Source: http://www.edilone.it/normativa/ministero-dellinterno-comunicato-linee-guida-per-i-controlli-antimafia-indicate-dal-comitato-di-coordinamento-per-lalta-sorveglianza-delle-grandi-opere-ai-sensi-dellarticolo-16-comma-4-de/
Timestamp: 2017-11-21 23:22:55+00:00
Document Index: 91797983

Matched Legal Cases: ['art. 1117', 'art.  3', 'art. 3', 'art.7', 'art.10', 'art.10', 'art.10']

MINISTERO DELL'INTERNO - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 | Edilone.it
MINISTERO DELL’INTERNO – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009
MINISTERO DELL'INTERNO - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile, con estensione delle prescrizioni gia' indicate nelle linee guida dell'8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010 anche ai soggetti privati a cui sono riconosciuti contributi di cui alle OO.PP.CC.MM. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9 luglio 2009 n. 3790 e del 15 agosto 2009 n. 3803. (10A15677) (GU n. 305 del 31-12-2010 )
Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi  Opere,  ai  sensi
urgenti di protezione civile, con estensione delle prescrizioni  gia’
indicate nelle linee guida dell’8 luglio 2009 e del  12  agosto  2010
anche ai soggetti privati a cui sono riconosciuti contributi  di  cui
alle OO.PP.CC.MM. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9  luglio  2009  n.
3790 e del 15 agosto 2009 n. 3803. (10A15677)
1. Come e’ noto, le linee guida  del  12  agosto  2010,  adottate  da
questo Comitato, relative alla fase della “ricostruzione pesante”  in
Abruzzo, contengono gia’  alcuni  cenni  al  problema  dei  controlli
antimafia  concernenti  gli  interventi  di   riabilitazione   o   di
ricostruzione di edifici privati. Tuttavia, in quel documento  se  ne
parla in un’ottica del tutto  particolare,  sottolineando  come  tali
interventi, nel  caso  previsto,  ad  esempio,  dall’articolo  7  del
decreto n. 3 del 9 marzo 2010, adottato dal Presidente della  Regione
Abruzzo, Commissario delegato per la ricostruzione, risultino  talora
interessati  da  specifiche  modalita’  attuative   che   contemplano
l’individuazione, con procedura ad evidenza  pubblica,  di  un  unico
soggetto attuatore, tramite  programma  integrato,  degli  interventi
In effetti, una delle problematiche  rilevanti  rimane  l’omogeneita’
dei controlli antimafia, innanzitutto da  perseguirsi  e  realizzarsi
nell’ambito degli interventi  che  restano  affidati  alle  pubbliche
amministrazioni e, in quanto tali,  soggetti  alle  disposizioni  del
codice dei contratti pubblici. Tuttavia,  anche  per  gli  interventi
privati,  che  peraltro  risultano,  sia  pure  in  diversa   misura,
beneficiari dell’apporto di risorse finanziarie pubbliche,  ancorche’
non soggetti alla disciplina codicistica, come recentemente  chiarito
dal legislatore (cfr. articolo 3-ter del decreto-legge 5 agosto 2010,
convertito dalla legge 1° ottobre 2010, n. 163, Misure urgenti per il
settore dei trasporti e disposizioni in materia  finanziaria  ),  non
viene meno certamente tale esigenza di  omogeneita’.  Essa,  infatti,
muove dal riconosciuto pericolo che l’eventuale sussistenza  di  zone
d’ombra  o,  comunque,  di   forte   differenziazione   del   livello
quali-quantitativo  dei  controlli,  puo’  risultare  un   punto   di
criticita’ del sistema, rappresentando, in definitiva, quella “maglia
larga” attraverso  cui  potrebbero  trovare  spazio  i  tentativi  di
inserimento della criminalita’ organizzata. In sintesi, la tenuta del
sistema antimafia nelle opere di ricostruzione in  Abruzzo  non  puo’
certo ammettere che una consistente parte degli interventi – quella a
regime pubblicistico – venga ad  essere  soggetta  ad  una  serie  di
controlli diffusi  in  chiave  antimafia  (sulla  tracciabilita’  dei
pagamenti e delle  attivita’  di  cantiere,  sulle  imprese  e  sugli
operatori economici  coinvolti,  selezionati  anche  con  l’ulteriore
strumento delle white-list,  ecc.)  mentre  altra  consistente  parte
venga ad essere  quasi  totalmente  esclusa  da  tali  meccanismi  di
verifica della legalita’. Questa sorta di “doppio  regime”,  oltre  a
costituire  in  se’,  come  si  e’  detto,  una  fonte  di  pericolo,
comprometterebbe  in  radice  l’obiettivo  che  la  governance  degli
interventi di ricostruzione si venga invece  a  ispirare,  nelle  sue
linee tendenziali, a criteri uniformi di trasparenza, senza i  quali,
peraltro, si finirebbero per determinare anche condizioni diverse per
le imprese e gli operatori economici, con  possibili  disequilibri  e
alterazioni della concorrenza, e, dunque, a  discapito  delle  stesse
regole di corretto funzionamento del mercato.
2. In questa prospettiva giova mettere in evidenza come alcuni  punti
di riferimento possano in qualche misura gia’ considerarsi  contenuti
nelle disposizioni introdotte dal decreto-legge  39/2009,  convertito
dalla legge n. 77 del 24 giugno del 2009, relativamente ai  controlli
antimafia. Da questo punto di vista innanzitutto si apprezza  l’ampio
contenuto della rubrica che introduce le  disposizioni  dell’articolo
16  del  predetto  testo  normativo,  laddove  la  prevenzione  delle
infiltrazioni  criminali  viene  correlata   agli   “interventi   per
l’emergenza e la ricostruzione nella regione Abruzzo”,  con  evidente
intenzionale riferimento all’intero  complesso  delle  opere  in  cui
detti interventi si sostanziano nel tempo; ma e’  possibile  cogliere
tale intento estensivo ancora piu’ chiaramente anche nel contenuto di
talune specifiche previsioni, per le quali  il  contenuto  precettivo
sembra  andare  oltre  l’area  dei  contratti  pubblici.  In   questa
direzione  si  collocano  le  disposizioni   recate   dal   comma   5
dell’articolo 16 del citato d.l.39/2009, nel testo  convertito  dalla
legge 77/2009, secondo cui la tracciabilita’  dei  flussi  finanziari
viene a trovare applicazione anche con riferimento alle erogazioni  e
concessioni di provvidenze pubbliche, mentre agli operatori  iscritti
negli “elenchi bianchi” di fornitori e prestatori di  servizi  tenuti
dalle prefetture competenti possono  rivolgersi  “gli  esecutori  dei
lavori  oggetto  del  presente  decreto”,  dizione  cosi’   ampia   e
omnicomprensiva da ricomprendere ogni tipo di intervento.
La tracciabilita’ finanziaria: quadro ricognitivo delle  fattispecie;
gli strumenti di pagamento; l’informazione tracciante;  la  questione
Quadro ricognitivo delle fattispecie
3. Si premette che questo Comitato, per le ragioni esplicitate  nelle
linee-guida dell’8 luglio 2009 e del  12  agosto  2010,  ha  ritenuto
necessario anticipare l’attuazione di determinate forme di  controllo
antimafia che la legge 77/2009,  di  conversione  del  d.l.  39/2009,
prevede vengano disciplinate con d.P.C.M.. Tale orientamento lo si e’
affermato  dapprima  in  relazione  alla  tracciabilita’  dei  flussi
finanziari,  ed  e’  stato  in  seguito  ribadito   con   riferimento
all’istituzione presso le prefetture di L’Aquila,  Teramo  e  Pescara
delle cosiddette  “whitelist”,  in  cui  sono  iscritti  fornitori  e
prestatori  di  servizi  considerati  non  soggetti  a   rischio   di
inquinamento mafioso.
Con riguardo alla tracciabilita’ finanziaria la presente  linea-guida
ter, in coerenza con le rilevate esigenze di uniformita’  complessiva
dei presidi di trasparenza  e  di  legalita’,  intende  estendere  le
prescrizioni gia’ indicate con i precedenti  documenti  di  indirizzo
dell’8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010, anche ai soggetti privati  a
cui  innanzitutto  sono  riconosciuti  i  contributi  previsti  dalle
OO.P.C.M. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9 luglio 2009, n.  3790,  e
del 15 agosto 2009, n. 3803, venendo, per l’effetto,  ad  interessare
gli interventi di  ricostruzione  e  riparazione  (1)  degli  edifici
classificati con le lettere B,  C,  ed  E,  compresi  gli  interventi
relativi ad immobili gia’ di proprieta’ dell’ATER  competente  per  i
quali l’assegnatario che abbia  gia’  riscattato  l’alloggio  si  sia
avvalso per l’esecuzione dell’intervento, ex  articolo  2,  comma  2,
della citata Ordinanza n. 3803, di soggetto diverso dall’ATER.
(1) Il presente documento e’ tuttavia anche rivolto ai casi
in  cui  il  contributo  economico  venga  utilizzato   dal
beneficiario, conformemente all’opzione di cui all’articolo
3, comma 1, lettera a) del d.l. 39/2009,  convertito  dalla
legge 77/2009,  per  l’acquisto  di  una  nuova  abitazione
sostitutiva dell’abitazione principale andata distrutta.
Si ritiene, inoltre, che le procedure di tracciamento finanziario, in
relazione alle misure solidaristiche previste dall’OPCM del 9  luglio
2009, n. 3789, debbano riguardare anche  l’erogazione  di  contributi
economici previsti in favore: i) dei titolari di attivita’ produttive
(comprese  quelle  alberghiere)  che   abbiano   subito   conseguenze
economiche sfavorevoli per effetto  degli  eventi  sismici;  ii)  dei
soggetti che esercitano attivita’ sociali,  culturali,  ricreative  e
religiose in relazione agli indennizzi destinati alla  riabilitazione
delle strutture adibite allo svolgimento delle attivita’ stesse; iii)
delle imprese aventi ad  oggetto  la  costruzione  e  la  vendita  di
edifici da adibire ad uso non abitativo in relazione alla concessione
di indennizzi destinati alla riparazione  con  miglioramento  sismico
delle unita’ abitative danneggiate dagli eventi sismici.
Si  osserva  come  alcune  disposizioni  delle  citate  Ordinanze  si
facciano  carico  in  qualche  modo  delle  esigenze  di  trasparenza
finanziaria in  quanto  prevedono,  ad  esempio,  che  il  contributo
riconosciuto al privato, qualora sia stata esercitata  l’opzione  per
la modalita’ del credito d’imposta, compete a condizione che le spese
siano  state  sostenute  –  comunque  dopo  il   riconoscimento   del
contributo – mediante  bonifico  bancario  o  postale  e  documentate
tramite fattura (si vedano, rispettivamente, l’articolo  3  dell’OPCM
3779, che riguarda gli edifici di tipo B e di tipo C e  l’articolo  3
dell’OPCM 3790, relativa agli edifici di tipo E ed  F);  entrambe  le
disposizioni aggiungono che, ai fini del godimento del beneficio, per
le spese di importo inferiore ai 25mila  euro  i  relativi  pagamenti
possono essere eseguiti con mezzi anche diversi dal bonifico  purche’
Peraltro risulta che il contributo economico venga in effetti erogato
dall’amministrazione comunale all’interessato e/o  all’amministratore
di condominio (soggetto referente  per  la  riparazione  delle  parti
comuni) con bonifico bancario o postale.
