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Timestamp: 2017-06-29 02:05:36+00:00
Document Index: 313664453

Matched Legal Cases: ["l'article 16", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 5", "l'article 39", "l'article 39", "l'article 39", "l'article 40", "l'article 39", "l'article 32", "l'article 38", "l'article 32", "l'article 34", "l'article\n76", "l'article 79", "l'article 15"]

de Consommateurs d'Eau - www.cace.fr Accueil > Jurisprudence > CRC > CRC 24/11/1995
Lettre d'observations définitives du 24 novembre 1995 sur la gestion
des services de l'eau et de l'assainissement de la commune de Grenoble (Isère)
- Chambre régionale des comptes Rhône-Alpes Les services de l'eau et de l'assainissement lors de la
modification de leur mode de gestion
Économie des contrats d'exploitation des services
Acquisition du droit d'exploitation (droit d'entrée)
Prise en charge des annuités d'emprunts imputés
au compte du service de l'eau
du service de l'assainissement
au service de l'assainissement
Aide financière aux actions de la ville ayant
pour objet la défense de l'environnement et la prévention des risques
majeurs (contrat "eau")
Versement d'indemnités du fonds de formation
et de reconversion du personnel ouvert par la ville
Financement d'un dispositif de surveillance du réseau
Récapitualtion des versements du fermier à la
Intérêt financier de l'opération
Utilisation de l'accroissement du surplus financier
généré par l'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement
Estimation des moyens financiers supplémentaires
procurés au fermier par l'augmentation programmée des tarifs
Présentation des comptes administratifs des deux
La question des excédents et des transferts de
crédits au compte principal
Déficit des comptes 1- En 1989, la commune de Grenoble a délégué la gestion de ses services de l'eau et de l'assainissement à une société privée, la Compagnie de gestion des eaux du sud-est (COGESE), dont le capital est partagé entre la Société anonyme de Distribution d'Eau Intercommunale (SDEI) et la Société d'exploitation des réseaux d'eau potable intercommunaux (SEREPI), toutes deux filiales de la Société LYONNAISE DES EAUX. A cette fin, elle a conclu avec cette société deux contrats d'affermage, l'un pour l'exploitation du service de l'eau, l'autre pour l'exploitation du service de l'assainissement.
1. Les services de l'eau et de l'assainissement lors de la modification de
leur mode de gestion
3- L'eau distribuée à la population de Grenoble provient
intégralement de la nappe alluviale formée par le Drac dans
la zone de Rochefort-Fontagneux. Trois puits à drains rayonnants
et deux puits de secours à barbacanes ont été construits
entre 1964 et 1971. L'eau pompée approvisionne un réservoir
de mise en charge (Rochefort) mis en service en 1968. Une station élévatoire
(Rochefort) construite entre 1968 et 1970 refoule l'eau, soit vers des
réservoirs installés à Bresson, soit directement sur
Grenoble. Le réservoir de Bresson, construit entre 1968 et 1970,
est alimenté par une canalisation créée en 1970. Une
autre canalisation, réalisée entre 1980 et 1983, approvisionne
directement le réseau de distribution de la ville.
Les équipements de production sont capables de pomper en une
journée 137.600 mètres cubes. Ce volume maximal est à
rapprocher du volume du jour de pointe, soit 57.920 mètre cubes
(en 1991).
Le réseau de distribution comporte environ 220 kilomètres
de canalisations entièrement maillées. Depuis 1960, les canalisations
ont été en grande partie rénovées et 65 kilomètres
n'avaient pas dix ans lors de la première année d'exploitation
du service par la COGESE.
La qualité de l'eau produite et distribuée est irréprochable,
comme l'attestent les analyses effectuées.
4- Les équipements de production sont tous postérieurs
à 1963. La durée d'amortissement des ouvrages de génie
civil étant en général fixée à 60 ans,
le tableau des amortissements établi pour 1993 par les services
de la ville donne à ces actifs les valeurs suivantes :
Les équipements d'adduction recensés sont tous postérieurs
à 1958. Leur durée d'amortissement a été fixée
à 60 ans. Le tableau donne à ces actifs les valeurs suivantes
: Valeur brute : 137.947.994,50 F
Les équipements de distribution sont recensés depuis 1900.
La durée d'amortissement des réseaux ayant été
fixée à 60 ans, le tableau mentionne des éléments
du réseau totalement amortis (pour une valeur brute de 8.741.850,53
francs). Deux tiers du réseau avaient moins de 30 ans en 1990. Le
tableau des amortissements donne aux actifs recensés les valeurs
suivantes : Valeur brute : 225.648.085,69 F
5- Le service de l'assainissement géré par la commune
de Grenoble est limité à la collecte et à l'évacuation
des eaux usées et des eaux pluviales. Jusqu'à la fin de 1993,
le traitement des eaux usées a été assuré par
le Syndicat intercommunal d'équipement, de programmation et d'aménagement
de la région grenobloise (SIEPARG). Les grands collecteurs d'eaux
usées ou d'eaux pluviales, les stations de pompage et les stations
de traitement du Fontanil et Aquapole appartenaient à cette collectivité.
A la fin de 1993, celle-ci a été dissoute. Lui ont été
substitués la communauté de communes de l'agglomération
grenobloise et un syndicat intercommunal à vocation multiple, la
première gérant les ouvrages d'assainissement, le second
les ouvrages d'eaux pluviales de l'agglomération.
Les ouvrages d'assainissement remis au fermier par la commune sont donc
uniquement des égouts. Le réseau d'assainissement communal
comportait à la fin de 1993 67,8 kilomètres d'égouts
visitables et 123,6 kilomètres d'égouts non visitables. 41
kilomètres d'égouts visitables avaient plus de soixante ans,
24 étant même antérieur à 1908. 30 kilomètres
d'égouts non visitables avaient plus de soixante ans. La moitié
de ces mêmes égouts avaient moins de cinquante ans.
6- D'après le tableau des amortissements établi pour 1993
par les services de la ville, la valeur brute comptable des égouts
totalement amortis cette année là (il s'agissait des égouts
construits jusqu'en 1933) s'élevait à 34.076.374,82 F. Pour
les égouts postérieurs à 1933, les données
7- Lors de sa remise à son nouvel exploitant, le service de l'eau
se trouvait dans une situation financière saine, comme le montre
l'analyse financière de ses comptes annexes pour la période
1981-1993 (annexe B1).
Pour apprécier correctement cette situation, il faut toutefois
neutraliser le prélèvement annuel sur le budget de l'eau
d'une contribution destinée au budget principal. Une dérive
contestable et relativement ancienne (annexe B2) avait en effet transformé
cette contribution en moyen de financement ordinaire du budget principal.
Cette pratique a connue une forte accélération au cours des
trois derniers exercices ayant précédé l'entrée
en vigueur de la convention d'affermage.
8- Dans les années qui ont précédé sa remise
à son nouvel exploitant et jusqu'en 1988, le service de l'assainissement
se trouvait dans une situation financière beaucoup plus tendue que
celle du service de l'eau, comme le montre l'analyse financière
de ses comptes annexes pour la période 1981-1993 (annexe B4).
Ce qui a été dit ci-dessus à propos de la contribution
du budget du service de l'eau au budget principal peut être repris
dans les mêmes termes (annexe B5). Il convient donc de réintégrer
dans les comptes du service de l'assainissement sa contribution au budget
Comme le montre un tableau produit en annexe (annexe B6), l'évolution
de la marge d'autofinancement courant apparaît, après cette
reconstitution, beaucoup plus erratique que celle du service de l'eau.
Les dotations aux amortissements techniques n'ont pas été
constamment couvertes par la marge d'autofinancement reconstituée
: si l'on fait masse des huit premiers exercices examinées (1981-1988)
et que l'on neutralise le dernier (1989), la somme des marges d'autofinancement
courant est inférieure à celle des dotations aux amortissements
d'un peu moins d'un million de francs.
La situation financière réelle du service aurait cependant
un tout autre aspect si on tenait compte d'une ressource qu'il aurait dû
percevoir. Le budget annexe de l'assainissement n'a en effet jamais reçu
la contribution aux dépenses d'évacuation des eaux pluviales
que les textes mettent à la charge du budget principal. Cette perte
de ressources, au moins égale au montant des participations versées
au SIEPARG pour finance les ouvrages d'évacuation des eaux pluviales
(17.764.602 F pour la période 1985-1989, d'après les informations
communiquées par la ville), équivalait à une contribution
supplémentaire du budget annexe au budget principal. A compter de
1990, les participations versées au SIEPARG ont été
fiscalisées et l'anomalie a été ainsi partiellement
supprimée (partiellement, parce que le budget principal a continué
à ne pas prendre à sa charge les dépenses d'évacuation
des eaux pluviales transitant dans le réseau d'assainissement communal).
Le budget de l'assainissement supportait également d'autres charges
relevant du budget principal. Ainsi, jusqu'en 1990, la consommation d'eau
des vespasiennes était imputée à ce budget. Depuis
1991, cette dépense est supportée par le budget principal
Au total, il est clair que, dans les années précédant
sa remise au fermier, le service de l'assainissement jouissait d'une situation
financière moins florissante que celle du service de l'eau. C'est,
en effet, qu'à partir de 1984 la situation financière du
service a subi les contrecoups de la politique d'équipement du SIEPARG,
et tout particulièrement l'effet de la construction et de la mise
en exploitation de la station d'épuration de l'agglomération
grenobloise Aquapole.
Jusqu'en 1989 les dépenses du SIEPARG dans le domaine de l'assainissement
(eaux pluviales et eaux usées) ont été financées
par des contributions versées par les communes membres. En ce qui
concerne Grenoble, ces participations étaient imputées au
budget annexe du service de l'assainissement, qui a supporté de
la sorte deux types de contributions financières : l'une, imputée
à la section d'investissement (compte 26), constituait la participation
aux dépenses d'équipement supportées par le SIEPARG
pour la réalisation d'ouvrages d'eaux pluviales et d'épuration
des eaux usées, l'autre, imputée à la section de fonctionnement
(compte 65), la participation de la ville aux dépenses de fonctionnement
supportées par le SIEPARG en matière d'assainissement.
Un tableau (produit en annexe B7) indique pour chacune des deux catégories
de participations ce qui a été payé par la ville au
SIEPARG. Il couvre la période 1981-1990. En 1990, la ville a versé
le solde des participations dues au titre de 1989, dernière année
du système des participations.
9- A partir de 1989, la situation financière du service s'est
notablement améliorée en raison d'une série de décisions
qui, cette année-là, ont réformé le mode de
financement des équipements d'assainissement (eaux pluviales et
eaux usées) gérés par le SIEPARG.
En premier lieu, par une délibération du 30 juin 1989,
le comité syndical du SIEPARG a institué une surtaxe pour
financer les dépenses d'investissement et de fonctionnement des
ouvrages d'assainissement qu'il gère. Le produit de cette surtaxes
applicable dès le deuxième semestre 1989 s'est substitué
aux participations communales.
En deuxième lieu, afin de tenir compte de l'institution de cette
surtaxe dont le montant a été fixé pour l'usager
grenoblois à 1,604 francs par mètre cube, la commune de Grenoble
par une délibération du 9 octobre 1989 a réduit le
montant de la redevance d'assainissement perçue à son profit.
Ce dernier est passé de 1,92 F le mètre cube à 0,945
F à compter du 1er juillet 1989.
En troisième lieu, par une délibération du 19 décembre
1989, la commune a accepté que, sur le fondement de l'article L251-4
du code des communes, sa contribution au budget du SIEPARG soit fiscalisée.
De ce fait, la participation versée pour financer les ouvrages d'évacuation
des eaux pluviales é été remplacée par une
impôt directement perçu par le SIEPARG à compter du
1er janvier 1990. Ce transfert aux contribuables d'une charge qui leur
incombait et se trouvait jusque-là supportée par les usagers
a mis fin sur ce point à une situation anormale. Pour autant, la
commune n'a pas compensé l'instauration de l'impôt syndical
par une diminution des impôts perçus par elle : dans sa même
séance du 19 décembre 1989, le conseil municipal a reconduit
pour 1990 les taux votés pour 1989.
Il faut donc tenir compte de cette triple réforme intervenue
au cours de l'année 1989 pour apprécier la situation financière
réelle du service au moment de sa remise au fermier. Il est clair
que la spectaculaire augmentation de la marge d'autofinancement courant
en 1989 est la conséquence immédiate de cette réforme.
