Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2143598.html
Timestamp: 2020-04-08 13:05:48+00:00
Document Index: 4043208

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 17', 'arrêt ', 'art. 2', 'art. 22', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 2', 'ATF ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 73', 'art. 94', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 18', 'art. 22', 'art. 49', 'art. 21', 'art. 22', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 21', 'art. 17', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 22', 'art. 27', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ']

DFR - BGE 143 II 598
BGE 143 II 598
3. Les recourants contestent la conformité au droit sup&ea ...
4. Il convient d'analyser le grief basé sur la LMI. A ce t ...
5. Sous l'angle de la liberté économique et de l'&e ...
B. Le 20 juillet 2015, A. et B. ont déposé une requête à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: la Cour constitutionnelle) tendant, principalement, à l'annulation des modifications des art. 20, 21, 21bis, 21quinquies, 22 let. a, 22bis, 22quater, 1re phrase, 51 al. 3 RIT, ainsi que de l'art. 17bis PARIT, et subsidiairement à l'annulation du RIT, en se plaignant pour l'essentiel d'une violation de la liberté économique et de l'égalité de traitement entre concurrents. La Cour constitutionnelle vaudoise a rejeté cette requête par arrêt CCST.2015.0003 du 31 mars 2016.
3. Les recourants contestent la conformité au droit supérieur des dispositions intercommunales querellées. Ils se plaignent, en particulier sous l'angle de la liberté économique et de l'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), de l'incohérence et de l'opacité du système d'attribution des autorisations A aux compagnies de taxis, lequel n'assurerait pas une rotation suffisante, mais consoliderait la position des cinq compagnies de taxis déjà établies sur le marché au détriment des autres entreprises et chauffeurs particuliers. Ils dénoncent également l'inégalité de traitement entre, d'une part, les compagnies de taxis obtenant immédiatement un nombre indéterminé d'autorisations A et, d'autre part, les conducteurs de taxis indépendants contraints à patienter durant des années sur une liste d'attente avant d'obtenir une telle autorisation A. Par ailleurs, l'obligation (cf. art. 22 let. a RIT) imposée aux conducteurs de taxis désireux d'obtenir une autorisation A qu'ils exercent leur métier au moins à raison de 1'500 heures par année constituerait, selon eux, une atteinte disproportionnée à l'autonomie organisationnelle et économique de l'exploitant indépendant.
4.1.1 La concession est un acte juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à une personne morale ou physique (le concessionnaire) le droit d'exercer une activité dans un domaine juridiquement réservé à la collectivité publique, autrement dit faisant l'objet d'un monopole étatique de droit ou de fait ou entrant dans les tâches de l'Etat (cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1416 ss p. 501 s.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, n. 2718 p. 617; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, ch. 3.2.1.1 p. 120; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2e éd. 2011, n. 38 p. 296; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1029 p. 351). La concession revêt ainsi, d'une part, une certaine stabilité, dont le fondement réside dans sa nature partiellement bilatérale, par opposition à la décision d'autorisation exclusivement unilatérale; d'autre part, elle vise des activités sur lesquelles la collectivité publique dispose d'un monopole (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 2720 p. 618; MOOR, op. cit., ch. 3.2.1.1 p. 120; ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513; ATF 80 I 239 consid. 3 p. 246). Le champ d'application de l'art. 2 al. 7 LMI s'étend tant aux monopoles de droit que de fait (cf. Commission de la concurrence [ci-après: COMCO], Recommandation n° 611-0019 du 1er janvier 2016, in DPC 2016/2 p. 565 ss, ch. 28 p. 568 s. et la doctrine abondante citée; COMCO, Rapport annuel 2010, in DPC 2011/1 p. 20 ss, ch. 4.4 p. 30; FRANÇOIS BELLANGER, Marchés publics et concessions?, in Marchés publics 2012, Zufferey/Stöckli [éd.], 2012, p. 191 ss, n. 101 p. 195, n. 108 p. 197 et n. 117 p. 199).
