Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/642450685
Timestamp: 2020-04-05 16:11:17
Document Index: 200792019

Matched Legal Cases: ['Artículo 58', 'Artículo 141', 'Artículo 251', 'Artículo 253', 'artículo 67', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 141', 'artículo 251', 'artículo 253', 'artículo 67', 'artículo 47', 'artículo 141', 'artículo 13', 'artículo 67', 'artículo 29', 'artículo 67', 'artículo 13', 'artículo 124', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 209', 'artículo 141', 'artículo 167', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 65', 'artículo 67', 'artículo 124', 'artículo 48', 'artículo 37', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 127', 'artículo 48', 'artículo 86', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 84', 'artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 56', 'artículo 57', 'artículo 48', 'artículo 58', 'artículo 67', 'artículo 55', 'artículo 56', 'artículo 57', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 58', 'artículo 167', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 43', 'Artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 56', 'artículo 58']

Sentencia de Constitucionalidad nº 284/16 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 642450685
Sentencia de Constitucionalidad nº 284/16 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2016
CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO. EL GOBIERNO NACIONAL OBJETA LA REGLA DE TIPICIDAD DISCIPLINARIA QUE ESTABLECE EL POSIBLE CONCURSO MATERIAL DE FALTAS DISCIPLINARIAS EN EL QUE SE DA PRELACIÓN AL TIPO DISCIPLINARIO DE MAYOR SANCIÓN. Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055/14 Senado 195/14 Cámara, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario. La Corte declaró INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional respecto de varias normas del nuevo Código General Disciplinario, en cuanto no vulneran el principio de favorabilidad y encajan dentro del ámbito de configuración del legislador del régimen disciplinario para calificar la gravedad de las faltas. En cuanto a tres de las conductas sancionadas, se encontró FUNDADA la objeción sustentada en la falta de proporcionalidad
VI. CONCEPTO FISCAL DE LA VICEPROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: expediente OG-149.
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General D. y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho D.”.
Bogotá, D.C., primero (1º) de junio de dos mil dieciséis (2016)
Mediante oficio recibido el 18 de diciembre de 2015 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el S. General del Senado de la República remitió el proyecto de ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General D. y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho D.”, algunos de cuyos artículos fueron objetados por el Ejecutivo por razones tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia, asunto que fue radicado como expediente OG-149.
Habiéndose aceptado por esta S. Plena el impedimento presentado en este caso por el Procurador General de la Nación, el 10 de febrero de 2016 se recibió el concepto de rigor, emitido por la señora V. General, en el que solicita a esta corporación declarar infundadas la mayoría de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, y adoptar distintas decisiones respecto de las demás, en un caso la de declarar fundada la objeción y condicionalmente exequibles las disposiciones cuestionadas, en otro la de declararse inhibida para conocer de la objeción, y en el último, atenerse a lo decidido por el Congreso de la República, que en su oportunidad resolvió acoger algunas de esas objeciones.
Posteriormente, mediante auto del 12 de febrero siguiente, el Magistrado sustanciador dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran información sobre el acto sometido a juicio constitucional.
En auto A-085 de febrero 24 del corriente año, y teniendo en cuenta que durante el plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información necesaria para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la S. Plena de este tribunal dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia y ordenó informar sobre el particular a los P.s del Senado y de la Cámara de Representantes, así como apremiar a los respectivos secretarios generales para que remitieran la información faltante al despacho del Magistrado sustanciador.
Con posterioridad a la notificación de esta última providencia se recibió de los secretarios generales de las cámaras legislativas la información solicitada. Así las cosas, una vez cumplido el trámite correspondiente y visto el concepto que sobre el tema presentó la V. General de la Nación, procede entonces la Corte a pronunciarse sobre el asunto de la referencia.
A continuación se transcribe el texto de los artículos y apartes objetados[1] del proyecto de ley de la referencia:
por medio de la cual se expide el Código General D. y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad u omitir información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo o en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación administrativa.
Incurrir injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los asuntos asignados. Se entiende por mora sistemática el incumplimiento por parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento interno en la sustanciación de los asuntos a él asignados, en una proporción que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de un (1) año después de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismo al que haya estado vinculado.
Artículo 58. Falta relacionada con la acción de repetición.
No decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley.
Artículo 141. Procedencia de la revocatoria directa.
Parágrafo 1º. Cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen infracciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio por parte del Procurador General de la Nación, así como del archivo de la actuación, de oficio o a petición del quejoso que tenga la calidad de víctima o perjudicado.
Artículo 251. Término. La investigación disciplinaria contra funcionarios de la Rama Judicial se adelantará dentro del término de seis (6) meses, prorrogable a tres (3) más cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o se trate de dos o más inculpados.
Artículo 253. Reintegro del suspendido.
En este caso, con la liquidación de la nómina del periodo en el cual la entidad realice el pago de la remuneración dejada de percibir, se pagarán los aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social integral sobre este valor, sin que haya lugar al pago de intereses ni multas por extemporaneidad.”
En este caso, mediante escrito fechado el 28 de julio de 2015, el Gobierno Nacional formuló ocho distintas objeciones, las primeras cuatro por motivos de inconstitucionalidad y las cuatro restantes por razones de inconveniencia, en relación con las antes transcritas disposiciones del proyecto de ley enviado para su sanción. Las objeciones por inconstitucionalidad, únicas sobre las cuales es competente para decidir este tribunal, se sustentan en las siguientes razones:
i) la regla establecida en la parte final del primer inciso del artículo 67 del proyecto viola el artículo 29 superior, que garantiza el derecho al debido proceso en toda actuación judicial o administrativa, pues su aplicación conduce a que la posible divergencia de dos o más normas en torno a la calificación de una determinada falta como leve, grave, o gravísima se traduzca en considerarla siempre como gravísima, lo que impide la vigencia y aplicación de los principios de legalidad y favorabilidad, que hacen parte de la referida garantía;
ii) los apartes impugnados de los artículos 55, 56, 57 y 58 desconocen el derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 de la Constitución, pues al considerar las distintas faltas allí tipificadas, todas sometidas a similar sanción, se observa una notoria desproporción entre ellas al tratarse de conductas que lesionan bienes jurídicos de muy disímil importancia y gravedad[2]. En apoyo de este planteamiento, el Gobierno invocó las reflexiones y la decisión que sobre un tema análogo tomó esta Corte en la sentencia C-951 de 2014.
iii) la regla especial contenida en el parágrafo 1º del artículo 141 de este proyecto, en torno a la legitimación para solicitar la revocatoria directa del fallo absolutorio cuando se trata de faltas disciplinarias que constituyen infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, es contraria a los artículos 13, 29 y 93 de la Constitución Política, por cuanto impide que la solicitud de revocatoria sea elevada por las víctimas de tales hechos que no tengan la calidad de quejosos, lo que implica un grave sacrificio de sus derechos fundamentales. En este sentido invoca y transcribe apartes de la sentencia C-014 de 2004, que en relación con normas semejantes del Código D. Único vigente, consideró que todas las víctimas de estos hechos, en orden a la plena garantía de sus derechos, deben tener la posibilidad de impugnar y solicitar la revocación de tales decisiones.
iv) los mandatos contenidos en el artículo 251 y el inciso 2º del artículo 253 del proyecto, que harían parte del régimen disciplinario aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, lesionan el derecho a la igualdad. La primera de esas normas regula el tiempo durante el cual deberá adelantarse la investigación disciplinaria, que es inferior al que otro artículo del mismo proyecto determina para los demás posibles sujetos pasivos de estas investigaciones, mientras que la segunda traza una regla en torno al pago de aportes parafiscales y de seguridad social de quienes en diversas circunstancias fueren reintegrados después de haber sido suspendidos, así mismo diferente al aplicable en el mismo escenario a otros servidores públicos. Así las cosas, en concepto del Gobierno, salvo que exista una razón específica, u otro propósito de orden constitucional que explique estas distinciones, las referidas reglas son contrarias al principio de igualdad, lo que conduciría a su inconstitucionalidad.
En relación con el primer tema, la posible inconstitucionalidad del artículo 67 del proyecto, explicó el Gobierno Nacional que el carácter grave o leve de una determinada falta debe determinarse con base en los criterios contenidos en el artículo 47 del mismo, pese a lo cual se indica también que se considerará como gravísima en caso de que la acción desplegada coincida con la descripción típica de un hecho punible, o si la ley directamente así la considerare. Por esta razón, estima el Gobierno que esta regla es contraria al principio de legalidad, además de lo cual, impide y hace nugatoria la aplicación del principio de favorabilidad previsto en otro artículo del proyecto parcialmente objetado.
Con respecto a la segunda objeción, relativa a varios numerales de los artículos 55, 56, 57 y 58 de este proyecto, en todos los cuales se listan diversas conductas que se catalogan como falta gravísima, explica que el nuevo código establecería una clasificación de los hechos constitutivos de falta disciplinaria que las agruparía dependiendo de los temas a que se refieren, y principalmente de los bienes jurídicos que en cada caso son afectados, pese a lo cual todas esas faltas se consideran como gravísimas, lo que a su turno implica que serán sancionadas con igual rigor. Así, los cuatro artículos a los que esta objeción se contrae, incluyen conductas que afectan el servicio o la función pública (55), el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de interés (56), la hacienda pública (57), o relativas a la acción de repetición (58). Sin embargo, ellas son penalizadas de manera semejante a otras infracciones de visible mayor impacto y lesividad, entre ellas las que implican infracción al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos (52), o que afectan la libertad y otros derechos fundamentales (53).
