Source: http://autonomielocali.fpcgil.net/polizia_locale/approfondimenti/dei_paolo.htm
Timestamp: 2018-12-15 05:09:39+00:00
Document Index: 175851750

Matched Legal Cases: ['art. 68', 'art. 133', 'art, 221', 'art. 57', 'art. 31', 'art. 138', 'art. 163', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 27', 'art. 12', 'art. 12', 'art.9', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 5', 'art.12', 'art.5', 'art. 57', 'art. 12', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 12', 'art. 27', 'art. 30', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 29', 'art. 12', 'art. 20', 'art. 55', 'art. 27', 'art. 13', 'art. 27', 'art. 133', 'art. 249', 'art. 163', 'art. 27']

Polizia Provinciale: la storia , le competenze, le prospettive
a cura del Dr. Paolo Dei Comandante Polizia Provinciale di Siena
Il settore della Polizia Locale rientra fra le materie riservate dalla legge alla competenza dei Comuni, delle Province, delle Regioni, delle Comunità Montane e degli Enti Parco. Essenzialmente riguarda le competenze di Polizia Amministrativa ed è in tale veste che la Polizia Provinciale viene interessata agli interventi legati alle problematiche emergenti in sede locale.
Negli ultimi tempi le amministrazioni locali vengono insistentemente chiamate a fornire il loro contributo per tipi di intervento diversi, attinenti alla complessa realtà delle comunità locali, ove la Polizia Provinciale opera ormai con un'estesa rete di strutture, Corpi e Servizi e con un rilevante numero di addetti. In tale contesto emergono problematiche che spesso derivano da una inadeguata normativa di riferimento, contenuta prevalentemente nella Legge 8/03/1986 n. 65, recante, peraltro, norme relative all'ordinamento solo della Polizia Municipale.
Il settore in questione è stato interessato in questi ultimi tempi da alterne vicende che hanno condizionato le dimensioni e la rilevanza delle strutture di Polizia Provinciale nel contesto delle collettività in cui le medesime operano, messo in discussione l'efficienza delle strutture attuali e l'organizzazione da dare loro per il futuro.
Ad una forte espansione della domanda di sicurezza da parte dei cittadini, registratasi nella seconda parte degli anni '90, ha fatto seguito una richiesta continua negli anni successivi, fino ad oggi, di interventi realizzati con conseguenti difficoltà di gestione da parte delle strutture di Polizia Provinciale, la cui conformazione originaria ha subito profonde trasformazioni, con ampliamento di competenze e di organici nelle grandi città, con una parcellizzazione e rarefazione degli stessi nei piccoli comuni.
L'operato degli organismi legislativi, in questi ultimi anni, non è stato estremamente attento e sollecito a recepire una richiesta di nuovi strumenti normativi che fosse tale da consentire di affrontare le crescenti complessità e problematiche, che hanno animato un settore che ha preso un rilievo crescente nella vita dei cittadini e ha visto un aumento della possibilità di interferenza dello stesso con i delicati equilibri dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Senza la pretesa di trattare esaurientemente la complessa materia, che presenta numerosi spunti di approfondimento, si é inteso tratteggiare i contorni di un mondo in fase di profonda trasformazione, tentando di cogliere nel contempo le questioni che con maggiore risalto emergono nella comparazione con la disciplina vigente.
1) L'ORDINAMENTO DELLA POLIZIA PROVINCIALE
Nella Legge Comunale e Provinciale non si aveva alcun riscontro di funzioni di vigilanza affidate ad organi della Provincia. Si parlava della figura degli agenti addetti alla vigilanza, solo quando si affermava che l'introito delle ammende era devoluto ad un fondo speciale, per premi di diligenza da conferirsi ad agenti, che avessero contribuito alla scoperta e all'accertamento dei reati.
E' noto che tra le competenze attribuite ai Comuni e quelle alle Province vi è una grande diversità: il Comune risponde ad una domanda diretta di erogazione dei servizi; la Provincia, eroga servizi di carattere impersonale come ad esempio la buona viabilità che è utile al cittadino, ma non risponde ad una specifica richiesta, bensì ad una generica attesa di una buona manutenzione della rete viaria.
