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Timestamp: 2016-10-21 22:01:40+00:00
Document Index: 112114346

Matched Legal Cases: ['art. 56', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 132', "l'article 56", "l'article 56", 'art. 25', 'art. 1', 'art. 131', 'ATF ', 'art. 86', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 131', 'art. 84', 'art. 88', 'art. 131', 'art. 56', 'art. 131', 'art. 30', 'art. 131', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 98', 'art. 49', 'ATF ', 'art. 51', 'art. 82', 'art. 57', 'ATF ', 'art. 53', 'art. 55', 'art. 165', 'ATF ', 'art. 29']

1P.183/2004 (01.07.2004)
1P.183/2004 /ajp
Arr�t du 1er juillet 2004
MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Vice-pr�sident du Tribunal F�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud, Fonjallaz et Eusebio.
Olivier Dobler,
Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve, rue de l'H�tel-de-Ville 2, case postale 3970,
Droits politiques, clause d'urgence,
recours de droit public contre la loi adopt�e le 13 f�vrier 2004 par le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve.
Le 14 novembre 2002, le Grand Conseil genevois a modifi� la loi d'organisation judiciaire (OJ/GE) en lui ajoutant un titre XIV (art. 56T � 56W OJ/GE) consacr� au Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-apr�s: TCAS). Cette juridiction est destin�e � reprendre les comp�tences exerc�es jusque-l� par le Tribunal administratif et diff�rentes commissions de recours. Selon l'art. 56T OJ/GE, le TCAS est compos� de cinq juges, de cinq suppl�ants et de seize assesseurs, propos�s pour moiti� par les associations repr�sentatives des employeurs et par les associations repr�sentatives des salari�s. Selon l'art. 56U al. 1 OJ/GE, le TCAS si�ge en principe avec un juge et deux assesseurs, repr�sentant chacun l'un des partenaires sociaux. Cette loi a �t� promulgu�e le 8 janvier 2003, et sa date d'entr�e en vigueur a �t� fix�e au 1er ao�t 2003. Les cinq juges et cinq suppl�ants au TCAS ont �t� d�clar�s �lus sans scrutin par arr�t� du Conseil d'Etat du 30 avril 2003. Le Grand Conseil a ensuite �lu les seize juges assesseurs les 26 et 27 juin 2003. Le TCAS est entr� en fonction le 1er ao�t 2003.
Par arr�t du 27 janvier 2004 (1P.487/2003, destin� � la publication), le Tribunal f�d�ral a admis un recours de droit public form� par Olivier Dobler, et a annul� l'�lection des juges assesseurs; ceux-ci devaient, selon l'art. 132 de la constitution genevoise (Cst./GE), �tre �lus par le peuple et non par le Grand Conseil.
Le 13 f�vrier 2004, le Grand Conseil genevois a adopt� une loi urgente modifiant l' OJ/GE, ainsi libell�e:
La loi sur l'organisation judiciaire, du 22 novembre 1941, est modifi�e comme suit:
Titre X Disposition transitoire (nouveau)
Art. 162 (nouveau)
Modification du 13 f�vrier 2004
En d�rogation � l'article 56U, alin�a 1, le Tribunal cantonal des assurances sociales si�ge au nombre de 3 juges, sans assesseurs, jusqu'� l'entr�e en fonction des juges assesseurs �lus, conform�ment � l'article 56T, lettre c (loi 9078 du 14 novembre 2002, entr�e en vigueur le 8 janvier 2003); l'instruction des causes peut �tre conduite par un juge.
Article 2 Entr�e en vigueur
Article 3 Clause d'urgence
La pr�sente loi est d�clar�e urgente en vertu des articles 55 et 57 de la constitution et ne peut pas faire l'objet d'un r�f�rendum.
Par arr�t� du 16 f�vrier 2004, le Conseil d'Etat a fix� au 16 mai 2004 la date de l'�lection populaire des seize juges assesseurs au TCAS. Toutefois, par arr�t du 30 mars suivant, le Tribunal administratif genevois a annul� cet arr�t�, sur recours d'Olivier Dobler. L'obligation faite aux candidats juges assesseurs d'�tre propos�s par des associations repr�sentatives des employeurs ou des salari�s n'�tait pas admissible au regard de l'art. 25 du Pacte ONU II. Le Tribunal administratif a aussi constat� d'office la nullit� de l'art. 1 let. r OJ/GE (qui pr�voit la cr�ation du TCAS), en consid�rant que l'art. 131 Cst./GE permettait la cr�ation de juridictions civiles et p�nales, ainsi que du Tribunal administratif, � l'exclusion de toute autre juridiction comp�tente en mati�re administrative. Par ailleurs le d�lai de quatorze semaines pour convoquer les �lecteurs n'avait pas �t� respect�.
