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Timestamp: 2016-10-21 21:57:39+00:00
Document Index: 146607801

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 7', 'art. 7', 'ATF ', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 32']

136 II 14214. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Office f�d�ral de l'environnement et A. contre B. et D�partement du territoire du canton de Gen�ve (recours en mati�re de droit public)
Art. 7 al. 6 et art. 32c ss LPE; art. 2 al. 1 OSites; assainissement des sites pollu�s par des d�chets; immeuble contenant de l'amiante. Notion de d�chet selon l'art. 7 al. 6 LPE (consid. 3.1). Un immeuble dont les �l�ments de construction contiennent de l'amiante n'est pas un site de stockage d�finitif au sens de l'art. 2 al. 1 let. a OSites (consid. 3.2.1). Il ne s'agit pas non plus d'une aire d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OSites, ni d'un lieu d'accident au sens de l'art. 2 al. 1 let. c OSites (consid. 3.2.2). L'�num�ration de l'art. 2 al. 1 OSites est exhaustive (consid. 3.2.3). Les art. 32c ss LPE et 2 al. 1 OSites ne permettent pas � eux seuls de fonder une obligation g�n�rale d'assainir les immeubles contenant de l'amiante, ce qui ne constitue pas une lacune susceptible d'�tre combl�e par la jurisprudence (consid. 3.2.4). Faits � partir de page 143
En 2002, la soci�t� B. a achet� � la soci�t� coop�rative A. un immeuble construit en 1958. D�s 2004, B. a entrepris des travaux de r�novation, au cours desquels la pr�sence d'amiante a �t� constat�e. Une expertise compl�te du b�timent a �t� ordonn�e par le Service cantonal de toxicologie industrielle et de protection contre les pollutions int�rieures. Les experts mandat�s ont conclu � la pr�sence d'amiante, notamment dans le calorifugeage de l'�chappement d'un groupe �lectrog�ne, dans la tresse isolante autour de piliers porteurs ainsi que dans des �l�ments en fibrociment tels que des plaques de fa�ade, des chemins de c�bles, des plaques pos�es sur des luminaires et derri�re des panneaux �lectriques, des portes coupe-feu ainsi que dans des tresses d'isolation sur un pilier de fa�ade et sur le toit. La proc�dure d'assainissement du rez-de-chauss�e s'est termin�e en novembre 2004. L'assainissement des autres parties de l'immeuble devait suivre, en fonction de l'avanc�e du chantier de r�novation. Les architectes mandat�s par B. ont estim� le co�t total du d�samiantage � pr�s d'un million de francs.
Le 5 d�cembre 2006, B. a demand� au D�partement du territoire du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le d�partement) d'�tablir une cl� de r�partition des frais de d�contamination entre le propri�taire actuel et l'ancien propri�taire. Par d�cision du 23 f�vrier 2007, le d�partement a consid�r� que les art. 32c et 32d de la loi f�d�rale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) n'�taient pas applicables en l'esp�ce. B. a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions, qui a rejet� le recours par d�cision du 27 ao�t 2007.
Par arr�t du 3 mars 2009, le Tribunal administratif du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Tribunal administratif) a admis le recours form� par B. contre cette d�cision. Il a consid�r� que l'amiante contenu dans l'immeuble litigieux devait �tre qualifi� de d�chet au sens de la LPE. L'incorporation de ce produit canc�rig�ne dans les BGE 136 II 142 S. 144mat�riaux de construction r�sultait de la m�connaissance de sa toxicit�, de sorte que, "r�trospectivement et au vu de l'�volution des connaissances", il convenait de consid�rer cette substance comme un d�chet au moment de son int�gration dans la construction. Le b�timent achet� par B. devait donc �tre consid�r� comme un site pollu� au sens des art. 2 al. 1 de l'ordonnance f�d�rale du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (OSites; RS 814.680) et 32c LPE, si bien que le d�partement devait se prononcer sur la r�partition des frais d'assainissement en application de l'art. 32d LPE.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, l'Office f�d�ral de l'environnement et A. demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t et de confirmer la d�cision rendue le 27 ao�t 2007 par la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions. Ils soutiennent en substance que l'amiante ne peut pas �tre consid�r� comme un d�chet au sens de la LPE et que l'immeuble concern� ne r�pond pas � la d�finition de site contamin� au sens de l'OSites.
Le Tribunal f�d�ral a admis ces recours, annul� l'arr�t attaqu� et confirm� les d�cisions pr�c�dentes constatant que les art. 32c et 32d LPE n'�taient pas applicables en l'esp�ce.
3. Le Tribunal administratif genevois a consid�r� que l'immeuble construit par la recourante et rachet� par l'intim�e devait �tre qualifi� de site pollu� au sens des art. 32c ss LPE et 2 al. 1 OSites. Ce b�timent contenait en effet de l'amiante, une substance canc�rig�ne et dangereuse pour l'environnement, qui devait �tre consid�r�e comme un d�chet au sens de l'art. 7 al. 6 LPE. Tant la recourante que l'Office f�d�ral de l'environnement contestent cette appr�ciation.
3.1 Les art. 32c et 32d LPE r�glent l'assainissement des sites pollu�s par des d�chets et la prise en charge des frais d'assainissement. L'art. 7 al. 6 LPE, d�finit les d�chets comme "les choses meubles dont le d�tenteur se d�fait ou dont l'�limination est command�e par l'int�r�t public". La question de savoir si l'amiante utilis� dans la construction d'un immeuble peut �tre consid�r� comme un d�chet au sens de l'art. 7 al. 6 LPE est d�licate. Il n'est en effet pas certain qu'il puisse �tre qualifi� de "chose meuble" au sens de cette disposition, notamment lorsqu'il est incorpor� dans des mat�riaux de BGE 136 II 142 S. 145construction, comme par exemple des plaques en fibrociment. Selon la jurisprudence, il n'est cependant pas exclu que des substances incorpor�es � un mat�riau neutre puissent r�pondre � cette d�finition. Ont ainsi �t� consid�r�s comme des d�chets le plomb contaminant la butte d'un stand de tir (ATF 131 II 743) ou du mazout infiltr� dans le sous-sol (arr�t 1A.250/2005 du 14 d�cembre 2006, in RDAF 2007 I p. 307). Le caract�re meuble du d�chet en cause perd en effet de son importance lorsque l'on est en pr�sence d'un site contamin� au sens de l'art. 2 al. 3 OSites ("Altlast"; cf. MICHAEL BUDLIGER, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern, DEP 1997 p. 299). Il est par ailleurs douteux que l'amiante utilis� dans la construction d'un b�timent r�ponde � la notion subjective du d�chet ("dont le d�tenteur se d�fait"), d�s lors que cette substance �tait utilis�e pour ses propri�t�s particuli�res, le constructeur n'ayant clairement pas l'intention de s'en d�barrasser (cf. ATF 123 II 359 consid. 4 p. 363 ss; ALEXANDRE FL�CKIGER, La distinction juridique entre d�chets et non-d�chets, DEP 1999 p. 115 ss). La notion objective du d�chet ("dont l'�limination est command�e par l'int�r�t public") est �galement probl�matique en l'esp�ce, dans la mesure o� il n'est pas certain qu'elle s'appr�cie au moment de la construction de l'immeuble. Reprenant les termes du message de 1993 relatif � la r�vision de la LPE, certains auteurs soutiennent en effet que la n�cessit� d'�liminer un d�chet dans l'int�r�t public s'appr�cie "tout au moins dans l'optique actuelle" (Message du 7 juin 1993 relatif � une r�vision de la LPE, FF 1993 II 1337, 1384 ch. 42; PIERRE TSCHANNEN, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e �d. 2002, n� 9 ad art. 32c LPE; MARK CUMMINS, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen, 2000, p. 17; MARCO ZAUGG, Altlasten - die neuen Bestimmungen, DEP 1996 p. 487), voire exclusivement selon le droit actuel (CHRISTOPH Z�CH, Zur Revision des USG bez�glich der Altlastenproblematik, DEP 1993 p. 323). Ces questions peuvent cependant demeurer ind�cises si l'on consid�re qu'un b�timent contenant de l'amiante ne constitue pas un site pollu� au sens de l'art. 2 al. 1 OSites.
"On entend par sites pollu�s les emplacements d'une �tendue limit�e pollu�s par des d�chets. Ces sites comprennent:
a. les sites de stockage d�finitifs: d�charges d�saffect�es ou encore exploit�es et tout autre lieu de stockage d�finitif de d�chets; sont exclus les sites dans lesquels sont d�pos�s exclusivement des mat�riaux d'excavation et des d�blais non pollu�s; BGE 136 II 142 S. 146
b. les aires d'exploitations: sites pollu�s par des installations ou des exploitations d�saffect�es ou encore exploit�es dans lesquelles ont �t� utilis�es des substances dangereuses pour l'environnement;
c. les lieux d'accident: sites pollu�s � la suite d'�v�nements extraordinaires, pannes d'exploitation y comprises."
3.2.1 Il convient d'examiner en premier lieu si l'immeuble litigieux peut �tre consid�r� comme un site de stockage d�finitif au sens de l'art. 2 al. 1 let. a OSites. Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal administratif genevois a consid�r� que tel �tait le cas, sans toutefois motiver cette opinion de mani�re convaincante. La jurisprudence � laquelle il se r�f�re n'est pas pertinente � cet �gard, d�s lors qu'elle a trait � des situations trop diff�rentes du cas d'esp�ce. Les arr�ts cit�s concernent en effet la pr�sence de plomb dans la butte d'un stand de tir (ATF 131 II 743), un �coulement d'hydrocarbures provenant de la citerne � mazout d'une porcherie d�saffect�e (arr�t 1A.250/2005 pr�cit�) ou une infiltration de goudron �manant de l'exploitation d'une ancienne usine � gaz (arr�t 1A.67/1997 du 26 f�vrier 1998, in RDAF 1999 I p. 615 et DEP 1998 p. 152). On ne saurait voir dans ces arr�ts des pr�c�dents qui permettraient de qualifier de site de stockage d�finitif l'immeuble faisant l'objet de la pr�sente proc�dure.
Selon la doctrine, les sites de stockage au sens de l'art. 2 al. 1 let. a OSites sont des lieux o� des d�chets ont �t� entrepos�s en connaissance de cause (URS ZIEGLER, La nouvelle r�glementation sur les sites contamin�s, DEP 1997 p. 667; MARCO ZAUGG, op. cit., p. 487). A l'instar de l'Office f�d�ral de l'environnement dans son recours, certains auteurs estiment que la mati�re polluante devait �tre consid�r�e comme un d�chet d�j� au moment de son arriv�e sur le site (cf. URSULA BRUNNER, Altlasten und die Auskunftspflicht nach Art. 46 USG, DEP 1997 p. 8; KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, 2005, p. 13). Ainsi, on ne saurait parler de site pollu� par des d�chets lorsque des substances ont �t� introduites sciemment pour remplir une fonction d�termin�e en raison de leurs propri�t�s, comme par exemple le cuivre utilis� dans les vignes ou l'atrazine aux abords des voies de chemin de fer (MARCO ZAUGG, op. cit., p. 487 s.; CHRISTOPH WENGER, Die neue Altlastenverordnung, DEP 1997 p. 728). Il en irait de m�me de l'amiante utilis� lors de la construction d'un immeuble (ERICH R�EGG, Von der Haftung des Grundst�ckverk�ufers f�r "Bauherren-Altlasten", DC 2006 p. 108).
D'un point de vue litt�ral, il est patent qu'un immeuble abritant des bureaux ou des commerces ne correspond pas � la notion de BGE 136 II 142 S. 147d�charge telle qu'on la comprend dans le langage courant. De m�me, on peut difficilement admettre qu'il constitue un lieu de stockage d�finitif de d�chets. Le fait que des substances dangereuses pour l'environnement soient pr�sentes dans les mat�riaux de construction ou dans la structure de cet immeuble ne signifie pas qu'elles y ont �t� stock�es. Au demeurant, selon la d�finition qu'en donnent les dictionnaires, le terme stocker signifie faire une r�serve de quelque chose (Le Nouveau Petit Robert, �dition 2009; Le Petit Larousse Illustr�, �dition 2009) et a pour synonymes emmagasiner, accumuler, conserver, entreposer, etc. (Dictionnaire Robert des synonymes, nuances et contraires, �dition 2005), ce qui ne saurait s'appliquer � l'amiante introduit lors de la construction d'un immeuble. Cette substance a en effet �t� utilis�e pour ses propri�t�s particuli�res et n'a pas �t� entrepos�e en vue d'une utilisation future.
Une interpr�tation historique et t�l�ologique de l'art. 2 al. 1 let. a OSites ne permet pas non plus d'appliquer la notion de lieu de stockage d�finitif � un tel cas. En effet, ni la LPE ni l'OSites ne comprennent de dispositions qui permettraient de d�finir le lieu de stockage de d�chets dans un sens diff�rent de celui expos� ci-dessus. Quant aux travaux pr�paratoires, ils se r�f�rent pour l'essentiel au concept de d�charge, contr�l�e ou non (cf. message pr�cit�, FF 1993 II 1337, 1392 ch. 42). En tous les cas, il n'a jamais �t� question d'�tendre la notion de lieu de stockage aux constructions dans lesquelles une substance a �t� utilis�e pour ses propri�t�s particuli�res avant que l'on ne r�alise qu'elle pr�sente un risque pour l'environnement.
3.2.2 Il y a encore lieu de d�terminer si le b�timent litigieux tombe sous le coup des let. b et c de l'art. 2 al. 1 OSites. L'immeuble concern� ne peut pas �tre qualifi� d'"aire d'exploitation" au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OSites, d�s lors qu'il ne s'agit pas d'une installation ou d'une exploitation dans laquelle une substance dangereuse pour l'environnement a �t� "utilis�e". En effet, cet immeuble ayant abrit� des bureaux, des commerces et un restaurant, il ne s'agit pas d'un site sur lequel on a produit ou travaill� avec de l'amiante. Selon la pratique et les recommandations de l'Office f�d�ral comp�tent - qui doivent �tre prises en consid�ration m�me si elles n'ont pas force de loi et ne lient pas le juge (ATF 134 II 142 consid. 3.3 non publi�; ATF 118 Ib 614 consid. 4b p. 618 et les r�f�rences) - il est clair que les aires d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OSites ne visent que les sites exploit�s par "une branche susceptible de BGE 136 II 142 S. 148polluer" et sur lesquels "on a effectivement produit et/ou travaill� avec des substances dangereuses pour l'environnement dans des quantit�s significatives" (Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage [OFEFP], Etablissement du cadastre des sites pollu�s, 2001, p. 15 ss). Enfin, la pr�sence d'amiante dans les mat�riaux de construction ou dans la structure d'un immeuble n'en fait manifestement pas un lieu d'accident au sens de l'art. 2 al. 1 let. c OSites. Cette substance ayant �t� utilis�e volontairement en raison de ses propri�t�s particuli�res, on ne peut pas parler d'une "pollution" qui serait survenue de mani�re accidentelle ou suite � un �v�nement extraordinaire.
3.2.3 L'immeuble litigieux ne r�pondant pas aux d�finitions de site de stockage d�finitif, d'aire d'exploitation ou de lieu d'accident, il reste � examiner si d'autres lieux peuvent �tre qualifi�s de sites pollu�s au sens de l'art. 2 al. 1 OSites. Dans son recours, l'Office f�d�ral de l'environnement affirme que l'�num�ration de l'art. 2 al. 1 let. a � c OSites est exhaustive. Cet avis est partag� par la doctrine, qui limite l'examen de la question des sites pollu�s aux trois types de sites mentionn�s � l'art. 2 al. 1 OSites (KARIN SCHERRER, op. cit., p. 15; KONRAD BAUMANN, Le cadastre des sites pollu�s, DEP 2001 p. 739 s.; MARK CUMMINS, op. cit., p. 18; HARTMANN/ECKERT, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei der Sanierung von Altlasten-Standorten nach (neuem) Art. 32d USG und Altlastenverordnung, DEP 1998 p. 610; CHRISTOPH WENGER, op. cit., p. 728; URS ZIEGLER, op. cit., p. 667; MICHAEL BUDLIGER, op. cit., p. 298; URSULA BRUNNER, op. cit., p. 9; PIERRE TSCHANNEN, op. cit., n� 9 ad art. 32c LPE; cf. �galement OFCL/OCFIM, Sites contamin�s: recenser, �valuer, assainir, L'expert fiduciaire 2002 p. 328; OFEFP, op. cit.). D'un point de vue syst�matique, il convient encore de relever que l'art. 5 al. 3 let. c OSites ne pr�voit une inscription au cadastre que pour "la p�riode de stockage des d�chets, la p�riode d'exploitation ou la date de l'accident". Dans ces conditions, on peut difficilement envisager un quatri�me type de site pollu�, qui ne serait ni un site de stockage d�finitif, ni une aire d'exploitation ni un lieu d'accident. C'est donc bien exclusivement � l'aune des let. a � c de l'art. 2 al. 1 OSites qu'il convient de d�finir la notion de site pollu�.
3.2.4 Compte tenu de ce qui pr�c�de, on ne saurait fonder l'obligation d'assainir les immeubles contenant de l'amiante uniquement sur une interpr�tation extensive des art. 32c ss LPE et 2 OSites. La question de l'amiante n'ayant pas �t� clairement abord�e lors des travaux BGE 136 II 142 S. 149pr�paratoires ayant conduit � l'adoption de l'art. 32c LPE, on ne peut aucunement en d�duire une volont� du l�gislateur d'introduire une obligation g�n�rale d'assainir les b�timents contenant de l'amiante. De m�me, si la liste des sites pollu�s au sens de l'art. 2 al. 1 OSites ne comprend pas les immeubles dans lesquels de l'amiante a �t� incorpor� lors de travaux de construction, il est manifeste qu'il ne s'agit pas d'un oubli ou d'une omission involontaire. Il n'y a donc pas de lacune � combler et ce n'est pas le r�le de la jurisprudence que d'�tendre l'obligation d'assainissement dans de telles proportions. Au demeurant, s'il existait une volont� du l�gislateur d'instituer une obligation g�n�rale d'assainir les immeubles concern�s par la probl�matique d�sormais bien connue de l'amiante, il ne fait aucun doute qu'il l'aurait fait de mani�re explicite, eu �gard notamment aux implications �conomiques, administratives et politiques tr�s importantes qui en d�couleraient. En d�finitive, c'est � tort que le Tribunal administratif du canton de Gen�ve a consid�r� que l'immeuble litigieux �tait un site pollu� fondant une obligation d'assainissement. Les art. 32c ss LPE ne sont donc pas applicables en l'esp�ce.