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Timestamp: 2020-08-04 14:06:01
Document Index: 32535264

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 115 del 06/10/2016
Opinión Jurídica : 115 - J del 06/10/2016
Consultante: Guevara Guth Otto
OJ-115 -2016
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.° A-097-2016 del pasado 6 de junio – recibido el día 9 siguiente – en cuya virtud formula una serie de interrogantes relacionadas con el plazo de las concesiones otorgadas al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y a Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA), conforme el artículo 24, letra a), de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008) – en adelante LGT –. Concretamente, se pregunta:
1. ¿Es el plazo ordinario de las concesiones de espectro radioeléctrico otorgadas al ICE y RACSA antes de la entrada en vigencia de la Ley 8660 de quince años a partir de la vigencia de dicha Ley?
2. ¿Es el plazo ordinario de las concesiones de espectro radioeléctrico otorgadas al ICE y RACSA después de la entrada en vigencia de la Ley 8660 de quince años a partir del otorgamiento de la concesión?
3. Conforme el numeral 28 de la Ley 8642, ¿existe un procedimiento legislativo especial para el otorgamiento de concesiones relacionadas con la operación de redes públicas de telecomunicaciones para la prestación del servicio telefónico básico tradicional?
4. Conforme los numerales 24 y 28 de la Ley 8642, ¿existe un procedimiento para otorgar prórrogas de concesiones relacionadas con la operación de redes públicas de telecomunicaciones para la prestación del servicio telefónico básico tradicional?
5. Conforme el numeral 18 de la Ley 8642, ¿están el ICE y RACSA exonerados o no sujetos a la obligación de suscribir contratos de concesión con el Poder Ejecutivo?
En su criterio, los antecedentes legislativos de la LGT y de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008) – correspondientes a los expedientes números 16398 y 16397, con especial hincapié en los sendos informes del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y las discusiones parlamentarias registradas en actas donde se rechazan las mociones encaminadas a mantener por tiempo indefinido a favor del ICE las concesiones para explotar el espectro radioeléctrico – ponen de manifiesto “que todos los concesionarios de espectro, sin excepción ni diferencia en función de su naturaleza jurídica, se encuentran sujetos a los plazos ordenados en el artículo 24 de la Ley General de Telecomunicaciones.”
A su parecer, el legislador siempre se manifestó en contra de establecer tratamientos regulatorios diferenciados, en especial lo relativo al plazo de las concesiones para el uso y la explotación del espectro, a tono con los compromisos asumidos por el país para la apertura de la competencia en igualdad de condiciones en el mercado de las telecomunicaciones.
Por último, disiente de la posición dada por la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-076-2009 del 12 de agosto de 2009, al considerar que el vigente artículo 2 del Decreto-Ley 449 remite al cumplimiento del plazo común de 15 años del mencionado artículo 24.a) de la LGT, aun con respecto a las concesiones que el ICE disfrutaba y mantuvo luego de la reforma hecha por la Ley n.°8660.
I. FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LOS SEÑORES DIPUTADOS
Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver la OJ-067-2016 del pasado 9 de mayo), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la Institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.
II. INADMISIBILIDAD DE LAS PREGUNTAS 3 Y 4 RELACIONADAS CON EL ARTÍCULO 28 DE LA LGT DADA LA EXISTENCIA DE UNA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PENDIENTE DE RESOLVER ANTE LA SALA CONSTITUCIONAL CUYO OBJETO SE RELACIONA DIRECTAMENTE CON LOS ALCANCES DE DICHA NORMA
A tono con los criterios de admisibilidad expuestos en el epígrafe anterior, concretamente, acerca de la imposibilidad para pronunciarnos respecto a asuntos que están siendo conocidos judicialmente, las preguntas 3 y 4 planteadas por usted se relacionan con los alcances del artículo 28 de la LGT, a saber, si existe un procedimiento legislativo especial para el otorgamiento de concesiones y sus respectivas prórrogas para la operación de redes públicas de telecomunicaciones asociadas con la prestación del llamado servicio telefónico básico tradicional.
