Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1996-3323-de-abril-27-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c62138288fa7016ce0430a010151016c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-18 08:26:40
Document Index: 234955904

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 19', 'artículo 7', 'artículo 44', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 31', 'artículo 254', 'artículo 5', 'artículo 8']

﻿ Sentencia 1996-3323 de abril 27 de 2012
SENTENCIA 1996-3323 DE 27 DE ABRIL DE 2012
CONTENIDO:BIENES DE USO PÚBLICOS. PARA LA SALA ES CLARO QUE EL CAMBIO DE DESTINACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS SUPONE UNA MODIFICACIÓN EN SU FINALIDAD, ES DECIR, EN TANTO ÉSTA NO CORRESPONDE A UN BENEFICIO O UTILIDAD DE TODA LA COMUNIDAD, SITUACIÓN QUE NO ES POSIBLE PREDICAR FRENTE A LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN, TODA VEZ QUE LOS BIENES SIGUEN DESTINADOS AL USO PÚBLICO, PERO ESTA VEZ BAJO LA ADMINISTRACIÓN DE UN PARTICULAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:BIEN DE USO PÚBLICO, FUNCIONES DEL ALCALDE, CONTRATO DE CONCESIÓN
Sentencia 1996-3323 de abril 27 de 2012
Radicación: 25000-23-26-000-1996-3323-01(23649)
Demandado: Fondo de educación y seguridad vial de la Secretaría se Tránsito y Transportes de Bogotá y otro
Bogotá, D.C., veintisiete de abril de dos mil doce.
Ahora, si bien en el presente asunto no existe pretensión económica, lo cierto es que es preciso recurrir al valor del contrato, para efectos de determinar la cuantía, puesto que es claro que los efectos de la sentencia, en principio, se verán reflejados en tal guarismo. Por lo tanto, como dicho valor supera con creces en el presente asunto, dado que asciende a $ 370.000.000, de acuerdo con la cláusula segunda (fl. 55, cdno. 2), confirmado con la relación de pagos allegada por la contratista (fls. 94 a 98, cdno. 5). Así las cosas, como el numeral 1º del 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, asigna a esta corporación el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos, es claro que es esta corporación la competente para desatar el recurso de apelación en estudio.
En el presente asunto, la sociedad Thomas Greg Sons Transportadora de Valores S.A. propuso como excepción su falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no fue parte del contrato cuestionado, según el otrosí modificatorio 5, que dejó sin efectos su participación en la unión temporal contratista.
En ese orden y una vez revisado el otrosí modificatorio referido, fechado 2 de octubre de 1995 (fls. 224 y 225, cdno. 2), se tiene que “a) (...) uno de sus miembros Thomas Greg Sons Transportadora de Valores S.A., ha manifestado su intención de retirarse de la citada unión. b) Que estudiada la petición elevada ante el Fondatt, la oficina jurídica considera que es viable acceder a dicha solicitud (...). 1. Modificar la cláusula primera del otrosí 4 de fecha 21 de julio de 1995, al contrato 175 de 1994 la cual quedará así: Para todos los efectos legales y fiscales el nombre del contratista del contrato 175 de 1994 se denominará Unión Temporal Ascointraimpa-APD de Colombia S.A., de conformidad con el documento de compromiso celebrado entre Ascontraimpa y Thomas Greg Sons Transportadora de Valores S.A. de fecha 4 de septiembre de 1995 (fl. 224, cdno. 2)”.
(i) Primeramente cabe recordar las previsiones del artículo 77 de la Ley 80 de 1993(4), comoquiera que el contrato cuyo estudio ocupa a la Sala fue suscrito el 16 de diciembre de 1994 y la demanda que se resuelve instaurada el 11 de diciembre de 1996. Dispuso la norma:
(...) ocurre, por ejemplo, con la calificación y clasificación de proponentes inscritos en las cámaras de comercio que puede “ser objeto... de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (art. 25); el acto de adjudicación (art. 77, par. 1º), y su contrario, el acto por el cual declaran desiertos la licitación o el concurso, por su propia naturaleza, por la aplicación remisoria, que establece el mismo artículo 77 del Código Contencioso Administrativo (en este, los arts. 50, incisos primero final, 83, 135, inc. 1º, y 138, inc. 3º)(6).
PRIMERA(11): Objeto. El concesionario se obliga para con el Fondatt a: Implantar y poner en funcionamiento el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado “zonas azules”, mediante la instalación de parquímetros para uso múltiple, lo cuales deberán ser aprobados previamente por la interventoría del Fondatt y la utilización de cepos, grúas, entre otros mecanismos de control, en un plazo máximo que según cronograma que presente el contratista, no podrá exceder de seis (6) meses, en la zona norte de la ciudad de Santafé de Bogotá, que comprende los siguientes sectores: (...) (se relacionan en lo pertinente) de conformidad con la propuesta presentada por el concesionario de fecha noviembre 4 y 10 de 1994, y el pliego de la licitación 10 de 1994, los cuales hacen parte integral de este contrato. SEGUNDA: Obligaciones: A) Del fondatt(12): El Fondatt se compromete para con el concesionario a: 1) Entregar en concesión 2.280 espacios de estacionamiento redistribuidos en los sectores mencionados en la cláusula primera de este contrato. El concesionario presentará los planos respectivos dentro de los quince (15) días siguientes a la firma del presente contrato, para la aprobación y definición por parte del Fondatt, los cuales harán parte del presente contrato. (...) B) Del concesionario. El concesionario se compromete para con el Fondatt a: 1. Realizar las obras de señalización, mantenimiento y embellecimiento constante de las zonas necesarias para poner en funcionamiento las zonas de estacionamiento objeto de esta concesión; previa autorización de la interventoría del Fondatt. 2) Contratar el personal administrativo, orientadores y distribuidores de tiquetes por su cuenta y riesgo, para el cumplimiento de lo aquí pactado. (...) 11. Asumir en su totalidad los costos que surjan con ocasión de la ejecución del contrato. (...) TERCERA(13): Valor del contrato(14). Para todos los efectos legales y fiscales el valor del presente contrato es la suma de trescientos setenta millones de pesos anuales m/cte incluido el impuesto al valor agregado IVA ($ 370.000.000), para el primer año, suma que se incrementará para los años siguientes en el valor que establezca el índice de precios al consumidor IPC. CUARTA: Forma de pago(15): (...) PAR. 2º—La tarifa del servicio de parqueo será de $ 550 correspondientes al valor de dos horas o fracción que cancelará cada usuario por el servicio de parqueo. En dicha tarifa se incluye el valor correspondiente al impuesto del valor agregado IVA, tarifa que se incrementará a partir del segundo año de acuerdo con el índice de precios al consumidor IPC; (sic) QUINTA: Plazo(16). El término de duración de la presente concesión será de cinco (5) años contados a partir de la suscripción del acta de iniciación, firmada por el interventor y el concesionario, la cual se suscribirá con la iniciación el día 21 de diciembre de 1994(17). (...) OCTAVA: Equipo de automatización: El concesionario tendrá en las zonas azules adjudicadas el siguiente equipo de automatización: Parquímetros para uso múltiple estacionarios: 57 como mínimo o los adicionales que se requieran para la óptima prestación del servicio objeto de la concesión. Computadores supervisores: 3 Inmovilizadores: 70; Sistema de comunicaciones; Motocicletas: 3. (...) DÉCIMA TERCERA: Reversión. Los espacios públicos que se utilicen son de propiedad del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por lo tanto al terminar el presente contrato y dada la naturaleza del mismo, los elementos instalados y obras ejecutadas pasarán a ser propiedad del contratante sin que por ello se deba efectuar compensación alguna, lo anterior de conformidad con el artículo 19 de la Ley 80 de 1993 (fls. 51, 53 a 55, 57 a 60, cdno. 2).
El Distrito Especial de Bogotá podrá contratar el aprovechamiento económico de las zonas viales en los términos del inciso 1 del artículo 7º de la Ley 9ª de 1989, en lo que se refiere al aprovechamiento económico de las zonas de parqueo, de los sistemas de transporte especializado, etc.
Los contratos de que trata el inciso anterior requerirán concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el sentido de que se ajustan a los planes y programas adoptados conforme al presente acuerdo, a las políticas de desarrollo urbano y a las reglamentaciones urbanísticas (se resalta) (fl. 31 y 32, cdno. 4).
Según lo dicho, es posible que un contrato se celebre contra expresa prohibición de una norma diferente a la ley —un acuerdo, por ejemplo, como en el presente caso—, en cuyo evento puede llegar a configurarse un fenómeno distinto, como por ejemplo el incumplimiento del contrato, pero no una causal de nulidad absoluta del mismo, por lo menos desde la óptica del numeral 2º del artículo 44, sin perjuicio de la configuración de otra causal. No obstante, la ley que contempla el contrato prohibido se puede concretar, aún más, mediante otro tipo de actos, normalmente administrativos, que desarrollaron la ley (se resalta)(22).
En el presente asunto, ninguna ley impone la limitante que sí prevé el Acuerdo 6 de 1990 citado; por el contrario, el artículo 7º de la Ley 9ª de 1989, que la disposición distrital cita, prescribe:
Los municipios y la lntendencia Especial de San Andrés y Providencia podrán crear, de acuerdo con su organización legal, entidades que serán responsables de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales. Así mismo, podrán contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de los bienes anteriores (se resalta).
4.4.4. Se plantea en la demanda la nulidad absoluta del contrato, por cuanto no se dio cumplimiento a la exigencia del artículo 6º de la Ley 9º de 1989, que a la letra señala:
Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito (se resalta).
Para la Sala es claro que el cambio de destinación de los bienes públicos supone una modificación en su finalidad, es decir, en tanto esta no corresponde a un beneficio o utilidad de toda la comunidad. Situación que no es posible predicar frente a los contratos de concesión, toda vez que los bienes siguen destinados al uso público, pero esta vez bajo la administración de un particular.
4.4.5. Respecto de la desviación de poder, es preciso recordar que el cargo se formula porque el contrato y las normas que le sirvieron de fundamento no consideran el destino final de los dineros recaudados con la concesión; además, se dijo, que la entrega del dinero recaudado al Fondatt no aseguraba el retorno de sus beneficios a los administrados; se sostuvo así mismo la asignación de los dineros adolecía de falta de fundamento legal; por último, se advirtió la falta de autorización del director ejecutivo del Fondatt para efectos de celebrar el contrato en estudio.
4.4.5.2. De otro lado, dada la naturaleza estatal del Fondatt, en los términos de la Ley 80 de 1993, artículo 2º numeral 1º literal a), es claro que la entidad ostentaba capacidad para celebrar el contrato al que se refiere la controversia y, por ende, para recibir los dineros que generaba por su ejecución, tal como lo autorizaba el artículo 18 del Decreto Distrital 267 de 1991(25).
Igualmente, respecto de la competencia es dable señalar que en los términos de los decretos distritales 266 y 267 de 1991, artículos 12, parágrafo(26); 5º, numerales 2º y 8(27) y 8º numeral 3º(28), correspondía al Fondatt evaluar, diseñar e implementar los proyectos sobre manejo de tráfico, en el Distrito Capital, incluidos los de estacionamiento y parqueo, para el efecto el contrato de concesión 175 de 1994, con la posibilidad de celebrar contratos con personas naturales o jurídicas para el desarrollo de su gestión.
4.4.5.3. Por último, tampoco resultaba exigible para la celebración del contrato en estudio, que el director ejecutivo del Fondatt contara con la autorización de su junta directiva, por cuanto el artículo 15 del Acuerdo Distrital 9 de 1989 dispuso que “[t]odos los contratos que celebre el fondo requieren de aprobación por parte de la junta directiva, salvo los que corresponden al director ejecutivo o al comité de compras” (fl. 11, cdno. 4). En tal sentido, el literal a) del artículo 8º del citado acuerdo dispuso que al funcionario en mención le correspondía “la ejecución de todas las funciones o programas de este (Fondatt) y suscribir, como su representante legal, los actos y contratos que para tales fines deben celebrarse” (fl. 157, cdno. 2).
4.4.6.1. Que el primero de los actos administrativos no contó con la iniciativa del alcalde, tal como lo exigía el artículo 6º de la Ley 9ª de 1989.
En tal sentido, baste decir que tal circunstancia fue satisfecha, tal como se desprende de la certificación expedida por el jefe de la división de documentación y registro del Concejo Distrital de Bogotá, a cuyo tenor “consultados los archivos que reposan en la división de documentación y registro de esta corporación, se hace constar que el Acuerdo 34 de 1991. Fue (sic) presentado por iniciativa del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, doctor Juan Martín Caicedo Ferrer” (fl. 2, cdno. 4).
Si bien es cierto, el artículo 189, numeral 11 de la Carta, no contiene ninguna limitación temporal al Presidente de la República para el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que la cumplida ejecución de la ley como finalidad de dicha potestad, requiere que ella sea permanente, que pueda adaptarse a las circunstancias sociales de suyo cambiantes, y, en consecuencia que permanezca en el Presidente de la República mientras dure la vigencia de la ley sin que se extinga por su ejercicio, pues el reglamento inicial puede ser objeto de variación posterior cuando ello se requiera; cuando el legislador fija un plazo para que el gobierno ejerza su facultad de reglamentar una ley, dicho término puede ser considerado como impulsor(8) con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el legislador considere que por la materia de que se trata se requiere de una pronta y urgente reglamentación. Pero dicho plazo, en todo caso no limita ni agota la posibilidad de que el Presidente de la República reglamente la ley en cualquier tiempo durante su vigencia.
(1) El Fondatt fue creado mediante Acuerdo 3 de 1979, como un fondo rotario, transformado por el Acuerdo 9 de 1989 en un establecimiento público descentralizado del orden distrital con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, según el artículo 31 del Acuerdo 257 de 2006. Mediante Acuerdo 563 de 2006, se ordenó su supresión y liquidación (fl. 267, cdno. ppal. 2).
(2) Es preciso recordar que la demanda fue presentada el 11 de diciembre de 1996 (fl. 24 rev., cdno. 1).
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001, D-3471, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(4) Las normas modificadas por la ley en cita, fueron los artículos 87 y 136 del Decreto 1 de 1984 que a su vez fueron derogados por los artículos 17 y 23 el Decreto 2304 de 1989, normas sobre las cuales esta sección aplicó la teoría de los actos separables, ver: auto del 10 de marzo de 1994, Exp. 9118, M.P. Juan de Dios Montes Hernández.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 10 de marzo de 1994, Exp. 9118, M.P. Juan de Dios Montes Hernández.
(7) Ibídem. En dicha oportunidad, frente al alcance de los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad contractual, se dijo: “[comprenden] la totalidad de las actuaciones administrativas que giran en tomo del contrato, sean ellas antecedentes, concomitantes o posteriores a su celebración y ejecución”.
(8) Las pruebas documentales que aquí se citan y analizan fueron aportadas en copias auténticas, en los términos del artículo 254 numerales 1º y 2º dele Código de Procedimiento Civil. Otras, si bien aportadas en copia simple, fueron allegadas por parte de la demandada, en respuesta a los oficios librados por esta jurisdicción. En consecuencia, la prueba documental será valorada sin otra consideración.
(9) Según la citada resolución, el proceso de licitación pública fue declarado desierto a través de la Resolución 250 del 27 de octubre de 1994 (fl. 163, cdno. 2).
(10) El contrato 175 de 1994 fue modificado y adicionado, empero ello no guarda relación con el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala.
(11) Aclarada otrosís del 26 de mayo de 1998 y del 21 de agosto de 1998 (fls. 1052 y 1059, cdno. 9).
(12) Adicionada mediante contrato del 28 de diciembre de 1999 (fls. 1593 a 1596, cdno. 8).
(13) Adicionada mediante contrato del 28 de diciembre de 1999 (fls. 1593 a 1596, cdno. 8).
(14) Modificada por los otrosís 2 y 3 del 17 y 30 de mayo de 1995, respectivamente (fls. 136, 140 a 143, cdno. 2).
(15) Adicionada mediante contrato del 28 de diciembre de 1999 (fls. 1593 a 1596, cdno. 8).
(16) Adicionada mediante contrato del 28 de diciembre de 1999 (fls. 1593 a 1596, cdno. 8).
(17) Las cláusulas 4ª y 5ª fueron aclaradas por otrosí del 29 de diciembre de 1994.
(18) Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
(19) Dicha norma define: “Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.
(20) En efecto, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 dispone: “Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular (…)”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo de 2010, Exp. 14.390, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa oportunidad, sobre las características de un bien de uso público, se dijo: “(i) que se caracterice por su afectación a una finalidad pública o, en otros términos, porque su uso y goce pertenecen a la comunidad, por motivos de interés general que deben prevalecer respecto de intereses individuales; (ii) cuya titularidad corresponde a la Nación, la cual se sirve, para gestionarlos, de las entidades estatales competentes que ejercen ─respecto de tales bienes─ facultades especiales de administración, regulación, vigilancia y control, que no pueden equipararse conceptualmente a los elementos que integran la noción de propiedad privada, comoquiera que la naturaleza de tales bienes excluye la configuración, el reconocimiento o la atribución, respecto de ellos, de derechos exclusivos, reales, plenos y absolutos en favor de persona alguna; (iii) cuyo régimen jurídico se encuentre desarrollado, con carácter general, por la Constitución o por la ley, las cuales les atribuyen (iv) una serie de privilegios y garantías orientadas a materializar su vocación de destino al uso común, tales como la inalienabilidad, la inembargabilidad, la imprescriptibilidad y la imposibilidad jurídica de desafectarlos sin la observancia plena y previa de los procedimientos y de los requisitos exigidos en la ley”.
(21) Sobre el punto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo de 2010, Exp. 14.390, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. En dicha sentencia se precisó que el contrato de concesión participa de unos elementos comunes a saber: “(i) la concesión se estructura como un negocio financiero en el cual el concesionario ejecuta el objeto contractual por su cuenta y riesgo, en línea de principio; (ii) el cumplimiento del objeto contractual por parte del concesionario debe llevarse a cabo con la continua y especial vigilancia y control ejercidos por la entidad concedente respecto de la correcta ejecución de la obra o del adecuado mantenimiento o funcionamiento del bien o servicio concesionado; (iii) el concesionario recuperará la inversión realizada y obtendrá la ganancia esperada con los ingresos que produzca la obra, el bien público o el servicio concedido, los cuales regularmente podrá explotar de manera exclusiva, durante los plazos y en las condiciones fijados en el contrato; la remuneración, entonces, “puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden” —L. 80/93, art. 32-4— y (iv) los bienes construidos o adecuados durante la concesión deben revertirse al Estado, aunque ello no se pacte expresamente en el contrato”.
(22) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2006, Exp. 31480, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.
(23) En esa oportunidad, a esta sección, le correspondió pronunciarse sobre una acción popular, donde el actor consideraba violados los derechos colectivos a la moralidad pública, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público, como consecuencia de la suscripción de un contrato de concesión, cuyo objeto consistía en dar en concesión unos espacios públicos en la zona urbana de la ciudad de Medellín.
(24) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de enero de 2001, Exp. AP-162, M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
(25) El tenor literal de esa disposición era el siguiente: “Hacen parte del patrimonio del Fondatt, en adición a los rubros estipulados en el artículo cuarto del Decreto 304 de 1989, las siguientes: “Los demás que la entidad llegare a adquirir por cualquier título”.
(26) Dicha norma establecía: “PAR.—El fondo podrá así mismo efectuar contratos con personas neaturales o jurídicas para el cumplimiento de sus funciones”.
(27) Dicha norma sobre las funciones de las dependencias del Fondatt estableció: “Son funciones de la unidad de programación las definidas en el artículo 8º del Decreto 266 de 1991. En desempeño de estas funciones la división de circulación y sistemas vial tendrá a su cargo las siguientes funciones: (…) 2. Evaluar y diseñar proyectos de manejo de tráfico, incluyendo modificaciones locales de sentido de circulación, restricciones puntuales, señalización y control de estacionamiento y parqueo. (…) // 8. En colaboración con la división de planes de desarrollo, planear y definir políticas y proyectos de parqueo público (se resalta)”.
(28) En efecto, la norma en cita estableció: “En desempeño de las funciones de la unidad de programación, la división de proyectos tendrá a su cargo las siguientes funciones: (…) // 3. Programar las actividades de implantación de proyectos de manejo de tráfico”.
(29) Dicha norma dispone: “Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. // Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: // A) En relación con el concejo: (…) 6. Reglamentar los acuerdos municipales”.
(30) Corte Constitucional, Sentencia C-508 del 3 de julio de 2002, Exp. D-3871, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.