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Timestamp: 2017-05-22 19:13:51+00:00
Document Index: 73955752

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art.7', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5']

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 11 aprile 2013, n.1970
LUNEDÌ 22 MAGGIO AGGIORNATO ALLE 21:13	Sezioni
ATTO AMMINISTRATIVOGIUSTIZIA AMMINISTRATIVA ATTO AMMINISTRATIVO E TUTELA CAUTELARE CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 11 aprile 2013, n.1970MASSIMA1. Solo in presenza di provvedimento meramente confermativo non è necessaria una specifica impugnativa giudiziale e il ricorso continua ad essere rivolto avverso l’originario provvedimento. Quando, infatti, il provvedimento amministrativo è caratterizzato, in via sostanziale, dalla contemplazione di nuovi interessi valutati in sede di rinnovo del procedimento ovvero di nuove valutazioni degli stessi interessi, mentre in via formale il rinnovo procedimentale comporta un nuovo iter istruttorio, come nella specie, il nuovo provvedimento non può essere definito come provvedimento meramente confermativo, con la conseguenza della sua necessaria impugnazione.
2. In via generale il provvedimento amministrativo adottato in esecuzione di un’ordinanza cautelare del giudice amministrativo non implica di per sé il ritiro dell’atto impugnato ed oggetto della pronuncia stessa e ha una rilevanza solo provvisoria in attesa che la decisione di merito accerti se l'atto stesso sia, o no, legittimo; la misura cautelare, infatti, non configura di norma una radicale consumazione della potestà amministrativa e l'effetto caducante dell'eventuale sentenza definitiva si estende comunque a tutti gli ulteriori atti adottati dalla pubblica amministrazione a seguito dell’adozione dell’ordinanza cautelare.
PRECEDENTIConformeDifformeSulla prima massima: ex multis, Cons. St., sez. IV, 15 settembre 2010, n. 6878. Sulla seconda massima: Cons. St., sez. III, 4 luglio 2011, n. 4000; Id., sez. V, 16 gennaio 2013, n. 240. Sulla terza massima: Cons. St., sez. III, 14 marzo 2013, n. 1534.TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 11 aprile 2013, n.1970 - Pres. Volpe – est. LottiSENTENZA
registro generale 7928 del 2012, proposto da: Comune di Molfetta, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall'avv. Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso l’avv. Alfredo
Placidi in Roma, via Cosseria, 2; contro
Regione Puglia, in
persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Maddalena
Torrente, con domicilio eletto presso gli uffici della Delegazione Romana della
Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36; nei confronti di
Puglia Sviluppo s.p.a.,
Comune di Otranto, Comune di Canosa di Puglia, Comune di Pieramontecorvino,
Comune di Botrugno, Comune di Bagnolo del Salento, Comune di Carovigno, Comune
di Monteroni di Lecce, Comune di Andrano, Comune di Francavilla Fontana, Comune
di Rocchetta Sant'Antonio, Comune di Supersano, Comune di Maruggio, Comune di
Veglie, Comune di Lizzano, Comune di Sannicandro di Bari, Comune di
Trinitapoli, Comune di Toritto, Comune di Erchie, Comune di Matino, Comune di
Putignano, Comune di Castellana Grotte; per la riforma
T.A.R. PUGLIA - BARI: SEZIONE II n. 01726/2012, resa tra le parti, concernente
graduatorie finanziamenti per le infrastrutture di supporto degli insediamenti
costituzione in giudizio della Regione Puglia;
pubblica del giorno 22 marzo 2013 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo' Lotti e uditi
per le parti gli avvocati Iossa, per delega dell'Avv. Notarnicola, e Torrente;
Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sez. II, con la sentenza n. 1726
del 3 ottobre 2012, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di
interesse il ricorso principale proposto dal Comune attuale appellante per
l’annullamento della determinazione 6 agosto 2010, n. 187 del dirigente del
servizio energia, reti e infrastrutture materiali per lo sviluppo, con cui la
