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Timestamp: 2018-06-23 19:19:24
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La justicia constitucional local, un estudio particular del caso nayarit
José Miguel Madero Estrada
Sumario: I. Breve introducción al constitucionalismo local. II. La defensa de la Constitución y su justificación. III. Los medios de control constitucional en Nayarit. III.1 Controversias Constitucionales III.2 Acción de Inconstitucionalidad. III.3 Acción de Inconstitucionalidad por Omisión. III.4 Cuestión de Inconstitucionalidad. III.5 Juicio de Protección de Derechos Fundamentales. III.6 Control previo de constitucionalidad. IV. Conclusión. V. Fuentes de Información.
I. BREVE INTRODUCCIÓN AL CONSTITUCIONALISMO LOCAL
La sola existencia de la Constitución local es una característica predominante del sistema federal, por cuanto la entidad federativa se otorga sus atributos políticos fundamentales: libertad y soberanía en su régimen interior.
Tres requisitos pueden resumir las características de la Constitución local en el marco federativo: a). Dar contenido a los elementos esenciales de una Constitución; b). Ser la norma suprema del ente político, y c). Respetar los parámetros del orden político y jurídico establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Podríamos agregar un cuarto: el de servir como un cauce de libertades para la gobernabilidad democrática del pueblo de una entidad federativa en el goce y disfrute pleno de sus derechos fundamentales.
Este documento político consta por escrito, es rígido y también expone valores y principios que dan marco a la seguridad y claridad que caracteriza a toda Constitución. Concordamos con la idea de que la Constitución local pueda considerarse un verdadero plan institucional del pueblo, una agenda de derechos y deberes básicos de la comunidad, un código de normas políticas en razón de que está redactada en un solo documento de naturaleza fundamental, suprema y sistematizada. La Constitución local debe sometimiento a dos categorías: a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al Poder Constituyente.
Corrobora lo anterior, la expansión que ha experimentado la justicia constitucional en los últimos años. Esta proliferación ha impactado en la renovación de Constituciones locales, en las que se han incluido instrumentos procesales en aras de su genuina defensa.
Para ejercer el control de constitucionalidad local cada entidad federativa ha optado por su propio diseño, dotando a la jurisdicción constitucional de nuevas herramientas que aseguran la supremacía de la Constitución, de manera que los conflictos políticos se deciden en sede jurisdiccional.
Así, se han introducido algunas innovaciones constitucionales que impactan en la posibilidad de ser trasladadas al ámbito federal.1 Luego entonces, a pesar de que se ha sostenido que las Constituciones locales se constituyen como meras leyes orgánicas sin contenido dogmático, la experiencia contemporánea ha demostrado lo contrario. 2
II. LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN
La defensa de la Constitución se ha convertido en una acepción a los términos de justicia constitucional y más recientemente al de Derecho Procesal Constitucional, pues con ellos se comprende indistintamente una función de vigilancia de la ley fundamental. 3
Cualquiera que sea su modelo, se hace consistir en la categoría de las garantías constitucionales o medios de control constitucional, que no son otra cosa que los medios jurídicos de naturaleza eminentemente procesal, dirigidos a la reintegración del orden constitucional cuando ha sido desconocido o violado en vía de acción u omisión por los órgano del poder.
De ahí, que en las Constituciones locales, aun cuando exista un reconocimiento expreso de derechos fundamentales, la eficacia y vigencia de estos se vuelve compleja, pues todavía no se han consolidado modelos que garanticen su protección. De esta manera, el constitucionalismo local no se limita a consagrar los derechos que otorga el constitucionalismo general, sino que amplía el catalogo de derechos fundamentales a fin de otorgarle al gobernado el mínimo vital para el ejercicio de un plan de vida autónomo, pues la intención de los constituyentes locales es conceder en atención a la progresividad de los derechos un mayor número derechos fundamentales de los que el ciudadano pueda auténticamente disfrutar.
