Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2009-00021-00(c).html
Timestamp: 2019-08-26 04:38:49
Document Index: 332278114

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Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2009-00021-00(C)]
BANCO AGRARIO - Naturaleza jurídica. Investigación disciplinaria contra empleada vinculada por empresa de servicios temporales / PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION - Competencia para adelantar investigación disciplinaria contra empleada del Banco Agrario / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Banco Agrario y Procuraduría General de la Nación / PROCESO DISCIPLINARIO - Presupuestos para determinar la competencia
Para la Sala es claro que a la luz del artículo 53, la trabajadora no cumplió labores de interventoría en contratos estatales; no ejerció funciones públicas, ni prestó servicios públicos a cargo del Estado. Sin embargo a pesar de que la función por ella realizada podría calificarse como simplemente operativa, esa labor involucra elementos básicos de la administración de recursos públicos, que la hacen disciplinable por el estado como particular. En efecto, se precisa que las operaciones de caja en un banco constituyen actos de manejo de efectivo y títulos valores, que conllevan procesos de toma de decisiones sobre los recursos que ingresan a la entidad y en ese sentido, son funciones de administración de recursos, con efectos muy importantes sobre el capital social del banco puesto que un acto fraudulento de disposición conduce a una pérdida económica que debe resarcir la institución con su propio patrimonio. Así las cosas, la Sala considera que se está frente a la hipótesis de administración de recursos estatales prevista en el artículo 53 de la Ley 734, y por lo tanto la persona involucrada es disciplinable por el estado.
NOTA DE RELATORIA: Se reitera auto 11001-03-06-000-2008-00058-00(C) de 6 de agosto de 2008. Sala de Consulta.
Bogotá D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil nueve (2009)
Radicación numero: 11001-03-06-000-2009-00021-00(C)
Actor: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA
Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION REGIONAL BOYACA.
Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA (en adelante BANAGRARIO) y la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION REGIONAL BOYACA, referente a qué autoridad es la competente para realizar la investigación disciplinaria por las presuntas irregularidades en el recaudo de pagos por servicios públicos por parte de la señora NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA.
1. SOLICITUD DE TRAMITE DEL CONFLICTO.
Mediante memorial fechado el 10 de febrero de 2009, GIOVANNY ALEXIS ACERO CAICEDO, en su calidad de Coordinador Disciplinario de BANAGRARIO regional oriental, formula a la Sala solicitud de definición de competencias administrativas, entre esta entidad bancaria y la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION REGIONAL BOYACA, a fin de determinar a quién corresponde la competencia para realizar la investigación disciplinaria por las presuntas irregularidades en el recaudo de servicios públicos por parte de la señora, NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA.
La solicitud se presenta en razón a que BANAGRARIO, se declaró incompetente para hacer la anterior investigación disciplinaria con base en los artículos 74,75 y 53 del Código Disciplinario Unico (C.D.U), Ley 734 de 2002, por lo tanto, remite los documentos de las diligencias previas que había realizado a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION REGIONAL BOYACA considerando que ésta es la que debe efectuar dicha investigación. La PROCURADURIA a su vez, se declaró carente de competencia para dar trámite a éste proceso con base en el artículo 53 del mismo código, remitiendo nuevamente a BANAGRARIO la actuación, por lo cual el Banco solicita ante esta Corporación, se dirima el conflicto de competencias administrativas suscitado con ocasión de los referidos hechos.