Sur le vu de cet arr�t, un recours de droit public form� par Olivier Dobler contre le m�me arr�t� a �t� d�clar� sans objet par d�cision du 28 avril 2004.
Par acte du 17 mars 2004, Olivier Dobler a form� un recours de droit public pour violation des droits politiques contre la loi urgente du 13 f�vrier 2004. Il demande l'annulation de cette loi, subsidiairement de sa seule clause d'urgence.
Le Grand Conseil conclut au d�boutement. Le recourant a r�pliqu�, en demandant notamment l'octroi de d�pens.
Le recours de droit public est dirig� contre une loi cantonale; il est form� pour violation des droits politiques. Le Tribunal f�d�ral en examine librement et d'office la recevabilit� (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48 et les arr�ts cit�s).
1.1 Interjet� dans les trente jours suivant la publication de l'acte litigieux dans la FAO, le recours est dirig� contre une loi soustraite � la sanction d'une autorit� cantonale. Il est recevable sous l'angle des art. 86 et 89 OJ.
1.2 Le recours pr�vu � l'art. 85 let. a OJ permet � l'�lecteur de se plaindre d'une violation des dispositions cantonales l�gales et constitutionnelles qui d�finissent le contenu et l'�tendue des droits politiques des citoyens (ATF 129 I 392 consid 2.1 p. 394 et les r�f�rences). En l'occurrence, le recourant se livre � une analyse de l'art. 131 Cst./GE, pour en d�duire que la cr�ation d'un tribunal cantonal des assurances sociales serait impossible sur cette base. En omettant de modifier la constitution, le Grand Conseil aurait priv� le Conseil g�n�ral de ses pr�rogatives.
Certes, lorsqu'il est pr�tendu qu'une loi viole la constitution cantonale, il est simultan�ment fait grief au l�gislateur d'avoir fait l'�conomie d'une r�vision constitutionnelle soumise au r�f�rendum obligatoire. Le grief n'en concerne toutefois pas moins la conformit� de la loi � la constitution cantonale, la norme attaqu�e n'ayant mat�riellement pas de rapport direct avec les votations ou �lections cantonales. Le moyen rel�ve donc bien plut�t du recours pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui permettrait au citoyen, en cas d'admission de ses griefs, d'obtenir l'annulation de l'acte l�gislatif attaqu�. Conform�ment � l'art. 88 OJ, le recourant devrait �tre potentiellement touch� par la l�gislation attaqu� et devrait se pr�valoir d'un int�r�t juridiquement prot�g� � son annulation, conditions qui paraissent faire d�faut en l'occurrence. La question de la recevabilit� du grief peut cependant demeurer ind�cise, puisque celui-ci doit de toute fa�on �tre �cart� sur le fond (consid. 2 ci-dessous).
1.3 Le recours pour violation des droits politiques est en revanche recevable dans la mesure o� le recourant conteste l'usage de la clause d'urgence: celle-ci a pour effet de soustraire la loi au r�f�rendum. Le recourant, dont la qualit� de citoyen actif dans le canton de Gen�ve n'est pas contest�e, a qualit� pour recourir sur ce point.
Le recourant se livre � une interpr�tation de l'art. 131 Cst./GE, dont la teneur est la suivante:
1 La loi �tablit des tribunaux permanents pour juger toutes les causes civiles et p�nales; elle en r�gle le nombre, l'organisation, la juridiction et la comp�tence.
2 Un tribunal administratif est institu� pour statuer sur les recours de droit administratif dans les cas o� la loi le pr�voit.
2.1 Pour le recourant, seule serait possible, sur la base de cette disposition, la cr�ation par le Grand Conseil de juridictions civiles et p�nales, ou de juridictions administratives ne relevant pas du pouvoir judiciaire. Les causes devant �tre soumises � une juridiction administrative de l'ordre judiciaire ne pourraient �tre d�f�r�es qu'� l'actuel Tribunal administratif. Tel serait le cas de l'ensemble des causes vis�es � l'art. 56 de la loi f�d�rale du 6 octobre 2000 sur la partie g�n�rale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), ainsi que des contentieux en mati�re d'assurances sociales cantonales. Le TCAS pourrait, en revanche, se charger des contentieux dans le domaine de la LPP (non vis� par la LPGA), de la LAMal et de la LAA. Il serait toutefois absurde de cr�er une juridiction disposant de comp�tences pareillement r�duites.
