Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-2855-2000.htm
Timestamp: 2019-02-20 21:51:44
Document Index: 258908501

Matched Legal Cases: ['artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 98', 'artículo 74', 'artículo 106', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 81', 'artículo 75', 'artículo 102', 'artículo 74', 'artículo 10', 'artículo 106', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 106', 'artículo 74', 'artículo 60', 'artículo 106', 'artículo 98', 'artículo 57', 'artículo 98', 'artículo 74']

TSE, SSC-2855-2000
Voto 2855-00
Redacta: PIZA ESCALANTE
»Voto: 2855-00
»Expediente: 95-001603-007-CO-P
»Recurrente: SABORIO UNDERWOOD José Pablo
»Agraviado: NO INDICA
»Recurrido: ARTICULO 74 DEL CODIGO ELECTORAL
Exp: 95-001603-007-CO-P
Res: 2000-02855
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintinueve de marzo de dos mil.-
Acción de inconstitucionalidad promovida por José Pablo Saborío Underwood, mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 2-201-635, vecino de Alajuela; contra el artículo 74 del Código Electoral. Intervinieron también en el proceso la Procuraduría General de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones.
1.- Señala el promovente que actúa en defensa de intereses difusos, que atañen a la colectividad en su conjunto, por tratarse de materia electoral. Estima que el artículo 74 del Código Electoral contraviene el 106 de la Constitución Política, pues permite que sean las minorías que dirigen los partidos políticos las que decidan, en última instancia, quiénes representarán al pueblo en la Asamblea Legislativa, irrespetando el carácter provincial de las designaciones que señala el artículo 106 dicho. La norma del Código Electoral permite que sea a través de los estatutos de cada agrupación que se fije el procedimiento de selección, sin que ello tenga relación con la representación de una Provincia en especial. Ello implica, además, delegación de la función legislativa, en los términos de los artículos 105 de la Constitución Política y 19 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, se distingue de forma discriminatoria entre los partidos inscritos a "escala nacional" de los inscritos a "escala provincial", últimos para los cuales sí hay regulación expresa del procedimiento de designación de los candidatos a diputado. Por otra parte, se ha entendido que las Asambleas Nacionales de los partidos políticos son las que señalan los candidatos a diputado, cuando lo que se les reconoce es una mera opción de ratificar candidatos ya electos por las instancias provinciales, como lo manda el artículo 106 de la Constitución. Ejemplo indiscutible de esta práctica viciada es que se hagan llamar "Diputados nacionales" a los que ocupan los primeros puestos en las listas de la Provincia de San José. A su vez, considera contrario al principio democrático que en el artículo 98 constitucional se obligue a los ciudadanos a agruparse en partidos políticos para poder ejercer su derecho al sufragio en su vertiente pasiva. Pide declarar con lugar la acción, obligando a leer el artículo 74 del Código Electoral, en el sentido de que los candidatos a la Asamblea Legislativa y a una Asamblea Constituyente serán designados por asambleas provinciales, modificación que deberá incluirse de inmediato en los estatutos de los diferentes partidos políticos.
2.- Por resolución de las 13:15 horas del 12 de mayo de 1995 (folio 17), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Tribunal Supremo de Elecciones.
