Source: https://fr.scribd.com/document/65251274/SEPARACAO-DOS-PODERES-E-SISTEMA-DE-FREIOS-E-CONTRAPESOS
Timestamp: 2019-08-23 06:31:48+00:00
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SEPARAÇÃO DOS PODERES E SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS | Séparation des pouvoirs | Constitution
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SEPARAO DOS PODERES E SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS : DESENVOLVIMENTO NO ESTADO BRASILEIRO
MAURLIO MALDONADO ()
1. Evoluo do conceito de Separao dos Poderes enquanto doutrina. 2. Evoluo do conceito de Separao dos Poderes enquanto princpio constitucional no Direito Brasileiro. 3. Sistema de Freios e Contrapesos. 4. O Controle na Constituio Federal de 1988. 4.1. Controle do Poder Executivo exercido em relao ao Legislativo. 4.2. Controle do Poder Executivo exercido em relao ao Judicirio. 4.3. Controle do Poder Judicirio exercido em relao ao Legislativo. 4.4. Controle do Poder Judicirio exercido em relao ao Executivo. 4.5. Controle do Poder Legislativo exercido em relao ao Executivo. 4.6. Controle do Poder Legislativo exercido em relao ao Judicirio. Bibliografia.
1. EVOLUO DO CONCEITO DE SEPARAO DOS PODERES ENQUANTO DOUTRINA
Em primeiro lugar estaremos verificando a evoluo do conceito de Separao dos Poderes enquanto doutrina. A histria da separao dos poderes a histria da evoluo da limitao do poder poltico, objetivo fundamental da doutrina da separao dos poderes. Conforme acentua o jurista portugus NUNO PIARRA1, esta doutrina remonta Grcia e Roma antigas. O autor lusitano identifica as origens da idia da separao dos poderes no conceito de constituio mista de ARISTTELES em sua obra Poltica, segundo o qual:
(...) constituio mista, para Aristteles, ser aquela em que os vrios grupos ou classes sociais participam do exerccio do poder poltico, ou aquela em que o exerccio da soberania ou o governo, em vez de estar nas mos de uma nica parte constitutiva da sociedade, comum a todas. Contrapem-se-lhe, portanto, as constituies
()O autor Procurador da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, atual DiretorPresidente do Instituto do Legislativo Paulista e mestrando em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie-SP. 1 A separao dos poderes como doutrina e princpio constitucional um contributo para o estudo das suas origens e evoluo, p. 31.
puras em que apenas um grupo ou classe social detm o poder 2 poltico.
Com efeito, o carter de sntese da constituio mista, expressando a viso de ricos e pobres, que leva ARISTTELES a entend-la como a melhor constituio, vez que, misturando formas de governos (oligarquia e democracia), poderia se chegar ao meio-termo, ideal de toda a tica aristotlica. neste ponto que, continua PIARRA, se insere o conceito aristotlico de constituio mdia ou governo mdio que basicamente um meio de assegurar ou manter, mas tambm fomentar por via institucional a classe mdia numa sociedade:
A constituio mista atende, antes de mais, s desigualdades e diversidades existentes na sociedade com o objectivo de as compor na orgnica constitucional, de tal maneira que nenhuma classe adquira a preponderncia sobre a outra. Neste sentido, constituio mista no mais do que um sistema poltico-social pluralmente 3 estruturado.
Assim, PIARRA extrai do pensamento aristotlico a idia de equilbrio ou balanceamento das classes sociais que vir, segundo o irmo dalm mar, a ser associada doutrina da separao de poderes, numa fase j adiantada de sua evoluo, atravs da sua participao no exerccio do poder poltico. Sobre este aspecto, devemos dizer que a idia de equilbrio (balana) nos induz a uma associao imediata teoria de freios e contrapesos. o que faz, por exemplo, A. P. SOARES DE PINHO em estudo apresentado Congregao da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro para habilitao docncia livre de Direito Constitucional o qual veremos em detalhes mais adiante que identifica tambm nas formas de governo de ARISTTELES a origem do sistema de freios e contrapesos.4 Desde j, esclarecemos, todavia, que as idias no so antagnicas como veremos adiante, pelo contrrio. De outra parte, gostaramos de registrar que a noo de separao dos poderes se nos afigura anterior a ARISTTELES. Com efeito, notamos vestgios da vetustez das idias em apreo no prprio ARISTTELES, que, ao comentar polmica existente acerca do mrito da constituio de SLON, diz:
Os que o consideram um bom legislador argumentam que ele: a) acabou com a oligarquia absoluta; b) ps um ponto final na escravizao do povo; c) estabeleceu a tradicional democracia ateniense combinando de modo correto a constituio. Explicam que
Ibid., p. 33. Ibid., p. 35. 4 Freios e contrapesos do Governo na Constituio brasileira.
essa combinao contm um elemento oligrquico (o Conselho do Arepago), um elemento aristocrtico (a escolha de magistrados) e um elemento democrtico (o sistema judicial). 78. A verdade que, desses trs, Slon encontrou os dois primeiros o conselho e a seleo dos magistrados j prontos, e simplesmente 5 se absteve de aboli-los. (destacamos)
E no s, na mesma obra ARISTTELES esclarece o carter plural das autoridades do Estado:
Por constituio entendo a organizao das vrias autoridades, e em particular da autoridade suprema, que est acima de todas as outras. Mas preciso deixar claro que, em todos os casos, o corpo dos cidados soberano; a constituio a soma total da 6 politeuma. (destacamos)
Em Roma, ainda segundo PIARRA7, POLBIO e CCERO retomam a idia da constituio mista de ARISTTELES com uma ligeira diferena: enquanto o modelo aristotlico interno todas as classes tm acesso a todos os rgos constitucionais, misturando-se em todos eles , o modelo polibiano separador cada classe apenas tem acesso ao rgo constitucional que lhe destinado.8 Aps a utilizao da tradio da constituio mista na Idade Mdia para defender a limitao do poder real pelos direitos das ordens ou estamentos, se desenvolveu na Inglaterra a idia de que a melhor forma de governo consistia num esquema constitucional em que o Rei, Lordes e Comuns repartissem entre si o poder poltico (Monarquia mista). 9 O desenvolvimento das instituies representativas inglesas, lana a Inglaterra a um Estado constitucional sem praticamente ter passado pelo absolutismo. Isso se justifica pelo fato de que a doutrina da separao dos poderes surgiu na Inglaterra, sculo XVII, diretamente ligada idia de rule of law, primeira forma histrica do que viria a ser o Estado Constitucional ou de Direito, que tem como um dos elementos essenciais a separao dos poderes. Em contraposio a estas idias, a partir do conceito de soberania em BODIN (1576, Les six livres de la Republique) e da doutrina de HOBBES, desenvolveram-se as idias ABSOLUTISTAS10, que justificavam filosoficamente a concentrao dos poderes nas mos de um soberano, limitado, este ltimo, apenas pelo direito natural, do ponto de vista filosfico, mas, na prtica, apenas pela sua razo ou vontade e no pelo direito.
