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Timestamp: 2017-03-23 00:37:11
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Consideraciones éticas de la función pública nuevas tendencias en iberoamerica by Centro de Documentación Dr. Raymundo Amaro Guzmán - issuu
Consideraciones éticas de la función pública:
nuevas tendencias en Iberoamérica
En el discurso político, la producción académica y la aprobación de normas que regulan el ámbito de lo
público en Iberoamérica, existe una tendencia hacia el rescate de ciertos “valores” como contenidos
sustantivos del Derecho Público. Esta “vuelta a lo ético” no sólo está afectando lo público sino también
lo privado, y dicha revalorización ética en lo público está trascendiendo el marco de lo que podríamos
considerar estrictamente estatal.
Ahora bien, en lo referido a la acción del Estado, esa tendencia se está perfilando más claramente en lo
que se refiere a la previsión de la conducta que, considerada como la “correcta”, es la que se espera de
las autoridades y funcionarios estatales, así como el tratamiento de las conductas de éstos que se
consideren “desviadas” de aquella prevista.
Esta tendencia se debe, en parte, al desborde del fenómeno de la corrupción en los ámbitos público y
privado (muchas veces asociados en un mismo hecho delictivo), y a la consolidación de la impunidad
que, muchas de las veces, disfrutan los corruptos frente a la comisión de los hechos de corrupción,
provocando un gran sentimiento social de impotencia y frustración frente a este flagelo. De esta forma,
la tendencia es de tipo responsivo, esto es, como una respuesta ante la situación actual del fenómeno de
Por supuesto, otro motivo que en parte ha originado el desarrollo de la tendencia en comento es de tipo
prospectivo. En tal sentido, no sería una respuesta frente al actual fenómeno de la corrupción (su
incremento), sino una consecuencia normal del cambio de concepción que está operando con relación a
lo público y a su gestión. Esto es, la tendencia sería producto de una nueva manera (más avanzada, más
profunda o simplemente distinta) de concebir lo público y su gestión, de cómo debe ser en la actualidad
la conducta de los funcionarios y autoridades públicas.
En todo caso, ya sea por una posible situación de incapacidad social en el combate a la corrupción o
por el cambio de ideas que se está produciendo sobre el ámbito público y su gestión, lo cierto es que se
está considerando necesario realizar cambios de naturaleza regulatoria / institucional, que persiguen
actualizar o mejorar la efectividad de los ordenamientos jurídicos vigentes y de los mecanismos
formales creados para garantizar su aplicación cierta.
De esta manera, el avance de la corrupción o una nueva concepción sobre lo público y su gestión son
motivos suficientes para desear la modificación del Derecho Positivo (regulaciones jurídicas vigentes)
y la reforma de la organización del Estado encargada de su cumplimiento.
Considerando cualquiera de los anteriores supuestos como válido, las acciones naturales posibles
serían: i. La modificación de las regulaciones jurídicas (ya sean de rango constitucional, legal o
administrativo), acudiendo o no a la creación simultánea de normas “parajurídicas” o “no jurídicas”
(modificación de lo normativo) ii. La reforma del proceso y organización estatales cuyo objetivo sea
prevenir y tratar el fenómeno de la corrupción o cualquier otra misión específica, ya sea conjuntamente
o no con el diseño y puesta en marcha de mecanismos no estatales de gestión pública alternos o
complementarios a los primeros (reforma de lo organizativo).
El presente trabajo se restringe a la dimensión normativa del problema (sobre como establecer mejor el
“deber ser”). En particular, se analizará la conveniencia de la adopción de normas estrictamente de
naturaleza ética, así como de la juridificación de normas de carácter ético (conversión de normas antes
exclusivamente éticas en normas que sean adicionalmente jurídicas). Vale decir, se regresará al antiguo
debate sobre la relación entre normas éticas y normas jurídicas, para reflexionar sobre la conveniencia
de rescatar el aspecto ético de la gestión pública y su formalización en regulaciones de carácter jurídico
De otra parte, este trabajo se circunscribirá a la incidencia de la ética en aquellas regulaciones referidas
a la acción estatal que, en específico, rigen el comportamiento de las autoridades y funcionarios
públicos en el marco de sistemas de función pública / servicio civil 1 .
Para ello se realizará un análisis comparativo de cuerpos normativos iberoamericanos aprobados
recientemente sobre la función pública /servicio civil, de carácter jurídico (leyes) o no (“códigos de
ética” o cuerpos de normas éticas que no llegan a constituir normas jurídicas). En el ámbito
internacional se revisará la “Carta Iberoamericana de la Función Pública” 2 , y como casos nacionales se
estudiarán cuerpos normativos de Chile, Colombia, España, México, Nicaragua y Venezuela.
UNA BREVE REFERENCIA SOBRE LA RELACIÓN ENTRE LA
ÉTICA, EL DERECHO Y EL ESTADO
Los términos “ética” y “moral” han sido permanentemente relacionados y, bajo distintos pensamientos,
se los identifica como términos que expresan el mismo concepto, o se los diferencia en tanto que se
refieren a nociones relativamente diferentes 3 . En la actualidad la moral (derivada etimológicamente de
la palabra latina mos o mores) se la asocia a un discurso normativo e imperativo que resulta de la
contraposición entre el bien y el mal como valores absolutos y se la considera una y universal. Mientras
que el término ética (originario de la palabra griega ethos) tiene que ver con un discurso normativo no
imperativo que se deriva de la oposición entre lo bueno y lo malo en tanto que valores relativos que se
refieren en particular a un individuo o grupo humano. La moral se traduciría en mandamientos y
prohibiciones como el conjunto de nuestros deberes, mientras que la ética deriva en conocimientos y
opciones como el conjunto reflexionado y jerarquizado de nuestros deseos. En tal sentido, se considera
que la ética incluye a la moral por ser ésta más amplia.
Frente a la esta explicación simple que diferencia la moral de la ética, queremos señalar que en el
hemisferio occidental existe un conjunto de ideas que se encuentran asociadas a una referencia éticomoral de lo público, a saber: el “bien común”, el “interés general”, la “utilidad pública”, y el “bienestar
social”, entre otras, y que establece la frontera entre el ámbito de lo público y el de lo privado. Dicha
referencia ético-moral es el supuesto teleológico y axiológico de las nociones de servicio público,
gestión pública y función pública y que legitima la acción del Estado. Como supuesto teleológico hace
referencia a la “buena política” y como supuesto axiológico implica un “buen desempeño” que se
traduce en una construcción jurídica: el Derecho Público.
En las décadas de los 80´s y 90´s, la crisis del Estado, o más bien, las críticas surgidas en los países
desarrollados a determinadas experiencias problemáticas de la implantación del llamado modelo
A los efectos del presente trabajo, las expresiones “función pública” y “servicio civil” se entienden en el mismo sentido
que lo hace la Carta Iberoamericana de la Función Pública, esto es, como dos expresiones que describen el mismo
contenido: los sistemas de función pública profesional con base en el principio del mérito y que se gestionan por medio de
procesos objetivos e imparciales.
Redactada por el CLAD con el copatrocinio de ONU (DESA), fue aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, y respaldada por la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno (ambas reuniones realizadas en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 2003). Véase en: www.clad.org.ve
Sobre la relación entre ética y moral seguimos la explicación de GARCÍA-RUIZ, Jesús (2002).
racional-normativo o modelo burocrático de Estado, cimentado en sistemas de función pública
profesional que comprendían la carrera administrativa, produjo un debate crítico sobre dicho modelo e
impulsó importantes reformas estatales. Inicialmente desde una perspectiva neoliberal que disminuía la
importancia del Estado como herramienta útil del desarrollo y, frente al fracaso de esta primera
respuesta, posteriormente desde un enfoque gerencial (diversas ideas que se han agrupado bajo la
denominación de “Nueva Gerencia Pública”), que reconoce nuevamente la importancia y necesidad de
un Estado fuerte y ágil como herramienta social de progreso y bienestar. Este proceso, de revisión
teórica y de experiencias de reforma del Estado, ha vuelto la mirada a la referencia ético-moral de lo
público, no sólo en cuanto a la discusión sobre cómo rescatar los valores que suponían la base en que se
soportó el ideal de Estado racional-normativo, sino incluso en si dichos valores iniciales son en la
actualidad los correctos. Esto es, produjo un regreso a lo ético-moral y, además, causó una revisión
sobre los valores que lo deberían conformar 4 .
En propiedad, incluso en los países desarrollados el modelo burocrático de Estado se implantó sin
llegar nunca a lo que podríamos llamar el tipo ideal racional normativo o weberiano.
Fundamentalmente, porque la imparcialidad y objetividad axiológica que Weber otorgaba a los
funcionarios profesionales siempre ha sido difícil de implantar de manera absoluta.
En la mayoría de los países de la región el desarrollo y fortalecimiento institucional del aparato público
y, en especial, la implantación de la profesionalización de la función pública mediante sistemas que
contemplan la carrera administrativa y la estabilidad de los funcionarios, han sido impulsados por la
aprobación de legislaciones técnicamente apropiadas y procesos de reforma del Estado importantes.
Son escasos los Estados iberoamericanos en los que la racionalización de la gestión gubernamental no
se ha intentado y no existan legislaciones que prevean la profesionalización de la función pública. Sin
embargo, en los que se ha tratado de racionalizar la gestión, ésta se ha impregnado en la práctica de
intereses políticos parcializados e influenciada por situaciones coyunturales, por encima de cualquier
racionalidad técnica-profesional o del interés general de la sociedad. Los marcos regulatorios
aprobados que prevén la organización y funcionamiento del Estado y el régimen de la función pública
profesional no siempre han sido aplicados de verdad, resultando muchas de las veces letra muerta. En
consecuencia, la mayoría de los Estados latinoamericanos son en la actualidad de manera simultánea
patrimonialistas y burocráticos, expresión de un rasgo cultural esquizoide.