Regione Puglia ha approvato le graduatorie definitive delle domande di
finanziamento di “iniziative per le infrastrutture di supporto degli
insediamenti produttivi”, nella parte in cui non ha collocato quella presentata
dal comune ricorrente in posizione utile per ottenere, allo stato, il
contributo richiesto; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
consequenziale, ivi compresi tutti gli atti istruttori, i verbali della
commissione, le schede di valutazione tecnico-economica ed, ove occorra, il
bando della procedura nei limiti di seguito indicati; il TAR ha, poi, rigettato
il ricorso per motivi aggiunti con cui il Comune attuale appellante chiedeva
l’annullamento della determinazione n. 568 del 14 gennaio 2011, a firma
congiunta del dirigente del servizio energia, reti e infrastrutture materiali
per lo sviluppo e del dirigente dell’ufficio infrastrutture aree industriali e
aree produttive, depositata in giudizio in data 26 gennaio 2011 dalla Regione
Puglia, con cui è stata riesaminata la proposta presentata dal Comune
ricorrente per il finanziamento delle iniziative per le infrastrutture di
supporto degli insediamenti produttivi a valere sulle risorse del P.O.FESR
2007-2013, asse VI, linea di intervento 6.2, azione 6.2.1, nonché di ogni altro
atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi
compresa la “memoria tecnica” di Puglia Sviluppo s.p.a. richiamata nella
predetta determina.
Il TAR fondava la sua
decisione rilevando, sinteticamente, in via preliminare, che il ricorso principale
era diventato improcedibile per carenza di interesse, in quanto il nuovo
rigetto adottato dall’Amministrazione regionale a seguito dell’ordinanza
cautelare del TAR n. 913/2010 non era meramente esecutivo del dictum cautelare
nella parte decisionale, che non risultava in alcun modo vincolata dai limiti
conformativi dell’ordinanza sospensiva.
Quanto al merito, per il
TAR il primo motivo doveva ritenersi infondato, poiché buona parte delle reti
indicate come tecnologiche, in realtà è rappresentata da opere di
urbanizzazione primaria, sicché le restanti non raggiungono la quota del 30%
richiesta per ottenere l’attribuzione di 10 punti che gli consentirebbero di
raggiungere 30 punti complessivi, con conseguente posizionamento al 17° posto,
invece che al 39°, in posizione utile per ottenere il finanziamento
riconosciuto per le proposte classificatesi fino al 21° posto.
Per il TAR, anche la
doglianza per la mancata attribuzione di 10 punti previsti per le proposte di
finanziamento contemplanti la realizzazione di servizi ed infrastrutture per la
conciliazione (nidi, centri diurni per l’infanzia, mense, attività sociali
etc.), in aree comuni all’interno di quelle industriali in prossimità delle
imprese e di facile accesso per lavoratori/lavoratrici, era da ritenersi
infondata poiché nella scheda di sintesi le strutture per la conciliazione non
rientrano tra le opere per cui è stato chiesto il finanziamento, come
esattamente chiarito nella delibera n. 568/2011: infatti, l’importo dei lavori
per le strutture per la conciliazione è espressamente indicato in Euro 0,00.
E’ ben vero, ha
osservato il TAR in proposito, che nella relazione tecnica si indica la
realizzazione di centri sanitari, assistenziali, ricreativi etc., ma la
relazione tecnica in questione riguarda l’intero PIP e, pertanto, anche opere
che non rientrano tra quelle oggetto di richiesta di finanziamento; infatti, le
strutture in questione non sono state indicate tra quelle da realizzare con i
finanziamenti regionali, bensì tra quelle che prenderanno posto nell’area
oggetto di PIP.
Infine, per il TAR anche
il terzo motivo di ricorso è infondato, relativamente alla mancata attribuzione
di 40 punti previsti dal bando (art.7.1) per la sostenibilità finanziaria
dell’opera, poiché l’impegno all’integrale accollo da parte delle imprese
insediate, delle spese per mantenere in esercizio le strutture esistenti e
quelle realizzande, non ha valore cogente ed obbligatorio in quanto non
proviene da imprese.
