Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2011-0070&language=FR
Timestamp: 2013-06-20 08:10:10+00:00
Document Index: 30502073

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 3", "l'article 206", "l'article 207", "l'article 206", "l'article 207", "l'article 207", "l'article 207", 'art;\n11']

RAPPORT sur la future politique européenne en matière d'investissements internationaux - A7-0070/2011
Procédure : 2010/2203(INI)Cycle de vie en séanceCycle relatif au document :
A7-0070/2011Textes déposés :
RAPPORT 260k 145k
22 mars 2011PE 454.567v01-00 A7-0070/2011
sur la future politique européenne en matière d'investissements internationaux
– vu la communication de la Commission du 7 juillet 2010 au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée "Vers une politique européenne globale en matière d'investissements internationaux" (COM(2010)0343), ainsi que la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions transitoires pour les accords bilatéraux d'investissement conclus entre des États membres et des pays tiers, présentée par la Commission le 7 juillet 2010 (COM(2010)0344),
– vu la communication de la Commission du 3 mars 2010 intitulée "Europe 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive" (COM(2010)2020) et la communication du 9 novembre 2010 de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée "Commerce, croissance et affaires mondiales – La politique commerciale au cœur de la stratégie Europe 2020" (COM(2010)0612),
– vu les conclusions du Conseil du 25 octobre 2010 sur une politique européenne globale en matière d'investissements internationaux(1),
– vu les principes directeurs actualisés de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales,
– vu la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne sur les manquements des États membres à leurs obligations, et notamment l'arrêt du 3 mars 2009 dans l'affaire C-205/06, Commission/Autriche, l'arrêt du 3 mars 2009 dans l'affaire C-249/06, Commission/Suède, et l'arrêt du 19 novembre 2009 dans l'affaire C-118/07, Commission/Finlande,
– vu le rapport de la commission du commerce international et les avis de la commission du développement et de la commission des affaires économiques et monétaires (A7-0070/2011),
A. considérant que le traité de Lisbonne confère à l'Union européenne une compétence exclusive en matière d'investissements directs à l'étranger (IDE), conformément à l'article 3, paragraphe 1, point e), à l'article 206 et à l'article 207 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE),
B. considérant que depuis 1959, plus de 1 200 traités bilatéraux sur l'investissement (BIT) ont été conclus par les États membres au niveau bilatéral et que près de 3 000 BIT ont été conclus au total,
C. considérant qu'il est généralement admis que les investissements entrants peuvent améliorer la compétitivité des pays d'accueil mais qu'il peut être nécessaire de prévoir une aide à l'ajustement pour les travailleurs peu qualifiés dans le cas d'investissements sortants, et qu'il est de la responsabilité de tout gouvernement d'encourager les effets bénéfiques des investissements et d'empêcher leurs effets négatifs éventuels,
D. considérant que l'article 206 et l'article 207 du traité FUE ne définissent pas les IDE, que la Cour de justice de l'Union européenne(2) a précisé son interprétation du terme IDE en s'appuyant sur trois critères: à savoir que les IDE doivent être considérés comme des investissements à long terme, représentant au moins 10 % du capital social/des parts de l'entreprise liée et donnant à l'investisseur un contrôle managérial sur les activités de l'entreprise liée, et que cette définition est conforme aux définitions établies par le FMI et l'OCDE mais qu'elle s'oppose, notamment, aux investissements de portefeuille et aux droits de propriété intellectuelle; qu'il n'est pas aisé d'opérer une distinction claire entre les IDE et les investissements de portefeuille, et qu'une définition juridique rigide pourrait difficilement s'appliquer aux pratiques d'investissement dans le monde réel,
E. considérant que certains États membres utilisent des définitions larges du terme "investisseur étranger" en vertu desquelles une simple adresse postale suffit pour déterminer la nationalité d'une entreprise, que cela a permis à certaines entreprises d'engager des poursuites contre leur propre pays par l'intermédiaire d'un BIT conclu par un pays tiers et que toute société européenne devrait pouvoir compter sur les accords d'investissement futurs de l'Union ou sur les chapitres consacrés à l'investissement des futurs accords de libre-échange (ALE),
F. considérant que l'émergence de nouveaux pays dotés de capacités d'investissement fortes, en tant que puissances locales ou mondiales, a modifié la perception classique selon laquelle les pays développés étaient les seuls investisseurs,
G. considérant que l'apparition des premières affaires soumises au règlement des différends dans les années 1990, malgré des expériences globalement positives, a révélé plusieurs aspects problématiques en raison de l'utilisation, dans les accords, de libellés vagues sujets à l'interprétation, notamment en ce qui concerne le risque de conflit entre intérêts privés et mission régulatrice de la puissance publique, par exemple dans les cas où l'adoption d'une législation légitime a conduit à la condamnation d'un État par des arbitres internationaux pour violation du principe de "traitement juste et équitable",
H. considérant que les États-Unis et le Canada, qui comptaient parmi les premiers États à être confrontés à ce type de décision, ont adapté leur modèle de BIT pour limiter la capacité d'interprétation de l'arbitrage et assurer une meilleure protection de leur espace d'intervention publique,
I. considérant que la Commission a dressé une liste des pays devant constituer des partenaires privilégiés pour la négociation des premiers accords d'investissement (Canada, Chine, Inde, Mercosur, Russie et Singapour),
J. considérant que le nouveau Service européen pour l'action extérieure (SEAE) doit également renforcer la présence et le rôle de l'Union européenne au niveau mondial, y compris par la promotion et la défense des objectifs commerciaux de l'Union, ainsi que dans le domaine de l'investissement,
1. est conscient du fait que, à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les IDE relèvent maintenant de la compétence exclusive de l'Union européenne; fait remarquer que cette nouvelle compétence de l'Union européenne pose un double défi en ce qui concerne, d'une part, la gestion des BIT existants et, d'autre part, la définition d'une politique européenne d'investissement correspondant aux attentes des investisseurs et des États récipiendaires, mais également aux intérêts économiques plus larges ainsi qu'aux objectifs de la politique extérieure de l'Union;