4.1.2 La jurisprudence a, dans un premier temps, laissé indécise la question de la portée de l'art. 2 al. 7 LMI, tout en soulignant que, selon la doctrine, la procédure d'appel d'offres à laquelle se réfère cette disposition n'avait pas pour conséquence de subordonner l'octroi de concessions de monopole cantonal ou communal à l'ensemble de la réglementation applicable en matière de marchés publics et que n'étaient visées par cette disposition que certaines garanties procédurales minimales (ATF 135 II 49 consid. 4.1 p. 52; arrêt 2C_167/2012 du 1er octobre 2012 consid. 5, in SJ 2013 I p. 341). Dans un arrêt de principe ultérieur, le Tribunal fédéral a confirmé la position précitée de la doctrine, en précisant que lors de la révision de la LMI entrée en vigueur le 1er juillet 2006 (RO 2006 2363, 2366), le législateur avait cherché à créer une concurrence et une transparence en matière de transferts des concessions de monopole cantonal ou communal, sans pour autant durcir leurs conditions de mise en oeuvre; en d'autres termes, en introduisant l'obligation de recourir à un appel d'offres, le législateur avait voulu faciliter, voire garantir un accès au marché non discriminatoire et transparent, tout en respectant la compétence constitutionnelle des cantons et des communes en matière d'activités économiques à caractère monopolistique (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.3.1 p. 127). La Cour de céans a déduit des travaux préparatoires (cf. FF 2005 421, 436) que le législateur ne voulait pas imposer le respect de toutes les obligations du droit des marchés publics en matière d'appel d'offres portant sur le transfert d'une concession de monopole cantonal ou communal, mais permettre aux autorités compétentes de s'en inspirer, dans le respect des particularités propres aux activités monopolistiques (ATF 143 II 120 consid. 6.3.1 p. 127). Cela étant, l'art. 2 al. 7 LMI imposait deux exigences essentielles découlant du droit des marchés publics à la transmission de l'exploitation d'un monopole, à savoir l'organisation d'un appel d'offres et l'interdiction de discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse. Dans ce cadre, la collectivité publique devait non seulement organiser une procédure permettant aux entreprises privées intéressées par l'exploitation du monopole de déposer une offre, mais aussi attribuer la concession par le biais d'une décision contre laquelle des voies de droit devaient être ouvertes. Quant à l'interdiction de discriminer, elle s'appliquait non seulement à la procédure d'appel d'offres stricto sensu, mais aussi à la détermination des critères de sélection et au choix du concessionnaire; elle imposait le respect du principe de transparence (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.4.1 p. 129). S'agissant de la liberté que l'art. 2 al. 7 LMI accorde aux cantons et communes en vue de céder une concession de monopole de nature commerciale s'exerçant sur le domaine public, le Tribunal fédéral a jugé que celle-ci devait être plus grande qu'en matière de passation d'un marché public, en ce sens qu'il n'y avait pas lieu de se montrer trop formaliste et que les collectivités étaient en droit de prendre en compte des intérêts publics plus larges. Cela dit, les choix opérés devaient respecter les principes de non-discrimination et de transparence, si bien que toutes les entreprises concernées devaient pouvoir déposer une offre avec les mêmes chances et voir évaluer celle-ci en toute transparence et impartialité. Le point
En sus de la quantité restreinte d'exploitants de taxis A autorisés à faire un usage accru du domaine public, le système mis en place impose des obligations qualitatives importantes auxdits exploitants, à commencer par l'application d'un tarif uniforme (art. 73 al. 3 RIT) et le paiement d'une redevance aux autorités (art. 94 al. 2 RIT). S'agissant des compagnies de taxis A ou en formation, elles ont le devoir, d'entente avec le central d'appel concessionnaire (auquel tout exploitant de taxis A est tenu de s'abonner [cf. art. 6 du Règlement du 1er janvier 2008 sur le central d'appel des taxis A de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis; RCAp]), de