Source: http://openjur.de/u/135554.html
Timestamp: 2013-05-21 18:47:42
Document Index: 64209530

Matched Legal Cases: ['§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 1', '§ 20', '§ 34', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 34', '§ 1', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 6', '§ 34', '§ 113', '§ 1', '§ 6', 'Art. 28', '§ 6', 'Art. 28', '§ 6', '§ 5', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 28', '§ 1', '§ 4', '§ 1', '§ 12', '§ 14', '§ 19', '§ 22', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 23', '§ 20', '§ 24', '§ 3', '§ 20', '§ 1', 'Art. 28', 'Art. 78', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 20', '§ 24', '§ 14', '§ 35', '§ 18', '§ 1', '§ 24', '§ 20', '§ 1', '§ 16', '§ 36', '§ 20', '§ 20', '§ 17', '§ 1', '§ 20', '§ 20', '§ 20', 'Art. 28', '§ 19', '§ 20', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 20', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 34', '§ 34', '§ 1', '§ 2', '§ 48', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 214', '§ 3', '§ 6', '§ 4', '§ 1', '§ 214', '§ 2', '§ 1', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 216', '§ 214', '§ 6', '§ 155', '§ 216', '§ 216', '§ 216', '§ 46', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 34', '§ 1', '§ 1', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', 'Art. 28', '§ 34', '§ 34', '§ 30', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 9', '§ 34', '§ 34', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 34', '§ 1', 'Art. 28', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 34', '§ 1', '§ 5', '§ 214', '§ 1', '§ 1', '§ 214', '§ 1', '§ 214', '§ 1', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 214', '§ 34', '§ 34', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 35', '§ 37', '§ 37', '§ 214', '§ 154', '§ 167', '§ 708', '§ 124', '§ 124']

VG Düsseldorf, Urteil vom 24. April 2009 - Az. 1 K 5945/07 x
VG DüsseldorfEntscheidungenUrteil vom 24. April 2009 - Az. 1 K 5945/07
VG Düsseldorf · Urteil vom 24. April 2009 · Az. 1 K 5945/07
1 K 5945/07
openJur 2011, 63548
TenorDie Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 12. September 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2008 verpflichtet, die 90. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Y, Planbereich „D“ hinsichtlich der in den entsprechenden Planunterlagen dargestellten Teilflächen im Bereich der nördlichen Gstraße sowie der Wohnbaufläche im Bereich des angrenzenden, nach § 34 BauGB ausgewiesenen Satzungsbereichs entlang der Gstraße, zu genehmigen. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand Die Beteiligten streiten um die Genehmigung zweier Teilflächen der 90. Änderung des Flächennutzungsplans - Planbereich D der Stadt Y.
Der Rat der Klägerin beschloss am 2. November 2006 die 90. Änderung des Flächennutzungsplans, der den Bereich "Istraße" sowie das hier streitgegenständliche Areal "D" betraf. Die Änderung des Flächennutzungsplans im letzteren Bereich unterteilt sich in drei Teilflächen. Zunächst soll am nördlichen Ende der Gstraße eine Grünfläche in eine Wohnbaufläche umgewandelt werden ("nördliche Gstraße"). Die Ausweisung der Wohnbaufläche findet lediglich einseitig auf einer Länge von ca. 100 m an der westlichen Seite der Gstraße statt (unter Einschluss der Straße 5.174 qm Gesamtfläche). Auf der gegenüberliegenden östlichen Straßenseite befindet sich eine landwirtschaftliche Fläche, auf der ein Altenteilerhaus mit Baugenehmigung des Kreises vom 21. April 2006 genehmigt, aber bislang noch nicht errichtet ist. Ein Antrag auf Verlängerung der zum 21. April 2009 ausgelaufenen Baugenehmigung ist vom Bauherrn zwischenzeitlich gestellt, aber noch nicht beschieden worden. Die unmittelbar neben dem Altenteilergebäude geplante Errichtung einer Maschinenhalle ist trotz zeichnerischer Darstellung in den Unterlagen der Klägerin weder beantragt noch genehmigt. Im Übrigen grenzt die Wohnbaufläche in nördlicher sowie westlicher Richtung an einen umlaufenden Uferweg, an den sich unmittelbar das Binnengewässer "Y1" anschließt. In südlicher Hinsicht grenzt die Fläche an eine beidseitige, historisch gewachsene Wohnbebauung von ca. 550 m Länge entlang der Gstraße. Ferner soll der seit 1981 durch Abgrenzungssatzung nach § 34 Abs. 2 Bundesbaugesetz -BBauG- ausgewiesene Bereich im gesamten bebauten Teil der Gstraße in einem in den Planunterlagen näher bezeichneten Areal von einer Fläche für die Landwirtschaft in eine Wohnbaufläche gewandelt werden. Schließlich ist eine hier nicht streitige Korrektur der im bisherigen Flächennutzungsplan ausgewiesenen Grenzen der Wasserfläche der "Y1" vorgesehen.
Der von der Landesplanungsbehörde am 12. Oktober 1999 genehmigte und am 15. Dezember 1999 bekannt gemachte Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E (GEP 99) weist den überplanten Bereich als Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich aus.
Im Rahmen der nach dem Landesplanungsgesetz NRW -LPlG- gebotenen Vorlage an die Beklagte, ob der 90. Änderung des Flächennutzungsplans landesplanerische Bedenken entgegenstünden, äußerte diese wiederholt Vorbehalte gegen Teile der Planänderung. Am 29. März 2007 befasste sich der Regionalrat mit den Planungen der Klägerin und stellte fest, dass die Neudarstellung von Wohnbauflächen am nördlichen Ende der Gstraße nicht an die Ziele der Raumordnung angepasst sei. Es handele sich um eine städtebaulich nicht sinnvolle Außenentwicklung, die einseitig die bandartige Straßenrandbebauung der Gstraße erweitere. Zu dem nach § 34 Abs. 2 BBauG ausgewiesenen Satzungsbereich entlang der Gstraße erklärte sich der Regionalrat mit der von der Klägerin beschlossenen Darstellung im Flächennutzungsplan nur unter der Bedingung einverstanden, dass sie bereit sei auf die Genehmigung "nördliche Gstraße" insgesamt zu verzichten.
Daraufhin hob der Rat der Klägerin mit Beschluss vom 2. Mai 2007 seinen Beschluss über die 90. Änderung des Flächennutzungsplanes vom 2. November 2006 auf und beschloss zugleich, das Änderungsverfahren unter Aufteilung in die Planbereiche "C" und "D" fortzuführen (Drs. St 04/806). Mit Beschluss vom gleichen Tage stimmte der Rat der hier streitgegenständlichen 90. Änderung des Flächennutzungsplans Bereich "D" unverändert zu (Drs. St 04/808). Sodann beantragte die Klägerin am 7. Mai 2007 die Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung. Die im Flächennutzungsplan dargestellte Wohnbaufläche "nördliche Gstraße" ist ferner Gegenstand des Bebauungsplans Nr. 148 - 1. Änderung und Ergänzung - Bereich A Gstraße, der auf dieser Fläche vier, ca. 1.100 qm große Grundstücksparzellen zur Bebauung ausweist.
Mit Bescheid vom 14. Juni 2007 genehmigte die Beklagte die 90. Änderung des Flächennutzungsplans, nahm jedoch von der Genehmigung die in den Planunterlagen des Bereichs D dargestellte Wohnbaufläche nördlich der Gstraße sowie die Wohnbaufläche entlang der Gstraße im nach § 34 BBauG ausgewiesenen Satzungsbereich wegen landesplanerischer Bedenken aus. Die Wohnbauflächen lägen in der Ortslage M. Gemäß GEP 99 handele es sich hierbei um einen Wohnplatz mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohner, der außerhalb der zeichnerisch dargestellten Ortsteile im Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich läge. Entsprechend der landesplanerischen Ziele seien diese Ortsteile vor allem auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung auszurichten (vgl. Kap. 1. Ziff. 1.1 Ziel 1 Abs. 2 Satz 1 GEP 99). Unter Berücksichtigung der Einwohnerentwicklung der letzten 10 Jahre sowie der bisherigen Siedlungsflächenerweiterungen, könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Siedlungsentwicklung auf den Eigenbedarf der Ortslage M ausgerichtet gewesen sei. Beleg dafür sei der prozentual höhere Einwohnerzuwachs in der Ortslage gegenüber der Stadt Y. Bei rückläufiger natürlicher Bevölkerungsbilanz könne dies nur durch -nicht landesplanerisch erwünschte- Zuwanderungsgewinne zu Lasten einer anderen Stadt bzw. der Region erfolgt sein. Die verbleibenden Reserveflächen für die Wohnentwicklung in M (z.B. der genehmigte Planbereich "C") seien ausreichend, den Eigenbedarf der nächsten fünf Jahre zu decken. Zudem stelle die Umwandlung der Teilfläche nördliche Gstraße eine eindeutige Außenentwicklung dar, die den regionalplanerischen Zielen des GEP 99 widerspreche. Die ohnehin schon bandartige beidseitige Straßenrandbebauung entlang der Gstraße werde einseitig nicht sinnvoll erweitert. Es bestünde auch die Gefahr einer Ausdehnung der Bebauung entlang des Ufers nach Nordosten. Eine solche bandartige bauliche Entwicklung sei jedoch nach dem GEP 99 zu vermeiden (vgl. Kap. 1. Ziff. 1.1 Ziel 1 Abs. 3 Satz 1 GEP 99). Die klare Siedlungsbegrenzung Ms werde aufgelöst. Es bestehe ferner keine landesplanerische Veranlassung die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft im Flächennutzungsplan für den bislang gem. § 34 Abs. 2 BBauG ausgewiesenen Satzungsbereich in eine Wohnbaufläche zu ändern. Um die Eigenart der historischen Siedlungsstruktur entlang der Gstraße zu pflegen, reiche die Abgrenzungssatzung aus.
Am 12. September 2007 erließ die Beklagte einen erneuten Bescheid, in dem sie wegen fehlerhafter Rechtsbehelfsbelehrung ihren Bescheid vom 14. Juni 2007 aufhob, zugleich aber mit gleichlautender Begründung an der Teilversagung der Genehmigung der 90. Flächennutzungsplanänderung (Teilbereich C: Wohnbaufläche nördliche Gstraße; angrenzende Wohnbaufläche entlang der Gstraße) festhielt.
Eine am 12. Juli 2007 gegen den Bescheid vom 14. Juni 2007 gerichtete Klage nahm die Klägerin daraufhin am 13. September 2007 wieder zurück, erhob aber am gleichen Tage gegen die Teilversagung der Genehmigung einzelner Flächendarstellungen im Bescheid vom 12. September 2007 Widerspruch. Die Teilversagung griffe in ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung in Gestalt der Planungshoheit ein. Für den Bereich der Wohnbaufläche "nördliche Gstraße" fehle bereits deren regionalplanerische Relevanz, weil lediglich auf einer Wohnbaufläche vier Grundstücksparzellen (4.559 qm) neu ausgewiesen würden. Selbst wenn eine landesplanerische Gewichtigkeit der Planung bestünde, widerspräche sie aber nicht den Zielen der Raumordnung. Es finde vielmehr eine Entwicklung für den Eigenbedarf statt, denn die von der Beklagten angesprochenen Nachverdichtungsflächen in der Ortslage seien bedingt durch die Eigentumsverhältnisse vielfach nicht realisierbar. Die letzte Wohnflächenausweisung liege im Übrigen mehr als zehn Jahre zurück und könne daher nicht mehr in die Betrachtung einbezogen werden. Alternative Standorte wären aufgrund zwingender geografischer Grenzen der Ortschaft nicht realisierbar (Nord/West: "Y1" bzw. Mer Feld; Ost: Deichschutzzone; Süd: Kläranlage und geplante Auskiesung). Gemäß dem Ende 2003 beschlossenen Stadt- und Dorfentwicklungskonzept sei eine weitere Innenbereichsverdichtung (etwa wie von der Beklagten vorgeschlagen im Umfeld des Thofes) städtebaulich nicht sinnvoll. Schließlich komme es nicht zu einer bandartigen Siedlungsentwicklung. Die geplanten zusätzlichen vier Parzellen seien eine behutsame Arrondierung des Ortsteils. Eine Erweiterung sei schon aufgrund der natürlichen örtlichen Grenzen der Fläche ("Y1") nicht zu befürchten und auch wegen der bestehenden Gegebenheiten (Lage des Uferweges, Erhaltung als Erholungsfläche) weder beabsichtigt noch städtebaulich sinnvoll. Hinsichtlich der Bebauung entlang der Gstraße, die durch eine Abgrenzungssatzung gem. § 34 BauGB abgesichert werde, bestehe angesichts der gegebenen Situation ein Planungserfordernis gem. § 1 Abs. 3 BauGB zur Übernahme in den Flächennutzungsplan. Ziele der Raumordnung könnten durch diese reine Übernahme als Wohnbaufläche nicht tangiert werden.
Die Klägerin hat am 17. Dezember 2007 gegen den Bescheid der Beklagten vom 12. September 2007 Klage erhoben; ein Widerspruchsbescheid lag zu diesem Zeitpunkt nicht vor. Zur Begründung nahm sie im Wesentlichen auf die Ausführungen in ihrem Widerspruch Bezug.
Im Laufe des gerichtlichen Verfahrens hat die Beklagte am 4. Januar 2008 einen Widerspruchsbescheid erlassen und das Begehren der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen im Ausgangsbescheid und führte vertiefend aus: Für die Ungeeignetheit einer Wohnbauflächenausweisung nördlich der Gstraße sprächen auch die gesetzlichen Vorgaben des § 20 Abs. 4 des Gesetzes zur Landesentwicklung NRW (Landesentwicklungsprogramm -LEPro-), nach denen zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen außerhalb des Siedlungsraumes eine Flächeninanspruchnahme für Siedlungszwecke nur dann in Betracht zu ziehen sei, wenn andere -insbesondere innerstädtische- Flächen nicht zur Verfügung stünden oder bedarfsgerecht zur Verfügung gestellt werden könnten. Durch die geplante bandartige Erweiterung der Bebauung an der Gstraße würde im Übrigen eine bislang klare Siedlungsgrenze in den Freiraum aufgelöst. Eine Arrondierung zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung sei schon wegen der einseitig fingerartigen Gestalt der Wohnbaufläche nicht erkennbar. Die Ausweisung von Wohnbauflächen sei regionalplanerisch relevant, da ein besonderer Freiraumschutz vorgesehen sei. Durch die Genehmigung der Änderung komme es zu einer negativen Vorbildwirkung. Geringfügige, nur 2-6 Parzellen umfassende Änderungen könnten in der Siedlungsstruktur durch Schaffung neuer landesplanerisch relevanter Siedlungsanreize gravierende Auswirkungen haben. Im Übrigen bestehe auf der gegenüberliegenden Seite der einseitigen Wohnbauflächenausweisung nördlich der Gstraße eine "Baulücke" zwischen dem Altenteilervorhaben und der bestehenden Bebauung. Auch für diesen Bereich entstünde eine negative Vorbildwirkung durch die Flächenausweisung. Ausgehend von den Ergebnissen einer Raumordnungsprognose des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung aus dem Jahre 2005, sei im Kreis X bis zum Jahr 2025 von einem Bevölkerungsrückgang auszugehen, so dass die Flächenreserven in M zur Deckung des Eigenbedarfs ausreichend seien, zumal es Nachverdichtungspotential in der zentralen Ortslage gebe. Ein Bedarf für weitere Flächenausweisungen bestehe daher nicht. Ferner sei die geplante Darstellung des Satzungsbereichs nach § 34 BBauG entlang der bisherigen Bebauung der Gstraße als Wohnbaufläche nicht mit den Zielen der Raumordnung vereinbar. Es bestünde die Gefahr einer Nachverdichtung durch die mögliche Ausweisung eines Bebauungsplans in zweiter Reihe parallel zur Gstraße. Diese Planung eröffne daher mehr Baurechte als im Satzungsbereich bislang möglich gewesen wäre.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 22. Januar 2008 erklärt, sie wolle das Verfahren unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2008 fortsetzen. Im weiteren Verfahren führte sie ergänzend aus, bei der Umwandlung nördlich der Gstraße handele es sich um eine im Einzelfall erfolgende geringfügige Arrondierung des bestehenden Bebauungszusammenhangs bis zu einer natürlichen Grenze. Der Übergang in den Freiraum bleibe anhand eines Rundwanderweges erkennbar. Es bestünde auch ein Bedarf für die Ausweisung der Wohnbaufläche, da die von der Beklagten ausgemachten Nachverdichtungspotentiale de facto nicht realisierbar seien. Teilweise stünden die von ihr dazu vorgeschlagenen Grundstücksflächen nicht zur Verfügung (z.B. da sie von den Eigentümern für einen späteren Eigenbedarf zurückgehalten würden). Teilweise sei die Bebauung auch städtebaulich nicht wünschenswert. Diese Beurteilung liege jedenfalls allein in ihrer Hand, da sie die Planungshoheit trage.
