Source: http://ftp.cgtp.pt/cgtp-in/areas-de-accao/trabalho/politica-reivindicativa/305-conferencia-sindical-funcoes-do-estado-e-administracao-publica?tmpl=component&print=1&layout=default&page=
Timestamp: 2019-11-12 20:30:26+00:00
Document Index: 91973306

Matched Legal Cases: ['artigo 2', 'artigo 63', 'artigo 64', 'artigo 65', 'artigo 66', 'artigo 74', 'artigo 165']

Conferência Sindical - “Funções do Estado e Administração Pública” - CGTP-IN
responder de um ponto de vista ideológico, à ofensiva neo-liberal sobre o papel do Estado na sociedade;
caracterizar o papel do Estado na prossecução de uma estratégia de desenvolvimento económico e social;
valorizar os trabalhadores da Administração Pública, tendo em conta as suas condições laborais e profissionais;
afirmar propostas da CGTP-IN, mobilizadoras dos trabalhadores e da sociedade.
“FUNÇÕES DO ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”
Capítulo I – A EVOLUÇÃO DAS FUNÇÕES DO ESTADO E O CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
1. A EVOLUÇÃO DAS FUNÇÕES DO ESTADO
2. O CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
3. O MODELO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
4. A VAGA LIBERALIZADORA E PRIVATIZADORA PARA DESTRUIR CONQUISTAS DE ABRIL
5. QUESTÕES LEVANTADAS PELA TRANSFORMAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
5.1. A definição de Estado de Direito contida na nossa Constituição e as tarefas fundamentais do Estado nela consignadas
5.2. Fiscalidade e o financiamento das funções sociais do Estado
5.3. A aplicação do modelo de serviço económico de interesse geral aos direitos fundamentais como a saúde, a educação e a segurança social
5.4. A gestão privada versus a gestão pública
5.5. O papel da administração na realização das funções do Estado
Capítulo II – PRIORIDADES DO ESTADO PARA UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL
1. DEFINIÇÃO DE OBJECTIVOS E DE UMA ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL DO PAÍS
2. A APOSTA NO SECTOR PRODUTIVO
3. A QUALIFICAÇÃO DA FORÇA DE TRABALHO
4. A INOVAÇÃO, A INVESTIGAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO
5. OS SERVIÇOS PÚBLICOS
6. A REDISTRIBUIÇÃO DE RENDIMENTOS
7. A ECONOMIA CLANDESTINA E A INFORMALIDADE
Capítulo III – DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
1. DESCONCENTRAÇÃO – UM CAMINHO REDUTOR E CENTRALIZADOR
1.1. As experiências de desconcentração de serviços do Estado nos principais sectores da Administração Pública e implicações negativas
1. 2. O modelo da anterior legislatura
1. 3. As experiências positivas do Poder Local e Regional
1.4. O programa do actual Governo
2. REGIONALIZAÇÃO – MOTOR DE DESCENTRALIZAÇÃO, FACTOR DE DESENVOLVIMENTO E INSTRUMENTO FUNDAMENTAL PARA UMA EFECTIVA REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1. Descentralizar e potenciar uma efectiva reforma da Administração Pública
2.2. Criação de estruturas democráticas e próximas das populações
2.3. Descentralizar para melhorar a intervenção social do Estado e as principais áreas da Administração Pública
Capítulo IV – QUESTÕES LABORAIS E PROFISSIONAIS DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. CARACTERIZAÇÃO DO EMPREGO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2. OS CARGOS DIRIGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3. FALTA DE VONTADE POLÍTICA NA FORMAÇÃO PROFISSIONAL
4. DESREGULAMENTAÇÃO DAS RELAÇÕES LABORAIS DECORRENTE DA LEGISLAÇÃO PUBLICADA SOB O EUFEMISMO “REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”
4.1. Contrato individual de trabalho na Administração Pública = Código do Trabalho agravado
4.2. Estabilidade de emprego: “a posto de trabalho permanente deve corresponder trabalhador com vínculo permanente”
4.3. Vínculo de emprego público como o adequado para o exercício de funções públicas que visa a prossecução do interesse público
5. SEGURANÇA, HIGIENE E SAÚDE NO TRABALHO
6. INEXISTÊNCIA DE UMA VERDADEIRA INSPECÇÃO DO TRABALHO
7. EFECTIVAÇÃO DO DIREITO À NEGOCIAÇÃO COLECTIVA
8. DEFESA E REPOSIÇÃO DOS DIREITOS À APOSENTAÇÃO
9. SITUAÇÕES PARTICULARES: BOMBEIROS PROFISSIONAIS, TRABALHADORES DOS ESTABELECIMENTOS FABRIS DAS FORÇAS ARMADAS E DAS EMBAIXADAS E CONSULADOS
1. A Conferência Sindical “Funções do Estado e Administração Pública” ocorre num momento crucial da vida política portuguesa, marcado por uma difícil situação económica e social que está a penalizar sobretudo as camadas da população mais vulneráveis. Esta situação difícil e complexa, ocorre num contexto de uma poderosa ofensiva das forças neo-liberais que se exerce a nível mundial (e no concreto do nosso pais) e que tem em vista uma reorientação do papel do Estado. Ataca-se, sobretudo, a função social do Estado, porque se pretende abrir ao mercado actividades que, até agora, dele têm sido em grande parte excluídos, como a saúde, a segurança social, a educação, a justiça e a água. Por estas razões, torna-se ainda mais premente definir e aplicar uma estratégia de desenvolvimento económico e social do país, que permita uma mobilização dos trabalhadores e da sociedade para os objectivos a atingir. O Estado e os trabalhadores da Administração Pública podem e devem ter um papel essencial na concretização desta política, o que não é incompatível, antes exige, a sua valorização profissional.
Por isso, a Conferência tem como objectivos:
2. Há muito que os diversos governos vêm insistindo em publicitadas intenções de proceder a reformas na Administração Pública, necessidade que se reconhece se a encararmos no sentido de uma reestruturação que assegure a melhoria da capacidade de resposta às necessidades dos cidadãos, das estruturas e das empresas, garantindo e aprofundando os direitos sociais fundamentais e respeitando os direitos dos trabalhadores.
As divergências são, no entanto, óbvias quanto aos caminhos, aos métodos e aos objectivos, nomeadamente se tivermos em conta que tais intenções têm sistematicamente resultado em prejuízo para os trabalhadores, para as populações e para o desenvolvimento do país, na desqualificação da Administração Pública e na penalização dos trabalhadores, na concentração de poderes e desresponsabilização de políticos, gestores e quadros.
Uma efectiva reforma da Administração Pública passa imperiosamente por uma efectiva descentralização; pela concretização da regionalização; pela desburocratização dos serviços e pela transparência no seu funcionamento; pelo cumprimento rigoroso do princípio da legalidade; pela motivação e responsabilização dos trabalhadores, desde logo dos quadros dirigentes; pela dignificação e valorização profissional dos trabalhadores.
3. O Estado e a Administração Pública podem e devem ter um papel essencial para a concretização de uma política de desenvolvimento económico e social para responder aos graves problemas que o país atravessa. É prioritário ter objectivos claros e estabelecer uma estratégia de médio e de longo prazo que inverta políticas de natureza neo-liberal e seja mobilizadora dos cidadãos e das instituições. É hoje consensual que o país precisa de romper com um modelo de crescimento baseado em mão-de-obra barata e em trabalho pouco qualificado. É vital concretizar uma nova política que se traduza numa estratégia de efectivo desenvolvimento económico e social. Mas essa estratégia não tem sido posta em prática, o que faz arrastar os problemas, agravar as condições de vida dos trabalhadores, procurando assim e desmobilizar a população na luta pelos seus direitos.
4. O presente documento não pretende ter um conteúdo programático mas ser antes um texto enquadrador face aos quatro grandes objectivos acima referidos.
O capítulo 1 (A evolução do Estado e o conceito de serviço público) aborda a evolução das funções do Estado e salienta o papel dos partidos operários e dos movimentos sindicais e sociais e o papel do 25 de Abril na construção de um Estado Social. Este papel é posto em causa pela vaga liberalizadora e privatizadora em desenvolvimento no mundo, na UE e em Portugal. A transformação dos serviços públicos é um ponto crucial que o documento analisa em profundidade. Aborda ainda o financiamento das funções sociais do Estado e o papel da Administração Pública na realização das funções do Estado.
O capítulo 2 (Prioridades do Estado para uma política de desenvolvimento económico e social) centra a sua análise na definição dos objectivos e de uma estratégia que responda aos problemas que o país enfrenta, partindo da ideia essencial que o Estado tem condições para a concretizar. São enunciadas e analisados os aspectos cruciais a considerar: a aposta no sector produtivo; a qualificação da força de trabalho; a inovação, a investigação e o desenvolvimento tecnológico; os serviços públicos de qualidade; a redistribuição de rendimentos e o combate à economia clandestina e à informalidade.
O capítulo 3 (Descentralização e regionalização) aborda, neste âmbito, as questões da reforma organização do Estado. Estas passam por um modelo de regionalização em que a transferência dos poderes do aparelho central do Estado seja efectiva e se opere para órgãos “supra-municipais” regionais, dotados de autonomia administrativa e financeira e democraticamente eleitos pelas populações. O documento aborda: as práticas de desconcentração de serviços do Estado que têm vindo a ser levadas a cabo ao longo das últimas décadas, com especial relevo para a última legislatura; as experiências positivas do Poder Local e Regional; o Programa do actual Governo. Trata a seguir a descentralização, enquanto factor de desenvolvimento e instrumento fundamental para uma efectiva reforma da Administração Pública
O capítulo 4 (Questões laborais e profissionais dos trabalhadores da Administração Pública) trata do emprego e das condições de trabalho. Os principais temas analisados são: a caracterização do emprego; os cargos dirigentes da Administração Pública; a formação profissional; o modelo contratual; as funções públicas e o interesse público; o vínculo público face ao contrato individual de trabalho; o seu papel específico e insubstituível para o cumprimento dos objectivos da Administração Pública; a saúde, higiene e segurança no trabalho; a inexistência de uma verdadeira inspecção do trabalho; a efectivação do direito à negociação colectiva; a aposentação.
A história do direito público e da Administração Pública, em Portugal como noutros países, é basicamente a história das tarefas públicas, seu crescimento e diferenciação.
As tarefas públicas correspondem, no fundo, à actividade desenvolvida pelo Estado em ordem a realizar as suas funções, ou seja, a actividade necessária para assegurar, em nome da colectividade, a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas fundamentais.
No princípio do Estado Constitucional emergente da Revolução Liberal, as funções do Estado resumiam-se às tarefas necessárias ao desempenho das funções básicas de defesa e manutenção do sistema político-social, relações internacionais, defesa, justiça, segurança, polícia, impostos e finanças.
Depois, as tarefas ou funções do Estado cresceram, como consequência do desenvolvimento das sociedades e das novas necessidades que daí advieram.
Em primeiro lugar, o Estado tomou a seu cargo a chamada «mobilização de recursos» e o estabelecimento de infra-estruturas (caminhos de ferro, portos, aeroportos, estradas, comunicações postais etc.), com particular relevo no período posterior à segunda guerra mundial.
Numa segunda fase, o Estado encarregou-se da satisfação de necessidades sociais no plano da educação, da saúde, dos transportes, da segurança social, do fornecimento de água, energia e comunicações, como resposta a novos modelos de serviços que outras experiências de organização do Estado e as lutas dos trabalhadores e dos povos impuseram.
O crescimento das tarefas públicas, implicou necessariamente a ampliação e diversificação da própria Administração Pública.
Primeiro, com o alargamento das funções do Estado e o surgimento de um Estado mais interventivo, a Administração Pública passou a ser fundamentalmente uma administração de prestação, cuja missão era efectuar as mais variadas realizações práticas e prestar os mais diversos serviços aos cidadãos.
Só em 1974, com a Revolução de Abril, os portugueses conquistaram um conjunto de direitos no âmbito de uma democracia política, económica, social e cultural que vieram a ser consagrados na CRP, em 1976. Na concretização das vertentes da democracia anteriormente referidas, incumbe ao Estado assumir, relevantes funções sociais, designadamente o direito à segurança social, à educação e cultura, ao ensino, à habitação, ambiente e qualidade de vida, à saúde e à maternidade.
Através das nacionalizações, entretanto efectuadas para defender o regime democrático e os interesses do país contra a sabotagem económica dos grandes monopólios exploradores, o Estado assumiu o controle dos sectores fundamentais da economia e da finança que permitiram níveis de desenvolvimento e de bem-estar às populações, até então nunca conseguidos, que contribuíram decisivamente para tirar o país de atrasos ancestrais.
Com o Poder Local Democrático, o Estado encontrou caminhos para uma efectiva descentralização de competências e para a prossecução de políticas de desenvolvimento social, económico, cultural e recreativo, próximas dos anseios das populações. O desenvolvimento de infra-estruturas como a rede viária, saneamento e jardins ou a garantia de serviços públicos essenciais como a água e a recolha de resíduos sólidos, com carácter de universalidade, são uma das suas principais conquistas.
«O poder estatal existe para a realização do serviço público»
Num sentido muito amplo, pode dizer-se que toda a actividade do Estado e, em particular, a actividade administrativa é serviço público, na medida em que toda essa actividade é desenvolvida para a prossecução do interesse público, tendo como finalidade a satisfação das necessidades da comunidade.
O conceito de serviço(s) público(s) está indissociavelmente ligado ao conceito de administração de prestação, isto é, à actividade administrativa desenvolvida com intenção de fornecer aos cidadãos os meios de satisfação directa das suas necessidades nos mais variados sectores.
Os serviços públicos são actividades de interesse geral indissociáveis da realização do ser humano que o Estado toma a seu cargo, directa ou indirectamente, por entender que essas actividades, mesmo que da esfera do económico são indispensáveis para a satisfação de necessidades colectivas, e não podem ficar reféns da lógica do lucro dos interesses privados, de modo a garantir a efectivação de valores e princípios fundamentais: a igualdade; a universalidade; a continuidade de prestação; solidariedade.
Neste conceito, está implícita uma ideia de transformação da sociedade para a realização da justiça social e de coesão e do combate às desigualdades.
Pode, então, dizer-se que tanto o conceito como a própria existência de serviços públicos dependem da ideologia do Estado e, neste sentido, um Estado Liberal típico seria um Estado, sem serviços públicos, com uma concepção assistencialista, assente no princípio do utilizador pagador, enquanto um Estado Social, assume, como sua, a responsabilidade de possibilitar a todos os cidadãos, independentemente da sua condição económica, social e geográfica, o acesso a determinados bens e serviços fundamentais, de acordo com um princípio de justiça social, considerando, também, o trabalho como direito e dever de todos os indivíduos.
No âmbito das suas funções, o Estado – em particular o Estado Social do século XX, em grande parte em resultado das lutas dos povos e dos movimentos operários e sindicais que conduziram à democratização das sociedades – assumiu, como sua, a responsabilidade da prestação directa ou a garantia da prestação à colectividade de certos serviços considerados como utilidades públicas básicas – água, saneamento, energia, serviços postais, telecomunicações, transportes públicos, bem como alguns serviços necessários à garantia de certos direitos económicos, sociais e culturais, como o direito à saúde, à educação, à segurança social, à cultura.
No actual contexto de agravamento dos problemas ecológicos, à escala planetária, impõe-se atribuir ao Estado o controlo dos recursos naturais.
