Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000038828380&fastReqId=574958517&fastPos=1
Timestamp: 2019-11-19 14:10:48+00:00
Document Index: 126362637

Matched Legal Cases: ["l'article 3", "l'article 2", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 13", "l'article 14", "l'article 13", 'arrêt ', "l'article 2", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 30", "l'article 62", "l'article 49", "l'article 50", "l'article 2", "l'article 475", 'arrêt ']

CAA de NANTES, 2ème chambre, 19/07/2019, 18NT00725, Inédit au recueil Lebon | Legifrance
Vous êtes dans : Accueil> Recherche simple dans la jurisprudence administrative> CAA de NANTES, 2ème chambre, 19/07/2019, 18NT00725, Inédit au recueil Lebon
CAA de NANTES, 2ème chambre, 19/07/2019, 18NT00725, Inédit au recueil Lebon
N° 18NT00725
Mme Christiane BRISSON, rapporteur
MARTIN AVOCATS, avocat
L'association de défense des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer (AVIF) et des environs a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner solidairement l'Etat et la commune de La Faute-sur-Mer à lui verser, au principal, une somme de 339 879,44 euros en réparation des préjudices en lien avec les inondations consécutives à la tempête Xynthia.
Par un jugement n° 1504946 et n° 1704815 du 22 décembre 2017, le tribunal administratif de Nantes a condamné l'Etat, la commune de La Faute-sur-Mer et l'association syndicale de la Vallée du Lay (ASVL) à lui verser, au principal, une somme de 1 836,29 euros.
I- Par une requête enregistrée devant la cour le 20 février 2018 sous le n° 18NT00725 et un mémoire enregistré le 25 octobre 2018, la commune de la Faute-sur-Mer, représentée par MeJ..., demande à la cour :
1°) à titre principal, de rejeter la requête indemnitaire présentée par l'association de défense des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer ;
2°) à titre subsidiaire, de condamner solidairement ou l'un à défaut de l'autre, l'ASVL et l'Etat à la garantir de toute condamnation prononcée à son encontre.
- à titre principal, la requête indemnitaire est tardive : l'invitation à régulariser la requête présentée devant le tribunal n'a pu avoir pour effet de proroger les délais de recours ; le mémoire rectificatif présenté par les requérants doit s'analyser comme une requête introductive d'instance et non comme un mémoire ;
- à titre subsidiaire, l'ASVL et l'Etat doivent la garantir de toute condamnation ;
- l'ASVL avait la charge de l'entretien de la digue Est ; en application de la théorie de la causalité adéquate et de l'équivalence des conditions, seule sa responsabilité est susceptible d'être recherchée ; l'ASVL, pour se dégager de sa responsabilité, doit apporter la preuve de l'entretien normal ;
- des carences de l'Etat doivent être constatées dansla mise en oeuvre des plans de prévention des risques d'inondation, il a manqué à son obligation de conseil de la commune dansla délivrance des permis de construire ou l'élaboration des documents d'urbanisme, dansla mise en place des plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), le risque de submersion marine était connu ;
- il n'y a pas lieu de remettre en cause le montant des sommes allouées aux victimes.
Par un mémoire enregistré le 27 avril 2018 et un mémoire enregistré le 10 mai 2019 (non communiqué), l'Association syndicale de la vallée du Lay (ASVL) représentée par MeM..., conclut :
1) à titre principal :
- à l'annulation du jugement du 22 décembre 2017 ;
- à sa mise hors de cause ;
- au rejet des demandes en garantie présentées par la commune de La Faute-sur-Mer, l'Etat et l'association syndicale de la Vallée du Lay ;
2) à titre subsidiaire :
- à ce que la société MMA Iard et la société Groupama la garantissent de toute condamnation qui pourrait être prononcée à son encontre ;
- à ce que la commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat la garantissent de toute condamnation qui pourrait être prononcée à son encontre ;
- à ce qu'une somme de 1 500 euros lui soit versée par la commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- la tempête Xynthia constitue un cas de force majeure ;
- sa responsabilité doit être écartée dès lors que :
. elle a été mise hors de cause dansle cadre de la procédure pénale ;
. le phénomène de surverses ne peut être imputé à un manquement à une mission d'entretien ;
. elle n'avait pas la maîtrise d'ouvrage des travaux de conception et de construction d'une digue ;
. le projet de protocole d'accord entre l'association syndicale des marais de la Faute, l'ASVL et la commune pour la dévolution des biens de l'ASMF n'a pu aboutir ;
. les statuts de l'ASMF ne peuvent l'engager ;
. les interventions de l'ASVL concernaient exclusivement les digues lui appartenant ;
. elle n'est pas concernée par les travaux de défense contre la mer de 2005 ;
. elle n'a pas été sollicitée par le propriétaire ou le gestionnaire de la digue Est pour son entretien et aucun défaut d'entretien ne peut être constaté ;
. sa responsabilité n'a pas été recherchée par les victimes ;
- subsidiairement, les sociétés MMA et Groupama doivent la garantir ; elle n'avait pas connaissance du risque que sa responsabilité administrative ou pénale soit recherchée ; MMA Iard avait connaissance du risque lors de la conclusion du marché d'assurance ; elle doit être garantie par Groupama.
Par un mémoire enregistré le 24 octobre 2018, l'Association de défense des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer et des environs (AVIF), représentée par MeH..., conclut :
- à la confirmation du jugement en tant qu'il a déclaré l'AVIF recevable et a retenu la responsabilité de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'ASVL et de l'Etat et les a condamnés solidairement à l'indemniser et a écarté les causes exonératoires de responsabilité ;
- à ce qu'il soit donné acte à l'Etat et à la commune de La Faute-sur-Mer des règlements effectués en exécution du jugement entrepris ;
- par la voie de l'appel incident, de condamner solidairement la commune de La Faute-sur-Mer, l'ASVL et l'Etat à lui allouer la somme de 339 879,44 euros en réparation des préjudices subis, majorée des intérêts et de leur capitalisation ;
- à ce que soit mise à la charge de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'ASVL et de l'Etat le paiement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- le jugement doit être confirmé en ce qu'il a retenu la responsabilité de la commune, de l'ASVL et de l'Etat et les a condamnés à l'indemniser ;
- elle s'en rapporte à justice sur la répartition des parts respectives de responsabilité ;
- une plus juste appréciation de son préjudice doit être effectuée dès lors que les faits en cause ont porté atteinte à ses intérêts collectifs ; ce préjudice doit être évalué à hauteur de 300 000 euros ; son préjudice matériel s'élève à 39 879,44 euros ;
- cette somme doit être majorée des intérêts légaux et de leur capitalisation.
Par un mémoire enregistré le 12 février 2019, la SMACL Assurances, représentée par MeG..., conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de La Faute-sur-Mer.
Elle indique s'associer aux conclusions d'appel de la commune et renvoie aux observations présentées devant le tribunal administratif de Nantes.
Par une ordonnance du 7 février 2019, la clôture de l'instruction a été prononcée à effet du 25 février 2019.
Un mémoire a été présenté le 13 juin 2019 pour la société MMA IARD SA par MeL....
Une mise en demeure a été adressée le 25 septembre 2018 au ministre de la transition écologique et solidaire.
II- Par une requête enregistrée le 20 février 2018 sous le n° 18NT00865, et un mémoire enregistré le 10 mai 2019, non communiqué, l'Association syndicale de la Vallée du Lay (ASVL) représentée par MeM..., conclut :
- à titre principal, à sa mise hors de cause et au rejet de toutes demandes de garanties formulées par la commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat à son encontre ;
- à titre subsidiaire, à la condamnation des sociétés MMA IARD et Groupama, de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat à la garantir de toute condamnation qui pourrait être prononcée à son encontre ;
- à titre plus subsidiaire au rejet ou à la réduction à de plus justes proportions des demandes indemnitaires de la requérante.
- la tempête Xynthia présente le caractère de force majeure ;
- elle doit être mise hors de cause : aucune responsabilité pénale n'a été retenue pénalement ; elle n'était ni propriétaire, ni maître d'ouvrage ou gestionnaire de la digue Est ; la commune s'est comportée comme maître d'ouvrage de la digue, se substituant à l'association syndicale des marais de la Faute ;
- seules la commune et l'Etat sont responsables des préjudices invoqués par les parties requérantes en leurs qualités de propriétaire et de maître d'ouvrage des ouvrages litigieux ;
- à titre subsidiaire, elle devra être garantie par la société d'assurance MMA IARD et Groupama, assureur de l'ASVL au jour de la tempête ;
- à titre infiniment subsidiaire, les demandes de l'AVIF ne sont pas fondées et assorties de précisions suffisantes.
Par un mémoire enregistré le 24 octobre 2018, l'AVIF représentée par MeH..., conclut :
- à la confirmation du jugement en ce qu'il a retenu la responsabilité de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'ASVL et de l'Etat et les a condamnés solidairement à l'indemniser ;
- à ce qu'il lui soit donné acte de ce qu'elle s'en rapporte à justice quant à la contribution de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'ASVL et de l'Etat ;
- à la condamnation solidaire de la commune de La Faute-sur-Mer, l'ASVL et l'Etat au paiement de la somme de 339 879,44 euros en réparation des préjudices subis majorée des intérêts de droit capitalisés ;
- à la condamnation solidaire de la commune de La Faute-sur-Mer, l'ASVL et l'Etat à lui verser une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- aucune irrecevabilité de sa requête ne peut être constatée ;
- le jugement entrepris doit être confirmé en ce qu'il a retenu la responsabilité de la commune, de l'ASVL et de l'Etat ; elle s'en rapporte à justice sur la contribution respective des responsables au règlement des indemnités ;
- elle a, compte tenu de son objet, subi un préjudice associatif distinct de celui des membres de l'association devant être réparé par le versement d'une somme de 300 000 euros ; elle a exposé des frais pour la défense des victimes.
Par un mémoire enregistré le 25 octobre 2018, la commune de La Faute-sur-Mer, représentée par MeJ..., conclut :
- à titre principal, au rejet de la requête de l'association ;
- à titre subsidiaire, à la condamnation solidaire ou l'un à défaut de l'autre de l'ASVL et de l'Etat à la garantir de toute condamnation prononcée à son encontre.
- la demande indemnitaire est tardive et par suite irrecevable ;
- seule la responsabilité de l'ASVL est susceptible d'être recherchée; la preuve d'un entretien normal de la digue n'est pas rapportée par l'ASVL ;
- des carences de l'Etat doivent être observées dansla mise en oeuvre des politiques de prévention ; il a manqué à son obligation de conseil dansla délivrance des permis de construire ou dansla délimitation des zones constructibles ; le risque d'inondation a été insuffisamment pris en compte dansle PPRI ;
- il a été fait une juste appréciation des préjudices indemnisables de l'AVIF.
Par des mémoires enregistrés les 22 février et 19 avril 2019, Groupama Centre Atlantique, représenté par MeO..., conclut :
- au rejet des conclusions dirigées contre l'ASVL ;
- au rejet des conclusions en garantie présentées à l'encontre de Groupama ;
- à ce que la MMA garantisse l'ASVL ;
- à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la commune de La Faute-sur-Mer le paiement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- aucune responsabilité ne peut être imputée à l'ASVL ;
- l'Etat a été défaillant dansses missions de sécurité civile ;
- seule la MMA peut voir ses garanties mobilisées en vertu de l'article L 124-5 du code des assurances.
Par une ordonnance du 26 avril 2019, la clôture de l'instruction a été prononcée à effet du 13 mai 2019.
Un mémoire a été enregistré le 13 juin 2019 pour la société MMA IARD SA représentée par MeL....
III- Par une requête enregistrée le 20 février 2018, sous le n° 1800866, et un mémoire enregistré le 10 mai 2019, non communiqué, l'Association syndicale de la Vallée du Lay (ASVL), représentée par MeM..., conclut :
- à sa mise hors de cause et au rejet de toute demande de garantie présentée par la commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat ;
- à titre subsidiaire, à la condamnation de la société MMA Iard et de la société Groupama à la garantir de toute condamnation qui pourrait être prononcée à son encontre :
- à titre plus subsidiaire, au rejet ou à la réduction à de plus justes proportions des demandes indemnitaires de la requérante ;
- à ce que soit mise à la charge de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- elle doit être mise hors de cause dès lors qu'aucune responsabilité pénale n'a été retenue à son encontre ; elle n'est ni propriétaire, ni maître d'ouvrage ni gestionnaire de la digue Est ; aucun défaut d'entretien ne peut lui être reproché ;
- subsidiairement, en cas de condamnation, elle doit être garantie par la société MMA Iard et la société Groupama, ses assureurs ;
- à titre infiniment subsidiaire, la demande indemnitaire des requérants doit être réduite à de plus justes proportions.
- à la confirmation du jugement entrepris en tant qu'il a retenu la responsabilité de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'Etat et de l'ASVL ;
- à ce qu'il lui soit donné acte de ce qu'elle s'en rapporte à justice quant à la contribution respective de la commune, de l'Etat et de l'ASVL dansle règlement des indemnités dues ;
- à ce que lui soit allouée la somme de 339 879,44 euros en réparation des préjudices subis ;
- à la condamnation solidaire de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'Etat et de l'ASVL à lui verser cette somme majorée des intérêts de retard ;
- à ce que soit mise à la charge de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'Etat et de l'ASVL le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- aucune tardiveté de sa requête ne peut être observée ;
- le jugement entrepris doit être confirmé en ce qu'il a retenu la responsabilité de la commune, de l'Etat et de l'ASVL et les a condamnés solidairement à l'indemniser ;
- son préjudice doit être réévalué : les faits ont porté atteinte à l'intérêt collectif qu'elle défend et doit être réparé par le versement d'une somme d'au moins 300 000 euros ; son préjudice matériel s'élève à 19 119,69 euros ; ses frais d'avocat se sont élevés à la somme de 20 759,75 euros ;
- ces sommes devront être majorées des intérêts et capitalisées.
Par un mémoire enregistré le 25 octobre 2018, la commune de La Faute-sur-Mer représentée par MeJ..., conclut :
- à titre subsidiaire, à la condamnation solidaire ou l'un à défaut de l'autre de l'ASVL et de l'Etat à la garantir de toute condamnation qui pourrait être prononcée à son encontre.
- subsidiairement, l'Etat et l'ASVL devront la garantir de toute condamnation ; un défaut d'entretien de la digue imputable à l'ASVL doit être constaté ; l'Etat a manqué à ses obligations de mise en oeuvre des politiques de prévention ;
- le préjudice de l'AVIF a été justement apprécié par les premiers juges.
Par des mémoires en défense enregistrés les 22 février et 19 avril 2019, la compagnie d'assurances Groupama centre Atlantique représentée par MeO..., conclut :
- au rejet des conclusions indemnitaires présentées contre l'ASVL ;
- à ce que la compagnie d'assurances MMA soit seule condamnée à garantir l'ASVL ;
- à la condamnation de l'Etat et de la commune de La Faute-sur-Mer au paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L 761-1du code de justice administrative.
- la juridiction administrative est incompétente dès lors que le contrat conclu entre l'ASVL et Groupama l'a été avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-1168 ;
- la requête est irrecevable dès lors que le contentieux n'a pas été lié à l'encontre de l'ASVL ;
- aucune responsabilité ne peut être imputée à l'ASVL qui n'était pas propriétaire de la digue ;
- l'Etat a manqué à ses obligations ;
- seule MMA peut être tenue à garantie ; la connaissance du risque exclut la mise en jeu des garanties souscrites ;
- aucun défaut d'entretien ne peut être reproché à l'ASVL.
Par une ordonnance du 26 avril 2019, la clôture de l'instruction a été prononcée au 13 mai 2019.
IV- Par une requête enregistrée le 22 février 2018 sous le n° 18NT00867, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut à l'annulation du jugement du 22 décembre 2017.
- la notification du jugement est irrégulière en méconnaissance de l'article R 751-8 du code de justice administrative ;
- le jugement est irrégulier faute d'être suffisamment motivé ;
- aucune responsabilité ne peut lui être imputée ni dansl'exercice de ses pouvoirs de tutelle des associations syndicales autorisées ; aucune carence ne peut être constatée dansla coordination des actions de la commune et de l'ASVL ou dansla clarification du rôle des associations syndicales ; aucune faute n'a été commise dansl'élaboration du PPRI ; aucun lien de causalité n'existe entre les fautes alléguées et les préjudices invoqués ;
- la force majeure doit être retenue ;
- le préjudice invoqué par l'AVIF n'est pas établi.
Par un mémoire en défense enregistré le 27 avril 2018, et un mémoire du 10 mai 2019, non communiqué, l'Association syndicale de la vallée du Lay (ASVL), représentée par MeM..., conclut :
- au rejet de tout appel en garantie formulé par l'Etat ou la commune ;
- à titre subsidiaire, à ce que MMA Iard, la société Groupama, la commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat la garantisse de toute condamnation qui pourrait être prononcée à son encontre ;
- à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- la force majeure doit être reconnue ;
- aucune responsabilité ne peut lui être imputée : aucune responsabilité pénale n'a été engagée ; aucun défaut d'entretien ne peut être observé ; elle n'encourt aucune responsabilité du fait de la surverse ; aucune conséquence ne peut être tirée d'un protocole d'accord non signé entre l'ASMF, l'ASVL et la commune ; les statuts de l'ASMF ne peuvent l'engager ; elle ne pouvait intervenir que sur les digues dont elle était propriétaire ; aucun défaut d'entretien ne peut être constaté ; sa responsabilité n'a pas été recherchée par les victimes ;
- MMA Iard ou Groupama doivent la garantir de toute condamnation qui serait prononcée à son encontre.
Par un mémoire en défense enregistré le 24 octobre 2018 l'Association de défense des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer (AVIF), représentée par MeH..., conclut :
- à la confirmation du jugement entrepris ;
- à ce qu'il lui soit donné acte de ce qu'elle s'en rapporte à justice quant aux responsabilités respectives de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'Etat et de l'ASVL ;
- à la condamnation solidaire de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'Etat et de l'ASVL au paiement de cette somme assortie des intérêts de retard et de leur capitalisation ;
- au rejet de toutes demandes contraires ;
- à la condamnation de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'ASVL et de l'Etat à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
- aucune tardiveté ne peut être constatée ;
Par un mémoire en défense enregistré le 25 octobre 2018, la commune de La Faute-sur-Mer représentée par MeJ..., conclut :
-la demande indemnitaire est tardive et par suite irrecevable ;
-subsidiairement, l'Etat et l'ASVL devront la garantir de toute condamnation ; un défaut d'entretien de la digue imputable à l'ASVL doit être constaté ; l'Etat a manqué à ses obligations de mise en oeuvre des politiques de prévention.
Par des mémoires enregistrés les 22 février et 19 avril 2019, la compagnie d'assurances Groupama Centre Atlantique, représentée par MeO..., conclut :
Une mise en demeure a été adressée le 25 septembre 2018 à la société MMA IARD SA.
- la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 ;
- l'ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 modifiée par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 ;
- la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 ;
- l'ordonnance 2016-131 du 10 février 2016 ;
- la loi n° 2004-811 du 13 août 20001 ;
- le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 ;
- le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ;
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 25 juin 2019 :
- le rapport de Mme Brisson,
- les conclusions de M Derlange,
- les observations de MeJ..., représentant la commune de la Faute-sur-Mer, les observations de Me Deniset de MeP..., représentant l'Association de défense des victimes des inondations de la Faute-sur-Mer, les observations de M.K..., représentant le ministère de la transition écologique et solidaire, les observations de MeF..., représentant l'association syndicale autorisée de la Vallée du Lay, les observations de MeI..., représentant la Société Mutuelle d'Assurances des Collectivités Locales et les observations de MeO..., représentant la société Groupama.
Deux notes en délibéré présentées par le ministre de la transition écologique et solidaire sous le n° 18NT00867 ont été enregistrées les 27 juin et 3 juillet 2019.
1. Au cours de la nuit du 27 au 28 février 2010, une partie du territoire de la commune de La Faute-sur-Mer (Vendée) a été inondée à la suite de la tempête Xynthia et de la submersion de la digue Est, ouvrage de protection contre les eaux situé le long de la rivière du Lay. Vingt-neuf personnes sont décédées, de très nombreuses autres ont été blessées et d'importants dommages matériels ont été causés aux biens immobiliers et mobiliers des propriétaires de résidences implantées dansla presqu'île de La Faute-sur-Mer comprise entre la rivière du Lay et l'océan. L'association de défense des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer et des environs (AVIF), créée afin d'apporter une aide aux victimes, a été déclarée au Journal officiel de la République française le 2 mai 2010. Elle a pour objet, ainsi qu'il ressort de l'article 3 de ses statuts, notamment " de défendre les droits et intérêts des victimes de la tempête Xynthia (...), de rechercher les responsabilités administratives, civiles ou pénales des personnes physiques ou morales ayant par leur action ou leur abstention, concouru à la réalisation du dommage des victimes et d'initier pour ce faire, toutes actions devant les juridictions de l'ordre administratif et judiciaire, d'assister les sinistrés dansleurs démarches et les procédures aux fins d'indemnisation de leurs préjudices auprès de toute personne (...) ". L'agrément prévu par les dispositions de l'article 2-15 du code de procédure pénale, lequel dispose que les associations " peuvent demander réparation des frais exposés en lien avec l'accident et qui sont la conséquence directe ou indirecte de l'infraction pour laquelle elles ont exercé les droits reconnus à la partie civile ", lui a été octroyé par un arrêté du 23 juillet 2010 du ministre de la justice, lui permettant ainsi d'exercer les droits reconnus à la partie civile lorsque l'action publique a été mise en mouvement. L'AVIF a, sur ce fondement, saisi le juge pénal statuant sur l'action publique engagée à l'encontre de M.N..., alors maire de la commune de La Faute-sur-Mer et de MmeD..., son 1er adjoint, d'une demande de réparation de ses préjudices associatif et matériels. Aux termes d'un arrêt du 4 avril 2016, la cour d'appel de Poitiers, statuant sur le jugement du tribunal correctionnel des Sables d'Olonne du 12 décembre 2014, qui avait partiellement fait droit à demande de l'AVIF, a rejeté l'action civile présentée par cette dernière comme ayant été portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. Le 30 décembre 2014, l'AVIF a saisi le maire de La Faute-sur-Mer ainsi que le préfet de la Vendée, de demandes tendant à être indemnisée des préjudices sus-évoqués, lesquelles ont été rejetées explicitement par le maire de La Faute-sur-Mer le 19 janvier 2015 et implicitement par l'Etat le 14 mars 2015. Le recours gracieux présenté au maire a été rejeté le 25 mars suivant.
2. Par des requêtes enregistrées devant le tribunal administratif de Nantes sous les n° 1504946 et 1704815, l'AVIF a demandé la condamnation solidaire de la commune de La Faute-sur-Mer, de l'Etat et de l'association syndicale de la vallée du Lay (ASVL) à lui verser une somme d'un montant total de 339 879,44 euros en réparation de préjudices en lien avec les inondations consécutives à la tempête Xynthia. Par un jugement du 22 décembre 2017, dont il est relevé appel par la commune, l'Etat et l'ASVL, le tribunal administratif de Nantes a limité à 1 836,29 euros, assortie des intérêts de droit et de leur capitalisation, la somme que la commune, l'Etat et l'ASVL ont été condamnés solidairement à verser à l'AVIF. Par ailleurs, l'AVIF, par la voie de l'appel incident, demande de condamner solidairement la commune de La Faute-sur-Mer, l'ASVL et l'Etat à lui allouer la somme de 339 879,44 euros en réparation des préjudices subis, majorée des intérêts et de leur capitalisation.
3. Les requêtes enregistrées sous les n° 18NT00725, 18NT00865, 18NT00866 et 18NT00867 sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt.
4. La Société d'Assurance mutuelle des collectivités locales (SMACL assurances) fait valoir que la juridiction administrative n'est pas compétente pour statuer sur les conclusions présentées par Crédit Mutuel Iard à l'encontre de la commune de La Faute-sur-Mer eu égard au caractère personnel des fautes commises par M.N..., maire de La Faute-sur-Mer et de MmeD..., sa première adjointe, qui sont détachables du service et que par suite, seule la juridiction judiciaire est compétente pour connaître de l'action en réparation des préjudices découlant de ces fautes.
5. Comme l'ont rappelé les premiers juges, présentent le caractère d'une faute personnelle détachable des fonctions de maire, des faits qui révèlent des préoccupations d'ordre privé, qui procèdent d'un comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dansl'exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions danslesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche, ni la qualification retenue par le juge pénal, ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l'intéressé ne suffisent, par eux-mêmes, à regarder la faute commise par celui-ci comme étant détachable des fonctions, ou dépourvue de tout lien avec elles.
6. Lors de la tempête Xynthia, M. N...était maire de la Faute-sur-Mer depuis 1989 et membre de droit des associations syndicales possédant et gérant les ouvrages de défense contre la mer. S'il s'est opposé, notamment lors de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation, à ce que certains secteurs de sa commune soient classés inconstructibles en raison de leur caractère inondable, sans se référer pour autant ainsi que l'a souligné la cour d'appel de Poitiers dansson arrêt du 4 avril 2016 " à des données ou études techniques pour étayer ses dires minimisant les risques " et n'a pas fait usage de l'intégralité des pouvoirs dont il disposait en tant que maire, alors qu'il connaissait la fragilité de sa commune au regard des risques d'inondation, il ne résulte pas de l'instruction qu'il ait agi en vue de privilégier des intérêts privés et personnels ou dansle but de nuire à ses administrés. En dépit de leur caractère particulièrement grave et de la condamnation pénale prononcée à son encontre, ces manquements ne peuvent être regardés comme constituant des fautes personnelles détachables du service. Par ailleurs, MmeD..., qui a exercé la profession d'agent immobilier à la Faute-sur-Mer, est devenue conseillère municipale en 1989 en tant que 4ème adjointe de M. N...puis 1er adjointe en 1995, et présidait la commission d'urbanisme. Il n'est pas davantage établi que cette élue, tout en privilégiant le développement économique et urbanistique de la commune sans prendre en compte les risques naturels auxquels celle-ci était exposée et qu'elle ne pouvait ignorer, aurait agi dansun but d'enrichissement personnel.
7. Il suit de là que les premiers juges ont pu, à bon droit, estimer que les fautes retenues contre M. N...et son adjointe chargée de l'urbanisme avaient été commises dansl'exercice de leurs fonctions et avec les moyens du service et qu'elles ne présentaient pas le caractère de fautes personnelles détachables du service de nature à exonérer la commune de toute responsabilité. Par suite, l'exception d'incompétence opposée par la SMACL Assurance doit être écartée.
8. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, applicable à la date d'enregistrement de la requête n° 1504946 : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dansles deux mois à partir de la notification (...) de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dansla notification de la décision. ". Le premier alinéa de l'article R. 612-1 de ce code dispose : " Lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser. ".
En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête de l'AVIF opposée par la commune et la SMACL :
9. Le 30 décembre 2014, le maire de La Faute-sur-Mer a été saisi d'une demande indemnitaire préalable présentée conjointement par l'AVIF et 119 autres victimes de la tempête Xynthia aux fins de versement d'une indemnité d'un montant total de 19,8 millions d'euros. Cette demande a été explicitement rejetée par le maire par un courrier du 19 janvier 2015, notifié le 22 janvier suivant aux intéressés assorti de la mention des voies et délais de recours ouverts à son encontre. Ces derniers ont, le 12 mars 2015, saisi le maire d'une demande de retrait de sa décision ayant pour effet de proroger le délai de recours contentieux Cette demande était rejetée par le maire de La Faute-sur-Mer le 25 mars 2015. Par une requête enregistrée par le tribunal administratif sous le n° 1504374, le 26 mai 2015, soit dansle délai de recours contentieux, les victimes de la tempête et l'AVIF ont demandé le versement d'une indemnité en réparation du préjudice dont elles ont été victimes à la suite de l'évènement sus rappelé. La demande de l'AVIF porte sur une somme de 339 879,44 euros. Les situations des demandeurs supposant un examen propre à chacun, le greffe du tribunal a, par un courrier du 1er juin 2015, invité les intéressés à produire une requête distincte pour chaque famille ou personne morale concernée dansun délai de 15 jours. La requête présentée par l'AVIF a été enregistrée le 12 juin 2015 soit avant l'expiration du délai de régularisation imparti par le tribunal. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir tirées de la tardiveté de la requête présentées par l'AVIF opposées en défense ne peuvent qu'être écartées.
En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du défaut de liaison du contentieux opposée par Groupama :
10. En invoquant comme cause de dommage dont elle a été victime, un défaut d'entretien de la digue Est, l'AVIF a mis en cause la responsabilité de l'ASVL du fait de travaux publics. Le contentieux n'avait, par suite, en application de l'article R 421-1du code de justice administrative susmentionné, pas à être lié par une demande préalable. La fin de non-recevoir opposée par Groupama tirée du défaut de liaison du contentieux ne peut dès lors être accueillie.
11. D'une part, le jugement attaqué répond de manière circonstanciée à l'ensemble des moyens soulevés par les parties y compris en ce qui concerne l'établissement du lien de causalité. Il est dansces conditions suffisamment motivé conformément aux dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative.
12. D'autre part, aux termes de l'article R. 751-8 du code de justice administrative : " Lorsque la notification d'une décision du tribunal administratif (...) doit être faite à l'Etat, l'expédition est adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige. (...) ". Le délai d'appel ouvert contre le jugement du tribunal administratif de Nantes du 22 décembre 2017 ne pouvait courir à l'encontre de l'Etat qu'à compter de la notification de ce jugement au ministre chargé de l'écologie, qui avait seul qualité, en tant que ministre intéressé, pour former appel. La circonstance que le jugement du 22 décembre 2017 a été notifié au ministre de l'économie et des finances, si elle pouvait être de nature à avoir une incidence sur le délai de recours dont disposait le ministre de l'écologie, est en revanche sans incidence sur la régularité du jugement. En tout état de cause, le ministre de l'écologie a saisi en temps utile la cour, par une requête enregistrée le 22 février 2018.
Sur l'exception de force majeure :
13. Il résulte de l'instruction, ainsi que le rappelle la cour d'appel de Poitiers dansson arrêt du 4 avril 2016, que si selon les experts missionnés après la tempête, la probabilité pour que la concomitance d'une forte dépression atmosphérique, de vents violents et d'un coefficient de marée élevé soit réunie était de 0,5 pour mille sur un an, correspondant à un temps de retour de 2 000 ans et que la probabilité pour une personne de 78 ans de rencontrer ce phénomène était d'environ 4 %, ceux-ci avaient ajouté qu'il s'agissait d'" une probabilité loin d'être négligeable ". Par ailleurs, la commune de la Faute-sur-Mer avait connu depuis 1882, de nombreuses tempêtes majeures, dont la force était, pour celles de décembre 1999 et de janvier 2009, supérieure à celle de Xynthia. En outre, le dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM) établi en 1995 par le préfet de la Vendée, et transmis à la commune, indiquait qu'elle était la seule du département à être soumise à trois risques majeurs naturels, l'inondation terrestre, l'inondation maritime et les feux de forêt. L'atlas de submersion marine adressé par le préfet le 30 septembre 2002 aux 38 communes littorales, montrait que la digue Est de la commune de la Faute-sur-Mer était bordée sur 50 m de large par une zone d'aléa fort avec un risque de submersion supérieure à 1 m ou avec une vitesse d'écoulement supérieure à 0,5 m/s. De plus, des précédents de submersion marine sont survenus en 1928, 1940, 1941, 1960 et 1989.
14. Enfin, le diagnostic technique de la digue Est, réalisé en juillet 2006 par le cabinet SCE à la suite de l'arrêté de classement de la digue du 7 juillet 2005, faisait état de la nécessité d'un dispositif d'alerte et de vigilance pour traiter les situations de crise en cas de conjonction d'une dépression et d'une forte marée et qu'en particulier les secteurs D et E étaient les plus fragiles.
15. dansces conditions, l'association exceptionnelle de ces phénomènes de grande intensité ne peut être regardée comme présentant, pour la commune de la Faute-sur-Mer, un caractère imprévisible et irrésistible caractérisant un cas de force majeure exonératoire de toute responsabilité de la commune, de l'Etat et de l'ASVL.
En ce qui concerne les fautes commises par le maire de la Faute-sur-Mer et son premier adjoint :
16. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que les fautes retenues contre M. N...et son adjointe chargée de l'urbanisme avaient été commises dansl'exercice de leurs fonctions et avec les moyens du service et qu'elles ne présentaient pas le caractère de fautes personnelles détachables du service de nature à exonérer la commune de toute responsabilité.
En ce qui concerne le défaut d'information et la carence dansl'élaboration des documents de prévention :
17. Aux termes de l'article L 125-2 du code de l'environnement, en sa rédaction alors en vigueur : " Les citoyens ont un droit à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis danscertaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Ce droit s'applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles. / dansles communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dansla commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d'alerte, l'organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque (...). Cette information est délivrée avec l'assistance des services de l'Etat compétents, à partir des éléments portés à la connaissance du maire par le représentant de l'Etat dansle département, lorsqu'elle est notamment relative aux mesures prises en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et ne porte pas sur les mesures mises en oeuvre par le maire en application de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. (...) ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales danssa rédaction en vigueur à la date du fait générateur du dommage : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que (...) les inondations (...) ou autres accidents naturels (...) de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) ". Aux termes de l'article R. 125-11 du code de l'environnement danssa rédaction en vigueur à compter du 5 août 2005 : " I.-L'information donnée au public sur les risques majeurs comprend la description des risques et de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement, ainsi que l'exposé des mesures de prévention et de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets. / Cette information est consignée dansun dossier départemental sur les risques majeurs établi par le préfet, ainsi que dansun document d'information communal sur les risques majeurs établi par le maire. Sont exclues de ces dossier et document les indications susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou aux secrets en matière commerciale et industrielle. / (...) / III. - Le document d'information communal sur les risques majeurs reprend les informations transmises par le préfet. Il indique les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles d'affecter la commune. Ces mesures comprennent, en tant que de besoin, les consignes de sécurité devant être mises en oeuvre en cas de réalisation du risque. : (...) Le maire fait connaître au public l'existence du document d'information communal sur les risques majeurs par un avis affiché à la mairie pendant deux mois au moins. / Le document d'information communal sur les risques majeurs et les documents mentionnés à l'article R. 125-10 sont consultables sans frais à la mairie. ". Aux termes de l'article 13 de la loi du 13 août 2004, alors en vigueur : " Le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population. Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population. Il peut désigner l'adjoint au maire ou le conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile. Il doit être compatible avec les plans d'organisation des secours arrêtés en application des dispositions de l'article 14. / Il est obligatoire dansles communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou comprises dansle champ d'application d'un plan particulier d'intervention. Le plan communal de sauvegarde est arrêté par le maire de la commune (...) : La mise en oeuvre du plan communal ou intercommunal de sauvegarde relève de chaque maire sur le territoire de sa commune (...) ".
S'agissant de la faute de la commune :
18. En premier lieu, si au regard des dispositions précitées de l'article 13 de la loi du 13 août 2004 la commune de la Faute-sur-Mer n'était pas tenue d'élaborer un plan communal de sauvegarde dès lors que le plan de prévention des risques d'inondation prescrit le 29 novembre 2001 n'avait toujours pas été approuvé, un compromis a été trouvé au cours d'une réunion qui a eu lieu le 11 mars 2003 en mairie avec les services de l'Etat. En contrepartie de la réduction de la zone d'inconstructibilité des parcelles soumises à un risque d'inondation, la commune s'était engagée à établir un plan de secours. Le 22 octobre 2007, le préfet a adressé aux maires une circulaire rappelant les obligations des communes en matière d'information au regard de l'établissement du dossier d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM) et du plan communal de sauvegarde (PCS). Un projet de PCS était proposé aux communes sur le site de la préfecture ainsi qu'une assistance technique par les différents services de l'Etat.
19. Il est constant qu'à la date de la tempête, non seulement le plan de prévention des risques d'inondation dont l'élaboration était confiée aux services de l'Etat n'était pas approuvé, en raison notamment de la pression des élus de la Faute-sur-Mer, mais en outre, la commune n'avait réalisé ni DICRIM, ni PCS. De plus, la commune n'établit pas avoir informé, par d'autres moyens, ses administrés sur les risques encourus, ni mis en place une quelconque organisation des secours en cas d'inondation. Si elle soutient qu'il n'existe pas de lien de causalité entre ces manquements et les dommages, il résulte de l'instruction, ainsi que l'a d'ailleurs rappelé la cour d'appel de Poitiers, que l'action des pompiers a été " entravée par le fait qu'ils ne disposaient pas d'informations suffisantes sur la situation réelle ni de consignes précises sur l'organisation des secours, à défaut de tout plan de secours communal prévisionnel ".
20. En second lieu, il ressort notamment des termes de l'arrêt de la cour d'appel de Poitiers du 4 avril 2016, lequel est revêtu de l'autorité de la chose jugée au pénal, que le maire a omis d'informer la population de la commune des risques d'inondation auxquels elle était exposée, alors même que l'élaboration d'un plan de prévention des risques d'inondation avait été prescrit depuis le 29 novembre 2001, et des mesures de prévention de ce risque, des modalités d'alerte et de secours tant antérieurement que lors de la tempête Xynthia. dansces conditions, c'est à juste titre que les premiers juges ont estimé que la commune avait ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
S'agissant de la faute de l'Etat :
21. Aux termes de l'article L 562-1 du code de l'environnement, en sa rédaction alors en vigueur : " L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations ... ". Ces plans ont pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages et de prescrire les conditions danslesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités.
22. Il résulte de l'instruction que l'existence et la gravité des risques d'inondation étaient connues depuis de nombreuses années, en particulier par les études effectuées en 2000 et 2002 par la Sogreah, laquelle avait rappelé les submersions déjà survenues et dressé un atlas des zones submersibles. En novembre 2002, les services de la DDE avaient dressé une nouvelle carte des aléas et le préfet avait classé la digue Est au titre de la sécurité civile le 7 juillet 2005. Toutefois, bien que ce dernier ait prescrit, par son arrêté du 29 novembre 2001, l'élaboration d'un PPRI, qu'il a, par arrêté du 8 juin 2007, mis en oeuvre par anticipation le projet de plan et a engagé des négociations avec le maire de La Faute-sur-Mer à compter de 2009 aux fins de finaliser ce plan, il est constant qu'aucun PPRI n'avait été approuvé le jour de la tempête Xynthia.
23. En outre, il ressort du rapport établi par la mission interministérielle sur la tempête Xynthia en mai 2010, que le "PPR appliqué par anticipation depuis 2007, faisait, avant la tempête Xynthia, l'objet d'une actualisation datée de 2009 fixant l'aléa de référence à 3,90B..., inférieur au niveau de 4 m pris en compte pour le littoral vendéen en raison de l'influence moindre des houles océaniques sur l'élévation du niveau de l'eau dansl'estuaire du Lay.". La mission interministérielle en a déduit que cette assertion revêtait un caractère erroné. Ainsi, les services de l'Etat ont sous-évalué l'appréciation du risque de submersion et défini de manière insuffisamment précise et pertinente, dansle cadre du PPRI à intervenir, les zones inconstructibles et celles où, sous réserve de prescriptions particulières elles-mêmes minorées, la construction d'immeubles était envisageable.
24. Si ce retard résulte essentiellement, ainsi qu'il ressort en particulier du relevé des conclusions d'une réunion ayant eu lieu le 11 mars 2003 en mairie de la Faute-sur-mer, des réticences de la commune à raison des restrictions aux possibilités de construire des habitations qu'un tel document entraînerait, l'absence d'établissement par l'Etat d'un PPRI et le recours à des données de référence erronées ayant contribué à minorer l'exposition au risque de submersion des terrains protégés par la digue Est, y compris en ce qui concerne les mesures de ce plan appliquées de manière anticipée, constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de l'Etat.
En ce qui concerne la délivrance des permis de construire :
25. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".
26. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent, et pour l'application de cet article en matière de risque de submersion marine, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, en l'état des données scientifiques disponibles, ce risque de submersion en prenant en compte notamment le niveau marin de la zone du projet, le cas échéant, sa situation à l'arrière d'un ouvrage de défense contre la mer ainsi qu'en pareil cas, la probabilité de rupture ou de submersion de cet ouvrage au regard de son état, de sa solidité et des précédents connus de rupture ou de submersion.
27. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, que si lors de la tempête Xynthia, le plan de prévention des risques d'inondation de l'estuaire du Lay n'était pas approuvé, et si jusqu'alors aucun phénomène de surverse de la digue Est n'avait été observé, la commune de la Faute-sur-mer ne pouvait ignorer les risques d'inondation des parcelles se trouvant dansla cuvette située en contrebas de la digue, à une cote inférieure à celle du Lay. En dépit de la convention conclue en 1984 entre la commune et l'Etat pour l'instruction des permis de construire qui était confiée à la direction départementale de l'équipement, le maire restait seul compétent pour accorder, ajouter des prescriptions ou refuser les permis de construire. A partir de novembre 2007, les constructions situées en zone bleu foncé du projet de plan de prévention des risques d'inondation de l'estuaire du Lay, approuvé par anticipation le 8 juin 2007, faisaient seulement l'objet de la mention suivante : "En application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et compte tenu du risque d'inondation de l'estuaire du Lay, la cote du plancher du premier niveau aménagé sera fixée à 0,20 m au-dessus de la cote de référence du projet de plan de prévention des risques d'inondation de l'estuaire du Lay approuvé par anticipation le 8 juin 2007 " sans toutefois mentionner la cote de référence (qui était de 3,70 mB...). Quinze permis de construire en zone bleu foncé incluant cette mention ont été délivrés par le maire de la Faute-sur-Mer ou son adjointe à partir de novembre 2007 jusqu'en février 2010 alors même qu'il s'agissait pour la plupart de maisons de plain-pied ne répondant pas à la cote de 3,90 m. dansces conditions, sans qu'il soit besoin de faire droit à la demande de production des documents d'urbanisme et des dossiers de permis de construire, en s'abstenant de refuser les permis de construire ou de les assortir de prescriptions suffisantes pour prévenir le risque d'inondation, sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le maire de la Faute-sur-Mer et son adjointe chargée de l'urbanisme, ont commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.
28. Les services de l'Etat mis à la disposition des communes pour l'instruction des demandes d'occupation des sols agissent en concertation permanente avec le maire qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées. La responsabilité de l'Etat ne peut être engagée à ce titre envers les communes que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire. Il est constant que dès 1984 la commune de La Faute-sur-Mer avait conclu une convention avec les services de l'Etat en vue de leur confier l'instruction des permis de construire. A ce titre, la direction départementale de l'équipement assurait " l'ensemble de la procédure d'instruction (...) à compter du dépôt de la demande auprès de la commune jusqu'à la notification par le maire de sa décision, ainsi que le suivi des travaux ". S'il est regrettable que le service en charge de l'instruction des permis de construire n'avait aucun contact avec celui chargé de l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation pourtant situé dansle même bâtiment et qui ne connaissait pas la cote de référence à laquelle se référait l'article 2 figurant sur les projets de permis de construire, il ne résulte pas de l'instruction que ce service ait refusé d'exécuter des ordres ou instructions du maire de la Faute-sur-Mer. La responsabilité de l'Etat au titre de la mise à disposition de ses services pour l'instruction des demandes de permis de construire ne peut ainsi être mise en cause à ce titre.
En ce qui concerne les travaux d'entretien de la digue Est :
S'agissant de la faute dansl'exercice de la tutelle sur l'ASVL :
29 D'une part, il résulte de l'instruction que la digue Est était, au moment de la tempête Xynthia, la propriété de l'association syndicale autorisée des marais de la Faute dite des Chauveau fondée en 1863. Ses statuts ont été modifiés d'office le 24 novembre 2008 par le préfet de la Vendée afin de les mettre en conformité avec l'ordonnance du 1er juillet 2004 et le décret du 3 mai 2006. Selon l'article 4 desdits statuts, l'association a pour objet : " la prévention contre les risques naturels, l'aménagement et l'entretien des cours d'eau, voies et réseaux divers ". Cet article précise en outre que " dansce cadre, l'association a pour mission l'entretien, le renforcement et l'exhaussement des digues établies ou à établir pour la conservation des terrains inclus dansle périmètre de l'association ". L'article 21 de ces mêmes statuts prévoit par ailleurs que " L'association syndicale autorisée est propriétaire des ouvrages qu'elle réalise en qualité de maître d'ouvrage dansle cadre de son objet statutaire et, à ce titre, en assure l'entretien. Cet entretien pourra être délégué par convention avec des organismes compétents. Cependant l'entretien, le terrassement, le renforcement et l'exhaussement des digues de la rive droite du Lay Maritime situées sur le territoire de la commune de la Faute-sur-Mer assimilées à des ouvrages de défense contre la mer sont assurés par l'Association syndicale autorisée dite " Vallée du Lay ".
30 D'autre part, les statuts de l'Association syndicale de la vallée du Lay, créée en 1931 et couvrant une zone géographique plus large que l'ASMF, ont également été mis à jour le 12 mars 2008. En vertu de l'article 4 de ses statuts : " L'association a pour but l'entretien des ouvrages et l'exécution des travaux en cours ou à entreprendre pour prévenir des graves dangers qu'une rupture du littoral sur le périmètre dont le tracé figure en rouge sur la carte ci-jointe et l'invasion de la mer qui en serait la conséquence feraient courir aux terrains désignés à l'article premier ci-dessus et situés soit sur la rive droite soit sur la rive gauche du Lay entre la côte et le canal du Luçon inclusion faite de la digue Est de La Faute-sur-Mer. ". Il est également prévu que, pour lutter contre les inondations " En outre, l'association pourra exécuter à l'intérieur de son périmètre tous travaux d'intérêt général de défense contre les inondations. L'association pourra avoir recours à tous moyens adaptés ". Lesdits statuts précisent enfin, au dernier aliéna de cet article 4, que " A titre ponctuel et marginal, l'association pourra accomplir certaines activités accessoires contribuant à l'accomplissement de son objet principal ou qui en sont le complément naturel. ".
31. Aux termes de l'article 30 de l'ordonnance susvisée du 1er juillet 2004 : " L'autorité administrative peut, après mise en demeure de l'association syndicale autorisée restée sans effet dansun délai qu'elle détermine : / 1° Faire procéder d'office, aux frais de l'association, à l'accomplissement des opérations correspondant à son objet, dansle cas où la carence de l'association nuirait gravement à l'intérêt public ; / 2° Constater que l'importance des ouvrages ou des travaux à réaliser excède les capacités de l'association. / dansle cas prévu à l'alinéa précédent, l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent décider, dansdes conditions définies par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 62, de se substituer, en tout ou partie, à l'association dansses droits et obligations ". Aux termes de l'article 49 du décret susvisé du 3 mai 2006 : "dansle cas où une association syndicale autorisée interrompt ou laisse sans entretien les travaux entrepris par elle, le préfet fait procéder, par le service compétent, à une vérification de l'état des lieux. / S'il ressort de cette vérification que l'interruption ou le défaut d'entretien peut nuire gravement à l'intérêt public, le préfet indique au syndicat les travaux jugés nécessaires pour pallier ces conséquences et le met en demeure de les exécuter. / Le préfet assigne au syndicat, danscette mise en demeure, un délai suffisant pour procéder à l'exécution des travaux. Faute pour le syndicat de se conformer à cette injonction, le préfet ordonne l'exécution d'office aux frais de l'association et désigne, pour la diriger et la surveiller, un agent chargé de suppléer le président du syndicat. (...) ". Enfin, aux termes de l'article 50 du même décret : "dansle cas où le préfet constate, après mise en demeure de l'association, que l'importance des ouvrages ou des travaux à réaliser dansl'intérêt public excède les capacités de l'association sans que cela remette en cause de manière définitive sa capacité à réaliser son objet, il peut décider, par arrêté, de substituer en tout ou partie à l'association l'Etat ou, sur leur demande, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales. Cette substitution ne peut intervenir que pour une durée déterminée (...) ".
32. Hors le cas où il s'est substitué à une association syndicale autorisée défaillante, la responsabilité de l'Etat à raison des conséquences dommageables du fonctionnement défectueux des ouvrages publics dont cette association est propriétaire ne peut être engagée qu'en cas de faute lourde dansl'exercice de ses pouvoirs de tutelle sur cette association, qui a le caractère d'un établissement public.
33 . L'arrêté du 7 juillet 2005 classant la digue Est de La Faute-sur-Mer comme ayant un intérêt pour la sécurité publique a imposé au propriétaire de la digue de réaliser dansun délai d'un an " une étude permettant de déterminer la durée de retour des risques de surverse et analysant le fonctionnement de l'ouvrage selon divers scénarios " et " une étude appuyée notamment sur un diagnostic approfondi permettant d'apprécier les faiblesses de l'ouvrage et de définir les travaux nécessaires à sa remise en état et à son entretien ". En l'espèce, l'Etat ne pouvait ignorer que l'ASMF, propriétaire de la digue, ne disposait d'aucun moyen en personnel et en matériel, que son budget provenant des redevances annuelles n'excédait pas 30 000 euros et que sa dissolution avait été envisagée dès 1994. En dépit du caractère urgent des travaux de rehaussement de la digue, rappelé dansl'étude réalisée par le cabinet SCE en septembre 2006, l'Etat n'a procédé d'office à une mise en conformité des statuts de l'ASMF que le 24 novembre 2008 alors que les dispositions de l'ordonnance du 1er juillet 2004 modifiée par la loi du 30 décembre 2006 avaient été précisées par un décret du 3 mai 2006. Par ailleurs, le rôle respectif des deux associations syndicales autorisées ne ressortait pas clairement de leurs statuts qui tous deux prévoyaient des interventions sur la digue Est. Il a fallu attendre le mois de septembre 2008 pour que la commune de La Faute-sur-Mer, qui s'est substituée aux associations syndicales autorisées, dépose une demande d'autorisation au titre de la loi sur l'eau pour la réalisation des travaux d'exhaussement.
34. Par ailleurs, le préfet ne peut mettre en demeure une association syndicale autorisée d'exécuter des travaux puis le cas échéant, faire procéder d'office à l'exécution de ces travaux que dansl'hypothèse où leur non-réalisation serait susceptible de nuire gravement à l'intérêt public. Il peut également décider de se substituer à cette association lorsque cette dernière n'est pas en mesure de réaliser des travaux d'intérêt public.
35. Il résulte de l'instruction que la commune de La Faute-sur-Mer a connu, depuis la fin du XIXème siècle, de nombreux épisodes de submersion marine ; en particulier les tempêtes Lothar et Martinde décembre 1999 ont été à l'origine de phénomènes de submersion marine sur le littoral vendéen et de Charente-Maritime. Le dossier départemental des risques majeurs établi par le préfet en 1995 mentionne notamment que la commune de La Faute-sur-Mer est soumise à trois risques naturels majeurs, à savoir les inondations terrestre ou maritime ainsi que les feux de forêt. L'atlas de submersion marine réalisé le 30 septembre 2002 par le cabinet Sogreah, pour le compte de la direction départementale de l'équipement, faisait notamment ressortir que la digue Est est bordée d'une zone d'aléa fort. Le 30 novembre 2003, le préfet appelait l'attention du maire sur une étude effectuée par le centre d'études technique maritime et fluvial préconisant une surveillance accrue de la digue Est compte tenu du risque de surverse. Alors même que l'établissement d'un plan de prévention des risques d'inondation a été prescrit par le préfet en novembre 2001, le compte rendu de la réunion ayant eu lieu en mars 2003 en mairie de La Faute-sur-Mer en vue de la finalisation de ce document, mentionne qu'il y avait, notamment, été conclu que la digue de protection devait avoir des caractéristiques dimensionnelles d'une crue centennale et faire l'objet d'un entretien pérenne et d'un contrôle périodique.
34 dansces conditions, compte tenu de la connaissance fine qu'avait le préfet de la gravité des risques susceptibles de découler des caractéristiques techniques de la digue Est et de son état d'entretien, en ne clarifiant pas les compétences des deux associations syndicales et en n'exerçant pas son pouvoir de tutelle afin de faire réaliser les travaux d'exhaussement, le plus rapidement possible, l'Etat a commis une faute lourde dansl'exercice de sa mission de tutelle de nature à engager sa responsabilité.
S'agissant de la responsabilité de l'ASVL :
36. Il ressort clairement des stipulations statutaires citées précédemment que l'ASVL, alors même qu'elle n'avait pas la qualité de propriétaire de la digue Est, était chargée non seulement de son entretien courant mais également des travaux nécessaires à la protection des biens situés à proximité tels que ceux relatifs au rehaussement de la digue Est afin de prévenir de graves dangers d'inondation. Il résulte de l'instruction que si l'ASMF assurait la surveillance de l'état de l'ouvrage et son entretien courant comprenant le fauchage, la vérification des clapets, le nettoyage, le repérage et la réparation des renards hydrauliques et des fissurations, l'ASVL, qui employait deux salariés à temps plein, disposait toutefois d'engins et de matériels de gros-oeuvre et d'un budget plus conséquent que celui de l'ASMF, incluant des activités rémunérées de prestation de service et intervenait pour les travaux plus importants. Alors même que l'ASVL soutient qu'elle n'était ni propriétaire, ni maître d'ouvrage, ni gestionnaire de la digue Est et qu'elle ne pouvait intervenir sur cet ouvrage que sur demande des propriétaires, elle n'établit pas que ses actions devaient être soumises à une autorisation préalable de l'ASMF ou de la commune. Ni ses statuts, ni ceux de l'ASMF, ne le prévoyaient. En outre, si l'ASVL affirme qu'elle ne disposait pas des moyens financiers lui permettant de réaliser des travaux de renforcement de la digue, elle avait néanmoins le pouvoir de suggérer ces travaux tant à l'ASMF, qu'à la commune ou même à l'Etat. Il ne résulte pas de l'instruction qu'elle ait suffisamment attiré l'attention de ces acteurs locaux sur son incapacité à réaliser de tels travaux. dansces conditions, l'ASVL a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
S'agissant de la responsabilité de la commune :
38 Par un arrêté du 7 juillet 2005, le préfet de la Vendée a classé la digue Est de la Faute-sur-Mer comme intéressant la sécurité civile " compte tenu de l'impact sur la sécurité des personnes qu'est susceptible d'entraîner sa rupture ou son dysfonctionnement ". Cet arrêté mettait à la charge du propriétaire de la digue, l'organisation, dansun délai maximal d'un an, " d'une étude permettant de déterminer la durée de retour des risques de surverse et analysant le fonctionnement de l'ouvrage selon divers scénarios " et d'" une étude appuyée notamment sur un diagnostic approfondi permettant d'apprécier les faiblesses de l'ouvrage et de définir les travaux nécessaires à sa remise en état et à son entretien ". Lors de la tempête Xynthia, la commune de la Faute-sur-Mer n'était pas propriétaire de la digue Est, qui appartenait toujours à l'association syndicale des Marais de la Faute-sur-Mer laquelle ne disposait que de moyens matériels, humains et financiers extrêmement limités ne lui permettant de réaliser ni ces études, ni les travaux qui devaient en résulter ; sa dissolution était d'ailleurs envisagée depuis 1994, en vue d'un transfert de ces biens à la commune de la Faute-sur-Mer.
39 Toutefois, la commune, qui disposait de l'appui technique et financier de l'Etat, a fait réaliser un premier diagnostic par le cabinet SCE qui a remis son rapport définitif en septembre 2006 faisant ressortir que la portion de la digue Est couvrant les zones urbanisées était très largement classée en zone de vulnérabilité forte. Une seconde étude a été confiée au cabinet Egis Eau pour déterminer les travaux à réaliser et constituer les dossiers de demande d'autorisation au titre de la loi sur l'eau. Ce rapport a été déposé en septembre 2008 et faisait état de la nécessité de procéder aux travaux de relèvement de la hauteur de la digue Est.
