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Timestamp: 2016-10-23 12:05:43+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 34', 'art. 33', 'art. 47', 'art. 53', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 96', 'art. 37', 'art. 48', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 77', 'art. 14', 'art. 47', 'art. 52', 'art. 18', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 19', 'art. 10', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 68', 'art. 82', 'art. 102', 'art. 153', 'art. 159', 'art. 153', 'art. 18', 'art. 15']

132 II 40133. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel contre �poux X. et Tribunal administratif du canton de Neuch�tel (recours de droit administratif) 1A.310/2005 du 17 juillet 2006
R�gime de compensation des avantages majeurs r�sultant de mesures d'am�nagement du territoire; art. 5 al. 1 LAT. L'avantage majeur doit �tre de nature �conomique. Il doit s'appr�cier selon l'ensemble des circonstances (consid. 2.1). Examen, au regard des donn�es particuli�res du cas d'esp�ce, de l'avantage r�sultant de l'affectation en zone d'habitation d'une parcelle pr�c�demment sise en zone d'utilisation diff�r�e (consid. 2.2-2.4). Faits � partir de page 401
Le 21 mai 1999, les �poux X. ont acquis, � Cortaillod, un bien-fonds de 2'125 m2, dont 155 sont occup�s par une construction (habitation et garage). La vente a �t� conclue au prix de 200 francs le m2.
Selon le plan d'am�nagement de la commune de Cortaillod du 26 septembre 1975, cette parcelle �tait affect�e � la zone BGE 132 II 401 S. 402d'utilisation diff�r�e. Un nouveau plan d'am�nagement et un nouveau r�glement ont �t� adopt�s par le Conseil g�n�ral le 29 septembre 1995. Suite � leur sanction par le Conseil d'Etat le 27 octobre 1999 et � leur publication dans la Feuille officielle le 10 novembre 1999, la parcelle a �t� class�e en zone d'habitation � faible densit� 2.
Par d�cision du 10 novembre 2004, le d�partement cantonal a fix�, sur la base du rapport de l'architecte qu'il avait mandat�, � 40'268 fr. 60 la contribution due par les �poux X. � la suite du changement d'affectation de leur parcelle. Les valeurs de r�f�rence retenues par l'expert pour le terrain avant et apr�s le changement d'affectation, �taient respectivement de 3 francs le m2 (prix moyen du terrain agricole) et de 200 francs le m2. Les �poux X. ont recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif cantonal. Ce dernier l'a annul�e, consid�rant que, quand bien m�me le changement d'affectation procurait un avantage aux �poux X., cela n'�tait pas suffisant pour constituer un avantage majeur au sens de l'art. 34 al. 1 LCAT. La mise en valeur du terrain d�pendait en effet encore de l'adoption d'un plan de quartier et de l'accord d'un ou de plusieurs voisins, voire d'une r�union parcellaire par le biais d'une vente, ou d'un remembrement.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire � cette juridiction pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
2. Le Conseil d'Etat affirme que l'affectation en zone d'habitation � faible densit� 2 constitue un avantage majeur. Il conteste que le potentiel constructible de la parcelle ne puisse �tre r�alis� que moyennant un accord entre voisins ou une r�union parcellaire. Un regroupement des constructions dans le cadre d'un plan de quartier serait suffisant. Le Tribunal administratif n'aurait en outre pas examin� la possibilit� pour la commune d'�laborer elle-m�me le plan de quartier. La r�f�rence � la jurisprudence applicable en mati�re d'expropriation mat�rielle ne serait pas appropri�e; il y aurait lieu de tenir compte de la situation concr�te, en fonction du droit cantonal.
2.1 Selon l'art. 33 de la loi cantonale du 2 octobre 1991 sur l'am�nagement du territoire (LCAT; RSN 701.0), les avantages et les BGE 132 II 401 S. 403inconv�nients r�sultant de mesures d'am�nagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds cons�cutive � son affectation � la zone d'urbanisation (art. 47) ou � une zone sp�cifique (art. 53) est r�put�e avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). Celle-ci est la diff�rence pr�sum�e entre la valeur d'un bien-fonds avant et apr�s la mesure d'am�nagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant � 20 % de celle-ci est due � l'Etat par le propri�taire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT). Le d�partement arr�te le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment o� la mesure d'am�nagement entre en vigueur (art. 36 LCAT), c'est-�-dire au moment de la publication de la sanction du plan par le Conseil d'Etat (art. 96a LCAT). Selon l'art. 37 LCAT, apr�s consultation de la commune, le d�partement fixe le d�lai de perception en tenant compte des besoins en terrains � b�tir et de la possibilit� d'utiliser le bien-fonds (al. 1); la perception peut �tre diff�r�e ou �chelonn�e � la demande d'un propri�taire qui justifie de circonstances particuli�res (al. 2); elle intervient cependant au plus tard lors de l'ali�nation du bien-fonds (al. 3 ); l'art. 48 al. 4 est r�serv� (al. 4). Aux termes de cette derni�re disposition, la perception de la plus-value est diff�r�e aussi longtemps que dure l'assimilation � la zone agricole ou viticole.
