Source: https://www.cilip.de/1998/02/20/schengen-quo-vadis-das-schengener-kerneuropa-und-der-amsterdamer-vertrag/
Timestamp: 2019-10-14 03:10:39
Document Index: 121243934

Matched Legal Cases: ['Art. 62', 'Art. 39', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 2', 'Art. 38', 'Art. 96', 'Art. 95', 'Art. 92', 'Art. 131', 'Art. 137', 'Art. 139', 'Art. 140']

Schengen – Quo vadis? Das Schengener Kerneuropa und der Amsterdamer Vertrag | CILIP Institut und Zeitschrift
Schengen – Quo vadis? Das Schengener Kerneuropa und der Amsterdamer Vertrag
von Mark Holzberger und Katina Schubert
Das Schengener Abkommen ist der Ausgangspunkt für die Herausbildung einer zutiefst undemokratischen, auf Abschottung nach außen und Hochrüstung nach innen orientierten europäischen Innenpolitik. Wie in einem Labor haben die Regierungen der Schengen Kooperation ein Modell der innenpolitischen Zusammenarbeit konzipiert und erprobt, um die Ergebnisse später den übrigen EU-Mitgliedstaaten aufzuzwingen. Auch nach Amsterdam wird das Schengener Labor nicht geschlossen. Das Europäische und die nationalen Parlamente haben auch in Zukunft nichts zu melden.
Mit dem Schengener Abkommen von 1985 begannen die Regierungen Frankreichs, der Benelux-Staaten und der BRD eine eigenständige Zusammenarbeit, die – so der Vorwand – schneller zu Ergebnissen bei der im Europäischen Binnenmarkt vorgesehenen Aufhebung der Binnengrenzkontrollen führen sollte. Dafür planten die Regierungen sicherheitspolitische „Ausgleichsmaßnahmen“, die 1990 im Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) verankert wurden: hermetische Absicherung und Kontrolle der Außengrenzen, rigide Visavergabepraxis, gemeinsame Asylzuständigkeits- und -anerkennungsregelungen sowie eine enge Polizeikooperation.
Parallel zu Schengen wurde im Maastrichter Vertrag von 1993 die Zusammenarbeit der Innen- und Justizminister der gesamten Europäischen Union (EU) verrechtlicht – als 3. Säule der EU, auf intergouvernementaler Ebene, ohne Mitbestimmungsrecht des Europäischen Parlaments (EP).
Vor den Verhandlungen über die Maastricht-Revision kündigte die Bundesregierung vollmundig eine Demokratisierung der EU, eine Stärkung der Rolle des EP sowie die weitgehende „Vergemeinschaftung“ der europäischen Innen- und Justizpolitik an. Auch sollte die Schengen-Kooperation in die Strukturen der EU integriert werden. Davon ist im Amsterdamer Vertrag vom Juni 1997[1] praktisch nichts übrig geblieben.
Die Asyl- und Einwanderungspolitik wird zwar aus der 3. Säule herausgelöst, aber nur unvollständig in die erste (Europäische Wirtschaftsgemeinschaft) überführt. Gemäß Art. 62f des EG-Vertrags soll der Rat der EU-Innen- und Justizminister Maßnahmen für eine EU-weite Aufhebung der Binnengrenzkontrollen beschließen und so das umsetzen, was nach dem Maastrichter Vertrag schon seit 1993 gewährleistet sein sollte. Ferner hat er einheitliche Regeln für die Außengrenzkontrollen und die Reisefreiheit von Nicht-EU-BürgerInnen sowie Mindeststandards für Asylverfahren, für eine „ausgewogene Verteilung der Belastung, die mit der Aufnahme von Flüchtlingen verbunden“ sind, und für die Abschiebung „illegaler EinwanderInnen“ zu bestimmen. Während der Fünf-Jahresfrist kann der Rat hierzu nur einstimmig beschließen. Auch danach können diese Bereiche nur mit Zustimmung aller Regierungen vergemeinschaftet werden. Das EP hat in diesem Prozeß lediglich das Recht, angehört zu werden.
Die polizeiliche Zusammenarbeit bleibt weiterhin in der 3. Säule der EU, wo die Regierungen allein das Sagen haben. Zu diesen Fragen dürfen die EP-Abgeordneten gemäß Art. 39 des EU-Vertrags nur Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten, der das EP einmal jährlich über die Fortschritte bei der Kooperation der Strafverfolgungsbehörden informiert.
Schengen – dieser Prototyp eines „Kerneuropas“ à la Wolfgang Schäuble – soll über den Amsterdamer Vertrag in die EU-Institutionen überführt werden. Dazu hat der Rat das Schengen-Protokoll beschlossen, dem die nationalen Parlamente mit der Ratifizierung des Vertrages automatisch zustimmen.
