Source: http://www.contratacaopublica.com.pt/jurisprudencia/portuguesa/tribunais-administrativos/Acordao-do-Tribunal-Central-Administrativo-Sul-de-29-de-marco-de-2012-proc-827111/877/
Timestamp: 2018-02-19 15:19:35+00:00
Document Index: 58083114

Matched Legal Cases: ['artigo 101', 'artigo 101', 'artigo 27', 'artigo 13', 'Artigo 100', 'artigo 101', 'artigo 100', 'in fine', 'artigo 11', 'artigo 99', 'artigo 101', 'Artigo 4', 'Artigo 146', 'artigo 130', 'artigo 130', 'artigo 11', 'artigo 138', 'artigo 66', 'artigo 146', 'artigo 57', 'artigo 8', 'artigo 146', 'artigo 8', 'artigo 146', 'artigo 62', 'artigo 27', 'artigo 10', 'artigo 146', 'artigo 17', 'artigo 70', 'artigo 72', 'artigo 14', 'artigo 148', 'artigo 147', 'artigo 123', 'artigo 168', 'artigo 14', 'artigo 4', 'artigo 14', 'artigo 14', 'artigo 51', 'Artigo 100', 'Artigo 101', 'artigo 100', 'artigo 100', 'artigo 51', 'artigo 100', 'artigo 51', 'artigo 100', 'artigo 100', 'artigo 51', 'artigo 100', 'artigo 1', 'artigo 51', 'artigo 2', 'artigo 141', 'artigo 100', 'artigo 51', 'artigo 100', 'artigo 52', 'artigo 101']

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29 de março de 2012 (proc. 8271/11), Tribunais Administrativos, Portuguesa, Jurisprudência - Observatório da Contratação Pública - Código dos Contratos Públicos
1- O que está fundamentalmente em causa na interpretação do artº 100.2 do CPTA é de um lado o direito ao acesso à justiça e do outro o interesse público em que os concursos sejam tramitados seguindo as regras legais e a boa-fé a que os concorrentes também estão obrigado perante a administração.
2- Para se fazer a ponderação devem considerar-se três fatores: a intensidade da interferência, a importância do direito e a fiabilidade das assumpções.
3- Considerando estes valores em causa, considerando a escassa interferência sofrida por cada um dos princípios pela prevalência do princípio oposto, dividindo os graus da interferência em três (fraco, médio e forte), diremos que o grau de interferência sofrido pelo primeiro será fraco e pelo segundos forte.
4- Considerando o grau de importância dos princípios em causa, diremos que, atento o nosso ordenamento jurídico, o primeiro será forte e os segundos de grau médio.
5- Considerando a fiabilidade das assumpções referidas, face ao que foi dito, devem ser classificadas de igual grau.
6- Assim sendo, constitui nossa opinião que os segundos devem prevalecer sobre o primeiro, pelo que o artº 100.2. do CPTA terá caráter preclusivo.
Recorrente: U............, Lda..
Recorrido: Municípios de Faro, Tavira, São Brás de Alportel, Loulé, Olhão, Albufeira, Turismo do Algarve.
Contrainteressados: V................ - Tecnologias de Informação, S. A..
Vem o presente recurso interposto da Sentença que absolveu os RR do pedido.
a) O presente recurso vem interposto da Douta Sentença de fls., que absolveu os Réus in totum do pedido formulado pela Autora nos presentes autos.
b) O Tribunal a quo considerou, na Sentença ora recorrida, que o direito de ação da Autora caducou, por esta ter, à data da instauração da presente ação, conhecimento há mais de um mês do Relatório Preliminar do concurso, o que significa que conheceu os seus subcritérios e subfactores de valoração nas quais se fundava e fundou a determinação de escolha da graduação dos candidatos por banda do júri.
c) Entendeu o Tribunal recorrido que "uma vez que esta ação deu entrada em Tribunal em 2011.07.20, encontra-se largamente ultrapassado o prazo para impugnar contenciosamente as peças que compõem o procedimento concursal".
d) O Tribunal recorrido sustenta o seu entendimento num Acórdão do STA, proferido em 26- 08-2009, no Processo 471/09.
e) O STA, em Acórdão proferido em 04 de novembro de 2010, no âmbito do processo n.º 795/10 (disponível em www.dgsi.pt). que "A falta de impugnação de um preceito do programa de concurso ou de qualquer outro documento conformador do procedimento de formação de contratos, permitida pelo nº 2 do art. 100º do CPTA, não implica a perda do direito de impugnação de qualquer ato do procedimento, que o interessado entenda lesivo dos seus direitos ou interesses, com fundamento em ilegalidade decorrente da aplicação daquele preceito regulamentar considerado ilegal (art. 52, ns 1 e 3 do CPTA, aplicável ex vi nº 1 do art. 100).
f) A fixação legal de um prazo para impugnação das peças do procedimento não pode condicionar, e muito menos precludir, o direito de impugnação dos atos praticados posteriormente no procedimento (designadamente o ato de adjudicação), com fundamento na respetiva ilegalidade das normas concretamente aplicadas das peças do procedimento.
g) A jurisprudência do STA tem entendido que o prazo de um mês previsto no art. 101º do CPTA não pode condicionar, e muito menos precludir, o direito de impugnação dos atos praticados posteriormente no procedimento (designadamente o ato de exclusão de candidatos ou propostas ou o ato de adjudicação), com fundamento na respetiva ilegalidade, decorrente da aplicação daquele preceito regulamentar considerado ilegal, por força do disposto nos ns 1 e 3 do art. 52 do CPTA, aplicável ao caso ex vi n.s 1 do art. 100.
h) No caso dos presentes autos a Autora impugnou o ato de adjudicação com fundamento, nomeadamente, na ilegalidade do disposto em preceitos do programa de concurso, do Relatório Preliminar e Relatório Final violadoras de disposições legais.
i) A impugnação da decisão de adjudicação feita pela Autora (decisão de adjudicação essa contemporânea do Relatório Final) tem por base a constatação pela Autora do facto de o júri do concurso em causa ter sentido necessidade de redensificar os critérios constantes do Programa do Concurso apenas no Relatório Final, de uma forma que a lei não permite.
j) Só com o Relatório Final teve a Autora conhecimento de que os critérios constantes do Programa do Concurso não estavam suficientemente densificados por parte das entidades adjudicantes, pois que foram alvo de invocações e redensificações por parte do júri, aquando da prolacção do Relatório Final.
k) Da prova produzida nos próprios autos, mormente dos documentos do procedimento concursal juntos, resulta provado que só no Relatório Final foram redensificados e concretizados alguns dos critérios.
I) O Relatório Preliminar é, como o próprio nome indica, uma peça que não é definitiva, que permite alterações e correções uma vez analisadas as respostas submetidas pelas concorrentes e, nessa medida, esperou a Autora que, com a reclamação por si dirigida, pudessem as entidades adjudicantes perceber a ilegalidade da redensificação de alguns critérios que vinha proposta ao nível do Relatório Preliminar, e, uma vez percecionada taf ilegalidade, "corrigissem a mão", elaborando um Relatório Final que tivesse em conta, unicamente, os critérios e subcritérios definidos ao nível do Programa de Concurso e Caderno de Encargos.
m) Ao não o fazer, ao elaborar um Refatório Final (esse sim definitivo) com essa redensificação de critérios ilegítima e ilegal na opinião da Autora, consolidaram as entidades adjudicantes as referidas ilegalidades propostas aquando do Relatório Preliminar e, aí sim, fizeram nascer na esfera jurídica da Autora a possibilidade de impugnar todo o procedimento com base nessas ilegalidades que apenas se consolidaram definitivamente nessa altura.
n) Apenas no Relatório Final o Juri foi suficientemente claro no que toca aos critérios de acordo com os quais tomara a sua decisão, quando, do ponto de vista legal, o deveria ser desde logo ao nível do Programa de Concurso e do Caderno de Encargos.
o) O pedido formulado pela Autora de condenação dos Réus na elaboração de um novo Programa de Concurso baseia-se na exigência - legal! - de que este contenha os critérios devidamente densificados e precisos, de tal forma que se evite qualquer densificação ou inovação em momento posterior ao procedimento, como aconteceu no caso em apreço.
p) Ao decidir como decidiu, o Tribunal recorrido esvaziou, por completo, de conteúdo e utilidade o exercício de audição prévia, pois, de acordo com o entendimento daquele Tribunal, um concorrente deveria recorrer sempre à via judicial.
q) Tal entendimento não se coaduna nem com o texto nem com o espírito da lei, uma vez que, a ser assim, cair-se-ia na situação de termos ações a correr nos Tribunais a impugnar o conteúdo de Relatórios Preliminares - com todos os custos a isso associados -, conteúdo esse que poderia ser ainda alterado aquando da elaboração do Relatório Final, sendo que as ações ficariam desprovidas de qualquer sentido.
r) A Autora peticionou, subsidiariamente, "ser a proposta da contrainteressada V.................. - TECNOLOGIAS ....................., S.A. ser excluída do procedimento, e, consequentemente, ser a proposta da ora Autora ser graduada em 1º lugar".
s) Peticionou ainda, "Também assim não se entendendo, deve (...) ser revista a pontuação atribuída à proposta da Autora nos subfactores Al, A3 e A4, nos termos expostos no presente articulado; e, consequentemente, ser a proposta da Autora graduada em lº lugar, por ser aquela que obtém o melhor resultado da aplicação da fórmula prevista no Programa do Concurso".
t) O Tribunal a quo não se pronunciou, fosse em que sentido fosse, quanto a estes pedidos formulados pela Autora.
u) Nem tão pouco justificou essa ausência de pronúncia, designadamente, com o facto de essas questões se encontrarem prejudicadas pela solução dada ao litígio.
v) Mesmo entendendo-se que o direito de ação para impugnação do ato de adjudicação por redensificação de critério e subcritérios se encontrava caducado, facto é que quanto aos pedidos subsidiários, não se verifica qualquer caducidade, pois só no Relatório Final a classificação se torna definitiva, suscetível de impugnação, qualquer que ela seja.
w) Só com o Relatório Final a pontuação dada a cada uma das propostas dentro de cada um dos critérios e sub-critérios e a respetiva classificação daquelas propostas se tornam definitivas e, portanto, suscetíveis de impugnação contenciosa; pelo que a Autora estava em tempo para formular os pedidos subsidiários que constam da Petuição Inicial, e sobre os quais o Tribunal recorrido não se pronunciou.
x) Ao decidir nos termos constantes da Douta Sentença em recurso, o Tribunal "a quo" violou o disposto nos artigos 1, 95, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; dos artigos 446 e e 668, n l al. d) do Código do Processo Civil; dos artigos 22, n. 3 do Regulamento das Custas Judiciais, dos quais fez uma incorreta interpretação e aplicação ao caso em apreço.
Foram as seguintes as conclusões do Município de Faro:
a) A Recorrente foi notificada do Relatório Preliminar, no dia 1 de março de 2011;
b) Apesar de deles ter conhecimento anterior, admite-se por facilidade de raciocínio que nesse dia, a Recorrente teve conhecimento de todos subcritérios e subfactores de valoração nas quais se fundou a determinação de escolha da graduação dos candidatos;
c) A Recorrente não impugnou no prazo de um mês previsto no artigo 101.0 do CPTA, nenhuma das peças do procedimento ou qualquer outro documento conformador do procedimento;
d) «A falta de tempestiva impugnação direta de peça do concurso, designadamente do Programa do Concurso, obsta a que o concorrente interessado venha a impugnar, com fundamento em ilegalidade de disposição contida nessa mesma peça concursal, o ato final de adjudicação, que deu aplicação concreta a tal disposição.»;
e) «Nos termos desse artigo 101, ocorre a exceção de caducidade do direito de acionar ato contido em documento conformador do concurso, se a interessada não exercer esse direito no referido prazo de um mês, contado da data em que teve conhecimento de tal documento.».
Foram as seguintes as conclusões da contrainteressada:
1.° Por decisão proferida nos presentes autos, foram os Réus absolvidos in totum do pedido formulado pela Autora.
2.° Tendo o Tribunal a quo entendido que "uma vez que esta ação deu entrada em Tribunal em 2011.07.20, encontra-se largamente ultrapassado o prazo para impugnar contenciosamente as peças que compõem o procedimento concursal que nos ocupa, atento que a Autora deles teve conhecimento em data muito anterior, tendo acionado, como referimos, o exercício do contraditório, em sede de direito de audição dos interessados".
3º Considerando a Recorrente nas suas alegações de recurso que a Sentença enferma de alguns vícios, nomeadamente quando considera que o direito de ação havia caducado aquando da propositura da ação pela Autora e ainda, por considerar a existência de omissão de pronúncia quanto aos restantes pedidos formulados pela Autora.
4º Entendendo ainda a Recorrente que apenas no Relatório Final é que o Júri do concurso fui suficientemente claro na definição dos critérios de adjudicação.
5º Contudo, não assiste razão à Recorrente e bem andou a Douta Sentença, quando considerou que a Recorrente teve conhecimento dos vícios e subjetividades do procedimento concursal por meio das peças processuais e da notificação do Relatório Preliminar.
6.° Veja-se nesse sentido o que a Autora diz no seu artigo 27.° da P.I., a propósito do critério Al: "Ou seja, o critério Al constante do Programa do Concurso e desenvolvido nas Disposições Técnicas do Caderno de Encargos não permite perceber com exatidão quais os subcritérios que estarão na base do preenchimento integral desse critério.".
7º E ainda o vertido ao longo dos artigos 45.°, 46.°, 47.°, 50.°, 53.° e 55.° da P.I. onde a Autora se reporta a subjetividades de que já tinha consciência antes da apresentação da sua proposta.
8º Ademais teve a recorrente conhecimento do modo de aplicação dos subcritérios e subfactores de valoração das propostas dos concorrentes por via da notificação do Relatório Preliminar, conforme o que refere de forma expressa no artigo 13.° da sua P.I., onde, por esse motivo, exerceu o seu direito de Audiência Prévia.
9º Pelo que mesmo perante os vícios invocados não logrou manifestar pela via legal apropriada - a judicial - a sua discordância em face da alegada gravidade dos mesmos, conformando-se assim com a caducidade de invocação judicial desses vícios "graves" que alega, permitindo dessa forma a manutenção do procedimento.
10º Pelo que não poderia a Recorrente descurar que o Relatório Preliminar é uma decisão que, embora ainda não final, é constitutiva de direitos e conformadora dos atributos de cada proposta apresentada, e que aqueles seriam os subfactores e subcritérios também utilizados no Relatório Final.
