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Timestamp: 2017-07-24 12:34:04
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Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 16', 'artículo 20', 'artículo 6']

Tu Blog de la Administración Pública: ORGANIZACIÓN DIRECTIVA MINISTERIAL Y SERVICIOS COMUNES
ORGANIZACIÓN DIRECTIVA MINISTERIAL Y SERVICIOS COMUNES
En este blog vengo haciendo referencia continua a la organización de las Administraciones públicas y a la administración general. Vistas las veces en que la falta de organización o la desconsideración de la misma está presente en las decisiones políticas y administrativas resulta inevitable preguntarse ¿quién o quiénes son los responsables de la organización en la Administración pública? De otro lado, también ha sido objeto de mucha reflexión y puntualización lo que, desde mi punto de vista, es un directivo en las Administraciones públicas. También hay que decir que esta cuestión depende, claro está, de la estructura de cada una de nuestras Administraciones públicas, si bien considero, que sin perjuicio de la particularidad de los entes locales, la Administración del Estado es el paradigma o referencia básica al efecto, puesto que, sin duda de ella nace o resulta reflejo la de las Comunidades autónomas. Por ello, en las líneas siguientes voy a analizar cómo es esta organización en la Administración del Estado, desde la perspectiva legal y formal, sin que ello sea obstáculo a que haga referencia a la situación de hecho o a las consecuencias de no seguir el modelo formal. La reflexión se va a hacer partiendo de la Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de lo que tengo dicho en el apartado B) del número 1.1 del Capítulo IV de mi obra abierta y en construcción Juridicidad y organización en la Administración pública española.
"La Ley en su Sección 3ª se refiere a los órganos directivos
de los Ministerios e incluye en ellos a los Subsecretarios,
los Secretarios generales, los Secretarios
generales técnicos, los Directores
generales y los Subdirectores
generales. Todos ellos, menos los Subdirectores generales, son nombrados y
separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del
Ministerio, si bien respecto de los Directores generales la Ley (art.18) no
utiliza el término Ministerio sino Departamento, el cual puede ofrecer un
sentido más amplio; sin embargo, hay que estimar que sigue siendo una
referencia al Ministerio. El nombramiento, pues, corresponde al órgano de
gobierno y es plenamente político y se puede entender que de confianza de
primer grado por dicha circunstancia, si hacemos salvedad de la confianza de
superior grado que supone el nombramiento de los Ministros. Los Subdirectores
generales son nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del
que dependan, luego son nombramientos realizados por cargos políticos y de su
confianza, con un grado menor que el de los anteriores cargos, pues no son
nombrados por el órgano de gobierno, sino por sus miembros o por los
Secretarios de Estado. Estos órganos conforman el último escalón de estos
directivos, pero son el engarce con el nivel administrativo propiamente dicho y
por su papel directivo, éste sí profesional y no político directo, sino de
ejecución y de eficacia de lo político, puede considerarse que es un órgano politizado más que político propiamente
dicho, lo que se confirma cuando se observaba lo regulado en el artículo 20 de
la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que en su
número 1, apartado b), al determinar los puestos que pueden cubrirse por el
sistema de libre designación, incluía a los Subdirectores Generales. En
consecuencia quedan incluidos más como puestos de trabajo que como cargos
políticos. Esta situación de la Ley 30/1984, formalmente está derogada, si bien
pendiente del desarrollo del vigente Estatuto Básico del Empleado público.
Apuntada esta cuestión de la
profesionalidad o carácter político o politizado, la misma plantea, a su vez,
respecto de todos los calificados como directivos, dos aspectos: Uno es el
alcance de su carácter directivo y otro su grado de profesionalidad o
profesionalización. Respecto del segundo, los artículos que de cada de uno de
estos cargos u órganos se ocupan, nos dicen que sus nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios
establecidos en al apartado 10 del artículo 6 de esta Ley el cual dice que los titulares de los órganos directivos son
nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, en
la forma establecida en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus
a) la responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión
b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano
superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la
Ley General Presupuestaria.
La voluntad de la Ley es claramente
la de considerar a estos cargos como profesionales, entendiendo su
profesionalidad como técnica, ya que son cargos políticos no permanentes, sin
perjuicio de que puedan o deban ser funcionarios. Hasta tal punto es así que de
nuevo nos encontramos en un caso en que la ley se muestra dogmática, pues no
dice que estos órganos directivos deberán ser nombrados o serán nombrados de
acuerdo con los citados criterios, sino que afirma que “son nombrados”. Lo que
desde mi punto de vista es una forma de reforzar el carácter profesional o de
indicar que no cabe que no se sigan los criterios establecidos. Pero vamos a
ver lo que se establece en cada caso.
Subsecretarios el nombramiento se ha de realizar entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas
o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de
Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. La misma fórmula
se aplica en el caso de los Secretarios generales técnicos. En el caso de los
Secretarios generales, no calificados de técnicos, y que tienen la categoría de
Subsecretarios, el nombramiento se realiza, con los criterios mencionados del
apartado 10 del artículo 6, entre personas con cualificación y
experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública
o privada. No se exige, pues, la condición de funcionario de carrera como
en el caso de los Subsecretarios. Por lo que respecta a los Directores
generales se sigue la misma fórmula que en el caso de los subsecretarios y
secretarios generales técnicos, pero con la salvedad de que el Real Decreto de estructura del Departamento permita, que en
atención a las características específicas de las funciones de la Dirección
General, su titular no reúna dicha condición de funcionario. Finalmente, en
el caso de los Subdirectores generales se dice que los nombramientos se
efectuarán entre funcionarios de carrera
de la Administración General del Estado y, en su caso, de otras
Administraciones públicas cuando así lo prevean las normas de aplicación y que
pertenezcan a Cuerpos y Escalas, a los que se exija para su ingreso el título
de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Y ya hemos
hecho referencia a que el nombramiento es por libre designación, que es un
sistema de provisión de puestos de trabajo.
Es evidente que el mayor grado
político se nos ofrece en el caso de los Secretarios Generales, pues no existe
una vinculación directa con tener la condición de funcionario público y se
matiza la exigencia del apartado 10 del artículo 6, al referirse a experiencia
en puestos de responsabilidad, públicos o privados. Habría que atender a sus
competencias o funciones para comprender la razón de esta situación, las
cuales, conforme a lo establecido en el artículo 16. 2, que se remite al
apartado 2 del 14, que recoge las funciones o competencias básicas de los
Secretarios de Estado, resultan ser: Ejercer
las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular,
impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su
organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los
órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
Es decir, se les atribuye una de las funciones que corresponden a los
Secretarios de Estado, que hay que entender de dirección y control político,
por lo que, aun cuando calificados como directivos, participan más de la
condición política de dichos cargos que de la más técnica de los restantes
calificados como directivos.
El carácter técnico y más
profesional de los otros órganos directivos se deduce más claramente de las
funciones que les atribuyen los artículos que de ellos se ocupan. Así, en el
caso de los Subsecretarios aparecen funciones en relación con la planificación
de la actividad del Ministerio y mejora de su sistema, control de eficacia,
inspección de servicios, medidas de organización, racionalización y
simplificación de procedimientos y métodos de trabajo, en estos casos en el marco definido por el Ministerio de
Administraciones Públicas; es decir en el del Ministerio al que
corresponden en teoría unas funciones generales en estos órdenes respecto de
toda la Administración estatal, de fundamental carácter técnico. También se
hace referencia a una función de asistencia en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo y
política de directivos y en la
elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos y la planificación de
los sistemas de información y comunicación. Igualmente aparecen
competencias tales como la jefatura de todo personal del Departamento, el
asesoramiento jurídico del mismo y ejercicio de la potestad normativa y
producción de los actos administrativos de la competencia del Ministerio y sus
órganos y la dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica
y los restantes órganos directivos que dependen directamente de la
En resumen, este órgano se nos
configura como el responsable del núcleo duro de la actividad administrativa
pública propiamente dicha, por lo que la necesidad de su profesionalidad y
competencia técnica es indudable, todavía más cuando de él depende el otro
órgano técnico por excelencia que es la Secretaría General Técnica. Derecho
administrativo y Ciencia de la Administración constituyen las bases de
conocimiento necesarios en dicho órgano. Es el órgano fundamental precisamente
en las cuestiones que constituyen el objeto de este trabajo y en el que derecho
y organización se muestran en su conjunto; cuestión todavía más evidente si se
observan las funciones o competencias de las Secretarías Generales Técnicas de
él dependientes, que se refieren precisamente a la producción normativa,
asistencia jurídica y publicaciones, sin perjuicio de las que sobre servicios comunes se les atribuyan.
