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Timestamp: 2019-04-20 06:24:16
Document Index: 178041655

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Programa Derecho Administrativo - Relaciones laborales
Curso: 1º (2002-2003)
Bloque I - * Qué es derecho administrativo (concepto)
* Qué es Administración pública (derecho administrativo es el derecho de las Administraciones Públicas)
* Fundamentos del Derecho Administrativo después de la Constitución
Bloque II - * Ordenamiento jurídico (como conjunto de normas)
Ley.:
Clases de leyes: Orgáncias
Referencias al Derecho Comunitario
Cómo se relacionan las normas
Bloque III - * Qué es un Acto Administrativo:
Cómo se recurren
Bloque IV - * Procedimiento administrativo
* especial important: Procedimiento sancionador laboral
DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - TEMA 1
Derecho Administrativo como derecho estatutario
La Administración Pública como persona jurídica: significado y consecuencias
Unidad y pluralidad de las Administraciones Públicas: administraciones territoriales y no territoriales
El Derecho Administrativo como derecho exorbitante: privilegios y garantías
El ordenamiento jurídico es el conjunto de todas las normas que existen en un país (escritas y no escritas) que regulan todas las actividades.
De ese ordenamiento jurídico vamos a ocuparnos de una parte; para ver esta parte, nuestro sector, tenemos dos puntos de vista: objetivo y subjetivo.
Posición objetiva: (dentro de un estado, desde Montesquieu hasta la actualidad, hay 3 funciones: legislativa, ejecutiva y judicial) adoptar esta postura supone que tenemos que decir que el Derecho Administrativo se ocupa de la función ejecutiva, es decir, no se ocupa del ámbito del parlamento (la función legislativa, de la que se ocupa el Derecho Constitucional) ni de la función judicial.
La pregunta es: ¿de qué se compone? ¿quién integra la función ejecutiva de este país?
La respuesta es: el Gobierno y las Administraciones Públicas (G + AP) Jerárquicamente, la Administración va por debajo del Gobierno
Por tanto, desde una perspectiva objetiva, el Derecho Administrativo se va a ocupar, dentro de la función ejecutiva, de la función administrativa (lo que ocurre, es que podemos encontrar funciones administrativas en otros órganos)
Desde la perspectiva objetiva, el objeto de estudio del Derecho Administrativo es el estudio de la función administrativa, independientemente del órgano que lleve a cabo la función.
Pero ésta no es la postura mayoritaria; la mayoritaria en el Derecho Administrativo español es la perspectiva subjetiva.
Posición subjetiva: entiende que el Derecho Administrativo es el derecho de una especial clase de persona, es decir, de una persona que se llama Administración Pública.
Nosotros partimos de ésta última, de la perspectiva subjetiva.
Según el profesor Entrena Cuesta: “Derecho Administrativo es el conjunto de norams de Derecho Público que regulan la organización y la actividad de las Administraciones Públicas”
Para el profesor Garrido Falla: “Derecho Administrativo es la parte del Derecho Público que determina la organización y el comportamiento de la Administración directa e indirecta del Estado, disciplinando las relaciones jurídicas con el administrado”
Para el profesor Parada: “Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones entre aquellas y los sujetos”
El profesor García de Enterría dice que: “ el Derecho Administrativo es un derecho de naturaleza estatutaria en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administración Pública, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Común”
Las tres primeras definiciones señalan que el Derecho Administrativo es el derecho de las Administraciones Públicas. Pero la cuarta añade a lo anterior que el resultado del Derecho Administrativo es el estatuto de las Administraciones Públicas, con un sujeto concreto, que son las Administraciones Públicas.
En fin, el Derecho Administrativo es el estatuto de un sujeto, que es la Administración Pública.
El Derecho Administrativo es un derecho único, es decir, el Ordenamiento Jurídico se divide en dos partes: derecho público y privado; el Derecho Administrativo va dentro del Público (donde el Estado está más presente) Es el Derecho Público más importante, el derecho público por excelencia.
El Derecho Administrativo es un derecho interno; esto es, nos situamos dentro o fuera de España, y encontramos un Derecho Administrativo Internacional, que será el Derecho que regula las administraciones internacionales (como las normas que regulan las Naciones Unidas), y también encontramos otras normas, el Derecho Comunitario (que regula en la UE). Esots dos derechos pertenecen al ámbito del Derecho Internacional, y su estudio no corresponde al Derecho Administrativo.
Pero también hay un Derecho Internacional Administrativo que sí es Derecho Administrativo. Por ejemplo, si se sacan unas oposiciones se es técnico (funcionario público español) que puede trabajar tanto en España como en el extranjero; en este caso se seguiría regulando por el Derecho Administrativo español.
El Derecho Administrativo es un Derecho Público Interno que se extiende a las situaciones administrativas fuera de España (no a instituciones externas)
El contenido del Derecho Administrativo se divide en dos partes: parte organizativa (regula la organización de nuestras administraciones) y otra que regula la actuación de estas administraciones (es decir, relaciones entre la Administración y los administrados)
El Derecho Administrativo es el Derecho Común de las Administraciones Públicas; en consecuencia, es un derecho estatutario
Consecuencia de todo lo anterior es que, es requisito necesario para que exista Derecho Administrativo la presencia de Administración Pública
Para poder explicar el concepto de Derecho estatutario, hacemos un inciso. Un Derecho General es un Derecho que afecta a todos los sujetos; el Derecho Civil es el Derecho Común de las personas físicas. El Derecho Administrativo es el Derecho de las Administraciones Públicas; el Derecho Mercantil es el Derecho de los comerciantes. Frente a un Derecho General que es el Civil, están los derechos especiales como el mercantil, laboral, etc.
No podemos decir que el Derecho Administrativo sea un Derecho especial. Los Derechos especiales (laboral, agrario, etc) son especialidades del Derecho Civil; pero el Derecho Administrativo no es una especialidad del Civil, es el Derecho Común de las Administraciones.
Pero al igual que en los derechos especiales existe una persona que es la que va a regularse, en el Derecho Administrativo esta persona es la Administración.
Si en un derecho especial, por ejemplo el mercantil, no encontramos algo o existe alguna laguna, vamos al derecho supletorio, que es el Derecho Civil. Sin embargo, en el Derecho Administrativo no tenemos derecho supletorio, no podemos pasar al civil. El Derecho Administrativo conforma el estatuto.
El Derecho Administrativo resuelve todas las exigencias que requieren las Administraciones Públicas. Cualquier institución que se relaciona con las Administraciones Públicas se regula mediante el Derecho Administrativo.
EJEMPLO: La Administración Pública, al igual que las particulares, puede tener propiedades; el particular puede vender su propiedad directamente (mediante contrato) pero la Administración Pública debe seguir un procedimiento diferente. En un caso de arrendamientos, aunque la propiedad sea la misma, el derecho a aplicar es distinto y el trámite a seguir también.
Todo lo anterior explica el punto 4, que el Derecho Administrativo es un derecho estatutario, el Estatuto (conjunto de normas que regulan todas las instituciones que se relacionan con las Administraciones Públicas); no es un derecho especial del civil.
Vamos a explicar a continuación el punto 5. Necesariamente tiene que haber Administraciones Públicas para que exista Derecho Administrativo. Pero puede haber dos excepciones.
Aunque partimos de la posición subjetiva, hay que recordar la objetiva. Podemos encontrar actividad administrativa en otros órganos, poderes que no sean propios del poder ejecutivo [por ejemplo, cuando las Cortes contratan un sistema de calefacción o cuando convocan unas oposiciones, o cuando las Cortes sancionan a un funcionario, el legislativo realiza funciones administrativas]
Otra excepción es el caso en que una persona, un particular realiza actividades propias de la Administración, las actividades públicas pueden aparecer delegadas en entes privados.
