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Timestamp: 2017-12-12 23:43:33
Document Index: 201581063

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﻿ CONCEPTO 1683 DE OCTUBRE 27 DE 2005
CONCEPTO 1683 DE 27 DE OCTUBRE DE 2005
CONTENIDO:FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS. ASIGNACIÓN DE APROPIACIONES PRESUPUESTALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PARTIDO POLÍTICO, PAGO DE LOS RECURSOS DEL ESTADO PARA LA FINANCIACIÓN DEL PARTIDO POLÍTICO, PATRIMONIO DEL PARTIDO POLÍTICO, ORGANIZACIÓN DEL PARTIDO POLÍTICO, APROPIACIÓN PRESUPUESTAL
Concepto 1683 octubre 27 de 2005
Radicación: 1.683
Ref.: Financiamiento de partidos y movimientos políticos. Asignación de apropiaciones presupuestales.
Flavio Augusto Rodríguez Arce
Bogotá, D.C., octubre veintisiete de octubre de dos mil cinco.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público consulta a la Sala el monto de las apropiaciones presupuestales que con destino a la financiación de los partidos políticos deben asignarse conforme al parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Señala que —con fundamento en la Ley 130 de 1994— en cada anualidad el Gobierno Nacional programó y el Congreso de la República aprobó las apropiaciones para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tomando como base la suma actualizada de $ 2.400 millones de pesos, procedimiento utilizado durante diez (10) años —1994 - 2003— “en estricta aplicación del artículo 12 de la Ley 130 de 1994, con anterioridad a su modificación por el Acto Legislativo 1 de 2003”, en aplicación del cual “para determinar el valor a programar en la vigencia fiscal de 2004, se tomó como base lo apropiado en 2003, que ascendió a $ 7.957.2 millones (...) suma (que) se indexó a precios de 2004 (IPC del 5.5%), lo que arrojó la cifra de $ 8.394.8 millones. Esta partida se incrementó en 2.7 veces como lo ordenó la reforma a la Constitución Política, obteniéndose una apropiación de $ 22.666.0 millones, monto que figura como apropiación inicial para 2004”.
Informa que los partidos conservador y liberal, en especial este, pidieron “incrementar la partida destinada en 2005 a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, teniendo en cuenta los $ 11.500 millones que se incluyeron en la adición a la ley anual de presupuesto de 2004, por una sola vez; de igual forma, se solicitó el valor dejado de adicionar en la vigencia de 2004 en cuantía de $ 4.275.5 millones, más el índice de precios al consumidor, para un total de $ 15.775.5 millones, más el índice de precios al consumidor”.
Al efecto formuló el siguiente interrogante:
“¿De acuerdo con lo señalado en el parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003 se tendrían que asignar las apropiaciones que, según los argumentos por ellos expuestos, solicitan los partidos y movimientos políticos; o por el contrario con los recursos presupuestados anualmente ya señalados se cumplen con lo dispuesto por la Constitución Política?”.
Problema jurídico. Se trata de establecer el alcance del parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, conforme al cual “la financiación anual de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003”, aporte que ha suscitado diferencias de criterio entre el Gobierno Nacional y los partidos, en tanto el primero considera que a la suma apropiada en el año 2003 —la cantidad mínima de $ 2.400 millones actualizada (L. 130/94, art. 12, inc. 2º)— debe aplicarse el factor de 2.7 veces, mientras que los partidos consideran que tal factor ha de aplicarse al resultado total de la formula prevista en el inciso primero del artículo 12 ibídem, según la cual el valor fijo en pesos actualizado ha de multiplicarse por el número de inscritos en el censo electoral nacional, fórmula que arroja un monto superior al resultante de la interpretación del gobierno.
Para el efecto, procede la Sala a analizar: (i) la regulación legal del monto de financiación (L. 130/94, art. 12), (ii) la modificación constitucional de la cuantía de la financiación (A.L. 1/2003, art. 3º) y (iii) los alcances presupuestales en ambos casos.
