Source: https://www.exeo.it/ristrutturazione-edilizia-demolizione-e-ricostruzione-dell-edificio/
Timestamp: 2019-05-20 23:11:38+00:00
Document Index: 92130904

Matched Legal Cases: ['art. 30', 'art. 17', 'art. 31', 'art. 3', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 30', 'art. 17', 'art. 10', 'art. 17', 'art. 10', 'art. 23', 'art. 30', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 44', 'art. 23', 'art. 34', 'art. 36', 'art. 23', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 27', 'art. 22', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 23', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 41']

Con l'entrata in vigore del T.U., così come modificato dal D. Lgs. n. 301/2002 e successivamente dall'art. 30 del d.l. n. 69/2013 e dall'art. 17 del d.l. n. 133/2014, si sono registrate alcune innovazioni di rilevante portata dal punto di vista del titolo abilitativo necessario per intraprendere gli interventi di ristrutturazione.
La fattispecie era definita, come noto e sia pure con riferimento ai soli interventi di edilizia residenziale, dall'art. 31, co. 1, lett. d), della legge n. 457/1978, che oggi è confluito nei primi due periodi dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U.. Sono «interventi di ristrutturazione edilizia» quelli «volti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti».
Su un piano generale, il nucleo concettuale della definizione è la possibilità di arrivare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal preesistente e ciò, secondo il tradizionale orientamento della dottrina e ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...sprudenza, era la principale differenza tra gli interventi di ristrutturazione edilizia e quelli di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, che tendevano a conservare l'organismo inalterato nei suoi elementi tipologici, senza che fosse possibile invece introdurre, come nell'intervento in esame, un quid novi rispetto al precedente assetto dell'edificio.
Nondimeno, come si è avuto modo di esporre al paragrafo 3.2, lett. A), del presente capitolo, l'art. 17 del d.l. n. 133/2014 ha profondamente inciso sul rapporto tra la manutenzione straordinaria e la ristrutturazione edilizia, perché nell'ambito della prima categoria sono stati ricondotti degli interventi tradizionalmente ricompresi nella seconda, ossia il frazionamento e l'accorpamento di unità immobiliari, e ciò ha fatto sì che la manutenzione straordinaria non abbia più quella funzione esclusivamente conservativa che tradizionalmente le era ascritta; questo è confermato anche dal fatto che, secondo la nuova formulazione dell'art. 3, co. 1, lett. b), T.U., è possibile mutare anche il volume e la superficie delle unità immobiliari, mantenendo ferme la volumetria complessiva del fabbricato e la sua destinazione d'uso.
... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ome si avrà modo di vedere infra e anche nel paragrafo 12 del presente capitolo, l'espansione della categoria della manutenzione straordinaria ha portato il legislatore ad intervenire anche sull'art. 10, lett. c), T.U., restringendo corrispondentemente l'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sottoposti a permesso di costruire.
Ciò premesso in linea generale, rimane certamente ancora valido l'insegnamento secondo cui, per classificare un intervento in una categoria piuttosto che nell'altra, è necessario che le opere che l'interessato desidera eseguire non siano prese in considerazione analiticamente (ossia singolarmente), ma nel loro complesso, al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo, e ciò perché l'elemento che caratterizza la ristrutturazione edilizia è la connessione finalistica dei lavori eseguiti; di conseguenza, l'«insieme sistematico di opere» può consistere non solo in un complessivo progetto di intervento, ma anche in più interventi puntuali e separati, ma correlati e convergenti al medesimo risultato di trasformazione.
Del tutto nuovo è in... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...zo periodo dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U., secondo cui nell'ambito della ristrutturazione sono ricompresi anche gli interventi «consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente».
Disponendo in tal senso il legislatore ha voluto porre fine al contrasto sorto in giurisprudenza sulla qualificazione da dare agli interventi di demolizione e successiva ricostruzione di un edificio, considerati come di nuova costruzione dalla Cassazione e, a certe condizioni, come ristrutturazione dai giudici amministrativi.
Il ragionamento... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...a questi ultimi poteva essere così sintetizzato: se gli interventi di ristrutturazione hanno come finalità la salvezza dell'esistente, quantomeno delle sue caratteristiche fondamentali, non contano le modalità esecutive con cui essi sono effettuati e non vi è ragione di trattare diversamente le ipotesi in cui essi avvengano mediante la conservazione, nella loro individualità fisica e specifica, di tutti o di alcuni elementi costitutivi originari del fabbricato e i casi in cui l'interessato intenda recuperare l'edificio demolendolo e ricostruendolo «fedelmente», ossia conservando e riproducendo le caratteristiche fondamentali dell'edificio preesistente quanto a sagoma e volumi.
Il T.U. ha quindi accolto l'impostazione della giurisprudenza amministrativa, e addirittura, come si vedrà tra poco, a seguito delle modifiche apportate al terzo periodo dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U. dal D. Lgs. n. 301/2002 e dall'art. 30, co. 1, lett. a), del d.l. n. 69/2013, le ipotesi di demolizione e successiva ricostruzione rientranti nella categoria della ristrutturazione edilizia risultano significativamente ampliate, con conseguente riduzione, per converso, delle fattispecie riconducibili agli interventi di «nuova cost... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...uo;.
Un'altra significativa novità introdotta dal T.U. è la suddivisione della ristrutturazione edilizia, ai fini dell'individuazione del titolo abilitativo necessario, in due categorie, la ristrutturazione c.d. «pesante», di cui all'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., sottoposta a permesso di costruire o a «super d.i.a.», e la ristrutturazione «leggera», ossia quegli interventi di ristrutturazione con finalità prettamente conservativa e sottoposti a s.c.i.a. (in passato: d.i.a.).
Dal combinato disposto degli artt. 3, 10 e 22 T.U. e dell'art. 5, co. 2, lett. c), del d.l. n. 70/2011 è possibile allora ricavare che sono realizzabili con s.c.i.a. quegli interventi di ristrutturazione che, in via di prima approssimazione, non portino alla realizzazione di un edificio diverso dal preesistente.
Più precisamente le ipotesi sono due, e la prima è quella della ristrutturazione senza demolizione che non porti ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che non comporti modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, e – se si tratta di immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 – anche della sagoma, ovve... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...itatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, non comporti mutamenti di destinazione d'uso. Essa si ricava a contrario dall'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., e la casistica ad essa riconducibile dipenderà dall'estensione riconosciuta e dalla ricostruzione data alla fattispecie di ristrutturazione pesante.
Se si tiene conto che la giurisprudenza, come si avrà occasione di chiarire oltre quando si illustrerà più compiutamente l'ipotesi di ristrutturazione assoggettata a permesso di costruire, è piuttosto rigorosa e ritiene sufficiente il mutamento anche di uno solo dei parametri urbanistici visti sopra, sembra possibile affermare che questa prima ipotesi di ristrutturazione assoggettata a s.c.i.a. costituisca una categoria residuale e che ad essa siano riconducibili casi assai limitati .
L'ipotesi più importante sembrerebbe essere quella delle opere che, mantenendo inalterati tutti gli altri parametri, comportino un mutamento di destinazione d'uso nelle zone diverse dalla A, ma se si segue la giurisprudenza, tali mutamenti saranno assentibili tramite s.c.i.a. soltanto qualora comportino un mutamento di destinazione d'uso tra categorie omogenee dal punto di vista urbanistico. Nel momento in cui il mut... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...nga tra categorie tra loro non omogenee si ha un mutamento degli standard urbanistici e perciò occorre il permesso di costruire, anche se questo avviene in zona diversa dalla A.