3.- La Procuraduría General de la República rindió su informe (folio 19), manifestando que la argumentación del actor parte de un falso axioma: la existencia de un supuesto lazo representativo entre el diputado y la colectividad provincial que lo designa, de suerte que solo por una asamblea de esa comunidad podrían ser investidos a tal cargo. Del mismo artículo 106 de la Constitución Política se desprende que aunque la circunscripción territorial en que se eligen es la provincia, el sujeto representado es la Nación. Por ello no es imperativo constitucional que sean los militantes de la provincia quienes designen los candidatos a diputado. No hay ningún vínculo de representación local que deba asegurarse. Tal desvinculación, en todo caso, es armónica con el carácter unitario de nuestro Estado y coherente con las tesis de la representación nacional y el mandato representativo que se imponen desde la Revolución Francesa. Indica que la misma Sala ha sostenido en anteriores resoluciones que la división en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos tiene consecuencias meramente administrativas y nunca políticas. No considera el órgano asesor que exista relación entre el problema planteado y el principio de reserva legal, pues no se trata de un exceso del Poder Ejecutivo en su función de reglamentación de las leyes, sino de la encomienda a los mismos titulares del derecho de asociación política de la definición de los aspectos organizativos de la formación que integran. El problema gira más bien en torno a cuán rígida debe ser la regulación estatal de los procedimientos internos de los partidos políticos, cuestión que queda librada a la discrecionalidad del legislador. Aún así, la Sala parece inclinarse por favorecer la autoorganización de los partidos políticos como corolario del principio democrático, tal y como lo hace el artículo 74 del Código Electoral. La ratificación de los candidatos por la asamblea nacional resulta una válvula de seguridad democrática. Sobre el diverso trato de que son objeto los partidos provinciales, asevera que debe tenerse presente que los partidos nacionales tienen características sociopolíticas diversas de las de los provinciales, lo que hace razonable un trato diferente. Estos últimos usualmente representan una instancia de promoción de intereses locales, carecen de una base nacional de apoyo y militancia, así como de grandes o complejas estructuras organizativas. El legislador, por ende, estimó conveniente mantener un mecanismo simplificado y uniforme de selección de sus candidatos al parlamento. Considera, además, el representante de la Procuraduría General que la discusión que propone el actor es más de oportunidad política y propia de un debate legislativo, que de constitucionalidad. Solicita la desestimatoria de esta acción.
4.- Rafael Villegas Antillón, Magistrado Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, contesta a folio 36 la audiencia concedida, manifestando que en criterio de ese órgano el artículo 74 del Código Electoral no infringe la Constitución Política. La norma está inserta en el título correspondiente a los partidos políticos, únicas entidades a través de las cuales es posible participar activamente en la política nacional, al ostentar el carácter de puente imprescindible entre el electorado y los miembros del parlamento y el gobierno. Considera que no existe la discriminación que puntualiza el actor entre partidos nacionales y provinciales, pues nada impide que los segundos acuerden en sus estatutos el trámite que deseen para designar sus candidatos a diputados. Lo anterior en respeto a la libertad política de que gozan las agrupaciones de tal índole. Solicita se declare sin lugar la acción.
5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 121, 122 y 123 del Boletín Judicial, de los días 26, 27 y 28 de junio de 1995 (folio 39).
6.- La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las 9:15 horas del 11 de febrero de 1999.
7.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Piza Escalante, y,
I.- Sobre la admisibilidad de la acción: Las características de la acción interpuesta obligan a dos precisiones: a) una primera sobre la legitimación del actor: tema sobre el cual cabe indicar que desde la sentencia #980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991 se estableció que, tratándose de materia electoral, se cumple el supuesto del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto a la existencia de intereses difusos. En igual sentido pueden consultarse las sentencias #3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, #2881-95 de 15:33 horas del 6 de junio de 1995, #883-96 las 17:00 horas del 13 de junio de 1996 y #5379-97 de las 14:36 horas del 5 de setiembre de 1997. En consecuencia, el promovente, en su carácter de ciudadano tiene legitimación suficiente para intentar la acción.