A prestação destes serviços directamente pelos poderes públicos, mediante organismos específicos (empresas públicas ou estabelecimentos públicos), tem como escopo fundamental: a garantia de valores atrás enunciados porque o mercado, na lógica do lucro, não tem condições de assegurar as respostas às aspirações, necessidades dos trabalhadores e das populações; bem como a equidade, a acessibilidade económica, a segurança e a continuidade de fornecimento, a qualidade do serviço.
No modelo tradicional, estes serviços públicos estavam sujeitos a um regime de exclusivo, com regulação pública das tarifas e demais condições de prestação do serviço em causa. Eram, em regra, considerados serviços «fora do mercado» e, portanto, excluídos da aplicação das regras da concorrência.
Os serviços públicos começaram a ser postos em causa com a vaga liberalizadora que atingiu a Europa nos meados da década de 80 do século XX.
O modelo neo-liberal de redução e desintervenção do Estado, baseado na lógica da liberalização e privatização do sector público, impulsionado pela criação do mercado interno europeu e pelos princípios comunitários da livre concorrência, resultante da necessidade do que o sistema capitalista tem de se expandir de forma exponencial, na busca de mais e mais fáceis fontes e formas de acumulação de capital. Isso implicou a progressiva abertura ao mercado e à concorrência de sectores até então submetidos ao regime de serviço público, em particular os serviços de carácter económico com lucros pré-garantidos como os de carácter económico e as grandes indústrias de redes, como a energia, a água, as telecomunicações, os transportes e os serviços postais, entre outros.
Também, entre nós, estes movimentos impulsionados pelo capital e pelas políticas de direita de sucessivos governos, conduziram os serviços públicos tradicionais para a esfera do mercado e da concorrência. As privatizações tiveram como consequência que os instrumentos económicos e financeiros passassem novamente para as mãos do capital, nomeadamente de sectores que contribuíram decididamente para melhorar a qualidade e o bem-estar dos cidadãos e permitiram o desenvolvimento do país. Para proceder a essa passagem, os governos e os fazedores de opinião desenvolveram campanhas difamatórias e realizaram, muitas vezes, uma gestão ruinosa contra as empresas do sector empresarial do Estado.
A pretexto de que a introdução da lógica do mercado e da concorrência nestes domínios iria contribuir para a modernização, o aumento da eficácia da gestão e a melhoria da qualidade dos serviços e, inclusive, para os tornar mais acessíveis em termos de custos, os grandes serviços públicos de cariz económico estão, hoje, praticamente extintos, ou seja, foram liberalizados e abertos à iniciativa privada.
E, também, a pretexto da introdução de novos métodos de gestão, aumento da eficácia e modernização dos serviços, proliferam institutos públicos, fundações, hospitais SA, empresas municipais, que não passaram de uma autêntica panaceia para tentar colmatar os erros de governação ou de gestão.
Até hoje, não está provado que alguma coisa tenha melhorado no que respeita à produção e prestação destes bens e serviços. Pelo contrário, a simples constatação da realidade, por parte de qualquer trabalhador cidadão/utente, mostra que a privatização e empresarialização destes serviços originou lucros chorudos das empresas envolvidas; não contribuiu para a redução dos preços e surgiram novas taxas; promoveu a redução significativa do número de trabalhadores e a precarização do emprego, duplicando serviços e alimentou a desresponsabilização dos gestores altamente remunerados; provocou a diminuição acentuada dos impostos pagos ao Estado. A abertura à concorrência teve, pois, um impacto bastante negativo no desenvolvimento do país, não contribuiu em nada para uma maior acessibilidade, ou melhoria da qualidade, para além de ter agravado os encargos do Estado. Nalguns sectores significou, ainda, que as empresas passaram facilmente para o controle do capital estrangeiro.
Os governos, perante a denúncia, contestação e a pressão social, feita pelos trabalhadores e pelas populações, para mostrar que continuavam a atender à satisfação das necessidades colectivas que lhes estavam confiadas, construíram noções novas, como as de obrigações de serviço público. Na verdade, do que efectivamente se trata é de aumentar o financiamento à custa dos trabalhadores e das populações, de forma directa, pelo aumento dos custos dos serviços e, de forma indirecta, através dos impostos.
É neste contexto que surge na União Europeia a designação «serviços de interesse económico geral» que, em grande parte, subverte o conceito de serviços públicos, ou seja, promovendo a empresarialização, a privatização e a sua sujeição às regras do mercado e da concorrência.
Não existe uma definição unívoca e objectiva de obrigação de serviço público (nem mesmo a nível comunitário, excepto no sector das telecomunicações), mas, entre tais obrigações, contam-se nomeadamente as seguintes:
– garantia do funcionamento dos serviços e da segurança do abastecimento;
– garantia de serviço universal ou da universalidade do serviço (ou seja, o abastecimento de todo o território e de todos os cidadãos);
– garantia da igualdade de acesso dos utentes e, em princípio, igualdade tarifária, independentemente dos custos do respectivo abastecimento;
– garantia da qualidade e da continuidade do abastecimento.
Em suma, as obrigações de prestar um serviço público são, na essência, incompatíveis com a lógica do mercado, designadamente por poderem implicar a não viabilidade das empresas envolvidas – por exemplo, o fornecimento de água ou energia a habitações isoladas ou a manutenção de carreiras de transporte regulares para destinos com baixa procura.
No momento em que o Estado entregou ao sector privado as funções públicas que lhes competia, na totalidade, ou em parte passou a ser permanentemente pressionado e chantageado para aumentar o financiamento desses serviços, sob ameaça destes deixarem de ser prestados, ou de diminuírem a oferta. Ainda recentemente, assistimos a esta situação no sector de transportes com as posições patronais acerca dos passes sociais e do aumento dos bilhetes de transportes.
Os governos para minimizar os efeitos políticos e sociais das privatizações, criaram um conjunto de entidades reguladoras, pretensas entidades independentes, com poderes para implementar e superintender a observância de tais obrigações e de sancionar as eventuais infracções a estes deveres. Porém, as entidades reguladoras, como a experiência comprova, são desviadas dos seus objectivos e têm-se submetido aos interesses do poder económico e à influência política, daí resultando, nomeadamente, o aumento dos preços e a perda da qualidade dos serviços.
A CGTP-IN referiu, acerca destas entidades, que elas visavam, essencialmente, a demissão do Estado, da regulação e da fiscalização que lhe compete directamente.
Uma vez conseguida, por parte do poder económico e financeiro, a extinção de quase todos os grandes serviços públicos de cariz económicos, a vaga liberalizadora não se deteve. Hoje, desenvolvem novas pressões no sentido de estender a liberalização a novas áreas, designadamente, aos estabelecimentos fabris e de defesa, indústria que tem por missão assegurar os meios para defender a soberania e independência nacional, intensificam a ofensiva aos serviços públicos destinados a garantir certos direitos fundamentais, como a educação, a saúde, a segurança social, a cultura, a justiça, o ambiente e, ainda, à captação, tratamento, fornecimento e distribuição de água que, sendo embora uma utilidade pública básica e, em certo sentido, uma indústria de rede, distingue-se das demais pelo facto de se tratar de um monopólio natural e de um bem essencial à vida e também um bem extremamente, e cada vez mais, escasso, em relação ao qual será, portanto, inaceitável a privatização.
Os governos e os grupos financeiros interessados nos elevados lucros que a gestão da água possibilita, têm criado condições para a sua privatização: os primeiros, através de empresas multi-municipais e de alterações legislativas (proposta de lei quadro da água do governo PSD/PP); os segundos, promovendo campanhas sobre as “virtudes” da gestão privada da água.
O capital ganhou um novo vigor, no sentido da liberalização dos serviços públicos, agora fortemente impulsionado por aspectos marcantes da globalização e da mundialização da economia e pelas pressões da Comissão Europeia para fazer cumprir as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
A Organização Mundial do Comércio (OMC), no âmbito do Acordo Geral de Comércio e Serviços – GATS, iniciou negociações para estender a aplicação deste Acordo a todos os serviços, incluindo os públicos, de modo a abri-los à privatização e à concorrência das grandes multinacionais e está a exercer fortes pressões neste sentido.
A União Europeia, embora teoricamente reconheça no Tratado de Amesterdão e no projecto de Tratado Constitucional os serviços de interesse económico geral como um valor importante na promoção da coesão social e territorial da Europa, está agora no âmbito do processo de revisão da Estratégia de Lisboa, a retomar uma concepção economicista e liberal; em simultâneo, a UE pretende impor a aprovação da chamada Directiva Bolkenstein, destinada a conseguir a harmonização dos serviços no mercado interno e que determinaria a liberalização de todos eles, incluindo a saúde, o ensino e a segurança social, pondo em causa o próprio conceito de serviço público.
Esta progressiva integração dos serviços públicos tradicionais, destinados a prestar aos cidadãos as chamadas «utilidades públicas básicas», na lógica do mercado e da concorrência, evidencia claramente o caminho da privatização da generalidade dos serviços públicos e, de certa forma, o regresso ao Estado Liberal.
Nos termos do artigo 2º da Constituição, o Estado de Direito Democrático tem como objectivo a «realização da democracia económica, social e cultural (…)», o que significa que a democracia económica e social constitui elemento essencial do conceito global de Estado de Direito Democrático. Por outro lado, o conceito de democracia económica, social e cultural, corresponde ao conceito de «Estado Social», que se traduz essencialmente na responsabilidade pública pela promoção do desenvolvimento económico, social e cultural, na satisfação de níveis básicos de prestações sociais para todos e na correcção das desigualdades sociais.
O conceito de democracia social aponta directamente para a garantia de acesso de todos os cidadãos, em condições de igualdade, às prestações sociais, designadamente à saúde, à segurança social, à educação, à habitação, à água potável e saneamento básico, sendo que, em relação a muitas delas, é sobre o Estado que deve impender a sua satisfação.
Este princípio do Estado Social encontra-se depois (vd. art. 9º, al.d) CRP) transformado em tarefa fundamental do Estado e concretizado em várias obrigações específicas: o aumento do bem-estar e da qualidade de vida; a igualdade real entre os cidadãos; a efectivação dos direitos fundamentais de carácter económico, social e cultural; a transformação e modernização das estruturas económicas.
Estas funções, por sua vez, concretizam-se em obrigações concretas do Estado aos diferentes níveis – por exemplo: segurança social (artigo 63º); saúde (artigo 64º); habitação (artigo 65º); ambiente (artigo 66º); ensino (artigo 74º).
De notar que, em particular, no âmbito da segurança social e, sobretudo, da saúde, a Constituição, embora permita a existência de operadores privados, desde que sujeitos a controlo estatal, impõe a criação e existência de sistemas públicos universais que garantam a prestação destes serviços a todos os cidadãos, em condições de igualdade e acessibilidade.
No entanto, foi precisamente nos sectores mais sensíveis, com particular destaque para a saúde, que os sucessivos governos mais avançaram no sentido da privatização e liberalização, pondo em causa os serviços públicos, designadamente ao integrar os operadores privados de saúde na rede nacional de cuidados de saúde, em pé de igualdade com o SNS.
A promiscuidade entre o sector público e o sector privado tem vindo paulatinamente a evoluir, concedendo a este, primeiro, a prestação de determinados serviços e de cuidados de saúde, e de meios de diagnóstico e terapêutica, e, mais tarde, concedendo a gestão do Hospital Amadora-Sintra, construído e equipado pelo Estado, ao grupo Mello. Em 2002, em 33 hospitais públicos, a sua gestão foi empresarializada e criadas as parcerias públicos-privadas para a construção e gestão dos novos hospitais, estando ainda na mira destes interesses, a gestão dos Centro de Saúde. Como era previsível, as cedências ao capital não travaram o aumento das despesas, antes pelo contrário. Não aumentou a acessibilidade dos utentes, não melhorou a qualidade, dado a sua gestão se suportar numa concepção economicista e de redução de profissionais e, por outro lado, permitiu corrupções como as que são do conhecimento público.
Objectivos semelhantes foram delineados, embora não concretizados, na segurança social, com a integração do sistema complementar no sistema de segurança social a par do sistema público (Lei de Bases da Segurança Social aprovada pelo Governo PSD-CDS/PP); e no ensino, com a proposta Lei de Bases da Educação, apresentada e aprovada na Assembleia da República apenas com os votos do PSD e do CDS/PP. Esse Diploma, subvertor da arquitectura democrática do sistema educativo, fortemente contestado por docentes e discentes e suas organizações sindicais e associativas, bem como pelo movimento sindical em geral, aglutinado na CGTP-IN, não chegou, felizmente, a entrar em vigor porque o Presidente da República o não promulgou.
No âmbito do nosso quadro constitucional, a liberalização e ampla privatização dos serviços públicos é inconciliável com as disposições constitucionais, com a garantia e efectivação dos direitos fundamentais dos cidadãos e, no entender da CGTP-IN, revela-se violadora de princípios e garantias constitucionais.
A CGTP-IN considera que o Estado tem que assegurar receitas fiscais, a níveis adequados, através dos impostos, para efectivar políticas que proporcionem aos cidadãos a prestação de funções sociais, como a educação, a saúde, a segurança social e o combate à pobreza e exclusão social e garantir serviços públicos, como os transportes públicos de passageiros e a habitação social.
O sistema fiscal é pois um instrumento para a obtenção de uma justa repartição dos rendimentos e da riqueza, objectivo constitucional para assegurar a diminuição das desigualdades geradas nomeadamente no processo produtivo. Não é de estranhar que sejam os que lutam por uma mais justa repartição dos rendimentos e da riqueza, os mesmos que se opõem às políticas liberais de redução e diminuição dos impostos e que combatem as políticas que visam a eliminação das funções sociais do Estado.
Entretanto, o nosso sistema fiscal é desequilibrado e injusto. Está negativamente influenciado pela não declaração e/ou sub-declaração de rendimentos de alguns detentores de altos rendimentos ou, ainda, dos rendimentos do capital e do património incorrectamente tributados ou mesmo não tributados. Os impostos indirectos têm uma carga excessiva sobre a generalidade dos bens de consumo, penalizando os estratos de baixos rendimentos; o esforço contributivo recai essencialmente sobre os trabalhadores por conta de outrem. Ano após ano, duas em cada três empresas não pagam quaisquer impostos. A fraude e evasão fiscais atingem níveis insustentáveis e os Governos não têm tido vontade política para combater esta situação; continuam os benefícios fiscais injustificados, em especial os que são aproveitados pelo sector financeiro, através das zonas francas.
Existem atrasos estruturais do país que carecem de avultados recursos financeiros para serem ultrapassados. A falta de solidariedade de estratos da população não pode continuar a ser a regra e o incumprimento da lei não pode continuar a ser tolerado. O país precisa de um combate sério à não declaração e à sub-declaração de rendimentos e o Estado deve dotar os serviços de recursos humanos e materiais necessários, promover eficazmente acções de fiscalização sobre os faltosos e incumpridores, actuando por todos os meios, em particular através da quebra do sigilo bancário e inversão do ónus da prova, para tornar o sistema fiscal mais equilibrado e justo.
O nível médio de fiscalidade em Portugal não se apresenta exagerado, uma vez que, em 2004, o conjunto das receitas fiscais representava no PIB cerca de 44,6%, enquanto na União Europeia dos 15 essa percentagem rondava os 45,8%, além de que o nosso esforço fiscal está mal repartido.