Ad avviso di una parte della dottrina un altro caso potrebbe essere quello delle modifiche solo formali dei volumi, cioè situazioni in cui l'aumento di volumetria non è dovuto ad un mutamento della struttura, ma ad un cambio della destinazione d'uso di quei locali c.d. accessori o tecnici: insomma, un mutamento soltanto aritmetico, a prospetti e sagome immutati. Ciò accade quando in base alle regole comunali i locali di cui si è detto debbano essere anche solo parzialmente contati nel calcolo del volume complessivo, poiché, in seguito al mutamento di destinazione essi vengono in rilievo non più in una certa percentuale, ma per la loro reale volumetria.
Quanto alla giurisprudenza, in passato sono state ritenute assentibili con la d.i.a. «semplice» (oggi: s.c.i.a.) quelle opere di ristrutturazione che determinavano una semplice modifica dell'ordine in cui erano disposte le diverse parti che componevano la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conservava la sua iniziale consistenz... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ca. Questa definizione è indubbiamente assai generica, e testimonia tutta la difficoltà di trovare delle opere di ristrutturazione senza demolizione assentibili con s.c.i.a., anche se forse degli esempi potrebbero essere dati dal consolidamento delle strutture portanti e dall'apposizione di scarpe esterne oppure dalla modifica della conformazione del tetto.
Con riferimento a quest'ultima ipotesi, tuttavia, è appena il caso di avvertire, che, per gli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico (diretto o indiretto) o a vincolo paesaggistico, la riconducibilità agli interventi di ristrutturazione c.d. «leggera» è possibile soltanto se si ritiene che la modifica dell'altezza non incida sulla sagoma, conclusione non del tutto pacifica, poiché secondo un'opinione, la sagoma viene alterata anche da una semplice modifica dell'altezza dell'edificio.
Occorre, peraltro, ricordare che recentemente il legislatore è intervenuto per restringere la categoria degli interventi di ristrutturazione c.d. «pesante», perché l'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. è stato modificato prima dall'art. 30, co. 1, lett. c), del d.l. n. 69/2013 e poi dall'art. 17, co. 1, lett. d), del d.l. n. 13... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] .../>
Il d.l. n. 69/2013, infatti, ha circoscritto la rilevanza del rispetto del requisito della sagoma, poiché in passato tutte le opere che comportavano una modifica della sagoma erano sottoposte a permesso di costruire e sottratte all'ambito di applicazione della s.c.i.a., mentre oggi è necessario rispettare la sagoma soltanto per gli interventi da eseguire su immobili sottoposti a vincolo storico-artistico (sia esso diretto o indiretto) o paesaggistico ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004.
Il d.l. n. 133/2014, invece, ha ulteriormente circoscritto le ipotesi di interventi di ristrutturazione edilizia sottoposti a permesso di costruire, perché quest'ultimo titolo edilizio non è più necessario –come in passato – in presenza di un aumento di unità immobiliari o di modifiche al volume o ai prospetti o alle superfici, ma soltanto se viene alterata la volumetria complessiva dell'edificio o modificato il prospetto del fabbricato.
Astrattamente, queste modifiche sembrerebbero aver portato ad un allargamento della categoria della ristrutturazione edilizia c.d. «leggera» e dell'ambito di applicazione della s.c.i.a., rendendo applicabile quest'ultima anche gli interventi di ristrutturazion... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...con modifica di sagoma realizzati su immobili diversi da quelli sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico o con incremento del numero delle unità immobiliari o con aumento delle superfici.
Nondimeno, se si approfondisce meglio la portata dell'intervento del legislatore, ci si accorge che, sul piano pratico, l'ampliamento rischia di essere più apparente che reale.
In particolare, come attenta dottrina ha rilevato, la portata pratica dell'innovazione introdotta dal d.l. n. 69/2013 (id est: necessità di rispettare la sagoma per i soli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004) potrebbe essere drasticamente ridimensionata dalla giurisprudenza che, come si è già anticipato, appare estremamente rigorosa nell'interpretare l'art. 10, co. 1, lett. c), T.U., ritenendo che anche la modifica di uno solo dei parametri da esso contemplati (prospetto, volumetria complessiva dell'edificio, sagoma per gli immobili vincolati, destinazione d'uso per gli immobili ubicati nei centri storici) esclude che l'intervento sia di ristrutturazione edilizia c.d. «leggera».
In quest'ottica, posto che appare estremamente difficile immaginare un intervento di modifica della sagoma che non incida anc... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...petto (ossia, come si è visto al paragrafo 3, la rappresentazione della superficie esterna dell'edificio in ogni suo dettaglio o lo sviluppo verticale di esso), non sembra possano essere molti gli interventi che beneficeranno della «liberalizzazione» introdotta dal d.l. n. 69/2013, giacché – alla luce dell'indirizzo giurisprudenziale di cui si è appena dato conto – basterà modificare anche solo il prospetto per escludere che l'intervento sia assentibile con s.c.i.a..
Va precisato, inoltre, che gli interventi di ristrutturazione che implicano una modifica della sagoma di edifici non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 sono assentibili con s.c.i.a. a condizione che non sia aumentata la volumetria complessiva dell'edificio; diversamente, ricadranno nella ristrutturazione c.d. «pesante» e saranno sottoposti a permesso di costruire.
Per quanto concerne, invece, le novità introdotte dall'art. 17, co. 1, lett. d), del d.l. n. 133/2014, è sufficiente osservare che esse sembrerebbero giustificarsi alla luce delle modifiche apportate alla tipologia della «manutenzione straordinaria».
Come si ricorderà, infatti, la nuova formulazione... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...3, co. 1, lett. b), T.U. non richiede più che, oltre alla destinazione d'uso, sia conservato anche il volume e la superficie della singola unità immobiliare, ma consente con gli interventi di manutenzione straordinaria questi parametri possano essere alterati, a condizione che sia mantenuta la volumetria complessiva dell'edificio; inoltre, nell'ambito della categoria della manutenzione straordinaria sono stati ricondotti anche gli interventi di frazionamento e di accorpamento delle unità immobiliari che, pur comportando una variazione delle superfici delle singole unità immobiliari e/o del carico urbanistico, non modifichino la volumetria complessiva dell'immobile e la destinazione d'uso.
In quest'ottica, il legislatore è intervenuto per coordinare il testo dell'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. con le innovazioni di cui si è appena dato conto, perché l'ampliamento del novero degli interventi riconducibili alla manutenzione straordinaria ha comportava una corrispondente riduzione dell'ambito della ristrutturazione edilizia c.d. «pesante».
È possibile ora passare ad analizzare la seconda ipotesi di ristrutturazione eseguibile con s.c.i.a., che è di estremo rilievo pratico ed &egr... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...olizione e ricostruzione del fabbricato demolito rispettosa del volume e, limitatamente agli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, anche della sagoma dell'edificio preesistente; a questa fattispecie si affianca la ricostruzione di edifici o di parti di essi crollati e demoliti di cui sia possibile accertare la preesistente consistenza, nel rispetto del volume e, per gli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico, anche della sagoma.
Un regime particolare è poi previsto per gli interventi da eseguire sugli immobili ubicati nei centri storici, perché l'art. 23-bis, co. 4, T.U. – introdotto dall'art. 30, co. 1, lett. f), del d.l. n. 69/2013 – prevede che i Comuni dovevano entro il 30 giugno 2014, individuare con propria deliberazione le aree nelle quali non è applicabile la s.c.i.a. per gli interventi di demolizione e ricostruzione comportanti una modifica della sagoma; decorso questo termine, la deliberazione verrà adottata secondo le procedure sostitutive previste dalla legislazione regionale o, in mancanza, da un commissario ad acta nominato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
In queste aree, gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sag... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... sottoposti dunque a permesso di costruire; nelle restanti aree, invece, potrà continuare a trovare applicazione la s.c.i.a., con la particolarità che l'intervento non potrà essere iniziato immediatamente, ma soltanto decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione.
Si è rilevato, peraltro, che non è detto che questa distinzione vi sia, poiché l'Amministrazione comunale, con idonea motivazione, potrebbe anche decidere di escludere l'applicabilità della s.c.i.a. per gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma per tutti gli edifici ubicati in centro storico; resta il dubbio, invece, sulla possibilità per il Comune di disporre il contrario, ossia di stabilire che tutto il centro storico siano possibili siffatti interventi: se la tutela dell'autonomia comunale potrebbe indurre a rispondere positivamente, la ratio sottesa all'art. 23-bis, co. 4, T.U. potrebbe anche deporre per la soluzione negativa.
L'art. 23-bis, co. 4, T.U., prevede infine che finché non verrà adottata la deliberazione «non trova applicazione … la segnalazione certificata di inizio attività con modifica della sagoma», con il risultato che sar&... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...essario acquisire il permesso di costruire.
Un caso particolare, evidentemente, è dato dall'ipotesi in cui si tratti di immobile ubicato in centro storico e sottoposto a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: in questo caso, deve ritenersi che prevalgano le necessità di tutela derivanti dalla sottoposizione dell'edificio a vincolo storico-artistico o paesaggistico e che quindi, a prescindere dal contenuto della deliberazione comunale, l'intervento di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma sia sempre sottoposto a permesso di costruire.
Altro problema interessante che si pone è l'applicabilità del regime previsto dall'art. 23-bis, co. 4, T.U. anche agli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti per i quali sia possibile accertare la preesistente consistenza, ossia alla nuova fattispecie attratta dal d.l. n. 69/2013 nell'ambito della ristrutturazione edilizia.
L'art. 23-bis, co. 4, T.U., infatti, fa riferimento solamente agli «interventi di demolizione e ricostruzione … comportanti modifiche della sagoma» per cui, stando ad un'interpretazione letterale, sembrerebbe che i principi in esso contenuti non valgano anche per quelli di ripristino.
Quest... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ne, tuttavia, non sembra condivisibile, perché il d.l. n. 69/2013 ha voluto chiaramente equiparare quest'ultima fattispecie agli interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti; inoltre, è irragionevole prevedere un regime rigoroso per gli interventi di demolizione e ricostruzione di immobili ubicati in centri storici e non fare altrettanto per quelli di ripristino degli edifici crollati o demoliti situati nel medesimo contesto, perché i secondi determinano un maggiore aggravio del carico urbanistico rispetto ai primi.
Ciò premesso, volendo tentare di sintetizzare il regime dei titoli abilitativi per gli interventi di demolizione e ricostruzione (e, alla luce delle considerazioni che si sono svolte, anche di ripristino di edifici crollati o demoliti per i quali sia accertabile la preesistente consistenza), si può tracciare il seguente schema:
a) intervento senza modifica della sagoma e della volumetria: s.c.i.a., a prescindere dall'ubicazione dell'immobile e dalla sottoposizione dello stesso a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004;
b) intervento con conservazione della volumetria, ma modifica della sagoma:
- immobili ubicati al di fuori dei centri storici e non sott... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ncolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: s.c.i.a.;
- immobili ubicati al di fuori dei centri storici, ma sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire;
- immobili ubicati all'interno dei centri storici e sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire;
- immobili ubicati all'interno dei centri storici e non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire se ricadono all'interno delle aree individuate dalla deliberazione comunale di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U., altrimenti s.c.i.a. (con effetti «differiti»); finché manca la deliberazione, servirà sempre il permesso di costruire.
Va osservato, peraltro, che il fatto che ai Comuni è attribuito il potere di identificare in quali aree del centro storico gli immobili potranno essere demoliti e ricostruiti con sagoma diversa soltanto con permesso di costruire potrebbe creare dei problemi sul piano dell'applicazione delle sanzioni penali previste dall'art. 44 T.U..
Invero, la rilevanza penale di una condotta di demolizione e ricostruzione con mutamento di sagoma di un immobile del centro storico senza titolo finirebbe così con il dipend... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... dalla delibera comunale di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U. e dal fatto che questa includa o meno l'area sulla quale insiste il fabbricato tra quelle sottratte all'applicazione della s.c.i.a. per gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della conformazione planivolumetrica dell'edificio: ciò appare stridere con il principio di riserva di legge statale in materia penale, che esige che le condotte di reato siano descritte da una fonte di rango legislativo e di provenienza statale.
Ciò premesso, si è già detto prima del dibattito sorto in giurisprudenza e che il T.U. alla fine aveva finito con l'accogliere la tesi dei giudici amministrativi, che, fino alle modifiche apportate dal d.l. n. 69/2013, rimaneva ancora in buona parte utilizzabile, sia pure tenendo conto delle significative innovazioni introdotte con il D. Lgs. n. 301/2002.
Segnatamente, i giudici amministrativi avevano ritenuto che presupposti imprescindibili per qualificare un intervento di demolizione e successiva ricostruzione come ristrutturazione edilizia fossero: a) la necessaria preesistenza del fabbricato da ristrutturare al momento della presentazione del progetto; b) l'unicità e l'inscindibilità dell'intervento; c) l'esis... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...recedente edificio al momento del rilascio titolo edilizio e fino all'inizio delle opere assentite.
Il primo requisito (preesistenza del fabbricato da ristrutturare al momento della presentazione del progetto) veniva specificato nel senso che l'edificio doveva essere individuato nei suoi connotati essenziali, come identità strutturale, in relazione anche alla sua destinazione: occorreva, dunque, che esistesse quantomeno un organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura in stato di conservazione tale da consentire la sua fedele ricostruzione, senza che tuttavia rilevasse l'abitabilità del fabbricato, il quale doveva in ogni caso essere stato legittimamente realizzato secondo la disciplina vigente al momento della costruzione.
A proposito di quest'ultimo profilo, il punto 4.3 della Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 4174/2003, chiariva che: a) nel caso di demolizione e ricostruzione di edifici oggetto di rilascio di concessione in sanatoria i parametri da rispettare avrebbero dovuto essere quelli oggetto del condono, e si identificavano con gli elementi che avevano costituito riferimento per il computo dell'oblazione; b) nel caso di demolizione e ricostruzione di opere esegui... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ale difformità dal permesso di costruire o dalla concessione edilizia per cui, non potendo procedere alla demolizione, fosse stata applicata la sanzione pecuniaria ex art. 34 T.U. pari al doppio del costo di produzione, partecipava alla volumetria e sagoma preesistente anche la parte oggetto di applicazione della sanzione; c) nel caso in cui vi fossero abusi non sanati consistenti in aumenti di volumetria, se sussistono i presupposti di cui all'art. 36 T.U. andavano legittimati ex post con la procedura di accertamento di conformità, altrimenti avrebbero potuto essere ricostruita soltanto la parte legittimamente edificata.
L'onere della prova con riferimento alla documentazione relativa all'originaria costruzione e/o allo stato di fatto dell'immobile, al momento della presentazione della domanda, doveva essere variamente ripartito fra il privato e la P.A., per il principio di leale collaborazione.