2. se félicite de cette nouvelle compétence de l'Union européenne et invite la Commission et les États membres à saisir cette occasion pour élaborer, conjointement avec le Parlement, une politique en matière d'investissement qui soit intégrée et cohérente et qui promeuve les investissements de haute qualité et contribue de manière positive au progrès économique et au développement durable partout dans le monde; estime que le Parlement doit être associé comme il convient à la définition de la future politique d'investissement, ce qui signifie qu'il doit être dûment consulté sur les mandats pour les négociations à venir et être informé de manière régulière et satisfaisante au sujet de l'état d'avancement des négociations en cours;
3. fait remarquer que l'Union européenne constitue un bloc économique important qui dispose d'un poids de négociation très élevé; estime qu'une politique commune d'investissement permettra de répondre aux attentes tant des investisseurs que des États intéressés et de contribuer à une compétitivité accrue de l'Union et de ses entreprises ainsi qu'à l'amélioration de l'emploi;
4. relève la nécessité d'un cadre européen coordonné qui vise à offrir une sécurité et à encourager la promotion des principes et objectifs de l'Union européenne;
5. rappelle que la phase actuelle de mondialisation a connu une augmentation considérable des IDE, au point qu'en 2007, l'année ayant précédé la crise économique et financière mondiale qui a affecté les investissements, les flux d'IDE ont atteint le niveau record de presque 1 500 milliards EUR, l'Union étant la source la plus importante d'IDE dans toute l'économie mondiale; souligne, cependant, qu'en 2008 et 2009 le niveau des investissements a diminué du fait de la crise financière et économique mondiale; souligne également que près de 80 % de la valeur totale des IDE mondiaux concernent des fusions et des acquisitions transfrontalières;
6. se félicite de la communication de la Commission intitulée "Vers une politique européenne globale en matière d'investissements internationaux" mais souligne que, plutôt que de se concentrer essentiellement sur la protection de l'investisseur, elle devrait mieux évoquer le droit de protéger la capacité de réglementation publique et de respecter l'obligation de l'Union de se doter d'une politique cohérente en matière de développement;
7. estime que les investissements peuvent avoir un effet favorable sur la croissance et l'emploi, dans l'Union européenne mais aussi dans les pays en développement, dès lors que les investisseurs participent activement à la réalisation des objectifs du développement des pays d'accueil, notamment en soutenant l'économie locale de ceux-ci par des transferts de technologies et en utilisant la main-d'œuvre et les moyens de production locaux;
8. invite la Commission à ne pas perdre de vue les leçons qui ont été tirées aux niveaux multilatéral, plurilatéral et bilatéral, en particulier en ce qui concerne l'échec des négociations de l'OCDE sur un accord multilatéral d'investissement;
9. demande instamment à la Commission d'élaborer la stratégie d'investissement de l'Union de façon réfléchie et coordonnée sur la base des bonnes pratiques des BIT; prend acte de la disparité des contenus des accords conclus par les États membres et invite la Commission à concilier ces différences afin de créer un modèle européen solide pour les accords d'investissement, qui serait également ajustable en fonction du niveau de développement du pays partenaire;
10. demande à la Commission d'établir des orientations non contraignantes le plus rapidement possible, par exemple sous la forme d'un modèle pour les traités bilatéraux d'investissement, qui puissent être utilisés par les États membres pour plus de sécurité et de cohérence;
11. demande à la Commission d'établir une définition claire des investissements qui doivent être protégés, comprenant tant les FDI que les investissements de portefeuille; estime, cependant, que les investissements de nature spéculative, tels que définis par la Commission, ne doivent pas être protégés; insiste sur le fait que, lorsque les droits de propriété intellectuelle sont inclus dans le champ d'application d'un accord d'investissement, y compris les accords pour lesquels des projets de mandats ont déjà été proposés, les clauses de l'accord devraient être rédigées de telle sorte qu'elles n'aient pas d'effets négatifs sur la fabrication de médicaments génériques et qu'elles respectent les dérogations prévues au titre des droits de propriété intellectuelle liés au commerce (TRIPS) en matière de santé publique;
12. note avec inquiétude que négocier une large variété d'investissements entraînerait une confusion entre compétences exclusives et compétences partagées;
13. demande l'adoption du terme "investisseur de l'Union européenne" qui, dans l'esprit de l'article 207 du traité FUE, soulignerait l'importance de promouvoir sur un pied d'égalité les investisseurs issus de tous les États membres et de leur garantir les mêmes conditions de fonctionnement et le même niveau de protection pour leurs investissements;
14. rappelle que la plupart des BIT conclus par les États membres de l'Union utilisent une définition large du concept d'"investisseur étranger"; demande à la Commission de déterminer dans quels cas cela a conduit à des pratiques abusives; demande à la Commission d'établir une définition claire du terme "investisseur étranger" fondée sur cette évaluation ainsi que sur la dernière définition de référence des investissements directs à l'étranger adoptée par l'OCDE;
15. souligne que la protection de l'investisseur, pour tous les investisseurs de l'Union, doit demeurer la première priorité des accords d'investissement;
16. constate que la négociation de traités bilatéraux d'investissement exige du temps; invite la Commission à investir les moyens humains et matériels qui sont les siens dans la négociation et la conclusion d'accords d'investissements au niveau européen;
17. estime que la demande formulée par le Conseil dans ses conclusions sur la communication, à savoir que le nouveau cadre juridique européen ne devrait pas avoir d'effets négatifs sur la protection ni les garanties dont l'investisseur bénéficie dans le cadre des accords existants, est susceptible de créer un risque d'une remise en cause de tout nouvel accord et de mettre en danger, à une époque où les investissements entrants dans l'Union européenne sont en augmentation, l'équilibre nécessaire entre la protection de l'investisseur et la protection du droit relatif à l'établissement de réglementations; estime, en outre, que ce libellé du critère d'évaluation pourrait être contraire au sens et à l'esprit de l'article 207 du traité FUE;
18. est d'avis que la nécessité d'identifier les bonnes pratiques, également évoquée par les conclusions du Conseil, constitue une option plus raisonnable et plus efficace puisqu'elle permet d'élaborer une politique européenne d'investissement cohérente;
