Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=15508&strTipM=T
Timestamp: 2019-11-21 17:15:11
Document Index: 122004805

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 101', 'artículo 101', 'artículo 59', 'artículo 101', 'artículo 173', 'artículo 200', 'artículo 223', 'artículo 101', 'artículo 173', 'artículo 101', 'artículo 173', 'artículo 173']

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Dictamen : 354 del 03/10/2008
Consultante: Silvia Víquez Ramírez
Cargo: Despacho de la Ministra
Texto Dictamen 354
C-354 -2008
Ministra de Educación Pública a.i.
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número DM-10836-12-2007, del 21 de diciembre del 2007, por medio del cual nos solicitó el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 del 2 de mayo de 1978 (en lo sucesivo LGAP) en relación con el “acto administrativo de traslado por excepción conferido a la señora XXX, cédula XXX, del puesto de Profesora de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela Otto Kooper Steffen a Directora de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela La Guatusa; ambas instituciones del Ministerio de Educación Pública”.
De las piezas originales, certificadas y copias simples que componen el expediente administrativo n.° OD-02-2007-TE que se nos remitió con su gestión (63 folios en total), se desprende el siguiente cuadro fáctico de interés para la solución del presente asunto:
1) Mediante resolución n.° 316-07, de las 15:00 horas del 18 de junio del 2007, el Ministro de Educación Pública, Leonardo Garnier Rímolo, decide nombrar un órgano director del procedimiento integrado por los funcionarios María Soledad Chinchilla Arguedas, Andrés Alfaro Ramírez y Maritza Muñóz Carmona a fin de investigar la verdad real de los hechos que sirven de base a la presente solicitud (visible a los folios 1 y 2 del expediente administrativo).
2) Posteriormente, en virtud de una solicitud presentada por los mencionados funcionarios para que se corrija un error material en la resolución anterior, con fecha del 28 de junio del 2007, el Ministro Garnier Rímolo dicta la resolución n.° 323-07-MEP, de las 14:00 horas del 17 de agosto del 2007, que en lo que interesa resuelve: “PRIMERO: iniciar un procedimiento administrativo que investigue la verdad real de los hechos en aras de determinar la procedencia legal de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los nombramientos otorgados a (…) XXX, cédula número XXX como Director de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela La Guatusa, de San Rafael de Poás, de la Dirección Regional de Enseñanza de Alajuela a partir del 05 de junio del año 2006, y de ser procedente, así declararlo, de conformidad con el procedimiento establecido al efecto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. A tal efecto, vuelve a designar como miembros del órgano director a los funcionarios del Ministerio de Educación mencionados en el antecedente anterior (visible a los folios 3 a 7 del expediente administrativo).
3) El referido órgano director a través del acta del 7 de setiembre del 2007, declara la apertura del procedimiento administrativo ordinario en los términos de la resolución n.° 323-07-MEP recién mencionada, determinando además de su sede, un estudio individual del caso de marras para después hacerlo de manera conjunta a fin de establecer lo que en derecho corresponda (visible al folio 8 del expediente administrativo).
4) Que tras el estudio conjunto del expediente, el referido órgano, mediante acta n.° 2, de las 8:00 horas del 21 de setiembre del 2007, acuerda iniciar una investigación preliminar tendente a incorporar la documentación que justificó el ascenso en propiedad de la señora XXX al puesto de Directora de Enseñanza General Básica 1 en el centro educativo La Guatusa, así como solicitar a la Dirección General de Personal la remisión de la copia certificada del expediente levantado para efectuar dicho nombramiento (visible al folio 9 del expediente administrativo).