Nella Premessa (punto 1) della citata circolare si evidenziava che l'attestazione circa la consistenza delle volumetrie esistenti avveniva, da parte del professionista incaricato, tramite adeguata documentazione grafica e fotografica, con le modalità eventualmente stabilite dal regolamento edilizio comunale e che, nel caso in cui fosse... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... una d.i.a., la situazione delle preesistenze, avrebbe dovuto essere oggetto di ricognizione nella relazione asseverata da allegare alla denuncia ai sensi dell'art. 23 T.U.: non vi erano ostacoli ad estendere tale principio anche con riferimento alla s.c.i.a..
Da queste considerazioni si desumeva innanzitutto l'impossibilità di recuperare con la successiva ricostruzione parti strutturali dell'opera che, anche se originariamente esistenti, fossero venute successivamente meno per qualsiasi evenienza e non erano sussistenti al momento della presentazione del progetto e inoltre l'impossibilità di configurare come ristrutturazione la ricostruzione di un edificio già demolito o privo di copertura o di un rudere o di relitti consistenti in modestissimi resti di una costruzione e nel tracciato a terra di vani perimetrali di un fabbricato. Interventi come questi ultimi venivano pacificamente qualificati come di «nuova costruzione» e ritenuti pertanto assoggettati a permesso di costruire.
Quanto al requisito dell'unicità e inscindibilità dell'intervento, la giurisprudenza riteneva che l'inquadramento della demolizione e ricostruzione nella categoria della ristrutturazione edilizia avesse un senso soltanto nel mom... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... l'intervento demolitorio si configurasse come una modalità esecutiva della ristrutturazione stessa; era considerata irrilevante, invece, la tecnica utilizzata, per cui si poteva procedere tanto con l'integrale demolizione e la successiva ricostruzione dell'edificio, quanto con una progressiva demolizione e ricostruzioni per parti dell'immobile, di modo che le pareti dello stesso siano progressivamente sostituite, secondo la tecnica del c.d. «cuci-scuci».
La ricostruzione, pertanto, avrebbe dovuto essere effettuata in un tempo ragionevolmente prossimo a quello della demolizione di modo che tra le due fasi dell'intervento sussista una continuità anche temporale tale da non interrompere l'ontologica continuità che caratterizza l'intervento; restava, salva, forse, l'ipotesi in cui il lungo tempo trascorso dalla demolizione dipendesse dall'annullamento da parte del G.A. del titolo edilizio originariamente rilasciato e dalla conseguente interruzione dei lavori iniziati o da motivi tecnici.
La necessaria ragionevole contiguità temporale tra demolizione e costruzione si impone per ragioni di certezza della normativa urbanistica applicabile, la cui funzione pianificatrice, per natura evolvente nel tempo, deve svolger... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...i principi di certezza del diritto, non essendo immaginabile che il privato lasci aperta sine die una pratica edilizia per poi pretendere l'applicazione della normativa in vigore al momento della presentazione della domanda.
Peraltro, il fatto che l'interessato si fosse munito di un titolo abilitativo per la demolizione del fabbricato e di altro distinto atto di assenso per la sua ricostruzione non costituiva di per sé una ragione dirimente per escludere che l'intervento potesse essere qualificato come «ristrutturazione edilizia» e dovesse essere inquadrato tra quelli di «nuova costruzione», dovendosi verificare caso per caso la sussistenza di ragioni tecniche che giustificassero l'apprezzabile lasso di tempo intercorso tra la demolizione e la ricostruzione, come ad esempio le difficoltà di eseguire i lavori legati alla stagione invernale.
L'art. 30, co. 1, lett. a), del d.l. n. 69/2013 ha tuttavia superato in buona parte gli indirizzi giurisprudenziali che si sono riportati sin qui, i quali costituiscono, tuttavia, un punto di riferimento imprescindibile per scrutinare le fattispecie anteriori al 21 agosto 2013, data di entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del d.l. n. 69/2013.
... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... art. 3, co. 1, lett. d), T.U., si legge, infatti, che tra gli interventi di ristrutturazione rientrano anche «quelli volti al ripristino degli edifici, o di parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza».
Non sarà più necessario, dunque, il permesso di costruire e sarà sufficiente la s.c.i.a. per un intervento di ricostruzione che abbia ad oggetto un rudere o un edificio già crollato in tutto o in parte al momento della presentazione del progetto; del pari il riferimento agli edifici già demoliti induce a ritenere non più necessario che la ricostruzione avvenga in un lasso di tempo ragionevolmente prossimo alla demolizione.
L'unico presupposto richiesto dal legislatore è che sia possibile accertare la «consistenza» dell'edificio che si vuole ricostruire, espressione che la giurisprudenza sembra intendere come circoscritta non solo alla volumetria e alla sagoma, ma a tutte le caratteristiche essenziali dell'edificio (e quindi anche all'altezza e alla struttura complessiva).
Deve ritenersi ancora valido il principio per cui potranno essere ricostruiti unicamen... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... edilizi che erano stati regolarmente autorizzati dalla P.A., eventualmente anche in sanatoria; non pare condivisibile, invece, l'orientamento della circolare n. 4174/2003 nella parte in cui ammette la ricostruzione anche di quei volumi che siano stati mantenuti a seguito del pagamento di una sanzione pecuniaria ai sensi degli artt. 33 e 34 T.U., poiché, come si avrà modo di vedere nel paragrafo 7 del capitolo successivo, la corresponsione di tale somma non ha alcun effetto sanante.
Un problema rilevante è l'individuazione del soggetto su cui grava l'onere di dimostrare la consistenza del fabbricato crollato o demolito (o della sua parte) e le modalità con cui ciò potrà essere provato.
Sul punto, si ritiene che l'onere della prova spetti in linea di massima in capo al soggetto che intende realizzare l'intervento, anche se la P.A. dovrà, in virtù del principio di leale collaborazione e di trasparenza dell'attività amministrativa, fornire all'interessato ogni elemento in suo possesso che potrebbe essere utile, eventualmente mediante l'esercizio del diritto di accesso.
Utili mezzi di prova potranno essere le mappe catastali, frazionamenti immobiliari, i rilievi aerofotogramme... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...atti notarili e le planimetrie ad esse allegate, il materiale fotografico anche di provenienza di terzi, le perizie, le consulenze tecniche e le altre prove eventualmente assunte in giudizi civili o amministrativi, i certificati di collaudo, i certificati di destinazione urbanistica, mentre qualche dubbio si pone sulla possibilità di ammettere l'utilizzo di testimonianze di terzi e di dichiarazioni sostitutive di certificazione o dell'atto di notorietà sottoscritte dall'interessato.
Più in generale, si potranno utilizzare tutti gli atti descrittivi, dichiarativi, certificativi, ecc., dai quali possa desumersi in via diretta e/o mediata la consistenza dell'immobile, e tale prova dovrà essere rigorosa, a contrappeso dell'ampliamento del concetto di ristrutturazione edilizia, di modo che la verifica della consistenza non sia rimessa ad apprezzamenti meramente soggettivi o al risultato di stime o calcoli effettuati su dati parziali, ma sia basata su dati certi, completi ed obiettivamente apprezzabili.
Ove non sia possibile accertare o provare la consistenza dell'edificio in tutto o in parte crollato, l'intervento non potrà che qualificarsi, come in passato, come una «nuova costruzione» e sarà necess... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...messo di costruire nonché rispettare la normativa urbanistica vigente al momento della presentazione dell'istanza; questa conclusione, ovviamente, vale anche per l'ipotesi in cui l'intervento di ripristino dell'edificio crollato avvenga con una modifica della volumetria o, se l'immobile è vincolato ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, anche solo della sagoma.
La giurisprudenza dovrà chiarire se sia possibile inquadrare come intervento di ristrutturazione edilizia il completamento di edifici iniziati ma che, per le più svariate ragioni, non siano stati successivamente completati: ferma restando l'ineludibile necessità di compiere uno scrutinio caso per caso, si osserva che la lettera dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U. non sembrerebbe consentire una simile ricostruzione, giacché la norma richiama concetti quali il «ripristino» e la «ricostruzione», che parrebbero presupporre la presenza, in un certo momento storico, di un immobile ultimato quantomeno al rustico.
Le innovazioni introdotte dal d.l. n. 69/2013 potrebbero anche contribuire a superare, quantomeno in parte, le difficoltà di inquadramento dell'ipotesi, assai frequente, della ricostruzione dell'edificio crollato accidentalme... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...e la P.A. aveva rilasciato un titolo edilizio per la ristrutturazione senza demolizione del fabbricato, sulla quale la giurisprudenza aveva espresso degli orientamenti contrastanti.
Secondo una prima ricostruzione, il crollo del fabbricato comporterebbe la perdita di efficacia del titolo edilizio, perché non esiste più il manufatto da ristrutturare, e per la costruzione del nuovo edificio sarebbe necessario richiedere un diverso titolo abilitativo, da rilasciare nel rispetto delle previsioni urbanistiche vigenti, anche relative alle distanze tra edifici.
Un secondo indirizzo interpretativo ritiene sia possibile ravvisare un'ipotesi di ristrutturazione anche qualora si intenda ricostruire un manufatto che sia accidentalmente crollato nel corso di lavori regolarmente assentiti ad altri fini, sempre a condizione che la nuova realizzazione sia identica (quanto a volumi, ingombro e ubicazione) alla preesistente, e che tra il rilascio dell'originario titolo, il crollo e la presentazione del nuovo progetto non si verifichi soluzione di continuità.
Tale principio è richiamato da quelle pronunce che, contrariamente al primo orientamento, ritengono che il crollo dell'edificio non sia un evento idoneo a determinare la... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...del titolo edilizio rilasciato ad altri fini e che, di conseguenza, sia illegittimo il provvedimento di rigetto di un'istanza di variante all'originario titolo edilizio fondato sulla non riconducibilità al concetto di ristrutturazione dell'intervento di ricostruzione del manufatto medio tempore crollato.
Infine, una terza ricostruzione tenta un approccio che sembrerebbe potersi definire «intermedio», poiché si sostiene sì che il crollo determina l'avvenuta perdita di efficacia del titolo originariamente rilasciato, ma si afferma anche che, ove la demolizione sia avvenuta accidentalmente (e, non, quindi intenzionalmente) per l'imprevedibile grado di fatiscenza di strutture preesistenti, sarebbe possibile rilasciare un successivo titolo edilizio per un intervento di ristrutturazione edilizia, che consenta il ripristino della sagoma e dei volumi preesistenti.
È evidente che nel momento in cui sostiene la perdita di efficacia del titolo edilizio in conseguenza del crollo e la necessità di un nuovo titolo abilitativo questo orientamento si pone in linea di continuità con la prima ricostruzione, sconfessando le conclusioni a cui giunge la seconda, che invece ritiene sufficiente la presentazione di una... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...nte. La seconda impostazione è tuttavia rivalutata nella parte in cui si ritiene che la ricostruzione possa essere qualificata come ristrutturazione edilizia, eventualità che invece viene esclusa dalle pronunce che aderiscono al primo filone di pensiero, che, infatti, sottolineano come il nuovo intervento debba rispettare le previsioni urbanistiche vigenti, con ciò lasciando intendere che le opere dovrebbero qualificarsi come una «nuova costruzione».
Ciò premesso, la nuova formulazione dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U. consente di considerare come «ristrutturazione edilizia» anche la ricostruzione di un manufatto che sia crollato o demolito – non importa se accidentalmente o intenzionalmente – nel corso dell'esecuzione di un altro intervento edilizio, non ponendo più alcun limite in punto di prossimità temporale tra l'intervento di demolizione e la ricostruzione dell'edificio.
Ebbene, l'inquadramento dell'intervento come ristrutturazione edilizia ha importanti conseguenze, perché, anche voler accedere all'opinione più rigorosa che ricollega al crollo la decadenza dell'originario titolo edilizio e ritiene impossibile assentire una variante, per intraprendere ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...o sarà pur sempre sufficiente presentare una s.c.i.a..
Rimane, invece, aperta la problematica relativa alla necessità di rispettare le norme giuridiche sopravvenute, che gli orientamenti che si sono esposti risolvevano in termini del tutto antitetici.
Le pronunce che ritengono che il crollo dell'edificio oggetto dell'intervento di ristrutturazione (senza demolizione) comporta la decadenza del titolo edilizio, infatti, affermano che la ricostruzione – essendo qualificabile come nuova costruzione – deve certamente rispettare le norme giuridiche vigenti al momento del rilascio del nuovo titolo edilizio per il ripristino dell'edificio crollato.
A diverse conclusioni, invece, sembrerebbero pervenire quelle sentenze che inquadrano la ricostruzione nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia, giacché da questa qualificazione dovrebbe, per coerenza, discendere l'irrilevanza dello jus superveniens, in virtù del noto principio per cui la ristrutturazione edilizia, essendo un intervento conservativo, è insensibile ai mutamenti normativi sopravvenuti.
Se così è, si potrebbe sostenere che il d.l. n. 69/2013, prevedendo che il ripristino degli edifici crollat... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...tervento di ristrutturazione edilizia, abbia finito con l'avallare quest'ultima ricostruzione e con il sottrarre tali opere dalla necessità di rispettare le norme giuridiche sopravvenute.
Sennonché, occorrerà verificare se la giurisprudenza e la prassi aderiranno a tale ricostruzione, poiché, come si avrà modo di vedere alla fine del presente paragrafo, la mera qualificazione formale di un intervento come di «ristrutturazione edilizia» è stata ritenuta non sufficiente per escludere l'applicazione della normativa sopravvenuta (in particolare sulle distanze) ogni qual volta vi sia un'alterazione dei parametri urbanistici.
Occorre considerare, infatti, che il tradizionale orientamento che esclude la sottoposizione alla normativa sopravvenuta degli interventi di ristrutturazione edilizia si fonda sulla peculiare natura «conservativa» di tali opere, che però è stata in qualche modo alterata dalle innovazioni introdotte dal d.l. n. 69/2013, che ha ricondotto a tale categoria anche interventi che hanno una vera e propria natura «innovativa», come appunto la demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma e il ripristino di edifici crollati o demoliti, in passa... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...mente considerati «nuova costruzione».
Proseguendo nella nostra analisi, si deve rilevare che la vera innovazione realizzata dal T.U. si è avuta sul piano del requisito della «fedeltà» della ricostruzione, visto che, prima della sua entrata in vigore, la giurisprudenza ai requisiti sin qui analizzati, aggiungeva la necessaria conservazione delle caratteristiche fondamentali dell'edificio preesistente e la necessità che la successiva ricostruzione dell'edificio corrispondesse alla precedente per altezza, volumi, sagoma, prospetti, destinazioni d'uso, superfici, area di sedime e materiali utilizzati, indicazioni che la formulazione originaria del terzo periodo dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U. aveva sostanzialmente recepito, riconducendo alla ristrutturazione soltanto la «demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica».