19. estime que les futurs accords d'investissement qui seront conclus par l'Union européenne devront reposer sur les bonnes pratiques issues des expériences des États membres et comporter les normes suivantes:
- la non-discrimination (le traitement national et la nation la plus favorisée), qui fera l'objet d'une formulation plus précise dans la définition, indiquant que les investisseurs étrangers et nationaux doivent opérer "dans des conditions similaires" et prévoyant une certaine flexibilité des clauses de la nation la plus favorisée afin de ne pas entraver les processus d'intégration régionaux dans les pays en développement;
- le traitement juste et équitable, défini en fonction du niveau de traitement établi par le droit coutumier international;
- la protection contre l'expropriation directe et indirecte, en donnant une définition fixant un équilibre clair et juste entre les objectifs d'intérêt public et les intérêts privés et en prévoyant une compensation adéquate correspondant au préjudice subi en cas d'expropriation illégale;
20. demande à la Commission d'évaluer les incidences éventuelles de l'intégration d'une clause de protection dans les futurs accords d'investissement européens et de présenter un rapport et au Parlement européen et au Conseil;
21. invite la Commission à garantir la réciprocité lorsqu'elle conduit des négociations sur l'accès au marché avec ses principaux partenaires commerciaux développés et les principales économies émergentes tout en gardant à l'esprit la nécessité d'exclure les secteurs sensibles et de maintenir une asymétrie dans les relations commerciales de l'Union avec les pays en développement;
22. fait observer que le renforcement de la sécurité qui est escompté aidera les PME à investir à l'étranger; considère à cet égard que les PME doivent avoir la possibilité d'exprimer leur point de vue au cours des négociations;
Protection du droit relatif à l'établissement de réglementations
23. souligne que les futurs accords d'investissement conclus par l'Union européenne doivent respecter la capacité d'intervention publique;
24. exprime sa profonde inquiétude face au degré de discrétion accordé aux arbitres internationaux pour procéder à une interprétation large des clauses relatives à la protection de l'investisseur, conduisant ainsi à l'exclusion de réglementations publiques légitimes; invite la Commission à établir des définitions claires des normes de protection de l'investisseur afin d'éviter de tels problèmes dans les nouveaux accords d'investissement;
25. invite la Commission à intégrer dans tous les futurs accords des clauses spécifiques qui précisent le droit des parties à l'accord à réglementer, entre autres, les domaines de la protection de la sécurité nationale, de l'environnement, de la santé publique, des droits des travailleurs et des consommateurs, de la politique industrielle ainsi que de la diversité culturelle;
26. souligne que la Commission devrait déterminer au cas par cas les secteurs qui ne seront pas couverts par de futurs accords, par exemple les secteurs sensibles comme la culture, l'éducation, la santé publique et les secteurs qui revêtent une importance stratégique pour la défense nationale; demande à la Commission d'informer le Parlement européen du mandat qu'elle aura reçu dans chaque cas; fait remarquer que l'Union devrait tout autant être à l'écoute des préoccupations de ses partenaires en développement, et ne pas demander de libéralisation supplémentaire si ces derniers considèrent comme nécessaire à leur développement de protéger certains secteurs, en particulier dans le domaine des services publics;
Inclusion de normes sociales et environnementales
27. souligne que la future politique de l'Union européenne devra aussi promouvoir des investissements durables, respectueux de l'environnement (en particulier dans le domaine des industries extractives) et favoriser des conditions de travail de qualité dans les entreprises visées par les investissements; demande à la Commission d'intégrer, dans tous les accords à venir, une référence aux principes directeurs actualisés de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales;
28. réitère sa demande, eu égard aux chapitres sur l'investissement qui figurent dans les accords de libre-échange (ALE) plus larges, pour qu'une clause relative à la responsabilité sociale des entreprises ainsi que des clauses sociales et environnementales effectives soient intégrées dans chaque ALE conclu par l'Union européenne;
29. demande que la Commission détermine comment ces clauses ont été intégrées dans les BIT conclus par les États membres et comment elles pourraient être intégrées également dans les futurs accords d'investissement autonomes;
30. se félicite du fait que plusieurs BIT comportent actuellement une clause interdisant l'affaiblissement de la législation sociale ou environnementale pour attirer les investissements et invite la Commission à envisager d'intégrer une clause de ce type dans les futurs accords qu'elle conclura;
Mécanisme de règlement des différends et responsabilité de l'UE
31. est d'avis que le système actuel de règlement des différends doit être profondément modifié pour intégrer une transparence accrue, la possibilité pour les parties d'introduire des recours en appel, l'obligation d'épuiser les recours juridiques locaux lorsqu'ils sont suffisamment fiables pour garantir une procédure équitable, la possibilité de recourir à la pratique de l'amicus curiae et l'obligation de choisir un seul lieu d'arbitrage entre les investisseurs et l'État;
32. est d'avis que, parallèlement aux procédures entre États, des mécanismes de règlement des différends entre les investisseurs et l'État doivent également être mis en place afin d'assurer une protection globale des investissements;
33. est conscient que l'Union européenne ne peut avoir recours aux mécanismes de règlement des différends du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) ni de la Commission des Nations unies pour le droit commercial international (CNUDCI), car l'Union en tant que telle n'est membre d'aucune de ces organisations; invite l'Union européenne, conformément aux réformes proposées dans la présente résolution, à intégrer un chapitre sur le règlement des différends dans chaque nouveau traité d'investissement conclu par l'Union; demande que la Commission et les États membres assument leur responsabilité en tant qu'acteurs internationaux de premier plan afin d'œuvrer à l'élaboration des réformes nécessaires des règles du CIRDI et de la CNUDCI;
34. invite la Commission à proposer des solutions permettant aux petites entreprises de mieux financer les coûts élevés des procédures de règlement des différends;
