Source: http://docplayer.cz/18415007-Duvodova-zprava-9-obecna-cast-i-zhodnoceni-platneho-pravniho-stavu.html
Timestamp: 2018-12-19 12:59:18+00:00
Document Index: 55788034

Matched Legal Cases: ['zákona č. 106', 'ÚS 260/06 ', 'zákona č. 123', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 17', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 10', 'čl. 19', 'čl. 17', 'čl. 17', 'ÚS 686/02 ']

DŮVODOVÁ ZPRÁVA Obecná část. I. Zhodnocení platného právního stavu - PDF
DŮVODOVÁ ZPRÁVA Obecná část. I. Zhodnocení platného právního stavu
Download "DŮVODOVÁ ZPRÁVA - 9 - Obecná část. I. Zhodnocení platného právního stavu"
1 - 9 - DŮVODOVÁ ZPRÁVA Obecná část I. Zhodnocení platného právního stavu Usnesením vlády č ze dne 25. října 2006, o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011, přijala vláda základní koncepční dokument pro boj s korupcí a současně rozhodla o přípravě celé řady opatření směřujících k posílení transparentnosti a veřejné kontroly činnosti státu a veřejnoprávních subjektů. Jedním z těchto opatření bylo provedení analýzy účinnosti zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jako InfZ ) z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly činnosti orgánů státu, územních samosprávných celků, jejich organizačních složek, příspěvkových organizací a právnických osob jimi ovládaných a právnických osob zřízených zákonem. Postup zpracování analýzy i její podrobnou obsahovou náplň schválila vláda usnesením č. 221 z 12. března Původní zadání analýzy, směřující v zásadě pouze k vyhodnocení zákonem stanoveného okruhu povinných subjektů (bod II./1 písm. da/ usnesení vlády č. 1199/2006) a k posouzení možnosti zavedení skutkové podstaty přestupku na úseku práva na informace (bod 3. písm. h/ Strategie), bylo s cílem co nejkomplexnějšího zhodnocení platné právní úpravy i praktické realizace práva na informace rozšířeno o podrobnější rozbor otázek spojených s účinným prosazováním tohoto práva. To znamená, že posuzována byla především reálná vymahatelnost práva na informace a dále byla zhodnocena procesní úprava vyřizování individuálních žádostí o informace povinnými subjekty. Problematika zákona o svobodném přístupu k informacím se v roce 2007 stala rovněž předmětem cíle vlády č. 97 (07.05), schváleného usnesením č. 596 ze dne 30. května Tento cíl ukládal připravit změnu právních předpisů tak, aby veškeré informace o rozhodování orgánů veřejné správy a subjektů jimi zřízených či ovládaných byly veřejně přístupné. Jelikož i splnění tohoto cíle vlády vyžadovalo provedení podrobného rozboru platného právního stavu, stala se analýza zákona o svobodném přístupu k informacím současně první fází jeho naplňování. Za tímto účelem byl rozšířen i původně vymezený předmět analýzy a byly posouzeny i legislativní možnosti pro další rozšíření okruhu poskytovaných informací, resp. zvážena možnost rozšířit okruh povinných subjektů a modifikovat některé zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace (s rozborem zákonem stanoveného vymezení povinných subjektů ostatně počítalo již původní zadání analýzy). Analýza byla zpracována za širokého zapojení povinných subjektů i veřejnosti. Ministerstvo vnitra především oslovilo vybrané povinné subjekty i občanská sdružení a nevládní organizace působící v oblasti práva na informace, výzvu ke spolupráci umístilo též na internetové stránky a prostřednictvím časopisu Veřejná správa oslovilo i veřejnost. Tímto způsobem se podařilo shromáždit relativně obsáhlé poznatky o praktické aplikaci InfZ i velké množství námětů na jeho úpravy. O spolupráci byly požádány rovněž správní soudy a jimi poskytnutá rozhodnutí vztahující se k užívání InfZ představovala pro rozbor existujících problémů spojených s InfZ i pro posouzení variant jejich řešení cenný podklad. Ministerstvo vnitra při zpracování analýzy vycházelo i z vlastních zkušeností zejména z uplatňování pravomoci nadřízeného orgánu krajů při poskytování informací ze samostatné působnosti (od poloviny roku 2006 až do současnosti přezkoumávalo vyřizování žádostí o informace ze strany krajů ve více než 250 případech).
2 Zpracovaná analýza odhalila celou řadu aplikačních a interpretačních problémů souvisejících s InfZ. Z hlediska zvažovaných budoucích opatření byly zjištěné problémy rozděleny do tří kategorií: do první kategorie spadaly nedostatky, které lze relativně spolehlivě odstranit víceméně jednoznačným a nesporným výkladem, případně nedostatky, které mají původ pouze v nesprávné aplikaci InfZ a které proto samy o sobě legislativní změnu nevyžadují. Druhou skupinu naopak představovaly nedostatky, jejichž spolehlivé výkladové řešení učinit nelze a jejichž řešení by proto legislativní změnu vyžadovalo v každém případě (zákon např. neupravuje formální způsob vyřízení stížnosti podle 16a, podané po uplynutí stanovené lhůty). Třetí skupinu tvořily nedostatky, jejichž nejasnosti by sice bylo možno odstranit výkladem, ten se však jevil jako sporný nebo problematický a upřesnění platné právní úpravy je proto z důvodu posílení právní jistoty žadatelů o informace a konec konců i povinných subjektů potřebné. Mimo uvedené kategorie pak stály úvahy spojené se zavedením některých nových institutů (např. správního deliktu postihujícího povinné subjekty při porušení InfZ) nebo se zásadní modifikací institutů stávajících (např. podrobnější rozvedení úhrady nákladů za poskytnutí informací). Z věcného hlediska se analýza především zaměřila na posouzení okruhu povinných subjektů, zejména na řešení otázky, do jaké míry je možné do něj za nyní platného stavu podřadit právnické osoby zřízené nebo založené státem či územním samosprávným celkem, resp. jimi ovládané. V této části analýza dospěla k závěru (byť dnes již překonanému rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2008, č. j. 8 As 57/ ), že právnické osoby ryze soukromého práva (typicky obchodní společnosti) do okruhu povinných subjektů nemohou ze své podstaty náležet a jejich podřazení režimu InfZ by bylo možné pouze legislativní změnou. Analýza se dále zaměřila na zhodnocení okruhu zákonem vymezených důvodů pro odmítání žádostí o informace. V této oblasti nebyly zjištěny s výjimkou poskytování informací z oblasti správního řízení a trestního řízení nejasnosti, které by nezbytně vyžadovaly legislativní změnu (většina zde zjištěných problémů spočívala spíše v rozsahu informovanosti, jak jej nastavuje zákon a v praktické aplikaci jednotlivých důvodů než v nejasnosti právní úpravy). Třetí oblastí se stal rozbor ustanovení o postupu povinných subjektů při vyřizování žádostí o informace (procesních ustanovení), včetně pravidel pro úhradu nákladů. V tomto ohledu byla identifikována celá řada problémů, jejichž řešení dle názoru zpracovatele analýzy nutně vyžaduje změnu InfZ. Jako problematické se především jevilo zákonem nastavené propojení InfZ a správního řádu. Sporné byly též některé postupy povinných subjektů při vyřizování žádostí v určitých atypických případech (např. při neexistenci požadované informace). Ačkoli celá řada připomínek povinných subjektů směřovala k zákonnému nastavení lhůt pro vyřizování žádostí, jednalo se spíše podobně jako v případě důvodů pro odmítání žádostí o výtky praktické povahy a nikoli o interpretační problém, který by nutně vyžadoval změnu InfZ. Konečně poslední oblastí, jíž analýza věnovala v souladu s vládním zadáním pozornost, bylo doplnění zákona o posílení některých prvků reálné vymahatelnosti práva na informace. V této oblasti bylo především zvažováno zavedení přestupku na úseku práva na informace (obdoba slovenské právní úpravy), který by postihoval zjednodušeně řečeno úředníka povinného subjektu při porušení InfZ. Dále se uvažovalo o zavedení správního deliktu na úseku práva na informace který by naopak postihoval za porušení InfZ přímo povinný subjekt. A konečně byla posuzována exekuční vymahatelnost splnění povinnosti uložené povinnému subjektu zákonem, rozhodnutím nadřízeného orgánu nebo rozhodnutím soudu. Analýza byla vládě předložena v prosinci roku 2007 a schválena usnesením č. 4 z 9. ledna Tímto usnesením bylo současně ministrovi vnitra uloženo zpracovat
