Source: http://sintesis.univalle.edu.co/noviembre02/conceptojuridico1919.htm
Timestamp: 2018-06-22 07:12:30
Document Index: 44469297

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 150', 'artículo 10', 'artículo 12', 'artículo 150', 'artículo 193', 'artículo 12', 'artículo 150', 'Artículo 16', 'artículo 19', 'Artículo 3', 'artículo 69', 'artículo 58', 'artículo 69', 'artículo 28', 'Artículo 28', 'artículo 57', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 69', 'artículo 57', 'artículo 113', 'artículo 69', 'artículo 113', 'artículo 69', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 5', 'Artículo 10', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 84', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4']

Síntesis:Concepto Juridico del Decreto 1919
AUPEC Tome Nota Campus Listas de Correo
Santiago de Cali, 12 de Noviembre de 2002
CONCEPTO JURIDICO SOBRE EL DECRETO 1919
DE 27 DE AGOSTO DE 2002
El Gobierno Nacional expidió el 27 de agosto de 2002 el Decreto 1919, “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales de nivel territorial”.
Dicho decreto ha sido expedido por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las conferidas por el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y al artículo 12 de la ley 4a de 1.992.
En su artículo 1°, dice así: “A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva, de los niveles, Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como al personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria , Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional. Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.”
Parágrafo del artículo 5º: “ En concordancia con lo previsto en el artículo 10º de la
ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos”. (el resaltado no es del texto)
Ante la expedición de esta norma, debemos analizar, los siguientes aspectos.
- Facultades del Presidente de la República para su expedición
- Si cuando se refiere a las Instituciones de Educación Superior, en esta denominación se encuentran incluídas las universidades estatales como la Universidad del Valle
- Si afecta la autonomía universitaria de que gozan las universidades estatales que se han organizado como entes autónomos.
- Si las prestaciones extralegales que puedan tener los empleados públicos pueden constituir derechos adquiridos
- Responsabilidad de los funcionarios públicos.- Excepción de inconstitucionalidad
- Facultades del Ejecutivo Nacional para expedir el Decreto:
El Ejecutivo Nacional se está amparando para decretar el nuevo régimen prestacional, en el artículo 150 de la Constitución Política numeral 19 literales e) y f) que a continuación se transcribe:
“Corresponde al Congreso hacer las leyes . Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
19) Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas...”( Las negrillas no son del texto)
Si se lee con detenimiento, obsérvese que la facultad es para fijar el régimen para todos los empleados públicos sin distinción de ninguna clase. Esa facultad del Congreso que se traduce en la expedición de normas marco se desarrolló en la ley 4a de 1.992 que señala los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En el artículo 10°, establece la ley 4ª: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.”
En el artículo 12°, dijo: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.
En consecuencia no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad...”( La negrilla no es del texto)
Según podemos establecer de la lectura de las normas citadas, la facultad otorgada por la onstitución y por la Ley 4a de 1.992, es para todos los servidores públicos en general, de todos los niveles, en los cuales pueden estar incluídos los de las Instituciones de Educación Superior.
Sobre el particular vale la pena citar algunos apartes del Libro Derecho Administrativo Laboral Tomo I página 459 a 464.- Principios, estructura y relaciones individuales de Jairo Villegas Arbeláez, cuando comenta sobre la facultad de la fijación del salario a nivel nacional y dice así citando la Sentencia C- 510/1999 de julio 14, de la Corte Constitucional:
“1. En el orden Nacional
El tema ha sido analizado así por la Corte Constitucional:
“La Constitución de 1991, al regular lo relativo a las atribuciones del Congreso de la República, estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e) y f), que a éste le corresponde dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular, entre otras materias el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (resaltado fuera de texto).
El constituyente de 1.991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1.968, con relación a la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma cómo este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados en la propia Constitución (…).
En estos términos corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir. Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993...” ” (el resaltado no es del texto).
Si acaso se puede tener duda acerca de si esta facultad también se extiende para el orden territorial, continúa el autor citando a la Corte Constitucional:
“2. En el orden territorial
En la misma Sentencia la Corte Constitucional precisó:
“... surge el interrogante de si la competencia reconocida tanto al legislador como al Gobierno en esta materia, incluye la facultad de éstos, para determinar, igualmente, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, o si esta competencia se circunscribe únicamente para fijar el régimen de los empleados públicos del nivel central de carácter nacional... (el resaltado es fuera de texto)
... 4.1.2 En relación con el punto objeto de controversia, es decir el régimen de los empleados públicos de los entes territoriales, es claro que en nada afecta la autonomía de estos entes, el que el Congreso de la República, facultado por la propia Constitución para señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno Nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, haga extensibles éstos a todos los empleados públicos sin distingo alguno, por cuanto no existe razón constitucional que justifique la diferenciación. Así lo entendió el propio legislador al expedir la ley 4ª de 1992, al determinar: (se cita artículo 12 de la Ley 4a de 1992).
