Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-11608-2004.html
Timestamp: 2019-03-25 05:26:41
Document Index: 322368942

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 192', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 192', 'artículo 169', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 169', 'artículo 13', 'artículo 17', 'artículo 173', 'artículo 12', 'artículo 19', 'artículo 9', 'artículo 168', 'artículo 2', 'artículo 169', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 160', 'artículo 31']

SSC-11608-2004
Exp: 04-007734-0007-CO
Res: 2004-11608
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas con cincuenta y dos minutos del veinte de octubre del dos mil cuatro.-
Acción de inconstitucionalidad promovida por GERARDO WALTER GRANADOS TORRES, cédula de identidad número 3-219-553, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Oreamuno, de la Provincia de Cartago; contra el inciso primero del artículo 19 del Código Municipal.
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta y cinco minutos del nueve de agosto del dos mil cuatro, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo primero del artículo 19 del Código Municipal, por estimarlo violatorio de los principios constitucionales de igualdad y debido proceso, contenidos en los artículos 33 y 39 de la Constitución Política, por cuanto en este numeral se establece la posibilidad de convocar a un plebiscito revocatorio únicamente respecto del alcalde municipal, y no así en relación a los demás funcionarios públicos que son de elección popular en la misma corporación municipal, tales como los regidores y los síndicos; y por no permitir una adecuada defensa al no permitir el veto del acuerdo del Concejo en el que se acuerde la convocatoria de un plebiscito revocatorio, de manera que no se le permite impugnar ni manifestarse respecto de las acusaciones que se le hacen y que motivan la decisión impugnada; con lo cual, se lesiona el régimen de empleo público que deriva del artículo 192 de la Constitución Política. En este sentido, alega que el numeral 19 impugnado se contrapone al 18 del mismo cuerpo legal, toda vez que en este último, se establecen una serie de causales que provocan la pérdida de la credencial, todas, mediante la debida comprobación mediante el ejercicio del debido proceso.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para accionar en esta vía, el accionante señala que figura como asunto previo de esta acción, el recurso de amparo que promovió contra el Concejo de la municipalidad de Oreamuno, por haber adoptado el acuerdo número 3517-2004, tomado en sesión número 173-2004, celebrada el cinco de julio del dos mil cuatro, en el que se solicita al Tribunal Supremo de Elecciones para convocar a un plebiscito para decidir la destitución o no del alcalde de esa corporación municipal.
3.- El párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar por el fondo, en cualquier momento procesal, incluso desde su presentación, las gestiones ante ella formuladas cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
I.- DEL OBJETO DE IMPUGNACIÓN. El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo primero del artículo 19 del Código Municipal, por estimarlo violatorio de los principios constitucionales de igualdad y debido proceso, contenidos en los artículos 33 y 39 de la Constitución Política, por cuanto en este numeral se establece la posibilidad de convocar a un plebiscito revocatorio únicamente respecto del alcalde municipal, y no así en relación a los demás funcionarios públicos que son de elección popular en la misma corporación municipal, tales como los regidores y los síndicos; y por no permitir una adecuada defensa al no permitir el veto del acuerdo del Concejo en el que se acuerde la convocatoria de un plebiscito revocatorio, de manera que no se le permite impugnar ni manifestarse respecto de las acusaciones que se le hacen y que motivan la decisión impugnada; con lo cual, se lesiona el régimen de empleo público que deriva del artículo 192 de la Constitución Política. En este sentido, alega que el numeral 19 impugnado se contrapone al 18 del mismo cuerpo legal, toda vez que en este último, se establecen una serie de causales que provocan la pérdida de la credencial, todas, mediante la debida comprobación mediante el ejercicio del debido proceso.
II.- GENERALIDADES DE LAS CORPORACIONES MUNICIPALES. Previo a analizar la norma impugnada, es importante hacer unas breves reflexiones acerca de la naturaleza jurídica de las corporaciones municipales, y de la figura del alcalde, dentro de la estructura interna de las mismas. A tal efecto, es importante recordar que el régimen municipal es la única modalidad de descentralización territorial que existe en nuestro país, al tenor de lo dispuesto en la primera frase del artículo 169 de la Constitución Política, al disponer que
"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, ..."