Frente a este hecho, las objeciones del Gobierno se detienen a considerar algunas de las conductas contenidas en los numerales objetados, entre ellas las relacionadas con dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo (55-1), consumir sustancias prohibidas en lugares públicos o incluso en el lugar de trabajo (55-3), incurrir en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los asuntos asignados (55-11), no incluir en los presupuestos apropiaciones suficientes para cubrir el déficit fiscal (57-6), ejecutar actos o incurrir en omisiones conducentes a la evasión de impuestos (57-10), no decidir la procedencia de la acción de repetición, para quienes hagan parte del Comité de Conciliación (58-1), conductas todas que, en concepto del Gobierno, no obstante el carácter censurable que ellas puedan tener, no parece proporcionado sancionar con igual severidad que las que implican violaciones a los derechos humanos, o los actos que afecten la libertad y/u otros derechos fundamentales.
En torno a la tercera objeción, relacionada con el parágrafo 1º del artículo 141, que frente a la procedencia de la revocatoria directa establece una regla especial para el caso de investigaciones relacionadas con violaciones a los derechos humanos y/o el Derecho Internacional Humanitario, el Gobierno llama la atención sobre el hecho de que, a partir de la redacción de esta norma, las víctimas de tales hechos distintas a quienes hubieren dado lugar como quejosos a la iniciación de la acción disciplinaria, no podrán pedir la revocatoria directa del fallo absolutorio. En criterio del Gobierno, este hecho desprotege los derechos de las víctimas de tan graves hechos, en contravía de la garantía que de manera explícita les brinda el texto superior, así como diversas normas internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Finalmente, en lo atinente a la cuarta objeción por inconstitucionalidad, explica que las reglas contenidas en los artículos 251 y 253, inciso 2º, contravienen el principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior, pues no son claras las razones que justifiquen un trato diverso para los funcionarios de la Rama Judicial, en lo concerniente al término máximo de duración de la investigación disciplinaria (251) y a la oportunidad en que debe efectuarse el pago de los aportes parafiscales y de seguridad social de quienes hubieren sido suspendidos y posteriormente sean reintegrados (253). Con apoyo en varios apartes de la jurisprudencia constitucional, el Gobierno insinúa los elementos del test de la igualdad, a partir de lo cual reitera que no puede haber diferencias de trato entre los distintos destinatarios de la ley disciplinaria, salvo que se hicieran explícitas y resultaran justificadas las razones de tales distinciones, lo que en su concepto no ha ocurrido, en lo que a estas normas se refiere.
IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FRENTE A ESTAS OBJECIONES, ACEPTACIÓN E INSISTENCIA PARCIALES
Ante las referidas objeciones, las cámaras adoptaron una decisión mixta, puesto que el informe preparado por la comisión designada para tal efecto, que fue aprobado por ambas plenarias[3], previó, en lo que a las objeciones por inconstitucionalidad se refiere, la aceptación de la tercera y la cuarta, y el rechazo de las dos primeras, lo que consecuentemente condujo a insistir en que el Gobierno Nacional sancionara este proyecto de ley, incluyendo los artículos 55, 56, 57, 58 y 67, según los textos aprobados por el Congreso, previamente al envío del proyecto para su sanción u objeción por parte del Gobierno.
Este informe comienza por rememorar el trámite seguido desde su origen por el proyecto de ley cuya sanción fue rehusada por el Gobierno Nacional, después de lo cual analiza los distintos motivos que sustentaron estas objeciones, y presenta las razones por las cuales el órgano legislativo acepta algunas de ellas y está en desacuerdo con otras, por lo que insiste en la sanción de esta ley sin excluir los correspondientes contenidos.
Las consideraciones que sustentaron el rechazo por parte del Congreso de las dos primeras objeciones por inconstitucionalidad, fueron las siguientes:
En relación con el primer tema, sobre la dificultad para dar aplicación al principio de favorabilidad a partir de la regla contenida en el artículo 67 de este proyecto, advirtió el informe que este principio se aplica cuando existe conflicto entre dos o más normas sucesivas, vigentes en distintos momentos, todos ellos relevantes respecto de la falta cometida y su correspondiente sanción, pero no cuando la diferencia se plantea entre dos o más disposiciones de un mismo ordenamiento, como en este caso ocurriría.
También precisó que la tipicidad disciplinaria no tiene los mismos alcances de la tipicidad penal, pues mientras que la segunda es totalmente estricta, en el campo disciplinario la descripción de los comportamientos sancionables se hace bajo el sistema de los tipos abiertos, en vista de la dificultad para determinar de manera exhaustiva todos las distintas acciones de los servidores públicos que podrían ser merecedoras de sanción, mecanismo que la jurisprudencia de esta corporación ha considerado suficiente y adecuado.
Según explicó, este sistema consiste precisamente en que únicamente las faltas gravísimas son descritas con todos sus elementos, mientras que las demás se establecen a partir de conceptos más genéricos, como el incumplimiento de los deberes, la realización de los comportamientos prohibidos, el exceso en el ejercicio de los derechos y funciones y otras categorías semejantes. Así, la calificación específica de un determinado comportamiento sancionable suele realizarse conforme al principio de especialidad, de tal forma que si el mismo no ha sido expresamente catalogado como falta gravísima, aquél puede aún ser considerado como falta grave o leve, siempre que se encuadre en alguna de las hipótesis de transgresión normativa a las que antes se hizo referencia.
Por estas razones, al descartar los supuestos en los que el Gobierno basó esta objeción, el informe aprobado por las cámaras legislativas propuso su rechazo.
En torno al segundo cuestionamiento, relacionado con la tipificación como faltas gravísimas de varias distintas conductas clasificadas bajo los diversos bienes jurídicos que se afectan con su realización, consideró primeramente el Congreso que esta clasificación es un asunto que cae dentro del amplio margen de configuración normativa del que gozan las cámaras legislativas, razón por la cual no podrá considerarse contraria a la Constitución la específica clasificación que al respecto establezca el legislador. A partir de esta premisa, señaló también que la designación de esos comportamientos como falta gravísima obedece a distintos factores relevantes, por ejemplo, la frecuencia con que ellos se presentan, su mayor o menor incidencia frente a los fenómenos de corrupción o con respecto a la ineficiencia administrativa, entre otros.
En la misma línea, refutó el criterio del Gobierno, que parecería sugerir que solo pueden considerarse como faltas gravísimas las conductas que afectan bienes jurídicos tan trascendentes como los derechos humanos, el Derecho Internacional Humanitario o la libertad personal, y nunca las que ocurran en otros escenarios o lesionen otro tipo de intereses, como por ejemplo la contratación estatal, la hacienda pública, la eficiencia administrativa, u otras semejantes, pues aun cuando esos hechos tengan lugar en otros contextos, resulta válido que el legislador les atribuya una gravedad comparable a las primeras, apenas para efectos de su calificación como faltas disciplinarias.
Agregó que en esos otros ámbitos ocurren también situaciones, que pese a no lesionar bienes jurídicos tan caros como los derechos humanos, son merecedores de una importante sanción social, a partir de lo cual el Congreso de la República ha considerado procedente clasificarlas como faltas gravísimas.
Al mismo tiempo, señaló que si ninguna de esas otras conductas pudiera ser catalogada como gravísima, se presentaría entonces una manifiesta desproporción al ser clasificadas todas ellas como faltas graves o leves, pese a las diferencias que, como lo sugiere el Gobierno, puedan existir en cuanto a su impacto social y otros criterios relevantes.
De otra parte, llamó la atención sobre el hecho de que la efectiva tasación de una sanción disciplinaria no depende únicamente de la inicial clasificación de la falta cometida en una de estas tres categorías, sino también de diversos aspectos fácticos propios del caso, entre ellos el grado de culpabilidad, la presencia de circunstancias agravantes o atenuantes y otras semejantes, razón por la cual no puede presumirse, como en este caso se insinúa, que todas las faltas gravísimas serán penalizadas de la misma forma. Con ayuda de algunos ejemplos, el informe de las cámaras legislativas plantea cómo, muy posiblemente, las conductas relacionadas con la violación de derechos humanos, serán en cualquier caso objeto de una sanción más fuerte que los restantes comportamientos cuya calificación como falta gravísima ha controvertido el Gobierno.
Finalmente, el informe legislativo se detuvo a considerar con mayor detalle el contenido y trascendencia de algunas de estas conductas, a efectos de desvirtuar dos de las premisas de esta objeción, como son su supuesto menor impacto social y el riesgo de que sean penalizadas de manera semejante o equivalente a como lo serán las violaciones a los derechos humanos. A partir de estas reflexiones, el informe concluye solicitando a las cámaras rechazar la objeción basada en la supuesta vulneración del derecho a la igualdad.