3 a vládě do konce roku 2008 předložit návrh změny InfZ, která by v souladu se závěry analýzy odstranila zjištěné problémy zákona a současně v souladu se Strategií vlády v boji proti korupci a s cílem vlády č. 97 (07.05) by posílila prvky reálné vymahatelnosti práva na informace. Schválené usnesení kromě toho uložilo ministrům a vedoucím ústředních správních úřadů zajišťovat přiměřeným způsobem metodickou pomoc krajům a obcím při poskytování informací týkajících se jejich působnosti. Analýza byla následně pro veřejnost zpřístupněna na internetových stránkách Ministerstva vnitra ( * * * II. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku Při zpracovávání návrhu byla zvolena tři koncepční východiska: Pro stanovení okruhu navrhovaných změn vychází návrh z požadavku minimalizace a nezbytnosti každé konkrétní změny. Již při zpracování analýzy se jasně ukázalo, že velká většina problémů je uspokojivě řešitelná výkladem zákona, ať již poskytovaným v rámci metodické pomoci povinným subjektům ze strany ústředních správních úřadů (viz shora zmíněný úkol plynoucí z usnesení č. 4/2008), nebo a v podmínkách aplikace InfZ především v rozhodnutích správních soudů. Každá uvažovaná změna proto byla hodnocena především z pohledu její nezbytnosti tak, aby novela měnila pouze ta ustanovení, u nichž uspokojivý výklad dosud neexistuje, případně je sporný. Proto v zásadě všude tam, kde určitou otázku již řeší soudní rozhodnutí, nebo tam, kde problém s aplikací zákona spočívá jen v jeho nesprávném pochopení a nikoli v jazykovém vyjádření právní normy, změny navrhovány nejsou. K výjimkám z tohoto pravidla, na které je ve zvláštní části důvodové zprávy vždy upozorněno, přistoupil zpracovatel pouze tehdy, jestliže jednoznačně převážil požadavek na zvýšení právní jistoty žadatelů a povinných subjektů při aplikaci InfZ (z praktického hlediska požadavek na posílení instruktivity zákona), nebo tehdy, jestliže určitá řešení zastávaná soudy ve vztahu k původní právní úpravě již po koncepčních změnách provedených poslední velkou novelou (zákonem č. 61/2006 Sb.) neodpovídají InfZ. Přiměřené zvýšení instruktivity zákona přitom zpracovatel považuje za nutné i legitimní, neboť specifikum InfZ tkví v tom, že se vztahuje v zásadě na jakýkoli veřejnoprávní subjekt, tedy mj. i na všechny malé obce, jež zpravidla nedisponují odborným právně školeným aparátem, který je předpokladem pro složitější interpretaci právních norem. Obdobným problémem je aplikace InfZ u většiny veřejných institucí, které běžně nevykonávají vrchnostenskou veřejnou správu a jejichž zkušenosti s vyřizováním žádostí o informace bývají skromné. Z obsahového hlediska respektuje předložený návrh výchozí požadavek, podle kterého nebude navrhováno přijetí takových opatření, která by ve svém důsledku vedla ke snížení celkové dnes existující úrovně přístupu veřejnosti k informacím. To samozřejmě nebrání určitým dílčím korekcím platného právního stavu, avšak jen v minimální míře nezbytné nutné k odstranění zjištěných aplikačních a interpretačních nedostatků zákona. Každé zvažované řešení proto bylo hodnoceno též z hlediska toho, zda nepovede ke zhoršení přístupu k informacím. Tímto způsobem bylo dosaženo stavu, kdy předložený návrh prakticky neobsahuje žádný podstatný zásah do existující úrovně přístupu k informacím, naopak, novela přináší celou řadu opatření, která postavení žadatelů o informace zlepší (přinejmenším odstraněním aplikačních nejasností). Pokud bylo třeba na několika místech přistoupit k určité úpravě zdánlivě zpřísňující postavení žadatelů, stalo se tak jen z nezbytnosti (např. aby se zamezilo obcházení zákona či zvýšila jeho aplikační jasnost) a pouze tehdy, pokud nebylo
4 možno stejného cíle dosáhnout jinak. Taková opatření přitom byla kompenzována zpřísněním povinností povinných subjektů tak, aby změna ve výsledku nebyla k tíži žadatelů (např. zavedení zálohy na úhradu nákladů za poskytnutí informací bylo kompenzováno výslovným omezením práva povinného subjektu žádat úhradu nákladů na 15 denní lhůtu pro vyřízení žádosti a na zveřejněný sazebník úhrad, a to tak, aby v případě porušení zákona a nevyřízení žádosti v zákonné lhůtě povinný subjekt svůj nárok na úhradu nákladů již nemohl uplatnit). Celkové postavení žadatelů o informace se schválením novely v žádném případě nezhorší, naopak dojde k jeho podstatnému zlepšení mj. posílením reálné a efektivní vymahatelnosti zákona (zavedením správního deliktu na úseku práva na informace). Procedurálním požadavkem pro zpracování návrhu novely bylo dosažení co nejširšího odborného konsensu nad jejím obsahem tak, aby připravená změna mohla být v obecné rovině podporována nejen povinnými subjekty, ale i veřejností (žadateli o informace). Za tímto účelem byla vytvořena konzultační skupina složená z reprezentantů ministerstev, územních samosprávných celků, ústředních správních úřadů, Kanceláře veřejného ochránce práv a dále ze zástupců výborů Poslanecké sněmovny, ze zástupců odborných kruhů (Masarykovy univerzity v Brně) a především občanských sdružení a dalších nevládních organizací působících v oblasti práva na informace (Otevřená společnost, Ekologický právní servis, Ateliér pro životní prostředí). Na jednáních této skupiny byly postupně prodiskutovány jednotlivé náměty, přičemž o výsledné podobě většiny z nich bylo dosaženo konsensu (buď souhlasem s uvažovanou změnou nebo naopak jejím odmítnutím). V několika případech se konzultační skupina nad podobou navržených změn neshodla a o jejich konečném (ne)zapracování do návrhu novely rozhodlo Ministerstvo vnitra jakožto garant jejího obsahu, odpovídající za výslednou podobu návrhu předkládaného vládě. V rámci činnosti konzultační skupiny byl uspořádán i odborný seminář k projednání uvažovaných změn v širším plénu za účasti zástupců povinných subjektů i nevládních organizací. Při zpracování novely byla velká pozornost věnována účasti veřejnosti a proto jednotlivé dokumenty z činnosti konzultační skupiny (podklady pro jednání a záznamy z nich) byly průběžně zveřejňovány na internetových stránkách Ministerstva vnitra ( odk). Stejně tak v rámci hodnocení dopadů regulace byl zveřejněn na internetových stránkách i tento návrh zákona a veřejnosti byla poskytnuta možnost se s jeho obsahem seznámit a zaslat případná vyjádření. Předkládaný návrh počítá s úpravou InfZ v následujících oblastech: 1) Specifikace vymezení okruhu povinných subjektů. V souladu s vládním zadáním a s výsledkem analýzy se při přípravě novely zaměřila pozornost především na zákonem stanovený okruh povinných subjektů tak, aby mezi povinné subjekty jednoznačně náležely i právnické osoby zřízené nebo založené státem či územním samosprávným celkem nebo jimi ovládané. Změna v tomto smyslu (viz 2 odst. 1) sleduje legitimní požadavek, aby právnické osoby, které jsou plně pod kontrolou státu či územní samosprávy a které vznikly z veřejných prostředků k plnění veřejných úkolů (stát či samospráva na tyto subjekty přenášejí plnění úkolů, k nimž by jinak byly samy povinovány) podléhaly informační povinnosti. V této souvislosti přitom není rozhodné, že tyto právnické osoby byly formálně založeny jako soukromoprávní subjekty (zpravidla jako obchodní společnosti). Analyzována byla dvě možná řešení: zavedení zvláštní kategorie povinných subjektů a výslovné rozšíření kategorie veřejných institucí (včetně posouzení, zda tyto subjekty mají podléhat plné informační povinnosti nebo informační povinnosti omezené např.
