Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00012-de-abril-12-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c38ae54e21360114e0430a0101510114&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-17 19:45:29
Document Index: 78230409

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 4', 'artículo 85', 'artículo 98', 'artículo 59', 'artículo 132', 'artículo 3', 'artículo 102', 'artículo 98', 'artículo 59', 'artículo 132', 'artículo 5', 'artículo 83', 'artículo 85', 'artículo 7', 'artículo 63', 'artículo 98', 'artículo 5', 'artículo 82', 'artículo 85', 'artículo 2', 'artículo 83', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 3', 'artículo 85', 'artículo 63', 'artículo 83', 'artículo 3', 'artículo 85', 'artículo 1', 'artículo 98', 'artículo 85', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 98', 'artículo 83', 'artículo 98', 'artículo 3', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 82', 'artículo 102', 'artículo 63', 'artículo 91', 'artículo 98', 'artículo 102', 'artículo 101', 'artículo 5', 'artículo 82', 'artículo 132', 'artículo 85', 'artículo 6', 'artículo 83', 'artículo 6', 'artículo 83', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 83', 'artículo 85', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 79']

﻿ Sentencia 2008-00012 de abril 12 de 2012
SENTENCIA 2008-00012 DE 12 DE ABRIL DE 2012
CONTENIDO:CONVENCIÓN RELATIVA A HUMEDALES DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL ESPECIALMENTE COMO HÁBITAT DE ESPECIES ACUÁTICAS. SON LAS AUTORIDADES AMBIENTALES LAS ENCARGADAS DE ELABORAR LOS PLANES DE MANEJO AMBIENTAL PARA LOS HUMEDALES QUE CONSIDEREN PRIORITARIOS, ENTENDIENDO POR AUTORIDADES AMBIENTALES, CONFORME EL ARTÍCULO 4° DE LA RESOLUCIÓN NÚM. 157 DE 2004. LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NATURALES, LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y LAS CORPORACIONES DE DESARROLLO SOSTENIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONVENCIÓN RELATIVA A LOS HUMEDALES, HUMEDALES, MANEJO DE LOS HUMEDALES, NULIDAD PARCIAL, CONSERVACIÓN DE RECURSOS NATURALES
Sentencia 2008-00012 de abril 12 de 2012
Ref.: Expediente 2003-00012-00.
Recurso de apelación contra la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca.
Actora: Occidental de Colombia Inc.
Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia para resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de las resoluciones 200.15-07-0642 de 10 de julio y 200-15-07-1017 de 2 de noviembre, ambas de 2007, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, Corporinoquía.
I.1. La sociedad Occidental de Colombia Inc. (en adelante Oxycol), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Arauca contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, Corporinoquía (en adelante Corporinoquía), con el fin de obtener las siguientes pretensiones:
1. La nulidad de la Resolución 200-15-07-0642 de 10 de julio de 2007, expedida por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía, “por medio de la cual se profiere un fallo dentro de un proceso investigativo y se toman otras determinaciones”.
2. La nulidad de la Resolución 200-15-07-1017 de 2 de noviembre de 2007 “por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición y se toman otras determinaciones”.
3. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada devolver a Oxycol las sumas de dinero que hubiere tenido que pagar con motivo de las sanciones que se le impusieron y las que hubiere tenido que invertir en el cumplimiento de las obligaciones impuestas en las resoluciones demandadas.
4. Que las anteriores sumas se devuelvan actualizadas, con sus respectivos intereses y se condene a la demandada en costas y agencias en derecho.
I.2. La actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos(1):
Mediante comunicación HES-EMO-002 SISM 3D de 6 de diciembre de 2006, Oxycol informó a las autoridades ambientales del nivel nacional y regional el inicio de sus actividades de obtención de información sísmica 3D en la zona denominada prospecto Caricare-Cosecha, área de influencia de los municipios de Arauca y Arauquita, y que los servicios especializados serían prestados por la firma Grant Geophysical Inc.; que la actividad a desarrollar contaba con un plan de manejo ambiental y un programa de interventoría técnica, social y ambiental y que quedaba a disposición de las autoridades la información que se requiriera.
Señaló que el programa de manejo ambiental que elaboró tuvo en cuenta los parámetros sugeridos en las guías ambientales del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (en adelante MAVDT) para actividad sísmica terrestre, así como las especificaciones técnicas necesarias para asegurar altos estándares ambientales, conforme a las condiciones y características de la parte norte de los Llanos Orientales; que el programa también se ciñó a las disposiciones de carácter obligatorio establecidas en el plan básico de ordenamiento territorial, PBOT de Arauquita.
Anotó que por tratarse de un proyecto de obtención de información sísmica, el prospecto Caricare-Cosecha 3D no requería de licencia ambiental, de conformidad con la legislación vigente, porque la técnica de exploración se caracteriza por un mínimo de impacto ambiental y una recuperación muy rápida del área donde se lleva a cabo.
Explicó que la exploración sísmica busca, mediante la generación de ondas elásticas cercanas a la superficie, reflejar las características del suelo y de esta manera identificar depósitos de hidrocarburos que el área de exploración sísmica alcanza los 368.3 km conformado por suelos del período geológico cuaternario, el cual está representado por sedimentos, superficiales (arcillas, gravas arenas) provenientes de varias fases de erosión que sufrió la cordillera oriental, y por los depósitos de los materiales eólicos.
Expresó que previo a la ejecución del programa se realizaron presentaciones del proyecto en las alcaldías de los municipios de Arauca, Arauquita y Tame, así como en las comunidades ubicadas dentro del programa a través de las juntas de acción comunal.
Que en su ejecución se perforaron 7.363 huecos con diámetros que oscilan entre 10 y 15 centímetros y una profundidad de 10 metros con la finalidad de colocar cargas de sismigel para su posterior detonación; explicó que para el cumplimiento de sus actividades se requirió la permanencia transitoria de personal en la zona, para lo cual se levantaron cinco campamentos volantes.
Relató que el 31 de enero de 2007 Corporinoquía realizó una visita al área donde se llevaba a cabo el programa de sísmica 3D, en la cual se expuso el proyecto y sus componentes sin que esta entidad manifestara objeciones o advirtiera irregularidades; que el 13 de febrero de 2007 solicitó a la entidad ambiental la concesión de aguas subterráneas para los campamentos 3 y 4, que fue aprobada el 23 de marzo, sin que Corporinoquía hubiera exigido o mencionado la necesidad de obtener un permiso de vertimiento para el caso; que el 17 de marzo de 2007 la corporación le solicitó información acerca de la descripción técnica del proyecto, su avance, copia del plan de manejo ambiental, informes quincenales y un informe final, documentos que entregó en el término concedido; que antes de vencer el anterior término, el día 27 de marzo de 2007, Corporinoquía realizó otra visita de la cual emitió un concepto técnico y recomendó a la oficina legal abrir proceso investigativo de carácter ambiental por incumplimiento de parámetros ambientales; establecidos en la guía del MAVDT, en cuanto a distancias a esteros y lagunas.
Que el 30 de marzo de 2007, la entidad ambiental ordenó a Grant Geophysical (en adelante Grant) la suspensión inmediata de todas las actividades relacionadas con el proyecto sísmico Caricare-Cosecha 3D, imponiendo medida preventiva de restauración, alegando desconocer permiso del MAVDT, medida que considera abrupta, porque ni el ministerio, ni Corporinoquía ni el municipio de Arauquita habían expedido acto administrativo alguno decretando tales zonas como protegidas, de manejo especial o de reserva, y porque nunca antes Corporinoquía manifestó nada respecto a tales áreas; que la medida preventiva se cumplió, lo cual fue verificado por la entidad.
Anotó que el 17 de abril de 2007, el jefe de la oficina legal de Corporinoquía ordenó la apertura de una investigación administrativa de carácter ambiental contra Oxycol y Grant, por lo que presentaron sus descargos, y el 10 de julio de 2007 se profirió la resolución demandada 200.15-07-0642 de 10 de julio de 2007, la cual en respuesta al recurso de reposición que interpuso se confirmó mediante la Resolución 200.15-07-10(sic) de 2 de noviembre de 2007.
Como disposiciones violadas la actora señaló los artículos 6º, 29, 83 y 150 de la Constitución Política; 3º y 84 del Código Contencioso Administrativo; 59 de la Ley 99 de 1993; 6º y 98 del Decreto 1594 de 1984; 132 del Decreto-Ley 2150 de 1995; 3º del Decreto 1220 de 2005, la Ley 357 de 1997 y las resoluciones 157 y 196 de 2004 y 1023 de 2005 del MAVDT.
Que las conductas irregulares imputadas a Oxycol y Grant, que dieron lugar a la sanción, fueron:
1. Incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984 por realizar de manera ilegal el vertimiento de aguas residuales domésticas provenientes de los 5 campamentos volantes. Se sancionó con 250 SMLMV a Oxycol y a Grant.
Anotó la actora que este cargo está viciado por falsa motivación, por violación al artículo 59 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el artículo 132 del Decreto-Ley 2150 de 1995 y el artículo 3º del Decreto-Ley 1220 de 2005; que además violó los articules 6º y 98 del Decreto 1594 de 1984; lo anterior porque la entidad ambiental elevó este cargo al establecer que todo usuario debe registrar sus vertimientos, entendido como el trámite de la solicitud del mismo según el artículo 102 de esa misma norma.
Que Corporinoquía entendió mal el Concepto Técnico 510.09.07-38 de abril 11 de 2007, por cuanto el registro de vertimientos, que una obligación contenida en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984, no es igual a un permiso de vertimientos, pues se trata de dos obligaciones distintas, contenidas en normas y capítulos diferentes de este decreto, porque el primero corresponde a la información que debe presentarse ante la entidad sobre condiciones en que se realiza el vertimiento, mientras que el segundo corresponde al trámite ante la autoridad ambiental para efectuar vertimientos a cuerpos receptores de agua bajo ciertos parámetros de calidad.
Adujo que, además, el Decreto 1594 de 1984 hace referencia a vertimientos líquidos, sin que se reglamente el vertimiento sólido, es decir que se ocupa del recurso hídrico y no del recurso suelo que es el utilizado cuando se hace infiltración; que los campamentos 1, 2 y 5 tenían permiso y los 3 y 4 no lo requerían.
Que mediante la Resolución 157 de 26 de enero de 2006 el MAVDT le otorgó licencia ambiental global para el desarrollo del Campo Caricare y al tenor del artículo 59 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 132 del Decreto-Ley 2150 de 1995, la licencia ambiental implica el otorgamiento de todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables necesarios para el desarrollo y operación del proyecto, por lo que la citada resolución en su artículo 5º autorizó la disposición de aguas residuales domésticas al río Ele, previo tratamiento, como en efecto lo verificó la corporación.
Explicó que el campamento 5 está amparado por el régimen de transición creado por el Decreto Reglamentario 1753 de 1994 sobre licencias y por ello Corporinoquía mediante la Resolución 200-15-0343 de 27 de junio de 2002 le autorizó el manejo de vertimientos líquidos a través de un permiso al río Caño Limón y le autorizó el funcionamiento de pozos sépticos en esa localización.
Que los campamentos 3 y 4 tampoco son ilegales, porque las aguas residuales domésticas de estos campamentos se infiltran en el suelo, luego no se entregan a ninguna fuerza hídrica, por lo que no existe obligación de registrar ni tramitar permiso de vertimiento como lo pretende Corporinoquía.
Que por lo anterior este cargo está falsamente motivado, pero además se rompió el principio de confianza legítima, porque Corporinoquía avaló como correctamente efectuados los vertimientos que realizaron Oxycol y Grant en el contrato de asociación Cravo Norte, que tuvieron las mismas características de los vertimientos del proyecto Caricare, ocasión en la cual consideró que no era pertinente la obtención de registros o permisos de vertimiento, y en las continuas visitas, nunca se planteó que fueran ilegales, por lo que se violó el artículo 83 de la Constitución Política.
2. Incumplimiento de la guía básica ambiental para actividad sísmica terrestre adoptada por el MAVDT en la Resolución 1023 de 2005. Por este cargo se impuso una sanción de 600 SMLMV.
Consideró que la guía es un instrumento de consulta, autogestión y autorregulación y de allí su denominación, por lo que sus disposiciones no son imperativas y de ella no se puede predicar su incumplimiento, por lo que la imposición de la multa es arbitraria.
Que por lo anterior se violaron los principios de legalidad, reserva de ley y debido proceso; que el mismo MAVDT mediante el oficio 1200 ES-5785 de 29 de junio de 2007, se ha referido a la naturaleza y alcance de las guías ambientales, por lo que éstas no pueden convertirse en tipos administrativos sancionatorios.
Que, adicionalmente, se vio como incumplimiento el hecho de que en algunos eventos se adoptaron criterios diferentes a los establecidos en las guías ambientales, siendo que ellas mismas así lo permiten y en todo caso las variaciones se hicieron para asegurar el menor impacto posible, luego no es cierto que se generó un mayor impacto, por lo que el cargo además está falsamente motivado porque se dieron razones engañosas, no reales.
3. Contravenir lo dispuesto en la Ley 357 de 21 de enero de 1997 por la cual se aprobó la “Convención relativa a humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de especies acuáticas”, suscrita en Ramsar el 2 de febrero de 1971. Por este cargo se impuso una sanción de 1.560 SMLMV y la obligación de elaborar y entregar a la corporación un plan de manejo ambiental para los esteros de Lipa y Ele.