El informe presenta además las razones por las cuales, los miembros de la comisión designada para el efecto, decidieron recomendar la aceptación de otras dos objeciones por inconstitucionalidad, lo mismo que la posición por ellos asumida en torno a las varias objeciones fundadas en factores de inconveniencia. Sin embargo, teniendo en cuenta que no corresponde a la Corte pronunciarse sobre estos extremos, la S. se abstendrá de relatar esas consideraciones.
Antes de vencer el término de fijación en lista se recibieron dos escritos ciudadanos en los que se plantearon diversas posiciones respecto de las objeciones formuladas por el Gobierno en relación con este proyecto de ley.
5.1. Del ciudadano Gustavo Adolfo C.C.
Este ciudadano, quien en adición a tal calidad invocó la de miembro de la Comisión Interinstitucional de Reforma al Poder D. en Colombia, que dio lugar a la elaboración del proyecto de ley ahora objetado, intervino desde antes de efectuarse el reparto al Magistrado sustanciador, con el propósito de respaldar las respuestas dadas por el Congreso de la República a las dos primeras objeciones por inconstitucionalidad, y en consecuencia, solicitar a la Corte declararlas infundadas. Este interviniente abordó también la quinta objeción, correspondiente a asuntos de supuesta inconveniencia, así mismo rechazada por el Congreso, al considerar que tal análisis constituye un ejercicio ilustrativo del equivocado criterio del Gobierno Nacional sobre el contenido de este proyecto.
En la misma línea, y de manera reiterada, advirtió el ciudadano C.C. que el contenido de estas objeciones implica, por parte del Gobierno, un desconocimiento a la libertad de configuración normativa que es propia del órgano legislativo, e incluso una usurpación y vaciamiento de tales facultades, razón por la que también insistió en su carácter infundado.
En torno a la primera de estas objeciones, concerniente a la eventual vulneración del artículo 29 superior por la regla contenida en el artículo 67 del proyecto, relativa a la expresa y excepcional consideración de ciertas conductas como falta gravísima, lo que altera la calificación que de otro modo ellas tendrían, el interviniente partió del supuesto de que el Gobierno entiende que existiría un concurso material de faltas disciplinarias, que se solucionaría optando por la aplicación de la norma que catalogue la falta analizada como gravísima. Con base en esta premisa, señaló que la adecuación típica de las faltas disciplinarias no puede hacerse a partir de los criterios que habitualmente emplea la normatividad penal, y explicó la forma como, en su sentir, deben aplicarse en este caso los principios de especialidad y subsidiariedad.
De otro lado, presentó una extensa reflexión sobre la teoría del concurso de hechos punibles y sus distintas modalidades, apoyada en doctrina especializada y en jurisprudencia de la S. de Casación Penal, a partir de la cual concluyó que en el caso previsto en esta norma no existe concurso, sino apenas la llana aplicación del principio de especialidad. A partir de ello, y resaltando además la pobre sustentación del cuestionamiento planteado, concluyó solicitando a la Corte declarar infundada esta objeción.
Respecto del segundo cuestionamiento, relacionado con la supuesta infracción del principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior por parte de diversos numerales de los artículos 55, 56, 57 y 58 del proyecto, que definen sendas conductas que constituirán falta gravísima, el interviniente pidió también declararlo infundado. En sustento de tal solicitud insistió en que el señalamiento de las faltas disciplinarias, así como la definición de la gravedad propia de cada una de ellas, es un asunto del exclusivo resorte del legislador, expresamente atribuido por el artículo 124 de la Constitución Política, que por tanto no puede ser cuestionado por el Gobierno Nacional. Explicó también que la graduación de las faltas disciplinarias no puede hacerse bajo los mismos criterios aplicables a los delitos, por varias razones prácticas, entre ellas, la gran diferencia existente entre el carácter aflictivo propio de las sanciones penales y las disciplinarias, o el propósito específico de estas últimas, enfocado al logro de la excelencia en el cumplimiento de la función pública y de los objetivos del Estado social de derecho, todo lo cual contribuye a explicar por qué ciertas conductas que en el ámbito penal quizás recibirían una mirada benevolente, sean objeto de severas sanciones en el puramente disciplinario.
Según resaltó, esas razones explican por qué la trascendencia de las faltas disciplinarias no puede ser determinada a partir de los criterios de gravedad o grado de responsabilidad, lo que a su juicio tienen mucho más sentido tratándose de delitos, pero no en este caso. Añadió que es este equivocado criterio el que subyace en la comparación que el Gobierno plantea entre las conductas descritas en los apartes objetados y las relativas a la violación de los derechos humanos, también definidas como falta gravísima en otros artículos del mismo proyecto.
Seguidamente, se refirió a algunas de las conductas cuya calificación como faltas gravísimas ha objetado el Gobierno, entre ellas las relacionadas con la producción del silencio administrativo positivo, con actos de evasión tributaria, o con la falta de oportuno ejercicio de la acción de repetición, para destacar las razones por las cuales, a la luz de los indicados criterios, resulta justificada la atribución de este carácter. Respecto de estas conductas, criticó también que el Gobierno pretenda la exclusión por supuesta inconstitucionalidad de algunas normas cuyo texto es idéntico al de disposiciones que integran el actual Código D. Único, y que en tal medida han estado vigentes por casi catorce años, circunstancia que en su sentir contribuye a desvirtuar la alegada contrariedad constitucional.
5.2. Del ciudadano David Alonso Roa Salguero
Este interviniente presentó a consideración de la Corte un escrito en el que, si bien no hace una específica solicitud respecto de la decisión que debe tomarse, ofrece razones claramente encaminadas a la prosperidad de las dos primeras objeciones de inconstitucionalidad, únicas que en este caso estudiará la S..
Sobre la primera, que como se dijo, recae sobre una regla contenida en el artículo 67 del proyecto parcialmente objetado, señaló que posiblemente la insistencia del Congreso en este punto tuvo que ver con lo que considera una equivocación de parte del Gobierno, al citar como fundamento de esta glosa el principio de favorabilidad, pertinente cuando existe un conflicto de normas en el tiempo, pero no en este caso, en el que se trata de decidir cuál de dos normas simultáneamente vigentes y potencialmente aplicables debe utilizarse para la resolución de un caso concreto. En este sentido, propuso que la referida duda se resuelva dando aplicación al principio pro hómine, conforme al cual entre dos posibles decisiones debe preferirse la que mejor proteja los derechos humanos, pues la opción contraria, que considera tales faltas como gravísimas, afecta de manera desproporcionada el derecho al trabajo y la posibilidad de ejercer cargos públicos.
Respecto de la segunda objeción, el interviniente puso de presente que es al legislador a quien corresponde la calificación normativa acerca de la gravedad predicable de cada conducta descrita como falta disciplinaria. Sin embargo, llamó la atención sobre la relevancia del principio de proporcionalidad, cuya aplicación invocó el Gobierno respecto del contenido de varias de las faltas objetadas, pues, en su concepto, este criterio debe ser observado al momento de aplicar las normas que finalmente se aprueben.
Para sustentar su planteamiento, hizo expresa alusión a algunas de ellas, por ejemplo la relacionada con el consumo en lugares públicos de sustancias que produzcan dependencia, respecto de la cual se refirió al precedente contenido en la sentencia C-252 de 2003, por la cual esta corporación declaró condicionalmente exequible una norma materialmente equivalente, o al tema de la indebida prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría para la gestión de intereses privados, falta que fue declarada exequible mediante sentencia C-257 de 2013 bajo su actual definición como prohibición, cuya transgresión constituye falta grave, sin que exista claridad ni una específica explicación que permita valorar las razones por las cuales se modifica ahora su valoración como falta gravísima. A partir de estas reflexiones, propuso declarar la exequibilidad condicionada de estas dos disposiciones.
En razón al impedimento reconocido en cabeza del Procurador General de la Nación, por ser él el autor del proyecto que una vez tramitado y aprobado dio lugar a estas objeciones, la señora V. General presentó en la Secretaría de este tribunal el concepto recibido el 19 de enero de 2016, en el que solicitó a la S. Plena adoptar distintas decisiones sobre las objeciones formuladas, como más atrás se precisó.
Inicialmente, la representante del Ministerio Público transcribió el texto de las disposiciones objetadas y realizó una síntesis de las razones por las cuales el Gobierno rehusó su sanción, así como de las que explican la respuesta que en cada caso dio el Congreso de la República. Seguidamente, y antes de adentrarse en las razones pertinentes a cada caso, resaltó la amplia libertad de configuración con que cuenta el órgano legislativo para definir, en todos sus detalles, el régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos, según resulta de lo previsto en los artículos 6º, 122, 123, y particularmente el 124, de la Constitución Política. Reconoció, en todo caso, que esa autonomía normativa no podría traducirse en arbitrariedad en cuanto al contenido de las normas específicamente aprobadas, al tiempo que señaló que este no es el caso del proyecto parcialmente objetado, el que en su criterio se ajusta plenamente a los mandatos superiores.