2.2 Le Grand Conseil propose une interpr�tation historique et t�l�ologique de l'art. 131 Cst./GE.; le seul but de cette disposition �tait de doter le canton de Gen�ve de tribunaux permanents. La mention du Tribunal administratif dans un alin�a s�par� �tait destin�e � marquer l'ind�pendance de cette juridiction par rapport aux tribunaux civils et p�naux. Le but n'�tait pas de cr�er un tribunal d�termin�, la comp�tence coutumi�re du Conseil d'Etat ayant �t� maintenue, de m�me que les commissions de recours sp�cialis�es; ces derni�res devraient �galement �tre consid�r�es comme des "tribunaux" au sens des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Les distinctions op�r�es par le recourant en fonction des diff�rentes comp�tences du TCAS seraient sans pertinence. Un projet de modification de l'art. 131 Cst./GE serait en cours, dans lequel le TCAS est mentionn� � titre d'exemple. Le Grand Conseil rel�ve enfin que la cr�ation du Tribunal cantonal des assurances r�pond aux exigences de l'art. 57 LPGA.
2.3 Ce dernier argument appara�t d�cisif. Selon l'art. 57 LPGA, chaque canton institue un tribunal des assurances sociales, qui statue en instance unique sur les recours interjet�s dans ce domaine. Cette disposition tend � la suppression des diverses instances de recours coexistantes en mati�re d'assurances, dans l'int�r�t d'une jurisprudence uniforme (FF 1991 II 258). Le droit des assurances sociales appartient pour l'essentiel au droit administratif; les causes qui en rel�vent sont susceptibles d'un recours de droit administratif au TFA et doivent, conform�ment � l'art. 98a OJ, �tre jug�es en derni�re instance par des autorit�s judiciaires cantonales (Kieser, ATSG Kommentar, Zurich 2003, p. 567; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 473).
2.4 Selon le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.), la l�gislation f�d�rale l'emporte sur la r�glementation cantonale, quel que soit leur niveau respectif. Il est notamment interdit au l�gislateur ou � l'ex�cutif cantonal d'intervenir dans les mati�res que le l�gislateur f�d�ral a entendu r�glementer de fa�on exhaustive, d'�luder le droit f�d�ral ou d'en contredire le sens ou l'esprit (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 86-87; 129 I 402 consid. 2 p. 404, 330 consid. 3.1 p. 334; 118 Ia 299 consid. 3a p. 301). M�me si la constitution cantonale b�n�ficie de la garantie de la Conf�d�ration (art. 51 al. 2 Cst.), elle doit elle aussi c�der le pas devant une r�glementation pr�vue dans une loi f�d�rale (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, Zurich 2003, p. 436).
L'absence de mention du tribunal des assurances dans la constitution cantonale ne saurait par cons�quent �tre une raison suffisante pour remettre en cause, comme le fait le recourant, l'existence m�me de cette juridiction. Celle-ci est certes charg�e de statuer sur des recours dans des mati�res ne relevant pas de la LPGA, mais il s'agit l� d'une question concernant la comp�tence, et non l'existence du TCAS. Cette derni�re trouve son fondement directement dans le droit f�d�ral.
Selon l'art. 82 al. 2 LPGA, les cantons doivent adapter leur l�gislation � la loi dans un d�lai de cinq ans � partir de l'entr�e en vigueur de la loi, soit jusqu'au 31 d�cembre 2007. L'art. 57 LPGA n'a pas de port�e contraignante dans cet intervalle, mais il n'en constitue pas moins un fondement suffisant pour la cr�ation d'une juridiction unique, m�me en l'absence de base constitutionnelle cantonale expresse.
2.5 Lorsque le droit f�d�ral fixe un d�lai pour l'adaptation du droit cantonal, les cantons sont libres d'utiliser enti�rement ou non ce d�lai. Toutefois, lorsque le droit cantonal est adapt� au droit f�d�ral, sur un point ou un autre, il est interdit aux cantons de modifier leur l�gislation, dans le d�lai d'adaptation, dans un sens clairement contraire au droit f�d�ral (ATF 124 I 101 consid. 4 p. 106).
En l'occurrence, le TCAS a �t� cr�� par la loi du 14 novembre 2002; celle-ci n'a pas �t� attaqu�e au moment de son adoption, et est entr�e en vigueur le 1er ao�t 2003. Dans ces conditions, on ne saurait remettre en cause l'existence de cette juridiction sans contrevenir au droit f�d�ral.
2.6 Par cons�quent, c'est � tort que le recourant soutient qu'une base constitutionnelle cantonale expresse �tait n�cessaire pour la cr�ation du TCAS; il se trompe �galement lorsqu'il tente de mettre en cause, � ce stade, l'existence de cette juridiction. Pour autant qu'elle soit recevable, l'argumentation du recourant doit donc �tre �cart�e.