É fundamental que se alargue a base de tributação, fazendo pagar aos que mais têm segundo os seus patrimónios e rendimentos reais (sejam particulares ou empresas), de forma a reduzir a carga fiscal sobre os trabalhadores. A utilização de indicadores objectivos para as várias actividades económicas e o cruzamento de dados entre a segurança social e a administração fiscal e entre esta e outros departamentos da Administração Central e Local tornam-se indispensáveis.
Não é aceitável que a pretexto dos slogans neo-liberais como o de “menos Estado, melhor Estado” ou de lógicas de utilizador/pagador, se procure reduzir as funções sociais do Estado e se procure transferir para os orçamentos familiares parte substancial das despesas com os sistemas de educação ou da saúde, e dos serviços públicos em geral. Não é aceitável que os cidadãos tenham que recorrer ao sector privado, pagando cada vez mais pelos serviços que são prestados, muitas vezes sem qualidade, empurrando-se a população economicamente mais débil para instituições caritativas ou para serviços públicos de má qualidade.
Não se podem admitir políticas neo-liberais que visam “baixar as despesas do Estado para disponibilizar mais meios para o sector privado”, diminuindo o Estado Social, aumentando os custos para o Estado e transferindo competências e mais dinheiro para as empresas.
É necessário um Estado interventivo, que reforce da sua função fiscalizadora, e que não capitule perante os interesses dos grupos com poder económico relevante, assegurando o cumprimento das leis, a igualdade dos cidadãos perante a lei, o rigor, a transparência e ética nas práticas do poder.
Estes direitos fundamentais têm de ser garantidos pelo Estado a todos os cidadãos.
A intervenção dos operadores privados, no sentido de assegurarem integral e exclusivamente – por si mesmos, ou em parceria com entidades públicas, sob pressuposta supervisão e controlo estatais – a prestação de serviços nestes domínios, não pode ser admitida.
Para a CGTP-IN, o Estado tem de garantir a existência do Serviço Nacional de Saúde e de sistemas de ensino e educação universais e gratuitos ou tendencialmente gratuitos e de um sistema de segurança social público e universal.
Quanto à saúde, há que por termo à promiscuidade existente, centrando a política de saúde no SNS, acabando com a empresarialização dos hospitais públicos, fazendo-os regressar ao sector público administrativo e pôr fim à gestão privada do hospital Amadora-Sintra e abandonar as parcerias público-privadas para a construção e gestão de novos hospitais.
Na segurança social há que alterar a Lei de Bases existente, expurgando desta a pretensão de abrir ao capital privado prestações sociais que são de âmbito inteiramente público e impedindo-o de ficar com parte das contribuições dos trabalhadores.
Também o direito à Justiça e o acesso aos tribunais é posto em causa, desde logo, pelos novos sistemas de apoio judiciário e das custas judiciais. Para além disso, as opções de privatização em curso, designadamente no notariado e nos estabelecimentos prisionais devem ser abandonadas, na medida em que, a par com a administração fiscal, se trata de funções enquadradas como nucleares e até definidoras do próprio Estado, das quais este nunca abdicou, nem mesmo nos tempos do Estado Liberal. O exercício público do notariado, reforça as garantias de independência no exercício da actividade, garante a fé pública dos documentos e constitui uma importante fonte de receitas para o Estado. Também a manutenção dos estabelecimentos prisionais como serviços públicos se julga de maior importância.
No que se refere à educação, o processo que se vem desenvolvendo, e que urge interromper inequivocamente, assentava na introdução aparentemente descoordenada, de medidas como o “cheque-educação” educativo ao serviço de políticas de livre escolha educacional, da hierarquização de escolas através de “rankings”, criados a partir de informação redutora, não fiável e discriminatória dos professores, por via de processos de avaliação do desempenho essencialmente centrados na medição dos resultados dos seus alunos, obtidos a partir de provas nacionais standardizadas, na imposição de gestores profissionais nomeados, por um lado, para conduzir a linha empresarial prevista para os estabelecimentos de ensino e, por outro lado, para quebrar todas as regras de democracia interna das escolas e da respectiva representação dos diferentes parceiros educativos nos seus órgãos deliberativos.
Quanto à habitação, o Estado, deve desenvolver uma adequada política de solos e assumir o papel que a CRP lhe atribui, no sentido de garantir a todos os cidadãos uma habitação digna, não esquecendo que, nesta ideia de dignidade, estão incluídas não só as necessárias condições de higiene, conforto e intimidade e privacidade pessoal, relacionadas com a dimensão da própria habitação e com a existência de infra-estruturas básicas, mas também a existência de uma rede adequada de transportes e equipamentos sociais.
Finalmente, não podemos deixar de salientar a gestão pública da água e do ambiente como factor determinante para preservar, garantir qualidade e assegurar carácter universal na prestação destes serviços públicos essenciais. O abandono do calendário privatizador, encetado pelo anterior Governo PSD/PP, a elaboração de uma Lei de Quadros que garanta, no cumprimento dos preceitos constitucionais, a propriedade pública dos recursos hídricos, e a alteração do actual modelo de gestão da água de modo a evitar futuros processos privatizadores, constituem uma reivindicação da CGTP-IN.
A ideia de que a gestão privada é factor de modernização, sempre e necessariamente melhor do que a gestão pública, tornou-se num autêntico mito dos nossos tempos, deliberadamente criado e difundido por aqueles a quem interessa a liberalização e privatização dos serviços públicos.
É certo que a gestão pública, em resultado designadamente das políticas de sucessivos governos contra os interesses públicos e das nomeações políticas dos gestores altamente remunerados, e da adopção de regras empresariais de gestão injustificadas, mostrou deficiências na organização e na prestação dos seus serviços, mas está mais que provado que a gestão privada não é mais eficiente e racional, conforme é apregoada.
Os serviços públicos devem ser geridos de forma eficiente e racional, de modo a evitar desperdícios e a garantir a qualidade do serviço prestado e evitando-se toda a burocracia desnecessária, mas isto não significa que o critério dominante da sua gestão deva ser o lucro, pois isso irá alterar e desvirtuar por completo a essência do próprio serviço público – por exemplo, num hospital, o critério fundamental para decidir quantas camas ou quantos médicos ou enfermeiros são necessários num determinado serviço deve ser as necessidades reais registadas na comunidade que serve; do mesmo modo, numa empresa de transportes rodoviários, a decisão de manter uma determinada carreira num determinado percurso e horário não deve depender apenas de critérios de rentabilidade, mas sobretudo das necessidades da população servida.
É inquestionável que o Estado ao chamar a si a responsabilidade de exercer as funções de prestador directo de bens e serviços está, de forma muito vincada, a impedir que se degrade ainda mais a vida de muitos milhares de portugueses, cujos salários, reformas ou pensões não são, de forma alguma, minimamente compatíveis com os padrões mínimos de qualidade de vida a que qualquer ser humano tem direito.
Por conseguinte, o que está em confronto, desde há muito, é se o Estado deve conservar, e até que ponto, as funções de prestação directa de bens e serviços, ou deve ter essencialmente um papel regulador (regulamentação e supervisão), procedendo à concessão, delegação ou subcontratação de tarefas a entidades privadas.
No fundo, trata-se de saber de que forma e em que âmbito o Estado deve intervir para desenvolver as suas funções, realizar a democracia económica, social e cultural e concretizar os princípios da igualdade e da justiça social.
Na sociedade portuguesa existem duas opções políticas em confronto:
a) o Estado continuar a ser o grande prestador de uma multiplicidade de serviços aos cidadãos, mantendo na sua esfera directa da responsabilidade a prestação dessa serviços nos moldes próprios de um Estado ao serviço do povo e nascido das conquistas de Abril;
b) o Estado reservar para si apenas as funções de soberania, defesa e representação externa, alienando a grandes grupos económicos (os únicos com capacidade para os absorver) importantes serviços fundamentais para o desenvolvimento do país.
No entender da CGTP-IN, a primeira opção é a que corresponde à plena concretização do Estado Democrático Social, de acordo com os princípios constitucionais.
A segunda opção, contará como sempre contou, com a firme oposição da CGTP-IN porque implica que o Estado fique refém dos interesses dos grupos económicos, e significa a perda de soberania nacional.
― Exige-se que o Governo interrompa o processo de privatizações em curso, bem como as parcerias público/privada.
― Exige-se o fim da criação injustificada de institutos públicos, fundações, empresas municipais e entidades de carácter empresarial.
― Exige-se uma mudança profunda de política para que o Estado cumpra as suas funções e, realize a democracia económica, social e cultural e concretize os princípios da igualdade e da justiça social.
― Exige-se uma profunda mudança política para que o Estado retome as suas funções de prestador dos serviços públicos, como é próprio dum Estado Social.
PARA UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL
O país encontra-se numa situação de estagnação económica e de retrocesso social que penaliza sobretudo as camadas da sociedade mais vulneráveis. Esta situação resulta sobretudo das políticas de direita seguidas por sucessivos governos e da acção do patronato e do poder económico e financeiro. A solução não pode ser encontrada nem em medidas pontuais nem em políticas avulsas. É prioritário ter objectivos claros e estabelecer uma estratégia de médio e de longo prazo que inverta políticas de natureza neo-liberal e seja mobilizadora dos cidadãos e das instituições. É hoje pacífico que o país precisa de romper com um modelo de crescimento baseado em mão-de-obra barata e em trabalho pouco qualificado. É vital concretizar uma nova política que se traduza numa estratégia de efectivo desenvolvimento económico e social. Mas essa estratégia não tem sido posta em prática, o que faz arrastar os problemas, agravar as condições de vida dos trabalhadores, procurando assim desmobilizar a população na luta pelos seus direitos.
O argumento invocado de que existem hoje menos instrumentos, por força da integração europeia e da globalização, não torna menos necessária essa estratégia. Pelo contrário, torna-a imprescindível porque a sua concretização é a via necessária para assegurar o desenvolvimento independente do país.
O Estado tem um papel fundamental porque é a única entidade que tem condições para delinear e concretizar uma estratégia que pode orientar os destinos do país, incluindo o enquadramento da iniciativa privada. O Estado dispõe de imprescindíveis instrumentos de intervenção em áreas decisivas para o desenvolvimento como a educação e a formação, a rede de infra-estruturas, a investigação e desenvolvimento, a protecção do meio ambiente e dos recursos naturais, a informação estatística, bem como o sector público empresarial, ainda que muito reduzido devido às políticas de privatizações. E o mesmo acontece em áreas sociais como os serviços sociais e a redistribuição dos rendimentos. Depois, ainda, porque emprega um elevado número de trabalhadores, muitos dos quais com uma elevada qualificação.
A primeira prioridade é a de definir a estratégia política, os grandes objectivos a atingir, no âmbito do desenvolvimento económico e social do país, e que, de um modo coerente e articulado, os permitam concretizar.
Para tal, devem ser discutidos os objectivos a alcançar, os quais devem incorporar um crescimento económico sustentável, o pleno emprego, uma distribuição mais adequada da riqueza e do rendimento e maior justiça social. É fundamental que estes objectivos orientem toda a política económica para que a economia sirva as pessoas e não o inverso.
O país encontra-se numa situação difícil. Por um lado, não tem condições de concorrer pela via de baixos custos salariais. Desde logo, com países em desenvolvimento, alguns dos quais se encontram ao “pé da porta”, no Norte de África. Mas também, e talvez principalmente, com a generalidade dos países que, em Maio de 2004, passaram a integrar a União Europeia. E tem manifestos atrasos em relação a uma concorrência baseada na qualidade e na inovação. Mas não se vê que a, prazo, possa haver alternativa em relação à segunda opção, isto é, a uma evolução da economia para produções mais exigentes, com maior valor incorporado, e para serviços de maior qualidade.
Existem instrumentos de planeamento, mas há barreiras a ultrapassar. A mais importante deriva da visão liberal, segundo a qual o planeamento é uma concepção obsoleta e ultrapassada porque as escolhas económicas são determinadas pelo mercado. O Estado não deveria intervir porque ao fazê-lo distorceria a racionalidade económica. Sabe-se que o mercado, entregue a si próprio, não poderá assegurar o desenvolvimento do país. Aliás, a experiência recente demonstra a sua incapacidade para o efeito. Esta posição, à partida negativa, sobre a planificação explicará a pouca importância dada às Grandes Opções do Plano (GOP). As GOP têm sido sobretudo consideradas numa óptica que pouco vai além de uma obrigação formal a cumprir, porque a Constituição o exige. Os Governos têm-se limitado a apresentar nas várias áreas, conjuntos desgarrados de políticas e de medidas, provindos dos vários ministérios, sem coerência e sem uma estratégia de carácter plurianual enquadradora das opções anuais. Também existem os Planos de Desenvolvimento Regional (o actual tem como horizonte o período 2000-2006), mas estes planos estão por natureza própria vinculados aos apoios comunitários.
É necessário um Plano de Médio Prazo, enquanto suporte de uma estratégia de desenvolvimento articulado com as GOP e com o PDR.
Os vectores principais da estratégia de desenvolvimento devem ser determinados de forma a serem alcançados os objectivos enunciados e serem objecto de políticas públicas. Para a CGTP-IN, as políticas públicas fundamentais passam pela aposta na modernização do sector produtivo, e prioritariamente no âmbito dos produtos objecto de trocas externas (transaccionáveis); pela melhoria da qualificação da força de trabalho, no âmbito de uma política de aprendizagem ao longo da vida; pela inovação e pela investigação e desenvolvimento tecnológico; por serviços públicos de qualidade; por uma mais justa redistribuição de rendimentos; pelo combate à economia informal e à informalidade, à criminalidade económica e à fraude e evasão fiscais.
O crónico défice da balança comercial portuguesa revela que a valorização do sector produtivo não tem constituído uma prioridade política. Sublinhe-se a evolução particularmente desfavorável da indústria. O produto industrial estagnou na média do período de 1999 a 2004. A indústria entrou em desaceleração numa fase em que a economia cresceu significativamente, o que pode indicar que a situação actual não é apenas explicada por factores macroeconómicos gerais. Há sinais de deterioração como: perdas de emprego; diminuição de projectos de investimento de dimensão significativa; diminuição do investimento directo estrangeiro industrial; deslocalizações, ou ameaças, de algumas empresas; perda de quotas em mercados externos. Assiste-se à destruição do tecido produtivo, sem que se tomem medidas para a sua defesa; não houve desenvolvimento de novos sectores e a progressão na cadeia de valor nos restantes; não houve uma efectiva reestruturação industrial; desperdiçaram-se oportunidades de desenvolvimento dos sectores, alguns dos quais foram praticamente liquidados; houve uma má utilização de apoios públicos, nomeadamente dos fundos comunitários.
A definição de uma política industrial tem sido entravada por uma errada concepção de que não era preciso investir na indústria. Criou-se a ideia de que não era preciso investir na indústria e de formar quadros para esta actividade porque as economias evoluíam para a chamada “terciarização”; e que quase bastariam a Portugal actividades como o comércio, os serviços e o turismo, para as quais tem sido canalizada uma parte substancial de novos projectos de investimento. Porém, a concepção de que a indústria perdeu relevância é falsa, já que a indústria tem um papel essencial no domínio tecnológico e no próprio desenvolvimento do sector de serviços. O que de facto se passa é que a generalidade dos empresários portugueses foge à concorrência externa. Refugia-se nos lucros fáceis no âmbito dos produtos não transaccionáveis. Reabilitar a política industrial é pois necessário.
A aposta na modernização da estrutura produtiva, designadamente no âmbito dos produtos transaccionáveis, no aproveitamento dos nossos recursos naturais, nomeadamente florestais, agrícolas e piscícolas e na valorização externa das nossas produções, constituem uma condição essencial para o desenvolvimento económico, na medida em que atacariam as causas do persistente défice da nossa balança comercial.
O Estado tem meios de intervenção, de promoção e de controlo em áreas essenciais para o desenvolvimento, para além da regulação macroeconómica, como sejam as políticas sectoriais e o apoio à formação de capital físico e à qualificação dos recursos humanos.
O Estado tem uma intervenção essencial na formação de capital físico de carácter infraestrutural e nos incentivos ao investimento produtivo. Apesar do elevado esforço de investimento em infra-estruturas há necessidade de novos investimentos em áreas essenciais como as que respeitam aos transportes (ex. rede ferroviária). Globalmente, verifica-se existir um problema de eficiência, já que o país tem uma elevada taxa de investimento, que é superior à da média comunitária. Pelo que a orientação fundamental terá de ser a da conciliação entre uma política de elevado investimento, público e privado, devido aos atrasos do país, com políticas mais selectivas, quer nas opções do investimento público, quer no apoio ao investimento privado, tendo como instrumento o PIDDAC.
Uma política de desenvolvimento passa pela elevação da qualificação da força de trabalho. Os principais problemas estão identificados: insuficiências provenientes da qualidade do sistema educativo; elevado insucesso e abandono escolar, numa proporção sem paralelo com a generalidade dos países da UE; elitização do acesso ao ensino superior; escassa frequência dos cursos tecnológicos e profissionais de nível secundário; baixo nível de investimento e de participação na formação contínua.
O Estado tem aqui um papel determinante, através das políticas da educação, de formação profissional e de educação ao longo da vida. Poderá argumentar-se que o Estado não pode fazer tudo e que a formação contínua é essencialmente da responsabilidade das empresas. É verdade, mas estão no Estado os instrumentos essenciais de política. As empresas têm obrigações específicas quanto à formação dos seus trabalhadores, sobretudo as que resultam de um acordo tripartido de emprego e de formação, subscrito na concertação social em 2001, e que foram inseridas no Código de Trabalho. A prioridade tem, pois de ser a aplicação, fiscalização e avaliação sistemática do seu efectivo cumprimento.
A educação e a formação não são por si só, suficientes. Se não forem inseridas numa política mais global de desenvolvimento, poderemos estar a formar para o desemprego ou a formar quadros que, depois, abandonam o país por não terem condições adequadas em Portugal à sua formação. Mas são uma condição necessária.
Existem barreiras e há poucos incentivos à qualificação; os baixos salários e os horários longos são desincentivadores da qualificação e deterioram a qualidade do trabalho; a precariedade do emprego condiciona a formação contínua. A introdução de novas tecnologias é limitada pelas dificuldades de assimilação decorrentes da escassez da formação. Com frequência, as entidades patronais temem a formação na perspectiva de que o trabalhador mais qualificado será mais exigente em termos de salário e de carreira profissional. Tem sido difícil romper com uma lógica em que produções pouco exigentes e serviços de fraca qualidade alimentam a procura de mão-de-obra pouco qualificada. Mas não há alternativas válidas que não passem pelo reforço da qualificação dos activos, incluindo o aumento da formação dos empresários.
A investigação científica é um pressuposto da inovação, mas não a esgota. A inovação deve ser entendida como um conceito multidimensional que abarca a aplicação da investigação científica; o desenvolvimento experimental; a assimilação e a adaptação de novas tecnologias; a concepção de novos processos produtivos; o aperfeiçoamento contínuo de produtos e de serviços; o melhoramento da organização; novos métodos na organização do trabalho, incluindo a elevação da qualificação e a melhoria das condições de trabalho. A tecnologia não deve ser vista apenas no seu lado material. A directriz essencial terá de passar pelo desenvolvimento de capacidades endógenas para inovar nas empresas. Deve dar importância à interacção de actividades de conteúdo científico e tecnológico com a inovação e a uma melhor difusão e absorção de tecnologias a que hoje se acede com maior facilidade. Esta perspectiva conduz a enfatizar os aspectos organizacionais, por um lado, e a apostar na qualidade do emprego e na qualificação, por outro. O país apresenta défices nestes dois planos.
As actividades de conteúdo científico e tecnológico têm um papel crucial numa política de desenvolvimento. Todos os indicadores estatísticos demonstram o atraso português nesta área: a intensidade em I&D é duas vezes e meia inferior à média comunitária; o número de investigadores e de técnicos de investigação é muito baixo; as empresas têm uma escassa participação nas actividades de I&D; as designadas outras actividades científicas e técnicas estão pouco desenvolvidas. O sector não empresarial tem insuficientes recursos humanos, equipamentos e recursos financeiros.
O Estado tem um papel fundamental, porque tem condições para definir uma política de apoio à inovação e à I&D e tem, ele próprio, instrumentos de intervenção directa. O Programa de Governo do PS contém compromissos essenciais sobre um plano tecnológico e a revisão do Pacto de Estabilidade e de Crescimento, ainda que insuficiente, abre condições para um maior esforço de investimento que não seja entravado pelas limitações do défice público. Não haverá, pois, álibis para não aplicar uma política ambiciosa e sustentada neste domínio.
Porém, o esforço não pode recair apenas na acção do Estado, por importante que seja. Por isso, a CGTP-IN defende a criação de um Fundo de I&D para o qual todas as empresas passem a contribuir anualmente, numa percentagem a definir do VAB anual, ou, em alternativa, a criação de fundos sectoriais. Os meios financeiros assim obtidos, seriam utilizados para financiar contratos de investigação, desenvolvimento e inovação para aplicação directa e imediata a conjuntos de empresas, projectos a serem realizados por centros de investigação das universidades e laboratórios do Estado, que constituiriam um estímulo à permanência no país de elevado número de investigadores que se estão a formar mas não encontram condições adequadas para trabalharem em Portugal.
Os serviços públicos são cruciais para uma política de desenvolvimento. Em primeiro lugar, porque há interesses gerais que respeitam a toda a população e que estão em jogo. É necessário assegurar que todas as pessoas tenham acesso, em todo o território, a serviços de boa qualidade em condições de acessibilidade de tarifas. A batalha tem-se travado entre os que defendem uma concepção de que o Estado deve intervir sempre que está em causa o interesse geral e que a coesão social é factor de desenvolvimento e uma concepção neo-liberal que só admite a intervenção do Estado quando o mercado se mostra incapaz, independentemente da qualidade e dos preços a suportar pelos utentes. A Comissão Europeia tem actuado sobretudo nesta óptica ao promover a liberalização dos serviços públicos nas indústrias de rede e esta perspectiva liberalizadora saiu reforçada com a Cimeira de Lisboa, apesar dos serviços públicos terem sido considerados um valor comum no Tratado da UE. A discussão mais recente (Livro Branco e Livro Verde) não conduziu, como se chegou a admitir, a uma directiva quadro que pudesse reforçar os serviços públicos e a discussão foi reavivada com o projecto de Directiva Bolkenstein que visa a liberalização dos serviços, pondo em causa o modelo social europeu.
Em segundo lugar, porque o facto de dever ser o Estado e não o mercado a assegurar estes serviços permite actuar com mais eficácia com vista a uma política de desenvolvimento. A corrente dominante hoje, de carácter neo-liberal e privatizadora, é a de que a função do Estado deve passar da produção e prestação directa de bens e de serviços para a de simples regulador (regulamentação e supervisão), através da concessão, delegação ou subcontratação a entidades privadas. Mas a perda pelo Estado da capacidade de produzir ou de prestar serviços, enfraquece a função reguladora: perde força na negociação com as entidades em que foi delegada a prestação do serviço público e enfraquece o controlo porque a autoridade pública tem dificuldades em conhecer o custo da missão a delegar.
Há ainda outras razões que justificam a intervenção do Estado como o facto de a produção destes bens se traduzir em vantagens que todos podem aproveitar. É o caso de um serviço de comunicações como o é um serviço público de saúde ou de um sistema de justiça que seja eficaz, incluindo a sua celeridade. Pode ainda salientar-se o facto de, em vários serviços públicos não fazer sentido ter vários produtores em concorrência (por ex. duas redes de auto-estradas concorrentes).
É, pois, essencial que uma política de desenvolvimento se apoie em serviços públicos de qualidade, o que exige o fortalecimento do Estado com uma Administração Pública eficiente.
Uma política de desenvolvimento tem de passar por uma redistribuição mais justa do rendimento. Existem carências e necessidades básicas por satisfazer, elevado fosso social entre os que ganham mais e os que ganham menos, ocorrendo uma acentuada concentração da riqueza, bastante superior, por exemplo, à média europeia. O próprio processo de crescimento económico, a revolução científica e técnica em curso, o aprofundamento da integração económica no espaço europeu e a globalização reproduzem e ampliam as desigualdades.
O Estado dispõe de instrumentos que actuam ao nível da formação e da redistribuição do rendimento. A política fiscal tem um papel essencial, na medida em que capta impostos que permitem o financiamento das políticas sociais. O efeito redistributivo depende do grau de progressividade dos impostos e da natureza das políticas sociais.
O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar, nos exactos termos constitucionais (art. 103º). Mas este desiderato está longe de ser alcançado e o actual sistema é desequilibrado e socialmente injusto. Verifica-se um peso excessivo dos impostos indirectos, o que enfraquece o carácter redistributivo dos impostos. E há uma forte pressão dos sectores neo-liberais para subverterem a filosofia do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, fazendo prevalecer razões de alegada (mas nunca demonstrada) competitividade económica.
O sistema fiscal é também distorcido pela multiplicação de benefícios fiscais a empresas e a pessoas de rendimentos mais elevados que determinam diferenças substanciais entre as taxas legais e efectivas no IRC e IRS. Existe um nível muito alto de fraude e de evasão fiscal, uma excessiva morosidade no seu combate e uma visível ineficácia na cobrança coerciva (estavam pendentes em 31.12.04 cerca de 3 milhões de processos de execução fiscal cujo valor global é de 14,5 mil milhões de euros). Todas estas razões tornam indispensável uma reforma fiscal que alargue a base de imposto, obtenha um melhor equilíbrio entre tributação directa e indirecta, elimine distorções à progressividade nos impostos sobre o rendimento e permita uma maior eficácia fiscal, combatendo a fraude e a evasão. Nesse sentido, importa acabar efectivamente com o sigilo bancário, apostar no cruzamento de informação entre as entidades envolvidas na luta contra a fraude e a evasão fiscal, apostar na modernização de meios técnicos e na informatização sem dependência tecnológica das empresas privadas de informática a quem são adjudicados concursos, e na qualificação e valorização profissional dos trabalhadores que intervêm neste âmbito, com particular incidência nas áreas de inspecção e auditoria fiscal e aduaneira.
As políticas sociais redistribuem rendimentos pelo facto de serem financiadas por receitas de impostos que são progressivos. O mesmo acontece quando estas políticas são direccionadas para grupos sociais vulneráveis ou de menor rendimento (efeito de selectividade). Porém, a CGTP-IN não aceita a selectividade como um modo de enfraquecer ou negar direitos essenciais. A selectividade pode justificar-se em certas áreas (por exemplo, quando se atribui um rendimento mínimo), ou como instrumento de reforço de protecção quando se justifique. Mas não se pode aceitar a argumentação demagógica que justifica a exclusão de direitos com base em que as pessoas têm capacidade económica para o fazer, quando essas pessoas já pagaram mais impostos pelo facto de terem rendimentos mais elevados.
O Estado tem, pois, um papel essencial quanto ao objectivo de uma distribuição mais equilibrada do rendimento, alicerce da coesão social, pelo facto de poder executar uma política fiscal em que os impostos progressivos tenham maior relevância. Pode também impedir a formação de salários excessivamente baixos por via da fixação de salários mínimos, o que pode ser complementado pela contratação colectiva que, na prática, determina salários mínimos ao nível sectorial. E pode dirigir um volume substancial de impostos para financiar as políticas sociais.
A segurança social merece ser destacada na medida em que redistribui rendimento, através dos regimes de solidariedade e da acção social, ainda que seja certo que o financiamento se faça através de impostos. Deve-se ter presente que o regime não contributivo que em Portugal tem uma elevada dimensão, ainda que em declínio. O regime contributivo também redistribui rendimentos e essa função tem-se mesmo acentuado nos últimos anos com a política de pensões mínimas, através da indexação dos seus montantes a percentagens do salário mínimo. Mas a segurança social tem toda ela uma natureza redistributiva, independentemente dos regimes ou subsistemas – institui esquemas de solidariedade entre os desempregados e os empregados, entre os doentes e os não doentes, etc. –, pelo que a sua preservação e reforço são vitais para a sociedade.
Diversos estudos apontam para um elevado peso da economia clandestina no nosso país, situando-a entre 20 a 25% do PIB. Este é um problema estrutural com profundas implicações. Há um custo económico directo na medida em que o Estado deixa de ter receitas que são imprescindíveis para realizar políticas públicas. Mas os custos globais são bem mais amplos. Por um lado, a economia clandestina e a informalidade alimentam e reproduzem baixas produtividades, sendo hoje a elevação da produtividade crucial para desenvolver o país de um modo sustentado. Por outro lado, a fuga ao cumprimento das obrigações legais, mesmo que a motivação seja complexa, expressa dominantemente a fuga a regras e a normativos sobre a solidariedade.
Por estas razões, o combate à economia clandestina não deve ser visto numa perspectiva estritamente económica, exigindo a articulação e cooperação entre os organismos do Estado, que têm por missão exercer o controlo e fiscalização das actividades económicas em todas as suas vertentes, designadamente a Direcção – Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, dadas as atribuições especiais que lhe estão cometidas, por lei, em áreas tão diversas que vão desde o combate à fraude e à evasão fiscal, à contrafacção, ao tráfico ilícito de toda a espécie de bens e ao branqueamento de capitais.
Qualquer reforma consistente da Administração Pública passa obrigatoriamente por um modelo de regionalização em que a transferência de poderes do aparelho central do Estado seja efectiva e se opere para órgãos «supra-municipais», dotados de autonomia administrativa e financeira e democraticamente eleitos pelas populações.
As «vestes» de descentralização não cabem num modelo que apenas desconcentra funções e centraliza poderes.
Paradoxalmente, sendo a descentralização um tema que tem sido alvo de múltiplas e apaixonadas discussões desde o processo revolucionário de Abril de 1974, escamoteia-se frequentemente um exemplo claro e valioso que a Constituição da República de 1976 consagrou – o Poder Local Democrático.
Com efeito, a mais consistente medida de efectiva descentralização encontra-se na atribuição de competências e na autonomia do Poder Local, cujo património de realização é por todos reconhecido como globalmente positivo e constitui um excelente exemplo da criação e aproveitamento de energias, capacidades e mobilização social tão necessárias ao desenvolvimento do país, não esquecendo também a experiência das regiões autónomas da Madeira e dos Açores, pese embora as suas especificidades e os caminhos percorridos.
Lamentavelmente, a continuação lógica deste processo descentralizador consagrado na Lei Fundamental da República – a criação de regiões administrativas – nunca foi iniciado.
Refira-se que as Regiões Administrativas estão previstas nos artigos 255º a 262º da Constituição da República, preceitos que consagram a sua instituição através de um processo democrático de votação dos cidadãos eleitores e lhes conferem importantes atribuições, nomeadamente respeitantes à direcção dos serviços públicos e tarefas de coordenação e apoio à acção dos municípios no respeito da autonomia destes e sem limitação dos respectivos poderes.
O cumprimento destes preceitos constitucionais tem sido, no entanto, sistematicamente adiado, pese embora a existência de legislação enquadradora, designadamente a Lei 56/91, de 13 de Agosto (Lei quadro das regiões administrativas) e a Lei 19/98, de 28 de Abril, aprovadas pela Assembleia da República e ainda em vigor.
Ao contrário do que muitas vezes se pretende fazer crer, as práticas de desconcentração de serviços do Estado que têm vindo a ser levadas a cabo ao longo das últimas décadas, com especial relevo para a última legislatura, nada têm a ver com objectivos de descentralização.
Trata-se de um caminho que se tem manifestado redutor, mantendo intacta, senão mesmo reforçada, a lógica centralizadora do poder na condução de políticas locais e regionais.
De uma forma sintética, destacam-se alguns impactos negativos:
― A imposição de medidas legislativas que têm conduzido a uma profunda asfixia financeira das autarquias locais, de que é exemplo a Lei das Finanças Locais de 1998, situação agravada em 2003 no âmbito da reforma da tributação (sisa e tributação autárquica) que veio privá-las de importantes receitas e comprometer seriamente a capacidade de investimento na melhoria das condições de vida das populações.
― Os limites cegos à capacidade de endividamento que reduziram, em muito a intervenção em áreas tão sensíveis como a habitação, o saneamento ou o abastecimento de água.
― A transferência de competências sem a devida contrapartida económica e organizacional.
― Usurpação de poderes constitucionalmente consagrados, de que são exemplo a captação e distribuição de água potável, o saneamento e a recolha e tratamento de resíduos sólidos, situação em que o poder central tudo tem feito para assegurar a concentração em entidades por si dominadas (vide processo de criação dos sistemas multimunicipais), às quais os municípios são praticamente obrigados a aderir, com recurso inclusive a chantagem através do acesso a fundos comunitários.
― O alargamento dos poderes das CCR’s, hoje denominadas CCD’Rs, ainda que sob a capa da complacência dos municípios.
― O reforço dos poderes dos governadores civis em matéria inspectiva (Lei 87/89).
― A intervenção política e ingerência do governo na gestão das autarquias, através da Inspecção-Geral da Administração do Território, socorrendo-se do diploma acima referido.
― A criação das novas formas organizacionais (Grandes Áreas Metropolitanas, Comunidades Urbanas e Comunidades Intermunicipais) descaracterizaram a organização territorial e potenciam a centralização de poderes, até agora atribuídos aos municípios, em entidades que se sobrepõem a estes mas não dependem das populações nem a elas prestam contas.
Nesta área, a Constituição da República impõe, entre outros aspectos, a regionalização administrativa do país e a descentralização da administração pública, embora os sucessivos governos tenham vindo a desenvolver processos organizativos de sentido inverso.
Por exemplo, o respectivo ministério mais não tem feito do que construir um discurso político em torno da autonomia das escolas e, simultaneamente, montar uma estrutura (direcções regionais e coordenações de área educativa) que impede as escolas e as comunidades de tomar decisões localizadas e contextualizadas.
Da avaliação do actual regime de autonomia e gestão das escolas (instituído pelo DL 115-A/98), ressalta a ideia de que, embora se tivessem operado mudanças morfológicas nas escolas, o essencial não mudou – as escolas não dispõem de mais autonomia.
Desenvolvimentos mais recentes – a lei orgânica do ME, o DL 7/2003 (que institui os Conselhos Municipais de Educação), o reordenamento da rede escolar, (através da criação de mega-agrupamentos) – deixam a nu o reforço do controle sobre as escolas e os professores, criando um quadro contrário à autonomia dos estabelecimentos de educação e ensino.
A transferência de mais competências para as autarquias, operada pelo DL 7/2003, aparece como uma forma de descentralização para os municípios em prejuízo das escolas. Os Conselhos Municipais de Educação (CME), com um estatuto ambíguo, uma composição desajustada e competências abusivas, poderão facilmente vir a tornar-se novos órgãos de tutela das escolas. São estes CME, onde, ao contrário dos estabelecimentos de ensino privados, os estabelecimentos de educação e de ensino básico e secundário públicos não estão representados, que vão pronunciar-se sobre as Cartas Educativas e “analisar o funcionamento dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino, em particular (...) no que respeita ao desempenho do pessoal docente e não docente”.
Este quadro pouco animador, é ainda agravado pela forma como está a ser levado a cabo o reordenamento da rede escolar, através da imposição de agrupamentos verticais de grande dimensão – modelo de formato único, assente em agrupamentos com milhares de alunos e dezenas de escolas geograficamente dispersas e sem quaisquer afinidades entre si.
Estes mega-agrupamentos, convenientes para a instalação de gestores nomeados e da confiança do poder, são soluções meramente administrativas e economicistas, que, ao contrário do que o próprio Decreto-Lei 115-A/98 estabelece, não resultaram de dinâmicas locais nem se constituíram a partir de projectos pedagógicos comuns. São soluções desenhadas pelos CAE’s, na lógica centralista e burocrática que permanece, apesar da retórica em sentido contrário.
“Os agrupamentos de escolas poderão vir a representar um novo escalão da administração desconcentrada a partir da escola-sede, acima das escolas-outras e entre estas e os "coordenadores educativos", e respectivas direcções regionais. Os conselhos municipais de educação completarão o esquema, ou seja, a possível tenaz de maior controlo sobre cada escola, apagada e sitiada por sucessivos níveis administrativos, cada vez mais longe do centro e mais distante de se poder assumir como central.”[1]
E porque descentralizar implica uma devolução de poderes, de competências e meios, do centro para os diferentes níveis do sistema educativo democraticamente legitimados e com adequada representação escolar e comunitária, defende-se a institucionalização de Conselhos Locais de Educação, enquanto estruturas descentralizadas de administração educativa, órgãos de representação ampla (representantes das escolas, dos pais, autarquia, serviços desconcentrados do ME, acção social escolar, interesses económicos, sociais e culturais...), de grande pluralidade de interesses, que procuram a congregação de esforços ao nível local (concelhio ou de dimensão inferior no caso dos grandes concelhos) em torno da gestão conjugada de recursos, da elaboração de projectos visando o desenvolvimento local, integradores da comunidade na escola e desta na comunidade, dotados de competências próprias e de recursos adequados.
Os Conselhos Locais de Educação são, assim, instrumentos fundamentais do processo de descentralização da administração educativa, não como estruturas de tutela das escolas mas como instâncias privilegiadas de territorialização das políticas educativas nacionais e espaços de encontro das escolas de uma determinada área, que aí devem poder articular e potenciar os projectos educativos que autonomamente cada uma desenvolve e avalia.
De acordo com as competências atribuídas na lei e a actuação dos respectivos Conselhos de Administração, as actuais cinco Administrações Regionais de Saúde (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve) estão quase confinadas à exclusiva e mera gestão de processos político-conflituosos junto das Instituições de Saúde e representação do Ministério da Saúde nas respectivas regiões.
― Não têm poder nem dispositivo organizacional que garanta, nomeadamente:
§ o impulso de implementação, monitorização, avaliação e reprogramação do Plano Nacional de Saúde ao nível regional;
§ influência na articulação de políticas sectoriais com grande impacto nas determinantes da saúde (ambiente - água, ar, segurança alimentar, gestão de resíduos -, habitação, transportes, etc).
― Não existem Planos Directores Regionais que enquadrem, designadamente
§ estudos científicos e sistematizados sobre necessidades em saúde das populações (estudos epidemiológicos, estudos sociográficos da região, estudos sanitários prospectivos, estudos sobre grupos de risco, etc.);
§ Carta de Equipamentos Regional (instituições de saúde e da área social) e Estudo sobre capacidade instalada para as necessárias respostas em saúde às populações e utentes;
§ plano de médio e longo prazo ao nível da construção e equipamento de infra-estruturas necessárias.
― Exceptuando situações pontuais e de pouca dimensão ao nível dos Centros de Saúde, não intervêm de forma decisiva em qualquer segmento da gestão de recursos humanos ao nível da região (levantamento integral da dimensão e da actual capacidade de resposta dos recursos humanos da região e estabelecimento de Plano de Emprego Público Regional de médio e longo prazo).
― Não têm poder decisivo e relevante na contratualização de financiamento com as instituições de saúde da região (com base em Orçamentos-Programa) nem no desejado funcionamento integrado e articulado das instituições tendo por base, nomeadamente, as Redes de Referenciação Hospitalar;
Nas questões sociais
Anos de injustiça acumulada conduziram, no pós-25 de Abril, a um movimento de grande dimensão e profunda raiz popular e à realização de centenas de iniciativas criativas em torno da solidariedade e da justiça social, de que constituem exemplo as CERCI’s, ATL’s, educação pré-escolar e organizações de inserção e reinserção social, a par da criação de condições de ocupação e acompanhamento à 3ª idade e inserção de estratos populacionais mais vulneráveis.
A falta de órgãos regionais que directamente promovam o financiamento e a coordenação de políticas estratégicas de intervenção local com estes movimentos, tem levado à burocratização e centralização do seu acompanhamento, à progressiva quebra de apoios e a grandes dificuldades para os que resistem.
Face a este panorama, que demonstra uma necessidade efectiva de descentralizar os serviços do Estado, a que se associa a necessidade premente de uma efectiva reforma da Administração Pública, a Regionalização deveria assumir-se como um instrumento catalizador destes dois imperativos
Importa, no que concerne a este tema, uma análise mais atenta ao que constituiu o chamado “modelo de descentralização” levado a cabo pelo anterior Governo PSD/PP, o qual, para além de pretender deferir um golpe mortal no processo de regionalização visou ainda possibilitar uma maior concentração de poderes em órgãos dominados pelo poder central, nomeadamente as CCD’Rs.
À margem dos interesses do país e proclamando como seus objectivos fomentar formas inovadoras de associativismo dos municípios, racionalizar meios e favorecer o bem-estar das populações, a maioria parlamentar PSD/CDS-PP aprovou as leis 10 e 11/2003 à margem de um efectivo debate público amplamente participado.
Estas novas formas organizacionais, que visam uma profunda alteração na estrutura do poder local, surgiram assim como uma imposição do anterior Governo com desígnios não declarados, levantando por isso sérias reservas e legítimas suspeitas.
A estas entidades é atribuído um leque de competências de tal forma vasto que, em rigor, se pode afirmar que a sua concretização viria esvaziar de competências as autarquias locais.
Acresce que a referida legislação prevê ainda que outras competências podem ser conferidas a estas entidades, por transferência da Administração Central e dos municípios, disposição que, na prática, tudo permite!
Por outro lado, um dos vectores da intensa campanha de propaganda lançada pelo anterior Governo em torno das alegadas vantagens das novas entidades foi, exactamente, a possibilidade de, através delas, as autarquias acederem aos fundos comunitários, facto que só pode ser interpretado como uma forma de chantagem e uma intolerável intromissão na autonomia constitucional do poder local.
Apesar de já terem sido legalmente instituídas várias «comunidades», este processo continua longe de estar consolidado, persistindo a controvérsia e avolumando-se as dúvidas em relação aos seus reais objectivos e consequências.
Antes de mais, porque carecem da legitimação que a Constituição exige aos órgãos autárquicos, só obtido através do sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos.
Depois, porque a regionalização tem como objectivo primeiro a correcção de assimetrias regionais e de desenvolvimento do território do continente e não a transferência de atribuições e competências próprias dos municípios para entidades ditas supra-municipais.
Aliás, da existência de diversas entidades, entretanto criadas, não resultaram quaisquer benefícios em prol de um maior desenvolvimento regional ou de uma descentralização efectiva de competências do poder central, saldando-se antes este processo:
― numa tentativa de usurpação de meios, financiamentos e competências atribuídas aos municípios;
― na criação de entidades sem qualquer razoabilidade territorial ou cultural mas sim pressionada por meros interesses económicos ou políticos;
― na falta de legislação que enquadre o seu funcionamento;
― na falta de articulação entre as diversas entidades criadas;
― na falta de meios financeiros, provando-se o logro que constituiu o incentivo inicial à sua criação.
Em contraponto com esta realidade, provando mesmo que o caminho para a descentralização passa por uma efectiva autonomia de órgãos eleitos pelas populações, o património do Poder Local Democrático não deixa quaisquer margens para dúvidas, nem tão pouco as experiências das regiões autónomas da Madeira e dos Açores.
De facto, apesar da intensa ofensiva política e dos constrangimentos objectivos que têm limitado a autonomia e a acção criadora e dinamizadora das autarquias locais, a elas se devem, essencialmente, os enormes progressos no plano económico, social e cultural, que tão fortemente concorreram para a diminuição das assimetrias regionais ao longo das últimas três décadas.
Cumprindo a sua missão constitucional de «prossecução de interesses próprios das populações respectivas», as autarquias locais criaram estruturas profissionais nas diferentes áreas da sua intervenção, que tiveram o duplo efeito de melhorar radicalmente a qualidade de vida das populações e de contribuir decisivamente para a criação de emprego de qualidade nas diferentes regiões do país.
A sua acção pioneira após o 25 de Abril, numa primeira fase circunscrita à construção de infra-estruturas, foi abarcando progressivamente novas áreas e competências nos domínios da cultura e desporto, ensino e saúde, apoio à infância e terceira idade, habitação social, entre muitos outros.
Em 2002, o 13.º Congresso da Associação Nacional de Municípios Portugueses assinalava que, «com menos de 10 por cento dos recursos financeiros do Estado, os Municípios asseguram cerca de 25 por cento do investimento». Dados mais recentes indicam que o peso das autarquias no investimento público ultrapassa já os 52 por cento. Ao mesmo tempo, elas garantem 18 por cento do emprego público.
Se em alguns concelhos, ainda hoje, as autarquias constituem os principais empregadores, não é menos verdade que a sua crescente intervenção não só obrigou à acumulação de novos saberes e competências na Administração Local, mas também veio incentivar e impulsionar diferentes agentes económicos locais, com efeitos sensíveis no desenvolvimento local e no progresso do país.
Apesar de tendências negativas para a precarização do emprego, através da utilização abusiva dos contratos a termo ou dos recibos verdes, as autarquias continuam a desempenhar um papel estratégico na criação e defesa de emprego estável e com direitos, contribuindo de forma assinalável para a elevação da qualificação profissional e formação de novos quadros, muitos dos quais têm optado por desenvolver actividades empresariais autónomas ou por integrar estruturas empresariais privadas, que lhes garantem condições remuneratórias muito superiores aos salários de miséria da Administração Pública.
Conhecendo claramente os defeitos e os perigos que o modelo de desconcentração iniciado pelo anterior Governo encerra e tendo embora preconizado por diversas vezes a Regionalização como alternativa, de forma incompreensível a maioria Socialista actualmente no poder aprovou no «Programa do XVII Governo Constitucional» a continuação de uma «administração desconcentrada do Estado», pesem embora as referências à criação das Regiões Administrativas que são relevadas para segundo plano.
Efectivamente, embora no programa do Governo se assuma que «a regionalização é essencial para que as políticas de desenvolvimento regional sejam efectivamente descentralizadas», preconizando «a instituição, em concreto, de verdadeiras regiões administrativas» e atribuindo-lhes, no âmbito da Constituição da República, «legitimidade democrática, escala, racionalidade territorial e capacidade efectiva de decisão e execução», a sua execução prática é adiada.
De facto, prevendo na actual legislatura apenas «a adopção de iniciativas tendo em vista a criação de condições políticas para um futuro referendo à regionalização», o Governo não só volta a fazer depender a implementação deste imperativo constitucional de uma nova consulta popular como adia para um «futuro» que se antevê longo a sua realização.
E ao mesmo tempo que vão surgindo declarações, nomeadamente por parte do Secretário de Estado da Administração Local, que apontam para que as entidades entretanto criadas sejam conduzidas a um verdadeiro estado «amorfo», sem competências e praticamente transformadas em meras associações de municípios, o Programa do Governo preconiza um conjunto de medidas que constituem autênticos «remendos» legislativos e servirão apenas para dar continuidade a um modelo em si esgotado, ineficaz e redutor.
Se tivermos em conta que na regionalização um dos principais objectivos é a correcção de assimetrias regionais e de desenvolvimento do território, num processo que deverá assentar em descentralização efectiva de competências diversas, hoje sob a alçada do poder central, facilmente se conclui que o modelo de desconcentração actualmente em curso e que na prática tem vindo a ser levado a cabo pelos sucessivos governos, não serve.
Efectivamente, ao invés do que constituiu uma das principais premissas da regionalização, o que temos assistido é a tentativa clara de esvaziar de competências o Poder Local e concentrar poderes em órgãos dominados pelo Poder Central.
Este processo contraria inclusivamente aquela que constitui a principal e mais forte experiência de descentralização operada após o 25 de Abril de 1974 – o Poder Local democrático.
E num momento em que tanto se fala na necessidade de introduzir reformas profundas na Administração Pública, a Regionalização deve constituir um tema de abordagem prioritária e fundamental, considerando-se este processo como um mecanismo que permitirá uma desburocratização efectiva, uma descentralização operacional e a introdução de mecanismos de gestão eficiente, democrática e próxima dos anseios das populações.
Para combater os desequilíbrios provocados pela globalização capitalista é forçoso que sejamos capazes de construir uma estrutura do Estado com capacidade de intervenção eficaz e atenta às necessidades sociais das populações.
Tal estrutura só é possível se dotada de autonomia administrativa e financeira; se lhe for atribuído um efectivo carácter democrático e de proximidade com as populações; se for dotado de órgãos próprios por estas eleitos e por estas fiscalizados através do voto; se permitir, ao mesmo tempo, uma ampla descentralização de competências do poder central e a preservação do Poder Local Democrático.
Para além de um imperativo constitucional, a Regionalização é também um imperativo social, de modernidade e de democraticidade: realizar uma verdadeira reforma do aparelho do Estado; promover o ordenamento do território; garantir serviços públicos de qualidade aos diversos níveis; salvaguardar o emprego público; fazer face aos desafios de uma sociedade moderna, designadamente no âmbito social, económico e ambiental.
2. 3. Descentralizar para melhorar a intervenção social do Estado e as principais áreas da Administração Pública
Independentemente dos formatos que vierem a ser encontrados para a implementação efectiva de um processo de descentralização e de criação de Regiões Administrativas, nas soluções para as grandes áreas de intervenção da Administração Pública como a Administração Local, a Educação, a Saúde, os Transportes ou a Justiça, deve ter-se presente a preocupação da garantia do carácter público, do acesso universal e da melhoria da qualidade, nomeadamente o acesso à água, a cuidados de saúde e ao ensino básico.
Para tal, considera a CGTP-IN que deverão ser tidas em conta as seguintes premissas:
― a descentralização efectiva de poderes;
― a descentralização de meios financeiros;
― a correcção de assimetrias regionais;
― o respeito pelas realidades culturais e territoriais;
― o aproveitamento das experiências positivas de gestão e de descentralização.
Só com um processo de descentralização regionalização poderemos ter uma Administração Pública mais isenta e eficiente, que permita uma maior participação dos cidadãos e dos próprios trabalhadores, a racionalização dos recursos, melhores condições para a promoção do desenvolvimento social e económico e a criação de um sistema de finanças que no plano regional melhor aproveitem a receitas do Estado e permitam diminuir a carga fiscal sobre os cidadãos.
Uma maior e melhor capacidade de intervenção em áreas sensíveis como as creches e jardins-de-infância, centros de dia, lares e habitação, principalmente no apoio às camadas mais desfavorecidas da população é uma das principais vantagens da Regionalização, a que pode acrescer:
― maior garantia de universalidade na prestação dos serviços públicos;
― maior garantia de igualdade no acesso dos cidadãos a serviços públicos essenciais;
― criação de melhores condições para propiciar desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas do país, suster a desertificação das zonas do interior e a degradação de vida nas grandes zonas urbanas ou áreas metropolitanas;
― um melhor combate à degradação do parque habitacional, ao abandono dos centros históricos e à construção desregrada.
Sendo o sub-sector da Administração Pública que maiores provas de descentralização e de aproximação aos objectivos constitucionais da Regionalização tem dado, a valorização da Administração Local constituiria uma das grandes vantagens do processo de Regionalização, nomeadamente:
― o reforço do papel dos municípios, uma maior e mais efectiva descentralização financeira e um melhor aproveitamento dos recursos financeiros, patrimoniais e humanos do Estado;
― uma maior interligação na definição de políticas regionais, o reforço da capacidade de gestão de serviços públicos como a água, o ambiente e mesmo os transportes, uma melhor interligação na concepção, gestão e conservação de redes viárias;
― a melhoria da intervenção em áreas sensíveis como a habitação social e espaços verdes, o reforço da capacidade de promover políticas de âmbito cultural, desportivo e recreativo e de apoio à infância e à terceira idade;
― a preservação das entidades locais;
― o respeito e a salvaguarda do património;
― o desenvolvimento do emprego local;
― um maior impulso e incentivo aos agentes económicos locais.
É urgente e necessário caminhar na construção da autonomia das escolas, assente na descentralização e numa matriz organizacional democrática e participada por toda a comunidade escolar (alunos, pais, encarregados de educação, professores, trabalhadores não docentes e meio envolvente das escolas), que valorize os saberes profissionais dos professores e o seu importante papel no funcionamento das organizações escolares, pelo que a CGTP-IN defende:
a) Uma profunda revisão do Decreto-Lei 115-A/98 que assente em quatro princípios essenciais:
(i) a democraticidade - traduzida em condições de elegibilidade e colegialidade de todos os órgãos;
(ii) a criação de condições e garantias para uma participação efectiva de todos os intervenientes directos na vida das instituições escolares;
(iii) a clara definição das funções/poderes de direcção, assim como das de gestão, tendo em conta a necessidade de manter a sua articulação no sentido da complementaridade de funções;
(iv) a prevalência de critérios pedagógicos sobre outros sobretudo no que respeita à composição, funções e poderes dos diversos órgãos.
b) Descentralização da administração educativa, com a criação de estruturas locais de administração educativa – verdadeiros Conselhos Locais de Educação, dotados de meios e poderes próprios – e a consequente transferência de poderes da estrutura do Ministério da Educação para o nível local e para as escolas /agrupamentos.
c) Aprovação de uma lei de financiamento dos estabelecimentos públicos da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, que estabeleça regras universais, claras e transparentes para a determinação dos seus orçamentos.
d) Aprovação de uma Lei de Autonomia dos Jardins-de-Infância e das Escolas dos Ensinos Básico e Secundário que defina as suas áreas de decisão autónoma, as competências da administração educativa e ponha fim à dependência hierárquica hoje existente face às capitanias regionais e distritais do Ministério da Educação.
Os Órgãos Regionais de Saúde, actuais Administrações Regionais de Saúde ou com outra designação, deverão ter legisladas competências, recursos financeiros, dispositivo organizacional e poder de acção política na governação regional da saúde, designadamente, para:
― impulsionar a implementação, monitorização, avaliação e reprogramação do Plano Nacional de Saúde ao nível regional, nos seus diferentes segmentos (criação de Pólos Regionais da actual Direcção Geral de Saúde;
― desenvolver estudos científicos e sistematizados sobre necessidades em saúde das populações (estudos epidemiológicos, estudos sociográficos da região, estudos sanitários prospectivos, estudos sobre grupos de risco, etc.) e a sua avaliação periódica (Integrar actuais Centros Regionais de Saúde Pública);
― realizar uma Carta de Equipamentos Regional (instituições de saúde e da área social), actualizável e Estudo sobre capacidade instalada para as necessárias respostas em saúde ás populações e utentes;
― desenvolver um plano de médio e longo prazo, ao nível da construção e equipamento de infra-estruturas necessárias (desconcentrar a actual Direcção Geral de Instalações e Equipamentos da Saúde);
― estabelecer Planos de Emprego Público Regional de médio e longo prazo para os profissionais de saúde e intervir de forma decisiva em qualquer segmento da gestão de recursos humanos ao nível da região (levantamento integral da dimensão e da actual capacidade de resposta dos recursos humanos da região, mobilidade, etc.);
― integrar uma Agência Regional de Financiamento da Saúde, a criar (desconcentração do actual Instituto de Gestão Financeira da Saúde), que seria responsável pelo financiamento das Instituições e de Programas de Saúde da região, através de processos de contratualização com as organizações, mediante negociação de Orçamentos-Programa plurianuais. A monitorização regular e a avaliação anual de desenvolvimento destes Orçamentos-Programa, associadas a outras medidas, permitiria introduzir elementos que promoveriam a eficiência, eficácia, efectividade e responsabilização dos gestores das instituições;
― integrar Pólos Regionais, a criar, do actual Instituto da Qualidade em Saúde;
― promover e acompanhar a instituição progressiva de Sistemas Locais de Saúde, que, entre outros aspectos, potenciariam o desejado funcionamento integrado e articulado das instituições de uma determinada área geodemográfica;
Estes Órgãos Regionais de Saúde deveriam integrar outros espaços orgânicos de decisão política regional, no sentido de articular políticas sectoriais com grande impacto nas determinantes da saúde (ambiente - água, ar, segurança alimentar, gestão de resíduos -, habitação, transportes, etc.).
QUESTÕES LABORAIS E PROFISSIONAIS
Tem-se vindo a assistir a uma ofensiva ideológica de achincalhamento e diabolização dos trabalhadores da Administração Pública, culpabilizando-os pelas deficiências e insuficiências dos serviços.
Coloca-se a tónica no número excessivo de trabalhadores e no seu peso na despesa pública, de forma distanciada do trabalho que produzem e das funções que prestam à sociedade.
A percentagem dos trabalhadores da Administração Pública portuguesa, face aos países da OCDE, é inferior à média desses países, relativamente à população activa. O mesmo ocorre no que respeita ao respectivo peso nas despesas correntes do Estado sendo de reter que Portugal é um dos países onde a economia clandestina é mais elevada, o que conduz a leituras distorcidas da realidade.
Os últimos números oficiais (reportados a 31.12.1999) revelam a existência de 706.159 trabalhadores da Administração Pública, correspondendo a 14,2% da população activa, sendo 578250 trabalhadores com vínculo público e os restantes 127.909, a maioria com vínculo precário (contrato administrativo de provimento, contratos a prazo, contratos de tarefa, de avença, de aquisição de serviços, etc,).
Os balanços sociais conhecidos, desde a data deste último recenseamento, apontam para uma diminuição global de efectivos nomeados e para um aumento de vínculos precários, aumentando também muito significativamente o número de trabalhadores com contrato individual de trabalho.
― Por órgãos, os trabalhadores estão repartidos da seguinte forma: Educação (228 771); Saúde: (115 590); Defesa Nacional (51 622); Administração Interna (50 896); Regiões Autónomas (33 804); e Administração Autárquica (116 068).
Conclui-se que estas áreas orgânicas englobavam 648 341 trabalhadores (sendo possível que até tenham diminuído).
Resta assim, face ao total de 706 159 efectivos recenseados, 59 818 trabalhadores na Administração Central. E não sendo realista a redução nas áreas atrás referidas, não é racional falar na redução de 75 000 efectivos numa legislatura, a não ser que se enverede por uma privatização generalizada das funções sociais do Estado.
Se fosse essa a opção, ela poderia significar uma redução “artificial” do número de trabalhadores da Administração Pública mas não uma redução dos custos já que muitas vezes a redução de efectivos da Administração Pública é substituída pela contratação de serviços a empresas privadas, o que determina uma degradação da qualidade dos Serviços.
Por outro lado, se se tiver em conta que 403 339 dos 708 159 efectivos se situavam numa média etária entre os 40 e os 65 ou mais anos, conclui-se por uma necessidade de rejuvenescimento, o que é contraditório com as medidas de restrição, quer ao direito à aposentação, quer a novas admissões que correspondam às necessidades efectivas e permanentes dos Serviços.
Retenha-se ainda que apesar de não haver actualização do último recenseamento – datado de 31-12-1999 – os balanços sociais da generalidade dos organismos evidenciam, contudo, uma redução significativa de efectivos, resultante, por um lado, das aposentações e, por outro lado, do congelamento das admissões.
A utilização de lugares de direcção da Administração tem servido, em grande parte, para acolher aqueles que se destacam, não pelo mérito e pelas suas capacidades para dirigir serviços e organismos, mas por terem uma relação político-partidária com os diversos membros dos Governos, ou ainda numa lógica de favorecimento “aparelhistico” destinada a premiar o desempenho partidário e eleitoral.
Não contribui para a credibilidade da Administração Pública, quer a nomeação sem concurso, quer a limitação temporal coincidente com o mandato legislativo. Uma e outra contribuem para a governamentalização dos cargos dirigentes da Administração Pública, deixando uma imagem de falta de rigor, de compadrio e, por outro lado, tal procedimento tem uma influência directa na eficácia e eficiência na prossecução do interesse público.
Os lugares de Directores de Serviço e Chefes de Divisão devem ser abrangidos, na sua nomeação, por regras que os diferenciem das dos lugares de topo e de “confiança política”, porque essa diferença já existe no plano axiológico, daí exigirem-se concursos transparentes, pautados por regras de competência e isenção, o que não se afigura compaginável com a eventual possibilidade de recrutamento de elementos sem experiência na Administração Pública e nas funções a exercer.
Assim, uma Administração Pública, com regras definidas sobre o acesso por concurso a cargos dirigentes, trará uma melhor imagem pública, maior eficácia e mais eficiência na prossecução do interesse público, maior capacidade de motivação dos trabalhadores, desmistificará o “estigma” que recai sobre os titulares de cargos dirigentes e dará oportunidade aos governos para demonstrarem que as nomeações que promovem têm em consideração uma avaliação sobre o mérito profissional.
Apesar de existir legislação genericamente positiva no que respeita à formação profissional, o facto é que os sucessivos governos não têm tido vontade política, muitas vezes por razões economicistas, para que tal direito seja assegurado à generalidade dos trabalhadores.
Sendo inúmeros os casos em que trabalhadores chegam ao fim da sua carreira profissional sem terem tido direito a qualquer acção de formação, são muitas vezes os sindicatos que se substituem à Administração nas acções de formação profissional. Outras vezes os trabalhadores custeiam do seu próprio bolso acções de formação em horário pós-laboral.
Curiosamente, constata-se que há organismos com verbas orçamentadas para formação e que não as executam, sendo um flagrante exemplo o CEFA (Centro de Formação para os Trabalhadores da Administração Local) que, de acordo com os dados conhecidos para o último ano, não chegou a despender 30% do respectivo orçamento.
É importante ainda referir que o Eixo 3 do POEFDS, destinado à qualificação da Administração Publica foi extinto pelo governo, e que o novo programa de formação para a Administração Pública que substituiu o extinto – POAP – ainda nem abriu as candidaturas.
Nas últimas décadas, os sucessivos governos adiaram a aplicação integral do modelo de Administração Pública, constitucionalmente previsto, no que se refere a uma gestão pública isenta, desburocratizada, eficiente, participada e racionalizadora dos recursos a utilizar pelos serviços e a uma estruturação que aproximasse os serviços públicos das populações, nomeadamente através de políticas e medidas de descentralização e desconcentração de serviços.
Pior, tornaram esta questão uma questão quase de vida ou de morte, e prepararam a opinião pública para aceitar, como boas, uma série de medidas de carácter neo-liberal como a introdução que pretendem generalizada, do contrato individual de trabalho na Administração Pública mas com várias especificidades gravosas para os trabalhadores, que constituiriam, em seu entender, o remédio para fazer o país sair da crise.
Na verdade, as condições subjectivas criadas permitiram que serviços importantes do sector público fossem entregues à exploração de empresas privadas, sem que a opinião pública tomasse consciência das consequências danosas que a privatização das estruturas e dos recursos públicos humanos e financeiros, iriam provocar, na medida em que apenas se traduzem em pagar menos pelo mesmo trabalho, e em considerar como privadas as funções que o Estado desempenha nas várias áreas sociais.
A imposição do contrato individual de trabalho com as especificidades da Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, quer aos institutos públicos (IP´s), onde já vigorava o regime geral do contrato individual de trabalho, quer à administração regional autónoma, à administração local, ou à administração directa do Estado – ainda que, neste caso, com a salvaguarda das actividades que impliquem o exercício directo de poderes de autoridade que definam situações jurídicas subjectivas de terceiros ou o exercício de poderes de soberania, – consubstancia um fenómeno de deslegalização da função pública. Acresce que, em relação aos IP’s, a sua Lei-quadro, estabelece que “os institutos públicos disponham de mapas de pessoal, (...), dos quais constarão os postos de trabalho com a respectivas especificações e níveis de rendimentos, sendo nula a relação de trabalho ou de emprego público estabelecida com violação dos limites neles impostos”
A afirmação que ora fazemos, baseia-se no facto de que o artigo 165.º, n.º 1 alínea t) da Constituição da República Portuguesa, não permite que se descaracterize a função pública, retirando-lhe o seu carácter estatutário que é a sua característica fundamental.
Consideramos, por esse motivo, que é deslegalizar, utilizar o contrato individual de trabalho por tempo indeterminado nos moldes a que acima aludimos para, no exercício de funções que correspondem a necessidades permanentes para a prossecução dos fins dos organismos do Estado, transformar os funcionários públicos em meros assalariados e substituindo o regime que lhes confere a identidade e que foi consagrado na Constituição.
O regime da Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, ao remeter para os regulamentos internos de cada pessoa colectiva ou para a negociação colectiva, matérias como a disciplina do processo de selecção, a matéria salarial e o regime de carreiras, desregulamenta o estatuto da função pública e esvazia o conteúdo da reserva de lei formal da Assembleia da República em matéria de bases da função pública.
Por outro lado, é de sobremaneira preocupante que, em todas, ou em quase todas, as pessoas colectivas públicas, possa haver dois conjuntos de trabalhadores a exercerem exactamente as mesmas funções, diferenciados por regimes de trabalho e salários substancialmente diferentes – trata-se da violação do princípio da igualdade.
Essa situação, é ainda agravada pelo facto da Lei n.º 23/2004, tornar a relação jurídica de carácter público, ao fazer impender sobre os trabalhadores de C.I.T. um conjunto de deveres e obrigações próprios dos funcionários públicos de forma a garantir que no seu exercício profissional, seja sempre prosseguido o fim do interesse público.
Trata-se de mascarar uma diminuição descarada da remuneração e dos direitos de um conjunto de trabalhadores, que continuam a ser necessários, de um modo permanente, para que as pessoas colectivas desempenhem as suas atribuições.
É sabido que o exercício de funções públicas pressupõe exigências de idoneidade, de independência e de isenção numa Administração Pública que se quer qualitativamente melhor e mais democrática, e que essas características são, de um modo mais perfeito, garantidas pelo estatuto de funcionário público, afigurando-se este como mais adequado para o exercício daquelas funções.
Segundo o mesmo diploma legal, os trabalhadores vinculados por contrato de trabalho não definitivo, são admitidos por um processo de selecção cuja regulamentação fica ao critério de cada pessoa colectiva, mas que exclui a aplicação do Código do Procedimento Administrativo.
Os regulamentos internos constituem um puro acto de gestão da entidade patronal, não sendo, por isso, objecto de negociação colectiva com os sindicatos ou outras estruturas representativas de trabalhadores. Desta forma, ao prevalecerem os regulamentos, viola-se o direito de contratação colectiva reconhecido pela Constituição da República aos sindicatos.
Para além disso, e segundo o art. 10º da Lei 23/2004, o contracto a termo “não se converte, em caso algum, em contracto por termo indeterminado”
O não cumprimento das disposições da lei determina, segundo o nº 3 do art. 10º da Lei 23/2004, a nulidade do contracto. E esta lei não impõe qualquer limitação à contratação de novos trabalhadores para ocupar o posto de trabalho do trabalhador despedido contrariamente ao que sucede no art. 132º no Código do Trabalho.
Para além disso, a Lei 23/2004 exige que exista, previamente, no organismo que procede ao recrutamento, um quadro do pessoal vinculado por CIT e que nesse quadro exista um lugar vago que irá ser preenchido pelo trabalhador.
Se tal não acontecer, mesmo que o trabalhador tenha trabalhado nesse organismo uma dúzia de anos, há lugar ao despedimento dele porque a sua admissão é considerada nula pela lei.
Se a admissão for feita em contravenção com o que atrás fica dito, é o trabalhador que é punido, porque é despedido, e o pior, é que não se considera despedimento sem justa causa.
Também – e ao contrário do regime geral que considera o contrato não escrito como contrato sem termo – se, no momento da admissão, o contrato de trabalho não for reduzido a escrito, a lei considera a sua admissão como nula e o trabalhador pode ver-se em qualquer momento despedido, tanto fazendo que esteja a trabalhar naquela pessoa colectiva pública, há pouco, como há muito tempo.
Durante a existência do contrato, a Lei 23/2004 admite que possa ocorrer cedência ocasional do trabalhador a outro organismo ou pessoa colectiva, mesmo contra a vontade do próprio trabalhador.
Igualmente, de acordo com o Código do Trabalho, se um trabalhador tiver celebrado um contrato a termo resolutivo certo ou incerto mas para o desempenho de funções permanentes da empresa, o contrato considera-se sem termo, ao passo que se a mesma situação ocorrer na Administração Pública o contrato de trabalho considera-se nulo, o que constitui um grave prejuízo para o trabalhador que se vê despedido sem mais.
Relativamente à extinção do contrato, a Lei 23/2004 vem acrescentar às causas de extinção do contrato de trabalho previstas no Código do Trabalho, no que se refere ao despedimento colectivo, outras situações apenas aplicáveis aos trabalhadores da Administração Pública, e que são as fundadas em razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições por cessação parcial de actividade, extinção, fusão ou reestruturação de serviços ou de uma unidade orgânica ou estrutura equivalente – qualquer alteração orgânica de um serviço público pode dar origem a despedimentos colectivos.
O modelo hierárquico de funcionamento da Administração Pública em que se inserem os funcionários públicos está legitimado pela Constituição, e tem a sua razão de ser no facto de permitir realizar de um modo mais dinâmico e eficiente a actividade daquela, de garantir a tutela dos direitos dos administrados, de apresentar como mais democrático o processo interno de decisão e em contrapartida configura-se como um meio de controlo da responsabilidade política ministerial (quanto maior for o posicionamento hierárquico do órgão decisor maior será o grau da sua legitimidade democrática).
Os quadros de pessoal são a base de segurança do emprego público porque constituem uma forma de controlo do número de trabalhadores e do seu cabimento orçamental.
Por isso, o exercício das funções próprias de cada serviço público que revistam carácter de permanência, de modo profissionalizado, não pode ser desempenhado por contrato, por se tratar de uma forma de vinculação mais flexível no que respeita à admissão, desvinculação ou cessação, e também porque o contrato pressupõe o mínimo de igualdade das partes, o que não se compagina com a natureza das funções que visam, exclusivamente, prosseguir o interesse público.
Aliás, a garantia de estabilidade e de carreira que a lei confere aos funcionários públicos, traduzida na sua segurança de emprego, também visa obstar a que estes trabalhadores possam ser objecto de pressões dos seus superiores ou de terceiros, pois a continuidade da prestação do serviço público confere-lhes a necessária independência do poder político e económico para satisfação das necessidades colectivas.
Mas o que não se pode consentir de forma alguma é que, para a satisfação das necessidades colectivas, a Administração Pública utilize no desempenho das suas competências próprias, com carácter de permanência, e de modo profissionalizado, contratos de trabalho precário, como o contrato de trabalho a termo resolutivo certo ou incerto ou até contratos de prestação de serviços que devem titular apenas o trabalho autónomo, nas suas modalidades de avença ou tarefa.
“Se não há serviço público não há função pública” – há uma inevitável relação entre o serviço público e a função pública.
Na verdade podemos questionarmo-nos por que razão a Administração Pública se rege por um estatuto próprio diferenciado do regime geral do contrato individual de trabalho.
E, desde logo, encontramos razões alicerçadas, na História e na tradição que justificam a imposição de sujeições especiais aos funcionários públicos porque eles participam como executores no exercício da soberania.
Por outro lado, porque um Estado soberano tem o direito de definir, por lei, o estatuto dos seus trabalhadores.
Que são um instrumento directamente dependente da pessoa colectiva onde prestam serviço e que devem ser independentes de influências, o que é melhor garantido através do estatuto da função pública do que pelo estatuto laboral de direito privado.
Desde logo também porque, a proveniência da sua remuneração – o Orçamento do Estado – constituído pelos impostos de todos os cidadãos – portanto de natureza pública – constitui uma particular justificação para a submissão daqueles trabalhadores a um especial estatuto.
Como se referiu atrás, se o Estado é soberano, não se justifica que as funções próprias dos serviços públicos que revistam carácter de permanência, de modo profissionalizado, sejam desempenhadas por contrato, já que todo o contrato pressupõe o mínimo de igualdade das partes e na relação jurídica de emprego público não se verifica tal circunstância.
O contrato pressupõe também que as partes possam acordar em estabelecer determinadas vantagens (remuneratórias ou outras) para o trabalhador que atendam às suas particularidades (qualidades, saberes). Ora, a Administração Pública não pode acordar ou estipular umas condições específicas em determinado contrato, porque a relação jurídica de emprego público está parametrizada à lei que a antecede e define. E o que aqui se diz, vale para o contrato individual de trabalho, nas suas modalidades sem termo, a termo resolutivo certo ou incerto e para o contrato de prestação de serviços nas suas modalidades de avença ou de tarefa.
Por isso, a Constituição da República Portuguesa (CRP) autonomizou o exercício de funções públicas, conferindo-lhe dignidade constitucional em diversos preceitos, tendo até enunciado que a definição das bases gerais do seu regime e âmbito é matéria da competência relativa da Assembleia da República – o que a distingue das normas laborais –, e que funcionários e agentes estariam vinculados a um regime específico, estando porém salvaguardados os direitos sindicais consagrados no Capítulo I da CRP – Direitos, Liberdades e Garantias.
Entendemos que a constitucionalização de um regime específico da função pública traduz, por isso mesmo a afirmação das garantias dos funcionários e a clarificação do seu particular estatuto de cidadãos e agentes ao serviço da satisfação das necessidades colectivas, o que não constitui uma negação, renúncia ou restrição a direitos fundamentais, mas um acréscimo de deveres ou obrigações relativamente aos que impendem sobre o cidadão em geral.
É, pois, a prossecução do interesse público que pauta toda a actividade destes trabalhadores e que os sujeita a uma disciplina específica no seio de uma relação que mais não visa do que colocá-los ao serviço dos interesses gerais da colectividade que se sobrepõem aos interesses egoístas de cada um.
Com efeito, ao contrário de um trabalhador do sector privado, o trabalhador público não pode, fora do horário normal de trabalho, disponibilizar a sua força de trabalho a outrem.
Por um lado, não pode, em princípio, acumular com outras funções públicas, por outro tem de pedir autorização para o exercício de funções privadas, já que existem funções privadas que a lei declara incompatíveis com o exercício de funções públicas.
Do mesmo modo, estabelece a Constituição que os funcionários e agentes são particularmente responsáveis civil, criminal e disciplinarmente, se, no exercício das suas funções e por causa desse exercício violarem os direitos ou os interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
A Constituição estabelece que todos os cidadãos têm o direito a ingressar na função pública, em condições de igualdade e liberdade. E a lei veio determinar que esse ingresso se faz, regra geral, através de um concurso público, constituído por uma série de formalidades, entre as quais, a exigência de que decorra sob a responsabilidade de um júri, composto sempre por um número ímpar de membros.
Para obstar a que os funcionários possam ser objecto de pressões dos seus superiores ou de terceiros, é que se lhes garante também uma carreira, cujos degraus se percorrem em função do mérito e da antiguidade, e estabilidade no emprego, já que a continuidade da prestação do serviço público lhes confere a necessária independência do poder político e económico para prosseguirem o interesse público.
Há também que salientar que o exercício profissional dos funcionários se integra numa hierarquia no seio de uma organização administrativa coesa, homogénea e sólida. Isto, tendo por objectivo que o serviço seja prestado com a maior eficácia e menos burocracia para que, com respeito pelos direitos dos administrados e pelo dever de boa administração seja capaz de encontrar, não a solução aceitável, mas a única e melhor solução para a satisfação do interesse do colectivo.
Para que a Administração Pública seja eficaz e possa actuar de acordo com as atribuições que lhe são cometidas, a lei impõe-lhe que, nessa actuação, se paute pelos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé – o que justifica que os seus funcionários e agentes estejam subordinados a este estatuto especial.
Como consequência, o conjunto destas normas é também para todos os cidadãos a garantia de que a prestação de trabalho dos funcionários e agentes, porque submetida a umas regras mais exigentes, é efectuada com qualidade e em quantidade, com observação daqueles princípios e que só pode prosseguir um fim – o do interesse da colectividade.
São as mesmas funções e os mesmos deveres que impendem sobre os funcionários públicos que agora obrigam os trabalhadores do CIT, que passam, no entanto a ganhar um salário muitíssimo mais baixo, com muito menos regalias sociais e a ser objecto de um sem número de arbitrariedades.
Rejeitamos esta alteração legislativa porque a Administração Pública não pode ser vista como uma empresa, já que a empresa privada está orientada para o lucro, ao passo que a Administração Pública, por imperativo constitucional, tem por missão exclusiva a prossecução dos interesses colectivos.
Uma avaliação minimamente rigorosa da qualidade e produtividade dos serviços da Administração Pública impõe, em primeiro lugar, o cumprimento da legislação que obriga à elaboração de planos e relatórios de actividade e de balanços sociais, o que em muitos casos não se verifica.
A avaliação dos trabalhadores, que não se questiona, deve também exigir uma avaliação sistemática da actividade dos organismos e do desempenho dos dirigentes.
Por outro lado, impõe-se a revogação do quadro legislativo que estabelece uma avaliação “por quotas” porque sendo desejável e exigível uma Administração Pública de “excelência”, tal não se coaduna com a exigência administrativa de, em cada unidade orgânica, apenas 5% dos profissionais poderem ser “excelentes”.
É óbvio que um tal enquadramento legislativo condiciona o direito à progressão e promoção nas carreiras, tendo como real fundamento critérios de contenção orçamental e não de uma avaliação isenta e rigorosa do desempenho profissional.
O que hoje se passa na maioria dos serviços é resultado da falta de definição prévia de objectivos dos mesmos, responsabilidade única de quem os dirige, e de um Governo que legisla sem ter em conta a realidade dos serviços.
Importa recordar que com a actual legislação a avaliação do trabalhador está directamente ligada à avaliação do serviço pelo que, não alcançando este os objectivos definidos, a classificação do trabalhador irá sempre sair prejudicado.
De acordo com a Lei e o Decreto Regulamentar nº 19-A/2004 de 14 de Maio, é do avaliador e não do trabalhador a responsabilidade de definir os objectivos dos serviços.
Da mencionada legislação resultou uma circular informativa da DGAP (circular nº 1/DGAP/2004) que confirma que não é possível realizar qualquer avaliação sem antes se ter estabelecido objectivos, e que a fixação destes não é da responsabilidade dos trabalhadores, pelo que não podem estes serem prejudicados pela ausência daqueles.
Desde a Convenção 155 da OIT, ratificada por Portugal em 1981, até à publicação do D.L. 488/99 passaram 18 anos sem que até hoje tenha sido aplicado. Aliás, o presidente do novo Instituto de S.H.S.T. assume o fracasso total da Administração Pública, com todos os envolvidos no processo e a necessidade de assumir a ausência de resultados.
Em 1989, a Directiva 89/391/CEE respeitante à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria de segurança e saúde no trabalho, foi transposta para o direito português pelo D.L. 441/91 de 14 de Novembro e, em 1995, através do D.L. 191/95 de 28 de Julho, procedeu-se a uma primeira tentativa de regulamentação da Lei-Quadro sobre SHST na Administração Pública que, no entanto, não atingiu a efectiva concretização.
Na verdade, houve da parte do Governo, de então, uma apropriação injustificada da condução dos processos eleitorais dos Representantes dos Trabalhadores (R.T.’s), tendo mesmo estabelecido na lei que era da competência do empregador a convocação das eleições, o que motivou o desacordo da Frente Comum, o que levou o governo a dizer que “… a Frente Comum não se mostrou disponível para negociar”.
O tempo e a atitude dos responsáveis pelos Serviços da Administração Pública conduziram a que, actualmente, só em algumas autarquias locais e em 3 Institutos na administração indirecta do Estado haja R.T.’s eleitos. Na Administração Central não foi eleito nenhum R.T., nem na IGT, que tem a responsabilidade de zelar pelo cumprimento da lei.
A matéria referente a penosidade, insalubridade e risco, foi objecto do D.L. 53-A/98 de 11 de Março que, até hoje, não foi regulamentado.
No ano 2000, ainda funcionou o Conselho Nacional para a Segurança e Saúde no Trabalho para a Administração Pública, tendo inclusive debatido um Programa de Acção 2001/2002 que não foi até ao momento implementado.
Em 1996, o Governo instituiu, através do Decreto-lei n.º 131/96, de 13/8, o regime legal das auditorias de gestão de recursos humanos, na Administração Pública, prevendo que a decisão da sua realização seria determinada por despacho conjunto do membro do Governo que tivesse a seu cargo a Administração Pública e do membro do governo de que dependesse o serviço a auditar.
Entretanto, o D. Lei 220/98, de 17/7, criou a Inspecção-Geral da Administração Pública, à qual atribuiu a responsabilidade pelo controlo e auditoria de gestão de toda a administração central e local do Estado nos domínios da política de recursos humanos e das políticas de modernização e racionalização de estruturas e de simplificação de procedimentos.
Assim, as competências que estavam atribuídas pelo citado Decreto-Lei 131/96, ficaram conferidas à IGAP, entidade que, ficando em regime de instalação, apenas foi dotada da respectiva lei orgânica em 2001, por força do Decreto-Lei 154/2001, de 7/5.
Sendo vasto o quadro de potencial intervenção da Inspecção-Geral da Administração Pública (IGAP), que, se exercida eficazmente, contribuiria certamente para a resolução não só de múltiplas questões de natureza laboral dos trabalhadores, mas também dos próprios cidadãos, decorrentes do seu relacionamento com a Administração Pública.
A questão é que, apesar desse vasto elenco de potencial intervenção da IGAP, em ordem à averiguação dos problemas que se suscitem e da consequente tomada de medidas consentâneas com a sua resolução, essa intervenção tem sido praticamente nula.
A experiência mostrou que a IGAP, nas raras vezes em que actua, após insistentes solicitações, se limita a oficiar as entidades em causa, no sentido de saber qual a sua posição, após o que comunica essa posição aos queixosos.
Perante tamanha ineficácia, é óbvio que não se justifica a existência de um órgão desta natureza, por rigorosamente em nada contribuir para a resolução dos problemas colocados. Pelo contrário, a formulação dessas questões traduz-se apenas numa pura perda de tempo, às vezes bem longo, tendo em conta a morosidade das respostas da IGAP, ainda por cima nos termos atrás referidos.
Tal procedimento radica em opções políticas na falta de meios materiais e humanos para a IGAP actuar de forma eficaz.
Superados tais constrangimentos, o IGAP deverá agir, tendo em conta, os poderes conferidos pela lei para proceder ao controlo da legalidade e da adequação dos procedimentos em matéria de condições de trabalho e gestão de recursos, com especial incidência nos recursos humanos.
O governo deverá garantir ao IGAP as condições para este assumir a plenitude das atribuições que legalmente lhe estão conferidas, cobrindo toda a Administração Pública, actuando com o rigor, isenção, sentido de justiça e eficácia que se exige.
Por outro lado, à Inspecção do Trabalho deverá ser conferida a competência necessária para intervir em todas as questões ligadas à SHST, que sejam suscitadas no âmbito da A. Pública, à semelhança do que sucede relativamente às empresas.
A Constituição da República Portuguesa atribui aos sindicatos a competência “para exercer a contratação colectiva” direito que lhes é garantido nos termos da lei. É um direito que assiste a todos os trabalhadores, não estabelecendo o preceito constitucional qualquer discriminação, pelo que aquele direito não pode deixar de ser reconhecido aos trabalhadores da Administração Pública, independentemente da natureza do vínculo de emprego.
O direito de contratação colectiva não se resume a um mero direito de consulta ou mesmo de negociação. Antes pelo contrário: pressupõe o direito à celebração de convenções colectivas negociadas, cujas cláusulas assumem, na sua maior parte, uma natureza normativa, direito que se contrapõe à decisão unilateral de autoridade da Administração, ainda que esta seja precedida de consultas ou pretensas negociações, como é prática habitual, por parte de vários governos, nas relações existentes entre o Estado e os sindicatos da administração pública.
O direito de contratação é garantido nos termos da lei, a qual, como diz a própria norma constitucional, garante o exercício do direito, não podendo restringi-lo e muito menos aniquilá-lo, antes devendo regular o modo como o mesmo pode ser exercido.
O direito de contratação colectiva é o expoente máximo da autonomia contratual colectiva, reconhecida pelas normas Internacionais do Trabalho (OIT) que é realizada pelos sindicatos enquanto organizações colectivas dos trabalhadores.
O que se tem passado é que, apesar de reconhecido pelas diferentes fontes do direito do trabalho, nacionais e internacionais, o direito de contratação colectiva não tem vindo a ser reconhecido aos sindicatos da administração pública. Desde logo porque a lei que pretensamente o pretende regular, restringe-o, de forma inadmissível, à noção de “negociação colectiva”; depois porque os vários governos têm-se mostrado propensos a decidir unilateralmente, ainda que precedendo a decisão de uma aparência de negociação. A fixação das remunerações, nos últimos 3 anos, é reveladora do desprezo que os governos PSD/PP mostraram pelos trabalhadores e pelo direito de contratação colectiva.
O direito de negociação colectiva, obriga o governo a adoptar as medidas legislativas ou administrativas adequadas ao integral e exacto cumprimento dos acordos que sejam obtidos em sede negocial.
A Lei-Quadro dos Institutos Públicos, impondo a contratação de trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho, revela a mesma tendência relativamente à contratação colectiva quando, nomeadamente, faz depender de autorização prévia dos Ministros da Tutela “ a negociação de acordos e convenções colectivas de trabalho”. Para além de muito duvidosa constitucionalidade, aquela norma faz depender o exercício do direito de negociação colectiva da oportunidade política e da decisão discricionária (arbitrária) de um qualquer Ministro, o que é manifestamente contrário à Constituição.
Na mesma linha se insere a Lei 23/2004, de 22 de Junho, quando permite a regulação de matéria salarial e carreiras profissionais por via de regulamento interno, ou seja, por acto unilateral da Administração, ainda que o regime de contratação dos trabalhadores seja o do contrato individual de trabalho e aquela lei se destine a regulamentar o Código do Trabalho para este tipo de contratação nas pessoas colectivas publicas.
A Lei 23/2004, de 22 de Junho, constitui um instrumento de agravamento do Código do Trabalho para os trabalhadores da Administração Pública em regime de contrato individual de trabalho em diversas áreas sem lhes reconhecer o direito de contratação para, por essa via, regularem, de forma equilibrada, as suas relações de trabalho.
A efectivação do direito à contratação colectiva para os trabalhadores da Administração Pública, através dos seus sindicatos, constitui um imperativo constitucional inerente ao próprio Estado de Direito.
Nos últimos dois anos foi agravado e foram retirados direitos ao regime de aposentação a coberto da campanha de diabolização e qualificação dos trabalhadores da Administração Pública como privilegiados.
Está-se perante uma mistificação que não tem em conta nem a penosidade do exercício de muitas profissões nem a necessidade de rejuvenescimento dos efectivos da Administração Pública.
Por outro lado, o eventual aumento da idade de reforma para os trabalhadores da Administração Pública seria um pretexto para um agravamento das condições de reforma também para os trabalhadores dos sectores público e privado.
A CGTP-IN não é, nem nunca foi, contra a uniformização de regimes, mas tal uniformização deve, por um lado, ter em conta as especificidades das profissões e, por outro lado, pautar-se pelos regimes mais favoráveis e não por um nivelamento por “baixo” e, finalmente, pelo respeito dos direitos adquiridos.
a) O Estatuto de Pessoal dos Bombeiros Profissionais da Administração Local, aprovados pelo Decreto-Lei 106/2002, congregou num só diploma matérias que se encontravam dispersas. No entanto, deixou fora reivindicações de maior importância nomeadamente: criação de uma carreira única de bombeiros; desmilitarização efectiva da carreira de comando; criação de uma Academia Nacional de Fogo e valorização da carreira profissional, assim como deixando outras para regulamentação.
Mais de 3 anos passados, a regulamentação está na gaveta, os quadros de pessoal não garantem a segurança de pessoas e bens em condições aceitáveis. A publicação do regulamento geral de estágio, assim como a publicação imediata da duração, conteúdo programático, sistema de funcionamento e avaliação dos cursos de promoção, é urgente.
O normal funcionamento das associações humanitárias de bombeiros é, em grande parte, assegurado por trabalhadores ao seu serviço que, sistematicamente, são constrangidos a acumular obrigações profissionais com tarefas de voluntariado, prolongando, até limites intoleráveis, a jornada de trabalho.
Com o propósito de estabelecer um regime de relações de trabalho nestas associações, é urgente que o Governo se disponibilize para negociar uma proposta de Regulamento de Condições Mínimas que define um sistema de carreiras, condições de ingresso, de progressão e promoção e de acesso à indispensável formação profissional.
Sob muita contestação e surgindo como uma medida claramente eleitoralista e populista, a criação da carreira de Polícia Administrativa Municipal não só deixou por resolver os graves problemas de segurança sentidos em todo o país, como veio trazer alguns problemas de organização nos municípios e duplicação de funções que ainda hoje urge colmatar.
É hoje inadmissível que, sendo esta uma carreira profissional da Administração Pública e cujos profissionais se exigem frequentemente funções de segurança dos cidadãos e conhecimentos específicos, no nomeadamente do Direito, não seja reconhecida a devida valorização profissional e se mantenham incongruências diversas ao nível do seu estatuto, designadamente, ao nível do horário de trabalho e da duplicação de funções com a carreira de fiscalização, ou mesmo com as tradicionais forças de segurança.
b) Os constrangimentos que afectam a organização dos EFFA’s reflectem-se nas relações laborais dos respectivos trabalhadores, aos quais, na prática, não tem sido reconhecido um verdadeiro estatuto de trabalhadores da Administração Pública.
De facto, ainda que legalmente as leis orgânicas dos EFFA’s reconheçam aos trabalhadores direitos idênticos aos dos funcionários da Administração Pública, estando assim sujeitos a um regime de direito público, a verdade é que, na prática, a aplicação desse regime é-lhes frequentemente negado pelas respectivas Direcções, tendendo estas, à revelia da lei, submetê-los ao regime do contrato individual do trabalho.
É assim que se observam procedimentos que, por um lado, radicam na aplicação do direito público – Ex. inscrição na CGA e na ADSE; aplicação do regime de férias, faltas e licenças, do regime de duração e horários de trabalho, etc. – e, por outro lado, restringem fortemente os direitos decorrentes desse regime público.
Nesta matéria e a título exemplificativo, salienta-se que, apesar da aplicação genérica do regime de duração do trabalho da Administração Pública, continuam vinculados ao horário semanal de 40 horas, sob uma inqualificável discriminação relativamente aos funcionários e agentes da Administração Pública.
Idênticas discriminações existem noutras matérias, como, por exemplo, no que respeita às respectivas actualizações salariais que, sendo de percentagem igual à fixada para os trabalhadores da Administração Pública, apenas se aplicam mediante despacho conjunto do Ministério das Finanças e da Defesa Nacional, normalmente publicado com vários meses de atraso.
O propósito das Direcções e da tutela é claro: submeter estes trabalhadores ao Código do Trabalho, sob o claro intuito de fragilizar as relações de trabalho, incrementar a flexibilidade e a polivalência e facilitar os despedimentos, com a pretensa desculpa de que é necessário racionalizar a gestão dos recursos humanos!
Cria-se assim aos trabalhadores uma situação angustiante, reflectindo-se sobre eles o desprezo a que tem sido votada uma verdadeira reestruturação dos EFFA’s, como organismos integrantes da Administração Pública, especialmente vocacionados para servirem as forças armadas.
Por isso, impõe-se que a, par da urgente reestruturação dos Estabelecimentos, se reconheça a esses trabalhadores, sem tibieza, a plenitude dos direitos que lhes assistem, como trabalhadores da Administração Pública.
c) As embaixadas e consulares portugueses representam um importante papel na imagem do Estado português junto dos Estados onde se localizam e no apoio às comunidades portuguesas espalhadas por todos os continentes.
É inaceitável que os trabalhadores deste importante sector da Administração Pública muitas vezes sejam obrigados a trabalhar em situação ilegal – falta de credenciação – sujeitos às maiores desregulamentações laborais e muito deles sem terem qualquer actualização salarial desde 2002.
[1] Licínio Lima