... Al respecto esta Corporación ha dicho:
“… resulta claro que la expedición de las normas que regulan el fenómeno de la función pública en el sector departamental y municipal, son de competencia exclusiva y excluyente de los órganos centrales, vale decir, del Congreso de la República;… en efecto, la determinación del régimen prestacional y salarial de los empleados departamentales y municipales se encuentra constitucionalmente establecido en el artículo 150 superior.
En vigencia de la nueva Carta, el régimen de salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial, es competencia concurrente del Presidente de la República, de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el legislador mediante normas de carácter general o leyes marco según lo dispone la función 19, literales e), f) del artículo en mención de la Carta de 1991(…)” ” ”.
En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en amplia jurisprudencia y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en conceptos que se citan en el punto de la autonomía universitaria, más adelante.
- Las universidades estatales- entes autónomos, son Instituciones de Educación Superior ?
La ley 30 de 1.992, “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, establece en el Capítulo IV .- De las Instituciones de Educación Superior, Artículo 16, lo siguiente:
a) Instituciones Técnicas Profesionales
b) Instituciones Universitarias, o, Escuelas Tecnológicas
c) Universidades”
( La negrilla no es del texto)
La Universidad del Valle, por ejemplo se encuentra incluída dentro de las denominadas, universidades del literal c).
En el artículo 19, estipula: “Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas; y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional.
Estas instituciones están igualmente facultades para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, de conformidad con la presente ley.”
Como podemos observar, el término genérico es Institución de Educación Superior y las universidades son una de ellas. Lo que ocurre es que hay dentro de las instituciones de educación superior diferentes tipos y uno de ellos es el correspondiente a las universidades que son entes autónomos y no todas tienen esta característica.
Es importante referirnos a la Sentencia C-560/00, que se produjo a raíz de la demanda de inconstitucionalidad contra el art. 3 (parcial) de la ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, por cuanto se está haciendo creer que en este fallo la Corte Constitucional ha determinado que las universidades, entes autónomos, no son instituciones de educación superior y que por tanto no les cobija lo dispuesto por el Decreto 1919 de 2002.
La norma demandada, dice así y se demanda sólo lo que está subrayado:
“Artículo 3° Campo de Aplicación.- Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que presten sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional, Departamental, Distrital, Municipal y sus entes descentralizados; en las Corporaciones Autónomas Regionales; en las Personerías; en las entidades públicas que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud; al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las Instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores”.
El actor consideró que lo resaltado de la norma, violaba el artículo 69 de la C.P. que establece la autonomía universitaria y las demás normas de la ley 30 de 1992 que la desarrollan.
Dice así la Corte en uno de los apartes de la sentencia:
“... obsérvese que la propia ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, establece la distinción entre “universidades estatales u oficiales” y otras “instituciones de educación superior” (artículo 58), distinción esta de profundas consecuencias en el campo jurídico, como quiera que a los entes educativos que “no tengan el carácter de universidad” según lo previsto en dicha ley se le asigna la categoría jurídica de establecimientos públicos”.
En dicho fallo la Corte Constitucional consideró que efectivamente el campo de aplicación de las normas sobre la carrera administrativa resulta inaplicable en relación con quienes prestan sus servicios a las universidades, pues para ello sí considera que se debe respetar la autonomía universitaria que garantiza la Constitución.
Es importante transcribir el siguiente párrafo que aparece en el fallo:
“...Ahora bien. Como quiera que además de las universidades oficiales u estatales existen otras “instituciones de educación superior” es claro que a estas últimas no se extiende la autonomía universitaria que se garantiza por el art. 69 de la Carta, razón esta por la cual la conclusión inexorable es que con relación a ellas podrá el legislador establecer normas específicas, teniendo en cuenta para el efecto su naturaleza jurídica”.
En dicho fallo la corporación cita la Sentencia C-547 de 1994 que examinó la constitucionalidad del inciso 3 del art. 57 de la ley 30 de 1992 que más adelante se transcribe y se refiere a los límites de la autonomía universitaria: “a más de lo anterior el constituyente autoriza a la ley para crear un “régimen especial” para las universidades del estado, lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía”.
