Source: http://kraken.slv.cz/7Aos4/2012
Timestamp: 2018-07-23 06:23:46+00:00
Document Index: 2520871

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 174', '§ 102', '§ 101', '§ 55', '§ 188', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', '§ 6', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 171', 'soud ', 'soud ', '§ 51', '§ 68', '§ 113', '§ 43', '§ 18', '§ 188', 'soud ', '§ 78', '§ 101', '§ 188', '§ 43', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 170', 'soud ', '§ 102', '§ 198', '§ 94', '§ 102', '§ 101', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 18', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 120', '§ 7', '§ 9', '§ 11', '§ 13', '§ 37', '§ 47', 'soud ', 'soud ', '§ 60']

7Aos4/2012
7 Aos 4/2012-31
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci navrhovatelù: a) V. H. a b) M. H., zastoupeni Mgr. Michalem Janíkem, advokátem se sídlem Dlouhá 141, Pøíbram, proti odpùrci: Mìsto Dobøí¹, se sídlem Mírové námìstí 119, Dobøí¹, zastoupenému JUDr. Evou Dundáèkovou, advokátkou se sídlem námìstí T. G. Masaryka 2, Pøíbram, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: I. M. D., II. P. ®., III. J. ®., IV. M. V., V. A. V., VI. B. V., VII. P. U., VIII. J. U., IX. J. ©., X. A. ©., XI. R. ©., XII. M. S., XIII. S. S., XIV. I. S., XV. J. S., XVI. M. S., XVII. J. S., XVIII. E. S., XIX. F. S., XX. J. S., XXI. J. P., XXII. M. P., XXIII. V. P., XXIV. A. P., XXV. J. O., XXVI. P. O., XXVII. P. N., XXVIII. S. N., XXIX. V. N., XXX. J. N., XXXI. Dr. J. M., Ph.D., XXXII. J. M., XXXIII. E. M., XXXIV. V. K., XXXV. Mgr. E. K., XXXVI. O. K., XXXVII. M. K., XXXVIII. K. K., XXXIX. A. K., XL. Ing. K. K., XLI. A. K., XLII. L. K., XLIII. E. K., XLIV. V. K., XLV. L. K., XLVI. J. K., XLVII. M. K., XLVIII. J. H., XLIX. D. H., L. M. H., LI. J. H., LII. J. H., LIII. L. F., LIV. L. D., LV. M. D. a LVI. I. B., LVII. J. È., LVIII. E. P., LIX. J. Ø., a LX. Z. K., v¹ech zastoupených spoleènou zmocnìnkyní M. D., v øízení o kasaèní stí¾nosti navrhovatelù proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, è. j. 50 A 13/2012-99,
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, è. j. 50 A 13/2012-99, se zru¹uje.
II. V opatøení obecné povahy ze dne 2. 9. 2010 è. 1/2010, kterým byl vydán územní plán Dobøí¹e, se v Textové èásti (A) na str. 11 v tabulce nadepsané Sektor 02-centrum a Malá Strana (mezi ryb. Koryto, ul. Part. Svobody, Mírovým nám., Pøíbramskou, ul. V Lipkách) v øádku oznaèeném v prvním sloupci poøadovým èíslem Z4(02) zru¹ují slova , podmínìno zachováním prùchodu k èp. 1240 .
III. Odpùrce j e p o v i n e n uhradit navrhovatelùm na nákladech soudního øízení o návrhu èástku 20.812 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce ¾alobce Mgr. Michala Janíka.
IV. Odpùrce j e p o v i n e n uhradit navrhovatelùm na nákladech soudního øízení o kasaèní stí¾nosti èástku 15.004 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce ¾alobce Mgr. Michala Janíka.
V. Osoby zúèastnìné na øízení n e m a j í právo na náhradu nákladù øízení.
Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, è. j. 50 A 13/2012-99, byl zamítnut návrh navrhovatelù (dále jen stì¾ovatelé ) na zru¹ení opatøení obecné povahy ze dne 2. 9. 2010, kterým byl vydán územní plán mìsta Dobøí¹e, a to v èásti, v ní¾ se pro lokalitu oznaèenou Z4 (02) stanoví podmínka zachování prùchodu k domu è. p. 1240. V návrhu stì¾ovatelé uvedli, ¾e jsou spoleènými vlastníky pozemkù v proluce Mírového námìstí v Dobøí¹i. Napadený územní plán v textové èásti tuto lokalitu øe¹í pod oznaèením Z4 (02) a umo¾òuje její zastavìní. Jako podmínku v¹ak stanoví, ¾e zástavba proluky ji¾ní fronty Mírového nám., obecní celomìstské funkce, je podmínìna zachováním prùchodu k èp. 1240 . Podle stì¾ovatelù je tato podmínka v rozporu se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu do jejich vlastnických práv.
V odùvodnìní rozsudku krajský soud uvedl, ¾e k tvrzenému zásahu do práv stì¾ovatelù do¹lo ji¾ pøedchozím územním plánem zóny Dobøí¹-centrum z roku 1997. Pøevzetím podmínky zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù do napadeného územního plánu nebyl její obsah ve své podstatì dotèen. Napadené opatøení obecné povahy tak na situaci stì¾ovatelù nic nezmìnilo. I kdyby soud pøíslu¹nou èást opatøení obecné povahy zru¹il, povinnost zachování prùchodu by pro stì¾ovatele plynula z dosavadní územnì plánovací dokumentace [s odkazem na ust § 174 odst. 1, § 102 odst. 9 vìta druhá a § 101 písm. e) zákona è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) ve spojení s ust. § 55 a § 188 zákona è. 183/2006 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon )]. Podle názoru krajského soudu stì¾ovatelé postrádají aktivní vìcnou legitimaci k napadení opatøení obecné povahy. Mo¾nost bránit se proti dosavadní územnì plánovací dokumentaci stì¾ovatelé prome¹kali, kdy¾ návrh nepodali v období od nabytí pøedmìtných nemovitostí v roce 2004 (resp. od vydání nálezu Pl. US 14/07 ze dne 19. 11. 2008, na základì nìho¾ v právní praxi pøevládlo materiální pojetí opatøení obecné povahy) do nabytí úèinnosti zákona è. 303/2011 Sb., kterým byla zavedena tøíletá ¾alobní lhùta poèítaná ode dne nabytí úèinnosti napadeného opatøení obecné povahy. Tento návrh stì¾ovatelé nepodali dokonce ani v návaznosti na územní rozhodnutí stavebního úøadu ze dne 1. 2. 2010, è. j. MDOB 2399/2010/Bro, v nìm¾ bylo pøedchozí územnì plánovací dokumentace pou¾ito. S ohledem na to, ¾e pøedmìtné nemovitosti byly povinností zachovat prùchod zatí¾eny ji¾ od úèinnosti územnì plánovací dokumentace z roku 1997, stì¾ovatelé si pøi poøízení nemovitostí v roce 2004 a 2007 mìli být vìdomi tohoto omezení a brát jej v úvahu pøi rozhodování o koupi pozemkù. Jestli¾e se rozhodli uvedené nemovitosti koupit, nabyli je vèetnì ve¹kerých omezení s vlastnickým právem spjatých. Není rozumného dùvodu, proè by mìla být na úkor po¾adavku právní jistoty podrobována územnì plánovací dokumentace jako výsledek nároèného, zdlouhavého a velmi nákladného procesu dodateènému riziku zpochybnìní platnosti jen na základì toho, ¾e nìkdo se rozhodl nabýt vlastnictví dotèených nemovitostí se znalostí stavu vìcí, popø. se o uvedené skuteènosti v rámci své nedbalosti nezajímal. Stì¾ovatelé v procesu pøijetí napadeného opatøení obecné povahy neuplatnili námitky o nepøimìøenosti zásahu do jejich vlastnických práv. Mìsto Dobøí¹ (dále jen úèastník øízení ) se proto touto otázkou v odùvodnìní opatøení obecné povahy vùbec nezabývalo. S odkazem na závìry uvedené v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, è. j. 6 Ao 5/2011-43, www.nssoud.cz, není mo¾né po soudu po¾adovat, aby provedl odbornou úvahu ve smìru vá¾ení dùle¾itých veøejných zájmù èi veøejného zájmu na jedné stranì a ochrany vlastnictví navrhovatelù na stranì druhé, pokud tuto úvahu pøed ním neprovedl z dùvodu zavinìné pasivity navrhovatelù pøíslu¹ný správní orgán. Takový postup by byl rozporný s ústavní pokraèování zásadou dìlby moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dal¹ích úèastníkù, kteøí svá práva aktivnì prosazovali ji¾ v prùbìhu pøípravy územnì plánovací dokumentace. Nelze akceptovat jejich argumentaci, ¾e ve mìstì nebydlí a ¾e se tudí¾ o územním plánu dozvìdìli, a¾ kdy¾ byl pøijat. Proces pøípravy územního plánu trval ve svém souhrnu déle ne¾ tøi roky, tak¾e navrhovatelé se o nìm dozvìdìt mohli a mìli. S ohledem na fakt, ¾e v inkriminovaném období si navíc ¾ádali o vydání územního rozhodnutí, je tvrzení o jejich nevìdomosti pøekvapivé.
