Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-252-de-marzo-25-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041de6af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 03:05:46
Document Index: 206637228

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 6', 'artículo 122', 'artículo 209', 'artículo 5', 'artículo 23', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 5', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 48', 'artículo 51']

﻿ SENTENCIA C-252 DE MARZO 25 DE 2003
SENTENCIA C-252 DE 25 DE MARZO DE 2003
CONTENIDO:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO. LEY 734 DE 2002. SE CONSIDERA EXEQUIBLE LA FALTA GRAVÍSIMA DE CONSUMIR EN LUGARES PÚBLICOS SUSTANCIAS PROHÍBIDAS QUE PRODUZCAN DEPENDENCIA FÍSICA O PSÍQUICA EN CUANTO DICHA CONDUCTA AFECTE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, EMPLEADO PÚBLICO, FUNCIÓN PÚBLICA, ESPACIO PÚBLICO, CONSUMO DE DROGAS, FALTAS GRAVÍSIMAS, UTILIZACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO
Sentencia C-252 de marzo 25 de 2003
Sentencia C-252 de 2003
Ref.: Expediente D-4180
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 48, numeral 48, y 51, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002.
Bogotá, D.C., Veinticinco de marzo de dos mil tres.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso, resaltando lo demandado:
LEY NÚMERO 734 DE 2002
Por el cual se expide el Código Disciplinario Único
48. Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes.
ART. 51.—Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno.
1. La demanda se dirige contra un enunciado normativo que, como el numeral 48 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, consagra varias faltas disciplinarias. El actor considera que aquél desconoce múltiples disposiciones constitucionales referidas al libre desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al principio de legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y non bis in idem. La Auditoría General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, por su parte, consideran que la norma jurídica demandada es exequible por no vulnerar disposiciones superiores, con excepción de los apartes “en lugares públicos” y “estupefacientes”, los que son exequibles pero siempre que entienda que se trata de conductas cometidas por servidores de imagen pública reconocida socialmente o de altos dignatarios estatales.
2. En una democracia constitucional impera una cláusula general de libertad. Esa es una clara opción política que traduce una visión del hombre y del ámbito de interferencia que recíprocamente se le reconoce al Estado. Desde luego, esta no es la única alternativa con que han contado las sociedades para afincar los cimientos de su organización política y jurídica pues históricamente ha concurrido también la posibilidad de concebir al hombre como un ser incapaz de trazar su propio destino y, por lo mismo, como un ser urgido de una paternal conducción para la determinación de sus patrones de vida.
Indistintamente de la opción que se elija, lo cierto es que una vez institucionalizada una de ellas, esa sociedad debe sobrellevar sus consecuencias: Asumir a la persona humana como un ser racional y libre plantea el difícil reto de formarla y educarla con el más alto sentido de responsabilidad pues sólo así, cuando llegue el momento de tomar sus propias decisiones, será capaz, de elegir sus propias opciones vitales y de hacerlo teniendo en cuenta su valía como persona pero también considerando la dignidad de los demás como seres igualmente racionales y libres. Y tomar a la persona humana como un ser incapaz de trazar su propio destino impone aceptar un modelo de organización en el que se le reconoce como un ser ontológicamente limitado, privado de la posibilidad de elegir sus propias opciones vitales y susceptible de ser conducido por el sendero de las conveniencias públicas; alternativa esta que, si bien exonera de la difícil responsabilidad formativa y educativa de las personas y asegura el desenvolvimiento mecánico de la vida social, lo hace al alto precio de cosificar al ser humano.
En tal contexto, si al delinear los cimientos de la organización política se ha optado por una cláusula general de libertad como fundamento, no hay alternativa diferente a la de reconocerle a la persona humana la facultad de desplegar libremente su personalidad sin más limitaciones que las impuestas por el reconocimiento de los demás como seres dignos y, en consecuencia, libres. De allí que la cláusula general de libertad se conciba de tal manera que promueva un punto de equilibrio entre el despliegue de las propias potencialidades de cada ser humano y el reconocimiento de los espacios necesarios para la realización de las demás personas como seres titulares de los mismos atributos. Por ello, de la misma manera como esa cláusula afinca una concepción del hombre como un ser racional, capaz de desplegar su propia libertad, afirma también el espacio que a cada quien le está vedado invadir pues sólo sobre la base de esos recíprocos ámbitos de no interferencia y de mutuo respeto es posible fomentar la convivencia pacífica.
Es decir, el Estado está competido a ejercer su poder de manera armónica con la cláusula general de libertad o, lo que es lo mismo, sin desconocer el efecto vinculante de la Carta Política como conjunto armónico de principios para la regulación de la vida social.
En ese marco, las autoridades de la República, a través de las cuales actúa el Estado como personificación jurídica de la Nación, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Esta orientación finalística de las autoridades de la República determina el fundamento de su responsabilidad y de allí que, de acuerdo con el artículo 6º superior, ellas respondan por infringir la Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Esto es entendible: La atribución de función pública genera un vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad, independientemente de la especificidad que en cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del Estado.
