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Timestamp: 2018-03-23 10:49:08
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DERECHO MUNICIPAL: TEMA III. AUTONOMIA MUNICIPAL
TEMA III. AUTONOMIA MUNICIPAL
3.1. CONCEPTO DE AUTONOMÍA
El Diccionario De Derecho Público (Administrativo – Constitucional – Fiscal) de Emilio Fernández Vázquez, Edit. Astrea, 1981, Buenos Aires – Argentina) define a la autonomía como “la facultad inherente a algunos entes públicos de organizarse jurídicamente, de darse derecho propio, el cual no sólo es reconocido como tal por el Estado sino que, además, es adoptado por éste para integrar su propio sistema jurídico y declararlo obligatorio como sus propios reglamentos y leyes. Etimológicamente significa darse leyes a sí mismos (del grito autos: por sí mismo y monos: ley).
Es un poder político y de ahí que el concepto es esencialmente político. Autonomía es característica de la persona jurídica pública política; autarquía es atributo de la persona administrativa”.
Manuel Peña Villamil, en su obra “Derecho Administrativo”, Tomo III, Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”, Biblioteca de Estudios Paraguayos – Volumen 56, Asunción – 1997, cita la expresión de Guido Zanobini, sobre la el alcance de la palabra autonomía: “la autonomía es la facultad de dictarse sus propias leyes. Constituye la forma más amplia y avanzada de la descentralización pues abarca tanto la función administrativa como la capacidad de dictar, en todo o en parte, su propio ordenamiento mediante la expedición de normas jurídicas”.
El autor paraguayo, por su parte, enfoca la definición de la autonomía desde el Derecho Administrativo diciendo: “significa que los entes públicos puedan dictar normas jurídicas válidas tanto para los fines de su propia organización como con efecto para los administrados”, señalando que “las normas jurídicas precedentes de la autonomía tienen fuerza de leyes formales, pero nunca de leyes materiales”.
Miguel S. Marienhoff, en su clásica obra: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Teoría General, Quinta edición actualizada, Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires – Argentina, por su parte expresa: “Autonomía significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Denota siempre un poder de legislación. De modo que autonomía es un concepto “político”, porque “político” es el poder de propia legislación”.
Este autor, con relación a la “entidad autárquica” subraya: “Es toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos esenciales de tales entidades son: 1) constituyen una persona jurídica; 2) tratase de una persona jurídica “pública”; 3) es una persona jurídica pública “estatal”, vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración Pública e integra los mismos; 4) realiza o cumple fines “públicos” que son fines propios del Estado; 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme a la norma que le dio origen; 6) siempre es creada por el Estado.
Cuando se habla de “entidad autárquica”, va sobreentendido que se trata de una persona “jurídica” pública y estatal.
La personalidad jurídica es lo que distingue a la entidad autárquica de los meros “organismos” administrativos.
La autarquía implica “descentralización”, pero la inversa no es exacta: no toda descentralización apareja autarquía.
La autarquía traduce la idea de un ente dotado de “personalidad”, con facultades para administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación.
En la autarquía desaparece la relación jerárquica del ente autárquico con el órgano central, relación que es reemplazada por el “control administrativo”.
En la autarquía, además de la respectiva descentralización funcional, existe descentralización subjetiva y orgánica.
Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres elementos esenciales: 1) personalidad del ente; 2) patrocinio afectado para el cumplimiento de sus fines y, 3) fin público.
No hay entidad autárquica cuyo origen de creación no dependa de un acto estatal, tampoco hay entidad autárquica cuyo funcionamiento o actuación esté exenta de “control administrativo”.
Finalmente el autor argentino expresa su posición sobre las municipalidades al considerarlas autárquicas por no autónomas siguiendo la corriente de Bielsa y Villegas Basavilbaso.
