Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25414
Timestamp: 2020-02-26 02:05:48
Document Index: 44478197

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 12', 'artículo 80', 'artículo 149', 'artículo 79', 'artículo 1', 'artículo 91', 'artículo 3', 'artículo 34', 'artículo 110', 'artículo 149', 'artículo 110', 'artículo 149', 'artículo 110', 'artículo 133', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 10', 'artículo 110', 'artículo 10', 'artículo 110', 'artículo 24', 'artículo 10', 'artículo 110', 'artículo 149', 'artículo 1491', 'artículo 149', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 41', 'artículo 84', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 2', 'in fine', 'artículo 110', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 30', 'Artículo 30', 'Artículo 30', 'Artículo 31', 'Artículo 32', 'Artículo 32', 'Artículo 84', 'Artículo 84', 'Artículo 84', 'Artículo 84', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 5', 'Artículo 41', 'Artículo 79', 'Artículo 80', 'Artículo 80', 'Artículo 91', 'Artículo 101', 'Artículo 101', 'Artículo 110', 'Artículo 111', 'in fine', 'Artículo 14', 'Artículo 129']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 91/2017
SENTENCIA 91/2017, de 6 de julio
Según la recurrente, el artículo 149.1.18 CE no justifica la incidencia operada por los artículos 4 a 7 de la Ley de economía sostenible sobre el ejercicio de la potestad normativa de los poderes territoriales. A su juicio, dichos preceptos desconocen que el poder normativo no corresponde a las Administraciones públicas a las que se refiere el artículo 149.1.18 CE, sino al Parlamento y al Gobierno de las Comunidades Autónomas, instituciones de autogobierno cuya regulación les es privativa [artículos 147.2 CE y 30.1 del Estatuto de autonomía de Canarias (en adelante, EACan)]. Tampoco tienen encaje las previsiones impugnadas, según la recurrente, en las “bases del procedimiento administrativo común”, al entender que el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general es un procedimiento administrativo especial, sobre el que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva y que no se regula en la Ley 30/1992. Del mismo modo, la regulación del procedimiento de elaboración de proyectos de ley, en el ejercicio de la iniciativa legislativa que atribuye al Gobierno de Canarias el artículo 12.5 EACan, es competencia exclusiva autonómica. Por último, sigue argumentando la recurrente que el procedimiento de elaboración de disposiciones de rango legal, tiene un ámbito parlamentario interna corporis, de raíz constitucional y estatutaria (arts. 152.1 y 12 y 13 EACan), respecto del que la Constitución no contempla títulos competenciales extraños que condicionen su ejercicio como expresión del carácter democrático del Estado (art. 1 CE) y del derecho de participación política (arts. 9.2 y 23.1 CE).
d) El artículo 80 de la Ley de economía sostenible, sobre planificación energética vinculante, se impugna también por extralimitación en la regulación de lo básico (artículo 149.1.13 y 25 CE) y consiguiente vulneración de la competencia exclusiva autonómica, entre otras, en materia de instalaciones de producción, distribución y transporte de energía (arts. 30.26, 31.4 y 32.9 EACan). Sin negar la competencia estatal en materia de planificación energética ex artículos 149.1.13 y 25 CE, la recurrente denuncia que el precepto no alude a la singularidad de los sistemas energéticos insulares y extrapeninsulares (como sí hace el artículo 79.6 de la Ley de economía sostenible, sobre planificación energética indicativa). Se aduce que la STC 18/2011 consagra la participación de la Comunidad Autónoma canaria en la planificación del sector eléctrico, partiendo de las peculiaridades de los sistemas extrapeninsulares e insulares y que el legislador estatal no podía conocer esta doctrina por la casi simultánea publicación en el “Boletín Oficial del Estado” de la Ley impugnada. Si no se declarara la inconstitucionalidad del precepto, subsidiariamente, se solicita un pronunciamiento interpretativo que reconozca la necesaria participación de la Comunidad Autónoma de Canarias en el proceso de planificación eléctrica vinculante.
