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Timestamp: 2019-10-14 19:30:29
Document Index: 12017667

Matched Legal Cases: ['§ 16', '§ 13', '§ 16', '§ 51', '§ 42', 'Art. 1', '§ 9', '§ 11', 'Art. 12', '§ 16', '§ 12', '§ 16', 'Art. 3']

BVerfG, Beschluss vom 16.09.2009 - 2 BvR 852/07 - openJur
Beschluss vom 16.09.2009 - 2 BvR 852/07
BVerfG, Beschluss vom 16.09.2009 - 2 BvR 852/07
openJur 2009, 993
Artt. 12, 105, 110 GG; § 16 FinDAG
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, eine bundesunmittelbare, rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, nimmt seit ihrer Gründung im Jahr 2002 unter anderem die Aufsicht über die Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und den Wertpapierhandel wahr. Nach § 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1310) deckt sie ihre Kosten aus eigenen Einnahmen. Zu diesem Zweck erhebt sie von den beaufsichtigten Unternehmen nach § 16 FinDAG eine Umlage, soweit die Kosten nicht durch Gebühren oder sonstige gesonderte Erstattung gedeckt sind. Das galt schon für die Vorgängerinstitutionen, die ebenfalls - jedenfalls im Wesentlichen - von den Beaufsichtigten finanziert wurden (vgl. für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen § 51 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961,BGBl I S. 881 ; für das Reichsaufsichtsamt für das Kreditwesen § 42 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 5. Dezember 1934, RGBl I S. 1203; für den Reichskommissar für das Bankgewerbe 2. Teil Art. 1 § 9 der Verordnung des Reichspräsidenten über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über eine Steueramnestie vom 19. September 1931, RGBl I S. 493; für das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel § 11 des Gesetzes über den Wertpapierhandel vom 9. September 1998,BGBl I S. 2708).
FinDAG stellten die beaufsichtigten Unternehmen insgesamt zehn von 21 Mitgliedern. Davon gehörten fünf zur Gruppe der Kreditinstitute. Die Finanzdienstleistungsinstitute, die genauso der Aufsicht durch die Bundesanstalt unterlägen, blieben dagegen unberücksichtigt. Darin liege ein Gleichheitsverstoß, denn die Vertretung der beaufsichtigten Unternehmen im Verwaltungsrat solle ausweislich der Gesetzesbegründung gerade der Tatsache Rechnung tragen, dass diese die Kosten der Aufsicht vollständig zu tragen hätten. Es bestehe daher ein „zwingender Konnex“ zwischen der Verpflichtung der Institute zur Entrichtung der Umlage einerseits und ihrer Vertretung im Verwaltungsrat andererseits.
Die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht auf den vom Beschwerdeführer in den Vordergrund gerückten Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Mindestumlage begrenzt. Zwar stellt er die grundsätzliche Zulässigkeit der Umlagefinanzierung - jedenfalls im Ausgangspunkt - nicht in Frage. Bei der materiellrechtlichen Prüfung einer zulässigen Verfassungsbeschwerde ist das Bundesverfassungsgericht aber nicht darauf beschränkt zu untersuchen, ob die gerügte Grundrechtsverletzung vorliegt. Es kann die angegriffenen Entscheidungen unter jedem in Betracht kommenden Gesichtspunkt auf ihre verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit hin prüfen (vgl.BVerfGE 70, 138 <162> m.w.N.). Insbesondere prüft es in vollem Umfang, ob die der Maßnahme zugrundeliegende Norm von Verfassungs wegen eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage darstellt. Denn die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde erschöpft sich nicht in der Sicherung und Durchsetzung grundrechtlich garantierter Rechtspositionen. Sie hat daneben die Aufgabe, das objektive Verfassungsrecht zu wahren sowie seiner Aus- und Fortbildung zu dienen (vgl.BVerfGE 113, 29 <46 f.> m.w.N.).
Öffentliche Abgaben greifen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl.BVerfGE 98, 83 <97>; 113, 128 <145> ). Die vom Gesetz als Umlage bezeichnete Abgabe zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel knüpft tatbestandlich unmittelbar an die Tätigkeit der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und die Erbringung von Wertpapierdienstleistungen an, denn sie bemisst sich - jedenfalls im Grundsatz - nach dem Geschäftsumfang. Das Abgabenaufkommen dient der Gewährleistung der Rahmenbedingungen eines spezifischen Marktes, und die Abgabepflichtigen werden wegen der Beteiligung an diesem Markt in Anspruch genommen. Eine solche Abgabenregelung greift in die Berufsfreiheit der Abgabepflichtigen ein und ist nur aufgrund eines Gesetzes zulässig, das auch im Übrigen mit der Verfassung in Einklang steht (vgl.BVerfGE 113, 128 <145>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030).