Trotzdem werden die Schengen-Strukturen fortwirken. Ihre Arbeitsweise, Organisation und Effizienz sollen durch die Integration in die EU nicht verlorengehen. Nach Art. 7 des Protokolls wird das Schengen-Sekretariat nicht in das Generalsekretariat des Rates aufgelöst, sondern lediglich darin eingegliedert. Der gesamte sog. Schengen-Acquis – die Abkommen selbst wie die bisher ca. 180 Beschlüsse und Erklärungen des Schengener Exekutivausschusses – werden mit der Integration ins EU-Recht übernommen. Die nationalen Parlamente müssen mit der Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages auch den Schengen-Acquis annehmen; wenn nicht, muß der betreffende EU-Staat die Schengen-Kooperation verlassen. Kein Mitgliedstaat wird es sich leisten können bei diesem „Friß Vogel oder stirb“-Verfahren nicht zu gehorchen.
Flexibilisierungs- und Opting-out-Klauseln erlauben den EU-Staaten aber auch, nur an Teilen der Schengen-Zusammenarbeit mitzuwirken. Großbritannien und Irland etwa können als einzige Nicht-Schengen-Mitglieder der EU künftig am Schengener Inforrnationssystem (SIS) teilnehmen, ohne die Grenzkontrollen abbauen zu müssen. Schließlich muß das Verhältnis der Schengen-Kooperation zu Norwegen und Island geklärt werden. Beide dürfen als Nicht-EU-Mitglieder dem Schengener Abkommen nicht als gleichberechtigte Partner angehören, sind aber seit Ende 1996 assoziiert. Andernfalls wäre die Grenze Norwegens zu Schweden zu einer Außengrenze mit dem entsprechenden Kontrollstandard geworden, was einer Kündigung der Nordischen Paßunion gleichgekommen wäre. Das Assoziationsabkommen sieht in Art. 10 Abs. 3 vor, daß Norwegen und Island sämtliche Beschlüsse des Schengener Exekutivausschusses übernehmen müssen, ohne auf das Zustandekommen Einfluß nehmen zu können.
Die Integration Schengens in die EU ist mit einer ganzen Reihe von Fragezeichen behaftet, die nur zum Teil beantwortet werden können – denn wieder einmal werden die ParlamentarierInnen (als Folge der Geheimhaltungstaktik der Bundesregierung und des Desinteresses an der EU- Innenpolitik im Bundestag) als letzte informiert. Dennoch ist es ein offenes Geheimnis, daß das Bundesinnenministerium (BMI) die Schengen-Integration in die EU abgelehnt hat. Auch nach Amsterdam wartete das Ministerium hierzu stets mit nebulösen Formulierungen auf, die nur den Schluß zulassen, daß neben der EU ein Höchstmaß an geheimen Doppelstrukturen fortexistieren soll. Die Bundesregierung besteht darauf, Schengen „als Motor für die Weiterentwicklung der EU im Bereich der Inneren Sicherheit“ zu erhalten. Schengen soll innerhalb der EU einen „Sonderstatus“ erhalten und „ein gewisses Eigenleben führen können, um sich ungehindert durch die EU weiterzuentwickeln.“
Die Beamten der EU-Innen- und Justizministerien feilschen derzeit darum, für alle Beschlüsse und Erklärungen des Schengener Exekutivausschusses eine entsprechende Rechtsgrundlage im Amsterdamer Vertrag zu finden. Jeder einzelne Bestandteil des Schengen-Acquis muß entweder der 1. oder 3. Säule der EU zugeordnet werden. Bislang liegt nur ein Vorschlag für die einzelnen Artikel des SDÜ, nicht aber für die Beschlüsse des Exekutivausschusses[2] vor.
Danach werden die Bestimmungen über das Überschreiten der Binnen- und Außengrenzen sowie die Behandlung von Asylanträgen (Art. 2 – Art. 38 SDÜ) den ohnehin nur halbherzig vergemeinschafteten Artikeln 62 und 63 des Amsterdamer Vertrages zugewiesen. Titel III des SDÜ über „Polizei und Sicherheit“ soll hingegen in die 3. Säule, für die auch in Zukunft allein die EU-Regierungen zuständig sein sollen.
Spannend wird die Frage, in welcher Säule das Schengener Informationssystem (SIS) angesiedelt wird. Dieses Computerfahndungssystem ist ein entscheidendes Instrument für die Abwehr von Flüchtlingen und MigrantInnen. Denn im wesentlichen richten sich die Ausschreibungen im SIS gegen Staatsangehörige von Drittstaaten, darunter viele Asylsuchende, die zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind. Bisherigen Vorschlägen zufolge sollen SIS-Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung (Art. 96 SDÜ) der 1. Säule zugeordnet werden, solche für Auslieferungen oder beobachtende Fahndung (Art. 95, 97-100 SDÜ) dagegen dem 3. Pfeiler.
Kurios – und sicherlich nicht tragfähig – ist der derzeitige Planungsstand, die Einrichtung, Dateianordnung, die Fragen der SIS-Zugriffsberechtigungen sowie des Datenschutzes (Art. 92-94, 101-119 und 126-130 SDÜ) sowohl unter das Dach der 1., als auch der 3. Säule zu stellen. In einem Schreiben an den Europa-Ausschuß des Bundestages vom 9.2.98 erklärt das BMI, eine parallele Zuständigkeit führe nicht zu Reibungsverlusten und Blockadeeffekten. Grundsätzlich – so ist zu hören – möchte die Bundesregierung das SIS unbedingt in der 3. Säule verankert wissen.
