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Timestamp: 2020-02-20 00:04:41+00:00
Document Index: 67932726

Matched Legal Cases: ['art. 63', 'art. 8', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 8', 'art. 8']

Il diritto del lavoro nel primo biennio della legislatura in "Il Libro dell'anno del Diritto"
di Tiziano Treu - Libro dell'anno del Diritto 2015
Il contributo analizza le attività del primo biennio della legislatura del PD, partendo dagli effetti della cd. riforma Fornero alle novità introdotte dal Governo Renzi. Ampio approfondimento è dedicato al Jobs Act. In particolare i temi affrontati riguardano: il “contratto unico”, le debolezze della flexicurity italiana, il programma sperimentale della “garanzia giovani”, i servizi per l’impiego e il salario minimo legale. Infine, lo scritto si sofferma sulle prospettive del diritto del lavoro italiano rispetto all’evolversi dei mercati internazionali.
1. La ricognizione. Dalla l. n. 92/2012 alla l. n. 99/2013
1.1 Il monitoraggio delle l. n. 92/2012 e l. n. 99/2013
1.2 Le parziali liberalizzazioni del contratto a termine
2. La focalizzazione. A causalità da eccezione a nuova regola
2.1 La nuova flessibilità del contratto a termine
2.2 Le (incerte) prospettive dell’apprendistato
2.3 La semplificazione: delle procedure e dei tipi contrattuali
3. I profili problematici. Dibattito sul «contratto unico»
3.1 Le debolezze della flexicurity italiana
3.2 La cd. “garanzia giovani” e le politiche attive del lavoro
3.3 Servizi all’impiego e Agenzia nazionale del lavoro
3.4 Strutture organizzative e risorse: benchmark europei
3.5 Il salario minimo legale
3.6 I nodi irrisolti nelle relazioni industriali
3.7 Le incertezze e le possibilità del diritto del lavoro
La l. 28.6.2012, n. 92, la cd. riforma Fornero, ha attuato una serie di interventi nelle materie del lavoro fra molte polemiche, tuttora non sopite. Al di là delle critiche di merito, si è osservato da molti, compreso chi scrive, che tale legge, non priva di ambizioni, interveniva in un contesto economico poco propizio per riforme di questo genere, anzi destinato a condizionare negativamente la sua applicazione e i suoi effetti. In particolare si è rilevato che le restrizioni introdotte al ricorso ai contratti atipici (contratto a progetto, partite IVA, lavoro intermittente) in un contesto di perdurante crisi economica rischiavano – al di là delle intenzioni – di condizionare negativamente la già debole propensione delle imprese ad assumere.
L’effetto anticiclico poteva cioè andare oltre l’intenzionale obiettivo di controllare (solo) gli abusi di tali contratti. D’altra parte, la gravità della crisi fiscale riduceva le risorse spendibili per provvedimenti redistributivi, in particolare l’estensione e il rafforzamento degli ammortizzatori sociali che avrebbero potuto correggere, se non annullare, l’impatto (sulla domanda) delle norme restrittive.
In realtà, le contrastate vicende applicative della l. n. 92/2012 risentono di motivi non solo, o non tanto, economici,ma rinviano a divergenze profonde fra le forze politiche e sindacali nella regolazione dei rapporti e del mercato del lavoro, solo coperte dal governo tecnico dell’epoca e tuttora non sopite. Qui interessa rilevare come la nuova legislatura si sia aperta in un contesto economico tuttora segnato da criticità interne e da forti pressioni della concorrenza internazionale. D’altra parte, le elezioni del 2013, se hanno confermato la fine del precedente ciclo politico, non hanno fornito prospettive certe di stabilità politica e di governabilità del paese.
In una situazione così precaria economicamente e politicamente, e non solo per i perduranti contrasti sulla l. n. 92/2012, si può spiegare la scelta del governo Letta e del Ministro Giovannini, altro ministro tecnico, di non impegnarsi in una ulteriore riforma del mercato del lavoro,ma di limitarsi a misure di aggiustamento sperimentale, fatte “col cacciavite”.
Che di aggiustamenti e non di misure organiche si tratti, risulta evidente dai contenuti e dall’impianto della l. 9.8.2013, n. 991. Il governo aveva peraltro voluto precisare che il limitato intervento di questa legge non escludeva ambizioni ulteriori, in parte esplicitate dagli stessi proponenti. Ma tali propositi sono stati cancellati dalla brusca interruzione dell’esecutivo Letta, che ha portato alla caducità di molti disegni di riforma ricorrenti nella nostra storia recente.
È significativo che la versione finale della l. n. 99/2013 non si discosti in misura significativa dall’originale d.l. 28.6.2013, n. 76, a differenza di quanto avvenuto per la l. n. 92/2012, che uscì non poco alterata rispetto alle proposte presentate dal governo Monti.
La relativa linearità dell’iter parlamentare della l. n. 99/2013 non significa che il contrasto sulle scelte principali in materia di lavoro fossero sopite; prova ne sia che la l. n. 92/2012 ha continuato a essere oggetto di aspre polemiche sia in sede politico sindacale sia fra gli operatori giuridici.
La mole di commenti provocata nella dottrina giuslavoristica ha raggiunto dimensioni inusitate anche rispetto alla nostra tradizione, già segnata da “inflazione interpretativa”. Il sovraccarico di aspettative (e di ideologia) riversatosi sul provvedimento non ha risparmiato neppure esperti cui competerebbero commenti se non asettici almeno (più) riflessivi. D’altra parte, la implementazione della l. n. 92/2012 ha incontrato ostacoli non solo in queste polemiche esterne, ma anche nelle modalità della tecnica normativa. Gli atti di normazione secondaria e di carattere amministrativo necessari a renderla operativa sono cresciuti di numero e sono stati emanati con ritardo e solo in misura parziale. Il che conferma la necessità di rivedere anche questo aspetto della tecnica normativa in uso. Moltiplicare gli atti applicativi, come si è fatto negli ultimi tempi, non solo in materia di diritto del lavoro, non serve a semplificare gli interventi normativi. È una scorciatoia illusoria che rischia di rallentare l’operatività e la chiarezza delle norme, con effetti distorsivi perché costringe a proroghe reiterate o peggio alimenta aspettative illusorie. Si pensi ai provvedimenti diretti a incentivare l’occupazione, in particolare femminile e di soggetti svantaggiati, che sono entrati in vigore oltre un anno dopo l’approvazione della l. n. 92/2012 in un quadro modificato in peggio per l’occupazione e mentre il legislatore del 2013 si apprestava a introdurre altri incentivi; un primo schema è stato definito mediante la circ. INPS 24.7.2013 n. 11; e un secondo mediante il decreto direttoriale 3.6.2013 a favore dei lavoratori licenziati da piccole imprese.
Un’analisi sulla applicazione di questa normativa – della l. n. 92/2012 come della l. n. 99/2013 – e sulla sua effettiva incidenza nel mercato del lavoro è resa difficile dalla carenza di strumenti completi di monitoraggio, tradizionale del nostro ordinamento. Il che indebolisce la capacità di valutazione e accentua i rischi di improvvisazione e di ideologismo. Il monitoraggio, avviato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con l’Isfol nel 2012 e continuato negli anni successivi, costituisce una positiva innovazione, sia pure parziale, in quanto limitata alle rilevazioni sulle assunzioni risultanti dai dati amministrativi del Centri pubblici per l’Impiego2. Un ulteriore strumento di conoscenza sistematica è stato attivato dal ministro Poletti con le rilevazioni periodiche sulle attività dei servizi all’impiego relative all’applicazione della cd. “garanzia giovani”. I dati del monitoraggio Isfol forniscono alcune indicazioni utili sulle forme utilizzate per le assunzioni, anche se da considerarsi con cautela, non solo per la brevità (due anni dall’assunzione), ma per la persistente crisi economica che influenza in negativo tutte le dinamiche occupazionali3. Fra le tendenze registrate, segnalate dalle successive rilevazioni, alcune sono significative.
Per un verso, si registra una netta flessione del lavoro intermittente e dei contratti di collaborazione.
Per altro verso, i dati segnalano un maggior peso relativo dei contratti a termine, nonostante anche le assunzioni temporanee registrino un calo in termini assoluti.
Queste indicazioni possono ritenersi conformi all’obiettivo perseguito con la l. n. 92/2012, non smentito dalla successiva l. n. 99/2013, di limitare il ricorso ai primi due, ritenuti anomali4, e di favorire l’uso dei contratti a termine in quanto considerati una forma di flessibilità virtuosa. Semmai va rilevato come una parte consistente di nuove assunzioni a termine sia concluso per periodi brevi o brevissimi e con marcate differenze fra settori (le assunzioni brevi sono particolarmente frequenti nella scuola, nell’agricoltura oltre che nei lavori stagionali). In tal modo, il ricorso ai rapporti a termine, anche nelle forme della somministrazione, si avvicina, fino quasi a coincidere, con l’uso del lavoro intermittente.
Il che conferma la possibile fragilità di questi istituti e la sostituzione di uno all’altro, (in questo caso dei contratti a termine agli altri), in presenza di diverse convenienze normative, ma in risposta alle costrizioni del mercato del lavoro, caratterizzato da estrema incertezza e volatilità.