5 pouze na informace o nakládání s veřejnými prostředky). Z těchto možností bylo nakonec zvoleno řešení uvedené na druhém místě, totiž podřazení ovládaných právnických osob kategorii veřejných institucí, a to bez omezení jejich informační povinnosti. Povinnými subjekty přitom budou nejen právnické osoby, jejichž 100% vlastníkem je stát nebo územní samosprávný celek, ale i právnické osoby, které stát nebo územní samosprávný celek ovládá (v nichž vykonává rozhodující vliv) ve smyslu obchodního zákoníku. Vzhledem k navrhovanému legálnímu vymezení budou povinnými subjekty i ty právnické osoby, které ovládá (vykonává v nich rozhodující vliv) více povinných subjektů, jinak řečeno pokud v jejich vlastnickém složení převládne přítomnost veřejnoprávních subjektů. Toto formální hledisko (ovládání státem nebo samosprávným celkem) však bude i nadále korigováno materiálním hlediskem, tzn. taková právnická osoba bude muset splňovat všechny znaky veřejných institucí vymezené judikaturou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 a ze dne 27. února 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, publikovaný pod č. 30 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 29). Dosud spornou otázku, zda do kategorie veřejných institucí náleží i obchodní společnosti stoprocentně vlastněné územním samosprávným celkem nebo jím ovládané, částečně vyřešil v průběhu přípravy legislativního návrhu Nejvyšší správní soud, který ve svém rozsudku ze dne 29. května 2008, č. j. 8 As 57/ , společnost stoprocentně vlastněnou obcí za veřejnou instituci považoval (po prověření znaků veřejné instituce, dovozených judikaturou Ústavního soudu, jako veřejnou instituci uznal fotbalový klub, založený ve formě akciové společnosti a 100% vlastněný městem). I přes existenci tohoto rozhodnutí zpracovatel výslovné řešení dané otázky do novely zahrnul, dílem proto, aby se v této zásadní věci zvýšila instruktivita zákona i právní jistota žadatelů, a dílem proto, že navrhovaná změna do okruhu povinných subjektů zahrnuje právnické osoby nejen 100% vlastněné státem či územním samosprávným celkem (ve smyslu uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), ale i právnické osoby jimi ovládané, u nichž by v budoucnu mohla vzniknout nejasnost, zda zmíněné závěry Nejvyššího právního soudu lze vztáhnout i na ně. Novela dále upřesňuje vymezení povinných subjektů v případě územních samosprávných celků ( 2 odst. 1), čímž odstraňuje dosud panující nejasnosti, zda povinným subjektem je pouze územní samosprávný celek jako takový nebo vedle něj samostatně i jeho jednotlivé orgány (což by v praxi znamenalo, že žádost adresovanou např. zastupitelstvu kraje by mohlo vyřizovat pouze toto zastupitelstvo, a vzhledem k neomezenému počtu žádostí by se ze zastupitelstva musel stát buď permanentně zasedající orgán, nebo by docházelo k chronickému porušování InfZ v oblasti lhůt pro vyřizování žádostí). K odstranění sporných výkladů novela rovněž výslovně stanoví, že samostatnými povinnými subjekty jsou též městské části a městské obvody statutárních měst a hlavního města Prahy (viz změna 20 odst. 7). 2) Úprava procesních ustanovení. Převážná část navrhovaných změn sleduje odstranění existujících nedostatků zákona souvisejících s vyřizováním individuálních žádostí o informace. V této souvislosti byla pozornost věnována především provázanosti InfZ a správního řádu. Platné znění 20 odst. 4 InfZ nedává dostatečnou odpověď na některé problémy, které ukázala praxe a jejichž interpretační řešení jsou často sporná a zpochybnitelná (typicky počítání lhůt nebo doručování). Zpracovatel se zabýval několika možnostmi úpravy vztahu InfZ a správního řádu. Posuzována byla především
6 varianta úplného podřízení všech postupů podle InfZ správnímu řádu. Takové řešení se však neukázalo jako vhodné, neboť hlavním přínosem InfZ je neformálnost přístupu k informacím z hlediska žadatelů, a ta by úplným podřízením správnímu řádu byla podstatně snížena. Další posuzovanou variantou bylo podřízení postupů dle InfZ pouze části čtvrté správního řádu. I zde se však ukázalo, že takové řešení povede ke zvýšení formálnosti pro žadatele, a nadto by nedošlo ani k usnadnění situace povinným subjektům, neboť aplikace části čtvrté by vždy znamenala relativně složitá posuzování, která další ustanovení správního řádu při postupu dle InfZ aplikovat (viz 154 správního řádu). Jako nejvhodnější se nakonec paradoxně ukázala možnost taxativního vymezení konkrétních ustanovení správního řádu, která budou při postupech podle InfZ využitelná. Takové řešení nepovede ke zvýšení formálnosti pro žadatele, avšak povinným subjektům usnadní aplikaci InfZ tím, že při řešení pravidelně se vyskytujících situací bude povinný subjekt postupovat přímo podle výslovné úpravy správního řádu. Toto řešení se jeví jako vhodné i z pohledu praktického, který při aplikaci InfZ nelze pouštět ze zřetele, neboť podle tohoto zákona začasté postupují i povinné subjekty jinak nevykonávající správní činnosti a instruktivita zákona je z tohoto důvodu obzvlášť důležitá. Při určování rozsahu aplikace správního řádu se zpracovatel držel základního pravidla, podle kterého nesmí dojít k jakémukoli zvýšení formálnosti pro žadatele o informace. Naproti tomu připomínky povinných subjektů, uplatněné při zpracování analýzy, jasně indikují, že určité posílení formálních prvků v činnosti povinných subjektů při vyřizování žádostí povede k celkovému zefektivnění a zlepšení aplikace InfZ. Správní řád bude plně aplikovatelný pro odvolací řízení a pro řízení o správním deliktu. Pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti a rozhodnutí o stížnosti dle 16a InfZ bude plně aplikovatelná úprava rozhodnutí podle správního řádu (vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti nepředchází správní řízení, rozhodnutí je prvním úkonem ve věci). Obecně budou pro vyřizování žádostí aplikovatelná ustanovení správního řádu o lhůtách, doručování, o vedení spisu a další taxativně určená ustanovení (viz 20 odst. 4 InfZ). Současně zůstává zachována stávající koncepce InfZ, dle níž se ostatní ustanovení správního řádu nepoužijí (nebudou aplikovatelná ustanovení o přezkumném řízení či o obnově řízení a novém rozhodnutí, ustanovení o stížnosti dle 175 správního řádu, která je plně pokryta stížností dle 16a InfZ, exekuce apod.). Předkladatel se v této souvislosti zabýval i možností nahradit stížnost na postup povinného subjektu při vyřizování žádostí o poskytnutí informace podle 16a InfZ institutem ochrany před nečinností dle 80 správního řádu. Srovnání účelu obou ustanovení i jejich rozbor však ukázal, že takové řešení není možné, resp. jeho realizace by vedla k nežádoucímu znepřehlednění a zkomplikování právní úpravy. Stížnost podle 16a InfZ je především specifickým nápravným prostředkem, jehož obsah se nevyčerpává pouhou ochranou před nečinností povinného subjektu. Praxe ukazuje, že v mnoha případech povinný subjekt není nečinný, naopak žádost vyřídí, avšak žadatel nesouhlasí s rozsahem poskytnutých informací nebo se způsobem jejich poskytnutí (nadřízený orgán pak řeší spor mezi žadatelem a povinným subjektem, zda k předmětu žádosti bylo poskytnuto vše, čeho se žadatel domáhal). Stížnost podle 16a InfZ rovněž umožňuje přezkum výše úhrady nákladů, pro který je ochrana před nečinností dle 80 správního řádu nevyužitelná. Stížnost podle 16a InfZ je z procesního hlediska omezena lhůtami jak pro povinný subjekt, tak pro stěžovatele. Konečně i praxe potvrzuje, že existence institutu stížnosti podle 16a InfZ jako specifického nápravného prostředku je žádoucí a umožňuje reálnou a efektivní
7 ochranu žadatele. Ze všech uvedených důvodů byl institut stížnosti dle 16a InfZ ponechán a byly provedeny jen jeho úpravy podle některých praktických zkušeností. Ochrana před nečinností dle 80 správního řádu bude v podmínkách InfZ vyhrazena pro všechny ostatní případy (všude tam, kde InfZ nedává jinou možnost ochrany, tj. nelze-li se ochrany domoci dle 16a InfZ). 