5) En atención a los oficios números OD-316-07-01 y OD-316-07-02, del 1° y 17 de octubre, respectivamente, del año 2007 (visible a los folios 10 y 11 del expediente administrativo), la Directora General de Personal, Licda. Ligia Acuña Rodríguez, remite copia certificada del expediente de la señora XXX, el día 22 de noviembre del 2007, el cual corresponde a la documentación relativa a su traslado por excepción que se le aplicó como ascenso en propiedad al puesto de Director Enseñanza General Básica 1, consistente en:
a. EL oficio n.° UGT-01071-2007, del 23 de marzo del 2007, suscrito por el MBA. Walter Segura Segura, Jefe de la Unidad de Gestión Tres de la Dirección General de Personal, y dirigido a la Licda. Maritza Soto Calderón, Directora a.i. de la Dirección General de Personal, en donde indica que se remiten los siguientes documentos que dieron origen al movimiento de personal de la señora XXX en el año 2006 (visible a folio 31 del expediente administrativo), a saber:
1. Oficio n.° DGP-13637-2006, del 1° de junio del 2006, suscrito por el Lic. Álvaro Álpizar Aguilar, entonces Director General de Personal, en donde comunica a la expedientada su ascenso en propiedad de Profesor de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela Otto Kooper Steffens a Director de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela La Guatusa (San Rafael), plaza n.° 3483, código presupuestario 57301-54-1081, plaza vacante, a partir del 5 de junio de ese mismo año, sujeto al visto bueno del Departamento de Carrera Docente de la Dirección General del Servicio Civil. No consta en el expediente la fecha en que se le comunicó a la señora XXX el anterior oficio (visible a folio 30 del expediente administrativo).
2. Fórmula de solicitud de traslado por excepción de la señora XXX, en donde indica como motivo para solicitar el traslado el padecer de “sacroileitis izquierda”. No consta la fecha de presentación o recepción de esta solicitud a la Dirección General de Personal, ni queda claro el nombre del funcionario que la recibió (visible a folios 22 y 23 del expediente administrativo).
3. Dictamen médico n.° J.C.E. 2006-230, del 19 de julio del 2006, emitido por el Dr. Emanuel Arias Céspedes, Jefe de Consulta Externa del Hospital San Francisco de Asís de Grecia en el que, a raíz de los padecimientos de la señora XXX, “recomienda posibilidad de traslado a un lugar más cercano a su dom[icilio]” (visible al folio 27 del expediente administrativo).
b. La resolución n.° DGP-UGT-016-2006, de las 11:00 horas del 4 de agosto del 2006, en cuya virtud el Lic. Álpizar Aguilar resuelve reasignar la referida plaza n.°3483, de Director de Enseñanza General Básica 1 a la clase de Director de Enseñanza General Básica 2, a partir del 1° de febrero del 2007 con fundamento en la resolución n.° DG-132-2006, de las 14:45 horas del 24 de mayo del 2006, del Director General del Servicio Civil, la cual no consta en el expediente (visible a los folios 25 y 26 del expediente administrativo).
c. El oficio n.° DEPP-0001-2007, del 2 de enero del 2007, suscrito por el señor Carlos Badilla Chaves, Director del Departamento de Estudios y Programación Presupuestaria de la División de Planeamiento y Desarrollo Educativo del Ministerio de Educación, en el que pone en conocimiento del Director General de Personal el documento definitivo de la resolución n.° R-RP-001-2007, en la cual se incorporan los recursos para ese año para la reasignación de la citada plaza n.° 3483, a la vez que adjunta un resumen de los cambios aplicados (visible a folios 23 y 24 del expediente administrativo).
d. El oficio n.° UGT-1172-2007, del 26 de marzo del 2007, suscrito por el Jefe de la Unidad de Gestión Tres de la Dirección General de Personal, en relación con la investigación preliminar solicitada mediante el oficio n.° DGP-089501-2007, del 23 de marzo del 2007, por la Licda. Maritza Soto Calderón, Directora General de Personal (el cual no consta dentro del expediente), en cuanto a la necesidad de entablar un procedimiento de anulación del acto administrativo del traslado por excepción conferido a la expedientada. En el oficio n.° UGT-1172-2007 se aclara que la aprobación de ese movimiento se efectuó por el antiguo Director XXX es la n.° 3664954. Igualmente, menciona que la reasignación del puesto de Director de Enseñanza General Básica 1 se fundamentó en los cuadros de matrícula enviados por la señora XXX y el señor XXX, asesor supervisor del circuito 07 (San Pedro de Poás), de la Dirección Regional de Educación de Alajuela, los cuales tampoco constan en el expediente (visible a folios 20 a 22 del expediente administrativo).
e. El oficio n.° DGP-9304-2007, del 30 de marzo del 2007, rubricado por el Asesor Legal de la Dirección General de Personal, Msc. Andrés Alfaro Ramírez, en donde rinde informe a la Directora General de Personal, Licda. Maritza Soto Calderón, sobre el resultado de la visita efectuada el 29 de marzo del 2007 a la Escuela La Guatusa, a fin de verificar la cantidad de alumnos matriculados en ese centro educativo en total y por cada nivel (visible a los folios 17 a 19 del expediente administrativo).