[por ejemplo, cuando un guardia de seguridad pide un dni en el aeropuerto, función que habitualmente realiza la guardia civil]
¿qué es una relación? Una interacción. Cuando de una relación se dan derechos y obligaciones se producen relaciones jurídicas. Cuando en uno de los polos figura la Administración, entramos en el ámbito del Derecho Administrativo. Hay 3 tipos de relaciones:
relación Administración-Administrado: universidad-alumno
relación Administración-Administración (relaciones interadministrativas): el Ayuntamiento de Alcorcón firma un acuerdo con la Comunidad de Madrid para lograr algo
relaciones reflexivas, que se producen dentro de una misma administración (Ministerio de Fomento, mediante el ministro Cascos, le dice al Director General que vaya a Zaragoza a inaugurar el AVE; le da una orden y esto supone una relación jurídica entre dos órganos, ministro y director, dentro de la misma Administración Pública)
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PERSONA JURÍDICA
Ejemplos de Administración que conocemos por el día a día:
La Hacienda, mediante la Agencia tributaria; Hospitales, que pueden depender del Insalud o a las administraciones autonómicas (por las transferencias de competencias); la Seguridad Social; el ejército, que depende del ministerio de Defensa. En la Administración local están los ayuntamientos, diputación provincial, en las islas están los cabildos insulares (Canarias) o consejos insulares (Baleares)
En resumen, hay muchísimas Administraciones Públicas, incluso la Universidad. Debe quedar claro que no todas las administraciones son territoriales, hay muchos tipos.
Hay que anotar como punto negativo que la Administración Pública se presenta como un tipo de organización, pero de carácter público, totalmente distinto a la organización de carácter privado.
1. Desde un punto de vista subjetivo, una Administración Pública es un sujeto en el poder ejecutivo (es la idea original). El Derecho Administrativo surge a partir de la revolución francesa, y a partir de ahí se encuentra la Administración Pública integrada en el ejecutivo (s XVIII revolución francesa)
2. Desde el punto de vista histórico, a mediados del s XIX, los juristas ven que falta algo, y surge una concepción que reconoce al Estado en su conjunto (los 3 poderes) como una persona jurídica. El cambio cualitativo es importante, porque la Administración Pública no es ya quien tiene la personalidad jurídica y representa al Estado, sin que esta personalidad la tiene el propio Estado, que a su vez se encuentra dividido en 3 funciones. Desde esta perspectiva la Administración Pública pasa a una posición objetiva; es decir, la Administración Pública pasa a ser una función del Estado. El Estado no es un conjunto de poderes, sino una persona jurídica única que realiza una serie de funciones.
Pero llegados aquí, no hemos resuelto el qué es administrar.
Históricamente se ha administrado de forma distinta a la actual; en ocasiones se ha impuesto, en otras se negocia. Pero ninguna de las concepciones anteriores basta para entender qué son las Administraciones Públicas.
La posición que hoy en día se adopta en el Derecho Administrativo es desde el punto de vista jurídico, cuál es la relación que existe entre el conjunto de normas jurídicas y la Administración Pública. Para el Derecho Administrativo, la Administración Pública es sencillamente una persona jurídica; el Derecho Administrativo personifica, convierte en persona a la Administración Pública. Esta personificación es el único factor que va a permanecer siempre, aunque cambien los órganos o los representantes de los órganos. La Administración Pública tiene capacidad de obligarse con los titulares.
La Administración Pública es una persona jurídica que tiene capacidad para establecer relaciones, es decir, obligaciones y derechos con otras personas físicas y jurídicas.
1. Normalmente, encontraremos la persona jurídica que es la Administración Pública en el poder ejecutivo; pero no todo el poder ejecutivo es Administración Pública (encontraremos el Gobierno, y subordinado a éste la Administración Pública)
Como regla general, no encontraremos actividad administrativa en los otros 2 órganos; pero excepcionalmente podemos encontrarla en el ámbito de estos poderes (legislativo y judicial)
2. Va a tener un carácter heterogéneo, ya que son varias y con cometidos muy diversos. Según el artículo 106 de la Constitución Española (en adelante CE) en la Administración hay dos funciones: ejecutiva (actuar) y reglamentaria. Y en el artículo 97 CE, que se dedica al Gobierno, especifica que también éste se encarga de la Administración civil y militar.
3. Inexistencia de Administraciones Públicas en los otros poderes del Estado salvo las excepciones mencionadas.
4. La Administración Pública está subordinada al Gobierno, según la ley 50/97 de 27 noviembre, la “ley del Gobierno”, e íntimamente relacionada con ella, la 6/97 de 14 de abril, “ley de la organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado” (en adelante LOFAGE)
Ocurre sin embargo, que los órganos superiores de la Administración son a la vez Administración y Gobierno (el Consejo de Ministros puede tener las dos funciones)
5. ¿Cuáles son las funciones de la Administración Pública? ¿Cuál es la finalidad que debe cumplir? ¿Cuál es el ámbito en que debe moverse?
a) la explicación la vemos en el artículo 103 CE “sirve con objetividad los intereses generales”
b) sigue diciendo “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (no sólo ley escrita, todo el ordenamiento jurídico)
c) los principios a través de los cuales debe actuar la Administración Pública son:
* jerarquía
* desconcentración
UNIDAD Y PLURALIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Hay un número considerable de Administraciones, como hemos visto al hablar de la heterogeneidad.
LA idea clásica divide entre Administraciones territoriales y no territoriales; pero podemos hacer una clasificación más amplia en 4 grupos:
A - Administraciones previstas en la Constitución de 1978; esto significa que necesariamente tienen que existir [ejemplo: la provincia, que está contemplada en la constitución, aunque por ejemplo Cataluña preferiría comarcas; Administración del Estado, Administración de las Comunidades Autónomas y Administraciones locales]
B - las Administraciones públicas que no están previstas en la Constitución española; aunque se las menciona, tienen alguna referencia a que el legislador puede crearlas o no. Aquí las hay con carácter territorial (B1) o institucional (B2)
C - Organismos Administrativos previstos en la Constitución, como el Consejo de Estado o el Consejo económico-social
D - Organismos no Administrativos recogidos en la Constitución, como el Tribunal de cuentas o el Defensor del pueblo
Retomamos los grupos de Administraciones Públicas.
A - Las Administraciones Públicas previstas en la CE
Tienen carácter territorial y son 3: la Administración estatal, las Administraciones autonómicas y por último, las Administraciones locales.
A.1 - La Administración Estatal
El artículo 97 CE es el destinado a regular el Gobierno, que no es Administración sino que está por encima, pero sí se la menciona. Este artículo nos dice cuál es la finalidad que debe perseguir la Administración, el marco en que se desarrolla y los principios a seguir. Incluso en el 103.2 CE se dice que los órganos de la Administración del Estado se crean de acuerdo con la ley; Es decir, la misma ley puede contemplar que por motivos de urgencia un órgano se cree por real decreto y no por ley.
* Ley 6/97, la LOFAGE y la ley del Gobierno también hacen referencia a lo anterior
La LOFAGE regula la Administración General del Estado por debajo de la Constitución, según los artículos 1, 2.1 y 2.2 (comprobar artículos y referencias a personalidad jurídica)
En esta ley veremos que hay una estructura en esta Administración, que va por niveles jerárquicos desde el Gobierno a las distintas unidades de negocio.
A.2 - Las Administraciones Autonómicas
Son 17, ya que Ceuta y Melilla son ciudades autónomas, no comunidades autónomas; la diferencia es que los consejeros de Ceuta y Melilla pueden aprobar sólo ordenanzas, ya que no tienen parlamento autonómico.
El artículo 137 CE es el básico en cuanto a organización autonómica: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
A partir del art 143 CE habla de quiénes pueden crear Comunidades Autónomas y qué territorios pueden hacerlo (art 143-151)
En 1978 nadie pensaba que todo el país iba a distribuirse en Comunidades Autónomas, creyeron que sólo lo harían las históricas.
En la Constitución se habla de la Administración del Estado con toda claridad; no así de las Administraciones autonómicas, ya que no se pensó que todo el territorio iba a acabar dividiéndose totalmente en comunidades autónomas.
En el artículo 152 se habla de cuáles son los órganos que debe haber: asamblea legislativa, gobierno autónomo con tareas legislativas y administrativas, y por debajo una administración. En el artículo 153 se habla ya (aunque con minúscula), se establecen los distintos mecanismos de control (Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo de la comunidad autónoma)
Al igual que existe la LOFAGE, cada Comunidad Autónoma tiene aprobada su propia ley de regulación, es decir, tenemos 17 leyes autonómicas.
