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Timestamp: 2017-11-24 11:14:02
Document Index: 410906397

Matched Legal Cases: ['artículo 42', 'artículo 43', 'artículo 95', 'artículo 43', 'artículo 174', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 78', 'artículo 5', 'artículo 17', 'artículo 4', 'artículo 42', 'artículo 2', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 1505', 'artículo 2304', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 43', 'artículo 11', 'artículo 13', 'artículo 127']

﻿ CONCEPTO 751 DE DICIEMBRE 6 DE 1995
CONCEPTO 751 DE 06 DE DICIEMBRE DE 1995
CONTENIDO:SERVIDORES PÚBLICOS TERRITORIALES. INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES.
TEMAS ESPECÍFICOS:INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, SERVIDOR PÚBLICO TERRITORIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:291 DE MARZO DE 1996, PÁG.311
Concepto 751 de diciembre 6 de 1995
SERVIDORES PÚBLICOS TERRITORIALES
Ref.: Radicación 751. Inhabilidades e incompatibilidades de algunos servidores públicos territoriales. Ley 200 de 1995. “Código Disciplinario Único”.
Santafé de Bogotá, D.C., seis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
“a) Sentencia judicial a pena privativa de la libertad.
b) Apoderamiento y gestión.
1. ¿Se entienden incorporadas en el código único disciplinario las causales de incompatibilidad, con sus excepciones, que las disposiciones legales consagran para los miembros de las juntas administradoras locales (art. 126 de la Ley 136 de 1994), diputados y concejales?
2. ¿En qué casos pueden los diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales litigar ante la rama judicial?
3. Si la incompatibilidad de la Ley 200 de 1995 se limita al apoderamiento, ¿pueden concejales, diputados y miembros de las juntas administradoras locales litigar en causa propia ante la rama judicial?
5. ¿En qué consiste la “gestión” que prohíbe la Ley 200 de 1995, en el artículo citado (art. 44), y cuáles son sus alcances respecto de los mismos servidores públicos antes mencionados?
c) Inhabilidades de los empleados oficiales para ser elegidos diputados o concejales.
1. ¿Los docentes oficiales pueden ser elegidos concejales?
2. Los empleados oficiales que no ostenten autoridad, jurisdicción, o dirección administrativa, que no pertenezcan a los organismos de control o electoral, o a la rama judicial, ¿con qué antelación deben retirarse de sus empleos o terminar sus contratos de trabajo, para ser elegidos diputados o concejales?
I. La Sala considera
a) Inhabilidades generadas por condena, mediante sentencia judicial, a pena privativa de la libertad.
1. La Ley 200 de 1995, por la cual se adopta el “código disciplinario único”, señala en su artículo 42 que se entienden incorporadas en dicho estatuto “las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos...”.
El artículo 43, numeral 1º de la citada ley, consagra como inhabilidad para desempeñar cargos públicos, el “haber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública”.
1.1. Al consagrar la Ley 136 de 1994 la causal de inhabilidad por la existencia de sentencia condenatoria de carácter penal, para el ejercicio de los cargos de alcalde, miembro de junta administradora, contralor, concejal y personero, fija indistintamente los efectos en el tiempo de la presencia de la causal.
Alcalde. No podrá ser elegido ni designado alcalde, quien “haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado” (art. 95).
Miembros de juntas administradoras locales. No podrán ser elegidos miembros de juntas administradoras locales quienes “hayan sido condenados a pena privativa de la libertad dentro de los diez años anteriores a la elección, excepto en los casos de delitos culposos o políticos” (art. 124-1).
Contralor. No podrá ser elegido contralor quien esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo en lo que sea aplicable (art. 163), es decir, quien “haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado”.
1.2. La referencia “al momento de la elección”, implica una situación jurídica que impide al aspirante ser válidamente elegido, generando en caso de que ésta se produzca la posibilidad de la nulidad del acto de elección.
