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Timestamp: 2018-11-12 18:01:40+00:00
Document Index: 6017178

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Standstill et allocations d’insertion : l’arrêt attendu de la Cour de cassation - Terralaboris asbl
Standstill et allocations d’insertion : l’arrêt attendu de la Cour de cassation
Commentaire de Cass. (3e ch.), 5 mars 2018, n° S.16.0033.F
Cour de cassation (3e ch.), 5 mars 2018, n° S.16.0033.F
La Cour de cassation valide l’arrêt de la cour du travail de Liège (division de Neufchâteau) du 10 février 2016 ayant, dans le cas d’une chômeuse âgée ayant travaillé comme assistante de prévention et de sécurité, décidé que la limitation dans le temps des allocations d’insertion prévue par l’arrêté royal du 28 décembre 2011 violait l’effet de standstill consacré par l’article 23 de la Constitution.
Mme C.L.-G., née en 1966, a été admise au bénéfice des allocations de chômage sur la base de ses études (allocations d’attente devenues allocations d’insertion) en 1987. Depuis 1998 elle a travaillé 70 heures par mois en qualité d’assistante de prévention et de sécurité (en abrégé A.P.S.) auprès de la police d’Arlon dans le cadre d’un contrat de travail ALE.
Elle a perdu le droit aux allocations d’insertion au 1er janvier 2015 à la suite de l’A.R. du 28 décembre 2011 qui a, notamment, introduit dans l’article 63 de l’A.R. du 25 novembre 1991 des §§ 2 à 5 qui instaurent une limitation à trois ans des allocations accordées sur la base des études avec divers tempéraments, dont diverses hypothèses de prolongation de cette période. Elle a, en conséquence, perdu la possibilité de travailler comme A.P.S.
Mme C.L.-G. a introduit à l’encontre de la suppression de ses allocations un recours recevable. Elle a également demandé la condamnation de l’ONEm à des dommages et intérêts pour la perte de son travail d’A.P.S.
Par un jugement du 12 mai 2015, le tribunal du travail de Liège, division d’Arlon, a dit pour droit qu’au 1er janvier 2015, la chômeuse n’était pas dans les conditions de fin de droit de ses allocations d’insertion eu égard à la prolongation de son droit et a annulé la décision de l’ONEm. Ce jugement décide en substance que, compte tenu de la situation spécifique de l’intéressée, inhérente à sa fonction d’A.P.S., lui appliquer la mesure régressive de suppression des allocations violerait l’effet de standstill consacré par l’article 23 de la Constitution. Cette régression est en effet sans rapport de proportionnalité avec l’objectif budgétaire visé par la mesure. Le tribunal décide que la réglementation comporte une lacune dans la mesure où elle prévoit des hypothèses de prorogation de la durée de l’indemnisation, dont le travail à temps partiel, mais pas le travail comme A.P.S. et estime qu’il peut combler cette lacune en complétant en ce sens l’article 63, §§ 2 et 4, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991.
L’ONEm a relevé appel de ce jugement.
L’arrêt attaqué du 10 février 2016 (R.G. 2015/AU/48) a été commenté pour SocialEyes News par Terra Laboris.
L’arrêt constate que, pour la catégorie des personnes qui, comme Mme C.L.-G., ont travaillé comme A.P.S., l’arrêté royal du 28 décembre 2011 entraine une réduction sensible du niveau de protection au point de vue du droit du travail et du droit à la sécurité sociale, étant la perte à la fois des allocations d’insertion et de son travail ainsi que de la rémunération qui y était attachée.
La chômeuse a, pendant plus de quinze ans, rempli, dans l’intérêt de la collectivité, une mission qui ne pouvait être rencontrée par les circuits de travail régulier ; elle faisait partie du groupe cible visé par la mesure de mise à l’emploi et l’absence de cotisations de sécurité sociale est inhérente au système ainsi mis en place et constituait une économie pour le budget fédéral. Ce système d’indemnisation constituait une forme de mise à l’emploi adoptée par le législateur dans le but de concrétiser les droits au travail et à la sécurité sociale et il ne pouvait y mettre fin sans invoquer ou démontrer un intérêt général proportionnel à l’objectif poursuivi.
Or, la mesure litigieuse n’a aucunement pris en considération la situation spécifique de la catégorie des chômeurs âgés d’au moins 40 ans comme Mme C.L.-G. Le préambule de l’arrêté royal du 28 décembre 2011 ne s’explique pas sur cette catégorie spécifique, pour laquelle la conséquence de la mesure, étant la perte de l’emploi, est en contradiction frontale avec l’objectif affiché de mise à l’emploi.