Se le imputó este cargo por la presunta contravención a la Ley 357 de 1997, al no haberse presentado un plan de manejo específico para áreas con lámina de agua y ambientalmente sensibles, tales como los cuerpos lénticos, según la Convención de Ramsar adoptada por dicha ley.
Consideró que se violó el principio de legalidad, porque las conductas sancionables no solo deben estar descritas en norma previa, principio de tipicidad, sino que además deben tener un fundamento legal y la sanción predeterminada.
Que ni la Convención de Ramsar ni la Ley 357 de 1997 señalan que los particulares estén en la obligación de presentar un plan de manejo especial para los cuerpos de agua, luego la pretendida infracción es imposible; que la obligación es para las autoridades ambientales y que además Colombia tan solo ha incluido tres humedales en la lista de Ramsar.
Resaltó que la obligación que impuso Corporinoquía de elaborar los mencionados planes de manejo ambiental (PMA's Ramsar) es una obligación de esa entidad, según los artículos 3º y 4º de la Resolución 157 de 12 de febrero de 2004(2) del MAVDT, luego el cargo no tiene sustento legal y se incurrió así en falsa motivación.
4. Contravenir lo dispuesto en la parte IV Sistema biofísico numeral 9.12 “Zonas de protección (ZP)”, del Acuerdo 61 de 20 de octubre de 2000, por medio del cual el concejo municipal adoptó al PBOT para el municipio de Arauquita. Por este cargo se le sancionó al pago de 400 SMLMV.
Se le sancionó porque, en concepto de Corporinoquía, bajo dicha normativa se encuentra prohibida la actividad industrial en los cuerpos de los esteros Lipa y Ele, debido a que así lo consagra el proyecto de zonificación presentado por ella ante el Concejo Municipal de Arauquita para la expedición del PBOT.
Explicó que el PBOT adoptado en la Sección IV “Sistema biofísico” es calificado como un “proyecto” presentado por la entidad ambiental, lo cual es consecuente con la concepción del ordenamiento territorial como instrumento de planificación, que corresponde a una serie de políticas que buscan garantizar el desarrollo de la región; que de un proyecto no se pueden derivar efectos jurídicos, toda vez que carece de carácter normativo.
Que en este caso la sanción no estaba predeterminada y la conducta reprochada no está prohibida, pues el numeral 8.3 de la parte IV hace énfasis en que la explotación de los recursos del subsuelo puede realizarse siempre y cuando se cumpla con la norma ambiental existente.
Sostuvo que existe una falsa motivación del acto demandado, en la medida en que en el cuadro denominado “Proyecto de acuerdo municipal de usos del suelo - municipio de Arauquita”, se identifica que dentro de la zona denominada áreas de ecosistemas estratégicos-humedales y esteros se señalan las actividades permitidas, y no es cierto que las áreas de ecosistema estratégicos humedales y esteros “no son susceptibles de intervención alguna para proyectos industriales”, porque el proyecto de zonificación contempla el aprovechamiento del subsuelo en todo el territorio del municipio y para el caso de las citadas áreas prevé el aprovechamiento industrial y la extracción de minerales energéticos,
5. Previa consideración acerca de “...la sanción a imponer mediante la presente resolución no exonera a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical para cumplir con la ejecución de las obras y con las medidas y obligaciones ordenadas por esta corporación, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993”, en la parte dispositiva del primero de los actos acusados se impuso a la actora como medida de restauración ambiental la reforestación de un área igual a 50 hectáreas en el área que previamente defina Corporinoquía.
6. Se le impuso la obligación de elaborar y entregar el plan de manejo ambiental para los esteros Lipa y Ele, de conformidad con lo establecido en la Resolución 196 de 2006 del MAVDT(3).
Arguyó que hubo desviación de poder al imponer esta sanción, porque le está ordenando a un particular cumplir con una obligación que corresponde a Corporinoquía de conformidad con la citada Resolución 157 de 2004, por la cual se reglamenta el uso sostenible, conservación y manejo de humedales y se desarrollan aspectos referidos a los mismos en aplicación de la Convención Ramsar; que la misma norma estableció el procedimiento que deben seguir las autoridades ambientales y un término para que presentaran los planes de 24 meses contados a partir de la fecha en que fuera expedida la guía técnica por parte del MAVDT, lo que ocurrió con la expedición de la Resolución 196 de 1º de febrero de 2006.
Corporinoquía se opuso a todas y cada una de las pretensiones argumentando que carecen de fundamento fáctico y jurídico, por lo que solicita se condene a la actora en costas y agencias en derecho.
Frente a cada cargo señaló(4):
a) Que la obligación de registro de los vertimientos a quienes se les otorga concesión de aguas es lo mismo que la obligación de tramitar permiso de vertimientos; que según oficio de la actora radicado en la entidad con el Nº 001122 de 13 de febrero de 2007, para el inicio del trámite de concesión de aguas subterráneas, la empresa informó que los niveles de limos, arenas y gravas con agua se localizan a profundidades de 8.9 metros y, sin embargo, toda el área de influencia del programa sísmico Caricare-Cosecha 3D se localiza sobre depósitos cuaternarios aluviales que según interpretación geoeléctrica del sitio sobre el cual se solicitó la concesión, el primer nivel acuífero es utilizado por la comunidad para consumo doméstico, por lo que antes de iniciar los vertimientos en cada uno de los campamentos volantes debió ser analizado este factor por parte de la empresa.
Indicó que, igualmente, acorde con la guía básica ambiental para programas de adquisición sísmica terrestre, las empresas debieron solicitarle permiso de vertimiento de agua residual doméstica, soportando técnicamente que los acuíferos cercanos no serían afectados por la disposición de efluentes líquidos, para lo cual debieron allegar la información técnica que soportara la viabilidad ambiental antes del aprovechamiento del recurso natural renovable y no una vez finalizado el programa de adquisición sísmica; que en ninguna parte de la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005 expedida por el ministerio, se menciona que este tipo de vertimiento no requiere permiso por parte de la autoridad ambiental y, por el contrario, en el capítulo 3.1 correspondiente al marco jurídico ambiental, se contempla que en el caso de requerir el uso, aprovechamiento o afectación de recursos naturales renovables, se deben tramitar y obtener los permisos correspondientes en la corporación autónoma regional respectiva, lo cual es reiterado por el artículo 7º ídem.
Mencionó que no es función de Corporinoquía ejercer actividades de asesoría frente a cada procedimiento técnico y legal, y que en la visita realizada el 31 de enero de 2007 por profesionales del sector hidrocarburos y minería de la subdirección de control y calidad ambiental de Corporinoquía, el proyecto sísmico apenas tenía un avance del 9% del total de las actividades de perforación y en esa fecha no se habían afectado áreas con sensibilidad ambiental alta o moderada, y las empresas Oxycol y Grant no habían realizado ninguna solicitud de permisos ambientales, ni entregado planos de ubicación del proyecto, ni medidas de manejo ambiental a implementar, ni se comunicó la magnitud del proyecto en cuanto número de personas involucradas en las actividades sísmicas, ni el volumen de vertimiento de aguas residuales domésticas en los cinco campamentos volantes, de lo cual son prueba los oficios que se intercambiaron, la visita de 31 de enero de 2007 y el Concepto Técnico 510.09.07-270 de 26 de marzo de 2007.
Dejó claro que de conformidad con el artículo 63 del Decreto 1594 de 1984, se permite la infiltración de los recursos líquidos siempre y cuando no se afecte la calidad del agua del acuífero en condiciones tales que impida los usos actuales o potenciales, y que de conformidad con el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984, el uso autorizado implicaba necesariamente la generación de un vertimiento de afluentes líquidos domésticos y, como consecuencia, la obligatoriedad de registrar dicha actividad, es decir, solicitar el respectivo permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas ante la corporación, paralelamente con la solicitud de concesión independientemente de que el tratamiento utilizado sea aún más eficiente que el definido en las guías ambientales para programas de exploración sísmica terrestre elaboradas por el Ministerio del ramo; lo anterior independientemente de que no sea vertido a un cuerpo de agua o alcantarillado, como lo conoce la actora, quien ha obtenido otros permisos para vertimiento de aguas residuales domésticas; enfatiza en el hecho de que los vertimientos se regulan no sólo sobre las aguas, sino sobre el subsuelo o el terrero, pues mediante la excavación, depósito, inyección o evacuación, se pueden afectar las aguas subterráneas.
Que si se tiene en cuenta el artículo 5º de la Resolución 157 de 26 de enero de 2006, por medio de la cual el MAVDT otorga a la actora licencia ambiental global para el área de Caricare, se le autoriza vertimiento de aguas residuales domésticas e industriales por el término de duración del proyecto de explotación de hidrocarburos de forma directa al río Ele, en un caudal de 2.7 m3/seg, en ninguna parte dicha entidad autoriza vertimiento de aguas residuales domésticas a campos de infiltración, método utilizado en los campamentos volantes 1 y 2, de ahí la ilegalidad de estos vertimientos; que en la visita realizada los días 1º y 2 de abril de 2007 se verificó que las aguas residuales domésticas, fueron conducidas a un tanque de almacenamiento para ser bombeadas a una planta de tratamiento de lodos activados y dispuestas en un campo de infiltración que no cuenta con el permiso de vertimiento.
Finalmente, señala que el Decreto 1594 de 1984, en su artículo 82 prevé que todo vertimiento puntual o no puntual, deberá cumplir con las normas de vertimiento que establezca la EMAR (entidad encargada del manejo y la administración del recurso).
Que por lo anterior, no se puede hablar de falsa motivación, como tampoco del rompimiento del principio de confianza legítima.
b) Sobre el incumplimiento de la guía básica ambiental para actividad sísmica terrestre adoptada por el MAVDT, mediante la Resolución 1023 de 2005, señala que esta se encuentra soportada en normas previas, aunque el documento no contenga su transcripción, que esta resolución en sus artículos 5º, 6º y 7º se refiere al control y seguimiento que deben ejercer las autoridades ambientales para verificar lo dispuesto en las guías ambientales; advierte sobre el cumplimiento de la normativa ambiental y de la obligación de obtener previamente los permisos, concesiones y/o autorizaciones ambientales que se requieran para el uso de y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
Señaló que en el contenido de las guías ambientales para programas de exploración sísmica, el capítulo 3 señala cuál es el marco jurídico de referencia de la gestión ambiental aplicable a la sísmica partiendo de lo señalado en la Constitución Política en especial en sus artículos 79 y 80, la Ley 99 de 1993, artículo 85 y el Decreto 1594 de 1984, artículos 182 a 188 y 196 y el proceso sancionatorio se encuentra en los artículos 197, 202, 203 y 207 de este último acto administrativo.
Mencionó que la apertura de la investigación tuvo origen en una queja interpuesta por la comunidad del municipio de Arauca, aledaña a los esteros de Lipa y Ele, y por ello impuso la medida preventiva en virtud del principio de precaución de que trata la Ley 99 de 1993, atendiendo las obligaciones internacionales.
Explicó que las guías ambientales no son expedidas por Corporinoquía sino por el MAVDT, por expresa disposición de lo señalado en el artículo 2º de la Ley 99 de 1993.
Trajo a colación que en la Resolución 650 de 13 de abril de 2007, mediante la cual el MAVDT resolvió un recurso de reposición presentado por la demandante en el presente proceso, confirmando el fallo sancionatorio contenido en la Resolución 1843 de 15 de septiembre de 2006, se señalaron las zonas de manejo de exclusión físico y biótico, entre estos últimos, los bosques de galería asociada a los cuerpos lénticos y a los cuerpos lóticos (quebradas La Colorada, NN, Caranal y los ríos Ele y Lipa) y demás cauces menores afluentes de las quebradas mencionadas y la franja de 50 metros a cada lado en toda su extensión desde el margen externo de la franja de vegetación protectora de cauces o de la cota máxima de inundación, en caso de no contar con dicha vegetación.
Sostuvo que la empresa pretende hacer creer que desconocía la importancia de los esteros de Lipa y Ele, que el MAVDT considera como lago, a pesar de haber sido ya sancionada por dicha entidad por intervención del estero Ele, en otras circunstancias; que la actora siempre fue conocedora de la proximidad de la distancia mínima de intervención y que por su conducta omisiva es reincidente, lo que se demuestra con las mencionadas resoluciones proferidas por el ministerio, que impuso y confirmó la sanción a la empresa Oxycol por haber trasgredido lo estipulado en el literal d), artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, al haber ingresado a la zona de exclusión de la franja de 50 metros del estero Ele en el sector SW de la plataforma del Pozo Cosecha G.
De lo anterior colige que la actitud de la empresa es temeraria, omisiva, terca y reincidente.
Añadió que considerando que los humedales Estero y Lipa no se encuentran declarados por Corporinoquía como áreas estratégicas, la entidad acogió lo dispuesto en el artículo 4º numeral 1º de la Ley 357 de 1997 (aprobatoria del Tratado de Ramsar), en donde se establece que la parte contratante (Colombia) debe fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales, estén o no incluidos, lo que se explica en la Resolución 196 de 1º de febrero de 2006 del referido ministerio.
