ai principi generali nazionali ed internazionali in tema di controllo, può basarsi sulla natura intrinseca dei controlli di regolarità amministrativo-contabile e, per quel che concerne il controllo direzionale, sulla distinzione tra soggetti che si ingeriscono sulla sua attuazione e quelli che lo gestiscono direttamente. L’organismo indipendente è certamente competente in tema di validazione e vigilanza ma non di gestione diretta.
Per quel che concerne il controllo direzionale, non può negarsi che l’amministrazione attiva spetta alla componente politica ed alla dirigenza, essendo difficilmente configurabile un Organismo indipendente, e ancor più una Commissione centrale, in grado di interferire direttamente nel merito delle decisioni pubbliche. Infatti, i controlli cosiddetti direzionali sono una endiadi dell’amministrazione attiva e se l’introduzione della Commissione e dell’Organismo fossero intesi come gestione diretta del controllo, questi soggetti diverrebbero in realtà veri e propri amministratori e corresponsabili delle scelte pubbliche. Conclusione, quest’ultima, palesemente in contrasto con l’intero assetto della riforma Brunetta e comunque incongrua rispetto ai caratteri dell’Amministrazione pubblica, quali quelli evolutisi nelle democrazie occidentali. Quanto ai controlli interni di regolarità amministrativo-contabile, non può negarsi – anche alla luce di conformi risultanze di carattere comparativistico – che gli stessi rispondano a logiche di garanzia e non di implementazione dell’azione amministrativa, di guisa che la loro sostituzione con l’Organismo indipendente verrebbe a costituire un groviglio inestricabile tra funzioni diverse, sia tecnicamente che con riguardo al profilo teleologico[2]. Groviglio che riguarderebbe anche connotati ontologici delle due funzioni, la prima da svolgere in posizione di sostanziale terzietà rispetto ai soggetti gerenti le risorse pubbliche, la seconda alle dipendenze e al servizio di questi ultimi. E’ indubbio che l’Organismo indipendente nasce con caratteristiche di terzietà rispetto ai gestori ma, assodato che non possa cumulare in se controlli di legalità e direzionali, è innegabile che le sue caratteristiche funzionali, quali emergenti dalla riforma Brunetta, mal si conciliano con i controlli contabili ed ispettivi, di cui all’art. 2 del d.l.vo 286/99.
Queste funzioni vanno inserite nella progettazione d’insieme dei controlli, di cui all’art. 1, comma 2, del d.l.vo 286/99 e possono essere coordinate con il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità di cui all’art. 11 del decreto 150, ma certamente vivono di autonoma consistenza e caratteristiche, difficilmente conciliabili con le attribuzioni intestate dalla legge all’Organismo indipendente.
Ne consegue che la sostituzione dei servizi di controllo interno non può riguardare quelli preposti alle verifiche di regolarità amministrativo-contabile: in tal senso aiuta anche il precedente riferimento a dati testuali normativi che richiamano espressamente la permanenza autonoma di tale funzione. In conclusione si può ragionevolmente affermare che i nuovi indirizzi di concentrazione organizzativa dei controlli espressi dal legislatore nel d.l.vo 150/09 appaiono compatibili con l’autonomia dei controlli interni di regolarità amministrativo-contabile e con il mantenimento di sistemi di controllo direzionale, i quali, in un diverso contesto organizzativo, vengono riferiti per la loro gestione attiva alla componente politico-amministrativa e, per la vigilanza-ingerenza metodologica, all’Organismo indipendente e alla Commissione, ciascuno per la competenza normativamente intestata. Ulteriore implicazione di quanto detto è la necessità di distinguere tra strutture preposte all’effettuazione dei controlli gestionali e sistemi di controllo gestionale: questi ultimi devono essere conformi al nuovo modello organizzativo del decreto, pur nei caratteri ontologici determinati dall’art. 1 del d.l.vo 286/99.
3. Nuovi istituti ed organismi introdotti dal d.l.vo 150/09 incidenti sui modelli di governance delle amministrazioni pubbliche
Le necessarie considerazioni precedentemente formulate devono essere incardinate nel nuovo tessuto organizzativo, tenendo conto del dato normativo e delle interrelazioni proposte dal d.l.vo 150/09.
Per questo motivo, nei successivi paragrafi viene effettuata una ricognizione dei nuovi istituti introdotti dalla novella Brunetta nonché dei nuovi organismi coinvolti nella loro gestione. Detta ricognizione consentirà di verificare da diversa angolazione quanto argomentato a proposito dei rapporti esistenti tra la vecchia, ma sostanzialmente confermata, disciplina dei controlli interni e i nuovi assetti gestionali introdotti dal d.l.vo 150/09.
3.1 La performance organizzativa
Il decreto non definisce compiutamente il concetto di performance, che è alla base delle prescritte attività di misurazione e valutazione. Tuttavia, una serie di locuzioni normative consente di dedurre la polivalenza semantica del termine, con il quale si individuano le prestazioni dell’Amministrazione complessivamente concepita, delle singole unità organizzative e aree di responsabilità, del singolo dipendente (in tal senso l’articolo 3, comma 2). Come precisato, il presente studio riguarda le regole attribuite alla performance gestionale, intesa sia come complesso delle attività e dei risultati dell’Amministrazione di riferimento, sia delle unità organizzative della stessa.
In un’ottica sistematica non sembra appropriata la classificazione di “performance organizzativa” attribuita dalla legge: mentre il concetto di “performance individuale” si conforma semanticamente alla prestazione del singolo dipendente, l’aggettivo “organizzativo” non è esaustivo di tutti i profili afferenti alla attività amministrativa.
Dal combinato delle diverse disposizioni contenute nel decreto 150/09 e con riferimento ai concetti generali inerenti alla valutazione dell’attività amministrativa, è necessario concludere che l’espressione “performance organizzativa” riguarda in realtà il complesso delle gestioni e delle strategie attuate dall’Amministrazione pubblica o da singole unità organizzative e aree di responsabilità della stessa. In tal modo, le disposizioni dell’art. 2 si coordinano con quelle dell’art. 4 relative al cosiddetto “ciclo di gestione della performance”.
Questo si articola nella previa scansione analitica degli obiettivi da raggiungere, dei valori di risultato attesi e degli indicatori sintomatici di natura quali-quantitativa, nel loro collegamento con le risorse disponibili, nel monitoraggio sull’andamento della gestione ai fini di eventuali interventi correttivi e nella misurazione e valutazione finale. La valutazione si distingue, a sua volta, in complessiva ed individuale, quest’ultima direttamente collegata all’utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito.
I risultati devono essere rendicontati agli organi di indirizzo politico e amministrativo, alla dirigenza di vertice e ai portatori di interessi qualificati, tra cui spiccano i cittadini, gli utenti e i destinatari dei servizi.
Il combinato degli articoli 2 e 4 del decreto chiarisce che non solo i profili organizzativi ma anche quelli gestionali complessivamente intesi pertengono ai richiamati destinatari: si può anzi affermare che i moduli organizzativi sono un coefficiente del corretto perseguimento degli obiettivi.
3.2 Il piano della performance
Il piano per la performance definito all’articolo 10 si riferisce al concetto di performance globale e complessiva, secondo l’accezione specificata nel precedente paragrafo. Esso consiste in un documento programmatico triennale, contenente gli obiettivi strategici ed operativi dell’Amministrazione. Si tratta di una programmazione triennale flessibile, la quale viene rinnovata entro il 31 gennaio del primo esercizio di riferimento.
Dal contesto normativo dell’articolo 10 si ricava che il piano triennale deve contenere un cronoprogramma, vincolante almeno per il primo esercizio, in relazione al quale verrà poi redatta la relazione sulla performance di cui al paragrafo successivo.
