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Timestamp: 2018-02-25 19:49:06
Document Index: 211300434

Matched Legal Cases: ['artículo 343', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 47', 'artículo 7', 'Artículo 7']

cátedrajudicial: junio 2011
“La Ley dice cúmplase el precedente vinculante y y...
¿Puede apelar la entidad pública demandada en un a...
“La Ley dice cúmplase el precedente vinculante y yo digo que eso es llover sobre mojado”
Bueno será empezar esta historia con unas letras de una canción de mi amigo de soledades, Silvio dice “Me entrego preocupado a la lectura del diario acontecer de nuestra trama. Y sé por la sección de la cultura que el pasado conquista nueva fama” la canción se llama “llover sobre mojado”. Husmeando la web del Congreso – que no es la sección cultura, déjame decirte Rodríguez, que encontré un proyecto de ley aprobado por nuestros padres de la patria, que está próximo a firmarse por el Presidente – para que se cumpla, por cierto – y que de manera solemne dice:
“Artículo único. Pago de bonificación.- Los beneficiarios de la bonificación dispuesta por el Decreto de Urgencia 037-94 reciben el pago de dicho beneficio y su continuación, conforme a la normatividad vigente y de acuerdo a los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente 2616-2004-AC/TC, expedida el 12 de setiembre de 2005, no requiriéndose de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, para hacerse efectivo.
Los procesos en curso, iniciados por los beneficiarios para el pago de esta bonificación, no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo precedente; para tal efecto y bajo responsabilidad, la administración debe desistirse.
El Ministerio de Economía y Finanzas establece las previsiones presupuestales a fin de atender lo dispuesto en la presente Ley para el Ejercicio Fiscal 2012.”
Tranquilos beneficiarios del Decreto de Urgencia 037-94, tranquilos, vamos por partes, esto es tan bello que no puede ser cierto ¿o sí?
Lo primero que tiene que decirse es que la sentencia expedida en el Exp. N° 2616-2004-AC/TC era y es un precedente vinculante, emitido conforme al artículo VII del título preliminar del Código Procesal Constitucional que establece: “Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo.” ¿Qué significa esto? significa que, desde que dicho precedente se dio el 12 de setiembre de 2005, es decir, hace 5 años, era de obligatorio cumplimiento de parte de las Direcciones Regionales de Educación. En la indicada sentencia se dice: “14. El Tribunal Constitucional, en sesión de pleno jurisdiccional, por las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, y en mérito de lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, acuerda apartarse de los precedentes emitidos con anterioridad respecto al tema sub exámine, y dispone que los fundamentos de la presente sentencia son de observancia obligatoria.” y en el numeral 3 de su parte resolutoria dice: “3. Ordena que los operadores judiciales cumplan con lo dispuesto en el fundamento 14 supra, y que tengan en consideración que a los servidores y cesantes que corresponde la bonificación dispuesta en el Decreto de Urgencia Nº.037-94 son los mencionados en el fundamento 10 de la presente sentencia.”
Entonces, las Direcciones Regionales de Educación (DRE) DEBIERON HABER, desde el 12 de setiembre de 2005, hace 5 años, ACTUADO DE OFICIO EN CUMPLIMIENTO DEL PRECEDENTE VINCULANTE CITADO, con la finalidad de reconocer a aquellos servidores de su sector que les correspondía y corresponde la bonificación dispuesta por el D.U. N° 37-94 y, en consecuencia, pagarles tal bonificación en sustitución de aquella que por error se les venía otorgado proveniente del D.S. N° 019-94-PCM. Pero las DRE no cumplieron el precedente vinculante (léase saludo a la bandera para la administración pública), sino que con su negativa forzaron a los beneficiarios de la bonificación dispuesta por el D.U. N° 37-94 a iniciar procesos contencioso administrativos ante el Poder Judicial, con la finalidad de contar con sentencias judiciales que les ordenen cumplir con aplicar el D.U. N° 37-94, y cuando dichos procesos se iniciaron, pese a que la administración demandada sabía y conocía que a los demandantes les correspondía tal derecho, actuaron temerariamente contestando negativamente las demandas y apelando las decisiones de los jueces. Sobre el comportamiento de la defensa de entidades públicas – en este caso de las DRE – el Tribunal Constitucional ha dicho: “la configuración del Sistema de Defensa Judicial del Estado y la actuación de los procuradores públicos en el Estado Constitucional de Derecho, debería presuponer, en opinión de este Supremo Colegiado, una colaboración activa y tenaz con los órganos jurisdiccionales en procura de la solución justa, pacífica y oportuna del conflicto judicial, pues no debe olvidarse que el Sistema de Defensa Judicial del Estado, como órgano constitucional, se encuentra íntimamente vinculado al respecto, promoción y defensa de los derechos fundamentales de la persona. De manera tal que los actos temerarios y dilatorios de los procuradores públicos a sabiendas de la desestimación evidente de sus pretensiones, deberían ser sancionados como faltas graves que atentan contra el valor supremo de justicia.”