11.° Em conformidade com o que prescreve o n.° 2 do Artigo 100.° do CPTA: "Também são suscetíveis de impugnação direta, ao abrigo do disposto na presente secção, o programa, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento deformação dos contratos (...)".
12.° Acrescentando o artigo 101.° do CPTA que "Os processos do contencioso pré- contratual têm caráter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do ato."
13º Ora dúvidas não restaram na Douta Sentença, ora recorrida, que pelo menos a notificação do Relatório Preliminar em 2011.02.28 e o conhecimento da aplicação dos subcritérios datam de prazo muito anterior a um mês relativamente à data em que a ação foi intentada.
14º Bem fundamenta o Tribunal recorrido quando perfilha a jurisprudência dos Acórdãos do STA de 26.08.2009, Proc. 0471/09 e do TCA de 23.03.2011, Proc. 07056/10.
15º Referindo-se no Acórdão do STA de 26.08.2009, Proc. 0471/09, disponível em www.dgsi.pt que o "«prazo de um mês» referido no art. 101° tem uma dimensão curta que é harmónica com os fins a que se inclinam as impugnações aí em causa. Normalmente, a impugnação de atos preparatórios ou de regras de um concurso cumpre finalidades preventivas, visando precaver a possibilidade de a Administração emitir um ato final desfavorável aos interesses do impugnante, fundado na pronúncia ou na norma impugnadas. Ao que acrescem propósitos corretivos, dado que a entidade demandada pode admitir o bem fundado da impugnação e corrigir, «motu proprio», o lapso que reconheça existir no procedimento ainda em curso. Ora, se tais prevenção e correção supõem celeridade, também as impugnações que as possibilitem terão de ser instauradas com rapidez - fazendo sentido que o legislador onere o impugnante com um prazo curto a contar do conhecimento do vício por si detetado."
16.° Veja-se também a relevância da fundamentação do Acórdão do STA de 27.01.2011, proferida no processo 0850/10 disponível em www.dgsi.pt segundo o qual: "Tal impugnação direta das peças do concurso, por força do que estabelece, expressamente, o citado art. 101, do CPTA, tem de ser feita no prazo de um mês a contar da data do respetivo conhecimento pelos interessados."
17º Acrescentando-se ainda que: "Assim, e como bem decidiram as instâncias, a falta de impugnação, naquele prazo de um mês, da norma do Programa do Concurso reputada de ilegal pela ora recorrente, implicou a caducidade do respetivo direito a tal impugnação."
18º Bem andou a Sentença ora recorrida, em fundamentar a sua decisão na jurisprudência mencionada, porquanto só esta garante o cumprimento da letra da lei e da necessidade de celeridade e segurança jurídica subjacente aos procedimentos de concurso, não se permitindo a ocorrência de soluções que o legislador não quis contemplar.
19º Julgando-se na lógica desse entendimento, foi formulado extemporaneamente o pedido da Autora de elaboração de novo Programa de Concurso e bem assim, a consequente impossibilidade de ser impugnado o Ato de Adjudicação com fundamento em normas que eram do conhecimento da Autora seguramente há mais de um mês.
20º Por outro lado, invoca a Recorrente que a Sentença proferida nos presentes autos enferma de vício de omissão de pronúncia referindo que " (...)quanto aos pedidos subsidiários, não se verifica qualquer caducidade, pois só no Relatório Final se torna definitiva, suscetível de impugnação, qualquer que ela seja."
21.° E continua invocando: "Nem tão pouco justificou essa ausência de pronúncia, designadamente, com o facto de essas questões se encontrarem prejudicadas pela solução dada ao litígio".
22.° Também aqui, salvo o devido respeito não assiste razão à recorrente. Assim,
23º O Tribunal recorrido pronunciou-se no sentido de considerar extemporânea a instauração da ação pela Autora, com fundamento na caducidade do prazo de impugnação tanto das peças concursais como do Relatório Preliminar, por referência ao n.° 2 do artigo 100.° e 101.° ambos do CPTA e em referência à jurisprudência vertida nos Acórdãos do STA de 26.08.2009, Proc. 0471/09 e do TCA de 23.03.2011, Proc. 07056/10.
24º Ora, também o momento da impugnação dos restantes pedidos formulados pela Autora se deveria ter situado dentro daquele prazo de impugnação de um mês aquando da notificação do relatório Preliminar e não somente a contar do Ato de Adjudicação. Porquanto,
25º A proposta da ora contra interessada, V......................., S.A., foi conhecida da recorrente, se não antes, pelo menos aquando do Relatório Preliminar, tendo a recorrente nesse momento tomado consciência da não exclusão daquela proposta e bem assim, acerca do pedido para ser revista a pontuação atribuída à proposta da Recorrente, uma vez que aquela pontuação e a aplicação dos subcritérios e subfactores já era conhecida da Recorrente aquando do Relatório Preliminar.
26.° A decisão proferida e fundamentada na Douta Sentença ora recorrida, é assim adequada ao conhecimento das questões levantadas na Petição Inicial, estando desta forma os dois pedidos formulados subsidiariamente igualmente prejudicados por aquele motivo de caducidade do direito de ação.
27.° Pelo exposto, e mediante a aplicação dos critérios referidos, esteve bem o juiz ad quo ao decidir pela absolvição das rés e assim não merece qualquer reparo a decisão ora recorrida.
a) Em 2010.11.29, o Município de Faro publicou no Diário da República, II Série, nº 231, de 2010.11.29, o anúncio de procedimento nº 5458/2010 (cfr doc nº 1 da pi);
b) O objeto do concurso público com a referência 2010/CFI/CMF/3, consiste no fornecimento de uma aplicação "Solução Móvel de Serviços Públicos e Informação Turística", conforme Programa de Concurso e Caderno de Encargos (cfr docs nºs 2 e 3 da pi);
C) Em 2011.02.28, o júri do procedimento elaborou o Relatório Preliminar de Seleção e Ordenação dos Concorrentes no qual constava a Contra-Interessada, V.............. - Tecnologias ......................, SA, em 2º lugar (cfr doc nº 4 da pi);
D) A Autora exerceu o direito de audiência prévia quanto ao teor do Relatório Preliminar de Seleção e Ordenação dos Concorrentes (cfr doc nº 5 sem data da petição inicial);
E) Em 2011.04.05 foi elaborado o Relatório Final e no qual in fine se propunha a adjudicação da proposta apresentada pela Contra-Interessada, V................. - Tecnologias ..................., SA (cfr doc nº 6 da petição inicial);
F) Na Notificação elaborada pelo Departamento de Planeamento Estratégico do Município de Faro, pode ler-se que por deliberação de Câmaras de 2001.04.05 do Município de Faro, de 2011.05.11 do Município de Tavira, de 2011.05.12 do Município de S. Brás de Alportel, de 2011.05.18 do Município de Loulé, de 2011.05.25 do Município de Olhão, de 2011.05.31 do Município de Albufeira e em reunião de direção do Turismo do Algarve realizada em 2011.06.03, o fornecimento da aplicação foi adjudicado, à Contra-Interessada, V................ - Tecnologias ..................., SA (por acordo e cfr doc nº 7 da pi).
Ao abrigo do artº 712.1.a) CPC, mais se aditam os seguintes factos com interesse para a correta decisão da causa:
G) O programa do concurso tinha o seguinte teor:
O presente concurso público tem por objeto a contratação do fornecimento de uma aplicação "Solução Móvel de Serviços Públicos e Informação Turística" De acordo com a nomenclatura de referência aplicável aos contratos públicos, Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV), adotada pelo Regulamento (CE)N.º2195/2002, alterado pelo Regulamento (CE) n.º213/2008 de 28 de novembro de 2007, o fornecimento tem a seguinte classificação:
72212481-4- Serviços de Desenvolvimento de Software para Vendas ou Marketing
1. A entidade adjudicante é constituída por um agrupamento de entidades, do qual fazem parte o Município de Faro, Município de Olhão, o Município de S. Brás de Alportel, o Município de Tavira, o Município de Loulé, o Município de Albufeira e a TA / Turismo do Algarve.
2. É designado o Município de Faro, como entidade representante do agrupamento, para efeitos de condução do procedimento de formação de contrato, sito na Rua Domingos Guieiro, n.º8, 8000-311 FARO, com o telefone 289870870, fax 289802326 e e-mail: geral@cm-faro.pt
A decisão de contratar foi tomada conjuntamente pelos órgãos competentes de todas as entidades adjudicantes que integram o agrupamento.
Órgão Competente para prestar esclarecimentos
O órgão competente para prestar esclarecimentos relativos ao presente concurso é o júri do procedimento
1. Os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento, devem ser solicitadas pelos interessados, por escrito, ao júri do procedimento, no primeiro terço do prazo fixado para apresentação das propostas, através da plataforma eletrónica disponível no endereço http://www.compraspublicas.com
2. Os esclarecimentos serão prestados por escrito, pelo júri do procedimento, até ao termo do segundo terço do prazo fixado para apresentação das propostas.
3. O órgão competente para a decisão de contratar pode proceder à retificação de erros ou omissões das peças do procedimento nos termos e no prazo previsto no número anterior..
4. Os esclarecimentos e as retificações referidos nos números anteriores serão disponibilizados na plataforma eletrónica disponível no endereço http://www.compraspublicas.com e juntos ás peças do procedimento patentes para consulta, procedendo-se à notificação de todos os interessados.
5. Os esclarecimentos e as retificações fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito e prevalecem sobre estas em caso de divergência.
1. Declaração emitida conforme modelo constante do anexo II do Código dos Contratos Públicos.
2. Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e i) do art.55.º do Código dos Contratos Públicos.
O adjudicatário deve apresentar os documentos de habilitação no prazo de 10 (dez) dias úteis a contar da notificação de adjudicação.
No caso de irregularidades detetadas nos documentos apresentados, o adjudicatário deverá proceder à supressão dessas irregularidades, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.
A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos:
1. Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo I do Código dos Contratos Públicos.
2. Documento que contenha os atributos da proposta, submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, designadamente:
a. O preço total (em numerário e por extenso)
b. Nota justificativa do preço, discriminando o custo da fase de análise e especificação de requisitos da versão base do projeto, o custo da fase de desenho técnico de novas soluções ou serviços, o custo da fase de implementação, o custo da fase de testes integrados e de aceitação, e o custo da fase de passagem à produção.
c. Descrição das características de arquitetura da solução (produtos e serviços).
d. Os produtos e serviços disponibilizados na versão base do projeto.
e. Os produtos e serviços preconizados de se desenvolverem e implementarem a curto e médio prazo.
f. O sistema de mapas utilizado, e respetivas condições de utilização.
g. O modelo de exploração comercial dos produtos e serviços que não sejam relativos aos serviços públicos pretendidos (informação municipal e informação turística).
h. O custo previsto para a disponibilização pública da aplicação, eventualmente diferenciado da sua transferência em local ou via Web.
i. O programa de trabalhos, devidamente calendarizado e fundamentado.
j. O plano de operação e manutenção.
3. Documentos que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule, designadamente
a. As condições de pagamento.
b. Prazo da prestação dos serviços
c. O plano de comunicação e promoção da aplicação, a assumir pelo concorrente.
4. Os concorrentes deverão especificar nas suas propostas todos os aspetos que considerem relevantes para a avaliação das mesmas.
5. O preço, expresso em euros e que não incluirá o IVA, deverá ser indicado em algarismos e por extenso prevalecendo, em caso de divergência, o expresso por extenso.
6. As propostas devem mencionar expressamente que ao preço total acresce o IVA, indicando-se o respetivo valor e a taxa legal aplicável, entendendo-se, na falta daquela menção, que o preço apresentado não inclui aquele imposto.
7. A proposta deve ser assinada pelo concorrente ou seus representantes.
8. A declaração referida no ponto 1, deverá ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.
9. No caso de agrupamentos de concorrentes, a declaração referida no ponto 1, deve ser assinada pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos à declaração os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros, ou, não existindo
representante comum, deve ser assinada por todos os seus membros ou respetivos representantes.
10. No caso de agrupamento de concorrentes, cada um dos elementos do agrupamento deve efetuar a discriminação do valor da proposta por cada um dos membros do agrupamento concorrente.
11. Os documentos que constituem a proposta são obrigatoriamente redigidos em língua portuguesa.
Propostas com variantes
1. Não é admitida a apresentação de propostas com variantes.
2. Para efeitos do número anterior, são variantes as propostas que, relativamente a um ou mais aspetos da execução do contrato a celebrar, contenham atributos que digam respeito a condições contratuais alternativas nos termos expressamente admitidos pelo caderno de encargos.
1. Os documentos que constituem a proposta são apresentadas diretamente na plataforma eletrónica utilizada pelo Município de Faro, disponível no portal http://www.compraspublicas.com, através do meio de transmissão escrita e eletrónica de dados.
2. A proposta deverá ser autenticada através de assinatura eletrónica nos termos do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho.
3. A assinatura eletrónica referida no ponto anterior, deverá respeitar os termos constantes do artº 27º da Portaria 701-G/2008 de 29 de julho, designadamente, nos casos em que o certificado digital não possa relacionar diretamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, deverá este ser acompanhado de um documento eletrónico indicativo do poder de representação e assinatura do assinante.
4. A receção das propostas é registada com referência às respetivas data e hora, sendo entregue aos concorrentes um recibo eletrónico comprovativo dessa receção.
5. Quando, pela sua natureza, qualquer documento dos que constituem a proposta não possa ser apresentado nos termos do disposto no n.º 1, deve ser encerrado em envelope opaco e fechado, obedecendo ao seguinte:
a. No rosto deve ser indicado a designação do procedimento e da entidade adjudicante;
b. Deve ser entregue diretamente ou enviado por correio registado à entidade adjudicante, devendo, em qualquer caso, a respetiva receção ocorrer dentro do prazo fixado para a apresentação de propostas;
c. A receção dos invólucros será registada, por referência à respetiva data e hora em que os mesmos são recebidos
1. As propostas e os documentos que as constituem a proposta deverão ser obrigatoriamente entregues até ás 17:00 horas do 48.º dia a contar da data do envio para publicação do respetivo anúncio ao Serviço de Publicações oficiais das Comunidades Europeias.
2. As propostas e respetivos documentos consideram-se apresentados no momento da sua submissão.
3. Entende-se por submissão o momento em que o concorrente, após o carregamento da proposta na plataforma eletrónica, efetiva a assinatura eletrónica da mesma.