II.- b) El segundo aspecto de obligado pronunciamiento en torno a la admisibilidad de la acción es que ésta versa sobre materia electoral. De conformidad con el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política, compete al Tribunal Supremo de Elecciones la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a materia electoral. Tal intangibilidad de la materia en cuestión se aclaró expresamente en relación con la jurisdicción constitucional en los artículos 10 de la Constitución Política y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuyo correcto entendimiento se ha precisado con anterioridad, principalmente en la ya citada sentencia #3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, en la cual se afirmó lo que sigue:
"En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, en materia electoral, no son impugnables ante la Jurisdicción Constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus disposiciones reglamentarias autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales -en el llamado contencioso electoral, que sí le corresponden exclusivamente-, aunque sí lo son, naturalmente, las normas, incluso electorales, de carácter legislativo o ejecutivo -sujetas al control de constitucionalidad previsto por los arts. 10 de la Constitución y 73ss. de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- , así como, en su caso, las normas no escritas originadas en sus precedentes o jurisprudencia -art. 3º de la misma Ley-; todo ello con las salvedades del artículo 74 de esta última... El hecho de que el artículo 10 excluya del control de constitucionalidad la declaratoria de elecciones y los demás actos que determine la ley, emanados del Tribunal Supremo de Elecciones, no implica que el legislador, en función constituyente, hubiera confundido ambas dimensiones de la Justicia Constitucional"
Tratándose este asunto de la valoración de la constitucionalidad de una disposición de carácter general, resulta aplicable el antecedente citado y, por ende, admisible la acción.
III.- Sobre el fondo: Los argumentos que da el actor en su escrito inicial se pueden resumir como sigue: a) es inconstitucional que solamente se pueda acceder al cargo de Diputado a través de los partidos políticos; b) se lesiona el principio de representatividad al permitir que una minoría, como lo es la Asamblea Nacional de un partido político, decida, en última instancia, quiénes representarán al pueblo en la Asamblea Legislativa; c) es una delegación ilegítima la que se hace a los estatutos internos de cada partido del método de designación de los candidatos a Diputado; d) los Diputados deberían ser designados por asambleas provinciales, según se deriva del artículo 106 de la Constitución Política; y, e) se discrimina entre partidos inscritos a "escala nacional" y "escala provincial", porque para los últimos sí hay regulación expresa del procedimiento de designación de los candidatos a diputado.
IV.- Con el fin de delimitar las razones señaladas, resulta necesario acudir a la pretensión que se formula en ese mismo escrito (folio 5), en la que se requiere:
"A) Declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad. B) Que el artículo 74 del Código Electoral se lea así: "Los partidos políticos inscritos designarán a sus candidatos a la Presidencia y a las Vicepresidencias de la República, por la Asamblea Nacional del partido. Los candidatos a la Asamblea Legislativa y a una Asamblea Constituyente, serán designados por la Asamblea Provincial de la Provincia respectiva. C) Ordénese al Tribunal Supremo de Elecciones ordenar a los partidos políticos inscritos, hacer la inmediata modificación a los respectivos estatutos de acuerdo con la nueva redacción del artículo 74 del Código Electoral. CH) Ordénese al Tribunal Supremo de Elecciones, confeccionar los respectivos proyectos de ley, a fin de que se legisle sobre los temas electorales sobre los que haya omitido legislar.-"
Aunque pretensiones de esa naturaleza son abiertamente improcedentes (por ejemplo, reescribir el texto de una norma legal o impartir órdenes al Tribunal Supremo de Elecciones para que prepare proyectos de legislación sobre la materia), de ellas y del énfasis que se da al tema en el libelo de interposición, entiende este Tribunal que el objeto de la acción es que se declare inconstitucional el artículo 74 del Código Electoral por dejar en cabeza de una asamblea nacional de partido la designación de los candidatos a diputado, cuando lo que resulta armónico con el texto constitucional (en especial con el artículo 106) es que la labor se encomiende a las asambleas provinciales. Este problema en concreto, cuyos matices se expresan en las letras c), d) y e) del tercer considerando de esta sentencia, es el que se desarrollará.
V.- La redacción original del artículo 74 del Código Electoral, dada por la Ley número 3508 del 31 de mayo de 1965, fue modificada, a la fecha de dictarse esta sentencia, por la número 7653 del 28 de noviembre de 1996. El texto que estaba vigente al momento de interponerse la acción, es el siguiente:
"Corresponde a la Asamblea Nacional de los partidos inscritos en escala nacional, la designación de sus candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, a la Asamblea Legislativa y a una Asamblea Constituyente.