1. Desarrollo legal de la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. La destinación de recursos públicos, tanto para la financiación de los partidos y movimientos políticos como para las campañas electorales, encontró fundamento jurídico en el artículo 109 originario cuyo tenor era (1) :
“ART. 109.—El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos” (negrillas de la Sala).
En desarrollo de este precepto, la Ley 130 de 1994, por la cual se dictó el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y las normas sobre su financiación y la de las campañas electorales (2) , estableció (i) mecanismos para calcular anualmente el monto o cuantía de la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, (ii) creó un fondo que debe constituirse anualmente para efectos de canalizar los recursos públicos destinados a este fin, y (iii) atribuye competencia al Consejo Nacional Electoral para distribuir los recursos del fondo, conforme a los criterios consagrados en dicha ley.
Mecanismos de cálculo de la financiación. El artículo 12 de la Ley 130 (3) , que hace parte del título IV, relativo a la financiación estatal y privada, previó para determinar el monto anual de recursos que debía nutrir el fondo dos mecanismos: uno prevalente, consistente en aplicar una operación aritmética (suma fija multiplicada por número de integrantes del censo electoral) y, otro subsidiario que establecía un valor mínimo o piso del monto de la financiación, con el fin de asegurar que esta no fuera inferior a la suma de $ 2.400 millones de pesos, sujeta al reajuste del artículo 40 (4) .
Al efecto, dispuso el artículo 12:
Mecanismo prevalente:
“El Estado financiará el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo que se constituirá anualmente con un aporte de ciento cincuenta pesos ($ 150), por cada ciudadano inscrito en el censo electoral nacional” (5) .
Se trata de una fórmula aritmética cuyos elementos definitorios son un valor en pesos reajustable anualmente y el número determinable administrativamente de ciudadanos inscritos en el censo electoral nacional, de la cual resulta una cifra cierta.
Mecanismo subsidiario:
“En ningún caso este fondo será inferior a dos mil cuatrocientos ($ 2.400) millones de pesos. El Consejo Nacional Electoral distribuirá los dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes criterios: (...)”.
Este mínimo era aplicable siempre que el resultado de la operación matemática contemplada en el inciso primero del artículo 12 fuera inferior a él.
En consecuencia, los mecanismos eran alternativos y por tanto no eran de aplicación simultánea pues la locución “en ningún caso (...) será inferior” implicaba determinar primero el resultado de la fórmula aritmética, para luego confrontarlo con la suma mínima de financiación, de manera que solo si esta última resultaba superior, la financiación correspondía a la suma de 2.400 millones de pesos. En estos términos, la financiación estaba sujeta a reglas matemáticas objetivas y por lo mismo nada quedaba al arbitrio del intérprete, como para que pudiera optar por uno u otro método.
2. La Resolución 1493 del Consejo Nacional Electoral fijó el monto de la financiación de los partidos para el año 2003. El Consejo Nacional Electoral mediante Resolución 1493 de 2003 (mar. 11) (6) —que goza de la presunción de legalidad propia de los actos administrativos—, aduciendo las facultades otorgadas en los artículos 12 y 39.d) de la Ley 130 de 1994, “por la cual se fija la cuantía para la financiación estatal para gastos de funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente o representación en el Congreso de la República, para la vigencia de 2003”, efectuó un reajuste de los valores expresados en pesos para determinar el monto o cuantía de la financiación en mención.
Así, en aplicación de los artículos 12, inciso primero, y 40 de la Ley 130 reajustó para el año 2003 el valor de ciento cincuenta pesos ($ 150) que para 1994 se había establecido como fuente de financiación, a la suma de quinientos tres pesos ($ 503) —considerando 5º de la Resolución 1493— y, como el censo para el 19 de febrero del año en mención era de 24.295.882 ciudadanos —considerando 6º—, fijó como valor total de financiación la cantidad de $ 12.220.828.646 de pesos para el año 2003 (art. 1º), cifra constatada por la Sala.