Señaló que los artículos 31 y 85 de la Ley 99 de 1993 consagran dentro de sus funciones la de imponer las sanciones previstas en la ley y las sanciones que puede aplicar, entre las cuales están las medidas preventivas y la adopción de medidas necesarias para mitigar los daños, sus efectos e impactos, o compensarlos.
d) Sobre el cargo por contravenir el PBOT del municipio de Arauquita, la demandada manifiesta que las corporaciones autónomas y las de desarrollo sostenible a que se refiere la Ley 388 de 1997, tienen una doble función: por una parte, establecen determinantes ambientales que son de obligatorio cumplimiento para los municipios y distritos y, por otra, aprueban los planes y esquemas de ordenamiento de los municipios de su jurisdicción en los aspectos ambientales.
Explicó que tanto el POT (plan de ordenamiento territorial), como el PBOT (plan básico de ordenamiento territorial) y el EOT (esquema de ordenamiento territorial), no solamente se compone del acto administrativo mediante el cual se realiza formalmente su adopción a nivel municipal, pues se acompaña de otros documentos y en este caso el Acuerdo 61 de 20 de octubre de 2000 que aprobó el PBOT del municipio de Arauquita tiene documento técnico de soporte que incluye diagnóstico y formulación, y está integrado, entre otros, por el capítulo IV, Sistema biofísico.
Sostuvo que los doce ítems que componen el capítulo IV contienen el desarrollo, la descripción y la aplicación del proceso técnico, empleado para la formulación del PBOT de Arauquita; que si se comparan los ítem 9.3, 9.4 y 9.12 del capítulo ídem, los esteros Lipa y Ele se ubican tanto en reserva de humedales (estero Lipa) como en subzonas de reserva faunística (ambos) lo que le da una categoría especial, tanto para el manejo como para las restricciones de uso e intervención, y en este caso se prohíbe la minería y, de contera, la actividad industrial petrolera, ya que esta es una de las actividades que mayores impactos representa para los recursos naturales y el medio ambiente.
Concluyó que la propuesta de zonificación ambiental de que trata el numeral 9.12 no corresponde a un proyecto presentado por la corporación, sino al trabajo realizado por el municipio durante la formulación del plan.
e) Frente a la obligación que impuso de elaborar y presentar planes de manejo ambiental para los esteros Lipa y Ele, señaló que de conformidad con el artículo 85 de la Ley 99 de 1993 y su parágrafo primero, se faculta a las autoridades ambientales para imponer a los infractores de la normativa ambiental, como medida de restauración, la realización de estudios y evaluaciones para restablecer los daños causados por la infracción y las medidas necesarias para mitigarlas, lo que no exime al infractor de la ejecución de las obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control ni de la obligación de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados.
Afirmó que la actora cuenta con estudios sobre los esteros Lipa y Ele, por lo que tiene la información pertinente requerida para cumplir con lo ordenado.
Por último, manifiesta que no hubo desviación de poder, porque uno de los fines del derecho administrativo ambiental sancionatorio, que opera por mandato de la ley, es el de garantizar la preservación y restauración del ambiente, mediante la imposición de sanciones y medidas a los infractores, tendientes a mitigar y restaurar los impactos ambientales que se pueden derivar del desarrollo de sus actividades.
II. Fundamentos del fallo impugnado.
El tribunal declaró la nulidad parcial de las resoluciones acusadas y adoptó otras determinaciones, en los siguientes términos:
“PRIMERO: Declarar la nulidad parcial de las resoluciones 200-15-07-0642 proferida el 10 de julio de 2007 por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía, y la 200-15-07-1017 de noviembre 2 de 2007, confirmatoria de la anterior, en los términos siguientes:
MODIFICAR el artículo segundo de la Resolución 200-15-07-0642 proferida el 10 de julio de 2007 por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía, en el sentido de imponer a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical una multa neta por valor de cuatrocientos cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes.
REVOCAR la medida de restauración ambiental impuesta a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical en el numeral tercero de la Resolución 200-15-07-0642 proferida el 10 de julio de 2007 por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía.
SEGUNDO: Ordenar a Corporinoquía devolver a Occidental de Colombia Inc., dentro de los 5 días hábiles siguientes las sumas de dinero que la misma haya pagado en exceso, como multas en cumplimiento de la Resolución 200-15-07-0642 proferida el 10 de julio de 2007 por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía.
TERCERO: Ordenar a Corporinoquía devolver a Occidental de Colombia Inc., dentro de los 5 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, las sumas de dinero que la misma hubiere invertido en el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 3º de la Resolución 200-15-07-0642 proferida el 10 de julio de 2007 por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía.
CUARTO: Denegar las pretensiones 4 y 5 contenidas en la demanda, referidas al pago de intereses y condenas en costas y agencias en derecho”.
Se refirió a los cargos, no sin antes advertir que las partes, en todos sus escritos, por pretender hacer tantas precisiones semánticas y jurídicas, se alejan de la esencia del tema que no puede ser otro que el de determinar si hubo daño ambiental o clara infracción a disposiciones normativas reguladoras de la actividad.
Consideró que Corporinoquía tiene las facultades que utilizó para efectuar el procedimiento sancionatorio, el cual es reglado, puesto que por disposición del parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, el procedimiento a aplicar es el contenido en el Decreto 1594 de 1984.
Estimó que los cuatro cargos o conductas sancionadas pueden resumirse así: a) realizar de manera ilegal el vertimiento de aguas residuales domésticas provenientes de los cinco campamentos volantes y, b) incumplimiento de la guía básica ambiental para actividad sísmica terrestre adoptada por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 2005; c) contravenir la Convención de Ramsar relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de especies acuáticas; y d) contravenir lo dispuesto en la parte IV Sistema biofísico numeral 9.12 “Zonas de protección (ZP)” del Acuerdo Municipal 61 de 20 de octubre de 2000, por medio del cual se adoptó el PBOT para el municipio de Arauquita.
Que es cierto lo expresado por Corporinoquía, en el sentido de que ni Oxycol ni Grant le presentaron previamente a la ejecución del proyecto: la descripción de los sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas a utilizar en el campamento base y en los volantes que permitiera evaluar la viabilidad de su utilización; las características físicas del medio receptor (suelo); la composición litológica del suelo; el diseño y ubicación de los campos de infiltración, lo anterior con el fin de evaluar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 63 del Decreto 1594 de 1984, que dispone que se permite la infiltración de los residuos líquidos siempre y cuando no se afecte la calidad del agua del acuífero en condiciones tales que impidan los usos actuales o potenciales; que las sancionadas desconocieron la norma porque al otorgar una concesión de aguas subterráneas por un caudal de 0.7L/S para uso doméstico en los campamentos volantes 3 a 4, ello necesariamente implicaba la generación de un vertimiento de efluentes líquidos domésticos, y por tanto la obligatoriedad del registro, independientemente de que el tratamiento dado a las aguas residuales domésticas fuera más eficiente que el definido en las guías ambientales.
Resaltó que, igualmente, mediante la Resolución 157 de 26 de enero de 2006 se otorgó a la actora licencia ambiental global para el área Caricare con autorización de vertimiento de aguas residuales domésticas e industriales de forma directa al río Ele, sin que en parte alguna se autoricen las infiltraciones, que fue el método utilizado en los campamentos 1 y 2. Respecto al campamento 5 señaló que fue utilizado el mismo método luego de un tratamiento de lodos que en ningún momento fue llevado a las facilidades de Caño Limón, como lo manifestó la empresa.
Que como lo expresó la demandada, los vertimientos se regulan no sólo sobre las aguas sino también sobre el subsuelo o sobre el terreno, pues es a través de éste, mediante excavación, depósito, inyección o evacuación, que se pueden afectar las aguas subterráneas.
Señaló que, de otra parte, dentro del numeral 6.5.2 de la guía básica ambiental para programas de exploración sísmica terrestre adoptada por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005, se encuentra un diseño tipo para campos de infiltración con base en el tiempo de percolación del cuerpo receptor y el área de absorción por persona, lo cual quiere decir que sí existe regulación respecto de tales infiltraciones, y como lo señaló Corporinoquía, en ninguna parte de la guía se menciona que este tipo de vertimiento no requiera permiso.
Precisa que pese a lo anterior, la multa autorizada por la Ley 99 de 1993 hasta por 300 SMLM, fue impuesta sin plena adecuación legal, porque no tuvo en cuenta las condiciones en que fue llevada a cabo la conducta a efectos de determinar circunstancias de atenuación y agravación; además recuerda que la función preventiva es de la esencia de las corporaciones autónomas regionales y que en este caso Corporinoquía tuvo una actitud pasiva, pues si bien efectuó unas visitas, debió conocer la forma en que las sancionadas estaban operando y hacer las advertencias de ley, para luego imponer elevadas multas, no siendo de recibo afirmar que su función no es ejercer actividades de asesoría.
Que por no haberse comprobado la ocurrencia de daño, la sanción sería rebajada a una justa proporción de 150 SMLMV en lo que respecta al primer cargo.
En relación con los cargos 3, 4 y 5, sobre el incumplimiento de la guía básica ambiental para programas de exploración sísmica terrestre, de la Convención de Ramsar y de lo dispuesto en el Acuerdo Municipal de Arauquita 61 de 20 de octubre de 2000, consideró que las 3 conductas están relacionadas, no son independientes y que en efecto debieron ser sancionadas.
Aclaró que Corporinoquía como autoridad ambiental regional de cuya jurisdicción forman parte los esteros Lipa y Ele, debe fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales, estén o no incluidos en la lista Ramsar y tomar las medidas adecuadas para su custodia, por lo que no se puede aceptar que las sancionadas no hubieran adoptado ni consultado con esta corporación medida alguna de manejo ambiental especial.
Tales conductas son: no mantener la franja de conservación de esteros con distancia mínima recomendada para puntos de disparo, la cual es de 30 metros como mínimo, según criterios ambientales de los capítulos “Manejo ambiental de la perforación, detonación y registro”, de la guía básica ambiental para programas de exploración sísmica terrestre; no realizar la exploración sísmica en áreas inundadas utilizando otras tecnologías tales como pistola de aire o equivalente, aumento de la profundidad de perforación y disminución de la carga explosiva entre otras normas de manejo ambiental específicas, por ser áreas que presentan un grado de sensibilidad frente al desarrollo del programa sísmico; ocasionar perturbación de las especies de flora y fauna existentes en los ecosistemas de los esteros Lipa y Ele debido al ruido y a la intervención antrópica generada durante las distintas etapas del proyecto sísmico; realizar una intervención de los esteros Lipa y Ele involucrando actividades de apertura de trocha para 27 salvos, 50 receptoras, perforación de aproximadamente 1.560 pozos, sin presentar y ser autorizado por parte de Corporinoquía un plan de manejo específico para áreas con lámina de agua y ambientalmente sensibles, tales como cuerpos lénticos (sitios Ramsar).
Que no puede predicarse sanción por desconocimiento de las guías, porque se desconocería el principio de la tipicidad de la sanción, luego esta debió hacerse derivar del desconocimiento del Código de Recursos Naturales, a manera de ejemplo, que en su artículo 83 dispone que salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado, entre otros, una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de 30 metros de ancho, lo cual es reiterado por el artículo 3º del Decreto 1449 de 1977.
Considera que lo anterior no quiere decir que se excuse la conducta de Oxycol, ya que es conocedora de las normas y su finalidad, lo cual es deducible de la Resolución 157 de 26 de enero de 2006, por medio de la cual se le otorga licencia ambiental, y porque ya había sido sancionada por conductas similares.
Que si bien es cierto que la Convención de Ramsar no impone obligaciones a cargo de los particulares ni sanciones y que los esteros Lipa y Ele no se encuentran en la lista Ramsar, no por ello dejan de ser humedales que requieren especialísima protección por parte de los particulares, máxime cuando se benefician con sus intervenciones, aunado a que el PBOT de Arauquita los había declarado de especial importancia ecológica.
Manifestó que la actora, haciendo lectura sesgada del PBOT, afirmó que no es una norma imperativa y que si lo fuera, la conducta reprochada no está prohibida ni la sanción predeterminada, pero ella misma hizo énfasis en que la explotación de los recursos del subsuelo puede realizarse siempre y cuando se cumpla con la normativa existente.
De los cargos antes mencionados, el fallo concluyó que se trata de una misma conducta irregular por parte de las sancionadas, que consistió en no respetar zonas sensibles como son los humedales, por lo que la multa no puede exceder de 300 SMLMV según la ley, luego la corporación actuó arbitrariamente al imponer una suma superior.
Dispuso que, en definitiva, la suma total de la sanción queda en 450 SMLMV, que resulta de los 300 SMLMV a los que se refiere en el párrafo anterior, más los 150 SMLMV que se impusieron por la conducta irregular en cuanto al vertimiento de aguas residuales domésticas de los campamentos volantes; lo anterior porque las normas ambientales consagran sanciones para quienes las desconozcan, al tenor de lo dispuesto por los artículos 31 y 85 de la Ley 99 de 1993.
Luego de lo anterior, el a quo se refiere a lo que denomina “sanción de restauración ambiental”, consistente en la obligación de reforestar 50 hectáreas, sobre la cual manifiesta que “…es igualmente arbitraria y desconocedora de la ley, pues es claro, como lo señala la Ley 99 en su artículo 85, que ella es imponible, para establecer la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas y compensarlas”, luego de lo cual expresa que Corporinoquía “...no probó los efectos e impactos sobre los esteros, y antes bien, Oxycol presentó informe respecto de la casi inexistencia de los mismos”. En tal virtud, en la parte dispositiva de la sentencia dispuso modificar los actos acusados, para “revocar” dicha medida de restauración ambiental y ordenar a la demandada devolver a Oxycol las sumas invertidas en cumplimiento de esa obligación impuesta.