Inicialmente, la concepción de un modelo racional-normativo pretendió que el Estado alcanzara
significativos niveles de autonomía respecto a los intereses particulares; articulara el desarrollo de las
sociedades a través de la administración, la planificación, la regulación y la intermediación; permitiera
el acceso universal a servicios públicos especializados; y que la gestión pública estuviera provista de
integridad profesional. En especial, cabe destacar los siguientes mecanismos que lograron concretar la
mencionada racionalización del Estado:
i) La preparación de la actividad futura del Estado mediante su planificación institucional, con base en
prioridades, políticas y estrategias formuladas racionalmente y que definen claramente las los objetivos
y las metas que deben ser logradas dentro de parámetros presupuestarios.
ii) En consecuencia a lo anterior, también era necesario la prevención de los ingresos y de los gastos
del Estado mediante una programación presupuestaria regulada públicamente y garantizando la
legalidad del gasto mediante la instauración de controles presupuestarios institucionalizados (ello
suponía la instauración de ciertos mecanismos institucionales de control sobre la gestión pública, bajo
Sobre una reflexión de hasta qué punto las políticas de flexibilización de la administración pública pueden llegar a
debilitar moralmente a las organizaciones del sector público, véase a Francisco Longo (2004) Servicio Civil y Ética
Pública”, Ponencia presentada en el IX Congreso Internacional del CLAD. Base de datos Información Bibliográfica sobre
Estado, Administración y Sociedad del SIARE del CLAD: http://www.clad.org.ve/siare
un esquema de democracia representativa).
iii) El establecimiento normativo de la previsibilidad de todas las actuaciones administrativas del
Estado en cualquier asunto, mediante su rutinización con la formulación de manuales de
procedimientos que garanticen la objetividad, imparcialidad, honestidad y eficiencia de la gestión
iv) El establecimiento de un régimen de responsabilidad con medios e instrumentos de control
institucional sobre el ejercicio de la autoridad pública, que permiten establecer la responsabilidad de las
autoridades y funcionarios del Estado frente a las decisiones y mediadas que adopten (dicho régimen
también se soportaba en la idea de que el poder público es limitado, y que el ejercicio de dicho poder
está sometido a controles de los que se puede desprender la responsabilidad del Estado y de sus
autoridades, mecanismos propios del ideario democrático)
v) El resguardo de la memoria administrativa de la actuación del Estado, mediante la organización de
archivos y registros administrativos seguros. De manera que con posterioridad se pueda conocer
pormenorizadamente cómo se actuó y por qué se procedió de una manera determinada.
vi) La adopción de una estructura organizativa ordenada jerárquicamente mediante la asignación y
distribución legal de competencias a los entes y órganos del Estado.
vii) La aprobación de un régimen jurídico especial, de derecho público, que regule las estructuras
orgánica y funcional del Estado. Con lo cual se garantiza la sujeción de la gestión pública al principio
de legalidad y se protege al ciudadano frente a la acción estatal (noción de Estado de Derecho)
viii) Y, por último, mediante la adopción de un régimen de función pública profesional, con base en el
principio del mérito y administrado por medios objetivos e imparciales. Esto es, la burocratización del
Sobre el modelo tradicional de Estado racional-normativo, Suzanne Dove (1997) nos dice que “los
sistemas burocráticos de finales del siglo pasado fueron creados para satisfacer unas demandas
relativamente sencillas. Las respuestas que el sistema público tenía que aportar podían ser de ‘talla
única’ para todo el pueblo: protección y orden público; construcción y manutención de infraestructura;
provisión de educación primaria. Pero a medida que las demandas y las expectativas de los ciudadanos
se han vuelto más complejas, el sistema burocrático basado en reglas rígidas y respuesta única ya no
sirve.” Para la autora, el modelo weberiano de Estado está siendo sustituido por nuevas estructuras de
poder y autoridad organizacional. Afirmando que es probable que ningún modelo de Estado se
consolide en el futuro en "modelo único" y que una de las grandes lecciones de este siglo ha sido la
inutilidad de las recetas o los modelos únicos para el desarrollo institucional. Lo cual nos llama a
reflexionar sobre si habría o no unos supuestos ético-morales universales para la organización y
funcionamiento de todos los Estados y, de haberlos, cuáles serían los valores que los comprenderían
debido a los cambios que se han producido en lo público y exigen una adecuación de los aparatos
En particular, los supuestos teóricos del modelo burocrático clásico o racional-normativo (por su
pretensión de dar un orden bajo una orientación racionalista) no comprenden ni dan respuesta suficiente
al entramado actual de relaciones de poder, influencia y redes de comunicación, las que son propias de
toda estructura compleja y múltiple de organización pública o privada (Rodríguez Mena; 1995). En
términos de dicho autor, la densificación ocurrida en la estructura de las relaciones
ínterorganizacionales produce un significativo incremento de las tensiones y de las complejidades que
obliga de manera constante a replantear y repensar la labor y las exigencias de la gerencia pública y al
escrutinio permanente de su entorno. Realidades que van creando una situación de interdependencia
que hace, progresivamente, menos capaces a las instituciones para resolver sus problemas por sí
mismas, requiriendo cada vez más el concurso creciente de otras organizaciones y resultando un
desafío para la dirigencia. De manera que los presupuestos teóricos del modelo clásico de Estado
burocrático o racional normativo no preveía la situación actual conformada, entre otros elementos, por:
la globalización y la formación de bloques internacionales que requieren como contrapartida el enfoque
multi e interdisciplinario de los problemas, y la correspondencia de perspectivas multi inter y
transinstitucionales; la tendencia fuerte a la ampliación de las fronteras organizacionales y la
complejización de las estructuras de relaciones entre instituciones; la aparición de nuevos actores con
distintos estilos de liderazgo; y la generación de tendencias al conflicto y a la aparición de nuevas
oportunidades de cooperación productiva entre organizaciones. A lo que agregamos la aparición del
fenómeno de aceleración de la historia, el desarrollo tecnocientífico, la aparición de nuevas
calamidades humanas (como el SIDA), el impacto ambiental por la acción de la especie humana y, en
general, la ampliación del ámbito público.
Gran parte de las críticas lanzadas en los 80´s por problemas derivados de los desarrollos formalistas y
rígidos del modelo burocrático de Estado provino del llamado pensamiento neoliberal, con un enfoque
predominantemente economicista. Desde este enfoque se desechaba la importancia del Estado como
herramienta para el bienestar de la sociedad y, por el contrario, se privilegiaba al mercado como
instrumento para lograr el desarrollo, bajo el eslogan de: “menos Estado y más mercado”. Con tales
proposiciones, desde la vertiente neoliberal se recomendó la reducción del Estado al mínimo. Esta
reducción se comprendía en dos sentidos, el primero, dado que las necesidades de desarrollo sólo
podrían ser satisfechas por el mercado, éste por tanto debía ser liberalizado, limitando las regulaciones
del Estado sobre el mercado y trasladando la mayor cantidad posible de actividades estatales al
mercado (reducción del Estado ineficaz en lo cualitativo o sustantivo). El segundo, debido a que el
Estado resultaba excesivamente costoso y operaría una transferencia de sus actividades al mercado se
requería contar con un Estado más pequeño, por lo que había que disminuir su tamaño (reducción del
Estado ineficiente en lo cuantitativo). Estas reducciones prosperaron por la vía de las desregulaciones,
las privatizaciones, la llamada tercerización y por los despidos masivos del personal al servicio del
Desde el punto de vista de la gestión pública, el pensamiento neoliberal promovió la adopción por parte
del Estado de las técnicas gerenciales privadas o empresariales sin ninguna adaptación crítica. Esta
incorporación de elementos del sector privado y del mercado a la organización y prácticas del sector
público, se logró con la llamada contractualización y utilizando estándares de calidad y productividad
similares a los de las empresas. En cuanto a la profesionalización de la función pública, desde el
pensamiento neoliberal se impulsó, como antes se dijo, la reducción masiva de funcionarios. Estas
reducciones se dieron a pesar de que en América Latina la media de funcionarios públicos respecto al
número de habitantes es menor que en las sociedades de donde emergieron los principales lineamientos
neoliberales. En consecuencia, la adopción de los valores de lo que podría denominarse la referencia
ético-moral de la empresa privada capitalista.
El resultado final de años de aplicación de las medidas neoliberales en América Latina ha sido el
aumento de la pobreza, la reducción de la calidad de vida del ciudadano, el debilitamiento de la
institucionalidad pública y una mayor fragilidad de los mercados, todo ello contribuyendo al
surgimiento de prácticas igualmente autoritarias aunque distintas y, por consiguiente, siguió
contribuyendo con el progresivo deterioro de las condiciones de gobernabilidad democrática en la
Progresivamente ha decrecido la influencia de la visión neoliberal debido a las consecuencias negativas
de su aplicación en las experiencias concretas. Paulatinamente se ha tomado conciencia sobre que el
mercado (y la referencia ético-moral del sector privado) no puede resolver los problemas de desarrollo
social con equidad y que el Estado democrático es un instrumento insustituible para la sociedad. Hoy se
entiende más que el problema básico del ámbito público no está tanto en el tamaño del Estado y, en
consecuencia, en el número de funcionarios públicos a su servicio, sino en lo que estos hacen, vale
decir, en la eficiencia y eficacia del Estado.
