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Timestamp: 2019-04-18 18:55:14+00:00
Document Index: 65934571

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Assemblée nationale ~ 1ère séance du jeudi 29 mai 2008
Séance du jeudi 29 mai 2008
174ème séance de la session
La séance est ouverte à dix heures quarante-cinq.
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
M. Daniel Garrigue – La Constitution de 1958 contient des instruments régaliens dont l’utilisation est profondément aléatoire : le droit de dissolution – pendant de la motion de censure –, l’article 16 – dont la suppression n’est plus envisageable en ces temps de terrorisme international – et l’article 49-3.
Contrairement à ce que l’on croit, celui-ci n’est pas une création de la Ve République.
M. Arnaud Montebourg – Edgar Faure ! 1956 !
M. Daniel Garrigue – Edgar Faure a utilisé le droit de dissolution le 2 décembre 1955. Les responsables de la IVe ont inventé un instrument permettant de compenser l’absence de majorité : le 49-3 figurait dans le projet de révision constitutionnelle de Félix Gaillard en mars 1958.
Imaginé pour donner de la cohésion aux majorités qui en manqueraient, utilisé pour rendre les relations entre l’exécutif et le législatif plus efficaces et pour parer aux situations d’obstruction, le 49-3 a beaucoup servi aux débuts de la Ve République, puis sous le gouvernement Rocard, qui y a recouru à 27 reprises.
Il me semble dangereux de nous prononcer sur des dispositions aussi essentielles de la Constitution en fonction de la situation du moment. En particulier, l’article 49-3 est destiné à répondre à des situations de crise. Je crains qu’avec cette révision un gouvernement ne disposant que de quelques voix d’avance se trouve un jour dans une situation impossible. Sous prétexte d’encadrer le 49-3, on aura ouvert la porte à des crises institutionnelles.
M. Arnaud Montebourg – Toucher au 49-3 ne peut se faire sans une réflexion préalable sur les conséquences d’une telle révision. Symbole d’une République qui a voulu donner plus de force au pouvoir exécutif, le 49-3 a été utilisé à 89 reprises.
Si le dispositif décrit à l’article 23 avait été en vigueur depuis 1958, il n’y aurait eu que quatre occasions où le Gouvernement eût été empêché d’avoir recours à cette procédure. Cette réforme est-elle suffisante ? N’est-ce pas qu’une apparence ?
Le 49-3 est un outil moins contre l’opposition que contre la majorité : le gouvernement Barre, entre 1979 et 1981, l’a souvent utilisé pour faire face à la défection d’un des partis de la majorité – épisode dont M. Karoutchi doit se souvenir – ; le gouvernement Rocard, forcé d’élargir sa majorité par le centre, y a eu largement recours entre 1988 et 1992.
Or nous estimons qu’en cas de conflit entre le Gouvernement et la majorité sur un texte, il est dans l’intérêt de l’exécutif d’accepter de discuter avec sa majorité au lieu de passer en force. En cas de crise grave, il appartient au Gouvernement de prendre la responsabilité de provoquer de nouvelles élections. Nous proposons donc de supprimer le 49-3, sauf pour la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, car il faut assurer la continuité financière de l’État.
M. Jean-Christophe Lagarde – Le 49-3, deuxième pilier de la stabilité gouvernementale avec le mode de scrutin, est un élément clé du parlementarisme rationalisé – ou plus exactement du parlementarisme arraisonné. Il est moins destiné à être utilisé contre l’opposition – il existe pour cela d’autres instruments, comme le vote bloqué – que contre la majorité, lorsque le Gouvernement engage sa responsabilité sur un texte que celle-ci ne souhaite pas.
Son application régulière lors de conflits a biaisé le lien entre le Gouvernement et la majorité, induisant que c’était à la majorité qu’il revenait de céder. Cette dérive a abouti à des situations ridicules, lorsqu’il a été fait recours au 49-3 sur des textes qui ne le méritaient pas, comme les téléchargements sur internet !
On peut être hostile à un projet de loi sans pour autant vouloir changer de gouvernement : il faut en finir avec le « tout ou rien » qu’implique le 49-3. A contrario, il est souhaitable de limiter son utilisation au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale, puisqu’il s’agit de textes constitutifs de la politique d’ensemble du Gouvernement.
Faut-il permettre l’utilisation du 49-3 sur un autre texte, à chaque session ? Cela ne nous paraît pas nécessaire ; il faut laisser la place à la négociation. Nous proposons, par voie d’amendement, un dispositif semblable au dispositif allemand qui laisserait au Gouvernement la possibilité de poser cette « question de confiance » tout en laissant le débat se poursuivre.
Mme Annick Girardin – Notre amendement 128 vise à supprimer l’article 49 de la Constitution, de manière à aller au bout de la logique de revalorisation du Parlement, en instaurant un régime présidentiel où la séparation des pouvoirs serait strictement assurée. Dès lors, il convient de supprimer la motion de censure et l’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale.
M. Daniel Garrigue – Un mot contre l’amendement et pour répondre à M. Montebourg : « S’il y a une crise, mieux vaut qu’elle se règle à l’extérieur », a-t-il déclaré tout à l’heure. J’en suis d’accord, mais, s’il n’y a plus d’article 49-3, qui en prend l’initiative ?
M. Arnaud Montebourg – Le Président de la République peut dissoudre l’Assemblée nationale, comme l’a fait de Gaulle en mai 68 !
M. Daniel Garrigue – Laisser au Parlement la possibilité de voter une motion de censure, c’est lui permettre de garder l’initiative de résoudre la crise à l’extérieur. C’est cela la grande différence.
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois et rapporteur – Défavorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement – Que recherchons-nous dans cette révision : l’équilibre ! Il n’est pas question de priver le Gouvernement de sa capacité d’agir, ni de renoncer aux éléments d’efficacité et de stabilité introduits par la Ve République. De la même manière que nous avons « encadré » l’article 16 de la Constitution, nous voulons aménager l’article 49-3, tout en le conservant. C’est pourquoi il est proposé d’en limiter l’usage aux lois de finances ou de financement de la sécurité sociale et à un texte par session, ordinaire et extraordinaire. Je suis certain que l’excellent connaisseur de la Constitution que vous êtes, Monsieur Garrigue, l’a parfaitement compris. Quant à vous, Messieurs Montebourg et Sandrier, je ne doute pas que vous ayez perçu que, par cet article, nous renforçons les possibilités de dialoguer à l’intérieur du Parlement, ce qui contribue à l’objectif général d’équilibre que nous poursuivons.
L'amendement 128, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Claude Sandrier – Notre amendement 409 supprime l’article 49-3 et je crois me souvenir que cela correspond à un vœu du Président lui-même. Nous y voyons le seul moyen de renoncer au passage en force que constitue le recours à cette procédure. En se bornant à limiter les usages possibles du 49-3, la présente réforme reste très timide. Le Gouvernement pourrait toujours l’appliquer pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale – ce qui est considérable ! – et disposerait même d’un joker pour un autre texte par session. Cela pose un problème de cohérence : soit le 49-3 est utile – notamment en cas de majorité fragile – et il faut le conserver, comme le souhaite M. Garrigue ; soit il porte atteinte aux droits du Parlement et il faut le supprimer. En tout cas, la voie médiane que vous proposez n’est pas la bonne.
Depuis dix ans, l’article 49-3 a été utilisé trois fois, toujours par un Gouvernement assuré d’une majorité forte, donc uniquement pour régler des problèmes internes à la majorité. La limitation factice et cosmétique de son application est donc, telle que la proposez, inopérante puisqu’elle ne concernera pas les textes essentiels. Au surplus, il faudra compter avec l’introduction, via l’article 18 du présent texte, d’une sorte de 49-3 pour la conférence des présidents.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. – Le chiffre qui a été cité tout à l’heure sur le nombre d’utilisations de l’article 49-3 émane d’une personne auditionnée par la commission des lois. Nous avons revu les statistiques et nous le contestons : depuis le début de la Ve République, 13 textes ont fait l’objet d’un recours au 49-3. En outre, la statistique est biaisée car le 49-3 a aussi servi d’instrument de dissuasion. Ne parler que de son application ne témoigne donc pas fidèlement de la réalité historique. En tout état de cause, la commission soutient le régime équilibré d’application de l’article que propose le Gouvernement et a donc émis un avis défavorable à l’amendement 409.
