Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0170_FR.html?redirect
Timestamp: 2019-08-17 11:24:25+00:00
Document Index: 290297038

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

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sur l’interprétation et la mise en œuvre de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»
vu l’article 295 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE),
vu l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 13 avril 2016(1) (ci-après le «nouvel accord interinstitutionnel»),
– vu les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne du 18 mars 2014 (affaire dite «des biocides»), du 16 juillet 2015 (affaire dite «du mécanisme de réciprocité en matière de visas»), du 17 mars 2016 (affaire dite «de l’acte délégué relatif au mécanisme pour l’interconnexion en Europe»), du 14 juin 2016 (affaire relative à la Tanzanie) et du 24 juin 2016 (affaire relative à la République de Maurice)(11),
– vu la communication de la Commission du 13 décembre 2016 intitulée «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats» (C(2016)8600),
B. considérant que, lors de l’adoption du nouvel accord interinstitutionnel, le Parlement et la Commission ont déclaré que le nouvel accord «[tenait] compte de l’équilibre entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission et entre leurs compétences respectives, tel qu’exposé dans les traités» et «[était] sans préjudice de l’accord-cadre du 20 octobre 2010 sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne»(22);
I. considérant que le nouvel accord interinstitutionnel prend acte du remplacement de l’ancien comité d’analyse d’impact par le comité d’examen de la réglementation de la Commission; que ce dernier est chargé, entre autres, de procéder à un contrôle objectif de la qualité des analyses d’impact de la Commission; que pour être présentée pour adoption par la Commission, une initiative, assortie d’une analyse d’impact, doit avoir fait l’objet d’un avis favorable de ce comité; qu’en cas d’avis défavorable, le projet de rapport doit être modifié et présenté de nouveau au comité, et qu’en cas de second avis défavorable, une décision politique est nécessaire pour poursuivre l’initiative; que l’avis du comité est rendu public sur le site internet de la Commission en même temps que le rapport relatif à l’initiative concernée et, s’agissant des analyses d’impact, une fois que la Commission a adopté l’initiative politique qui s’y rapporte(23)1;
L. considérant que, aux termes du point 27 du nouvel accord interinstitutionnel, les trois institutions reconnaissent qu’il est nécessaire d’aligner toute la législation existante sur le cadre juridique introduit par le traité de Lisbonne, et en particulier d’accorder un niveau de priorité élevé à l’alignement rapide de tous les actes de base qui se réfèrent encore à la procédure de réglementation avec contrôle; que la Commission a publié en décembre 2016(24) des propositions pour procéder à cet alignement; que le Parlement et le Conseil examinent à l’heure actuelle ces propositions en détail;
U. considérant que, aux termes du point 46 du nouvel accord interinstitutionnel, les trois institutions ont confirmé qu’elles s’engageaient, lorsqu’il s’agit de modifier la législation en vigueur, à utiliser plus fréquemment la technique législative de la refonte, dans le plein respect de l’accord interinstitutionnel du 28 novembre 2001 pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques(25);
27. demande à toutes les commissions parlementaires d’examiner systématiquement les analyses d’impact de la Commission et les évaluations de l’impact ex ante du Parlement européen dès que possible au cours du processus législatif.
71. se félicite que les négociations interinstitutionnelles visées au point 40 du nouvel accord interinstitutionnel aient été engagées en novembre 2016; déplore, par contre, qu’après plus d’un an de discussions, deux cycles de négociation au niveau politique et un certain nombre de réunions au niveau technique, ces négociations n’aient encore abouti à aucun accord, malgré l’existence d’une jurisprudence claire et bien établie;
74. invite les trois institutions de l’Union à conclure – en temps voulu – les négociations sur des dispositions pratiques plus efficaces en matière de coopération et d’échange d’informations qui ont été ouvertes en novembre 2016, conformément au paragraphe 40 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»;
75. rappelle au Conseil et à la Commission que toute modalité pratique relative à un accord international doit être conforme aux traités, notamment à l’article 218, paragraphe 10, du traité FUE, et tenir compte des arrêts rendus par la Cour de justice, tels que ceux rendus dans l’affaire relative à la Tanzanie et l’affaire relative à la République de Maurice(36);
76. demande aux autres institutions de se conformer aux traités et aux règlements et de respecter la jurisprudence afin de veiller à ce que le Parlement:
a. soit immédiatement, pleinement et précisément informé durant tout le cycle de vie des accords internationaux, de manière proactive, structurée et rationalisée, sans porter atteinte à la position de négociation de l’Union, et dispose de suffisamment de temps pour donner son avis à toutes les étapes et voir son avis pris autant que possible en compte;
b. soit correctement informé et intégré au stade de la mise en œuvre des accords, en particulier en ce qui concerne les décisions prises par les organes institués par des accords, et soit autorisé à exercer pleinement ses droits de colégislateur lorsque ces décisions ont une incidence sur la législation européenne;
c. soit informé en amont des positions prises par la Commission dans des instances internationales telles que l’OMC, la Cnuced, l’OCDE, le PNUD, la FAO et le HCR;
77. estime qu’il est essentiel de respecter de manière horizontale la pratique bien implantée qui consiste à attendre le consentement du Parlement pour appliquer provisoirement les dispositions relatives au commerce et aux investissements des accords politiques importants, comme s’y est également engagée la commissaire Cecilia Malmström lors de son audition du 29 septembre 2014; invite le Conseil, la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) à continuer d’étendre cette pratique à tous les accords internationaux;
78. relève que le Parlement est prêt à saisir la Cour de justice de l’Union européenne afin de s’assurer que les droits du Parlement sont respectés si les négociations sur le point 40 du nouvel accord interinstitutionnel ne progressent pas de manière concluante dans un avenir proche;
79. fait observer que les institutions doivent garder à l’esprit que leur responsabilité en matière législative ne prend pas fin avec la conclusion des accords internationaux; insiste sur la nécessité d’effectuer un suivi scrupuleux de la mise en œuvre et de déployer des efforts pour s’assurer que les accords atteignent leurs objectifs; invite les institutions à étendre le recours aux meilleures pratiques et à l’approche collaborative aux phases de mise en œuvre et d’évaluation des accords internationaux;
80. note que les études d’impact comportant une analyse de la situation des droits de l’homme peuvent jouer un rôle important dans les négociations des accords de commerce et d’investissement, en aidant les parties à s’acquitter de leurs obligations en matière de droits de l’homme, et rappelle le caractère contraignant des accords tels que le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels;
81. demande à la Commission et au Conseil de respecter pleinement la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres, conformément à l’avis 2/15 de la Cour de justice de l’Union européenne du 16 mai 2017, dans le cadre de l’adoption de directives de négociation, des négociations et de la définition de la base juridique des propositions à signer et à conclure, et notamment en ce qui concerne la signature du Conseil et la conclusion d’accords commerciaux internationaux;
82. invite les représentants européens à accorder une attention particulière à la cohérence entre les normes/exigences internationales et la législation contraignante de l’Union qui a été adoptée;
83. invite la Commission à divulguer les documents exposant sa position au sein des organisations internationales qui fixent des normes dans les domaines financier, monétaire et réglementaire, en particulier le comité de Bâle sur le contrôle bancaire; demande instamment que le Parlement soit pleinement informé à toutes les étapes de l’élaboration de normes internationales susceptibles d’avoir une incidence sur le droit de l’Union;
84. demande l’établissement et la formalisation d’un «dialogue financier» sur l’adoption et la cohérence des positions européennes dans la perspective des grandes négociations internationales, conformément au rapport adopté par le Parlement européen sur le rôle de l’Union dans le cadre des institutions et organes financiers, monétaires et réglementaires; souligne que, sur la base de lignes directrices détaillées, susceptibles d’être complétées par des résolutions «d’orientation» proactives, ces positions seront discutées et connues ex ante, tout en assurant un suivi, la Commission rendant compte régulièrement de l’application de ces lignes directrices;
85. rappelle sa déclaration adoptée le 15 mars 2018 sur la fixation du siège de l’Agence européenne des médicaments, dans laquelle le Parlement regrette que son rôle de colégislateur sur un pied d’égalité avec le Conseil n’ait pas été dûment pris en compte;
86. reconnaît le mandat approuvé par le Comité des représentants permanents le 6 décembre 2017 parvenant à un accord sur la position du Conseil concernant la proposition de la Commission relative à un registre de transparence obligatoire; invite toutes les parties à boucler les négociations dans un esprit de bonne coopération en faveur d’un processus législatif plus transparent;
87. souligne l’importance du principe consacré au point 43 du nouvel accord interinstitutionnel, en vertu duquel, lorsque, dans le cadre de la transposition de directives en droit national, des États membres décident d’ajouter des éléments qui ne sont aucunement liés à cette législation de l’Union, ces ajouts devraient être identifiables soit grâce aux actes de transposition, soit grâce à des documents associés; relève que ces informations font encore souvent défaut; demande à la Commission et aux États membres d’agir de concert et de manière cohérente pour remédier au manque de transparence et résoudre d’autres problèmes liés à la surréglementation(37);
92. considère que l’engagement pris par la Commission au titre du point 45 du nouvel accord interinstitutionnel doit être interprété comme signifiant que, dans le strict respect des règles de confidentialité, l’accès du Parlement aux informations relatives aux procédures d’infraction et aux procédures préalables à celles-ci connaîtra une nette amélioration; réitère, à cette fin, les demandes formulées de longue date à la Commission en ce qui concerne les données auxquelles le Parlement est en droit d’accéder(38);
93. réaffirme toute l’utilité du mécanisme de résolution de problèmes «EU Pilot», qui constitue un moyen plus informel, mais qui a néanmoins fait ses preuves, de veiller au respect du droit de l’Union par les États membres(39); marque son désaccord avec l’intention de la Commission d’engager systématiquement une procédure d’infraction sans plus recourir au préalable au mécanisme «EU Pilot»(40);
98. salue l’engagement pris au point 46 du nouvel accord interinstitutionnel de recourir plus fréquemment à la technique législative de la refonte; réaffirme que cette technique, en tant qu’outil précieux de simplification, devrait constituer la technique législative ordinaire de modification des actes(41); estime toutefois qu’en cas de remaniement complet d’une politique, au lieu de recourir à la technique de la refonte, la Commission devrait présenter une proposition d’acte juridique totalement nouveau, qui abroge les textes législatifs en vigueur, afin que les colégislateurs puissent mener de réels débats politiques de grande envergure et voir ainsi leurs prérogatives, telles que consacrées dans les traités, pleinement respectées;
104. relève que la Conférence des présidents se verra transmettre régulièrement un rapport, élaboré par le Président, qui rendra compte de l’état d’avancement de la mise en œuvre tant au plan interne qu’interinstitutionnel; estime que ledit rapport devra tenir dûment compte de l’évaluation réalisée par la Conférence des présidents des commissions sur la base des expériences des commissions, en particulier de la commission des affaires juridiques, compétente au fond pour l’amélioration de la législation et la simplification du droit de l’Union(42);
JO C 73 du 17.3.1999, p. 1.
JO C 145 du 30.6.2007, p. 5.
JO C 369 du 17.12.2011, p. 15.
JO C 484 du 24.12.2016, p. 7.
JO C 446 du 29.12.2017, p. 1.
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 18 mars 2014 — Commission européenne/Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, affaire C-427/12, EU:C:2014:170. Arrêt de la Cour (grande chambre) du 16 juillet 2015 — Commission européenne/Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, affaire C-88/14, ECLI:EU:C:2015:499. Arrêt de la Cour de justice du 17 mars 2016, Parlement européen/Commission européenne, affaire C-286/14, EU:C:2016:183. Arrêt de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, affaire C-263/14, ECLI:EU:C:2016:435. Arrêt de la Cour (grande chambre) du 24 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne, affaire C-658/11, ECLI:EU:C:2014:2025.
Textes adoptés de cette date, P8_TA(2016)0104.
Textes adoptés de cette date, P8_TA(2016)0081.
JO C 289 du 9.8.2016, p. 53.
JO C 285 du 29.8.2017, p. 11.
JO C 93 du 24.3.2017, p. 14.
Voir l’annexe II à la décision du Parlement européen du 9 mars 2016 sur la conclusion de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne (textes adoptés de cette date, P8_TA(2016)0081).
1 Article 6, paragraphe 2, de la décision du Président de la Commission européenne du 19 mai 2015 relative à la création d’un comité d’examen de la réglementation indépendant (C(2015)3263).
Voir COM(2016) 798 et COM(2016) 799.
Voir la résolution du Parlement européen du 9 septembre 2010 sur «Mieux légiférer» – 15e rapport annuel de la Commission conformément à l’article 9 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (JO C 308E, 20.10.2011, p. 66), paragraphe 47.
Voir la résolution du Parlement européen du 27 novembre 2014 sur la révision des lignes directrices de la Commission concernant l’analyse d’impact et le rôle du test PME (JO C 289, 9.8.2016, p. 53), paragraphe 16.
Voir la décision du Parlement européen du 9 mars 2016 sur la conclusion de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne (textes adoptés de cette date, P8_TA(2016)0081), paragraphe 4.
Voir la résolution précitée du Parlement du 27 novembre 2014, paragraphe 12. Décision précitée du Parlement du 9 mars 2016, paragraphe 6.
Voir la résolution du Parlement européen du 14 septembre 2011 «Mieux légiférer: subsidiarité et proportionnalité, réglementation intelligente», paragraphe 5.
Voir le règlement intérieur du Parlement européen, annexe V, point XVI, paragraphe 1.
Voir la résolution précitée du Parlement du 25 février 2014 sur les suites à donner à la délégation de pouvoirs législatifs et au contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, considérant D.
Voir la résolution précitée du Parlement du 25 février 2014 sur les suites à donner à la délégation de pouvoirs législatifs et au contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, paragraphe 6.
Ibid, paragraphe 1.
Arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 18 mars 2014 — Commission européenne/Parlement européen, Conseil de l’Union européenne; arrêt précité de la Cour de justice du 17 mars 2016, Parlement européen/Commission européenne; arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne.
Arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne; arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 24 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne.
Voir la résolution du Parlement européen du 21 novembre 2012 sur le 28e rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne (2010) (JO C 419 du 16.12.2015, p. 73), paragraphe 7.
Voir la résolution du Parlement européen du 4 février 2014 sur le 29e rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne (2011) (textes adoptés, P7_TA(2014)0051), paragraphes 21 et 22.
Voir la résolution du Parlement européen du 6 octobre 2016 sur le contrôle de l’application du droit de l’Union: rapport annuel 2014 (textes adoptés, P8_TA(2016)0385), paragraphe 16.
Voir la communication précitée de la Commission intitulée «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats», page 5.
Voir la résolution précitée du Parlement du 14 septembre 2011, paragraphe 41.
Voir le règlement intérieur du Parlement européen, annexe V, point XVI, paragraphe 3.
Le 13 avril 2016, le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne ont adopté le nouvel accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (ci-après le «nouvel accord interinstitutionnel»), qui vise à améliorer la manière dont l’Union légifère pour faire en sorte que la législation de l’Union soit davantage au service des citoyens et des entreprises et que la législation et les politiques de l’Union soient efficaces au regard de leurs objectifs et n’entraînent qu’une charge administrative minimale.
Le nouvel accord interinstitutionnel définit des objectifs et engagements communs et contient des dispositions relatives à la coopération interinstitutionnelle en ce qui concerne la programmation interinstitutionnelle annuelle et pluriannuelle, les outils pour mieux légiférer, les instruments législatifs, les actes délégués et les actes d’exécution, la transparence et la coordination du processus législatif, la mise en œuvre et l’application de la législation de l’Union et la simplification. Il fixe également un cadre général de mise en œuvre et de contrôle du nouvel accord interinstitutionnel par les trois institutions. Ces dernières s’engagent en outre à entamer des négociations relatives aux critères de délimitation des actes délégués et des actes d’exécution, ainsi qu’à des modalités pratiques plus efficaces en matière de coopération et d’échange d’informations en ce qui concerne la négociation et la conclusion d’accords internationaux. Elles s’engagent également à rendre la législation existante conforme au cadre juridique créé par le traité de Lisbonne, en particulier pour ce qui est des mesures adoptées au titre de la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC). Enfin, le nouvel accord interinstitutionnel prévoit la création d’une base de données commune consacrée à l’état d’avancement des dossiers législatifs et d’un registre des actes délégués.
II. Décision du Parlement européen relative à la conclusion du nouvel accord interinstitutionnel et à la création d’un groupe de travail sur l’interprétation et la mise en œuvre de celui-ci
Sur recommandation de la commission des affaires constitutionnelles, le Parlement européen a décidé, le 9 mars 2016, par 516 voix contre 92 et 95 abstentions, d’approuver le nouvel accord interinstitutionnel(1). Dans sa décision, le Parlement signalait également un certain nombre de points qui requièrent un suivi au niveau technique et politique(2).
La Conférence des présidents a ensuite demandé à la commission des affaires juridiques et à la commission des affaires constitutionnelles de procéder conjointement, au titre de l’article 55 du règlement intérieur du Parlement, à un examen de la mise en œuvre du nouvel accord interinstitutionnel. À cette fin, les deux commissions ont mis en place un groupe de travail dont les conclusions ont servi de point de départ aux deux rapporteurs pour élaborer le présent projet de rapport.
Le groupe de travail s’est réuni à neuf reprises entre le 10 mai 2016 et le 20 novembre 2017. Il a présenté un compte rendu de ses activités et rendu ses conclusions lors de la réunion conjointe de la commission des affaires juridiques et de la commission des affaires constitutionnelles du 28 novembre 2017.
III. Avis de vos rapporteurs sur la mise en œuvre de l’accord interinstitutionnel: principaux aspects
Les progrès réalisés et l’expérience engrangée durant la première année et demie d’application du nouvel accord interinstitutionnel sont globalement positifs et devraient encourager les trois institutions à prendre des mesures supplémentaires pour mettre pleinement en œuvre l’accord, en particulier en ce qui concerne les points suivants, qui restent encore à régler: a) les critères non contraignants pour l’application des articles 290 et 291 du traité FUE et l’alignement de tous les actes de base qui se réfèrent encore à la PRAC; b) les modalités pratiques en matière de coopération et de partage d’informations relatives à la négociation et à la conclusion d’accords internationaux; c) la création d’une base de données commune consacrée à l’état d’avancement des dossiers législatifs.
L’objectif ultime du nouvel accord interinstitutionnel est de permettre l’adoption d’actes législatifs de très bonne qualité dans l’intérêt des citoyens de l’Union. À cette fin, il y a lieu de respecter, tout au long du cycle législatif, le principe de coopération loyale entre les institutions consacré par l’article 13 du traité UE.
Le premier exercice de programmation annuelle interinstitutionnelle au titre du nouvel accord interinstitutionnel a donné lieu à une première déclaration commune sur les priorités législatives de l’Union pour 2017 et à une deuxième pour les années 2018 et 2019. Vos rapporteurs y voient une preuve de l’engagement des trois institutions et s’en félicitent donc. N’oublions pas, toutefois, que l’on ne saurait sacrifier la qualité législative à l’impératif d’accélération des procédures.
Lorsqu’elle présente son programme de travail, la Commission devrait indiquer explicitement la nature juridique de chaque proposition et assortir cette dernière d’un calendrier précis et réaliste.
Pour ce qui est des demandes de propositions d’actes de l’Union formulées par le Parlement au titre de l’article 225 du traité FUE, la Commission n’a pas adopté les communications spécifiques prévues au point 10 du nouvel accord interinstitutionnel. Or, le Parlement attache une certaine importance à l’adoption de communications de cet ordre, étant donné qu’elles ont pour but d’assurer une totale transparence et de fournir une réponse politique aux demandes formulées par le Parlement.
Le nouvel accord interinstitutionnel souligne explicitement, avec justesse, que les analyses d’impact ne doivent jamais remplacer les décisions politiques ni retarder indûment le processus législatif. Les analyses d’impact sont un outil important et, en tant que telles, devraient couvrir de manière équilibrée les différents aspects prévus dans l’accord interinstitutionnel, y compris, comme l’a rappelé le Parlement, le test PME. La Commission a révisé en juillet 2017 ses lignes directrices pour une meilleure réglementation.
Or, en dépit de cette révision et de l’engagement pris par la Commission au point 13 du nouvel accord interinstitutionnel, plusieurs propositions de la Commission, dont certaines politiquement sensibles, n’étaient pas accompagnées d’une analyse d’impact. C’était le cas notamment de 20 des 59 propositions qui figurent en tant que priorités dans la déclaration commune de 2017. Il semble en outre que la qualité et le niveau de détail varient fortement d’une analyse d’impact à l’autre.
Par ailleurs, l’établissement d’une base de données commune sur l’état d’avancement des dossiers législatifs, comprenant des informations sur toutes les étapes de la procédure législative afin de permettre de les retracer, comme le dispose le point 39 du nouvel accord interinstitutionnel, est un objectif crucial à la réalisation duquel il faut s’atteler sans plus attendre.
L’exposé des motifs qui accompagne toute proposition de la Commission devrait désormais expliquer en quoi les mesures proposées sont justifiées au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il est également souhaitable de veiller à ce qu’un exposé des motifs et une analyse d’impact qui portent sur une même proposition soient cohérents.
Les trois institutions se sont engagées, au point 25 du nouvel accord interinstitutionnel, à procéder à un échange de vues sur toute modification de la base juridique. À cet égard, le rôle et les compétences de la commission des affaires juridiques du Parlement lorsqu’il s’agit de contrôler la base juridique méritent d’être soulignés. La position du Parlement européen en ce qui concerne toute tentative visant à amoindrir ses compétences législatives par le biais d’une modification injustifiée de la base juridique d’un acte est d’ailleurs bien arrêtée: il s’y opposera résolument.
La Commission a respecté le délai fixé dans le nouvel accord interinstitutionnel: en décembre 2016, elle a ainsi proposé l’alignement de tous les actes de base qui se réfèrent encore à la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC). Ces propositions sont actuellement soumises à l’examen des colégislateurs.
L’obligation, pour la Commission, de faire systématiquement appel à des experts des États membres pour la préparation d’actes délégués est l’une des principales concessions faites par le Parlement. Elle visait, malgré le risque de voir s’estomper les différences entre actes délégués et actes d’exécution, voire de faire renaître, dans les faits, le mécanisme de comitologie d’avant le traité de Lisbonne, à encourager le Conseil à accepter des actes délégués lorsque les critères prévus à l’article 290 du traité FUE sont remplis. Or, de façon tout à fait surprenante, le Conseil a continué d’insister soit pour que des compétences d’exécution soient conférées au titre de l’article 291 du traité FUE, soit pour que tous les éléments susceptibles de faire l’objet d’actes délégués ou d’exécution soient inclus dans l’acte de base lui-même. Plus surprenant encore, dans ces cas, la Commission a choisi de ne pas défendre sa proposition d’origine.
Les négociations interinstitutionnelles sur la définition de critères non contraignants pour l’application des articles 290 et 291 du traité FUE, visés au point 28 du nouvel accord interinstitutionnel (critères de délimitation), ont été engagées en septembre 2017. Le mandat du Parlement pour ces négociations a été défini dans sa résolution du 25 février 2014(3). Quels que soient les critères finalement retenus, ils devront tenir compte des arrêts pertinents de la Cour de justice(4).
La Commission a convenu de garantir l’égalité d’accès du Parlement européen et du Conseil à l’ensemble des informations relatives aux actes délégués et aux actes d’exécution, de sorte que les deux institutions recevront tous les documents au même moment que les experts des États membres. Les experts du Parlement européen et du Conseil auront systématiquement accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission auxquelles les experts des États membres sont invités et qui concernent la préparation d’actes délégués. Tout, jusqu’à présent, semble indiquer que cet accès s’est sensiblement amélioré.
Des progrès rapides ont été accomplis au niveau interinstitutionnel pour établir un registre fonctionnel commun des actes délégués, dont le lancement officiel a eu lieu le 12 décembre 2017. Une étape décisive a ainsi été franchie.
Le principe selon lequel le Parlement européen et le Conseil, en leur qualité de colégislateurs, doivent exercer leurs pouvoirs sur un pied d’égalité revêt une importance capitale, mais a tendance à se voir bafoué dans la pratique, compte tenu du manque généralisé d’informations en provenance du Conseil. Les réunions des commissions du Parlement sont publiques. Pas celles des groupes de travail du Conseil. Il est dès lors tout à fait pertinent de demander que les ordres du jour, les documents de travail et les propositions de la présidence des groupes de travail et du Coreper soient transmis au Parlement régulièrement et de manière structurée. En outre, le Parlement devrait être invité à envoyer des représentants non seulement à des échanges de vues informels, mais également aux réunions des groupes de travail du Conseil et du Coreper.
Les négociations interinstitutionnelles sur des modalités pratiques en matière de coopération et de partage d’informations relatives à la négociation et à la conclusion d’accords internationaux ont été engagées en novembre 2016. Toutefois, après plus d’un an de discussions, elles n’ont encore abouti à aucun accord, malgré l’existence d’une jurisprudence claire et bien établie(5).
Mieux légiférer, c’est pouvoir compter sur une transposition correcte et en temps utile de la législation de l’Union, qui doit, quant à elle, être claire et facile à transposer et apporter une valeur ajoutée européenne. En vertu du nouvel accord interinstitutionnel, lorsque, dans le cadre de la transposition de directives en droit national, des États membres décident d’ajouter des éléments qui ne sont aucunement liés à cette législation de l’Union, ces ajouts devraient être identifiables soit grâce aux actes de transposition, soit grâce à des documents associés. De réels progrès restent encore à faire pour recenser tous les cas de surréglementation.
Le Parlement a affirmé à plusieurs reprises qu’il devrait avoir accès aux informations relatives aux procédures d’infraction et aux procédures préalables à celles-ci. Il y aurait erreur à reléguer hâtivement au second plan les mécanismes de résolution des problèmes qui ont fait leurs preuves, tels que le mécanisme EU Pilot.
Mieux légiférer, c’est aussi et avant tout simplifier. Une manière de ce faire est de recourir systématiquement à la technique législative de la refonte, qui devrait dès lors constituer la technique législative ordinaire de modification des actes. Toutefois, en cas de complète révision de politiques, la Commission devrait plutôt présenter une proposition d’acte juridique totalement nouveau, qui abroge les textes législatifs en vigueur, afin que les colégislateurs puissent mener de réels débats politiques de grande envergure et voir ainsi leurs prérogatives, telles que consacrées dans les traités, pleinement respectées.
La Commission a procédé à son premier examen annuel de la charge et a étudié en outre s’il était possible de fixer des objectifs de réduction des charges dans certains secteurs, comme le prévoit l’accord interinstitutionnel. Les conclusions de l’examen ont été présentées le 24 octobre 2017 en même temps que le programme de travail de la Commission pour 2018. Elles confirment qu’il demeure pertinent de privilégier la réduction des coûts superflus et laissent penser qu’il existe une imbrication complexe de divers facteurs qui influent sur la perception de la réglementation par les entreprises. Ce n’est qu’en demandant l’avis des acteurs concernés sur un acte législatif donné ou sur des actes législatifs qui s’appliquent à un secteur donné que l’on pourra recenser concrètement ce qui peut réellement être simplifié. La Commission devrait affiner son examen annuel de la charge en se fondant sur les enseignements tirés de la première édition, appliquer des méthodes vérifiables et transparentes de collecte de données, accorder une attention toute particulière aux besoins des PME et recenser les charges tant réelles qu’imaginées, tout en tenant dûment compte de la nécessité d’atteindre les buts visés par la législation. La Commission devrait également définir des objectifs de réduction de la charge pour chaque initiative, de manière flexible mais qui reste fiable et fondée sur des preuves, en consultant pleinement les parties prenantes, comme elle le fait déjà dans le cadre du programme REFIT.
La Conférence des présidents des commissions a un rôle important à jouer dans le contrôle de la mise en œuvre du nouvel accord interinstitutionnel et devrait adresser à la Conférence des présidents toute recommandation qu’elle estime utile. La commission des affaires juridiques, compétente au fond pour l’amélioration de la législation et la simplification du droit de l’Union(6), devrait avoir beaucoup à apporter à cet exercice.
Décision du Parlement européen du 9 mars 2016 sur la conclusion de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne (P8_TA(2016)0081).
Voir la décision précitée du Parlement du 9 mars 2016, paragraphe 16.
Voir par exemple: arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 18 mars 2014 — Commission européenne/Parlement européen, Conseil de l’Union européenne; arrêt précité de la Cour de justice du 17 mars 2016, Parlement européen/Commission européenne; arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne.
Voir: arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 14 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne; arrêt précité de la Cour (grande chambre) du 24 juin 2016 — Parlement européen/Conseil de l’Union européenne.
AVIS de la commission du commerce international (12.2.2018)
à l’intention de la commission des affaires juridiques et de la commission des affaires constitutionnelles
La commission du commerce international invite la commission des affaires juridiques et la commission des affaires constitutionnelles, compétentes au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elles adopteront les suggestions suivantes:
A. considérant que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» plaide pour la coopération interinstitutionnelle dans le but de simplifier la législation existante de l’Union et d’éviter une réglementation excessive et des lourdeurs administratives pour les citoyens, les administrations et les entreprises; que le Parlement souligne que, en matière d'accords commerciaux internationaux, la poursuite de ces objectifs ne devrait pas conduire à l'abaissement des normes en matière de protection de l'environnement, de santé publique, de santé des travailleurs, de sécurité, ni à l’abaissement des normes de l'Organisation internationale du travail et des droits des consommateurs;
B. considérant que la coopération en matière réglementaire s’est imposée comme un instrument essentiel dans le cadre des accords commerciaux internationaux pour faire progresser le dialogue et la cohérence en matière réglementaire entre les partenaires commerciaux; qu'il convient que la Commission demeure, dans le cadre de ce processus, attachée à garantir des conditions équitables et égales pour tous les acteurs et la plus grande transparence dans la prise de décisions;
C. considérant que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» commence à produire des améliorations tangibles dans certains domaines prioritaires; que son point 40 s’engage à négocier des modalités pratiques plus efficaces en matière de coopération et d’échange d’informations concernant les accords internationaux;
1. estime qu’il est essentiel de respecter de manière horizontale la pratique bien implantée qui consiste à attendre le consentement du Parlement pour appliquer provisoirement les dispositions relatives au commerce et aux investissements des accords politiques importants, comme s'y est également engagée la commissaire Cecilia Malmström lors de son audition du 29 septembre 2014; invite le Conseil, la Commission et le SEAE à continuer d’étendre cette pratique à tous les accords internationaux;
2. demande aux autres institutions de se conformer aux traités et aux règlements et de respecter la jurisprudence afin de veiller à ce que le Parlement:
c. soit informé en amont des positions prises par la Commission dans des instances internationales telles que l'OMC, la Cnuced, l'OCDE, le PNUD, la FAO et le HCR;
3. relève que le Parlement est prêt à saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) afin de s’assurer que les droits du Parlement sont respectés si les négociations sur le point 40 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ne progressent pas de manière concluante dans un avenir proche;
4. fait observer que les institutions doivent garder à l'esprit que leur responsabilité en matière législative ne prend pas fin avec la conclusion des accords internationaux; insiste sur la nécessité d'effectuer un suivi scrupuleux de la mise en œuvre et de déployer des efforts pour s’assurer que les accords atteignent leurs objectifs; invite les institutions à étendre le recours aux meilleures pratiques et à l'approche collaborative aux phases de mise en œuvre et d'évaluation des accords internationaux;
5. salue le programme de travail de la Commission sur les dossiers prioritaires liés au commerce, notant toutefois qu’il pourrait fournir davantage d’informations sur le calendrier des négociations commerciales internationales; demande une plus grande transparence du processus législatif, par exemple à l’aide d’une base de données commune;
6. note que les études d’impact comportant une analyse de la situation des droits de l’homme peut jouer un rôle important dans les négociations des accords de commerce et d’investissement, en aidant les parties à s’acquitter de leurs obligations en matière de droits de l’homme, et rappelle le caractère contraignant des accords tels que le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels;
7. se félicite de l’adoption d’une approche plus systématique en matière d’études d’impact, bien que la méthode utilisée ne soit pas toujours optimale; demande à la Commission de continuer à mener une politique commerciale fondée sur les résultats, qui réduit la charge administrative et réglementaire pour les entreprises, tout en respectant les engagements et obligations en matière de droits de l’homme, conformément aux principes directeurs des Nations unies et les lignes directrices de la Commission;
8. demande à la Commission et au Conseil de respecter pleinement la répartition des compétences entre l'Union et ses États membres, telle qu’elle ressort de l'avis 2/15 de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 mai 2017, dans le cadre de l'adoption de directives de négociation, des négociations et de la définition de la base juridique des propositions à signer et à conclure, et notamment en ce qui concerne la signature du Conseil et la conclusion d'accords commerciaux internationaux;
9. salue les améliorations du recours aux actes délégués et aux actes d’exécution, mais estime qu’une convergence accrue avec l’avis du Parlement est nécessaire; encourage l’utilisation du registre interinstitutionnel des actes délégués et la participation aux réunions d’experts.
AVIS de la commission des affaires économiques et monétaires (24.11.2017)
Rapporteur pour avis: Roberto Gualtieri
La commission des affaires économiques et monétaires invite la commission des affaires juridiques et la commission des affaires constitutionnelles, compétentes au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elles adopteront les suggestions suivantes:
1. regrette que toutes les traductions des propositions législatives ne soient pas mises à disposition en même temps, ce qui retarde le processus législatif;
2. estime que la présidence du Conseil devrait fournir au Parlement des informations plus détaillées concernant les négociations au sein du Conseil, afin que le Parlement puisse mieux comprendre les positions des États membres et la nature de leurs problèmes, et faciliter la conclusion réussie des négociations du trilogue dans les délais; rappelle qu’aux termes du point 34 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (AII), les colégislateurs conviennent «qu’il importe de maintenir des contacts étroits dès avant les négociations interinstitutionnelles, afin de mieux saisir leurs positions respectives» et qu’à cet effet «ils faciliteront les échanges de vues et d’informations mutuels, notamment en invitant des représentants des autres institutions à participer régulièrement à des échanges de vues informels»; souligne que ce point de l’AII n’a pas encore été suffisamment mis en œuvre et qu’il subsiste une asymétrie dans la fourniture d’information puisque les réunions de la commission du Parlement sont publiques alors que celles des groupes de travail du Conseil ne le sont pas; regrette l’opacité persistante des réunions de l’Eurogroupe et souligne la nécessité pour le Parlement et ses députés d’avoir accès aux documents relatifs aux programmes par pays avant les décisions, ainsi qu’aux notes présentées à l’Eurogroupe après les réunions, y compris ses comptes rendus; affirme que la participation de représentants du Parlement aux réunions des groupes de travail du Conseil favoriserait la compréhension mutuelle, comme c’est le cas dans le contexte des réunions du groupe d’experts;
3. rappelle que le point 32 de l’accord interinstitutionnel dispose que «la Commission assume son rôle de facilitateur en traitant les deux branches de l’autorité législative de la même manière, dans le plein respect des rôles que les traités confèrent aux trois institutions»; demande dès lors à la Commission de rendre publics et de mettre à la disposition des deux législateurs, simultanément, tous les documents pertinents liés aux propositions législatives, notamment les documents officieux;
4. souligne que l’étude d’incidences des nouvelles propositions législatives devrait tenir dûment compte des droits fondamentaux des citoyens, des niveaux élevés d’inclusion sociale, du coût de la non-Europe et de la protection renforcée de l’environnement et viser à associer pleinement les organismes publics et les organisations de la société civile eu égard à l’objectif de garantir la pleine transparence du processus décisionnel et les plus hauts niveaux de justice sociale;
5. insiste sur la nécessité d’améliorer la coopération formelle au cours de la phase préparatoire des actes délégués et des actes d’exécution; estime qu’il ne faut pas perdre de vue l’intention des colégislateurs, telle qu’exprimée dans un acte législatif et comme élément de son objectif, lors de la préparation des actes délégués et des actes d’exécution; souligne l’importance du registre des actes délégués, qui sera bientôt opérationnel; demande à la Commission de notifier simultanément aux colégislateurs tous les projets de mesures d’exécution adoptés, notamment les actes d’exécution et les normes techniques d’exécution;
6. déplore le fait que la Commission ait considéré à plusieurs reprises que les mesures de niveau 2 proposées par les trois autorités des services financiers (ESAME, ABE et AEAPP) soient adoptées sans modification, ce qui réduit le temps d’examen pour le Parlement, lorsqu’un nombre important ou conséquent de modifications sont introduites;
7. propose que le Conseil se réunisse au moins une fois avec le Parlement dans le cadre de la procédure de consultation afin que ce dernier puisse présenter et justifier les amendements approuvés et que le Conseil puisse se prononcer sur chacun d’eux; propose qu’en tout état de cause le Conseil fournisse une réponse écrite;
8. suggère que le Parlement réalise une étude quantitative sur le degré d’efficacité de la procédure de consultation;
9. presse la Commission de respecter le calendrier fixé dans le règlement relatif aux autorités européennes de surveillance pour décider s’il faut approuver, modifier ou rejeter des projets de normes techniques et, au minimum, d’informer officiellement les colégislateurs bien à l’avance si elle entend, de façon exceptionnelle, ne pas respecter ce calendrier, et d’exposer les raisons qui la motivent; souligne le fait que la Commission a récemment omis de le faire dans de nombreux cas; rappelle à la Commission que les procédures par lesquelles le Parlement déclare ne pas avoir d’objections à un acte n’ont pas pour but de compenser les retards imputables à la Commission et que ces procédures ont un impact significatif sur le temps dont dispose le Parlement pour exercer ses droits en matière de contrôle;
10. prie instamment la Commission de respecter les délais contraignants fixés pour les rapports de mise en œuvre et les révisions des directives et règlements;
11. demande que le rôle du Parlement dans le semestre européen soit renforcé au moyen d’un accord interinstitutionnel;
12. invite les représentants européens à accorder une attention particulière à la cohérence entre les normes/exigences internationales et la législation contraignante de l’Union qui a été adoptée;
13. invite la Commission à divulguer les documents exposant sa position au sein des organisations internationales qui fixent des normes dans les domaines financier, monétaire et réglementaire, en particulier le comité de Bâle sur le contrôle bancaire; demande instamment que le Parlement soit pleinement informé à toutes les étapes de l’élaboration de normes internationales susceptibles d’avoir une incidence sur le droit de l’Union;
14. demande l’établissement et la formalisation d’un «dialogue financier» sur l’adoption et la cohérence des positions européennes dans la perspective des grandes négociations internationales, conformément au rapport adopté par le Parlement européen sur le rôle de l’UE dans le cadre des institutions et organes financiers, monétaires et réglementaires(1); souligne que, sur la base de lignes directrices détaillées, susceptibles d’être complétées par des résolutions «d’orientation» proactives, ces positions seront discutées et connues ex ante , tout en assurant un suivi, la Commission rendant compte régulièrement de l’application de ces lignes directrices.
La commission de l’emploi et des affaires sociales invite la commission des affaires juridiques et la commission des affaires constitutionnelles, compétentes au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elles adopteront les suggestions suivantes:
1. prend acte de l’accord interinstitutionnel (AII) «Mieux légiférer» et de l’inclusion de nouveaux éléments novateurs visant à améliorer la qualité de la réglementation qui peuvent contribuer à apporter une valeur ajoutée réelle en termes de compétitivité, de croissance et d’emplois, en particulier grâce à la mise en place d’un examen annuel de la charge, d’objectifs en matière de réduction de la charge, de tests PME et de tests de compétitivité, qui devraient être le fil conducteur commun de toute analyse d’impact, et grâce à l’implication du comité d’examen de la réglementation (CER) dans le contrôle de la qualité des analyses d'impact, mais aussi grâce à l’amélioration des procédures législatives, nécessitant une coopération loyale entre les institutions européennes, et au renforcement de la transparence du processus législatif, dans le respect des principes fondamentaux du droit de l’Union que sont la légitimité démocratique, la subsidiarité et la proportionnalité;
2. estime que l’accord interinstitutionnel (AII) «Mieux légiférer» constitue un exercice interinstitutionnel visant à améliorer la qualité de la législation de l’Union; rappelle que, dans de nombreux cas, la législation de l’Union harmonise ou remplace différentes règles dans les 28 États membres en rendant les marchés nationaux mutuellement accessibles à égalité et en réduisant globalement les coûts administratifs pour établir un marché intérieur pleinement opérationnel;
3. souligne l’importance d’une coopération loyale et transparente entre le Parlement, le Conseil et la Commission, qui doit se traduire dans les faits par un véritable engagement de la Commission à impliquer, au même niveau, le Parlement et le Conseil dans la mise en œuvre des modalités de programmation, et rappelle à la Commission son obligation de réagir rapidement aux rapports d’initiative législative et non législative; déplore que plusieurs rapports d’initiatives n’aient toujours pas reçu de réponse et demande à la Commission de communiquer aux colégislateurs, dans un délai de trois mois, les raisons motivant le retrait d’un texte, mais aussi de répondre, de façon argumentée, à leurs demandes de propositions législatives et non législatives dans ce même délai;
4. souligne qu’il existe actuellement une asymétrie d’information entre le Parlement et le Conseil, les réunions des commissions parlementaires étant publiques alors que celles du Conseil ne le sont pas; insiste par conséquent sur l’importance d’appliquer, sans délai, le point 34 de l’accord, qui précise que le Parlement et le Conseil, en leur qualité de colégislateurs, doivent maintenir des contacts étroits, tout au long des négociations interinstitutionnelles, notamment grâce à des échanges de vues et d’informations mutuels;
5. prend acte, en tant que colégislateur chargé d’exercer un contrôle sur la Commission, de la création d’un groupe de travail de la Commission sur la subsidiarité, la proportionnalité et «faire moins mais de manière plus efficace», qui devrait œuvrer en bonne intelligence avec l’AII pour renforcer la confiance des citoyens qui estiment que le principe de subsidiarité est un aspect essentiel du processus démocratique et qui attendent de l’Union européenne qu’elle agisse là où elle a une vraie valeur ajoutée et qu’elle les associe davantage au processus décisionnel à l’échelon européen;
6. estime que le principe «penser en priorité aux PME» devrait jouer un rôle important en matière de création d’emplois et de croissance en réduisant les coûts injustifiés induits par la législation pour les PME; souligne que la législation peut avoir un impact différent sur les grandes entreprises et sur les PME, et qu’il convient de garder cet aspect à l’esprit durant l’ensemble du processus législatif; encourage la Commission à examiner de quelle manière il serait possible de prendre davantage en considération les besoins des PME dans le cadre de l’élaboration de la législation et à mener à bien un test PME pour évaluer l’impact de ses propositions sur les PME, tout en continuant à garantir des normes élevées de protection des consommateurs, des travailleurs, de la santé et de l’environnement, quelle que soit la taille de l’entreprise; fait observer que la coopération avec les partenaires sociaux peut aider à faire en sorte que des mesures soient mises en place de manière non bureaucratique, y compris dans les petites et moyennes entreprises;
7. invite instamment la Commission, dans un souci de mieux légiférer, à mieux évaluer les conséquences sociales et environnementales de ses politiques ainsi que leurs incidences sur les droits fondamentaux des citoyens, en gardant à l’esprit le coût de l’absence de législation au niveau européen et le fait que les analyses coûts-avantages ne sont qu’un critère parmi beaucoup d’autres;
8. met en avant le guide pratique des analyses d’impact et notamment les orientations relatives aux analyses d’impact sur les modifications substantielles; est convaincu que les analyses d’impact sur les amendements du Parlement aideront à renforcer la position du Parlement; fait observer que, si les analyses d’impact peuvent contribuer à améliorer la qualité de la législation de l’Union, l’AII précise néanmoins qu’elles ne doivent pas conduire à retarder indûment le processus législatif ni porter atteinte à la faculté des colégislateurs de proposer des modifications ou remplacer les décisions politiques prises dans le cadre du processus décisionnel;
9. rappelle qu’aux termes de l’AII «Mieux légiférer», il «appartient à chacune des trois institutions de déterminer comment elle organise son travail d’analyse d’impact, y compris ses ressources organisationnelles internes et le contrôle de la qualité»;
10. soutient que, selon les termes de l’AII, il est impératif que «l’analyse d’impact initiale de la Commission et tout travail d’analyse d’impact complémentaire mené par les institutions dans le cadre du processus législatif» soient rendus publics avant la fin du processus législatif, dans un souci de transparence vis à vis des citoyens et des parties intéressées;
11. souligne l’importance d’associer et de consulter les parties intéressées de manière publique, transparente et en temps utile en laissant suffisamment de temps pour que des réponses constructives puissent être présentées; soutient qu’il est essentiel que les consultations publiques soient menées par la Commission dans toutes les langues officielles pendant la phase préparatoire;
12. souligne l’importance de l’examen annuel de la charge convenu comme outil pour identifier et surveiller les résultats des efforts de l’Union pour éviter les charges inutiles et améliorer la qualité de la législation de l’Union, qui doit être ambitieuse;
13. invite instamment la Commission à instaurer sans délai toutes les mesures proposées par l’AII "Mieux légiférer", en particulier celles relatives à une coopération loyale entre les institutions, notamment l’examen annuel de la charge, étant donné qu’il peut jouer un rôle clé dans la mise en œuvre et l’application de la législation de l’Union, notamment le contrôle de la transposition et de l’application des directives par les États membres, et de toutes les mesures nationales allant au-delà des dispositions de la législation de l’Union (surtransposition), tout en gardant à l’esprit que les États membres sont libres d’appliquer des normes plus élevées si seules des normes minimales sont prévues dans le droit de l’Union; estime, à cet égard, que l’examen annuel de la charge est une occasion supplémentaire de démontrer la valeur ajoutée de la législation de l’Union et de faire preuve de transparence vis-à-vis de nos citoyens;
14. relève que le comité d’examen de la réglementation (CER) constitue une première étape bienvenue vers la mise en place d’un comité d’examen indépendant; estime que le nouveau CER doit être plus ambitieux; demande une évaluation et un suivi réguliers des travaux du CER dans l’exercice de ses fonctions de supervision et de conseil objectif en ce qui concerne la qualité des analyses d’impact; estime qu’il est utile que les avis du CER soient rendus publics parallèlement aux résultats des analyses d’impact, dans la mesure du possible;
15. se félicite du fait que l’AII précise que la «valeur ajoutée européenne» de toute action de l’Union proposée ainsi que le «coût de la non-Europe» en l’absence d’action au niveau de l’Union devraient être pris en compte lors de l’établissement du programme législatif; souligne que l’on peut estimer le coût de la non-Europe à 1 750 milliards d’euros par an, soit 12 % du PIB de l’UE (en 2016)(1); salue les travaux effectués par la direction de l’Évaluation de l’impact et de la Valeur ajoutée européenne du service de recherche du Parlement européen (EPRS) dans ce contexte;
16. souligne que le choix de la base juridique d’une proposition de la Commission devrait se fonder sur des motifs objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel; met néanmoins l’accent sur le droit du Parlement de proposer, en sa qualité de colégislateur, des modifications à la base juridique en s’appuyant sur son interprétation des traités;
17. souligne que le souci de mieux légiférer devrait moins viser à réduire la réglementation et se concentrer davantage sur la qualité de la législation et sa capacité à protéger et à promouvoir les intérêts des citoyens de l’Union; met en avant l’importance d’accorder aux droits fondamentaux, à l’emploi et à la santé ainsi qu’aux préoccupations de sécurité le même poids qu’aux considérations financières lors de la réalisation de bilans de la qualité des actes législatifs; souligne qu’en cas de conflits, les droits fondamentaux devraient toujours l’emporter;
18. rappelle qu’aux termes de l’AII, «la Commission étudiera [...] s’il est possible de fixer, dans [le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante] REFIT, des objectifs de réduction des charges dans certains secteurs» afin de travailler à la réduction globale de la charge réglementaire et administrative; demande à la Commission de clarifier et, le cas échéant, de fixer des objectifs en matière de réduction des charges injustifiées dans les secteurs clés, sans pour autant constituer une entrave à la réalisation des objectifs stratégiques ambitieux de l'Union;
19. rappelle que, dans sa décision du 9 mars 2016 sur le nouvel AII, le Parlement a estimé que la formulation de l’AII n’engageait pas suffisamment les trois institutions à inclure des tests PME et des tests de compétitivité dans leurs analyses d’impact; est convaincu qu’il convient de prendre de nouvelles mesures pour engager les trois institutions à inclure ces tests dans leurs analyses d’impact;
20. invite la commission de l’emploi et des affaires sociales à réserver régulièrement un peu de son temps pour analyser la mise en œuvre des actes législatifs; estime que la commission de l’emploi et des affaires sociales devrait inviter régulièrement la Commission à présenter ses analyses d’impact lors d’une réunion plénière de la commission de l’emploi et des affaires sociales;
21. demande à toutes les commissions parlementaires d’examiner systématiquement les analyses d’impact de la Commission et les évaluations de l’impact ex ante du Parlement européen dès que possible au cours du processus législatif.
La commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire invite la commission des affaires juridiques et la commission des affaires constitutionnelles, compétentes au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elles adopteront les suggestions suivantes:
1. regrette qu’il ne soit généralement pas possible d’accéder à certains documents du Conseil relatifs aux accords internationaux, notamment aux mandats de négociation;
2. demande une approche plus harmonisée et plus structurée, garantissant au Parlement l’accès à tous les textes de négociation et documents connexes, y compris aux documents confidentiels ou classés, notamment aux mandats de négociation ainsi qu’à d’autres documents pertinents utilisés au cours des phases préparatoires et des négociations proprement dites; estime en outre que la Commission et le Conseil devraient fournir au Parlement des listes régulièrement mises à jour des documents relatifs aux négociations dont ils disposent;
3. salue les exposés écrits présentés par la Commission avant les conférences internationales et les exposés oraux quotidiens présentés par la présidence du Conseil et la Commission au cours de ces conférences;
4. regrette que le Parlement ne soit pas autorisé à assister, en tant qu’observateur, aux réunions de coordination de l’Union au cours des conférences internationales;
5. invite les trois institutions de l’Union à conclure – en temps voulu – les négociations sur des dispositions pratiques plus efficaces en matière de coopération et d’échange d’informations qui ont été ouvertes en novembre 2016, conformément au paragraphe 40 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»;
6. constate que la délégation de pouvoir à la Commission n’est pas seulement une question technique, mais peut également impliquer des questions sensibles sur le plan politique qui revêtent une importance considérable pour les citoyens, les consommateurs et les entreprises de l’Union;
7. rappelle que, comme énoncé dans son considérant 7, le nouvel accord interinstitutionnel vise à faciliter les négociations dans le cadre de la procédure législative ordinaire et à améliorer l’application des articles 290 et 291 du traité FUE, mais regrette que les effets escomptés ne soient pas encore fait ressentir; exprime son vif mécontentement face à l’attitude du Conseil qui continue de se montrer très réticent à accepter des actes délégués lorsque les critères prévus à l’article 290 du traité FUE sont remplis; souligne que cet état de fait a une incidence considérable sur les négociations;
8. se déclare profondément préoccupé par le fait que le Conseil cherche, de manière quasi systématique, à remplacer les actes délégués par des actes d’exécution; estime qu’il est particulièrement inacceptable que le Conseil essaye d’utiliser l’alignement post-Lisbonne pour remplacer la procédure de réglementation avec contrôle par des actes d’exécution, en lieu et place d’actes délégués;
9. regrette que la Commission n’ait pas toujours défendu ses propositions initiales en ce qui concerne l’utilisation des actes délégués;
10. rappelle que les éléments d’importance politique, tels que les listes ou registres de produits ou de substances de l’Union, devraient continuer de faire partie intégrante d’un acte de base (le cas échéant, sous la forme d’annexes) et ne devraient donc être modifiés que par voie d’actes délégués; insiste sur le fait que la création de listes autonomes doit être évitée, par souci de sécurité juridique;
11. attend avec intérêt de pouvoir utiliser un registre fonctionnel des actes délégués, qui soit bien structuré et convivial, lequel a été publié le 12 décembre 2017 et avait été demandé par le Parlement;
12. rappelle aux trois institutions de l’Union qu’il est nécessaire de progresser encore dans la mise en place d’une base de données commune consacrée à l’état d’avancement des dossiers législatifs;
13. demande une nouvelle fois l’intégration obligatoire, dans chaque analyse d’impact, d’une évaluation équilibrée des incidences économiques, sociales, environnementales et sanitaires à moyen et long terme;
14. souligne que les analyses d’impact devraient uniquement servir de guide pour mieux légiférer ainsi que d’aide à la prise de décision politique et qu’elles ne peuvent en aucune circonstance se substituer à la décision politique dans le mécanisme décisionnel démocratique ni entraver le rôle des décideurs, politiquement responsables;
15. estime que les analyses d’impact ne devraient pas retarder indûment les procédures législatives, ni être utilisées comme des obstacles procéduraux dans le but de retarder l’adoption de dispositions juridiques non souhaitées;
16. demande à la Commission d’utiliser les analyses d’impact et les évaluations ex post pour examiner la compatibilité d’initiatives, de propositions ou de textes législatifs existants avec les objectifs de développement durable, ainsi que leur impact tant sur l’évolution que sur la mise en œuvre de ces objectifs;
17. estime que certaines charges administratives sont nécessaires si l’on veut que les objectifs législatifs et le niveau de protection prévu soient respectés de manière adéquate, en particulier dans les domaines de l’environnement et de la protection de la santé publique, qui constituent des secteurs dans lesquels les obligations en matière d’information doivent être maintenues;
18. insiste sur l’importance d’éviter toute charge administrative inutile et de tenir compte de la corrélation entre la taille de l’entreprise et les ressources nécessaires pour s’acquitter des obligations;
19. estime que, dans la mesure où la qualité est de la plus haute importance, les travaux de simplification réglementaire ne devraient pas servir de prétexte pour montrer moins d’ambition sur des questions d’une importance vitale pour la protection de l’environnement, la santé publique ou la sécurité alimentaire;
20. tout en soulignant la nécessité d’examiner et d’améliorer l’efficacité des interventions existantes en réduisant les coûts réglementaires inutiles, estime que la fixation d’un objectif précis de réduction des coûts réglementaires n’est pas appropriée, étant donné que cela réduit inutilement le nombre d’instruments disponibles pour aborder des questions nouvelles ou en suspens et ignore les avantages de la réglementation à cet égard;
21. salue l’annonce faite par la Commission selon laquelle, lors de l’examen de la législation existante et future, elle veillera à tenir compte des intérêts particuliers des microentreprises et des PME et à soulager ces entreprises au moyen d’exemptions et de simplifications; encourage la Commission à examiner de quelle manière il serait possible de prendre davantage en considération les besoins des PME et des microentreprises dans le cadre de l’élaboration de la législation tout en continuant à garantir des normes élevées de protection des consommateurs, des travailleurs, de la santé publique et de l’environnement;
22. salue la création d’un groupe de travail de la Commission sur la subsidiarité, la proportionnalité et «faire moins mais de manière plus efficace», qui doit œuvrer en bonne intelligence avec l’accord interinstitutionnel pour renforcer la confiance des citoyens qui estiment que le principe de subsidiarité est un aspect essentiel du processus démocratique;
23. souligne que les nouvelles dispositions relatives à la consultation du public et des parties intéressées, lesquelles devraient être un outil de travail important tant dans la phase préparatoire que dans l’ensemble du processus législatif;
24. est d’avis que dans la mise en œuvre et la transposition des actes de l’Union européenne, une distinction claire doit être établie entre les cas de «surréglementation», lorsqu’un État membre introduit des exigences administratives supplémentaires sans rapport avec la législation de l’UE, et la définition de normes plus strictes qui vont au-delà des normes minimales à l’échelle de l’Union en matière de protection de l’environnement, de protection des consommateurs, de santé et de sécurité alimentaire;
25. demande aux États membres de s’abstenir autant que possible d’ajouter de nouvelles exigences administratives lorsqu’ils transposent la législation de l’Union, et conformément au point 43 de l’accord interinstitutionnel, de rendre ces ajouts identifiables dans l’acte de transposition ou les documents associés;
26. souligne que, dans la mise en œuvre de la législation de l’Union et lorsque la législation de l’Union ne fixe que des normes minimales, les États membres sont libres de définir des normes plus strictes en matière de protection de l’environnement, de protection des consommateurs, de santé et de sécurité alimentaire.
AVIS de la commission des pétitions (25.1.2017)
La commission des pétitions invite la commission des affaires juridiques et la commission des affaires constitutionnelles, compétentes au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:
1. prend acte de l’objectif de la Commission pour ce mandat de mieux légiférer et souligne la nécessité de produire une législation européenne claire, simple, efficace et équilibrée, visant à garantir une protection élevée sur le plan social, environnemental et de l’emploi, qui soit facile à transposer et à mettre en œuvre;
2. relève que l’amélioration des procédures législatives au niveau de l’Union, assortie d’une coopération interinstitutionnelle approfondie et dans les délais, est en mesure de conduire à une application plus cohérente et harmonisée du droit de l’Union;
3. considère que le renforcement de la transparence du processus législatif et du processus de négociation, notamment, pour ce dernier, en ce qui concerne le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement ou l’accord économique et commercial global (AECG), ainsi que l’approfondissement de l’examen de la législation en vigueur doivent servir de principes directeurs à la mise en œuvre de l’accord interinstitutionnel relatif à l’amélioration de la réglementation;
4. souligne que les négociations concernant un accord de retrait conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne sont menées sur une base interinstitutionnelle; rappelle que l’article 50 apporte des précisions uniquement sur la participation de membres du Conseil européen ou du Conseil; souligne que les députés européens représentant un État membre souhaitant sortir de l’Union ne sont pas empêchés de participer aux discussions ou aux votes au sein des commissions et du Parlement; insiste sur la nécessité de renforcer la transparence en ce qui concerne les négociations sur le retrait tant au niveau du Parlement qu’interinstitutionnel;
5. souligne l’importance de développer et de faire évoluer davantage le rôle de colégislateur du Parlement et de garantir l’égalité vis-à-vis du Conseil, ainsi que de renforcer son rôle en tant qu’organe de surveillance de l’ensemble des institutions de l’Union européenne;
6. souligne que du point de vue de son application, une législation efficace de l’Union doit garantir que les procédures qu’elle établit sont conformes à l’objectif sous-jacent de l’acte législatif lui-même, et en particulier à l’objectif ultime de protéger l’environnement lorsqu’il s’agit d’assurer un degré élevé de protection de l’environnement;
7. rappelle les nombreuses pétitions reçues concernant la crise économique et sociale qui a frappé l’Union européenne et estime qu’il convient d’accorder la priorité aux initiatives législatives visant à relancer l’économie, à lutter contre le chômage et l’emploi précaire, ainsi qu’à éradiquer les inégalités sociales et la pauvreté;
8. reconnaît que les travaux visant à évaluer la qualité du processus législatif européen du point de vue de sa mise en œuvre concrète, menés au sein de la commission des pétitions, sont importants et constituent une base d’amélioration des procédures et textes législatifs; relève à cet égard l’importance d’une véritable coopération interinstitutionnelle avec la Commission lorsqu’il s’agit d’assurer un examen adéquat des pétitions;
9. encourage la mise au point d’une législation efficace axée sur le développement de la protection de l’emploi et le renforcement de la compétitivité européenne, en mettant un accent particulier sur les petites et moyennes entreprises, dans tous les secteurs de l’économie;
10. s’oppose à la mise en place, avec la participation de toute institution européenne, de toute initiative législative ou cadre légal susceptible d’entraîner une précarisation du marché du travail, de multiplier le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté ou de porter atteinte aux droits fondamentaux consacrés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne;
11. affirme que les analyses d’impact des nouvelles propositions législatives doivent systématiquement tenir compte des effets réels, y compris à court terme, sur la réalisation d’objectifs tels que la protection des droits fondamentaux des citoyens, de plus hauts niveaux d’inclusion sociale, le coût de la non-Europe et des emplois qui protègent pleinement les droits sociaux et salariaux des citoyens, ainsi que la protection adéquate de l’environnement; estime qu’il y a lieu de prévoir, en outre, un test d’incidence sur les PME; se déclare fermement convaincu que l’Union doit adopter une législation visant à garantir les niveaux les plus élevés de justice sociale; considère qu’il est essentiel, par conséquent, que toutes les mesures et instruments employés au niveau de l’UE soient conçus et mis en œuvre de manière à combattre systématiquement et efficacement l’inégalité, l’emploi précaire et l’exclusion sociale;
12. demande une plus grande concertation avec les partenaires sociaux à un stade précoce, et une plus forte participation du Comité économique et social européen et du Comité des régions, et que leurs préoccupations soient dûment prises en compte;
13. relève que la réalisation systématique d’analyses d’impact ne doit pas avoir pour effet de dépolitiser le processus législatif, sous peine de saper le rôle central du Parlement dans le fonctionnement démocratique de l’Union, en tant que véritable expression de la volonté directe et de la diversité des citoyens de l’Union, pas plus qu’elle ne doit affaiblir ses pouvoirs législatifs, en édulcorant ou en vidant de leur sens les débats qui s’y déroulent, ou remplacer les décisions politiques qui y sont prises;
14. souligne que, eu égard à l’objectif de garantir la pleine transparence du processus décisionnel et les plus hauts niveaux de justice sociale, l’adoption de consultations et d’analyses d’impact doit avoir pour objectif premier d’associer prioritairement et pleinement les citoyens et les organisations de la société civile, et doit favoriser la mise en place d’une législation assurant la protection pleine et entière des droits fondamentaux des citoyens ainsi que celle de l’environnement; estime que les consultations et les analyses d’impact doivent s’inscrire dans un processus plus large de démocratisation menant à la participation directe des citoyens à toutes les étapes du processus décisionnel de l’Union européenne;
15. estime que l’indépendance du comité d’examen de la réglementation de la Commission doit être renforcée et que le rôle de celui-ci doit être plus clairement défini et suggère de mettre en place un organe commun aux trois institutions, par exemple un organe consultatif pour l’amélioration de la réglementation;
16. se félicite de la participation d’experts du Parlement européen aux réunions du comité d’examen de la réglementation de la Commission, de la publication systématique des projets d’actes délégués et d’actes d’exécution, ainsi que de la création d’un registre des actes délégués;
17. demande à ce que le Parlement soit convié à assister aux réunions des groupes de travail du Conseil et à celles du Coreper et insiste pour que les ordres du jour soient transmis au Parlement de manière structurée.
Objet: «Mieux légiférer» et interprétation et mise en œuvre de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (2016/2018(INI))
La commission des transports et du tourisme invite la commission des affaires juridiques et la commission des affaires constitutionnelles, compétentes au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elles adopteront les suggestions suivantes:
1. réaffirme son soutien en faveur de cet accord interinstitutionnel prioritaire, dont l’objectif est de produire une législation de grande qualité qui se concentre sur les domaines apportant une valeur ajoutée maximale aux citoyens européens; estime que la législation de l’Union devrait être adoptée en vue d’atteindre ses objectifs moyennant un coût et une charge administrative réduits au minimum, tout en tenant compte de la légitimité démocratique, de la subsidiarité, de la proportionnalité et de la sécurité juridique;
2. souligne l’importance du dialogue interinstitutionnel en ce qui concerne la programmation pluriannuelle, ainsi que le programme de travail annuel de la Commission, afin de cerner ensemble les questions d’importance majeure pour l’Union; insiste sur le fait que, lors de la définition de ses priorités, la Commission doit prendre davantage en compte les cycles politiques liés aux élections européennes; invite instamment la Commission à présenter les grands dossiers avant la mi-parcours d’une législature;
3. demande à la Commission de présenter des programmes de travail annuels qui englobent l’ensemble des initiatives législatives, y compris les propositions visant à modifier ou à abroger la législation existante, et soient assortis d’un calendrier de présentation réaliste;
4. souligne qu’il est important de présenter des analyses d’impact non seulement pour les dossiers législatifs, mais également en ce qui concerne les actes délégués et les actes d’exécution, qui sont susceptibles d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale;
5. salue la pratique de la Commission de procéder à des consultations publiques dans toutes les langues officielles de l’Union dans le cas d’initiatives importantes, face aux inquiétudes exprimées par le Parlement européen, afin d’atteindre le plus large public possible et de faciliter un retour d’informations;
6. estime que la transparence constitue la pierre angulaire des processus démocratiques, notamment du processus législatif; souligne, par conséquent, qu’il est souhaitable que la transparence soit le principe fondamental à la base de la mise en œuvre de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»; engage en conséquence la Commission à respecter son obligation d’informer pleinement le Parlement à toutes les stades des négociations d’accords avec les pays tiers et les organisations internationales;
7. se félicité du fait que les experts du Parlement européen aient accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission, ainsi que la communication rapide de projets d’actes délégués et la création d’un registre des actes délégués; met l’accent sur la nécessité d’améliorer l’accès aux documents au cours de l’élaboration des actes délégués, lorsque cette élaboration prévoit une réunion des groupes d’experts en dehors du cadre de la Commission, notamment lors de l’élaboration de normes;
8. déplore la pratique de la Commission d’exclure les experts du Parlement à l’élaboration des actes d’exécution dans le cadre de la réunion des comités de comitologie; regrette en outre que cette pratique s’étende également à l’élaboration et à la mise en œuvre de la législation de l’Union; propose que la Commission élabore un ordre du jour plus clair de la réunion des comités de comitologie, en établissant une distinction entre, d’une part, la séance des votes et, d’autre part, les points relatifs aux actes d’exécution au sens de l’article 291 du traité FUE et les points relatifs à la préparation et à la mise en œuvre de la législation de l’Union, dans le cadre desquels des experts du Parlement européen devraient être invités;
9. demande à la Commission d’accorder un délai suffisant au Parlement entre le vote au sein des comités de comitologie et l’adoption d’un acte d’exécution pour lui permettre d’examiner attentivement cet acte, en particulier lorsqu’un grand nombre de modifications sont apportées.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, Madame la présidente, l’expression de ma haute considération.
CC: Antonio Tajani, Président
Cecilia Wikström, présidente de la Conférence des présidents des commissions
Richard Corbett, rapporteur de la commission des affaires constitutionnelles