En outre, le législateur n’a pas examiné si d’autres mesures moins préjudiciables n’auraient pas permis d’atteindre l’objectif général poursuivi ni envisagé de prendre des mesures compensatoires. Or, souligne la cour du travail, vu le nombre restreint de chômeurs occupés en qualité d’A.P.S., prévoir la prorogation de l’indemnisation à concurrence de la durée de ce travail n’aurait eu qu’un impact budgétaire relativement réduit.
La cour du travail conclut dès lors, comme le premier juge, qu’appliqué à Mme C.L.-G., l’article 63, § 2, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 est contraire à l’article 23 de la Constitution.
Mais, contrairement au tribunal, elle décide qu’il n’est pas en son pouvoir de compléter le texte de cet article, ce qui imposerait une réévaluation des intérêts sociaux.
La sanction du constat d’inconstitutionnalité est donc la non-application de la mesure de limitation dans le temps des allocations d’insertion qui n’existait pas auparavant, en sorte que l’ONEm est condamné à payer à la chômeuse les allocations d’insertion depuis la date à laquelle elles lui ont été supprimées.
La Cour du travail ordonne la réouverture des débats sur la demande de dommages-intérêts pour le préjudice subi suite à la perte de l’emploi A.P.S.
L’ONEm présente un moyen unique de cassation divisé en deux branches.
La première branche invoque la violation du principe général du droit de la séparation des pouvoirs, qui découle de diverses dispositions constitutionnelles (articles 33, 36, 37, 40, 105, 108 et 159), de l’article 7, § 1er, alinéa 3, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs qui charge le Roi de réglementer la matière du chômage et, partant, d’apprécier l’intérêt général et du principe général de droit de proportionnalité contenu dans l’article 23 de la Constitution.
L’ONEm fait en substance grief à l’arrêt attaqué – qui i) admet qu’en matière de sécurité sociale, l’appréciation de l’intérêt général échappe au pouvoir judiciaire, que la norme litigieuse, édictée aux fins de réaliser des économies et répond ainsi à un motif d’intérêt général et que la référence faite dans ce préambule au cadre des efforts budgétaires devant être livrés par la Belgique constitue, dans l’absolu, un motif d’intérêt général et ii) ne constate pas que le Roi aurait manifestement méconnu la notion légale d’intérêt général et le principe de proportionnalité – d’avoir décidé que cet objectif budgétaire ne pouvait justifier que la nouvelle norme s’applique aux chômeurs âgés de plus de 40 ans inscrits en agence locale pour l’emploi.
La seconde branche, proposée à titre subsidiaire, fait grief à l’arrêt attaqué de n’avoir pas pris en considération, pour décider que la mesure litigieuse était sans aucun rapport de proportionnalité avec l’objectif budgétaire poursuivi, les dispositions légales et réglementaires qui autorisent les chômeurs non indemnisés qui bénéficient du revenu d’intégration sociale à travailler par l’intermédiaire d’une agence locale pour l’emploi.
Sur la première branche, elle retient que l’article 23 de la Constitution implique, en matière de droit au travail et de droit à la sécurité sociale, une obligation de standstill qui s’oppose à ce que le législateur et l’autorité réglementaire compétents réduisent sensiblement le niveau de protection offert par la norme applicable sans qu’existent pour ce faire des motifs liés à l’intérêt général.
Elle précise que, jusqu’à l’entrée en vigueur de la norme querellée, « le droit aux allocations d’insertion, alors dénommées allocations d’attente, n’était pas limité dans le temps ».
Elle reprend le contenu de l’article 79ter de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 qui régit la mise au travail des assistants de prévention et de sécurité, rappelant notamment que, pour cette catégorie spécifique de chômeurs, le Roi a toujours maintenu la dispense des obligations de demander, rechercher et être disponible pour un autre emploi, supprimée pour les autres activités par l’arrêté royal du 16 février 2004. Ces chômeurs, par priorité ceux âgés d’au moins 40 ans, pouvaient ainsi exercer leur activité pendant un certain nombre d’heures et en contrepartie d’un salaire et ce, pour une durée indéterminée compte tenu des dispenses précitées.
La disposition querellée retire cette possibilité aux chômeurs dont le droit aux allocations d’insertion est épuisé et qui ne remplissent pas les conditions du droit aux autres allocations ou aides sociales prévues par l’article 8 de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944. La Cour rappelle à cet égard que les journées prestées comme A.P.S. ne sont pas prises en considération pour le stage ouvrant le droit aux allocations de chômage proprement dites et que le revenu d’intégration et l’aide sociale dépendent d’autres conditions.