Die Umlage nach § 16 FinDAG ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Im Gegensatz zur Steuer, die zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird, ist sie speziell der Finanzierung der Aufsicht über die abgabepflichtigen Unternehmen, also einem besonderen Finanzbedarf, gewidmet und fließt nicht in den allgemeinen Haushalt, sondern unterliegt nach § 12 Abs. 1 FinDAG der Verwaltung durch die als rechtsfähige Anstalt des Bundes ausgestaltete Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (vgl.BVerfGE 108, 186 <212 f.>; 113, 128 <146>).
Als Gebühr oder Beitrag kann die Umlage nicht gerechtfertigt werden, da sie von allen Unternehmen unabhängig von der tatsächlichen oder potentiellen Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung erhoben wird, um den auf die Gesamtheit der umlagepflichtigen Unternehmen bezogenen Aufsichtsaufwand zu finanzieren (vgl.BVerfGE 108, 186 <220>; 110, 370 <388>; 113, 128 <148> ). Die Umlage erfüllt auch nicht die Voraussetzungen einer Ausgleichsabgabe eigener Art oder weist sonstige unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe auf, die eine Konkurrenz dieser Abgabe zur Steuer ausschließen könnten (vgl.BVerfGE 57, 139 <167 f.>; 67, 256 <277 f.>; 78, 249 <269>; 92, 91 <117>; 93, 319 <345 ff.>; 108, 186 <220>).
Für derartige, ähnlich den Steuern „voraussetzungslos“ erhobene Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion hat das Bundesverfassungsgericht die allgemeinen finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für nichtsteuerliche Abgaben in besonders strenger Form präzisiert (vgl. m.w.N. zuletzt Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>): Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit der Abgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren (vgl.BVerfGE 108, 186 <218 f.>) und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen (vgl. BVerfGE 55, 274 <308>).
Die Abgabe dient einem Sachzweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Sie ist der Bewältigung derjenigen Risiken gewidmet, die von einem unreglementierten Tätigwerden der beaufsichtigten Unternehmen ausgehen können, und soll das Vertrauen der Anleger in die Solidität und Lauterkeit dieser Unternehmen als notwendige Rahmenbedingung für einen funktionsfähigen Finanzmarkt stärken. Im Hinblick auf diesen Zweck handelt es sich bei den beaufsichtigten Unternehmen um eine homogene Gruppe, die durch gemeinsame Gegebenheiten und Interessenlagen verbunden ist, die sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar machen (vgl.BVerfGE 55, 274 <305 f.>; 108, 186 <223>; 110, 370 <390>). Die Abgabepflichtigen sind Anbieter auf einem speziellen, weitgehend rechtlich regulierten Markt (vgl. BVerfGE 108, 186 <223> ), dem aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive eine Homogenität stiftende Funktion - die volkswirtschaftlich effiziente Bündelung und Verteilung von Kapital - zukommt. Sowohl die Tätigkeit der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute als auch die Erbringung von Wertpapierdienstleistungen ist spezifisch insbesondere durch das Kreditwesengesetz und das Wertpapierhandelsgesetz reglementiert. Die beaufsichtigten Unternehmen sind auch in der europäischen Rechtsordnung als Gruppen vorstrukturiert (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <377>; aus dem Sekundärrecht Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute, ABl EU Nr. L 177, S. 1, in der Fassung der Richtlinie 2008/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur Änderung der Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute im Hinblick auf die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 81, S. 38; Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen, ABl EG Nr. L 141, S. 27; ersetzt durch Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates, ABl EU Nr. L 145, S. 1, in der Fassung der Richtlinie 2008/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur Änderung der Richtlinie 2004/39/EG über Märkte für Finanzinstrumente im Hinblick auf die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 76, S. 33).
Der spezielle Schutzzweck, die Erhaltung eines funktionsfähigen Finanzmarktes, unterscheidet die hier durch die Sonderabgabe finanzierte Tätigkeit von anderen Bereichen der Wirtschaftsaufsicht. Daher zwingt entgegen kritischen Stimmen im Schrifttum (vgl. etwa Ehlers/Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 <1029 f.>; Kube, JZ 2007, S. 471 <473>; Mückl, DÖV 2006, S. 797 <802>) die Annahme, hier liege eine Gruppe vor, die zur Finanzierung der Beaufsichtigung ihrer Tätigkeit zu Sonderabgaben herangezogen werden dürfe, nicht zu dem Schluss, auch in anderen Bereichen des besonderen Ordnungsrechts müsse eine Umlagefinanzierung von Aufsichtsbehörden zulässig sein.
Dass die staatliche Aufsichtstätigkeit das Interesse der Allgemeinheit an einer funktionsfähigen Gesamtwirtschaft schützen soll, berührt die gleichzeitig gegebene spezielle Gruppenverantwortung der Abgabepflichtigen nicht. Die Förderung des Gemeinwohls ist notwendiges Ziel jeder staatlichen Aktivität, auch der des Sonderabgabengesetzgebers. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung begleitet daher notwendig jede zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht (vgl.BVerfGE 55, 274 <315>; 108, 186 <227 f.>).
Das Abgabenaufkommen wird gruppennützig verwendet, denn Sachnähe der belasteten Unternehmen zum Zweck der Abgabenerhebung und korrespondierende Finanzierungsverantwortung bedeuten, dass die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig wirkt, die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe entlastet (vgl.BVerfGE 113, 128 <150 f.> ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 <376 f.>; Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>).
Die Umlage ist haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. für das Jahr 2008 das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2008 - Haushaltsgesetz 2008 - vom 22. Dezember 2007,BGBl I S. 3227 , Anlage, Übersichten zum Bundeshaushaltsplan, Teil VI: Sonderabgaben des Bundes). Die gesetzgeberische Prüfpflicht ist nicht verletzt (vgl. dazuBVerfGE 110, 370 <392 f.> m.w.N.). Der Gesetzgeber hat im Zuge der Gründung der Bundesanstalt im Jahr 2002 und der Zusammenführung der bis dahin gültigen Umlagevorschriften im heutigen § 16 FinDAG die Umlagefinanzierung zuletzt bestätigt und ist insofern seiner verfassungsrechtlichen Prüfpflicht in hinreichendem Maß nachgekommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2006 - 6 C 10.06 -, NVwZ-RR 2007, S. 192 <197>).
Die für nichtsteuerliche Abgaben zentrale Zulässigkeitsanforderung einer besonderen sachlichen Rechtfertigung gilt nicht nur für die Abgabenerhebung dem Grunde nach, sondern wirkt auch begrenzend auf die Bemessung der nichtsteuerlichen Abgabe der Höhe nach ein (vgl. BVerfGE 108, 1 <17>; 110, 370 <390 f.>). Die Finanzierungsverantwortung der zur Leistung einer Sonderabgabe Verpflichteten kann nicht weiter reichen als der voraussichtliche Mittelbedarf für die mit der Sonderabgabe verfolgten Zwecke (vgl. BVerfGE 110, 370 <390 f.>). Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die beaufsichtigten Unternehmen in ihrer Gesamtheit in höherem Maße in Anspruch genommen werden, als dies im Hinblick auf die Gewährleistung einer effektiven Aufsicht erforderlich ist. Dafür ist auch nichts ersichtlich.
Die als Mindestumlage erhobene Abgabe ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der allgemeine Gleichheitssatz im Einzelfall verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (stRspr; vgl. BVerfGE 105, 73 <110 f.>; 107, 27 <45 f.>; 112, 268 <279>). Hinsichtlich der Höhe einer nichtsteuerlichen Abgabe verfügt der Gesetzgeber grundsätzlich über einen erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. für Gebühren BVerfGE 108, 1 <18 f.>). Das gilt auch für die Festlegung des Verteilungsmaßstabs für Kosten, die auf die einzelnen Mitglieder einer Gruppe von Sonderabgabepflichtigen umzulegen sind. Mit Blick auf die kollektive Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen als einer Gruppe entzieht sich die Bestimmung der individuellen Belastung einer genauen Umrechnung des zu finanzierenden Aufwands auf den einzelnen Abgabepflichtigen nach Kosten, Wert und Vorteil. Deshalb genügt es, wenn der vom Gesetzgeber gewählte Verteilungsmaßstab innerhalb des durch Abgabenzwecke und Belastungsgründe gegebenen Rahmens insgesamt sachgerecht ist.
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