35. invite la Commission à présenter, dans les meilleurs délais, un règlement sur la manière dont les responsabilités doivent être réparties entre les niveaux européen et national, en particulier sur le plan financier, dans l'hypothèse où l'Union européenne perdrait dans le cadre d'une affaire soumise à l'arbitrage international;
Choix des partenaires et pouvoirs du Parlement
36. souscrit au principe selon lequel les partenaires prioritaires pour de futurs accords d'investissement de l'Union européenne doivent être des pays dont le potentiel de marché est important, mais où les investissements étrangers méritent d'être mieux protégés;
37. constate que les investissements sont en général exposés à un risque plus élevé dans les pays en développement et les pays moins développés, et qu'une protection efficace des investisseurs sous la forme de traités d'investissement est primordiale pour protéger les investisseurs européens et peut renforcer la gouvernance tout en instaurant un environnement stable, indispensable pour augmenter les IDE dans ces pays; fait observer que, pour que ces pays continuent de tirer parti des accords d'investissement, ceux-ci doivent également être fondés sur les obligations des investisseurs en matière de respect des normes relatives aux droits de l'homme et à la lutte contre la corruption dans le cadre d'un partenariat plus vaste entre l'Union européenne et les pays en développement visant à réduire la pauvreté; invite la Commission à déterminer quels sont les futurs partenaires viables en s'inspirant des bonnes pratiques des États membres dans le cadre de leurs BIT respectifs;
38. se déclare préoccupé par le fait que les IDE réalisés dans les pays les moins avancés sont extrêmement limités et se concentrent en général sur les ressources naturelles;
39. estime qu'il convient, dans les pays en développement, de soutenir plus vigoureusement les entreprises locales, notamment grâce à des mesures les incitant à renforcer leur productivité, à travailler en collaboration étroite et à accroître les compétences de leur main-d'œuvre, autant de domaines qui offrent un potentiel considérable de stimulation du développement économique, de la compétitivité et de la croissance dans les pays en développement; préconise également le transfert des nouvelles technologies vertes européennes vers les pays en développement, y voyant le meilleur moyen de favoriser la croissance verte et durable;
40. invite instamment la Commission et les États membres à tenir pleinement compte de la position du Parlement avant d'engager des négociations dans le domaine des investissements mais aussi pendant ces négociations; rappelle le contenu de l'accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission et invite la Commission à consulter le Parlement sur les projets de mandats de négociation suffisamment tôt pour pouvoir exprimer sa position qui, à son tour, doit être dûment prise en considération par la Commission et le Conseil;
41. souligne la nécessité d'intégrer le rôle des délégations du SEAE dans la stratégie de la future politique en matière d'investissement, en reconnaissant que leur potentiel et leur savoir-faire local constituent des atouts stratégiques pour réaliser les nouveaux objectifs dans ce domaine;
42. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux États membres, au Comité économique et social européen et au Comité des régions.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/FR/foraff/117328.pdf
Arrêt du 12 décembre 2006 dans l'affaire C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation/Commissioners of Inland Revenue.
Les articles 206 et 207 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE) placent les investissements directs à l'étranger (IDE) parmi les compétences exclusives de l'Union européenne. Cette évolution, qui entraîne des conséquences notables, présente un double défi à la fois pour ce qui est de la gestion de plus de 1 200 traités bilatéraux sur l'investissement (BIT) déjà conclus par les États membres et de la définition d'une future politique européenne d'investissement répondant aux attentes des investisseurs et des États récipiendaires, tout en respectant les objectifs de l'action extérieure de l'Union.
La définition de cette future politique, qui sera intégrée à la politique commerciale commune, passe d'abord par une analyse des politiques d'investissement menées jusqu'à présent.
Au niveau bilatéral, près de 3 000 BIT ont été signés depuis 1959. Conclus le plus souvent entre pays développés et pays en développement, dans l'optique d'assurer une protection juridique et financière aux investisseurs des premiers pays, ces accords sont structurés autour de trois priorités: la non-discrimination, la protection des investisseurs et de leurs investissements, et l'existence d'un mécanisme juridique garantissant le respect de ces principes au moyen de l'arbitrage international. Cependant, l'apparition des premières plaintes dans les années 1990 a révélé plusieurs aspects problématiques, notamment en ce qui concerne le risque de conflit entre intérêts privés et mission régulatrice de la puissance publique.
Au niveau multilatéral ou plurilatéral, les négociations sur l'investissement ont échoué au niveau de l'OCDE, où les discussions pour un accord international d'investissement ont buté en 1998 sur la question de la préservation de l'espace d'intervention publique, menacée de ne plus pouvoir intervenir indépendamment des intérêts privés. Relancées ensuite à l'OMC en 2004, les négociations ont là aussi été interrompues par l'opposition de pays en développement qui se fondait sur les mêmes motifs. Il convient de garder à l'esprit ces événements passés à chaque étape de la définition de la future politique européenne d'investissement. (1) Définitions et champ d'application
Les articles 206 et 207 du traité FUE ne font référence qu'aux IDE comme des éléments relevant de la compétence exclusive de l'Union européenne. Les arrêts de la Cour de justice européenne en donnent une définition fondée sur trois critères: les IDE doivent être considérés comme des investissements à long terme, représentant au moins 10 % du capital social/des parts de l'entreprise liée et donnant à l'investisseur un contrôle managérial sur les activités de l'entreprise liée. Cette définition est conforme aux définitions établies par le FMI et l'OCDE mais s'oppose, notamment, aux investissements de portefeuille, aux titres de créance d'une entreprise et aux droits de propriété intellectuelle.
Le rapporteur estime que tous les types d'investissements ne requièrent pas le même niveau élevé de protection et que, par exemple, les investissements spéculatifs à court terme ne méritent pas le même niveau de protection que celui dont bénéficient les investissements à long terme. Aussi le rapporteur recommande-t-il de limiter le champ d'application des futurs accords européens aux seuls IDE.