6) El día 18 de marzo del 2006 la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública realizó una publicación en el Diario La Extra, en la que se avisaba a los docentes acerca de los requisitos y las fechas de retiro y recepción de las fórmulas de solicitud para traslados por excepción y aumento de lecciones en propiedad, estableciéndose como fecha límite para su entrega, el día 29 de marzo del 2006. Asimismo, en dicha publicación se indica en el punto 8 que: “Después de la fecha de recepción aquí indicada, no se recibirán fórmulas, solicitudes, modificaciones, ni ningún otro tipo de documento que se presenten ante esta Dirección General o las Direcciones Regionales de Educación” (visible al folio 33 del expediente administrativo).
7) Por medio de la acción de personal n.° 3664954, con fecha calendario de confección y aplicación del 17 de julio del 2006, se asciende en propiedad a la señora XXX de Profesor de Enseñanza General Básica en la Escuela Otto Kooper Steffen al puesto de Directora de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela La Guatusa (San Rafael) a partir del 5 de junio del 2006, de conformidad con lo que establece el artículo 101 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y el citado oficio n.° DGP-13637-2006 (visible al folio 34 del expediente administrativo).
8) Mediante resolución n.° OD-R-MCG-01, de las 15:24 horas del 28 de noviembre del 2007, el órgano director cita a la señora XXX
9) a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 13:00 horas del 20 de diciembre del 2007 en la Oficina del Área de Régimen Disciplinario, cuarto piso del edificio ROFAS, dentro del procedimiento administrativo ordinario de anulación del traslado por excepción efectuado como ascenso en propiedad, mediante acción de personal n.° 3664954, que consta en el Sistema de Información Gerencial de Recursos Humanos de la Dirección General de Personal. Al efecto se le hizo saber que:
“b) Los cargos por los que se pretende declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del traslado por excepción, son los siguientes:
1) Que la solicitud de traslado por excepción, fue presentada fuera del tiempo establecido por la Dirección General de Personal en el aviso publicado en el Diario La Extra del día 18 de marzo del año 2006, por cuanto consta la firma de recibido del señor Álvaro Álpizar Aguilar, quien se reintegra al servicio en la Dirección General de Personal durante el mes de mayo del 2006, con lo que se realizó un movimiento de personal contrario a las disposiciones que constituyen normativa interna reguladora de los procesos del [sic] control y transparencia de la gestión de personal del Ministerio de Educación Pública (...)
2) Que el dictamen médico aportado para justificar el motivo del traslado fue emitido el día 19 de julio de 2006, fecha posterior a la ya extemporánea recepción de documentos y a la realización del movimiento por acción de personal 3664954, emitida en fecha 17 de julio de 2006, sea, dos día antes de que se emitiera el dictamen médico, ya se había realizado la acción de personal de ascenso en propiedad por traslado por excepción por razones médicas (…) lo cual violenta la disposición general que se estableciera en la publicación de previa cita en el punto 8 y la normativa general e interna reguladora de los procesos del [sic]control y transparencia de la gestión de personal del Ministerio de Educación Pública…” (el subrayado no es del original).
Asimismo se le previno que debía señalar lugar o medio para atender notificaciones y se informó de la posibilidad de hacerse acompañar de un abogado a dicho acto, de ofrecer la prueba que estimara pertinente, así como de recusar al órgano director del procedimiento. Además, se le indicó de los recursos procedentes que cabían contra dicha resolución, el plazo y lugar para su interposición y se pone a su disposición la documentación que integra el expediente administrativo. Según se consigna en el acta de notificación, esta resolución le fue notificada a la expedientada de forma personal el día 29 de noviembre del 2007 (visible a los folios 35 a 39 del expediente administrativo).
10) De conformidad con el acta de comparecencia (sin número indicado), la audiencia oral y privada se celebró a las 13:30 horas del 20 de diciembre del 2007, con la presencia únicamente del órgano director. Asimismo, se deja constancia de que la señora XXX no se presentó a la audiencia pero aportó un escrito cuyos argumentos de defensa giran de un lado, en el valor informativo pero no oficial o normativo de la publicación realizada por el Ministerio de Educación Pública en el diario La Extra avisando de las solicitudes de traslado por excepción (según se indicó en el punto 7 de estos antecedentes), y de otro, en que la eventual presentación extemporánea de la documentación referida a esa solicitud – concretamente el dictamen médico – quedó convalidada al ser recibida sin objeción por parte de la Administración. A lo que agrega: “DECIMO TERCERO, el dictamen médico tan sólo refleja la situación médica de una persona física: si dicha persona ostenta o no determinado padecimiento. La eventual o supuesta presentación tardía del dictamen en modo alguno significa que la persona haya dejado o no de tener el padecimiento en cuestión. Lo que interesa para efectos de motivar el contenido del acto es precisamente que la persona tenga efectivamente el padecimiento que declara el dictamen. Bajo esta inteligencia, lo que invalidaría el acto administrativo es que la persona no padezca de lo que indica el dictamen, no así una eventual presentación tardía que insistimos, en estos momentos, sólo se podría encontrar determinada por lo dispuesto en una publicación comercial sin valor ni sustento jurídico algunos. Lo importante en cuanto concierne a los motivos y al fondo del acto administrativo es que la persona tenga el padecimiento al momento de emitirse el acto, pues el dictamen sólo es un reflejo de aquél, sin que una eventual presentación tardía del documento signifique que la persona no padece o dejara de padecer el susodicho quebranto de salud”. En el escrito de defensa se cuestiona, además, la alusión que el órgano director hace en el traslado de cargos a la “normativa interna reguladora de los procesos del [sic] control y transparencia de la gestión de personal del Ministerio de Educación Pública” (visible a los folios 45 a 55 del expediente administrativo).
11) Finalmente, el órgano director nombrado al efecto rindió su informe final (sin fechar) en el que al referirse a los argumentos de defensa de la expedientada indicó:
“La argumentación de cita es de recibo en cuanto, la publicación de la información referente al proceso de recepción de solicitudes de traslado por excepción, no constituye norma fundamental para el acto administrativo conforme a los supuestos establecidos en el artículo 101, inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y el artículo 59 inciso b) del Reglamento a la Carrera Docente. Ahora bien, el artículo 101 del Estatuto de Servicio Civil, indica en lo que interesa (…). La norma supone la comprobación de la fuerza mayor para la configuración del acto administrativo, haciendo alusión del motivo. En el caso particular, tal fuerza mayor se genera por el supuesto de una enfermedad que limita el ejercicio de las funciones en la institución en que ostenta nombramiento en propiedad. El movimiento comunicado por quien ocupaba el cargo de Director General de Personal, Álvaro Alpízar Aguilar mediante DPG-13637-2006 (folio 30) tiene fecha de rige 5 de junio de 2006 y así consignado en la acción de personal N° 3664954 (folio 34), la cual se confecciona el 17 de julio de 2006; en tanto el dictamen médico posee fecha de emisión del 19 de julio de 2006, siendo evidente que al momento de configurarse el acto administrativo de traslado por excepción (…) no existía el supuesto de hecho previsto en la norma.
(…) En consecuencia y de acuerdo con lo expuesto en forma previa, si bien la presentación de la solicitud de traslado y la emisión del dictamen médico con fecha posterior al periodo definido para el trámite, por la Dirección General de Personal y divulgadas en la prensa escrita, no genera una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acto administrativo de traslado por excepción; la ausencia de uno de los elementos del acto administrativo, cual es el motivo constituye un vicio de fácil constatación, evidente y manifiesto, que la jurisprudencia constitucional y administrativa, han determinado como nulidad absoluta en el acto administrativo, generando una disconformidad con el ordenamiento jurídico” – el destacado es nuestro – (visible a folios 56 a 63 del expediente administrativo).
II. IRREGULARIDADES DETECTADAS EN LA INTIMACIÓN E IMPUTACIÓN DE CARGOS REALIZADA A LA EXPEDIENTADA QUE ATENTAN CONTRA SU DERECHO DE DEFENSA Y LA GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO.
Tal y como se indicó en los puntos 1° y 2° del epígrafe de Antecedentes, el expediente remitido con su gestión inicia con la decisión del señor Ministro de Educación Pública de abrir un procedimiento administrativo contra la señora XXX con el fin de determinar la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto de traslado por excepción en virtud del cual se le ascendió en propiedad al puesto de Directora de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela La Guatusa de San Rafael de Poás.
La decisión anterior tomada mediante resoluciones números 316-07 y 323-07-MEP no explica, sin embargo, las razones que llevaron al Despacho del Ministro a estimar que el referido traslado por excepción podría presentar tal grado de nulidad.
Ante esa situación el órgano director nombrado al efecto acuerda realizar una investigación preliminar en aras de averiguar el trasfondo del traslado por excepción que se le aplicó a la señora XXX sobre la base del expediente que para tal fin levantó la Dirección General de Personal (ver puntos 3 y 4 de los antecedentes).
Con lo cual, podría estimarse que el órgano director se estaba excediendo en sus competencias debido a que el señor Ministro, desde el propio acto de nombramiento, debió fijar los motivos por los cuales se estimaba que el traslado por excepción en cuestión estaba viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Al efecto, en nuestro reciente dictamen C-345-2008, del pasado 24 de setiembre, se advirtió precisamente a esa Cartera ministerial, de la importancia de indicar, desde la propia resolución de apertura, las razones concretas o los motivos específicos por los que se duda de la validez del acto investigado:
“A.- Respecto a los requisitos del acto de apertura del procedimiento: El acto de apertura del procedimiento debe detallar, de la manera más precisa posible, los vicios que se atribuyen al acto administrativo cuya nulidad se pretende declarar. Dicho acto es el que delimita el objeto del procedimiento y la competencia del órgano director.” (El destacado no es del original).
Aun cuando en ese dictamen se estimó que ese vicio no acarreaba la nulidad del procedimiento, al quedar enterado el interesado de las razones que podrían justificar la anulación del acto que le favorecía, por lo que pudo ejercer efectivamente su defensa – además, de que en el presente caso, el posible problema de competencia del órgano director podría considerarse subsanado aceptando que sus facultades se deducen válidamente del apoderamiento general que el señor Ministro efectuó en aquél para determinar la validez del traslado por excepción, a través de las resoluciones números 316-07 y 323-07-MEP – si resulta recomendable que para futuros procedimientos, incluido éste, se tome en cuenta esta observación.
Pero aún obviando, como se dijo, esa irregularidad en el acto de apertura, la anomalía detectada en la intimación que se le hizo a la señora XXX impide a este órgano asesor verter el dictamen favorable solicitado, ya que atenta frontalmente contra su derecho de defensa. Veamos.
En buena lógica, el examen preliminar de la documentación que sustentó el traslado por excepción en causa fue lo que llevó al órgano director a formular los cargos en contra de la expedientada en los términos expuestos en el punto octavo de los antecedentes, que como se recordará, hacían referencia a dos puntos concretos: 1) la presentación extemporánea de su solicitud de traslado por excepción y 2) la presentación también fuera de plazo del dictamen médico que aportó para justificar dicho traslado, que deduce de su fecha de emisión (19 de julio del 2006), así como la disparidad entre esa fecha y la de confección de la acción de personal n.°3664954 que asciende en propiedad a la señora XXX (17 de julio del 2006).
A juicio del órgano director ese par de actuaciones contrarió “la normativa general e interna reguladora de los procesos del [sic] control y transparencia de la gestión de personal del Ministerio de Educación Pública”.
