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Timestamp: 2019-05-26 13:32:25
Document Index: 80323197

Matched Legal Cases: ['artículo 188', 'artículo 278', 'artículo 188', 'artículo 152', 'artículo 86', 'artículo 26', 'artículo 86', 'artículo 44', 'artículo 8', 'artículo 26', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA T-634 DE AGOSTO 3 DE 2006
SENTENCIA T-634 DE 03 DE AGOSTO DE 2006
CONTENIDO:CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. NECESIDAD DE MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE DESVINCULACIÓN DE FUNCIONARIOS QUE OCUPAN CARGOS DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD. TAL NECESIDAD DE MOTIVACIÓN CESA CUANDO ES NOMBRADA A TRAVÉS DE CONCURSO LA PERSONA QUE HA DE OCUPAR EL CARGO EN CUESTIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, FUNCIÓN PÚBLICA, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, CONCURSO DE MÉRITOS, MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia T-634 de agosto 3 de 2006
Sentencia T-634 de 2006
Ref.: Expediente T-1327209
Acción de tutela instaurada por Bertha Clemencia Yepes Wilches contra la Procuraduría General de la Nación.
Bogotá, D.C., tres (03) de agosto de dos mil seis (2006).
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Bertha Clemencia Yepes Wilches contra la Procuraduría General de la Nación.
La señora Bertha Clemencia Yepes Wilches, actuando en nombre propio, presenta acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Procuraduría General de la Nación, por considerar que la decisión de desvincularla del cargo que venía desempeñando en provisionalidad en dicho ente estatal, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, a la especial protección de los niños y a la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia. Sustenta su demanda en los siguientes
Comenta que mediante Decreto 1211 de julio 2 de 2004, se le nombró en provisionalidad en el cargo de asesora código 1AS- grado 22 [cargo de carrera], en la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, por un término de 6 meses, y que “cumplido el periodo, me fue renovado en 2 oportunidades más: una el 7 de diciembre de 2004 y otra el 7 de julio de 2005”.
Comenta que en respuesta a sus solicitudes, el 25 de octubre de 2005 la secretaria general de la procuraduría le manifestó que en el acto de desvinculación no existió ninguna irregularidad, y que ella se dio por razones del servicio, tal como lo permite el artículo 188 del Decreto 262 de 2000. Igualmente, que en la respuesta se le dice “que la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003, fueron expedidos para adelantar el programa de renovación de la administración pública y que no aplica a la Procuraduría General de la Nación”.
Aduce que con la desvinculación se le ha causado un grave perjuicio económico y moral, por cuanto “al no recibir salario me veo imposibilitada para pagar la cuota de mi vivienda, la cual acababa de cancelar por un proceso ejecutivo hipotecario que cursó en el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, no tengo como pagar el estudio de mi pequeña hija y atender en debida forma los demás gastos de manutención”.
Asegura ser madre soltera y cabeza de familia, pues tiene una hija menor de 7 años y “su padre, desde que ella nació nunca ha respondido por sus obligaciones, jamás he convivido con él, y todo esto lo afirmo bajo la gravedad del juramento”.
El Juez de Primera Instancia dio traslado al ente accionado, para que explicara lo correspondiente respecto a los hechos narrados por la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches en la demanda de tutela. En respuesta, la Procuraduría General de la Nación, a través de apoderada especial, se opone a las pretensiones de la acción y solicita se declare su improcedencia.
Igualmente, aduce que conforme al numeral 6º del artículo 278 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación puede “nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia”. Además, que el parágrafo del artículo 188 del Decreto 262 de 2000, al contemplar el caso de los nombramientos provisionales, permite que por razones del servicio, el Procurador pueda desvincular a un servidor nombrado en provisionalidad, aún antes del vencimiento del término por el cual fue nombrado.
Asegura que “la desvinculación de la accionante se produjo por necesidades del servicio; el acto administrativo de desvinculación está amparado por la presunción de legalidad que ampara a todos los actos administrativos y solo si se desvirtúa esta presunción, probatoriamente, se puede dejar sin efectos”.
Por último, concluye que “el decreto 2446 del 10 de octubre de 2005, no está viciado de nulidad; fue proferido en ejercicio de la facultad discrecional que tiene el señor Procurador General, no fue motivado porque no es obligación del nominador hacerlo en este caso”.