In der mündlichen Verhandlung am 20. März 2009 hat die Beklagte erstmals vorgetragen, dass die streitige Flächennutzungsplanänderung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei, vielmehr an Abwägungsfehlern leide. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass die geplante Ausweisung der Wohnbaufläche nördlich der Gstraße in einer "Pufferzone" des Europäischen Vogelschutzgebietes "V" (VSG) liege. Daraufhin hat die Kammer die Sache unter Einräumung einer Schriftsatzfrist vertagt. Ihren Vortrag präzisierte die Beklagte sodann dahingehend, die Klägerin habe die ihr nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b) i.V.m. § 1a Abs. 4 BauGB obliegende Verpflichtung, in der Abwägung die Schutz- und Erhaltungsziele des VSG zu berücksichtigen, nicht genügt. Insbesondere habe sie weder eine erforderliche Vorprüfung, ob eine erhebliche Beeinträchtigung des VSG durch die Planung stattfinde, noch eine Verträglichkeitsprüfung nach § 1a Abs. 4 BauGB i.V.m. §§ 34, 35 Satz 2 des Gesetzes über den Naturschutz und die Landschaftspflege BNatSchG- durchgeführt. Zwar liege die Planung nicht unmittelbar im VSG, jedoch befinde sie sich teilweise weniger als 300 m von dessen Festlegung entfernt (vgl. im einzelnen Zeichnung zum Schriftsatz der Beklagten vom 2. April 2009). In Anlehnung an die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die das Schutzregime des BNatSchG auch dann gelten lasse, wenn es zu erheblichen Beeinträchtigungen durch Planungen komme, die ihre Ursache zwar außerhalb des VSG hätten, jedoch auf das Gebiet einwirken könnten, lege die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan geltende Verwaltungsvorschrift zur Anwendung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinien 92/43/EWG (FFH-RL) und 79/409/EWG (Vogelschutz-RL) - VV-FFH- vom 11. Dezember 2006 unter Ziff. 6.2. einen bestimmten Mindestabstand zum VSG fest. Danach könne bei Einhaltung eines Abstandes von 300 m in der Regel nicht von einer erheblichen Beeinträchtigung durch eine Planung ausgegangen werden. Erwägungen hierzu habe die Klägerin im Umweltbericht nicht angestellt, die Planung sei daher fehlerhaft. Gleiches gelte aufgrund der mangelnden Berücksichtigung von Planungsalternativen zu der Ausweisung der Wohnbaufläche nördlich der Gstraße. Zu einer Alternativenprüfung sei die Klägerin unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gehalten gewesen. Die bloße Erwähnung unter Ziff. 2.5 im Umweltbericht des Flächennutzungsplans "um eine städtebaulich zufrieden stellende Arrondierung dieses Planbereichs zu erhalten, besteht keine Planungsalternative", sei keinesfalls ausreichend. Schließlich sei die Planung nördlich der Gstraße auch deshalb rechtswidrig, da sie gegen das Ziel B.III.1.2. des Landesentwicklungsplans NRW -LEP NRW- verstoße, nach dem Freiraum unter bestimmten dort näher bezeichneten Voraussetzungen nur in Anspruch genommen werden dürfe, wenn dies erforderlich sei. Aufgrund rückläufiger Einwohnerzahlen in Y und ausreichender übriger Wohnbauflächenpotentiale in der Ortslage M sowie der Stadt Y selbst, sei eine Freirauminanspruchnahme nördlich der Gstraße nicht notwendig.
Dem ist die Klägerin im Einzelnen entgegengetreten. Das Plangebiet "nördliche Gstraße" liege zwar teilweise innerhalb der "Pufferzone" des VSG "V", jedoch halte der betroffene Planteil immer noch mindestens 230 m Abstand zu dem Gebiet ein. Die geplante Wohnbebauung durch vier Wohnhäuser und der damit verbundene An- und Abfahrtsverkehr lösten keinerlei nachteilige erhebliche Umweltauswirkung auf das VSG aus. Offenkundig würden dessen Schutz- und Erhaltungsziele nicht tangiert. Daher brauchte auch keine Verträglichkeitsprüfung nach § 1a Abs. 4 BauGB i.V.m. §§ 34, 35 Satz 2 BNatSchG durchgeführt werden. Im Übrigen stellten die in der VV-FFH festgelegten Meterabstände -die ohnehin nicht unumstritten seien- und die dadurch ausgelöste Vermutung einer erheblichen Beeinträchtigung der Ziele des VSG ohnehin nur eine Regelvermutung dar, die hier aufgrund der offenkundigen Nichtbeeinträchtigung des VSG entkräftet sei. Auch im Übrigen läge kein Abwägungsfehler vor. Eine weitere Prüfung von Planungsalternativen sei nicht erforderlich gewesen. Zum einen bestünde in der Ortslage ein Bedarf für zusätzlichen Wohnraum, der anderweitig dort nicht gedeckt werden könne, zum anderen müssten nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nur solche Alternativen mit abgewogen werden, die nahe lägen oder sich aufgrund der konkreten Verhältnisse hätten aufdrängen müssen. Dies sei nicht der Fall gewesen. Insoweit seien die Ausführungen im vorerwähnten Umweltbericht ausreichend. Schließlich liege kein Verstoß gegen das Ziel B.III.1.2. LEP NRW vor. Die Planungen der Stadt stünden mit dem GEP 99 in Einklang, der die Ziele des LEP NRW auf die Ebene der Regionalplanung herunterbreche. Eine Freirauminanspruchnahme sei aufgrund des nach wie vor bestehenden Eigenbedarfs in der Ortslage M unumgänglich. Die von der Beklagten angesprochenen alternativen Flächenpotentiale befänden sich zudem z.T. auch nicht in der Ortslage selbst, sondern seien gesamtstädtischer Art und spielten schon daher hier keine Rolle.
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 12. September 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2008 zu verpflichten, die 90. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Y, Planbereich "D" hinsichtlich der in den entsprechenden Planunterlagen dargestellten und bislang von der Genehmigung ausgenommenen Teilflächen, d.h. der Wohnbaufläche im Bereich der nördlichen Gstraße sowie der Wohnbaufläche im Bereich des angrenzenden, nach § 34 BauGB ausgewiesenen Satzungsbereichs entlang der Gstraße, zu genehmigen.
Sie tritt dem Klagebegehren unter Bezugnahme auf ihre Bescheide entgegen und führt ergänzend aus: Es gebe auch ohne die Ausweisungen weiterer Wohnbauflächen ausreichende Nachverdichtungspotentiale in der Ortslage. Ungeachtet der Planungshoheit der Klägerin sei es nicht zielkonform, wenn städtebauliche Festsetzungen zu Lasten des Freiraums gingen. Gegen die Darstellung einer Wohnbaufläche im Satzungsbereich entlang des bebauten Teils der Gstraße spreche ferner die Gefahr einer Auflösung der historischen Siedlungsstruktur. Die Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft reiche aufgrund der bestehenden Abgrenzungssatzung aus landesplanerischer Sicht aus, die Eigenart und die historische Siedlungsstruktur entsprechend den Forderungen des GEP 99 ausreichend zu erhalten und zu pflegen. Die Planänderung sei daher nicht erforderlich.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 16. April 2009 hinsichtlich des bislang als Satzungsbereich nach § 34 BauGB bestehenden bebauten Teils der Gstraße eine Beschlussvorlage des Ausschusses für Umwelt und Planung vom 9. April 2009 für einen am 6. Mai 2009 im Rat zu behandelnden Aufstellungsbeschluss eines Bebauungsplans vorgelegt, der jedenfalls diesen Satzungsteil abdeckt (Drs. St 04/1354). Mit dem beabsichtigten Bebauungsplan soll dieser Bereich behutsam weiterentwickelt und die noch bestehenden Baulücken planungsrechtlich abgesichert werden. Die vorhandene Satzung nach § 34 BauGB biete für diesen Zweck einen kaum näher definierbaren Spielraum, insbesondere habe ein Bebauungsplan einen stärkeren Regelungscharakter. Die städtebauliche Erforderlichkeit des Flächennutzungsplans sei daher jedenfalls durch die mit dieser Ratsvorlage konkretisierte Planungsabsicht gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.
I. Die Verpflichtungsklage auf Genehmigung der im Bescheid vom 12. September 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2008 versagten Teile der 90. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Y - Planbereich "D" ist jedenfalls nach Ergehen des erforderlichen Widerspruchsbescheides am 4. Januar 2008 zulässig,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Januar 1983 - 5 C 114/81; BVerwG, Urteil vom 23. März 1973 - 4 C 2/71.
II. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die nach § 6 Abs. 1 BauGB erforderliche Genehmigung der 90. Änderung des Flächennutzungsplans Planbereich "D" hinsichtlich der Teilfläche nördliche Gstraße (1.) sowie der Wohnbaufläche im Bereich des angrenzenden, nach § 34 BauGB ausgewiesenen Satzungsbereichs entlang der übrigen Gstraße (2.). Die Teilversagung der Genehmigung im Bescheid vom 12. September 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2008 ist daher rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs 5 VwGO).
Die Genehmigung eines Flächennutzungsplans -gleiches gilt gem. § 1 Abs. 8 BauGB auch für seine Änderung- darf nur unter den in § 6 Abs. 2 BauGB genannten Voraussetzungen versagt werden, und zwar dann, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem Baugesetzbuch, den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Die Vorschrift normiert abschließend die Voraussetzungen, nach denen die beantragte Genehmigung versagt werden darf. Gleichzeitig beschränkt sie die Genehmigungsfähigkeit -dies ist der entscheidende Regelungsgehalt- in Ansehung der im Zusammenhang mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz -GG- gesehenen kommunalen Planungshoheit auf eine Rechtsprüfung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 4 C 1/99; zur Vereinbarkeit des Genehmigungsvorbehaltes in § 6 BauGB mit Art. 28 Abs. 2 GG vgl. die zur Staatsaufsicht aufgestellten Grundsätze etwa in BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 4 NB 20.91; vgl. auch Nachweise bei Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 6 Rn. 1.
Die Rechtsprüfung hat sich dabei am Verständnis des Flächennutzungsplans als maßgebende Leitfunktion in der städtebaulichen Entwicklung auszurichten. Denn als vorbereitender Bauleitplan stellt er gemäß § 5 Abs. 1 BauGB vor allem ein gesamträumliches Entwicklungskonzept dar, dessen Aufgabe es ist, die Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen, zu programmieren und zu koordinieren,
vgl. näher BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84.
1. Die vom Rat der Klägerin beschlossene Darstellung einer Wohnbaufläche für die Teilfläche nördliche Gstraße widerspricht nicht den Vorschriften des Baugesetzbuches, insbesondere nicht den gemäß § 1 Abs. 4 BauGB beachtlichen Zielen der Raumordnung (a.). Auch ist die Flächennutzungsplanung im angegriffenen Umfang ordnungsgemäß zustande gekommen (b.).
a. Gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne, und damit auch ein Flächennutzungsplan (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB), den Zielen der Raumordnung anzupassen. Für die Bauleitplanung hat das Baugesetzbuch mit dieser Norm festgelegt, dass die örtliche Planung inhaltlich an die verbindlich festgelegten landes- und regionalplanerischen Zielsetzungen gebunden ist. Die aus den Zielen der Raumordnung folgenden Bindungen sind gleichsam vor die Klammer des Abwägungsprozesses gezogen und lösen eine Anpassungspflicht aus, nach der die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den Zielen der Raumordnung in Übereinstimmung gebracht werden müssen.
Die von den Beteiligten erörterte Frage, ob die 90. Flächennutzungsplanänderung im Teilbereich nördlich der Gstraße "regionalplanerische Relevanz" im Sinne einer raumbedeutsamen Planung aufweise, ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidungserheblich. § 1 Abs. 4 BauGB gilt unabhängig davon, ob der Bauleitplan raumbedeutsam im Sinne des Raumordnungsgesetzes ist oder nicht. Denn die Norm trägt mit ihrer -bereits vom Wortlaut her keine derartige Einschränkung aufweisenden- Geltung für alle Bauleitpläne dem Umstand Rechnung, dass die Gemeinden aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) "im Gegenzug" das Recht besitzen, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Insoweit greift die gemeindliche Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB über die raumordnungsrechtliche Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG hinaus, die sich entsprechend der Zielsetzung des Raumordnungsrechts nur auf raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen erstreckt,
vgl. ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - 4 CN 14/01.
Mit diesem Normverständnis wird auch nicht die gemeindliche Planungshoheit über Gebühr zurückgedrängt, denn die Ziele, die ohnehin ungeachtet der Raumbedeutsamkeit der nachfolgenden Planungen oder Maßnahmen festgelegt werden, enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hinzunehmen sind, der Gemeinde aber wiederum Spielraum für eigene planerische Aktivitäten belassen. Dessen Umfang hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussagen ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen. Diese relative Offenheit der zielförmigen Vorgaben ändert indes nichts daran, dass die örtlichen Planungsträger an die Ziele als landesplanerische Letztentscheidungen strikt gebunden sind und diese auf landes- oder regionalplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen. Sie sind nur auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich und je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe konkretisierungsfähig, nicht aber im Wege der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB überwind- und relativierbar,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91; BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 4 C 4/92.
Soweit Bestimmungen der Raumordnung eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, erreichen sie die Merkmale einer bindenden Zielvorgabe nur, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls möglich ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02.
Gemäß § 12 Satz 1 des LPlG werden die Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsprogramm sowie in den Raumordnungsplänen dargestellt. Nach Satz 2 der Norm ist neben dem Landesentwicklungsplan u.a. auch der Regionalplan ein Raumordnungsplan. Der noch nach den Vorgängervorschriften des geltenden LPlG von der Landesplanungsbehörde am 12. Oktober 1999 genehmigte und am 15. Dezember 1999 bekannt gemachte Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E -GEP 99- (vgl. §§ 14, 16 LPlG in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Oktober 1989 -LPlG a.F.-; GVBl. NRW 1989, 476) stellt insoweit einen Regionalplan dar. Ihm kommt dabei auf Grundlage des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans die Aufgabe zu, auf der regierungsbezirklichen Ebene für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die (regionalen) Ziele der Raumordnung festzulegen (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Die planerischen Entscheidungen der Gemeinde müssen mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden.
Ob eine raumordnerische Vorgabe im GEP 99 die Qualität eines "Zieles" oder eines -in der Abwägung wegwägbaren- "Grundsatzes" der Raumordnung (vgl. dazu §§ 22 Abs. 2 LPlG i.V.m. der Legaldefinition in § 3 Nr. 3 Raumordnungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1997 -ROG- (BGBl. I S. 2081) hat, hängt nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich dabei nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Aussage nicht die inhaltlichen Voraussetzungen der Beimessung einer Zielqualität, so ist sie kein Ziel der Raumordnung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91.