De tal suerte que aún cuando la Constitución Política no establece un listado de materias que son resorte exclusivo y excluyente de las municipalidades, sí define un ámbito competencial de las municipalidades, enmarcado en la materia "local", concepto que ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional como uno indeterminado, pero determinable, tanto por el legislador, como por el juez en cada caso concreto, sin que en ningún momento se pueda interpretar de tal manera que se desmiembren sus competencias, a tal punto, que se deje un "cascarón" –sentencias número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete; y 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve–. Así, sin que constituya una lista cerrada, se ha estimado que constituye competencia eminentemente local: la planificación urbana local (aprobación de los planes reguladores locales, la regulación de las vías, permisos de construcción y urbanizaciones, patentes municipales) (sentencia número 5097-93, 6706-93, 5303-93, 2345-96, 4205-96, 5445-99, 2003-3656); la protección ambiental local (en sentencias número 1360-96, 6010-96, 2001-3964, 2001-5737, 2002-1220), servicios locales (luz, agua, recolección de basura, limpieza de calles) –sentencia 5445-99); el fomento de la participación ciudadana, como derivado directo del concepto mismo de las municipalidades dado en el artículo 1° del Código Municipal, en tanto están constituidas por "el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón", y del artículo 5 del mismo cuerpo legal.
III.- DE LA FIGURA DEL ALCALDE MUNICIPAL. Es la propia Constitución Política la que define la estructura interna de las corporaciones municipales, el artículo 169 constitucional, de la siguiente manera: un órgano o "cuerpo deliberante de elección popular", o sea, el Concejo; y un funcionario "ejecutivo", que de conformidad con la legislación vigente, recibe la denominación de "Alcalde". Al primero le corresponde la toma de las decisiones fundamentales de la corporación, definidas en detalle en el artículo 13 del Código Municipal, entre las que destaca la definición de la política y prioridades de desarrollo de la corporación, con base en el programa que el Alcalde formule; la aprobación de los presupuestos de la entidad; la definición de las contribuciones, tasas y precios por los servicios que preste, y formulación de los proyectos de tributos municipales ante la Asamblea Legislativa; dictar los respectivos reglamentos municipales; organizar la prestación de los servicios municipales; celebrar convenios y comprometer los fondos y bienes municipales, y autorizar los egresos de la municipalidad; nombra y remueve al auditor o contador –según sea el caso–, y al Secretario del Concejo; nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, y a los representantes de la entidad ante cualquier órgano o ente que lo requiera; resuelve los recursos que deba conocer; proponer proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa atinentes al desarrollo de la localidad, y le corresponde evacuar las consultas que la Asamblea le formule sobre proyectos en trámite; acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con su reglamento; aprobar el plan de desarrollo municipal y el plan operativo anual que el Alcalde formule con base en el programa definido por el propio Concejo; aprobar el plan regulador de la municipalidad y tomar las medidas de ordenamiento urbano; conocer de los informes de auditoría o contaduría y resolver lo que corresponda; y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones de las faltas que ameriten remoción automática del cargo de regidor o alcalde. Por su parte, el Alcalde, se convierte en el jerarca administrativo de la corporación municipal, en tanto actúa como "administrador general y jefe de las dependencias administrativas" –inciso a) del artículo 17, para lo cual, debe vigilar la organización, funcionamiento, coordinación y fiel cumplimiento de los acuerdos, leyes y reglamentos que le atañen. En atención a esta competencia, se convierte en el ejecutor de las decisiones del Concejo, para lo cual, la propia ley le otorga la representación legal de la institución, y actúa como el superior jerarca del personal municipal administrativo, en tanto es quien lo nombra, lo promueve, otorga o deniega permisos y licencias, y le corresponde aplicar el régimen disciplinario al tenor de los artículos 124, 144, 145 y 150 del Código Municipal. Se trata entonces de una entidad organizada por dos órganos diferenciados –Concejo y Alcalde–, con funciones y relaciones entre ellos definidas, en donde existe una clara subordinación de la labor del Alcalde a las decisiones del Concejo, órgano que, además es al que le corresponde agotar la vía administrativa a nivel interno, en tanto por disposición constitucional expresa –artículo 173–, se establece una jerarquía impropia bifásica de los actos y acuerdos municipales, que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo. Cabe advertir que por disposición legal –artículo 12 del Código Municipal– el Alcalde también es de elección popular, lo cual, se estima que constituye un exceso del legislador, por quebrar el diseño organizativo de las municipalidades, sea, la de un órgano colegiado y deliberativo, y un funcionario ejecutivo, en tanto, las funciones y competencias que se le asignan dependen de la voluntad y acuerdo del Concejo, con lo cual, se crean serios roces a lo interno de la corporación municipal, a costa del adecuado desempeño y funcionamiento de estas entidades.
IV.- DEL PLEBISCITO REVOCATORIO DEL ALCALDE MUNICIPAL. La norma impugnada –párrafo primero del artículo 19 del Código Municipal– en tanto faculta el mecanismo de un plebiscito revocatorio, debe ser analizada a la luz de las normas y principios constitucionales. En este sentido, es importante resaltar que este mecanismo es un instrumento de participación ciudadana, de carácter excepcional, y en consecuencia, se constituye en una manifestación directa de la democracia participativa, propia de nuestro sistema de gobierno, al tenor, fundamentalmente de la reciente reforma del artículo 9 constitucional –mediante Ley número 8364, de primero de julio del 2003–, en virtud de la cual se caracteriza por ser "popular, representativo, participativo, alternativo y responsable." Ahora bien, debe diferenciarse el plebiscito constitucional, previsto en el artículo 168 de la Constitución Política, dentro del procedimiento constitucional para la creación de nuevas provincias, del plebiscito municipal, dispuesto para la discusión de cualquier asuntos de relevancia para la corporación municipal, y expresamente, para decidir sobre la destitución o no del alcalde, de conformidad con el artículo 2.1.2 del Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital del Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto lo prevé en los siguientes términos:
es decir, debe considerarse que se trata de una entidad pública que se instituye por, y para la gestión de los "servicios e intereses locales", en los términos previstos en el artículo 169 constitucional, que a su vez, constituye la esencia y razón de ser de su existencia. Estas razones lejos de evidenciar su confrontación con el Derecho de la Constitución, demuestran su conformidad, al ser una manifestación directa del principio de la democracia directa y participativa reconocida expresamente en nuestra Carta Fundamental.
V.- DE LA ALEGADA INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD.
En este sentido, tal y como lo asevera el accionante, este mecanismo es el único instrumento de control político previsto en nuestro ordenamiento que puede tener como efecto inmediato y definitivo la revocatoria de un puesto de elección popular; y a tal efecto, esta Sala echa de menos que no se extienda a los demás funcionarios de elección popular –Presidente de la República, Vicepresidentes, diputados, regidores y síndicos–, por constituir –se reitera– una manifestación de la democracia participativa, como característica esencial de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho. Y es por tal motivo, por el que esta Sala no tiene competencia para igualar la situación de los alcaldes respecto de los otros funcionarios de elección popular, por cuanto su competencia se limita a anular del ordenamiento jurídico, los actos o normas cuestionados en esta sede, cuando fueren contrarios al Derecho de la Constitución –bloque de legalidad–, pero en modo alguno puede extender este mecanismo a los otros funcionarios, como en principio debería de hacerse en una situación ideal, y que corresponde, por ello, al legislador, mas no al juez constitucional.
VI.- DEL ALEGADO QUEBRANTO DEL DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA. Por último, respecto de la alegada violación del debido proceso, se advierte al accionante que el plebiscito revocatorio no tiene la virtud de constituir un juicio de responsabilidad jurídica, esto es, con ocasión de las posibles faltas cometidas por el funcionario en el ejercicio de sus funciones, expresamente consignadas en el artículo 18 del Código Municipal –perder o adolecer de un impedimento para ocupar el puesto; ausentarse injustificadamente de las labores por más de ocho días; ser inhabilitado para ejercer cargos públicos por sentencia judicial firme; por cometer una falta grave de las normas del ordenamiento de fiscalización que protejan los fondos públicos, la propiedad o buena fe; o cometer una acción sancionada por la ley con la pérdida de un cargo de elección popular, y la renuncia expresa–, para cuya procedencia se requiere de un procedimiento administrativo abierto al efecto, salvo claro está en el último supuesto, en el cual deben garantizarse al alcalde juzgado, de todas las garantías del debido proceso –que en forma resumida pueden sintetizarse en las siguientes: a) la notificación del carácter y fines del procedimiento, b) derecho a ser oído y oportunidad del interesado de presentar los argumentos y producir las pruebas pertinentes, c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye –necesariamente– el acceso al expediente, y a toda la información y antecedentes administrativos; d) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados y técnicos y otras personas calificadas –como peritos–; e) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde; y f) el derecho de recurrir la decisión adoptada. En el caso concreto, como se indicaba anteriormente, el plebiscito revocatorio constituye un juicio de responsabilidad política, motivo por el cual puede o no estar sustentado en las causales expresamente consignadas en el artículo 18 previo citado. Por tal motivo, resulta no sólo lógico sino adecuado al espíritu de este mecanismo, que en estos supuestos no proceda el veto respecto del acuerdo del Concejo que decide solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones la convocatoria para la realización de un plebiscito revocatorio, en tanto, el veto es un recurso interno previsto a favor del alcalde respecto de los acuerdos del Concejo, pero que no está previsto para asuntos en los cuales el alcalde tenga un "interés personal, directo o indirecto", en los términos previstos, de manera general en el inciso a) del artículo 160 del mismo cuerpo legal, lo cual obedece a un principio general de no legislar, de no decidir, y de no administrar en provecho propio, que también se consigna en el inciso a) del artículo 31 del mismo cuerpo legal, en tanto dispone expresamente:
Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
José Miguel Alfaro R. Susana Castro A.
LFSC/84/ibj.