En ese entendido, como se recordará, por mandato expreso del párrafo 3° del artículo 173 de la LGAP – cuya redacción actual mantiene en lo sustancial los términos en que se encontraba redactado ese mismo párrafo antes de la reforma operada por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006) el 1º de enero del año en curso – la resolución final que declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto declaratorio de derechos en sede administrativa debe ir precedido de un procedimiento ordinario en el que se hayan observado la garantía del debido proceso y el derecho de defensa de todas las partes interesadas.
Precisamente, entre los principios que conforman la garantía fundamental del debido proceso, cuya inobservancia por parte del órgano director acarrea necesariamente la nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la LGAP (ver al respecto, nuestro pronunciamiento C-173-95, del 7 de agosto de 1995), tenemos el de intimación y el de imputación.
“II.- Objeto del recurso . El recurrente acusa la infracción de su derecho al debido proceso, específicamente a la intimación e imputación en el procedimiento iniciado por la Fiscalía del Colegio de Abogados, pues la resolución de las 16:00 horas del 20 de julio del 2004 no adecua la conducta al tipo, con indicación clara de la norma infringida y la norma a imponer.
En coherencia con esa línea jurisprudencial, la Procuraduría ha indicado en reiteradas ocasiones, que necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados incluso desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable, desde el inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos o resolución inicial, que el afectado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa expresada en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública, sino también de cuál es el acto declaratorio de derechos y la normativa que se estima conculcada y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver al respecto, entre otros, los dictámenes C-243-2001, del 10 de setiembre; C-255-2001, del 25 de setiembre; C-326-2001, del 28 de noviembre; C-340-2001 y C-341-2001, ambos del 10 de diciembre, y todos del año 2001; C-289-2005, del 8 de agosto; C-337-2005, del 27 de setiembre, ambos del año 2005; y C-090-2006, del 3 de marzo del 2006); solo así se logra la efectividad del principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonable fundada del ciudadano sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto (doctrina extraída de las resoluciones 176/199, del 30 de setiembre, y 74/2000, de 16 de marzo, ambas del Tribunal Constitucional Español) y la salvaguarda de sus derechos fundamentales.
A la luz de las consideraciones anteriores realizadas por la Sala Constitucional y la propia Procuraduría, tenemos que en el presente caso el órgano director no precisó las disposiciones legales que se consideraban conculcadas o al menos que resultaban aplicables para calificar de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al traslado por excepción que benefició a la señora XXX, de forma que ésta última pudiera preparar adecuadamente su defensa; sino que se limitó a hacer una referencia general – según se indicó antes – a la normativa interna reguladora de los procesos de control y transparencia de la gestión de personal del Ministerio de Educación Pública.
De manera que el órgano director debió citar la infracción al artículo 101 inciso b) del Estatuto del Servicio Civil (Ley n.°1581, del 30 de mayo de 1953 y adicionado por Ley n.° 4565, de 4 de mayo de 1970), como causa de la aparente disconformidad jurídica de la acción de personal n.°3664954, desde el propio traslado de cargos y no hasta rendir su informe final y tampoco esperar a que fuese la expedientada quien lo dedujera del propio expediente.
Esa precisión probablemente habría salvado la contradicción en que incurre el órgano director al estimar en un inicio, que la presentación del formulario de traslado por excepción y del dictamen médico fuera del plazo establecido en el aviso publicado en el Diario La Extra (ver punto 6 de los antecedentes) eran razones suficientes para que el Ministerio de Educación Pública actuara la potestad del artículo 173 de la LGAP, para luego en su informe final, estimar que “la presentación de la solicitud de traslado y la emisión del dictamen médico con fecha posterior al periodo definido para el trámite, por la Dirección General de Personal y divulgadas en la prensa escrita, no genera una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acto administrativo de traslado por excepción”(el destacado es nuestro, ver punto 10 de los antecedentes).
Ya que si desde un principio se hubiera indicado con claridad la normativa que se estimaba violentada, se habría podido enfilar correctamente el procedimiento seguido en contra de la señora XXX intimándola de unos hechos que para la Administración sí fueran constitutivos de configurar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, sin necesidad de que esta última tuviera que desdecirse después y sin tener que introducir nuevos argumentos para sustentar dicho vicio.
Nótese, a este respecto, que de la relación de hechos que hace el órgano director en el traslado de cargos, no queda claro si la mención a la discordancia entre la fecha de emisión del dictamen médico (19 de julio del 2006) y la fecha de confección de la acción de personal n.° 3664954 (17 de julio del 2006) – ver puntos 5.a.3 y 7 de los antecedentes – se hace para demostrar su presentación extemporánea o la ausencia de motivo del acto administrativo. Por la forma en que se redacta el cargo segundo pareciera, más bien, que nos encontramos en el primer supuesto al indicar que con ello también se “violenta la disposición general que se estableciera en la publicación de previa cita en el punto 8”, que como se recordará, disponía que después del 29 de marzo del 2006 “no se recibirán fórmulas, solicitudes, modificaciones, ni ningún otro tipo de documento que se presenten ante esta Dirección General o las Direcciones Regionales de Educación” (ver puntos 6 y 7 de los antecedentes).
Sin embargo, no es la presentación extemporánea del dictamen médico lo que se le imputa finalmente a la expedientada, ya que como se apuntó líneas atrás, para el órgano director esa no es razón suficiente para considerar que nos encontramos ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, sino la aparente ausencia de motivo del acto cuestionado, al estimar en su informe final, que en la señora XXX no concurría la causal de excepción por enfermedad grave que prevé el artículo 101 inciso b) del Estatuto del Servicio Civil cuando se le ascendió en propiedad. Pues tanto el oficio DGP-13637-2006, del 1° de junio del 2006, suscrito por el antiguo Director General de Personal, el Lic. Álvaro Álpizar Aguilar (ver punto 5.a.1 de los antecedentes), que le comunica el ascenso a ella, como la citada acción de personal n.° 3664954, fueron confeccionadas antes de que se emitiera el dictamen médico que corre agregado al expediente.
Ciertamente, la disparidad en las fechas de esos documentos constituye un factor que no se puede dejar pasar por alto, no obstante, tampoco puede tenerse como un elemento de convicción definitivo de la nulidad del acto; por la sencilla razón de que la intimación de los cargos no fue lo suficientemente clara como para fijar los derroteros por los que debía encausarse la investigación administrativa del órgano director.
Con lo cual, el órgano director se limitó a recabar prueba a fin de constatar la presentación extemporánea de la solicitud de traslado y del correspondiente dictamen médico, pero no para sustentar la falta de motivo del oficio DGP-13637-2006 o de la acción de personal n.° 3664954, verificando, por ejemplo, que para el momento en que fueron emitidos esos actos la señora XXX, efectivamente, no padecía de un cuadro patológico que aconsejaba su traslado a un puesto de Director de Enseñanza General Básica 1 en la Escuela La Guatusa, a través de otros exámenes o dictámenes médicos requeridos por el propio ministerio.
En ese sentido, la información que consta en el expediente es incompleta al igual que incierta, pues ni siquiera queda claro la fecha de presentación o recepción de la fórmula de solicitud de traslado por excepción de la expedientada a la Dirección General de Personal (ver punto 5.a.2 de los antecedentes). Al igual que no se sabe de adónde deduce el órgano director la afirmación que hace en el cargo 1° en el sentido que el señor Álvaro Álpizar Aguilar “se reintegra al servicio en la Dirección General de Personal durante el mes de mayo del 2006”.
De la importancia de que el expediente administrativo remitido se encuentre completo nos referiremos de seguido, de momento baste indicar para cerrar este apartado, que las irregularidades señaladas en la intimación realizada a la señora XXX no constituyen un mero formalismo, pues la relación clara, precisa y detallada de los cargos que se le imputan, además de constituir una parte fundamental de su Derecho de Defensa, determina la forma en que debe ser conducida la investigación, debido a que el órgano director debe obtener en sede administrativa toda la prueba que sea útil y necesaria con el fin de demostrar esos cargos y consecuentemente, lo manifiesto, lo notario, y lo evidente de la nulidad absoluta invocada.
