Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=67276
Timestamp: 2019-12-07 06:36:39
Document Index: 343401747

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﻿ Sentencia C-824 de 2013 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Fecha de Entrada en Vigencia: 13 de noviembre de 2013
SENTENCIA C-824/13
Dentro de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales”.
La finalidad de la carrera administrativa, consiste en asegurar las condiciones de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de la función pública y garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a través del sistema de méritos inherente a la misma. En este sentido, la Corte ha señalado que: “(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”. Precisamente, el mérito como criterio rector del acceso a la función pública, es el fundamento de rango constitucional que subyace al sistema de carrera administrativa, manifestándose a través del concurso público como herramienta principal para seleccionar de manera imparcial al personal más idóneo y calificado para cumplir con las funciones estatales y de este modo salvaguardar el interés general. En efecto, el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas, aptitudes, experiencia, idoneidad física y moral así como otras aptitudes y cualidades de los aspirantes.
La Corte ha señalado que existen dos criterios que habilitan al Legislador para definir un cargo como de libre nombramiento y remoción: (1) Criterio material/Naturaleza de las funciones. Esta circunstancia se presenta cuando los cargos creados de manera específica de acuerdo con el reglamento de la entidad correspondiente tienen como fin cumplir “un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”. Sensu contrario, en términos generales, las funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, no pueden excluirse del régimen de carrera. (2) Criterio subjetivo/Grado de confianza. Este opera cuando se está frente a funciones que en razón de su naturaleza, exijan no solo de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, sino también de la confianza cualificada que se desprende del manejo de asuntos que son de la reserva y el cuidado de este tipo de funciones específicamente. La jurisprudencia ha señalado a la confianza cualificada como: “(…)aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple; es decir, “en este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata(…)”. Dicho de otro modo, la Corporación ha exigido que quien ocupe un cargo de esta clase ofrezca “una garantía sobre el comportamiento reservado, prudente y sigiloso en la administración de los asuntos que se tramitan en el despacho de los referidos funcionarios a quienes prestan sus servicios directamente. // La confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser cualificada”.” Estas dos condiciones, ha dicho la jurisprudencia, son “alternativas, no copulativas”, es decir que no se exigen ambas condiciones en relación con un cargo en particular.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”
El ciudadano Hernán Arias Vidales, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra el artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. El texto del artículo mencionado, con el aparte demandado subrayado, es el siguiente:
ARTÍCULO 128.Fortalecimiento institucional de la contraloría general de la república.Con el fin de fortalecer las acciones en contra de la corrupción, créanse dentro de la estructura de la Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales estarán adscritas al Despacho del Contralor General y serán dirigidas por un Jefe de Unidad del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras.
El demandante solicitó se declare inexequible la expresión “de libre nombramiento y remoción” contenida en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 por considerar que la misma desconoce el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 40 y 125 de la Constitución Política.
2.2.1.1. La expresión acusada del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 desconoce el Preámbulo y los artículos 1º y 2º de la C.P. al establecer en forma “indiscriminada, injustificada y desproporcionada” que los empleos que se crean en la planta de personal de la Contraloría General de la República son de libre nombramiento y remoción. En este sentido advierte que la disposición acusada establece una excepción al régimen de carrera administrativa y obvia la provisión de los cargos creados, mediante concurso público, además “no privilegia la aplicación del mérito en el proceso de selección, o que este se lleve a cabo evaluando las calidades de cada uno de los posibles candidatos, dejando abierta la posibilidad para que se realicen nombramientos “arbitrarios o clientelistas en general, fundados en intereses particulares distintos de los auténticos intereses públicos”(cita la sentencia T-502 de 2010)”.
2.2.1.2. Señala que con la Constitución Política de 1991 el control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República sufrió una importante transformación, destacándose su absoluta independencia frente a las demás ramas y órganos del poder, en el marco del Estado democrático, tendencia que parece revertirse a través de prácticas que estima burocráticas y mediante disposiciones como la que se ataca en esta ocasión. Lo anterior se traduce, según el demandante, en la imposibilidad de erigir una administración pública “eficiente, eficaz, objetiva e independiente, atenta a la construcción de un orden social justo”.
