Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/concepto-1585-de-julio-23-de-2004-concepto-1585-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041f89ef034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2017-08-24 06:55:32
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Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 33', 'artículo 34', 'artículo 8', 'artículo 111', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 33', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 42', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 20', 'artículo 36', 'artículo 15', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 20', 'artículo 120', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 40', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 92', 'artículo 202', 'artículo 196', 'artículo 8', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 17', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 125', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 16', 'artículo 8', 'artículo 27', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 44', 'artículo 26', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 33', 'artículo 17', 'artículo 26', 'Artículo 1', 'Artículo 20', 'artículo 26']

﻿ CONCEPTO 1585 DE JULIO 23 DE 2004
CONCEPTO 1585 DE 23 DE JULIO DE 2004
CONTENIDO:SISTEMA NACIONAL DE SALUD. MARCO NORMATIVO, ANTECEDENTES Y PROBLEMÁTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DERECHO A LA SALUD, SISTEMA DE SALUD
Concepto 1585 de julio 23 de 2004
Radicación 1.585
— Iniciativa privada. Papel de las instituciones privadas sin ánimo de lucro
Hospital San Salvador de Chiquinquirá:
— Naturaleza jurídica del hospital
— Naturaleza jurídica del vínculo laboral de los trabajadores del hospital
— Responsabilidad sobre el pasivo laboral
El señor Ministro de la Protección Social solicitó concepto a esta Sala acerca de la calidad jurídica de los trabajadores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. A tal fin formuló las siguientes preguntas:
“1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Hospital San Salvador de Chiquinquirá?
2. ¿Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son servidores públicos o trabajadores privados?
3. ¿Puede pagarse a los trabajadores, sean públicos o privados, las prestaciones sociales mediante dación en pago de las instalaciones del hospital, sus enseres y la cesión de los derechos de posesión de más de 100 años?
4. ¿Pueden pagarse todas las prestaciones laborales mediante la dación en pago?”.
1. “Mediante escritura pública 123 del 20 de mayo de 1872 de la Notaría Única del Círculo de Chiquinquirá, registrada el 28 de mayo de 1872, el señor Eugenio Quiñónez adquirió a título de permuta por parte de la señora María del Carmen Salazar, la casa que en esa época servía de hospital en la cuidad de Chiquinquirá.
2. El registro de los títulos de propiedad sobre el predio donde funciona actualmente el Hospital San Salvador, tiene al señor Quiñónez como propietario, sin que aparezcan anotaciones posteriores, de acuerdo al certificado de tradición y libertad de! predio.
3. Mediante resolución de agosto 8 de 1889, la Presidencia de la República, reconoció personería jurídica al Hospital San Salvador de Chiquinquirá, como entidad sin ánimo de lucro.
4. La Sociedad de Caridad de Chiquinquirá fundada el 11 de enero de 1865, tenía como finalidad la fundación de un hospital de caridad para dar albergue a los enfermos pobres de solemnidad del municipio.
5. Mediante Acuerdo 2 de abril 16 de 1943, se adoptaron los estatutos del Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
6. De conformidad con el artículo 9º del Acuerdo 2 de 1943, el hospital tuvo su origen en virtud de un acto de voluntad de particulares.
7. Los estatutos hacen constar que desde la fecha de su fundación la institución funcionaba ininterrumpidamente bajo la dirección y administración del consejo directivo, el cual se denominaba junta directiva del Hospital de Chiquinquirá, integrada por el señor cura párroco, quien será su presidente permanente, el prior de la Comunidad Dominica de Chiquinquirá, el representante del Gobierno Nacional, un miembro del cuerpo médico de la ciudad, nombrado por el gobernador de Boyacá en representación del gobierno departamental, el personero municipal en representación de la sociedad y de la clase trabajadora de la ciudad, elegidos por los 5 miembros anteriores.
8. De acuerdo con los estatutos de la entidad, la representación legal estará a cargo del presidente de la junta directiva.
9. La junta directiva del hospital continuó actuando, lo cual se encuentra reflejado en la expedición de actos, tales como el Acuerdo 6 de 1967, mediante el cual se hicieron algunos nombramientos.
10. El Decreto-Ley 708 de 1974 fijó las funciones del hospital, como función del nivel local regionalizado.
11. Mediante contrato de 29 de noviembre de 1974 suscrito por el jefe del servicio seccional de salud de Boyacá y el director del Hospital San Salvador como director, se constituyó el nivel local regionalizado, cuya sede es el Hospital San Salvador como organismo de dirección y nivel de atención del nivel local de la organización básica, dando cumplimiento a la Ley 9ª de 1973. Como consecuencia del contrato, el hospital se obliga a nombrar los funcionarios de salud pública para atender la población en los municipios de su influencia, función propia del departamento.
12. En la cláusula sexta, se dispuso que la junta regional de salud será la misma junta asesora, conformada por un representante del Ministerio de Salud, un representante de la beneficencia departamental, un representante del servicio seccional de salud de boyacá, un representante de la facultad de medicina del área de medicina nombrado por el decano y otro de las unidades periféricas del nivel, nombrado por el jefe del servicio y un representante del cuerpo médico.
13. En el año de 1975 se celebró el contrato de adscripción al sistema nacional de salud.
14. En los estatutos adoptados mediante la Resolución 294 de 1979, artículo 3º, se consagra que el Hospital San Salvador tuvo su origen por un acto voluntario de particulares. Sin embargo a pesar de su origen privado el hospital acoge el régimen de adscripción ordenado en el artículo 8º del Decreto 356 de 1975, por encontrarse en la situación prevista en dicho precepto legal.
15. En los estatutos del año 1979, en el artículo 33 se dispuso que el hospital tendrá régimen legal de derecho público, de acuerdo a la adscripción. Igualmente, se determinó que el personal que laboraba en el hospital se sometería a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos, artículo 34.
16. Los estatutos fueron aprobados por medio de la Resolución 9532 de octubre 29 de 1979 del Ministerio de Salud.
17. La Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad del artículo 8º del Decreto 356 de 1975, lo cual generó que el Ministerio de Salud revocara la Resolución 9532 de 1979, mediante la Resolución 7287 de 1990, y ordenará a la división de vigilancia y control del Ministerio de Salud, iniciar los trámites de rigor a fin de restituir a la junta directiva el citado centro hospitalario.
18. El gobierno departamental en el año 1992, 29 de septiembre, expidió el Decreto 1243, por medio del cual se crean unos hospitales, dentro de ellos el Hospital de San Salvador, como establecimiento público del orden departamental, el cual fue declarado en segunda instancia, nulo por el Consejo de Estado en junio de 1994. Sección Primera.
19. Que según certificación de fecha 6 de octubre de 1994, expedida por el asistente administrativo, el Hospital San Salvador de Chiquinquirá ha venido funcionando desde sus comienzos con aporte del situado fiscal, rentas cedidas por el departamento y recursos propios.
20. La Ordenanza Departamental 24 del 13 de agosto de 1999, creó el Hospital Regional de Chiquinquirá, como empresa social del Estado, estableciendo como patrimonio de la misma, entre otros, los bienes muebles e inmuebles que le sean cedidos por el Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
21. Por medio del acta de acuerdo de fecha agosto 9 de 1999 la junta de caridad entregó al Hospital Regional de Chiquinquirá las antiguas instalaciones del Hospital San Salvador al departamento.
22. Mediante acta del 16 de diciembre de 1999 la junta de caridad cedió al departamento los derechos y bienes de la institución.
23. La Ordenanza 24 de 1999 fue derogada por la Ordenanza 4 de febrero de 2004. Por la cual se crea el Hospital Regional de Chiquinquirá como empresa social del Estado de orden departamental”.
Adicionalmente, el señor ministro señala como antecedentes laborales de las personas vinculadas al hospital, los siguientes:
1. “Desde el año de 1974, como consecuencia de la creación del nivel local regionalizado, el director del nivel del hospital sería nombrado por el jefe del servicio seccional de terna elaborada por la junta asesora del hospital.
2. Las personas vinculadas al hospital han sido nombradas por el director del hospital.
3. Las personas tienen convención colectiva.
4. Algunas personas, en virtud de la Ley 61 de 1987, fueron inscritas de manera extraordinaria en carrera administrativa.
5. Por medio de la Resolución 510 A de 1992 expedida por el director del hospital, se incorporó a la planta de personal del hospital a unas personas que dependían del servicio seccional de salud de Boyacá.
6. Mediante Resolución 1833 de 2001 el Ministerio de Salud reconoció la calidad de beneficiarios del fondo de pasivo prestacional del sector salud y se fijó la concurrencia para el pago de la deuda por concepto de pensiones y cesantías causadas a 31 de diciembre de 1993”.
Por último, la entidad consultante presenta una fórmula alternativa de pago del pasivo laboral, en los siguientes términos:
“Comoquiera que los recursos disponibles no son suficientes para pagar las obligaciones laborales de los trabajadores, se ha estudiado la posibilidad de entregar las instalaciones de la institución como pago de las obligaciones laborales. Para tal efecto un importante grupo de trabajadores está adelantando los trámites para crear una sociedad, a la cual entregarían como aporte sus prestaciones laborales, con la cual contrataría la prestación de los servicios de salud en el municipio”.
Por solicitud expresa de los funcionarios y servidores públicos interesados o vinculados al tema objeto de la consulta y de conformidad con la disposición del artículo 111 del Código Contencioso Administrativo, la Sala recibió y escuchó, en sesión informal llevada a cabo el día 10 de junio pasado, a los funcionarios públicos del nivel nacional y departamental y a los representantes de los trabadores, cuyas intervenciones y explicaciones fueron grabadas y, posteriormente, transcritas, las cuales se anexaron al archivo de documentos y antecedentes relacionados con la consulta; igual tratamiento se dio a los demás documentos entregados en la sesión por los participantes y a los remitidos por los intervinientes con posterioridad a ella.
En sus intervenciones los participantes, en síntesis, manifestaron lo siguiente:
• Delegado de la secretaría jurídica de la Presidencia de la República. Doctor Armando López:
El doctor López explicó que la razón de ser de la presencia de la Presidencia de la República en esta reunión obedece a la preocupación del gobierno porque el servicio público de salud en el occidente de Boyacá se restablezca a la mayor brevedad y se defina la situación de los trabajadores del hospital.
Destaca el delegado de la secretaría jurídica de la presidencia, que el Hospital de Chiquinquirá es una institución de segundo nivel que ha venido prestando el servicio de salud al occidente de Boyacá, con un área de influencia aproximada de 22 municipios y una cobertura de más o menos 300.000 habitantes.
El servicio de esta institución hospitalaria se ha visto afectado de manera grave por la falta de definición de algunos aspectos jurídicos, a saber:
1. La naturaleza jurídica del Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
2. El tipo de vínculo que tienen los trabajadores de la institución, sea de derecho público o de derecho privado.
Concluye afirmando que lo que busca el gobierno con la consulta formulada a la Sala es procurar la adecuada prestación del servicio público de salud a esa zona del país.
• Aura Nelly Barrera Bottia, representante de un sector de los trabajadores no sindicalizados. Enfermera jefe de pisos del hospital desde hace 18 años.
Considera que los trabajadores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá tienen la calidad de empleados públicos. Fundamenta su afirmación en los siguientes argumentos:
1. Desde su creación el hospital ha recibido aportes del Gobierno Nacional y departamental.
2. El nombramiento del personal se realizaba a través del director del hospital, nombrado por el secretario de salud del departamento, este último nombrado por el gobernador o a través de un interventor designado por el Superintendente de Salud, en los períodos de intervención.
3. La relación de los trabajadores vinculados al hospital ha sido de subordinación y dependencia respecto del director o del interventor designados por el gobernador o el Superintendente de Salud, según el caso.
4. Los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores estaban a cargo del gobierno departamental de Boyacá.
5. Un número considerable de trabajadores del hospital están inscritos en el régimen de carrera administrativa.
• Julio Roberto Garzón Núñez, presidente de la organización sindical del Hospital de Chiquinquirá.
