Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24344
Timestamp: 2020-06-04 02:39:23
Document Index: 261058859

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 86', 'artículo 13', 'artículo 6', 'Artículo 86', 'Artículo 149', 'Artículo 9', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'in fine', 'Artículo 13', 'Artículo 28', 'Artículo 31']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 47/2015
SENTENCIA 47/2015, de 5 de marzo
ECLI:ES:TC:2015:47
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2856/2011 interpuesto por la Xunta de Galicia contra el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
b) Tras aludir a la legitimación de la que goza la Xunta de Galicia para interponer el presente recurso, el escrito de interposición considera, en primer lugar, que no concurren los supuestos excepcionales que, conforme al art. 86.1 CE, habilitarían para la utilización de la figura del decreto-ley pues no se explicitan las razones de la necesidad de esta regulación y de la inmediatez en su adopción. En tal sentido estima que el contexto de dificultades económicas no puede servir de excusa para la utilización abusiva de la figura que es lo que ocurriría en el presente caso en el que la exposición de motivos de la norma alude, sobre todo, a la solvencia de nuestro sistema financiero y a las medidas ya adoptadas para garantizarla. A su juicio, la razón que se recoge en la norma es de carácter general y abstracto, y no contrastada, por lo que no es de por sí suficiente para justificar la excepcionalidad en la utilización del decreto-ley, que, por lo demás, contiene unas medidas que no son de efecto inmediato y no eran imperiosamente necesarias en la medida en que adelanta la implantación de los estándares internacionales de capital que no eran de aplicación hasta un momento muy posterior. Asimismo destaca que “la regulación aquí recogida no tiene carácter coyuntural, sino con vocación de permanencia, junto a que se toca un aspecto nuclear del sector, la solvencia, lo que reafirma la impropiedad de haber utilizado tal figura normativa”. Concluye señalando que en algo menos de dos años se han dictado tres decretos-leyes que contienen reformas de gran calado en el sistema financiero, entendiendo que con las reformas anteriores, en particular la contenida en el Real Decreto-ley 9/2009, ya se podían solventar los hipotéticos problemas a los que se pretende responder ahora.
2. Mediante providencia de 7 de junio de 2011, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Xunta de Galicia y, en su representación y defensa, por el Letrado de la misma, contra el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. Por escrito registrado el 17 de junio de 2011, el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno y solicitó una prórroga en el plazo inicialmente concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 21de junio de 2011.
a) El Abogado del Estado comienza su escrito con una extensa referencia a lo que denomina contexto económico en el que se adopta la norma impugnada, mediante, entre otros, la cita de los informes anuales del Banco de España de los años 2008, 2009 y 2010, a la grave situación de crisis económica y financiera puesta de manifiesto a partir del segundo semestre de 2008, concluyendo que “de acuerdo con las memorias extensamente citadas del Banco de España, la salida de la crisis, la eliminación de la desconfianza internacional sobre nuestra economía y de la consiguiente presión sobre nuestra deuda soberana, depende en gran medida de que se lleve a cabo la reestructuración del sector financiero y, en particular, del de las cajas de ahorros”. Alude seguidamente al objeto del recurso de inconstitucionalidad recogiendo pormenorizadamente lo señalado en su exposición de motivos, en relación con la recapitalización de las entidades de crédito como vía para aumentar la confianza en las mismas y favorecer así el flujo de crédito hacia la economía, así como a los fundamentos del recurso interpuesto agrupándolos en tres bloques: falta del presupuesto habilitante previsto en el art.86.1 CE, en cuanto no concurriría una “extraordinaria y urgente necesidad” que justificara las medidas adoptadas por el Real Decreto-ley 2/2011; alegaciones relativas a vulneraciones del principio de seguridad jurídica, de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos y de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), así como del principio de igualdad en cuanto que la norma sometería a las cajas de ahorros a un trato injustificadamente discriminatorio frente a otras entidades de crédito y, por último, una alegación estrictamente competencial, según la cual el Real Decreto-ley 2/2011 habría invadido las competencias autonómicas en materia de cajas de ahorros.