1.3. Para el ejercicio del cargo de concejal, prevé el artículo 43-1 que no podrá tener tal calidad, quien haya sido condenado “a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado el patrimonio del Estado”.
Al igual que en el caso anterior, la ley consagra un requisito en cuanto a los efectos en el tiempo de la causal, referido “al momento de la inscripción”. Es decir, que desde antes de la elección le está vedado al aspirante participar en la contienda electoral, impidiéndole inscribir su candidatura a la respectiva corporación. En este evento también la causal impide al aspirante ser válidamente elegido.
1.4. Para el ejercicio del cargo de personero, señala el artículo 174-c que no podrá ser elegido “quien haya sido condenado, en cualquier época, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”.
La inhabilidad como restricción al derecho fundamental de ser elegido, opera en este caso “en cualquier época” anterior al acto de elección y fundamenta su anulación.
En sentencia de 9 de junio de 1988, por la cual la Corte Suprema de Justicia declaró exequible el literal c del artículo 5º de la Ley 78 de 1986, que consagraba similar causal de inelegibilidad para la elección de alcalde, se hicieron las siguientes precisiones sobre la vigencia de la condena para efecto de determinar el alcance de la inhabilidad:
“Para el caso de los individuos que hayan sido condenados a penas privativas de la libertad, esta corporación entiende que la inhabilidad que establece el literal c del artículo 5º de la Ley 78 de 1986, debe predicarse sólo de aquellas condenas vigentes, no cumplidas, suspendidas en su ejecución o condicionales, y no extinguidas. Esto porque a juicio de la Corte, en nuestro ordenamiento jurídico, las penas no pueden tener efectos intemporales y en el asunto que se resuelve debe interpretarse lo establecido por la ley de modo sistemático, al lado de las demás normas que en el ámbito del derecho penal regulan los fenómenos de la prescripción, la rehabilitación y la extinción de aquéllas (...).
Advierte la Corte que, de acuerdo con jurisprudencia reiterada, las penas en nuestro ordenamiento jurídico no pueden tener efectos intemporales.
Así, generalmente, la pena de prisión implica las accesorias de interdicción de derechos y funciones públicas, por un período igual al de la pena principal (art. 52 del Código Penal). Pero aun en este caso la propia Constitución en su artículo 14, desarrollado legislativamente en el Código Penal, prevé la figura de la rehabilitación (art. 92 C.P.) (...).
También en el caso de la prescripción de la acción y de la pena a que se refieren los artículos 79 a 90 del Código Penal, hay que tener en cuenta que por estos mandatos legales se purga la inhabilidad prevista en la norma que se examina. Los mismo puede predicarse de los efectos jurídico-penales de la amnistía y del indulto, conforme a lo previsto por el artículo 78 del mismo Código Penal.
Así mismo, en los casos de pena de arresto, que no lleve consigo la accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas, una vez cumplida aquélla, el ciudadano recobra su capacidad para ser elegido como alcalde”.
2.1. El criterio sobre la no intemporalidad de la pena ha sido acogido por la jurisprudencia de esta corporación y aplicado en varios fallos de la Sección Quinta, para la cual la inhabilidad por condena a pena privativa de la libertad opera en tanto esté vigente la condena. Así, ha expresado lo siguiente:
“...aunque la norma no lo diga textualmente, la inhabilidad prevista en el literal c del artículo 5º de la Ley 78 de 1986, consistente en que no podrá ser elegido ni designado alcalde quien “haya sido llamado a juicio o condenado a pena privativa de la libertad excepto cuando se trate de delitos políticos”, ha de encontrarse vigente en la fecha de la elección, tal como surge de su interpretación sistemática, teniendo en cuenta tanto los principios constitucionales que protegen el ejercicio de los derechos ciudadanos, como las demás normas que en el campo del derecho penal regulan la institución jurídica de la extinción de la acción penal y de la pena, ya por agotamiento del ministerio punitivo (sentencia absolutoria, cesación de procedimiento, sobreseimiento definitivo o cumplimiento de la condena), ora por la intervención de causas que pongan fin a la persecución penal (desistimiento, prescripción, extinción por cumplimiento del período de prueba). (Sentencia noviembre 25 de 1988).
