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Timestamp: 2017-03-26 13:09:13
Document Index: 171185562

Matched Legal Cases: ['artículo 88', 'artículo 6', 'artículo 24', 'artículo 88', 'artículo 6', 'artículo 24', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 24', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 139']

Sentencia nº 76/2017 de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 23 de Enero de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 664061121
Sentencia nº 76/2017 de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 23 de Enero de 2017
Fecha de Resolución:23 de Enero de 2017
Número de Resolución:76/2017
Número de Recurso:2480/2013
TASA PARA RECURRIR. INCONSTITUCIONALIDAD. Es inconstitucional la tasa requerida a la organización recurrente cuyo impago determinó el archivo del recurso contencioso administrativo que ésta había interpuesto. La inconstitucionalidad de la tasa fue declarada por el Tribunal Constitucional con posterioridad a las resoluciones judiciales que determinaron el mencionado archivo. A pesar de ello, tal declaración es aplicable al presente caso dado que el procedimiento no se encuentra finalizado por resolución firme. Se estima el recurso de casación.
Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2480/2013, interpuesto por la Organización Impulsora de Discapacitados, representada por el procurador D. Fernando Muñoz Ríos y bajo la dirección letrada de D. Javier Gallego Sánchez, contra el auto dictado por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 13 de junio de 2013 en el recurso contencioso-administrativo número 230/2013, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 10 de mayo de 2013. Es parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto de fecha 10 de mayo de 2013, por el que se desestimaba un recurso de reposición contra una providencia anterior, ordenándose el archivo del recurso -promovido por la Organización Impulsora de Discapacitados contra una resolución del Secretario de Estado de Hacienda de 3 de diciembre de 2012- por no haberse procedido a la subsanación de la falta de aportación de la autoliquidación de la tasa para el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el plazo concedido para ello.
Contra dicho auto la representación procesal de la actora interpuso recurso de reposición que, previos los trámites procesales, fue resuelto por auto de 13 de junio de 2013, desestimatorio del recurso.
Notificado el auto denegatorio del recurso de reposición a las partes, la recurrente presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación del Secretario de la Sala de instancia de fecha 4 de julio de 2013, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la Organización Impulsora de Discapacitados ha comparecido en fecha 16 de septiembre de 2013, mediante escrito por el que interpone el recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 6.1 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, del artículo 24.1 de la Constitución y de la jurisprudencia.
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que, casando el auto recurrido, se deje sin efecto, obligando al Tribunal de origen a admitir la demanda presentada.
El recurso de casación ha sido admitido por auto de fecha 6 de marzo de 2014.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia declarando no haber lugar a casar los autos recurridos, todo ello con imposición de las costas procesales a la recurrente.
Habiéndose señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de enero de 2015, se dictó providencia ese mismo día suspendiendo el señalamiento hasta la resolución por el Tribunal Constitucional de las cuestiones de inconstitucionalidad referidas a los artículos 7 y 8 de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, pendientes de resolver por dicho órgano.
Tras haberse pronunciado el referido Tribunal en varios procedimientos relativos a la citada Ley, se ha acordado oír a las partes al respecto, que han presentado sendos escritos formulando alegaciones.
Por providencia de fecha 18 de octubre de 2016 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de enero de 2017, en que han tenido lugar dichos actos.
La Organización Impulsora de Discapacitados (OID) impugna en casación los Autos de 10 de mayo y 13 de junio de 2013 dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Por dichos Autos se le denegaba el planteamiento de una cuestión prejudicial sobre el pago de la tasa para recurrir así como la suspensión de dicho pago y se acordaba el archivo de las actuaciones, todo ello en relación con el recurso contencioso administrativo nº 230/2013 entablado contra la denegación de la solicitud de realización de un sorteo.
El recurso se formula mediante un único motivo amparado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. En el se aduce la vulneración del artículo 6.1 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos, del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia.
En el motivo la parte alega la nulidad de la Orden HAP/2662/2012, de 13 de diciembre -que desarrolla el artículo 8 de la Ley 10/2012, reguladora de las tasas, y establece el modelo para el pago de la tasa correspondiente al recurso, bajo apercibimiento de no dar curso al mismo-, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva interpretada a la luz del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos. Afirma que, de conformidad con lo establecido en el artículo 6.1 de dicho Convenio, las tasas han de perseguir objetivos legítimos y ser proporcionadas en función de las circunstancias concretas del caso, y considera que la Ley de tasas española vulnera las citadas exigencias. Entiende que la normativa española tiene un objetivo eminentemente recaudatorio y que la determinación de la cuantía de las tasas conduce a unas cantidades desproporcionadas y de efectos claramente disuasorios para el acceso a a tutela judicial.