A través del documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo -CLAD- 5 , propone para la región el desarrollo de un modelo que
supere algunas de las “limitaciones” que las experiencias comparadas han mostrado de los desarrollos
concretos del modelo burocrático o racional-normativo y corrija los errores cometidos a partir de la
propuesta neoliberal. Desde esta posición se reconsidera el gran valor del Estado democrático para
incidir sobre el bienestar de la sociedad y su desarrollo. Y, sobre todo, se considera que la centralidad
del Estado es fundamental para regular la actividad de las sociedades nacionales y protegerlas de los
problemas de un mundo que se ha globalizado asimétricamente.
Debido a lo anterior, insistimos, se requiere de un replanteamiento de los supuestos ético-morales del
modelo de Estado racional-normativo ideal y, en el caso de América Latina, de la variante burocráticopatrimonialista, así como del modelo de Estado alterno propuesto por la corriente neoliberal. Para la
consideración ético-moral del modelo de Estado, y de la función pública / servicio civil como su
principal componente, las transformaciones del Estado latinoamericano son retos que implican, de una
parte, rescatar aquellos valores iniciales del Estado burocrático ideal que resulten indispensables
(siguiendo los éxitos obtenidos en los países desarrollados, bajo valores democráticos), revisar aquellos
valores que forzaron el excesivo formalismo y rigidez que se ha evidenciado en muchas experiencias
de burocratización del Estado, y evitar los valores subsistentes en las recomendaciones neoliberales que
han debilitado al Estado latinoamericano.
Desde las orientaciones que se han formulado para una Nueva Gestión Pública en América Latina
encontramos los propósitos siguientes: i) Dotar al Estado de una mayor flexibilidad orgánica y
funcional. ii) Incrementar la capacidad de respuesta y la adaptación continua del Estado a los cambios.
ii) Aumentar la eficiencia y eficacia del Estado mediante la mejora del ciclo de formación de políticas
públicas, con evaluación y controles institucionales y sociales sobre: su desempeño, la calidad de los
productos públicos (bienes y servicios) y de su impacto sobre las esferas política, social y económica.
Lo que supone la adopción de prácticas democráticas en la gestión pública. iv) Lograr que la gestión de
lo público sea más transparente, promoviendo la participación ciudadana, profundizando su
democratización y garantizando la responsabilización del ejercicio del gobierno. Como mecanismos
para enfrentar los elementos autoritarios que se desarrollaron durante la implementación del modelo
burocrático. v) En definitiva, pasar de un Estado autoreferenciado a un Estado cuyo centro de atención
sea el ciudadano considerado individual y colectivamente y sus necesidades (Estado más democrático).
Como bien lo señala Francisco Longo (2004), hay que advertir que “Todo este conjunto de reformas y
orientaciones de cambio está siendo vigorosamente denunciado en los últimos años, desde un nutrido
sector del mundo académico, como inductor de un debilitamiento del fundamento ético de las
conductas públicas, y un consiguiente incremento de la corrupción. La mayor parte de estas críticas han
apuntado al conjunto de orientaciones integradas en la NGP…”. A dicha acusación de debilitar el ethos
del servicio público, o a la acusación contraria de menospreciar el principio de legalidad, podemos
contestar que, en nuestro criterio, de lo que se trata es de revisar cuáles deberían ser los nuevos valores
ético-morales de la gestión pública e integrarlos formalmente en los ordenamientos jurídicos bajo los
principios del Derecho. Con Longo reiteramos, “Lo que los cambios están planteando es la necesidad
de abordar la reflexión y discusión sobre la pertinencia, en las administraciones de nuestros días, de
aquel discurso ético, en su formulación tradicional; sobre la posible conveniencia de su reformulación y
actualización; sobre la eventual necesidad de poner el énfasis en nuevos valores; sobre la aparición de
Ver en http://www.clad.org.ve/
nuevos dilemas morales para los gestores públicos.”
En la actualidad, los valores de libertad, seguridad, igualdad, equidad y justicia, entre otros, en tanto
derechos individuales y colectivos que deben ser el centro de atención de la acción del Estado, se
contraponen a principios de gestión del Estado como los de objetividad, imparcialidad, eficiencia,
eficacia, precaución, transparencia, responsabilización y proceder democrático con sujeción al Derecho
(principio de legalidad), que constituyen obligaciones estatales para garantizar los anteriores derechos.
Entre los derechos ciudadanos y los principios de gestión estatal existe una tensión, cuyo equilibrio se
puede lograr exclusivamente a través de la racionalización de la gestión pública. Una gestión pública
racionalizada conseguiría un equilibrio conveniente entre la atención que el Estado tiene que prestar a
cada una de las necesidades de las distintas personas y grupos sociales y, entre estas necesidades
sociales y los poderes y recursos existentes de que dispone el Estado. Esta racionalización de la gestión
pública, siempre que respete los equilibrios señalados, es en nuestra opinión el núcleo ético-moral
sobre el que se tiene que soportar el Estado contemporáneo.
De otra parte, encontramos una relación problemática entre el Derecho y lo ético-moral. En este
sentido, cuándo se habla del “retorno a lo ético” a partir de los 80´s y 90´s, se hace referencia a una
crítica velada o explícita al ius positivismo, en el sentido de que lo bueno y lo malo no es
necesariamente lo que está formalmente previsto en una norma jurídica vigente. El ámbito de lo éticomoral deviene de elementos culturales que no siempre se encuentran en los ordenamientos jurídicos.
Para dicha corriente de pensamiento jurídico el Derecho y las nociones ético-morales no tienen
conexión porque pertenecen a distintos ámbitos humanos, y tienen que abordarse por separado, lo que
implica que el Derecho positivo (en tanto conjunto de normas jurídicas formalmente aprobadas por el
Estado) es bueno simplemente por ser Derecho positivo y no porque se apoye en valores ético-morales
o porque los contenga. Contrario a la posición del ius positivismo, quienes lo critican sostienen que
precisamente el problema reside en que los actuales ordenamientos jurídicos no son consecuencia ni
comprenden a los valores ético-morales de bueno, justo, solidario, equitativo, etc., esto es, que el
contenido formalmente aprobado por órganos legisladores del Estado mediante normas jurídicas no
está necesariamente respondiendo a los necesarios valores ético-morales, por lo que es preciso reformar
el Derecho Positivo para que ambas esferas, la jurídica y la ético-moral coincidan.
Al señalar que el ideal burocrático de la administración pública es la pretensión de imperio de la ley,
Francisco Longo (2004) afirma: “El comportamiento ético del servidor público es, ante todo, aquél que
con mayor pureza aplica lo previsto por el ordenamiento jurídico. Ciertamente, sería exagerado afirmar
que la ética burocrática se agota en la pura aplicación de la norma, pero la pretensión del modelo es, en
cualquier caso, estandarizar al máximo el comportamiento de las personas, extendiendo, al límite de lo
posible, la capacidad predictiva y estabilizadora de las normas, lo que requiere limitar,
correlativamente, el recurso al juicio moral individual. El ethos de la burocracia pública profesional
remite directamente al mantenimiento y defensa de una conducta regular, esto es, adaptada a las reglas,
lo que sitúa el eje de este discurso de integridad en el comportamiento de las personas, y no en los
resultados del mismo”. Sin embargo, dicho autor nos alerta que “…sería erróneo…considerar la
construcción burocrática sobre la función pública como limitada al logro de la seguridad jurídica”.
El problema estribaría en que el Derecho Público es aplicable a los hechos externos de los funcionarios
y autoridades públicas, los cuales pueden ser regulados y exigidos legalmente mediante una coerción
jurídica (lo que desde la psicología se denomina “locus de control externo”), mientras que la ética
pública se refiere a los hechos internos de la voluntad en tanto que son exigibles exclusivamente por la
propia conciencia del funcionario o autoridad concernida (“locus de control interno”). Siendo ello así,
cómo hacer exigible a los funcionarios y autoridades estatales el cumplimiento de los valores éticomorales en sistemas de función pública / servicio civil que están regulados por ordenamientos jurídicos.
Ello conlleva a desear que las normas jurídicas coincidan con valores-ético morales porque son
externamente exigibles y el comportamiento esperado legalmente o su desviación puedan tener
consecuencias concretas por ser justiciables por el Estado. Mientras que el cumplimiento de normas
que sean exclusivamente éticas no puede ser externamente exigible por no tener consecuencias
practicas al no ser justiciables por el Estado.
Bajo la anterior perspectiva, la autonomía existente entre la ética y el Derecho Público resultaría
absolutamente inconveniente, y lo deseable sería que el Derecho Positivo contenga o responda a
valores éticos y no los contraríe. Esto es, la necesidad de juridificar los valores ético-morales.
Por ello toda revisión y reforma al modelo racional-normativo de Estado, o a la variante burocráticopatrimonialista latinoamericana, o al modelo alterno propuesto desde el neoliberalimo para la mayoría
de los Estados latinoamericanos, se traduce de alguna manera en una reconsideración de sus referencias
ético-moral y en una revisión del Derecho Público que los comprende y regula (tanto como
especialidad de una disciplina del conocimiento, el Derecho Público, como de un ordenamiento
jurídico determinado, el Derecho Público Positivo).
II. LA PERSPECTIVA ÉTICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
La función pública / servicio civil que sirve de eje constructor y organizador del modelo racionalnormativo de Estado (por dicho motivo también llamado burocrático), en muchos casos no sólo brindó
a los funcionarios públicos una estabilidad relativa en el trabajo, limitada por el resultado de
verificaciones periódicas de la idoneidad, desempeño y capacidad profesional del funcionario, sino que
con determinadas desviaciones en su implantación permitió situaciones de inamovilidad absoluta en la
que los funcionarios no eran sometidos a evaluación o control (tanto de carácter técnico como político),
o estos procedimientos resultaban ser únicamente formales y sin consecuencia alguna sobre la
estabilidad del funcionariado. Dichas desviaciones del ideal de Estado racional-normativo contradicen
los iniciales supuestos ético-morales del modelo y, además, como veremos más adelante, obliga a una
revisión de los valores que deberían sustentar al Estado contemporáneo.
Se puede decir que los regímenes de función pública profesional que propugna el modelo de Estado
racional-normativo poseen los elementos definitorios siguientes:
i) El ingreso, permanencia y promoción de los funcionarios públicos (de racionalidad técnica) opera
conforme al mérito profesional (capacidad y desempeño) y mediante medios objetivos e
imparciales que permiten la competencia en igualdad de condiciones (procedimientos e
instrumentos: concursos y evaluaciones).
ii) Los funcionarios públicos con tareas de naturaleza técnica ingresan a una carrera administrativa con
goce de estabilidad en el cargo, sustentada en el desempeño y en el cumplimiento de estándares
éticos (que deben corresponderse con la referencia ético-moral del Estado racional-normativo). Los
que desempeñan funciones primordialmente de racionalidad política (el liderazgo, cumplan o no
funciones de representación) suelen ser de libre nombramiento y remoción (no disfrutan de
iii) Los funcionarios públicos de carrera están protegidos por una cobertura económica y social que
garantiza su vida digna. Ello supone remuneraciones justas, seguridad frente a la adversidad (entre
otros la de la salud) y jubilaciones o pensiones al termino de su vida laboral. Esta protección
económico-social se otorga a cambio de la exigencia de un buen desempeño, integridad,
subordinación disciplinada, actualización de las capacidades a través de la capacitación
permanente, mantenimiento de objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (lo que
supone un mecanismo protector frente a los intentos de secuestro del Estado por intereses
particulares), y de una ética cuya motivación es distinta a la de la rentabilidad (vale decir, distinta al
referente ético-moral del campo laboral privado) y que ha de estar sedimentada en la búsqueda del
bienestar general de la sociedad (particularidad que se resalta en la referencia ético-moral del sector
iv) Las tareas de los funcionarios están claramente establecidas mediante la descripción normativa de
los puestos de trabajo (listado de competencias y actividades).
v) Hay una diferenciación clara de los puestos de trabajo según sus tareas mediante un tabulador o
vi) A los funcionarios públicos se les pagan salarios adecuados según las responsabilidades de cada
puesto de trabajo o cargo (descripción normativa de puestos y clasificación de los cargos) y el
desempeño. Existe por lo tanto un tabulador de remuneraciones articulado con el tabulador de
Ya Max Weber había sugerido que, a pesar de las bondades del paradigma racional-normativo con que
se supera el Estado patrimonialista o clientelar, el desarrollo del modelo burocrático de Estado
posibilitaba que el cuerpo de funcionarios profesionalizados: “la burocracia”, adquiriera tal poder que
lo autonomizara ampliamente frente a la jerarquía política en el Poder Ejecutivo, frente a controles
estatales interpoderes, como el parlamentario, y frente a los controles democráticos que debe ejercer la
sociedad. Lo que supone posible que el cuerpo de burócratas desarrollara sus propios intereses y
escapara de los controles institucionales y sociales, esto es, que secuestrara el Estado. 6
Paradójicamente, el mecanismo que pretendió proteger al Estado de ser secuestrado por intereses
particulares y foráneos al aparato público podía convertirse en un nuevo instrumento de su secuestro
(entre otras consecuencias, el instrumento que se suponía garantizaba el carácter democrático de la
gestión pública devino en antidemocrático).
Las críticas formuladas al modelo burocrático de organización estatal y que se vinculan con los
sistemas de carrera administrativa son principalmente las siguientes 7 :
i) Rigidez orgánica derivada del excesivo formalismo en la regulación de los puestos de trabajo. Lo
que se origina en la concepción que identifica a cada funcionario público con un cargo u órgano, de
manera que la estructura orgánica resultante está determinada por la estructura de cargos. Con ello,
la organización del Estado no puede modificarse fácilmente para adaptarse a los cambios en la
misión, objetivos y metas que debe alcanzar, a la necesidad de modificación de las estrategias, a la
variación de los recursos disponibles o a la transformación de las condiciones bajo las que debe
actuar el Estado en la realidad.
ii) Inflexibilidad funcional por el excesivo formalismo en la descripción normativa pormenorizada de
las tareas de cada puesto de trabajo. Con lo que es imposible reorientar el trabajo de los
funcionarios hacia actividades nuevas o distintas a las que tiene descritas normativamente.
iii) Incremento innecesario del número de funcionarios, debido a que el sistema de función pública
profesional puede adoptar un funcionamiento perverso con el fácil acceso a la carrera
administrativa por vías distintas a las de los concursos y las evaluaciones competitivas, objetivas e
imparciales, mientras que una vez en la carrera, con condiciones que generan la inmovilidad
Estas tesis son desarrolladas fundamentalmente en sus Escritos Políticos de 1918, en ellos se relata la situación de
Alemania luego de perder la Primera Guerra Mundial así como la deformación en que se había constituido la burocracia
profesional alemana frente al tipo ideal.
Problemas que por cierto no son privativos de los Estados u organizaciones públicas y que se encuentran también con
mucha frecuencia presentes en las organizaciones privadas o de carácter empresarial.
absoluta del funcionariado, es imposible sustituir a los malos funcionarios con unos mejores, por lo
que se opta por ingresar nuevos funcionarios sin remover a los ya existentes. Por ello se suelen
crear dependencias orgánicas a las que se trasladan los funcionarios no deseados, que en la práctica
constituyen bolsones de funcionarios incapaces e ineficientes que son privilegiados con la
inmovilidad a costa del erario público.
iv) Asimetría de la carga de trabajo entre los distintos componentes de la organización, debido a que la
rigidez orgánica y la inflexibilidad funcional impide la redistribución racional de funcionarios de
conformidad con las necesidades del servicio. Ello genera una incapacidad de la administración de
personal para movilizar funcionarios hacia las unidades orgánicas que por cualquier motivo
presentan un aumento de sus requerimientos de funcionarios a pesar de que en otras unidades exista
personal ocioso.
v) Reducción de la capacidad de respuesta del Estado a las necesidades sociales y a los
condicionamientos del entorno debido, primero, a los problemas antes mencionados, y segundo, por
la tendencia a desestimular el mejoramiento de la capacidad y del desempeño de los funcionarios
públicos. En efecto, cuando en los sistemas de función pública profesionalizada no se realiza la
evaluación del desempeño y de la capacidad del funcionariado, o cuando la evaluación es solo
formal y no genera consecuencias (incentivos o sanciones), existen condiciones para que se tienda
al fenómeno del mínimo esfuerzo en el trabajo. Así, un buen funcionario que no es premiado frente
a un mal funcionario que no es sancionado origina el desestímulo del primero, quien tiende de
manera natural a la disminución de su nivel de esfuerzo en el trabajo.
vi) Aparición de privilegios odiosos a favor del funcionariado que a menudo no son excluyentes de
otros beneficios (acumulación), éticamente inapropiados (ya que contradicen los valores éticomorales del modelo ideal de Estado racional-normativo), inconvenientes para los fines del Estado
en pro del interés general de la sociedad y que imposibilitan una buena gestión de personal. Así, el
comportamiento de la burocracia en pro de sus propios intereses tiende a generar un Estado
autoreferenciado, concentrado sobre sí mismo, alejándolo de las preocupaciones y necesidades de
los ciudadanos. Ello nos refiere un Estado que, en vez de democratizar la acción de gobierno y de
expandir los beneficios de la acción del Estado a toda la sociedad, privilegia de manera autoritaria a
un estamento de funcionarios públicos: la burocracia que goza de estabilidad.
De otra parte, muchos desarrollos fácticos del modelo burocrático exacerbaron la importancia y
los alcances del sometimiento y la disciplina jerárquica en el Estado, de tal manera que, a pesar del
claro sentido de querer mejorar el desempeño de la Administración, culminó por desarrollar una
cultura organizacional de rasgos autoritarios bajo una justificación supuestamente racionalizadora.
viii) Por último, la puesta en marcha del modelo burocrático en muchos casos distorsionó el loable
propósito inicial de diferenciar las funciones políticas de las técnicas, que pretendía proteger a los
funcionarios técnicos con los beneficios de una carrera administrativa conformada por la estabilidad
en el cargo, la profesionalización y la protección socio económica como garantías de su
imparcialidad y objetividad en el servicio público. En efecto, una visión exclusivamente política
sobre el liderazgo terminó por excluir a otros tipos de liderazgo que operan dentro del Estado. De
manera que muchos cargos con funciones no propiamente políticas fueron excluidos de los
beneficios de la profesionalización y, contradictoriamente, cargos que suponen funciones de
liderazgo no político terminaron por ser considerados exclusivamente técnico-operativos. En
definitiva, la división a “blanco y negro” entre las racionalidades política y técnica que se excluyen
mutuamente creó muchísimas confusiones y problemas a la hora de poner en marcha los sistemas
de función pública / servicio civil.