Si les États membres décident de charger la Commission de négocier sur une large gamme d'investissements, cela pourrait conduire à des concessions européennes considérables en matière d'investissement, car l'économie déjà extrêmement ouverte de l'Union offre un nombre restreint d'autres leviers dans les négociations commerciales internationales. La Commission et les États membres devraient ne pas perdre de vue que les accords mixtes devront être ratifiés par tous les parlements nationaux et susciteront par conséquent un large débat public.
Enfin, plusieurs États membres ont fait le choix de définitions larges, dans le cadre desquelles une simple adresse postale peut suffire à déterminer la nationalité d'une entreprise. Cette pratique a permis à certaines entreprises de contourner les mécanismes juridiques nationaux de leur propre pays: en utilisant leurs filiales ou investisseurs à l'étranger, elles ont pu porter plainte contre leur propre pays par l'intermédiaire d'un BIT conclu par un pays tiers. Des investisseurs ont également usé de cette technique pour choisir les BIT les plus avantageux pour porter plainte. Il est clair que de telles pratiques doivent être évitées.
(2) Protection de l'investisseur
La protection de l'investisseur demeure la première priorité des accords d'investissement. Dans ses conclusions sur la communication, le Conseil souligne que le nouveau cadre européen ne devra pas avoir d'effets négatifs sur la protection de l'investisseur et les garanties dont il bénéficie actuellement. Un critère aussi restrictif peut devenir un véritable obstacle rendant impossible pour la Commission de conclure un accord qui soit accepté des États membres. La nécessité d'identifier les bonnes pratiques également évoquée par les conclusions du Conseil semble constituer une option plus raisonnable et plus efficace, car elle permet de développer une logique destinée à élaborer une future politique européenne d'investissement cohérente.
La Commission établit une distinction entre les garanties de protection relatives (non-discrimination) et absolues (traitement juste et équitable, indemnisation en cas d'expropriation). En ce qui concerne les principes de non-discrimination, il convient de noter que le transfert de la compétence vers le niveau européen permet d'obtenir une plus grande cohérence et davantage de poids dans les négociations multilatérales sur la gouvernance globale des investissements.
Lorsqu'elle conduit des négociations sur l'accès au marché avec ses principaux partenaires commerciaux développés, il est indispensable que la Commission garantisse la réciprocité tout en gardant à l'esprit la nécessité d'exclure les secteurs sensibles et de maintenir une asymétrie dans les relations commerciales de l'Union avec les pays en développement.
(3) Protection de l'espace public
La question de la protection de l'espace d'intervention publique sera cruciale dans la définition de la future politique d'investissement de l'Union européenne. L'émergence de nouveaux pays dotés de capacité d'investissement fortes, en tant que puissances locales ou mondiales, modifie la perception classique selon laquelle les pays développés étaient les seuls investisseurs, et l'Union européenne devrait garder à l'esprit qu'il est également nécessaire qu'elle se protège elle-même contre des investissements étrangers potentiellement agressifs. De fait, les cas où l'adoption d'une nouvelle législation a mené à la condamnation de l'État pour cause d'expropriation indirecte se sont multipliés. Plusieurs exemples méritent ainsi d'être rappelés, notamment celui de l'Argentine, accusée par trois entreprises d'avoir gelé les prix de l'eau payés par les consommateurs après la crise économique de 2001. En juillet 2010, une décision du CIRDI a indiqué que le gouvernement argentin avait violé le principe du "traitement juste et équitable". Les arguments du gouvernement argentin portant sur "l'état de nécessité" n'ont pas été acceptés par les arbitres.
Les États-Unis et le Canada, qui comptent parmi les premiers États à avoir souffert des conséquences des formulations trop vagues de l'accord d'investissement de l'ALENA, ont adapté leur modèle de BIT pour limiter la capacité d'interprétation des juges et assurer une meilleure protection de leur espace d'intervention publique. Par conséquent, l'Union européenne devrait intégrer dans tous les futurs accords une clause spécifique qui précise le droit de l'Union européenne et de ses États membres à réglementer, entre autres, la protection de l'environnement, la santé publique, les droits des travailleurs et des consommateurs, la politique industrielle ainsi que la diversité culturelle.
En outre, les normes de protection devraient être strictement définies afin d'éviter toute interprétation abusive auxquelles pourraient se livrer des investisseurs internationaux. Notamment:
- la non-discrimination (traitement national, nation la plus favorisée) devrait fournir une base de comparaison entre investisseurs étrangers et nationaux, en précisant la nécessité d'opérer dans des "conditions semblables",
- le traitement juste et équitable doit être défini en fonction du niveau de traitement établi par le droit coutumier international,
- la protection contre l'expropriation devrait définir le concept d'équilibre clair et juste entre les divers intérêts publics et privés.
De plus, la clause dite "clause de protection", qui permet d'intégrer dans le champ d'application d'un BIT tout contrat de droit privé conclu entre un investisseur et l'État signataire du BIT, devrait être exclue de tous les futurs accords d'investissement. Enfin, la Commission et les États membres devraient établir une liste des secteurs qui ne seront pas couverts par de futurs accords: par exemple, les secteurs qui revêtent une importance stratégique pour la défense nationale et les secteurs sensibles comme la culture et l'éducation. L'Europe devra également être à l'écoute des préoccupations de ses partenaires en développement, et ne pas demander de libéralisation supplémentaire lorsqu'ils considèrent comme nécessaire à leur développement de protéger certains secteurs, en particulier dans le domaine des services publics.
(4) Inclusion de normes sociales et environnementales
La future politique de l'Union européenne devra promouvoir des investissements durables, respectueux de l'environnement (en particulier dans le domaine des industries extractives) et favoriser des conditions de travail de qualité dans les entreprises visées par les investissements. L'Union devrait encourager la récente réforme des lignes directrices de l'OCDE visant à promouvoir un comportement responsable des entreprises internationales. Un ensemble de normes sociales et environnementales devra donc accompagner tout accord d'investissement, que l'Union négocie un chapitre sur les investissements dans le cadre de négociations plus globales sur un accord de libre-échange ou que les négociations portent sur un accord d'investissement autonome.