Die nunmehr unter Geltung des ROG für das Vorliegen eines Ziels maßgebliche Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG ist im Zusammenhang mit der Novellierung des Baugesetzbuches durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 -BauROG- am 1. Januar 1998 mithin noch vor der Genehmigung und Bekanntmachung des GEP 99- in Kraft getreten und lehnt sich der Sache nach an das an, was zuvor bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu § 5 Abs. 4 Raumordnungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1993 -ROG a.F.- als Voraussetzung für ein Ziel der Raumordnung umschrieben worden ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91; amtliche Begründung zum BauROG, BT-Drs. 13/6392, S. 81; ob die Überleitungsvorschrift des § 23 Abs.1 ROG auf den GEP 99 wegen dessen Erarbeitung vor dem in Kraft treten des ROG am 1. Januar 1998 Anwendung findet und damit das ROG a.F. gilt (so wohl OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99), ist daher -für den hier maßgeblichen Fall- nicht entscheidungserheblich (so in der Sache etwa OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE und Urteil vom 4. Dezember 2006 - 7 A 1862/06 sowie Urteil vom 29. September 2004 - 10a D 45/02.NE).
Nach dieser Definition sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.
Einschlägig sind die im GEP 99 unter Ziff. 1. (Siedlungsraum), 1.1 (Regionale Siedlungsstruktur) Ziel 1 Abs. 2 und Abs. 3 formulierten Festlegungen (im Folgenden Ziel 1 Abs. 2 bzw. 3 GEP 99). Nach Ziel 1 Abs. 2 Satz 1 ist in den zeichnerisch nicht dargestellten Ortsteilen die städtebauliche Entwicklung unter besonderer Berücksichtigung der Erfordernisse der Landschaftsentwicklung vor allem auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung auszurichten (sog. Eigenentwicklung; vgl. die entsprechende Grundlage in § 20 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Oktober 1989 -LEPro-). Nach Satz 2 ist entsprechend der Tragfähigkeit der vorhandenen privaten und öffentlichen Infrastruktur im Einzelfall eine darüber hinausgehende Arrondierung bzw. bauliche Verdichtung möglich. Ziel 1 Abs. 3 Satz 1 GEP 99 bestimmt, dass außerhalb der Siedlungsbereiche bandartige bauliche Entwicklungen entlang von Verkehrswegen zu vermeiden sind. Gem. Satz 2 sind Streu- und Splittersiedlungen zu verhindern (vgl. die entsprechende Grundlage in § 24 Abs. 2 Satz 1, 2 LEPro).
Aufgrund der aus diesen regionalplanerisch formulierten Interessen mit hinreichender Bestimmbarkeit in textlicher und sachlicher Hinsicht entnehmbaren Vorgaben, spricht vieles dafür, ihnen Zielqualität im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG für die Bauleitplanung beizumessen. Soweit Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 aufgrund der Regel-Ausnahme-Struktur eine Ausnahme zu Satz 1 aufweist, dürften ebenfalls die Merkmale einer bindenden Zielvorgabe erreicht werden. Denn die Ausnahme legt ihren Abwendungsbereich gleichfalls mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmbarkeit selbst fest, so dass der Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls möglich ist (tatbestandlich nämlich bei Tragfähigkeit der vorhandenen privaten und öffentlichen Infrastruktur). Die mittels dieser Belange im GEP 99 vollzogene überörtliche Gliederung der regionalen Siedlungsstruktur außerhalb von Allgemeinen Siedlungsbereichen ist insoweit auch als raumordnerische Letztentscheidung anzusehen. Sie ist das Ergebnis einer abschließend abgewogenen Entscheidung der Bezirksplanungsbehörde, die das Ergebnis einer mit allen Beteiligten im Rahmen des Aufstellungsverfahrens des GEP 99 (vgl. §§ 20, 14 LPlG) erörterten Flächeninanspruchnahme unter Berücksichtigung der örtlichen Ausgangssituation ist. Dass die hier maßgeblichen Festlegungen zur näheren Gliederung des Freiraumbereiches der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes dienen, folgt insbesondere daraus, dass nach der textlichen Darstellung in Ziel 1 Abs. 2 GEP 99 ein Freiraumschutz durch das Abstellen auf den Eigenbedarf in zeichnerisch nicht dargestellten Ortsteilen erreicht werden soll und nach Ziel 1 Abs. 3 "bandartige Entwicklungen entlang von Verkehrswegen ... sowie Streu und Splittersiedlungen" zu vermeiden sind. Soweit hier maßgeblich, liegt es daher nahe, dem GEP Zielqualität zuzusprechen,
vgl. in dieser Richtung auch OVG NRW, Urteil v. 4. Dezember 2006 - 7 A 1862/06.
Einer abschließenden Erörterung bedarf es jedoch nicht. Denn handelt es sich nicht um bindende Ziele, kommt der von der Beklagten ausgemachte Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB ohnehin nicht in Betracht. Handelt es sich jedoch um solche, hat die Klägerin aufgrund der Besonderheiten des zur Entscheidung stehenden Falles nicht gegen sie verstoßen.
Bei der Auslegung ist zunächst zu berücksichtigen, dass nach dem in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Verf NRW niedergelegten Wertesystem die Entscheidung über die Nutzung des Gemeindegebietes bei der Gemeinde selbst liegt. Diese Konzeption liegt auch u.a. dem § 1 Abs. 1 und 3, § 2 Abs. 1 BauGB zugrunde. Von diesem Recht darf die Kommune allerdings nicht schranken- und rücksichtslos Gebrauch machen. Vielmehr hält sie u.a. § 2 Abs. 2 BauGB zur Rücksichtnahme auf die Nachbargemeinde, § 1 Abs. 4 BauGB zur Beachtung übergeordneter Belange an, während das gesamte Regelungssystem des Baugesetzbuches (vgl. etwa § 1 Abs. 6, § 1a BauGB) allgemein geltende Zielvorgaben setzt. Jene Einschränkungen der gemeindlichen Planungshoheit müssen verhältnismäßig sein. Soweit der Gemeinde eine Beachtung von überörtlichen Planvorstellungen abverlangt wird, kann nicht schon jede wünschenswerte Zielsetzung eine Vorgabe tragen. Vielmehr müssen die überörtlichen Zielsetzungen von ihrem Gewicht her das Zurückdrängen gemeindlicher Vorstellungen erfordern und es müssen der Kommune hinreichende Spielräume verbleiben.
Davon ausgehend, lässt sich kein Widerspruch zu dem zuvor näher bezeichneten Ziel 1 Abs. 2 GEP 99 ausmachen. Der Bereich der nördlichen Gstraße gehört nicht zu einem zeichnerisch darzustellenden Allgemeinen Siedlungsbereich. Die zeichnerische Darstellung des GEP 99 weist die gesamte Ortslage M dem Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich zu. Da die Ortslage bei Aufstellung des GEP 99 unter 2000 Einwohner hatte, war sie gem. § 2 Abs. 5 der 3. Durchführungsverordnung zum LPlG vom 17. Januar 2005 (GVBl. NRW. S. 144) allein im Freiraumbereich darzustellen. Soweit die Klägerin darauf hinweist, sie unterfiele mit der Ortslage M durch diese Zuweisung Beschränkungen, die im Allgemeinen Siedlungsbereich nicht gelten würden, die Ortslage habe auch inzwischen (knapp) über 2000 Einwohner (Stand 31.12.2004: 2.116 Einwohner, vgl. Schreiben der Klägerin vom 24. März 2006), führt dies nicht zu ihrer rechtlichen Unterwerfung unter die für den Allgemeinen Siedlungsbereich geltenden Regelungen (nach der eine Siedlungsentwicklung ohnehin möglich wäre). Denn die Zielfestlegungen des GEP 99 sind bindend in einem qualifizierten Verfahren nach § 20 LPlG getroffen worden. Die dortigen textlichen Festsetzungen und zeichnerischen Darstellungen können allein -ungeachtet eines Zielabweichungsverfahrens nach § 24 LPlG- durch ein Planänderungsverfahren gem. §§ 14 Abs. 8, 20 Abs. 6 LPlG geändert werden. Ein solches hat die Klägerin nicht initiiert, so dass sie an die Darstellung der Ortslage, als außerhalb eines Siedlungsbereichs gelegen, gebunden ist. Ungeachtet dessen ergibt sich für Wohnplätze mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2000 Einwohnern ohnehin kein von ihr befürchteter Entwicklungsstop. Denn die Bedürfnisse einer solchen Ortslage sind im Gebietsentwicklungsplan nicht unberücksichtigt geblieben, sondern in die in ein Regel-Ausnahmeverhältnis eingebetteten Zielvorgaben eingegangen. Nach dem vorzitierten Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 kann im Einzelfall von der Bedingung der Eigenentwicklung eines Wohnplatzes, nämlich des Bedarfes für die ortsansässige Bevölkerung, abgesehen werden, wenn die Tragfähigkeit der privaten und öffentlichen Infrastruktur es erlaubt. Dann kann die Kommune unbeschadet eines fehlenden örtlichen Eigenbedarfs eine -behutsame- bauliche Abrundung oder Verdichtung vornehmen (vgl. auch Nr. 6 des Erläuterungsberichts zu Ziel 1 GEP 99; Erläuterungen zum Landesentwicklungsplan NRW -LEP NRW- Ziff. B.III.1.32).
Nach Ziel 1 Abs. 2 Satz 1 GEP 99 ist bei der Entwicklung in den dort benannten Ortsteilen "vor allem auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung" abzustellen. Wird in Ansehung der sich regelmäßig über längere Zeiträume vollziehenden städtebaulichen Entwicklung,
vgl. dazu auf den Flächennutzungsplan bezogen Finkeldei/Koppitz in: Koppitz/Schwarting, Der Flächennutzungsplan in der kommunalen Praxis, 3. Aufl., Rn. 2, 11 (10-15 Jahreszeitraum),
mit der Beklagten eine mehrjährige Betrachtung der Ortslage M vorgenommen, mag eine vornehmlich am Eigenbedarf orientierte Entwicklung zweifelhaft erscheinen. So lässt sich etwa für den von der Beklagten zugrundegelegten Betrachtungszeitraum von 1984 bis 2005 in der im Freiraum gelegenen Ortslage M gegenüber der im Allgemeinen Siedlungsbereich befindlichen Stadt Y -ungeachtet einzelner Zuwächse im Verhältnis zu den jeweiligen Vorjahren- insgesamt ein höherer Zuwachs ausmachen (M: +32%, Y: +20%). Dies lässt bei offenbar zurückgehender natürlicher Bevölkerungsbilanz Zuwanderungsgewinne zu Lasten anderer umliegender Kommunen jedenfalls nicht ausschließen. Es kommt jedoch nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die Entwicklung Ms vor allem auf den Eigenbedarf ausgerichtet war oder nicht. Auch die strittige Frage, ob es innerhalb der Ortslage an weiteren Stellen noch Nachverdichtungspotential gebe, was die Klägerin bestreitet, bedarf keiner Entscheidung.
Denn nach der in Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 normierten Ausnahme, ist "bei Tragfähigkeit der vorhandenen privaten und öffentlichen Infrastruktur" im Einzelfall eine über den Eigenbedarf in den zeichnerisch nicht dargestellten Ortsteilen (Freiraumlage) hinausgehende städtebauliche Arrondierung oder Verdichtung in der Ortslage möglich. Dabei spielt es keine Rolle, ob es bereites im Allgemeinen Siedlungsbereich der Stadt Y gelegenes gesamtstädtisches Flächenpotential gibt (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 2. April 2009). Denn die vorzitierte Regelung des GEP 99 bezieht sich gerade auf Freiraumentwicklungen in den dort dargestellten Ortslagen außerhalb des Siedlungsbereiches. Insoweit wird eine ortsspezifische Betrachtung zugrundegelegt und vom Wortlaut gefordert. Die Ausnahme in Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 trägt dem Umstand Rechung, dass es durch keine überwiegenden Gesichtspunkte der Landesplanung oder der Regionalplanung gerechtfertigt ist, der Gemeinde die entsprechenden Planungsmöglichkeiten von vornherein und für alle im Freiraum gelegenen Ortsteile zu entziehen, sofern es keinen entsprechenden Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung gibt. Dies gilt unbeschadet der Frage, wie man einen solchen Bedarf, der wegen spezifischer Nachfrage einzelner Gruppen der Bevölkerung mit der Bejahung oder Verneinung eines Wohnungsmangels nicht in eins gesetzt werden kann, verlässlich überhaupt ermittelt. Auf eine solche Konsequenz liefe aber die Ansicht der Beklagten hinaus, für einen im Freiraum gelegenen Ortsteil könne ohne entsprechenden Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung keine Darstellung als Wohnbaufläche erfolgen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2006 - 7 A 1862/06.
Bei der geplanten Ausweisung von knapp über 5.000 qm Wohnbaufläche ist auch nicht ersichtlich, dass die mit der Gstraße bereits vorhandene Infrastruktur den von den geplanten 4 Wohngrundstücken ausgehenden -überschaubaren- An- und Abfahrtsverkehr nicht aufnehmen könnte oder ein sonstiges erhebliches Hindernis bestünde (z.B. bei der Entsorgung von Müll, Beseitigung von Schmutz- sowie Niederschlagswasser; Wasserversorgung). Es handelt sich ferner um einen Einzelfall im Sinne des Ziels 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99. Die spezifischen örtlichen Gegebenheiten spiegeln sich in gleicher oder gleichgelagerter Form nicht in einem anderen Areal der Ortslage wieder oder tragen sonst den Kern der Fortsetzung in sich. Soweit die Beklagte unter Beifügung einer Skizze im Erörterungstermin vom 20. März 2009 -ungeachtet der von der Klägerin bestrittenen zeichnerischen Genauigkeit der Darstellung- meint, es sei ohne weiteres denkbar, dass sich die Bebauung entlang des X1weges fortsetzen könne, betrifft dies weder den hier zu entscheidenden Fall der Genehmigung eines Teils der 90. Flächennutzungsplanänderung noch läge eine solche -bislang erkennbar hypothetische- Planung -von deren Bedenklichkeit die Klägerin selbst ausgeht, vgl. Schriftsatz vom 16. April 2009- aufgrund der örtlichen Gegebenheiten auf der Hand. Schließlich ist hinsichtlich des Gebietes der nördlichen Gstraße die lokale Umgebung derart durch die fast zur Hälfte den Planbereich umgebende Wasserfläche der "Y1" geprägt, dass es sich ohne weiteres um einen nicht verallgemeinerungsfähigen, jedenfalls aber singulären Fall handelt, der entgegen der Ansicht der Beklagten daher vom Ansatz her nicht mit einer etwaigen "landesplanerisch" negativen Vorbildwirkung belegt ist. Soweit die Beklagte im Schriftsatz vom 2. April 2009 davon ausgeht, es komme auch zu einer örtlich begrenzten negativen Vorbildwirkung der einseitigen Wohnbauflächenausweisung auf die gegenüberliegende freie Teilfläche zwischen dem geplanten Altenteilervorhaben und der bislang bestehenden Bebauung, ist dies nicht der Fall und steht von daher schon nicht der Annahme eines Einzelfalles entgegen. Eine solche Ausstrahlungswirkung verbietet sich bereits durch die andersartige planungsrechtliche Situation. Die Fläche ist nach wie vor als landwirtschaftliche Fläche im Flächennutzungsplan dargestellt, mit der Konsequenz, dass der Klägerin keine Möglichkeit eröffnet ist, einen Bebauungsplan zur Begründung einer Wohnbebauung zu erlassen. Sie ist bauplanungsrechtlich unzweifelhaft Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB, in dem ohnehin in aller Regel nur Raum für spezifische Vorhaben besteht, die in diesen Bereich gehören. Dazu gehört eine Wohnbebauung grundsätzlich nicht, so dass aufgrund einer gegenüberliegenden planungsrechtlich gänzlich andersgearteten Situation insoweit hier keine Vorbildwirkung entstehen kann.
