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Timestamp: 2019-12-10 16:38:07
Document Index: 394003138

Matched Legal Cases: ['§1', '§9', '§ 2', '§27', '§22', '§ 59', '§61', '§20', 'Art. 28']

Kommunalverfassungen | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
M S Melanie Schlebach (Autor)
I. Kommunale Selbstverwaltung
II. Die kommunalen Verfassungstypen der alten BRD
1. Die Norddeutsche Ratsverfassung
2. Die Süddeutsche Ratsverfassung
3. Die Magistratsverfassung
4. Die Bürgermeisterverfassung
III. Die Stellung der Kommunen in der DDR
I. Die neue Kommunalverfassung der DDR II. Die ostdeutschen Kommunalverfassungen
2. Kommunalverfassungen der anderen Länder
VI. Die Gebietsreform in der ehemaligen DDR
I. Demokratisierung versus Effizienzsteigerung
1. Demokratisierung
VIII. Schlußbemerkung Literaturverzeichnis
Die kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland wird in Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes garantiert. Damit steht den Gemeinden das Recht zu, ihre eigenen Angelegenheiten zu organisieren und zu regeln. Da die Gemeinden im föderativen System der Bundesrepublik zwar faktisch eine eigene Ebene darstellen, staatsrechtlich gesehen aber zur Ebene der Länder gehören, haben sie neben diesen sogenannten Selbstverwaltungsaufgaben (Aufgaben des eigenen Wirkungskreises) auch Auftragsangelegenheiten (Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises) zu erfüllen. Um dieser Aufgabenerfüllung nachkommen zu können, bedarf es einen Verwaltungsapparat, der darüber entscheidet, wann und wie etwas getan werden muß. Wie die entsprechenden Verwaltungsorgane auszusehen und legitimiert zu werden haben, regelt dann schließlich eine Kommunalverfassung, um die es ja eigentlich in der Arbeit gehen soll. Jedoch weisen die Kommunalverfassungen ja nach Bundesland erhebliche Unterschiede bezüglich den in ihnen verankerten kommunalen Institutionensysteme, der sogenannten ,,inneren Gemeindeverfassung"1 auf. Dies liegt zum einen an der Entstehungsgeschichte, da die erste Fassung der Kommunalordnungen stark von der jeweiligen Besatzungsmacht nach dem Zweiten Weltkrieg beeinflußt wurde2 und zum anderen dadurch, daß der Bund nicht einmal einen Rahmen für eine Kommunalverfassung setzten darf. Somit haben sich in der alten Bundesrepublik vier Typen von Gemeindeverfassungen herausgebildet. Diese sollen im nächsten Kapitel kurz vorgestellt werden, da sie für die Frage nach der Entwicklung der Kommunalverfassungen in den neuen Bundesländern relevant sind. Es soll nämlich untersucht werden, aus welcher Lage und mit welchen ersten Schritten Ostdeutschland zu Gemeindeordnungen im westdeutschen demokratischen Sinne gekommen ist, und es sich dabei an den westdeutschen Verfassungen orientiert hat. Daraufhin wird in Kapitel V.1 die brandenburgische Kommunalverfassung als ein Beispiel vorgestellt.
Wie schon im vorigen Kapitel erwähnt, haben sich 3 in der alten Bundesrepublik vier Grundtypen von Kommunalverfassungssystemen herausgebildet. Dabei unterscheidet man zum einen zwischen monistischen und dualististischen Verfassungen und zum anderen zwischen monokratischer und kollegialer Verwaltungsführung. Weitere Unterscheidungskriterien sind die Wahl des Gemeindevorstehers und die Funktionsverteilung zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorstand als einköpfige oder zweiköpfige Struktur4. Bei der Untersuchung der verschiedenen Kommunalverfassungen muß allerdings beachtet werden, daß sich hinter gleich lautenden Bezeichnungen wie z.B. des Bürgermeisters völlig unterschiedliche Ämter verbergen können5. So ist ein Bürgermeister in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen der Vorsitzende der Bürgervertretung und nicht wie in anderen Ländern Spitze der Gemeindeverwaltung.
Charakteristisch für die Norddeutsche Ratsverfassung ist die starke Stellung des Rates (Monismus). Dieser wählt zum einen aus seiner Mitte den Bürgermeister6, der Vorsitzender des Rates und Repräsentant der Gemeinde nach außen ist. Zum anderen wählt der Rat den Gemeindedirektor, der die Verwaltungsleitung inne hat (Monokratie). Diese Separation von Ratsvorsitz und Verwaltungsleitung beschreibt die Zweiköpfigkeit7 der Verfassung. Die Norddeutsche Ratsverfassung ist stark dem britischen ,,council-manager"-Modell nachgebildet8. Diesen Kommunalverfassungstyp findet man in Niedersachsen und Nordrhein- Westfalen.
