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Timestamp: 2016-10-28 19:54:00+00:00
Document Index: 31654196

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 68', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 30', 'art. 36', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 85', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 68', 'art. 36', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 36', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 15', 'art. 13', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 27', 'art. 29', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 26', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 19', 'art. 15', 'ATF ', 'art. 68', 'art. 159']

1P.633/2000 (29.01.2001)
1P.633/2000
Vice-pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Aeschlimann,
Catenazzi et Mme la Juge suppl�ante Pont Veuthey.
le Comit� d'initiative "Sauvons nos parcs", case postale 232, � Gen�ve, R�my Pagani, rue du Village-Suisse 14, � Gen�ve, et Germaine Kindler, chemin de Vincy 2, � Gen�ve,
l'arr�t� rendu le 26 juillet 2000 par le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve, dans la cause qui oppose les recourants� Mark Muller, avenue Bertrand 7, � Gen�ve, � la Chambre genevoise immobili�re, rue de Chantepoulet 12, case postale 2189, � Gen�ve, et au Conseil municipal de la Ville deG e n � v e;
(art. 85 let. a OJ; art. 68A ss Cst. gen. ; art. 15A ss LExt. ; nullit� d'une initiative communale au regard du
droit cantonal en mati�re d'am�nagement du territoire)
A.- Les art. 15A � 15G de la loi genevoise sur l'extension des voies de communication et l'am�nagement des quartiers ou localit�s, du 9 mars 1929 (LExt.), r�gissent les plans d'utilisation du sol et les r�glements d'application que les conseils municipaux sont comp�tents pour adopter selon l'art. 30 al. 1 let. p de la loi genevoise sur l'administration des communes, du 13 avril 1984 (LAC). En mati�re communale, le droit d'initiative peut porter notamment sur les "�tudes d'am�nagement du territoire communal", dans les limites du droit f�d�ral et cantonal (art. 36 al. 1 let. d LAC).
En d�cembre 1997, un groupe de citoyens de la Ville de Gen�ve a lanc� une initiative populaire municipale, intitul�e "Sauvons nos parcs". Cette initiative tendait � ce que le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve prenne une d�lib�ration
"ayant pour objet de compl�ter le plan d'utilisation du sol de la Ville de Gen�ve et son r�glement d'application conform�ment aux art. 15A et 15C LExt. et 30 al. 1 let. p LAC, en affectant � des espaces verts inconstructibles, au sens de l'art. 15B al. 1 let. b LExt. , tous les parcs et promenades publics (y compris les quais) et espaces de verdure, priv�s ou propri�t� d'une collectivit� publique, lorsqu'ils sont ouverts au public ou existent en vertu d'un plan d'affectation du sol (tel le parc des Contamines, objet de la votation de juin 1997), d'une autorisation de construire ou de tout autre acte officiel, sur le territoire de la Ville de Gen�ve, sous r�serve, en ce qui concerne la Campagne Rigot (parcelles num�ros 2182, 2183 et 2184) de la reconstruction du coll�ge Sismondi au bas du parc, en bordure du chemin Rigot. En cons�quence, aucune construction nouvelle, y compris la cr�ation de voies de circulation, de parkings ou d'installations sportives, ne sera admise sur ces espaces verts, sous r�serve de constructions de peu d'importance n�cessaires � l'entretien de ces espaces ou d'am�nagements l�gers, tels que des espaces de jeu pour enfants ou une buvette, toute d�rogation �ventuelle devant �tre soumise � l'approbation du Conseil municipal".
Le 25 mars 1998, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a constat� que l'initiative avait abouti.
Le 2 septembre 1998, le Conseil administratif de la Ville de Gen�ve a pr�sent� au Conseil municipal un rapport concluant � ce que l'initiative, incompatible avec le droit cantonal, soit d�clar�e nulle.
Le 2 d�cembre 1998, le Conseil municipal de la Villede Gen�ve a adopt� une proposition de d�lib�ration d�clarant valide l'initiative.