Sotto questo profilo, assumono particolare importanza l’art. 5, comma 2, lett. d) che riferisce gli obiettivi “ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno” e l’art. 10, comma 3, il quale sollecita la tempestività delle variazioni del piano con riguardo all’esercizio in corso.
In riferimento agli obiettivi strategici ed operativi esso deve essere inteso come complesso della pianificazione politica e degli adempimenti indefettibili connessi alla cosiddetta missione normativamente intestata all’Amministrazione. In tal senso il decreto presuppone una redazione omogenea ed analitica di attività e progetti amministrativi, provenienti da contesti culturali alquanto diversi. Da un lato, la pianificazione delle politiche pubbliche, costituente le linee strategiche di riferimento, presenta morfologie sintetiche e suscettibili di ampia specificazione sotto il profilo attuativo; dall’altro, il fabbisogno, direttamente scaturente dagli adempimenti istituzionali indefettibili e dalle gestioni in itinere di programmi risalenti a precedenti contesti politico-amministrativi, deve essere ricostruito dalla dirigenza preposta ai singoli dipartimenti operativi.
Ne deriva un rapporto dialettico e circolare, attraverso il quale la direzione politica deve essere in grado di orientare la dirigenza nella declinazione amministrativa e tecnica delle linee strategiche, mentre i dirigenti assumono un compito ricognitivo degli obiettivi comunque intestati all’Amministrazione, da affiancare, attraverso la medesima scansione analitica, agli obiettivi derivanti dalla pianificazione politica in corso di attuazione[3].
Il contesto dialettico consiste essenzialmente nella capacità di valutare criticamente le eventuali dissonanze degli orientamenti di diversa provenienza, al fine di definire un piano triennale integrato, coerente ed omogeneo nella sua articolazione finale.
Così definito, il piano triennale deve essere corredato da specifici riferimenti alle risorse disponibili[4] e alle unità operative che nell’arco triennale dovranno occuparsi della sua attuazione.
Sotto il primo profilo occorre precisare che il collegamento tra finalità, risorse e specifiche poste contabili di allocazione delle stesse deve assumere il carattere di esecutività per quel che riguarda gli obiettivi da gestire e/o raggiungere nell’arco della prima annualità, mentre il successivo biennio potrà essere caratterizzato dalla flessibilità precedentemente descritta.
Analogamente, il riferimento alle singole unità operative comporta una costruzione a matrice delle cose da fare sulla mappa organizzativa dell’ente di riferimento. I necessari collegamenti dovrebbero portare ad una corrispondenza tale da evitare l’esistenza di obiettivi adespoti, senza uffici o servizi di riferimento, e, all’opposto, di unità operative senza compiti e senza risorse.
Risultanze di tipo diverso costituirebbero l’intrinseca dimostrazione di un piano e di una organizzazione inadeguati.
Il piano della performance deve essere trasmesso, per effetto dell’art. 10, comma 2, alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche di cui al successivo paragrafo 3.5. Per le amministrazioni dello Stato il Piano della performance contiene la direttiva annuale del Ministro di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
La mancata adozione del piano triennale comporta sanzioni di tipo individuale ed amministrativo: divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili e preclusione di nuove assunzioni o conferimento di incarichi di consulenza o collaborazione comunque denominati.
3.3 La relazione consuntiva sulla performance
L’articolo 10, comma 1, lettera b) prescrive la redazione e l’approvazione, entro il 30 giugno dell’anno successivo all’esercizio finanziario, di un documento denominato “relazione sulla performance”.
Esso evidenzia, a consuntivo, con riferimento all'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti. Si tratta, evidentemente, del presupposto per attribuire responsabilità e premi a dipartimenti, unità operative, dirigenti e singoli funzionari interessati alla attuazione annuale del piano.
La legge prescrive anche una redazione in termini di “bilancio di genere”: giuridicamente tale documento contabile non risulta disciplinato, essendo stata oggetto tale materia solamente di disegni legislativi non andati a buon fine in legislature antecedenti all’attuale.
Esclusa pertanto la prescrizione di tecnicismi contabili per la richiamata illustrazione dei risultati, la locuzione in parola deve essere probabilmente collegata all’art. 14, comma 4, del decreto, laddove è prevista la verifica dei risultati e delle “buone pratiche di promozione delle pari opportunità”.
Al fine di accedere agli strumenti premiali del merito individuale, anche la relazione sulla performance costituisce presupposto indefettibile, insieme alla validazione della stessa da parte dell’organismo indipendente di valutazione della performance (art. 14, comma 6).
La relazione viene elaborata attraverso la dialettica collaborazione tra l’organo di indirizzo politico-amministrativo e i vertici dell’Amministrazione (art. 15, comma 2).
3.4 Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità
L’adozione di questo strumento è prescritta per tutte le amministrazioni, insieme alla previa consultazione delle associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (art. 11, comma 2).
Anche il piano in questione è caratterizzato dalla flessibilità, essendo previsto un aggiornamento annuale.
A differenza del piano della performance, il Legislatore sembra concepire questo nuovo strumento come un processo di carattere essenzialmente culturale per modificare ed orientare i comportamenti amministrativi verso la trasparenza, la legalità e la integrità.
La trasparenza è concepita nel decreto come accessibilità totale delle informazioni afferenti alla organizzazione, agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse destinate alle funzioni istituzionali. Questo obiettivo di conoscibilità delle gestioni pubbliche non può essere perseguito attraverso la mera informazione, ma deve essere corredato da misurazioni e valutazioni di quanto realizzato.
Questa informazione articolata e significativa è definita all’art. 11, comma 1, “livello essenziale delle prestazioni erogate dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione”.
Il concetto di legalità va inteso nel senso più ampio, non solo come rispetto della legge nell’ambito degli atti provvedimentali di volta in volta emanati, bensì nella concezione comunitaria di sostanziale rispetto delle regole e di gerarchia nell’ambito delle fonti normative di riferimento.
Soprattutto con riguardo ai regolamenti interni alla Amministrazione, il rispetto del principio di legalità si estende alla piena conformità agli obiettivi e ai parametri contenuti nella legislazione di rango superiore.
Nel comma 11 non tutte le disposizioni riguardano il programma triennale per la trasparenza e l’integrità: ad esempio il comma 6 prescrive che le amministrazioni presentino il piano e la relazione sulla performance alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e ai portatori di interessi qualificati nell’ambito di apposite giornate dedicate alla trasparenza.
Analogamente il comma 4 statuisce l’obbligo di individuazione annuale dell’intera gamma dei servizi erogati e dei destinatari degli stessi. A tal fine viene richiamato l’obbligo di contabilizzazione dei costi e di monitoraggio degli stessi nel tempo, pubblicando i relativi dati sui pertinenti siti istituzionali.
Le norme da ultimo richiamate sembrano piuttosto una esplicitazione del principio di trasparenza che uno schematico richiamo ai contenuti del programma triennale.
Tuttavia, nell’ambito di questo documento, così orientato verso l’implementazione di comportamenti etici e rispettosi della legalità, è possibile un richiamo metodologico alle modalità con cui gli obiettivi di trasparenza vengono nel concreto perseguiti.
In tal senso va letto il comma 7, laddove viene specificato che nell’ambito del programma triennale debbano essere indicati modi, tempi e risorse destinate alle iniziative promozionali.
Ogni amministrazione pubblica sul proprio profilo istituzionale una apposita sezione intitolata alla trasparenza, alla valutazione e al merito: la pubblicità non deve limitarsi agli istituti pianificatori e a notizie generali e aggregate, dovendosi scendere fino alla espressa citazione di nominativi e curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione, dei dirigenti, dei titolari di posizioni organizzative, delle pertinenti retribuzioni, degli incarichi extra istituzionali, nonché dei curricula e delle retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico-amministrativo.