Stì¾ovatelé v kasaèní stí¾nosti podané v zákonné lhùtì uplatnili dùvod podøaditelný pod ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. V kasaèní stí¾nosti namítali, ¾e lokalita S v pøedchozím územním plánu není toto¾ná se souèasnou úpravou lokality Z4 (02), a proto nelze jednoznaènì uèinit závìr, ¾e si stì¾ovatelé mohli být v dobì nabývání dotèených pozemkù vìdomi regulace ve formì podmínky zachování prùchodu v pøípadné zástavbì pozemkù. Zásah novým územním plánem je ¹ir¹í, a tedy záva¾nìj¹í, ne¾ je tomu u pøedchozí úpravy. Pokud pùvodní vlastník pozemkù za úèinnosti pøedchozího územního plánu nebyl èinný a nebrojil proti tehdy zakotveným omezujícím podmínkám výstavby na dotèených pozemcích, neomezuje to stì¾ovatele v tom, aby mohli brojit proti nezákonnosti nového územního plánu. Pokud ji¾ pøedchozí územní plán obdobným zpùsobem pøekroèil ústavnì zaruèená práva stì¾ovatelù a základní ústavní principy ve vztahu k ochranì vlastnického práva, nelegitimní zásah pøijetím nového územního plánu pøetrvává a je¹tì jím byl roz¹íøen. Omezující podmínka v napadené èásti územního plánu je pøitom v rozporu se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu nad míru spravedlivou, kdy souèasnì nemù¾e splnit zamý¹lený úèel èi cíl, tj. zachování pøístupu k domu è. p. 1240. Stì¾ovatelé v øízení pøed krajským soudem prokázali, ¾e pøístupový koridor zahrnuje nejen dotèené pozemky stì¾ovatelù, nýbr¾ i navazující pozemky p. è. 312/7 a è. 312/8, které v¹ak ji¾ nejsou vázány podmínkou zachování prùchodu v novém územním plánu. Bez zaji¹tìní prùchodu pøes tyto pozemky nelze pøímou dostupnost budovy è. p. 1240 z Mírového námìstí zachovat. Pøístup od Mírového námìstí k domu è. p. 1240 je ve zcela dostateèné a obvyklé míøe zaji¹tìn pøes Komenského námìstí a ulici Frièovu le¾ící v bezprostøední blízkosti uvedeného domu. Pùvodní zástavba odstranìná na konci 70. let minulého století na místì dotèených pozemkù prùchodem nedisponovala. Nadmìrný zásah do vlastnických práv stì¾ovatelù je v rozporu s èl. 4 Listiny základních práv a svobod a nebyl proveden z legitimních dùvodù. Dále stì¾ovatelé namítali, ¾e uplatnìní pøipomínek èi námitek ve fázi pøípravy územního plánu není podmínkou aktivní legitimace a ani úspìchu v soudním øízení. Stì¾ovatelé nejsou obèany Dobøí¹e, v dané lokalitì nebydlí a nemají tak v¾dy vèasný a snadný pøístup k informacím o projednávaných otázkách vèetnì otázek územního plánování. Nemohou být proto ale zbaveni pøístupu k soudu a ochrany svých vlastnických práv. Z uvedených dùvodù stì¾ovatelé navrhli, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek krajského soudu a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení.
Úèastník øízení se ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ztoto¾nil se závìry krajského soudu. Uvedl, ¾e lokalita S se shoduje s lokalitou Z4 (02) v napadeném územním plánu, stejnì jako se shoduje umístìní prùchodu v obou územních plánech. Z postupu stì¾ovatelù v územním øízení v roce 2010, a následnì v roce 2012, kdy ¾ádali o prodlou¾ení územního rozhodnutí, jednoznaènì vyplývá, ¾e stì¾ovatelé si museli být ji¾ v dobì nabytí vlastnického práva k pøedmìtným nemovitostem vìdomi skuteènosti, ¾e tyto jsou dotèeny pøedchozím územním plánem. Jistì není pøeká¾kou pro podání ¾aloby, ¾e stì¾ovatelé nebrojili proti podmínkám výstavby zakotveným pøedchozím územním plánu, nicménì se jedná o pøeká¾ku pro úspì¹nost stì¾ovatelù v posuzované vìci. Stì¾ovatelé mìli mo¾nosti kdykoliv za úèinnosti pøedchozího územního plánu navrhnout jeho zmìnu èi zru¹ení v èásti, kterou by se cítili být dotèeni. V prùbìhu pøijímání napadeného územního plánu, které probíhalo dva roky, pak mìli mo¾nost podávat námitky, ale této mo¾nosti nevyu¾ili. Není patrné, ¾e by starý èi nový územní plán pova¾ovali v dobì pøed podáním ¾aloby za ústavnì nelegitimní èi v rozporu s výkonem svých vlastnických práv. Argumentace stì¾ovatelù, ¾e v dané lokalitì nebydlí a nemají tak vèasný pøístup k informacím, je v kontextu s dobou trvání uvedeného øízení bezpøedmìtná. Proto úèastník øízení navrhl, aby kasaèní stí¾nost byla zamítnuta.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které uplatnili stì¾ovatelé v podané kasaèní stí¾nosti, a pøitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
Nejvy¹¹í správní soud ji¾ ve své judikatuøe zdùraznil, ¾e v procesu územního plánování dochází k vá¾ení øady zájmù soukromých i veøejných a výsledkem toho musí být rozhodnutí o upøednostnìní nìkterých zájmù pøed jinými pøi zachování právem pøedvídané proporcionality a ochrany základních práv pøed svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o distribuci zátì¾e v rámci urèitého území pøi zachování vý¹e zmínìných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadøuje realizaci práva na samosprávu daného územního celku. Nepøimìøené zásahy soudní moci do konkrétních odùvodnìných a zákonných vìcných rozhodnutí územní samosprávy by byly poru¹ením ústavních zásad o dìlbì moci (srov. bod 114 rozsudku ze dne 2. 2. 2011, è. j. 6 Ao 6/2010-103, www.nssoud.cz). Nejvy¹¹í správní soud poukázal ve své judikatuøe i na to, ¾e pøi hodnocení zákonnosti územnì plánovací dokumentace se øídí zásadou zdr¾enlivosti (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 2/2007-73, publ. pod è. 1462/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Ke zru¹ení opatøení obecné povahy by mìl proto soud pøistoupit, pokud do¹lo k poru¹ení zákona v nezanedbatelné míøe, resp. v intenzitì zpochybòující zákonnost posuzovaného øízení a opatøení jako celku.