El artículo 129 de la Ley 1474 de 2011 desconoce el numeral 7º del artículo 40 de la C.P., el artículo 21-2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25 c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 23, numeral 1 y 2, literal c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1º del Convenio 11 de la OIT sobre la Discriminación. Estas disposiciones son consistentes con el reconocimiento de acceso a la función pública como derecho fundamental de participación, o bien como el derecho “de acceder o intervenir en la gestión de la cosa pública”. Así, al disponer, sin ninguna justificación, que un número de empleos de la Contraloría General fueran provistos de forma discrecional por el nominador, se impidió a los ciudadanos el acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones. No se tuvieron en cuenta los criterios funcionales orgánicos o de confianza que la jurisprudencia constitucional ha establecido como elementos estructurales que determinan las limitaciones al principio general de acceso a cargos de carrera administrativa mediante concurso público.
Se alude en la intervención a la jurisprudencia, que ha señalado como criterios que habilitan a la ley para clasificar determinados cargos públicos como de libre nombramiento y remoción, los siguientes: 1) que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en el que se definen o adopten políticas públicas; 2) que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público. En este orden de ideas, los cargos creados en el artículo acusado han sido asignados a Unidades que dependen directamente del Despacho de la Contralora General, lo cual justifica su consagración excepcional como de libre nombramiento y remoción en razón de la confianza inherente al manejo de los “delicados y reservados asuntos” que se encomiendan a dichas dependencias lo cual exige también una mayor movilidad para el retiro del servicio de sus titulares en caso de duda sobre la probidad de su conducta laboral.
El ciudadano Luis Feria, allegó un escrito en el cual consideró que el apartado acusado del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 desconoce los principios y valores del Estado Social de Derecho porque, deja abierta la posibilidad de que se realicen nombramientos fundados en intereses particulares, obviando la provisión de los cargos creados mediante concurso público que pertenecen al régimen especial de carrera administrativa. De acuerdo con los fines consagrados en el artículo 209 de la Constitución, deben suprimirse los factores subjetivos en la designación de los servidores públicos y eliminarse las “prácticas anti-modernas como el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”.
4.3. Ahora bien, el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los Cargos de la Contraloría General de la República, se encuentra regulado en el Decreto Ley 269 de 2000, el cual establece, en su artículo 4o, que corresponde al nivel directivo “el desempeño de funciones de dirección general, de formación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos”. Entonces, el cargo de “director” coincide, prima facie, con las funciones generales propias de los cargos de libre nombramiento y remoción. Con respecto a las funciones específicas, tanto la Dirección de Seguridad, como la de Aseguramiento Tecnológico e Informático, requieren de un director que tenga competencias de manejo y control, además de un alto grado de confianza, por consiguiente existen razones suficientes para excluirlos del régimen de carrera.
4.4. Con relación al cargo de profesional universitario y de asistente de seguridad, la Vista Fiscal considera que se trata de cargos cuyas funciones no justifican la excepción a la regla general de la carrera administrativa. De un lado, los profesionales universitarios no tienen a su cargo ninguna atribución de manejo u orientación que se concrete en la fijación de políticas que esten asignadas a ese nivel. De otro lado, el asistente de seguridad, de acuerdo con sus funciones generales, establecidas en el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los Cargos de la Contraloría, se encuentra en un nivel asistencial, y por ende carece de cualquier elemento mínimo que permita calificar sus funciones como de dirección u orientación. En cuanto a las funciones específicas del asistente de seguridad, se argumenta que aunque la relación con la seguridad de los funcionarios y los bienes de la entidad requieren un grado de confianza relativamente alto, no por ello pueden desconocer la regla general de la carrera administrativa. Se señala que si bien algunos intervinientes han aducido que la vinculación de dichos cargos al Despacho del Contralor General de la República es razón suficiente para su provisión por la vía del libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia constitucional ha analizado el punto en la sentencia C-405 de 1995 en la que se sostuvo que el personal dependiente directamente del despacho del Contralor o el Vicecontralor, “no participa en la adopción de la política de la entidad ni en la definición de situaciones en las que se comprometa la orientación de la misma y en todo caso su vinculación no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado por fuera del marco general y prevalente de la carrera”.
