Source: https://www.sovd-hh.de/news-service/stellungnahmen/menschen-mit-behinderung/archiv/10022016-behindertengleichstellungsgesetz-bgg/
Timestamp: 2020-08-13 03:22:20
Document Index: 289171183

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 10', '§ 13', '§ 1', '§ 1', '§ 8', '§ 8', '§ 11', '§ 14', '§ 12', '§ 15', '§ 1', '§ 1', '§ 6']

10.02.2016 Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) - Sozialverband
10.02.2016 Behindertengleichstellungsgesetz (BGG)
Der SoVD sieht mit großer Kritik und Sorge, dass die Verpflichtung der Privatwirtschaft zur Barrierefreiheit im Kabinettsentwurf (BGG-neu) vollkommen unzureichend geregelt bleibt. Das BGG-neu zielt vorrangig auf Träger öffentlicher Gewalt sowie Sozialleistungsträger und verpflichtet diese zu Barrierefreiheit. Private Rechtsträger sollen nur in sehr begrenztem Rahmen einbezogen werden: a) wenn an diesem ein Träger der öffentlichen Gewalt unmittelbar oder mittelbar ganz oder überwiegend beteiligt ist und b) wenn private Rechtsträger institutionelle Zuwendungen des Bundes erhalten. Dies ist vollkommen unzureichend, zumal sich aus o. g. Regelungen keine unmittelbaren – einklagbaren – Rechte und Pflichten für die Betroffenen ableiten sollen.
Der SoVD betont: Ohne eine breite Verpflichtung privater Anbieter von Gütern und Dienstleistungen zur Barrierefreiheit geht das BGG-neu an der Lebenswirklichkeit von Menschen mit Behinderungen weitgehend vorbei. Sie stoßen im Alltag weiterhin auf Barrieren: Bei Einkaufsmöglichkeiten und Internetangeboten, bei sozialen, Kultur-, Bildungs- und Sportangeboten, bei gastronomischen oder touristischen Angeboten, bei Geldinstituten, im Verkehrsbereich, im Gesundheitssektor u. v. a. m. Hier muss das BGG-neu spürbare Verbesserungen für die betroffenen Menschen schaffen und Barrierefreiheit (weit über die bauliche Perspektive hinaus) sichern. Bislang bleibt der Gesetzentwurf hier mutlos – selbst neuen Barrieren in der Privatwirtschaft setzt er nichts entgegen. Dies ist in einer Gesellschaft des 21. Jahrhunderts, die die Idee der Inklusion, Teilhabe und Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen umsetzen will, nicht hinnehmbar.
Die weitgehende Ausklammerung privater Unternehmen aus dem BGG verstößt gegen die Abschließenden Bemerkungen des UN-Fachausschusses vom 17.4.15 (CRPD/C/DEU(CO/1). Darin wird in Nr. 21 und 22 für Deutschland die bindende Verpflichtung für private Unternehmen zur Barrierefreiheit unmissverständlich benannt. Auch verweist der SoVD auf den General Comment des UN-Fachausschusses zur Behindertenrechtskonvention (BRK) vom 22.5.14 (CRPD/C/GC/2), der eine Unterscheidung zwischen privaten und öffentlichen Anbietern von Gütern und Dienstleistungen bei der Herstellung von Barrierefreiheit ausdrücklich ablehnt. Dem muss das BGG-neu Rechnung tragen. Einer gestuften, vertretbaren Umsetzung für die Privatwirtschaft verschließt sich der SoVD dabei nicht: Ein entsprechendes Konzept, das dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung trägt, hat der SoVD, gemeinsam mit weiteren Verbänden des Deutschen Behindertenrates, vorgelegt.1 Es muss Barrierefreiheit endlich für private Anbieter von Gütern und Dienstleistungen verbindlich normiert werden, wie dies bereits bei Schaffung des BGG 2002 gefordert wurde.
2. Weitere „Leerstellen“ des Gesetzentwurfes
Das BGG-neu gilt als ein zentrales Vorhaben zur Umsetzung der BRK (vgl. u. a. Arbeitsentwurf zum Nationalen Aktionsplan 2.0, S. 97). Doch der Gesetzentwurf nimmt auf Ziele und Vorgaben der BRK kaum Bezug und lässt auch den General Comment Nr. 2 des UN-Fachausschusses zur Barrierefreiheit (s. o.) unerwähnt. Das BGG-neu sollte als Ziel die Verpflichtung des Staates benennen, die Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten und damit einen Maßstab zur Umsetzung der menschenrechtlichen Verpflichtungen normieren. Regelungen auf Länderebene tun dies bereits2, der Bund sollte daran anschließen.
Der SoVD sieht überdies kritisch, dass es an einer Verankerung des Disability Mainstreaming fehlt, um Barrierefreiheit und Diskriminierungsschutz in allen politischen Ressorts systematisch umzusetzen und die Belange behinderter Menschen bei allen Vorhaben konsequent mit zu prüfen. Beispiele aus den Bundesländern3 zeigen, dass dies möglich ist; daher sollte der Bund nachziehen und diesen Grundsatz verankern.
Überdies müssen zahlreiche weitere Fachgesetze, die mit Inkrafttreten des BGG geändert wurden (z. B. im Verkehrsbereich), dringend überarbeitet werden. Es ist zu begrüßen, dass laut Arbeitsentwurf zum Nationalen Aktionsplan 2.0 die Evaluationen 2016/17 beabsichtigt sind. Eine parallele Überarbeitung auch des Antidiskriminierungsrechts, um einen bessere Verzahnung von BGG und AGG zu erreichen, fehlt jedoch weiterhin, was der SoVD kritisch sieht.
a. § 1 BGG Ziel und Verantwortung der Träger öffentlicher Gewalt
Der SoVD kritisiert, dass die Privatwirtschaft durch die Neuregelung des § 1 Abs. 3 BGG nur in sehr geringem Umfang zu Barrierefreiheit verpflichtet wird. Darin sieht er eine ganz erhebliche Leerstelle des Gesetzentwurfes (s. o.).
Der Behinderungsbegriff soll den Vorgaben der UN-BRK angepasst werden. Nach § 3 BGG-neu sind Menschen mit Behinderungen solche, die „langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit einstellungs- und umweltbedingten Barrieren an der gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können. Als langfristig gilt ein Zeitraum, der mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate andauert.“
Zudem sollte explizit die Mitnahme von Hilfsmitteln als Dimension einer barrierefreien Nutzung aufgenommen werden, wie dies in einigen Landesgesetzen bereits verankert ist.4 Erfahrungen zeigen, dass in der Praxis immer wieder Probleme auftauchen: So z.B. bei der Mitnahme von Assistenz- oder Blindenführhunden oder auch bei Rollstühlen sowie bei E-Scootern, die aktuell im Verkehrsbereich sehr kritisch diskutiert werden. Dies zeigt, dass die Mitnahme einiger „besonderer“ Hilfsmittel noch immer keine Selbstverständlichkeit und Anlass von Diskussionen und Zutrittsverweigerungen ist. Dem kann eine Klarstellung im BGG-neu entgegenwirken.
Der SoVD hat in der Vergangenheit wiederholt kritisiert, dass Vereinbarungen zwischen der Wirtschaft und Behindertenverbänden zur Barrierefreiheit kein taugliches Instrument sind, um strukturell systematisch für flächendeckende Barrierefreiheit zu sorgen. Die geringe Zahl der abgeschlossenen Zielvereinbarungen machen deutlich, dass es sich hier um ein „wenig scharfes Schwert“ handelt: Verhandlungen dauern lange, Inhalte können nicht erzwungen werden, Barrierefreiheit bleibt allenfalls bei gutem Willen der Unternehmen umsetzbar. Daher betont der SoVD erneut: Zielvereinbarungen können eine gesetzliche Verpflichtung der Privatwirtschaft zur Barrierefreiheit (s. o.) nicht ersetzen, sondern allenfalls ergänzen.
Die Regelungen zu Gebärdensprache, lautsprachbegleitenden Gebärden und anderen Kommunikationshilfen bleiben im BGG-neu verankert. Dies ist positiv zu bewerten. Zusätzlich ist darauf hinzuweisen, dass derzeit der Erarbeitungsprozess für ein Merkzeichen zugunsten taubblinder Menschen läuft – in einem bekannt gewordenen Arbeitsentwurf Bundesteilhabegesetz wird bereits ein konkreter Vorschlag unterbreitet. Daher ist es sachgerecht und erforderlich, diese Personengruppe bereits jetzt in § 6 BGG-neu zu berücksichtigen.
Auch würdigt der SoVD positiv, dass die „angemessenen Vorkehrungen“ in § 7 Abs. 2 BGG -neu ausdrücklich gesetzlich verankert und ihre Verweigerung als Benachteiligung anerkannt werden. Dies entspricht einer langjährigen Forderung des SoVD. Es muss jedoch auch sichergestellt sein, dass die Versagung angemessener Vorkehrungen als subjektiv einklagbares Recht ausgestaltet ist und im Wege der Verbandsklage gerügt werden kann; hier lässt zumindest die Gesetzesbegründung Zweifel, da dort nur auf § 7 Abs. 1 2 BGG-neu, nicht aber auf § 7 Abs. 2 BGG-neu (mithin auf die angemessenen Vorkehrungen) verwiesen wird. Eine Klarstellung in den Gesetzesberatungen wäre daher sehr begrüßenswert. Der SoVD unterstreicht die dringende Notwendigkeit, dass die Verweigerung angemessener Vorkehrungen sowohl im individuellen Klageweg, als auch im Weg der Verbandsklage gerichtlich überprüfbar und auch schlichtungsstellenfähig werden. Zudem wird angeregt, eine Vermutungsregelung analog § 7 Abs. 1 Satz 3 BGG-neu auch für § 7 Abs. 2 BGG-neu zu erwägen.
Erheblicher Kritik begegnet der Umstand, dass das Benachteiligungsverbot allein auf Träger der öffentlichen Gewalt (§ 1 Abs. 2 S. 1 BGG-neu) beschränkt wird. Damit gilt das Benachteiligungsverbot nicht für private Wirtschaftsakteure, auch werden sie nicht von der Pflicht erfasst, angemessene Vorkehrungen im Einzelfall zu treffen. Dies ist umso problematischer, als auch das Antidiskriminierungsgesetz (AGG) nicht entsprechend ergänzt wird. Nicht hinnehmbar ist es aus Sicht des SoVD, dass auch private Rechtsträger, an denen Träger öffentlicher Gewalt ganz oder überwiegend beteiligt sind (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BGG-neu), vom Benachteiligungsverbot nicht erfasst werden; ebenso wenig sollen Zuwendungsempfänger (§ 1 Abs. 3 BGG-neu) und Auslandsvertretungen nach § 1 Abs. 4 BGG-neu auf das Benachteiligungsverbot verpflichtet werden. Diese Leerstellen gilt es dringend zu beseitigen.
Mit Bedauern nimmt der SoVD zur Kenntnis, dass die ursprüngliche Umsetzungsfrist, nach der Bestandsbauten des Bundes bis 2026 verbindlich barrierefrei gestaltet werden sollten, wieder fallen gelassen wurde. Stattdessen enthält der Gesetzentwurf nur eine Berichtspflicht zur Barrierefreiheit für 2021. Dies ist deutlich zu wenig. Wenn der Bundesgesetzgeber dem ÖPNV eine vollständige Barrierefreiheit bis 1.1.2022 abverlangt (§ 1 Abs. 3 PBefG), dürfen seine eigenen Verpflichtungen nicht dahinter zurückstehen. Der SoVD fordert daher mit Nachdruck eine verbindliche Umsetzungsfrist zur Barrierefreiheit für Bestandsbauten des Bundes. Dies insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass die jetzt in § 8 Abs. 2 Satz 1 BGG-neu beabsichtigte Regelung zu Bestandsbauten erhebliche Ausnahmemöglichkeiten vorsieht (Soll-Regelung, Möglichkeit der Berücksichtigung baulicher Gegebenheiten, Vorbehalt bei unangemessener wirtschaftlicher Belastung) und weder verbandsklagefähig noch schlichtungsstellenfähig sein soll. Damit bliebe eine Überprüfung durch die Zivilgesellschaft ausgeschlossen. Auch kritisiert der SoVD, dass sich die geplante Prüf- und Veränderungspflicht bei Bestandsbauten des Bundes (§ 8 Abs. 2 BGG-neu) auf Gebäudeteile beschränken soll, die dem Publikumsverkehr dienen. Dies widerspricht dem notwendigen Ansatz vorausschauender Barrierefreiheit, wie er – zu Recht – im Leitfaden „Barrierefreies Bauen“ der Bundesregierung gewählt wurde. Barrierefreiheit im 21. Jahrhundert darf nicht auf bestimmte Gebäudeteile beschränkt werden, auch um zukünftigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Beschäftigungsmöglichkeiten vorausschauend nicht zu erschweren. Zu Recht weist die Gesetzesbegründung darauf hin, dass sowohl in öffentlich zugänglichen als auch in nicht öffentlichen Arbeitsbereichen Barrierefreiheit umzusetzen ist. Im Sinne einer vorausschauenden Barrierefreiheit ist die Beschränkung in § 8 Abs. 2 BGG-neu auf Gebäudeteile mit Publikumsverkehr dringend aufzuheben.
Positiv bewertet der SoVD die Absicht, auch bei Mietobjekten des Bundes Barrierefreiheit zu beachten. Ergänzend ist anzumerken, dass andere Nutzungsformen – neben Eigentum (Abs. 1) und Miete (Abs. 3) z. B. Immobilienleasing – nicht ausgeklammert werden dürfen, wenn es um die Herstellung von Barrierefreiheit geht.
Das Recht auf Verwendung von Gebärdensprache und anderen Kommunikationsformen soll weiterhin gewährleistet werden. Dies ist positiv. Allerdings bleibt der Anwendungsbereich dieses Rechts, ebenso wie des Rechts auf wahrnehmbare Gestaltung von Bescheiden und Vordrucken, sehr eng gefasst. Er beschränkt sich auf Einrichtungen der unmittelbaren und mittelbaren Bundesverwaltung sowie auf Beliehene und sonstige Bundesorgane. Landesverwaltungen, die Bundesrecht ausführen, werden ebenso ausgeschlossen wie private Wirtschaftsakteure, an denen der Bund mehrheitlich beteiligt ist. Diese Einschränkung sollte revidiert werden.
Der SoVD weist noch auf folgendes hin: Die o. g. Ansprüche sind bislang „auf die Wahrnehmung eigener Rechte“ ausgerichtet. Dies darf nicht dazu führen, dass z. B. Menschen, die unter rechtlicher Betreuung stehen oder blinden Eltern, die für ihr Kind tätig werden, die o. g. Rechte und Ansprüche verwehrt werden. Dies sollte in der Gesetzesbegründung verdeutlicht werden.
Mit Bedauern sieht der SoVD überdies, dass die Belange taubblinder Menschen bislang nicht ausdrücklich in §§ 10,11 BGG-neu berücksichtigt werden.
Der SoVD begrüßt sehr, dass die Leichte Sprache im BGG-neu erstmals gesetzlich verankert wird. Ab 2018 sollen nicht nur allgemeine Informationen und Texte verstärkt in Leichte Sprache übersetzt werden, sondern es sollen auch Bescheide und Vordrucke in Leichter Sprache erläutert und darüber hinaus soll verstärkt in Leichter und einfacher Sprache kommuniziert werden. Damit wird den berechtigten Belangen von Menschen mit Lernbehinderungen und anderen kognitiven Beeinträchtigungen zukünftig deutlich besser Rechnung getragen. Leider erhalten die Betroffenen auch nach dem 1.1.2018 keinen Rechtsanspruch auf Erläuterung von Bescheiden in Leichter Sprache, sondern die Behörde soll darüber lediglich nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden.
Für Wirtschaft, Verbände und Zivilgesellschaft ist bislang nur eine ergänzende Beratung vorgesehen. Die Fachstelle wird damit kaum die Lücke schließen können, die durch die Schließung des von den Verbänden getragenen Bundeskompetenzzentrums Barrierefreiheit (BKB) entsteht. Um hier einen Rückschritt zu verhindern, müssen daher die Aufgaben der Fachstelle um die Unterstützung der Zivilgesellschaft und insbesondere der Verbände von Menschen mit Behinderungen erweitert werden. Die Unterstützung der Beteiligten bei Zielvereinbarungsverhandlungen nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 BGG-neu ist zwar positiv, aber nicht ausreichend. Auch Sensibilisierungs- und Schulungsmaßnahmen sind erforderlich. Neben der reaktiven Begleitung von Forschungsvorhaben ist auch die Initiierung, Begleitung und Durchführung von Projekt- und Forschungsvorhaben zu ermöglichen. Überdies sollte der internationale Bereich Berücksichtigung finden.
Problematisch bleibt der enge Anwendungsbereich der Norm. Gerügt werden können weder Rechtsverletzungen durch Private, z. B. Zuwendungsempfänger (§ 1 Abs. 3 BGG-neu), noch durch Auslandsvertretungen (§ 1 Abs. 4 BGG-neu). Die fehlende Barrierefreiheit kann auch nicht für Bestandsbauten des Bundes (§ 8 Abs. 2 BGG-neu) oder für Mietobjekte des Bundes (§ 8 Abs. 3 BGG-neu) gerügt werden. Auch wird die Verweigerung Leichter Sprache (§ 11 BGG-neu) von der gerichtlichen Überprüfbarkeit durch Verbände nach § 14 BGG-neu ausgeklammert, ebenso Barrieren im Intranet der Bundesbehörden (§ 12 Abs. 2 BGG-neu).
Bedauerlich ist, dass die Verbandsklage auf Feststellungsklagen beschränkt bleibt. Damit könnten Verbände wie der SoVD auch zukünftig vor Gericht lediglich einen Verstoß gegen Verpflichtungen zur Barrierefreiheit feststellen lassen. Dem SoVD bliebe es hingegen verwehrt, mittels Leistungsklage vor Gericht die Beseitigung festgestellter Barrieren einzufordern. In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, die Verwaltung sei ohnehin an Recht und Gesetz gebunden und werde ein Feststellungsurteil beachten; daher brauche es keine Leistungsklage. Diese Begründung trägt nicht. Denn die Leistungsklage ist im Verwaltungsrecht anerkannt. Überdies können sich Verbandsklagen nicht nur gegen Träger öffentlicher Gewalt, sondern z. B. auch gegen Eisenbahn- oder Luftfahrtunternehmen richten. Daher braucht es die Leistungsklage, um Verbesserungen für Barrierefreiheit gerichtlich einfordern zu können.
Der SoVD begrüßt, dass zukünftig nicht nur Maßnahmen, sondern auch deren Unterlassen mittels Verbandsklage gerügt werden können. Es sollte jedoch geprüft werden, ob eine Verbandsklage weiterhin nur dann zulässig sein soll, wenn es sich um einen „Fall von allgemeiner Bedeutung“ (§ 15 Abs. 2 Satz 2 BGG-neu) handelt. Der SoVD unterstreicht, dass in Bundesländern z. T. auf diese Einschränkung bereits verzichtet wird, z. B. im Inklusionsstärkungsgesetz NRW.
Sicherzustellen ist, dass die Verweigerung angemessener Vorkehrungen vor der Schlichtungsstelle gerügt werden kann; hierfür befürwortet der SoVD eine ausdrückliche Klarstellung im Gesetzgebungsverfahren.
Erheblicher Kritik begegnet der Umstand, dass Barrierefreiheit im Bereich der Privatwirtschaft nicht vor der Schlichtungsstelle verhandelt werden kann. Stattdessen soll sich die Stelle auf den Bereich der öffentlichen Verwaltung beschränken und Probleme im privaten Bereich unberücksichtigt lassen. Dies ist aus Sicht des SoVD nicht hinnehmbar. In Österreich existiert das Schlichtungsverfahren bereits. Dort findet es seine Hauptanwendung im Bereich der Privatwirtschaft und ist gerade deshalb als erfolgreich und wirksam anerkannt.
Die Einrichtung eines solches Fonds wird seitens des SoVD grundsätzlich begrüßt, da es die Beteiligung von Behindertenverbänden zu unterstützen geeignet ist, wenngleich die konkrete Umsetzung abzuwarten bleibt, um reale Wirkungen tatsächlich bewerten zu können.
Der SoVD konstatiert dem Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung des Behindertengleichstellungsgesetzes erhebliche Defizite zur Umsetzung von Barrierefreiheit, wenngleich er einige positive Regelungsansätze durchaus anerkennt. Der Bundestag ist aufgerufen, die benannten Defizite zu beheben und spürbare Verbesserungen für die Menschen mit Behinderungen zu beschließen.
Stellungnahmne: Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) [267 KB]
1 abrufbar unter: http://www.deutscher-behindertenrat.de/mime/00087477D1425293851.pdf
2 vgl. § 1 des Inklusionsstärkungsgesetzes Nordrhein-Westfalen, § 1, Drs. 16/9761 abrufbar unter:
3 vgl. § 6 des Inklusionsstärkungsgesetzes Nordrhein-Westfalen, Drs. 16/9761 abrufbar unter:
4 vgl. u. a. gesetzliche Regelungen in NRW und Brandenburg