Es de precisar que la anterior resolución fue expedida el 11 de marzo de 2003, bajo el amparo del artículo 109 de la Constitución originario y en vigencia del artículo 12 de la Ley 130 de 1994, es decir, antes de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003, que lo modificó.
Ahora bien, como el monto de las apropiaciones destinadas a la financiación de los partidos en vigencia de la Ley 130 de 1994 ha dado lugar a diferentes interpretaciones y el objeto de la consulta es determinar la cuantía de lo aportado en el 2003 para aplicarle el factor del 2.7, resulta evidente la interrelación de la interpretación del artículo 12 ibídem con los alcances del parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003.
3. Interpretaciones planteadas sobre el monto de la financiación
3.1 La posición del Gobierno Nacional. Según la solicitud de consulta, el gobierno adoptó desde hace diez años el tope mínimo subsidiario de $ 2.400 millones como base de la liquidación anual por considerar que de esta manera se daba “estricta aplicación” al artículo 12 de la Ley 130, suma que actualizada en los términos del artículo 40 ibídem arrojó para el año 2003 la cifra de $ 7.957.153.977 (7) . Esta posición la mantiene el gobierno y por tanto la cifra anterior la tomó como base de la liquidación dispuesta en el Acto Legislativo 1 de 2003, por lo que la financiación a partir de su vigencia resulta de multiplicar la cantidad de $ 7.957.153.977 por el factor 2.7.
El Gobierno Nacional tramitó una adición al presupuesto para la vigencia de 2004 en cuantía de $ 11.500 millones la que, conforme a la información a disposición de la Sala, no consideró para efectos del cálculo anterior. El ministro en la solicitud aduce que los recursos de la adición “se asignaron por única vez” y señala que los partidos han pedido computarlos para calcular los estimativos de la vigencia fiscal de 2005, así como también el valor de $ 4.275.5 dejado de adicionar por la vigencia de 2004 más el índice de precios al consumidor, lo cual arroja un total de $ 15.775.5 millones. Agrega que los partidos consideran que para calcular la apropiación para el año 2006 se debe tomar lo apropiado inicialmente en el presupuesto del año 2005, cuyo valor ascendió a la suma de $ 23.686.0 millones, al cual debe sumarse la cantidad de $ 15.775.5 de la adición solicitada para 2005, suma que arroja un total de $ 39.461.5 millones, la cual habrá de ser reajustada según el índice de precios al consumidor.
3.2 Criterio del Partido Liberal. Mediante comunicación de septiembre 8 de 2005 el secretario general del partido puso en conocimiento de la Sala la comunicación enviada el 26 de julio de 2005 por el director de este al Ministro de Hacienda en la que, según su criterio, el artículo 12 de la Ley 130 de 1994 prevé una obligación principal de financiación de $ 150 por ciudadano inscrito en el censo electoral y una subsidiaria no inferior a $ 2.400 millones, que no puede sustituir la principal, sujetas a reajuste del IPC (L. 130, art. 40) y afirma además que por el año 2003 se generó un déficit resultante del monto de financiación fijado por el Consejo Nacional Electoral en la Resolución 1493 de 2003 de $ 12.220.828.646 y la apropiación que incorporó el Ministerio de Hacienda por valor de $ 7.957.152.977, esto es, una diferencia de $ 4.263.674.669. Agrega que por tanto, al aplicar el factor de 2,7 previsto en el Acto Legislativo 1 de 2003, esta diferencia se convierte en $ 11.511.921.606, que sumada al déficit inicial, da un resultado de $ 15.755.596.275, total solucionado parcialmente con la adición presupuestal de 2004 por $ 11.500 millones, por lo cual resulta un saldo de $ 4.275.5 millones.
En consecuencia, como en el año 2005 no se tuvo en cuenta el valor definitivo del presupuesto del año 2004, que incluyó la adición por $ 11.500, estimó necesario solicitar una adición presupuestal de $ 15.775.5 millones, por lo que para el año 2005 la financiación correspondería a lo apropiado inicialmente, $ 23.685.971.805, más la adición de $ 15.775.5 millones, para un total de $ 39.461 millones, más el índice de precios al consumidor.