In realtà è proprio la normativa sul contratto a termine che presenta la continuità più significativa di politica del diritto nel passaggio fra la scorsa e la presente legislatura. La continuità opera in due direzioni: nell’introduzione di una parziale liberalizzazione del contratto a termine, in particolare con il superamento del vincolo della causalità di tale contratto e in parallelo della somministrazione, con riferimento al primo contratto stipulato fra le parti; e inoltre confermando il potere della contrattazione collettiva di regolare questo istituto per gli aspetti più importanti.
Le innovazioni introdotte dalle due leggi hanno carattere incrementale a conferma della cautela del legislatore e della delicatezza del tema (carattere controverso). La l. n. 99/2013 conferma la a causalità del primo contratto a termine per un anno e invece allarga il potere modificativo della contrattazione collettiva su due versanti. Anzitutto, attribuisce tale potere direttamente anche alla contrattazione aziendale, mentre secondo la l. n. 92/2012 questa poteva operare solo su delega del contratto nazionale, secondo il modello del decentramento controllato sostenuto dai maggiori sindacati confederali. In secondo luogo la delega ai contratti può riguardare non solo il primo contratto a termine,ma anche i successivi, e non è limitata dalle condizioni previste dalla l. n. 92/2012 che ne avevano sconsigliato l’utilizzo, cioè al ricorrere di particolari processi organizzativi e al tetto complessivo degli 60% degli occupati.
Nonostante le cautele legislative, questi aspetti della normativa sono rimasti fortemente controversi; e i contrasti si sono riflessi nella stessa contrattazione collettiva, che mentre è sempre stata incline a stabilire margini quantitativi anche ampi all’uso del contratto a termine dell’organico (da minimi del 15% a oltre il 30%), non ha affrontato la questione della causalità del termine. Lo stesso accordo interconfederale del 2012, non unitario, ha evitato di prendere posizione al riguardo. Le proposte di inserire nel d.l. n. 76/2013 soluzioni più “avanzate” in via straordinaria, per accelerare i lavori dell’Expo 2015 e stimolare l’occupazione, non hanno avuto seguito. Lo stesso accordo del 23.7.2013, fra le organizzazioni CGIL, CISL,UIL e il commissario dell’Expo, non modifica la normativa vigente, ma ne adatta gli spazi, in particolare quelli offerti dal CCNLdel terziario, e il ricorso alla causale del contratto a termine è coperto o incluso in un generico rinvio ai “servizi del sito espositivo”5.
Le difficoltà del tema e le resistenze sindacali a procedere su questa strada non si sono presentate minori al nuovo Ministro del governo Renzi e alle sue prime interlocuzioni pur sommarie con le confederazioni dei lavoratori.
Ma il contesto è cambiato – non quello economico, che resta critico – ma quello politico, investito dalla spinta innovativa del premier.
Le prime sintetiche note di Matteo Renzi, irritualmente trasmesse via twitter, contengono indicazioni di riforma di vario contenuto, che saranno in parte riprese nella legge delega senza neppure particolare enfasi sulla liberalizzazione del contratto a termine. Ma il d.l. 20.3.2014, n. 34 ha segnalato proprio su questo la radicalità dell’innovazione anche in materia di lavoro, voluta dal nuovo esecutivo.
Si tratta di uno strappo inteso da tutti come tale, nonostante i precedenti normativi in materia indicassero già, come si diceva, una linea di continuità verso la liberalizzazione del contratto e in genere dei rapporti temporanei.
La rottura è innegabile, anche se oggetto di commenti sovraccarichi di valutazioni ideologiche, come d’abitudine in queste materie. Essa consiste nella cancellazione generale del precedente vincolo: della giustificazione causale del contratto – prima solo sospeso temporaneamente per le prime assunzioni – per cui la acausalità diventa la nuova regola.
Scompare così il criterio generale del cd. “causalone”, nella sua veste di elemento giustificativo intrinseco dei contratti a termine: un criterio le cui tormentate vicissitudini interpretative, caricate di contenzioso, fonte di perdurante incertezza, rappresentano un caso emblematico di eterogenesi dei fini.
Al precedente criterio ordinatore di tipo qualitativo si sostituiscono criteri quantitativi; riguardanti la durata e la quantità massima dei contratti6.
La rottura consiste non solo nel rovesciamento del principio generale giustificativo del contratto a termine ma anche, o soprattutto, nel fatto che tale rovesciamento è sancito direttamente dalla legge e non dalle scelte delle parti sociali, già prima abilitate a derogare alla regola ma rivelatesi poco o nulla disponibili a farlo.
Le vicende della flessibilità in entrata sono indicative anche di variabili rapporti fra le fonti, cioè fra leggi e contratti.
I primi esperimenti di flessibilità – già negli anni ’80 – sono stati avviati e giustificati affidandoli alla fonte contrattuale, ritenuta più idonea ad avventurarsi su questo difficile terreno di innovazione del diritto del lavoro tradizionale. L’iniziativa della legge si è invece affermata per l’introduzione di un tipo particolare di flessibilità consistente nella diversificazione dei tipi negoziali, in principio sottratta alla disponibilità negoziale delle parti anche collettive.
Qui si è peraltro allargato lo spazio all’autonomia individuale, cui si è affidata la possibilità di selezionare fra varie configurazioni del rapporto, diverse dal tradizionale lavoro subordinato7. Così è il legislatore che ha preso l’iniziativa di superare la regola della causalità del contratto a termine con la progressione segnalata dalla l. n. 92/2012 al d.l. 34/2014 (convertito con mod. dalla l. 16.5.2014, n. 78)8.
L’innovazione è stata definita come un passaggio dalla “flessibilità negoziata” alla “flessibilità libera”. Il che è vero solo in parte, perché all’uso del contratto a termine restano due limiti oggettivi: la durata e il tetto massimo del 20% all’organico. Il secondo limite, inedito, è un elemento di rigidità non irrilevante se posto a controllo del ricorso a questo contratto e a contrappeso del superamento delle causali, anziché a garanzia di un equilibrio nell’organico aziendale.Di questo aspetto la contrattazione collettiva si è sempre occupata in quanto riconducibile all’aspetto interno o funzionale della flessibilitàda sempre affidato all’autonomia collettiva.
L’importanza della gestione contrattuale della flessibilità del contratto a termine è confermata dal recente accordo sindacale (25.7.2014) che allarga, ancora in riferimento all’Expo 2015, il possibile ricorso al contratto a termine: per cui si stabilisce che possa andare oltre i limiti stabiliti dal CCNL terziario (art. 63-66) che arrivano al 28% e per periodi fino a 24mesi. Sempre a proposito del variabile rapporto fra fonti contrattuali e legali in materia, è da ricordare che la norma più “innovativa”, anzi rivoluzionaria, in proposito, è l’art. 8 l. 14.9.2011, n. 148, che ha affidato alla contrattazione collettiva di prossimità, un potere di deroga senza precedenti rispetto alle normative di legge e alla stessa contrattazione nazionale. Le polemiche e le critiche, anche di costituzionalità, rivolte a tale norma, che è un punto fra i più controversi della precedente legislatura per le sue potenzialità di scardinare il sistema delle fonti e la struttura centralizzata della contrattazione collettiva, hanno frenato ma non bloccato il suo utilizzo a fronte delle drammatiche urgenze delle crisi occupazionali e aziendali9. Sottolineo il fatto che i tentativi di abrogarla da parte di alcuni parlamentari del PD e di SEL non hanno avuto grande seguito, forse anche per la debole convinzione degli stessi proponenti.
Né essi sono stati ripresi dai governi più recenti, da quelli tecnici come dall’esecutivo Renzi, che in realtà non ha finora affrontato in modo propositivo i temi attinenti all’assetto e alla regolazione delle relazioni industriali.
L’aver sostituito al criterio incerto del “causalone” un trio di limiti, temporali (i 36 mesi) e quantitativi (il 20% dell’organico) e le 5 possibili proroghe (”triangolo numerico delle flessibilità”, come è stato definito), è finalizzato all’obiettivo generale della semplificazione perseguita dal legislatore in quanto strumento esso stesso di flessibilità e di certezza, e reiterato nei vari articoli del d.d.l. delega n. 1428/2014.
L’immagine complessiva che ne risulta è quella di una flessibilità solida seppure non rigida10.
Che si tratti solo di “immagine” o di effettiva solidità dipenderà ancora una volta dalle vicende applicative di questa normativa, che si presentano non meno travagliate di precedenti.
Il ricorso a criteri numerici non eviterà, infatti, incertezze e criticità interpretative11, a cominciare da quelle già emerse circa le disposizioni transitorie, rimaste fuori dalla trama del d.lgs. 6.9.2001, n. 368, e dal rapporto con la normativa sulla somministrazione.
Per questo, in particolare, è urgente una revisione complessiva, da accorpare in un t.u., secondo le indicazioni generali dell’art. 4 d.d.l. delega. Senza dire che le novità del d.l. n. 34/2014 sul punto hanno accresciuto le riserve, non solo di alcuni sindacati, ma anche della dottrina, già emerse nei precedenti interventi, circa la compatibilità di tale disegno con la disciplina europea, in particolare la direttiva 99/70/CE. Tali riserve sono state formalizzate dalla CGIL che ha assunto l’iniziativa, senza precedenti, di presentare (in data 5.8.2014) una denuncia formale alla Commissione europea per violazione degli obblighi derivanti dalla normativa dell’Unione12.