Sucede que la Sala Constitucional admitió para su estudio la acción de inconstitucionalidad que interpuso el ICE en contra de la resolución n.° RCS-253-2014, de 8 de octubre de 2014, del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), tramitada en el expediente n.°16-000936-0007-CO y a la fecha pendiente de resolver, por considerar que violenta el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política y el Anexo 13 del Tratado de Libre Comercio entre Dominicana, Centro América y los Estados Unidos de América (CAFTA-DR), al estimar que dicho tratado no abrió a la competencia la telefonía fija, por lo que su explotación requiere concesión legislativa especial. A través de la referida resolución, la SUTEL establece la reglamentación por la que se exige la portabilidad numérica a los operadores de redes de telecomunicación fijas y a los proveedores de servicios de telefonía fija.
En el centro de la discusión – como parte de la argumentación que realiza el ente accionante ante el Tribunal Constitucional – está el régimen de explotación especial mediante concesiones legislativas del servicio de telefonía básico tradicional a cargo del ICE creado en los artículos 7 de la Ley n.°8660 y 28 de la LGT, que dicha institución estima vulnerado con la obligación de implementar allí también la portabilidad numérica, pues sería una forma de extender la competencia a un ámbito (la telefonía fija) que considera excluido del mercado.
Ante este panorama, resulta evidente que la Procuraduría no puede a entrar a conocer de las preguntas por usted formuladas sin interferir indebidamente con ello en la función jurisdiccional asignada a la Sala Constitucional de garantizar la supremacía de la Carta Fundamental; llamada como ésta, dada la forma en que está planteada la acción, a tener que pronunciarse eventualmente sobre el sentido y las implicaciones del régimen de concesión especial legislativa previsto en el referido artículo 28 de la LGT para el servicio de telefonía básico tradicional. Máxime, que el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional advierte, una vez admitida la acción, del previo pronunciamiento de ese alto Tribunal cuando se vaya a discutir o analizar en otros foros o instancias la aplicación de lo cuestionado.
Sobre el particular, la línea jurisprudencial de este órgano superior consultivo ha sido enfática en el sentido de que cuando los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia abarquen puntos sobre los que se nos pide criterio, como sucede en la especie, debemos abstenernos de emitir pronunciamiento. Pues, se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa:
“Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría General de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los principios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.” (Opinión Jurídica n.°OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, ver en igual sentido los pronunciamientos C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-192-2012 del 8 de agosto del 2012, C-018-2014 del 17 de enero, C-245-2014 de 11 de agosto, C-467-2014 del 15 de diciembre, todos del año 2014, C-020-2015 del 9 de febrero, OJ-021-2015, de 5 de marzo y C-168-2015, de 29 de junio, los tres del 2015).
De conformidad con lo expuesto, se considera que las preguntas 3 y 4 por usted formuladas están inmersas dentro de un asunto que se ventila actualmente ante la Sala Constitucional, por lo que, lamentablemente, nos vemos impedidos para poder evacuarlas por el fondo. Por consiguiente, nuestro criterio se limitará a las preguntas 1, 2 y 5.
III. EL PLAZO DE LAS CONCESIONES OSTENTADAS POR EL ICE Y RACSA ANTES DE LA ENTRADA EN RIGOR DE LA LEY N.°8660
Se pregunta, en primer lugar, si al ICE y a RACSA se les aplica también el plazo ordinario de 15 años previsto en el artículo 24, letra a), de la LGT para las concesiones que disfrutaban antes de la entrada en vigencia de la Ley n.°8660, plazo que se computaría a partir de que entró en vigor dicha ley, esto es, desde el 13 de agosto de 2008.
Como bien lo refiere el diputado consultante, el tema del plazo y prórroga de las concesiones de frecuencias para la operación y explotación de redes públicas de telecomunicaciones ya había sido objeto de consulta y análisis en la OJ-076-2009, de 12 de agosto, atendiendo a lo normado sobre el particular tanto por la LGT, como por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones.
