Source: http://data.riksdagen.se/dokument/GZ03179
Timestamp: 2017-03-27 18:21:49+00:00
Document Index: 27250343

Matched Legal Cases: ['§1', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§2']

Regeringens proposition 2011/12:179
Polisens tillgång till signalspaning i Prop. försvarsunderrättelseverksamhet 2011/12:179 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Prop. 2011/12:179 Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.............................. 4 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. 5 4 Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ............................. 6 4.1 Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet ....................... 6 4.2Lagen om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet ........................................ 7 4.3 Uppföljning av signalspaningslagstiftningen ..................... 8 5 Bestämmelser om skydd för den personliga integriteten och meddelarfriheten ............................................................................. 10 6 Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens verksamhet ............... 11 6.1 Säkerhetspolisens uppdrag ............................................... 11 6.2 Rikskriminalpolisens uppdrag.......................................... 12 7 Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen ges rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet............................ 13 8 Ikraftträdande.................................................................................. 24 9 Ekonomiska konsekvenser.............................................................. 25 10 Författningskommentar................................................................... 26 Bilaga 1 Promemorians lagförslag ...................................................... 27 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna...................................... 28 Bilaga 3 Lagrådets yttrande................................................................. 29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 september 2012 ....................................................................................... 33 2
1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 2011/12:179 Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.
2Förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §1 I lagen (2000:130) om försvars- I lagen (2000:130) om försvars- underrättelseverksamhet finns underrättelseverksamhet finns bestämmelser om regeringens och bestämmelser om regeringens och myndigheters inriktning av sådan myndigheters inriktning av sådan verksamhet. Inriktning av signal- verksamhet. Inriktning av signal- spaning får anges endast av spaning får anges endast av regeringen, Regeringskansliet och regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten. Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Regeringen bestämmer inriktningen av den verksamhet som bedrivs enligt 1 § tredje stycket.
3 Ärendet och dess beredning Prop. 2011/12:179
Prop. 2011/12:179 Lagrådet
4Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
4.1Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
4.2Lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
Prop. 2011/12:179 personuppgiftsbehandling som sker vid Försvarets radioanstalt enligt lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. Tillsyn utövas även av Riksdagens ombudsmän och av Justitiekanslern.
4.3Uppföljning av signalspaningslagstiftningen
Prop. 2011/12:179 Regeringens skrivelse har i mars 2012 behandlats av riksdagen som beslutat att lägga skrivelsen till handlingarna (bet. 2011/12:FöU6, rskr. 2011/12:179). Försvarsutskottet, som inhämtat yttrande från justitie- utskottet, konstaterar i sitt betänkande att den granskning av Försvarets radioanstalts signalspaning som genomförs fungerar väl. Utskottet väl- komnar att regeringen inom några år avser att låta Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten genomföra en ny fördjupad upp- följning av Försvarets radioanstalts signalspaning i tråd. Denna bör redo- visas för riksdagen (bet. s. 5). 5 Bestämmelser om skydd för den personliga integriteten och meddelarfriheten Av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bland annat kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Vidare följer av andra stycket samma paragraf, sedan den 1 januari 2011, att var och en gentemot det allmänna därutöver även är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Integritetsskyddet enligt 2 kap. 6 § RF är inte absolut. Rättigheten får begränsas genom lag enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 20– 25 §§ RF. Av 2 kap. 21 § RF följer att begränsningar i integritetsskyddet får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En sådan begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Den får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd- ning. Sådan rättighetsinskränkande lagstiftning måste också vara förenlig med Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) (2 kap. 19 § RF). Av artikel 8.1 i Europakonventionen följer att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och elektronisk teknik omfattas av konventionens skydd (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2012, s. 403). Skyddet för privat- och familjelivet enligt konventionen får begränsas endast med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, lan- dets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott 10 eller till skydd för hälsa eller moral eller andra personers fri- och rättig- heter (artikel 8.2). Av Europadomstolens praxis följer att nödvändighets- Prop. 2011/12:179 kravet innebär att åtgärden ska vara påkallad med hänsyn till ett ange-
läget samhälleligt behov (”pressing social need”).
6Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens verksamhet
6.1Säkerhetspolisens uppdrag
Prop. 2011/12:179 skydda den centrala statsledningen, bedriva säkerhetsskyddsarbete samt förebygga och förhindra brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Verksamheten inriktas efter de bedömningar av hot eller sårbarheter som är kopplade till myndighetens uppdrag. Bedömningarna av hot sker utifrån dels vilken avsikt olika aktörer har att begå brott eller annars orsaka skada, dels vilken förmåga dessa aktörer har att genomföra sina intentioner. Säkerhetspolisen kan med stöd av dessa bedömningar vidta såväl hotsom sårbarhetsreducerande åtgärder i syfte att förebygga, förhindra eller avbryta brottslig verksamhet.
6.2Rikskriminalpolisens uppdrag
och andra åtgärder. Utifrån den information som inhämtas inom Prop. 2011/12:179 kriminalunderrättelseverksamheten sammanställer Rikskriminalpolisen
årligen en strategisk lägesbild över den grova organiserade brottsligheten för polisens räkning. Baserat på denna lägesbild beslutas inriktningen för kriminalunderrättelseverksamheten inom polisen som helhet och Rikskriminalpolisens operativa verksamhet. Inriktningarna används i sin tur som underlag för prioriteringar av ärenden. Vid Rikskriminalpolisen finns även det nationella underrättelsecentret, som sammanställer den myndighetsgemensamma lägesbilden för mobiliseringen mot den grova organiserade brottsligheten.
7Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen ges rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända. Sveriges advokatsamfund (Advokatsamfundet) och Lunds universitet avstyrker förslaget i den del det avser Rikskriminalpolisen. Justitie- kanslern, som delar bedömningen att Rikskriminalpolisen har behov av att få tillgång till signalspaningsinformation, ifrågasätter om inte behovet kan tillgodoses genom delgivning. Uppsala universitet efterfrågar en mer utförlig motivering till varför både Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen bör kunna inrikta signalspaning. Universitetet anser dock att förslaget är lättare att motivera för Säkerhetspolisen än för Riks- kriminalpolisen. Datainspektionen utesluter inte att det är motiverat att tillföra Rikskriminalpolisen möjligheten att inrikta Försvarets radio- anstalts signalspaning, men anser att denna fråga behöver analyseras ytterligare. Hovrätten över Skåne och Blekinge och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden ifrågasätter inte att både Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen har behov av att i sin underrättelseverksamhet åter inrikta signalspaning men konstaterar att de har svårt att fullt ut ta ställning till promemorians förslag eftersom det finns relevanta frågor som inte behandlas och analyseras. Swedish Network Users’ Society avger inte någon tydlig inställning till förslaget, men upprepar sina tidigare lämnade synpunkter på signalspaningslagen, nämligen att det är praktiskt svårt att urskilja sådan trafik som får respektive inte får samlas in. Enligt föreningen borde bevisbördan för att trafiken går mellan två individer varav minst den ena befinner sig utomlands ligga hos den signalspanande myndigheten. Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen avstyrker förslaget i dess helhet. Kommissionen anser att förslaget strider mot 13 Prop. 2011/12:179 artikel 8 och 13 i Europakonventionen då det saknar väsentliga rätts- säkerhetsgarantier. Enligt kommissionen uppfyller inte förslaget Europa- konventionens krav på att en inskränkning av en rättighet tydligt ska framgå i lag och vara förutsebar samt dessutom vara ändamålsenlig och proportionerlig. Slutligen anser kommissionen att rätten till ett effektivt rättsmedel inte är uppfylld. Även Svenska Journalistförbundet avstyrker förslaget på den grunden att lagen om signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet, även enligt gällande lydelse, innebär hot mot det grundlagsenliga meddelarskyddet. Liknande synpunkter framförs av Tidningsutgivarna. Tullverket, Inspektionen för strategiska produkter och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som tillstyrker förslaget, framhåller ett behov av att inrikta signalspaning även för egen del. Skälen för regeringens förslag Signalspaning utgör en viktig källa för att ge Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen underrättelser om utländska förhållanden Säkerhetspolisens uppgift är att förebygga, avslöja och bekämpa sådan allvarlig brottslighet, däribland terrorism och brott mot rikets säkerhet, som utgör direkta hot mot Sverige och det svenska samhället. Brottslig- heten äventyrar stora samhällsvärden, utgör hot mot enskilda människors liv och hälsa och kan, om brotten fullbordas, få mycket omfattande kon- sekvenser. Utförda attentat och avbrutna attentatsplaner de