Respecto de la primera objeción, relacionada con la regla sobre faltas gravísimas contenida en el artículo 67 de este proyecto, señaló que resulta errado asumir esta regla como una infracción al principio de favorabilidad, pues en realidad se trata de la aplicación del criterio de especialidad, que permite darle una connotación particular a conductas que en ausencia de una regla expresa serían objeto de una calificación diferente. Precisó además que el uso de este mecanismo permite destacar la implicación de conductas particulares que, en criterio del legislador, han de ser sancionadas de manera más drástica que el simple apartamiento de los deberes o la infracción de las prohibiciones predicables del servidor público.
De otro lado, señaló que en caso de acogerse el planteamiento del Gobierno en relación con este punto, ello implicaría que en la práctica ninguna conducta de las previstas en el proyecto de nuevo Código D. podría ser sancionada como falta gravísima, ya que dado que todas ellas implican el incumplimiento de un deber, el quebrantamiento de un derecho o la incursión en una conducta prohibida, en todos los casos se presentaría la situación que, por la supuesta aplicación del principio de favorabilidad, llevaría a hacer una consideración más benigna de la falta cometida.
Por último, sostuvo que la objeción del Gobierno en este punto parece sugerir que sería el operador disciplinario el que, a partir de la aplicación de la norma, estaría llamado a definir en cada caso la calificación de la falta cometida como leve, grave o gravísima, cuando en realidad tal definición corresponde únicamente al legislador, como se habría hecho en este caso. A partir de esta consideración, solicitó a la Corte adoptar una decisión inhibitoria frente a este cuestionamiento, por la falta de certeza de que adolece, aunque agregó, que en caso de que se resuelva adoptar decisión de fondo, ésta debería ser la de declarar infundada esta objeción, y exequible el correspondiente precepto.
Frente a la segunda objeción, relacionada precisamente con la calificación como faltas gravísimas de diez distintas conductas que podrían realizar los servidores públicos, el concepto fiscal se refirió a cada una de ellas, encontrando que los cuestionamientos por violación a la igualdad y al principio de proporcionalidad carecen de fundamento, lo que conduciría a la exequibilidad de tales reglas, e incluso que algunos de ellos no llenan los requisitos necesarios para dar lugar a una decisión de fondo, por incumplimiento de los criterios de claridad y certeza, razón por la cual, la S. debería inhibirse de resolver sobre ellos.
De manera general, señaló que el Gobierno Nacional se limitó a afirmar que la calificación de estas conductas como falta gravísima es contraria a la igualdad, pero sin aportar las razones que llevarían a esa conclusión. Más puntualmente, señaló que esta objeción pasa por alto tres importantes circunstancias que permiten tener una impresión sobre el tema completamente distinta a la planteada por el Ejecutivo, como son: i) la amplia libertad de configuración normativa del Gobierno en estas materias; ii) que no todas las conductas catalogadas como falta gravísima tendrán necesariamente la misma sanción, pues ello depende de múltiples factores adicionales a éste, y iii) que la calificación legislativa sobre cada conducta obedece no solo a su gravedad intrínseca, sino a otros criterios complementarios, tales como la trascendencia que su comisión puede tener para la buena marcha del servicio público y el cumplimiento de los fines del Estado.
El concepto fiscal hizo consideraciones separadas sobre el contenido de cada una de las infracciones catalogadas como falta gravísima, que fueron objetadas, encaminadas a destacar su trascendencia para el servicio público y a desvirtuar su supuesta ausencia de proporcionalidad. En cada caso, explicó la importancia que los deberes cuyo incumplimiento se sanciona, tienen para la plena vigencia de distintas normas constitucionales, principalmente el artículo 209, que trata sobre los principios que deben guiar el cumplimiento de la función administrativa, lo que explicaría la calificación a ellas atribuida por el legislador.
Con todo, señaló también que varias de estas conductas se refieren a obligaciones de medio y no de resultado, lo que modulará la frecuencia y circunstancias en que su omisión sería sancionada, mientras que otras permiten plantear la posible justificación de lo ocurrido, al tiempo que en ausencia de esas circunstancias se nota aún más la implicación de la falta y la necesidad de su sanción. De otra parte, a propósito de la falta consistente en el consumo de sustancias prohibidas y que generen adicción, señaló que en vista de la identidad de contenidos normativos, la Corte debería adoptar en ese caso una decisión de exequibilidad condicionada, que además de esa sola conducta exija la efectiva afectación del servicio público, tal como en su momento lo hizo, mediante la sentencia C- 252 de 2003.
El concepto fiscal se pronunció también sobre la tercera objeción por inconstitucionalidad, relativa a un aparte del artículo 141 de este proyecto, frente a la cual propuso a la Corte adoptar una decisión de exequibilidad condicionada. Sin embargo, dado que el Congreso de la República aceptó este cuestionamiento, es claro que la S. carece de competencia para pronunciarse al respecto.
Finalmente, en torno a la cuarta objeción, que recayó sobre apartes de los artículos 251 y 253 del mismo proyecto, fue el mismo Ministerio Público quien recordó que esta glosa fue aceptada por el legislativo, razón por la cual resulta innecesario que la Corte emita una decisión al respecto.
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política.
Como se explicó, el Gobierno Nacional objetó este proyecto de ley por ocho distintas razones, las cuatro primeras por inconstitucionalidad, y las cuatro restantes por inconveniencia, lo que en su momento dio lugar a igual número de explicaciones por parte del Congreso de la República. Sin embargo, la decisión de la Corte se limitará a las dos primeras de esas objeciones, teniendo en cuenta, de una parte, su incompetencia para pronunciarse sobre los cuestionamientos por inconveniencia que en estos casos hubiere planteado el Gobierno y, de otra, la aceptación, que en este caso hizo el Congreso, de las objeciones tercera y cuarta, lo que torna innecesario cualquier decisión judicial a ese respecto. Así las cosas, la S. se ocupará de dilucidar lo pertinente a las dos primeras objeciones únicamente.
Ahora bien, a propósito de algunos comentarios y sugerencias de los ciudadanos intervinientes, e incluso del Ministerio Público, respecto del contenido de las objeciones formuladas en este caso, y las decisiones que al respecto deberían adoptarse, antes de proseguir, la S. considera pertinente hacer unas breves observaciones sobre el alcance y límites de la función que en este sentido compete al Gobierno Nacional.
En segundo lugar, tanto el concepto fiscal como uno de los intervinientes proponen a la Corte adoptar decisiones de exequibilidad condicionada frente a algunos de los puntos objetados. Sin embargo, ha de recordarse que esta opción no resulta válida cuando la Corte decide sobre este tipo de cuestionamientos, pues conforme a lo previsto en el artículo 167 superior, la posibilidad de que el Congreso rehaga el proyecto en términos concordantes con el dictamen de la Corte en caso de inconstitucionalidad parcial, de suyo excluye ese remedio[4].
De otro lado, también el Ministerio Público, recomendó a la Corte declararse inhibida para decidir en relación con algunos de los cuestionamientos planteados por el Ejecutivo, pues en su concepto, no concurren en ellos los requisitos desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación para el estudio de fondo de cargos de inconstitucionalidad[5].
Sobre esta posibilidad, y si bien es cierto que ocasionalmente este tribunal ha adoptado decisiones inhibitorias en estos escenarios[6], es importante advertir que ello solo resulta factible en situaciones extremas, en las que el contenido de la objeción aparezca verdaderamente ininteligible, pues en caso contrario, la Corte terminaría interfiriendo en el legítimo ejercicio de una atribución que es propia y discrecional del P. de la República, y que conforme se deriva del texto superior, no se encuentra sujeta al cumplimiento de requisitos especiales. En el presente caso no se presenta esa situación extrema, pues aunque es cierto que los cuestionamientos del Gobierno que la Corte decidirá podrían ser catalogados como superficiales, resulta posible aprehender su sentido y resolver sobre ellos.
A este respecto, la S. precisa que es acertada la consideración del Gobierno Nacional en el sentido de que esta circunstancia de ninguna forma inhibe la posibilidad de que esos mismos contenidos sean materia de objeción por parte del Gobierno, como ciertamente podrían ser también objeto de la acción pública de inconstitucionalidad, en cualquier tiempo. En tal escenario, la única situación que debería este tribunal tomar en cuenta, sería la ocurrencia de la llamada cosa juzgada material, esto es, la existencia de decisiones anteriores frente a un contenido normativo materialmente idéntico al que en la actualidad se cuestiona, y frente a la misma posible causa de inconstitucionalidad[7], evento que en caso de presentarse, sería reconocido por esta S.. Pero sin duda, el solo hecho de la larga vigencia de un contenido equivalente al cuestionado, sin que sobre él haya recaído decisión alguna, de ninguna manera impide el libre ejercicio de la función gubernamental de objetar las leyes que el Congreso remita para su sanción.
Con estas precisiones, la S. entra a continuación, al análisis de las dos objeciones de inconstitucionalidad sobre las cuales le corresponde decidir.
Previamente, en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de procedibilidad de esta decisión, deberá examinar la Corte si la objeción gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las formalidades previstas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es sólo sustancial sino también procesal, en cuanto incluye la verificación del procedimiento impartido respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan[8].
Mediante oficio de junio 22 de 2015, recibido en la Presidencia de la República el día 30 del mismo mes (f. 54 cd. principal), el S. General del Senado remitió el proyecto de ley al señor P. de la República, para su sanción.