En su exposición manifiesta que los trabajadores del hospital siempre han permanecido al servicio del Estado. Puntualmente destaca que las personas vinculadas a los programas de saneamiento ambiental, desempeñan cargos como autoridades del Estado, calidad que debe ser tenida en cuenta al momento de evaluar su situación jurídica.
En efecto, aduce que los promotores de salud, los técnicos de saneamiento ambiental, los técnicos de dermatología y los médicos vinculados a programas especiales, fueron nombrados y avalados por el gobierno departamental mediante resoluciones.
Igualmente, manifiesta que existen notas del Ministerio de Salud Pública donde se ordena la incorporación de los funcionarios vinculados a los programas de saneamiento ambiental, pese a que existía la tesis de que estos funcionarios no podían ser incorporados al Hospital San Salvador de Chiquinquirá, porque era privado. Sin embargo, afirma que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud Pública, obligó al interventor del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, que era un funcionario de la secretaría de salud, a que incorporara a los trabajadores de saneamiento ambiental en ese hospital.
Menciona en su intervención, que existe un convenio de integración del programa de lepra firmado por el señor ministro de ese entonces, donde ordena la vinculación de las personas de ese programa al Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
Adicionalmente, hace una descripción de la situación del hospital, en los siguientes términos:
1. En la actualidad no se ha vuelto a elaborar ningún presupuesto. El presupuesto del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, siempre había sido aprobado por el gobierno departamental hasta el año 2002.
2. El hospital está totalmente acéfalo, no tiene ni administrador ni directores.
3. Debido a la situación económica, los trabajadores han optado por iniciar algunos procesos ejecutivos laborales con el fin de procurar el pago de lo que se les adeuda por concepto de salarios y prestaciones sociales. Los jueces de la República en sus fallos han decidido que no hay derecho a embargar las cuentas con el argumento de que estos aportes provienen del situado fiscal; fallos que en su concepto, confirman que el hospital es una entidad totalmente pública.
4. Aproximadamente 111 trabajadores están legalmente inscritos en carrera administrativa.
• Dora Leonor Murcia, presidente del sindicato de la salud y seguridad social.
En su intervención además de reiterar el argumento central esgrimido por los demás representantes de los trabajadores del hospital, en el sentido de que estos siempre han tenido la calidad de servidores del Estado, hace énfasis en los siguientes aspectos:
1. El 29 de noviembre de 1974 el hospital y el servicio seccional de salud de Boyacá, firmaron un contrato de constitución de nivel local regionalizado de Chiquinquirá cuya sede sería el Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
2. A partir de la regionalización, el Hospital San Salvador viene comportándose como institución pública, en aspectos como la contratación que regula la Ley 80 de 1993, y a los trabajadores se les dio el carácter de servidores públicos.
3. Mediante la Resolución 915 del 12 de noviembre del 1993 se hicieron reconocimientos de tipo económico como empleados públicos.
4. Aclara que los trabajadores del hospital cuentan con el beneficio de la convención colectiva a pesar de ser funcionarios públicos debido a que hicieron acuerdos con el gobernador de Boyacá, de forma que el Acuerdo 1006 de 1993 hace extensiva la convención colectiva.
5. Mediante la Resolución 1833 de 2001 se reconoció que a la Nación le corresponde el pago del pasivo prestacional con un 34.96%, al departamento de Boyacá un 34.17%, al municipio de Chiquinquirá el 0.18% y, al hospital el 30.09%.
6. El plan de cargos del hospital siempre fue autorizado por el secretario de salud, hoy gerente del Instituto Seccional de Salud de Boyacá.
7. La utilización de los dineros para sobrantes de cargos vacantes remunerados con las transferencias que hacen los servicios seccionales de salud a los hospitales es de competencia de la junta seccional.
8. El presupuesto de rentas y gastos para el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, desde el 65 ha sido manejado a través del servicio seccional de salud hoy Instituto Seccional de Salud. Hasta el 2002 la Secretaría de Salud de Boyacá giró recursos a la institución como entidad pública. A partir de ahí, no se han destinado recursos para el hospital con el argumento de que este es privado.
• María Dolores Villamil Alvarado, auxiliar de salud familiar y comunitaria del Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
Fundamentada en el conocimiento que tiene de la entidad a la cual ha estado vinculada por cerca de 28 años, explica que la transformación del hospital empezó a partir del decreto de vinculación y adscripción del sistema nacional de salud, en el año de 1974.
Describe que con anterioridad al año de 1974, el nombramiento y posesión de los trabajadores del hospital era responsabilidad de la sociedad de caridad; de hecho señala, que hay algunos de sus compañeros que fueron nombrados de esta manera.
En su concepto, con el contrato de regionalización, se produjeron los siguientes cambios en la institución hospitalaria:
1. Se vinculan los 16 municipios del occidente de Boyacá al Hospital San Salvador, que tomó el nombre de Hospital San Salvador regionalizado.
2. Se incluyó en el presupuesto nacional, inclusive, a los trabajadores que estaban vinculados con la sociedad de caridad.
3. El presupuesto del Hospital San Salvador era revisado y aprobado directamente por la contraloría. En el hospital se elaboraba el presupuesto el cual contaba con el visto bueno de los servicios seccionales de salud, que lo enviaba al Ministerio de Salud y al Ministerio de Hacienda. Existen libros con sus actas con el sello del Ministerio de Salud en las cuales daban aprobación a los presupuestos.
4. En 1975 el Ministerio de Salud, a través del servicio seccional de salud, autorizó u ordenó que todos los trabajadores del hospital debían ser afiliados a la Caja Nacional de Previsión.
En relación con la aplicación de la convención colectiva, narra que este fue debatido por uno de los directores del hospital, doctor Rubén Enrique Camargo, ante el Ministerio de Trabajo. Dicho ministerio reconoció que los trabajadores tenían derecho a los beneficios convencionales a pesar de ser funcionarios públicos.
Por último, al referirse a un fallo del Consejo de Estado del año 1994, en el cual se declaró al hospital como institución de carácter privado, la interviniente manifiesta que en su concepto, el fallo se refiere a la institución, más no a los trabajadores; una cosa es la institución y otra cosa somos los trabajadores vinculados a la institución.
• Omar Alberto Sánchez Cubillos, sacerdote Dominico, prior de la comunidad, actúa en su calidad de vicepresidente de la sociedad de caridad.
El prior aclara que su intervención se hará en un lenguaje descriptivo, pues los aspectos jurídicos serán expuestos por el doctor Eduardo González Montoya, en su calidad de representante legal de la junta de caridad.
En efecto, señala que la junta de caridad se constituyó a partir de una donación que de una casona hizo una matrona del municipio de Chiquinquirá con destino a la salud de los pobres.
Recuerda que la salud en el país en esa época era manejada por muchas instituciones religiosas, aunque la junta de caridad estaba constituida por representantes de la comunidad y otras autoridades.
A partir de la constitución de la junta, seguramente con el liderazgo de los frailes y de los miembros ilustres de la ciudad, se jalonó el proceso de construcción del hospital. Los aportes más significativos fueron, sin duda, del Estado.
La junta de caridad operó ese hospital hasta cuando apareció el sistema nacional de salud (1974). De ahí en adelante, enfatiza que dicha junta quedó al margen de la administración del hospital y todo el manejo laboral empezó a ser parte del gobierno departamental.
No obstante lo anterior, explica el padre prior, que en honor a la verdad, la junta intentó varias veces, por presiones de historias muy particulares de Chiquinquirá y del hospital, volver a quedarse con el mismo, pero eso nunca se logró. A pesar de la ambigüedad que pueda existir, resalta que nunca participaron, ni siquiera con recomendaciones mínimas, en el manejo laboral que tuvo ese hospital. La junta ha estado por más de 30 años absolutamente marginada del manejo real que le dio el Estado a través del departamento.
Por último, el padre prior pone de presente que contra la junta de caridad se han interpuesto acciones de tutela por parte de los trabajadores, quienes ante la incertidumbre en torno de quién es el responsable de las obligaciones laborales, han intentado su cobro a través de este tipo de acciones, las cuales, según su información no han prosperado.
• Eduardo González Montoya, apoderado de la junta de caridad.
El apoderado centra su argumentación en que a partir de la regionalización del hospital, este ha sido administrado por el Estado en sus diferentes niveles. En efecto, el doctor González divide la historia de la institución en tres etapas, llamando la atención sobre algunas situaciones legales que sirven para demarcarla.
Primera etapa. 1872-1974
En 1872 se conformó la junta de caridad que concluyó su gestión en 1974 con la entrega del hospital en pleno funcionamiento.
Mediante Resolución de 1889 de la Presidencia de la República se reconoció personería jurídica a la junta de caridad del Hospital San Salvador, durante ese período se construyó la actual sede y se puso al servicio el hospital.
Segunda etapa 1974-1983
A partir del año de 1974, el hospital adquirió un carácter de hospital regional, dado que entró a cubrir los municipios del área de influencia, condición que lo hace parte del sistema nacional de salud y, por lo tanto se maneja con recursos públicos.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 356 de 1975, el Hospital de Chiquinquirá se adscribió al sistema nacional de salud, con el propósito de empezar a manejarlo con recursos públicos. Anota el interviniente que el artículo 8º del Decreto 356 de 1975 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en septiembre de 1983.
A partir de ese momento, se creó el Hospital Regional (14 municipios) de San Salvador de Chiquinquirá y se entregó por contrato al gobierno. Se conformó una junta asesora con miembros de organismos públicos, delegados del gobernador y del ministerio. La designación del gerente se hace por la secretaría de salud, con carácter oficial y la vinculación de los empleados se hace bajo la connotación y las características que le corresponden a los empleados públicos, que si bien los nombra el gerente del hospital, su condición viene con todo y su origen en la conformación del hospital regional.
Tercera etapa 1983-1992
La primera situación jurídica a resaltar es la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8º del Decreto 356 de 1975, que generó una situación de vacío porque en ese momento el ministerio como consecuencia de la inexequibilidad ordenó dar inició a la entrega del hospital, aunque nunca se entregó a la junta, incluso llegó a presentarse una acción de cumplimiento en la cual la propia junta del hospital solicitó que se diera cumplimiento al fallo del Consejo de Estado.
La Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que no cabía la acción de cumplimiento porque lo que se ordenó en el fallo era que se iniciara la entrega, por lo tanto el fallo se cumple, simplemente, con iniciar los actos para la entrega.
Lo anterior hizo que la situación siguiera en blanco, pero las condiciones jurídicas continúan en términos laborales.
En 1992, el gobierno departamental de Boyacá (columna cuarta del cuadro adjunto al acta de la audiencia) expidió el Decreto 1243 por medio del cual creó una serie de hospitales, incluyendo el hospital de Chiquinquirá.
Sin embargo, el Consejo de Estado en 1994 declaró la nulidad de dicha norma, considerando que se extralimitó en las funciones; por lo tanto, ese decreto quedó sin efectos. La segunda figura que se nos presenta es la nulidad del acto de creación del hospital de Chiquinquirá.
En 1994 el hospital fue intervenido administrativamente por la secretaría de salud, hasta octubre de 2003. Mediante la Resolución 1285 de 2003 se ordenó la entrega del mismo a la junta de caridad.
Pero ocurre que en 1999, la asamblea departamental mediante la Ordenanza 24, ordenó conformar una serie de hospitales, entre ellos el Hospital Regional de Chiquinquirá, y establece que los bienes de ese hospital se entregarían en donación.
Así fue como la junta de caridad procedió a entregar en donación a la gobernación las instalaciones del hospital. Los documentos aparecen en el escrito con el cual la Presidencia o el Ministerio de la Protección Social, hace la solicitud de consulta.