En ese sentido, la Constitución de Nayarit, en su artículo 7º, fracción XIV, reconoce como derechos no sólo aquellos previstos en la Constitución federal, sino también los que están incluidos en los Tratados Internacionales celebrados por el Estado mexicano, a través de una regulación que amplía el ámbito de acción y validez, trayendo consigo beneficios tanto de forma colectiva como individual.4
En ese tenor, el Constituyente local incluyó en el precepto antes mencionado, un catálogo de derechos fundamentales en materia de libertades; promoción indígena; seguridad pública; transparencia y acceso a la información, así como derechos sociales como el derecho al agua y a un medio ambiente sano; el derecho de los alumnos a un sistema de becas; el derecho a que toda mujer y su producto obtengan atención médica gratuita durante el periodo de embarazo y el parto; la ciencia y la tecnología, como bases fundamentales del desarrollo estatal; el seguro de vida a productores del campo y ganaderos; así como el derecho a la identidad genética, sin que éstos derechos carezcan de fuerza normativa, pues el Constituyente no se limitó a enunciarlos, sino que incluyó los mecanismos de protección para su efectivo despliegue, instituyendo para ello la justicia constitucional local a fin de garantizar la supremacía de la Constitución y la eficacia de los derechos fundamentales en ella consagrados.
Para tal efecto, conforme al artículo 91 constitucional, fue creada una Sala Constitucional-Electoral dentro del Poder Judicial del Estado5 integrada por cinco magistrados con funciones de jueces constitucionales, armonizando lo electoral y el control constitucional, con facultades para conocer y resolver de los siguientes medios de control: controversias constitucionales; acciones de inconstitucionalidad; acción de inconstitucionalidad por omisión; cuestiones de inconstitucionalidad; juicio de protección de derechos fundamentales; y el control previo de constitucionalidad de leyes.6 Además de los instrumentos indicados, la Sala ejerce competencia para conocer del sistema de medios de impugnación en material electoral, del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y del juicio de amparo en jurisdicción concurrente que al efecto prevé el artículo 107, fracción XII de la Constitución federal.7
III.1. Controversias Constitucionales
Prevista en el artículo 91, fracción I, se define como un juicio de única instancia competencia de la Sala, que pueden plantear el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, los municipios y los organismos autónomos del Estado para demandar la reparación de un agravio producido por una norma general o un acto que, en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales, es responsabilidad de alguno de los poderes u órganos de gobierno citados, lo que conculca la supremacía, transgrede el reparto de competencias consagrado en la Constitución y daña a la soberanía popular.
Su objeto es la protección del ámbito de atribuciones de los órganos del Estado y del sistema de división de poderes, de manera que al resolver la controversia se determinará si la disposición general,8 acto u actos impugnados son conformes o contrarios a la Constitución de Nayarit.9 Los efectos de la sentencia establecerán en definitiva a qué autoridad corresponde la competencia para realizar el acto o emitir la norma general; si se trata de una norma la resolución tendrá efectos generales cuando sea aprobada por una mayoría de por lo menos cuatro votos; en los demás casos la resolución tendrá efectos únicamente inter partes.
IlI.2. Acción de Inconstitucionalidad
Es un procedimiento en el que se denuncia la posible contradicción entre normas de carácter general y la Constitución de Nayarit, con el objeto de invalidar la norma general impugnada para con ello salvaguardar la supremacía constitucional.
Los sujetos u órganos que pueden promoverla, son: el procurador general de Justicia; las minorías parlamentaria, esto es, cuando menos una tercera parte de los miembros integrantes del Congreso;10 una tercera parte de los integrantes del Ayuntamiento; así como la Comisión Estatal de Defensa de los Derechos Humanos, siempre que no exceda de 30 días naturales a la fecha en que fue publicada la norma en el medio oficial correspondiente.
De manera que, por tratarse de un asunto del orden público, si de la demanda planteada se advierten errores en la cita de artículos invocados la Sala puede suplir la deficiencia de los conceptos de invalidez, pues la finalidad de este medio es preservar la supremacía de la Constitución y garantizar que el orden jurídico sea congruente con los valores de la ley fundamental del estado. Así, los efectos de una sentencia que declare fundada la acción serán generales cuando sean aprobadas cuando menos por cuatro votos de los integrantes de la Sala, a partir de su publicación oficial.
III.3. Acción de Inconstitucionalidad por Omisión
La figura prevé una nueva forma de trasgredir la Constitución generada por la inactividad de los órganos del Estado, cualquiera que éstos sean, a los cuales la Constitución les impone el deber jurídico de hacer efectivos los principios generales o las normas programáticas de la Constitución.
La doctrina y la legislación la denominan como “omisión legislativa”, sin embargo el constituyente nayarita, optó por el término de “inconstitucionalidad por omisión”, pues con este término se alude a una omisión en el sentido más amplio, es decir, que los sujetos responsables no sólo pueden ser el Congreso del Estado, sino cualquier autoridad que este obligada constitucionalmente a expedir una norma de carácter general, lo cual es bastante acertado, pues los municipios en su facultad reglamentaria, el Poder Ejecutivo y el mismo Poder Judicial suelen tener el deber jurídico de emitir reglamentos que si bien no alcanzan el carácter de una ley en sentido formal, se trata de normas de carácter general.
Por ello, es el instrumento procesal para reparar la violación producida por la omisión, definiéndose como “el medio de control constitucional por medio del cual se ejerce acción jurisdiccional para obtener del órgano facultado la expedición de una norma que permita hacer efectivo un derecho fundamental, los principios generales o las normas programáticas de carácter constitucional.”11 Un elemento democratizante es que su ejercicio corresponde también a cualquier vecino del estado, constituyendo así una actio popularis.12
Así, los efectos de una sentencia que declare fundada la acción, son los de fijar el plazo para la expedición de la norma, el cual no podrá exceder de un año, es decir, se trata de un efecto anoticiador vinculante, en el que no únicamente le hace del conocimiento de la omisión al órgano pasivo, sino que lo vincula para que dentro de un plazo se enmiende la violación constitucional.
III.4. Cuestión de inconstitucionalidad
Se configura como el procedimiento mediante el cual las autoridades judiciales ante la aplicación de una norma a un determinado proceso judicial o cualquier autoridad en ocasión de la aplicación de una ley, acuden al órgano recipiendario del control de constitucionalidad para plantearle la duda de constitucionalidad de la norma que están aplicando, con el objeto de que dicha instancia resuelva la cuestión y determine si la aplicación de la norma al caso concreto es conforme con la Constitución.13
Su naturaleza jurídica es evitar que una sentencia o acto de autoridad se fundamente en leyes que sean contrarias a la Constitución local, pues aun cuando una ley ordinaria puede prever la solución de un conflicto, ésta, en aplicación al caso en particular, puede resultar contraria a los preceptos constitucionales, por lo que hay ocasiones en que se hace necesario un examen de compatibilidad siempre que exista duda sobre si sus disposiciones son conformes o no con la Constitución.
La cuestión puede ser planteada por cualquier autoridad, organismo autónomo o por cualquiera de las partes (actor o demandado), a fin de que la Sala esclarezca y despeje la duda.
Los efectos de la sentencia que declare fundada la cuestión de inconstitucionalidad, serán los de declarar la desaplicación de la ley estrictamente para el caso en concreto, sin privar de la posibilidad de que la Sala apruebe jurisprudencia a fin de que, en los casos análogos, la norma contraria a la Constitución sea desaplicada en el mismo sentido.14
III.5. Juicio de protección de derechos fundamentales
El juicio de protección tiene por objeto salvaguardar y, en su caso, reparar los derechos reconocidos por la Constitución de Nayarit mediante un procedimiento sumario y de una sola instancia, regido por los principios de legalidad y suplencia de la queja a favor de la parte agraviada, cuando ocurren actos u omisiones provenientes de autoridades locales y municipales que vulneren derechos fundamentales.