Für die Zuordnung wichtiger Schlußbestimmnungen des SDÜ, z.B. über den Exekutivausschuß (Art. 131-133), das Verbot von Vorbehaltserklärungen gegenüber dem SDÜ (Art. 137), Ratifikationsgrundsätze (Art. 139) sowie die Beschränkung der Schengen-Mitgliedschaft auf EU-Staaten (Art. 140), existieren noch keine Vorschläge. Es liege im „besonderen Interesse Deutschlands“, so das BMI in seinem Brief, daß insbesondere der Grundsatz nicht ins Rutschen gerate, daß die Binnengrenzkontrollen erst aufgehoben werden dürfen, „wenn die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen im vollem Umfang realisiert worden sind.“ Sollte eine Zuordnung nicht gelingen, muß der gesamte Schengen-Besitzstand nach Auffassung des BMI bis auf weiteres im Geltungsbereich der 3. Säule verbleiben.
Dem Wunsch der Bundesregierung nach einem gewissen Eigenleben des Schengener Motors kommt auch der Amsterdamer Beschluß der EU-Staaten entgegen, ihre Zusammenarbeit im Polizeibereich (wie auch in der Währungspolitik) zu „flexibilisieren“. Damit darf ein Teil der Mitgliedstaaten enger zusammenarbeiten als die EU als ganze. Für die Flexibilisierung benötigen die betreffenden Staaten nicht – wie ursprünglich vorgesehen – die Einstimmigkeit, sondern nur die qualifizierte Mehrheit im Rat. Das EP besitzt keine Mitwirkungsrechte. Nachzügler dieser flexibilisierten Polizeikooperation müssen sämtliche bisher gefällten Beschlüsse übernehmen und ggf. zusätzliche Auflagen erfüllen. Im Polizeibereich soll diese „flexibilisierte“ Kooperation – außerhalb der EU-Strukturen – mit Inkrafttreten des Schengen-Protokolls beginnen. Maßnahmen, die Bestimmungen der Schengen-Kooperation ersetzen sollen, müssen nach einer gemeinsamen Erklärung zu diesem Protokoll „zumindest dasselbe Maß an Schutz und Sicherheit bieten“, wie die Bestimmungen des SDÜ. Das Modell des Kerneuropas à la Schengen ist damit institutionalisiert.
Schengen und die kurdische Massenflucht
Die Schengen-Kooperation hat ihre Wirkungsweise bei der Massenflucht irakischer KurdInnen Ende 1997 demonstriert. Der Rat der EU-Innen- und Justizminister beriet Anfang Dezember 1997 erstmals darüber, wie den kurdischen Flüchtlingen die Fluchtmöglichkeiten in die EU zu verbauen sei. Er nahm einen maßgeblich vom BMI konzipierten Aktionsplan zur Kenntnis.
Wenige Tage später traf sich faktisch derselbe Personenkreis – nämlich die Innen-Staatssekretäre der Schengen-Staaten – zur turnusmäßigen Sitzung des Schengener Exekutivausschusses in Wien und beschloß die Einrichtung einer task force, die polizeiliche Maßnahmen zur Fluchtverhinderung ausarbeiten und koordinieren soll. Die Besetzung der Gruppe ist unbekannt.
Am 8. Januar 98 versammelten sich in Rom – ebenfalls auf Schengen-Initiative – hochrangige Vertreter von Polizeibehörden verschiedener westeuropäischer Staaten. Auch die Türkei, die als kriegführende Partei in Nord- und Süd-Kurdistan Hauptverursacher der kurdischen Massenflucht ist, war vertreten. Die britische EU-Ratspräsidentschaft durfte nur als Beobachter teilnehmen, da Großbritannien nicht Mitglied des SDÜ ist.
An einem informellen Treffen in Birmingham Ende Januar verabschiedete der Rat einen 46-Punkte-Plan zur Fluchtverhinderung. Nur vier Tage später traf sich der Schengener Exekutivausschuß zu informellen Gesprächen zu exakt derselben Thematik. Als Reaktion auf die kurdische Massenflucht wurde Anfang 1998 die erst im Oktober 1997 vereinbarte stufenweise Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen zu Italien und Österreich zurückgenommen. Über das Ausmaß der intensivierten Kontrollen im Hinterland der deutschen Binnengrenzen wollte die Bundesregierung aus einsatztaktischen Gründen keine Auskünfte erteilen. M.H./K.Sch.
Mark Holzberger ist Mitarbeiter im Büro der PDS-MdB Ulla Jelpke.
Katina Schubert ist Mitarbeiterin der PDS-Bundestagsgruppe.
[1]mit Protokollen und Erklärungen in: Bulletin der Bundesregierung, 1997, S. 1089f.
[2]Rats-Dok.-Nr. 11480/97
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