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Timestamp: 2019-08-18 21:58:47+00:00
Document Index: 7757618

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Cycle d'études 2014-2015 - Les travaux des pôles - Luxembourg
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« La guerre demeure-t-elle la poursuite de la politique par d'autres moyens
ou doit-elle, désormais, être considérée comme l'échec du Politique? »
crise européenne et
crise de l’ordre international ?
Cycle d'études 2014-2015
Rapporteur: Christophe DÉAGE
Contributeurs au cycle d’études 2014-15 :
Louis BOISANTÉ, Fulceri BRUNI ROCCIA, Lionel COUPÉ de SAINT DONAT-POURRIÈRES, Christophe DÉAGE, Karen DEWULF, Jérémie FERRIAN, Patrick FESQUET, Éric GARY, Éric GRIMAUD, Aziliz GUÉRIN, Emmanuel MANCIET, Maunoir de MASSOL, Olivier MENUT, Gaston REINIG, Marc ROURE, Jacques WOJCIECHOWSKI, David ZDROJEWSKI. Samir ZOUIOUECHE.
RÉGION IHEDN-PÔLE LUXEMBOURG
Bureau : Président d’honneur : Bruno Théret, Président : Christophe Déage,
Secrétaire : Jérémie Ferrian ; Trésorier : Jacques Wojciechowski
AAIHEDNRN
URL: http://www.aaihednrn.fr
1.- 1.- Le recours à la guerre dans la crise ukrainienne,
à l’épreuve du droit international public
1.1.- …Suivant l’ordre international issu depuis 1945 de
1.2.- …Suivant l’ordre européen de règlement pacifique des conflits
issu des « Accords de Helsinki » de 1975
2.- Les enjeux géostratégiques et énergétiques de la crise ukrainienne 9
2.1.- L’Ukraine est historiquement un pays de « marche »,
à la jointure entre les parties orientales et occidentales de l’Europe,
et où se concentrent les enjeux de la réalisation ou non
d’un partenariat au niveau paneuropéen
2.2.- La reprise d’une entente continentale entre la Russie et les pays
de l’UE est-elle envisageable et souhaitable, à l’initiative de la France ?
2.3.- Afin de neutraliser les enjeux énergétiques et face à l’enlisement
de la situation en Ukraine, l’UE comme la Russie, entreprennent l’une et l’autre
une stratégie d’évitement de l’Ukraine à l’horizon 2019 qui pourrait créer
une fenêtre d’opportunité pour un traitement pacifique de la crise ukrainienne 14
3.- Les capacités de défense de la France, de l’UE et de ses alliés
face aux menaces sur le continent européen.
3.1 Deux font Un ?
3.2.- Le poids de l’Europe de la Défense est en forte baisse en comparaison
de celui des membres non-européens du CSNU
3.3.- La crise ukrainienne, une opportunité pour renouer avec l’inspiration
originelle d’un projet de construction européenne fondé sur le droit, une vision
suffisamment commune sur l’essentiel, la confiance et la coopération 18
Schéma : Érosion des budgets de défense : septième année consécutive de baisse
Le Pôle Luxembourg a souhaité étudier le sujet de cette année sous l’angle de l’actualité à l’est des frontières de l’Union Européenne, à savoir la crise ukrainienne. Celle-ci a éclaté en novembre 2013 suite à un soulèvement et à la division du pays, après le refus du gouvernement du Président ukrainien Ianoukovytch de signer un accord d’association avec l’Union Européenne. Cet accord avait été proposé à l’Ukraine depuis 2009, de même qu’à la Moldavie, la Biélorussie, l’Arménie, la Géorgie et l’Azerbaïdjan ; mais, notamment dans le contexte de l’enlisement des négociations depuis la « guerre » du gaz de 2006, pas à la Russie.
Cette crise a eu des conséquences sérieuses pour le système de sécurité collective du continent européen ainsi que vis-à-vis du contexte stratégique défini par le Livre Blanc de 2013[1], avec notamment le rattachement de la Crimée, les événements séparatistes du Donbass et le retrait de la Russie de son accord de partenariat avec l’OTAN. Cet accord de partenariat de la Russie avec l’OTAN avait été établi depuis 1997 avec la création d’un Conseil OTAN-Russie, et avait été renouvelé en 2002, à l’occasion de la Déclaration de Rome. Ce partenariat pour la Paix OTAN-Russie qui avait pour objet d’engager un processus de « consultation, de construction du consensus, de coopération, de décision conjointe et d'action conjointe sur toute une série d'enjeux de sécurité dans la région euro-atlantique »[2] entre la Russie et l’OTAN, a ainsi pris fin, repoussant aux calendes grecques « une certaine idée » d’un processus d’entente paneuropéen, marquant pour un temps « l’échec du Politique ».
À ce titre, cette crise majeure par ses conséquences est donc fortement impactée par :
- un aspect institutionnel des relations avec l’UE, suite à l’élargissement de l’UE vers l’est ;
- un aspect des relations de la Russie ainsi que de ses voisins occidentaux avec l’OTAN, et plus généralement la différence qui subsiste, en Europe, entre l’espace central intégré, d’un côté, et des pays ou des régions limitrophes, de l’autre, qui sont encore à la recherche de leur place au sein de la famille européenne ; et
- un aspect d’approvisionnement énergétique.
Sur le plan des pertes humaines, selon le Général Gaston Reinig, Conseiller militaire de la Représentation du Luxembourg au Comité de Politique et de Sécurité de l’Union Européenne, et Membre d’honneur de notre Pôle, elles sont également graves, le conflit dans l’est de l’Ukraine a fait au moins 6.225 morts (17 avril 2015) depuis la mi-avril 2014, auxquels s’ajoutent plus de 15.500 blessés (les chiffres du côté séparatiste et russe ne sont pas connus). Cela étant, le nombre de morts par jour a fortement baissé depuis l’accalmie des combats. D’après les dernières informations disponibles, plus de 2 millions de personnes ont été déplacées à l’intérieur de l’Ukraine ou ont fui vers les pays voisins, principalement vers la Russie. Les personnes déplacées en Ukraine (1,2 millions) se trouvent dans une situation de vulnérabilité (accès insuffisant aux soins médicaux, situation socio-économique instable…), et la capacité d’absorption de la population ukrainienne est fortement sollicitée[3].
En Crimée, en revanche, c’est le Parlement de Crimée qui a prononcé le 11 mars 2014 son indépendance et le referendum du 16 mars reconnu par le gouvernement russe le 18 mars qui a décidé du rattachement à la Russie.
La survenance de ces dissensions sur le continent européen puis de cette guerre va à l’encontre du projet politique de la construction de l’UE, dont on disait jusqu’à maintenant que son principal succès était d’avoir permis son extension par strates successives, tout en faisant en sorte que « le paradigme du conflit armé n’ait plus sa place dans la culture politique qui détermine les relations entre les États[4]. » Au delà du continent européen, en cette année du 70e Anniversaire de la paix retrouvée après la Seconde Guerre mondiale, ces événements marquent également le signe d’une certaine défaillance du système international établi depuis lors. Selon le Président Truman, en signant la Charte des Nations Unies à San Francisco, les parties signataires avaient « remporté une victoire sur la guerre elle-même[5] ». C’est bien cela que nous célébrons aussi quand nous participons aux différentes cérémonies du Souvenir de la fin de la Seconde Guerre mondiale.
C’est en effet bien pour empêcher de nouvelles guerres offensives illicites et réguler les relations internationales dans le but d’assurer la sécurité collective, que le système des Nations Unies et a été mis en place en 1945. En ce sens, la « crise ukrainienne » et ses risques d’escalade dans une véritable guerre à la frontière de l’UE, fait singulièrement ressurgir l’actualité du thème retenu cette année par l’Institut : « La guerre demeure-t-elle la poursuite de la politique par d’autres moyens ou bien doit-elle désormais être considérée comme l’échec du Politique ? ».
C’est pourquoi, dans un premier temps, dans le cadre de ce thème, nous allons examiner la crise ukrainienne, en Crimée ainsi que dans la partie orientale de l’Ukraine, à l’aune du droit international public établi depuis 1945 dans le monde, puis plus spécifiquement sur le continent européen. Cette partie nous a paru fondamentale en regard avec la question posée par le thème qui, en tant que tel semble remettre en cause l’édifice établi par le système international depuis 1945 en vue d’un règlement pacifique des conflits. Nous soulignerons ensuite quelques enjeux géostratégiques et énergétiques qui sous-tendent cette crise, en les replaçant dans le contexte de l’histoire de l’Ukraine. Dans l’arrière plan de ce tableau des règles de droit et des enjeux géostratégiques, nous examinerons ensuite plus sommairement, étant donné que nous l’avions déjà exposé dans le Rapport du Pôle Luxembourg en 2011-2012[6], quels sont les moyens et le potentiel de la défense de la France, de l’UE et de ses alliés.