Por medio de la Ordenanza 44 de 2004, se derogó la Ordenanza 24 y se vuelve a dejar la situación en un vacío, porque el hospital ya había sido entregado en donación pero en este momento no hay una liquidación si pudiéramos decir de ese hospital, pues una derogatoria de la ordenanza estima, no puede retrotraer una situación que ya relativamente se había consolidado.
Encuentra el apoderado de la junta de caridad que desde 1974 hasta el 2004, se han presentado tres situaciones jurídicas, a saber, la exequibilidad, la nulidad y la derogatoria.
A su vez, hace énfasis en que lo único claro para la junta es que desde 1974, el hospital de Chiquinquirá se le entregó al sistema nacional de salud.
Adicionalmente, señala que mediante la Resolución 1833 del 2001, el ministerio reconoció al hospital y sus trabajadores como beneficiarios del fondo de pasivo prestacional para el pago de deudas de pensiones y cesantías.
Como conclusión de su intervención señala que no es posible para una junta recibir un pasivo laboral, cuando durante estos 29 años lo que ha existido es un hospital regional.
• Raúl Alberto Celis. Secretario de hacienda del departamento de Boyacá delegado por el señor gobernador.
El doctor Celis describe que debido a la falta de definición sobre la naturaleza jurídica del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, no ha sido posible realizar el saneamiento fiscal del mismo, pues el Ministerio de Salud ha sido enfático en el sentido de que no es viable girar recursos si el hospital es de carácter privado.
A continuación, hace una relación de los elementos encontrados en la investigación que la gobernación de Boyacá se dio a la tarea de realizar:
1. A diferencia de los demás hospitales del departamento, este no tenía un gerente nombrado, designado, ni una junta directiva. Señala que todas las empresas sociales del Estado, ESE, del departamento, cuentan con ese órgano administrativo esencial; este desafortunadamente, no lo tenía, porque había sido intervenido por la superintendencia, y en octubre del año anterior, del 2003, en términos de los funcionarios había sido abandonado sin que se hubiese dejado una entidad o un cuerpo administrativo funcionando.
2. Al revisar las escrituras públicas del inmueble y la titularidad de los demás bienes del hospital se encuentra que estos no eran de naturaleza oficial; por el contrario, en el folio de matrícula inmobiliaria aparece que ese hospital es de un particular.
3. Los conflictos laborales que se han presentado con los trabajadores han sido desatados por la justicia ordinaria, dándoles un tratamiento necesariamente de trabajadores privados. De lo contrario, si fueran públicos la competencia sería de la justicia especializada.
4. Si bien, hay algunos funcionarios inscritos en carrera administrativa y nombrados mediante acto administrativo, es número minoritario de los 220 empleados que tiene el hospital, porque muchos de ellos no tienen vinculación a través de acto administrativo o que se asimile a un contrato laboral y algunos de ellos tienen indefinición pero no pasa el número de 15 quizá 18 empleados que tienen ya definida una inscripción en carrera administrativa, que tienen un acto administrativo un acto de posesión y los que nos daría certeza que son empleados públicos.
De otra parte, aclara que la Resolución 1883 del año 2001 proferida por el Ministerio de Salud, parte del presupuesto que el Hospital San Salvador no es público, que es un hospital de naturaleza privada con unos aportes o con una participación del departamento. Destaca la importancia de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el año de 1994, en la cual se declaró que el hospital era de naturaleza privada.
• Carlos Augusto Meza. Delegado del Ministro de la Protección Social.
El delegado del señor Ministro de Salud expuso ante la Sala la importancia que para el gobierno representa definir la situación jurídica en la que se encuentra el hospital de Chiquinquirá. Presentó los aspectos jurídicos que, en su concepto, deben tenerse en consideración al momento de analizar la naturaleza jurídica de la vinculación de los trabajadores del hospital, en el siguiente orden:
1. Titularidad del bien inmueble donde se encuentra construido el hospital: aunque no determina la naturaleza jurídica es un elemento jurídico a tener en cuenta. En este aspecto, reitera lo expuesto por el secretario de hacienda del departamento, es decir, que la propiedad del inmueble es de un particular.
2. La Fundación de Caridad nace en 1865 como un ente de carácter privado, cuya personería jurídica fue reconocida por la Presidencia de la República, mediante Resolución del 8 de agosto de 1889.
3. De acuerdo con los estatutos sociales proferidos en 1843, la Fundación de Caridad es un ente de carácter privado; tanto es así que la junta de caridad actuó hasta 1974.
4. Con la expedición del Decreto-Ley 708 de 1974, se trató de recoger la salud en el país; hasta en ese entonces, el sistema de salud era un sistema de salud de caridad, desarticulado desde el punto de vista estatal. Con este decreto el gobierno trató de ponerle orden al tema y empezó a recoger los prestadores del mismo fueran públicos o privados y a darle a cada uno su papel dentro del escenario de la prestación del servicio.
Entonces, encontramos que en ese año de 1974, se presentaron casos bien interesantes en los cuales las clínicas de origen privado, como el caso de la Clínica Siquiátrica Martín Carvajal de Bucaramanga, se recoge en esa época y le dan el papel de prestar servicios en temas de salud mental, lo que se replica absolutamente en todo el país. Por supuesto, en Chiquinquirá donde el hospital hasta ese momento era una entidad absoluta y claramente privada, se le da un papel regional y le dice “usted señor hospital de Chiquinquirá se me hace cargo de esta zona” y, genera unos documentos unos contratos mediante los cuales el Gobierno Nacional le dice usted se me encarga de esto.
El Decreto 708 de 1974 no afectó la naturaleza jurídica de la entidad; cosa distinta es que hubiese dicho que las entidades privadas sin ánimo de lucro se puedan financiar con dineros del Estado. En el año 1975 en desarrollo de esas mismas normas y específicamente del Decreto 356 de 1975, se permite la adscripción y la vinculación en razón a la financiación.
El delegado del señor ministro interviene para destacar que a partir de ese momento, se generó, aún más, la confusión sobre la naturaleza jurídica del hospital al darle el tratamiento de público. La teoría que ha manejado la oficina jurídica del ministerio es que dicho tratamiento se dio solo por efectos de la financiación.
Este tratamiento se mantuvo durante varios años hasta que en el año 1983, la Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad del artículo 8º del Decreto 356 de 1975.
Entonces, el ministerio profirió la Resolución 7287 del año 1990, mediante la cual ordenó nuevamente abandonar la adscripción y entregarle el hospital a la fundación. Sin embargo, anota que debido a que el hospital ha sido intervenido en diferentes períodos de su historia, la entrega no se realizó.
5. Resalta que a la controversia sobre la naturaleza jurídica del hospital debe agregarse que en los estatutos sociales proferidos en el año de 1979, en particular en el artículo 33, se dijo que el régimen jurídico aplicable a los trabajadores era el de los empleados públicos.
6. Mediante el Decreto 739 de 1991 el gobierno solicitó a las gobernaciones para que solucionaran los problemas de organización del sector, ya que existían muchas entidades sin naturaleza jurídica definida y algunas privadas estaban actuando como públicas y lo contrario.
7. La gobernación de Boyacá con base en el decreto en comento expidió el Decreto 1243 de 1992, el cual fue demandado por los mismos trabajadores con el argumento de que el hospital era de carácter privado. Demanda que prosperó. La sentencia se expidió en 1994, es decir, durante dos (2) años el hospital fue considerado público.
8. Durante los dos años en que se consideró público, se produjo la inscripción en carrera administrativa de 116 trabajadores.
9. En el año de 1999 con el fin de solucionar el problema del hospital, mediante la Ordenanza 24 de 1999 se creó una empresa social del Estado que recibe el patrimonio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
10. La junta de caridad hizo una acta de entrega y en el escenario de intervención en que se encontraba el hospital, se discutió si hubo o no recibo de los bienes.
11. En el año 2004 la asamblea de Boyacá al constatar que el hospital nunca había funcionado como ESE derogó la ordenanza.
Cabe agregar que luego de las exposiciones, el delegado de la secretaría jurídica de la Presidencia, hizo énfasis en que la Resolución 1883 de 2001 se fundamentó en el sistema de concurrencia, según el cual, es dable que las entidades públicas pueden participar y aportar de manera porcentual para cubrir el pasivo prestacional.
La jefe de la oficina jurídica del Departamento de la Función Pública precisó que los trabajadores que están inscritos en carrera administrativa, se inscribieron bajo el sistema de inscripción extraordinaria en vigencia de la Ley 27 o de la Ley 61, por lo tanto, únicamente se verificaba el cumplimiento de los requisitos, más no se verificaba la naturaleza jurídica de la entidad.
A fin de absolver la consulta formulada, la Sala hará el análisis de los siguientes temas:
2. Sistema nacional de salud. Marco normativo.
3. Naturaleza jurídica de la sociedad de caridad y del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. Régimen de sus empleados.
4. Bases para el cálculo del pasivo salarial y prestacional.
Para iniciar el análisis que se ha solicitado, es preciso indicar que el estudio para el cual tiene competencia constitucional y legal la Sala se circunscribe a los aspectos estrictamente jurídicos y de evolución del sistema nacional de salud, con el fin de armonizar los derechos ínsitos en el problema jurídico a resolver, a saber: el derecho a la salud de una región y el de los trabajadores vinculados al hospital.
Debe reiterar la Sala lo que en oportunidades anteriores ha señalado (1) respecto de su competencia para pronunciarse sobre consultas de carácter particular que le otorga el artículo 38 de la citada Ley 270 de 1996:
“Antes de entrar en materia la Sala advierte acerca de la competencia de esta Sala para pronunciarse sobre consultas de orden particular que le otorga el artículo 38 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la cual no se extiende al juzgamiento de actos administrativos o a definir derechos, pues tales atribuciones competen a la jurisdicción contencioso administrativa; por ello, bajo este contexto, con los elementos de juicio aportados a la consulta, que no incluyen el examen del debate probatorio y de los derechos de defensa y de contradicción, propios del proceso, se emite concepto en términos generales, el que no está referido específicamente a ningún caso concreto”.
Advierte la Sala la necesidad de revisar cómo se conformó el sistema nacional de salud, sus antecedentes y problemática histórica, con el fin de establecer de manera genérica el marco legal aplicable al Hospital San Salvador de Chiquinquirá, el cual fue de alguna manera esbozado en la consulta, en los documentos adjuntos y en la audiencia pública.
• Normas legales y reglamentarias:
2.1. Ley CCL de 1874. Asamblea legislativa del Estado de Boyacá. Sobre establecimientos públicos de caridad y beneficencia.
“ART. 8º—Las disposiciones de esta ley no son aplicables a los establecimientos de beneficencia y caridad que, como el de Chiquinquirá, son de institución particular, los cuales serán organizados y regidos conforme a sus respectivos reglamentos, y sin que en la expedición de estos pueda intervenir el gobierno del Estado”.
2.2. Ley 93 de 1938. Sobre la vigilancia de instituciones de utilidad común.
Consagra como principio básico, que la vigilancia sobre las instituciones de utilidad común por parte del gobierno opera tanto en el evento en que reciban auxilios del Estado, como en el caso en que no reciban dichos aportes. De esta manera se justifica la presencia del Estado en las juntas directivas de ese tipo de instituciones:
“ART. 3º—Todas las instituciones de utilidad común que hayan tenido origen en un acto de voluntad de los particulares estarán sujetas a la inspección y vigilancia del gobierno, en orden al cumplimiento del propósito de sus fundadores, aunque no reciban auxilio del tesoro público y, en consecuencia, quedan sometidas a las disposiciones de la presente ley”.
“ART. 7º— En las juntas directivas de todos los establecimientos de asistencia pública, de beneficencia o higiene, oficiales y particulares, habrá un representante del departamento nacional de higiene, bien sea designado directamente por tal dependencia o por intermedio de las autoridades seccionales de higiene”.
2.3. Decreto 2968 de 1956. Por el cual se crea el servicio nacional de erradicación de la malaria.
Este servicio se crea como una dirección que depende del Ministerio de Salud, con cobertura en todo el territorio nacional. Con el paso de los años se puede constatar que este programa se mantiene durante más de una década en cabeza de la cartera de salud.
“ART. 1º—Créase como departamento, dependiente del Ministerio de Salud Pública, el “Servicio nacional de erradicación de la malaria” SEM, con autonomía técnica y administrativa y jurisdicción en todo el territorio de la República (...)”.
“ART. 2º—A partir del 1º de enero de 1957, el departamento de que trata el artículo precedente (SEM) constituirá unidad presupuestal propia, a la cual se le asignará una partida global destinada exclusivamente a los gastos que ocasione su funcionamiento. Además, formarán parte de tal presupuesto las partidas asignadas para la campaña antimalárica por las entidades internacionales, gobiernos amigos e instituciones oficiales o particulares”.
“ART. 6º— Queda facultado el Ministro de Salud Pública para crear, a propuesta del director del SEM los cargos necesarios, señalar las asignaciones de acuerdo con la oficina de organización y métodos de trabajo de la dirección del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, determinar las calidades del personal que ha de integrar la dirección y secciones del departamento de que trata este decreto, dentro de las apropiaciones destinadas para tal fin” (negrillas no son del texto original).
2.4. Ley 12 de 1963, por la cual se ordena al gobierno la elaboración del plan hospitalario nacional, contempla claramente la capacidad del Estado, para efectuar contribuciones u otorgar auxilios a entidades privadas para la construcción o adecuación de la infraestructura hospitalaria, así como para el sostenimiento de la existente:
“ART. 1º—Con el fin de atender a las necesidades de salud y de fomentar las iniciativas en este campo, la Nación contribuirá económica y técnicamente a la construcción de hospitales, centros de salud, ancianatos, orfanatos, casas de rehabilitación, asilos y demás entidades de asistencias pública, así como ampliaciones, reformas, dotaciones y sostenimiento de los ya existentes” (negrilla fuera del texto original).
Igualmente se destaca que para la inclusión de las partidas para auxilios o contratos en el presupuesto, se requería de la inscripción de los organismos señalados en el artículo primero transcrito, ante el Ministerio de Salud. Nótese que no se trataba de una adscripción o vinculación, se trataba simplemente de una inscripción que los habilitaba para recibir recursos del Estado dentro del proyecto de asistencia pública en la red hospitalaria.
En el artículo 2º el legislador distinguió claramente que el plan hospitalario nacional debía contemplar “la coordinación de las entidades públicas o privadas a través de su clasificación y zonificación”. Para las primeras, esto es, las privadas, se exigió la inscripción; para las segundas no se exigió tal inscripción puesto que ellas forman parte de la estructura misma del Estado.
2.5. Decreto 3224 de diciembre 19 de 1963. Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública.
Aunque concibe la asistencia pública como función del Estado, señala que puede prestarse directamente por el Estado o a través de auxilios o aportes.
Disponía el artículo 3º:
“La asistencia pública podrá prestarse directamente por el Estado o en forma de ayuda técnica o aportes o auxilios económicos a instituciones asistenciales, semioficiales, privadas o canónicas, por medio de contratos en los cuales se fijen normas de operación, supervisión, reglamentación y control que aseguren el cumplimiento de sus funciones, en concordancia con el plan nacional de salud, establecido por el ministerio” (negrillas fuera del texto original).
De conformidad con las disposiciones de este decreto, se previó que la prestación del servicio se organiza en tres niveles funcionales que cubren todo el territorio nacional, así: nivel nacional, regional y local.
El papel del Ministerio de Salud es el de dirigir el servicio de salud pública, en todo el territorio nacional y, desarrollar, entre otras, las siguientes funciones:
“ART. 13.—(...) El ministerio tendrá las siguientes funciones: (...) c) desarrollar programas de salud pública, preferentemente por intermedio de los niveles locales, mediante contratos con entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales. Cuando las circunstancias lo aconsejen el ministerio podrá ejecutar programas especiales directamente, o por intermedio de su organización regional”.
Vale la pena mencionar como antecedente de los programas especiales a que se hizo referencia en la audiencia cumplida ante la Sala de Consulta, que este decreto establecía dentro de la estructura del ministerio una división de epidemiología, compuesta de varias dependencias, entre ellas, la de control de lepra y de campañas directas (2) .
Igualmente, en el artículo 42 del mismo decreto se determinó que dentro de la estructura del ministerio operaba una división denominada de saneamiento ambiental, que se encargaba de “elaborar y hacer cumplir las normas tendientes a eliminar los riesgos del ambiente natural y artificial y crear y promover condiciones ambientales óptimas para la salud”.
2.6. Decreto 1499 del 14 de julio de 1966 sobre el plan hospitalario de salud.
Con fundamento en los decretos 1423 y 3224 de 1963, este decreto reitera que el Ministerio de Salud dirige la política de salud, pero también señala que las instituciones públicas y privadas son ejecutoras de dichas políticas en sus respectivas zonas:
“ART. 8º— El plan hospitalario nacional se ciñe a las presentes normas técnicas generales: (...) Obedece a una sola política de salud, dirigida por el ministerio y dentro de la cual las instituciones públicas, semipúblicas, privadas e internacionales son ejecutoras de ella en las respectivas zonas” (negrilla fuera de texto).
“ART. 9º—El hospital es la institución destinada a proporcionar a la respectiva población la indispensable atención médica sanitaria, tanto preventiva como curativa y cuyos servicios externos se proyectan hacia el ambiente familiar”.
“ART. 10.—Los hospitales del servicio se denominarán: a) hospitales generales, o sea aquellos que, además de tener servicio de medicina general, cuentan con uno o más de los servicios básicos: gineco-obstetricia, pediatría y cirugía; b) hospitales especializados, o sea aquellos que primordialmente desarrollan actividades específicas sobre una determinada enfermedad o conjunto de enfermedades que configuren una especialidad médica”.
“ART. 11.—El hospital universitario es el eje del sistema de regionalización de los servicios para adiestramiento e interconsulta y es base del nivel central del sistema de regionalización (...)”.
Hace notar la Sala, que este decreto establece, como instrumento para coordinar la prestación de los servicios de salud entre las entidades públicas y privadas, la celebración de contratos con el fin de vigilar la ejecución de los recursos estatales.
“ART. 43.—La coordinación de las entidades públicas y privadas de que trata el aparte c) del artículo 2º de la Ley 12 de 1963, y para los efectos previstos en el artículo 18 del presente decreto, se cumplirán mediante la celebración de un convenio o contrato administrativo de los previstos en el Decreto Extraordinario 550 de 1960 sobre descentralización de servicios públicos, en el cual se establecerán las bases indispensables para la integración de los servicios asistenciales, preventivos, curativos, docentes e investigativos acorde con el plan hospitalario de salud”.
Sobre el contexto en que se desarrollaron las normas de salud en esta década de los 60, señala la Organización Panamericana de la Salud, en un artículo publicado en su página web:
“La Ley 12 de 1963, ordenó la realización del “plan hospitalario nacional”, con base en la integración de los servicios asistenciales, preventivos y curativos, junto con la investigación y la coordinación de las entidades públicas y privadas.
El Decreto Extraordinario 3224 de 1963, que reestructuró nuevamente el Ministerio de Salud Pública, con los lineamientos de la cooperación de OPS, estableció niveles funcionales que cubrían todo el territorio nacional, y dio vida jurídica a la formalización de convenios o contratos administrativos entre esos niveles para el desarrollo de programas de salud. Una reunión de secretarios y directores de salud pública con representantes de las beneficencias, realizada en 1964, también recomendó que estas entidades se coordinaran con miras a la integración (Colombia MSP, 1966).
Sin embargo, el proceso de integración presentó dificultades durante la década del 60. La integración y la coordinación se vieron enmarcadas en la dinámica de los actores sociopolíticos, del campo de la salud, en el contexto de un sistema político cerrado y de difícil movilidad.
En 1962, el Ministro de Salud Pública, Álvaro de Angulo presentó un proyecto de ley que ordenaba la articulación de recursos públicos y privados para la formulación de un plan nacional hospitalario que cubriera el déficit de las 20.000 camas hospitalarias. En el proyecto, convertido en Ley 12 de 1963, se encargó a una comisión interparlamentaria la elaboración del plan, con la participación de todos los sectores interesados: las direcciones o secretarías de salud pública y asistencia social, la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina (Ascofame), la Asociación Colombiana de Hospitales, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS), las cajas de previsión social, las juntas departamentales de beneficencia y otras entidades similares (Vega, 2001: 4). La primera acción en tal sentido consistió en la realización de un inventario de las instituciones hospitalarias existentes, realizado por el MSP y Ascofame.
La comisión interparlamentaria no se reunió y en el gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966) se plasmaba la crisis del modelo frente-nacionalista (Silva Luján, 1989a: 223-5). En el Congreso las divisiones partidistas se tradujeron en inmovilismo y el Presidente decidió avanzar por la vía del Estado de sitio y de las reuniones a puerta cerrada. La economía mostraba serios problemas de crecimiento y la opción por la devaluación del peso alborotó a los trabajadores y a los estudiantes, mientras comenzaban las primeras expresiones de oposición armada con las llamadas Fuerzas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). En el marco legal del Estado de Sitio, el Ministro de Salud Pública, el médico caucano Juan Jacobo Muñoz, formuló el Decreto Legislativo 3196 de 1965, “por el cual se ordena la integración de los servicios de salud y asistencia pública del país y se dictan otras disposiciones”.
La estrategia de integración consistía en la elaboración de contratos entre el Estado y las beneficencias o las secretarías departamentales para la organización de “Servicios seccionales de salud”; pero también incluía la conformación de juntas seccionales de salud, el régimen especial para los trabajadores de los servicios de salud y la reorganización de la Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social (Corpal), entidad creada para centralizar la adquisición de equipos, fármacos y materiales de laboratorio con destino a los hospitales públicos y privados.
Parecía una buena salida, pero el decreto no fue de buen recibo. Un grupo de médicos, particularmente directores de hospitales, los síndicos de las beneficencias más importantes, los altos prelados de la Iglesia y varios parlamentarios, principalmente del Valle del Cauca, atacaron el decreto, con argumentos que resaltaban la tradicional confrontación política entre región y Nación (Vega, 2001: 14-15). A juicio de los opositores, la medida era centralista porque le daba potestades administrativas al Ministerio de Salud Pública (MSP) en el manejo de los recursos regionales y locales que no le correspondían, atentaba contra la autonomía administrativa y financiera con que se venían manejando las instituciones de beneficencia, y desorganizaba la atención asistencial; además, el procedimiento de su promulgación no encajaba con la perturbación del orden público (C.N., art. 121), situación en la cual se amparaban los gobernantes para declarar el Estado de sitio, régimen de excepción que los autorizaba para expedir decretos-leyes. El movimiento opositor logró que el Decreto Legislativo 3196 de 1965 fuera declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia.
Pero el gobierno, mediante el Decreto 1499 de 1966, mantuvo algunos aspectos centrales del proceso de integración, particularmente la política de contratación de servicios que se venía practicando en los departamentos entre las secretarías de salud, las beneficencias y los hospitales. La integración debía realizarse en un proceso progresivo, de acuerdo con las circunstancias regionales y políticas. Según Hernández Torres (2001: 13), “de enero a agosto de 1966 se habían logrado integrar 17 de los 19 departamentos y la totalidad de los territorios nacionales elaborando para cada uno de ellos el decreto correspondiente”. No obstante, los servicios de salud tardaron varios años en la tarea de resolver las tensiones existentes entre los poderes regionales y el nacional” (3) (negrillas fuera del texto original).
2.7. Decreto 2470 de 1968. Por el cual se organiza el Ministerio de Salud Pública.
Define el sistema nacional de salud como “el conjunto de organismos que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad” (4) , el cual se organiza en tres niveles, nacional, seccional y local, con las siguientes funciones:
“ART. 3º—El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él”.