L’appellante contestava
la sentenza del TAR, sostenendo:
- l’erroneità della
statuizione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del
ricorso introduttivo, ma soltanto del primo motivo del ricorso introduttivo;
- erroneità della
statuizione di infondatezza del terzo motivo di ricorso introduttivo, riproposto
con i motivi aggiunti, con cui il Comune odierno appellante ha dedotto la
violazione degli artt. 5, lett. q), e 7, punto 7.1, del bando;
statuizione di infondatezza del secondo motivo di ricorso introduttivo,
reiterato con i motivi aggiunti, con cui il Comune odierno appellante ha
dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per la mancata attribuzione
dei 10 punti previsti dall’art. 7.6 del bando;
- omessa pronuncia in
relazione al primo dei motivi aggiunti, con cui il Comune odierno appellante ha
dedotto l’illegittimità dei provvedimenti gravati anche nella parte in cui
avevano stabilito l’obbligo di produrre il parere dell’Autorità di Bacino
anteriormente alla stipula del disciplinare di finanziamento.
Con l’appello in esame
si chiedeva l’accoglimento del ricorso di primo grado.
Si costituiva la parte
appellata chiedendo il rigetto dell’appello.
All’udienza pubblica del
22 marzo 2013 la causa veniva trattenuta in decisione.
Rileva il Collegio,
quale premessa di fatto, che la presente controversia è stata introdotta con
ricorso principale di primo grado e con successivi motivi aggiunti dal Comune
odierno appellante in relazione ad una vicenda concernente il finanziamento di “Iniziative
per le infrastrutture di supporto degli insediamenti produttivi” avviato con
deliberazione di G.R. n. 244 del 25 febbraio 2009, con cui la Regione Puglia
aveva approvato lo schema di bando, contestualmente determinando in €
60.000.000,00 la complessiva dotazione finanziaria dell’intervento (da
destinare per il 50% ad interventi in aree con indice di insediamento superiore
al 75% e per il restante 50% ad interventi in aree con indice di insediamento
inferiore al 75%).
Contestualmente si
conferiva mandato al Dirigente competente di curare la predisposizione e
l’approvazione degli allegati e di provvedere alla pubblicazione del bando; con
determinazione n. 469 del 20 luglio 2009 del Dirigente del Servizio
Artigianato, PMI e Internalizzazione veniva, quindi, emanato il predetto bando
e con successive determinazioni dirigenziali nn. 514 del 4 agosto 2009 e 531
del 2 ottobre 2009 il bando veniva rettificato, prevedendosi in particolare,
quale termine per la presentazione delle domande di ammissione al finanziamento,
la data del 30 ottobre 2009.
Entro tale data il
Comune odierno appellante aveva inoltrato la propria istanza di partecipazione,
unitamente alla documentazione richiesta dall’art. 5, comma 1, del bando, lett.
a)—q).
124 del 21.5.2010 il Dirigente del Servizio Energia Reti e Infrastrutture
materiali per lo sviluppo della Regione Puglia approvava le graduatorie
provvisorie delle domande di finanziamento, distinte per interventi in aree con
indice di insediamento pari almeno al 75% e per quelli in aree con indice di
insediamento inferiore al 75% (nuove aree).
determinazione 6 agosto 2010, n. 187 il medesimo Dirigente approvava le
graduatorie definitive; in particolare, in quella degli interventi da
realizzarsi in aree con indice di insediamento inferiore al 75% venivano
individuate come finanziabili le proposte classificatesi fino al 21° posto
(fino, dunque, a quella del Comune di Castellana Grotte, ventunesimo con punti
Il Comune odierno
appellante si classificava in 39° posizione con punti 20.
l’appello sia infondato.