La presente linea-guida muove, tuttavia, dall’esigenza di omogeneita’
evidenziata in premessa e tende, conseguentemente, ad armonizzare  ed
ottimizzare le procedure di tracciamento.
In questo quadro, si conferma la necessita’ che il  destinatario  del
contributo indichi all’amministrazione concedente il  conto  corrente
bancario o postale dedicato anche in via non esclusiva, salvo che non
opti di acquisire la disponibilita’ del contributo con  la  modalita’
del credito  d’imposta;  in  quest’ultimo  caso,  ferme  restando  le
previsioni  contenute  nelle  menzionate  Ordinanze  secondo  cui  il
beneficio e’ soggetto alla condizione che  i  pagamenti  delle  spese
siano stati eseguiti a mezzo di  bonifico,  bancario  o  postale,  le
procedure  di  tracciamento  andranno  integrate   dalle   specifiche
indicazioni che seguiranno e che riguardano, per quanto si e’  detto,
qualsivoglia tipo di contributo economico nell’ambito delle tipologie
L’indicazione del conto corrente su cui andra’ disposta  l’erogazione
del finanziamento andra’ fatta dall’interessato nella stessa  domanda
di richiesta del contributo.
La necessita’ di  portare  attenzione  alla  trasparenza  finanziaria
delle modalita’ di impiego delle contribuzioni  economiche  destinate
alla ricostruzione in Abruzzo consegue anche al rilievo assunto dalla
tematica dell’abuso di finanziamenti pubblici sul  piano  dell’azione
di prevenzione del riciclaggio.  In  questo  senso  appare  opportuno
richiamare la comunicazione UIF dell’8 luglio 2010, con la quale sono
stati diffusi alle banche e agli  altri  soggetti  destinatari  della
comunicazione  schemi  rappresentativi   di   comportamenti   anomali
nell’operativita’  connessa  con  la  concessione  di   finanziamenti
Tale  comunicazione  fa  seguito  a  quella  del  13  ottobre   2009,
concernente l’accensione e l’utilizzazione  di  conti  “dedicati”  da
parte delle imprese e degli operatori economici che partecipano  alla
ricostruzione in  Abruzzo,  diramata  dopo  che  questo  Comitato  ha
fornito  le  prime   linee-guida   in   materia   di   tracciabilita’
4. Quanto agli strumenti di pagamento, occorre tener presente che,  a
mente del decreto-legge 12 novembre 2010, n. 187, che ha recentemente
novellato alcune disposizioni dell’articolo 3 della  legge  136/2010,
le procedure di tracciamento possono anche  prevedere  l’utilizzo  di
strumenti  diversi  dal  bonifico,  bancario  o  postale,  “idonei  a
consentire la piena  tracciabilita’  delle  operazioni.”  Ne  deriva,
dunque,   che   occorre   prioritariamente   definire    sul    piano
interpretativo quale  ulteriore  e  diverso  strumento  di  pagamento
rispetto  al  bonifico  corrisponda   al   requisito   della   “piena
tracciabilita’”.
Questo Comitato, sentiti ABI e  UIF,  ritiene  che  il  requisito  in
questione  (che  sembra  voler  indicare,  con  l’uso  dell’aggettivo
“piena”, un quid pluris,  un  elemento  differenziale  rispetto  alla
semplice  tracciabilita’)  non  sia  certamente  riducibile  al  mero
vincolo a non utilizzare il contante (ovvero a comprimere  al  minimo
le operazioni di siffatto tipo) e, nello stesso tempo, nemmeno  possa
considerarsi limitato al concorrente obiettivo di  stimolare  sistemi
di pagamento che si avvalgano  di  specifici  intermediari  abilitati
(rappresentati,  nell’ambito  del  sottosistema  antiriciclaggio  dei
contratti pubblici, da banche e Poste italiane). Il requisito  “della
piena  tracciabilita’”,  va,   dunque,   considerato   alla   stregua
dell’ulteriore necessita’ che i movimenti di denaro  –  nel  caso  di
specie,  quelli  che   traggono   origine   dalla   concessione   del
finanziamento  pubblico  –  possano  essere  ricostruiti  consentendo
un’effettiva attivita’ di verifica  dei  flussi,  che,  peraltro,  e’
propria dell’azione antiriciclaggio.
Da questo punto di vista, l’attenzione si sposta,  da  un  lato,  sul
grado di flessibilita’ ed adattabilita’ dello strumento di pagamento,
ossia sulla sua capacita’ di veicolare  quell’ulteriore  informazione
tracciante in grado di risultare del tutto  funzionale  all’attivita’
ricostruttiva  dei  flussi  (specie  in  presenza   di   recentissime
indicazioni   legislative   che,   svincolando   la    tracciabilita’
dall’obbligo di  accensione  di  conti  dedicati  in  via  esclusiva,
rendono possibile la compresenza, sul conto  indicato  dall’operatore
economico, di movimentazioni finanziarie anche estranee); dall’altro,
sulla congiunta  necessita  che  non  venga  dispersa  l’informazione
finanziaria identificativa del contratto o del finanziamento pubblico
a cui e’ correlata ogni singola movimentazione di denaro  soggetta  a
tracciabilita’; il che  implica  la  necessita’  che  l’intermediario
finanziario sia in grado  di  registrare  e  conservare  nel  proprio
sistema tale informazione onde renderla  accessibile  ed  esibirla  a
richiesta degli organismi deputati ai controlli.
L’individuazione di strumenti di pagamento  alternativi  al  bonifico
resta, pertanto, condizionata  dal  soddisfacimento  di  due  precise
condizioni, in stretta correlazione tra loro, secondo le  quali  deve
risultare possibile l’inserimento (nel campo  relativo  alla  causale
dell’operazione, rectius: nello  spazio  destinato  alla  descrizione
della motivazione del pagamento),  di  quell’informazione  aggiuntiva
idonea a svolgere la rilevata funzione di marker e  che  tale  codice
identificativo, che correla la movimentazione effettuata a quel  dato
contratto o finanziamento pubblico, non sia soggetto a dispersione ma
venga,  invece,   registrato   e   conservato   presso   il   sistema
dell’intermediario finanziario che, nell’ambito della sua  attivita’,
sia stato tramite del pagamento.
Alla luce delle considerazioni svolte, sembra di poter confermare  le
prescrizioni gia’ contenute nelle linee-guida dell’8 luglio 2009 che,
nel prevedere la tassativa esclusione del contante per ogni  tipo  di
operazione e per qualunque importo, hanno altresi’  dato  indicazione
preferenziale per l’utilizzo del bonifico, in particolare  di  quello
elettronico conforme allo standard SEPA (Single Euro Payments  Area),
tenuto conto di come tale strumento soddisfi perfettamente l’esigenza
della piena tracciabilita’.
In effetti, in  mancanza  di  adeguati  approfondimenti  e  in  linea
prudenziale, occorre al momento  escludere  che  il  requisito  della
piena tracciabilita’ possa essere adeguatamente  garantito  da  altri
strumenti  di  pagamento,  come  quelli  connessi   all’utilizzo   di
particolari  forme  di  moneta  elettronica  (card  based  e-money  e
software based e-money). Anche lo  strumento  dell’assegno  bancario,
ancorche’ rechi la clausola  di  “non  trasferibilita’”,  sembra  non
corrispondere appieno al requisito in discorso:  infatti,  se  appare
possibile che sul retro  del  titolo  venga  annotata  l’informazione
aggiuntiva connotante l’operazione finanziaria, non altrettanto  puo’
dirsi per la registrazione e  la  conservazione  in  forma  sistemica
dell’informazione finanziaria aggiuntiva, allorche’  l’assegno  venga
presentato allo sportello per l’incasso o accettato in versamento.
Resta impregiudicata l’ipotesi che un’impresa che  abbia  partecipato
ai lavori e risulti creditrice di una somma di denaro  relativa  alla
prestazione  resa,  possa  procedere  all’incasso  di  tale  somma  e
chiedere alla propria  banca  di  appoggio,  previo  accordo  con  la
controparte,   l’emissione   di   una   RiBa    (Ricevute    Bancarie
Elettroniche), con l’avvertenza e  a  condizione,  tuttavia,  che  il
relativo flusso elettronico delle informazioni venga predisposto  per
la registrazione del  codice  identificativo  dell’operazione,  ossia
dell’informazione tracciante. E’ appena il caso di aggiungere che  la
transazione, anche in questo caso, non potra’  che  intercorrere  tra
conti dedicati, sia del creditore che chiede  alla  banca  mandataria
l’emissione della RiBa e  che  dovra’  aver  cura  di  inserire  “fin
dall’inizio”   l’informazione   tracciante(2),   che   del   debitore
adempiente il quale provvede ad estinguere il debito.
(2) In senso conforme vedasi la determinazione n. 8 del  18
novembre 2010, adottata dall’Autorita’ per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.  Secondo
tale determinazione, con la quale  vengono  fornite  alcune
prime indicazioni  di  carattere  generale  in  materia  di
tracciabilita’ finanziaria dei contratti  pubblici,  CUP  e
CIG vanno inseriti “fin dall’inizio dal beneficiario invece
che dal pagatore”.
L’informazione tracciante
5. Con riguardo alla necessita’ che venga individuata un’informazione
tracciante, l’articolo 3 della legge  136/2010,  da  considerarsi  in
materia  norma  generale  di  riferimento  (nella  cui  orbita  vanno
considerate attratte anche le procedure di  tracciamento  riguardanti
erogazioni e  concessioni  di  pubbliche  provvidenze,  quando  siano
previste, come nel caso  di  specie,  per  finalita’  di  prevenzione
antimafia), offre un autorevole punto  di  riferimento  allorche’  ha
originariamente  stabilito  che  lo  strumento  di  pagamento   debba
contenere  anche  il  codice  unico  di   progetto,   CUP,   relativo
“all’investimento pubblico sottostante”.
Anche la successiva recentissima novella operata con il decreto-legge
12 novembre 2010, n.187 conferma tale assunto e potremmo dire che  lo
ribadisce con maggiore incisivita’ e forza;  cio’  in  quanto  mentre
nella previgente versione il comma 5 dell’articolo 3 della menzionata
legge 136 prevedeva che il CUP fosse obbligatoriamente  inserito  nel
bonifico bancario o postale, nella attuale stesura  tale  obbligo  di
inserimento  e’  previsto  per  tutti  gli  strumenti  di   pagamento
utilizzati e viene esteso anche  al  Codice  identificativo  di  gara
(CIG), attribuito  dall’Autorita’  per  la  vigilanza  sui  contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture. Quest’ultima indicazione, in
coerenza  con  la  finalita’   di   assegnare   alle   movimentazioni
finanziarie un’informazione tracciante(3) che  operi  con  le  stesse
proprieta’ di un codice identificativo, sembra, peraltro, richiedere,
per quanto attiene  agli  interventi  di  ricostruzione  eseguiti  da
privati, un necessario chiarimento,  che  e’  oggetto  del  paragrafo
(3)    Appare    altresi’    significativa,     ai     fini
dell’interpretazione  fornita  nel  testo   riguardo   alla
necessita’ che ciascuna movimentazione rechi quella che  si
e’ chiamata informazione tracciante, la circostanza secondo
cui  il  “nuovo”  comma  5  dell’articolo  3  della   legge
136/2010,  innovando  la   precedente   versione,   preveda
l’indicazione  del  CUP  -CIG  in  relazione  a   “ciascuna
transazione posta in essere  dalla  stazione  appaltante  e
dagli altri soggetti di  cui  al  comma  1”,  con  evidente
riferimento all’intera filiera  degli  operatori  economici
Riguardo, invece, agli interventi pubblici soggetti alle prescrizioni
di cui alle linee-guida dell’8 luglio 2009 e del 12  agosto  2010  in
materia  di  trasparenza  finanziaria  destinati  a  concludersi  nel
periodo transitorio di cui all’articolo 6, comma 2, del decreto legge
187/2010, rimangono ferme anche per i futuri pagamenti le indicazioni
fornite circa l’inserimento  nei  bonifici  del  solo  CUP  assegnato
tramite il sistema gestito dall’apposita Struttura di supporto presso
la Presidenza del Consiglio dei Ministri.(4)
(4) Nella stessa determinazione n. 8  del  2010  dell’AVCP,
citata in nota 2, si da’  conto  della  peculiarita’  delle
procedure di tracciamento che connotano i  lavori  relativi
alla ricostruzione in Abruzzo e  all’EXPO  2015,  soggetti,
peraltro, a disposizioni speciali  antecedenti  all’entrata
in vigore della legge 136/2010.