Par arr�t� du 26 juillet 2000, le Conseil d'Etat a admis, dans la mesure o� il �tait recevable, le recours form� par Mark Muller et la Chambre genevoise immobili�re contre la d�lib�ration du 2 d�cembre 1998. Il a d�clar� nulle l'initiative, au motif que celle-ci heurterait les prescriptions du droit cantonal sur l'am�nagement du territoire, tant � raison de l'objectif poursuivi que des moyens pr�vus pour l'atteindre.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public au sens de l'art. 85 let. a OJ, le Comit� d'initiative "Sauvons nos parcs", ainsi que R�my Pagani et Germaine (Bichette) Kindler, demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� du 26 juillet 2000, de reconna�tre la validit� de l'initiative et d'ordonner aux autorit�s communales de poursuivre la proc�dure.
Le Conseil d'Etat a produit des observations tendant au rejet du recours.
Muller et la Chambre genevoise immobili�re concluent au rejet du recours, dans la mesure o� il serait recevable.
1.- L'arr�t� attaqu�, rendu en derni�re instance cantonale, touche aux droits politiques, en l'occurrence le droit d'initiative au niveau communal; il peut, partant, faire l'objet d'un recours de droit public au sens de l'art. 85 let. a OJ (consid. 1 non publi� de l'ATF 123 I 175). Pagani et Kindler, citoyens actifs de la Ville de Gen�ve, ont qualit� pour agir (ATF 121 I 138 consid. 1 p. 140, 252 consid. 1b p. 255, 357 consid. 2a p. 360 et les arr�ts cit�s). Cela rend superflu l'examen du point de savoir si le Comit� d'initiative, qui aurait �t� constitu� apr�s le d�p�t de l'initiative selon ce qu'indique l'arr�t� attaqu�, a lui-m�me qualit� pour agir.
2.- a) A teneur de l'art. 68A al. 2 Cst. gen. , auquel renvoie l'art. 36 al. 2 LAC, l'initiative communale est adress�e au conseil municipal et lui demande de d�lib�rer sur un objet d�termin�. Cela signifie que l'initiative communale ne peut �tre pr�sent�e qu'en termes g�n�raux, sous les traits de l'initiative dite non formul�e, � l'exclusion de l'initiative formul�e, c'est-�-dire celle qui est r�dig�e de toutes pi�ces. Le Conseil d'Etat a rejet� express�ment le grief des intim�s selon lesquels l'initiative litigieuse ne respecterait pas cette condition de forme et constituerait, en raison de son caract�re pr�cis et rigide, une initiative formul�e prohib�e par le droit cantonal. Il n'y a pas lieu de revenir sur ce point, malgr� les doutes que l'on peut �prouver � ce sujet (cf. ci-dessous consid. 4b et 5b).
b) Une initiative (quelle que soit sa formulation) doit respecter les conditions mat�rielles qui lui sont impos�es.
Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit sup�rieur, cantonal, f�d�ral ou international. L'autorit� appel�e � statuer sur la validit� mat�rielle d'une initiative doit en comprendre les termes dans le sens le plus favorable aux initiants, en usant des m�thodes d'interpr�tation reconnues. La marge d'appr�ciation de l'autorit� de contr�le est plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formul�e. En effet, lorsqu'elle se trouve en pr�sence d'une initiative r�dig�e de toutes pi�ces, sous la forme d'un acte normatif, l'autorit� de contr�le se fonde sur le texte de l'initiative, sans prendre en compte la volont� subjective des initiants (ATF 124 I 107 consid. 5b/aap. 119; 112 Ia 382 consid. 5 p. 386; 111 Ia 292 consid. 2p. 295 et les arr�ts cit�s). En revanche, l'autorit� doit tenir compte du fait qu'elle sera appel�e � concr�tiser un simple voeu �mis par les citoyens, en �dictant les normes n�cessaires. La marge d'appr�ciation dont elle dispose � cette fin peut lui permettre de corriger d'�ventuelles imperfections de l'initiative. Cela ne signifie pas, pour autant, qu'une initiative non formul�e ne saurait jamais aller � l'encontre du droit sup�rieur, parce que l'autorit� charg�e d'examiner l'initiative pourrait librement en corriger les d�fauts �ventuels sous ce rapport; une telle conception s'�carterait du voeu des initiants et porterait atteinte � l'expression libre de la volont� du peuple (ATF 124 I 107 consid. 5b/aa p. 119 et les arr�ts cit�s).
c) Le Conseil d'Etat a jug� l'initiative incompatible avec le droit cantonal r�gissant l'am�nagement du territoire.