III. Fundamentos de las impugnaciones
Mediante memorial que obra a folios 744 a 748 del cuaderno principal y 6 a 29 del cuaderno 2, la actora sustentó el recurso de apelación con el fin de que se revoque el fallo de primera instancia y se acceda totalmente a las pretensiones de la demanda, y mediante memorial obrante a folios 750 a 760 del cuaderno principal la entidad demandada presentó y sustentó el recurso de apelación, solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda.
III.1. De la parte actora
De manera específica puntualiza su inconformidad con el fallo apelado, en aspectos que se resumen a continuación:
— Asevera que el tribunal no tuvo en cuenta la prueba que demuestra que los vertimientos de aguas residuales domésticas de los campos volantes se hicieron por períodos muy cortos y por procedimientos previos de tratamiento con estándares más altos de los previstos en las guías ambientales; que varios sitios de vertimiento se ubicaron en instalaciones que cuentan con licencias globales por ser parte de facilidades de producción de hidrocarburos, las cuales por ser de carácter permanente, sí requieren permiso de vertimiento otorgado por el MAVDT, y que el sistema de infiltración previo tratamiento es admitido por la corporación.
— Que el a quo desconoció que existía el Concepto Técnico 510.09.07-270 de Corporinoquía, correspondiente a la visita realizada el 31 de enero de 2007 por dos ingenieros; que consideraba la ejecución del proyecto de obtención de información de informática sísmica Caricare-Cosecha como ajustado a la norma ambiental, por lo que se violaron los principios de confianza legítima y de buena fe.
— Estima que el fallo desconoció que en la misma área se había ejecutado otro programa de obtención de información sísmica 3D denominado Cravo Norte, en el cual se usaron las mismas técnicas del proyecto Caricare-Cosecha, por las mismas empresas, y que la propia corporación lo declaró idóneo y ajustado a la norma ambiental, por lo que se violó el principio de confianza legítima. Por ello, sostiene, un cambio abrupto en el entendimiento y manejo de una actividad por parte de la administración, sin que haya ocurrida una variación normativa, y no puede ser fuente de actuaciones sancionatorias por parte de la administración.
— Manifiesta que el tribunal no tuvo en cuenta que para la época de la ejecución de la actividad de exploración sísmica Caricare-Cosecha no existía ninguna norma adoptada por Corporinoquía que restringiera la actividad de prospección sísmica en el área de jurisdicción de la corporación.
— Anotó que el tribunal, pese a considerar que Corporinoquía fundamentó la existencia de contravenciones en normas que no eran aplicables, dio efecto a normas distintas, por lo que se violó el debido proceso y el derecho a la defensa, tanto en la vía gubernativa como en la presente acción; que el fallo apelado modificó la motivación del acto acusado sin que tenga competencia para ello.
Que el tribunal señala que las “Guías ambientales” no contienen normas jurídicas de obligatorio cumplimiento, sino que son apenas referencias que pueden adoptarse o no, lo cual deja sin piso las presuntas infracciones que se le imputaron con base en incumplimientos de las mencionadas guías.
De lo anterior concluyó la recurrente que al no existir norma violada, la consecuencia es que no hay sanción por su incumplimiento, y no obstante lo anterior, el tribunal señaló que la corporación ha debido citar como violado el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables o la Ley 99 de 1993, en lugar de las normas contenidas en los actos demandados, modificando así el cargo imputado en las resoluciones demandadas, relacionado con el incumplimiento de la guía básica ambiental para actividad sísmica terrestre adoptada por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 2005.
Anotó que el mencionado código tampoco contiene norma alguna que prohíba la actividad sísmica en cuerpos de agua, esteros o humedales.
— Reclama que el tribunal no distinguió entre actividades de sísmica y aquellas de explotación de hidrocarburos que requieren licencia global y conllevan permisos, lo cual viola el debido proceso.
Que Corporinoquía asumió y el tribunal de alguna manera admitió que debieron aplicarse al proyecto de obtención de información sísmica exploratoria Caricare-Cosecha las mismas normas que se exigen para la explotación de hidrocarburos contenida en la Resolución 157 de 26 de enero de 2006 del Ministerio de Ambiente.
Explica que las actividades de exploración sísmica son distintas de las actividades de explotación de hidrocarburos, que las primeras no requieren de licencia ambiental, mientras que las segundas sí; que las áreas de exclusión a las que hace referencia el tribunal descritas en la Resolución 157 de 2006, por medio de la cual se otorga una licencia ambiental global, están definidas para la explotación de hidrocarburos y no para programas de prospección sísmica.
Que cuando e I tribunal reiteró que la actora conocía lo dispuesto en las guías ambientales, hizo referencia a que en ocasiones anteriores la compañía había sido notificada de obligaciones en la licencia ambiental global y que había sido sujeto de sanciones por causas semejantes, por lo que el a quo se refirió a la Resolución 157 y a la Resolución 1843 de 2006 del MAVDT aplicables exclusivamente a eventos de explotación de hidrocarburos, no de sísmica, lo que indica que fue inducido a error; que por lo anterior no requiere de estudio ambiental ni licencia ambiental ni plan de manejo, pero que no obstante, por responsabilidad ambiental, elaboró un plan de manejo ambiental.
— Afirma que el tribunal desconoció que Corporinoquía puede aplicar las sanciones establecidas en la ley, pero que no puede crear tipos de infracciones ni tipos de sanciones; que por lo anterior, el fallo es incongruente, porque le exigió como medida de compensación un “Plan de manejo ambiental para los esteros de Lipa y Ele”, pese a que el tribunal reconoció en la sentencia que las obligaciones derivadas de la Convención Ramsar, Ley 357 de 1997, son sólo para los Estados parte, y que son las corporaciones las obligadas a elaborarlos, según lo consagra la Resolución 157 de 2004 en sus artículos tercero y cuarto; que además nunca se demostró que se haya generado un impacto o efecto negativo en el ambiente y no es válido aceptar suposiciones ni declarar efectos por simple lógica.
Que, de otra parte, se probó dentro del proceso con el testimonio técnico de un biólogo, que no se presentó variación en la diversidad o riqueza de especies en el estero y que de haber existido algún efecto este fue puntual y poco significativo.
— Argumenta que la sentencia apelada no tuvo en cuenta que la adopción de medidas técnicas diferentes, que son más amables con el medio ambiente que las consignadas en guías ambientales, no implica desconocimiento del principio de precaución consagrado en el artículo 1º numeral 6º de la Ley 99 de 1993, y que, por el contrario, muestran una actitud responsable, aunque sean más costosas; que en el presente caso la no utilización de pistola de aire y de aerobotes no implicaba la creación de peligro de daño y menos de daño grave e irreversible; que se utilizó una técnica sencilla y más costosa y en ningún momento de afectó(sic) el principio de precaución.
III.2. La parte demandada, manifiesta su inconformidad con el fallo apelado por las siguientes razones(5):
1. Considera que en uso de las facultades que le confiere la Ley 99 de 1993 adelantó el proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental en contra de las empresas Oxycol y Grant en razón al quebrantamiento de lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984, por: realizar vertimientos ilegales de aguas residuales domésticas provenientes de los cinco campamentos volantes; incumplimiento de la guía básica ambiental para actividad sísmica terrestre adoptada por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 2005; contravenir la Convención de Ramsar aprobada por Colombia mediante la Ley 357 de 21 de enero de 1997 y por contravenir lo dispuesto en la parte cuarta numeral 9.12 zonas de protección del Acuerdo 61 de 20 de octubre de 2000, PBOT del municipio de Arauquita.
Consideró que tiene facultad sancionatoria mediante el procedimiento señalado en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 1594 de 1984 y que actuó conforme a derecho.
Que el tribunal fundó su decisión cuestionando la dosificación de la sanción, sin establecer cuál de las causales de nulidad y restablecimiento del derecho invocó la actora, aceptando que las resoluciones expedidas por Corporinoquía fueron legales y pese a ello modificó las sanciones sin que el demandante se lo hubiera solicitado, y adecuando normas que no fueron el fundamento de la acción.
Señala que en lo relacionado con las guías ambientales adoptadas por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 2005, si bien es cierto que son instrumentos de autogestión y autorregulación de carácter conceptual y metodológico, no es menos cierto que su implementación no exime al interesado de cumplir la normatividad ambiental vigente aplicable al desarrollo de su proyecto, obra o actividad, tal como lo establece el artículo 6º de dicha resolución; que ello no exime al interesado de la obtención previa de los permisos, concesiones y/o autorizaciones ambientales que se requieran para el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
Que el tribunal se equivoca respecto al tercer cargo al afirmar que la Convención de Ramsar no es un estatuto imperativo del cual puedan extraerse conductas sancionables; que los humedales son áreas de especial importancia y mediante la Resolución 157 de 2004 del MAVDT, se reglamentó el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales y se desarrollan aspectos referidos a los mismos en aplicación de dicha convención. Explicó que la importancia de los humedales se basa en que son reguladores de ciclos hidrológicos por ser amortiguadores de inundaciones y por ser reserva de agua para temporadas secas, y son un hábitat de flora y fauna (refugio y reproducción de avifauna) y ecosistema de aves migratorias.
Que, contrario a lo afirmado por el tribunal, los esteros Lipa y Ele no se encuentran en la lista de humedales Ramsar, pero en todo caso de conformidad con la convención, artículo 4º, están protegidos estén o no en la lista; que la actora conoce la importancia ambiental de estos ecosistemas de acuerdo con el estudio que realizó sobre las “Características hidrobiológicas y físico-químicas del estero Lipa antes y después del programa sísmico 3D campo Caño Limón”; que, además, el ecosistema de Lipa fue declarado reserva forestal por el Inderena mediante el Acuerdo 28 de 1976.
Aduce que la Resolución 157 de 26 de enero de 2006, por la cual el MAVDT otorgó una licencia global ambiental a la actora, incluyó obligaciones, declaró áreas de exclusión, entre otras, los cuerpos de agua, como son los esteros y una franja de 50 metros a cada lado en toda su extensión de los cauces permanentes y estacionales presentes en el área; también se establecieron medidas de compensación desarrollando proyectos integrales en beneficio de los ecosistemas y programas de conservación y recuperación de especies focales; dicha licencia advirtió que cualquier modificación que implique cambios con respecto al proyecto, debería ser previamente informada al ministerio y que debería solicitar y obtener su modificación cuando se pretendiera usar, aprovechar o afectar un recurso natural renovable o se den condiciones distintas de las contempladas en el estudio de impacto ambiental y en esa providencia.
2. Que el tribunal obvió la integración del litis consorcio necesario, al no vincular a la empresa Grant Geophysical, lo cual es causal de nulidad.
3. Consideró que la apreciación de la prueba fue deficiente, porque no tuvo en cuenta las diferentes obligaciones ambientales a las que se debe someter quien va a desarrollar una actividad que maneja material explosivo que es considerada como de alto riesgo, más aún cuando se realiza en zonas sensibles en donde las detonaciones generan alteraciones a los ecosistemas que allí se encuentran.
Expresa que el a quo, sin ningún criterio idóneo de proporcionalidad y razonabilidad, rebaja la sanción de los cargos 3, 4 y 5, sin que el actor lo hubiese solicitado, porque considera que es un único cargo, sin tener en cuenta los daños ambientales.
Finalmente, manifiesta que debe tenerse en cuenta el carácter rogado de esta jurisdicción, y que el tribunal analizó aspectos de los actos acusados que no fueron planteados en la demanda.
IV. Alegato de conclusión del Ministerio Público.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunciará en esta etapa procesal.
Dado que el fallo de primera instancia fue apelado en su integridad por ambas partes, la Sala se referirá a todos los motivos de inconformidad presentados por ellas en sus recursos de apelación, para dilucidar si las resoluciones acusadas, que impusieron sanciones a la actora por desconocimiento de normas ambientales, fueren o no expedidas por Corporinoquía de conformidad con las normas que rigen sobre el particular.
La Resolución acusada 200.15-07-0642 de 10 de julio de 2007 (fl. 522, anexo 4), confirmada por la número 200.15-07-1007 de 2 de noviembre de 2007, dispone en su parte resolutiva:
“ART. PRIMERO.—Declarar responsables a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical, de los cargos, segundo, tercero, cuarto y quinto formulados mediante el artículo segundo del auto 200.05.07-0187 del 17 de abril de 2005, proferido por la oficina legal de Corporinoquía, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.
ART. SEGUNDO.—Imponer a las empresas (...) una multa neta de (...) 2.810 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ART. TERCERO.—Como medida de restauración ambiental se le impone a las empresas…, la reforestación de un área igual a 50 hectáreas, en el área que previamente defina Corporinoquía, teniendo en cuenta las disposiciones técnicas establecidas en las resoluciones 559 de 2000 y 200.15,04-678 de 14 de diciembre de 2004 emanadas de la Dirección General de esta corporación; de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 85 de la Ley 99 de 1993.
ART. CUARTO.—Requerir a las empresas (...) para que en un término no mayor a seis meses, contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, den cumplimiento a la siguiente obligación:
Elaborar y entregar el plan de manejo ambiental para los esteros Lipa y Ele de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión.