Esta interpretación de las normas en cita, adopta el mecanismo prevalente de financiación previsto en el inciso 1º del artículo 12 de la Ley 130, por considerar que el monto mínimo “no puede sustituir la obligación principal impuesta por la ley al Estado colombiano ya que simplemente es un elemento subsidiario a tener en cuenta”.
4. Alcance del Acto Legislativo 1 de 2003. En su artículo 3º reformó el artículo 109 de la Constitución Política y dispuso que la financiación de los partidos políticos ascendería a un monto mínimo de dos punto siete veces lo aportado en el año 2003.
El texto parcial del artículo 3º del Acto Legislativo es:
ART. 3º—El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:
ART. 109.—El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley (...).
PAR.—La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo (...).
(negrillas y subraya fuera de texto).
Se advierte, en primer término, que el constituyente se ocupó no solo de establecer la financiación estatal concurrente de los partidos y movimientos como lo hacía el artículo 109 originario, sino que previó directamente el mecanismo para establecer su cuantía como se puso de presente en el trámite legislativo del proyecto (8) , lo cual trajo como consecuencia jurídica la sustitución del esquema legal de aplicación de fórmulas para establecer su monto con la consiguiente derogatoria de la parte pertinente del artículo 12 de la Ley 130 de 1994 hacia el futuro.
En segundo término, las características del mecanismo determinan que para establecer la cuantía de la financiación a partir de la vigencia del acto legislativo, debe tenerse en cuenta la cifra aportada en el año 2003 y al efecto es preciso dilucidar el alcance de la expresión “aportada” (dentro del contexto “en el año 2003”).
Así se tiene que en el Diccionario de la Lengua Española el vocablo “aportar”, en su segunda acepción significa “contribuir, añadir, dar”, y por “aporte” se entiende aportación, contribución, participación, ayuda o la parte que corresponde a una persona en una sociedad de la que es miembro. De otra parte, como no existe una definición legal del término aportar según la regla de interpretación contenida en el artículo 28 del Código Civil tal palabra ha de entenderse en su sentido natural y obvio, según el uso general de la misma.
Desde el punto de vista de las normas presupuestales la Sala debe precisar la expresión “aportados”:
a) En la Constitución Política la percepción de ingresos públicos y la realización de gastos con recursos públicos se encuentran sujetos a un ordenamiento específico de carácter presupuestal, informado por varios principios, entre ellos el de incorporación al presupuesto, conforme al cual no puede percibirse contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Es así como no pueden incluirse en el presupuesto gastos públicos que no hayan sido decretados previamente en el orden nacional por el Congreso, ni transferirse crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto (art. 345). En el presente caso, se trata de un gasto público —la financiación de los partidos políticos—, que había sido previsto por el legislador en desarrollo de normas constitucionales —artículo 109 de la Constitución Política y Ley 130 de 1994, artículo 12— y a partir del Acto Legislativo 1 de 2003, consagrado directamente en la Constitución.
b) La Carta prevé la regulación del presupuesto por ley orgánica —con la fuerza normativa que le es propia— de las materias correspondientes a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos —Decreto 111 de 1996—, el cual desarrolla, entre otros, los principios presupuestales de: anualidad —conforme al cual después del 31 de diciembre no pueden asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal correspondiente, de manera que los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducan sin excepción (art. 14)— y de universalidad, en desarrollo del cual ninguna autoridad puede efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto (art. 15).
c) El Decreto 111 de 1996 también establece que las apropiaciones son autorizaciones máximas de gastos para ser ejecutadas o comprometidas en la vigencia fiscal respectiva (art. 89), de modo que dentro de este marco normativo el alcance de la expresión “aportada en el año 2003” correspondería, en principio, a las sumas que fueron pagadas con cargo a la vigencia del año 2003 en cumplimiento del régimen presupuestal, lo cual supone el agotamiento del trámite de apropiación de partidas, la certificación de su disponibilidad y el giro o ejecución final.