Dans le premier cas, il convient de rappeler la demande du Parlement pour qu'une clause sur la responsabilité sociale des entreprises soit intégrée à tout accord de libre-échange signé par l'Union européenne. Elle devra inclure une obligation de transparence et de suivi, ainsi que la possibilité pour les victimes de non-respect de ces dispositions de saisir un juge. En matière environnementale, la politique européenne devrait protéger la diversité biologique, favoriser le transfert de technologies, l'amélioration des infrastructures et le renforcement des capacités. Dans le cas d'accords d'investissement autonomes, de telles normes sociales et environnementales devront être intégrées et rendues contraignantes. À l'heure actuelle, plusieurs BIT comportent déjà une clause interdisant l'affaiblissement de la législation sociale ou environnementale pour attirer les investissements; ce type de clause devrait être intégré dans tous les futurs accords.
(5) Mécanisme de règlement des différends et responsabilité internationale de l'UE
Le système actuel de règlement des différends, opéré le plus souvent selon les règles du CIRDI ou du CNUCED, doit être profondément modifié pour intégrer plusieurs éléments fondamentaux tels que la nécessité d'une plus grande transparence sur les cas jugés et sur le contenu des jugements, la possibilité pour les parties de former un appel, l'obligation d'épuiser les recours juridiques locaux (lorsque cela s'avère pertinent) avant de pouvoir recourir à l'arbitrage international, la possibilité de recourir à la pratique de l'amicus curiae et enfin l'obligation de choisir un seul lieu d'arbitrage pour éviter la course aux tribunaux ("forum shopping").
Par ailleurs, la communication mentionne la possibilité d'introduire un système permettant de déposer des plaintes d'État à État. La politique européenne doit être plus ambitieuse et permettre également la saisine de tribunaux par les syndicats ou les organisations de la société civile, seuls à même de vérifier le respect par les parties de leurs engagements en matière sociale et environnementale.
Un autre sujet est celui de la responsabilité internationale de l'Union européenne, notamment sur le plan financier: si l'Union en tant que telle est condamnée dans le cadre d'un jugement, qui en supportera les conséquences financières? La Commission et les États membres doivent se pencher sur cette question dans les meilleurs délais.
(6) Choix des partenaires et pouvoirs du Parlement
La Commission a dressé une liste des pays devant constituer des partenaires privilégiés: le Canada, la Chine, l'Inde, le Mercosur, la Russie et Singapour. Ces choix répondent à deux critères: le potentiel de marché et la nécessité d'améliorer la protection des investissements étrangers.
La Commission a également annoncé ne pas vouloir établir de modèle type qui soit appliqué de manière identique à tous les partenaires commerciaux. Si cette logique est justifiée par la nécessité de s'adapter à la situation propre de chaque partenaire, elle ne doit en aucun cas permettre de piocher ni de choisir parmi les éléments fondamentaux détaillés dans les rubriques précédentes. Pour finir, votre rapporteur considère qu'il est crucial que la position du Parlement sur l'avenir de la politique d'investissement soit entendue et prise en compte par la Commission et le Conseil avant que des négociations sur un chapitre investissement ne s'engagent avec les premiers partenaires que sont le Canada, l'Inde et Singapour. Cela implique de la part de la Commission qu'elle ne présente pas son projet de mandat de négociation au Conseil tant que le Parlement n'aura pas adopté sa résolution. Parallèlement, le Parlement doit faire respecter pleinement les nouvelles prérogatives qui lui sont conférées par le traité de Lisbonne et l'accord-cadre entre la Commission et le Parlement pour que les mandats de négociation lui soient transmis suffisamment tôt afin de pouvoir exprimer sa position qui doit, à son tour, être dûment prise en compte par la Commission et le Conseil.
AVIS de la commission du dÉveloppement (8.2.2011)
1. estime que les investissements peuvent avoir un effet favorable sur la croissance et l'emploi, dans l'Union européenne mais aussi dans les pays en développement, dès lors que les investisseurs participent activement à la réalisation des objectifs du développement des pays d'accueil, notamment en soutenant l'économie locale de ceux-ci par des transferts de technologies et en utilisant la main d'œuvre et les moyens de production locaux;
2. observe que la future politique d'investissement de l'Union européenne vis-à-vis des pays en développement devra viser particulièrement à favoriser les flux d'investissement permettant de créer des emplois décents et de réduire la pauvreté;
3. se déclare préoccupé par le fait que les investissements directs étrangers réalisés dans les pays les moins avancés sont extrêmement limités et se concentrent en général sur les ressources naturelles;
4. met l'accent sur le fait que, pour être justes, les accords d'investissement doivent laisser aux pays en développement la faculté d'établir des distinctions entre des investissements différents en fonction de leur contribution à la réalisation des objectifs de développement;
5. est également convaincu que, compte tenu des taux de croissance vigoureux et du potentiel important affichés par de nombreux pays en développement, parmi lesquels bon nombre entretiennent de longue date des relations privilégiées avec l'Europe, les propositions avancées pour améliorer la politique d'investissement, alliées à une collaboration réelle et efficace, pourraient être extrêmement profitables tant pour l'Union européenne que pour les économies des pays en développement;
6. observe que le risque d'investissement est généralement plus élevé dans les pays en développement et que la bonne gouvernance, l'état de droit et la transparence sont les principes de base à respecter pour offrir aux investisseurs une protection solide et efficace; estime que la hausse des investissements dans les pays en développement est importante pour le développement et que les traités d'investissements peuvent contribuer à renforcer la gouvernance et à permettre la mise en place de l'environnement stable et sûr nécessaire pour encourager la réalisation d'investissements directs étrangers; estime cependant que, pour y parvenir, les cadres d'investissement ne doivent pas être fondés uniquement sur les droits des investisseurs, mais aussi sur leurs obligations, dans le cadre d'un partenariat plus vaste entre l'Union européenne et les pays en développement visant réduire la pauvreté, conformément aux engagements relatifs aux OMD; estime que, pour ce faire, les traités européens d'investissement devraient contenir des dispositions comportant, pour le pays d'accueil, l'obligation de favoriser les investissements durables, de transférer des technologies et de lutter contre la corruption, et, pour les investisseurs, des obligations relatives au respect des droits de l'homme, des droits du travail et de la responsabilité sociale des entreprises;