Per   gli   interventi   pubblici   di   ricostruzione    interessati
dall’applicazione  dell’articolo  3  della   legge   136/2010,   come
modificato  dal   decreto   legge   187/2010,   i   soggetti   tenuti
all’osservanza  delle   procedure   di   tracciamento   provvederanno
all’inserimento anche del  CIG  a  seguito  della  sua  attribuzione,
mentre per le attivita’ che dovessero precedere tale momento e per le
quali dovessero originarsi flussi di spesa (ad es.  in  relazione  ad
attivita’  di  consulenza,  espropri,  ecc.)  parimenti  soggetti   a
tracciamento, potra’ essere utilizzato il  solo  CUP,  connotante  il
5.1 Nei casi presi in esame dalla presente  linea-guida,  concernente
la  disciplina  antimafia  degli  interventi   di   ricostruzione   e
solidaristici gestiti con  risorse  pubbliche  da  soggetti  privati,
l’informazione tracciante di cui si e’ detto al paragrafo  precedente
non puo’ certamente corrispondere al CIG.
Come e’ stato ricordato;  e’,  infatti,  intervenuto  di  recente  il
legislatore – articolo 3-ter del d.l. 5 agosto 2010, convertito dalla
legge l° ottobre 2010, n. 163 – per chiarire che i contributi di  cui
all’articolo 3, comma 1, lettere a), e) ed e-bis) del  d.l.  39/2009,
convertito, con modificazioni, dalla legge  77/2009,  destinati  alla
ricostruzione, riparazione o acquisto di immobili, sono  concessi  ai
privati o ai condomini costituiti da privati ex art. 1117 e  seguenti
del codice civile, a titolo di indennizzo per il ristoro, integrale o
parziale, dei danni subiti a causa  del  sisma  del  6  aprile  2009.
“Conseguentemente – afferma l’ultimo capoverso del citato art.  3-ter
della legge 163/2010 – i  contratti  stipulati  dai  beneficiari  per
l’esecuzione di  lavori  e  per  l’acquisizione  di  beni  e  servizi
connessi  non   si   intendono   ricompresi   tra   quelli   previsti
dall’articolo 32, comma 1, lettere d) ed e), del codice dei contratti
pubblici  per  lavori,  servizi  e  forniture  di  cui   al   decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163”.
La disposizione menzionata comporta, pertanto, che l’utilizzazione da
parte dei privati beneficiari delle provvidenze pubbliche, cui  viene
riconosciuta la natura di indennizzo e non di  contributo,  viene  ad
essere contrassegnata dall’esonero da gare.
L’intervenuto chiarimento circa la natura indennitaria (con finalita’
solidaristica sociale(5) ) dei  contributi  ai  privati  non  sembra,
tuttavia, produrre interferenze significative sulla possibilita’  che
l’informazione tracciante venga ad essere rappresentata, nei casi  in
discorso, dal CUP, avuto riguardo alla  natura,  alla  provenienza  e
alle modalita’ di assegnazione delle risorse,  nazionali  e  dell’UE,
destinate  al   finanziamento   complessivo   degli   interventi   di
ricostruzione in Abruzzo, cosi’  come  testualmente  esplicitate,  in
particolare, dall’articolo 1, comma 6, e dall’articolo 14 della legge
77/2009.
(5)  La  finalita’   della   erogazione   contributiva   e’
evidenziata dall’articolo 3, comma 1, della  legge  77/2009
nella parte in cui  precisa  che  tali  contribuzioni  sono
disposte “al netto di eventuali risarcimenti assicurativi”,
donde  l’equiparabilita’  delle  contribuzioni,  sotto   il
profilo funzionale, al risarcimento  danni  proveniente  da
eventuali assicurazioni. In tal  senso  si  era,  peraltro,
espressa l’Avvocatura Generale dello  Stato  in  un  parere
reso  alla   Presidenza   del   Consiglio   dei   Ministri,
Dipartimento della Protezione Civile prima  del  menzionato
intervento di interpretazione autentica di cui si e’  detto
Ne  deriva  che  il  bonifico  con  il  quale  viene  data  materiale
esecuzione alla concessione del contributo ai privati  dovra’  recare
il CUP. Ai fini in discorso, le amministrazioni comunali  concedenti,
secondo la previsione di cui all’articolo 11, comma 2, della legge 16
gennaio 2003, n. 3, richiederanno all’apposita Struttura di  supporto
della Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri  in  via  telematica,
preferibilmente ricorrendo a procedure massive, il rilascio  del  CUP
per ciascuna erogazione disposta.
5.2 Come si e’ detto, l’importanza dell’informazione  aggiuntiva  sta
nel fatto che essa costituisce un “marcatore”  anche  dei  successivi
passaggi di denaro; in effetti, l’esigenza di dover assicurare che la
tracciabilita’ non venga ad esaurirsi con la disposta concessione del
beneficio, ma riguardi anche  le  transazioni  seguenti,  appare  del
tutto logica alla luce della  considerazione  che  la  tracciabilita’
implica proprio che vengano ricostruiti i movimenti  di  denaro,  con
evidente riferimento al flusso dei pagamenti  che  dalla  concessione
traggono  origine.   Cio’   determina   che   il   destinatario   del
finanziamento, al momento in cui impiega il contributo  ricevuto,  e’
tenuto  ad  utilizzare  anche  a  valle  gli  stessi   strumenti   di
trasparenza e a seguire le stesse procedure di piena tracciabilita’.
Ne deriva che l’impresa cui  e’  affidata  dal  privato  l’esecuzione
dell’intervento sara’ tenuta:
i) a dare indicazione al privato del conto dedicato su  cui  verranno
ad essere eseguiti i  bonifici  (valgono,  in  proposito,  le  stesse
precedenti precisazioni concernenti la non esclusivita’ del conto, il
quale, dunque, potra’ essere utilizzato anche  per  altre  operazioni
finanziarie); resta ferma la  piena  liberta’  delle  forme  e  delle
modalita’ con le quali tale  indicazione  potra’  essere  effettuata.
Tuttavia, si ritiene che del vincolo della piena  tracciabilita’  dei
pagamenti vada fatta espressa menzione nell’ambito del  contratto  di
appalto   attraverso   l’apposizione   di   apposita   clausola    di
tracciabilita’ per la quale  si  rinvia  a  quanto  si  specifichera’
ii) ad effettuare i pagamenti a favore di altri soggetti ed operatori
economici che intervengano nel ciclo realizzativo dei  lavori  (anche
per attivita’ di consulenza, di assistenza  tecnica  o  di  carattere
meramente progettuale) e  che,  di  conseguenza,  risultino  a  pieno
titolo inseriti nel flusso economico,  esclusivamente  con  strumenti
che consentano in ogni caso la  piena  tracciabilita’;  sicche’,  per
quanto detto al paragrafo 3, anche per i pagamenti in questione viene
ritenuto strettamente indicato lo strumento del bonifico  bancario  o
iii) ad indicare nel bonifico il CUP assegnato all’intervento; a tale
indicazione sono a loro volta tenuti  anche  gli  altri  soggetti  ed
operatori  economici  aventi  causa  dall’appaltatore  per  cio’  che
concerne  eventuali  subcontratti  per  forniture  e  prestazione  di
servizi stipulati per l’esecuzione del contratto di  appalto  (prende
forma, in questo senso, anche per gli interventi riguardanti  edifici
privati, una definizione di “filiera” in termini concettualmente  non
dissimili da quelli  precisati  dalla  norma  interpretativa  di  cui
all’articolo 6, comma 3, del citato decreto-legge 187/2010).
Viene ribadita, infine,  l’indicazione  contenuta  nelle  linee-guida
dell’8 luglio 2009, secondo cui tutte le fatture emesse dai  soggetti
e   dagli    operatori    economici    interessati    dall’esecuzione
dell’intervento dovranno recare il relativo CUP.
6. Le procedure di tracciamento finanziario non  possono  prescindere
da un apparato sanzionatorio. Le sanzioni debbono essere considerate,
infatti, un indispensabile completamento  del  sistema  di  controllo
finanziario. In questa consapevolezza, le linee-guida  dell’8  luglio
2009, ribadite anche dalle  successive  del  12  agosto  2010,  hanno
previsto  l’applicazione  di  sanzioni  accessive  ai   contratti   e
subcontratti dell’intera filiera, graduate a seconda  della  gravita’
della violazione  commessa  in  maniera  da  risultare  correttamente
afflittive e anche pienamente comprese dai soggetti cui sono rivolte.
In effetti, le sanzioni previste hanno perseguito il principale scopo
di   evitare   che   comportamenti   improntati   da   trascuratezza,
disattenzione,  errore  colpevole,  eccetera,  potessero  mettere  in
pericolo  il  corretto  funzionamento  del  sistema  di  tracciatura,
finendo  con  il   compromettere   un’imprescindibile   esigenza   di
Con l’entrata in vigore  della  legge  136/2010,  che  ha  introdotto
all’articolo 6 sanzioni amministrative pecuniarie  correlate  ad  una
violazione delle procedure di tracciamento  previste  dal  precedente
articolo 3, si pone la necessita’ di qualche chiarimento  per  quanto
riguarda, intanto, gli  interventi  di  ricostruzione  post-sisma  in
Abruzzo che ricadano nel regime pubblicistico.
E’ evidente, dato il carattere generale della disciplina recata dalla
legge  136/2010,  che  le  sanzioni  amministrative   pecuniarie   si
applicano ai contratti in questione  stipulati  successivamente  alla
data di entrata in vigore della stessa legge 136 (7 settembre 2010) e
ai  contratti  e  subcontratti  da  essi  derivanti,  come  e’  stato
precisato dal decreto-legge 187/2010. Per i contratti e  subcontratti
che non ricadano in questo preciso novero,  in  quanto  sottoscritti,
stipulati o approvati antecedentemente alla citata data,  il  decreto
legge 187, piu’ volte citato, ha previsto all’articolo 6, comma 2, un
obbligo di conformazione secondo il quale le parti, entro il  termine
previsto  dalla  stessa  norma,  dovranno  adeguare   gli   strumenti
contrattuali inserendo in essi  la  clausola  di  tracciabilita’.  Ne
consegue  che  a  seguito  di  tale  adeguamento  si   considereranno
applicabili anche a  detti  contratti  e  subcontratti,  in  caso  di
mancata osservanza delle procedure  di  tracciamento,  le  previsioni
punitive contenute nell’articolo 6 della  legge  136/2010;  tuttavia,
fino a quando tale adeguamento non sara’ intervenuto continueranno ad
applicarsi  le  sanzioni   contrattuali   previste   in   base   alle
prescrizioni contenute nelle linee-guida dell’8 luglio 2010.