Není pochyb o tom, ¾e rozhodnutí, zda a kdy obec pøistoupí ke zpracování územnì plánovací dokumentace, je vyhrazeno samostatné pùsobnosti obce (§ 5 odst. 1 a 2 stavebního zákona), co¾ platí i pro jeho konkrétní podobu, která je ve své podstatì výsledkem politického rozhodnutí. Toto oprávnìní v¹ak není bezbøehé, nebo» existují zákonem stanovené podmínky a omezení a v rovinì obecné také omezení plynoucí z ústavního poøádku (po¾adavek rovného zacházení, pøedvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahù do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.). V tomto smyslu se vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud ji¾ napøíklad v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 3/2007-73, www.nssoud.cz, kde uvedl, ¾e v pøípadì územního plánování jde v¾dy o vyvá¾ení zájmù vlastníkù dotèených pozemkù s ohledem na veøejný zájem, kterým je v nej¹ir¹ím slova smyslu zájem na harmonickém vyu¾ití území. Tato harmonie mù¾e mít nesèíslnì podob a ve své podstatì nebude volba konkrétní podoby vyu¾ití urèitého území výsledkem nièeho jiného ne¾ urèité politické procedury v podobì schvalování územního plánu, v ní¾ je vùle politické jednotky, která o nìm rozhoduje, ... omezena, a to nikoli nevýznamnì, po¾adavkem nevyboèení z urèitých vìcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dal¹ích) mantinelù daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitø tìchto mantinelù v¹ak zùstává vcelku ¹iroký prostor pro autonomní rozhodování pøíslu¹né politické jednotky. Jinak øeèeno-není úkolem soudu stanovovat, jakým zpùsobem má být urèité území vyu¾ito; jeho úkolem je sledovat, zda pøíslu¹ná politická jednotka (obec) se pøi tvorbì územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je ka¾dá varianta vyu¾ití území, která se takto ´vejde´ do mantinelù územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávnìn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostøedkovanì i celé politické spoleèenství) pøed excesy v územním plánování a nedodr¾ením zákonných mantinelù, av¹ak není jeho úkolem sám územní plány dotváøet.
V daném pøípadì jsou stì¾ovatelé vlastníky pozemkù v místì proluky vymezené v napadeném územním plánu jako lokalita Z4 (02). Vlastnické právo k pøedmìtným pozemkùm nabyli dne 2. 4. 2004 a dne 22. 2. 2007. Územní plán mìsta Dobøí¹e nabyl úèinnosti dne 29. 9. 2010. Výzva k uplatnìní podnìtù k obsahu pøipravovaného územního plánu v rámci jeho pøípravy byla stavebním úøadem vyvì¹ena v období od 18. 3. do 30. 6. 2008. Stì¾ovatelé pokraèování v prùbìhu poøizování územního plánu ¾ádnou námitku neuplatnili. Pokud se jedná o rozsah regulace v pøedmìtném území, je v textové èásti napadeného územního plánu, konkrétnì v èásti Ac2) nazvané Vymezení zastavitelných ploch na str. 11 v tabulce pro Sektor 02 centrum a Malá Strana v øádku týkajícím se lokality ozanèené Z4 (02) ve sloupci upøesnìní uvedeno: zástavba proluky ji¾ní fronty Mírového nám., obecné celomìstské funkce, podmínìno zachováním prùchodu k èp. 1240 a ve sloupci poznámek je uveden kód p . Na str. 10 je pak uvedena vysvìtlivka, podle ní¾ poznámka p uvádìná v tabulce znamená, ¾e se jedná o údaj pøevzatý z dosud platné územnì plánovací dokumentace. Tou je územní plán zóny Dobøí¹-centrum schválený dne 3. 4. 1997, ve kterém je v textové èásti v návrhu øe¹ení urbanistické koncepce na str. 18 vymezena jako jeden z hlavních zámìrù výstavby pod písmenem S zástavba proluky západnì od hotelu Heinz. Podmínky zástavby územní plán zóny stanoví takto: Objekt bude dvoupodla¾ní s podkrovím, se sedlovou støechou. Závazným regulativem je zachování ulièní èáry podle sousedních stávajících objektù, právì tak jako vý¹kové pøizpùsobení (pøibli¾nì stejná vý¹ka øímsy a støe¹ního høebene). Pøi øe¹ení parteru bude zachován pì¹í prùchod k pivnici a vý¹kovému domu ve ©kolní ulici formou prùchozí pasá¾e. Objekt bude vyu¾it pro obchod a slu¾by, v èásti se doporuèuje bydlení. V èásti 10.2 opìt pod písmenem S na str. 54 a 55 územní plán zóny upøesòuje regulaèní podmínky vyhlá¹ky o vyu¾ití území schválené zastupitelstvem Mìsta Dobøí¹ dne 10. 11. 1994 tak, ¾e pro zástavbu proluky pod písmenem c) stanoví mimo jiné konkrétní zastavovací podmínku spoèívající v zachování pì¹ího prùchodu k pivnici a vý¹kovému domu ve ©kolní ulici formou prùchozí pasá¾e. Vyhlá¹ka o vyu¾ití území zóny Dobøí¹ centrum vydaná dne 14. 4. 1997 Mìstskou radou mìsta Dobøí¹ v § 6 stanoví konkrétní zastavovací podmínky pro pozemky urèené územním plánem zóny k zástavbì (odst. 1), pøièem¾ v odst. 13 citovaného ustanovení pod písm. c) pro lokalitu S stanoví tyto konkrétní zastavovací podmínky: objekt bude dvoupodla¾ní s podkrovím, se sedlovou støechou, závazným regulativem je vý¹kové pøizpùsobení sousedním objektùm (pøibli¾nì stejná vý¹ka øímsy a støe¹ního høebene), bude zachován pì¹í prùchod k pivnici a vý¹kovému domu ve ©kolní ulici formou prùchozí pasá¾e .
Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje se stì¾ovateli v tom, ¾e z dùvodù odli¹ností mezi lokalitou S v pøedchozím územním plánu a lokalitou Z4 (02) v napadeném územním plánu se nejedná o toto¾nou úpravu. Lokalita S toti¾ zahrnuje men¹í èást území obce, která je souèástí lokality Z4 (02). Nicménì povaha regulace, která se stì¾ovatelù týká, tedy tvrzený zásah do jejich vlastnického práva v podobì podmínky zachování prùchodu k vý¹kovému domu ve ©kolní ulici, toto¾ný je. Tudí¾ je správný závìr krajského soudu, ¾e k zásahu do práv stì¾ovatelù do¹lo ji¾ pøedchozím územním plánem a tento pøetrval, kdy¾ pøevzetím podmínky zachování prùchodu pøes pozemky navrhovatelù do nového územního plánu zùstal beze zmìny.
Nelze se v¹ak ztoto¾nit se závìrem, ¾e pokud by soud pøíslu¹nou èást opatøení obecné povahy zru¹il, do¹lo by k o¾ivnutí pøedchozí územnì plánovací dokumentace, podle ní¾ by mìl stì¾ovatel povinnost zachovat prùchod na námìstí.
Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, dospìl k závìru, ¾e opatøení obecné povahy je správním aktem s konkrétnì urèeným pøedmìtem (vztahuje se tedy k urèité konkrétní situaci) a s obecnì vymezeným okruhem adresátù . Podle právní teorie je tak opatøení obecné povahy institutem na rozmezí obecnì závazného právního pøedpisu a individuálního správního aktu. Z toho vychází i zákonná úprava, kdy podle ust. § 171 správního øádu není opatøení obecné povahy právním pøedpisem ani rozhodnutím.
Z judikatury Ústavního soudu nelze dovodit jednoznaèné pravidlo o o¾ivnutí pøedchozí právní úpravy. Vyplývá z ní v¹ak, ¾e bez výslovné zákonné úpravy nedochází k obnovení pùvodní úpravy, dojde-li ke zru¹ení právního pøedpisu. V opaèném pøípadì by reálnì hrozilo, ¾e zákonodárný proces povede k poru¹ení v¹ech základních po¾adavkù na nìj kladených a role zákonodárce by byla zcela degradována. Spoèívá-li podstata legislativního procesu ve stanovení urèitého pravidla chování a zákonodárce toto pravidlo zru¹il, nic mu v zásadì nebrání, aby v budoucnu stejné èi podobné pravidlo opìtovnì zavedl. V tomto smìru lze odkázat zejména na nález ze dne 12. 2. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 21/01, publ. pod è. 95/2002 Sb., ve kterém se Ústavní soud zabýval ústavností kombinace bì¾ných zákonù se zákonem o státním rozpoètu a dospìl k závìru, ¾e zru¹ením napadeného pøedpisu mù¾e dojít výhradnì k jeho "vyøazení" z právního øádu Èeské republiky a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou "o¾ívání" pøedpisu ji¾ døíve zru¹eného. Opaèný názor by podle pøesvìdèení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku znaèné právní nejistoty a k pøekraèování ústavnì vymezených kompetencí Ústavního soudu. K "o¾ívání" døíve zru¹eného èi zmìnìného právního pøedpisu v dùsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestli¾e by to ústavní pøedpisy pøímo umo¾òovaly (viz napø. èl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska). Tento závìr byl potvrzen také napø. v nálezu ze dne 29. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 6/02, publ. pod è. 4/2003 Sb., v nìm¾ Ústavní soud uvedl, ¾e i kdyby se ztoto¾nil s prezentovaným názorem navrhovatelù a (pouze) z tohoto dùvodu zru¹il zákon è. 3/2002 Sb., nedo¹lo by k o¾ivení zákona è. 308/1991 Sb. a pouze by zøejmì nastala objektivní potøeba pøijetí zcela nového zákona upravujícího církevní materii. K otázce právní jistoty lze zmínit i nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, publ. pod è. 278/2004 Sb.