Es por ello que el constituyente advirtió que cada servidor público debía tener claridad acerca de los criterios superiores con los que se vinculaba a la administración y de allí porque exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo después de prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Además, una vez satisfecha esa exigencia, debe tener siempre presente que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y que debe desarrollarse, según el artículo 209, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Así, el derecho disciplinario es uno de los ámbitos del derecho sancionador del Estado cuyo ejercicio no compromete la libertad personal de los sujetos disciplinados; que tiene un espacio de aplicación restringido en cuanto tan sólo recae sobre quienes se hallan bajo el efecto vinculante de deberes especiales de sujeción; que formula una imputación que se basa en la infracción de deberes funcionales y en el que se aplican los principios que regulan el derecho sancionador como los de legalidad, tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad y non bis in idem, entre otros, pero, desde luego, con las matizaciones impuestas por su específica naturaleza.
2. Asistir al trabajo bajo el efecto de estupefacientes.
Ese fundamento constitucional de la imputación disciplinaria ha sido tomado por el legislador como uno de los cimientos sobre los cuales se concibió el régimen disciplinario consagrado por la Ley 734 de 2002. En efecto, este estatuto, en el artículo 5º, declarado exequible por esta corporación mediante Sentencia C-948-02, apoya la antijuridicidad del ilícito disciplinario en la afección, sin justificación alguna, del deber funcional, exigencia que se reafirma al definir la falta disciplinaria en el artículo 23 como el incumplimiento injustificado de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses y que se potencia con la exigencia que las acciones u omisiones constitutivas de faltas disciplinarias, para ser tales, deben presentarse en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función o con ocasión de ellos o por extralimitación de funciones.
7. En ese marco, que el legislador tome la decisión de configurar como falta disciplinaria el hecho de asistir al trabajo en estado de embriaguez, o bajo el efecto de estupefacientes constituye ejercicio legítimo de la facultad de configuración que a aquél le asiste en esa materia y no plantea problema constitucional alguno.
En efecto. Un servidor público o un particular que cumple funciones públicas no está en capacidad de dirigir su voluntad y su inteligencia al normal desenvolvimiento de su órbita funcional si acude a trabajar bajo el efecto de bebidas alcohólicas o de sustancias estupefacientes pues tanto aquéllas como éstas afectan sus capacidades motoras, racionales y psíquicas al punto que le impiden su normal desenvolvimiento laboral. Esta situación, desde luego, constituye una clara infracción de sus deberes funcionales pues el sujeto disciplinable que voluntariamente se coloca en estado de embriaguez, o bajo el influjo de sustancias estupefacientes y que en esas condiciones acude a su lugar de trabajo, no se halla en capacidad de cumplir su rol funcional y por lo mismo se sustrae al deber de desempeñar cabalmente sus funciones como concreción del deber genérico que le asiste de cumplir la Constitución, la ley y los reglamentos.
8. Ahora bien. El legislador no sólo tomó la decisión de configurar como falta disciplinaria el asistir al trabajo en estado de embriaguez, o bajo el efecto de estupefacientes sino que además acentuó el rigor del control disciplinario en los casos de reincidencia en tales comportamientos pues cuando en estos se incurre en tres veces o más, la falta es calificada como gravísima. De ello se infiere que el problema jurídico a resolver en este punto no radica en la legitimidad de las faltas disciplinarias individualmente consideradas, sino en las consecuencias que se le reconocen a la reincidencia en faltas de esa índole.
En cuanto a esto hay que afirmar que cada que un sujeto disciplinable incurre, sin justificación alguna, en una conducta de esa índole, comete una falta disciplinaria y queda sometido a las sanciones correspondientes. Según la actora, el problema se presenta cuando en razón de tal reincidencia se varía la entidad de la falta imputable pues cuando por ese motivo una misma conducta se trastoca de falta grave a gravísima, se vulnera el principio non bis in idem por cuanto se generan consecuencias sancionatorias a partir de dos conductas ya sancionadas.
Con todo, también en este punto debe afirmarse la autonomía del derecho disciplinario y, en consecuencia, la imposibilidad de extender a él los efectos de instituciones contrarias a su naturaleza: El rechazo de la reincidencia como circunstancia de agravación punitiva se explica en el derecho penal en razón de la mayor proximidad que tiene, como ámbito de control, con los derechos fundamentales. Tal proximidad se advierte tanto en el delito —por la relación funcional que existe entre tales derechos y el bien jurídico como concepto consustancial a la conducta punible— como en la pena —en este caso porque la sanción penal por antonomasia, la prisión, no es más que la privación de la libertad de locomoción como derecho fundamental—. Además, la ilegitimidad de la reincidencia como institución del derecho penal plantea un serio cuestionamiento al sistema penal mismo pues pone en vilo las funciones de prevención general —como protección de bienes jurídicos— y de prevención especial —como resocialización moderada— que se le atribuyen a la pena y desnuda las profundas limitaciones del tratamiento penitenciario. En tal contexto es ilegítima la desvaloración de la reincidencia en sí misma pues tal institución, en términos de sacrificio de derechos fundamentales y de racionalidad del sistema penal, resulta demasiado costosa.
Esas situaciones, en cambio, no se advierten en el derecho disciplinario ya que este en el ámbito de la falta remite a la infracción de deberes funcionales y en el ámbito de la sanción, en el peor de los casos, impone la ruptura del vínculo que liga al servidor público con el Estado. Además, en este campo el solo dato fáctico de la reincidencia en faltas disciplinarias no plantea la ilegitimidad de sistema de tratamiento penitenciario alguno, pues ninguna de las sanciones disciplinarias conduce a la privación de la libertad del sujeto disciplinable. Ante tal panorama, es claro que las premisas en punto de valoración de la reincidencia en faltas disciplinarias no pueden ser las mismas que operan en el ámbito de la reincidencia en la comisión de conductas punibles.
Como puede advertirse, entonces, la valoración negativa que se hace de la reincidencia en el ámbito del derecho disciplinario no plantea el desconocimiento del principio non bis in idem. Ello es así en cuanto se trata de someter una tercera falta disciplinaria a una sanción más drástica que otras sanciones impuestas a faltas de la misma índole cometidas con anterioridad y que han resultado ineficaces con miras al aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales a cargo del sancionado. Finalmente, la carga argumentativa que deslegitima la reincidencia en el ámbito del derecho penal, no puede trasladarse, sin más, al derecho disciplinario pues éste tiene una índole definida y autónoma.
11. La segunda regla de derecho, en cambio, plantea una situación distinta. De acuerdo con ella, constituye falta gravísima consumir en lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica, frente a una regla de derecho como ésta, surge también el interrogante acerca de si esa falta disciplinaria involucra una afección del deber funcional pues sólo si tal exigencia se satisface, su configuración como tal será legítima.
“Aunque el cargo de la demanda se dirige exclusivamente contra la expresión sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno, que figura en el primer inciso del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, considera la Corte que el ejercicio de una adecuada interpretación constitucional no puede limitarse a tomar en consideración, de manera aislada, el enunciado invocado en este caso por el demandante sino que es preciso situarlo en un contexto determinado, el cual será objeto del respectivo control de constitucionalidad. Quiere ello decir que, en el presente asunto, la Corte estima necesario examinar de manera global el artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único, vale decir, la expresión demandada constituye tal sólo uno de los elementos que integran la figura regulada, que aisladamente carece de contenido normativo autónomo, y por ende, es preciso examinar el todo.
Con todo, el hecho que la norma permita la realización de un llamado de atención por parte de un superior a sus subalternos sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno no impide que estos sean escuchados pues, por más informal que sea ese llamado, la promoción del orden institucional se logra si se conoce la situación por la que atravesó el sujeto disciplinable, no sólo a través de las referencias de terceros sino por medio de la propia reseña que éste realice(sic) lo ocurrido. Choca con la racionalidad de una democracia constitucional la realización de un llamado de atención que sea fruto de un acto unilateral de poder y no de una decisión razonable que tenga en cuenta y valore la situación del afectado.
En ese marco si se trata de una actuación sin formalismos procesales, no se advierte motivos para que el llamado de atención sí se rodee de los mismos, al consignarse por escrito pues tal decisión debe obedecer a la misma lógica de la actuación que le precedió. No puede discutirse que un llamado de atención afecte la hoja de vida del servidor y por ello se opone a la finalidad de la norma y a su cumplimiento mediante actuaciones desprovistas de solemnidad alguna. Por este motivo, se declarará la inexequibilidad de la expresión “por escrito” que hace parte del inciso primero del artículo 51.
En efecto, una actuación de esta índole sólo puede promoverse si el servidor ha incurrido en un ilícito disciplinario y el fundamento de éste viene dado, según el artículo 5º de la Ley 734, por la afección del deber funcional sin justificación alguna. Luego, si el hecho en el que incurre y reitera el funcionario se caracteriza precisamente por no estar dotado de ilicitud sustancial, ¿cómo puede proveerse una formal actuación si se sabe que no está satisfecha la exigencia de ilicitud sustancial de la conducta?
La regla de derecho que se analiza pierde de vista que la suma de actos irrelevantes, desde el punto de vista de ilicitud sustancial disciplinaria, es también irrelevante y que por ello con la sola reiteración de actos de esa índole no puede promoverse investigación disciplinaria alguna. Hacerlo implicaría generar un espacio para que al servidor se le reproche una falta disciplinaria a sabiendas de que en su obrar no concurre el presupuesto material de todo ilícito de esa naturaleza. Entonces, como no se satisface el presupuesto sustancial de la imputación disciplinaria. La Corte retirará del ordenamiento jurídico el inciso tercero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002.
14. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión por escrito que se declara INEXEQUIBLE. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 51 de la misma ley, salvo la expresión se anotará en la hoja de vida y declarar INEXEQUIBLE el inciso tercero del mismo artículo.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 48, numeral 48, de la Ley 734 de 2002 en el entendido que la expresión “en lugares públicos”, contenida en el inciso primero, es EXEQUIBLE en cuanto la conducta descrita afecte el ejercicio de la función pública.
2. En relación con la demanda interpuesta contra el inciso tercero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1076-02.