Per gli interventi relativi alla ricostruzione  o  riparazione  degli
edifici privati (nonche’ per i casi di concessione del contributo per
l’acquisto  di  una  nuova  abitazione  sostitutiva   dell’abitazione
principale andata distrutta) e per tutte le altre tipologie di misure
solidaristiche a contenuto economico il problema sanzionatorio sembra
invece porsi  in  considerazione  della  non  applicabilita’  a  tali
fattispecie delle disposizioni  recate  in  materia  di  tracciamento
finanziario  dalla  legge   136/2010   e   ss.mm.ii..   Le   suddette
disposizioni, come si e’ visto, sono infatti esclusivamente  riferite
ai contratti e subcontratti  assoggettati  al  regime  pubblicistico.
Appare insuperabile, in effetti, trattandosi di  norme  punitive,  il
divieto di applicazione analogica che, in ossequio  al  principio  di
legalita’,  trova  peraltro   puntuale   espressione   nel   disposto
dell’articolo 1, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Rimarrebbe, tuttavia, del tutto irrisolta  l’esigenza  di  apprestare
anche per gli interventi in  questione,  a  maggiore  garanzia  della
correttezza   delle   procedure    di    tracciamento,    un’adeguata
strumentazione sanzionatoria.
Da  questo  punto  di  vista  soccorrono  nel  sistema  elementi   di
orientamento che possono rappresentare, sia pure in  via  succedanea,
una forma di risposta al problema  evidenziato,  per  quanto  la  via
maestra, che qui si auspica, sembri quella di un’esplicita previsione
normativa.  Gli  elementi  di  riferimento,  in  proposito,   possono
rinvenirsi nelle esistenti disposizioni adottate  con  le  precedenti
OPCM nelle quali, a tutela del  corretto  impiego  delle  provvidenze
pubbliche  assegnate,  e’  previsto  che  l’amministrazione  comunale
concedente  svolga,  ancorche’  in  forma  randomica,  una  vigilanza
sull’utilizzo del contributo, consistente nell’effettuare controlli a
campione anche “sull’esecuzione dei  lavori”.  In  questo  senso,  ad
esempio, dispongono l’articolo 4, comma 2, dell’OPCM n. 3779  del  10
giugno 2009, nonche’ l’articolo 4, comma 1, dell’OPCM n. 3790  del  9
In  tutti  i  casi  sopraccitati  viene  stabilito  che  la   mancata
effettuazione dei lavori, totale o parziale, determina la revoca o la
riduzione del contributo assegnato, con evidente  penalizzazione  del
Inoltre, e’  altrettanto  significativo  che,  nel  caso  in  cui  il
contributo  sia  corrisposto  in  forma  di  credito  d’imposta,   il
beneficio venga ad essere revocato, in tutto o in parte, nell’ipotesi
di risoluzione totale  o  parziale  del  contratto  di  finanziamento
agevolato, cui il privato puo’ accedere,  conseguente  al  mancato  o
ridotto impiego del finanziamento medesimo  o  al  suo  utilizzo  per
finalita’ diverse (cosi l’art. 3, comma 9, dell’OPCM n. 3790 citata).
Nella stessa ottica puo’ stabilirsi, pertanto, che le amministrazioni
concedenti condizionino il mantenimento, in tutto  o  in  parte,  del
contributo assegnato al pieno rispetto delle  regole  di  trasparenza
finanziaria  e  alla   corretta   osservanza   delle   procedure   di
Va aggiunto  che  le  amministrazioni  concedenti-  ossia  i  Comuni-
appartengono, unitamente alle Regioni e agli altri  enti  di  governo
locale, alla rete di monitoraggio definita dall’articolo 2  del  d.m.
14 marzo 2003;  provvedimento  che  regola  le  attivita’  di  questo
Comitato e che e’ da considerarsi indirettamente richiamato  da  d.l.
39/2009, convertito dalla  legge  77/2009,  allorche’  attribuisce  a
questo organismo il compito di definire i criteri a cui si  attengono
i  controlli  e  le  attivita’  di  prevenzione  dei   tentativi   di
infiltrazione criminale negli interventi di ricostruzione  post-sisma
in  Abruzzo.  Ne  consegue  che,  per  questa  parte,   le   presenti
disposizioni possono trovare proprio nelle amministrazioni concedenti
e  nel  Presidente  delle  Regione,  Commissario  delegato   per   la
ricostruzione, un naturale referente, dando luogo  ad  una  forma  di
collaborazione attiva che preveda che  la  mancata  osservanza  delle
procedure  di  tracciamento  produca  precise  conseguenze   riguardo
all’attribuzione  e  al  mantenimento  del  contributo  assegnato  al
privato, determinando:
– la perdita totale del beneficio, nel caso  in  cui  la  transazione
finanziaria di qualsiasi importo tra il  privato  beneficiario  e  la
ditta che ha eseguito l’appalto  di  lavori  venga  effettuata  senza
avvalersi di banche e di Poste italiane s.p.a;  la  scorrettezza  del
comportamento trasgressivo, tale da frustrare il sistema di controllo
finanziario,   rende    giustificata    una    sanzione    afflittiva
particolarmente grave, sulla scorta delle consimili  disposizioni  in
– la revoca parziale del contributo nel caso in  cui  la  transazione
finanziaria di cui  al  punto  precedente  venga  eseguita  senza  la
corretta osservanza delle procedure  di  tracciamento,  vale  a  dire
senza utilizzo del conto dedicato o con mezzi  di  pagamento  diversi
dal bonifico bancario o postale; la revoca potra’ essere disposta  in
misura corrispondente all’importo della transazione.
In relazione alle movimentazioni di denaro che avvengano a valle,  e’
necessario che il privato beneficiario del contributo  nel  contratto
sottoscritto  con  l’impresa  appaltatrice  introduca  una  specifica
previsione in base alla quale venga  stabilito  che  quest’ultima  si
impegna a rispettare le procedure di tracciamento  e  di  trasparenza
finanziaria anche verso terzi e che tale mancato  rispetto  legittima
il privato all’attivazione della  clausola  risolutiva  espressa  che
andra’ inserita nel contratto di appalto nell’ambito  di  un’apposita
clausola di tracciabilita’, munita anche di penale pecuniaria.
All’uopo e’ stato opportunamente predisposto dalla Struttura  Tecnica
di Missione uno schema di contratto-tipo (6) contenente tale clausola
in cui dovranno essere precisati gli estremi  di  conto  dell’impresa
appaltatrice; schema che andra’ allegato alla domanda di  contributo,
debitamente sottoscritto per accettazione dalla stessa impresa.  Tale
schema,    pubblicato    sul    sito    della     Regione     Abruzzo
www.commissarioperlaricostruzione.it,  potra’   essere   naturalmente
utilizzato dai privati anche per le domande di contributo  presentate
ai Comuni che, ai fini  dell’istruttoria  di  tali  domande,  non  si
avvalgono della  “filiera”  rappresentata  da  Fintecna  S.p.a.,  dal
Consorzio Universitario per l’ingegneria nelle assicurazioni (Cineas)
e dal  Consorzio  Rete  dei  Laboratori  Universitari  di  Ingegneria
Sismica  (ReLUIS)(7),  e,  nondimeno,   condividendo   tale   prassi,
condizionano la concessione  del  contributo  economico  al  rispetto
effettivo delle procedure di tracciabilita’ finanziaria.
(6) Nello stesso schema di  contratto  viene  inserita  una
distinta clausola antimafia, di  cui  irxfra  al  paragrafo
(7) Va ricordato, in proposito, che un ruolo’ dl assistenza
del soggetto privato, ai fini dell’accesso al finanziamento
agevolato e  della  gestione  del  relativo  contratto,  e’
attribuito  dall’articolo  3,  comma  1,  lettera  b)   del
d.l.39/2009, convertito dalla  legge  77/2009,  a  Fintecna
S.p.a.. Peraltro,  I’OPCM  n.  3803  del  15  agosto  2009,
all’art.7 prevede  che  l’intervento  di  Fintecna  S.p.a.,
Cineas e ReLUIS si esplichi anche a supporto dei Comuni  ai
fini  dell’istruttoria  amministrativa  e   tecnica   delle
domande  di  contributo  relative  alla   ricostruzione   o
riparazione degli edifici classificati B,  C  ed  E,  sulla
base di una convenzione sottoscritta  con  il  Dipartimento
della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio  dei
Ministri,  cui  e’  subentrato  dal  l°  febbraio  2010  il
Presidente della Regione Abruzzo, Commissario delegato  per
Sintesi delle fasi procedurali e precisazioni necessarie  concernenti
le pregresse domande di contributo
7. Le procedure di tracciamento fmanziario  delineate  nei  paragrafi
precedenti, nella logica di non introdurre a  carico  del  privato  e
delle amministrazioni concedenti adempimenti inutilmente onerosi e in
contrasto con l’esigenza di celerita’ con la quale andranno  eseguiti
i lavori di ricostruzione post-sisma, risultano fondate su  pochi  ed
essenziali elementi, peraltro in parte insiti nel sistema stesso  con
il quale i benefici in  questione  sono  stati  finora  erogati.  Per
maggiore chiarezza viene qui  riportato  un  quadro  di  sintesi  che
specifica per ciascun attore delle procedure le relative incombenze.
Per quanto  riguarda  il  privato  destinatario  del  contributo  gli
adempimenti e  le  cautele  a  cui  questi  dovra’  corrispondere  ed
uniformarsi sono i seguenti:
–  specificare  nella  domanda  di  contributo  il  numero  di  conto
corrente,   bancario   o   postale,   su   cui   andra’   corrisposta
l’elargizione; si ribadisce che il conto puo’ essere destinato  anche
ad altre operazioni finanziarie del tutto estranee  al  finanziamento
– utilizzare, per quanto detto in merito alla  piena  tracciabilita’,
il bonifico, bancario o postale, per tutti i  pagamenti  eseguiti  in
favore dell’impresa appaltatrice, indicando sempre il CUP relativo al
proprio intervento;
– nel caso in cui  venga  a  conoscenza  da  parte  della  prefettura
competente che l’appaltatore ha commesso una grave  violazione  delle
procedure di tracciamento, sara’ legittimato, ex articolo 1456, comma
secondo, c.c., ad attivare la clausola risolutiva  espressa  inserita
nel contratto di appalto (a tal proposito, come si  e’  precisato  in
fine del paragrafo  6,  il  privato  potra’  avvalersi  del  supporto
amministrativo-giuridico della Fintecna S.p.a.); l’evento costituente
grave  inadempimento  e’  rappresentato  dal  mancato  utilizzo   del
bonifico bancario o postale nel pagamento effettuato dall’appaltatore
a favore di un operatore della filiera, in linea con la previsione di
cui all’articolo  7,  comma  1,  lett.  a,  n.8,  del  decreto  legge
187/2010.(8) Resta ferma  la  possibilita’  di  incasso  della  somma
tramite emissione di Ri.Ba. L’interruzione del rapporto  contrattuale
e’ senz’altro suscettibile di compromettere l’interesse del  privato,
soprattutto per cio’  che  attiene  alla  sua  legittima  aspettativa
riguardo ai tempi di conclusione  dell’intervento  di  riparazione  o
ricostruzione. E’ in considerazione di tale esigenza  di  tutela  che
nella clausola di tracciabilita’  e’  inserita  anche  la  previsione
secondo la quale l’avvenuta risoluzione da’ luogo all’applicazione di
una penale pecuniaria a titolo risarcitorio,  determinata  in  misura
pari al 10% dell’importo contrattuale, salvo il maggior danno.