Infatti, con riferimento
alla statuizione del TAR di improcedibilità del ricorso di primo grado, si deve
evidenziare che solo in presenza di provvedimento meramente confermativo non è
necessaria una specifica impugnativa giudiziale e il ricorso continua ad essere
rivolto avverso l’originario provvedimento (cfr., ex multis, Consiglio di
Stato, sez. IV, 15 settembre 2010, n. 6878).
Quando, infatti, il
provvedimento amministrativo è caratterizzato, in via sostanziale, dalla
contemplazione di nuovi interessi valutati in sede di rinnovo del procedimento
ovvero di nuove valutazioni degli stessi interessi, mentre in via formale il
rinnovo procedimentale comporta un nuovo iter istruttorio, come nella specie,
il nuovo provvedimento non può essere definito come provvedimento meramente
confermativo, con la conseguenza della sua necessaria impugnazione: infatti, il
grado di dettaglio con cui nel provvedimento dirigenziale n. 568 del 14 gennaio
2011 si chiariscono le ragioni della conferma del punteggio è tale da superare
quanto contenuto nel provvedimento originario e mostrare, con il riesame degli
elementi d’istruttoria, l’assunzione e l’adozione di una nuova ed autonoma
decisione in ordine alle ragioni per cui l’Amministrazione Regionale ha
stabilito il punteggio inizialmente assegnato al Comune appellante.
Peraltro, nella specie,
il nuovo provvedimento, pur scaturito dall’ordinanza cautelare del TAR n.
913/2010, non risultava in alcun modo vincolato dai limiti conformativi
dell’ordinanza sospensiva, confermando la sua necessaria impugnazione.
E’ pur vero, infatti,
che in via generale il provvedimento amministrativo adottato in esecuzione di
un’ordinanza cautelare del giudice amministrativo (G.A.) non implica di per sé
il ritiro dell’atto impugnato ed oggetto della pronuncia stessa e ha una
rilevanza solo provvisoria in attesa che la decisione di merito accerti se
l'atto stesso sia, o no, legittimo; la misura cautelare, infatti, non configura
di norma una radicale consumazione della potestà amministrativa e l'effetto
caducante dell'eventuale sentenza definitiva si estende comunque a tutti gli
ulteriori atti adottati dalla pubblica amministrazione (P.A.) a seguito
dell’adozione dell’ordinanza cautelare (Cfr., per tutti, Consiglio di Stato,
sez. III, 4 luglio 2011, n. 4000; id., sez. V, 16 gennaio 2013, n. 240).
Tuttavia, in taluni
casi, come quello in esame, l’attività di riemanazione del provvedimento
impugnato, conseguente in modo inderogabile all’ordine cautelare del G.A. di
riesaminare la vicenda e di provvedervi, può determinare una fattispecie
estintiva della controversia cui la cautela accede (cfr. Consiglio di Stato,
sez. III, 14 marzo 2013, n. 1534).
Ciò, infatti, si
verifica non se la P.A. emani l’atto richiesto anche a seguito
dell’obbligatoria istruttoria che il procedimento amministrativo sostanziale
richiede, ma se siffatta statuizione intervenga senza riserve e senza
condizioni, cioè alla luce d’una valutazione autonoma e non collegata
all’oggetto del giudizio di merito.
Nella specie, come
detto, il provvedimento amministrativo è caratterizzato, in via sostanziale,
dalla contemplazione di nuovi interessi valutati in sede di rinnovo del
procedimento, mentre in via formale il rinnovo procedimentale ha comportato un
nuovo, più ampio ed articolato iter istruttorio, in nessun modo collegato
all’esecuzione del provvedimento cautelare.
I relativi motivi
d’appello devono, dunque, essere respinti.
Anche gli altri motivi
d’appello, con cui in sostanza il Comune appellante ripropone le censure del
ricorso originario, reiterate nei motivi aggiunti di primo grado, sono da
ritenersi infondati.