III. AUSENCIA DE UN EXPEDIENTE ORDENADO, COMPLETO Y DEBIDAMENTE CERTIFICADO COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO.
La afirmación de que el expediente administrativo remitido se encuentra incompleto viene dada con ocasión del elenco de hechos del epígrafe I de este pronunciamiento, en el que pudimos constatar la mención a una serie de oficios y resoluciones que materialmente no aparecen en la documentación enviada, cuya relevancia para la sustanciación de este procedimiento es difícil de determinar sin antes haber tenido acceso a ellos.
Entre esos documentos tenemos las resoluciones números DG-132-2006, de las 14:45 horas del 24 de mayo del 2006, del Director General del Servicio Civil y R-RP-001-2007, al igual que los cuadros de matrícula de la Escuela La Guatusa para los años 2006-2007; todos relacionados, en principio, con la reasignación de la plaza n.°3483 de la expedientada, que por esta vía se pretende suprimir, de Directora de Enseñanza General Básica 1 a la clase de Directora de Enseñanza General Básica 2, a partir del 1° de febrero del 2007 (ver puntos 5.b, c y d de los antecedentes).
Se echa de menos, también, el oficio n.° DGP-089501-2007, del 23 de marzo del 2007, en el que la Directora General de Personal, Licda. Maritza Soto Calderón, le solicita, aparentemente, al Jefe de la Unidad de Gestión Tres de esa Dirección una investigación preliminar del traslado por excepción conferido a la señora XXX.
Adicionalmente, aún cuando el expediente remitido se encuentra foliado no está ordenado de manera cronológica. Además, no están certificados los folios que constituyen meras fotocopias de documentos, algunos de gran importancia como lo es el propio nombramiento del órgano director por parte del despacho del Ministro de Educación Pública a través de las ya citadas resoluciones números 316-07 y 323-07-MEP.
Recordemos en ese sentido, que dada la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 de la LGAP.
Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se pueden acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final (en este sentido los dictámenes C-296-2006, del 21 de julio del 2006, C-054-2007, del 22 de febrero, C-103-2007, del 10 de abril, C-110-2007, de 11 de abril, C-175-2007, del 1 de junio, todos del 2007).
Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación de la Administración pública consultante de remitir el expediente administrativo (original o su copia debidamente certificada) de forma completa, ordenado y foliado cronológicamente, como requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita. Del referido dictamen C-103-2007, nos permitimos extraer el siguiente extracto:
Por otra parte, como complemento de la obligación de mantener un expediente completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de dar certeza de su contenido. Por eso, es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta Institución sea el original o una copia certificada de aquel. Sin ese requisito, no puede existir certeza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir criterio sobre el caso en concreto.”
No hay que olvidar, a mayor abundamiento, que “esta Procuraduría General en su función de órgano contralor de legalidad en casos como el presente, para efectos de rendir el dictamen preceptivo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente puede valorar los documentos que obren en el expediente administrativo levantado al efecto por la respectiva Administración, y que conste fehacientemente que de los mismos tuvo conocimiento el administrado en aras de salvaguardar su derecho de defensa y del debido proceso” (Dictamen n.° C-391-2005, del 15 de noviembre del 2005).
Con fundamento en las consideraciones anteriores este Despacho devuelve el expediente remitido en su momento sin el dictamen favorable solicitado para la anulación del acto administrativo de traslado por excepción conferido a la señora XXX, cédula XXX, del puesto de Profesora de Enseñanza General Básica 1, en la Escuela Otto Kooper Steffen, a Directora de Enseñanza General Básica 1, en la Escuela La Guatusa.
Lo anterior debido a que no se hizo una correcta precisión de la competencia del órgano director al dictarse el acto de apertura, la intimación de los cargos fue inválida y finalmente, porque el referido expediente está incompleto, desordenado y sin certificar lo que atenta contra la garantía fundamental del Debido Proceso y del Derecho de Defensa de la señora XXX.
Por lo que en la eventualidad de que esa cartera ministerial decida volver a iniciar un nuevo procedimiento en contra de la señora XXX, deberá tomar en cuenta los vicios de forma detectados a fin de evitar futuras nulidades.