El profesor Salvador Villagra Maffiodo, en 1981, cuando publicaba su libro “Principios de Derecho Administrativo” obra básica de nuestra normativa administrativa, afirmaba: “La técnica jurídica para asegurar la autonomía municipal es consagrarla en la Constitución, de modo que ella adquiera la primacía de todo precepto constitucional y no pueda ser alterada por las leyes reglamentarias”, enfatizando a reglón siguiente: “Para que la autonomía sea completa y no pueda ser disminuida de ningún modo por la ley, la Constitución tendría que otorgar a los Municipios plana libertad para darse su propia Carta constitutiva” .
3.1.1. ASPECTOS DIVERSOS DE LA AUTONOMÍA EN SU EVOLUCIÓN.
La forma del Estado Mexicano es de una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos (autónomos, según la teoría constitucional), en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación.
En cuanto a su forma de gobierno, es de tipo presidencial, porque el Presidente de la República es Jefe de Estado y de Gobierno al mismo tiempo, la constitución le otorga más facultades que a los otros dos poderes.
El gobierno de la Federación se divide para su ejercicio en tres poderes federales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) según lo establece nuestra carta fundamental en sus artículos 50 al 105.
El gobierno local se ejerce a través de los poderes locales (artículos 40, 41 y 115 a 122 const.), éstos son también: un Ejecutivo (depositado no en un Presidente, sino en un Gobernador de elección popular directa con órganos administrativos auxiliares), un Legislativo (Congreso local integrado solo por Diputados de elección popular directa) y un poder Judicial (Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de Primera Instancia, Menores, Civiles, Penales y de Paz).
El artículo 115 constitucional previene que el gobierno municipal estará a cargo de un Ayuntamiento ( de ayuntar = juntar ), cuerpo colegiado de elección popular directa que realiza funciones administrativas, en algunos casos tiene facultad de iniciativa de leyes, y puede contar con juzgados municipales; aunque en nuestro país esto no se da en realidad, ni siquiera lo previene el citado artículo, mismo que define al Municipio Libre como la base de la división territorial de los Estados de la Federación y de su organización política y administrativa. Aunque esperamos que la reforma pendiente de aprobarse por la mayoría de las Legislaturas Estatales de la facilidad para poner en practica la tan mencionada autonomía municipal.
Soberanía estatal: Es la facultad concedida a las entidades federativas para autoregularse con plena libertad, a través de leyes propias emanadas de una constitución de la entidad, pero condicionada a no contradecir a la constitución federal. También se refiere a su facultad para gobernarse y decidir con plena autonomía en lo relativo a su régimen interno.
Autonomía municipal: Presupone la descentralización política y económica del gobierno central: la democracia, y la libertad, son el requisito básico para decidir y actuar con responsabilidad en la vida pública y privada. Esto difiere de lo conceptuado en cuanto a soberanía estatal, puesto que no se refiere la autonomía del municipio, a poder constituir sus leyes propias diferentes a las del estado, aunque si puede establecer reglamentos a las leyes estatales especialmente formuladas en materia municipal. El municipio es autónomo, pero no del todo, constitucionalmente es libre, pero no se le otorga soberanía alguna.
REALIDAD Y PROBLEMÁTICA.
Podríamos decir, que la estructura conforme a la cual se halla constituido el Estado Federal Mexicano responde en total coincidencia, con la problemática y las necesidades surgidas de la vida social de nuestro pueblo. Así, el municipio tiene una gran importancia, como la estructura gubernamental más cercana a la ciudadanía para la solución de sus necesidades y exigencias. Luego, el artículo 39 de nuestra carta fundamental, reconoce que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, quien, en nuestra opinión delega dicha soberanía para la protección de sus intereses, en forma de mandato en sus representantes gubernamentales (el pueblo es el mandante, el gobierno es el mandatario) y no como se cree generalmente, que el pueblo debe obedecer lo que el mandatario decida.