In un primo tempo, il D. Lgs. n. 301/2002 aveva introdotto una formulazione che manteneva ferma la necessità di rispettare la sagoma e il volume ma che non contempla... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...e; né l'aggettivo «fedele» né il necessario rispetto dell'area di sedime e delle caratteristiche dei materiali, col risultato che, nel complesso, il raggio concettuale della ristrutturazione poteva dirsi complessivamente esteso rispetto all'orientamento della giurisprudenza anteriore all'entrata in vigore del T.U., considerato anche che veniva a mancare ogni riferimento anche ad altri parametri utilizzati in passato dalla giurisprudenza (indici di fabbricabilità, distacchi, inclinate, superficie utile).
Il legislatore regionale lombardo, successivamente, tentò di allargare ulteriormente le ipotesi di demolizione e ricostruzione riconducibili alla ristrutturazione edilizia, prevedendo che nell'ambito di questa tipologia di interventi fossero «ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica», senza menzionare, dunque, il vincolo di identità della sagoma previsto dall'art. 3, co. 1, lett. d), T.U. [art. 27, co. 1, lett. d), della L.R. Lombardia n. 12/2005].
Inizialmente, la giurisprudenza amministrativa tentò di dare u... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...azione conforme a costituzione di questa disposizione, affermando che il limite della sagoma dovesse ritenersi implicitamente richiamato, in quanto espressione di un principio fondamentale in grado di orientare anche l'interpretazione della legge regionale: si era sostenuto, infatti, che la sagoma, eliminati tutti gli elementi materiali dell'edificio preesistente, era il solo elemento fisico che permettesse di individuare quel collegamento con il manufatto abbattuto che costituiva la ratio della qualificazione di un intervento come di ristrutturazione edilizia.
Successivamente, l'art. 22 della L.R. Lombardia n. 7/2010 si pose in aperto contrasto con questa giurisprudenza e con la normativa statale allora vigente, prevedendo, con norma di interpretazione autentica, che la ricostruzione dell'edificio dovesse intendersi senza il vincolo della sagoma.
A fronte di questa innovazione, l'interpretazione adeguatrice data dalla giurisprudenza non era più sostenibile, e venne sollevata questione di legittimità costituzionale della normativa lombarda, successivamente dichiarata fondata dal giudice delle leggi con la sentenza n. 309/2011, che, come si è già avuto modo di vedere, precisò che la normativa regionale non poteva de... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...interventi edilizi in modo difforme dalla disciplina statale.
I principi affermati da tale sentenza vennero successivamente ribaditi dalla giurisprudenza amministrativa, che, tra l'altro, ebbe modo di ritenere che il rispetto della sagoma dell'edificio preesistente dovesse essere inteso come coessenziale rispetto alla disciplina della ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione, giacché il mutamento della conformazione planovolumetrica dell'edificio, secondo l'id quod plerumque accidit, incentivava il privato anche a trasgredire l'obbligo del rispetto della volumetria precedente.
È intervenuto, dunque, il legislatore statale, che, con l'art. 30, co. 1, lett. b), del d.l. n. 69/2013 ha mantenuto ferma la necessità di rispettare il volume preesistente, ma ha eliminato anche il vincolo della sagoma, sia pure soltanto per gli immobili non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004.
Alla luce di queste innovazioni, il novero degli interventi di demolizione e ricostruzione e di ripristino degli edifici o di loro parti crollati o demoliti che dovranno essere qualificati come «nuova costruzione» e necessariamente assoggettati a permesso di costruire sono soltanto quelli che comportano l... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...e della volumetria e quelli che, limitatamente per gli immobili assoggettati a vincolo storico-artistico (diretto o indiretto) o paesaggistico, anche solo della sagoma: questo sulla scorta del consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sulla precedente formulazione dell'art. 3, co. 1, lett. d), T.U., che, sia pure con gli adattamenti dovuti al mutamento del contesto normativo, deve ritenersi ancora valido.
Si ricorda, inoltre, che il permesso di costruire resterà necessario per gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma degli immobili ubicati in centro storico, almeno finché non verrà adottata la deliberazione comunale prevista dall'art. 23-bis, co. 4, T.U..
Una volta che questa delibera sarà adottata, il permesso di costruire sarà necessario per gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma degli edifici ubicati nelle aree individuate dal Comune, mentre per gli altri fabbricati sarà sufficiente la presentazione della s.c.i.a..
È bene precisare, però, che per quanto riguarda gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma degli immobili (non vincolati) ubicati nei centri storici sembrerebbe ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...un problema di individuazione del titolo abilitativo necessario (s.c.i.a. o permesso di costruire), e non di qualificazione dell'intervento, che parrebbe comunque essere qualificabile come «ristrutturazione edilizia»; ciò che accade per gli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico è invece diverso, perché la demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma sembra esulare dalla categoria della «ristrutturazione edilizia» e rientra in quella della «nuova costruzione».
Anche per gli interventi assentiti successivamente all'entrata in vigore del d.l. n. 69/2013, dunque, sarà irrilevante che l'inserimento di nuovi volumi o le modifiche della sagoma dipendano dalle necessità connesse alla particolare consistenza degli interventi di recupero strutturale previsti nel progetto.
Va puntualizzato, inoltre, che per quanto concerne gli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 e per quelli ubicati nelle aree dei centri storici individuate dalla delibera di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U., la volumetria e la sagoma dovranno essere rispettate congiuntamente: in passato, infatti, quando questi due limiti valevano per tutti gli edifici, si era ritenuto che ba... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...terazione anche di uno solo di essi per uscire dall'ambito della ristrutturazione.
Venendo ora al parametro della volumetria, la cui nozione è già stata vista al paragrafo 3 del presente capitolo, ci si deve chiedere se la ricostruzione che ne comporti la diminuzione possa essere comunque, inquadrata nell'ambito della ristrutturazione.
La circolare 4174/2003 sul punto adotta un'impostazione abbastanza formalistica, affermando che «… qualora non venga utilizzata per intero … la volumetria …, l'intervento non può essere incluso nella categoria della ristrutturazione edilizia» poiché l'edificio ricostruito viene in ogni caso a configurarsi come diverso dal preesistente.
Non manca tuttavia chi ritiene che la ricostruzione con volumetria inferiore possa essere comunque inquadrata tra gli interventi di ristrutturazione edilizia, osservando che il legislatore in realtà ha voluto evitare che l'interessato possa, approfittando della ricostruzione, aumentare la cubatura del fabbricato e quindi anche il carico urbanistico.
Per espressa previsione normativa nel computo del volume non si tiene conto delle innovazioni necessarie all'adeguamento dell'edificio alla n... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...tisismica, previsione che evidentemente vuole favorire l'abbattimento di immobili obsoleti e la loro conformazione alla disciplina per la prevenzione dei rischi derivanti dai terremoti. In dottrina si è proposto di interpretare tale norma come espressione di un principio più generale, secondo cui dovrebbero escludersi dal calcolo della volumetria tutte quelle innovazioni che siano rese necessarie dal rispetto di normative tecniche, come ad es. quella in materia di eliminazione o superamento di barriere architettoniche.
Per quanto riguarda la sagoma – che continua a rilevare solo per gli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico (anche se non espressamente richiamato come limite dalla normativa regionale) e per quelli ubicati nelle aree dei centri storici individuate dalla delibera di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U. – ci si limita a ricordare che una ricostruzione che si limiti a spostare o ad aprire nuove finestre o a realizzare nuovi balconi non viola tale limite, in quanto questo intervento incide sul prospetto, e che essa invece sembrerebbe doversi ritenere modificata nel caso in cui sia aumentata l'altezza dell'edificio, tanto che la giurisprudenza aveva ritenuto inapplicabile alla demolizione e ricostruzione la... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ne delle N.T.A. che consente la modifica del piano di campagna, poiché sostenere il contrario vorrebbe dire permettere che una traslazione in alto della sagoma.