Le Tribunal f�d�ral examine cette question sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 123 I 175 consid. 2d p. 178-182).
Une d�cision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou lorsqu'elle contredit d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�; � cet �gard, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la d�cision critiqu�e soient insoutenables, encore faut-il que cette derni�re soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 126 I 168 consid. 3a p. 170; 125 I 10 consid. 3a p. 15, 166 consid. 2a p. 168; 125 II 129 consid. 4b p. 134 et les arr�ts cit�s). Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre interpr�tation de la loi soit possible, ou m�me pr�f�rable (ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250/251; 120 Ia 369 consid. 3a p. 373; 118 Ia 497 consid. 2a p. 499 et les arr�ts cit�s).
3.- Aux termes de l'art. 15A al. 1 LExt. , les communes �laborent avec l'Etat et adoptent des plans d'utilisation du sol approuv�s par leur conseil municipal. Ces plans visent � maintenir et � r�tablir l'habitat dans les quatre premi�res zones de construction au sens de l'art. 19 de la loi d'application de la LAT, du 4 juin 1987 (LALAT), et dans leurs zones de d�veloppement, d'y favoriser une implantation des activit�s harmonieuse et �quilibr�e, tout en garantissant le mieux possible l'espace habitable et en limitant les nuisances qui pourraient r�sulter de l'activit� �conomique.
a) Sur le vu de cette norme, les plans d'utilisation du sol ne peuvent r�gir que les terrains sis dans les quartiers de la Ville de Gen�ve qui se trouvent dans les limites des anciennes fortifications (premi�re zone � b�tir au sens de l'art. 19 al. 1 let. a LALAT); les terrains sis dans les quartiers �difi�s sur le territoire des anciennes fortifications et les quartiers nettement urbains qui leur sont contigus (deuxi�me zone � b�tir au sens de l'art. 19 al. 1 let. b LALAT); les terrains compris dans les r�gions dont la transformation en quartiers urbains est fortement avanc�e (troisi�me zone � b�tir au sens de l'art. 19 al. 1 let. c LALAT); les terrains compris dans les zones destin�es aux maisons d'habitation comportant en principe plusieurs logements (quatri�me zone � b�tir au sens de l'art. 19 al. 2 LALAT). Les plans d'utilisation du sol s'appliquent en outre aux zones de d�veloppement, r�gies par la loi genevoise sur les zones de d�veloppement, du 29 juin 1957 (LZD), relatives aux quatre zones consid�r�es. A contrario, les plans d'utilisation du sol ne peuvent s'appliquer aux autres zones � b�tir d�finies par la LALAT (soit la cinqui�me zone � b�tir destin�e aux villas, la zone industrielle et artisanale, la zone ferroviaire et la zone a�roportuaire, au sens de l'art. 19 al. 3 � 6 LALAT) et les zones de d�veloppement y relatives, pas davantage qu'� la zone agricole (art. 20 al. 1 LALAT), � la zone viticole prot�g�e (art. 20 al. 2 LALAT), � la zone de gravi�res (art. 20 al. 3 LALAT), � la zone des bois et for�ts (art. 23 LALAT), � la zone de verdure (art. 24 al. 1 � 3 LALAT), aux zones sportives (art. 24 al. 4 LALAT) et aux zones de jardins familiaux (art. 24 al. 5 LALAT).
Selon l'arr�t� attaqu�, les terrains vis�s par l'initiative seraient, pour l'essentiel, class�s dans la zone de verdure et dans la cinqui�me zone de construction, englobant notamment la plupart des parcs de la ville de Gen�ve et les rives du lac, y compris la Place des Nations et la Campagne Rigot. En cela, l'initiative tendrait � d�terminer, par le moyen du plan d'utilisation du sol, l'affectation de terrains qui sont soustraits � son champ d'application territorial.
Les recourants contestent cette appr�ciation, en faisant valoir que, selon l'art. 15B al. 1 LExt. , les plans d'utilisation du sol ont pour but de donner une ligne directrice quant � l'affectation du territoire communal, en r�partissant celui-ci en terrains � b�tir (let. a) et en espaces verts (let. b). Ils en tirent la conclusion que la commune peut �tendre l'application des plans d'utilisation du sol � tous les "secteurs d'espaces verts et de d�tente" se trouvant sur l'ensemble du territoire communal, ce � quoi ne ferait pas obstacle le classement �ventuel de ces terrains dans d'autres zones que les quatre premi�res zonesde construction et les zones de d�veloppement y relatives.