Nicht erkennbar ist schließlich eine beachtliche Tangierung von Erfordernissen der Landschaftsentwicklung, als zusammenfassender Begriff für die Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsvorsorge nach dem Naturschutzgesetz (vgl. § 18 Abs. 1 Landschaftsgesetz NRW -LG NRW-). Würde dieses im Zusammenhang mit dem Erläuterungsbericht Nr. 6 zum Ziel 1 GEP 99 stehende Erfordernis überhaupt als Bestandteil des Ziels 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 angesehen, fände jedenfalls eine nachhaltige und unter landesplanerischen Gesichtspunkten relevante Beeinträchtigung des Naturraumes, etwa in seiner Ausgleichsfunktion oder als gewässerbegleitender Landschaftsraum (Ventilationsschneise oder Grünes Entwicklungsband), nicht statt. Die Behördenbeteiligungen im Aufstellungsverfahren der 90. Änderung des Flächennutzungsplans haben insoweit keine anderen Ergebnisse gebracht (vgl. etwa Stellungnahme des Kreises X und der Staatlichen Umweltämter L sowie E1). Das Eingriffspotential wird über das städtische Ökokonto ausgeglichen (vgl. S. 10 der Begründung zur 90. Änderung des Flächennutzungsplans). Schließlich wird der Raum nicht in seiner Erholungsfunktion für die Bevölkerung maßgeblich berührt, da der Uferweg Rund um die "Y1" erhalten und für jedermann zugänglich bleibt.
Da keine städtebauliche Verdichtung im Bereich nördliche Gstraße in Betracht zu ziehen ist, greift die Ausnahme in Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 dann, wenn die im Flächennutzungsplan ausgewiesene Wohnbaufläche der städtebaulichen Arrondierung dient. Dabei ist der Begriff der "Arrondierung" im Regelfall als Abrundung einer bereits vorhandenen Bebauung in dem Sinne zu begreifen, dass ein überschaubarer nicht baulich entwickelter Bereich einer Ortslage harmonisch in die weitere städtebauliche Entwicklung aufgenommen wird. Der Begriff ist jedoch nicht auf diesen Inhalt beschränkt. Aufgrund örtlicher Besonderheiten kann unter ihn etwa auch die Ausnutzung einer Restfläche fallen, mit der ein bestimmtes Areal bis zu einer zwingenden Grenze ersichtlich zum Abschluss gebracht wird. So liegt der Fall hier. Denn unter Aufgreifen des entlang der bisherigen Gstraße vorhandenen fingerartigen Baubestandes wird auf einer Länge von etwa 100m die Ortslage bis zu einer natürlichen Grenze moderat zum Abschluss gebracht (vgl. parallel dazu die von der Beklagten genehmigte 90. Flächennutzungsplanänderung Teilbereich "C"). Die natürliche Begrenzung dieser insgesamt etwa 5.000 qm großen Restfläche bildet die unmittelbar nördlich und westlich gelegene Wasserfläche der "Y1" sowie östlich eine landwirtschaftliche Fläche mit dem Altenteilervorhaben, an die sich die Deichschutzzone der Ortslage M anschließt. Obwohl sich die Bebauung nur einseitig entlang der Gstraße reiht, hat die Abrundung keinen anorganischen Charakter, der dem Erhalt und der Pflege der bestehenden identitätsstiftenden Siedlungsform widerspricht (vgl. dazu Erläuterungsbericht Nr. 5 zu Ziel 1 GEP 99). Denn die bisherige "perlenartige" Bebauung entlang der Gstraße resultiert aus einer historischen Fischerkatensiedlung in der Nähe des Rheinarms und ist seit langer Zeit bereits in dieser Bebauungsform angelegt. Die entlang der Restfläche der nördlichen Gstraße geplante Wohnbauflächenausweisung stellt lediglich eine Verlängerung dieser historischen Siedlungsform dar. Von einer sich in den Freiraum entwickelnden Siedlung unter Auflösung der historischen Struktur kann daher keine Rede sein. Dies gilt gerade unter Berücksichtigung der mit dem verbindlichen Bebauungsplan Nr. 148 dort ausgewiesenen vier Parzellen zur Wohnbebauung, die sich in die Umgebung planerisch einfügen und die vorhandene Siedlungsform aufgreifen (vgl. Begründung zum Bebauungsplan Nr. 148, Ziff. 5). Gegen die Annahme einer Abrundungsfunktion der Restfläche lässt sich schließlich nicht die von der Beklagten bemühte Trennfunktion zwischen Freiraum und baulich geprägten Bereichen einwenden (vgl. dazu Ziff 2., 2.1 Ziel 1 Abs. 1 Satz 2 GEP 99). Zum einen lässt Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 gerade eine Ausdehnung und damit naturgemäß eine Freirauminanspruchnahme zu. Zum anderen ist eine besonders landschaftsprägende Funktion der bisherigen Ortschaftsbegrenzung nicht auszumachen. Jeder Ortsrand ist landschaftsprägend und zudem in aller Regel ohnehin das Produkt menschlicher Aktivität in der zuvor freien Natur. Einen Grundsatz, dass solcherart bestehende Ortsränder unter "landschaftsästethischen" Gesichtspunkten nicht verändert werden dürfen, gibt es nicht. Im Übrigen hat es der Rat der Klägerin ohnehin in der Hand, durch entsprechende verbindliche Planfeststetzungen auf eine landschaftsgerechte Einbindung der neuen Bebauung in den umgebenden Freiraum -etwa durch Pflanz- und/oder Erhaltungsgebote- hinzuwirken. Dafür, dass der hier betroffene bisherige Ortsrand etwa aus naturräumlichen bzw. topografischen Gründen oder wegen des Vorhandenseins besonders prägender Landschaftselemente, die aus optischen Gründen eines speziellen Schutzes vor Veränderungen bedürfen, möglichst unverändert erhalten bleiben muss, ist kein konkreter Anhalt ersichtlich oder vorgetragen. Vielmehr wird die Fläche nach dem vorliegenden Kartenmaterial derzeit schlicht als Grünfläche genutzt. Im Übrigen ist bei einer Ausweisung der Restfläche als Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan auch keine sukzessive "Ausuferung" der Bebauung entlang der "Y1" zu befürchten. Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass grundsätzlich die schrittweise, in gewissen Zeiträumen erfolgende kleinflächige Ausweisung von Wohnbauflächen unter dem Vorwand der örtlichen Planungshoheit von der Aufsichtsbehörde nicht gebilligt werden kann. Darauf ist die streitige Wohnbauflächenausweisung jedoch aufgrund der geschilderten topografischen und naturräumlichen Gegebenheiten nicht angelegt. Wie zuvor dargelegt ist eine negative Vorbildwirkung ebenso wenig zu befürchten wie die Planung den Kern der Fortsetzung in sich trägt. Im Übrigen müsste eine sich an die Abrundung anschließende Wohnbauflächenausweisung in nordöstlicher Richtung entlang des weiteren Seeufers ebenfalls den Zielen der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB entsprechen. Ungeachtet der von der Klägerin schon nicht in Aussicht gestellten entsprechenden Änderung des Flächennutzungsplans, dürfte es sich nach derzeitigem Stand dann jedenfalls nicht mehr um eine Arrondierung, sondern um einen insoweit nach dem GEP 99 zu missbilligenden anorganischen Ortschaftsfortsatz handeln.
Eine Unvereinbarkeit der Planung mit dem Ziel 1 Abs. 3 GEP 99 ist ebenso nicht gegeben. Nach dem insoweit einschlägigen Satz 1 der Vorschrift, sind außerhalb der Siedlungsbereiche bandartige bauliche Entwicklungen entlang von Verkehrswegen zu vermeiden (vgl. auch § 24 Abs. 2 Satz 1 LEPro). Die Klägerin hat mit der Gstraße eine historisch gewachsene Siedlungsform vorgefunden, die bereits auf einer Länge von rund 550 m eine verfestigte bandartige beidseitige Bebauung entlang der Straße aufweist. Auch wenn die Bebauung mit ihren Gebäuden und Nebengebäuden teilweise deutlich in das Hintergelände hineinreicht, ist sie als bandartig, da entlang der Straße aufgereiht, anzusehen. Gänzlich "vermeiden" lässt sich hier die von Ziel 1 Abs. 3 Satz 1 GEP 99 missbilligte Siedlungsform daher ohnehin nicht mehr. Soweit dem Begriff "Entwicklung" in der Vorschrift eine Zukunftsausrichtung beizumessen ist und daher auch die Erweiterung einer örtlich vom Plangeber bereits vorgefundenen bandartigen Bebauung von der Zielbindung erfasst, greift diese Zielbindung des Satzungsgebers wegen der Besonderheiten der örtlichen Struktur nicht durch. Denn die Erweiterung einer fingerartigen Bebauung über ca. 100m entlang des Verkehrsweges Gstraße ist lediglich örtliche Konsequenz der vorgefundenen Siedlungsstruktur. Eine solche, in ihrer Dimension nicht gravierende Folgeentwicklung schon vorhandener, wenn an sich auch (möglicherweise) missbilligter Siedlungsformen lässt Ziel 1 Abs. 3 Satz 1 GEP 99 durchaus zu. Das gilt jedenfalls dann, wenn -wie hier- die vorhandenen Tatbestände dieser Siedlungsform, die bandartige Struktur, bereits mit erheblichem Gewicht in Erscheinung treten und eine natürliche Grenze eine weitere, ernstlich in Betracht kommende Entwicklung der zu vermeidenden Siedlungsform endgültig ausschließt (wesentliche Begrenzung im Norden und Westen durch das sich unmittelbar an die Wohnbaufläche und einen Uferweg anschließende Gewässer "Y1"; östlich der Fläche landwirtschaftliche Fläche mit Altenteilervorhaben). Insoweit ist eine negative landesplanerische Vorbildwirkung aufgrund des zu entscheidenden Sonderfalls ohnehin nicht zu befürchten. Die 100 m lange Bebauung hat kein neues "bandartiges" Gewicht, so dass es schließlich keine Rolle spielt, ob ein beidseitiger oder lediglich einseitiger moderater Abschluss einer noch freien Restraumfläche erfolgt.
Soweit die Beklagte des Weiteren eine Unvereinbarkeit der Wohnflächendarstellung mit den Festlegungen des § 20 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 LEPro sowie des "Ziels" B.III.1.23 des LEP NRW annimmt, lässt sich ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB gleichfalls nicht feststellen. Das Landesentwicklungsprogramm enthält als Gesetz nach Maßgabe des Landesplanungsgesetzes Grundsätze und allgemeine Ziele der Raumordnung für die Gesamtentwicklung des Landes und für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen einschließlich der raumwirksamen Investitionen (vgl. § 16 Satz 1, 2 LPlG i.V.m. § 36 LEPro). Nach § 20 Abs. 3 LEPro ist der Freiraum grundsätzlich zu erhalten und seiner ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung entsprechend zu sichern und funktionsgerecht zu entwickeln. Gem. § 20 Abs. 4 Satz 1 LEPro ist zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen anzustreben, dass außerhalb des Siedlungsraumes zusätzliche Flächen für Siedlungszwecke nur dann in Anspruch genommen werden, wenn die Inanspruchnahme erforderlich ist und geeignete, nicht mehr genutzte Siedlungsflächen nicht zur Verfügung stehen oder nicht bedarfsgerecht zur Verfügung gestellt werden können. Der Landesentwicklungsplan legt als Rechtsverordnung der Landesregierung auf Grundlage des Landesentwicklungsprogramms weiter ausdifferenzierte Ziele der Raumordnung für die Gesamtentwicklung des Landes fest (vgl. §§ 17 Satz 1, 18 Abs. 1 Satz 2 LPlG). Die Festelegung in B.III.1.23 des LEP NRW besagt, dass Freiraum nur in Anspruch genommen werden darf, wenn die Inanspruchnahme erforderlich ist. Dies ist dann der Fall, wenn Flächenbedarf für siedlungsräumliche Nutzungen nicht innerhalb des Siedlungsraumes bzw. für Verkehrsinfrastruktur nicht durch Ausbau vorhandener Infrastruktur gedeckt werden kann oder wenn der regionalplanerisch dargestellte Siedlungsraum unter Berücksichtigung der ortsüblichen Siedlungsstruktur für die absehbare Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung nicht ausreicht.
Ob es sich bei diesen Regelungen überhaupt um -im dargelegten Sinne nach § 1 Abs. 4 BauGB für die Bauleitplanung bindende- Ziele der Raumordnung handelt, bedarf auch hier keiner Entscheidung, da ein Verstoß im Falle einer solchen Wirkung nicht ausgemacht werden kann.
Bei den Festlegungen des § 20 Abs. 3 LEPro folgt dies schon daraus, dass diese Regelung mit dem Wort "grundsätzlich" als Rahmenbedingung im Einzelfall Raum für Handlungsalternativen lässt, die auch moderate bauliche Erweiterung bereits bestehender baulicher Ansiedlungen in den Freiraum miterfassen und jedenfalls eine sich von der Sache her ohne weiteres anbietende Abrundung wie die hiesige durchaus zulassen. Das gilt erst Recht, wenn es unveränderliche natürliche Grenzen für die geringgewichtige Wohnbauflächenausweisung gibt. Gleiches gilt für die Festlegungen des § 20 Abs. 4 Satz 1 LEPro sowie der -inhaltlich ähnlichen- Bestimmung in B.III.1.23 des LEP NRW, denn beide Regelungen legen ebenfalls nur Rahmenbedingungen fest, für die es in besonders gelagerten Fällen weitere Ausdifferenzierungsspielräume gibt (vgl. zu § 20 Abs. 4 LEPro: "ist anzustreben"; zu B.III.1.22 und 1.23 i.V.m. dem Erläuterungsbericht Ziff. 1.32 LEP NRW: "grundsätzlich angestrebte Ausrichtung auf Siedlungsschwerpunkte"). Im Übrigen war es hinsichtlich der Regelung in Ziff. B.III.1.23 LEP NRW nicht Ziel der Landesregierung, einen Entwicklungsstopp in den Ortsteilen zu vollziehen, die nicht als Siedlungsbereiche dargestellt sind. Dies belegt der Erläuterungsbericht B.III.1.32 zu der Festlegung des LEP NRW, nach dem auch über den Bedarf der dort ansässigen Bevölkerung eine Entwicklung bei Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur und unter Berücksichtigung landschaftspflegerischer Erfordernisse eine städtebauliche Abrundung oder Ergänzung -bei Vermeidung bandartiger Siedlungsstrukturen- zulässig sein kann. Indem die Normen einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen festlegen und damit keine solche Dichte an Vorgaben aufweisen, dass infolge der Umsetzung durch den Plangeber notwendigerweise den Kommunen ein substantieller Planungsspielraum entzogen würde, tragen die Regelungen den Bindungen aus Art. 28 Abs. 2 GG Rechung,
vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 5. Dezember 1989 - 5/88.
An diese Regelungen lehnt sich die bereits dargelegte Formulierung des Ziels 1 Abs. 2 GEP 99 inhaltlich unmittelbar an. Insoweit ist auf regionaler Ebene im Gebietsentwicklungsplan eine auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans vorgenommene nähere Konkretisierung für den Regierungsbezirk Düsseldorf erfolgt (vgl. § 19 Abs. 1 LPlG). Dieser hat die in § 20 LEPro und "Ziel" B.III.1.2 niedergelegten allgemeinen Ziele ausgestaltet. Diesen im Einzelfall dem örtlichen Planungsgeber eingeräumte Ausdifferenzierungsspielraum hat die Klägerin in nicht zu beanstandender Weise durch Ausweisung einer Wohnbaufläche nördlich der Gstraße genutzt. Es wird dazu auf die obigen Ausführungen zu Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GEP 99 Bezug genommen.
Das zuvor gesagte gilt sinngemäß auch für das in § 1a Abs. 2 BauGB formulierte Gebot, mit Grund und Boden sparsam umzugehen (Satz 1) und Möglichkeiten zur Nachverdichtung zu nutzen (Satz 2). Denn hierbei handelt es sich -wie schon in der Formulierung "soll" zum Ausdruck kommt- um keine strikte Vorgabe, sondern eine Abwägungsdirektive (Optimierungsgebot),
vgl. u.a. W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 1a Rn. 14 g, h; 15; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl. 2007, § 1a Rn. 6.