Para la elaboración de los planes de manejo ambiental referidos en el presente artículo, las empresas (…) deberán aplicar la “Guía para la formulación, complementación o actualización de planes de manejo para humedales de importancia internacional y otros humedales”, adoptada mediante la Resolución 196 del 1º de febrero de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ART. QUINTO.—Notificar el contenido del presente acto administrativo…
Los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto, de que trata el artículo primero de la anterior resolución, formulados mediante el artículo segundo del auto 200.05.07-187 de 17 de abril de 2007, al tenor de sus considerandos, fueron:
— Contravenir lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984 sobre el registro de vertimientos;
— Incumplimiento de lo establecido en la guía básica ambiental para actividades sísmicas adoptada por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005;
— Realizar una intervención en los esteros Lipa y Ele sin estar autorizado por parte de Corporinoquía un plan de manejo específico para áreas con lámina de agua y ambientalmente sensibles, tales como cuerpos lénticos (sitios Ramsar) y;
— Contravenir el PBOT del municipio de Arauquita, en lo relacionado con zonas de protección.
A efectos de dilucidar el asunto, se hace necesario hacer referencia a los antecedentes de las resoluciones acusadas, así:
1. Mediante la Resolución 157 de 26 de enero de 2006 (anexo 14 del folder de anexos), el MAVDT otorgó una licencia ambiental global para la explotación de hidrocarburos(6) a la empresa Occidental de Colombia Inc. para el proyecto “Campo de desarrollo Caricare” localizado en el municipio de Arauquita circunscrito a las coordenadas allí descritas, y autorizó las siguientes actividades: explotación de los pozos enunciados, construcción de vías de acceso y de instalaciones de apoyo, construcción de facilidades tempranas y permanentes de producción, perforación de pozos de desarrollo con lodo base agua, pruebas de producción y mantenimiento, construcción e instalación de líneas de flujo a una profundidad de dos metros y desmantelamiento y restauración del área intervenida; para esta última actividad la empresa debía tener en cuenta unos requerimientos que señala la licencia.
El artículo tercero dispuso que el beneficiario de la licencia debía cumplir las obligaciones contenidas en el estudio de impacto ambiental, en el plan de manejo ambiental y en las normas ambientales vigentes, y declaró como áreas de exclusión para toda la actividad de explotación del campo Caricare, entre otras ocho, la siguiente:
“a) Cuerpos de agua: esteros, ríos, cañadas, quebradas, caños y jagüelles, y la franja de 50 m a cada lado en toda su extensión de los cauces permanentes y estacionales presentes en el área, medidos desde el margen externo de la franja de vegetación protectora de cauces o de la cota máxima de inundación (en caso de no contar con dicha vegetación...” (resalta la Sala fuera de texto).
El artículo cuarto dispuso que si las condiciones variaban hacia escenarios restrictivos para las actividades autorizadas, el beneficiario de la licencia debería informar al ministerio para efectos de modificar la licencia ambiental.
El artículo quinto consagró que la licencia otorgada lleva implícito el uso, aprovechamiento o afectación de los siguientes recursos naturales renovables, así: 1. Utilización de aguas superficiales de la fuente denominada río Ele y concesión de aguas subterráneas en las condiciones allí descritas, 2. Se autorizó “el vertimiento de aguas residuales domésticas e industriales por el término de duración del proyecto, al río Ele, en un caudal de 2.7 m3/seg.”, cumpliendo con los parámetros de calidad indicados en la misma resolución (resaltado fuera de texto).
El artículo noveno dispuso medidas de mitigación y/o compensación por la explotación de los hidrocarburos y, el artículo décimo, consagró que previo a la iniciación de actividades, debía presentar al ministerio un plan de manejo ambiental específico cada actividad autorizada, con base en el cual se realizará el respectivo seguimiento, que en este caso corresponde a Corporinoquía.
El artículo décimo segundo le prohibió adelantar obras dentro de la franja de propiedad del Estado a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, esto es, “Una faja paralela a la línea de mareas máximas o la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho”.
El artículo vigésimo séptimo dispuso:
“La licencia ambiental global que se otorga mediante esta providencia ampara únicamente las obras o actividad descritas en el estudio de impacto ambiental, plan de manejo ambiental presentado y en el presente acto administrativo. Cualquier modificación en las condiciones de la licencia ambiental, deberá ser informada inmediatamente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para su evaluación y aprobación…”.
Los artículos siguientes disponen, entre otras, que la empresa debe comunicar con anticipación al ministerio y a Corporinoquía el inicio de actividades.
2. Mediante memorial de fecha 6 de diciembre de 2006(7), Oxycol informó a Corporinoquía el inicio de actividades de adquisición de sísmica 3D prospecto Caricare-Cosecha, que es una actividad del sector hidrocarburos para identificar depósitos, diferente y anterior a la etapa de explotación de hidrocarburos autorizada, como se acaba de exponer, por el ministerio. Oxycol informa que para efectos de gestión y control ambiental, diseñó y ejecutará de manera interna el respectivo plan de manejo ambiental para la actividad, en concordancia con los términos de referencia y la guía ambiental básica para proyectos de exploración sísmica terrestre.
3. El 31 de enero de 2007, Corporinoquía realizó una visita de control y seguimiento al referido programa, con la cual se elaboró el Concepto Técnico 510.09.07-270 de 26 de marzo de 2007 que obra a folios 112 a 123 del cuaderno de “respuesta a oficios del cuaderno de prueba 2”, tomo 1, en el cual se consigna: “se identificó un avance del 9% del total de las actividades de perforación; la empresa Grant Geophysical ha dado cumplimiento a los parámetros ambientales establecidos para ubicación de pozos de acuerdo con las guías ambientales para proyectos de exploración sísmica emitida por el ministerio; no se observó afectaciones ambientales visibles en los salvos visitados, el agua para actividades domésticas se toma de pozos profundos autorizados por el ministerio dentro de la licencia ambiental del área Caricare; el tratamiento de aguas negras se realiza a través de una PTAR (lodos activados) y posteriormente se disponen a través de una franja de infiltración; las aguas grises son conducidas a una trampa de grasas antes de disponerlas en la zanja de infiltración junto a las aguas negras”.
Se dispuso en este concepto técnico que la empresa Grant Geophysical debía presentar a Corporinoquía de manera inmediata la descripción y características técnicas de la franja de infiltración, incluyendo su ubicación y georreferenciación y se le requirió copia del plan de manejo ambiental incluyendo planos a escala detallada que indiquen la totalidad de los salvos, pozos y receptoras para el desarrollo del proyecto sísmico, descripción y rendimiento del proceso de perforación del pozo, descripción de los equipos utilizados y descripción técnica soportada con fotografías o videos de avance del proyecto y medidas de manejo ambiental, específicamente los salvos y líneas receptoras localizadas en sectores de susceptibilidad ambiental alta, como son los esteros Lipa y Ele; se solicitó información sobre el número de salvos y pozos, localizados en sectores aledaños y dentro de los esteros Lipa y Ele y, finalmente, solicitó un informe final al término del proyecto que describiera las actividades realizadas y correlación del estado ambiental de áreas sensibles (esteros, drenajes) antes, durante y después del proyecto.
4. Mediante oficio de 30 de marzo de 2007, que obra a folio 124 ídem, Corporinoquía informó a Oxycol que realizó una visita en atención a una queja de la comunidad del área de influencia del proyecto, por lo que hizo las siguientes observaciones: le recordó el área de localización del proyecto y le manifestó que en la visita se logró constatar:
“— Dentro del estero Lipa se realizaron picas ecológicas con ancho promedio de 1.2 metros, sobre los cuales se perforaron los pozos, “implicando el incumplimiento de la guía ambiental para proyectos sísmicos establecida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto debe conservarse una distancia mínima de treinta (30) metros respecto a la lámina de aguas máxima de esteros y lagunas”.
— En el área de influencia del estero Lipa se identificó vegetación del tipo buchón y bore, la cual es típica de cuerpos lénticos.
— Los puntos de disparo, localizados dentro del estero Lipa implicaron la generación de ruido, lo cual trae como consecuencia el desplazamiento de especies de fauna y alteración de las condiciones naturales del estero Lipa (remoción de vegetación típica de estero)”.
Por lo anterior, Corporinoquía en dicho oficio señaló que la empresa Grant Geophysical incumplió con lo dispuesto en las guías ambientales para proyectos sísmicos establecidas por el MADT en el área de influencia del proyecto de sísmica, interviniendo sectores o áreas ambientalmente sensibles o de especial importancia ecológica, como es el caso de los esteros Lipa y Ele.
En consecuencia, Corporinoquía ordenó a la empresa la suspensión inmediata de toda la actividad relacionada con el proyecto sísmico e iniciar en forma inmediata el proceso de restauración ambiental de los esteros Lipa y Ele y Caño Caranal, para garantizar la recuperación ambiental de los cuerpos hídricos intervenidos.
La parte actora, mediante escrito de 30 de marzo, respondió que no compartía las anteriores consideraciones, pero que había suspendido actividades e iniciaría la restauración solicitada (fl. 128, ídem.).
5. El 31 de marzo de 2007, mediante el Concepto Técnico 510.09.07-320, en atención a la queja por afectaciones ambientales en el estero Lipa y Ele por la ejecución del programa, Corporinoquía presentó las observaciones de la visita técnica efectuada el 27 de marzo de 2007, en la cual se indica que de acuerdo con ella las actividades de registro tienen un avance del 75% y las de restauración del 50%, y que:
“El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en las guías ambientales para proyectos sísmicos establece que la distancia mínima recomendada para la ubicación de puntos de disparo respecto a jagüelles, esteros y lagunas es de 30 metros, los cuales no fueron respetados en el proyecto de adquisición sísmica Caricare-Cosecha 3D.
Teniendo en cuenta que la empresa Grant Geophysical ha intervenido sectores o áreas ambientalmente sensibles o de especial importancia ecológica, como es el caso del estero Lipa y estero Ele...”.
Con base en lo mencionado, el concepto técnico recomendó a la oficina legal de Corporinoquía iniciar proceso investigativo de carácter ambiental contra las dos empresas, por incumplimiento de los parámetros ambientales establecidos en la guía ambiental, en cuanto a esteros y lagunas.
6. Mediante oficio de 3 de abril de 2007 (fl. 15, cdno. “respuesta a oficios del cdno. de pba. 2, tomo 2”), Corporinoquía informó a Oxycol que por solicitud del comandante del batallón de contraguerrillas 49 de las Fuerzas Militares, quien consideró que dejar la carga abandonada dentro del estero Lipa, por la suspensión del proyecto, podía ser riesgoso para la comunidad, estimaba pertinente la detonación de los 1.013 pozos restantes, localizados al interior del estero Lipa, sin perjuicio de las acciones sancionatorias a que hubiere lugar por el presunto incumplimiento de la legislación ambiental vigente.
Mediante el Concepto Técnico 510.09.07-348 de 11 de abril de 2007 (fl. 157, ídem.), de la visita que Corporinoquía realizó los días 1º y 2 de abril de 2007 para realizar seguimiento a la queja interpuesta por la comunidad del municipio de Arauca por la intervención del proyecto sísmico en los esteros Lipa y Ele, la corporación anotó que se dio cumplimiento a medida preventiva.
El concepto además señala que con base en la guía básica ambiental para proyectos sísmicos, adoptada por el MAVDT mediante la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005, la empresa Grant Geophysical debió cumplir con las siguientes actividades, las cuales no fueron acatadas:
“— Remitir copia del documento de evaluación y manejo ambiental, (...), razón por la cual no se efectuó un pronunciamiento por parte de esta entidad respecto a las medidas especiales de manejo ambiental para la intervención de áreas sensibles durante la ejecución del proyecto...
— La distancia mínima recomendada para puntos de disparos de 30 metros.
— En áreas esporádicamente inundadas se realizarán perforaciones profundas de hueco de disparo de 20 metros mínimo y reducción de la carga al mínimo posible según los objetivos del proyecto; sin embargo las empresas realizaron la perforación de los pozos a profundidades de 10 metros y carga de 3.000 g. de sismigel para todo el proyecto, incluyendo los pozos ubicados dentro de los esteros Lipa y Ele.
— En caso de requerir el uso, aprovechamiento o afectación de recursos naturales renovables, se deben tramitar y obtener los permisos correspondientes en la corporación autónoma regional respectiva (...), según el Decreto 1594 de 1984 y la guía básica ambiental para proyectos sísmicos (capítulo marco jurídico ambiental); en este caso vertimientos de aguas residuales domésticas en los campamentos volantes 1, 2, 3, 4 y 5 (resalta la Sala).
Esto último se sustenta en que se realizó vertimiento de aguas residuales domésticas de los campamentos volantes 1, 2, 3, 4 y 5 por medio de la disposición de los mismos en campos de infiltración; actividad que debe estar autorizada por Corporinoquía, (…) bajo el sustento técnico que los vertimientos se regulan no sólo directamente sobre el agua sino sobre el suelo y el subsuelo considerando que existe la probabilidad de afluencia de agua hacia acuíferos existentes; en este caso porque no se conocen las condiciones técnicas de los campos de infiltración y la capacidad asimilativa del suelo en que se realizó la disposición final del agua residual doméstica…
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores se hace necesario que la oficina legal inicie proceso sancionatorio..., por los siguientes hechos:
1. Incumplimiento del artículo tercero del Decreto 1421 de agosto 13 de 1996: Por la no presentación e iniciación de actividades del programa sísmico Cosecha-Caricare 3D, sin el establecimiento del plan ambiental mediante acto administrativo por parte de Corporinoquía.
2. Incumplir lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984: Por realizar el vertimiento de aguas residuales domésticas provenientes de los campamentos volantes 1, 2, 3, 4 y 5 de manera ilegal.
3. Incumplimiento de la guía básica ambiental para actividades sísmicas adoptadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante la Resolución 1023 del 28 de julio de 2005:
— Por no mantener la franja de conservación de esteros con distancia mínima recomendada para puntos de disparo la cual, es de treinta (30) metros como mínimo.
— Por no realizar la exploración sísmica en áreas inundadas utilizando otras tecnologías tales como pistola de aire o equivalente, aumento de la profundidad de perforación y disminución de la carga explosiva entre otras normas de manejo ambiental específicas, por ser áreas que presentan un grado de sensibilidad frente al desarrollo del programa sísmico.
4. Intervención en el área de influencia directa de los esteros Lipa y Ele, involucrando actividades de apertura de trocha para 27 salvos, 50 receptoras, perforación y registro de aproximadamente 1.560 pozos, sin presentar y ser autorizado por parte de Corporinoquía un plan de manejo específico para áreas con lámina de agua y ambientalmente sensibles, tales como cuerpos lénticos, según la Convención Ramsar, adoptada por la Ley 357 del 21 de enero de 1997...
5. Perturbación de las especies de flora y fauna existente en los ecosistemas de los esteros Lipa y Ele, por el ruido generado durante las distintas etapas del proyecto sísmico, debido a que estos cuerpos lénticos son hábitat de muchas especies animales, como aves, anfibios, peces, mamíferos acuáticos y la variedad de invertebrados; de igual modo, forman parte del proceso migratorio de aves, descontaminadores de agua al absorber CO2 y dar origen del río Lipa...”.
8. Mediante Auto 200.05-07-0187 de 17 de abril de 2007 se dispuso la apertura de investigación y se formularon los siguientes cargos a la empresa actora, previo recuento de los hechos y actos anteriores:
Cargo primero: Contravenir lo dispuesto en el artículo 3º, numeral 4º, literal a) del Decreto 1421 de 1995.
Cargo segundo: Contravenir lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984.
Cargo tercero: Incumplimiento a lo establecido en la guía básica ambiental para actividades sísmicas, adoptada mediante la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005 del MADT.
Cargo cuarto: Contravenir lo dispuesto en el Convenio Ramsar aprobado por Colombia.
Cargo quinto: Contravenir lo dispuesto en el Acuerdo 61 de 20 de octubre de 2000, PBOT de Arauquita, por cuanto se ocasionó perturbación a las especies de fauna y flora existentes en los ecosistemas de los esteros Lipa y Ele.
9. Mediante memoriales de 14 y 28 de mayo de 2007, las empresas implicadas presentaron sus descargos.
10. Mediante Concepto Técnico 510.09.07 656 (sin fecha) que obra a folio 489 ídem, Corporinoquía evaluó los descargos.
11. Mediante la Resolución acusada 200.15-07-0642 se declaró responsable a la actora de los cargos 2 a 5 enunciados en el ítem 8.
Previamente a analizar el fondo del asunto, se pone de presente que en relación con la causal de nulidad que invoca la parte demandada, por no haberse vinculado al proceso a la sociedad Grant Geophysical Inc., mediante auto de 29 de junio de 2011(8) esta corporación ordenó poner en conocimiento de dicha sociedad la causal de nulidad observada, quien mediante escrito que obra a folios 81 a 82 ibídem, manifestó sanearla expresamente.
Ahora bien, para efecto del análisis de las acusaciones y por razones metodológicas, a continuación se hará referencia individual y sucesiva a los cargos que se le imputaron a la actora por parte de Corporinoquía; en forma breve y resumida, a los argumentos de la demanda y su contestación frente a cada uno de ellos, luego a las consideraciones del a quo, después a la normativa aplicable y, por último, se definirá el respectivo cargo por parte de la Sala.
Primer cargo. Contravenir lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984(9), por el cual se reglamenta parcialmente el título I de la Ley 9ª de 1979, así como el capítulo II del título VI - parte III - libro II y el título III de la parte III libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos. Se impuso una multa de 250 SMLMV.
En el escrito de demanda, Oxycol expresa que no se requería el registro de tales vertimientos ante Corporinoquía, en razón a que no se preveía ni se hicieron vertimientos a ninguna fuente hídrica receptora, en la medida en que eran tratadas mediante plantas de tratamiento de aguas residuales y luego pasaban a campos de infiltración de grava y arena.
En la contestación de la demanda, Corporinoquía manifiesta que conforme al artículo 98 del Decreto 1594 de 1984, toda generación de vertimiento de efluentes líquidos domésticos, bien que se realicen directa o indirectamente en los cauces, así como los que se lleven a cabo en el subsuelo o sobre el terreno, debe ser por ella autorizado, independientemente del método de tratamiento que se utilice.
En la sentencia recurrida, el a quo consideró que las sancionadas eran conocedoras de que al habérseles otorgado una concesión de aguas subterráneas para uso doméstico para los campamentos volantes 3 y 4, ello implicaba un vertimiento de residuales de la misma naturaleza y, por tanto, la obligatoriedad del registro. También estimó que al no haberse probado daños ambientales por los vertimientos realizados, “...la sanción necesariamente deberá ser rebajada a una justa proporción de 150 SMLV, por lo que este cargo prospera”.
La parte actora, en su escrito de apelación, sostiene al respecto que los vertimientos de aguas residuales domésticos se hicieron por períodos muy cortos, previo el respectivo tratamiento; que se desconoció el concepto técnico de la visita realizada el 31 de enero de 2007 en el que se indica que el proyecto se ajusta a la normativa ambiental, y que en la misma área se había ejecutado otro proyecto de obtención de información sísmica denominado Cravo Norte en el que se usaron las mismas técnicas del que originó este proceso, que la demandada lo declaró ajustado a la normatividad ambiental, por lo que se violó el principio de confianza legítima y buena fe.
Dispone el artículo 98 del Decreto 1594 de 1984:
“ART. 98.—Los usuarios que de conformidad con este decreto y demás disposiciones sobre la materia, deban solicitar concesiones de agua y que produzcan vertimientos, deberán registrar estos vertimientos ante la EMAR correspondiente dentro del plazo que esta señale (resalta la Sala).
PAR.—Se exceptúan del requerimiento del presente artículo los vertimientos residenciales y comerciales que estén conectados a los sistemas de alcantarillado público”.
Según el mismo decreto, se entiende por EMAR:
“ART. 3º—Entiéndese por entidad encargada del manejo y administración del recurso (EMAR), aquella que tenga asignadas esas funciones por la ley o por delegación, como el Inderena, el Himat en los distritos de riego, las corporaciones autónomas regionales de desarrollo y la Dirección Marítima y Portuaria, Dimar” (resaltado fuera de texto).
El artículo 82 ídem dispone que de acuerdo con su caracterización, todo vertimiento puntual o no puntual, además de las disposiciones del decreto debe cumplir con las normas de vertimiento que establezca la EMAR.
El artículo 102 ídem, dispone:
“ART. 102.—Si la información proveniente del registro, y la caracterización del vertimiento, así como los resultados de la inspección técnica a que se refiere el artículo anterior, no permiten el otorgamiento de un permiso definitivo de vertimiento, las EMAR podrán exigir a cualquier usuario, dentro del lapso que ellas señalen, la presentación del plan de cumplimiento a que se refiere el presente capítulo.
PAR.—En la providencia mediante la cual se haga la exigencia a que se refiere el presente artículo, se deberán fijar las normas de vertimiento que deben cumplirse, así como los plazos para presentar la primera etapa del plan de cumplimiento”.
El artículo 63 ídem, consagra:
“ART. 63.—Se permite la infiltración de residuos líquidos siempre y cuando no se afecte la calidad del agua del acuífero en condiciones tales que impidan los usos actuales potenciales”.
Y el artículo 91, dispone prohibiciones, así:
“ART. 91.—No se admite ningún tipo de vertimiento:
c) En aquellos cuerpos de agua que la EMAR y el Ministerio de Salud, total o parcialmente declaren especialmente protegidos”.
En relación con las disposiciones legales transcritas, y de los documentos probatorios que obran en el proceso, se advierte que previa solicitud, Corporinoquía, mediante 200.15.07-0244 de 23 de marzo de 2007(10) otorgó a Oxycol concesión de aguas subterráneas para uso doméstico en los campamentos volantes 3 y 4 del proyecto sísmico Cosecha 3D, y es apenas natural y lógico que ese uso autorizado necesariamente implicaba la generación de efluentes líquidos y, como consecuencia de ello, la obligación legal de registrar tal actividad, es decir, solicitar el respectivo permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas ante Corporinoquía, paralelamente a la solicitud de concesión, para así dar cumplimiento al artículo 98 del Decreto 1594 de 1984.
A juicio de la Sala, el argumento de la impugnación sobre este punto de análisis no es de recibo, por cuanto debe entenderse que la finalidad de dicho registro y su obligatoriedad está dispuesto en la citada norma con el propósito de que sea la EMAR correspondiente, para el caso Corporinoquía, la entidad del Estado que determine, previa inspección técnica, conforme al artículo 102 ibídem, otorgar o no permiso definitivo de vertimiento, o decidir si la infiltración de ellos afectaban o no los acuíferos superficiales o acuíferos subterráneos u otros permitidos o no autorizados por las referidas disposiciones, independientemente de que el concesionario de aguas haya considerado motu proprio que, por las razones que hubiesen sido, no se requería el aludido registro.
Es decir, que si hipotéticamente la inspección técnica a que se refiere al artículo 101, ibídem, mostró como resultado que no era dable conceder el permiso definitivo de vertimientos, Corporinoquía hubiera podido exigir un plan de cumplimiento al concesionario de aguas en el que fijasen las normas de vertimiento y los plazos para presentar la primera etapa de cumplimiento, la cual también eventualmente hubiese podido ser la que dice haber implementado la parte actora, u otra con diferentes características.
Ahora bien, en lo que se refiere a los vertimientos de los cinco campamentos volantes, debe tenerse en cuenta que en el artículo 5º numeral 2º de la Resolución 157 de 26 de enero de 2006, por la cual el MAVDT otorgó licencia ambiental global para el área Caricare a la empresa accionante, se autoriza el vertimiento de aguas residuales domésticas e industriales por el término de duración del proyecto de explotación de hidrocarburos del bloque Caricare de forma directa al río Ele, pero en parte alguna esa agencia del Estado autorizó el vertimiento de esas aguas a campos de infiltración, que fue el método que dice la actora haber puesto en práctica en la etapa de prospección sísmica.
Adicionalmente, cabe puntualizar que si el artículo 82 del Decreto 1594 de 1984 señala que “todo vertimiento puntual o no puntual, además de las disposiciones del presente decreto deberá cumplir con las normas de vertimiento que establezca la EMAR”, ello implicaba que para verter eventualmente aguas a campos de infiltración, la actora debió haber solicitado permiso y ceñirse a las normas que para tal efecto estableciera la autoridad ambiental correspondiente, para el caso Corporinoquía.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que si bien el Decreto 2150 de 1995(11) dispone en su artículo 132 que la licencia ambiental lleva implícitos los permisos, autorizaciones y concesiones de carácter ambiental necesarios para la actividad, entre otras, lo cierto es que la licencia ambiental global otorgada a la actora por el MAVDT lo fue para la actividad de explotación de hidrocarburos y en ella se especificó expresamente lo relacionado con la utilización de aguas y vertimientos de esa precisa actividad, y que aquello que controló, vigiló y por cuya actividad Corporinoquía impuso la sanción, lo fue durante la etapa de exploración con el fin de obtener información sísmica.
En lo relacionado con el Concepto Técnico 510-09.07-270(12), correspondiente a la visita de control y seguimiento al programa sísmico 3D Caricare-Cosecha, realizado el 31 de enero de 2007, que en criterio de la recurrente se desconoció por parte de Corporinoquía en los actos acusados, en la medida en que en él se plasmó que el proyecto de sísmica se ajustaba a la normativa ambiental, con lo cual se incurrió en desconocimiento del principio de confianza legítima y buena fe, la Sala, previa lectura de dicho documento, observa que en el mismo por parte alguna se afirma que el desarrollo de dicho proyecto sísmico se ajusta a la normatividad ambiental, pues en él simplemente se describen: su caracterización ambiental, los parámetros técnicos, las observaciones de la visita técnica, el aprovechamiento de los recursos naturales y el concepto propiamente dicho, en el cual, entre otros aspectos, se identificó un avance del 9% del total de las actividades de perforación; se indicó que “el tratamiento de aguas negras se realiza a través de una PTAR (lodos activados) y posteriormente se disponen a través de una zanja de infiltración. Las aguas grises son conducidas a una trampa de grasas antes de disponerlas en la zanja de infiltración, junto a las aguas negras” y se recomendó requerir a la parte actora para remitir una serie de informaciones de carácter ambiental.
Se debe tener en cuenta que para la fecha de la visita técnica efectuada por Corporinoquía el 31 de enero de 2007, el proyecto de exploración estaba prácticamente en su etapa inicial (9%), y fue en visita posterior(13), en su función de control y vigilancia, cuando ya el proyecto estaba en etapa avanzada (75%), que advirtió las irregularidades y en razón de ello solicitó la apertura de proceso sancionatorio.
También acusa la recurrente la violación del principio de la confianza legítima y la buena fe, derivado del hecho de que en el desarrollo de otro proyecto de sísmica denominado Cravo Norte, en donde se utilizaron las mismas técnicas que el que dio origen a este proceso, Corporinoquía no formuló objeción alguna. Al respecto, la Sala considera que resulta desafortunado, por decir lo menos, el planteamiento de esta acusación, cuando a lo largo del análisis de este cargo se han analizado con suficiencia las violaciones normativas en que incurrió la actora, sin que pueda ser de recibo que se aleguen en su favor hechos y circunstancias ajenas al asunto debatido en este proceso. Por lo anterior, la Sala considera que el principio de confianza legítima no protege la conducta omisiva cuando la actividad se encuentra reglada en norma previa.
Para la infracción analizada, Corporinoquía impuso una multa de 250 SMLMV, sanción que si bien se encuentra dentro de los parámetros del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, es por demás benigna, en tanto que la norma se refiere a “Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución”. Sin embargo, el a quo redujo la sanción de multa a 150 SMLMV, bajo la consideración de que “...la Ley 99 faculta la imposición de multas hasta de 300 SMLM diarios (sic) siendo este un tope repetible cuando la conducta es reiterada. Acá no nos encontramos frente a una conducta reiterada sino a una sola que se constituyó permanente” (sic).
Sobre este preciso aspecto de la sanción impuesta por Corporinoquía, la Sala llama la atención del a quo, pues el tenor literal de la indicada norma es perfectamente claro y no permite ningún tipo de interpretación, menos aún aquella que dedujo sin dar mayores explicaciones.
Por lo anterior, en la parte dispositiva de esta providencia se mantendrá la sanción de multa que por 250 SMLMV impuso la entidad demandada.
2. Incumplimiento a lo establecido en la guía básica ambiental para actividades sísmicas, adoptada mediante la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005, por no mantener la franja de conservación de esteros con distancia mínima de 30 metros. Por este cargo se le impuso una sanción de 600 SMLMV.
En su demanda Oxycol manifiesta que la sanción impuesta por el incumplimiento de la guía ambiental por actividad sísmica adoptada por el MAVDT es ilegal por cuanto tal documento solo es instrumento de consulta, autogestión y autorregulación para las autoridades ambientales y los proyectos, por lo que no son susceptibles de ser consideradas normas imperativas de las cuales se pueda predicar su incumplimiento. En tal sentido, se desconoce el principio de legalidad (C.P., art. 6º), pues la inobservancia de las guías no puede generar sanciones.
Por su parte, en la contestación de la demanda, Corporinoquía sostiene que la referida guía ambiental se encuentra soportada en normas previas, como se señala en su artículo 6º, al expresar que “La implementación de la guía ambiental, no exime al interesado de cumplir la normativa ambiental vigente aplicable al desarrollo de su proyecto, obra o actividad”, y una de ellas es el artículo 83 literal d) del Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que determina, entre otros, como bienes, inalienables e imprescriptibles del Estado una franja paralela a la del cauce permanente de los ríos y lagos hasta de 30 metros de ancho. Expresa que la investigación se originó en una queja interpuesta por la comunidad del municipio de Arauca, aledaña a los esteros de Lipa y Ele, y por ello impuso la medida preventiva en virtud del principio de precaución de que trata la Ley 99 de 1993.
Sostiene el a quo que si bien la finalidad de la referida guía ambiental es ser instrumento de carácter conceptual y metodológico para el desarrollo de los proyectos u obras contenidos en ellas, tal documento debe complementarse con el artículo 6º de la resolución aprobatoria del mismo, en el que se establece que su implementación “...no exime al interesado de cumplir con la normatividad vigente aplicable al desarrollo de su proyecto, obra o actividad”, y en tal virtud el artículo 83 literal d) del Código de Recursos Naturales dispone como bienes del Estado una faja paralela a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta 30 metros de ancho, que es reiterada por el artículo 3º del Decreto 1449 de 1977. Luego de ello, el a quo hace mención de la Resolución 157 de 2006, mediante la cual se concedió licencia ambiental global a Oxycol, a la cual se hará referencia en las consideraciones de la Sala.
En el escrito de apelación, Oxycol sostiene que a pesar de que el a quo consideró que las guías ambientales al no contener normas de obligatorio cumplimiento dejan sin piso las infracciones a ella imputadas, de manera impropia indica que Corporinoquía debió citar como violadas normas del Código de Recursos Naturales, en lugar de las contenidas en los actos acusados. De esa manera, añade, el tribunal modificó el cargo imputado, dejándolo sin posibilidad de ejercer su derecho a la defensa.
Por su parte, la entidad demandada en su recurso de alzada reitera que si bien la guía ambiental es un instrumento de autogestión y de autorregulación de carácter conceptual y metodológico, su implementación no exime a los interesados de cumplir con la normativa ambiental.
Al respecto, la Sala observa que mediante Resolución 1023 de 2005, el MAVDT aprobó la mencionada guía ambiental, y en su artículo 6º determina que su implementación “…no exime al interesado de cumplir la normatividad vigente aplicable al desarrollo de su proyecto, obra o actividad”.
También se constata que mediante Resolución 157 del 26 de enero de 2006, el MAVDT otorgó licencia ambiental global a Oxycol para la explotación de hidrocarburos en el campo de desarrollo Caricare, autorizó determinadas actividades, y en su artículo tercero dispuso que el beneficiario de la licencia debía cumplir las obligaciones contenidas en el estudio de impacto ambiental, en el plan de manejo ambiental y en las normas ambientales vigentes, y declaró como áreas de exclusión para toda la actividad de explotación del campo Caricare, entre otras ocho, los “... esteros, ríos, cañadas, quebradas, caños y jagüelles y la franja de 50 metros a cada lado en toda su extensión de los cauces permanente y estacionales presentes en el área....
En concordancia con lo anterior, en el plan de manejo ambiental para el programa sísmico Cosecha-Caricare 3D(14), que Oxycol presentó a Corporinoquía el 9 de abril de 2007, meses después de haberse iniciado la etapa de exploración sísmica, en el ítem 6 contentivo del capítulo 5, zonificación de manejo ambiental, numeral 5.2.2, áreas de intervención con restricciones, sobre los cuerpos de agua (sistemas lóticos y lénticos) se contempla que “La restricción más importante será guardar un margen de seguridad con respecto al cuerpo de agua de no menos de 30 metros para el caso de los sistemas lóticos…”.
A su vez, el artículo 83, literal d), del Decreto 2811 de 1974, dispone como bienes imprescriptibles del Estado, entre otros, “Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos hasta de treinta metros de ancho”.
De lo resuelto en la referida licencia ambiental global otorgada por el MAVDT para la explotación de hidrocarburos en el campo de desarrollo Caricare, en cuanto a las obligaciones que contrajo Oxycol, contenidas en el plan de manejo ambiental, entre otros, y en las normas ambientales vigentes, la Sala considera que ellas vinculaban a dicha empresa durante el desarrollo de todo el proyecto petrolero que pretendía llevar a cabo en esa zona, y no únicamente a la etapa de explotación, pues es de la naturaleza de: dicho proceso que previamente a su iniciación debía obtener la información sísmica necesaria para llevarlo a cabo mediante la etapa de exploración, y resultaría no solo contradictorio sino paradójico, que durante esa primera etapa la empresa beneficiaria de la licencia pudiera realizar actividades en áreas que ella misma en forma previa había indicado ante el MAVDT como vedadas y a las que se alude en el referido plan de manejo ambiental y las disposiciones a que hizo mención en párrafos anteriores.
En ese orden de ideas, la Sala igualmente considera que si la actora realizó operaciones para obtener información sísmica en las zonas no solo prohibidas en las normas atrás indicadas, sino en aquellas que la empresa misma se comprometió a respetar en el plan del manejo ambiental que presentó igualmente ante la entidad demandada, como en efecto se evidencia de los considerandos de los actos acusados, con tal actuación se hizo acreedora a la sanción que le fue impuesta por Corporinoquía.
Siendo ello así, la Sala estima que la demandante debió respetar las áreas de protección y en ningún momento realizar intervención de los esteros Lipa y Ele, sobre los cuales se ubicaron 1.560 puntos de disparo, separados cada uno 100 metros, independientemente de si se causó o no impacto o efecto negativo en el ambiente, pues las sanciones de multa que se establecen en las normas ambientales lo son por infringir las normas ambientales, y no están supeditadas a la comprobación efectiva de daños, como lo consideró el a quo.
De esta manera, la sanción que impuso Corporinoquía a la empresa actora de 600 SMLMV por no mantener la franja de conservación de esteros con distancias mínimas de 30 metros, es más que razonable, si se tiene en cuenta que el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, dispone multas diarias hasta por 300 SMLMV.
3. Contravenir lo dispuesto en la Ley 357 de 21 de enero de 1997 por medio de la cual se aprobó la “Convención relativa a humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de especies acuáticas”, suscrita en Ramsar el 2 de febrero de 1971. Por este cargo se impuso una sanción de 1.560 SMLMV y la obligación de elaborar y entregar a la corporación un plan de manejo ambiental para los Esteros de Lipa y Ele.
En su escrito de demanda, la recurrente consideró que la contravención a ella imputada violó el principio de legalidad y el debido proceso, porque las conductas sancionables no solo deben estar descritas en norma previa, principio de tipicidad, sino que además deben tener un fundamento legal y la sanción predeterminada. Por tal razón, aduce, se quebrantó la Resolución 157 de 1984 del MAVDT y la Ley 357 de 1997(15).
Estima que la Convención de Ramsar ni su ley aprobatoria prevén ningún tipo de sanción por el incumplimiento de la misma, ni menos aún que los particulares estén en la obligación de presentar un plan de manejo especial para los cuerpos de agua, por lo cual la infracción pretendida por Corporinoquía es imposible; que la obligación es para las autoridades ambientales y que además Colombia tan solo ha incluido tres humedales en la lista de Ramsar.
Por su parte, en la contestación de la demanda Corporinoquía sostiene que si bien los humedales esteros Lipa y Ele no se encuentran declarados por la entidad como áreas estratégicas, ésta acogió lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 1º, de la Ley 357 de 1997, que establece que la parte contratante (Colombia) debe fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales, estén o no incluidos en la lista Ramsar como humedales de importancia internacional, lo que se explica en la Resolución 196 de 1º de febrero de 2006 del referido ministerio.
Sobre este cargo, el a quo considera que la Convención de Ramsar no impone a los particulares elaboración de planes de manejo especiales para cuerpos de agua y mucho menos sanciones que les puedan ser aplicadas, pero independientemente de que los esteros Lipa y Ele no se encuentren en la lista Ramsar, no por ello dejan de ser humedales que requieran de especial atención tanto por el Estado como por los particulares. Igualmente, consideró que son las corporaciones las que están obligadas a elaborar los planes de manejo especial para los humedales„ según la Resolución 157 de 2004.
En el escrito de apelación, Oxycol reitera los argumentos de la demanda sobre la no violación de la Ley 357 de 1997, aprobatoria de la Convención de Ramsar, y resalta que la obligación que impuso Corporinoquía de elaborar el mencionado plan de manejo ambiental (PMA's Ramsar) es una obligación de esa entidad, según los artículos 3º y 4º de la Resolución 157 de 12 de febrero de 2004(16) del MAVDT. Manifiesta que a pesar de que en la sentencias se dice no haberse demostrado la ocurrencia de daño alguno, se le impuso una medida de compensación.
En su alegato de conclusión, la actora resume su inconformidad para con la sentencia recurrida, respecto de este punto, así(17):
1. Que no se incurrió en violación de la Convención de Ramsar.
2. Que no es pertinente ordenar medidas de compensación cuando no se han causado tales daños ni afectaciones a los recursos naturales.
3. Que la orden contenida en los actos acusados de elaborar planes de manejo de los esteros como medida sancionatoria no está prevista en el ordenamiento legal.
4. Que no se pueden trasferir las obligaciones de las entidades públicas, como las de elaborar planes de manejo ambiental del esteros para fines de la Convención Internacional Ramsar, que corresponde a Corporinoquía.
En el alegato de conclusión la parte demandada sostiene que en el artículo 4º, numeral 1º, de la Ley 357 de 1997, se establece que la parte contratante (Colombia) debe fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas, estén o no incluidos en la lista de humedales protegidos internacionalmente y deberá torrar las medidas adecuadas para su custodia, y que en consideración a ello, Corporinoquía en uso de sus facultades legales dio cumplimiento a este mandato legal.
Para despachar este cargo contra la sentencia recurrida, deben puntualizarse los siguientes aspectos:
La sanción que se impuso a Oxycol en los actos acusados respecto de este cargo, tuvo como sustento las siguientes consideraciones:
“Según la Ley 357, aprobatoria de la Convención de Ramsar, se introduce en la legislación nacional el concepto y definición de humedales, de la siguiente manera: “Son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones a agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.
Atendiendo lo anterior, los esteros Lipa y Ele se encuentran dentro de esta definición, los cuales por sus características únicas prestan servicios hidrológicos y ecológicos invaluables, más que por su valor paisajístico son zonas de recarga y descarga de acuíferos, áreas de tención de sedimentos y nutrientes, tienen repercusiones sobre la pesca y sobre el nivel freático, lo que incide en el almacenamiento de agua y regulación de inundaciones; de igual modo son el soporte de cadenas tróficas, esenciales para la supervivencia de especies de flora y fauna, algunos en peligro de extinción, como es el caso del “Pato Carretero”; en el estero Lipa tiene lugar el nacimiento del río Lipa y se desarrolla parte del proceso migratorio de aves.