Cette conception n'est pas compatible avec le texte clairde l'art. 15A al. 1 LExt. A supposer que le sens de cette norme devait �tre �clairci selon les m�thodes usuelles (ce qui n'est pas le cas), l'interpr�tation tr�s extensive qu'en font les recourants rendrait superflu, pour ne pas dire incompr�hensible, le renvoi aux quatre premi�res zones de construction que fait l'art. 15A al. 1 LExt. A cela s'ajoute, d'un point de vue syst�matique, que l'art. 15B LExt. , dont se pr�valent les recourants, ne peut �tre appliqu� qu'en relation avec l'art. 15A de la m�me loi qu'il concr�tise.
Les lignes directrices mentionn�es � l'art. 15B al. 1 LExt. concernent ainsi l'affectation du territoire communal uniquement dans la mesure o� celui-ci est compris dans le p�rim�tre d�fini par l'art. 15A al. 1 LExt. Cette interpr�tation de la loi, retenue par le Conseil d'Etat, n'est assur�ment pas arbitraire.
b) L'initiative pr�voit de rendre inconstructibles les terrains qu'elle vise. Or, cette mesure n'est pas pr�vue par la LExt. Les plans d'utilisation du sol ont pour objet de fixer des lignes directrices quant � la r�partition du territoire communal compris dans le p�rim�tre d�fini par l'art. 15A LExt. , en distinguant les espaces verts des terrains � b�tir (art. 15B al. 1 LExt.), puis en r�partissant ceux-ci entre un secteur d'int�r�t public (art. 15B al. 2 let. a LExt.), un secteur d'habitation ou de logements (art. 15B al. 2 let. b LExt.) et un secteur de travail ou d'emplois (art. 15B al. 2 let. c LExt.). Cette r�partition faite, le r�glement annex� au plan d'utilisation du sol d�termine les indices d'utilisation et le taux de r�partition entre les diff�rents secteurs, afin d'assurer notamment un �quilibre entre l'habitat, les activit�s et les secteurs de d�tente (art. 15C LExt.). Ces dispositions ne pr�voient pas la possibilit� pour les communes d'�dicter d'autres mesures, notamment celle consistant, comme le voudraient les initiants, � d�signer des secteurs non constructibles. Les recourants r�torquent � cela que la mesure qu'ils pr�conisent revient simplement � fixer, pour les terrains concern�s, un indice nul d'utilisation. Cette conception, outre qu'elle revient� jouer sur le sens des termes l�gaux, ne peut pas �tre partag�e pour la raison que les indices d'utilisation concernent les secteurs d'habitat et d'activit�s et constituent le moyen d'atteindre l'objectif d'�quilibre et de d�veloppement harmonieux vis� � l'art. 15A al. 1 LExt. La fixation d'un indice d'utilisation pour des espaces verts ou de d�tente ne pr�sente gu�re de sens. Contrairement � ce qu'all�guent les recourants, l'arr�t rendu le 11 janvier 1991 par le Tribunal f�d�ral dans la cause Ventouras (1P. 227/1990) ne dit pas que le plan d'utilisation du sol, au sens des art. 15A ss LExt. , permet de pr�voir la cr�ation d'espaces verts avec un taux nul d'utilisation. Dans cette affaire qui portait sur l'am�nagement de terrains � b�tir, le Tribunal f�d�ral a tout au plus admis que les plans d'utilisation du sol peuvent �tre assimil�s � une �tude d'am�nagement, entrant dans le domaine de l'initiative communale selon l'art. 36 LAC, pour donner� l'affectation du territoire communal la "ligne directrice" �voqu�e � l'art. 15 al. 1 LExt. (sur la nature ambigu� des plans d'utilisation du sol � cet �gard, cf. Thierry Tanquerel, La participation de la population � l'am�nage-ment du territoire, Lausanne, 1988, p. 257).