Sul merito di questa normativa e dei problemi interpretativi, rinvio ai commenti specifici in questo volume, inclusi quelli di compatibilità con la disciplina comunitaria, di seguito pubblicati. Mi limito a segnalare che il favore per il lavoro a termine, compreso quello tramite agenzie di intermediazione, rappresenta una tendenza da tempo affermatasi in vari paesi europei, espressa in varie forme, fra le quali anche il superamento totale o parziale della necessità di causali giustificatrici. È significativo che in tal senso si siano orientate la normativa tedesca e da ultimo quella olandese. Tali scelte corrispondono alla convinzione, condivisa dalle indicazioni dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, che la presenza di causali non è criterio necessario di controllo nell’uso del contratto a termine e neppure sovraordinato agli altri previsti (la durata massima, il numero dei rinnovi, etc.).
Personalmente sono convinto da tempo che una simile scelta sia non solo legittima, ma che non determini di per sé un abbattimento delle tutele dei lavoratori (sul mercato del lavoro), tanto più se combinata con i due requisiti della durata e del tetto massimo di contratti. Per altro verso, la fissazione di criteri quantitativi combinabili permette di conciliare le tutele del lavoratore con le esigenze crescenti di flessibilità delle imprese in modo più equilibrato e con esiti di maggiore certezza di quanto non avvenga con le causali, che sono un criterio solo apparentemente rassicurante, rivelatosi fonte di contenziosi costosi e per altro verso inefficaci nel frenare il ricorso ai contratti a termine13.
L’equilibrio effettivo dipenderà dal livello dei tetti massimi all’uso del contratto e dai contrappesi introdotti, in primis sanzioni per la violazione dei tetti e diritti di precedenza dei lavoratori a termine.
Il giudizio basato sull’effettività delle tutele deve tener conto dell’insieme di variabili che incidono sulla situazione dei lavoratori nel mercato del lavoro e in particolare, nel caso specifico, dell’andamento dei rapporti di lavoro. Com’è noto, lo stock dei lavori temporanei nelle due varianti, è in Italia inferiore alle medie europee (e al totale del 20%), anche se è cresciuto negli ultimi anni da circa il 10% di contratti temporanei alla fine degli anni ’90, all’attuale 14.6%14.
Anche l’alta percentuale di prime assunzioni a termine è comune ad altri paesi. I punti di maggiore criticità stanno nella durata di queste assunzioni a termine e nella loro incidenza sui vari gruppi di popolazione e nei tempi con cui tali rapporti si tramutano in rapporti a tempo indeterminato. Tali tempi si sono allungati considerevolmente negli anni della crisi.
Qui il nostro sistema presenta particolari debolezze. La durata media dei rapporti a termine tende a essere breve, il che favorisce una accentuata concentrazione “a rotazione” di contratti precari sulla popolazione giovanile. Si tratta di tendenze radicate da tempo nel nostro mercato del lavoro, legate a fattori strutturali come la scarsa dinamicità istituzionale, in particolare la debolezza dei meccanismi di alternanza fra scuola e lavoro che, invece, sono convincenti nei paesi sopra ricordati. Tali fattori strutturali sono difficilmente contrastabili con strumenti formali o incerti quali le causali (come risulta nei fatti). La correzione di queste criticità va ricercata intervenendo sugli stessi fattori strutturali, come da tempo si è cercato di fare anche in Italia, ma con scarsa incisività.
Nella stessa direzione serve inoltre intervenire sui costi economici che incidono sulle scelte delle forme contrattuali. La scelta, ora indicata nel testo della delega approvato dal Senato, è di rendere il contratto a tempo indeterminato più conveniente di quello a termine. Oggi i costi di questo sono ancora minori di quelli a tempo indeterminato, nonostante il contributo dell’1,4% posto a carico del primo dalla l. n. 92/2012, perché specie i contratti di breve durata non sono gravati da vari istituti retributivi introdotti dalla contrattazione collettiva (scatti, premi, etc.). Per altro verso, sono rilevanti la quantità e la stabilità degli incentivi alla stabilizzazione dei contratti a termine su cui la normativa è intervenuta a più riprese, ma in modo discontinuo e incoerente, così da risultare poco efficace15.
Nel valutare il sistema prefigurato dalla recente legislazione va rilevato come il favore per il contratto a termine rischi di pregiudicare ulteriormente le possibilità di sviluppo del contratto di apprendistato.
L’obiettivo proclamato di rendere questo lo strumento principale di accesso dei giovani al mercato del lavoro non si è avvicinato, anche dopo che si sono superati, da ultimo con lo stesso d.l. 34/2014, i diversi aspetti formali e procedurali della sua regolazione, denunciati specie dalle PMI come ostativi all’assunzione degli apprendisti.
Per essere competitivo con un contratto a termine a causale, l’apprendistato non può che riaffermare il proprio carattere di specificità, quello di essere un contratto riempito di formazione utile: un carattere invero alquanto impallidito nella prassi italiana.
Sull’apprendistato cd. di primo livello sono intervenuti di recente utili innovazioni normative che permettono agli studenti di avere esperienze di lavoro all’interno di percorsi scolastici sul modello duale centro-europeo16.
L’apprendistato cd. professionalizzante è il più esposto all’effetto di spiazzamento da parte di altri contratti tipici, non solo a termine ma anche a tempo indeterminato che, nel caso dell’assunzione di giovani, sia oggetto di diverse incentivazioni sia nazionali sia regionali, tanto reiterate quanto confuse e anche per questo poco efficaci. Essenziale per qualificare questo apprendistato sono la qualità e l’utilità della formazione, a prescindere dalla vexata quaestio del rapporto fra formazione pubblica esterna e formazione in azienda.
Il d.l. n. 34/2014 ha adottato al riguardo una formula ambigua, che lascia aperta la possibilità di esclusiva formazione aziendale, in mancanza di alternative di offerta pubblica regionale; in ciò ha dovuto tener conto della giurisprudenza costituzionale (C. cost., 10.5.2010, n. 176) che, pur dando atto che lo Stato può regolare l’obbligo formativo nel rapporto di apprendistato trattandosi di materia attinente all’ordinamento civile, ha, però, ritenuto necessario non escludere del tutto le competenze regionali in materia di controllo sui contenuti e sulla quantità della formazione e di certificazione17.
La legge ha viceversa eluso un problema cruciale che riguarda l’accertamento dei contenuti della formazione comunque erogata.
Occorrerebbe definire quali forme di accertamento siano più appropriate al riguardo – certificazione o obblighi di rendicontazione, ad es. quali previste per l’uso dei fondi europei – per evitare che le prassi regionali creino non solo disparità ingiustificate ma incertezze negli operatori. Gli standard minimi della formazione, inoltre, andrebbero definiti non regione per regione ma dalla conferenza Stato-Regioni, così da essere uniformi su tutto il territorio.
Il tema della armonizzazione delle politiche del lavoro, ora fortemente diversificate nelle varie regioni, è da tempo irrisolto e oggetto di esame nella riforma del Titolo V circa il rapporto fra competenze regionali e statali, approvata in prima lettura dal Senato.
La questione dei tipi negoziali è da anni al centro degli interventi legislativi in materia e delle relative controversie. La diversificazione dei tipi è stata considerata una delle vie principali per la flessibilizzazione del mercato del lavoro, e in particolare per l’agevolazione degli accessi. In effetti si tratta di uno strumento di flessibilità al margine utilizzato anche in altri paesi europei;ma che in Italia ha assunto un rilievo centrale, invero fuori misura e anche caricato di aspettative e di critiche. Essa ha ricevuto un’attenzione specifica nel d.d.l. delega n. 1428/2014 (all’art. 4) ove viene presentato come un capitolo degli interventi di semplificazione che toccano tutti gli aspetti del sistema regolativo: le procedure in materia di ammortizzatori sociali (art. 1), quelle in materia di servizi all’impiego e politiche attive (art. 2), quelle per la costituzione e gestione dei rapporti di lavoro (art. 3). L’efficacia di questi indirizzi semplificatori dipenderà dall’attuazione della delega, che lascia margini significativi, come è di norma all’intervento del legislatore delegato.
Le operazioni di semplificazione possono essere tutte utili a migliorare il funzionamento concreto dei rapporti e del mercato del lavoro, contribuendo alla flessibilità del sistema. Ma presentano problemi e implicazioni diverse. Lo sfoltimento delle procedure e degli adempimenti amministrativi è perseguibile senza grandi contrapposizioni ideologiche, ma richiede scelte non sempre facili per distinguere fra adempimenti formalistici da superare e procedure necessarie per la garanzia di beni e interessi essenziali.
La semplificazione dei tipi contrattuali, viceversa, ha implicazioni sistematiche e politiche su cui esistono orientamenti diversi dall’interno della stessa attuale maggioranza di governo. Tanto più che la delega, laddove parla di «interventi di semplificazione, modifica o superamento delle tipologie contrattuali», lascia intendere che l’obiettivo della semplificazione è la riduzione del numero degli attuali tipi negoziali.
E questa tesi trova non poche resistenze nei partiti – Forza Italia in primis – che hanno prefigurato la promozione dei contratti atipici, con la l. 14.2.2003, n. 30 e il d.lgs. 10.9.2003, n. 276. D’altra parte, la semplificazione/riduzione dei tipi dovrebbe tener conto della esperienza registrata in dieci anni dai vari contratti in questione. Viceversa, su tale esperienza, come su tutte le vicende applicative della normativa, esistono più evidenze aneddotiche risultanti da monitoraggi sistematici che facilitano le controversie aprioristiche più che i confronti argomentati di opinione.