Va puntualizzato che un'esegesi rigorosa del combinato disposto dell'art. 3, co. 1, lett. d) e dell'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. potrebbe indurre a ritenere che, nel caso in cui l'intervento di demolizione e ricostruzione comporti una modifica del prospetto sia necessaria l'acquisizione del permesso di costruire; l'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. infatti richiede questo titolo edilizio per gli interventi di ristrutturazione edilizia (e quindi anche per quelli di demolizione e ricostruzione, che sono una species del genus «ristrutturazione edilizia») che portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che modifichino il prospetto dell'edificio.
A proposito dell'eliminazione del vincolo di sagoma ad opera del d.l. n. 69/2013, occorre ricordare che la portata innovativa delle modifiche recentemente apportate all'art. 3, co. 1, lett. d), T.U. potrebbe essere notevolmente circoscritta ove, in futuro, dovesse consolidarsi quell'orientamento giurisprudenziale che, successivamente all'entrata in vigore della riforma, ha ritenuto che la demolizione e ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ne con la stessa volumetria ma con sagoma diversa sia sottoposta a permesso di costruire: questo perché l'art. 3, co. 1, lett. e.1), T.U. prevede che debba considerarsi come un intervento di «nuova costruzione» «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente».
Quanto agli altri parametri di cui non si fa più menzione, essi, a parte quello relativo alle caratteristiche dei materiali, spesso sono stati recuperati in via interpretativa, a cominciare dal necessario rispetto dell'area di sedime, la cui soppressione, aveva affermato la circolare 4174/2003, non poteva essere letta come possibilità di collocare l'edificio in altro sito o di posizionarlo in maniera del tutto discrezionale in altra parte del lotto. Invero, la prima ipotesi doveva escludersi in virtù dell'inquadramento della ristrutturazione nell'ambito delle categorie del recupero, obiettivo con cui si sarebbe posta in insanabile contraddizione la collocazione del manufatto in altro ambito, e la seconda avrebbe potuto ritenersi ammissibile nei limiti in cui lo spostamento dell'edificio non rientri nelle «variazioni essenziali» così come definiti dal... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ione regionale in attuazione dell'art. 32 T.U.. In ogni caso, proseguiva la circolare, restava sempre possibile, nel diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per quanto atteneva agli allineamenti, alle distanze e ai distacchi.
L'impostazione della circolare ministeriale, nondimeno, era stata smentita da parte della giurisprudenza, che aveva affermato che lo spostamento della collocazione del manufatto demolito costituiva una vera e propria «nuova costruzione», osservando che lo spostamento dell'area di sedime finiva con l'influire sul requisito del necessario rispetto della sagoma; si osservava, infatti, che se la sagoma è costituita dall'intera conformazione planivolumetrica della costruzione e dal suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale, allora il necessario rispetto di questo parametro edilizio determina anche la necessità di conservare la stessa area di sedime del fabbricato demolito.
Sennonché, alla luce delle modifiche apportate dal d.l. n. 69/2013, deve rilevarsi che il dibattito relativo alla necessità di rispettare l'area di sedime rimane aperto esclusivamente per quegli edifici per cui rimane ancora necess... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...tare la sagoma, e quindi per gli immobili sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 e per quelli ubicati nelle aree dei centri storici individuate dalla delibera di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U.; per gli altri fabbricati, invece la modifica dell'area di sedime sarà certamente possibile, e ciò anche a voler sposare l'orientamento più restrittivo della giurisprudenza secondo cui lo spostamento dell'edificio inciderebbe sulla sagoma, poiché non è più necessario rispettare quest'ultimo parametro.
Quanto, invece al parametro della superficie, si deve ricordare che lo stesso, pur essendo stato soppresso dal D. Lgs. n. 301/2002, continua ancora ad essere espressamente richiamato in molte pronunce, nonostante la circolare 4174/2003 affermi che «la demolizione e ricostruzione può comportare aumenti della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi per la ristrutturazione edilizia».
Questo perché «deve ritenersi insita nella natura di tale intervento [di ristrutturazione edilizia, N.d.A.] la possibilità di aumento della superficie utile con il conseguente incremento del carico urbanistico, stante la fondamentale ratio legislativa di favorire il rinnovo de... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...o edilizio anche sotto un profilo tecnico-qualitativo che comporta il più delle volte, per la stessa praticabilità dell'intervento, un diverso dimensionamento della superficie utile».
Nella circolare si auspica poi che «nella revisione delle norme tecniche di attuazione dei piani urbanistici» i Comuni ponderassero «attentamente … la possibilità di estendere (o mantenere) anche per la demolizione e ricostruzione i limiti di aumento della superficie utile fissati in via generale per l'intervento di ristrutturazione edilizia» e si ricorda che «sono da considerare sempre consentiti gli aumenti di superficie dovuti all'adeguamento, in base a specifiche norme di legge, della dotazione di servizi (in relazione all'inserimento di impianti speciali per portatori di handicap, di impianti di sicurezza e simili)».
Ecco perché in dottrina si è ritenuto possibile che la ristrutturazione comporti un aumento delle superfici, con l'avvertenza che ciò non deve in ogni caso risolversi in un aumento della volumetria. In quest'ottica, mentre dovrebbe ritenersi la realizzazione di un soppalco interno tale da creare un nuovo vano abitativo, sarebbe invece preclusa la chiusura di un ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...solare perché si passerebbe da un manufatto non costituente volume ad uno computabile ai fini della volumetria.
Quest'ultimo orientamento è stato di recente avallato anche dalla giurisprudenza, che ha ritenuto possibile che la demolizione e la ricostruzione possa comportare aumenti della superficie utile, a condizione che ciò non sia espressamente vietato dalla normativa urbanistica locale, e sembra altresì in linea da un lato con la ratio liberalizzatrice del d.l. n. 69/2013 e dall'altro con le modifiche apportate dal d.l. n. 133/2014 alla nozione di ristrutturazione pesante, non essendo più prevista la necessità del permesso di costruire per gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino una modifica delle superfici.
La possibilità di ricostruire, quantomeno in alcuni casi, un edificio con sagoma diversa induce, infine, a ritenere non più attuale anche quell'orientamento della giurisprudenza secondo cui le linee fondamentali dell'edificio preesistente non avrebbero dovuto essere rispettate non solo dal punto di vista dimensionale, ma anche sotto l'aspetto qualitativo: in buona sostanza, il fabbricato ricostruito avrebbe dovuto presentare le stesse caratteristiche architettoniche ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...he del demolito e le eventuali diversità avrebbero dovuto comunque derivare da interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già dalla realizzazione di nuovi volumi o da una diversa ubicazione.
Una breve precisazione, infine, va compiuta anche con riferimento alla destinazione d'uso, giacché l'edificio ricostruito potrebbe avere anche una diversa destinazione dal precedente, senza che ciò determini l'inquadramento dell'intervento nell'ambito degli interventi di «nuova costruzione».
Anche in questo caso, tuttavia, occorrerà tener conto di quanto stabilito dall'art. 10, co. 1, lett. c), T.U. che sottopone a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che modifichino la destinazione d'uso degli edifici situati in zona A.
Un'interpretazione rigorosa del combinato disposto degli artt. 3 e 10 T.U., dunque, potrebbe portare a ritenere che non sia sufficiente la s.c.i.a. e che occorra il permesso di costruire nel caso in cui l'immobile oggetto dell'intervento... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ione e ricostruzione sia ubicato in centro storico e la ricostruzione sia accompagnata dall'attribuzione di una destinazione d'uso diversa dalla precedente; sarà invece sufficiente la s.c.i.a. nel caso in cui l'edificio sia situato in zona diversa dal centro storico.