c) Le Conseil d'Etat reproche aux initiants d'avoir omis de mentionner, dans le texte de l'initiative, la r�serve de l'art. 15A al. 3 LExt. , � teneur duquel les plans d'utilisation du sol ne s'appliquent pas aux b�timents destin�s principalement � un �quipement public de la Conf�d�ration, du canton, de la Ville, d'�tablissements ou de fondations de droit public, ainsi qu'aux terrains de la Conf�d�ration, du canton et de la Ville sur lesquels seraient �difi�s des b�timents destin�s aux organisations intergouvernementales b�n�ficiant d'un accord de si�ge. Cette omission n'est pas sans importance. Il est en effet notoire que sur la rive droite du lac, � l'int�rieur des limites territoriales de la Ville de Gen�ve, se trouvent des terrains, d'une surface totale assez consid�rable, qui tombent sousle coup de la clause d'exclusion de l'art. 15A al. 3 LExt.
Il ne serait pas indiff�rent � l'�lecteur appel� � signer l'initiative ou � se prononcer sur celle-ci, de conna�trela r�gle de l'art. 15A al. 3 LExt. , laquelle restreint dans une mesure non n�gligeable la port�e de l'initiative. Cela �tant, celle-ci ne pourrait de toute mani�re d�roger � l'art. 15A al. 3 LExt. , norme de droit sup�rieur, de sorte que l'on pourrait se demander si l'omission reproch�e ne constitue pas un d�faut mineur et r�parable de l'initiative.
d) Ce point souffre de rester ind�cis, le Conseil d'Etat pouvant de toute mani�re admettre sans arbitraireque l'initiative est incompatible avec l'art. 15A al. 1 LExt. , mis en relation avec les art. 15B et 15C de la m�me loi, s'agissant de son champ d'application territorial etde la mesure d'inconstructibilit� des espaces verts qu'elle pr�voit.
4.- Selon le Conseil d'Etat, l'objectif poursuivi par les initiants ne pourrait �tre atteint que par la cr�ation de zones de verdure au sens de la LALAT, soit par la modification des plans d'affectation, soit par l'adoption de plans de quartier. Or, cette mati�re rel�verait des autorit�s cantonales, sur les comp�tences exclusives desquelles l'initiative empi�terait. Les recourants soutiennent, au contraire, que les communes seraient habilit�es � soumettre les espaces verts (lesquels ne se confondraient pas, selon eux, avec les zones de verdure au sens de l'art. 24 LALAT) � une r�glementation plus stricte que celle pr�vue par le droit cantonal.
a) La LALAT r�gle la proc�dure d'�laboration des plans d'affectation au sens de l'art. 14 LAT (art. 1er let. b LALAT). Parmi les plans d'affectation ("plans de zones", selon la terminologie genevoise), la loi distingue les zones ordinaires, les zones de d�veloppement et les zones prot�g�es (art. 12 LALAT). L'art. 13 LALAT �num�re les autres types de plans d'affectation, parmi lesquels figurent les plans d'utilisation du sol r�gis par les art. 15A ss LExt.
(art. 13 al. 1 let. g LALAT). La zone de verdure fait partie des zones ordinaires d�finies par le Chapitre III de la loi.
A teneur de l'art. 24 LALAT, cette zone comprend les terrains ouverts � l'usage public et destin�s au d�lassement, ainsi que les cimeti�res (al. 1); les constructions, installations et d�frichements sont interdits s'ils ne servent l'am�nagement de lieux de d�lassement de plein air, respectivement de cimeti�res (al. 2); toutefois, si la destination principale est respect�e, le d�partement cantonal peut exceptionnellement, apr�s consultation de la commission cantonale d'urbanisme, autoriser des constructions d'utilit� publique dont l'emplacement est impos� par leur destination, et des exploitations agricoles (al. 3). Le Conseil d'Etat propose au Grand Conseil l'extension de la zone de verdure au fur et � mesure de l'accroissement des besoins de l'agglom�ration (art. 25 al. 1 LALAT). Aux termes de l'art. 25 al. 2 LALAT, le Conseil d'Etat veille � inclure dans ces zones les surfaces r�pondant � leur but, telles que notamment les parcs, jardins et squares situ�s dans les zones b�ties (let. a), ainsi que les surfaces en bordure des cours d'eau et du lac (let. b). Les zones de verdure font partie des zones r�serv�es ("zones � prot�ger", selon la terminologie genevoise) au sens de l'art. 27 LAT (art. 29 let. g LALAT).