Die Süddeutsche Ratsverfassung gilt geradezu als Gegenstück zur Norddeutschen Ratsverfassung. Sie zeichnet sich durch die starke Stellung des direkt vom Volke gewählten Bürgermeisters aus, der sowohl die Verwaltung leitet (Monokratie) als auch stimmberechtigter Ratsvorsitzender ist (Einköpfigkeit). Als Verwaltungschef kann der Bürgermeister auf Kompetenzen der Verwaltung zurückgreifen, was bezeichnend für den Dualismus9 in der Gemeindeverfassung ist. Diese Kommunalverfassung kann mit der amerikanischen ,,major-council"-Verfassung verglichen werden10. Die Süddeutsche Ratsverfassung gilt in Bayern und Baden-Württemberg.
Die (unechte) Magistratsverfassung gilt in Hessen, Bremerhaven und in größeren Städten von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. Der Rat wählt sowohl den Ratsvorsitzenden als auch einen Magistrat, der für die Wahrnehmung der Verwaltungsgeschäfte zuständig ist (Zweiköpfigkeit, kollegiale Verwaltungsführung).
Diesen vierten Typus von Kommunalverfassung findet man in Rheinland-Pfalz, dem Saarland und in kleineren Gemeinden in Schleswig-Holstein vor. Hier hat der Bürgermeister ähnlich wie bei der Süddeutschen Ratsverfassung eine starke Stellung. Er ist sowohl Verwaltungschef als auch Ratsvorsitzender (Einköpfigkeit). Allerdings wird er nicht wie beim Süddeutschen Modell vom Volk direkt sondern vom Rat gewählt. Hinsichtlich des Stimmrechts im Rat und der Ausführung des Ratsvorsitzes gibt es einige Unterschiede in den genannten Ländern, auf die aber hier nicht näher eingegangen werden soll11.
Die beiden letztgenannten Verfassungstypen kann man somit als Zwischentypen von Norddeutscher und Süddeutscher Ratsverfassung sehen12.
In den folgenden zwei Kapiteln soll es nun um die Entwicklung einer Kommunalverfassung in Ostdeutschland mit den vier Verfassungstypen Westdeutschlands im Hinterkopf behaltend gehen.
Obwohl die kommunale Selbstverwaltung von der sowjetischen Siegermacht nach 1945 auch in der SBZ gesetzlich wieder eingeführt wurde, entsprach sie nicht der gewaltenkonzentrierenden Ideologie des Marxismus-Leninismus und wurde bald unter das Joch des ,,demokratischen Zentralismus" gebeugt13. Durch das Prinzip der Kaderverwaltung, das besagt, daß eine ,,Einheitsorganisation, getragen durch und selber Trägerin der Einheit des Gesellschaftssystems, das auf eine militantmobilisatorische Steuerung zwecks Festigung der Systemmacht angelegt ist"14 vorliegt, waren die örtlichen Staatsorgane in dem von der SED organisierten Zentralstaat ohne Kompetenzen. Diese örtlichen Staatsorgane setzten sich aus örtlichen Volksvertretungen, Räten und Fachorganen zusammen. Die örtlichen Volksvertretungen wurden vom Volk gewählt, und diese wiederum wählten aus den Reihen ihrer Abgeordneten ihre Tagesleitung. Die Volksvertretung entschied im Rahmen der zentralen staatlichen Planung und Leitung eigenverantwortlich über alle grundlegenden Einheiten, die ihr Territorium und seine Bürger betrafen (§1 Absatz1 Satz3 Verfassung der DDR)15. Der Rat war das vollziehende Organ in der Gemeinde. Er bestand aus dem Ratsvorsitzendem, seinen Stellvertretern, dem Sekretär und anderen Mitgliedern, die ebenfalls aus den Reihen der Abgeordneten der Volksvertretung stammten. Der Ratsvorsitzende organisierte und koordinierte die Arbeit des Rates. Obwohl der Rat ein ,,kollektives Organ" war, hatte der Ratsvorsitzende gegenüber seinen Ratsmitgliedern ein direktes Weisungsrecht und Kontrollbefugnis und konnte nicht überstimmt werden (§9 Verfassung der DDR)16. Oberflächlich betrachtet, kann man durchaus Parallelen zu den westlichen Kommunalverfassungen sehen. Indirekte Wahl des Bürgermeisters, direkte Wahl einer Volksvertretung, die man im ,,westdeutschen Sinne" als Gemeinderat bezeichnen könnte, daraus die Wahl eines Rates bzw. eines Magistrates. Ein Unterschied zur Magistratsverfassung wäre die umgekehrte Funktion von Volksvertretung und Rat. In