De todo lo anterior habría que concluir que tomado en su sentido gramatical y obvio la palabra “aportada” (en el año 2003) comprendería únicamente la cifra apropiada con cargo al presupuesto de la vigencia del año en mención, esto es la suma de $ 7.957.2 millones, resultante de la aplicación del mínimo establecido en el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 130 de 1994, esto es la suma de $ 2.400 millones reajustada al año 2003.
5. Apropiaciones presupuestales y adición presupuestal de 2004. No obstante que la conclusión anterior pareciera resolver el interrogante planteado, la Sala atendiendo los preceptos de la Ley 130 de 1994 debe analizar si la adición presupuestal para financiar los partidos efectuada en el año 2004, incide o no en el monto total de los recursos que deben considerarse pagados en el año 2003 para efectos de determinar la base de liquidación prevista en el Acto Legislativo 1 de 2003.
Verificadas por la Sala las operaciones contenidas en el cuadro que sigue, resulta evidente que la suma de $ 7.957.153.977 corresponde a la apropiación presupuestal mínima —mecanismo subsidiario— por el año 2003, liquidada en los términos del artículo 12, inciso 2º, de la Ley 130 de 1994, fórmula que según la afirmación del ministro es de aplicación tradicional desde la expedición de esta ley.
Porcentaje IPC Monto
Monto mínimo establecido para vigencia de 1994 2.400.000.000
Indexado a vigencia 1995 22.59% 2.942.160.000
Indexado a vigencia 1996 19.45% 3.514.410.120
Indexado a vigencia 1997 21.63% 4.274.577.029
Indexado a vigencia 1998 17.68% 5.030.322.248
Indexado a vigencia 1999 16.70% 5.870.386.063
Indexado a vigencia 2000 9.23% 6.412.222.697
Indexado a vigencia 2001 8.75% 6.973.292.183
Indexado a vigencia 2002 7.65% 7.506.749.035
Indexado a vigencia 2003 6.00% 7.957.153.977
Determinado —desde la perspectiva del gobierno— que el monto apropiado en el año 2003 fue la suma de $ 7.957.153,977, la Sala constató que para establecer la cuantía de financiación para el año 2004 se tomó como base este valor, actualizado con el IPC del año 2004 (5.5%), lo cual arrojó la cantidad de $ 8.394.8 millones, la que multiplicada por el factor de 2.7 ordenado en el Acto Legislativo 1 de 2003 equivale a una apropiación para el año 2004 por $ 22.666.001.727.
Esta cantidad es la que precisamente se incorporó al presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la mencionada vigencia fiscal, expedido mediante la Ley 848 de 2003, lo que revela que el gobierno apropió de esta manera la suma total de financiación de los partidos para la vigencia fiscal de 2004, manteniendo su criterio invariable de liquidación.
El anterior hecho se ratifica de modo indubitable al revisar el Decreto 3787 de 2003 de liquidación del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2004, que detalla las apropiaciones, clasifica y define los gastos y en el que aparece la partida correspondiente a la financiación en los términos especificados:
“3.1.1.1. Financiación de partidos y campañas electorales (L. 130/94) 22.666.001.727.
10. Recursos corrientes 22.666.001.727”,
Ahora bien, acreditado con los documentos presupuestales que el gobierno apropió para la vigencia fiscal de 2004 la partida total de financiación conforme a su interpretación reiterada de la Ley 130, la Sala se pregunta cuál es el origen y los efectos de la adición presupuestal que para los mismos fines se realizó en este mismo año, la que pasa a analizarse.
