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Timestamp: 2017-08-18 09:00:22+00:00
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RELATÓRIO. Número de Acidentes nas Rodovias Federais Com feridos (exceto fatais) - PDF
RELATÓRIO. Número de Acidentes nas Rodovias Federais Com feridos (exceto fatais)
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Cecília Pais Lacerda
1 GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO TC / Natureza: Relatório de Auditoria Interessado: Tribunal de Contas da União Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE ELETRÔNICO DE VELOCIDADE. IMPLEMENTAÇÃO COM ATRASO. NÃO APLICAÇÃO DE MULTAS. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO. RELATÓRIO Trata-se de auditoria operacional no Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), com o objetivo de examinar a economicidade, a eficiência, e a efetividade do mencionado programa na malha rodoviária federal, conforme deliberado pelo Acórdão nº 927/2012-Plenário. 2. Transcrevo, a seguir, o relatório produzido pela equipe de auditoria (peça 54), com o qual anuíram os dirigentes da 1ª Secex: 1. Introdução 1.1. Origem da Auditoria 1. Na malha rodoviária federal brasileira, o número de acidentes de trânsito tem aumentado nos últimos anos. É o que se apresenta na Tabela 1, a seguir, com dados dos Anuários Estatísticos das Rodovias Federais, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e do Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF): Ano Número de Acidentes nas Rodovias Federais Total Com feridos (exceto fatais) Fatais Variação do Número de Acidentes Fatais ,33% ,28% ,75% Total ,23% Tabela 1 Número de acidentes nas rodovias federais, de 2007 a 2010, e respectivas variações no número de acidentes fatais. 2. A Tabela 2 abaixo apresenta comparativo entre o número de mortes decorrentes de acidentes rodoviários no Brasil, nos Estados Unidos da América, em alguns países europeus, no Chile e na Argentina, de 2007 a 2010: 1
2 Número de Mortes Decorrentes de Acidentes Rodoviários Ano Brasil Estados Unidos França Chile Mortes Variação Mortes Variação Mortes Variação Mortes Variação ,32% ,30% ,47% ,33% ,77% ,66% ,05% ,38% ,02% ,02% ,58% ,77% Total ,56% ,53% ,59% ,04% Ano Reino Unido Alemanha Itália Argentina Mortes Variação Mortes Variação Mortes Variação Mortes Variação ,53% ,54% ,91% ,25% ,64% ,26% ,33% ,90% ,84% ,14% ,47% ,87% Total ,52% ,29% ,29% ,49% Tabela 2 Mortes decorrentes de acidentes rodoviários em diversos países, de 2007 a No quadriênio analisado, o número de acidentes fatais nas rodovias federais brasileiras subiu 22,23%, e o número de mortes por acidentes de trânsito nas rodovias nacionais se elevou em 8,56%, enquanto nos demais países analisados, seja nos mais desenvolvidos ou naqueles também ainda em desenvolvimento, a variação total do período revela redução do número de mortes. 4. No Brasil, houve esforços para a redução do número de mortes decorrentes de acidentes de trânsito, como a edição da Lei , de 19/6/2008 (popularmente conhecida como Lei Seca ), que tornou mais rigorosas as penalidades contra condutores alcoolizados, à qual se pode atribuir parte da redução do número de mortes nas rodovias nacionais no ano de Contudo, nas rodovias federais, apesar da redução, de 2007 para 2008, do número de acidentes fatais, de 2008 a 2010 houve acentuada elevação, ano a ano, desse índice. Figura 1 Acidente ocorrido na BR-060/GO, em 1º/6/2012 (foto e edição: equipe de auditoria). 5. Estudo do Instituto de Pesquisas Rodoviárias do DNIT (IPR/Dnit) estima o aumento dos custos gerados pelo crescimento do número de acidentes nas rodovias federais. A abordagem considerou dez componentes de custo, a exemplo dos danos aos veículos, custos médico-hospitalares, despesas de funerais, danos ao patrimônio do Dnit e até custos subjetivos de pesar, dor e sofrimento. As informações resumidas na Tabela 3 abaixo foram extraídas do termo de referência da Concorrência 471/2009 da autarquia, certame referente aos equipamentos medidores de velocidade do PNCV (peça 9, p. 230): 2
3 Custos de Acidentes nas Rodovias Federais Ano Número de Acidentes Custo Gerado pelos Acidentes R$ , R$ , R$ ,01 Total R$ ,25 Tabela 3 Custos de acidentes nas rodovias federais, de 2006 a 2008 (fonte: IPR/Dnit). 6. A relevância do controle de velocidade em rodovias é claramente apresentada nos manuais de segurança rodoviária da Organização Mundial de Saúde (OMS), conforme exemplifica o trecho abaixo (traduzido): No que concerne a lesões por acidentes de trânsito, a velocidade foi identificada como um dos mais relevantes fatores de risco, aumentando a probabilidade de ocorrência de acidentes e a gravidade das lesões deles decorrentes. Velocidades maiores elevam o risco de ocorrência de acidentes e a probabilidade de provocarem lesão grave. Isso porque, quanto maior a velocidade, maiores são a distância percorrida durante a reação do condutor e também a distância necessária para parar o veículo sem colidi-lo. Ademais, em alta velocidade, os efeitos dos erros dos condutores são amplificados. Em colisões, quanto maior a velocidade, mais energia cinética deve ser absorvida pelo impacto, o que aumenta a probabilidade de ocorrer morte e lesão grave. 7. Esse cenário motivou a instituição, pelo Dnit, do Programa Nacional de Controle de Velocidade (PNCV). Segundo se verifica no sítio da autarquia na internet (http://www.dnit.gov.br/rodovias/operacoes-rodoviarias/controle-de-velocidade): O controle de velocidade é mais uma iniciativa do Dnit para aumentar a segurança dos usuários de rodovias federais, definido a partir de estatísticas da autarquia. Em todo o mundo, diversos estudos comprovam as vantagens da redução da velocidade para um trânsito mais seguro. De acordo com dados da Conferência Global sobre o Uso da Tecnologia para Aumentar a Segurança nas Rodovias, realizada em Moscou em 2009, reduzir a velocidade em 1% leva a uma diminuição de 2% no número de feridos leves, 3% menos feridos graves e 4% menos mortos. 8. Trata-se de programa de execução plurianual, e seu principal edital, o da Concorrência 471/2009, da qual se originaram os doze contratos vigentes referentes aos equipamentos de fiscalização eletrônica de velocidade, menciona orçamento de R$ ,66 (peça 9, p. 44). Mais detalhes sobre o PNCV são apresentados abaixo (tópicos 1.2 e 2.4). 9. Os créditos iniciais previstos na Lei Orçamentária Anual de 2012 (LOA 2012) para o programa são de R$ ,00 (Ação 2036 Controle de Velocidade na Malha Rodoviária Federal do Programa 2075 Transporte Rodoviário). 10. Além da materialidade e relevância do programa acima apresentadas, em consulta preliminar realizada junto ao Dnit, sobre o desenvolvimento regular do programa, foram obtidas informações acerca de possíveis prejuízos decorrentes da falta de emissão das infrações registradas pelos aparelhos de controle de velocidade (vide subtítulo abaixo). 11. Assim, os principais fatores que deram origem à auditoria de natureza operacional objeto deste relatório foram: o crescente número de acidentes nas rodovias federais brasileiras, bem como de lesões e mortes deles decorrentes, que se pode reduzir com medidas de controle de velocidade; a materialidade envolvida, tanto do orçamento do programa instituído pelo Dnit quanto dos custos decorrentes dos acidentes; o risco à sua efetividade, decorrente da não aplicação de sanções aos infratores; e a possibilidade de os resultados dos trabalhos de auditoria serem utilizados por outros órgãos e entidades da Administração Pública, para redução do número e da gravidade dos acidentes de trânsito no Brasil Identificação do Objeto de Auditoria 12. O PNCV abrange doze contratos para, nos termos do edital da Concorrência 471/2009 e contratos dela decorrentes, execução de serviços necessários ao controle viário nas rodovias federais, mediante a disponibilização, instalação, operação e manutenção de equipamentos 3
