Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00607-20650-de-septiembre-25-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_7550d5fca69b48f0817ab21132d7e805&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 13:32:57
Document Index: 346686453

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 365', 'artículo 138', 'Artículo 141', 'Artículo 36', 'artículo 564', 'artículo 20', 'artículo 202', 'artículo 564', 'artículo 732', 'artículo 734', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 102', 'artículo 188', 'artículo 95', 'artículo 188', 'artículo 188', 'artículo 306', 'artículo 328', 'artículo 171', 'artículo 55', 'artículo 1', 'artículo 365', 'artículo 366', 'artículo 365', 'artículo 392', 'artículo 171', 'artículo 392', 'artículo 1', 'artículo 206', 'artículo 365', 'artículo 366']

﻿ SENTENCIA 2012-00607/20650 DE SEPTIEMBRE 25 DE 2017
SENTENCIA 2012-00607 DE 25 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:ENTIDAD TERRITORIAL NO PUEDE EXONERARSE DE CONDENA EN COSTAS, POR EL HECHO DE QUE EL RECAUDO DE LOS TRIBUTOS TENGA IMPLÍCITO UN INTERÉS PÚBLICO. SE REITERA QUE LA ENTIDAD TERRITORIAL NO ESTÁ EXONERADA DE LA CONDENA EN COSTAS POR EL HECHO DE QUE LA FUNCIÓN DE GESTIÓN DE RECAUDO DE LOS TRIBUTOS TENGA IMPLÍCITO UN INTERÉS PÚBLICO, PUES EL PAGO DE LAS AGENCIAS EN DERECHO ESTÁ DESTINADO A RESTABLECER LA EQUIDAD PERDIDA POR CAUSA DEL ESTADO Y NO CONSTITUYE UNA DÁDIVA O UN PRIVILEGIO A FAVOR DE QUIEN TUVO QUE ACUDIR A UN PROCESO PARA DEFENDER SUS DERECHOS O INTERESES. EN EFECTO, ACORDE A LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 365 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO- LEY 1564 DE 2012, SE CONDENARÁ EN COSTAS A LA PARTE VENCIDA EN EL PROCESO O A QUIEN SE LE RESUELVA DESFAVORABLEMENTE EL RECURSO, SÓLO CUANDO EN EL EXPEDIENTE SE CONSTATE SU CAUSACIÓN Y EN LA MEDIDA DE SU COMPROBACIÓNPOR CONSIGUIENTE AL NO ENCONTRARSE ELEMENTOS QUE PRUEBEN O JUSTIFIQUEN LAS EROGACIONES POR CONCEPTO DE COSTA A CARGO DE LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL, RESULTA PROCEDENTE NEGAR LA CONDENA EN COSTAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, COSTAS PROCESALES, CONDENA EN COSTAS PROCESALES, RECAUDO DEL TRIBUTO, ESTATUTO TRIBUTARIO, EXONERACIÓN DE COSTAS PROCESALES
Sentencia 2012-00607/20650 de septiembre 25 de 2017
Rad.: 76001-23-33-000-2012-00607-01 [20650]
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 29 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la nulidad de los actos demandados(1).
El 6 de noviembre de 2008, la sociedad demandante presentó la declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2006. Mediante requerimiento especial 4131.1.12.6-11 del 22 de septiembre de 2010, la administración municipal de Santiago de Cali propuso a la demandante la modificación del impuesto de industria y comercio del año gravable 2006(2).
Previa respuesta al requerimiento especial, el municipio de Santiago de Cali por medio de la liquidación oficial 4131.1.12.6-8063987 del 4 de abril de 2011, notificada el 2 de junio de 2011, modificó a la demandante la liquidación privada del impuesto de industria y comercio del año gravable 2006(3).