Le recourant rappelle ensuite les principes applicables � la clause d'urgence. Il estime que la loi d�clar�e urgente devrait �tre proportionnelle, que son application devrait �tre limit�e dans le temps, et que l'urgence ne pourrait �tre d�clar�e pour une loi contraire � la constitution cantonale. La loi attaqu�e ne serait pas propre � pr�venir la paralysie institutionnelle invoqu�e par le Grand Conseil, compte tenu du d�faut de constitutionnalit� du TCAS et des comp�tences r�duites qu'il devrait se voir reconna�tre.
3.1 Selon l'art. 53 Cst./GE, les lois vot�es par le Grand Conseil sont soumises � la sanction du peuple lorsque le r�f�rendum est demand� par 7000 �lecteurs au moins dans le cours des 40 jours qui suivent celui de la publication de ces lois. Sous le titre "Clause d'urgence", l'art. 55 Cst./GE dispose que le r�f�rendum ne peut pas s'exercer contre les lois ayant un caract�re d'urgence exceptionnelle (al. 1). La d�cision constatant le caract�re d'urgence est de la comp�tence exclusive du Grand Conseil (al. 2).
3.2 Comme le rappelle le recourant, les termes m�mes de cette disposition indiquent clairement qu'elle doit faire l'objet d'une interpr�tation restrictive. La d�lib�ration doit en effet avoir un caract�re d'urgence exceptionnelle; sa mise en vigueur doit intervenir � tr�s bref d�lai et ne peut souffrir le retard d� � la mise en oeuvre d'une �ventuelle proc�dure r�f�rendaire. On ne saurait donc consid�rer comme ayant une urgence exceptionnelle les d�cisions, m�me tr�s importantes, dont la mise en application imm�diate ne s'impose pas sans conteste. Les motifs invoqu�s � l'appui de la clause d'urgence doivent �tre suffisamment importants pour justifier la d�rogation au principe selon lequel les d�lib�rations du Grand Conseil sont soumises au r�f�rendum facultatif. Cette interpr�tation restrictive est la m�me que celle qui s'impose dans l'application de l'art. 165 Cst. Une mesure ne peut �tre urgente que si elle est consid�r�e comme n�cessaire et pr�sente une certaine importance; mais � cet �l�ment mat�riel doit toujours s'ajouter un �l�ment de temps, � d�faut de quoi on doit nier l'urgence (arr�t 1P.118/2002 du 9 ao�t 2002; ATF 103 Ia 152 consid. 3a/b p. 156-157 et la doctrine cit�e; cf. �galement Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 1441).
3.3 Le recourant ne conteste pas s�rieusement l'existence d'une situation d'urgence. Il para�t en effet n�cessaire d'assurer le fonctionnement de la juridiction comp�tente en mati�re d'assurances sociales, apr�s l'annulation de l'�lection des assesseurs et dans l'attente d'une nouvelle �lection par le peuple. Il s'agit manifestement d'�viter des situations de d�ni de justice, au d�triment de nombreux justiciables, en violation des art. 29 Cst. et 6 CEDH. D�pourvu d'assesseurs r�guli�rement �lus, le TCAS pouvait soit statuer n�anmoins avec le risque d'une annulation de ses jugements pour composition irr�guli�re (le Tribunal f�d�ral des assurances a d�j� annul� des jugements rendus avec les juges assesseurs irr�guli�rement �lus), soit surseoir � statuer dans l'attente de l'�lection des juges assesseurs par le peuple, causant ainsi un retard inadmissible dans les proc�dures. L'urgence est ind�niable, du point de vue tant mat�riel que temporel.
3.4 L'argument relatif � la nature constitutionnelle de la loi attaqu�e doit �tre rejet�; la loi du 13 f�vrier 2004 d�roge non pas � la constitution cantonale, mais � la loi cantonale d'organisation judiciaire; s'agissant des griefs d'inconstitutionnalit�, il y a lieu de se r�f�rer aux consid�rations qui pr�c�dent (consid. 2).
Le recourant ne saurait non plus soutenir que la loi attaqu�e n'est pas apte � rem�dier � la situation d'urgence. Le TCAS �tant d�j� valablement constitu�, sous r�serve de l'�lection de ses assesseurs, la solution consistant � rendre des arr�ts par trois juges r�guli�rement �lus �tait la plus rationnelle, et conforme de surcro�t au droit f�d�ral. Le recourant pr�tend enfin que la situation d'urgence serait destin�e � durer ind�finiment, d�s lors qu'il n'y aurait pas lieu d'�lire des assesseurs pour un tribunal qui "n'existe pas". L'argument se heurte, lui aussi, aux consid�rations qui pr�c�dent.
Le recours de droit public doit par cons�quent �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable. Dans la proc�dure de recours pour violation des droits politiques, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire. Vu l'issue de la cause, il n'est pas allou� de d�pens.
Il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au recourant, au Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve, et au Tribunal F�d�ral des assurances.