El 11 de julio de 2008, el director de BANAGRARIO oficina Gámeza Boyacá, remite a la Subgerencia Administrativa y Financiera de Tunja de la misma entidad, reclamaciones de dinero de 3 clientes que aseguran haber cancelado sus recibos de energía en el mes de junio de ese año, siéndoles facturados nuevamente en el mes de julio. (Folio 6 y 7 Cuaderno 1)
El 21 de julio de 2008, el Profesional de Seguridad Bancaria de BANAGRARIO envía al Coordinador Jurídico Regional Oriental del mismo banco, informe sobre la investigación realizada respecto de las irregularidades en el recaudo de los pagos de tres facturas de servicios de energía ocurridas en la oficina de Gámeza y cometidas presuntamente por Nancy Tatiana López Montaña, cajera de la entidad. (Folios 3 a 5 ibidem)
El 21 de julio de 2008, el Coordinador Disciplinario del Banco Agrario decreta la apertura de la indagación preliminar por el término de seis meses, en la investigación contra la señora López Montaña quien queda vinculada al proceso disciplinario. (Folios 21 y 22 ibidem)
El 28 de julio de 2008, la Oficina de Control Disciplinario Interno - Coordinación Disciplinaria Regional Oriental, realiza diligencia de versión libre a la investigada. (Folios 36 a 38 ibidem)
El 22 de agosto de 2008, la Subgerencia Administrativa y Financiera de BANAGRARIO Tunja, comunica al Coordinador Disciplinario de la entidad, que la investigada laboraba como trabajadora en misión vinculada a través de la Empresa de Servicios Temporales COLTEMPORA. (Folio 39 Cuaderno 1)
El 20 de noviembre de 2008, la Oficina de Control Interno Disciplinario Coordinación Regional Oriental de BANAGRARIO mediante radicado 122-007-2008, remite las diligencias por competencia a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION – REGIONAL BOYACA – señalando sobre la competencia disciplinaria:
El artículo 53 de la ley 734 de 2002, establece que ésta se aplica a los particulares que para el caso ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.
Después de hacer referencia a conceptos emitidos por la Sala Plena y Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluye:
“En pronunciamiento del pasado 6 de agosto de 2008, el Honorable Consejo de Estado al decidir un nuevo conflicto de competencias planteado entre el Banco agrario de Colombia S.A., y la Procuraduría general de la Nación, reiteró que corresponde a ésta la competencia de las acciones disciplinarias donde se encuentren involucrados trabajadores temporales o en misión dentro de la entidad, bajo el entendido que el banco es de naturaleza pública, que de manera permanente tiene a su cargo la prestación de un servicio público y el ejercicio de actividades y funciones administrativas, de acuerdo a lo preceptuado por la Ley 489 de 1998.”
(Folios 40 a 45 del Cuaderno 1)
9) Por su parte, la Procuraduría Regional Boyacá mediante auto del 19 de mayo de 2008, con registro R.C. No. 014701, niega avocar el conocimiento del referenciado proceso disciplinario y remitido por BANAGRARIO con fundamento entre otros aspectos, lo siguiente:
“…La Ley 734 de 2002, al establecer el régimen disciplinario de los particulares, en su artículo 53 determino qué particulares son sujetos disciplinables, a saber:
Particulares que cumplen labores de interventoría en contratos estatales, aspecto que no se cumple en este evento.
Ejerzan funciones públicas en lo que tienen que ver con éstas
Además, el implicado no fue vinculado como servidor público, y sus funciones desempeñadas, en el caso sublite, no corresponden al carácter público, exigido por la jurisprudencia constitucional.
(Folios 47 a 50 Cuaderno 1)
10) Mediante memorial fechado el 10 de febrero de 2009 y radicado en la Secretaría de la Sala el 18 de este mismo mes, GIOVANNY ALEXIS ACERO CAICEDO, en su calidad de Coordinador Disciplinario de BANAGRARIO regional oriental, formula a la Sala solicitud de definición de competencias administrativas, entre esta entidad bancaria y la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION REGIONAL BOYACA, a fin de determinar a quién corresponde la competencia para realizar la investigación disciplinaria por las presuntas irregularidades en el recaudo de servicios públicos por parte de la señora, NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA. (Folio 52 ibidem)
3. ACTUACION PROCESAL.
La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Gustavo Aponte Santos (folio 53 cuaderno 1) y se fijó en lista, por el término de tres (3) días hábiles (folio 54 ibidem), de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, durante el cual las partes no presentaron alegatos de conclusión ni consideraciones según el informe secretarial (folio 56 ibidem).
4.1 Competencia de la Sala.
La Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias entre dos entidades administrativas del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005.