El 2 de agosto de 2011, la sociedad demandante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial 4131.1.12.6-8063987 del 4 de abril de 2011. Dicho recurso fue resuelto mediante la Resolución 4131.1.12.6-1578 del 26 de junio de 2012, por medio de la cual, la subdirección de impuestos y rentas municipales de Santiago de Cali confirmó el acto recurrido(4). La resolución fue notificada mediante edicto fijado el 18 de julio de 2012(5).
Consultorías de Inversiones S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:
“IV. Petición previa especial
• Resolución 4131.1.12.6-1578 del 26 de junio de 2012 que resuelve un recurso de reconsideración, proferida por la subdirectora administrativa de impuestos y rentas municipales del municipio de Santiago de Cali, dra. Paula Andrea Loaiza Giraldo, interpuesto en contra de la liquidación oficial de revisión por no declarar 4131.1.12.6-8063987 del 04 de abril de 2011.
• Resolución 4131.1.12-8063987 del 04 de abril de 2011 que modifica la declaración privada del impuesto de industria y comercio del año 2006, proferida por la subdirectora administrativa de impuestos y rentas municipales del municipio de Santiago de Cali, dra. Paula Andrea Loaiza Giraldo.
3. Como consecuencia de la anterior declaratoria, restablecer en su derecho a Consultorías de Inversiones S.A. NIT 890.317.196-6, disponiendo, que:
3.1. Por el año gravable 2006, no está obligado a declarar y pagar un mayor valor por el impuesto de industria y comercio, y
4. Por último, condenar al municipio de Santiago de Cali, al pago de las costas y gastos procesales, incluidas las agencias en derecho, considerando la flagrante violación al debido proceso, lo que genera ejercitar esta acción” (negrillas y subrayas propias del texto original).
— Artículos 564, 565 (inciso 2º), 569, 647, 688, 691, 721, 726, 732, 734, 742 y 744 del estatuto tributario (Decreto 624 de 1989).
— Artículos 12, 13, 17, 100, 102, 110 y 111 del Decreto 139 de 2012 del municipio de Santiago de Cali.
— Artículo 141 del Código General del Proceso.
— Artículo 36 de la Ley 734 de 2002.
— Artículos 75, 139, 141, 147 y 149 del Decreto 523 de 1999 proferido por el alcalde del municipio de Santiago de Cali.
En el recurso de reconsideración, conforme lo dispuesto en el artículo 564 del estatuto tributario, se informó una dirección procesal en la cual debían hacerse las notificaciones (Calle 39 Norte Nº 2AN - 24 barrio Vipasa, Santiago de Cali). Sin embargo, la citación para notificación personal fue enviada a una dirección diferente. Como consecuencia de lo anterior, la entidad demandante no fue debidamente notificada dentro del año siguiente a la interposición del recurso de reconsideración, lo que en términos de los artículos 732 y 734 del estatuto tributario hizo que operara el silencio administrativo positivo.
El proceso que se discute fue adelantado por un mismo funcionario, el subdirector de impuestos y rentas municipales, lo que hace surgir la causal de incompetencia funcional, dado que al momento de proferirse la liquidación oficial de revisión o la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, dicho funcionario debió declararse impedido pues había participado en las etapas anteriores.
La sociedad no tiene como objeto social principal ni complementario invertir en sociedades. Las inversiones que tiene la demandante en sociedades tienen el carácter de activo fijo y por ello no están sujetas al impuesto de industria y comercio.
Ninguno de los datos que aparecen en la declaración son inexistentes, falsos o desconfigurados. La discusión se centra en que la demandante considera que algunos de las actividades no son gravadas con ICA, mientras el municipio considera que no ha sido demostrado el carácter de algunas actividades no gravadas con ICA.
El municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos(6):
Debida notificación.
A partir de la emisión de la Resolución 1578 del 26 de junio de 2012, la administración buscó notificar la decisión a la demandante, razón por la cual envió aviso de citación a la dirección informada por el apoderado de la demandante. Con lo anterior, se tiene que el procedimiento de notificación se adelantó en debida forma y no hay lugar a la configuración de silencio administrativo positivo.
No le asiste razón a la demandante, pues mal haría el funcionario de la subdirección de impuestos y rentas que suscribió los actos administrativos de declararse impedido, dado que en ningún momento se configuró causal de recusación alguna.
Dentro del objeto principal de la sociedad Consultorías de Inversiones S.A. están comprendidas las actividades calificadas por el numeral 5º del artículo 20 del Código de Comercio como mercantiles, y dado que la demandante ejerció estas actividades en la jurisdicción del municipio de Santiago de Cali, es sujeto pasivo de ICA.
La sanción en el municipio de Santiago de Cali es equivalente al ciento cuarenta por ciento (140%) de la diferencia entre el saldo a pagar determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente. Sanción que impone la administración a los contribuyentes que liquidan el impuesto, pero que se constata tienen una inexactitud.
El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados. La parte resolutiva dispuso:
“1. DECLARAR la ocurrencia del SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO; por consiguiente,
2. DECLARAR la nulidad de la liquidación oficial de revisión 4131.1.12.68063987 del 04 de abril de 2011 y Resolución 4131.1.12.6-1578 del 26 de junio de 2012 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por la parte demandante, en consecuencia,
3. DECLARAR a título de restablecimiento del derecho que el accionante no está obligado a declarar y pagar un mayor valor respecto del año gravable 2006 por impuesto de industria y comercio, ni está obligado al pago de suma alguna por concepto de sanción por inexactitud.
4. CONDÉNESE en costas a la parte vencida, liquidándose las mismas por secretaría de esta corporación.
5. NIÉGANSE las demás pretensiones.
6. Queden NOTIFICADAS las partes en estrados conforme lo previsto en el artículo 202 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
7. Si no fuera apelada la Sentencia ORDENAR su archivo”.
Las razones de la decisión se resumen así(7):
La entidad demanda violó el artículo 564 del estatuto tributario, pues, aunque el apoderado de la sociedad demandante, al momento de interponer el recurso de reconsideración, informó la dirección procesal para efectos de notificación, el municipio de Santiago de Cali envió la citación para la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración a una dirección diferente a la dirección procesal, lo que devino en la violación del precitado artículo y del debido proceso constitucional.
Señaló que una vez contrastado el procedimiento adelantado por el municipio de Santiago de Cali, con el artículo 732 del estatuto tributario nacional, se hizo evidente el silencio administrativo positivo de que trata el artículo 734 ídem, toda vez que el recurso de reconsideración no fue resuelto dentro del término de un (1) año. Para el efecto, el tribunal indicó lo siguiente:
“el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI violó el debido proceso (artículo 29 superior) del demandante al notificar por medio de visita el acto que resolvía el recurso de reconsideración y posteriormente por edicto, anticipándose al término de diez (10) días que tenía el contribuyente para notificarse personalmente en las instalaciones de la demanda (sic) en atención a la citación para notificación personal de que trata el artículo 13 del D.E. desatando una indebida notificación del acto administrativo, por consiguiente, éste nunca produjo efectos jurídicos de los cuales se pueda predicar un debido proceso, luego, al no existir notificación personal se entiende por no resuelto el recurso de reconsideración en el término de un (1) año al tenor del artículo 102 del D.E., configurándose de esta forma el silencio administrativo positivo y en consecuencia nulidad de los actos demandados, declarando a título de restablecimiento del derecho que el accionante no está obligado a declarar y pagar un mayor valor respecto del año gravable 2006 por impuesto de industria y comercio, ni está obligado al pago de suma alguna por concepto de sanción por inexactitud, condenándose a la parte vencida conforme lo expresa el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al pago de costas”.
Con fundamento en lo anterior, el tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó en costas a la entidad demandada.
La demandada apeló con fundamento en los siguientes argumentos:(8)
Si bien en primera instancia la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho fue relativa a un derecho particular, las discusiones en materia tributaria tienen un marcado interés público en correlatividad con el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política, atinente a la obligación que tiene el ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Razón por la cual se torna improcedente la condena en costas impuesta a la entidad demandada.
Adicionalmente, indicó que no se debe condenar al municipio de Santiago de Cali al pago de costas procesales porque estas solo se justifican cuando una de las partes ha actuado de mala fe, no siendo así en el presente caso, pues la administración municipal ha actuado en todo momento con probidad.
La demandada reiteró lo dicho en el recurso de apelación. Solicitó que se revoque íntegramente el numeral 4 de la providencia apelada en el sentido de no condenar en costas al municipio de Santiago de Cali(9).
La demandante manifestó lo siguiente(10):
Indicó que como la entidad demandada, en el recurso de apelación, se limitó exclusivamente a cuestionar la condena en costas y su única pretensión es que se revoque parcialmente la sentencia apelada en el sentido que no sea condenada en costas, las demás decisiones tomadas en la sentencia deben permanecer inmodificables, pues no fueron cuestionadas.
Señaló que no ha de dársele al proceso el tratamiento de interés público para salirse del marco establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el proceso que se adelantó fue de nulidad y restablecimiento del derecho, no se discutía sobre un interés público ni sobre la facultad que tiene el Estado para adelantar la gestión tributaria. Razón por la cual, solicitó se ratifique la sentencia de primera instancia y no se atienda la pretensión del recurso de apelación.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Santiago de Cali, la Sala precisa si procede la condena en costas a cargo de la demandada, tal como fue determinado por el a quo con fundamento en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(11), en este caso es aplicable el artículo 328 del Código General del Proceso, vigente al momento en que la demandada interpuso el recurso de apelación. Esta norma prevé lo siguiente:
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (...)” (subraya la Sala).
La Sala ha precisado que el recurso de apelación es el medio procesal por el que se ejerce el derecho a controvertir una determinada decisión judicial, por lo que le corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para solicitarle al superior que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia(12).
El municipio de Santiago de Cali fundamenta el recurso de apelación en la improcedencia de imposición de una condena en costas por tratarse de un proceso donde se ventila un interés público.
De esta manera, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.
Sobre el alcance de la expresión “procesos en que se ventile un interés público”, en sentencia de 6 de julio de 2016, la Sala precisó lo siguiente(13):
“[...] la regla general es que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
En este sentido se debe entender el alcance de la expresión “procesos en que se ventile un interés público” y no como lo interpretó la UAE-DIAN, porque, se debe tener presente que esta disposición no pretendió hacer distinción alguna entre las partes intervinientes en el proceso y volver al criterio previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo(14) [prohibición de condena en costas al Estado], antes de la modificación introducida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998(15) [condena en costas a las partes, sin distinción alguna, con un criterio subjetivo]” (se destaca).
Asimismo, sobre la no exoneración de costas por el hecho de recaudar tributos, lo que implica un interés público, en la misma providencia, la Sala señaló lo siguiente(16):
“Es oportuno recordar que la Corte Constitucional(17), al estudiar el tema de la exención de condena en agencias en derecho a favor de la Nación y las entidades territoriales previstas en el artículo 1º, numeral 198 del Decreto 2282 de 1989, se refirió a las prerrogativas públicas en la Constitución Política en los siguientes términos:
“[...] la legitimidad de un privilegio público depende de que éste pueda ser adscrito al cumplimiento o la satisfacción de alguna de las finalidades que la Carta Política le ha confiado al Estado. Adicionalmente, la específica configuración —usualmente legal— que adopte la prerrogativa pública de que se trate debe adecuarse a los postulados del principio constitucional de proporcionalidad (C.P., art. 5º), según el cual ésta deba ser útil y necesaria respecto de la finalidad que persigue y no comprometa bienes constitucionales más importantes que los que busca promocionar o proteger”.
Y al realizar el estudio del juicio de proporcionalidad de la exención de condena en agencias en derecho(18), la Corte expuso lo siguiente:
Más arriba en esta sentencia se estudió que a la exención de condena en costas a favor de ciertas entidades públicas le ha sido atribuida la finalidad de conceder un privilegio a esos entes estatales por el hecho de serlo, es decir, en razón de su “peculiar personalidad”, de su “personalidad pública” o por la garantía del “interés general” que, a los mismos, corresponde cumplir. Aparte de estas finalidades, no ha sido avanzado un fin alternativo directamente comprometido con el cumplimiento de alguno de los objetivos específicos que la Constitución adscribe al Estado. [...] En principio parecería que nada, distinto al hecho de que la parte vencida es el propio Estado, sirve para explicar la excepción estudiada.
[...] La medida en cuestión es útil para salvaguardar los recursos fiscales pues evita que las entidades públicas deban pagar las expensas en derecho de la parte que las venció en un proceso judicial. No obstante, en cuanto se refiere al estudio de su necesariedad, constata la Corte que existen otro tipo de medidas, menos costosas en términos del principio de igualdad y más acordes con las normas constitucionales, para alcanzar similares objetivos. Así por ejemplo, puede acudirse a la ya mencionada figura del llamamiento en garantía, de manera tal que el servidor público causante del daño que originó la condena judicial, le reintegre al Estado, al menos una parte de lo que este debió pagar.
Pero incluso si llegare a sostenerse que la medida es necesaria para proteger los recursos públicos, lo cierto es que es absolutamente desproporcionada (...).
En ese orden de ideas, el municipio de Santiago de Cali no está exonerado de la condena en costas por el hecho de que la función de gestión de recaudo de los tributos tenga implícito un interés público, pues “el pago de las agencias en derecho está destinado a restablecer la equidad perdida por causa del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses”, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia parcialmente transcrita por la Sala, que en esta oportunidad reitera”(19).
“Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitudde nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación conla temeridad o mala fe.
“9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción” (negrillas fuera del texto original).
“La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365(21). Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366(22), se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra” (subraya la Sala).
En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) para la procedencia de la condena en costas contra el municipio de Santiago de Cali, pues fue la parte vencida en el proceso. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala(23), esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Se advierte que una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas a cargo de la demandada:
Lo anterior es suficiente para revocar el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada y en su lugar negar la condena en costas. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.
1. REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar se dispone:
1 Folios 208 a 232 c.p.
2 Folios 84 a 91 c.p.
3 Folios 72 a 76 c.p.
4 Folios 11 a 26 c.p.
5 Folio 29 c.p.
6 Folios 176 a 198 c.p.
7 Folios 208 a 232 c.p.
8 Folios 234 a 237 c.p.
9 Folios 249 a 254 c.p.
10 Folios 262 a 266 c.p.
11 CPACA “ART. 306.—Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
12 Sentencia de 28 de agosto de 2014, Exp. 20002, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
13 Expediente 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
14 “ART. 171.—Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de los de nulidad y de los electorales habrá condena en costas para el litigante particular vencido en el proceso, incidente o recurso, en los términos del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil”.
15 ART. 55.—Condena en costas. El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
16 Sentencia de 6 de julio de 2016, Exp. 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
17 Cfr. la Sentencia C-539/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se declaró exequible el inciso 2º del numeral 1º del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el numeral 198 del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989), salvo las expresiones “agencias en derecho, ni” y “las intendencias y las comisarías” que se declaran inexequibles.
19 Sentencia de 6 de julio de 2016, Exp. 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
20 Cfr. la Sentencia C-157/13, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción —por falta de demostración de los perjuicios—, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.
21 Se transcribe el artículo 365 del CGP.
22 Se transcribe el artículo 366 del CGP.
23 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, Exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.