En dicho pronunciamiento se dijo que si bien las nuevas concesiones que se otorguen al ICE y sus empresas, caso de RACSA, se sujetan a lo dispuesto en el mencionado artículo 24 en orden a los plazos, el propio legislador con la adición hecha por la Ley n.°8660 al artículo 2 del Decreto-Ley n.°449, de 8 de abril de 1949, mantuvo para el operador público la titularidad de las concesiones que le hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigencia de la LGT, “por el plazo legal correspondiente”, esto es, por lo establecido en las respectivas leyes en que se fundan. En el caso del ICE, significa que mantendrá sus concesiones por tiempo indefinido – en el fondo por el plazo legal del Instituto – según la reforma hecha al artículo 5 de su ley constitutiva, mientras que respecto a RACSA, las concesiones se mantendrían por su plazo legal que ahora es de noventa y nueve años; siempre y cuando, se trate de concesiones en uso y con la posibilidad legal para el Poder Ejecutivo de reasignar las frecuencias concesionadas si así se requiere para el uso eficiente y óptimo del espectro. Sobre el particular, la opinión jurídica de referencia señaló:
“El artículo 2 de mérito en su inciso h) antes de la reforma por la Ley General de Telecomunicaciones disponía que el ICE tendría “de pleno derecho la concesión” para operar servicios de comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelegráficas y radiotelefónicas”, concesión que sería “por tiempo indefinido”. Lo que permitiría considerar que en ausencia de disposición legal que estableciera un plazo, el ICE disfrutaría las concesiones durante su existencia jurídica que había sido fijada en noventa y nueve años por el artículo 5, texto original del Decreto Ley de creación.
Si nos limitamos a los artículos mencionados tendría, entonces, que concluirse que las concesiones que el ICE disfrutaba al momento de entrada en vigencia se mantienen y se mantienen en su favor por el plazo que fueron acordadas, es decir indefinidamente, plazo indefinido que corresponde a su actual plazo legal según la nueva redacción del citado numeral 5. En el caso de RACSA, su plazo legal a partir de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones es de noventa y nueve años, artículo 54. Plazo por el cual se mantendrían las concesiones anteriormente otorgadas.
Nótese, al efecto, que el Transitorio III, primer párrafo, de la Ley de Telecomunicaciones reafirma que el ICE y RACSA mantendrán sus concesiones, sometiéndose a los deberes, derechos y obligaciones de la nueva Ley, pero sin sujetar esas concesiones a los nuevos plazos. Lo que se explica porque estos plazos no son los establecidos en la Ley de Telecomunicaciones sino los establecidos en sus leyes de creación…
Pareciera, entonces, desprenderse que el legislador tiene interés en que las concesiones otorgadas al amparo de la ley anterior mantengan el plazo establecido conforme esa legislación.
Dos precisiones se imponen. En primer lugar, el ICE mantiene la titularidad de las concesiones que al momento de entrada en vigencia de la Ley General de Telecomunicaciones tuviera en “uso”. Lo que implica que no toda concesión de frecuencias que le hubiere sido otorgada se mantiene, ya que la disposición no rige para concesiones que no estén en uso. Si estas no estuvieren en uso, las frecuencias podrían ser objeto de reasignación, conforme lo dispuesto en el artículo 21 y el Transitorio IV de la Ley de Telecomunicaciones. Por consiguiente, el ICE podría perder las frecuencias que no tenga en uso. Interpretación que está presente en el Transitorio VIII de la Ley 8660 y en el IV de la Ley de Telecomunicaciones…
Asimismo, deben considerarse las disposiciones que establecen que el uso del espectro electromagnético debe ser eficiente. Eficiencia que no se logra si a bandas de frecuencia o a una frecuencia se les da un uso que no corresponde a los requerimientos tecnológicos de un momento dado o bien, si no están siendo usadas. Supuesto en el cual no se lograría la optimización de los recursos escasos que es uno de los objetivos tanto de la Ley General de Telecomunicaciones como de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (artículo 3, inciso h) y que debe informar el ejercicio de las potestades de la SUTEL (artículo 73, incisos e) y j). A estos objetivos responde en parte la autorización de reasignar frecuencias dispuestas en el mencionado artículo 21… tratándose del ICE y RACSA esa reasignación no puede afectar la concesión que corresponde al ICE conforme sus leyes de creación y, por ende, los servicios que con base en esas respectivas leyes pueda operar. En consecuencia, de requerirse la reasignación de las frecuencias por disconformidad con el plan, les tendrían que asignar otras frecuencias que no sólo sean conformes con el uso dispuesto en el citado plan sino que al mismo tiempo les permitan al ICE y RACSA seguir prestando los referidos servicios en condiciones de eficiencia y calidad. De no operarse en esa forma, se desconocería el plazo propio de la concesión original –que el ordenamiento ha tutelado- y particularmente, el plazo legal del Instituto y de RACSA. Ese plazo legal significa que, salvo una disposición que lo modifique, el ICE y RACSA tienen derecho a seguir operando, satisfaciendo los fines públicos para los cuales fueron creados por el legislador y que, para ese efecto, el ordenamiento y la Administración (en este caso, la referida al sector de telecomunicaciones) deben garantizarle los medios, el más importante de los cuales en los servicios de telecomunicaciones puede ser el uso del espectro en las condiciones que las leyes determinan.”