La delega indica la necessità di valutare l’effettiva coerenza delle forme contrattuali esistenti con il tessuto occupazionale e con il contesto produttivo, nazionale e internazionale, fornendo così un’indicazione di metodo di effettività e di comparazione che può essere utile. Ma non prevede esplicitamente una revisione delle forme di lavoro atipico, anche se nel dibattito politico e parlamentare si è espressa più volte l’intenzione di intervenire in particolare su alcune di queste, ad es. superando il contratto a progetto, e di fornire una nuova disciplina di tutela al lavoro cd. parasubordinato. Sono due temi fra i più controversi e su cui, come si diceva, i legislatori del 2012 e del 2013 hanno evitato di misurarsi.
Una indicazione più precisa riguarda la possibilità di estendere il ricorso a prestazioni di lavoro accessorio per le attività lavorative discontinue e occasionali.
L’utilizzo di queste forme viene esteso ai diversi settori produttivi, oltre quelli indicati nella normativa del d.lgs. n. 276/2003, ma mantenendo il limite massimo di reddito di 5000 euro e confermando la necessità di una piena tracciabilità dei buoni lavori acquistati. Sembra qui prevista una sorta di versione italiana dei mini jobs tedeschi, ridotta perché entro tetti di reddito più bassi di quelli esperimentati in Germania.
Il valore, economico e occupazionale, di questi piccoli lavori dipenderà dagli strumenti messi in atto per la tracciabilità e dal controllo del loro utilizzo; e, per altro verso, dal livello della loro retribuzione.
Per questo aspetto sarà decisivo il raccordo della disciplina dei lavori accessori con quella sul salario minimo, pure previsto dalla delega. Vale il richiamo all’esperienza tedesca dove i mini jobs sono stati largamente utilizzati,ma caratterizzati da salari alquanto bassi; talché proprio la necessità di porre rimedio a tale situazione di sottosalario è stata di stimolo alla decisione di quel governo di sancire il salario minimo legale.
Un’altra innovazione significativa, su un piano diverso, è contenuta nell’art. 1, co. 7, lett. b), della delega (approvata in Senato l’8.10.2014). La norma ribadisce l’intenzione, non certo per la prima volta, di promuovere, in coerenza con le indicazioni europee, il contratto a tempo indeterminato come forma privilegiata di contratto di lavoro; e aggiunge la volontà di renderlo «più conveniente rispetto agli altri tipi di contratto in termini di oneri diretti e indiretti». Questa indicazione è importante soprattutto in riferimento al contratto a termine che si presenta il più conveniente non solo sul piano normativo dopo la liberalizzazione del d.l. n. 34/2012 ma, come si è visto, anche su quello economico.
La portata della norma dipenderà non solo dalla quantità degli strumenti fiscali e contributivi che saranno definiti nei decreti delegati, nei limiti di risorse previsti nella legge di stabilità, ma anche dalla loro qualità e ambito di applicazione: si tratta di far tesoro dell’esperienza e delle evidenze empiriche anche comparate che segnalano i rischi dell’applicazione indifferenziata di incentivi all’occupazione.
Gli interventi in questa materia incontrano una difficoltà specifica in riferimento alle proposte del cd. «contratto unico».Queste sono presentate da tempo in diverse versioni e hanno dato origine a polemiche più cariche di ipotesi teoriche che di verifiche fattuali per la mancanza di riscontri utili nel panorama comparato.
Le controversie sull’argomento sono molto acutizzate dal fatto che le proposte di contratto unico si intrecciano in vario modo con la vexata quaestio della tutela dai licenziamenti ingiustificati di cui all’art. 18 st. lav.Non a caso l’iter di approvazione della delega nella Commissione Lavoro del Senato è stato ritardato proprio per i contrasti insorti nella maggioranza sul modo di configurare tale contratto e, in particolare, sulle sue implicazioni in ordine alla sopravvivenza o al superamento dell’art. 18 st. lav. Secondo una tesi, da tempo sostenuta fra gli altri da P. Ichino e riproposta anche nel dibattito al Senato, il contratto in questione dovrebbe rappresentare non un tipo ulteriore di rapporto utile per la prima assunzione,ma la forma normale del nuovo contratto a tempo indeterminato, la cui terminazione da parte del datore, comporterebbe per il lavoratore il diritto a un’indennità proporzionata alla durata del rapporto, e il superamento delle tutele dell’art. 18, a parte i casi di licenziamento discriminatorio.
Questa ipotesi “forte” di contratto unico, si è confrontata – fra le altre – con la proposta di introdurre un contratto a inserimento variamente configurata in passato e riconfigurata di recente, anche in risposta alle ipotesi di contratto unico.
Secondo tale riconfigurazione il contratto di inserimento è finalizzato a promuovere l’accesso (soprattutto) dei giovani al mercato del lavoro, con la previsione di una tutela solo indennizzatoria, per i casi di licenziamento, crescente anche in relazione alla durata del rapporto, per un periodo triennale, dopodiché riprenderebbe vigore il regime di tutela dell’art. 18. Questa proposta è limitata alla prima assunzione, appunto all’inserimento; ed esclude le ipotesi, pure avanzate, di applicare una simile formula a tutele crescenti anche ai lavoratori che siano stati licenziati o si siano dimessi e riprendano il lavoro con un nuovo datore; perché essa equivarrebbe a una disapplicazione dell’art. 18, non diretta e unilaterale come nelle proposte sopra menzionate, ma progressiva nel tempo.
Il dibattito parlamentare, e quello fra i partiti, ha prospettato soluzioni ulteriori della questione, nel tentativo di superare l’impasse politica. Il testo approvato dal Senato non usa mai l’espressione «contratto unico», bensì quella più propria, anche se essa stessa indeterminata, di “contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti in relazione all’anzianità di servizio” e inoltre ne prospetta l’introduzione per le sole nuove assunzioni. Tale indicazione limitativa è spesso adottata in vari paesi (e materie) per introdurre istituti nuovi, graduandone l’applicazione per il futuro. Se in tal modo si intende attutirne l’impatto sulle condizioni di lavoro in atto, presenta la controindicazione di introdurre una ulteriore distinzione, o dualismo, nel mercato del lavoro fra i lavoratori già dipendenti e i nuovi arrivati, con una formula suscettibile di diverse interpretazioni, come si è già riscontrato.
Il testo evita di fare cenno a una possibile modifica della disciplina dei licenziamenti, nell’intento presumibile di “smussare” i contrasti sul tema presenti nella maggioranza politica. L’intenzione di procedere a tale modifica è espressa nella dichiarazione in aula del Ministro Poletti che, riprendendo la decisione della direzione del PD, prefigura un intervento diretto a escludere la possibilità di reintegrazione per i licenziamenti economici, ma senza specificare se solo individuali o anche collettivi, mantenendo tale possibilità per i licenziamenti discriminatori e per quelli ingiustificati, disciplinari, particolarmente gravi,ma previa qualificazione specifica della fattispecie ammessa.
L’obiettivo è di circoscrivere tali ipotesi a casi particolarmente gravi e di ridurre le incertezze interpretative.
La definizione delle fattispecie atte a realizzare tale obiettivo è lasciata ai decreti delegati e non si presenta certo facile, anche solo sul piano tecnico, viste l’esperienza giurisprudenziale finora nota e le controversie relative. Tanto più che il legislatore delegato dovrà operare in presenza di un testo lacunoso, suscettibile di possibili rilievi anche sul piano costituzionale. La formula «tutele crescenti in relazione all’anzianità di servizio», pur allusiva di temi e soluzioni prospettate nel dibattito parlamentare, non è certo univoca e lascia aperti diversi esiti finali della decretazione delegata.
Come si vede la querelle sull’art. 18 continua a incombere sulla riforma del mercato del lavoro, nonostante le sofferte modifiche introdotte dalla l. n. 92/2012 che avrebbero dovuto sopire il dibattito. Le informazioni sull’esperienza applicativa di tale legge, sono ancora una volta troppo brevi e poco sistematiche per fornire riferimenti persuasivi circa l’impatto delle modifiche, ammesso che simili argomenti possano essere conclusivi nelle controversie sul punto.
Indicazioni significative a dire il vero si possono ricavare a proposito dei licenziamenti per motivi oggettivi, in particolare dai dati sulla conciliazione presso le Direzioni territoriali del lavoro che risultano fortemente cresciute a seguito della nuova normativa, più il 15% di interventi nel 2013 rispetto al 2012. Un ricorso così ampio a questo strumento marca una significativa effettività della indicazione legislativa, niente affatto scontata nel nostro sistema.
E sembra segnalare un favore per la ricerca di soluzioni extragiudiziali e quindi monetarie a questo tipo di licenziamenti: si tratta di un dato coerente con le ipotesi sottese alle scelte, pure non del tutto lineari, della l. n. 92/2012. Per altro verso il dato appare confermato dallo scarso numero di pronunce giudiziali sugli stessi licenziamenti18.
Più difficile da valutare è l’impatto del nuovo art. 18 sui licenziamenti disciplinari, anche qui per la mancanza di una rilevazione sistematica (che si potrebbe verificare solo sulle dimensioni del contenzioso e sulle decisioni dei giudici). Le prime raccolte di giurisprudenza non forniscono risposte nette.
Permangono diverse decisioni su fattispecie simili, in particolare laddove più incerto si è rivelato il testo della norma, come ad es. nella valutazione della adeguatezza/proporzionalità del licenziamento rispetto alle mancanze del lavoratore a fronte di indicazioni spesso generiche dei contratti collettivi19.