De tal manera el Municipio es constitucionalmente libre pero no soberano, y no se le otorga autonomía expresa, sino que se le da implicitamente mediante facultades otorgadas por el pacto federal entre entidades, pero de manera muy restringida y alejada de la realidad social. Es el municipio el que mejor sabe sus necesidades y la manera de resolverlas. Pero ni la federación ni las entidades le dan libertad verdadera, sobre todo en ámbitos como el económico (el Congreso del Estado determina los ingresos que concederán al municipio, según lo que se supone, necesita), así como en el aspecto de la desaparición de ayuntamientos según lo cree necesario el legislativo estatal. Esto da al traste con la soberanía del pueblo, si pensamos que la revocación de mandato debería hacerse por votación directa del padrón ciudadano de cada municipio, puesto que el ciudadano es el mandante, y no el legislativo estatal.
Respecto a la soberanía estatal (art. 40 const.) y la autonomía municipal (art. 115 const.), la carta magna concede expresamente la calidad de libre al municipio, pero no de autónomo en pleno sentido, y menos de soberano. Resulta difícil entender tal libertad, porque así, los ciudadanos son súbditos del gobierno estatal y no del municipio, convirtiendo este último, en simple delegatario obediente de las funciones que le ordene la entidad, la constitución federal y la estatal. ¿Cómo puede el municipio ser libre de esta manera?
En el aspecto político social, creemos que el municipio debe ser la cuna de formación ciudadana, siendo la ciudadanía quien debe de buscarse los espacios para hacer valer su opinión, pero encontramos que esa búsqueda se ve imposibilitada por el control que se ejerce sobre los municipios por las élites políticas estatales, estas a su vez se enfrentan a una situación similar, aunque en menor medida, con relación a las élites que operan a nivel federal. Todo esto nos demuestra cómo la problemática que ahora sufre el municipio no solo se da en cuestión de recursos, sino que abarca una generalidad de temas sociales, políticos, culturales, que son abordables desde la política, el derecho, la sociología, la filosofía y la economía, para encontrar una solución a dichos problemas.
3.2. AUTONOMÍA MUNICIPAL COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE ORDEN SOCIAL. (PONENCIA: AUTONOMÍA FINANCIERA DEL MUNICIPIO PONENTE: C. JOSÉ LUIS AYALA YAMUNI)
Es precisamente en el articulo 115 Constitucional, que se establece al municipio como la base de la división territorial y de organización administrativa de la federación, señalando así mismo sus características básicas:
a.- Libertad política: entendiéndose esta como la facultad que tiene la comunidad para elegir a sus representantes y como aquella posibilidad de ejercicio del poder político local, toda vez que las autoridades municipales no son agentes subordinados a otro poder político.
b.- Libertad de administración. toda vez que los municipios cuentan con la libertad de organizarse administrativamente como mejor les convenga para el ejercicio y acción administrativa local, manifestándose en acciones de "ordenar", "reglamentar", "deliberar", "informar", "gestionar" y "representación".
c.- Personalidad jurídica: como la capacidad que tiene el municipio para ser sujeto de derechos y obligaciones y manejar su patrimonio conforme a la ley.
No obstante de contar con las facultades inherentes a las características ya descritas, el desarrollo de la vida municipal siempre se ha visto limitada, en una u otra forma, por las facultades que hasta hace poco otorgaba la constitución a las legislaturas de los Estados, para intervenir en la toma de importantes decisiones que impactaban al municipio.
Es por ello, que en diciembre de 1999, se publica en el diario oficial de la federación "el decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la constitución política de los estados unidos mexicanos", el cual otorga, o pretende otorgar, mayor autonomía al municipio.
Entre las reformas de 1999, destaca por su significado, el reconocimiento de la facultad municipal de "gobernar" y no solo de "administrar" a través del ayuntamiento, lo cual implica acción de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar; es decir, la dirección y el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a la generalidad de la población ubicada dentro de la circunscripción municipal.
Igualmente trascendente, es la facultad cuasi legislativa o materialmente legislativa otorgada a los ayuntamientos, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias. Al efecto se estableció en cinco incisos el objeto de las leyes que aprobaran los municipios; en este rubro cabe destacar el espíritu de la reforma, el cual va en el sentido de ampliar la facultad municipal, limitando al mismo tiempo la de la legislatura estatal, para decidir sobre el destino del patrimonio inmobiliario municipal.