Tal como se adelantó, el diputado consultante parece discrepar del criterio anterior, pues remitiéndose a antecedentes concretos de los expedientes legislativos números 16397 y 16398, que dieron lugar a las Ley n.°8660 y n.°8642, respectivamente, interpreta que el párrafo final de la letra h) del artículo 2 vigente del Decreto-Ley n.°449, permite concluir que la voluntad del legislador fue contraria a establecer plazos indefinidos a favor del ICE y sus empresas para la explotación del espectro, debiéndose reconducir la duración de las concesiones conservadas a su favor a lo dispuesto en el artículo 24, letra a), de la LGT.
No obstante, al estudiar al completo las mociones y las discusiones, que en algunos casos le sucedieron, no solo de las actas a que se hace alusión en los anexos de la presente consulta, sino también de otras partes de los expedientes legislativos referidos, en particular, del número 16397, se comprueba que la intención reflejada durante la tramitación parlamentaria de ambas leyes sectoriales resulta compatible con la posición externada en el OJ-076-2009. Esto en un punto preciso que toca dicho pronunciamiento: el sometimiento en igualdad de condiciones de los operadores públicos y privados a las reglas de competencia en el mercado de las telecomunicaciones, concretamente, a los plazos del artículo 24 de la LGT para las nuevas concesiones que se otorguen al ICE y RACSA.
Precisamente, las mociones aludidas – formuladas principalmente por la fracción del Partido Acción Ciudadana – iban en contra de este planteamiento. Esta postura reiterada en varias ocasiones a lo largo del proceso legislativo (ver, entre otros, los folios 3124, 3148, 3278, 3300, 3302, 3671, 3682 a 3689, 3849 a 3881, 3937, 3959, 4153, 4416, 4440, 6936, 6939, 6942, 7068, 7073, 8499, 8501 y 8502 del expediente legislativo n.° 16397) y que sintetiza en cierta forma el dictamen negativo de minoría del 18 de julio de 2007, de la Comisión Especial que dictaminó el entonces proyecto de ley (folios 5504 a 5704 del mismo expediente), fue mantener el statu quo del ICE dentro del nuevo entorno competitivo que se pensaba instaurar; permitiéndole conservar todas sus concesiones sobre el espectro radioeléctrico por tiempo indefinido y de pleno derecho, justificado en que dicho ente no se podía equiparar de ninguna forma con el resto de empresas privadas interesadas a entrar en el mercado nacional, dados los distintos fines (de carácter social y público el primero) perseguidos por cada uno.
De manera que fue en contra de esta idea de garantizar al operador estatal y sus empresas un régimen especial o de excepción a las reglas de competencia, a la que se impuso la mayoría del Parlamento, al momento de aprobar la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones y la LGT, no respecto a que el ICE mantuviera la titularidad de las concesiones otorgadas actualmente en su favor y en uso por el plazo legal del instituto (el del artículo 5 de su Ley de creación), a tono con lo dispuesto por el transitorio III de la LGT, para así asegurar la continuidad de los servicios de telecomunicaciones que tienen encomendados por ley.
A partir de las consideraciones anteriores, no hay razón para variar el criterio externado en la OJ-076-2009 – reiterado a su vez en la OJ-85-2009, de 8 de setiembre –; de forma que, a las concesiones otorgadas al ICE y a RACSA con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley n.°8660 no se les aplica el plazo común de quince años del artículo 24, letra a) de la LGT, sino que se rigen por lo establecido en las respectivas leyes en que se fundan: por tiempo indefinido el primero y noventa y nueve años en el caso de RACSA.
IV. EL PLAZO DE LAS CONCESIONES SOBRE EL ESPECTRO OTORGADAS AL ICE Y A RACSA LUEGO DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY N.°8660. ES RESPECTO A ESTAS NUEVAS CONCESIONES QUE SE DEBE FORMALIZAR EL RESPECTIVO CONTRATO DEL ARTÍCULO 18 DE LA LGT
Este otro extremo de la consulta también fue abordado en la ya citada OJ-076-2009. Aun cuando ahora se consulte respecto a la entrada en vigor de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, lo cierto es que al ser anterior por unos meses la vigencia de la LGT, a saber, el 30 de junio de 2008, las implicaciones resultan ser las mismas. Siendo afirmativa la respuesta en el sentido de que las nuevas concesiones otorgadas al ICE y a RACSA al amparo de la LGT se rigen por los plazos establecidos en la letra a) de su artículo 24, según el razonamiento hecho en el citado pronunciamiento:
“Resulta evidente que los plazos que el artículo 24 establece rigen para las concesiones y autorizaciones que se otorguen al amparo de la Ley General de Telecomunicaciones. Por consiguiente, son las concesiones y autorizaciones otorgadas por el Poder Ejecutivo y SUTEL, en sus respectivos ámbitos de competencia, las que tendrán los plazos indicados que, como se ve de la lectura del artículo, no podrán sobrepasar 25 años.
Dado que la consulta se formula en relación con el ICE y RACSA, interesa resaltar que el artículo 24 de mérito no diferencia orgánica o subjetivamente. Los plazos indicados tienen pretensión de regir independientemente de la naturaleza pública o privada del operador de red o proveedor de servicios. Aspecto que reafirma la reforma al artículo 2 del Decreto Ley que crea el ICE…
Las concesiones que se otorguen al ICE y sus empresas, verbi gratia, RACSA se sujetan a lo dispuesto en el artículo 24 antes transcrito en orden a los plazos.”
Se pregunta, finalmente, si con arreglo al artículo 18 de la LGT, el ICE y RACSA quedan exceptuados de suscribir el respectivo contrato de concesión para el uso y explotación de las frecuencias del espectro radioeléctrico con el Poder Ejecutivo. El referido numeral dispone:
“ARTÍCULO 18.- Contrato de concesión
Firme el acto de adjudicación, el Poder Ejecutivo suscribirá con el concesionario el respectivo contrato, el cual deberá especificar las condiciones y obligaciones que dicho concesionario deberá cumplir, de conformidad con esta Ley, sus reglamentos, las bases de la convocatoria, la oferta y el acto de adjudicación. El contrato deberá ser refrendado por la Contraloría General de la República.”
En estricta coherencia con el extracto recién transcrito de la OJ-076-2009, para las concesiones que se otorguen al ICE y sus empresas bajo el marco regulador de la LGT, les serán también aplicables el requisito de formalizar el respectivo contrato con el Poder Ejecutivo, pues el artículo de comentario, nuevamente, no hace ninguna diferencia respecto a la naturaleza pública o privada del concesionario en orden a exceptuarlo de dicha obligación. Lo que se corresponde con la paridad de trato que se debe garantizar a todos los operadores del sector y su sometimiento por igual a las reglas de competencia en el mercado de telecomunicaciones.
1. Las preguntas 3 y 4 relacionadas con el artículo 28 de la LGT, en torno al régimen de concesión especial legislativa para el servicio de telefonía básico tradicional son inadmisibles, dada la existencia de la acción de inconstitucionalidad n.°16-000936-0007-CO, todavía en estudio, cuyo objeto se relaciona directamente con los alcances de dicha norma.
2. Según se explicó en la OJ-076-2009, de 12 de agosto, a las concesiones otorgadas al ICE y a RACSA antes de la vigencia de la LGT y por añadidura, de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, no se les aplica el plazo establecido en el artículo 24, letra a), de la LGT, únicamente, a los nuevos títulos conferidos al amparo de esta última normativa.
3. Los antecedentes legislativos de las leyes números 8642 y 8660 confirman el criterio de que a partir de su entrada en rigor, operadores públicos y privados quedarían sometidos por igual a las reglas de competencia en el mercado de telecomunicaciones, concretamente, al plazo común del artículo 24 de la LGT, no así la pretensión de que dicho numeral regulara también el plazo de las concesiones que conservaron el ICE y RACSA durante el proceso de apertura para continuar brindando los servicios que tenían encomendados.
4. En coherencia con lo expuesto, a las concesiones que se otorguen al ICE y sus empresas bajo el marco regulador de la LGT, les será aplicable el requisito de formalizar el respectivo contrato de concesión para el uso y explotación de las frecuencias del espectro radioeléctrico con el Poder Ejecutivo, pues su artículo 18 no hace ninguna diferencia respecto a la naturaleza pública o privada del concesionario en orden a exceptuarlo de dicha obligación.
AAM/kpm