Source: https://es.scribd.com/doc/57468073/Proyecto-Anticorrupcion-Diputado-Vega-y-otros
Timestamp: 2016-05-30 14:59:22
Document Index: 91597767

Matched Legal Cases: ['Artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 23', 'Artículo 3', 'artículo 256', 'Artículo 4', 'artículo 256', 'Artículo 5', 'artículo 257', 'Artículo 6', 'artículo 258', 'Artículo 7', 'artículo 258', 'Artículo 8', 'artículo 259', 'Artículo 9', 'artículo 260', 'Artículo 10', 'artículo 261', 'Artículo 11', 'artículo 262', 'Artículo 12', 'artículo 264', 'Artículo 13', 'artículo 265', 'Artículo 14', 'artículo 266', 'Artículo 15', 'artículo 267', 'Artículo 16', 'artículo 268', 'Artículo 17', 'artículo 268', 'Artículo 18', 'artículo 268', 'artículo 2', 'artículo 36', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 24', 'artículo 36', 'artículo 268', 'artículo 277', 'artículo 36', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 119', 'artículo 142', 'artículo 166', 'artículo 226', 'artículo 77', 'artículo 268', 'artículo 257', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 268']

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DICTAMEN DE LAS COMISIONES (Art.108, 2do.párrafo, RHCD)
Honorable Cámara: Las Comisiones de Legislación Penal y de Justicia han considerado el proyecto de ley de los señores diputados Vega, Gambaro, Martínez Oddone, Aguad, Bullrich, Hotton y Veaute, por el que se modifica el Código Penal de la Nación, en materia de Delitos contra la Administración Pública y el Orden Constitucional, y han tenido a la vista el proyecto de ley de la señora Diputada Belous; y, por las razones expuestas en el informe que se acompaña y por las que dará el miembro informante aconsejan la sanción del siguiente
PROYECTO DE LEY El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación… Artículo 1º.- Sustitúyese el nombre del Título XI del Libro Segundo del Código Penal, el que quedará re dactado de la siguiente manera: "Delitos contra la Administración Pública y el Orden Constitucional" Artículo 2º.- Incorpórese a continuación del párrafo sexto del artículo 23 del Código Penal los siguientes: Los bienes procedentes o adquiridos mediante la comisión de alguno de los delitos previstos en el título XI del Libro Segundo de este Código, podrán ser decomisados de modo definitivo, por resolución judicial fundada, sin necesidad de condena penal, cuando el imputado hubiere reconocido la procedencia o uso ilícito de los mismos o cuando se hubiere podido comprobar su origen ilícito, o la ilicitud del hecho material al que estuvieren vinculados, y el imputado no pudiere ser enjuiciado por fallecimiento, fuga o cualquier otro motivo de suspensión de la acción penal, o cuando las circunstancias del caso demostraren la inconveniencia de aguardar hasta la finalización del proceso.
Artículo 3º.- Sustitúyese el artículo 256 del Código Penal por el siguiente : Art. 256.- Será reprimido con prisión de dos a ocho años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público que por sí o por persona interpuesta, solicitare, recibiere o aceptare, dinero o cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas directas o indirectas, para sí
Honorable Cámara de Diputados Comisión de Legislación Penal
8778-D-2010 mismo o para otra persona o entidad, a cambio de la realización, retardo u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones. Artículo 4º.- Sustitúyese el artículo 256 bis del Código Penal por el siguiente: Art. 256 bis.- Será reprimido con prisión de dos a ocho años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el que por sí o por persona interpuesta, solicitare, recibiere o aceptare, dinero o cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas directas o indirectas, para hacer valer indebidamente su influencia ante un funcionario público, con el fin de que éste hiciere, retardare o dejare de hacer algo relativo a sus funciones o para que hiciere valer la influencia derivada de su cargo, en un asunto vinculado a un contrato, transacción o subsidio de naturaleza económica, financiera o comercial. Si aquella conducta estuviere destinada a hacer valer indebidamente una influencia ante un magistrado del Poder Judicial o del Ministerio Público, con el fin de obtener la emisión, dictado, demora u omisión de un dictamen, resolución o fallo en asuntos sometidos a su competencia, el máximo de la pena de prisión se elevará a doce años y la inhabilitación hasta quince años. Artículo 5º.- Sustitúyese el artículo 257 del Código Penal por el siguiente: Art. 257.- Será reprimido con prisión de cuatro a doce años e inhabilitación especial perpetua para ejercer la función pública, el magistrado del Poder Judicial o el representante del Ministerio Público, que por sí o por persona interpuesta, solicitare, recibiere o aceptare, dinero o cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas directas o indirectas, para emitir, dictar, demorar u omitir dictar un dictamen, resolución o fallo, en asuntos sometidos a su jurisdicción o para que hiciere valer la influencia derivada de su cargo en actuaciones administrativas, en un asunto vinculado a un contrato o transacción, de naturaleza económica, financiera o comercial o cualquier acuerdo extrajudicial. La pena será de cinco a quince años e inhabilitación especial perpetua, cuando se tratare de causas penales y en perjuicio del imputado. Artículo 6º.- Sustitúyese el artículo 258 del Código Penal por el siguiente: Art. 258.- Será reprimido con prisión de dos a ocho años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública o la profesión u oficio vinculado al hecho, el que por sí o por persona interpuesta, directa o indirectamente, diere u ofreciere, dinero o cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas directas o indirectas en procura de alguna de las conductas reprimidas por los artículos 256, 256 bis y 257. Si el culpable fuere funcionario público, auxiliar de justicia, contador, síndico o abogado, se le impondrá además inhabilitación especial hasta quince años. Artículo 7º.- Sustitúyese el artículo 258 bis del Código Penal por el siguiente: Art. 258 bis.- Será reprimido con prisión de dos a ocho años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública el que, directa o indirectamente, diere u ofreciere, a un funcionario público de otro Estado, de un organismo internacional, tribunales o árbitros internacionales, para su beneficio o de un tercero, dinero o cualquier objeto de
8778-D-2010 valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas directas o indirectas, a cambio de que realizare, retardare u omitiere realizar, un acto relacionado con el ejercicio de sus funciones, o para que hiciere valer la influencia derivada de su cargo, en un asunto vinculado a un contrato o transacción de naturaleza económica, financiera o comercial. Artículo 8º.- Sustitúyese el artículo 259 del Código Penal por el siguiente: Art. 259.- Será reprimido con prisión de uno a cinco años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público, que por sí o por persona interpuesta, solicitare, recibiere o aceptare, dinero o cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas directas o indirectas, para sí mismo o para otra persona o entidad, que fueren entregadas en consideración de su oficio, mientras que permaneciere en el ejercicio del cargo. Será reprimido con prisión de seis meses a tres años el que presentare u ofreciere beneficios, dádivas, dinero o cualquier elemento de valor pecuniario. Artículo 9º.- Sustitúyese el artículo 260 del Código Penal por el siguiente: Art. 260.- Será reprimido con inhabilitación especial hasta diez a ños para ejercer la función pública, el funcionario público, que diere a los caudales o efectos que administrare una aplicación diferente de aquella a la que estuvieren destinados. Si de ello resultare daño o entorpecimiento del servicio al que estuvieren destinados, se impondrá además al culpable, prisión de un mes a dos años. Artículo 10º.- Sustitúyese el artículo 261 del Código Penal por el siguiente: Art. 261.- Será reprimido con prisión de dos a diez años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público, que sustrajere caudales, o efectos cuya administración, percepción o custodia le hubiesen sido confiados por razón de su cargo. Será reprimido con la misma pena, el funcionario que empleare en provecho propio o de un tercero, trabajos o servicios pagados por la administración pública. Artículo 11º.- Sustitúyese el artículo 262 del Código Penal por el siguiente: Art. 262.- Será reprimido con prisión de un mes a dos años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público, que por imprudencia o negligencia o por inobservancia de los reglamentos o deberes de su cargo, diere ocasión a que se efectuare por otra persona la substracción de caudales o efectos de que se trata en el artículo anterior. Artículo 12º.- Sustitúyese el artículo 264 del Código Penal por el siguiente: Art. 264.- Será reprimido con inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público, que teniendo fondos expeditos, demorare injustificadamente un pago ordinario o decretado por autoridad competente. En la misma pena incurrirá el funcionario público que, requerido por la autoridad competente, rehusare entregar una cantidad o efecto depositado o puesto bajo su custodia o administración. Artículo 13º.- Sustitúyese el artículo 265 del Código Penal por el siguiente:
8778-D-2010 Art. 265.- Será reprimido con prisión de dos a ocho años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público que, directamente, por persona interpuesta o por acto simulado, se interesare en miras de un beneficio propio o de un tercero, en cualquier contrato u operación en que interviniere en razón de su cargo. Esta disposición será aplicable a los árbitros, amigables co mponedores, peritos, contadores, tutores, curadores, albaceas, síndicos y liquidadores; veedores, interventores, administradores o partidores judiciales, con respecto a las funciones cumplidas en el carácter de tales. Artículo 14º.- Sustitúyese el artículo 266 del Código Penal por el siguiente: Art. 266.- Será reprimido con prisión de dos a ocho años e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el funcionario público que, abusando de su cargo, solicitare, exigiere o hiciere pagar o entregar indebidamente, por sí o por interpuesta persona, dinero, una contribución, un derecho, favores, una dádiva o cobrare mayores derechos que los que correspondieren. Artículo 15º.- Sustitúyese el artículo 267 del Código Penal por el siguiente : Art. 267.- Si se empleare intimidación o se invocare orden superior, comisión, mandamiento judicial u otra autorización legítima, se impondrá prisión de tres a diez años y hasta quince años de inhabilitación especial para ejercer la función pública. Artículo 16º.- Sustitúyese el artículo 268 del Código Penal por el siguiente: Art. 268.- Será reprimido con prisión de tres a doce años e inhabilitación especial perpetua, el funcionario público que convirtiere en provecho propio o de tercero las exacciones expresadas en los artículos anteriores. Artículo 17º.- Sustitúyese el artículo 268 (2) del Código Penal por el siguiente: Art. 268 (2).- Será reprimido con prisión de dos a ocho años, multa del cincuenta por ciento al cien por cien del valor del enriquecimiento e inhabilitación especial hasta diez años para ejercer la función pública, el que al ser debidamente requerido, no justificare la procedencia de un enriquecimiento patrimonial apreciable suyo o de persona interpuesta para disimularlo, ocurrido con posterioridad a la asunción de un cargo o función pública, y hasta cinco años después de haber cesado en su desempeño. Se entenderá que hubo enriquecimiento no sólo cuando el patrimonio se hubiese incrementado con dinero, cosas o bienes, sino también cuando se hubiesen cancelado deudas o extinguido obligaciones que lo afectaban. La persona interpuesta para disimular el enriquecimiento será reprimida con la misma pena que el autor del hecho. Artículo 18º.- Incorpórase como Capítulo IX ter al Título XI del Libro II del Código Penal el siguiente: “Capítulo IX ter- Disposiciones Comunes a los capítulos VI, VII, VIII, IX y IX bis Art. 268 (4).- Los directores, administradores, gerentes y personal jerárquico de las empresas o entidades privadas que prestaren servicios públicos, administraren temporalmente bienes o fondos públicos, o de cualquier modo ejercieren, cooperaren
8778-D-2010 o auxiliaren en funciones estatales, por delegación legal o contractual, recibiendo contraprestaciones del estado, se reputarán funcionarios públicos al solo efecto de las conductas tipificadas por los capítulos VI, VII, VIII, IX y IX bis de este título. Regirá para ellos la agravante prevista en el artículo 268 (7) Art. 268 (5).- Será reprimido con prisión de tres a doce años e inhabilitación especial perpetua para ejercer la función pública, por los delitos previstos en los capítulos VI, VII, VIII, IX y IX bis de este título: 1. Cuando se tratare del Presidente, Vicepresidente, Gobernadores, Vicegobernadores, Intendentes municipales, Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios de Estado, directores generales o nacionales, o quienes tengan jerarquía equivalente en el orden nacional, provincial o municipal, legisladores nacionales, provinciales o municipales, jueces o fiscales y procuradores del Ministerio Público; 2. Cuando se tratare de personal jerárquico o funcionarios de los organismos de control o de las fuerzas armadas, de seguridad u organismos de inteligencia en grado de jefes o equivalentes. Si el delito tiene prevista únicamente pena de inhabilitación, multa o una pena de prisión de hasta tres años, el máximo de ella se elevará al doble. Art. 268 (6).- Cuando los hechos delictivos previstos en los capítulos VI, VII, VIII, IX y IX bis de este título hubieren sido realizados por, en nombre, en beneficio de una persona jurídica, o esta hubiere sido utilizada como instrumento, se impondrán a la entidad las siguientes sanciones conjunta o alternativamente: 1. Multa equivalente al monto del dinero desviado de la entidad pública cuando pueda ser calculado o hasta el 20 por ciento del giro de facturación de la empresa en el año fiscal inmediato anterior al hecho; 2. Suspensión total o parcial de actividades que en ningún caso podrá exceder de 10 años; 3. Suspensión para participar en licitaciones, obras, servicios públicos o cualquier otra actividad vinculada con el Estado que en ningún caso podrá exceder de 10 años; 4. Cancelación de la personería, cuando hubiese sido creada al solo efecto de la comisión del delito, o esos actos constituyan la principal actividad de la entidad; 5. Pérdida o suspensión de los beneficios estatales; 6. Auditoria periódica; 7. Publicación de un extracto de la sentencia condenatoria a costa de la persona jurídica. Para graduar estas sanciones, los jueces tendrán en cuenta la importancia de la participación de la entidad en el acto delictivo, el incumplimiento de reglas y procedimientos internos, y la omisión de vigilancia sobre la actividad de los autores y partícipes, la extensión del daño causado, el monto de dinero involucrado en la comisión del delito, el tamaño, la naturaleza y la capacidad económica de la persona jurídica. Cuando fuere indispensable mantener la continuidad operativa de la entidad, o de una obra, o de un servicio en particular, el juez podrá ordenar la intervención judicial conforme a la ley civil o comercial y por el plazo estrictamente necesario. Art. 268 (7).- Será reprimido con prisión de cinco a quince años e inhabilitación especial perpetua para ejercer la función pública cuando los actos ilícitos previstos en los capítulos
8778-D-2010 VI, VII, VIII, IX y IX bis de este título dañaren o entorpecieren la prestación de servicios públicos esenciales, programas alimentarios, de salud o asistencia familiar o social básica, subsidios de desempleo o la provisión de insumos, bienes o servicios básicos, destinados a hospitales o escuelas; o se tratare de insumos, bienes o servicios destinados o disponibles para una situación de catástrofe, epidemia, conflicto armado, conmoción interior, u otra emergencia declarada legal o administrativamente o cuando en provecho del funcionario público o de terceros se hicieren negociaciones o acuerdos internacionales gravemente perjudiciales para los intereses del país. Si el delito tiene prevista únicamente pena de inhabilitación, multa o una pena de prisión de hasta tres años, el máximo de ella se elevará al doble. Art. 268 (8).- En los hechos delictivos previstos en los capítulos VI, VII, VIII, IX y IX bis de este título podrá excepcionalmente reducirse la escala penal aplicando la de la tentativa o limitándola a la mitad, al imputado que, antes del dictado de la sentencia definitiva, colabore eficazmente con la investigación. Para obtener el beneficio se deberá brindar información esencial para evitar la consumación o continuación del delito o la perpe tración de otro, o que ayude a esclarecer el hecho objeto de investigación u otros conexos, o suministre datos de manifiesta utilidad para acreditar la intervención de otras personas o la recuperación de bienes, siempre que el delito en que se encuentre involucrado el beneficiario sea igual o más leve que aquél respecto del cual hubiere brindado o aportado su colaboración y hubiere reparado los daños ocasionados por su conducta. Art. 268 (9). Será reprimida con prisión de uno a tres años la persona que se acoja a los beneficios del artículo anterior y formule señalamientos falsos o proporcione datos inexactos sobre terceras personas. Art. 268 (10). El mínimo y el máximo de la pena de prisión podrán ser reducidos a la mitad, cuando el autor o los partícipes devolvieren los bienes desviados o sustraídos, o repararen integralmente el daño causado. SALA DE COMISIONES,
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INFORME Honorable Cámara: Nuestra propuesta no es nueva. El actual proyecto de ley tiene surge del dictamen de las comisiones de Legislación Penal y de Justicia del 15 de junio de 2010 (Orden del Día Nº 625 de 2010), que contó con la firma de 26 diputados y sólo tuvo 2 votos en contra. Dictamen que fue consensuado por asesores de todos los bloques en un trabajo de varios meses coordinado por la Comisión de Legislación Penal. Posteriormente, y por acuerdo de bloques mayoritarios, se acordó modificar el artículo 2 del despacho de las comisiones en los términos que queda redactado en el actual proyecto. A continuación, un resumen actualizado de los fundamentos de los proyectos 5935-D-2007 y 1331-D-2009 que sirvieron como antecedentes de la Orden del Día Nº 625 de 2010. I- El Código Penal Argentino y la Corrupción La iniciativa que hoy proponemos parte de una premisa fundamental: la democracia como forma de vida no puede coexistir con la corrupción estructural, nacida a partir de lo s delitos del poder. Atribuir esa corrupción estructural a uno u otro partido gobernante es simplificar su esencia errando el diagnóstico y confundiendo las soluciones éticas y jurídicas que el complejo juego de antijurídicos exige, aislando a quienes tienen a su cargo el cuidado de la comunidad de una sociedad que observa silenciosa e impotente esta grave crisis. Al fundar esos proyectos, dijimos que un análisis de la corrupción exige precisar el contexto en el cual el fenómeno se sitúa. Ésta será la metodología que utilizaremos en esta exposición de motivos. Autores como Michel Foucault en "Saber y Verdad" (Ed. La piqueta. Madrid 1991) o John Rawls en "Teoría de la Justicia" (Fondo de Cultura Económica, B.A 1993) sostienen esta línea de pensamiento. Ningún fenómeno puede ser interpretado fuera del contexto de las redes históricas, económicas y culturales que lo enmarcan. Esta contextualización es decisivamente importante cuando se analiza la corrupción. No podemos caer en la ingenuidad de creer que la corrupción es un fenómeno que sólo debe ser analizado y corregido desde la teoría jurídica. Decíamos – ya en 2008 - que en la Argentina se daba un muy extraño fenómeno. Por un lado los argentinos estábamos ubicados - conforme estándares internacionales - entre los países con mayores índices de percepción de corrupción, y por otro lado, nuestro Código Penal Argentino carecía de tipos legales punitivos actualizados, precisos y específicos que criminalicen los Actos de corrupción. Esto – señalamos – “es parte de la "paradoja argentina" y genera naturales sentimientos en nuestra sociedad que oscilan entre la indignación y la resignación”.
En la Argentina de hoy, la persecución penal de los actos de corrupción se hace con tipos penales "análogos" a la corrupción con todas las debilidades interpretativas que ello implica. Estos tipos punitivos definen conductas criminales "próximas" a la corrupción pero no específicas en términos de estándares internacionales. Conductas que en su mayoría fueron definidas a la época de sanción del Código Penal, es decir a comienzos del Siglo XX (arts. 256, 258, 261, 266, 267, 268, 277 del Código Penal). Si a ello se le suma la creciente complejidad y sofisticación de la criminalidad económica, entenderemos las enormes dificultades de la justicia argentina para combatir a la Corrupción y entenderemos tambié n la razón del escepticismo social del argentino frente a la posibilidad de castigar legalmente la corrupción. Una vez más, señalamos que a este cuadro de realidades debemos agregar que la Argentina es signataria y ha ratificado por ley 24.759 la Convenció n Interamericana contra la Corrupción, la cual define con precisión la figura del funcionario público y de la función pública como así también los Actos de Corrupción. Es un tratado que obliga a los Estados signatarios a incorporar y adecuar esas "figuras" penales a las legalidades punitivas domésticas de los Estados signatarios (artículos 1, 6, 7 y 12). Estamos hablando de figuras jurídicas penales de un Tratado Supranacional firmado por nuestro país y otros 34 países de América el 29 de Marzo de 1996 y ra tificado por Argentina el 27 de Noviembre de ese mismo año (ley 24.759). Se debe recordar que conforme surge del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional de 1994 (primer párrafo) esa legalidad supranacional tiene "jerarquía superior a las leyes". Ello quiere decir que las normas de la Convención de Caracas tienen rango superior a los Códigos de fondo de nuestro país. Es claro que no todas las normas de esa legalidad supranacional son operativas. Pero lo que sí debe entenderse como "operativa" es la obligación del Estado Argentino asumida por el art. 7 de trasladar a la legalidad penal interna de la Argentina las figuras penales de la Convención. Y es esa responsabilidad internacional del Estado Argentino la que este proyecto de ley intenta cumplir. Obligación estatal que es concordante con la obligación de los Estados signatarios de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de "adoptar medidas" tendientes a garantizar los DDHH de la Convención (art. 2). La Corte Interamericana de DDHH en su Opinión Consultiva nº 7 ha declarado que "El sistema de la Convención está dirigido a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a los Estados a hacerlo". En la conferencia constitutiva del Observatorio de DDHH del MERCOSUR (Córdoba, Junio de 2004) el jurista chileno Roberto Garretón se expidió en el mismo sentido: operatividad plena del art. 2 de la Convención Americana sobre DDHH. Va de suyo que en los Estados con altos índices de Corrupción esa obligación operativa de "adoptar medidas legislativas" en materia de legalidades punitivas anticorrupción. En síntesis: a) Conforme Transparencia Internacional somos uno de los países con más altos índices de corrupción en el mundo (109 sobre 133 según el informe de 2009).
b) Nuestro Código Penal no contiene tipos legales precisos que criminalicen la Corrupción. c) La Convención Interamericana contra la Corrupción - Ley 24.759 - define con exactitud los "actos de corrupción" y la figura del "funcionario público" a los fines de la pretensión punitiva estatal. La finalidad de este proyecto es trasparentar por una parte el virtual "estado jurídico de impunidad" de la Corrupción en la Argentina, y por otra parte proporcionar instrumental jurídico adecuado para combatirla. El proyecto busca transformar las "figuras" punitivas de la legalidad supranacional en "tipos legales" penales porque entendemos que las conductas criminales definidas en la norma supranacional como configurativas de Actos de Corrupción, son más exactas, precisas y abarcativas que las del Título XI de nuestro Código Penal (Delitos contra la Administración Pública). Por otra parte la norma supranacional amplía notablemente el alcance de las figuras de funcionario público y de función pública adecuándolas a la realidad jurídica y económica de los Estados de este siglo. Esta incorporación tiende a neutralizar interpretaciones jurídicas de las conductas criminalizadas en el XI del libro II del Código Penal que en los hechos paralizan la persecución penal de la corrupción. Pero además con este proyecto estamos enviando un mensaje creíble a nuestra sociedad en el sentido de que existe una real y concreta Política de Estado de terminar con la impunidad de la Corrupción. Es por ello que pretendemos que este proyecto salga por consenso. Y por esta razón dejamos de lado en la fundamentación de la ley toda referencia a hechos recientes y públicos de alta corrupción. No queremos debilitar el proyecto con cálculos de mezquindad política. Al considerar el contexto analítico del conflicto decíamos que: a.- En realidad lo que buscamos corregir es la impunidad de la corrupción y no la corrupción en sí misma. b.- Ningún fenómeno de estas características y complejidad permite explicaciones ni diagnósticos monocausales. c.- La ley no traerá soluciones mágicas ni inmediatas a un fenómeno que es centralmente cultural. d.- Pero una severa ley penal anticorrupción - conforme estándares internacionales - es el inicio de un cambio de una cultura de la corrupción a una cultura de la legalidad. e.- Sancionar una ley es siempre un acto político y este proyecto deberá ser entendido por nuestros pares como un gesto político de toda la clase dirigente de auto limitación de su propio poder.
Trabajamos el proyecto con una plural fundamentación: a) jurídico constitucional, b) supralegal y c) sociológica- crítica. Agregamos que esa plural fundamentación del proyecto está matrizada en la convicción de que la Corrupción y su Impunidad, por un camino o por otro, siempre nos remite a la Justicia y al Poder. A la Justicia porque es ella la que concede Impunidad y al Poder porque la Corrupción siempre lo beneficia, tanto al Poder Político como al Poder Económico. La Corrupción siempre lastima a los sectores más desprotegidos de la sociedad. Esa es la matriz ideológica del proyecto. En lo estrictamente legal el proyecto busca proporcionarle a la Justicia Argentina instrumentos eficaces para combatir la corrupción del Poder y de ese modo reconciliarse con la sociedad. La Justicia Argentina por el art. 1 de la CN es uno de los tres poderes del Estado y su función es la de controlar los desbordes de los otros dos Poderes. Ese olvidado rol constitucional de control de la Justicia Argentina debe ser recuperado. II- El proceso histórico pre default argentino En un análisis de contextos no podemos prescindir del proceso histórico que precedió al Default de Deuda Soberana más grande del siglo XX, que fue el argentino. La experiencia argentina puede describirse así: 1) Los procesos de privatizaciones estuvieron estrechamente vinculados a la Corrupción. El Estado estuvo ausente en el control de las privatizaciones argentinas. 2) Esa falta de controles consagró una suerte de estado social generalizado de impunidad. 3) Esa impunidad de la Corrupción fue una variable central generadora de la explosión social de Diciembre del 2001 y de la crisis de legitimidades consecuente. 4) Las víctimas de la Corrupción fueron los sectores más desprotegidos de la sociedad que cayeron en indigencia y pobreza (más de un 50% de la población argentina) y sus beneficiarios fueron los sectores sociales más próximos al Poder Político y Económico. El silogismo fue el siguiente: Privatizaciones sin controles - Alta Corrupción - Crisis Global de Legitimidades - Concentración de Riquezas y Expansión de Miserias. En la Argentina de Diciembre de 2001 explotó la versión subdesarrollada del modelo neoliberal y la característica saliente de ese submodelo neoliberal fue y es aún la falta de controles legales al Poder Político y al Poder Económico de los Mercados. Argentina funcionó como un verdadero laboratorio social del modelo neoliberal en países periféricos. Los argentinos demostramos con nuestra tragedia qué es lo que sucede cuando el Estado abandona controles sobre los mercados globalizados. III- La corrupción y su impacto en la Economía
Más allá de que la Corrupción viola reglas éticas universales, y afecta seriamente la convivencia social democrática por las injustas desigualdades sociales que genera, hay que recordar que ella impacta en la vida económica de los pueblos. La Corrupción impacta en los procesos económicos y en el crecimiento sustentable de los países. La Corrupción es una variable esencial en los análisis de costos de cualquier proyecto de inversión, público o privado. La Corrupción se expresa en tasas de riesgo país y en los índices de Bolsas, y se traduce en tasas de interés. Al tener esa traducción económica sin duda que impacta en los índices de Costo de Vida. Es decir que cuando hablamos de Corrupción no hablamos de poética o literatura política. Con este proyecto estamos adecuando los procesos económicos argentinos a estándares legales internacionales en materia de anticorrupción. Estamos recuperando capacidad punitiva del Estado frente a desbordes del poder político y del poder económico. No es casual que los argentinos seamos los más escépticos en confiar que las privatizaciones fueron beneficiosas para el país (Fuente: Latinobarómetro). No escapa a este escepticismo argentino el rol cumplido por los organismos internacionales de créditos y muy particularmente el Banco Mundial. Es un grave error pensar y declarar que la lucha contra la corrupción se hace desde el territorio del principismo ético pero que carece de todo contacto con la realidad. La vida económica del Argentino está impregnada por la corrupción. El impacto de la corrupción en la vida económica es doble: directo e indirecto. El costo directo supone la pérdida de patrimonio estatal, entre otras cosas, por vía de sobornos y de asunción de deudas ilegítimas. Entre los indicadores, encontramos: 1) El CIPCE ha medido el daño directo generado por la corrupción en el patrimonio estatal en el orden de 10.000 millones de dólares en el período 1980-2005. Ese monto equivale a casi 9 veces el presupuesto anual del Ministerio de Salud del año 2008. Y este es el costro directo calculado sobre el punto de un iceberg. Porque só lo el 4 % de los casos investigados por la justicia llegan a condena. Y sobre ese porcentaje se hizo el relevamiento del daño directo. 2) 174 millones de dólares en sobornos pagados y acreditados por estas tres empresas : IBM – Banco Nación (37 millones de pesos) IBM- DGI (10 millones de pesos) Skanska (87 millones de pesos) Siemens (40 millones de pesos) 3) Otro indicador el caso del caso del Banco Central, cuando a principios de la década del `90 se hizo acreedor de 15.000 millones de dólares incobrables. Esta maniobra pudo
efectuarse por tres motivos: garantía estatal de los depósitos, la conducta de entidades financieras que fueron a la quiebra y los préstamos que el propio BCRA otorgó a bancos y financieras en dificultades . 4) Un cuarto indicador es claramente el CIADI donde la Argentina tiene demandas por aproximadamente 18.000 millones de dólares que provienen de los 58 Tratados de Promoción y Protección de las inversiones extranjeras. 5) La Deuda con el Club de París es de inversores particulares que el Estado en un acto de corrupción asume: 8.000 millones de dólares aproximadamente. Pero existe el costo indirecto que es sin duda el mayor, incalculable. Como ejemplos, podemos mencionar: 1) Corrupción y distribución del ingreso El impacto de la corrupción en la distribución del ingreso se ve claramente con el coeficiente de GINI. El último informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del año 2009, nos habla de que en la Argentina el coeficiente es de 50. Que quiere decir que esta es la brecha que existe entre el decil más rico de la población y el decil más pobre. En Dinamarca es de 24,7 y en Finlandia es de 26,9. Vale destacar el paralelismo que existe entre alta corrupción y coeficiente de GINI: A mayor corrupción, peor brecha distributiva del ingreso. El siguiente cuadro sirve como ejemplo: Países Ranking IPC 2009 Coeficiente de Gini Índice de (Índice de desarrollo humano del Percepción de la PNUD- 2009) Corrupción Dinamarca 1 24.7 Finlandia 6 26.9 Uruguay 25 46.2 Argentina 106 50 Paraguay 154 53.2 Haití 168 59.5 2) Corrupción e inversión económica La alta corrupción atenta contra la inversión económica de un país. Puede decirse que el silogismo es el siguiente. Alta corrupción- baja seguridad jurídica. Baja seguridad jurídica – alta tasa de interés (tanto interna como internacional)
Alta tasa de interés en un proyecto de inversión- inevitable traducción en precios, es decir, inflación. En el fondo alta corrupción es debilidad en la seguridad jurídica porque la seguridad jurídica es sobre todo confianza social y reglas estables y previsibles. Sino no se explicaría que un país que ha tenido un continuo crecimiento de su PBI en los últimos 7 años y ha regularizado su deuda pública, se le cobren altas tasas de interés cuando sale al mercado de capitales. Distintos autores han estimado que un país que mejora su nivel de corrupción de 6 a 8 (siendo 0 el valor para el mas corrupto y 10 para el menos corrupto) experimentará un incremente de 4 puntos en su nivel de inversión y de 0.5% en su índice de desarrollo per capita . 3) Corrupción y toma de decisiones político-económicas por parte de un Estado. Por otra parte, la corrupción cercena, encasilla o interviene en la toma de decisiones del poder de mando sobre productividad y calidad de la inversión específicamente. Así escuchamos muchas veces anuncios de proyectos faraónicos sin ser necesidades prioritarias. Sin ir más lejos, los proyectos de construcción de aeropuertos en lugares inhóspitos, la implementación del “tren bala” o “submarinos nucleares” o “aviones ultrasónicos”, entre otros. En estos casos se deja de lado el criterio costo-beneficio y cobran protagonismo otros criterios de selección ya que, cuanto mayor sea el precio a pagar, mas alta la comisión indebida y con ello menor la calidad. 4) Corrupción y sobreprecios. Otra consecuencia no menos importante aunque de difícil determinación en su proporcionalidad son, los aumentos en los costos ya que los pagos por corrupción se incluyen en los precios finales. Por ejemplo, los sobornos algunas veces se dirigen a establecer mercados monopólicos “de hecho”, buscando la eliminación de posibles competidores. Y esto lo termina pagando el consumidor final 5) Corrupción e impacto en la calidad de vida de la población. Algunas veces en el ámbito internacional se soborna a determinados gobiernos –la mayoría subdesarrollados- para que sus filiales fabriquen allí productos tóxicos o peligrosos o contaminantes, lo que también afectan la calidad de vida de la población o ecosistema. 6) Por último, los procesos de corrupción conllevan cadenas de ilegalidades es decir, no siempre son aislados, son como una “bola de nieve” que arrastra cada vez más infracciones y más compromisos corruptos. Lo que a la postre crea o establece un ambiente de ilega lidad que va en aumento y que va a requerir para su erradicación una gran campaña para reestablecer la normalidad. La matriz político-social que se crea es la cultura de la
corrupción y, para sobrevivir económica o socialmente hay que corromper. Ser honesto es irracional . IV- Corrupción e inmoralidad Silvia Bleichmar (Dolor País y Después. Ed. Libros del Zorz, Buenos Aires. Pág. 48 y sig.) traduce la Corrupción argentina con su "índice dolor país". Esa es la contextualización humana de un fenómeno que no puede ser limitado a datos solamente económicos. Son índices de sufrimiento humano en los sectores más desprotegidos de la sociedad. Pero además un país con altísimas y crecientes tasas de corrupción no permite a la sociedad tener confianza en sus instituciones ni en sus leyes. Con alta Corrupción no se construye Calidad Democrática. El objetivo meta - jurídico de los proyectos presentados es el de contribuir a cambiar una cultura de la corrupción por una cultura de la legalidad y quebrar el sobreentendido social argentino de que la corrupción es inevitable e inerradicable. Desafío difícil y complejo para una sociedad como la Argentina que ha convivido históricamente con los autoritarismos y con la corrupción. Pero no es tarea imposible. Y el camino comienza con fuertes decisione s de política legislativa. Estamos obligados como generación protagonista de un fracaso de país a instalar ideas de cambio cultural profundas con el objetivo declarado de escapar de una cultura de la decadencia. Y la Corrupción es decadencia y es subdesarrollo. Los actores económicos de la Argentina deberán saber que la trasgresión a la ley implica duros castigos penales. Que no sólo existen reglas de ética administrativa como sanción a la corrupción. Que sepan nuestros empresarios que en la Argentina se debe y se puede ganar dinero sin corrupción. V- La Justicia Argentina y s u Impotencia frente a la Corrupción Aún hoy entendemos equivocada la postura doctrinaria que sostiene que los tipos punitivos del Título XI del libro II del Código Penal son suficientes y adecuados para combatir la corrupción en la Argentina y que las figuras del art. 1 y 6 de la Convención de Caracas nada significativo agregan al actual Código. El pensamiento jurídico tradicional argentino ha tenido siempre graves problemas con la realidad. Su pretendida asepsia ideológica como fundamento de su supuesto rigor científico es muy cuestionable. El derecho dominante en la Argentina del siglo XX ha servido siempre al Poder y es refractario a toda noción de cambio. De allí que cuando ese pensamiento sostiene que la norma legal vigente en la Argentina de hoy es adecuada para combatir la corrupción, lo que en realidad nos está diciendo es que no se debe cambiar el "estado jurídico de impunidad" que goza la corrupción en la Argentina. Pero para que no se dude de la seriedad de esta afirmación veamos la realidad, la cual es siempre la prueba demostrativa del acierto o del error de cualquier teoría. La debilidad de la Justicia Argentina para juzgar al Poder tiene un claro origen histórico. Es en 1930, cuando la CSJN sienta la doctrina de la "continuidad jurídica del Estado", que se legaliza a la fuerza como valor de ley y de orden social y con ello se inaugura un ciclo
histórico de decadencia caracterizado entre otras variables por la sumisión de la Justicia al Poder y por el creciente alejamiento del Derecho Argentino con la realidad. Recién en el año 1994 pierde vigencia constitucional esta doctrina con la sanción del art. 36 de la CN. Esta subordinación de la Justicia al Poder explica la vigencia de golpes de estado durante dos terceras partes del siglo XX y la vigencia del Terrorismo de Estado durante el periodo 76/83. Pero también esta ausencia de ley realista y de Justicia independiente explica la falta de controles a Corrupción durante la Transición Democrática Argentina. El Centro de Investigación para la Criminalidad Económica (CIPCE) (2) ha presentado el primer banco de datos contra la corrupción y la criminalidad económica de la Argentina que incluye 750 causas judiciales. De la información trabajada entre los años 1980 y 2005 en todo el país, surge que sólo el 4% de los casos de corrupción investigados dio lugar a una condena penal, mientras que el 7% está en poder de un tribunal y el 90% restante aún permanece en etapa de instrucción. Salvo el contrabando agravado, la asociación ilícita y ciertos casos de evasión, el resto son delitos excarcelables. El mismo organismo sostiene la hipótesis de que el sistema de justicia penal no está adecuadamente preparado para hacer frente a la naturaleza de estos ilícitos. VI- La Corrupción y la Seguridad Jurídica Así como hemos sostenido que la corrupción genera desigualdad social y que a mayor corrupción mayor brecha entre ricos y pobres, veamos ahora cuál es su impacto en la seguridad jurídica de los países. Los informes anuales globales de Transparencia Internacional colocan a la Argentina en el segmento internacional de más alta corrupción. Con el agravante de que en el año 2003 figurábamos en el puesto Nº 93 y en el año 2008 en el puesto N° 109. En estos informes se trabaja por países y con fuentes de datos cruzados de operadores económicos inobjetables y estadísticamente correctos (ver páginas 353/366 de Informe Global de Corrupción 2004. Ed. Argentina - Prometeo Libros. Buenos Aires, 2004). Pero además, un porcentaje importante de esas fuentes son locales. Es decir, este informe no sólo mide “cómo nos ve el mundo” sino también “cómo nos vemos nosotros mismos”. Los mercados internacionales al defender el concepto de seguridad jurídica como premisa de previsibilidad de inversiones y cálculo de costos y beneficios, necesariamente cuantifican la variable corrupción en sus ecuaciones empresariales. No es lo mismo el cálculo de inversión empresarial en un país con alta corrupción que en un país con baja corrupción. VII- Fundamento constitucional en las normas proyectadas El artículo 36, quinto párrafo, de la Constitución Nacional, es la razón y fuente constitucional de este proyecto. Recordemos que esta norma sancionada por el Poder Constituyente de 1994 asimila los delitos de corrupción con los delitos contra el orden democrático. Esta ha sido la voluntad expresa del Poder constituyente argentino. Esta definición de los delitos de corrupción como delitos contra el sistema democrático debe ser respetada y
expresada en la norma punitiva del proyecto. Así como el art. 226 del CP sanciona con penas de prisión de 5 a 15 años los delitos contra el orden constitucional y la vida democrática, las penas que se proyectan para los actos de corrupción deben ser proporcionales a las que corresponden a esos delitos. No podemos dejar de señalar que los constituyentes no dejaron de asimilar el delito de corrupción al de traición a la patria. Así surge del artículo 29 de nuestra Constitución Nacional. VIII- La Legalidad Supranacional de Derechos Humanos Pero también es sostén jurídico de este proyecto de ley, la Legalidad Supranacional Americana y de manera especial la Convención de Interamericana contra la Corrupción (Convención de Caracas). Debemos comenzar recordando que la pirámide jurídica argentina después de 1994 ha cambiado sustancialmente. Hoy estamos en presencia de una pirámide jurídica "trunca" en cuya cúspide están los derechos y garantías de la primera parte de la CN del 53/60 y los tratados supranacionales de DDHH nominados por el art. 75 inc. 22 de la CN. En un segundo nivel aparece la legalidad supranacional genérica del primer párrafo del mencionado art. 75 inc. 22 y en un tercer nivel jurídico están los códigos de fondo (Civil, Penal, Comercial). Finalmente en cuarto nivel están los Códigos Procesales. En ese nuevo orden normativo argentino aparece la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada por la OEA el 29 de Marzo de 1996 y sancionada como Ley Nº 24.759 por la República Argentina el 4 de Diciembre de 1996 como norma supralegal y ella obliga al Estado Argentino por vía de su Art. 7 a "adoptar" las medidas legislativas que fueren necesarias para "tipificar" como delitos en el derecho interno los actos de corrupción previstos en el Art. 6, p.1 de la Convención. Es decir que con este proyecto no sólo cumplimos con el mandato constitucional directo del art. 36 sino que también cumplimos con una obligación asumida por el Estado Argentino al firmar y ratificar la Convención Interamericana Contra la Corrupción. A su vez esa obligación internacional del Estado es concordante con la obligación que tiene por el art. 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (obligación de adoptar medidas legislativas). En paralelo podemos citar como fundamento de este proyecto a la Convención para Combatir el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones del Comercio Internacional (OCED), y a la Convención Internacional Contra la Delincuencia Organizada Trasnacional aprobada por Ley 25.632. Se debe decir que La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados en su art. 31 confiere primacía al derecho internacional convencional sobre el derecho interno. IX- El VII Se minario Argentino de Legalidad Supranacional de Derechos Humanos Los Seminarios argentinos de DDHH se realizan desde hace 10 años en Córdoba y están organizados por el Colegio de Abogados de Córdoba y el Servicio Argentino de DDHH y
cuentan con el auspicio académico de la Asociación de Magistrados de la Provincia de Córdoba. El VII Seminario fue declarado de interés legislativo por la legislatura de Córdoba y convocó a intelectuales y juristas para reflexionar sobre la problemática de la Corrupción Argentina. Esto sucedió entre el 12 de Mayo y el 2 de Junio de 2005. (3) Las conclusiones a las que arriba este Seminario fueron publicadas por Editorial Mediterránea en el año 2007 (Derechos Humanos-Vega JC y otros, Capitulo VII) y entre ellas merece destacarse como fundamento de este proyecto la conclusión Nº 2 que declara: "Que es responsabilidad legal del Poder Ejecutivo Nacional y del Congreso Nacional cumplir con la obligación asumida en el Art. 7 de la Convención de Caracas modificando el Código Penal Argentino e introduciendo como tipos penales específicos a los actos de corrupción allí descriptos...". Y la conclusión nro. 3 que corresponde a una ponencia del profesor titular de la Cátedra de Derecho Penal de la Universidad Nacional de Córdoba, Dr. Jorge Montero y expresa: "Que en los delitos de corrupción no es aplicable el principio de retroactividad de la ley penal más benigna en materia de prescripción de la acción penal. Así lo exige el derecho de las víctimas a lograr una tutela judicial oportuna y efectiva (arts. 8 y 25 Convención Americana), el origen constitucional directo de su represión (art. 36 quinto párrafo de la CN) y el límite impuesto por el art. 28 de la Declaración Americana de DDHH al ejercicio de los derechos del responsable de este tipo de ilícitos. En el mismo sentido fue expresada la voluntad de los jueces cordobeses con el acta compromiso de adhesión a la Declaración de París en contra de la Corrupción firmada por la Asociación de Magistrados del Poder Judicial de Córdoba el 19 de junio de 2003 (entre ellos los jueces Víctor Maria Vélez de Argentina y Baltasar Garzón de España). X- La Corrupción como te ma de Derechos Humanos La Impunidad de la Corrupción afecta el ejercicio operativo de los Derechos Humanos Civiles y Políticos del capítulo I de la Convención Americana. Muy especialmente los derechos reglados en los arts. 8, 21, 23 y 24 (protección judicial, garantías judic iales, propiedad y derechos políticos). Pero la violación más directa que genera la Corrupción es sin duda al derecho de "igualdad ante la ley "que garantiza la Convención Americana en su art. 24. La vigencia en una sociedad de índices de Alta Corrupción, inevitablemente genera desigualdad ante la ley. O de otro modo: la expresión más directa de la impunidad de la corrupción es la desigualdad ante la ley. Y con esta desigualdad se quiebra la garantía de protección judicial del art. 25 de la Convención. Es decir, en una sociedad con altas tasas de Corrupción no puede hablarse de vigencia plena de Derechos Humanos civiles y políticos. Si el Estado no es capaz de controlar la Corrupción, está permitiendo, y en casos fomentando, la violación de la garantía de "igualdad ante la ley" del art. 24 de la Convención Americana y con ello la violación de los derechos civiles y políticos del Capítulo II del Tratado.
En segundo lugar la Corrupción afecta la obligación del Estado de dar operatividad progresiva de los derechos económicos- sociales del Capítulo III. De conformidad siempre a la obligación operativa del Art. 2.1 de la Convención Americana. Con alta corrupción el Estado no puede cumplir con su obligación de dar desarrollo progresivo a los Derechos Humanos económicos, sociales y culturales incluidos en la Carta de la OEA. De allí la clara responsabilidad internacional de un Estado que permite situaciones jurídicas de alta corrupción. Si la Argentina es considerada conforme estándares internacionales un país de alta corrupción, el Estado Argentino está obligado a generar una legalidad punitiva que frene estas violaciones a Derechos Humanos. En tercer lugar, la Corrupción es tema de DD.HH. por vía de la muy específica Convención Interamericana contra la Corrupción. Esta conexión objetiva entre Corrupción y Legalidad Supranacional de Derechos Humanos impacta a su vez en la praxis de la pretensión punitiva de los Estados y tiene por delante un desafío de evolución doctrinaria e interpretativa que debe conducir a actualizar un pensamiento jurídico dominante cristalizado en doctrinas previas a la Reforma Constitucional de 1994. Este nuevo pensamiento jurídico en el campo del derecho penal argentino está principalmente marcado por la vigencia operativa de los derechos de la víctima a una tutela judicial eficaz tal como lo desarrolla el jurista cordobés José I. Cafferrata Nores cuando nos habla de la influencia de la normativa internacional de derechos humanos en el derecho interno argentino, como un "nuevo paradigma" de procuración y administración de justicia (CAFFERATA NORES, José I. Proceso Penal y Derechos Humanos. Ed. CELS. 2000) De allí que los operadores jurídicos deberán tener a la Legalidad y a la Jurisprudencia Supranacional de DDHH como reglas auténticas de interpretación de la legalidad emergente de este proyecto. XI- De la redacción de las normas proyectadas y de la proporcionalidad de la pena Los núcleos centrales de los proyectos presentados entonces y que son coincidentes con este nuevo proyecto de ley son los siguientes: A) La redefinición penal del término “funcionario público”, conforme estándares internacionales contenidos en la legalidad internacional. Específicamente el texto de la norma proyectada el mismo que el del Art. 1 de la Convención Americana Contra la Corrupción (aprobada por el Congreso Argentino mediante Ley 24.759). Queda claro que con la norma proyectada se incluyen en el término funcionario público a aquellos que aún cuando no “expresen o ejecuten la voluntad del Estado ni lo representen” prestan un servicio vinculado con el ejercicio de la función pública. B) Los mínimos y máximos punitivos que fija el proyecto son diferentes y superiores a los del Código Penal actual. Además, se incorporaron agravantes de las penas cuando: 1. El funcionario ejerciere su cargo en virtud de elección popular;
2. Se tratare de algunos de los funcionarios previstos en el art. 227 bis de este Código; 3. Se tratare de personal jerárquico o funcionarios de los organismos de control. 4. Los actos ilícitos afectaren la prestación de servicios públicos esenciales, programas alimentarios, de salud o asistencia familiar o social básica, subsidios de desempleo o la provisión de insumos, bienes o servicios básicos, destinados a hospitales o escuelas. 5. Se tratare de insumos, bienes o servicios destinados o disponibles para una situación de catástrofe, epidemia, conflicto armado, conmoción interior, u otra emergencia declarada legal o administrativamente.
Para estos casos, las normas penales propuestas tienen un piso punitivo de 4 años y guardan proporcionalidad constitucional con las penas del Art. 226 del Código Penal y expresan la calidad constitucional de crímenes contra el sistema democrático del Art. 36, 5° párrafo, de la Constitución Nacional.
C) Se incorpora la sanción económica de las personas jurídicas, ya que es a través de ellas que se cometen importantes actos de corrupción, de las cuales sin la cobertura institucional o jurídica de ésta, a las personas que los cometen les sería poco factible el acceder a corromper a funcionarios públicos u otras personas. Además muchas veces los beneficios de los actos de corrupción son en favor del patrimonio de las personas jurídicas y de sus accionistas, según el caso. La garantía de una competencia justa y honesta también pasa por la represión de los actos encaminados a corromper a los administradores de empresas de forma similar a lo que se hace a través del delito de cohecho. Hasta ahora sólo las personas podían responder por un delito penal y ser castigados con penas de cárcel. La reforma situará a las empresas en el mismo nivel, acabando con lo que en el mundo del Derecho se conoce como societas delinquere non potest. A partir de ahora también las empresas que cometan un delito podrán ser castigadas por él en la vía penal. La pena de cárcel que sí es aplicab le a los particulares podrá ser sustituida en el caso de las empresas por un régimen sancionador que podría ir desde la imposición de multas hasta la clausura de la empresa, pasando por la suspensión de sus actividades e intervención judicial o la disolución. D) Una figura que se incorpora es la del arrepentido. Se procura que aquellas personas que estuvieran involucradas en los hechos punibles pudieran someterse a la justicia denunciado la ilicitud y con ello reducir la punibilidad de sus actos. E) Otra figura que se incorpora es la de decomiso de bienes sin necesidad de condena penal, cuando se hubiere podido comprobar el origen ilícito de los mismos, o del hecho material al que estuvieren vinculados, cuando el imputado hubiere reconocido la procedencia o uso ilícito de los mismos, o cuando éste no pudiere ser enjuiciado por motivo de fallecimiento, fuga, prescripción o cualquier otro motivo de suspensión o extinción de la acción penal.
8778-D-2010 F) Tipo legal autónomo con penas de 4 a 15 años jueces prevaricadores. Este es un claro mensaje a los jueces del Poder. Su tiempo histórico en la Argentina, ha terminado. XII- El trámite parlamentario del Expediente 1331-D-2009 Apenas constituida la Comisión de Legislación Penal en febrero de 2010, se resolvió abrir un espacio de discusión y consenso, determinando de común acuerdo con las fuerzas representadas en la mesa de autoridades, asignar prioridad como política de estado a la modificación propuesta al régimen del Libro II, Título XI del Código Penal. Puesta la temática en agenda con fecha 16 de marzo de 2010 se reúne la Comisión iniciando el estudio de dicho expediente. Con fecha 27 de abril de 2010 se reúne la Comisión, recibiendo la Comisión, especialmente invitados a la Dra. Namer, Titular de la Oficina de Coordinación y Seguimiento en Materia de Delitos contra la Administración Pública de la Procuración de la Nación y el Dr. José Ignacio Cafferata Nores, quienes expusieron sobre la materia en tratamiento. Mientras tanto y contemporáneamente, el cuerpo de Asesores de la Comisión de Legislación Penal, presidido por el reconocido jurista Dr. Alberto Binder, realizó una ardua tarea de a lo largo de dos meses (cinco reuniones de asesores) que se focalizaron en consensuar un documento de trabajo único para ser sometido a la decisión política de los diputados integrantes. Finalmente, con fecha 15 de junio de 2010 se reúne la Comisión de Legislación Penal conjuntamente con la Comisión de Justicia, dictaminándose el expediente 1331-D-2009. Corresponde destacar la voluntad política de los distintos bloques representados en las Comisiones Especializadas, aprobando, más allá de diferencias formales, un dictamen consensuado. Cabe recordar que publicada la respectiva orden del día, la Comisión de Labor Parlamentaria incluyó el tratamiento del proyecto en casi todos los planes de Labor aprobados, sin perjuicio de la preferencia aprobada por la HCDN el día 11 de agosto de 2010. Sin embargo, el particular cierre del período ordinario de sesiones el 30 de noviembre de ese año y la falta de convocatoria a sesiones extraordinarias para tratar la temática de alguna manera sellan, de conformidad al Reglamento de la Cámara, la suerte del proyecto, pese a la intensa tarea realizada y, como se dijo, el alto nivel de consenso alcanzado en la comisión. Hoy no advertimos voluntad política del Poder Ejecutivo, de que la iniciativa sea tratada antes del 28 de febrero de 2011. XIII- El proyecto actual El espíritu de consenso al que reiteradamente aludimos a pesar de las vicisitudes del proyecto 1331-D-2009, nos lleva hoy a la presentación de esta iniciativa.
Hemos abandonado nuestras posiciones iniciales, para hacer propias las sugerencias, observaciones y aportes de la totalidad de las fuerzas políticas volcadas en el dictamen de mayoría publicado. Sin embargo y superando ese texto, se han aceptado en el mismo marco de consenso, la modificación del artículo 2 del despacho aprobado por las comisiones que queda redactado conforme surge de la parte dispositiva de este documento. Entendemos plenamente vigente el compromiso asumido por las fuerzas políticas al suscribir el dictamen al que se arribara. Y descontamos que la voluntad política de dar a la República un nuevo marco de defensa contra los Delitos del Poder mantiene plena vigencia, presupuesto que garantiza la aprobación de este proyecto. En síntesis, podemos decir que este proyecto busca modificar una Política Criminal vigente en la Argentina de la Democracia y desplazar el peso de persecución penal de los Delitos de la Pobreza hacia los Delitos del Poder. Ello no significa caer en la ingenuidad o en la demagogia de despenalizar delitos en razón de la pobreza. Todo delito debe ser castigado en una Sociedad donde impere la Ley. Pero resulta que en la Argentina la Ley no castiga los Delitos del Poder del mismo modo que los Delitos de la Calle. Y lo que es más grave, la sociedad argentina es complaciente con esos delitos por aquello de que “el éxito borra la corrupción”. Sin darse cuenta que la Corrupción siempre beneficia al poderoso y nunca al pobre. Este proyecto apunta a transparentar el fenómeno completo de esa endemia cultural que es la Corrupción. De allí el aumento punitivo. De allí el metamensaje de esta ley. Desde el poder se busca poner límites a los Abusos del Poder. Sabemos que estas normas no son suficientes. Por esa razón hemos firmado un proyecto de reforma del Código Procesal Penal que tiene estado parlamentario en nuestra Comisión de Legislación Penal y busca darle agilidad a los delitos complejos de corrupción y evitar lo que hoy ocurre en el sistema judicial argentino donde un juicio por corrupción dura un promedio de 14 años y sólo tiene un índice del 4% de condena. Pretendemos cumplir con la garantía constitucional de Igualdad ante la Ley del artículo 24 de la Convención Americana sobre DDHH. Por todo ello, solicito a mis pares la más pronta aprobación del presente proyecto de ley.
Fundamentos de la disidencia total del señor diputado Horacio Alcuaz al dictamen de las Comisiones de Legislación Penal y Justicia producido sobre el proyecto de autoría del diputado Vega y otros (Expte. N° 8778-D-2011).
Sr. Presidente: Por los motivos que expongo a continuación fundo nuestra disidencia total respecto del dictamen por el que se modifica el Código Penal de la Nación, en materia de Delitos contra la Administración Pública. 1. Introducción. Prevención y Lucha contra la Corrupción: En el año 1999 este Honorable Congreso de la Nación sancionó la Ley N° 25.188 -“Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública”-, dando cumplimiento al imperativo que introdujo la reforma de 1994 en el artículo 36 de la Constitución Nacional. Dicha ley estableció una serie de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o transitoria, por elección popular, designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal, extendiéndose su aplicación a todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado. En ese orden, la norma aludida previó un régimen de declaraciones juradas y antecedentes, reguló los obsequios a funcionarios públicos, creó la Comisión Nacional de Ética Pública y reformó el Código Penal de la Nación, aplicando severas penas para los delitos perpetrados contra la administración pública. Ante todo, cabe destacar que, a una década de la entrada en vigencia de la Ley N° 25.188, se evidencia que la sanción de una norma de ética y una ley penal más severa no han logrado promover en los funcionarios públicos un desempeño y una conducta acorde con la ética republicana. No sólo no se han reducido los niveles de corrupción estatal, careciendo la norma de todo efecto disuasivo respecto de prácticas irregulares ya instaladas en el seno de la función pública, sino que tampoco se han registrado avances en la persecución del delito. Ha quedado por demás demostrado que la agravación del régimen sancionatorio del Código Penal -a través de la elevación de las escalas penales correspondientes a la pena privativa de libertad y la fijación de la pena de inhabilitación especial perpetua en algunos supuestos-, no ha contribuido a combatir el flagelo de la corrupción. Hay una vasta experiencia que demuestra que el mero voluntarismo jurídico no modifica comportamientos. Creemos que la corrupción no se combate con una sobreabundancia legislativa que redunde en la represión y punición de los actos, sino con una verdadera política de estado tendiente a la prevención y persecuc ión del delito y que permita descubrir el manto de impunidad del que gozan sus responsables. Nuestra oposición al dictamen mayoritario responde a la convicción de que hay cuestiones estructurales que no pueden resolverse con la ley penal, menos aun con el aumento en las escalas penales que allí se propicia. Es un error pretender suplir la ineficiencia de las agencias del Estado con un avance del poder punitivo. Mediante la inflación penal dejamos en manos de un sistema ineficaz, con sus errores y falencias , la
imposición de penas máximas e incluso, en algunos casos, con escalas penales exorbitantes, como veremos a continuación que sucede con el agravante del artículo 268 (7). La permanente recurrencia a estas falsas soluciones, ha sido descalificada por Eugenio Zaffaroni: “Hay poca capacidad de operar cambios estructurales que resuelvan o den soluciones eficaces a los conflictos. Entonces nada mejor que vender ilusiones de leyes penales. Tal conflicto no sé cómo resolverlo, y como no sé cómo resolverlo, lo pongo en una ley penal, o tengo la ley penal pero le aumento las penas” (Zaffaroni, Eugenio Raúl, El sistema penal y el discurso jurídico, en La Justicia Penal Hoy, Cap. I, Ed. Fabián J. Di Plácido, C.A.B.A., 1999). ¿Por qué pensar que el problema de la corrupción se resolverá con penas más altas cuando siquiera fueron puestos en funcionamiento los mecanismos de control y transparencia que la propia Ley de Ética Pública creó? A una década de la entrada en vigencia de la ley, nunca fue constituida la Comisión Nacional de Ética Pública, órgano independiente, de composición plural y con autonomía funcional a crearse en el ámbito del Congreso de la Nación destinado a recibir denuncias e investigar supuestos de conductas contrarias a la ética en la función pública y de presunto enriquecimiento, violaciones a los deberes y al régimen de declaraciones juradas e incompatibilidades. Asimismo, estaría encargada de redactar un Reglamento de Ética Pública del Congreso de la Nación. Es la ausencia de contralor de los poderes del Estado la que conlleva altos niveles de corrupción. Y son esos mismos poderes pasibles de control, los que han obstaculizado la plena vigencia de la Ley de Ética Pública. Este Congreso de la Nación, que ha dilatado durante una década la constitución de la Comisión Nacional de Ética Pública y con ello la implementación de una herramienta de control republicano, por más perfectible que sea (lo sabríamos de haber sido alguna vez implementada), ahora propone un nuevo parche al régimen penal como una mágica solución a los abusos y desviaciones del poder. Si nos proponemos construir una cultura de transparencia que fortalezca las instituciones y combata la corrupción, deberíamos ante todo actuar con el ejemplo: observar la ley y poner en práctica los mecanismos creados por ella. Si bien oportunamente la Procuración General de la Nación, la Defensoría del Pueblo de la Nación y la Auditoría General de la Nación realizaron las designaciones y propuestas correspondientes, el Congreso Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional y la Corte Suprema de Justicia de la Nación eludieron dicha responsabilidad y no designaron a sus representantes para la Comisión Nacional de Ética Pública. Tanto en el Senado como en esta Cámara de Diputados se presentaron múltiples iniciativas tendientes a la conformación de esta Comisión, llegando a dictarse resoluciones que luego no se concretaron (expediente N° 1415-D-2000, O.D. 300/2000, aprobado el 29-06-2000 y expediente N° 859-D-2001, O.D. 2416/2001, aprobado el 1508-2001). Las presidencias de ambas Cámaras han demorado la constitución de la misma, pretendiendo que la designación de los miembros por los demás poderes públicos era condición previa para ello. A su vez, el Poder Ejecutivo se ha amparado en dicha omisión del Parlamento para negarse a designar su representante, alegando la inexistencia de vacante a cubrir. Por último, la Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazó su composición por considerarla violatoria de la división de poderes (Acordada 1/2000). Dada esta situación de conflicto de poderes en torno a la creación de la Comisión de Ética Pública, se presentan dos alternativas: poner en funcionamiento la Comisión resolviendo las tensiones normativas en razón de las competencias; o bien reestructurar el sistema legal vigente adoptando otros mecanismos de control, que ejerzan las funciones hoy vacantes. Como señalamos anteriormente, para implementar una política eficaz de lucha contra la corrupción, debemos enfocarnos en las condiciones estructurales del problema. Hace falta trabajar en un diseño institucional de transparencia y control en la gestión pública que reemplace al sistema deficitario con el que hoy contamos. En nada contribuye la propuesta en estudio a fortalecer a los organismos de control.
Hoy la falta de independencia funcional y autonomía, capacidad y recursos suficientes impide a los órganos existentes desarrollar sus funciones . En el ámbito de la Administración Pública, la Oficina Anticorrupción asumió gran parte de las funciones que debía cumplir la Comisión Nacional de Ética Pública, pero carece de verdadera autonomía, toda vez que se encuentra en el seno del propio Poder Ejecutivo que debe controlar, sus autoridades son designadas sin que tenga lugar algún tipo de certamen público que asegure su imparcialidad y calificación y no existe resguardo legal alguno que impida que puedan ser removidas arbitrariamente. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas, en cambio, cuenta con garantías para la selección de sus fiscales y éstos tienen garantías de estabilidad en su cargo, pero sus facultades de investigación y persecución encuentran restricciones a la hora de acceder a la información que detentan la AFIP, la Oficina Anticorrupción o la Auditoría General de la Nación, y han sido recortadas por el Procurador General de la Nación que ha limitado su competencia para intervenir en causas judiciales. Asimismo, podemos señalar la falta de canales específicos para denunciar hechos de corrupción cometidos en los ámbitos judicial, legislativo y del Ministerio Público. Al no haberse implementado la Comisión Nacional de Ética Pública no existen organismos especializados ante los cuales denunciar actos de corrupción en dichos ámbitos, ya que la Oficina Anticorrupción y la Fiscalía de Investigaciones Administrativa sólo tienen competencia respecto de los integrantes del Poder Ejecutivo. Además, cabe destacar que una disminución sostenida de las denuncias y una tendencia creciente hacia la denuncia anónima, ponen en evidencia las deficiencias del sistema de recepción de denuncias. Para a alentar a los ciudadanos y funcionarios que actúen de buena fe a denunciar hechos de corrupción debe brindárseles un adecuado sistema de protección. En el caso de los funcionarios públicos, debe facilitárseles la realización de tales denuncias y deben estar indubitablemente obligados a hacerlo. En ese sentido, la redacción del artículo 277 inciso 1 c) del Código Penal es deficitaria y por ello en el año 2003 propusimos -y en 2010 volvimos a proponer (Expte. 5468-D-2010)una redacción que precise que la figura de la omisión de denuncia castiga la conducta de todo funcionario público que, habiendo tomado conocimiento de la posible comisión de un delito en el ejercicio de sus funciones, no efectúe la denuncia. Esta iniciativa, que venía a desechar toda interpretación restrictiva de la norma que pretendiera circunscribirla a los funcionarios del Ministerio Público Fiscal y se acogía a las recomendaciones del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción y a la Resolución 89/03 de la Fiscalía de Control Administrativo de la Oficina Anticorrupción, obtuvo la media sanción de esta Honorable Cámara pero no prosperó en el Senado (Expediente N° 1095-D-03, Orden del Día N° 923/2004, Media Sanción 22/09/2004). Por todo lo precedentemente expuesto entendemos que debemos promover medidas de carácter preventivo y de diseño institucional (las que están previstas en la Convención Interamericana contra la Corrupción), y no focalizarnos únicamente en la dimensión represiva del problema de la corrupción, procurando obtener mayores niveles de transparencia mediante: - Sistemas para la declaración de bienes de los funcionarios públicos y para darles publicidad cuando corresponda. - Mecanismos de contratación de funcionarios públicos y adquisición de bienes, sustentados en los principios de publicidad, equidad y eficiencia. - Sistemas de protección a funcionarios públicos y denunciantes de buena fe. - Órganos de control eficientes con la autonomía necesaria. - Mecanismos para facilitar la participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales. 2. El Código Penal como herramienta disuasoria. El aumento de las penas: Ahora bien, la debilidad institucional que venimos señalando atraviesa transversalmente a todos los poderes del Estado, de modo que en la faz represiva el Poder Judicial se manifiesta ineficiente para castigar el delito e inmerso en el “ámbito de impunidad” con que cuentan los responsables de estos actos de corrupción. En este contexto, ¿por qué creer que un endurecimiento de penas va a contribuir a la eficiencia de instituciones judiciales absolutamente debilitadas?
Reiteramos nuestro rechazo al dictamen de mayoría por considerar que negando el delito con un sobredimensionamiento del Código Penal, éste no va a desaparecer del plano de la realidad. Entendemos que con esta reforma -como con tantas otras- se desarticula el Código Penal, se introducen remiendos parciales que tornan aun más asistemático a todo el cuerpo normativo, afectando su coherencia, generando asimetrías, introduciendo escalas penales muy elevadas que alteran la jerarquía de los bienes jurídicos protegidos y afectan el principio de proporcionalidad y razonabilidad, con un grave riesgo para las garantías constitucionales. Concretamente nos estamos refiriendo con ello al aumento de la punición en cada uno de los tipos penales, a la introducción de la pena privativa de libertad para delitos pasibles de sanción pecuniaria (malversación de caudales públicos con resultado de daño, o sustracción de fondos públicos culposa), a la creación de un sistema de agravantes con penas muy elevadas y alcances cuestionables, a la incorporación de figuras contrarias a un sistema penal de garantías como el “arrepentido”, o de cierta fragilidad como el caso del decomiso sin sentencia previa. 3. Asistematicidad de la reforma propuesta: Los artículos a modificar integran el Título del Código Penal denominado “Delitos contra la Administración Pública”, que comprende los siguientes capítulos: I. Atentado y resistencia contra la autoridad. II. Falsa denuncia. III. Usurpación de autoridad, títulos u honores. IV. Abuso de autoridad y violación de los deberes de los funcionarios públicos. V. Violación de sellos y documentos. VI. Cohecho y tráfico de influencias. VII. Malversación de caudales públicos. VIII. Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas. IX. Exacciones ilegales. IX bis. Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados. X. Prevaricato XI. Denegación y retardo de justicia. XII. Falso testimonio. XIII. Encubrimiento y Lavado de Activos de origen delictivo. XIV. Evasión y quebrantamiento de pena. Advertimos parcial y asistemático de la reforma que motiva el dictamen mayoritario, pues sólo tiene la mirada puesta en los capítulos cuyos tipos penales modifica y no la totalidad de delitos que componen el título, ni orienta su proposición a mejorar la descripción de los tipos penales para facilitar el encuadramiento judicial de determinadas conductas que advertimos tan frecuentes como impunes. Estas asimetrías son patentes cuando comparamos las penas de inhabilitación. Podría sostenerse que es un acierto reducir las penas de inhabilitación perpetua que fijó la Ley de Ética Pública, estableciendo un límite temporal, puesto que la Convención Constituyente al redactar el artículo 36 de la Constitución Nacional (según se desprende del propio texto) decidió reservar la sanción perpetua a quienes atentaran contra el orden institucional, el sistema democrático y los poderes constitucionales. El problema es que no se unificó el criterio, de modo que se reiteran las inconsistencias causadas por remiendos parciales. Así, por poner un ejemplo muy absurdo, de prosperar el proyecto en dictamen sucederá que: La pena de inhabilitación para el delito de enriquecimiento ilícito será de hasta 10 años, mientras que la omisión de presentación de declaración jurada será reprimida con pena de inhabilitación perpetua. Ambas conductas están reguladas, respectivamente en los artículos 268 (2) y 268 (3) del Código Penal. 4. Sistema de agravantes e inflación penal: a. Las circunstancias personales del autor que propone el artículo 268 (5), en orden a la jerarquía y función de los sujetos nos parece atinada. Sin embargo creemos que debería aplicarse un criterio por el que la pena guarde proporción con la entidad del
delito de que se trate y no una escala de 3 a 12 años de pena privativa de libertad sin distinción del delito cometido. b. Rechazamos lisa y llanamente el agravante que pretende incorporarse en el artículo 268 (7) en razón de la afectación de bienes o servicios esenciales por alguna de las conductas tipificadas, por los siguientes motivos: Principalmente, cuestionamos la elevación de escala penal privativa de libertad de 3 a 15 años por considerarla un despropósito. Se equipara los máximos a las penas previstas para los delitos de: violación (6 a 15 años, artículo 119 del Código Penal), secuestro extorsivo perpetrado por un particular (5 a 15 años, artículo 142 b is del Código Penal), robo con armas (5 a 15 años, artículo 166 del Código Penal) y al delito contra los poderes públicos o el orden constitucional (5 a 15 años, artículo 226 Código Penal). El desmesurado endurecimiento penal que se propone se ve agravado por la extensión y vaguedad de la fórmula legal, de aplicación sin distinción a la generalidad de los funcionarios públicos -independientemente de su calidad y jerarquía- y a delitos que merecen diferente nivel de reproche. La dimensión del concepto de funcionario público es amplia. Así lo indican el Código Penal de la Nación, la citada Ley de Ética Pública y las convenciones internacionales. La jurisprudencia ha interpretado que “el párrafo 4° del artículo 77 del Código Penal realiza una interpretación auténtica del concepto que estudiamos, y establece que por los términos 'funcionario público' y 'empleado público', usados en este código, se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente. No atiende a que el agente ostente una calidad jurídica determinada, sino que repara en el ejercicio real de funciones públicas, equiparando de tal forma al funcionario y al empleado” (Cámara Nacional de Casación Penal, Sala III, 20-08-97, Fendrich, Mario César s/ Rec. de Casación, Causa N° 1147, Reg. N° 335/97). En igual sentido, se ha resuelto que “es funcionario público quien participa eficientemente en el ejercicio efectivo de la función pública en virtud de haber recibido por delegación, aunque sea en forma accidental, la facultad de formar o ejecutar la voluntad estatal para realizar un fin público” (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, Sala I, 18-09-98, Moyano, María Cristina del Valle y otro s/ Procesamiento, Causa N° 30.010, Reg. N° 787, J. 11, S. 21). Ahora bien, como advierte Zaffaroni, “las agencias legislativas, al inflar las tipificaciones, no hacen más que aumentar el arbitrio selectivo de las agencias ejecutivas del sistema penal, (…) la selectividad estructural del sistema penal -que sólo puede ejercer su poder represivo legal en un número casi despreciable de las hipótesis de intervención planificada” (Zaffaroni, Eugenio Raúl, En busca de la penas perdidas, Cap. I, pag. 31., Ediar., Bs.As., 1998). Tal como está postulado el agravante del artículo 268 (7), sólo tiende a acrecentar la arbitrariedad. Ante la afectación de alguno de los bienes jurídicos enunciados en la norma, el juez deberá incrementar la pena según la escala allí prevista, aun cuando se trate de un delito de menor cuantía o sea perpetrado por un empleado público del menor rango, precisamente aquél que no goza de la “protección de las estructuras de poder”. Por otra parte, la especial protección del bien jurídico parece atender a la calidad esencial del servicio público o de los bienes o servicios básicos, pero se cuela un último supuesto que no parece responder al mismo espíritu y que agrega mayor imprecisión y discrecionalidad: “negociaciones o acuerdos internacionales gravemente perjudiciales para los intereses del país”. c. Los mismos reparos –en lo atinente al quantum de penas- merece el último párrafo que se intenta agregar al artículo 257 del Código Penal, incrementando la pena de 5 a 15 años cuando el cohecho cometido por jueces o fiscales verse sobre causas penales. 5. Introducción de la figura del “arrepentido”:
Mediante el precepto del artículo 268 (8) se pretende premiar a aquél que, habiendo cometido uno de los delitos tipificados, colabore eficazmente con la investigación, facultando al juez a reducir la pena. Si bien no propone la eximición, cuestionamos filosóficamente (y moralmente) este tipo de normas que fomentan la delación como un remedio para beneficiarse con una pena menor y entendemos que este instituto es odioso al estado de derecho. La figura del “colaborador” o “arrepentido” ha sido duramente cuestionada por la doctrina. “La impunidad de los llamados arrepentidos constituye una seria lesión a la eticidad del Estado. (...) El Estado no puede valerse de medios inmorales para evitar impunidad” (Maier, Julio, Derecho Procesal Penal Argentino, T. I, Vol. b., pags. 276-277, Editorial Hammurabi S.R.L, Buenos Aires, 1989). Claro está que lo que motiva la conducta del colaborador eficaz no es un sincero arrepentimiento, sino la intención de favorecerse inculpando a otros, puesto que el ilícito ya se ha cometido. Bien señala Cafferata Nores que “se trata de un coimputado que asumiendo una condición de soplón puede proporcionar datos falsos, buscando mejorar su situación procesal” (Cafferata Nores, José, Cuestiones actuales sobre el proceso penal, pag. 226, Ediciones del Puerto, Buenos Aires, 1998). Además del cuestionamiento ético que le cabe a estos intentos de subsanar la ineficacia de las agencias del Estado, promoviendo delatores, “colaboradores” del sistema penal, entendemos que esta clase de herramientas en poder del Estado vulnera las garantías constitucionales El instituto “viola la garantía de igualdad ante la ley dado qu e, al exigirse eficacia en la información brindada, se beneficia al delincuente más poderoso e inescrupoloso, que es quien normalmente más información puede brindar” (Salas, Luis R. J., El arrepentido colaborador de la justicia. Una figura perversa, http://alegislativo.bcn.cl/alegislativo/pdf/cat/docs/2439-20/41.pdf). Así, dos personas que cometieron idéntica conducta disvaliosa sin haber desistido de ella, merecerán penas distintas. ¿Cuál será el criterio? ¿Ser el primero en delatar al otro para dotar a s u colaboración de la “eficacia” que el precepto exige? Vulnera, además, el principio de legalidad, las garantías del debido proceso, del juez imparcial, el derecho de defensa y el principio de inocencia. Así: el monto de la pena dependerá del arbitrio del juez que estará condicionado por la obtención del resultado de la investigación, y la libertad del imputado se verá afectada por la compulsión del estado que le ofrece autoincriminarse y delatar a otros para obtener la reducción de la pena. El hecho de que el instituto del colaborador eficaz se haya introducido en otras materias del derecho penal (delitos de trata de personas, secuestro extorsivo, ley antiterrorismo, narcotráfico y contrabando) no nos parece un argumento válido para incorporarlo, porque sólo se trataría de repetir prácticas odiosas, que nos fueron presentadas como excepcionales y van impregnando todo el sistema penal. Varios autores señalan que, debido al carácter expansivo del derecho penal, este fenómeno se ha ido dando en todas las legislaciones que en un principio sólo proponían esta herramienta para crímenes puntuales. Y la argumentación central en los casos señalados, ha sido la chance de salvar la vida o la integridad física de una persona, cuando “el arrepentido” permitiese su localización o la obstrucción de ejecución del delito y sus efectos dañosos. Ninguna de estas situaciones puede ser aplicable para las figuras penales que se encuentran en voluntad de ser reformadas por quienes impulsan el dictamen. Cabe recordar que durante el trámite de la sanción de la ley de estupefacientes, Ley N° 23.737, la primera iniciativa aprobada por el Senado contenía -entre otras- la figura del delator y fue rechazada por esta Honorable Cámara que en el dictamen de mayoría expresó: "Si bien previsiones legales de este tipo se encuentran receptadas en algunas legislaciones extranjeras, las comisiones no comparten la filosofía que las inspira, al margen de la utilidad que pueda prestar en algún caso en particular. Las instituciones jurídicas deben nutrirse en bases sólidas y de una ética indiscutible. El rumbo señalado, con el transcurso del tiempo, produce resultados más dignos y positivos que darle vida a un sistema de delación generalizado". Sin embargo, el instituto luego fue introducida por la reforma legal (Ley N° 24.424). Por otra parte, el artículo 268 (10) que propone el dictamen habilita al juez a reducir la pena a la mitad ante la devolución de fondos derivados o sustraídos, o la
reparación integral del daño causado por parte del autor del delito o los partícipes. Si la reparación del daño es precondición, a su vez, para que el “delator” en los términos del artículo 268 (8) se vea beneficiado con la reducción de la pena, ¿para qué colaborar con la investigación si alcanza con reparar el daño por aplicación del artículo 268 (10)? 6. El decomiso sin sentencia judicial: La reforma propuesta con la incorporación de un párrafo del art. 23 también va en la línea de un derecho penal moderno en las legislaciones comparadas que han ido receptando la posibilidad de decomiso de modo definitivo, sin necesidad de una sentencia judicial. Pero se trata a nuestro juicio, de un instituto que presenta cierto déficit de constitucionalidad dentro de nuestro andamiaje jurídico penal positivo. Yendo un poco más lejos aún, el decomiso sin sentencia, podría llevarnos al absurdo de que, con una sentencia que eximiera de responsabilidad al titular de los bienes, o que declarara la inexistencia de delito, si los bienes decomisados con anticipación ya no existieran (podrían haber sido entregados, o consumidos, etc.) habría que indemnizar por el error cometido. O, peor aún, hasta se podría tener que compensar a un sujeto imputado de delito o sus sucesores si finalmente, los bienes decomisados no hubieren tenido relación alguna con el ilícito investigado. 7. Penalización de las personas jurídicas: Resulta novedoso para nuestro ordenamiento jurídico, en una discusión que aceptamos en torno a nuevas tendencias mundiales del derecho penal. Coincidimos en la necesidad de determinar este tipo de responsabilidades y de garantizar la continuidad de la actividad de la entidad cuando fuere indispensable. 8. Acuerdo para una Seguridad Democrática: Los suscriptos somos firmantes, junto a varios otros colegas diputadas y diputados de esta H. Cámara, del Acuerdo que fuera presentado públicamente en diciembre pasado y vuelto a debatir en este ámbito en los últimos días, con la expectativa y el compromiso de trabajar sobre aquella declaración de principios, objetivos y acciones, la puesta en marcha de un plan de medidas destinadas a crear mejores condiciones de seguridad para la ciudadanía. Dicho documento expresa, en términos filosóficos y políticos, nuestras más profundas creencias en torno a las políticas públicas de prevención y represión de los delitos. Dice el referido documento en su inicio: “Las respuestas estatales autoritarias e ineficientes frente al delito y la fuerte dosis de exclusión y violencia que domina el debate público y orienta muchas de las acciones del Estado en la materia, exigen una discusión abierta y pluralista, capaz de alcanzar acuerdos básicos sobre políticas democráticas de seguridad que atiendan las legítimas demandas de la sociedad. Esta situación exige instituciones de seguridad comprometidas con valores democráticos y el rechazo a políticas demagógicas e improvisadas, dirigidas a generar expectativas sociales en la eficacia de medidas abusivas que solo agravan el problema y reproducen la violencia…” Ha sido y es convicción y acuerdo de los firmantes de la referida declaración, la ineficacia de las políticas de mano dura frente al delito y el aumento de las penas como única respuesta frente a la reproducción de los crímenes de distinto tipo; debiendo el Estado cargar con la mayor responsabilidad en cuanto a la prevención para evitar la violación a la ley, y en el funcionamiento de una justicia capaz de investigar, esclarecer y condenar cuando corresponda, evitando asimismo que la privación de la libertad pueda convertirse en un castigo adelantado a la finalización del proceso, lo que solo ha servido para alimentar una política carcelaria represiva y divorciada del fin legal de la resocialización. No podríamos por tanto, abdicar de nuestros principios filosóficos y jurídicos en la búsqueda de una sociedad más justa, un sistema institucional más apto para dar respuesta a las demandas sociales y el logro de los mejores standards de calidad de vida y seguridad ciudadana, en el acompañamiento de una iniciativa que, valoramos en sus objetivos, pero rechazamos en que pueda por este camino alcanzarlos, con el riesgo de seguir poniendo parches al sistema y contribuyendo a la demagogia punitiva cuya eficacia ha quedado ampliamente demostrada. 9. Conclusión:
Atento a todo lo expuesto y por considerar que la ineficiencia del Estado en la prevención y persecución del delito no se resuelve con una inflación penal, ni con la introducción de institutos de dudosa constitucionalidad a nuestra legislación, nos oponemos a lo dictaminado por las Comisiones de Legislación Penal y Justicia.
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