Il appara�t ainsi que la zone de verdure au sens de l'art. 24 LALAT pourrait accueillir les espaces de verdure ouverts au public, ainsi que les parcs et promenades publics, vis�s par l'initiative, r�alisant ainsi les objectifs de celle-ci (comme l'atteste au demeurant le fait, �voqu� par les recourants eux-m�mes, qu'une grande partie des terrains vis�s par l'initiative est d�j� class�e dans la zone de verdure). Le pouvoir de d�cider de la cr�ation de zones de verdure appartient au Grand Conseil, selon ce que pr�voient les art. 15 � 16 LALAT, les communes disposant tout au plus d'un droit de suggestion (art. 15A al. 1 et 2 LALAT) ou de proposition (art. 15A al. 2 et 4 LALAT). Pour le surplus, c'est au Conseil d'Etat que revient la t�che de proposer l'extension progressive de la zone de d�veloppement, en y incluant des espaces verts qui correspondent � ceux que l'initiative voudrait prot�ger. Le Conseil d'Etat est aussi comp�tent pour adopter les plans localis�s de quartier (art. 5 al. 7 LExt.); ceux-ci peuvent notamment englober des espaces libres priv�s ou publics, notamment des places, des promenades, des espaces verts et de jeux pour enfants, sous r�serve de la comp�tence du Grand Conseil dans le cas vis� � l'art. 5 al. 8 LExt. Enfin, conf�rer au Conseil municipal la comp�tence de d�roger � l'interdiction de b�tir pos�e par l'initiative, comme le voudrait celle-ci, est incompatible avec l'art. 26 LALAT qui confie cette mission au d�partement cantonal. Pour toutes ces raisons, le Conseil d'Etat pouvait admettre sans arbitraire que l'initiative viole la LALAT parce qu'elle permettrait � la Ville de Gen�ve de cr�er, de fait, des zones de verdure alors que la comp�tence en appartient uniquement � l'autorit� cantonale.
b) Sans pr�tendre que le catalogue des plans d'affectation de la LALAT ne serait pas exhaustif, ou que cette loi d�l�guerait aux communes la comp�tence de cr�er des zones de verdure, les recourants objectent que le plan d'utilisation du sol, en tant qu'instrument compl�tant la planification cantonale, permettrait � la Ville de Gen�ve de prendre les mesures qu'ils pr�conisent. Ils soutiennent qu'en maintenant l'art. 15B LExt. au moment d'adopter l'art. 24 LALAT, le l�gislateur cantonal aurait sciemment pr�vu deux r�gimes distincts, l'un de droit cantonal, l'autre de droit communal, applicables aux espaces verts. Cette analyse heurte le texte l�gal, car il serait inconcevable de laisser subsister, � c�t� de zones de verdure �tablies selon les prescriptions de la LALAT, des espaces verts rendus inconstructibles en vertu de plans d'utilisation du sol, alors que ceux-ci sont d�finis comme de simples "lignes directrices" selon l'art. 15B LExt. Une pareille hypoth�se para�t d'autant moins envisageable en l'esp�ce que l'initiative, m�me exprim�e sous forme de voeu, est r�dig�e d'une mani�re extr�mement pr�cise et d�taill�e et l'inconstructibilit� des espaces verts qu'elle pr�voit est �tablie d'une mani�re rigoureuse. Ces traits donnent � l'initiative litigieuse un caract�re contraignant et obligatoire, au point que la d�lib�ration qui la concr�tiserait constituerait, de fait, un nouveau type de zone de verdure, concurrente � celle r�gie par l'art. 24 LALAT. Or, le droit cantonal ne pr�voit pas une telle possibilit�. Il suit de l� que le classement des terrains vis�s par l'initiative dans des zones de verdure constitue un moyen appropri� pour r�aliser les buts poursuivis par l'initiative. A cela s'ajoute que le plan d'utilisation du sol et son r�glement d'application doivent se conformer au plan directeur cantonal et aux plans de zones existants (art. 15D let. c LExt.). Cette obligation marque la relation hi�rarchique entre les plans d'affectation et les plans d'utilisation du sol, subordination difficilement compatible avec la th�sede comp�tence concurrente d�fendue par les recourants.