Anche la mancata adozione ed attuazione del programma triennale e delle iniziative obbligatorie di pubblicità diventa elemento ostativo alla erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili di detti adempimenti.
3.5 Commissione per la valutazione, trasparenza ed integrità delle amministrazioni pubbliche
La Commissione per la valutazione, trasparenza ed integrità delle amministrazioni pubbliche è concepita come una sorta di authority deputata alla regolazione, all’impulso metodologico e alla vigilanza sulla attuazione degli obiettivi principali perseguiti dalla riforma della organizzazione dell’attività amministrativa e del lavoro pubblico.
Essa opera in posizione di indipendenza, collaborando con la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica – e con il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della ragioneria generale. Tra i suoi adempimenti spiccano i compiti di indirizzo, coordinamento e sovrintendenza all’esercizio, da parte degli organismi a ciò preposti nelle singole amministrazioni, delle funzioni di misurazione, valutazione e di perseguimento della trasparenza.
Questi compiti di coordinamento e promozione dovrebbero assicurare, attraverso linee metodologiche congruenti, pur nella eterogeneità della nostra amministrazione policentrica, la comparabilità e la significatività degli indici di andamento gestionale.
La Commissione è un organo collegiale composto da cinque esperti di elevata professionalità, quest’ultima maturata non necessariamente all’interno dell’amministrazione nazionale, richiamandosi espressamente anche la possibilità di acquisire significativi contributi culturali da personalità estere e da manager provenienti da esperienze di eccellenza nel campo privato.
La legge prescrive la incompatibilità dei soggetti che rivestono incarichi pubblici elettivi, cariche in partiti politici e in organizzazioni sindacali, estese ad esperienze maturate nei tre anni antecedenti alla preclusa nomina.
Il mandato è affidato per un periodo di sei anni, rinnovabile una sola volta, con elezione del presidente all’interno della Commissione, secondo le regole vigenti nella maggior parte delle authority.
La qualifica di dipendente della pubblica amministrazione o di magistrato non riveste il carattere della incompatibilità ma comporta il collocamento fuori ruolo e l’indisponibilità del posto per l’intera durata del mandato.
I professori universitari dovrebbero essere collocati in aspettativa senza assegni.
A supporto della Commissione è prevista la possibilità di avvalersi di esperti di elevata professionalità ed esperienza fino al numero di dieci, nonché dell’Aran.
Nell’attività di indirizzo, coordinamento e sovrintendenza nei confronti degli organismi indipendenti di valutazione, di cui al successivo paragrafo, la Commissione promuove sistemi e metodologie per il miglioramento delle performance; cura tecniche di bench-marking rispetto a standard di esperienza nazionali ed internazionali[5], fornisce supporto tecnico e metodologico all’attuazione del ciclo di gestione della performance.
Nell’esercizio dell’attività di regolazione definisce la struttura e le modalità di redazione del piano e della relazione previsti dall’articolo 10 e definisce parametri e modelli di riferimento della misurazione e della valutazione.
Inoltre, essa predispone linee guida per la redazione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità, nonché per la definizione degli elementi di qualità dei servizi pubblici.
Se, da un lato, questo Organismo nell’ambito della propria attività di impulso detta linee guida e comportamenti operativi concreti, dall’altro assume anche un compito di promozione culturale (trasparenza, pari opportunità, integrità, prevenzione e lotta alla corruzione ecc.), in tal senso gestendo un meccanismo circolare caratterizzato non solo dalla diffusione di informazioni e buone pratiche, ma anche dalla loro acquisizione dal basso, dalle realtà amministrative ove le stesse vengono promosse e perfezionate.
La Commissione provvede alla valutazione diretta delle singole esperienze, attraverso analisi comparate e graduatorie di performance, anche mediante il coinvolgimento diretto di cittadini, imprese e associazioni rappresentative.
La funzione di impulso si definisce anche con programmi di sostegno a progetti innovativi e sperimentali, in tal modo enfatizzandosi il meccanismo circolare di promozione, acquisizione e diffusione precedentemente descritto.
Presso la Commissione è istituita la Sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, la quale predispone linee guida del programma triennale per l’integrità e la trasparenza, vigilando sulla effettiva adozione e gestione dello stesso da parte delle amministrazioni obbligate.
Anche per la Commissione sono previsti momenti di accountability e valutazione che culminano nella valutazione successiva al primo quinquennio: a tal fine essa affida ad un “valutatore indipendente” l’analisi dei propri risultati e il giudizio sulle attività realizzate. L’esito della valutazione e le eventuali raccomandazioni sono trasmesse al Ministro della pubblica amministrazione e l’innovazione, nonché pubblicate sul sito istituzionale della Commissione.
Suscita perplessità il richiamo all’indipendenza del valutatore, in considerazione del fatto che lo stesso viene direttamente nominato dalla Commissione. Sotto questo profilo non può sottacersi che il concetto di indipendenza non attiene allo status del singolo ma all’assenza di relazioni con l’assoggettato alla valutazione. Un ripensamento della norma potrebbe essere funzionale ad una migliore coerenza sostanziale della disciplina specifica con gli obiettivi complessivi del decreto e della legge di delega.
3.6 L’Organismo di valutazione indipendente della performance
Per la valutazione della performance è prevista la creazione, all’interno dell’Amministrazione, di un apposito Organismo indipendente. La sua istituzione può avvenire anche mediante la forma associativa. Esso è costituito da un organo monocratico ovvero collegiale composto da tre componenti di elevata professionalità ed esperienza maturata nel campo del management e della valutazione.
Sul concetto di indipendenza dell’organismo valgono le considerazioni precedentemente formulate a proposito del valutatore indipendente della Commissione di cui all’art. 13 del decreto. Infatti, esso viene nominato dall’organo di indirizzo politico-amministrativo per un periodo di tre anni, rinnovabile una sola volta; l’investitura avviene pertanto senza alcun diaframma decisionale con la direzione politica, né sembra a tal fine costituire requisito di indipendenza la previa consultazione della Commissione. La consultazione dovrebbe consistere (art. 14, comma 7) nella comunicazione dei pertinenti curricula alla Commissione stessa, da correlare ai requisiti determinati, con caratteri di generalità e astrattezza, da quest’ultima.
Anche per i componenti dell’Organismo indipendente valgono le incompatibilità previste per la Commissione, con l’aggiunta di rapporti di collaborazione e consulenza intrattenuti con l’Amministrazione conferente
L’articolo 14, comma 2, dispone che l’Organismo “sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286”. Sull’argomento si rinvia a quanto argomentato nel precedente paragrafo 2 e nei successivi paragrafi 4 e seguenti.
L’articolo 14 affida all’Organismo indipendente alcuni compiti pienamente amministrativi ed altri di secondo livello, afferenti cioè a valutazione e validazione di attività compiute da strutture dell’Amministrazione controllata: tra questi il monitoraggio del sistema di valutazione, trasparenza e integrità; la validazione della relazione sulla performance; la verifica dei risultati e delle buone pratiche di promozione delle pari opportunità.
Il significato letterale delle disposizioni non lascia dubbi circa la natura di sindacato indiretto sul merito della gestione amministrativa, che rimane comunque di pertinenza della direzione politica e di quella amministrativa. All’Organismo non spetta interferire nel merito delle decisioni bensì valutare le modalità con cui gli organi preposti alla loro assunzione gestiscono il procedimento di monitoraggio ed autocorrezione contemplato dalla legge.
