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Término: CONSTITUCION ECONOMICA
Autor: Alberto Ricardo Dalla Via
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 22/09/2012 18:35:34
I. CONCEPTO. ORIGEN. APARICIÓN EN IBEROAMÉRICA. La Constitución económica es una expresión de origen Alemán (wirtschagsverfassung) y se la define como “el conjunto de normas, principios y valores que, una vez incorporados a la Constitución formal, guardan relación con la economía y son aplicables a la actividad y a las relaciones económicas financieras” (Bidart Campos, 2002, 1144). El término “Constitución económica” aparece con la República de Weimar, en el año 1919, y su uso se generaliza en el año 1925, siendo Carl Schmitt quien lo incorpora a la literatura jurídica con la aparición de su obra “La defensa de la Constitución” en el año 1931, en la cual menciona el término y manifiesta su inquietud por la adopción de un régimen político con fundamentación económica. El principal aporte de la Constitución de Weimar radica en el“reconocimiento expreso del contenido de la economía dentro de una Constitución” (Chanamé Orbe, 2009, 256), como un enfoque dirigido a la protección del individuo, en tanto sujeto de derechos económicos. Es decir, le da un sentido a la economía como ciencia social que se vincula directamente al bienestar de los ciudadanos. La nombrada constitución garantiza el derecho de propiedad, pero como la propiedad entraña obligaciones, es posible establecer límites o restricciones legales cuando lo requiera el bien general o la función social.
El concepto de “constitución económica”, utilizado por los economistas durante mucho tiempo en la literatura comparada como sinónimo de “orden económico”, “sistema económico” o “modelo económico”, sin connotaciones jurídicas, fue acuñado para el derecho como “decisión global sobre el orden de la vida económica de una comunidad”. La noción fue empleada luego de la aprobación de la Ley Fundamental de Bonn para sostener que esta había constitucionalizado un determinado sistema económico, que coincidía en general con la ECONOMIA DE MERCADO, aunque con algunas correcciones sociales. La consecuencia de tal constitucionalización era obvia: el modelo se convertía en parámetro desde el cual era posible valorar la legitimidad jurídico-constitucional de las intervenciones públicas en la economía.
Se debe diferenciar entre un derecho constitucional económico en sentido restringido y uno en sentido amplio, entendiendo abarcados en el primero los preceptos de rango constitucional; y, en el segundo, las normas reguladoras de la rea­li­dad económica, in­de­pen­dien­te­men­te de su rango normativo (Stober, 1992).
El derecho económico en América Latina y en México surge, a grandes rasgos, como producto del subdesarrollo, del proceso de Industrialización y de la intervención económica del Estado. Posteriormente, con la creación de la Comisión Económica para América Latina, el derecho económico se amplía al derecho de la integración o derecho comunitario, imitando quizá la experiencia europea (INTEGRACION REGIONAL). Con la crisis de 1929-1930, y el Keynesianismo imperante, el derecho económico se propuso coadyuvar a la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, al desarrollo “hacia adentro” y a la rupturadel modelo del intercambio desigual.
Todos estos factores, promediando los años cuarenta, trajeron consigo un creciente proceso de modernización y de migraciones del campo a la ciudad. Es en el período denominado del “populismo industrializador”, en que empieza a acrecentarse el papel institucional del Estado, y se observa un incipiente desarrollo de la sociedad civil. En este momento del desarrollo latinoamericano puede hablarse de una evolución de la industrialización, tema que era el objetivo central de las políticas económicas de la época. Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, el Derecho Económico adquiere perfiles propios, destacándose especialmente en el papel que va a ocupar con la creación del sistema de las NACIONES UNIDAS (la preocupación por el desarrollo) y la creación del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, actualmente reemplazado por la Organización Mundial del Comercio, y el Fondo Monetario Internacional (Díaz Müller, 1997).
Este regionalismo jurídico latinoamericano posee, entonces, una doble dimensión explicativa:
A. Genera un nexo entre derecho y economía, fundamentalmente a través de tres instituciones principales: la sociedad, el contrato y la propiedad.
B. Favorece la aparición de un derecho desarrollista tendiente a aumentar los niveles de calidad de vida de las naciones latinoamericanas. Actualmente, con el auge del neoliberalismo, este derecho económico intervencionista se ha retraído de la actividad social, al mismo tiempo que se ha producido una retirada de la acción económica estatal en el contexto de la mundialización de los mercados, de la post-guerra fría, y de la globalización inconclusa e incierta.
Un documento histórico relevante en la evolución de los derechos económicos, sociales y culturales lo constituye la Constitución de México de 1917, que es el primer intento constitucional de conciliar los derechos civiles y políticos con la nueva concepción de los DERECHOS SOCIALES.
La Constitución Mexicana prevé la obligación del Estado de impartir educación gratuita, de facilitar protección a la niñez; establece normas relativas al derecho al trabajo y a la seguridad social; y reconoce el derecho a la huelga.
El Derecho Constitucional Económico, como rama del Derecho Constitucional que se ocupa de la ordenación de la vida económica, cobra especial relevancia en nuestros días por el evidente protagonismo que tiene la economía en el campo político tanto nacional como internacional. Desde antaño, las finanzas públicas y la organización de la hacienda han sido materia de preocupación para los gobernantes, así como también el interés por el crecimiento, el aumento del comercio y de la riqueza han sido un objetivo anhelado por pueblos y naciones. Pocas veces la economía ha resultado tan representativa del ámbito en el cual se manifiestan las estrategias políticas de los países como en nuestros días.
En el plano interno de los países, el creciente protagonismo de los ministros de Economía sobre los restantes ministros, la tendencia a la concentración de las decisiones por razones económicas y los frecuentes conflictos entre las normas y los presupuestos de eficiencia económica, han generado “inseguridad jurídica”.
En el campo internacional, por su parte, la preponderancia de la economía se vislumbra en la conformación de una política de “bloques” o de integración de grandes espacios económicos a los efectos de mejorar las condiciones de competencia, creando “economías de escala” que “maximicen la eficiencia”. Desde este punto de vista, el ordenamiento jurídico que posea un Estado será el que determine las “ventajas” o “desventajas” competitivas para la formación de un modelo eficiente.
Este protagonismo de la economía en el plano internacional se debe, en gran medida, a un saludable retiro de las guerras de conquista en el mundo occidental a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial y de la creación de la Organización de las Naciones Unidas. De ese modo, las denominadas “guerras comerciales” han desplazado a la acción bélica de algunos escenarios mundiales.
II. EL DERECHO CONSTITUCIONAL ECONÓMICO COMO PARTE DEL DERECHO CONSTITUCIONAL. FUENTES. SU RELACIÓN CON OTROS DERECHOS. La Constitución define laorganización política, el orden social y la estructura jurídica de unEstado. En la base de todo orden social se encuentra una determinada organización económica y, a este respecto, hay que tener presente que el Estado es siempre el marco más importante de la vida económica, sea la de un país capitalista, socialista o con sistema de economía mixta (Hauriou, 1980). Igualmente, la ordenación fundamental de los poderes públicos, sus interrelaciones, los derechos y libertades de los ciudadanos, se debe hacer sobre la base de una estructura socioeconómica, que requiere para su funcionamiento adecuado un conjunto de normas que, jerárquicamente,dependan de la Constitución. Esto hace que todo texto constitucional opte por una organización económica. Es así como la tabla de DERECHOS FUNDAMENTALES no puede tratarse aisladamente de la concepción político-económica, puesto que esos derechos son piezas básicas de una organización económica y la particularidad del derecho constitucional económico está en la aplicación de los principios constitucionales a la rea­li­dad económica. El sistema político y económico está siempre vinculado entre sí de forma más o menos estrecha, por lo que no puede combinarse cualquier sistema político con cualquier sistema económico. La sociedad es siempre y en todas partes un todo indisoluble, político, cultural y económico.
Tradicionalmente, en las primeras constituciones modernas no se consagraba el sistema económico que imperaría, sino que se enunciaban principios económicos que podían fácilmente conducir a interpretaciones ambiguas o contradictorias, de manera que tornaban inoperante asegurar las garantías constitucionales en materia económica. Esta situación era consecuencia de la necesidad del gobernante de turno de tener discrecionalidad para determinar aspectos fundamentales del orden económico, basados en que la economía tenía una dinámica propia, mayor que la que afectaba a la Constitución Política, lo cual debía reflejarse en la neutralidad económica de la Constitución.
El sistema económico no debe someterse a las mutaciones de los gobernantes, toda vez que ello conduciría a la posibilidad de una inestabilidad política y económica. De allí que el constituyente busca que la Constitución defina la estructura y organización de la economía, las libertades y funciones de los individuos y grupos sociales; el reparto de poder de las instituciones, y la delimitación de la intervención estatal de una forma amplia y flexible. Esto permitirá optar entre limitadas formas de organización económica, como modificaciones alternativas de la estructura que define la Constitución, adaptando la norma a la realidad, sin que ello implique un orden socioeconómico distinto que resulte contrario a la misma.
Desde el punto de vista internacional, varias son las fuentes normativas de estos derechos, siendo las principales: a) la Carta de las Naciones Unidas, de 24 de Octubre de 1945, que pone el acento en la cooperación para el Desarrollo (artículo 55); b) la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de Diciembre de 1948, especialmente su artículo 25, que se refiere a la vida digna (relacionando la DIGNIDAD y LOS DERECHOS HUMANOS), necesidades básicas, derecho a la salud, vivienda, derecho a la educación, seguridad social. En este apartado convendría distinguir entre DERECHOS SOCIALES y DERECHOS HUMANOS. En efecto, los derechos sociales nacen como producto de la evolución histórica de los derechos humanos, especialmente después de la Primera Guerra Mundial. Tres son los instrumentos internacionales que refuerzan la idea de los derechos sociales: La Liga de las Naciones, el Tratado de Versalles y la Oficina Internacional del Trabajo (1919). En este sentido, se presenta un problema doctrinario de importancia que se refiere a la distinción y obligatoriedad de los derechos civiles y políticos con relación a los derechos económicos y sociales; en tanto que el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (1966) prevé la posibilidad de una realización progresiva de estos derechos. Señalando el caso de los derechos económicos, sociales y culturales; en tanto que los derechos civiles y políticos se ubican dentro de los derechos de realización inmediata. Esta dicotomía planteada, por ejemplo, en la Carta Social Europea (1961), o en el Protocolo de San Salvador a la Convención Americana de Derechos Humanos (1988), es resuelta, desde el punto de vista doctrinario, señalando que los derechos humanos son únicos e indivisibles. En el caso de los derechos económicos y sociales, existe por parte del Estado una obligación de hacer en pos de las necesidades básicas de la población; c) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 (entró en vigor el 3 de enero de 1976); y d) las normas de la Organización Internacional del Trabajo.
Los derechos económicos, sociales y culturales expresan los derechos de la persona humana a una vida digna, con satisfacción de sus necesidades básicas: el derecho al trabajo, a la seguridad social, derecho de la familia, derechos a la salud, a la educación, a participar en la vida cultural (lo que hoy definiríamos como DERECHOS CULTURALES), a la IGUALDAD de oportunidades para ejercer los derechos económicos y sociales. No cabe duda de que los derechos económicos, sociales y culturales están presentes de manera aguda en el mundo contemporáneo, en el cual aparece como problema esencial la marginación (los llamados DESPLAZADOS) o la POBREZA extrema de más de la tercera parte de la humanidad, tanto en los países comúnmente denominados “del Sur”, como en el seno mismo de las naciones centrales, desarrolladas e industrializadas. Como los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles, la realización de los derechos civiles y políticos sin el goce de los derechos económicos, sociales y culturales resulta imposible. Lo anterior conduce a considerar como un desafío para la supervivencia del género humano y el logro de una paz duradera, la búsqueda de fórmulas que garanticen los derechos humanos, civiles y políticos y los de tipo económico, social y cultural en el marco de una economía globalizada, fundada en el progreso científico y tecnológico, el respeto al MEDIO AMBIENTE, la competitividad y el libre mercado. En otras palabras, la posibilidad de un crecimiento económico sustentable con equidad. Ello supone, igualmente, el equilibrio entre estados reducidos y fuertes, con una burocracia honesta y eficiente, y una capacidad de intervención y control que supere la dictadura y la extrema movilidad de los centros financieros internacionales.
III. MODELO IBEROAMERICANO. En la actualidad existe un grado muy importante de internacionalización y politización de las relaciones económicas. Los estudios de ciencia política se ven cada vez más influenciados por análisis económicos, tanto que las relaciones internacionales (en particular las RELACIONES UNION EUROPEA-AMERICA LATINA) se ven determinadas por ese tipo de razones. De allí que la existencia de una “constitución económica” en cada país cobra especial relevancia como “arquitectura jurídica” de un conjunto de condiciones para el desenvolvimiento del modelo económico.
En Iberoamérica, todas las Constituciones Nacionales incluyen aspectos económicos, otorgándoles diferentes tratamientos, optando algunas por asignar una parte especial de la Ley Suprema al tratamiento sistemático de las cuestiones económicas, como es el caso de Perú, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela; mientras que otras (Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay y México), por el contrario, optan por diseminar a lo largo de articulado el tratamiento de lo económico. Así, prevén, entre otros (la mayoría de ellos comunes), el Presupuesto, Planificación, PROPIEDAD PRIVADA, Libertad de Comercio e Industria, Monopolios, Recursos Naturales, Moneda y Banca, Protección al Consumidor. De allí, que la regulación constitucional de la economía es una necesidad para alcanzar una ordenación pública económica.
España es uno de los países en donde mayor elaboración han tenido los estudios de derecho constitucional económico. La Constitución Española, en orden al sistema económico, consagra los siguientes principios: 1) LIBERTAD DE EMPRESA y Economía de Mercado, junto con el reconocimiento de la Propiedad Privada y de la Herencia. Asimismo la Libertad de Elección de Profesión, que, concebida en un sentido amplio, no hay por qué restringir a las tradicionalmente llamadas profesionales liberales, sino que puede entenderse comprendida en ella la libre elección de profesiones mercantiles o industriales. La Libertad de Empresa se ejerce, con la garantía y protección de los poderes públicos, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación; 2) política de estabilidad económica, atendiendo especialmente al pleno empleo. En este marco, los poderes públicos han de promover “condiciones favorables” para el progreso social y económico y la distribución más equitativa de la renta, personal y regional; 3) utilización racional de los recursos naturales en orden a la CALIDAD DE VIDA y el medio ambiente; 4) defensa de los Derechos de los consumidores y de sus legítimos intereses económicos; 5) iniciativa pública en la actividad económica; 6) posible reserva al sector público de recursos o servicios esenciales; 7) participación en la empresa; 8) modernización y desarrollo de todos los sectores económicos; y 9) planificación de la actividad económica general. La Constitución española ha sido encuadrada en el modelo de“economía social de mercado”, que integra un sistema de competencia económica (como unidad de gestión, de actuación y comportamiento, que vincula la libertad de la competencia con la garantía de la propiedad privada y de la libre iniciativa empresarial) con el proyecto social.
En la República Argentina, actualmente, entre los principios constitucionales que condicionan la política económica cabe enumerar: a) el principio del Estado de Derecho, del que se derivan el principio de supremacía (art. 31, CN), el principio de legalidad (art. 19, CN) y el principio de reserva (art. 19, CN), los cuales son de gran importancia en la política económica a los efectos de dar “certeza” y “posibilidad” a las relaciones jurídicas; b) el principio democrático, que surge del art. 1º y que la reforma de 1994 enfatizó a favor de una mayor participación, que comprende también el interés de usuarios y consumidores; c) el principio federal, de donde surgen las competencias constitucionales que corresponden al Estado Federal y a las provincias. La Constitución Nacional, siguiendo el modelo de la Constitución norteamericana, ha seguido un principio de unidad económica del territorio, tendiente a la creación de un solo mercado. De ese modo, se eliminaron las aduanas interiores (arts. 9, 10, 11, CN) y es libre el tránsito de personas, bienes y mercaderías. El comercio “interjurisdiccional” es competencia federal (art. 75, inc. 13), en tanto que las provincias regulan el comercio “intrajurisdiccional”. Esta característica no vulnera los derechos de las provincias, que conservan la propiedad de los recursos naturales y de los poderes no delegados, conforme señala el art. 121 de la Constitución; d) el principio del Estado Social ha sido receptado en el denominado “constitucionalismo social”, que tuvo su origen en la Constitución de México de 1917 y en la Constitución de la República de Weimar y que más tarde tuvo amplio desarrollo en las Constituciones europeas de la posguerra. La Constitución argentina recibe parcialmente sus principios en la reforma constitucional de 1957, pero en rea­li­dad el Estado social comienza su desarrollo con anterioridad, a partir de la tarea legislativa y de la interpretación realizada por la Corte Suprema de Justicia, que importó la doctrina del Welfare State con la aplicación ampliada de la doctrina del poder de policía. En el Preámbulo de la Constitución Nacional se encuentra orientada la acción del Estado tanto en un sentido liberal como en un sentido social al mencionarse entre sus objetivos “asegurar los beneficios de la libertad” y “promover el bienestar general”; e) el principio de la integración regional responde a una tendencia de declinación del Estado-Nación y a la configuración de “bloques” integrados para mejorar sus condiciones de competencia en el comercio internacional. El ejemplo paradigmático es la Unión Europea, pero hay otros procesos como el Mercosur y el Nafta, a cuya adscripción la Constitución reformada en el año 1994 ha dejado un procedimiento jurídico de entrada (art. 75, inc. 24, CN). La integración en materia de derechos humanos es un proceso ya iniciado en la Argentina con el resto de los países de América Latina a partir de la ratificación del Pacto de San José de Costa Rica y que se ha reafirmado, también, con la reforma constitucional de 1994 (art. 75, inc. 22, CN); f) la tendencia mundial a la protección del Derecho al Medio Ambiente para las generaciones presentes y futuras (criterio del “desarrollo sustentable” [art. 41]), incide con fuerte impacto sobre el modelo de desarrollo económico y sobre los conceptos fundamentales que siguen a la producción e inclusive a la propiedad, que deben adecuarse, aun limitándose o restringiéndose, a esta mera rea­li­dad. En suma, la República Argentina tiene una Constitución reformada que, además de mantener la continuidad histórica y salvaguardar los derechos y garantías civiles y políticas, puede constituir un factor de progreso y desarrollo socioeconómico, cultural y educativo; ampliar la democracia y procurar la productividad y la justicia social.
La Constitución de la República Federativa de Brasil, por su parte, contiene un Título específico que regula aspectos económicos, denominado “Del Orden Económico y Financiero” (Bolivia es otro de los países que contempla en su Constitución una parte especial señalando “régimen económico y financiero”). El orden económico brasileño se basa en la valoración del trabajo humano, en la libre iniciativa y en asegurar una existencia digna con justicia social. Asimismo, debe observar los siguientes principios: a) soberanía nacional; b) propiedad privada; c) función social de la propiedad; d) libre concurrencia; e) defensa del consumidor; f) defensa del medio ambiente; g) reducción de las desigualdades regionales y sociales; h) búsqueda del pleno empleo; e i) tratamiento favorable para las empresas brasileñas del capital nacional de pequeño aporte. La explotación directa de actividades económicas por el Estado sólo será permitida cuando sea necesaria por imperativo de seguridad nacional o de interés colectivo relevante conforme a la definición de la ley. En cuanto a la intervención del Estado en la economía, se establece (artículo 174) que el Estado ejercerá a través de la ley las funciones de fiscalización, incentivo y planificación, siendo ésta determinante para el poder público e indicativa para el privado. En relación al sistema financiero, permite la participación de capitales extranjeros teniendo en cuenta especialmente dos puntos: los intereses nacionales y los acuerdos internacionales. Los objetivos de la Constitución analizada son loables desde el punto de vista de la protección de los derechos sociales, económicos y culturales, pese a su concepción un tanto utópica en relación con el panorama de la sociedad brasileña y sus enormes desigualdades y deficiencias.
El régimen económico y social de la República de Guatemala se funda (al igual que en la Constitución de Brasil) en principios de justicia social. Es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. Y cuando fuera necesario, el Estado actuará complementando la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados.
La Constitución del Perú consagra de manera expresa que es un sistema de economía social de mercado, en el que el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. Se garantiza: la igualdad ante la ley, para lo que el Estado brindará oportunidades de superación a los sectores que sufran cualquier discriminación; libertades económicas que no deben perjudicar a la competencia ni lesionar a la moral, ni a la salud, ni a las seguridades públicas; y el ejercicio del derecho de propiedad en armonía con el bien común.
La Constitución de la República de Honduras, igual que la de Panamá y la de República Dominicana, no consagran de manera específica un régimen económico en ellas.Aunque, interpretando sus sistemas económicos imperantes y los principios, los derechos y las libertades consagradas en sus Normas Fundamentales se entiende que se encaminan al establecimiento de una economía de mercado.
Respecto de la Constitución Política de Nicaragua, llama la atención el especial énfasis que ella hace sobre el derecho de propiedad, garantizando también el pleno ejercicio de las actividades económicas, sin más limitaciones que las dadas por motivos sociales o de interés nacional que impongan las leyes. Lo anterior, más la expresa determinación de que la Constitución de Nicaragua tiene una economía mixta (artículo 103) y mediante la aplicación de los principios constitucionales de justicia, bien común e igualdad consagrados en los artículos 4, 5 y 27 de la Constitución, combinados con una visión de Estado Social de Derecho (artículo 130), nos conduce a interpretar que el sistema económico es el de una economía social de mercado.
Por su parte, Paraguay es un Estado Social de Derecho que desarrolla su régimen constitucional dentro de un marco de promoción y fomento al desarrollo económico y social mediante la dirección de la Política Económica como un mecanismo para garantizar la justicia y la calidad de vida digna de sus habitantes.
Más allá de orientaciones ideológicas económicas adoptadas en cada país e incorporadas a su Constitución correspondiente, las Constituciones de los diferentes países de Iberoamérica tienen en común el asumir la economía para su regulación por la Norma Fundamental admitiéndose un orden público económico.
Pocas dudas quedan, entonces, de acuerdo a lo desarrollado y a la comprobación de lo que ocurre en las naciones y en el mundo, de que se da hoy una profunda y notoria interrelación entre la economía y la política que el derecho constitucional no puede ni debe desconocer.
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