Source: https://www.grin.com/document/305317
Timestamp: 2019-11-21 09:13:36
Document Index: 331329828

Matched Legal Cases: ['§ 75', 'Art. 43', 'Art 44', 'Art. 93', '§ 105', '§ 100', '§ 101', '§ 106', '§ 76', '§ 12', 'Art 43', '§ 82', '§ 85', '§ 52', 'Art. 44', '§ 56', 'Art 93', 'Art. 93', 'Art. 93']

Oppositionsrecht und Große Koalition. Verlieren parlamentarische ... | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
A W Alexander Wittwer (Autor)
1. Verlust der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrollrechte?
2. Formale Kontrollmöglichkeiten der Oppositionsfraktion
3. Performanz der Kontrolle
3.1 Parlamentarische Kontrolltätigkeit in der 5. Wahlperiode (1965 bis 1969)
3.2 Parlamentarische Kontrolltätigkeit in der 16. Wahlperiode (2005 bis 2009)
4. Anforderungen an das Politikmanagement moderner Oppositionen
5.1 Minderheitenrechte während der 18. Wahlperiode
Die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Regierungssystems der Bundesrepublik Deutschland ist geprägt von der Konfrontation der Regierungsmehrheit in Form von Regierung, regierungstragenden Fraktionen und Regierungsparteien auf der einen Seite, sowie den oppositionellen Fraktionen und Parteien auf der anderen Seite. Im neuen Dualismus tritt die parlamentarische Opposition als genereller Gegenspieler zur Regierung(smehrheit) auf und ist demzufolge ein entscheidender Akteur für deren Kontrolle. Aus diesem Grund ist die parlamentarische Opposition mit zahlreichen Minderheiten- und Kontrollrechten ausgestattet, welche eine effektive Kontrolle der Regierungsmehrheit im politischen Alltag sicherstellen sollen.[1]
Eine besondere Situation ergibt sich in Zeiten Großer Koalitionen, in denen die Regierungseinbindung der beiden stärksten Parteien, institutionelle Barrieren der Verfassung außer Kraft setzt.[2] In der derzeitigen 18. Wahlperiode verfügt die Oppositionsfraktion, bestehend aus den Parteien Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen, zusammen über 127 der 631 Sitze im Parlament, was etwa einem Anteil von 20 Prozent entspricht. Nach ursprünglicher Regelung hätten verschiedene Minderheitenrechte nicht wahrgenommen werden können, da zur Durchsetzung entsprechender Anträge mindestens 25 Prozent der Abgeordneten nötig gewesen wären. Dies betraf etwa das Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses oder die Möglichkeit der Klageerhebung aufgrund eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip. Der Bundestag beschloss daher zu Beginn der 18. Wahlperiode neue Regeln für die Wahrnehmung parlamentarischer Minderheitsrechte durch die Opposition.
Die Probleme der Wahrung von Minderheitenrechten in Zeiten einer Großen Koalition sind dabei nicht neu. Kam die FDP als alleinige Oppositionspartei während der ersten Großen Koalition von 1966-1969 gerade einmal auf einen Anteil von 9,4 Prozent der Sitze im Parlament, konnte die Oppositionsfraktion der zweiten Großen Koalition 2005-2009, bestehend aus den Parteien Die Linke, FDP und Bündnis90/Die Grünen, immerhin noch 27 Prozent der Parlamentssitze auf sich vereinen.
Die These, ob in Zeiten einer Großen Koalition auch die Kontrolle der Exekutive, aufgrund der Kräfteverhältnisse einer zahlenmäßig kleinen Oppositionsfraktion erheblich geringer ausfällt, soll in der vorliegenden Arbeit diskutiert werden. Hierzu gilt es zu klären, ob unter den Gegebenheiten einer Großen Koalition, die Minderheitenrechte der Opposition ausreichend gewahrt sind und inwieweit eine wirkungsvolle parlamentarische Kontrolle der Regierungsmehrheit gegeben ist. In diesem Zusammenhang soll untersucht werden, ob sich für eine zahlenmäßig schwache Oppositionsfraktion tatsächlich negative Konsequenzen in Bezug auf die Kontrollleistung erkennen lassen.