b) Examinando ya la primera de las quejas planteadas, el Abogado del Estado recuerda la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante, con cita de las SSTC 329/2005, 332/2005, 68/2007 y 31/2011, destacando que “el canon de enjuiciamiento del presupuesto habilitante se ciñe a corregir una eventual valoración abusiva o arbitraria por parte de los poderes políticos de la necesidad concurrente”. En ese sentido estima que resulta indiscutible la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad derivada de la situación de inestabilidad del sector financiero que se trata de solventar mediante la norma impugnada, en la medida en que la misma, como da cuenta su exposición de motivos, persigue reforzar la confianza en nuestro sistema financiero, “impidiendo dinámicas generadoras de incertidumbre que puedan dificultar el acceso a la financiación por parte de las entidades financieras y, en último extremo, impedir el normal flujo de crédito hacia la economía”. Absoluta necesidad acerca de la adopción de la norma en la que también se incide en el debate de convalidación. Así, atendiendo a la doctrina constitucional que ha declarado la especial aptitud del Decreto-ley para atender a coyunturas económicas problemáticas, el Abogado del Estado concluye que “las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 2/2011 venían justificadas por la extraordinaria y urgente necesidad de disipar las dudas que sobre la capacidad del sistema financiero español se habían generado como consecuencia de las tensiones financieras existentes en el entorno de la zona euro. Se hacía necesario, por tanto, eliminar con urgencia la incertidumbre existente sobre la solvencia de nuestras entidades de crédito y reforzar la confianza en el sistema financiero español. Todo ello, para evitar que las dificultades de acceso a la financiación con que se encontraban nuestras entidades se vieran agravadas, impidiendo el normal flujo del crédito hacia la economía”. Medidas cuya urgencia no se ve contradicha por los argumentos aducidos de contrario en la demanda, en tanto que encaminadas a garantizar dicha solvencia con la exigencia de nuevos requerimientos de capital y a facilitar ese reforzamiento, acelerando el proceso de reestructuración iniciado en reformas anteriores con la adaptación del FROB para facilitar la nueva capitalización.
a) En cuanto a lo primero, teniendo en cuenta las alegaciones formuladas en la demanda, debemos tener presente nuestra doctrina según la que “no basta con postular la inconstitucionalidad de una norma mediante la mera invocación formal de una serie de preceptos del bloque de constitucionalidad para que este Tribunal deba pronunciarse sobre la vulneración por la norma impugnada de todos y cada uno de ellos, sino que es preciso que el recurso presentado al efecto contenga la argumentación específica que fundamente la presunta contradicción constitucional” (por todas, STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 1).
Sin embargo, respecto a la primera de ellas, resulta que la demanda no concreta los preceptos o incisos concretos a los que se imputa este exceso en el ejercicio de la competencia estatal, siendo, además, patente que la demanda incumple la necesaria carga alegatoria, pues no contiene la argumentación específica que fundamente la presunta contradicción constitucional en la medida en que se limita a afirmar que la norma “afectaría a nuestras competencias sobre las cajas de ahorro pues por la vía de la minoración o eliminación de la figura se vacía una materia competencial que nos otorga el bloque de constitucionalidad, la de las cajas de ahorros”, sin concretar ni las normas estatales que producirían ese efecto ni las razones por las que se vulneran las competencias autonómicas. Por eso, dado que la demanda no ha ofrecido argumentos que enerven la presunción de constitucionalidad de la que goza el Real Decreto-ley 2/2011, no podemos pronunciarnos sobre la queja enunciada.