2.2. Siguiendo el criterio jurisprudencial expuesto que tiene respaldo en los cánones constitucionales contenidos en los artículos 28 y 98 de la Carta, la causal referida a la existencia de condena a pena privativa de la libertad, salvo las excepciones constitucionales y legales, supone para su aplicabilidad el que la pena esté vigente, esto es, que no hubieren operado fenómenos tales como la prescripción, art. 87 del C.P., la extinción por cumplimiento del período de prueba, arts. 68 y 71 del C.P., la rehabilitación, art. 92 C.P., y cuando una nueva ley ha quitado explícita o implícitamente el carácter de delito a un hecho que antes lo tenía y por el cual se impuso la interdicción, art. 45 inciso 2º de la Ley 153 de 1887.
2.3. En efecto, el principio según el cual no habrá penas imprescriptibles no opera en todos los casos de inhabilidad originada por sentencia condenatoria a pena privativa de la libertad, porque la Constitución trae algunas excepciones como las consagradas en los artículos 122, 179-1, 179-4 que inhabilitan con carácter permanente para el desempeño de funciones públicas y constituyen una excepción a la norma también constitucional que consagra la temporalidad de las penas.
Así, respecto de los cargos de alcalde, miembro de junta administradora local y contralor, la inhabilidad la limita a los 10 años anteriores a la elección. Para concejal en el mismo término contado a partir de la inscripción. Quiere decir que se configura la causal en forma permanente si en este lapso el aspirante registra una sentencia condenatoria a pena privativa de la libertad (arts. 95-1, 124-1, 163-c, 43-1 de la Ley 136 de 1994). Caso especial es el del personero: si bien la Constitución Política prohíbe las penas imprescriptibles (art. 28), la ley establece que no podrá ser elegida para dicho cargo la persona que “en cualquier época” haya sido condenada a pena privativa de la libertad (art. 174-c, Ley 136 de 1994).
2.4. La Ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”, en su artículo 17 modificó el Código Penal, adicionando un artículo con el número 59A, mediante el cual extiende el beneficio de rehabilitación a los casos en que el servidor público fuere condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, no obstante que el inciso final del art. 122 de la Constitución expresamente inhabilita, en estos casos, para el desempeño de funciones públicas; como tal disposición es abiertamente contraria al precepto constitucional, debe darse aplicación preferente a éste, de conformidad con el artículo 4º de la Carta.
1.1. Así, el art. 44 numeral 1º de la Ley 200 de 1995, consagra “otras incompatibilidades” referidas a los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período, así como para quienes los reemplacen en el ejercicio del mismo, los cuales no podrán:
“a) Intervenir en nombre propio o ajeno en procesos o asuntos en los cuales tengan interés el departamento, o el municipio o el distrito o las entidades descentralizadas correspondientes.
Las incompatibilidades de que trata este artículo se entienden sin perjuicio de las actuaciones de todo orden que deban cumplir en razón del ejercicio de sus funciones”, “salvo las excepciones constitucionales y legales” (44-2).
1.2. Al establecer el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, que se entienden incorporadas las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos, se entiende que salvo la primera, las demás lo son en cuanto no resulten incompatibles con las disposiciones que sobre la materia establece dicho estatuto, el cual por ser posterior y de carácter especial prima sobre disposiciones anteriores, según la regla de interpretación contenida en el artículo 2º de la Ley 153 de 1887 y 5º de la Ley 57 de 1887.
En este sentido las excepciones que las disposiciones legales consagran para los miembros de juntas administradoras locales, diputados y concejales, lo son en la medida en que no sean contrarias con las “otras” causales de inhabilidad e incompatibilidad que la Ley 200 de 1995 consagra para dichos funcionarios.
