Source: http://www.eumed.net/tesis-doctorales/2013/jmmtg/articulo203.html
Timestamp: 2017-12-17 19:44:59
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Crítica Al Artículo 203 De La Ley Aduanera - Tesis Doctoral
Jesús María Martín Terán Gastélum (CV)
2.2.6 Crítica al artículo 203 de la Ley Aduanera
En primer lugar, según los argumentos sostenidos en apartados anteriores, es evidente que en la actualidad el estado mexicano cuenta con un SNA específico, representado en gran medida por la ley de la materia.
No obstante tal sector normativo resulta imperfecto ante la dependencia, incoherencia e incompletitud manifiesta en su apartado de MD, pues al contemplar cómo posibilidad de impugnación, vía administrativa, al RR (artículo 203), solo se limita a mencionarlo, pero en lo referente a la sustanciación integral total del mismo, simple y sencillamente se remite al CFF, en específico a sus artículos 116, 117 fracción I inciso C, 120, 121, 122, 123, 124, 124-A, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 132, 133 y 133-A, apoyándose al efecto en la figura de la supletoriedad expresa a que da pauta el artículo 1º de la propia LA.
De esto se sigue la presencia de una laguna normativa en tal ordenamiento jurídico, que le obliga, para allegarse debida coherencia como sistema, reducirse, en ese particular, a los preceptos relativos de un sector normativo diferente como lo es el fiscal, extrapolando sus reglas para solucionar los casos concretos que surjan con motivo de sus actos de aplicación.
En consecuencia, como se ha dicho, tal circunstancia legal determina la carencia de autonomía e imperfección del SNA.
En segundo lugar y con independencia de lo anterior, lo cual aun entrañando un defecto, no deja de ser un aspecto teórico jurídico, existen otras razones de peso que tornan en obstáculo práctico la laguna normativa prevista por el párrafo primero del artículo 203 de la LA y la supletoriedad que origina de las normas del CFF, con consecuencias jurídicas negativas para el particular, en su calidad de destinatario de la disposición aduanera, así como del propio sujeto activo aduanero, en sus labores de autotutela, lo que es de considerarse.
Efectivamente y por principio de cuentas, debe indicarse que según el decreto por el cual se expidieron nuevas leyes fiscales y se modificaron otras, publicado en el DOF del 15 de diciembre de 1995, entre las que se modificó al CFF, en la exposición de motivos realizada, en la sección referente a otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes, específicamente en materia de MD, se justificó:
“A fin de otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes y hacer más ágil la resolución e interposición de los recursos administrativos que se encuentran establecidos en el Código Fiscal de la Federación, el cual actualmente contempla el de revocación y el de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, lo que puede llegar a generar en algunos casos confusión entre los contribuyentes respecto de cuál de ellos interponer, se propone fusionarlos, quedando sólo el de revocación. Esto, además de hacer más sencilla su interposición, permitirá la utilización del recurso administrativo para impugnar cualquier resolución que cause agravio al particular”.
Se colige entonces que el RR a que atiende el indicado ordenamiento, de origen fue creado a partir de una fusión que a sus reglas se realizó del diverso recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución (el que nunca se ha previsto por la LA como tal), buscando evitar casos de confusión entre los contribuyentes al momento de elegir un medio de defensa administrativo de los existentes en esa época, haciendo también más sencilla su interposición, según lo expuso el propio legislador, pero referido, diseñado y encaminado todo, claro está, al orden puramente fiscal.
De esto se desprende que tal figura jurídica, en esencia y por principio, lo que así debe de ser en estricto orden y apego legislativo, atiende específicamente a las hipótesis de índole eminentemente fiscales de su texto, es decir ajustado al contexto normativo del cual forma parte, lo que determina que no estén ni pensadas, ni mucho menos diseñadas, menos justificadas ni destinadas para aplicarlas a otros ordenamientos jurídicos diversos y de naturaleza distinta, como lo representa el caso de la LA, acorde a la redacción del artículo 203 en cuestión.
O referido en otras palabras, el Código Fiscal en alusión se propuso, en términos de su exposición de motivos, desde una perspectiva amplia, como una legislación que reuniría los principios generales conforme a los cuales se desenvuelven las relaciones entre los contribuyentes y el estado, incluyendo los derechos y obligaciones de los particulares, los deberes y las facultades de las autoridades, los procedimientos, las contravenciones, los MD contra las posibles desviaciones de los órganos fiscales, las normas del juicio por las que la autoridad se sometería al control jurisdiccional de las controversias, entre otros aspectos más, como una decidida afirmación y aplicación de los principios propios de un estado de derecho.
Nunca se sigue que entre las intenciones del PEF, impulsor de la iniciativa, haya estado la de implementar reglas o normas para extrapolarlas a hipótesis de legislaciones o sistemas diversos del fiscal, mucho menos al orden aduanero, que como se ha anotado cuenta con su propia codificación y con principios lógicos, razones axiológicas y una semántica exclusiva de su ámbito de competencia, lo que torna inadecuada la supletoriedad establecida en el discutido precepto 203.
Más aún cuando es fácil concluir que el bien jurídico tutelado por el mencionado CFF, sin duda se encuentra representado preponderantemente por los ingresos fiscales de la federación, pues siendo su objeto regular la actividad tributaria del estado y con el alcance de dar a conocer a todos los contribuyentes y a las personas que están ligadas con ellos, sean físicas o morales, la obligación que tienen de cumplir las disposiciones relacionadas con la contribución para los gastos públicos, tal tutela queda de manifiesto.
Consecuentemente resulta clara la escasa relación que guarda con la LA, misma que entraña la tutela de un bien jurídico muy diverso, como lo es, lato sensu1 , incentivar el cumplimiento de las restricciones y regulaciones no arancelarias, en protección de la estabilidad de la producción nacional, de la economía, las finanzas, la industria, la ecología y hasta en el rubro sanitario y de policía; además de eficientar las aduanas y puertos, los ambientes aduanales y regulatorios, así como la infraestructura en el sector servicios para el importador y el exportador facilitando el comercio, lo que redunda en el incremento del mismo, modernización y agilidad en los esquemas de revisión con medios electrónicos, así como la rapidez en la intervención de las autoridades del sector, entre otros más, de donde ciertamente se advierte una tarea recaudatoria, pero contrastada con todo el panorama descrito, no refleja preponderancia.
Amén que la actividad recaudatoria de las aduanas, no necesariamente lleva fines de índole fiscal, pues como ya se ha mencionado, el carácter extrafiscal de la recaudación le supera.
Y si lo anterior es así, luego entonces porque tolerar y permitir que dos codificaciones aunque de índole administrativa, pero con claros fines u objetivos diferentes, se suplan en sus deficiencias normativas, en el caso con la aplicación supletoria de las disposiciones relativas a la sustanciación integral del RR del ordenamiento fiscal al aduanero, cuando si la relación entre sus hipótesis regulatorias entraña mayores diferencias que coincidencias y lógicamente, persiguen y atienden a fines y funciones disímbolos.
De ahí que la disposición contenida en el mencionado artículo 203, en su párrafo primero, aun cuando en la práctica se actualice constantemente, no deja de implicar una deficiencia sistémica que debe corregirse legislativamente.
Por su relevancia y analogía con el tema abordado en este análisis, pertinente resulta hacer referencia a la iniciativa presentada en la sesión número 24 de la LIX legislatura de la Cámara de Diputados, por la Diputada Federal del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Nora Elena Yu Hernández (Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1637-I, martes 30 de noviembre de 2004), con el objetivo de reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la LA, del CFF y del Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP).
En esa iniciativa, en la parte medular de la exposición de motivos, la legisladora federal del PRI indica:
“[…] Actualmente se han hecho propuestas de reformas legales, a efecto de incluir el delito de contrabando en la esfera de competencia de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, bajo el argumento de que sería una manera más eficaz de combatir este ilícito, atendiendo el justo reclamo de las personas y organizaciones que tienen relación cotidiana con las actividades de comercio exterior.
En estos últimos meses fueron convocados diversos foros de opinión para escuchar propuestas, analizarlas y discutirlas, donde la mayoría de las opiniones de los participantes fueron en el sentido de que dicha reforma legal incidiría directamente en un clima de inseguridad jurídica que afectaría gravemente las actividades del comercio internacional.
Cabe agregar que con la propuesta de incluir al contrabando en los supuestos legales de la delincuencia organizada, se está manifestando la ineficacia de las autoridades para regular con eficiencia y pulcritud el comercio exterior mexicano.
[…] A fin de proporcionar a las autoridades ministeriales y administrativas en materia aduanera, mejores herramientas jurídicas y materiales para la prevención y combate al contrabando, así como un acto de congruencia legal que conlleva a facilitar al gobernado el conocimiento de los elementos del delito del contrabando, se propone la derogación de los artículos que tienen relación con este delito, actualmente contenidos en el Código Fiscal de la Federación, para incluirlos como adición en la Ley Aduanera.
Lo anterior nos permite justificar la presente iniciativa, en razón de que tanto constitucional como legalmente, resulta factible trasladar al delito de contrabando del Código Fiscal de la Federación como una adición a la Ley Aduanera.
De esta manera, los particulares y las autoridades que cotidianamente están involucrados en su aplicación, tendrán mayor certeza jurídica al tener a la vista en un mismo cuerpo legal los tipos penales referentes a conductas prohibitivas por la propia naturaleza de la ley que regula los actos relativos al comercio exterior y con ello, estar en mejor posibilidad de ajustar su conducta a la norma, evitando en todo momento incurrir en su comisión.2 Así también se lograría alcanzar una de las funciones básicas del derecho penal, que es prevenir la realización de conductas delictivas apelando al conocimiento que de las mismas tengan sus destinatarios”.
Tal iniciativa, según lo transcrito, se encaminaba de forma evidente a que el delito de contrabando y figuras equiparadas, pertenecientes de manera exclusiva al ámbito aduanero, pero ilógicamente previstas por el CFF aun actualmente, se contemplen en la LA, en los términos de esa propuesta, lo que también le permitiría adaptase al contexto internacional sobre dicho particular, pues en la gran mayoría de las codificaciones aduaneras del orbe, si no es que en todas, esa específica figura delictiva se prevé íntegramente en sus textos y no en ordenamientos diferentes como el fiscal, como acontece en la legislación mexicana.
Lo anterior es obvio guarda estrecha relación con el tema abordado en esta investigación, pues es cierto que como se dispone al RR en la legislación aduanera, no aporta a las autoridades correspondientes las herramientas adjetivas adecuadas para la propia sustanciación de dicho medio de defensa, ajustado a los supuestos específicos y particulares de su ámbito competencial, pues en un acto de congruencia legal que conlleve a facilitar al gobernado el conocimiento del medio de impugnación administrativo ordinario a su alcance, para combatir las resoluciones adversas en las aduanas y un manejo más práctico del mismo, así como a éstas posibilitarles una sencilla práctica de autotutela, debe preverse integralmente tal figura jurídica en la ley de la materia.
Es decir, desde su denominación o nombre hasta la sustanciación integral total, o al menos dar pauta para su reglamentación específica, como acontece en diversas legislaciones de índole administrativa en México, propiciándose con ello una mayor certeza jurídica al tener a la presencia en un mismo cuerpo legal, del medio de defensa en vía de control interno referente a situaciones, conductas, actos y resoluciones de la propia naturaleza que de la ley que regula los actos relativos al ámbito aduanero y de comercio exterior, lo cual, sin embargo, no pasa.
Incluso puede afirmarse con esta realidad que en la LA, en lo referente al RRA, no se acata de forma plena la esencia del artículo 14 de la CPEUM, en específico la garantía de audiencia.
En tercer lugar y desde un punto de vista más práctico, se sostiene que la inadecuada regulación contenida por el párrafo primero del multireferido artículo 203 del ordenamiento legal aduanero, conlleva a la afectación de los intereses de particulares ubicados en sus supuestos, en no pocas situaciones.
Lo anterior sucede debido a que como se ha venido señalando, al tutelar bienes jurídicos claramente distintos la LA y el CFF, lógico resulta concluir que las hipótesis normativas que contienen ambos ordenamientos se ajustan a supuestos, realidades y contextos diferentes y por ende, los presupuestos adjetivos a que se constriñe el RR fiscal suelen no adaptarse ni encajar siempre al ámbito aduanero y su situación singular.
Y es que ocurren escenarios o circunstancias en el campo aduanero muy particulares que ni por asomo se contemplan en el ordenamiento fiscal aludido, lo que provoca que el medio de defensa en análisis, no quede en aptitud de satisfacer a cabalidad las necesidades del particular (persona física, moral y organización) que busca proteger sus legítimos intereses.
Para aportar luz a lo anterior, baste indicar, a guisa de ejemplo, los supuestos a que se contraen las siguientes disposiciones de la LA:
En tratándose del depósito ante la aduana, los artículos 29 fracción II inciso b, 30 fracción I, 32 párrafo segundo, 33 fracción I y 34, que se refieren al supuesto del abandono tácito de las mercancías depositadas ante la aduana a favor del FF, plazos para que opere dicha circunstancia, la interrupción de los mismos y la posibilidad de venta o donación, considerado todo esto en función de que se trate de mercancías ingresadas vía aérea, terrestre o marítima y que sean explosivas, inflamables, contaminantes, radiactivas o corrosivas, así como perecederas o de fácil descomposición y de animales vivos; en ellos, es decir en tales dispositivos legales, se determina un plazo de tres (3) días para que se actualice la hipótesis del abandono tácito favorable al FF, el que se concretará plenamente tres días (3) después de notificada legalmente la declaratoria respectiva.
Y si por abandono, en la semántica aduanera se debe entender, según el autor Andrés Rohde Ponce (2008: 521) lo siguiente:
“[…] forma coactiva del Estado de adquirir las mercancías en aduana, que impone la ley, por el simple transcurso del tiempo, sin importar la voluntad, el ánimo o los impedimentos de cualquier índole, con excepción de los previstos por la ley, del propietario, y se consuma hasta que la autoridad aduanera notifica la declaratoria correspondiente”.
Luego entonces es muy lógico que tal eventualidad provoque serios conflictos de intereses, sobre todo por lo que hace al propietario afectado.
Siendo lo anterior así, por otra parte es una realidad que en infinidad de casos existe la duda de si las mercancías han sido efectivamente pérdidas, extraviadas u olvidadas antes que abandonadas; pero para la AA el transcurso simple de tales plazos equivale a que el dueño renuncie a su derecho de propiedad sobre las mismas, con el ánimo de excluirlas de su patrimonio y entonces procede a apropiárselas y a disponer de ellas.
Pues bien, en tales casos y por simple lógica, el plazo de tres (3) días que determina el aludido abandono y de tres (3) más para que se retiren las mercancías, son notoriamente insuficientes e incongruentes con el plazo de cuarenta y cinco (45) días para la interposición del RR a que se remite el artículo 203 párrafo primero de la LA, en concordancia con los dispositivos 116, 117 fracción I inciso c y 121 del CFF, ya que transcurridos los primeros plazos la consecuencia será la venta, donación o destrucción de tales mercancías, en esos momentos propiedad ya del FF.
Con lo anterior se quiere establecer que carece de sentido lógico, práctico y legal alguno, disponer de una lapso de cuarenta y cinco (45) días hábiles, para hacer valer los legítimos intereses del particular agraviado por tales actos de autoridad, empleando el RR fiscal, pues si apenas trascurridos seis (6) días en total, según los indicados preceptos aduaneros, ya se consumó la afectación patrimonial mediante la figura del abandono a favor del FF y de su consecuente e inmediata venta, donación o destrucción de las mercancías correspondientes por parte de éste, según el caso.
Esto sin soslayar que incluso en las reglas de sustanciación del recurso de mérito que dispone la citada codificación fiscal, se permite que el escrito impugnativo pueda enviarse por correo certificado (artículo 121 párrafo segundo); o en caso de fallecimiento del agraviado o incapacidad o declaración de ausencia, la suspensión del plazo para la interposición del recurso sea de hasta por un (1) año (párrafos tercero y cuarto).
Y más aún, cuando todavía los artículos 122 y 123, incoada la impugnación, conceden cinco (5) días más para subsanar omisiones; todo lo que carece de sentido en los casos en comento, pues materializado el abandono, la AA inmediatamente dispone de las mercancías, vendiéndolas, donándolas o destruyéndolas, a partir de lo cual la eventual interposición del recurso carecerá de todo sentido, ante la imposible reparación material de la afectación.
No pasa desapercibido que en tales supuestos, si bien es cierto que al recibirse la notificación aludida, el particular dispone de un plazo de tres días (3) para reclamar y retirar su mercancía, término dentro del cual puede impugnar la determinación a través del RRA, con lo que se interrumpe el plazo de abandono, conforme al artículo 33 fracción I de la LA, evitando la consumación del acto privativo y asegurándose su garantía de audiencia, no menos cierto resulta que dicha circunstancia aporta mayor solidez al argumento expuesto, pues mayormente se aprecia inadecuado y fuera de contexto el plazo de cuarenta y cinco días (45) que para la interposición del RR determina el CFF, pues de que vale contar con este término, si el supuesto indicado amerita una actuación inmediata.
Lo anterior sin obviar que el indicado precepto de la LA, es decir el artículo 33 fracción I, condiciona la interrupción del término de tres (3) días a que la resolución definitiva que se emita a raíz de la interposición del RRA, no confirme en todo o en parte la que se impugnó, pues caso contrario, es decir si confirma en todo o en alguna parte el fallo recurrido, entonces no existirá interrupción y la afectación quedará consumada.
Para mejor comprensión se transcribe la indicada disposición legal:
“Artículo 33: Los plazos de abandono se interrumpirán:
I. Por la interposición del recurso administrativo que corresponda conforme al Código Fiscal de la Federación o la presentación de la demanda en el juicio que proceda.
El recurso o la demanda sólo interrumpirán los plazos de que se trata, cuando la resolución definitiva que recaiga no confirme, en todo o en parte, la que se impugnó 3”.
Los argumentos anteriores encuentran base jurídica en la siguiente tesis aislada (2007) sustentada por el PJF, que dispone:
“ABANDONO DE MERCANCÍAS EN ADUANAS. EL ARTÍCULO 32 DE LA LEY ADUANERA, AL PREVER LA NOTIFICACIÓN DE LOS PLAZOS EN QUE AQUÉLLAS DEBEN RETIRARSE, SO PENA DE QUE SE CAUSE DICHO ABANDONO A FAVOR DEL FISCO, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El citado artículo, al prever que las autoridades aduaneras notificarán personalmente o por correo certificado con acuse de recibo a los propietarios o consignatarios de las mercancías que ha transcurrido el plazo de abandono y que cuentan con quince días para retirarlas del recinto aduanal, o bien con tres días, tratándose de mercancías explosivas, inflamables, contaminantes, corrosivas, perecederas o de fácil descomposición y de animales vivos, no transgrede la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que dicha notificación no constituye un acto privativo de derechos, en tanto que las mercancías causarán abandono a favor del fisco, entre otros casos, cuando no sean retiradas en los plazos señalados. Además, al ser la referida notificación una resolución administrativa de carácter definitivo, en términos del numeral 203 de la Ley Aduanera, en relación con el diverso 117, fracción I, inciso c), del Código Fiscal de la Federación, puede impugnarse a través del recurso de revocación o del juicio contencioso administrativo, con lo cual se interrumpe el plazo de abandono, conforme al artículo 33 de dicha Ley, y se evita la consumación del acto privativo, respetándose así la garantía de audiencia4 .
Amparo en revisión 140/2007. Grupo Comercial London, S.A. de C.V. 21 de marzo de 2007. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretaria: Paola Yaber Coronado”.
Ahora que no solamente el particular, sea persona física o moral u organización, es el único perjudicado ante la concreción de hipótesis tales, pues también a la AA o sus concesionarios de servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías, en términos del artículo 14 de la ley de la materia, quedan expuestos a resultar afectados en dichos casos.
Sucede que en el evento de actualizarse la disposición contenida por el referido artículo 33 fracción I del ordenamiento aduanero, que determina la interrupción de los indicados plazos de abandono y retiro de mercancías, al recurrirse la determinación respectiva, entonces no podrán disponer de forma inmediata de las mismas según lo apuntado, debiendo seguir conservándolas en almacenaje y custodia con el consecuente peligro y menoscabo, pues es claro que las posibilidades normativas establecidas para proceder en esos breves plazos, entrañan el objetivo de prevenir cualquier riesgo o perjuicio para los sitios y personal del depósito, pero siendo interrumpidos los mismos, entonces se quedará en el punto de sufrir las consecuencias perjudiciales que se buscaron evitar o prevenir.
No puede ni debe dejar de mencionarse en este momento, los datos numéricos expuestos en el punto 2.2.2 de este capítulo, intitulado “Importancia de la actividad aduanera nacional”, donde se expone que por lo que concierne a mercancías que causaron abandono a favor del FF durante los años del 2006 al 2010 (IFAI, 2011), en las 49 aduanas del país, ello por piezas, kilos, litros, pares, cajetillas, toneladas, bultos, paquetes, galones, cajas, metros cuadrados, botellas, juegos, cabezas y unidades, se representa en un número total de 477´419,894.87.
Además, los conceptos anteriores, adicionándoles gramos, sacos y vehículos, sólo en el 2011 (IFAI, 2012) representaron un número total de 17´387,896.
De ahí la trascendencia de los argumentos que sobre el particular quedaron establecidos.
Pero más grave aún se presenta tal incongruencia cronológica en disposiciones como las contenidas en los artículos 151 fracciones VI y VII y párrafos segundo y tercero y 157 del ordenamiento aduanero.
Acontece que en dichos preceptos se instituye el embargo precautorio de mercancías por establecer datos falsos o inexistentes en el pedimento de importación o en la factura (que bien puede tratarse de errores involuntarios); o cuando se declare un precio inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor de transacción de mercancías idénticas o similares (donde puede haber también errores); o refiriéndose a bienes perecederos, de fácil descomposición o deterioro, de animales vivos o de automóviles y camiones que sean objeto de la indicada afectación precautoria y que dentro de un plazo de diez (10) días, o de cuarenta y cinco (45) días, en el caso de camiones y automóviles de los que no se compruebe su legal estancia o tenencia en el país, se faculta expresamente a la autoridad para proceder a su inmediata destrucción, donación, asignación o venta, lo que también conduce a casos de imposible reparación material.
Es evidente también que en estas hipótesis, el RR fiscal se torna inapropiado para posibilitar una verdadera y oportuna defensa de los intereses del gobernado, ante los prolongados términos de sustanciación previstos al efecto por el CFF y la inminencia de la afectación que decreta la LA.
Más si se atiende a que en el cuarto párrafo del artículo 157 de la LA, se establece que el particular que obtenga una resolución administrativa, vía RRA, que ordene la devolución o el pago del valor de la mercancía o, en su caso, que declare la nulidad de la resolución que determinó que la mercancía pasó a propiedad del FF, podrá solicitar al SAT la devolución de ésta o, en su caso, el pago de su valor, dentro del plazo de dos (2) años; sin embargo dicha circunstancia no es tan sencilla.
Pasa que existe incluso determinación del PJF sobre el particular, a través de jurisprudencia definida, que precisa que cuando se ordena la devolución de la mercancía, el particular sólo podrá solicitar el valor del bien cuando la resolución definitiva ordene tal devolución, pero que la AA comunique al particular que existe imposibilidad para devolverla, como lo señala el segundo párrafo de dicho precepto, considerando que los párrafos primero, tercero y quinto se refieren a mercancías perecederas, de fácil descomposición o deterioro, de animales vivos o de automóviles y camiones, o aquellas respecto de las cuales el SAT haya procedido a su destrucción, donación, asignación o venta, así como de las mercancías a que se refiere el artículo 151, fracciones VI y VII, de la propia LA, casos en que, por lógica, no puede ordenarse su devolución; aconteciendo en la práctica, que obtener el pago de mercancías en términos tales, se torna en un verdadero calvario pletórico de trámites burocráticos y, además, concedido el pago, el mismo queda al arbitrio de la autoridad que invariablemente lo tasa en cantidad mucho muy inferior al valor real.
Esto es, aun tratándose de un efecto positivo el provocado por la interposición del RRA en los supuestos mencionados, el particular es objeto de afectación legal y real.
Tales consideraciones encuentran sustento en la siguiente jurisprudencia definida por contradicción (2010) de la SCJN que señala:
“DEVOLUCIÓN DE MERCANCÍAS EMBARGADAS EN MATERIA ADUANERA. EL SUPUESTO ESTABLECIDO EN EL CUARTO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 157 DE LA LEY RELATIVA, QUE PREVÉ LA POSIBILIDAD DE SOLICITAR EL PAGO DEL VALOR DE AQUÉLLAS, ESTÁ CONDICIONADO, POR REGLA GENERAL, A QUE LA AUTORIDAD COMUNIQUE AL PARTICULAR LA IMPOSIBILIDAD PARA DEVOLVERLAS. El cuarto párrafo del señalado precepto legal establece que el particular que obtenga una resolución administrativa o judicial firme que ordene la devolución o el pago del valor de la mercancía o, en su caso, que declare la nulidad de la resolución que determinó que la mercancía pasó a propiedad del fisco federal, podrá solicitar al Servicio de Administración Tributaria la devolución de ésta o, en su caso, el pago de su valor, dentro del plazo de dos años, acorde con lo establecido en el propio artículo 157 de la Ley Aduanera. Ahora bien, de la interpretación de la última parte del párrafo citado, así como del examen integral del precepto señalado, se concluye que en los casos en que se ordena la devolución de la mercancía, el particular sólo podrá solicitar el valor del bien cuando la resolución definitiva ordene tal devolución, pero la autoridad aduanera comunique al particular que existe imposibilidad para devolverla, como lo señala el segundo párrafo de dicho precepto, ello si se considera que, por exclusión, los párrafos primero, tercero y quinto se refieren a mercancías perecederas, de fácil descomposición o deterioro, de animales vivos o de automóviles y camiones, o aquellas respecto de las cuales el Servicio de Administración Tributaria haya procedido a su destrucción, donación, asignación o venta, así como de las mercancías a que se refiere el numeral 151, fracciones VI y VII, de la propia Ley, casos en que, por simple lógica, no puede ordenarse su devolución.
Contradicción de tesis 47/2010. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Sexto Circuito y Octavo en Materia Administrativa del Primer Circuito. 24 de marzo de 2010. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Óscar Zamudio Pérez.
Tesis de jurisprudencia 45/2010. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del catorce de abril de dos mil diez”.
Además de lo anterior, existen numerosos casos similares donde los plazos de las disposiciones aduaneras no guardan correspondencia cronológica con los tiempos de sustanciación del RR fiscal, como acontece en el artículo 25, relativo al aduanamiento, donde además de contenerse una clara limitación a la propiedad de las mercancías para el interesado, quién sólo puede ejecutar determinados actos sobre ellas, tales como los servicios de almacenaje, de laboratorio y vigilancia, el examen previo, los actos de conservación, la toma de muestras y el cumplimiento de regulaciones no arancelarias, la autoridad tiene facultades para tomar las medidas necesarias de salvaguarda y protección del interés fiscal y de las propias mercancías, en lo que se presentan recurrentes conflictos de intereses y que por las circunstancias propias del caso, se requiere de celeridad en la resolución de los mismos, lo que no se garantiza a partir de los plazos del recurso fiscal de revocación.
Para una mejor comprensión de lo anterior, enseguida se define el término “aduanamiento”:
“Podemos afirmar que el depósito ante la aduana es la acción previa a la que se somete una mercancía de comercio exterior antes de destinarla a un régimen aduanero, o bien que podrá retornarse al extranjero la de esa procedencia o reincorporarse al territorio nacional las de éste origen, quedando en suspenso el cumplimiento de las obligaciones fiscales y regulaciones y restricciones no arancelarias aplicables hasta que la misma mercancía se presente ante el mecanismo de selección automatizada” (Trejo, 2003: 169).
Por lo que hace al artículo 28 párrafos primero, segundo y cuarto de la LA, perteneciente también al capítulo de depósito ante la aduana, en el que se indica la obligación del FF de responder por el valor de las mercancías que, depositadas en los recintos fiscales y bajo la custodia de las AA, se extravíen, destruyan o queden inutilizables por causas imputables a éstas, así como por los créditos fiscales pagados en relación con las mismas y la responsabilidad del personal aduanero; como también el extravío de las mercancías y las obligaciones de los concesionarios de los servicios de manejo, almacenaje y custodia de mercancías en tales supuestos o cuando estos incurran en infracciones o delitos relacionados con la introducción, extracción, manejo, almacenaje o custodia de mercancías de comercio exterior y por el valor de dichas mercancías, tratándose de las embargadas o que hubieran causado abandono.
En tales casos asimismo se presentan innumerables controversias que demandan de una pronta solución ante la inconformidad de los afectados, algo que no puede garantizarse de acuerdo a la regulación del recurso fiscal de revocación procedente, máxime al considerarse que una mercancía se ha extraviado, cuando transcurridos tres (3) días a partir de la fecha en que se haya pedido para examen, entrega, reconocimiento o cualquier otro propósito, no sea presentada por el personal encargado de su custodia, lo que desde luego torna ineficaz el término de cuarenta y cinco (45) días que se concede para la interposición del RRA.
Y los artículos 145 fracción IV y último párrafo y 158 párrafos primero, segundo y tercero de la LA, relativos al apartado de atribuciones del PEF y de las autoridades fiscales, en los que se prevé, en el primero, el destino de las mercancías que pasen a ser propiedad del FF, donde se contempla la destrucción y la enajenación inmediata; así como, en el segundo de tales preceptos, la retención de las mercancías o de los medios de transporte que hubieran ocasionado daños en los recintos fiscales, concediéndose al interesado un plazo de quince (15) días para que presente la garantía precisada por la ley, o de treinta días (30) para que dé cumplimiento a las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) de información comercial o se garanticen o paguen los daños causados al recinto fiscal por el medio de transporte, apercibiéndolo que de no hacerlo, la mercancía o el medio de transporte, según corresponda, pasarán a propiedad del FF, sin que para ello se requiera notificación de resolución alguna.
En todos estos casos evidentemente derivan afectaciones patrimoniales y conflictos de intereses, los que sin embargo no pueden resolverse de forma oportuna con la interposición del recurso en estudio, dado la inoportunidad de sus tiempos respecto a tales eventualidades y sus consecuencias.
También en la LA se contienen supuestos como las referentes a los Agentes y Apoderados Aduanales y Dictaminadores Aduaneros, la regulación de sus funciones y obligaciones, el procedimiento de cancelación de patente y autorizaciones y varios aspectos más de tales figuras, que precisan, en caso de suscitarse alguna irregularidad o controversia en su actuación y determinarse la cancelación respectiva e interponerse la revocación, otorgue mayores oportunidades de defensa, sobre todo conceder más posibilidades probatorias y a las que no se adecua el artículo 130 del CFF.
En efecto y citando sólo a manera de ejemplo la posibilidad de proponer testigos en el trámite de revocación, debido a que tal medio de convicción puede ser de medular importancia en el aporte probatorio, pues dadas las causas de procedencia de tales sanciones, el dicho de los atestes, adminiculado con otros medios de prueba, sería pertinente para demostrar determinadas circunstancias, porque son los testigos, quienes mediante sus sentidos han percibido la realidad del caso concreto de que se trate y pueden informar acerca de los hechos que les consten y de ahí inferir bajo qué condición se realizó alguna conducta o actuación, lo que se muestra sumamente conveniente en los casos aludidos y previstos en los artículos 162 fracciones VI, IX y XI, 165 fracciones II, VI y VII, 167 párrafos tercero y quinto, 173 fracción I y 175, donde tal posibilidad probatoria representaría sin duda idoneidad; empero se prohíbe expresamente en el numeral citado (artículo 130) del ordenamiento fiscal.
Aquí cabe recordar que el Código Aduanero de 1951 admitía en lo referente a los MI al alcance del particular (recurso de inconformidad), incluso en ambas instancias, es decir en el mismo procedimiento de infracciones ante las OA y en segunda instancia, en revisión, ante la DGA, la prueba testimonial, específicamente en el artículo 616, algo que ya no ocurre.
Debe mencionarse sobre este particular, que la prohibición de admitir la prueba de testigos que determina el artículo 130 del CFF, no resulta concordante con el alcance y algunos supuestos de la propia LA, verbigracia el artículo 150 párrafos tercero y cuarto de ésta, donde en tratándose del Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera -PAMA-, en el acta circunstanciada que al efecto se levanta, se prevé la figura de los testigos para dar validez al acto, es decir, en el ordenamiento aduanero se le da al menos cabida en un procedimiento administrativo a ese medio probatorio y aunque no en toda su dimensión, pero aparece; lo que no se actualiza en el RR dispuesto por el CFF, que lo prohíbe de manera expresa.
“En algunos PAMA´s el testigo si podría jugar un papel importante, toda vez que muchas veces sí ayudaría a establecer como se suscitaron los hechos que la autoridad aprecia y que considera motivo de infracción, sin embargo en la práctica no se le da ese papel, por lo que sería relevante considerar que el texto de la Ley obligue a la autoridad a aceptar las pruebas testimoniales en aquéllos casos donde la función del testigo, sumada a las documentales que se presenten, sean desahogadas para llegar a una resolución final del procedimiento” (Hernández, 2006: 55).
Ciertamente existe una corriente en la teoría procesal, que desestima la eficacia probatoria de la testimonial, argumentando que la evolución tiende a restarle valor, pero en la práctica real, en la vida cotidiana de las aduanas, suelen presentarse innumerables casos y hechos imputables a las autoridades y a los gobernados, seres humanos falibles al fin, con efectos perjudiciales a sus atribuciones o derechos, donde los testigos, de no estar proscritos por determinación de la ley fiscal supletoria, colaborarían a esclarecer perfectamente bien, en algo que los documentos, por ejemplo, no son suficientes para demostrar por su propia naturaleza, de ahí la propuesta efectuada.
En este mismo tema, en los preceptos 164, 165 y 167 de la LA, se determinan los procedimientos de suspensión, cancelación y suspensión provisional, respectivamente, de patentes de agentes aduanales, siendo facultad de la SHCP, acorde al dispositivo 144 fracción XXI de la misma ley, determinarlo, como también suspender, cancelar y revocar las autorizaciones de los apoderados aduanales bajo los supuestos del diverso artículo 173.
Ahora bien, actualizado el supuesto de la suspensión en el ejercicio de las funciones de un agente aduanal, para el caso de que se encuentre sujeto a un procedimiento de cancelación de la patente, es conocido que no requiere del otorgamiento de la garantía de audiencia previa de parte de la autoridad, porque se le equipara a una medida provisional accesoria y sumaria que pretende garantizar no sólo la eficacia de la cancelación, sino también el interés público y fiscal y que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, según lo ha resuelto el PJF (2001) como se cita enseguida:
“AGENTE ADUANAL. LA SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES PREVISTA EN EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN IV, DE LA LEY ADUANERA NO REQUIERE EL OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la garantía de audiencia previa consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que constituyen un fin por sí mismos, con existencia independiente. En congruencia con tal criterio y tomando en consideración que existe jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal en la que se estableció la constitucionalidad de la fracción X del artículo 147 de la Ley Aduanera abrogada, cuyo texto es idéntico al del numeral 164, fracción IV, de la ley vigente, resulta inconcuso que la suspensión en el ejercicio de las funciones de un agente aduanal prevista en el precepto últimamente citado, para el caso de que aquél se encuentre sujeto a un procedimiento de cancelación de la patente, no requiere el otorgamiento de la garantía constitucional de referencia. Lo anterior es así, porque la mencionada suspensión constituye una medida provisional accesoria y sumaria que pretende garantizar no sólo la eficacia de la cancelación, sino también el interés público y fiscal, y que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, en virtud de que sólo durará hasta en tanto se dicte la resolución respectiva 5. Además, la referida medida tiene el carácter de cautelar, pues se adopta como reacción ante ciertos riesgos o perturbaciones aduaneras y supone, por su contenido y fin, cautelas para evitar lesiones al interés público protegido, o para impedir la continuación de sus efectos antijurídicos, dadas las infracciones consignadas en el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera.
Amparo en revisión 153/2000. Sergio Alfonso Muñoz Hernández. 17 de abril de 2001. Cinco votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretaria: Andrea Nava Fernández del Campo.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 5, tesis P./J. 6/97, de rubro: "AGENTE ADUANAL, SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES. EL ARTÍCULO 147, FRACCIÓN X, DE LA LEY ADUANERA QUE LA PREVÉ, RESPETA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA, EN TANTO QUE DICHA MEDIDA ES DE CARÁCTER PROVISIONAL Y, POR ENDE, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO (LEGISLACIÓN VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES)".
Por otra parte, conforme a la fracción II y al último párrafo del artículo 53 de la LA, los agentes aduanales son responsables solidarios en el pago de los impuestos al comercio exterior y de las demás contribuciones, así como de las cuotas compensatorias causadas con motivo de la introducción o extracción de mercancías al territorio nacional y sus accesorios, con excepción de las multas, originados a causa de las importaciones o exportaciones en cuyo despacho aduanero intervengan, sin importar que sólo a ellos se les imponga la sanción de pago.
Y también es real que en el supuesto de que las autoridades aduaneras simplemente conozcan hechos u omisiones que ameriten la imposición de la sanción de cancelación de la patente de un agente aduanal, según se deduce del párrafo tercero del artículo 167 de la ley de la materia, deberán proceder de la forma siguiente:
a) Dar a conocer en forma pormenorizada al agente aduanal los hechos u omisiones que se le imputan, que podrían ocasionar la aplicación de la sanción en cita; y,
b) Conceder a esa persona un plazo de diez (10) días hábiles para que ofrezca pruebas y exprese lo que a su derecho convenga.
Esto es, para dar inicio al procedimiento de cancelación de la patente de un agente aduanal, no se requiere que la autoridad acredite la certeza de las manifestaciones de la persona que presenta la denuncia respectiva o alguna otra circunstancia.
Con todo lo anterior es perfectamente claro la delgada línea existente entre la actuación de un agente aduanal y la imposición de sanciones que le reserva la LA, siendo en todo esto factible y procedente la interposición del RRA por parte del afectado, empero este recurso, según lo dispone el CFF, no delimita efecto, condicionante o garantía alguno para tales hipótesis, porque además son figuras extrañas por completo al ámbito fiscal que regula tal ordenamiento.
Es decir, no determina ni contempla el efecto que eventualmente pudiese tener la interposición del RR, como pudiera ser la suspensión provisional del acto de autoridad, si en ello cabe otorgar garantía alguna para seguir con su actividad en tanto se da la resolución del caso, si puede pedir una aplicación por orden y subsidiaria en el caso del pago de sanción alguna, así como otras circunstancias que seguramente pudiesen ser previstas como consecuencia en el ejercicio de dicho medio impugnativo.
Similar acontece en los supuestos del artículo 23 de la LA, con las mercancías que pretendan ser introducidas o extraídas del país al ser depositadas en los recintos fiscales o fiscalizados en forma obligatoria, con el propósito de destinarlas a un régimen aduanero.
Pueden presentarse casos de suspensión de las actividades de los recintos fiscalizados sobre todo, en cuanto a que la operación de éstos se autoriza por el SAT a un particular, persona física o moral, para guardar mercancías previamente a su despacho bajo el control de la autoridad aduanera, prestando únicamente los servicios de manejo, almacenaje y custodia.
En este evento es procedente el RRA, pero igualmente limitado a que su interposición no produce efecto favorable alguno de manera momentánea para el recurrente, ya que nada se determina al respecto en las reglas de sustanciación que dispone el CFF, como bien pudiera hacerse, atendiendo entre otras cosas, al beneficio mayor de los terceros que puedan resultar perjudicados con la medida suspensiva.
Es un hecho que en tales supuestos, los afectados no tienen otra opción que recurrir al juicio de amparo para que los efectos perjudiciales de las medidas puedan ser suspendidas provisionalmente, en tanto se analiza y resuelve con detenimiento el caso, algo que bien pudiera preverse en las reglas de sustanciación del RRA contenido por la misma ley de la materia, ajustado claro está al ámbito puramente aduanero.
Por último, el ordenamiento aduanero prevé otras situaciones como las indicadas en el artículo 9 con relación al 144 fracción XXX, que ameritan un medio más ágil y adecuado de defensa que el RR dispuesto por la ley fiscal, además de que la idoneidad de éste para los extremos de tal dispositivo, suelen cuestionarse al ser transgredido y donde también existe una inconsistencia con lo que en el mismo sentido prevé el CFF en su artículo 105 último párrafo, que le da el carácter de delito de contrabando equiparado, pero determinando una cuantía mayor que la prevista en el orden aduanero.
Es decir mientras la LA determina en el primer párrafo de su artículo 9º que:
“Toda persona que ingrese al territorio nacional o salga del mismo y lleve consigo cantidades en efectivo, en cheques nacionales o extranjeros, órdenes de pago o cualquier otro documento por cobrar o una combinación de ellos, superiores al equivalente en la moneda o monedas de que se trate, a diez mil dólares de los Estados Unidos de América6 , estará obligada a declararla a las autoridades aduaneras, en las formas oficiales aprobadas por el Servicio de Administración Tributaria”.
Por su parte el indicado precepto del CFF, es decir el artículo 105 en su último párrafo dispone:
“Será sancionado con las mismas penas del contrabando, quien:
La persona que no declare en la aduana a la entrada al país o a la salida del mismo, que lleva consigo cantidades en efectivo, en cheques nacionales o extranjeros, órdenes de pago o cualquier otro documento por cobrar o una combinación de ellos, superiores al equivalente en la moneda o monedas de que se trate a treinta mil dólares de los Estados Unidos de América7 se le sancionará con pena de prisión de tres meses a seis años. En caso de que se dicte sentencia condenatoria por autoridad competente respecto de la comisión del delito a que se refiere este párrafo, el excedente de la cantidad antes mencionada pasará a ser propiedad del fisco federal, excepto que la persona de que se trate demuestre el origen lícito de dichos recursos”.
Existe pues una discrepancia entre ambos preceptos emanados de leyes distintas, pero que al actualizarse la conducta, disponen del mismo medio de defensa en caso de inconformidad por parte del afectado, en algo que nítidamente representa una inconsistencia legal que requiere subsanarse en el ámbito aduanero.
De todo lo indicado en este apartado y sin sugerir que sean los únicos supuestos, pues de hecho existen muchos más, es fácil concluir la insuficiencia jurídica que padece el artículo 203 párrafo primero de la LA, pues como se ha repetido, previéndose en ese sitio al único medio de defensa en vía administrativa del que se dispone para garantizar legalidad en la actuación de la autoridad aduanera y aportar seguridad jurídica al gobernado, sobre todo brindándole su garantía de audiencia, es notorio que su redacción y contenido actual, carente de cualquier regulación adjetiva y sujeto a una supletoriedad fiscal total, inadecuada en muchos casos, provoca la defectuosidad jurídica del SNA.
1 Lato sensu es una expresión latina que significa "en sentido amplio". Suele ser muy usada en Derecho. Se opone a la expresión stricto sensu “en sentido estricto”.
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