Source: https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/AmministrazionePortale/DocumentViewer/index.html?ddocname=6B2IZ6R4ZVOWS36AUAWPIBXKWI
Timestamp: 2018-12-15 07:55:25+00:00
Document Index: 42987817

Matched Legal Cases: ['art. 60', 'art. 97', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 1337', 'art. 26']

N. 00304/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00180/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 180 del 2018, proposto da
Mpf S.r.l. in proprio e quale mandataria del R.T.I. con Ve.I.Co S.r.l. e Zuelli Impianti S.r.l., in persona dei Legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'Avvocato Andrea Mazzanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Parma, Strada Farini 31;
Università degli Studi di Parma, in persona del Legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliata, in Bologna, via Guido Reni n. 4;
Cme Società Cooperativa, non costituita in giudizio;
1. della Delibera del Consiglio di Amministrazione della Università degli Studi di Parma n. CDA/20-06-2018/220 avente ad oggetto la revoca della procedura di gara ad evidenza pubblica relativa allo “APPALTO PER L'AFFIDAMENTO DEI LAVORI DI RICOSTRUZIONE DI UNA STRUTTURA ADIBITA AD ARCHIVIO – ABBAZIA DI VALSERENA – ARCHIVIO – MUSEO C.S.A.C. – MASTERCAMPUS DEL CENTRO STORICO”, codice CIG 7081529698 e codice CUP D97H15002100005, comunicata in data 4.7.2018 giusta missiva del R.U.P. di prot. Tit. IX Cl.2 datata 3.7.2018, che anch'essa, per quanto occorrer possa, si impugna;
2. di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi al provvedimento impugnato, siano essi di estremi noti o non, con ogni consequenziale pronuncia di legge;
per il risarcimento dei danni patiti in conseguenza dell’impugnata revoca;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Parma;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con delibera del Consiglio di Amministrazione (CdA) del 23 febbraio 2017, l’Università degli Studi di Parma indiceva una procedura di gara ex art. 60 del D. Lgs. n. 50/2016 (di seguito Codice) “per l’affidamento dei lavori di ristrutturazione di una struttura adibita ad archivio – Abbazia di Valserena – Archivio Museo C.S.A.C. – Mastercampus del Centro Storico”, per un importo pari a € 2.233.198,92 da aggiudicarsi mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, alla quale la ricorrente partecipava unitamente ad altri 4 soggetti.
Nella seduta del 22 settembre e 3 ottobre 2017, la Commissione di gara procedeva alla valutazione delle offerte tecniche e, a seguire, alla valutazione delle offerte economiche all’esito della quale veniva stilata la graduatoria che vedeva la ricorrente posizionarsi al primo posto con punti 94,23.
In ragione del punteggio riportato, superiore ai 4/5 dei punteggi massimi previsti dal disciplinare di gara, gli atti di gara venivano trasmessi al RUP per l’esperimento del sub procedimento di verifica dell’anomalia ex art. 97 del Codice.
Il RUP, con nota del 31 ottobre 2017, indirizzava alla ricorrente una prima richiesta di chiarimenti che quest’ultima evadeva con atto del 14 novembre successivo.
Nella seduta del 23 novembre 2017, ritenuta la non esaustività di quanto prodotto, veniva avanzata una seconda richiesta di chiarimenti acquisiti i quali, nella successiva seduta del 12 dicembre, veniva dichiarata la congruità dell’offerta e proposta, a cura del RUP, l’aggiudicazione in favore della ricorrente.
Detta proposta, tuttavia, come ammesso dall’Università, “non veniva mai sottoposta al CDA perché sopravvenivano tutta una serie di elementi nuovi e particolarmente rilevanti” che “imponevano al RUP di proporre la revoca della procedura” (punto 5 della Relazione difensiva depositata dall’Università).
In assenza di ulteriori determinazioni, la ricorrente, con nota del 29 marzo 2008, richiedeva “informazioni in merito allo stato della procedura” e, nel silenzio dell’Università, provvedeva a sollecitarla con nota del 15 giugno 2018 riservandosi “di agire nelle dovute sedi per l’ottenimento delle informazioni spettanti”.
Con nota a firma del RUP del 22 giugno 2018, l’Università rappresentava che “in data 20 giugno u.s. il CDA di Ateneo” aveva “preso in considerazione la questione relativa alla aggiudicazione in oggetto”.