2. La Ley 200 de 1995 prohíbe a los miembros de juntas administradoras locales, diputados y concejales, desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período, “intervenir en nombre propio o ajeno en procesos o asuntos en los cuales tenga interés o el municipio o el distrito o las entidades descentralizadas correspondientes”, y “ser apoderados o gestores ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales” (art. 44-1, a-b), “salvo las excepciones constitucionales y legales” (art. 44-2).
Una interpretación armónica del artículo 44 permite inferir que la salvedad sobre las “excepciones constitucionales y legales” consignada en el numeral 2º, está referida no sólo al ejercicio de la docencia por más de ocho horas semanales dentro de la jornada laboral, sino a las prohibiciones generales que trae el numeral primero, porque como se anotó, la incorporación en el “código disciplinario único” de las “incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos” (art. 42), comprende no sólo el catálogo de prohibiciones sino sus excepciones en lo que no fuere incompatible. Y en tratándose de algunas actividades jurisdiccionales de apoderamiento y gestión la ley permite su ejercicio respecto de servidores de elección popular, que como los diputados y concejales, según la Constitución Política, no tienen la calidad de “funcionarios públicos” (art. 299 inciso 3º) ni de “empleados públicos” (art. 312 inciso 2º), respectivamente.
3. En cuanto al alcance de la “gestión” que prohíbe el literal b numeral 1º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995, se precisa lo siguiente:
El artículo 1505 del C.C. habla de la representación en los siguientes términos:
“Lo que una persona ejecuta a nombre de otra, estando facultado para ello o por la ley para representarla, produce respecto del representado, iguales efectos que si hubiera contratado él mismo”.
Del texto de la norma surge que la representación puede ser legal y voluntaria o convencional; esta última es la que nace de la voluntad de los particulares como el mandato, en virtud del cual una parte llamada mandante entrega a otra, llamada mandataria, la gestión de uno o más negocios, por cuenta y riesgo de la primera. Constituye el objeto del mandato la declaración de voluntad del mandante o sea el propósito de la gestión.
También puede actuarse a nombre de otro, a través de la “agencia oficiosa”, llamada comúnmente “gestión de negocios”, según los términos del artículo 2304 del C.C., consistente en la administración de negocios ajenos sin mandato para la gestión.
Entonces, la palabra “gestión” que trae el literal b del artículo 44-1 de la Ley 200 de 1995, se encuadra en cualquiera de estas dos modalidades de gestión a nombre de terceros, salvo el ejercicio de la profesión de abogado que sólo se limita en asuntos relacionados con el respectivo departamento o municipio.
1. Señala el artículo 44 numeral 5º de la Ley 200 de 1995 que “No podrán ser elegidos diputados ni concejales quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni quienes en cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos en el ejercicio de una profesión o se encuentren en interdicción para la ejecución de funciones públicas”.
1.2. El artículo 43 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, al fijar las causales de inhabilidad para ser concejal, consagró el haber sido empleado público o trabajador oficial dentro de los tres meses anteriores a la fecha de la inscripción, “salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior”. Esta disposición fue modificada por el artículo 11 de la Ley 177 de 1994 en el sentido de fijar el término de la inhabilidad a partir de la fecha de la elección.
1.3. Sin embargo, las expresiones “de educación superior” contenida en el numeral 3º del art. 43 de la Ley 136 de 1994 y 11 de la Ley 177 de 1994, así como la palabra “universitaria” que aparece en el parágrafo primero del art. 45 de la Ley 136 de 1994, fueron declaradas inexequibles en sentencia de la Corte Constitucional C-231 de 25 de mayo de 1995, por violar el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta, porque excluía “tan sólo a los docentes de “educación superior” como a los de cátedra “universitaria” del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y no a los demás que ejerzan sus funciones dentro de los distintos niveles de la educación según el escalafón docente”.
1.4. Por lo tanto, la causal de inhabilidad tanto en el art. 11 de la Ley 177 de 1994 como en el 44-5 de la Ley 200 de 1995, se refiere al hecho de haber ostentado la calidad de empleado público o trabajador oficial, sin excepción a ningún cargo o función, durante el lapso de seis meses anteriores a la elección, según el nuevo término que fijó la Ley 200 de 1995.