7. invite la Commission à accorder une attention plus grande aux pays en développement en tant que partenaires potentiels d'investissement; observe également que le premier souci de la Commission est de définir une politique européenne d'investissement répondant à l'objectif d'assurer aux investisseurs de l'Union européenne une protection maximale; signale à cet égard que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fait obligation à l'Union de veiller à la cohérence des politiques au service du développement en prévoyant qu'elle doit tenir "compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d'affecter les pays en développement"(1);
8. met en garde contre l'instauration d'une politique à deux vitesses en ce qui concerne les droits et les obligations des sociétés; invite la Commission à promouvoir activement la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (sur la base des normes internationales telles que les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales et le Pacte mondial des Nations unies) afin de permettre un contrôle efficace des incidences sociales et environnementales, mais aussi en matière de respect des droits de l'homme, des activités des entreprises multinationales et de leurs filiales dans les pays en développement; prend acte du point de vue de la Commission reposant sur l'idée que les obligations des sociétés ne devraient pas être juridiquement contraignantes mais demeurer d'application volontaire sous forme de codes de conduite; estime que les entreprises doivent être tenues de respecter le droit international et le droit national, doivent répondre des infractions qu'elles commettent et doivent publier des comptes rendus actualisés de leurs activités, y compris en l'absence de progrès;
9. souligne qu'il importe de veiller à ce que les traités relatifs aux investissements soient compatibles avec toutes les autres politiques intéressant les pays en développement, et par conséquent à ce qu'ils comportent des clauses relatives aux droits de l'homme, à l'égalité entre les hommes et les femmes, à l'environnement, au travail décent, à la transparence et à la lutte contre les mouvements de capitaux illicites; estime dès lors que les accords de l'Union européenne devraient remédier aux imperfections du modèle offert par les traités bilatéraux relatifs aux investissements des États membres, en en étendant les objectifs (par l'ajout du développement durable), en en précisant les dispositions (particulièrement en ce qui concerne la définition des investissements directs étrangers et de l'expropriation indirecte), en y insérant des restrictions (afin de permettre le contrôle des mouvements de capitaux) et en y incluant des obligations pour les investisseurs et les gouvernements des pays d'accueil;
10. note qu'il convient de trouver l'équilibre entre l'objectif de favoriser la compétitivité européenne, par l'accès aux marchés et la protection des investissements, d'une part, et la reconnaissance aux pays en développement du droit de fixer des règles afin de réaliser leurs propres objectifs de développement, d'autre part;
11. insiste sur la nécessité de renforcer les dispositions de promotion des investissements des accords d'investissement lorsqu'ils concernent les pays en développement;
12. invite l'Union européenne à respecter ses engagements en matière d'aide au commerce et à accroître son soutien au renforcement des capacités et à la bonne gouvernance, en mettant un accent tout particulier sur les parlements, la justice, les infrastructures, le renforcement des systèmes fiscaux, le développement de l'accès aux capitaux et au microfinancement, non lucratif en particulier, dans les pays en développement, conformément au livre vert publié dernièrement par la Commission sur la politique de développement, afin de faire de ces pays des destinations plus attrayantes pour les investissements étrangers et de les aider à renforcer leur capacité à les gérer;
13. estime que, dans sa politique en matière d'investissements, l'Union européenne doit prendre en compte les différences entre les pays à revenu intermédiaire et les pays à faible revenu et doit particulièrement s'efforcer de favoriser la souplesse en ce qui concerne les investissements étrangers réalisés dans les pays en développement dans des activités et des secteurs ayant un effet visible et important sur le développement durable qui sinon, en raison des risques associés, n'attireraient pas ces investissements; estime qu'il convient de soutenir plus vigoureusement les entreprises locales, notamment grâce à des mesures les incitant à renforcer leur productivité, à travailler en collaboration étroite et à accroître les compétences de leur main d'œuvre, autant de domaines qui offrent un potentiel considérable de stimulation du développement économique, de la compétitivité et de la croissance dans les pays en développement;
14. préconise également le transfert des nouvelles technologies vertes européennes vers les pays en développement, y voyant le meilleur moyen de favoriser la croissance verte et durable;
15. souligne que le développement industriel est un levier exceptionnel de transformation pour les économies nationales et que, contrairement aux exportations agricoles ou à l'extraction des ressources naturelles, qui exposent les économies aux chocs, il est à même d'offrir de plus vastes perspectives de croissance à long terme en matière de productivité; invite dès lors les pays ACP à se saisir de cette question en élaborant et en mettant en œuvre des stratégies d'industrialisation portant une attention particulière à la spécialisation de la production et au renforcement des capacités commerciales;
16. sait l'importance que revêt l'égalité des conditions dans les relations d'investissement mais considère que, compte tenu des déséquilibres considérables qui existent entre les économies fragiles de nombreux pays en développement et celles des États membres de l'Union européenne, il peut être nécessaire de nuancer cette réciprocité dans certains cas;
17. invite instamment l'Union européenne à respecter la maîtrise par les pays en développement de leurs stratégies économiques et à collaborer avec eux afin de mettre en place des accords d'investissements profitables de part et d'autre même s'il faut pour cela recourir à un modèle différent de traité bilatéral d'investissement; souligne que ces accords doivent ménager aux pays en développement la souplesse nécessaire afin de leur permettre de concentrer les investissements sur les secteurs qu'ils jugent les plus importants et qui sont le plus susceptibles de générer une croissance durable;
18. insiste sur l'intérêt de mettre en place une politique européenne d'investissement cohérente et intégrée; est convaincu qu'en matière d'accords d'investissement, il serait très avantageux pour les pays en développement d'avoir un interlocuteur principal, l'Union européenne, plutôt que de recourir à des accords multiples avec les différents États membres, à condition que la politique européenne d'investissement établisse un juste équilibre entre l'objectif de protection des investisseurs et les objectifs de développement des États d'accueil; considère donc qu'il est capital de définir une date butoir appropriée pour le remplacement des traités bilatéraux conclus par les États membres par des accords européens; estime que la politique européenne d'investissement devrait prévoir des dispositions rigoureuses en matière de transparence, en particulier pour les règles d'arbitrage, et obliger les investisseurs à épuiser les voies de recours nationales avant de recourir à l'arbitrage international.
Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, article 208.
AVIS de la commission des affaires Économiques et monÉtaires (2.3.2011)
1. souligne qu'il n'existe pas actuellement de définition probante de la notion d'"investissements étrangers directs" (IED); constate que le cadre actuel pour les investissements se caractérise par une faible prévisibilité en ce qui concerne l'interprétation du traité et par des procédures d'arbitrage onéreuses qui ne sont pas assorties de garanties procédurales; relève également que les mouvements de capitaux entre les États membres de l'Union européenne et les pays en développement sont bidirectionnels, et qu'il convient d'en tenir compte lors de l'examen de tout cadre qui gouvernerait les investissements au niveau européen;
2. est conscient du fait que, à la suite de l'entrée en vigueur du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les investissements étrangers directs sont maintenant de la compétence exclusive de l'Union; estime que le Parlement doit être associé comme il convient à la définition de la future politique d'investissement, ce qui signifie qu'il doit être dûment consulté sur les mandats relatifs aux négociations à venir et être informé de manière régulière et satisfaisante au sujet de l'état d'avancement des négociations en cours;
3. fait remarquer que l'Union européenne constitue un bloc économique important qui dispose d'un poids de négociation très élevé, et qu'il convient, de ce fait, de l'encourager à négocier, si possible, avec des zones économiques et commerciales plutôt qu'avec des pays à titre individuel, afin de lui permettre de conclure des accords équilibrés avec ses partenaires économiques; estime qu'une politique commune d'investissement est de nature à répondre aux attentes tant des investisseurs que des États intéressés et de contribuer à une compétitivité accrue de l'Union et de ses entreprises ainsi qu'à l'amélioration de l'emploi;
4. relève la nécessité d'un cadre européen coordonné, qui vise à offrir une sécurité et, dans la mesure du possible, à encourager la promotion des principes et objectifs de l'Union européenne; prend acte de la volonté, dont il y a lieu de se féliciter, de substituer aux traités bilatéraux d'investissement conclus entre les États membres et les pays tiers des traités qui seraient conclus entre l'Union européenne et les pays tiers, et fait observer qu'un système transitoire doit être mis en place durant le passage à un cadre européen des investissements, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une structure permanente;
5. constate que les États membres sont résolument en faveur du remplacement des traités bilatéraux d'investissement existants, dans la mesure où les nouveaux traités sont fondés sur des conditions identiques ou améliorées; fait observer qu'il convient de veiller à ce que les nouveaux traités bilatéraux d'investissement ne soient pas en contradiction avec les principes fondamentaux de l'Union, tels que le respect des droits de l'homme; estime que ces traités bilatéraux d'investissement doivent s'appuyer sur les "meilleures pratiques" des États membres;
6. constate que la négociation de traités bilatéraux d'investissement exige du temps; 7. relève que le règlement des litiges et l'arbitrage sont des procédures longues et coûteuses, et qu'elles manquent sérieusement de transparence;
8. demande à la Commission de faire en sorte qu'aucune exigence ou obligation à caractère provisoire n'impose des contraintes superflues et disproportionnées aux États membres ni n'entame inutilement leur capacité de négociation;
9. estime essentiel de disposer d'un cadre juridique sûr qui préserve les investisseurs et leurs investissements par des garanties fournies avant et après investissement, la protection effective des investissements, des mécanismes de protection juridictionnelle devant les instances judiciaires internationales et des mécanismes efficaces de règlement des litiges, notamment entre États et investisseurs d'autres États; considère qu'il est important de fixer des règles concernant les responsabilités et l'exigibilité des amendes infligées; demande que l'ensemble de ces éléments soient pris en compte lors de l'établissement de tout cadre afin de garantir la plus grande sécurité possible tant pour les traités bilatéraux d'investissement en vigueur que pour ceux qui doivent maintenant être conclus;
10. fait observer que le renforcement de la sécurité qui est escompté aidera les PME à investir à l'étranger; considère à cet égard que les PME doivent avoir la possibilité d'exprimer leur point de vue au cours des négociations;
11. constate que les traités bilatéraux d'investissement sont généralement formulés en termes vagues susceptibles d'interprétations diverses et demande à la Commission d'établir des orientations non contraignantes le plus rapidement possible, par exemple sous la forme d'un modèle pour les traités bilatéraux d'investissement, que les États membres puissent utiliser pour plus de sécurité et de cohérence; estime qu'un passage rapide à la politique européenne en matière d'investissements internationaux permettra de restreindre l'incertitude et les incohérences;
12. fait observer que les futurs traités d'investissement conclus par l'Union doivent viser, dans la mesure du possible, à encourager les objectifs politiques généraux de l'Union, notamment ceux qui ont trait à la protection des droits de l'homme, ainsi que les normes applicables en matière sociale et environnementale;
13. estime que l'Union doit privilégier à l'avenir les investissements "durables" en matière environnementale et sociale, notamment sur la base des règles récemment établies par l'OCDE;
14. préconise le recours à des mécanismes interétatiques de règlement des litiges. RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION