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Timestamp: 2020-08-13 19:30:59+00:00
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Conteúdo Jurídico | Breve Reflexão sobre a Dinâmica da Indústria Extrativa de Recursos Minerais em Moçambique
Resumo: O presente estudo sobre o papel dos mega-projectos na promoção do desenvolvimento, a partir de uma análise sobre a observância das obrigações de responsabilidade social legais e morais na realidade moçambicana, parte de uma análise do cenário vivenciado pela comunidade africana e moçambicana em particular, no que alude ao descobrimento dos recursos naturais, minerais e energéticos no subsolo africano, o que atrai muitos investimentos estrangeiros, que por via dos mega-projectos passam a explorar os recursos naturais aqui existentes. Repetidas vezes tem se notado conflitos entre as comunidades locais onde se instalam os mega-projectos, que consistem em lutas por terras onde antes viviam e praticavam suas actividades de produção como agricultura, pesca, bem como suas zonas habitacionais, que por força dos maiores interesses do Estado, devem dar lugar aos mega-projectos, e como há recorrentes deficiências na implementação dos planos de reassentamentos, assistem-se conflitos permanentes.
Palavras-Chave: Desenvolvimento, Responsabilidade Social, Mega-projectos, Estado, Acordos de Desenvolvimento.
Abstract: The present study on the role of mega-projects in promoting development, based on an analysis of compliance with legal and moral social responsibility obligations in Mozambican reality, is part of an analysis of the scenario experienced by the African and Mozambican community in particular, in what refers to the discovery of natural mineral and energy resources in the African subsoil, which attracts many foreign investments, which through the mega-projects start to explore the natural resources here. Conflicts have repeatedly been noted between the local communities where the mega-projects take place, which consist of struggles for land where they used to live and practice their production activities such as agriculture, fishing, and their housing areas. State, must lead to mega-projects, and as there are recurrent shortcomings in the implementation of resettlement plans, there is ongoing conflict.
Keywords: Development, Social Responsibility, Mega-projects, State, Development Agreements.
Nas últimas duas décadas, o continente africano conheceu um novo fenómeno económico com o advento dos mega-projectos que trabalham essencialmente nas indústrias mineiras. Moçambique não escapou a esta nova forma de dinamização económica que se propagou com grande celeridade um pouco por todo o continente, a considerar as várias descobertas dos recursos minerais que os países foram notando.
A materialização dos mega-projectos tem sido por via de investimentos de capitais estrangeiros, das empresas multinacionais ou transnacionais, que instalam-se nos países africanos com a finalidade de extrair os recursos minerais. Assim, fica sobejamente conhecida a indústria extractiva em sua maioria em África e a processadora em outros cantos do mundo.
Contudo, os mega-projectos têm gerado um aceso debate sobre o seu papel na promoção do desenvolvimento local, bem como no grau de cumprimento das suas responsabilidades sociais, sejam as demandadas da lei, sejam as que se figuram como sendo de índole moral.Tal é o caso por um lado, de sentir-se uma necessidade da comunidade local onde se instalam os mega-projectos e poder satisfazê-la. Por outro, a forma como se tem materializado o cumprimento da responsabilidade social por parte de algumas empresas no âmbito dos mega-projectos pode levar em certa medida a questionar a legitimidade do Estado na provisão dos serviços básicos aos cidadãos, quando por exemplo há registos de empresas que constroem escolas, hospitais, etc.
As acções de Responsabilidade Social Empresarial (RSE) como a construção de infra-estruturas sociais para a educação e saúde, a geração de emprego, entre outras são muitas vezes referenciadas em muitos discursos, principalmente políticos e de empresas, como aspectos positivos que complementam as acções do governo, devendo por isso ser promovidas e valorizadas. Entretanto, no entender de Schroeder e Schroeder (2004), estes discursos muitas vezes negligenciam componentes não menos importantes como a intenção das empresas ao desenvolver iniciativas sociais, o risco das comunidades tornarem-se dependentes destes mega-projectos e a possibilidade de fragilização do papel do Estado.
A exploração dos recursos africanos faz parte de um processo desencadeado após as invasões estrangeiras ao continente desde os fins do século XV e início do século XVI. Actualmente, a renovação das invasões, por meio daquilo que Kwame Nkruma e Thomas Sankara haviam denunciado sob o nome de Neocolonialismo, demonstram a corrida por recursos africanos devido à crescente demanda internacional por matérias-primas. Os principais actores económicos nesse cenário são os antigos exploradores (Europa e países centrais) e países em desenvolvimento, que aproveitaram-se do apaziguamento de conflitos em alguns países, tendo como consequência a diminuição dos riscos económicos para que multinacionais possam actuar em algumas nações africanas (Martins, 2016, p. 67).
O facto a questionar é se realmente estes recursos que a corrida ao acesso e controlo intensificou-se, estão a promover algum desenvolvimento local. Ora, em certa análise infere-se que os mega-projectos isentam-se das suas responsabilidades sociais como empresas inseridas em comunidades, o que faz com que a pobreza continue se agravando.
Para Castel-Branco (2010), a chegada dos chamados “mega-projectos” criou desequilíbrios e níveis de concentração de produção e comércio exterior sem precedentes, sobretudo com os investimentos no sector do alumínio (Mozal), gás natural, hidrocarbonetos e carvão. Portanto, o padrão de acumulação baseia-se, por um lado, no papel preponde­rante dos interesses capitalistas multinacionais na extracção de recursos minerais (e naturais em geral) e em mínimas actividades de processamento e, por outro lado, na capacidade do Estado moçambicano de atrair fluxos de capital público estrangeiro (ajuda externa) para financiar despesas de cariz social e sustentar o Aparelho do Estado.
A importação ou contratação de empresas estrangeiras reside principalmente no facto de o tecido económico nacional não ter capacidade para satisfazer a demanda das multinacionais. Mosca (2012) debate a questão de contratação de empresas estrangeiras em detrimento das locais, como também factores que contribuem para o não enriquecimento das comunidades locais, o que pode estar ligado à sonegação das autoridades locais, podendo fazer emergir futuramente conflitos que possivelmente podem ser evitados.
No quadro legislativo, as Nações Unidas (ONU), através da resolução 1803, que estabelecem o Princípio da Soberania Permanente, reconhecem a existência da soberania dos Estados sobre os seus recursos. Embora esta resolução conceda aos Estados amplos poderes para se servirem dos seus recursos como bem entendem, a mesma prescreve o contexto dentro do qual os Estados devem agir. Ela exige que os Estados exerçam esta soberania no interesse do povo, afirmando que os “direitos dos povos e das nações à soberania permanente sobre as suas riquezas e recursos naturais deve ser exercido no interesse do seu desenvolvimento nacional e do bem-estar do povo do Estado em causa”. Esta é uma doutrina de soberania permanente, que também pode ser encontrada na Carta dos Direitos e Deveres Económicos dos Estados, aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 1974 como o elemento fulcral do que veio a ser chamado de Nova Ordem Económica Internacional.
O artigo 2 da carta refere que “cada Estado tem e deve exercer livremente plena soberania permanente, incluindo posse, uso e determinação do destino de toda a sua riqueza, recursos naturais e actividades económicas”. Esta disposição confere maiores poderes de soberania e pertença aos países africanos. Todavia, a sua inexperiência e falta de recursos (materiais, financeiros e humanos), para a extracção e transformação dos recursos naturais em benefício do povo africano, fazem com que as economias locais continuem atrasadas.
No caso específico de Moçambique, foi adoptada a Política de Responsabilidade Social Empresarial na Industria Extractiva (PRSEIE) apresentada pelo Ministério dos Recursos Minerais (MIREM), com a qual são delimitadas as acções de RSE, que os mega-projectos devem observar na sua relação com as comunidades. Durante a nossa abordagem, vamos analisar com maior precisão os pontos essenciais regulados por esta PRSEIE, podendo aferir e questionar a sua exiguidade na resposta aos desafios da promoção do desenvolvimento local, bem como na geração de uma independência económica futura por parte das comunidades.
1. A Exploração de recursos naturais em Moçambique
Moçambique possui muitos recursos naturais (RN), na sua maioria, ainda por explorar. São conhecidos importantes depósitos de RN como carvão mineral, gás natural, bentonite, berilo, cobre, tantalite, ouro, grafite, ilimenite, rutilo, bauxite, ferro, zincão e muitos outros. Desses minerais, apenas o titânio, tântalo, mármore, ouro, carvão, a bauxite, o granito, o calcário e o gás natural é que estão a ser explorados. Os principais RN cuja exploração envolve mega-investimentos no país são: o carvão mineral, o gás natural e as areias pesadas. Recentemente, o país entrou na lista dos produtores de petróleo com a descoberta deste recurso em quantidades comerciais próximo do campo de gás de Temane.
Segundo o Instituto Nacional de petróleo(INP) (2014), as primeiras pesquisas de hidrocarbonetos no país remontam a 1904, sendo que em 1948 houve pesquisas de petróleo no litoral de Moçambique (Cabo-Delgado, Sofala e Gaza). O gás de Pande foi descoberto em 1961, seguido pelo gás de Búzi (em 1962) e Temane (em 1967). Embora a descoberta dos RN tenha-se registado desde o início do século XX, foi preciso esperar pelo ano 2000 para que estivessem criadas as condições propícias à sua exploração em Moçambique.
Segundo Rolo e Tschanze (2014), o ambiente político que então se vivia na África Austral, o petróleo abundante e barato e a ausência de uma procura local ou regional significativa e sustentável que justificasse a exploração dos recursos, aliados à guerra civil, foram obstáculos que impediram a exploração do gás natural em Moçambique numa primeira fase.
Como expõe Zeca (2013), a evidência a partir dos dados existentes indica que em Moçambique, a exploração dos RN tem conhecido uma rápida expansão nos últimos anos, como resultado do desenvolvimento dos grandes projectos, nomeadamente: o projecto de fundição de alumínio da Mozal (em Beleluane), os projectos de gás natural de Pande e Temane, os projectos de areias pesadas de Moma e Chibuto e os projectos de carvão mineral na Província de Tete.
Tabela 1 Mega-projectos na exploração de recursos naturais em Moçambique
Produto (10^6)
Investidores (Localização
Investimento US$ (10^6)
2,45ton/ano
Mozal (Beluluane)
26ton/ano
Vale (Moatize)
Rio Tinto (Benga)
2ton/ano
JSPL (Changara)
120GJ/ano
Sasol (Temane e Pande)
183GJ/ano
AreiasPesadas
1,2ton/ano
Kenmare (Moma)
0,56ton/ano
0,21ton/ano
Fonte: Ministério dos Recursos Minerais (2010)
2. A Política de Responsabilidade Social Empresarial na Indústria Extractiva: âmbito e surgimento
Embora o debate sobre a RSE não constituir um novo marco em Moçambique, o seu interesse actual e a forma como está sendo conduzido tornaram-se cada vez mais interessantes, dado ao advento dos mega-projectos e as polémicas que se vivem nas comunidades onde estes se instalam. Certo é que os problemas como reassentamentos nos locais onde se instalam os mega-projectos, passaram a marcar as principais notícias nos órgãos de comunicação social, o que de certa forma desperta uma preocupação em todos os intervenientes sociais, como o governo, a sociedade civil, as academias, bem como a classe empresarial.
No entender de Langa e Massingue (2014), a Política de Responsabilidade Social Empresarial para a Indústria Extractiva (PRSEIE) mostra na sua origem estar ligada a vários aspectos, entre os quais, os benefícios fiscais concedidos aos mega-projectos, transparência nos contratos, a polémica nos reassentamentos por não envolverem directamente as comunidades locais. Estes aspectos todos conjugados, forçaram o Estado Moçambicano a encontrar uma forma de dirimir a forma como se deve conduzir e materializar a RSE e todas as outras componentes necessárias para que as comunidades que vivem nas zonas atingidas pelos mega-projectos, fossem deslocadas com segurança e garantidos os seus serviços básicos.
Com efeito, à partida, torna-se problemático referir sobre a segurança e garantia dos serviços básicos, uma vez já referida a falta de transparência nos contratos e o envolvimento directo das comunidades. Por isso mesmo, assiste-se cada vez mais a insatisfação das comunidades relativamente aos mega-projectos.
Certo é que os reassentamento que têm vindo a ser impulsionados para dar lugar aos mega-projectos, deslocam as comunidades das suas zonas de labor e habitação habituais, para novas zonas em que os pastos, a agricultura, as actividades tradicionais, são menos fáceis por agregados vários aspectos, como a fertilidade da terra, a distância com os mercados habituados, entre outros aspectos que ditam de forma clara o nível de vida das comunidades ora afectadas.
Langa e Massingue apresentam alguns dados de manifestações dos populares em Moatize – Tete, diante da mineradora Vale Moçambique, onde reivindica-se as condições de vida que são já problemáticas.
Quadro 1 – Dadosde protestos em Moatize nos anos 2012 e 2013
Data (s) do protesto
Cerca de 700 famílias
Bloqueio da passagem ferro e rodoviária na zona de Cateme, reivindicando as condições de vida em que ficaram sujeitas com o reassentamento e o valor pago como indemnização e compensação pela deslocação.
Como consequência, o transporte de carvão da mina para ao porto foi paralisado. Houve actuações violentas e detenções por parte da polícia e das Forças de Intervenção Rápida (FIR), ameaças e intimidações aos protestantes.
Cerca de 1300 famílias
Manifestação em frente as instalações da Vale onde se exigia diálogo com os responsáveis da empresa, a propósito da exigência do valor remanescente da compensação pela perda de terras. Na ausência de resposta por parte da Vale, os manifestantes bloquearam as entradas principais da mina. Houve presença da polícia sem nenhum registo de confrontações violentas.
Bloqueio de um dos acessos a mina da Vale, exigindo uma vez mais o valor remanescente das compensações. Não houve relatos de confrontos exacerbados com a polícia.
Fonte:Langa e Massingue (2014, p. 231)
Estes acontecimentos que marcaram também os principais órgãos de comunicação social, a sociedade civil moçambicana (SCM), forçaram o Estado Moçambicano, através do MIREME a estabelecer uma PRSEIE, que é divulgada a partir da Resolução de 9 de Outubro de 2013.
A PRSEIE funda-se nos princípios da norma do International Organization for Standardization[1] (ISO) 26000 lançadas internacionalmente a 1 de Novembro de 2010, na Cidade de Genebra, Suíça. Conforme explica o Instituto Observatório Social (2011), a ISO 26000 é uma norma que estabelece as directrizes sobre responsabilidade social através de um escopo amplo que incorpora a dimensão social, ambiental e económica do desenvolvimento sustentável envolvendo questões relativas aos direitos dos consumidores, comércio justo, direitos humanos e trabalhistas, combate a todo tipo de discriminação, protecção às populações vulneráveis e relacionamento com as comunidades. Diante de visões diferenciadas e práticas questionáveis, essa norma, pelo seu conteúdo e metodologia de construção, poderá ser uma referência para definição de políticas e práticas das empresas e organizações em relação à responsabilidade social.
3. Principais regulações da Política de Responsabilidade Social Empresarial na Indústria Extractiva
A nossa análise explora da PRSEIE três pontos importantes regulados, nomeadamente a política de reassentamentos, as iniciativas de desenvolvimento local e a forma de estabelecimento dos acordos de desenvolvimento local. Nesta secção são estudados a dimensão legal e moral da PRSEIE, que em certa forma questiona como prevalece a legitimidade do Estado nas acções de RSE dos mega-projectos e a geração de uma dependência económica e produtiva por parte das comunidades.
3.1.Política de reassentamentos
O Governo Moçambicano estabeleceu dois instrumentos legais para regular a política de RSE no país, nomeadamente a Política de Responsabilidade Social Empresarial para a Indústria Extractiva (PRSEIE) – de 9 de Outubro de 2013 e a Política de Responsabilidade Social Empresarial para a Indústria Extractiva de Recursos Minerais (PRSEIERM) – Resolução nº. 21/2014 de 16 de Maio. Sendo o primeiro instrumento legal do âmbito geral por incluir a indústria mineira e a indústria de petróleo e gás e, o segundo instrumento legal específico para a indústria dos recursos minerais. Com efeito, os dois instrumentos têm a mesma origem de que abordamos no ponto anterior.
O número 2 do artigo 43 da Lei nº. 14/2002 – Lei de Minas, estabelece que “o uso de terra para explorações mineiras tem prioridade sobre os outros usos da terra quando o benefício económico e social relativo as operações mineiras seja superior”. A referida disposição legal, coloca claramente em segundo, terceiro planos o uso de terra para a habitação, agricultura, pastagens, pesca, etc., que têm sido as principais actividades desenvolvidas pelas famílias nas zonas onde se instalam os mega-projectos de mineração.
Numa leitura moral e social, pode-se inferir uma pouca boa fé por parte do legislador, visto ser comum que os mega-projectos de mineração não se realizam nas zonas urbanas, mas sim, nas zonas onde habitam populares de baixa renda, e que a sua sobrevivência depende essencialmente da produção que a terra lhes dá em agricultura e outras formas artesanais de explorar a terra.
Comummente tem se notado que os reassentamentos que dão lugar aos mega-projectos de mineração são os mais problemáticos e polémicos, pois acontecem sem que estejam criadas as condições necessárias mínimas para a vida dos populares. Ou seja, são deslocados das suas terras férteis para a agricultura para zonas menos férteis e com distanciamento longo relativamente a outras instituições como hospitais, escolas, mercados, o que torna a sua renda de vida logicamente mais baixa, passando para os níveis de pobreza cada vez mais graves.
Mário (2015), faz uma alusão aos reassentamentos começando por distinguir que existem os chamados reassentamentos benignos e os reassentamentos malignos. Logicamente que os benignos são os advindos da realização de grandes projectos para a economia do país, que mudam a vida dos populares reassentados para o melhor. Os malignos são os que ocorrem em consequência dos fenómenos naturais como cheias, ciclones, entre outros. Este autor constata que os reassentamentos benignos em Moçambique também são malignos: a vida do povo agrava a pobreza.
O maior, mais mediático e também mais violento protesto contra as más condições de reassentamento e falta de cumprimento das promessas feitas por um investidor num grande projecto mineiro (companhia brasileira Vale), aconteceu em Janeiro de 2012, quando centenas de famílias transferidas de Moatize para Cateme decidiram impedir a circulação de comboios com carvão na linha férrea que liga Moatize ao porto da Beira (a chamada Linha de Sena) (Mosca & Selemane, 2013, p. 11).
Ora, a alínea a) do ponto 2 da Resolução nº. 89/2013 de 31 de Dezembro, sobre a pertença dos RN, refere que os recursos minerais que se encontram no solo e subsolo, nas águas interiores, no leito mar territorial, na zona económica exclusiva e na plataforma continental da República de Moçambique, incluindo os recursos minerais situados no leito marinho e no subsolo do leito marinho do mar territorial, são propriedade do Estado”. Pelo entendimento teórico que se tem do Estado, ele é formado pelo povo, poder político e o território, o que à partida confere plenos direitos e deveres aos populares, bem como a sua dignidade de intervir nos projectos de mineração.
A respeito da dignidade, a alínea a) do ponto 3 sobre os princípios da política na Resolução nº. 21/2014 de 16 de Maio, refere que “as actividades de exploração dos recursos minerais devem ser conduzidas com base no respeito permanente pela dignidade e direitos humanos, pelo direito à estabilidade social das comunidades locais, e pelo direito ao progresso económico e social de todos os cidadãos nacionais”. Esta disposição conflitua com os cenários que se tem assistido nas comunidades onde se instalam os mega-projectos.
Um denominador comum tem caracterizado estes processos de ‘desenraizamento comunitário’: estes têm sido conduzidos de forma profundamente autoritária, em que em nenhum momento a opinião das comunidades afectadas é tida em consideração, e, mais grave ainda, com perturbações graves no gozo de direitos humanos básicos, como o direito a habitação e alimentação condignas; acesso a terra arável, a serviços mínimos de saúde e de educação e a meios de vida essenciais. Nesse sentido, e visto que o anúncio da exploração de recursos naturais coincide com o anúncio da remoção das comunidades locais para outras regiões, geralmente muito pobres em recursos básicos como água e terra arável, o primeiro impacto sobre os primeiros ‘donos’ é um sentimento de que ser originário de uma região rica em recursos é uma maldição, que leva ao sofrimento, através de desterro, para terras pobres e isoladas (Mário, 2013, p. 34).
Portanto, a polémica dos reassentamentos deve estar clarificada no quadro legal, podendo estabelecer os pontos principais de que se deve conduzir, as exigências que se devem cumprir, e criar comités de monitoria e avaliação destas acções, que devem incluir todas as partes interessadas, nomeadamente os investidores, o governo (representação do Estado), as comunidades afectadas, a sociedade civil. A inclusão da sociedade civil, enquanto instituições com um entendimento considerável, será de ajudar na salvaguarda dos interesses das comunidades afectadas pelos mega-projectos, porque como se tem assistidos são comunidades na sua maioria formadas por pessoas desprovidas de conhecimento da legislação, direito e outras garantias que se lhes devem ser preservadas.
3.2.A transparência
O tema da transparência constitui um debate antigo e permanente na esfera pública e privada em África e particularmente em Moçambique. Tem-se falado muito da transparência nos processos de governação, da gestão da coisa pública e da necessidade de haver maior afluência de informação e comunicação entre as instituições e o público em geral.
A SCM tem insistido nos esforços de alertar a necessidade de transparência e publicação dos contratos de mineração na íntegra, de tal forma que as comunidades e pessoas interessadas possam consultar para seu uso e contribuir activamente na vida do Estado. Entretanto, da leitura que se faz sobre os principais dispositivos legais nacionais sobre a indústria extractiva é quase que omissa a estratégia de comunicação com as comunidades sobre os mega-projectos.
A lei nº. 34/2014 de 31 de Dezembro – Lei do Direito à Informação, estabelece no seu artigo 13 que “o exercício do direito à informação compreende a faculdade de solicitar, procurar, consultar, receber e divulgara informação de interesse público”.Porém, quando são solicitadas informações, mesmo que sejam no âmbito de elaboração de trabalhos científicos para interesses académicos, várias organizações declinam-se a faltar a informação ou mesmo forjam os dados.
No âmbito da indústria extractiva não há uma disposição legal ainda, que obrigue os mega-projectos a divulgar os seus relatórios contabilísticos, planos e acções em RSE, resultados de produção, mercados a explorar, etc. Comummente os mega-projectos entendem-se como autónomos na produção e prestação de contas. Estes actos questionam o princípio de ‘bom comportamento ético’ que se propaga na nossa praça.
Contrariamente à demanda da SCM que tem insistido na necessidade de uma maior transparência nos negócios de mineração, divulgação na íntegra dos contratos, assiste-se um cenário em que o artigo 23 da Lei nº. 15/2011 de 10 de Agosto – Lei das Parcerias Público-Privadas (PPP), limita-se na exigência da publicação dos termos principais do contrato, do relatório e do balanço contabilístico das actividades e, não vai a fundo das questões mais essenciais que têm sido o principal foco dos problemas vividos nas comunidades afectadas pelos mega-projectos, problemas de fiscalidade e geração de receita.
Para Langa e Massingue (2013, p. 233), “PRSEIE é retrógrada em relação à tendência actual de tornar públicos os contratos de exploração mineira e petrolífera conforme consta das propostas de revisão das leis de minas e petróleos, apresentadas pelo governo”. Aliás, o quadro constitucional do país já se refere ao direito do acesso à informação, o que também já é estabelecido por uma lei própria.
Pode-se esperar que haja alguma resposta à inquietação da SCM nos próprios tempos, sobre esta matéria em particular, se se considerar que a Lei do Direito à Informação também é produto de uma longa caminhada de apelação da SCM para que o Estado legislasse sobre a matéria. Contudo, considerando ser o presente o piloto da indústria extractiva, é urgente que a legislação obrigue a uma maior transparência e partilha de informação, que permitirá melhor monitoria e acompanhamento por parte da SCM e todos os actores sociais interessados.
4. Os incentivos fiscais aos mega-projectos
Um dos principais debates em volta dos mega-projectos no país centra-se na fiscalidade, enquanto a capacidade que os Estado têm, por meio das legislações diversas, para arrecadação dos impostos dos mega-projectos e contribuir significativamente para o crescimento económico (CE) do país. Todavia, as definições estabelecidas nas legislações, deixam uma preocupação para os académicos e a SCM sobre como será possível a arrecadação de maiores receitas com estas legislações que estabelecem quase paraísos fiscais.
Nuvunga (2013), faz uma leitura segundo a qual a forma como as legislações lidam com a fiscalidade nos mega-projectos, poderá acabar os RN sem pagar os impostos devidos aos cofres do Estado Moçambicano. Existe uma série de incentivos que a legislação oferece aos mega-projectos em mineração, sobretudo nas primeiras fases de exploração, que pelo tempo que é oferecido, sente-se que a sociedade pouco ganha em impostos destes mega-projectos.
Numa outra análise é preciso notar que a falta de transparência na gestão dos negócios de mega-projectos de mineração, faz com que a SCM e todas as forças vivas da sociedade não tenham os dados exactos sobre a exploração mineira e o que o Estado poderia reter na fonte como impostos. O que torna o trabalho de monitoria da indústria extractiva para o CE do país, de difícil acesso.
O anúncio de renegociação de algumas cláusulas contratuais de alguns dos grandes projectos é um passo importante para o desenvolvimento do país, todavia incerto por ocorrer num contexto de fal­ta de transparência. O entendimento é o de que antes da renegociação, o governo devia publicar os contra­tos que assinou com as empresas multinacionais para, numa base independente, se aferir a medida em que são ou não um bom negócio para o país. Recorde-se que o governo recusa publicar os contratos, alegada­mente para não criar um ambiente de tensão na sua relação com as empresas, uma vez que os contratos contêm informação estratégica comercial e concor­rencial. Mesmo perante o argumento de que outros países em vias de desenvolvimento, incluindo Africa­nos, publicaram os contratos e não houve tensão com as empresas, o governo se mantém irredutível (Nuvunga, 2013, p. 1).
De certo modo infere-se que o Estado (ou o Governo) compactua com o secretismo nos negócios de mineração. Embora se verifiquem volumes de exportação de produtos mineiros, ao analisar os gráficos de crescimento do PIB, não se nota uma maior contribuição da indústria extractiva. Referem Brynildsen e Nombora (2013, p. 13), que “olhando para Moçambique, verifica-se que, conquanto o sector extractivo tenha representado 10% das exportações do país em 2010, contribuiu apenas com3,3% das receitas fiscais totais”.
As EMN’s possuem uma série de isenções e reduções dos impostos, tal é o caso do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), que têm completa isenção em todas as suas transacções, os Impostos sobre os Rendimentos também têm isenções e reduções. Estão igualmente criadas as zonas francas, em que as EMN’s maioritariamente fazem parte.
Ora, num contexto em que a contribuição da pessoa colectiva é muito reduzida e com isenções, a pessoa singular é a que mais contribui. Ou seja, há um certo agravamento no Imposto sobre Rendimento da Pessoa Singular (IRPS), que é deduzido directamente do salário do trabalhador. A isto, Brynildsen e Nombora (2013, p. 12), considerando o exemplo da mineradora Kenmare, referem que “entre 2009 e 2011, o IRPS agregado pago pelos trabalhadores foi 2,5 vezes maior do que a carga fiscal agregada do grupo empresarial”.
A Lei nº. 28/2014 de 23 de Setembro, estabelece o Regime Específico de Tributação e Benefícios Fiscais da Actividade Mineira, onde regulamenta as taxas, e os impostos que as mineradoras devem ao Estado, como Imposto Sobre a Produção Mineira (IPM), o Imposto Sobre a Superfície (ISS), o Imposto sobre a Renda do Recursos (IRRM), e as respectivas isenções, tal como se ilustra no número 1 do artigo 12 da Lei nº. 28/2014.
Quadro 2 – Sobre as taxas do Imposto Sobre a Produção Mineira
Metais Preciosos, pedras preciosas e semi-preciosas e areias pesadas
Metais Básicos, carvão, rochas ornamentais e restantes produtos mineiros
Fonte: Artigo 1 da Lei nº. 28/2014 de 23 de Setembro.
Já na alínea b) do mesmo artigo 12, estabelece que todos os produtos extraídos para a utilidade do desenvolvimento local, beneficiam-se de uma taxa de isenção em 50%. Ora, esta disposição conquanto que motivadora para o desenvolvimento do país, pode ser problemática, pois a falta de transparência na divulgação dos relatórios financeiros destas empresas em cada exercício económico, leva-nos a um desconhecimento do quanto se investe ou extrai para o desenvolvimento local.
Sobre o ISS, o artigo 19 da mesma lei o define como sendo o que corresponde ao número de hectares da área sujeita à licença de prospecção e pesquisa, concessão mineira ou certificado mineiro. Estas taxas são pagas anualmente e calculadas em razão de cada hectar.
Tabela 2 – Sobre as taxas do Imposto Sobre a Superfície
Taxas/hectar
Licença de Prospecção e pesquisa para todos os minerais
No 1º e 2º ano
17,50MZN
43,75MZN
No 4º e 5º ano
91,00 MZN
No 6º ano
105,00 MZN
No 7º e 8º ano
Para água mineral
85.000,00 MZN
Para os demais recursos minerais
30,00 MZN
Do 6º ano em diante
60,00 MZN
Certificado Mineiro
17.500,00 MZN
25.000,00 MZN
Fonte: Artigo 19 da Lei nº. 24/2014 de 23 de Setembro.
O IRRM é o imposto que incide sobre o fluxo caixa líquido ao abrigo de um título mineiro, a partir do momento em que esse fluxo dê origem a uma taxa interna de retorno, antes do IRPC, igual ou superior a 18%. Nos termos do artigo 46 da Lei nº. 24/2014 de 23 de Setembro, o IRRM é fixado a uma taxa de 20%.
5. O paradoxo da maldição dos recursos naturais
Nos últimos tempos, a ciência económica constatou que os países abundantes em RN tendem a crescer mais lentamente do que os países com limitação de RN. Por exemplo, de acordo com Sachs e Warner (1995), países ricos em RN, como Venezuela, Nigéria, Zâmbia, Kuwait, Arábia Saudita teriam apresentado, entre 1970 e 1989 taxas de crescimento do PIB comparativamente baixas, enquanto que economias com limitação de RN tais como os referidos tigres da Ásia: Hong Kong, Coréia e Singapura, experimentaram taxas de crescimento mais altas no mesmo período. Contudo, “excepções a este fenómeno podem ser encontradas, por exemplo, em países como Botswana, Canadá, Austrália e Noruega, ricos em RN conseguiram alcançar um bom desempenho das economias” (Papyrakis e Gerlagh, 2004, p. 190).
A maior parte das pesquisas económicas realizadas nas últimas décadas apoia a tese de Sachs e Warner (1995), de que países ricos em RN (como petróleo) tendem a crescer menos do que países relativamente menos dotados desse tipo de recurso e em igual estágio de desenvolvimento. O estudo de Cruz e Ribeiro (2009), por exemplo, indica (para uma amostra de 144 países, entre 1975 e 2005) uma relação negativa entre taxa de crescimento da economia e abundância de RN, medida em participação de bens primários nas exportações, tal como no trabalho original de Sachs e Warner. Collier e Goderis (2007), encontram fortes evidências que apoiam a hipótese da maldição. Particularmente a expansão dos recursos naturais tem um efeito positivo sobre o produto no curto prazo, porém, tem também efeitos adversos sobre o produto no longo prazo.
Em contrapartida, outros estudos como o de Mehlum et al. (2006), têm relacionado o baixo desempenho económico de países ricos em RN a factores políticos e institucionais, como a qualidade de suas instituições (e regimes políticos) e a intensidade dos incentivos à corrupção. Segundo eles, a abundância de RN não causa inevitavelmente uma deterioração institucional, mas coloca sob teste a qualidade das instituições do país.
O facto é que a maioria dos Estados africanos com abundância dos RN ainda desafiam-se com a qualidade das instituições e dos recursos humanos para responder às necessidades da exploração dos RN. As instituições são no seu todo, tanto as fiscalizadoras, as que devem prover os serviços, bem como as instituições para regular a comercialização. Isto, é o que em parte dita a vulnerabilidade económica destes Estados.
Se as instituições são fortes e atraem empreendedores produtivos, a abundância relativa de RN gera crescimento (como no caso da Noruega); em caso contrário, se as instituições são fracas, os agentes privados preferem se engajar em actividades não produtivas de rent-seeking[2]para se apropriar de parte da riqueza em vez de gerar riqueza (Gobetti, s/d, p. 10).
A literatura sugere que as abundâncias dos RN produzem efeitos adversos sobre o desempenho económico apenas para determinados países. Existem experiências de países em que os RN constituem maldição, catapultando violências, guerras civis e erradicando cada vez mais a pobreza. Outrossim, existem experiências em que países abundantes em RN tenham neles uma bênção para as suas economias e alavanquem o nível de vida das populações.
6. A volatilidade dos preços básicos
Uma explicação para o paradoxo da maldição dos RN é a volatilidade dos preços dos bens básicos. O grau de flutuação dos preços dos bens básicos é bastante elevado. O gás natural e o petróleo apresentam os preços mais voláteis do mercado mundial, seguidos pelo preço do alumínio.
No início de 2008, o preço do barril do petróleo estava em torno de 70 USD, e, em Julho, ultrapassou a barreira dos 150 USD, para logo depois cair abruptamente, na esteira da crise internacional, até a faixa dos 40 USD ao final do ano. Em 2009, o preço voltou a crescer, atingindo 70 USD em Julho-Agosto (Gobetti, s/d, p. 10).
A extracção do carvão mineral de Moatize em Moçambique, também sofreu alguma queda em consequência da queda do preço de carvão no mercado internacional. Isto, ditou despedimentos colectivos de trabalhadores, bem como baixas significativas da retenção dos impostos para o país, o que trouxe consequências directas no comportamento do PIB.
Na prática, a volatilidade surge pelo facto dos RN (especialmente o petróleo) apresentarem baixas elasticidades-preço da procura e oferta no curto prazo. Ligeiras flutuações na procura ou oferta requerem grandes alterações nos preços para reequilibrar a procura e oferta. Segundo Frankel (2007), as elasticidades-preço da procura são baixas no curto prazo, em grande parte, porque o stock de capital em qualquer ponto no tempo é fisicamente desenhado para operar com um determinado rácio de energia para produção.
Ainda de acordo com Frankel (2007), as elasticidades-preço da oferta são também baixas no curto prazo, dado que leva tempo a ajustar a produção, especialmente se já se tiver atingido a capacidade instalada, sendo que a expansão exige novas perfurações e novos oleodutos.
Nos últimos anos África tem conhecido significativas descobertas de recursos naturais, que são potenciais factores para o desenvolvimento e consequente criação de riquezas no continente. Contudo, estes recursos têm tido pouca visibilidade no crescimento económico e no PIB dos países devido a vários factores os quais discutiremos nos capítulos seguintes.
Os RN foram, durante muito tempo, utilizados como instrumento para depor, manter e colocar líderes ou governo, dependendo das alianças estabelecidas, por um lado. Por outro lado, a descoberta e a exploração dos RN trazem elevadas expectativas nas populações, uma vez que eles podem trazer o bem-estar, desenvolvimento e segurança económica das populações e dos Estados. Todavia, há uma enorme apreensão e receios quanto aos efeitos negativos que a exploração e gestão dos recursos possam ter nas populações e nos Estados.
Em Moçambique a esperança de que os recursos naturais seriam o alavancar da economia era maior, contudo ao se instalarem e desenvolverem as suas actividades, começa o grande paradoxo se são bênção ou maldição. Uma vez as comunidades não poderem se beneficiar directamente dos resultados da exploração mineira através da RSE que é observada com deficiência, parecem os RN tenderem mais a uma dimensão maldita.
A exploração do RN e as iniciativas de desenvolvimento local, seja através da RSE bem como das leis ficais, defrontam-se com o problema da natureza de leis, na sua forma de regulamentar, que são caracterizadas por disposições para alimentar os interesses subjectivos das elites políticas que se figuram como sendo corruptas.
O poder económico dos mega-projectos e sua influência na política internacional, condicionam os Estados africanos nas suas formas de lei e actuação. Os problemas de reassentamentos assistidos nas zonas em que os mega-projectos são instalados, não são simplesmente impulsionados pela falta de pragmatismo nas leis. São sobretudo fundados na má fé dos investidores, e na segurança de que o poder político nada fará contra os mega-projectos.
É um cenário de falta de solidez das posições tomadas, em que o Estado peca por não exercer o seu poder. A lei é bastante clara nestes aspectos, mas o Estado também sente-se limitado, pois falta também a imacudez dos administradores públicos para legitimar as suas posições. Outrossim, refira-se que o artigo 25 da Lei n. 20/2014 de 18 de Agosto refere que deve-se criar uma Alta Autoridade para a Indústria Extractiva, num prazo de doze meses (que ainda não aconteceu), organismo competente pela fiscalização, auditoria, recolha de receita na indústria extractiva.
Facto é que há um vazio em técnicos especializados na extracção, bem como em gestores capazes de capitalizar os ganhos da indústria extractiva para o desenvolvimento dos Estados. Isto permite que os concessionários façam pactos com os governos locais, que assolados pela ambição e corrupção, acabam cedendo partes significativas de recursos para a exploração e os países pouco ganham em receitas. Realidades raras de recursos explorados e com efeitos abonatórios no crescimento económico dos países são os de Botswana, República Sul Africana, onde é fácil notar que as indústrias mineiras locais geram significativos ganhos para as populações.
É preciso potenciar os recursos humanos africanos e moçambicanos sobre a exploração de recursos naturais e a capacidade de gestão para o enriquecimento dos próprios países. Chama-se a isto, empregando expressão de Mazula (2005), de criação de riqueza. Não se trata de potenciar os recursos humanos apenas para o combate contra a pobreza, mas sim numa actividade positiva, onde potencializa-se todas as formas possíveis para que o continente conheça a mais largos passos de desenvolvimento.
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[1]Do inglês traduzido Organização Internacional para a Padronização.
[2]Rent-seeking é o comportamento que surge quando os agentes económicos engajam-se em actividades não produtivas, como a corrupção e conflitos, para se apropriar da riqueza existente. “Os incentivos para o rent-seeking surgem quando os lucros esperados nas actividades não produtivas são superiores aos lucros esperados nas actividades produtivas”. (Oomes & Kalcheva, 2007, p. 6).
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: MAPILELE, Filipe Serafim. Breve Reflexão sobre a Dinâmica da Indústria Extrativa de Recursos Minerais em Moçambique Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 13 ago 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/53088/breve-reflexao-sobre-a-dinamica-da-industria-extrativa-de-recursos-minerais-em-mocambique. Acesso em: 13 ago 2020.