Estos servicios comunes tienen en
la Sección Cuarta del Capítulo I del Título II de la Ley una definición de sus
reglas generales y de su organización básica y de ella en el artículo 20 se
deduce que los órganos directivos encargados de los servicios comunes, es decir
básicamente las Subsecretarías, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz
cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los
medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados.
El artículo continúa diciendo que corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su
caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación,
programación y presupuestación, cooperación internacional, acción en el
exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y
comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera,
gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e
inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones.
Precisamente esta cuestión de los
servicios comunes, que en realidad es el aspecto más general de la competencia
de estos órganos, es la que otorga ese carácter más administrativo y
asistencial de los mismos y la que también ofrece un perfil distinto de ellos
frente a las Direcciones Generales, en las que también es posible el
nombramiento de personas sin la condición de funcionario. Frente a ellas estos
cargos presentan su carácter de Administración general, mientras que las
Direcciones Generales, salvo excepciones en aquellas que tienen conexión
precisamente con departamentos como el de Administraciones Públicas,
manifiestan conexión con especialidades o materias específicas que conectan con
la concepción de la Administración especial. Con una adecuada organización
encargada de los servicios comunes y de la administración general, los
Directores se muestran como técnicos especialistas y profesionales concretos y
no como profesionales en administración pública propiamente dicha.
En definitiva, la conexión entre
derecho y organización o con lo jurídico y lo organizativo y su distinción
cuando procede, así como la conexión con las técnicas específicas para su
conversión en planes, programas, actos administrativos y normas jurídicas, se
producen en el seno de las Subsecretarías y de las Secretarías Generales
Técnicas. Pero también la descripción legal de los servicios comunes evidencia
la gran importancia que ellos tienen en las funciones administrativas en la
formulación de las políticas públicas y sobre todo en la implementación de las
mismas y asignación de los correspondientes factores administrativos[1].
De otro lado, dado el carácter de
profesionales especialistas que presentan las Direcciones Generales o los
directores generales, las Subdirecciones Generales, de nombramiento reservado a
funcionarios, dado que a ellas se les encomienda o atribuye la responsabilidad
de la ejecución de aquellos proyectos,
objetivos o actividades que les sean asignados, así como la gestión ordinaria de los asuntos de su competencia, se
muestran no sólo como los órganos bisagra o de conexión entre Política y
Administración, sino como el directivo público propiamente dicho, especialista
de lo general, de ahí que la norma se refiera a la gestión ordinaria, y de lo
burocrático en su concepción general y corriente. Las subdirecciones generales
son el elemento de conexión clave con las Subsecretarías para la eficacia de
las funciones que a estas corresponden y de la política general del
Departamento, de su gestión y administración y de cada política pública
En consecuencia, cuando en estos
puestos o cargos de Subsecretarios, Secretarios Generales Técnicos y
Subdirectores Generales, se nombran personas sin las experiencias exigibles y
concretas, amparándose en la amplitud de la referencia que, en cada cargo, la
norma concreta realiza de los nombramientos posibles para los mismos – así, por
ejemplo, cuando se dice que los nombramientos de los subdirectores generales se
efectuarán entre funcionarios de carrera de cualquier Administración pública, o
cuando se permite que los directores generales puedan no ser funcionarios en atención a las características
específicas de las funciones de la Dirección General-, el efecto de
distorsión del modelo organizativo diseñado por el ordenamiento jurídico puede
ser sustancial y la ineficacia general. Sobre todo si, como de hecho ocurre en
múltiples casos concretos, dicha norma, no se conecta, con la exigencia del
artículo 6.10 de la propia Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado, antes reflejado, del que resulta obligado,
además de dicho requisito general para el nombramiento, el de la competencia
profesional y experiencia. Si éstas no se conectan con las funciones concretas
a realizar y los puestos de trabajo desempeñados con anterioridad, sino que se
entienden en un sentido muy general, el efecto, pues, puede llegar hasta el