4.2 Caso Concreto.
1) NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA, estuvo vinculada a través de la Empresa de Servicios Temporales COLTEMPORA como trabajadora en misión a BANAGRARIO. Laboró para esta entidad Bancaria en la sucursal de Gámeza, departamento de Boyacá, período dentro del cual y bajo las funciones de cajera se produjeron irregularidades en los recaudos de pagos de recibos de energía, razón por la que el banco la vinculó disciplinariamente. (Folios 22 y 39 Cuaderno1).
2) Para el caso concreto, la Oficina de Control Interno Disciplinario de BANAGRARIO, argumenta no ser la competente para conocer de la investigación, tomando en consideración los artículos 53, 54 y 75 del C.D.U. Según la entidad, es claro que estos preceptos legales se adecuan a la situación concreta del sujeto disciplinable, ya que su calidad es la de un particular que ejerce funciones públicas, sin importar la forma de vinculación laboral que ostente, teniendo la Procuraduría la competencia exclusiva de llevar acabo esta investigación. (Folios 40, 41 y 43 Cuaderno 1)
3) Por su parte, la PROCURADURIA REGIONAL BOYACA en sus consideraciones contrargumenta que la implicada nunca fue vinculada como servidora pública y sus funciones no corresponden al carácter público, ya que el trabajo de cajero no implica la administración de recursos, de allí que es BANAGRARIO quien deberá realizar la investigación. (Folios 48 y 50 Cuaderno 1)
4) De los argumentos expuestos por las dos entidades se infiere que el problema jurídico a precisar, radica en el tipo de función que cumplió el trabajador por investigar. Sí esta Función era de las Públicas se determinaría que es disciplinable bajo la Ley 734 de 2002 (C.D.U), con lo cual la competencia es de la PROCURADURIA REGIONAL DE BOYACA, de lo contrario, la oficina de Control Interno de BANAGRARIO deberá llevar acabo la investigación. En primera instancia y antes de abordar este aspecto en particular, la Sala empezará por determinar:
La naturaleza de la entidad a la que estaba vinculado la disciplinada.
Frente a este aspecto al ser el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA una Sociedad de Economía Mixta (S.E.M) del Orden Nacional, que se encuentra sujeta al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado (E.I.C.E), no cabe duda de que su naturaleza es la de una Entidad Pública descentralizada por servicios, por lo cual, en principio, sus empleados públicos y trabajadores oficiales serían disciplinables por ella misma y por la Procuraduría, con base en el poder prevalerte.
La forma de vinculación laboral de la trabajadora.
Para el caso concreto, se encuentra plenamente determinado que la investigada laboraba en BANAGRARIO en misión, pero vinculada a una Empresa Temporal de Servicios (Fl. 39). Así las cosas, tenía el carácter de trabajadora particular.
La trabajadora en misión como persona disciplinable.
La trabajadora investigada, estaba contratada por la Empresa Temporal de Servicios COLTEMPORA y laboraba como cajera en BANAGRARIO oficina de Gámeza, Boyacá. Para el mes de Junio de 2008, mes en que se presentaron las presuntas irregularidades por las que se le vinculó a la investigación previa, dentro de sus funciones se encontraba la de recaudar los dineros pagados por concepto de las facturas de energía emitidas por EBSA (Empresa de Energía de Boyacá). En el recaudo de los dineros se debían realizar una serie de operaciones de conteo y registro de la consignación, con las cuales quedaba debidamente ingresado el numerario en el banco y reportado el pago a la empresa de energí.
El artículo 53 del la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Unico; establece las circunstancias bajo las cuales los particulares son susceptibles de ser disciplinables por este estatuto,
(…)” (Resalta la Sala)
Con respecto a lo anterior, la Corte Constitucional en Sentencia C-037/03, condicionó la constitucionalidad de este inciso por los cargos contra la expresión “presten servicios públicos a cargo del estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política”. En ella expuso:
“En este sentido lo que procede es la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada, “presten servicios públicos a cargo del estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política” contenida en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido de que el particular que preste un servicio público, solo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las potestades inherentes al Estado, y estas sean asignadas explícitamente por el Legislador.”
De otra parte, la Sala, en conflicto de competencias administrativa de idénticas característica, ya se había pronunciado con respecto a la importancia de que al asumir la entidad bancaria la responsabilidad por el manejo y custodia de los dineros depositados en ella, se convierte en responsable de la conducta disciplinable del trabajador. En ese entonces la Sala estableció:
“Basta tener en cuenta que, el Banco Agrario de Colombia por intermedio de uno de sus colaboradores, en principio, no hizo efectiva la consignación por valor de $ 400.000.oo, en la cuenta del señor (…), lo que lo convierte en responsable de la conducta descrita toda vez que, entre las partes existe un contrato bancario en el cual, el Banco Agrario de Colombia asume como garante de los dineros consignados en sus cuentas.
Bajo este entendido, al asumir el Banco Agrario de Colombia como garante de los dineros consignados en sus cuentas, la señora (…), compromete su responsabilidad y la de la citada entidad bancaria frente a las posibles conductas disciplinables, derivadas en la omisión de la citada la consignación toda vez que como ya se señaló, se trata de dinero públicos, dada la naturaleza de la entidad bancaria.” (Resalta la Sala)”
6) Habiendo determinado que la trabajadora en misión es disciplinable por el estado, la Sala observa que debe aplicarse el artículo 75 del C.D.U., el cual señala con precisión la competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación:
Artículo 75. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable.(…)
“El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Primero.- Declárase que la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION- REGIONAL BOYACA, es la entidad competente para adelantar la investigación disciplinaria contra la señora NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA.
Segundo.- Ordénase el envío y remisión de los antecedentes relacionados con la investigación en contra de NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION- REGIONAL BOYACA.
Tercero.- Comuníquese esta decisión a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION- REGIONAL BOYACA, al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA- BANAGRARIO y a la señora NANCY TATIANA LOPEZ MONTAÑA.
WILLIAM ZAMBRANO CETINA ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO
GUSTAVO APONTE SANTOS LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
PROCESO DISCIPLINARIO - No es sujeto disciplinable empleado vinculado a entidad pública por empresa de servicios temporales / SUJETO DISCIPLINABLE - No lo es el empleado vinculado a entidad pública por empresa de servicios temporales / PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION - No es competente para adelantar proceso disciplinario contra empleado de entidad pública vinculado por empresa de servicios temporales / PROCESO DISCIPLINARIO - Particulares disciplinables / SUJETO DISCIPLINABLE - Particulares que pueden serlo
Con todo comedimiento y respeto frente a la decisión mayoritaria de la Sala debo manifestar que no la comparto puesto que en la hipótesis analizada no se está en presencia de un sujeto disciplinable por la Procuraduría General de la Nación y ello por cuanto en los términos del artículo 53 del Código disciplinable único dentro de los particulares a quienes se aplica dicho régimen se encuentran solamente quienes 1) cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; 2) ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; 3) presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, bajo el entendido “que el particular que preste un servicio público, solo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las potestades inherentes al Estado, y éstas sean asignadas explícitamente por el Legislador” 4) administren recursos del Estado, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado. Dado que la hipótesis planteada en la solicitud de definición de competencias administrativas entre el Banco Agrario de Colombia y la Procuraduría General de la Nación no se refiere a ninguna de estas situaciones, es claro que a esta última Institución la ley no le ha asignado competencia para disciplinar la conducta objeto de análisis en el expediente de la referencia. Como en la ponencia se establece, se está en presencia de un particular vinculado a una empresa temporal de servicios que laboraba en el Banco Agrario de Colombia en virtud del contrato con dicha empresa. La función que le corresponde desarrollar en virtud del referido contrato no comporta el ejercicio de funciones públicas. En particular, ella no comporta la función de “administrar recursos del Estado”.
Consejero: WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Con todo comedimiento y respeto frente a la decisión mayoritaria de la Sala debo manifestar que no la comparto puesto que en la hipótesis analizada no se está en presencia de un sujeto disciplinable por la Procuraduría General de la Nación y ello por cuanto en los términos del artículo 53 del Código disciplinable único dentro de los particulares a quienes se aplica dicho régimen se encuentran solamente quienes 1) cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; 2) ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; 3) presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, bajo el entendido “que el particular que preste un servicio público, solo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las potestades inherentes al Estado, y éstas sean asignadas explícitamente por el Legislador 4) administren recursos del Estado, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.