“(…) no es posible determinar con la simple lectura de los términos empleados por el legislador extraordinario para señalar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción, a pesar de su similitud con algunos de los utilizados en el pasado, si éstos efectivamente reproducen un texto declarado inexequible (…)”
b) El telos que inspiró la creación de los empleos que se estudian en este fallo, es distinto al que orientó la creación de los cargos con denominación similar y que esta Corte excluyó del régimen de libre nombramiento y remoción. Los cargos cuya forma de vinculación se evaluará en esta providencia, fueron concebidos con miras a combatir prácticas de corrupción.
c) La especificidad de sus funciones se deberá establecer acorde con lo dispuesto en el artículo 128 de la citada Ley 1474 y, como se puede verificar, corresponde a necesidades vinculadas a las tareas de la respectiva unidad.
Cuando la Corte revisó en las sentencias C-514 de 1994 M.P Hernández Galindo, C-405 de 1995 M.P. Morón Díaz y C- 284 de 2011 M.P. Calle Correa, los preceptos tachados, tales unidades no hacían parte de la estructura de la Contraloría, según se advierte del verbo empleado por el legislador (crear) para darle existencia jurídica a las referidas dependencias. La Ley señala claramente “(…) créanse dentro de la estructura de la Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático(…)” (negrilla fuera de texto)
En términos análogos a como lo han hecho otras normas la Ley 443 de 1998 definió la carrera administrativa como “un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso”2.
A su turno la ley 909 de 2004, cuyo artículo 58 derogó, entre otros preceptos, el citado artículo 1° de la ley 443 de 1998, establece en el artículo 27 que “(…) La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”.
6.2.1.2. Se ha señalado que la carrera administrativa es tanto regla general como principio constitucional que regula el “ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado”3. Esto supone que las excepciones a la regla general son de interpretación restringida y deben estar justificadas en la ley de acuerdo con la naturaleza de la función asignada4. En otras palabras, se trata de salvaguardar la función pública de la:
“(…)influencia directa de los partidos y de los intereses políticos de carácter partidista en la integración y conformación de los cuadros de la administración pública, y el de limitar al mínimo los efectos de las variaciones en los esquemas y acuerdos de gobernabilidad en un régimen democrático y participativo como el nuestro, y para poner a salvo de estas posibles y periódicas alteraciones a la mayor parte de los funcionarios y para garantizar el funcionamiento idóneo y continuado de la administración(…)”5.
“(…) dentro de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales(…)”7.
“(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”10.
El mérito asegura primordialmente el derecho a la igualdad de trato y de oportunidades, sobre la base de criterios objetivos de modo que cualquier persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales puede concursar en igualdad de condiciones para acceder a determinado cargo14. Así, se proscriben juicios subjetivos, religiosos, ideológicos, raciales, de género o políticos en la selección15. Se ha subrayado que la igualdad en el sistema de carrera se relaciona con la equivalencia proporcional, en este sentido, existe una adecuación entre el empleado y el cargo, teniendo en cuenta los principios de eficiencia y eficacia, y con base en “la estimación de las condiciones del candidato y el merecimiento de éste”16.
“(…)contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública(…)”20.
(2) Debe haber un principio de razón suficiente y no discrecional que justifique la excepción legal al régimen de carrera. Así, “interpretada la Constitución de manera sistemática, resulta incontrastable que el legislador, en uso de la referida facultad, si bien tiene las posibilidades de excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad”25. En este orden de ideas, es preciso atender a la naturaleza de la función del cargo para establecer si requiere de un trato en razón del cual el nominador pueda disponer, nombrando, confirmando o removiendo a su titular.
(1) Criterio material/Naturaleza de las funciones. Esta circunstancia se presenta cuando los cargos creados de manera específica de acuerdo con el reglamento de la entidad correspondiente tienen como fin cumplir “un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”27.
“(…)aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple29; es decir, “en este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata(…)”.30
Dicho de otro modo, la Corporación ha exigido que quien ocupe un cargo de esta clase ofrezca “una garantía sobre el comportamiento reservado, prudente y sigiloso en la administración de los asuntos que se tramitan en el despacho de los referidos funcionarios a quienes prestan sus servicios directamente. // La confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser cualificada”.31”32
Estas dos condiciones, ha dicho la jurisprudencia, son “alternativas, no copulativas”33, es decir que no se exigen ambas condiciones en relación con un cargo en particular.
En esa ocasión el Tribunal Constitucional tras sentar como regla general la de la pertenencia a la carrera, advirtió que las excepciones solo hallaban sustento cuando se trataba de cargos cuya misión fuese “(…) cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales(…)” o de aquellos que “(…) implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”. Seguidamente precisó que quedaban excluidas del régimen de libre nombramiento “(…) las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito personae.(…)” (negrilla del original).
b) En sentencia C-405 de 1995 M.P. Morón Díaz, la Corte, al decidir sobre la constitucionalidad de contenidos del artículo122 de la Ley 106 de 1993, conservó el criterio expuesto en la reseñada C- 514 de 1994. Puntualmente se estimaba sobre cargos como el de Director Seccional, Asesor, Director, Jefe de División, Jefe de División Seccional, y Secretario General Grado 12:
“(…) no comprenden responsabilidades que deban ubicarse en la órbita de un funcionario cuyo ingreso, permanencia o retiro de los cuadros de la entidad corresponda a la decisión discrecional del nominador; en efecto, sus funciones no son de aquellas que conduzcan a la adopción de políticas de la entidad, ni implican confianza especial, ni responsabilidad de aquel tipo que reclame este mecanismo de libre nombramiento y remoción(…)”
c) En 2011 la Corporación profirió la sentencia C- 284 M.P. Calle Correa, en la cual se estudió la censura al artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000. Dicho enunciado legal contemplaba como cargos de libre nombramiento y remoción, los de Gerente Departamental, Director, Director de Oficina y Asesor de Despacho. En esa providencia la Corte advirtió que la simple similitud de los términos empleados por el legislador para denominar el empleo, no permitía afirmar que se estaba frente a un contenido normativo excluido del ordenamiento por la Corte en razón de alguna inconstitucionalidad, de tal modo que a pesar de utilizarse la expresión director, tal como lo había hecho el legislador en 1993, se estaba frente a otro cargo. Zanjada la eventual existencia de Cosa Juzgada, la Sala procedió a estudiar la acusación recaída sobre la disposición.
“(…) son dos las condiciones –alternativas, no copulativas- que habilitan al Legislador para clasificar un determinado cargo público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada cargo en particular:
(2) Que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor público.(…)”
“(…) Las oficinas denominadas Direcciones ejercen funciones típicamente administrativas, que no conducen a la adopción políticas generales de la entidad, ni implican confianza especial ni responsabilidad de aquel tipo que reclame para su provisión un mecanismo de libre nombramiento y remoción(…)”
Inicialmente, la Ley 106 de 1993 “Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones”, contenía toda la regulación relativa a la organización administrativa, la estructura interna, el sistema de personal de la entidad, la clasificación, denominación y grado de los empleados y todo lo referente al sistema de carrera administrativa para la Contraloría. Casi todo el contenido de dicha ley fue derogado en decretos expedidos con posterioridad.
El Decreto Ley 267 de 2000 “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”, describe, como su nombre lo indica, la estructura de la entidad, determina la naturaleza, misión y objetivos de la misma, los niveles de organización, señala las funciones de los Despachos del Contralor, el Vicecontralor, de las diferentes oficinas y de las gerencias departamentales, entre otros.
El Decreto Ley 268 de 2000 “Por el cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República” define el sistema de carrera como “un sistema técnico de administración del talento humano que tiene por objeto alcanzar la eficiencia, la tecnificación, la profesionalización y la excelencia de sus empleados con el fin de cumplir su misión y objetivos”, y establece los fundamentos del mismo. En su artículo 3, precisa que son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción o bien los que correspondan a Vicecontralor, Contralor Delegado, Secretario Privado, Tesorero y “los empleos cuyo ejercicio implique especial confianza o que tengan asignadas funciones de asesoría para la toma de decisiones de la entidad o de orientación institucional y estén creados en los Despachos del Contralor General, del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la Gerencia del Talento Humano y de la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera”. Agrega el mismo artículo que en todo caso son cargos de libre nombramiento y remoción: (1) Aquellos que sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, de manejo o de especial confianza; (2) Los empleos cuyo ejercicio implique la administración y el manejo directo de bienes, dinero y valores del Estado; (3) Aquellos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personal de los servidores de la Contraloría General de la República.
El Decreto Ley 269 de 2000 “por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”, determina, entre otros asuntos, la clasificación de los empleos de la entidad según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño, de acuerdo con los niveles administrativos directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y asistencial.
6.2.4.3. La Contraloría goza entonces de un régimen especial dispuesto por la Constitución, en el que prevalece la asignación de cargos por concurso público pero se permite al legislador regular ciertos aspectos del sistema de carrera incluidas sus excepciones. En este sentido, la normatividad en esta materia ha fijado las funciones, la organización de la entidad, el organigrama y la clasificación y nomenclatura de los cargos, así como su naturaleza.
“(…) prestará asistencia técnica a las Plenarias las Comisiones Constitucionales y Legales, las bancadas parlamentarias y los Senadores y Representantes a la Cámara para el ejercicio de sus funciones(…) mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el acompañamiento en el análisis, evaluación y elaboración de proyectos e informes especialmente con su impacto y efectos fiscales y presupuestales, así como la canalización de las denuncias o quejas de origen parlamentario(…)”
“(...) prestará apoyo profesional y técnico para la formulación y ejecución de las políticas y programas de seguridad de los servidores públicos, de los bienes y de la información de la entidad; llevará el inventario y garantizará el uso adecuado y mantenimiento de los equipos de seguridad adquiridos o administrados por la Contraloría; promoverá la celebración de convenios con entidades u organismos nacionales e internacionales para garantizar la protección de las personas, la custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos manejados por la institución (…)”
Los cargos de profesional universitario 02, hacen parte del nivel denominado profesional en el Decreto 269 de 2000 en los que se agrupan los “empleos a los cuales corresponde el desempeño de funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley”40.
Al no tener responsabilidades de dirección y manejo, o de creación de políticas, y al establecerse en el nivel meramente ejecutor, la Corte declarará inexequible para este tipo de cargos, la expresión “libre nombramiento y remoción” al no verificarse el cumplimiento del criterio subjetivo o material que justifique su exclusión del régimen de carrera.
Los Cargos asistenciales grado 04, se encuentran descritos de manera genérica en el Manual de Funciones de la entidad. Su objetivo principal es “apoyar al Directivo en el manejo de la información y documentación de la dependencia, de acuerdo a las normas, metodologías y procedimientos establecidos, para dar respuesta a los requerimientos del cliente interno y externo”41.
El Decreto 269 de 2000 define el nivel asistencial como aquel que comprende “los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de orden operativo y/o administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores caracterizadas por el predominio de actividades manuales o tareas de ejecución”42.
En el caso concreto, a partir del análisis de las funciones específicas que les corresponden, la Corporación encontró que ninguna de las categorías de cargos creados en la norma acusada para las Unidades de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, Apoyo Técnico al Congreso y de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, correspondiente a director grado 03, profesional universitario grado 02 y asistenciales grado 04, encuadran en las condiciones señaladas por la jurisprudencia. Para la Corte, las funciones que corresponden a estos cargos no justifican la excepción a la regla general de la carrera administrativa, toda vez que se encargan fundamentalmente de labores de ejecución, apoyo y asistencia profesional y técnica en cada uno de los campos asignados a dichas Unidades. Ninguno de esos servidores públicos tiene facultad para formular o adoptar políticas institucionales o imponer directrices misionales o la orientación de la entidad en tales materias o que exijan un nivel cualificado de confianza. Su tarea en relación con esas políticas se ubica es en el ámbito técnico y de ejecución de las mismas. Específicamente, en relación con el cargo de director 03, advirtió que ya la Corte ha determinado en las sentencias C-514/94, C-405/95 y C-284/11, que la clasificación del cargo de “director” en la Contraloría General de la República entre otros cargos de libre nombramiento y remoción, infringe el artículo 125 de la Constitución, como quiera que, no obstante su denominación, no lleva consigo en esa entidad el ejercicio de funciones de dirección, de conducción u orientación institucional, que justifiquen su exclusión del régimen de carrera, toda vez que se desempeñan en el nivel propio de ejecución. En el caso de los cargos de profesional universitario grado 02 y asistenciales grado 04 es aún más claro, puesto que no tienen responsabilidades de dirección y manejo, o de creación de políticas, sino que se ubican el nivel meramente ejecutor, en el caso del profesional universitario y los asistenciales cumplen actividades de orden operativo y/o administrativo, complementarias de los niveles superiores.
Por las anteriores razones, el Tribunal procedió a declarar inexequible la expresión “de libre nombramiento y remoción”, que hacía parte del inciso sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de libre nombramiento y remoción” contenida en el inciso sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
1. C-404 de 2013
2. Art. 1º Ley 443 de 1998.
3. C-284 de 2011, C-671 de 2001.
4. C-195 de 1994.
5. C-405 de 1995.
6. C-588 de 2009, C-249 de 2012.
7. C-588 de 2009.
8. C-475 de 1999, C-540 de 1998.
9. C-161 de 2003.
10. C-380 de 1997.
11. C-181 de 2010, C-588 de 2006, C-356 de 1994, C-479 de 1992, entre otras.
12. C-195 de 1994.
13. C-040 de 1995.
14. En este sentido, el Artículo 2º de la Ley 443 de 1998 establece los siguientes principios rectores: “Además de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, la carrera administrativa deberá desarrollarse fundamentalmente en los siguientes:
15. SU-086 de 1999.
16. C-195 de 1994.
17. C-181 de 2010.
18. C-540 de 1998.
19. C-284 de 2011, C-161 de 2003, C-475 de 1999, C-479 de 1992, entre muchas otras.
20. C-514 de 1994.
21. C-540 de 1998.
22. C-195 de 1994.
23. C-514 de 1994.
24. C-284 de 2011, C-506 de 1999, C-161 de 2003.
25. C-514 de 1994.
26. C-284 de 2011.
27. C-514 de 1994.
28. C-1177 de 2001.
29. Sentencia C-1177 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
30. Sentencia C-514 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
31. Sentencia C-1177 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
32. C-284 de 2011.
34. Es importante reiterar que dado que la Carta confirió al legislador la facultad de dictar disposiciones especiales para la Contraloría, la jurisprudencia ha reconocido la imposibilidad de establecer equivalencias entre los cargos objeto de examen y los que tengan nombres similares en las plantas de personal de otros organismos estatales (ver entre otras la sentencia C-405 de 1995).
35. Observatorio Legislativo. Boletín de Seguimiento Legislativo-Estatuto Anticorrupción. Septiembre de 2011. Boletín n. 188.
36. Art. 4 de la Resolución 6397 de 2011.
37. Art. 1º Resolución 6518 de 2012:
38. Art. 4 Resolución 205 de 2012.
39. De manera puntual tales funciones son según el artículo 3° de la Resolución 247 de 2013 las siguientes:
40. Art. 4 Decreto 269 de 2000.
41. Descripción de funciones especiales:
42. Art. 4 Decreto 269 de 2000.
43. Art. 4. Decreto 269 de 2000 “por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”.
44. Art. 3 Decreto 268 de 2000.
45. El Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los Empleos Públicos de la Planta de Personal de la Contraloría General de la República, describe de la siguiente manera los cargos de Director 03 que crea la norma acusada:
A LA SENTENCIA C-824/13
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Discrepo parcialmente de esta decisión en la medida en la que considero que los cargos de director grado 03 deberían haber sido excluidos del régimen de carrera. En efecto, dichos cargos a hacen parte de los cargos de nivel directivo, que según el Decreto 269 de 2000 “comprende los empleos a los cuales corresponde el desempeño de funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos”43.
Se trata de aquel tipo de funciones que el Decreto 268 de 2000 ha excluido expresamente del régimen de carrera, al disponer que son cargos de libre nombramiento y remoción los empleos “cuyo ejercicio implique especial confianza o que tengan asignadas funciones de asesoría para la toma de decisiones de la entidad o de orientación institucional y estén creados en los Despachos del Contralor General, del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la Gerencia del Talento Humano y de la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera”44.