Infatti, per quanto
riguarda le ragioni ostative all’attribuzione del punteggio relativo al
parametro 7.6 del bando, il Collegio rileva che nell’allegato “A “(scheda di
sintesi) inviato e sottoscritto dall’Arch. Lazzaro Pappagallo, RUP
dell’intervento, e, precisamente nel quadro economico dettagliato (sezione B,
B. 1), si dichiara che tutte le opere rientrano nella macrovoce a) e, cioè,
quella relativa alle infrastrutture primarie e nella sottovoce a1), nuove
opere, per un totale di euro 11.481.222,93.
macrovoce “e)” relativa alle opere per la conciliazione come anche quella
relativa alle reti tecnologiche (macrovoce b) sono, invece, dichiarate come
dichiarazione direttamente sottoscritta dal RUP, sulla base delle istruzioni
indicate nel bando, a nulla rileva la contemplazione di tali opere in altri
elaborati come il piano di gestione, posto che l’assenza nel quadro economico
dell’allegato A ha indotto l’Ufficio procedente a ritenere correttamente che il
progetto da finanziare contemplasse esclusivamente infrastrutture primarie.
Il piano di gestione,
peraltro, non può costituire valida dichiarazione di impegno ai sensi di quanto
previsto dal bando in quanto, avendo la funzione di evidenziare tutti i costi e
gli eventuali ricavi generati dalle infrastrutture presenti sull’area PIP allo
scopo di valutare la complessiva sostenibilità economico-finanziaria della
gestione delle stesse, doveva necessariamente riferirsi a tutte le
infrastrutture dell’area, anche cioè a quelle esistenti o da realizzarsi con
Infatti, anche per
queste ultime, una volta che siano state realizzate, deve essere garantita
l’integrale copertura dei costi di esercizio, dimostrando al contempo che gli
oneri da esse derivanti non avrebbero pregiudicato la sostenibilità
economico-finanziaria di quelle realizzate tramite un progetto finanziato con
Pertanto, l’inclusione
di tale voce nel piano di gestione è del tutto equivoca e sfornita di ogni
idoneità a fondare un’attribuzione del punteggio nel senso voluto
Peraltro, il Quadro
economico contenuto nell’allegato A (scheda di sintesi) ha valore di
dichiarazione sottoscritta digitalmente e l’obbligatorietà della sua produzione
a pena di esclusione era dovuta al fatto che il documento informatico
costituiva l’unico che le strutture impegnate nell’istruttoria avessero
l’obbligo di esaminare per poter condurre l’istruttoria in maniera sinergica,
standardizzata ed uniforme, in conformità al principio di efficienza e di
Il bando, in quanto,
come noto, lex specialis della procedura selettiva, vincolava l’Ufficio
procedente quanto i partecipanti al puntuale rispetto di ognuna delle sue
prescrizioni, pena l’impossibilità di attribuire i punteggi che, come nella
specie, non fossero stati indicati nei modi e con le forme stabilite e che,
anzi, risultavano indicati in modo assolutamente divergente rispetto a quanto
sostenuto nel presente giudizio [come detto, l’importo della macrovoce “e)”
relativa alle opere per la conciliazione come anche quella relativa alle reti
tecnologiche (macrovoce b) sono state dichiarate come pari a zero].
Pertanto, ogni altro
documento, soprattutto cartaceo, non previsto come obbligatorio o redatto
secondo moduli non standardizzati e non caratterizzati da assunzione di
responsabilità in ordine alla natura delle varie parti dell’intervento, non
obbligava in alcun modo l’Ufficio al rispettivo esame né all’attivazione di un
soccorso istruttorio ex art. 6 l. n. 241/1990, anche in considerazione delle
esigenze di rispetto della par condicio.