La Cour décrit la démarche de la cour du travail qui a consisté à mesurer l’écart existant, quant à la protection des droits au travail et à la sécurité sociale, entre le dispositif régissant l’octroi des allocations sur la base des études avant et après l’entrée en vigueur de l’article 63, § 2, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 inséré par l’article 9 de l’arrêté royal du 28 décembre 2011. L’arrêt attaqué constate qu’avant, l’indemnisation était conçue à durée indéterminée et que le dispositif spécifique de mise à l’emploi des assistants de prévention et de sécurité, principalement axé sur des chômeurs de longue durée faisant partie d’un groupe d’âge rencontrant de plus grandes difficultés d’insertion sur le marché de l’emploi a été adopté par le Roi dans l’objectif de concrétiser, dans le chef de ces assurés sociaux, le droit au travail et à la sécurité sociale consacré par l’article 23 de la Constitution. Après, la demanderesse a perdu simultanément ses allocations et son emploi avec la rémunération qui y était attachée.
La Cour de cassation décide que, par ces considérations, l’arrêt attaqué justifie légalement sa décision que la norme litigieuse réduit sensiblement le niveau de protection offert par la norme qui, avant son entrée en vigueur, était applicable aux droits de Mme C.L.-G. au travail et à la sécurité sociale.
La Cour épingle ensuite les considérations qui l’amènent à conclure que l’arrêt attaqué justifie légalement sa décision que le motif d’intérêt général d’ordre budgétaire invoqué par l’ONEm pour justifier ce recul sensible est « sans aucun rapport de proportionnalité avec l’objectif poursuivi par la mesure ».
L’arrêt attaqué a ainsi relevé l’insertion durable de la chômeuse sur le marché de l’emploi par la mission d’A.P.S. remplie dans l’intérêt de la communauté pendant près de 17 ans et à hauteur d’un temps partiel avoisinant un mi-temps et le caractère inhérent au système mis en place par le Roi de l’absence de cotisations de sécurité sociale sur un tel travail.
Il a ensuite souligné que le préambule de l’arrêté royal du 28 décembre 2011 ne visait pas la catégorie des A.P.S., qui concerne spécialement les chômeurs âgés, comme Mme C.L.-G., d’au moins 40 ans. Leur situation n’a donc pas été prise en compte.
L’arrêt attaqué a aussi mis en exergue le préjudice considérable causé à ces agents sans compensation ou alternative et considéré que la perte de l’emploi était « en contradiction frontale avec l’objectif affiché de mise à l’emploi ».
Enfin, la cour du travail a estimé que l’impact budgétaire d’une prorogation de leur régime d’indemnisation aurait été relativement réduit.
La Cour de cassation conclut que l’arrêt attaqué décide légalement que l’article 63, § 2, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 appliqué à Mme C.L.-G. est contraire à l’article 23 de la Constitution. En procédant ainsi au contrôle du respect de l’obligation de standstill imposée au Roi par cette disposition constitutionnelle, l’arrêt ne viole ni l’article 7, §1er, alinéa 3, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 ni le principe général du droit de la séparation des pouvoirs.
La seconde branche est déclarée irrecevable, car elle obligerait la Cour à vérifier un élément de fait, étant que la chômeuse remplissait les conditions pour percevoir le revenu d’intégration sociale depuis la perte du droit aux allocations d’insertion.
Le litige concerne une catégorie spécifique de bénéficiaires des allocations sur la base de leurs études, étant les chômeurs d’au moins 40 ans qui ont travaillé en qualité d’assistants de prévention et de sécurité. Le Roi a, par le passé, favorisé ce travail en accordant à ces chômeurs la dispense de toutes les obligations inhérentes à la qualité de chômeur involontaire. La volonté de permettre aux autorités locales de disposer des prestations de ces chômeurs sans trop de frais a eu pour conséquence que ce travail n’était pas assujetti à la sécurité sociale. Ces éléments devaient être pris en considération par le Roi pour vérifier la proportionnalité de la mesure de limitation dans le temps des allocations d’insertion et il ne ressort pas du préambule de l’arrêté royal du 28 décembre 2011 qu’ils l’auraient été.
Ainsi que l’avait relevé la cour du travail, cette catégorie est statistiquement peu nombreuse. En outre, ce régime, qui ne concerne plus que les bénéficiaires engagés avant le 1er juillet 2017, s’éteindra définitivement en juin 2020.
Mais on ne peut limiter l’enseignement de cet arrêt à cette seule catégorie. C’est à notre connaissance le premier arrêt de la Cour de cassation validant la démarche d’un juge du fond qui, au terme d’un raisonnement rigoureux, refuse d’appliquer une disposition de sécurité sociale qu’il juge contraire à l’effet de standstill consacré par l’article 23 de la Constitution. Les étapes de ce raisonnement sont synthétisées par la Cour de cassation au point 5 de son arrêt.
La première étape du raisonnement de la cour du travail, à savoir celle de l’existence d’un recul sensible de la protection sociale accordée par la norme servant de base à la comparaison, n’était pas critiquée par la requête en cassation. La Cour suprême épingle néanmoins les considérations justifiant cette décision.
L’arrêt attaqué admet que les motifs budgétaires visés par le préambule à l’arrêté royal du 28 novembre 2011 sont, dans l’absolu, d’intérêt général mais retient que « le débat ne porte cependant pas sur une appréciation in abstracto de l’intérêt général pouvant justifier la rétrogression des droits de tout bénéficiaire d’allocations d’attente converties en allocations d’insertion, mais bien d’examiner concrètement, dans la situation spécifique de (Mme C.L.-G.), si cette restriction significative pouvait frapper indistinctement deux groupes fondamentalement distincts d’assurés sociaux » qui bénéficiaient des allocations d’insertion, étant d’une part, les jeunes chômeurs n’ayant jamais travaillé et d’autre part les chômeurs âgés de 40 ans au moins s’étant vu confier la mission d’assistant de prévention et de sécurité. Ce sont ces motifs que la première branche du moyen critique. La question centrale au cœur du pourvoi était ainsi celle de la proportionnalité de la mesure de limitation dans le temps au regard du principe général du droit de la séparation des pouvoirs.
D. DUMONT expose que la vérification de la proportionnalité du recul sensible implique un contrôle substantiel et procédural.
Sous l’angle substantiel, il convient tout d’abord de vérifier si le recul significatif obéit à un motif d’intérêt général. Ainsi, soutenir la croissance économique, promouvoir l’emploi, lutter contre la fraude sociale ou préserver l’équilibre budgétaire sont des motifs admissibles au regard de l’article 23 de la Constitution. Il s’impose encore de vérifier si l’auteur de la norme s’est assuré que celle-ci était apte à atteindre le motif général allégué mais aussi qu’il n’existait pas de mesures moins restrictives susceptibles d’atteindre le même objectif. Enfin, il s’impose de soupeser la proportionnalité au sens strict, c’est-à-dire d’anticiper les préjudices qui vont en résulter en contrepartie des avantages escomptés.
Le versant procédural du contrôle de proportionnalité est qu’il appartient aux auteurs de la norme de s’expliquer soigneusement sur les raisons qui motivent la régression. La marge d’appréciation du pouvoir législatif ou exécutif dépend en définitive de la démonstration de ce que ce pouvoir a pris soin de justifier soigneusement son action en se fondant sur une méthodologie correcte (« Le ‘’droit à la sécurité sociale’’ consacré par l’article 23 de la constitution : quelle signification et quelle justiciabilité ? » in Questions transversales en matière de sécurité sociale, Larcier, 2017, pp 11 à 98 et plus spec. pp 82 à 86.).
C’est à ce double contrôle que la cour du travail procède.
Quant au versant substantiel, au moyen de l’ONEm que l’appréciation de l’intérêt général en matière de réglementation du chômage ne relève du pouvoir judiciaire que de manière marginale, en cas de méconnaissance manifeste de la notion légale d’intérêt général que l’arrêt attaqué ne constate pas, la Cour de cassation oppose les considérations de cet arrêt dont la cour du travail déduit que le motif d’intérêt général d’ordre budgétaire invoqué est sans aucun rapport de proportionnalité avec l’objectif poursuivi par la mesure. En procédant à ce contrôle, l’arrêt attaqué remplit sa mission de juge auquel l’article 159 de la Constitution interdit d’appliquer une disposition inconstitutionnelle et ne méconnait pas le principe général du droit de la séparation des pouvoirs.
Quant au versant procédural, la cour du travail reproduit le préambule à l’arrêté royal du 28 décembre 2011 qui ne fait tout simplement pas mention de la catégorie de chômeurs à laquelle appartient Mme C.L.-G.
C’est ce contrôle qui est validé par la Cour suprême. Isabelle HACHEZ, faisant le point sur l’évolution du principe de standstill en matière de droits fondamentaux 5 ans après sa thèse, regrettait la rareté des décisions jurisprudentielles procédant à une application rigoureuse du principe de proportionnalité (« Le principe de standstill : actualités et perspectives », R.C.J.B., 2012, pp 6 à 18 et plus spéc. pp 14 et 15). L’arrêt attaqué et l’arrêt de la Cour de cassation méritent donc d’être épinglés.