En el caso de un partido inscrito sólo en escala provincial, la nominación de candidatos a la Asamblea Legislativa y a una Asamblea Constituyente, corresponde a su Asamblea de Provincia.
Las Asambleas Nacionales o las Provinciales, según sea el caso, designarán tantos candidatos a diputados, como deban elegirse por la respectiva provincia, y un veinticinco por ciento más. Este exceso será, por lo menos, de dos candidatos, y lo fijará el Tribunal Supremo de Elecciones para cada provincia, en la convocatoria a elecciones."
Como se dijo, en 1996 se varió el artículo, según se cita a continuación, en lo conducente (párrafos primero y quinto):
"Los partidos políticos inscritos designarán a sus candidatos a la Presidencia y las Vicepresidencias de la República, a la Asamblea Legislativa, a una asamblea constituyente y a cargos municipales, según lo prescriban sus propios estatutos. Estas designaciones deberán ser ratificadas por la asamblea correspondiente de los partidos, según el caso.
Los partidos políticos inscritos en escala nacional o provincial designarán tantos candidatos a diputados como deban elegirse por la respectiva provincia, y un veinticinco por ciento (25%) más. Este exceso será, por lo menos, de doscandidatos y el Tribunal Supremo de Elecciones lo fijará para cada provincia, en la convocatoria a elecciones."
En el último párrafo del artículo se alude de nuevo a la elección de los candidatos a Diputado, tan sólo para señalar que en caso de muerte, renuncia o incapacidad sobreviniente del candidato, el inmediatamente posterior, subirá al puesto vacante.
VI.- Importa resaltar que entre ambas normas existe una diferencia de redacción, de suerte que según la de 1965 la designación de los candidatos a Diputado necesariamente debía efectuarla la asamblea nacional, tratándose de partidos inscritos en esa escala; mientras que la regla de 1996 se muestra más ambigua: la designación de los candidatos queda librada a las reglas sentadas en el estatuto de cada agrupación política, debiendo, eso sí, ser ratificada por la asamblea que corresponda, según el caso. Ahora bien, si esto último implica el traslado de la designación a las asambleas provinciales tratándose de "partidos nacionales" o si, por el contrario, conserva esa facultad la asamblea nacional, es materia típica electoral, de interpretación exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones y sus órganos al examinar la inscripción de las candidaturas. En todo caso, debe puntualizarse que el estudio de constitucionalidad se limitará a la norma de 1965, diposición vigente al iniciarse esta acción y cuya modificación no lleva a declinar este examen, habida cuenta que durante su vigencia desarrolló efectos plenos, sobre los cuales podría incidir una eventual anulación de la norma por razones de constitucionalidad.
VII.- Sobre la designación de candidatos a Diputado por asambleas nacionales de partido: Como se indicó supra, la principal queja del actor contra el sistema de designación de candidatos a Diputado consiste en que se permita a la asamblea nacional de un partido político escogerlos, cuando la agrupación cuenta con un órgano interno de corte provincial, que sería, a su juicio, el llamado constitucionalmente a determinar quiénes concursarán por el cargo. Sobre este tema, la organización mínima obligatoria que el Código Electoral prescribe para los partidos políticos, procura que cuenten con órganos internos representativos (asambleas) que permitan realizar el principio democrático y, además, resulten congruentes con la cantidad de militantes que tenga la organización, así como con la división territorial administrativa del país. El primer criterio -la cantidad- es relevante en la medida en que prácticamente todos los sistemas electorales modernos procuran evitar, entre otras distorsiones, la super representación de un sector político que, en realidad, es numéricamente modesto. Por su parte, se vincula la estructura de ese menor o mayor número de miembros a la división territorial administrativa, en atención a que ella es determinante para la elección popular de diversos cargos. Así, tiene sentido hablar de postulaciones formuladas por una asamblea distrital, porque existen cargos que dependen del Distrito (síndicos); de asamblea cantonal, porque los hay por cantones (regidores y ahora alcaldes); de asamblea provincial tratándose de Diputados -tanto a la Asamblea Legislativa, como a una Asamblea Constituyente- y, finalmente, de una asamblea nacional para postular candidatos a la Presidencia y Vicepresidencias de la República. Asimismo, merece resaltar que las asambleas que corresponden a circuitos territoriales más amplios están integradas por representantes de las organizaciones menores. Es decir, que en las asambleas cantonales hay representantes de los distritos que conforman el cantón; en las provinciales de los correspondientes cantones; y en las nacionales de todas las provincias.