(8) I pagamenti  specificati  al  punto  6.1  della  citata
determinazione dell’AVCP, n.8 del  18  novembre  2010,  non
riguardanti  operatori  della  filiera,   potranno   essere
eseguiti  anche  tramite  assegno,   nel   rispetto   delle
condizioni indicate nelle stessa determinazione.
Per quanto riguarda l’amministrazione concedente,  essa  si
atterra’ alle seguenti indicazioni:
– attribuzione in via informatica del CUP a ciascun intervento per il
quale sia stata accolta la domanda di contributo; si rammenta che  ai
fini in discorso potranno essere seguite procedure  di  tipo  massivo
nel senso che la richiesta potra’ essere  presentata  alla  struttura
tecnica di supporto della Presidenza del Consiglio dei Ministri anche
per elenchi; inoltre, laddove i Comuni ne  facciano  richiesta,  tale
fase procedurale potra’  essere  canalizzata  per  il  tramite  della
Struttura  Tecnica  di  Missione,  che,  all’uopo,  nell’ambito   del
costituito rapporto di collaborazione, potra’ avvalersi  di  Fintecna
–   corresponsione   del   contributo,   all’esito   dell’istruttoria
favorevolmente espletata,  mediante  bonifico,  bancario  o  postale,
avendo cura di indicare sempre il CUP, anche in sede di acconto e  di
versamento delle rate; in tale  ambito  l’amministrazione  procede  a
verificare l’inclusione nel contratto di appalto  della  clausola  di
Per quanto  riguarda  l’impresa  appaltatrice,  essa  concorrera’  al
sistema di tracciamento nel modo seguente:
– indicando il conto corrente su  cui  il  privato  beneficiario  del
contributo,  utilizzando  lo  strumento  del  bonifico,  eseguira’  i
pagamenti dovuti, anche rateali;  sulla  scorta  di  quanto  previsto
dall’articolo  6,  comma  4,  del  d.l.  n187/2010,  resta  possibile
l’indicazione anche di piu’ conti  correnti  bancari  o  postali;  si
applicano, in tal caso, in quanto compatibili, le disposizioni di cui
all’articolo 3, comma 7, della  legge  136/2010,  come  modificate  e
integrate dall’articolo 7, comma 1, lettera a), punto 6., del  citato
d.l. 187/2010;
– utilizzando il bonifico, bancario o postale, per i pagamenti  verso
i  fornitori  e  prestatori  di  servizi  coinvolti   nell’esecuzione
dell’intervento, nonche’ verso altri soggetti interessati ai fini  di
attivita’ di progettazione, assistenza tecnica e consulenza; anche in
questo caso le disposizioni di riferimento sono quelle  contenute  in
materia di tracciamento per finalita’ antimafia nella legge 136/2010,
come modificate e integrate dal  d.l.  187/2010;  ne  deriva  che  la
filiera delle imprese tracciate, in forza delle precisazioni all’uopo
fornite  dall’articolo  6  del  citato  d.l.187,   comprendera’   gli
operatori economici  con  i  quali  l’appaltatore  ha  instaurato  un
rapporto contrattuale per  l’esecuzione,  anche  non  esclusiva,  del
contratto di appalto, finendo col ricomprendere, nell’interpretazione
che del termine filiera da’ l’articolo 1 del d.P.R.  2  agosto  2010,
n.150, “tutti i soggetti che  intervengono  a  qualunque  titolo  nel
ciclo di realizzazione dell’opera, anche con noli e forniture di beni
e  prestazioni  di   servizi,   ivi   compresi   quelli   di   natura
intellettuale, qualunque sia l’importo dei relativi contratti  o  dei
subcontratti”(9); vengono considerate  in  ogni  caso  incluse  nella
filiera e, quindi, soggette a  tracciamento  in  ragione  della  loro
vulnerabilita’, le forniture di inerti e di materiale da costruzione,
gli approvvigionamenti da  cava  e  l’attivita’  di  smaltimento  dei
(9)  Tale  e’,  peraltro,  l’interpretazione  del   termine
filiera che si trova accolta  nella  citata  determinazione
n.8 del 18 novembre 2010 dell’AVCP.
Un ulteriore chiarimento appare necessario in relazione a  quei  casi
nei quali  l’impresa  appaltatrice  che  sia  stata  contrattualmente
incaricata dell’esecuzione di piu’  interventi,  ciascuno  dei  quali
avente  il  proprio  CUP,  si  rivolga,  in  relazione  agli   stessi
interventi, ad altra impresa o in qualita’ di subappaltatrice  o  per
l’acquisizione  di  beni  o  servizi.   In   tali   evenienze   nelle
movimentazioni finanziarie a valle l’impresa appaltatrice potra’ fare
uso e indicare un solo CUP tra quelli corrispondenti agli  interventi
a suo carico, mentre l’impresa avente causa avra’ l’onere di annotare
sulla relativa fattura emessa i CUP corrispondenti a  ciascuno  degli
interventi cui e’ riferito il subappalto o  il  subcontratto,  i  cui
estremi verranno forniti dalla stessa impresa appaltatrice. Peraltro,
e’ opportuno, in questa sede, richiamare l’attenzione sugli  obblighi
di conservazione documentale previsti  a  carico  delle  imprese  dal
codice civile e dalla normativa di carattere fiscale.
8.  Le  prescrizioni  indicate  si  applicheranno  innanzitutto  alle
procedure  di  concessione  relative  a  domande  di  contributo  che
risultino  presentate  alla  data  di  pubblicazione   del   presente
documento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.
Per  le  domande  presentate  in  data  antecedente,  si  ritiene  di
precisare che l’applicazione della presente linea-guida si estendera’
a quelle in itinere, intendendosi per tali le domande  di  contributo
per le quali non risulti disposto ancora l’accoglimento, ne’  in  via
definitiva,  ne’  provvisoria,  in  quanto  il  Comune  non  si   sia
pronunciato in merito alla spettanza del contributo.
In tal caso le procedure dovranno sollecitamente essere adeguate  con
l’attribuzione del CUP(10), che andra’ immediatamente  comunicato  al
privato richiedente, nonche’ con la conformazione  del  contratto  di
appalto alle  previsioni  contenute  nel  paragrafo  6,  a  mezzo  di
introduzione della clausola di tracciabilita’ di cui si fa ivi cenno.
Sara’ cura e nell’interesse stesso del privato informare quanto prima
il  Comune  dell’avvenuto  adeguamento  del  contratto   di   appalto
allegandone copia.
(10)  Appare  opportuno  raccomandare  che,  in   caso   di
assegnazione  del  CUP  con  procedura   massiva,   vengano
comunicati con precedenza  assoluta  gli  elenchi  relativi
alle domande di contributo cui si fa riferimento nel testo.
8.1. Per quanto attiene alle domande accolte, appare ragionevole  che
l’esigenza di non sobbarcare il privato di defatiganti  incombenze  e
di non rallentare  in  alcun  modo  l’esecuzione  dei  lavori,  venga
tuttavia coniugata con le esigenze del tracciamento  finanziario.  Si
coglie l’occasione per precisare  che  le  procedure  di  trasparenza
finanziaria rappresentano una forma di  tutela  anche  nei  confronti
dello stesso beneficiario del contributo. Sembra legittimo,  infatti,
ritenere che il requisito della qualita’ dell’esecuzione dei  lavori,
cui si collegano direttamente le  aspettative  e  gli  interessi  del
privato, in primo luogo quello di far  ritorno  sollecitamente  nella
propria abitazione, risulti tanto piu’ salvaguardato  e  protetto  in
presenza   di   un’impresa    responsabilmente    disponibile    alla
collaborazione con il soggetto committente e le Istituzioni.
In presenza, pertanto, di domande gia’ assentite  in  relazione  alle
quali non  siano  stati  ancora  attivati  flussi  finanziari  appare
indiscutibile   l’esigenza   di   applicazione   delle   disposizioni
transitorie precedenti.
Nondimeno, nei casi di pratiche concessorie per  le  quali  i  Comuni
abbiano  gia’  proceduto  a  parziali  erogazioni,  anche  a   titolo
provvisionale, si tratterebbe pur sempre, per la  parte  residua  del
contributo, di un considerevole volume di risorse finanziarie, la cui
tracciabilita’ andrebbe dispersa in assenza di ogni forma di cautela;
sicche’ ne deriva l’esigenza di apprestare modalita’ surrogatorie che
garantiscano l’applicazione dei principi essenziali  di  tracciamento
Ora, ai fini della tracciabilita’ finanziaria cio’ che essenzialmente
rileva e’ rappresentato dalla coesistente presenza di  due  elementi:
l’indicazione preventiva di un conto corrente bancario o  postale  su
cui vengano disposte le movimentazioni finanziarie,  sia  in  entrata
che  in  uscita;  l’indicazione  nella   movimentazione   finanziaria
dell’informazione tracciante, indicazione tanto piu’ necessaria se il
conto corrente indicato verra’ legittimamente  utilizzato  per  altre
operazioni estranee (in questo caso al finanziamento pubblico).
Cio’ posto, e’ necessario distinguere: a) le pratiche concessorie per
le quali l’amministrazione  comunale  abbia  corrisposto  al  privato
un’elargizione a titolo provvisorio, ma non abbia ancora disposto  la
concessione definitiva  del  contributo  economico;  b)  le  pratiche
concessorie  per  le  quali  l’amministrazione  comunale  abbia  gia’
disposto la concessione definitiva, ma,  ai  fini  del  completamento
dell’erogazione del contributo, debba procedere, secondo gli stati di
avanzamento, alla corresponsione delle rate residue.
Nel caso sub a) l’amministrazione comunale nel dare comunicazione  al
privato della concessione definitiva:
1) fornira’ il CUP, che frattanto avra’ richiesto nelle  forme  sopra
specificate, avvertendo che esso dovra’ essere apposto  nei  bonifici
con i quali:  i)  il  beneficiario  effettuera’  pagamenti  a  favore
dell’impresa appaltatrice e in ogni caso di pagamento verso  terzi  a
valere  sul  contributo;  ii)  l’impresa   appaltatrice   effettuera’
pagamenti a favore  degli  altri  operatori  economici,  fornitori  e
prestatori di servizi, coinvolti nell’esecuzione dei lavori;
2) avvertira’ il privato che la liquidazione dei ratei avverra’ sullo
stesso  conto  corrente  su  cui  e’   stato   disposto   l’accredito
dell’elargizione provvisoria  (conto  che,  pertanto,  salva  diversa
comunicazione del beneficiario,  sara’  individuato  come  dedicato),
nonche’ che per le successive erogazioni dovra’  fornire,  unitamente
allo stato di avanzamento  lavori,  gli  estremi  identificativi  del
conto corrente dell’impresa appaltatrice;
3) avvertira’  il  privato  che  il  mancato  rispetto  da  parte  di
quest’ultimo degli adempimenti sul tracciamento finanziario determina
la perdita totale o la revoca parziale del  contributo  nelle  stesse
ipotesi specificate al paragrafo 6.