Il bilancio di questa prima parte di legislatura conferma la tradizionale divaricazione di interventi su due versanti della regolazione del mercato del lavoro emblematizzati nella formula “flexicurity”, che orienta ufficialmente da anni le politiche dell’occupazione in Italia e in Europa.Mentre la legislazione della flessibilità, in entrata e in uscita, ha occupato il centro della scena anche se con misure (spesso) frammentarie, gli interventi sulle varie forme di sicurezza sono stati limitati e di debole impatto, segnati più da rivendicazioni settoriali che da proposte innovative.
Il bilancio è deludente nonostante le ipotesi di riforma avanzate a più riprese, in realtà fin dagli anni ’90, orientate ad avvicinare il nostro sistema ai più consolidati modelli europei di welfare. La sfasatura fra proposte e realizzazioni è evidente sia nella tormentata area degli ammortizzatori sociali sia in quello dei servizi all’impiego e delle politiche attive del lavoro e della formazione.
La l. n. 92/2012 ha introdotto innovazioni significative riguardanti l’istituzione dell’Aspi e della mini-Aspi, disponendo il superamento progressivo di istituti occupazionali come l’indennità di instabilità e le casse in deroga; nonché riconoscendo ai fondi bilaterali compiti di sostegno al reddito in settori esclusi tradizionalmente dalla CIG.
L’avvicinamento a un sistema universalistico di ammortizzatori è ancora parziale, perché la copertura dell’indennità di disoccupazione è rimasta limitata nel tempo e nell’ambito dei beneficiari oltre che per l’assenza di un istituto assistenziale come il reddito di cittadinanza. La situazione non muta nel 2013 e nel 2014, perché gli interventi di questo periodo e le relative risorse sono concentrati nel tamponare gli effetti della crisi; con aggiustamenti e prolungamenti delle varie casse integrazioni.
La difficoltà di dar seguito alle innovazioni prospettate è testimoniata dalle prassi delle casse in deroga e della mobilità e dalle resistenze a razionalizzarle. È significativo che, con molto ritardo, è stato emanato solo nell’agosto 2014, dopo molte resistenze parlamentari e regionali, il decreto contenente criteri uniformi per la gestione delle casse in deroga diretto a permetterne un utilizzo se non universalistico, almeno più controllato e ampio rispondente ai bisogni di soggetti e imprese non coperti dalle casse tradizionali.
Altrettanto significative della difficoltà di dar seguito alle riforme e controllarne gli effetti, sono gli interventi sui cd. lavoratori esodati. Questi interventi si sono succeduti nel corso degli anni, fino all’ultimo del luglio 2014, nel tentativo di correggere le conseguenze della riforma pensionistica del governo Monti, su categorie e gruppi diversi di lavoratori, variamente penalizzati.
Tali categorie si sono via via ampliate, non solo per la incertezza delle normative che dovevano definire i soggetti meritevoli di salvaguardia e per la difficoltà di individuarli, ma per le spinte, anche parlamentari, a forzare i limiti e la ratio originaria della “salvaguardia”20.
La normativa sulle pensioni, nonostante la radicalità della riforma Monti-Fornero, ma anche per la sua rigidità, si conferma un capitolo dolente del nostro welfare, segnato da interventi contraddittori che ne rinnovano periodicamente la “sofferenza” e che incrementano in modo poco controllato i costi.
La situazione è tanto più preoccupante, in quanto non si prospettano allo stato attuale iniziative adeguate per chiudere le vicende degli esodati nell’ipotesi di una revisione del sistema e dell’età pensionabile.
Il governo Renzi non ha ancora assunto una posizione definita in materia, avendo dato priorità alla delega sul mercato del lavoro. Non mancano proposte di legge parlamentari di intervento sullo assetto pensionistico;ma non è chiaro se troveranno riscontro nell’esecutivo e quando potranno farsi strada nell’affollata agenda parlamentare.
Le contraddizioni e le sfasature attuative rilevate in tema di ammortizzatori sociali, si ritrovano, per certi versi accentuate, nell’area dei servizi all’impiego e delle politiche attive. Qui i tentativi di riforma sono rimasti in larga misura allo stato di proposta, o al più di legge delega. È il caso della delega contenuta nella l. n. 92/2012, né attuata né prorogata negli anni seguenti. Ma sorti simili sono toccate in deleghe precedenti, risalenti addirittura agli anni ’90.
Il rinvio della regolazione di questa materia dipende in parte dalla sua complessità istituzionale, che incrocia competenze statali e regionali, creando difficoltà inedite in altri paesi e dalla necessità di definire la sorte delle province oggi investite dal compito di gestione dei servizi pubblici all’impiego. Si segnala, ancora una volta, la presenza di contrasti simili a quelli che hanno ostacolato precedenti tentativi di riforma dei servizi all’impiego, risalenti addirittura agli anni ’90.
In questo contesto la l. n. 99/2013, rispondendo alla emergenza dell’occupazione giovanile, si è concentrata nel prevedere strumenti attuativi del programma europeo relativo alla cd. “garanzia giovani”21.
Questo è il compito affidato in via sperimentale alla struttura dimissione istituita presso il Ministero del lavoro con il coinvolgimento di tutti gli attori, pubblici e privati, delle politiche del lavoro. Al fine di individuare linee guida comuni di azione, per sostenere l’occupazione dei giovani, oggetto del programma.
Tale struttura, dotata solo di poteri soft di coordinamento, ha in effetti elaborato un piano di azione, presentato dalla Commissione europea a fine 2013, contenete una serie di misure a favore dei giovani (nove, per la precisione). Esse sono destinate a essere implementate nelle sedi regionali, con risorse, di fonte europea e nazionale, distribuite sulla base della dimensione locale dei disoccupati under 25 (e in parte della popolazione residente). Il ritardo nell’operatività del programma (partito il 1.5.2014) ha scontato ancora una volta il complesso processo concertativo fra Ministero e regioni e le sfasature temporali nel predisporre i vari strumenti attuativi, a cominciare dalle convenzioni operative fra le varie amministrazioni competenti e il Ministero.
Le linee guida della struttura di missione, pur emanate fra non pochi contrasti, contengono principi innovativi, rispetto alla nostra tradizione, conformi alle indicazioni europee; in particolare la previsione di costi standard delle attività di servizio, forme di premialità finalizzate a compensare le varie attività in funzione dei risultati ottenuti, la contendibilità dell’accesso ai servizi all’impiego per cui essi possono essere richiesti dai giovani anche a strutture fuori dal loro territorio (come per la sanità); interventi di sussidiarietà del Ministero e delle sue Agenzie strumentali, in affiancamento alle strutture locali, in caso di ritardi o di disallineamenti applicativi; un sistema di monitoraggio sulle attività applicative.
L’avvio della “garanzia giovani” è ancora troppo recente per verificarne il funzionamento, in sé come test per un rilancio generale del sistema dei servizi all’impiego, da tempo auspicato e prefigurato nel d.d.l. delega n. 1428/2014. Si può rilevare che l’attuazione in sede regionale delle linee guida presenta non poche differenze su aspetti cruciali, non solo l’allocazione delle risorse alle varie azioni – giustificata dalle diverse esperienze pregresse –ma nella diversa distribuzione di compiti fra centri pubblici e agenzie private e nella quantità e qualità di accesso ai vari servizi da parte dei giovani e dalle relative risposte.
I dati comunicati settimanalmente dal Ministero del lavoro indicano che il numero di accessi è considerevole – al 9.10.2014, 236.969 giovani – non tanto in relazione ai potenziali utenti, che sono tra i 900.000 e 1.500.0000 a seconda della fascia di età considerata, quanto alla realtà pregresse alla stessa capacità di risposta del centri per l’impiego. Il che indica come l’attivazione del programma stia suscitando aspettative diffuse. È altresì significativo che si sia realizzato il coinvolgimento nel programma, tramite specifiche convenzioni, di un gran numero di aziende e di associazioni imprenditoriali. Tali accordi segnalano un impegno senza precedenti nel programma da parte del mondo imprenditoriale, rimasto estraneo, se non ostile, all’attività dei servizi pubblici all’impiego.
D’altra parte resta marcato il divario fra le richieste espresse dai giovani e le risposte degli uffici con le varie azioni previste (53.781 giovani presi in carico), e ancor più con le occasioni offerte (17.124 per un totale di posti pari a 24.854). Sono relativamente più frequenti le opportunità di tirocini, ma sono limitate quelle di lavoro, anche a tempo determinato e autonomo,mentre la possibilità di impegno nel servizio civile richiedono una strumentazione non ancora disponibile22.
Il passaggio dalla sperimentazione della “garanzia giovani” alla messa a punto di un sistema rinnovato di politiche attive è affidato all’istituto di un’Agenzia nazionale del lavoro, prefigurata come obiettivo già nel la l. n. 99/2013 e individuato nei tratti essenziali dal d.d.l. delega n. 1428/2014 approvata dal Senato.
A questa delega il governo Renzi affida un ridisegno compiuto delle politiche del lavoro. In effetti nel testo del Senato sono contenute linee di indirizzo sui principali contenuti: dalla semplificazione delle procedure e dei tipi negoziali, alla riforma degli ammortizzatori sociali; a quelli dei servizi per il lavoro e politiche attive. Tali direttive riprendono non pochi tratti di precedenti proposte, ma contengono innovazioni su singoli contenuti lasciati aperti o elusi in tali precedenti e correzioni su alcune scelte pregresse.
L’obiettivo della delega è non solo di riordino e di completamento, ma di riforma radicale del sistema, in conformità con le intenzioni del premier, non solo in questo ambito. Lo confermano in particolare alcune indicazioni che possono segnare veri e propri segnali di svolta.
La direttiva di semplificazione – come si diceva – è una di questi, se non si limita a un richiamo di rito a un obiettivo tanto scontato quanto poco praticato.
Applicata alla regolazione dei contratti di lavoro può segnare una presa di distanza dagli orientamenti fin qui prevalenti e nomali nel contesto internazionale che hanno infittito la regolazione di vari rapporti atipici: dalla minuta disciplina propria della l. n. 276/2003, alle presunzioni della l. n. 92/2012 intese a correggere in senso restrittivo la diffusione e l’abuso in particolare dei contratti a progetto e intermittenti, delle cd. partite IVA, etc.
Correggere questi orientamenti indicherebbe un cambio di tecnica fondamentale: dalla regolazione per dettagli e per presunzioni, alla riduzione dei tipi contrattuali, verso un numero limitato rapporti, corrispondenti a quelli effettivamente di uso più comune, non più di 4-5: oltre al contratto a tempo indeterminato e il contratto a termine (con la variante somministrazione), l’apprendistato, le collaborazioni e i piccoli lavori (simili ai mini jobs tedeschi).
In realtà sarebbe necessario un generale cambio di orientamento inteso a deflazionare la normativa specifica dei rapporti di lavoro, costruita nella vana ricerca di controllarne le diversità, per concentrare la regolazione di legge sui tratti principali dei vari rapporti, lasciando per il resto spazio alla regolazione collettiva e individuale23. Ancora più a fondo andrebbe esplorata con più convinzione di quanto fatto finora, la possibilità di identificare una serie di diritti fondamentali comuni in varie gradazioni alle diverse forme di lavoro economicamente dipendente e di lavoro autonomo. In proposito esistono proposte avanzate anche da chi scrive.
Una simile semplificazione dell’impianto regolativo dei rapporti individuali sarebbe coerente con una riconsiderazione delle regole della flessibilità in entrata e in uscita; anche queste da troppo tempo al centro di un dibattito più polemico che produttivo e largamente eccentrico rispetto ai temi prevalenti nell’Europa della crisi. Ben altra attenzione meriterebbero in particolare i vari aspetti della flessibilità interna; quella degli orari flessibili e personalizzati a menu e quella della mobilità organizzativa e professionale.
Questi sono temi critici con cui il diritto del lavoro e le relazioni industriali possono reagire rispondendo positivamente agli shock esterni della competizione e agli stimoli provenienti dall’innovazione del sistema produttivo, nonché dal mutamento degli stili di vita e della composizione della forza lavoro, fino ai problemi inediti dell’active ageing.
L’autonomia collettiva, cui è tradizionalmente riconosciuta la competenza prevalente su questi temi, fatica ad affrontarli in modo organico e innovativo, per le divisioni interne al mondo sindacale, nonché per residui di rigidità normativa, quella dell’art. 13 st. lav. e di parte della disciplina sugli orari.
La delega nel testo finale approvato dal Senato è intervenuta a modificare la disciplina legislativa delle mansioni, stabilendo che questa possa essere rivista in casi di processi di riorganizzazione, ristrutturazione o conversione aziendale, contemperando l’interesse dell’azienda all’utile impiego del personale con l’interesse del lavoratore alla tutela del posto di lavoro, della professionalità e delle condizioni di vita ed economiche, prevedendo limiti alla modifica dell’inquadramento.
La delega interviene così su una delle normative più discusse dello Statuto dei lavoratori, ritenute limitative della necessaria mobilità interna all’azienda.
L’opportunità di una revisione è stata riconosciuta anche dall’accordo interconfederale del 2009.
L’intervento della delega non consiste in un completo superamento dell’art. 13, come proposto da alcune forze politiche e sociali,ma in una revisione per i casi di modifiche degli assetti aziendali ove essa appare più urgente con il richiamo alla necessità di prevedere limiti alla modifica dell’inquadramento.
Il riferimento sembra indicare l’intenzione di agevolare la mobilità professionale, ma non il demansionamento del lavoratore e la conseguente riduzione di retribuzione. Inoltre si riconosce alla contrattazione collettiva il potere di individuare altre modifiche dell’art. 13. Si tratta di una “delega” frequente nella normativa più recente ma con indicazioni oscillanti sui livelli contrattuali delegati, il testo del d.d.l. delega n. 1428/2014 riconosce tale potere alla contrattazione collettiva, anche aziendale ovvero di secondo livello.
La delega prefigura un’altra modifica allo Statuto dei lavoratori, consistente nella revisione dei controlli a distanza tenendo conto dell’estensione tecnologica e contemperando le esigenze aziendali con la tutela della dignità e della riservatezza del lavoratore.
La necessità di tale intervento è largamente riconosciuta,ma le modalità con cui realizzare l’adeguamento della vecchia disciplina statutaria alla nuova realtà tecnologica, richiederanno approfondimenti non scontati.
Il riequilibrio e il controllo delle forme di flessibilità (esterna) del rapporto di lavoro presuppongono l’estensione e il rafforzamento delle forme di tutela delle misure di attivazione sul mercato del lavoro.
È questo l’assunto fondamentale comune alle politiche europee di flexicurity, variamente dichiarati nei vari paesi e talora adattate ai cicli economici. Viceversa entrambi gli strumenti di tutela e di attivazione sono risultati carenti nel nostro sistema, anche dopo i tentativi di riforma degli ultimi anni. Il che ha ostacolato una combinazione equilibrata fra flessibilità regolata nei rapporti di lavoro e tutele attive sul mercato del lavoro. L’equilibro delle politiche di flexicurity si è rivelato anche in paesi provvisti di consolidati sistemi di welfare universale e di politiche attive del lavoro. La debolezza dei mercati ha accresciuto la difficoltà e i tempi di ricollocazione dei lavoratori disoccupati,mettendo sotto stress gli strumenti esistenti di protezione sociale. Con queste costrizioni di contesto, oltre che con le inerzie istituzionali e politiche tradizionali, deve fare i conti anche l’attuazione del d.d.l. delega n. 1428/2014.
Un primo test riguarda la governance del sistema.
La delega affida un ruolo centrale all’Agenzia nazionale, cui viene attribuita la competenza a gestire tutte le principali funzioni di politica attiva: servizi all’impiego, orientamento, formazione, insieme con il controllo degli ammortizzatori sociali. L’unificazione dei compiti di politica attiva e passiva in un unico centro di governo, si rifà ad esperienze che hanno dato buona prova in paesi come Francia e Germania e riprende idee elaborate anche da noi, ma finora bloccate dai dissensi fra le regioni e fra queste e lo Stato. Tale scelta si basa sull’ipotesi, verificata in quei paesi, che solo l’unificazione di tutte queste funzioni in capo a una struttura centrale efficiente ed autonoma può governare in modo efficace il sistema delle tutele e responsabilizzare i fruitori dei benefici, rendendo effettiva quella condizionalità finora scritta solo sulla carta.
L’attuazione di questa parte della delega presuppone scelte ancora da precisare e tutt’altro che scontate perché incidono direttamente sulla distribuzione di poteri fra Stato e Regioni e sui rapporti con l’INPS. Basti segnalare che l’indicazione della delega di affidare all’Agenzia non solo compiti di coordinamento ma di gestione delle politiche attive sul territorio è difficilmente compatibile con le attuali competenze (concorrenti) delle regioni in materia di lavoro. Tale soluzione sarebbe più facilmente giustificabile secondo la nuova versione del Titolo V Cost. approvata in prima lettura dal Senato che nel superare in generale le competenze concorrenti affida allo stato il potere di stabilire le regole generali, non solo i principi, in materia di «tutela e sicurezza del lavoro», formula ritenuta comprensiva delle politiche del mercato del lavoro.
Nelle more dell’iter della riforma costituzionale, l’attuazione della delega su questo punto dovrà in ogni caso fare i conti con la precarietà dell’assetto istituzionale dei centri dell’impiego, tuttora non definito, e dalla collocazione del personale. Per altro verso l’effettività del riassetto prospettato per le politiche attive dipende non solo dal disegno delle competenze e delle strutture istituzionali, ma in misura decisiva dalla strumentazione organizzativa del sistema e dagli investimenti nelle risorse umane dedicate ai vari servizi.
Le debolezze del nostro paese su questi aspetti del sistema sono da tempo denunciate, anche se con diagnosi spesso indifferenziate, che disconoscono tendenze al miglioramento ed esperienze di successo24.
Resta il fatto che la necessità di approntare strumenti di politica attiva, all’altezza delle enunciazioni, continua a essere rimossa o sottovalutata anche nella delega del Governo. Questo punto come la credibilità di molte proposte, richiama la questione delle risorse, una questione tanto centrale quanto irrisolta negli interventi da molti anni. La capacità innovativa dei provvedimenti del governo si giudica non solo dall’assetto istituzionale proposto, che è per molti aspetti coraggioso, ma dalla sua effettività funzionale che implica l’adeguatezza dei mezzi organizzativi e degli investimenti specie in risorse umane.
Anche qui servono i confronti europei, non solo formali, ma estesi alle condizioni di effettività delle riforme. Le riforme tedesche Hertz, con cui il confronto è particolarmente significativo, hanno avuto successo per vari motivi legati al contesto tedesco, diverso dal nostro,ma non per questo privi di insegnamenti.
Sono state adottate tempestivamente, prima della grande crisi, quando la Germania doveva curare non marginali debolezze della propria struttura produttiva e del welfare. Inoltre le leggi Hertz sono state radicali non tanto per il disegno istituzionale. La Germania aveva da tempo un’Agenzia nazionale del lavoro con compiti di governo del mercato del lavoro, non limitate dalle competenze concorrenti dei Landern.
La novità riguarda due modifiche delle politiche del lavoro. La prima è consistita in un ridimensionamento dei livelli, della durata e delle condizioni di uso delle tutele in caso di disoccupazione. Uno strumento simile alla nostra CIG è stato utilizzato, specie nella crisi del 2009-2010, ma con limiti temporali rigorosi e controllati, ben lontani dagli utilizzi indifferenziati e assistenziali delle casse italiane. Il ridimensionamento del welfare, socialmente e politicamente difficile, come doveva sperimentare il governo Schroder, è stato accompagnato e “compensato” da un rafforzamento delle politiche attive, a cominciare dai servizi all’impiego, che sono dotati di oltre dieci volte il personale dei nostri centri pubblici.
Queste misure hanno operato congiuntamente per dare un forte stimolo all’attivazione del mercato del lavoro, ritenuto allora poco dinamico. Hanno così sostenuto la mobilità necessaria per il rilancio e la ristrutturazione dell’industria tedesca. Allo stesso fine, hanno contribuito le politiche industriali innovative, facilitate da relazioni industriali da sempre partecipative e orientate a negoziare le forme flessibili, soprattutto funzionali e utili al rafforzamento delle imprese.
Il successo della delega Renzi, e in generale delle politiche industriali e del lavoro, si misurerà su benchmark analoghi. Specifici adattamenti saranno necessari nel nostro contesto, dove la tutela della disoccupazione non è (ancora) universale e l’uso delle CIGS è senza controlli. L’intervento riformatore deve operare uno shock su entrambe questi versanti, se vuol essere in grado di attivare il nostro mercato del lavoro: uno shock normativo accompagnato da coerente strumentazione.
Il test principale anche del d.d.l. delega n. 1428/2014 è di spostare l’asse dalle politiche passive a quelle attive. E poiché non sono prefigurabili a breve risorse aggiuntive, il necessario sostegno finanziario alla delega presuppone che vengano spostate le risorse dagli interventi passivi, su cui si è concentrata la spesa pubblica di questi anni, con le distorsioni dell’uso anomalo della CIG, alle azioni positive necessarie a rilanciare l’occupazione: dai servizi all’impiego, appunto, alla formazione di base continua, specie finalizzate ai nuovi lavori alla riqualificazione dei disoccupati, alla promozione della mobilità.
E tali azioni positive sono necessarie non solo nel settore privato ma anche nel pubblico impiego dove c’è grande bisogno di migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e quindi la professionalità e l’attivazione dei dipendenti, a cominciare dalla dirigenza. Il tema non è trattato nella delega sul mercato del lavoro,ma ha un inizio di considerazione nel decreto sulla Pubblica Amministrazione di recente approvato.
Una norma della delega del tutto innovativa, prevede l’introduzione, eventualmente in via sperimentale, di un salario minimo legale, istituto presente in quasi tutti i paesi europei e di recente introdotto anche in Germania. Il tema non può più essere eluso, perché la crisi ha fatto crescere anche in Italia il numero di lavoratori poveri (oltre 2.600.000 secondo le stime) che i contratti collettivi non riescono più a proteggere. Modalità e livelli del salario minimo vanno discussi con le parti sociali, come si fa negli altri paesi.Ma di fronte a milioni di lavoratori poveri anche i sindacati dovrebbero riconsiderare la loro tradizionale opposizione a un intervento legislativo sui minimi salariali.
Si tratta di uno strumento importante per contrastare la povertà e di un contributo utile a sostenere la domanda, che è oggi particolarmente urgente25.
Infine, va notato che il disegno di legge delega, mentre affronta con forti ambizioni di riordino e di innovazione i temi critici del diritto del lavoro, evita di intervenire sui nodi delle relazioni industriali, non solo sulla regolazione della rappresentatività sindacale e della contrattazione collettiva, ma anche sulla promozione di forme partecipative dei lavoratori nell’impresa, prevista nella delega della l. n. 92/2012, rimasta inattuata. Eppure le prime indicazioni di Renzi, via twitter, avevano aperto non solo all’azionariato dei dipendenti ma su ipotesi forti di partecipazione quali la presenza di rappresentanti dei lavoratori nel CdA, in particolare nelle aziende pubbliche coinvolte in processi di totale o parziale privatizzazione. Non è dato sapere se si tratti di rinvio o di abbandono di questi temi.
Il governo Renzi – ma già i precedenti governi “tecnici” – ha abbandonato le tradizionali pratiche concertative, anche se i contatti con le parti sociali non sono cessati e da ultimo hanno segnato un episodio di incontro formale a palazzo Chigi. La presa di distanza dalla concertazione del passato non comporta necessariamente un disinteresse rispetto al funzionamento delle relazioni industriali ai vari livelli e della partecipazione. Gli interventi di riforma di un sistema come il nostro ove la regolazione del lavoro si è sempre sviluppata con una interazione fra legge e contrattazione collettiva, a livello non solo di normativa generale,ma sempre più per gli aspetti decentrati, non possono prescindere da interventi nell’assetto delle relazioni industriali, che sono funzionali al generale disegno di riforma e orientati a promuovere orientamenti partecipativi utili allo stesso disegno. Su questi temi rinvio a tesi esposte altrove da chi scrive.
Si noti che le capacità di autoriforma del sistema da parte degli interlocutori sociali,manifestate, sia pure con grande ritardo, negli accordi interconfederali del 2014, sono sicuramente significative. Ma anche queste intese sono attese alla prova, non scontata, di una implementazione coerente e capace di influire sull’intero sistema. Tant’è che la convinzione che accordi di autoriforma non siano sufficienti – come non lo sono stati finora, ma richiedono un qualche sostegno legislativo – si sta diffondendo anche fra i più convinti sostenitori dell’autonomia collettiva26.
Gli obiettivi e il senso stesso della delega non possono essere considerati senza tener conto delle vicende normative e politiche di questi anni. Mi sembra di poter dire che esse sono caratteristiche di un lungo e incerto periodo di transizione.
Transizione non perchè siano chiari i termini del percorso, né tanto meno il punto di arrivo, ma perché i principali tratti del sistema di residui normativi e di prassi proprie del passato e fortemente “incrostati” nel presente contengono innovazioni parziali intenzionalmente tese a superare tali residui.
Il percorso è caratterizzato da: moltitudini di progetti incompiuti; riforme parziali e prive di seguito (per ritardi nella normativa secondaria o per debolezze nella strumentazione applicativa); interventi sovrapposti e modificati a ogni cambio di governo o in corso di applicazione; mancanza di verifiche circa le implicazioni effettive delle riforme; incoerenze nella configurazione delle normative – oscurata da mediazioni mal riuscite – o contraddizioni fra segmenti diversi di normativa.
Simili esempi – in parte già menzionati – costellano soprattutto i temi critici quali: la flessibilità in entrata e in uscita; la configurazione dei tipi contrattuali; la geografia degli ammortizzatori sociali; i reiterati tentativi di promozione dell’occupazione concentrati su congerie di incentivi economici (in sé di dubbia efficacia e destinati a spiazzarsi reciprocamente); gli altalenanti rapporti fra legge e contrattazione collettiva; l’agnosticismo circa il sostegno alle regole delle relazioni industriali (se non un’aperta presa di distanza dalle parti sociali).
Non è ancora affrontata in modo coerente la sfida sollevata dalle innovazioni tecnologiche e della globalizzazione, enunciate da Giugni oltre trenta anni fa, che impone di definire un nuovo assetto del diritto del lavoro capace di evitare il rischio che il tradizionale garantismo a senso unico porti all’irrazionalità economica, senza cadere nell’irrazionalità e nell’ingiustizia di mercati non regolati.
La ricerca di un nuovo equilibrio fra flessibilità e sicurezze è stata concentrata sui rapporti individuali e sulle loro forme, senza avvertire che lo statuto protettivo del lavoro non poteva più circoscriversi, nell’ambito del contratto di lavoro subordinato, con norme rigide antielusive. Il rapporto di subordinazione non esauriva più lo stato di lavoratore, né poteva garantire stabilità e protezione. Nella vana ricerca di un equilibrio così costretto si sono consumati lunghi anni di polemiche ricostruttive anche ad opera degli operatori giuridici. Questi si sono divisi fra il disorientamento e il pessimismo da perdita della sicurezza dell’inderogabilità normativa.
Si è sviluppato un frenetico attivismo legislativo, alimentato da incertezze politiche e divisioni sociali.
Per altro verso, le vicende di questa ricerca sono state accompagnate dall’illusione – diffusa (anche) nel nostro mondo giuridico – di poter controllare le dinamiche sociali con normative casistiche, oppure, dalla scelta operata spesso dagli stessi protagonisti, di attribuire deleghe in bianco a una contrattazione collettiva sempre più fortemente decentrata27.
Un assetto del diritto del lavoro in grado di fronteggiare le sfide dell’innovazione e della globalizzazione non può che ricercarsi anche al di fuori del contratto di lavoro subordinato, al fine di configurare un nuovo equilibrio fra le regole protettive nel rapporto e tutele/sostegni sul mercato del lavoro: la strada da tempo indicata dell’Europa e sperimentata con vari gradi di successo. Anche le migliori pratiche europee di flexicurity sono state messe a dura prova dalla crisi e hanno dovuto, ancora una volta, ridefinire le regole del rapporto con le istituzioni del welfare sul mercato del lavoro. La prova si presenta particolarmente difficile in Italia, perché il nostro sistema di tutele è poco equilibrato e debole proprio negli istituti essenziali del welfare e delle politiche attive.
La frammentazione e la scarsa coerenza degli interventi degli ultimi anni ha ridotto l’efficacia anche di provvedimenti in sé utili all’equilibrio del sistema.
La delega dell’attuale governo si propone di riorientare questa ricerca con soluzioni innovative.
L’esito del test si misurerà non solo sulla coerenza del disegno, ma sulla consequenzialità della implementazione, a cominciare dai decreti legislativi, che dovranno specificare e dare corpo alla delega.
Orientamenti positivi possono venire dalle esperienze di paesi vicini, non solo nel semestre della nostra presidenza e dalle indicazioni ufficiali dell’Unione, che peraltro sono di fatto contraddette dalle politiche economiche restrittive tuttora prevalenti in Europa. Tali esperienze segnalano la necessità di ripensare le linee guida della flexicurity per verificarne la tenuta di fronte alle mutate condizioni del contesto europeo e mondiale.
La ricerca si presenta impegnativa per entrambi gli aspetti di queste linee guida – cioè per rivedere il nuovo assetto delle tutele sia nei rapporti di lavoro sia nei difficili mercati del lavoro, sia le regole di tutela sia le condizioni del welfare e le politiche del lavoro – tutte costruite per operare all’interno di mercati nazionali stabili, che devono modificare i propri orientamenti per tener conto dei mercati nazionali e sovranazionali.
L’impatto continuo delle innovazioni tecnologiche e della competizione internazionale configura anche i mercati del lavoro come “mercati transnazionali”.
Una gestione positiva dei flussi di manodopera e delle ricorrenti transizioni richiama modifiche essenziali nelle scelte legislative e contrattuali. Postula la valorizzazione delle flessibilità funzionale, insieme con nuovi strumenti più che di quella numerica, la ricerca di percorsi di mobilità gestita, la promozione della polivalenza professionale, insieme con nuovi strumenti per favorire la stabilità dei percorsi professionali e per difendere la occupazione a fronte dei ricorrenti processi di ristrutturazione produttiva.
La regolazione di questi processi con la ricerca di soluzioni alternative e con misure di outplacement, è decisiva più del regime di tutela dei licenziamenti.
I sistemi di ammortizzatori sociali e le politiche attive non devono solo dare risposte a esigenze di protezione a bisogni predefiniti e a criticità economiche eccezionali, ma sono chiamati a fronteggiare crisi e ristrutturazioni ricorrenti e a sostenere percorsi di lavoro diversificati e spesso discontinui.
Le risposte dovranno tener conto non solo dei vari contesti produttivi, ma dei diversi cicli di vita delle persone per controllare i rischi conseguenti di discontinuità non solo del reddito ma dei percorsi professionali e personali. Come si è detto, la loro funzione è più complessa della previsione di tutele e di assistenza economica, configurabili in tempi e con contenuti predefiniti.
L’obiettivo generale di un nuovo assetto del diritto del lavoro va diretto non solo o non tanto a proteggere l’assetto dei singoli rapporti di lavoro, quanto a considerare i bisogni delle persone che lavorano nelle diverse situazioni giuridiche. Come si è auspicato da autorevoli esperti, deve non solo risarcire i danni provenienti dalla crisi e dalla mancanza di lavoro ma promuovere le capacità delle persone di orientarsi nelle transizioni del lavoro (e della vita), e costruire “ponti sociali” fra le persone e fra le generazioni.
1 V. i vari contributi nel Il libro dell’anno del diritto 2014, Roma, 2014, 335 ss.
2 Isfol, Monitoraggio 2012 e 2013, e il commento di Varesi, P.A., Osservatorio del lavoro, in Arel, 21.5.2013.
3 Cfr. il monitoraggio Isfol cit., e il Rapporto sul mercato del lavoro 2013-2014, a cura delCNEL, presentato il 30.9.2014, 232 ss.
4 Su questi istituti gli interventi della l. n. 99/2013 sono di dettaglio e non univoci;mentre confermano l’intento limitativo del lavoro intermittente, introducono un limitato allargamento del contratto a progetto, prevedendo che esso è escluso per i lavori che siano insieme esecutivi e ripetitivi, sostituendo con la lettera congiuntiva “e” la precedente disgiunzione “o”.
5 V. le considerazioni di chi scrive in Il libro dell’anno del diritto 2013, Roma, 2013, 324.
6 Così Pandolfo, A.-Passalacqua, P., Il nuovo contratto di lavoro a termine, Torino, 2014, 12 ss. e Brollo,M., La nuova flessibilità “semplificata” del lavoro a termine, in Argomenti dir. lav., 3, 2014, 579 ss.
7 Ghera, E., Il contratto di lavoro oggi. Flessibilità e crisi economica, in Giorn. dir. lav. rela. ind., 2013, 692 ss.
8 La legge conferma che il contratto a tempo indeterminato è la forma “comune” di rapporto di lavoro, di conseguenza il contratto a termine non è la forma comune. Così Pandolfo, A.-Passalacqua, P., Il nuovo contratto di lavoro a termine, cit., 10-11.
9 Imberti, L., A proposito dell’art. 8 della legge 148/2011: le deroghe si fanno ma non si dicono, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2013, 255 ss.
10 Pandolfo, A.-Passalacqua, P., Il nuovo contratto di lavoro a termine, cit., cap. 2-3; Brollo, M., La nuova flessibilità, cit., 570 ss.
11 Cfr. Brollo, M., La nuova flessibilità, cit., 574 ss.
12 Cfr. per un primo commento Pandolfo, A.- Passalacqua, P., Il nuovo contratto di lavoro a termine, cit.
13 Brollo, M., La nuova flessibilità, cit., 581.
14 Cfr. il Rapporto sul mercato del lavoro del CNEL, cit., p. 62 ss.
15 In realtà l’esperienza, anche comparata, segnala i rischi di un utilizzo indifferenziato degli incentivi; e la necessità in ogni caso di accompagnare gli incentivi con strumenti di politica attiva finalizzati.
16 In particolare gli art. 8 e 8 bis d.l. 12.9.2013, n. 104 che prevedono percorsi di orientamento per gli studenti e misure per la formazione in azienda degli studenti della scuola anche secondaria superiore.
17 Cfr. v. in questa area del volume 2.3.1 Il ridisegno delle tipologie contrattuali nel Jobs Act; Tiraboschi, M., Apprendistato: una semplificazione di facciata, in Il Jobs Act: il cantiere aperto delle riforme del lavoro,Tiraboschi,M., a cura di, Adapt e- Book, n. 23, 2014; Falasca, G., Apprendistato, un contratto in cerca di autore, in Guida lav., 30.5.2014, n.22, XXII.
18 Il che non significa che manchino controversie giudiziarie in tema di licenziamento per giustificativo motivo oggettivo. Cfr. Ortis, S., Il licenziamento per giustificato motivo oggettivo e manifesta insussistenza del fatto, in Riv. it. dir. lav., 2014, 585 ss. Materia di discussione è anche il rapporto fra la l. n. 92/2012 e la disciplina dei licenziamenti collettivi: cfr. Sartori, A., Prospettive sistematiche per i licenziamenti collettivi dopo la legge n. 92/2012, in Riv. it. dir. lav., 2012, 4, 467 ss.
19 Cfr. il commento di Amoroso, G., Licenziamenti individuali: primi orientamenti, in Il libro dell’anno del diritto 2014, Roma, 2014, 35.
20 Cfr. gli scritti di Cinelli, M.-Garofalo, D.-Tucci, G., Esodati, salvaguardati, esclusi nella riforma pensionistica Monti-Fornero, in Giorn. dirl lav. ind., 2013, 379 ss.
21 Cfr. Varesi, P.A., I livelli essenziali concernenti i servizi per l’impiego e la sfida della Garanzia Giovani, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2014, 185 ss., spec. 190 ss.
22 Cfr. un’analisi di questa prima esperienza nel Rapporto sul mercato del lavoro Cnel, cit., 198 ss.
23 Cfr. in generale Treu, T., Trasformazioni del lavoro e indicazioni di policy, in Italiani europei, 2009, 257 ss.
24 Cfr. l’ analisi comparata sulle organizzazioni e sulle performance dei servizi dell’impiego nei principali paesi europei presentata nel Rapporto sul mercato del lavoro del Cnel, cit., 198 ss.
25 Sul tema v. in questa area del volume, 2.3.2 Salario minimo e la ricerca di Lucifora, A.,Working poor: un’analisi sui lavoratori a bassa remunerazione dopo la crisi, nel Rapporto presentato al Cnel, 1.7.2014.
26 Cfr. da ultimo Zoppoli, L., Una nuova costituzione per il sistema sindacale italiano?, Riflessioni introduttive, in Una nuova costituzione per il sistema di relazioni industriali, Zoppoli, L.- Zoppoli, A.-Delfino,M., a cura di, Napoli, 2014,11 ss.; e molti contributi in questo volume, in particolare quelli di Rusciano,M., 453 ss.; Treu, T., 521 ss.; nonché una proposta di legge organica in materia, 539 ss.
27 Ghera, E., Il contratto di lavoro oggi, cit.
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