4. Nos termos do n.º3 do art.470.º do CCP, os prazos para apresentação das propostas são contínuos, não se suspendendo nos sábados, domingos e feridos.
1. Os concorrentes são obrigados a manter as respetivas propostas pelo prazo de 66 dias contados da data do termo do prazo fixado para apresentação das propostas.
2. O prazo referido no número anterior, considera-se prorrogado por iguais períodos se nada for requerido em contrário.
1. O júri, no dia imediato ao termo do prazo fixado para apresentação de propostas, procede à publicação da lista dos concorrentes na plataforma eletrónica utilizada pelo Município de Faro, no portal http://www.compraspublicas.com.
2. Mediante atribuição de um login e de uma password aos concorrentes incluídos na lista é facultada a consulta, diretamente na plataforma eletrónica referida no número anterior, de todas as propostas apresentadas.
3. O interessado que não tenha sido incluído na lista dos concorrentes pode reclamar desse facto, no prazo de três dias contados da publicação da lista, devendo para o efeito apresentar comprovativo da tempestiva apresentação da sua proposta.
1. A adjudicação será feita, pela proposta economicamente mais vantajosa, atendendo aos seguintes fatores:
A - Adequação metodológica do trabalho proposto aos objetivos estabelecidos 60%;
B - Preço Total 40%
O fator A é avaliado tendo em conta os seguintes sub-fatores, ponderados através de grelhas de análise, da seguinte forma:
A= 0,15*A1 + 0,25*A2 + 0,2*A3 + 0,4*A4
A1 - Conteúdos e funcionalidades base, sendo a sua avaliação suportada pela verificação do cumprimento do maior nº de requisitos assinalados no Artº 4º das Disposições Técnicas deste procedimento, para a solução base, sendo a sua hierarquização efetuada mediante a atribuição de 10 valores às propostas que menor nº de requisitos cumprirem, 30 valores às que cumprirem os requisitos relativos à sua alínea 1- "arquitetura de conteúdos e serviços" um mínimo de requisitos, 60 às que cumprirem, adicionalmente à alínea 2- "Descrição de conteúdos e serviços adicionais" e 100 às que se comprometerem a cumprir toda a "Estrutura e Funcionalidades", descritas na sua alínea 3 do Artº 4º das Disposições Técnicas a seguir apresentados.
A2 - Garantia de desenvolvimento, a curto prazo, da solução base, mediante a verificação e notação dos novos serviços e funcionalidades a implementar, sendo a sua hierarquização efetuada pela atribuição de 10 valores às propostas que não apresentarem perspetivas de evolução, 30 valores às que apresentarem compromissos de novas evoluções num período máximo de 18 meses, 60 às que apresentarem compromissos de novas evoluções num período máximo de 12 meses, e 100 às que se comprometerem em apresentar novas evoluções num período máximo de 6 meses, tal como descrito no Artº 5º "Funcionalidades Complementares", das Disposições Técnicas a seguir apresentadas.
A3 - Evidência das garantias de funcionamento no maior número de ambientes móveis existentes, sendo a sua hierarquização efetuada de acordo com o seu quantitativo ( 10 pontos por cada solução/ambiente garantido, até um máximo de 100 pontos ).
A4 - Modelo de sustentabilidade futura, que represente o menor custo possível para os adjudicatários, em função da apresentação do modelo e expectativas de desenvolvimento comercial, sendo as propostas hierarquizadas em função dos benefícios e/ou custos para os adjudicatários, e subsequente atribuição de 10 valores às propostas que não apresentarem qualquer solução/modelo de negócio, 30 valores às apresentarem propostas de repartição de custos e proveitos na exploração de toda a aplicação e respetivas funcionalidades (públicas e privadas/comerciais), 60 às apresentarem propostas de repartição de custos e proveitos na exploração somente das respetivas funcionalidades de interesse privado/comercial, e 100 às que não apresentarem quaisquer condições de eventuais custos e/ou proveitos para os Municípios pela na exploração das respetivas funcionalidades privadas/comerciais.
O fator B é avaliado com base pela seguinte fórmula Pi = ((PB-Vp)/(PB-Vab))*100
Pi = Pontuação da proposta relativamente ao critério preço;
Vp = Valor da proposta em análise;
PB = Preço base definido no caderno de concurso;
Vab = 0,50 PB = Preço anormalmente baixo.
A pontuação final de cada concorrente será dada pela seguinte fórmula:
PF= 0,6*A + 0,4*B
1. Para garantir o exato e pontual cumprimento das suas obrigações, o adjudicatário deve prestar uma caução no valor de 5% do preço contratual, com exclusão do IVA.
2. O adjudicatário perde a caução prestada a favor da entidade adjudicante, se por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário não comparecer no dia, hora e local fixados para a outorga do contrato, bem como, no caso de o adjudicatário ser um agrupamento, se os seus membros não tiverem associado nos termos previstos no n.º4 do art. 54.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008 de 29 de janeiro.
3. A entidade adjudicante pode considerar perdida a seu favor a caução prestada, independentemente de decisão judicial ou arbitral, para satisfação de quaisquer importâncias que se mostrem devidas por força do não cumprimento por parte do adjudicatário das obrigações legais ou contratuais, designadamente as previstas no disposto no art. 296.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008 de 29 de janeiro.
4. Todas as despesas derivadas da prestação da caução são da responsabilidade do adjudicatário.
Modos de prestação da caução
1. O adjudicatário deve prestar a caução no prazo de dez dias a contar da notificação prevista no n.º 2 do art. 77.º do Código dos Contratos Público, devendo comprovar essa prestação junto da entidade adjudicante no dia imediatamente subsequente.
2. A caução é prestada por depósito em dinheiro ou em títulos emitidos ou garantidos pelo Estado, ou mediante garantia bancária ou seguro-caução.
3. O depósito em dinheiro ou títulos é efetuado em Portugal, em qualquer instituição de crédito, à ordem do Município de Faro, devendo ser especificado que se destina à caução para o fornecimento de Plataforma de Serviços Móveis. Quando o depósito for efetuado em títulos, estes são avaliados pelo respetivo valor nominal, salvo se, nos últimos três meses, a média da cotação na bolsa de valores ficar abaixo do par, caso em que a avaliação é feita em 90 % dessa média.
4. Se o adjudicatário prestar caução mediante garantia bancária, deve apresentar um documento pelo qual um estabelecimento bancário legalmente autorizado assegure, até ao limite do valor da caução, o imediato pagamento de quaisquer importâncias exigidas pela entidade adjudicante em virtude do incumprimento de quaisquer obrigações a que a garantia respeita.
5. Tratando-se de seguro-caução o adjudicatário deverá apresentar apólice pela qual uma entidade legalmente autorizada a realizar esse seguro assuma, até ao limite do valor da caução, o imediato pagamento de quaisquer importâncias exigidas pela entidade adjudicante em virtude de incumprimento das obrigações a que o seguro respeita.
6. Das condições da garantia bancária ou da apólice de seguro-caução não pode, em caso algum, resultar uma diminuição das garantias da entidade adjudicante, nos moldes em que são asseguradas pelas outras formas admitidas, de prestação de caução.
7. Todas as despesas derivadas da prestação das cauções são da responsabilidade do adjudicatário.
A tudo que não esteja especialmente previsto no presente programa aplica-se o regime previsto no Código dos Contratos Públicos e demais legislação aplicável.
- fls. 32 do processo administrativo apenso.
H) O caderno de encargos tinha o seguinte teor:
O presente caderno de encargos compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar na sequência do procedimento pré-contratual que tem por objeto o fornecimento de uma aplicação "Solução Móvel de Serviços Públicos e Informação Turística" e da sua correspondente operação e manutenção técnica durante um período de quatro anos.
1. O contrato é composto pelo respetivo clausulado contratual e os seus anexos.
2. O contrato a celebrar integra ainda os seguintes elementos:
4. Em caso de divergência entre os documentos referidos no n.º2 e o clausulado do contrato e seus anexos, prevalecem os primeiros, salvo quanto aos ajustamentos propostos de acordo com o disposto no artigo 99.º do CCP e aceites pelo adjudicatário nos termos do disposto no artigo 101.º desse mesmo diploma legal.
1. O fornecimento do desenvolvimento da Solução, a realizar no âmbito do contrato deverá ser executado no prazo máximo de 4 meses a contar da data da assinatura do contrato, sem prejuízo das obrigações acessórias que devam preceder para além da cessação do contrato. Findo este período deverá ser possível o acesso à Solução de Serviços Online de Promoção Territorial e a todas as suas funcionalidades.
2. O fornecimento será executado de acordo com o programa de trabalhos apresentado pelo adjudicatário.
1. O adjudicatário deve guardar sigilo sobre toda a informação e documentação, técnica e não técnica, comercial ou outra, de que possa ter conhecimento relacionado com a atividade do contraente público.
3. Exclui-se do dever de sigilo previsto a informação e a documentação que fossem comprovadamente do domínio público à data da respetiva obtenção pelo adjudicatário ou que este seja legalmente obrigado a revelar, por força da lei, de processo judicial ou a pedido de autoridades reguladoras ou outras entidades administrativas competentes.
1. Pelo fornecimento do objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente Caderno de Encargos, as entidades adjudicantes (Município de Faro, Loulé, Olhão Tavira, S. Brás de Alportel, Albufeira e TA/Turismo do Algarve) devem pagar ao adjudicatário o preço constante da proposta adjudicada, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, se este for legalmente devido.
2. A sequência de faturas deverá acompanhar o planeamento e calendário dos produtos e serviços disponibilizados, correspondendo a cada Município e à TA/ Turismo do Algarve a seguinte percentagem.
- Município de Faro 20,6%
- Município de Loulé 22,8%
- Município de Olhão 15,4%
- Município de S. Brás de Alportel 4,3%
- Município de Tavira 8,9%
- Município de Albufeira 13,7%
- TA / Turismo do Algarve 14,3%
Elementos a facultar pelo Algarve Central
O Algarve Central facultará ao adjudicatário os Conteúdos em formato digital relativos à Solução, já que se encontram anexos a este procedimento as descrições de Arquitetura, Tipologia e descrição de conteúdos e serviços preconizados.
A implementação da Solução Móvel de Serviços Públicos e Informação Turística a cargo do adjudicatário, será acompanhada pela equipa técnica da RUCI "Algarve Central".
No curso da implementação das partes constituintes deste caderno de encargos deverão ser entregues pelo adjudicatário, ao Município de Faro e mensalmente, relatórios de atividade às entidades adjudicantes, de modo a que se possa confirmar o cumprimento das responsabilidades, de acordo com o cronograma.
1. O adjudicatário entregará ao Município de Faro, no prazo de 10 dias úteis após a conclusão da sua implementação on-line, toda a documentação de suporte ao acompanhamento das funcionalidades da aplicação.
2. As entidades adjudicantes poderão, para seu uso exclusivo, proceder à reprodução de todos os documentos referidos no número anterior.
3. A documentação a entregar deverá estar de acordo com o referido nas Cláusulas Técnicas constantes deste Caderno de Encargos.
1. A adequação do resultado final do fornecimento da Aplicação, face aos requisitos estabelecidos e à documentação técnica facultada, será aferida através da realização de testes em condições a transmitir pelo Município de Faro.
2. Os testes serão efetuados no prazo de 30 dias úteis a contar da conclusão do fornecimento.
3. Se os testes não forem executados no tempo e com os resultados estabelecidos, por razões imputáveis ao adjudicatário, as entidades adjudicantes podem:
a. Aceitar e utilizar determinados módulos dos serviços fornecidos mediante o pagamento de um preço reduzido, a acordar entre as partes;
b. Rescindir o contrato sem quaisquer ónus ou encargos da sua responsabilidade.
1. Após a verificação do resultado satisfatório dos testes, as entidades adjudicantes lavrarão um auto de aceitação dos serviços fornecidos, onde ficará registada a data de aceitação dos mesmos, bem como a ocorrência de eventuais falhas ou deficiências constatadas na execução do fornecimento.
2. O auto de aceitação será enviado ao adjudicatário no prazo de cinco dias úteis a contar da data da aceitação.
O adjudicatário fica obrigado a apresentar um plano de formação adequado relativamente à exploração e manutenção da Aplicação.
1. O adjudicatário fica vinculado a assegurar, pelo período de quatro anos, a manutenção e assistência técnica aos serviços a fornecer, discriminados nas Cláusulas Técnicas deste Caderno de Encargos.
2. Considera-se manutenção o conjunto de ações, corretivas e/ou evolutivas, a efetuar pelo prestador do serviço de forma a manter a Aplicação objeto deste fornecimento em boas condições de funcionamento e acessibilidade.~
A subcontratação pelo adjudicatário e a cessão da posição contratual por qualquer das partes depende da autorização da outra, nos termos do Código dos Contratos Públicos.
Pelo incumprimento de obrigações emergentes do contrato, o Município de Faro na qualidade de representante do agrupamento de entidades adjudicantes, pode exigir do adjudicatário o pagamento de uma pena pecuniária, de montante a fixar em função da gravidade do incumprimento, nos seguintes termos:
a) Pelo incumprimento das datas e prazos de entrega do objeto do contrato;
b) Pelo incumprimento da obrigação de garantia técnica
1. Nenhuma das partes incorrerá em responsabilidade se por caso fortuito ou de força maior, designadamente greves ou outros conflitos coletivos de trabalho, for impedido de cumprir as obrigações assumidas no contrato.
2. A parte que invocar casos fortuitos ou de força maior deverá comunicar e justificar tais situações à outra parte, bem como informar o prazo previsível para restabelecer a situação.
Patentes, licenças e marcas registadas
1. São da responsabilidade do adjudicatário quaisquer encargos decorrentes da utilização, no fornecimento, de marcas registadas, patentes registadas ou licenças.
2. Caso a entidade adjudicante venha a ser demandada por ter infringido, na execução do contrato, qualquer dos direitos mencionados no número anterior, o adjudicatário indemniza-o de todas as despesas que, em consequência, haja de fazer e de todas as quantias que tenha de pagar seja a que título for.
1. O adjudicatário garantirá, sem qualquer encargo para a entidade adjudicante, os serviços fornecidos, pelo prazo de quatro anos.
2. O prazo de garantia referido no número anterior conta-se a partir da data de assinatura do auto de aceitação.
Para resolução de todos os Litígios decorrentes do contrato fica estipulada a competência do Tribunal da Comarca de Faro/Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé em razão da matéria, com expressa renúncia a qualquer outro.