40 Il résulte également de l'instruction que, dansle cadre d'un protocole d'accord conclu entre cette association syndicale autorisée, la commune de La Faute-sur-Mer et l'ASVL, dont les termes ont été approuvés par délibérations du comité syndical de l'ASVL et du conseil municipal de La Faute-sur-Mer prises respectivement le 31 mai 2007 et le 26 septembre 2007, la propriété de la "digue Est" devait, par suite de la dissolution à intervenir, être transférée à cette commune, l'ASVL devant alors prendre en charge des travaux d'entretien et de confortement de cet ouvrage. Il résulte encore de l'instruction que la commune de La Faute-sur-Mer a décidé de faire réaliser ces travaux et a déposé à cette fin, le 14 septembre 2008, une demande d'autorisation de travaux sur les secteurs E à H de la "digue Est. Si elle a obtenu, par arrêté du préfet de la Vendée du 4 août 2009, l'autorisation d'exécuter les travaux d'exhaussement de la digue en ces secteurs, elle avait, à la date du sinistre seulement débuté l'exécution de ces travaux lesquels n'ont, de surcroît, concerné que les seuls secteurs E et H de la digue alors notamment que le secteur D présentait des risques similaires ; ces travaux n'étaient pas achevés au jour du sinistre.
41 En dépit de l'absence, à cette même date, de transfert effectif de la propriété à la commune de La Faute-sur-Mer de la " digue Est ", cette dernière qui avait reçu des subventions de l'Etat à hauteur de 80 % des dépenses prévues et à laquelle avait été délivrée l'autorisation de réaliser les travaux, devait être regardée comme le maître de l'ouvrage des travaux de rehaussement de la digue dont les riverains bénéficiaient en leur qualité d'usagers de cet ouvrage.
42 Par suite, c'est à juste titre que les premiers juges ont retenu sa responsabilité sur ce fondement juridique.
43. Il en résulte que c'est à bon droit que le tribunal a condamné solidairement la commune de La Faute-sur-Mer, l'Etat et l'ASVL à réparer le préjudice subi par l'AVIF consécutivement à la tempête Xynthia et a fixé les parts respectives de responsabilité à 50 % pour la commune, à 35 % pour l'Etat et à 15 % pour l'ASVL.
44. Aux termes de l'article 2-15 du code de procédure pénale : " Toute association régulièrement déclarée ayant pour objet statutaire la défense des victimes d'un accident survenu (...)dansun lieu ou local ouvert au public (...) regroupant plusieurs de ces victimes peut, si elle a été agréée à cette fin, exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne cet accident lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée. /... ". Ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de dispenser l'association qui sollicite la réparation d'un préjudice, notamment moral, causé par un accident à caractère collectif, d'établir que ce dernier a pour elle un caractère direct et certain. Par suite, si une association de défense de victimes ne peut obtenir le remboursement des dépenses engagées pour la poursuite de son objet social qui ne constituent pas un préjudice indemnisable mais des frais de fonctionnement financés par les cotisations perçues de ses membres, elle peut, en revanche, obtenir réparation des débours qu'elle a exposés en lien avec l'accident collectif et qui en sont la conséquence directe ou indirecte.
45. En premier lieu, s'il est constant que l'AVIF a, en l'espèce, apporté son concours aux actions entreprises par les victimes, une telle action, qui correspond à son objet social, ne saurait en elle-même caractériser un préjudice moral qu'elle aurait subi. Par suite, l'AVIF n'est pas fondée à solliciter, par la voie de l'appel incident, qu'une somme de 300 000 euros lui soit versée en réparation de son préjudice associatif.
46 En second lieu, il résulte de l'instruction d'une part, que l'AVIF a exposé dansle cadre de l'action pénale qu'elle a engagée des frais d'huissier de justice, de transport de matériel, de location d'un meublé et des frais divers dont elle justifie à concurrence de 20 759,75 euros. Toutefois, la cour d'appel de Poitiers lui a, en application de l'article 475-1 du code de procédure pénale, alloué le versement d'une somme de 50 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dansles dépens tant au titre de la première instance devant le tribunal correctionnel des Sables d'Olonne qu'en appel devant la cour d'appel de Poitiers. dansces conditions, le préjudice qu'elle allègue avoir subi n'est pas établi.
47. Par ailleurs, eu égard au rapprochement entre les mentions portées au tableau d4 et les factures produites, l'AVIF peut être regardée comme établissant qu'ont été exposées pour la défense des intérêts des victimes les sommes de 268,30 euros correspondant à des frais d'huissier, de 897 et de 641,80 euros correspondant à des honoraires d'avocat, de 18,14 euros de recommandé pénal, de 1 217 euros liés à des frais de déplacement de son conseil, de 2 834 euros liés à des frais de location, d'assurance et de caution de salles. Le surplus des débours invoqués correspond à des frais de fonctionnement courant d'une association, à des frais exposés à raison des liens existants avec d'autres structures de défense de victimes, à des frais d'hébergement ou de restauration de personnes dont le rôle dansla défense des victimes n'est pas précisé et qui ne peuvent, en l'absence de lien avec la défense des intérêts de l'AVIF, être retenus. Par suite, il y a lieu d'évaluer à 5 876,24 euros ce chef de préjudice.
48. En application des articles 1231-6 et 1343-2 du code civil, l'AVIF a droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 5 876,24 euros à compter du 30 décembre 2014, date de réception de sa réclamation préalable. Les intérêts seront capitalisés à compter du 30 décembre 2015 date à laquelle une année d'intérêts était due, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
En ce qui concerne les appels en garantie présentés par la commune de La Faute-sur-Mer à l'encontre de l'Etat et de l'ASVL :
49. Eu égard à ce qui précède l'Etat et l'ASVL garantiront la commune à concurrence de respectivement 35 % et 15% des sommes mises à sa charge.
En ce qui concerne les appels en garantie présentés par l'ASVL :
50. En premier lieu, eu égard à ce qui précède l'Etat et la commune de la Faute-Sur-Mer garantiront l'ASVL à concurrence de respectivement 35 % et 50 % des sommes mises à sa charge.
51. En second lieu, l'ASVL demande également à être garantie par Groupama, son assureur au jour de la tempête Xynthia et par la société MMA Iard, son assureur à compter du 1er janvier 2011.
52. D'une part, les conclusions présentées par l'ASVL aux fins d'être garantie par Groupama, n'ont été présentées pour la première fois que devant la cour. Présentant le caractère de conclusions nouvelles, elles sont par suite irrecevables.
53. D'autre part, il ressort des stipulations du contrat conclu avec MMA Iard et prenant effet au 1er janvier 2011 que si cette dernière garantit la commune pour des faits antérieurs à cette date, sont exclues de cette garantie les conséquences pécuniaires des sinistres dont l'assuré avait connaissance à la date de souscription de la garantie. En l'espèce, alors même que l'ASVL n'a pas été poursuivie pénalement, elle ne peut sérieusement soutenir avoir été dansl'ignorance des conséquences humaines et matérielles provoquées par la tempête Xynthia. Il s'ensuit que ses conclusions tendant à être garantie par MMA Iard ne peuvent être accueillies.
54. Il résulte de tout ce qui précède que le jugement du tribunal administratif de Nantes doit être réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
55. dansles circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elle et non compris dansles dépens.
Article 1er : La somme de 1 836,29 euros que la commune de La Faute-sur-Mer, l'Etat et l'ASVL ont été condamnées solidairement à verser à l'AVIF est portée à la somme de 5 876,24 euros.
Article 2 : Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2014 et ces intérêts seront eux-mêmes capitalisés à compter du 30 décembre 2015.
Article 3 : L'Etat et l'ASVL garantiront la commune à hauteur respectivement de 35 % et de 15 % des condamnations prononcées à son encontre.
Article 4 : La commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat garantiront l'ASVL à hauteur respectivement de 50 % et de 35 % des condamnations prononcées à son encontre.
Article 5 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 6: Le présent arrêt sera notifié à la commune de la Faute-sur-Mer, à l'Association de défense des victimes des inondations de la Faute-sur-Mer, au ministre de la transition écologique et solidaire, à l'Association syndicale autorisée de la Vallée du Lay, à la société MMA IARD sa, à la société mutuelle d'assurances des collectivités locales et à la société Groupama.
Copie en sera adressée au préfet de la Vendée.
Délibéré après l'audience du 25 juin 2019, où siégeaient :
- M.L'hirondel, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 19 juillet 2019.
C. BRISSON Le président,
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 18NT00725, 18NT00865, 18NT00866 et 18NT00867