On ne saurait toutefois déduire de cette observation que la marge
d'autofinancement aurait atteint ultérieurement de tels nivaux :
en effet, la baisse des recettes consécutive à la diminution
de la redevance n'a été sentie qu'à compter de 1990,
la redevance étant payée à semestre échu, tandis
que la charge des participations était immédiatement allégée
(-12 millions de francs par rapport à l'année antérieure).
Il apparaît néanmoins possible de mesurer, au moins approximativement,
l'impact permanent de cette série de mesures qui ont eu pour effet
de retirer du compte du service environ 14 millions de recettes et près
de 21 millions de charges. A cette fin a été faite une simulation
de tarif au cours de 1988, la diminution de recettes a été
calculée sur les rentrées de 1989. Au terme de la simulation
(annexe B8), la marge d'autofinancement courant du service progresse de
1,2 à 7,6 millions de francs. Une fois toutes les charges de fonctionnement
imputables au service payées (254.696 F, les charges incombant au
budget principal étant exclues de ce montant, puisque, sous le régime
de l'affermage, elles sont supportées par ce budget), l'annuité
de la dette remboursée (5.429.725 F) et les dotations aux amortissements
retenues (2.387.744 F), le service aurait dégagé sur les
produits de fonctionnement (13.299.292 F) un excédent de 5.227.127
F, alimentant d'une part le budget principal et d'autre part le fonds de
roulement. Ainsi, du fait de la triple réforme de 1989, le budget
annexe du service de l'assainissement était à même
de dégager un excédent avoisinant 5,2 millions de francs
par an à la fin de la période de régie directe.
10- Lors de la modification de leur mode de gestion, les deux services
de l'eau et de l'assainissement disposaient d'équipements en bon
état. De ce fait, à la différence de ce qui a pu être
fait ailleurs, la décision d'en confier la gestion à un fermier
et, corollairement, l'augmentation des tarifs programmée par les
deux contrats ne trouvaient pas a priori leur justification dans la nécessité
de remettre à niveau les équipements affermés et de
réaliser à cette fin de très lourds investissements.
Il résulte de sa réponse aux observations provisoires de
la Chambre qu'après plus de cinq années d'exploitation le
fermier ne conteste pas ce constat : les dépenses d'investissement
qui relèvent de sa responsabilité et qu'il évalue
quant à lui à 8 millions de francs par an en moyenne sur
toute le durée des affermages correspondent aux travaux de renouvellement
normaux des installations et au remplacement normal des équipements
Grâce, il est vrai, en ce qui concerne le service de l'assainissement,
à une série de mesures adoptées l'année même
de la conclusion de la convention d'affermage, les budgets annexes des
deux services se trouvaient également dans une très bonne
situation financière, puisque leur exploitation générait
un excédent égal au total à 9,3 millions de francs
environ, susceptible d'alimenter leur fonds de roulement et le budget principal
2. Économie des contrats d'exploitation des services de
l'eau et de l'assainissement
11- Dans sa séance du 13 juillet 1989, le conseil municipal a
décidé de déléguer la gestion des services
de l'eau et de l'assainissement de la commune. En raison d'un vice de forme
entachant cette première délibération (le quorum exigé
n'ayant pas pu rendre un avis régulier sur le projet), il a été
appelé à délibérer de nouveau. Dans sa séance
du 30 octobre 1989, il a rapporté sa délibération
antérieure et autorisé le maire à signer les deux
conventions d'affermage, dont, entre-temps, le texte avait été
modifié sur quelques points. Les deux contrats ont été
signés par le maire le 3 novembre 1989.
Les deux conventions fixent les obligations financières du fermier
à l'égard de la commune. Ces obligations apparaissent pour
l'essentiel au nombre de sept.
2.1.1.1. Acquisition du droit d'exploitation (droit d'entrée)
12- En contrepartie du droit d'exploiter le service de distribution
d'eau potable pendant vingt-cinq années, le fermier s'est engagé
à verser à la commune la somme de 262.451.504,42 francs :
40.451.504,42 F en remboursement des annuités des emprunts contractés
par la ville pour le service de l'eau à la date du 31 décembre
1988 et 222 millions de francs à titre de "contribution spéciale
équivalente aux annuités d'un prêt de 120 millions
de francs d'une durée de quinze ans au taux de 9,1 %".
Pour les parties contractantes la somme à verser constitue le
prix d'acquisition du droit d'exploiter le service. Pour connaître
la valeur réelle de ce prix, il est nécessaire d'actualiser
le montant des versements qui constituent la somme de 262.451.504,42 francs.
En prenant pour taux d'actualisation le taux de 9,1 % retenu comme taux
d'intérêt pour le versement de la contribution spéciale,
il apparaît que le droit d'exploiter le réseau de distribution
d'eau pendant 25 ans a été acquis par le fermier pour le
prix de 150 millions de francs environ (valeur actuelle 1989).
2.1.1.1.1. Prise en charge des annuités d'emprunts imputés
13- Le contrat ne donne pas la liste des emprunts dont l'amortissement
est prix en charge par le fermier. A la demande de la Chambre, les services
de la ville ont établi un tableau qui donne année par année
la composition de la somme remboursée à la commune par la
COGESE. Il résulte de ce document que les annuités de remboursement
de deux emprunts contractés auprès de la CAECL (Crédit
local de France aujourd'hui) ne sont plus prises en compte à compter
de l'année 2000. Trois échéances de 595.579,12 francs
chacune et cinq échéances de 18.718,82 francs chacune ont
ainsi été omises. Cette omission ampute de 1.880.331,46 francs
le montant total des remboursements d'annuités d'emprunts mis à
la charge du fermier.
Le tableau fait apparaître, de plus, une différence entre
la somme des annuités résultant des contrats d'amortissements
et le montant annuel du remboursement à effectuer par la COGESE
en ce qui concerne toutes les échéances jusqu'à l'année
1999 comprise. Cette différence, tantôt au profit de la ville,
tantôt au profit du fermier, pourrait être imputée,
d'après les auteurs du tableau, à l'incidence d'un emprunt
à taux révisable. Le jeu de cette discordance réduit
à 1.749.242,66 francs le montant de la somme dont se trouve amputé
la charge de la COGESE, qui aurait dont dû être fixé
contractuellement à 42.200.747,08 francs et non à 40.451.504,42
14- Le contrat prévoit que le fermier rembourse à la commune
les annuités des emprunts contractés par la ville "au titre
du budget annexe de l'eau à la date du 31 décembre 1988".
Les termes de la négociation financière ayant été
arrêtés à cette date, a donc été exclue
la prise en charge des emprunts contractés en 1989 avant la conclusion
du contrat pour financer des équipements remis au fermier. De même,
s'est trouvée éliminée la prise en charge des emprunts
qui ont bien été contractés par la ville pour financer
des équipements remis au fermier, mais dont le remboursement était
supporté par le budget principal lors de la conclusion du contrat.
Ainsi les annuités des emprunts contactés pour financer la
réalisation d'équipements relevant du réseau de distribution
d'eau lors de grandes opérations d'aménagement (Alpexpo,
Beauvert, Porte villeneuve, Porte de France, Hoche, les Vignes, Anatole
France) étaient imputées au budget principal jusqu'à
ce qu'une délibération du 9 décembre 1991 décide
d'en transférer la charge au budget annexe de l'eau.
Le montant total des annuités des emprunts contractés
avant la date de conclusion du contrat passé avec le fermier (3
novembre 1989) peut être estimé à 46.628.098,47 francs
(annexe B9). Pour faire face à cette charge, dont la naissance est
antérieure à la conclusion deu contrat conclu avec la COGESE,
la commune disposera des 40.451.504,42 F remboursés par cette dernière
et, pour le surplus, de la contribution spéciale versée par
le fermier, qui s'en trouvera réduite d'autant.
15- Le fermier s'est engagé à verser une "contribution
spéciale équivalente aux annuités d'un prêt
de 120 millions de F d'une durée de quinze ans au taux de 9,1 %".
Cette "contribution" est versée en quinze fractions annuelles non
révisables payées au cours du quatrième trimestre
de chaque année et pour la première fois en 1990. Le montant
de chaque versement s'élève à 15 millions de francs,
exception faite du premier qui s'élève à 13 millions
et du deuxième qui s'élève à 14 millions. Le
montant total des versements atteindra la somme de 222 millions de francs.
La contribution spéciale a été conçue comme
une ressource du budget principal. Depuis 1992, et nonobstant les réserves
qu'avait pu faire à ce sujet le comptable public, elle est directement
imputée en recette du budget principal et ne transite plus par le
budget annexe du service de l'eau comme ce fut le cas en 1990 et 1991.
Dans la mesure où cette fraction du droit d'entrée n'était
pas destinée à couvrir des dépenses du service de
l'eau, la charge de son financement ne pouvait pas être à
bon droit répercutée dans le prix demandé aux usagers
2.1.1.2. Acquisition du droit d'exploitation (droit d'entrée)
16- En contrepartie du droit d'exploiter le service de l'assainissement
pendant vingt-cinq ans, le fermier s'est engagé à verser
à la commune la somme de 128.518.799,16 F.
Aux termes mêmes du contrat la ville affecte cette somme à
la couverture de ce qui est présenté comme des charges, au
"paiement des annuités (capital + intérêts) des
emprunts contractés par elle au titre du budget de l'assainissement
à la date du 31 décembre 1988" (3.387.411,26 F); "paiement des versements que la ville doit effectuer au SIEPARG, au
titre de sa quote-part du remboursement des emprunts contractés
au 31 décembre 1988, pour financer (cinq) ouvrages d'évacuation
des eaux pluviales" (59.631.387,90 F); "paiement d'une fraction des annuités des emprunts souscrits
par le SIEPARG pour la réalisation des stations d'épuration
du Fontanil et de l'agglomération grenobloise et du collecteur RIve
gauche Isère, mise à la charge de la ville" (65.500.000 F). Si l'on prend comme taux d'actualisation 9,1 pour cent pour les mêmes
raisons que pour le service de l'eau, la somme des versements prévus
par le contrat, soit 128.518.799,16 F avait une valeur actuelle de 76.158.533,05
F en 1989, date de conclusion du contrat. Le droit d'exploiter le service de l'assainissement pendant 25 ans a
donc été acquis pour le prix de 76 millions de francs environ
(valeur actuelle 1989).
2.1.1.2.1. Prise en charge des annuités d'emprunts
17- Le contrat ne donne pas la liste des emprunts dont l'amortissement
est prix en charge par la COGESE. A la demande de la Chambre, les services
la composition de la somme remboursée à la commune par le
fermier. A la différence de ce qui a été relevé
pour le service de l'eau, la totalité des annuités relatives
à ces 7 emprunts a été intégralement mise à
la charge du fermier. En raison d'une erreur de dactylographie touchant
l'annuité 1993, le fermier versera même un peu plus (2.000
F) que ce qui est dû par la ville aux prêteurs.
18- En revanche, on peut reprendre une des observations faites à
propos du contrat "eau". Compte tenu de la date à laquelle ont été
arrêtés les termes de la négociation, s'est trouvée
éliminée la prise en charge des emprunts qui ont bien été
contractés par la ville pour financer des équipements remis
au fermier, mais dont le remboursement était supporté par
le budget principal lors de la conclusion du contrat. Ainsi les annuités
des emprunts réalisés pour financer la construction d'équipements
relevant du réseau d'assainissement lors de grandes opérations
d'aménagement (Alpexpo, Beauvert, Porte villeneuve, port de France,
Hoche, les Vignes, Anatole France) étaient imputées au budget
principal jusqu'à ce qu'une délibération du 9 décembre
1991 décide d'en transférer la charge au budget annexe de
novembre 1989) peut être estimé à 20.540.841,11 F (annexe
B10). Pour faire face à cette charge, dont la naissance est antérieure
à la conclusion du contrat conclu avec la COGESE, la commune disposera
des 3.387.411,26 francs remboursés par cette dernière et,
pour le surplus, de la contribution spéciale versée par le
fermier, qui en sera réduite d'autant.
19- Le contrat "assainissement" n'institue pas explicitement une contribution
spéciale analogue à celle qui est prévue par le contrat
"eau". Cette contribution n'en existe pas moins, mais sous deux dénominations
totalement inappropriées : fraction de la quote-part des emprunts
contractés par le SIEPARG pour le financement d'ouvrages d'eau pluviales,
fraction de la quote-part des emprunts contractés par le SIEPARG
pour le financement d'ouvrages d'assainissement.