En efecto, además de la partida de $ 22.666.001.727, mediante la Ley 917 de 2004 y su Decreto de Liquidación 4020 del mismo año, se adicionó la ley de apropiaciones de 2004 en un valor de $ 11.500 millones, destinado a financiar los partidos y movimientos políticos. Esta partida tuvo origen en el debate al Proyecto de Ley 184 de 2004 Cámara y 133 de 2004 Senado “Por el cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004”, la cual, según el documento de la honorable Cámara de Representantes acompañado por el ministro a la consulta, fue inicialmente propuesta y aprobada en los siguientes términos: “otras proposiciones aprobadas (06) Incorpórase la suma de $ 16.500.000 millones de pesos para el financiamiento de los partidos y movimientos políticos únicamente por la vigencia del año 2004”, cantidad posteriormente reducida a la suma de $ 11.500 millones.
Según la apreciación de los partidos liberal y cambio radical, la cifra de $ 16.500 se aproxima al saldo de financiación por ellos reclamado de $ 15.755.5 millones, discriminada así:
(i) $ 4.263 millones resultante de la diferencia de los apropiados en el año 2003 $ 7.957.2 millones y la suma de $ 12.220.828.646 fijada en la Resolución 1493 de 2003 del Consejo Nacional Electoral para tal año (art. 1º) ( punto 2º de la consulta),
(ii) aplicado el factor de 2.7 a la diferencia anterior resulta una cifra $ 11.511,
(iii) sumadas las cantidades de $4.263 y $ 11.511 millones se tiene un total de $15.755. 5.
Finalmente el Decreto 4020 de 2004 —por el cual se liquidó la Ley 917 que decretó unas modificaciones al presupuesto del año 2004—, contiene la partida “9.1.1.1. Financiación de partidos y campañas electorales (L. 130/94) $ 11.500.000.000” (negrilla y subraya de la Sala).
La Sala estimó pertinente solicitar al Ministro de Hacienda informar si la adición aludida tuvo por objeto apropiar partidas con el fin de atender gastos de financiación pendientes de pago de vigencias anteriores, en particular del año 2003. La respuesta precisa, de una parte, que en los debates de aprobación de la adición no señaló que “dichos recursos se asignaban con cargo a deuda alguna de la Nación con los partidos y movimientos políticos” y, de otra, que el parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003 al establecer un mínimo de financiación anual permite “asignar recursos por encima de ese valor de referencia”, razón por la cual el gobierno “avaló la proposición incluida en la Ley 917 de 2004, ya que era expresa la intención del legislador de proponer este gasto únicamente para la vigencia fiscal de 2004”.
Esta apreciación clarifica que la adición presupuestal no corresponde a la vigencia fiscal de 2003 y por tanto no es factible acumularla a la base para aplicar el factor 2.7 de lo aportado en tal año, pues resulta clara la facultad del gobierno, con aprobación del Congreso, de aportar sumas superiores al monto mínimo establecido en el artículo 109 de la Carta.
Sin perjuicio de esta conclusión y como quiera que en la consulta se pregunta si se tendrían que asignar las apropiaciones solicitadas por los partidos y movimientos políticos, la Sala reitera su criterio en relación con el carácter subsidiario del mínimo de financiación previsto en el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 130, el cual con anterioridad a la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003 tenía aplicación en caso de resultar superior al monto arrojado por la operación matemática consistente en multiplicar la cantidad fija reajustada por el número de ciudadanos inscritos en el censo electoral y por tanto, del alcance del inciso primero del artículo 12 en mención se inferiría que no se habrían satisfecho los montos legales de financiación para el año en cita, sumas que de ser reconocidas no afectarían la base de liquidación prevista en la reforma constitucional aludida.
Conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003 —que sustituyó el artículo 109 de la Constitución Política— la cifra que debe tomarse como base para aplicar el factor de 2.7 allí previsto es la de $ 7.957.153.977, monto total aportado en el año 2003 para la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.
Magistrados: Gustavo Aponte Santos, Presidente de la Sala—Enrique José Arboleda Perdomo—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Lida Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala.
Radicación: 1683
Ref.: Financiamiento de los partidos y movimientos políticos. Efectos de la reforma constitucional.
Bogotá D.C., noviembre veinticuatro de dos mil cinco.
