Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45854
Timestamp: 2018-07-22 16:05:28
Document Index: 273812936

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 312', 'artículo 5', 'artículo 123', 'artículo 83', 'artículo 322', 'artículo 123', 'artículo 312', 'Artículo 34', 'artículo 140', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 123', 'artículo 313', 'artículo 84', 'artículo 83', 'artículo 66', 'artículo 25']

Concepto 47004 de 2011 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
Radicado de Salida: 2-2011-47004 de 03/11/11
Su comunicación 2011EE10305 – Solicitud de concepto. Radicados Nos. 1-2011-40650, 1-2011-42390, 1-2011-46193 y 1-2011-46329.
Respetada doctora Vargas:
Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, mediante la cual formula cuatro inquietudes relacionadas con la procedencia de la reclamación de los honorarios percibidos por el Concejal (…) durante los tres años que ejerció el cargo, y la validez de los actos y actuaciones del mismo durante dicho periodo.
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:
1. Se informa en la solicitud que el Cabildante fue elegido para el periodo constitucional 2008-2011, cargo que ejerció hasta el 10 de febrero de 2011, fecha en la que se le comunicó la Resolución No. 002 del mismo mes y año, "Por medio de la cual se da cumplimiento a lo solicitado por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de ejecutar una sanción disciplinaria".
2. En la pregunta No. 1° de la consulta, se manifiesta que: "El Consejo de Estado en Sentencia del 11 de noviembre de 2010, Sala de lo Contencioso Administrativo, confirmó la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto decretó la nulidad del acto de elección de Concejales de Bogotá contenido en el formulario E-26 CO, entre ellas la del doctor (…), (…)". (Subrayado fuera del texto).
Sobre el particular procede manifestar que, efectivamente la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Quinta, en la Sentencia fechada el día 11 de noviembre de 2010, al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el Fallo del 14 de abril de 2009, de la Sección Primera – Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró la nulidad del acto de elección del señor (…)r1, resolvió confirmar la Sentencia de primera instancia en cuanto decretó la nulidad del acto de elección, y ordenó al Tribunal realizar un nuevo escrutinio de los votos depositados para el Concejo de Bogotá, periodo 2008-2011.
Sobre los efectos de las sentencias declaratorias de nulidades electorales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado2 al absolver la consulta formulada por el Ministerio del Interior, con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto de elección de los Senadores por la Circunscripción Nacional para el período constitucional 2002-2006, consideró que:
"(…) la Sala precisa que si bien los efectos de las sentencias de nulidad dictadas por la jurisdicción contenciosa administrativa, son retroactivos, esto es, que se retrotraen a la fecha de expedición del acto anulado, ellos no afectan las situaciones jurídicas definidas o consolidadas durante el tiempo en que el acto nulo estuvo amparado por la presunción de legalidad, como garantía del principio de seguridad jurídica en las actuaciones de la administración frente a los administrados.
La jurisprudencia constante de la Corporación ha dicho que:
"La nulidad, máxima sanción que contempla el derecho para las irregularidades de los actos que violan las normas superiores a las cuales se hallan sometidos, implica el reconocimiento de que, desde su expedición, estaba el acto viciado de invalidez."3.
Igualmente ha manifestado:
"...el fallo de nulidad como en repetidas oportunidades lo ha precisado la Corporación produce efectos ex tunc (desde entonces), es decir, desde el mismo momento en que se produjo el fallo anulado y como consecuencia, las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de su expedición, por lo que, las situaciones no consolidadas, entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria, como la que es objeto del presente juicio, son afectadas por la decisión tomada en el fallo de nulidad de la norma que le sirvió de fundamento".4
De acuerdo con lo anterior, es claro que las situaciones jurídicas consolidadas o derechos reconocidos se mantienen en virtud del principio de seguridad jurídica.
Y en materia de actos electorales, la Sección Quinta ha expresado lo siguiente:
"La acción electoral es una modalidad de la acción de simple nulidad, en cuyo ejercicio se controvierte solo la validez de actos por los cuales se declara una elección o se hace un nombramiento, como resulta de lo establecido en los artículos 128, numeral 1, 132, numeral 8, 134A, numeral 9, 136, numeral 12, 227, 228, 229 y 231 del Código Contencioso Administrativo, principalmente. Solo que, a más de la simple declaración de nulidad, en los procesos electorales hay lugar, en ciertos eventos, a disponer la práctica de un nuevo escrutinio, y su ejecución corresponde al Consejo de Estado o a los tribunales administrativos, según los casos, y a otorgar nuevas credenciales y cancelar las expedidas, según lo establecido en los artículos 247 y 248 del Código".5 (Resalta la Sala).". (Subrayado fuera del texto).
De igual forma, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta - del Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de febrero de 2005, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección del alcalde del Municipio de Guatavita (Cundinamarca), para el periodo 2004 a 2007, consideró6:
"La anulación de los actos administrativos produce efectos ex tunc lo cual se interpreta como si el acto no hubiera existido jamás; es así que declarada la nulidad de la elección, el acto administrativo respectivo desparece de la vida jurídica y las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto afectado de nulidad, es por ello que la elección del alcalde de Guatavita (Cundinamarca) para el período 2001-2003, después de ser anulada por sentencia judicial debidamente ejecutoriada, deja de existir y por la misma razón, debe entenderse que el señor (…) nunca fue elegido alcalde del municipio de Guatavita durante el período 2001-2003.
Lo anterior, no significa que los actos administrativos expedidos por quien ejerció el cargo y posteriormente fue declarada la nulidad de su elección, desaparezcan de la vida jurídica, porque los mismos están amparados por la presunción de legalidad y sus efectos no desaparecen por razón de la nulidad del acto de elección. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sección ha determinado lo siguiente:
"Reiteradamente se ha dicho que la anulación de un acto administrativo implica que las cosas vuelven al estado en el cual estaban antes de proferirse el acto viciado, en este caso el declaratorio de la elección anulada. Esto no implica que los actos proferidos por el funcionario en el ejercicio de su cargo sean también nulos de manera automática. Lo anterior, se debe a que el acto, mientras no sea declarado nulo, se presume legal y las actuaciones del funcionario ajustadas a derecho. (…)."7 (El subrayado no es del original)".
Con base en los anteriores pronunciamientos, a continuación se transcriben las inquietudes formuladas con el propósito de absolver por separado cada una de ellas, así:
1. Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado en Sentencia del 11 de noviembre de 2010, Sala de lo Contencioso Administrativo, confirmó la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto decretó la nulidad del acto de elección de Concejales de Bogota contenido en el formulario E-26 CO, entre ellas la del doctor (…), el Concejo de Bogotá, D.C., debe entrar a reclamar el valor de los honorarios percibidos por él durante esos tres años que ejerció como Concejal de la Ciudad?
El reconocimiento de honorarios a los Concejales de Bogotá, D.C., está contemplado en el artículo 34 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual consagra que: "(…) A los Concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquéllas. (…)".
La disposición anterior resulta concordante con el texto del artículo 312 de la Constitución Política de 1991, modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2007, en virtud del cual, la ley podrá determinar los casos en que los Concejales tengan derecho a percibir honorarios por su asistencia a las respectivas sesiones.
En ese sentido, se tiene que los honorarios para los cabildantes del Distrito Capital son de autorización constitucional y de creación legal, y su reconocimiento se hace con ocasión de la labor que desempeñan, es decir, la asistencia a las sesiones reguladas por la ley.
De allí que, los honorarios se constituyen en una contraprestación por el servicio prestado por dichos servidores públicos, calidad que derivan de lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política, al señalar que: "Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. (…)".
Por lo anterior, los honorarios causados durante la vigencia de su condición de Cabildante del Distrito Capital, constituyen una contraprestación por los servicios prestados mientras estuvo ejerciendo el cargo de Concejal, por lo cual se considera que no procede reclamar su reintegro, si efectivamente corresponden al servicio prestado durante el tiempo en que estuvo habilitado para ello.
De otra parte, el artículo 83 de la Constitución Política de 1991 consagra que: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas", por lo cual, mientras no se desvirtúe la buena fe en la actividad del Cabildante, durante el periodo en el que estuvo al frente del cargo para el cual fue elegido, se presume la legalidad de sus actuaciones.
Sobre el principio de la buena fe en las actuaciones de la Administración, la Corte Constitucional ha considerado que8:
"11. La buena fe ha pasado de ser un principio general del derecho para convertirse en un postulado constitucional (CP art. 83). Este trascendental principio exige de los particulares y de las autoridades ceñirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta ("vir bonus").
La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada. En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias. No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso.
12. La administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción.
13. El principio de la buena fe incorpora la doctrina que proscribe el "venire contra factum proprium", según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante de sus actos para los particulares. (…)".
Ahora bien, sobre la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los Concejales de Bogotá, D.C., así como la percepción de honorarios por parte de los mismos, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:
"La naturaleza del concejo está definida por la propia Constitución como "corporación administrativa", calificación que se repite en la Ley 136 de 1994, y aun cuando se refiere a los concejos municipales, debe advertirse que la propia Carta en el artículo 322 señala que el régimen político, fiscal y administrativo se establece por la misma Constitución y mediante leyes especiales para la Capital de la República, el cual está previsto en el Decreto - ley número 1421 del 21 de julio de 1993, pero además hace remisión expresa "a las disposiciones vigentes para los municipios".
En cuanto a la actividad que cumplen los concejales al desarrollar las atribuciones adscritas a la corporación por virtud de la ley y del mismo texto superior (arts. 293 y 313 C.P.), son real y efectivamente funciones públicas, de carácter administrativo, por tratarse de actividades propias de las corporaciones con ese mismo propósito. En idéntica forma esta Sala definió el carácter de los diputados al advertir que "son servidores públicos y tienen una investidura de origen popular y cumplen durante períodos señalados por la ley, funciones predominantemente administrativas" (Consulta número 444 del 14 de mayo de 1992)
En síntesis, de acuerdo con la Constitución Política, el carácter de servidores públicos que ostentan los concejales, incluidos los de Santa Fe de Bogotá, está señalado en el artículo 123; la propia Carta (art. 293) determina que "para el desempeño de las funciones públicas" a los ciudadanos que sean elegidos por voto popular, la ley les dictará las disposiciones necesarias; según se prevé en forma textual, el artículo 312 de la misma Carta niega a los concejales la calidad de empleados públicos.
La ley se ha ceñido al mandato constitucional que clasificó a los concejales como servidores públicos, sin carácter o vínculo laboral de empleados públicos o cualquier otra de esta naturaleza, y en consecuencia reconoce derecho a percibir honorarios, sólo "en los casos en que la ley lo determine". En la situación específica de Santa Fe de Bogotá, el Estatuto Orgánico del Distrito Capital, Decreto - ley 1421 de 1993, reprodujo los principios objeto de análisis de la siguiente manera:
Artículo 34. "Honorarios y seguros. A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a aquéllas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20). (Subraya la Sala)9".
2. El Concejal (…) está en la obligación de reintegrar el valor de los honorarios devengados durante los tres (3) años que estuvo ejerciendo como Concejal de Bogotá, D.C.?
Adicional a lo antes expuesto, cabe señalar que si bien no se encontró un pronunciamiento jurisprudencial exactamente aplicable al tema de honorarios concejales, el Consejo de Estado ha considerado de manera reiterativa10, que no hay lugar al reintegro de las sumas pagadas a quienes las han recibido de buena Fe. Es así como ha señalado que11:
"De las probanzas que obran en el expediente infiere la Sala, que tal como consta en el acto de liquidación de la indemnización, efectivamente el Hospital incluyó, además de los factores que señala el artículo 140 del Decreto No. 1572 de 1998, conceptos diversos, tales como la prima de riesgo; promedio de año; vacaciones y doceava de vacaciones, lo que evidencia el error en el que incurrió el Hospital al efectuar la respectiva liquidación.
En sentir de la Sala, las consecuencias negativas de dicha equivocación no pueden ser trasladadas al demandado, de quien no se probó que hubiese obrado de mala fe. En otras palabras, cuando la Administración con ocasión de su propio error emite en contravía del ordenamiento legal, un acto administrativo que perjudica sus intereses patrimoniales y beneficia al administrado que actúa con buena fe, dicha situación no le puede generar la obligación de devolución de las sumas que se le pagaron en exceso, máxime cuando el mismo Hospital al desatar el recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo de liquidación expresamente señaló, que tanto "… el salario base de cotización como el valor final de la indemnización son los correctos".
El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta. No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.
Es consecuencia de lo precedente, es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino a demás la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error; no cabe duda que le presunción constitucional del artículo 83 citada es de aquellas que la doctrina denomina iuris tantum, cuestión que evidencia la imposibilidad de su infirmación, claro siempre que milite la prueba o el argumento que de manera suficientemente explícita permita la convicción en torno a la ausencia de la buena fe de quien en su condición de titular del derecho establecido en el acto demandado concurre al plenario como parte pasiva de la acción. En consecuencia para la prosperidad de la demanda, las cargas que sume la administración demandante no se agotan solo con la prueba de la ilegalidad del acto sino además en y en conjunto aquella que toca con los elementos que logren infirmar la presunción a que se refiere el artículo 83 Constitucional.
Con lo anterior, los pagos efectuados por el Hospital Centro Oriente E.S.E gozan de amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el demandado y en ese orden de ideas, se considera que mal puede ahora el demandante, alegar en su favor su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advirtió, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe.
No existiendo entonces, elemento alguno que permita a la Sala inferir la mala fe del indemnizado, se dispondrá la revocatoria de la sentencia apelada que (sic) accedió a las suplicas de la demanda y ordenó al señor José Ángel Bautista la restitución de las sumas pagados de más, toda vez que las recibió de buena fe, la cual se presume y no fue desvirtuada".
3. Teniendo en cuenta que ocupó la Vicepresidencia de la Corporación, se entendería que todos los actos que se expidieron en la vigencia de esa Mesa Directiva, carecen de validez?
4. Sus actuaciones como Concejal de Bogotá, D.C., durante eses tres años, igualmente carecen de validez?
Tal y como se expresó en renglones anteriores, los Concejales de Bogotá, D.C., son servidores públicos, al tenor de lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Política, quienes cumplen las atribuciones previstas en el artículo 313 ídem y en las normas legales que regulan su funcionamiento.
Por ello, una vez posesionados para el periodo institucional para el cual fueron elegidos, se presume la validez de los actos que expidan los Concejales como miembros de la Mesa Directiva del Concejo Distrital, o como integrantes de las Mesas Directivas de las Comisiones Permanentes, por haber sido expedidos en el ejercicio de las funciones consagradas en la Constitución y en la Ley, en tanto no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, teniendo en cuenta las consideraciones del Consejo de Estado, reseñadas en renglones anteriores, en cuanto que: "Reiteradamente se ha dicho que la anulación de un acto administrativo implica que las cosas vuelven al estado en el cual estaban antes de proferirse el acto viciado, en este caso el declaratorio de la elección anulada. Esto no implica que los actos proferidos por el funcionario en el ejercicio de su cargo sean también nulos de manera automática. Lo anterior, se debe a que el acto, mientras no sea declarado nulo, se presume legal y las actuaciones del funcionario ajustadas a derecho". (Subrayado fuera del texto).
Ahora bien, respecto de la presunción de legalidad de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha señalado12:
"Ahora, si bien los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad y tal como lo ha dicho la jurisprudencia de esta Sección "Expedido un acto administrativo, éste por disposición del Código Contencioso Administrativo goza de presunción de legalidad y corresponde a quien pretenda desvirtuarlo la carga probatoria, sin que resulte válido alegar el principio de la buena fé, para eludirla, porque este principio también se predica de la actividad de la administración también es cierto que para lograr la validez y obligatoriedad de aquellos, los motivos por los cuales se expide deben ser ciertos, completos, pertinentes y que tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que en ellos se ha tomado, de manera que la causa o motivo de ese acto administrativo esté conforme a la realidad jurídica y/o fáctica del caso. La inobservancia a este elemento del acto administrativo conlleva la causal de nulidad del mismo conocida como "expedición irregular" según el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo".
En ese sentido, si alguna persona considera que alguno de los actos administrativos expedidos por los Concejales de Bogotá, D.C., así como algunas de sus actuaciones no fueron ejecutadas o ejercidas en debida forma, de conformidad con lo consagrado en el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, pueden acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, instituida para juzgar, entre otros, los actos administrativos, los hechos, las omisiones, y las operaciones administrativas de las entidades públicas.
Lo anterior, por cuanto los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por así establecerlo el artículo 66 ídem.
El presente concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo y se restringe al caso consultado, revisado a la luz de la información relacionada en la solicitud, su alcance no se extiende a casos similares, y es susceptible de ser reconsiderado en caso de existir información o documentos adicionales que varíen el análisis de las condiciones antes expuestas.
1 Ver páginas 32 y 33 del fallo.
2 Radicación No. : 11001-03-06-000-2006-00025-00(1726), C.P. Gustavo Aponte Santos, marzo 16 de 2006.
3 Consejo de Estado. Sección Cuarta, Sentencia No. 49 del 13 de junio de 1986.
4 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 5 de agosto de 1994. Expediente 5656.
5 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 1º de julio de 1999. Radicación: 2234.
6 Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00796-01(3792), C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, Noviembre 3 DE 2005.
7 Sentencia de 30 de abril de 1997, Exp. 1656.
8 Sentencia T-475 de 1992.
9 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 22 de mayo de 1996, radicación No. 802, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza.
10 Ver la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección "B", rad. No. 25000-23-25-000-2006-08480-02(0954-08), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, febrero 12 de 2009.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, rad. No. : 25000-23-25-000-2002-13188-01(0807-08), C.P. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren, mayo 20 de 2010.
12 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, Sentencia del 31 de marzo de 2005, rad. No. 76001-23-31-000-1999-01666-02 (13904).