Añade el recurso que el legislador estatal desconoce los compromisos asumidos en la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma de Canarias, en relación con la Ley 13/2005, de 5 de julio, que modificó la Ley 1/2005, de 9 de marzo, sobre el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para perfeccionar y ampliar el régimen general de comercio de derechos de emisión e incluir la aviación en el mismo; compromisos basados en el artículo 1.11 de la Directiva 2009/29/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que se refiere al destino de los ingresos derivados del comercio de derechos de emisión. La regulación de un fondo orientado a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero –objetivo fijado en el seno de la Unión Europea- no puede, por tanto, desconocer las competencias autonómicas en la materia, que requieren que el precepto estatal prevea la participación de las Comunidades Autónomas en la titularidad y administración del fondo. No obstante, como en el supuesto tratado en el apartado anterior, con carácter subsidiario se solicita un pronunciamiento interpretativo que declare que, en la aplicación del artículo 91 de la Ley de economía sostenible, los objetivos y ámbitos materiales señalados para la lucha contra el cambio climático en el artículo 3 quinquies.4 de la Directiva 2003/87/CE, orientarán las actuaciones que acuerden el Estado y las Comunidades Autónomas, teniendo en consideración los ingresos generados por la subasta de los derechos de emisión y extendiendo tal acuerdo a la administración del fondo que crea el precepto.
3. Por providencia de 20 de diciembre de 2011, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes y al Gobierno a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se produjo el día 29 de diciembre de 2011.
f) Finalmente, el Abogado del Estado rechaza la impugnación del artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible, sobre actuaciones de renovación y rehabilitación urbanas; precepto que, a su juicio, participa de la finalidad rectora de toda la de la Ley de economía sostenible, que es garantizar, en época de grave crisis, un desarrollo económico compatible con la protección del medio ambiente. Aunque la demanda encuadra el precepto impugnado en la materia “urbanismo y vivienda”, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, la doctrina constitucional ha aceptado reiteradamente que el Estado dicte normas de contenido urbanístico, con amparo competencial, único o concurrente, en las cláusulas 13ª y 23ª del artículo 149.1 CE (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 22 y 36; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 3; 164/2001, de 11 de julio, FJ 7, y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 3). El precepto recurrido tiene por finalidad reactivar un sector económico gravemente deprimido y con una notable incidencia en el PIB español y en las cifras de desempleo, impulsando al tiempo un modelo económico medioambientalmente sostenible. Aunque la disposición final primera, apartado 2 b), alude, como títulos competenciales relevantes para el dictado del artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible, a los apartados 6 y 8 del artículo 149.1 CE, dada la indisponibilidad de las propias competencias, carecen de relevancia en este proceso constitucional los eventuales errores u omisiones que, en la correcta delimitación de los títulos competenciales, hubiera podido cometer el legislador estatal (STC 233/1999, de 13 de diciembre).
El Abogado del Estado entiende que sólo se impugna el primer inciso del artículo 110.4. Puesto que el precepto pretende dinamizar el sector económico de la construcción residencial fomentando la rehabilitación, flexibiliza el ejercicio de esta actividad, permitiendo que la concreta actuación de transformación urbanística se apruebe de forma independiente “por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias”. Se trata de una simplificación administrativa, con incidencia directa en el fomento de este sector económico, que no invade la competencia autonómica delimitada por el Tribunal Constitucional [STC 61/1997, FFJJ 22 y 23 a)]. El precepto no impone la forma en que deba concretarse la actuación de renovación o rehabilitación urbanística; se limita a posibilitar que la actuación se apruebe mediante el instrumento planificador que prevea la legislación autonómica o mediante el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias establecido por la Administración competente. Es la Administración autonómica la que decidirá si aprueba tales actuaciones a través de uno u otro procedimiento. En suma, no estamos en el caso enjuiciado en la STC 61/1997, FJ 23 a).
b) En segundo lugar, hemos de plantearnos la incidencia que sobre el objeto del presente proceso pueden tener modificaciones normativas posteriores a la interposición de este recurso que han afectado a algunos de los preceptos impugnados, en concreto a los artículos 4 a 7 y 110.4 de la Ley de economía sostenible. Para ello, procede aplicar la doctrina, reiterada en la propia STC 174/2013 [FJ 2 b)], según la cual la incidencia de las modificaciones legislativas sobre el objeto de un proceso debe valorarse teniendo en cuenta que: “al tratarse … de un recurso de inconstitucionalidad que plantea una controversia esencialmente competencial, atenderemos ante todo a ‘si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes, de modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia necesaria será la no desaparición del conflicto’ (STC 102/2013, de 23 de abril, FJ 2, remitiéndose a la STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2). No obstante, ha de recordarse que, también con respecto de los motivos competenciales, el Tribunal ha precisado el alcance de esta excepción en función de la incidencia real que tenga sobre el precepto su derogación o modificación [SSTC 148/2012, de 5 de julio, FJ 2 b); y 133/2012, de 19 de junio, FJ 2, y jurisprudencia allí citada], pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial (STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 2)”.
(i) Los artículos 4 a 7 de la Ley de economía sostenible fueron derogados por la disposición derogatoria única de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (en adelante, LPAC). La derogación tuvo efecto el 2 de octubre de 2016, fecha en la que, conforme a su disposición final séptima, entró en vigor la Ley 39/2015. Si esta derogó los referidos artículos de la Ley de economía sostenible fue porque se ocupó directamente en su articulado de los principios de buena regulación y para la mejora de la calidad normativa que constituían el objeto de aquéllos. Así, tras explicar en su exposición de motivos que “es necesario contar con una nueva regulación” que termine “con la dispersión normativa existente”, la LPAC dedica su título VI (artículos 127 a 133) a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones y, dentro de esta normativa, recoge y amplía la inicialmente incluida en la de la Ley de economía sostenible que nos ocupa. Así, en síntesis, los artículos 4 a 7 de la Ley controvertida, cuyo contenido se expondrá después con más detalle, se refieren a los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones públicas (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia) a los instrumentos de análisis previo, revisión periódica y evaluación a posteriori que contribuirán a la aplicación de esos principios; a los procesos de consulta pública y participación de los interesados en la elaboración de proyectos normativos; y a los criterios que al efecto se acuerden en la Conferencia Sectorial de Administración pública y en el comité para la mejora de la regulación de las actividades y servicios. Por su parte, la Ley 39/2015, en los artículos 127 a 133, se refiere a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, tanto del Gobierno de la nación como de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, y contiene una enumeración de los principios de buena regulación que coincide sustancialmente con los ya relacionados en la de la Ley de economía sostenible, si bien, al definir cada uno de ellos, se detallan o puntualizan aspectos concretos. También se trata en esta nueva Ley de la revisión periódica de la normativa vigente y del análisis previo que en la misma da lugar a la llamada planificación normativa. Además, se regula en la Ley 39/2015 (artículo 133), con mayor detenimiento, la participación ciudadana en la elaboración de normas con rango de ley y reglamentos. Por tanto, la nueva normativa reitera la necesaria aplicación de los principios de buena regulación ya recogidos en los artículos 4 a 7 de la Ley de economía sostenible, aclara los procedimientos objeto de los mismos y avanza en su implantación, concretando, precisando y, en ocasiones, ampliando la regulación.
(ii) En relación con el artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible, ya en la mencionada STC 174/2013, FJ 2 b) se valoraron los efectos que sobre su impugnación en aquel recurso tuvo la entrada en vigor de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, la cual derogó varios preceptos de la Ley de economía sostenible, entre ellos, el ahora analizado. De forma similar a lo que hicimos en la mencionada Sentencia y como también acabamos de hacer en relación con los artículos 4 a 7 de la Ley de economía sostenible, para dilucidar si subsiste la controversia en torno a este precepto en el presente recurso, hemos de tener en cuenta tanto su tenor como las razones en las que se funda su impugnación. Respecto al tenor literal del artículo 110.4, ya señaló la STC 174/2013 que su regulación debía ser materialmente sustituida por lo dispuesto en el artículo 10 (“Reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones”) de la Ley 8/2013. En cuanto a las razones de la impugnación, el Gobierno de Canarias considera que el artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible vulnera sus competencias en materia de urbanismo, al establecer que los planes, programas y demás instrumentos ordenadores de la rehabilitación de construcciones y edificios se pueden tramitar con arreglo a los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias. Sin embargo, análogamente a lo que razonamos en la STC 174/2013, hemos de reiterar aquí que ya del artículo 10.1 de la Ley 8/2013 se infería claramente que la controversia competencial que, por tal motivo, se suscitaba frente al artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible desapareció a consecuencia de dicho precepto. Así, éste se limitaba a disponer que la legislación aplicable puede prever que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente se aprueben con los mismos efectos, tanto por planes de ordenación urbanística, como por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias. Pues bien, una disposición muy similar se incluye actualmente en el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprobó el texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana y que ha derogado, entre otros, el artículo 10 de la Ley 8/2013. En suma, en la regulación actual, la posibilidad de aprobar los instrumentos de ordenación urbanística por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias depende única y exclusivamente de que así lo establezca la legislación aplicable en cada Comunidad Autónoma. Por ello, la razón de la impugnación del artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible, puede considerarse desaparecida, atendiendo a lo cual debemos declarar que el recurso ha perdido objeto de forma sobrevenida en lo referente al citado precepto.
5. Como dijimos en la STC 99/2016, de 25 de mayo, FJ 7, “[p]ara encuadrar la competencia hemos de atenernos al concreto contenido material de la norma, de modo que, como en anteriores pronunciamientos (por todos, STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 4), se evite la utilización de argumentaciones de tipo finalista o instrumental en relación con la dimensión económica de las normas enjuiciadas”. Es cierto que los preceptos que nos ocupan se incluyen, como se ha dicho, en un título referido a la “mejora del entorno económico”, dentro de una Ley con numerosas medidas económicas, dirigida, como dice en su preámbulo, a abordar “transversalmente y con alcance estructural, muchos de los cambios que, con rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar el desarrollo de una economía más competitiva, más innovadora, capaz tanto de renovar los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad”. Sin embargo, los artículos 4 a 7 se dirigen a regular los principios generales a los que debe someterse la iniciativa normativa de las Administraciones públicas para mejorar la calidad de las normas, con independencia del contenido, económico o no, de las mismas. Por tanto, a efectos de encuadrar la competencia, consideramos prevalente el artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, que en todo caso garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas, así como sobre el procedimiento administrativo común. Por tanto, centraremos nuestro análisis en este título, como, de hecho, así lo hace también la recurrente en su demanda.
En relación con la competencia estatal del artículo 1491.18 CE, en la STC 130/2013, de 4 de junio, relativa a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, expusimos sintéticamente su contenido, aclarando previamente (FJ 6) que este precepto: “alude a una doble competencia: la de establecer las ‘bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas’ y la de regular el ‘procedimiento administrativo común’, siendo, según la Constitución, la primera de carácter básico y la segunda de carácter exclusivo”.
Así, en cuanto a la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, en la misma STC 130/2013 citada y también en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, relativa a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, recordamos [FJ 5 D)] que “a su amparo, el Estado puede establecer ‘principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas’, lo que implica que ‘la potestad organizatoria (autonómica) … para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de la propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado’ (STC 50/1999, FJ 3). Por tanto, la potestad de autoorganización, ‘no puede incluirse en la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas’ … En base a lo expuesto, también hemos declarado que ‘la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico, ya que ‘el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados’ (STC 50/1999, FJ 3). A estos efectos, no debe olvidarse que ‘el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es la de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias’ (SSTC 50/1999, FJ 3, y 130/2013, FJ 6)”.
Por su parte, la STC 130/2013, FJ 6, tras insistir en la idea de que el objetivo fundamental de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas, añadía que dicho objetivo, sin embargo, no es el único, pues también cabe que las bases respondan a “otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo”, lo que entendimos, en ese caso, especialmente importante en la regulación de las subvenciones, dada su vinculación con la gestión de los fondos públicos. Para ilustrarlo citábamos el caso de la STC 99/2012, FJ 8, en la que consideramos básica la regla de publicación en el Boletín Oficial correspondiente de las subvenciones concedidas, que “persigue el objetivo de asegurar el interés público, fortaleciendo la transparencia de la Administración”. También aclaraba esta Sentencia, en el mismo Fundamento, en relación con las bases de este apartado 18 del art. 149.1 CE, que: “dentro del concepto de ‘funcionamiento’ se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE)”.
Respecto a la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común, siguiendo el resumen de la STC 141/2014 (FJ 5, D), “el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado ‘la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento’ (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32; 130/2013, FJ 7). Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, coexisten reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad ratione materiae (SSTC 130/2013, FFJJ 7 y 8, y 135/2013, FJ 3). La regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado, sino que, como ya hemos tenido ocasión de argumentar, ‘hay que tener en cuenta que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración’, pues de lo contrario, ‘se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables al caso” (SSTC 227/1988, FJ 32; 130/2013, FJ 6). Por ello, en principio, ‘cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias (STC 227/1988, FJ 32). Y a estos efectos, interesa destacar que, si bien, en principio y como regla general, los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen, efectivamente, el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector’, este Tribunal ha hecho constar que, en virtud del artículo 149.1.18 CE, el Estado puede establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae. Y así, de hecho, en nuestra STC 61/1997, FJ 25 c), admitimos que el Estado puede prever, ex art. 149.1.18 CE, la existencia de la garantía del trámite de información pública a los ciudadanos y de audiencia a las Administraciones públicas en determinados instrumentos de planeamiento urbanístico.
Sentado lo anterior, los principios de buena regulación, tal como se encuentran plasmados en el artículo 4 de la Ley de economía sostenible, se caracterizan por su generalidad y escaso contenido normativo. Más que incorporar mandatos concretos, dirigidos a las Administraciones públicas, que son sus destinatarias, este artículo contiene directrices, criterios orientativos y pautas de actuación. Lo mismo se puede afirmar respecto de los artículos 5 y 6.1 que enuncian, de forma abstracta, instrumentos tendentes a la consecución de dichos principios, y se hace también extensivo a los apartados 2 y 3 del artículo 6 y al artículo 7, que únicamente plasman fórmulas de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en aras a la consecución de los mismos fines. Por tanto, todos estos preceptos tienen cabida competencial dentro de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Siguiendo la doctrina recogida en el FJ 3 de la STC 50/1999 (reproducida luego en las SSTC 130/2013 y 141/2014, referidas anteriormente) estos principios (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia) y los mecanismos para su implantación se articulan como normas generales que han de inspirar la actividad normativa de todas las Administraciones a fin de garantizar, en este ámbito, unos objetivos y reglas directrices comunes dirigidos, en última instancia, a mejorar la calidad técnica de las normas. Se trata así de unos principios básicos de “funcionamiento”, concepto éste que incluye, como hemos dicho, “actividades jurídicas típicas” de la Administración.
7. El artículo 41.1 de la Ley de economía sostenible que, como ya se ha adelantado, introdujo el artículo 84 bis LBRL, se recurre por la Comunidad Autónoma actora por considerar que vulnera sus competencias -exclusivas o de desarrollo legislativo y ejecución- para establecer regulaciones sectoriales, que pueden incluir intervenciones administrativas de carácter preventivo. Se esgrime que la delimitación de lo básico alcanza en este artículo tal grado de desarrollo, que vacía de contenido la competencia autonómica. Por su parte, el Abogado del Estado alega que las competencias autonómicas se deben ejercer dentro de los límites que derivan de la competencia estatal para dictar las bases en la materia y que el precepto impugnado utiliza conceptos necesitados de una posterior concreción por cada Comunidad Autónoma.
Está fuera de duda que el Estado puede dictar normas básicas en materia de “régimen local”. Como ya resumió la STC 161/2013, de 26 de septiembre, FJ 3: “Las SSTC 103/2013, de 25 de abril, FJ 4; y 143/2013, de 10 de julio, FJ 3, recogiendo la doctrina constitucional anterior, declaran que: (i) en virtud del art. 149.1.18 CE, corresponde al Estado fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales; (ii) las bases estatales ‘tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas’; y (iii) las competencias autonómicas en materia de régimen local son de desarrollo de las bases estatales”.
Por otra parte, este Tribunal ha admitido en las SSTC 26/2012, FJ 5 y 193/2013, FJ 4 (citadas en la STC 157/2016, FJ 8), que “el Estado, al amparo de sus competencias, en particular la relativa a la ordenación general de la economía que le atribuye el artículo 149.1.13 CE, puede establecer un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de actividades en el sector servicios y disponer que deben eliminarse todos aquellos regímenes de autorización que no estén justificados por una razón imperiosa de interés general”. Igualmente, debemos afirmar ahora que el Estado también puede imponer un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de actividades distintas de las del sector servicios, disponiendo al efecto que sólo podrán exigirse licencias o controles preventivos en el ámbito local por un número cerrado de razones de interés general.
b) En segundo lugar, la demanda adolece en este punto de una acusada imprecisión, pues se limita a la invocación de una hipotética vulneración que afectaría potencialmente a las competencias autonómicas de regulación sectorial en bloque. Este Tribunal ha negado reiteradamente la viabilidad de las impugnaciones fundadas en “juicios indiciarios, conjeturales o hipotéticos” (STC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 5), o las que se plantean “sobre supuestos implícitos en las normas y sus presuntas consecuencias” (STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 8 y jurisprudencia allí citada), por “no ser misión de este Tribunal prevenir conflictos, sino eliminar transgresiones concretas y efectivas” (STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 4).
“1. La planificación vinculante establecida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, se realizará bajo criterios que contribuyan a desarrollar un sistema energético seguro, eficiente, sostenible económicamente y respetuoso con el medioambiente.
3. Los documentos de planificación se aprobarán por el Consejo de Ministros, tras el correspondiente procedimiento de audiencia pública, y se remitirán posteriormente a las Cortes Generales”.
Nuestro punto de partida debe ser, efectivamente, la STC 18/2011, de 3 de marzo, invocada por la actora y en la que, entre otras impugnaciones, resolvimos la interpuesta por el Parlamento de Canarias contra los artículos 3.1 a) y 4.1 y 2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico (LSE de 1997). Estas fueron, en síntesis, las líneas principales de nuestra argumentación: (i) “el Estado, en virtud de los títulos competenciales establecidos en el artículo 149.1.13 y 25 CE, se encuentra habilitado para llevar a cabo una actividad planificadora en relación con el sector eléctrico”; (ii) “la actuación estatal en materia de planificación energética prevista en los preceptos impugnados satisface las exigencias de nuestra doctrina (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril, FFJJ 5 y 6) sobre la normativa básica tanto desde un punto de vista formal (porque así lo establece expresamente la propia LSE [de 1997] en el apartado 1 de su disposición final primera), como desde una vertiente material”; (iii) “Desde esta última perspectiva, el carácter básico de la planificación energética estatal tiene como finalidad asegurar, mediante la utilización de esta técnica, el correcto funcionamiento del sistema eléctrico nacional a través de una planificación indicativa en la mayor parte de sus extremos (así ocurre en ámbitos tan esenciales como en los de la generación o de la comercialización), de manera acorde con la idea de progresiva liberalización del sector eléctrico, ofreciendo los parámetros bajo los que cabe esperar que se desenvuelva el sector eléctrico nacional en un futuro próximo y que deben ilustrar a las Administraciones públicas y a los operadores económicos para facilitar las diferentes decisiones de inversiones en el sector”; (iv) “El ámbito de la obligatoriedad queda circunscrito tan sólo a las instalaciones de transporte, dado el carácter de monopolio natural de este tipo de redes”; (v) “la propia naturaleza indicativa de la planificación -salvo en materia de transporte- excluye por principio la idea de una planificación de detalle en la que se marginen las competencias autonómicas en materia de planificación eléctrica, al menos en todo lo relativo a las actividades destinadas a garantizar el suministro eléctrico distintas a la ordenación de las instalaciones de transporte”; (vi) “la competencia estatal delimitada en los arts. 3.1 a) y 4.1 LSE [de 1997] no excluye la correlativa potestad planificadora autonómica en su ámbito de atribuciones, puesto que nada hay en los preceptos impugnados que excluya la competencia de planificación eléctrica de las Comunidades Autónomas en las materias que tienen atribuidas por los Estatutos de Autonomía. De hecho, la propia Ley del sector eléctrico canario [arts. 5.1 a) y 6] ha previsto el ejercicio de este tipo de competencia planificadora, que encuentra su base en el Estatuto de Autonomía de Canarias, sin que la misma haya sido cuestionada por el Estado, salvo en lo relativo a su carácter vinculante”; (vii) “Además, la propia normativa reguladora de la actividad planificadora estatal reconoce la participación de las Comunidades Autónomas. La forma en la que se articula esta participación en relación con los sistemas extrapeninsulares e insulares, como es el caso del canario, está regulada en la disposición adicional decimoquinta, apartado 1, de la LSE [de 1997] —introducida por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos—, estableciendo que la misma se realizará de acuerdo con las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla, regla ésta reiterada en el artículo 2.1 del Real Decreto 1747/2003, de 19 de diciembre, por el que se regulan los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, normas ambas que no han sido objeto de impugnación”.
Podemos todavía añadir que, reconocida por la recurrente la competencia estatal en materia de planificación eléctrica, no le cabe cuestionar las fórmulas de participación autonómica plasmadas en la legislación dictada por el Estado en ejercicio de esa competencia. Como hemos recordado recientemente, en la STC 184/2016, “el Tribunal tiene declarado que ‘cuál haya de ser el grado de participación autonómica en la adopción de decisiones que, en todo caso, no se ha cuestionado que correspondan al Estado es algo que, conforme a nuestra doctrina (por todas STC 31/2010, FJ 111 in fine), solamente al propio Estado corresponde decidir, en cuanto al concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación. De esta suerte, el hecho de que las normas estatales no incluyan el grado de participación de la Comunidad Autónoma en las decisiones estatales que ésta considera deseable, no convierte a los preceptos en inconstitucionales por dicha razón, pues es claro que, en tanto que se trata de competencias ajenas cuya plenitud de ejercicio no puede verse condicionada, lo relevante para llegar a tal conclusión será su adecuación al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, extremo que no es cuestionado en la demanda, antes al contrario, ya que es el punto de partida de esta concreta alegación’ (STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 8, citada en la STC 115/2013, de 9 de mayo, FJ 4)”.
1º Declarar la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, en cuanto a la impugnación de su artículo 110.4.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6642-2011
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, relativos a la mejora de la calidad de la regulación; licencias locales de actividad; planificación energética vinculante y constitución de un fondo para la compra de créditos de carbono.
Se desestima el recurso de inconstitucionalidad. La Sentencia declara que las disposiciones relativas a la mejora de la calidad de la regulación se encuadra en el marco competencial de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Estas disposiciones recogen directrices, criterios, pautas de actuación y fórmulas de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas que se articulan como normas generales inspiradoras de la actividad normativa de las Administraciones. En consecuencia, la regulación prevista no impide el ejercicio de las competencias autonómicas en la materia ni cierra la posibilidad de establecer principios o diseños diferentes por parte de las Comunidades Autónomas. En relación con las licencias locales de actividad, la Sentencia afirma que su regulación se inserta en las competencias estatales sobre bases del régimen local y no suprime las licencias locales ni cuestiona la figura, sino que admite distintos desarrollos legislativos por parte de las Comunidades Autónomas. Por otro lado, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 18/2011, de 3 de marzo, se afirma que la regulación sobre planificación energética vinculante tiene carácter básico y que, por remisión de la propia norma a la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, la fuerza vinculante solo se refiere a la red de transporte y se realizará con la participación de las Comunidades Autónomas. Por último, en relación con la constitución de un fondo para la compra de derechos de carbono, se declara que, por un lado, la regulación estatal no excluye la participación autonómica y, por otro, que no cabe la impugnación preventiva de preceptos, sino que la posible vulneración competencial será predicable, en su caso, del futuro desarrollo reglamentario.
La normativa recogida en la Ley de economía sostenible no impide, dada su generalidad, el ejercicio de las competencias autonómicas; no obstaculiza el desarrollo autonómico de estos principios ni la posibilidad de establecer otros diferentes, ni impide el diseño por parte de las Comunidades Autónomas, en la forma que estimen conveniente, de los procedimientos administrativos especiales conexos con el ejercicio de sus competencias materiales sustantivas [FJ 6].
El precepto impugnado no suprime las licencias locales, ni siquiera pone en cuestión globalmente la figura de la licencia local de actividad [FJ 7].
El hecho de que las normas estatales no incluyan el grado de participación de la Comunidad Autónoma en las decisiones estatales que ésta considera deseable, no convierte a los preceptos en inconstitucionales por dicha razón (STC 184/2012) [FJ 8].
Los principios de buena regulación (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia) y los mecanismos para su implantación se articulan como normas generales que han de inspirar la actividad normativa de todas las Administraciones a fin de garantizar, en este ámbito, unos objetivos y reglas directrices comunes dirigidos, en última instancia, a mejorar la calidad técnica de las normas (STC 50/1999) [FJ 6].
Artículo 149.1.13, ff. 2, 3, 7 a 9
Artículo 149.1.18, ff. 2, 3, 5 a 7
Artículo 149.1.23, f. 9
Artículo 149.1.25, ff. 8, 9
Artículo 30.1 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), ff. 2, 3
Artículo 30.26 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), f. 8
Artículo 30.30 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996 de 30 de diciembre), f. 2
Artículo 31.4 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), f. 8
Artículo 32 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), f. 2
Artículo 32.9 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), f. 8
Artículo 84 bis (redactado por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre), ff. 2, 7
Artículo 84 bis, apartado 1, f. 2
Artículo 84 bis, apartado 2, f. 2
Artículo 84. bis, apartado 3, f. 2
Artículo 1.20, f. 2
Artículo 1.22, f. 2
Disposición adicional decimoquinta, apartado 1 (redactada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre), f. 8
Disposición final primera, apartado 1, f. 8
Real Decreto 1747/2003, de 19 de diciembre. Regulación de los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares
Artículo 5.1 a), f. 8
Artículos 4 a 7, ff. 1 a 6
Artículo 41.1, ff. 1, 2, 7
Artículo 79.6, f. 8
Artículo 80, ff. 1, 2, 8
Artículo 80.1, f. 8
Artículo 91, ff. 1, 2, 9
Artículo 101.3, f. 2
Artículo 101.4, f. 2
Artículo 110.4, ff. 1, 2
Artículo 111.6, f. 2
Disposición vigésima octava, f. 2
Disposición final primera, ff. 3, 9
Disposición final primera, apartado 1 párrafo 1, f. 2
Disposición final primera, apartado 1 párrafo in fine, f. 2
Disposición final primera, apartado 2 b), f. 2
Disposición final trigésima, f. 2
Disposición vigésima séptima, f. 2
Artículo 14 c) 6, f. 9
Ley 35/2014, de 26 de diciembre. Modifica el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social
Disposición final, apartado 4, f. 2
Artículo 129, f. 2
Bases del régimen jurídico de las Administraciones públicasBases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, f. 6
Planificación energéticaPlanificación energética, f. 8