Z vý¹e uvedených závìrù vychází i judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Pøedev¹ím lze odkázat na celou øadu rozsudkù k ust. § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona è. 235/2004 Sb., o dani z pøidané hodnoty, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a to v návaznosti na ust. § 113 tohoto zákona po jeho novelizaci zákonem è. 109/2006 Sb., napø. na rozsudek ze dne 31. 12. 2008, è. j. 8 Afs 58/2008-65, na nìj navazující rozsudky ze dne 17. 4. 2009, è. j. 2 Afs 131/2008-137, ze dne 30. 4. 2009, è. j. 9 Afs 70/2008-130, ze dne 14. 5. 2009, è. j. 1 Afs 26/2009-109, a dal¹í rozhodnutí-rozsudky ze dne 30. 4. 2009, è. j. 8 Afs 22/2009-77, ze dne 10. 6. 2009, è. j. 2 Afs 53/2009-122, ze dne 30. 9. 2009, è. j. 5 Afs 56/2009-62, ze dne 19. 11. 2009, è. j. 5 Afs 67/2009-65, ze dne 30. 11. 2009, è. j. 8 Afs 72/2009-97, ze dne 21. 12. 2009, è. j. 2 Afs 133/2008-91, nebo ze dne 18. 2. 2010, è. j. 7 Afs 61/2009-145, v¹echny dostupné na www.nssoud.cz. Z tìchto rozsudkù vyplývá, ¾e pouze zru¹ením derogace pùvodní úpravy nedochází k obnovení pùvodní úpravy.
Nedochází-li zásadnì k obnovì pùvodního právního pøedpisu, pak nejsou dùvody pro zásadní odli¹ný pøístup k opatøením obecné povahy, která nejsou ani právním pøedpisem a ani rozhodnutím, nicménì v konkrétním pøípadì se svoji povahou právnímu pøedpisu nebo rozhodnutí blí¾í, nebo» upravují práva a povinnosti abstraktnì urèeného okruhu osob vztahující se k uspoøádání urèitého konkrétního území. Je pro nì tedy typické, ¾e po celou dobu své platnosti a úèinnosti mají normativní úèinek vùèi abstraktnì definovanému okruhu osob majících urèitý vztah k území, jeho¾ uspoøádání je regulováno, a ¾e tento normativní úèinek trvá právì jen za pøedpokladu platnosti a úèinnosti opatøení obecné povahy (eventuelnì mù¾e trvat i po jeho zru¹ení, pokud by tak stanovila pøechodná ustanovení opatøení obecné povahy, jím¾ by bylo zru¹ené opatøení obecné povahy nahrazeno). Ani zru¹ením opatøení obecné povahy proto nedochází k o¾ivnutí pøedchozího opatøení obecné povahy. Územní plán je podle ust. § 43 odst. 4 stavebního zákona vydáván formou opatøení obecné povahy podle správního øádu. Proto se ani neobnovuje územnì plánovací dokumentace úèinná pøed vydáním zru¹eného územního plánu nebo jeho èásti. Stavby v území neøe¹eném územnì plánovací dokumentací lze v zastavìném území (intravilánu) obce povolit a dále lze pro rozhodování v území vyu¾ít ust. § 18 odst. a § 188a stavebního zákona 5 (umis»ování staveb v nezastavìném území).
Nejvy¹¹í správní soud se na základì vý¹e uvedeného neztoto¾òuje se závìrem krajského soudu, ¾e po zru¹ení napadené èásti územního plánu by povinnost zachování prùchodu pro stì¾ovatele plynula z dosavadní územnì plánovací dokumentace. Pøitom si je vìdom toho, pokraèování ¾e v rozsudku ze dne 27. 10. 2011, è. j. 2 Ao 6/2011-210, bylo k posuzování zmìny územního plánu vysloveno, ¾e (z)ru¹ení zmìny územního plánu (by» napø. jen z procesních dùvodù) nevede poøizovatele k povinnosti vydat zmìnu opakovanì (to mj. plyne i z toho, ¾e opatøení obecné povahy nelze zru¹it a vrátit k dal¹ímu øízení, ale toliko zru¹it-srov. § 78 a § 101d s. ø. s.). Dojde-li ke zru¹ení opatøení obecné povahy, které spoèívá ve zmìnì územního plánu, a» ji¾ v soudním èi pøezkumném øízení, znamená to, ¾e platí územní plán v podobì pøed zru¹enou zmìnou. To plyne nejen z jazykového výkladu výrazu zmìna , nýbr¾ také z koncepce stavebního zákona, který stanoví povinnost ka¾dé obce mít vlastní územní plán pro celé své území a neumo¾òuje územní plán poøizovateli bez dal¹ího zru¹it (§ 188, § 43 stavebního zákona). Citovaný závìr se v¹ak vztahuje pouze na zmìnu územního plánu, kde má své opodstatnìní. Zmìna územního plánu je toti¾ regulací men¹í intenzity v procesu územního plánování a nepøedstavuje natolik vá¾ný zásah do právní jistoty obyvatel obce. Pokud nadále platí územní plán v podobì pøed zru¹enou zmìnou, pak dochází k návratu k logické a vnitønì provázané koncepci územního plánu. Zvolené øe¹ení tak pøispívá k vìt¹í stabilitì a zohledòuje potøebu souvislé regulace celého území obce.
Co se týèe mo¾nosti bránit se proti zásahu do vlastnických práv spoèívajícímu v podmínce zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù, nelze dovozovat, ¾e se mìli bránit proti územnì plánovací dokumentaci, která jako první tuto podmínku stanovila, tj. proti územnímu plánu z roku 1997. Pøevzetím regulace do nové úpravy na sebe poøizovatel územního plánu bere odpovìdnost, ¾e i nadále vyhovuje zákonným po¾adavkùm a zároveò umo¾òuje i její pøezkum v mezích pøíslu¹ných procesních lhùt. Opaèný pøístup by vedl k absurdním dùsledkùm, a to konzervaci pùvodních pomìrù a mo¾nosti pøejmout jakoukoliv pøedchozí úpravu, by» nezákonnou, bez mo¾nosti jejího pozdìj¹ího pøezkumu. Právo napadnout územní plán mají pøi dodr¾ení procesních lhùt v¹echny osoby, které tvrdí, ¾e byly na svých právech územním plánem zkráceny, a to bez ohledu na to, kolikátými vlastníky dotèené nemovitosti jsou nebo jakou aktivitu vyvíjeli pøedchozí vlastníci. Nicménì procesní aktivita stì¾ovatelù v procesu poøizování územního plánu není bez významu. Mù¾e mít toti¾ vliv na úspì¹nost jimi podané ¾aloby. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116, publ. pod è. 2215/2011 Sb. NSS, www.nssoud.cz, uvedl, ¾e (s)kuteènost, ¾e navrhovatel v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti (§ 101a a násl. soudního øádu správního) neuplatnil námitky èi pøipomínky ve fázích pøípravy opatøení obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemù¾e soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v pøedcházejících fázích øízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. Dále dospìl k závìru, ¾e (p)rocesní pasivita navrhovatele ve fázích správního øízení pøedcházejícího pøijetí opatøení obecné povahy mù¾e být zpùsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspì¹nost ¾aloby posoudí soud s pøihlédnutím ke v¹em individuálním okolnostem pøípadu, a to pøi zkoumání procesního postupu správního orgánu, pøi hodnocení pøípadného rozporu opatøení obecné povahy s právními pøedpisy, jako¾ i pøi hodnocení pøimìøenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Pøitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti tìch, jim¾ by zru¹ení opatøení obecné povahy podle návrhu zpùsobilo újmu na jejich vlastních právech.