El fallo contenido en la Sentencia 560 fue el siguiente:
“Declárase exequible la expresión: “al personal administrativo de las instituciones de educación superior en todos sus niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera;” contenida en el art. 3 de la ley 443 de 1998, “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, bajo el entendido de que en ella no quedan comprendidas las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos conforme a la ley”.
Si se mira escuetamente la parte resolutiva del fallo, pareciera que se considera que las Universidad estatales no son instituciones de Educación Superior, pero los fallos se deben interpretar leyendo su contenido total y de la lectura del mismo, en donde encontramos los párrafos que me he permitido transcribir, precisamente la Corte hace énfasis en que son instituciones de educación superior, pero con un régimen diferente a las “otras instituciones de Educación Superior”
La autonomía universitaria está instituída en la Constitución Política en el artículo 69, que estableció:
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado...”( Las negrillas no son del texto).
Efectivamente, con posterioridad, se estableció el régimen especial para las universidades del Estado por medio de la Ley 30 de 1.992, que en su artículo 28 desarrolla en qué consiste esta autonomía.
Artículo 28. “La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.”(el resaltado no es del texto).
La misma ley en su Título Tercero.- Del régimen especial de las universidades del estado y de las otras Instituciones de Educación Superior estatales u oficiales , Capítulo I.- Naturaleza Jurídica, artículo 57, dice:
El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley .
Parágrafo: ...” (Las negrillas no son del texto)
De conformidad con las normas citadas, se observa que la autonomía universitaria otorgada por la Constitución Política, se debe ejercer “de conformidad con la ley” y si la Constitución Política y la ley 4a de 1.992, ha concedido la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos al Congreso de la República compartida con el Gobierno Nacional, como ya se vió cuando se trató el tema de las facultades del Presidente de la República para expedir la norma analizada, por lo tanto esta facultad no puede ser ejercida por autoridades diferentes a las mencionadas, pareciera que en lo que respecta a los regímenes sólo tendría facultad en lo que se refiere al financiero y al régimen de contratación y control fiscal.
El tema no es fácil pues la palabra “autonomía” da a entender que se tiene un gran poder.
Por lo tanto se debe recurrir a la jurisprudencia para obtener claridad:
Pudiéramos decir que la Sentencia de la Corte Constitucional, que mejor ha definido la autonomía universitaria es la C-053 de marzo 04 de 1998.
Es muy importante establecer en qué consistió precisamente la acción pública de inconstitucionalidad de la norma demandada, que dió origen a la Sentencia:
El texto de la norma acusada es el artículo 13 de la ley 331 de 1996 “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1° de enero al 31 de diciembre de 1997”.
El artículo 13 dice así: “Las Juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las entidades descentralizadas y entes universitarios no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal..........
..........”. (el resaltado no es del texto)
Entre las normas constitucionales que los demandantes consideraban estaban siendo infringidas por la norma acusada está la de que se contraría el artículo 69 de la Constitución, que consagra la autonomía universitaria, pues el legislador, al imponer la restricción contenida en la disposición demandada a los entes universitarios, les impide a éstos ejercerlos en materia administrativa y presupuestal, inmiscuyéndose indebidamente en la conformación de sus presupuestos, materia que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 30 de 1992, le corresponde desarrollar a los máximos órganos de gobierno de dichos entes, sin interferencias por parte de los poderes públicos.
En la demanda se anotaba lo siguiente: “... el Congreso no tiene competencia para introducir prohibiciones a los “entes universitarios” sobre todo los del Estado, en materias tales como sus presupuestos o sus políticas salariales, mucho menos a través de la ley que fija el presupuesto anual, porque tales entes no son equiparables ni asimilables a establecimientos públicos, no están sometidos al régimen administrativo general del estado y, sobre todo, no están sometidos por tanto, a ningún control de tutela, incluyendo el nivel departamental, para el caso.”( el resaltado no es del texto)
En dicha sentencia la Corte hace aseveraciones y explicaciones de carácter importantísimo para los entes universitarios autónomos como es la Universidad del Valle y para ello me permito transcribir lo enunciado en el punto Cuarto, de las Consideraciones de la Corte:
“... Las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, no son aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial, pero sí a los entes universitarios de ese nivel, cuyo presupuesto de funcionamiento e inversión se nutre principalmente del presupuesto nacional...