Los criterios de nuestra doctrina respecto a la pérdida de objeto en los recursos de inconstitucionalidad los expone la STC 96/2014, de 2 de junio, FJ 2, que, tras señalar que la regla general en el ámbito de los recursos de inconstitucionalidad es que la derogación de la norma impugnada extingue su objeto, indica que no cabe dar una respuesta unívoca a esta cuestión, ya que, citando la STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3, señala que “en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado ‘habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva ... la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley, [pues] si así fuera, no habría sino que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)’ (STC 199/1987, FJ 3). Por ello, carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, ‘pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento... de modo total, sin ultraactividad’ (SSTC 160/1987, FJ 6; 150/1990, FJ 8; 385/1993, FJ 2). Por idéntica razón, para excluir ‘toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar’, puede resultar útil —conveniente— su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (SSTC 160/1987, FJ 6; 385/1993, FJ 2)”.
Por último, cabe recordar que, en cuanto a la configuración de nuestro cometido en relación con los decretos-leyes, hemos afirmado “que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).
a) La exposición de motivos del Real Decreto-ley 2/2011 comienza aludiendo a las tensiones a las que se ha enfrentado el sistema financiero internacional desde el comienzo de la crisis, afectando al cumplimiento de su función esencial como canalizador del crédito a la economía y determinando la necesidad de que los poderes públicos garanticen la existencia de un sistema financiero competitivo y sólido mediante dos tipos de medidas, las dirigidas a limitar las consecuencias de las crisis futuras y las de apoyo al sector financiero. Recalca, asimismo, que “el Gobierno de España, por su parte, ha venido impulsando desde el principio de la crisis una serie de medidas, que ahora se completan con el contenido del presente real decreto-ley, dirigidas a facilitar el acceso a la financiación de las entidades de crédito, salvaguardar la estabilidad del sistema, fomentar su restructuración y eficiencia, y velar, en último extremo, por la adecuada canalización del crédito hacia la economía real”.
Tras lo anterior, la exposición de motivos hace un resumen de las medidas adoptadas desde el comienzo de la crisis con objeto de minimizar su impacto sobre el sistema financiero español y sobre el erario público, las cuales han propiciado un importante proceso de reestructuración del sector. Acto seguido, constata el difícil momento que vive el sector por cuanto “la evolución de los últimos meses de las tensiones financieras en el entorno de la zona euro ha generado dudas sobre la capacidad del sistema financiero español”, dudas que pueden minar la confianza en el sistema financiero y “dificultar aún más el acceso a la financiación por parte de las entidades, lo que a su vez incrementaría la percepción de riesgo dificultando el flujo de crédito hacia la economía, erosionando la capacidad de crecimiento, en un proceso de negativa retroalimentación”. Por eso, según la exposición de motivos, es “indispensable impedir el desarrollo de dicha dinámica y eliminar inmediatamente toda incertidumbre en relación con nuestro sistema financiero y, por extensión, con el conjunto de nuestra economía. Para ello, es necesario garantizar que cada una de las entidades que componen el sistema bancario español presente unos niveles de capital de máxima calidad suficientes para disipar cualquier duda no solo sobre su solvencia actual, sino también sobre su solidez frente a todo tipo de escenarios, incluidos aquellos poco favorables aun cuando tengan una probabilidad de materialización remota. De esta forma se afianzará la confianza en el sistema bancario español, lo que facilitará el acceso a la financiación a todas las entidades contribuyendo con ello al logro del objetivo fundamental de cualquier sistema bancario, esto es, la fluida canalización del ahorro hacia la inversión”.