Nel caso  sub  b),  l’amministrazione  comunale  prima  di  procedere
all’erogazione dei ratei residui:
1) fornira’  il  CUP,  avvertendo  il  privato  circa  il  necessario
utilizzo di tale informazione nei bonifici di  pagamento  disposti  a
favore dell’impresa appaltatrice e nei pagamenti verso terzi eseguiti
a valere sul contributo, nonche’ nei pagamenti disposti  dall’impresa
appaltatrice a favore degli altri operatori economici della filiera;
2) contestualmente informera’ il privato che  la  liquidazione  della
rimanente parte del contributo avverra’ sullo stesso  conto  corrente
su cui  sono  stati  disposti  i  precedenti  accrediti  (conto  che,
pertanto,  salva  diversa  comunicazione  del   beneficiario,   sara’
individuato come dedicato) nonche’ che  per  l’erogazione  dei  ratei
rimanenti dovra’ fornire,  insieme  allo  stato  di  avanzamento  dei
lavori, gli estremi identificativi del  conto  corrente  dell’impresa
appaltatrice;
la revoca del  rateo  del  contributo  per  la  parte  corrispondente
all’importo  della  transazione  finanziaria  cui  e’   riferita   la
Sia nei casi sub a) che b), e’ assai probabile  che  i  contratti  di
appalto risultino privi della clausola di tracciabilita’  finanziaria
che, come  detto,  assolve  anche  ad  una  sostanziale  funzione  di
garanzia del privato. Si  suggerisce,  pertanto,  l’opportunita’  che
l’introduzione nel regolamento contrattuale  di  una  previsione  che
legittimi l’interruzione del rapporto in caso di  mancata  osservanza
delle procedure di tracciamento, nonche’ l’applicazione della penale,
sia pattuita con atto autonomo in forma scritta (ossia  nella  stessa
forma del contratto cui accede), specificando che  esso  e’  riferito
all’obbligazione che assume l’appaltatore di rispettare le regole  di
trasparenza finanziaria. Resta confermata l’indicazione  secondo  cui
il   privato   avra’   l’onere    di    comunicare    tempestivamente
all’amministrazione   concedente    l’avvenuta    integrazione    del
regolamento contrattuale ai  fini  delle  successive  erogazioni  del
Va   anche   chiarito   che   l’introduzione   della   clausola    di
tracciabilita’,  corrispondendo   ad   un   interesse   sovraordinato
correlato  all’erogazione  di  fondi  pubblici,  non  determina,  ne’
giustifica, ipso facto alcuna  pretesa  di  revisione  del  prezzo  o
dell’importo del contratto a favore dell’appaltatore. Ne consegue che
qualora dovessero  essere  avanzate  richieste  in  tal  senso,  esse
integrerebbero  un  comportamento  connotato  da  slealta’,  che   e’
interesse del privato segnalare  tempestivamente  all’amministrazione
concedente, soprattutto in relazione  all’erogazione  delle  rate  di
contributo rimanenti. Tenuto conto di tale ultimo aspetto, vi  e’  da
considerare che il  mancato  adeguamento  del  contratto  di  appalto
finisce col determinare per il privato l’impossibilita’ di portare  a
compimento i lavori; cio’ appare rilevante ai  fini  dell’attivazione
delle  tutele  civilistiche  del  privato,   onde   consentirgli   il
proseguimento  della   sua   iniziativa,   peraltro   sostenuta   con
finanziamenti pubblici, ed il conseguimento dello scopo posto a  base
del “programma contrattuale” cui e’ riferito il contratto di appalto.
Le amministrazioni  concedenti  che  erogano  il  contributo  faranno
comunque  conoscere  alla  Prefettura  competente,  allo   scopo   di
monitorare il fenomeno, il quadro delle procedure concessorie per  le
quali e’ stata completata l’attivita’ di  adeguamento  del  contratto
alle esigenze di tracciabilita’.
I controlli antimafia. L ‘adeguamento degli  strumenti  contrattuali;
indicazioni relative all ‘indirizzo dell ‘attivita’ di controllo
L’adeguamento degli strumenti contrattuali
9. Si richiamano innanzitutto, in questa parte  della  direttiva,  le
considerazioni  svolte  in  premessa,  concernenti   l’esigenza   che
l’attivita’ gestita dai soggetti privati sia fatta oggetto di cautele
volte  a  contrastare  il  rischio  evidente  che  l’assenza   o   la
particolare carenza di controlli  antimafia  possa  rappresentare  un
fattore di  vulnerabilita’  e  di  criticita’  per  la  tenuta  della
legalita’ dell’intero sistema degli interventi di ricostruzione.
Va premesso che i controlli antimafia partecipano, in questa  chiave,
alla  necessita’  di  una  governance  complessiva   che   si   ponga
l’obiettivo di una diffusa trasparenza  degli  interventi  avendo  di
vista  l’obiettivo  di  promuovere  una  “qualita’   del   costruire”
imprescindibilmente legato al tema della legalita’ e dell’antimafia.
In questa  prospettiva  non  possono  non  valorizzarsi  elementi  di
novita’  che  si  traggono   dalle   esperienze   di   collaborazione
istituzionale piu’ recenti, quali, in particolare, il  Protocollo  di
legalita’ tra il Ministero dell’interno e  la  Confindustria  del  10
maggio 2010, laddove  si  richiamano  significativamente  i  principi
della liberta’ di impresa e della concorrenza leale  e  si  fa  cenno
all’esigenza  di  contribuire  alla  tutela  di  tali  principi   con
l’attivazione di misure di  salvaguardia  finalizzate  a  contrastare
l’azione della criminalita’ organizzata, basate  su  un  rapporto  di
cooperazione e sinergia con le Autorita’ di sicurezza.
Si rileva come in tale Protocollo sia stato affermato  l’impegno  del
Ministero dell’interno  ad  incentivare  il  ricorso  allo  strumento
dell’accesso ai cantieri ” al fine di un compiuto monitoraggio  delle
attivita’ imprenditoriali, anche private, mirato alla verifica  degli
appalti, dei subappalti e dei fornitori.”
E’ da sottolineare,  poi,  l’impegno  delle  imprese,  sancito  nello
stesso Protocollo, a far si’ che la scelta dei partners  commerciali,
fornitori e subappaltatori, responsabilmente orientata, basandosi  su
liste di operatori economici preventivamente qualificati dal punto di
vista tecnico, finanziario ed etico (vendor list).
In questo senso si coglie l’impegno a promuovere in  maniera  diffusa
l’affermazione  di  regole  di  gestione  dei  rapporti  contrattuali
improntate a criteri di affidabilita’ e sicurezza che  si  concretano
in forme di  self-cleaning  in  attuazione  delle  quali  il  partner
commerciale viene espulso dalla vendor-list in conseguenza del  venir
meno dei requisiti di inclusione.
Appare dunque  evidente  l’obiettivo  di  creare  anche  nel  settore
privato un sistema  di  filtraggio  delle  imprese  che  guardi  alla
sicurezza intesa nella sua piu’ ampia accezione: sicurezza dei luoghi
di lavoro (a questo proposito il citato  Protocollo  elenca  incisive
misure di prevenzione del lavoro nero  e  di  tutela  sociale,  volte
anche a garantire, lungo la filiera  degli  operatori,  il  pagamento
delle retribuzioni, dei contributi  previdenziali  e  assicurativi  e
delle ritenute fiscali); sicurezza delle  attivita’  di  cantiere,  a
presidio  della  qualita’  della  realizzazione  dell’opera   e   dei
materiali  impiegati  (rilevante  in  maniera  particolare  sotto  il
profilo antisismico); sicurezza antimafia, a tutela della tenuta  del
tessuto economico-imprenditoriale.
In tale quadro e  con  riferimento  all’obiettivo  di  alimentare  un
sistema integrato e coeso di sicurezza, si  coglie  appieno,  allora,
l’utilita’ promanante  dall’istituzione  e  dal  funzionamento  delle
white-list, considerato che in esse si  ritrova  l’identico  specimen
delle vendor-list.
Trattandosi di  un  indirizzo  affermatosi  in  forza  di  un  intesa
programmatica e destinato ad avere attuazione attraverso una serie di
attivita’ collaborative di  carattere  -per  lo  piu’  informale,  ne
deriva che l’attivita’ di sensibilizzazione del mondo  delle  imprese
vede nel Prefetto della provincia di L’Aquila e  nella  sua  funzione
negoziale un elemento di impulso e di naturale spinta verso  processi
di  responsabile   condivisione   (si   vedano,   in   proposito   le
Considerazioni conclusive di questo documento).
In questa direzione, sembrano essere un interlocutore necessario  del
Prefetto,  ancorche’  certamente  nona  esclusivo,  le   Associazioni
territoriali  e  di  categoria  delle  imprese  che   aderiscono   al
Protocollo di legalita’, anche in considerazione del  fatto  che  nei
loro confronti sono divenute immediatamente vincolanti e  applicabili
le  disposizioni  previste  dalle  linee  guida  di  attuazione   del
Protocollo, nonche’  i  contenuti  della  delibera  della  Giunta  di
Confindustria del 28 gennaio 2010,  concernenti  taluni  fondamentali
obblighi di trasparenza e di collaborazione con le Autorita’ previsti
con finalita’ di prevenzione e contrasto. dell’ingerenza delle  mafie
nelle attivita’ economiche.
9.1  E’  evidente  che  l’estensione  di  controlli  antimafia   alle
attivita’ private di ricostruzione pone problemi delicati e difficili
sia in relazione alle modalita’ concrete con le quali tali  controlli
andranno ad estrinsecarsi, tenuto conto dell’elevatissimo numero  dei
soggetti che compongono la vasta e frammentata platea di riferimento,
sia con riferimento alle forme e agli strumenti giuridici  attraverso
i quali possibili evidenze di inquinamento criminale di un  operatore
economico dovranno andare a ripercuotersi sui  rapporti  contrattuali
esistenti,  determinando  un  effetto  espulsivo   e   di   effettivo
allontanamento dell’imprenditore dalle attivita’ di cantiere.
Al riguardo, va subito premesso  e  posto  in  luce  come  il  citato
Protocollo  di  legalita’  con  Confindustria  preveda  che   vengano
definite anche per i contratti privati soglie  di  valore,  oltre  le
quali le imprese aderenti sono  tenute  a  richiedere  l’informazione
antimafia alla prefettura competente.
Le successive linee guida hanno stabilito  che  tale  limite,  per  i
contratti privati e’ cosi’ definito:
– 3 mln di euro per gli appalti di lavori;
– 1,5 mln di euro per i subappalti e subcontratti di lavori;
– 900mila euro per gli appalti di servizi e forniture;
–  450mila  euro  per  i  subappalti  e  subcontratti  di  servizi  e
Le predette linee guida stabiliscono  altresi’  che  le  informazioni
antimafia sono in ogni caso richieste  per  i  contratti  pubblici  e
privati, indipendentemente dal loro valore, per le imprese  impegnate
nelle “forniture e prestazioni sensibili” che vengono  esattamente  a
corrispondere a quelle gia’ individuate e indicate da questo Comitato
(vedansi le linee guida  dell’8  luglio  2009,  in  GURI  n.156/2009,
p.52);  e’  soprattutto  opportuno  ricordare  che  alcune  di   tali
attivita’  sono   state   oggetto   di   ulteriore   attenzione   con
l’istituzione  di  elenchi  di  operatori  presso  le  Prefetture  di
L’Aquila, Teramo e Pescara (le cd. white-list, per le quali si rinvia
alle linee guida pubblicate sul S.O. n.186 alla GURI  del  12  agosto
2010, p.42 e ss.).
Da questo punto di vista si puo’ osservare come, sia pure  attraverso
la stratificazione di strumenti affermatisi attraverso vie parallele,
sia  venuta,  tuttavia,  a  realizzarsi  (in  forza  di   una   certa
circolarita’ di principi) una sostanziale confluenza e convergenza di
misure, che viene qui considerata come presupposto indefettibile  per
delineare un sistema di controllo antimafia destinato alle  attivita’
edilizie dei privati.
9.2  L’obbligatorieta’  delle  informazioni,  prevista   dal   citato
Protocollo di legalita’, e’ stata abbinata ad un meccanismo  che  da’
rilievo all’esito di  tali  informazioni  e  ne  tralice  l’effettiva
incisivita’ nell’ambito del rapporto contrattuale privatistico.
E’opportuno  rammentare,  infatti,   che   nell’ambito   del   citato
Protocollo di legalita’ e delle successive linee guida si prevede che
le imprese aderenti si obbligano ad  inserire  nei  contratti  con  i
fornitori clausole risolutive espresse per le ipotesi di informazione
interdittiva tipica emessa a carico degli stessi fornitori  da  parte
della Prefettura  competente,  nonche’  in  altri  casi  compresi  il
mancato rispetto degli obblighi di tracciabilita’  finanziaria  e  di
mancata  denuncia  di  richieste  estorsive.  In   dette   evenienze,
pertanto, l’impresa  non  soltanto  procede  alla  cancellazione  del
fornitore, cui si riferiscono le situazioni ostative,  dalla  propria
vendor list. ma da’ luogo  all’immediato  scioglimento  del  rapporto
L’introduzione di clausole contrattuali di  salvaguardia  rappresenta
una best practice la cui applicazione, con riguardo  agli  interventi
di ricostruzione  privata  in  Abruzzo,  e’  condivisa  dalle  stesse
amministrazioni  pubbliche  con  le  quali   e’   stato   previamente
concertato  il  presente  documento  allo  scopo  di  pervenire  alla
realizzazione di quella integrata e articolata “rete di sicurezza” di
cui si e’ detto precedentemente. Si e’ ravvisata, percio’, l’esigenza
che la concessione di contribuzioni economiche  venga  “incernierata”
adeguatamente con le sottostanti pattuizioni privatistiche e, su tale
piano, sia assistita da garanzie che corrispondano alla  coerenza  di
tale disegno.
Pertanto,   e’   necessario   che   le   amministrazioni   concedenti
verifichino, nell’ambito delle procedure pubblicistiche  connesse  al
riconoscimento delle contribuzioni economiche in  discorso,  che  nei
contratti di appalto venga inserita, oltre alla specifica clausola di
tracciabilita’ finanziaria, una specifica clausola  antimafia(11)  in
base alla quale:
– il privato risulta  legittimato  ad  attivare  la  risoluzione  del
contratto ex articolo  1456  c.c.  nel  caso  in  cui  nei  confronti
dell’appaltatore    venga    emessa    un’informazione    prefettizia
interdittiva tipica;
– l’appaltatore si impegna ad inserire nei  contratti  con  eventuali
subappaltatori clausole risolutive espresse  la  cui  attivazione  e’
collegata all’emissione di un’informazione  prefettizia  interdittiva
tipica nei confronti  della  propria  controparte.  L’appaltatore  si
impegna,  altresi’,  ad  interrompere  immediatamente   rapporti   di
approvvigionamento  con  fornitori  della  filiera,  ivi  inclusi   i
soggetti incaricati di trasporti, noleggi, smaltimento  di  materiale
da costruzione e di  opere  di  demolizione,  che  siano  colpiti  da
informazione  antimafia  interdittiva  ovvero  da  provvedimento   di
cancellazione da una delle white list istituite in applicazione delle
linee guida del 12 agosto 2010. In proposito, e’ bene  ricordare  che
la grave violazione  delle  procedure  di  tracciamento,  consistente
nell’eseguire  la  transazione  senza  avvalersi  degli  intermediari
bancari o postali, e’ suscettibile di determinare, alla stregua delle
indicazioni fornite con le citate linee  guida  del  12  agosto  2010
(p.54), la  cancellazione  da  una  delle  white  list.  Si  ravvisa,
pertanto,  l’opportunita’  che,  per   una   coerenza   di   sistema,
l’inosservanza grave delle procedure di tracciamento  venga  valutata
ai fini del rilascio  di  informazioni  a  carattere  interdittivo  a
carico di qualsivoglia operatore che non sia iscritto  negli  elenchi
prefettizi.
(11) Si avverte ‘che  tale  clausola  e’  stata  introdotta
nello  schema  di  contratto-tipo,  disponibile  sul   sito
www.commissarioperlaricostruzione.it
9.3 E’ opportuno chiarire che l’introduzione della clausola  suddetta
non determina, ne’ in capo al soggetto  privato  appaltante,  ne’  in
capo all’impresa appaltatrice per quanto riguarda i rapporti a valle,
l’obbligo  di  richiedere  il  rilascio  di   alcuna   documentazione
antimafia alla  Prefettura  competente(12).  Per  cio’  che  riguarda
l’impresa appaltatrice vale qui rilevare come l’obbligo in  questione
sia peraltro escluso nel caso in cui il fornitore o il  subcontraente
risulti iscritto in  uno  degli  appositi  “elenchi  di  fornitori  e
prestatori  di  servizi  non  soggetti  a  rischio  di   inquinamento
mafioso”, istituiti  presso  le  Prefetture  di  L’Aquila,  Teramo  e
(12) Quanto affermato nel testo fa  salvi  i  casi  in  cui
l’impresa   aderente   al    Protocollo    di    legalita’.
Confindustria, nelle fattispecie sopra  soglia  evidenziate
nel  paragrafo  9.1,  abbia  assunto  un  preciso   impegno
obbligandosi alla preventiva  richiesta  di  documentazione
antimafia. Cio’ va, tuttavia, necessariamente  contemperato
con il criterio di  funzionamento  delle  white  list,  che
prescinde dalla richiesta di informazione  prefettizia,  in
quanto  i  relativi  accertamenti  sono   da   considerarsi
incorporati   nella   stessa   iscrizione    dell’operatore
Si conferma, per i  rapporti  contrattuali  in  corso,  l’indicazione
fornita con riguardo alla  clausola  di  tracciabilita’  finanziaria,
laddove  e’  stata  suggerita   l’opportunita’   che   l’integrazione
contrattuale volta a rendere traducibile nel regolamento tra le parti
gli effetti dell’eventuale interdittiva  antimafia  sia  oggetto  di’
un’autonoma pattuizione in forma scritta,  da  portare  a  conoscenza
dell’amministrazione concedente a cura e nell’interesse dello  stesso
Nei casi in  cui  l’iniziativa  del  privato  per  l’adeguamento  del
rapporto contrattuale con il proprio appaltatore non vada a buon fine
per l’indisponibilita’ dell’impresa, sussiste l’interesse pubblico  a
darne informazione alla Prefettura competente. Qualora,  infatti,  si
tratti di  impresa  che  aderisce  al  Protocollo  di  legalita’  con
Confindustria,  piu’  volte  citato,  e’  palese  l’esigenza  che  la
circostanza venga segnalata, per il tramite della stessa  Prefettura,
alla  Associazione   territoriale   di   appartenenza   dell’impresa,
quantomeno per le valutazioni  e  le  conseguenti  misure  di  natura
autoregolamentare.
Valgono, poi, in proposito le osservazioni svolte al  paragrafo  8.1,
in  merito  all’interesse  del  privato  di  attivare,  nei  casi  in
discorso,    i    rimedi    rescissori    necessari    in    presenza
dell’impossibilita’ di proseguire i lavori e di portare a termine  il
“programma contrattuale”.
Indicazioni relative all’indirizzo dell’attivita’ di controllo
10. Si e’ appena detto al paragrafo precedente come non  occorra  che
il  privato  o  l’impresa  richiedano  formalmente  alla   Prefettura
competente il rilascio di informazioni  antimafia.  Tale  indicazione
tiene conto e tende a valorizzare “risorse di  sistema”  che  rendano
piu’ fluidi i percorsi amministrativi e, al tempo stesso, sgravino  i
privati da  oneri  non  necessari.  Infatti,  con  l’allegazione  del
contratto di appalto, l’amministrazione concedente e, per  l’effetto,
il  sistema  di  gestione  pubblica  delle  domande   di   contributo
economico, che fa perno anche sul data-base della  Struttura  Tecnica
di Missione, viene in possesso dell’elemento  informativo  necessario
all’attivazione    della    fase    di     controllo-     consistente
nell’identificazione dell’impresa che ha assunto l’appalto- ed e’  in
ogni momento in condizione di corrispondere ad  esigenze  informative
espresse  dalle  strutture  e  dagli   organismi   deputati:   Gruppo
Interforze, GICER, Centro Operativo DIA, ecc.
Per cio’ che attiene poi ai partners economici  dell’appaltatore,  in
particolare  ai  fornitori  e  prestatori   di   servizi   cosiddetti
“sensibili”, il problema tende  ad  essere  trasferito  e  risolto  a
monte, e cioe’, come si e’ rilevato, attraverso  l’istituzione  delle
Vi e’ poi una valutazione di fondo, che attiene alla  “sostenibilita’
amministrativa” di un sistema che imperniasse la fase  dei  controlli
antimafia e ne facesse discendere  l’attivazione  dalle  migliaia  di
richieste  di  informazioni  provenienti  dalle  minuscole  “stazioni
appaltanti” in cui sarebbero costretti a trasformarsi, loro malgrado,
i  privati  che  hanno  in   gestione   i   singoli   interventi   di
ricostruzione. Sono del tutto evidenti i  rischi  di  entropia,  come
altrettanto evidente e’ il disagio che gli stessi diretti interessati
finirebbero col subire senza un reale beneficio di sistema.
10.1 Su un piano collaterale vi e’ poi da considerare  la  necessita’
che l’attivita’ di controllo, onde non risultare dispersiva a  fronte
della notevole dimensione e complessita’  dell’impegno,  concentri  i
suoi  sforzi  su  specifici   filoni   d’interesse   collegati   alla
possibilita’  che  i  lavori  della   ricostruzione   attraggano   il
prevedibile  interesse  delle  consorterie  criminali,   determinando
tentativi di inserimento perseguiti attraverso sofisticate  forme  di
schermatura giuridico-finanziaria di difficile rilevazione.
In questo quadro appare  giuocare  un  ruolo  decisivo  e  strategico
l’attivita’ di intelligence investigativa  che  nel  modello  Abruzzo
resta sostanzialmente affidata  al  Gruppo  Interforze  Centrale  per
l’Emergenza e Ricostruzione (GICER), che opera  in  stretto  raccordo
con la Sezione Specializzata di questo Comitato istituita  presso  la
Prefettura di L’Aquila.
In particolare il GICER, in forza del decreto ministeriale istitutivo
del 3 settembre 2009., svolge compiti di monitoraggio  e  di  analisi
delle informazioni concernenti, tra l’altro, ai  sensi  dell’articolo
5, comma 2, lettera d), i trasferimenti di proprieta’ di  immobili  e
di beni aziendali, al  fine  di  verificare  eventuali  attivita’  di
riciclaggio  ovvero  concentrazioni   o   controlli   da   parte   di
organizzazioni  criminali.  Tale  attribuzione   del   GICER   appare
suscettibile di interessante sviluppo, ove si pensi che le  attivita’
di  ricostruzione  possono  indurre  il  rischio  sia  di  forme   di
migrazione da parte di imprese a partecipazione criminale, dirette ad
acquisire nel  business  delle  ricostruzione  consistenti  spazi  di
mercato, sia di interferenze mafiose nel capitale  sociale  di  altre
compagini aziendali attraverso mimetiche iniziative finanziarie.
E’ evidente che questo specifico filone di  attivita’  presuppone  un
attento  monitoraggio  dei  subentri  negli  organi  sociali,   nella
titolarita’ delle imprese individuali,  ma  soprattutto  nelle  quote
sociali, essendo, come noto, la struttura della societa’ di  capitali
quella  che  meglio  consente  la  “spersonalizzazione”  dell’apporto
societario di origine criminale.
10.2 Si  e’  detto  della  necessita’  di  considerare  la  sicurezza
antimafia parte di un concetto piu’ ampio, all’interno dei  quale  si
collocano anche forme collaterali di controllo su aspetti concorrenti
Vi sono, infatti, ambiti nei quali  i  comportamenti  illegali  o  di
grave irregolarita’ posti in essere dall’impresa determinano non solo
lo   scadimento   del   profilo   reputazionale   e   un’attenuazione
dell’elemento fiduciario, ma possono  senz’altro  essere  considerati
sintomi rivelatori di una piu’ grave compromissione dell’impresa.
In tali casi gli accertamenti intervenuti  possono  rivelarsi  in  un
ampio quadro di analisi sintomatici e significativi anche  sul  piano
dell’antimafia, nel senso che su di essi puo’ oggettivamente fondarsi
il giudizio probabilistico circa il fatto che l’impresa,  in  maniera
anche  indiretta,  sia  condizionata  dalla  criminalita’  o  sia  da
considerarsi  strumentale  rispetto   ad   interessi   ed   attivita’
criminose.
Appare opportuno richiamare  in  proposito  la  disposizione  di  cui
all’articolo 5 del d.m. del  14  marzo  2003,  secondo  la  quale  le
attivita’ di monitoraggio’ dei Gruppi Interforze si  avvalgono  degli
esiti degli accessi  ispettivi  sui  cantieri  per  la  verifica  del
rispetto della normativa in materia di lavoro, nonche’  delle  misure
relative alla sicurezza fisica dei lavoratori.
In  quest’ottica  e’  da   considerarsi   irrinunciabile,   ai   fini
dell’accertamento di situazioni di  inquinamento  mafioso,  l’apporto
informativo proveniente dalle ispezioni in situ.
In considerazione dell’ampiezza e complessita’ di siffatta  attivita’
di controllo,  si  ravvisa  l’utilita’  di  istituire  una  forma  di
sussidiarieta’ tra  i  Gruppi  Interforze  delle  diverse  Prefetture
interessate, nel senso che  gli  accessi  ispettivi  potranno  essere
eseguiti anche in deroga alla  competenza  territoriale,  secondo  un
articolato  programma  di  lavoro  dei  GG.II.  che   potra’   essere
concordato tra le  sedi  interessate  e,  quindi,  approvato  e  reso
esecutivo dal Prefetto della Provincia di  L’Aquila  in  ragione  dei
compiti  di  coordinamento  e  di  indirizzo  unitario   conferitigli
dall’articolo 16, comma 1, del d.l. 39/2009, convertito  dalla  legge
10.3 Nelle linee guida del 12 agosto 2010 sono contenute disposizioni
di carattere derogatorio della competenza  territoriale,  secondo  le
quali l’esito finale degli accertamenti che portano al rilascio delle
informazioni  di  cui  all’articolo  10  del  d.P.R.  252/1998  viene
accentrato e devoluto al Prefetto della  Provincia  di  L’Aquila,  in
considerazione del  quadro  piu’  ampio  di  elementi  di  cui  detta
Autorita’, che e’ al centro del “modello Abruzzo”,  e’  in  grado  in
effetti di disporre.
Nel confermare tale linea di indirizzo,  si  coglie  l’occasione  per
fornire alcune puntualizzazioni  che  tendono  ad  evitare  discrasie
In effetti con il “modello Abruzzo” il procedimento di rilascio delle
informazioni risulta, per cosi’  dire,  sottoposto  a  una  forma  di
scansione  in   due   fasi(13):   la   prima   tende   a   verificare
l’insussistenza delle condizioni ostative di cui  all’art.10  citato,
comma 7 lettere a) e b),  e  consiste  nel  riscontro  dei  dati  SDI
corroborato dalla consultazione, da parte  delle  Forze  di  polizia,
delle risultanze del casellario giudiziario e dei  carichi  pendenti;
l’ accertamento dell’insussistenza di  cause  ostative  riconducibili
alle citate disposizioni e’ condizione sufficiente per il rilascio di
una “liberatoria”; la seconda tiene conto della maggiore complessita’
degli accertamenti ex lettera c)  del  citato  art.10;  qualora  tali
accertamenti risultino ancora in corso, come  frequentemente  accade,
il rilascio della “liberatoria” di cui si e’ detto non e’  conclusivo
dell’intero  iter,  ma  rappresenta,   piuttosto,   un   primo   step
(13)  La  scansione  in  due  fasi  del   procedimento   di
accertamento ha finalita’ acceleratorie; pertanto,  laddove
si valuti che non emergono elementi sintomatici  meritevoli
di  approfondimento  ex  lettera  c)   dell’art.10   d.p.R.
252/1998, viene a scemare la  necessita’  pratica  di  tale
distinzione; in tali evenienze; al contrario, si  valutera’
di rilasciare  un’informazione  antimafia  che  rappresenti
esaustivamente i diversi  momenti  dell’accertamento  (cfr.
linee guida del 12 agosto  2010,  S.O.  n.187  della  GURI,
pagina 12).  Peraltro,  il  rilascio  di  una  informazione
antimafia “liberatoria” non determina, a fronte di nuove  e
diverse  risultanze,  alcuna  consumazione  del  potere  di
accertamento del prefetto.
L’accentramento operato con la direttiva del 12 agosto 2010  riguarda
entrambe le fasi indicate; sicche’, il Prefetto  di  L’Aquila,  sulla
scorta degli  elementi  forniti  dalla  Prefettura  in  cui  ha  sede
l’operatore economico sul conto del quale e’ in corso l’accertamento,
provvedera’ ad emettere anche la cd.  “liberatoria”  provvisoria.  Si
raccomanda che  la  Prefettura  referente  trasmetta  celermente  gli
elementi di cui sopra informando il Prefetto di l’Aquila se siano  in
corso accertamenti ex lettera c) dell’art.I O citato e  sulla  scorta
di quali elementi, avendo cura di coinvolgere immediatamente in  tali
specifici approfondimenti il competente C.O. della  DIA  al  fine  di
realizzare la piu’ completa condivisione del materiale informativo.
Si raccomanda, altresi’, che  con  la  trasmissione  degli  ulteriori
elementi la Prefettura  referente  rimetta  una  propria  valutazione
circa il grado di significativita’ e la pregnanza degli  elementi  di
carattere indiziario, fermo restando che la determinazione conclusiva
rimane in capo al Prefetto di L’Aquila in ragione di una visione piu’
completa e panoramica del materiale informativo.
E’ proprio in  forza  di  tale  considerazione  che  il  Prefetto  di
L’Aquila  potra’  anche  valutare  se  risponda  ad  opportunita’  il
rilascio  della  “liberatoria”  quando  si  siano  gia’   evidenziati
elementi ancora  suscettibili  di  affinamento  e  tuttavia  tali  da
rendere  plausibile  che  la  seconda  fase  di  accertamento   possa
concludersi con l’emanazione di un provvedimento interdittivo.
11. Il sistema di controllo descritto si impernia  sul  coordinamento
orizzontale  delle  Istituzioni  pubbliche  e  degli  altri  soggetti
coinvolti,  tra  i  quali,  per  le  motivazioni  esposte,   assumono
particolare rilievo le Associazioni imprenditoriali e  le  OO.SS.  di
categoria per l’azione sinergica  e  la  collaborazione  che  possono
senz’altro offrire sotto molteplici aspetti, e in particolare.
– nella divulgazione e conoscenza delle  linee  guida  e  delle  best
practices indicate;
–  nel  prestare  assistenza  e  consulenza,   attraverso   le   loro
articolazioni territoriali alle imprese  che  ne  facciano  richiesta
(eventualmente istituendo punti di customer  care  accessibili  anche
telematicamente) e, in particolare, nel dare  supporto  alle  MI  che
abbiano difficolta’ di  gestione  degli  adempimenti  loro  ascritti,
soprattutto relativi al  rispetto  delle  procedure  di  tracciamento
–  nella  sensibilizzazione  delle  imprese  affiliate,  al  fine  di
orientare le scelte dei propri partners  commerciali  ai  criteri  di
responsabilita’, affidabilita’ e sicurezza che sono stati  menzionati
nel presente documento;
–  nell’incrementare  l’attenzione  verso   la   “qualita’   globale”
dell’opera,  che  e’  in  stretta  correlazione  con  i  processi  di
controllo  della  qualita’  dei  materiali  da   costruzione,   della
sicurezza fisica del cantiere, della trasparenza e regolarita’  delle
attivita’ di reclutamento  della  manodopera,  dell’osservanza  della
normativa contributiva, assicurativa e fiscale.
Appare evidente che le attivita’ di controllo congegnate  secondo  un
modello di  “rete  integrata”  presuppongono  un  monitoraggio  degli
effetti in grado di indirizzare  i  processi  secondo  gli  obiettivi
indicati e, all’occorrenza, di promuovere la  reingegnerizzazione  di
talune fasi  in  relazione  alle  criticita’  evidenziatesi  in  sede
Si delinea, pertanto, una forma di policy dei controlli antimafia  ad
andamento ciclico, che vede  interessata  principalmente  la  Sezione
Specializzata di questo Comitato  nelle  sue  peculiari  funzioni  di
“cabina di regia” in grado di:
– effettuare valutazioni periodiche sull’impatto  delle  disposizioni
impartite  con  il  presente  documento   e,   in   generale,   sulla
funzionalita’ del sistema di controllo;
– proporre, in base a tale metodologia di lavoro, i correttivi  e  le
integrazioni che si ravvisino necessari, anche apportando, in caso di
urgenza, ogni utile miglioramento, informandone questo Comitato;
–  sviluppare  rapporti  di  collaborazione   con   le   Associazioni
territoriali rappresentative delle imprese interessate ai  lavori  di
ricostruzione e con le OO.SS. di categoria al  fine  di  incrementare
con  tali  soggetti   il   legame   fiduciario   e   di   migliorare,
conseguentemente, la loro partecipazione  attiva  alla  funzionalita’
generale del sistema di controllo.
Si conferma,  infine,  l’esigenza  che  tale  articolato  sistema  di
controllo  venga  adeguatamente  sorretto  in  termini   di   risorse
strumentali  e  umane,  in  ragione  dello  sforzo  organizzativo   e
amministrativo che verra’ richiesto ai vari soggetti delle  attivita’
di controllo, e,  in  primis,  alla  Prefettura  della  provincia  di
L’Aquila anche in  considerazione  dei  compiti  di  coordinamento  e
indirizzo  unitario  che  le  pertengono  in  materia  per   disposto
MINISTERO DELL’INTERNO – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 redazione redazione 2015-05-19T06:20:57+00:00