Im ersten Teil der Arbeit gilt es zunächst die Kontrollinstrumente der Opposition zu skizzieren, die dieser unter den Bedingungen einer Zweidrittelmehrheit zur verfüg stehen. Berücksichtig werden sollen dabei vor allen jene Instrumente, die für Fragen der aktuellen Politik relevant sind. Entsprechende Regelungen im Verteidigungsfall, bei gescheiterter Kanzlerwahl oder ähnlichem bleiben außen vor.
Anhand der empirischen Daten aus der 5. und 16 Wahlperiode, soll im zweiten Teil vorliegenden der Arbeit geklärt werden, inwieweit die jeweilige parlamentarische Opposition die Kontrollinstrumente nutzten und ob diese eine Änderung am politischen Output bewirkten.
Parteienwettbewerb, Wählermarkt, Messungen der Bürgerzufriedenheit und nicht zuletzt die derzeitige Konstellation mit vier Fraktionen im Bundestag deuten darauf hin, dass sich die Große Koalition als Dauerregierungsformat[3] etabliert. Da die klassischen Mitgestaltungs- und Kontrollrechte unter diesen Gegebenheiten nicht ausreichen, beschäftigt sich Teil drei der Arbeit mit zeitgemäßen Instrumenten, Stilen und Techniken des Politikmanagements moderner Oppositionen.
Neben der Beantwortung der Frage, inwieweit eine effektive parlamentarische Kontrolle der Regierungsmehrheit während einer Großen Koalition gegeben ist, sollen im abschließenden Fazit auch noch einmal die Minderheitenrechte während der derzeitigen 18. Wahlperiode – insbesondere die Normenkontrollklage – in den Fokus rücken.
Weder ist die Rolle der Opposition im Grundgesetz (GG) normativ festgelegt, noch wird sie in der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) entsprechend ausgearbeitet. Die klassischen Vorgaben für die Abgeordneten, wie sie sich etwa in der Geschäftsordnung der Bundestages, in einzelnen einfachen Gesetzen oder im Grundgesetz finden lassen, gelten dabei ebenso für die Opposition und stärken diese eher indirekt. Während die Kontrollbefugnisse, die durch die Geschäftsordnung des Bundestages geregelt sind, zum größten Teil den Fraktionen beziehungsweise 5 Prozent der Abgeordneten zugestanden werden (§ 75-76 GOBT), sind einige wesentliche Verfahrenskompetenzen wie das Zitierrecht (Art. 43 Abs. 1 GG), Entschließungen, die Anforderung von Regierungsberichten oder die Befugnisse der Petitionsausschusses lediglich der Parlamentsmehrheit vorbehalten.[4] Für andere Kontrollmechanismen wie der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art 44 GG), der Einsetzung von Enquete-Kommissionen oder der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) bedarf es wiederum der Zustimmung von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages. Gerade in Wahlperioden mit Großen Koalitionen ergeben sich hier Probleme, da entsprechende Quorren von der Oppositionsfraktion gegebenenfalls nicht erreicht werden.
Doch betrachten wir zunächst die Informationsrechte, die dem Bundestag, insbesondere den oppositionellen Minderheiten und den einzelnen Abgeordneten ermöglichen, sich Auskünfte aus dem exekutiven Bereich zu verschaffen. So ist es dem einzelnen Abgeordneten nach der Geschäftsordnung des Bundestages gestattet, kurze Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung, an die Bundesregierung zu richten (§ 105 GOBT). In Form der Kleinen oder Großen Anfrage steht selbiges Recht der Fraktion bzw. den Abgeordneten in Fraktionsstärke zu (§ 100-104 GOBT). Diese gelten als die typischen Instrumente der politischen Richtungskontrolle und der Informationsgewinnung.[5] Indem es der Opposition ermöglicht wird ein Thema auf die Agenda zu setzen und die Regierung(smehrheit) öffentlich zu kritisieren, stellt die Große Anfrage hierbei das bedeutungsvollste Informations- und Kontrollmittel im politischen Alltag dar.[6] Zur weiteren Bewertung kann die Opposition zudem die Aussprache der Großen Anfrage im Plenum erwirken (§ 101 GOTB), und die Kontrolle durch Aktuellen Stunden und Befragungen der Regierung (§ 106 GOBT) verstärken.
Kleine Anfragen, sowie Aktuelle Stunden haben dabei vielfach den Charakter einer Effizienzkontrolle und dienen zur Beantwortung der Frage, inwiefern die Regierung zielentsprechende und wirksame Mittel ökonomisch einsetzt.[7] Häufig dienen sie jedoch der inhaltlichen Vorbereitung von Großen Anfragen und haben daher in ihrer Gesamtheit durchaus auch politische Bedeutung.[8] Im Gegensatz dazu dienen mündliche oder schriftliche Anfragen meist nur der Profilierung des einzelnen Abgeordneten, in Form der Wahrnehmung der Kommunikationsfunktion gegenüber dem Wahlkreis.[9]
Ein weiteres „ vornehmlich öffentlichkeitswirksames Kontrollmittel “[10] stellt die Möglichkeit der die Oppositionsfraktion oder Abgeordneter in Fraktionsstärke dar, Alternativentwürfe zu Gesetzentwürfen der Regierungsmehrheit einzubringen (§ 76 GOBT). Da diese Gesetzesentwürfe jedoch meist für längere Zeit keine Beachtung durch die Regierungsmehrheit erfahren, sind Alternativentwürfe als Instrument zur Durchsetzung von Inhalten in der politischen Praxis nicht sehr effektiv.[11] Deutlich größer ist der Einfluss der Opposition durch die Möglichkeit der Einflussnahme in den Ausschüssen, in denen gelegentlich Abweichungen der Gesetzesentwürfe der Regierungsparteien angeregt oder argumentativ durchgesetzt werden. Jedoch ist diese Möglichkeit der Einflussnahme durch die Opposition in Zeiten einer Großen Koalition ebenfalls erheblich gemindert, da Ausschüsse identisch zum Ältestenrat, nach Fraktionsstärke zusammengesetzt sind (§ 12 GOBT). Die Herbeirufung von Regierungsmitglieder zu Ausschusssitzungen wird gar per Mehrheitsbeschluss entschieden (Art 43 Abs. 1 GG), sodass der tatsächliche Einfluss der Opposition auch hier eher gering ist.[12] Die Möglichkeit formale Änderungsanträge einzubringen, ist in zweiter Beratung eines Gesetzes im Parlament, dem einzelnen Abgeordneten möglich (§ 82 GOBT), in dritter Beratung steht sie nur noch den Fraktionen beziehungsweise Abgeordneten in Fraktionsstärke zu (§ 85 GOBT). Auf Verlangen der Fraktion, kann über einen Gesetzesentwürfe namentlich abgestimmt werden (§ 52 GOBT), was gewöhnlich jedoch nicht zum Scheitern der Abstimmung führt. Öffentlichkeitswirksame Folgen können namentliche Abstimmungen haben, wenn dadurch Abweichler in der Regierungsmehrheit aufgedeckt werden und es gelingt, ihre Geschlossenheit in der Öffentlichkeit anzuzweifeln.[13]
Die tatsächliche Kontrollleistung der Oppositionsfraktion bei Haushaltsplänen und schließlich bei Vollzug des Haushalts, ist aufgrund der langfristigen Bindungen und Vorgaben der Ausgaben, der geringen finanziellen Spielräume und der Komplexität der Aufgabe ebenfalls eher gering. Selbst die zur Kontrolle geschaffene Institution des Bundesrechnungshofes ist mit dem „[…] Vollzug eines Haushaltsplans mit seinen zahllosen Einzeltiteln “[14] überfordert und überprüft daher nur in Stichproben. Eine tatsächliche parlamentarische Effizienzkontrolle findet aber nicht statt, weshalb die allgemeine politische Debatte über den Haushalt auch hier eher der Erzeugung von Öffentlichkeit dient.[15]
Ein erheblich mächtigeres Kontrollinstrument der parlamentarische Opposition im politischen Alltag stellt der Untersuchungsausschuss dar, dessen Einsetzung ein Viertel der Abgeordneten beantragen können (Art. 44 GG). Bei entsprechend umfangreicheren und bedeutsameren Sachkomplexen kann schließlich eine entsprechende Enquete-Kommission eingesetzt werden, wobei über diese ebenfalls ein Viertel der Abgeordneten abstimmen (§ 56 GOBT). Auch hier lassen sich schon auf den ersten Blick Probleme erkennen, wenn die zahlenmäßigen Machtverhältnisse einer Großen Koalition zu stark sind. Hierauf wird in einem späteren Zeitpunkt der vorliegenden Arbeit noch genauer einzugehen sein.
Anders als bei Anfragen zieht bei den Untersuchungsausschüssen der Bundestag die Beschaffung von Informationen auf sich und kann ähnlich wie ein Gericht, Behördenaussagen verlangen oder zu Zeugenaussagen erzwingen.[16] Zwar ist die Hauptaufgabe von Untersuchungsausschüssen die Aufdeckung von Missständen, die häufig die Regierung(smehrheit) zu verantworten hat, die Zusammensetzung erfolgt jedoch ebenfalls nach der Stärke der Fraktion im Parlament. Die wirkliche Aufklärung ist hierdurch beschränkt, da Vertreter der Regierungsmehrheit potentiell versuchen werden die Formulierung von Ungereimtheiten abzumildern oder vage zu halten. Zudem besitzt der Untersuchungsausschuss keine richterliche Gewalt und kann keine Sanktionen verhängen. Die Kontroverse zwischen politischer Auseinandersetzung und Wahrheitsfindung der parlamentarischen Untersuchung erkannte nicht zuletzt das Bundesverfassungsgericht und bezeichnet das Untersuchungsverfahren als „ Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse. “[17]. Es bleibt de facto häufig ebenfalls nur die Gelegenheit, dass durch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen brisante Themen „ vor den Augen der Öffentlichkeit gefragt und beantwortet werden. “[18]. Auch bei der Parlamentarischen Kontrollkommission oder der Einsetzung des Wehrbeauftragten ergeben sich schließlich die Problematiken, hinsichtlich der Besetzung gemäß den gegenwärtigen Machtverhältnissen im Parlament. Diese seien hier aber nur am Rande erwähnt.[19]
Ein wichtiges Instrument der Rechtskontrolle, das überprüft ob sich Regierungshandeln im Rahmen des geltenden Rechts bewegt, stellt die Klage vor dem Bundesverfassungsgericht dar.[20] Hier stellt insbesondere die Verfassungsbeschwerde und die Organklage ein besonders relevantes Mittel für die Kontrolle der Regierungsmehrheit dar. Die allgemeine Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht ist jedem zugänglich, der sich in seine Grundrechten oder bestimmten grundrechtsgleichen Rechten durch den Gesetzgeber, durch die Regierung und Behörden oder durch Gerichte, verletzt sieht (Art 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Das Organstreitverfahren ermöglicht der Opposition, ihre Minderheitenrechte vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen und durchzusetzen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Es geht dabei vor allem um die Auslegung des Grundgesetzes in Bezug auf den Umfang der Rechte und Pflichten eines oberen Bundesorgans oder anderer Betroffener, die durch das Grundgesetz oder eine entsprechende Geschäftsordnung mit Rechten ausgestattet sind.[21]
Ein Verfahren, das den Schutz der parlamentarischen Minderheit sicherstellen soll, ist das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Hierbei wird die Vereinbarkeit von Bundes- und Landesrecht mit dem Grundgesetz, von Landesrecht mit sonstigem Bundestecht und von vorkonstitutionellen Recht mit dem Grundgesetz überprüft (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG.).[22] Das Grundgesetz regelt, dass neben der Bundesregierung mit entsprechendem Kabinettsbeschluss, einer Landesregierung, sowie ein Viertel (vor dem 1. Dezember 2009: ein Drittel) der Mitglieder des Bundestages einen Antrag auf Normenkontrolle stellen können. Auch hier liegen die Probleme einer schwachen parlamentarischen Opposition im Falle einer nummerisch starken Regierungsmehrheit auf der Hand. Weder die Oppositionspartei FDP in der 5. Wahlperiode, noch die Oppositionsfraktion aus Die Linke, FDP und Grüne während der 16. Wahlperiode erreichten das im Grundgesetz festgeschriebene Quorum und konnten in der Folge keine abstrakte Normenkontrolle beantragen. Auch die derzeitige Oppositionsfraktion der 18. Wahlperiode mit insgesamt 20 Prozent der Abgeordneten im Parlament kann die verfassungsmäßig festgelegte Hürde nicht überwinden, was in einem späteren Zeitpunkt der Arbeit ebenfalls zu diskutieren sein wird.
Mit Blick auf die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten bleibt grundsätzlich festzuhalten, dass diese erstens überwiegend von der Opposition genutzt werden, was sich mit der ausschlaggebenden Dualität Regierungsmehrheit-Opposition ergibt. Die Opposition ist dabei stets bestrebt, „[die Mehrheit] möglichst öffentlich und lautstark durchschlaggebend und unmittelbar zu kritisieren, mit dem Ziel, die Regierung abzulösen.“[23]. In Bereichen wie Finanz-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik lässt sich zweitens, eine Diffusion von Kontrolle und Mitsteuerung durch die Opposition beobachten. Und drittens erfolgt die Kontrolle des Handelns der Regierungsmehrheit nicht allein durch das Parlament, sondern auch durch nachspürende Medien und Interessensverbände. Entscheidendes Mittel der Sanktionsandrohung gegenüber der Regierung stellt dabei die Wählerschaft dar.[24]
Ob sich in Hinblick der geminderten Kontrollmöglichkeiten der Opposition während der 5. und 16. Wahlperiode Besonderheiten im Vergleich zur jeweils vorherigen Wahlperiode erkennen lassen, soll im nachfolgenden Kapitel analysiert werden.
[1] Vgl. Rudzio, Wolfgang (2015): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 9., aktualisierte und erweiterte Auflage. Springer VS. Wiesbaden, S. 216 f.
[2] Vgl. Lorenz, Astrid (2010b): Schutz vor der Mehrheitstyrannei? Parlamentarische Opposition, Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident als Kontrolleure der Zweidrittelmehrheit. In. Bukow, Sebastian; Seemann, Wenke (Hrsg.): Die Große Koalition. Regierung – Politik – Parteien 2005–2009. VS Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden, S. 59.
[3] Das Lindenstraßen-Paradoxon beschreibt den Fakt, dass um die Große Koalition als Dauer-Serie ohne absehbares Ende zu verhindern, Parteien der Großen Koalition gewählt werden müssen. Nur wenn Volksparteien ausreichend Stimmen erhalten, kann es am Ende für eine kleine Koalition reichen. Vgl. hierzu Korte (Hrsg.), Karl- Rudolf (2010): Die Bundestagswahl 2009. Analyse der Wahl-, Parteien-, Kommunikations- und Regierungsforschung. VS Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden, S. 22.
[4] Vgl. Ismayr, Wolfgang (2013): Der Deutsche Bundestag. Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn, S. 292.
[5] Rudzio (2015), S. 235.
[6] Vgl. Ebd. S. 320.
[7] Ebd. S. 235.
[8] Vgl. Ismayr (2013), S. 326.
[9] Vgl. von Beyme, Klaus (2010): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung. 11., vollständig überarbeitete Auflage. VS Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden, S. 299.
[10] Ismayr (2013), S 292.
[11] Vgl. Lorenz (2010b), S. 65 f.
[12] Vgl. Ebd. S. 66.
[13] Vgl. von Beyme (2010), S. 309.
[14] Holtmann, Everhard (2000): Der selbstbestellte Vormund des Parlaments. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen. Heft 1/2000, S. 116 ff.
[15] Vgl. Lorenz (2010b), S. 66.; Rudzio (2015), S. 238.; von Beyme (2010), S. 309.
[16] Rudzio (2015), S. 236.
[17] BVerfGE 105, 197, 225 f.; Ismayr (2013), S. 358.
[18] Germis, Carsten (1988): Parlamentarische Untersuchungsausschüsse und politischer Skandal: dargestellt am Beispiel des Deutschen Bundestages. Haag + Herchen. Frankfurt am Main, S. 67.
[19] Zur Vertiefung vgl. Ismayr (2013), S. 392 f.; Rudzio (2015), S. 239.
[20] Rudzio (2015), S. 235.
[21] Vgl. Lorenz (2010b), S. 67.
[22] Vgl. Säcker, Horst (2003): Das Bundesverfassungsgericht. Bundeszentrale für Politische Bildung. Bonn, S. 65 f.
[23] Thaysen, Uwe (1976): Parlamentarisches Regierungssystem in der Bundesrepublik Deutschland. UTB für Wissenschaft. Stuttgart, S. 65.; Rudzio (2015), S. 239.
[24] Vgl. Rudzio (2015), S. 239 f.
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg (Institut für Politikwissenschaft & Japanologie)
Alexander Wittwer (Autor)
V305317
9783668034006
9783668034013
Policy, Policyforschung, Opposition, Oppositionsrechte, Koalition, Große Koalition, Parlamentsrechte, Parlamentarismus
Alexander Wittwer (Autor), 2015, Oppositionsrecht und Große Koalition. Verlieren parlamentarische Kontrollrechte ihre Wirksamkeit?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/305317
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