Stì¾ovatelé tedy mohli podat ¾alobu proti pøedmìtnému územnímu plánu, nebo» splnili podmínky stanovené v ust. § 101a s. ø. s., a nebránila jim v tom skuteènost, ¾e zachování prùchodu pøes jejich pozemky bylo vy¾adováno ji¾ v pøedchozí územnì plánovací dokumentaci.
Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu není vlastník pozemkù opatøením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestli¾e schválené funkèní vyu¾ití pozemkù odpovídá dosavadnímu faktickému zpùsobu jejich vyu¾ívání. Odkázat lze napøíklad na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, è. j. 1 Ao 2/2011-17, www.nssoud.cz, v nìm¾ bylo vysloveno, ¾e: Z výètu pøípustného zpùsobu vyu¾ití plochy SO2 tvoøené areálem horních kasáren plyne, ¾e stanovený zpùsob vyu¾ití nejen¾e nevyluèuje pokraèovat v dosavadním zpùsobu vyu¾ití areálu, ale dokonce podstatným zpùsobem roz¹iøuje pøípustné zpùsoby jeho vyu¾ití. Opatøení obecné povahy neukládá navrhovatelce, aby omezila èi upustila od èinností dosud vyvíjených v daném areálu. Opatøení obecné povahy se tedy nedotklo práv navrhovatelky tím, jaký zpùsob vyu¾ití stanovilo pro pozemky v jejím vlastnictví. V tomto smìru se tedy územní plán negativnì nepromítl v právní sféøe navrhovatelky. Nejedná se toti¾ o pøípad zmìny funkèního vyu¾ití pozemku oproti faktickému stavu pøed vydáním opatøení obecné povahy, nebo o vymezení veøejnì prospì¹né stavby na pozemcích navrhovatelky. Podobnì v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, è. j. 6 Ao 8/2011-74, www.nssoud.cz, Nejvy¹¹í správní soud dopìl k závìru, ¾e aktuální zpùsob vyu¾ití dotèeného pozemku odpovídá definici veøejného prostranství. Nejvy¹¹í správní soud tedy konstatuje, ¾e napadeným opatøením obecné povahy nedo¹lo k neproporcionálnímu zásahu do vlastnického práva navrhovatele, nebo» územní plán pouze popsal realitu, tedy aktuální zpùsob vyu¾ití pozemku navrhovatele. Skuteènost, ¾e odpùrce napadeným opatøením obecné povahy nezmìnil reálný stav u¾ívání pozemku, ani ¾e nezmìnil úèelové urèení pozemku tak, aby na nìm mohla probìhnout výstavba podle pøedstav navrhovatele, nemù¾e být kvalifikováno jako nezákonnost, nebo» to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu. Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom té skuteènosti, ¾e podle § 101 stavebního zákona vzniká obci pøedkupní právo k pozemkùm, které jsou v územním plánu oznaèeny jako veøejné prostranství. Napadeným územním plánem tedy dochází k urèitému omezení vlastnického práva navrhovatele, nebo» odpùrci vzniká pøedkupní právo k jeho pozemku. Navrhovatelem po¾adovaná kvalifikace jeho pozemku jako pozemku pro veøejnì prospì¹nou stavbu by v¹ak odpùrci skýtalo je¹tì více práv, nebo» by mu umo¾nila pozemek odpùrce vyvlastnit (§ 170 stavebního zákona). I v tìchto pøípadech musí být zøejmé, ¾e postup poøizovatele územnì plánovací dokumentace není svévolí a ¾e zachování faktického stavu smìøuje ke konkrétnímu cíli, kterého nelze dosáhnout jiným, ¹etrnìj¹ím zpùsobem. V posuzované vìci k zachování faktického zpùsobu vyu¾ívání pozemkù stì¾ovatelù nedochází. Úèastník øízení vyjádøil v územním plánu vùli vyu¾ít tyto pozemky k budoucímu zastavìní. Zároveò ale s tím mìl, s ohledem na vlastní finanèní mo¾nosti ohlednì pøípadné náhrady za omezení vlastnických práv, posoudit úèelnost a nutnou míru zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù.
Námitky stì¾ovatelù smìøují ke ètvrtému a pátému bodu algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy, jak jej vymezil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, tedy k souladu územního plánu se zákonem (materiální kritérium) a proporcionalitì pøijatých opatøení (kritérium pøimìøenosti právní regulace).
Snaha úèastníka øízení o zpøístupnìní centra mìsta obèanùm je logická a pochopitelná, co¾ lze dovodit z napadeného územního plánu i pøedchozí územnì plánovací dokumentace. Zamý¹lený prùchod má spojovat hlavní námìstí mìsta Dobøí¹ s èástí mìsta smìrem na jih. Jak je uvedeno v textové èásti napadeného územního plánu v èásti Ac1) Urbanistická koncepce , prioritní dùraz na kvalitativní zmìny ve vyu¾ití zastavìného území se výraznì týká centra mìsta, pøièem¾ územní plán vychází z pøedchozí územnì plánovací dokumentace. V odùvodnìní územního plánu v èásti Cg1) Charakteristika stávajících ploch se uvádí, ¾e mìsto Dobøí¹ je pøirozeným sídlem regionu, èemu¾ odpovídá uspoøádání hlavního námìstí a jeho okolí, které je urèeno k øadì celomìstských a nadmìstských funkcí. Jsou zde úøady, banky, obchody, slu¾by, kulturní zaøízení a ¹koly. V èásti odùvodnìní Cg3) Urbanistická koncepce-návrh je pak uvedeno, ¾e koncepce vychází ze zásady maximální snahy o vyu¾ití nezastavìných ploch a proluk v zastavìném území a revitalizaci nìkterých zanedbaných èi nevhodnì vyu¾itých ploch. Obdobnì návrh øe¹ení územního plánu zóny Dobøí¹-centrum z roku 1997 uvádí v kapitole 1.1 Zadání a cíle , ¾e hlavní námìstí je obchodním, administrativním a spoleèenským centrem celého mìsta.
Napadený územní plán sice stanoví podmínku zachování prùchodu, ale nespecifikuje, co se tímto prùchodem rozumí. Z jeho grafické èásti je patrné, ¾e pozemky stì¾ovatelù jsou z protilehlých stran ohranièeny existující zástavbou. Na pozemcích stì¾ovatelù byla v minulosti souvislá zástavba, která v prùbìhu 70-tých let v dùsledku devastace zanikla. Výsledná proluka je dlouhodobì vyu¾ívána ke zkrácení pì¹í cesty na námìstí, a to ze smìru od vý¹kového bytového pokraèování domu è. p. 1240, v nìm¾ bydlí vìt¹ina osob zúèastnìných na øízení. Prùchod není zøízen ¾ádným soukromoprávním zpùsobem, pozemky stì¾ovatelù nejsou zatí¾eny vìcným bøemenem pøechodu, nenachází se na nich ani veøejná komunikace. Nelze v¹ak pominout, ¾e se jedná o stav, který vznikl v podstatì samovolnì, nikoliv v návaznosti na územní plánování. Stanovením podmínky zachování prùchodu na námìstí nedochází z pohledu veøejnoprávní regulace k zachování prùchodu, ale k jeho vytvoøení. Jedná se tak nepopiratelnì o zásah do práv stì¾ovatelù, kteøí pøi realizaci stavby na svých pozemcích pøijdou o mo¾nost zu¾itkování èásti pøízemního patra stavby. Tento zásah pøedstavuje omezení vlastnických práv a jako takový musí být ústavnì legitimní, opøený o zákonné dùvody a èinìn jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle.
Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu ji¾ v usnesení ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod è. 1910/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz, uvedl:
[47] Územní plán reguluje mo¾né zpùsoby vyu¾ití urèitého území. V tomto smyslu pøedstavuje významný, by» ve své podstatì spí¹e nepøímý zásah do vlastnického práva tìch, jejich¾ nemovitosti tomuto nástroji právní regulace odléhají, nebo» dotyèní vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích pøípustných podle územního plánu. Znamená to pøedev¹ím, ¾e jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem èi stavbou do budoucna mohou èinit, na pøípustné varianty vyu¾ití jejich nemovitostí, je¾ vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu mù¾e územní plán pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny), je¾ je jedním ze základních pilíøù, na nich¾ ji¾ po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být provádìny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle a být èinìny na základì zákona. Jedná-li se o zásahy, jejich¾ citelnost pøesahuje míru, kterou je vlastník bez vìt¹ích obtí¾í a bez významnìj¹ího dotèení podstaty jeho vlastnického práva schopen sná¹et, nastupuje ústavní povinnost veøejné moci zajistit dotèenému vlastníku adekvátní náhradu (èl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veøejných prostøedkù nebo z prostøedkù toho, v jeho¾ prospìch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizaèní a politické úloze vlastnického práva v dìjinách viz komplexnì Pipes, R., Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).
[48] Omezení v podobì územního plánu je v obecné rovinì uvedené podmínky schopno zpravidla splòovat. V první øadì má v principu legitimní dùvody-územní plánování je prostøedkem k harmonizaci pomìrù na území jím regulovaném a umo¾òuje sladit veøejný zájem (vèetnì veøejného zájmu pøesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, ¾e vlastníci dotèení územním plánováním jsou zásadnì povinni-za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky budou splnìny-strpìt i bez svého souhlasu omezení, která pro nì vyplývají z územního plánu, nepøesáhnou-li urèitou míru, v rámci ní¾ lze taková omezení pro ka¾dém vlastníku bez dal¹ího spravedlivì po¾adovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit v¾dy v konkrétním pøípadì s pøihlédnutím k rozhodným okolnostem; není vìcí roz¹íøeného senátu, aby na tomto místì podrobnìji formuloval hlediska pro urèení takové je¹tì pøípustné míry, nebo» to je v projednávané vìci ji¾ otázkou v pùsobnosti tøíèlenného senátu.
[49] V nìkterých pøípadech dosa¾ení ústavnì legitimních a zákonem stanovených cílù územního plánování nebude mo¾né dosáhnout zpùsobem, který by se ka¾dého jednotlivého z vlastníkù pozemkù a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míøe; v takovém pøípadì je pøípustný i zásah pøesahující tuto míru, pøièem¾ ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotèeného vlastníka. Pøípustnost takového zásahu i proti vùli vlastníka je dána jeho ústavnì legitimním a zákonem stanoveným cílem a splnìním dal¹ích podmínek, jejich¾ komplex lze souhrnnì oznaèit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu toté¾
[50] Pokud v¹ak omezení daná územním plánem (jeho zmìnou) zasáhnou-samozøejmì opìt jen za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splnìny-vlastníka ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe, toté¾ Zákonodárce v nìkterých pøípadech takový mechanismus výslovnì do stavebního zákona inkorporoval, konkrétnì v jeho § 102, který zakotvuje náhrady za zmìnu v území. Taková náhrada pøíslu¹í podle odst. 1 zmínìného ustanovení vlastníkovi pozemku nebo stavby, jeho¾ práva byla pøi u¾ívání pozemku nebo stavby na základì územního opatøení o stavební uzávìøe omezena ; náhrada dále pøíslu¹í (av¹ak teprve s úèinností od 1.1.2012, viz § 198 stavebního zákona) podle odst. 2 zmínìného ustanovení vlastníkovi pozemku, jeho¾ urèení k zastavìní bylo zru¹eno na základì zmìny územního plánu nebo regulaèního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulaèního plánu nebo zru¹ením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3 stavebního zákona. Vý¹e uvedené skutkové podstaty náhrad nepokrývají celou ¹kálu mo¾ných pøípadù, kdy zásah (té¾ v podobì omezení vyplývajícího z územního plánu) do vlastnického práva má takovou intenzitu, ¾e je nezbytné jej kompenzovat náhradou. Vzniká tedy otázka, jak takovouto mezeru v právní úpravì øe¹it. ®e se o mezeru v právní úpravì jedná, je zjevné-z èl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, ¾e ka¾dý jinak pøípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu de minimis (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmínìného èlánku Listiny) musí být kompenzován. Pojem nucený zásah do vlastnického práva je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelnì spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavnì zaruèených práv vytváøejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zu¾ování je tedy vylouèeno z diskrece zákonodárce. Pokud tedy zákonodárce výslovnì upravuje náhrady jen pro nìkteré myslitelné pøípady, zatímco o jiných mlèí, nelze ne¾-má-li být naplnìn po¾adavek ústavnì konformního výkladu jednoduchého práva-dospìt k závìru, ¾e uvedenou náhradu by bylo mo¾no pøiznat na základì pøímé aplikace èl. 11 odst. 4 Listiny za pøimìøeného u¾ití § 102 stavebního zákona, èítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatì náhrad, o lhùtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochranì.
[51] Z vý¹e uvedeného vyplývá, ¾e v samotném procesu tvorby územního plánu (èi v procesu vedoucím k jeho zmìnì) se taková náhrada neposkytuje, nebo» tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou zalo¾eny ani pravomoci pøíslu¹ných orgánù èi dal¹ích subjektù. Znamená to tedy, ¾e územním plánem mù¾e dojít k omezení vlastníka pozemkù èi staveb v území regulovaném tímto plánem ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe, a to i bez jeho souhlasu, av¹ak ¾e otázku kompenzace za to je nutno øe¹it mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho zmìny) postupem popsaným vý¹e.
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho zmìny) v øízení podle § 101a a násl. s. ø. s. soud zkoumá, zda jsou vùbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv urèité osoby. Soud tedy pøedev¹ím zkoumá, zda dotyèný zásah do vlastnického práva má ústavnì legitimní a o zákonné cíle opøený dùvod a zda je èinìn jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. Shledá-li soud, ¾e nìkterá z uvedených kumulativních podmínek není splnìna, je to zásadnì dùvodem pro zru¹ení územního plánu v té èásti, je¾ s dotyèným zásahem souvisí, umo¾òuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jako¾ i povaha nepøípustného zásahu. Shledá-li naopak soud, ¾e v¹echny uvedené podmínky pro zásah byly naplnìny, není to dùvodem ke zru¹ení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe. Otázka, zda byla poskytnuta èi závaznì pøislíbena kompenzace, je pro úèely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, nebo» se v rámci procedury poøizování územního plánu neøe¹í; jde o otázku relativnì samostatnou. Není proto ani vìcí soudu rozhodujícího l zákonnosti územního plánu, aby se zabýval tím, zda zásah pøekroèil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení dodr¾ení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.
Po¾adavek subsidiarity a minimalizace zásahu opatøení obecné povahy do subjektivních práv jednotlivcù akcentovala i dal¹í rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, napø. rozsudek ze dne 15. 12. 2010, è. j. 7 Ao 6/2010-44, publ. pod è. 2464/2012 Sb. NSS, èi rozsudek ze dne 16. 6. 2011, è. j. 7 Ao 2/2011-127, publ. pod è. 2497/2012 Sb. NSS, oba viz té¾ www.nssoud.cz. pokraèování
Poté musí soud posuzovat, zda stì¾ovatelé mohli pøi pøimìøené péèi o svá práva podat námitky proti správnosti pøipravovaného øe¹ení a zda existují záva¾né dùvody, pro nì¾ by mohl naru¹it právní jistotu dal¹ích osob dotèených územním plánem (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 8. 2012, è. j. 1 Ao 1/2010-247, www.nssoud.cz). V rozsudku dne 18. 1. 2011, è. j. 1 Ao 2/2010-185, publ. pod è. 2397/2011 Sb. NSS, www.nssoud.cz, dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e za tyto záva¾né dùvody je tøeba pova¾ovat poru¹ení kogentních procesních a hmotnìprávních norem chránících zásadní veøejné zájmy, které stì¾ejním zpùsobem pøedurèují proces pøijímání a obsah opatøení obecné povahy . Tyto záva¾né dùvody mù¾e soud zohlednit pøedev¹ím v rámci tøetího a ètvrtého kroku algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy. V pøípadì pøezkumu pøimìøenosti napadeného opatøení obecné povahy je ov¹em situace jiná. Nejvy¹¹í správní soud v navazující judikatuøe dospìl k závìru, ¾e není mo¾né po soudu po¾adovat, aby provedl odbornou úvahu ve smìru vá¾ení dùle¾itých veøejných zájmù èi veøejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelù, ani¾ by tuto úvahu pøed ním provedl pøíslu¹ný správní orgán. Nejvy¹¹í správní soud by takovýto postup pova¾oval za rozporný s ústavní zásadou dìlby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dal¹ích úèastníkù, kteøí svá práva aktivnì prosazovali ji¾ v prùbìhu pøípravy územnì plánovací dokumentace a nyní tuto územnì plánovací dokumentaci respektují (rozsudek ze dne 7. 10. 2011, è. j. 6 Ao 5/2011-43, www.nssoud.cz). To znamená, ¾e je na osobách dotèených územním plánem, aby ve fázi jeho pøípravy podaly námitky, kterými upozorní na støet veøejného a soukromého zájmu a se kterými se poøizovatel územního plánu následnì vypoøádá. Tuto roli nemù¾e pozdìji pøevzít správní soud. Nicménì je tøeba rozli¹ovat mezi povinností poøizovatele územního plánu pøipravovanou regulaci odùvodnit a námitkami proti omezením, která nemusí být pøi poøizování územního plánu patrná a poøizovatel územního plánu není povinen je zji¹»ovat. V pøípadì zámìru vytvoøení prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù se jedná o zjevné a pøedvídatelné omezení vlastnických práv stì¾ovatelù. Proto byl úèastník øízení povinen se s ním vypoøádat ji¾ v odùvodnìní územního plánu a tuto jeho odpovìdnost nelze plnì pøená¹et na stì¾ovatele, jak to uèinil krajský soud.
Pøi posouzení povahy regulace mìøítkem zásady subsidiarity a minimalizace zásahu do práv stì¾ovatelù Nejvy¹¹í správní soud nijak nezpochybòuje, ¾e je v pùsobnosti úèastníka øízení stanovit v procesu územního plánování, podmínku zøízení prùchodu pøes pozemek na území obce. K takovému kroku v¹ak musí mít velmi pádný dùvod, nebo» se jedná o zásadní zásah do vlastnického práva srovnatelný s vyvlastnìním. V porovnání dotèených konkurujících si zájmù èi práv musí po¾adavek na zøízení prùchodu zøetelnì pøeva¾ovat nad zájmem na ochranì vlastnického práva. Je pøitom nutno vzít v úvahu, ¾e v dané vìci se jedná na jedné stranì o zásadní omezení vlastnického práva k nemovitosti spoèívající v tom, ¾e podstatnou èást pøízemí budoucí stavby nebude mo¾no vyu¾ívat podle potøeb vlastníkù, nýbr¾ pro obecné úèely. Pøi posuzování konkurujících si zájmù bude tøeba zejména zohlednit jak míru omezení vlastnického práva stì¾ovatelù, tak to, v jaké míøe by pravdìpodobní potenciální u¾ivatelé prùchodu byli omezeni tím, kdyby nebyl zøízen a oni museli volit del¹í trasu oklikou, a celkový vliv existence èi neexistence prùchodu na urbanistický ráz centrální èásti mìsta Dobøí¹, pohyb lidí v ní a dopad tìchto skuteèností na charakter místa a styl ¾ivota lidí v nìm. Zároveò musí být zøejmé, ¾e oèekávaného cíle nelze dosáhnout jiným, ¹etrnìj¹ím zpùsobem. Teprve poté je mo¾no posoudit, zda omezení vlastníka pozemku s ohledem na v¹echny okolnosti pøesahuje spravedlivou míru, co¾ má významný vliv na mo¾nost pøiznání náhrady za omezení vlastnického práva mimo proces územního plánování, a také zohlednit procesní neaktivitu vlastníka pozemku pøi projednávání pøipravovaného øe¹ení a právní jistotu dal¹ích úèastníkù øízení o vydání územního plánu. Je také tøeba vzít v úvahu okolnosti, za nich¾ zapoèalo u¾ívání pøedmìtných pozemkù stì¾ovatelù k prùchodu na námìstí.
V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud poukazuje na úpravu obsa¾enou v zákonì è. 184/2006 Sb., o odnìtí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbì (zákon o vyvlastnìní), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, která jednoznaènì chápe vyvlastnìní a¾ jako poslední mo¾nost, pøièem¾ práva k pozemku èi stavbì potøebná pro uskuteènìní úèelu vyvlastnìní musí být získána pokud mo¾no dohodou (blí¾e v souvislosti s územním plánováním viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, è. j. 5 Ao 6/2010-65, www.nssoud.cz).
Z napadeného územního plánu je zøejmý úèel podmínky zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù. Tím je zejména spojení námìstí a bytového domu è. p. 1240. Tomu svìdèí i vyjádøení k návrhu na zru¹ení územního plánu, ve kterém úèastník øízení uvádí, ¾e koordinoval veøejný (prùchod pro pì¹í) a soukromý (výstavba bytového domu) zámìr na zmìnu v území. Veøejný zámìr je zde tøeba spatøovat v tom, ¾e je prùchod u¾íván jak vysokým poètem obyvatel domu è.p. 1240 v ulici Frièova pøi cestì do centra, kde je umístìna vìt¹ina obèanské vybavenosti vèetnì autobusového nádra¾í, tak i dal¹ími obyvateli Dobøí¹e k prùchodu do ¹koly, ¹kolky èi sportovní haly, které se nacházejí v lokalitì za Mírovým námìstím. Nejvy¹¹í správní soud se neztoto¾nil s námitkou stì¾ovatelù, ¾e tohoto zamý¹leného úèelu nemù¾e být dosa¾eno, nebo» se regulace nevztahuje na navazující pozemky. Úèastník øízení k tomu v uvedeném vyjádøení poznamenal, ¾e (p)ozemek parc. è. 312/7 je veden v evidenci katastru nemovitostí jako ostatní plocha/manipulaèní plocha a je vylouèeno, ¾e by byl pou¾it k výstavbì jako pozemek stavební. Zpùsob vyu¾ití tohoto pozemku je determinován umístìním vodní nádr¾e pro dùm è.p. 1240 v Dobøí¹i pod tímto pozemkem, kdy je nutné zajistit pøístup k vodní nádr¾i za úèelem její údr¾by. Pozemek parc. è. 312/8 v k.ú. Dobøí¹ je veden v evidenci katastru nemovitostí rovnì¾ jako ostatní plocha/manipulaèní plocha, kdy vedle úèelu zaji¹tìní pøístupu k vodní nádr¾í è.p. 1240 v Dobøí¹i je navíc úèelné zachovat pøes tento pozemek pøístup k zadní èásti pozemku parc. è. st. 19 z dùvodu dopravní obsluhy, kterou není mo¾né realizovat jinudy. Pøesto¾e podmínka zachování prùchodu nedopadá na navazující pozemky p. è. 312/7 a è. 312/8, je podstatné, ¾e napadený územní plán zároveò realizaci prùchodu nevyluèuje. Úèastníkovi øízení nic nebránilo, aby podmínku zachování prùchodu stanovil i pro pozemky p. è. 312/7 a è. 312/8, s ohledem na jeho vyjádøení je v¹ak mo¾né uzavøít, ¾e realizace prùchodu je nadále mo¾ná.