Con todo el respeto que merece la decisión de la Sala, que suscribí por cuanto compartí las respuestas dadas al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, me separo parcialmente de la argumentación expuesta, por dos clases de razones que agrupo así: unas meramente formales, con base en la competencia de la Sala para absolver las consultas formuladas por el gobierno, y otras de fondo, pues me aparto de la interpretación dada a la Ley 130 de 1994, según se explica enseguida.
a) Razones de la aclaración basadas en la falta de competencia de la Sala.
La pregunta planteada por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, hacía referencia a la forma como ha de interpretarse el parágrafo del artículo 3º del Acto legislativo 1 de 2003. Considero que la respuesta que se debió dar, tanto en su parte considerativa como en las conclusiones, debía abarcar exclusivamente los efectos de una reforma constitucional frente a la legislación preexistente, dejando de lado cualquier otra consideración sobre la forma como han debido interpretarse las normas derogadas por el acto legislativo citado.
El concepto debió limitarse a explicar que se está en presencia de unas reglas de rango constitucional, que necesariamente dejaron insubsistente la legislación anterior, en vez de agregar en las consideraciones del concepto unas lucubraciones sobre la forma como supuestamente se debió interpretar la legislación derogada.
La conclusión obvia consiste en que la Sala carece de competencia para este análisis, que por demás genera confusión por la forma como está elaborado, como explico a continuación.
b) Razones de inconformidad con la interpretación del artículo 12 de la Ley 130 de 1994.
El concepto en su parte considerativa interpreta el artículo 12 de la Ley 130 de 1994 el cual consagraba la forma como el Estado financiaba el funcionamiento de los partidos políticos nacionales. Deduce la exposición que la interpretación de esta norma así como su aplicación fueron incorrectas, incluyendo las partidas del año 2003, pese a lo cual advierte que de subsanarse este error y entregarle a los partidos políticos los dineros faltantes para el año 2003, este reconocimiento “no afectaría la base de liquidación prevista en la reforma constitucional aludida”.
A juicio del suscrito, el artículo 12 de la Ley 130 de 1994 fue interpretado por el mismo Congreso de la República durante diez años consecutivos al incluir en el presupuesto nacional la partida para la financiación del funcionamiento de los partidos políticos, luego mal puede la Sala expresar que esta interpretación, hecha por el mismo legislador, es incorrecta y que en consecuencia prima la que construye en su concepto. Entre dos interpretaciones posibles de una misma norma, la que ha hecho el Congreso durante diez años y la que hace la Sala (cuando ya no está vigente la norma), sin la menor duda, prevalece la que proviene del legislativo, que además ha tenido en cuenta las necesidades de todos los sectores sociales e institucionales que requieren de la financiación presupuestal, distribuyendo entre todos ellos los escasos recursos del Estado, teniendo como mira el bien común.
Tanto las leyes anuales de presupuesto, como los decretos de liquidación y en general las decisiones adoptadas por el Ministerio de Hacienda y el Consejo Nacional Electoral en el curso de estos diez años, son actos jurídicos que se presumen válidos, que hasta donde tiene información la Sala no han sido demandados por desconocer la Ley 130 de 1994, luego mal puede exponerse una teoría jurídica, por brillante que sea, que desconozca la validez de estas normas y actos jurídicos, y desestime la interpretación práctica dada a la ley.
Por estas breves razones me aparto de la interpretación dada al artículo 12 de la Ley 136 de 1994.
Enrique José Arboleda Perdomo.
(1) Sustituido por el artículo 3º del Acto Legislativo 1 del 2003, Diario 0ficial Nº 45.237 de julio 3 del 2003.