Con nota datata 3 luglio 2018, il RUP comunicava a tutte le partecipanti alla procedura che con delibera del 20 giugno 2018, la procedura di gara veniva revocata e che, pertanto, non si sarebbe proceduto all’aggiudicazione dei lavori appaltati.
La ricorrente, impugnava il citato atto di revoca chiedendo “la conferma della aggiudicazione … con conseguente stipula del contratto a proprio favore” (pag. 9 del ricorso) e, in via subordinata, il risarcimento per equivalente ex artt. 30 e 124 c.p.a., specificato nell’utile che avrebbe ricavato dall’esecuzione della commessa, da determinarsi equitativamente nella misura del 10% della base d’asta, oltre al ristoro del danno curriculare, quantificato nella misura del 3% della base d’asta, nonché, del danno emergente corrispondente alle spese sostenute in vista della partecipazione alla gara documentate in € 20.084, 70.
In via ulteriormente subordinata chiedeva l’accertamento della responsabilità precontrattuale dell’Università con risarcimento del danno specificato nel danno emergente, corrispondente alle già citate spese di partecipazione, e nel lucro cessante conseguente alla perdita di ulteriori opportunità di aggiudicazione di altre commesse pubbliche alle quali avrebbe potuto aspirare stante l’immobilizzazione delle risorse aziendali in vista della realizzazione dei lavori oggetto del presente giudizio.
L’Amministrazione si costituiva in giudizio con memoria formale e deposito documentale in data 15 settembre 2018.
La ricorrente, con memoria depositata il 5 ottobre 2018 integrava le proprie allegazioni a sostegno della domanda risarcitoria.
L’Università esplicava le proprie difese con relazione depositata il 17 ottobre 2018, unitamente ad ulteriore documentazione, contestando le tesi di parte ricorrente ed evidenziando in primis che l’iter della procedura in questione non sarebbe mai pervenuto alla formalizzazione di alcuna aggiudicazione (che, in base al vigente ordinamento universitario è prerogativa del CdA e non del RUP) con conseguente inesistenza di alcun affidamento tutelabile, in capo alla ricorrente, in ordine al conseguimento dell’aggiudicazione della gara.
La ricorrente replicava con memoria depositata il 26 ottobre successivo.
All’esito della pubblica udienza del 7 novembre 2018, la causa veniva decisa.
Preliminarmente allo scrutinio delle censure formulate in ricorso si rende necessario, riassumere in sintesi le ragioni in virtù delle quali l’Università addiveniva all’adozione dell’impugnata revoca e, ai fini della valutazione di eventuali responsabilità della stessa (preso atto che è incontestabile il ritardo con il quale l’Università è pervenuta alla determinazione di revocare la procedura di gara a distanza di oltre 6 mesi dalla comunicazione della proposta di aggiudicazione corrente nonostante i solleciti della ricorrente), elencare i passaggi procedimentali che ne hanno costituito il presupposto.
Nella riunione del Consiglio di Amministrazione del 20 giugno 2018 l’Università richiamava la sopravvenienza di “fattori che, nel loro complesso” inducevano il RUP a non dar corso alla proposta in disamina e specificati nelle seguenti circostanze:
-	il RUP riteneva “di dover chiedere alla Soprintendenza una conferma dell’efficacia dei parere precedentemente resi, nonché, una valutazione complessiva e definitiva del progetto posto a base di gara”;
-	la Soprintendenza, con nota del 24 aprile 2018, “a seguito della valutazione del progetto esecutivo” integrava i precedenti pareri espressi svolgendo “alcune precisazioni”;
-	a seguito di tali “precisazioni” il RUP riteneva di dover procedere ad alcuni “seri approfondimenti” con particolare riferimento “all’impatto ambientale, paesaggistico e architettonico dell’intervento” pervenendo alla conclusione che fosse necessaria una “riformulazione del progetto posto a base di gara” ritenuta “incidere sensibilmente anche sul quadro economico” dell’intervento;
Nel medesimo provvedimento veniva, altresì, evidenziato che la sopravvenuta (febbraio 2018) individuazione della Città di Parma quale capitale italiana della cultura per l’anno 2020, induceva l’Università a “porre l’attenzione sulle opportunità di musealizzazione del Centro Studi” al fine di incrementarne le potenzialità espositive, rilevando in tal modo l’opportunità revocare la gara in fase di conclusione stante “la possibilità di addivenire ad una rimodulazione del progetto che privilegi una funzionalizzazione del complesso, al fine di esaltarne le potenzialità espositive e museali” demandando “l’ampliamento della parte di archivio-deposito” ad un “momento successivo”.