… Sin embargo, consideración aparte merecen los entes universitarios a los que se refiere la norma acusada, los cuales, con fundamento en el artículo 113 de la C.P. esta Corporación definió como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, ellos, para el análisis que se adelanta pueden dividirse en dos categorías: los del nivel nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aquéllos que, no obstante ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del presupuesto general de la Nación los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión lo que implica que el régimen aplicable a los mismos sea también el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y otros “conforman el presupuesto de la Nación”, circunstancia que los ubica dentro del universo al cual va dirigida la restricción impugnada”.
En la consideración Quinta, dijo la Corte: “...La autonomía que el Constituyente les reconoció a las universidades a través del artículo 69 de la C.P., admite los límites excepcionales y expresos que les imponga el legislador, siempre que ellos no afecten el núcleo esencial de dicho principio.
... La Corte, en reiterada jurisprudencia ha señalado que la autonomía que la Constitución Política de 1991 les reconoció a las universidades, públicas y privadas, es una autonomía plena, no absoluta, dirigida esencialmente a preservar dichas instituciones de la interferencia indebida de los poderes públicos:
“... La autonomía universitaria, encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencia del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo”. (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Las universidades públicas, ha dicho esta Corporación, a las cuales la ley 30 de 1992 les ordenó organizarse como entes universitarios, corresponden a la categoría de que trata el artículo 113 de la C.P., esto es, son “...órganos del Estado autónomos e independientes , que por su naturaleza y funciones no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder público.”
Sin embargo también ha dicho esta corporación que esa caracterización no implica que las universidades públicas, en cuanto órganos autónomos, sean ajenas e independientes del Estado, o que éste, a través del legislador, esté impedido para regular aspectos relacionados con las mismas , siempre que con ello no vulnere las autonomía que les es propia:
“La regla general aplicable (a las universidades) con fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio.” ( Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz ).
La autonomía entregada por la Carta a las universidades públicas, no les da el carácter de órganos superiores del Estado ni les “…concede un ámbito ilimitado de competencias, pues cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinadas por la ley.”
“El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que le corresponde a la educación (art. 67 C.N y la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona..” (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En segundo lugar, porque si bien la Corte fue enfática en señalar que el control de tutela, tal como está diseñado en el ordenamiento legal para los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades oficiales en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía , también lo fue al manifestar que ello no se traduce en una emancipación absoluta de esas instituciones, que hacen parte del Estado, el cual tiene la obligación, no sólo de asignarles los recursos para mantenerlas, sino de contribuir y participar con sus políticas a su crecimiento y fortalecimiento.”
En esta parte del fallo la Corte cita la Sentencia C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, en la cual se hace alusión que a diferencia de los establecimientos públicos las universidades del estado no pueden estar sujetas al control de tutela, pero “……eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado , o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimiento de sus objetivos y misión.”(el resaltado no es del texto).
Es importante la cita que hace la Corte en la Sentencia C-053, de la sentencia C-220-97, pues es creencia de algunos intérpretes de esta última, que allí se ha considerado que la autonomía que se les ha otorgado por la Constitución a las universidades, les dá a estos entes autónomos, autonomía y facultades para todo, hasta para legislar sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, desconociendo la atribución consagrada al Congreso de la República, compartida con el Ejecutivo Nacional.
Mas adelante dice la Corte en la sentencia 053:
“Veamos: Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento. Es decir, que en principio, la intervención del legislador en materia de salarios y prestaciones sociales en las universidades oficiales, encuentra fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la C.P. que le atribuye al Congreso la responsabilidad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
...No obstante que el artículo 1 de la ley 4ª de 1992, establece que el Gobierno Nacional fijará, con base en disposiciones de dicha norma, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, de la rama legislativa y de la judicial, así como de la fuerza pública y los organismos de control y fiscalización del orden nacional, es decir que no incluye expresamente a las universidades públicas, las cuales dado su carácter de órganos autónomos no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, ellas, cualquiera sea su nivel, en la medida en que reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir los gastos de funcionamiento, se encuentran sujetas a sus disposiciones.” (el resaltado no es del texto)
He aquí la explicación, por si queda alguna duda de la lectura de la ley 4ª de 1992, de aquellas interpretaciones de que esta no aplica sino para los empleados de la Rama Ejecutiva Nacional.
Más adelante, ratifica, lo siguiente:
“El reconocimiento de las universidades públicas como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, no las exime del cumplimiento de normas legales que sin afectar el núcleo esencial del principio de autonomía expida para ellas el legislador, y en el caso que se analiza, no sirve de argumento para excluirlas de un mandato de la ley anual de presupuesto, que en un aspecto específico, el salarial y prestacional, las articula a la estructura del Estado, con el objetivo de consolidar en esa materia una política macroeconómica coherente y equilibrada, sin menoscabar su capacidad de autodeterminación para el cumplimiento de sus objetivos esenciales.” (el resaltado no es del texto)
Basta agregar que la Corte falló en el presente caso, que declaraba exequible el inciso primero del art. 13 de la ley 331 de 1996 y que la Universidad del Valle, recibe del presupuesto nacional un alto porcentaje de aportes para su funcionamiento.