1. Sem prejuízo de poderem ser acordadas outras regras quanto às notificações e comunicações entre as partes do contrato, estas devem ser dirigidas, nos termos do Código dos Contratos Públicos, para o domicílio ou sede contratual de cada uma, identificados no contrato.
2. Qualquer alteração das informações de contacto constantes do contrato deve ser comunicada à outra parte.
A tudo o que não esteja especialmente previsto no presente programa aplica-se o regime previsto no Código dos Contratos Públicos, e demais legislação portuguesa aplicável.
O preço base, corresponde ao preço máximo que as entidades adjudicantes se dispõem a pagar pelo presente fornecimento de serviço, sendo de € 330 000.
1. Este concurso consiste:
1.1. No desenvolvimento de um projeto para fornecimento de uma "Solução Móvel de Serviços Públicos e Informação Turística".
1.2. Na implementação da sua Aplicação, adaptada ao espaço territorial dos 6 Municípios: Faro, Loulé, Olhão, S. Brás, Tavira e Albufeira, e envolvendo ainda a TA / Turismo do Algarve.
1.3. Na configuração e preparação das infraestruturas tecnológicas de suporte à sua exploração e desenvolvimento de novas soluções.
1.4. Assegurando-se também a sua manutenção e operacionalização por um período de quatro anos.
1. No âmbito do Programa Estratégico da Rede Urbana "Algarve Central", decorre uma Operação que tem como objetivos:
- identificar e valorizar os fatores de criatividade e de promoção do conhecimento, de modo a poder vir a produzir novas dinâmicas de inovação ao nível dos produtos e serviços prestados pelos Municípios e demais entidades envolvidas,
- preparar projetos comuns, em torno dos temas centrais de cooperação e de inovação territorial que venham a ser escolhidos pelas entidades envolvidas, que sejam demonstrativos das vantagens de um trabalho em rede, e que permitam (re)posicionar esta Rede Urbana a um nível nacional e internacional. Assim como a importância turística e cultural desta Região do Algarve, impõe-se a adoção de uma solução que potencie por um lado a aptidão natural do cidadão na utilização de novas tecnologias e por outro os veículos de excelência de promoção territorial como a Internet e os sistemas GPS.
2. Pelo que, e reconhecendo-se que os Sistemas de Navegação são hoje em dia uma necessidade de todos os cidadãos que pretendem não só obter informações de caráter público e/ou comercial, direções para um destino, mas também deter informação útil durante os seus percursos, a inclusão nas apostas estratégicas da Rede Algarve Central de um sistema de navegação inovador, adaptado à realidade e objetivos da entidade promotora será sem dúvida um fator de promoção e projeção Nacional e Internacional, que importar implementar.
3. Deste modo pretende a Rede Urbana "Algarve Central" contratualizar o desenvolvimento de um projeto piloto para uma Solução Móvel de Promoção Territorial, cuja proposta deverá permitir:
3.1 Disponibilizar nos portais do Algarve Central e Municípios afetos uma plataforma móvel de navegação que permita por um lado dar a conhecer ao Cidadão a região de forma virtual e por outro se consubstancie num Guia das Cidades envolvidas, sendo nesse caso disponibilizados conteúdos locais por meio da sua georeferenciação em sistemas de mapas digitais.
3.2 Integrar num Back Office da Solução móvel os conteúdos da região como um todo e conteúdos locais de cada um dos Municípios, pelo que deverá tratar-se de uma aplicação cuja forma de utilização seja facilmente apreendida.
4. Pretende-se que os concorrentes venham a apresentar proposta para uma Aplicação com as seguintes componentes:
4.1 Aplicação de Navegação a disponibilizar ao cidadão nos sites institucionais do Algarve Central e Municípios afetos, bem como para download para equipamentos móveis, sendo as suas funcionalidades mínimas preconizadas descritas no Artigo 4º "Requisitos Funcionais" das presentes "Disposições Técnicas".
4.2 Back Office de gestão de Conteúdos, servindo os 6 Municípios do Algarve Central e a própria RTA, a qual dispõe do seu website visitalgarve com toda a informação turística relevante aí centralizada.
4.3 Conteúdos geográficos base 2D relativos à região do Algarve adequados para utilização no sistema de navegação.
5. A solução deverá servir as seguintes Autarquias:
5.1 Concelho de Faro
5.2 Concelho de Loulé
5.3 Concelho de Olhão
5.4 Concelho de São Brás de Alportel
5.5 Concelho de Tavira
5.6 Concelho de Albufeira
1. O fornecedor deverá assegurar o alojamento da aplicação e respetivos dados num Data Center próprio que tenha a capacidade de suportar a solução e a sua evolução esperada nos próximos quatro anos.
2. A Aplicação a apresentar deverá permitir dar acesso aos diferentes utilizadores, mediante de consulta nos sites de cada Município, no site da rede urbana, através do site visitalgarve, bem como pela sua transferência para equipamentos móveis.
3. Os concorrentes deverão descrever as características de arquitetura da solução proposta assim como indicar todos os serviços, produtos e soluções que poderão disponibilizar de imediato, bem como numa fase mais evolutiva da mesma, quer se trate das componentes públicas ou comerciais da aplicação.
A solução a fornecer deverá assegurar os seguintes requisitos:
1. Arquitetura de conteúdos e serviços:
Perspetiva-se que sejam criadas diversas "camadas" de conteúdos, as quais serão agrupadas segundo as entidades responsáveis pela sua implementação, gestão, atualização e desenvolvimento futuro.
Basicamente, existirão conteúdos de interesse/responsabilidade pública, e os restantes de responsabilidade de outras entidades e empresas que pretendam desenvolver sistemas de valor acrescentado.
Sendo que, as suas principais funcionalidades consistirão:
· no fornecimento de informações de interesse público, tais como localizações e endereços de locais de interesse público, mediante o seu suporte em sistemas cartográficos/mapas;
· identificação e localização de bens e serviços públicos, mediante imagens, textos, vídeos e apresentações colocadas como atributos das principais localizações de equipamentos municipais ou de outra natureza pública, mediante o seu suporte em sistemas cartográficos/mapas;
· montagem de sistemas de promoção / venda de bens e produtos de natureza comercial regional e/ou nacional.
pela criação de:
· Plataformas de informação com conteúdos dinâmicos (rotas e percursos).
· Informação estática relativa a serviços públicos, marketing turístico, promoção comercial.
De interesse público municipal perspetivam-se os seguintes conteúdos:
· Equipamentos e Serviços Públicos (locais, serviços, modelos de requerimentos, como chegar, e horários), através de textos, imagens, vídeos, som.
· Recursos Turísticos (locais, elementos e pontos de interesse turístico, atividades, percursos).
A título de exemplo, passam-se a sistematizar alguns exemplos de serviços e informações a disponibilizar:
· Localização de edifícios e equipamentos públicos
· Serviços e informações úteis de interesse público
· Prestação de serviços públicos via web
· Agenda Cultural e iniciativas municipais
· Descrição de percursos de visita turística, nos quais não se poderá associar informação comercial
· Informações sobre edificações notáveis
· Informação sobre os eventos de maior notoriedade
· Informação sobre localização de hotéis, restaurantes e comércio
· Alertas sobre atividades nas proximidades da localização da pessoa
De interesse comercial / privados, perspetivam-se os seguintes:
· Hotelaria, Restauração, Comércio e Serviços Turísticos
· Cadeias comerciais
2. Estrutura / modelo de funcionamento preconizado
A atualização dos conteúdos referentes às informações e serviços de interesse público serão desencadeadas pelos próprios municípios, sendo que a Solução Móvel deverá estar preparada com um sistema de WebServices (WS) cuja arquitetura permita o acesso à estrutura de WebServices já implementada no portal www.visitalgarve.pt, de forma a que a informação necessária seja retirada diretamente do portal mencionado, como por exemplo deverá suceder, entre outras, para as respeitantes a eventos e/ou atualização de informação turística.
Uma particular atenção e trabalho prévio será dado à definição da estrutura da base de dados (categorias de conteúdos, sub-categorias, dados e funcionalidades), embora esteja naturalmente assegurada a sua (re)adaptação progressiva, ao longo do período de instalação e exploração deste sistema por parte da equipa de desenvolvimento.
3. Aplicação de Navegação a ser disponibilizada ao Cidadão:
3.1 Esta aplicação deverá estar disponível para download nos sites institucionais das entidades afetas ao projeto, nomeadamente dos sites oficiais dos municípios envolvidos bem como através do Portal promocional do Algarve - www.visitalgarve.pt sendo que a mesma deverá ter como requisitos mínimos:
3.1.1 Funcionar nos ambientes multiplataforma mais disseminados no mercado, tais como: Windows Mobile, Android, Blackberry, Iphone e Symbian abrangendo assim a maioria dos telemóveis disponíveis no mercado com GPS incorporado.
3.1.2 Assegurar as seguintes línguas: Português, Castelhano e Inglês
3.1.3 Dispor de conteúdos base 2D relativos à Região do Algarve Central, geográficos e os pontos de interesse mais significativos, tendo por base a Tipologia e conteúdos acima indicados.
3.1.4 Interface intuitiva e de fácil utilização
3.1.5 Fornecer um número mínimo de licenças a incluir no projeto para disponibilização ao público, na fase promocional, de 20.000 unidades no âmbito do projeto.
3.1.6 Deverá ser dado valor indicativo do custo de aquisição, pelos utilizadores, de licenças adicionais durante o período de funcionamento do sistema (quatro anos).
4. Aplicação de Back Office de Gestão:
4.1 A plataforma objeto do projeto deverá incluir um interface BackOffice para:
4.1.1 Gestão de conteúdos (Municípios e Algarve Central):
Caso se aplique, deverão ser disponibilizados todos os conteúdos (base e dinâmicos) da plataforma móvel disponibilizada ao cidadão e links de acesso a cada uma das entidades afetas ao projeto (Algarve Central e Municípios) para que se possam:
· Inserir conteúdos dinâmicos locais em função das categorias de serviço definidas que poderão ser do tipo texto, som, imagem e vídeo.
· Controlo de acessos por perfil de utilizador
4.1.2 Gestão de acessos (Cidadão):
O Cidadão deverá efetuar o download da aplicação de navegação, sendo que para efeitos de registo da aplicação e consequente ativação deverá estar incluído:
· Base de dados de registo de downloads
· Web services de ligação aos sites institucionais para registo automático da aplicação e envio do código de ativação da mesma.
5. Conteúdos base da solução móvel:
Os conteúdos geográficos de suporte á navegação e aplicação de BackOffice deverão ser descritos e incluídos nas especificações do projeto.
Pressupõe-se a existência de conteúdos 2D do território do Algarve devidamente adequados para efetuar funcionalidades de navegação.
1. Capacidade de evolução:
Serão valorizadas as soluções que apresentem uma visão de evolução de futuro do projeto piloto nomeadamente no que diz respeito a :
1.1 Conteúdos base suportados em sistemas de navegação e georeferenciação fiáveis e facilmente disponíveis no mercado.
1.2 Facilidade e condições de integração com outros sistemas de bases de dados, de armazenamento da informação local e regional, nomeadamente nos sistemas de montras e ecrans interativos a instalar nos Postos de Turismo.
1.3 Associação a elementos gráficos representativos dos principais locais e edifícios, sendo pois relevante a criação de "land marks" ou seja objetos a 3 dimensões, aos quais poderemos adicionar os elementos informativos.
1.4 A disponibilização de conteúdos dinâmicos em tempo real por proximidade ou perfil de utilizador, sendo esses conteúdos relativos a um mínimo de 3 tipologias de serviços:
· noticias de eventos
· localização e detalhe dos serviços públicos disponíveis
· localização e detalhe/rota da oferta gastronómica, hoteleira, serviços turísticos e eventos dos Concelhos
1.5 Entende-se pois como extremamente relevante a identificação e construção prévia de modelos 3D para os elementos construídos de maior relevo em cada concelho, bem como um acompanhamento atento e preparação da criação futura dos designados modelos "street view" e 4D dos centros urbanos respeitantes aos 6 municípios.
2. Modelo de Negócio:
Serão valorizadas as soluções que incluam um modelo de negócio que dê indicação sobre:
· Modelo de sustentabilidade futura, que represente o menor custo possível para os adjudicatários, em função da apresentação do modelo e expectativas de desenvolvimento comercial.
· Modelo de negócio para a sua componente comercial, independente da componente de informação e serviços públicos.
1. Documentação a ser entregue ao Município de Faro, pelo adjudicatário, no âmbito do projeto:
· Caderno de Especificação de Requisitos;
· Especificação técnica dos Web Services desenvolvidos;
· Plano detalhado de testes;
· Relatório de acompanhamento da fase de testes;
· Relatórios de acompanhamento periódicos;
· Manual administrativo de toda a solução;
· Manual de utilizador sobre todas as vertentes dos Portais;
· Relatório de final de projeto.
1. O Município de Faro indicará quais os utilizadores que serão alvo de formação. No mínimo, os perfis aos quais será necessário ministrar formação serão os Administradores dos Sistemas e Recursos envolvidos nos processos de atualização de conteúdos
2. A formação será ministrada no concelho de Faro
3. Todo o plano de formação será discutido previamente com o Adjudicatário.
Embora se pretenda assegurar, no âmbito deste procedimento, que todos os Serviços de Manutenção corretiva e evolutiva sejam apresentados no quadro das propostas a apresentar pelos concorrentes, e assegurados no quadro da sua Contratação, poderão vir a existir algumas situações excecionais.
Assim, os concorrentes deverão incluir na proposta eventuais condições ou situações excecionais, mediante a sua sistematização e apresentação de forma clara e com todos os itens discriminados e valorizados.
1. Pretendem então os 6 Municípios e a RTA adquirir uma Solução Móvel de Promoção Territorial que reflita as necessidades específicas da RUCI "Algarve Central", respeitando rigorosamente os requisitos:
1.1. Funcionais
2. Neste sentido, os concorrentes deverão levar a cabo um projeto de desenvolvimento da aplicação informática que, podendo partir de componentes existentes, seja adaptada com rigor, qualidade e desempenho, face às expectativas da RUCI "Algarve Central" e seu desenvolvimento futuro.