Im Übrigen merkt die Kammer zur Norm des § 20 Abs. 4 Satz 1 LEPro an, dass sie vornehmlich dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen dient, die in § 2 LEPro legaldefiniert sind. Danach sind Luft, Wasser, Boden, Pflanzen- und Tierwelt (natürliche Lebensgrundlagen) zu schützen und es ist für deren sparsame und schonende Inanspruchnahme zu sorgen. Dieser Schutzgedanke ist -unbeschadet der Frage einer erforderlichen Berücksichtigung der Lage der Planung in der Nähe eines Europäischen Vogelschutzgebietes- nicht nennenswert tangiert (vgl. S. 9 des Umweltbereichtes zur 90. Flächennutzungsplanänderung Planbereich "D"). Zudem wird dem durch die Wohnbauflächenausweisung erfolgenden Eingriff in die natürlichen Lebensgrundlagen durch den Ausgleich über ein städtisches Ökokonto Rechnung getragen. Die Beklagte hat insoweit keine konkreten Tatsachen vorgetragen, die der strittigen Flächenausweisung unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen ernsthaft entgegengehalten werden könnten.
Nach alledem lässt sich die Unvereinbarkeit der Planung nördliche Gstraße mit § 1 Abs. 4 BauGB nicht feststellen.
b. Soweit die Beklagte erstmals in der mündlichen Verhandlung vom 20. März 2009, ergänzt durch schriftsätzliche Stellungnahme vom 2. April 2009, geltend macht, ein Anspruch auf die Genehmigung der Wohnbaufläche nördliche Gstraße bestünde auch deshalb nicht, da die Flächennutzungsplanänderung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei, greift dieser Einwand nicht durch. Ein Abwägungsmangel durch die Nichtberücksichtigung von Planungsalternativen kann nicht ausgemacht werden (aa.). Für die Wohnbauflächenausweisung nördlich der Gstraße war die Klägerin nicht gehalten, dass mittelbar angrenzende Europäische Vogelschutzgebiet "V" nach Lage der Dinge als Abwägungsbelang in die Abwägung einzustellen (bb.). Im Übrigen wäre ein unterstellter Fehler weder offenkundig noch auf das Verfahrens- bzw. Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen und daher unbeachtlich (cc.)
aa. Soweit die Beklagte meint, die Klägerin habe zu der geplanten Ausweisung der Wohnbaufläche "nördliche Gstraße" Planungsalternativen erwägen müssen, da es naturräumlich weniger sensible Lagen innerhalb der Ortschaft gebe, die sich für eine siedlungsräumliche Entwicklung besser eigneten, ist dies nicht der Fall. Die Obliegenheit Alternativen im Planungsprozess zu berücksichtigen folgt aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB gebietet, die Möglichkeit rechtsmindernder Eingriffe in Betracht zuziehen. Soweit in §§ 2 Abs. 4 Satz 1, 2a Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. Anlage 1 Ziff. 2 d) zum Baugesetzbuch Angaben zu in Betracht kommenden Planalternativen zu machen sind, legen diese Normen keine eigenständige Pflicht zu einer solchen Prüfung fest,
vgl. Wortlaut der Anlage 1 Ziff. 2 d) zum Baugesetzbuch, nach dem der Umweltbereicht nur "... Angaben der ... in Betracht kommenden anderweitigen Planalternativen ..." enthalten muss; s.a. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Okt. 2008, § 1 Rn. 212.
Eine unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit gebotene Alternativenprüfung ist jedoch kein Selbstzweck. Vielmehr sind nur solche Alternativen in Betracht zu ziehen, die aus Sicht der planenden Gemeinde zu dem Plan oder zu einzelnen seiner Festsetzungen als real mögliche Lösung ernsthaft zu erwägen sind oder hätten erwogen werden müssen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 1987 - 4 N 1.86; BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 4 CN 1/02; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1996 - 4 B 1-11/92, u.a.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Okt. 2008, § 1 Rn. 202, 212f.
Der Plangeber hat die Möglichkeit von Planungsalternativen im Abwägungsvorgang erkannt. Er ist dabei zu dem Ergebnis gekommen, es gebe zu der Ausweisung einer Wohnbaufläche "nördliche Gstraße" keine Alternative. Seine Überlegungen dazu hat er im Umweltbericht unter Teil 2, Ziff. 2.5 unter "Anderweitige Planungsmöglichkeiten" dahingehen begründet, es bestünden solche nicht "um eine städtebaulich zufriedenstellende Arrondierung des fraglichen Planbereichs zu erhalten". Dies ist nicht zu beanstanden. Selbst wenn aus der gegebenen Begründung eher eine Beschränkung der Alternativenprüfung auf die Frage einer anderweitigen Planung im Planbereich nördliche Gstraße selbst und keine Wägung von Alternativen an anderen Stellen in der Ortslage spricht, ist dies unschädlich. Denn aufgrund der konkreten Verhältnisse drängte sich eine weitere ausdrückliche Prüfung anderweitiger Möglichkeiten der Planung weder innerhalb noch außerhalb des Planbereiches auf oder hätte ernsthaft nahe gelegen. Für die Klägerin bot sich nach Freigabe der Fläche Istraße und des Bereichs "nördliche Gstraße" durch die Freizeitzentrum Y GmbH die Möglichkeit der Ausweisung dieser Areale als Wohnbaufläche. Der Rat hat sich daraufhin entschieden, beide Flächen entsprechend auszuweisen. Vor dem Hintergrund der aus Sicht der Kommune nicht oder nicht gleich attraktiv nutzbaren innerörtlichen Flächenpotentiale (vgl. dazu Ratsvorlage vom 28. November 2005 zum Aufstellungsbeschluss des Flächennutzungsplans sowie Begründung des Ortsrechtsgebers zum Plan Teil 1 Ziff. 1.) mussten sich andere Alternativen dem Ortsrechtsgeber auch nicht ernsthaft aufdrängen (vgl. auch den Hinweis der Klägerin auf die Schwierigkeiten der Nutzung anderer Potentiale im Schriftsatz vom 17. März 2008). Denn angesichts der verhältnismäßig kleinen Fläche, die als Wohnbaufläche ausgewiesen werden soll, und des damit einhergehenden geringen Flächenverbrauchs von etwa 5.000 qm (geplante 4-6 Wohneinheiten), diente die Planung ersichtlich dazu, einen aufgrund der näheren örtlichen Gegebenheiten weitgehend determinierten Flächenteil der Ortslage durch Wohnbebauung endgültig abzuschließen. In diesem Sinne konnte von einer Arrondierung ausgegangen werden (vgl. ausf. unter II. 1. a.). Es lag auch nahe, diese Grundstücksfläche in Betracht zu ziehen. Der Bereich nördliche Gstraße war weitgehend durch Straßenanbindung erschlossen (vgl. zuvor zitierte Ratsvorlage vom 28. November 2005). Ver- und Entsorgungsleitungen sind vorhanden oder lassen sich jedenfalls mit geringem Aufwand in den vorhandenen Straßenkörper einfügen. Schließlich lag eine Alternativenprüfung nicht aufgrund erheblicher negativer Umweltauswirkungen der bisherigen Planung auf der Hand. Im Umweltbericht zur Flächennutzungsplanänderung hat die Kommune unter Ziff. 2.2 sowie 2.3. zu den durch die Planung zu erwartenden Auswirkungen auf die dort genannten Schutzgüter sowie die Entwicklung des künftigen Umweltzustandes nachvollziehbar dargelegt, dass eine nennenswerte Beeinträchtigung des Naturhaushaltes nicht stattfinde. Es handele sich um eine wenig erhebliche bis marginale Tangierung dieser Belange. Dass sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit den Naturhaushalt weniger beeinträchtigende Wohnbauflächenausweisungen finden lassen, wie die Beklagte meint, reicht nicht aus, um einen Abwägungsfehler anzunehmen. Denn nach dem Vorstehenden ist die Kommune nur gehalten, ernsthaft und real sich aufdrängende Alternativen zu würdigen. Solche sind nicht ersichtlich und selbst von der Beklagten unter naturfachlichen Gesichtspunkten nicht benannt und näher substantiiert worden. Sind keine sich wesentlich unterscheidenden Lösungen auszumachen, war der Ortsrechtsgeber schließlich nicht gehalten, im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 BauGB über solche zu informieren.
bb. Bei der Aufstellung der Flächennutzungsplanänderung hat der Ortsrechtsgeber im hier allein streitigen Umfange das Abwägungsmaterial ordnungsgemäß ermittelt und festgestellt. Die Belange des Europäischen Vogelschutzgebietes "V" mussten nach Lage der Dinge nicht in die Abwägung eingestellt werden. Insoweit ist es unschädlich, dass der Rat im Rahmen des Umweltberichtes zur 90. Flächennutzungsplanänderung Ziff. 2.2 und 2.3. nur einen örtlichen Maßstab anlegt und die zu erwartenden Auswirkungen der Planungen und die Entwicklungsprognosen des Umweltzustandes allein auf das überplante und als Wohnbaufläche ausgewiesene Gebiet bezieht, dass Vogelschutzgebiet indes keine Erwähnung findet.
Bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials muss die Kommune u.a. darüber entscheiden, welche Belange für die Abwägung überhaupt in Betracht kommen, also nach Lage der Dinge aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles in die Abwägung eingestellt werden müssen. Diese Anforderung ist klargestellt in § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial) ermittelt und bewertet werden müssen. Eine unzureichende oder gar unterlassene Einbeziehung dieser Belange in die Abwägung begründet einen Planungsfehler, der grundsätzlich zur Unwirksamkeit des Bauleitplans führt. Dabei bietet die normative Aufzählung potentiell beachtlicher Belange in § 1 Abs. 6 BauGB lediglich einen Hinweis für den Plangeber zu möglicherweise abwägungsrelevanten Interessen. Jedoch ist nicht jeder Belang aus sich heraus abwägungsbeachtlich. Vielmehr beschränkt sich die Abwägungsbeachtlichkeit -auch bei öffentlichen Belangen- auf solche Betroffenheiten, die erstens objektiv im konkreten Fall mehr als nur geringfügig sind, zweitens in ihrem Eintritt zumindest wahrscheinlich und drittens für die planende Stelle bei der Entscheidung über den Plan als abwägungsbeachtlich erkennbar sind,
vgl. BVerwG, 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66; BVerwG, Beschluss vom 9. November 1979 - 4 N 1.78, u.a.; BVerwG, Beschluss vom 18. August 1989 - 4 NB 24/88; BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2001 - 6 BN 2/00; zuletzt BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1/07; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bd. 1, Stand: Okt. 2008, § 1 Rn. 188 ff.; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl., § 1 Rn 96, 116 jew. m.w.N.
Gemessen an diesem Prüfungsmaßstab war der Ortsrechtsgeber nicht gehalten, die Belange des Europäischen Vogelschutzgebietes "V" bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zu beachten.
Nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 b), Abs. 8 BauGB sind die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Europäischen Vogelschutzgebiete bei der Aufstellung und Änderung der Bauleitpläne -und damit auch des Flächennutzungsplans- zu berücksichtigen. § 1a Abs. 4 BauGB schreibt die Anwendung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen vor, soweit ein Gebiet im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 7 b) BauGB in seinen für die Erhaltungsziele und den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich durch die Planung oder das Zusammenwirken mehrerer Pläne beeinträchtigt werden kann. Diese Erheblichkeitseinschätzung ist als Vorprüfung (sog. Screening) der eigentlichen Verträglichkeitsprüfung über die Vorhabenzulässigkeit vorgeschaltet,
vgl. näher BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 - 9 A 20.05.
Führt diese Prüfung bereits zu dem Ergebnis, dass erhebliche Beeinträchtigungen ausgeschlossen werden können, findet keine in die bauleitplanerische Abwägung zu integrierende Verträglichkeitsprüfung nach den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes (§§ 34 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2-5 und 35 Satz 2 BNatSchG) mehr statt. Ist hingegen von einer beachtlichen Beeinträchtigung auszugehen, führt dies grundsätzlich zur Unzulässigkeit der betreffenden Planung. Eine Überwindung letzteren Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung ist im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägungsentscheidung nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 34 Abs. 3, gegebenenfalls in Verbindung mit Abs. 4, BNatSchG möglich. Um die Berücksichtigung der genannten Belange gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 7 b) BauGB und darüber hinaus auch aller weiteren Umweltbelange im Rahmen der Bauleitplanung sicherzustellen, ist gemäß §§ 2 Abs. 4, 2a Satz 2 Nr. 2 i.V.m. Anlage 1 Ziff. 2 BauGB eine Umweltprüfung durchzuführen, bei der die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen auf diese Belange ermittelt und sodann in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden.
Die Wohnbauflächenausweisung "nördliche Gstraße" liegt nicht unmittelbar im als Europäisches Vogelschutzgebiet ausgewiesenen Gebiet "V" (vgl. § 48c Abs. 5 Satz 1 des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushaltes und zur Entwicklung der Landschaft -LG NRW- i.V.m. der Bekanntmachung des Gebietes durch das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 15. Dezember 2004 [MBl. NRW. 2005, S. 66] Ziff. 11 - DE-4203-401). Damit ist jedoch nicht bereits eine Unbeachtlichkeit des Belangs in § 1 Abs. 6 Nr. 7 b) BauGB belegt. Vielmehr ist anerkannt, dass das Prüfprogramm auch bei erheblichen Beeinträchtigungen greift, die ihre Ursache zwar außerhalb des eigentlichen Schutzgebietes haben, sich aber auf das Gebiet auswirken können,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 A 9/97; BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20/05; OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 8 A 2810/04; HessVGH, Urteil vom 5. Juli 2007 - 4 N 867/06; VGH B-W, Beschluss vom 29. November 2002 - 5 S 2312/02.
In Konkretisierung dieser Rechtsprechung legte die zum 31. Dezember 2008 außer Kraft getretene Verwaltungsvorschrift zur Anwendung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinien 92/43/EWG (FFH-RL) und 79/409/EWG (Vogelschutz-RL) - VV-FFH- in der Änderungsfassung vom 11. Dezember 2006 (MBl. NRW. 2006, S. 845) unter Ziff. 6.2. als Pufferzone einen Mindestabstand von 300 m zum Vogelschutzgebiet fest. Bei Einhaltung dieses Mindestabstandes kann in der Regel nicht von einer erheblichen Beeinträchtigung dieses Gebietes durch eine Planung ausgegangen werden. Nach Ziff. 6.2. i.V.m. Ziff. 5.5.2 letzter Spiegelstrich Satz 2 der Vorschrift ist bei Unterschreiten dieses Mindestabstandes im Einzelfall zu prüfen, ob tatsächlich eine Beeinträchtigung dieses Gebietes vorliegen kann. Ungeachtet der Frage, ob die Festlegung der 300 m Grenze in Ermangelung eines klaren fachlichen Forschungsstandes dazu überhaupt rechtsfehlerfrei als Abschätzung über den Abstand zwischen Grenze des Schutzgebietes und der zu beurteilenden potentiellen Störquelle festgesetzt wurde,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 A 9/97,
sowie unbeschadet der fehlenden Bindungswirkung der Verwaltungsvorschrift für das gerichtliche Verfahren, war der Ortsrechtsgeber nicht gehalten, allein aufgrund der Regelungen dieser Vorschrift das Vogelschutzgebiet in seine Planung einzustellen und eine Erheblichkeitsprüfung vorzunehmen.
Denn nicht jeder Belang ist -wie dargelegt- aus sich heraus abwägungsbeachtlich. Hier mangelt es bereits daran, dass hinsichtlich der Schutz- und Erhaltungsziele des Europäischen Vogelschutzgebietes weder die Wahrscheinlichkeit noch die Gefahr besteht, dass die Planung oder das Zusammenwirken von Planungen das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen. Objektive Umstände, dass aufgrund der Planung das Vogelschutzgebiet mehr als marginal berührt wird, sind nicht ersichtlich. Denn zum einen handelt es sich um die Ausweisung eines reinen Wohngebietes mit lediglich 4 Grundstücksparzellen und einer Gesamtfläche von etwa 5.000 qm. Der Bebauungsplan Nr. 148 schließt weiter Läden und nicht störende Handwerksbetriebe aus (vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Es sollen ausschließlich Wohnhäuser errichtet werden, von denen typischerweise keine nennenswerten die Vogelbrut störenden Einflüsse ausgehen. Zum anderen liegt die geplante Wohnbauflächenausweisung lediglich am Rande bzw. teilweise sogar außerhalb der Pufferzone. Die geplanten Baukörper der Wohneinheiten befinden sich am äußersten Rande innerhalb der Pufferzone nach der VV-FFH, der übrige Teil der Grundstücke ist außerhalb der Zone. Das Areal schließt sich an den bereits mit Wohnbebauung ganz überwiegend bebauten und gänzlich in der Pufferzone gelegenen Bereich entlang der übrigen Gstraße an. Von den zu erstellenden Wohngebäuden, die sich in ihrer Höhe und Gestaltung im Wesentlichen an die bestehende Bebauung anlehnen, ist angesichts ihrer geringen Zahl auch kein namhafter zusätzlicher An- und Abfahrtsverkehr zu befürchten (vgl. insoweit den Schriftsatz der Klägerin vom 16. April 2009), der zu nennenswerten (neuen) Beeinträchtigungen des Vogelschutzgebietes führen könnte. Der den Beginn des Gebietes kennzeichnende Deich dürfte zudem bereits eine natürliche Grenze für Lärmimmissionen bilden.