Estas críticas conllevan a concluir que determinados desarrollos fácticos del modelo burocrático de
Estado, generaron gobiernos ineficientes e ineficaces, sumidos en la improductividad, o con un
significativo descenso en la calidad de los bienes y servicios que suministra a la sociedad. Además de
socavar la gobernabilidad de los sistemas políticos democráticos y erosionar la legitimidad de los
propios gobiernos. Vale decir, reiteramos, atentando contra los supuestos ético-morales del Estado
racional-normativo.
Adicionalmente, algunas falencias de los sistemas de función público / servicio civil en América Latina
expresan la mencionada coincidencia de clientelismo-populista con racionalismo-normativo. Esos
problemas son los siguientes: i) En algunas experiencias, a pesar de que las leyes prevén la carrera
administrativa para todo el funcionariado, como un régimen ordinario, sin embargo, en la práctica la
carrera administrativa es de alcance reducido en el cuerpo de servidores públicos porque se excluye a
toda la gerencia alta, media y baja, y a numerosos cargos que sin ser de dirección se consideran de
confianza Mientras que por la vía de la contratación, sin concurso ni evaluación, un nutrido número de
funcionarios ingresa a conveniencia, y a pesar de que realizan funciones ordinarias no se consideran de
carrera ni cuentan con estabilidad. ii) Se encuentran casos en que, a pesar de que las legislaciones
establecen la carrera administrativa como un régimen general aplicable a todos los componentes
orgánicos del Poder Ejecutivo y de los demás poderes, sin embargo una práctica continua de creación
de sistemas especiales de carrera hace que el régimen general sea excepcional, burlando el mandato
legal. iii) Otras veces, el espíritu, propósito y razón del legislador es alterado en la práctica, cuando a
pesar de que la legislación ordena que el ingreso a la carrera administrativa y, por consiguiente, la
adquisición del beneficio de estabilidad en el trabajo, se debe producir por medio de concursos públicos
de oposición, por el contrario se crean “puertas traseras” para el ingreso a la carrera. iv) Por último, las
instancias y sistemas de administración del personal al servicio del Estado nacieron con una gran
debilidad, en unos casos por el diseño y en otros por su escaso desarrollo, hechos que conspiran contra
la profesionalización real de los sistemas de función pública / servicio civil.
En América Latina, los procesos de construcción y consolidación de sistemas de función pública
profesional, con base en el mérito y por medios objetivos e imparciales, han sido desiguales y parciales,
y a pesar de la previsión formal (legal e incluso constitucional) de sistemas de función pública
profesional, los cambios políticos en el gobierno o la simple sustitución de un ministro conlleva a que
se produzca la rotación de personal bajo criterios clientelitas o de compadrazgo, siguiendo
orientaciones autoritarias típicas del Estado patrimonialista o preburocrático y contradiciendo los
valores originarios del Estado racional-normativo.
A estas deficiencias de los sistemas de función Pública / servicio civil de América Latina, se tienen que
sumar las políticas que sobre el recurso humano al servicio del Estado impuso la corriente neoliberal, a
saber, la reducción de personal al máximo y los intentos por desregularizar las relaciones laborales de
los funcionarios que se quedaban en el servicio público para que se rigieran por las normas laborales
ordinarias. Después de casi dos décadas de políticas neoliberales en América Latina, el Estado y sus
sistemas de función pública profesional llegaron a debilitarse institucionalmente, sumándose a los de
por sí perversos elementos patrimonialistas o clientelistas de la región. La desregularización de los
regímenes de carrera administrativa que se promovió desde las posiciones más radicales del
neoliberalismo, fundamentalmente para flexibilizar la gestión de recursos humanos, recomendaba la
eliminación de las leyes de función pública / servicio civil para someter a todo el funcionariado a la
legislación ordinaria que regulaba las relaciones laborales en el mercado, liberalizando así los procesos
de selección, ingreso, permanencia, promoción y retiro de los funcionarios y promoviendo la
contractualización. Ello suponía también adoptar los patrones ético-morales del sector privado. Menos
mal que esta propuesta sólo llego a ser acogida parcialmente en algunos países latinoamericanos.
Por último, los nuevos propósitos y orientaciones que desde la corriente de una Nueva Gestión Pública
se están impulsando vienen incidiendo en la forma de concebir el diseño y la gestión de los sistemas de
función pública profesional. Esta nueva visión sobre los sistemas de empleo público, carrera
administrativa y administración de personal, se encuentran estructurada en la Carta Iberoamericana de
la Función Pública 8 .
Reconociendo la heterogeneidad de los sistemas nacionales de función pública, la Carta
Iberoamericana de la Función Pública delinea “un conjunto de bases comunes, sobre las cuales debiera
articularse el diseño y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública en los
países iberoamericanos”, permitiendo esfuerzos compartidos y un lenguaje común para mejorar los
sistemas nacionales. La principales orientaciones que, en nuestra opinión, destaca la Carta
Iberoamericana de la Función Pública son: i) Modificación de la concepción dual sobre los tipos de
racionalidad presentes en el funcionariado al servicio del Estado (hasta ahora política y técnica) y, por
tanto, la ampliación a una tercera racionalidad: la dirigente (que articula las racionalidades política y de
la técnica). ii) Concebir la implantación de sistemas de función pública profesional como un problema
de orden político, además de técnico. iii) Evitar la extrema rigidez que se originó por ciertos desarrollos
del tradicional modelo burocrático, así como prevenir la desregulación de la función pública que
propuso la corriente neoliberal. iv) Otorgarle importancia a la formación y capacitación de los
funcionarios públicos. v) Comprender la necesidad de la evaluación del desempeño de los funcionarios
técnicos y de los directivos. vi) Promover el desarrollo de los funcionarios públicos mediante el
establecimiento de incentivos y sanciones. vii) Fortalecer las instancias y procesos de gestión del
personal al servicio del Estado. viii) Rescatar la dimensión ética y mística del servicio público.
Con respecto a esta última orientación, la ética pública estudia el comportamiento de las autoridades y
funcionarios públicos de carrera en atención a las antes mencionadas finalidades del servicio público, a
saber: el “bien común”, el “interés general”, la “utilidad pública” o el “bienestar social”, entre otras.
Estas finalidades contemporáneas del Estado se traducen en obligaciones estatales y, por tanto, en
deberes de las autoridades y funcionarios públicos, que se espera determinen sus conductas concretas.
Los valores ético-morales que rigen a la actual función pública, como sistema y como cuerpo de
funcionarios y autoridades del Estado, serían los de objetividad, imparcialidad, eficiencia, eficacia,
integridad, probidad, precaución, transparencia, lealtad al interés general y lealtad institucional,
responsabilización y proceder democrático con sujeción al Derecho (principio de legalidad). Así, la
ética pública trataría la moralidad de los actos o comportamientos de los funcionarios y autoridades
públicas con respecto a los principios universales y únicos de la moral pública expresados en las
mencionadas finalidades estatales.
A continuación, veamos como se expresa la dimensión ético-moral y, si se quiere mística, de la función
pública en las nuevas regulaciones Iberoamericanas.
III. LA DIMENSIÓN ÉTICO-MORAL EN LAS NUEVAS
REGULACIONES IBEROAMERICANAS SOBRE LA FUNCIÓN
En el presente capítulo nos interesa conocer el tratamiento normativo reciente de la dimensión éticomoral de la función pública en Iberoamérica. Para ello haremos un repaso sucinto por las nuevas
regulaciones internacionales y nacionales que sobre la función pública se han producido en la región, a
los efectos de establecer comparativamente: i. Las tendencias que sugieren estos cambios en relación
con dicha dimensión. ii. Las ventajas y los problemas que pueden desprenderse de las nuevas
regulaciones ético-morales. Y, iii. Las soluciones que se han adoptado en cuanto a la exigibilidad y
Ver en www.clad.org.ve
justiciabilidad de conductas de los funcionarios públicos orientadas bajo valores ético-morales.
A. Los Contenidos Ético-Morales de la Carta Iberoamericana
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (en adelante: CIFP), señala que, “Desde el punto de
vista de la gobernabilidad, el progreso económico y la reducción de la desigualdad social, el papel del
Estado en las sociedades contemporáneas, y en particular en el área iberoamericana, es fundamental
para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo.” Y continúa afirmando que para la
consecución de un mejor Estado es necesaria la profesionalización de la función pública, y “Se
entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el
mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la
responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia.” Como se
puede vislumbrar, la CIFP considera que la función pública profesional, como soporte del Estado
racional-normativo, tiene que comprender valores de naturaleza ético-moral.
En su cláusula 2, la CIFP indica que “La función pública está constituida por el conjunto de arreglos
institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran
éste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales,
estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas
cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una
administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general” Los arreglos institucionales
aludidos por la CIFP incluyen, sin duda alguna, valores y normas de carácter ético-moral, sean estás
normas dotadas o no de valor jurídico y, por lo tanto, exigibles a los funcionarios y autoridades del
Estado, y sus conductas justiciables. Tales valores éticos pueden ser descubiertos en el segundo párrafo
de la cláusula 2 de la CIFP: “En el ámbito público, las finalidades de un sistema de gestión del empleo
y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los
requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales
en contextos democráticos.” Estas afirmaciones representan una aceptación explícita de los valores
ético-morales que suponen un tradicional Estado racional-normativo o burocrático.