3. Os concorrentes deverão apresentar a metodologia de implementação e gestão do projeto proposto.
4. Uma solução que permita o carregamento, gestão e publicação em multiplaformas.
4.1. Entenda-se como multiplataformas: (Web,jornais,GPS,Telefones,Media stations, etc.)
4.2. De forma aberta e que permita o tratamento de conteúdos ricos em termos de características de complexidade e de formatos
4.3. Que permita a introdução e seguimento do fluxo de informação por regras que compatibilizem a introdução distribuída e que permita a aprovação de publicação que centralizada quer distribuída, determinada por características de classificação de tags dinâmicas
Acompanhamento e controlo de execução
1. No sentido de alinhar o desenvolvimento da plataforma com a estratégia do Algarve Central assim como com a definição de um plano de implementação rigoroso, deverá ser criada uma equipa de projeto, representada pelos técnicos dos 6 Municípios e da TA/Turismo do Algarve, responsáveis pelo Plano Estratégico Algarve Central com autoridade necessária para tomar todas as decisões nos momentos críticos.
2. O adjudicatário deverá apresentar o modelo de controlo de execução que propõem ser adotado, nomeadamente em termos de reuniões de controlo, entregáveis, documentos, e atividades, tendo, no entanto, em consideração que o Algarve Central define quatro momentos fundamentais para o processo de controlo:
2.1. Entrega dos documentos que resultam da Consultoria e que definem a funcionalidade, arquitetura e estrutura fundamental da plataforma. Estes documentos servirão de base para todos os passos subsequentes, constituindo o primeiro momento de aceitação da solução, sem o qual não será possível dar continuidade ao projeto;
2.2. A partir dos documentos da Consultoria, deverá ser implementado um protótipo do projeto-piloto que tenha todas as funcionalidades e características da aplicação final sendo submetido aos testes preliminares de usabilidade, acessibilidade, funcionalidade, desempenho, fiabilidade e compatibilidade. A aceitação formal desta fase é condição sinequanon para que o projeto possa prosseguir para a fase seguinte;
2.3. Partindo do protótipo, serão então introduzidas as alterações necessárias decorrentes do ponto anterior e de acordo com os documentos resultantes da Consultoria; a aceitação da aplicação deverá ocorrer então, passando-se à fase seguinte;
2.4. Com o lançamento on-line da Aplicação, dar-se-á a aceitação final da aplicação.
- Fls. 46 do processo administrativo apenso.
I) O relatório preliminar elaborado pelo júri tinha o seguinte teor:
Concurso público para fornecimento de uma aplicação
"Solução Móvel de Serviços Públicos e Informação Turística".
Ref. 2010/CFI/CMF/3
Relatório Preliminar de Seleção e Ordenação dos Concorrentes
Artigo 146º do Código dos Contratos Públicos - (CCP)
1. Do concurso público:
Tendo em vista o fornecimento de uma aplicação de solução móvel de serviços públicos e informação turística, foi encetado procedimento por Concurso Público, nos termos da alínea b) n.º 1 do art. 20.º e do artigo 130.º e seguintes do CCP, conforme escolha e autorização proferida pela entidade competente para a decisão de contratar.
Porquanto, a decisão de contratar, foi aprovada por deliberação de Câmara, de 2 de junho de 2010, na proposta n.º 133/2010/CM, na qual foi escolhido e autorizado o presente procedimento e na proposta n.º 198/2010/CM, de 25/08/2010 a ratificação do programa de procedimento e caderno de encargos do concurso público e designado o júri com vista à condução do mesmo, composto pelos seguintes membros:
Presidente: João ...............s, Município de Faro;
1.º Vogal efetivo: Filipa .........., Região de Turismo do Algarve;
2.º Vogal efetivo: Arlete .............., Município de Loulé;
1.º Vogal suplente: Margarida .............., Município de Tavira;
2.º Vogal suplente: Aquiles ..............., Município de Albufeira.
Em cumprimento e nos termos previstos no n.º 1 do artigo 130.º do CCP, o presente concurso público foi publicitado através de anúncio n.º 5458/2010 - publicado na II Série do Diário da República, n.º 231, de 29/11/2010 - com a fixação de prazo para apresentação das propostas até às 17h00 do 48.º dia, a contar da data de envio do respetivo anúncio, tendo sido definido que a tramitação do procedimento se daria por via de plataforma eletrónica no sítio eletrónico: www.compraspublicas.com.
2. Abertura das Propostas e Lista de Concorrentes:
A 17 de janeiro de 2011, dia útil seguinte ao términus do prazo para apresentação das propostas, pelas 18h00, reuniu o júri designado para conduzir o procedimento para a abertura das propostas, mediante autenticação de três membros do júri na referida plataforma, registo no Sistema de Gestão Documental (SGD) da Câmara Municipal de Faro e publicação da lista de concorrentes.
Assim, verificou-se que apresentaram propostas dez entidades, sendo a ordem de receção a seguinte:
# Concorrentes Data Hora SGD
1.º M............ SYSTEMS, .................., S.A. 14-01-2011 20:43 2604
2.º V....................... - TECNOLOGIAS ........................, S.A. 16-01-2011 14:49 2631
3.º P.......P.......... - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS DE ......................, S.A. 16-01-2011 16:25 2642
4.º SEARASOFT- DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE, LDA 16-01-2011 16:37 2665
5.º S...............- CONSULTADORIA ....................., LDA 16-01-2011 16:50 2690
6.º I.............................., SISTEMAS DE .............................., S.A 16-01-2011 16:52 2713
7.º U.........................., LDA 16-01-2011 16:53 2720
8.º UM DOM ................, NOVAS .................................., LDA 16-01-2011 16:54 2728
9.º MA..................- ENGENHARIA .........................., S.A 16-01-2011 16:57 2733
10.º MIK........................, LDA 16-01-2011 17:00 2734
Mais importa referir que o Júri constatou ter havido uma entidade interessada "C................. - SISTEMAS ......................, LDA" que submeteu à plataforma um pedido de esclarecimentos no dia 17 de janeiro de 2010 pelas 11:48h cujo conteúdo era a própria proposta.
Considerando que o interessado apresentou a proposta pelo canal incorreto, considerando ainda que tal ocorreu fora do prazo estabelecido de acordo com o n.º1 do artigo 11.º do Programa de Concurso, o júri deliberou não incluir na lista de concorrentes.
O interessado não apresentou qualquer reclamação deste facto nos termos do disposto no artigo 138.º do CCP.
3. Análise das propostas:
O júri procedeu a análise de todas as propostas apresentadas nas suas versões iniciais (nos precisos termos em que foram apresentadas), em virtude das mesmas não terem sido objeto de leilão eletrónico.
Verificou que muitas das propostas apresentam informações sobre a confidencialidade das mesmas. Cabe esclarecer que um dos princípios basilares do CCP é a transparência. Nesse sentido, o legislador previu que todas as propostas e respetivos documentos fossem públicos, salvo as exceções enumeradas no artigo 66.º do referido Código. Verificando que nenhum dos concorrentes solicitou a classificação dos documentos dentro do prazo e conforme o disposto no número 1 do referido artigo, todos têm a forma pública.
O júri propõe a exclusão das propostas apresentadas pelos concorrentes abaixo indicados:
S.............. - CONSULTORIA ....................................., LDA por força do disposto na alínea d) do número 2 do artigo 146.º do CCP, isto é, por não ser constituída por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º do mesmo diploma, nomeadamente, pelos documentos que contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, e documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
O júri verifica a ausência dos documentos exigidos nas alíneas d) e) g) e h) do número 1 do artigo 8º do programa de procedimento.
MA............... - ENGENHARIA ..................., LDA por força do disposto na alínea d) do artigo 146.º do CCP, isto é, por não ser constituída pela declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao CCP.
Para além do referido artigo, também o programa de procedimento assim o exige pelo número 1 do seu artigo 8.º.
MOBBIT SYSTEMS, INFOCOMUNICAÇÃO, S.A. por força do disposto na alínea l) do número 2 do artigo 146.º do CCP. Observado o disposto no referido 62.º, no seu número 4, que é o artigo que regula o modo de apresentação das propostas, fica esclarecido que os termos a que deve obedecer a apresentação das propostas está definido em diploma próprio. Ou seja, o artigo 62.º remete assim para a Portaria 701-G/2008, de 29 de julho, que é parte integrante do CCP.
Do artigo 27.º da referida portaria resulta que todos os documentos carregados nas plataformas eletrónicas deverão ser assinados eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada.
Não obstante tal imposição legal, o programa de procedimento no seu artigo 10.º indica detalhadamente os termos a que deve obedecer o modo de apresentação das propostas.
MIK....................., LDA por força do disposto na alínea l) do número 2 do artigo 146.º, por remissão do número 3 do artigo 17.º da Portaria 701-G/2009 de 29 de julho. Embora o concorrente tenha assinado a proposta e os respetivos documentos eletronicamente mediante a utilização de um certificado de assinatura eletrónica qualificada válida, o mesmo não permite relacionar o assinante com o seu poder de assinatura, não tendo o concorrente submetido qualquer documento oficial indicando o poder de representação do assinante.
S.................. - DESENVOLVIMENTO ............................, LDA por força do disposto na alínea c) do artigo 70.º do CCP, isto é, o júri verifica a impossibilidade de avaliação da proposta apresentada em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos, nomeadamente, o preço. Note-se que a proposta apresenta um valor conforme descrito no documento "B.2. Nota Justificativa do Preço" e um valor idêntico com outro descritivo no documento "C.6. Custos para a Disponibilização Pública da Aplicação".
O júri verifica tratar-se de um atributo de avaliação de proposta e que, caso optasse por solicitar esclarecimentos sobre a proposta, esse atributo seria alterado ou completado, contrariando assim o disposto no artigo 72.º do CCP.
3.1. Fatores e subfactores de avaliação:
O júri analisou as propostas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação conforme disposto no artigo 14.º do programa de procedimento. Da análise resulta os quadros e conclusões abaixo.
Fator B - Preço Total (40%)
O fator B é avaliado com base pela seguinte fórmula Pi = ((PB-Vp)/(PB-Vab))*100 em que:
PB = Preço base definido no caderno de concurso; (330.000,00€)
Vab = 0,50 PB = Preço anormalmente baixo. (165.000,00€)
Concorrente Vb =
Valor da Proposta Pi =
(PB-Vp)/(PB-Vab)*100 0,4*B
U............................., LDA 157.200,00 € 104,73% 41,89%
INFOPORTUGAL, SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E CONTEÚDOS, S. A. 165.000,01 € 100,00% 40,00%
V............. - TECNOLOGIAS .............., S.A. 190.000,00 € 84,85% 33,94%
UM DOM ........., NOVAS ......................... LDA 190.000,00 € 84,85% 33,94%
P........ P..........- SOLUÇÕES EMPRESARIAIS DE ..........................., S.A 221.968,42 € 65,47% 26,19%
Fator A1 (55% de A)
Resultado da análise das propostas, e em conformidade com o estabelecido no programa de procedimento, o júri atribui a seguinte pontuação para o fator A1:
V.................. - TECNOLOGIAS ....................., S.A. e P......... P............. - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ................, S.A: 100 pontos por cumprirem todos os requisitos exigidos pelo caderno de encargos;
U...............E, LDA e I.............., SISTEMAS ......................, S. A.: 60 pontos por não cumprirem todas as funcionalidades, nomeadamente no que respeita à definição da estrutura de base de dados;
UM DOM ..............., NOVAS ................................. LDA 10 pontos por ser aquela que reúne o menor numero de requisitos cumpridos.
Concorrente Pontuação A1 0,15*A1
V............... - TECNOLOGIAS ................, S.A. 100 15,00%
P.......... P............ - SOLUÇÕES ................., S.A 100 15,00%
U..............., LDA 60 9,00%
IN..............., SISTEMAS ............................................, S. A. 60 9,00%
UM DOM ............, NOVAS .................. LDA 10 1,5%
Fator A2 (25% de A)
No que respeita ao fator de avaliação A2, o júri verifica que todos os concorrentes se comprometem a apresentar novas evoluções num período máximo de 6 meses. Assim sendo, e conforme o disposto no programa de procedimento, a pontuação a atribuir a cada um será de 100 pontos conforme tabela abaixo.
Concorrente Pontuação A2 0,25*A2
V.............. - TECNOLOGIAS ................., S.A. 100 25,00%
P............ P............ - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ................., S.A 100 25,00%
U.............., LDA 100 25,00%
I.............., SISTEMAS .................., S. A. 100 25,00%
UM DOM .............., NOVAS ............................ LDA 100 25,00%
Fator A3 (20% de A)
Segundo o estipulado pelo programa de procedimento, para o fator de avaliação A3 deverá ser atribuído 10 pontos por cada solução/ambiente garantido pelo concorrente. Da análise das propostas resulta que o júri atribui as pontuações indicadas e representadas na tabela abaixo:
P........ P...... - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ................., S.A: 60 pontos (SYMBIAN 5S60, WINDOWS CE, LINUX, BREW, ANDROID, IPHONE);
I.............., SISTEMAS .........................., S. A.: 50 pontos (IPHONE, ANDOID, WINDOWS PHONE 7, SYMBIAN, BLACKBERRY);
UM DOM ............, NOVAS ........................... LDA: 50 pontos (IPHONE/IPAD/IPOD TOUCH, ANDROID OS, WINDOWS PHONE, BLACK BERRY OS, JAVA);
U................, LDA: 40 pontos (IPHONE/IPAD/IPOD TOUCH, ANDROID, WINDOWS PHONE7, SYMBIAN);
V...............- TECNOLOGIAS .................., S.A.: 40 pontos (IPHONE/PHONE7/IPAD, ANDROID, BLACK BERRY E WINDOWS).
Concorrente Pontuação A3 0,2*A3
P......... P...... - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ....................., S.A 60 12,00%
I................., SISTEMAS DE ..................., S. A. 50 10,00%
UM DOM ............, NOVAS ...................... LDA 50 10,00%
U....................., LDA 40 8,00%
V....................... - TECNOLOGIAS ..............................., S.A. 40 8,00%
Fator A4 (40% de A)
Segundo o critério definido no programa de procedimento, o júri atribui as seguintes pontuações:
100 Pontos: V................. - TECNOLOGIAS ................, S.A, considerando que a sua proposta não apresenta qualquer custos para as entidades adjudicantes.
30 Pontos: P.........P............ - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ................., S.A e UM DOM ............, NOVAS ............... LDA, uma vez que as suas propostas apresentam repartição de custos e proveitos.
10 Pontos: I.............., SISTEMAS .........................., S.A e U................, LDA. Na primeira proposta são apresentadas diversas abordagens possíveis de solução/modelo de negócio, no que respeita a segunda proposta esta não apresentou qualquer solução/modelo de negócio.
Concorrente Pontuação A4 0,4*A4
V................ - TECNOLOGIAS ..................., S.A. 100 40,00%
P........ P............ - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ................., S.A 30 12,00%
UM DOM.........., NOVAS .................... LDA 30 12,00%
I......................, SISTEMAS DE ..............................., S. A. 10 4,00%
U......................, LDA 10 4,00%
Fator A - Adequação metodológica do trabalho proposto aos objetivos estabelecidos (60%)
O fator B é avaliado com base na seguinte fórmula A=0,15*A1 + 0,25*A2 + 0,2*A3 + 0,4*A4
Concorrente Subfactores de A 0,6*A
V.................. - TECNOLOGIAS .............., S.A. 15+25+8+40= 88,00 52,80%
P....... P........ - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ...................... ............., S.A 15+25+12+12=64,00 38,40%
UM DOM .........., NOVAS ................ LDA 1,5+25+10+12=48,50 29,10%
I........., SISTEMAS DE .................., S. A. 9+25+10+4=48,00 28,80%
U............., LDA 9+25+8+4=46,00 27,60%
Pontuação Final = 0,6*A + 0,4*B
Concorrente Subfactores de A Pontuação A
V................. - TECNOLOGIAS ..................., S.A. 52,80+33,94 86,74%
U............................, LDA 27,60+41,89 69,49%
I......................, SISTEMAS DE ......................, S. A. 28,80+40,00 68,80%
P.......... P......... - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ....................., S. A. 38,40+26,19 64,59%
UM DOM ...., NOVAS .................. LDA 29,10+33,94 63,04%
4. Ordenação das Propostas:
Pelo acima exposto e considerando o critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa, o júri propõe a ordenação das propostas indicada no quadro abaixo, recaindo a adjudicação sobre a proposta apresentada pelo concorrente: V.......... - TECNOLOGIAS DE ........................., S.A. pelo valor total de 190.000,00€ (cento e noventa mil euros e zero cêntimos).
# Concorrentes %
1º V............. - TECNOLOGIAS .............., S.A. 86,74%
2º U............., LDA 69,49%
3º I..................., SISTEMAS DE ..........................., S. A. 68,80%
4º P........P.......... - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS .................., S.A 64,59%
5º UM DOM ........., NOVAS .................. LDA 63,04%
5. Audiência Previa:
Em sede de audiência prévia, o júri enviará o presente relatório preliminar a todos os concorrentes, notificando-os do direito que lhes assiste de sobre ele se pronunciarem por escrito num prazo de 5 dias, ao abrigo e em cumprimento do disposto no art. 123.º, por remissão do art. 147.º, ambos do CCP.
Faro, 28 de fevereiro de 2011
O júri do procedimento
(Presidente) Arlete .........
(Vogal) Margarida ..............
- fls. 1214 do processo administrativo apenso.
J) O relatório final teve o seguinte teor:
nos termos do artigo 148º do Código dos Contratos Públicos - (CCP)
Elaborado o relatório preliminar de analise e ordenação de propostas, em cumprimento do disposto no artigo 147.º do CCP o júri submeteu-o à plataforma eletrónica, notificando todos os concorrentes para se pronunciarem por escrito ao abrigo do direito de audiência prévia, nos termos do n.º1 do artigo 123.º do CCP.
Verificou-se que o concorrente U.........., LDA pronunciou-se, utilizando para o efeito a referida plataforma, onde poderá ser consultado o teor completo das suas observações de forma desmaterializada.
Da análise às observações acima indicadas, o júri expõe:
Não existe qualquer facto que leve a concluir a existência de um agrupamento de pessoas singulares ou coletivas na proposta apresentada pela concorrente V............. - TECNOLOGIAS ..............., S.A.. A simples indicação de parceiros de negócios nunca poderá servir para retirar tais conclusões.
Veja-se outro exemplo idêntico e não citado pela reclamante: a proposta apresentada pela concorrente P.......... P........... - SOLUÇÕES EMPRESARIAIS ........................, S.A, refere de forma igualmente clara e inequívoca, a parceria de negócios existente com a empresa PH Informática para este projeto, sem que dai resultasse qualquer observação por parte da reclamante.
O júri não poderia deixar de reparar que a reclamante apresenta, para este ponto, observações ao seu relatório preliminar de forma discriminatória e apenas à concorrente classificada no lugar imediatamente anterior ao seu.
Não poderia igualmente deixar de referir que o artigo 168.º do CCP, indicado pela reclamante como sendo aquele em que o júri não observou, insere-se dentro do Capitulo III do referido diploma legal e refere-se a concursos limitados por prévia qualificação, o que não é de todo o caso, por isso não aplicável ao procedimento em apreço.
Foi definido pelo programa de procedimento no seu artigo 14.º, que o subfactor A1, valorizado em 15% do fator A, seria avaliado da seguinte maneira:
A1 - Conteúdos e funcionalidades base, sendo a sua avaliação suportada pela verificação do cumprimento do maior nº de requisitos assinalados no art.º 4º das Disposições Técnicas deste procedimento, para a solução base, sendo a sua hierarquização efetuada mediante a atribuição de:
10 valores às propostas que menor nº de requisitos cumprirem,
30 valores às que cumprirem os requisitos relativos à sua alínea 1- "arquitetura de conteúdos e serviços" um mínimo de requisitos,
60 às que cumprirem, adicionalmente à alínea 2- "Descrição de conteúdos e serviços adicionais" e
100 às que se comprometerem a cumprir toda a "Estrutura e Funcionalidades", descritas na sua alínea 3 do art.º 4º das Disposições Técnicas a seguir apresentados.
Os ambientes multiplataforma indicados no ponto 3.1.1 do artigo 4.º das disposições técnicas anexo ao caderno de encargos, são isso mesmo, indicações, exemplos. Coube a cada um dos concorrentes propor os ambientes que entendessem os mais disseminados no mercado. Note-se que este é um atributo submetido à concorrência, sendo avaliado e ponderado pelo subfactor A3, como tal não foi avaliado na sua total amplitude no subfactor A1, não sendo assim razão da pontuação atribuída à reclamante.
A proposta da reclamante foi penalizada na análise do subfactor A1, e por isso foi-lhe atribuída a pontuação de 60 valores por não cumprir toda a estrutura e funcionalidade, nomeadamente no que respeita à estrutura de base de dados. Leia-se o ponto 2 do art.º 4ª - requisitos funcionais das deposições técnicas: "Uma particular atenção e trabalho prévio será dado à definição da estrutura da base de dados (categorias de conteúdos, subcategorias, dados e funcionalidades), embora esteja naturalmente assegurada a sua (re)adaptação progressiva, ao longo do período de instalação e exploração deste sistema por parte da equipa de desenvolvimento."
A proposta apresentada pela reclamante não apresenta qualquer estrutura de base de dados, tão pouco representação gráfica da mesma. Já os exemplos citados pela mesma apresentam informação necessária para analisar a estrutura da base de dados.
Note-se a esse respeito que não foi solicitado um trabalho académico sobre bases de dados relacionais, apenas a sua estrutura, que poderá ser representada em diversos formatos, tais como diagrama de classes, modelo entidade-associação, modelo relacional, conjunto associação, entre outros.
Foi definido pelo programa de procedimento no seu artigo 14.º, que o subfactor A3, valorizado em 20% do fator A, seria avaliado da seguinte maneira:
A3 - Evidência das garantias de funcionamento no maior número de ambientes móveis existentes, sendo a sua hierarquização efetuada de acordo com o seu quantitativo. (10 pontos por cada solução/ambiente garantido, até um máximo de 100 pontos).
Na analise e avaliação deste critério o júri contabilizou como uma plataforma todas aquelas que pelas suas características, desenvolvimento e/ou fabricante, não deveriam ser contabilizadas de forma distinta.
Exemplo disso é a atribuição de 10 pontos para: iphone, ipad, ipod touch ou Windows, Windows mobile, Windows CE ou Symbiam, Symbiam 5S60.
Note-se que o critério foi o mesmo utilizado para todas as propostas apresentadas, resultando dai uma atribuição de pontuação em circunstancias de igualdade. Note-se também que na proposta apresentada pela reclamante (ver pagina 15 do documento 'Descrição das características de arquitetura da solução'), não consta, contrariamente ao apresentado na sua reclamação, a plataforma Linux.
Foi definido pelo programa de procedimento no seu artigo 14.º, que o subfactor A4, valorizado em 40% do fator A, seria avaliado da seguinte maneira:
A4 - Modelo de sustentabilidade futura, que represente o menor custo possível para os adjudicatários, em função da apresentação do modelo e expectativas de desenvolvimento comercial, sendo as propostas hierarquizadas em função dos benefícios e/ou custos para os adjudicatários, e subsequente atribuição de
10 Valores às propostas que não apresentarem qualquer solução/modelo de negócio,
30 Valores às que apresentarem propostas de repartição de custos e proveitos na exploração de toda a aplicação e respetivas funcionalidades (públicas e privadas/comerciais),
60 Valores às que apresentarem propostas de repartição de custos e proveitos na exploração somente das respetivas funcionalidades de interesse privado/comercial, e
100 Valores às que não apresentarem quaisquer condições de eventuais custos e/ou proveitos para os Municípios na exploração das respetivas funcionalidades privadas/comerciais.
Na análise e avaliação deste critério teve o júri em consideração os modelos de negócio apresentados, tendo bem presente que deveria avaliar propostas claras com identificação das previsíveis receitas e despesas, de modo a poder efetuar uma classificação que permitisse hierarquizar com melhor pontuação as propostas das quais resultassem maiores ganhos líquidos para os adjudicatários, pois este é naturalmente o elemento central da figura negócio, conforme consta dos termos do Programa de Concurso, Caderno de Encargos e Esclarecimentos prestados.
Ora, constata-se que o concorrente U............. somente apresenta as suas projeções de receitas, abdicando efetivamente de quaisquer proveitos decorrentes da descarga da aplicação e de acordos publicitários, mas sem concretizar qual a entidade responsável pela sua comercialização, não podendo pois o Júri avaliar o negócio na sua globalidade e o potencial resultado líquido já que não é apresentada qualquer indicação de quem suportará toda a máquina comercial para essa exploração, sendo pois correta a atribuição de 10 valores já que essa proposta não apresenta qualquer solução/modelo de negócio.
Recorda ainda o Júri, que a expectativa transmitida em sede de ata de esclarecimentos não altera os parâmetros de classificação/hierarquização das propostas, nem a U............ apresenta qualquer referência aos eventuais custos, nem explicita quem os suportará.
Pelo acima exposto, o júri delibera manter a sua análise preliminar, propondo a adjudicação a proposta apresentada pela concorrente V.......... - TECNOLOGIAS ......................., S.A. pelo valor de 190.000,00 € acrescido de IVA à taxa legal em vigor.
Submete-se o presente relatório, bem como os demais documentos que constituem o processo, ao órgão competente pela decisão de contratar para efeitos de adjudicação.
Faro, 05 de abril de 2011
O júri do procedimento,
João .............
(Presidente) Filipa .............
(Vogal) Arlete ..............
- Fls. 1227 do processo administrativo apenso.
K) A proposta da V............... vem formulada apenas em nome da mesma, vindo assinada só pela mesma, constando dos documentos que consubstanciam a proposta referências quer à V............ quer à M-Insight - proposta da V............. junta de fls. 309 e seguintes do processo administrativo.
L) Da proposta da V................... consta no 1º parágrafo da introdução que "com o objetivo de corresponder em pleno aos objetivos estipulados no caderno de encargos e como referido no Doc outros aspetos considerados relevantes para a apreciação das propostas, a V................ irá sub-contratar para toda a componente de desenvolvimento mobile a empresa M-Insight" - doc. fls. 337 do processo administrativo apenso.
M) A recorrente foi notificada do teor do relatório final a 20/06/2011 - doc. fls. 381.
3.1. A sentença é nula ?
3.2. O júri alterou a fórmula de avaliação no critério A1?
3.3. O júri alterou a fórmula de avaliação no critério A3?
3.4. Qual o prazo para se impugnarem normas do concurso ?
3.5. O critério A4 é ilegal ?
3.6. A proposta da V.............. pode ser excluída ?
3.7. Deveria a proposta da autora merecer melhor pontuação ?
4.1. Da leitura da conclusão da p. i., verifica-se que a Autora peticionou, subsidiariamente, "ser a proposta da contrainteressada V............ - TECNOLOGIAS .................., S.A. ser excluída do procedimento, e, consequentemente, ser a proposta da ora Autora ser graduada em 1º lugar" e peticionou ainda, "Também assim não se entendendo, deve (...) ser revista a pontuação atribuída à proposta da Autora nos subfactores Al, A3 e A4, nos termos expostos no presente articulado; e, consequentemente, ser a proposta da Autora graduada em lº lugar, por ser aquela que obtém o melhor resultado da aplicação da fórmula prevista no Programa do Concurso".
Sobre estas questões, a sentença recorrida nada disse.
Verifica-se pois a nulidade da mesma, competindo a este Tribunal decidir o objeto da causa, por força do artº 149.1. do CPTA.
4.2. É evidente que o prazo para impugnar nunca se pode contar a partir do conhecimento do relatório preliminar, como a sentença recorrida fez, pois este não é um documento definitivo, que crie ou inove juridicamente. O prazo ou se conta do conhecimento do programa do concurso e do caderno de encargos (se estes forem ilegais), ou do conhecimento do relatório final (se este for ilegal ou inovar de forma ilegal).
Vamos ver se o júri alterou as regras do concurso.
De acordo com o programa do concurso, a fórmula de avaliação era a que constava do artº 14 do mesmo, supra transcrito.
Vejamos a novidade imputada pelo recorrente quanto ao critério A1.
Este alega (artº 21 da p. i.) que só no relatório preliminar e final "o júri vem inovar no que a este critério diz respeito, resolvendo só nessa altura detalhar e explicitar que as concorrentes, nas suas propostas, deveriam apresentar uma base de dados, penalizando a ora impugnante por, alegadamente, a sua proposta não apresentar essa mesma estrutura de base de dados".
Afigura-se-nos que a recorrente não tem razão, pois consta do artº 4.2. das especificações técnicas do cadernos de encargos (vide factualidade supra), o seguinte, que aqui repetimos para que não haja dúvidas:
"Uma particular atenção e trabalho prévio será dado à definição da estrutura da base de dados (categorias de conteúdos, sub-categorias, dados e funcionalidades), embora esteja naturalmente assegurada a sua (re)adaptação progressiva, ao longo do período de instalação e exploração deste sistema por parte da equipa de desenvolvimento."