punto de producirse la subversión general de la Administración pública como
poder, para quedar configurado un sistema de confianza similar al del empleo de
la empresa privada y contrario al concepto de función pública aquí manejado y
se resiente la eficacia necesaria de las políticas públicas
En resumen, si se exceptúan en
cierto modo a los Secretarios Generales, el resto de órganos directivos tienen
una consideración de profesionales en la Ley, pero por su nombramiento por el
Gobierno se les politiza y se abren posibilidades a nombramientos contrarios al
mérito y la capacidad, como los hechos vienen demostrando y en el caso de los
Subdirectores Generales se produce un sistema confuso por el que aparecen como
un órgano que tanto presenta aspectos de cargo político como de puesto de
trabajo. Sea como sea, Subsecretarios, Secretarios Generales Técnicos y
Subdirectores Generales podían haber sido configurados como puestos de trabajo
todos ellos y como directivos públicos propiamente dichos; así como los
Directores Generales, los cuales, sin embargo, al poderse corresponder con
especialistas o profesionales de carreras habituales en la actividad privada o
en la sociedad civil, y no configurarse como especialistas en el arte de la
administración pública propiamente dicha, pueden estar abiertos al acceso de
personas no funcionarios, sin que quepa duda de que si la Administración
pública cuenta con tales profesionales como funcionarios públicos de carrera
contarán con mayor experiencia y con mejor conocimiento de la organización a la
que van a servir. De3 ahí que consideremos improcedentes asuntos como el que se
produjo en la reestructuración ministerial del Presidente Sr. Rodríguez
Zapatero[2].
Es cierto que buena parte de los preocupados por la administración pública y por la ciencia administrativa que defienden la aplicación de técnicas de gestión empresarial o propias del sector privado la decisión del Sr. Zapatero no les parecerá mal, pero lo cierto es que su deseo o la consecución de lo que consideran necesario y oportuno se logra simplemente mediante la formación de los funcionarios en esas técnicas, de modo que se apliquen cuando sean adecuadas a los principios generales que rigen una Administración pública, sus garantías y derecho administrativo."
[1] Una vez más la referencia obligada para la comprensión de esta
afirmación es la obra repetidamente citada de Baena del Alcázar, Curso de
Ciencia de la Administración; Cuarta edición reformada.
[2]Pese a la visión que aquí estamos ofreciendo en la que, por
ejemplo, hemos considerado que la máxima profesionalización o funcionarización
en los cargos se da en el Ministerio de Administraciones Públicas, la segunda
legislatura del Presidente Rodríguez Zapatero en el R.D. 438/2008 nos ha
ofrecido una muestra de desprofesionalización al prescindir de la necesidad de
un funcionario en la Dirección General de Organización Administrativa y
Procedimientos con la justificación siguiente: las actuaciones que asume el Ministerio de Administraciones Públicas
exigen aplicar metodologías organizativas y experiencias procedentes de
instituciones académicas y privadas especializadas en investigación e
innovación organizativas. Por ello, se considera necesario aplicar la referida
excepción en relación con el nombramiento del titular de la Dirección General de
Organización Administrativa y Procedimientos, el cual debe revestir un perfil
que responda a las características anteriores y no tenga que reunir
obligatoriamente la condición de funcionario público. De seguir esta vía
cualquier Dirección general en cuya organización sean aplicables técnicas que
se analizan académicamente podrá desfuncionarizarse. Este es un ejemplo de cómo
utilizar la ley para subvertirla en lo sustancial cuando lo que se pretende es
nombrar, desde el inicio, a personas concretas. Otras muestras más ofrece el
Real Decreto mencionado."
En su momento la reacción que tuve ante esta decisión respecto a la Dirección general pueden verla en esta entrada.
Para terminar pues, de los órganos descritos y en particular de los subsecretarios y secretarios generales técnicos dependen las cuestiones relativas a cada departamento y de esa Dirección General de Organización administrativa y Procedimientos la visión general y no departamental, sino presidencial y de gobierno que, unida a la posible labor de otros órganos como el Instituto Nacional de Administración Pública, podría revestir de algún modo la categoría de tecnoestructura, pero la realidad es que esta visión general está perdida y no tiene peso institucional, sobre todo en cuanto que estas cuestiones han pasado a depender del Ministerio encargado de la Hacienda y no dependen de la Presidencia del Gobierno y esto me induce a pensar que este tema puede ser objeto de análisis en la próxima entrada.