3) Posílení prvků reálné vymahatelnosti InfZ. Vládní zadání ukládalo posoudit a navrhnout opatření, která by v praxi posílila reálnou vymahatelnost práva na informace dle InfZ. V této souvislosti byly hodnoceny tři možnosti zavedení přestupku na úseku práva na informace, který by postihoval osobu (úředníka povinného subjektu), která by porušila povinnosti podle InfZ (slovenské řešení). Analyzována byla dále možnost namísto přestupku upravit správní delikt na úseku práva na informace, který by za porušení povinností dle InfZ postihoval nikoli zaměstnance povinného subjektu, ale přímo povinný subjekt. Konečně třetí možností byla úprava zvláštního exekučního postupu vůči povinnému subjektu. Ze všech variant se ukázalo jako nejvhodnější stanovit specifickou skutkovou podstatu správního deliktu povinného subjektu, a to kombinací deliktu porušení povinnosti podle InfZ a exekuční pokuty (ze správních deliktů přejímá rychlost řízení, z exekuce důvody pro uložení pokuty). Ke spáchání správního deliktu dojde tehdy, jestliže povinný subjekt při konkrétním vyřizování žádosti nebude respektovat rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu, vydané v rámci přezkumu vyřizování této konkrétní žádosti. Jinak řečeno povinný subjekt by v první fázi vyřizování žádosti mohl uplatnit vlastní právní náhled na věc, a teprve pokud by nebyl potvrzen nadřízeným orgánem či soudem a pokud by se jejich rozhodnutí přesto nepodrobil, nastupovala by sankce. Výhoda takové úpravy je zřejmá, neboť odstraňuje riziko spojené s existenci přestupku, u kterého bude vždy nebezpečí, že pracovník povinného subjektu z obavy před postihem neposkytne ochranu těm informacím, u nichž je naopak jejich ochrana legitimní a žádoucí (např. osobní údaje). Současně se bude jednat o řešení rychlejší než relativně komplikovaný postup při správní exekuci. O správním deliktu bude rozhodovat nadřízený orgán výlučně na návrh žadatele, jehož podání je omezeno přiměřenou časovou lhůtou. Předmětem novely naopak není v souladu s výše uvedenými koncepčními východisky prodloužení obecné patnáctidenní lhůty pro vyřízení žádosti ani rozšiřování zákonem stanovených důvodů pro odmítání žádostí (tj. pro neposkytnutí informací). Kromě toho, že taková úprava by nevyhnutelně vedla ke zhoršení postavení žadatele, si ani jednu z těchto úprav nevyžadují závažné interpretační nejasnosti spojené se stávajícím zněním InfZ. Zejména nastavení lhůt pro vyřizování žádostí je otázkou spíše politického rozhodnutí než právním problémem (existující lhůty jsou s výjimkou sedmidenní lhůty pro odkaz na zveřejněnou informaci a sedmidenní lhůty pro předání stížnosti podle 16a InfZ v některých zvlášť konkrétních složitých případech dle poznatků analýzy v praxi reálně splnitelné). Předmětem novely rovněž není sjednocení InfZ a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, především protože nebylo předmětem vládního zadání. Kromě toho by jeho realizace dle názoru předkladatele spíše zasluhovala přípravu nového jednotného zákona než pouhou integraci jednoho procesního režimu do druhého. * * * III. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
8 V ústavním pořádku České republiky je právo na informace upraveno v čl. 17 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb.). Toto ustanovení především zaručuje svobodu projevu a právo na informace (čl. 17 odst. 1), aktivní právo šířit své názory a vyhledávat informace (čl. 17 odst. 2), pasivní právo na získávání informací od státních orgánů a orgánů územní samosprávy (čl. 17 odst. 5) a stanoví základní obsahové požadavky na zákonné omezení tohoto práva (čl. 17 odst. 4). Ustanovení čl. 17 odst. 5 Listiny výslovně předpokládá, že podmínky pro poskytování informací státem a orgány územních samosprávných celků stanoví zákon, jímž je právě InfZ. Změny navrhované v předložené novele se ústavního základu práva na informace nijak nedotýkají. Vymezení a specifikace veřejných institucí jako povinných subjektů přesahuje rámec čl. 17 odst. 5 Listiny (zařazení veřejných institucí do této kategorie není ústavním pořádkem předpokládáno a je tudíž ponecháno včetně určení rozsahu informační povinnosti zcela na vůli zákonodárce). Podobně se ústavních garancí práva na informace nedotknou ani doplnění zákona o správní delikt na úseku práva na informace ani změny v oblasti procesních postupů povinných subjektů (Listina ponechává procesní řešení plně v zákonné rovině a navržené změny se rozsahu práva žadatelů na informace nedotknou a v žádném případě nepovedou ani k nepřiměřenému omezení pro uplatňování práva na informace). Naopak, navrhované upřesnění procesních postupů plně odpovídá čl. 2 odst. 2 Listiny i čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. požadavku, aby veřejná moc byla uplatňována výlučně způsobem stanoveným zákonem, který má být z hlediska adresátů tohoto procesního postupu maximálně transparentní a předvídatelný, což při stávající kusé procesní úpravě InfZ mohlo být zpochybňováno. Navrhovaná právní úprava je tudíž plně v souladu s ústavním pořádkem. * * * IV. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a její slučitelnost s právními akty Evropské unie Z mezinárodněprávních závazků vztahujících se k právu na informace (a svobodě projevu) je nutné zmínit čl. 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (sdělení FMZV č. 209/1992 Sb.) a čl. 19 Mezinárodního Paktu o občanských a politických právech (Vyhláška FMZV č. 120/1976 Sb.). Obě mezinárodní smlouvy zaručující právo svobodně vyhledávat, přijímat a šířit informace a zásahy do tohoto práva omezují pouze na nezbytně nutné případy, přičemž úprava je v zásadě totožná s úpravou v Listině základních práv a svobod (součástí mezinárodněprávních závazků České republiky není s výjimkou informací o životním prostředí povinnost státních orgánů a dalších subjektů aktivně poskytovat informace o své činnosti). Je tudíž možno konstatovat, že navrhovaná právní úprava je zcela v souladu se stávajícími mezinárodněprávními závazky České republiky. Novelou InfZ (zákonem č. 61/2006 Sb.) byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, o opakovaném využití informací veřejného sektoru. Vzhledem k tomu, že návrh zákona se žádným způsobem nedotýká transponovaných ustanovení směrnice, resp. nemění tato ustanovení v rozporu se směrnicí, lze mít za to, že návrh je v souladu i s právem Evropských společenství. * * *
9 V. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy Navrhované změny nepovedou ke zvýšení nároků na veřejné rozpočty. Návrhem nedochází k rozšíření okruhu povinných subjektů a tedy ani ke zvýšení administrativního zatížení pro veřejný sektor (v této oblasti návrh do platného znění InfZ pouze vtěluje interpretaci zákona až dosud zastávanou správními soudy a soudem Ústavním). K nárůstu finanční či administrativní zátěže pro povinné subjekty nepovede ani modifikace procesních ustanovení při vyřizování žádostí, neboť návrh pouze zpřesňuje postupy, které jsou InfZ již nyní předpokládány. Návrh by naopak mohl vést k určité úspoře prostředků především tím, že zvýšením instruktivity zákona odstraňuje nejasnosti a tudíž i zbytečné soudní spory mezi žadateli o informace a povinnými subjekty. Ke snížení nákladů povinných subjektů při vyřizování žádostí o informace by měla významným způsobem napomoci též změna 17 InfZ, upravující úhradu nákladů za poskytnutí informací. Stávající znění totiž neumožňuje účinně čelit situacím, kdy žadatel požaduje velké množství informací, povinný subjekt tyto informace vyhledá a žadatel nakonec úhradu nákladů neprovede, což v případě mnohahodinového mimořádně rozsáhlého vyhledání informací pravidelně vede ke zbytečnému vynakládání většího objemu prostředků na pracovní síly povinného subjektu. Návrh povinnému subjektu umožňuje, aby v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání informací dříve, než k tomuto vyhledání přistoupí, předem odhadl předpokládané náklady na toto vyhledání a započetí s jejich vyhledáním podmínil úhradou zálohy (v max. výši poloviny předpokládaných celkových nákladů). Ke snížení nákladů povede i možnost povinného subjektu v případě opakovaných žádostí téhož žadatele odkázat na již poskytnuté informace. Určité náklady by mohly povinným subjektům vzniknout v souvislosti se zavedením povinnosti zveřejňovat znění vnitřních předpisů upravujících jejich činnost navenek (viz návrh změny 5 odst. 2 písm. b/). Novela tomuto riziku čelí tím, že danou povinnost omezuje pouze na vnitřní předpisy vydané po její účinnosti, u nichž lze předpokládat jejich existenci ve snadno zveřejnitelných formátech, takže povinné subjekty nebudou nuceny převádět stávající vnitřní předpisy z listinné do elektronické podoby (viz bod 2. přechodných ustanovení). Náklady by mohly být spojeny též s ukládáním sankcí za správní delikt dle 16b InfZ. Tyto náklady by však měly být pokryty především z vybraných pokut, které budou příjmem nadřízeného orgánu. Kromě toho právní úprava správního deliktu je nastavena takovým způsobem, že nebude vyžadovat obsáhlá dokazování ani komplikovanou proceduru, a lze očekávat, že její praktické působení se bude odehrávat především v preventivní rovině. * * * VI. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace 1. Název Zákon, kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. 2. Důvod předložení Usnesení vlády č ze dne 25. října 2006, o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 až Usnesení vlády č. 4 ze dne 9. ledna 2008, k Analýze účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly činnosti
10 orgánů státu, kraje, obce a jimi zřízených či jinak ovládaných právnických osob a dalších povinných subjektů. Cíl vlády č. 97 (07.05), schválený usnesením vlády č. 596 ze dne 30. května Identifikace problému, cílů, kterých má být dosaženo, rizik spojených s nečinností Usnesení vlády č. 1199/2006 uložilo ministrovi vnitra zpracovat analýzu účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly činnosti orgánů státu, samosprávy a dalších na ně navázaných právnických osob. V souladu s cíli sledovanými tímto usnesením se předmětem analýzy stalo především zhodnocení stávajícího okruhu povinných subjektů, tj. zodpovězení otázky, zda povinnost poskytovat informace dopadá dle platného právního stavu na všechny subjekty, u nichž je legitimní zájem na jejich veřejné kontrole, tzn. na všechny subjekty, které jsou zřízeny nebo ovládány státem nebo územními samosprávnými celky, které plní jimi svěřené veřejné úkoly a mají z tohoto důvodu vazby na veřejné rozpočty. Předmětem analýzy bylo dále zhodnocení reálné účinnosti InfZ, tedy posouzení, zda existující procesní ustanovení poskytují žadatelům skutečnou možnost domoci se vydání požadovaných informací v přiměřené době. V rámci tohoto úkolu byla rozboru podrobena i procesní ustanovení InfZ pro vyřizování individuálních žádostí o informace z hlediska jejich srozumitelnosti, vzájemné provázanosti a ucelenosti. V uvedených třech kategoriích byly identifikovány následující pravidelně se vyskytující aplikační problémy a pro možnou úpravu stanoveny tyto cíle: 1. Ve vztahu k povinným subjektům bylo především konstatováno, že existující právní úprava jasně nevymezuje, zda mezi povinné subjekty náležejí právnické osoby založené nebo zřízené státem či územním samosprávným celkem ve formě soukoromoprávních právnických osob (např. obchodních společností) nebo státem či samosprávou ovládané. Soudní judikatura ani praxe tuto otázku až do poslední doby neřešila jednotně, bylo možno se setkat jak s názory, podle nichž např. obchodní společnosti 100% vlastněné obcemi nejsou povinnými subjekty, neboť u nich převládá soukromoprávní povaha, i s názory opačnými. Nejednotný přístup však znamená komplikaci pro žadatele o informace a zdlouhavost výkonu práva na informace. Z usnesení vlády č. 1199/2006 i z cíle vlády č. 97 (07.05) nicméně vyplývá jednoznačný požadavek, zahrnout i tyto právnické osoby mezi povinné subjekty, neboť je legitimní, aby vzhledem k jejich úzké vazbě na stát či samosprávu i ony poskytovaly informace o své činnosti. (varianty řešení A, B) 2. Při hodnocení stávající úrovně reálné vymahatelnosti práva na informace bylo zjištěno, že neexistují skutečně účinné prostředky, které by povinné subjekty přiměly k rychlému poskytnutí vyžádaných informací. V rámci Strategie vlády v boji proti korupci bylo přímo navrženo zavedení skutkové podstaty přestupku na úseku práva na informace. Analýza se kromě této možnosti zabývala též zavedením skutkové podstaty správního deliktu, který by za porušení povinností postihoval přímo povinný subjekt, a eventuální exekuční vymahatelnosti rozhodnutí nadřízených orgánů, vydaných podle InfZ. V této souvislosti bylo možno se inspirovat i zahraniční úpravou, neboť slovenský zákon o svobodném přístupu k informacím upravuje skutkovou podstatu přestupku na úseku práva na informace. (varianty řešení C) 3. Značné množství problémů bylo zjištěno při posuzování úpravy procesních postupů povinných subjektů při vyřizování žádostí o poskytnutí informací. V praxi
11 nejzávažnějším problémem je nedostatečná provázanost InfZ a správního řádu, což se projevuje především nejasnostmi v počítání lhůt, v doručování apod. Dále bylo zjištěno, že InfZ neřeší vyřizování žádostí v některých specifických případech, zejména při neexistenci informací nebo při podávání opakovaných žádostí o totožné informace. Specifickým problémem je úhrada nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací, které povinné subjekty vynaloží při vyřizování žádostí, avšak žadatelé je odmítnou uhradit. (varianty řešení D až F) Podrobnosti o každém z výše popsaných problémů jsou dále rozvedeny ve zvláštní části důvodové zprávy a kromě toho jsou dostupné v analýze účinnosti InfZ, která je zveřejněna na internetové stránce Ministerstva vnitra ( Výše popsané problémy je třeba řešit legislativní změnou. V některých případech sice existuje částečné řešení v soudních rozhodnutích (např. v otázce podřazení určitých obchodních společností do kategorie povinných subjektů), nicméně pouze legislativní úprava zvýší právní jistotu adresátů zákona (žadatelů o informace i povinných subjektů) nebo vyřeší daný problém v celé jeho komplexnosti (např. soudní rozhodnutí týkající se právě obchodních společností jako povinných subjektů se vyjadřuje pouze ke 100% vlastněné akciové společnosti, avšak nikoli k právnickým osobám, které jsou státem či samosprávou pouze ovládány). V některých případech se řešení až dosud zastávané soudy ve vztahu k původnímu znění InfZ již nadále nejeví jako vhodné, neboť neodpovídá nové koncepci InfZ pro vyřizování žádostí, nastavené jeho poslední velkou novelou č. 61/2006 Sb. 4. Návrh variant řešení 4. 1 Návrh možných řešení včetně varianty nulové V jednotlivých oblastech byly analyzovány následující možnosti řešení: A) Vymezení okruhu povinných subjektů tak, aby bylo jednoznačné, že povinnými subjekty jsou i obchodní společnosti a další právnické osoby založené nebo zřízené státem nebo územním samosprávným celkem nebo jimi ovládané ve smyslu obchodního zákoníku. Posuzovány byly následující varianty: 0. Ponechat stávající vymezení povinných subjektů ( 2 odst. 1). 1. Doplnit novou kategorii povinných subjektů. 2. Rozšířit legislativní vymezení veřejných institucí i o tyto právnické osoby. B) Ve vztahu k vymezení okruhu povinných subjektů bylo dále řešeno, zda tyto právnické osoby mají mít plnou informační povinnost (1) nebo informační povinnost jen částečnou, pouze vůči nakládání s veřejnými prostředky (2). C) Ke zvýšení reálné účinnosti a vymahatelnosti InfZ byla alternativně zvažována následující řešení: 0. Ponechat zákon bez doplnění nového opatření k posílení reálné vymahatelnosti zákona. 1. Zavést skutkovou podstatu přestupku na úseku práva na informace, který by postihoval zaměstnance povinného subjektu při porušení povinností dle InfZ (slovenské řešení). 2. Zavést skutkovou podstatu správního deliktu na úseku práva na informace, který by za porušení povinností dle InfZ postihoval přímo povinné subjekty.
12 Výslovně podřídit rozhodnutí nadřízených orgánů správní exekuci vůči povinným subjektům. D) Při hodnocení provázanosti InfZ a správního řádu bylo posuzováno: 0. Ponechat zákon ( 20 odst. 4) bez úpravy. 1. Podřídit všechny postupy podle InfZ správnímu řádu bezvýhradně. 2. Podřídit úkony povinných subjektů části čtvrté správního řádu. 3. Taxativně určit, jaká ustanovení správního řádu budou při postupech žadatelů a povinných subjektů aplikovatelná. E) Pro vyřizování žádostí v případě neexistence informací a vyřizování opakovaných žádostí bylo možno: 0. Ponechat zákon bez úpravy a využít řešení zastávané judikaturou. 1. Výslovně v zákoně upravit způsob řešení žádostí v těchto případech. F) Uplatňování úhrady nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informace 0. Ponechat stávající právní úpravu. 1. Výslovně stanovit možnost povinného subjektu před mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací vyzvat žadatele k úhradě zálohy. 2. Výslovně stanovit oprávnění povinného subjektu domáhat se úhrady nákladů soudní cestou. 4.2 Dotčené subjekty Dotčenými subjekty jsou v první řadě žadatelé o informace, tzn. jakákoli fyzická nebo právnická osoba, která se domáhá poskytnutí informací. Dotčenými subjekty jsou dále povinné subjekty ve smyslu InfZ, tzn. státní orgány, dále územní samosprávné celky a veřejné instituce, jimiž jsou především právnické osoby zřízené zákonem, dále právnické osoby zřízené státem či samosprávou nebo jimi ovládané. 3. Vyhodnocení nákladů a přínosů Jak bylo podrobně uvedeno v bodě V. důvodové zprávy, v souvislosti s přijetím novely se nepředpokládá nárůst požadavků na veřejné rozpočty. Novela především legislativně upřesňuje některé stávající postupy povinných subjektů, a to v zásadě v souladu s jejich řešením, které i nyní v praxi převažuje. Ke zvýšení nákladů na povinné subjekty nepovede ani nová povinnost zveřejňovat vnitřní předpisy způsobem umožňujícím dálkový přístup ( 5 odst. 2 písm. b/ InfZ), neboť, jak již bylo výše řečeno, tato povinnost se bude vztahovat pouze na předpisy přijaté nebo změněné po účinnosti novely, u nichž lze oprávněně předpokládat jejich existenci v elektronické podobě. Obecným přínosem novely bude zvýšení právní jistoty žadatelů i povinných subjektů upřesněním některých postupů podle InfZ, včetně podmínek pro poskytování informací (tj. zvýšením instruktivity zákona). Novela sice posiluje určité formální prvky při vyřizování žádostí ze strany povinných subjektů, toto opatření však nebude mít žádné negativní dopady, neboť povede k odstranění nejednotných postupů a zejména k ujasnění aplikačních otázek, které jsou nyní v praxi řešeny různým způsobem. 3.1 Identifikace nákladů a přínosů všech variant
13 Ad návrhy A a B (úprava okruhu povinných subjektů). Tato úprava má povahu v zásadě technického charakteru, neboť do platného zákonného textu pouze promítá závěry judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a tedy do okruhu povinných subjektů nezahrnuje žádné nové entity. Přínosem však nepochybně je zvýšení instruktivity zákona a zejména v souladu s vládním zadáním odstranění všech pochybností o okruhu povinných subjektů do budoucna. Ad návrh C (posílení reálné vymahatelnosti InfZ). Jak zavedení skutkové podstaty správního deliktu, tak zavedení přestupku nebo výslovné podřízení rozhodnutí nadřízených subjektů exekuční vymahatelnosti k určitým zvýšeným nákladům povede, neboť nadřízené orgány, které o těchto opatřeních budou rozhodovat, budou muset vést zvláštní řízení. Na druhou stranu tyto zvýšené náklady budou dostatečně kompenzovány posílením opatření k ochraně žadatelů o informace. Z popsaných variant (C1-C3) se z hlediska nákladů jeví jako nejhospodárnější zavedení správního deliktu (C2), neboť uložená pokuta bude příjmem povinného subjektu a náklady na její uložení by se měly plně nahradit. Skutková podstata správního deliktu je totiž formulována tak, aby v zásadě nevyžadovala obsáhlé dokazování ani složitý správní proces (ke spáchání deliktu dojde porušením přímo uložené konkrétní povinnosti uvedené v rozhodnutí nadřízeného orgánu). Ekonomicky méně výhodná by byla varianta počítající s přestupkem (C1), neboť výše sankce za přestupek by nemusela vždy pokrýt náklady na jeho uložení. Nejméně výhodná je z tohoto hlediska varianta počítající s podřízením rozhodnutí exekuční vymahatelnosti dle správního řádu (C3), který upravuje relativně složitější postup, a z hlediska nadřízeného orgánu by byl proto nákladnější (kromě toho je tento postup i časově náročnější a neodpovídá požadavku na rychlé prosazení práva na informace). Nulová varianta (C0) není možná, neboť vládní zadání přímo ukládá nové opatření zavést (viz usnesení č. 1199/2006 a jím schválená Strategie). Ad návrh D (provázanost InfZ a správního řádu). Nárůst ekonomických nákladů a negativní dopad v podobě zvýšení formalismu zákona pro žadatele o informace by jednoznačně měla varianta plného podřízení režimu InfZ správnímu řádu (D1). Z hlediska povinných subjektů by ekonomické náklady ve variantách D2 a D3 byly přibližně vyrovnané, nicméně podřízení InfZ části čtvrté správního řádu (D2) má oproti taxativnímu vymezení ustanovení správního řádu aplikovatelných při postupu dle InfZ (D3) celou řadu negativních dopadů především v podobě posílení formalismu InfZ z hlediska žadatelů a ani pro povinné subjekty by tímto způsobem nedošlo k odstranění hlavní výhrady, tj. k nejasnostem ohledně určení, která ustanovení správního řádu mají být užita. InfZ totiž ve velkém množství případů aplikují malé obce nebo veřejné instituce, které ne vždy disponují právním aparátem k řešení složitějších aplikačních nejasností zákona, a to často vede buď k neúmyslnému porušení InfZ nebo k využívání placených služeb advokátních kanceláří. Nulová varianta (D0), tj. ponechání stávající úpravy, by sice neměla ekonomické dopady, avšak neumožnila by jeden z hlavních přínosů změny v podobě nutného projasnění vazby InfZ a správního řádu. Z uvedených důvodů se jako nejrozumnější jeví varianta taxativního stanovení, které části správního řádu budou při postupu dle InfZ aplikovatelné (D3), za předpokladu, že budou aplikována ta ustanovení, která nezvýší byrokratickou zátěž povinných subjektů. Ad návrh E (vyřizování žádostí při neexistenci informací a při opakovaných žádostech). Stávající znění zákona v uvedených případech neupravuje jednoznačně způsoby vyřízení žádosti a praxe není jednotná. Z tohoto hlediska bude mít výslovná úprava vyřízení žádostí (E1) jednoznačný přínos v podobě posílení právní jistoty a odstranění nejasností. Oproti nulové variantě (E0) bude mít výslovná možnost odkázat žadatele na poskytnutou informaci (jako jedna z možností úpravy postupu povinných subjektů) přímé dopady i na
14 veřejné rozpočty, neboť povinný subjekt nebude muset znovu poskytovat totožné informace (např. v případě žádostí o kopie dokumentů bude úspora spočívat v nákladech na nové vytváření kopií). Ad návrh F (záloha na úhradu nákladů). Platné znění InfZ (nulová varianta F0) neumožňuje povinnému subjektu při mimořádně rozsáhlém vyhledání informací předcházet vynaložení nákladů, které žadatel odmítne uhradit. Tato úhrada je totiž odvozována od nákladů na odměnu zaměstnanců vyřizujících žádost a při velkém objemu požadovaných informací často dosahuje poměrně značných částek. Z tohoto důvodu bylo třeba hledat vhodné řešení, přičemž jako ekonomicky nejvýhodnější je oprávnění povinného subjektu požadovat zálohu na úhradu nákladů v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání informace (F1). Záloha především umožní povinnému subjektu dříve, než započne s mimořádně rozsáhlým vyhledáním a tedy než vynaloží náklady, dosáhnout alespoň částečného pokrytí předpokládaných nákladů (samozřejmě nebylo možno stanovit povinnost úhrady celé částky předem, protože před započetím s vyhledáním informací její výše není známa). Záloha by současně měla žadatele motivovat k přesnější specifikaci požadovaných informací a tím k jeho snaze náklady minimalizovat. Výslovné zakotvení práva povinného subjektu domoci se úhrady nákladů soudně (F2) je oproti záloze méně efektivní, neboť povinný subjekt by byl nucen ve zdlouhavém procesu a se zvýšenými náklady své právo soudně uplatňovat (soudní vymahatelnost nároku na úhradu nákladů existující správní judikatura potvrdila). Vzhledem k uvedeným pozitivům se jako nerozumnější jeví varianta F1, tedy zavedení zálohy. 3.2 Konzultace Konzultace s dotčenými subjekty probíhaly ve dvou fázích. Při zpracování analýzy účinnosti InfZ byly osloveny všechny ústřední správní úřady, všechny kraje a statutární města, další vybrané povinné subjekty (vysoké školy, Česká televize, Český rozhlas, Akademie věd apod.) a vybrané nevládní organizace působící v oblasti práva na informace (Otevřená společnost, Ekologický právní servis apod.). Možnost účasti na zpracování analýzy byla dána též veřejnosti prostřednictvím výzvy zveřejněné na internetu a v časopisu Veřejná správa. O poskytnutí relevantní judikatury byly požádány též správní soudy. Tímto způsobem byly shromážděny obsáhlé poznatky o aplikaci InfZ spolu s možnostmi jejich řešení, které byly zahrnuty do textu zpracované analýzy a v jejím rámci podrobně zhodnoceny. Po schválení analýzy vládou byla Ministerstvem vnitra utvořena pro účely přípravy novely konzultační skupina složená ze zástupců povinných subjektů (ministerstev, krajů), zástupců nevládních organizací, zástupců vybraných výborů Poslanecké sněmovny PČR, zástupce Kanceláře veřejného ochránce práv, zástupce Svazu měst a obcí a zástupce odborné obce (Právnické fakulty Masarykovy univerzity). V rámci jednání této skupiny (celkem se uskutečnila tři jednání) byly posuzovány různé varianty řešení všech aplikačních problémů. Návrh zákona byl před předložením vládě zveřejněn též prostřednictvím internetu a veřejnosti byla dána možnost vyjádřit se k jeho obsahu. Dne 20. května 2008 byl rovněž uspořádán odborný seminář, na kterém byly v souvislosti s připravenou novelou prodiskutovány aktuální aplikační problémy a nastíněny možnosti jejich řešení. Informace o průběhu zpracování analýzy a zejména veškeré informace týkající se činnosti konzultační skupiny (zápisy z jednání, podklady pro tato jednání, složení konzultační skupiny, zápis ze semináře) byly průběžně zveřejňovány na internetové stránce Ministerstva
15 vnitra ( podstránka Dokumenty, bod 4.), kde je možné se s nimi i v současnosti seznámit. 4. Návrh řešení 4.1 Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení Ad návrhy A a B (úprava okruhu povinných subjektů). Vládní zadání ukládalo docílit takového právního stavu, aby povinnost poskytovat informace dopadala na právnické osoby zřízené nebo založené státem či územním samosprávným celkem nebo na právnické osoby, které jsou jimi ovládané. I přes existenci judikatury, která do okruhu těchto subjektů zahrnula právnické osoby (obchodní společnosti) 100% vlastněné územním samosprávným celkem, bylo třeba ke splnění vládního zadání úpravu v InfZ výslovně provést, neboť ani judikatura se dosud nevyjádřila ke všem právnickým osobám s vazbou na stát či územní samosprávný celek, které mohou připadat v úvahu a aby bylo vládní zadání splněno, je nezbytné tuto nejasnost odstranit legislativně. Z možných variant bylo zvoleno podřazení těchto subjektů kategorii veřejných institucí (A2), dílem protože i judikatura část těchto právnických osob do této kategorie již podřadila a dílem protože uvedené právnické osoby splňují teorií i judikaturou obecně vymezené znaky veřejných institucí a zavádět novou kategorii povinných subjektů (A3) by mohlo vyvolávat interpretační pochybnosti o jejich vztahu k veřejným institucím a právní úpravu znepřehlednit. Novela tedy v této části nezavádí novou kategorii povinných subjektů ani nerozšiřuje obsah pojmu veřejné instituce, pouze z důvodu posílení právní jistoty do zákona výslovně stanoví, že veřejnými institucemi jsou i právnické osoby, v nichž má stát nebo samospráva rozhodující vliv. V tom spočívá též důvod, proč nebylo možno zvolit nulovou variantu (A0), neboť i přes existující judikaturu by otázka podřízení těchto právnických osob informační povinnosti mohla vzbuzovat pochybnosti. Požadavek podřadit právnické osoby s určitou kvalifikovanou vazbu na stát či samosprávu informační povinnosti podle InfZ sleduje legitimní zájem, aby tyto subjekty, na které stát či samospráva převádí své úkoly v oblasti veřejné správy, měly stejnou informační povinnost jako jejich zřizovatelé. Tyto právnické osoby ostatně bývají založeny z veřejných prostředků, s nimiž rovněž disponují, a veřejná kontrola tohoto nakládání je plně v souladu s cíli Strategie vlády v boji proti korupci. Jejich činnost při plnění úkolů a cílů veřejné správy se však zdaleka nevyčerpává jen nakládáním s veřejnými prostředky. Z uvedených důvodů byla ohledně rozsahu informační povinnosti zvolena plná informační povinnost (B1), neboť omezovat tuto povinnost pouze na nakládání s veřejnými prostředky by nepokrývalo veškeré činnosti těchto právnických osob a neodpovídalo by ani vládnímu zadání (viz cíl vlády č ). Ad návrh C (posílení reálné vymahatelnosti InfZ). Pozitivní dopad v podobě zvýšení reálné vymahatelnosti práva na informace bude mít zavedení jakéhokoli navrhovaného opatření přibližně ve stejné míře. Z tohoto důvodu byly varianty porovnávány především z hlediska jejich vedlejších dopadů, resp. z hlediska jejich negativních účinků. Negativní dopady zavedení přestupku na úseku práva na informace (C1) by mohly spočívat především v tom, že by zaměstnanci povinného subjektu z obavy před postihem upřednostnili poskytnutí informací např. jen z důvodu nejasnosti právní úpravy, u nichž InfZ počítá s ochranou a vyžaduje ji. Při posuzování této varianty nebylo možno nevidět ani riziko vlivu nadřízených na pracovníky vyřizující žádosti a tedy nebezpečí, že za přestupek budou postihovány osoby, které byly k nesprávnému postupu de facto přinuceny. Negativní dopady
16 zakotvení přímé exekuční vymahatelnosti (C3) spočívají v poměrně komplikované proceduře obsahující více úkonů, což by znamenalo zkomplikování a prodloužení doby vyřizování žádostí. Negativní dopady správního deliktu postihujícího povinné subjekty (C2) byly shledány v riziku, že by povinný subjekt ztratil možnost v první fázi vyřizování žádostí uplatnit svůj vlastní právní náhled na věc. Z tohoto důvodu se navrhuje kombinace varianty C2 a C3, tedy zavedení správního deliktu spočívajícího v uložení pokuty při nerespektování rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu při vyřizování konkrétních žádostí o informace. Oproti exekuční vymahatelnosti je tento postup rychlejší, avšak zachovává princip správní exekuce, tedy vymožení povinnosti uložené v konkrétním rozhodnutí. V souvislosti se zavedením některého z těchto opatření byl řešen obecný problém povinných subjektů, které nemají instančně odlišný nadřízený orgán a u nichž jeho úkoly plní ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (ústřední správní úřady, některé veřejné instituce). Novela především ve vztahu k veřejným institucím výslovně stanoví, že nadřízeným orgánem je nelze-li jej určit dle 178 správního řádu ten, kdo plní úkoly zakladatele nebo zřizovatele, a jen nebude-li tento orgán takto možno určit, bude jím ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. Ve vztahu k nově zavedenému správnímu deliktu však takové řešení nebylo dostatečné, a proto aby se zabránilo nelogičnostem v podobě ukládání pokuty povinným subjektem sobě samému, byla úprava správního deliktu pro tyto případy výslovně vyloučena. Zbývá dodat, že nulová varianta (C0) nebyla možná, neboť by neodpovídala vládnímu zadání (viz úkol uložený Strategií), a kromě toho analýza InfZ jasně ukázala, že legislativní posílení prvků přímé vymahatelnosti zákona je nezbytné k celkovému zefektivnění jeho působení. Ad návrh D (provázanost InfZ a správního řádu). Analýza InfZ v oblasti nastavené vazby InfZ a správního řádu jednoznačně ukázala nedostatky, které nelze řešit jinak než změnou 20 odst. 4 InfZ. InfZ např. neřeší počítání lhůt, neřeší doručování ani některé další procesní otázky, a jelikož podle platného znění 20 odst. 4 není správní řád pro jejich řešení aplikovatelný, je k těmto problémům v praxi přistupováno nejednotně. Nulová varianta (D0) tudíž nepřipadala do úvahy, neboť by tento problém neodstranila. Z analýzy InfZ přitom pro nastavení vazby InfZ a správního řádu vyplynuly dva požadavky. Změnou především nesmí dojít ke zvýšení formálnosti pro žadatele. Na druhou stranu je však přiměřené posílení prvků formálnosti pro povinné subjekty předpokladem pro zefektivnění jejich postupů, a to cestou odstranění nejasností, které dosud v praxi panují. Z tohoto hlediska se jako nejrozumnější ukázalo taxativní vymezení těch ustanovení správního řádu, která budou při postupu dle InfZ aplikovatelná (D3). Plné podřízení správního řádu (D1) i podřízení postupů povinných subjektů části čtvrté (D2) by vedlo ke zvýšení formálnosti pro žadatele o informace. Kromě toho by varianta D2 ani neodstranila nejistotu povinných subjektů v otázce, která ustanovení správního řádu vlastně mají být využita, což by ke zjednodušení a zefektivnění jejich postupů nemohlo vést. Ad návrh E (vyřizování žádostí při neexistenci informací a opakovaných žádostí). Z důvodů uvedených při identifikaci nákladů a přínosů všech variant (3.1) bylo jako nejefektivnější zvoleno řešení E1, tedy výslovné legislativní zakotvení způsobu vyřízení žádostí v případech neexistence informací a v případech opakovaných žádostí o informace. Z možných způsobů vyřízení odložení žádosti bez dalšího, odkaz na poskytnutou informaci / neformální sdělení o neexistenci informace a vydání rozhodnutí
17 o odmítnutí žádosti bylo zvoleno řešení uvedené na druhém místě, tedy odkaz a sdělení. Vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti při neexistenci informace nebo při opakovaných žádostech totiž neodpovídá stávající koncepci InfZ, která s vydáváním rozhodnutí počítá jen vůči existujícím informacím, u nichž je však dán důvod jejich ochrany. To při neexistenci informací ani při opakovaných žádostech splněno není (není důvod ochrany). Na druhou stranu nebylo vhodné ani odkládání žádostí, neboť žádost je v tomto případě vyřizována věcně, poskytnutím příslušné doprovodné informace. Ad návrh F (záloha na úhradu nákladů). I zde bylo z důvodů uvedených při identifikaci nákladů a přínosů všech variant (3.1) nutno zvolit variantu F1 a výslovně stanovit oprávnění povinného subjektu žádat zálohu na úhradu nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informace. Jen tímto způsobem bylo možno zajistit snížení ekonomických nákladů spojených s vyřizováním žádostí o velká množství informací. 4.2 Implementace a vynucování Implementace předkládaného návrhu nevyžaduje vytvoření nových ani zásadní změny existujících organizačních struktur. Vynucování plnění povinností bude zajištěno především v rámci instančních postupů při vyřizování žádostí o informace ze strany nadřízených orgánů a správních soudů. Usnesení č. 4/2008 ukládá všem ústředním správním úřadům povinnost poskytovat metodickou pomoc povinným subjektům a na implementaci novely ve správní praxi tudíž bude mít i toto působení adekvátní vliv. Předkládaný návrh neobsahuje při respektování variant doporučených v tomto hodnocení řešení, která by představovala zvýšené riziko z hlediska proveditelnosti a vynutitelnosti. 4.3 Přezkum účinnosti Účinnost novely bude v praxi prověřována především v rámci konkrétních řízení při vyřizování žádostí o informace ze strany nadřízených orgánů povinných subjektů a správních soudů. Ministerstvo vnitra jako věcný gestor InfZ bude sledovat a vyhodnocovat účinky novely a tyto poznatky zhodnotí v rámci další činnosti, včetně metodického působení v oblasti práva na informace. 4.4 Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů Osoba, která zpracovala závěrečnou zprávu RIA: JUDr. Adam Furek, tel , Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, nám. Hrdinů 3, , Praha 4.
18 Zvláštní část K čl. I K bodu 1 ( 2 odst. 1 InfZ) Návrh upřesňuje vymezení povinného subjektu v případě územních samosprávných celků. Novela č. 61/2006 Sb. měla původní úpravu slovy důvodové zprávy (viz sněmovní tisk č. 991 IV. volebního období PS PČR) zpřesnit v návaznosti na dosavadní zkušenosti z poskytování informací územními samosprávnými celky. Tohoto cíle bylo dosaženo pouze částečně. Problémy spojené s určením působnosti, v níž jsou územními samosprávnými celky vyřizovány žádosti o informace, zmíněná novela v podstatě vyřešila zavedením rozlišovacího pravidla v 20 odst. 6 InfZ (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. července 2007, č. j. 4 As 56/ nebo rozsudek téhož soudu ze dne 12. března 2008, č. j. 4 As 23/ ), nadále však přetrvávají nejasnosti ohledně určení, kdo je v podmínkách obcí (krajů) povinným subjektem, tedy zda každý jednotlivý orgán samostatně nebo územní samosprávný celek jako takový (původní znění InfZ přitom v této otázce nebylo terminologicky jednotné: ustanovení 2 odst. 1 InfZ hovořilo o povinných subjektech jako o orgánech územních samosprávy, ustanovení 15 odst. 1 za povinný subjekt označovalo obec ). Tento problém byl novelou č. 61/2006 Sb. dokonce spíše prohlouben, neboť nyní platné znění 2 odst. 1 InfZ výslovně označuje jako povinné subjekty územní samosprávné celky a jejich orgány, a tedy jednoznačnou odpověď na otázku, zda v případě územních samosprávných celků je jen jeden povinný subjekt územní samosprávný celek a jeho orgány nebo zda zákon vedle sebe konstruuje více povinných subjektů územní samosprávný celek na jedné straně a jeho orgány na straně druhé, ani v této podobě neposkytuje. Nejde přitom o ryze akademický problém, jak by se na první pohled mohlo zdát, neboť žádosti o informace by mohly v praxi např. směřovat zastupitelstvu obce a lze jen stěží předpokládat, že by je tento orgán byl schopen v zákonem stanovených lhůtách vyřizovat (jelikož InfZ podávání žádostí nijak neomezuje, musel by se ze zastupitelstva stát buď permanentně zasedající orgán - jak bylo již řečeno nebo by docházelo k opakovanému překračování lhůt stanovených InfZ pro vyřizování žádostí). Další problémy mohou být spojeny např. s povinností zveřejnit informace podle 5, s povinností zveřejnit sazebník úhrad, s povinností vypracovat výroční zprávu apod. V dosavadní praxi se lze setkat v zásadě se třemi způsoby řešení. Menšinový názor vychází z toho, že povinnými subjekty jsou územní samosprávné celky a samostatně též každý jejich orgán. Názory převažující vycházejí buď z odlišení samostatné a přenesené působnosti a dovozují, že při poskytování informací ze samostatné působnosti je povinným subjektem pouze územní samosprávný celek, zatímco v případě informací z působnosti přenesené každý orgán (resp. jen ten orgán, který vykonává danou přenesenou působnost), nebo k tomuto rozlišení nepřihlížejí a považují územní samosprávný celek a jeho orgány za jediný povinný subjekt bez ohledu na charakter poskytované informace (vycházejí z názoru, že informacemi disponuje územní samosprávný celek bez ohledu na to, který jeho orgán realizuje navenek pravomoc, jíž se tyto informace týkají). Žádosti pak vyřizuje ten orgán, jemuž je zákonem svěřeno zajišťovat přenesenou působnost na daném úseku, případně s přihlédnutím k 130 odst. 1 správního řádu obecní nebo krajský úřad, jde-li o působnost samostatnou. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. spíše nasvědčuje tomu, že povinnost poskytovat informace dopadá na územní samosprávné celky jako takové a nikoli (též) na jednotlivé orgány. Aktuální rozhodnutí správních soudů zatím dostupná nejsou, nicméně i v judikatuře vztahující se ke znění InfZ před novelou č. 61/2006 Sb. ačkoli v této otázce