VIII.- Analizada así la estructura de las diversas asambleas de los partidos políticos, salta a la vista que la queja del actor es infundada, pues la designación por parte de las asambleas nacionales de los partidos inscritos en esa escala no es obstáculo para que se plasme la voluntad política que el mismo partido ha ayudado a conformar en las distintas provincias. Y, pese a que se permite que la asamblea esté integrada por otros miembros, distintos de los representantes provinciales, a estos últimos el artículo 60 del Código Electoral les garantiza su preeminencia numérica en la asamblea. Por otra parte, las candidaturas que decide postular el partido se esquematizan, inscriben y presentan al electorado obedeciendo a la división territorial por provincias. De este modo, tanto en la participación para designar a los candidatos como al ofrecerlos a la decisión del electorado, es claro el respeto de la disposición constitucional de que esos cargos sean escogidos por provincias, norma que, en todo caso, debe entenderse en su justo contexto que es el de proporcionar un método para la selección de los Diputados, sin permitir que se olvide que, una vez electos, son representantes de la Nación y no de aquellos territorios a través de los cuales se imprimió un orden determinado al proceso electoral (artículo 106 de la Constitución).
IX.- Sobre la regulación del detalle de los métodos de elección de los Diputados en los estatutos internos de los partidos políticos: Además de la regulación, que podríamos llamar básica, que efectúan la Constitución y el Código Electoral sobre la materia, los demás aspectos de la designación de los candidatos a Diputado descansa en las disposiciones internas que se da cada partido político. Ello, lejos de constituir un vicio o una delegación ilegítima de competencias, según lo califica el actor, resulta congruente con las normas y principios constitucionales. Para afirmar lo anterior debe entenderse, primero, el lugar que ocupan los partidos políticos en las constituciones modernas. En este sentido, en la sentencia #05379-97 de las 14:36 horas del 5 de setiembre de 1997 se indicó:
"A diferencia de otras formas asociativas reguladas por la ley, los partidos acceden a la Constitución, como ya se ha dicho, en razón de su decisiva posición de mediación entre el pueblo y el Estado. Este acceso condiciona especialmente a los partidos, tanto porque convierte a la propia Constitución en la fuente de su regulación, como porque es ella la que pauta el orden de sus funciones. Sobre todo después de la última reforma constitucional al artículo 98, de julio de mil novecientos setenta y siete (por Ley No. 7675), lo concerniente a la regulación de los partidos se ha hecho mucho más explícito: ya no es solamente que -como ha expuesto la jurisprudencia y la doctrina- el Derecho de los partidos se inspira y deduce del principio democrático, sino que, expresa y expresivamente, la Constitución demanda ahora que la estructura interna y funcionamiento de los partidos sean democráticos. Lo mismo ha ocurrido con el tema de la función de los partidos, que -desde entonces- la Constitución describe diciendo que "concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política": en este amplio contexto, tiene un lugar preponderante la que se ha llamado "función preparadora de las elecciones" atribuida a los partidos, función que se comprende por sí misma y que si bien no es la única que tienen, es sin duda la más significativa y destacada."