Eine künftige Betroffenheit des Vogelschutzgebietes durch die Wohnbauflächenausweisung ist schließlich auch nicht beachtlich wahrscheinlich,
vgl. zur Beachtlichkeit des künftig günstigen Erhaltungsstandes BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20/05, BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bd. 1, Stand: Okt. 2008, § 1 Rn. 190 m.w.N.
Der Plangeber hat im Rahmen des Umweltberichtes zur Änderung des Flächennutzungsplans unter Ziff. 2.2 und 2.3. Ausführungen zu den zu erwartenden Auswirkungen auf die Schutzgüter vorgenommen und eine Entwicklungsprognose des Umweltzustandes vorgenommen. Diese kommen zu dem Ergebnis, dass die Entwicklung der Umwelt nicht nennenswert beeinträchtigt werde, der Verlust von Lebensraum durch die Wohnbauflächenausweisung nur marginal sei und Tiere -folglich auch Vogelpopulationen- in dem überplanten Gebiet nur wenig betroffen würden. Aus diesem Grund könne zusammenfassend davon ausgegangen werden, dass der Umweltzustand nicht oder nur sehr untergeordnet verändert werde. Zwar beziehen sich diese Erwägungen auf die unmittelbar durch die Verwirklichung der Planung herbeigeführten örtlichen Auswirkungen, jedoch kann aus der vom Plangeber angenommenen allenfalls geringen Umweltauswirkung ein Rückschluss auf die gleichfalls prognostisch nicht zu erwartende Beeinträchtigung von Belangen des Vogelschutzgebietes gezogen werden. Ein solcher Rückschluss begegnet zwar dort Bedenken, wo der örtliche Flächenverbrauch durch die geplante Maßnahme gering, die Auswirkungen aufgrund der Besonderheiten des Vorhabens gleichwohl erheblich sein können (z.B.: Windkraftanlage). So liegt der Fall bei der Errichtung von 4-6 Wohneinheiten in der Verlängerung einer bestehenden Bebauung indes offenkundig nicht. Geht regelmäßig von einer Wohnbebauung keine gravierende Störquelle aus, sind unter Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit daher auch die Anforderung an die Berücksichtigung und Ermittlung von nicht auf der Hand liegenden Belangen entsprechend geringer. Im Übrigen geht die Beklagte wohl selbst nicht davon aus, dass die Belange des Vogelschutzgebietes in relevanter Weise beeinträchtigt würden, denn sie hat einen solchen Vortrag missen lassen. Daher mussten die offensichtlich nicht tangierten Schutz- und Erhaltungsziele des Vogelschutzgebietes nicht in die Ermittlung des Abwägungsmaterials des Planungsträgers aufgenommen werden. Dies gilt nicht nur für den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, sondern auch bereits bei Beschlussfassung durch den Plangeber,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1/07.
Angesichts dessen hat für die Kommune schließlich auch kein begründeter Anlass bestanden, die Einbettung des Wohngebietes mit Blick auf die Schutz- und Erhaltungsziele des Europäischen Vogelschutzgebietes von sich aus in Betracht zu ziehen. Was die planende Stelle nicht "sieht", und was sie nach den gegebenen Umständen auch nicht zu "sehen" braucht, kann von ihr bei der Abwägung nicht berücksichtigt werden und braucht es auch nicht,
vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1/07 m.w.N., unter Hinweis darauf, dass dieser Grundsatz von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB für die Planerhaltung klargestellt werde.
Hinweise auf einschlägige Beanstandungen des Planentwurfes durch die im Planungsverfahren beteiligte Öffentlichkeit sowie die Fachbehörden und sonstige Träger öffentlicher Belange gibt es nicht. Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 BauGB, die nicht zuletzt die Aufgabe hat, der planenden Stelle Interessen(betroffenheiten) sichtbar zu machen, hat es mit Blick auf den Vogelschutz im hier maßgeblichen Plangebiet der Gstraße keine Beanstandungen gegeben. Während des gesamten Planaufstellungsverfahren gab es zwei Einwendungen von Bürgern, von denen eine die Beeinträchtigung von Vogelschutz betraf (Schreiben der Ehel. C1 vom 5. Oktober 2006). Der Einwand bezog sich jedoch nicht auf das hier streitige Plangebiet "D", sondern den Planbereich "C". Ungeachtet, dass die Kommune die Erwägungen u.a. mit dem Hinweis zurückwies, das Plangebiet liege nicht im Vogelschutzgebiet "V" (vgl. S. 3 der zusammenfassenden Erklärung zum Flächennutzungsplan nach § 6 Abs. 5 Satz 3 BauGB sowie Ratsbeschluss vom 2. Mai 2006 zur Zurückweisung der Einwendungen), musste sich aus diesem Einwand keine etwaige Notwendigkeit einer Abwägungsbeachtlichkeit des Vogelschutzgebietes für ein gänzlich anderes Plangebiet mit eigenen situativen Besonderheiten aufdrängen. Auch haben das im Planungsverfahren weiter beteiligte Landesbüro der Naturschutzverbände NRW sowie die im Verfahren gem. § 4 BauGB beteiligten Behörden (u.a. Staatliche Umweltämter L und E1 sowie Kreis X) für den Planbereich "D" keine Beanstandungen mit Blick auf die Belange des Europäischen Vogelschutzgebiets geltend gemacht. Das Landesbüro der Naturschutzverbände NRW hat überhaupt keine Stellungnahme abgegeben. Der Kreis X hat lediglich mit Schreiben vom 14. Juni 2006 neben wasserrechtlichen Fragen darauf hingewiesen, dass aus naturschutzrechtlicher Sicht im weiteren Verfahren die Eingriffsregelung zu beachten sei, im Übrigen aber keine grundsätzlichen Bedenken erhoben. Zwar kann sich die planende Kommune aufgrund ihrer Prüfungspflicht und der von ihr ausschließlich in eigener Verantwortung durchzuführenden Abwägung nicht allein auf zustimmende Stellungnahmen beteiligter Behörden verlassen, sondern muss sich auch selbst Gewissheit über die abwägungserheblichen Belange verschaffen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1989 - 4 NB 24/88; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bd. 1, Stand: Okt. 2008, § 1 Rn. 190.
Dass schließt nach der vorzitierten Rechtsprechung indes nicht aus, dass der Umfang der Sachermittlungspflicht der Gemeinde von den konkreten Umständen des einzelnen Falles abhängig ist. Insoweit ist von Bedeutung, dass lediglich eine geringfügige Arrondierung mit reiner Wohnbebauung vorgesehen ist (vgl. II. 1. a.; b. bb.). In Zusammenschau mit der zuvor festgestellten geringfügigen Betroffenheit des Vogelschutzgebietes bestand für die planende Kommune daher kein begründeter Anlass, über die vorgenommene Zusammenstellung der Abwägungsmaterials hinaus weitere Naturschutzbelange und Einzelheiten zur planerischen Ausgangssituation von sich aus weiter aufzuklären und in die Abwägung einzustellen.
Ein Ermittlungsdefizit der Gemeinde ist nicht feststellbar.
cc. Selbst wenn unter Zugrundelegung der Auffassung der Beklagten davon ausgegangen würde, es läge ein Abwägungsmangel aufgrund der nicht erfolgten Berücksichtigung der Schutz- und Erhaltungsziele des Europäischen Vogelschutzgebietes im Rahmen der Pufferzone vor, wäre dieser Mangel im Ergebnis gem. § 214 BauGB unbeachtlich. Dies gilt unabhängig davon, ob er als Fehler bei der Ermittlung und Bewertung im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB oder als unter § 1 Abs. 7 BauGB fallendes Gewichtungsdefizit anzusehen wäre, da trotz unterschiedlicher Standorte der Abwägungsmängel (vgl. einerseits § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, andererseits § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB), sie jedenfalls im Ergebnis dieselben Rechtsfolgen auslösen,
vgl. OVG S-H, Urteil vom 24. April 2008 - 1 KN 9/07; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bd. 4, Stand: Okt. 2008, § 214 Rn. 39b, 39h m.w.N.; Quaas/Kukk, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. § 214 Rn. 17; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1/07.
Die zuvor zitierten Unbeachtlichkeitsnormen sind im Einzelfall aufgrund einer teleologischen Reduktion anwendbar. Zwar sieht § 216 BauGB vor, dass die Verpflichtung der für das Genehmigungsverfahren zuständigen Behörde, auch die Einhaltung der Vorschriften zu prüfen, deren Verletzung nach den §§ 214 und 215 BauGB unbeachtlich wäre, unberührt bleibt. Damit wird klargestellt, dass die Unbeachtlichkeitsvorschriften grundsätzlich keine Auswirkungen auf die Reichweite der Prüfungsbefugnisse der Behörde haben, die in einem Genehmigungsverfahren -wie hier nach § 6 BauGB- die Rechtmäßigkeit eines Flächennutzungsplans zu prüfen hat. Es liegt insoweit im öffentlichen Interesse, dass formelle und materielle Fehler der Bauleitplanung bis zum Inkrafttreten noch korrigiert werden können,
vgl. noch zum inhaltlich im Wesentlichen gleichlautenden § 155c BBauG, BayVGH, Urteil vom 9. November 1981 - 14 B 1186/79; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl. § 216 Rn. 1, 3; Lemmel, in Berliner Kommentar, BauGB, Std. Dez 2008, § 216 Rn. 2.
Eine Ausnahme von dieser umfassenden Prüfungspflicht dürfte sich allerdings dann ergeben, wenn ein Fehler im Abwägungsvorgang sich nicht auf das Verfahrens- oder Abwägungsergebnis ausgewirkt haben kann,
vgl. im Ergebnis OVG S-H, Urteil vom 23. Februar 1994 - 1 L 154/92; so auch Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Bd. 5, Stand: Jan. 2009, § 216 Rn. 3 a.E.
Denn dann besteht für die Genehmigungsbehörde letztlich keine ihr zuzugestehende Veranlassung, aufgrund dieses folgenlosen Fehlers die Genehmigung der Sache nach zu verweigern. Es wäre unverhältnismäßig, bei einem nach Inkrafttreten der Planung unbeachtlichen Fehler einen Erfolg der Klägerin im der Bekanntmachung vorgelagerten Genehmigungsverfahren zu versagen, wenn sich im Ergebnis eine Konsequenzlosigkeit gerade dieses Fehlers später unter jedem Gesichtspunkt abzeichnet. Das öffentliche Interesse an einer möglichst formell und materiell rechtsfehlerfreien Planung tritt bei Einschlägigkeit der normativen Unbeachtlichkeit gegenüber dem öffentlichen Interesse der Vollziehbarkeit der Planung und des Schutzes der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung sowie der Planungshoheit an dem Zustandekommen bzw. dem Erhalt der Planung zurück. Schließlich dienen Verfahrensvorschriften keinem Selbstzweck und erschöpfen sich nicht in dem Schutz von Vorschriften um ihrer selbst Willen. Insoweit entspräche es nicht dem hinter den Erhaltungsvorschriften stehenden -hier auch auf die Rechtslage vor Inkrafttreten des Planes übertragbaren- maßgeblichen Sinn und Zweck der Unbeachtlichkeitsvorschriften, zu vermeiden, dass aufgrund von überhöhten Anforderungen an das Planungsverfahren, etwa im Sinne einer ungefragten Fehlersuche, Pläne selbst dann moniert werden, wenn sie in ihrem Ergebnis keinesfalls zu beanstanden sind,
vgl. BT-Drs. 8/2885, S. 35 und 46.
Diese Unbeachtlichkeitsregelungen wirken im Rahmen der Ausnahme insoweit auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns intendiert zurück und beschränken sie partiell. Vergleichbare -auch verfahrensökonomische- Erwägung findet sich bezogen auf Verwaltungsakte in § 46 VwVfG, nach dem die Aufhebung eines nicht nichtigen -aber gleichwohl rechtwidrigen- Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht kann, weil er unter Verletzung von Verfahrens- und Formfehlern zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Vor diesem Hintergrund hat die Beklagte -bei einem unterstellten Fehler- keinen Grund gehabt, die Genehmigung hieraus zu verweigern. Denn die Mängel wären weder i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB offensichtlich (1.) noch auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen (2.). Gleiches gilt im Rahmen der Planerhaltungsvorschrift des § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB, nach der Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich und damit beachtlich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Hinsichtlich der Auslegung der Tatbestandsmerkmale "offensichtlich" und "von Einfluss gewesen", ist angesichts des gesetzgeberischen Ziels der Planerhaltung ein strenger Maßstab anzulegen,
vgl. BT-Drs. 8/2885 S. 35 und 46, BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1995 - 4 NB 43/93 m.w.N.
(1.) Offensichtlich ist ein Fehler, wenn er aus den objektiv erfassbaren äußeren Umständen des Falles erkennbar ist. Dabei müssen sich die Fehler und Irrtümer aus Akten, Protokollen, der Begründung oder sonstigen Unterlagen ausdrücklich ergeben (sog. "äußere Seite"); innere Vorgänge, etwa Motive von einzelnen Ratsmitgliedern, sind unerheblich,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80.
Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat betont, dass ein offensichtlicher Mangel nur dann angenommen werden dürfe, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hindeuteten. Es genüge nicht, wenn -negativ- nur nicht ausgeschlossen werden könne, dass der Abwägungsvorgang an einem Mangel leide. Insoweit liege ein offensichtlicher Mangel nicht schon vor, wenn Planbegründung und Aufstellungsvorgänge keinen ausdrücklichen Hinweis darauf enthielten, dass der Plangeber sich mit bestimmten konkreten Umständen ausdrücklich abwägend befasst habe,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 1992 - 4 NB 22/90; BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1995 - 4 NB 43/93 m.w.N.; Lemmel, in: Berliner Kommentar, BauGB, Stand: Dez. 2008, § 214 Rn 63.
Die Unterlagen der Kommune zur maßgeblichen Flächennutzungsplanänderung Planbereich "D" enthalten keine konkreten Erwägungen zum Europäischen Vogelschutzgebiet "V". Auch die beteiligten Fachplanungsbehörden und sonstige beteiligte Behörden haben im Rahmen ihrer Stellungnahmen keine aktenkundigen Bedenken gegen die Planung unter dem Gesichtspunkt des Vogelschutzes vorgebracht. Die zurückgewiesenen Einwendungen der Eheleute C1 bezogen sich auf das Plangebiet "C" und waren daher nicht für den streitigen Planbereich von Belang. Soweit in dem Unterlassen der Berücksichtigung der Pufferzone des Vogelschutzgebietes eine Lücke in den Planaufstellungsvorgängen zu sehen wäre, zwingt eine solche Lücke schließlich nicht zu der Annahme, es läge ein Abwägungsfehler vor. Denn die Grenze dessen was sich verlässlich ermitteln lässt, geht keineswegs in dem Sinn generell zu Lasten der planenden Gemeinde, dass alles, was nicht nachweislich erwogen wurde, deshalb als Mangel gewertet werden müsste. Eine Lücke in den Aufstellungsvorgängen kann zwar im Einzelfall zu dem Ergebnis führen, dass insoweit ein Mangel im Abwägungsvorgang vorliegt. Dieser Umstand allein rechtfertigt aber noch nicht die Annahme, ein solcher Mangel sei auch offensichtlich,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 1992 - 4 NB 22/90; BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1995 - 4 NB 43/93; BVerwG, Beschluss vom 7. November 1997 - 4 NB48/96.