La formulazione del comma 4, lettera f) (“è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione”), alla luce dei profili sistematici più volte richiamati, non sembra sufficiente ad ipotizzare un coinvolgimento diretto dell’Organismo, per quel che riguarda la gestione concreta del controllo direzionale, la definizione degli obiettivi e le valutazioni demandate ai dirigenti competenti.
Nella buona sostanza, il coinvolgimento diretto dell’Organismo indipendente si verifica solo nella proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice, nell’attribuzione dei premi, nelle proposte correttive delle linee strategiche, nella funzione di garanzia e vigilanza sull’attuazione delle politiche di trasparenza e di integrità. In tal senso vanno catalogate le attribuzioni volte a rilevare, con riguardo al personale dipendente, il livello di benessere organizzativo, il grado di condivisione del sistema di organizzazione e la valutazione del superiore gerarchico da parte dei soggetti sottoposti.
La validazione della redazione sulla performance da parte dell’Organismo è condizione inderogabile per l’accesso agli strumenti di premialità.
Presso l’Organismo viene istituita, senza ulteriori oneri per la finanza pubblica, una struttura tecnica permanente per la misurazione della performance: il suo responsabile deve possedere specifica professionalità ed esperienza nel campo della misurazione delle performances pubbliche.
4. L’inquadramento dei sistemi di controllo interno del decreto legislativo 286/99 nel nuovo modello organizzativo La sintetica analisi compiuta sulla disciplina dei nuovi istituti e dei nuovi organi introdotti dal decreto e la sostanziale conferma dei principali enunciati normativi contenuti nell’art. 1 del d.l.vo 286/99 consentono di affermare che nessuna delle quattro tipologie disciplinate al primo comma della evocata disposizione (controlli di regolarità amministrativo-contabile, di gestione, valutazione dirigenti e controllo strategico) risulta soppressa dal decreto 150/09.
Ne consegue che, almeno a livello operativo, detti controlli permangono, sia pure in un mutato contesto sistematico.
Nella buona sostanza, essi persistono come funzione ed esiti di funzione: in alcuni casi, come quelli del controllo di gestione, perdono il profilo dell’autonomia organizzativa, operando alle dirette dipendenze della direzione politica ed amministrativa, sotto la supervisione metodologica dell’Organismo indipendente.
Per quanto precedentemente argomentato, sembra conservare autonomo assetto organizzativo la funzione di revisione e controllo contabile.
Occorre peraltro ulteriormente verificare queste ipotesi interpretative alla luce delle disposizioni sopravvissute al decreto 150/09 e a quelle successivamente intervenute.
Nell’articolo 1, comma 2, del d.l.vo. 186/99 rimane inalterato il principio della progettazione di insieme dei controlli interni, così come il principio di separazione (art. 1, comma 2, lettera e) tra strutture deputate a verifiche di regolarità amministrativa e contabile e quelle preposte al controllo di gestione, valutazione dei dirigenti e controllo strategico.
La persistenza di questi principi conferma, da un lato, l’esigenza che ciascuna Amministrazione adegui (rectius progetti) tutti i tipi di controllo in relazione alle proprie caratteristiche, pur tenendo separati i profili della legalità e della efficientazione in ossequio al citato comma 2, lettera e); dall’altro, l’alterità dei controlli, aventi quali rispettivi parametri di riferimento la legge e il buon andamento gestionale, consente di affermare che gli stessi non possono essere cumulati in capo allo stesso organismo. L’articolo 14, comma 2, del decreto deve essere, dunque, interpretato nel senso che l’Organismo di valutazione non sostituisce le strutture deputate al controllo di regolarità amministrativo e contabile quali ragionerie, revisori, collegi sindacali, etc.
Indizi in tal senso si ricavano anche dalla lettura delle già richiamate norme coeve alla emanazione del decreto 150/09 come l’art. 6 bis, comma 3, del d.l.vo 267/01 novellato dall’art. 22, comma 1, legge n. 69/09, il quale conferisce ai collegi dei revisori dei conti nuovi compiti in tema di vigilanza sull’attuazione delle misure di contenimento della spesa. Rimangono peraltro in vigore le norme relative alla revisione dei conti degli enti parastatali (DPR 97/03), delle autonomie territoriali e delle aziende sanitarie.
Infine, l’articolo 16 della legge 196/09 (Legge di contabilità e finanza pubblica), successiva al decreto 150/09 prevede, sotto il nomen juris “potenziamento del monitoraggio attraverso attività di revisori e sindaci”, la presenza di un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze nei collegi di revisione o sindacali delle amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti e gli organismi pubblici territoriali.
Il dato normativo sembra difficilmente controvertibile, non solo circa la sopravvivenza della funzione, ma anche degli organismi a ciò preposti antecedentemente alla emanazione del decreto 150/09, salvo quanto verrà detto nel successivo paragrafo a proposito dei controlli ispettivi.
Con analogo riferimento al dato testuale, occorre al contrario rilevare che i servizi di controllo strategico di cui all’art. 6 del d.l.vo 286/99 risultano integralmente sostituiti dall’Organismo indipendente di cui all’art. 14 del decreto.
Conclusioni speculari vanno formulate per la valutazione del personale con qualifica dirigenziale, la quale è riferita, nel nuovo contesto normativo, alla interazione tra Organismo indipendente, direzione politica e dirigenza di vertice, secondo i rami e i livelli organizzativi dell’Amministrazione di riferimento.
Rimane, infine, la questione circa la struttura del controllo di gestione come disciplinato agli articoli 1 e 4 del decreto legislativo n. 286/99.
Ferma restando la già affermata sopravvivenza della funzione, non sembra compatibile – come detto – l’intestazione della stessa all’Organismo indipendente: avendo quale naturale sbocco l’autocorrezione dell’attività amministrativa un’eventuale intestazione all’Organismo comporterebbe una intollerabile ingerenza dello stesso nell’amministrazione attiva, chiaramente demandata dal d.l.vo 165/01 alla dicotomica interrelazione tra direzione politica e dirigenza amministrativa.
D’altronde l’esame già formulato circa le competenze dell’Organismo evidenzia come allo stesso siano attribuiti compiti di vigilanza e validazione dei processi autoinformativi ed autocorrettivi attribuiti esplicitamente dallo stesso decreto 150 (cfr. articoli 7, 10, 12 e 15) alla direzione politica e alla dirigenza.
Nel sistema di controllo direzionale l’Organismo indipendente assume compiti di monitoraggio, di rilevazione delle criticità, di verifica delle metodologie impiegate e di correttezza dei processi valutativi scaturenti dai meccanismi di rilevazione, elaborazione e comparazione dei dati.
Un diverso orientamento minerebbe alla radice la terzietà dell’Organismo che sarebbe arbitro degli effetti delle prescrizioni metodologiche conferite e vanificherebbe con una anomala sovrapposizione il rapporto di mandato tra elettori e direzione politica circa le strategie da realizzare e gli obiettivi da perseguire.
4.1 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile
Con le premesse del precedente paragrafo può essere analizzato il controllo di regolarità amministrativa e contabile, il quale mantiene autonomia funzionale rispetto ai controlli direzionali.
I controlli di regolarità amministrativa e contabile allo stato della vigente legislazione consistono soprattutto in controlli su attività, quali quelli posti in essere dai servizi ispettivi e dai soggetti preposti al controllo contabile preventivo e successivo.
Riguardo ai servizi ispettivi, l’art. 2 del d.l.vo 286/99 ne subordina l’esistenza a specifica normativa nei diversi comparti della pubblica amministrazione interessata.