Se articulan así dos tipos de medidas, las relativas al reforzamiento del nivel de solvencia de las entidades, “mediante el establecimiento de un nivel elevado de exigencia con relación al capital de máxima calidad” y la aceleración de la fase final de los procesos de reestructuración de las entidades, mediante la adaptación del FROB como instrumento público para facilitar la nueva capitalización exigida. En cuanto a lo primero, “se establece una aplicación adelantada y exigente de los nuevos estándares internacionales de capital, Basilea III” y, “ante la evidencia de que habrá algunas entidades con dificultad para alcanzar este nuevo requisito de manera inminente, la norma ha diseñado una estrategia progresiva de cumplimiento”. La intervención del FROB se relaciona con el hecho de que no todas las entidades puedan captar capital en los mercados de capital, de modo que se modifica su regulación con objeto de que “la proporción de apoyos se realice mediante la adquisición temporal de acciones ordinarias, en condiciones de mercado, de aquellas entidades que no cumplan con los niveles de recursos propios exigidos y que así lo soliciten, ya sea de forma inmediata o una vez que acudiendo al mercado no hayan captado todos los recursos necesarios”, explicándose pormenorizadamente el modo en que dicha participación se articula. Los dos tipos de medidas anteriormente mencionados se completan con una serie de disposiciones de carácter fiscal dirigidas a asegurar que el proceso de reestructuración del sector financiero se realice sin costes fiscales asociados al propio proceso. Estas medidas “se dirigen como objetivo último, a garantizar la eficiencia de nuestro sistema financiero asegurando la canalización del crédito a la economía real y, con ello, posibilitando al máximo las posibilidades de crecimiento y creación de empleo”, pues con ellas se impulsa la utilización inmediata de los instrumentos ya existentes previstos en los Decretos-leyes “de creación del FROB y de reforma del régimen jurídico de las cajas de ahorros” para “concluir la fase final de dicho proceso de reestructuración. Se trata de alcanzar un sistema financiero más solvente, más transparente y con mayores facilidades de capitalización, culminando así la etapa de mayor modernización de nuestra reciente historia financiera”.
Finalmente, tras una exposición descriptiva de cada uno de los preceptos que integran el Real Decreto-ley 2/2011, la exposición de motivos concluye afirmando que “la adopción de las medidas contempladas en este real decreto-ley resulta imprescindible para reforzar la confianza en nuestro sistema financiero, impidiendo dinámicas generadoras de incertidumbre que puedan dificultar el acceso a la financiación por parte de las entidades financieras y, en último extremo, impedir el normal flujo de crédito hacia la economía. Es por ello que la adopción de tales medidas exige acudir al procedimiento del real decreto-ley, cumpliéndose los requisitos del artículo 86 de la Constitución Española en cuanto a su extraordinaria y urgente necesidad”.
b) En el debate parlamentario correspondiente al trámite de convalidación (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 229, de 10 de marzo de 2011), la Sra. Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda se pronuncia en términos similares a los de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 2/2011, señalando que “las medidas impulsadas por el Gobierno, que ahora se contemplan con el Real Decreto-ley para el reforzamiento del sistema financiero que les presento, han estado dirigidas a facilitar el acceso a la financiación de las entidades de crédito, a salvaguardar la estabilidad del sistema, a fomentar su reestructuración y eficiencia, especialmente en el sector de las cajas de ahorros, y a velar por la adecuada canalización del crédito hacia la economía real”.
Pese a ello, la Sra. Vicepresidenta Segunda indica que “en los últimos meses se han venido produciendo tensiones financieras en el entorno de la zona euro, tensiones agravadas con las circunstancias que ha atravesado Irlanda y que han hecho que haya tenido que solicitar una ayuda financiera en el entorno europeo. Como saben, la confianza es el pilar fundamental de un sistema financiero, por lo que se considera indispensable seguir andando en la línea de las reformas estructurales iniciadas con el fin de eliminar cualquier incertidumbre que pueda existir de los mercados sobre nuestro sistema financiero, y por extensión sobre el conjunto de nuestra economía”. Para ello resulta “imprescindible garantizar que cada una de las entidades que componen nuestro sistema financiero, sea cual sea su forma jurídica, presente unos niveles de capital de máxima calidad, suficientes para eliminar cualquier duda, no solo sobre su solvencia actual sino también sobre su resistencia frente a todo tipo de escenarios adversos, aunque su materialización efectiva sea verdaderamente hipotética”. Así descrito el marco que justifica la adopción de las medidas la Sra. Vicepresidenta Segunda explica su contenido de forma similar a la expuesta en el Real Decreto-ley 2/2011, indicando que “con la adopción y aplicación de este real decreto-ley se completará este ambicioso proceso de reordenación del sector y de fortalecimiento de su solvencia, asegurando que las entidades están en disposición, no solo de absorber el impacto de la crisis, sino también de contribuir activamente a financiar una recuperación económica sostenida”.
Finalmente, la concurrencia del presupuesto habilitante se justifica en los términos siguientes: “quisiera destacar que, dado el contexto de elevada incertidumbre en los mercados financieros y el riesgo de que esta situación termine dificultando la recuperación económica y la creación de empleo, estas medidas debían entrar en vigor de manera urgente, lo que justifica la utilización de la figura del real decreto-ley. Por todo ello, señorías, es por lo que les pido que, con su voto, ratifiquen el texto de este real decreto-ley porque es de extraordinaria urgencia y necesidad garantizar el flujo del crédito a la economía real, a las familias, también a las empresas, a las pequeñas y medianas empresas en particular, de manera que se fomenten al máximo las posibilidades de crecimiento económico y de creación de empleo.”
5. A la vista de los motivos señalados en el fundamento jurídico anterior puede concluirse que la situación de urgencia aparece expresamente justificada en el preámbulo del Real Decreto-ley así como en el debate parlamentario de convalidación del mismo. No se trata de una descripción “mediante fórmulas rituales o genéricas aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable” (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 5), sino que hay una expresa referencia a una concreta coyuntura económica y a los efectos, en forma de incertidumbre sobre su solvencia y estabilidad, sobre un sector, el financiero, esencial para el conjunto de la economía, lo que permite excluir que se haya hecho un uso abusivo o arbitrario de este fuente de derecho, por cuanto la situación era objetivamente merecedora de un tratamiento normativo por la vía de la legislación de urgencia. En efecto, tanto en la exposición de motivos como en el debate de convalidación, coinciden las razones que motivaron la adopción de las medidas, como es la pérdida de confianza de los mercados en el sistema financiero, consecuencia del recrudecimiento de las tensiones financieras relacionadas, en todo caso, con la crisis internacional iniciada en años anteriores, y que afectaba a las condiciones de financiación de las entidades de crédito. Dicha situación obligó a la reacción del Gobierno estableciendo medidas dirigidas a facilitar el flujo de crédito a la economía española, lo que, a su vez, a fin de recuperar esa confianza y evitar incertidumbres sobre la capacidad de nuestro sistema financiero, determina la adopción de nuevas medidas más exigentes, en el ámbito de la capitalización y la solvencia, con el objetivo de reforzar dicha solvencia mediante el establecimiento de estándares mínimos más elevados de capital de la máxima categoría. Con ello se busca, en última instancia, asegurar la capacidad de las entidades que integran el sistema financiero español de hacer frente, tanto a sus obligaciones para con terceros como a su función, esencial en un momento de graves dificultades económicas, de garantizar el flujo de crédito hacia los distintos sectores productivos de la economía.
Así, los concretos reproches que el Letrado autonómico formula a la definición de la situación extraordinaria y urgente necesidad no pueden ser acogidos. Ya hemos apreciado que esta situación aparece debidamente explicitada, tanto en la exposición de motivos como en el debate parlamentario, lo que permite excluir un uso abusivo o arbitrario de esta fuente de derecho. Por otra parte, el hecho de que las medidas no vinieran obligadas hasta fecha posterior por los acuerdos alcanzados en el ya mencionado comité de supervisión bancaria de Basilea no es un argumento válido a efectos de apreciar la constitucionalidad del Real Decreto-ley 2/2011, pues no afecta a la situación de extraordinaria y urgente necesidad cuya ausencia se denuncia y se relaciona más bien con la discrepancia respecto a la medida adoptada. Asimismo, el hecho de que, a juicio del recurrente, se trate de una normativa con vocación estructural en cuanto que afecta a un aspecto nuclear del sector como la solvencia tampoco es obstáculo para que pueda apreciarse procedente el recurso a la legislación de urgencia, pues ya tenemos declarado que el que se trate de afrontar una situación de carácter estructural y no coyuntural, “por sí misma no es suficiente para estimar que en este caso no se haya hecho un uso constitucionalmente adecuado de la figura del decreto-ley, puesto que, aun configurándose como un instrumento normativo constitucionalmente apropiado ante problemas o situaciones coyunturales, no cabe excluir en principio y con carácter general su uso ante problemas o situaciones estructurales” (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4, y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4), dado que lo determinante es que la situación que se trata de afrontar venga cualificada por las notas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia. Por último, tampoco el hecho de que por el Gobierno se hubieran adoptados disposiciones anteriores en relación con la reestructuración del sector financiero puede ser atendido, pues, como ya señalamos en otra ocasión, “la discrepancia con respecto a las concretas medidas adoptadas por el Gobierno para afrontar la situación de urgencia por él definida no es motivo suficiente para fundamentar la inconstitucionalidad de la utilización del decreto-ley; como tampoco puede serlo la consideración de que existirían medidas tanto o más adecuadas o efectivas para la consecución de los propios objetivos gubernamentales” (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9), toda vez que lo que ahora importa no son las medidas anteriormente adoptadas, sino que la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, habilitante de la legislación de urgencia haya sido efectivamente acreditada (en un sentido similar, STC 183/2014, FJ 6, con cita del ATC 179/2011, de 13 de diciembre, FJ 6) o, en otros términos, “lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran” (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6).
En suma, podemos considerar que, sin entrar en el juicio político que este Tribunal tiene vedado, se ha cumplido por el Gobierno la exigencia de explicitar y razonar la existencia de una “situación de extraordinaria y urgente necesidad”, lo que conduce directamente a la desestimación del recurso en este punto, pues en la demanda nada se alega acerca de la falta de conexión de sentido entre la situación de urgencia apreciada por el Gobierno y las medidas adoptadas.
“En caso de que las entidades solicitantes sean cajas de ahorros, adoptarán necesariamente el régimen previsto en la Disposición adicional quinta del Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, en materia de acuerdos relativos a su participación en el banco a través del cual desarrollen, en su caso, su actividad como entidad de crédito.”
“Sin perjuicio de las competencias legal y estatutariamente atribuidas a la Asamblea General, los estatutos sociales de las Cajas de Ahorro podrán determinar que el consejo de administración, como órgano que conforme al artículo 13 de la Ley 31/1985, de regulación de las normas básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro, tiene encomendada la administración y gestión financiera de la entidad para el cumplimiento de sus fines, será el competente para aprobar, en su caso, los acuerdos de la caja relativos a su participación en el banco a través del cual desarrolle, en su caso, su actividad como entidad de crédito.”
Por otra parte, resulta también necesario insertar ambos preceptos en su contexto normativo. En ese sentido, los planes de recapitalización, cuyo contenido determina el art. 12, responden a la posibilidad, regulada en el art. 9, de que el FROB adopte medidas de apoyo financiero, “tales como la adquisición de acciones ordinarias representativas del capital social o aportaciones al capital social de las entidades, que, sin incurrir en las circunstancias establecidas en el artículo 6 del presente real decreto-ley, necesiten reforzar sus recursos propios y así lo soliciten”.
De acuerdo con esa configuración del FROB el legislador estatal diseñó, entre otros, este mecanismo de capitalización parcial y temporal de los recursos de las entidades de crédito, el cual es puesto a disposición de aquellas que, sin encontrarse en situaciones de dificultades económicas que pudieran poner en riesgo su viabilidad, precisasen reforzar sus recursos propios para mejorar su fortaleza y solvencia. La actuación del FROB, realizada siempre a solicitud de las cajas de ahorro afectadas, requiere el previo traspaso de su actividad financiera a un banco con arreglo a lo dispuesto en los arts. 5 o 6 del Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio. En todo caso la suscripción de capital por parte del FROB estaba condicionada a la elaboración por la entidad solicitante de un plan de recapitalización, plan que debía ser aprobado por el Banco de España. Dicho plan debería incluir un plan de negocio en el que se fijasen objetivos relativos a la eficiencia, rentabilidad, niveles de apalancamiento y liquidez. Asimismo, las entidades solicitantes deberían asumir compromisos en materia de reducción de costes de estructura, mejora de su gobierno corporativo —adaptándose lo dispuesto en los estándares de buen gobierno corporativo de las sociedades cotizadas— e incremento de la financiación a pequeñas y medianas empresas, en términos compatibles con los objetivos establecidos en su plan de negocio.
1º Declarar la pérdida sobrevenida del objeto del recurso en lo que, en lo que se refiere a la vulneración de los arts. 9.3 y 14 CE, de los arts. 1, 2 y 3 y las disposiciones transitorias primera, tercera y cuarta y disposición final tercera del Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 2856-2011
Interpuesto por la Xunta de Galicia en relación con el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero.
Principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad e igualdad; límites a los decretos-leyes: constitucionalidad de los preceptos legales dictados al amparo de las competencias estatales sobre bases de ordenación del crédito, banca y seguros, acreditación de la concurrencia del presupuesto habilitante para la regulación urgente.
Se enjuicia la constitucionalidad de algunos preceptos del Real Decreto-ley 2/2011, dirigido al reforzamiento del sistema financiero mediante la recapitalización de las cajas de ahorros con ayudas procedentes del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) para que tales entidades alcancen niveles de capital de máxima calidad como garantía de su solvencia actual y de su resistencia frente a hipotéticos escenarios adversos.
Apreciada la pérdida sobrevenida de objeto del recurso respecto de la impugnación de ciertos preceptos que ya no se encuentran en vigor, se desestima el recurso en todo lo demás. Por una parte, se constata la concurrencia del presupuesto habilitante de la situación de extraordinaria y urgente necesidad. A la luz de la grave coyuntura de crisis económica y de incertidumbre de los mercados internacionales respecto de la solvencia de determinados sistemas financieros estatales, como el español, contexto invocado por el Gobierno en la exposición de motivos de la norma impugnada y en el debate parlamentario de convalidación, la Sentencia considera que la situación era objetivamente merecedora de un tratamiento normativo por vía de la legislación de urgencia para introducir con efecto inmediato mecanismos que facilitaran el flujo de crédito al sistema bancario, sector esencial para el conjunto de la economía. Por otra parte, la Sentencia rechaza el motivo de impugnación basado en la vulneración de la competencia autonómica en materia de cajas de ahorros; de conformidad con la STC 182/2013, de 23 de octubre, el Estado puede acordar la intervención del FROB en los procesos de recapitalización en virtud de la competencia estatal en materia de fijación de las bases de ordenación del crédito.
El Gobierno ha cumplido debidamente la exigencia de explicitar y razonar la existencia de una “situación de extraordinaria y urgente necesidad”, referida a una concreta coyuntura económica, lo que conduce directamente a la desestimación del recurso en este punto, no alegándose en la demanda acerca de la falta de conexión de sentido entre la situación de urgencia apreciada por el Gobierno y las medidas adoptadas [FJ 5].
No hay desplazamiento de competencias autonómicas en materia de cajas de ahorros, sino el simple condicionamiento de la percepción de una ayuda estatal, en un ámbito como el de la estabilidad del sistema financiero de innegable competencia estatal ex art. 149.1.11 y 13 CE, a la existencia de una previsión estatutaria orientada a facilitar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la articulación del plan público de capitalización, y por lo anterior la impugnación relativa al condicionamiento del apoyo financiero del FROB al cambio estatutario de la entidad de crédito, ha de ser desestimada [FJ 6].
Reitera doctrina sobre el alcance y la distribución de las competencias en materia de cajas de ahorro, ex apartados 11 y 13 del art. 149.1 CE [FJ 6].
Es la excepcionalidad de la situación y la importancia de la crisis la que ha hecho necesario establecer la posibilidad de recurrir al apoyo público del sistema financiero, pues la intervención del FROB en estos procesos de recapitalización se justifica, en la práctica, en la dificultad de las entidades para obtener los recursos propios necesarios [FJ 6].
Aplica doctrina sobre la pérdida sobrevenida de objeto en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad como consecuencia de la pérdida de vigencia de los preceptos impugnados (SSTC 160/1987, 142/2014) [FJ 2].
Aplica doctrina sobre el presupuesto habilitante de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, ex art. 86 CE (SSTC 2/1982, 100/2012) [FJ 3].
La situación de urgencia aparece expresamente justificada en el preámbulo del Real Decreto-ley así como en el debate parlamentario de convalidación del mismo mediante una expresa referencia a una concreta coyuntura económica y a los efectos, en forma de incertidumbre sobre su solvencia y estabilidad, sobre un sector, el financiero, esencial para el conjunto de la economía, lo que permite excluir que se haya hecho un uso abusivo o arbitrario de esta fuente de derecho, por cuanto la situación era objetivamente merecedora de un tratamiento normativo por la vía de la legislación de urgencia [FJ 5].
La Constitución, aunque contempla la figura del Decreto-ley como un instrumento normativo constitucionalmente apropiado ante problemas o situaciones coyunturales, no excluye su uso, con carácter general, ante problemas o situaciones estructurales, dado que lo determinante es que la situación que se trata de afrontar venga cualificada por las notas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia (SSTC 31/2011, 137/2011) [FJ 5].
La discrepancia con respecto a las concretas medidas adoptadas por el Gobierno para afrontar la situación de urgencia por él definida no es motivo suficiente para fundamentar la inconstitucionalidad de la utilización del decreto-ley; como tampoco puede serlo la consideración de que existirían medidas tanto o más adecuadas o efectivas para la consecución de los propios objetivos gubernamentales, toda vez que lo que ahora importa no son las medidas anteriormente adoptadas, sino que la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, habilitante de la legislación de urgencia haya sido efectivamente acreditada (SSTC 39/2013, 183/2014) [FJ 5].
Artículo 86.1, ff. 1 a 3, 6
Artículo 149.1.11, ff. 1, 6
Artículos 6 a 8, f. 6
Artículo 9.8, f. 6
Artículo 12 (redactado por el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero), ff. 2, 6
Artículo 12.1 (redactado por el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero), f. 2
Artículo 12.1 in fine (redactado por el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero), ff. 2, 6
Artículo 13 (redactado por el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero), f. 2
Ártículo 2, f. 2
Disposición adicional quinta, ff. 2, 6
Artículo 28.4, inciso 2, f. 2
Artículo 31.4, f. 6
Artículos 52 a 70), f. 6
Ley 10/2014, de 26 de junio. Ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito
Competencias en materia de cajas de ahorrosCompetencias en materia de cajas de ahorros, ff. 1, 6
Competencias en materia de ordenación del créditoCompetencias en materia de ordenación del crédito, ff. 1, 6
Fondo de reestructuración ordenada bancariaFondo de reestructuración ordenada bancaria, ff. 4, 6
Cajas de ahorrosCajas de ahorros, ff. 2, 6
Límite material de los decretos-leyesLímite material de los decretos-leyes, ff. 3, 5
Reestructuración bancariaReestructuración bancaria, ff. 1, 4 a 6
Solvencia patrimonial de las entidades de créditoSolvencia patrimonial de las entidades de crédito, ff. 4, 5