Ou seja, a base de dados estava prevista no caderno de encargos, a recorrente é que aparentemente não se apercebeu da mesma quando apresentou a sua proposta. Por isso, não tem razão quando diz que lhe foi sonegada a informação de que a apresentação da estrutura da base de dados seria critério fundamental para que o requisito do artº 4.2. das disposições técnicas do caderno de encargos se encontrasse preenchido: é que o caderno de encargos diz expressamente nesse ponto 4.2. que a essa base de dados será dada uma particular atenção.
4.3. Quanto ao critério A3 o recorrente também alega que o júri inovou, pois contou como uma plataforma todas aquelas que pelas suas características, desenvolvimento e/ou fabricante, não deveriam ser contabilizadas de forma distinta.
O critério A3 fala em "ambientes móveis existentes". Se consultarmos o caderno de encargos, no seu artº 4.3.1.1., podemos ver que já ali quando se fala em ambientes móveis se distinguem os mesmos por fabricante ("Funcionar nos ambientes multiplataforma mais disseminados no mercado, tais como: Windows Mobile, Android, Blackberry, Iphone e Symbian abrangendo assim a maioria dos telemóveis disponíveis no mercado com GPS incorporado"). Se fosse como o recorrente pretende, cada modelo de aplicação de cada fabricante ou até cada versão do software seria um ambiente móvel, quando resulta claramente do caderno de encargos que se estava a falar em critério por fabricante.
Ou seja, também não houve aqui qualquer inovação por parte do júri.
4.4. A questão do prazo de impugnação de normas do concurso tem dividido a Jurisprudência.
O mais recente Acórdão do STA conhecido sobre esta matéria data de 20/12/2011, foi proferido no recurso nº 800/11, pode ser consultável in www.dgsi.pt , e por ser o mais atual, expõe os termos atuais da discussão, pelo que o passamos a citar, a fim do tema decidendum ficar delimitado. Disse-se no citado Acórdão:
"De acordo com o decidido, a impugnação das peças concursais (programa e caderno de encargos) só pode ser feita no prazo de um mês, a contar da data do seu conhecimento, fazendo a falta de impugnação dessas peças precludir o direito da autora de invocar as suas ilegalidades em sede de sindicância do ato de adjudicação que as aplicou, pelo que, sendo a causa de pedir constituída apenas por ilegalidades dessas peças e tendo a ação sido proposta para além de um mês após o seu conhecimento, caducou o direito de ação da autora.
Outra é a posição da recorrente, para a qual a impugnação direta e autónoma dessas peças concursais é uma mera faculdade conferida aos interessados e não uma obrigatoriedade (é uma impugnação meramente facultativa), pelo que a falta da sua impugnação não preclude o direito de impugnar o ato final de adjudicação com fundamento nessas ilegalidades, atento o princípio da impugnação unitária consagrado no nosso ordenamento jurídico (cfr artigo 51.º, n.º 3, do CPTA), que confere uma maior tutela jurídica aos interessados.
Estamos perante posições divergentes, que correspondem a divergentes posições jurisprudenciais já manifestadas sobre esta matéria. No sentido da posição do acórdão recorrido, cfr. o acórdão deste STA de 27/1/2011, proferido no recurso n.º 850/10 (o acórdão de 26/8/2009, proferido no recurso n.º 471/09, tratou de uma situação diferente, que foi a do prazo para a impugnação direta, autónoma e exclusiva de disposições constantes do programa do concurso). No sentido contrário, cfr. o acórdão de 4/11/2010, proferido no recurso n.º 795/10.
Estamos no âmbito de uma ação de contencioso pré-contratual, regulada na Secção II do Título IV do CPTA, dividida pelos artigos 100.º a 103.º do mesmo diploma.
Os artigos 100.º e 101.º, que são os que relevam para a decisão da questão sub judice, estatuem:
Artigo 100.º:
"1- A impugnação de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens rege-se pelo disposto na presente secção e, subsidiariamente, pelo disposto na secção I do capítulo II do título III.
2 - Também são suscetíveis de impugnação direta, ao abrigo do disposto na presente secção, o programa, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento dos contratos mencionados no número anterior, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas os financeiras que constem desses documentos.
Artigo 101.º:
"Os processos do contencioso pré-contratual têm caráter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do ato".
O acórdão recorrido baseou a sua posição no apelo conjunto à intempestividade do direito de impugnação das peças concursais e à impossibilidade de impugnação do ato de adjudicação com fundamento em ilegalidade dessas peças, não autonomamente impugnadas.
A impossibilidade desta última impugnação, a chamada impugnação unitária, decorre, na sua lógica, da existência de lei que impõe o ónus da impugnação direta das peças concursais (impugnação necessária) e que identifica como sendo o n.º 2 do artigo 100.º do CPTA.
Disse, no essencial: (i) "O CPTA prevê expressamente no art. 100°, n° 2 do CPTA a possibilidade de impugnação direta das peças do concurso, afastando, relativamente a estas, a ressalva contida no art. 51°, n° 3 do CPTA, sendo certo que este preceito admite a possibilidade de lei especial afastar a regra que estabelece"; (ii) Esta possibilidade contida no n° 2 do art. 100°, de impugnação das peças do concurso, segundo um processo urgente especialmente previsto para a impugnação de atos pré-contratuais, constitui, por si mesma, um acréscimo de garantias de tutela dos interessados"; (iii) "No mesmo sentido apontam os arts. 50°, n° 1 e 61° do Código dos Contratos Públicos (CCP), ao estabelecerem o prazo dentro do qual os concorrentes podem (devem) solicitar esclarecimentos e retificações das peças do concurso ou identificar erros e omissões do caderno de encargos".
Não sufragamos esta posição.
Na verdade, o artigo 100.º do CPTA não resolve inequivocamente, só por si, a situação, pois que do seu literal não resulta, como única solução, que seja de adotar uma das enunciadas posições.
O que significa que, não sendo o seu teor literal - ponto de partida para a sua interpretação - suficiente para uma clara interpretação do sentido da norma, há que convocar, para o efeito, o elemento racional, para, com base em outros fatores hermenêuticos, designadamente o histórico, o sistemático e o teleológico, apurar se visou, na realidade, consagrar uma impugnação das peças concursais necessária ou meramente facultativa. Essa tarefa leva-nos a convocar, antes do mais, como, aliás, fez o acórdão recorrido, a disciplina do artigo 51.º do CPTA, que o n.º 1 do artigo 100.º manda aplicar subsidiariamente. Estabelece este preceito:
"1- Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
3 - Salvo quando o ato em causa tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e sem prejuízo do disposto em lei especial, a circunstância de não ter impugnado qualquer ato procedimental não impede o interessado de impugnar o ato final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento.
Consagra um novo paradigma de impugnabilidade dos atos, acabando com o critério da definitividade/lesividade como condição da impugnação contenciosa e substituindo-o pelo critério da mera eficácia externa. Em face dele, a regra passou a ser a da impugnabilidade de todos os atos com potencialidade para provocar efeitos externos, independentemente da fase procedimental em que forem praticados (é a possibilidade de impugnação de atos preparatórios), constituindo a possibilidade da impugnação dos atos procedimentais intermédios uma mera faculdade, na medida em que a não impugnação desses atos não preclude o direito de impugnar o ato final com base em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento, salvo as exceções contempladas no n.º 3 do artigo 51.º do CPTA - atos destacáveis ou situações consagradas em leis especiais (é o chamado princípio da impugnação unitária). Neste sentido, cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, pág. 266, para quem só haverá preclusão da impugnação do ato final: " (a) quando se trate de um ato de exclusão, visto que, neste caso, o ato ainda que praticado no decurso do procedimento, representa já o ato final relativamente ao interessado excluído (v.g. a exclusão de um concurso de provimento ou de um concurso de adjudicação de um contrato); (b) todos os demais casos em que a lei imponha especialmente o ónus de impugnação tempestiva de atos procedimentais (v.g., no âmbito de processo disciplinar, a impugnação de irregularidades processuais que se consideram supridas no caso de falta de reclamação até á decisão final - art. 42º, nº 2, do ED; e no âmbito do concurso de adjudicação de empreitada de obra pública, em relação às reclamações apresentadas contra irregularidades cometidas no ato público de abertura do concurso - artigos 88.º e 89.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março)". A mesma posição assumem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotado, Vol. I, Almedina, pág. 349, para quem a impugnação judicial de atos administrativos procedimentais é uma "faculdade do interessado, não um ónus seu, pois - mesmo tendo-se tornado inimpugnáveis por força do decurso do prazo de reação judicial - as suas ilegalidades são sempre invocáveis a final, contra o ato constitutivo quando, claro, se repercutam negativamente no seu conteúdo ou procedimento, tornando este derivadamente inválido".
Ora, sendo a regra a impugnação unitária, a eleição das leis especiais que consagrem a exceção deve ser feita restritivamente, o que significa que essa impugnação unitária só deve ser afastada quando resultar inequivocamente dessas leis. O que não é o caso. Na verdade, essa lei especial é, segundo o acórdão recorrido, o n.º 2 do artigo 100.º do CPTA, que diz que "também são suscetíveis de impugnação direta as normas concursais". A expressão inculca que esta impugnação acresce à da impugnação dos atos (é cumulativa ou complementar), estabelecida no n.º 1 do preceito, nada se extraindo dela de conclusivo sobre a obrigatoriedade ou mera faculdade da impugnação. Sendo certo que, semanticamente, impugnação direta é diferente de impugnação derivada, pelo que, sem mais, uma não afasta a outra. Por outro lado, o que resulta do artigo 100.º, tendo em conta a evolução legislativa, é que o n.º 2 visou estabelecer para a impugnação de atos de natureza normativa no âmbito dos concursos para formação de contratos de empreitadas de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimentos de bens - programa, caderno de encargos e quaisquer outros documentos conformadores do procedimento - um regime idêntico à impugnação dos atos administrativos desses mesmos concursos, que eram impugnáveis de acordo com o estabelecido no artigo 51.º do CPTA, mandado aplicar pelo n.º 1 do artigo 100.º. Impugnação de normas essa que não era admitida no domínio da legislação anterior (DL n.º 134/98, de 15/5). Também são suscetíveis de impugnação direta, diz. Fê-lo com o objetivo de dar cumprimento ao regime da Diretiva Comunitária Recursos (Diretiva n.º 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de dezembro de 1989), que estabeleceu que "as decisões tomadas pelas entidades adjudicantes possam ser objeto de recursos eficazes e, sobretudo, tão rápidos quanto possível" (artigo 1.º, n.º 1), transposta para a nossa ordem jurídica interna pelo DL n.º 134/98, de 15 de maio. Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na obra citada, pág. 505, nos termos dessa Diretiva, "as impugnações podem dirigir-se à anulação de decisões ilegais, mas também à supressão de especificações técnicas, económicas e financeiras discriminatórias incluídas no anúncio e programa do concurso ou no caderno de encargos e podem originar também a atribuição de uma indemnização - art. 2.º, n.º 1, alíneas b) e c).