Úèastník øízení se ov¹em nijak nevypoøádal s tím, zda lze po¾adovaného úèelu dosáhnout jiným, ¹etrnìj¹ím zpùsobem. To je pøitom zásadní s ohledem na cíle územního plánování vymezené v ust. § 18 stavebního zákona. K tomu lze odkázat na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, è. j. 2 Ao 4/2008-88, www.nssoud.cz: Pøi maximálnì pøípustné míøe zjednodu¹ení lze konstatovat, ¾e cílem územního plánování je rozvoj dotèeného území. Ten je chápán jako zaji¹tìní souladu mezi výstavbou a po¾adavkem udr¾itelného rozvoje území (soulad mezi po¾adavky na pøíznivé ¾ivotní prostøedí, hospodáøský rozvoj a kohezi spoleèenství). Tento cíl je pak zaji¹»ován cestou vzájemné koordinace veøejných a soukromých zájmù v horizontálních i vertikálních rovinách. Definici pojmu veøejný zájem stavební zákon pochopitelnì nepodává, nebo» jde o pojem, který se svou povahou vymyká mo¾nosti jakéhokoli zev¹eobecnìní, které by postihlo v¹echny myslitelné pøípady. Tento neurèitý právní pojem je proto v¾dy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané vìci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS roèník 2005, sv. 36, s. 165). Souèasnì je pak tøeba mít na zøeteli, ¾e v podmínkách demokratického právního státu nelze veøejný zájem ztoto¾òovat se zájmem vìt¹iny; vùle vìt¹iny nemù¾e té¾ zasáhnout do elementárních práv men¹iny. Podmínku zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù odùvodnil úèastník øízení jen tím, ¾e se jedná o podmínku pøevzatou z dosud platné územnì plánovací dokumentace. Ani tato sice ¾ádné dùvody neuvádí, ale zabývá se mo¾ností vytvoøení dal¹ích prùchodù na námìstí. Ve vztahu k lokalitì T Dostavba skladù , která je rovnì¾ v ji¾ní èásti námìstí vedle lokality S, stanoví, ¾e (k)onkrétní zámìr na dostavbu skladovacích prostor k zadnímu traktu stávající prodejny Quelle na námìstí byl rovnì¾ pøedmìtem pøedchozích etap ÚPNZ. Navrhovaná pøístavba bude jednopodla¾ní se sedlovou støechou. Zásobování je uva¾ováno z navr¾eného jednosmìrného propojení komunikace kolem vý¹kového domu se spoleèným pøíjezdem i k veterinární o¹etøovnì. pokraèování Souèástí øe¹ení bude obnovení pì¹ího prùchodu na námìstí a úprava cesty mezi navr¾enou dostavbou a vý¹kovým domem 2149. Dùm è. 2149 je toto¾ný s domem è. p. 1240. Ve vztahu k lokalitì U Pøestavba èásti skladù na obchody, pì¹í propojení pasá¾í , která je rovnì¾ na ji¾ní stranì námìstí, vedle lokality T, stanovil územní plán z roku 1997: Nový námìt na o¾ivení vhodných prostor ve vnitrobloku za námìstím pro èásteèné vyu¾ití k obchodním úèelùm (podle konkrétních mo¾ností). Jako optimální øe¹ení se nabízí dal¹í pì¹í propojení prùchodem na námìstí. Tento zámìr nestanovuje ¾ádné závazné regulativy (má jen formu doporuèení), jeho realizace závisí na uvá¾ení soukromého vlastníka). Z vý¹e uvedeného je patrné, ¾e prùchod pøes pozemky stì¾ovatelù není jediným mo¾ným prùchodem z ji¾ní strany námìstí. Prùchod v lokalitì T je ve vzdálenosti zhruba 50 m od zamý¹leného prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù, dal¹í mo¾ný prùchod v lokalitì U je ve vzdálenosti asi 70 m od prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù. Z vý¹kového domu è. p. 1240 je dále mo¾né se na námìstí dostat cestou pøes Komenského námìstí, která prodlu¾uje cestu prùchodem pøes pozemky stì¾ovatelù asi o 200 m. Napadený územní plán kromì podmínky zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù ji¾ neøe¹í tyto dal¹í mo¾né prùchody z námìstí smìrem do ji¾ní èásti mìsta, ani pøístupnost námìstí ji¾ existujícími cestami èi prùchody.
Z vý¹e uvedeného vyplývá, ¾e napadený územní plán nedovoluje posouzení zásahu do vlastnických práv stì¾ovatelù z hlediska po¾adavku nezbytnì nutné míry takového zásahu a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. Nejvy¹¹í správní soud proto shledal kasaèní stí¾nost stì¾ovatelù dùvodnou a napadený rozsudek krajského soudu zru¹il. Souèasnì zru¹il i návrhem napadenou èást opatøení obecné povahy, proto¾e ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly dány dùvody pro takový postup [§ 110 odst. 2 písm. b) s. ø. s.]. Nejvy¹¹í správní soud konkrétnì vymezil zru¹enou èást opatøení obecné povahy tak, ¾e v Textové èásti (A) na str. 11 v tabulce nadepsané Sektor 02-centrum a Malá Strana (mezi ryb. Koryto, ul. Part. Svobody, Mírovým nám., Pøíbramskou, ul. V Lipkách) v øádku oznaèeném v prvním sloupci poøadovým èíslem Z4(02) ve sloupci nadepsaném Popis zámìru, upøesnìní zru¹il slova , podmínìno zachováním prùchodu k èp. 1240 . Takový zásah do územního plánu odpovídá po¾adavkùm vysloveným roz¹íøeným senátem v bodì 52 shora ji¾ zmínìného usnesení ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, a sice ¾e zru¹ení toliko pøíslu¹né èásti územního plánu je na místì tehdy, umo¾òuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jako¾ i povaha nepøípustného zásahu. V projednávané vìci se jedná o relativnì samostatnou èást územního plánu. Právní a skutkové otázky s tím spojené, by» mají jisté dopady do uspoøádání centrální èásti Dobøí¹e jako provázaného celku, jsou v¹ak vcelku dobøe oddìlitelné od zbytku této èásti územního plánu. Jinak øeèeno, harmonický rozvoj území, jeho¾ se napadená èást územního plánu týká, je pøípadnì mo¾ný, by» tøeba s jistými obtí¾emi pro nìkteré z dotèených osob, i za situace, kdy se zásah soudu omezí právì jen na prosté zru¹ení omezující podmínky týkající se mo¾ností vyu¾ití urèitých konkrétních nemovitostí. Proto je i s ohledem na po¾adavek zdr¾enlivosti soudních zásahù do územních plánù na místì, aby se derogaèní rozhodnutí soudu omezilo jen na napadenou èást územního plánu.
Vzhledem k tomu, ¾e tímto rozsudkem je øízení pøed správními soudy skonèeno, rozhodl Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ o nákladech øízení (§ 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s.). Podle ust. § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Náhrada nákladù øízení byla tedy pøiznána úspì¹ným stì¾ovatelùm. Pokud jde o jejich vý¹i, ta je pøedstavována zaplaceným soudním poplatkem za podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (ka¾dý ze stì¾ovatelù ve vý¹i 5.000 Kè), za podání kasaèní stí¾nosti (ka¾dý ze stì¾ovatelù ve vý¹i 5.000 Kè), a dále odmìnou zástupce stì¾ovatelù za celkem ètyøi úkony právní slu¾by po 2.100 Kè [pøevzetí a pøíprava zastoupení, jedno podání v øízení pøed krajským soudem, úèast na jednání pøed krajským soudem a podání kasaèní stí¾nosti-§ 7, § 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátní tarif)]. K takto vypoètené odmìnì v celkové vý¹i 28.400 Kè je pak nutno pøipoèíst náhradu hotových výdajù advokáta ve vý¹i 300 Kè za ka¾dý úkon právní slu¾by (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu), tedy èástku 1.200 Kè. Takto vypoètená odmìna a náhrada hotových výdajù (dohromady 29.600 Kè) byla dále zvý¹ena o èástku ve vý¹i 6.216 Kè odpovídající 21 % dani z pøidané hodnoty, kterou je zástupce stì¾ovatele povinen odvést podle § 37 odst. 1 a § 47 odst. 4 zákona è. 235/2004 Sb, o dani z pøidané hodnoty, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Celková vý¹e pøiznaných nákladù øízení tedy èiní 35.816 Kè.
Osoby zúèastnìné na øízení soud nemají právo na náhradu nákladù øízení, nebo» jim ¾ádné náklady v souvislosti s plnìním povinnosti, kterou jim soud ulo¾il, nevznikly (§ 60 odst. 5 vìta první s. ø. s.).