Ahora bien, con la ley que comentamos – lo que se explica en un país positivista como el nuestro donde la Ley es un ícono de culto y sobre todo para la administración, lo que sin duda le impide concebir un precedente vinculante – esperemos que las DRE cumplan el precedente vinculante que no cumplieron durante 5 años ahora que tienen una Ley que les dice que cumplan el precedente, si eso no es “llover sobre mojado” no sé que lo sea.
En concreto, el primer párrafo de la Ley trascrita líneas arriba, establece que las DRE cumplan con el precedente vinculante de manera espontánea a favor de quienes están comprendidos en el ámbito de aplicación del D.U. N° 37-94 sin requerir para ello “de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, para hacerse efectivo”, más claro ni el agua. Pero a la fecha existe un considerable número de procesos judiciales (contencioso administrativos) iniciados por el no cumplimiento espontáneo de las DRE respecto al precedente vinculante, durante 5 años. Respecto a estos procesos y a los que los iniciaron de manera forzada, el legislador dice: “Los procesos en curso, iniciados por los beneficiarios para el pago de esta bonificación, no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo precedente; para tal efecto y bajo responsabilidad, la administración debe desistirse” (el subrayado nos corresponde). En la mayoría de esos procesos (léase vía crucis) las DRE son demandadas, entonces ¿pueden ellas desistirse si no iniciaron proceso alguno, sino que se limitaron a negar la pretensión y a apelar por apelar?
¿Qué ha querido decir la Ley con eso de que la administración (léase DREC) debe desistirse en los procesos iniciados contra ella para el cumplimiento del D.U. N° 37-94? pues ello debe esclarecerse ya que de ese desistimiento depende que no haya impedimento alguno para que se cumpla espontáneamente el precedente vinculante y el mencionado decreto de urgencia, pese a la existencia de un proceso judicial en curso. En esto andaba yo cuando compartí el problema con mi colega Mg. Karina Verónica Echegaray Vidal (doy testimonio que ella fue una buena Juez de Trabajo; cuando le cupo ejercer tal responsabilidad nunca vi tal capacidad de organización de un Despacho Judicial, ni una forma de liderar y formar un equipo de trabajo excelente; pero lástima que eso no sirva de mucho en la organización del Poder Judicial) y ella escribió esto:
“Para intentar dar respuesta a nuestra pregunta debemos primero entender que el desistimiento es una declaración de voluntad mediante la cual las partes la expresan en el sentido de no seguir con el proceso, la pretensión o con el recurso impugnatorio o medio de defensa instado. En este caso específico, claro está que la administración al no tener la condición de demandante, no podría desistirse del proceso o de la pretensión, por ello nos queda una única opción procesalmente hablando, esto es, el desistimiento de un acto procesal, medio impugnatorio o medio de defensa que como indica el artículo 343 del CPC, deja sin efecto la situación procesal favorable a su titular y en caso del medio impugnatorio, su efecto es dejar firme el acto impugnado. Si esto es así, la administración inmersa ya en proceso judicial debería desistirse, de los medios de defensa que haya propuesto, es decir de las excepciones que pudo proponer en su oportunidad, luego, debería desistirse de los recursos de apelación que haya interpuesto, ya sea contra un auto o una sentencia.”
Bueno será terminar esta historia con unas letras de una canción de Joaquín y Fito, mis amigos de otras soledades, “Y, al final, sale un sol incapaz de curar las heridas de la ciudad, y se acostumbra el corazón a olvidar” la canción se llama “llover sobre mojado” y sé que muchos demandantes del cumplimiento del D.U. N° 37-94 están heridos por el tiempo, pero se acostumbraron a demandar el cumplimiento de una norma que debió haber sido cumplida en función de un precedente vinculante, pero espero que dicha costumbre no nos haga olvidar que en nuestro país no hubo, sino hay un precedente vinculante incumplido por 5 años y no pasó nada, hasta que salió una Ley que dice que el precedente debe cumplirse ¿será esto posible?.
(*) Juez Superior Titular. Corte Superior de Justicia de Cusco.
Publicado por Catedra Judicial en 20:08 No hay comentarios:
¿Puede apelar la entidad pública demandada en un amparo?
El mayor número de procesos constitucionales de amparo se inician con demandas contra la “acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio” – como dice el artículo 2 del Código ProcesalEl Constitucional (CPConst) – “por parte de cualquier autoridad, funcionario (…)”, con la pretensión de restablecer el ejercicio del derecho constitucional vulnerado o que cese la amenaza de su vulneración. De esta cita queda en claro que el sujeto pasivo en un proceso de amparo es “cualquier autoridad, funcionario”. Esto último es perfectamente lógico pues el Estado o la Administración, como abstracciones no actúa por sí mismas, sino que lo hacen mediante las personas que como autoridades o funcionarios las representan. El texto actual del artículo 7 del CPConst., establece que “La defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público está a cargo del Procurador Público o del representante legal respectivo, quien deberá ser emplazado con la demanda. Además, debe notificarse con ella a la propia entidad estatal o al funcionario o servidor demandado, quienes pueden intervenir en el proceso. Aun cuando no se apersonaran, se les debe notificar la resolución que ponga fin al grado. Su no participación no afecta la validez del proceso.”
Del texto trascrito se pueden extraer las siguientes conclusiones: i) que al Estado, al funcionario o al servidor público lo defiende, procesalmente, la Procuraduría Pública, cuando son sujetos pasivos de una demanda de amparo, claro está cuando la entidad estatal tiene adscrita una Procuraduría, pues existen, por ejemplo, municipalidades que no tienen Procuraduría y por ello la defensa de éstas está a cargo de su representante legal que como se sabe es el Alcalde; ii) que la Procuraduría Pública o el Representante Legal debe ser emplazado (léase notificado) con la demanda, como es lógico, para ejercer la defensa procesal, no debiéndose entenderse que la Procuraduría Pública es demandada como tal, sino que es, esencialmente, el abogado de la entidad y del funcionario que la representa; iii) que además de notificarse la demanda al Procurador Público o el Representante Legal de la entidad estatal, debe notificarse la demanda a la propia entidad, al funcionario o servidor demandado, es decir, se notifica a la entidad pública y al funcionario que la representa. La participación de éstos es facultativa, pues la norma les indica que “pueden intervenir en el proceso” y su ausencia no invalida el proceso (este es un caso de litisconsorcio cuasinecesario). Pero no cabe duda que tanto la entidad pública y el funcionario que la representa son parte en el proceso y parte demandada, además; iv) que a la entidad pública y al funcionario que la representa, así no hayan participado en el proceso en primera instancia, “se les debe notificar la resolución que ponga fin al grado”, es decir, la sentencia.
La Constitución establece en su artículo 47, lo siguiente “La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley (…)”. Desde el texto constitucional, no cabe duda alguna que la misión de la Procuraduría Pública es la defensa, en el marco de procesos judiciales, de los intereses del Estado. Esta misión excluye, desde mi punto de vista, la defensa de los intereses del funcionario público que representa a la entidad estatal y que no necesariamente son los mismos. El D. Leg. N° 1068 que regula el Sistema de Defensa Jurídica del Estado establece, de una manera clara y en concordancia con la Constitución, que un Procurador Público ejerce la defensa jurídica del Estado.
Me explico con un ejemplo: Si un funcionario público con su acción u omisión vulnera abiertamente un derecho constitucional de un ciudadano ¿habrá sido dicha vulneración voluntad de la entidad?. Graficando el ejemplo: si un Alcalde despide inconstitucionalmente a un obrero de limpieza pública de la municipalidad por la sola animadversión que le tiene y éste vence a la Municipalidad en un proceso de amparo y logra la restitución de su derecho al trabajo luego de un año de proceso, así como luego vence al Municipio en un proceso de indemnización por el daño que significó un despido nulo por inconstitucional ¿la acción inconstitucional del Alcalde, no habrá ocasionado daño patrimonial a la entidad pública que representa?. Entonces, la Procuraduría Pública, no está para defender al funcionario público, sino a la entidad que éste representa incluso contra éste funcionario. Si la Municipalidad debe pagar, por ejemplo, la suma de S/. 20,000.00 como indemnización al obrero despedido inconstitucionalmente, por efecto directo de la acción de su Alcalde, ¿éste no debe asumir el pago de tal indemnización?, ¿la entidad no tiene el derecho a repetir el pago contra su Alcalde?. Entonces con este ejemplo queda claro, al menos para mi, que la Procuraduría Pública defiende al Estado, pero no al funcionario público que la representa, pues éste con su acción puede ocasionarle daño económico a su entidad pública. Si acaso lo anterior no está claro para el Procurador Público durante el proceso, debe estarlo, pues el artículo 7 del CPConst., dice en su última parte “El Procurador Público, antes de que el proceso sea resuelto en primer grado, está facultado para poner en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada cuando considere que se afecta el derecho constitucional invocado.”
Desde esa constatación, entonces, en un proceso de amparo contra una entidad pública, debe notificarse con la demanda a ésta entidad y, además, al funcionario que la representa y, si acaso éste es el que con su acción o inacción motivó el amparo, él debe asumir su defensa con su abogado, pero de modo alguno puede el Procurador Público defenderlo pues podría estar defendiendo a quien luego habrá que pedir responda patrimonialmente aquello que la entidad pagó por su causa (acción u omisión nula por inconstitucional). Aclarado este punto, al menos para nosotros queda claro que una demanda de amparo debe ser notificada: a) a la entidad pública, b) a la Procuraduría Pública que debe ejercer la defensa de ésta y c) al funcionario que la representa, a quien dicho sea de paso debe identificarse de manera plena (Cf. artículos: 2; 17.2; 42.3; 59 del CPConst.) y quien al no poder ser defendido por el Procurador Público, debe ser defendido por su abogado.
Resulta obvio que el funcionario público demandado, una vez notificado con la sentencia adversa a su posición, puede interponer apelación. Pero ¿eso mismo podría predicarse respecto a la entidad pública demandada?, somos de la opinión de que no, pues admitir lo contrario implicaría negar la calidad de defensor que tiene, por mandato constitucional y legal, el Procurador Público; así como que implicaría generar un estado de desigualdad procesal a favor del Estado y el particular que contra él litigue, pues la sentencia podría ser notificada hoy al Procurador Público y a la entidad estatal luego de dos días, pudiendo ésta apelar si acaso el Procurador no lo hizo oportunamente o si a aquél se le venció el plazo, valerse del habilitado a la entidad.
Veamos dos casos: A) En el proceso de amparo (PA) N° 02757-2009-PA/TC seguido por la Empresa Peruval Corp. S.A., contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, para lograr se declare inaplicable el D.S. N° 031-2007-MTC., por la afectación del derecho a la seguridad jurídica derivada el derecho a la propiedad, fue el Vice Ministro del indicado ministerio quien apeló, y al haberse declarado improcedente la apelación por extemporánea, la instancia superior atendiendo la queja concedió la apelación pero sin verificar si el Vice Ministro tenía facultades de representación para actuar en representación del ministerio demandado, razón por la que el Tribunal Constitucional (TC) anuló todo lo actuado – sumado al hecho de no haberse notificado al “titular y representante legal de la entidad demandada” (que no es igual que la notificación a la entidad pública demandada) – para que previamente a admitir la apelación se determine si el indicado funcionario “tenía o no facultades de representación del Ministerio demandado”. Y, si las tenía, preguntamos ¿podía haber apelado si acaso – como parece haber sucedido – el Procurador Público no apeló dentro del plazo correspondiente? Nosotros ya respondimos esa pregunta. B) En el PA N° 03379-PA/TC seguido por la Procuradora Pública Ad Hoc (Casinos de Juego y Máquinas Tragamonedas) contra una Fiscalía Superior y una Suprema por haber desestimado la denuncia penal contra el Juez Civil Fernando Galarreta Paredes, por los delitos de abuso de autoridad, incumplimiento de deberes y prevaricato. ¿En qué consistió, desde la perspectiva de la Procuraduría denunciante, el hecho delictivo? Sucedió que en un proceso de amparo, seguido por dos empresas contra el Ministerio de Comercio Exterior, la sentencia fue adversa a esta entidad, la Procuraduría Pública no apeló, apeló la Dirección Nacional de Turismo y ésta fue declarada improcedente al haber estado representada por el Procurador Público y además declaró consentida la sentencia. La Fiscalía Suprema además afirmó “que la Dirección Nacional de Turismo carecía de legitimidad para obrar por no ser parte procesal o tercero legitimado”. El TC, al declarar fundado el amparo expresó: “Y es que la conducta punible atribuida al juez denunciado desconocería, prima facie, la posibilidad de que el funcionario o la propia entidad, muy aparte del procurador público, intervengan en el proceso de amparo impugnando de ser el caso una resolución que les causa agravio, situación que viene permitida por mandato del citado dispositivo legal. Por ello, al no haberse merituado en toda su extensión tal dispositivo, las Fiscalías demandadas al expedir las resoluciones cuestionadas han incurrido en indebida motivación al no haber evaluado los tipos penales denunciados de cara a una eventual legitimidad y/o legalidad de la intervención del Director Nacional de Turismo en el proceso de amparo; debiendo por ello ser estimada la demanda de amparo.” Desde mi punto de vista, entonces, el TC ya precisa que la entidad, mediante su funcionario – al margen del Procurador Público – puede impugnar la sentencia, pues lo contrario, como sucedió en el caso “desconocería, prima facie, la posibilidad de que el funcionario o la propia entidad, muy aparte del procurador público, intervengan en el proceso de amparo impugnando de ser el caso una resolución que les causa agravio” y dice “situación que viene permitida por mandato del citado dispositivo legal” (Artículo 7 del CPConst.), aunque luego diga el supremo intérprete de la Constitución “de cara a una eventual legitimidad y/o legalidad de la intervención del Director Nacional de Turismo en el proceso de amparo”. Desde nuestro punto de vista ya emitimos opinión al respecto.
Bueno será concluir este artículo, siempre desde nuestro punto de vista, afirmando que los sujetos demandados en un amparo deberán ser, por lo general, dos: la entidad pública y el funcionario que la representa (en la mayoría de los casos es quien ocasiona el amparo); que la Procuraduría Pública debe ser notificada con la demanda para que se encargue de la defensa de la entidad pública, mas no del funcionario que la representa (podría conflicto de intereses) quien deberá ejercer su defensa mediante su propio abogado y que la sentencia sólo puede ser apelada por el funcionario que representa a la entidad pública y el Procurador Público (abogado de la entidad demandada), aunque parece ser que para el TC la entidad también podría apelar.
(*) Juez Superior Titular. Corte Superior de Justicia de Cusco. Magíster en Derecho Civil y Procesal Civil
Publicado por Catedra Judicial en 20:03 No hay comentarios:
Etiquetas: Apelación, Código Procesal Constitucional, Procurador Público