Aquí mismo citaremos la respuesta de la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado, de fecha abril 15 de 1998, Radicación 1076 , Consejero Ponente: Dr. Augusto Trejos Jaramillo, a la Consulta sobre ¿ Es competente el Gobierno Nacional para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados de los entes universitarios?
“II Se responde:
2º) La fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales de las universidades del estado, tanto docentes como administrativos es competencia del Gobierno Nacional, que lo hace con estricto cumplimiento de los criterios y objetivos contenidos en la respectiva ley marco dictada por el Congreso, hoy la ley 4ª de 1992”. (resaltado no es del texto)
En igual forma se ha pronunciado la Función Pública a una consulta efectuada por la Universidad del Valle, sobre el reajuste salarial de los empleados públicos no docentes:
“ ...De acuerdo con los apartes transcritos de la sentencia C-053 de 1998 proferida por la Corte Constitucional, la autonomía de los entes universitarios del estado, se encuentra restringida en lo relacionado con la fijación de los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, incluídos los empleados administrativos, en el sentido que los Rectores no pueden fijarlos sino dentro de los límites establecidos por el Gobierno nacional en los respectivos Decretos salariales de cada año, en razón a que las universidades tanto del orden Nacional como del Departamental reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento, y en ese orden de ideas, se encuentran sujetas a sus disposiciones”. ( el resaltado no es del texto)
Con posterioridad a la expedición del decreto 1919, el Departamento Administrativo de la Función Pública, expidió la Circular 001de 28 de agosto de 2002, en la cual llama la atención sobre su observación a todos los entes a los cuales se aplica y dá algunas instrucciones para su implementación.
- Si las prestaciones extralegales que han conseguido los empleados públicos por medio de Actas o Convenios suscritos con la Universidad, pueden constituir derechos adquiridos
El Decreto 1919 en su artículo 5º, dispuso:
Parágrafo: En concordancia con lo previsto en el art. 10 de la ley 4a de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo la disposiciones contenidas en el presente decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos”.
La Constitución Política garantiza los derechos adquiridos en el art.58 y dice así:
“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública e interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
Es de resaltar que la definición se refiere a los que sean adquiridos conforme a la ley, es decir que la autoridad que los haya concedido sea la competente.
Sobre este tema la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, ha efectuado innumerables pronunciamientos.
A modo de ejemplo citaremos, lo expresado sobre el particular en el concepto de fecha 14 de diciembre de 2000 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Consejero P. Luis Camilo Osorio Isaza que trata sobre régimen salarial y prestacional, rad. 1.317.
“...Sea lo primero advertir que en materia laboral los derechos adquiridos solamente pueden invocarse respecto de aquellos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público a cuya intangibilidad no se tiene derecho.
Sobre el particular sostiene el Consejo de Estado: “De manera que el derecho invocado en la legislación anterior no tiene sustento constitucional y legal; los derechos adquiridos solo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho”. (Sección II, exp. 13178, julio 17 de 1997).
En el mismo sentido la Corte había expresado: “En varias ocasiones la jurisprudencia constitucional del país expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal”. (Sentencia C-279-95).
Por ello, no se encuentra razón legal para que la administración distrital hubiera otorgado el carácter de “derecho adquirido” a un régimen prestacional susceptible de ser modificado, y que no tenia origen en la ley sino en un acuerdo convencional...” (el resaltado no es del texto).
Por su parte la misma Corte Constitucional en concepto 1.393 Consejero Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce del 18 de julio de 2002, en el cual se refiere al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital, dice así al referirse al reconocimiento de prestaciones extralegales y los derechos adquiridos:
“... La locución “las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando” que emplean los preceptos transcritos, de por sí equívoca, parecería dar a entender que se estuviera consagrando un derecho adquirido a percibir determinadas asignaciones de forma independiente a su conformidad con la Constitución y la ley, y que, por tanto, para efectos del reconocimiento de las mismas, sólo fuera necesario confrontar mecánicamente los reconocimientos efectuados, para determinar el régimen prestacional respectivo. Sin embargo, la Sala no comparte esta clase de interpretaciones por cuanto, de una parte, no existen derechos adquiridos contra la ley, máxime cuando se quebranta el orden constitucional, sino porque, de otra, tal práctica entraña la usurpación de las competencias atribuidas en la Carta para establecer la clase y el monto de las prestaciones.