Menciona en apoyo de su tesis la Sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de octubre de 2012, de entre las que se pronunciaron sobre la constitucionalidad de Ley 53/2002, en la que se afirma que si la cuantía de la tasa obstaculizase en la práctica el ejercicio del acceso a la tutela judicial efectiva resultaría incompatible con el artículo 24 de la Constitución, lo que en su opinión ocurre con la regulación de las tasas en la vigente regulación de las tasas, la Ley 10/2012.
En relación con este alegato y teniendo conocimiento la Sala del planteamiento de diversas cuestiones de inconstitucionalidad sobre la exigencia de las tasas previstas en el artículo 7 de la Ley 10/2012, cuya constitucionalidad precisamente era objetada por la entidad recurrente, se suspendió la tramitación del presente procedimiento mediante providencia de 13 de enero de 2015 hasta la resolución de dichas cuestiones por el Tribunal Constitucional.
Sobre la jurisprudencia constitucional recaída en relación con la tasa para recurrir.
Esta Sala tuvo conocimiento de la Sentencia del Tribunal Constitucional 140/2016 dictada el 21 de julio en la que se resolvía el recurso de inconstitucionalidad dirigido contra diversos preceptos de la citada Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses; en concreto se impugnaban los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7 y 11 de la mencionada Ley. Al versar la citada Sentencia sobre los preceptos legales frente a los que la entidad demandante dirigía las objeciones de constitucionalidad y en atención a las cuales se había acordado la suspensión del procedimiento, se levantó la misma y se oyó a las partes sobre la incidencia de dicha Sentencia en el presente asunto de la STC 140/2016.
En dicha Sentencia y en lo que al presente procedimiento importa, el Tribunal Constitucional declara:
"1. Se interpone el presente recurso de inconstitucionalidad por ciento nueve Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, contra los arts. 1 (ámbito de aplicación de la tasa), 2 (hecho imponible de la tasa), 3 (en concreto el apartado 1, sujeto pasivo de la tasa), 5 (devengo de la tasa), 6 (base imponible de la tasa), 7 (determinación de la cuota tributaria) y 11 (vinculación de la tasa al sistema de justicia gratuita) de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Esta Ley ha supuesto la derogación del art. 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que regulaba la exacción, para ciertas entidades mercantiles, de una tasa "por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo".
En síntesis y a criterio de los recurrentes, la Ley aquí impugnada vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), en sus vertientes de acceso a la jurisdicción y acceso al recurso, por dos razones esenciales: la primera, por exigirse dicha tasa a la generalidad de las personas físicas y jurídicas; y la segunda, por mantenerse y en su caso elevarse las cuantías fijadas en el art. 35 de la Ley 53/2002, previéndose además de manera novedosa su imposición para poder interponer los recursos de suplicación y casación en el orden social, con el resultado de impedir en unos casos y de disuadir en otros, el ejercicio del mencionado derecho de acceso. Además de la infracción del art. 24.1 CE, la demanda alega que la Ley 10/2012 propicia situaciones contrarias tanto al derecho fundamental de igualdad ante la ley del art. 14 CE, como a los principios de los arts. 31.1, 103.1 y 106.1 CE.
La segunda objeción procesal efectuada por el Abogado del Estado se refiere al hecho de que la Ley 10/2012 ha sido parcialmente reformada por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, "por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita" (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 14 de marzo de 2013, publicado en el "BOE" núm. 69, del 21 de marzo). Modificación ésta que, a su parecer, "priva de todo fundamento a las alegaciones de la demanda".
Cabe precisar que únicamente quedarían afectados por la citada reforma los arts. 3 y 7 de la Ley. En el primero de ellos, el art. 3, se ha sustituido el término original de "demanda", por el de "escrito ejercitando el acto procesal que constituye el hecho imponible" (apartado dos del art. 1 del Real Decreto-ley 3/2013).
(i) Se introduce en su apartado 1, referido a las cuotas fijas, un límite del 50 por 100 del importe de la sanción, justamente cuando se trate de impugnar este tipo de actos por medio de un recurso contencioso-administrativo ( art. 1.6 del Real Decreto-ley 3/2013).
En todo caso, conforme tiene asentado este Tribunal, el enjuiciamiento de todas las cuestiones de fondo deberá llevarse a cabo teniendo en cuenta el conjunto de disposiciones vigentes a la fecha en que esta Sentencia se dicta. Específicamente, aquellas normas que invocadas o no por las partes en sus escritos de alegaciones, guarden "relevancia interpretativa para la controversia" [ SSTC 8/2012, de 18 de enero, FJ 2 b), y 72/2014, de 8 de mayo, FJ 2].
"Determinación de la cuota tributaria: 1. Sin perjuicio de su modificación en la forma prevista en el artículo 8, será exigible la cantidad fija que, en función de cada clase de proceso, se determina en la siguiente tabla: En el orden jurisdiccional civil: Verbal y cambiario: 150 €; Ordinario: 300 €; Monitorio, monitorio europeo y demanda incidental en el proceso concursal: 100 €; Ejecución extrajudicial y oposición a la ejecución de títulos judiciales: 200 €; Concurso necesario: 200 €; Apelación: 800 €; Casación y extraordinario por infracción procesal: 1.200 €.
Deberá satisfacerse, además, la cantidad que resulte de aplicar a la base imponible determinada con arreglo a lo dispuesto en el artículo anterior el tipo de gravamen que corresponda, según la siguiente escala: De: 0 A: 1.000.000 €: Tipo por 100: 0,5; Resto: Tipo por 100: 0,25; Máximo variable: 10.000 €."
Abordamos a continuación la queja formulada por los demandantes contra el mismo art. 7 de la Ley recurrida, ahora en relación con las cuantías de la tasa judicial: la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), en sus vertientes de acceso a la jurisdicción y acceso al recurso legalmente establecido.
Este motivo impugnatorio se bifurca en dos direcciones: en primer lugar, se sostiene por la demanda que la Ley 10/2012 no tiene en cuenta la situación de aquellos que carecen de "capacidad económica" (suficiencia de recursos) para satisfacer la tasa, lo que trae consigo la imposibilidad de ejercicio del derecho a la tutela judicial en tales supuestos, añadiendo en este punto que "ni para financiar el sistema de Justicia Gratuita ni para financiar el sistema judicial tiene sentido la expulsión de una parte de la ciudadanía del acceso a los Tribunales de Justicia". A ello se opone el Abogado del Estado diciendo que se tratarían de casos excepcionales, lo que no puede servir como criterio para medir la constitucionalidad de la norma.
En segundo lugar, se sostiene por los recurrentes que las desproporcionadas cuantías de la tasa judicial (cuota fija y cuota variable con sus escalas) produce, además de lo anterior, un efecto disuasorio o inhibidor para impetrar el auxilio de los tribunales, poniendo como ejemplos la interposición de recursos contencioso-administrativos contra disposiciones generales, vías de hecho, imposición de sanciones de pequeña cuantía y reclamaciones por responsabilidad extracontractual (civil o administrativa) de importe elevado. El Abogado del Estado niega esta falta de proporcionalidad, recordando que una cuota similar para el acceso al orden contencioso-administrativo ya se preveía en el art. 35 de la Ley 53/2002; que mayor carga económica comporta la asunción de los gastos de abogado y procurador frente a los de la tasa; y que el actual sistema favorece que paguen la tasa quienes "ejercitan pretensiones bien fundadas", al tiempo que propicia que la Administración reconozca éstas (las pretensiones bien fundadas) en vía administrativa o, en su caso, se allane a la demanda para evitar su condena en costas.
El recurso, sin embargo, no se extiende a considerar la eventual vulneración del derecho de acceso ( art. 24.1 CE) desde la óptica, no ya de la mera instauración de la tasa judicial, o de su cuantía, sino de la posibilidad de archivo del proceso en caso de impago del tributo, cuestión ésta que la Ley 10/2012 recoge dentro de ciertos condicionantes en su artículo 8.2, pero el cual no ha sido impugnado por los recurrentes, lo que nos impide efectuar aquí un pronunciamiento sobre su validez constitucional.
En relación, en primer lugar, con el problema de la insuficiencia económica del obligado al pago de la tasa judicial, este Tribunal viene afirmando de manera reiterada que si bien el derecho de acceso a la jurisdicción, vertiente de aquel más general a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), es un derecho fundamental de configuración legal que, en virtud de este último carácter, conlleva un grado de libertad de actuación en el legislador para definir las condiciones y requisitos determinantes de dicho acceso en los distintos órdenes, esa tarea de configuración no se encuentra sin embargo exenta de limitaciones.
La segunda queja vertida por la demanda en relación con la conculcación del derecho de acceso ( art. 24.1 CE) dentro de la órbita del art. 7 de la Ley recurrida, es que la tasa en cuestión se traduce en una barrera económica que, "desproporcionadamente" inhibe o disuade a muchos ciudadanos de ejercitar aquel derecho fundamental en el orden contencioso-administrativo, cuando se trata de reclamaciones de pequeña cuantía; o bien de impugnar la ilegalidad de disposiciones generales y contra las vías de hecho, y cuando se tratan de demandas de importe elevado (responsabilidad civil y administrativa). También resulta disuasoria la tasa fijada para los recursos.
Para analizar este motivo desde el prisma de la proporcionalidad que se nos solicita, hemos de partir de nuestra doctrina en torno a los presupuestos que debe cumplir toda norma con rango de ley que resulte limitadora de un derecho fundamental, los cuales son, "de un lado, el consistente en perseguir una finalidad constitucionalmente legítima ... y, de otro, el relativo al cumplimiento del principio de proporcionalidad, cuya verificación exige, conforme a nuestra doctrina ( STC 66/1995, de 8 de mayo, FFJJ 4 y 5; 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 6 y ss.; 161/1997, de 2 de octubre, FFJJ 8 y ss.; y 136/1999, de 20 de julio, FJ 23), comprobar sucesivamente el cumplimiento de los tres requisitos siguientes. En primer lugar, la medida debe ser idónea o adecuada para la consecución de los fines que persigue .... En segundo lugar, la medida debe ser también necesaria, de tal manera que no resulte evidente la existencia de medidas menos restrictivas de los principios y derechos constitucionales que resultan limitados ... 'para la consecución igualmente eficaz de las finalidades deseadas por el legislador' .... Y, finalmente, la medida debe ser proporcionada en sentido estricto, de modo que no concurra un 'desequilibrio patente y excesivo o irrazonable' ... entre el alcance de la restricción de los principios y derechos constitucionales que resultan afectados, de un lado, y el grado de satisfacción de los fines perseguidos con ella por el legislador, de otro" [ STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 9; y las anteriores resoluciones que cita; en el mismo sentido, SSTC 215/1994, de 14 de julio, FFJJ 4 b) y 5, y 48/2005, de 3 de marzo, FJ 7].
Por lo que atañe entonces, en primer lugar, a la existencia de un fin constitucionalmente legítimo, el epígrafe I, párrafo último, del preámbulo de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, concreta expresamente los dos fines perseguidos por el Estado con la imposición de esta tasa judicial: "Con esta asunción por los ciudadanos que recurren a los tribunales de parte del coste que ello implica se pretende racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, al mismo tiempo que la tasa aportará unos mayores recursos que permitirán una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita".
En cuanto al primer fin expresamente proclamado por la Ley 10/2012, el de "racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional", el preámbulo nada más aclara sobre el significado de esta expresión, debiendo indagarse la misma en las justificaciones dadas al respecto por el Ministerio de Justicia, concretamente en la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de ley, alegada en la demanda como documento de justificación de la norma enjuiciada, sobre cuyo examen ninguna objeción plantea el Abogado del Estado en sus alegaciones, llegando incluso a apoyarse en ella (al referirse al cumplimiento por la Ley 10/2012 del principio de estabilidad presupuestaria), y cuya elaboración por cierto resulta preceptiva para la tramitación de todo proyecto de Ley, conforme a lo previsto en el todavía vigente art. 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (exigencia que se traslada al art. 26.3 de esta misma Ley, con entrada en vigor el 2 de octubre de 2016 tras las modificaciones introducidas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público) y, en su desarrollo, el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.
Esto lleva a considerar que el objetivo de financiación mixta de la Justicia a cargo de las tasas judiciales, si bien en sí mismo legítimo como ya está dicho, no deviene prioritario ni puede traer consigo mediante la implantación de unas tasas excesivas, la imposibilidad de ejercicio de un derecho fundamental ( art. 24.1 CE), con la consiguiente inacción de la propia función atribuida a juzgados y tribunales por la Constitución. Valga esta consideración para lo que ha de tratarse a continuación, en torno al control del presupuesto de la proporcionalidad del tributo impugnado.
La proporcionalidad en la limitación de un derecho fundamental y, en este caso, del derecho de acceso a la jurisdicción y al recurso ( art. 24.1 CE), comporta la concurrencia como se dijo antes de tres requisitos, el primero de los cuales es el de la "idoneidad" de la medida adoptada, en el sentido de que ésta ha de resultar adecuada para conseguir el objetivo propuesto por el legislador. El control de su observancia ha de hacerse en el presente caso, de acuerdo con los dos fines de la Ley 10/2012 que antes acabamos de identificar.
Es evidente que desde la perspectiva de la finalidad por la que se instaura la tasa judicial de la Ley 10/2012, que es la de fijar una corresponsabilidad económica por parte de todo aquel que genera la actividad procesal cuya realización produce un coste para el Estado, no hay -ni se alega por los recurrentes- una medida alternativa que sirva a su eficaz consecución.
Este Tribunal ha precisado que el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, debe ser fijado siempre "en atención a las circunstancias de cada caso ( SSTC 341/1993, fundamento jurídico 7; 50/1995, fundamento jurídico 7)" [ STC 239/1999, de 20 de diciembre, FJ 5]. Sin perjuicio de ello hemos ido ofreciendo claves para esa subsunción concreta, tales como verificar que no se lesione "el valor fundamental de la justicia propio de un Estado de Derecho y de una actividad pública no arbitraria y respetuosa con la dignidad de la persona [ SSTC 66/1985, fundamento jurídico 1; 65/1986, fundamento jurídico 2; 160/1987, fundamento jurídico 6 b); 111/1993, fundamento jurídico 9 50/1995, fundamento jurídico 7]" ( STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 9); que no concurra un "desequilibrio patente y excesivo o irrazonable" entre la medida y la finalidad de la norma ( STC 55/1996, FJ 9); constituyendo límite objetivo de esa proporcionalidad, "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 CE)" ( STC 239/1999, FJ 5); importando sobre todo que se deriven de la aplicación de la medida, "más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto" ( STC 48/2005, de 3 de marzo, FJ 7). Si bien, en fin, "no cualquier desproporción o falta de equilibrio habrá de ser, desde la perspectiva que nos ocupa, constitucionalmente relevante, sino que sólo lo será aquélla en la que el exceso resulte verdaderamente manifiesto o evidente" ( STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 16).
La demanda fundamenta en este punto sus pretensiones, partiendo de una invocación a la jurisprudencia norteamericana relativa al conocido como chilling effect, (efecto escalofrío), disuasorio o de desaliento al ejercicio del derecho, surgida a partir del asunto U.S. Supreme Court, Wieman v. Updegraft, 344, US 183 (1952), que pondera la posible inhibición que alcanza sobre el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, especialmente el de libertad de expresión, la imposición de sanciones excesivas de orden penal o administrativo.
De tal jurisprudencia se ha hecho eco el Tribunal Europeo de Derechos Humanos -incluso empleando habitualmente aquella expresión-, de manera preferente al tratar sobre los derechos a la libertad de expresión y reunión de los arts. 10 y 11 del Convenio de 1950. A título de ejemplo, SSTEDH de 20 de mayo de 1999, asunto Bladet Tromsø and Stensaas, § 64; 28 de octubre de 1999, asunto Wille contra Liechtenstein, § 50; 21 de marzo de 2002, asunto Nikula contra Finlandia, § 54; 15 de diciembre de 2005, asunto Kyprianou contra Chipre, §§ 175, 181 a 183; 21 de julio de 2011, asunto Heinisch contra Alemania, §§ 91 y 92; 3 de octubre de 2013, asunto Kasparov y otros contra Rusia), § 84; 15 de mayo de 2014, asunto Taranenko contra Russia), §§ 95 y 96; 14 de octubre de 2014, asunto Yilmaz Yildiz y otros contra Turquía, § 33; y 15 de octubre de 2015, asunto Gafgaz Mammadov contra Azerbayan, § 50.
En lo que aquí nos importa, también este Tribunal Constitucional ha hecho uso del efecto disuasorio como canon de ponderación del principio de proporcionalidad en sentido estricto, casi siempre en relación con medidas restrictivas al ejercicio de derechos fundamentales sustantivos. Así ha sucedido en casos donde se cuestiona la aplicación de sanciones penales que se consideran, por su naturaleza y extensión, desproporcionadas en el sentido de producir un desaliento a terceros para ejercer distintos derechos fundamentales -libertad de expresión, libertad sindical, etc.- [entre otras, SSTC 136/1999, de 20 de julio, FFJJ 20 y 29 c); 110/2000, de 5 de mayo, FJ 5; 88/2003, de 19 de mayo, FJ 8; 185/2003, de 27 de octubre, FJ 5; 108/2008, de 22 de septiembre, FJ 3, y 104/2011, de 20 de junio, FJ 6]. También cuando el efecto se causa por medidas de control administrativo [ STC 37/1998, de 17 de febrero, FFJJ 6 a 8; y 148/2015, de 6 de julio, FJ 3, iii)]; y en su caso también, por actos de sujetos privados pero que repercuten en derechos fundamentales [ SSTC 189/1993, de 14 de junio, FJ 5; y 148/2015, de 6 de julio, FJ 3, ii)].
Respecto del ejercicio del derecho de acceso a la tutela jurisdiccional, nuestra doctrina también se refiere al efecto disuasorio, al tener establecido que "puede constituir una violación del citado derecho fundamental la imposición de requisitos o consecuencias ... meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de las acciones y recursos legalmente habilitados para la defensa jurisdiccional de derechos e intereses legítimos; pero, con mayor razón, tal violación constitucional sólo es pensable si los requisitos o consecuencias legales del ejercicio de la acción o recurso fueran irrazonables o desproporcionados o el resultado limitativo o disuasorio que de ellos deriva supusiera un impedimento real a dicho ejercicio" ( STC 206/1987, de 21 de diciembre, FJ 5; en el mismo sentido STC 147/1989, de 21 de septiembre, FJ 5).
En concreto, en la STC 3/1983 de 25 de enero, este Tribunal declaró inconstitucional, por falta de la debida proporcionalidad, el inciso del párrafo primero del art. 170 del Real Decreto Legislativo 1568/1980, aprobatorio del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral, en el que se establecía para el empresario un recargo del 20 por 100 sobre la suma objeto de condena, en orden a la constitución del depósito necesario para recurrir la Sentencia. Dijimos entonces, pese a tratarse de un depósito reintegrable en caso de estimación del recurso, que además de no aparecer dicho recargo vinculado a una actuación procesal previa de la parte que pudiera calificarse de mala fe o temeridad, lo que la convertía en una sanción objetiva, su cuantía resultaba en todo caso "ciertamente desproporcionada y gravosa, especialmente en condenas elevadas hoy tan frecuentes, impidiendo o dificultando gravemente el derecho al recurso que forma parte del contenido del art. 24.1 de la CE" (FJ 6).
La desproporción del recargo se aprecia por tanto desde una perspectiva de disuasión general y previsible del derecho al recurso, sin condicionarla al previo examen de la situación económica de una o varias personas (físicas o jurídicas) recurrentes, ni del importe resultante de aplicar dicho porcentaje a cada recurso concreto. Semejante exigencia hubiera tornado inviable nuestro control en un proceso de objeto abstracto como es el recurso de inconstitucionalidad, en contra de lo dispuesto por la Constitución [art. 161.1 a)] y nuestra ley orgánica [ arts. 2.1 a); 10.1 b); y 31 a 34; 38.1, 38.2, 39 y 40 LOTC]. Otro tanto ha de decirse, desde luego, respecto de la norma aquí en examen.
Aceptada entonces la posibilidad de hacer uso, como canon de ponderación de la falta de proporcionalidad en sentido estricto, del efecto disuasorio al ejercicio del derecho de acceso ( art. 24.1 CE) provocado según los recurrentes por la cuantía de la cuota fija y variable del impugnado art. 7 de la Ley 10/2012, en su aplicación a las personas jurídicas, procede referirse ya a los factores susceptibles de acreditar, de manera general y previsible, dicha disuasión.
En este punto, hay que constatar ante todo que el preámbulo de la Ley 10/2012 no contiene referencia alguna a los criterios que han llevado a la asignación de los importes de las respectivas cuotas. Por su parte, la "Memoria del Análisis de Impacto Normativo" del entonces proyecto de Ley, en su epígrafe IV, "Análisis de Impactos"; apartado 2, "Impacto económico y presupuestario"; letra d), "Impacto presupuestario y relación con el coste del servicio. Tasas judiciales", estimaba unos ingresos en el primer año de su entrada en vigor por importe de 306.091.358,50 € (descontando los procesos con justicia gratuita, que no la generan). A su vez, los gastos presupuestados para el funcionamiento total de juzgados y tribunales ascendían en 2011 (año que toma como referencia la Memoria) a 1.313.848.311,180 €, una suma más de cuatro veces superior.
Importa precisar, por tanto, que la demanda no formula cuestión alguna sobre la cuota fija establecida en el art. 7.1 de la Ley 10/2012 para los procesos civiles en primera o única instancia (su importe, en función del tipo de proceso, oscila entre los 100 € del proceso monitorio y los 300 € del juicio ordinario), lo que nos impide pronunciarnos sobre ella. En todo caso, no puede obviarse el hecho ya reseñado en el anterior fundamento jurídico 7, de que el art. 4.1 c) de la misma Ley declara exentos del pago de la tasa a los procesos civiles por reclamación de cantidad hasta los 2.000 €, salvo cuando se trate de la ejecución de títulos extrajudiciales. Medida que ya figuraba en la dicción original de la Ley [entonces, art. 4.1 e)] y que no ha sufrido variación con posterioridad, lo que revela una voluntad legislativa de integrarlo como límite estructural de este tributo en el ámbito de la justicia civil, algo que no ofrece desde luego reproche desde la perspectiva constitucional que se examina ( art. 24.1 CE). Pasamos entonces a referirnos a las reclamaciones de pequeña cuantía en el orden contencioso- administrativo.
Cuestión distinta -como hemos dicho también-, es que las leyes establezcan consecuencias para quien abuse de su derecho de acceso, a la jurisdicción o al recurso, por mala fe o temeridad, en términos de posible condena en costas por esta causa o a través de la imposición de una multa del art. 247 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC). Además, en el recurso contencioso-administrativo el régimen de condena en costas, en primera o única instancia, se ha equiparado al proceso civil ( art. 139.1 LJCA, reformado por el art. 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 de octubre), por lo que con carácter general rige el principio del vencimiento salvo que se trate de estimación parcial de la demanda o incluso estimación total, si el asunto presenta a criterio del Juez serias dudas de hecho o de derecho.
En consecuencia, la tutela dispensada por los tribunales de justicia es la única vía que tienen los ciudadanos para lograr el control de la actividad administrativa contraria a Derecho. Y que en las demandas de poca cuantía, en no pocas ocasiones incluye el cuestionamiento de disposiciones generales por el cauce de los recursos indirectos, cuya estimación da lugar al planteamiento de la cuestión de ilegalidad de los arts. 27 y 123- 126 LJCA, para su remoción del orden jurídico.
En segundo lugar, el límite incorporado no desactiva en ese ámbito sancionador el efecto indebidamente disuasorio que genera ya sea, ex art. 7.1 de la Ley, la tasa de 200 € si el asunto debe conocerse por los trámites del proceso abreviado, como tampoco la tasa de 350 € si ha de ventilarse por el proceso ordinario (de acuerdo a cuál sea el órgano judicial competente para conocer el recurso, arts. 8 y siguientes LJCA 29/1998, en relación con el art. 78), teniendo en cuenta que al pago del tributo hay que unir los gastos de honorarios de abogado y, en su caso, aranceles de procurador cuando este último actúa ( art. 23 LJCA).
Asimismo, la reducción del importe de la sanción en caso de pago voluntario, prevista tanto en materia tributaria ( art. 188 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria), como de tráfico ( arts. 93 y 94 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad), no representa en muchos casos una verdadera opción en el caso de pequeñas cuantías, más bien la única salida en términos económicos que tiene el afectado, incluso aunque esté convencido de la ilicitud del acto sancionador, puesto que reclamar judicialmente le supone sufragar una suma igual o superior a la de la propia multa. Todo esto facilita de facto una inmunidad de jurisdicción a la Administración pública autora de esas resoluciones.
De acuerdo con lo expuesto, tanto la tasa de 200 € para la interposición del recurso contencioso-administrativo abreviado, como la de 350 € para la interposición del recurso contencioso-administrativo ordinario, ambas previstas para las personas jurídicas en el art. 7.1 de la Ley recurrida, resultan desproporcionadas y por ello contrarias al derecho de acceso a la jurisdicción ( art. 24.1 CE)." (fundamentos jurídicos 1 a 11)
Sobre la aplicación al presente recurso de casación de la STC 140/2016.
La Sentencia que se acaba de reproducir en parte declara inconstitucional el artículo 7.1 y 2 de la Ley 10/2012 en relación con las personas jurídicas y, por tanto la tasa cuyo pago se requería a la organización recurrente y que determinó el archivo del recurso contencioso administrativo que la misma había interpuesto. Y la nulidad se declara en razón de la desproporción de la tasa resultante de la aplicación de los criterios estipulados en el citado precepto, esto es, precisamente por una de las razones que habían llevado a la recurrente a oponerse al pago de la misma. Y, a tenor de lo declarado por el Tribunal Constitucional, no cabe duda de que a una entidad persona jurídica como la recurrente no se le puede requerir el pago de una tasa que ha sido declarada contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Ahora bien, habida cuenta de que tanto el recurso interpuesto por la OID en 2013 como las resoluciones judiciales que determinaron el archivo del mismo por la falta de pago de dicha tasa son anteriores a la declaración de inconstitucionalidad pronunciada por el Tribunal Constitucional, es preciso determinar si esta declaración es aplicable al presente caso. La Sentencia constitucional aborda de forma expresa sus efectos en los siguientes términos:
"15. Este último fundamento jurídico de la Sentencia ha de servir para concretar el alcance que se deriva de las declaraciones de inconstitucionalidad formuladas hasta ahora:
Respecto de ambos pronunciamientos de nulidad, procede aplicar la doctrina reiterada de este Tribunal en cuya virtud, "en supuestos como el que ahora nos ocupa y atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes 'no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada' en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) también reclama que -en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad solo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme" ( SSTC 365/2006, de 21 de diciembre, FJ 8 -con cita de la anterior 54/2002, de 27 de febrero, FJ 9-; 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 7; y 104/2013, de 25 de abril, FJ 4).
En particular, no procede ordenar la devolución de las cantidades pagadas por los justiciables en relación con las tasas declaradas nulas, tanto en los procedimientos administrativos y judiciales finalizados por resolución ya firme; como en aquellos procesos aún no finalizados en los que la persona obligada al pago de la tasa la satisfizo sin impugnarla por impedirle el acceso a la jurisdicción o al recurso en su caso ( art. 24.1 CE), deviniendo con ello firme la liquidación del tributo. Sin prescindir del perjuicio que tal devolución reportaría a la hacienda pública, resulta relevante tener en cuenta a estos efectos que la tasa no se declara inconstitucional simplemente por su cuantía, tomada ésta en abstracto. Por el contrario, hemos apreciado que dichas tasas son contrarias al art. 24.1 CE porque lo elevado de esa cuantía acarrea, en concreto, un impedimento injustificado para el acceso a la Justicia en sus distintos niveles. Tal situación no puede predicarse de quienes han pagado la tasa logrando impetrar la potestad jurisdiccional que solicitaban, es decir, no se ha producido una lesión del derecho fundamental mencionado, que deba repararse mediante la devolución del importe pagado." (fundamento jurídico 15)
Pues bien, como resulta claro, el presente procedimiento no se encuentra finalizado por resolución firme, puesto que los Autos de la Sala de instancia que determinaron el archivo de las actuaciones fueron impugnados mediante el recurso de casación que ahora examinamos. Y tampoco se encuentra este procedimiento en la situación contemplada en la letra b), tercer párrafo, sobre "los procedimientos aun no finalizados en los que la persona obligada al pago de la tasa la satisfizo sin impugnarla por impedirle el acceso a la jurisdicción o al recurso en su caso ( art. 24.1 CE), deviniendo con ello firme la liquidación del tributo".
Antes al contrario, la entidad recurrente se opuso en todo momento al pago de la tasa legalmente establecida, oponiendo argumentos de inconstitucionalidad como el de la desproporción de la tasa que ha conducido en definitiva a la declaración de inconstitucionalidad de la misma. Ello determina, sin género de dudas y en contra del criterio sostenido por el Abogado del Estado, la obligada aplicación de lo resuelto en la Sentencia 140/2016 del Tribunal Constitucional al presente supuesto, declarando que no resulta exigible a la recurrente la tasa correspondiente prevista en el artículo 7 de la Ley 10/2012, precepto contrario a la Constitución.
Procede por tanto estimar el motivo y casar y anular los Autos impugnados, debiéndose retrotraer las actuaciones al momento anterior a los mismos para que, sin requerir a la entidad actora el pago de la tasa contemplada en el precepto legal declarado contrario a la Constitución, se de trámite al recurso interpuesto por dicha entidad.
De conformidad con lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho, ha lugar al recurso de casación, por lo que casamos y anulamos los Autos de 10 de mayo y de 13 de junio de 2013 dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Procede en consecuencia que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior a dictarse dichos Autos al objeto de que se de trámite al recurso contencioso administrativo ordinario 230/2013 interpuesto por le Organización Impulsora de Discapacitados.
Según lo previsto en el artículo 139.1 y 2 de la Ley jurisdiccional, no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1. Declarar que ha lugar y, por lo tanto, estimar el recurso de casación interpuesto por la Organización Impulsora de Discapacitados contra los autos de 10 de mayo y de 13 de junio de 2013 dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 230/2013. 2. Casar y anular los mencionados autos. 3. Ordenar la retroacción de las actuaciones del recurso contencioso-administrativo al momento anterior a dictarse dichos autos, al objeto de que se de trámite al recurso interpuesto por la Organización Impulsora de Discapacitados. 4. No imponer las costas.
Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-
Sentencia nº 453/2012 de TS, Sala 1ª, de lo Civil, 10 de Julio de 2012