c) Ceux-ci reprochent au Conseil d'Etat d'avoir appliqu� la loi de mani�re diff�rente dans l'affaire concernant l'initiative du m�me nom concernant la Ville de Carouge. Ils se pr�valent dans ce contexte de l'arr�t� rendu le 29 juillet 1998 par le Conseil d'Etat. Cette d�cision concernait une proposition � maints �gards comparable � l'initiative litigieuse, � la diff�rence pr�s que les terrains vis�s par celle-l� �taient class�s dans la zone � b�tir (la quatri�me zone urbaine au sens de l'art. 19 al. 2 let. a LALAT), soit dans le champ d'application territorial des plans d'utilisation du sol, tel qu'il est d�fini par l'art. 15A al. 1 LExt.
Pour le Conseil d'Etat, cette distinction de fait permettrait de traiter l'initiative litigieuse d'une mani�re diff�rente de celle concernant la Ville de Carouge. Quoi qu'il en soit, la seule �vocation de l'arr�t� du 29 juillet 1998 ne suffit pas pour d�montrer que la solution retenue dans l'arr�t� attaqu� serait arbitraire au sens de la jurisprudence rappel�e ci-dessus.
5.- Les recourants reprochent au Conseil d'Etat de ne pas avoir interpr�t� l'initiative dans un sens conforme au droit sup�rieur.
a) Lorsque le texte de l'initiative se pr�te � une interpr�tation la laissant appara�tre comme conforme au droit sup�rieur, elle doit �tre d�clar�e valable et soumise au peuple, quitte � annuler partiellement l'initiative, pour autant que la partie subsistante puisse former un tout coh�rent et corresponde � la volont� des initiants (ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119; 121 I 334 consid. 2a p. 338, 357 consid. 4 p. 362 et les arr�ts cit�s). Ces principes sont concr�tis�s, pour ce qui concerne le Conseil municipal, par l'art. 68C al. 2 et 3 Cst. gen.
b) Les initiants veulent que la Ville de Gen�ve modifie le plan d'utilisation du sol et le r�glement d'application afin d'affecter � des espaces verts inconstructibles tous les parcs et promenades publics, ainsi que tous les espaces de verdure, priv�s ou publics, ouverts au public, sis surle territoire communal. L'initiative litigieuse est r�dig�e dans des termes pr�cis et clairs, tant pour ce qui concerne son objet, les terrains vis�s, le but poursuivi, que les moyens choisis � cet effet. Elle contient une r�glementation compl�te qui ne laisse gu�re de marge de manoeuvre � l'autorit� charg�e, en principe, de la concr�tiser. Celle-ci ne dispose en effet pas de la possibilit� de restreindre le champ d'application de l'initiative, d'en changer le but ou les moyens choisis pour atteindre celui-ci. En cela, l'initiative ne se pr�te � aucune interpr�tation favorable aux initiants. Les recourants ne pr�tendent pas, pour le surplus, que l'initiative devrait �tre comprise comme le voeu de voir les autorit�s cantonales prot�ger les terrains qu'elle vise par le moyen de la zone de verdure ou du plan localis� de quartier, ou de restreindre la port�e de la clause d'inconstructibilit� qui forme le coeur de l'initiative, voire encore de d�roger � la r�partition des comp�tences qu'elle �tablit. Il ne restait d�s lors pas d'autre choix au Conseil d'Etat, li� par la formulation �troite de l'initiative, que de d�clarer celle-ci enti�rement nulle.
6.- Le recours doit ainsi �tre rejet�. Conform�ment � la pratique, il est statu� sans frais. En revanche, il convient de mettre � la charge des recourants, solidairement entre eux, une indemnit� en faveur des intim�s, � titre de d�pens (art. 159 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des d�pens pour le surplus.
3. Met � la charge des recourants, solidairement entre eux, une indemnit� de 2000 fr. en faveur des intim�s, � titre de d�pens.
4. Communique le pr�sent arr�t en copie aux parties et au Conseil d'Etat du canton de Gen�ve.
Lausanne, le 29 janvier 2001 ZIR/mnv