1.- Le recours à la guerre dans la crise ukrainienne, à l’épreuve du droit international public
1.1.- …Suivant l’ordre international issu depuis 1945 de la Charte des Nations Unies
La Charte des Nations Unies est à la base d’un corpus de « normes impératives de droit international général acceptées et reconnues par la communauté internationale dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise [7]», et que tous les peuples signataires s’engageaient à mettre en pratique. Selon le Président Truman, « Si nous cherchons à nous servir égoïstement (de la Charte), dans l’intérêt d’un pays quelconque, ou d’un petit groupe de pays, nous serons (…) coupables de trahison[8]. »
Selon ce nouvel ordre international, la guerre ne peut plus constituer un instrument légitime de la politique, sauf cas de légitime défense[9], ou pour assurer la sécurité collective en application d’une résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies.
Le droit international depuis 1945 n’a pourtant pas aboli le droit de la guerre. Il a interdit l’agression (acte de guerre) et, surtout, il a aboli la conquête (en tant que but de guerre)[10]. Suivant le préambule (al. 7) de la Charte des Nations Unies, est proclamé le principe de l’interdiction du recours à la force armée, sauf exception décidée par le Conseil de Sécurité des Nations Unies (CSNU) : « Il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun. »
Les exceptions sont : la sécurité collective et la légitime défense. Pour assurer la sécurité collective, le CSNU peut entreprendre ou autoriser un recours à la force armée, en cas d’agression, de rupture de la paix ou de la menace contre la paix.
La question qui se pose est de savoir si avec le « rattachement » de la Crimée à la Russie (sans effusion de sang), nous nous sommes dans le cas d’une « agression ». C’est la résolution 3314[11] de l’Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU) qui définit « l’agression ». Est présumé agresseur : l’État qui, le premier, aurait commis intentionnellement contre un autre État :
- une annexion
- un blocus
- une attaque militaire directe (par ses forces régulières)
- une attaque militaire indirecte (par l’envoi ou le soutien de mercenaires, bandes ou groupes armés), même si ces actes ne sont pas suivis de combats.
L’alinéa dispose que « L'agression est l'emploi de la force armée par un État contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre État, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies, ainsi qu'il ressort de la présente définition .» En l’espèce, les forces russes en présence étaient les détachements d’infanterie de marine autorisés par l’accord de 1997 de la base navale russe à Sebastopol et qui sont intervenus à la demande du gouverment autonome de Crimée. Il n’en reste pas moins que le « rattachement de la Crimée », même demandée par le Parlement de Crimée en vertu du droit à l’auto-détermination des peuples, et confirmée par le referendum du 16 mars, constitue une augmentation du territoire russe, non conforme à la lettre de la Charte. La licéité de la reconnaissance de sécession repose notamment, en plus d’un referendum, sur l’acceptation par l’Etat concerné de la sécession[12] - sauf dans le cas de la réintégration d’un territoire colonial[13].
Cela dit, en droit, le CSNU[14] est le seul qui puisse décider s’il y a eu « agression » ou non, ou rupture ou menace contre la paix, et prendre les contre-mesures en conséquence.
En raison de la règle de l’unanimité des Cinq Permanents (États-Unis, Russie, France, Royaume-Uni et Chine), il découle qu’il est exclu que le CSNU prenne une résolution quant à un conflit dans lequel l’un des Cinq soit impliqué. Or, les grandes puissances militaires sont potentiellement les plus puissants belligérants. Il est vrai néanmoins que cette règle a été introduite afin d’assurer la pérennité du système. Qu’adviendrait-il au système des Nations Unies si un ou deux des Membres permanents du CSNU se retiraient… C’est pour éviter le scénario déjà expérimenté, lors du délitement de l’organisation ancêtre, la défunte Société des Nations[15] et lors de la crise majeure sur le continent européen qui conduisit à l’irruption de la Seconde Guerre mondiale, que la nécessité d’une telle règle avait paru, en 1945, tomber sous le sens.
C’est en tout cas en vertu de cette règle qu’en l’espèce, le rattachement de la Crimée à la Russie n’a fait l’objet d’aucune résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies, et par conséquent d’aucune décision de réponse armée des Nations Unies à l’encontre de cette violation de la lettre de la Charte. Il en découle que du point de vue de « l’apex » du droit international public que constitue la Charte des Nations Unies et son organe directeur, le CSNU, la Russie n’aurait pas identifié en tant qu’ « agresseur » en envahissant la Crimée.
Ce n’est pas la première fois qu’une telle situation se produit. Il y avait déjà depuis longtemps que l’on pouvait observer s’élargir « une certaine marge d’appréciation » du CSNU, un certain écart entre les vibrants objectifs exprimés par le Président Truman en 1945 et la succession des événements. Déjà en 1974, l’invasion de la partie orientale de Chypre par la Turquie, membre de l’OTAN, n’avait pas eu pour conséquence l’adoption d’une résolution du CSNU pour obliger la Turquie à évacuer Chypre. Plus récemment, dans la « pratique coutumière » récente des guerres offensives, on retrouve cette marge d’appréciation avec plus ou moins d’amplitude, ce qui n’est pas sans créer des « accrocs » dans la confiance dans le bel édifice du droit international censé régir pour en assurer le caractère pacifique les relations entre les États. Ainsi, les « Occidentaux » ont participé aux guerres ci-dessous avec des « manières » qui ont laissé des traces, vu de Moscou, conduisant à un affaiblissement de la confiance dans les valeurs portées par le système international issu de 1945 et la confiance entre les parties :
- la Guerre du Kosovo de 1998-99 a été conduite avec l’argumentaire du consentement « présumé » du Conseil, ainsi que d’une cause humanitaire et autonomiste. La Russie s’est sentie alors devant le fait accompli d’un mouvement séparatiste, en l’occurrence albanophone, qui a abouti au détachement du Kosovo de la Serbie, en contradiction avec les Principes de la Charte (et de la résolution 2625 de l’AGNU – voir ci-dessous) ; en ce sens, il n’y a pas de différence de nature en termes juridiques entre la séparation du Kosovo et l’indépendance de la Crimée. Le recours à la force n’est interdit que dans les relations internationales.
Dans l’avis Kosovo, la Cour internationale de Justice (CIJ) a affirmé que le principe de l’intégrité territoriale a une portée limitée à la sphère des relations interétatiques, et n’empêche donc pas la sécession (comme « ultime remède »)[16].
- la Guerre d’Irak de 2003, avec l’argumentaire du consentement « présumé » du Conseil et de la légitime défense préventive, voire une cause démocratique ;
- la Guerre contre le gouvernement de Khadafi en Lybie avec un mandat « détourné » du CSNU, au nom d’une cause humanitaire et démocratique[17].
Avec la non réaction du CSNU après le rattachement de la Crimée à la Russie, on peut parler d’un cas de « paralysie » du CSNU.[18]
En ce sens, la crise en Crimée révèle bien une crise des mécanismes de règlement pacifique des conflits et de maintien de la sécurité collective, tels que prévus par le système international, ce qui donne une résonance particulière, au thème clausewitzien retenu cette année. Ce qui se passe en Ukraine, pourrait se retrouver dans d’autres régions d’Europe où des minorités culturelles et ethniques s’estiment discriminées par un pouvoir central, avec les risques que cela entraîne pour la stabilité des frontières. Selon la Charte, pour les « groupes ethniquement ou culturellement distincts » mais dont le territoire n’est pas « géographiquement séparé », le droit à l’autodétermination, appréhendé en termes de protection des minorités, signifie le droit :
- au maintien de l’identité culturelle,
- à l’autonomie,
- à la représentation et à la participation dans l’Etat dont les membres du groupe ont la nationalité et dans lequel ils résident[19].
En cas de « paralysie » du Conseil de Sécurité, la Charte des Nations Unies n’est pas complètement sans recours. C’est alors l’Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU) qui peut prendre le relai. En l’espèce, le 27 mars 2014, l’AGNU, après saisine par le gouvernement ukrainien, a adopté une résolution stipulant que « le référendum organisé en République Autonome de Crimée et la ville de Sébastopol le 16 mars 2014 n’avait aucune validité ». Mais les recommandations de l’AGNU n’ont pas d’effet coercitif. Elles manifestent cependant un poids moral dans les relations internationales, d’autant plus quand elles sont prises, comme dans ce cas, à une très large majorité. Voilà ce qu’il en est, à l’aune des règles qui censées régir les relations entre les États depuis 1945, pour le « rattachement » de la Crimée à la Russie : utilisation de forces armées étrangères en garnison, mais pas guerre, referendum mais pas d’acceptation de l’Ukraine de la séparation.
Pour ce qui concerne la crise dans la partie orientale de l’Ukraine, c’est une autre résolution des Nations Unies qui permet de qualifier en droit les responsabilités. La résolution 2625 du 24 octobre 1970 de l’AGNU[20] interdit à tout État de soutenir, passivement ou activement, des actes de guerre civile, de subversion ou de terrorisme sur le territoire d’un autre État, et elle déclare qu’aucun État ne doit tolérer sur son territoire des activités organisées en vue de perpétrer de tels actes : « (…) L’État qui met à disposition de l’agresseur des forces ou son propre territoire est complice d’agression. »
Selon l’Ukraine et l’OTAN, ce soutien militaire, « passif ou actif », et donc cette agression ne font pas de doute. La Russie avance quant à elle qu’il n’y aucune preuve de ce soutien militaire, pas plus que lorsqu’avait été avancée pour justifier la guerre d’Irak. la possession d’armes de destruction massive.
1.2.- …Suivant l’ordre européen de règlement pacifique des conflits issu des « Accords de Helsinki » de 1975
Si le « traitement » de la crise ukrainienne n’a guère pu faire l’objet de réponse suivant la Charte des Nations Unies au niveau mondial, le rattachement de la Crimée manifeste de surcroît une remise en cause de l’ordre européen, fondé sur le respect d’un certain nombre de principes établis par les Accords de Helsinki et renforcés pour le cas spécifique de l’Ukraine, par le Mémorandum de Budapest. Les Accords d’Helsinki avaient été signés le 1er août 1975 dans le cadre de la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE - prédécesseur de l’OSCE) par les États-Unis, l’Union soviétique et tous les États Européens (sauf l’Albanie et Andorre), qui inauguraient ainsi une nouvelle page d’histoire en Europe, celle de la « Détente » entre les deux blocs. Ces Accords entérinaient la stabilisation des frontières des pays du continent, précisément par le renoncement de l’emploi de la guerre en tant qu’instrument au service d’une politique nationale, ce qui allait de pair avec l’engagement par les parties du respect des 10 points suivants, solidairement liés entre eux, pour que cet engagement puisse perdurer :
Égalité des droits des peuples et droit des peuples à disposer d'eux- mêmes
Plus spécifiquement encore, on constate que cette crise ukrainienne marque l’échec, particulièrement troublant pour l’Ukraine cette fois-ci, du Memorandum de Budapest du 5 décembre 1994, par lequel l’Ukraine acceptait de renoncer à son arsenal nucléaire et donc à sa force de dissuasion, en contrepartie de ce qui avait été compris comme une « assurance-sécurité » de la part tant de la Russie que des États-Unis, ainsi que de la France et du Royaume Uni. Ce Memorandum s’inscrivait dans le contexte des aspirations de l’époque à une « dissolution des deux blocs », que devait accompagner les nouvelles institutions de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE).
Suivant le Memorandum de Budapest, l’Ukraine, la Russie, les États-Unis et le Royaume-Uni s'engageaient notamment à respecter l'indépendance et la souveraineté ukrainienne dans ses frontières actuelles ; s'abstenir de toute menace ou usage de la force contre l'Ukraine ; s'abstenir d'utiliser la pression économique sur l'Ukraine en vue d'influencer sa politique ; et de consulter les autres parties prenantes si des questions se posaient au sujet de ces engagements.
Afin de mettre fin aux conflits armés entre séparatistes et armée régulière, lors d'un sommet à Minsk le 12 février 2015, les dirigeants de l'Ukraine, de la Russie, de la France et de l'Allemagne ont réussi à se mettre d'accord sur des mesures concernant un processus de sortie de la Guerre du Donbass. C’est sous l’égide de l’OSCE, elle-même issue des Accords d’Helsinki, que ces pourparlers ont eu lieu. À défaut de capacité d’agir du CSNU, avec les Accords de Minsk du 12 février 2015, ce sont les institutions issues des Accords d’Helsinki, et non celles issues du Traité de Rome, qui ont contribué à mettre fin aux combats les plus virulents dans l’est de l’Ukraine. Le cessez-le-feu est désormais respecté sur la plus grande partie de la ligne de cessez-le-feu. Cela dit, des violations continuent à être répertoriées au quotidien par la mission spéciale d’observation de l’OSCE (SMM) à l’est de la ville de Marioupol et de l’aéroport de Donetsk. En conclusion, on peut dire que c’est une institution régionale, l’OSCE, avec la main forte de la France et de l’Allemagne, le concours de la Russie et de l’Ukraine, ainsi que les bons offices de la Biélorussie, qui a pu efficacement se substituer à un CSNU « paralysé », en vue de traiter la crise ukrainienne et d’enclencher un nouveau processus de sécurité collective sur le continent européen.
Les dirigeants russes comme ceux occidentaux assurent actuellement qu’il est impossible ou déraisonnable de régler la crise en Ukraine orientale par la voie des armes, et misent sur les Accords de Minsk du 12 février 2015 ainsi que sur leur mise en œuvre suivant la séquence prévue par cet accord, à savoir, le respect du cessez-le-feu, le retrait rapide des armes lourdes sous supervision de la mission de l’OSCE et l’accès humanitaire. Parallèlement, les Accords de Minsk II prévoient de lancer un processus politique de dialogue y compris avec les séparatistes du Donbass, passant par une réforme constitutionnelle, dont un élément essentiel sera la décentralisation permettant de prendre en compte les spécificités de toutes les régions (tout en allant de pair avec une législation permanente relative au statut spécial des Républiques autoproclamées de Donetsk et de Lougansk, sans oublier un statut officiel pour la langue russe)[21]. Ces Accords de Minsk confiment ainsi que les 10 points des Accords Helsinki sont solidairement liés : respect des droits inhérents à la souveraineté et intégrité territoriale des États vont de pair avec la non intervention dans les affaires intérieures, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En d’autres termes, les Accords d’Helsinki ne peuvent être opérants que s’il y a un minimum de bonne volonté de part et d’autre pour les respecter dans un climat suffisant de confiance et d’entente.
Si les Accords de Minsk n’étaient pas respectés, la situation pourrait s’enliser dans un conflit gelé, certes préférable à une « guerre chaude », mais qui comporterait un désavantage aussi pour Moscou, celui de se voir obligé de soutenir, voire de contribuer à la reconstruction de ces régions partiellement dévastées, alors que les régions frontalières russes accueilleraient déjà près d’un million de réfugiés. Cela n’est pas souhaitable pour la Russie, compte tenu des coûts politiques et budgétaires. Contrairement à la Crimée et au port de Sébastopol qui abrite la base navale de la flotte de la Mer Noire, ces territoires, malgré la présence de réserves de gaz de schiste, n’ont pas pour la Russie un intérêt géostratégique important.
2.- Les enjeux géostratégiques et énergétiques de la crise ukrainienne.
2.1.- L’Ukraine est historiquement un pays de « marche », à la jointure entre les parties orientales et occidentales de l’Europe, et où se concentrent les enjeux de la réalisation ou non d’un partenariat au niveau paneuropéen.
Selon le Professeur Jean-Pierre Arrignon, lors d’une mémorable conférence donnée au Pôle Luxembourg le 28 avril 2015, l’identité de l’Ukraine est celle d’un pays de « marche », d’un territoire d’entre-deux (c’est d’ailleurs la signification du nom « Ukraine » en langue mongole) où se rencontrent à l’est et à l’ouest de son territoire, l’Église orthodoxe et Eglise uniate catholiques, sphères d’influence culturelle russe d’une part et polonaise et lithuanienne d’autre part, résistance anti-nazie et banderisme pro-nazi dans les années 40, et enfin plus récemment partisans d’une union économique avec l’UE ou avec la Russie. L’identité ukrainienne ne reposerait pas sur un concept de nation mais celui d’un État. La solution à la crise ukrainienne passerait donc par la consolidation d’une structure étatique autorisant suffisamment l’expression de la diversité culturelle régionale, à l’instar, à l’ouest de l’Europe, de la Suisse ou de la Belgique.
Cette vision est confortée par l’histoire du pays. La ville de Kiev est le berceau du premier État russe dès 862 avec son église dépendant directement du Patriarche de Constantinople. La partie occidentale de l’Ukraine fait partie de la principauté de Galicie et Volhynie, elle-même plus tard intégrée dans la Lituanie. Ces principautés disparaissent sous l’invasion mongole au XIIIe siècle pour se détacher alors de l’occident avec la majorité de la population russe qui fait son exode vers le nord-est, où sera fondée la principauté de Moscou. En revanche la partie occidentale de la marche ukrainienne se rassemble au XVIe siècle dans l’Union - catholique- de Lublin, avant de rejoindre l’espace austro-hongrois. Ainsi, Russie d’un côté, et d’un autre Pologne et Empire des Habsbourg ont cherché à contrôler le pays et avec lui le contrôle de la voie de passage de la Baltique à la mer Noire.
Sous cet éclairage historique et le contexte de cette identité ukrainienne, les Accords de Minsk II se distinguent plus nettement, avec notamment l’engagement des parties dans un processus de dialogue pour une reconstruction étatique, sur une base décentralisée. Les parties sont ainsi convenues que pour résoudre la crise, il faut bien moins de guerre (le retrait des armements lourds) et plus de politique, fondée sur le respect du droit et le rétablissement d’une base d’entente. Mais ce processus enclenché par Minsk II va-t-il réussir ?
Selon la brillante intervention de S.E. M.Thomas ANTOINE, Ambassadeur de Belgique à Luxembourg à l’occasion de la conférence du 28 avril du Pôle Luxembourg, pour qu’un processus de paix puisse réussir, deux conditions inséparables sont nécessaires :
- le respect des règles et des accords, suivant l’adage Pacta servanda sunt, « pax » dérivant en latin de « pacta », c’est l’aspect rationnel, mais tout autant
- la volonté recherchée d’une entente par delà les conflits. l’Ambassadeur évoquait ici la racine sémitique de la notion de paix : « Shalom, salaam », tirée du verbe hébreu « lehashlim » ם י ל ש ה ל (אלא) qui signifie compléter, accomplir, réconcilier. C’est bien cet aspect relationnel par lequel seulement peut se développer avec le temps la confiance et une vision commune entre les parties. Mais pour cela il ne faut pas que les pressions étrangères empêchent qu’il se développe.
Ces deux aspects, solidaires, sont nécessaires pour assurer dans la durée le succès des accords internationaux et des traités. Ceux-ci sont durables quand ils sont fondés sur des valeurs d’entente et de confiance ainsi que sur une vision d’avenir où se rencontrent suffisamment de points communs.
Du point de vue de l’Ukraine, le Memorandum de Budapest de 1994 avait été accepté en contrepartie d’une assurance de l’inviolabilité des frontières. Vu de Moscou, ce Memorandum s’inscrivait dans le sillage de la réunification allemande ainsi que du Traité « 2 +4 » de 1990, et il devait aller de pair avec des avancées en direction d’un processus paneuropéen[22], la construction d’une « Maison européenne[23] » selon l’expression de Gorbatchev. Ce point de vue rejoignait alors à Paris, le projet de « confédération européenne » - suivant la vision qu’en avait François Mitterrand[24] - mais qui fut abandonné lors des Assises de Prague en 1991, en raison de l’opposition des pays d’Europe de l’est, et notamment de la Tchécoslovaquie de Vaclav Havel.
Dans ce contexte, les divergences entre les parties des Accords de Helsinki et du Memorandum de Budapest ont commencé à se creuser avec la crise du du Kosovo en 1998-99 et l’élargissement successif de l’UE à l’est en 2003, 2007 et 2013. Surtout, l’annonce en avril 2008 à Bucarest d’un élargissement de l’OTAN à la Géorgie et à l’Ukraine, suivie en août de l’offensive armée du gouvernement géorgien contre l’Ossétie du Sud (qui avait proclamé son indépendance referendum depuis 2006) a été loin d’être interprétée par la Russie comme un signe allant dans la direction de la « dissolution des deux blocs » entre les parties occidentales et orientales de l’Eurasie. Selon le Ministre des Affaires Etrangères de la Russie, M. Sergey Lavrov[25], Moscou souhaiterait une Ukraine unie, politiquement et militairement neutre qui ne répande pas une idéologie nationaliste, mais qui à l’issue d’un dialogue national incluant l’ensemble des régions, reconnaisse constitutionnellement la diversité régionale, linguistique et culturelle du pays.
2.2.- La reprise d’une entente continentale entre la Russie et les pays de l’UE est-elle envisageable et souhaitable, à l’initiative de la France ?
C’est la France qui, par le traité de 1904, est à l’origine de ce qui devint ensuite la « Triple Entente » entre la France, le Royaume Uni et la Russie. C’est encore la France qui fut à l’origine du premier rapprochement avec l’Union Soviétique et qui conduisit à la « Détente » entre les deux blocs à partir de 1966[26].
Selon le Professeur Jean-Pierre Arrignon lors de sa conférence du 28 avril, une nouvelle fois, « aujourd’hui, la porte d’entrée de la Russie vers l’Europe est la France. C’est François Hollande qui a renoué seul le contact avec V.V. Poutine lors de son escale à Šeremiétevo à son retour du Kazakhstan (5-6 décembre 2014). Cette initiative a été appréciée à Moscou ce qui justifie la grande compréhension de la Russie devant la non-livraison des Mistral. »[27].
Avec la France, selon le Livre Blanc, les relations avec la Russie conjuguent des dimensions de coopération (équipements militaires, appui logistique lors du retrait d’Afghanistan), des convergences (Mali, Afghanistan) et des divergences (Syrie). Le difficile équilibre qui prévaut aujourd’hui, pour la France comme pour l’Europe, entre toutes ces dimensions de la relation avec la Russie est probablement appelé à durer.
Ce sont aujourd’hui des enjeux énergétiques qui sous-tendent et éclairent le contexte de cette crise. Selon le Livre Blanc Défense et Sécurité nationale de 2013, la Russie s’efforce d’établir un monopole sur les routes d’approvisionnement, ce qui rendrait plus difficile les efforts des pays européens pour diversifier leurs importations. En 2010, le tiers du pétrole brut et du gaz naturel importés par les pays de l’Union Européenne provenait des pays de l’ex-URSS[28]. La crise de 2008 et aujourd’hui l’essor des hydrocarbures non-conventionnels soumettent la Russie aux aléas du marché de l’énergie, alors que les exportations énergétiques et de matières premières continuent de représenter une part importante de l’économie russe.
Étant donné les perspectives d’épuisement des réserves exploitables de pétrole dans les cinq décennies à venir, le gaz s’impose comme une des énergies alternatives et relativement propre, qui devient un enjeu géostratégique pour les puissances mondiales.
La stratégie gazière russe, mise en place par Vladimir Poutine depuis 1995, a permis à la Russie d’assurer sa base arrière autour de la Mer Caspienne et de la Mer Noire, ainsi que de renforcer sa capacité de distribution à l’ouest par les deux projets de gazoduc Nord Stream, en fonction depuis 2012, et South Stream - ce dernier ayant été remplacé depuis décembre 2014 par Turkish Stream (voir cartes 1. et 5.). Selon le point de vue américain, ces enjeux ont été éloquemment mis en perspective par l’ancien conseiller à la sécurité nationale du Président Jimmy Carter de 1977 à 1981, le politologue américain d’origine polonaise, Zbigniew Brzeziński, dans son ouvrage traduit en français sous le titre Le Grand Échiquier, l’Amérique et le reste du monde, paru en 1997, au ton prophétique :
« L’Eurasie se trouvant au centre de la planète, quiconque contrôle ce continent, contrôle la planète[29] (…). Un Azerbaïdjan indépendant, turcophone, équipé de pipelines allant de son territoire jusqu'à la Turquie, pays avec lequel il partage des liens ethniques et qui lui apporte son soutien politique, empêcherait la Russie de détenir un monopole sur 1'accès à la région et la priverait, par conséquent, d'une influence stratégique décisive dans les décisions politiques des nouveaux Etats d'Asie centrale[30]. »
Plus récemment, ces enjeux stratégiques ont été actualisés par le directeur de l’institut britannique, Institute for Policy Research and Development, M. Nafeez Ahmed, dans un article dans le Guardian du 6 mars 2014[31] intitulé : Ukraine crisis is about Great Power oil, gas pipeline rivalry (« La crise ukrainienne est une question de grand pouvoir sur le pétrole et de rivalité sur les pipelines ») :« La raréfaction des ressources et la compétition pour dominer les couloirs de l’énergie en Eurasie sont derrière le militarisme russe et l’interférence américaine [.] L’Ukraine a la mauvaise fortune de se retrouver au milieu de cette lutte en accélération visant à dominer les couloirs de l’énergie en Eurasie dans les dernières décennies de l’âge des combustibles fossiles ».
Le pari de Brzeziński était, à l’époque, que la Russie devenant de plus en plus euro-compatible par l’évolution de ses institutions, pourrait, après l’Ukraine, un jour rejoindre l’UE, voire l’OTAN. Le moins que l’on puisse dire c’est que l’attractivité de cette vision n’a pas su être partagée suffisamment à l’est, la Russie ayant vu s’étendre l’UE puis l’OTAN jusqu’à sa frontière comme une menace vitale de ses intérêts. C’est également de cette façon qu’a été considéré par la Russie le soutien massif des États-Unis[32] à la révolte de Maidan, comme l’admet John J. Mearsheimer dans la publication américaine de septembre 2014 du Foreign Affairs. De même, en Europe, le soutien de la Pologne à cette révolte a été vu à la même aune - comme l’a à son tour souligné notre collègue et membre de notre Pôle, M. David Zdrojewski, dans sa présentation[33] au Colloque sur l’Ukraine à Lyon en juin 2014. Même motivée par la crainte compréhensible pour la Pologne en frontière directe avec un pays membre engagé dans la CEI, cette intervention dans les affaires intérieures de l’Ukraine constitue aussi un autre aspect de la violation des Accords d’Helsinki (son point 6, voir plus haut).
Dans cette succession d’évènements, le Parlement de Crimée a voté « le rattachement de la Crimée » à la Russie, reconnu par la Russie. La conséquence pour les relations de la Russie avec l’OTAN a été la sortie en avril 2014 de la Russie du Conseil OTAN-Russie et l’éclipse du Partenariat pour la paix, initié depuis vingt ans. L’Ukraine est enfin sortie de la CEI et a signé le volet politique de l’Accord d’association Ukraine-UE. Également en avril, à l’est du pays, en marge des manifestations contre le gouvernement ukrainien jugé illégitime et pro-occidental, des groupes séparatistes ont occupé des bâtiments administratifs. Les républiques populaires de Donetsk et Louhansk ont été proclamées et les referendums sur leur statut organisés, marquant ainsi l’échec (ou le report ?) du « pari Brzezinskien. »
Brezinski lui-même ne semble plus penser que sa vision des années 1990 reste d’actualité. Dans une interview[34] qu’il a accordé le 6 février 2015 sur la chaine télévisée MSNBC, l’ancien conseiller présidentiel a voulu mobiliser l’opinion en affirmant que « Washington devrait rendre claire sa position que les USA ne cherchent pas à faire entrer l’Ukraine dans l’OTAN, parce que ce serait considéré comme un coup de poignard par la Russie ». Les temps et les perceptions ont changé - comme la position des pièces sur le Grand Échiquier.
2.3.-Afin de neutraliser les enjeux énergétiques et face à l’enlisement de la situation en Ukraine, l’UE comme la Russie, entreprennent l’une et l’autre une stratégie d’évitement de l’Ukraine, à l’horizon 2019 qui pourrait créer une fenêtre d’opportunité pour un traitement pacifique de la crise ukrainienne.
Après l’abandon des projets européens Nabucco (trop couteux) et russe South Stream (en contradiction avec la réglementation européenne), des projets de remplacement ont été mis en place, donnant tous un rôle pivot à la Turquie (voir cartes 1-2-3-4): le Trans Anatolian Gas Pipeline (TANAP) qui transporte le gaz azeri et qui est prolongé par le Trans-Adriatic Pipeline (TAP), du côté européen, et le Turkish Stream qui transporte le gaz russe. Déjà en situation de contrôle du passage maritime entre mer Noire et Méditerranée depuis les accords de Montreux de 1936, la Turquie devient aussi par la voie terrrestre un « pivot géopolitique » de première importance tant pour l’UE que pour la Russie - tout comme cela avait été d’ailleurs annoncé dès les années 90 par Zbrejinski dans l’ouvrage cité plus haut. Est-ce plus raisonnable que de continuer à suivre le sage principe churchillien de diversifier les principales routes d’approvisionnement, en l’ésp èc en matière de gaz, de l’UE ?[35] Ces projets au sud complètent, pour finaliser le contournement de l’Ukraine, le gazoduc germano-russe Nordstream déjà en fonction (carte 5) et qui passe par la mer Baltique (et qui s’ajoute au Yamal Pipeline passant par la Biélorussie et la Pologne).
L’accord de la Turquie avec la Russie pour la construction du Turkish Stream permettra à la Russie à partir de 2019 de se passer de l’Ukraine pour l’acheminement du gaz russe vers la Turquie et de là vers l’Europe. Il permettra à la Turquie de renforcer sa position en tant que puissance régionale, difficilement contournable pour l’approvisionnement énergétique en gaz de l’Europe. Le volume de gaz que recevra la Turquie via le Turkish Stream est proche du volume que reçoit la Turquie par le Trans-Balkan Pipeline (par l’Ukraine, la Moldovie, la Roumanie et la Bulgarie). Il se trouve que l’accord de transit du gaz de la Russie avec l’Ukraine prend fin en 2019, année justement prévue pour l’achèvement du Turkish Stream. En d’autres termes, le Turkish Stream permettra alors à la Russie de changer l’itinéraire méridional de l’approvisionnement de son gaz à la Turquie, en se passant pour une deuxième fois su passage par l’Ukraine, sept ans après l’ouverture de Nordstream.
Selon l’étude parue dans Foreign Policy du 11 mai 2015[36], l’Europe ne consomme pourtant pas assez de gaz à ce stade pour justifier le financement de deux nouveaux gazoducs, le Turkish Stream russe et le TANAP-TAP (voir cartes 1-2-3-4). C’est sans doute un des motifs qui a incité la Commission Européenne au début de mai 2015 à décider l’exclusion de Gasprom de l’utilisation du TAP pendant (au moins) 25 ans, privant ainsi la Russie d’un vehicule de distribution déjà prêt vers l’ouest.
En raison de la législation européenne Third Energy Package (TEP), un ensemble de deux directives et de trois règlements européens, adopté en juillet 2009 par exception à la liberté de concurrence, qui interdit qu’une entreprise ne puisse être propriétaire du gazoduc par lequel elle fournit le gaz –- les clients européens potentiels du Turkish Stream seront en outre tenus d’acheter leur gaz de l’autre côté de la frontière, sur le territoire turc à partir de l’inter-connecteur Turquie-Grèce Italie (ITGI). Ce dernier se trouve être opéré par la compagnie grecque DEFSA, que la société azérie SOCAR espère acquérir à 66%. Suite à ces décisions de l’UE rendant difficiles la distribution du gaz russe en Europe est envisagée par la Russie la construction d’un nouveau gazoduc traversant la Grèce, qui serait financé par des avances sur recettes de Gasprom sur les taxes de transit.
On voit que le contrôle des voies de transit des sources d’énergie est un enjeu majeur sur les relations internationales en Europe. Actuellement, l’UE et la Russie ont en commun la volonté de contourner l’Ukraine, soit en coopération (Nordstream), soit, plus récemment, en concurrence, ou peut être un jour en possible complémentarité (TANAP-TAP/ Turkish Stream). En remplacement de l’Ukraine, ces jeux d’influence donnent un rôle pivot renforcé à la Turquie[37] et, pour une large part, placent l’Azerbaïdjan et la Russie en concurrence pour alimenter l’UE en gaz. Cela n’est pas sans impact sur le maintien des bonnes relations internationales entre Turquie d’une part et UE-OTAN et Russie d’autre part, mais aussi sur les décisions de rapprochement entre Russie et Grèce. Les institutions de l’Union Européenne a ainsi pris des décisions de nature commerciale (TEP) qui ne sont pas sans effet sur leurs relations avec la Russie.
De leur côté, les États-Unis grâce à l’expérience de leurs entreprises en ce domaine, entendent coopérer avec le gouvernement ukrainien pour l’exploitation massive des grandes réserves de gaz de schiste dans le pays (carte 6) et assurer dans des conditions analogues à celle des États-Unis un développement de l’autosuffisance du pays en hydrocarbures[38].
Enfin, la Méditerranée entre en jeu depuis 2011, avec de formidables réserves de gaz naturel qui ont été découvertes au large d’Israël et de Chypre dans le Bassin du Levant. D’une superficie de 83 000 km2, le bassin du Levant (voire carte 7) posséderait des réserves estimées, par l’US Geological Survey[39], à 1,7 milliard de barils de pétrole, et surtout à 3 452 milliards de mètres cubes (mmc) de gaz naturel. La Méditerranée constitue en outre l’aboutissement occidental de la « Nouvelle Route de la Soie », le projet chinois pour relier la Chine aux marchés mondiaux via l’Asie Centrale, le Moyen Orient et l’Europe, d’où les investissements massifs de la Chine dans le port du Pirée en Grèce (carte 8). Un bastion chinois en Méditerranée, en plus d’une présence face aux promesses de montée en puissance des gisements du Bassin du Levant est appelé à permettre à la Chine d’exercer une influence sur le Moyen Orient, via sa contribution au contrôle du détroit d’Hormuz par où passe 43% des importations chinoises de pétrole. En mai 2015, ont eu lieu pour la première fois en Méditerranée des manœuvres navales de la Russie conjointement avec la Chine[40].
Ainsi, derrière ces manœuvres de « Grand Échiquier », avec le TANAP et le TAP ainsi que les espérances du bassin du Levant, l’UE cherche à s’assurer une indépendance vis-à-vis des sources d’approvisionnement de gaz russe qui passent par l’Ukraine ou la voie méridionale, en se fournissant à partir de l’Azerbaïdjan et de la Méditerranée. D’un autre côté, avec le Turkish Stream, la Russie cherche à apporter, en plus du Nordstream en fonction depuis 2012, une source d’approvisionnement complémentaire de gaz russe à l’UE, tout en s’assurant de débouchés supplémentaires en Chine avec la construction d’un nouveau gazoduc transsibérien. L’intérêt à long terme des pays européens passe par la diversifaction des sources d’approvisionnement.
Ce qui est obvie, c’est que du côté de l’UE comme du côté de la Russie, on recherche, à l’horizon 2019, à évacuer l’impact géostratégique du transit du gaz russe à destination de l’UE transitant par l’Ukraine. Au bout du compte, ces mesures sont aussi une manière de faire face pour le moment, autrement que par des moyens militaires, au risque d’enlisement ou d’aggravation de la crise ukrainienne. La création à l’horizon 2019 d’un relatif « angle mort » ukrainien dans les enjeux énergétiques et géostratégiques entre les grandes puissances pourrait aussi donner l’opportunité à l’Ukraine de bénéficier d’une occasion favorable pour engager un dialogue intérieur sous moins de pressions internationales et reforger, une communauté de destin.
On est sans doute à la croisée des chemins pour entrevoir d’autre part de quel côté le balancier russe va à nouveau pencher à l’horizon 2019 : vers l’UE ou vers la Chine ? Quels sont dans ce contexte les intérêts à long terme de l’UE ? Dans l’éventualité d’un Brexit ou d’un Grexit, les peuples de l’UE seront-ils capables de ressourcer leur Zusammen­gehörigkeits­gefühl, le sentiment qu’ont les citoyens de former un corps politique ou une communauté de destin, de confiance partagée, afin d’inciter leurs gouvernements à parler d’une seule voix au niveau européen en matière de politique étrangère et de défense ?
Ce sont là des questions dont la réponse a un poids important dans nos relations avec la Russie et plus généralement pour que l’UE parvienne à faire entendre sa voix dans le monde. À ce stade, ce que l’on observe c’est que les grandes orientations en matière énergétique ont été prises au niveau de l’UE et particulièrement des ses organes communautaires, tandis que dans le domaine de la politique étrangère et de défense, ce sont les institutions issues des Accords d’Helsinki, avec l’implication forte de la France, de l’Allemagne et de la Russie qui ont permis de tracer un chemin de sortie de crise à la question ukrainienne. Tout se passe comme si l’UE n’assumait pas les conséquences sur le plan de la politique étrangère et de défense des grandes orientations qu’elle prend en matière énergétique et commerciale.
Il n’en reste pas moins que la crise ukrainienne a montré que les menaces peuvent revenir aux frontières de l’Europe, et que la France, l’UE et ses alliés doivent être en mesure d’apporter en réponse des capacités de défense appropriées.
3.- Les capacités de défense de la France, de l’UE et de ses alliés face aux menaces sur le continent européen.
3.1. Deux font Un ?
Robert Kagan[41] avait annoncé il y a plus d'une décennie que les Américains et les Européens « ne partageaient plus la même culture stratégique », que l'Europe était en outre devenu un colosse aux pieds d’argile, et que les États-Unis devait laisser l'Europe prendre en charge sa sécurité ». En 2013, le dernier char américain quittait le sol européen après une présence datant de la fin de la Deuxième guerre mondiale. C’est alors que s’est amorcé un conflit en Ukraine où des partisans pro-européens et des partisans pro-russes s'affrontent.
Aujourd’hui, en matière de politique étrangère, l’Union Européenne est perçue comme un assemblage de deux blocs : l’un, otanien et atlantiste, composé par les ex-républiques soviétiques, notamment les Pays Baltes et la Pologne. L’autre groupe est formé du bloc français, italien, espagnol, grec dont la plupart des chefs d’État se déclarent en faveur de la reprise du dialogue avec Moscou. Cette situation empêche que l’UE puisse jouer un rôle à la mesure de son poids économique en matière de politique étrangère et de défense.
L’ensemble de l’UE s’accorde néanmoins sur la perception de menaces qui se rapprochent plus près de la frontière de l’Union et de celle des pays de l’OTAN. On annonce que Daesh se trouve désormais à quelques dizaines de kilomètres de la frontière turque. Les attaques cybernétiques, par ailleurs n’ont pas de frontière. Dans ce contexte, la France, l’UE et ses alliés ont-ils les moyens de leur défense ?
La nouvelle équipe européenne semble s’orienter vers des initiatives, notamment celle de M. Juncker appelant la formation d’une défense européenne, mais aussi celles de M. Donald Tusk et de Mme Federica Mogherini. Il reste beaucoup de chemin à faire pour aller dans cette direction.
3.2.- Le poids de l’Europe de la Défense est en forte baisse en comparaison de celui des membres non-européens du CSNU
Malgré l’adhésion de la Croatie, le total des dépenses de défense des États membres de l’AED (à l’exception du Danemark qui ne participe pas aux travaux de l’agence en vertu d’un « opt-out » datant du Traité de Maastricht) a diminué de 1,7 milliard d’euros (- 0,9%), par rapport à 2012, le portant à 186 milliards d’euros (contre 201 milliards en 2006 en prix courants et 218 milliards d’euros en prix constants). Depuis 2006, en termes réels, la défense a ainsi « perdu » près de 32 milliards d’euros (environ -15%). C’est la septième année consécutive de baisse.[42]
Au niveau de l’OTAN, on constate cependant une relative stabilité des dépenses de défense et des effectifs depuis 1990. Sur base du communiqué de presse de l’OTAN « Données économiques et financières concernant la défense de l’OTAN »[43], la moyenne des dépenses de défense en pourcentage du produit intérieur brut sont restées relativement stables à l’échelle de l’OTAN entre la période 1990-1994 et 2013 (3,4% en 1990, et 2,9% en 2013[44]).
Cette moyenne masque une baisse significative des dépenses de défense des pays européens membres de l’OTAN :
- les dépenses de la France sont passées de 3,3% du PIB sur la période 1990-1994 à 1,9% en 2013 ;
- les dépenses de l’Allemagne sont passées de 2,1%du PIB sur la période 1990-1994 à 1,3% en 2013 ;
- les dépenses de la Grande Bretagne sont passées de 3,6%du PIB sur la période 1990-1994 à 2,4% en 2013 ; et
- les dépenses de la Grèce sont passées de 3,9%du PIB sur la période 1990-1994 à 2,3% en 2013.
La moyenne des dépenses de défense des pays européens membres de l’OTAN a baissé entre 1990 et 2013, pour passer de 2,5% du PIB sur la période 1990-1994 à 1,6% du PIB en 2013 (voir Schéma 1.). Actuellement la France consacre, hors pensions et retraites, 1,5% de son PIB à l’effort de Défense, en diminution de plus de 6% depuis 2004. Dans les années 80, les dépenses de Défense représentaient 2,5% du PIB.
En ce qui concerne les effectifs des forces armées, on constate une baisse de 45% des effectifs en moyenne entre 1990 et 2013 à l’échelle des pays européens membres de l’OTAN, alors que la baisse des effectifs à l’échelle de l’OTAN est de 42% sur la même période. L’analyse de l’évolution des dépenses militaires mondiales et des effectifs des forces armées dans les pays de l’OTAN, montre une tendance à la baisse, due à l’austérité, aux efforts de maîtrise des déficits budgétaires et à la fin des guerres longues.
Pour la comparaison, on observe dans le reste du monde une tendance inverse de hausse des dépenses de défense, due à « une combinaison de croissance économique, de problèmes de sécurité, d’ambitions géopolitiques et, souvent, de facteurs politiques internes »[45]. La Russie consacre quant à elle un peu plus de 4% du PIB aujourd’hui à l’effort de défense. Elle a doublé ses dépenses de défense en dix ans.
En Chine, c’est plus difficile à savoir, mais on estime que son effort de défense a plus que doublé en dix ans (+170%).
Avec une population de 319 millions d’habitants, les États-Unis soutiennent un engagement financier plus de quatre fois plus important que celui de l’Union européenne et ses désormais 500 millions d’habitants. Mais en Europe, les États-Unis ont réduit leur présence militaire déjà de 85% depuis 1989. Depuis 2011, ils ont clairement annoncé que leurs priorités de défense ont basculé vers l’Asie-Pacifique - en nous priant de nous « débrouiller » par nous-mêmes, beaucoup plus !
3.3.- La crise ukrainienne, une opportunité pour renouer avec l’inspiration originelle d’un projet de construction européenne fondé sur le droit, une vision suffisamment commune sur l’essentiel, la confiance et la coopération
Au niveau de l’UE, la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC) fait partie intégrante de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC). Les objectifs de la PSDC sont définis par l’article 42 du Traité sur l’Union Européenne (TUE). Celui-ci dispose que l’Union Européenne (UE) peut avoir recours à des moyens civils et militaires en dehors de l’Union «afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations Unies». Sans remettre en cause le caractère spécifique des politiques de sécurité et de défense de chaque État membre - notamment dans le cadre de l’OTAN dont 22 des 28 pays de l’UE sont membres -, la PSDC poursuit également l’objectif, à terme, d’une défense commune[46]. Les opérations de gestion de crise de l’UE sur de nombreux théâtres dans le monde ont fait preuves de la capacité d’adaptation de la politique européenne face aux nouvelles menaces telles que les menaces hybrides, le terrorisme et les cyber-attaques[47].
Il reste cependant à l’UE de définir une vision stratégique en ce domaine, puis s’y tenir. Pour s’organiser en matière de défense, on a besoin d’une visibilité de 20 à 30 ans. Un lieutenant sera colonel dans 20 ans et général dans 30 ans. Un général aura passé une dizaine d’années de formation dans sa carrière pour s’adapter aux enjeux de ses missions. Un Rafale conçu dans les années 80 est opérationnel en 2010. Ce temps s’accommode mal avec l’annuité budgétaire votée par le Parlement.
Les possibilités institutionnelles pour une coopération européenne renforcée en matière de défense existent[48], elles sont prévues par le Traité de Lisbonne (notamment avec la possibilité d’une « coopération structurée permanente », art. 42.6.). Mais ce qui manque à la base, c’est une volonté commune au niveau européen ou, pour commencer, au niveau de quelques pays qui comptent en matière de défense, puis de la voir s’incarner par quelques leaders qui seront renouer en l’actualisant l’inspiration originelle qui a donné naissance au projet d’une construction pacifique de l’Union Européenne. C’est aux citoyens que nous sommes d’en débattre, dans nos différents relais d’expression de faire émerger une « volonté civile », et de faire savoir nos souhaits le plus activement possible au Politique.
Pour répondre à la crise européenne et la crise internationale que révèle la crise ukrainienne et qui atteint les fondements de l’ordre international et de l’ordre européen à l’aune des principes et des valeurs de la Charte des Nations Unies de 1945, ainsi que du Traité de Rome de 1957 et du Traité de Lisbonne de 2007, il est souhaitable qu’avec le plus grand nombre de nos partenaires européens, nous cherchions à développer une perception commune de nos intérêts de base à long terme, tout en maintenant le bon fonctionnement des institutions européennes.
Nous devons réapprendre à nos concitoyens à voir le tableau de la crise ukrainienne à la nouvelle frontière de l’UE dans toute sa dimension, apprécier que l’UE, au cours de ces derniers soixante ans, a réussi quelque chose, une construction politique multinationale et multiculturelle dans la paix, que non seulement elle n’avait pas réussi pendant des siècles, mais aussi qu’aucune autre famille de pays dans le monde n’a réussi. Il faut veiller à ce que ce projet puisse continuer. Il serait souhaitable que l’Ukraine de son côté intègre, à sa façon, par un processus de dialogue avec ses différentes composantes régionales, tel que prévu par les accords de Minsk II, ce type de processus, pour qu’au voisinage de l’UE, elle puisse retrouver un sentiment de communauté de destin et contribuer activement à son propre avenir. Il en va de sa propre survie. Il en va aussi de l’avenir du projet européen. C’est seulement en restant fidèle à l’inspiration à l’origine de la construction européenne et du système international issue de 1945, que la France, l’UE et ses alliés pourront éviter l’échec du Politique. C’est ainsi qu’ils continueront à s’engager pour que la Guerre, sauf cas de légitime défense ou de menace à la sécurité collective reconnue par le CSNU ne soit pas une poursuite de la politique. Sénèque, a écrit : « Il n’y a pas de vent favorable pour celui qui ne sait pas où il va. »
CSCE Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe
ITGI Interconnecteur Turquie-Grèce-Italie
OSCE Organisation de la sécurité et de la Coopération en Europe
PSDC Politique de sécurité et de défense commune
SMM Mission spéciale d’observation de l’OSCE
TAP Trans-Adriatic Pipeline
TANAP Trans-Anatolian Pipeline
TUE Traité sur l’Union Européenne
TEP Third Energy Package
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- Business Insider, May 15, 2015, Jeremy Bender, China's naval exercises in the Mediterranean are linked to Beijing's ambitious 'New Silk Road' strategy http://uk.businessinsider.com/china-energy-security-in-mediterranean-2015-5?r=US#ixzz3aRG1l900
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- Kagan, Robert. Of Paradise and Power, America and Europe en the New World Order, Alfred A. Knopd, New York 2003, 4
- Mearsheimer, John J. Why the Ukraine Crisis Is the West’s Fault, The Liberal Delusions That Provoked Putin, Foreign Affairs, Sept-oct 2014
- MSNBC, interview de M. Zbigniew Brezinski dans l’émission « Morning Joe » du 6 février 2015
http://www.msnbc.com/morning-joe/watch/should-the-us-arm-ukraine--395079235727
Sens Public, N°17-18, avril 2015, Penser l’Ukraine après Maïdan, la Crise ukrainienne et la reconfiguration des identités politiques, Zdrojewski, David. L’Ukraine : un enjeu crucial dans la rivalité polono-russe
http://ens-real.ens-lsh.fr/COLLOQUE/2014-06-26_27_Espace_Politique_Ukrainien/2014-06-27_S5_04_David_Zdrojewski.mp4
Carte 1. Le projet de South Stream passant par la Bulgarie (UE), qui aurait permis à
Gasprom de contourner l’Ukraine a été abandonné en décembre 2014 suite à l’adoption d’une législation européenne empêchant l’intégration verticale sur le sol européen (i.e. qu’une entreprise ne peut être propriétaire du gazoduc par lequel elle fournit le gaz – Third Energy Package (TEP)).
Carte 2. Trans-Anatolian Pipeline (TANAP)
En mars 2015, a été confirmé par la Turquie et l’Azerbaïdjan (de langue apparentée au turc) le projet de construction du TANAP pour transporter le gaz azéri offshore de gaz azéri vers la Turquie à partir de 2018 et à partir de 2020 vers le sud de l’Europe, avec des projets d’expansion, pour acheminer également à terme le gaz turkmène, voire irakien ou iranien.
Coût d’investissement du TANAP (extraction et transport) : 45 milliards de dollars.
2be1st Consulting
http://www.2b1stconsulting.com/socar-and-bp-kick-off-trans-anatolian-natural-gas-pipeline-construction/
Carte 3. Trans-Adriatic Pipeline (TAP)
Projet du Trans- Adriatic Pipeline (TAP) (siège en Suisse), de financement européen (Statoil norvégienne et EON allemande), en tant que continuateur du Trans-Anatolian Pipeline (TANAP).Ce projet a mis fin définitivement au projet Nabucco (via la Turquie et la Bulgarie). En mai 2015[49], la Commission européenne a autorisé les investisseurs du gazoduc transadriatique (TAP), en dérogation aux règles de libre concurrence, à garder l'exclusivité de son utilisation pendant 25 ans, pour des raisons de rentabilité des investissements consentis pour la création du TANAP. Cette décision exclue ainsi de fait Gazprom et l’acheminement du gaz russe via le Turkish Stream vers l’Europe via le TAP.
Carte 4. Turkish Stream
Projet de « Turkish Stream » reliant sous la mer Noire le gaz russe de la ville russe de Inapa à la ville turque Ipsala, à la frontière de la Grèce.
Capacité de 63 milliards de m3 par an, dont 16 pour les besoins de la Turquie, dès décembre 2016. Dans un second temps les 47 milliards de m3 restant devraient arriver dès 2019 à la frontière gréco-turque pour être acheminés en Europe.
Un memorandum a été signé entre Gazprom et BOTAS en ce sens le 1er décembre 2014.
Ce projet remplace « South Stream » abandonné aussi le 1er décembre 2014.
Turkish Stream s’arrêtant à la frontière turque, hors territoire UE, n’est plus soumis à la législation européenne anti-intégration verticale (Third Energy Package).
Deutsch-Türkish Zeitung, 10/02/2015
http://deutsch-tuerkische-zeitung.de/turkish-stream-pipeline-nimmt-gestalt-an/
Carte 5. Nord Stream (Gazprom-EON)
Carte 6. Projet de « révolution du gaz de schiste en Ukraine
avec les technologies américaines »
Carte 7. Réserves du Bassin du Levant
http://www.lefigaro.fr/assets/infographie/INTER-201137-Turquie-Chypre-Israel-gaz.pdf
Ces réserves en Méditerranée orientale représentent environ 1 % des réserves mondiales totales prouvées en gaz naturel et en pétrole. Le Levant se situe néanmoins très loin derrière l’Iran (18% des réserves mondiales de gaz naturel), la Russie (17,6 %) ou le Qatar (13,4 %). Pour le pétrole, les réserves du Levant se situent aussi à un niveau nettement inférieur à celles disponibles en Afrique du Nord, par exemple, où elles sont évaluées à 65 milliards de barils.
Carte 8. Les sources d’approvisionnement de la Chine en Hydrocarbures
http://uk.businessinsider.com/china-energy-security-in-mediterranean-2015-5?r=US
Schéma 1 : Erosion des budgets de défense : septième année consécutive de baisse
In : Gaston Reinig, Les Tendances budgétaires des pays membres de l’Agence européenne de défense, Note du 18 mai 2015.
[1] Présidence de la République, Commission du livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale, Livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale, 2013, Ed. La documentation française
[2] Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, Conseil OTAN-Russie http://www.nato.int/nrc-website/fr/about/
[3] Gaston Reinig, Note Ukraine, 4.
[4] Cercle 21, Forum pour le 21e siècle, Bulletin n°26, Conférence de S.E. M. Bénédict de Tscharner, La Suisse et l’Europe, au delà des idées préconçues, les vrais enjeux, 9, Genève, 25/11/2009.
[5] Organisation des Nations Unies, Secrétariat des Nations Unies, Site des Nations Unies, Histoire des Nations Unies : http://www.un.org/fr/aboutun/history/
[6] Région IHEDN-Pôle Luxembourg, Cycle d’étude 2011-12 :Exploitation des potentiels de l’Union européenne pour créer une alliance défensive européenne.
[7] David Cumin, Manuel de droit de la Guerre, Larcier, Bruxelles, 2014, 534, ISBN978-2-8044-6945-0, (Cumin, Droit), 96.
[8] Histoire des Nations Unies, id.
[9] Organisation des Nations Unies, Charte des Nations Unies, art.51 : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. »
[10] Cumin, id, 96.
[11] Nations Unies, Assemblée générale, Résolution 3314 des Nations Unies sur la définition de l'agression
du 14 décembre 1974, A/RES/29/3314.
[12] Cumin, id, 65-66.
[13] Exception que certains juriste estiment cependant « arbitraire ».
[14] Cumin, id, 130.
[15] L’Allemagne et le Japon se sont retirés de la SDN en 1933, puis l’Italie en 1937.
[16] Cumin, id, 65.
[17] Cumin, id, 130.
[18] Cumin, id, 49.
[19] Cumin, id, 64.
[20] Nations Unies, Assemblée générale, Résolution 2625 relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies du 24 octobre 1970, http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/2625(XXV)&Lang=F
[21] Gaston Reinig, id. 4.
[22] Ministère des Affaires Étrangères, direction des Affaires politiques, Note sur le Traité portant règlement définitif concernant l’Allemagne : les étapes de sa conception, du 2/10/1990, N° 770/ASP/TD du 2/10/1990 http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Document_Acrobat193.pdf
[23] J.-P. Arrignon, conférence du 6 mai 2015 à l’École militaire : « Russie/Europe, quel avenir ? », http://blogjparrignon.net/asc2i/russieeurope-quel-avenir-conference-prononcee-a-lecole-militaire-paris-le-6-mai-2015/
[24] Projet exprimé dans les vœux à la nation du Président Mitterrand, le 31 décembre 1989.
[25] Bloomberg television, New York, USA, Interview de Mr Sergei Lavrov, Ministre des Affaires Etrangères de Russie du 14 mai 2015 http://www.bloomberg.com/news/videos/b/331ab1f6-a759-47c3-820b-57e651319bc8
“The seeds for the current crisis were sown in 2008 in April during the NATO summit in Bucharest, when NATO leaders stated in a declaration that Georgia and Ukraine would be in NATO,” said Mr Sergey Lavrov, the senior Russian diplomat told Bloomberg in an interview.
“The real aim of the United States is not to let Europeans to go on their own, not to let NATO lose the purpose of its existence and to keep Europe on a short leash,” Lavrov said.
[26] Déclaration commune franco-soviétique du 30 juin 1966 ; http://www.charles-de-gaulle.org/pages/l-homme/dossiers-thematiques/de-gaulle-et-le-monde/de-gaulle-et-lrsquourss/documents/declaration-commune-franco-sovietique--30-juin-1966.php
[27] Jean-Pierre Arrignon, conférence donnée le 6 mai 2015 à l’École militaire.
[28] Présidence de la République, Commission du livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale, Livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale, 37.
[29] Zbigniew Brzezinski, Le Grand Echiquier: L'Amérique et le reste du monde, Fayard, Paris1997, ISBN-13: 978-2818501429, 24.
[30] Id, 168.
[31] The Guardian, Dr Nafeez Ahmed, 6 mars 2014,
Ukraine crisis is about Great Power oil, gas pipeline rivalry, http://www.theguardian.com/environment/earth-insight/2014/mar/06/ukraine-crisis-great-power-oil-gas-rivals-pipelines
[32] John J. Mearsheimer, Why the Ukraine Crisis Is the West’s Fault, The Liberal Delusions That Provoked Putin, Foreign Affairs, Sept-oct 2014.
« The West’s final tool for peeling Kiev away from Moscow has been its efforts to spread Western values and promote democracy in Ukraine and other post-Soviet states, a plan that often entails funding pro-Western individuals and organizations. Victoria Nuland, the U.S. assistant secretary of state for European and Eurasian affairs, estimated in December 2013 that the United States had invested more than $5 billion since 1991 to help Ukraine achieve “the future it deserves.” As part of that effort, the U.S. government has bankrolled the National Endowment for Democracy. The nonprofit foundation has funded more than 60 projects aimed at promoting civil society in Ukraine, and the NED’s president, Carl Gershman, has called that country “the biggest prize.” After Yanukovych won Ukraine’s presidential election in February 2010, the NED decided he was undermining its goals, and so it stepped up its efforts to support the opposition and strengthen the country’s democratic institutions. » https://www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2014-08-18/why-ukraine-crisis-west-s-fault
[33] Sens Public, N°17, 18. Penser l’Europe après Maïdan : la crise ukrainienne et la reconfiguration des espaces politiques. Actes du colloque à l’Ecole normale supérieure de Lyon, les 26 et 27 juin 2014. David Zrojewsski, L’Ukraine : un enjeu crucial dans la rivalité polono-russe, avril 2015, 125-142.
[34] MSNBC, interview de M. Zbigniew Brezinski dans l’émission « Morning Joe » du 6 février 2015, http://www.msnbc.com/morning-joe/watch/should-the-us-arm-ukraine--395079235727
[35] Déjà, le 17 juillet 1913, le Premier Lord de l’Amirauté Winston Churcill à l’occasion de la présentation du projet d’abandon du charbon anglais pour le pétrole plus efficient et moins couteux dans les machines des navire de la Royal Navy, déclarait à la Chambre des Communes : “Safety and certainty in oil lie in variety and variety alone […] on no one quality, on no one process, on no one country, on no one route and on no one field must we be dependent.”
[36] Foreign Policy, May, 11, 201, Keith Johnson ; http://foreignpolicy.com/2015/05/11/turkeys-reckless-gas-game-russia-putin-turkish-stream/
[37] Des négociations turco-russes sont en cours pour un accord sur le prix du gaz payé par la Turquie. Elles devraient être finalisées après les élections législatives turques de novembre et la formation d’un nouveau gouvernement apte à signer cet accord.
[38] Forbes, 3/3/2014, Christopher Helman, What Ukrain needs is an American-style Gas-revolution http://www.forbes.com/sites/christopherhelman/2014/03/03/what-ukraine-needs-is-an-american-style-shale-gas-revolution/
[39]US Geological Survey , http://www.usgs.gov/science/cite-view.php?cite=2383
[40]Business Insider, May 15, 2015, Jeremy Bender, China's naval exercises in the Mediterranean are linked to Beijing's ambitious 'New Silk Road' strategy : http://uk.businessinsider.com/china-energy-security-in-mediterranean-2015-5?r=US#ixzz3aRG1l900
[41] Robert Kagan, Of Paradise and Power, America and Europe en the New World Order, Alfred A. Knopd, New York 2003, 4.
[42] Gaston Reinig, Les Tendances budgétaires des pays membres de l’Agence européenne de défense, 18 mai, 2014, 1.
[43] Données économiques et financières concernant la défense de l’OTAN, 24 février 2014, Division diplomatie publique, Référence PR/CP(2014)028, http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_topics/20140224_140224-PR2014-028-Defence-exp.pdf
[44] Ibid, tableau 3, page 6
[45] SIPRI Yearbook 2014: Armaments, Disarmament and International Security, ISBN 978-0-19-967843-3
[46] Gaston Reinig, Les opérations de gestion de crise de l’Union Européenne, note du 18 mai 2015, 1.
[47] Gaston Reinig, Le concept de « Menace hybride », note du 19 mai 2015.
[48] Région IHEDN-Pôle Luxembourg, Rapport du cycle d’études 2011-2012 : Exploitation des potentiels de l’Union européenne pour créer une alliance défensive européenne.
[49] http://www.euractiv.fr/sections/energie/le-gazoduc-tap-restera-inaccessible-gazprom-jusquen-2045-314254