Este instrumento se asemeja al juicio de amparo, con la diferencia que se ocupa de preservar los derechos fundamentales previstos en la Constitución de Nayarit, misma que recoge los derechos consagrados tanto en la Constitución federal como en los Tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano.
La ventaja es que se resuelve a la brevedad el conflicto surgido por la posible violación de derechos fundamentales, además basta con que en la demanda se advierta la causa de pedir, no importando deficiencia en la redacción de los argumentos o en los conceptos de agravios, pues la Sala Constitucional las suple.
Los efectos de la sentencia pueden ser los de negar la protección; establecer la constitucionalidad del acto o ley impugnada fijando el sentido de la interpretación; y el de conceder la protección, restituyendo al promovente en el disfrute y goce del derecho fundamental violado.
III.6. El control previo de constitucionalidad
Mediante el ejercicio de este instrumento se analiza la compatibilidad de las normas jurídicas antes de su promulgación y vigencia, a fin de verificar su adecuación, armonía y congruencia con el orden constitucional, señalando que países como Colombia, España y Francia cuentan con este efectivo medio de control.
De ahí que el órgano revisor de la Constitución, al amparo de los cambios democráticos, incluyó en el texto constitucional particularmente en su artículo 53, párrafo quinto, el control a priori, de manera que antes de la discusión y aprobación de una ley, la comisión legislativa encargada de su dictaminación, puede consultar a la Sala respecto de la constitucionalidad de la iniciativa de ley o decreto, la cual emitirá opinión sobre si la norma se encuentra o no en armonía con el texto constitucional, evitando así que el producto legislativo nazca con vicios de inconstitucionalidad y el desgaste que produce la activación generalizada de medios de control posteriores o correctivos.15
El establecimiento y desarrollo de una jurisdicción constitucional local representa una decisión política de gran relevancia para el federalismo mexicano, puesto que, aunado a la demanda de una justificada articulación de los medios de constitucionalidad de los tribunales del Poder Judicial de Federación, ello permitirá contar con tribunales dotados de potestades constitucionales que en un futuro próximo se conviertan en órganos terminales en materia de interpretación y control de las normatividades fundamentales establecidas en las Constituciones de los estados del país.
Como se ha demostrado, la jurisdicción local ha comenzado con fuerza y vigor; y está llamada a desempeñar un papel relevante en el desarrollo de los derechos fundamentales locales, lo que podrá consolidarse sólo con una nueva cultura jurídica y un voto de confianza en los órganos locales, así como en un foro jurídico proactivo, además de incluirse en los programas de licenciatura y posgrado la materia de constitucionalismo local.
Asimismo, la ventaja de que en Nayarit se haya diseñado una Sala de naturaleza bifronte, con funciones de control constitucional y de legalidad en materia electoral, permite una mayor funcionalidad y unidad de criterios.
Finamente, no ha faltado la garantía de defensa de la Constitución a la que el jurista de Praga Hans Kelsen hacía referencia: “Una Constitución a la que le falta la garantía de su propia defensa técnicamente no es una Constitución”. Por fortuna y para bien de los nayaritas, nuestra Ley Fundamental asume, conforme a esas ideas, una posición vanguardista en el concierto nacional.
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La expansión de la justicia constitucional en los últimos años ha impactando principalmente en el orden constitucional local, la renovación de las Constituciones de las entidades federativas ha previsto la inclusión de instrumentos procesales tendentes a garantizar su calidad suprema en tanto al orden jurídico en el que rige, alcanzando con ello el óptimo cumplimiento de sus mandatos.
La inclusión en las constituciones locales de medios jurídicos de naturaleza eminentemente procesal, dirigidos a la reintegración del orden constitucional cuando el mismo ha sido desconocido o violado en vía de acción u omisión por los órgano del poder, constituye una verdadera innovación constitucional en torno a los medios jurisdiccionales de control de constitucionalidad, pues se han incorporado figuras procesales que aún son ajenas al constitucionalismo federal.
En este sentido, el órgano revisor de la Constitución de Nayarit, en una tendencia progresiva y a través de una reforma integral a la Constitución local en materia judicial, en su artículo 91, creó un órgano de control constitucional en su modalidad de Sala Constitucional-Electoral, dentro de la organización del Poder Judicial del Estado, órgano que armoniza funciones electorales y eminentemente de control constitucional, con aptitud de conocer y resolver de los siguientes medios de control: controversias constitucionales; acciones de inconstitucionalidad; acción de inconstitucionalidad por omisión; cuestiones de inconstitucionalidad; juicio de protección de derechos fundamentales; y el control previo de constitucionales de leyes. Diversidad de instrumentos de los que la autoridad y el gobernado pueden echar mano a fin de garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad, instrumentos cuyas características principales se abordan en el desarrollo de la ponencia. Demostrado con ello que la jurisdicción local ha comenzado con fuerza y vigor; y está llamada a desempeñar un papel relevante en el desarrollo de los derechos fundamentales locales, circunstancia que habrá de convertir al constitucionalismo local en pieza clave de un pacto federal fortalecido con instituciones garantistas que hagan prevalecer los mandatos constitucionales y sus derechos fundamentales como primer mandamiento.
 Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit, catedrático de la Unidad Académica Facultad de Derecho desde 1989, Director de la misma de 2003-2005. Perfil Promep. Actualmente Magistrado de la Sala Constitucional-Electoral del Tribunal Superior de Justicia de Nayarit.
1 Como por ejemplo, el carácter pionero de elevar a rango constitucional, en el estado de Guerrero, a la Comisión protectora de derechos humanos que posteriormente sería emulada en la Constitución federal; del mismo modo el diseño autónomo del Ministerio Público cuya inserción es materia de discusión en el ámbito federal, mientas que ya se tienen experiencias en el constitucionalismo local, como por ejemplo en Chiapas; así como la inclusión de algunos medios de control constitucional con los que cuenta Nayarit, como la acción de inconstitucionalidad por omisión y la cuestión de inconstitucionalidad, instrumentos eficaces de salvaguarda constitucional de las que aún el constitucionalismo general carece, sin dejar de hacer mención que la controversia constitucional fue diseñada por vez primera en la Constitución de Morelos de diciembre de 1878, como así lo refiere en el prólogo de la obra colectiva de González Oropeza, Manuel y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (Coords.) La justicia constitucional en las entidades federativas, México, Porrúa, 2006, p. xv.
2 En este sentido, véase a Martí Capitanachi, Luz del Carmen, “Las constitucionales locales en el sistema federal mexicano ¿son verdaderas constituciones?”, en Cienfuegos Salgado, David (Comp.), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005, p. 393.
3 El término de “Justicia Constitucional” es aceptado en Europa, en virtud de que se entiende como una rama del Derecho Constitucional, mientras que el término “Derecho Procesal Constitucional” ha sido adoptado por la doctrina de América Latina, con el propósito de consolidarla como una nueva disciplina jurídica autónoma.
4 De forma acertada, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reconoció en la sentencia que resolvió la controversia constitucional 16/2000 que las entidades federativas están posibilitadas para reformar de forma soberana su Constitución y en ella incluir mayor número de derechos fundamentales de los que aún el constitucionalismo general puede carecer. En este mismo sentido se manifestó en el criterio de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL”, localizable en la tesis aislada número XXXIII, que sustentó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 903 del Tomo XVI, Agosto de 2002, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época.
5 Véase la publicación del Periódico Oficia Órgano del Gobierno del Estado de Nayarit, de fecha 15 de diciembre de 2009, Sección Primera, Tomo CLXXXV, Número, relativa a la Reforma Constitucional en materia judicial en la que se instituyó la Justicia Constitucional Local, al crear un órgano de control constitucional y los mecanismos de protección.
6 La ley que reglamenta el artículo 91 de la Constitución local, en la que se desdobla el contenido de dicho dispositivo constitucional, señala el trámite de los medios de control constitucional, la cual fue publicada en el Periódico Oficial Órgano del Gobierno del Estado de Nayarit, con fecha 2 de junio de 2010, entrando en vigor al día siguiente de su publicación, y a la que se denominó: “Ley de Control Constitucional del Estado de Nayarit”.
7 Ley de Justicia Electoral para el Estado de Nayarit, publicada el 18 de agosto de 2010, Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.
8 En el caso de que el conflicto verse sobre la emisión de normas generales, el término para la presentación de la demanda es de 15 días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. (Art. 64.II de la Ley de Control Constitucional del Estado de Nayarit).
9 En Tratándose de actos, el término será de 30 días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. (Art. 64.I de la Ley de Control Constitucional del Estado de Nayarit).
10 De manera que si el órgano parlamentario estatal, se integra por 30 diputados, una tercera parte necesaria para presentar la acción de inconstitucionalidad es de 10 diputados.
11 Martínez Sánchez, León Javier, La inconstitucionalidad por omisión legislativa, México, Miguel Ángel Porrúa-Cámara de Diputados LX Legislatura, 2007, p. 41.
12 Cabe destacar, que la Sala declaró fundada una acción de inconstitucionalidad por omisión por la falta de expedición del padrón municipal del municipio de Tepic, Nayarit, omisión del mismo Ayuntamiento, tras una interpretación sistemática y funcional concluyó que no obstante que el padrón municipal no constituye una norma de carácter general, la acción es procedente en contra de actos que la Constitución directamente ordena su cumplimiento. En consecuencia, la Sala ordenó al Ayuntamiento a que dentro de un plazo que no exceda de un año se expida el padrón de mérito.
13 Astudillo Reyes, Cesar, I. Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, IIJ-UNAM, 2004. p. 89.
14 Recientemente en la sesión del 8 de julio de 2011, Sala Constitucional, se resolvió la primera cuestión de inconstitucionalidad, planteada precisamente por un servidor judicial que se encontraba sometido a un procedimiento sancionador en razón de haber entregado de forma extemporánea su declaración patrimonial. El promovente argumentó que el artículo 83 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos que resulta aplicable para sancionarlo no era conforme con la Constitución, pues dicho artículo impone una sanción de 15 días de suspensión sin atender al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 127 de la Constitución local. A lo que la Sala, resolvió que efectivamente la sanción desatendía dicho principio, ya que el juzgador debe encontrarse en posibilidad de graduar la intensidad de la sanción aplicable atendiendo a parámetros determinados y dicho artículo señala categóricamente que la pena consistía en 15 días de suspensión sin posibilidad de reducirla atendiendo a la proporción de la infracción cometida.
15 El establecimiento de un control previo no conlleva el rechazo del control sucesivo, puesto que ambos resultan complementarios, supliendo cada uno las carencias e inconvenientes que presenta el otro, coadyuvando así a la instauración de una defensa íntegra de la Constitución; además de que si se llegase a pedir opinión sobre la constitucionalidad de una ley, y la Sala Constitucional no advirtiere de algún vicio de inconstitucionalidad, ello no es óbice para que pueda plantearse la acción de inconstitucionalidad puesto que difícilmente en abstracto puede advertirse irregularidad con el texto constitucional a diferencia de cuando se hace aplicable la norma tras un caso en concreto, en el que se suelen desprender las inconveniencias de la ley con la Constitución.