Source: http://www.yss.fi/journal/maankayton-valtion-ohjaus-metropolialueella/
Timestamp: 2019-05-20 00:56:50+00:00
Document Index: 22659822

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 12', '§ 3', 'kko ', 'kko ']

Maankäytön valtion ohjaus metropolialueella? | Yhdyskuntasuunnittelun seura
Maankäytön valtion ohjaus metropolialueella?
Metropolialueen maankäytön ohjauksen ongelmana on yhdyskuntarakenteen hajautuminen. Kunnat kaavoittavat usein vain omista lähtökohdistaan, mikä heikentää seudun suunnittelua yhtenä toiminnallisena kokonaisuutena. Artikkelissa tarkastelen pääkaupunkiseudun maankäytön oikeudellisia ohjauskeinoja, joilla pyritään ylikunnalliseen suunnitteluun. Vertaan suomalaista järjestelmää Tanskaan, missä Kööpenhaminan metropolialueen maankäytön suunnittelu on vahvasti valtion ohjauksessa. Millaisia mahdollisuuksia olisi vahvistaa myös Suomessa valtion ohjausta pääkaupunkiseudun maankäytön suunnittelussa? Johtopäätöksinä totean, että valtiollista ohjausta vahvistamalla voisi puuttua pääkaupunkiseudun maankäytön ongelmiin. Myös oikeudelliset edellytykset valtion roolin vahvistamiselle olisivat olemassa.
Metropolialueen maankäytössä tulisi nykyistä paremmin ottaa huomioon kuntarajoja laajempi toiminnallinen kokonaisuus. Ylikunnallista ohjausta varten on olemassa jo nyt mekanismeja, kuten esimerkiksi maakuntakaavoitus, kuntien yhteinen yleiskaava sekä maankäytön, liikenteen ja asumisen aiesopimukset (MAL). Näistä ohjauskeinoista huolimatta seudun maankäytön suunnittelun ongelmana on pistemäinen kaavoitus. Kunnat kaavoittavat lähtökohtaisesti omista päämääristään, eikä tällainen kaavoitus välttämättä johda kokonaisuutta ajatellen tarkoituksenmukaisimpaan lopputulokseen. Myöskään sopimuksiin perustuvilla järjestelyillä ei ole päästy riittävän hyviin lopputuloksiin. Esimerkiksi metropolihallintouudistuksen lakiluonnoksen perusteluissa (metropolilakiluonnos 2014, 28) MAL-sopimukset todettiin tehottomiksi ratkaisemaan pääkaupunkiseudun maankäytön verkkomaista ja pistemäistä kehitystä sekä keskenään kilpailevien kuntien maankäytöllistä osaoptimointia.
Pääkaupunkiseudun maankäytön kuntarajat ylittävään ohjaukseen tarvittaisiin voimakkaampia oikeudellisia ohjauskeinoja. Artikkelissa pohdin mahdollisuutta valtion ohjauksen kasvattamiseen ylikunnallisessa suunnittelussa pääkaupunkiseudulla. Vertailuesimerkkinä (ks. niin sanotusta ensimmäisen asteen oikeusvertailusta Husa 2010, 715) on Tanskan kaavajärjestelmä, jossa Kööpenhaminan metropolialueen suunnittelu on vahvasti ympäristöministeriön johdossa. Tanskan kaavajärjestelmässä (lov om planlægning, kapitel 2 c, LBK nr 587 af 27/05/2013, myöh. kaavalaki) ministeriöllä on mahdollisuus antaa sitovaa oikeudellista ohjausta valtakunnallisesti tärkeiden tavoitteiden toteuttamiseksi maankäytön suunnittelussa. Metropolialueen maankäyttö on kokonaisuudessaan otettu tällaisen ohjauksen kohteeksi (Fingerplan 2013).
Vertailukohteena on Tanska, koska järjestelmä poikkeaa selkeästi suomalaisesta sääntelymallista. Esimerkiksi Tukholman metropolialueen maankäytön suunnittelu toteutetaan pääpiirteiltään kuten meillä. Lisäksi ruotsalainen järjestelmä on kotimaisessa keskustelussa verrattain hyvin tunnettu (Söderström – Schulman – Ristimäki (toim.) 2014; Ahlberg – Johnson 2006, 93).
Artikkelin rakenne on seuraava. Ensin esittelen metropolialueen ylikunnallisen maankäytön oikeudelliset mekanismit Suomessa ja niiden toimivuudesta esitettyjä kriittisiä arvioita. Tanskan maankäytön suunnittelujärjestelmän käyn läpi pääpiirteissään. Tanskan järjestelmästä esittelen oikeusvertailevasta näkökulmasta erityisesti Kööpenhaminan metropolialueen valtiojohtoisen maankäytön suunnittelu. Lopuksi arvioin mahdollisuuksia valtion roolin kasvattamiseen metropolialueen maankäytön ohjauksessa Tanskan mallin mukaisesti. Tarkasteltava aihe liittyy keskeisesti myös kuntien maapolitiikkaan sekä joukkoliikennejärjestelmien kehitykseen ja rahoitukseen. Näitä näkökulmia ei kuitenkaan käsitellä tässä artikkelissa.
Metropolialueen maankäytön ylikunnallinen ohjaus Suomessa
Maankäytön suunnittelujärjestelmän lähtökohtana on kuntien vahva asema kaavoituksessa. Puhutaan kunnan kaavamonopolista (Jääskeläinen – Syrjänen 2014, 216–218, 371–372; Hyvönen 1988, 689–690, 770–771). Maankäytön, asumisen ja liikenteen ratkaisuilla on merkittävä vaikutus minkä tahansa alueen elinvoimaan ja toimivuuteen. Suomessa tämä korostuu erityisesti metropolialueella, joka vakiintuneesti katsotaan koostuvan pääkaupunkiseudun 14 kunnasta (Metropolilakiluonnos 2014, 7-8) tai jopa koko Uudenmaan liiton alueesta. Kuntien kaavamonopolista johtuen metropolialueen maankäytön suunnittelussa on riski yhdyskuntarakenteen hajautumiseen. Ongelma on tunnistettu ja siihen on pyritty löytämään ratkaisuja, kuten jäljempänä käsiteltävät MAL-sopimukset (HSY 2015, 6–9). Helsingin seudun yrityskatsauksen (Kilpeläinen – Laakso 2015, 22–36) mukaan yhä suurempi osa alueen työpaikkarakentamisesta tukeutuukin aikaisempaa paremmin joukkoliikenteen solmukohtiin.
Pääkaupunkiseudulla kuntarajat ylittävää maankäytön ohjausta voisi silti edelleen kehittää. Merkittävien maankäyttöratkaisuiden tekeminen ei pitäisi olla vain yhden kunnan asia. Metropolialueen toimivuudella kun on merkitystä koko maan kilpailukyvylle ja kansantalouden kokonaistuotolle (Laakso – Loikkanen 2004, 72–77; Laakso ym. 2011; Glaeser – Resseger 2009). Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) järjestelmässä ylikunnallinen maankäytön ohjaus perustuu pääasiassa valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin (VAT), maakuntakaavoitukseen sekä kuntien yhteisiin yleiskaavoihin.
MRL 4.4 §:n mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä alueiden käyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita. VAT:eet voivat koskea asioita, joilla on 1) aluerakenteen, alueiden käytön taikka liikenne- tai energiaverkon kannalta kansainvälinen tai laajempi kuin maakunnallinen merkitys, 2) merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön taikka 3) valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen (MRL 22.2 §). Tavoitteilla pyritään turvaamaan myös valtakunnallisten hankkeiden ja alueidenkäyttöratkaisujen tarkoituksenmukainen toteuttaminen (HE 101/1998 vp, 37). Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa on erikseen todettu Helsingin seudun erityistavoitteet. Tiivistetysti niillä pyritään vaikuttamaan väestönkasvusta aiheutuviin haasteisiin esimerkiksi varmistamalla tonttimaan riittävyys uusille asunnoille sekä suunnittelemalla maankäyttö tukeutumaan joukkoliikenteeseen, erityisesti raideliikenteeseen. (VAT 2000, 32, VAT 2008, 14–15)
VAT:den oikeusvaikutukset jaetaan viranomaisvaikutukseen sekä kaavajärjestelmän ohjausvaikukseen (MRL 24 §). Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden keskeinen oikeusvaikutus on yleispiirteisten kaavojen sisältövaatimusten konkretisointi valtakunnallisesta näkökulmasta (YmVL 11/2008, 4–6). Maakuntakaavoituksen vahvistusmenettelyn poistumisen (HE 114/2015 vp, 5-6) voidaan nähdä heikentävän VAT:den vaikutusta, sillä vahvistusmenettely oli keskeinen toteutumisen varmistusmekanismi. (SY 1/2014, 21–23; Heinilä – Wähä 2013, 51)
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet nähdään kaavan laatijan harkintavaltaa rajoittavana tekijänä sisältövaatimusten tapaan. MRL 24.2 §:n mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava VAT:den huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Velvoitteen voidaan tulkita viittaavan jopa tavoitteiden toteuttamisen aktiiviseen edistämiseen. Silloin erityisesti maakuntakaavoituksessa kaavan tehtäväksi voidaan nähdä VAT:den nimenomainen täytäntöönpano (Heinilä – Wähä 2013, 5, 51). Lähtökohtana on kuitenkin kunnan tai maakunnan liiton ratkaisuvalta niiden vaihtoehtojen välillä, jotka ovat tavoitteiden mukaisia (Jääskeläinen – Syrjänen 2014, 253–255). Tavoitteiden toteutumista voi myös heikentää maakuntatason päätöksentekijöiden intressiristiriitatilanne. Kuntatasolla päättäjät pyrkivät oman kunnan edun maksimointiin ja sitä tukevaan maankäyttöön. Toisaalta samat henkilöt voivat olla päättämässä maakuntakaavoituksen tavoitteista ja sisällöstä.
Maakuntakaava ja kuntien yhteiset yleiskaavat
MRL:n järjestelmässä maakuntakaavoitus on tarkoitettu vaikutuksiltaan kuntarajat ylittävien maankäyttöratkaisujen ohjaukseen. MRL 25.4 §:n mukaan Maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen. MRL 28 §:ssä säädetään maakuntakaavan sisältövaatimuksista, joiden mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä muun muassa erityistä huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen.
Maakuntakaavoituksessa on tehtävä sellaisia kaavaratkaisuja, joissa lähtökohtana on olemassa oleva yhdyskuntarakenne ja sen tukeminen, elinympäristön laadun paraneminen ja palvelujen ja työpaikkojen hyvä saavutettavuus. Kaavoituksessa tulee kiinnittää huomiota keinoihin, joilla yhdyskuntarakenteen hajautuminen voidaan estää ja saada jo rakennettu infrastruktuuri tehokkaaseen käyttöön. Tarkoituksenmukaisella alue- ja yhdyskuntarakenteella voidaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti katsoa tarkoitettavan sitä, ettei uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita tule ilman perusteltua syytä sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. (Jääskeläinen – Syrjänen 2014: 276–277; Ekroos – Majamaa 2015, 170–175)
Maakuntakaavoitus ei kuitenkaan ole ollut ratkaisu hajautuvaan yhdyskuntarakenteeseen pääkaupunkiseudulla. Yleispiirteisten kaavojen ohjausvaikutus ei ole kokonaisuuden kannalta toiminut riittävän hyvin. Maakuntakaavoilla ei ole pystytty riittävällä tavalla ohjaamaan metropolialueen uusien merkittävien asuin-, työpaikka- ja palvelualueiden käyttöönottoa, ajoitusta ja toteuttamisjärjestystä (SY 1/2014, 74–76). Metropolilakiluonnoksen (2014, 38) perustelujen mukaan on ongelmallista, että maakuntakaavoista päättävän maakuntahallinnon luottamushenkilöt edustavat ensisijaisesti omaa kuntaansa. Päätöksenteossa kuntakohtainen etu menee usein koko seudun edun edelle. Maakuntakaavan yleispiirteisyys johtaa lisäksi siihen, että seudullisen yhdyskuntarakenteen kannalta merkittävät ratkaisut tehdään kunnissa yleiskaavatasolla.
Maankäytön yleispiirteiseksi ohjaamiseksi ja toimintojen yhteen sovittamiseksi kunnat voivat laatia yhteisiä yleiskaavoja (MRL 46 §). Kuntien yhteinen yleiskaava on tarkoitettu muuta kaavajärjestelmää täydentäväksi mahdollisuudeksi seudullisen maankäytön suunnittelun ja kuntayhteistyön edistämiseksi lähinnä kaupunkiseuduilla. MRL 46 a §:n mukaan Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkeihin laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava. Velvoittava säännös yhteisestä yleiskaavasta otettiin lakiin vuonna 2008 pääkaupunkiseudun kuntien maankäytön yhteensovittamisen tehostamiseksi (HE 102/2008 vp, 12–14). Laatimisaikataulu jätettiin kunnista itsestään riippuvaksi. Velvoittavasta sanamuodosta huolimatta yhteisiä yleiskaavoja ei ole laadittu (Ekroos – Majamaa 2015, 293).
Suunnittelumääräys kunnalle
Periaatteessa MRL:n sisältyisi keinoja, joilla maakunnallista ja kunnallista alueiden käytön suunnitteluvaltaa voisi ministeriötasolta ohjata. Ympäristöministeriö voi antaa määräyksen suunnittelutehtävän hoitamisesta. Jollei kunta huolehdi rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä (MRL 177 §). Valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi määräys voidaan antaa, mikäli yleisen edun kannalta erittäin tärkeä maankäyttöratkaisu tätä edellyttää eikä maakuntakaavassa taikka yleis- tai asemakaavassa ole osoitettu siihen tarpeellista ratkaisua (MRL 178 §). MRL 177 §:n mukainen määräys ei voi koskea suoraan kaavan sisältöä, mutta MRL 178 § menee pidemmälle. Sen mukainen toimeksianto koskee velvollisuutta osoittaa VAT:issa mainitun hankkeen aluevaraus.
Määräyksiä suunnitteluvelvoitteen toteuttamiseksi voi antaa vain ministeriö ja niitä on annettu harvoin. Suomessa pakkokeinoihin, jotka ulottuvat kunnan kaavoitusmonopolin alueelle, on suhtauduttu pidättyvästi (Jääskeläinen — Syrjänen 2014, 877–880; Ekroos – Majamaa 2005, 803–805; rakennuslain (370/1958) ajan käytännöstä Hyvönen 1988, 905–908). Metropolilakiehdotuksessa kuntien velvoittaminen toteuttamaan metropolikaavan sisältö olisi toteutettu ministeriön antamaan suunnittelumääräysinstrumenttia (MRL 177 §) kehittämällä. Tähän palataan myöhemmin.
Maankäytön, asumisen ja liikenteen aiesopimukset
Kaupunkiseutujen maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelun tehostamiseksi on luotu suoraan MRL:n perustumaton aiesopimusmenettely (MAL-sopimukset). Menettelyn tavoitteena on ollut muodostaa työkalu, jonka avulla kaupunkiseudun kunnat ja valtio yhdessä sopivat alueen kehittämistoimenpiteistä. Kuntakohtaisten intressien sijaan sopimusmenettelyllä pyritään edistämään kaupunkiseutujen kokonaisetua ja siihen liittyvien kansallisten tavoitteiden toteuttamista kuntien hallinnollisista rajoista riippumatta (Asikainen ym. 2013, 7–8; SY 1/2014, 73–77). Helsingin seudun MAL-sopimus oli voimassa vuoden 2015 loppuun ja talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjauksen mukaan valtio on sitoutunut neuvottelemaan uudesta sopimuksesta vuosille 2016–2019 (Valtioneuvoston tiedote 553/2015).
Metropolilakiluonnoksen (2014, 38) perustelujen mukaan MAL-sopimus on edistänyt yhdyskuntarakenteen yhteensovittamista ja kohtuuhintaisen asuntotuotannon edellytyksiä. Samalla kuitenkin todetaan, että vapaaehtoinen suunnitteluyhteistyö ei ole estänyt kuntien välistä kilpailua. Aiesopimusten suhde MRL:n mukaiseen maankäytön ohjaukseen on paikoin johtanut myös ristiriitaisiin tilanteisiin (SY 1/2014, 76). MAL-sopimus onkin kuntien ja valtion välinen kompromissi, joka ei sisällä koko metropolialueen kokonaistarkastelua. Asikaisen ym. (2013, s. 7-8) mukaan kunnat katsovat sopimusneuvotteluissa tilannetta omasta kapeasta ja usein lyhyen aikavälin näkökulmasta. Vaikka metropolialueen elinkeinoelämän kehityksellä ja kasvulla on tärkeä rooli koko kansantalouden veturina, ei sen merkityksen edellyttämiä linjauksia näy MAL-suunnitelmissa. MAL-sopimus ei ole oikeusvaikutteinen eikä siten ehdottomasti kuntia sitova. Sopimuksen toteutuminen on kuntien valtuustojen päätösten varassa. Vuosien 2008–2011 tontti- ja asuntotuotannon aiesopimus ei toteutunut kokonaisasuntotuotannon osalta suhdannesyistä. Asikainen ym. kiinnittävät erityistä huomiota siihen, että myös suhdannepoliittisesti viisaat ARA-vuokra-asuntohankkeet jäivät sopimuksen tavoitteista. Kuitenkin vuosien 2012–2015 MAL-sopimusten seurantaraporttien (HSY 2015, 6-9) mukaan muun muassa asuntotuotannon ja kaavavarantojen sopimustavoitteet toteutuivat suhteellisen hyvin.
Nykyiset keinot riittämättömiä?
Kaupunkiseutujen alueidenkäytön suunnittelun ongelmallisuus kiteytyy valintatilanteisiin, joissa koko seudun kehittymisen edellyttämä ratkaisu on koettu yksittäisen kunnan edun vastaiseksi. Poliittisessa päätöksenteossa on hyväksytty kaavoja, jotka eivät ratkaise yhdyskuntarakenteen ohjauksen ja seudun kokonaiskehityksen kannalta oleellisia kysymyksiä. (SY 1/2014, 55–56) Myös vapaaehtoinen yhteistyö on ollut hidasta eikä sen kautta ole aina saavutettu riittäviä tuloksia. MAL-aiesopimukset eivät ole johtaneet ongelmien kokonaisvaltaiseen ratkaisuun (metropolilakiluonnos 2014, 38).
Nyman (2015, 14–19) on kuvannut yrityksiä pääkaupunkiseudun kuntien maankäytöllisestä yhteistyöstä 1980-luvulla. Jo silloin tehokasta asunto- ja toimitilarakentamisen toteutumista pidettiin seudullisena kysymyksenä. Kunnat laativat yhteisiä toteuttamisohjelmia, joiden oli tarkoitus toimia keskeisenä strategisena työkaluna pääkaupunkiseudun maankäytön kehittämisessä. Toteuttamisohjelmissa tunnistettiin tarve pitkän aikavälin kehityskuvaan. Suunnitelmissa mainittiin sormimainen kehitys. Keskeisen suurkaupunkialueen ulkopuolelle rakentuisi sormimaiseen ratavyöhykkeeseen tukeutuen viisi yhdyskuntayksikköä, joita erottaisi vihervyöhykkeet. Tiivis asuin- ja työpaikkarakentaminen keskitettäisiin suhteellisen kapeille noin kilometrin levyisille ratavyöhykkeille. Toteuttamisohjelmissa visioitua kehitystä ei kuitenkaan kyetty toteuttamaan. Nymanin mukaan seutu olisi liikennepolitiikan ohjaamana saattanut rakentua sormimaisen kehityskuvan mukaisesti, ellei luontevien kasvusormien välejä olisi rakennettu täyteen kuntien omia päämääriä edistäen. Seudun verkkomainen kehittäminen sopi paremmin kuntien omiin tarpeisiin ja niiden väliseen keskinäiseen kilpailuasetelmaan. Visio sormimaisesta kehityksestä on mielenkiintoinen suhteessa seuraavaksi esiteltävään Kööpenhaminan metropolialueen maankäytön ohjaukseen.
Kööpenhaminan metropolialueen maankäytön valtiollinen ohjaus
Tanskan maankäytön suunnittelujärjestelmä pääpiirteissään
Tanskan alueiden käytön suunnittelujärjestelmää muutettiin merkittävästi vuonna 2007 hallintorakenneuudistuksen yhteydessä. Vanhastaan kaavoitus oli perustunut kolmeen tasoon: valtakunnalliseen, maakunnalliseen ja kunnalliseen. Tarkentuvan suunnittelun periaatteen mukaan yleispiirteisempi kaavataso ohjasi sitovasti yksityiskohtaisempaa. Hallintorakenneuudistuksen yhteydessä suunnittelujärjestelmän maankuntatasoa kevennettiin huomattavasti ja sen toimintoja ja vastuita siirrettiin kunnille. Kuntien suunnitteluvallan vastapainoksi valtion roolia kaavoituksessa vahvistettiin. Samassa hallintorakenneuudistuksessa myös kuntien määrää vähennettiin aikaisemmasta 275:sta kunnasta 98:aan. (Betænkning 2004, 3–7; Galland – Enemark 2012a, 4; Galland – Enemark 2012b, 8–9)
Uudistus vaikutti siten merkittävästi myös kaavoitusvallan ja -velvollisuuksien jakautumiseen. Kolmikerroksinen järjestelmä muutettiin kaksitasoiseksi. Maakuntahallinnon poistuminen korvattiin viidellä hallintoalueella (region), joiden merkittävin vastuualue on terveydenhuollon järjestäminen, mutta niillä on myös maankäytön suunnitteluun liittyviä strategisia- ja kehitystehtäviä. Suurin osa maakunnille kuuluneista kaavoitustehtävistä siirrettiin kuitenkin kuntaliitosten myötä syntyneille uusille suuremmille kunnille. Vastapainona valtiollista kaavoituskontrollia lisättiin. (Anker 2015, 197; Galland – Enemark 2012b, 8-9).
Kaavahierarkiasta käytetään Rammestryring –käsitettä, joka vastaa suomalaista tarkentuvaa suunnittelujärjestelmää. Alemman asteiset sisällöltään tarkentuvat kaavaratkaisut eivät saa olla yleispiirteisempien kaavojen vastaisia. Valtion puolesta Ympäristöministeriö käyttää veto-oikeuttaan kaavaehdotuksiin, jotka eivät ole kansallisten intressien mukaisia. Myös kunnat voivat vastustaa naapurikuntien kaavoja, jos ne eivät ole alueen kehitystavoitteiden mukaisia. Tämä on erityisen merkityksellistä metropolialueilla, joissa kuntien edellytetään tekevän yhteistyötä tarkoituksenmukaisen yhdyskuntarakenteen aikaansaamiseksi. Veto-oikeutta tulee käyttää kaavan nähtävillä olon aikana (Anker 2015, 19, 203-204; Galland – Enemark 2012a, 7-8).
Tanskan maankäytön suunnittelun oikeudellisia ohjauskeinoja tarkasteltaessa on syytä huomauttaa muutoksenhakujärjestelmän erilaisuudesta suhteessa muihin pohjoismaisiin järjestelmiin. Tanskassa ei ole erillistä hallintotuomioistuinlinjaa. Hallintoasioihin, kuten kaavoitukseen, liittyvän muutoksenhaun tuomioistuinkäsittely tapahtuu yleisissä tuomioistuimissa siviiliprosessia noudattaen. Ennen varsinaista tuomioistuinvaihetta hallintoasiat tulee tyypillisesti saattaa lautakuntatyyppisen muutoksenhakuelimen arvioitavaksi. (Bønsing 2012, 371–376) Muutoksenhaku kaavoitukseen liittyvissä asioissa tapahtuu riippumattomaksi lainkäyttöelimeksi organisoituun valituslautakuntaan (Natur- og Miljøklagenævnet), jonka ratkaisusta voi valittaa edelleen yleiseen tuomioistuimeen. (Bønsing 2012, 24) Kaavalain mukaisissa asioissa lähtökohtana on, että vain laillisuuskysymyksiä tutkitaan. Kysymys voi olla siitä onko kunnallinen viranomainen noudattanut kaavalain säännöksiä, esimerkiksi menettelyn tai kaavahierarkian osalta, tai onko sillä ollut toimivalta tehdä kyseinen ratkaisu. Kaavan sisältöratkaisuista ei voi hakea muutosta, koska siitä päättäminen katsotaan Tanskassa kuuluvan puhtaasti poliittiseen vastuunalaisuuteen, jonka kuntakaavoituksen osalta kantaa demokraattisesti valittu kunnallishallinto (Planloven i praksis 2007, 32).
Kuntarakenneuudistuksen yhteydessä 2007 Tanskan metropolialueen (34 pääkaupunkiseudun kuntaa) maankäytön ohjaus otettiin vahvasti ympäristöministeriön hallintaan. Fingerplan oli muodostanut pääkaupunkiseudun ylikunnallisen suunnitteluinstrumentin jo vuodesta 1948 lähtien. Fingerplanin valmistelusta ja hyväksymisestä oli sen historian aikana ollut vastuussa useat eri tahot ja sen oikeudelliset vaikutukset ovat vaihdelleet. Vuonna 2007 Fingerplanin valmistelu ja hyväksyminen tulivat ministeriön tehtäväksi ja samalla instrumentin oikeudellinen asema vahvistettiin kuntia sitovaksi. Fingerplanilla on sitovat oikeusvaikutukset ja se on kuntakaavoituksessa otettava huomioon. Tavoitteena valtion tasolle otetulla sääntelyllä on varmistaa pääkaupunkiseudun tarkoituksenmukainen kehitys kokonaisuutena. (The Finger plan 2015, 7-10).
Kaavalain 2 c luvussa on erityissäännökset pääkaupunkiseudun kaavoituksesta. Lain § 5 i mukaan kunnallisessa kaavoituksessa tulee ottaa huomioon koko pääkaupunkiseudun kehitys kokonaisuutena ja kaavoituksen tulee turvata sormirakenteen pääperiaatteiden toteutuminen. Kaikki kunnallinen seudullisesti merkittävä maankäytön suunnittelu tulee sovittaa yhteen koko pääkaupunkiseudun kehityksen, erityisesti julkisen liikenteen, kanssa.
Kööpenhaminan metropolialue on jaettu fingerplania eli sormisuunnitelmaa ajatellen seuraaviin alueisiin: i) ”Kämmen” (det indre storbyområde) ,ii) ”sormet” (det ydre storbyområde, fingerbyen), iii) ”vihervyöhyke” (de grønne kiler) ja iv) ”muut alueet” (det øvrige hovedstadsområde). Jokaiselle alueelle on suoraan kaavalaissa asetettu omat suunnittelutavoiteet. Kaavalain § 5 j Stk 1. mukaan kunnallisen kaavotuksen tulee pääkaupunkiseudulla varmistaa, että ”kämmenen” alueella kaupunkimainen uudisrakentaminen ja täydennysrakentaminen tapahtuu olemassa olevan kaupunkirakenteen (byzone) sisällä joukkoliikennemahdollisuuksia hyödyntäen. ”Sormien”alueella kaupunkirakennetta tulee kehittää olemassa olevaan infrastruktuuriin tukeutuen ja erityisesti vahvistaen joukkoliikennettä. ”Vihervyöhykkeellle” ei saa toteuttaa kaupunkimaista yhdyskuntarakennetta eikä merkittävää vapaa-ajanasumista. Pääkaupunkiseudun muilla alueilla kaupunkimaisen kehityksen tulee olla luonteeltaan paikallista ja sijaita olemassa olevan kaupunkirakenteen yhteydessä.
Ympäristöministeriö voi kaavalain § 3 mukaisella landsplandirektiv:llä konkretisoida edellä esitettyjä suunnitteluperiaatteita. Fingerplanin oikeudellinen status on landsplandirektivi. Landsplandirektiv:it ovat ympäristöministeriön valmistelemia ja hyväksymiä ohjausinstrumentteja. Ne ovat sitovaa maankäytön suunnittelun ohjausta maakunta- ja kuntatasolle. Direktiiviä voi käyttää kahdella tapaa. Sen avulla voidaan vaikuttaa suoraan yksittäiseen kaavoituspäätökseen tai sillä voidaan asettaa tietyn toimialan sijoittumista ohjaavia säännöksiä yleisesti (cirkulære) (Galland – Enemark 2012a, 15).
Planloven § 3 stk 1 asettaa maankäyttödirektiivin käytön yleiseksi edellytykseksi kansallisen tason maankäyttöintresseistä huolehtimisen. Ministeriö voi antaa oikeusvaikutteisen maankäyttödirektiivin alueen maankäytön ohjaamisesta kuntakaavojen yläpuolelle, jolloin se kaavahierarkiassa vastaa oikeusvaikutteista maakuntakaavaa. Tällöin direktiivillä annettu ohjaus on voimassa sitovana ohjeena kuntatason päätöksenteossa, erityisesti valmisteltaessa ja hyväksyttäessä yleis- ja asemakaavoja. Maankäyttödirektiiville voidaan myös antaa yleiskaavan kaltaiset oikeusvaikutukset (kaavalaki § 3 stk. 2). Oikeusvaikutus on samanlainen kuin kaavalain § 12 ”virke for” -päätöksillä, joiden mukaan kunnan hallinnon on, esimerkiksi rakennuslupien harkinnassa ja asemakaavoituksessa, toteutettava yleiskaavan sisältö. Kaavahierarkiassa direktiivi tulee siis yleiskaavan tilalle (Vejledning om Planloven, II B). Oikeusvaikutukset vastaavat tällöin suomalaisen kaavajärjestelmän ylemmän kaavan ohjausvaikutusta ja kaavoituksellisia rakentamisrajoituksia, esimerkiksi yleiskaavan osalta MRL 42 ja 43 § (Ekroos – Majamaa 2015, 265–277).
Fingerplanilla on annettu tarkempaa ohjausta edellä kuvattua aluejakoa noudattaen. Fingerplan sisältää esimerkiksi sääntöjä rakentamisetäisyyksistä asemien ympäristössä. Intensiivinen maankäyttö, jolla tarkoitetaan muun muassa työpaikkarakentamista, tulee tapahtua tietyn etäisyyden sisällä joukkoliikenneasemista. Kämmenen ja sormikaupunkien alueella intensiivinen maankäyttö ohjataan sitovin säännöksin rataverkon ympärille. (Fingerplan 2013, 2-5, 52–59) Intensiivisen maankäytön ohjaaminen oikeusvaikutteisella sääntelyllä asemien ympäristöön on tehokas väline yhdyskuntarakenteen tiivistämiseen. Suomessakin on keskusteltu rakentamisen tiivistämisestä asemien ympäristössä (Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto 2011).
Fingerplan landsplandirektiv:inä antaa valtion viranomaiselle tarvittaessa voimakkaat oikeudelliset välineet toteuttaa halutut päämäärät kuntatasolla. Kunnalliset kaavat eivät kaavahierarkian mukaan saa olla ristiriidassa landsplandirektivien kanssa. Jos ehdotettu kunnallinen kaava metropolialueella ei ole Fingerplanin mukainen, valtion ympäristöviranomainen (Miljøministeriets miljøcentre) käyttää veto-oikeutta kaavan hyväksymisprosessissa. Kaavasuunnitelma ei siis voi tulla hyväksytyksi ennen kuin valtion edustaja ja kunta ovat päässeet sopimukseen Fingerplanin huomioon ottavasta kaavan sisällöstä (Planloven i praksis 2007, 7, 10; The Finger plan 2015, 8-10).
Fingerplaniin perustuvalla maankäytön ohjauksella on tehokkaasti estetty Kööpenhaminan metropolialueen kuntien osaoptimointia ja pistemäistä kehitystä. Tanskan muilla kaupunkialueilla ei ole vastaavaa mekanismia ja maakuntakaavatason poistumisen jälkeen kuntien keskinäisen kilpailuasetelman on arveltu lisäävän pistemäistä suunnittelua. (Galland – Enemark 2012b, s. 11–13).
Helsingin metropolialueen maankäytön tehokas ja tarkoituksenmukainen suunnittelu on tärkeää. Alue muodostaa yhtenäisen työssäkäynti- ja talousalueen ja sen kehityksen merkitys on huomattava koko kansantaloudelle. Metropolialueen kaavoitukseen liittyvät keskeiset ratkaisut tulisi yksittäisten kuntien edun sijaan perustua koko seudun kannalta keskeisiin kehittämistarpeisiin (VAT 2008, 14–15; Laakso – Loikkanen 2004: 72–77; Laakso – Loikkanen 2013, 506–509). Helsingin seudulla on kansainvälisesti arvioiden hajautunut yhdyskuntarakenne (EEA 2006, 13). Seudun kunnat ovat omaa talouttaan ja kehitystään turvatessaan tehneet maankäyttöratkaisuja, jotka ovat yksittäisten kuntien kannalta ymmärrettäviä, mutta ovat johtaneet koko alueen kannalta epätarkoituksenmukaiseen yhdyskuntarakenteeseen (metropolilakiluonnos 2014, 37, 42).
Nämä ongelmat ovat olleet tiedossa jo pitkään. Esimerkiksi vuonna 2008 VAT:den päivityksen yhteydessä (YmVL 11/2008, 6-8) pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen hajautumista ja siihen liittyviä ei toivottavia maankäyttö- ja liikennevaikutuksia pidettiin ongelmana. Metropolihallintolainvalmistelussa vuonna 2013 samat ongelmat nousivat jälleen esiin (metropolilakiluonnos 2014, 42). Todennäköisesti Sote-ratkaisun ympärille rakennettaville itsehallintoalueilla suunnitellaan tulevaisuudessa myös maankäytön suunnitteluun liittyviä tehtäviä. Samat pääkaupunkiseudun maankäytön hajautumiseen liittyvät ongelmat todettaneen jälleen tässä yhteydessä.
Tutkimusten mukaan (Ristimäki ym. 2013; Helminen ym. 2014) olemassa olevilla ohjauskeinoilla ei ole kyetty puuttumaan ongelmiin. Väestöä ja työpaikkoja ei ole riittävästi ohjattu yhdyskuntarakenteen kannalta edullisille alueille. Helsingin metropolialueen maankäyttö ja liikennejärjestelmät eivät ole yhtä toimivia ja tehokkaita kuin muissa pohjoismaissa (Söderström – Schulman – Ristimäki (toim.) 2014). Seudun kokonaisvaltaisen kehittämisen tueksi tarvittaisiin nykyistä vahvempia oikeudellisia ja taloudellisia ohjauskeinona (Helminen ym. 2014, 117).
Tanskassa kaavalaki ja Fingerplan edellyttävät maankäytön suunnittelun lähtökohdaksi koko metropolialueen toimivuuden huomioon ottamista. Tiivistä asumista ja työpaikkarakentamista ohjataan pakottavalla sääntelyllä. Esimerkiksi monikeskuksisuus, jota Suomessakin on esitetty (Helminen ym. 2014, 117) ratkaisuiksi merkittävimpiin yhdyskuntarakenteen kehittämisongelmiin pääkaupunkiseudulla, on Tanskassa ohjattu Fingerplanilla. Sormikaupungeissa intensiivinen maankäyttö ohjataan olemassa olevan yhdyskuntarakenteen yhteyteen ja tukeutumaan joukkoliikenteeseen (Fingerplan 2013, 55–59)
Kuntien itsenäiselle maankäyttöpolitiikalle on Suomessa pitkät perinteet ja kaavoitusvaltaa pidetään tärkeänä kunnalliseen itsehallintoon kuuluvana vallankäytön muotona. Valtiollinen ohjaus on selkeästi heikompaa kuin Tanskassa, jossa kuntien strateginen liikkumavara on melko vähäistä. Maankäyttöpolitiikan ja kaavoitusvallan siirto Tanskan mallin mukaisesti vahvemmin valtion kontrolliin vähentäisi paikallisdemokratiaa. Toisaalta metropolialueen maankäytön ongelmia ei ole kyetty ratkaisemaan kuntien päättämällä maankäytön suunnittelulla.
Metropolihallintolakiluonnos oli esitys vahvistaa ylikunnallista suunnittelua pääkaupunkiseudulla. Luonnoksessa MRL:iin esitettiin muutoksia, joiden nojalla ympäristöministeriöllä olisi mahdollisuus pakottaa metropolialueen kunnat toteuttamaan metropolikaavan sisältöä kuntakaavoituksella. Metropolihallintoesitysluonnoksen yhteydessä MRL 177 §:ään ehdotettiin lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa kunnan suunnitteluvelvoite laajennettaisiin koskemaan myös metropolikaavassa toteuttamiseksi annettavia verrattain yksityiskohtaisiakin maankäyttöä koskevia määräyksiä ja ohjeita. Metropolikaavan käytännön toteutumisen kannalta pidettiin keskeisenä, että sen sisällön toteuttaminen olisi laiminlyöntitapauksissa mahdollista velvoittaa tehtäväksi määräajassa ja uhkasakolla tehostettuna (metropolilakiluonnos 2014, 96–97). Ehdotettu sääntely olisi ollut lähellä Tanskan landsplandirektivin oikeusvaikutuksia.
Tanskan malliin verrattuna luonnoksen heikkous oli kuitenkin varsinaisen metropolikaavan laadinta kuntien yhteistyönä. Kuntien laatima kaava sisältäisi väistämättä kompromisseja, jotka eivät olisi koko seudun maankäytön näkökulmasta tarkoituksenmukaisia. Tanskassa valtionviranomaisen valmistelema ja hyväksymä landsplandirektiv ohjaa pääkaupunkiseudun suunnittelua niin vahvasti, ettei kunnilla ole juurikaan mahdollisuutta omaan strategiseen maankäyttöpolitiikkaan.
Olisiko kunnan kaavamonopoliin puuttuminen valtakunnallisella ohjauksella ongelma kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta? Maankäytön suunnittelujärjestelmässä kunnan kaavoituskompetenssilla on keskeinen rooli. Maankäytön suunnitteluvalta on myös käytännössä hyvin merkittävä kunnallisen vallankäytön muoto ja sillä voidaan vaikuttaa esimerkiksi kuntatalouden tasapainoon.
Lähtökohta kunnallisen itsehallinnon tarkastelussa ovat perustuslain (731/1999) säännökset itsehallinnosta (121 §) ja perustuslakivaliokunnan (PeV) tulkintakäytäntö itsehallinnon elementeistä (Sallinen 2007, 38; Heuru 2006, 38; HE 1/1998, 175–177). PeV:n tulkintakäytännön perusteella kunnallisen itsehallinnon ydinsisältö voidaan kiteyttää verotusoikeuteen ja budjettivaltaan (esim. PeVL 31/1996, 1; PeVM 10/1998 vp) sekä oikeuteen päättää hallinnostaan ja demokraattisesti valittuihin hallintoelimiin (esim. PeVL 32/2001 vp, 2).
Valiosääntöoikeudellisesti kaavoitusmonopoli ei siis näyttäisi kuuluvan kunnallisen itsehallinnon ydinalueeseen, jolloin siihen voisi puuttua tavallisella lailla. Analogisesti tilannetta voisi verrata PeV:n argumentaatioon kuntien pakottamisesta yhteistoimintaan. Yhteistoimintavelvollisuus voi ohittaa itsehallinnon yhteiskuntapoliittisilla kriteereillä esimerkiksi palveluiden tarkoituksenmukaisella järjestämisellä (PeVL 32/2001, 2; PeVL 55/2002, 2). Yhteistoimintaan liittyvän kunnallisen itsehallinnon rajoittaminen on kuitenkin yleensä liittynyt vallan siirtoon alueelliselle vaaleilla valitulle päätöksenteko-orgaanille (esimerkiksi Kainuun hallintokokeilu PeVL 65/2002 ja PeVL 22/2006). Kunnan kaavamonopolin kaventaminen Tanskan esimerkin kaltaisella valtion ohjauksella tarkoittaisi päätösvallan siirtoa alueelliselta tasolta parlamentaarisesti vastuunalaiselle valtioneuvostolle. Ero on alueellisen demokratian toteutumisen kannalta merkittävä.
Metropolihallintolakiluonnoksessa (2014, 105) pohdittiin kuntien kaavoitusvallan leikkauksen suhdetta kunnalliseen itsehallintoon. Luonnoksessa keskeisinä syinä alueen maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelun päätöksenteon kokoamisesta metropolihallinnolle pidettiin sitä, ettei ongelmia ole saatu vapaaehtoisella yhteistoiminnalla ratkaistua. Tämän vuoksi metropolihallinnolle esitetyt tehtävät ovat PeV:n edellyttämällä tavalla ylikunnallisia (PeVL 37/2006 vp; PeVL 22/2006 vp, 2-4; PeVL 65/2002 vp, 2-3; Sallinen 2007, 110–111) ja metropolihallinnon järjestämiseen on myös tarkoituksenmukaisuusperusteita. Metropolikaavan maakuntakaavaa vahvemman ohjausvaikutuksen vuoksi esitys olisi kaventanut joiltain osin kuntien päätöksentekovaltaa maankäytön suunnittelussa. Luonnoksen perustelujen mukaan muutos ei kuitenkaan olennaisesti rajoittaisi kunnan päätösvaltaa yleis- ja asemakaavoituksessa eikä myöskään kunnan taloudellista liikkumavaraa, jota PeV on pitänyt yhtenä kunnalliseen itsehallintoon kuuluvana keskeisenä elementtinä.
Vaikka metropolikaavoitus käytännössä kaventaisi tai ainakin suhteellistaisi kunnan kaavamonopolia, ei lakiesitysluonnoksessa nähty ongelmia itsehallinnon kannalta. Puuttumiselle esitettiin tarkoituksenmukaisuusperustelut ja muutos olisi koskenut tarkasti rajattua osaa kaavoituskokonaisuudesta, jolloin se ei olisi oleellisesti puuttunut kunnan madollisuuksiin laatia yksityiskohtaisia kaavoja. Lakiluonnosta voidaan käyttää esimerkkinä kunnallisen kaavoitusvallan kaventamisen mahdollisuuksista, vaikka lakiesitystä metropolihallinnoksi ei tämän valmistelun pohjalta annettukaan. Kaavoitusvallan kaventaminen suhteessa itsehallintoon ei siten tullut myöskään PeV:n arvioitavaksi.
Mikäli tässä artikkelissa pohdittua Tanskan mallin mukaista kuntia oikeudellisesti sitovaa valtiollista maankäytön suunnitteluinstrumenttia esitettäisiin, tulisi lakiehdotus todennäköisesti arvioitavaksi PeV:ssa. Kaavoitus- ja rakentamisoikeuden kehitys on Suomessa ollut pikemminkin kuntien asemaa ja päätöksentekovaltaa kasvattava (HE 101/1998 vp ja uusimmat muutokset poikkeuslupasääntelyyn HE 148/2015 vp). Siksi kaavoituksen ja maankäytön osalta aikaisempaa PeV:n tulkintakäytäntöä on syntynyt lähinnä suhteessa omaisuudensuojaan (esim. PeVL 38/1998 vp). Tulkinta siitä, olisiko kunnallisen kaavamonopolin kaventaminen perustuslaillisen itsehallinnon vastaista, on kuitenkin epäselvempi. Edellä esitetyn itsehallinnon ydinsisällön perusteella oikeudelliset edellytykset kunnan kaavamonopolin kaventamiselle ovat olemassa. Helsingin metropolialueen kunnilta puuttuva yhteinen tahto ratkaista maankäytön ongelmat olisi myös vahva tarkoituksenmukaisuusperustelu lisätä valtion oikeudellista ohjausta.
Tanskassa valtion ohjauksen vahvistaminen maankäytön suunnittelussa liittyi kehitykseen, jossa kuntien asema kokonaisuudessaan vahvistui. Kehityksen vastapainoksi valtion ohjausta korostettiin kansallisesti merkittävissä intresseissä. Landsplandirektivillä voidaan, Kööpenhaminan metropolialueen maankäytön ohjauksen lisäksi, puuttua valtakunnallisesti merkittävien hankkeiden sijoittamiseen kunnan kaavamonopoli ohittaen (kaavalaki § 3; Vejledning om Planloven, II B; Anker 2015, 78–79). Suomessakin MRL:n uusimmat muutokset (HE 114/2015 vp; HE 148/2015 vp) lisäävät kuntien valtaa. Vastapainoksi voisi Tanskan mallin mukaan harkita erityisinstrumentteja, joilla valtion sitovaa oikeudellista ohjausta lisätään valtakunnallisesti merkittävissä intresseissä. Yksi tällainen intressi on Helsingin metropolialueen maankäytön parempi toimivuus.
Ahlberg, Carl-Fredrik & Göran Johnson (2006). Stockholm blir regionstad. Stockholmia, Stockholm.
Anker, Helle Tegner (2015). Planloven med kommentarer. Jurist og Økonomforbundets Forlag, København.
Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013, Suomen ympäristö 1/2014, Ympäristöministeriö, (SY 1/2014).
Asikainen, Jarmo & Paqvalin, Rolf & Mononen, Kirsi & Tuimala, Aija & Turunen, Juhani & Myllyniemi, Pekka (2013). Metropoli meille kaikille: Metropolialueen esiselvitys – selvityshenkilöiden suositus ja ehdotukset 28.2.2013
Betænkning over Forslag til lov om ændring af lov om planlægning (L 93 – bilag 13, Samling: 2004-05 (2. samling), (Betænkning 2004).
Bønsing, Sten (2012): Almindelig Förvaltningsret, Jurist og Økonomforbundets Forlag, København.
Ekroos, Ari & Majamaa, Vesa (2015). Maankäyttö- ja rakennuslaki. Edita, Helsinki.
European Environmental Agency (EEA 2006). Urban sprawl in Europe, the ignored challenge, EEA Report No 10/2006. Copenhagen.
Fingerplan 2013 – Landsplandirektiv for hovedstadsområdets planlægning. Miljøministeriet.
Galland, Daniel & Enemark, Stig (2012a). The Danish National Spatial Planning Framework, http://www.ucd.ie/t4cms/Galland__Enemark_The_Danish_National_Spatial_Strategy.pdf (viitattu 9.1.2016).
Galland, Daniel & Enemark, Stig (2012b). The Reorientation of Spatial Planning Systems and Policies: The Case of Denmark, https://www.fig.net/resources/proceedings/fig_proceedings/uruguay/papers/ts06b/TS06B_galland_enemark_6289.pdf (viitettu 9.1.2016).
Glaeser, Edward L. & Resseger Matthew G. (2009). The complementary between cities and skills. Working Paper 15103, National Bureau of Economic Research 2009. http://www.nber.org/papers/w15103 (viitattu 9.1.2016).
Hallituksen esitykset eduskunnalle: HE 1/1998 vp, HE 101/1998 vp, HE 102/2008 vp, HE 114/2015 vp, HE 148/2015 vp.
Heinilä, Aleksi & Wähä, Susanna (2013). Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet korkeimman hallinto-oikeuden kaavaratkaisuissa. Ympäristöministeriön raportteja 2013:27.
Helminen, Ville & Kosonen, Petteri & Kalenoja, Hanna & Ristimäki, Mika & Tiitu, Maija & Tiikkaja, Hanne (2014). Helsingin metropolialueen yhdyskuntarakenne. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 2014:18, Helsinki.
Helsingin seudun ympäristöpalvelut HSY (2015). Helsingin seudun maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL) aiesopimuksen 2012–2015 seurantaraportti III.
Heuru, Kauko (2006). Perustuslaillinen kunnallishallinto. Edita, Helsinki.
Husa, Jaakko (2010). Valkoista yksisarvista pyydystämässä vai mörköä paossa – »oikeaa oikeusvertailua»? Lakimies 5/2010 s. 700–718.
Hyvönen, Veikko O. (1988). Kaavoitus- ja rakentamisoikeus. Jyväskylä.
Jääskeläinen, Lauri & Syrjänen, Olavi (2014). Maankäyttö- ja rakennuslaki, Rakennustieto, Helsinki.
Kilpeläinen, Päivi & Laakso, Seppo (2015). Helsingin seudun yrityskatsaus Toimipaikat 2013. Edita Prima Oy, Helsinki.
Laakso, Seppo & Kostiainen, Eeva & Lönnqvist, Henrik (2011). Kaavavarannon yhteys asuntotuotantoon Helsingissä ja Helsingin seudulla. Yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2011: 20. Kaupunkisuunnitteluvirasto, Helsingin kaupunki.
Laakso, Seppo & Loikkanen, Heikki A. (2013). Helsingin seudun maankäyttö, kiinteistömarkkinat ja perusrakenteen rahoitus. Kansantaloudellinen aikakauskirja. 109:4, s. 490–511.
Laakso, Seppo & Loikkanen, Heikki A. (2004). Kaupunkitalous. Gaudeamus, Helsinki.
Luonnos 10.12.2014 hallituksen esitykseksi eduskunnalle metropolihallintoa koskevaksi lainsäädännöksi (metropolilakiluonnos 2014).
Nyman, Kaj (2015). Yrityksiä pääkaupunkiseudun ”yhteiseksi yleiskaavaksi” 1977–1990, Yhdyskuntasuunnittelu 53: 1, s. 14-19.
Perustuslakivaliokunnan lausunnot ja mietinnöt: PeVL 31/1996 vp, PeVM 10/1998 vp, PeVL 38/1998 vp, PeVL 32/2001 vp, PeVL 55/2002 vp, PeVL 65/2002 vp, PeVL 22/2006 vp, PeVL 37/2006 vp.
Planloven i praksis 2007. Miljøministeriet.
Ristimäki, Mika & Tiitu, Maija & Kalenoja, Hanna & Helminen, Ville & Söderström, Panu (2013). Yhdyskuntarakenteen vyöhykkeet Suomessa. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 2013:32, Helsinki.
Sallinen, Sini (2007). Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot, Tampereen yliopisto, Tampere.
Söderström, Panu & Schulman, Harry & Ristimäki, Mika (toim.) (2014). Pohjoiset suurkaupungit Yhdyskuntarakenteen kehitys Helsingin ja Tukholman metropolialueilla. Edita, Helsinki.
The Finger Plan (2015). Ministry of the Environment.
Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta. 13.11.2008 (VAT 2008).
Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. 30.11.2000 (VAT 2000).
Valtioneuvoston tiedote 553/2015, 20.10.2015
Vejledning om Planloven, VEJ nr 187 af 14/11/1996
Ympäristövaliokunnanlausunto: YmVL 11/2008
Yritystoiminnan edellytysten parantaminen Helsingin esikaupunkialueiden asemanseuduilla, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2011:18.
OTT, yliopistonlehtori, Lapin yliopisto, Oikeustieteiden tiedekunta
← Koulujen läheiset metsät – lasten terveyttä edistäviä leikkipaikkoja vai aikuisten pelon ja hallinnan kohteita?	Hyvillä tavoitteilla hyvään lopputulokseen? →
2 Metropolialueen maankäytön ylikunnallinen ohjaus Suomessa
2.1 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
2.2 Maakuntakaava ja kuntien yhteiset yleiskaavat
2.3 Suunnittelumääräys kunnalle
2.4 Maankäytön, asumisen ja liikenteen aiesopimukset
2.5 Nykyiset keinot riittämättömiä?
3 Kööpenhaminan metropolialueen maankäytön valtiollinen ohjaus
3.1 Tanskan maankäytön suunnittelujärjestelmä pääpiirteissään
3.2 Fingerplan