Source: http://www.rivistagiuridica.aci.it/documento/protocollo-di-kyoto-piano-di-distribuzione-delle-quote.html
Timestamp: 2019-06-16 11:32:32+00:00
Document Index: 105431050

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 29', 'art. 38', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 51', 'art. 64', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 176', 'art. 253', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 38', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 38', 'art. 9']

Protocollo di Kyoto: piano di distribuzione delle quote
Tribunale di I grado CE
7 novembre 2007 T 374/04
Protocollo di Kyoto – piano distribuzione delle emissioni – adeguamenti a posteriori – legittimità
Non contrasta con il sistema generale di distribuzione delle quote di emissione di gas ad effetto serra, delineato dalla direttiva 2003/87/Ce, l’adeguamento previsto dai piani nazionali a posteriori.
Nel caso di specie il Tribunale di I grado annulla la decisione della Commissione europea con la quale era stata dichiarata l’incompatibilità del sistema previsto dal Piano nazionale tedesco.
1 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), entrata in vigore il 25 ottobre 2003, istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità (in prosieguo: il «sistema per lo scambio di quote»), al fine di promuovere la riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra, in particolare il biossido di carbonio (in prosieguo il «CO2»), secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica (art. 1 della direttiva 2003/87). Questa direttiva si fonda sugli obblighi incombenti alla Comunità ai sensi della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e del protocollo di Kyoto. Quest’ultimo è stato approvato con decisione 25 aprile 2002, 2002/358/CE, riguardante l’approvazione, a nome della Comunità europea, del protocollo di Kyoto allegato alla convenzione quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici e l’adempimento congiunto dei relativi impegni (GU L 130, pag. 1). Detto protocollo è entrato in vigore il 16 febbraio 2005.
2 La Comunità e i suoi Stati membri hanno convenuto di ridurre, nel periodo 2008-2012, le loro emissioni antropiche aggregate dei gas a effetto serra elencate nell’allegato A del protocollo di Kyoto, nella misura dell’8% rispetto al livello del 1990 (quarto ‘considerando’ della direttiva 2003/87).
3 A tal fine, la direttiva 2003/87 prevede essenzialmente che le emissioni dei gas a effetto serra da parte degli impianti elencati al suo allegato I debbano essere sottoposte a previa autorizzazione e ad un’attribuzione di quote assegnate in conformità a piani nazionali di assegnazione (in prosieguo: i «PNA»). Se un gestore riesce a ridurre le sue emissioni, può vendere ad altri gestori le quote in eccesso. Viceversa, il gestore di un impianto le cui emissioni sono eccessive può acquistare le quote necessarie presso un gestore che dispone di eccedenze.
4 La direttiva 2003/87 prevede una prima fase corrispondente al periodo 2005-2007 (in prosieguo: il «primo periodo di assegnazione»), che precede il primo periodo di impegno previsto dal protocollo di Kyoto, poi una seconda fase relativa al periodo 2008-2012 (in prosieguo: il «secondo periodo di assegnazione»), che corrisponde al detto primo periodo di impegno (art. 11 della direttiva 2003/87).
5 Ai fini del rispetto degli impegni ai sensi della decisione 2002/358 e del protocollo di Kyoto, il criterio n. 1 dell’allegato III della direttiva 2003/87 precisa:
«La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358 (…) e del Protocollo di Kyoto (…). La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358 (…) e dal protocollo di Kyoto».
6 Più concretamente, il sistema per lo scambio di quote è fondato, da una parte, sull’imposizione di una previa autorizzazione ad emettere gas a effetto serra (artt. 4-8 della direttiva 2003/87) e, dall’altra, su quote che autorizzano il gestore titolare a emettere una certa quantità di tali gas, con l’obbligo incombente a quest’ultimo di restituire annualmente il numero di quote corrispondente alle emissioni totali del suo impianto (art. 12, n. 3, della direttiva 2003/87).
7 Le condizioni e le procedure secondo le quali le autorità nazionali competenti assegnano, sulla base di un PNA, quote ai gestori di impianti sono previste agli artt. 9-11 della direttiva 2003/87.
8 Pertanto, l’art. 9, n. 1, della direttiva 2003/87 precisa:
«Per ciascun periodo di cui all’articolo 11, paragrafi 1 e 2, ciascuno Stato membro elabora un [PNA] che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il [PNA] si fonda su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III, e tiene nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Fatto salvo il trattato, la Commissione elabora entro il 31 dicembre 2003 gli orientamenti per l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III.
Per il periodo di cui all’articolo 11, paragrafo 1, il [PNA] è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri entro il 31 marzo 2004 (…)».
9 La Commissione ha adottato gli orientamenti sopraccitati nell’ambito della sua comunicazione 7 gennaio 2004, COM (2003) 830 def., sugli orientamenti destinati ad assistere gli Stati membri nell’applicazione dei criteri elencati all’allegato III della direttiva 2003/87 e sulle circostanze in cui è dimostrata la forza maggiore (in prosieguo: gli «orientamenti della Commissione»).
10 L’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 dispone:
11 A termini dell’art. 10 della direttiva 2003/87, gli Stati membri devono assegnare almeno il 95% delle quote a titolo gratuito per il primo periodo di assegnazione e almeno il 90% per il secondo periodo di assegnazione.
12 L’art. 11 della direttiva 2003/87 che concerne l’assegnazione e il rilascio delle quote prevede:
3. Le decisioni adottate a norma dei paragrafi 1 e 2 sono conformi alle disposizioni del trattato, in particolare agli articoli 87 e 88. Nel decidere in merito all’assegnazione delle quote di emissioni, gli Stati membri tengono conto della necessità di permettere ai nuovi entranti di accedere a tali quote.
4. Per ogni anno del periodo di cui al paragrafo 1 (…) l’autorità competente rilascia una parte delle quote totali di emissioni entro il 28 febbraio di tale anno».
13 L’allegato III della direttiva 2003/87 elenca undici criteri applicabili ai PNA.
14 Secondo il criterio n. 1 dell’allegato III :
«La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358 (…) e del Protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall’altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici.
La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358 (…) e dal protocollo di Kyoto».
15 A termini del criterio n. 5 dell’allegato III:
«Il [PNA] non opera discriminazioni tra imprese o settori per favorire indebitamente talune imprese o attività, conformemente alle prescrizioni del trattato, in particolare agli articoli 87 e 88».
16 Secondo il criterio n. 9 dell’allegato III:
«Il [PNA] prevede disposizioni riguardanti le osservazioni che il pubblico può presentare e contiene informazioni sulle modalità con le quali si terrà conto delle suddette osservazioni prima di adottare una decisione in materia di assegnazione delle quote».
17 A questo proposito, i punti 93-96 degli orientamenti della Commissione precisano in particolare:
«93. Questo criterio è obbligatorio.
94. (…) Gli Stati membri devono fare in modo che il pubblico possa esprimersi sul [PNA ] in maniera efficace e tempestiva (…)
95. Gli Stati membri devono prevedere termini sufficienti per consentire al pubblico di formulare le proprie osservazioni e fare in modo che tali termini siano compatibili con la procedura decisionale nazionale, in maniera tale che le osservazioni siano tenute nella dovuta considerazione prima di decidere in merito al [PNA]. Per “dovuta considerazione” si intende che le osservazioni vengono eventualmente esaminate in relazione ai criteri elencati nell’allegato III o a qualsiasi altro criterio obiettivo e trasparente applicato dagli Stati membri nei [PNA]. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione qualsiasi modifica che intendono apportare a seguito della consultazione del pubblico, successivamente alla pubblicazione e alla notifica del [PNA] e prima dell’adozione della decisione definitiva di cui all’articolo 11 [della direttiva 2003/87]. Il pubblico deve essere informato in termini generali della decisione adottata e degli elementi principali sui quali è basata.
96. Si sottolinea che la possibilità offerta al pubblico di esprimersi sul [PNA] nell’ambito di questo criterio è in realtà una seconda fase di consultazione: ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1 della direttiva [2003/87], infatti, le osservazioni formulate dal pubblico nella prima consultazione sulla proposta di [PNA] devono essere già state inserite, ove pertinenti, nel [PNA] prima della sua notifica alla Commissione e agli altri Stati membri. Per garantire l’efficacia dell’intero processo di partecipazione del pubblico (cioè consultazione e considerazione delle osservazioni formulate), la prima fase della consultazione del pubblico è fondamentale; per tale motivo le norme applicabili nell’ambito di questo criterio devono valere anche per la prima fase di consultazione.
Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione qualsiasi modifica che intendono apportare successivamente alla pubblicazione e alla notifica del [PNA] e prima dell’adozione della decisione definitiva di cui all’articolo 11 [della direttiva 2003/87]».
18 Il criterio n. 10 dell’allegato III precisa che «[i]l [PNA] include un elenco degli impianti disciplinati dalla presente direttiva con i valori delle quote che saranno assegnate a ciascuno».
19 Per quanto riguarda il criterio n. 10, i punti 97-100 degli orientamenti della Commissione espongono quanto segue:
«97. Questo criterio impone la trasparenza dei [PNA]: ciò implica che la quantità di quote assegnata a ciascun impianto deve essere indicata, e quindi posta a conoscenza del pubblico, al momento della notifica del piano alla Commissione e agli altri Stati membri.
98. Questo criterio si considera rispettato se lo Stato membro adempie all’obbligo di elencare tutti gli impianti soggetti alla direttiva [2003/87] (…)
100. Gli Stati membri devono indicare la quantità totale di quote che intendono assegnare a ciascun impianto e precisare la quantità rilasciata ogni anno a ciascun impianto a norma dell’articolo 11, paragrafo 4 [della direttiva 2003/87]».
20 In conformità ai punti 60-74 degli orientamenti della Commissione, gli Stati membri possono costituire una riserva di quote (in prosieguo: la «riserva») alla quale possono in particolare garantire l’accesso gratuito ai nuovi entranti in base a regole e procedure trasparenti e oggettive. Il PNA deve indicare l’entità di tale riserva rispetto alla quantità totale di quote previste.
21 L’art. 12, n. 1, della direttiva 2003/87 prevede che le quote possono essere trasferite tra persone fisiche o giuridiche all’interno della Comunità o a persone fisiche o giuridiche nei paesi terzi. In forza dell’art. 12, n. 3, della direttiva 2003/87, precedentemente al 1° maggio di ogni anno, il gestore di ciascun impianto deve restituire all’autorità competente un numero di quote pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell’anno civile precedente affinché tali quote vengano successivamente cancellate.
22 Ai sensi dell’art. 29, n. 1, della direttiva 2003/87:
«(…) gli Stati membri possono chiedere alla Commissione che a determinati impianti siano assegnate emissioni aggiuntive per cause di forza maggiore. La Commissione determina la fondatezza della forza maggiore e, se questa viene dimostrata, autorizza lo Stato membro ad assegnare emissioni aggiuntive non trasferibili agli operatori di tali impianti».
23 L’art. 38, n. 2, del regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 2004, n. 2216, relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva [2003/87] e della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 386, pag. 1), prevede sotto il titolo «Tabella relativa al [PNA] per il [primo] periodo [di assegnazione]»:
«Ciascuno Stato membro notifica alla Commissione ogni correzione apportata al proprio [PNA], insieme alla corrispondente correzione apportata alla tabella. Se la correzione apportata alla tabella è basata sul [PNA] notificato alla Commissione e non respinto ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3 della direttiva 2003/87 (…) o in relazione al quale la Commissione ha accettato le modifiche, ed è conforme alle metodologie indicate nel [PNA] o è il risultato di un miglioramento dei dati, la Commissione ordina all’amministratore centrale di inserirla nella tabella relativa al [PNA] (…). In tutti gli altri casi, lo Stato membro notifica alla Commissione la correzione apportata al proprio [PNA]; se tale correzione non è respinta secondo la procedura di cui all’articolo 9, paragrafo 3 della direttiva 2003/87 (…), la Commissione ordina all’amministratore centrale di inserirla nella tabella relativa al [PNA] (…)»
24 Il 31 marzo 2004, la Repubblica federale di Germania ha notificato alla Commissione, in conformità all’art. 9, n. 1, della direttiva 2003/87, il suo PNA per il primo periodo di assegnazione (in prosieguo: il «PNA tedesco»).
25 Il PNA tedesco è costituito da un «piano macro» e da un «piano micro». Il piano macro riporta la ripartizione del bilancio nazionale di emissioni e determina la quantità totale di quote da assegnare in conformità agli impegni di riduzione delle emissioni incombenti alla Repubblica federale di Germania. Il piano micro disciplina l’assegnazione di quote ai gestori dei vari impianti e prevede la costituzione di una riserva di quote destinate ai nuovi entranti.
26 Per stabilire il numero di quote da assegnare ai vari impianti, il PNA prevede, nella parte corrispondente al piano micro, tre periodi, ossia tre metodi distinti a seconda della data di avvio della gestione degli impianti.
27 Per gli impianti la cui attività è stata avviata precedentemente al 31 dicembre 2002, il numero di quote da assegnare gratuitamente è calcolato sulla base della media annua delle loro emissioni storiche di CO2 secondo il metodo di calcolo definito «grandfathering». Il numero di quote da assegnare è determinato tramite una moltiplicazione dei dati di emissioni storiche per un «fattore di esecuzione» (Erfüllungsfaktor), stabilito in funzione dell’obiettivo di riduzione delle emissioni da raggiungere. Pertanto, tale fattore di esecuzione si colloca in generale sotto l’unità per consentire una riduzione rispetto al livello di emissioni precedente e, in ultima analisi, di limitare il totale delle quote da assegnare.
28 Per gli impianti la cui attività è stata avviata tra il 1° gennaio 2003 e il 31 dicembre 2004, il numero di quote da assegnare gratuitamente è calcolato sulla base dei dati relativi alla media delle emissioni annue di CO2 notificate dai gestori. Il gestore deve accludere alla domanda di assegnazione di quote una perizia sulle caratteristiche determinanti dell’impianto. Sia la domanda che la perizia devono contenere dati sulla capacità dell’impianto, sulle materie prime che si prevede di impiegare nonché sul tasso di utilizzo della capacità dell’impianto. Il fattore di esecuzione applicato a questi impianti per un periodo di dodici anni è pari all'unità.
29 Per gli impianti la cui attività è iniziata dopo il 1° gennaio 2005, ovverosia i «nuovi entranti», il totale di quote da assegnare gratuitamente è determinato, in mancanza di dati storici disponibili, secondo il metodo di calcolo detto «benchmarking», vale a dire dal prodotto matematico del volume di produzione annua media previsionale per gli anni 2005-2007, delle previsioni di emissioni dell’impianto per unità di produzione, nonché del totale di anni civili durante i quali si presume venga sfruttato l’impianto nel corso del periodo di assegnazione. Le previsioni sulle emissioni per unità di produzione sono valutate tenendo conto come criterio (benchmark) dello stato della «migliore tecnica disponibile». Per questi nuovi impianti, il fattore di esecuzione resta immutato e rimane ancorato al fattore 1 durante i primi quattordici anni di attività.
30 In applicazione dell’art. 11, n. 4, della direttiva 2003/87, il PNA tedesco prevede che le quote assegnate per il primo periodo di assegnazione saranno rilasciate annualmente in parti uguali entro il 28 febbraio di ogni anno.
31 Il PNA tedesco, come notificato alla Commissione, prevede misure di adeguamento a posteriori del numero di quote assegnate nei seguenti casi:
– Riduzione sostanziale dell’utilizzo della capacità di produzione dell’impianto e chiusura dello stesso (regola detta della «chiusura di fatto»): se la gestione di un impianto cessa, il gestore è tenuto a restituire le quote che gli sono state assegnate nei limiti in cui siano diventate eccedenti. La gestione di un impianto si considera cessata qualora le emissioni di quest’ultimo durante l’anno in questione siano inferiori al 10% della media annua delle emissioni registrate durante il periodo di riferimento. Se tali emissioni sono inferiori al 60% della media annua delle emissioni registrate durante il periodo di riferimento, un adeguamento a posteriori e proporzionale alla diminuzione dell'utilizzo della capacità di produzione, cioè del livello di attività, è applicato alla parte di quote emessa per l’anno in causa. Relativamente agli anni successivi, la parte di quote assegnata corrisponderà alla decisione di assegnazione iniziale, salvo il caso di una successiva nuova applicazione della regola dell’adeguamento a posteriori;
– Trasferimento di quote in caso di chiusura e di sostituzione dell'impianto (regola detta del «trasferimento»): su richiesta, le quote assegnate ad un impianto chiuso non sono ritirate qualora il gestore avvii la gestione di un nuovo impianto entro tre mesi dalla chiusura dell’impianto precedente. In tal caso, l’assegnazione delle quote è anzitutto effettuata per quattro anni sulla base delle emissioni storiche dell’impianto chiuso, per essere in seguito calcolata durante un periodo di quattordici anni, in base ad un fattore di esecuzione pari all'unità; questa regola si propone di incentivare il gestore a chiudere i suoi impianti vetusti e inefficienti. Nondimeno, se la capacità di produzione del nuovo impianto è minore rispetto alla capacità dell’impianto chiuso, si presume che lo scarto tra tali capacità corrisponda a una chiusura d’impianto e la parte delle quote corrispondenti a tale scarto non sarà più assegnata al momento dell’assegnazione successiva di quote. Viceversa, in caso di aumento della capacità produttiva del nuovo impianto, si applica la regola a beneficio dei nuovi entranti e sono assegnate quote aggiuntive a copertura dell’esubero di capacità (v. quarto trattino qui di seguito);
– Impianti esistenti la cui attività è stata avviata nel corso del 2003 o del 2004: il numero di quote di emissioni assegnate a tali impianti sarà adeguato in funzione del fatto che, durante l’attività dell’impianto in questione, il volume di produzione effettiva sia inferiore o superiore ai volumi di produzione dichiarati ai fini del calcolo del numero di quote assegnato inizialmente. A seconda dei casi, al momento dell’emissione della parte di quote per l’anno successivo, il numero di quote sarà ridotto o aumentato in proporzione. Nell’eventualità di un aumento del volume di produzione, le quote aggiuntive saranno tratte dalla riserva;
– Nuovi entranti la cui attività è stata avviata dopo il 1° gennaio 2005 o aumento della capacità di produzione di impianti esistenti: il numero di quote di emissione assegnate a tali impianti sarà adeguato in funzione del fatto che, durante l’esercizio dell’impianto in questione, il livello di attività effettivo sia inferiore o superiore al livello di attività dichiarata ai fini del calcolo della quantità di quote inizialmente assegnata. A seconda dei casi, al momento del rilascio della parte di quote per l’anno successivo, il numero di quote sarà ridotto o aumentato in proporzione;
– Impianti di cogenerazione di energia elettrica e termica (Kraft-Wärme-Kopplung): a questi impianti sono specificamente assegnate determinate quote di emissione (Sonderzuteilung) e ciò durante il primo anno di assegnazione secondo il volume effettivo di produzione di energia elettricità. Tuttavia, il loro numero può essere ulteriormente corretto in funzione del volume di produzione di energia elettrica stabilito l’anno successivo.
32 Il PNA tedesco prevede inoltre che le quote di emissioni non rilasciate o ritirate siano trasferite alla riserva. Infine, le quote in giacenza nella riserva sono disponibili per i nuovi entranti. La ricorrente ha precisato, nel corso dell’udienza, che la riserva era unicamente accessibile ai gestori di impianti stabiliti nel territorio tedesco (processo verbale dell’udienza, pag. 2).
33 Con lettera dell’8 giugno 2004, le autorità tedesche competenti hanno risposto ad alcune domande rivolte loro dalla Commissione.
34 In risposta a tali domande, le autorità tedesche hanno in particolare precisato che, come prevede il Zuteilungsgesetz 2007 (legge tedesca del 26 agosto 2004 sull’assegnazione delle quote di emissioni durante il primo periodo di assegnazione BGBl. 2004 I, pag. 2211; in prosieguo: la «legge di assegnazione») e a differenza delle indicazioni contenute nel PNA tedesco come notificato alla Commissione, gli adeguamenti a posteriori non possono in alcun caso comportare un aumento della quantità di quote assegnate agli impianti interessati. Le autorità tedesche hanno inoltre sottolineato, per quanto riguarda gli impianti di cogenerazione, che la possibilità di un adeguamento a posteriori verso il basso consentiva di evitare la creazione di un «incentivo controproducente» – vale a dire ecologicamente non desiderato – tra i gestori di impianti di questo tipo, i quali sarebbero altrimenti incentivati a diminuire il loro livello di produzione di energia elettrica; pertanto, tale possibilità si proponeva di mantenere la giustificazione dell’assegnazione speciale di quote di emissione (Sonderzuteilung). Infatti, se una tale diminuzione di produzione generasse una riduzione delle emissioni alla stregua di una diminuzione della domanda di quote di emissioni nell’ambito del sistema per lo scambio di quote, essa comporterebbe in generale un esubero di emissioni al di fuori di detto sistema.
35 In conformità alle spiegazioni fornite dalle autorità tedesche (v. punto 34 supra), la legge di assegnazione prevede solo adeguamenti a posteriori verso il basso. Questi ultimi sono disciplinati dalle disposizioni della legge di assegnazione, cioè l’art. 7, n. 9 (assegnazione agli impianti esistenti sulla base di dati storici), l’art. 8, n. 4 (assegnazione agli impianti esistenti sulla base di emissioni notificate), l’art. 9, nn. 1 e 4 (chiusure d’impianti), l’art. 10, nn. 2 e 4 (assegnazione ai nuovi impianti in quanto impianti di sostituzione), l’art. 11, n. 5, in combinato disposto con l’art. 8, n. 4 (assegnazione a nuovi entranti), nonché l’art. 14, n. 5 (assegnazione speciale agli impianti di cogenerazione). Infine, l’art. 6, n. 2, della legge di assegnazione prevede che le quote ritirate, in applicazione delle citate disposizioni, siano trasferite alla riserva.
36 Con decisione della Commissione 7 luglio 2004, C (2004) 2515/2 def., relativa al PNA tedesco come notificato dalla ricorrente (in prosieguo: la «decisione impugnata»), adottata sul fondamento dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, la Commissione ha respinto il PNA tedesco in quanto quest’ultimo prevedeva determinate misure di adeguamento a posteriori di assegnazione di quote di emissioni, dichiarandole incompatibili con i criteri nn. 5 e 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87 (art. 1 della decisione impugnata) e richiedendo alla ricorrente di sopprimerle (art. 2 della decisione impugnata). La Commissione ha tuttavia lasciato alla ricorrente la possibilità di assegnare quote prima dell’attuazione delle modifiche richieste all’art. 2 di tale decisione (art. 3, n. 4, della decisione impugnata). Gli adeguamenti a posteriori in questione erano previsti per:
– i nuovi entranti [art. 1, lett. a), della decisione impugnata];
– i nuovi impianti gestiti a seguito di un trasferimento di quote inizialmente assegnate ad un impianto chiuso [art. 1, lett. b), della decisione impugnata];
– gli impianti il cui utilizzo della capacità di produzione risulta inferiore a quello inizialmente previsto [art. 1, lett. c), prima ipotesi della decisione impugnata];
– gli impianti le cui emissioni annue rappresentano meno del 40% delle emissioni durante il periodo di riferimento [art. 1, lett. c), seconda ipotesi della decisione impugnata];
– gli impianti di cogenerazione che producono una quantità di energia di gran lunga inferiore a quella registrata durante il periodo di riferimento [art. 1, lett. c), terza ipotesi della decisione impugnata].
37 Al quarto ‘considerando’ della decisione impugnata, la Commissione dichiara che gli adeguamenti a posteriori applicabili ai nuovi entranti contrastano con il criterio n. 5 dell’allegato III della direttiva 2003/87, dato che a questi ultimi è stata concessa un’agevolazione ingiustificata rispetto ai gestori di impianti già contemplati dal PNA tedesco e per i quali tali adeguamenti non sono ammessi durante il primo periodo di assegnazione.
38 Al quinto ‘considerando’ della decisione impugnata, la Commissione rileva che gli adeguamenti al numero di quote assegnate ad un nuovo impianto, reso operativo a seguito della chiusura di un vecchio impianto, sono incompatibili con il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87, secondo il quale il valore delle quote da assegnare durante il periodo di scambio previsto all’art. 11, n. 1, della direttiva 2003/87 ai differenti impianti elencati nel PNA deve essere determinato in anticipo.
39 Al sesto ‘considerando’ della decisione impugnata, la Commissione rileva inoltre che contrastano con il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87 gli adeguamenti previsti: a) per gli impianti il cui utilizzo della capacità di produzione è inferiore a quello previsto inizialmente; b) per quelli le cui emissioni annue rappresentano meno del 40% delle emissioni durante il periodo di riferimento, nonché c) per gli impianti di cogenerazione che producono una quantità di energia di gran lunga inferiore a quella registrata durante il periodo di riferimento.
40 La Commissione ha precisato nel corso dell’udienza che l’art. 1, lett. c), seconda ipotesi, nonché il sesto ‘considerando’ (v. punto 39, lett. b), supra) della decisione impugnata riguardavano in realtà gli impianti le cui emissioni annue rappresentavano meno del 60% delle emissioni registrate durante il periodo di riferimento e che il riferimento al 40% in detta decisione era dovuto ad un errore (processo verbale dell’udienza, pag. 2).
41 Nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo, COM (2004) 500 def., sulle decisioni della Commissione del 7 luglio 2004, relative ai [PNA] notificati in data 7 luglio 2004 da Austria, Danimarca, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Slovenia, Svezia e Regno Unito a norma della direttiva 2003/87 (in prosieguo: la «comunicazione della Commissione 7 luglio 2004»), la Commissione si è pronunciata al punto 3.2 in tema di adeguamenti a posteriori come segue:
«All’allegato III, criterio [n.] 10 e all’articolo 11, la direttiva [2003/87] prevede l’obbligo per gli Stati membri di stabilire anticipatamente (prima cioè dell’inizio del periodo di scambio) la quantità assoluta di quote assegnate complessivamente e al gestore di ciascun impianto. Tale decisione non può essere modificata e le quote non possono essere riassegnate aggiungendole o sottraendole alla quantità determinata per ciascun gestore in base a una decisione statale o a una regola prestabilita. La direttiva [2003/87] consente espressamente adeguamenti a posteriori secondo la procedura di cui all’articolo 29 in caso di forza maggiore. Inoltre:
– le decisioni oggetto della presente comunicazione consentono di correggere le assegnazioni previste, in relazione alla qualità dei dati, in qualsiasi momento prima della decisione di assegnazione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1;
– la direttiva [2003/87] non esclude, nel caso in cui un impianto venga chiuso nel periodo considerato, la possibilità per gli Stati membri di stabilire che non vi è più un gestore cui rilasciare le quote;
– laddove l’assegnazione ai nuovi entranti sia effettuata ricorrendo a una riserva, la quota esatta assegnata a ciascun nuovo entrante sarà stabilita dopo l’adozione della decisione di assegnazione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1.
In base al criterio [n.] 10, la quantità delle quote da assegnare agli impianti esistenti deve essere precisata nel [PNA] prima dell’inizio del periodo di scambio. La Commissione ha valutato l’ammissibilità degli adeguamenti a posteriori a prescindere dal fatto che un determinato adeguamento in programma o la sua entità sia imputabile al comportamento del gestore le cui quote si propone di modificare durante il periodo considerato o sia, al contrario, indipendente da tale comportamento.
In virtù dell’allegato III, [n.] 5, lo stesso principio si applica ai nuovi entranti. Dopo avere stabilito durante il periodo di scambio il numero assoluto di quote da assegnare a un nuovo entrante prendendole da un’apposita riserva, uno Stato membro non può ritornare su tale decisione: in caso contrario alcune imprese potrebbero essere indebitamente favorite o discriminate dall’applicazione di un principio che non è accettabile per gli impianti esistenti.
Gli adeguamenti a posteriori rischiano di provocare una situazione di incertezza per i gestori e di avere un effetto negativo sulle decisioni di investimento e sul mercato degli scambi. Gli adeguamenti a posteriori sostituiscono con procedure amministrative di difficile attuazione soluzioni più efficienti offerte dal mercato. Anche le revisioni a posteriori verso il basso, nelle quali si potrebbe ravvisare un effetto benefico sull’ambiente, compromettono la certezza di cui le imprese hanno bisogno per procedere agli investimenti finalizzati alla riduzione delle emissioni.
Secondo la Commissione, gli adeguamenti a posteriori previsti [nei PNA tedesco e austriaco] sono in contrasto con i criteri [n.] 5 e/o [n.] 10.
La Commissione ritiene che il [PNA] tedesco contrasti con il criterio [n.] 10 perché la [Repubblica federale di] Germania intende adeguare, o avere la possibilità di adeguare, le quote concesse a ciascun impianto nel [primo] periodo [di assegnazione] nel caso in cui i) gli impianti esistenti che iniziano l’attività a decorrere dal 1° gennaio 2003 risultino sottoutilizzati; ii) le emissioni annue degli impianti esistenti siano inferiori al 40% delle emissioni del periodo di riferimento; iii) gli impianti esistenti ricevano quote aggiuntive a causa del trasferimento delle quote previste per un impianto chiuso; iv) gli impianti esistenti o i nuovi entranti che beneficiano di quote assegnate a titolo di incentivo per la cogenerazione presentino una produzione energetica in cogenerazione inferiore a quella del periodo di riferimento. L’intenzione della [Repubblica federale di] Germania di riservarsi la possibilità di adeguare le quote assegnate ai nuovi entranti contrasta con il criterio [n.] 5 che, in conformità del trattato, vieta le discriminazioni, in quanto l’applicazione di tali adeguamenti a posteriori discriminerebbe i nuovi entranti rispetto ai gestori degli altri impianti, per i quali la direttiva [2003/87] vieta adeguamenti a posteriori delle quote assegnate.
42 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 settembre 2004, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
43 In forza dell’art. 14 del regolamento di procedura del Tribunale e su proposta della Terza Sezione, il Tribunale ha deciso, sentite le parti in conformità all’art. 51 del citato regolamento, di rinviare la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
44 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione ampliata) decideva di passare alla fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura, ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti scritti e la Commissione a produrre un documento prima dell’udienza. Le parti hanno risposto a detti quesiti e la Commissione ha sottoposto tale documento nel termine impartito.
45 Nel corso dell’udienza del 21 giugno 2006 sono state sentite le difese orali svolte dalle parti e le loro risposte alle domande rivolte dal Tribunale.
46 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– annullare l’art. 1 della decisione impugnata;
– annullare l’art. 2, lett. a)-c), della detta decisione nella parte in cui ingiunge alla ricorrente di procedere ad alcune modifiche del PNA tedesco e di comunicarle;
47 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
I – Osservazione preliminare
48 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce tre motivi, vale a dire, in primo luogo, la violazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, in combinato disposto con l’allegato III della detta direttiva, in secondo luogo, la violazione dell’art. 176 CE e, in terzo luogo, la violazione dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 253 CE per quanto riguarda gli artt. 1, lett. a), e 2, lett. a), della decisione impugnata.
II – Sul primo motivo relativo alla violazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, in combinato disposto con l’allegato III della detta direttiva.
1. Argomenti della ricorrente
49 Con il suo primo motivo, la ricorrente contesta le constatazioni effettuate dalla Commissione nella decisione impugnata, ai sensi delle quali gli adeguamenti a posteriori, come previsti nel PNA tedesco, sono incompatibili con i criteri nn. 5 e 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87. A suo giudizio, tali constatazioni sono in contrasto con l’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, in combinato disposto con l’allegato III della detta direttiva, che non vietano agli Stati membri di procedere a adeguamenti a posteriori. La ricorrente ritiene che la posizione della Commissione ostacoli l’effettiva attuazione da parte degli Stati membri della direttiva 2003/87 e in particolare i criteri elencati al suo allegato III.
b) Sul rispetto del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87
50 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata è incompatibile con il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87, in quanto tale decisione non rispetta né il suo dettato né il suo contesto normativo. Non si potrebbe in particolare dedurre da tale criterio che il numero di quote da assegnare, durante il periodo di cui all’art. 11, n. 1, della direttiva 2003/87, ai vari impianti elencati nel PNA deve essere previamente fissato (quinto ‘considerando’ della decisione impugnata).
51 Secondo la ricorrente, la formulazione del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87 non vieta di procedere ad adeguamenti a posteriori qualora emerga che certe assegnazioni sono fondate su valutazioni errate del gestore. A tal proposito, la ricorrente ricorda che, secondo il detto criterio, il PNA deve includere l’elenco degli impianti contemplati dalla direttiva 2003/87 con i valori delle quote che saranno «assegnate a ciascuno». Ne consegue che le quantità di quote assegnate che figurano su tale elenco rispecchierebbero solo le quote totali che lo Stato membro «intende» assegnare ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva 2003/87. Secondo la ricorrente, non risulta dalla versione tedesca, né dalle altre versioni linguistiche della direttiva 2003/87, che gli impianti menzionati nel PNA hanno il diritto di ottenere l’esatto numero di quote che è stato comunicato alla Commissione.
52 Secondo la ricorrente, riguardo al contesto normativo del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87, l’art. 9, n. 1, di detta direttiva dispone che il PNA deve unicamente consentire la conoscenza «[del]le quote totali di emissioni che [lo Stato membro] intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione». Allo stesso modo, emerge dall’art. 11, n. 1, della direttiva che l’assegnazione individuale delle quote avviene solo dopo la partecipazione del pubblico e in seguito alla comunicazione del PNA alla Commissione e agli altri Stati membri. Di conseguenza, pena svuotare di contenuto la comunicazione e la partecipazione in parola, dovrebbe necessariamente poter esistere una differenza tra, da una parte, i valori delle quote che lo Stato membro «intende assegnare» ai sensi del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87 e, dall’altra, la quantità effettivamente assegnata ai sensi dell’art. 11, n. 1, della citata direttiva «sulla base del [PNA]». Pertanto, è errato l’argomento della Commissione secondo cui il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87 vieta qualsiasi adeguamento a posteriori, da parte dello Stato membro, delle assegnazioni che figurano nel PNA. La ricorrente aggiunge che l’opinione della Commissione è anche incompatibile con l’art. 38, n. 2, del regolamento n. 2216/2004, che consente, senza imporre specifici controlli, adeguamenti a posteriori verso il basso delle decisioni di assegnazione, purché tali adeguamenti si fondino su dati più precisi o siano conformi alle procedure indicate dal PNA.
53 Quanto all’interpretazione teleologica del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87, la ricorrente ritiene che, come la Commissione medesima ha esposto nei suoi orientamenti, l’obiettivo di tale criterio consista nel garantire la trasparenza del PNA affinché le imprese, il pubblico, la Commissione e gli altri Stati membri possano reagire in funzione delle quantità di quote che lo Stato membro prevede di assegnare (orientamenti della Commissione, pag. 22). Questa interpretazione verrebbe confermata dalla giustificazione addotta per l’adozione del detto criterio nel corso del procedimento di elaborazione della direttiva 2003/87, giustificazione secondo la quale è importante «poter disporre di dati che riflettano e quantifichino la situazione degli scambi delle quote di emissione di gas a effetto serra» (commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori del Parlamento europeo, documento di seduta A5-0303/2002, I, pag. 43, emendamento n. 73). La ricorrente ne deduce che il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87 prevede solo un requisito formale secondo il quale lo Stato membro deve notificare alla Commissione un PNA comprensivo di un elenco di impianti disciplinati dalla citata direttiva e la previsione dei relativi valori delle quote che saranno individualmente assegnate a ciascuno di essi. Infine, la ricorrente fa valere che la Commissione medesima ha rinunciato a stabilire a questo proposito requisiti supplementari nei suoi propri orientamenti (orientamenti della Commissione, pagg. 22 e 23).
c) Sul rispetto del criterio n. 5 dell’allegato III della direttiva 2003/87
54 La ricorrente rileva che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, gli adeguamenti a posteriori previsti dal PNA tedesco sono compatibili anche con il criterio n. 5 di cui all’allegato III della direttiva 2003/87, ai sensi del quale, conformemente alle prescrizioni del Trattato, il PNA non deve favorire indebitamente talune imprese o attività. La ricorrente precisa a questo proposito che se, al contrario, gli Stati membri non fossero in grado di ritirare quote e ciò quand'anche queste ultime si basassero su previsioni di produzione errate o esagerate, per esempio nel caso dei nuovi entranti, si produrrebbe un vantaggio concorrenziale indebito a favore del gestore in questione a causa della possibilità di vendere con profitto le quote eccedenti sul mercato e che, viceversa, ne risulterebbero indebiti svantaggi commerciali per gli altri gestori. In una tale ipotesi, gli adeguamenti a posteriori verso il basso costituirebbero un mezzo idoneo e necessario per impedire tali distorsioni di concorrenza in contrasto con il criterio n. 5 e allo stesso tempo compenserebbero l’agevolazione che i nuovi entranti otterrebbero dal fatto che l’assegnazione di quote a loro favore è fondata su un tasso di utilizzo della capacità di produzione risultante dai loro propri calcoli.
55 La ricorrente aggiunge che, se non vi fosse la possibilità di effettuare tali adeguamenti a posteriori per evitare «sovra-assegnazioni», non potrebbe conformarsi all’obbligo ad essa incombente in forza del criterio n. 1 dell’allegato III della direttiva 2003/87, ai sensi del quale essa deve provvedere affinché la quantità totale delle quote da assegnare non superi le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri fissati al detto allegato. La ricorrente ritiene a questo proposito che la Commissione ignori la differenza fondamentale tra gli adeguamenti a posteriori verso il basso e gli adeguamenti a posteriori al rialzo. Mentre questi ultimi sarebbero incompatibili con l’allegato III della direttiva 2003/87, in quanto implicherebbero un superamento della quantità totale da assegnare (criterio n. 1), gli adeguamenti a posteriori verso il basso non violerebbero nessuno dei criteri rilevanti. La ricorrente rileva che i criteri nn. 1 e 5 dell’allegato III della direttiva 2003/87 prescrivono, al contrario, che assegnazioni eccedenti siano revocate in casi specifici e giustificati.
56 La ricorrente confuta infine l’argomento della Commissione secondo cui la possibilità di apportare adeguamenti a posteriori può sminuire la precisione e la diligenza dei controlli preventivi da effettuare relativi ai calcoli e alle previsioni presentate dai gestori ai fini dell’assegnazione iniziale delle quote. Secondo la ricorrente, anche supponendo che le previsioni si fondino sulla migliore valutazione possibile della futura utilizzazione della capacità di produzione, non si potrebbe in realtà ottenere una certezza assoluta quanto a tali previsioni. Il rischio di assegnazione eccedente di quote, vale a dire superiore ai bisogni reali del gestore in questione, richiederebbe pertanto l’applicazione di adeguamenti a posteriori. Le previsioni iniziali dovrebbero inoltre essere sottoposte a verifica quanto più completa e accurata possibile, dato che una «sovra-assegnazione» iniziale potrebbe produrre un’assegnazione insufficiente a detrimento di altri gestori.
d) Sull’estensione del potere di controllo della Commissione in forza dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, in combinato disposto con l’allegato III di quest’ultima e sul margine di manovra conferito agli Stati in base a tale direttiva.
57 In generale, la ricorrente rimette in discussione la portata del potere di controllo della Commissione per quanto riguarda il PNA. La ricorrente precisa che l’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 limita il potere di controllo della Commissione ad un esame del PNA sul fondamento dei soli criteri elencati nell’allegato III e delle sole disposizioni dell’art. 10 della direttiva. Pertanto, il rigetto del PNA sarebbe ammissibile solo nei limiti in cui si riveli incompatibile con i detti criteri e le dette disposizioni. In particolare, il criterio n. 10 non potrebbe essere estensivamente interpretato alla luce del contesto generale o del sistema generale della direttiva 2003/87. Se la Commissione intendeva contestare le disposizioni nazionali di assegnazione rispetto ad altre considerazioni, avrebbe dovuto esercitare le sue competenze generali di vigilanza come previste agli artt. 211 CE e 226 CE.
58 Inoltre, secondo la ricorrente, né la direttiva 2003/87 né il suo art. 9, n. 3, in combinato disposto con l’allegato III di quest’ultima, vietano di procedere ad adeguamenti a posteriori, essendo questi ultimi rimessi alla libera valutazione degli Stati membri. Al contrario, l’esclusione di una tale possibilità in casi specifici significherebbe che la ricorrente non potrebbe più rispettare efficacemente i criteri elencati nell’allegato III. Peraltro, conformemente all’art. 9, n. 1, seconda frase, della direttiva 2003/87, gli Stati membri possono prevedere nei loro PNA, oltre ai criteri elencati nell’allegato III, criteri aggiuntivi, fintantoché siano obiettivi e trasparenti. Secondo la ricorrente, tutti gli adeguamenti a posteriori del PNA tedesco soddisfano tali esigenze di obiettività e trasparenza poiché è segnalato ai gestori, dal momento dell’assegnazione delle quote, a quali condizioni e in quale misura tali adeguamenti possono essere revocati.
59 La ricorrente contesta peraltro che si possa dedurre dall’art. 29 della direttiva 2003/87 un divieto generale delle misure di adeguamento a posteriori verso il basso, visto che questa disposizione prevede unicamente, e in via eccezionale, la possibilità di concedere quote aggiuntive per cause di forza maggiore. Essa osserva che il fine dell’art. 29 della direttiva 2003/87 consiste dunque nel restringere rigorosamente, sin dall’inizio degli scambi, il rilascio da parte degli Stati membri di quote aggiuntive, cioè un adeguamento a posteriori al rialzo, al fine di evitare che il quantitativo complessivo assegnato in uno Stato membro aumenti. Tale disposizione invece non riguarderebbe in alcun modo la situazione opposta, vale a dire quella degli adeguamenti a posteriori verso il basso.