En escrito fechado el 28 de julio de 2015 dirigido al P. del Congreso de la República, recibido el mismo día en el respectivo despacho, a través de memorial que también suscribe la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, el P. de la República devolvió al Congreso, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el mencionado proyecto de ley, al objetar por inconstitucionales apartes de los artículos 55, 56, 57, 58, 67, 141, 251 y 253 de este proyecto, y por inconvenientes algunos segmentos de los artículos 17, 65, 66, 83, 93, 109, 111, 121, 240 a 262 y 264 del mismo (fs. 33 a 53 ib.).
La jurisprudencia constitucional ha señalado que los días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario[9]. Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión consta de más de 50 artículos, el término para formular objeciones era de veinte (20) días hábiles y en consecuencia vencía el martes 28 de julio de 2015, término que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron presentadas ese mismo día.
Surtido el correspondiente estudio, el 10 de noviembre de 2015, el Senado de la República en sesión plenaria[10], mediante votación nominal y decisión unánime de los asistentes[11] aprobó el informe presentado por los miembros de la Comisión Accidental (publicado en la Gaceta 876 de 4 de noviembre de 2015, páginas 6 a 16), en el que se recomendó declarar infundadas las dos primeras objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y aceptar las otras dos, así como declarar fundadas dos de las objeciones basadas en la supuesta inconveniencia de estas normas y rechazar las dos restantes.
En idéntico sentido se pronunció la plenaria de la Cámara de Representantes en su sesión del 1º de diciembre de 2015, así mismo mediante la realización de una votación nominal y pública[12].
El anuncio previo a la votación del informe que recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó, en el caso del Senado de la República el día 4 de noviembre de 2015 y en la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2015, según consta en las correspondientes actas de esas reuniones[13].
Para examinar la validez de los referidos anuncios, la Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia prevista en el artículo 160 superior[14], la cual debe observar los siguientes requisitos[15]:
- Debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
- La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable.
- El proyecto de ley o la correspondiente decisión sólo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.
- En caso de no producirse la votación en la fecha u oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no existe la necesaria congruencia entre el último de éstos y la efectiva votación aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la cadena de avisos.
- No existe una fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el Congreso para efectuar el aviso, siendo válida cualquier expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto constitucional. Así por ejemplo, el uso de la expresión “anuncio”, para referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos” en otras sesiones, se entiende como revelador de la intención de votar dichos proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160 constitucional.
- El contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable.
- El contexto del cual pueden extraerse los criterios de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la votación.
Respecto de los términos de ese anuncio, según se observa en la referida acta 27, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores en el primer lugar de la lista de proyectos anunciados en la sesión del día 4 de noviembre de 2015, siendo el único que se encontraba en esta situación (con informe de objeciones), relación leída al inicio de esa sesión legislativa, antes de lo cual el S. General del Senado informó que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída aquella que “Están hechos los anuncios, señora Presidenta”.
Por último, revisado el texto del informe de objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones ya referidas, se observa que aquél es preciso en la presentación de las razones a partir de las cuales el P. de la República objetó por inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide aceptar algunas de las objeciones formuladas por el Gobierno y rechazar las otras, todo lo cual ha sido ya reseñado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo anterior considera la Corte que en este caso hubo verdadera insistencia de las cámaras legislativas, según el entendimiento que de ello ha tenido la jurisprudencia constitucional.
Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza, cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ciñó al procedimiento establecido en la Constitución Política y la ley. No existiendo entonces duda sobre el debido cumplimiento del trámite formal de las objeciones, la Corte pasa a examinar de fondo las únicas dos objeciones al proyecto de ley de la referencia, que según lo antes explicado, le corresponde estudiar.
Frente a esta objeción la S. encuentra, en primer lugar, que la regla en comento, contenida en el artículo 67 del proyecto de ley parcialmente objetado, ciertamente acude a la aplicación del principio de especialidad, al momento de realizar la adecuación típica de los hechos investigados, técnica que desde antaño ha sido de común aplicación, tanto en el campo del derecho penal como también en el disciplinario, y que en ningún caso se ha considerado contraria al debido proceso, ni a ninguna otra de las garantías constitucionales[16].
En efecto, y tal es precisamente el mecanismo que en este caso cuestiona el Gobierno como inconstitucional, se trata de que ante la posible existencia de dos o más descripciones típicas en las cuales pudiera eventualmente encuadrarse una determinada conducta sancionable, el operador jurídico opte por subsumirla en aquel de tales tipos que, de manera más clara y precisa, y con mayor grado de detalle, describa la conducta realizada[17]. Esta técnica permite descartar en forma segura la aplicación de las restantes posibles normas, así como la consideración sobre la eventual ocurrencia de un concurso aparente de hechos punibles, y con ellos, la supuesta infracción del principio constitucional del non bis in ídem.
De otra parte, la Corte encuentra que le asiste razón al Congreso de la República, a uno de los ciudadanos intervinientes y a la V. General, al estimar improcedente la invocación del principio de favorabilidad frente al caso planteado, pues en efecto, lo que aquél regula es el caso en el que existe un conflicto de normas en el tiempo, lo que implica un explícito cambio de la voluntad legislativa que se ha manifestado en dos distintos momentos, en torno a la gravedad de una falta o la específica forma de sancionarla, que es el único escenario en el que debe siempre preferirse la norma más benigna[18].
Sin duda, no es eso lo que ocurre con la norma objetada, pues en este caso existe una sola manifestación de la voluntad legislativa, que respecto de la calificación de las distintas faltas disciplinarias, acogió un modelo complejo e integral, el contenido en los artículos 52 a 67 de este proyecto, a partir del cual puede determinarse de manera segura cuál es el tipo disciplinario al que se adecúa la conducta investigada. Contrario sensu, solo sería factible hablar de favorabilidad al comparar las distintas reglas que el nuevo código incorporará, una vez entre en vigencia, con aquellas contenidas en la norma inmediatamente anterior, esto es, el actual Código D. Único, adoptado mediante Ley 734 de 2002.
Por último, debe anotarse que no se entiende la mención que el escrito de objeciones hace con respecto a “…acudir a los tipos de la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe especialmente a las faltas disciplinarias…”, pues el artículo 67 objetado no contiene ninguna referencia en ese sentido. A este respecto, la S. observa que sí existe una remisión de este tipo en el artículo 65 de este mismo proyecto, que bajo determinadas circunstancias clasifica como falta gravísima la realización de conductas previstas en la ley penal como delito sancionable. Sin embargo, teniendo en cuenta que esta norma no fue transcrita ni mencionada en forma alguna en el escrito de objeciones, y por esa misma razón tampoco fue objeto de insistencia por parte del Congreso, no resultaría posible que la Corte, dentro del ámbito del trámite que se adelanta, entrara a decidir sobre su posible inconstitucionalidad.
A partir de estas consideraciones, la S. declarará infundada esta primera objeción, y exequible frente al cargo analizado, el artículo 67 de este proyecto, que fue objeto de aquélla.
Para decidir sobre este tema la S. analizará los siguientes asuntos: i) la libertad de configuración normativa del órgano legislativo acerca de los aspectos que determinan el régimen disciplinario, y los parámetros a partir de los cuales, teniendo en cuenta tal libertad, deberán ser estudiados los cuestionamientos del Gobierno Nacional frente a estos contenidos; ii) las implicaciones que trae consigo la definición legislativa de una determinada falta disciplinaria como gravísima; iii) los precedentes jurisprudenciales en torno a la proporcionalidad en la definición de las faltas consideradas gravísimas, para finalmente, iv) realizar el estudio de los contenidos normativos objetados a la luz de estos criterios.
A partir de lo previsto en el artículo 124 superior, en concordancia con otras disposiciones constitucionales[19], corresponde al legislador la determinación del régimen disciplinario de los servidores públicos, incluyendo la definición de las conductas que constituyen falta sancionable, de las consecuencias que cada una de ellas origina, de las autoridades que tendrán el poder de investigar la posible comisión de las faltas, deducir la correspondiente responsabilidad e imponer las sanciones[20], y de los procedimientos que en tales casos deberán adelantarse, entre otras importantes materias.
La jurisprudencia ha precisado, además, que el margen de acción autónoma del poder legislativo en la definición de todos estos asuntos es especialmente amplio, dado su carácter de órgano plural y diverso, representativo de la voluntad ciudadana, y por lo tanto idóneo para determinar las reglas por las cuales esa comunidad ha de regirse, pese a lo cual, simultáneamente ha advertido también, que tal libertad no es absoluta ni puede ejercerse de manera arbitraria, sino únicamente dentro del marco de los principios constitucionales relevantes[21].
En todo caso, en asuntos que como este, se caracterizan por la existencia de un amplio margen de autonomía legislativa, ese balance se sitúa en un punto en el que la voluntad legislativa ha de ser preservada, salvo en caso de una notoria disconformidad entre el contenido de las normas expedidas y los principios generales a los que antes se hizo referencia, caso en el cual, no obstante el origen democrático y participativo del precepto, deberá declararse su inexequibilidad. Se aplica en este caso un rasero cercano al de la llamada inconstitucionalidad manifiesta, que la Corte ha aplicado en ocasiones, por ejemplo en relación con materias económicas[22].
En este sentido, le asiste razón al Gobierno Nacional en cuanto a la naturaleza de su cuestionamiento constitucional a las diez conductas antes indicadas, pues éste radica principalmente en la posible ausencia de proporcionalidad entre la falta y la sanción anunciada, así como en el quebrantamiento del principio de igualdad frente a la definición como faltas gravísimas de varias otras conductas que el Ejecutivo considera de muy distinta implicación a la de las primeras. Con todo, y como es evidente, ello no necesariamente implica la prosperidad de tales objeciones, pues ésta depende de la efectiva infracción a tales parámetros, sobre lo cual la S. se pronunciará en el espacio correspondiente.
La validez del reproche de constitucionalidad que en este caso formula el Gobierno Nacional frente a la calificación que este proyecto de ley hace de las diez conductas objetadas, depende de las implicaciones que la definición de tales comportamientos como faltas gravísimas trae consigo. Por esta razón, más allá de lo que intuitivamente representa esta denominación, es necesario detenerse para precisar las consecuencias jurídicas que ella tiene dentro del marco del nuevo Código D. contenido en el proyecto parcialmente objetado, que por lo demás, en relación con este tema, sigue líneas semejantes a las que pueden reconocerse en el Código hoy vigente (Ley 734 de 2002).
Así por ejemplo, a poco de entrar en vigencia el actual Código D. Único[23], la Corte resolvió sobre una demanda en la que, entre otros asuntos, se cuestionó la creación de una falta gravísima consistente en haber sido sancionado disciplinariamente con anterioridad, en tres o más ocasiones dentro de los cinco años precedentes. En la sentencia C-1076 de 2002 (M.P.C.I.V.H., este tribunal determinó que esta regla resultaba contraria a la Constitución Política, pues al establecerla, el legislador excedió el margen de configuración normativa del que legítimamente puede hacer uso. De manera particular, consideró esta Corte que el señalamiento de esta circunstancia como constitutiva de una nueva falta, además con el carácter de gravísima, y con las severas consecuencias que ello implica, resultaba desproporcionado, al no distinguir siquiera sobre las circunstancias de las faltas anteriores, haciendo posible, por ejemplo, que se sancionara como autor de una falta gravísima a quien hubiere cometido en el pasado varias faltas, apenas catalogadas como leves. Por esa razón, el parágrafo 2° del artículo 48 de ese código fue declarado inexequible.
Años después, la sentencia C-545 de 2007 (M.P.M.G.M.C. declaró conforme a la Constitución la frase “aquella que constituya causal de mala conducta”, contenida en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 (Régimen D. de la Policía Nacional), por la cual se determinó que tales comportamientos configuran falta gravísima, regla que había sido cuestionada por su presunta ausencia de proporcionalidad, también al no distinguir las diversas situaciones que pueden presentarse a partir del hecho de que algunas de las acciones que constituyen causal de mala conducta pueden ser cometidas con culpa grave o leve. Sin embargo, la Corte encontró que esta regla era un válido ejercicio de la libertad de configuración del legislador, que para este caso consideró pertinente la equiparación entre las causales de mala conducta y la comisión de una falta gravísima, además de lo cual, otras normas del mismo Estatuto permiten plantear la diferencia de culpas que el actor echaba de menos.
Más adelante, la sentencia C-136 de 2009 (M.P.J.A.R.) declaró inconstitucional una norma del Decreto 4335 de 2008, expedido en uso de las facultades del estado de emergencia económica y social, que adicionó el Código D. Único, erigiendo en falta gravísima el depósito o entrega de recursos (propios de los servidores públicos) a personas u organizaciones que desarrollaren actividades no autorizadas de captación masiva y habitual de recursos del público. En este caso, además de las consideraciones propias de una norma expedida dentro del marco de los estados de excepción, resaltó la Corte que resultaba desproporcionado establecer como falta gravísima, con todas sus serias consecuencias para el inculpado, una conducta que aunque predicable del servidor público, tenía un carácter eminentemente privado, por pertenecer a la esfera personal de éste, cuyo impacto en el servicio público no era evidente.
En la sentencia C-030 de 2012 (M.P.L.E.V.S., la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de la falta gravísima definida en el numeral 45 del artículo 48 del mismo Código D. Único, consistente en ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que el infractor presta sus servicios. En este caso, la Corte declaró inexequible la frase “el buen nombre y prestigio de” y conforme al texto superior el resto de esa disposición. Para ello explicó, que si bien resulta razonable sancionar de esta severa forma la actuación del servidor público que emprende actividades lucrativas ajenas e incompatibles con el quehacer de la institución pública en la que trabaja, la referencia al buen nombre y prestigio de aquélla resulta tan vaga e imprecisa, que da espacio a la arbitrariedad del operador jurídico, y por ello resulta desproporcionada frente a la magnitud de las consecuencias que implica.
Más recientemente, el fallo C-794 de 2014 (M.P.M.G.C.) declaró exequible un aparte del numeral 39 de ese mismo artículo 48, que tipifica como falta gravísima el hecho de utilizar el cargo público para participar en controversias políticas. Para llegar a esta conclusión, la Corte partió de las reglas generales contenidas en el artículo 127 superior[24], que restringen, para la mayor parte de los servidores públicos, la posibilidad de participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, precisando que tal restricción se refiere solo a la posibilidad de intervenir en las campañas y actividades electorales, sin perjuicio de ejercer libremente, no solo el derecho al sufragio, sino el de participar en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general. Esta corporación explicó que la calificación de falta gravísima que se hace de esta situación tiene un claro respaldo constitucional en la necesidad de preservar el principio de imparcialidad de la función pública, asegurar la prevalencia del interés general sobre el particular, garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, proteger la libertad política del elector y del ciudadano y defender la moralidad pública, finalidades todas presentes en el texto constitucional.
Poco después, la sentencia C-951 de 2014 (M.P.M.V.S.M., por la cual se realizó la revisión automática de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre derecho de petición[25], declaró inexequible la expresión gravísima, y con ella la calificación que en tal sentido se daba a la falta disciplinaria que comete el servidor público que realizara una de varias conductas, entre ellas, la desatención a los términos para resolver peticiones, la contravención a las prohibiciones, y el desconocimiento de los derechos de que trata la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo[26]. En este caso, además de otros aspectos relevantes, encontró la Corte que la norma estudiada imponía una sanción desproporcionada al no distinguir la gran diversidad de situaciones que podrían encuadrarse en las tres hipótesis en ella contempladas, las que a simple vista resultaban de muy desigual implicación, por ejemplo la de no dar respuesta a las peticiones y la de dar respuesta tardía, además de lo cual, todas esas infracciones estarían sometidas a la misma sanción aplicable a todas las demás situaciones previstas en el artículo 48 del Código D. Único, muchas de ellas de mayor calado e impacto para el servicio público. Así las cosas, concluyó la Corte, esta calificación no podía encuadrarse como un válido ejercicio de la libertad de configuración legislativa.
Finalmente, mediante sentencia C-721 de 2015 (M.P.J.I.P.C., y en sentido semejante al de la decisión anterior, esta Corte declaró inconstitucional la expresión gravísima, contenida en el inciso final del artículo 86 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo[27], que impone tal connotación a la falta consistente en no resolver oportunamente los recursos interpuestos contra las decisiones administrativas. En este caso, y después de un extenso análisis sobre los alcances de la libertad de configuración normativa que en estos casos tiene el legislador, y de realizar un test de proporcionalidad sobre esta medida, concluyó la Corte que la sanción a imponer por este hecho era demasiado gravosa frente a la entidad de la falta cometida (demora en los tiempos de respuesta), no parecía necesaria para el logro del objetivo propuesto (lograr la oportuna resolución de los recursos interpuestos), y resultaba desproporcionada, en sentido estricto, en cuanto podría conducir a la destitución y a una prolongada inhabilidad del servidor público responsable, como consecuencia de una falta de comparativa menor implicación. En este caso, y en razón a la similitud de circunstancias, la Corte dijo seguir el precedente contenido en el fallo C-951 de 2014, referido en el punto anterior.
En esta perspectiva, seguidamente es necesario destacar que el proyecto de nuevo Código D. que en este caso ha sido parcialmente objetado, si bien incorpora muchos contenidos ya existentes en la normativa vigente, plantea un nuevo sistema en relación con la definición de las faltas gravísimas, hasta ahora enumeradas en una sola disposición legal[28]. Con propósitos de sistematización, y con el ánimo de destacar y hacer explícitos los valores y objetivos que en cada caso son lesionados, el futuro nuevo código propone ahora listar tales conductas en varios artículos sucesivos[29], en los que tales faltas han sido clasificadas a partir de los intereses o bienes jurídicos que en cada caso son afectados, a la manera en que tradicionalmente lo ha hecho el Código Penal.
Tal como antes se anotó, la totalidad de las disposiciones cuestionadas a través de la segunda objeción por inconstitucionalidad se encuentran actualmente vigentes en el texto de la Ley 734 de 2002, en la mayoría de los casos bajo una redacción idéntica a la contenida en este proyecto, que ahora ha sido glosada por el Gobierno Nacional. Así las cosas, existe entonces una clara y explícita voluntad del legislador, de una parte, en el sentido de mantener vigentes las referidas conductas sancionables, y con el anuncio de la misma consecuencia jurídica hasta ahora prevista[30] y, de otra, en la intención de clasificarlas de una distinta forma, a partir de la aplicación de unos determinados criterios, voluntad que debe ser adecuadamente valorada por el juez constitucional, y que como se ha dicho, estaría llamada a prevalecer, salvo la existencia de poderosas razones en sentido contrario.
Del mismo modo, la S. encuentra justificada también la reflexión que, en el terreno de la política legislativa, plantea la insistencia del Congreso, en el sentido de que si se decidiera penalizar únicamente a un menor nivel de gravedad las faltas que ofenden esos otros intereses jurídicos, entre ellas las que ocurren en la cotidianeidad del ejercicio de los cargos públicos (actos relacionados con la contratación, el manejo presupuestal, el cumplimiento de las funciones de su empleo y/o la atención al ciudadano), se enviaría a la sociedad un inconveniente mensaje, al relativizar la censura que sin duda merecen también tales comportamientos. Con todo, la Corte aclara que si bien, prima facie, este aspecto podría ser tomado como un punto de mera conveniencia, por lo tanto irrelevante para decidir sobre la constitucionalidad de los textos objetados, su importancia radica en que a través de este tipo de reflexiones resulta factible aproximarse a las razones por las cuales el legislador opta por unos determinados contenidos normativos, lo que no es otra cosa que el legítimo ejercicio de su, tantas veces referido, margen de configuración normativa, ese sí determinante como aspecto del cual depende la exequibilidad de las normas cuestionadas.
A este respecto, y poniendo nuevamente de presente la necesidad de ser deferente frente al particular criterio del legislador sobre la implicación y gravedad que pudiera atribuirse a estos hechos, no encuentra la S. que su calificación como falta gravísima, con las consecuencias que, según se ha explicado, ello conlleva, exceda el marco de lo prudente y razonable, pues todas esas acciones coinciden en contener lo que podría llamarse elementos de lesividad intrínseca, cuya presencia justifica la calificación que en este caso pretende hacer el legislador.
De otra parte, al comparar estas tres conductas con algunas de las otras erigidas como falta gravísima por otros numerales del mismo artículo 55, no se observa tampoco una manifiesta desproporción frente a los demás comportamientos así sancionados, entre ellos el de adquirir bienes que deban ser enajenados en razón de las funciones a su cargo, abandonar el cumplimiento de sus funciones por un término igual o superior a cinco (5) días, omitir, alterar o suprimir anotaciones en los registros de antecedentes, sanciones y/o inhabilidades, obrar con desviación de poder o emitir decisiones que favorezcan intereses propios o ajenos en contravía del bien común, todos los cuales tienen en común el hecho de lesionar, de manera semejante dentro de su disimilitud, los intereses de la buena y eficiente administración pública. Es esta entonces una razón adicional para concluir que no debe prosperar la objeción del Gobierno Nacional en relación con estos tres numerales, 2°, 7° y 11.
5.4.2. Cosa distinta ocurre en relación con el numeral 1° y con un fragmento del numeral 3° del mismo artículo 55, que fueron también objetados por su presunta falta de proporcionalidad.
En efecto, la figura del silencio administrativo positivo, regulada por el artículo 84 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011), implica la constitución de un derecho, o al menos la aceptación de lo pedido por el solicitante. Sin embargo, no en todos los casos ello ha de considerarse negativo o perjudicial a los intereses de la administración, pues como es sabido, en algunas situaciones esta figura se utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa que evita el desgaste de dar respuestas individuales a solicitudes que sin duda serían aprobadas por la administración, hipótesis en la cual no podría considerarse que se ha cometido falta alguna por parte del funcionario responsable. Contrario sensu, es claro que en algunos otros eventos, la consolidación del derecho solicitado sí será resultado de una actuación negligente del servidor público, que omitió expedir oportunamente la decisión que negaría u objetaría lo pretendido, caso en el cual la calificación propuesta por la norma objetada podría resultar adecuada y proporcional.
A partir de estas consideraciones, y dado que el numeral 1° objetado omite por completo cualquier precisión o salvedad sobre las circunstancias en que se hubiere configurado el silencio administrativo positivo, se observa que ello permitiría la aplicación de esta norma, severamente sancionatoria, incluso a situaciones en las que ciertamente no se justifique tal rigor. Así las cosas, concluye la S. que esta norma, bajo su actual texto, efectivamente resulta contraria al texto constitucional, por lo cual declarará fundada esta objeción.
5.4.3. En lo que atañe al numeral 3°, relacionado con el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, y otras conductas relacionadas, antes de proseguir, es pertinente llamar la atención sobre el hecho de que existe una anterior decisión de constitucionalidad sobre un texto legal materialmente idéntico, que es el actualmente contenido en el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, norma que mediante sentencia C-252 de 2003 fue declarada exequible con un puntual condicionamiento, fallo que constituiría cosa juzgada material en relación con dicho contenido normativo.
Desde distintos ángulos, la Corte ha analizado de manera particular el contenido y efectos de este Acto Legislativo, especialmente en tres providencias, la C-574 de 2011 (M.P. J.C.H.P., C-882 de 2011 (M.P.J.I.P.C. y la antes citada C-491 de 2012 (M.P.L.E.V.S.. En la primera de estas sentencias, la Corte realizó un profundo análisis, en particular sobre el inciso 6° del artículo 49 superior así modificado, aplicando para ello distintos métodos de interpretación. A partir de este ejercicio, la Corte concluyó que si bien la parte inicial de la norma pareciera tener un carácter imperativo, en realidad esto no resulta exacto, por cuanto las medidas y tratamientos administrativos que al respecto prevé la misma norma constitucional, solo pueden aplicarse previo el consentimiento informado del interesado. La citada sentencia C-491 de 2012 ratificó estas conclusiones, y expresamente señaló que la expedición de este acto legislativo no trajo consigo un cambio en el parámetro constitucional aplicable al porte de drogas en cantidades definidas como dosis personal.
5.4.4. Con respecto al numeral 4° del artículo 56 de este proyecto, relacionado con la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo, y otras conductas asimilables, antes de analizar su eventual adecuación constitucional, la Corte debe tomar en cuenta varios importantes antecedentes, pues el actual Código D. Único incluye una disposición equivalente a esta.
Poco después, esa norma fue acusada por su presunta inconstitucionalidad, debido a su posible falta de proporcionalidad, entre otras razones por establecer una prohibición en cabeza de quien ya no es servidor público. Esta Corte, mediante sentencia C-893 de 2003 (M.P.A.B.S.) la declaró exequible, al considerar que esa prohibición era plenamente acorde con las finalidades del régimen disciplinario, al procurar evitar situaciones de tráfico de influencias, que de suyo rompen la igualdad que debe caracterizar la relación entre los ciudadanos individualmente considerados, y el Estado y la administración pública. Encontró la Corte que esta disposición tenía un sólido fundamento constitucional, dado que a través de esta restricción al servidor público o a quien recientemente ha dejado de serlo, se busca materializar caros y basilares principios del Estado de derecho, tales como la moralidad administrativa, la igualdad ante la ley, la imparcialidad, y la transparencia de la función pública.
Esta norma fue también demandada por razones semejantes a las de su versión original, es decir por las restricciones, posiblemente desproporcionadas que ella implicaría frente a los derechos al trabajo y a escoger profesión u oficio, acentuadas en este caso por el hecho de la mayor duración de la inhabilidad. En razón a que los cambios introducidos al texto de la norma impedían hablar de la existencia de cosa juzgada, en la sentencia C-257 de 2013 (C. ponente J.C.T., la Corte hizo un nuevo análisis de este tema, llegando en todo caso a conclusiones semejantes a las de la primera sentencia, que fue tomada como precedente relevante. En ese caso, este tribunal se concentró más que todo en determinar si el hecho de que las restricciones tuvieran ahora una duración de dos años, podría tornar en inconstitucionales estas reglas, sobre lo cual concluyó, que si bien ciertamente la medida es mucho más gravosa que la original, los fines constitucionales que ella persigue, avalan estas limitaciones.
No obstante, la S. encuentra que la tipificación de estos hechos como falta gravísima, a más de ser el producto de la voluntad legislativa, que como es sabido, en relación con estos temas debe ser preservada salvo la presencia de poderosas razones en contrario, no resulta en sí misma desproporcionada, pues cualquiera de las actuaciones listadas en la norma, entre ellas el asesoramiento o representación de terceros que gestionan asuntos ante la entidad con la que el servidor público está o estuvo vinculado, es en sí misma altamente censurable, puesto que envuelve el uso indebido de información privilegiada, rompe el equilibrio entre los ciudadanos, empaña la transparencia que debe caracterizar la administración pública, e implica un acto de deslealtad hacia dicha entidad, que además puede tener efectos negativos o perjudiciales para ella. Para la Corte, estas son razones suficientes para considerar adecuadas y razonables las consecuencias que la calificación como falta gravísima trae consigo.
A partir de lo anterior, se declarará así mismo infundada la objeción presidencial, relacionada con los numerales 6°, 10 y 13 del artículo 57.
Sobre este particular, debe, en primer lugar, anotarse que, a diferencia de lo que ocurre con los demás apartes objetados, en este caso se trata de una norma enteramente nueva, sin antecedentes en el actual Código D. Único. Sí aparecía ya prevista, en el numeral 36 del artículo 48, la otra conducta que ahora hará parte del artículo 58 del nuevo código, relacionada con la no instauración de la acción de repetición.
Analizadas las dos objeciones de inconstitucionalidad que se encuentran pendientes de resolución, de entre aquellas que en su momento propuso el Gobierno Nacional en relación con el proyecto de nuevo Código General D., remitido por el Congreso de la República para su sanción, la Corte ha determinado lo siguiente:
Primero.- Declarar INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General D. y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho D.”, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad del artículo 67 de dicho proyecto, en relación con el aspecto analizado.
Segundo.- Declarar INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, en relación con los numerales 2°, 7° y 11 del artículo 55, 4° del artículo 56 y 6°, 10 y 13 del artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad de tales disposiciones en relación con los aspectos analizados en esta providencia.
Tercero.- Declarar parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional, en relación con el numeral 3° del artículo 55 del mismo proyecto de ley. En consecuencia, declarar la constitucionalidad parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la sentencia C-252 de 2003.
Cuarto.- Declarar FUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de tales disposiciones.
Quinto.- DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con aclaración de voto Ausente en comisión
[1] El texto completo de este proyecto de ley, tal como se envió para sanción presidencial, que no se transcribe en razón de su considerable extensión y lo limitado de las objeciones gubernamentales presentadas, aparece publicado en la Gaceta del Congreso 409 del 16 de junio de 2015, páginas 7 a 38.
[2] En relación con esta segunda objeción, el Gobierno Nacional reconoce que varios de las conductas cuya definición como falta gravísima ahora se cuestiona, tienen actualmente esa misma calificación, en el texto de la Ley 734 de 2002, pese a lo cual entiende que este hecho no impide que contra estos contenidos se presente la objeción gubernamental, al tratarse de un nuevo proyecto de ley, que como tal debe surtir las etapas de sanción presidencial, o en su defecto objeción. En algunos casos sostiene, además, que los correspondientes contenidos son en sí mismos inconstitucionales, al margen de que durante su tiempo de vigencia no se haya ejercido contra ellos la acción pública de inconstitucionalidad.
[3] El Senado de la República aprobó el referido informe en sesión del día 10 de noviembre de 2015, de cuyo desarrollo da cuenta el acta 28, publicada en la Gaceta 15 de febrero 15 de 2016, mientras que la Cámara de Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de diciembre 1º de 2015, según se observa en el acta 107, publicada en la Gaceta 27 de febrero 18 de 2016.
[4] La Corte se ha referido a la improcedencia de las decisiones de exequibilidad condicionada al decidir sobre objeciones gubernamentales en las sentencias C-321 de 2009, C-766 de 2010, C-821 de 2011 (M.P. en todas estas H.A.S.P. y C-233 de 2014 (M.P.A.R.R., entre otras.
[5] En relación con este punto la vista fiscal citó la sentencia C-1052 de 2001.
[6] Cfr. en este sentido, entre otros, los fallos C-321 de 2009 (M.P.H.A.S.P., C-662 de 2009 (M.P.L.E.V.S., C-239 de 2010 (M.P.M.G.C.) y C-398 de 2010 (M.P.G.E.M.M..
[7] Sobre el concepto de cosa juzgada material, ver, entre muchas otras, las sentencias C-311 de 2002 (M.P.M.J.C.E., C-1038 de 2003 (M.P.R.E.G., C-969 de 2012 (M.P.G.E.M.M. y C-829 de 2014 (M.P.M.V.S.M..
[8] Cfr., entre otros, los fallos C-923 de 2000 (M.P.J.G.H., C-1249 de 2001 (M.P.M.G.M.C., C-070 de 2004 (M.P.C.I.V.H., C-887 de 2007 y C-741 de 2012 (en ambas M.P.N.P.P.) y C-290 de 2009 y C-398 de 2010 (M.P.G.E.M.M..
[9] Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M.P.V.N.M., C-292 de 1996 (M.P.J.C.O.G. y C-028 de 1997 (M.P.A.M.C..
[10] Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 28, publicada en la Gaceta 15 de 15 de febrero de 2016, acta que fue aprobada en plenaria de marzo 16 de 2016 (acta 45, publicada en la Gaceta Nº 179 de abril 22 de 2016).
[11] Según se observa en el acta 28, cuya copia obra en el expediente (página 15 de la Gaceta 15 de 2016), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue respaldada por el voto de 55 Senadores, lo que a su turno implica la presencia de quórum decisorio.
[12] Según se observa en el acta 107 (páginas 22 a 27 de la Gaceta 27 de 2016), el Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público de 93 Representantes y el voto negativo, así mismo nominal y público de otro más, lo que también en este caso implica la existencia de quórum decisorio. Esta acta fue aprobada por la plenaria de la Cámara durante la sesión del día 19 de abril de 2016, según lo certificó el S. General de esa corporación el día 11 de mayo de 2016 (folio 237 del cuaderno original del expediente).
[13] En el caso del Senado ver acta 27, publicada en la Gaceta 1048 de diciembre 11 de 2015 (página 6) y en la Cámara de Representantes el acta 106, publicada en la Gaceta 149 de abril 14 de 2016 (página 65).
[14] El último inciso del artículo 160 constitucional, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[15] Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto A-311 de 2006 (M.P.M.G.M.C. y las sentencias C-741 de 2012 (M.P.N.P.P., C-305 de 2010 (M.P.L.E.V.S., C-032 y C-930 de 2014 (en ambas M.P.G.E.M.M..
[16] Sobre el uso de este mecanismo en el más exigente campo del Derecho Penal, ver entre otras, las sentencias C-133 de 1999 (M.P.C.G.D., C-121 de 2012 (M.P.L.E.V.S.) y C-464 de 2014 (M.P.A.R.R.), en las que este principio ha sido ampliamente explicado, sin generar en ningún caso reproche alguno de constitucionalidad.
[17] De hecho el actual Código Único D. (Ley 734 de 2002), aun cuando no contiene una regla expresa semejante a la ahora cuestionada, en el fondo emplea el mismo sistema, pues en su artículo 43 establece que las faltas gravísimas se encuentran taxativamente señaladas en ese código, a partir de lo cual se entiende que cualquiera otra que no haya sido definida de esa manera se considerará falta grave o leve. Ver también, en sentido semejante los artículos 25 y siguientes del anterior código (Ley 200 de 1995).
[18] Sobre el auténtico sentido de este principio, en cuanto garantía del debido proceso, ver, entre muchísimas otras, las sentencias T-139 de 2010, T-704 de 2012 y T-672 de 2013, en lo relativo al ámbito penal, y SU-637 de 1996, C-987 de 2006, T-152 de 2009 y T-319A de 2012, en lo atinente al disciplinario.
[19] Artículos 92, 125, 150 numerales 1º, 2º y 23, 277 y 278, además de los artículos 185, 217, 218 253 y 279, entre otros, en lo relativo a los regímenes disciplinarios especiales.
[20] En relación con el señalamiento de competencias disciplinarias, la Constitución establece algunas reglas generales y usualmente no exhaustivas, que en tal medida pueden ser complementadas, más no modificadas, por el legislador.
[21] Ver a este respecto, entre muchas otras importantes decisiones, las sentencias C-095 de 1998 (M.P.H.H.V., C-181 de 2002 (M.P.M.G.M.C., C-1076 de 2002 (M.P.C.I.V.H., C-252 de 2003 y C-819 de 2006 M.P.J.C.T., C-500 de 2014 (M.P.M.G.C., C-315 de 2012 y C-532 de 2015 (M.P.M.V.C. Correa).
[22] Cfr. en relación con este aspecto, las sentencias C-265 de 1994, C-707 de 2005, C-543 de 2007, C-1007 de 2008, entre otras.
[23] Contenido en la Ley 734 de 2002.
[24] Que para la fecha de esta sentencia contenía las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 02 de 2004, pero aún no las que luego generó la aprobación del Acto legislativo 02 de 2015.
[25] Luego sancionado como Ley 1755 de 2015.
[26] Contenido en la Ley 1437 de 2011.
[27] Adoptado mediante Ley 1437 de 2011.
[28] Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vigente a la fecha con algunas adiciones y reformas puntuales.
[29] Artículos 52 a 64 del proyecto parcialmente objetado.
[30] Ocho de estas diez conductas se encuentran actualmente definidas como faltas gravísimas en distintos numerales del artículo 48 antes citado, mientras que solo una de ellas, la contenida en el numeral 4° del artículo 56 de este proyecto, aparece actualmente definida como una prohibición, cuya trasgresión, según lo explicado, implica la comisión de una falta grave o leve, según el caso, y la restante (numeral 1º del artículo 58) es novedosa.
Auto Interlocutorio de Corte Suprema de Justicia - Sala de casación civil y agraria nº T 8500122080022016-00234-01 de 24 de Noviembre de 2016
Auto Interlocutorio de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 46408 de 9 de Septiembre de 2015