Il controllo ispettivo, in ogni caso, può avere assoluta autonomia funzionale, ma anche essere accessorio e strumentale allo svolgimento di altre tipologie di controlli (ad esempio a quello di natura contabile).
In ogni caso, come già precedentemente accennato, la funzione ispettiva può essere progettata e coordinata nell’ambito delle iniziative a favore della trasparenza e della integrità di cui all’articolo 11 del decreto. Per quel che concerne il controllo contabile, occorre distinguere tra amministrazioni caratterizzate da un sistema di contabilità finanziaria di tipo autorizzatorio da quelle che hanno invece adottato un sistema di contabilità di tipo privatistico.
Per le prime non vi è dubbio che gli uffici di ragioneria svolgano un sindacato preventivo, concomitante e successivo sulla gestione del bilancio, mentre revisori e collegi sindacali effettuano un riscontro di legalità di tipo successivo (a parte eventuali disposizioni che li coinvolgono in riscontri di natura diversa).
Per le seconde, invece, la contabilità economica prevede una previa negoziazione dei budget con i dirigenti e un bilancio di natura esclusivamente consuntiva: in quest’ottica il peso del controllo contabile viene a gravare soprattutto sulla revisione (revisori e/o collegi sindacali).
L’articolo 2 del d.l.vo 286/99 prescrive che le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, nei limiti della loro applicabilità alla pubblica amministrazione, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore.
Le problematiche connesse a questa disposizione sono molto complesse e se ne potrà dare solo sintetico riferimento.
I principi di revisione sono, come è noto, speculari e congruenti a principi contabili che disciplinano la redazione e la gestione del bilancio, dettandone la struttura (framework) e le caratteristiche. Ne consegue che la contabilità finanziaria tradizionale, ispirata a principi diversi da quelli della contabilità economica non è del tutto compatibile, almeno in un contesto organico complessivo, con i principi di revisione aziendale.
Peraltro in tempi recenti è venuta alla luce l’esigenza di rapportarsi su queste tematiche con esperienze a livello internazionale, nell’ambito delle quali spicca la progressiva espansione dei principi contabili privatistici nel mondo del pubblico[6] cui dovrebbe corrispondere la coordinata applicazione di principi di revisione privatistici internazionali. L’impossibilità di definire allo stato delle cose una disciplina organica della materia ha lasciato sostanzialmente isolata e priva di seguito la innovazione normativa introdotta dal DPR 97/03 per gli enti parastatali, consistente nella recezione dei principi di revisione dell’IFAC (International Federation of Accountants), cosiddetti ISA (International Standards of Auditing), ai sensi del combinato disposto dell’art. 80 e dell’allegato 17 del decreto stesso.
Il controllo interno di regolarità amministrativo contabile non consente, allo stato della legislazione, fattispecie di sindacato preventivo sugli atti, se non nei casi espressamente previsti dalla legge (art. 2, comma 3, d.l.vo 286/99). Peraltro, quando vi è conflitto di orientamenti tra dirigente preposto alle decisioni e organo di controllo, le definitive determinazioni sono assunte dal primo in ossequio al principio di responsabilità della dirigenza (art. 2 d.l.vo 286/99). Il principio precedentemente esposto domina le ipotesi di internal audit su atti affidate alla autonomia organizzativa delle amministrazioni pubbliche le quali non possono avere effetti integrativi dell’efficacia.
Si tratta di modalità suppletive di implementazione del principio di legalità sostanziale custodito dal vecchio ordinamento e confermato da quello susseguente all’emanazione del decreto 150/09, il quale può essere perseguito anche con modalità ulteriori e complementari al controllo contabile ed alla funzione ispettiva, consistenti in un sindacato sugli atti non incidente direttamente sull’efficacia degli stessi (limitandosi a dare eventuale impulso all’esercizio dell’autotutela da parte dei dirigenti competenti).
Quanto argomentato nel precedente paragrafo 4 serve ad affermare la compatibilità normativa di procedure di internal audit così concepite all’interno di amministrazioni pubbliche dotate di autonomia organizzativa.
In alcuni enti locali[7] è stato previsto, ad esempio, un sindacato a campione sulle determinazioni dei dirigenti, non preclusivo dell’efficacia dell’atto, consistente nella acquisizione di elementi idonei a valutare le modalità con cui gli stessi si adeguano alla disciplina normativa di settore e a migliorarle, attraverso le osservazioni del caso, utilizzabili per l’adozione di eventuali provvedimenti di autotutela. Detta attività può supportare anche i controlli contabili per collegarli al sindacato sulla conformità a legge degli atti presupposti alla gestione finanziaria.
Una simile esperienza appare congruente con l’impostazione del d.l.vo 150/09, attraverso un suo razionale inserimento nelle iniziative collegate al programma triennale per la trasparenza e l’integrità di cui all’articolo 11.
4.2 Il controllo di gestione
Il controllo di gestione, detto anche controllo direzionale, è il sistema operativo volto a guidare l’attività di un’azienda verso il conseguimento degli obiettivi stabiliti in sede di pianificazione operativa, rilevando lo scostamento tra obiettivi e risultati conseguiti e informando di ciò i soggetti deputati ad assumere decisioni, al fine di adottare le opportune azioni correttive. Provenendo dall’esperienza delle imprese, esso si è esteso progressivamente alle pubbliche amministrazioni, in ossequio alla filosofia del new public management, affermatasi a livello mondiale sul finire del secolo scorso.
Nella pubblica amministrazione italiana, dopo un’embrionale introduzione contenuta nel d.l.vo 29/93 (art.20), esso è entrato a regime a seguito della emanazione del d.l.vo 286/99.
Consistendo in un sistema operativo, il controllo di gestione non poteva acquisire esecutività ex se sulla base di semplici norme legislative, ma doveva essere supportato da una serie di provvedimenti e prassi attuative, i quali sono mancati per buona parte delle nostre amministrazioni pubbliche. Ciò ha provocato l’inasprimento delle prescrizioni finalizzate alla sua corretta adozione, chiaramente leggibile nel tono e nella formulazione del d.l.vo 150/09.
Scopo del controllo[8] di gestione è quello di aiutare i dirigenti ad indirizzare il proprio comportamento verso il conseguimento degli obiettivi “aziendali”, che nel caso di specie sono gli obiettivi delle amministrazioni pubbliche percepite, nell’ottica del new public management, come aziende. Caratteristica del d.l.vo 150/09 è quella di interrelare più efficacemente questo processo di autoconoscenza e autocorrezione con il sistema di valutazione del personale e, quindi, con il sistema incentivante.
L’impianto del controllo di gestione è strettamente connesso al sistema di pianificazione: in tal senso viene utilizzata in dottrina e nella prassi la locuzione "sistema di pianificazione e controllo".
Nelle aziende il sistema di controllo di gestione è normalmente progettato e gestito da un organo posto in staff al vertice aziendale (o di una divisione aziendale), affinché lo informi sull’andamento delle varie attività e lo assista nell’assumere le decisioni autocorrettive più appropriate.
Nelle amministrazioni pubbliche occorre tener conto della dicotomica separazione dei ruoli tra direzione politica e direzione amministrativa e di questa interrelazione nella scansione degli obiettivi gestionali. Il processo di controllo si svolge secondo un ciclo periodico articolato in una fase programmatoria ed organizzativa, in una fase di raccolta di dati ed elementi concomitante alle attività controllate, alla successiva elaborazione di osservazioni e proposte correttive.
Nelle amministrazioni pubbliche la fase propedeutica si articola in un confronto tra la direzione politica e la dirigenza per scandire le politiche strategiche in singoli obiettivi, con assegnazione di risorse umane, strumentali e finanziarie. L’art. 5 del d. l.vo 150/09 riassume questo concetto con riguardo agli obiettivi disponendo che essi debbano essere “rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione”.