Así, el régimen “prestacional anterior” al que se remiten las normas transcritas, no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial...”.
Este tema se relaciona directamente con el poder de negociación que pueden tener los Sindicatos de Empleados Públicos:
Sobre este poder de negociación y los efectos que puedan tener los denominados convenios, actas o acuerdos, citaremos algunos apartes del Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Magistrado Ponente: Dr. Luis Camilo Osorio Isaza, de fecha 10 de junio de 2001, ante una consulta del Ministro de Educación sobre si:
¿Es viable la extensión de primas extralegales, bonificaciones y auxilios a favor de empleados públicos de universidades oficiales del orden nacional? Convención 151 de la OTI y la Ley 411/97?:
Que aunque no es exactamente el caso que nos ocupa, porque los acuerdos que se tienen con el Sindicato de Empleados Públicos de la universidad, no se han efectuado por extensión de la convención colectiva celebrada con los trabajadores oficiales, sí se relaciona con el tema, puesto que las facultades otorgadas al Congreso de la República y compartidas con el Ejecutivo, sobre esta materia están enunciadas en el mismo artículo de la Constitución Política y la ley, si las universidades no tienen facultades para extenderlas, menos para concederlas.
En dicho concepto se ratifica lo relacionado en la sentencia 053 y 220 y además, reitera lo siguiente:
“Por tanto tampoco es viable que en virtud del principio de autonomía universitaria, se extiendan en actos administrativos los beneficios acordados en las convenciones colectivas de trabajo, tales como primas extralegales, bonificaciones y auxilios a los empleados públicos sindicalizados, sin que la distinción del orden administrativo o docente, tenga relevancia jurídica porque la ley 4ª de 1992, prevé:
Artículo 10. “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de las mismas, carece de todo efecto y nó creará derechos adquiridos.
Esta disposición con carácter perentorio, genera una competencia exclusiva a cargo del Gobierno Nacional que además lo habilita en forma excluyente frente a los demás” (el resaltado es fuera de texto)l
Igualmente el Concepto del Consejo de Estado 1393, trata también el tema de la negociación de los Sindicatos de Empleados Públicos y cita la sentencia C-377 de 1998:
“ A diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales , que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo.”
Más adelante dice:” La Sala en Consulta 1355 de 2001 precisó que los artículos 7º y 8º del Convenio 151 “ ....merecen especial consideración en razón a que las condiciones de empleo del sector público- funciones y remuneración - respecto de los empleados públicos, son determinados de manera unilateral por el Estado, aún en el caso de llegar el respectivo empleador estatal a acuerdos con un sindicato de empleados públicos o mixto, si fuere el caso, conforme al Convenio 151.”
Pues bien, “estimular y fomentar procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo “, no significa desconocer la facultad unilateral que tiene el estado para determinar el régimen prestacional de los empleados públicos, sometidos a una situación legal y reglamentaria, cuyas condiciones laborales, en lo fundamental, está predeterminadas en el ordenamiento jurídico. El verdadero sentido y alcance de la norma dirigido a conseguir respuestas acerca de las condiciones de empleo, no significa que el régimen prestacional de los referidos servidores pueda consagrarse mediante acuerdos- en el caso concreto sometido a consideración , suscritos entre el Alcalde Mayor, quien no tiene potestad de fijar un régimen prestacional , y el sindicato -, pues lo cierto es que existe un imperativo constitucional (artículo 150.19.e), que confiere dicha facultad en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con los principios y directrices trazados por la respectiva ley marco.......” ( el resaltado no es del texto)
Del análisis de todas las normas, jurisprudencia y doctrina que hemos revisado, se puede concluir que:
El Decreto 1919 de agosto 27 de 2002 es perfectamente legal pues según la Constitución, artículo 150 numeral 19, literales e) y f), en concordancia con la ley 4a de 1992, la fijación de las prestaciones sociales de los empleados públicos de cualquier orden, corresponde al Presidente de la República y ninguna corporación o autoridad puede arrogarse esta facultad so pena que los actos sean inválidos.
Esta facultad ya ha sido analizada de forma exhaustiva por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional, como lo hemos podido establecer a través de este concepto, en el cual se puede concluir que reitera la facultad que tiene el Presidente de la República para fijar no sólo el régimen prestacional, sino el salarial y que la autonomía universitaria no permite a las universidades públicas fijar el régimen salarial y prestacional de sus empleados públicos, docentes y administrativos, ni los Sindicatos de Empleados públicos tienen facultad de negociación de reconocimientos adicionales a los legales, ni la Administración de las Universidades, entes autónomos, tienen la facultad de concederlos, mediante la suscripción de Actas o Acuerdos.
- Atendiendo lo dispuesto en el Decreto, desde el 1° de septiembre de 2002 en adelante, los empleados públicos vinculados o que se vinculen, en el caso de la universidad, no podrán gozar sino de las prestaciones sociales señaladas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
De conformidad con las normas que regulan dicho régimen, estas se encuentran establecidas en el artículo 5° del D.L 1045 de 1.978, que dice, así:
“ De las prestaciones. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2° de este decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales:
h) Auxilio por maternidad;
n) Seguro por muerte.”
En cuanto a la pensión de jubilación, pensión de retiro por vejez y pensión de invalidez, los reconocimientos se harán de conformidad con las disposiciones legales sobre el tema, tales como ley 100/93, etc.
Por lo tanto, fuera de las prestaciones sociales re lacionadas, no se podrá reconocer, ninguna otra prestación social a los empleados públicos.
El Decreto sólo se refiere a las prestaciones sociales y no menciona para nada el régimen salarial.
Por consiguiente, los empleados públicos de las universidades, se regirán en cuanto a prestaciones sociales, por lo dispuesto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y en lo que respecta al régimen salarial, por las normas que para ellas han venido rigiendo que son las correspondientes a los empleados del orden territorial.
El Ejecutivo, para dictar el mencionado decreto, se ha fundamentado en el Concepto #1393 del Consejo de Estado que se refiere a una consulta efectuada por el Alcalde Mockus a través del Ministerio del Interior, en donde consulta aspectos relacionados con el régimen prestacional de los empleados del Distrito.
En el caso de la Universidad del Valle, tenemos que a través de los Acuerdos con los empleados públicos, el Consejo Superior ha otorgado algunas prestaciones sociales que según el concepto del Consejo de Estado no le correspondía reconocer y estas tendrían la connotación de extralegales y según la definición del Consejo de Estado serían “prestaciones contra ley” puesto que el régimen anterior al que se refiere el respeto de los denominados derechos adquiridos, no puede ser sino el adquirido conforme a la ley y nó el de las actas o acuerdos suscritos con el Sindicato de empleados públicos.
Es muy importante tener en cuenta cuál es el procedimiento que fija la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto, para que las entidades acaten lo conceptuado por el Consejo de Estado:
a) “.......para suspender el pago de tales suma , el Distrito puede acudir al mecanismo señalado en la Consulta 1317 de 2000, esto es, la inaplicación del acto general con efectos por futuro, criterio que encuentra fundamento: a) en el artículo 4º de la Carta que prescribe de manera diáfana que “ en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica- se aplicarán las disposiciones constitucionales”, cuya aplicación enerva la presunción de legalidad del acto. b) en que las meras expectativas no constituyen derecho, salvo que disponga lo contrario el legislador; y c) en lo impertinente que resulta prolongar de modo indebido situaciones irregulares totalmente contrarias a derecho.” y es por ello que al final del concepto, se establece en el punto 3:: “Las actas convenios contrarios a la Constitución deben ser inaplicadas.”
b) En el punto 6 , la Sala expone “ Los actos administrativos generales expedidos por la Juntas directivas de las entidades descentralizadas que regulen prestaciones sociales de sus empleados públicos resultan contrarios a la Constitución y deben ser inaplicados, sin perjuicio de las situaciones jurídicas consolidadas.”
1.- La Universidad del Valle, debe proceder a aplicar lo dispuesto en el Decreto 1919 y a partir del 1° de septiembre de 2002, sólo debe reconocer y pagar a los empleados públicos administrativos, las prestaciones sociales establecidas por las autoridades competentes conforme a la Constitución Política, que en el caso serán las establecidas para la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.
2.- La División de Recursos Humanos, con fundamento en la definición de prestación social, de derechos adquiridos y en las instrucciones establecidas en la Circular 001 del Departamento Administrativo de la Función Pública, deberá proceder a inaplicar hacia futuro los actos administrativos que han reconocido prestaciones sociales contra ley.
Para poner en práctica esta inaplicación no se requiere producir ningún acto administrativo.
3.- Atendiendo lo dispuesto por el Decreto en el artículo 5°, sobre derechos adquiridos sólo se podrán reconocer aquellas prestaciones sociales causadas, entendiéndose por estas, por ejemplo las personas que hallan cumplido los requisitos para exigir su prestación y aún se les adeude el pago, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor.