A.3 - Las Administraciones locales
Una matización: hemos visto que los dos tipos anteriores tienen una Administración con poder ejecutivo, el Gobierno, y por debajo el tipo de Administración. En la Administración local es distinto, ya que éstas no tienen, SON Administración. En la Administración local no se puede hablar de un gobierno y una administración, es todo administración, ya que no pueden hacer leyes, sólo aprobar reglamentos y ordenanzas (sólo aprueban leyes los parlamentos)
Esto supone un salto cualitativo respecto a las anteriores.
En las Administraciones locales hay que hacer una distinción entre las que necesariamente deben existir (son obligatorias porque están previstas en la CE) y aquellas con carácter potestativo.
A.3.a) Administraciones locales obligatorias: MUNICIPIOS
En primer lugar aparecen los MUNICIPIOS (no confundir: municipio es el nombre de la administración, el territorio; el órgano de gobierno de este territorio es el ayuntamiento)
El art 137 CE establece la organización del Estado, municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y establece que éstas tienen autonomía para seguir sus intereses. Pero además, en el art 140 CE se habla de la Administración municipal (dentro de las Administraciones locales) y habla del mínimo que deben respetar “los municipios gozan de personalidad jurídica propia”, también explica órganos de gobierno, etc
Pero, ¿cómo se regulan los municipios?
Los municipios son parte del Estado y parte de las Comunidades Autónomas, por lo que se regularán con las dos. El Estado nos dará el mínimo que debe existir, lo que todos los municipios deben cumplir. Cada Comunidad Autónoma regulará las peculiaridades. En estos casos de materia compartida (es decir, que pertenece a dos parlamentos) el Estado crea una Ley de bases y las Comunidades Autónomas unas Leyes de desarrollo.
[ley de bases de régimen local: el Estado; cada Comunidad establece la propia a partir de ahí y cumpliendo los mínimos]
Recordar artículos 137 y 140 CE; la ley 7/85 de 2 de Abril es la ley reguladora de bases de régimen local, y después se elabora el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, RD legislativo 781/86 de 18 de Abril.
Además en cada Comunidad Autónoma encontraremos la ley de desarrollo correspondiente.
A.3.b) Administraciones locales obligatorias: PROVINCIA
En Cataluña prefieren una organización distinta a la provincia, prefieren organizarlo por comarcas (igual ocurre en Euskadi, pero allí han hecho coincidir las provincias con los 3 territorios históricos) La Generalitat aprobó una ley para suprimir las provincias y dividirse en comarcas.
A partir de este momento surge la pregunta: ¿es necesario o no que exista la provincia? [la argumentación es que las Comunidades Autónomas uniprovinciales no tienen diputación, que es el órgano de gobierno provincial]. Pero en la Constitución Española sí está contemplada la existencia de la provincia y con carácter obligatorio (art 137, 140 CE); lo que se ha hecho es que en las Comunidades Autónomas uniprovinciales las competencias de la diputación han sido asumidas por las Comunidades Autónomas.
En el 141.2 dice “el Gobierno y la Administración Autónoma....(continuar)”
Aquí algunos han querido ver la posibilidad de las comarcas, pero no es así. El Constitucional ha dicho que se refiere a las provincias insulares, que no tienen diputaciones, sino cabildos.
Referencia a los artículos 68 y 69 : especifican que las circunscripciones electorales son las provincias (congreso y senado respectivamente)
La sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 1981 declaró inconstitucional la “ley de las comarcas” de la Generalitat que suprimía las provincias.
Las Comunidades Autónomas uniprovinciales NO tienen diputación provincial, el máximo órgano de gobierno de la provincia, porque las competencias han sido asumidas por los parlamentos autonómicos.
A.3.c) Administraciones locales obligatorias: CABILDOS Y CONSEJOS INSULARES
Según el artículo 141.4 CE, que habla de la Administración propia de las islas, especifica que será en forma de Cabildos en las Islas Canarias, o Consejos Insulares en las Islas Baleares.
* Ley 30/92 de 26 de noviembre, “Ley del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo” (modificada en el 99)
* Ley 50/97 de 27 de noviembre, “Ley del Gobierno”
* Ley 6/97 de 14 de abril, “LOFAGE”
Imprescindible prestar especial atención a estas tres leyes que regulan la Administración.
B - Las Administraciones Públicas mencionadas pero no previstas (no obliagorias) en la CE
En los artículos 141.3 y 152.3 de la CE se hace referencia a algún tipo de administración, se contempla la posibilidad en la Constitución, que no obligatoriedad, a la existencia de otros tipos de administraciones
Art 141.3: “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”, que son las comarcas.
Art 152.3: “ ......”
Las administraciones públicas que no están previstas en la CE se crean por el legislador ordinario, es la ley ordinaria quien las establece en cada momento. Tenemos dos formas de administración según la CE, las administraciones de carácter territorial y las administraciones de carácter institucional.
B.1) Administraciones territoriales
B.1.a) En el art 141.3 no se exige que los municipios sean limítrofes, se quiere constitucionalizar las tradicionales comarcas. En el 152.3 se permite que las Comunidades Autónomas puedan realizar otras organizaciones distintas, respetando las obligatorias, en función de las peculiaridades propias.
Al igual que otras administraciones con carácter territorial, es decir, igual que la provincia o municipio, se corresponde con un determinado territorio.
En la CE sólo hay una referencia, que es la prohibición de federación de Comunidades Autónomas, según el artículo 145.1 (ej: estado castellano resultante de la suma de las dos Castillas)
B.1.b) La “Ley de Bases de régimen local” regula las provincias y municipios, y en el art 3.2.a habla de entidades de ámbito territorial inferior a un municipio (entidades locales menores) como por ejemplo las parroquias, los barrios, los distritos, caseríos, pagos, etc (art 45)
B.1.c) Las áreas metropolitanas o conurbaciones, como Madrid o Barcelona son agrupaciones territoriales formadas a partir de la agrupación de municipios próximos.
** En el art 3.2.d aparecen las mancomunidades de municipios, donde no hay agrupación territorial sino agrupación de servicios (ej: los pueblos de la sierra utilizan los mismos bomberos, el mismo servicio de recogida de basuras, etc)
B.1) Administraciones Institucionales
Quizá sea el tipo más importante, porque es la actual forma o tendencia de gobernar para reducir la rigidez de la jerarquía y aumentar la eficacia (aumentar la eficacia es objetivo perseguido en la Constitución española)
** Hay que observar también el acercarmiento de las administraciones hacia la empresa privada.
Según la LOFAGE debemos distinguir dos grupos:
B.2.a) Organismos públicos
B.2.b) Corporaciones
La LOFAGE los define y regula a partir del artículo 41, sobre todo 41,42 y 45.
Un organismo público surge cuando en el ámbito de una administración pública de carácter territorial, hay una determinada materia que necesita eficacia. Para ello se sigue el sistema anglosajón (inglés, americano) de las “agencias”, que son entidades independientes a nivel jurídico, organizativo y económico, pero quedan subordinadas a la Administración Pública del Estado.
Por ejemplo: las delegaciones de Hacienda se recogen en la Agencia Tributaria.
LOFAGE ARTÍCULO 5 : Icluír y estudiar la definición
Clases de Organismos Públicos- se ha pretendido que sólo hubiera dos tipos según el artículo 43 de la LOFAGE, a saber: organismos autónomos y entidades públicas empresariales; el artículo 42 explica sus características.
El Derecho Administrativo es un derecho de garantías. La Administración Pública intenta escaparse hacia el derecho privado con estos organismos (ya que es más fácil gobernar mediante el derecho mercantil)
El artículo 45 explica los organismos autónomos, que se rigen por el derecho autónomo.
El artículo 53 define las entidades públicas empresariales, que se rigen por el derecho privado.
Pero el propio legislador reconoce en la disposición adicional 12 de la ley que no se pueden regular en dos tipos todos los organismos públicos, y aparece el tercer tipo, que son las sociedades mercantiles estatales (que se regirán íntegramente por el ordenamiento jurídico privado)
Aunque el legislador intentó dividir los Organismos públicos en dos tipos, no le queda más remedio que reconocer el tercer tipo, las sociedades estatales mercantiles.
art 41 LOFAGE (remarcar carácter de autonomía, descentralización,etc
art 45 LOFAGE definición
art 53 LOFAGE revisión y actual definición
art 53.2 LOFAGE formación órganos sujetos a derecho administrativo
Ésta es la trilogía de organismos públicos que existen en nuestro país; hasta la revisión de la LOFAGE en 1997 existían distintos organismos, cada uno de ellos con su régimen jurídico, por lo que el legislador intenta que todos ellos se adapten a una legislación común.
Disposición 6ª: entidades gestoras de la Seguridad Social
Disposición adicional 7ª: Consejo de Estado
Disposición adicional 8ª: Banco de España, Fondo de Garantías de depósito de entidades de crédito
Disposición adicional 9ª: Agenica estatal tributaria, Consejo económico social, Instituto Cervantes
Disposición adicional 12ª: Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), Consejo de Seguridad Nuclear, RTVE, Universidades, Comisión de Energía,etc
Disposición adicional 11ª: Organismo autónomo de Correos y Telégrafos
B.2.a) Corporaciones
Una administración puede a) sancionar a quienes forman parte de la misma y b) exaccionar (cobrar un tributo o un impuesto)
** Nos referimos aquí a los Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio e Industria (y Navegación donde corresponda) y a las Cofradías de Pescadores (ya no hay Cámaras de la Propiedad Urbana, están integradas)
A- Colegios Profesionales - el señor Pedrol, (senador y participante en la redacción de la Constitución española) indica que el artículo 36 hace referencia a éstos. Es una norma con rango de ley que explica quién podrá regular sus peculiaridades.
De este artículo se deduce que ha de ser una ley y no un reglamento la que regule los Colegios profesionales, la ley 2/74 de 13 de febrero “Ley de Colegios Profesionales”; en ella se definen y explican sus fines. También se deduce, en cuanto a las profesiones tituladas, que sólo podrán tener Colegios Profesionales aquelloas titulaciones con licenciaturas y diplomaturas universitarias. Pero parece que el ámbito de los Colegios ha ido mucho más allá de lo que esperaba la ley, porque ahora también hay colegios oficiales de podólogos, decoradores, etc.
La competencia está compartida con las Comunidades Autónomas, es decir, la legislación básica está complementada con las leyes de cada comunidad. (ejemplo: el Colegio General de los Abogados - nivel estatal; Colegio de Abogados de cada comunidad - nivel comunidad)
Los Colegios sancionan, ejercen una potestad sancionadora porque es administración; quien incumple las normas puede ser sancionado y sacado fuera del colegio, y también puede cobrar unas cuotas, exigir una contraprestación económica. No son voluntarios, para ejercer es imprescindible colegiarse. Dentro de cada colegio hay una norma concreta, que es el estatuto.
B- Cámaras de Comercio, Industria y Navegación-tienen también una referencia en la Constitución española, en el artículo 52 (esto significa que su mantenimiento es imprescindible, ya que aparecen en la CE). Sirven para la defensa de los intereses económicos de comerciantes, etc
La ley 3/1993 de 22 de marzo, “ley básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación” define qué son en el artículo 1º, y en el artículo 2º explica sus funciones.
Las Cámaras exigen el “impuesto cameral”, más o menos el 2% del impuesto de sociedades.
Junto a la regulación mencionada está la ley 23/1986 de 24 de Diciembre, “la Ley de las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias”, que en el artículo 2 define lo que son y en el artículo 4 explica sus fines.
* ¿Cuál es la diferencia entre una cámara agraria y un sindicato como ASAJA?
Dentro de la obligatoria pertenencia a un Colegio profesional (que es Administración), también se puede voluntariamente pertenecer a otras asociaciones. Lo mismo con la cámara agraria (obligatoria) y sindicatos (voluntarios por afinidad).
C- Cofradías de pescadores- no están previstas en la Constitución Española, por lo que no se necesitaba una ley para regularlas. Se regulan por el Real Decreto 670/1978 de 11 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de las cofradías de pescadores; en el artículo 1 está su definición.
C - Los Organismos Administrativos recogidos/previstos en la CE
No están dotados de personalidad jurídica independiente, forman parte de la Administración, pero tienen unas funciones tan peculiares y específicas que tienen relevancia especial.
C.1) Consejo de Estado
Es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencias, lo que recoge la disposición adicional 7ª de la LOFAGE, la ley orgánica 3/1980 de 22 de abril, la “ley del Consejo de Estado”. El Consejo emite informes a proyectos de ley, Reales Decretos, etc.
Formalmente, la ley tiene una exposición de motivos, y luego puede poner “oído el Consejo de Estado”; en este caso significa que el parlamento lo oyó (obligado por motivos políticos) pero no siguió sus indicaciones, por ejemplo con la ley 8/00 de 24 de diciembre, la lue de extranjería. También puede poner “de conformidad al Consejo de Estado”, pertenece al Ministerio de Justicia, y significa que además de oír, se han seguido sus indicaciones.
C.2) Consejo Económico y Social
El artículo 131.2 CE dice “.............copiar artículo.................”; aunque no le llama por su nombre se refiere al Consejo Económico y Social, que es el organismo que asesora económicamente al Gobierno, y no tiene personalidad jurídica propia, depende del Ministerio de Economía (es parte de la Administración). Se regula por la ley 21/1991 de 17 de junio
D - Los Organismos No Administrativos recogidos/previstos en la CE
Señalamos dos instituciones:
D.1) Tribunal de Cuentas- es un organismo de carácter mismo, medio administrativo y medio económico, que se regula por la ley 2/1982 de 12 de mayo (se recoge en el artículo 136 CE)
D.1) Defensor del Pueblo- se recoge en el artículo 54 CE
La principal característica del Derecho Administrativo es que es un derecho exorbitante, es decir, que tiene unas características distintas a las del derecho privado.
En el derecho privado civil, por ejemplo, la idea principal es la libertad. Además se da flexibilidad, hay una autonomía de la libertad, una igualdad entre las partes.
Pero en el Derecho Administrativo esto no ocurre; cuando aparece una Administración Pública no se da esta situación de igualdad. En el Derecho Administrativo, la Administración estará investida de una serie de privilegios que no tienen los particulares.
El principio de autonomía de la voluntad y el de igualdad de las partes, propios del Derecho privado, en el Derecho Administrativo desaparecen. Por eso decimos que es un derecho exorbitante, por los privilegios que conlleva su sujeto, la Administración; la característica del Derecho Administrativo es la desigualdad de las partes, la superioridad de la Administración.
El derecho que regula las Administraciones públicas es el derecho administrativo; estamos en presencia de un derecho estatutario, distinto, el derecho común de las administraciones públicas. Su peculiaridad es que está integrado por unas normas de carácter especial.
¿Qué hacen estas normas, por qué las calificamos de especiales?
Porque lo que hacen estas normas, el derecho administrativo, es atribuir, dotar a las administraciones públicas de unos poderes jurídicos que no tiene el resto de los ciudadanos. A estos poderes públicos se les llama “potestades administrativas” (nosotros no podemos expropiar, sancionar, establecer impuestos, etc, pero la administración sí). Como resumen de este conjunto de potestades resulta que la Administración tiene una posición jurídica distinta y superior a los ciudadanos.
Todo esto, en resumen, es un conjunto de privilegios que tiene la Administración; nosotros, ciudadanso, no los tenemos, son potestades administrativas reconocidas en el Ordenamiento Jurídico. Esta es la primera característica que explica el porqué el Derecho Administrativo es exorbitante.
Pero ¿todo esto nos lleva a que los particulares quedan completamente desprotegidos frente a la Administración?
No, porque hay unas garantías de los particulares que están establecidas y la Administración debe cumplir.
Por tanto, el Derecho Administrativo aparece como un derecho de equilibrio entre las potestades (privilegios) de la Administración y las garantías de que están dotados los particulares.
Recordar artículo 106 CE: “.....escirbir artículo...........”
BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL ESTADO DE DERECHO- TEMA 2
El principio de legalidad de la Administración: Vinculación negativa y vinculación positiva al principio de legalidad
Potestades regladas y potestades discreccionales de la Administración
Reducción de la discreccionalidad administrativa: los conceptos jurídicos indeterminados
Control de la discreccionalidad administrativa: elementos reglados, hechos determinantes y principios generales del derecho
Una de las características esenciales del Derecho Administrativo es el Principio de legalidad. Este principio podría definirse como “una técnica estructural que supone el sometimiento de la Administración a la ley”. Y esto supone también una doble idea, exige dos requisitos previos:
La existencia de una ley previa (para poder someterse a la ley; es necesario que uno de los 18 parlamentos apruebe una norma con rango de ley)
Para tener una ley previa, tenemos que estar en un sistema político que admita la división de poderes y un poder legislativo en este sistema (que representa la soberanía popular) que apruebe las leyes
La idea del Principio de legalidad surge con la aparición del Derecho Administrativo, que aparece en la revolución francesa. En algunos textos de la época (artículo 3º Código francés de 1791) dice “no hay en Francia autoridad superior a la ley. El rey no reina más que por ella y sólo en nombre de ella puede exigir respeto”.