EI hecho de que los esteros Lipa y Ele no se encuentren incluidos en la lista de humedades de importancia internacional Ramsar, no significa que no sean áreas ambientalmente sensibles y de alta importancia ecológica para el departamento de Arauca y Corporinoquía, permitiendo reiterar una vez más que para la intervención de estos cuerpos lénticos en el caso del programa sísmico Caricare-Cosecha 3D-2007, el cual involucró la apertura de trochas para 27 salvos, 50 receptoras, perforación y registro de aproximadamente 1.560 pozos, las empresas Grant Geophysical y Occidental de Colombia Inc., previo el inicio de actividades debieron fijar y dar a conocer las medidas especiales de manejo ambiental, las cuales debieron incluirse en el plan de manejo ambiental entregado a Corporinoquía.
Lo anterior toda vez que el artículo 4º de la Ley 357 de 1997, por medio de la cual se aprueba la “Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas, suscrita en Ramsar el 2 de febrero de 1971, establece que cada parte contratante fomentará la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales en aquellos, estén o no incluidos en la lista y tomará las medidas adecuadas para su custodia”.
Ahora bien, la referida convención fue aprobada por Colombia mediante la Ley 357 de 21 de enero de 1997(18), y en ella se adquirieron como obligaciones derivadas del mismo, las siguientes:
El Estado parte se compromete a respetar cuatro obligaciones principales, a saber, la designación de por lo menos un humedal para ser incluido en la lista de humedales de importancia internacional, el uso racional de todos esos ecosistemas, la creación de reservas naturales y las consultas mutuas entre Estados cuando comparten alguno.
Sobre el particular, se tiene que de la atenta lectura del citado convenio internacional, resulta claro que en éste sólo se consagra una definición de humedales, y se refiere de manera exclusiva a obligaciones que para su conservación adquieren los Estados que entren a formar parte del mismo, y en él no se prevé ninguna obligación a cargo de los particulares de cuyo incumplimiento se deriven o puedan derivarse unas sanciones.
De otra parte, respecto de la obligación que se impuso a Oxycol de elaborar y presentar un plan de manejo ambiental para los esteros Lipa y Ele, se tiene que dicha obligación corresponde exclusivamente Corporinoquía, pues la Resolución 157 de 2004 expedida por el MAVDT, “Por la cual se reglamenta el uso sostenible y manejo de humedales y se desarrollan aspectos referidos en los mismos en la aplicación de la Convención de Ramsar”(19), así lo dispone en los siguientes términos:
“ART. TERCERO.—Plan de manejo ambiental. Las autoridades ambientales competentes deberán elaborar y ejecutar planes de manejo ambiental para los humedales prioritarios de su jurisdicción, los cuales deberán partir de una delimitación, caracterización y zonificación para la definición de medidas de manejo con la participación de los distintos interesados. El plan de manejo ambiental deberá garantizar el uso sostenible y el mantenimiento de la diversidad y productividad biológica”.
En ese sentido, la citada resolución determinó que son las autoridades ambientales las encargadas de elaborar los planes de manejo ambiental para los humedales que consideren prioritarios, entendiendo por autoridades ambientales, conforme al artículo 4º de la misma resolución: la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales, las corporaciones autónomas regionales y las corporaciones de desarrollo sostenible.
Por consiguiente, para la Sala es incuestionable que la Convención de Ramsar no podía material ni jurídicamente ser violada por la parte actora y servir de fundamento para imponer a la actora la sanción de multa, y mucho menos para derivar de ella la obligación de elaborar un plan de manejo ambiental para los referidos esteros.
Corolario de lo expuesto es que al no existir la violación de la norma superior en que se fundamentó el cargo formulado y la sanción y obligación impuesta a la parte actora, en la parte dispositiva de esta sentencia se declarará la nulidad de las resoluciones acusadas, en lo que a este cargo respecta, toda vez que el tribunal no adoptó ninguna decisión sobre el mismo.
4. Contravenir lo dispuesto en la parte IV Sistema biofísico numeral 9.12 “Zonas de protección (ZP)”, del Acuerdo 61 de 20 de octubre de 2000, por medio del cual el concejo municipal adoptó el PBOT para el municipio de Arauquita. Por este cargo se le sancionó al pago de 400 SMLMV.
Corporinoquía sustentó este cargo planteando, de una parte, la violación de la parte IV Sistema biofísico, numeral 9.12 “Zonas de protección (ZP) del Acuerdo 61 de 20 de octubre de 2000, por medio del cual el Concejo Municipal de Arauquita adoptó el plan básico de ordenamiento territorial y, por otra parte, la causación de un daño por la perturbación de las especies de flora y fauna existentes en los ecosistemas de los esteros Lipa y Ele.
En relación con este cargo, se pone de presente que si bien en el expediente se encuentra copia del Acuerdo 61 de 2000(20), no existe en el plenario copia de la parte IV de dicho acuerdo, de tal manera que permite a la Sala analizar su contenido frente a las razones de inconformidad de la parte actora y su confrontación con los elementos probatorios recaudados en el curso del proceso.
Conforme al artícuIo 141 del Código Contencioso Administrativo, le corresponde a quien invoca la violación de una norma de carácter local probar su existencia. En este caso la parte IV del Acuerdo 61 en mención tiene carácter local, luego al no haberse probado su existencia, pues se repite, no fue aportada al proceso, la Sala debe abstenerse de hacer pronunciamiento alguno sobre el cargo fundamentado en la violación de tal norma local.
Por último, la Sala observa y considera lo siguiente en lo relacionado con la medida de restauración ambiental que se impuso a la actora en el artículo tercero de la Resolución 200-15-07-0642 de 10 de julio de 2007, consistente en reforestar un área de 50 hectáreas en los lugares que previamente defina la corporación.
De la lectura de la motivación de dicho acto, resulta claro que la decisión obedeció a que se determinó por parte de Corporinoquía que:
“...a lo largo de la presente investigación las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical dentro de actividades de intervención en los esteros Lipa y Ele, los cuales se caracterizan por ser hábitat de innumerables especies de flora y fauna, forman parte del proceso migratorio de aves y se constituyen en área de recarga que da origen al río Lipa; en la influencia directa de estos cuerpos lénticos se perforaron y detonaron aproximadamente 1.560 pozos, cada uno cargado con 3.000 gramos de sismigel, a una profundidad de 10 metros y separados entre sí 100 metros. Contraviniendo de esta forma la normatividad vigente para estos casos”.
De igual manera, se constata que a pesar de que en la demanda no se formularon cargos puntuales de violaciones normativas contra la mencionada decisión de Corporinoquía, pues simplemente se solicitó respecto de ella el restablecimiento del derecho(21), el quo motu proprio consideró que ella “…es igualmente arbitrario y desconocedora de la ley…” por lo cual, en la parte dispositiva de la sentencia decidió “...REVOCAR la restauración ambiental dispuesta …(y)... ordenar a Corporinoquía devolver a Occidental de Colombia Inc. …(…)… las sumas de dinero que la misma hubiese invertido en el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 3º de la Resolución 200-15-07-0642...”.
De las constataciones que anteceden, para la Sala es indudable que al pronunciarse el fallo recurrido sobre un aspecto que no fue objeto de acusaciones normativas, e invocar como sustento algunas de las decisiones que adoptó disposiciones legales que no se señalaron como infringidas en la demanda, desconoció que en los procesos contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho no se ejerce un control general de legalidad, sino que el juez debe analizar solamente las normas y las motivaciones aducidas por el demandante. En otros términos, tratándose de acciones de impugnación de actos administrativos, no le es dable al juzgador aplicar el principio “iura novit curia”, como sí se presenta en acciones contractuales y de reparación directa, en las cuales el juez teniendo los hechos tiene el deber de aplicar la ley aun cuando no haya sido invocada.
Por lo anterior, en casos como el que se analiza, en los cuales se debate la validez de actos administrativos, el tribunal debió limitar su actividad a realizar el examen de legalidad solamente atendiendo las razones expuestas por el actor en su demanda, y no efectuar, como en efecto lo hizo, un control general de legalidad de los actos acusados, salvo que hubiere advertido la violación de un derecho fundamental o una manifiesta incompatibilidad con la Constitución Política.
Por consiguiente, se reitera, la aplicación del principio “iura novit curia” está excluida en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por virtud del carácter rogado de esta jurisdicción en esta materia.
En tal virtud, la Sala considera que el juez de primera instancia extralimitó el marco que le trazó la demanda, lo que acarreará que en la parte dispositiva de esta providencia se revoquen las decisiones que sobre este aspecto se adoptaron en la sentencia recurrida.
PRIMERO. MODIFÍCASE el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en cuanto modificó el artículo segundo de las resoluciones 200-15-07-0642 de 10 de julio de 2007 y 200-15-07-1017 de 2 de noviembre del mismo año, respecto de la sanción a imponer a Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical Inc. y, en su lugar, se dispone que la multa neta que se impone a las mencionadas empresas lo es por el equivalente a un mil doscientos cincuenta (1.250) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
SEGUNDO: ADICIÓNASE el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:
1. Declárese la nulidad parcial de las resoluciones 200-15-07-0642 de 10 de julio de 2007 y 200-15-07-1017 de 2 de noviembre del mismo año, en cuanto declararon a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical Inc. responsables por incurrir en contravención de lo dispuesto en la Ley 357 de 1997 “Por medio de la cual se aprueba la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas”.
2. Declárase la nulidad del artículo cuarto de la Resolución 200-15-07-0642 de 10 de julio de 2007, mediante el cual se impuso a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical Inc. la obligación de elaborar y entregar el plan de manejo ambiental para los esteros Lipa y Ele, y de la Resolución 200-15-07-1017 de 2 de noviembre de 2007, en cuanto confirmó dicha obligación.
TERCERO: REVÓCASE el inciso tercero del ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en cuanto en él se dispuso “REVOCAR la medida de restauración ambiental impuesta a las empresas Occidental de Colombia Inc. y Grant Geophysical Inc. en el artículo tercero de la Resolución 200-15-07-0642 proferida el 10 de julio de 2007 por el jefe de la oficina legal ambiental de Corporinoquía”; y el ordinal tercero de la sentencia recurrida.
CUARTO. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.
QUINTO. Para dar cumplimiento a lo resuelto en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, la devolución de las sumas de dinero a que hubiere lugar se hará actualizada a la fecha efectiva del pago.
SEXTO. Tiénese al doctor Rafael Castillo Charry como apoderado judicial de la sociedad Geokinetics International Inc. (antes Grant Geophysical Inc.), en los términos y para los efectos del poder que aparece en el certificado de existencia y representación legal o inscripción de documentos, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá(22).
SÉPTIMO. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 12 de abril de 2012.
(1) Folios 18 a 29, cdno. ppal.
(2) Por la cual se reglamenta el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales y se desarrollan aspectos referidos a los mismos inaplicación(sic) de la Convención Ramsar. Esta convención contiene obligaciones para las autoridades ambientales.
(3) “Por la cual se adopta la guía técnica para la formulación de planes de manejo para humedales en Colombia” cuyo único artículo dispone: ART. PRIMERO.—Adoptar la guía técnica para la formulación, complementación o actualización, por parte de las autoridades ambientales competentes en su área de jurisdicción, de los planes de manejo para los humedales prioritarios y para la delimitación de los mismos, que se anexa y hace parte integral de la presente resolución.
(4) Folios 164 a 255, cdno. ppal.
(5) Folios 750 a 760, cdno. ppal.
(6) Dentro del sector de hidrocarburos, existen diferentes actividades. Mediante la Resolución 1023 de 28 de julio de 2005, adoptó las guías ambientales para: proyectos de perforación de pozos de petróleo y programas de exploración sísmica terrestre, desarrollo de campos, transporte por ductos, estaciones de almacenamiento y bombeo, estaciones de servicio de combustible, estaciones de servicio ampliadas para GNV y para gas natural.
Mediante el mismo acto administrativo adoptó guías ambientales para varios ítems de los sectores energético, agrícola y agropecuario, industrial-manufacturero, infraestructura y transporte, etc.
(7) Folio 377, cdno. ppal.
(8) Folios 78 a 80, cdno. Consejo de Estado.
(9) Derogado por el artículo 79 del Decreto Nacional 3930 de 2010, salvo los artículos 20 y 21.
(10) Folios 481 a 493, cdno. ppal.
(11) “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública.
(12) Folios 278 a 289, cdno. ppal.
(13) El 27 de marzo de 2007. Folios 302 a 307 ib.
(14) Anexo 44 del expediente.
(15) “Por la cual se aprueba la Convención relativa a los humedales de importancia internacional como hábitat de aves acuáticas, suscrita en Ramsar el 2 de febrero de 1971”.
(16) Por la cual se reglamenta el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales y se desarrollan aspectos referidos a los mismos inaplicación(sic) de la Convención Ramsar. Esta convención contiene obligaciones para las autoridades ambientales.
(17) Folios 6 a 30, cdno. 2.
(18) Diario Oficial 42.967 de 27 de enero de 1997. Declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-582 de 13 de noviembre de 1997.
(19) Folios 193 a 200, anexo 2.
(20) Folios 63 a 191, cdno. 3.
(21) Folio 16, cdno. ppal.
(22) Folios 93 o(sic) 98, cdno. Consejo de Estado.