Storicamente il legame indiretto con il cittadino ha origine nel periodo post-napoleonico, quando la Provincia diviene entità puramente amministrativa di un territorio a carattere intercomunale, fornisce sì un insieme di servizi, che però non giustificano la creazione di una struttura di vigilanza a carattere anche repressivo, come quella comunale. Il primo esempio di attribuzione compiuta di competenze di vigilanza si ha con l'emanazione del T.U. approvato con R.D. n. 1016 del 1939; dove, agli artt. 68, 69 70 e seguenti la vigilanza è affidata agli ufficiali e agenti di Polizia Giudiziaria ed alle Guardie Giurate Comunali e Campestri, alle Guardie dei Consorzi Idraulici e Forestali, in particolare modo, ai guardiacaccia dei Comitati Provinciali della Caccia, ed alle guardie in servizio presso i concessionari di bandite e di riserve di caccia.
L'art. 68 prevedeva quindi la possibilità che soggetti affiliati all'Ente Provincia, quali erano quelli dipendenti dai Comitati Provinciali della Caccia, potessero svolgere un'attività di controllo in materia di caccia, previa acquisizione del decreto di Guardia Giurata ai sensi dell'art. 133 e segg. del T.U.L.P.S..
E' quindi con le disposizioni contenute nel T.U. 1016/1939, che viene assegnato alle Province il compito di vigilare, attraverso la creazione di un proprio servizio, sul rispetto della normativa in materia di attività venatoria.
Stranamente tali competenze travalicavano i confini della Provincia, prevedendo per gli agenti la possibilità di intervento anche al di fuori del territorio della propria Provincia; in tal modo si superava il principio del limite di territorialità imposto dall'art, 221 del C.P.P. vigente all'epoca e ripreso puntualmente nell'attuale formulazione dell'art. 57 del vigente C.P.P.. Un forte limite invece a cui erano soggetti i guardiacaccia dei Comitati Provinciali, era costituito dalla materia di competenza: essi non potevano intervenire in materie diverse dalla caccia, tuttavia il guardiacaccia, nell'esercizio delle sue funzioni, era un pubblico ufficiale.
Altra competenza storica era costituita dalla vigilanza sull'esercizio della pesca nelle acque interne e nelle zone di foce sulla base del R.D. 8/10/1931 n.1604, il quale prevede all'art. 31 che le Province possano nominare agenti giurati in conformità dell'art. 138 del R.D. 18/06/1931 n. 773 T.U.L.P.S.. A tali soggetti, ai fini della sorveglianza sulla pesca, è attribuita la qualità di Agente di Polizia Giudiziaria.
Attualmente tale competenza è stata trasferita alle Province, per quanto attiene il personale di vigilanza volontario appartenente alle Associazioni dei pescatori, sulla base dell'art. 163 lett. a) e b) del D. Lgs 112/98.
2) TRASFORMAZIONI SUCCESSIVE ALLA EMANAZIONE DEL DPR 616/77
Come già ricordato con l'art. 2 del DPR 14/01/1972 n. 1 sono state trasferite alle Regioni a statuto ordinario le funzioni in materia di Polizia Locale, Urbana e Rurale. Le funzioni di Pubblica Sicurezza restano comunque attribuite allo Stato. Ancora con l'art. 1 lett. o) e p) del DPR 15/01/1972 n. 11, vengono trasferite le competenze in materia di caccia e pesca, dallo Stato alle Regioni e, per la prima volta, si parla di "polizia venatoria".
In tale maniera vengono trasferite, infatti, alle Regioni e successivamente alle Province, le materie di caccia, peraltro già affidate alle Province dal T.U. approvato con R.D. 1016/1939. Tuttavia l'art. 3 del DPR 14/01/1972 prevedeva che fino alla emanazione di una norma legislativa statale, che provvedesse al riordinamento ed alla distribuzione della materia normativa tra gli Enti Locali, destinatari delle deleghe amministrative, i Comuni e le Province mantenessero le competenze svolte fino ad allora.
A tale riguardo il trasferimento più corposo e significativo è rappresentato dalle competenze attribuite alle Regioni a statuto ordinario, per mezzo del DPR 616/77, in attuazione della delega contenuta nella L. 22/07/1975 n. 382. Con il passaggio delle competenze amministrative dallo Stato alle Regioni si determina la nascita di una sorta di competenza primaria, in capo ai soggetti designati dall'autorità amministrativa.
Sempre nel 1977 si assiste alla emanazione della L. 968/77, recante norme di principio per l'attuazione dell'art. 117 della Costituzione, in materia di caccia.
L'art. 27 della L. 968/77 stabiliva che la vigilanza, in materia di esercizio di attività venatoria, era affidata agli "agenti venatori", dipendenti dagli enti delegati dalle Regioni. Con tale dizione non veniva individuata con chiarezza la competenza primaria delle Province in questa materia, ma si lasciava la possibilità alle Regioni di delegare queste competenze agli Enti Locali, ritenuti più idonei allo svolgimento dei compiti amministrativi e conseguentemente di vigilanza. In maniera abbastanza anomala ed impropria, però, qui si parla di "guardie giurate comunali, forestali e campestri", inserendo tali soggetti tra coloro che, in via sussidiaria, sono incaricati della vigilanza sul rispetto delle norme che regolano l'attività venatoria; tra di essi trovano anche collocazione: gli agenti e gli ufficiali di Polizia Giudiziaria e del Corpo Forestale dello Stato.
Agli Agenti dipendenti dagli Enti delegati, tra i quali in particolare quelli delle Province, venivano riconosciute le funzioni di Polizia Giudiziaria, con i classici limiti di temporalità, materia e territorialità.
Con questo articolo si assiste ad un passaggio naturale rispetto alla precedente disciplina dettata dal T.U. 1016/1939, poiché viene superata la qualifica di Guardia Giurata riconosciuta ai sensi del T.U.L.P.S. ed acquisita la qualifica di "polizia giudiziaria, per lo svolgimento dei compiti di vigilanza sull'esercizio dell'attività venatoria". Con tale qualifica, veniva attribuito il potere di compiere tutti gli atti previsti per la Polizia Giudiziaria, in particolare per quanto riguardava il sequestro delle armi, dei mezzi di caccia e della selvaggina.
3) LA RIFORMA DELLA POLIZIA MUNICIPALE: RIFLESSI SULLA POLIZIA PROVINCIALE
E' solo con l'applicazione analogica della L.65/86 " Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale" e delle leggi regionali applicative della disciplina statale, tra le quali la Legge Regionale della Toscana n. 17/89, che inizia la trasformazione del guardiacaccia in una figura giuridicamente diversa.
E' con l'applicazione di tali norme che viene compiuto un salto di qualità, con la trasformazione del servizio di vigilanza in Corpo di Polizia Provinciale, in analogia a quanto previsto per i corpi di Polizia Municipale dei Comuni.
Viene, infatti, acquisita per il personale la qualifica di Agenti e Ufficiali di Polizia Giudiziaria e successivamente, ma solo ad opera dei Prefetti, viene concessa, agli appartenenti ai Corpi, anche la qualità di Agenti di Pubblica Sicurezza, in analogia con la Polizia Municipale.
La legge 65/86 presentava, infatti, delle grosse lacune per quanto atteneva la Polizia Provinciale, considerata diversa da quella dei Comuni. L'art. 12 della stessa prevedeva un'applicazione estensiva delle disposizioni a tutti gli Enti Locali diversi dai Comuni, con alcune grosse insufficienze per quanto atteneva le funzioni attribuite, poiché si escludeva, di fatto, l'applicazione automatica degli artt. 3 e 5, riguardanti le funzioni di Pubblica Sicurezza.
Tali insufficienze e lacune saranno colmate, per quanto riguarda la Polizia Provinciale, dalla L.157/92.
4) ALTRI ENTI LOCALI TITOLARI DI FUNZIONI DI POLIZIA LOCALE
Uno dei punti più controversi della Legge 65/86 è dato dalla formulazione dell'art. 12. Per effetto dello stesso, la legge non si applica soltanto ai comuni, ma anche agli "enti locali diversi dai comuni che svolgono le funzioni di polizia locale", i quali possono istituire appositi servizi.
Per definire la nozione di "altro ente locale" è necessario rifarsi al dibattito sviluppatosi in occasione della emanazione delle norme di attuazione dell'Ordinamento Regionale ordinario, e sulla interpretazione dell'analoga dizione costituzionale, la quale prevede che, nella definizione di Ente Locale vi debba essere compreso l'ambito territoriale unito a quello della esponenzialità.
Tra l'altro l'art.9 del decreto n.616/1977 indica molto chiaramente che le funzioni di Polizia Amministrativa non sono proprie solo dei Comuni, ma anche delle Province e delle Comunità Montane, cui riteniamo possano essere assimilate figure giuridiche soggettive associative o consortili tra detti Enti Locali Territoriali.
L'art. 12, per come è stato formulato, è quindi quello che ha generato maggiori perplessità e discussioni, per la sua insufficienza e la sua scarsa chiarezza. Sulla base di tale articolo si ipotizza un'estensione delle disposizioni della legge 65/86 agli Enti Locali diversi dai Comuni. Tuttavia tale estensione non risulta completa, con la conseguente permanenza in capo alle guardie della Provincia della qualifica di agente di Polizia Giudiziaria, senza alcuna limitazione di materia. I limiti posti dall'art. 12, all'estensione della legge agli altri Enti locali, si sono rivelati in tutta la loro negatività, se consideriamo lo sviluppo della normativa successiva, riguardante gli Enti Locali che ha previsto un'espansione di competenze principalmente in capo alle Province e agli altri Enti.
Si stabilisce, infatti, che ad essi si applichino le disposizioni di cui agli artt.2, 6, 8, il, 13, e 14 della legge, ma non quelle sulle funzioni di Polizia Giudiziaria, di Polizia Stradale e di Pubblica Sicurezza, di cui all'art. 5. Tuttavia il 2° comma dello stesso art.12 stabilisce l'applicabilità della disposizione sulla indennità di P.S. "a favore del personale di vigilanza, in relazione alle funzioni (di cui al precedente art.5) effettivamente svolte", dando per scontata l'applicabilità generale delle norme sulle qualifiche di agente di Pubblica Sicurezza e di quelle di Polizia Giudiziaria. Per quest'ultima qualifica si potrebbe essere portati a pensare che sia pienamente applicabile l'art. 57, 2° comma, del C.P.P.
5) INDIVIDUAZIONE DELLE ALTRE POLIZIE LOCALI
Alla cospicua presenza sul territorio di Forze di Polizia di Stato, va aggiunta anche la presenza dei Corpi di Polizia che sono amministrati dagli Enti Locali che svolgono funzioni di Polizia, quali Comuni, Province, Enti Parco, Comunità Montane.
Proprio queste forze di Polizia Locale, negli ultimi anni, a seguito della lenta attuazione della Legge 65/1986, si sono organizzate e moltiplicate, operando con sistematicità.
Tralasciando la specificità delle Polizie Locali che operano nelle Comunità Montane e negli Enti Parco, i cui poteri risultano fortemente limitati, sia per la materia che per la territorialità, accanto alla più massiccia ed organizzata presenza della Polizia Municipale, viene a collocarsi la Polizia Provinciale, la quale ha assunto rilievo in particolare dopo l'emanazione della L. 142/90 e della L. 157/92, recante norme per la tutela della fauna omeoterma e per l'esercizio venatorio, con le quali si è riconosciuta la piena estensione del dettato della L. 65/86 anche alla Polizia Provinciale, superando in tal modo i limiti dell'art. 12 della legge stessa.
6) RIVITALIZZAZIONE DELLA PROVINCIA COME ENTE INTERMEDIO CON FUNZIONI DI GOVERNO DEL TERRITORIO
Il disegno della Legge 142/90, disciplinando le attribuzioni degli Enti Locali in materia di tutela e salvaguardia del territorio, tendeva a superare la frammentazione dei "microcomuni" ed individuava all'art. 14 (oggi art. 19 del D.Lgs. del 18/08/2000, n. 267) le funzioni della Provincia, indirizzandole, con particolare attenzione, verso la salvaguardia del territorio extraurbano e l'ambiente. In tale normativa traeva origine una più compiuta attribuzione di competenze di controllo e la necessità di attivare strutture idonee allo svolgimento dell'attività di vigilanza.
E' in tale impostazione che la Polizia Provinciale è chiamata ad intervenire in tutte le materie di competenza della Provincia, con particolare riferimento alla salvaguardia dell'ambiente, della fauna e del territorio, alla disciplina dei rifiuti solidi e liquidi in base al D. L.vo 22/97, all'inquinamento delle acque, alla tutela del territorio e delle bellezze naturali, nonché alla circolazione stradale, ex art. 12 D.lgs. 285/92, sia dal punto di vista penale che amministrativo.
Ulteriori competenze, oltre a quelle individuate dalle leggi statali, sono attribuite dalle varie leggi regionali. A tale proposito alcune Regioni hanno scelto di operare una vasta attribuzione di competenze alle Province, sia in materie di salvaguardia ambientale e del territorio, che della tutela del turismo, affidando loro il diretto controllo sulle strutture turistiche (alberghi, pensioni, agenzie di viaggio, affittacamere, camping, agriturismo, etc.).
7) FOCALIZZAZIONE DELL'INTERVENTO VERSO LA SALVAGUARDIA DEL TERRITORIO
In particolare però l'attenzione si è concentrata sull'ambiente. A tale riguardo appare significativo il concetto di "non esclusività" degli addetti alla salvaguardia ambientale. E' tuttavia inconfutabile che non esiste un Ente più adatto della Provincia per svolgere le competenze di tutela dell'ambiente e della fauna, sia dal punto di vista della conoscenza, che della dimensione e della suddivisione territoriale.
Se nel recente passato vi è stato un silenzio della legislazione statale sul concetto di territorialità, come ambito di gestione ottimale, da parte delle Province, la legislazione successiva agli anni '90 (L.157/92 e D.Lgs 22/97) individua con chiarezza l'Ente Provincia come dimensione ottimale di un comprensorio per lo svolgimento di attività legate al territorio.
In particolare nella L. 157/92 è presente uno dei motivi conduttori che porteranno ad una modifica della struttura della Polizia Provinciale: dalle competenze amministrative a quelle penali (art. 27 e 28 L.157/92), utile proprio per un intervento incisivo sul territorio.
Con la Legge 157/92, art. 30, vengono infatti introdotte sistematicamente sanzioni penali per alcuni reati di carattere venatorio. Viene tra l'altro superata l'anacronistica ipotesi di reato costituita dal "furto venatorio", introdotto dalla giurisprudenza penale e costituzionale.
L'art. 27 della citata legge utilizza la formula, ormai collaudata, che individua negli agenti dipendenti dagli Enti delegati, i principali soggetti a cui è affidata "in primis" il compito di assicurare il rispetto della L. 157/92.
Con tale legge si ha una strutturazione giuridica definitiva a proposito di Polizia Locale. Le incertezze e le timidezze del legislatore della Legge 65/86 vengono fugate definitivamente; con l'art. 28 si attribuisce chiaramente una funzione propria alla Polizia Provinciale, con l'assegnazione di compiti di Polizia Giudiziaria e di Pubblica Sicurezza, ex art. 29. Con tali specificazioni viene superata l'incertezza introdotta con l'art. 12 delle L. 65/86, circa il ruolo e le competenze attribuite alla Polizia Provinciale. Vengono definitivamente chiariti i dubbi interpretativi sulle qualità della polizia dei comuni e quella delle Province, definendo competenze e limiti di materia e territorialità, nonché il problema dello svolgimento del servizio muniti di armi, quali agenti di Pubblica Sicurezza.
8) LE COMPETENZE DELLA POLIZIA PROVINCIALE IN MATERIA DI GESTIONE DEI RIFIUTI (D.Lgs. 22/97)
Le competenze, affidate alle province in materia di controllo sulla normativa per lo smaltimento dei rifiuti, si sostanziano nella formulazione dell'art. 20 del D.Lgs. 22/97, nel quale si individua la Provincia quale Ente incaricato del controllo su tutte le attività di gestione, comprendendo anche l'accertamento delle violazioni alla normativa sui rifiuti. Per tale attività essa potrà utilizzare, oltre al proprio personale di vigilanza, anche il personale dell'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale, con la quale possono essere stipulate apposite convenzioni da parte della Provincia.
E' pur vero che il C.P.P., all'art. 55 e segg., non distingue esclusività di competenza tra i soggetti che sono chiamati a svolgere attività di Polizia Giudiziaria, tuttavia il ruolo che le Polizie Provinciali sono chiamate a svolgere, per quanto attiene i controlli nel campo dello smaltimento dei rifiuti, è determinante in quanto all'Ente provincia in "primis" sono affidate le competenze per il controllo sui rifiuti; da tali attribuzioni consegue un accrescimento delle competenze della Polizia Provinciale, quale organismo di vigilanza delle Province.
In tale veste la Polizia Provinciale può effettuare verifiche, ispezioni, prelievo di campioni, compiere sequestri. Al personale, come a tutti gli organismi che svolgono competenze di Polizia Giudiziaria, non può essere in alcun modo impedito l'accesso all'interno dei locali, in cui si trovino insediamenti produttivi.
Vi sono inoltre tutta una serie di materie per le quali non vi è una specifica attribuzione di competenze alla Polizia Provinciale che però, in virtù del concetto di non esclusività, vengono comunque da questa svolte: tutela ambientale, inquinamento da rifiuti, inquinamento elettromagnetico, inquinamento acustico, scarichi e inquinamenti idrici, urbanistica ed edilizia, bellezze naturali e artistiche, tutela del paesaggio, Parchi, Riserve Naturali, Oasi, e Parchi Regionali.
9) GESTIONE VIGILANZA VOLONTARIA E ATTRIBUZIONI EX D.Lgs. 112/98
Una delle competenze, abbastanza originale, spettante alla Polizia Provinciale è costituita dal Coordinamento della Vigilanza Volontaria faunistico-ambientale.
L'art. 27 della L. 157/92 individua nella Provincia il soggetto che deve curare il coordinamento dell'attività delle Guardie Volontarie delle Associazioni agricole, venatorie e ambientaliste. La norma introduce una particolarità nelle funzioni di vigilanza, che è stata ripresa, per alcuni aspetti in materia di circolazione stradale, con l'introduzione dei c.d. "Ausiliari del traffico".
In genere le funzioni di Polizia consistono nell'espletamento di un'attività di carattere accertativo, tendente a scoprire un illecito, sia esso di natura amministrativa che penale, di un'attività di carattere investigativo attraverso la quale si ricercano gli autori dell'illecito ed infine di un'attività assicurativa, mirante ad assicurare le fonti di prova, inerenti l'illecito commesso. Tali competenze, di norma, per quanto attiene la vigilanza sull'esercizio venatorio, sono attribuite alla Polizia Locale e la funzione non sembrerebbe attribuibile ad altri soggetti.
Nella L. 157/92 vengono individuati però altri specifici soggetti, denominati Guardie Giurate Volontarie, in capo ai quali è riconosciuta la qualifica di Pubblico Ufficiale, il cui potere di intervento può discendere dall'art. 13, 1° comma, della L. 689/81.
Il legislatore nel formulare l'art. 27 della L. 157/92, aveva in mente di affidare la vigilanza in campo faunistico a dei soggetti i cui poteri potevano esplicarsi solo nel campo degli illeciti amministrativi, escludendo a priori la possibilità che potessero intervenire nel campo degli illeciti penali, la cui competenza è riservata ai soggetti che svolgono funzioni di Polizia Giudiziaria e ne possiedono i relativi poteri.
La nomina a Guardia Volontaria, ai sensi dell'art. 133 del T.U.L.P.S. e art. 249 Reg. att., viene conferita dal Prefetto, sulla base del possesso di requisiti di carattere personale del soggetto richiedente.
Con l'introduzione della normativa di cui all'art. 163, 3° comma lett. a) e b) del D. Lgs 112/98, la competenza al riconoscimento della qualità di Guardia giurata volontaria è stata affidata alle Province, e precisamente alla Polizia Amministrativa della Provincia.
Tale assegnazione può essere considerato il naturale e omogeneo completamento delle competenze in capo all'Ente Provincia, poiché prima sulla base dell'art. 27 della L. 157/92, solo il Prefetto concedeva il decreto di Guardia Giurata Volontaria, previo superamento di un corso di preparazione, con esame finale da tenersi presso la Provincia.