Nell’atto di riesame impugnato
con i motivi aggiunti di primo grado, l’Amministrazione rilevava, inoltre, come
dagli atti prodotti dal Comune di Molfetta non emergesse la garanzia della
copertura integrale dei costi di gestione degli interventi da parte delle
Infatti, dai documenti
in atti non emerge in alcun modo un impegno da parte delle imprese ad
accollarsi tutti i costi di gestione, perché con la deliberazione non si
prendeva atto di una situazione già in essere formalizzata in atti sottoscritti
ma ci si limitava a fissare delle linee d’azione per il futuro.
deliberazione del Comune di Molfetta 26 ottobre 2009, n. 295 approva
semplicemente una relazione redatta da funzionari comunali con cui si
specificano, unilateralmente e in maniera del tutto scollegata dal
sistema-imprese presente su quel territorio, una serie di criteri per l’accollo
dei costi di gestione alle aziende insediate.
Inoltre, come osserva
puntualmente la Regione, nel ricorso e nell’atto di appello emerge
un’inammissibile commistione, operata dal Comune, tra i costi di gestione, da
prendere in considerazione nella deliberazione richiesta per procedere
all’assegnazione del punteggio ex punto 7.1, e i costi di acquisizione dei
suoli e di urbanizzazione dei quali il Comune dimostra l’accollo alle imprese
tramite un riparto, pur essendo tale aspetto del tutto irrilevante.
Infine, ad ostare
all’attribuzione dei 40 punti di cui al paragrafo 7.1 del bando, anche se si
volesse ritenere sufficiente l’intento unilaterale e programmatico contenuto
negli atti prodotti dal Comune appellante, si deve rilevare che l’impegno posto
a carico delle imprese copre la sola manutenzione ordinaria e straordinaria
rimanendo escluso il costo di rinnovo delle apparecchiature e dei macchinari.
La lett. q) dell’art. 5
del bando di selezione e, in particolare, la puntualizzazione contenuta nella
nota 2, precisa invece, esplicitamente, quali costi di gestione le imprese
avrebbero dovuto assicurare perché fosse possibile assegnare al progetto il
punteggio ex par. 7.1 del bando.
Tale clausola del bando
stabilisce, infatti, che il calcolo del corrispettivo per l’erogazione dei
servizi deve assicurare almeno la corrispondenza tra costi e ricavi in modo da
assicurare la copertura dei costi di manutenzione ordinaria e straordinaria
delle opere e di rinnovo delle apparecchiature e macchinari.
Tale clausola è
evidentemente violata dalla delibera prodotta dal Comune di Molfetta con
l’istanza di partecipazione alla selezione che, invece, dispone che: “la
gestione verrà affidata al Consorzio obbligatorio, da costituirsi tra tutte le
imprese assegnatarie, di cui all’art. 17 della convenzione, approvata
definitivamente con Deliberazione del Commissario straordinario n. 34/2008 tra
Comune e imprese assegnatarie, per la copertura dei costi di manutenzione
ordinaria e straordinaria...”; rimane, dunque, fuori, la copertura da parte delle
imprese del costo di rinnovo delle apparecchiature e dei macchinari
individuabile e quantificabile nelle quote annue di ammortamento (per logorio
ed obsolescenza) degli stessi evidentemente non contemplate nella delibera.
Quindi, è indubitabile
che la produzione della deliberazione ex art. 5, lett. q), del bando costituiva
condizione necessaria per l’assegnazione del punteggio in parola, ma non
sufficiente perché l’Ufficio istruttore attribuisse il relativo punteggio,
dovendo il medesimo vagliarne, ovviamente, il contenuto.
dappello rubricato sub E) del ricorso in appello è infondato, oltreché privo
di concreto ed attuale interesse per l’appellante, poiché non si obietta che il
progetto del Comune possa e debba figurare legittimamente in graduatoria;
semplicemente, una volta che con le risorse disponibili si giunga a finanziare
quella posizione, l’effettiva ammissione a finanziamento non può che essere
subordinata al parere favorevole dell’Autorità di Bacino sul progetto
Conclusivamente, alla
luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto, in quanto
Le spese di lite del
presente grado di giudizio possono essere compensate sussistendo giusti motivi,
Nulla spese con
riferimento ai Comuni controinteressati non costituiti.
sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello
Compensa le spese del
presente grado di giudizio tra le parti costituite.