Negli enti che sono strutturati come aziende, quali le ASL, il sistema di pianificazione si sostanzia nella cosiddetta contrattazione budgetaria, attraverso la quale a ciascuna divisione aziendale vengono assegnati compiti e risorse: a differenza degli enti dotati del tradizionale bilancio di previsione finanziario, nel budget entrano in gioco anche le quantità (oltre ai valori monetari), sia nella stima dei ricavi, che nei costi delle risorse necessarie alla produzione e ai servizi.
Tuttavia anche gli enti che possiedono la tradizionale contabilità finanziaria devono improntare le loro procedure amministrative ai principi del controllo di gestione. Recita in proposito l’art. 6 del decreto “1. Gli organi di indirizzo politico amministrativo, con il supporto dei dirigenti, verificano l'andamento delle performance rispetto agli obiettivi di cui all'articolo 5 durante il periodo di riferimento e propongono, ove necessario, interventi correttivi in corso di esercizio. 2. Ai fini di cui al comma 1, gli organi di indirizzo politico amministrativo si avvalgono delle risultanze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell'amministrazione”.
Sulla base dell’art. 4 del d.l.vo 286/99, rimasto sostanzialmente inalterato dopo la novella Brunetta, il controllo di gestione delle amministrazioni pubbliche si può così schematizzare:
a) traduzione del programma politico e delle altre missioni istituzionali in singoli obiettivi, resi misurabili, con la definizione di indicatori e di traguardi intermedi, ossia di valori che l'indicatore deve assumere per qualificare l’attività oggetto di sindacato;
b) affiancamento ai singoli obiettivi delle unità organizzative responsabili (centri di responsabilità) della loro realizzazione e delle risorse necessarie al loro conseguimento corredate della loro allocazione in bilancio;
c) specificazione delle strutture deputate alla gestione complessiva o al coordinamento del processo del controllo sulla gestione;
d) individuazione delle unità organizzative a livello delle quali si intende misurare efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa;
e) determinazione delle unità di rilevazione dei dati nei singoli dipartimenti oggetto del controllo;
f) determinazione delle modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative;
g) frequenza e modalità di rilevazione delle informazioni necessarie per il processo autocorrettivo; h) misurazione periodica dello stato di avanzamento delle attività, attraverso la rilevazione dei costi (diretti ed indiretti, per definire il cosiddetto costo pieno) e dei risultati;
i) assunzione delle eventuali modifiche correttive.
Nel nuovo assetto normativo i punti a), b) e c) sono sviluppati nel piano della performance di cui al precedente paragrafo 3.2. La valutazione consuntiva è invece redatta su base annuale. Questa scissione tra il tempo della programmazione e quello della accountability potrebbe essere ispirata alle attuali difficoltà della finanza pubblica, strettamente condizionata dalla limitatezza delle risorse, da tagli, da manovre correttive in corso d’anno, che nell’ottica del Legislatore troverebbero in un periodo triennale riferimento operativo più attendibile dell’annuale[9], consentendo ai dirigenti un migliore margine temporale per adattare il loro operato alle circostanze.
Per quel che concerne gli aspetti sintetizzati alle lettere d), e) ed f), gli ambiti e le modalità di interrelazione degli uffici e dei servizi interessati devono trovare un forte momento di condivisione delle strutture interessate, fin dalla fase pianificatoria. Solo attraverso la consapevolezza e condivisione delle modalità autoinformative, possono rendersi funzionali i meccanismi di rilevazione ed elaborazione dei dati, conferendo in tal senso, motivazione ed autorevolezza ai funzionari deputati a tali operazioni.
Quanto al profilo sub i), è da sottolineare come nella pubblica amministrazione la gestione del ciclo di correzioni (c.d. riprevisioni) è quello che presenta margini di difficoltà più elevate in considerazione della lunghezza dei tempi burocratici e della scarsa capacità di interrelazione della organizzazione nel suo complesso. In ambito aziendale, il presupposto del controllo direzionale è che ciascuna funzione deve relazionarsi con le altre, dal momento che la “produzione” deve avere una conoscenza in tempo reale del piano e dei tempi in cui il prodotto “deve essere immesso sul mercato”.
La corretta applicazione del sistema non può prescindere da un rapido adeguamento della cultura amministrativa a questi connotati peculiari del controllo direzionale: se il piano della performance deve essere necessariamente elaborato sulla base dello scenario esistente al momento della sua adozione, il dinamismo dell’era moderna e le endemiche difficoltà della finanza pubblica allargata implicano che fattori ed eventi di rapida gestazione debbano essere presi in considerazione in corso d’opera, non essendo spesso compatibili con la situazione prefigurata. Il controllo di gestione, attraverso la sua modalità concomitante, consente, con modalità non meramente formali, un adattamento rapido alle variazioni di programma in corso di esercizio, sollecitandole ove si rendano indispensabili alla luce delle sopravvenienze.
Le variazioni possono assumere i caratteri più svariati in relazione alle evenienze di volta in volta emergenti. A titolo meramente esemplificativo, possono essere richiamati: la rideterminazione delle priorità in relazione alle minori risorse disponibili, la rielaborazione del piano generale degli impegni, la individuazione degli strumenti di copertura delle esigenze economico finanziarie sopravvenienti, la correzione di programmi e progetti, in relazione alle modifiche esterne ed interne dei singoli fabbisogni. Ciò, anche attraverso una forte dialettica tra dipartimenti ed unità operative che da tali variazioni possono uscire indeboliti o rafforzati.
Le fasi del controllo sulla gestione si formalizzano nel report, ossia nella trasmissione ai centri di responsabilità e al vertice aziendale di sintesi informative da parte dei dirigenti o funzionari preposti alla raccolta e al trattamento dei dati raccolti. E’ di tutta evidenza come il sistema non possa che essere disegnato sull’organigramma dell’amministrazione di riferimento, in modo da far pervenire l'informazione giusta ai naturali destinatari e in un momento utile all’utilizzazione della stessa.
Un processo del genere dovrebbe essere corredato da un sistema di contabilità analitica in grado di ripartire i costi aziendali tra i singoli centri di responsabilità e i singoli obiettivi aziendali.
Il ruolo motore dell’intero processo è affidato, di regola, alla direzione di vertice, che da un lato deve assicurare la tempestiva informazione della direzione politica e dall’altro sovrintende direttamente, o attraverso dirigenti operativi a ciò deputati, alla rilevazione e valutazione dei dati.
All’Organismo indipendente è riservato il monitoraggio del processo, la rilevazione di eventuali criticità, la validazione delle modalità con cui le informazioni vengono rilevate, elaborate e gestite nelle diverse fasi del processo di controllo. L’art. 30 del decreto prevede che in sede di prima attuazione esso provveda, sulla base degli indirizzi della Commissione, a definire i sistemi di valutazione della performance: si tratta, anche in questo caso, di attribuzioni di tipo metodologico e di impulso ad una attività che va comunque esercitata in concreto dagli organi di vertice dell’amministrazione.
Le informazioni, così come raccolte ed elaborate sulla base del piano di rilevazione, pertengono al processo di controllo gestionale ma servono anche ai fini della valutazione dei dirigenti e alle elaborazioni sintetiche utilizzate per il controllo strategico. Questi profili – come più specificamente analizzato nei successivi paragrafi – sono tuttavia di pertinenza dell’Organismo indipendente, il quale formula appositi report e proposte alla direzione politica per supportare le suddette funzioni.
4.3 La valutazione del personale dirigente e il controllo strategico
Carattere fondamentale della riforma è quello di incentivare e valorizzare la cultura della responsabilità e dei risultati nell’affidamento degli incarichi dirigenziali, attraverso il potenziamento dell’autonomia e dei poteri affidati ai dirigenti.
In tal senso si è ritenuto di porre un freno alla discrezionalità dello spoil system, condizionando l’affidamento degli incarichi dirigenziali a requisiti obiettivi e a valutazioni costanti sull’operato dei soggetti accedenti od aspiranti a tali qualifiche di vertice.
La trasparenza diventa elemento essenziale in questo processo di efficientazione: le amministrazioni devono previamente pubblicare il numero ed il tipo dei posti dirigenziali disponibili, rendere noti i criteri di scelta, acquisire e valutare le manifestazioni di disponibilità dei candidati interessati.
Dai rigidi parametri concorsuali viene liberata soltanto una quota degli incarichi dirigenziali apicali.
Tra gli strumenti di tutela del processo di riorganizzazione della dirigenza in funzione dell’interesse generale dell’Amministrazione vi è la possibilità di non confermare il dirigente, pur in assenza di valutazione negativa, alla scadenza dell’incarico o in relazione a processi di riorganizzazione.
Viene confermato nei processi di attribuzione e valutazione del personale dirigente il Comitato dei garanti, anche se il decreto legislativo 150/09 non si sofferma sui rapporti tra il Comitato stesso e l’Organismo indipendente.
Quel che è certo, l’Organismo indipendente deve essere in grado di sintetizzare l’intero materiale conoscitivo acquisito nei processi di controllo interno ai fini della proposta di valutazione del personale dirigente.
L’Organismo di valutazione promuove la graduatoria delle valutazioni individuali dei dirigenti, ordinandole su tre livelli. La fascia di merito alta non può superare la quota del 25% dei dirigenti, a favore dei quali dovrà essere impegnata la metà delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale.
Nella seconda fascia dovrà essere inserita una quota non superiore alla metà dei dirigenti in servizio cui sarà destinata la restante metà delle risorse finalizzate a retribuire il risultato.
Nessuna retribuzione di risultato potrà essere corrisposta ai dirigenti che si situano nella terza fascia.
Nel concetto di risultato sembrano confluire non solo gli elementi inerenti alla realizzazione degli obiettivi gestionali, ma anche le misure adottate e gli esiti raggiunti in ambiti diversi quali la prevenzione e il contrasto della corruzione, la tutela della trasparenza, il corretto esercizio dell’azione disciplinare, il contrasto all’assenteismo.
Si ha motivo di ritenere che la direzione politica mantenga uno spatium deliberandi rispetto alle proposte dell’Organismo indipendente, ma lo scostamento dalle proposte stesse dovrebbe essere corredato da istruttorie e motivazioni assai forti, in grado di giustificare obiettivamente l’autonomo divisamento.
Come già precisato, il nuovo dettato normativo affida il controllo strategico all’Organismo indipendente, il quale dovrà relazionare la direzione politica circa lo stato di attuazione dei programmi e delle attività contenuti nelle direttive e negli altri atti di indirizzo strategico.
A tal fine l’Organismo in questione provvede ad una analisi, ex ante ed ex post, di compatibilità tra lo scenario in corso di realizzazione e quello ipotizzato al momento di definizione del programma e dei singoli obiettivi.
In caso di scostamento l’analisi dovrà specificare le cause alla base del fenomeno, in particolare accertando se gli scostamenti siano imputabili all’incongruenza del programma oppure alla insufficienza e inappropriatezza delle risorse destinate o, infine, alla carente azione attuativa dei dirigenti competenti.
In questa prospettiva è di tutta evidenza che l’Organismo dovrà sintetizzare e rendere compatibili le risultanze del controllo di gestione e della valutazione dei dirigenti, fornendo uno scenario coerente e significativo delle concause che hanno prodotto i risultati, gli eventuali scostamenti dalle previsioni, se non addirittura la mancata realizzazione delle stesse.
La proposta di cui all’articolo 14, comma 4, lettera e) di valutazione dei dirigenti di vertice va letta non solo quale elemento indefettibile per l’attribuzione dei premi e l’eventuale rinnovo degli incarichi, ma anche quale sintesi integrata del ruolo che gli apparati amministrativi e i dirigenti di vertice hanno avuto nell’attuazione della pianificazione strategica. In pratica i referti, attraverso i quali giunge ad esito il controllo strategico affidato all’Organismo indipendente, sono concepiti come una summa degli elementi raccolti dai diversi livelli di controllo, significativamente intrecciata con il ruolo e i livelli di coinvolgimento di tutti i funzionari interessati alla produzione dei risultati, fino ai più alti vertici dell’Amministrazione.
5. Il regime degli enti territoriali e del servizio sanitario Come previsto dalla legge delega il d.l.vo 150/09 individua espressamente le norme rientranti nella potestà legislativa esclusiva esercitata dallo Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere l) ed m), della Costituzione e quelle di diretta attuazione dell’art. 97 della Costituzione, costituenti principi generali dell’ordinamento ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali, con riferimento anche agli enti del servizio sanitario nazionale, negli ambiti di competenza regionale.
In disparte ogni considerazione sulla tecnica legislativa adottata che affida al decreto delegato, anziché alla legge delega, l’individuazione degli ambiti di operatività di tali principi, va precisato, ai nostri fini, che l’articolo 16, comma 1, specifica che la potestà esclusiva statale coincide in materia di misurazione, valutazione e trasparenza della performance con le prescrizioni contenute nell’articolo 11, commi 1 e 3.
I principi generali dell’ordinamento ai quali si devono adeguare le regioni, gli enti locali e gli enti del servizio sanitario nazionale sono invece contenuti agli articoli 3, 4, 5 comma 2, 7, 9 e 15 comma 1. In questi ordinamenti trova dunque diretta applicazione il principio di trasparenza, inteso come accessibilità totale alle informazioni inerenti all’organizzazione, agli indicatori sull’andamento gestionale, alla illustrazione dei risultati valutati secondo metri obiettivi, nel rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Analoghe osservazioni vanno formulate per l’applicazione della massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance.
L’adeguamento della normativa afferente agli enti territoriali deve riguardare l’applicazione dei principi generali in tema di valutazione e misurazione degli andamenti gestionali (correlati alle prestazioni individuali dei componenti le singole unità operative), di premialità delle prestazioni, di rispetto delle pari opportunità, di trasparente correlazione tra risorse impiegate e risultati raggiunti (art. 3, comma 1).
L’art. 3, comma 2, precisa che la valutazione della performance deve trovare primario riferimento in una illustrazione complessiva delle attività realizzate dalla amministrazione, successivamente scandita con riguardo alle unità organizzative, alle aree di responsabilità e, all’interno di queste, relativamente alle prestazioni dei singoli dirigenti e funzionari.
Nella buona sostanza dovrebbero essere resi ostensibili in qualsiasi momento del ciclo di produzione della performance il complesso degli obiettivi, la mappa dell’organizzazione, la parte realizzativa della performance affidata a ciascuna unità operativa.
Alla realizzazione di questo quadro di stretta compenetrazione tra profili strategici, obiettivi gestionali, mappa della organizzazione e risorse, che in fondo si ricavava anche dal previgente contesto normativo del d.l.vo 286/99, si aggiunge il condizionamento degli istituti premiali, caratterizzati dall’assoluto divieto di attivazione, in assenza del prescritto modulo di governance e controllo.
Gli enti territoriali e il servizio sanitario nazionale devono realizzare questi obiettivi senza produrre nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, adattando l’impiego delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
L’autonomia organizzativa degli enti territoriali e del servizio sanitario nazionale incontra parametri vincolanti nell’interazione tra direzione politica ed amministrativa ai fini della scansione preventiva della pianificazione generale in singoli obiettivi, i quali – a loro volta – devono avere una chiara intestazione a specifiche unità organizzative e alle risorse iscritte in bilancio.