A formulação anteriormente adotada pelo art.º 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 134/98 (ao definir o âmbito do recurso por referência a atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitadas de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens) deu azo, porém, a uma interpretação restritiva, por parte dos tribunais administrativos, levando a excluir do âmbito de aplicação do diploma a impugnação dos atos normativos (entre os quais as regras técnicas, económicas e financeiras constantes dos documentos do concurso). A norma do n.º 2 deste artigo, ao admitir expressamente a possibilidade de impugnação do programa do concurso, do caderno de encargos e de qualquer outro documento conformador do procedimento de formação dos contratos, visa dar integral satisfação às exigências da diretiva comunitária no tocante ao objeto deste processo urgente." Prosseguindo, dizem estes autores que o "caráter impugnável dos atos relativos à formação dos contratos é determinado à luz dos princípios gerais consignados no artigo 51.º (aplicável por remissão do art.º 100.º, n.º 1)." Constituindo essa impugnabilidade, dizemos, repetindo a citação de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, na obra referenciada, uma "faculdade do interessado, não um ónus seu, pois - mesmo tendo-se tornado inimpugnáveis por força do decurso do prazo de reação judicial - as suas ilegalidades são sempre invocáveis a final, contra o ato constitutivo quando, claro, se repercutam negativamente no seu conteúdo ou procedimento, tornando este derivadamente inválido". Esta é também a posição sustentada por Marco Caldeira, Advogado, Doutorando na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em comentário ao acórdão deste STA de 27/1/2011, publicado na Revista do Ministério Público n.º 126: abril - junho 2011, pág. 256-272. E é, sem dúvida, aquela que concede uma mais ampla tutela jurídica aos interesses dos candidatos à celebração de contratos, um dos valores de referência da Diretiva. Na verdade, a possibilidade de impugnação direta das peças do concurso através de um processo urgente constitui, de facto, um acréscimo de garantia dos interessados, como considerou o acórdão recorrido, mas essa tutela não é diminuída, antes pelo contrário, até é ampliada com a possibilidade de impugnação direta dessas peças e/ou do ato de adjudicação com fundamento na ilegalidade das mesmas. Basta atentar, por exemplo, na possibilidade de, apesar das potenciais ilegalidades do ato, poder haver uma adjudicação pacificamente aceite, que tornaria o recurso dispensável ou inútil, ou nas consequências que a divergência da interpretação da norma, já jurisprudencialmente assumida, poderiam provocar aos interessados. Por outro lado, da disciplina dos artigos 50.º, n.º 1, e 61.º do CCP não se pode extrair qualquer argumento que a contrarie, como considerou o acórdão recorrido, pois que estes preceitos se limitam a consagrar prazos ordenadores do procedimento. Finalmente, a solução alcançada está em perfeita consonância com a Diretiva Recursos (transposta para a nossa ordem jurídica pelos DL n.º 134/98, de 15/5, e 131/2010, de 14/12), que visa, como defende José Carlos Vieira de Andrade, in Justiça administrativa (Lições), 4.ª edição, pág. 231, "assegurar simultaneamente duas ordens de interesses públicos e privados: por um lado, promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma proteção adequada aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; por outro lado, garantir a estabilidade dos contratos da Administração depois de celebrados, dando proteção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes." Na verdade, devendo, segundo a Diretiva, os interesses dos candidatos ser assegurados através de recursos céleres e eficazes, a celeridade é alcançada através da consagração da impugnação de atos e de normas relativas a procedimentos para a formação de contratos por meio de um processo próprio e urgente, a intentar no prazo de um mês, que é mais curto que o prazo do regime geral [artigos, 36.º, n.º 1, alínea b), 46.º, n.º 3 e 101.ºdo CPTA]. Pelo que, independentemente de poder haver soluções mais urgentes, não se pode deixar de aplicar a solução estatuída, pois que, como refere, o Advogado Doutorando Marco Correia, no referido estudo, pag. 262, ao julgador cabe "aplicar o regime vigente - que já é, em si mesmo, tributário da urgência - e não impor ao interessado a solução mais urgente entre as várias interpretações abstratamente possíveis daquele regime". E a eficácia da medida, que é o desiderato central a alcançar, é atingido mais seguramente e sem prejuízo de se permitir a impugnação precoce de outros atos, com a impugnação unitária, como defende André Salgado de Matos, em comentário ao acórdão deste STA de 12/12/2006, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 62, pág. 25, visando a Diretiva "permitir a destruição, e não facilitar a consolidação, dos atos da Administração que violem o bloco de legalidade comunitário". Por outro lado, a própria Diretiva, através da redação introduzida pela Diretiva n.º 2007/66/CEE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11/12/2007, procedeu a uma desaceleração procedimental, tendo fixado como o momento da estabilização do procedimento concursal o da celebração do contrato. Com efeito, alterou o regime regra do efeito não suspensivo dos recursos consagrado no n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva de 21/12/1989, estabelecendo que o contrato não pode ser celebrado antes do decurso do prazo de 10 dias a contar da notificação da adjudicação aos interessados e determinando efeito suspensivo para o recurso dela interposto, enquanto que para os recursos de outros atos esse efeito não foi fixado (artigos 2.º, n.º 3 e 2.º-A, n.º 2). O que significa que o procedimento para na fase da adjudicação, no caso de haver recursos por decidir, o que visa o reforço da tutela dos interesses dos candidatos, que não são eficazmente garantidos no caso de haver celebração do contrato. Tutela essa que, conforme já foi demonstrado, é mais ampla no âmbito da impugnação unitária. A convalidação das normas do concurso, regra que se extrai da doutrina do acórdão recorrido, não só poria em causa esses princípios como o próprio princípio da legalidade administrativa, na medida em que impediria a Administração de, mesmo que reconhecesse eventuais ilegalidades dessas normas no ato de adjudicação, momento nuclear da sua aplicação prática e que, como tal, melhor permite a apreensão dessas ilegalidades, proceder à sua revogação, em face do estabelecido no artigo 141.º do CPA e da equiparação, para efeitos de impugnação, das normas aos atos e ainda de aquelas só valerem, como normas, para os concursos a que se reportam. Em face de todo o exposto, consideramos que uma racional interpretação da lei, tendo em conta os elementos histórico e teleológico e a unidade do sistema jurídico, nos leva a considerar que o n.º 2 do artigo 100.º do CPTA deve ser entendido como estatuindo uma mera possibilidade de impugnar as normas do programa do concurso, do caderno de encargos e de qualquer outro documento conformador do procedimento de formação dos contratos de empreitadas de obras públicos de prestação de serviços e de fornecimento de bens (impugnação facultativa), e não como uma obrigatoriedade de o fazer, sob pena de preclusão do direito de invocar essas ilegalidades nos atos do procedimento subsequentes nas quais se repercutam (impugnação necessária). O que significa que esse preceito não tem virtualidades para consubstanciar a ressalva à impugnação unitária estabelecida no n.º 3 do artigo 51.º do CPTA constituída por lei especial que a não permita, que o n.º 1 do artigo 100.º do mesmo diploma manda aplicar. E, como tal, a autora pode impugnar o ato de adjudicação do concurso em causa com base em ilegalidades dessas normas concursais, ato esse em que defende que essas ilegalidades se repercutem, invalidando-o. Assim, o acórdão recorrido não pode manter-se no segmento decisório em que declarou verificada a exceção da caducidade do direito da autora, com os fundamento nele aduzidos, que, relativamente ao ato de adjudicação, se reconduzem, aliás, à exceção da sua inimpugnabilidade, por falta de impugnação necessária das normas do concurso, exceção essa que, como resulta do expendido, se não verifica."
Ou seja, a questão é de sabermos se o artº 100.2 do CPTA tem natureza preclusiva ou meramente facultativa.
Entendemos face aos argumentos em confronto, que não há argumentos esmagadoramente decisivos em favor de uma ou outra tese. É também nosso entendimento, que nestes casos, a opção por qual das soluções jurídicas em confronto se deve optar, deve ser tomada valorando as consequências jurídicas que uma ou outra das opções acarreta (prevalência do raciocínio pelo resultado em detrimento do raciocínio pelo processo).
Se aceitarmos a tese do supra citado Acórdão do STA, teremos que:
- os concorrentes não necessitam de se preocupar em identificar erros no programa ao longo do concurso;
- os concorrentes preteridos terão uma tutela fundamentalmente de segundo grau em vez de primeiro grau;
- o interesse público num concurso que siga a forma legal é mais difícil de atingir;
- os concorrentes podem guardar "em carteira" os erros detetados a fim de posteriormente fundamentarem a sua impugnação se não ganharem o concurso;
- os concorrentes terão um prazo mais longo para impugnarem as peças concursais, ficando o direito ao acesso à justiça mais protegido.
Se aceitarmos a tese do Acórdão do TCA, revogado, teremos que:
- os concorrentes têm de colaborar com as entidades adjudicantes na identificação atempada dos erros das peças concursais;
- a tutela de primeiro grau é mais fácil de atingir;
- o interesse público num concurso que siga a forma legal é mais fácil de atingir;
- os concorrentes terão um prazo mais curto para impugnarem as peças concursais, ficando o direito ao acesso à justiça menos protegido.
Considerando estas consequências, diremos que se quisermos identificar os dois principais princípios jurídicos em causa nesta questão (o que entendemos ser a forma correta de se fazer a ponderação (balancing) - vide neste sentido, Ronald Dworkin, in Taking Rights Seriously, a análise que este faz ao caso Riggs vs Palmer), o que está fundamentalmente em causa são de um lado o direito ao acesso à justiça e do outro o interesse público em que os concursos sejam tramitados seguindo as regras legais e a boa-fé a que os concorrentes também estão obrigado perante a administração.
Para se fazer a ponderação podem-se seguir duas correntes fundamentais: a ponderação subjetiva (hoc balancing) ou objetiva (definitional balancing).
Em Portugal, a generalidade das decisões que têm feito ponderação seguem a corrente subjetiva. É nosso entendimento que a corrente objetiva tem vantagens de certeza e transparência que a tornam preferível.
Na corrente objetiva vamos seguir as teses de Robert Alexy (On Balancing and Subsumption, a Structural Comparison, in Ratio Juris, Vol. 16 No. 4 dezembro 2003), embora na fórma mitigada defendida por Lars Lindghal, (On Robert Alexy's Weight Formula for Weighing and Balancing, in Liber Americorum José de Sousa Brito, Coimbra, edição Almedina, 2009).
Considerando a intensidade da interferência sofrida por cada um dos princípios pela prevalência do princípio oposto, dividindo os graus da interferência em três (fraco, médio e forte), diremos que o grau de interferência sofrido pelo primeiro será fraco e pelo segundos forte.
Considerando o grau de importância dos princípios em causa, diremos que, atento o nosso ordenamento jurídico, o primeiro será forte e os segundos de grau médio.
Assim sendo, constitui nossa opinião que os segundos devem prevalecer sobre o primeiro, pelo que o artº 100.2. do CPTA terá caráter preclusivo.
Para o caso de assim não ser entendido por um Tribunal Superior, em sede de recurso, vamos à mesma conhecer (infra), condicionalmente, do mérito da validade das peças concursais.
4.5. Nesta matéria, conhecendo agora do mérito das peças concursais, quanto ao critério A4, o recorrente alega que o mesmo é vago e subjetivo.
Da leitura do mesmo tal não se nos afigura. O critério é perfeitamente claro, estão em causa os custos futuros dos adjudicatários, em linguagem perfeitamente percetível. Estabelece um critério dividido em quatro patamares de satisfação. Cabia aos concorrente apresentar propostas económicas que minimizassem esses custos, ou que os eliminassem, a fim das respetivas propostas poderem ser subsumidas a cada um dos patamares. A recorrente não apresentou nenhuma. Logo, ficou no patamar mais baixo.
4.6. Alega a recorrente que a proposta da V................ é uma proposta de um agrupamento de concorrentes, por ter sido apresentada conjuntamente com a M-Insight.
Afigura-se-nos da leitura dos documentos que constituem a proposta que, aparentemente, a M- Insight colaborou ativamente na elaboração da mesma, havendo referências às suas capacidades. Contudo, esta empresa não se apresentou a concurso nem assumiu qualquer obrigação a este respeito. A V................ apresentou-se sozinha e a sua proposta vincula-a apenas a ela. Consta da mesma que irá sub-contratar a M-Insight, mas isto não é suficiente para podermos dizer que estamos perante um agrupamento de empresas. Há apenas a declaração de intenção da concorrente de em sede de execução chamar outra empresa para a ajudar a cumprir o programa, mas isto parece-nos algo normal no mundo empresarial.
Assim sendo, improcede esta questão.
4.7. Pretende a recorrente (artsº 128 e ss da p.i.) que a sua proposta é a que apresenta "compromissos de maiores rendimentos líquidos para as entidades que constituem este agrupamento de entidades adjudicantes" pelo que deveria ter sido classificada em 1º lugar e a da V............... com 30 pontos.
Em primeiro lugar, não é evidente que da frase do júri citada no artº 128 da p. i. se retire que as entidades adjudicantes se demitem de ter custos (a ser assim, estava revogado o critério A4, o que não seria uma mera divergência, seria uma alteração ilegal da fórmula). Em segundo lugar, temos aqui uma petição de princípio: se a proposta da recorrente não atribui custos para as entidades adjudicantes, é porque de acordo com o relatório do júri, não apresentou qualquer modelo de negócio (logo, nunca podia ser classificada em primeiro lugar). Em terceiro lugar, a proposta da V.................. prevê a possibilidade de as entidades adjudicantes virem a receber lucros, não a pagar custos.
Assim sendo, a proposta da recorrente nunca poderia ter a classificação que pretende nesta matéria.
Improcedem assim todas as questões suscitadas pela recorrente.
5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Julgar procedente o recurso, anular a sentença recorrida e conhecendo em substituição, julgar a ação improcedente, absolvendo os recorridos dos pedidos.
Ana Celeste Carvalho (Voto o acórdão, mas não a sua fundamentação, designadamente, quanto à questão na natureza preclusiva da impugnação de normas contidas em documentos conformadores do procedimento de formação de contratos, a que alude o nº 2 do artº 100º do CPTA, questão que, de resto, enfrenta alguma divergência na jurisprudência.
O âmbito da facties species do nº 2 do artº 100º do CPTA, tal como resulta claramente da sua letra, é o da "impugnação directa" e não o da impugnação incidental.
Apenas há que falar na natureza preclusiva da impugnação de normas contidas em documentos conformadores do procedimento de formação de contratos quando esteja em causa a sua impugnação directa do documento, em decorrência, do nº 2 do artº 100º e do artº 101º do CPTA (cfr. Ac. do STA, de 26/08/2009, proc. nº 471/09), mas não no caso da impugnação incidental de tais normas.
Nos termos do disposto no nº 3 do artº 51º e nos nºs 1 e 2 do artigo 52º, ambos do CPTA, aplicáveis por força do nº 1 do artº 100º do mesmo Código, a possibilidade de impugnação directa, não pode condicionar e muito menos precludir o direito de impugnação dos atos praticados posteriormente no procedimento, como o ato de exclusão ou o ato de adjudicação, com fundamento, inter alia, na respetiva ilegalidade de alguma das normas dos documentos conformadores do procedimento, o que traduz a possibilidade conferida pelo legislador, de impugnação incidental de tais normas.
A não impugnação de norma contida em documento conformador do procedimento, não implica a perda do direito de impugnação de qualquer ato posterior do procedimento.
Assim, em face do artº 101º do CPTA, o interessado, respeitando o prazo de impugnação de um mês, a contar da notificação do ato final, pode também impugnar, incidentalmente, os documentos conformadores do procedimento pré-contratual - neste sentido, cfr. Acórdãos do TCAS, processos nºs. 6985/10, de 17/02/2011 e 7952/11, de 27/10/2011; do TCAN, processo nº 382/09, de 01/07/2010 e do STA, processo nº 795/10, de 04/11/2010.
Em sentido diferente, cfr. Acórdão do STA, processo nº 850/10, de 09/11/2010 e de 27/01/2011.
Para o efeito, releva distinguir as situações de impugnação direta, da impugnação incidental do documento conformador do procedimento, no âmbito da impugnação do ato final do procedimento.
Apenas quando o interessado venha a juízo impugnar diretamente as normas do procedimento, se atende ao prazo de impugnação previsto no artigo 101º do CPTA, contado da notificação/conhecimento da norma contida no documento, pois, nos demais casos, quando haja a impugnação incidental de tais normas, mediante dedução do pedido impugnatório do ato final, com fundamento na ilegalidade em alguma norma do procedimento, atende-se ao prazo de impugnação, contado da notificação do ato final.
Entender-se de outro modo, salvo o devido respeito, significa fazer tábua rasa do disposto nos artºs. 51º, nº 3 e 52º, nºs 2 e 3 do CPTA e às finalidades de natureza garantística ou de proteção dos interessados aí previstas, num retrocesso dos princípios da promoção do acesso à justiça e da tutela jurisdicional efetiva (artº 5º do CPTA e artº 20º da Constituição).
Cristina dos Santos (Declaração de Voto: Concordo com a decisão do acórdão, no sentido da insustentabilidade jurídica da caducidade do direito de acção, mas não acompanho dois entendimentos sufragados na fundamentação no tocante ao regime dos artºs 51º nº3 e 100º nº2 do CPTA, pelas razões que sucintamente se referem.
Quanto ao artº 51º nº3 do CPTA, a meu ver nele não se impõe o princípio da impugnação unitária, antes o dispositivo legal se limita a admiti-lo, caso o interessado não tenha impugnado o acto intermédio, podendo tê-lo feito; por seu turno, o artº 100º nº2 CPTA, na medida em que não consagra um ónus de impugnação de documentos conformadores do procedimento concursal, não assume natureza preculsiva.)