4 eletrônicos, com coleta, armazenamento e processamento de dados estatísticos e dados e imagens de infrações (peças 9 a 21). 13. O programa também engloba o Contrato 382/2012, decorrente do Pregão Eletrônico 98/2012, para, conforme descrito no edital e no contrato, execução de serviços técnicos de apoio à gestão no processamento de infrações de trânsito por excesso de velocidade, avanço de sinal e parada sobre a faixa de pedestre e apoio à gestão de dados estatísticos de contagem volumétrica de tráfego (peças 22 a 23). 14. Assim foram contratados, por 1825 dias, equipamentos, distribuídos por todas as unidades da Federação, além de sistema que possibilita ao Dnit, a partir das placas dos veículos infratores identificadas nas fotografias geradas pelos aparelhos, obter, junto aos sistemas do Denatran, as informações necessárias à autuação das infrações. 15. Abaixo, a Tabela 4 apresenta os contratos mencionados, seus valores, períodos de vigência, as empresas contratadas, quantitativos de equipamentos e unidades da Federação contempladas. Os equipamentos contratados consistem em aparelhos fixos ostensivos (FO, popularmente conhecidos como barreiras eletrônicas), fixos discretos (FD, conhecidos como pardais ) e 452 de controle semafórico (CS, que identificam infrações de avanço de sinal vermelho, parada sobre faixa de pedestres e velocidade dos veículos que passam pelo ponto monitorado). Vigência Contratada Contrato Valor (R$) 24/12/2010 a 22/12/2015 Consórcio Maxivias Consórcio Supervias Eliseu Kopp & Cia. Equipamentos FO FD CS UFs 942/ , AP, AM, PA, RR, GO e TO 950/ , PE e PB 951/ , RN e CE 952/ , MA e PI 945/ , MG e ES 946/ , RJ, MG e ES 949/ , BA, SE e AL 941/ , AC, RO e MT 948/ , SC e RS Consórcio Fiscal- 943/ , MT, GO e MS Consilux 29/11/2011 a Consórcio DS 944/ , MG, GO e DF 26/11/2016 Brasil 3/1/2011 a Consórcio Esteio- 947/ , SP, PR e SC 1/1/2016 Indra 29/5/2012 a Eliseu Kopp & Total de equipamentos 382/ ,00 19/11/2013 Cia. FO FD CS Soma Soma: , Tabela 4 Contratos do PNCV. 16. As contratações somam R$ ,90, valor 43,55% menor que os orçamentos referenciais dos editais da Concorrência 471/2009 e do Pregão Eletrônico 98/2012, que totalizavam R$ , O Contrato 944/2010 foi assinado posteriormente aos demais, em razão de estar relacionado a lote da Concorrência 471/2009 que foi objeto de demanda judicial, no âmbito do Mandado de Segurança Maiores detalhes da operacionalização do PNCV serão apresentados ao longo deste relatório (subtítulo 2.4 e seguintes) Objetivos e Escopo da Auditoria 19. A auditoria operacional realizada teve por objetivo o exame da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade do PNCV, com vistas a identificar se o programa executado condiz com o 4
5 planejado, especialmente quanto ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização, bem como se utiliza os métodos e tecnologias de controle de velocidade mais efetivos. 20. Trata-se de programa de controle eletrônico de velocidade efetuado apenas em rodovias federais sob a responsabilidade do Dnit. Excluem-se do escopo, portanto, as rodovias estaduais, distritais, municipais e ainda as federais objeto de concessões públicas por parte da ANTT. 21. Os trabalhos desta auditoria operacional também não abrangeram verificações de eventuais sobrepreços ou pagamentos a maior às empresas contratadas. No entanto, com o propósito de compreender a operacionalização do PNCV, a equipe analisou planilhas de orçamento do edital da Concorrência 471/2009 (peça 9, p anexo III do edital), exame que culminou na identificação de potencial prejuízo ao Erário. Assim, por não integrar o presente escopo, o assunto é tratado em processo específico (TC /2012-1) Critérios 22. Os principais critérios utilizados pela equipe de auditoria foram: a) a Constituição Federal de 1988 (art. 37 princípio da eficiência); b) o Código de Trânsito Brasileiro (CTB Lei 9.503, de 23/9/1997); c) os Planos Plurianuais (PPA) e , a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2012 e a LOA 2012; d) as Resoluções do Contran 165, de 10/9/2004, 289, de 29/8/2008 e 396, de 13/12/2011; e) os editais da Concorrência 471/2009 e do Pregão Eletrônico 98/2012 (peças 9 e 22); f) os contratos decorrentes da Concorrência 471/2009 e do Pregão Eletrônico 98/2012, bem como os respectivos cronogramas físico-financeiros ajustados posteriormente às contratações (peças 10 a 21 e 24 a 35); g) o guia prático (instruções operacionais), elaborado pelo Dnit, para a execução do PNCV; h) publicações e estudos, referentes ao tema, que apontam formas mais efetivas de se promover segurança rodoviária por meio de controle eletrônico de velocidade: h.1) Speed management: a Road safety manual for decision-makers and practitioners, da OMS; h.2) Guidelines for Developing a Municipal Speed Enforcement Program, da National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA), dos Estados Unidos da América; h.3) Road Safety Performance Indicators, do Conselho Europeu para a Segurança de Transportes Métodos e Procedimentos Usados 23. Os principais métodos e procedimentos utilizados pela equipe de auditoria foram: a) entrevistas com gestores do Dnit, do DPRF, da ANTT e do Denatran, com técnicos do Inmetro e de empresas contratadas para a execução do PNCV e com acadêmicos pesquisadores do Laboratório de Transporte e Tráfego da Universidade de Brasília (LabTTraf/UnB), além de contatos com pesquisadores do Laboratório de Transportes e Logística da Universidade Federal de Santa Catarina (Labtrans/UFSC); b) elaboração de matriz SWOT, para identificação de forças, fraquezas, oportunidades e ameaças a que se sujeita o PNCV; c) análise das informações coletadas nas entrevistas e dos documentos referentes ao planejamento e execução do programa, como os editais da Concorrência 471/2009 e do Pregão 98/2012 e respectivos contratos, planilhas de acompanhamento da implantação e operação dos equipamentos, laudos do Inmetro, estudos técnicos para definição dos pontos de instalação dos equipamentos e processos de medição e pagamento dos serviços contratados; d) acompanhamento de implantação de aparelho medidor de velocidade fixo ostensivo (barreira eletrônica), no momento da colocação dos sensores no asfalto; 5
6 e) observação direta da atuação de aparelho e acompanhamento de aferição, pelo Inmetro, de equipamento medidor de velocidade fixo discreto ( pardal ), junto a gestores do Dnit e funcionários de empresa contratada; f) exame, a partir de todas as informações coletadas, da forma de operacionalização do PNCV e dos fluxos de dados e informações inerentes; g) comparação entre estatísticas de acidentes de momentos anteriores e posteriores à instalação de aparelhos medidores de velocidade; h) análises de editais de contratações semelhantes por parte de outros órgãos e entidades da Administração Pública; i) levantamento de informações, de estudos e outras publicações, acerca de outras formas de se realizar controle eletrônico de velocidade e sua efetividade; j) realização de painéis de referência, para a apresentação das matrizes de planejamento e de achados e para obtenção de colaboração de agentes envolvidos e especialistas Limitações de Auditoria 24. Não foi possível obter as datas, referentes a cada aparelho, de conclusão da implantação da estrutura física e da solicitação do fornecimento de energia, de início da energização e da solicitação de aferição ao Inmetro. O Dnit não possui tais informações, embora mantenha algum controle sobre a instalação e operação de cada aparelho, que inclui as datas de aferição e de entrada em operação dos equipamentos. Essa limitação impossibilitou uma identificação mais precisa das causas dos atrasos na entrada em operação dos aparelhos (assunto tratado no subtítulo abaixo). 25. Algumas questões não puderam ser esclarecidas em razão da falta de registros de informações que teriam embasado decisões tomadas em gestões anteriores do Dnit. A principal licitação do PNCV é a Concorrência 471/2009, e os atuais Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias e Coordenadora de Operações Rodoviárias assumiram seus postos no segundo semestre de Não puderam ser esclarecidas questões como, por exemplo, o propósito de se exigir, no edital: 10% dos medidores do tipo ostensivo e do tipo discreto com sistema de identificação automática de caracteres de placas de veículos; e 10% de todos os aparelhos com câmera acoplada para visualização de tráfego em tempo real (sobre o tema exemplificado, vide itens 78 a 79 e 104 deste Relatório). 26. Outras dificuldades na obtenção de informações decorreram do afastamento temporário do Coordenador Geral de Operações Rodoviárias e da Coordenadora de Operações Rodoviárias, por duas semanas, do dia 28/5/2012 ao dia 8/6/2012, para participação profissional em evento no exterior, durante o período de execução dos trabalhos de auditoria, que foi de 24/5/2012 a 13/6/2012. Embora não tenha havido qualquer falha na conduta do servidor designado para atender às demandas da equipe de auditoria nesse período, algumas informações solicitadas só poderiam ser obtidas com os superiores ausentes, restando, assim, menor tempo para a análise das informações Organização do Relatório 27. Este relatório apresenta, no Capítulo 2, uma visão geral: do Sistema Nacional de Trânsito (SNT), no âmbito do qual se conduz o PNCV, do Dnit, autarquia responsável pelo programa; das infrações de velocidade, multas delas decorrentes e fiscalização; e do próprio PNCV. 28. O Capítulo 3 traz as constatações da equipe de auditoria, divididas nas duas questões que orientaram os trabalhos: A execução do PNCV condiz com o planejado, especialmente quanto ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização (3.1)? O PNCV utiliza os métodos e tecnologias de controle eletrônico de velocidade mais efetivos (3.2)? 29. Com relação à primeira questão, discorre-se sobre as constatações de lentidão na entrada em operação dos equipamentos contratados (3.1.1) e de ineficácia na aplicação de penalidades aos infratores (3.1.2). No âmbito da segunda questão de auditoria, relata-se haver formas de fiscalização potencialmente mais efetivas do que o uso apenas de equipamentos fixos, sinalizados e que monitoram 6
7 a velocidade somente em pontos específicos (3.2.1), bem como a possibilidade de utilização de indicadores mais adequados do que os previstos no PPA e atualmente utilizados (3.2.2). 30. Os Capítulos 4, 5 e 6 referem-se à conclusão, à proposta de encaminhamento e à bibliografia consultada. 2. Visão Geral 31. O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito, é o que estatui o Código de Trânsito Brasileiro (CTB Lei 9.503, de 23/9/1997, art. 1º, 2º) O Sistema Nacional de Trânsito 32. A fim de esclarecer acerca do contexto em que se desenvolve o PNCV e facilitar a compreensão dos achados de auditoria adiante relatados, apresentam-se, preliminarmente, de forma breve e resumida, informações acerca do Sistema Nacional de Trânsito (SNT), com foco no que se relaciona com o programa. 33. O artigo 5º do CTB institui o SNT como: O conjunto de órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades. 34. Os objetivos básicos do SNT constam dos três incisos do artigo 6º do CTB: I estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento; II fixar, mediante normas e procedimentos, a padronização de critérios técnicos, financeiros e administrativos para a execução das atividades de trânsito; III estabelecer a sistemática de fluxos permanentes de informações entre os seus diversos órgãos e entidades, a fim de facilitar o processo decisório e a integração do Sistema. 35. Para levar adiante tais objetivos, o SNT é composto dos seguintes órgãos e entidades das três esferas (art. 7º do CTB): I o Conselho Nacional de Trânsito Contran, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo; II os Conselhos Estaduais de Trânsito Cetran e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal Contrandife, órgãos normativos, consultivos e coordenadores; III os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; IV os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; V a Polícia Rodoviária Federal; VI as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e VII as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações Jari. 36. O artigo 8º estatui que os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão os respectivos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários, estabelecendo os limites circunscricionais de suas atuações. 37. O órgão máximo executivo de trânsito da União, apontado no art. 7º, inciso III, do CTB e cujas competências estão elencadas no art. 19 da mesma lei, é o Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), conforme Anexo IX da Portaria 227 do Ministério das Cidades, de 4/7/2003, que explicitamente atribui ao órgão, em seu artigo 1º, o exercício das competências estabelecidas no artigo 19 do Código. 38. Dentre as competências do Denatran, estatuídas no artigo 19 do CTB, destacam-se as de: III - articular-se com os órgãos dos Sistemas Nacionais de Trânsito, de Transporte e de Segurança Pública, objetivando o combate à violência no trânsito, promovendo, coordenando e executando o controle de ações para a preservação do ordenamento e da segurança do trânsito; V supervisionar a implantação de projetos e programas relacionados com a engenharia, educação, administração, policiamento e fiscalização do trânsito e outros, visando à uniformidade de procedimento; 7
8 X organizar a estatística geral de trânsito no território nacional, definindo os dados a serem fornecidos pelos demais órgãos e promover sua divulgação; XI estabelecer modelo padrão de coleta de informações sobre as ocorrências de acidentes de trânsito e as estatísticas do trânsito; XII administrar fundo de âmbito nacional destinado à segurança e à educação de trânsito; XIV fornecer aos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito informações sobre registros de veículos e de condutores, mantendo o fluxo permanente de informações com os demais órgãos do Sistema; XVIII elaborar, juntamente com os demais órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito, e submeter à aprovação do Contran, a complementação ou alteração da sinalização e dos dispositivos e equipamentos de trânsito; XIX organizar, elaborar, complementar e alterar os manuais e normas de projetos de implementação da sinalização, dos dispositivos e equipamentos de trânsito aprovados pelo Contran; 39. A Lei 9.602, de 21/1/1998, que dispõe sobre a legislação de trânsito e dá outras providências, em seu artigo 5º, menciona o Denatran ao atribuir-lhe a gestão do Fundo Nacional de Segurança e Educação no Trânsito (Funset), remetendo-se à consonância com o disposto no inciso XII do artigo 19 do CTB. 40. O Contran, coordenador do SNT e órgão máximo normativo e consultivo, é presidido pelo dirigente do Denatran e compõe-se, ainda, por representantes dos Ministérios da Ciência e Tecnologia, da Educação, da Defesa, do Meio Ambiente, dos Transportes, da Saúde e da Justiça, um de cada, além de um representante do próprio Denatran. As competências do Contran constam do artigo 12, dentre as quais se destacam: I estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito; II coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades; XI aprovar, complementar ou alterar os dispositivos de sinalização e os dispositivos e equipamentos de trânsito; 41. As atribuições dos órgãos executivos de trânsito dos demais entes federados são listadas nos artigos 22 (estados e Distrito Federal) e 24 (municípios) do CTB. 42. As competências dos órgãos e entidades executivos rodoviários dos entes federados são arroladas no artigo 21. No âmbito da União, cumpre esse papel o Dnit, conforme o 3º do artigo 82 da Lei , de 5/6/2011, por meio da qual se criou a autarquia. Realçam-se as atribuições de (art. 21 do Código): II planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas; III implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário; IV coletar dados e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas; V estabelecer, em conjunto com os órgãos de policiamento ostensivo de trânsito, as respectivas diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito; VI executar a fiscalização de trânsito, autuar, aplicar as penalidades de advertência, por escrito, e ainda as multas e medidas administrativas cabíveis, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar; X implementar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito; XI promover e participar de projetos e programas de educação e segurança, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Contran; XII integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários de condutores de uma para outra unidade da Federação; 43. Ainda no que se refere aos órgãos e entidades integrantes do SNT, salientam-se algumas competências da Polícia Rodoviária Federal (art. 20), no âmbito das estradas e rodovias federais: II realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros; III aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito, as medidas administrativas decorrentes e os valores provenientes de estada e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas; 8
9 IV efetuar levantamento dos locais de acidentes de trânsito e dos serviços de atendimento, socorro e salvamento de vítimas; VII coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causas, adotando ou indicando medidas operacionais preventivas e encaminhando-os ao órgão rodoviário federal; X integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários de condutores de uma para outra unidade da Federação; 44. Às polícias militares dos estados e do Distrito Federal, como agentes dos órgãos ou entidades executivos de trânsito ou executivos rodoviários, compete executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado, concomitantemente com os demais agentes credenciados (art. 23). 45. As Jari funcionam junto a cada órgão ou entidade executivo de trânsito ou rodoviário e são órgãos colegiados responsáveis pelo julgamento dos recursos interpostos contra penalidades por eles impostas (art. 16). 46. Desse modo, resumidamente, conclui-se que o Contran constitui órgão normativo e consultivo, incumbido da direção e coordenação do SNT; o Denatran é o órgão executor da Política Nacional de Trânsito e das decisões do Contran; e à Polícia Rodoviária Federal cabe o policiamento ostensivo, a prevenção e repressão de infrações de trânsito. 47. Quanto aos órgãos e entidades executivos rodoviários, o CTB não os denomina, de forma que há margem de discricionariedade para os entes federados os instituírem. As competências estabelecidas referem-se, sobretudo, a funções executórias, de implementação das políticas e cumprimento das normas de trânsito. Conforme acima esclarecido (item 42), a entidade executiva rodoviária da União é o Dnit. 48. Aos órgãos executivos de trânsito dos estados, Distrito Federal e municípios, em suma, são atribuídas funções administrativas, a exemplo de aplicação de sanções, registros de veículos, licenciamentos, concessão de carteiras de habilitação etc O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) 49. Entidade executiva rodoviária da União e unidade executora do PNCV, o Dnit é uma autarquia federal, vinculada ao Ministério dos Transportes. Foi criado pela Lei , de 5/6/2001, que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, inclusive sobre os Sistemas Nacional e Federal de Viação (SNV e SFV), entre outras providências. 50. O SNV é constituído pela infraestrutura viária e pela estrutura operacional dos diferentes meios de transporte de pessoas e bens, sob jurisdição da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 2º). Já o SFV abrange a malha arterial básica do SNV, formada por eixos e terminais relevantes do ponto de vista da demanda de transporte, da integração nacional e das conexões internacionais, e compreende os elementos físicos da infraestrutura viária existente e planejada, definidos pela legislação vigente (art. 3º). 51. A autarquia é sediada em Brasília, e conta com 23 unidades administrativas regionais, denominadas superintendências regionais (SRs). Cada superintendência possui unidades locais (ULs), cuja quantidade e área de atuação dependem do tamanho do estado e da malha viária administrada. 52. O Dnit é dirigido por um Conselho de Administração e por uma Diretoria composta pelo Diretor-Geral e por seis diretorias: Executiva, de Infraestrutura Ferroviária, de Infraestrutura Rodoviária (DIR), de Infraestrutura Aquaviária, de Administração e Finanças, e de Planejamento e Pesquisa (DPP). 53. Considerando o escopo deste trabalho, interessam, mais diretamente, as atribuições da DIR, estabelecidas no artigo 80 do Regimento Interno do Dnit (RIDnit), entre as quais se incluem: administrar e gerenciar a execução de programas e projetos de construção, operação, manutenção e restauração da infraestrutura rodoviária. 54. À DIR subordina-se a Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias (CGPert), à qual, nos termos do artigo 89 do RIDnit, compete, dentre outras atribuições: controlar a implantação, 9
10 distribuição, utilização e manutenção dos equipamentos destinados à operação do trânsito e controle de velocidade. 55. A Coordenação de Operações, que integra a CGPert, é a subunidade operadora do PNCV. A ela são atribuídas as competências arroladas nos 133 incisos do artigo 91 do RIDnit, referentes a fiscalização rodoviária em geral, normatização, equipamentos de fiscalização, autuações e multas de trânsito, cooperação entre órgãos/entidades, orientação e informação. 56. É interessante, ainda, apresentar, resumidamente, algumas atribuições das SRs e das ULs, relacionadas à fiscalização de velocidade nas rodovias. 57. Conforme o artigo 111 do RIDnit, são atribuições das SRs, entre outras: acompanhar e fiscalizar programas, projetos e obras; promover ações educativas visando a redução de acidentes, em articulação com órgãos e entidades setoriais; organizar e manter atualizadas as informações estatísticas relativas às atividades sob sua administração; controlar e emitir as medições de serviços; fiscalizar contratos de pesagem de veículos e de controle de velocidade nas rodovias; e supervisionar as atividades das ULs. 58. De acordo com o artigo 122 do RIDnit, compete às ULs, entre outras atribuições: fiscalizar as condições de operação rodoviária; executar as atividades relativas às áreas de engenharia e operações rodoviárias, objetivando a garantia de fluidez do trânsito em condições ideais de economia, conforto e segurança; promover reuniões com outros órgãos públicos locais visando atuação conjunta em programas de operação e fiscalização de caráter rotineiro ou emergencial; zelar pela preservação e conservação das instalações e equipamentos de operação rodoviária tais como postos de pesagem, contagem de tráfego e outros; promover a organização, manutenção e atualização de arquivos e cadastros específicos, visando à manutenção da memória e ao controle técnicooperacional dos assuntos afetos à Unidade Local; zelar pela adequada aplicação dos recursos e administração do patrimônio público; zelar pelo padrão de qualidade e cumprimento de prazos; avaliar qualitativa e quantitativamente as obras e serviços contratados a terceiros Infrações de velocidade, multas delas decorrentes e fiscalização 59. As infrações de velocidade objeto do PNCV são tipificadas no artigo 218 do CTB, abaixo transcrito: Art Transitar em velocidade superior à máxima permitida para o local, medida por instrumento ou equipamento hábil, em rodovias, vias de trânsito rápido, vias arteriais e demais vias: I quando a velocidade for superior à máxima em até 20% (vinte por cento): Infração média; Penalidade multa; II quando a velocidade for superior à máxima em mais de 20% (vinte por cento) até 50% (cinquenta por cento): Infração grave; Penalidade multa; III quando a velocidade for superior à máxima em mais de 50% (cinquenta por cento): Infração gravíssima; Penalidade multa [3 (três) vezes], suspensão imediata do direito de dirigir e apreensão do documento de habilitação. 60. Observa-se que em todos os casos há cominação de multa. 61. No concernente a rodovias federais, conforme acima apresentado (itens 42 e 43), o Código atribui ao Dnit e à Polícia Rodoviária Federal a fiscalização de trânsito e a aplicação e arrecadação de multas dela decorrentes. 62. Ao Dnit, como entidade executiva rodoviária da União, compete executar a fiscalização de trânsito, autuar, aplicar as penalidades de advertência, por escrito, e ainda as multas e medidas administrativas cabíveis, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar (art. 21, inc. VI, do CTB). 63. À Polícia Rodoviária Federal compete realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros e aplicar e arrecadar as multas impostas por 10
11 infrações de trânsito, as medidas administrativas decorrentes e os valores provenientes de estada e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas (art. 20, incisos II e III, do CTB). 64. Há previsão no CTB de integração entre os órgãos e entidades do SNT, para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de competência de cada um, o que é arrolado dentre as competências da Polícia Rodoviária Federal (art. 20, inc. X), dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos estados, Distrito Federal e municípios (arts. 22, inciso XIII, e 24, inciso XIII) e dos órgãos e entidades executivos rodoviários dos entes federados (art. 21, inciso XII). 65. O Código estatui, ainda, vinculação da aplicação das receitas decorrentes de multas de trânsito, na forma do artigo 320, a seguir reproduzido: Art A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito. Parágrafo único. O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito. 66. Observa-se que a vinculação contempla áreas de atuação tanto do Dnit quanto da Polícia Rodoviária Federal. O fundo mencionado no parágrafo único é o Funset, administrado pelo Denatran (item 39 acima). 67. A Resolução do Contran 289, de 29/8/2008, versa sobre as competências, do Dnit e do DPRF, de fiscalização relacionada a infrações de velocidade. Estatui que: Art. 1 Compete ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit, órgão executivo rodoviário da União, no âmbito de sua circunscrição: I (omissis); II exercer a fiscalização eletrônica de velocidade nas rodovias federais, utilizando instrumento ou redutor eletrônico de velocidade tipo fixo, assim como a engenharia de tráfego para implantação de novos pontos de redução de velocidade. Art. 2º Compete ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal DPRF: I (omissis); II exercer a fiscalização eletrônica de velocidade nas rodovias federais com a utilização de instrumento ou medidor de velocidade do tipo portátil, móvel, estático e fixo, exceto redutor de velocidade, aplicando aos infratores as penalidades previstas no Código de Trânsito Brasileiro CTB. Parágrafo único. Para a instalação de equipamento do tipo fixo de controle de velocidade, o DPRF solicitará ao Dnit a autorização para intervenção física na via. Art. 3 As receitas oriundas das multas aplicadas pelo Dnit e DPRF serão revertidas a cada órgão arrecadador, em conformidade com o art. 320 do CTB. Art. 4 As despesas decorrentes desta Resolução serão de responsabilidade de cada órgão dentro da esfera de sua atuação. Art. 5 Para fins de atendimento do disposto nesta Resolução poderá ser celebrado convênio entre o Dnit e o DPRF, na forma prevista no artigo 25 do CTB. 68. Observa-se que a norma atribui ao Dnit a fiscalização por meio de aparelhos redutores de velocidade, e ao DPRF os controladores de velocidade. Esses equipamentos são definidos, na Resolução Contran 396, de 13/12/2011, como (art. 1º, 1º): a) medidor de velocidade: instrumento ou equipamento destinado à medição de velocidade de veículos. b) controlador eletrônico de velocidade: medidor de velocidade destinado a fiscalizar o limite máximo regulamentado para a via ou trecho por meio de sinalização (placa R-19) ou, na sua ausência, pelos limites definidos no art. 61 do CTB; c) redutor eletrônico de velocidade (barreira ou lombada eletrônica): medidor de velocidade, do tipo fixo, com dispositivo registrador de imagem, destinado a fiscalizar a redução pontual de velocidade em trechos considerados críticos, cujo limite é diferenciado do limite máximo regulamentado para a via ou trecho em um ponto específico indicado por meio de sinalização (placa R-19). 69. Com respaldo no artigo 5º da Resolução Contran 289/2008, Dnit e DPRF firmaram, em 20/3/2008, o Convênio 19/2008 (peça 36), com vigência prevista de cinco anos, cujo objeto, descrito na própria peça, é a integração técnica entre as partes para realização dos procedimentos operacionais e administrativos necessários ao cumprimento da Lei /2001 (que instituiu o 11
12 Dnit), supletivamente ao CTB, com vistas à prevenção, redução do número e severidade dos acidentes de trânsito nas rodovias federais. 70. Conforme a cláusula terceira do Convênio 19/2008, dentre outras incumbências, obriga-se o Dnit a promover a licitação, contratação e operacionalização tanto dos serviços de medição de velocidade por meio de equipamento fixos quanto dos serviços de sinalização, dispositivos e equipamentos de controle de excesso de velocidade objetos da avença, além de gerenciar, supervisionar e fiscalizar a realização desses serviços e proceder a todos os atos referentes ao tratamento das infrações detectadas pelos equipamentos, inclusive multas e análise das defesas dos infratores. 71. Por meio da mesma cláusula, obriga-se o DPRF a prestar auxílio, assistência e apoio à plena realização das ações conveniadas, inclusive apoio tático e logístico às operações do Dnit. 72. Assim, o Convênio 19/2008 respalda a utilização, pelo Dnit, também de equipamentos controladores de velocidade, e não apenas redutores. Nesse caso, as receitas decorrentes das multas aplicadas nessas ações de fiscalização são partilhadas, na forma da cláusula quarta da avença: 52,25% ao Dnit, 42,75% ao DPRF e 5% ao Funset O Programa Nacional de Controle Eletrônico de Velocidade (PNCV) 73. Segundo o sítio do Dnit na internet (http://www.dnit.gov.br/rodovias/operacoesrodoviarias/controle-de-velocidade), o PNCV: (...) tem por objetivo a prestação de serviços necessários ao controle viário nas rodovias federais, mediante a disponibilização, instalação, operação e manutenção de equipamentos eletrônicos, com coleta, armazenamento e processamento de dados estatísticos e dados e imagens de infrações, na forma, quantidades, especificações técnicas e demais condições expressas no Edital 471/ Ao todo, serão instalados equipamentos, que vão monitorar faixas de trânsito pelo prazo de cinco anos Experiência Antecedente 74. O Contrato PG 203/99-00, de 12/11/1999, celebrado pelo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER autarquia sucedida, por meio da Lei , de 5/6/2001, pelo Dnit, na maior parte de suas atribuições, inclusive quanto ao mencionado contrato) e pelo Consórcio Rodovida, tinha como objeto a prestação de serviços de controle de excesso de velocidade em rodovias, por intermédio de sistema integrado e informatizado, composto de equipamentos de sensoriamento para coleta, armazenamento e tratamento de dados e imagens, emissão de relatório individual para emissão de auto de infração/notificação, apuração da arrecadação, contagem volumétrica, dados estatísticos e registro de inventário. A avença tinha vigência prevista para 1800 dias. 75. Segundo consta do termo de referência da Concorrência 471/2009 do Dnit, da qual decorrem os contratos do PNCV, no âmbito do PG 203/99-00 foram instalados equipamentos de controle semafórico (avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre) e de controle pontual de velocidade (barreiras eletrônicas), por meio dos quais eram feitas ainda coleta de dados acerca do trânsito de veículos e contagem e classificação volumétrica (peça 9, p ). 76. O mesmo termo de referência aponta ainda que um comparativo da operação dos equipamentos do período entre 1999, ano anterior à instalação dos equipamentos, e 2003, quando grande parte dos equipamentos já estavam instalados, comprovou a redução significativa do número de acidentes (cerca de 69%) nos locais onde foram implantados os redutores eletrônicos de velocidade Operacionalização do PNCV 77. O edital da Concorrência 471/2009 dividiu em 12 lotes os equipamentos licitados. São aparelhos ostensivos (barreira eletrônica), discretos (pardal) e 452 de controle semafórico (para infrações de avanço de sinal vermelho e parada sobre faixa de pedestre). 78. O instrumento convocatório estipulou, ainda, que 10% dos medidores do tipo ostensivo e do tipo discreto devem contar com sistema de identificação automática de caracteres de placas de 12
13 veículos (recurso OCR Optical Character Recognition), e que 10% de todos os aparelhos devem ter instalada câmera para visualização de tráfego em tempo real. 79. Até o final do período dos trabalhos de campo, o Dnit ainda não havia definido os locais em que seriam instalados equipamentos com esses recursos, nem como se dará o monitoramento das imagens em tempo real a serem geradas pelas câmeras. 80. Quanto ao sistema de reconhecimento de caracteres a ser instalado nos equipamentos, informou-se, em entrevista, que deve ser utilizado para operações junto ao DPRF, pois, em conjunto com outros recursos, proporcionaria uma abordagem quase imediata de veículos com irregularidades registradas, como roubo ou furto, ou com placas identificadas como clonadas. 81. Para cada lote, foram indicados os trechos onde devem ser instalados os aparelhos, bem como a quantidade de cada tipo de aparato a ser implantado em cada trecho. O ponto exato de instalação de cada equipamento é definido posteriormente, com a aprovação, pelo Dnit, do estudo técnico, um para cada aparelho, apresentado pela empresa vencedora do lote. 82. Para definição, pelo Dnit, da distribuição dos equipamentos pelo território nacional, foram consideradas estatísticas de acidentes fornecidas pelo DPRF, que podem ser consultadas no sítio da autarquia na internet (http://www.dnit.gov.br/rodovias/operacoesrodoviarias/estatisticas-de-acidentes, acessado Figura 2 Estrutura interna de aparelho do tipo discreto em 29/6/2012). Desse modo, buscou-se ( pardal ), na BR-060/GO (foto: Dnit). contemplar os trechos onde mais ocorreram acidentes. 83. Além dessas estatísticas, a autarquia possui também estudos e levantamentos produzidos pela UFSC no âmbito do Convênio 24/2006 e do Termo de Cooperação objeto da Portaria 1.282, de 31/10/2008 (destaque orçamentário), conforme se informa no site do Dnit na internet: Em 2006, foi criado o Núcleo de Estudos sobre Acidentes de Tráfego em Rodovias (NEA), por meio do Convênio 24/2006, entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), tendo como objetivo estudar os acidentes nas rodovias e identificar, avaliar e propor metodologias para identificar soluções dos problemas causadores de acidentes. As atividades foram desenvolvidas na forma de projeto piloto, no Estado de Santa Catarina, e os resultados obtidos motivaram a celebração de um novo Termo de Cooperação Destaque Orçamentário Portaria 1.282, de 31 de outubro de 2008, de alcance nacional. Esse termo de cooperação permitirá disseminar os instrumentos e metodologias para identificação e mapeamento dos segmentos críticos na malha rodoviária sob jurisdição do DNIT, com vistas à elaboração e proposição de ações preventivas e corretivas no âmbito da segurança rodoviária. O Termo de Cooperação em execução proverá subsídios ao DNIT para visualização do estado da segurança viária dentro de suas jurisdições, permitindo o tratamento adequado da mesma. 84. Apesar dos diversos relatórios obtidos por meio desses instrumentos firmados com a UFSC, a atual administração da CGPert, que assumiu o comando da unidade no segundo semestre de 2011, não pôde informar se tais produtos foram utilizados no planejamento do PNCV, cuja principal licitação ocorreu em 2009 (vide limitação relatada no item 25 acima). 85. A equipe de auditoria analisou as estatísticas de acidentes publicadas pela autarquia, de modo a verificar a efetividade dos primeiros equipamentos implantados. De posse de planilha, fornecida pelo Dnit, que indica os aparelhos cuja operação iniciou-se até abril de 2012, bem como a data de início de operação de cada um deles (peça 37), comparou-se, para equipamentos que tiveram operação iniciada em março, abril e maio de 2011, a quantidade e gravidade dos acidentes ocorridos nos meses que se seguiram, até dezembro de 2011, com os números referentes aos mesmos meses, mas 13
14 de 2010, considerando-se os acidentes ocorridos em até 1 km antes ou depois dos pontos de instalação dos equipamentos. Os resultados são apresentados na Tabela 5 abaixo (detalhes na peça 47). Mês de início da operação Quantidade de equipamentos Período considerado Acidentes em 2010 Acidentes em 2011 Total Com feridos Com mortos Total Com feridos Com mortos Março de abril a dezembro Abril de maio a dezembro Maio de junho a dezembro Soma 59 (não se aplica) Variação: -42,18% -41,88% -71,43% Tabela 5 Comparação do número e da gravidade de acidentes antes e depois da instalação de medidores de velocidade do PNCV. 86. Os dados acima revelam redução aproximada, nos trechos da amostra, de 42% no número total de acidentes e de acidentes com feridos e de 71% no total de acidentes com mortos, o que indica a eficácia do controle de velocidade nesse quesito. 87. A seguir resume-se a sequência de operacionalização do PNCV pretendida pelo Dnit: a) assinado o contrato, o Dnit emite a ordem de início dos serviços; b) dada a ordem de início dos serviços, as empresas iniciam os estudos técnicos preliminares (em atendimento à Resolução Contran 146/2003), um para cada equipamento a ser instalado, para a definição do ponto exato de instalação; c) cada estudo técnico é analisado pelo Dnit, nas Superintendências Regionais, que têm prazo de dez dias úteis para fazê-lo, para então remetê-lo à CGPert; d) caso aprove o ponto proposto no estudo, a CGPert emite nota de instalação, que pode abranger mais de um estudo e, consequentemente, mais de um aparelho; e) emitida a nota de instalação, cabe à empresa todas as demais providências para a implementação do equipamento, dentre as quais se destacam: e.1) a implantação da estrutura física, no prazo de trinta dias a contar do recebimento da nota de instalação; e.2) a energização, junto à companhia elétrica; e.3) a aferição inicial pelo Inmetro ou Ipem (institutos metrológicos estaduais, conveniados com o Inmetro), para que o equipamento possa entrar em operação, bem como as aferições periódicas e eventuais (em atendimento às Resoluções Contran 241/2007, que dispõe sobre requisitos técnicos para a fiscalização de velocidade, e 165/2004, que trata de equipamentos não metrológicos, como os de controle semafórico); e.4) entrada em operação do aparelho, que se inicia um dia após a aferição pelo Inmetro ou Ipem; e.5) encaminhamento à CGPert do as built, no prazo de sessenta dias após a implantação do equipamento; f) são remetidos ao Dnit os certificados do Inmetro ou Ipem, que têm validade de um ano, devendo haver novas aferições (periódicas) para a continuidade da operação do aparelho após o término da validade; g) operantes os aparelhos, registram-se (matéria regulamentada pela Resolução Contran 146/2003): g.1) data e hora (sincronizado com o Observatório Nacional), velocidade medida (em km/h) e comprimento de todos os veículos detectados pelos sensores (não apenas dos infratores), bem como o local fiscalizado (onde se encontram os sensores, no asfalto), a velocidade regulamentada para o local (em km/h) e a identificação do equipamento (de forma descritiva ou codificada); g.2) em imagens, o momento de cada infração de excesso de velocidade ou, no caso de aparelho de controle semafórico, também de avanço de sinal vermelho ou parada sobre faixa de pedestre; 14
15 h) cabe às empresas recolher os dados e as imagens coletadas e separar as válidas (em que se pode identificar a placa do veículo infrator) das inválidas, bem como fazer a vinculação entre as placas, as imagens e os dados referentes à infração flagrada pelo equipamento e, ainda, se necessário, desfocar, na imagem, os rostos das pessoas fotografadas; i) os dados e as imagens, já separadas entre válidas e inválidas pelas empresas, devem ser, semanalmente, fornecidos ao Dnit; j) ao Dnit cabe conferir as imagens recebidas e obter do Renainf (sistema de registro de automóveis mantido pelo Denatran), a partir das placas identificadas nas imagens válidas, as informações do veículo e do proprietário, necessárias à confecção das notificações de autuação de infração e das notificações de imposição de penalidades; k) os dados visíveis dos veículos, obtidos do Renainf pelo Dnit, como cor e modelo, são enviados às empresas, para que elas verifiquem se o veículo infrator corresponde ao indicado no Renainf (não são enviados dados sigilosos, mas apenas o que é visível na fotografia); l) as empresas retornam os dados, informando os casos em que o veículo fotografado confere com a base de dados do Renainf e também as inconformidades identificadas; m) com esses dados, o agente de trânsito do Dnit faz a validação das informações, para então lavrar o auto de infração (preencher os dados necessários); n) a autoridade de trânsito julga a consistência do auto de infração, de acordo com o artigo 281 do CTB, cujo Anexo I define a autoridade de trânsito como o dirigente máximo de órgão ou entidade executivo integrante do SNT ou pessoa por ele expressamente credenciada ; o) cabe às empresas, cada uma no que concerne às imagens por ela coletadas, a impressão das notificações de autuação de infração e de imposição de penalidades, o que se dará em ambiente controlado pelo Dnit; p) as notificações são repassadas à ECT, para entrega aos proprietários dos veículos; q) a ECT informa eletronicamente se a entrega foi realizada e, caso não seja possível realizá-la, pode-se notificar o infrator por meio de edital; r) após receber a notificação de infração, o proprietário do veículo pode apresentar indicação do real condutor, para o que dispõe de prazo de quinze dias, ou defesa, cujo prazo é de trinta dias; s) caso haja apresentação de defesa, suspende-se a imputação de penalidade até seu julgamento: s.1) aceita a argumentação de defesa, cancela-se a infração; s.2) rejeitada a argumentação de defesa, o Dnit aplica penalidade de multa; t) o Dnit registra no Renainf todas as alterações do status da infração; u) aplicada a penalidade, a notificação, impressa pela empresa, é repassada à ECT, para entrega ao infrator; v) a ECT informa eletronicamente se a entrega foi realizada e, caso não seja possível realizá-la, pode-se notificar o infrator por meio de edital; w) recebida a notificação, o infrator pode: w.1) pagar a multa, o que implica na baixa da infração e, se feito no prazo de vencimento indicado na Guia de Recolhimento da União (GRU), propicia desconto de 20%; w.2) ou interpor, no prazo de trinta dias do recebimento da notificação, recurso contra a penalidade; x) no caso de interposição de recurso, este é encaminhado à Jari e, caso o recurso seja: x.1) indeferido, segue para segunda instância, que, a depender da gravidade da infração, pode ser a própria Jari ou o Contran; 15
16 x.2) deferido, em qualquer instância, a infração é cancelada; y) caso o infrator não quite a penalidade de multa, poderá haver inscrição na dívida ativa da União, ao que o processo é encaminhado à Procuradoria Federal Especializada no Dnit, órgão responsável para apurar o crédito; z) os avisos de recebimento coletados nas entregas das notificações de infração e de penalidades realizadas pela ECT são encaminhados, digitalizados, ao Dnit. 88. No que concerne à forma de pagamento pelos serviços contratados, paga-se por faixa monitorada x mês. 89. Constam do edital da Concorrência 471/2009 as planilhas de custos, para cada lote e tipo de equipamento, nas quais, ao final, o valor total, considerado para toda a vigência contratual, de 1825 dias, é dividido pelo produto faixas monitoradas x mês, resultando em valor mensal denominado preço unitário por faixa monitorada. 90. Sob a mesma perspectiva foram elaborados os cronogramas físico-financeiros, cuja previsão de valores a serem pagos a cada mês consiste no produto da multiplicação do número de faixas monitoradas no mês pelo preço unitário por faixa monitorada referente ao lote e ao tipo de equipamento (peça 9, p anexo III do edital). 91. Em cada processo de medição e pagamento, desconta-se o tempo, no respectivo mês, em que o equipamento ficou inoperante, se ultrapassada a tolerância técnica definida no edital (exemplo na peça 39). 3. Constatações da Equipe de Auditoria 92. Conforme acima apresentado, os trabalhos de auditoria dividiram-se em duas questões. As situações encontradas são relatadas a seguir Primeira Questão de Auditoria: A execução do PNCV condiz com o planejado, especialmente quanto ao alcance dos objetivos e à forma de operacionalização? 93. Essa questão revelou dois achados de auditoria, a seguir relatados: lentidão na entrada em operação dos equipamentos contratados e ineficácia na aplicação das penalidades aos infratores Lentidão na entrada em operação dos equipamentos contratados 94. Consta do edital da Concorrência 471/2009, bem como dos contratos dela decorrentes (cláusula oitava, parágrafo segundo), o prazo de 120 dias, a contar da data de recebimento da ordem de início dos serviços, para conclusão da instalação e aferição de 20% dos equipamentos contratados (peça 9, p. 92). 95. No guia prático elaborado pela CGPert, datado de 21/3/2011, estipulam-se os prazos de: dez dias úteis para as SRs analisarem os estudos técnicos elaborados pelas empresas para cada equipamento a ser instalado; trinta dias, a partir do recebimento da nota de instalação, para as empresas implantarem os aparelhos; e um dia, a contar da data de aferição dos aparelhos pelo Inmetro/Ipem, para as empresas iniciarem a operação de cada equipamento. Contudo, tais prazos não constam do edital da Concorrência 471/2009, tampouco dos contratos dele decorrentes. 16
17 96. Durante os trabalhos de campo, o Dnit forneceu planilha de acompanhamento da implementação do PNCV, atualizada com informações de até abril de 2012 (peça 37). Nela foram identificadas algumas inconsistências nas datas de entrada em operação dos aparelhos, pois algumas coincidiam ou eram anteriores à data da nota de instalação do equipamento. Nesses casos, consideraram-se operantes os aparelhos cuja data de aferição pelo Inmetro/Ipem guardava coerência com a da nota de instalação, pois a verificação ocorre quando o aparelho já está instalado e em funcionamento, embora com a restrição de não se poder apenar infratores, em razão da falta de certificação pelo instituto competente. 97. No que concerne ao prazo de 120 dias, a contar do início da vigência de cada contrato, para a instalação e aferição de 20% dos equipamentos, os registros revelaram que, ao final do prazo, apenas 1,22% dos aparelhos haviam sido instalados, conforme aponta a Tabela 6 abaixo. A cláusula contratual não explicita a distribuição do percentual de 20% por tipo de equipamento, por isso na presente análise se considera o somatório de todos os aparelhos. Foram considerados, ainda, os cronogramas atualizados, uma vez que, exceto quanto ao lote 4, neles foram feitos ajustes após o início da vigência dos contratos. Lote Data da OIS 120 dias Data do cronograma Previsto após ajuste No 120º dia % do total previsto Em operação % do total em operação 1 24/12/ /4/2011 3/5/ ,8 0 0,00% 0 0,00% 2 24/12/ /4/2011 8/4/ ,6 0 0,00% 0 0,00% 3 24/12/ /4/ /4/ ,00% 0 0,00% 4 1/12/ /3/ /11/ , ,54% 0 0,00% 5 24/12/ /4/2011 1/8/ ,2 27 9,61% 11 3,91% 6 24/12/ /4/2011 1/8/ ,52% 18 6,21% 7 3/1/2011 3/5/ /5/ ,4 0 0,00% 0 0,00% 8 24/12/ /4/ /5/ ,8 0 0,00% 0 0,00% 9 24/12/ /4/2011 1/8/ ,4 16 7,37% 0 0,00% 10 24/12/ /4/2011 8/4/ ,6 0 0,00% 0 0,00% 11 24/12/ /4/2011 8/4/ ,4 0 0,00% 4 2,03% 12 24/12/ /4/2011 8/4/ ,8 0 0,00% 0 0,00% Totais: Total do lote Figura 3 Implantação de barreira eletrônica na BR-060/GO (foto e edição: equipe de auditoria). 20% do total , ,08% 33 1,22% Tabela 6 Situação da implantação dos equipamentos do PNCV no 120º dia de vigência contratual. 98. A Tabela 6 acima indica ainda que os próprios ajustes procedidos nos cronogramas (peças 24 a 35) já haviam confirmado o descumprimento dessa cláusula contratual, com redução da previsão de instalação de 20% para apenas 4,08% dos aparelhos nos primeiros 120 dias, percentual também descumprido. 99. Quanto ao número atual de equipamentos instalados, foram utilizados na análise os dados consolidados pelo Dnit até abril de 2012, uma vez que ao final da fase de execução da auditoria a autarquia ainda não possuía todos os dados referentes ao mês de maio de
18 100. A Tabela 7, abaixo, foi elaborada a partir do cruzamento entre esses dados de início da operação dos equipamentos e os cronogramas físico-financeiros, já consideradas as revisões procedidas após o início da vigência dos contratos (peças 24 a 35 e 37) Apresenta, para cada lote, as datas das ordens de início dos serviços, as datas das revisões dos cronogramas, a quantidade prevista de aparelhos que deveriam estar operantes em abril de 2012 e a quantidade de aparelhos aferidos pelo Inmetro/Ipem até aquele mês, com o cálculo, na última coluna, do percentual instalado, considerando o previsto até aquele mês, no total e por lote. Lote Data da OIS Número de aparelhos em operação em abril de 2012 Barreiras Fixos Sinal Total Barreiras Fixos Sinal Total % do previsto 1 24/12/2010 3/5/ ,91% 2 24/12/2010 8/4/ ,10% 3 24/12/ /4/ ,05% 4 1/12/ /11/ ,00% 5 24/12/2010 1/8/ ,15% 6 24/12/2010 1/8/ ,61% 7 3/1/ /5/ ,25% 8 24/12/ /5/ ,18% 9 24/12/2010 1/8/ ,28% 10 24/12/2010 8/4/ ,22% 11 24/12/2010 8/4/ ,35% 12 24/12/2010 8/4/ ,24% TOTAIS Data da Revisão do Cronograma Número previsto de aparelhos em operação em abril de ,22% Tabela 7 Situação da implantação dos equipamentos do PNCV ao final de abril de De acordo com os cronogramas ajustados, dos aparelhos contratados, (aproximadamente 82,60%) deveriam estar em operação em abril de 2012, mas apenas 584 estavam, número que representa apenas 26,22% do que deveria estar em operação ao final daquele mês, ou