La concreta attuazione di questo principio si differenzia tra regioni ed enti locali, ancora caratterizzati da contabilità finanziaria di tipo autorizzatorio e aziende sanitarie, organizzate secondo i principi della contabilità economica e del sistema budgetario di attribuzione delle risorse.
Per quel che concerne in concreto l’adattamento del modello gestionale mette conto richiamare la locuzione dell’art. 4, comma 2, lett. c “monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi”, la quale presume indefettibilmente l’impianto di un sistema di controllo di gestione direzionale che – almeno nelle aziende sanitarie – dovrebbe ormai essere a regime in attuazione della riforma posta in essere con il d.l.vo 30 dicembre 1992 n. 502. L’art. 16 dispone apposite scansioni temporali per il passaggio dai vecchi ai nuovi modelli di governance di questi enti: fino al 31 dicembre 2010 permane l’applicazione dei regimi preesistenti; decorso il termine fissato per l'adeguamento si applicano le disposizioni del titolo II del decreto, fino all'emanazione della disciplina regionale e locale. Quest’ultima disposizione appare alquanto nebulosa posto che non tutte le norme del titolo II sono automaticamente applicabili ma devono scontare un comportamento fattivo della direzione politica e amministrativa, difficilmente surrogabile da automatiche applicazioni di un contesto normativo pensato e parametrato sulle amministrazioni dello Stato.
Mette conto a tal fine ricordare che già durante la discussione, in sede di Conferenza unificata, dello schema del futuro decreto 150/09 (approvato dal Consiglio dei Ministri in data 8 maggio 2009) era stato concordato con gli enti territoriali il riconoscimento della loro autonomia nei meccanismi di validazione dei processi valutativi. Detto accordo riguardava anche il Servizio sanitario nazionale, attraverso la mediazione normativa delle regioni territorialmente competenti.
Si pone conseguentemente il problema se nelle autonomie territoriali sia o meno vincolante la istituzione dell’Organismo indipendente di valutazione: pur in presenza di un espresso richiamo allo stesso nell’articolo 7, afferente ai principi generali dell’ordinamento, sembra possibile una interpretazione valorizzatrice della autonomia organizzativa dei richiamati soggetti amministrativi nella configurazione dei meccanismi di validazione dei processi valutativi. In ogni caso, la possibilità di determinare autonomamente la composizione e il funzionamento della struttura preposta alla validazione, non consente la derogabilità del principio di terzietà del validatore rispetto ai soggetti che in concreto gestiscono la valutazione della dirigenza e del personale.
A ben vedere – ferma restando la indefettibilità dei processi di misurazione, valutazione e validazione del ciclo della performance – un’autonoma scelta delle modalità di svolgimento appare congruente non solo col contesto normativo di riferimento ma anche con le caratteristiche di questi enti, ben diverse da quelle dello Stato, cui è primariamente riferita la nuova disciplina.
Il riconoscimento dell’autonomia organizzativa ed attuativa della norma può indubbiamente facilitare il compito della direzione politica ed amministrativa di questi enti nell’applicare, attraverso un ergonomico principio di continuità, la riforma, mediante appropriate modifiche degli apparati attuali, anziché attraverso l’azzeramento dell’esistente ed un problematico e radicale riavvio del sistema.
6. Altri aspetti di diversificazione nell’applicazione della riforma L’art. 74, comma 3, conferisce attuazione all’art. 2, comma 5, della legge delega, prevedendo un regime speciale per la Presidenza del Consiglio dei Ministri: con uno o più decreti del Presidente del Consiglio saranno determinati limiti e modalità di applicazione del decreto 150/09. Oltre all’espresso richiamo ad un autonomo comparto di contrattazione, viene chiarito che, nelle more di adozione dei decreti, alla Presidenza continua ad applicarsi la disciplina anteriore alla riforma, la quale già prevede in questo settore importanti disposizioni specifiche, giustificate con la peculiarità dell’ordinamento della Presidenza, che trova precipuo fondamento negli articoli 92 e 95 della Costituzione.
Con riguardo al sistema scolastico e alle istituzioni di alta formazione artistica e musicale è previsto un regime speciale che sarà determinato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e con il Ministro dell'economia e delle finanze. La deroga riguarda la determinazione dei limiti e delle modalità di applicazione delle disposizioni in tema di misurazione, valutazione e trasparenza della performance e di quelli concernenti la valorizzazione del merito e la articolazione degli strumenti premiali (titoli secondo e terzo del d.l.vo 150/09).
Il personale interessato alla disciplina speciale è costituito dai docenti della scuola, delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale, dai ricercatori e dai tecnologi degli enti di ricerca.
In ogni caso nel mondo della Scuola e dell’alta formazione artistica e musicale è espressamente esclusa la istituzione di organismi indipendenti di valutazione.
Studio in corso di pubblicazione sul “Commentario alla Riforma Brunetta”, ed. Promo p.a. Fondazione, Lucca - 2010 - cap. VI, pagg. 149-180
[2] Occorre ricordare come proprio il d.l.vo 286/99 pose fine alla commistione tra controlli di diversa natura, che aveva impedito l’attuazione dell’art. 20 del d.l.vo 29/93.
[3] L’art. 5 del decreto prevede che: “ 1. Gli obiettivi sono programmati su base triennale e definiti, prima dell'inizio del rispettivo esercizio, dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione che a loro volta consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio indicati nei documenti programmatici di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, e il loro conseguimento costituisce condizione per l'erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa. 2. Gli obiettivi sono: a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione; b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari; c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno; e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe; f) confrontabili con le tendenze della produttività dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.”.
[4] In tal senso, l’art. 5, comma 2, lett. e) del decreto.
[5] Il d. l.vo 150/09 intende la confrontabilità degli standard in senso storico (art. 5, comma 2, lett. f) e in senso intersettoriale (art. 5, comma 2, lett. e).
[6] In tal senso va inquadrata la possibilità di utilizzare principi contabili privatistici puri (IAS – international accounting standards/IFRS – international financial reporting standard) o adattati alle amministrazioni pubbliche (IPSAS). Sul punto, cfr. Corte dei conti,. Sezioni Riunite in sede consultiva n. 1/CONTR/CONS/2009).
[7] Cfr., ad esempio, l’Amministrazione provinciale di Milano, la quale ha istituito nell’esercizio 2000 l'Osservatorio per la trasparenza e il Controllo (le cui competenze sono state modificate nel 2003), per migliorare la correttezza e la legittimità dell'azione amministrativa. Questo organismo verifica, attraverso il controllo successivo degli atti, non interdittivo della loro efficacia, la conformità e la regolarità dei provvedimenti dirigenziali (determinazioni). Il controllo si effettua su tutti i provvedimenti dirigenziale di sola aggiudicazione di valore superiore a € 100.000 e con un sorteggio completamente casuale, per atti di valore inferiore a €100.000. L'Osservatorio agisce in piena indipendenza: i membri, a eccezione del Segretario generale, sono esterni all'amministrazione e sono individuati tra esperti con professionalità tecnico-specialistiche. Cfr. sito dell’Amministrazione provinciale di Milano.
[8] Significato, questo, che trova riscontro in una delle accezioni del termine inglese "control".
[9] Si pensi, ad esempio, con quale ritardo vengono emanate in alcuni ministeri le direttive generali contenenti gli indirizzi strategici oppure l’effetto ridimensionatore dei cosiddetti decreti taglia-spese sui programmi di valenza annuale.