L'amendement 409, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Claude Sandrier – Si j’ai bien entendu notre rapporteur, 13 textes seulement auraient subi le 49-3 depuis 1958…
M. Arnaud Montebourg – Mais non ! Il a été appliqué 89 fois !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Selon les modalités que propose la présente révision, cela donne 13 fois.
M. Jean-Claude Sandrier – Soit. J’en viens à notre amendement 408. Outre le fait que l’aménagement du 49-3 que vous proposez ne change rien, vous ne retenez pas les mesures qui auraient permis au Parlement de mieux s’exprimer. Qu’est-ce qu’un Parlement en démocratie sinon une chambre où les voix dissonantes doivent pouvoir porter, en particulier sur les textes essentiels ? Notre amendement vise par conséquent à restreindre les possibilités de recourir au 49-3, en donnant aux groupes politiques la possibilité de déposer une motion de censure. Cette solution équilibrée introduirait plus de pluralisme dans le fonctionnement de nos institutions et permettrait de mieux reconnaître les groupes parlementaires, quelle que soit leur taille.
L'amendement 408, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – L’amendement 83 est rédactionnel.
Mme Annick Girardin – L’amendement 129 est de repli. Il vise à aller au bout de la logique proposée dans la révision en limitant strictement l’application de l’article 49-3 aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale, à l’exclusion de tout autre texte.
M. François de Rugy – Notre amendement 330 est identique. Facteur de déséquilibre institutionnel au profit du Gouvernement, l’existence d’un article tel que le 49-3 pourrait être tolérée si le mode de scrutin devenait la proportionnelle intégrale. Avec un scrutin majoritaire, il n’a aucun fondement. Pourtant, ce sont les mêmes qui refusent d’y renoncer et restent le plus attachés au scrutin majoritaire… Un Gouvernement fort d’une majorité stable n’a absolument pas besoin d’une telle procédure. Et même avec un Gouvernement de coalition, tel que celui de Lionel Jospin entre 1997 et 2002 avec la gauche plurielle, il est possible de ne jamais l’utiliser. Cela prouve que son usage a été dévoyé, et qu’il ne sert désormais qu’à régler des problèmes internes à la majorité.
M. Jean-Christophe Lagarde – Notre amendement 477 est identique aux précédents. Entendons-nous bien : pour nous, l’article 49-3 est nécessaire, mais il faut le limiter aux lois de finances ou de financement de la sécurité sociale. Pour tout autre texte, si le Gouvernement présente un projet sans obtenir de sa majorité qu’il le soutienne, c’est que son adoption n’est ni urgente ni nécessaire et, certainement, qu’il est mal ficelé. Nous autres parlementaires devons réapprendre à discuter, y compris sur les sujets les moins consensuels.
M. Christophe Caresche – Notre amendement 501 vise également à restreindre le recours au 49-3 aux seules lois de finances ou de financement de la sécurité sociale. Si la pratique de cette procédure a été banalisée, il n’est pas exact de prétendre que tous les gouvernements l’ont utilisée. En 1997, Lionel Jospin avait annoncé qu’il n’y aurait pas recours et il a tenu parole, malgré une majorité que l’on peut aujourd’hui qualifier de « composite »…
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Oh !
M. Christophe Caresche – Je voulais dire « plurielle », évidemment (Sourires). Cela prouve qu’il est donc toujours possible de trouver des compromis, même si nous admettons que les lois de finances ou de financement de la sécurité sociale continuent d’être traitées à part.
Les amendements 129, 330, 477 et 501, mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – L’amendement 84 rectifié est rédactionnel.
L'amendement 84 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Christophe Lagarde – L’amendement 478 reprend une idée formulée par le professeur Guy Carcassonne lors de son audition. Le premier effet de l’application du 49-3 est de faire adopter un texte sans vote -nous venons de décider qu’il pourrait en être ainsi une fois par session, outre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; le second, beaucoup plus contestable, est d’interrompre le débat. Nous proposons, par cet amendement, qu’une fois décidé par le Gouvernement d’appliquer le 49-3, nous puissions, nous, voter pour choisir de poursuivre ou non le débat jusqu’à son terme.
L'amendement 478, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Le Gouvernement peut vouloir que le Parlement s’exprime sur un sujet qui n’est pas de nature purement législative, par exemple en matière d’éducation nationale. Or, notre Constitution n’offre aujourd’hui que la possibilité pour le Premier ministre de faire une déclaration de politique générale, à l’issue de laquelle il peut engager la responsabilité de son Gouvernement. L’amendement 85 autoriserait le Gouvernement à faire, devant l’une ou l’autre des assemblées, une déclaration à caractère thématique donnant lieu à débat et pouvant faire l’objet, à sa demande, d’un vote sans engager sa responsabilité.
Cet amendement, qui confère un droit nouveau au Parlement, fait l’objet de plusieurs sous-amendements. Le 598 précise que le Gouvernement peut faire cette déclaration « de sa propre initiative ». Je suis, pour ma part, ouvert au sous-amendement de l’opposition qui dit que le Gouvernement peut aussi faire une telle déclaration à la demande d’un groupe parlementaire.
D’une manière générale, cet amendement permettrait de lutter contre les lois bavardes. Si un gouvernement veut faire valider une politique de l’éducation nationale par exemple, qu’il le fasse par le biais d’une telle déclaration et non par le biais de déclarations d’intention dans des articles de loi !
M. Arnaud Montebourg – L’article 12 du projet selon lequel « les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement » représentait, à nos yeux, un progrès. Ce n’est pas là un sujet mineur. Tout d’abord, le vote de résolutions permet comme l’a dit le rapporteur, d’éviter des lois « bavardes ». Nous avons vu quelles conséquences funestes a eu le fait de légiférer sur les effets positifs de la colonisation ou le génocide de tel ou tel peuple… Il est donc nécessaire que le Parlement, à l’instar des collectivités territoriales qui peuvent adopter des résolutions afin de faire connaître leur opinion sur tel sujet en-dehors de leur champ de compétence – ce qu’elles font d’ailleurs parfois à l’unanimité – puisse voter des résolutions, d’autant que là où la loi divise, la résolution peut parfois rassembler.
Le rapporteur a, hélas, présenté en commission un amendement de suppression de cet article 12, ce que nous avons vivement regretté, tant cet article nous paraissait un progrès essentiel. Mais j’espère n’être pas contraint de parler à l’imparfait… Le rapporteur, embarrassé par la vigueur de nos protestations, a réfléchi pour nous proposer le présent amendement. Mais là où le vote d’une résolution peut avoir lieu à l’initiative de n’importe quel groupe parlementaire, la déclaration à caractère thématique ne le peut, elle, qu’à l’initiative du Gouvernement. Or, l’important est que le Parlement puisse librement décider de se réunir pour prendre position sur tel ou tel sujet ne relevant pas de la loi. J’aimerais donc que le rapporteur nous dise comment il articule son projet de suppression de l’article 12, dont la discussion a été réservée jusqu’après l’examen de cet amendement, avec son amendement 85 sous-amendé.
Lors de la discussion générale, lorsque j’ai abordé la question des résolutions, j’ai remarqué que le Premier ministre acquiesçait de la tête. Où en est, Monsieur Karoutchi, la réflexion du Gouvernement sur le sujet ? Est-il disposé à accepter notre sous-amendement 530 qui propose que cette déclaration à caractère thématique puisse avoir lieu aussi à la demande d’un groupe parlementaire ? J’indique dès maintenant que nous sommes défavorables à la suppression de l’article 12 du texte, que nous allons examiner ensuite. Nous avons également un sous-amendement 529 prévoyant que la déclaration à caractère thématique puisse faire l’objet d’un vote à la demande d’un groupe parlementaire.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Avis défavorable au sous-amendement 529 et favorable au 530, sous réserve d’une rectification rédactionnelle visant à remplacer au début du texte la virgule par « ou ».
M. le Président – Pour que le débat soit parfaitement clair, si l’avis du rapporteur est suivi, l’amendement serait ainsi rédigé : « Article 50-1 – Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire une déclaration à caractère thématique qui donne lieu à débat et peut faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité. »
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – L’amendement 85 de la commission répond aux objectifs du Gouvernement – nous souhaitons en effet que les assemblées puissent s’exprimer politiquement sur des sujets n’ayant pas vocation à faire l’objet d’une loi – tout en évitant deux écueils. Le premier est la prolifération des résolutions qui ôterait d’ailleurs de la valeur à ces initiatives elles-mêmes. Le second est la recherche par le biais de cette procédure d’une mise en jeu déguisée de la responsabilité du Gouvernement, comme ce fut le cas sous les précédentes Républiques.
Si le sous-amendement 529 est inutile, je suis en revanche favorable au 530, rectifié comme le propose le rapporteur.
M. le Président – Je suis saisi par le groupe SRC d’une demande de scrutin public sur l’amendement 85.
M. René Dosière – Nous sommes sensibles au fait que le Gouvernement accepte notre sous-amendement 530 et cela va nous conduire à voter l’amendement 85.
Je comprends que le Premier ministre ait opiné quand M. Montebourg a évoqué la question des résolutions lors de la discussion générale, car on sait à quel point il se situe sur la même ligne que le Président de la République (Sourires sur les bancs du groupe SRC). Dans son ouvrage, le Président de la République, s’agissant des résolutions, écrit : « Pour que ses pouvoirs soient renforcés, je pense que le Parlement devrait d’abord pouvoir débattre et prendre des résolutions dans le domaine de la défense, des affaires étrangères et des affaires européennes. Il devrait pouvoir voter des résolutions dans les domaines de la politique gouvernementale qui ne relèvent pas, ou trop peu, de la loi, afin d’infléchir l’action de l’administration dans ces domaines. Même si cela est juridiquement conforme au texte actuel de la Constitution, il est politiquement incompréhensible que le Conseil constitutionnel ait dénié au Parlement la possibilité de fixer des orientations au Gouvernement sur la manière de diriger l’éducation nationale, de mener la politique d’aide au développement ou d’accueillir et de faciliter l’insertion des migrants. » C’est dire combien lorsque nous proposons que le Gouvernement puisse prendre des résolutions, nous sommes en parfait accord avec le Président de la République. Et soyez rassuré, Monsieur le ministre, il n’y a pas à craindre de prolifération de résolutions.
Je le redis, l’amendement tel que sous-amendé constitue un indéniable pas en avant.
Le sous-amendement 598, mis aux voix, est adopté.
Le sous-amendement 530 rectifié, mis aux voix, est adopté.
Le sous-amendement 529, mis aux voix, n'est pas adopté.
À la majorité de 76 voix contre 2 sur 78 votants et 78 suffrages exprimés, l’amendement 85 ainsi sous-amendé, est adopté.
ART. 12 (précédemment réservé)
M. Christian Vanneste – Après plus d’une semaine de débat, je m’interroge toujours sur les objectifs poursuivis par cette réforme. Nous avions la possibilité, depuis l’instauration du quinquennat, de passer à un système présidentiel, ce qui supposait de supprimer le droit de dissolution et de refondre complètement le rôle du Premier ministre. À défaut d’avoir fait ce choix, nous nous retrouvons dans une situation intermédiaire, caractérisée par le flou.
Il faudrait tendre vers trois objectifs : le renforcement des pouvoirs d’évaluation et de contrôle du Parlement, la respiration démocratique – que nous avons d’ailleurs obtenue, avec le référendum d’initiative populaire –, et le maintien de l’efficacité de la Ve République. Or, l’article 12, concernant les résolutions, est emblématique d’une démarche qui ne peut que susciter des doutes. Il s’agit d’un « village Potemkine », un jeu d’apparences destiné à voiler la réalité. Pendant que le Parlement bavardera, il n’utilisera pas ses prérogatives d’évaluation et de contrôle.
Ensuite, les résolutions risquent très souvent de mettre le Gouvernement en porte-à-faux. Comme l’écrit le rapporteur, elles ont été, avant 1958, un redoutable moyen de mise en cause du Gouvernement.
Enfin, il faut s’entendre sur ce qu’est la « fonction tribunitienne », évoquée par le comité Balladur. Dans le cas de ces résolutions, c’est la fonction tribunitienne a minima : on parle, c’est tout ! Alors que la liberté de parole du parlementaire est extrêmement menacée – j’en sais quelque chose –, on supprime à l’occasion de cette révision, en créant le Défenseur des droits des citoyens, ce qui, avec le Médiateur de la République, nous restait encore, à savoir le pouvoir d’intercession du tribun, le pouvoir de défendre les droits du peuple. Pour toutes ces raisons, je suis hostile à l’article 12.
M. Jean-Claude Sandrier – Le comité Balladur, qui a proposé cette disposition, considère qu’il s’agit d’une grande avancée démocratique. Nous sommes plus nuancés. « Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leurs règlements. » ; c’est le flou artistique, et il serait facile de démontrer également que l’on est dans le faux-semblant.
Pour que l’article 12 devienne utile, il faudrait le rendre contraignant. Pourquoi avons-nous peur que le Parlement s’exprime, alors qu’il est là pour cela ? Si nous avons des craintes quant à de possibles dérives, notre Règlement peut déterminer le cadre d’exercice des résolutions. Les groupes politiques auront la possibilité de consacrer leur espace d’initiative à des propositions de loi, au contrôle du Gouvernement, éventuellement à des résolutions. Il reviendra à chaque groupe de choisir ; cela ne veut pas dire que des résolutions viendront toutes les semaines en débat. Nous souhaitons donc le maintien, ou plutôt le renforcement, de l’article 12.
M. Jean-Jacques Urvoas – Le débat sur cet article en commission des lois a sonné comme un mauvais présage pour l’ensemble de nos échanges. Le Président de la République, en créant le comité Balladur, le 18 juillet 2007, déclarait : « Vous pourrez examiner l’opportunité de permettre au Parlement d’adopter des résolutions susceptibles d’influencer le travail gouvernemental ». Le comité en a longuement discuté, et conclu : « Soucieux à la fois d’éviter l’adoption de lois dénuées de portée normative et de permettre au Parlement d’éviter sa fonction tribunitienne, le comité recommande de lever l’interdit qui frappe les résolutions. » Ensuite, le Président de la République a repris l’idée dans sa lettre de mission au Premier ministre, et c’est donc tout naturellement que ce dernier a inscrit ce droit dans le projet de loi constitutionnelle. Nous nous interrogeons sur les raisons qui ont conduit le rapporteur à en demander, en commission, la suppression.
Pourquoi ces résolutions, qui ont été introduites par révision constitutionnelle en 1992 et 1999 sur les questions européennes, devraient-elles être prohibées sur les questions d’intérêt national ? Serait-ce en souvenir de leur détournement sous la IVe République ? Ce ne serait pas de saison, car nous ne sommes plus une assemblée sans majorité. Serait-ce crainte de la nouveauté ? La plupart des parlements étrangers disposent de ce droit.
Les résolutions existent déjà implicitement, sous la forme de lois mémorielles, qui remettent en cause les frontières entre histoire et mémoire et dont la seule vertu réside dans leur dimension déclarative. En permettant le vote de ces résolutions, on rendra à la loi sa vocation normative, comme le demandait le Conseil constitutionnel dans une décision du 21 avril 2005. M. Balladur, lorsqu’il était président de la commission des affaires étrangères, avait, quant à lui, regretté de ne pouvoir organiser un tel débat, avec vote, sur l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne.
Les craintes du rapporteur nous paraissent donc infondées. Clemenceau, dans cet hémicycle, le 4 juin 1888, défendait face au général Boulanger le régime parlementaire en ces termes : « Vous avez raillé le Parlement. Il est étrange pour vous que 580 hommes se permettent de discuter des plus hautes idées qui ont cours dans l’humanité et ne résolvent pas d’un seul coup tous les problèmes économiques et sociaux qui sont posés devant les hommes. Ces discussions sont notre honneur à tous. Elles prouvent surtout notre ardeur à défendre les idées que nous croyons justes et fécondes. Ces discussions ont leurs inconvénients ; le silence en a davantage. Oui, gloire aux pays où l’on parle, honte aux pays où l’on se tait ! Si c’est le régime de discussion que vous croyez flétrir sous le nom de parlementarisme, sachez-le, c’est la République elle-même sur qui vous osez porter la main. » (Applaudissements et « Très bien ! » sur les bancs du groupe SRC)
M. le Président – Merci de ce rappel historique en ces lieux qui ont entendu tant de grandes, belles et profondes interventions (Sourires).
M. Jean-Christophe Lagarde – Monsieur le Président, malheureusement, la mienne ne sera pas à cette hauteur et ne sera pas répétée dans quelques siècles (« Oh ! » sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – Monsieur Lagarde, ne faites pas de complexe d’infériorité : d’abord, vous ne nous y avez pas habitués, ensuite, il faut faire avancer le débat.
M. Jean-Christophe Lagarde – Rassurez-vous, Monsieur le Président, lorsque vous présidez, je n’ai aucun complexe (Exclamations).
Il y a un point de l’argumentation du rapporteur auquel nous avons été sensibles, c’est que les résolutions ont pu donner lieu, dans le passé, à des dérives. Il serait en effet choquant qu’au moment où un Gouvernement engage des réformes, le Parlement, par des résolutions, adopte une position qui leur soit contraire. Néanmoins, le droit de résolution, encadré et limité à certains sujets, peut être utile, même pour le Gouvernement. Plutôt que de supprimer l’article, il vaudrait mieux en affiner la rédaction ; c’est sans doute cette position arbitrale que recherchera la deuxième chambre.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Par l’amendement 63, la commission propose la suppression de l’article. La déclaration à caractère thématique que nous avons adoptée satisfait le besoin auquel le droit de résolution entendait répondre. Un tel droit poserait de nombreux problèmes. Renforcer le Parlement, c’est le renforcer dans ses domaines de compétence : le vote de la loi, le contrôle du Gouvernement, l’évaluation des politiques publiques. Les résolutions consistent seulement à causer. Le rapporteur du projet de règlement censuré par le Conseil constitutionnel en 1959 écrivait déjà : « Il s’agit de donner au corps électoral l’impression que le Parlement fait quelque chose sur un point où il n’a pas pouvoir de décision. »
M. Jacques Myard – Bravo !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Dans une société de plus en plus médiatisée, nous offririons le spectacle d’un Parlement sans cesse amené à se prononcer sur des résolutions pour répondre à l’actualité. Si de telles résolutions avaient pu être adoptées lors du passage de la flamme olympique, voilà quelques semaines, chaque groupe aurait sans doute souhaité se faire entendre. Quel affaiblissement c’eût été pour le ministre des affaires étrangères !
On peut également redouter que les résolutions soient utilisées comme un moyen d’engager la responsabilité d’un ministre, ou celle du Gouvernement. Quand un ministre engage une réforme, celle-ci n’est pas toujours immédiatement populaire ; si l’opposition dépose une résolution, il est probable qu’elle trouvera le renfort de trente ou quarante députés de la majorité, prêts à s’opposer tantôt à la fermeture de bases aériennes, tantôt à celle d’un hôpital.
Arnaud Montebourg a d’ailleurs cité un exemple très frappant : ce dispositif aurait sans doute permis de se débarrasser plus rapidement de Claude Allègre…
M. Arnaud Montebourg – Tout en gardant l’excellent Lionel Jospin ! (Sourires)
M. le Président – Je vous en prie, pas d’exemples personnels.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – On aurait certes évité quelques manifestations. Tout le monde aura compris néanmoins le caractère pernicieux des résolutions. Si un ministre est mis en cause, il ne sera pas obligé à quitter son poste, mais il perdra toute faculté d’agir. Quelle autorité aurait-il en effet ?
Considérant que cette disposition présente plus d’inconvénients que d’avantages et que nous avons déjà prévu la possibilité de déclarations thématiques suivies d’un vote, la commission souhaite que l’article 12 soit supprimé.
M. Jacques Myard – Il en résulterait en effet un verbiage sans fin, qui n’aurait pas d’autre effet que de dissimuler l’essentiel. Les résolutions que nous pouvons déjà adopter dans le domaine communautaire ne servent à rien. Ne faisons pas de l’Assemblée un théâtre d’ombres…
Pis encore, l’adoption d’une résolution permettrait de mettre en cause un ministre à titre personnel, ce qui nous ramènerait en 1830 ! Loin de revaloriser le Parlement, nous ouvririons la boîte de Pandore. Une fois n’est pas coutume, je suis donc d’accord avec le rapporteur. Par l’amendement 161, je demande moi aussi la suppression de l’article 12.
M. le Président – Sur les amendements 63 et 161, je suis saisi par le groupe GDR d’une demande de scrutin public.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Je m’en voudrais d’entrer dans une éventuelle querelle entre MM. Jospin et Allègre… (Sourires)
Grâce à l’adoption de l’amendement 85, sous-amendé par M. Montebourg, l’Assemblée va pouvoir débattre d’une déclaration thématique du Gouvernement, éventuellement suivie d’un vote. Nous satisfaisons ainsi l’obligation de débat, indissociable de la démocratie, sans tomber pour autant dans les excès de la IVe République.
Le Gouvernement est donc favorable aux amendements de suppression.
À la majorité de 52 voix contre 23 sur 75 votants et 75 suffrages exprimés, les amendements 63 et 161, mis aux voix, sont adoptés.
L'article 12 est ainsi supprimé.
M. Christian Vanneste – Contrairement à ce que prétendait tout à l’heure M. de Rugy, il me semble que si l’article 49, alinéa 3, se justifie, c’est précisément parce que le mode de scrutin est uninominal dans notre pays. C’est une personne que choisissent les électeurs pour les représenter, et cette personne ne doit obéir qu’à sa conscience lorsqu’elle vote dans l’hémicycle.
L’appartenance à un groupe n’est donc pas déterminante. En faire un critère pour l’attribution de droits spécifiques serait réducteur. Il arrive, et c’est normal, que certains parlementaires s’écartent de la position adoptée par leur groupe, simple instrument technique au service du bon fonctionnement de l’Assemblée
La situation est très différente avec le scrutin proportionnel, car on est alors élu au Parlement parce que l’on figure sur une liste établie par son parti. Cela implique une certaine fidélité des représentants à ceux qui les ont désignés.
Dans ces conditions, je vois mal pourquoi l’on donnerait des droits différents aux parlementaires selon qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition. La discrimination positive est à la mode, mais ce n’est pas une raison suffisante… À l’instar d’Edgar Faure, je crois plutôt aux « majorités d’idées », variables en fonction des thèmes.
J’ajoute que lorsque la majorité parlementaire est très large, comme ce fut le cas en 1993, la plus-value donnée à l’opposition ferait fondre le temps de parole de chacun des membres de la majorité. Il ne me semble pas que ce soit équitable.
M. Jacques Myard – Mon amendement 166 tend à supprimer cet article. Tout d’abord, je ne voudrais pas que l’on alourdisse la Constitution en y faisant figurer des dispositions qui devraient être inscrites dans notre règlement. Mais je redoute surtout la communautarisation de la Constitution à laquelle cet article conduirait.
Les groupes parlementaires sont certes nécessaires au bon fonctionnement de l’Assemblée, mais il ne faut pas les considérer comme des organes institutionnels. L’Assemblée n’est que l’ensemble formé par les 577 députés de la nation.
Cet article n’a pas seulement superflu, il est aussi dangereux. Il ne faudrait pas autoriser les groupes à exercer un diktat sur les parlementaires. N’empiétons pas sur la liberté de pensée et de parole des représentants de la nation !
M. Christian Vanneste – Très bien !
M. Jean-Claude Sandrier – L’amendement 410 tend à reconnaître le rôle des groupes parlementaires au sein du Parlement. Comme l’a rappelé notre collègue Christophe Caresche, l’opposition est en effet un ensemble composite. Elle a des couleurs différentes, et se compose de groupes distincts, ce dont il faut se féliciter pour la vitalité de notre démocratie. Je m’étonne que ce texte fasse l’impasse sur cette réalité.
Quand le fait majoritaire est fort, il importe qu’il y ait également une opposition forte, dotée de véritables pouvoirs de contrôle sur le Gouvernement. Pour renforcer le Parlement, il faut avant tout renforcer les droits de l’opposition.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Au cours de la précédente législature, le Conseil constitutionnel a invalidé les articles du règlement par lesquels nous avions souhaité donner des droits supplémentaires à l’opposition. Nous avons donc besoin d’un ancrage constitutionnel si nous voulons aller plus loin.
Il y a aujourd’hui une quasi-unanimité sur la nécessité de reconnaître des droits spécifiques à l’opposition. Encore faudrait-il savoir à qui nous devons précisément les accorder. Nous sommes arrivés à la conclusion qu’ils devaient revenir aux groupes qui n’ont pas déclaré leur appartenance à la majorité de chaque assemblée. Cette majorité pouvant être différente dans chacune des assemblées du Parlement, il convient en effet de ne pas retenir comme critère le positionnement par rapport au Gouvernement.
Tel est l’objet de l’amendement 86 rectifié, qui sera utilement complété par le sous-amendement 600 de M. Lagarde.
Mme Annick Girardin – L’amendement 130 tend à reconnaître une troisième catégorie de groupe parlementaire, car la réalité politique n’est pas toujours bipartisane. Tous les groupes qui ne déclarent pas appartenir à la majorité ne font pas pour autant partie de l’opposition. Afin de tenir compte de cette réalité de la vie parlementaire, les règlements intérieurs de nos assemblées doivent prévoir aussi les groupes qui ne déclarent appartenir ni à la majorité, ni à l’opposition, et leur garantir des droits spécifiques.
M. Jean-Claude Sandrier – Le soutien apporté au Gouvernement ne saurait déterminer les droits accordés aux groupes parlementaires. Mais je veux bien retirer l’amendement 412 rectifié.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Avis favorable à l’amendement 86 rectifié et au sous-amendement 600, car ils proposent une solution satisfaisante : les règlements, qui définissent les droits dont disposent tous les groupes, sont en outre tenus de préciser les droits spécifiques accordés à l’opposition.
En revanche, Madame Girardin, si je comprends votre souhait de voir garantir des droits individuels aux parlementaires, la rédaction de votre amendement ne permet pas de l’inscrire dans la Constitution. Il serait préférable d’inscrire ces droits dans le Règlement ; nous y sommes naturellement favorables.
L'amendement 410, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Christophe Lagarde – Le sous-amendement 600 a été déjà présenté.
Le sous-amendement 600, mis aux voix, est adopté.
L'amendement 86 rectifié ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.
L’article 24 modifié, mis aux voix, est adopté.
M. Laffineur remplace M. Accoyer au fauteuil présidentiel.
APRÈS L’ART. 24
M. Jean-Claude Sandrier – L’amendement 454 tend à récrire l’article 52 de la Constitution, pour retirer au Président de la République le droit de négocier et de ratifier les traités et le confier au Premier ministre. Cela permettrait de renforcer le caractère parlementaire de notre régime au détriment de sa dimension présidentielle, qui résulte de la lettre du texte constitutionnel mais plus encore de la pratique des institutions.
Cet amendement nous permet d’interroger à nouveau le Gouvernement, qui n’a pas daigné nous répondre lors de l’examen de l’article 7, sur la place que la réforme réserve au Premier ministre. Il serait inacceptable que le président, devenu un « super Premier ministre » irresponsable, relègue le Premier ministre, seul responsable devant le Parlement, au rang d’exécutant ou de « fusible », voire le supprime, comme le souhaitent plusieurs de nos collègues.
L'amendement 454, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Claude Sandrier – L’amendement 455 est de conséquence. À l’instar d’un groupe de 60 députés ou 60 sénateurs, un groupe parlementaire doit pouvoir saisir le Conseil constitutionnel en matière d’accords internationaux.
L'amendement 455, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jacques Myard – Puisque cette réforme – qui, longue de 35 articles, n’a rien d’une « réformette » – est censée revaloriser le Parlement, l’amendement 174 tend à accroître ses pouvoirs en matière de traités internationaux.
Selon une interprétation contestable défendue par la Cour de cassation, puis par le Conseil d’État, l’article 55 de notre Constitution donne la primauté aux traités sur toutes les lois, y compris postérieures. Cela revient à bouleverser la hiérarchie des normes : il n’est pas normal qu’un simple tribunal administratif puisse balayer d’un revers de main « l’expression de la volonté générale » – selon les termes de Carré de Malberg – lorsque le Parlement a voté une loi contraire à un traité, que le Conseil constitutionnel l’a validée et que le Président de la République l’a promulguée. Il est temps de rétablir un ordonnancement responsable de nos normes juridiques.
Je propose d’ajouter à l’article 55, après le mot « lois », le mot « antérieures » : ainsi, les lois l’emporteront sur les traités antérieurs – mais non sur les traités postérieurs dont la ratification a été autorisée par le Parlement.
Si vous voulez que le Parlement cesse d’être un théâtre d’ombres, votez cet amendement, au nom de la souveraineté nationale et du respect du Parlement, chargé par l’opinion publique d’exprimer la volonté générale !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Avis défavorable : le législateur doit respecter, outre la Constitution, les engagements internationaux dont il a autorisé la ratification…
M. Jacques Myard – Non, cela n’a rien à voir !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – …sous peine de mettre en péril le droit international lui-même.
M. Jacques Myard – C’est du monisme intégriste ayatollesque ! (Sourires)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Même avis que la commission.
M. André Vallini – Monsieur Myard, votre raisonnement est juridiquement intenable : si le Parlement vote une loi contraire à un traité antérieur, elle sera censurée par le Conseil constitutionnel puisque les traités font partie du bloc de constitutionnalité.
M. Jacques Myard – La jurisprudence du Conseil prouve le contraire !
M. René Dosière – À propos de cet article, qui porte sur le Conseil constitutionnel, je souhaite appeler l’attention du Gouvernement sur une double anomalie. D’une part, il n’est pas normal que les anciens présidents de la République soient membres de droit du Conseil constitutionnel – ce qui fait de celui-ci une sorte de maison de retraite pour anciens présidents –, d’autant plus que la réduction du nombre de mandats, ajoutée au quinquennat, ne fera qu’accroître leur nombre. En outre, parce qu’il demeure un homme politique important, appelé à s’exprimer, un ancien président de la République n’a pas sa place au Conseil constitutionnel.
D’autre part, les anciens présidents de la République ne disposent pas d’un statut spécifique…
M. Jacques Myard – Et alors ?
M. René Dosière – Un seul texte, datant d’avril 1955, prévoit le montant de leur retraite, par référence à celle des conseillers d’État.
M. Jacques Myard – On ne va pas les inscrire à l’ANPE !
M. René Dosière – Quant aux moyens matériels dont ils disposent – locaux, voitures, personnel -, ils ne reposent que sur une lettre adressée par le Premier ministre d’alors, avec l’accord du Président de la République, à M. Giscard d’Estaing.
M. Jacques Myard – Cela s’appelle la coutume républicaine : c’est parfaitement légitime !
M. René Dosière – Cette « jurisprudence » – une simple lettre qui n’a jamais été rendue publique – détermine les moyens alloués aux successeurs de M. Giscard d’Estaing, en particulier à M. Chirac.
M. Jacques Myard – Pourquoi vous en préoccuper ? Vous ne serez jamais concerné !
M. René Dosière – J’ai demandé par écrit au Premier ministre de m’indiquer quel ministère, en vertu de quel texte, était chargé des dépenses des anciens présidents. En tout état de cause, cette situation n’est pas digne de la République : ses anciens présidents doivent disposer en toute transparence des moyens matériels et financiers d’exercer les responsabilités qu’ils continuent d’exercer. L’importance de leur rôle protocolaire – qui l’emporte sur celui du président du Conseil constitutionnel – ne saurait y suffire.
Certes, l’actuel Président de la République a amélioré le budget de la présidence, s’inspirant de mes propres travaux sur ce sujet et je m’en réjouis. Mais il n’existe rien pour les anciens présidents de la République. Ce n’est pas bien. Peut-être le Gouvernement pourrait-il se saisir de cette question.
M. Jacques Myard – C’est en tant qu’autorités constitutionnelles que le président de l’Assemblée et celui du Sénat nomment au Conseil constitutionnel. Ils le font dans cette solitude, dont parle le général de Gaulle dans Au fil de l’épée, solitude qui a sa noblesse. Mais voilà qu’avec cet article, on veut encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République, le seul qui tire sa légitimité du suffrage universel – il n’en est pas de meilleure.