(2) En la exposición de motivos del proyecto de ley se lee: “Los objetivos del proyecto. (...) // 4. Propiciar el fortalecimiento de los partidos y generar igualdad de condiciones y de trato, mediante la obligación atribuida al Estado de financiar tanto los partidos y movimientos políticos como a las campañas electorales y de acceso a los medios de comunicación. (...) La financiación estatal de los partidos y de las campañas políticas constituye uno de los elementos democratizadores del proceso político, en la medida en que facilita las condiciones necesarias para una competencia equilibrada en donde se intenta delimitar la influencia política de los sectores económicos predominantes.(...) // En cuanto al tema de la financiación se proponen dos sistemas: uno de carácter permanente para el funcionamiento de los partidos políticos y uno para las campañas electorales. // Con el primero de los sistemas se busca que los partidos sean activos, que contribuyan al debate de los problemas nacionales, por ello se reserva un porcentaje de la financiación para reponer gastos para las actividades de los partidos”. Proyecto de Ley 11 de 1992 - Cámara. Gaceta del Congreso Nº 20 de agosto 6 de 1992.
(3) El artículo 12 fue objeto del control previo de constitucionalidad propio de las leyes estatutarias (C.P., arts. 152.c) y 241.8) mediante Sentencia C-089 de 1994, en la que precisó la Corte Constitucional: “La creación de un fondo, constituido con dineros públicos, destinado a contribuir a la financiación del funcionamiento de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, tiene pleno asidero en el artículo 109 de la Constitución Política. Esta financiación puede extenderse, según la misma norma constitucional, a los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley. // La razón de ser de la ayuda financiera —que es por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política—, busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamente en el interés general. // Corresponde a la ley estatutaria articular la fórmula concreta para el cálculo y la asignación del apoyo financiero estatal. En esta materia el principio de igualdad exige que junto a criterios de uniformidad se adopten otros de representatividad y, si es del caso, se combinen entre sí a fin de fijar un parámetro que garantice el justo trato entre diferentes actores políticos. A este respecto la Corte encuentra que los criterios que la ley acoge permiten estructurar un sistema de asignación financiera que es razonable y toma en consideración las diferencias que se presentan en la dimensión política de los distintos partidos y movimientos...”.
(4) Dispone este artículo: “ART. 40.—Reajustes. Los valores señalados en pesos en la presente ley se reajustarán anualmente de acuerdo con el aumento del índice de precios al consumidor certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE”. Sobre esta disposición, la Sentencia C-89 de 1994 expresa: “No viola el principio de legalidad, en este caso predicable de las cuantías de financiación y de las penas previstas en el proyecto, que sus montos se actualicen de la manera indicada, toda vez que ella se produce en virtud de lo que la misma ley ordena. Los ajustes periódicos que se lleven a cabo serán un mero desarrollo de la ley que ha hecho la fijación originaria y establecido el mecanismo concreto para su actualización. No sería razonable exigir que anualmente se expidiera una ley estatutaria para ajustar la cifra de las sumas a que se refieren algunas de sus normas”.
(5) Además al fondo “se incorporará también el producto de las multas a las que se refiere la presente ley”.
(6) De forma complementaria el artículo 39 de la Ley 130 de 1994 le otorgó facultades al Consejo Nacional Electoral para realizar el cobro de las multas que de igual manera a las sumas establecidas por el artículo 12, se destinan a la conformación de un fondo orientados a la financiación de los partidos políticos que cuenten con personería jurídica y para los demás que establezca la ley previo cumplimiento de los requisitos señalados por esta y por la Constitución Política.
(7) En el aparte 5º de este concepto aparece el cuadro que muestra los montos mínimos anuales reajustados conforme a la interpretación y aplicación por el gobierno del inciso 2º del artículo 12 de la Ley 130 de 1994.
(8) En el debate en plenaria - segunda vuelta, el senador Rodrigo Rivera Salazar afirmó: “Sin embargo, sobre el tema repito, hay un acuerdo en la intencionalidad de establecer una transición con cifras claras mínimas de apoyo a la actividad política, pero todavía no tenemos las cifras de hacienda para poder sustentar con suficiente responsabilidad ante el Senado lo que sería este aumento sustancial en la financiación de recursos públicos para contribuir al financiamiento de la política”. Gaceta del Congreso Nº 202 de mayo 14 de 2003, páginas 5 y 6.