faire en sorte qu'un nombre de taxis minimumsoit au moins toujours disponible pour répondre à toute heure aux besoins des clients, sauf circonstances majeures imprévisibles, ainsi que d'offrir une formation professionnelle adéquate à un nombre de futurs nouveaux conducteurs (cf. art. 21bis RIT). Quant aux exploitants individuels dotés d'une autorisation A, dont le caractère transmissible est fortement limité (art. 18 et 22ter RIT), ils doivent réunir plusieurs conditions personnelles exigeantes, notamment être titulaires d'un carnet de conducteur de taxis et exercer le métier depuisdeux ans au minimum, à plein temps, soit au moins à raison de 1'500heures par année, avoir une bonne réputation, justifier de connaissances suffisantes dans différents domaines, ainsi que d'une situation financière saine; ils sont de plus tenus de conduire eux-mêmes leurvéhicule à raison de 1'500 heures par année au moins, l'engagementd'autres conducteurs salariés venant, sauf exceptions restrictives,s'ajouter à leur propre activité (cf. art. 22 et 22quater RIT). De façonplus générale, les conducteurs n'ont le droit de refuser une course que pour des raisons valables (art. 49 RIT). S'ajoute à cela que, selon laréglementation querellée, les autorisations d'exploitations A sont octroyées auxcompagniespour une durée de douze ans, renouvelabled'autant avant l'organisation, après une durée ininterrompue de 24 ans au maximum, d'un appel d'offres (cf. art. 21quinquies RIT); elles sont octroyées aux exploitants individuels pour une durée de sept ans, renouvelable d'autant une fois (cf. art. 22quinquies RIT).
4.2.2 A l'aune des normes cantonales et intercommunales exposées ci-avant, il apparaît que les autorités compétentes confèrent certes aux exploitants privés de taxis A le droit non exclusif, mais néanmoins accru, d'exercer leur activité sur le domaine public appartenant aux communes associées. Il n'en demeure pas moins que ce droit est couplé à un nombre important d'obligations à charge des exploitants, tant des points de vue quantitatif que qualitatif. Or, ces conditions et devoirs visent, d'une part, à ce que l'exploitation des taxis A soit assumée par des compagnies et conducteurs dignes de confiance, expérimentés et présentant des garanties financières suffisantes, de même qu'assurant - s'agissant des compagnies - une forme de service minimum à la clientèle à toute date ou heure; il s'agit bien là d'obligations contraignantes, qui sont assimilables à des tâches relevant du service public. D'autre part, lorsqu'elle oblige les compagnies de taxis A à former adéquatement de nouveaux conducteurs, la réglementation vaudoise poursuit des intérêts publics plus larges relevant de la politique sociale, ce qui est en principe caractéristique d'une concession de service public. Par ailleurs, la longue durée des autorisations - qui plus est renouvelable - qui sont décernées à certains exploitants individuels (sept ans) et, à plus forte raison, aux compagnies de taxis A (douze ans), rapproche ces autorisations de véritables concessions. Plaide, en dernier lieu, en faveur de l'assimilation de l'octroi des autorisations A selon le RIT au transfert d'une concession, la circonstance que, de jurisprudence constante, le Tribunal fédéral désigne l'exercice de la profession de chauffeur de taxis de place ("taxis A"), par sa fonction et son importance, en tant que quasi-service public (concernant la région lausannoise: arrêts 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.2, in JdT 2006 I p. 492; 2C_116/2011 du 29 août 2011 consid. 7.2.2 et 7.2.3, in SJ 2011 I p. 405; voir aussi: arrêts 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3; 2P.35/2002 du 18 juin 2002 consid. 4.1 (Genève); cf. ATF 99 Ia 394 consid. 3 p. 401 s.; THIERRY TANQUEREL, Les services publics de transports, in Le service public, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2006, p. 221 ss, 226), ce qui ne modifie toutefois en rien la circonstance que l'activité de conducteur ou d'entreprise de taxis A puisse se prévaloir de la liberté économique (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131; arrêt 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.1).
4.3.1 En l'espèce, il est vrai que la réglementation intercommunale attaquée énonce certains critères et conditions qui pourraient, le cas échéant, servir soit de conditions légales, soit de critères d'aptitude ou de qualification, soit aussi de critères d'adjudication ou d'attribution dans le cadre de marchés publics (cf., pour ces notions, ATF 140 I 285 consid. 5.1 p. 294; cf. notamment les art. 21, 21bis, 22bis et 22quater RIT; art. 17bis al. 3 PARIT). Il n'en demeure pas moins que ni le RIT, ni les PARIT ne soumettent l'attribution initiale des quelque 230 à 280 concessions de taxis A disponibles à un appel d'offres. La procédure de sélection et d'appréciation des candidatures tant individuelles (autorisation d'exploitation A individuelle) que corporatives (autorisations d'exploitation A pour compagnies) à une telle concession est au contraire confiée à la Commission administrative, un organe intercommunal composé de trois membres pouvant être choisis au sein de l'administration des communes de l'arrondissement lausannois (cf. art. 7 ch. 4 et art. 10 RIT) et disposant d'une très large latitude de jugement s'agissant de l'attribution, du renouvellement et de la réattribution des concessions. Ce n'est qu'au stade du renouvellement d'une concession de deux fois douze ans au maximum en faveur des autorisations d'exploitation A pour compagnies que le RIT impose l'organisation d'un appel d'offres, en précisant que la compagnie de taxis sortante est en droit de soumissionner (cf. art. 21quinquies al. 2 RIT). Il s'ensuit que, contrairement aux obligations résultant de l'art. 2 al. 7 LMI, qui érigent le principe d'un appel d'offres en tant que règle générale, la systématique du RIT transforme cette règle en une exception, respectivement ne l'impose qu'au sortir d'une durée de concession pouvant aller jusqu'à 24 ans, ce qui n'est compatible ni avec le texte, ni avec l'esprit de la loi fédérale sur le marché intérieur. Dans cette constellation, nul n'est donc besoin de trancher la question, laissée indécise dans l' ATF 143 II 120 (consid. 6.4.2 p. 130) et débattue en doctrine (cf. notamment DENIS ESSEIVA, Mise en concurrence de l'octroi de concessions cantonales et communales selon l'art. 2 al. 7 LMI, DC 2006 p. 203 ss, 204 s.), de savoir si et à quelles conditions la collectivité pourrait le cas échéant introduire certaines exceptions au principe de l'appel d'offres; cela présupposerait, en effet, que la réglementation des taxis consacre d'emblée le principe général de l'appel d'offres, ce que, toutefois, elle omet de faire en l'état.
S'agissant de la distinction que le RIT opère, quant à son principe, entre les compagnies et les exploitants individuels de taxis A (art. 20 RIT), qu'il soumet à deux régimes partiellement distincts, ou des conditions personnelles que le candidat à l'octroi d'une autorisation d'exploitation A individuelle doit remplir (art. 22 et 2 quater RIT), il est vrai que ces normes pourraient présenter certains liens avec le domaine des marchés publics, en ce sens qu'elles pourraient s'interpréter en tant que conditions légales et critères d'aptitude ou d'attribution du marché (cf. consid. 4.3.1 supra). Ayant une portée autonome et générale, de sorte à pouvoir opérer indépendamment du système réglementaire mis en place pour les taxis A, elles se prêtent cela dit à une interprétation conforme au droit supérieur et ne devront donc pas être invalidées en raison d'une incompatibilité avec la LMI.
La liberté économique comprend le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Ne sont considérés comme concurrents directs au sens de cette règle que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à laquelle s'applique la législation en cause (cf. ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 100; arrêt 2C_441/2015 du 11 janvier 2016 consid. 7.1.2, résumé in sic! 4/2016 p. 222). L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47 s.; ATF 137 I 167 consid. 3.5 p. 175).