senaste åren har visat att det finns en verklig risk för terroristattentat i Sverige eller mot svenska intressen, vilket regeringen konstaterar i skrivelsen Ansvar och engagemang – en nationell strategi mot terrorism (skr. 2011/12:73 s. 6). Sedan hösten 2010 är också det sammantagna terrorhotet mot Sverige reviderat från lågt till förhöjt, dvs. från två till tre på en fem- gradig skala. Bedömningen av hotnivån är föremål för fortlöpande revidering (skr. 2010/11:39 s. 6 och skr. 2011/12:38 s. 5). Sverige måste ha förmåga att värja sig mot dessa typer av hot. I det ligger att åtgärder måste kunna vidtas för att förebygga och förhindra att sådan brottslighet planeras och genomförs. Behovet av ett effektivt underrättelsearbete är därför här särskilt tydligt, vilket också har kommit till uttryck genom att Säkerhetspolisens uppdrag är inriktat på att före- bygga och förhindra sådan brottslig verksamhet. I Säkerhetspolisens upp- drag ingår också att motverka spridning av massförstörelsevapen. I den delen har Säkerhetspolisen en viktig del i Sveriges internationella ansvar för att verka för nedrustning och förhindrande av ytterligare spridning av massförstörelsevapen. Även i detta arbete finns ett stort behov av en effektiv underrättelseinhämtning, särskilt när det gäller uppgifter om ut- ländska förhållanden. De brott som Säkerhetspolisen har i uppdrag att förebygga och för- hindra har ofta en koppling till förhållanden utomlands. Det kan handla om att terroristbrott planeras i en organisation som befinner sig i ett annat land eller att en främmande makt bedriver underrättelseinhämtning mot Sverige eller svenska intressen utomlands. Eftersom Säkerhetspolisen, trots detta, inte har några befogenheter att självständigt bedriva polis- verksamhet utanför Sverige måste kunskapen om utländska förhållanden 14 inhämtas på annat sätt. Ett sätt är att samarbeta med myndigheter i andra länder för att på så sätt inhämta information. Sådant samarbete förekommer och tillför stort värde. Den aktuella typen av samarbete har dock vissa begränsningar. I vissa fall saknas helt möjlighet att få information från myndigheter i andra länder. Även i de fall sådan information kan fås saknar Säkerhetspolisen möjlighet att påverka urvalet av information och har även begränsade möjligheter att kontrollera informationens tillförlitlighet. Tidigare har signalspaning, som efter inriktning från Säkerhetspolisen bedrivits av Försvarets radioanstalt, utgjort en viktig källa för att ge Säkerhetspolisen underrättelser om utländska förhållanden. Regeringen anser, i likhet med det stora flertalet remissinstanser, att Säkerhetspolisens behov av att åter få möjlighet att inrikta signalspaning är stort och angeläget.
Prop. 2011/12:179 När det gäller Rikskriminalpolisen anser regeringen att det för den mest allvarliga brottslighet som organisationen har att förebygga och förhindra, nämligen sådan allvarlig brottslighet som kan hota grundläggande samhällsintressen, är särskilt angeläget att Rikskriminalpolisen har tillgång till källor för att inhämta uppgifter om utländska förhållanden. För den begränsade delen av verksamheten anser regeringen att Rikskriminalpolisens behov av signalspaning är både stort och angeläget. Detta är en bedömning som majoriteten av remissinstanserna, bland annat Riksdagens ombudsmän, domstolarna och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, har tillstyrkt eller inte invänt emot.
Justitiekanslern, som visserligen delar bedömningen att Rikskriminalpolisen har behov av att få tillgång till signalspaningsinformation, och Datainspektionen, som inte heller utesluter att det är motiverat att ge Rikskriminalpolisen sådan tillgång, har väckt frågan om inte Rikskriminalpolisens behov kan tillgodoses genom delgivning av information från Försvarets radioanstalt på det sätt som sker i dag. Även om signalspaning redan i dag kan ske i försvarsunderrättelseverksamhet för att kartlägga strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen är en förutsättning för att inriktning ska ske mot dessa företeelser att någon av de inriktande myndigheterna, dvs. regeringen, Regeringskansliet eller Försvarsmakten, vänder sig till Försvarets radioanstalt med ett sådant inriktningsuppdrag. Dessa myndigheter har emellertid varken det uppdrag eller den kunskap som krävs för inriktning mot internationell terrorism och grov gränsöverskridande brottslighet. Därmed kan det, utan inriktning från Säkerhetspolisen eller Rikskriminalpolisen, inte förväntas att signalspaning inriktas mot sådana företeelser annat än i mycket begränsad utsträckning. För att Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen ska kunna ha någon verklig nytta av information från signalspaning krävs alltså att de ges möjlighet att påverka vilken information som hämtas in.
Advokatsamfundet och Journalistförbundet anser att Försvarets radioanstalt, innan förslaget genomförs, måste vidta åtgärder med anledning av påpekanden som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten lämnat inom ramen för myndighetens ordinarie tillsynsverksamhet. Försvarets radioanstalts verksamhet är, enligt nu gällande ordning, föremål för en omfattande granskning. Det förhållandet att tillsynsmyndigheten lämnar påpekanden till myndigheten visar enligt regeringens mening att kontrollen fungerar. Försvarets radioanstalt har också vidtagit åtgärder med anledning av de påpekanden som gjorts. Regeringen anser därför inte att de påpekanden som lämnats av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten utgör skäl att inte gå vidare med förslaget. De instanser som i övrigt särskilt uttalat sig i utförarfrågan, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Totalförsvarets forskningsinstitut och Tullverket, har delat den bedömning som görs i det remitterade förslaget. Regeringen anser sammantaget att samtliga skäl talar för att Försvarets radioanstalts kunskaper och resurser bör användas även för sådan signalspaning som genomförs efter inriktning av Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen.
Prop. 2011/12:179 Även om ett förslag i linje med det som lämnas i betänkandet Signalspaning för polisiära behov skulle vara mer anpassat för den brottsbekämpande verksamhetens förutsättningar och i högre grad tillgodose polisens behov, anser regeringen att ett sådant förslag skulle väcka flera komplicerade frågor som skulle behöva analyseras mer djupgående innan det kan leda till lagstiftning. Det förslag som nu övervägs handlar, till skillnad från betänkandets, om inhämtning av uppgifter på strategisk nivå när det gäller bland annat internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Ett antagande av detta förslag innebär att man inte utvidgar ändamålen för vilka signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamhet får ske och innebär också att inriktning av signalspaning inte får ske inom ramen för förundersökningar.
De remissinstanser som har synpunkter på förslaget vänder sig inte i första hand mot den föreslagna lösningen att låta Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen inrikta signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten. Endast Hovrätten över Skåne och Blekinge framför synpunkter på lösningen och anser att det framstår som inkonsekvent att låta dessa inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet eftersom de saknar mandat att bedriva sådan verksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs mycket riktigt av ett begränsat antal myndigheter. Inriktning av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet är dock inte detsamma som att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Av de myndigheter som i dag tillåts inrikta signalspaning, regeringen, Regeringskansliet och Försvarsmakten, är det bara Försvarsmakten som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet.
Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse i samband med ändringar i Prop. 2011/12:179 lagen om försvarsunderrättelseverksamhet som trädde i kraft den
1 oktober 2007. De åtgärder som inte får vidtas i försvarsunderrättelseverksamheten är, enligt vad som anges i förarbetena till bestämmelsen, konkreta åtgärder i den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten med det direkta syftet att lösa uppgifter som föreskrivs för denna verksamhet. Det handlar om sådana åtgärder som, om de vidtogs av andra myndigheter, skulle kunna störa utövandet av den brottsbekämpande eller brottsförebyggande verksamheten. Be- gränsningen träffar endast sådana åtgärder för inhämtning av information som tar sig mer konkreta uttryck än t.ex. inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning (prop. 2006/07:63 s. 135 f.).
Prop. 2011/12:179 Några remissinstanser, framför allt Advokatsamfundet och Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen, ifrågasätter om förslaget att låta Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet är proportionerligt. Advokatsamfundets invändning gäller den del som avser Rikskriminal- polisen medan kommissionen ifrågasätter förslaget mer generellt. Kommissionen anser att Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen tydligare behöver visa på vilket sätt signalspaning utgör ett nödvändigt redskap i verksamheten och om fördelarna står i rimlig proportion till den inskränkning av integritetsskyddet som lagändringarna skulle innebära. Datainspektionen och Uppsala universitet framför farhågor om att förslaget kan innebära en risk för att fler personer med anknytning till Sverige blir föremål för signalspaning, att sökbegrepp direkt kopplade till person kan komma att användas i större utsträckning samt att förslaget kan innebära en ökad risk för att trafik som inte passerar Sveriges gräns inhämtas. Att låta Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen inrikta signal- spaning i försvarsunderrättelseverksamhet innebär ingen utvidgning av de ändamål för vilka signalspaning får bedrivas. Genom förslaget ges Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen endast möjlighet att påverka vilken information som hämtas in för de syften som redan i dag ut- tömmande räknas upp i signalspaningslagen. Tillstånd krävs av Försvarsunderrättelsedomstolen som även måste godkänna de sök- begrepp som får användas vid inhämtningen. Tillstånd får endast lämnas om syftet med inhämtningen inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt och uppdraget beräknas ge information vars värde är klart större än det integritetsintrång som inhämtning i enlighet med ansökan kan innebära. Försvarsunderrättelsedomstolen skriver också i sitt remissvar att den nu har drygt två års erfarenhet av tillståndsprövning av ansökningar om signalspaning och att dess bedömning är att nuvarande regelverk ger goda möjligheter att bedöma ett signalspaningsuppdrag ur integritetsskyddssynpunkt. Enligt domstolen innebär rätten att inrikta att en dialog kommer att ske mellan uppdragsgivaren och signalspanings- myndigheten varigenom sökbegrepp kan förfinas och precisionen i inhämtningen öka samtidigt som mängden överskottsinformation kan minskas. Att fler organ ges rätt att inrikta signalspaning behöver därför enligt domstolens mening inte alltid vara negativt ur integritets- skyddssynpunkt. Regeringen instämmer i denna bedömning. När det gäller Säkerhetspolisen har regeringen ovan konstaterat att dess behov av att få inrikta signalspaning för att få underrättelser om utländska förhållanden är stort och angeläget. Även Försvarets radioanstalt har framhållit att en inriktningsmöjlighet för Säkerhets- polisen kommer att innebära att den vid sina inriktningsuppdrag kan bidra med väsentlig information, vilken i sin tur kommer att leda till att Försvarets radioanstalt kan bedriva en än mer träffsäker och effektiv signalspaning beträffande strategiska förhållanden avseende interna- tionell terrorism. Enligt Försvarets radioanstalt har avsaknaden av dialog och samordning lett till att myndighetens kompetens och förmåga inom terrorismområdet har börjat utarmas samt att potentiellt viktig information avseende utländska förhållanden inte har inhämtats. Där- 20 igenom har, enligt myndigheten, både Säkerhetspolisens och ytterst Sveriges förmåga att bemöta och bekämpa terrorism försämrats. Även Försvarsmakten framhåller att en ökad förmåga hos Säkerhetspolisen förbättrar förutsättningarna för en ökad samlad effekt i den nationella underrättelseförmågan och att myndighetssamverkan mellan Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt inom ramen för Nationellt Centrum för Terrorhotbedömning kommer att stärkas ytterligare. Eftersom förslaget endast innebär att Säkerhetspolisen tillåts inrikta signalspaning inom ramen för nu gällande regelverk bör ett eventuellt ökat integritetsintrång för enskilda vara ytterst begränsat. Förslaget ger inte utrymme för att rikta signalspaning mot förhållanden inom Sverige och ger heller inte möjlighet att använda sökbegrepp kopplade till enskilda i större utsträckning än i dag. Regeringen anser, mot bakgrund av det stora mervärde som förslaget kan förväntas medföra dels för Säkerhetspolisen, dels för Sveriges samlade underrättelseinhämtning och det begränsat utökade integritetsintrång som förslaget eventuellt kan komma att innebära, att en möjlighet för Säkerhetspolisen att inrikta signalspaningen står i proportion till de effekter det kan få för enskildas integritet.
Prop. 2011/12:179 möjlighet för Rikskriminalpolisen att inrikta signalspaning enligt nu
gällande regelverk står i proportion till de effekter det kan få för enskildas integritet. Inte heller Lagrådet, som har fört en diskussion om proportionaliteten i förslaget, har motsatt sig att det läggs till grund för lagstiftning. Några remissinstanser, framför allt Advokatsamfundet och Datainspek- tionen, pekar på en risk för sammanblandning mellan underrättelseverk- samhet och brottsutredande verksamhet om Rikskriminalpolisen tillåts inrikta signalspaningen. När det gäller Säkerhetspolisen anser Advokat- samfundet att förslaget enbart kan accepteras avseende den underrättelse- verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Hovrätten över Skåne och Blekinge samt Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden påpekar att det i promemorian inte behandlas hur uppgifter från signalspaning får användas och vad detta innebär för rätten till partsinsyn. Enligt regeringens mening står det klart att signalspaning inte får användas i syfte att utreda begångna brott. Detta framgår av 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet, där det anges att det inom den verksamheten inte får vidtas åtgärder syftande till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbe- kämpande och brottsförebyggande verksamhet. I förarbetena till den gällande lydelsen av bestämmelsen utvecklas att den grundläggande principen är att försvarsunderrättelseverksamheten inte får innefatta för- farande i samband med förundersökning, vissa arbetsmetoder som är förbehållna polisman och användning av straffprocessuella tvångsmedel. Det är en annan sak att försvarsunderrättelseverksamhetens resultat kan vara värdefullt även för myndigheter med brottsbekämpande uppgifter, på samma sätt som det kan vara värdefullt för myndigheter med helt andra ansvarsområden (prop. 2006/07:63 s. 41 och 135). Gränsdrag- ningen ändras inte genom förslaget. Försvarets radioanstalt säger sig heller inte i sin verksamhet ha upplevt några svårigheter att upprätthålla skiljelinjen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och brottsföre- byggande respektive brottsbeivrande verksamhet. Redan i dag kan också uppgifter från signalspaning, som inhämtats efter inriktning från regeringen, Regeringskansliet eller Försvarsmakten, delges både Säker- hetspolisen och Rikskriminalpolisen. Sådan delgivning sker i form av underrättelserapporter. Uppgifter som berör en viss fysisk person får endast rapporteras i den mån de är av betydelse för försvarsunderrättelse- verksamheten, alltså för svensk utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitik eller i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet (8 § signal- spaningslagen). Om en upptagning eller uppteckning innehåller uppgifter som berör en viss fysisk person och bedöms sakna betydelse för sådan verksamhet ska den omgående förstöras (7 § signalspaningslagen). Upp- gifter som inhämtas efter inriktning från Säkerhetspolisen eller Riks- kriminalpolisen kommer att delges på samma sätt. Hur polisen får använda och behandla uppgifter i underrättelserapporter från Försvarets radioanstalt kommer, liksom i dag, att styras av befintligt regelverk. Informationen kommer att få behandlas på samma sätt och enligt samma regelverk, bland annat polisdatalagen, som gäller för annan under- rättelseinformation som Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen hante- rar. Generellt gäller för den här typen av underrättelseinformation att den 22 behandlas i en mycket begränsad krets. Lagrådet har, med hänvisning till Europadomstolens praxis, väckt frågan om en inriktningsmöjlighet för Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen innebär att en närmare beskrivning borde finnas i tillgänglig lag av den brottslighet som ska kunna föranleda signalspaning. Europadomstolen har i målet Weber och Saravia mot Tyskland, dom 2006-06-29, ansett att den tyska regleringen av motsvarande verksamhet är förenlig med konventionen. Domstolen har därvid bland annat beaktat att det i den tyska regleringen fanns uppräknat vilken brottslighet åtgärden skulle syfta till att förhindra. Signalspaning enligt den svenska lagen syftar emellertid inte till att förebygga och förhindra brott, utan till att kartlägga vissa företeelser som kan utgöra yttre hot mot landet. Lagen har tillkommit med beaktande av Europadomstolens praxis. Genom de ändringar i lagen som trädde i kraft den 1 december 2009, har det preciserats för vilka ändamål signalspaning får ske. Dessa förutsättningar ändras inte genom att Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen också får närmare inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringen anser därför att det saknas skäl att lämna en sådan beskrivning som Lagrådet har pekat på.
Prop. 2011/12:179 Förslaget innebär att hela det regelverk som enligt signalspaningslagen gäller för tillståndsprövning och kontroll blir gällande på samma sätt som efter inriktning från andra myndigheter. När det gäller underrättelseskyldigheten enligt signalspaningslagen som, vilket Datainspektionen och
9 Ekonomiska konsekvenser Prop. 2011/12:179 Regeringens bedömning: De kostnadsökningar som förslaget kan komma att medföra kan finansieras inom de befintliga ramarna för respektive myndighet. Regeringen avser dock att följa frågan vidare. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte något att invända mot denna bedömning. Rikspolisstyrelsen anför att det är viktigt att polisens behov får tillräckligt hög prioritet i konkurrensen med de andra myndigheter som får inrikta signalspaningen. Försvarsmakten betonar den egna myndighetens fortsatta behov av signalunderrättelser och skriver att ett utvidgat uppdrag för Försvarets radioanstalt inte bör få påverka kvantitet eller kvalitet i den produktion av signalunderrättelser som Försvarsmakten har och kommer att ha behov av. Post- och telestyrelsen påpekar att det i promemorian inte redovisas någon utredning till stöd för slutsatsen att kostnaderna för de operatörer som berörs av signalspaningen inte bedöms påverkas av förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Signalspaningslagen trädde i kraft den 1 januari 2009. Genom lagen gavs möjlighet för Försvarets radioanstalt att bedriva signalspaning i såväl etern som tråd, efter närmare inriktning från vissa myndigheter, bland annat Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Möjligheten att bedriva signalspaning i tråd fick dock effekt först den 1 december 2009, samtidigt som möjligheten för bland annat Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen att inrikta signalspaningen upphörde. I samband med det gjordes även vissa andra ändringar, bland annat inrättades Försvarsunderrättelsedomstolen och justeringar gjordes i ansökningsförfarandet. Även kontrollmyndigheten fick ändrade uppgifter. I samband med lagens ikraftträdande och de senare ändringar som därefter gjordes tillfördes Försvarets radioanstalt samt tillstånds- och kontrollmyndigheterna medel för de ökade kostnader som den nya ordningen då bedömdes medföra. I promemorian Vem ska utföra signalspaning för polisiära behov görs bedömningen att en lösning där Försvarets radioanstalt, inom ramen för myndighetens befintliga organisation, ges i uppgift att utföra signal- spaning även åt Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen inte skulle medföra någon nämnvärd ökning av resursbehoven hos Försvarets radio- anstalt. Bedömningen gäller även i förhållande till Försvarsunderrättelse- domstolen samt Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Det nu behandlade förslaget innebär att Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen ska få inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet enligt den ordning som i övrigt gäller redan i dag. Ändringen får inga andra följder än att det antal myndigheter som tillåts inrikta signalspaningen ökar. Även om omfattningen av Försvarets radioanstalts verksamhet därmed skulle kunna komma att utökas något, innebär det för Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens verksamhet att man går tillbaka till den ordning som gällde före den 1 december 2009. Med hän- syn till detta och vad som anförts i den ovan nämnda promemorian, bedöms att den utökade verksamheten för Försvarets radioanstalt kan 25 Prop. 2011/12:179 finansieras inom befintliga ramar och att respektive myndighets underrättelsebehov ska kunna tillgodoses. Det kan dock finnas anledning att följa frågan vidare. Även för övriga berörda myndigheter bedöms att eventuella mindre kostnadsökningar bör kunna finansieras inom ram.
Post- och telestyrelsen anmärker att det i promemorian inte har presenterats någon utredning till stöd för bedömningen att operatörernas kostnader inte kommer att påverkas av förslaget. I förarbetena till signalspaningslagen bedömdes att inhämtning av signaler i tråd skulle komma att innebära en kostnad för teknisk anpassning samt vissa löpande kostnader. Ingenting tyder på att en möjlighet för Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen att inrikta signalspaningen skulle leda till en ökning av dessa kostnader. Varken Post- och telestyrelsen eller någon av de operatörer som har varit remissinstans har heller påstått att förslaget skulle innebära ökade kostnader för operatörerna.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §2 I lagen (2000:130) om försvars- I lagen (2000:130) om försvars- underrättelseverksamhet finns underrättelseverksamhet finns bestämmelser om regeringens och bestämmelser om regeringens och myndigheters inriktning av sådan myndigheters inriktning av sådan verksamhet. Inriktning av signal- verksamhet. Inriktning av signal- spaning får anges endast av spaning får anges endast av regeringen, Regeringskansliet och regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten. Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Regeringen bestämmer inriktningen av den verksamhet som bedrivs enligt 1 § tredje stycket.
Prop. 2011/12:179 Förteckning över remissinstanserna Bilaga 2 Efter remiss har följande instanser yttrat sig över departementspro- memorian Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet (Ds 2011:44): Riksdagens ombudsmän, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Stockholm, Stockholms tingsrätt, Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndig- heten, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, Datainspektionen, Inspektionen för strategiska produk- ter, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsunderrättelsedomstolen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Uppsala universitet, Lunds universitet, Sveriges advokatsamfund, Svenska Journalistförbundet, Tidningsutgivarna, Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Hi3G Access AB och Swedish Network Users’ Society. Yttrande har även inkommit från en privatperson. ST-Polisväsendet, Svenska polisförbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Amnesty International, IT & Telekom- företagen, TeliaSonera AB, Telenor AB och Tele2 AB har avstått från att yttra sig. 28
Prop. 2011/12:179 Det nu framlagda förslaget är begränsat till sitt innehåll. Det innebär att Bilaga 3 rätten att ange inriktning av signalspaning utvidgas till att omfatta även Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Förslaget innebär däremot inte någon förändring av de begränsningar i rätten att genomföra signal- spaning som följer av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och 1 och 5 §§ i den nu aktuella lagen. Den lagreglering som nu gäller för signalspaning har, som antytts ovan, varit föremål för återkommande granskning och en livlig debatt inte minst i sådana hänseenden som ligger inom ramen för Lagrådets uppgift att granska. När det föreslås ändringar i sådan lagreglering kan det i vissa fall finnas anledning för Lagrådet att bedöma regleringen även i sådana hänseenden som inte är föremål för ändringsförslag. Lagrådet anser emellertid att det nu framlagda förslaget inte ger anledning till en sådan mer allsidig granskning av den lagreglering som nu gäller för signal- spaning. Lagrådet begränsar därför sina anmärkningar till frågor som särskilt aktualiseras genom det nu framlagda förslaget. Vad som från den utgångspunkten främst är av intresse är behovet och betydelsen av den föreslagna rätten för Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen att ange inriktningen av signalspaning. Den frågan ska ses i ljuset av dels utvidgningen av området för försvarsunderrättelse- verksamhet till kartläggning av yttre hot mot landet och preciseringen i signalspaningslagen till bl.a. strategiska förhållanden avseende ”grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen”, dels förbudet att vidta åtgärder som ligger inom ramen för bl.a. polisens ”brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet”. Möjligheten till signalspaning innebär i sig en begränsning av det i 2 kap. 6 § regeringsformen reglerade skyddet mot avlyssning och betydande intrång i den personliga integriteten. Av 2 kap. 20 § regeringsformen framgår att begränsning i det skyddet ska ha stöd i lag och av 2 kap. 21 § att begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En likartad reglering finns också i artikel 8 i Europakonventionen. Till skillnad mot i regeringsformen finns det emellertid i Europakonven- tionen en konkret uppräkning av för vilka ändamål som rätten till skydd enligt artikeln får begränsas. Till dessa hör statens säkerhet men också förebyggande av brott. Någon tvekan råder inte om att kartläggning av yttre hot mot landet är ett sådant ändamål som kan ligga till grund för begränsningar av det i 2 kap. 6 § regeringsformen reglerade skyddet. Annat kan inte heller antas än att förebyggande av brott är ett sådant ändamål. Vad som skapar särskilda problem i detta hänseende är emellertid att brottsbekämpande och brotts- förebyggande verksamhet uttryckligen är undantagen från försvars- underrättelseverksamhetslagens, och därigenom också från signal- spaningslagens, tillämpningsområde (4 § försvarsunderrättelselagen). En 30 förutsättning för att polismyndighet ska ha behov av att ange inriktningen av signalspaning är då att signalspaningen gäller verksamhet som inte är brottsbekämpande eller brottsförebyggande.
Prop. 2011/12:179 så framstår frågan om i vilken utsträckning polisen bör ha tillgång till Bilaga 3 signalspaning för sin verksamhet inte som därigenom löst eller slutligt reglerad. Lagrådet utgår från att frågan kommer att ägnas fortsatt uppmärksamhet och att därvid bl.a. de synpunkter som Lagrådet nu
framfört tas i beaktande.