60 La ricorrente ne conclude che gli adeguamenti a posteriori previsti dal PNA tedesco sono conformi agli obiettivi nonché al dettato della direttiva 2003/87.
e) Sugli argomenti economici avanzati dalla Commissione
61 La ricorrente fa valere che, contrariamente alle affermazioni avanzate dalla Commissione, la sua tesi è comprovata dagli obiettivi ambientali nonché economici della direttiva 2003/87, vale a dire la riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica (art. 1 della direttiva 2003/87), la preservazione dell’integrità del mercato interno e delle condizioni di concorrenza (settimo ‘considerando’ della direttiva 2003/87) e la presa in considerazione del potenziale di riduzione delle emissioni delle attività del processo industriale (ottavo ‘considerando’ della direttiva 2003/87).
62 Gli adeguamenti a posteriori verso il basso contestati dalla Commissione si proporrebbero infatti di impedire distorsioni di concorrenza sul mercato rimediando ad abusi e a «sovra-assegnazioni» pregiudizievoli ai concorrenti. Consentirebbero inoltre di correggere previsioni errate nonché cali di produzione che si discostino da tali previsioni e, nel caso di impianti di cogenerazione, consentirebbero di correggere le conseguenze inerenti all’utilizzo abusivo di un’assegnazione speciale di quote in contrasto con la propria finalità ambientale.
63 La ricorrente confuta a questo proposito l’argomento della Commissione secondo cui gli adeguamenti a posteriori compromettono la certezza di cui le imprese hanno bisogno per realizzare investimenti finalizzati alla riduzione delle emissioni (comunicazione della Commissione 7 luglio 2004, pag. 8). Tali adeguamenti, infatti, non dipenderebbero dalla riduzione delle emissioni, bensì dalla riduzione della concreta produzione dell’impianto, nel caso in cui quest’ultima si discosti dalla produzione prevista. Secondo la ricorrente, gli adeguamenti a posteriori facilitano al contrario il corretto funzionamento del mercato e rafforzano la sicurezza degli investimenti, quali quelli destinati alla sostituzione dei combustibili che producono un tasso notevole di CO2. Infatti, tali adeguamenti subordinerebbero la decisione del gestore di vendere o acquistare quote all’efficienza del suo impianto e libererebbero le quote non utilizzate in favore di nuovi impianti. Sarebbe inoltre errato l’argomento della Commissione secondo il quale gli adeguamenti a posteriori e la restituzione delle quote alla riserva incidono sulle decisioni d’investimento dei nuovi entranti data la totale sicurezza di investimento di cui beneficerebbero questi ultimi grazie all’obbligo di acquisto di quote che il PNA e l’art. 6, n. 3, della legge di assegnazione imporrebbero allo Stato. L’aumento della riserva mediante quote reintegrate grazie a tali adeguamenti si proporrebbe d’altro canto di evitare che detto obbligo di acquisto assuma un’eccessiva importanza.
64 Per quanto riguarda l’argomento della Commissione ai sensi del quale gli adeguamenti a posteriori non sono necessari per contrastare gli abusi e le previsioni errate e la rettifica delle informazioni inesatte deve intervenire prima della decisione di assegnazione, la ricorrente rileva che l’erroneità di tali previsioni emerge solo dopo detta decisione, cioè sulla base di un confronto della produzione effettiva con quella inizialmente prevista. In una tale situazione, l’adeguamento a posteriori sarebbe l’unico mezzo per evitare il conseguente rischio di «sovra‑assegnazione» e, pertanto, il solo mezzo per evitare che non venga colpito il corretto funzionamento del sistema per lo scambio di quote. Inoltre, la direttiva 2003/87 non opererebbe a tale proposito distinzioni in funzione del grado di colpevolezza del gestore. Ne consegue che anche gli errori di previsione commessi per negligenza dovrebbero essere corretti a posteriori e che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la normativa nazionale relativa alla lotta contro gli illeciti dolosi non è a tal fine sufficiente.
65 La ricorrente aggiunge che la sola misura ritenuta lecita dalla Commissione nella decisione impugnata, cioè la revoca dell’assegnazione delle quote in conseguenza della chiusura di un impianto, è a sua volta un adeguamento a posteriori. La ricorrente confuta a questo proposito l’argomento della Commissione secondo il quale la chiusura di un impianto comporta la scomparsa di quest’ultimo e, pertanto, del gestore in quanto tale. Da una parte, l’esistenza giuridica di un gestore non cesserebbe per il solo fatto della chiusura di un impianto. D’altra parte, la normativa tedesca in materia ambientale impone al gestore importanti obblighi di manutenzione anche dopo tale chiusura (Nachsorgepflichten). Orbene, in siffatte circostanze il gestore potrebbe trarre profitto dal trasferimento di quote delle quali non necessiterebbe più. Pertanto, il ritiro delle quote non contestato dalla Commissione in caso di chiusura di un impianto costituirebbe in realtà un adeguamento a posteriori verso il basso.
2. Argomenti della Commissione
a) Sul carattere decisivo della portata dei criteri dell’allegato III della direttiva 2003/87 nel controllo effettuato dalla Commissione in forza dell’art. 9, n. 3, della direttiva
66 La Commissione ritiene che il suo potere di controllo sul PNA, come previsto all’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, verta in particolare sui criteri esposti nell’allegato III della medesima direttiva, i quali sono da leggersi alla luce del contesto generale e del sistema complessivo della direttiva. Secondo la Commissione, la controversia verte sulla compatibilità della decisione impugnata con questa direttiva e, in particolare, con i criteri enunciati nel suo allegato III, il cui obiettivo generale consiste nell’offrire ai gestori, sulla base di quote certe e precise, un incentivo economico per ridurre le loro emissioni. La decisione impugnata sarebbe legittima se il PNA che ne è l’oggetto non fosse conforme ai criteri in parola. Di conseguenza, la portata dei detti criteri risulterebbe decisiva ai fini della legittimità della decisione impugnata nonché del PNA.
b) Sulla conformità del PNA tedesco con il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87
67 La Commissione ritiene che un adeguamento a posteriori, anche qualora sia effettuato secondo condizioni prestabilite, non sia compatibile con il criterio n. 10 come interpretato nel contesto generale degli artt. 9-11 della direttiva 2003/87. Essa sostiene che non è più possibile effettuare un tale adeguamento dopo l’adozione della decisione di assegnazione ai sensi dell’art. 11, n. 1, della tale direttiva. Ciò atterrebbe al fatto che le quote assegnate devono essere rilasciate ai gestori (art. 11, n. 4) e che possono essere trasferite all’interno della Comunità (art. 12, n. 1). La Commissione precisa che, dal momento in cui è adottata tale decisione di assegnazione, l’obiettivo generale della direttiva 2003/87, che consiste nell’offrire ai gestori, sulla base di quote prestabilite, un incentivo economico per la riduzione delle loro emissioni, acquista il suo pieno significato.
68 Quanto alla necessità affermata dalla ricorrente di evitare illeciti e previsioni errate, la Commissione rileva anzitutto che resta sempre possibile la correzione delle informazioni errate prima di adottare la decisione di assegnazione in applicazione dell’art. 11, n. 1, della direttiva 2003/87. Sarebbero propri di un sistema come quello scelto dalla ricorrente determinati rischi ed un certo margine di errore – quanto, ad esempio, alle previsioni alle quali si devono affidare i nuovi entranti – che non potrebbero giustificare il mancato rispetto delle disposizioni della direttiva 2003/87. D’altronde, eccetto la ricorrente, solo pochissimi Stati membri ritengono o avevano ritenuto, in un primo tempo, di non poter rinunciare a adeguamenti a posteriori. La Commissione aggiunge che ad ogni modo esistono negli Stati membri disposizioni legislative generali destinate a reprimere gli illeciti dolosi.
69 Riguardo all’argomento della ricorrente secondo cui gli adeguamenti a posteriori verso il basso consentono di limitare allo stretto necessario le emissioni dei gas a effetto serra e secondo cui contribuiscono così alla lotta contro il cambiamento climatico, la Commissione eccepisce che questo effetto può essere raggiunto solo se, in mancanza di richiesta, la riserva non viene esaurita e le quote sono cancellate. In un tal caso, si tratterebbe solo di un effetto secondario non previsto che sarebbe da imputarsi alla presenza di un numero di nuovi entranti più esiguo del previsto. Se la ricorrente avesse inteso perseguire questo obiettivo ambientale, avrebbe dovuto prevedere, sin dall’inizio, una quantità totale di quote inferiore al fine di evitare una «sovra-assegnazione» o, per lo meno, la cancellazione immediata delle quote revocate a posteriori. La Commissione ne conclude che gli adeguamenti a posteriori non hanno influenza alcuna sulla tutela dell’ambiente, poiché la quantità totale delle quote resta immutata. Essa ritiene che tali adeguamenti possano addirittura disincentivare i gestori dal ridurre le emissioni, in quanto questi ultimi perdono la possibilità di trasferire sul mercato di scambio quote ottenute in virtù delle loro strategie economiche, come quelle che consistono nel ridurre la loro produzione.
70 La Commissione ritiene che la sua posizione non sia contraria all’art. 38, n. 2, del regolamento n. 2216/2004, dato che questa disposizione autorizza solo le correzioni in accordo con il metodo di assegnazione previsto dal PNA e che tale metodo deve anche essere conforme ai criteri enunciati nell’allegato III della direttiva 2003/87. Inoltre, il richiamo di questa disposizione all’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 si limiterebbe a confermare il carattere decisivo dei criteri enunciati nell’allegato III, nonché quello delle altre disposizioni della direttiva ai fini della valutazione della compatibilità del PNA.
71 La Commissione aggiunge che, contrariamente alle affermazioni della ricorrente, la revoca di quote in caso di chiusura di impianti non costituisce un caso di adeguamento a posteriori, dato che le quote sono vincolate agli impianti. Secondo la Commissione, un impianto che scompare non necessita più di quote di emissione. Pertanto, fin dalla cessazione di tale impianto, l’obiettivo consistente nell'incentivare la diminuzione delle emissioni per liberare quote non sarebbe più in discussione e lo Stato membro potrebbe quindi ritirare liberamente le quote di cui l'impianto chiuso non ha più bisogno. In un caso del genere, la revoca di quote non costituirebbe pertanto un adeguamento a posteriori equiparabile agli adeguamenti a posteriori previsti dal PNA tedesco.
c) Sulla conformità del PNA tedesco con il criterio n. 5 dell’allegato III della direttiva 2003/87
72 Secondo la Commissione, la decisione impugnata non è neppure sindacabile sotto il profilo del criterio n. 5. Essa ritiene che la possibilità di effettuare adeguamenti a posteriori verso il basso possa dar luogo ad un trattamento preferenziale ingiustificato a favore dei nuovi entranti, nel senso che questi ultimi possono ottenere subito una quantità di quote più elevata rispetto a quella che avrebbero potuto attendersi in assenza di una tale possibilità, il che sfavorisce gli altri gestori che non dispongono di questa facoltà di correzione inerente all’assegnazione iniziale. Tenuto conto della necessità per i nuovi entranti di valutare da sé il livello previsto di utilizzo della capacità e il volume di produzione stabilito, questi ultimi sarebbero meno incentivati a fornire valutazioni precise e svolgerebbero controlli solo nel caso di un’assegnazione stabilita sin dall’inizio in modo irrevocabile. Orbene, un’assegnazione iniziale troppo elevata potrebbe indebitamente favorire un nuovo entrante se risultasse che quest’ultimo può vendere molti più prodotti in ragione di un aumento della domanda senza incorrere in oneri aggiuntivi per l’acquisizione di quote. Per contro, il gestore di un impianto esistente dovrebbe acquistare quote aggiuntive sul mercato per ogni unità supplementare di produzione non prevista.
73 La Commissione aggiunge che un sistema per lo scambio di quote di emissioni riferito ad un periodo pluriennale può funzionare efficacemente solo in base ad un previo esame fondato essenzialmente su previsioni. Orbene, a prescindere dal fatto che, in presenza della possibilità di adeguamenti a posteriori, le parti interessate tenderebbero a comportarsi con minore diligenza al momento dell’elaborazione del PNA, il che inciderebbe sulla precisione della decisione di assegnazione, l’assegnazione definitiva può essere realizzata, nella logica dell'argomentazione della ricorrente, solo al termine del periodo di assegnazione, quando tutti i dati sulle emissioni effettivamente prodotte saranno disponibili. Pertanto, gli adeguamenti a posteriori avrebbero per conseguenza che il rispetto del criterio n. 5 potrebbe essere solo garantito a posteriori. La Commissione ritiene tuttavia che occorra verificare anticipatamente, ai sensi di tale criterio, l’esistenza di un’eventuale discriminazione nei confronti di certi impianti, vale a dire al momento in cui il PNA è definito e la decisione della Commissione è adottata. Ne risulta a suo giudizio che gli adeguamenti a posteriori contrastano con la ratio e il funzionamento del sistema di assegnazione e di scambio di quote. La Commissione precisa inoltre che è inerente a un sistema basato su previsioni che la realtà, come si manifesta successivamente, si allontani dalle previsioni. Orbene, gli andamenti successivi non potrebbero più rimettere in discussione la decisione di assegnazione adottata sulla base di un previo esame diretto a creare incentivi economici destinati a ridurre le emissioni. Prevedere, infatti, la revoca di quote divenute inutili in ragione delle riduzioni di emissioni realizzate, pur ammettendo che possano essere vendute, equivarrebbe a sopprimere in parte l’incentivo a effettuare tali riduzioni. L’efficienza del sistema per lo scambio di quote sarebbe quindi pregiudicata in modo decisivo.
74 A questo proposito, non vi sarebbero differenze a seconda che gli adeguamenti a posteriori siano vincolati al tasso di emissioni o al volume di produzi
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