gewisser Weise bestünde schließlich sogar eine Gemeinsamkeit hinsichtlich der Zweiköpfigkeit von Tagungsleiter bzw. Ratsvorsitzenden und Bürgermeister. Dies, wie schon gesagt, ist aber eine äußerst oberflächliche Betrachtungsweise, geht es schließlich nur um die Zusammenstellung der Organe begriffsspezifisch, nicht aber um die Kompetenz und den Aufgabenbereich. Die Gemeinden in der DDR hatten nämlich keinerlei politische, finanzielle und organisatorische Autonomie, die ja das Grundgesetz als kommunale Selbstverwaltung garantiert. Zudem unterstanden die Gemeindeorgane den Planungs- und Leitungszielen des SED-Regimes. Die SED sicherte ihren staatlichen Herrschaftsanspruch über die lokale Ebene durch den Grundsatz der ,,doppelten Unterstellung". Wie sich dies auswirkt auf die Gemeindeorgane beschreibt Wollmann wie folgt:
,,Die im `Rat`, also dem kollektiven Verwaltungsorgan, der jeweils `örtlichen´ Ebene institutionalisierten Sektoralverwaltung waren auf der einen Seite (horizontal) `ihrem´ Rat als Kollektivorgan und hierbei insbesondere dessen Vorsitzenden fachlich unterstellt, auf der anderen Seite und vor allem waren sie jedoch (vertikal) der Weisung und Kontrolle der entsprechenden Sektoralverwaltung auf der nächsthöheren Ebene der Partei- und Staatsführung unterworfen. Zwar kamen über die `Wahl´ des `Rates´ (...) durch die jeweilige `Volksvertretung zumindest formale Elemente einer demokratischen Legitimierung zum Ausdruck. Jedoch gewährleistete die `doppelte Unterstellung´, daß innerhalb der jeweiligen Fachverwaltung ein Weisungs- und Kontrollstrang von oben nach unten lief, der das Herrschaftssystem der `einheitlichen sozialistischen Staatsmacht´ bis in die letzte Dienststelle auf örtlicher Ebene hinein sicherstellte".17
Eine weitere Vorsichtsmaßnahme der SED waren die Wahlen, die ja eigentlich keine Wahlen im demokratischen Sinn waren. Die Wahlen der Volksvertretungen erfolgten nach Einheitslisten, deren Kandidatenvorschläge nur gesamt abgelehnt werden konnten. Da sich die Parteien absprachen, standen die Abgeordneten somit schon von vorne herein fest18. Am meisten Gewicht kam letzen Endes dem Rat zu, der die Aufgaben, die ihm vom Staat erteilt worden sind, zu vollziehen hatte. Zu diesen Aufgaben zählte vor allem die Gewährleistung der Versorgung der örtlichen Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen. Schließlich aber kam es aufgrund vor allem der manipulierten Kommunalwahlen im Mai 1989 zur Wende in der DDR. Die ein Jahr später daraufhin erfolgten ersten Wahlen der Volksvertretung nach demokratischen Sinn bereiteten den Weg für die kommunale Selbstverwaltung in der DDR.
IV. Die neue Kommunalverfassung der DDR
Am 17. Mai 1990 wurde von der Volkskammer der DDR das ,,Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR" die sogenannte Kommunalverfassung (KV) erlassen. Zum einen wollte man damit das ,,Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen" von 1985 ablösen, zum anderen wollte man damit auf eine Rechtsangleichung an die BRD, da die Wiedervereinigung erwartet wurde, hinarbeiten19. Mit der Kommunalverfassung erhielten die Gemeinden und Kreise in der DDR den Status einer kommunalen Gebietskörperschaft wieder zurück. Sie erhielten wieder das ,,Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen" (§ 2,I KV). Somit war die kommunale Selbstverwaltung den Gemeinden garantiert. Es wurde sogar versucht in der Kommunalverfassung die Hauptfelder und Kernbereiche der Kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben zu benennen und wesentliche kommunalpolitische Zielvorstellungen abzustecken. Damit wollte der Gesetzgeber eine Orientierungshilfe und gewissermaßen eine Anleitung für die neu gewählten Mandatsträger der Gemeinde geben, sowie die Bürgerschaft zur Beteiligung motivieren20. Neben den Selbstverwaltungsangelegenheiten haben die Gemeinden übertragene Aufgaben des Staates zu erledigen.
Die entsprechenden Verwaltungsorgane für diese Aufgaben sind die Gemeindevertretung und der Bürgermeister, die jeweils ihre eigenen Kompetenzen haben. Es handelt sich bei der KV also um eine dualistische Verfassung21. Der Bürgermeister wird indirekt gewählt (§27(2) KV). Des weiteren sieht die KV Zweiköpfigkeit vor, es gibt also neben dem Bürgermeister noch einen Gemeindevertretervorsteher; in kleineren Gemeinden ist Einköpfigkeit jedoch möglich.
Die KV gibt außerdem die Möglichkeit zu einer Gebietsreform, auf die in Kapitel VI näher eingegangen werden wird.
Bei der Abfassung der Kommunalverfassung wurden zwar die Kommunalgesetze der westlichen Bundesländer ausgewertet und berücksichtigt, jedoch orientierte sich die KV bewußt nicht an die Kommunalgesetzgebung eines Bundeslandes.
,,Vielmehr waren die Bestrebungen darauf ausgerichtet, die allgemeingültigen und die sich in der kommunalen Praxis bewährten normativen Regelungen der verschiedenen Kommunalgesetze zu erfassen, zu verarbeiten und für die kommunale Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR nutzbar zu machen sowie selbst Eigenständiges einzubringen".22
Die Kommunalverfassung der DDR ist also eine Kombination aus den vier verschiedenen westdeutschen Kommunalverfassungen. Das Norddeutsche Modell schlägt sich in der Zweiköpfigkeit der KV nieder, jedoch mit dem Unterschied, daß der Vertretungsvorsitzender nicht die repräsentative Funktion inne hat23 und näher an die Gemeindevertretung durch seinen Vorsitz im Hauptausschuß gebunden ist24. Gerade aber die Repräsentativität des Bürgermeisters ist ein Element der Süddeutschen Rats- und auch der Bürgermeisterverfassung, jedoch wird er laut KV nicht direkt gewählt bzw. ist nicht Vorsitzender der Vertretung und der Ausschüsse. Die KV sieht bei Städten mit mehr als 10.000 Einwohnern die Wahlmöglichkeit zwischen einer monokratischen und einer kollegialen Leitung durch ein ,,Gremium" ähnlich der Magistratsverfassung vor25 ; jedoch fehlen zum einen die Begrifflichkeiten der Magistratsverfassung, wie es auch einige Unterschiede bezüglich der Gemeindespitze gibt. Gerade aber dieser Mischcharakter bestehend aus den ,,Schokoladenseiten" der westdeutschen Kommunalverfassungen, verursachte einige Widersprüche, so daß die KV nach der Wiedervereinigung, die bewirkte, daß die kommunale Selbstverwaltung für die neuen Bundesländer nun durch das Grundgesetz garantiert war, von den neuen Bundesländern größtenteils nicht übernommen wurde. Ein anderer Grund liegt auch in dem Wunsch der neuen Länder, eine eigene Kommunalordnung zu schaffen und somit die Landeskompetenz auszuspielen. Hoffmann sieht den Hauptgrund für die Abkehr von der KV aber vor allem in dem ,,Siegeszug" des Süddeutschen Modells mit der direkten Wahl des Bürgermeisters und der Einköpfigkeit, der auch auf Ostdeutschland übergeschwappt sei26.
V. Die ostdeutschen Kommunalverfassungen
Brandenburg hat als vorletztes der fünf neuen Bundesländer eine Gemeindeordnung (BranGO) verabschiedet. Bei ihrem Entwurf hat es sich sowohl an der KV also auch an der Kommunalverfassung seines Partnerlandes Nordrhein-Westfalen orientiert. Jedoch gerade die so für die nordrhein-westfälische Verfassung bezeichnenden Elemente hat Brandenburg in seine Verfassung nicht mit übernommen. So fehlen die Zweigleisigkeit der kommunalen Verwaltung als auch das Kollegialprinzip der ,,Beigeordnetenkonferenz" (nur in Großstädten von NRW). Die Organe der brandenburgischen Gemeinde sind die Gemeindevertretung, der Bürgermeister und auch der Hauptausschuß, da dieser, ähnlich dem niedersächsischen Verwaltungsausschuß, neben koordinierenden Funktionen auch originäre Zuständigkeiten besitzt27. Die Gemeindevertretung ist oberstes Willensbildungsorgan (§22 BranGO), das von den Bürgern direkt für fünf Jahre gewählt wird. Die Gemeindevertretung ist für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig, soweit gesetzlich nichts anderes geregelt ist, und überwacht die Durchführung ihrer Entscheidungen.
Nach der brandenburgischen GO ist strikt zwischen ehrenamtlichen und hauptamtlichen Bürgermeistern zu unterscheiden (§§ 59, 61 BranGO). Die Amtszeit des ehrenamtlichen Bürgermeisters beträgt fünf, die des hauptamtlichen acht Jahre. Sie werden wie in der Süddeutschen Ratsverfassung direkt vom Volk gewählt. Aber anders als in Süddeutschland hat der hauptamtliche Bürgermeister die Doppelfunktion des rechtlichen Vertreters und des Repräsentanten der Gemeinde inne (§61, I BranGO), dies ist ein übernommenes Element der KV der DDR. Der Bürgermeister leitet die Gemeindeverwaltung. Er hat insbesondere die Beschlüsse der Gemeindevertretung und des Hauptausschusses vorzubereiten und zu erfüllen. Sowohl der ehrenamtliche als auch der hauptamtliche Bürgermeister sind Stimmberechtigtes Mitglied in der Gemeindevertretung. Den Vorsitz führt jedoch ein aus der Mitte der Gemeindevertretung Gewählter. Diesem kommt grundsätzlich nur eine sitzungsleitende Funktion zu.
Damit hat Brandenburg einen neuen und wohl einzigartigen Kommunalverfassungstyp konstruiert. Er weist sowohl Elemente der eingleisigen Süddeutschen Ratsverfassung (direkte Bürgermeisterwahl) als auch Elemente der Norddeutschen Ratsverfassung, die ,,Drei- gleisigkeit" auf28.
Als einziges der neuen Bundesländer hat sich Mecklenburg-Vorpommern dazu entschlossen, die KV der DDR weitestgehend zu übernehmen. Es gibt also einen Gemeindevertretervorsteher und einen Bürgermeister, der indirekt gewählt wird. Beide haben die gleichen Kompetenzen und Aufgaben wie in der KV. Ab 1999 soll aber der Bürgermeister direkt gewählt werden.
Sachsen-Anhalt orientierte sich ebenfalls nicht am norddeutschen Partnerland. So gibt es einen direkt vom Volke gewählten Bürgermeister, in größeren Gemeinden noch zusätzlich einen Vorsitzenden der Gemeindevertretung, dem aber nur die Sitzungsleitung zukommt und dadurch keine nähere Betitelung bekommt. Er ist somit auch kein Gegengewicht zum Bürgermeister im Sinne der Zweiköpfigkeit.
In Sachsen wird der Bürgermeister ebenfalls direkt gewählt. Er hat aber nicht den Vorsitz in den Ausschüssen. Neben ihm gibt es nur noch den Gemeinderat als weiteres Verwaltungsorgan der Gemeinde.
Thüringen hält wie Mecklenburg-Vorpommern an der KV fest. Die GO Thüringen sieht allerdings die Möglichkeit vor, daß der Gemeinderat ein vom ihm gewähltes Gemeinderatsmitglied den Vorsitz anstatt des Bürgermeisters führen läßt.
Damit die Länder bzw. zur Zeit der Wende-DDR die Gemeinden auch tatsächlich in der Lage waren, die eigenen und die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, brauchte es leistungsfähige Gemeindeverwaltungen. Man kann davon ausgehen, daß es dies bei damals rd. 7500 Gemeinden mit ca. 5500 mit weniger als 1000 Einwohnern, und unter diesen wiederum 3550 mit weniger als 500 Einwohnern29 in der DDR nicht geben konnte. Deshalb sah schon die KV der DDR die Möglichkeit des Zusammenschlusses von benachbarten Gemeinden zu sogenannten Verwaltungsgemeinschaften oder gemeinsamen Verwaltungsämtern, die für die beteiligten Gemeinde obliegende Aufgaben erfüllen, vor. Eine Kreis- und Gemeindegebietsreform war und ist somit nötig. Da die Voraussetzungen in den neuen Bundesländern eine andere ist als damals in der alten Bundesrepublik in den 60er und 70er Jahren, als eine Gemeindegebietsreform auf der Grundlage von schon länger existierenden Kommunalverwaltungen durchgeführt wurden war, geht die Gebietsreform dort nur schleppend voran30. Insgesamt haben die Kreisgebietsreformen zu einer erheblichen Reduzierung der Kreise in den neuen Bundesländern bereits geführt. Brandenburg hat als Beispiel anstatt bisherige 38 Landkreise und sechs kreisfreie Städte nun 14 Landkreise und vier kreisfreie Städte31.Die Gemeindegebietsreform ist hingegen noch nicht in allen Bundesländern fürs erste abgeschlossen, Ergebnisse von Thüringen stehen immer noch aus. Im allgemeinen geht aber der Trend in die Richtung des Verzichts auf eine Gebietsreform im Sinne von ,,Maßstabsver-größerung" und statt dessen der Bildung von Verwaltungsgemeinschaften oder Ämtern, womit den Kleingemeinden ihre Selbständigkeit erhalten bleibt32. So wurde in Brandenburg die sogenannte Amtsverfassung eingeführt. Auf das Prinzip dieser Amtsverfassung sei aber hier aus Platzgründen nicht eingegangen, zumal dies ein eigenes Thema für sich darstellt.
VII. Demokratisierung versus Effizienzsteigerung
Im Zuge einer Gemeindereform wird immer über das Ziel dieser diskutiert. Es wird die Frage gestellt, ob die Reform eher auf eine ,,Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung" oder auf eine ,,Stärkung der lokalen Demokratie" abzielen soll. Bezüglich der Ämterverfassung in Brandenburg ist Püttner der Meinung, daß sie nicht unbedingt ein Optimum an Verwaltungseffizienz garantieren und demokratische Defizite aufweisen würde33. Allerdings tendiert Schubold eher dazu, daß gerade die ,,Stärkung der lokalen Demokratie" beabsichtigt wurden wäre34, weshalb nach erheblicher Kritik eine Nachbearbeitung der Amtsverfassung durchgeführt wurde, um die demokratischen Defizite zu beseitigen.
Diese Diskussion kann auch auf die Kommunalverfassung übertragen werden. Wie die ostdeutschen Kommunalverfassungen zeigen gibt es einen Trend zum Süddeutschen Modell bezüglich der Direktwahl des Bürgermeisters. Dies hat sich wiederum auf die westdeutschen Länder ausgewirkt. Namentlich die Länder mit Bürgermeisterverfassung und Nordrhein- Westfalen haben die Direktwahl übernommen, so daß die Lösung des vom Rat gewählten Leiters der Gemeindeverwaltung nunmehr die Ausnahme und etwa auch in Niedersachsen stark umstritten ist35. Soweit diese direkte Wahl durch das Volk ein positives Merkmal der meisten Kommunalverfassungen hinsichtlich also der demokratischen Beteiligung der Bürger ist, so steht demgegenüber die weniger demokratisch im Sinne ,,vom Volk ausgehend" geprägte Abwählbarkeit des Leiters der Gemeindeverwaltung. Jedoch muß man da zwischen den vom Rat gewählten und den vom Volk gewählten Beamten genauestens differenzieren. Bei vom Rat gewählten Hauptverwaltungsbeamten bedarf es zur Abwahl einer zwei Drittelmehrheit der Mitglieder des Rates. Beim direkt vom Volk gewählten Verwaltungschef kann natürlich der Gemeinderat ihn schlecht abwählen, denn Wahl- und Abwahlkörper müssen zusammenfallen. Außer in Bayern und Baden-Württemberg können die Mitglieder der Gemeindevertretung aber trotzdem mit einer bestimmten Anzahl von Stimmen den Antrag auf Abwahl des Verwaltungschefes stellen36. In Brandenburg haben die Bürger jedoch mit Hilfe eines Bürgerentscheids auch die Möglichkeit den Bürgermeister abzuwählen. Die Möglichkeit der Abwahl wird aber rein theoretisch, da es offen bleibt, ob der Gemeinderat zum einen die erforderliche Mehrheit aufbringen kann und zum anderen es wagt sich gegen den von den Bürger, die auch die Mitglieder des Gemeinderates wählen, gewählten Bürgermeister auszusprechen. Genauso wird es schwer sein in der Bevölkerung eine 25-5o%- ige Befürwortung einer Abwahl zu erreichen.
Ein weiterer demokratischer Beteiligungsaspekt, der bisher im Vergleich der Kommunalverfassungen vernachlässigt worden war, ist die Möglichkeit der direkten Partizipation durch Bürgerversammlung, Bürgerentscheid und Bürgerbegehren. Alle neuen Bundesländer, Baden-Württemberg, Hessen, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz sehen diese Mitspracheform der Bürger in ihren Kommunalverfassungen vor. In Brandenburg kann die Bürgerschaft über alle Gemeindeangelegenheiten einen Bürgerentscheid beantragen, soweit der Negativkatalog diese nicht vom Bürgerentscheid ausnimmt (§20 III BranGO).
Dabei geht es im Prinzip um das Ziel, die Problemlösungsfähigkeit zu steigern37. Diese ist, so Derlien, an ,,substantielle Politik-Vorstellungen gebunden". Es gibt praktisch keine Normen oder Regelungen, die besagen, wann eine Kommunalverfassung und ihre Organe effizient sind und arbeiten und wann nicht. Die Frage nach der Effizienz ist also rein subjektiv zu beantworten. Zu dieser Antwort gelangt man, wenn man sich zum einen etwa das System über einen längeren Zeitraum betrachtet, wie es z.B. in Nordrhein-Westfalen, wo der Bürgermeister einfach überlastet zu sein schien. Zum anderen kann man das eine System mit anderen bestehenden vergleichen. Gerade dies wird womöglich in nächster Zeit geschehen, wenn man eine erste Bilanz über die Kommunalverfassungen der neuen Bundesländer insbesondere der von Brandenburg ziehen wird und womöglich auf die ,,alten" Kommunalverfassungen übertragen wird, was nicht so ganz unproblematisch sein dürfte38. Drittens kann man zu einer Antwort gelangen, indem man sich an ein abstraktes Modell orientiert, das eine Effizienvorstellung jenseits des gegebenen Leistungsniveaus suggeriert39.
Aufgrund des föderativen Systems und der Garantie über die kommunale Selbstverwaltung in Art. 28 Grundgesetz, das mit der Wiedervereinigung auch für die ostdeutschen Länder galt, bildeten sich verschiedene Kommunalverfassungstypen heraus. Dank der Unterstützung von westdeutschen Professoren konnte für die DDR eine demokratische Kommunalverfassung geschaffen werden, wobei versucht wurde sich nicht nach einem speziellen Bundesland zu orientieren. Diese Kommunalverfassung bildete die Basis für die Entstehung eigener unterschiedlicher Gemeindeordnungen in den neuen Bundesländern. Dabei waren Schlagworte wie ,,Bürgernähe" und ,,unmittelbare Demokratie" von großer Bedeutung. Im umgekehrten Schluß bieten nun die Gemeindeverfassungen einen Anreiz für die alten Bundesländer, über ihr bisheriges Verfassungssystem nachzudenken, wie dies ja unter anderem in Nordrhein-Westfalen zu beobachten war. Es bleibt jedoch noch abzuwarten, wie die erste Amtsperiode nach den Kommunalwahlen von 1994 verlaufen ist und inwieweit z.B. bezüglich der Verwaltungsleistung und Aufgabenerfüllung Gebietsreformen durchzuführen sind. Ein Problem scheint aber schon hinsichtlich der ehrenamtlichen Bürgermeister aufgetreten zu sein. Es gab nämlich Probleme genügend Bewerber für dieses Amt zu finden. Vor 1994 gab es sogar etliche Mandatsniederlegungen. Gründe liegen in der Unerfahrenheit, der Unterschätzung der Belastungen und in der Diskussion um die Stasi-Mitglied-schaft. Anfang 1993 hatte die Rücktrittswelle von kommunalen Mandatsträgern in einigen Gemeinden ein Ausmaß erreicht, daß selbst die Nachrücker-Listen aufgebraucht waren und somit Nachwahlen notwendig wurden. Vereinzelt kamen auch 1994 bei den Kommunalwahlen nicht genügend Kandidaten zusammen, um alle Sitze in der Gemeindevertretung zu besetzen. Schließlich haben die meisten politischen Parteien mit Ausnahme der PDS nach wie vor erhebliche Probleme, sich auf örtlicher Ebene zu organisieren, sich im kommunalen Leben zu verankern und eine aktive kommunalpolitische Rolle zu spielen40. Hier muß also noch eine starke Mobilisierung und Aufklärung der Bevölkerung geleistet werden. Denn
,,...kommunale Selbstverwaltung in einem demokratischen Staatswesen - und nur dort ist sie realisierbar- [bedeutet] immer auch demokratische Legitimation der Organe der Selbstverwaltung durch die Bürger und aktives Mitwirken der Bürger auf ehrenamtlicher oder professioneller Grundlage mit dem Ziel, die eigenen Angelegenheiten demokratisch selbst zu entscheiden und durch die damit verbundene politische Integration in der kommunalen Gemeinschaft die demokratische Ordnung im Lande insgesamt zu verstärken"41.
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1 Hans-Ulrich Derlien et al., Kommunalverfassung und kommunales Entscheidungssystem, Meisenheim am Glan 1976, S.5.
2 ebd., S.4.
3 etwaige Änderungen in den Verfassungen nach der Wiedervereinigung werden hierbei nicht berücksichtigt.
4 Hans-Ulrich Derlien et al., a.a.O., S.6.
5 ebd., S.6.
6 es sei darauf hingewiesen, daß hier und auch im folgendem nicht zwischen Bürgermeister und Oberbürgermeister unterschieden wird.
7 Hans-Ulrich Derlien, Kommunalverfassungen zwischen Reform und Revolution, in: Oscar W. Gabriel und Rüdiger Voigt (Hrsg.), Kommunalwissenschaftliche Analysen Bd. 13: Mobilität und Normenwandel, Bochum 1994, S.48.
8 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.48.
9 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.47.
11 vgl. Ralf Kleinfeld, Kommunalpolitik: Eine problemorientierte Einführung, Opladen 1996, S.77.
12 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.48.
13 Ralf Kleinfeld, a.a.O., S.252.
14 Bálint Balla o.A. 1972, S. 267; zitiert nach Ralf Kleinfeld, a.a.O., S.252.
15 Ludwig Knemeyer, Aufbau kommunaler Selbstverwaltung in der DDR: Grundsatzfragen und Dokumentation zur Entstehung einer Kommunalverfassung, Baden-Baden 1990, S.95.
16 Ludwig Knemeyer, a.a.O., S.96.
17 Helmut Wollmann und Roland Roth (Hrsg.), Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden, Opladen 1994, S.23.
18 Sabine Klatt, Die neue Kommunalverfassung; in: Hans-Ulrich Derlien (Hrsg.), Verwaltungsprobleme der neuen Bundesländer: ein Seminarbericht, Bamberg 1992, S.23.
19 Siegfried Petzold, Zur neuen Kommunalverfassung in der DDR; in: DÖV 43 (1990), S.817.
20 Siegfried Petzold, a.a.O., S.818 f.
21 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.51.
22 Siegfried Petzold, a.a.O., S.818.
23 Gert Hoffmann, Zur Situation des Kommunalverfassungsrechts nach den Gesetzgebungen in den neuen Bundesländern; in : DÖV 47 (1994), S.621.
24 Sabine Klatt, a.a.O., S.26.
25 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.52.
26 Gert Hoffmann, a.a.O., S.622.
27 Gert Hoffmann, a.a.O., S.623.
28 Gert Hoffmann, a.a.O., S.623.
29 Siegfried Petzold, a.a.O., S.821.
30 Roland Roth und Hellmut Wollmann 8Hrsg.), a.a.O., S.43.
31 ebd.; aktuelle Daten konnten nicht mehr rechtzeitig eingeholt werden.
32 Günter Püttner, Kommunale Selbstverwaltung in den neuen Bun- desländern; in: Klaus Grupp und Michael Ronellenfitsch (Hrsg.), kommunale Selbstverwaltung in Deutschland und Europa, Berlin 1995, S.40.
33 Günter Püttner, a.a.O., S.40.
34 Klaus Schulenburg, Die Ämterbildung in Brandenburg als politi- scher Prozeß, Diss. Otto-Friedrich-Universität Bamberg 1994, S.117.
35 Dian Schufold und Maja Neumann, Entwicklungstendenzen der Kom- munalverfassungen in Deutschland: Demokratisierung und Dezen- tralisierung?, Basel 1996, S.366.
36 Vgl. Dian Schufold und Maja Neumann, a.a.O., S.102 f.
37 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.65.
38 Vgl. Hans-Ulrich Derlien 1994, S.67.
39 Hans-Ulrich Derlien 1994, S.66.
40 Ralf Kleinfeld, a.a.O., S.278.
41 Ludwig Knemeyer, a.a.O., S.37.
Melanie Schlebach (Autor)
V98133
Melanie Schlebach (Autor), 1997, Kommunalverfassungen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/98133
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