La pr�somption de l'art. 34 al. 1 LCAT est r�fragable (arr�t du 24 f�vrier 2003 publi� in Recueil de jurisprudence neuch�teloise [RJN] 2003 p. 360 et les arr�ts cit�s). La jurisprudence cantonale a �galement pos� que le caract�re majeur de l'avantage procur� par la mesure d'am�nagement doit �tre appr�ci� au regard de la variation r�elle et concr�te de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est d�terminante la possibilit� effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une mani�re conforme � la zone dont elle fait d�sormais partie (ibid.). Il faut tenir compte, �quitablement, dans le cas concret, des avantages et inconv�nients majeurs tels qu'ils r�sultent de l'ensemble des circonstances propres � la mesure d'am�nagement consid�r�e (arr�t du 17 f�vrier 1994 publi� in RJN 1994 p. 167). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interpr�t� l'art. 34 al. 2 LCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit �tre prise en consid�ration. Il s'agirait donc de proc�der � l'estimation du terrain en deux �tapes, avant et apr�s la mesure d'am�nagement, en ne s'appuyant que sur des crit�res objectifs. Dans les cas o� il y aurait vente, les estimations ne pourraient pas BGE 132 II 401 S. 404uniquement se baser sur les prix effectivement pay�s, ni sur la valeur cadastrale (FRANCESCO PARRINO, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuch�tel, in M�moire ASPAN n� 57, Berne 1992, p. 39 ss, 46; arr�t du 24 f�vrier 2003 publi� in RJN 2003 p. 360).
La r�glementation cantonale a �t� mise en place suite � l'entr�e en vigueur, le 1er janvier 1980, de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), dont l'art. 5 al. 1 pr�voit que le droit cantonal doit �tablir un r�gime de compensation permettant de tenir compte �quitablement des avantages et des inconv�nients majeurs qui r�sultent des mesures d'am�nagement. La notion d'avantage majeur est une notion de droit f�d�ral. Il s'agit toutefois d'une notion juridique ind�termin�e, de sorte qu'il faut laisser � la juridiction cantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment ENRICO RIVA, Commentaire LAT, n. 84 ad art. 5 LAT). Le caract�re majeur de l'avantage implique que les diff�rences de valeur peu importantes ou insignifiantes ne doivent pas �tre prises en consid�ration (DFJP/ OFAT, Etude relative � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, Berne 1981, n. 6 ad art. 5 LAT, p. 117). La plus-value doit donc avoir un certain poids par rapport � la valeur normale du bien-fonds (Message du Conseil f�d�ral concernant la LAT, FF 1972 I 1441, p. 1510). L'adverbe "�quitablement", qui figure � l'art. 5 al. 1 LAT, montre en outre que le pr�l�vement doit s'effectuer par rapport � l'ensemble de la situation (FF 1972 I 1441, p. 1511). L'avantage majeur doit �tre �conomique (DFJP/OFAT, Recommandations concernant le r�gime de la compensation des avantages r�sultant de mesures d'am�nagement selon l'art. 5, premier alin�a, de la LAT, novembre 1986, p. 8 [ci-apr�s: les Recommandations]; BLAISE KNAPP, La compensation selon l'art. 5 LAT, in Habitation, mars 1982, n. 3 p. 13 ss, 17). En effet, le seul crit�re possible pour d�terminer l'avantage majeur est celui de l'avantage p�cuniaire que la mesure cr�e (BLAISE KNAPP, op. cit., p. 17). S'agissant du calcul de la plus-value, les Recommandations pr�voient qu'il y a lieu de se fonder sur les valeurs v�nales et non pas sur des valeurs officielles ou comptables. Il faut en particulier que la valeur de comparaison inf�rieure soit la valeur v�nale au moment de la derni�re r�alisation d�terminante pour la contribution sur les avantages (p. 40; cf. �galement ENRICO RIVA, op. cit., n. 43 ad art. 5 LAT).
2.2 2.2.1 En l'esp�ce, avant l'entr�e en vigueur du nouveau plan d'am�nagement en 1999, la parcelle �tait class�e en zone d'utilisation BGE 132 II 401 S. 405diff�r�e. L'art. 77 du r�glement d'urbanisme sanctionn� par le Conseil d'Etat le 26 septembre 1975 n'en donnait qu'une d�finition sommaire. Il se contentait d'indiquer qu'il s'agissait de terrains qui n'�taient pas attribu�s � une destination pr�cise et qui n'�taient pas r�glement�s. Le conseil communal se r�servait de proposer un statut d�finitif � chacun des secteurs r�serv�s, quand il le jugerait opportun, au fur et � mesure que les n�cessit�s pourraient �tre pr�cis�es. Le conseil communal devait proposer les r�gles de construction � appliquer. Le nouveau r�glement d'am�nagement est cependant plus explicite: "la zone d'utilisation diff�r�e est destin�e � l'extension future de la localit�, si les int�r�ts de la commune justifient d'ouvrir ces terrains � la construction, pour l'habitation, l'activit� �conomique ou l'utilit� publique" (art. 14.2). La zone d'utilisation diff�r�e ne fait pas partie de la zone d'urbanisation (art. 47 LCAT) et ne peut �tre ouverte � la construction qu'� la suite d'une modification du plan d'am�nagement (art. 52 LCAT). Avant toute autorisation de construire, l'accomplissement d'une proc�dure compl�te de planification est donc exig�.
L'art. 18 al. 2 LAT permet aux cantons de r�glementer de telles zones, que l'on nomme �galement zones de r�serve (PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Am�nagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 386, p. 174). Ces derni�res ne sont pas consid�r�es comme constructibles (ATF 123 I 175 consid. 3b/aa p. 183 et les arr�ts cit�s). Elles ne peuvent pas �tre �tablies au pr�judice des zones � b�tir, agricoles ou � prot�ger. Les terrains qui font partie de la zone � b�tir, � savoir les terrains largement construits (art. 15 let. a LAT) et qui seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et qui seront �quip�s dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT) ne doivent en effet pas �tre attribu�s � une zone de r�serve (ATF 123 I 175 consid. 3e/aa p. 188; ATF 116 Ia 328 consid. 3b p. 330 s.; ATF 115 Ia 333 consid. 4 p. 338; ATF 113 Ia 133 consid. 4e p. 461; ATF 112 Ia 155 consid. 2c et d p. 158 s.). Dans le cas particulier, il n'appara�t cependant pas que l'affectation de la parcelle en cause � la zone d'utilisation diff�r�e ait �t� contraire au droit f�d�ral.
2.2.2 Par l'adoption du nouveau plan d'am�nagement, la parcelle a �t� class�e en zone d'habitation � faible densit� 2, qui fait partie de la zone d'urbanisation (art. 5.6.2 du r�glement d'am�nagement de la commune de Cortaillod [ci-apr�s: RA]). Cette zone se caract�rise par une pr�dominance de l'habitat group� (art. 10.6.1 al. 2 RA), BGE 132 II 401 S. 406mais elle est aussi destin�e � l'habitat individuel et aux maisons-terrasses (art. 10.6.3 RA). Afin d'�conomiser le sol � b�tir, une certaine densification de l'urbanisation doit y �tre recherch�e, tout en pr�servant la qualit� de l'habitation (art. 10.6.2 RA). La parcelle fait �galement partie d'un p�rim�tre de plan de quartier (art. 19.1 RA), dont la r�glementation, tout comme celle de la zone d'habitation � faible densit� 2 (art. 10.6.2 al. 4 RA), subordonne toute construction � l'�tablissement d'un plan de quartier (art. 19.7 RA). Selon l'art. 19.4 RA, le taux d'occupation du sol et la densit� doivent �tre calcul�s pour l'ensemble du plan de quartier, selon les r�gles applicables au regroupement des constructions (art. 68 LCAT). Le plan de quartier peut �tre �labor� par la commune ou par un ou plusieurs propri�taires, pour des terrains d'une surface de 3'000 m2 au moins (art. 82 al. 1 LCAT). Il ne s'agit pas d'une proc�dure compl�te de planification: le plan de quartier est soumis � l'enqu�te publique, puis doit �tre adopt� par le conseil communal. Le conseil g�n�ral n'a pas � se prononcer et il n'est pas pr�vu de proc�dure cantonale de sanction (art. 102 ss LCAT).
2.3 Le Tribunal administratif a consid�r� que les intim�s avaient b�n�fici� d'un avantage, car la nouvelle affectation de la parcelle permettait de construire selon une proc�dure moins restrictive que pr�c�demment. Cet avantage ne pouvait cependant pas �tre consid�r� comme majeur, les possibilit�s de construire demeurant tr�s al�atoires. Le Tribunal administratif est toutefois parti de la pr�misse que les intim�s avaient profit� d'un avantage, sans analyser l'ensemble des circonstances (cf. consid. 2.1). Perdant en particulier de vue que l'avantage doit �tre de nature �conomique, il a omis d'examiner si la valeur du terrain avait en l'esp�ce r�ellement subi une modification du fait de l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement.
2.4 A titre pr�alable, il convient d'observer que le terrain en cause �tait situ� en zone d'utilisation diff�r�e et non en zone agricole. Quand bien m�me la zone d'utilisation diff�r�e doit �tre qualifi�e de zone inconstructible, elle est n�anmoins destin�e t�t ou tard � la construction (cf. consid. 2.2.1), de sorte que le prix d'un terrain sis dans une telle zone ne correspond pas n�cessairement � celui d'un terrain en zone agricole. En effet, le classement en zone d'utilisation diff�r�e peut, selon les cas, avoir un effet sur le prix du terrain, parfois plus �lev� que dans une zone inconstructible "ordinaire" (arr�t du Tribunal f�d�ral 1P.329/1997 du 2 d�cembre 1997). C'est pr�cis�ment le cas en l'esp�ce. Le bien-fonds en cause jouxtait la BGE 132 II 401 S. 407zone d'urbanisation. Il �tait lui-m�me d�j� partiellement construit, de m�me que deux des parcelles avoisinantes. Au surplus, la configuration du plan d'am�nagement de la commune de Cortaillod donnait raisonnablement � penser que la zone d'urbanisation s'�tendrait en premier lieu dans ce secteur. Les perspectives d'urbanisation �taient donc �lev�es. Avec l'�coulement du temps, l'affectation en zone constructible devenait d'ailleurs de plus en plus certaine, accroissant par l� m�me graduellement la valeur de la parcelle.
Cette forte probabilit� d'urbanisation s'est du reste concr�tis�e par l'approbation d'un nouveau plan d'am�nagement et de son r�glement le 20 septembre 1995 par le Conseiller d'Etat en charge du D�partement de la Gestion et du Territoire, et par leur adoption le 29 septembre 1995 par le Conseil d'Etat. Le plan et le r�glement ont ensuite �t� mis � l'enqu�te publique du 1er au 22 novembre 1995. Selon les informations qui ressortent du dossier et qui n'ont pas �t� contredites, le classement en zone d'habitation � faible densit� 2 du quartier de Mont-Piti�, dans lequel se trouve la parcelle des intim�s, n'a fait l'objet d'aucune opposition. D�s le 22 novembre 1995, il existait donc une quasi-certitude que la parcelle des intim�s serait affect�e � la zone de construction. N'�taient plus que requises l'approbation et la sanction du plan par le Conseil d'Etat, dont il est rappel� que le pr�avis avait �t� favorable.
Les intim�s ont acquis leur parcelle le 21 mai 1999, soit seulement cinq mois avant l'entr�e en vigueur formelle de la mesure d'am�nagement, qui est elle-m�me intervenue plus de quatre ans apr�s la fin de la proc�dure communale. Pendant toute cette p�riode, la valeur de la parcelle n'a cess� de cro�tre. Un prix de 200 francs le m2 a �t� pay�, soit le prix pour un terrain constructible (cf. �tat de fait). Il ne pouvait en effet en aller autrement, puisque la proc�dure d'urbanisation �tait sur le point d'aboutir et que la nouvelle mesure d'am�nagement confinait � la certitude. Ainsi, quand bien m�me le plan et le r�glement n'avaient pas encore d�finitivement �t� approuv�s et sanctionn�s par le Conseil d'Etat, il n'en demeurait pas moins que la valeur objective du terrain �tait tr�s proche de celle d'un terrain en zone constructible. Il n'existe, dans ces circonstances, aucune raison de s'�carter de la valeur v�nale pour la d�termination de la plus-value. Lors de l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement, les intim�s n'ont donc pas vu leur situation se modifier de fa�on importante. Ils n'ont b�n�fici� d'aucun avantage �conomique, puisqu'ils avaient, cinq mois plus t�t, pay� le prix d'un terrain BGE 132 II 401 S. 408constructible. Le pr�l�vement d'une contribution de plus-value aupr�s des intim�s est d�s lors injustifi� et contraire au principe de l'�quit� qui sous-tend le syst�me de compensation des avantages (Message du Conseil f�d�ral concernant la LAT, FF 1978 I 1007, p. 1018).
2.5 L'issue du litige rend inutile l'examen des possibilit�s effectives de construire la parcelle. Le recours de droit administratif doit donc �tre rejet� au sens des consid�rants qui pr�c�dent. L'int�r�t p�cuniaire du canton �tant en cause dans la pr�sente proc�dure, il doit �tre astreint � payer un �molument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2 OJ). Les intim�s ont droit � des d�pens, � la charge de l'Etat de Neuch�tel (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
113 IA 133 suite... ,
art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2 OJ,
art. 18 al. 2 LAT suite... ,
art. 15 let. b LAT