Circa le ragioni per le quali si rendeva necessario acquisire nuovamente la posizione della Soprintendenza, l’Università precisa nelle proprie difese che l’esigenza nasceva da rilievi formulati dalla Commissione edilizia dell’Ateneo nominata il 29 novembre 2017 (a gara in corso di svolgimento) circa i già richiamati profili ambientali, paesaggistici e architettonici.
Per tale motivo il RUP, con nota del 1 febbraio 2018, integrata con successiva trasmissione del progetto esecutivo in data 7 marzo 2018, richiedeva la “conferma dell’efficacia del nulla osta concesso dalla Soprintendenza Archeologica dell’Emilia Romagna prot. N. 1137 del 05.02. e del parere positivo della Soprintendenza delle arti e paesaggio per le province di Parma e Piacenza prot. n. 1144 del 09.02.16”.
In esito a detta nota, la Soprintendenza Archeologica di Bologna (che si era già espressa come anticipato con nota del 5 febbraio 2016 una volta “acquisita la documentazione progettuale”) formulava, con nota del 23 aprile 2018, le precisazioni dalle quali scaturiva la necessità di riesaminare il progetto procedendo agli “approfondimenti” in detta sede auspicati.
Ciò premesso, la ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso di potere “in tutte le sue forme sintomatiche” rilevando la violazione da parte dell’Università dei doveri di buona fede e correttezza, nonché, l’abuso del proprio potere di revoca per “svincolarsi” dagli esiti della gara in difetto dei presupposti di legge.
Allega ulteriormente che l’Università non avrebbe adeguatamente motivato il provvedimento impugnato, limitandosi a richiamare non meglio precisate esigenze che scaturirebbero dalla sopravvenuta individuazione della Città di Parma come capitale della cultura 2010 e “strumentalizzando” un parere della Soprintendenza che, si sostiene, non essere “concludente” nei sensi invocati e che, in ogni caso, paleserebbe la negligenza della Stazione appaltante che non avrebbe acquisito detta posizione preliminarmente all’indizione della gara.
L’intervenuta revoca, a distanza di un significativo lasso di tempo dalla comunicazione della proposta di aggiudicazione avrebbe leso l’affidamento ingenerato nel conseguimento della commessa.
La censura è infondata nei termini di seguito esposti.
Preliminarmente deve rilevarsi che, a fronte delle suesposte sopravvenienze, non sono rilevabili profili di palese irragionevolezza dell’agire amministrativo atteso che l’opportunità di procedere ad ulteriori approfondimenti veniva rilevata dall’Amministrazione deputata alla tutela dell’immobile.
Le ragioni poste a base della determinazione impugnata, peraltro, venivano esaustivamente illustrate nell’articolato motivazionale del provvedimento di revoca rendendo conoscibile da parte degli operatori in gara il percorso logico seguito dall’Amministrazione per addivenire all’esito in questione.
Sull’Amministrazione, inoltre, contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, non grava alcun obbligo, una volta esaurita la fase delle valutazioni di gara, di pervenire necessariamente all’adozione di un provvedimento di aggiudicazione definitiva con conseguente affidamento dei lavori appaltati.
Come, infatti, pacifico in giurisprudenza, “nel settore degli appalti pubblici, anche dopo l'aggiudicazione definitiva e, addirittura, dopo il conseguimento dell'efficacia di quest'ultima, la stazione appaltante conserva i suoi poteri di autotutela rispetto alla procedura” (TAR Campania, Napoli, Sez. I, 23 novembre 2017, n. 5537).
Nel caso specie, inoltre, si deve ulteriormente evidenziare, che la procedura di gara si interrompeva in una fase precedente a quella dell’aggiudicazione poiché, come già evidenziato, l’iter procedurale si arrestava alla proposta del RUP non approvata dall’organo competente (il CdA).
In altri termini la ricorrente veniva a trovarsi in una posizione assimilabile a quella del concorrente destinatario di una aggiudicazione provvisoria che, per giurisprudenza costante, pone il soggetto in una posizione non tutelata.