pouco mais de 21,66% do total contratado Em reunião realizada com a equipe de auditoria em 11/6/2012, os gestores do Dnit informaram haver definido com as empresas uma nova meta, de se atingir, até o encerramento de 2012, equipamentos medidores de velocidade em operação. Mesmo que se alcance essa meta, em dezembro, ainda assim, corresponderá apenas a 74% do quantitativo previsto, nos cronogramas ajustados, para abril de Na mesma ocasião revelou-se ainda que, até o final do período dos trabalhos de campo, encerrado em 13/6/2012, não havia sido instalado nenhum aparelho dotado de software de identificação automática de caracteres de placas de veículos ou de câmera para visualização de tráfego em tempo real, a despeito da previsão, nos cronogramas, de início da implantação desses recursos juntamente com o início da instalação dos equipamentos medidores de velocidade e de controle semafórico (sobre tais recursos, vide item 78 acima) Ainda com base na planilha de acompanhamento fornecida, calculou-se um tempo médio de cerca de 92 dias entre as datas de emissão da nota de instalação e de aferição do equipamento pelo Inmetro/Ipem. Nesse cálculo foram desconsiderados os casos de inconsistência, em que a data da nota de instalação não foi informada ou em que a data de aferição inexiste ou é anterior à data da nota de instalação (peça 38) Conforme já relatado (item 85, letra e), competem às empresas contratadas as providências necessárias à plena operação dos equipamentos, como a implantação da estrutura física e a busca por energização e aferições pelo Inmetro/Ipem. Além disso, as medições são realizadas com base nas faixas monitoradas e no tempo em que tal monitoramento ocorre (itens 88 a 91 acima), de modo que as empresas recebem pagamentos de valor proporcional ao número de aparelhos operantes, o que deveria constituir fator indutor de uma rápida instalação dos equipamentos por parte das contratadas, o que não se tem verificado. 18
19 107. Nas entrevistas, tanto os gestores do Dnit quanto os funcionários de empresas contratadas apontaram, como uma das causas dos atrasos no início da operação dos aparelhos, dificuldades de agendamento de aferições junto ao Inmetro Para atendimento da Resolução Contran 396/2011 (art. 3º), cada equipamento deve passar por uma aferição inicial e por aferições periódicas (anuais), além de, se necessárias, aferições eventuais. Além disso, para cada aferição, é necessário solicitar à Polícia Rodoviária Federal que interrompa o trânsito no trecho, para que a equipe do Inmetro/Ipem realize dez passagens em cada faixa monitorada pelo equipamento (ou cinco, no caso de aferição periódica), a fim de verificar se as velocidades registradas estão dentro da margem de erro tolerada, de acordo com a Portaria Inmetro 115, de 29/6/ Servidor do próprio Inmetro relevou que o instituto não possuiria estrutura suficiente para atendimento das demandas. Mencionou, como exemplo, o caso da Superintendência do Instituto em Goiás, que contaria com apenas duas pessoas e um veículo, para atender a demanda de aferições no estado, em que são previstos 205 equipamentos do PNCV, além daqueles que não integram o programa, como estaduais e municipais Também como causa de atrasos na instalação de aparelhos foram citados problemas no fornecimento de energia elétrica. Exemplo disso é o caso de alguns dos equipamentos instalados em trecho da BR-060, já no município de Goiânia, em que o consórcio contratado, diante da mora na obtenção de energia elétrica, implantou sistemas que se utilizam de energia solar para a alimentação dos equipamentos Relatou-se que, em razão de dificuldades para a obtenção de energia elétrica e de agendamento de aferição, as empresas contratadas, muitas vezes, adiam a instalação dos equipamentos, pois corre às suas custas o reparo de qualquer dano às peças instaladas No entanto, uma vez que não existem registros das datas de instalação dos aparelhos, de solicitação e de início de fornecimento de energia e de solicitação, ao Inmetro/Ipem, de aferição, não é possível verificar em que medida o atraso, em média de 92 dias entre a data da nota de instalação e a data da aferição dos equipamentos pelo Inmetro/Ipem, se deve a inércia: por parte das empresas contratadas, na implantação das estruturas físicas, na tomada de providências para energização do aparato ou para agendamento de aferição metrológica; no início do fornecimento de energia, pelas fornecedoras; ou na realização das verificações agendadas, pelos institutos de metrologia (limitação de auditoria descrita no item 24 acima). Figura 4 Momento em que o veículo do Inmetro passa pelos sensores de equipamento instalado na BR-060/GO, para aferição do aparelho (foto: Dnit). Figura 5 Equipamento munido de painel para captação de energia solar, na BR-060/GO (foto: equipe de auditoria) Relatou-se, ainda, haver casos em que estudos técnicos elaborados pelas empresas permaneceram nas SRs por longos períodos, em razão de insegurança dos gestores responsáveis pela sua análise em âmbito regional, que temeriam aprovar a instalação de equipamento quando ainda 19
20 não é possível aplicar multas aos infratores (essa impossibilidade de aplicação de multas é objeto do segundo achado de auditoria, relatado no subtítulo abaixo) Quanto a esse último ponto, a análise da amostra de 293 estudos técnicos fornecidos pelo Dnit, abrangidas quatorze unidades da Federação, revelou tempo médio de pouco mais de 37 dias transcorridos entre as datas das assinaturas dos estudos pelos responsáveis técnicos das empresas e da autarquia, sendo que em 161 casos (aproximadamente 55% da amostra) esse intervalo superou quinze dias corridos, de modo que se pode inferir que, em geral, o prazo de dez dias úteis definido no guia prático não vem sendo atendido (peça 40) Às causas de atrasos identificadas soma-se o fato, descrito anteriormente como limitação de auditoria (item 24), de o controle exercido pelo Dnit não proporcionar a obtenção de todas as informações necessárias à precisa identificação de tais causas e dos responsáveis pelos atrasos e, assim, possibilitar à autarquia a adoção das medidas cabíveis na busca por maior agilidade na implementação do PNCV No aspecto financeiro/orçamentário, não se identificou, a princípio, prejuízos diretos à Administração, decorrentes dos atrasos na instalação dos equipamentos, uma vez que os pagamentos referem-se a aparelhos identificados como operantes (medição mensal com base no número de faixas monitoradas, conforme descrito nos itens 88 a 91 acima) A Tabela 8 abaixo, com informações extraídas dos cronogramas físico-financeiros ajustados após o início da vigência contratual (peças 24 a 35), revela o quantitativo previsto de pagamentos que seriam efetuados até o final de abril de Apresentam-se, ainda, as datas das ordens de início dos serviços e das revisões dos cronogramas. Lote Data da OIS Ostensivos Discretos Semafóricos Soma 1 24/12/2010 3/5/2011 R$ ,95 R$ ,56 R$ ,66 R$ , /12/2010 8/4/2011 R$ ,03 R$ ,84 R$ ,31 R$ , /12/ /4/2011 R$ ,00 R$ ,21 R$ ,19 R$ ,40 4 1/12/ /11/2011 R$ ,76 R$ ,29 R$ ,96 R$ , /12/2010 1/8/2011 R$ ,14 R$ ,83 R$ ,04 R$ , /12/2010 1/8/2011 R$ ,62 R$ ,51 R$ ,06 R$ ,19 7 3/1/ /5/2011 R$ ,42 R$ ,75 R$ ,38 R$ , /12/ /5/2011 R$ ,92 R$ ,06 R$ ,00 R$ , /12/2010 1/8/2011 R$ ,35 R$ ,30 R$ ,63 R$ , /12/2010 8/4/2011 R$ ,33 R$ ,20 R$ ,60 R$ , /12/2010 8/4/2011 R$ ,82 R$ ,62 R$ ,89 R$ , /12/2010 8/4/2011 R$ ,47 R$ ,19 R$ ,31 R$ ,97 Totais: Data da Revisão do Cronograma Previsão de pagamentos acumulados até abril de 2012 (R$) R$ ,81 R$ ,36 R$ ,03 R$ ,20 Tabela 8 Previsão de pagamentos acumulados até abril de A 119. Tabela 9 a seguir revela o total efetivamente pago desde o início do PNCV até abril de Todos os gastos contabilizados foram extraídos do Siafi, considerada a unidade gestora Dnit (peças 41 a 44). Não houve medições no exercício de 2010 (as vigências dos contratos iniciaram a partir de 24/12/2010 vide quadro do item 15 acima). Em 2011, foi utilizada a ação orçamentária 0663 Segurança Pública nas Rodovias Federais e, em 2012, a 2036 Controle de Velocidade na Malha Rodoviária Federal. O Contrato 382/2012, decorrente do Pregão Eletrônico 98/2012, referente ao sistema que trocará informações com o Renainf, também se utiliza de recursos da ação 2036, mas foi celebrado apenas em 28/5/2012 (peça 23). 20