Supposons donc que M. Dosière – ses talents le justifieraient – soit pressenti par le Président de la République. Dans la commission, il aura bien quelques amis, surtout socialistes, qui ne voudront pas de lui. Que le Président passe outre, et peut-être le nouveau nommé aura-t-il ensuite à trancher des contentieux électoraux concernant les insolents qui ont mis en doute ses qualités. S’il n’a pas la mémoire courte, il fera annuler leur élection. Un tel mélange des genres serait contraire à la séparation des pouvoirs. C’est pourquoi, par l’amendement 167, je demande la suppression de cet article.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – L’article 25 est inspiré par un souci de transparence et d’exemplarité. Il ne s’agit pas de transférer un pouvoir de l’exécutif au législatif. Le pouvoir, en effet, c’est souvent la solitude. Nous proposons d’encadrer cette solitude par un droit de regard du Parlement. Compte tenu de la mission du Conseil constitutionnel, il importe que les nominations soient faites dans une totale impartialité. C’est pourquoi le Gouvernement a repris la proposition du comité Balladur…
M. Jacques Myard – On s’en fout, du comité Balladur ! (Rires sur tous les bancs)
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Mais la procédure d’avis concerne également les présidents des assemblées. Avis défavorable.
M. Jean-Claude Sandrier – Notre amendement 456 porte à 15 le nombre du membres du Conseil constitutionnel. Celui-ci s’est peu à peu doté, sans légitimité aucune, d’un pouvoir politique exorbitant, celui de modifier la loi. Il s’agit presque d’une troisième chambre, à ceci près que ses débats sont secrets et ses décisions sans appel. Nous avons toujours émis les plus grandes réserves sur les pouvoirs dont le Conseil s’est doté au seul nom de la sagesse qu’il s’attribue à lui-même. Le moins serait que sa composition satisfasse au pluralisme, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.
M. le Président – Voilà un amendement qui aura certainement le soutien du Sénat.
M. Arnaud Montebourg – Nous devons, ensemble, essayer de rendre aux Français la confiance dans des organes comme le Conseil constitutionnel ou les autorités administratives indépendantes, qui ont connu des dérives dans leur fonctionnement et dans leur composition, suite à des nominations partisanes.
Certes, grâce au président Debré, le principe du contradictoire est de plus en plus présent au Conseil…
M. François Goulard – Excellent président !
M. Arnaud Montebourg – …mais celui-ci doit aussi examiner le contentieux électoral et des questions politiques sur lesquelles il doit trancher de manière non partisane. Mais sa composition souffre de certaines anomalies. La première est que les anciens présidents de la République en sont membres à vie. Avec le quinquennat et l’allongement de la durée de vie, sa composition risque de devenir dangereusement partisane, outre qu’il n’est pas sûr que les anciens présidents aient plaisir à participer à ce genre de délibérations.
Il serait plutôt moderne d’abandonner cette tradition pour évoluer de la conception initiale partisane vers une juridiction plus objective dans laquelle nous pourrions tous avoir confiance. Notre amendement 502 propose donc de supprimer ces nominations à vie, et d’autre part de faire élire le président du Conseil constitutionnel par ses pairs.
Ces dispositions ne seraient pas rétroactives, car il n’est pas question de faire de mauvaise manière à quiconque. Mais avec le développement de la saisine par nos concitoyens, le Conseil constitutionnel jouera de plus en plus le rôle d’une Cour suprême. Je demande donc au Gouvernement et au rapporteur de manifester leur compréhension sur les problèmes que soulève cet amendement dans la perspective d’un Conseil constitutionnel rénové.
M. Jean-Jacques Urvoas et M. Christophe Caresche – Très bien !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Avis défavorable à l’amendement 456, ainsi que sur l’amendement 502 en l’état actuel du débat. Nous nous sommes prononcés clairement contre un avis conforme de la commission et avons trouvé un point d’équilibre avec le droit de veto aux trois cinquièmes.
M. Arnaud Montebourg – Un équilibre chez vous, mais ce n’est pas le nôtre !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Je vous en donne acte, mais c’est celui de la majorité.
En second lieu, il ne semble pas opportun de faire élire le président du conseil constitutionnel par ses pairs. Cela étant, je suis tout prêt à continuer à travailler sur cette question.
M. Arnaud Montebourg – Vous n’avez pas répondu sur les membres à vie !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Avis défavorable à l’amendement 456. Porter à 15 le nombre de membres du Conseil risque d’entraîner des blocages dans les délibérations, d’autant que les nouveaux droits donnés aux citoyens vont multiplier les saisines. En outre, donner au président de l’Assemblée le pouvoir de nommer neuf de ces 15 membres entraînerait un déséquilibre.
Le Gouvernement veut renforcer les garanties qui entourent les nominations : les personnalités pressenties seront auditionnées et l’avis de la commission sera rendu public. Il y a aura donc une grande transparence. Mais exiger un avis conforme de la commission, comme le fait l’amendement 502, serait trop contraignant.
Quant à la suppression des membres à vie, elle ne se justifie pas. Il n’y en aura pas tant que cela…
M. Jean-Jacques Urvoas – Vous avez des informations ? (Rires sur divers bancs)
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – C’est une appréciation purement statistique, comte tenu de l’espérance de vie.
M. Arnaud Montebourg – Avec le quinquennat, ils finiront par être majoritaires !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Par ailleurs, un Président de la République n’est pas le plus mal placé, à l’issue de son mandat, pour donner son avis sur la constitutionalité d’une loi. Bien entendu, lorsqu’il est concerné directement par un texte, il ne siège pas. Sur la rétention de sûreté, les deux anciens présidents de la République n’ont pas siégé (Rires et exclamations).
M. Jean-Christophe Lagarde – D’abord, Monsieur Sandrier, le nombre ne fait pas la sagesse : un conseil de neuf membres, cela me paraît suffisant.
S’agissant de l’amendement 502, instaurer une majorité des trois cinquièmes pour les avis conformes de la commission reviendrait à donner à l’opposition un pouvoir de blocage, ce qui serait regrettable. A partir du moment où il y a vote, si la majorité de la commission estime qu’un candidat ne convient pas, l’autorité de nomination ne sera pas contrainte juridiquement de suivre cet avis, mais pour des raisons politiques, elle le fera certainement.
Cela dit, cet amendement conduit à s’interroger sur deux points. D’abord, le choix du président du Conseil : François Mitterrand et Jacques Chirac ont nommé des « compagnons de route » à la tête du Conseil constitutionnel, et même si ces personnes étaient – et sont – tout à fait respectables, cela les rend suspectes de partialité aux yeux de l’opinion publique.
Ensuite, la présence d’anciens chefs de l’État parmi les membres du Conseil constitutionnel. Nous savons tous que nous devons cette disposition à la nécessité, en 1958, d’assurer une retraite au dernier président de la IVe République. Même s’il ne devait y avoir demain que trois anciens chefs d’État au Conseil constitutionnel, cela ferait tout de même un quart du total et mettrait en péril l’équilibre actuel, ainsi que l’impartialité de la juridiction suprême. Je crois que nous devrons travailler sur ce point lors de la navette.
M. Jean-Claude Sandrier – Selon vous, quinze est un nombre trop élevé, d’autres disent que l’on a bien assez de 577 députés, et que du Président de la République et du Premier ministre l’un est de trop (Sourires). Alors je veux bien me rallier à votre sagesse, Monsieur le rapporteur, et m’en tenir à neuf. Dans ce cas, je propose de rédiger ainsi le second alinéa de l’article 56 : « Le conseil constitutionnel est désigné par le Parlement dans le respect du pluralisme. Il comprend neuf membres : deux désignés par le Président de la République, cinq par l'Assemblée nationale et deux par le Sénat. »
M. le Président – L’amendement 456 est ainsi rectifié.
L'amendement 456 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'amendement 502, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – L’amendement 87 est rédactionnel.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Les nominations effectuées par le président d’une assemblée doivent être soumises à l’avis de la commission compétente de l’assemblée concernée et non à l’avis des deux commissions rassemblées. Tel est l’objet de l’amendement 88.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Cela ne permettrait pas d’atteindre l’objectif que nous souhaitons, la transparence. Vous semblez craindre les situations où les majorités ne coïncideraient pas mais le but de la commission, en réunissant les parlementaires des deux assemblées, est de se dégager des clivages partisans. Sur ce point, qui concerne les relations entre les deux assemblées, je m’en remets à votre sagesse.
Mme Annick Girardin – L’amendement 131 vise à limiter la composition du Conseil constitutionnel aux neuf membres nommés par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat.
Aucune argumentation juridique ne justifie la présence à vie des anciens présidents de la République. Du fait de leur itinéraire et des dossiers qu’ils ont eu à connaître, leur présence ne peut que jeter le trouble sur certaines décisions. De plus, un ancien Président de la République peut être conduit à siéger avec une personne nommée par lui lorsqu’il était chef de l’État, à commencer par le président du Conseil constitutionnel lui-même.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – En l’état actuel des choses, avis défavorable.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Avis défavorable.
APRÈS L’ART. 25
M. Jean-Christophe Lagarde – L’amendement 482 vise à permettre à un groupe parlementaire de déférer – dans la limite de deux fois – un projet de loi devant le Conseil constitutionnel. L’existence des groupes parlementaires, de par l’article 24 que nous venons d’adopter, est constitutionnalisée. Il serait incohérent de les priver de cette forme d’expression politique.
La limite qui a été fixée à 60 sénateurs ou 60 députés n’a pas empêché qu’aujourd’hui, le Conseil constitutionnel soit saisi quinze à vingt fois par an. Cette disposition n’a en vérité qu’un effet : priver certains groupes parlementaires de la possibilité d’argumenter devant le Conseil constitutionnel. L’amendement 481 de conséquence.
M. Jean-Claude Sandrier – Que les groupes parlementaires aient le droit de participer aux débats, de déposer des motions de procédure ou des amendements mais pas de saisir le Conseil constitutionnel constitue en effet une anomalie. D’où notre amendement 457.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Les groupes parlementaires sont des structures internes au Parlement, et à ce titre, ils ont des droits en matière d’organisation du travail de celui-ci. Il ne serait pas cohérent de donner à un groupe – dont le nombre de membres est fixé par le Règlement de l’assemblée – le pouvoir d’enclencher une procédure impliquant une autre institution de la République.
La réforme de Valéry Giscard d’Estaing a joué son rôle : que toutes les grandes lois soient aujourd’hui déférées montre bien qu’il n’est pas utile d’élargir cette capacité de saisine. En outre, cela constituerait un facteur d’instabilité, le Règlement pouvant décider demain que cinq députés suffisent à former un groupe.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Lors de notre débat sur l’article 16 de la Constitution, votre assemblée a considéré que l’on ne pouvait pas permettre aux groupes parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel. En outre, le nombre minimal de membres formant un groupe n’est pas nécessairement identique dans les deux assemblées, et il est assez fluctuant.
M. Jean-Christophe Lagarde – La disposition actuelle n’empêche pas la saisine du Conseil constitutionnel mais interdit à certains groupes de le faire, sauf à partager des recours – souvent contradictoires – avec d’autres groupes.
Par ailleurs, pourquoi imaginer que notre assemblée puisse un jour être suffisamment irresponsable pour fixer à 5 le nombre minimum de membres d’un groupe, soit 1 % des députés ? Dire que ce nombre est variable est inexact : il n’a changé qu’à une reprise au cours des vingt dernières années. Les groupes doivent avoir la possibilité de s’exprimer à l’extérieur, et d’engager un recours auprès de la plus haute juridiction française.
M. Jérôme Lambert – Je me souviens d’une époque funeste, en 1993, où l’opposition ne comptait ici que deux groupes, dont le plus important ne dépassait guère 60 députés. Nous avons frôlé l’impossibilité de saisir le Conseil constitutionnel ! (Murmures) Cela pourrait arriver encore, quelle que soit la couleur politique de la majorité. Je suis donc favorable à l’amendement du groupe Nouveau centre, car le seuil de saisine à 60 députés est constitutionnel alors que l’avenir politique n’est, lui, jamais garanti.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Il me semble très important de rappeler que le droit de saisine du Conseil constitutionnel est un droit personnel qui appartient en propre à chaque député. Les groupes politiques n’ont pas de consigne à donner à ce sujet. C’est pourquoi la commission est extrêmement défavorable à ces amendements.
M. Christophe Caresche, M. Jean-Jacques Urvoas et M. Arnaud Montebourg – Très bon argument.
M. Jacques Myard – En outre, les groupes ne sont pas forcément unanimes. Chacun sait qu’il y a ici – et je ne le dis pas pour lancer une polémique – un groupe dont la cohérence politique ne saute pas aux yeux… Je pense qu’il serait raisonnable d’abaisser le seuil de saisine du Conseil constitutionnel à 30 députés, mais puisque telle n’est malheureusement pas l’intention majoritaire, je propose d’en rester là afin d’éviter toute communautarisation de notre Assemblée !
M. Manuel Valls – Le groupe socialiste est défavorable à ces amendements, notamment pour les raisons invoquées par le rapporteur et la garde des sceaux. S’agissant du texte relatif à la rétention de sûreté, plusieurs parlementaires appartenant à d’autres groupes se sont joints au nôtre pour saisir le Conseil constitutionnel. La pratique de la saisine par soixante députés est équilibrée et les évolutions que certains proposent ne sont pas souhaitables en ce qu’elles risquent d’aboutir à la dispersion de l'Assemblée nationale.
Les amendements 482, 481 et 457, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
Mme Annick Girardin – Sur cet article, notre excellent collègue Paul Giacobbi m’a demandé de vous livrer ses réflexions (« Très bien ! » sur les bancs du groupe SRC).
Voici que les citoyens français pourraient obtenir devant un juge qu'une loi contraire à la Constitution ne puisse leur être opposée ! Si la présente révision allait jusqu'à son terme, ce droit fondamental, établi dès 1803 aux États-Unis, aurait donc mis plus de deux siècles à parvenir en France, après avoir été généralisé depuis longtemps à la plupart des démocraties. Ce droit nous arriverait donc enfin, mais dans quel état ! Question préjudicielle, renvoi éventuel réservé aux seules cours de dernier ressort, monopole du Conseil constitutionnel, exclusion des lois antérieures à 1958 et de toutes les dispositions législatives qui ne portent pas atteinte aux droits et libertés… Avec toutes ces restrictions, ce n'est pas un droit qui est accordé au citoyen, c’est une lucarne inaccessible qui s'entrouvre !
En 1803, la Cour suprême des États-Unis, sous la présidence de John Marshall, établissait lumineusement, dans le célèbre arrêt « Marbury vs Madison », que tout juge avait la compétence et le devoir de dire ce qu'était la loi et d'écarter l'application d'une loi parlementaire contraire à la Constitution. Ses arguments ne reposaient pas sur de subtils raisonnements juridiques mais sur le simple exposé d'évidences telles que, selon sa formule, il serait extravagant de soutenir le contraire. « Un acte législatif qui serait contraire à la Constitution n'est pas une loi » dit-il, « et soutenir le contraire ferait des constitutions écrites d'absurdes tentatives, de la part du peuple, pour limiter un pouvoir législatif qui ne serait pas limitable de par sa nature même » On ne saurait mieux dire !
Si l'on veut ne se référer qu'à des précédents français - et sans remonter jusqu'à la reconnaissance, dès l'Ancien Régime, de la suprématie de la loi fondamentale par rapport à la loi royale –, il suffit de lire notre déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 pour comprendre que le droit du citoyen de contrôler la constitutionnalité des lois est consubstantiel à notre République.
Cette déclaration est en effet présentée afin que les actes du pouvoir législatif, pouvant être à chaque instant comparés avec le but de toute institution politique, en soient plus respectés, de sorte que les réclamations des citoyens, fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la Constitution.
Le rapport du président Warsmann présente longuement tous les risques d'engorgement, d'incohérence et d'abus divers que ferait courir à notre malheureux pays un contrôle de constitutionnalité des lois ouvert à tous les juges. Pourtant, à la faveur de deux siècles d'expérience, force est de constater qu'aux États-Unis, un contrôle de constitutionnalité aussi largement partagé a permis de remarquables progrès du droit, comme l’illustrent plusieurs décisions remarquables.
M. Jacques Myard – C’est le gouvernement des juges !
Mme Annick Girardin – Je pense à l'arrêt Brown de 1954, qui a mis fin à la ségrégation scolaire ; à l'arrêt Engel de 1962, qui a étendu aux écoles publiques le principe de laïcité ; à l'arrêt Nixon de 1974, qui limite le privilège de l'exécutif. Très récemment, une cour fédérale, la cour suprême de l'État de Californie, a reconnu aux homosexuels le droit constitutionnel de se marier légalement sans qu'une loi puisse s'y opposer.
Le juge français contrôle la conformité des lois aux règles internationales et communautaires, via l’arrêt du Conseil d’État « Nicolo » de 1989 et l’arrêt « Jacques Vabre » de la Cour de cassation de 1975. Quant au Conseil constitutionnel, il s’est arrogé le contrôle de la conformité aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République – ce qui me semble s’apparenter à une sorte de common law constitutionnelle à la française.
Sans modifier profondément le texte proposé, il suffirait, pour ouvrir plus largement ce droit, de préciser que les juges, du premier degré jusqu’au dernier ressort, disent tout le droit et peuvent écarter l’application d’une loi contraire à une règle supérieure, internationale, communautaire ou constitutionnelle.
Mme Annick Girardin – Cela se combinerait harmonieusement avec les dispositions proposées, qui ne sont nullement contraires et permettent à nos cours de dernier ressort, en cas de doute, de saisir le Conseil constitutionnel si elles jugent indispensable d’abroger telle ou telle disposition. Je ne vois pas ce que le Conseil constitutionnel y perdrait. Par contre, nos procédures s’en trouveraient simplifiées et notre droit amélioré.
M. François de Rugy – Si cet article représente une petite avancée dans le sens de l’extension des droits du citoyen, sa rédaction trop floue en limite la portée. Au reste, n’est-il pas problématique d’inscrire dans la norme suprême des dispositions aussi imprécises ?
S’agissant du contrôle de la constitutionnalité des lois, nous attendions une réforme plus ambitieuse, même s’il est vrai que, globalement, le Conseil constitutionnel, tel qu’il travaille aujourd’hui, joue un rôle assez positif.
Pour m’en tenir à l’article 26, je regrette que toute référence aux justiciables en ait été supprimée et je trouve sa rédaction particulièrement incompréhensible. Je n’ignore pas que les modalités d’application sont renvoyées à une loi organique mais j’aurais souhaité savoir sur quoi cette loi s’appuierait.
Enfin, il n’est pas du tout justifié de limiter le champ d’application de cet article aux dispositions législatives postérieures à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958. Une telle restriction s’explique d’autant moins que, depuis la très opportune réforme de 1974, presque toutes les lois ont été déférées au Conseil constitutionnel. L’idée de soumettre les textes à un contrôle de constitutionnalité a posteriori n’est pas nouvelle : son intérêt majeur serait de passer au peigne fin tout notre arsenal juridique tel qu’il s’est constitué au fil du temps. Nous défendrons un amendement visant à supprimer cette restriction.
M. Daniel Garrigue – En réalité, cet article 26 n’est pas aussi novateur qu’il y paraît puisque, comme cela a été rappelé, le Conseil constitutionnel s’est arrogé le droit d’étendre le champ de son contrôle bien au-delà de ce qui était prévu initialement. J’admets du reste qu’il n’est pas très logique que le Conseil reste en retrait par rapport à la CJCE ou à la CEDH qui peuvent, elles, se voir directement saisies par les particuliers. Toutefois, du fait de l’évolution des pratiques du Conseil constitutionnel, avec l’introduction systématique des réserves interprétatives, le pouvoir d’interprétation du juge se trouve considérablement limité, dans la mesure où le Conseil livre des prescriptions détaillées sur les modalités d’application de la loi.
Je présenterai donc cet après-midi un amendement visant à exclure les réserves d’interprétation du champ du contrôle de constitutionnalité a posteriori, ne serait-ce que parce que cela risque de créer des difficultés pratiques insurmontables.
M. Jacques Myard – L’amendement 168 tend à supprimer cet article dont on peut se demander s’il n’a pas été rédigé par des avocats, tant il va leur donner du travail !
En effet, si cet article est adopté, la loi pourra être remise en cause par un tribunal. Or, même si cela se pratique dans certains pays étrangers, ce n’est pas conforme à notre tradition nationale, où la loi est souveraine. On nous a cité tout à l’heure, par héraut interposé (Sourires), la jurisprudence de la Cour suprême américaine. Mais je ne veux pas, moi, de gouvernement des juges ! D’ailleurs, les membres de la Cour suprême américaine, bien que nommés, sont de fait quasiment élus, alors que chez nous, l’autorité judiciaire, y compris le Conseil constitutionnel, n’a aucun compte à rendre au peuple. Ce n’est pas en nous proposant que la loi puisse être remise en cause qu’on revalorisera le rôle du Parlement ! Lex erga omnes, Dura lex sed lex. Que fait-on de ces principes ? En érigeant peu à peu le Conseil constitutionnel en Cour suprême, on abaisse le Parlement. Seuls les avocats y trouveront leur compte.
M. Jean-Claude Sandrier – L’amendement 458 tend aussi à supprimer l’article.
Le Conseil constitutionnel est, pour l’heure, un organe intégré au processus législatif, le contrôle de constitutionnalité intervenant avant la promulgation de la loi. De ce point de vue, son rôle est éminemment politique, ce que traduit d’ailleurs le mode de désignation de ses membres. S’il devient de fait, parce qu’il pourra être saisi à l’occasion de l’application concrète de la loi à un individu particulier, une cour constitutionnelle, il est impératif de repenser les qualités requises pour y siéger ainsi que les modalités de désignation de ses membres. En Europe, seule la France utilise un système de nomination par des autorités politiques. À l’instar de ce qui se passe dans d'autres pays européens, comme l'Allemagne, les membres du Conseil constitutionnel devraient être élus, à la majorité des deux tiers, par les députés, sur proposition des présidents des assemblées et du Conseil supérieur de la magistrature.
En outre, le Conseil constitutionnel, quoiqu'on fasse, ne sera jamais une juridiction comme les autres. Ses décisions, même les plus techniques, relèvent par nature du politique en ce qu'elles portent sur les règles communes de la cité. De fait, et nous le regrettons, le Conseil constitutionnel s'apparente à une troisième chambre – dont les débats sont secrets et les décisions sans appel. Une troisième chambre qui servirait aussi, si cet article était adopté, d’antichambre à la judiciarisation croissante de notre vie publique et politique.
Nous avons toujours été plus que réservés sur le « gouvernement des juges » et toute forme d'empiétement des juridictions sur les pouvoirs exécutif et législatif, conformément du reste à la volonté des révolutionnaires de 1789, plus soucieux, semble-t-il, que nos contemporains du respect du principe de séparation des pouvoirs. Mais votre article consacre une dérive. Le droit a-t-il vocation à soumettre la loi ? C'est une vraie question. De notre côté, nous sommes attachés aux principes fondateurs de notre République, à la conception républicaine de l'État de droit, – qui n'est en effet pas celle qui prévaut dans les pays de tradition anglo-saxonne –, et au primat de la loi. Cela ne signifie pas que nous soyons opposés au contrôle de constitutionnalité, à condition que son exercice n'aboutisse pas à la suppression de la loi mais à son réexamen.
Nous sommes particulièrement réservés sur la disposition proposée, qui n'est pas tant un nouveau pouvoir donné aux citoyens, qu'un nouveau pouvoir confié au Conseil constitutionnel, alors même que celui-ci n'est pas une juridiction.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – M. Giacobbi, dont vous nous avez, Madame Girardin, transmis les réflexions, propose que chaque juridiction puisse statuer sur la constitutionnalité d’une loi. Nous y sommes opposés pour des raisons de sécurité juridique : il y aurait en effet un risque d’incohérence des jurisprudences. Il faut donc réserver cette possibilité au seul juge constitutionnel.
Le Gouvernement est bien sûr défavorable aux amendements de suppression. Cette nouvelle possibilité de saisine du Conseil constitutionnel renforce véritablement les droits du citoyen. Et Monsieur Myard, le Conseil constitutionnel n’a pas de comptes à rendre aux citoyens, il est le protecteur de leurs droits.
M. Jacques Myard – Contre la volonté nationale ?
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – Cette mesure, déjà envisagée en 1993, n’avait pu aboutir. Nous souhaitons qu’elle le puisse aujourd’hui. Loin d’affaiblir l’autorité de la loi, ce que nous proposons la renforcera.
Il y va aussi de l’autorité de notre Constitution par rapport aux traités internationaux.
M. Jean-Christophe Lagarde – Très juste !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – En effet, tout justiciable peut demander qu’une loi ne lui soit pas appliquée s’il la juge contraire à des traités internationaux. Il ne peut le faire en revanche s’il la juge contraire à la Constitution.
M. Jacques Myard – La loi est souveraine. Point final.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. – Les normes internationales ne doivent pas avoir plus de poids que notre droit national.
M. Jacques Myard – C’est trop tard.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux – C’est pourquoi nous souhaitons que le Conseil constitutionnel puisse être saisi, avec les filtres prévus bien entendu.
Les amendements 168 et 458, mis aux voix, ne sont pas adoptés.