La giurisprudenza, a tal proposito, ha, infatti, precisato che “la decisione della P.A. di procedere alla revoca dell'aggiudicazione provvisoria [alla quale è assimilabile la proposta di aggiudicazione] non è neppure da classificare come attività di secondo grado (diversamente dal ritiro dell'aggiudicazione definitiva), atteso che, nei confronti di tale determinazione, l'aggiudicatario provvisorio vanta solo un'aspettativa non qualificata o di mero fatto alla conclusione del procedimento” (Cons. St., Sez. III, 6 marzo 2018, n. 1441).
Il solo posizionamento della ricorrente al primo posto della graduatoria in assenza di un formale provvedimento di aggiudicazione e la già evidenziata assenza di profili di irragionevolezza della decisione impugnata, determinano pertanto, oltre all’infondatezza della domanda di annullamento dell’atto di revoca, anche il rigetto della domanda proposta in via subordinata di risarcimento del lucro cessante, specificato nel mancato utile nel danno curriculare.
In ragione della già evidenziata assimilazione della proposta di aggiudicazione all’aggiudicazione provvisoria, alla ricorrente non spetta, altresì, l’indennizzo ex art. 21 quinquies della L. n. 2412/1990 poiché, come già evidenziato in giurisprudenza, “nelle gare pubbliche, nel caso di mancata conferma dell'aggiudicazione provvisoria, non spetta all'interessato l'indennizzo, di cui all'art. 21-quinquies L. n. 241/1990, che riguarda solo ai danni provocati dalla revoca di provvedimenti ad efficacia durevole, tra i quali non rientra l'aggiudicazione provvisoria (Consiglio di Stato, sez. III, 4 settembre 2013, n. 4433, cfr. anche Tar Napoli, sez. VIII, 11 aprile 2013, n. 1916)” (TAR Campania, Napoli, Sez. III, 2 marzo 2018, n. 1350).
Residua lo scrutinio della domanda proposta in via ulteriormente subordinata tesa all’accertamento della responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione valutabile in relazione alla concreta condotta assunta nella vicenda oggetto del presente giudizio che la ricorrente deduce essere contraria ai doveri di correttezza e buona fede che dovrebbero presiedere all’esercizio della funziona amministrativa.
Ferma restando l’insindacabilità delle valutazioni espresse da ultimo dall’Amministrazione conformandosi agli input della Soprintendenza, non può non rilevarsi la negligente condotta dell’Università in ragione dell’inescusabile ritardo con il quale acquisiva la posizione della Sovrintendenza, a gara ormai ultimata da mesi.
Il Bando di gara, al punto 20 (pag. 3) specificava che la competizione avveniva sulla base di un progetto “validato dal Dirigente del Servizio per lo Sviluppo del Patrimonio immobiliare comunale”: documento in relazione al quale si sviluppavano le offerte dei concorrenti.
La gara, inoltre, veniva bandita successivamente all’acquisizione del nulla osta all’esecuzione dei lavori della Soprintendenza intervenuto, come anticipato, in data 5 febbraio 2016.
Sulla base della descritta situazione di fatto le concorrenti addivenivano alla determinazione di partecipare alla gara approntando le rispettive offerte ed accettando l’ineludibile alea che connota ogni competizione concorsuale in ordine al conseguimento dell’aggiudicazione definitiva dei lavori.
Ne caso di specie, tuttavia, il mancato conseguimento da parte di alcuno dei partecipanti alla gara del bene della vita in vista del quale la ricorrente, per quanto qui interessa, si determinava a partecipare alla gara, si determinava a causa della mancata tempestiva sottoposizione all’esame della Soprintendenza del progetto esecutivo che, come evidenziato, veniva trasmesso solo con nota del 7 marzo 2018 a procedura valutativa ormai conclusa da circa 3 mesi (12 dicembre 2017).
Ricostruita nei suesposti termini la condotta dell’Amministrazione, deve rilevarsi che la giurisprudenza ha di recente affermato il principio della riconoscibilità del risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. a seguito di esercizio del potere di autotutela legittima da parte della Stazione appaltante anche se intervenuto precedentemente all’individuazione del contraente mediante adozione del provvedimento di definitiva aggiudicazione prescindendo dal momento in cui si manifesta la condotta in contrasto con il principio di correttezza atteso che “l’attuale portata del dovere di correttezza è oggi tale da prescindere dall’esistenza di una formale “trattativa” e, a maggior ragione, dall’ulteriore requisito che tale trattativa abbia raggiunto un livello così avanzato da generare una fondata aspettativa in ordine alla conclusione del contratto” (Cons. St., Ad. Plen., 4 maggio 2018, n. 5).