Concluye asegurando que la tutela tampoco procede como mecanismo transitorio “toda vez que de lo reclamado por la actora, no ve la Sala que se le esté causando algún perjuicio irremediable, el que como ha sostenido en abundante doctrina constitucional, debe ser cierto, determinado y debidamente comprobado ante el juez de tutela, para así llegar a la convicción de que tiene las características de irremediable, elementos que no se dan en el sub lite”.
“En el presente asunto la peticionaria dispone de las acciones ordinarias ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para cuestionar el acto administrativo que generó su desvinculación del cargo que venía desempeñando en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación, y del que fue separada por necesidad del servicio. Ese mecanismo legal resulta idóneo para atender el reclamo laboral y conlleva la posibilidad de deprecar la eventual adopción de medidas prontas y eficaces de carácter provisional ab initio de la actuación, lo cual torna improcedente acudir a la acción constitucional en procura de satisfacer la pretensión que se formula en sede de tutela”.
— Copia de derecho de petición fechado 14 de octubre de 2005, suscrito por la señora Bertha Clemencia Yepes, y dirigido al Procurador General de la Nación, en el cual pone en conocimiento su desvinculación sin tener en cuenta el Plan de protección social previsto en la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003, dada su condición de madre cabeza de familia, solicitando se ordene su reintegro (fl. 6 del cuaderno de primera instancia).
— Copia de derecho de petición fechado 19 de octubre de 2005, suscrito por la señora Bertha Clemencia Yepes, y dirigido al Procurador General de la Nación, en el cual solicita se le indiquen las razones por las cuales no le fueron aplicadas las normas que protegen a las madres cabeza de familia (fl. 7 del cuaderno de primera instancia).
— Copia de oficio de octubre 25 de 2005, mediante el cual la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación da respuesta a los derechos de petición elevados por la accionante. En él se indica que conforme al Decreto 262 de 2000, el Procurador General puede por razones del servicio desvincular a un servidor nombrado en provisionalidad antes del vencimiento del término para el que fue nombrado; asimismo, señala que la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190de 2003 no se aplican a la Procuraduría General de la Nación (fl. 8 del cuaderno de primera instancia).
— Copia de los decretos proferidos por el Procurador General de la Nación, mediante los cuales nombra provisionalmente a la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches en los cargos de profesional universitario y asesora: Decreto 129 de febrero 8 de 2002, Decreto 1023 de agosto 5 de 2002, Decreto 1211 de julio 2 de 2004, Decreto 2369 de diciembre 7 de 2004, Decreto 1503 de julio 7 de 2005 (fls. 9 a 13 del cuaderno de primera instancia).
— Copia del Decreto 2446 de octubre 10 de 2005, proferido por el Procurador General de la Nación, por medio del cual se desvincula del servicio a la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches, del cargo de asesora grado 22 de la procuraduría delegada vigilancia preventiva para la función pública (fl. 14 del cuaderno de primera instancia).
— Copia del registro civil de nacimiento de la menor Daniela María Moreno Yepes, hija de la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches (fl. 15 del cuaderno de primera instancia).
— Copia del certificado individual de seguro de vida grupo - de la Compañía de Seguros “La Previsora S.A.” de julio 9 de 2004, donde aparece como asegurada la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches y como única beneficiaria la menor Daniela María Moreno Yepes (fl. 25 reverso del cuaderno de revisión).
— Copia de la “solicitud de vinculación del trabajador al sistema general de riesgos profesionales —Instituto del Seguro Social”— de julio 9 de 2004, de la señora Bertha Clemencia Yepes y de su empleador Procuraduría General de la Nación. Aparece como única beneficiaria la menor Daniela María Moreno Yepes (fl. 26 del cuaderno de revisión).
— Copia de la planilla de afiliación a la EPS Sanitas de julio 9 de 2004, de la señora Bertha Clemencia Yepes. Aparece como única beneficiaria la menor Daniela María Moreno Yepes (fl. 27 del cuaderno de revisión).
— Copia de la “solicitud de vinculación al fondo de pensiones obligatorias y cesantías” —Colfondos—, de la señora Bertha Clemencia Yepes. Aparece como única beneficiaria la menor Daniela María Moreno Yepes (fl. 28 del cuaderno de revisión).
— Copia de la “solicitud de vinculación al sistema general de pensiones” [por traslado] —Instituto del Seguro Social—, de junio 22 de 2005, de la señora Bertha Clemencia Yepes. Aparece como única beneficiaria la menor Daniela María Moreno Yepes (fl. 29 del cuaderno de revisión).
— Copia de la “solicitud de contratación al servicio de medicina prepagada” —Colsanitas—, de agosto 27 de 2004, de la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches en virtud al Convenio 007 de la compañía de medicina prepagada con la Procuraduría General de la Nación. Aparece como única beneficiaria la menor Daniela María Moreno Yepes (fl. 39 del cuaderno de revisión).
— Copia de la factura por cuota mensual y atrasadas a la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas de abril 1º de 2006, dirigida a la señora Bertha Clemencia Yepes, por un valor de $ 290.730 - no cancelada (fl. 31 del cuaderno de revisión).
— Copia de telegrama de la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. —área de cartera y cobranzas—, donde se informa a la señora Bertha Clemencia Yepes que el contrato de medicina prepagada será cancelado el día 14 de marzo de 2006, por encontrarse en mora (fl. 30 del cuaderno de revisión).
— Copia de recibo de pago no cancelado del Fondo Nacional de Ahorro, a nombre de la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches, por concepto del crédito para la adquisición de vivienda, con un saldo vencido a abril 4 de 2006 correspondiente a 7 cuotas de mora, por la suma de $ 3.849.953 (fl. 33 del cuaderno de revisión).
— Copia del informe del “estado jurídico del crédito 5167972400”, donde aparece la iniciación de un proceso ejecutivo hipotecario del Fondo Nacional del Ahorro contra la señora Bertha Clemencia Yepes (fl. 32 del cuaderno de revisión).
— Copia de la Resolución DDI 50522 “liquidación oficial de aforo” —año 2006— de la secretaría de hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, por concepto de impuesto predial unificado, determinando el impuesto y la sanción por no rendirse declaración, respecto del inmueble de la señora Bertha Clemencia Yepes, con un saldo total a cargo por la suma de $ 722.000 (fls. 42 y 43 del cuaderno de revisión).
— Original de factura expedida por el conjunto residencial “Girasoles”, no cancelada, a nombre de la señora Bertha Clemencia Yepes, por concepto de cuotas de administración adeudadas en una suma de $ 10.026.784 (fl. 45 del cuaderno de revisión).
— Copia del requerimiento de marzo 15 de 2006, de la firma “Cobranzas Ltda.”, dirigido a la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches, donde se le informa que “el Banco BBVA nos ha encomendado el cobro jurídico de la obligación 0013-0126-50-96-00010875”, solicitando se pacte un acuerdo de pago (fl. 41 del cuaderno de revisión).
— Originales de valoraciones de cardiólogo y ordenes médicas para valoración de otorrinolaringólogo y odontólogo dadas a la menor Daniela María Moreno Yepes, hija de la señora Bertha Clemencia Yepes, por parte de medico pediatra particular (fls. 35 y 36 del cuaderno de revisión).
Por su parte, la apoderada del ente demandado aduce que la tutela es improcedente ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial a la que puede acudir la actora, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. Asimismo, que “el Decreto 2446 del 10 de octubre de 2005, no está viciado de nulidad; fue proferido en ejercicio de la facultad discrecional que tiene el señor Procurador General, no fue motivado porque no es obligación del nominador hacerlo en este caso”.
Los jueces de tutela negaron el amparo tras considerar que la señora Yepes Wilches podía acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a controvertir el acto de desvinculación que cuestiona. Igualmente, que la actora no demostró la inminencia de un perjuicio irremediable.
El problema jurídico a examinar consiste en consecuencia, en determinar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la ciudadana Yepes Wilches al desvincularla sin motivación alguna del cargo de carrera que ocupaba en provisionalidad, así como si se configura un perjuicio irremediable que amerite la protección por vía de tutela como mecanismo transitorio. Para ello, reiterará la jurisprudencia constitucional fijada por esta corporación en casos análogos al presente asunto y, conforme las reglas que se deriven de ese estudio, resolverá el caso concreto.
En cuanto a lo primero, la jurisprudencia es clara al señalar que las acciones contenciosas administrativas son las vías judiciales ordinarias de defensa con que cuentan los asociados para enfrentar la ilegalidad de los actos administrativos acusados de vulnerar derechos fundamentales. A este respecto la Corte ha dicho, por ejemplo, que “la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es el instrumento jurídico específico que puede utilizar el actor para solicitar de la jurisdicción contencioso administrativo la declaratoria de nulidad del acto administrativo; esto es, para plantear su pretensión orientada a la pérdida de su eficacia jurídica por la ocurrencia de un vicio que afecta su validez (ilegalidad, incompetencia, forma irregular, etc.) y que, en consecuencia, se le restablezca en su derecho o se le repare el daño” (1) .
En la misma providencia, la Corte expresó que la idoneidad del mecanismo ordinario se reflejaba incluso en el hecho de que, de acuerdo con el artículo 152º del CCA, era posible solicitar la suspensión provisional del acto administrativo impugnado, frente a la vulneración evidente de la norma jurídica constitucional (2) . Esta posición se funda, dice la Corte, en que “la justicia constitucional no puede operar como un mecanismo de protección paralelo y totalmente ajeno a los medios de defensa judiciales de carácter ordinario, sino que, por el contrario, se debe procurar una coordinación entre estos, con el fin de que no ocurran interferencias indebidas e invasiones de competencia no consentidas por el Constituyente. Es precisamente la adecuada aplicación del principio de subsidiariedad lo que logra la articulación de los órganos judiciales en la determinación del espacio jurisdiccional respectivo” (3) .
“Para reclamar reintegro, existe otro procedimiento, se trata de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se tramita en la jurisdicción contencioso administrativa, luego hipotéticamente solo se aceptaría la tutela como mecanismo transitorio si hay un perjuicio irremediable”.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad” (5) (resaltado fuera del original)
De acuerdo con lo anterior, para que la tutela interpuesta por Bertha Clemencia Yepes Wilches prospere, es necesario verificar si esta se enfrenta a un perjuicio irremediable que sea necesario conjurar.
4. El perjuicio irremediable.
Ciertamente, el servicio de salud al que estaba afiliada por convenio de Colsanitas S.A. —empresa de medicina prepagada— con la Procuraduría General de la Nación, le fue cancelado a partir de marzo 14 de 2006, al presentar mora en el pago de las cuotas por valor de $ 290.730,oo. (fls. 30 y 31 del cuaderno de revisión). Esta situación ha afectado la atención en salud de la menor Daniela María Moreno Yepes (hija de la actora), quien requiere de valoraciones y tratamientos médicos dado su problema cardiaco y de hipertrófia de cornetes (fls. 35 a 38 del cuaderno de revisión).
Del mismo modo, la accionante presenta a marzo 13 de 2006 un saldo vencido por la suma de $ 3.849.953,oo, correspondiente a las cuotas atrasadas del préstamo para vivienda que le hiciera el Fondo Nacional del Ahorro, quien le adelanta por la misma razón, un proceso ejecutivo hipotecario en el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá (fls. 32 y 33 del cuaderno de revisión). Aunado a esto, la señora Yepes Wilches adeuda a abril 1º de 2006 por concepto de cuotas de administración del conjunto residencial donde habita, la suma de $ 10.004.784 (fl. 45 del cuaderno de revisión), y por liquidación oficial de aforo del impuesto predial, más la sanción por no declarar, la suma de 722.000,oo (fl. 42 del cuaderno de revisión).
Asimismo, desde el mes de marzo de 2006, el Banco BBVA le adelanta cobro jurídico por la obligación 0013-0126-50-96-00010875, a través de una firma de cobranzas (fl. 41 del cuaderno de revisión).
Por otra parte, la accionante afirma que el padre de la menor “desde que ella nació nunca ha respondido por sus obligaciones, jamás he convivido con él, y todo esto lo afirmo bajo la gravedad del juramento”, asegurando en consecuencia, que es madre soltera y cabeza de familia, y que de ella depende exclusivamente la subsistencia de su hija. Lo anterior explica que la única beneficiaria en las afiliaciones que la actora tenía, como el seguro de vida, al sistema de riesgos profesionales, a la entidad promotora de salud, a la empresa de medicina prepagada y a la administradora de fondos de pensiones y cesantías, haya sido su hija Daniela María Moreno Yepes, tal como se aprecia a folios 26 a 29 del cuaderno de revisión.
De acuerdo a todo lo anterior, es claro que el mínimo vital de la accionante se encuentra comprometido como también el derecho a la salud de la menor, que por requerir de valoraciones y tratamiento médico se infiere que compromete su integridad física, y en consecuencia el perjuicio irremediable se encuentra comprobado (6) .
Un recuento pleno de la línea jurisprudencial de la Corte en materia de protección al debido proceso administrativo en el asunto bajo estudio fue realizado por la Sentencia T-951 de 2004, en la cual después de determinada la procedencia de la tutela, la Sala evidenció que sí se había presentado una vulneración por la carencia total de motivación del acto de desvinculación de la funcionaria en provisionalidad (7) . Dijo la corporación:
De manera enfática, la Sala determinó que “la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello (8) ”.
En la Sentencia C-734 de 2000 la Sala Plena de la Corte acogió las consideraciones vertidas en la SU-250 de 1998 a propósito de la revisión de la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968 (9) . Allí advirtió nuevamente que la desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no requiere de motivación, pues su situación laboral no es similar a los que ocupan cargos de carrera administrativa, donde la discrecionalidad se restringe.
Con posterioridad, en la Sentencia T-610 de 2003, la Sala Segunda de Revisión de tutelas de la Corte concedió la protección constitucional a la empleada del Hospital departamental de Nariño, quien había sido desvinculada de un cargo de carrera que venía ejerciendo en provisionalidad. La Corte determinó que “la discrecionalidad no exonera a la administración de la necesidad de justificar su actuación, pues la motivación de un acto administrativo se consagra como una garantía para el administrado” (10) .
En el contexto anterior, la Corte reiteró la posición según la cual los actos de remoción de funcionarios que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción no requieren motivación —dado el carácter personalísimo del cargo—, pero que los de carrera sí lo requieren, incluso cuando están siendo ocupados por funcionarios en interinidad o provisionalidad (…).
3.4. Dentro de este contexto, esta corporación ha manifestado que es necesaria la motivación para el retiro de los empleados que son de carrera o que están en una situación provisional o de interinidad en un empleo que no es de libre nombramiento y remoción (Sent. T-610 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Similar decisión adoptó la Sala Novena de Revisión de tutelas al dictar la Sentencia T-752 de 2003. La peticionaria, una empleada del Club militar de oficiales de Bogotá, había sido desvinculada sin motivación alguna del cargo que venía ocupando en dicho club. La autoridad nominadora sostenía que el cargo no era de carrera sino de libre nombramiento y remoción. Tras establecer que el cargo que la peticionaria ejercía sí era de carrera, pero que lo venía ocupando en provisionalidad, la Corte reiteró la posición ya decantada por la jurisprudencia en relación con la necesidad de motivación del acto de desvinculación (…).
Nuevamente, en Sentencia T-1011 de 2003, la Sala Séptima de Revisión de tutelas estudió el caso de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación que, aunque reconocía estar ocupando un cargo en provisionalidad, alegaba que el mismo era de carrera y que, por ello, gozaba de cierta estabilidad que consistía en que su desvinculación no podía ser decretada sin motivación alguna. Aunque la tutela fue denegada en aquella oportunidad porque el demandante no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, la Corte reconoció que “el fuero de estabilidad ampara a quienes han ingresado a la función pública mediante el sistema de concurso de méritos y que las personas nombradas en provisionalidad no cuentan con el mismo grado de protección judicial cuando son removidas del cargo. Sin embargo, quienes son designados en provisionalidad gozan de cierto grado de protección, en la medida en que no podrán ser removidos de su empleo sino dentro de los límites que la Constitución Política y las leyes establecen” (11) .
Finalmente, en la sentencia (…) T-597 de 2004, la Corte protegió el derecho de una funcionaria de la CAR cuyo nombramiento fue declarado insubsistente, en un cargo de carrera que venía ocupando en provisionalidad. En el caso particular, la Sala se preguntó si violaba “los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia” el que la entidad nominadora “declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo (…) al cual accedió sin haber participado en un concurso de méritos” (Sent. T-951 de 2004).
En reciente Sentencia, T-161 de 2005, la Corte protegió el derecho al debido proceso de un empleado que fue declarado insubsistente en el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito especializado, ordenando al Fiscal General de la Nación expedir una nueva resolución motivada.
En conclusión, la motivación de los actos de desvinculación de cargos de carrera ocupados en provisionalidad es indispensable —so pena de vulnerar el debido proceso—, pues estos no se equiparan a funcionarios de libre nombramiento y remoción. Tal necesidad de motivación cesa cuando es nombrada a través de concurso la persona que ha de ocupar el cargo en cuestión.
6.1. En el presente caso la actora instaura acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, pues estima que al expedir el Decreto 2446 de octubre 10 de 2005, mediante el cual ordena sin ninguna motivación su desvinculación del cargo de asesora, código 1AS, grado 22 en la procuraduría delegada para la vigilancia preventiva de la función pública, que venía desempeñando en provisionalidad, se le han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, a la especial protección de los niños y a la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia, y en tal medida solicita que se conceda la tutela como mecanismo transitorio y se ordene su reintegro en la planta de personal de la entidad demandada al cargo que venía ejerciendo o a otro de igual o superior categoría.
Entrando en materia, se tiene que la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches fue nombrada en provisionalidad hasta por 6 meses en el cargo atrás mencionado, en tres oportunidades consecutivas, la primera de ellas el 2 de julio de 2004 a través del Decreto 1211, la segunda el 7 de diciembre del mismo año a través del Decreto 2369, y la última el 17 de julio de 2005 a través del Decreto 1503 (fls. 11 a 13 del cuaderno de primera instancia). Del cargo en comento fue desvinculada mediante el Decreto 2446 de octubre 10 de 2005. Para una mejor ilustración de lo que se entrará examinar, y dado que el texto de los decretos de nombramiento es el mismo (12) , se transcribirá este, como también el de desvinculación:
“Por medio del cual se hace un nombramiento provisional”.
ART. ÚNICO.—Nómbrase en provisionalidad, hasta por seis (6) meses, a Bertha Clemencia Yepes Wilches, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 51.679.724, en el cargo de asesor, código 1AS Grado 22 de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública.
PAR.—En el evento que el cargo sea provisto por concurso, el nombramiento provisional terminará una vez el funcionario designado tome posesión del mismo.
Comuníquese y cumplase”.
Por su parte, el texto del Decreto 2446 de octubre 10 de 2005 (fl. 29 del cuaderno de primera instancia), que desvinculó a la actora del cargo que desempeñaba es el siguiente:
“Por medio del cual se desvincula a un servidor de la entidad”.
ART. 1º—Desvincular del servicio a Bertha Clemencia Yepes Wilches, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 51.679.724, del cargo de asesor, código 1AS, grado 22 de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública.
6.2. Como se puede apreciar, el cargo que venía desempeñando la actora en provisionalidad, esto es, el de asesor, código 1AS, grado 22 en la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, es de carrera administrativa, pues no solo así lo da a entender los decretos de nombramiento cuando en su parágrafo señalan: “En el evento que el cargo sea provisto por concurso, el nombramiento provisional terminará una vez el funcionario designado tome posesión del mismo”, sino que también se desprende de los artículos 82 y 182 del Decreto 262 de 2000 (13) , que disponen:
“ART. 82.—Clases de nombramiento. En la Procuraduría General de la Nación se pueden realizar los siguientes nombramientos:
ART. 182.—Clasificación de los empleos. Los empleos, de acuerdo con su naturaleza y forma de provisión, se clasifican así:
— Agentes adscritos a la división de seguridad y demás servidores cuyas funciones consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos, cualquiera sea la denominación del empleo” (resalta la Sala).
6.3. Así pues, al estar la señora Yepes Wilches ocupando en provisionalidad un cargo de carrera administrativa al interior de la Procuraduría General de la Nación, el acto de desvinculación debía ser motivado, tal como ya se vio en la parte dogmática de esta providencia. No obstante, como se aprecia del Decreto 2446 de octubre 10 de 2005, atrás transcrito, no se expresó en parte alguna las razones por las cuales se procedía de tal manera, como por ejemplo que se haya designado un reemplazo en base a un concurso de méritos o que la actora hubiese incumplido con sus deberes u obligaciones, sino que de manera breve y simple se limita a decretar la desvinculación y a indicar la fecha en la cual comenzará a regir. Del mismo modo, la Sala encuentra que no existe elemento de juicio adicional del que pueda deducirse la causa eficiente de la desvinculación, diferente a la simple decisión del jefe del Ministerio Público.
En su intervención durante el proceso, la Procuraduría General tampoco esgrimió razón alguna para desvincular a la peticionaria, distinta a la aseveración de que, como se trataba de un cargo que venía ejerciéndose en provisionalidad, aquella tenía potestad discrecional para decretar la desvinculación por razones del servicio “y no está motivado porque no es obligación del nominador hacerlo en este caso”.
En tales condiciones, la falta de motivación del acto administrativo por el cual se desvinculó del cargo a la señora Bertha Clemencia Yepes Wilches es vulneratorio de su derecho al debido proceso y de su derecho de defensa, al tiempo que afecta directamente su derecho al mínimo vital y, por contera, el derecho a la salud de su hija, que depende económicamente de aquella y requiere de unas valoraciones y tratamiento médico. La vulneración se produce como consecuencia de haberse incumplido con un requisito exigido por la jurisprudencia constitucional, cual es el de la motivación del acto administrativo que ordena la desvinculación.
6.4. Por último, como se analizó en páginas precedentes, en el acápite del perjuicio irremediable —num. 4º—, resultan cumplidos los requisitos fijados por el precedente constitucional acerca de la posibilidad de conceder el amparo excepcional como mecanismo transitorio (14) . La accionante es una madre soltera, e independientemente de que pueda predicarse o no de ella la calidad de madre cabeza de familia (15) con derecho a una protección especial (16) , y sin que se trate de aplicar para el caso de la Procuraduría el retén social, lo cierto es que ella se encuentra en circunstancias especiales que ameritan la protección transitoria, como que es responsable exclusiva del sostenimiento propio y de su menor hija. En el mismo sentido, en el expediente no se comprobó la existencia de alternativas económicas para la familia de la demandante distintas a su vinculación laboral con la entidad demandada, de ahí que se configure la inminencia de perjuicio irremediable en los términos del artículo 86 Superior, pues como se determinó, luego de la desvinculación la accionante acumuló varias y cuantiosos deudas por concepto del crédito para la adquisición de su vivienda y de la administración del conjunto residencial donde habita, entre otros gastos propios de la subsistencia.
Además, para la Sala resulta relevante el hecho, acreditado durante el trámite (17) , de las graves dolencias físicas que padece la hija de la demandante. Esta circunstancia refuerza la tesis de la existencia de perjuicio irremediable en el asunto bajo estudio, pues la desvinculación de la actora tiene consecuencias no solo desde la perspectiva de la afectación del mínimo vital por la ausencia de ingresos, sino también frente al ejercicio efectivo del derecho fundamental a la salud previsto en el artículo 44 C.P., al cual el mismo texto constitucional le confiere carácter prevalente.
6.5. En consecuencia y de la misma manera en que la Corte ha resuelto asuntos análogos al presente (18) , la Sala amparará derecho al debido proceso de la ciudadana Yepes Wilches y en consecuencia, dejará sin efecto el acto administrativo que declaró su desvinculación y ordenará a la Procuraduría General de la Nación que reintegre a la demandante al cargo que venía desempeñando al momento de su desvinculación, o a otro equivalente o de superior categoría en el evento que ese estuviere siendo ejercido por otra persona. Además, si la Procuraduría insiste en la desvinculación, motivando el respectivo acto administrativo, por existir en el presente caso la ocurrencia de un perjuicio irremediable, se le amparará transitoriamente, para lo cual se dispondrá que tiene derecho a permanecer en el cargo hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie de manera definitiva sobre la legalidad del acto, a condición que la actora inicie, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del decreto motivado, la acción respectiva en contra del acto de desvinculación.
1. REVOCAR las sentencias de tutela proferidas por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de noviembre 29 de 2005 y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, de febrero 6 de 2006, que negaron el amparo invocado y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales invocados por la ciudadana Bertha Clemencia Yepes Wilches.
2. DEJAR SIN EFECTO el Decreto 2446 de octubre 10 de 2005, por medio del cual el Procurador General de la Nación desvinculó del servicio a la ciudadana Yepes Wilches. En consecuencia, ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que en el término de cuarenta ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda al reintegro de la accionante al cargo que venía desempeñando al momento de su desvinculación, o a otro equivalente o de superior categoría en el evento que ese estuviere siendo ejercido por otra persona.
3. Si la Procuraduría insiste en la desvinculación, motivando el respectivo acto administrativo, por existir en el presente caso la ocurrencia de un perjuicio irremediable, se le amparará a la accionante transitoriamente, para lo cual se dispondrá que tiene derecho a permanecer en el cargo hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie de manera definitiva sobre la legalidad del acto, a condición que inicie, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del Decreto motivado, la acción respectiva en contra del acto de desvinculación. Para ello, la actora deberá promover la acción judicial correspondiente dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto administrativo motivado al que se hizo referencia en el numeral anterior. En caso que la ciudadana Yepes Wilches deje de promover dicha demanda en el término previsto, cesarán los efectos de esta sentencia de conformidad con lo estipulado en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.
Magistrados: Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentaría—Nilson Pinilla Pinilla, con salvamento de voto.
(6) Cfr. Con la Sentencia T-800 de 1998, por la cual la Corte resolvió un caso similar al apreciar que la peticionaria y su hijo se enfrentaban a un perjuicio irremediable con la desvinculación de la primera.
(7) En esta ocasión, la Corte ordenó expedir el acto administrativo indicando las motivaciones, ajustadas a derecho, en virtud de las cuales se determinó la desvinculación. Y añadió la corporación que en caso de no presentarse motivos ajustados a derecho en la motivación de la desvinculación se debería proceder al reintegro de la afectada. La Corte no ordenó la revinculación, pues en el expediente no constaba prueba suficiente para determinar si la desvinculación sí había tenido motivos suficientes o se había debido al mero capricho de la administración.
(8) Cfr. Sentencia T-800 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
(9) “Decreto-Ley 2400 de 1968, artículo 26. El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida”.
(10) Sentencia T-610 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(11) Sentencia T-1011 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
(12) El Decreto 1503 de julio 7 de 2005 no contiene el parágrafo que sí traen los demás.
(13) Decreto 262 de 2000: “por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”.
(14) Claro ejemplo del amparo otorgado por la Corte en situaciones similares es la Sentencia T-1011 de 2003 en la cual se analizó el caso de un funcionario de la Fiscalía que estaba nombrado en provisionalidad y fue desvinculado mediante acto administrativo sin motivación. La Corte encontró que la tutela no era procedente pues a pesar de que el actor había quedado sin empleo, su cónyuge sí se encontraba laborando y recibía un salario que para la Sala de Revisión era suficiente para que no se configurara un perjuicio irremediable. Sin embargo, en el mismo fallo se indicó de manera clara que: “Así, el nominador deberá tener en cuenta las condiciones de vida del funcionario que será removido, en particular cuando no será reemplazado por quien ha ganado el concurso, sino por otro empleado en provisionalidad, ya que, eventualmente, se podrá causar agravio a los derechos fundamentales de la persona desvinculada, por ejemplo cuando se trata de madres cabeza de familia carentes de otra fuente de ingresos que no sea su salario, como también de madres solteras de las cuales depende el sustento económico de hijos menores de edad, más aún cuando no disponen de vivienda propia y con su salario pagan el canon del arrendamiento correspondiente”.
En las sentencias T-800/98 y T-884/02 en las cuales ex funcionarias de la Fiscalía, nombradas en provisionalidad, habían sido desvinculadas de la entidad sin motivación. En el primer caso se trataba de la desvinculación laboral de una madre soltera que no tenía casa propia; en el segundo, de una madre cabeza de familia, con dos hijos, y sin vivienda propia. En las dos ocasiones se ordenó la revinculación de las funcionarias, como medida transitoria de protección.
En el mismo sentido, la Sala Sexta de Revisión, en la Sentencia T-951/04 encontró que la tutela era procedente para proteger los derechos fundamentales de una ex funcionaria de la Gobernación del Huila —desvinculada sin motivación aduciendo que su nombramiento era en provisionalidad—. La Sala otorgó la protección, en razón a su calidad madre cabeza de familia cuya hija se encontraba próxima a la realización de una operación. Recientemente, en la Sentencia T-1159 de 2005, la misma Sala de Revisión concedió la tutela a una madre cabeza de familia que había sido desvinculada sin motivación de su cargo en la fiscalía y, como consecuencia de esto, estaba sufriendo serias afectaciones mentales y no pudiendo atender las necesidades de sus hijos.
(15) En efecto, la ciudadana Yepes Wilches tiene a su cargo económicamente a su menor hija de manera permanente y exclusiva, sin que cuente con la ayuda de otras personas que hagan parte de su núcleo familiar. Por tanto, reúne las condiciones previstas en la definición de madre cabeza de familia prevista en el artículo 2º de la Ley 82 de 1993.
(16) Ver, entre otras las sentencias C-034 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-184/2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa C-964 de 2003 y C-174 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(17) Cfr. Folios 35 a 38 del cuaderno de revisión. Copias de distintas órdenes médicas y diagnósticos de la menor Daniela María Moreno Yepes.
(18) Cfr. sentencias T-884 de 2002 y T-267 de 2005.