Dado que la hipótesis planteada en la solicitud de definición de competencias administrativas entre el Banco Agrario de Colombia y la Procuraduría General de la Nación no se refiere a ninguna de estas situaciones, es claro que a esta última Institución la ley no le ha asignado competencia para disciplinar la conducta objeto de análisis en el expediente de la referencia.
Como en la ponencia se establece, se está en presencia de un particular vinculado a una empresa temporal de servicios que laboraba en el Banco Agrario de Colombia en virtud del contrato con dicha empresa.
La función que le corresponde desarrollar en virtud del referido contrato no comporta el ejercicio de funciones públicas. En particular, ella no comporta la función de “administrar recursos del Estado”. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance de dicha expresión que involucra la capacidad de gestión y de disposición sobre dichos recurso C-127 de 2003
a partir generalmente de un contrato o una autorización legal para el manejo de los mismos..
Al respecto cabe recordar algunos apartes de la Sentencia C-037 de 2003 en la que se analizó in extenso el asunto. En dicha sentencia se señala:
“En el mismo sentido la Corte ha explicado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de variados supuestos, entre los que pueden enunciarse18:
Esta ha sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado, y propendan, mediante ellos, a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables finalidades19. (….)”
Pero más allá del alcance de la expresión aludida, es claro que el criterio central para poder entender que un particular pueda ser disciplinado por la Procuraduría General de la Nación está ligado a que la función que cumple pueda asimilarse materialmente al ejercicio de funciones públicas.
Al respecto la misma Sentencia C-037 hizo las siguientes precisiones que resulta pertinente recordar:
“De la evolución jurisprudencial que se ha destacado, se desprende entonces que el criterio esencial para determinar si un particular puede ser sujeto o no del control disciplinario, lo constituye el hecho de que este cumpla o no funciones públicas.
A ello cabría agregar que una lectura sistemática de la Constitución (arts. 118, 123, 124, 256-3 y 277-5 y 6)39 lleva precisamente a la conclusión de que el control disciplinario fue reservado por el Constituyente para quienes cumplen de manera permanente o transitoria funciones públicas.
Así, el artículo 118 superior señala que al Ministerio Público corresponde la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, en tanto que el artículo 277 numeral 5 asigna al Procurador General de la Nación la función de velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas al tiempo que el numeral 6 del mismo artículo 277 le encarga la tarea de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley.
En lo que se refiere a los funcionarios judiciales el artículo 256 numeral 3 señala que Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley examinar la conducta y sancionar las faltas de dichos funcionarios40.
Es decir que el ámbito del control disciplinario establecido por la Constitución se encuentra claramente delimitado por el ejercicio de funciones públicas sean ellas ejercidas por servidores públicos (arts. 123-1y2, 124 C.P.) o excepcionalmente por particulares (art. 123-3, 116-3, 210-2, 267-2).”
Al respecto la Corte recuerda que de acuerdo con las consideraciones efectuadas en los apartes preliminares del presente acápite de esta sentencia, lo que procede en este campo es la aplicación de un criterio material para identificar a los particulares que pueden ser destinatarios de la ley disciplinaria, es decir que debe tomarse en cuenta no el tipo de relación que pudiera existir entre estos y el Estado, sino el contenido de la función que les haya sido encomendada, la cual de poder considerarse como el ejercicio de una función pública, implica la aplicación de la ley disciplinaria.
(…)Así mismo quedó claro que el Constituyente reservó al Estado la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios, pero que dentro de dichos controles no se cuenta para el caso de la prestación de los servicios públicos por particulares y en razón de dicha prestación, el control disciplinario, pues éste lo reservó la Constitución para los servidores públicos y para los particulares que excepcionalmente cumplan funciones públicas” (Negrilla fuera de texto)
En consecuencia y dado que, como en la misma decisión de la que me aparto se señala, no se está en presencia de funciones públicas, no cabe entonces otorgar competencia a la Procuraduría General de la Nación
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto en el presente caso