Circa i presupposti della fattispecie risarcitoria a titolo di responsabilità contrattuale, l’Adunanza Plenaria li individuava in un affidamento incolpevole leso “da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà”; nell’imputabilità di detta violazione all’Amministrazione e, infine, nella prova del danno.
Ai sensi del successivo art. 26 “la stazione appaltante, nei contratti relativi ai lavori, verifica la rispondenza degli elaborati progettuali ai documenti di cui all'articolo 23, nonché la loro conformità alla normativa vigente” (comma 1) prevedendo che detta verifica abbia “luogo prima dell'inizio delle procedure di affidamento” (comma 2).
La medesima norma dispone, altresì, che “al fine di accertare l’unità progettuale, i soggetti di cui al comma 6, prima dell'approvazione e in contraddittorio con il progettista, verificano la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o al progetto di fattibilità” (comma 3) accertando in particolare “a) la completezza della progettazione” e “c) l'appaltabilita' della soluzione progettuale prescelta” (comma 4).
Nel caso di specie è incontestabile che l’Amministrazione abbia bandito la gara in assenza di una compiuta e preventiva istruttoria circa la fattibilità del progetto ponendo a base di gara un progetto non ancora esecutivo e non vagliato dalla Soprintendenza che su detto documento veniva chiamata a pronunciarsi dopo circa tre mesi dalla conclusione della gara.
Sussiste, quindi, tanto il presupposto della colpa dell’Amministrazione concretizzatasi in un negligente esperimento degli adempimenti istruttori propedeutici all’indizione della gara, quanto, di conseguenza, l’imputabilità di detta condotta alla stessa.
In punto di quantificazione del danno, che l’Adunanza Plenaria ha affermato dover coprire “il danno subito, normalmente correlato al c.d. interesse negativo”, deve ora affrontarsi il profilo della prova dello stesso, integrante un onere posto a carico del danneggiato, tanto con riferimento al “danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale)” quanto del “danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”)” (Ad. Plen., cit.).
La ricorrente, in sede di ricorso, allegava a titolo di danno emergente le spese sostenute per partecipare alla gara liquidate, come già rilevato, in € 20.084,70 (documentate sub doc. 12 di parte ricorrente).
A titolo di lucro cessante, dovuto alla perdita di ulteriori occasioni contrattuali asseritamene vanificate “a causa dell’impegno derivante dall’aggiudicazione non sfociata nella stipulazione”, indicate nelle “ulteriori commesse pubbliche e private sacrificate per aver allertato le proprie risorse organizzative in vista della prossima attivazione del rapporto contrattuale” (pag. 18 del ricorso), elenca una pluralità di gare bandite nel periodo di interesse (intercorrente fra la conclusione delle operazioni della gara oggetto del presente giudizio e la successiva revoca).
Con specifico riferimento a tale ultima posta di danno, deve richiamarsi quanto già esposto circa l’inesistenza di una posizione tutelata in capo alla ricorrente sino alla approvazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva che, come illustrato, inibisce il sorgere di una legittima aspettativa alla conclusione del contratto.
Ne deriva che la scelta di non partecipare alle suindicate gare è imputabile alla volontà della stessa ricorrente che, sulla base di proprie valutazioni di opportunità, decideva di non partecipare in vista di una sottoscrizione contrattuale a quel momento del tutto eventuale.
Quanto al danno emergente, la prova dello stesso può considerarsi raggiunta sulla base della sola partecipazione alla gara successivamente revocata in spregio ai principi di buona fede e correttezza.
Circa la relativa quantificazione, in assenza di un’analitica contestazione delle singole voci di spesa da parte dell’Amministrazione, si ritiene che il danno possa essere liquidato nell’importo dalla stessa ricorrente allegato e documentato, pari a € 20.084,70.
Per quanto precede il ricorso deve essere respinto quanto alla domanda di annullamento del provvedimento di revoca impugnato e accolto in parte in relazione alla domanda risarcitoria ma limitatamente al solo danno emergente rappresentato dalle illustrate spese di partecipazione.
In ragione del descritto esito le spese di giudizio possono essere in parte compensate e in parte poste a carico dell’Università nella misura liquidata in dispositivo.
In parte compensa e in parte pone a carico dell’Amministrazione le spese di giudizio, liquidandole nella misura di € 2.000,00 oltre IVA e CPA.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati: