Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1991-08561-18561-de-octubre-30-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f2a13b876ffb03fce0430a01015103fc&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-03 20:35:35
Document Index: 341700006

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 2', 'artículo 287', 'artículo 288', 'artículo 289', 'artículo 287', 'artículo 288', 'artículo 289', 'artículo 171', 'artículo 55', 'artículo 132', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 19', 'artículo 289', 'Artículo 289']

SENTENCIA 1991-08561 DE 30 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL BAJO EL DECRETO LEY 222 DE 1983. A DIFERENCIA DE LO QUE OCURRE EN VIGENCIA DE LA LEY 80 DE 1993, REFORMADA POR LA LEY 1150 DE 2007, EL DECRETO LEY 222 DE 1983 NO FIJÓ UN TÉRMINO PERENTORIO PARA LIQUIDAR LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, QUE SÓLO SE ESTABLECIÓ POR VÍA JURISPRUDENCIALSIN EMBARGO, ESE TÉRMINO SE FIJÓ CON LA INTENCIÓN DE LIMITAR A LA ADMINISTRACIÓN EN SU FACULTAD UNILATERAL DE LIQUIDACIÓN, PERO NO ASÍ DE LAS PARTES DEL CONTRATO, QUIENES BIEN PUEDEN DEFINIR LAS CUESTIONES PROPIAS DE SU RELACIÓN CONTRACTUAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Proceso: 2500023260001991085601 (18.561) acumulado(1)
La presente controversia es de conocimiento de esta jurisdicción, en tanto está comprometida una entidad pública, el Fondo Vial Nacional, en la actualidad Invías(4), y, además, la controversia gira en torno a un contrato administrativo, en particular de obra pública(5); asimismo, esta corporación es la competente para conocer del presente asunto, toda vez que el numeral 1º del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos(6).
El Fondo Vial Nacional, actualmente Invías, se encuentra legitimado en la causa por pasiva, atendiendo a su calidad de contratante dentro del convenio 490 de 1983 (fls. 80 a 97, cdno. ppal., Exp. 91-D-7493, copia auténtica contrato) y dado que fue quien suscribió el acta de liquidación 51 del 31 de diciembre de 1993 demandada (fls. 4 a 8, cdno. 11, copia auténtica acta)(8).
Frente a la legitimación en la causa del señor Rafael Crispín Landinez y la sociedad Botero Aguilar Cía. Ltda., se muestra imperioso precisar:
(ii) Mediante contrato 516 del 10 de diciembre de 1985, el contratista Rodríguez Díaz cedió el mencionado contrato de obra al señor Rafael Crispín Landinez (fls. 61 a 64, cdno. 11, copia auténtica). Dicho contrato fue suscrito por el representante legal del Fondo Vial Nacional y en el numeral quinto de las consideraciones se consignó “[q]ue mediante télex de fecha 29 de octubre de 1985 dirigido al secretario técnico del Ministerio de Obras Públicas y Transporte enviado por el BIRF, este acepta la cesión” (fl. 62, cdno. 11).
(iii) El 15 de junio de 1989, el señor Rafael Crispín Landinez (vendedor) suscribió con la sociedad Botero Aguilar y Cía. Ltda.(9) (comprador) el contrato de “venta, cesión endoso y traspaso de derechos”, en los siguientes términos(10):
PRIMERA: el vendedor cede, endosa, traspasa y da en venta a favor del comprador la totalidad de derechos y obligaciones que posee sobre el contrato 490-83 y sus adicionales, que tiene celebrados o llegare a celebrar con el Fondo Vial Nacional, para la pavimentación de la carretera Guasca-Gachetá, ruta 57 y calles de Gachetá. El vendedor traspasa en la misma forma al comprador la totalidad de los derechos que posee o que llegaren a surgir de dicho contrato 490-83 y sus adicionales, tanto por su ejecución como por sumas, beneficios, reclamaciones, reconocimientos indemnizaciones y en general sumas o derechos resultantes de cualquier índole a favor del vendedor por dicho contrato, con la única excepción de las obras ejecutadas pendientes de recibo en actas parte de la interventoría de López Arando Ltda., que esta firma certifique en el término de 16 días a partir de la fecha, acorde con la cláusula cuarta de este acuerdo. SEGUNDA: el comprador reconocerá al vendedor un 10% (diez por ciento) de las sumas que le pague el Ministerio de Obras Públicas y/o el Fondo Vial Nacional por concepto de acta de obra y actas de ajuste en desarrollo del contrato 490-83 y sus adicionales a que se refiere el presente acuerdo. Para este efecto, de cada cuenta de cobro correspondiente a dicha obra. El comprador endosará a favor del vendedor el 10% de la respectiva acta, constituyendo esta la única y total compensación del comprador para con el vendedor por razón de la venta, cesión, endoso y traspaso de que trata el presente acuerdo. TERCERA: Para, asegurar el cumplimiento del presente acuerdo, se establece entre las partes el procedimiento relatado a continuación: 1. Como primer objetivo, sus partes cooperarán para obtener del Ministerio de Obras Públicas su autorización al trámite de la prórroga del plazo que le ha solicitado el vendedor, a partir del vencimiento actual del contrato 490-83 y sus adicionales, a saber junio 30 de 1989. 2. Una vez legalizada la prórroga en cuestión, el vendedor propondrá al Fondo Vial Nacional la cesión del contrato a que se refiere este acuerdo, a favor del comprador o de quien este designe. 3. Si el fondo vial no aceptare la cesión, o se decidiere entre las partes no tramitarla, el vendedor propondrá al fondo vial un subcontrato sobre la obra a que se refiere este acuerdo, a favor del comprador o de quien este designe. 4. En caso de que el fondo vial no aceptare el subcontrato, o se decidiere entre las partes no tramitarlo, se mantendrán en su totalidad los términos del presente acuerdo, teniendo en cuenta para el efecto que el vendedor continuará figurando como contratista ante el Fondo Vial Nacional, entendiéndose que la totalidad de derechos y obligaciones por el contrato 490-83 y sus adicionales se mantendrán a favor del comprador en los mismos términos y condiciones previstos en el presente acuerdo. En todos los casos, el vendedor prestará toda su cooperación, durante el desarrollo de la totalidad del contrato y su posterior liquidación, para lograr el pleno éxito y tramitación de las actas, acuerdos, reclamaciones, solución diferencias, entrega y pago de las obras objeto del presente acuerdo. CUARTA: (…) Cualquier obra o derecho a favor del vendedor que resultare con posterioridad al término de los 16 días establecidos para la certificación de la interventoría y no incluidos en este, pasarán a propiedad del comprador, en los términos y condiciones previstos en el presente acuerdo. QUINTA: el comprador adquirirá adicionalmente del vendedor, los materiales triturados para pavimento y base granular, a razón de $ 3.000 pesos por metro cúbico suelto, en el lugar en que se encuentren, bien sea en la cantera o en la vía; así mismo, materiales de sub base en las mismas condiciones, a razón de $ 700 m3 (…). SÉPTIMA: el vendedor cooperará en la cesión y/o mantenimiento para la utilización por el comprador de los contratos de arrendamiento y de las fuentes de materiales, regalías etc. que tenga celebrados con terceros para la ejecución de las obras, y así mismo, permitirá al comprador el uso de las instalaciones provisionales existentes en la obra (fl. 76 y 77, cdno. ppal., Exp. 91-D-7493).
(i) Aunque la denominación del texto de la cesión da cuenta de que la cesionaria es la sociedad Botero Aguilar Cía. S.A. y no Botero Aguilar Cía. Ltda., al pie de la firma se denomina a esta última y se identifica a su representante legal.
(ii) Se cedieron no solo los derechos sino también las obligaciones del contrato 490 de 1983.
(iv) La cesión de que trata el contrato en cita se condicionó a la prórroga del contrato 490 de 1983 y la aceptación del Fondo Vial Nacional; la primera se verificó el 23 de junio de 1989 (fl. 80 y rev., cdno. 8º, copia auténtica)(11); la segunda, no fue satisfecha, en tanto la entidad pública decidió no aprobar la cesión, según respuesta dirigida al a quo el 16 de marzo de 1993 por parte del director de licitaciones y contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (fl. 33, cdno. 6º) y tal como lo confesó(12) la sociedad cesionaria en su demanda (fl. 35, cdno. ppal., Exp. 91-D-7493)(13).
La cesión del contrato, en cambio, al permitir la sustitución de una de las partes en el contrato que se ejecuta, valida al tercero cesionario para que adquiera derechos y obligaciones que correspondían al contratante cedente como efecto del contrato. Es decir, lo que en realidad se cede, es mucho más que las posiciones o lados activos de las relaciones obligacionales, se cede también el lado pasivo, pues del contrato surgen como efecto obligaciones y derechos para las partes y la cesión de la posición contractual de una de ellas coloca al tercero cesionario en su lugar, en las mismas circunstancias frente al otro contratante.
Como instrumento de utilización práctica, la cesión del crédito es anterior a la cesión de contrato; ilustra una cita del profesor Messineo sobre el particular: “la cesión del crédito es respecto de la cesión del contrato un instrumento práctico notablemente más atrasado desde el punto de vista de la técnica jurídica y más pobre de efectos desde el punto de vista del contenido, porque hace circular el crédito pero no el contrato íntegro ni la relación obligatoria consiguiente”(15). También para el profesor Joaquín Garrigues, la institución es de origen moderno y ha nacido precisamente en el ámbito mercantil, en especial en el comercio de importación y exportación. Debido a su origen reciente se comprende que esta figura jurídica no fuera regulada en los códigos de derecho privado del siglo XIX(16).
Con base en lo expuesto, la Sala concluye que la sociedad Botero Aguilar Cía. Ltda. carece de legitimación en la causa por activa, en tanto no acreditó su calidad de cesionaria del contrato 490 de 1983, de lo que sigue la imposibilidad de formular pretensiones frente al Fondo Vial Nacional. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de las acciones que se deriven de la relación contractual con el señor Rafael Crispín Landinez, como lo advirtió el a quo.
Caducidad de las acciones: (…) Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.
Respecto a los contratos que no requieren liquidación, el término máximo para demandar se cuenta a partir del día siguiente a la terminación del contrato, por cualquiera de las causas legales.
Del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato. Esta liquidación puede ser bilateral o unilateral. La bilateral podrá hacerse dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato, y en su defecto dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. La unilateral se realizará cuando el acuerdo de liquidación se frustre y/o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tienen las partes para liquidarlo; pero en todo caso, si la administración no liquida el contrato dentro de ese término, habrá que tener en cuenta dos aspectos:
Si el contratista no acude al juez a solicitar la liquidación judicial, la administración podrá liquidar hasta el día anterior a que transcurran, según el caso, veinte años —para conductas ocurridas antes de entrar a regir el Decreto-Ley 1º de 1984— y dos años —para conductas ocurridas después de entrar a regir el Decreto-Ley 1º de 1984— contados a partir del incumplimiento de la obligación de liquidar; y
Si el contratista acude al juez, la administración podrá liquidar unilateralmente hasta el día anterior al que le sea notificado el auto admisorio de la demanda, siempre y cuando no hayan transcurrido antes de la notificación, según el caso —antes o después de la entrada en vigencia del Decreto-Ley 1º de 1984—, los veinte o los dos años, contados a partir del incumplimiento administrativo de la obligación de liquidar unilateralmente.
Tal circunstancia impuso que el juez administrativo tuviese que precisar los términos, frente al silencio de la ley; así lo hizo, por ejemplo, en sentencia de 29 de enero de 1988, Exp. 3615, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, actor Darío Vargas Sanz, con esta fórmula:
Si vence este último, la administración no podrá esperar más y deberá proceder a la liquidación unilateral, mediante resolución administrativa debidamente motivada.
Luego, en sentencia de 9 de noviembre de 1989, actor: Consorcio Cimelek-Incol Ltda., se agregaría que ‘a falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º), y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta.
Más adelante, como lo recuerda el profesor Carlos Betancur Jaramillo, se continuó detectando el “vacío que existía en el régimen anterior y que había impuesto solución jurisprudencial en el sentido de que esa etapa liquidatoria debía cumplirse a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación. Se valió la jurisprudencia, por analogía, del mismo término previsto para la caducidad de los conflictos contractuales en general; y con la consideración de que si cualquiera de las partes tenía ese término para hacer algún reclamo derivado del contrato, ese mismo era el lapso que la administración tenía para unilateralmente definir quien le debía a quien y cuánto” (Derecho Procesal Administrativo, págs. 545, 546).
Liquidación del contrato. Se procederá a la liquidación del contrato en cualquiera de los eventos previstos por el artículo 287 del Decreto 222-83. Se procederá también a la liquidarlo por vencimiento del plazo contractual y en los eventos señalados por las leyes. La liquidación del contrato por cualquier motivo, se hará por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte, como representante legal del Fondo Vial Nacional, por quien él encargue por resolución, y por el contratista previa presentación por su parte de los documentos exigidos por el fondo vial. Para la entrega de estos documentos el contratista dispone del término de un (1) mes contado a partir de la producción del evento que da lugar a la liquidación. Si al vencerse este término, el contratista no entrega los documentos completos el Fondo Vial Nacional hará la liquidación de oficio. Si el contratista se negare a suscribir el acta final de liquidación, lo hará el interventor o quien haga sus veces en los términos del artículo 288 del Decreto 222-83. Cuando no hubiere acuerdo para liquidar el contrato se dará aplicación al inciso tercero del artículo 289 del mismo decreto (fl. 31, cdno. 8º).
Asimismo, la nulidad del acta de liquidación fue formulada en tiempo, toda vez que producida el 31 de diciembre de 1993 (fls. 4 a 8, cdno. 11), el plazo para demandarla vencía dos años después, el 31 del mismo mes de 1995; ahora, como para esa fecha se estaba en vacancia judicial, se tenía hasta el 11 enero de 1996, fecha en que finalmente se presentó la demanda (fl. 20 rev., c. ppal., Exp. 96-D-11764).
La cuestión del presente asunto impone (i) revisar el monto de la condena impuesta y (ii) la negativa de condenar en costas. Ahora, la Sala se abstendrá de realizar pronunciamiento frente a las pretensiones del proceso 96-D-11764, toda vez que las apelaciones no se ocuparon de la negativa del a quo de declarar la nulidad del acta de liquidación final 51 del 31 de diciembre de 1993, sobre cuyos efectos se volverá más adelante. Tampoco habrá lugar a pronunciarse frente al proceso 91-D-7493, siendo que prosperó la falta de legitimación en la causa por activa, razón por la cual se releva a la Sala de resolver los argumentos de la apelación de la sociedad Botero Aguilar Cía. Ltda.
Para efectos de resolver la cuestión planteada se impone, antes de revisar el monto de la condena impuesta, analizar si hay lugar a su reconocimiento, toda vez que es preciso determinar el alcance de los efectos generados con la liquidación bilateral del contrato, con el ánimo de acompasar ese acto jurídico con lo que aquí se disponga.
3.2.1. En el contrato 490 del 5 de diciembre de 1983, el Fondo Vial Nacional y el señor Gustavo Rodríguez Díaz —quien a su vez cedió su posición contractual al señor Rafael Crispín Landinez, a través del contrato de cesión 516 del 10 del mismo mes en cita de 1985—, en lo pertinente, pactaron:
Cláusula cuarta: valor del contrato. El fondo vial pagará al contratista por la ejecución de las obras objeto de este contrato la suma de doscientos ochenta y cuatro millones doscientos veintiún mil quinientos noventa y tres pesos con setenta y cuatro centavos ($ 284.221.593.74) m/cte., resultante de multiplicar las cantidades de obra por los precios unitarios respectivos, y el costo de imprevistos y obras complementarias, tal como se detalla en el anexo 1 de este contrato (…).
Cláusula vigésima tercera: liquidación del contrato. Se procederá a la liquidación del contrato en cualquiera de los eventos previstos por el artículo 287 del Decreto 222-83. Se procederá también a liquidarlo por vencimiento del plazo contractual y en los eventos señalados por las leyes. La liquidación del contrato por cualquier motivo, se hará por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte, como representante legal del Fondo Vial Nacional, por quien él encargue por resolución, y por el contratista previa presentación por su parte de los documentos exigidos por el fondo vial. Para la entrega de estos documentos el contratista dispone del término de un (1) mes contado a partir de la producción del evento que da lugar a la liquidación. Si al vencerse este término, el contratista no entrega los documentos completos el Fondo Vial Nacional hará la liquidación de oficio. Si el contratista se negare a suscribir el acta final de liquidación, lo hará el interventor o quien haga sus veces en los términos del artículo 288 del Decreto 222-83. Cuando no hubiere acuerdo para liquidar el contrato se dará aplicación al inciso tercero del artículo 289 del mismo decreto (…).
3.2.2. El 31 de marzo de 1986, teniendo en cuenta que el contrato se vencía el 2 de abril siguiente(22), las partes prorrogaron el plazo hasta el 1º del mismo mes de 1987 sin indicar las razones para proceder así (fls. 58 a 60, cdno. 11, copia auténtica contrato 79A adicional 1).
3.2.3. El 10 de diciembre de 1985, se cedió el contrato al señor Rafael Crispín Landinez (fls. 61 a 64, cdno. 11, copia auténtica contrato de cesión 516).
3.2.4. El 30 de marzo de 1987, las partes prorrogaron el contrato de obra hasta el 30 de abril de 1988, tampoco se señalaron las razones de esa modificación (fls. 55 a 57, cdno. 11, copia autentica contrato 79 adicional 2º).
3.2.5. El 25 de marzo de 1988, se prorrogó nuevamente el plazo hasta el 30 de junio de 1989, en similares condiciones a los otros adicionales (fls. 53 y 54, cdno. 11, copia auténtica, contrato 90 adicional 3º).
3.2.6. El 23 de junio de 1989, en las mismas condiciones de las prórrogas anteriores se extendió el plazo por última vez hasta el 30 de octubre siguiente (fls. 51 y 52, cdno. 11, copia auténtica contrato 297 adicional 4º).
3.2.8. El 31 de diciembre de 1993, el Fondo Vial Nacional y el contratista suscribieron el acta de liquidación final 51, en los siguientes términos (se transcribe integralmente):
Objeto del contrato: Pavimentación de la carretera Guasca-Gachetá, ruta 57, tramo 1 y calles de Gachetá, con una longitud aproximada de 50 kilómetros.
Contrato principal 490-83
Contrato adicional 297-89 plazo $ 281.221.593.74
Valor total del contrato $ 281.221.593.74
3. Memorando DR8-4828 de noviembre 30 de 1993, expedido por el director regional distrito 8 fontibón.
5. Póliza 9399344 expedida por Seguros del Estado S.A. que garantiza la estabilidad de las obras, con vigencia hasta noviembre 16 de 1994, con valor asegurado de $ 36.928.435.33, aprobada con oficio 11-415528 de diciembre 24 de 1993.
6. Memorando 193 de agosto 13 de 1993, anexo a preacta y acta 67A.
Valor de las actas de obra $ 246.345.863.04
Valor de las actas de ajuste $ 492.222.843.74
Valor total de la obra ejecutada $ 738.568.706.78
Valor pagado $ 640.128.546.16
Valor anticipo concedido $ 56.844.318.74
Valor anticipo amortizado $ 53.005.919.56
Saldo pendiente de amortizar $ 3.838.399.18
Valor acta de ajuste definitivo 57 $ 119.539.32
Valor acta de ajuste definitivo 58 $ 35.509.92
Valor acta de ajuste definitivo 59 $ 34.317.80
Valor acta de ajuste definitivo 60 $ 459.539.08
Valor acta de ajuste definitivo 61 $ 180.056.25
Valor acta de ajuste definitivo 63 $ 15.484.89
Valor acta de ajuste definitivo 64 $ 617.217.99
Valor acta de ajuste definitivo 65 $ 560.753.06
Valor acta de ajuste definitivo 66 $ 451.631.48
Valor acta de ajuste definitivo 67 $ 193.830.21
Valor acta de ajuste definitivo 67A $ 91.031.394.66
Valor acta de obra 67 $ 8.579.285.14
Valor pendiente de pago $ 102.278.559.80
Menos saldo anticipo por amortizar $ 3.838.399.18
Saldo a favor del contratista $ 98.440.160.62
Valor total ejecutado $ 738.568.706.78
Valor total pagado al contratista $ 640.128.546.16
Sumas iguales $ 738.568.706.78 $ 738.568.706.78
NOTA: En el anexo al acta de recibo definitivo hay un valor consignado por acta de ajuste provisional 59 de $ 445.451.90, siendo el correcto $ 445.415.90, tal como aparece en la relación de pagos y en la copia de la misma acta, que se adjunta—
Así mismo no están relacionadas en dicho documento, además de las actas pendientes de pago al contratista, las actas de ajuste 38A y 39A.
Menos valor arrendamiento campamento, según memorando DRB-4828 de noviembre 30 de 1993 $ 825.075.00
Valor neto a pagar al contratista $ 97.615.085.62
(fls. 4 a 8, cdno. 11, copia auténtica).
El suscrito jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Transporte
5. Como se comprobó que estaban pendientes por definir las cantidades de obra ejecutada y no pagada a que se refería el acta 67A, las partes determinaron estudiar para conciliar en primer término esta pretensión. Para tales efectos el ingeniero interventor y el contratista demandante se reunieron y acordaron las cantidades y su valor.
En el mes de enero de 1994 el apoderado del Fondo Vial Nacional fue incorporado a la planta de personal del Ministerio de Transporte y le ordené a este en mi condición de jefe encargado de la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías, sustituir el poder a otro abogado que fue incorporado al Instituto Nacional de Vías.
De este asunto personalmente no fue informado el jefe de la oficina jurídica del instituto, ya que no pudo realizarse el correspondiente empalme con todo detalle.
Como asesor jurídico del ministerio de Obras Públicas y Transporte, ratifiqué el procedimiento que se venía desarrollando y lo acordado a esa fecha, y en el mes de enero de 1994 como jefe encargado de la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías manifesté al contratista demandante, que el trámite de acuerdo previo de conciliación subsistía con la reestructuración del Fondo Vial Nacional (se resalta y subraya) (fls. 1 a 3, cdno. 11, copia auténtica).
3.2.11. El 11 de enero de 1996, el señor Rafael Crispín Landinez demandó la nulidad del acta de liquidación final 51 del 31 de diciembre de 1993 (fls. 2 a 20, cdno. ppal., Exp. 96-D-11764), porque “no se incluyeron las sumas que la entidad demandada debía reconocerle y pagarle a mi poderdante, por concepto de las indemnizaciones y restablecimientos del derecho mencionados en los hechos de la demanda (valga decir que coinciden con los presentados en el proceso 91-D-7491)” (fl. 15 y 16, cdno. ppal., Exp. 96-D-11764).
1. El Instituto Nacional de Vías acepta que efectivamente se dio una suspensión de las actividades del contrato, no imputable al contratista, que generó para este una serie de daños y perjuicios, consistentes entre otros, en el costo de la paralización de la obra en el sitio de construcción, el costo de inactividad de la maquinaria, del personal asignado, arriendo de oficinas, vivienda y campamentos, así como la pérdida del poder adquisitivo de las sumas de dineros, los cuales deben ser indemnizados al contratista. 2. Las pretensiones del contratista para esta transacción parcial se reducen al origen del valor fijado en la demanda para la pretensión correspondiente a la inactividad y subutilización de la maquinaria, pretendido en la suma de $ 2.380.000.000, que actualizados con los índices del IPC a 31 de enero de 1998, asciende a la suma de $ 7.902.593.994, sin incluir intereses moratorios. El contratista estima que en esta suma ya ha efectuado una renuncia importante a sus pretensiones iniciales por cuanto en la demanda se presentó la solicitud de condenar al Fondo Vial Nacional a pagar el monto básico de la reclamación por valor de $ 3.777.500.000, su correspondiente actualización más el pago de intereses sobre tales montos. El Instituto Nacional de Vías no aceptó partir del monto básico de la demanda ni del informe de la interventoría, allegado al proceso, por considerarlos excesivamente onerosos. Por lo anterior, el Instituto Nacional de Vías propuso como fórmula de arreglo una suma que partiera del monto básico de la inactividad y subutilización, señalado en la demanda del contratista con relación a los daños materiales, y no del informe de la interventoría, es decir, el Instituto Nacional de Vías parte de la suma básica de $ 2.380.000.000, que comparado con el valor sobre el costo del equipo informado por la interventoría de $ 2.812.941.280, implica de entrada otra disminución práctica del monto básico de arreglo en $ 432.941.280. A continuación, y en vista de que el Instituto Nacional de Vías consideró indispensable hacer nuevas rebajas, en razón a la importancia de las sumas involucradas en la presente negociación, se realizaron diferentes operaciones y cálculos durante largas jornadas de discusión, tendientes a lograr una cifra alrededor de la cual, pudiera llegarse a un arreglo definitivo, suma que se concretó en $ 4.000.000.000, que el contratista aceptó. 3. Teniendo en cuenta lo anterior, y efectuando la actualización hasta el 31 de enero de 1998, mediante el mecanismo previsto en la Ley 80 de 1993, se llegó a la suma total de $ 7.902.593.994, la que reducida en un 49.38%, dio como resultado el valor de $ 4.000.000.000, que es la suma final que el Instituto Nacional de Vías se obliga a pagar a favor del contratista en razón de la transacción parcial acordada, para realizar este pago sin ningún tropiezo, se entiende que la presente transacción parcial modifica la totalidad de los actos administrativos contractuales expedidos unilateralmente por el Instituto Nacional de Vías y/o acordados por este con el contratista, con anterioridad al presente documento. El Instituto Nacional de Vías deja expresa constancia de que en ningún momento le asistió ánimo conciliatorio ni de transigir en este asunto con la firma Botero y (sic) Aguilar y Cía. Ltda., por considerar que esta no es sujeto activo frente al Instituto Nacional de Vías en este asunto y por lo tanto no está en legitimada en causa para reclamar (…). 6. El contratista por su parte declara expresamente a paz y salvo al Instituto Nacional de Vías por concepto de todas y cada una de las pretensiones, excepto el daño moral, indicadas en las demanda 7491 y 11764 que dieron origen a los juicios (…) (se resalta) (fls. 379 a 381, cdno. ppal., Exp. 91-D7493).
3.3. La naturaleza del acta 051 del 31 de diciembre de 1993 y sus efectos.
También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que este se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes.
En primer lugar, si la administración, pese al vencimiento de aquél término, dicta el acto de liquidación unilateral, este estará afectado de nulidad por incompetencia y podrá el contratista impugnarlo dentro de los dos años siguientes, no sólo para reclamar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiere lugar, sino también para cuestionar los extremos de la liquidación y buscar una nueva. Se hace la afirmación procedente, porque si es posible que las partes en el acto liquidatorio puedan lograr acuerdo en torno a los ajustes, revisiones y reconocimientos (L. 80, art. 60, inc. 2º), en igual sentido podrá demandarse el acto unilateral para que el juez decida sobre dichos extremos y rehaga la liquidación. Si no se impugnare, el acto se volverá irrevisable jurisdiccionalmente y tendrá efectos ejecutorios plenos.
(…) 4. ¿Qué sucede si una vez iniciado el proceso judicial las partes liquidan de común acuerdo el contrato? (…).
Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, estos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe, a quién y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad” (Sent. Secc. III, Exp. 1960).
Lo anterior quiere denotar, pues, que si quería quebrar o aniquilar el acta, era deber, dentro del proceso, acreditar todas las circunstancias que motivaron su firma en las condiciones de presión argüidas, y no, de manera simple limitarse a alegar esos hechos sin la correspondiente probanza, porque le era imprescindible, al encontrarse con un documento firmado sin observación o reparo alguno. Con mayor razón, cuando se pretende el restablecimiento de derecho, previa la declaración de nulidad del acta. Es que el vicio debe ser demostrado, para restarle la validez al acto jurídico. Como lo hizo, no puede ser atendida su demanda en este aspecto.
Si el acta no está viciada mal puede restársele los efectos que, como negocio jurídico liberatorio, ofrece, que como ya se dijo, anteriormente, van encaminados a la extinción del nexo obligatorio, surgido del contrato de mutuo.
Siendo así, resultaba obligatoria la liquidación final bilateral y dada la ausencia de salvedades permite dar por finiquitada la relación contractual de manera definitiva y total.
4. No hay lugar a condena en costas, en tanto se echa de menos lo exigido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, es decir que exista una conducta temeraria de las partes. En efecto, la intervención de la sociedad Botero Aguilar Cía. Ltda. fue el ejercicio del derecho que creía ostentar como consecuencia del contrato de cesión que firmó con el señor Crispín Landinez, sin que de ello se derive temeridad; además, la negativa de aceptar la transacción fue una decisión del a quo y, por ende, difícilmente puede erigirse en la base para una condena como la que se pide en los recursos de alzada en contra de la mentada sociedad.
2. En su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Botero Aguilar Cía. Ltda. y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda que forma parte del proceso 91-D-7493.
(1) Mediante auto del 22 de septiembre de 1994, el a quo acumuló al proceso 91D-7491 el proceso 91D-7492 (fls. 231 y 232, cdno. ppal., Exp. 7491); igualmente, mediante auto del 8 de mayo de 1997, se acumuló el proceso 96-D-11764 (fls. 375 y 376, cdno. ppal., Exp. 7491).
(5) Se trataba de un contrato regulado por el Decreto-Ley 222 de 1983, en los términos de los artículos 1º, 16, numeral 2º, y 80 a 129. Precisa recordar que el contrato 490 fue suscrito el 5 de diciembre siguiente y el decreto en cita empezó a regir desde el 9 de febrero de ese mismo año con su publicación en el Diario Oficial 36189.
(6) El numeral 7º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, imponía el conocimiento en primera instancia a los tribunales administrativos de los procesos referentes a contratos administrativos, interadministrativos y de los de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad celebrados por la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas de los distintos órdenes, cuya cuantía, para 1991 (fl. 19, cdno. ppal., Exp. 91-D-7491 y fl. 62, cdno. ppal., Exp. 91-D-7493) y 1996 (fl. 20 rev., cdno. ppal., Exp. 96-D-11764), años de la presentación de las demandas, superara la suma de $ 4.900.000 y $ 13.460.000. En consecuencia, como las cuantías corresponden a $ 2.380.000.000 (lucro cesante, fl. 17, cdno. ppal., Exp. 91-D-7491, igual para el Exp. 96-D-11764, fl. 15, cdno. ppal.) y $ 9.440.865.360 (justificación cuantía, fl. 58, cdno. ppal., Exp. 91-D-7493), esta corporación es la competente para desatar la presente controversia.
(7) Texto subrogado por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989: artículo 87 de las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones”.
(8) Vale advertir que la entidad pública contratante fue el Fondo Vial Nacional —establecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte—, que luego desapareció —durante la ejecución del contrato 490 de 1983 y sus adicionales—, al ser reestructurado, adquiriendo la denominación de Instituto Nacional de Vías, Invías, mediante el Decreto 2171 de 1992 —art. 52—, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional”. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, Exp. 16.017, M.P. Enrique Gil Botero.
(9) El documento fue suscrito por el señor Edgar Botero Henao, en su calidad de representante legal de la sociedad Botero Aguilar y Cía. Ltda., según se lee al pie de su firma (fl. 78, cdno. 8º), aunque el texto del contrato de cesión refiere como comprador a la firma Botero Aguilar y Cía. S.A.
(10) Dicha cesión fue protocolizada el 28 de octubre de 1991, mediante escritura pública 3.309 de la Notaría Treinta y Tres del Círculo de Bogotá (fls. 73 y rev., cdno. ppal., Exp. 91D-7493)
(14) Arrubla Paucar, Jaime Alberto. Contratos Mercantiles, Teoría General del Negocio Jurídico, Legis Editores S.A., décimo tercera edición, 2012, Bogotá, pp. 250 y 251.
(15) Nota original: Doctrina general del contrato, Tomo II, Op. cit., p. 236.
(16) Nota original: Garrigues, Joaquín, Op. cit. p. 153.
(17) Dicha cláusula es del siguiente tenor literal: “Cesiones y subcontratos. — El contratista no podrá ceder ni subcontratar el presente contrato, a persona alguna natural o jurídica, sin previo consentimiento por escrito del fondo vial, pudiendo esta reservarse las razones que tenga para negar la autorización de la cesión o subcontrato. Si la persona a la cual se le va a ceder el contrato es extranjera, esta deberá renunciar expresamente a la reclamación diplomática de acuerdo con los artículos 60 y 74 del Decreto-Ley 222/83. Celebrado el contrato con un consorcio no podrá haber cesión del mismo entre quienes integran el consorcio. El contratista es el único responsable por la celebración de subcontratos” (fl. 15, cdno. 8º).
(21) “De la clasificación y de la naturaleza de los contratos. Son contratos administrativos: 2. Los de obras públicas (…). Son contratos de derecho privado de la administración los demás, a menos que ley especial disponga en sentido contrario, y en sus efectos estarán sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad”.
(22) Según el contrato 490 de 1983 el plazo de ejecución de 24 meses se contaría a partir de su perfeccionamiento —cláusula tercera (fls. 66, cdno. 11)—, el cual se verificó el 2 de abril de 1984, cuando el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil aprobó dicho contrato —cláusula vigésima sexta (fls. 88, cdno. 11)—, como da cuenta el contrato de cesión 516 del 10 de diciembre de 1985 (fl. 61, cdno. 11).
(25) “ART. 11.—Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”.
(26) En el título XI la mentada norma se limitó a disponer: “ART. 287.—De los casos en que procede la liquidación. Deberá procederse a la liquidación de los contratos en los siguientes casos: 1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad. 2. Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo, lo cual podrá hacerse en todos los casos en que tal determinación no implique renuncia a derechos causados o adquiridos en favor de la entidad contratante. 3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declaró nulo. 4. Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente conforme al artículo 19 del presente estatuto. Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, los contratos de suministros y de obras públicas deberán liquidarse una vez que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos. ART. 288.—De las personas que deben efectuar la liquidación. Cuando a ello hubiere lugar deberán liquidar los contratos el jefe de la entidad contratante, o quien él encargue por resolución; el contratista y en el evento en que este se negare, el interventor, o quien haga sus veces. El acta de liquidación se pondrá a disposición de la Contraloría General de la República, para efectos del control posterior. ART 289.—Del contenido de la liquidación. Las diligencias de liquidación, que siempre constarán en actas, determinarán las sumas de dinero que haya recibido el contratista y la ejecución de la prestación a su cargo. Con base en dichas actas se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato. Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendrá por firme la liquidación presentada por la entidad contratante, la cual se expedirá mediante resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa. El acta final de liquidación, que deberá ser aprobada por el jefe de la entidad contratante, si él no hubiere intervenido, presta mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva contra el contratista y su garante en cuanto de ella resultaren obligaciones económicas a su cargo”.
(29) Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Librería Señal Editora, Sexta Edición, 2002, Medellín, p. 538.
(30) Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Librería Señal Editora, Séptima Edición, 2009, Medellín, pp. 637 y 638.
(31) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 1984, Exp. 2796, M.P. José Alejandro Bonivento Fernández.
(36) Cita original: Inciso 2º, artículo 289.
(37) Cita original: Artículo 289, inciso 3º.