Es decir, que los “docentes oficiales” por ostentar la calidad de empleados públicos o trabajador oficial si la vinculación es contractual, no pueden ser elegidos concejales o diputados si dentro de los seis meses anteriores a la elección han ejercido tales funciones.
2. La inhabilidad para ser elegido diputado o concejal la remite el art. 44-5 de la Ley 200 en forma genérica al hecho de haber sido empleado público o trabajador oficial dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, sin hacer mención a su categoría y atribuciones.
La diferenciación en cuanto al ejercicio de jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa o el desempeñarse en los órganos judicial, electoral o de control, la refiere el artículo 127 de la Constitución como prohibición a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas, para “tomar parte en las controversias políticas”, o “en las actividades de los partidos o movimientos” y no como causal de inhabilidad.
II. La Sala responde
a) Sentencia judicial privativa de la libertad.
1. La causal de inhabilidad se predica en cada caso desde el momento en que la ley lo determina. Así para el ejercicio de los cargos de alcalde, miembro de junta administradora y contralor, la sentencia condenatoria a pena privativa de la libertad debe haberse proferido dentro de los diez años anteriores a la elección (arts. 95-1, 124-1, 163-c, Ley 136 de 1994). Para el cargo de concejal, a la fecha de la inscripción (art. 43-1) y para el cargo de personero en cualquier época (art. 174-c).
3. Tratándose de condenas por delitos contra el patrimonio del Estado, éstas por excepción tienen efectos intemporales, por mandato constitucional (art. 122), e inhabilitan en todo tiempo para ejercer funciones públicas. Por consiguiente, dichas condenas no son susceptibles del beneficio de la rehabilitación.
2. Los diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, que ejerzan la abogacía pueden litigar ante la rama judicial “en las diligencias o actuaciones en las que conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o hijos tengan interés” y “en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público”. Sin embargo, durante el respectivo período los diputados y concejales no pueden ser “apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital” (artículos 52 a-d del Decreto 1222 de 1986; 46 a-d de la Ley 136 de 1994).
Respecto de los miembros de las juntas administradoras locales, que ejerzan la abogacía, pueden ser apoderados en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público, sin ninguna limitación (art. 128-d Ley 136 de 1994).
3. Los diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales que ejerzan la abogacía, pueden litigar en causa propia ante la rama judicial en todos los casos en que lo permiten las excepciones consagradas en los artículos 52 del Decreto 1222 de 1986, 46 y 128 de la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 196 de 1971.
4. Los anteriores servidores pueden directamente o por medio de apoderado actuar en las “diligencias o actuaciones administrativas ...en las que conforme a la ley ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan legítimo interés” (arts. 52-a Decreto 1222 de 1986, 46-a y 128-a de la Ley 136 de 1994). Por lo tanto, pueden ser apoderados ante los organismos de control en los términos indicados.
5. La “gestión” que prohíbe la Ley 200 se refiere al adelantamiento de cualquier negocio o asunto en representación de un tercero. Su alcance se concreta en los términos del art. 44-1-b, a la imposibilidad de gestionar a nombre de otros asuntos ante las respectivas autoridades administrativas, salvo las excepciones consagradas en los artículos 52 del Decreto 1222 de 1986, 46 y 128 de la Ley 136 de 1994. Ante las jurisdiccionales, sólo los abogados pueden actuar como apoderados a nombre de terceros, o como gestores de negocios, en los casos que autorizan las citadas disposiciones.
1. Los “docentes oficiales” no pueden válidamente ser elegidos concejales o diputados si dentro de los seis meses anteriores a la elección han ejercido tales funciones (art. 11, Ley 177 de 1994, art. 44-5 Ley 200 de 1995).
2. Los empleados oficiales, sólo pueden ser elegidos válidamente diputados o concejales si dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección han hecho dejación del cargo (art. 44-5 Ley 200 de 1995).
Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro del Interior y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.