En 1989, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, le
SIEPARG a institué une surtaxe destinée à financer
les charges d'équipement et de fonctionnement de son service d'assainissement
à compter du 1er juillet 1989 et la commune a décidé
de fiscaliser, à compter du 1er janvier 1990, la participation versée
au SIEPARG pour financer les ouvrages d'évacuation des eaux pluviales.
Du fait de ces deux mesures, le budget annexe du service de l'assainissement
n'a plus eu à verser quelque participation que ce soit au SIEPARG
dès l'exercice 1990. Dès lors, les versements obtenus du
fermier au titre du service de l'assainissement ne constituent pas des
remboursements de charges, à l'exception de la fraction de 3.387.411,26
F correspondant à l'annuité des emprunts du service. Compte
tenu de la date de conclusion de premier, puis de deuxième contrat
d'exploitation du service de l'assainissement, les responsables de la commune
ne pouvaient ignorer cette réalité en ce qui concerne ce
que le contrat appelle la fraction correspondant à la quote-part
des annuités des emprunts souscrits par le SIEPARG pour la réalisation
d'ouvrages d'assainissement (65,5 millions de francs). En application de
la délibération du SIEPARG du 30 juin 1989, cette charge
se trouvait couverte à partir du 1er juillet 1989 par une surtaxe
acquittée par les usagers.
C'est donc fallacieusement que la rédaction des dispositions
relatives à cette quote-part, présentant ce versement comme
un remboursement de charges résultant d'un engagement de la commune
vis-à-vis du SIEPARG, alors que cet engagement venait de prendre
fin et qu'en conséquence ce versement du fermier constituait pour
la commune une ressource nette, a été maintenue dans le texte
du contrat soumis au conseil municipal lors de ses séances du 13
juillet et du 30 octobre 1989.
Comme celle du contrat "eau", la contribution spéciale du contrat
"assainissement" (125.131.387,90 F) a été conçue comme
une ressource du budget principal. Toutefois, elle n'est pas directement
imputée au budget principal et transite toujours par le budget annexe
de l'assainissement avant d'être reversée au budget principal.
On peut donc reprendre à son sujet ce qui a été dit
plus haut de la contribution spéciale du contrat "eau : dans la
mesure où cette fraction du droit d'entrée n'était
l'assainissement, la charge de son financement ne pouvait pas être
à bon droit répercutée dans le prix demandé
20- Seul le contrat conclu pour l'exploitation du service de l'eau institue
une redevance annuelle. Le contrat conclu pour l'exploitation du service
de l'assainissement ne contient pas de disposition analogue et cette absence
n'a pas été expliquée.
Le fermier est tenu de verser annuellement une redevance de 8.800.000
F. Celle-ci est révisée semestriellement par application
de la formule d'indexation des tarifs fixés pour les fournitures
Dans une lettre adressée au préfet le 3 avril 1990, le
maire présente dette redevance comme la contrepartie des charges
supportées par le budget principal pour le compte des deux services.
La redevance a donc été conçue comme une ressource
du budget principal. Les documents remis en cours d'instruction pour justifier
la contribution spéciale "eau" et la redevance sont les mêmes.
Pourtant, il existe une différence importante entre ces deux
types de ressources. La contribution spéciale n'est versée
que pendant 15 ans, la redevance est versée pendant toute la durée
La redevance était payable pour la première fois en décembre
1989. Cette année là, elle a été directement
imputée au budget principal. Cette anomalie n'a pas été
2.1.1.4. Aide financière aux actions de la ville ayant pour objet la
de l'environnement et la prévention des risques majeurs (contrat "eau")
21- La rédaction du paragraphe du contrat "eau" instituant cette
aide financière est ambiguë. Au terme d'un article instituant
une redevance annuelle, ce paragraphe semble instaurer une fraction spéciale
de redevance affectée à des opérations particulières
de la commune, définies à l'article 16 du contrat. Comme,
telle on attendrait que cette redevance soit versée à la
commune à l'instar d'une participation financière. Mais la
formulation retenue (la société consacrera une somme... aux
actions entreprises par la ville) laisse ouverte une autre possibilité
: la société ne versera pas une redevance à proprement
parler, mais prendra à sa charge dans la limite d'une somme de 500.000
francs par an un certain nombre de dépenses qui par leur objet relèveront
des actions de la ville définies à l'article 16 du contrat.
C'est cette voie qui a été suivie.
22- Il est toutefois difficile de s'assurer que le fermier a satisfait
à l'obligation qui lui est faite par le texte ci-dessus mentionné.
Car, s'il résulte des documents remis par les services de la ville
que ce dernier aurait dépensé 2.821.487,36 francs sur la
période 1989-1994, soit 58.330,14 francs de moins que le total prévu,
il est clair qu'une partie des dépenses ne relève pas de
l'objet assigné à ces sommes par le contrat et surtout que
certaines d'entre elles peuvent être considérées comme
de simples dépenses d'exploitation.
L'engagement du fermier porte essentiellement, semble-t-il, sur sa participation
à des études touchant à l'environnement et aux risques
majeurs. Toutefois, en ce qui concerne deux projets spécialement
mentionnés, cet engagement est plus précis : le fermier constituera
et gérera le stock d'eau de sécurité selon les prescriptions
fixées à la lumière des études auxquelles il
aura participé, il exploitera le réseau de surveillance de
la nappe phréatique de Grenoble.
Le projet de constitution d'un stock d'eau de sécurité,
tel qu'il était conçu au moment de la conclusion du contrat
(ensachage d'eau potable et stockage), a été abandonné.
Des études ont néanmoins été commandées
par le fermier à des étudiants sur des sujets touchant à
la sécurité de l'approvisionnement en eau. Une documentation
technique sur le matériel d'ensachage a été constituée.
Les dépenses correspondantes ne sont pas individualisées
dans le relevé de dépenses présenté.
La surveillance de la nappe phréatique est assurée par
le fermier, qui a dépensé pour cela 358.516,04 francs entre
1989 et 1994 d'après le document ci-dessus mentionné.
Ce relevé de dépenses mentionne, mais pas toujours avec
précision, les actions qui ont été financées
au cours de la période 1989-1994. Bien que la rédaction de
l'article 16 du contrat soit assez imprécise pour permettre beaucoup
de choses (notamment la première phrase :"La société
s'associera à toutes les actions entreprises par la ville de Grenoble
sur le plan local, national ou international, en ce qui concerne l'environnement
et les risques majeurs"), il semble que les décisions d'utilisation
des crédits prévus n'aient pas été à
la hauteur des ambitions affichées.
Figurent dans le relevé des frais de visites d'ouvrages ou de
journées portes ouvertes (327.761,11 F), de réalisation de
documentation (70.000 F), de participation à des salons (237.772
F), de classes d'eau (16.455 F), la création d'une fresque (262.436
Des travaux d'entretien en dehors du périmètre du service
affermé ont été pris en charge (618.513 F). Il en
a été de même pour des analyses de l'environnement
à proximité du périmètre de protection (181.692,21
F). Le fermier a remboursé à la commune les frais d'acquisition
de terrains dans la zone de protection des captages (132.500 F), les dépenses
de confortement du versant Est de la montagne de Rochefort (142.320 F),
il a payé une clôture (50.000 F), un équipement de
véhicule Unimog (45.885 F), un extracteur d'air (28.000 F).
L'exécution du contrat aurait gagné en clarté si
l'article 5-2 avait été rédigé de telle façon
que la somme de 0,5 million de francs fût purement et simplement
ajoutée à la redevance de 8,8 millions de francs et versée
à la ville dans les mêmes conditions. Cela aurait évité
au fermier de payer des dépenses qui incombaient incontestablement
au maître d'ouvrage et que fussent ainsi enfreintes les règles
applicables à ce type de dépenses (par exemple la règle
de l'autorisation budgétaire). En ses inverse, le fermier n'aurait
pas imputé sur une ressource à la disposition de la ville
des dépenses qui sont contractuellement à sa charge ou dont
il a pu avoir l'initiative (par exemple sa participation aux salons Naturissima).
23- Le fermier s'est engagé à racheter les matériels
et les stocks des deux services nécessaires à son exploitation.
Les prix de rachat ont été fixés après arbitrage
d'un expert comptable. Les opérations de rachat qui ont procuré
à la commune une recette de 5.755.075 F ne donne lieu à aucune
observation particulière de la part de la Chambre.
2.1.1.6. Versement d'indemnités du fonds de formation et de
reconversion du personnel ouvert par la ville
24- Pour chaque agent appartenant aux services de l'au et
de l'assainissement qui refuse d'être détaché auprès de lui ou qui,
après une période de détachement, est réintégré
dans le personnel de la ville, le fermier s'est engagé à
verser à la commune une indemnité de 150.000 F. Cette indemnité
est affectée à un fonds de formation et de reconversion mis
en place par la ville. Elle est révisable semestriellement par application
de la formule d'indexation des fournitures d'eau.
Le fermier a versé à la commune 7.050.000 F à ce
titre depuis l'entrée en vigueur des deux conventions. Les sommes
encaissées ont été imputées en recette du compte
Contrairement aux dispositions contractuelles, le montant des indemnités
versées en 1991, 1992 et 1994 n'a pas été révisé.
2.1.1.7. Financement d'un dispositif de surveillance du réseau
25- Le contrat "assainissement" fait obligation au fermier de financer
et de mettre en service dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur
du contrat un dispositif de surveillance du réseau d'assainissement.
Ce n'est qu'au cours du dernier trimestre de l'année 1994, soit
avec trois ans de retard, que le système de télégestion
du réseau a été opérationnel. A la date du
1er février 1995, la COGESE avait dépensé 2.214.019,50
F hors taxes pour l'installation du dispositif de surveillance du
2.1.1.8. Récapitualtion des versements du fermier à la
26- Le fermier s'est engagé à effectuer au profit de la
commune et des titres divers un certain nombre de versements. A l'exception
de la redevance annuelle et de l'aide financière aux actions de
la ville ayant pour objet la défense de l'environnement, les sommes
verses ne sont l'objet d'aucune revalorisation et sont donc exprimées
Ces versements non indexés exprimés en francs courants
sont récapitulés ci-dessous :
Annuités des emprunts "eau" = 40.451.497 F Annuité des emprunts "assainissement" = 3.387.408 F Contribution spéciale "eau" = 222.000.000 F Contribution spéciale "ouvrages d'assainissement" = 65.500.000
F contribution spéciale "ouvrages d'eaux pluviales" = 59.631.380
F Rachat des matériels et des stocks = 5.755.075 F Fonds de formation et de reconversion = 7.050.000 F
Système de contrôle du réseau d'assainissement
= 2.214.019 F Total = 405.989.379 F Le montant de la redevance annuelle et celui de l'aide financière
aux actions de protection de l'environnement sont indexées. Si on
extrapole l'évolution de la formule d'indexation au cours des cinq
dernières années, il y a lieu de leur appliquer une augmentation
annuelle de 2,5 pour cent. D'où les versements suivants après
indexation : Redevance annuelle "eau" = 300.588.323 F Dépenses pour l'environnement "eau" = 17.505.854 F Total = 318.094.177
27- Lorsqu'elle a délégué la gestion de ses deux
services, et comme il se doit dans une logique d'affermage, la commune
n'a pas transféré toutes ses charges au fermier. Elle a conservé
des charges substantielles : remboursement des emprunts contractés
pour les deux services, mais, comme on le verra aussi, dépenses
d'équipement (renouvellement de certains équipements affermés,
extension des réseaux ). Au lieu de transférer comme elle
l'a fait à son fermier toutes les recettes tirées de
ses services (à une exception près : les participations des
propriétaires à la construction d'égouts, mais ces
participations couvrent partiellement les dépenses de construction
des égouts, c'est à dire des charges spécifiques à
la commune), elle aurait dû conserver de ces ressources celles qui
lui étaient nécessaires, sous forme d'une surtaxe (cette
surtaxe a bien été instituée, mais sont taux a été
fixé à 0 %) et ne transférer à son fermier
que la différence entre la totalité des recettes des services
et le montant de la surtaxe.
La commune a préféré transférer à
son fermier toutes ses recettes, à charge pour ce dernier de lui
rétrocéder les ressources dont elle a besoin. Le fermier
dispose donc, pour couvrir ses propres charges, de ce qui reste des recettes
transférées, au niveau qui était le leur au moment
de la mise en affermage, une fois qu'il a prélevé sur ces
dernières ce qu'il rétrocède à la commune.
Il dispose aussi des recettes procurées par les augmentations de
28- Pour comprendre l'intérêt du système de financement
choisi, il faut supposer que la ville aurait pu conserver sous forme de
surtaxe les fractions de recettes correspondant aux excédents de
ses deux services et aux postes de dépenses conservés, de
telle façon que l'on puisse comparer le montant total de ces fractions
de recettes avec le montant total des versements du fermier à son
profit. A partir des données résultant de l'analyse des comtes
annexes des deux services à la fin de la période de régie
directe (annexes B1, B4 et B8), la Chambre a estimé le montant de
ces fractions de recettes.
En donnant à son fermier l'intégralité des ressources
produits par l'exploitation du service de l'eau, le commune a transféré
la partie de ces dernières qui était affectée au paiement
de l'annuité de la dette et se situait autour de 5 millions de francs
en fin de période (annexe B11). D'où une transfert de ressources
évaluées à 125 millions de francs courants non actualisés
pour toute la durée du contrat. Elle a également transféré
la partie des recettes qui était affectée à la couverture
des amortissements, soit environ 7,5 millions de francs en fin de période
(annexe B3). D'où un transfert de ressources évaluées
à 187,5 millions de francs courants non actualisés pour toute
la durée du contrat. D'après les réponses faites par
les services de la ville, le montant de l'aide financière aux actions
de protection de l'environnement a été fixé "en fonction
de la pratique antérieure du service des eaux". L'obligation financière
instituée par le contrat se trouve donc financée par les
recettes transférées : 12,5 millions de francs courants non
actualisés pour toute la durée du contrat. Enfin, en déléguant
la gestion de son service, la commune a perdu l'excédent dégagé
par le service, soit en fin de période de régie directe 4,1
millions de francs comme on l'a vue. D'où un transfert de ressources
évaluées à 102,5 millions de francs courants non actualisés
pour toute la durée du contrat. Les ressources transférées
étant soumises à indexation, il faut leur appliquer l'augmentation
annuelle de 2,5 pour cent ci-dessus mentionnée. Elles atteignent
ainsi la somme de 598,7 millions de francs courant non actualisés
(annexe A1)
De même, en donnant l'intégralité des ressources produites
par l'exploitation du service de l'assainissement, la commune a transféré
de l'annuité de la dette (hors participation versée au SIEPARG)
e se situait autour de 0,5 million de francs en fin de période (annexe
B12). D'où un transfert de ressources évaluées à
12,5 millions de francs courants non actualisés pour toute la durée
du contrat. Elle a également transféré la partie des
recettes qui était affectée à la couverture des amortissements,
soit environ 2,3 millions de francs en fin de période (annexe B6).
D'où un transfert de ressources évaluées à
57,5 millions de francs courants non actualisés pour toute la durée
du contrat. Enfin, en déléguant la gestion de son service,
la commune a perdu l'excédent dégagé par le service,
soit en fin de période de régie directe 5,2 millions de francs
comme on l'a vu. D'où un transfert de ressources évaluées
à 130 millions de francs courants non actualisés pour toute
le durée du contrat. Les ressources transférées étant
soumises à indexation, il faut leur appliquer une augmentation annuelle
de 3,1 pour cent, ce taux résultant de l'extrapolation de l'évolution
de la formule d'indexation prévue par le contrat "assainissement".
Elles atteignent ainsi la somme de 304,6 millions de francs courants non
actualisés (annexe A1)
Estimé en fonction des conditions économiques de l'exploitation
des deux services à la fin de la période de régie
directe, le montant total des fractions de recettes transférées
s'élève donce à 903 millions de francs courants non
actualisés. Exprimées en valeur actuelle de 1989 après
application d'un taux d'actualisation de 9,1 pour cent (suggéré
par le contrat lui-même), ces ressources s'élèvent
à 308 millions de francs (annexe A1). Les versements du fermier
à la ville atteignent, comme on l'a vu, la somme de 724 millions
de francs courants non actualisés, soit 355 millions de francs courants
en valeur actuelle de 1989. En conséquence, par construction, les
augmentations de tarifs, dont il sera question ci-après et telles
qu'elles sont programmées par les deux contrats, ne sont pas destinées,
du moins à titre principal, au financement des versements du fermier
à la ville (annexe A3). 2.1.3. Intérêt financier de l'opération pour
29- En francs courants non actualisés, le montant versements
du fermier sur toute la durée du contrat (724 millions) est inférieur
à celui des fractions de recettes transférées au fermier
et rétrocédées à la ville, soit pour couvrir
les charges conservées par elle, soit pour compenser la perte des
résultats des deux services affermés (903 millions). Cette
constatation ne s'impose pas d'emblée : elle résulte, en
effet, de l'analyse de la situation financière des services au moment
précis de leur transfert (c'est à dire après la triple
réforme de 1989 pour le service de l'assainissement), qui met notamment
en évidence les excédents transférés au fermier
en même temps que les recettes des services.
En revanche, exprimés en valeur actuelle de 1989 en prenant comme
taux d'actualisation 9,1 pour cent pour les raisons déjà
exposées, les versements du fermier s'élèvent à
355 millions alors que les recettes qui les financent n'atteignent que
308 millions (annexe A1).
Comme le montre le tableau de l'économie des contrats (annexes
A1 et A2), les versements du fermier sont supérieurs aux recettes
qui les financent pendant les onze premières années du contrat.
C'est à partir de la douzième année que cette situation
s'inverse. En dépréciant de plus en plus fortement les flux
financiers à venir au fur et à mesure que l'on s'éloigne
de l'instant présent, l'actualisation met bien en évidence
ce phénomène, puisqu'au terme des vingt cinq ans d'affermage,
le solde pour la commune , exprimé en valeur actuelle de 1989, se
révèle positif de 47 millions (le solde est positif de 21,1
millions de francs avec un taux d'actualisation de 6 pour cent, il est
positif de 58,5 millions de francs avec un taux d'actualisation de 12 pour
cent). En revanche, exprimé en francs courants non actualisés,
il se révèle négatif de 179 millions.
La délégation des services de l'eau et de l'assainissement
a donc été utilisée comme une technique financière
permettant d'échanger sur une période de vingt cinq ans un
flux de recettes contre un autre et, par ce moyen, de réaliser un
gain grâce à l'encaissement anticipé de ressources.
Cette déviation par rapport à l'objectif normal d'une délégation
de service public a été rendue possible par le choix d'une
mode de financement des charges conservées par les deux services
inapproprié au cadre de l'affermage, puisque la commune aurait dû
se procurer directement auprès des usagers par le biais de la surtaxe
les ressources nécessaires à la couverture de ces charges.
Elle a nécessité, de plus, la fixation d'une durée
anormalement longue (25 ans) des deux conventions.
30- Comme on vient de le voir, le fermier rétrocède à
la commune des recettes qui ont deux destinations bien différentes.
Une partie d'entre elles couvre des charges des deux services conservées
par la commune (annuités des emprunts, dépenses d'équipement)
et le reste alimente le résultat des deux services. Les charges
conservées ne l'ont toutefois pas été à l'identique.
En ce qui concerne les charges d'équipement, il convient de relever
que l'affermage a permis leur allégement : les dépenses de
renouvellement du réseau d'eau, des installations électromécaniques,
du matériel d'hydrocurage et les dépenses d'acquisition du
matériel nécessaire à l'exploitation (véhicules,
etc) ont été transférées au fermier. Par contrecoup,
les annuités d'emprunts et les dotations aux amortissements devraient
également diminuer. Les économies ainsi réalisées
accroissent à due concurrence la part des versements constitutive
d'un surplus financier pour la ville. De plus, la délégation
de la gestion des services d'eau et d'assainissement a eu pour effet de
transférer au fermier des charges antérieurement supportées
par le budget principal de la commune pour le copte de ces deux services.
Cette économie a une incidence positive sur le résultat du
2.1.3.3. Utilisation de l'accroissement du surplus financier généré par
l'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement
31- Grâce aux deux moyens mis en évidence ci-dessus, la
délégation de la gestion a donc pour effet d'accroître
le surplus financier généré par l'exploitation des
deux services. L'estimation de cet accroissement est toutefois très
difficile à faire. Comme on le verra ci-dessous, une étude
produite à la Chambre a tenté d'apporter une réponse
à cette gestion. Il n'est pas évident de fixer la limite
maximale de cet accroissement.
Dans un sens, en effet, il faut ne prendre en compte que les versements
du fermier qui ne sont pas directement affectés à la couverture
de charges (redevance annuelle, contributions spéciales, rachat
des stocks). Leur somme est à majorer du montant de l'économie
réalisée par le budget principal du fait du transfert au
fermier de charges supportées par ce budget pour le compte de ces
deux services, l'estimation de cette économie faisant elle-même
l'objet de discordantes comme il a été dit ci-dessus. Elle
est à majorer également du montant des impôts versés
par le fermier à la ville et à diminuer des dépenses
supplémentaires induites pour ce même budget principal par
l'augmentation des tarifs de l'eau et de l'assainissement consécutive
à l'affermage de ces services.
Dans l'autre ses, on doit déduire de ce total le montant du surplus
financier apporté à la ville par les deux services à
la fin de la période de régie directe et le montant des charges
conservées par ces derniers. Comme il a été dit ci-dessus,
l'évaluation du surplus financier apporté à la ville
par les deux services à la fin de la période de régie
directe est fonction de l'estimation des charges que le budget principal
supportait alors pour le comte des deux services. Quant aux charges conservées
par les deux services, elles sont difficiles à évaluer. Deux
d'entre elles sont substantielles : il s'agit des dépenses d'équipement,
amortissements compris, et de l'annuité de la dette. Or le montant
de ces deux charges résulte directement de la politique d'investissement
décidée par la commune pour ses deux services. Mais, si celle-ci
entend au minimum conserver la valeur de son patrimoine non transféré,
ce montant sera au moins égal à ce qu'il était au
moment de la mise en affermage.
La ville n'ayant pas d'autres ressources que les versements du fermier
pour faire face à ces charges, et sauf à imposer de nouveaux
prélèvements aux usagers (ce qui a été prévu,
puisqu'une surtaxe a été instituée dans les deux conventions
d'affermage et que son taux a été fixé à 0
pour cent), il incombe donc à ses responsables d'arbitrer constamment
entre les dépenses à engager pour les services de l'eau et
de l'assainissement et la réduction concomitante du surplus financier
apporté par l'affermage de ces services.
Ces réserves faites, il n'est pas contestable que la délégation
de leur gestion a pour effet, non seulement de conserver le surplus financier
généré par l'exploitation des deux services sous le
régime de la régie, mais encore de l'augmenter dans une proportion
qu'il est toutefois difficile d'évaluer.
Un tel choix de gestion aurait été irrationnel s'il s'était
agi pour la commune de réserver à ses services d'eau et d'assainissement
les ressources ainsi conservées, pour les unes, ou obtenues, pour
les autres. Ces ressources excédant les besoins des deux services,
une bonne partie en serait demeurée inemployée et, compte
tenu des règles applicables aux fonds déposés au Trésor
public, sans rémunération. C'est pourquoi, afin de conserver
le bénéfice procuré par leur réception, les
ressources en question ont été affectées au financement
d'actions totalement étrangères aux deux services qui les
procurent. C'est donc au prix d'une illégalité, sur laquelle
la Chambre revient plus loin, que la commune peut retirer un intérêt
financier de son choix de gestion.
32- La ville a remis à son fermier deux services en état
de marche avec l'obligation de les exploiter. Ce faisant, et sans que les
contrats mentionnent sur ce point pour quelles raisons objectives elle
consentait à cela, elle a accepté par convention de procurer
à son fermier des moyens financiers beaucoup plus importants que
ceux avec lesquels jusque là elle avait fait fonctionner ses services.
33- L'article 39 du contrat constitue le coeur du dispositif financier
adopté. Cet article fixe les prix que le fermier est autorisé
à appliquer à ses fournitures d'eau pendant la durée
de la convention. Il s'agit des tarifs de base maximaux, ce qui laisse
au fermier la faculté de les fixer à des niveaux inférieurs.
En réalité, ce dernier a immédiatement appliqué
les tarifs maximaux.
Trois types de recettes sont prévues par l'article 39 du contrat
: les abonnements, les locations de compteurs, le prix du mètre
cube d'eau. La commune n'en avait pas d'autres lorsqu'elle gérait
elle-même son service.
Le prix hors TVA du mètre cube d'eau consommée augmente
progressivement de telle manière que son montant passe de 2,20 F
en 1989 à 3,64 F à compter de 1996. Il est révisé
Le prix de départ TTC est supérieur à celui qui
était acquitté par l'usager au moment de la conclusion du
contrat, soit 2,29 F (auquel s'ajoute 0,03 F de redevance de prélèvement
reversés à l'agence de bassin). Au demeurant ce prix de départ
n'a été appliqué qu'au cours du dernier trimestre
de 1989, puisque dès le 1er janvier 1990 il a été
augmenté par le simple effet de la clause de révision. En
effet, aux termes mêmes de l'article 39, et bien que la convention
n'ait été conclue que le 3 novembre 1989, les tarifs sont
définis à la date du 1er janvier 1989.
Le volume d'eau de référence donnant lieu à facturation
est la moyenne des trois années précédant l'année
d'entrée en vigueur du contrat, soit 15.300.000 mètres cubes.
L'article 47 de la convention prévoit qu'en cas de variation de
ce volume supérieure à 10 pour cent une demande de révision
de prix de l'eau pourrait être présentée par l'un ou
l'autre cocontractant. Toutefois, il faut soustraire de ce volume les ventes
d'eau en gros à quelques communes, soit 1.100.000 mètres
cubes, qui sont vendus aux conditions tarifaires antérieurs à
l'affermage. De plus, on doit appliquer au tarif un abattement de 6 pour
cent pour tenir compte de l'effet des coefficients dégressifs pour
grosse consommation. Au terme du calcul dont le détail est annexé
(annexe B13), on peut donc estimer à 373 millions de francs courants
non actualisés les recettes supplémentaires hors TVA générées
par l'application de l'article 39 sur toute la durée du contrat.
Deux tarifs sont prévus pour la partie fixe des abonnements :
69,90 F hors TVA par an pour les abonnements correspondant à une
consommation inférieure ou égale à 500 m3 par mois,
279,80 F hors TVA par an pour les abonnements correspondant à une
consommation supérieure à 500 m3 par mois. La partie fixe
est perçue d'avance et chaque semestre. Elle est révisée
dans les mêmes conditions que le prix du mètre cube d'eau
et le loyer des compteurs.
La ville percevait la partie fixe annuellement et à terme échu.
De plus, celle-ci ne se montait qu'à 26,50 F (sans TVA, la commune
n'ayant pas assujetti ses recettes à cette taxe) pour les petits
abonnements (moins de 500 m3 par mois) et à 106 F pour les gros
(plus de 500 m3 par mois, compteurs généraux d'immeubles
et HLM). En acceptant que la partie fixe des abonnements soit augmentée
de 164 pour cent, la commune a octroyé à son fermier une
recette supplémentaire annuelle hors TVA de l'ordre de 2,4 millions
de francs courants : les 46.432 abonnés domestiques (en 1990) ont
payé 43,40 F de plus, soit collectivement 2.015.149 F ; quant aux
2598 gros abonnés, ils ont payé 173,80 F de plus, soit collectivement
451.532 F.
Les dispositions relatives aux parties fixes des abonnements ont donc
été conçues pour procurer au fermier une recette supplémentaire
hors TVA de l'ordre de 61 millions de francs courants non actualisés
sur toute la durée du contrat.
Les tarifs prévus par la convention sont les derniers appliqués
par la ville. Ils sont exprimés hors TVA dans la convention. La
location des compteurs ne génère pas de nouvelles recettes
pour le fermier. Le prix en est révisé dans les mêmes
conditions que le prix du mètre cube d'eau et la partie fixe de
Les prix de base fixés par le contrat sont assujettis à
une formule d'indexation qui est définie à l'article 40.
Comme il a été dit plus haut, ces prix ont été
fixés à la date du 1er janvier 1989, antérieure de
plus de 10 mois à celle d'entrée en vigueur du contrat, et
étaient révisables pour la première fois le 1er juillet
Le jeu de cette formule appliquée chaque semestre a eu pour effet
qu'à la date du 1er juillet 1994 le prix du mètre cube d'eau
(3,630 F) se trouvait majoré de 16,34 pour cent par rapport
au prix prévu à l'article 39 du contrat (3,12 F). Entre le
1er janvier 1989 et le 1er juillet 1994, soit dans le même laps de
temps, l'indice d'ensemble des prix à la consommation, qui est une
mesure de l'inflation, n'a augmenté que de 13,1 pour cent.
La formule d'indexation choisie, en ayant eu pour effet de ne pas annuler
simplement la dépréciation monétaire, a donc provoqué
une augmentation sensible des prix de base depuis l'entrée en application
En extrapolant les résultats de l'évolution de cette formule
d'indexation au cours des cinq dernières années, on peut
appliquer une augmentation annuelle de 2,5 pour cent aux montants estimés
des ressources supplémentaires procurées au fermier par le
contrat. Ces dernières s'élèvent alors en francs courants
non actualisés à 634 millions environ (annexe A1).
34- Au cours des quatre premières années de pleine application
de la convention, le mécanisme mis en place pour doter le fermier
de ressources supplémentaires par rapport à la situation
antérieure à joué dans le sens voulu, mais pas avec
l'ampleur prévue (annexe B14).
35- On peut faire à propos des recettes du service de l'assainissement
une observation similaire à celle qui a été faite
pour le service de l'eau. Les recettes perçues par la commune pour
l'exploitation de son service ont été transférées
intégralement au fermier.
Il s'agit de la redevance d'assainissement, mais aussi d'autres recettes,
par exemple de la rémunération de prestations de services
effectuées ou du remboursement de charges (1,1 million de francs
environ en 1989).
L'article 32 du contrat définit la rémunération
du fermier. Cet article prévoit une rémunération dite
de base et programme son augmentation pendant la durée d'application
de la convention. Il prévoit également la révision
semestrielle de cette rémunération par application d'une
formule d'indexation.
Cette rémunération est couverte par la redevance d'assainissement.
Elle augmente progressivement de telle sorte que son montant hors taxes
passe de 0,87 F le mètre cube en 1989 à 1,43 F à partir
A la différence du prix de l'eau toutefois, la rémunération
part d'un plancher inférieur au dernier tarif encaissé par
la ville (0,945 F), mais l'écart est moindre qu'il ne paraît
puisque la rémunération du fermier est à majorer du
montant de la TVA et que la redevance payée par l'usager s'élève
donc au départ à 0,91785 F TTC par mètre cube.
Comme pour l'eau, on peut estimer le montant des ressources supplémentaires
générées par l'application de l'article 32 du contrat.
Le volume d'eau de référence est celui de l'article 38 du
contrat : 12.300.000 m3. Ce volume tient compte de l'effet des coefficients
dégressifs appliqués aux grosses consommations, il s'agit
donc d'un volume corrigé, à la différence du volume
de référence utilisé pour l'eau potable. Dès
lors, il n'est pas nécessaire de prévoir un abattement pour
dégressivité. Au terme du calcul dont le détail est
annexé (annexe B15), on peut estimer à 124 millions de francs
courants non actualisés les recettes supplémentaires hors
TVA générées par l'application de l'article 32 sur
toute la durée du contrat.
La rémunération du fermier est révisée chaque
semestre par application d'une formule d'indexation. Comme elle a été
fixée à la date du 1er janvier 1989, soit antérieurement
à la date de conclusion du contrat, elle était révisable
dès le 1er juillet 1989.
L'application de la formule d'indexation a eu pour effet qu'à
la date du 1er juillet 1994 le montant de la rémunération
du fermier (1,55 F hors taxes par m3) se trouvait majoré de 18,32
pour cent par rapport au montant de base mentionné dans le contrat
(1,31 F hors taxes). Entre le 1er janvier 1989 et le 1er juillet 1994,
soit dans le même laps de temps, l'indice d'ensemble des prix à
la consommation, qui est une mesure de l'inflation, n'a augmenté
que de 13,1 pour cent.
Les conclusions faites à propos de la formule d'indexation du
contrat "eau" peuvent donc être reprises à ceci près
que la formule d'indexation du contrat "assainissement" a eu pour effet
d'augmenter les prix de base plus sensiblement que ne l'a fait cette du
contrat "eau". En extrapolant les résultats de l'évolution
de cette formule d'indexation au cours des cinq dernières années,
on peut appliquer une augmentation annuelle de 3,1 pour cent au montant
des ressources supplémentaires hors TVA procurées au fermier
par le contrat. Ces dernières s'élèvent alors en francs
courants non actualisés à 199 millions environ (annexe A1).
2.2.3. Estimation des moyens financiers supplémentaires procurés
au fermier par l'augmentation programmée des tarifs
37- L'augmentation des tarifs programmée par les deux contrats
a été conçue pour procurer au fermier plus de 830
millions de francs courants non actualisés de recettes supplémentaires
hors TVA (annexes A1 et A2). En valeur actuelle de 1989 et en prenant le
même taux d'actualisation que plus haut, ces recettes s'élèvent
à 246 millions de francs.
Ces résultats doivent être rapprochés de ceux qui
ont été mis en évidence dans l'observation relative
à l'intérêt financier de l'opération d'affermage
pour la commune. En valeur actuelle de 1989, les recettes supplémentaires
procurées par l'augmentation des tarifs sont amputées de
47 millions de francs au profit de la commune, de telle sorte que le solde
pour le fermier ne s'élève plus qu'à un peu moins
de 199 millions (le solde est positif de 121,7 millions de francs avec
un taux d'actualisation de 12 pour cent, il est positif de 335,2 millions
de francs avec un taux d'actualisation de 6 pour cent). Mais, en francs
courants non actualisés, les 179 millions que ne récupère
pas la commune s'ajoutent à celles-ci, si bien que ce sont 1,009
milliard de francs de recettes supplémentaires hors TVA qui au total
sont mis à la disposition du fermier.
Comme indiqué ci-dessus, les fractions de recettes reversées
à la commune couvrent des charges conservées par la ville
: frais financiers, dotations aux amortissements destinées au financement
des dépenses d'équipement. Or il existe des charges de même
nature pour le fermier, qui lui aussi doit supporter des frais financiers
et des dépenses d'équipement. Par construction, les recettes
correspondantes étant rétrocédées à
la ville, ces dépenses ne peuvent être ouvertes que par les
recettes supplémentaires procurées par l'augmentation des
tarifs. De plus, du fait de l'affermage, les charges antérieurement
supportées par le budget principal de la ville pour le compte de
ses deux budgets annexes dans des conditions ci-dessus évoquées
se sont trouvées transférées au fermier sans que les
ressources qui les couvraient le soient. Il convient de faire état,
enfin, des charges inhérentes à la gestion privée
(taxe professionnelle, obligations légales en matière de
frais de personnel soumis au code de travail, etc.). Ces charges s'imputent
également sur le supplément de ressources dont a été
doté le fermier.
38- En réponse aux observations de la Chambre sur l'économie
des contrats d'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement,
le fermier a produit une étude réalisée à sa
demande par un cabinet spécialisé. La Chambre a pris connaissance
avec intérêt des conclusions de ce travail qui a pour objet
de déterminer l'impact de la délégation partielle
de la gestion des services de l'eau et de l'assainissement pour les Grenoblois,
c'est à dire pour l'ensemble constitué par les consommateurs
et la commune de Grenoble.
Le cabinet compare, d'un côté, le surcoût résultant
pour les consommateurs d'eau de l'augmentation des tarifs et de la fréquence
plus rapide de la facturation (436 millions de francs courants actualisés
valeur 1995, 251 millions de francs courants actualisés valeur 1989,
884 millions de francs courants non actualisés), de l'autre, les
apports financiers à la ville, nets de charges (549 millions de
francs courants actualisés valeur 1995, 316 millions de francs courants
actualisés valeur 1989 et 674 millions de francs courants non actualisés),
diminués du montant du surplus qu'aurait dégagé la
commune si elle avait continué de gérer elle-même ses
services d'eau et d'assainissement (49 millions de francs courants actualisés
valeur 1995, 28 millions de francs courants actualisés valeur 1989
et 117 millions de francs courants non actualisés). La comparaison
fait apparaître pour l'ensemble constitué par la ville et
les usagers un gain de 64 millions de francs courants actualisés
valeur 1995, un gain de 37 millions de francs courants actualisés
valeur 1989 et une perte de 327 millions de francs courants non actualisés
sur les vingt cinq années d'affermage (synthèse produite
en annexe B20).
39- Les paramètres utilisés -taux d'actualisation (9,6
pour cent), taux d'indexation- et les hypothèses de volumes facturés
aux usagers sont différents de ceux de la Chambre, ce qui explique
les écarts constatés entre les données comparables
des deux études. La Chambre a estimé que les données
de base utilisées par le cabinet pouvaient dans l'ensemble être
retenues. Toutefois, sur quelques points substantiels, l'étude du
cabinet serait à rectifier ou à compléter.
Pour calculer le surcoût supporté par les consommateurs
d'eau, le cabinet a comparé le dernier prix appliqué par
la ville et le prix du fermier. Au motif que cette comparaison devait être
faite à partir de bases comparables, il a retiré du dernier
prix appliqué par la ville une fraction de 22 centimes par mètre
cube d'eau correspondant au montant des dépenses de d'investissement,
afférentes aux services d'eau et d'assainissement, dont la ville
a conservé la charge et qu'il a évalué à 3,23
millions de francs en valeur actuelle 1989. Ce retranchement n'était
pas nécessaire, puisque précisément les versements
du fermier sont en partie conçus pour couvrir les dépenses
d'investissement des deux services conservées par la ville. Il faut
donc annuler cette opération, ce qui a pour effet de diminuer le
montant du surcoût supporté par les consommateurs. Ce dernier
se trouve ramené de la sorte, après la correction ci-dessus
indiquée du calcul du cabinet, de 251 à 209,6 millions de
francs courants actualisés valeur 1989 (756,4 millions de francs
non actualisés), dont 11,8 supportés par la commune en tant
qu'usager des services d'eau et d'assainissement.
Le cabinet a considéré la redevance annuelle comme un
apport net de charges. Or cette analyse n'est possible que parce que la
question des dépenses d'équipement conservées par
la ville a été traitée par lui en aggravant, comme
on vient de le montrer, le surcoût supporté par les consommateurs.
En réalité, et telle est bien la justification de la redevance
d'affermage, celle-ci est versée à la ville pour lui permettre
de faire face aux charges conservées (dépenses d'équipement,
frais financiers) ou créées par l'affermage (dépenses
de contrôle). Il faut donc considérer comme apport net à
la commune, non pas la totalité de la redevance, mais seulement
la partie de cette dernière qui constitue un surplus. Le montant
de la redevance annuelle 1989 (9,3 millions de francs) doit être
diminué au minimum de 3,23 millions de francs.
De plus, le cabinet a analysé comme un apport net la fraction
de cette redevance employée à des actions relatives à
l'environnement (0,5 million de francs), au motif qu'il n'a pas trouvé
trace de ces dépenses dans les comptes de la régie et qu'il
s'agit de charges supplémentaires pour des prestations bénéficiant
aux Grenoblois. Les services de la ville ont répondu l'inverse à
la Chambre. Les constatations faites par la Chambre infirment en bonne
partie ce que dit le cabinet : d'une part, il n'est pas certain que le
fermier s'acquitte de son obligation intégralement, d'autre part,
la fraction de redevance a été fréquemment utilisée
en remboursement de charges supportées par le service.
Ainsi, des 9,3 millions de francs valeur 1989 versés à
la ville au titre de la redevance annuelle, il faudrait retrancher au moins
3,73 millions représentant le montant de l'aide aux actions relatives
à l'environnement gérée directement par le fermier
et celui des dépenses d'investissement conservées par la
ville telles que le cabinet les a lui-même estimées (moyenne
des années 1986-1988), soit 46,4 millions de francs valeur 1989
pour toute la durée des affermages. De la sorte, les apports financiers
nets de charges, diminués de cette somme, s'élèveraient
à 270,3 et non à 316,7 millions de francs en valeur actuelle
De ces apports à la ville le cabinet a retranché une part
correspondant au surplus financier qu'aurait dégagé la régie
si la ville avait continué de gérer elles-mêmes ses
deux services. Une part des versements du fermier compense en effet la
perte du surplus financier dégagé par la gestion des deux
Pour calculer ce surplus qu'aurait dégagé la ville, le
cabinet a estimé les recettes en prenant pour assiette les volumes
utilisés pour évaluer le surcoût supporté par
les consommateurs et en appliquant à ces volumes les derniers tarifs
de la régie réévalués annuellement pour tenir
compte de l'inflation. Les tarifs ont donc été diminués
de la part qui correspond aux dépenses d'équipement conservées
par la commune, opération contestée ci-dessus. Les volumes
utilisés dans le calcul sont inférieurs aux volumes vendus
au temps de la régie. Cette autre base de départ peut être
critiquée, car, si la ville avait continué de gérer
elle-même ses services, les volumes vendus n'auraient probablement
pas diminué autant qu'ils l'ont fait sous la gestion du fermier,
cette diminution étant pour partie consécutive aux augmentations
Aux dépenses prises en compte dans le calcul du surplus perdu,
ont été incorporées, comme il se doit, les prestations
fournies à la régie par les services municipaux et supportées
par le budget principal. Or, comme il a été précisé
ci-dessus, le montant de ces dernières charges a fait l'objet d'évaluations
discordantes. Le cabinet les a estimées à 6 millions de francs
valeur 1989 par an et la ville a corrigé cette estimation dès
qu'elle en a eu connaissance : pour elle, l'économie s'élève
à 1,8 million de francs valeur 1989 par an.
L'incidence de cette discordance est forte. En effet, pour toute la
période d'affermage, l'économie réalisée par
la ville s'élèverait à 71,9 millions de francs courants
actualisés valeur 1989 (214,6 millions de francs courants non actualisés)
selon le chiffrage du cabinet et à 21,5 millions de francs courants
actualisés valeur 1989 (64,4 millions de francs courants non actualisés)
selon le chiffrage de la ville. Si l'on retient ce dernier, la perte du
surplus financier se trouve grossie de la différence entre les deux
estimations (50,4 millions de francs en valeur 1989).
En sens inverse, seules sont prises en compte en dépense dans
le modèle du cabinet les annuités des emprunts contractés
par les deux services à la date de leur affermage. L'omission des
charges nées des emprunts ultérieures et des amortissements
n'est pas admissible dans une projection de ce qu'aurait été
la gestion de ces deux services s'ils avaient continué d'être
exploités sous le régime de la régie directe.
Il conviendrait donc d'apporter au résultat du cabinet les amendements
nécessaires. Dans un premier temps, la double correction du montant
du surcoût et de la redevance annuelle aurait pour effet de ramener
de 37,1 à 32,4 millions de francs en valeur actuelle (+41,7 millions
dans un sens, -46,4 dans l'autre) le gain réalisé par les
Grenoblois (au sens du cabinet). Mais, si l'on retient comme plus proche
de la réalité l'estimation, faite par la ville, de l'économie
réalisée par le budget principal du fait du transfert de
charges supportées pour le compte des budgets annexes, l'impact
de l'affermage devient alors négatif, puisque la perte du surplus
financier se trouve grossie de 50,4 millions de francs valeur 1989, la
perte s'élevant alors à 18 millions de francs en valeur actuelle
1989. Encore ce résultat doit-il prendre encore en considération
les correctifs ci-dessus mentionnés à apporter dans un sens
(estimation de toutes les dépenses des services conservées
et couvertes par la redevance) et dans l'autre (prise en compte des annuités
d'emprunts futures et des amortissements dans le calcul de la perte du
surplus financier).
Dans une sens, les versements du fermier constitutifs d'un accroissement
du surplus financier dégagé par l'exploitation des services
de l'eau et de l'assainissement de la ville s'élèveraient
à 179,8 ou 230,2 millions de francs en valeur actuelle 1989. Compte
tenu de la sous-estimation des recettes qu'aurait encaissées la
régie et de l'omission de dépenses à la charge des
deux services dans le calcul du cabinet, cette dernière somme doit
être considérée comme la limite maximale que puisse
atteindre l'accroissement du surplus financier apporté à
la ville par les deux affermages. Dans l'autre sens, les prélèvements
supplémentaires résultants des affermages pour les usagers
(à l'exception de la ville) s'élèveraient à
197,8 millions de francs en valeur actuelle 1989.
40- Dans la logique de ce qui précède, il faudrait tenir
compte toutefois d'un autre élément. Au nombre des recettes
rétrocédées par le fermier figurent les recettes correspondant
aux résultats des deux services à la fin de la période
de régie directe. Or le montant atteint par le résultat du
service de l'assainissement à ce moment-là provenait d'une
réforme du financement de ce service qui a eu pour effet, comme
il a été vu ci-dessus, de transférer des charges supportées
par les usagers de ce service, d'une part, aux contribuables de la commune,
d'autre part, aux usagers grenoblois du service d'assainissement de l'agglomération.
Si l'on considère que la réforme du financement du service
de l'assainissement est un élément à prendre en compte
pour apprécier l'économie des contrats d'affermage -si les
charges du service de l'assainissement n'avaient pas été
diminuées, il est évident que ni le niveau des tarifs ni
le montant des versements à la ville fixés par la convention
n'auraient été les mêmes-, il est nécessaire
de faire état du surcoût net imposé aux contribuables
et usagers grenoblois du fait du transfert de charges opéré
par cette réforme. A cette condition pourrait être approché
de plus près l'impact pour les Grenoblois des décisions prises
en 1989 pour la gestion des services d'eau et d'assainissement de la commune.
Comme il a été dit plus haut, les trois mesures prises
en 1989 -fiscalisation de la contribution versée par la ville au
SIEPARG, institution par ce même syndicat d'une surtaxe destinée
au financement de son service d'assainissement, diminution de la redevance
d'assainissement communale- ont eu pour effet qu'une charge annuelle de
20,863 millions de francs valeur 1988 a été transférée
aux contribuables et usagers grenoblois du service d'assainissement d'agglomération,
sans que ce transfert ait été compensé par la diminution
à due concurrence de la redevance d'assainissement payée
par les usagers du service d'assainissement géré par la ville,
le produit de cette redevance n'ayant en effet baissé selon l'évaluation
de la Chambre que de 13,986 millions de francs valeur 1988 (annexe B8).
De ce fait, une charge nouvelle égale à la différence
entre le montant des charges transférées et celui de la diminution
de la redevance communale d'assainissement, soit 6,876 millions de francs
valeur 1988 (7,1 millions de francs valeur 1989 après application
du coefficient d'indexation utilisé par le cabinet) a été
imposée aux contribuables et usagers grenoblois.
En appliquant à cette charge les paramètres utilisés
par le cabinet (pour l'indexation et l'actualisation des charges opérationnelles
de la régie dans la partie de son étude consacrée
au calcul du surplus financier qu'aurait dégagé la ville
si elle avait continué de gérer elle-même ses deux
services), on obtient le montant du surcoût ainsi créé
: 85,12 millions de francs courants actualisés valeur 1989 (254
millions de francs courants non actualisé) pour la période
3.1.1.1. Présentation des comptes administratifs des deux services
41- L'excédent des sections de fonctionnement des deux services
constaté à la fin de l'exercice 1991 n'a pas été
repris en recettes de ces mêmes sections aux comptes de l'exercice
1992. Les excédents des sections de fonctionnement et d'investissement
des deux services constatés à la fin de l'exercice 1992 n'ont
pas été repris aux comptes de l'exercice 1993.
De ce fait, les comptes administratifs de l'exercice 1993 affichent
comme excédents globaux de clôture 1.705.655,30 F pour l'eau
et 8.934.519,74 F pour l'assainissement, alors que les montants réels
de ces excédents sont respectivement 10.324.786,24 F et 18.375.160,60
F. Ainsi, un peu plus de 18 millions d'excédents n'apparaissent
pas aux comptes, qui de ce point de vue doivent être considérés
comme insincères.
Les dispositions de l'instruction M49 que les services de la ville ont
invoquées pour justifier la non-reprise aux comptes de l'exercice
suivant du résultat des deux sections d'exploitation et d'investissement
de l'exercice antérieur ont été mal comprises. En
application de l'article 34 de cette instruction, les comptes administratifs
de 1993 auraient bien dû faire apparaître la totalité
des résultats antérieurs.
42- Les versements effectués par le fermier en exécution
de ses obligations contractuelles sont, pour l'instant, bien supérieurs
aux dépenses dont la commune a conservé la charge. De ce
fait, le fonds de roulement du service qui atteignait à la fin de
l'exercice 1993 la somme de 10.324.786,24 F aurait été pléthorique
si chaque année une bonne partie des sommes perçues n'avaient
pas été retirées du compte.
Ainsi, en 1990 et 1991, 8.398.000 F et 10.458.580,42 francs ont été
respectivement affectés aux réserves du budget annexe, ce
qui a diminué d'autant les résultats de ces exercices-là.
Ensuite, depuis l'entrée en vigueur de la délégation,
le compte annexe a versé au compte principal 42.458.397,92 F. Enfin,
la redevance de 1989 (8.800.000 F) et la contribution spéciale des
exercices 1992 et 1993 (30 millions de francs) ont été directement
imputées en recettes du compte principal.
Si ces trois sortes de mesures comptables ou financières n'avaient
pas été prises, le fonds de roulement final du service aurait
atteint à la fin de l'exercice 1993 la somme de 110.439.764,58 francs.
IL atteignait 2.973.465,19 francs à la fin de l'exercice 1989.
En recevant 81.258.397,92 francs pendant la période 1990-1993,
le budget principal a donc absorbé, non seulement la totalité
des contributions spéciales (57 millions), mais encore une fraction
des autres recettes obtenues du fermier (prix de rachat du matériel
et des stocks, redevance annuelle).
Ainsi, il est visible que le changement de gestion du service a amplifié
une pratique antérieure. Au cours des trois années 1987-1989,
au cours desquelles le prélèvement sur les recettes du service
de l'eau au profit du budget principal avait atteint un maximum (le fonds
de roulement final était à son lus bas niveau fin 1989),
le budget principal avait reçu 35.263.191,93 francs du service de
l'eau. Au cours des quatre années suivantes, il en a reçu
81.258.397,92 F. Sans doute même ce montant aurait-il été
supérieur si les affectations aux réserves n'avaient pas
été faites ni le fonds de roulement laissé à
un niveau supérieur à ce qui aurait été nécessaire.
43- A la fin de l'exercice 1993, le fonds de roulement du service atteignait
la somme de 18.375.160,60 F (soit 3 années de dépenses).
Lui aussi aurait été encore plus important si chaque année
une bonne partie des sommes perçues n'avaient pas été
retirées du compte.
Ainsi, en 1990 et 1991, 2.564.000 F et 4.158.400 F ont été
Au cours des exercices 1990-1993, le budget annexe a versé au budget
principal 26.887.077,45 F (en 1990 et 1991, ces prélèvements
sont clairement identifiés dans les comptes ; mais ils ne le sont
pas en 1992 et 1993, puisqu'ils ont été imputés à
un compte 628-0 Autres services extérieurs - divers).
Le budget principal n'a donc pas pu absorber la totalité des
contributions spéciales (47.399.141,33 F). Ce qui explique le très
haut niveau du fonds de roulement du service. Cette situation est imputable
aux obstacles comptables, liés aux principes budgétaires,
auxquels se heurtent les responsables de la ville pour transférer
ces ressources disponibles au budget principal.
3.1.1.3. La question des excédents et des transferts de crédits
au compte principal
44- Depuis l'entrée en vigueur des conventions jusqu'à
fin 1993, le budget principal a prélevé sur les versements
du fermier 108.145.475.37 F. On n'ajoutera pas à cette somme les
7.050.000 F versés au fonds de formation et de reconversion, puisque
cette recette vient bien en atténuation de charges supportées
par le budget principal.
S'imputent sur ces crédits transférés au budget
principal les charges effectivement supportées par ce budget pour
la gestion des deux services. Mais ces dernières n'ont jamais fait
l'objet d'une évaluation rigoureuse, il est donc impossible de les
prendre en compte en l'état actuel des informations disponibles.
Fin 1993, le fonds de roulement final du service de l'eau atteignait
la somme de 10.324.786,24 F, soit 259 jours de dépenses, et celui
du service de l'assainissement 18.375.160,60 F, soit 1085 jours de dépenses.
Si l'on considère que le fonds de roulement nécessaire peut
être réduit à quelques jours de dépenses pour
ce type de budget, ce sont assurément plus de 28 millions de francs
qui grossissaient inutilement le fonds de roulement des deux services.
Ainsi, depuis l'entrée en vigueur des deux conventions jusqu'à
fin 1993, 136 millions de francs ont été versés par
le fermier sans que cette somme, égale au produit d'une année
de taxe d'habitation, ait été affectée à la
couverture de dépenses afférentes aux services de l'eau et
45- Il résulte de cette constatation que le prix de l'eau et
celui de l'assainissement fixés dans les deux conventions de délégation
l'ont été contrairement aux dispositions applicables aux
services publics à caractère industriel ou commercial. Comme
le rappelle le tribunal administratif de Lyon dans ses jugements du 14
décembre 1993 et 22 décembre 1994 par lesquels il a annulé
les délibérations du conseil municipal de Saint-Étienne
fixant le prix de l'eau, "le prix d'une prestation ou d'un bien fourni
par un service public à caractère industriel ou commercial
ne peut exclusivement trouver sa contrepartie, quel que soit le mode de
gestion du service, que dans le montant des dépenses d'investissement
et de fonctionnement relatives à la fourniture de ce service ou
de ce bien, y compris, éventuellement, les dépenses de renouvellement
et de modernisation du service ainsi que la rémunération
du concessionnaire lorsque le service est concédé".
Si l'on met à part les résultats des deux services (28
millions de francs), puisqu'ils constituent des recettes qui pourraient
être affectées dans l'avenir à des dépenses
d'équipement, les 108 millions de francs restants qui ont été
transférés au budget principal ont bien couvert, de ce fait,
des charges étrangères aux services de l'eau et de l'assainissement.
Les décisions prises de les transférer au budget principal
étaient donc entachées d'illégalité.
Quant à la délibération approuvant la conclusion
des deux conventions, explicitement motivée par la volonté
de procurer à la ville des moyens financiers destinés au
financement d'une politique d'investissement totalement étrangère
aux deux services en question, elle aurait été reconnue illégale
au fond, eu égard aux règles de droit alors applicables,
parce qu'entachée de détournement de pouvoir, aux termes
mêmes du jugement précité du tribunal administratif
de Lyon (14 décembre 1993, Monsieur Paul Chomat et autres c/ Commune de
Saint-Étienne). Aujourd'hui, en vertu des dispositions de l'article
76 de la loi du 2 février 1995 relative à la protection de
l'environnement, les deux conventions ne pourraient plus prévoir
le versement de droits d'entrée.
Ce sont donc, non seulement les titres de recettes au vu desquels les
transferts de crédits au budget principal ont été
opérés qui seraient illégaux, mais encore les budgets
eux-mêmes, en tant qu'ils prévoient et autorisent des dépenses
(prélèvement de crédits sur les budgets annexes) et
des recettes (apport de crédits pour le budget principal) illégales.
46- En 1990, le paiement des annuités de sept emprunts consentis
par la CDC (1.737.045,83 F) a été reporté à
l'année suivante. Le report définitif des échéances
du 25 novembre au 25 mars de l'année suivante a fait l'objet d'un
avenant aux contrats concernés. Il a eu pour contrepartie une majoration
du montant des annuités dues au titre de l'année 1990 égale
à 238.487,72 francs. Le report de l'échéance de ces
sept emprunts était d'autant moins justifié que la COGESE
avait remboursé à la ville le montant de ses annuités
d'emprunts en deux versements du 13 février et du 14 septembre 1990.
47- C'est à tort qu'en 1990 et 1991 a été imputée
au compte du service la charge du remboursement d'emprunts contractés
par le Syndicat intercommunal d'assainissement du Drac inférieur.
Cette charge incombait au service de l'eau. Les écritures correspondantes
seraient à rectifier.
En 1990 le paiement des annuités de deux emprunts consentis par
la CDC (235.801,14 F) a été reporté à l'année
suivante. Le report définitif des échéances du 25
novembre au 25 mars de l'année suivante a fait l'objet d'une avenant
aux contrats concernés. Il a eu pour contrepartie une majoration
à 34.707,70 francs. Le report de l'échéance de ces
deux emprunts était d'autant moins justifié que la COGESE
48- En ce qui concerne les travaux, le fermier n'a repris qu'une partie
des charges de la commune.
En application des dispositions du chapitre VI du contrat, les travaux
d'entretien et de grosses réparations des ouvrages, équipements
et matériels nécessaires à la bonne marche du service
sont à la charge du fermier. De même, sont à sa charge
le remplacement des matériels tournants, des accessoires hydrauliques,
des équipements électromécaniques et des compteurs
et les travaux de renouvellement des branchements, des enduits d'étanchéité
des réservoirs, des canalisations et de leur robinetterie.
La ville conserve à sa charge les travaux de renouvellement des
captages et des ouvrages de génie civil, ainsi que toutes les dépenses
relatives aux ouvrages à usage municipal (bouches de lavage et d'arrosage,
chasses d'égouts, prises d'incendie) et à usage collectif
(fontaines, bornes-fontaines). La commune conserve la maîtrise d'ouvrage
de tous les travaux de renforcement et d'extension, comportant l'établissement
de nouvelles canalisations et de nouveaux ouvrages et entraînant
un accroissement du patrimoine productif.
Il y a lieu de relever qu'un certain nombre des charges conservées
par la ville sont une source de recettes et de profits éventuels
pour son fermier, dans la mesure où tous les travaux réalisés
sur les ouvrages à usage municipal ou collectif, à la charge
de la ville, sont exécutés par le fermier en application
de l'article 79 du contrat (annexe B17).
49- Est à relever le bas niveau des dépenses d'investissement
en 1992 et 1993 après eux années au cours desquelles l'effort,
il est vrai, avait été au-dessus de la moyenne des années
antérieures (6 à 7 millions) (annexe B18).
La faiblesse des dépenses d'investissement rend compte pour une
part du haut niveau des transferts au profit du budget principal. Il est
clair que la dotation aux amortissements n'a pas été utilisée
pleinement et que la part libre d'emploi a été récupérée
50- Le fermier n'a repris qu'une partie des charges de la commune en
matière de travaux et cette partie est plus réduite que celle
qui est prévue dans le contrat "eau".
En application du chapitre V de la convention, les travaux d'entretien
et de réparation des ouvrages, équipements et matériels
permettant la marche de l'exploitation sont à la charge du fermier,
dans les limites d'une répartition fixée par le contrat (article
67). Les seuls travaux de renouvellement mis à la charge du fermier
consistent dans le renouvellement des matériels tournants, des accessoires
hydrauliques et des équipements électromécaniques
des installations de relèvement.
La ville conserve la charge de tous les autres travaux, exception faite
de ceux qui sont supportés par les usagers. Ainsi les dépenses
d'entretien et de réparation des ouvrages à usage municipal
ou collectif lui incombent, tout comme les dépenses d'entretien,
de modification et d'établissement des branchements communaux. Il
en va de même des travaux de renouvellement des ouvrages de génie
civil, des canalisations et de leurs annexes et des parties de branchements
comprises entre la canalisation et la limite de propriété
privée. La ville conserve la maîtrise d'ouvrage de tous les
travaux de renforcement et d'extension comportant l'établissement
un accroissement du patrimoine productif. Précisions ici que la
ville continue d'encaisser comme par le passé les participations
des constructeurs aux travaux d'égouts.
51- La commune amortit les immobilisations des deux services affermés
dans les mêmes conditions que celles qui prévalaient antérieurement
à la délégation de leur gestion. Or, comme il a été
vu ci-dessus, le fermier a au nombre de ses obligations celle de repérer
et, dans certains cas, de renouveler certains équipements nécessaires
à l'exploitation du service. Afin de faire face à cette obligation
contractuelle, le fermier constitue des provisions pour renouvellement
des immobilisations à sa charge. Ces provisions sont calculées
en prenant pour base la valeur de remplacement des immobilisations, soit
602.580.751 F d'après le bilan du fermier pour 1993, et non l'excédent
du prix d renouvellement par rapport à la valeur historique des
biens à renouveler.
Ainsi, il est clair que les mêmes biens font l'objet d'un double
amortissement. Cette situation n'est pas acceptable. Le système
des provisions pour renouvellement est légal et répond aux
exigences d'une saine gestion par le fermier. En revanche, il n'est pas
normal que la commune amortisse techniquement des biens dont la charge
du renouvellement ne lui incombe plus. Dès lors, pour ces biens-là
(à enregistre dans la comptabilité communale au compte 22-Immobilisations
mises en concession), la commune devrait se limiter à la constatation
annuelle de leur dépréciation et ne plus admettre en charge
leur amortissement. Il devrait être tenu compte de cette réduction
de charges dans les prix demandés aux usagers.
52- Les observations ci-dessous présentées concernent
le fermier de la ville. Elles résultent exclusivement de l'examen
des documents accessibles à l'affermant, en l'occurrence les comptes
rendus financiers remis chaque année par le fermier à la
ville et les comptes sociaux du fermier déposés au tribunal
de commerce, communicables à toute personne en faisant la demande.
Les données contenues dans ces deux catégories de comptes
n'ont pas été soumises aux vérifications de la Chambre.
53- Les conventions font obligation au fermier de produire chaque année
un compte rendu financier. Mais la rédaction des dispositions relatives
à ce point est extrêmement imprécise et cette imprécision
est dommageable puisqu'elle permet la confection de comptes rendus financiers
qui donnent une image déformée de la réalité
de l'exploitation des services.
Ainsi, contrairement à ce que l'on pourrait penser, le fermier
n'inscrit pas en recette de son compte rendu financier la totalité
des produits qu'il encaisse en exécution des dispositions mêmes
des deux contrats. Il ne comptabilise pas le prix des prestations de services
exécutées pour l'ex-SIEPARG et pour l'État, alors
même qu'il assure ces deux prestations de service en application
de l'article 15 du contrat "assainissement". Disparaît ainsi du compte
rendu financier une recette de 1,3 million de francs. Il ne comptabilise
pas davantage les recettes tirées de sa situation de collecteur
de fonds d'un certain nombre d'organismes (Agence de l'eau, Société
dauphinoise d'assainissement, etc), alors que de ce point de vue aussi
il a repris les obligations de la commune. Il ne comptabilise pas non plus
les produits des travaux dont il a le monopole en application même
des deux conventions. Sur ce dernier point, c'est en méconnaissance
des dispositions expresses des contrats. Le fermier ajoute à ses
produits sa production immobilisée. Cette écriture d'ordre
est très mal identifiée dans le compte rendu financier sous
la rubrique "autres produits".
Les charges ne sont pas comptabilisées comme dans les comptes
communaux ni même comme dans la comptabilité du fermier et
sont regroupées sous un nombre très limité de rubriques.
Certaines charges sont directement transposées de la comptabilité
du fermier, le cas échéant après application de prorata.
D'autres n'ont pas leur équivalent dans la comptabilité du
fermier. Ainsi pour les droits d'entrée. Ces derniers ont été
enregistrés à l'actif du bilan pour la valeur mentionnée
dans les contrats, soit 390.970.304 F. Ils font l'objet d'un amortissement
linéaire sur toute le durée des contrats : de ce fait, la
dotation annuelle affectée à leur amortissement s'élève
à 15.638.812,15 F. Or le fermier inscrit en dépense de son
compte rendu financier la totalité de son versement annuel à
la commune au titre des droits d'entrée (par exemple en 1993 27.607.000
F). D'autres dépenses inscrites dans le compte rendu financier sont
théoriques : par exemple, pour la raison ci-dessous exposée,
les frais financiers allégués qui apparaissent sous la rubrique
"coût déficits antérieurs". Tels qu'ils sont construits,
les comptes font apparaître un déficit cumulé qui grossit
d'année en année. A la fin de chaque exercice, le fermier
impute en dépense de son compte rendu financier le montant des frais
financiers qu'il aurait dû décaisser au cours de l'année
s'il avait dû financer ce déficit cumulé des années
antérieures par le recours à l'emprunt. En 1993, il a ainsi
comptabilisé à ce titre dans ses dépenses 7.033.000
F, alors qu'il résulte de ses comptes sociaux qu'il n'a déboursé
cette année-là que 2.880.881 F d'intérêts. Le
fermier justifie la différence entre les deux sommes en disant qu'elle
correspond à la rémunération des capitaux des actionnaires,
dont l'existence évite le recours à l'emprunt. Cette justification
n'est pas recevable : les dividendes constituent la seule rémunération
des capitaux, apportés par les actionnaires, qui forment le capital
social de l'entreprise. La pratique de comptabilisation retenue génère
donc des charges qui ne sont par réelles (ce qui ne veut pas dire
que ne soient pas réelles les charges financières supportées
par les sociétés actionnaires du fait de leur apport en capital
à leur filiale), lesquelles gonflent indûment un déficit
qui ainsi alimenté perdurera dans les comptes rendus financiers
alors même que le fermier aura depuis longtemps atteint l'équilibre
Ces problèmes de comptabilisation doivent être résolus
par les parties contractantes de telle façon que les comptes rendus
financiers cessent de déformer la réalité de l'exploitation.
La solution passe par l'application à la construction des comptes
rendus financiers des règles appliquées à celle des
comptes du fermier, notamment en ce qui concerne la comptabilisation des
droits d'entrée. La totalité des recettes encaissées
en exécution des contrats, y compris par reprise des obligations
de la commune, devrait figurer dans les comptes rendus financiers produits
54- Jusqu'à présent, les comptes sociaux du fermier n'ont
enregistré que des déficits. Au 31 décembre 1993,
le déficit antérieur cumulé avec le résultat
de l'exercice atteignait la somme de 35.802.862 F (33.366.599 F un an plus
tôt et 26.609.187 F deux ans plus tôt). Cette situation a nécessité
en 1994 une double opération touchant au capital de la société
: le capital social de 36 millions de francs a absorbé 30 millions
de pertes et a été augmenté de 9 millions, de telle
sorte qu'il est aujourd'hui de 15 millions de francs.
Le fermier a versé au cours de la période 1990-1993 126.008.559
F en paiement des droits d'entrée, mais, compte tenu des règles
fiscales applicables à leur amortissement ci-dessus évoquées,
il n'a pu les imputer en charges qu'à hauteur de 66.464.952 F. S'il
avait pu répercuter intégralement dans ses charges les droits
d'entrée versés, son déficit aurait atteint la somme
de 95.346.469 F fin 1993.
La méthode retenue pour construire les comptes rendus financiers
amplifiant mécaniquement le déficit subi par le fermier dans
l'exploitation des services affermés, les comptes rendus financiers
de 1993 font ressortir un déficit cumulé égal à
80,206 millions de francs pour le service de l'eau et à 32,213 millions
de francs pour le service de l'assainissement, supérieur donc à
Si l'on intègre dans les charges la totalité des droits
d'entrée versés, le déficit cumulé à
la fin de 1993 s'élève donc à 95,3 millions de francs.
Le tableau relatif à l'économie des contrats, tel qu'il a
été établi par la Chambre (annexe A1), montre que
fin 1993 les versements du fermier à la ville sont supérieurs
à la somme des recettes supplémentaires procurées
par l'augmentation des tarifs et des fractions de recettes transférées
sur lesquelles ces versements sont financés : le solde pour le fermier
est en effet négatif de 55,6 millions de francs. La différence
de ce solde avec le déficit mentionné s'explique par l'existence
des dotations d'amortissements destinées au financement des dépenses
d'équipement à la charge du fermier (14.846.768 F de provisions
pour renouvellement, 3.008.387 F de dotations aux investissements) et,
pour le surplus, par l'existence de charges d'exploitation nouvelles (notamment
celles qui étaient antérieurement supportées par le
budget principal de la commune pour le compte de ses deux services) ou
spécifiques à la gestion privée.
Au demeurant il est normal que les comptes sociaux demeurent durablement
déficitaires puisqu'il serait illégitime de faire supporter
aux usagers la part des droits d'entrée qui n'est pas destinée
à couvrir des charges des services affermés conservées
par la ville. L'amortissement de cette part des "droits d'entrée"
incombe au seul actionnaire.
55- Au terme de cet examen, il apparaît clairement que les bases
contractuelles de la gestion actuelle des services d'eau et d'assainissement
de la commune méritent d'être revues. Les deux conventions
d'affermage conclues en 1989 ont organisé entre les usagers, la
commune (c'est à dire les contribuables) et le fermier des relations
dont le déséquilibre est manifeste et la sécurité
juridique menacée.
La délégation de service public a été détournée
de son objectif normal en ce sens qu'elle a été utilisée
comme un instrument permettant à la commune de se procurer les fonds
dont elle avait besoin pour redresser en réalité sa situation
financière propre.
Pour atteindre ce but, a été organisé entre la
commune et son fermier un système de transferts financiers inapproprié
au cadre de l'affermage : au lieu de se procurer directement auprès
des usagers les ressources nécessaires à la couverture des
charges substantielles conservées par elle, la commune a préféré
percevoir ces dernières sous la forme de reversements effectués
à son profit par le fermier auquel elle a remis l'intégralité
des recettes générées par l'exploitation des services.
L'analyse de la situation financière des deux services au moment
de leur affermage a mis en évidence une réalité que
ce système de financement ne rendait pas immédiatement perceptible
: les versements du fermier prévus par les contrats sont des rétrocessions
de recettes. Ces rétrocessions ont été ainsi conçues
qu'au cours des onze premières années du contrat les versements
du fermier sont supérieurs aux recettes qui les financent. Ainsi,
la délégation de la gestion des services de l'eau et de l'assainissement
permet à la vile d'encaisser des recettes de manière anticipée.
Le gain que la vile obtient de la sorte dans cette première partie
de l'opération s'ajoute à l'économie réalisée
sur les charges des services affermés financées par les reversements
du fermier et sur les charges supportées par le budget principal
pour le compte des deux services dont une partie a été transférée
au fermier, de telle sorte que le surplus financier généré
par l'exploitation des services sous le régime de la régie
directe s'est trouvé sensiblement majoré sous le régime
de l'affermage.
Le mécanisme mis en place pour augmenter ce surplus ne présente
toutefois un intérêt qu'à la condition que les ressources
encaissées puissent être utilisées. Or la commune ne
parvient pas à le faire complètement, ainsi qu'en témoigne
le très haut niveau des fonds de roulement des budgets annexes des
deux services, et lorsqu'elle le fait, c'est au prix d'une illégalité,
en transférant ces ressources au budget principal où elles
financent des dépenses étrangères aux deux services
auxquelles par nature elles appartiennent. Avec cette autre conséquence
que, pour la part qui ne finance pas des charges effectives des deux services,
les droits d'entrée versés par le fermier se trouvent illégalement
répercutés dans le prix acquitté par les usagers.
Au moment où elle lui a remis ses deux services de l'eau et de
l'assainissement, la commune a accepté de procurer à son
fermier des moyens financiers beaucoup plus importants que ceux avec lesquels
elle les avait fait jusque-là fonctionner. Elle a donc consenti
à ce que les usagers des deux services supportent au bénéfice
du fermier des augmentations programmées à l'avance des tarifs,
mais sans les assortir des justifications nécessaires dans les contrats
conclus. Ces augmentations de tarifs sont certes destinées à
couvrir des charges du fermier, mais, pour une part indéterminée
et pour le reste, à constituer une rémunération des
capitaux investis qu'il eût été normal de prévoir
Au poids de ces augmentations tarifaires il faut ajouter les charges
supplémentaires créées par la réforme du financement
du service de l'assainissement en 1989. Il apparaît alors que les
décisions prises cette année-là pour la gestion des
services de l'eau et de l'assainissement communaux ont eu pour les usagers
et contribuables grenoblois un impact négatif.
L'établissement de relations plus équilibrées et
juridiquement sûres entre les usagers, les contribuables et le fermier
passe nécessairement par le respect des règles désormais
clairement posées par les lois des 2 et 8 février 1995 relatives,
la première à la protection de l'environnement, la seconde
aux marchés publics et délégations de service public
: les versements du fermier à la commune doivent être limités
désormais à la seule couverture des charges temporaires ou
permanentes conservées par la commune au titre de la gestion de
ses deux services et les tarifs perçus par le fermier doivent être
fixés conformément aux principes en vigueur (tels qu'ils
ont été explicités par la jurisprudence). Un tel équilibre
ne peut être atteint qu'au vu de comptes d'exploitation prévisionnels
et de comptes de résultats établis selon les règles
du genre et soumis aux contrôles prévus par la loi.