Aristteles, Poltica, in: os pensadores, So Paulo : Nova Cultural, 2000, p.206. Ibid., p. 221. 7 Op. cit., p. 36, nota 1. 8 Op. cit., p. 40, nota 1. 9 Nuno Piarra, op. cit., p.41-62, nota 1.. 10 Vide Ari Marcelo Slon, teoria da soberania como problema da norma jurdica e da deciso, p.30-37.
vontade do soberano se confundia com a vontade do Estado, como exemplifica a clebre frase atribuda a LUS XIV, lEtat cest moi. Esta concentrao de poderes levou degenerao, s arbitrariedades e ao abuso do poder. Adicionada ascenso econmica da Burguesia, inicia-se o trmino da Idade Moderna:
Com efeito, observava-se em quase toda a Europa continental, sobretudo em Frana, a fadiga resultante do poder poltico excessivo da monarquia absoluta, que pesava sobre todas as camadas sociais interpostas entre o monarca e a massa de sditos. Arrolavam essas camadas em seus efetivos a burguesia comercial e industrial ascendente, a par da nobreza, que por seu turno se repartia entre nobres submissos ao trono e escassa minoria de fidalgos inconformados com a rigidez e os abusos do sistema poltico vigente, j inclinado ao exerccio de prticas semidespticas. (...) Todos os pressupostos estavam formados pois na ordem social, poltica e econmica a fim de mudar o eixo do Estado moderno, da concepo doravante retrgrada de um rei que se confundia com o Estado no exerccio do poder absoluto, para a postulao de um ordenamento poltico impessoal, concebido segundo as doutrinas de limitao do poder, mediante as formas liberais de conteno da 11 autoridade e as garantias jurdicas da iniciativa econmica.
Este o caldo de cultura para o desenvolvimento sistematizado da doutrina da separao dos poderes como tcnica de limitao do poder levado a cabo por LOCKE e MONTESQUIEU. Efetivamente a doutrina da separao dos poderes encontrar em Locke e Montesquieu seus grandes sistematizadores; o ingls, pioneiro, atravs do Segundo tratado sobre o governo civil e o francs no clebre Do Esprito das Leis. LOCKE, considerado o fundador do empirismo doutrina segundo a qual todo o conhecimento deriva da experincia vai desenvolver na obra acima, o que NORBERTO BOBBIO considera a primeira e mais completa formulao do Estado Liberal, que constitui, ainda, a justificao ex post facto da Revoluo Gloriosa na Inglaterra, onde LOCKE fundamenta a legitimidade da deposio de JAIME II ao qual LOCKE se opunha, refugiado na Holanda por GUILHERME DE ORANGE (chefe de Estado da Holanda) e pelo parlamento com base na doutrina da resistncia. 12 nesta obra que LOCKE restabelece a conexo entre a doutrina da separao dos poderes e a rule of law, concebendo-a como pr-requisito desta ltima: para que a lei seja imparcialmente aplicada necessrio que no sejam os
Paulo Bonavides, cincia poltica, p.134-136. Leonel Itaussu Almeida Mello, p.82-83.
mesmos homens que a fazem, a aplic-la13. Sendo, em decorrncia disso, necessria a separao entre legislativo e executivo. Como bem salienta PAULA BAJER FERNANDES MARTINS DA COSTA , o poder supremo para Locke o legislativo, os demais poderes dele derivam e a ele esto subordinados. Compete ao poder executivo, cuja existncia perene, a aplicao das leis. LOCKE ainda concebe um terceiro poder, que apesar de distinto, no pode ser separado do executivo, ao qual denomina de federativo, ao qual incumbe o relacionamento com os estrangeiros, a administrao da comunidade com outras comunidades, compreendendo formao de alianas e decises sobre a guerra e a paz.
Nesse passo, ressaltamos que, a despeito de LOCKE no contemplar expressamente, em sua tripartio dos poderes da sociedade (Legislativo, Executivo e Federativo), o Poder Judicirio, e, ainda, de referir-se a este como atividade meio do poder legislativo, vislumbramos em seus escritos uma vital importncia do poder judicirio em sua sistematizao das funes de Estado. Vejamos:
E por essa maneira a comunidade consegue, por meio de um poder julgador, estabelecer que castigo cabe s vrias transgresses quando cometidas entre os membros dessa sociedade que o poder de fazer leis , bem como possui o poder de castigar qualquer dano praticado contra qualquer dos membros por algum que no pertence a ela que o poder de guerra e de paz , e tudo isso para preservao da propriedade de todos os membros dessa sociedade, tanto quanto possvel. [...] E aqui deparamos com a origem dos poderes legislativo e executivo da sociedade, que deve julgar por meio de leis estabelecidas at que ponto se devem castigar as ofensas quando cometidas dentro dos limites da comunidade, bem como determinar, mediante julgamentos ocasionais baseados nas circunstncias atuais do fato, at onde as agresses externas devem ser retaliadas; e em um outro caso utilizar toda a 15 fora de todos os membros, quando houver necessidade.[...].
, contudo, MONTESQUIEU, o responsvel pela incluso expressa do poder de julgar dentre os poderes fundamentais do Estado, e, esteira do que j havia sido preconizado por LOCKE, tambm aproxima sua formulao da concepo de rule of law. E, com a clareza dgua, revela ao mundo os contornos da acepo mais difundida da separao dos poderes:
W. B. Gwyn, the meaning of the separation of powers, New Orleans, 1965, apud Nuno Piarra, A separao dos poderes como doutrina e princpio constitucional um contributo para o estudo das suas origens e evoluo, p.71. 14 Sobre a importncia do Poder Judicirio na configurao do sistema de separao de poderes instaurado no Brasil aps a Constituio de 1988, in Revista de Direito Constitucional e Internacional, p.241-258. 15 John Locke, two treatises of civil government, London : Every-mans Library, 1966, p.117-241, traduo de Cid Knipell Moreira, apud clssicos da poltica, p. 90
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura, o Poder Legislativo reunido ao Executivo, no h liberdade. Porque pode temer-se que o mesmo Monarca ou mesmo o Senado faa leis tirnicas para execut-las tiranicamente. Tambm no haver liberdade se o Poder de Julgar no estiver separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio: pois o Juiz seria o Legislador. Se estivesse junto com o Executivo, o Juiz poderia ter a fora de um opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais ou nobres, ou do Povo, exercesse estes trs poderes: o de fazer as leis; o de executar as resolues pblicas; e o de julgar 16 os crimes ou as demandas dos particulares. (destaques nossos)
necessrio registrar que, apesar de MONTESQUIEU ter conferido ao poder de julgar o status de um dos poderes do Estado, inaugurando a tripartipao dos poderes nos moldes mais conhecidos atualmente, ntido o carter secundrio atribudo por ele a esse poder. Vejamos a passagem abaixo, onde MONTESQUIEU procura apresentar uma de suas justificativas para a existncia da Cmara Alta (corpo legislativo formado por nobres, ao lado do corpo legislativo formado por representantes do povo):
Dos trs poderes de que falamos, o Poder de Julgar, de certo modo, nulo. Sobram dois. E, como estes tm necessidade de um poder regulador para temper-los, a parte do corpo legislativo 17 composta por nobres muito apropriada para produzir esse efeito. . (destacamos)
Entretanto, o temor dos americanos tirania do legislativo (j presente em LOCKE e MONTESQUIEU), manifestado nos artigos federalistas18 na verdade, justificativa ex post facto da Constituio que ajudaram a elaborar que inspirou MADISON, HAMILTON e JAY, em especial os primeiros, tendo em mira as lies de MONTESQUIEU, a alinhavarem a construo de um modelo de separao dos poderes que mitigasse a supremacia do Poder Legislativo, conferindo maior equilbrio relao entre os poderes, objetivando, na realidade, o fortalecimento do Poder Executivo. Afastando-se, desta forma, do modelo europeu que outorgava ao Legislativo papel proeminente. HAMILTON ou MADISON19 at reconheciam como desgraa que nos governos republicanos o Poder Legislativo predomina necessariamente. Em razo disso, que sero propostos mecanismos para equilibrar leia-se: deferir maiores poderes ao Executivo estas foras, balancear o peso dos poderes, como os que j existiam, por exemplo na Inglaterra, entre a Cmaras dos
Do esprito das leis, So Paulo : Saraiva, 2000, p.167-168. Ibid., p.173. 18 O federalista. In Os Pensadores, So Paulo : Victor Civita Editor, 1979, caps. XLVII e LI. 19 H uma dvida (segundo a publicao j citada, Os Pensadores) acerca da autoria do artigo federealista n 51, Hamilton ou Madison.
Lordes e dos Comuns. Nesse sentido, vale a pena a leitura de emblemtica passagem do artigo federalista n 51:
Mas a desgraa que, como nos governos republicanos o Poder Legislativo h de necessariamente predominar, no possvel dar a cada um dos outros meios suficientes para a sua prpria defesa. O nico recurso consiste em dividir a legislatura em muitas fraes e em deslig-las umas das outras, j pela diferente maneira de eleglas, j pela diversidade dos seus princpios de ao, tanto quanto o permite a natureza das suas funes comuns e a dependncia comum em que elas se acham da sociedade. Mas este mesmo meio ainda no basta para evitar todo o perigo das usurpaes. Se o excesso da influncia do corpo legislativo exige que ele seja assim dividido, a fraqueza do Poder Executivo, pela sua parte, pede que seja fortificado. O veto absoluto , primeira vista, a arma mais natural que pode dar-se ao Poder Executivo para que se defenda: mas o uso que ele pode fazer dela pode ser perigoso e 20 mesmo insuficiente. (...) Para manter a separao dos poderes, que todos assentam ser essencial manuteno da liberdade, de toda necessidade que cada um deles tenha uma vontade prpria; e, por conseqncia, que seja organizado de tal modo que aqueles que o exercitam tenham a menor influncia possvel na nomeao dos depositrios dos 21 outros poderes.
Nesse passo, cumpre destacar, a grande responsabilidade dos Estados Unidos por situar o Poder Judicirio no mesmo nvel poltico dos outros dois ramos do governo22, configurando sua moderna funo no mundo. Foi atravs da clebre deciso de JOHN MARSHALL, Chief-Justice da Suprema Corte norte-americana, no caso MARBURY versus MADISON (1803), que inaugurou o poder da judicial review (reviso judicial), segundo o qual compete ao Poder Judicirio dizer o que lei23, considerada lei aquele ato legislativo em conformidade com a Constituio, ato legislativo contrrio Constituio no lei24. Afirmou-se, assim, o poder daquela corte para a declarao de inconstitucionalidade de um ato legislativo, principiando o sistema de controle da constitucionalidade (difuso). Esta deciso to crucial para a caracterizao das atribuies do Poder Judicirio e para o reconhecimento de sua vital importncia no concerto das
O federalista, op. cit., p.131, nota 18. Ibid., p.130. 22 Paulo Fernando Silveira, freios e contrapesos (checks and balances), p.94. 23 Ibid., p.90. 24 Leonard Baker, John Marshall - A life in law, Easton Press, 1990, v.2, p.407, apud Paulo Fernando Silveira, op. cit., p. 91, nota 22..
funes do Estado que atribui-se a ela a responsabilidade pela fundao da doutrina americana da supremacia judicial.25 Interessante notar, ainda, a importncia do papel dos Founding Fathers, norte-americanos, no sentido de viabilizar a convolao de uma doutrina em princpio constitucional, de modo que, em 1787, os Estados Unidos da Amrica positivaram em sua Constituio a diviso funcional dos poderes, conferindo, atravs de sua lei fundamental, o papel de cada um dos poderes legislativo (art. 1), executivo (art. 2) e judicirio (art. 3) na conformao das funes poltico-constitucionais bsicas. Da mesma forma que a diviso de MONTESQUIEU, conforme ensina Alexandre de Moraes, tornando-se princpio fundamental da organizao poltica liberal, transformada em dogma pelo art. 16 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 178926:
Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no est assegurada, nem a separao de poderes estabelecida no tem constituio. (destacamos)
Assim que a formulao da doutrina da separao dos poderes, como tcnica para a limitao do poder, posta em prtica nas Revolues Liberais Burguesas dos sculos XVII e XVIII Revoluo Gloriosa, Inglaterra 1688/89, Independncia Norte-Americana, 1776, e Revoluo Francesa, 1789 em resposta aos abusos e iniqidades resultantes, entre outros fatores, da concentrao de poderes nas mos do soberano, tpica do Absolutismo da Idade Moderna. Vale lembrar que essa era marca o incio do Estado de Direito.
2. EVOLUO DO CONCEITO DE SEPARAO DOS PODERES ENQUANTO PRINCPIO CONSTITUCIONAL NO DIREITO BRASILEIRO
Para demonstrao da evoluo do conceito de separao dos poderes, enquanto princpio constitucional no Brasil, reproduziremos os textos relativos, acrescidos de comentrios. No tocante ao perodo de 1824 a 1946, ou seja, da Carta Imperial de 1824 Constituio de 1946, resgatamos j citado estudo do Professor Doutor A. P. SOARES DE PINHO27, enriquecido de uma anlise da Constituio de 1937, da lavra do Professor Doutor PAULO BONAVIDES em co-autoria com PAES DE ANDRADE, lanada na obra Histria Constitucional do Brasil.
CONSTITUIO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL DE 1824 Vide C. Herman Pritchett, a supremacia judicial de Marshal a Burger, in ensaios sobre a Constituio dos Estados Unidos, editado por M. Judd Harmon, Rio de Janeiro : Forense Universitria, [s.a.p.], p.145-162. 26 Direito constitucional, p.354. 27 Freios e contrapesos do Governo na Constituio brasileira.
TITULO 3 Dos poderes, e Representao Nacional. Art. 9. A Diviso, e harmonia dos Poderes Polticos o princpio conservador dos Direitos dos Cidados, e o mais seguro meio de fazer effectivas as garantias, que a constituio offerece. Art. 10. Os Poderes Polticos reconhecidos pela Constituio do Imperio do Brazil so quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder Executivo e o Poder Judicial. Art. 11. Os Representantes da Nao Brazileira so o Imperador, e a Assembla Geral. 28 Art. 12. Todos estes Poderes no Imperio so delegaes da Nao. (..). TITULO 5 Do Imperador CAPITULO I. Do Poder Moderador Art. 98. O Poder Moderador a chave de toda a organisao Politica, e delegado privativamente ao Imperador, como Chefe supremo da Nao, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno da Independencia, equilibrio, e harmonia dos mais Poderes Polticos. Art. 99. A Pessoa do Imperador inviolavel, e Sagrada: Elle no est sujeito a responsabilidade alguma. Art. 100. Os seus Titulos so "Imperador Constitucional, e Defensor perpetuo do Brazil" e tem o Tratamento de Magestade Imperial. Art. 101. O Imperador exerce o Poder Moderador I. Nomeando os Senadores, na frma do Art. 43. II. Convocando a Assembla Geral extraordinariamente nos intervallos das Sesses, quando assim o pede o bem do Imprio III. Sanccionando os Decretos, e Resolues da Assembla Geral, para que tenham fora de Lei: Art. 62. IV. Approvando, e suspendendo interinamente as Resolues dos Conselhos Provinciaes: Arts. 86, e 87. V. Prorogando, ou adiando a Assembla Geral, e dissolvendo a Camara dos Deputados, nos casos, em que exigir a salvao do Estado; convocando imediatamente outra, que a substitua. VI. Nomeando, e demittindo livremente os Ministros de Estado. VII. Suspendendo os magistrados nos casos do Art. 154. VIII. Perdoando, e moderando as penas impostas aos Ros condemnados por Sentena. IX. Concedendo Amnistia em caso urgente, e que assim aconselhem 29 a humanidade, e bem do Estado.
Acompanhando as idias da poca, pelo menos do ponto de vista da forma, a Constituio do Imprio do Brasil tambm consubstancia em princpio constitucional a separao dos poderes, dividindo, entretanto, as funes do Estado, em quatro (art. 10). Adicionou-se, todavia, clssica tripartio, como vimos na reproduo de dispositivos da Carta Imperial acima transcrito, um quarto poder, o Moderador (arts. 98 e seguintes), conferido ao Imperador, ao qual tambm era
Hilton Lobo e Adriano Campanhole, Constituies do Brasil, p. 814. Ibid., p. 823.
confiada a chefia do Poder Executivo (arts. 102 e seguintes), desequilibrando completamente a relao entre os poderes com uma ntida prevalncia do Poder Executivo exercido pelo Monarca. De acordo, A. P. SOARES DE PINHO30, o Poder Moderador, teorizado por Benjamin Constant, seria destinado a estabelecer o equilbrio entre os demais poderes e exercido pelo Imperador, ou, ainda, seria a chave de toda organizao poltica, ou melhor, o fecho da abbada, a cpula do governo. Neste passo, o autor tambm oferece seu contributo compreenso da doutrina da separao dos poderes, demonstrando a presena, na Carta de 1824, da idia de interpenetrao, equilbrio e harmonia dos poderes e sua importncia como tcnica de limitao do poder em benefcio da liberdade individual. Vejamos:
O que pretendemos deixar assinalado que a diviso de poderes nunca se dissociou da idia da sua interpenetrao, do seu equilbrio, da sua harmonia, no podendo ser tida como absoluta e desintegradora. E teve sempre em vista, no consenso unnime dos que a adotaram, a limitao do poder em benefcio da liberdade individual. Nem seria lcito imaginar-se que o Estado, destinado a servir ao homem, e sua criao, fosse organizado e funcionasse de tal modo que o absorvesse e o oprimisse, como ocorre nos regimes absolutistas e totalitrios. (...) A diviso da Assemblia Geral, rgo do Poder Legislativo, em duas Cmaras, como ainda hoje ocorre, j inclui nesse ramo um dos processos de interpenetrao, exercendo a ao frenadora atravs 31 da qual se visa a alcanar o desejado equilbrio.
A primeira Constituio da Repblica, a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brazil, consagrou a tradicional tripartio dos poderes, repudiando a monarquia, adotando o presidencialismo norte-americano como soluo para a titularidade do Poder Executivo. Esta no foi a nica contribuio do modelo norte-americano. A Constituio dos Estados Unidos da Amrica, indiscutivelmente, representou o mais importante referencial dos constituintes brasileiros. Princpios estruturantes, como a forma federal da organizao de nosso Estado, com a conseqente repartio espacial de competncias, foram adotados sob a influncia ditada, principalmente, por Rui Barbosa. E quanto separao dos poderes, assim dispunha:
Art. 15. So orgos da soberania nacional o Poder Legislativo, o 32 Executivo e o Judiciario, harmonicos e independentes entre si.
Op. cit., p.27, nota 27. Ibid., p.27-28. 32 Op. cit., p. 753, nota 28.
O Professor SOARES DE PINHO, bem salienta:
(...) alm da conservao do princpio da diviso de poderes, surge, tambm, o da distribuio de competncias entre a Unio e os Estados-membros, de onde decorrem novas limitaes e novos freios 33 e contrapesos. (...) A vigncia da primeira Constituio republicana enseja o funcionamento do mecanismo do equilbrio dos poderes, com a atuao recproca de cada um sobre os demais, na conteno de excessos, mecanismo que vai atuar, igualmente, no campo peculiar do legislativo, na interao exercida pelas duas casas do Congresso Nacional e, ainda, nos trs nveis em que se 34 desdobra a federao Unio, Estados-membros, municpios.
A efmera Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934 segue a tradio inaugurada pela primeira Carta da Repblica, e elenca trs rgos da soberania nacional:
Art. 3 So orgos da soberania nacional, dentro dos limites constitucionaes, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, 35 independentes e coordenados entre si.
Grandes novidades so introduzidas no Poder Legislativo. O Senado Federal incumbido do papel de coordenao dos poderes, ao qual cumpria, nos termos do art. 88, Captulo V, da Carta, manter a continuidade administrativa e velar pela Constituio. Note-se que o Senado Federal passa a ser tratado fora do captulo reservado ao Poder Legislativo (Captulo II), passando a ser um mero colaborador do Poder Legislativo, a teor do disposto no prprio art. 22 da Carta. Vejamos:
CAPTULO II Do Poder Legislativo (...) Art. 22 - O Poder Legislativo exercido pela Cmara dos 36 Deputados com a colaborao do Senado Federal.
O Professor Canotilho d o nome de repartio vertical separao e interdependncia dos rgo de soberania que visa a delimitao das competncias e as relaes de controlo segundo critrios fundamentalmente territoriais (competncia do Estado central, competncia das regies, competncia dos rgos locais), a repartio horizontal refere-se diferenciao funcional (legislao, execuo, jurisdio), delimitao institucional de competncias e s relaes de controlo e interdependncia recproca entre os vrios rgos de soberania. (Direito constitucional e teoria da Constituio, p.513), 34 Op. cit., p. 30, nota 27. 35 Constituies do Brasil, p.683. 36 Ibid., p.691.
Ao mesmo tempo em que a Carta de 1934 retirou do Senado a iniciativa ampla em matria legislativa (art. 91, I, VII), reservando-a a Cmara dos Deputados, destinou-lhe competncias importantes relativas aos assuntos de interesse dos Estados-membros (alneas b, c e d, do art. 90), conferindo-lhe, ainda, a supremacia para exercitar o sistema de freios e contrapesos (arts. 90, a a d, 91, II37, III, IV38 e VII39). Na Cmara dos Deputados instituda a chamada representao classista. A simples leitura do dispositivo bem explica a inovao, ao nosso ver, j inspirada no corporativismo que grassava na Europa, conforme veremos adiante. Com efeito, dispunha o artigo 23 da Constituio de 1934:
A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos mediante systema proporcional e suffragio universal, igual e directo, e de representantes eleitos pelas organizaes 40 profissionaes, na forma que a lei indicar.
A Constituio de 1937, outorgada por GETLIO VARGAS, silencia em relao ao princpio da separao dos poderes, e como bem diz Soares de Pinho, o silncio bem expressivo. Existem, todavia, previses do Poder Legislativo, artigos 38 e seguintes, do Poder Judicirio, artigos 90 e seguintes, e, emblematicamente, DO PRESIDENTE DA REPBLICA, o qual, consoante o artigo 73 a autoridade suprema do Estado e coordena a atividade dos rgos representativos de grau superior, dirige a poltica interna e externa, promove ou orienta a poltica legislativa de interesse nacional, e superintende a administrao do pas.41 Ao indicar o Presidente da Repblica como autoridade suprema, obviamente a Constituio no poderia falar em equilbrio ou harmonia. Seu artigo 75, alnea b, conferia ao Presidente da Repblica a prerrogativa de dissolver a Cmara dos Deputados em caso da no aprovao por aquele rgo de medidas tomadas durante estado de guerra ou emergncia. Como bem observa SOARES DE PINHO, nem mesmo a competncia deixada ao Judicirio para declarar a inconstitucionalidade de lei e, aparentemente, mantida, poderia exercer-se de modo terminativo.42 Vejamos o que dispe o artigo 96:
O inciso II do art. 91 conferia ao Senado a suspenso da execuo de atos normativos que exorbitassem o poder regulamentar do executivo. 38 A suspenso das leis, atos, deliberaes ou regulamentos declarados inconstitucionais pelo Poder Judicirio (Corte Suprema, art. 76, II, b e c), em sede de controle difuso, como ainda hoje ocorre, figurou pela primeira vez nas atribuies do Senado. 39 Aqui o Senado funciona como Casa revisora, no estilo da tradicional formulao Cmara Alta revendo a produo da Cmara Baixa. 40 Constituies do Brasil, op. cit., p. 691. 41 Ibid., p.611. 42 Freios e contrapesos do Governo na Constituio brasileira, p.37.
Art. 96 - S por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juzes podero os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato do Presidente da Repblica. Pargrafo nico - No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juzo do Presidente da Repblica, seja necessria ao bem-estar do povo, promoo ou defesa de interesse nacional de alta monta, poder o Presidente da Repblica submet-la novamente ao exame do Parlamento: se este a confirmar por dois teros de votos em cada uma das Cmaras, ficar sem efeito a deciso do Tribunal. (destaques nossos)
Outra inovao da chamada polaca43, de ntida inspirao do coorporativismo fascista e portugus44, a substituio do Senado Federal por um Conselho Federal, composto de representantes dos Estados e por dez membros nomeados pelo Presidente da Repblica, e, ainda a criao de um Conselho da Economia Nacional para colaborar com o Poder Legislativo, composto por representantes dos vrios ramos da produo nacional, obreiros e patronais 45 (artigos 38, 46, 50, 57 e 61). Nesse passo, registramos as procedentes crticas de PAULO BONAVIDES e PAES DE ANDRADE:
A competncia dos trs Poderes na Constituio de 1937, era meramente formal. Os artigos 38 e 49 que tratavam do Poder Legislativo esboroavam-se com o conjunto do texto e, mesmo, com a coexistncia de um Conselho Federal criado pelos artigos 50 e 56, usurpando faculdades legislativas com dez dos seus membros escolhidos pelo Presidente da Repblica e os restantes pelas Assemblias Legislativas dos Estados. Era o Senado sem voto popular, constitudo j poca, dos senadores binicos que recebiam a designao de conselheiros. Quanto ao Judicirio, o arbtrio do Poder Executivo ultrapassava at mesmo o texto da Carta constitucional. Esta, todavia deixava a brecha para esses abusos, quando em seu artigo 91, ressaltava as Denominao pejorativa de polaca Constituio de 1937, transmitia o conhecimento de contedo e de ideologia do texto, aurido na Carta polonesa, de origem totalitria e fascista, e construda por Pilsudski (Paulo Bonavides e Paes de Andrade, histria constitucional do Brasil, p. 345). 44 Em nossa histria, como a primeira Constituio que no saiu da representao popular, a Carta de 10 de novembro de 1937 no se contentou com os movimentos direitistas da Alemanha e da Itlia, vindo buscar no corporativismo portugus, at denominao de Estado Novo, para tentar definir o regime (op. cit., p. 340, nota 43). 45 Ao Conselho da Economia Nacional competia o exerccio de importantes funes normativas, participando, inclusive do prprio processo legislativo. Com efeito dispunha o artigo 61 da Constituio: b) estabelecer normas relativas assistncia prestada pelas associaes, sindicatos ou institutos; c) editar normas reguladoras dos contratos coletivos de trabalho entre os sindicatos da mesma categoria da produo ou entre associaes representativas de duas ou mais categorias; d) emitir parecer sobre todos os projetos, de iniciativa do Governo ou de qualquer das Cmaras, que interessem diretamente produo nacional; (grifo nosso) (Adriano Campanhole e Hilton Lobo Campanhole, Constituies do Brasil, p. 608).
restries vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade dos vencimentos dos magistrados. A competncia dos trs Poderes ficou limitada ao centralismo do Executivo e condicionada aos interesses do chefe supremo da 46 administrao o Presidente da Repblica.
Aps o trmino da ditadura VARGAS, o pas se reconcilia com a democracia e em 1946 promulga sua nova Constituio. E dentre outros importantes avanos, o Brasil reata-se com a melhor tradio consagradora do princpio da separao dos poderes:
CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1946 Art. 36. So Podres da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. 1 O cidado investido na funo de um dles no poder exercer a de outro, salvo as excees previstas nesta Constituio. 47 2 vedado a qualquer dos Podres delegar atribuies.
o constituinte de 1946 que inaugura a tcnica de redao utilizada nas constituies posteriores para enunciar o princpio, substituindo a idia de coordenao entre os poderes, presente na Carta de 1934, por harmonia, conforme, alis, constava das constituies anteriores. Assim descreve o perodo o Professor SOARES DE PINHO:
(...) a adoo do sistema bicameral, seguindo a tradio do nosso direito pblico, permite s duas casas competentes do Congresso Nacional exercer recproca ao frenadora, evitando excessos ou precipitaes na elaborao legislativa. O mesmo ocorre em se tratando da atividade dos trs poderes, cujos abusos e extralimitaes encontram os indispensveis freios e contrapesos disposio de cada qual e dos membros da 48 comunidade nacional.
Destaque-se da tcnica empregada na afirmao do princpio pelo legislador constituinte de 46, a expressa vedao do exerccio concomitante de funes distintas pelo mesmo cidado ( 1, art. 36). A Constituio do ltimo perodo autoritrio, formalmente, no inovou com relao Constituio democrtica de 1946 no que se refere ao princpio da separao dos poderes. Registre-se, to somente, a introduo, atravs do artigo 58 da Constituio de 1967 (art. 55 da Emenda n 01/69), do famigerado instituto do decreto-lei, que na prtica, em virtude, principalmente, da previso de sua aprovao por decurso de prazo, em face da omisso do Congresso Nacional, conferia competncia legislativa plena ao chefe do Poder Executivo.
Histria Constitucional do Brasil, p.345. Constituies do Brasil, p. 482 48 Freios e Contrapesos do Governo na Constituio Brasileira, p.41.
Art. 58 - O Presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante, e desde que no resulte aumento de despesa, poder expedir decretos com fora de lei sobre as seguintes matrias: I - segurana nacional; II - finanas pblicas. Pargrafo nico - Publicado, o texto, que ter vigncia imediata, o Congresso Nacional o aprovar ou rejeitar, dentro de sessenta dias, no podendo emend-lo; se, nesse prazo, no houver deliberao o texto ser tido como aprovado. Art. 55. O Presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de intersse pblico relevante, e desde que no haja aumento de despesa, poder expedir decretos-leis sbre as seguintes matrias: I - segurana nacional; II - finanas pblicas, inclusive normas tributrias; e III - criao de cargos pblicos e fixao de vencimentos. Obra citada, Constituies do Brasil, Constituio de 1967, p. 401. 1 Publicado o texto, que ter vigncia imediata, o Congresso Nacional o aprovar ou rejeitar, dentro de sessenta dias, no podendo emend-lo; se, nesse prazo, no houver deliberao, o texto ser tido por aprovado. 2 A rejeio do decreto-lei no implicar a nulidade dos atos praticados durante a sua vigncia. CONSTITUIO DO BRASIL DE 1967 Art. 6 So Podres da Unio, independentes e harmnicos, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Pargrafo nico - Salvo as excees previstas nesta Constituio, vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuies; o cidado 49 investido na funo de um deles no poder exercer a de outro. EMENDA CONSTITUCIONAL N 01, DE 1969 Art. 6 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Pargrafo nico. Salvo as excees previstas nesta Constituio, vedado a qualquer dos Podres delegar atribuies; quem fr 50 investido na funo de um dles no poder exercer a de outro.
A chamada Constituio Cidad, formalmente tambm no inova ao enunciar sua sujeio ao princpio da separao dos poderes, reafirmando a necessidade da independncia e harmonia entre eles. Ficaram suprimidas do enunciado, todavia, as vedaes expressas da delegao de competncia e da acumulao de funes em diferentes poderes.
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 TTULO I Dos Princpios Fundamentais
Constituies do Brasil, p.280 e p.383. Ibid., p.256.
Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, 51 o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
A despeito, entretanto, da excessiva participao do Poder Executivo no processo legislativo, inclusive com a possibilidade da edio de medidas provisrias pelo Presidente da Repblica, com fora de lei,52 e tambm da concentrao exagerada de matrias reservadas ao legislador federal, por fora da repartio vertical (entre Unio, Estados e Municpios) de competncias, adotadas pelo constituinte de 88, a limitao do poder no Brasil experimentou uma importante evoluo, em especial com o reforo do papel do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico na tutela dos interesses coletivos e difusos, da tarefa de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (art. 127, C.F.). Assim, o princpio da separao dos poderes sai fortalecido do ltimo processo constituinte popular de 1988, considerando, como dissemos, a adoo de importantes sistemas de controle jurdico do poder, que, conforme adverte Nuno Piarra, passam a constituir o ncleo essencial, o centro de gravidade do princpio da separao dos poderes no Direito Contemporneo53. o que veremos ao final de nosso trabalho. Antes, contudo, aprofundaremos o estudo no que toca ao Sistema de Freios e Contrapesos.
3. SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS (CHECKS AND BALANCES)
Como dissemos, de incio, A. P. SOARES DE PINHO identifica nas formas de governo de Aristteles a origem do sistema de freios e contrapesos.54 JOHN H. GARVEY e T. ALEXANDER ALEINTKOFF55 ensinam que o balance (contrapesos, equilbrio) surge na Inglaterra, a partir da ao da Cmara dos Lordes (nobreza e clero) equilibrando (balanceando) os projetos de leis oriundos da Cmara dos Comuns (originados do povo), a fim de evitar que leis demagogas, ou formuladas pelo impulso momentneo de presses populares, fossem aprovadas. Na verdade, o objetivo implcito era conter o povo, principalmente contra as ameaas aos privilgios da nobreza.
Constituies do Brasil, p.15. Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Pargrafo nico. As medidas provisrias perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas delas decorrentes. 53 Constituies do Brasil, p. 258-259. 54 Freios e contrapesos do Governo na Constituio Brasileira, p.45. 55 Modern constitutional theory : a reader, St. Paul : West Publishing, 1991, p.238, apud Paulo Fernando Silveira, freios e contrapesos (checks and balances), p.99.
MONTESQUIEU explcito ao justificar a necessidade do bicameralismo, Cmaras Alta e Baixa lembrando nesse passo que o famoso livro Dcimo Primeiro do Esprito das Leis, onde se encontra a formulao da tripartio dos poderes do autor, dedicado anlise da Constituio da Inglaterra:
Existem sempre num Estado pessoas eminentes pelo nascimento, pelas riquezas ou pelas honras. Se elas ficassem confundidas entre o Povo, e no tivessem seno um voto como os outros, a liberdade comum seria a sua escravido, e elas no teriam interesse em defender a liberdade, porquanto a maioria seria contra elas. A participao dessas pessoas na Legislao deve pois estar proporcionada s demais vantagens que tm no Estado. Ora, isto se dar se elas formarem um corpo com direito de frear as iniciativas do 56 Povo, assim como o Povo ter o direito de frear as delas.
Identifica-se tambm na evoluo do modelo poltico ingls, duas outras importantes ferramentas iniciais do sistema de freios e contrapesos. O veto e o impeachment. O primeiro, inicialmente concebido, no modelo do King in Parliament, enquanto ato do Rei em cooperao e aperfeioamento do processo legislativo, passa a exprimir a negative voice, expressando, to somente, a oposio do Rei que no mais participa do processo legislativo, apenas o controla, podendo impedir que a legislao entre em vigor atravs do veto. O impeachment, por sua vez, mecanismo jurdico que permite o controle do parlamento sobre os atos executivos dos Ministros do Rei. O Parlamento no executa, mas controla o exerccio da funo executiva. 57 O check, segundo o juiz mineiro PAULO FERNANDO SILVEIRA, surgiu58 quando o Justice MARSHAL declarou sua opinion, lanada no famoso caso Marbury x Madison, em 1803 conforme acima abordamos , que o Poder Judicirio tinha a misso constitucional de declarar a inconstitucionalidade e, portanto tornar nulos dos atos do Congresso, quando, a seu exclusivo juzo, tais lei no guardassem harmonia com a Carta Poltica. Pela doutrina do Judicial Review, o Judicirio passa a controlar o abuso do poder dos outros ramos59. Assim, do empirismo britnico, da racionalizao de MONTESQUIEU e do pragmatismo norte-americano, exsurge o que, como j dissemos, ser o principal elemento caracterizador do princpio da separao dos poderes no Direito Contemporneo, o sistema de freios e contrapesos (checks and balances).
Do esprito das leis, p.173. Sobre o assunto, vide Nuno Piarra, A separao dos poderes como doutrina e princpio constitucional um contributo para o estudo das suas origens e evoluo, p.59-62 e 79-83. 58 Nuno Piarra ensina que a doutrina dos checks and balances surge, por completo, na Inglaterra (op. cit., p.83, nota 57). Vide ainda nota de rodap 9. 59 Freios e contrapesos (checks and balances), p.99. Sobre Marbury v. Madison vide tambm p. 85-94.
4. O CONTROLE NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Desta forma, dividido o poder e individuados seus rgos, assim como superada a idia da prevalncia de um sobre o outro, atravs da compreenso da necessidade de equilbrio, independncia e harmonia entre eles, admitindo-se, inclusive a interferncia entre eles60, ganha fora a idia de controle e vigilncia recprocos de um poder sobre o outro relativamente ao cumprimento dos deveres constitucionais de cada um. A esto presentes os elementos essenciais caracterizadores do moderno conceito do princpio da separao dos poderes. Deste conceito, com o fito de darmos continuidade aos nossos estudos, destacamos a idia de CONTROLE, aqui entendido tanto o exerccio como o resultado de funes especificas que destinam a realizar a conteno do poder do Estado, seja qual for sua manifestao, dentro do quadro constitucional que lhe for adscrito61. Destacado o conceito de controle de DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, proferido em profundo estudo, valemo-nos, tambm, da classificao idealizada pelo autor para a anlise de exemplos de controle da Constituio do Brasil de 1988. Vejamos:
Sob o critrio objetivo as funes de controle podem ser agrupadas em quatro modalidades bsicas: 1 controle de cooperao; 2 controle de consentimento; 3 controle de fiscalizao e 4 controle de correo. (destacamos) De acordo com esta classificao: 1 controle de cooperao: O controle de cooperao o que se perfaz pela co-participao obrigatria de um Poder no exerccio de funo de outro. Pela cooperao, o Poder interferente, aquele que desenvolve essa funo que lhe atpica, tem a possibilidade de intervir, de algum modo especifico, no desempenho de uma funo tpica do Poder interferido, tanto com a finalidade de assegurar-lhe a legalidade quanto legitimidade do resultado por ambos visado. 2 Controle de consentimento: O controle de consentimento o que se realiza pelo desempenho de funes atributivas de eficcia ou de exeqibilidade a atos de outro Poder. Pelo consentimento, o Poder interferente, o que executa essa funo que lhe atpica, satisfaz a uma condio constitucional de eficcia ou de Celso Bastos adverte no sentido de que hodiernamente os rgo estatais no exercem simplesmente funes prprias, mas desempenham tambm funes denominadas atpicas, quer dizer, prprias de outros rgos. que todo poder (entendido como rgo) tende a uma relativa independncia no mbito estatal e compreensvel que pretenda exercer na prpria esfera as trs mencionadas funes (legislativa, judiciria e executiva) em sentido material.(Curso de Direito Constitucional, p.345). 61 Interferncias entre Poderes do Estado, in Revista de Informao Legislativa, Braslia : Senado, n 103, p.13, jul./set. 1989.
exequibilidade de ato do Poder interferido, aquiescendo ou no, no todo ou em parte, conforme o caso, com aquele ato, submetendo-o a um crivo de legitimidade e de legalidade. 3 Controle de fiscalizao: O controle de fiscalizao o que se exerce pelo desempenho de funes de vigilncia, exame e sindicncia dos atos de um Poder por outro. Pela fiscalizao, o Poder interferente, o que desenvolve essa funo atpica, tem a atribuio constitucional de acompanhar e de formar conhecimento da prtica funcional do Poder interferido, com a finalidade de verificar a ocorrncia de ilegalidade ou ilegitimidade em sua atuao. 4 Controle de correo: O controle de correo o que se exerce pelo desempenho de funes atribudas a um Poder de sustar ou desfazer atos praticados por um outro. Pela correo, realiza-se a mais drstica das modalidades de controle, cometendo-se ao Poder interferente a competncia constitucional de suspender a execuo, ou de desfazer, atos do Poder interferido que venham a ser considerados viciados de legalidade ou de legitimidade.
Passemos aos exemplos constitucionais ptrios destes controles. 4.1. Controle do Poder Executivo exercido Legislativo - A previso constitucional da possibilidade do Executivo elaborao legislativa exemplo mais difundido de da atividade tpica do Poder Legislativo por parte Executivo. ptrio temos: em relao ao VETO do Poder forma de controle No ordenamento
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1. Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. (...) Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituio; IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente; (...) XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio; (destaques nossos)
O veto, como j vimos, constituiu marco histrico na conformao do sistema de freios e contrapesos.
O veto foi concebido como instrumento de cooperao entre Legislativo e Executivo (no modelo King in Parliament), como, inclusive, defende que ainda o seja, atualmente, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO62. Ousando discordar do autor da classificao utilizada, e considerando que o veto, pelo menos, momentaneamente, impede que a lei entre em vigor, classificaramo-lo como forma de controle mais rigorosa, talvez uma situao sui generis, um controle de correo no necessariamente terminativo, ou, pelo menos, como controle de fiscalizao, vez que, indiscutivelmente, constitui modalidade de controle preventivo de constitucionalidade de norma. Parecem-nos mais prximas da idia do controle de cooperao as previses constantes dos incisos III e IV acima transcrito, ou seja, a iniciativa facultativa de legislao registre-se, absurdamente ampla, ao nosso ver , bem como sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, e expedir decretos e regulamentos para execuo da lei. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO ainda aponta como controle de cooperao a competncia do Presidente da Repblica de nomear um tero dos membros do Tribunal de Contas da Unio (inciso XV do art. 84). 4.2. Controle do Poder Executivo exercido em relao ao Judicirio - Em primeiro lugar, aproveitando as observaes acima, referimo-nos possibilidade do veto (art. 84, V) do chefe do Poder Executivo a propostas legislativas de iniciativa do Poder Judicirio. Assim como, valendo tambm para o Poder Legislativo, bom lembrar que a possibilidade do veto alcana a lei oramentria, encontrando limite, todavia, ao nosso ver, na autonomia administrativa e financeira garantida pela Constituio no art. 99. Vislumbramos mecanismo de controle, talvez controle de fiscalizao, na possibilidade prevista no 4 do art. 103 da Constituio, de ser proposta pelo Presidente da Repblica perante o Supremo Tribunal Federal, ao declaratria de constitucionalidade diante da existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao de norma, nos termos do art. 14, III, da Lei n 9.868/99, especialmente em face do efeito vinculante da declarao de constitucionalidade, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio, conforme previsto no 2 do art. 102 da C.F. Parece-nos, tambm, que a faculdade atribuda ao Presidente da Repblica no art. 84, XII, da CF, para a concesso de indulto e comutao de penas, pode ser utilizada como forma de controle de correo da atividade jurisdicional, quando no motivada a deciso, apenas pelo juzo de convenincia e oportunidade, mas inspirado, o Chefe do Executivo, pelo carter controvertido, juridicamente, da sentena condenatria judicial.
Op. cit., p.14-15, nota 51.
4.3. Controle do Poder Judicirio exercido em relao ao Legislativo - O exemplo de controle do Poder Judicirio exercido em relao ao Legislativo no poderia ser outro seno o mais importante: o controle da constitucionalidade das leis produzidas pelo Legislativo. Aqui o Poder Judicirio, no exerccio de sua funo tpica (Supremo Tribunal Federal, guardio da Constituio art. 102, caput), exerce o controle de correo, determinando inclusive a suspenso da execuo de lei inconstitucional. O controle da constitucionalidade experimenta importante incremento com a Carta de 1988, atravs da previso do controle concentrado (via de ao) de constitucionalidade (art. 102, I, a, ao direta de inconstitucionalidade ADIN e a ao declaratria de constitucionalidade ADECON; 1, a argio de descumprimento de preceito fundamental ADPF; art. 103, 2, ADIN por omisso). Outro exemplo, controle de cooperao, tambm a possibilidade da deflagrao do processo legislativo (arts. 93 e 96, II da CF). 4.4. Controle do Poder Judicirio exercido em relao ao Executivo - Sobre os exemplos deste controle, reportamo-nos, tambm, ao CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, em especial s observaes do item anterior, esclarecendo que se o Poder Executivo concorre para a inconstitucionalidade, atravs da sano da norma, figurar no plo passivo da ADIN (ao direta de inconstitucionalidade). Ainda no campo do controle de constitucionalidade, destacamos que talvez a nica aplicao que restou vivel da chamada ADIN (ao direta de inconstitucionalidade) por omisso, aps as decises do Supremo Tribunal Federal, balizando a aplicao do instituto63, justamente a contida na parte final do disposto no 2, 103 da CF, dirigida aos rgos administrativos, o quais sero compelidos a adotar providncias de sua alada para conferir plena eficcia norma constitucional no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de responsabilidade. Sendo que ao Poder Executivo compete precipuamente o exerccio da funo administrativa (funo tpica), identificamos principalmente nele o alvo deste (art. 103, 2, in fine) controle de correo exercido pelo Poder Judicirio. Outra interferncia interessante, inclusive porque envolve os Poderes Judicirio e Legislativo interagindo no exerccio de controle sobre o Poder Executivo, a decorrente do que estabelece o art. 52, pargrafo nico, verbis:
Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
STF Pleno - ADIN n 1458-DF, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 162/877.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 23/99) II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de responsabilidade; (...) Pargrafo nico - Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionar como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado Federal, perda do cargo, com inabilitao, por oito anos, para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes judiciais cabveis.
Neste caso de controle de correo, os membros do Poder Executivo podem inclusive ser punidos com a perda do mandato, conforme acima descrito. o famoso processo de impeachment, que na sistemtica constitucional ptria exercida pelo Poder Legislativo, Senado Federal, com a participao a em sede de controle de cooperao do Poder Judicirio, atravs do Presidente do Supremo Tribunal Federal. 4.5. Controle do Poder Legislativo exercido em relao ao Executivo - Como fruto do desenvolvimento do princpio da separao dos poderes, e, mesmo da concepo dos regimes representativos, o parlamento passou a se caracterizar pelo exerccio da dupla misso, legislar e fiscalizar64, de modo que hodiernamente, no se nos afigura correto tratar o dever de fiscalizar do Poder Legislativo como exerccio de funo atpica. O poder-dever de controle de fiscalizao conferido ao Legislativo foi amplamente consagrado na Constituio de 1988. Os exemplos de previses constitucionais de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, so inmeros, alguns, inclusive j tratados acima, como no caso de impeachment, controle de correo. O art. 49 traz outros importantes exemplos, aos quais procedemos ao enquadramento classificao utilizada neste trabalho. Vejamos.
Art. 49 da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; CONTROLE DE CONSENTIMENTO II - autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os
O controle de fiscalizao, na Constituio de 1988, atribuio maciamente cometida ao Poder Legislativo; como sabido, tornou-se caracterstica dos regimes representativos a dupla misso parlamentar de legislar e de fiscalizar. De certa forma, essas duas atribuies esto estreitamente vinculadas, pois inegvel que o Legislativo deve dispor de todas informaes necessrias para desempenhar-se de sua funo tpica. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, in artigo citado, p. 15.
casos previstos em lei complementar; CONTROLE DE CONSENTIMENTO III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias; CONTROLE DE CONSENTIMENTO IV - aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; CONTROLE DE CONSENTIMENTO V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa; CONTROLE DE CORREO (...) IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo; CONTROLE DE FISCALIZAO X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta; CONTROLE DE FISCALIZAO XI - zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes; CONTROLE DE FISCALIZAO XII - apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso; CONTROLE DE FISCALIZAO XIII - escolher dois teros dos membros do Tribunal de Contas da Unio; CONTROLE DE FISCALIZAO XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares; CONTROLE DE CONSENTIMENTO XV - autorizar referendo e convocar plebiscito; CONTROLE DE CONSENTIMENTO XVI - autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; CONTROLE DE CONSENTIMENTO XVII - aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares. CONTROLE DE CONSENTIMENTO.
Outro exemplo interessante de controle realizado pelo Poder Legislativo em face do Executivo, agora na modalidade de controle de cooperao oferecido, tambm, por DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO no trabalho referido , est a funo, atribuda ao Senado Federal e Cmara dos Deputados, de integrar, cada um com dois de seus respectivos membros, escolhidos por eleio, o Conselho da Repblica, rgo do Poder Executivo. 4.6 Controle do Poder Legislativo exercido em relao ao Judicirio - O Poder Judicirio tambm est sujeito ao controle do Poder Legislativo. Assim ocorre quando das deliberaes do segundo sobre as proposituras legislativas de iniciativa do primeiro, nos termos do caput do artigo 48 da CF. Outro importante instrumento de controle do Poder Legislativo, que tambm pode recair sobre o Poder Judicirio, o controle de fiscalizao exercido atravs das Comisses Parlamentares de Inqurito, previsto no 3 do art. 58 da
CF, encontra exemplo na memria recente de nossa histria, pela ao do Poder Legislativo federal na chamada CPI do Judicirio.
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