La existencia del Principio de legalidad, su aceptación, implica la necesidad de la existencia de una ley previa, lo cual supone unas consecuencias:
la sumisión de la actuación de la Administración al poder legislativo
la sumisión al principio de jerarquía de fuentes
la sumisión de la potestad reglamentaria y actuación administrativa ala regulación de las leyes
De todo esto tenemos que, tanto al dictar un reglamento como al dictar una actuación administrativa debe hacerse de acuerdo a las leyes, no contradecirlas.
* ¿Cómo interpretamos la vinculación de la Administración a la ley? (entendiendo por vinculación el principio de legalidad)
Podemos interpretarlo desde una perspectiva negativa o positiva:
La concepción negativa opina que la ley es para la Administración un límite; marca a la Administración la frontera entre lo que puede hacer y lo que no puede hacer. La ley da un marco de libertad en el que puede moverse, pero a la vez le marca un límite exterior que delimita el ámbito de actuación de la Administración.
La Administración lo único que hace es ejecutar la ley, no puede salirse del marco establecido.
* nota: atención al concepto de límite, de marco; se entiende como el panorama dentro del cual puede elegir, moverse como quiera, sin salir de él.
En la vinculación positiva la ley no es un límite sino el instrumento imprescindible para cualquier actuación administrativa; si no hay previamente establecido en una norma con rango de ley la autorización expresa para que actúe la Administración, ésta no puede actuar.
* nota: aquí no hay libertad de movimientos, sino que su actuación es la que dice la ley
* Ninguna de las dos concepciones funciona en todos los supuestos
Cuando las potestades de la Administración afectan a los particulares en lo económico o en la libertad, cuando van a limitar nuestra capacidad económica o nuestra libertad, rige el principio de vinculación positiva. Es decir, al ejercer postestades limitativas de los particulares, cuando la Administración ejerce sus potestades ablatorias (para expropiar, detener, cobrar impuestos, etc) rige le principio de vinculación positiva.
La relación será intensa y más fijada cuando la Administración vaya a limitar los derechos de los particulares, y regirá el principio de legalidad positivo.
A la hora de conceder subvenciones, becas, etc, la relación será más laxa, por lo que no tendrá que ser obligatoriamente vinculación positiva, también podrá ser negativa.
La concepción negativa es propia del Derecho privado, en el que prevalece la voluntad de las partes (yo elijo si hago o no un contrato).
La Administración está investida de una serie de potestades que no poseen los particulares, y por ello debe estar más sometida a la ley que ellos, para que no se extralimite.
Como ninguna de las dos vinculaciones funciona por separado, es necesaria una síntesis de las dos.
El Principio de legalidad, es decir, el sometimiento de la Administración Pública a la ley ya tiene referencias en el mismo preámbulo de la Constitución Española “...consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley....popular” COMPLETAR TEXTO CE. En segundo lugar, aparece en el artículo 9 CE apartado 3, “....la Constitución Española garantiza el principio de legalidad....”Y en el artículo 97 CE dedicado al Gobierno “....de acuerdo con la Constitución Española y la leyes”. También en el artículo 103 dedicado a la Administración Pública “....con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Cuando una ley permite actuar a la Administración Pública, le está dando potestades; por tanto, según el principio de legalidad la Administración no tiene más poderes que los que la ley le otorga.
Potestad reglada - se produce cuando la ley (“el artículo xxx”) predetermina de una manera total y absoluta la actuación administrativa. La ley no deja margen de elección.
Artículo 106: “....”
Ejemplo: todos los españoles (mayores de 18 años) tienen derecho a pasaporte; así que cuando se pide, la Administración tiene la obligación de darlo, tienen obligación de documentarlo. No hay capacidad de movimiento, la Administración no tiene la más mínima discreccionalidad.
Potestad discreccional - la ley no predetermina de manera total y absoluta la capacidad de acción de la Administración, porque la ley concede a la Administración un margen de apreciación y de libertad, no para actuar arbitrariamente sino para que intente conseguir algo que resulta más conveniente para el interés público.
Artículo 24:”....”
Ejemplo: el ayuntamiento opta por un contrato para construir algo; puede optar, jugar y elegir al que sea más beneficioso, tiene capacidad para elegir, pero no arbitrariamente sino dentro del marco establecido por la ley.
Ejemplo 2: los funcionarios pueden jubilarse por edad y por encontrarse en situación de incapacidad; aquí la Administración puede jugar, tendrá que ver informes físicos, psíquicos, características del puesto de trabajo, etc. Por edad se jubila directamente, sin informes, es una potestad reglada; por incapacidad tendrá que motivarlo y estudiarlo, ya que aunque finalmente ocurra lo mismo, no es de forma arbitraria.
Ejemplo 3: otro aspecto en el que hay gran discreccionalidad es el urbanismo; Asimismo, la concesión de becas establece una serie de condiciones, pero no todos los que las cumplen automáticamente las reciben, también hay que ver las partidas presupuestadas.
Estas potestades se relacionan con la vinculación positiva y negativa.
Pregunta: ¿cuál va con cuál?
Es nuestro ordenamiento jurídico (que ahora confirma la Constitución Española e históricamente ha sido así), quien va a controlar el ejercicio de la discreccionalidad; la potestad discreccional de la Administración se controla por los Tribunales de Justicia y dentro de ellos, por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art 106.1 CE) “....y la legalidad de la actuación administrativa...”También el artículo 153.c hace referencia a la jurisdicción.
En otros países no es así; por ejemplo, en Francia (aunque hemos copiado la base del sistema administrativo) se controla por el Consejo de Estado francés, que no está integrado sólo por jueces, es un consejo mixto. En el sistema anglosajón se controla por los tribunales ordinarios. Es decir, cada país elige su sistema de control, reflejado en el artículo 106 CE. Hasta aquí hablábamos desde la perspectiva del sistema. Pero siguiendo el artículo 24 CE, también debemos tener en cuenta que es un derecho de los particulares, esto es, los particulares tienen derecho a la tutela judicial efectiva.
La Administración tiene que actuar con eficacia, para obtener beneficios generales en la forma que lo permita una norma con rango de ley; esa norma tendrá una vinculación positiva o negativa en función de lo intensa, limitadora o de lo discreccional que ésta sea. Y de ahí también se derivan las potestades regladas (autómatas, sin capacidad de movimiento), las discreccionales (capacidad de movimiento, teniendo en cuenta que esto es distinto de la arbitrariedad). Necesitamos un sistema de control, en nuestro caso un sistema judicial, basado en los artículos 106 y 24 de la Constitución Española.
Como veremos a continuación, los dos siguientes puntos van relacionados: la reducción (punto 3) y el control (punto 4) de la discreccionalidad administrativa.
Nuestro ordenamiento jurídico establece distintos mecanismos para ejercer y controlar. Es una situación delicada, de equilibrio permanente porque por una parte es bueno que la Administración pueda elegir entre varias situaciones, pero por otra parte es bueno que esté controlada. Nuestro sistema copia al francés, que creó el recurso “de control de poder” [estamos en la 4ª ley que regula lo contencioso-administrativo] A mediados del siglo XIX se crearon los consejos reales y provinciales, donde no se controlaban los actos. Según la ley de 1888, la “ley de Santa María de Paredes” se controla los actos reglados. En 1956 crea una ley excelente y alabado por toda la doctrina, por primera vez reconoce que los actos discreccionales de la Administración son revisables por los jueces. Sólo faltaba poder revisar los actos políticos, y es la ley 29/98 de 13 de julio la que regula esta cuestión. El último hito ha sido revisar también los actos políticos (siguiendo dos sentencias, la del fiscal general Eligio Hernández y las de los papeles del CESID).
Finalmente, nuestro sistema judicial ha llegado a una situación influída por los artículos 106 y 24, en que la revisión penetra en algo habitualmente vedado a los tribunales: los actos políticos.
3.A - Los Mecanismos de revisión
* CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS: cuando la Administración se enfrente a los conceptos jurídicos indeterminados, la Administración lo determinará. En la Constitución Española está previsto que los tribunales revisen la forma en que la Administración los ha determinado.
Conceptos determinados - es aquel concepto en que las normas manejan conceptos inequívocos, es decir, conceptos dotados de una gran precisión, exactitud. Por ejemplo: todo español mayor de edad tiene derecho a un pasaporte.
Conceptos indeterminados - adolecen de cierto grado de imprecisión. En ocasiones las normas se valen de conceptos que no son suficientemente precisos y obligan al jurista a interpretarlos; estos conceptos jurídicos pueden tener distinto contenido: Conceptos de valor [aquellas normas que contienen elementos valorativos, como por ejemplo el español mayor de edad tiene derecho a pasaporte está claro; pero el español mayor de edad y con buena conducta tiene derecho a pasaporte, incluye un concepto indeterminado “la buena conducta”, es un elemento valorativo que depende de quien lo valore. Conceptos técnicos, por ejemplo podemos decir que un edificio está en ruina; pero éste (“en ruina”) es un concepto técnico que hasta que un arquitecto no valore no podemos determinar a priori.
Tradicionalmente estos conceptos se han supuesto de discreccionalidad administrativa; a partir de 1956 estos conceptos indeterminados pueden ser revisados por los tribunales, es decir, a través del control, de la posibilidad de revisar estos conceptos, estamos reduciendo la discreccionalidad administratrativa. Por ejemplo, el edificio en ruina: el ciudadano puede pedir otro informe y puede que diga que la casa, desde el punto de vista técnico no está en ruina. El tribunal valorará los dos informes y podrá revisar la decisión discreccional de la Administración.
Por tanto, el primer mecanismo de revisión de la discreccionalidad de la Administración es a través de un Concepto Jurídico Indeterminado. Pero revisamos SÓLO el concepto indeterminado, no su discreccionalidad.
Mientras en la discreccionalidad la Administración juega con libertad de criterio (elige entre sus opciones, es una potestad en manos de la Administración que los Tribunales deben respetar), cuando juega con conceptos jurídicos indeterminados tiene que acertar, sólo puede haber una decisión justa y la Administración debe tomar esa; el tribunal puede revisar la decisión, la actuación de la Administración. Por ejemplo: si la Administración no paga el justiprecio verdadero el ciudadano puede recurrir al tribunal para que lo revise. Otro ejemplo es el tema del “orden público”, tema muy discutible por ser un concepto indeterminado.
Como vimos en el punto anterior, hablamos de temas muy relacionados, puesto que finalmente, la reducción de la discreccionalidad se realiza mediante los conceptos jurídicos indeterminados, que suponen un mecanismo de control. Otros mecanismos de control son los siguientes tres elementos:
4.1 - Elementos reglados
En un acto administrativo hay una serie de elementos reglados (perfectamente determinados) y unos elementos discreccionales; Por ejemplo, el Fiscal General del Estado debe tener 15 años de profesión (reglado y determinado) y ser una persona de reconocido prestigio (discreccional). Si la ley determina que deben ser 15 años (acto reglado), no puede saltarse ese punto; aunque sea un cargo político el elemento reglado no puede ser saltado.
El problema es que no existe un poder absolutamente discreccional, en cualquier acto administrativo siempre hay algún elemento reglado, a destacar tres:
- la competencia [quién tiene competencia sobre qué, es decir, si el sujeto (autor) del acto administrativo tiene competencia o no según la ley] Los tribunales pueden examinar un acto reglado y si se carece de competencia el acto es nulo.
- el procedimiento establecido en la ley [a la hora de sancionar hay que seguir un proceso (procedimiento) determinado, no se puede imponer directamente una sanción]
- leer artículo 134 de la ley 30/92
- el fin, la finalidad que persigue [¿para qué o por qué puede la Administración hacer algo como cobrar impuestos, imponer tasas, etc? Para la finalidad que se ha dotado; no puedo expropiar a quien quiero, además de ser competente y seguir el procedimiento, tengo que tener un fin, como que necesito el terreno para seguir la construcción de una carretera, por ejemplo].
Los dos primeros son muy fáciles de demostrar; pero la existencia o inexistencia del fin es un tema más complicado, al que se denomina “desviación de poder” que supone que la Administración utiliza una potestad para lograr un fin distinto del que tenía previsto. ---Artículo 106.1 “.......”leer y completar
La Constitución Española dice que los tribunales controlan que la Administración actuará para lograr los fines que persigue, pero esto es difícil de demostrar. También estaba contemplado en al ley de 1956, y actualmente se contempla en al de 1988. La jurisprudencia dice que no es necesaria una prueba absoluta sino que con una prueba de indicio ya es sufuciente.
4.2 - Hechos determinantes
Todo acto, cualquier respuesta de la Administración, sea de oficio o a instancia de particulares, se basa en una realidad, unos determinados hechos, hay unos elementos fácticos, incontrovertibles. Los hechos en los que se fundamenta la Administración son una realidad que es, los hechos configuran y determinan la potestad de la Administración.
Se controla la actuación de la Administración en base a los hechos que son reales o no son reales [si se tienen más de 18 años, por ejemplo] Este control es reciente; en el pasado, la jurisdicción contencioso-administrativa tenía función revisora nada más, se dedicaba sólo a la aplicación del derecho (no discutía lo que constaba en el expediente, no lo anallizaba). Con esto se permite que el poder judicial pueda revisar, entrar a valorar los hechos.
En la ley de 1956 (y también en la del 98) en la exposición de motivos “...copiar...” se admite la posibilidad de una prueba. A partir de ese año el proceso contencioso-administrativo es un proceso judicial que pide un periodo de prueba, incluso puede pedir pruebas periciales. Con esto lo que hacemos es revisar la base fáctica en que se basa la Administración.
4.3 - Principios generales del derecho
Afectan a todas las ramas del derecho. Se habla de ellos en el artículo 103.1 CE; en la ley 30/92, cuando se modifica en el 99, en el artículo 3º se dice cuáles son los principios generales del derecho (que también están en el 103 CE).
Además de los 5 principios recogidos en la Constitución, se incluye la buena fé y la confianza legítima. Las Administraciones Públicas en sus relaciones se rigen por los principios de colaboración y cooperación, con criterios de eficiencia y ----- a los ciudadanos.
En el artículo 14 se habla de igualdad, pero desde una percepción pasiva. Este artículo debe interpretarse conjuntamente con el artículo 9 CE, que establece también obligaciones [no basta con que haya que ser igual, además la Administración Pública debe encargarse de que así sea] En el artículo 9.3 CE “...principio de legalidad...., jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, seguridad jurídica, responsabilidad de las Administraciones Públicas, principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL ESTADO DE DERECHO II- TEMA 3
Principio de control judicial de la Administración
La autotutela administrativa. Clases de autotutela: ejecutividad y ejecutoriedad de la actuación administrativa
Fundamentos y límites constitucionales de la autotutela administrativa
El sistema de conflictos jurisdiccionales
EL PRINCIPIO DE CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
Los dos grandes principios del Derecho Administrativo son el principio de legalidad (visto en el tema anterior) y, partiendo de él, el principio de control judicial (el acto Administrativo se ajusta a la ley o no)
Este principio está previsto y contemplado en el artículo 106; aquí se define la posición de la Administración respecto al poder judicial: “ los tribunales....” El control se da en las dos fases, cuando dicta reglamentos y en las actuaciones administrativas. Lo establece en el 106, creando una ”claúsula general de control” según la doctrina; este control es un contrlol de legalidad que comprueba si se ajusta a la ley en el ámbito material de actuación administrativa(no es un control de oportunidad; es un control pleno y que recae sobre la totalidad de la doctrina, es decir, no existe ningún tipo de excepciones, ya que no hay nada en la Constitución). El control no sólo recae sobre aspectos externos sino también sobre los internos.
Un aspecto externo es si hay competencia o no, si se ha seguido el procedimiento; también rige lo interno, es decir, el fin, saber si ha habido o no desviación de poder.
Además, el control judicial tiene carácter obligatorio para los tribunales, es decir, cuando los particulares plantean un conflicto con la Administración, el poder judicial no puede rehusar o rechazar.
Para garantizar el control la Constitución Española plantea el tema, complementa el artículo 106 con el 24: “todas las personas tienen el derecho de obtener la tutela efectiva............COMPLETAR..........”, que quiere decir que todas las personas físicas y jurídicas pueden plantear un proceso a la Administración, y se garantiza el procedimiento igualitario.
IMPORTANTE: atención al artículo 106.1, el control según el principio de legalidad, que se complementa con el artículo 24, que consagra el derecho al proceso y procedimiento igualitario.
Gramaticalmente es la posibilidad de autotutelarse a sí mismo. Frente a este concepto está la heterotutela (la tutela de otro sobre uno) Comparamos la distinta situación en que está la Administración frente a los particulares. Yo como individuo no puedo declarar mi derecho, deben hacerlo los tribunales; tampoco puedo ejecutar una vez declarado, debo volver a recurrir a los tribunales para que ejecuten. Esto es la heterotutela, necesito de otro que declare y ejecute.
La situación de la Administración es al contrario, ya que ella misma declara y ella misma ejecuta; en esto consiste la autotutela. Podemos explicarla en relación con la eficacia, ya que la autotutela es la forma prevista para que la Administración sea eficaz (aunque la autotutela no significa que la Administración haga lo que quiera, puesto que está sujeta al control de los tribunales)
En nuestro ordenamiento jurídico, como compensación a la plenitud de control judicial (artículos 106 y 24 CE) se reconoce a la Administración Pública una posición especial, una posición distinta de la de los particulares y en consecuencia, esta especial posición frente a los particulares se caracteriza porque la Administración Pública tiene reconocido el poder de la autotutela, o de la autoprotección; es decir, la Administración puede protegerse a sí misma, no necesita el auxilio de otros como los particulares, que necesitan de la protección judicial [particulares—heterotutela; Administración—autotutela]
Su fundamento originario está vinculado al principio de separación de poderes; tras la revolución francesa, al separar poderes se prohibe a los jueces intervenir en asuntos políticos y administrativos, y para ello se da un especial poder a la Administración, la autotutela.
Pero debemos distinguir dos clases:
Autotutela declarativa - la Administración no necesita del poder judicial para hacer declaraciones de derechos (alterar situaciones jurídicas)
Autotutela ejecutiva - para ejecutar coactivamente sus propias declaraciones.
La Autotutela supone el poder realizar por sí misma actuaciones declarativas y ejecutivas.
A) Autotutela declarativa - permite a la Administración Pública declarar sus derechos, esto es, puede alterar situaciones jurídicas o estados posesorios; en resumen, puede declarar hasta dónde llegan sus derechos frente a particulares [por ejemplo una playa; se determina hasta dónde llega por la Administración, previo peritaje y siguiendo la ley. Pero la Administración no tiene que ir al juzgado, dicta ella misma la situación del dominio público; no necesita ir a ningún tribunal para declarar hasta dónde llega la playa]
El fundamento de la autotutela lo encontramos en la ley 30/92 en su artículo 57: “los actos....COMPLETAR....se presumirán válidos y producirán desde el momento en que se dicten”
Además, en el artículo 56 dice “....COMPLETAR...serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la ley”
B) Autotutela ejecutiva - permite a la Administración Pública ejecutar sus derechos tal como los ha declarado, incluso frente a la voluntad de los particulares; es decir, consiste en llevar a la práctica sus propias ejecuciones, llegando incluso a la coacción sin tener que contar con los tribunales [seguimos con el ejemplo de la playa: además del gobierno estatal, como la playa está en un municipio puede intervenir el alcalde; En la práctica la playa es titularidad estatal, pero los municipios tienen la explotación de algunos servicios, como las licencias para tumbonas]
Se apoya en el artículo 56, y sobre todo en el artículo 95 de la ley 30/92. Nos permite proceder, previo apercibimiento, a la ejecución de los actos administrativos.
Recordar la especial posición de la Administración frente a los particulares. En caso de conflicto, en principio la Administración tiene las de ganar; pero frente a ello está el sistema de control judicial permanente. [continua el ejemplo de la playa: se hace un deslinde y ahora los apartamentos quedan a 300m en vez de a 100m; en la escritura originaria ponía a 100m, puedo llevar prueba pericial al juez para conocerlo]
LA autotutela confiere una situación de privilegio, que tal cual sería desmesurada e incompatible con el Estado de Derecho, por lo que se establece el mecanismo de control judicial (aunque sea a posteriori)
Ejemplo: Tengo una finca con un registro antiguo que dice hasta dónde llega un deslinde; estoy en la construcción del 6º piso y al lado del mar. Llega el ingeniero y dice que no, que el deslinde es distinto y debe tirarse; este pleito puede durar 5 años. Para que esto no ocurra, el particular intentará lograr una medida cautelar, es decir, el ingeniero presenta su informe (y con él la toma de una medida) , pero el juez decide suspender esa medida.
Esto es, la autotutela puede suspenderse tanto por ella misma como por los jueces.
* suspensión por los tribunales - el artículo 95 “....la Administración Pública ....apercibimiento...., salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución por los tribunales” COMPLETAR ARTÍCULO
* suspensión por ella misma - el artículo 57 dice “los actos administrativos....válidos...en fecha en que se dicte, salvo que en ellos se disponga otra cosa” COMPLETAR ARTÍCULO
FUNDAMENTOS Y LIMITES CONSTITUCIONALES DE LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
3.1 - FUNDAMENTOS - Históricamente hay que recordar la revolución francesa de 1789 y la siguiente separación de poderes. La autotutela tiene su origen en la separación de poderes y prohibición de interferencia de los jueces en asuntos administrativos; así, se deja a los jueces al margen de la Administración y se les deja a cargo de los particulares.
El fundamento legal de la autotutela está en los artículos 57 y 95 de la ley 30/92. Lo único que se discute entre los autores es que a la Administración le hubiera gustado que la autotutela tuviera un respaldo constitucional. Un fundamento constitucional para este poder podemos encontrarlo en el precepto recogido en el artículo 101 CE, en el que se encuentran los principios a los que tiene que ajustarse la Administración, siendo el primero el de la eficacia (reflejado en el artículo 3 de la ley 30/92) Este tema de la eficacia respalda la autotutela, aunque no es un criterio totalmente válido porque la autotutela puede darse sin eficacia, como las administraciones de carácter inglés en las que hay Administración sin autotutela y sí hay eficacia administrativa.
3.2 - LIMÍTES - Si bien queda la duda de si hay o no una proclamación implícita en la Constitución Española, ésta (la de 1978) sí se ocupa de señalar límites a la autotutela, dice claramente que no hay una autotutela absoluta.
Además hay otros límites que afectan a los distintos tipos de autotutela, también recogidos en la Constitución Española, enfocados a que ésta no sea absoluta.
Al explicar el fundamento de la autotutela declarativa está en el artículo 57. Quedaba por explicar de este artículo la parte “...salvo que en ellos se especifique otra cosa”. El mismo precepto establece la posibilidad de que su eficacia pueda quedar demorada (57.2) Tenemos hasta 4 supuestos en los que la suspensión se puede producir:
1º- Cuando así lo exija el contenido del acto
Ejemplo: uno es funcionario, por ejemplo abogado del Estado. Para llegar ejercer como tal primero se debe aprobar el examen, y a continuación se es nombrado; pero la actividad como funcionario no comienza hasta la toma de posesión, es decir, hay una demora desde el nombramiento a la toma de posesión.
2º- Supeditada a su notificación
No hay eficacia del acto administrativo hasta que no se entrega la notificación pertinente.
3º- Supeditada a su publicación
No tiene efecto hasta que no esté publicada en el BOE
4º- Cuando es necesaria la aprobación posterior (de un órgano superior)
como cuando algo ya está listo y decidido pero pendiente de la aprobación del ministro
Pero sin duda alguna, el límite más expresivo de la autotutela declarativa, el más significativo para los legisladores es que, bien la Administración bien los tribunales puedan suspender los efectos del acto administrativo; es decir, una vez que el acto ya ha empezado a producir efectos, éste puede ser suspendido.
La suspensión de una medida es provocada al tomar medidas cautelares; éstas se recogen en la “ley de enjuiciamiento civil” (2000).
En el ámbito administrativo, el artículo 111 de la ley 30/92 regula la posibilidad de suspender los actos administrativos por la propia Administración, la posibilidad de autosuspender la autotutela. “Cuando los particulares imponen recurso ante una decisión administrativa, es decir, pedimos la suspensión de un acto temporalmente hasta que se resuelva”
- Artículo 111.1: no se suspende por interposición de recurso COMPROBAR Y COMPLETAR
- Artículo 111.2: cuando sí se suspende “...de oficio o a solicitud del recurrente...” COMPROBAR Y COMPLETAR
- Artículo 111.3: establece la suspensión automática, esto es, que si la Administración no contesta en el plazo de un mes (30 días en la ley) a la petición de suspensión, el acto se entiende suspendido COMPROBAR Y COMPLETAR
Hasta aquí hablamos de actos que no son firmes, y sobre ellos cabe recurso. Pero, ¿qué ocurre con los actos firmes contra los que no cabe recurso?
Hay que recurrir a los tribunales; se regula en la ley 29/98 de 13 de julio de lo contencioso-administrativo, donde a partir del artículo 129 se regulan las medidas cautelares (para suspender actos firmes). El artículo 130 de la misma ley se refiere a la pérdida de la finalidad legítima del recurso.
Estas medidas cautelares pueden denegarse en determinados supuestos. El artículo 135 se refiere a circunstancias de especial urgencia, y en él se explica que las medidas cautelares pueden adoptarse “in audita parte”, es decir, sin oír a las partes y posteriormente decidirá el juez (ejemplo: en la expulsión de un extranjero; a las 12 de la noche puede llegar la notificación de suspensión)
También tenemos otros límites relacionados con la autotutela ejecutiva. Cuando la ejecución forzosa supone la vulneración de un derecho fundamental se darán distintas posibilidades:
1º- en cuanto a la entrada en los domicilios
ejemplo: llega un chivatazo de que un centro de la tercera edad tiene maltrato y se envía a los inspectores. Si se va directamente, es posible que no abran la puerta. Pero si se va con la policía....así que habrá que buscar un medio para entrar. Para que se pueda entrar sin que el particular pueda poner pegas, el juez tiene que autorizarlo.
Antes, el artículo 87 de la LOGPJ antigua regulaba esta materia, y confería su competencia a los juzgados de instrucción. Pero el artículo 95 de la ley 30/98, que fundamenta la autotutela ejecutiva dice “....la Constitución española o la ley exija la intervención de los tribunales” (en algunos casos), por lo que según esto, son competencia de los juzgados de lo contencioso-administrativo (recogido en el artículo 8.5 de la ley 29/98) El problema es que en la práctica no se regula un procedimiento para estos supuestos, depende un poco del juez; la autoridad judicial no puede contar con la audiencia previa del particular (como pedir el expediente para comprobar la denuncia). El artículo 8.5 dice quién puede decidir sobre entrar en domicilios, coches,etc.
Además, el artículo 5.2 da competencia a los jueces de lo contencioso “..sobre las medidas que las autoridades sanitarias...” COMPROBAR Y COMPLETAR
De todo esto tenemos que, Autotutela administrativa sí pero poniendo entre ella y el particular a los jueces.
2º- registro de la propiedad
ejemplo: recordar el ejemplo del deslinde; la Administración marca unos límites con mojones, pero en la escritura pone hasta dónde van los límites, y son distintos; ¿qué tiene más fuerza, la Administración o el registro de la propiedad? Pues la Administración deberá demostrar que tienen razón frente al registro.
3º- interdictos
Son medidas cautelares de paralización reguladas en la ley de enjuiciamiento civil. Son 4: recuperar, retener, obra nueva obra ruinosa.
La pregunta es: estos interdictos, ¿caben contra la Administración? La ley establece, en principio, una posición intermedia. Según el artículo 101 de la ley 30/92 parece que no caben, pero leyendo el artículo completo leemos “....realizadas en materia de su competencia y según el procedimiento....” De donde sacamos que si no hay competencia o no hay procedimiento, sí caben los interdictos, es decir, podrá paralizarse.
La entrada en domicilio, interdictos, etc, en todos ellos el particular reclama la intervención judicial para defenderse frente a la autotutela. Pero la Administración no se queda quieta, también tiene su propio cuerpo judicial para así ejercer la autotutela.
Ejemplo: el indulto a Liaño. Se produce un conflicto entre el Gobierno, que concede el indulto y el Tribunal Supremo, que entiende que quien se encarga de este tema son los jueces y tribunales. Es decir, existe un conflicto entre dos poderes que debe resolverse.
Históricamente, hemos tenido tres formas de resolver:
1º - Real Decreto de 8 de septiembre de 1887; es un sistema copia del sistema francés en el que “la balanza” se inclina sobre el poder ejecutivo, ya que finalmente decidía el jefe del Estado (que se identificaba con el Gobierno)
2º- La ley de julio de 1948 “ley de conflictos jurisdiccionales”, matiza el planteamiento inicial proadministrativo, aunque en líneas generales sigue inclinándose para que resuelva a favor de la Administración. No obstante hay mejoras, como que se permite que las autoridades judiciales puedan promover el conflicto y, en el campo del procedimiento se trata de equilibrar las partes, aunque finalmente se permite al ministro correspondiente extraer el conflicto y resolver de forma directa.
El jefe del Estado dictaba unos “decretos de competencia” previa deliberación del consejo de ministros.
3º- A partir de 1978 no hay jefe de Estado, y la posición del rey no encaja en la resolución de conflictos. Durante años se busca un mecanismo que solucione este problema, y en 1985 con la elaoración de la ley 6/85 de 1 de julio, la LOGPJ, se dice quién va a resolver estos conflictos; en 1987 se aprueba.
El artículo 38 de la LOGPJ dice “...conflictos ....entre tribunales y administración se resolverán por un órgano colegiado constituido por el presidente del Tribunal Supremo y 5 vocales [aquí se da el problema de que forman número par] , dos de ellos del contencioso y los otros tres, consejeros permanentes del consejo de estado”. En caso de empate, decide el voto del presidente, que pertenece al ámbito del poder judicial, con lo que ha cambiado el sentido: históricamente recaía a favor de la administración y ahora, a favor de los tribunales. A este órgano se le llama Tribunal de conflictos. El 99,9% son conflictos positivos, es decir, todos pretenden ser competentes; pero también puede darse el caso de conflictos negativos, como ocurre con los casos relacionados con prisiones y reglamento interno, de los que nadie quiere hacerse cargo.
ORDENAMIENTO JURÍDICO- TEMA 4
La Constitución: concepto, contenido, valor normativo y garantías constitucionales
La ley: concepto y clases. Primacía y reserva de ley: clases de reserva
El reglamento: concepto, clases, elementos y control de los reglamentos
Otras fuentes del derecho: los principios generales del derecho, la jurisprudencia, la costumbre y las fuentes del derecho comunitario
En cada Ordenamiento Jurídico existe un sistema de fuentes, es decir, una relación de las diversas normas que integran el Ordenamiento Jurídico; en España también. El sistema tradicional se contemplaba en el Código Civil artículo 1º, y a raíz de la reforma de 1974 en el artículo 6º (recordar que por entonces no teníamos no teníamos constitución). Este sistema, en 1978 sufre una reforma trascendental al aprobarse la Constitución Española. Esto es, hasta 1978 la fuente superior era la ley. A partir de 1978 por encima de la ley está la Constitución Española.
En segundo lugar, el segundo cambio, es que la fuente era “la ley”, sólo una ley aprobada por las Cortes Generales. Desde 1978 hablamos de “las leyes”, porque hay distintos tipos de leyes (orgánicas, etc); pero además de las leyes estatales aparecen otros 17 parlamentos autonómicos que producen sus leyes (que no había antes). Además, en 1986, España entra en la Unión Europea, con lo que el “acerbo comunitario” (derecho europeo, normas que existían) pasa a formar parte del derecho español.
En consecuencia, tenemos dos claves fundamentales:
1.- Por encima de todas las leyes está la Constitución Española
2.- Además de las leyes estatales, tememos leyes autonómicas y comunitarias.
El siguiente escalón, por debajo de la ley, son los reglamentos, a los que no afecta mucho la entrada de la Constitución Española de 1978
Derecho Administrativo 02-03
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