Partiendo de esa posición conferida por la misma Constitución a las agrupaciones políticas, viene también al caso recordar que se ha reconocido que su naturaleza es de entes de derecho público no estatal con base asociativa. De derecho público en la medida en que su constitución y actividad se regulan por normas de ese carácter y, principalmente, en razón de ligarse esta última claramente con el interés público. Pero, además de estas áreas de obligada intervención por parte de la autoridad pública, se les reserva autonomía no solo respecto de la estructura estatal sino, sobre todo, en el campo ideológico. De esta conjugación que parece difícil -mas ha constituido el pilar del funcionamiento democrático de los partidos políticos-, se desprende el principio de autorregulación, el cual deben desarrollar los partidos paralelamente a otro principio: el democrático. El Código Electoral señala el principal instrumento en el que se plasmarán las reglas que se fije por sí mismo el partido, que es el estatuto. Sobre este cuerpo normativo señaló la ya citada sentencia # 05379-97:
"...el Estatuto es, en concreto, la manifestación del poder de autodeterminación que la legislación nacional reconoce a los partidos políticos en general. Esta capacidad de autorregulación se remonta a la Constitución, que expresamente reconoce el derecho de los ciudadanos a formar esta modalidad de asociación política, y a hacerlo en libertad; y, por si fuera necesario, se refleja en el Código Electoral, especialmente en la parte del artículo 57 que dice: "Los electores tendrán libertad para organizar partidos políticos...". Pero el ejercicio de esa capacidad encuentra algunos límites, realmente significativos. En un sentido muy inmediato y concreto, el poder de autorregulación de los partidos está sometido -como ya se ha dicho- al contenido básico que impone el Código Electoral. Pero esto es así porque en un plano más general, y, a la postre, más decisivo, la dimensión constitucional de los partidos -que explica y justifica esa competencia regulatoria del Estado con respecto a ellos- les condiciona y vincula al orden que dimana de los principios y las disposiciones de la Constitución -señaladamente, al principio democrático-."
Así, lejos de contrariar la Constitución Política, el dejar un margen importante de libertad a los partidos políticos para concluir la delimitación de las reglas de selección de los candidatos a Diputado, es una manifestación explícita del mandato de su artículo 98, del reconocimiento de esa doble faceta de estos grupos: por un lado, de expresión de una libertad en el ámbito político y, por otro, de sujeción al ordenamiento de derecho público en aspectos medulares.
X.- Sobre la alegada diferenciación inconstitucional entre partidos de escala nacional y escala provincial: También considera el recurrente que contraviene la Carta Fundamental que, según la estructura interna de los partidos que arriba se explicó, convivan dos hipótesis diversas de designación de candidatos a Diputado: una primera a cargo de la asamblea nacional de un partido, cuando éste se encuentre inscrito en escala nacional y otra resultante de la postulación para el mismo cargo efectuada por un partido inscrito en escala provincial, en el que la labor recaerá sobre la asamblea provincial. Basten las explicaciones ya dadas sobre la organización interna de los partidos y la composición de cada una de sus asambleas, según la escala en que logre inscribirse cada agrupación, para descartar lesión alguna al principio de igualdad. A ellas, solo restaría agregar que la asamblea nacional tiene el más alto rango en la estructura del partido, correspondiéndole la adopción de la mayor parte de las decisiones fundamentales del grupo, con lo que el dejar en sus manos la ratificación de las designaciones de los candidatos a Diputado no coloca al partido en desventaja alguna respecto de aquellos otros de carácter provincial que, por ser su asamblea superior la de provincia, depositan en ella tal labor. En lo que toca a un trato diverso de las hipótesis enunciadas por una mayor o menor regulación de alguna de ellas, lo cierto es que ni del texto del artículo 74 del Código Electoral de 1965, ni del introducido en 1996, se desprende una diferenciación con esas características.
XI.- Conclusión: Por las razones expuestas en esta sentencia, se estima que no lleva razón el actor en sus alegatos y que, por el contrario, lo que procede es desestimar esta acción.
Se declara sin lugar la acción.-
R. E. Piza E.
Luis Paulino Mora M. Luis Fernando Solano C.
Eduardo Sancho González Carlos M. Arguedas R.
Adrián Vargas Benavides José Luis Molina Q.