Como quiera que la aplicación va a producir desmejoramiento, vale la pena hacer un balance entre lo que actualmente reciben (legal y extralegal) contra lo que recibirán como prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva Nacional.
En algunos casos hay compensación:
Ejemplo: Prima de Navidad : Se cuenta con 30 días de prima, pagaderos en el mes de noviembre de cada año. Prima de vacaciones: Se reconocen 15 días.
Al analizar este tema, se debe tener cuidado de no tratar como prestación lo que puede ser salario, puesto que las normas que rigen para los empleados de la Rama Ejecutiva, definen como salario algunos rubros, tales como, gastos de representación, bonificación por servicios prestados, incrementos de salario por antigüedad, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, prima técnica, prima de servicios etc., que pueden ser consultados en la normatividad pertinente, para no incurrir en el error que por ejemplo, tratándose de la prima de servicios, que no existe legalmente a nivel territorial, pero como sí la tienen los de la Rama Ejecutiva, pudiera pensarse que adoptándola se puede compensar lo que se pierde por inaplicación y esto no se podría dar porque el Decreto sólo aplica para prestaciones de los Empleados Públicos de la Rama Ejecutiva, pero no para salario y la prima de servicio está definida como salario en dicho Régimen.
Igual para otros rubros
La implementación va a originar una serie de discusiones jurídicas y laborales al interior de la Universidad, por la dificultad de aceptar que conquistas de beneficios en el pasado, que sobrepasen los límites establecidos en la ley, no se puedan conservar.
Las personas que estén en desacuerdo con la aplicación del decreto, tendrían 2 opciones:
a) Demandar a la Administración mediante una Acción de Cumplimiento, ante la inaplicación de los acuerdos en materia de prestaciones.
b) Demandar el Decreto ante el Consejo de Estado, ejerciendo la Acción de Nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en la cual se podrán aducir todos los argumentos, en contra, tales como que viola la autonomía universitaria, que el Ejecutivo Nacional carece de competencia para fijar el régimen salarial de los empleados administrativos de la universidades, entes autónomos, que el Gobierno no concertó, etc.
Habiendo ya llegado a esta conclusión, como quiera que algunas personas, han propuesto a la Administración de la Universidad, que se deje de aplicar el decreto, amparándose en el criterio de que es inconstitucional y se aplique la excepción de inconstitucionalidad, debemos analizar este planteamiento:
- Responsabilidad de los funcionarios públicos y Excepción de inconstitucionalidad:
La Carta Política habla sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos y dice así en el artículo 6º:
La misma Constitución en su artículo 4º, establece: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
La excepción de inconstitucionalidad que establece la Carta Política, para que se pueda ejercer, ha dicho la Corte Constitucional, debe ser oposición grave de la norma a la Constitución, flagrante, que cualquiera, sin necesidad de hacer un amplio análisis jurídico compruebe que esta exista.
Miremos lo que dice la Corte en la Sentencia C-600/98:
“ Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta desde luego es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles.
En el sentido jurídico que aquí busca relevarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.
De lo cual se concluye, que en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos “erga omnes” el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.” ( el resaltado es fuera de texto)
Por lo tanto acceder a la excepción de inconstitucionalidad, pondría a los funcionarios públicos de la Universidad del Valle (Miembros del Consejo Superior, Rector, demás funcionarios públicos que puedan tener a su cargo la obligación de aplicar el decreto 1919), en problemas de investigación por omisión de sus funciones, pues en el caso que nos ocupa, no existe ni siquiera duda sobre la aplicación de este Decreto y mucho menos su oposición con la Constitución puede ser flagrante u ostensible, como lo considera la Corte para poder dar aplicación al artículo 4º de la C.P , para que la administración de la universidad asuma tal responsabilidad.
Qué tal que todos los ciudadanos colombianos pudiéramos hacer uso de esta facultad en una forma tan amplia e ilimitada, para aducir que no se cumple determinada ley o Decreto, por considerarla inconstitucional, pues quedaría el orden jurídico totalmente debilitado y a criterio de los ciudadanos.
En los actuales momentos mientras no exista un pronunciamiento de autoridad competente, por medio del cual se suspenda o anule el Decreto 1919 de 2002, este está vigente y la administración de la Universidad no puede negarse a cumplirlo.
Dejo de esta forma rendido el concepto solicitado, el cual ampliaré o complementaré en caso necesario.
MARIA TERESA DIAZ LALINDE