Es decir, que ya no será a cargo de la legislatura estatal determinar los casos de desincorporación y disposición del patrimonio inmobiliario municipal, o autorizar los actos que comprometan al municipio mas allá del periodo del ayuntamiento que se trate, sino que dichas determinaciones serán tomadas por las dos terceras partes de sus integrantes.
La constitución consagra el principio de autonomía municipal, pero la autonomía implica "independencia de acción entre órganos u organismos de la administración publica, por ello goza de ella el órgano que no esta subordinado a las decisiones de otro por ley". La raíz de esta palabra proviene del griego "autos" = si mismo, y "nomos" = ley, autonomía es pues la facultad de darse leyes a sí mismo.
Desafortunadamente, a pesar de las reformas citadas anteriormente, la autonomía municipal sigue siendo una utopía, dado que por un lado se amplía la facultad del municipio para disponer de su patrimonio, pero por otro lado se le obliga a la prestación de una serie de funciones y servicios públicos.
No obstante que claramente se advierte que tales servicios y funciones son vitales para el armonioso y saludable desarrollo de la comunidad, y de que además son ostensiblemente onerosos, se le niega la facultad de determinar libre y directamente las tarifas que deberán cubrirse por la prestación de dichos servicios, con lo cual se crea un circulo vicioso entre las crecientes demandas de la población y la carencia de recursos económicos para financiar el desarrollo de tales obras.
Resulta utópico, ya que, siendo el municipio quien presta dichos servicios, es el precisamente quien conoce de forma directa de las necesidades económicas reales que son necesarias para estar en condiciones de brindar un servicio eficiente y de calidad. la imposibilidad legal de fijar las tarifas correspondientes a los servicios públicos a su cargo, condena al municipio ala inoperatividad, a depender de los subsidios federales y estatales para financiar la obra publica que demanda la ciudadanía de su circunscripción.
Sin embargo esta autonomía constitucional no previo la forma de asegurar su eficacia, y en la practica las legislaturas y los ejecutivos locales la transformaron en letra constitucional o precarísima autonomía.
3.3. AUTONOMÍA POLÍTICA MUNICIPAL.
Para analizar este tema, me permitiré transcribir textualmente lo consagrado al respecto en el artículo 115 constitucional, que precisamente hace referencia a la autonomía municipal en diversos aspectos.
En materia política establece qué:
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan.
3.4. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
Nuestra Constitución en su artículo 115 fracción III, al respecto establece de manera textual:
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.”
3.4. AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL
Nuestra Constitución en su artículo 115 fracción IV, al respecto establece de manera textual:
“IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
3.6. OTROS ASPECTOS IMPORTANTES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
Nuestra Constitución en su artículo 115 fracción V, VI, VII, VIII, al respecto establecen de manera textual:
Publicado por LIC. SOL PANTOJA en 10:17
Etiquetas: TEMA III. AUTONOMIA MUNICIPAL
walter terceros 10 de octubre de 2016, 14:01
luego de leer el texto completo creo que es muy acertado en todos sus conceptos, para mi fue un excelente apoyo en la redacción de mi trabajo de grado sobre Ordenamiento Territorial Municipal(PMOT)gracias Licenciada,
Oscar S. Diaz 6 de julio de 2017, 9:56
Me parece un buen análisis y recopilación de autores en los primeros párrafos, la parte final en concreto, es la división y transcripción del artículo 115 en mi punto de vista innecesaria. Saludos.
TEMA 5. ASPECTOS ELECTORALES MUNICIPALES
TEMA IV. GOBIERNO MUNICIPAL
TEMA II. TERRITORIO Y POBLACION MUNICIPAL
TEMA I. CONCEPTOS DE MUNICIPIO Y DERECHO MUNICIPAL...