La distinzione tra gli interventi di demolizione e ricostruzione riconducibili a «ristrutturazione edilizia» e quelli che invece devono essere inquadrati come «nuova costruzione» non rileva soltanto ai fini del tipo di titolo abilitativo necessario ma anche sotto l'aspetto della normativa urbanistica applicabile.
Secondo il tradizionale orientamento della giurisprudenza, infatti, nel momento in cui si parla di «ristrutturazione edilizia», infatti, all'intervento non sono applicabili le norme sopravvenute, e in particolare, quelle prescrizioni degli strumenti urbanistici generali concernenti le limitazioni sostanziali all'edificazione, come indici di fabbricabilità, altezze, distanze, distacchi, inclinazioni, ecc., e, ad avviso di certa dottrina, anche quelle che impongano la predisposizione di un piano attuativo, in quanto si tratta di interventi che incidono sull'edificato già dotato di opere di urbanizzazione preesistenti.
... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...Egrave; bene precisare che l'inapplicabilità dello ius superveniens è un principio che è stato ritenuto valevole non solo nei rapporti tra il soggetto che realizza l'intervento e la P.A., ma anche nelle relazioni interprivate, e questo è particolarmente importante nell'ipotesi di una modifica sopravvenuta alle norme sulle distanze.
L'ipotesi è quella di un edificio costruito in un'epoca in cui era prescritta dal confine una distanza x, e che viene demolito in un momento in cui sia prescritta l'osservanza di una distanza maggiore: ebbene, il nuovo fabbricato si considera non assoggettato alla disposizione più restrittiva, ma potrà essere ricostruito alla distanza minore x.
A questo punto, diventa d'obbligo chiedersi se il tradizionale principio dell'inapplicabilità delle norme sopravvenute agli interventi di ristrutturazione valga anche per le «nuove» ipotesi di ristrutturazione edilizia introdotte dal d.l. n. 69/2013, ossia la demolizione e ricostruzione con sagoma diversa e il ripristino di edifici crollati o demoliti, che in passato erano pacificamente considerati interventi di nuova costruzione.
Sul punto, si osserva che ad una risposta negativa potrebbe indurre q... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...zzo giurisprudenziale che ritiene che la qualificazione formale di un intervento come di «ristrutturazione edilizia» non sia sufficiente per escludere l'applicazione della normativa sopravvenuta, in particolare sulle distanze, ogni qual volta l'esecuzione delle opere comporti una modifica della sagoma di ingombro dell'edificio o della collocazione dell'edificio.
In linea con questo orientamento si pongono quelle pronunce secondo le quali l'inapplicabilità delle norme sopravvenute alla ristrutturazione edilizia mediante ricostruzione dell'edificio demolito presuppone che restino invariate non solo la volumetria e la sagoma, ma anche tutti gli altri i parametri urbanistico-edilizi preesistenti (area di sedime, numero delle unità immobiliari, superfici, ecc.); nell'ipotesi in cui, pur nel rispetto della sagoma e del volume, questi ultimi siano mutati, è richiesta la loro conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento dell'esecuzione dei lavori di ristrutturazione.
È opportuno, allora, ribadire ancora una volta che il principio dell'irrilevanza dello ius superveniens per gli interventi di ristrutturazione edilizia deve essere interpretato tenendo conto del fatto che esso è stato elaborato... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...al carattere conservativo della ristrutturazione: è evidente, allora, che, nel momento in cui le opere perdono tale carattere e assumono natura innovativa si è al di fuori della ratio del principio di inapplicabilità dello ius superveniens e dovrà necessariamente darsi applicazione la normativa vigente al momento dell'effettuazione dell'intervento.
Con specifico riferimento alle distanze legali, deve aggiungersi che la ratio ispiratrice della normativa che impone dei distacchi minimi tra le costruzioni, ossia la necessità di evitare la creazione di intercapedini dannose sul piano dell'igiene e della salubrità dell'abitato, potrebbe indurre a ritenere rilevante per dirimere il problema dell'applicazione dello ius superveniens non tanto il fatto che l'intervento sia formalmente qualificabile come «ristrutturazione edilizia», ma piuttosto l'effetto pratico in termini di riduzione di aria e di luce esistente tra gli edifici che potrebbe essere determinato dal ripristino di un edificio crollato o dalla ricostruzione con una sagoma diversa di un immobile demolito.
Quale che sia la soluzione del problema, deve comunque considerarsi ancora attuale e applicabile anche dopo le modifiche introdotte dal d.l... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...l principio secondo cui l'inapplicabilità dello ius superveniens non può essere invocata qualora le nuove prescrizioni urbanistiche non si limitino a regolare in modo diverso la costruzione, ma impediscano in radice la realizzazione di lavori di ristrutturazione, che pertanto restano preclusi.
Del pari, nessun dubbio può porsi sulla sottoposizione dell'intervento di demolizione e successiva ricostruzione alle norme tecniche e igienico-sanitarie vigenti al momento della riedificazione, ossia a quelle prescrizioni che non hanno contenuto edilizio, ma riguardano le concrete modalità tecniche di realizzazione dell'opera, e perciò sono imperative.
Su quest'ultimo specifico punto è utile ancora una volta richiamare il contenuto della circolare 4174/2003, che, allo scopo di «un armonico inserimento della nuova costruzione nell'ambiente urbano circostante», evidenzia come debbano fatte salve e dunque rispettate «le eventuali prescrizioni di piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di portata generale, valevoli cioè nell'intero territorio comunale o in singole zone urbanistiche, di carattere estetico-architettonico (ad esempio l'uso di alcuni materiali, le indicazioni sul colore per... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ci esterne, ecc.)».
La circolare si occupa poi dello standard concernente il dimensionamento di posti auto pertinenziali, auspicando che gli interventi di demolizione e ricostruzione «prevedano l'adeguamento al rapporto minimo stabilito all'art. 2 della legge 24 marzo 1989, n. 122, a meno che documentate motivazioni di carattere tecnico (dovute, ad esempio, a problemi di accessibilità o di collegamento con la viabilità ordinaria o di inidonea struttura e consistenza del terreno) ne rendano impraticabile la realizzazione. Peraltro, tale adeguamento deve considerarsi obbligatorio in caso di aumenti di superfici utili e nei limiti di tale incremento».
A tal proposito, ci si limita a ricordare che la giurisprudenza fa rientrare nella nozione di «nuova costruzione» a cui ritenere applicabili i vincoli sugli spazi a parcheggio di cui all'art. 41-sexies della legge n. 1150/1942 sia l'edificazione di un manufatto su un'area libera, sia la ristrutturazione che comporti la realizzazione di un edificio oggettivamente diverso dal preesistente in relazione all'entità ed alla consistenza delle modifiche, anche se a tal fine è sufficiente un mero mutamento di destinazione d'uso che comporti variazione degl... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...
Tale precisazione è utile, perché permette di chiarire che gli standard a parcheggio dovranno essere certamente reperiti nel caso in cui l'intervento di ristrutturazione consista nel ripristino di un edificio demolito o crollato, perché ciò determina la creazione di un nuovo carico urbanistico.
Invero, se la circolare n. 4174/2013 precisa che l'adeguamento degli standard a parcheggio deve considerarsi obbligatorio in caso di demolizione e ricostruzione con aumento di superficie utile, non si vede perché ad analoghe conclusioni non si possa addivenire anche per l'ipotesi in cui i lavori consistano nella riedificazione di un edificio crollato, che è un intervento certamente più rilevante in punto di fabbisogno di standard.