Más adelante, al definir la CIFP los criterios que orientan sus enunciados establece de manera expresa
en el literal f) de su cláusula 7 el criterio siguiente: “La observancia, por parte de todo el personal
comprendido en su ámbito de aplicación, de los principios éticos del servicio público, la honradez, la
transparencia, la escrupulosidad en el manejo de los recursos públicos y los principios y valores
constitucionales.” Vale decir, que para la CIFP el servicio público implica una serie de principios
éticos. La lista de principios éticos mencionados en esta cláusula 7 debe entenderse como un
reconocimiento de principios a título enunciativo (como ejemplo) y no puede ser tomado como un
listado taxativo.
En cuanto a los que se refieren a los valores orientadores de la conducta que se espera de los
funcionarios y autoridades estatales, encontramos que la cláusula 43 dice: “Se establecerán y aplicarán
con el mayor rigor las normas necesarias sobre incompatibilidades de los empleados públicos, con la
finalidad de evitar que éstos intervengan en asuntos en los que puedan tener alguna clase de interés que
comprometa su imparcialidad o ponga en cuestión la imagen de la Administración Pública.”. Lo que
hace alusión no sólo a deberes jurídicos, sino también de naturaleza ético-moral.
De otra parte, la CIFP señala en su Cláusula 62 que la eficacia de los arreglos institucionales requerirá,
en mayor o menor grado, la adaptación de las reglas informales, modelos mentales y pautas
establecidas de conducta que caracterizan al funcionamiento de los sistemas públicos, y reconociendo
especialmente en su literal d) que resulta imprescindible: “La incorporación por los diferentes actores
institucionales de los valores propios del servicio público, y en particular la honestidad de los
comportamientos públicos, la austeridad en el manejo de los recursos, la transparencia de las
decisiones, la evaluación y rendición de cuentas y el compromiso con el servicio a los ciudadanos.” Los
que son parte de los valores ético-morales de los que hemos hablado en el presente trabajo y que son el
soporte del modelo de Estado racional normativo o burocrático, claro está, adaptado a las actuales
realidades del sector público.
En consecuencia, la dimensión ético-moral de la función pública es ampliamente reconocida por la
CIFP y sustenta sus orientaciones. La dimensión ético-moral en la CIFP está dirigida a: i) La gestión
del Estado o de lo público, en general. Esto es, como los valores que deben respetar todas las
autoridades y funcionarios públicos estatales. Es el soporte ético-moral de la función pública. ii) La
gestión o administración de los sistemas de función pública / servicio civil, en especial. Vale decir,
como los valores que deben seguirse en la gestión del recurso humano al servicio del Estado. En
definitiva, es el sustento ético-moral del modelo de sistema de empleo público y de función pública.
La CIFP reconoce que los valores ético-morales de un Estado racional-normativo ajustado a los
requerimientos actuales de las sociedades iberoamericanas y de sus entornos, son transversales a los
distintos componentes que integran los sistemas de función pública / servicio civil profesionalizados.
En especial, toma en cuenta los nuevos valores ético-morales que se desprenden de la corriente de una
Nueva Gestión Pública para el diseño y gestión de los distintos procesos de función pública, entre ellos
los siguientes: selección y designación; formación y capacitación; evaluación del desempeño;
determinación de la permanencia, promoción y desarrollo; establecimiento de incentivos y sanciones.
De esta forma, la CIFP persigue las finalidades de: i) racionalizar la gestión pública mediante la
profesionalización de la función pública (típico del modelo racional-normativo de Estado); y ii) dotar al
Estado de la suficiente flexibilidad y capacidad de adaptación y de respuesta inmediata que requieren
las actuales condiciones del ámbito público (recomendaciones provenientes de una Nueva Gestión
Pública para América Latina del CLAD).
En cuanto a los sistemas de función pública / servicio civil, la CIFP no sólo reconoce una dimensión
ético-moral de la función pública, sino que, volviendo a su cláusula 2, nos señala que la función pública
en cada país está constituida por el conjunto de arreglos institucionales que comprenden normas,
escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas
y actividades diversas. Igualmente, la CIFP afirma en su Cláusula 62 que la eficacia de los arreglos
institucionales requerirá, la adaptación de las reglas informales, modelos mentales y pautas establecidas
de conducta que caracterizan al funcionamiento de los sistemas públicos. De lo que queremos relevar
que distingue claramente que existen dos dimensiones normativas, una ético-moral y otra jurídica, pero
que ambas dimensiones conforman el conjunto de arreglos institucionales de los sistemas de función
Sin embargo, a la hora de evaluar los mecanismos para corregir las conductas inadecuadas de los
empleados públicos nos dice en su cláusula 44 que, el régimen disciplinario se basará en la tipificación
de las infracciones, la graduación proporcional de las sanciones, la imparcialidad de los órganos que
instruyen y resuelven los procedimientos, el carácter contradictorio de éstos, y la congruencia entre
hechos probados y resoluciones. Lo que alude evidentemente a la juridificación de la dimensión éticomoral (conversión de normas ético-morales en normas jurídicas), con el propósito de lograr su eficacia
mediante la justiciabilidad (procesamiento jurídico efectivo) de la contravención de los valores éticomorales.
De allí que, en nuestra opinión, si bien la CIFP reconoce y comprende una dimensión ético-moral de la
función pública, sin embargo, también reconoce que a los valores ético-morales se les debe y tiene que
otorgar un imprescindible tratamiento jurídico, regulando jurídicamente: las conductas esperadas de los
funcionarios y autoridades; los casos de violación o desviación de las mismas; las consecuencias de su
violación o desviación; y los medios para verificar las violaciones y desviaciones y decidir sus
La anterior interpretación implica que, en cuanto a las consideraciones ético-morales de la función
Pública (las que subyacen en el tradicional modelo racional-normativo de Estado y las que se derivan
de las adaptaciones de dicho modelo a las actuales circunstancias de lo público), la CIFP las incorpora,
pero reconociendo las limitaciones que la dimensión ético-moral posee para hacerse efectiva desde su
propia especificidad, teniendo, en consecuencia que echar mano a la otra dimensión, la jurídica, en una
articulación de ambas a través de cada arreglo institucional nacional.
B. Las Recientes Incorporaciones Ético-Morales Sobre Función Pública en Instrumentos
Normativos Nacionales
Como anticipamos en la introducción del presente trabajo, en esta sección pasaremos revista a los
cambios normativos nacionales de la región que han aparecido desde el 2002 hasta la fecha, que
modifican sustantivamente los regímenes de función pública / Servicio civil existentes, a saber, los que
surgen con la aprobación de los instrumentos siguientes: Ley del Estatuto de la Función Pública(2002)
y Ley Contra la Corrupción (2003), de Venezuela; Ley N° 19.882 que Regula la Nueva Política de
Personal a los Funcionarios Públicos que se Indica y las Normas sobre Ética y Probidad en el Ejercicio
de la Función Pública (2003), de Chile; Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal (2003), y su Reglamento (2004), y el Código de Ética de los Servidores Públicos de la
Administración Pública Federal (2002), de México; Ley No. 438, de Probidad de Los Servidores
Públicos (2002), Ley No. 476, del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa (2003), de Nicaragua;
Ley 734, que crea el Código Disciplinario Único (2002) y la Ley 909, Por la cual se expiden normas
que regulan el Empleo Público, la Carrera Administrativa, la Gerencia Pública y se dictan otras
disposiciones, de Colombia (2004), de Colombia; y el Código de Buen Gobierno y el Proyecto de Ley
de Regulación de los Conflictos de Intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
Administración General del Estado (2005), de España. 9.
Recordamos que en esta sección se revisarán, en orden cronológico, fundamentalmente las normas de
los países citados que atañen directamente a la regulación jurídica de los sistemas de función pública /
servicio civil y, en donde existan, los códigos de ética de funcionarios públicos, y sólo en algunos casos
nacionales haremos referencia a la profusa legislación en materia de probidad pública (normas sobre
gestión financiero-presupuestaria, salvaguarda del patrimonio público, anticorrupción, o contraloría del
La Ley del Estatuto de la Función Pública de Venezuela (2002), Ley contra la Corrupción
(2003), de Venezuela
La Ley del Estatuto de la Función Pública de Venezuela (LEFP), en general, sigue los postulados
típicos de los sistemas de función pública / servicio civil en los que se soporta la edificación de un
modelo de Estado racional-normativo. Si bien, esta Ley venezolana del 2002 es anterior a la CIFP, sin
embargo hay que reconocer que se encuentra en total sintonía con ella. En consecuencia, el legislador
venezolano asumió en la práctica los postulados ético-morales que supone el modelo burocrático de
Estado con las modificaciones o adaptaciones que se recomiendan desde la corriente denominada una
Nueva Gestión Pública, y que aparecen estipuladas en la CIFP, con el mencionado doble propósito de
racionalizar la gestión pública mediante la profesionalización de la función pública y dotar al Estado de
El texto completo de la legislación en comento puede encontrase en el Sistema Integrado y Analítico de Información sobre
Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del CLAD: http://www.clad.org.ve/siare
la suficiente flexibilidad y capacidad de adaptación y de respuesta inmediata que requieren las actuales
condiciones del ámbito público.
Ahora bien, salvo haber asumido de manera implícita los postulados ético-morales de un Estado
racional-normativo actualizado a los tiempos, la LEFP venezolana no contiene menciones expresas a
consideraciones de orden ético-moral que no estén incluidas en los tradicionales conceptos jurídicos
formalizados por vía legislativa. En algunos casos, hace referencia a valores ético-morales de contenido
jurídico impreciso, como los siguientes: i) Cuando en el numeral 5 de su artículo 33, al hablar de los
deberes de los funcionarios públicos señala como uno de ellos el guardar en todo momento una
conducta “decorosa” y observar en sus relaciones con sus superiores, subordinados y con el público
toda la “consideración” y “cortesía” debidas. ii) Al hablar en su artículo 63 del desarrollo del personal,
señalando que éste se logrará mediante su formación y capacitación que comprenden el mejoramiento
técnico, profesional y “moral” de los funcionarios públicos. iii) Al establecer en el numeral 6 de su
artículo 86 que es causal de destitución la falta de “probidad”, “vías de hecho”, “injuria”, “conducta
inmoral” en el trabajo o acto lesivo al “buen” nombre” o a los intereses del órgano o ente de la
Menciones que hacen evidente una valoración ético-moral de la formación y capacitación, de la
evaluación del desempeño y del desarrollo y promoción de los funcionarios públicos, mediante un
sistema de incentivos y sanciones que se desprenden de las conductas que éstos tengan en el ejercicio
Algunos de los supuestos de hecho que se establecen como causales de destitución, verbigracia el de
“conducta inmoral”, son tipificaciones abiertas o en blanco que no llenan los extremos que los
principios jurídicos imponen para una sana descripción de las conductas legalmente consideradas como
ilícitas. En efecto, desde una perspectiva garantista toda causal de sanción tiene que ser una conducta
señalada expresamente y descrita suficientemente, de manera que no permita interpretaciones diversas
o distintas. Con ello, podemos concluir que el legislador venezolano deja a la consideración del
evaluador qué se entiende por moral y qué por inmoral. Le otorga a la autoridad administrativa y a la
judicial la discrecionalidad de interpretar libremente los valores ético-morales y qué conductas de los
funcionarios los han violado. Esto es, el poder de valorar libremente las conductas de los funcionarios
públicos desde una perspectiva ético-moral con cierta prescindencia de los principios jurídicos.
De otra parte, en Venezuela existe una posterior Ley contra la Corrupción (07 de abril de 2003) que en
su artículo 22 establece que “Los funcionarios y empleados públicos ceñirán sus actuaciones a las
disposiciones del Código de Ética para el Funcionario Público, sin perjuicio de las demás normativas.”
El código de ética que se encuentra aún vigente en Venezuela es el Código de Conducta de los
Servidores Públicos, que fue aprobado mediante Instructivo Presidencial el 15 de junio de 1998
(Gaceta Oficial, No. 36496 del 15 de julio de 1998). La LEFP de Venezuela no hace referencia expresa
ni remisión directa a ninguna de dichas normas.
Cuando se revisan los mecanismos de supervisión, evaluación y control de la conducta de las
autoridades y funcionarios venezolanos, encontramos que la LEFP le da un tratamiento exclusivamente
jurídico al procedimiento de verificación de las conductas (ver artículos 89 y ss.). Así, la valoración
ética-moral de la conducta de los funcionarios públicos estaría limitada por un procedimiento
disciplinario regulado jurídicamente por Ley. Regulación que incluye todos los extremos del debido
proceso, garantizando la defensa del funcionario evaluado (mediante notificación, acceso al expediente,
escrito de descargo, promoción y evacuación de pruebas, entre otros mecanismos).
Sin embargo, a diferencia de la CIFP, que entendemos exige una la tipificación de las infracciones que
establezca y describa suficientemente las conductas que son causales de sanción, la Ley venezolana
jurídicamente no limita el poder del evaluador para determinar los contenidos de lo moral y de lo
inmoral en ciertas conductas de los funcionarios públicos.
La Ley N° 19.882 que Regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos
que se Indica y las Normas sobre Ética y Probidad en el Ejercicio de la Función Pública
(2003), de Chile
La Ley N° 19.882, que Regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos que se Indica
(LRNPDP) fue creada con los propósitos fundamentales de establecer expresamente un sistema para el
sector directivo chileno (alta dirección pública) y profesionalizar la función pública. Y, de manera
implícita, con la finalidad de dotar de flexibilidad la organización y funcionamiento del Estado
Chileno. Los tres propósitos siguen fielmente las orientaciones de la CIFP.
En el texto de la LRNPDP no existe referencia expresa a la dimensión ética-moral de la función pública
en general, ni del sector directivo en especial; salvo cuando su artículo Sexagésimo Sexto señala que
“(…) Las funciones de los altos directivos son incompatibles con el ejercicio de cargos o funciones
unipersonales en los órganos de dirección en partidos políticos. Sin perjuicio de lo dispuesto en los
incisos anteriores y de las incompatibilidades y prohibiciones especiales que les puedan afectar, los
altos directivos públicos estarán sometidos a las normas legales generales que regulan la probidad
Ahora bien, con el propósito de acabar con la dispersión de normas que regulan el marco ético de la
actividad de los funcionarios públicos (obligaciones, inhabilidades, prohibiciones, incompatibilidades,
declaración de intereses y régimen disciplinario), el Gobierno de Chile, a través del Ministerio de
Secretaría general de la Presidencia creó las Normas sobre Ética y Probidad en el Ejercicio de la
Función Pública. Este documento compila normas de las leyes 18.834 (1989), 19.154 (1992), 19.653
(1999), 19.806 (2002), 19.863 (2003), 19.880 (2003) y 19.882 (2003).
La nueva LRNPDP chilena en su artículo Trigésimo noveno remite a la Ley N° 18.834, sobre Estatuto
Administrativo, al que modifica; y su artículo Sexagésimo Sexto hace una remisión a la legislación
general que regula la probidad administrativa, entre dicha legislación estarían las Normas sobre Ética y
Probidad en el Ejercicio de la Función Pública. En este conjunto de normas se puede apreciar que el
legislador chileno incluye una valoración ético-moral en los subsistemas de formación y capacitación,
de la evaluación del desempeño y del desarrollo y promoción de los funcionarios públicos, mediante un
sistema de incentivos y sanciones, muy de acuerdo con los postulados de una Nueva Gestión Pública
del CLAD. Se siguen, por tanto, las finalidades de la CIFP de racionalizar la gestión pública mediante
la profesionalización de la función pública y dotar al Estado de la suficiente flexibilidad y capacidad de
adaptación y de respuesta.
Al revisar el texto refundido del Estatuto Administrativo, aprobado por la Ley N° 18.834 y modificado
por la Ley N° 19.882 que Regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos que se
Indica, encontramos que en el literal g) de su artículo 61 se establece como obligación de cada
funcionario: “Observar estrictamente el principio de probidad administrativa, que implica una conducta
funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeño de su cargo, con
preeminencia del interés público sobre el privado.” Igualmente, en el literal f) de dicho artículo se dice:
“Observar una vida social acorde con la dignidad del cargo”. Todas estas menciones representan de
manera implícita los postulados ético-morales del modelo racional-normativo de Estado (al igual que
las demás obligaciones contempladas por dicho artículo, las prohibiciones previstas en el artículo 84 y
las incompatibilidades establecidas en el artículo 85). La existencia de algunas obligaciones morales
que resultan jurídicamente algo vagas, como por ejemplo las ya mencionadas de “conducta funcionaria
moralmente intachable” u “observar una vida social acorde con la dignidad del cargo”, implica que el
legislador chileno remite libremente a la consideración del evaluador de la conducta de los funcionarios
qué se entiende por tales supuestos de hecho. Y si bien estos supuestos no se vinculan con la sanción
disciplinaria de la destitución (el artículo 125 establece que procederá sólo cuando los hechos
constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa, y en cuatro
causales concretas), sin embargo, si es posible vincularlos directamente con la sanción de “anotaciones
de desmérito” en su expediente, y las medidas disciplinarias de censura, multa y suspensión del empleo
desde treinta días a tres meses(artículos 114 y 116), las que se determinan discrecionalmente por la
autoridad evaluadora con el único requisito de tomar en cuenta “la gravedad de la falta cometida y las
circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes” (artículo 121).
A diferencia de la sanción de destitución, las anteriores tres sanciones disciplinarias no poseen una
tipificación (listado) de los supuestos de hecho que se establecen como ilícitos que le sirven de
causales, por lo que resulta una tipificación abierta o en blanco que no cumple con los principios
jurídicos persiguen una clara y suficiente descripción de las conductas legalmente consideradas como
Para las sanciones de censura, suspensión o multa, el procedimiento establecido en el artículo 126 de la
Ley es fundamentalmente verbal y se define como la instrucción de una investigación sumaria, cuyo
objeto es verificar la existencia de los hechos ilícitos, y la individualización de los responsables y su
participación. Si se considera que la naturaleza de los hechos denunciados o su gravedad implican una
posible destitución del funcionario se dispone que la investigación prosiga mediante un sumario
administrativo (artículos 127 y 128). Ambos procedimientos reciben en la Ley chilena una relevancia
únicamente jurídica. De manera que la valoración ética-moral de la conducta de los funcionarios
públicos estaría limitada por los extremos del debido proceso, con las garantías de la defensa del
funcionario inculpado (notificación, acceso al expediente, escrito de descargo, promoción y evacuación
de pruebas, entre otros). Pero que, a diferencia de lo propuesto por la CIFP, en ningún caso limita el
poder del evaluador chileno para determinar qué conductas de los funcionarios son o no, por ejemplo,
“moralmente intachables”.