19 není zcela jednotná, zřetelně převažuje tendence směřující k pojímání povinných subjektů jako územních samosprávných celků a ne samostatně i jednotlivých orgánů (viz v této souvislosti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. srpna 2007, č. j. 2 As 12/ , který dovodil, že žádost adresovaná starostce obce nemůže být odložena proto, že jde o informace týkající se působnosti zastupitelstva, a rozsudek ze dne 28. prosince 2007, č. j. 4 As 48/ , který výslovně jako povinný subjekt označuje kraj). Tento výklad přitom není v rozporu s čl. 17 odst. 5 Listiny, který sice hovoří o orgánech územní samosprávy, nicméně takové označení bylo v době přijetí Listiny základních práv a svobod promiscue užíváno i pro označení samosprávného celku. Navrhovaná změna shora naznačený problém řeší tím, že povinným subjektem podle InfZ bude napříště pouze územní samosprávný celek jako takový, ať již jde o poskytování informací týkajících se samostatné nebo přenesené působnosti. Příslušným k vyřizování žádostí tedy vlastně ke specifickému rozhodování o právech žadatelů (čl. 17 odst. 5 Listiny) bude úřad územního samosprávného celku dle 130 odst. 1 správního řádu (viz 20 odst. 4 InfZ v navrhovaném znění). Zvolené řešení je přitom pro žadatele nejvýhodnější, neboť nebude muset zkoumat, který orgán by danou informací asi mohl v určitém okamžiku disponovat, a přitom ani nebude možné, aby např. rada žádost odložila, protože se jedná o působnost zastupitelstva, apod. Informacemi vztahujícími se k působnosti územního samosprávného celku totiž budou všechny informace, které se týkají činnosti kteréhokoli jeho orgánu. Výhoda této změny tkví dále v tom, že vyřizování žádostí svěřuje úřadu samosprávy jako orgánu, který na rozdíl od rady a zastupitelstva je orgánem fungujícím permanentně a tudíž má reálné předpoklady, aby žádosti vyřizoval v zákonných lhůtách. Kromě toho úřad fakticky disponuje všemi informacemi (dokumenty), které byly v činnosti územního samosprávného celku vyhotoveny nebo užity, bez ohledu na to, zda se týkají pravomoci zastupitelstva, rady či jiného orgánu (úřad mj. zajišťuje vedení spisové služby pro celý územní samosprávný celek). InfZ se přitom vztahuje na poskytování pouze existujících informací a nikoli na vytváření informací nových (viz jeho 2 odst. 4; k utváření stanovisek orgánů samosprávy na určité otázky slouží jiné nástroje, především tzv. práva občana obce či kraje dle 16 zákona o obcích a 12 zákona o krajích nebo obecné petiční právo každého občana). K bodu 2 ( 2 odst. 1 InfZ) V souladu s úkolem plynoucím z usnesení vlády č. 1199/2006 a z cíle vlády č. 97 (07.05) zahrnuje novela do okruhu povinných subjektů veřejných institucí výslovně též právnické osoby, ve kterých mají povinné subjekty rozhodující vliv. Vztažení informační povinnosti i na tyto subjekty je odůvodněno především tím, že stát i územní samosprávné celky zajišťují řadu svých úkolů prostřednictvím právnických osob, které jsou sice formálně řazeny do oblasti práva soukromého, avšak svěřením úkolů státu či samosprávy a zvýšeným vlivem na jejich činnost ze strany státu nebo samosprávy nabývají vlastnosti vykonavatelů veřejné (nevrchnostenské fiskální či zaopatřovací) správy a jejich činnost by proto měla být podrobena veřejné kontrole. Nejtypičtější formou těchto právnických osob jsou obchodní společnosti (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným) zakládané obcemi a kraji k plnění úkolů samostatné působnosti, ať již ke správě majetku (např. k obhospodařování bytového nebo nemovitostního fondu) nebo k plnění jiných úkolů nevrchnostenské veřejné správy (např. společnosti zajišťující svoz odpadu, provoz obecního mobiliáře, vodovodů a kanalizací, městskou hromadnou dopravu apod.). Veřejnou instituci pak z takových obchodních
20 společností činí přítomnost, resp. převaha znaků, které pro tento povinný subjekt vymezila judikatura Ústavního soudu [veřejný účel, zřizování státem, resp. samosprávou, vytváření orgánů státem (samosprávou) a dohled státu (samosprávy) nad jejich činností viz nález ze dne 27. února 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02 a nález ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06]. Je přitom legitimní, aby subjekt odlišný od státu či samosprávy, který z jejich pověření plní jim určené úkoly, byl stejně jako tyto originární povinné subjekty povinen poskytovat informace o své činnosti. V podrobnostech viz též obecná část důvodové zprávy. 1) Co se rozumí pojmem rozhodující vliv, bude pro účely InfZ vyplývat z 66a obchodního zákoníku, který rovněž vymezuje související pojem tzv. ovládající osoby. Rozhodující vliv povinného subjektu státu nebo územního samosprávného celku na právnickou osobu bude dán tehdy, jestliže tento povinný subjekt bude mít postavení tzv. ovládající osoby ( 66a odst. 2 obchodního zákoníku), tzn. vždy tehdy, jestliže bude většinovým společníkem ( 66a odst. 3 písm. a/ obchodního zákoníku), jestliže bude disponovat většinou hlasovacích práv ( 66a odst. 3 písm. b/ obchodního zákoníku) nebo jestliže bude moci prosadit jmenování, volbu nebo odvolání většiny osob, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členem, anebo většiny osob, které jsou členy dozorčího orgánu právnické osoby, jejímž je společníkem ( 66a odst. 3 písm. c/ obchodního zákoníku). Nelze však vyloučit ani jiné zákonem výslovně nepojmenované formy uplatňování rozhodujícího vlivu. Ačkoli se úprava 66a obchodního zákoníku týká pouze obchodních společností, bude přiměřeně aplikovatelná pro posouzení existence rozhodujícího vlivu i u právnických osob, které této úpravě v obchodním zákoníku běžně nepodléhají (např. zájmová sdružení právnických osob podle občanského zákoníku za účasti obcí nebo krajů). 2) Veřejnými institucemi budou především právnické osoby, které jsou 100% vlastněné státem nebo územním samosprávným celkem. Tyto právnické osoby pokud splňují všechna ostatní kritéria veřejných institucí, tedy především pokud plní veřejný účel, neboť splnění ostatních hledisek zřejmě vyplývá již z faktu 100% vlastnictví státem či územním samosprávným celkem jsou i podle nyní platného právního stavu považovány za veřejné instituce (viz k tomu již uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2008, č. j. j. 8 As 57/ ; je však třeba podotknout, že správní judikatura k této otázce až do vydání zmíněného rozhodnutí nebyla jednotná, o čemž svědčí např. některá rozhodnutí Městského soudu v Praze, který jako veřejnou instituci neuznal Dopravní podnik hlavního města Prahy, tedy akciovou společnost, jejímž jediným akcionářem je hlavní město Praha). V podmínkách obcí a krajů se bude jednat typicky o obchodní společnosti, u nichž rada rozhoduje ve věcech obce (kraje) jako jediného společníka obchodní společnosti ( 102 odst. 2 písm. c/ zákona o obcích a 59 odst. 1 písm. j/ zákona o krajích). Veřejnými institucemi budou rovněž ty právnické osoby, jejichž zakladatelem, společníkem nebo členem je více povinných subjektů, např. více územních samosprávných celků. Specifickým případem jsou smíšené společnosti, tedy právnické osoby, na nichž se kromě státu či územního samosprávného celku účastní i subjekty soukromého práva (jedná se o formu tzv. Public Private Partneship). Tyto společnosti budou povinnými subjekty tehdy, jestliže samozřejmě kromě plnění veřejného účelu v nich bude rozhodující vliv náležet účastnícímu se povinnému subjektu, a je-li jich více, pak všem účastnícím se povinným subjektům v úhrnu. Nebude však nutné, aby tyto povinné subjekty jednaly ve shodě ( 66a odst. 4 a 66b obchodního zákoníku), neboť pro splnění podmínky rozhodujícího vlivu zde postačí, aby účastenské povinné subjekty měly možnost společně rozhodující vliv vykonávat, lhostejno, zda jej v praxi skutečně uplatňují. Pouze tento do jisté míry rozšiřující přístup respektuje výše zmíněný legitimní účel, pro který mají být takové právnické osoby povinnými