Das gilt jedenfalls dann, wenn -wie hier- weitere positive andere Umstände, die zu einem abweichenden Ergebnis führen würden, in den Planunterlagen nicht dokumentiert sind oder sonst nahe liegend waren und dem Plangeber das Planungsziel stets vor Augen stand (hier: geringfügige Arrondierung einer bestehenden Wohnbebauung durch vier zusätzliche Grundstückspartzellen auf einer etwa 5.000 qm großen geplanten Wohnbaufläche). Das Ergebnis wird nicht zuletzt daran sinnfällig, dass die Beklagte selbst die Rüge dieses Mangels erst nach Erörterung der Sach- und Rechtslage gleichsam im letzten Moment nachgeschoben hat.
b. Ungeachtet der vorigen Ausführungen wäre selbst ein offensichtlicher Mangel hier nicht auf das Verfahrens-/Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen und daher unbeachtlich. Eine Auswirkung wäre nur dann gegeben, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit bestünde, dass ohne den Mangel bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials bzw. im Vorgang die Planung anders ausgefallen wäre, der Mangel daher von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein könnte. Diese Möglichkeit muss sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände abzeichnen. Es kommt danach einerseits nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die (logisch praktisch stets zu bejahende) abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre. Schließlich kann das Gewicht des betroffenen Belangs in der Abwägung für die Ergebnisrelevanz von Bedeutung sein,
vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80; BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1992 - 4 B 71/90; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47/03; BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 - 4 CN 11/03; BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1/07; OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007 - 8 A 2677/06, jew. m.w.N.
Im Hinblick auf diese Grundsätze ist im gegebenen Fall die konkrete Möglichkeit, dass der Plangeber anders geplant hätte oder hätte planen müssen, wenn er den Belang (Pufferzone Europäisches Vogelschutzgebiet) zutreffend ermittelt und bewertet sowie abgewogen hätte, auszuschließen. Aufgrund der örtlichen Gegebenheiten (Begrenzung der Fläche durch die "Y1" einerseits, vorhandene Bebauung sowie landwirtschaftliche Fläche andererseits) drängte sich dem Plangeber vielmehr eine Arrondierung des überschaubaren Areals im Anschluss an die ohnehin bereits bebaute Fläche entlang der Gstraße auf (s. Ausführungen unter II. 1. a.). Andere Planungsmöglichkeiten waren ernsthaft nicht ersichtlich (vgl. II. 1. b. aa.). Die grundsätzlich hohe planerische Gewichtigkeit der Schutz- und Erhaltungsziele eines Europäischen Vogelschutzgebietes gilt nicht ungeachtet der konkreten Örtlichkeit, in die die Planung eingebettet ist. Dies führt hier zu einer Abschwächung des Belangs, denn er wird erkennbar nicht tangiert. Es wird lediglich eine kleine Wohnbaufläche von 5.000 qm ausgewiesen, die noch nicht einmal zur Gänze in der Pufferzone der VV-FFH liegt. Auf diesem im verbindlichen Bauleitplan als reine Wohnfläche ausgewiesenen Areal sind unter Ausschluss von Läden oder sonst störenden Handwerksbetrieben vier Grundstücke für Wohnhäuser ausparzelliert. Nennenswerte Lärmimmissionen oder sonstige greifbare Anhaltspunkte für eine erhebliche Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes sind nicht zu erwarten (vgl. näher die Ausführungen unter II. 1. b. bb.). Aus den weiteren Planunterlagen, insbesondere den Stellungnahmen der beteiligten Fachbehörden, sind solche ebenfalls nicht ersichtlich oder vorgebracht worden. Von ihnen geht offenbar noch nicht einmal die Beklagte selbst aus, denn ihr maßgeblicher Schriftsatz vom 2. April 2009 verhält sich zu einer etwaigen erheblichen Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes nicht substantiiert. Desweiteren wird im Umweltbericht festgestellt, dass die Umweltauswirkungen und die Entwicklung der Umwelt in dem Planbereich nicht maßgeblich beeinträchtigt werden. Eine realistische Wahrscheinlichkeit, wie angesichts der sich nicht wesentlich von der vorhandenen Bebauung unterscheidenden geplanten Bebauung dann erhebliche Auswirkungen im Sinne der Gefährdung von Erhaltungszielen des Schutzgebietes erfolgen sollen, erscheint mehr als fraglich (vgl. entsprechend die Ausführungen unter II. 1. b. bb.). Ein Einfluss des unterstellten Mangels lässt sich nach alledem nicht ausmachen. Deshalb kann offen bleiben, ob sich eine geringfügige Beeinträchtigung, sollte sie nach der -hier allein umstrittenen- vorbereitenden Bauleitplanung denkbar bleiben, nicht durch Maßgaben im (verbindlichen) Bebauungsplanverfahren abgefangen werden könnte.
Schließlich ist das Abwägungsergebnis selbst auch nicht zu beanstanden,
vgl. zur Erforderlichkeit dieser Prüfung: BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47/03.
Nach den obigen Ausführungen wäre der Plangeber, hätte er den Mangel erkannt, unter Berücksichtigung der von ihm verfolgten städtebaulichen Belange der Schaffung von weiterem Wohnbauland und des arrondierenden geringfügigen Abschlusses der noch am Ende der Gstraße zur Verfügung stehenden Freifläche, berechtigt gewesen, die allenfalls marginal tangierten Interessen des Belangs des Europäischen Vogelschutzgebietes hinter den von ihm verfolgten städtebaulichen Zielen und planerischen Erwägungen zurückzustellen.
Eine sich im Übrigen aufdrängende Unrichtigkeit der streitigen 90. Flächennutzungsplanänderung ist weder vorgebracht noch sonst ersichtlich. Insoweit bietet sich keine Veranlassung eine weitere Überprüfung des Satzungsverfahrens ungefragt vorzunehmen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 2006 - 4 BN 26/06; BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1/01 m.w.N.
Die gilt umso weniger, als die Aufsichtsbehörde selbst weitere mögliche Mängel nicht namhaft gemacht hat. Die Klägerin hat daher einen Anspruch auf die Genehmigung der in den Planunterlagen näher dargestellten Teilfläche "nördliche Gstraße" als Wohnbaufläche. Die Versagung der Genehmigung im Bescheid vom 12. September 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Januar 2008 war insoweit rechtswidrig und aufzuheben.
2. Für die weiter begehrte Erteilung der Genehmigung einer Wohnbauflächenausweisung im an die nördliche Gstraße angrenzenden Bereich des seit 1981 seinerzeit nach § 34 Abs. 2 BBauG ausgewiesenen Satzungsbereichs der übrigen Gstraße, kann weder ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB festgestellt werden (a.), noch fehlt es an der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB (b.). Auch im Übrigen ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Planung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen wäre (c.). Die Klägerin hat daher einen Anspruch auf die begehrte Erteilung der Genehmigung einer Wohnbauflächenausweisung im Flächennutzungsplan anstelle der bisherigen Ausweisung einer Fläche für die Landwirtschaft im Satzungsbereich entlang der Gstraße. Die Versagung war insoweit rechtswidrig und verletzt sie in ihren Rechten.
a. Nicht durchdringen kann die Beklagte mit dem Einwand, es bestünde die Gefahr einer Verdichtung der Bebauung bei Ausweisung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan. Eine Verdichtung der Bebauung ist ohnehin schon nach den Zielen der Raumordnung nicht schlechthin unmöglich. Ziel 1 Abs. 2 Satz 2 GEP 99 legt nähere Voraussetzungen dafür fest. Hier kann bei Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur -für deren Fehlen es keinen Anhalt gibt- auch eine bauliche Verdichtung über den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung hinaus in den wenigen noch freien Baulücken entlang des überwiegend bebauten Teils der Gstraße zulässig sein. Ungeachtet dessen ist auf den noch freien Bauflächen bereits jetzt eine bauliche Verdichtung gem. § 34 Abs. 1, 2 i.V.m. der Abgrenzungssatzung nach § 34 Abs. 2 BBauG der Stadt Y vom 19. Oktober 1981 (die heute im Wesentlichen dem Typus einer Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB entspricht) möglich. Insoweit kann mit den Mitteln der Regionalplanung hier ohnehin keine bauliche Verdichtung verhindert werden.
Auch die in Ziel 1 Abs. 3 Satz 1 GEP 99 missbilligte Entwicklung einer bandartigen Siedlungsform ist bei der Umwandlung der Fläche für die Landwirtschaft in eine Wohnbaufläche nicht zu befürchten. Die bandartige Bebauung der Gstraße ist nach Angaben der Klägerin aus einer entlang des Verkehrsweges entstandenen Fischersiedlung erwachsen. Besteht aber aufgrund der historisch gewachsenen Form entlang des bebauten Teils der Gstraße bereits eine solche grundsätzlich zu missbilligende Siedlungsform, kann sie ohnehin nicht mehr im Sinne des Ziels "vermieden" werden. Schließlich ist das straßenseitige Nachverdichtungspotential angesichts nur noch weniger unbebauter Grundstücke minimal. Die Erhaltung und Pflege der identitätsstiftende Siedlungsform entlang der Gstraße (vgl. dazu Erläuterungsbericht zum Sieldungsraum Ziel 1 Ziff. 5 GEP 99) wird schließlich durch eine Baulückenschließung und weitere Verfestigung entlang der Straße nicht tangiert.
Soweit die Beklagte weiter eine landesplanerische Veranlassung für die Umwandlung der Fläche für die Landwirtschaft in eine Wohnbaulandfläche im Flächennutzungsplan verneint, da die bestehende Ausweisung als Satzungsbereich nach § 34 BauGB ausreiche die Eigenart und historische Siedlungsstruktur nach dem GEP 99 zu pflegen (vgl. Erläuterungsbericht Ziel 1 Nr. 5 GEP 99) ist ihr schon vom Ansatz nicht zu folgen. Denn mit welchen Instrumenten der verbindlichen Bauleitplanung die Kommune einen bestimmten Bereich pflegen, erhalten oder auch entwickeln will, ist im Kern ihrem Planungsermessen zuzurechnen. Insoweit ist es Ausdruck der über Art. 28 Abs. 2 GG verfestigten Planungshoheit der Gemeinde, dass sie im Rahmen der gesetzlichen Beschränkungen die beabsichtigte Entwicklung von Ortsteilen steuern kann. Die Beklagte setzt hier ihr eigenes planerisches Ermessen in einer die Rechtskontrolle überschreitenden Weise an die Stelle des Ermessens der Kommune. Eine Betrachtungsweise derart, dass eine städtebauliche Ordnung auch ohne eine Flächennutzungsplanänderung in eine Wohnbaufläche wegen der ohnehin vorhandenen satzungsrechtlichen Ausgestaltung hinreichend gewährleistet wäre, ließe außer acht, dass es in der Hand der Gemeinde liegt, konzeptionelle Vorgaben für die weitere städtebauliche Entwicklung zu machen. Der Klägerin ist es durch die bisherige Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft verwehrt, einen verbindlichen Bebauungsplan zur Feinsteuerung der Wohnbebauung zu erlassen. So ist kein Bebauungsplan möglich, der den Ortsteil als das verbindlich festsetzt, was er ist (Wohngebiet). Ob die seit 1981 bestehende Satzung nach § 34 Abs. 2 BBauG (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB) ausreichend für die Entwicklung des bebauten Bereichs der Gstraße ist, liegt insoweit nicht in der Beurteilungskompetenz der Aufsichtsbehörde. Eine andere Sicht würde dem Verhältnis zwischen Bebauungsplan nach § 30 BauGB und weiteren im Zusammenhang bebauten Ortsteilen nach § 34 BauGB nicht gerecht. § 34 Abs. 1 BauGB beschränkt die bauliche Entwicklung des Ortsteils nach Maßgabe der dort genannten Tatbestandsmerkmale, insbesondere des Einfügens nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll. Eine Detailsteuerung des zulässigen Baugeschehens lässt § 34 Abs. 1 BauGB jedoch nicht zu. Auch die gemäß § 34 Abs. 4 BauGB zulässigen Satzungen geben kein einem Bebauungsplan entsprechendes Instrumentarium. Namentlich der hier vorliegenden Abgrenzungs- bzw. Klarstellungssatzung über die Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils nach § 34 BauGB können keine (vollumfänglichen) Festsetzungen gemäß § 9 BauGB beigefügt werden (vgl. etwa § 34 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2 BauGB). Die Ansicht der Beklagten kann letztlich sogar zu einem die Absichten des Gebietsentwicklungsplans konterkarierenden Ergebnis dann führen, wenn die Gemeinde beabsichtigt, durch Bebauungsplan die bisherige bauliche Nutzung zurückzuführen oder jedenfalls gegenüber den sich auf Grundlage des § 34 Abs. 1 BauGB ergebenden Möglichkeiten zu beschränken.
Soweit die Beklagte der Darstellung einer Wohnbaufläche schließlich ihre Befürchtung entgegensetzt, es könne durch die Aufstellung eines Bebauungsplans eine 2. Baureihe parallel zur bisherigen Bebauung der Gstraße möglich werden, was der Intention des Gebietsentwicklungsplans widerspreche, greift dieser Einwand nicht durch. Unbeschadet der ursprünglichen Einlassung der Klägerin, es sei aus städtebaulichen Gründen überhaupt keine Aufstellung eines verbindlichen Bebauungsplans für die hinteren Grundstücksflächen parallel zur Gstraße geplant (vgl. Schreiben der Klägerin vom 27. März 2003) ist aus der nunmehr vorliegenden Ratsvorlage des Ausschusses für Umwelt und Planung vom 9. April 2009 entsprechendes auch nicht ersichtlich. Eine zweite Baureihe wird nicht ausgewiesen, sondern der Gesamtbereich der Gstraße überplant. Mit einer zweiten Baureihe ließe sich auch nicht die Zielsetzung des stärkeren Schutzes der ruhigen Gartenbereiche hinter den vorhandenen Bebauungen vereinbaren. Schließlich müsste ein etwaiger verbindlicher Bebauungsplan über eine solche nachverdichtende Baureihe gleichfalls den Zielen der Raumordnung angepasst werden (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB),
Bei dieser Betrachtung tritt die Regionalplanung auch nicht unverhältnismäßig gegenüber der örtlichen Planung zurück. Ihrem Anliegen ist dadurch genügt, dass alleine ein im Freiraum gelegener Straßenzug eines Ortsteils die Gemeinde noch nicht berechtigt, für diesen im Flächennutzungsplan eine Darstellung zu wählen, die der grundsätzlich angestrebten Ausrichtung der Siedlungsstruktur auf die Siedlungsschwerpunkte zuwiderläuft (vgl. Ziel 1 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 GEP 99). Denn der Gebietsentwicklungsplan stellt die städtebauliche Entwicklung des im Freiraum gelegenen Ortsteils unter die weitere Voraussetzung, dass die Entwicklung die Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur zu berücksichtigen hat und landschaftspflegerische Erfordernisse einzubeziehen sind. Schließlich lässt er lediglich eine "Abrundung" oder "bauliche Verdichtung" zu, was den Fall, dass nur ein bislang schon bebauter Bereich ohne Erweiterungen in den Freiraum "innenbereichsverdichtend" erfasst werden soll, (erst recht) umfasst.
b. Die Klägerin hat nunmehr auch die städtebauliche Erforderlichkeit der Ausweisung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan nach § 1 Abs. 3 BauGB in ausreichendem Maße dargelegt.
Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Norm stellt die Planungsbefugnis der Gemeinden unter den Vorbehalt der städtebaulichen Erforderlichkeit und wirkt damit in zweierlei Weise auf das gemeindliche Planungsermessen ein. Nach seinem eindeutigen Wortlaut verpflichtet § 1 Abs. 3 BauGB zur Aufstellung eines Bebauungsplans, sobald und soweit dies aus städtebaulichen Gründen erforderlich ist. Der Gesetzgeber bringt damit zum Ausdruck, dass sich das planerische Ermessen der Gemeinde aus städtebaulichen Gründen objektivrechtlich zu einer strikten Planungspflicht verdichten kann. Das gilt grundsätzlich für die erstmalige Planung im Innen- oder Außenbereich ebenso wie für die inhaltliche Änderung oder Aufhebung eines bestehenden Bauleitplans. Zugleich setzt der Maßstab der städtebaulichen Erforderlichkeit der Ausübung der Planungsbefugnis inhaltliche Schranken. § 1 Abs. 3 BauGB verbindet somit das Gebot erforderlicher Planungen mit dem Verbot nicht erforderlicher Planungen. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass die städtebauliche Entwicklung nicht vollständig dem Spiel der freien Kräfte oder isolierten Einzelentscheidungen nach §§ 34 und 35 BauGB überlassen bleiben soll, sondern der Lenkung und Ordnung durch Planung bedarf. Wenn sich die Planmäßigkeit der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung auch nicht strikt durchhalten lässt, so schließt sie doch in letzter Konsequenz - und unter besonderen Voraussetzungen - auch die Verdichtung des gemeindlichen Planungsermessens zu einer strikten Planungspflicht ein. Die prinzipielle Verankerung dieser Planungspflicht in § 1 Abs. 3 BauGB ist ihrerseits mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01; zu § 1 Abs. 3 BauGB, vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 1996 - 4 NB 1/96; BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15/99 m.w.N.
Was nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen planerischen Konzeption der Kommune, denn es liegt in deren (weitem) planerischem Ermessen, welche städtebaulichen Ziele sie sich setzt. Eine bauleitplanerische Regelung ist in der Regel nicht nur dann erforderlich, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde erst die planerischen Voraussetzungen schaffen will, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet. Eine Aufgabe städtebaulicher Ordnung kann es dabei auch sein, eine bereits vorhandene Bebauung durch eine verbindliche Bauleitplanung zu überplanen, um den bereits entstandenen städtebaulichen Zustand rechtlich zu ordnen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 1996 - 4 NB 1/96; BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15/99 m.w.N.; zum Ganzen: Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Okt. 2008, § 1 Rn. 30f.; zu weit, da das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit beim Flächennutzungsplan dadurch weitgehend leerliefe, Reidt, in: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Aufl, Rn. 33, der davon ausgeht, die Erforderlichkeit einer Flächennutzungsplanung oder -änderung sei praktisch immer gegeben, da nur ein hinreichend aktueller Plan seine Lenk- und Steuerungsfunktion sachgerecht wahrnehmen könne.
So liegt der Fall hier. Zwar mag es im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 90. Änderung des Flächennutzungsplans zweifelhaft gewesen sein, ob der Ortsrechtsgeber eine den dargelegten Anforderungen an die Erforderlichkeit genügende, hinreichend konkretisierte planerische Willensbetätigung vorgenommen hat. Denn zur Begründung der Änderung des Flächennutzungsplans hat der Rat im Wesentlichen angegeben, Ziel der Planung sei es, diesen Bereich der Ortslage Ms korrekt darzustellen (vgl. dort S. 3 sowie zusammenfassende Erklärung, S. 1.). Ob sie tatsächlich den Erlass eines verbindlichen Bebauungsplans zur Ordnung des faktischen Baugebietes beabsichtigt und was mit diesem geregelt werden solle, hat sie nicht zum Ausdruck gebracht. Jedoch bedarf die Frage, inwieweit eine bloß "korrekte" Darstellung eines Gebietes ohne weitergehende verbindliche Planungsabsichten Lenk- oder Ordnungsfunktion für sich in Anspruch nehmen kann und daher planerische Funktion hat, keiner abschließenden Entscheidung. Die Klägerin hat nämlich im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung eine Ratsvorlage des Ausschusses für Umwelt und Planung vom 9. April 2009 (Drs. St. 04/1354) überreicht, nach der ein Bebauungsplan für den hier maßgeblichen Teil des Satzungsbereichs "Gstraße" aufgestellt werden soll. Mit diesem Bebauungsplan solle u.a. bezweckt werden, im Planbereich künftig entstehende Bebbauung bestmöglich einzufügen. Dazu werde die historische Struktur der Gstraße behutsam weiterentwickelt, Gartenbereiche würden z.B. stärker geschützt. Noch freie Planbereiche sollten dem Regime des Bebauungsplans unterworfen und auch Gebäudehöhen und Geschossigkeiten festgesetzt werden. Dazu sei die bisherige Festsetzung als Satzungsbereich nach § 34 BauGB nicht geeignet, da nur einzelne Festsetzungen getroffen werden könnten und ein Bebauungsplan stärkeren Regelungscharakter habe. Mit dieser Ratsvorlage hat der Plangeber die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 BauGB für die Umwandlung einer landwirtschaftlichen Fläche in eine Wohnbaufläche in hinreichendem Maße dargelegt. In Zusammenschau der Begründung des Flächennutzungsplans und der durch die Ratsvorlage hinreichend konkretisierten planerischen Betätigung ergibt sich der Wille zur Ordnung des Plangebietes. Dass das Gebiet überwiegend bebaut ist, ist unschädlich, da nach der dargelegten höchstrichterlichen Rechtsprechung auch ein solches Gebiet der rechtlichen Ordnung zugänglich ist. Die dem Flächennutzungsplan gem. § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB wesensimmanente Funktion, die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Kommune für das gesamte Gemeindegebiet darzustellen, ist sie damit gerecht geworden.
Die soeben erwähnte Ratsvorlage war bei der gerichtlichen Entscheidung auch zu berücksichtigen. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass bei der Entscheidung über Verpflichtungsklagen -um eine solche handelt es sich hier- grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz maßgeblich ist,
BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 2003 - 4 B 14/03, BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 11/96.
Ein sich aus dem materiellen Recht ergebender, von diesem Grundsatz abweichender Rechtssatz ist nicht gegeben. Insbesondere ist § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wonach für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan gilt, weder unmittelbar noch mangels Regelungslücke entsprechend maßgebend. Mit dieser Norm ist ausdrücklich nur eine für die Überprüfung von Abwägungsentscheidungen geltende Gesetzesvorschrift erlassen worden. Der Standort, den der Gesetzgeber der Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit zuweist, ist jedoch nicht im Abwägungsprogramm zu suchen, er ist vielmehr, wie bereits durch die Stellung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB im Gesamtregelungszusammenhang dokumentiert wird, rechtlich vorgelagert und schränkt das Planungsermessen von außen ein,
vgl. Gierke, in: Brügelmann BauGB, Bd. I, Stand: Januar 2009, § 1 Rn. 165, 172 m.w.N.; Lemmel, in: Berliner Kommentar BauGB, Bd. II, Stand: Dez. 2008, § 214 Rn. 57a; ebenso für § 1 Abs. 4 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75/05; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20/91.
Selbst wenn die Regelung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB zur Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunktes auch für die Frage der städtebaulichen Rechtfertigung einer Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB Anwendung finden würde,
so ohne nähere Begründung BayVGH, Urteil vom 23. Dezember 1998 - 26 N 98.1675,
führte dies zu keinem abweichenden Ergebnis. Denn der Grundsatz des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB gilt nicht ausnahmslos. Nach übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur kann sich bei einer wesentlichen Veränderung der Sach- und Rechtslage und damit einhergehend der abwägungserheblichen Belange der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung des Bauleitplans auf den Zeitpunkt seines Inkrafttretens -als spätesten Zeitpunkt- verschieben,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8/08 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 2009 - 7 D 11/08.NE; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Bd. IV, Stand: Okt. 2008, § 214 Rn. 132ff. m.w.N.
Auch wenn der Ortsrechtsgeber eine Änderung der Sachlage hier selbst herbeigeführt hat und keine von außen erfolgte relevante Änderung vorlag, wäre aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ebenso wie aus dem Grundsatz der Verfahrensökonomie folgend, eine Ausnahme von § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB anzunehmen. Denn es wäre weder der Klägerin zumutbar noch irgendwie sinnvoll eine bereits im jetzigen Verfahren zu ihren Gunsten erfolgte und für die Genehmigung maßgebliche Veränderung unbeachtet zu lassen, wenn in einem erneuten Verfahren eine Versagung der Genehmigung ohnehin nicht mehr auf den jetzt maßgeblichen Prüfungspunkt gestützt werden könnte. Insoweit wäre es unverhältnismäßig, die Klägerin an eine im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses überholte frühere Rechtslage zu binden, müsste ihr in einem weiteren Verfahren eine Genehmigung erteilt werden. Diese Auffassung über den maßgeblichen Zeitpunkt der rechtlichen Bewertung des klägerischen Verpflichtungsbegehrens ist ferner im Hinblick darauf angemessen, dass bisweilen ein größerer Zeitraum zwischen Satzungsbeschluss und Genehmigungsantrag liegen kann, in dem es unbillig wäre, allein zu Lasten der Klägerin auftretende Veränderungen zu würdigen. Schließlich stünde einer solchen Betrachtung nicht entgegen, dass die hier im Zeitpunkt der Beschlussfassung ausgemachten Zweifel an der städtebaulichen Erforderlichkeit, so schwer wögen, dass sie die Grundkonzeption der Planung berührten und von daher die Verlagerung des maßgeblichen Zeitpunktes auf den Schluss der mündlichen Verhandlung ausschiede,
vgl. zu einem solchen Fall: BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - 4 BN 45/98 - zum ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB-.
Denn der Fall zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass zwar ein im Flächennutzungsplan bislang als landwirtschaftliche Fläche dargestellter Bereich in eine Wohnbauflächendarstellung überführt werden soll, dieser Bereich jedoch bereits weitgehend bebaut und bereits nach § 34 BauGB überplant ist. Insoweit kann nicht davon gesprochen werden, die planerische Grundkonzeption sei derart irreparabel tangiert, dass ein gänzlich neuer Abwägungsprozess erforderlich werde, wenn der Ortsrechtsgeber nun mittels Ratsvorlage den bereits entstandenen städtebaulichen Zustand rechtlich neu ordnet und seine Vorstellungen konkretisiert.
c. Bei der Aufstellung der Flächennutzungsplanänderung für den Bereich des nach § 34 BauGB überplanten Teils der bisherigen Gstraße hat der Plangeber das Abwägungsmaterial auch im hier prüfungserheblichen Umfange ordnungsgemäß ermittelt. In Anwendung der unter Ziff. II. 1. b. bb. dargelegten Maßstäbe waren die Belange des Europäischen Vogelschutzgebietes "V" nach Lage der Dinge nicht gesondert zu ermitteln, in die Abwägung einzustellen sowie im Umweltbericht darzustellen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 7b), Abs. 7, 8, 1a Abs. 4 sowie § 2 Abs. 3 und 4 BauGB). Denn diese Belange waren nicht abwägungsbeachtlich. Es besteht weder die beachtliche Wahrscheinlichkeit noch die Gefahr, dass die Planung oder das Zusammenwirken mit anderen Plänen das Schutzgebiet beeinträchtigen würden (vgl. ausf. entsprechend Ziff. II. 1. b. bb.). Vielmehr wird es allenfalls marginal berührt. Zwar befindet sich die geplante Umwandlung der Fläche für die Landwirtschaft in eine Wohnbaufläche innerhalb der von Ziff. 6.2 VV-FFH bestimmten Pufferzone von 300 m zum Vogelschutzgebiet und grenzt teilweise unmittelbar an dieses an. Jedoch wird lediglich ein bereits ganz überwiegend bebautes Gebiet überplant. Anders als im Rahmen der Überplanung einer Freiraumfläche (nördliche Gstraße) ist das Gebiet durch den vorhandenen -teilweise historischen- gemischten Baubestand entlang der Gstraße bereits derart durch Einfamilienhäuser, (ehemalige) Hofstellen sowie Altenteilerwohnhäuser verfestigt, dass allein durch die Darstellung als Wohnbaufläche keine Beeinträchtigungen des Schutzgebietes erfolgen können, die sich nicht ohnehin bereits aus dem Bestand ergeben (vgl. Ziff. II. 2. b.; Ziff. 1 der Begründung zum Flächennutzungsplan). Soweit zur näheren Steuerung einzelner noch freier Baulücken ein verbindlicher Bebauungsplan erlassen werden soll (vgl. Ratsvorlage vom 9. April 2009), führt dies nicht zu einer anderen Beurteilung im Rahmen der Flächennutzungsplanung. Denn der verbindliche Bauleitplan hat sich gegebenenfalls gesondert mit den Schutz- und Erhaltungszielen des Vogelschutzgebietes zu befassen,
vgl. § 1a Abs. 4 BauGB i.V.m. § 35 Satz 2 BNatSchG; Umkehrschluss aus § 37 Satz 1 BNatSchG; näher Messerschmidt, BNatSchG, Bd. I, Stand: Feb. 2009, § 37 Rn. 7f., 12.
Schließlich hatte die Kommune auch keinen begründeten Anlass, die Lage der Wohnbauflächenausweisung in der Pufferzone von sich aus in Betracht zu ziehen. Ebenso wie bei der Planung "nördliche Gstraße" fehlen aus den Planunterlagen oder dem Aufstellungsverfahren sich ergebende entsprechende Anhaltspunkte zu diesem Belang, wie etwa getätigte Einwendungen von Bürgern oder Naturschutzverbänden, Stellungnahmen von Fachplanungs- sowie sonstiger Behörden. Da lediglich eine bereits ganz überwiegend bebaute Fläche korrekt als Wohnbaufläche dargestellt werden sollte, musste sich für die Kommune auch nicht aufdrängen, dass dadurch neue und vor allem mehr als nur marginale Beeinträchtigungen entstehen könnten (vgl. dazu die auch hier geltenden Erwägungen oben unter Ziff. II. 1. b. bb.). Desweiteren hat die Klägerin im Umweltbericht unter Ziff. 2.2 und 2.3. festgestellt, dass die Umweltauswirkungen und die Entwicklung der Umwelt in dem Planbereich nicht nennenswert beeinträchtigt werden. Wie -angesichts der maßgeblichen Überplanung eines bereits überbauten Bereiches- dann erhebliche Auswirkungen im Sinne der Gefährdung von Erhaltungszielen des Schutzgebietes erfolgen sollen, ist nicht erkennbar. Insoweit gibt es auch keine realistische Wahrscheinlichkeit, dass sich aus den für die Kammer aus den Planunterlagen erkennbaren Umständen bei Berücksichtigung der Lage der Wohnbauflächenausweisung in der Pufferzone des Europäischen Vogelschutzgebietes eine Planalternative zur -ohnehin hier nur geringe Auswirkungen zeitigenden- Wohnbebauung und damit ein anderes Abwägungsergebnis hätte abzeichnen müssen. Es fehlt daher auch hier an einer Abwägungsbeachtlichkeit der Schutz- und Erhaltungsziele des Vogelschutzgebietes, so dass der Plangeber nicht gehalten war, diese zu ermitteln und in die Abwägung einzustellen.
Bei Anwendung der § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. Abs. 3 Satz 2 BauGB (vgl. dazu näher II. 1. b. cc.), wäre ein entsprechend unterstellter Fehler im Übrigen nach den bereits dargelegten Prüfungsmaßstäben weder offenkundig noch auf das Verfahren- oder Abwägungsergebnis von Einfluss. Denn konkrete Umstände, die positiv und klar aus den Unterlagen des Verfahrens auf einen solchen hindeuten, sind nicht ersichtlich (vgl. entsprechend unter II. 1. b. cc. (1.)). Ebenso ist aufgrund der örtlichen Gegebenheiten, der bereits ganz überwiegend und seit langem bestehenden Bebauung des Planbereichs und ersichtlich fehlender Planalternativen ein Einfluss auf das Ergebnis der Abwägung auszuschließen. Belange des Vogelschutzes werden nicht im relevanten Maße durch eine Überplanung einer Fläche über die bereits im Wesentlichen planerisch verfügt ist, (neu) betroffen. Auch wäre der Plangeber berechtigt gewesen, bei Einstellung der Vogelschutzbelange diese aufgrund der geringfügigen Betroffenheit hinter seine städtebaulichen Überlegungen, der Ordnung des Plangebietes, zurückzustellen, so dass das Abwägungsergebnis ebenfalls nicht zu beanstanden gewesen wäre.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte, vgl. § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 VwGO).
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