De otra parte, con referencia a la evaluación del desempeño de los funcionarios, la Ley chilena pauta
que la infracción de una obligación o deber funcionario que se establezca en virtud de una
investigación sumaria o sumario administrativo son anotaciones de demérito (artículo 41), que están
destinadas a dejar constancia de cualquier acción u omisión del empleado que implique una conducta o
desempeño funcionario “reprochable” (artículo 43). Así que los supuestos de hecho abiertos o en
blanco que sirven para sancionar a los funcionarios públicos chilenos sirven también para
(des)calificarlos en su evaluación a anual.
En general, las nuevas regulaciones chilenas sobre la función pública incluyen los supuestos éticomorales del modelo burocrático de Estado y las correspondientes modificaciones que se han sugerido
desde una Nueva Gerencia Pública. Siguen así las orientaciones de la CIFP, con excepción de que el
régimen disciplinario no contiene una tipificación suficientemente descriptiva de las infracciones con
base en los tradicionales principios del Derecho disciplinario.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (2003) y
su Reglamento (2004) y el Código de Ética de los Servidores Públicos de la
Administración Pública Federal (2002), de México
En el texto de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (LSPC),
que regula el sistema de función pública, no aparecen los términos ética o moral. Únicamente en el
ordinal X de su artículo 11 la LSPC establece que son obligaciones de los servidores públicos de
carrera: “Excusarse de conocer asuntos que puedan implicar conflicto de intereses con las funciones
que desempeña dentro del servicio”. Mientras que en su artículo 12 hace una remisión expresa a la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos de 2002 (LFRASP) y a las
demás disposiciones laborales aplicables. De hecho, el ordinal IV el artículo 60 de la LSPC establece
que el nombramiento de los servidores profesionales de carrera dejará de surtir efectos sin
responsabilidad para las dependencias, por hacerse acreedor a sanciones establecidas en la LFRASP
que impliquen separación del servicio o reincidencia. En todo caso, todas las conductas esperadas de
los funcionarios públicos y el tratamiento de su violación poseen una regulación con apego estricto a
los principios jurídicos del Derecho disciplinario.
Ambas leyes, siguen los postulados típicos de los sistemas de función pública / servicio civil en los que
se soporta la edificación de un modelo de Estado racional-normativo y, en consecuencia, los
tradicionales valores ético-morales asociados a dicho modelo. Igualmente, ambas leyes siguen las
adaptaciones sugeridas desde una Nueva Gestión Pública para las actuales realidades de la esfera de lo
público. En consecuencia, la nueva legislación mexicana, en general, sigue de cerca las orientaciones
previstas por la CIFP.
Sin embargo, más adelante el mismo artículo 60 en su ordinal IV indica, que igualmente dejará de
surtir efectos el nombramiento de los funcionarios públicos “Por incumplimiento reiterado e
injustificado de cualquiera de las obligaciones que esta Ley le asigna. La valoración anterior deberá ser
realizada por la Secretaría de conformidad con el Reglamento de esta Ley, respetando la garantía de
audiencia del servidor público.” Además prevé que ello también ocurrirá al: VI. No aprobar en dos
ocasiones la capacitación obligatoria o su segunda evaluación de desempeño, y VII. Cuando el
resultado de su evaluación del desempeño sea deficiente, en los términos que señale el Reglamento. A
ello se agrega que el artículo 55 de la Ley establece que la evaluación del desempeño de los
funcionarios tiene como uno de los principales objetivos aportar información para mejorar el
funcionamiento de la dependencia en términos, entre otros, de honestidad. La Ley remite la regulación
detallada de la evaluación del desempeño al Reglamento que en su artículo 54 expone que a los efectos
de dicho reglamento, las capacidades son los conocimientos, habilidades, actitudes y “valores
expresados en comportamientos”, requeridos para el desempeño de un puesto dentro del sistema, y que
se clasifican entre otros en los de visión del servicio público, que consisten en los valores éticos que
posean y deben practicar los servidores públicos de carrera. Con ello, el Reglamento de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal abre una dimensión ético-moral
por vía de la evaluación del desempeño (y no propiamente jurídica como suele ser la de las medidas
disciplinarias) que implicaría la posibilidad de la separación del servidor público (artículo 78 del
Reglamento). En este sentido, pareciera que contravendría la previsión de la CIFP sobre que el régimen
disciplinario se sustente en la tipificación de las infracciones, la graduación proporcional de las
sanciones, la imparcialidad de los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos, el carácter
contradictorio de éstos, y la congruencia entre hechos probados y resoluciones, esto es, en un
procedimiento disciplinario rígidamente regulado por normas jurídicas que suelen ser de rango legal y
no administrativo.
Por último, dentro de las acciones que prevé la LFRASP se encontraba la de elaborar un Código de
Ética de los Servidores Públicos de la Administración Publica Federal que fue creado el 31 de julio de
2002 por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. En dicho Código, apenas se llega a
describir cuales son los valores por los que los funcionarios deben orientar sus conductas, a saber: los
de bien común, integridad, honradez, imparcialidad, justicia, transparencia, rendición de cuentas,
entorno cultural y ecológico, generosidad, igualdad, respeto y liderazgo. Estos valores o principios
ético-morales se supone que deben servir de parámetros para evaluar el desempeño de los funcionarios
públicos. El problema consiste en cómo se realiza la evaluación del comportamiento de los
funcionarios con base en dichos criterios ético-morales. En todo caso, el artículo 61 del Reglamento
prevé que la Secretaría de la Función Pública establecerá los lineamientos para la evaluación del
desempeño de los servidores públicos de carrera, los que contendrán, entre otros aspectos, los criterios
para la determinación de los métodos de evaluación que podrán ser utilizados y los criterios de
valoración y puntuación, así como la forma en que se desplegarán las metas de desempeño colectivas
por unidad administrativa e individuales por servidor público. Pero al regular detalladamente los
distintos aspectos que deben considerarse para diseñar la evaluación del desempeño de los funcionarios
públicos, en nuestra opinión, pareciera difícil su aplicación a la dimensión ético-moral de la conducta
En todo caso, el legislador mexicano deja al Ejecutivo federal el poder de determinar libremente los
valores ético-morales y los mecanismos para valorar y controlar la conducta de los funcionarios con
base en los mismos. Dicha evaluación por mandato legal puede acarrear la destitución de los
funcionarios mediante un mecanismo distinto al típico procedimiento disciplinario y al margen de los
clásicos principios jurídicos. En este aspecto, repetimos, pareciera que el ordenamiento jurídico
mexicano se aleja de las orientaciones formuladas en la CIFP.
Ley No. 438, de Probidad de Los Servidores Públicos (2002), Ley No. 476, del Servicio
Civil y de la Carrera Administrativa (2003), de Nicaragua
En el caso de Nicaragua, su Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa de Nicaragua
(LSCCA) no contiene menciones que implique una dimensión ético-moral que sea autónoma de la
jurídica, por el contrario, se ciñe implícitamente a una regulación jurídica bajo los tradicionales valores
ético-morales que sustentan el modelo racional-normativo de Estado, y con ciertas adaptaciones que
provienen de las orientaciones de una Nueva Gestión Pública con un tratamiento normativo también
exclusivamente jurídico. Así, la LSCCA sigue en general las orientaciones de la CIFP al regular la
formación y capacitación, la evaluación del desempeño y el desarrollo y promoción de los funcionarios
Sin embargo, el numeral 2 del artículo 52 de la LSCCA establece la noción de faltas graves como las
violaciones a las normas disciplinarias que afectan el desarrollo normal de la institución y el “prestigio
profesional” y la conducta del funcionario o empleado que las comete. Estas faltas graves están
sancionadas con la suspensión de labores de uno a quince días sin goce de salario, según la reiteración
o gravedad de la falta (artículo 52, numeral 2). El mismo artículo 52 prevé que sólo mediante proceso
instruido conforme al procedimiento regulado en la LSCCA se podrá imponer una sanción por falta
grave o muy grave. En todo caso, dicho proceso está brevemente regulado por la LSCCA en los
artículos 56 a 66 con la inclusión de las garantías mínimas que demanda el principio al debido proceso
(desde una perspectiva estrictamente garantista estaría insuficientemente regulado).
Mediante Decreto No. 124-99, aprobado el 06 de Diciembre de 1999, el Ejecutivo nicaragüense había
dictado las Normas de Ética del Servidor Público del Poder Ejecutivo. Dicho instrumento normativo
prevé en su artículo 2 que los principios de actuación de los servidores públicos son los de de probidad,
transparencia, responsabilidad, imparcialidad y decoro. Mientras en su artículo 3, entre las definiciones
que allí se establecen, aparece las de: i) Probidad. Actuar con rectitud, integridad y honradez. ii)
Transparencia. Ajustar su quehacer en la función pública de conformidad al derecho que tiene el
ciudadano de estar informado sobre las actividades de la administración. iii) Responsabilidad. Dedicar
a las tareas asignadas diligencia y atención oportuna. iv) Imparcialidad. Resolver sin discriminación ni
preferencias, únicamente sometiéndose al imperio de la ley. Y, v) Decoro. Dar un trato cortés y
respetuoso a los ciudadanos y administrados. El artículo 7 de dichas Normas de Ética, al referirse a las
sanciones por la violación de lo establecido en las mismas, las remite a las sanciones previstas en las
leyes de la materia, esto es, a las actuales LSCCA y la Ley de Probidad de Los Servidores Públicos. Sin
embargo, vemos una gran dificultad en que estas Normas de Ética sean una tipificación de faltas que
Consideraciones éticas de la función pública nuevas tendencias en iberoamerica