“ART. 4º—El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio”.
“ART. 5º—El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del sistema de salud pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes, y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción”.
Llama la atención la Sala sobre la especial situación de la época, pues, para entonces, todos los hospitales eran considerados como los ejecutores de los programas de salud, pues pertenecen al sistema. El Estado tenía la obligación de prestar la asistencia pública, pero podía apoyar a entidades privadas, sin ánimo de lucro o de utilidad común, para cumplir tal fin:
“ART. 32.—Las relaciones entre los niveles nacional y regional, cuando las conveniencias lo aconsejen, se formalizará a través de los contratos a que se refiere la Ley 19 de 1958 artículo 20(3) y los artículos 31(4) y 32 del Decreto 1050 de 1968(5).
Mediante tales contratos se crean las unidades técnicas y administrativas denominadas servicios seccionales de salud, organizadas por el Decreto 1499 de 1966, de los cuales a su vez dependerán los servicios locales de salud” (5) .
Sobre el sistema de giro de recursos públicos a entidades privadas de utilidad común, sin ánimo de lucro, la norma señala el caso del entonces sanatorio de Agua de Dios en Cundinamarca, cuya naturaleza jurídica es de carácter privado y sin embargo, recibe aportes del Estado a través de la seccional de salud del departamento.
Señala el artículo 36:
“Los aportes nacionales destinados para el funcionamiento de los sanatorios de Agua de Dios y Contratación, continuarán siendo girados por el Ministerio de Salud, a través de las pagadurías de las seccionales de salud de Cundinamarca y Santander”.
Lo anterior permite afirmar, que no era ajeno a la forma de operación del sistema de salud de la época, que en el trámite de los auxilios o aportes del Estado, intervinieran autoridades del nivel departamental.
2.8. Ley 9ª de 1973. Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para organizar el sistema nacional de salud y el Ministerio de Salud Pública.
Lo que se destaca de esta ley es que el legislador, de tiempo atrás, fue conciente de la importancia de organizar el sistema de salud en Colombia, del cual siempre han hecho parte las entidades privadas:
“Revístese de facultades extraordinarias al señor Presidente de la República por un término de dos (2) años, a partir de la vigencia de la presente ley para lo siguiente: (...) c) Dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud”.
2.9. Decreto-Ley 621 de 1974. Por el cual se revisa la organización del Ministerio de Salud(6) .
Se continúa con el modelo de prestación de los servicios de salud en forma directa por el Estado o a través de instituciones privadas, y con la ejecución directa de programas como el de erradicación de la malaria.
Disponía el artículo 15:
“La dirección general de campañas directas tendrá como función: planear, dirigir, administrar y ejecutar programas de erradicación o control de enfermedades, que a juicio del ministerio, deban realizarse directamente.
PAR. 1º—El servicio nacional de erradicación de la malaria creado y organizado por el Decreto Legislativo 2968 de 1956, con sus recursos, organización y presupuesto, se hará cargo del cumplimiento de las funciones impuestas a esta dirección (...)”.
2.10. Decreto-Ley 654 del 10 de abril de 1974. Por el cual se establece la organización básica de la dirección del sistema nacional de salud.
En virtud de este decreto se amplia la definición del sistema nacional de salud que traía el Decreto 2478 de 1968, donde para pertenecer al mismo, basta que la finalidad de la institución sea la prestación de los servicios de salud:
“ART. 1º—Entiéndase por sistema nacional de salud, el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos técnicos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación; así como en los administrativos de dirección, ejecución y coordinación”.
En concordancia con la definición, el artículo 2º describe claramente que el sistema está compuesto por tres subsectores a saber:
“El subsector oficial y mixto, que comprende todos los organismos, instituciones, agencias y entidades de salud que funcionen en el país y que corresponden a las siguientes características:
a) Aquellas que dependen directamente del gobierno.
b) Las que están adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública.
c) Aquellas cuyo financiamiento es mixto porque reciben aportes estatales permanentes para su funcionamiento y en cuyos órganos directivos está representado el gobierno, las que tendrán el carácter de integradas al sistema nacional de salud.
El subsector de la seguridad social (...).
El subsector privado, que comprende todos los organismos, instituciones, agencias y entidades de salud que funcionan en el territorio nacional, bajo el régimen de derecho privado que no reciben auxilios estatales permanentes para su funcionamiento y que en sus órganos directivos no está representado el gobierno” (negrilla fuera del texto original).
De las normas transcritas, la Sala destaca como aspectos básicos de la reforma al sistema nacional de salud de esa época, los siguientes:
a) Las instituciones privadas que reciben auxilios o aportes del Estado de manera permanente tienen el carácter de “integradas al sistema”:
“ART. 4º—Para los efectos del presente decreto todas las entidades e instituciones incluidas en el artículo 1º deberán pertenecer al sistema nacional de salud, bien sea como adscritas, vinculadas, integradas o como coordinadas. La adscripción, vinculación o integración regirá para los efectos de seguir las orientaciones y directrices de los planes y programas de salud, propuestas por el ministerio del ramo. Así mismo, todas las entidades incluidas en el artículo 1º deberán estar coordinadas por la organización básica para la dirección del sistema nacional de salud” (negrilla fuera de texto).
b) Contempla, de acuerdo con las políticas de descentralización, que los servicios seccionales de salud serán “dependencias administrativas de los respectivos departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá”, que dirigen el sistema en cada uno de los niveles.
La capacidad de dirección se traduce en la norma, entre otros, en la competencia que tienen órganos como la junta asesora de los servicios de salud para nombrar los directores de los hospitales regionalizados:
“ART. 11.—(...) Además de las funciones específicas mencionadas, la junta asesora de los servicios seccionales de salud, desarrollará las siguientes funciones: (...) d) Nombrar para su área de influencia, los jefes de los niveles locales regionalizados de salud, los directores de los hospitales sede de los niveles locales regionalizados y los administradores o síndicos de cada hospital sede de su área”.
“ART. 12.—El nivel local del sistema de salud pública comprenderá todos los recursos existentes en una determinada área geográfica tales como hospitales, centros, puestos de salud, agencias de salud de los institutos descentralizados, demás instituciones y las que se establezcan en el futuro. A dicho nivel corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud pública en su jurisdicción”.
La salud pública entendida dentro del contexto de la integración que propendió hacerse a través de esta norma, explica el por qué la intervención de las direcciones seccionales y sus órganos en el nombramiento del director y del síndico de los hospitales.
f) La regionalización se plantea en este decreto como un mecanismo del sistema para lograr la cobertura necesaria de los servicios de salud en un área geográfica, mas no se crea como un mecanismo que permite modificar la naturaleza jurídica de la institución que recibe este carácter:
“ART. 13.—La definición de todos y cada uno de los niveles locales que cubren el territorio nacional, lo mismo que sus áreas de influencia y los recursos ejecutivos del sistema comprendidos en ellos, será dada por el Ministerio de Salud Pública a fin de lograr la creación de unidades funcionales.
PAR.—Para los efectos de esta disposición, el Ministerio deberá seguir un criterio de regionalización de tal manera que cada una de las localidades comprenda determinada área geográfica con su correspondiente conjunto de instituciones y agencias ejecutoras. Cada nivel local regionalizado será una organización homogénea en sus aspectos técnicos, administrativos y de programación de servicios. En esta definición el Ministerio de Salud Pública tendrá presente que en cada nivel local regionalizado no quede comprendido más de un hospital universitario (...)”.
El hospital seleccionado como hospital regionalizado tiene un papel muy importante dentro de la estructura del sistema:
“ART. 14.—(...) El hospital escogido como sede del nivel local regionalizado funcionará como centro de referencia del sistema para su nivel y su director será responsable de la realización de los planes y programas de salud de su región respectiva”.
Cabe señalar que, si bien es cierto que la norma no modifica, ni pretendió modificar, la naturaleza jurídica de los hospitales que asumieran el papel de regionalizados, también lo es que respecto del manejo de los recursos necesarios para que una institución cumpla con dicho papel, se establecía:
“ART. 16.—El nivel local regionalizado de dirección del sistema dependerá técnica, normativa y administrativamente del nivel seccional correspondiente, y en virtud de esta dependencia deberá adaptar y adecuar las normas técnicas y administrativas emanadas del correspondiente servicio seccional de salud.
PAR. 1º—Para los efectos de esta disposición, la financiación de la estructura administrativa necesaria para el funcionamiento de la dirección del nivel local regionalizado estará a cargo del servicio seccional de salud respectivo, sea directamente o como transferencia de destinación específica” (negrilla fuera del texto original).
En concordancia con esta disposición, al hospital sede del nivel regionalizado se le dieron atribuciones en materia de personal y distribución de recursos en su zona de influencia:
“ART. 17.—Las agencias e instituciones ejecutoras locales de salud dependerán administrativa y programáticamente del hospital sede en cada nivel local regionalizado. Dicha dependencia consistirá en la aprobación de los actos administrativos que se determinen en los estatutos de organización y funcionamiento de los servicios seccionales de salud relacionados con presupuesto, nombramiento de personal técnico y elaboración de planes de operaciones, los cuales deberán cumplir las normas técnicas y administrativas promulgadas por los niveles nacional y seccional y adecuadas a la región respectiva.
PAR. 1º—En las agencias e instituciones ejecutoras locales de salud, lo mismo que en cada hospital sede, las decisiones correspondientes a los bienes patrimoniales adquiridos por la institución a cualquier título, excepto los provenientes de auxilios o aportes del tesoro público y venta de servicios, serán tomadas exclusivamente por la junta asesora con el fin de preservar la ubicación y utilización del patrimonio propio”.
Entiende la Sala, que con esta disposición se pretendió garantizar la operación del servicio de salud a nivel regional y, por lo tanto, el fin de la norma no fue otro que el de establecer un sistema administrativo y financiero que los hiciera viables. Nótese que el artículo señala expresamente que la estructura administrativa necesaria para el funcionamiento de la dirección del nivel local regionalizado estará a cargo del servicio seccional de salud.
Igualmente, llama la atención la Sala sobre la intervención en la toma de decisiones que implica la disposición de bienes adquiridos con recursos privados por la institución hospitalaria regionalizada, en el sentido de que, si dichos actos, en aras de la prestación del servicio, estaban intervenidos por el Estado, con mayor razón se puede afirmar que los bienes, servicios y gastos de funcionamiento, entre ellos, los de personal, requerían de un control y dirección del Estado. De hecho, la norma le confería al jefe del nivel regionalizado, es decir, al director del hospital, la calidad de “agente directivo del jefe del servicio seccional de salud”.
Por último resta señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 654 de 1974, estas normas operaban para toda institución hospitalaria que recibiera auxilios o aportes del Estado:
“A partir del 1º de enero de 1975, para recibir auxilios o aportes que provengan, directa o indirectamente, de la Nación o del presupuesto de los servicios seccionales de salud, toda institución hospitalaria u organismo de salud adscrito, vinculado o integrado o coordinado, deberá ajustarse a las normas establecidas en el presente decreto y a las demás disposiciones reglamentarias”.
En este orden de ideas, el decreto referido dispone que las instituciones de utilidad común deberán reformar sus estatutos para adaptarlos a la norma.
No obstante, que los principios de organización del sistema nacional de salud consagrados en la norma, aparentemente eran claros y propendían por la integración al sistema de todo tipo de prestadores de servicios de salud públicos y privados, otorgándoles un papel en razón a su capacidad de operación y no a su naturaleza jurídica, al parecer, y al menos en el caso sometido al análisis de la Sala, en la práctica fue fuente de conflicto, en la medida en que los aportes del Estado a las instituciones del sistema y el control y vigilancia que ejercía el Estado, fue interpretado como una modificación de su naturaleza jurídica.
El control del Estado sobre los aportes se traducía en aspectos tales como el nombramiento de los directores de los hospitales por parte de la junta seccional de salud o la secretaría de salud departamental que hacía sus veces.
2.11. Decreto-Ley 702 de 1974, por el cual se establece el subsistema nacional de información de salud.
El sistema de información tenía entre sus propósitos el de establecer las necesidades de la población para determinar los recursos humanos, físicos y financieros que se requerían en cada zona del país:
“ART. 1º—(...) El subsistema nacional de información cubrirá las áreas de necesidades y demandas de la población en materia de salud; el volumen y características de las actividades técnicas y administrativas, de los recursos humanos, físicos y financieros y de las decisiones, en el ámbito del sistema nacional de salud”.
El incumplimiento de la obligación de registrarse y suministrar la información que requería el sistema era causal para suspender el auxilio o aporte estatal a las entidades o instituciones del sector.
Aunque la norma expresamente no lo menciona, la interpretación de este decreto, junto con la del Decreto-Ley 654 de 1974, llevan a afirmar que el Estado aportaba o auxiliaba a este tipo de instituciones en dinero, bienes muebles, inmuebles y equipos y además, con el recurso humano.
2.12. Decreto-Ley 704 de 1974, por el cual se establece el subsistema nacional de suministros. La obligación de pertenecer al subsistema también era requisito sin el cual no era viable recibir auxilios o aportes del Estado.
2.13. Decreto-Ley 705 de 1974, por el cual se establece el subsistema nacional de planeación del sistema nacional de salud.
Su finalidad era lograr que las instituciones del sector tuvieran una planeación acorde con el plan nacional de salud, la norma hacía una diferencia importante entre la fuerza vinculante que tiene el plan para los subsectores oficial, mixto y de seguridad social, frente a la que tenía para el sector 100% privado o que no recibe para su funcionamiento permanente recursos estatales. Los primeros tenían la obligación de adoptarlo de acuerdo con las normas del ministerio; en cambio, para los segundos, las normas del plan eran simplemente indicativas. La incorporación a este subsistema también era requisito para el giro de auxilios o aportes del Estado.
2.14. Decreto-Ley 706 de 1974, por el cual se establece la organización y funcionamiento de los servicios seccionales de salud a nivel departamental.
En materia de recursos de los servicios de salud, señala:
“Los recursos de los servicios de salud están constituidos de la siguiente manera:
a) Con los recursos provenientes del situado fiscal;
b) Con la participación provenientes del impuesto de venta de cervezas;
c) Con la participación proveniente de las beneficencias y loterías;
d) Con los aportes nacionales;
e) Con los aportes de las entidades patronales que hayan contratado servicios de atención médica para sus afiliados y beneficiarios;
f) Con las demás rentas, impuestos, productos, participaciones y contribuciones de entidades públicas y privadas y las provenientes de las normas legales y reglamentarias que tengan o lleguen a tener esa destinación específica”.
Lo anterior, lleva a la Sala a afirmar que el hecho de que un hospital privado del nivel regional recibiera aportes o auxilios del Estado provenientes de recursos del antiguo sistema de situado fiscal no le transformaba su naturaleza jurídica.
2.15. Decreto-Ley 708 de 1974, por el cual se establece la organización administrativa del nivel local regionalizado del sistema nacional de salud.
Fue reiteradamente mencionado en el curso de las exposiciones de las personas que intervinieron en la audiencia celebrada ante esta Sala el 10 de junio del año en curso. Tal decreto, además de regular lo atinente a las funciones del nivel regionalizado del sistema, al cual pertenecen hospitales como el de San Salvador de Chiquinquirá, se refiere a su organización, en los siguientes términos:
“ART. 4º—El nivel local regionalizado tendrá la siguiente organización: a) El jefe del nivel local regionalizado. b) El grupo de supervisión y docencia. c) Hospital sede. d) Hospitales periféricos. e) Unidades de asesoría y coordinación. f) Unidades periféricas de salud o actuales centros y puestos de salud, puestos de socorro y promotores rurales de salud”.
El jefe del nivel local regionalizado tenía como función ejecutar el presupuesto de dicho nivel y coordinar con el servicio seccional de salud el nombramiento de directores de hospitales de la región (7) .
Evidentemente en desarrollo del Decreto-Ley 654 de 1974 y con relación a las entidades privadas, el nivel local regionalizado le imprime a la institución sede y a los miembros que la integran una responsabilidad frente al área de influencia y frente al ministerio, que de ninguna manera puede interpretarse como una modificación de hecho de la personería jurídica de la entidad que por decisión de la cartera de salud tiene las características operativas para la prestación de un servicio de ese nivel.
2.16. Decreto-Ley 56 de 1975, por el cual se sustituye el Decreto-Ley 654 de 1974.
Se refiere a los criterios de adscripción y vinculación de entidades e instituciones al sistema nacional de salud, más no hace referencia a la figura de la integración, tema central en el decreto anterior, ni a la clasificación de los subsistemas oficial, mixto, seguridad social y privado teniendo en cuenta, al efecto, si tales instituciones reciben aportes o no del Estado, de manera permanente.
Este decreto redefine, entonces, el significado de la vinculación al sistema nacional de salud, pues incluye a todas las personas de derecho privado, reciban o no aportes del Estado.
a) Las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como las entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado.
c) Entidades vinculadas al sistema nacional de salud y entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque no tengan el control y la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política”(negrillas no son del texto).
La aplicación de este decreto generó también conflictos legales en la medida en que algunas entidades territoriales consideraron que, a partir de la inclusión en la definición contenida en la norma, literal a), de la expresión “reciban o no aportes del Estado”, se podían adscribir entidades de derecho privado. En tal error se incurrió repetidamente a pesar de que si se hubiera hecho la interpretación armónica de las disposiciones de los diferentes literales se llegaba a la conclusión de que el literal a) solamente hacía referencia a las entidades públicas, máxime sí de conformidad con el artículo 5º del decreto en comento, para la “dirección de esta organización básica serán adscritas las entidades creadas por ley de la República, ordenanza departamental o acuerdo municipal, intendencial o comisarial y las dependencias de otras entidades del sector público que presten servicios de atención médica”.
En una perspectiva histórica, y lejos de intentar revisar un fallo proferido por esta corporación, era previsible que los decretos que incluían al Hospital San Salvador de Chiquinquirá como adscrito al sistema no resistiera el control de legalidad, como en efecto se aprecia en la sentencia proferida en el año 1994.
De otra parte, el decreto conserva la estructura de los servicios seccionales de salud a nivel departamental, como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública, artículo 8º con funciones como las siguientes:
“ART. 8º—Los servicios seccionales de salud funcionarán como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública”.
“ART. 9º.—Para los efectos del artículo anterior, el Ministerio de Salud Pública ejercerá las siguientes funciones: a) Aprobar los planes seccionales de salud. b) Vigilar y controlar el ejercicio presupuestal (...)”.
El servicio seccional estaba dirigido por un jefe nombrado de acuerdo al contrato de integración que se suscriba entre el departamento y el ministerio, el cual será su “agente (8) ” y, una junta seccional de salud.
Entre las funciones de la junta seccional de salud se contemplaba como facultad el nombramiento de los directores de los hospitales regionales que funcionen como entidades adscritas al sistema (art. 18, lits. d) y e)).
Con esta disposición que sustituye el Decreto 654 de 1974, artículo 40, se modificó la facultad que este otorgaba a las juntas asesoras para nombrar directores en los hospitales privados que recibieran aportes estatales, pues la facultad que se les dio solo comprendía a los directores de hospitales adscritos al sistema, esto es, los públicos; pero, como por error se habían adscrito entidades privadas en virtud de la confusión a que se hizo alusión, se procedió al nombramiento de directores de tales instituciones.
Cada nivel seccional se divide, a su vez, en unidades regionales de salud determinadas por el Ministerio de Salud. La dirección del sistema de salud en las unidades regionales corresponde al hospital sede de la unidad regional, también determinado por el ministerio en coordinación con el servicio seccional de salud.
Llama la atención la Sala lo dispuesto en el decreto en cuanto a la organización del nivel seccional:
“ART. 25.—Las unidades regionales de salud dependerán técnica y administrativamente del respectivo servicio seccional de salud”.
“ART. 27.—Los jefes de las unidades regionales de salud serán agentes del jefe del servicio seccional de salud para garantizar el cumplimiento de los planes y programas de salud”.
Los hospitales sedes del nivel regional cuando sean entidades adscritas al sistema tienen, a su vez, una junta asesora.
El director del hospital sede del nivel regionalizado que esté adscrito al sistema tenía como facultad el nombramiento de los directores de los hospitales locales que también funcionen como entidades adscritas al sistema.
Por último, el decreto establece como requisito para recibir auxilios o aportes del Estado, la adecuación de los estatutos sociales a las disposiciones en comento:
“ART. 37.—A partir del 15 de marzo de 1975, para recibir auxilios o aportes que provengan, directa o indirectamente de la Nación o del presupuesto de los servicios seccionales de salud, toda institución hospitalaria u organismo de salud adscrito o vinculado al sistema nacional de salud, deberá ajustarse a las normas establecidas en el presente decreto y en las demás disposiciones sobre el sistema nacional de salud.
ART. 38.—Para efectos del artículo anterior, y del establecimiento de unidades regionales de salud, las instituciones de utilidad común deberán reformar sus estatutos en concordancia con las disposiciones del presente decreto y en las demás disposiciones del sistema nacional de salud”.
2.17. Decreto 350 de 1975, por el cual se determina la organización y funcionamiento de los servicios seccionales de salud y de las unidades regionales.
Este decreto además de desarrollar las disposiciones contenidas en el Decreto 56 del mismo año, en materia de organización del servicio seccional de salud, establece el régimen legal aplicable a dichos servicios, en los siguientes términos:
“ART. 20.—Los servicios seccionales de salud tendrán régimen legal de derecho público”.
“ART. 21.—El personal que labore en los servicios seccionales de salud estará sometido a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos”.
“ART. 22.—Los actos y contratos que celebren los organismos de dirección de los servicios seccionales de salud son administrativos” (negrilla fuera del texto original).
Por ende, sin lugar a dudas, el personal vinculado al servicio seccional de salud del departamento tiene en los términos del decreto, el carácter de empleados públicos.
2.18. Decreto 356 de 1975, por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud.
Este decreto, quizá con el fin de subsanar situaciones de hecho existentes, asimiló para efectos del régimen aplicable como adscritas, a las entidades e instituciones privadas que recibían aportes o auxilios del Estado en forma permanente, tesis que no fue acogida por la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, el artículo 8º del decreto, declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia (9) , establecía sobre el particular:
“ART. 8º—Las entidades del sistema nacional de salud que para desarrollar actividades de salud usen inmuebles, instalaciones, equipos, personal y financiación suministrados en su mayor parte por el Estado o por alguna entidad de derecho público, funcionarán bajo el régimen de entidades adscritas”.
Dos temas hay que resaltar de este decreto: el primero, el que ha venido la Sala enfatizando, es que, independientemente de la suerte que tuvo el artículo del decreto transcrito, el Estado reconoció que efectivamente, para garantizar la prestación de los servicios de salud, ha hecho aportes para su sostenimiento, tanto en dinero, como en personal y equipos a instituciones de naturaleza privada.
Este hecho fue reconocido en el salvamento de voto de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 19 de septiembre de 1983, expediente 1081, en el cual se expresa:
“El sostenimiento del servicio público de salud ha estado a cargo del tesoro de la Nación, en forma preponderante. Como resulta de las siguientes apropiaciones presupuestales nacionales periódicas y de las siguientes leyes: Ley 39 de 1969 sobre el impuesto de las cervezas y su recaudo directos por los servicios seccionales de salud; Ley 46 de 1971 y su decreto reglamentario, sobre situado fiscal cuya administración corresponde a los servicios seccionales de salud; Decreto 156 de 1975 sobre impuesto a la venta de licores, gravamen cuyo manejo corresponde a los servicios seccionales de salud; Decreto 668 de 1975 que especifica las funciones de los servicios seccionales de salud en relación con los recursos provenientes de las loterías que recaudan dinero para la salud pública de los colombianos”.
El segundo punto a tener en cuenta, es que dicho decreto estuvo vigente por un lapso aproximado de ocho años, durante los cuales produjo plenos efectos.
Adicionalmente, el decreto consagró reglas especiales para el funcionamiento y organización de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro que prestaban servicios de salud, las cuales, por su naturaleza estaban vinculadas (10) a través de contratos al sistema y se “seguirán rigiendo por sus propios estatutos” (11) .
En el caso del Hospital San Salvador de Chiquinquirá es necesario advertir que jurídicamente recibió el carácter de adscrito.
Esta corporación a propósito de la forma como se debe interpretar el concepto de la vinculación de una institución perteneciente al sector salud, dijo:
“De suerte que el conjunto de organismos que se dedican a procurar la salud de la comunidad constituye el denominado sistema nacional de salud. Así, las entidades de derecho privado por el solo hecho de prestar servicios de salud a la comunidad se entienden vinculadas al sistema nacional de salud; de donde se colige que el concepto “vinculación” tiene una definición especial, “para efectos del servicio nacional de salud”, ligada a la finalidad del servicio público de salud, que por el hecho de prestarlo la entidad de derecho privado se integra o vincula al régimen del sistema nacional de salud” (12) .
De esta forma es claro que la norma comentada dio al término “vinculación” una acepción diferente a la que las normas de la reforma administrativa de 1968, le atribuyeron.
Debe recordarse que los servicios de salud en Colombia, nacen a partir de la iniciativa privada y de la caridad, iniciativa que contó con el apoyo económico del Estado durante su desarrollo:
“La atención de las enfermedades de las personas pertenecía a la vida privada y cada uno debía resolver el problema por sus propios medios, o si no los tuviera, acudir a la caridad de los pudientes que se hacía a través de las comunidades religiosas o fundaciones de beneficencia” (13) .
2.19. Decreto 694 de 1975, por el cual se establece el estatuto de personal para el sistema nacional de salud.
El artículo primero reitera que “son empleados públicos, para efectos del presente decreto, quienes presten servicios de carácter permanente en los organismos de dirección del sistema nacional de salud y en sus entidades adscritas”.
Se establece la carrera administrativa en este sector, en los siguientes términos:
“ART. 89.—Establécese la carrera administrativa para organismos y entidades que señala el artículo 1º de este decreto, con el fin de mejorar la eficacia de la administración y ofrecer igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio, la estabilidad en el empleo y la posibilidad de ascender en la carrera, conforme a las normas del estatuto y su reglamento”.
2.20. Decreto 1468 de 1979, por el cual se reglamenta el Decreto 694 de 1975.
En cuanto al régimen de carrera aplicable a los funcionarios de entidades adscritas al sistema, que incluía las entidades privadas con aporte estatal, es dable señalar que para el ingreso a la carrera para las personas que estuvieran desempeñando cargos a la fecha de entrar en vigencia la norma, se revisaba el cumplimiento de requisitos básicos de tiempo, asimilando este procedimiento al del concurso:
“ART. 201.—Para efectos del ingreso en carrera administrativa los funcionarios que a la vigencia del presente decreto estén desempeñando empleos de carrera, sin estar inscritos en ella, se asumirá como concurso el análisis de antecedentes que se realice con motivo del proceso de clasificación de cargos, para determinar el cumplimiento de las condiciones exigidas en el artículo 92 del Decreto 694 de 1975”.
“ART. 205.—Los resultados de los análisis de antecedentes enunciado en el artículo 202, serán clasificados por el jefe del organismo y remitidos junto con la solicitud de ingreso a la carrera conforme al procedimiento establecido en el artículo 196”.
Con este panorama normativo puede afirmarse que hasta la fecha de la sentencia expedida por la Corte Suprema de Justicia sobre el artículo 8º del Decreto 356 de 1975, las entidades que se adscribieron al sistema en razón a los aportes del Estado para su financiamiento y sostenimiento, se regían por las normas de derecho público y los trabajadores fueron considerados como públicos con todos los derechos que de esa condición se derivan.
2.21. Ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones.
El recuento normativo anterior y los antecedentes de la Ley 10 de 1990, prueban que el proceso de organización del sistema y de integración funcional de las entidades e instituciones del sector de la salud, es la fuente de los conflictos jurídicos que se han planteado en la consulta, en la medida en que el tratamiento otorgado según la época y las políticas, ha sido la fuente de indefiniciones jurídicas en materia como la que está bajo estudio.
En la exposición de motivos de la Ley 10 de 1990 se refleja la radiografía de lo que hoy por hoy se plantea sobre el caso del Hospital San Salvador de Chiquinquirá:
• Anales del Congreso. Cámara de Representantes. Proyecto de Ley 120 de 1989. Por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones. Año XXXII Nº 119.3 ss. noviembre de 1989, páginas 8 ss.
“(...) la indefinición jurídica de estas instituciones, ha llevado a una ambigüedad, que ha adquirido dimensiones dramáticas, de todos conocidas, en el sector salud, cual es, que la naturaleza de privadas sea considerada para efectos del gasto y la de pública para gozar de los beneficios de ingresos estatales que se les destinan, para que presten regularmente los servicios, al punto que las juntas de fundadores son puramente nominales, los directivos son nombrados por la administración pública, y la supervivencia total de algunas de ellas es resultado de la financiación estatal.
Comoquiera que es propósito del presente proyecto imprimir claridad al ordenamiento institucional del sistema de salud, a su vez que potenciar los recursos asignados por parte del Estado o de los particulares bajo su expresa voluntad, sin perseguir lucro alguno, se establece que para garantizar el cumplimiento de la voluntad de los fundadores, podrá el Presidente de la República afectar mediante decreto, los bienes y rentas de dichas entidades, las que no demuestren suficiencia, bajo la condición de que se destinen los recursos exclusivamente, a la prestación de los servicios de salud y análogos, previstos por los propios fundadores”.
• Ponencia para primer debate Cámara de Representantes-Proyecto de Ley 120 Cámara de 1989 “por la cual se organiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones”. Anales del Congreso. Año XXXII Nº 125, 8 de noviembre de 1989. Páginas 4-5-6.
“Se estima que más de la mitad de los casi ochocientos hospitales existentes en el país podrían ser de origen privado, del tipo fundación, institución de utilidad común, asociación o corporación sin ánimo de lucro. Un reciente estudio de La Previsora con base en una muestra de 515 hospitales estableció que el 40% eran públicas, 23% privados y 37% sin información suficiente, en muchas de estas últimas entidades la naturaleza jurídica no está claramente definida.
Entre los hospitales universitarios y regionales que absorben el 60% del presupuesto de salud, el 40% son públicos y el 23% de los regionales también están indefinidos jurídicamente.
Esta ambigüedad jurídica se refleja en una diversidad de regímenes laborales que coexisten en una misma entidad. Igualmente, la dirección y administración es mixta o enteramente pública siendo privada la entidad. El origen de los recursos puede ser privado y público, y este último puede ser local, seccional o nacional. Existen igualmente, diversas contabilidades y controles fiscales.
A la complejidad propia de la administración hospitalaria y a la falta de personal debidamente formado en los campos de la gerencia y de la administración, deben sumarse las ambigüedades de la naturaleza jurídica de los hospitales y todas las consecuencias jurídicas que esto implica.
El origen de la indefinición en la naturaleza jurídica de las instituciones de salud debe buscarse en la acumulación histórica resultante de las diversas formas de concebir los servicios de salud en los diferentes períodos.
Inicialmente, la concepción de la responsabilidad por la salud era calificada como puramente privada, limitada a quienes tenían recursos económicos, y para el resto de los no pudientes como parte de la “caridad cristiana”. Es allí en donde encuentra explicación la denominación misma de los hospitales con el nombre de un santo patrón y la constitución de su patrimonio básico, como producto del legado personal de sus fundadores.
Posteriormente, la caridad privada es sustituida por “limosnas” del Estado, ahora denominadas aportes y auxilios, dentro del concepto de la “asistencia pública”, es decir, se consagró la obligación del Estado para atender la salud de los indigentes.
En 1975, con el advenimiento del Estado benefactor, se pretendió fundir la caridad privada, la asistencia pública y la seguridad y previsión social en un “solo sistema de salud”, sin mayor éxito; mediante los llamados regímenes de “adscripción y vinculación”, se amalgamaron hospitales de origen público con hospitales de origen privado, originando una serie de híbridos como los arriba descritos, en donde en lugar de aclarar la naturaleza jurídica de los hospitales se pretendió “estatizarlos”, con fundamento en los regímenes mencionados. Por esta última vía, se llegó a la paradoja de entidades privadas con regímenes públicos.
Esta legislación que buscó convertir por ley los hospitales de origen privado en públicos como si fueran empresas industriales y comerciales del Estado, ha sido reiteradamente demandada por los sindicatos, quienes, con ello, han logrado preservar la contratación colectiva y la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo a los trabajadores de la salud en estas fundaciones. No obstante, la administración y la financiación siguen siendo públicas, dejando en la ambigüedad al responsable del pasivo prestacional.
Los aportes financieros del Estado a las fundaciones privadas, sin que medie contrato u otro vínculo de ninguna naturaleza, ha sido motivo de cuestionamientos insistentes de los responsables de las finanzas públicas, más aún, cuando de estos recursos se pagan “obligaciones de terceros”, como serían las prestaciones, y sobre ellos, no existe control, o por el contrario, la multiplicidad de controles entraban su administración.
Conviene, entonces, fijar por ley las normas marco que reordenen la relación entre el Estado y las fundaciones y asociaciones privadas que prestan servicios de salud sin ningún ánimo de lucro. Se trata de ordenar la liquidación de este tipo de instituciones, cuando no exista ninguna capacidad o interés para que siga existiendo, con una naturaleza jurídica privada o indefinida. No se trata de convertir todas las fundaciones en establecimientos públicos, pero sí establecer la disyuntiva: o se conforman fundaciones fuertes con autonomía administrativa, financiera y capacidad científico técnica, o se liquida la fundación, y sus bienes se entregan por convenio a una entidad pública, con el mismo objetivo. En el parágrafo del artículo 22 se establece que el gobierno, en cada caso, organizará una comisión con participación de los interesados para que propongan alternativas en torno a la destinación de bienes y rentas y para la reubicación del personal en caso de liquidación de una entidad.
Desde el artículo primero, se contempla que la salud es un servicio público que podrá ser prestado por personas públicas o privadas, y los artículos 23 y 24 establecen las formas de contratación o asociación con ese objetivo.
En el artículo 23 se establecen las condiciones para regular las relaciones entre el Estado y cualquier entidad privada que reciba recursos del Estado, a cualquier título, para prestar servicios de salud. Las instituciones de la seguridad y previsión social que contraten la prestación de servicios de salud con entidades privadas, podrán prever algunas de las condiciones allí señaladas para la celebración de dichos contratos.
Con el artículo 24 se formula una de las estrategias más prometedoras para la expansión de la cobertura en los servicios, especialmente en los básicos. Se trata de autorizar la denominada “integración funcional” entre entidades públicas y privadas, preservando la autonomía de cada una de ellas, pero aunando recursos humanos, tecnológicos, materiales y financieros para la prestación de los servicios y la plena ocupación de la infraestructura instalada. Se autoriza, incluso, a entidades nacionales como los Seguros Sociales para que se asocien al nivel local, con fundaciones y hospitales públicos para prestar servicios, y autoriza a las entidades nacionales o a las de subsidio familiar para aportar recursos financieros con destino a programas sociales de una cobertura más amplia a la de sus derechohabientes.
(...) se busca sí, que las entidades privadas sean responsables de sus actos, modernicen sus relaciones con el Estado, se sometan a las regulaciones técnico-científicas y tarifarias de un servicio que es público, o de lo contrario, si tal capacidad no es posible, de ser demostrada, entonces se proceda a su liquidación, tratándose de fundaciones, instituciones de utilidad común, asociaciones, corporaciones sin ánimo de lucro. Así mismo, mediante la integración funcional se busca mancomunar los esfuerzos del sector público y del sector privado, de las instituciones de la previsión y seguridad social y del subsidio familiar con las demás instituciones públicas y privadas que prestan servicios de salud” (negrilla fuera del texto original).
Las características más relevantes de esta ley, fueron:
a) Eleva en el artículo 1º la salud a la categoría de servicio público a cargo de la Nación, administrado en asocio con las entidades territoriales y las personas privadas autorizadas.
“(...) El antiguo “sistema nacional de salud” de la legislación del 75, queda ahora reducido al concepto de sector. Este último, como articulador de las “instituciones de salud”. El concepto de sistema no tiene ahora la connotación institucional (desaparece el concepto de entidades adscritas y vinculadas) y posee más un carácter técnico y político que permitirá a los organismos directivos de salud articular acciones intersectoriales que coordinen la prestación de servicios (...) (14) .
b) Entre los principios básicos que rigen el servicio, el artículo 3º, señala el denominado “integración funcional”, en virtud del cual, “las entidades públicas o privadas que presten servicios de salud, concurrirán armónicamente a la prestación del servicio público de salud, mediante la integración de funciones, acciones y recursos, en los términos previstos en la presente”.
c) La ley no modifica o pretende modificar la naturaleza jurídica de las entidades del sector; el parágrafo del artículo 4º al respecto señala:
“PAR.—La obligatoriedad de las normas de que trata este artículo, se entiende, sin perjuicio de las normas legalmente aplicables sobre dichas materias, y no implica modificación alguna de la naturaleza y régimen jurídico de las correspondientes entidades. En consecuencia, las entidades descentralizadas de cualquier grado, creadas o que se creen para la prestación de servicios de salud, pertenecerán al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente, conforme al acto de creación. Así mismo, las fundaciones o instituciones de utilidad común, las asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro y, en general, las personas privadas, naturales o jurídicas que presten servicios de salud, seguirán rigiéndose plenamente por las normas propias que les son aplicables” (negrilla fuera de texto).
d) Los departamentos, municipios y distritos concurrirán a la “financiación de los servicios de salud con sus recursos propios y con recursos fiscales de que trata el capítulo V de esta ley, pudiendo prestar los servicios de salud mediante contratos celebrados para tal efecto, con fundaciones o instituciones de utilidad común, corporaciones o asociaciones, sin ánimo de lucro (...)”.
e) Condiciona el funcionamiento de todas las instituciones o fundaciones de utilidad común y las corporaciones o asociaciones sin ánimo de lucro a la verificación de condiciones de capacidad técnica, científica y suficiencia patrimonial, sin las cuales se configura la causal de disolución y liquidación.
f) En cuanto a los derechos laborales de las personas vinculadas a las entidades que se liquiden, el artículo 17 señala:
“ART. 17.—Derechos laborales. Las personas vinculadas a las entidades que se liquiden, conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, serán nombradas o contratadas, según el caso, por las entidades territoriales o descentralizadas, a las cuales, se hayan cedido los bienes, elementos o instalaciones para la prestación de servicios de salud, sin perder la condición específica de su forma de vinculación. A los empleados y trabajadores, se les aplicará el régimen salarial y prestacional, propio de la respectiva entidad, sin que se puedan disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad liquidada. Cuando se trate de empleados de carrera administrativa, o que hayan desempeñado cargos de carrera, sin pertenecer a ella, se les reconocerá continuidad en la carrera o el derecho de ingresar a ella, respectivamente.En lo relativo a los cargos que sean suprimidos se aplicarán en materia laboral las mismas normas previstas en el Decreto 77 de 1987 y sus decretos reglamentarios, en cuanto sean compatibles, y se garantizará, igualmente, la continuidad en la carrera administrativa o su derecho a ingresar a ella.
PAR.—La Nación responderá por el pago de las prestaciones adecuadas a la fecha de la liquidación o supresión de que trata el artículo anterior a las personas vinculadas a las entidades, dependencias o programas que se liquiden o supriman, según el caso, y cuya naturaleza jurídica sea del nivel nacional”.
Resalta la Sala, que el legislador de la época, conciente de la problemática histórica del sector, tal y como se pudo apreciar en los debates que se surtieron en el seno del Congreso, y que se reflejan en las ponencias parcialmente trascritas, reconoce en este artículo que en las instituciones privadas laboran empleados de carrera administrativa, es decir, que son empleados públicos y, les conserva para todos los efectos, sus derechos.
Adicionalmente, asume el Estado toda la responsabilidad por el pago de prestaciones de personas vinculadas a programas cuya naturaleza jurídica sea del nivel nacional.
El reconocimiento legal de los derechos y las obligaciones del Estado para con este tipo de trabajadores, en concepto de esta Sala, debe ser tenido en cuenta en la solución de las controversias que se presenten, independientemente de que no se haya procedido a la liquidación de la entidad de que se trate.
g) En el evento de liquidación, la ley señala que los bienes de este tipo de instituciones o fundaciones de utilidad común y en virtud de la vigilancia que ejerce el Presidente sobre tales instituciones, debe “confiar los bienes y rentas a una entidad de utilidad pública, de cualquier nivel administrativo, o a una fundación o institución de utilidad común o asociación o corporación, sin ánimo de lucro, que preste servicios de salud, pero siempre bajo las condiciones contractuales que se destinen, específicamente, a la prestación de servicios de salud iguales o análogos, a los previstos por los fundadores”.
h) Establece como requisito para que las entidades privadas reciban recursos públicos, la suscripción de un contrato en el cual se establezca el “plan, programa o proyecto, al cual se destinan los recursos públicos con indicación de las metas propuestas y la cantidad, la calidad y el costo de los servicios”:
“Los servicios de salud pueden ser producidos por los particulares o por el Estado, o bien, generados por particulares y cofinanciados por este mediante contrato.
En el caso de las fundaciones que manejan un legado patrimonial de los fundadores, y, adicionalmente reciben recursos públicos, la producción y la financiación del servicio puede considerarse, como una forma en que la fundaciones subsidian al Estado, o bien, como una forma del Estado de subsidiar a las fundaciones” (15) (negrillas no son del texto original).
i) El estatuto de personal previsto en el capítulo IV de la ley señala que “son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”. Esta disposición resulta útil en el análisis que hace la Sala, en la medida en que dentro de la planta de cargos provista con recursos públicos que laboró en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá pueden existir cargos de este perfil.
j) Establece la aplicación de las normas de carrera administrativa en el sector, punto cuya discusión, por supuesto, no fue pacífica:
“La discordia es sobre todo, producto de la confusión creada por los regímenes de adscripción y vinculación, los cuales, produjeron, en la mayoría de los hospitales, un híbrido jurídico, que facilitó la implantación de una combinación de regímenes laborales, produciendo lo que hoy se ha denominado “la selva normativa”.
Una alternativa elaborada por los sindicatos, es configurar una nueva forma jurídica de “establecimiento público especial” de “derecho social”, que incluya a los hospitales públicos de hoy, así como a las fundaciones de origen privado o desconocido. Es esta perspectiva, los trabajadores y funcionarios gozarían de las prerrogativas de la contratación colectiva y del control público de un escalafón que protegiera las calidades del personal contratado, no solo en los hospitales públicos, o de derecho social, sino en cualquier establecimiento privado” (16) .
No obstante lo anterior, la finalidad de la Ley 10 de 1990 fue la de reorganizar el sistema. Para el caso objeto de estudio, la institución hospitalaria objeto de la consulta, no se disolvió o liquidó; por el contrario, siguió funcionando e incluso fue intervenida por el Estado, sin que se lograra aclarar la naturaleza jurídica de la misma y de las personas vinculadas al Hospital San Salvador de Chiquinquirá (17) .
2.22. Decreto 739 de 1991, por el cual se reglamentan los artículos 21 y 22 de la Ley 10 de 1991.
Esta norma además de contemplar los requisitos que debían cumplir los prestadores de salud de carácter privado (fundaciones, asociaciones sin ánimo de lucro, etc.), señalaba en cuanto a la determinación de la naturaleza jurídica de la institución que se sometía al análisis, lo siguiente:
“ART. 4º—De la comprobación de la naturaleza jurídica. Para efectos del presente decreto, el carácter privado de las instituciones, solo podrá demostrarse mediante la presentación del acto de creación y reconocimiento de la personería jurídica de carácter privado sin ánimo de lucro, originada por: la destinación del patrimonio particular, la iniciativa exclusiva de particulares, o la concurrencia de recursos o participación de entidades públicas y privadas de conformidad con el artículo 6º del Decreto 130 de 1976”.
“ART. 9º—De la indefinición de la naturaleza jurídica. Aquellas instituciones cuya naturaleza jurídica no pueda ser precisada dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto y estén siendo administradas y sostenidas por el Estado, continuarán bajo la administración del respectivo ente territorial de acuerdo al nivel de atención y clasificación que determine el Ministerio de Salud.
Por consiguiente, el respectivo ente territorial deberá adelantar todas las actuaciones administrativas y de cualquier otro orden, necesarias para definir la naturaleza jurídica de dichas entidades, de conformidad con los regímenes departamental y municipal y la Ley 10 de 1990”.
A partir del análisis normativo realizado por la Sala, se puede concluir que el Estado, en sus diferentes niveles, en todas las épocas por autorización legal, ha concurrido al financiamiento y sostenimiento de entidades que nacieron a la vida jurídica como instituciones de carácter privado pero que se dedican a la prestación de servicios en el área de la salud. El aporte o auxilio del Estado a estas instituciones, se ha traducido, entre otros gastos, en el pago de los de funcionamiento que como el de personal, permitía a la institución cumplir el fin para el cual fue creada.
Es innegable, al menos desde el punto de vista de la evolución normativa que se presenta en este capítulo, que el Estado tenía el control administrativo y financiero de algunas instituciones, fundaciones y asociaciones de utilidad común. Habrá que analizar, en cada caso, el tipo de auxilios o aportes que realizó el Estado, para así determinar el régimen del personal y de los bienes que se adquirieron con recursos del Estado.
2.23. Ley 61 de 1987, por la cual se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
Está dirigida exclusivamente a los servidores públicos y, contempla la forma de incorporación en este régimen de empleados que a la fecha de entrar en vigencia no se encontraban inscritos en la misma.
Igualmente, dispuso en el artículo 6º que:
“Los empleados que no acrediten poseer los requisitos para el desempeño del cargo, dentro de los términos señalados en el artículo anterior, quedarán como de libre nombramiento y remoción, pero si continúan al servicio del mismo organismo sin solución de continuidad, podrán solicitar su inscripción en carrera cuando demuestren poseer los requisitos para el cargo que están desempeñando en el momento en que acrediten su cumplimiento. Sin embargo, los empleados que tengan cinco o más años de servicio en la entidad, tendrán derecho a solicitar la inscripción en la carrera siempre que para el ejercicio de las funciones del empleo que desempeñan no se exija título profesional correspondiente a una carrera reglamentada”.
En consecuencia, era claro que las personas que se inscribieron en virtud de esta ley, debían además de cumplir con los requisitos previstos para la inscripción extraordinaria (sin necesidad de concurso), contar con la condición básica que era ser empleados públicos. No entiende la Sala que se pueda controvertir una inscripción en carrera realizada bajo el imperio de esta ley, cuando el Departamento Administrativo de la Función Pública no solo cuenta con la solicitud de inscripción, sino con las resoluciones por las cuales se confirió el derecho. Derecho que debe respetarse en consonancia con lo expresado por esta corporación, que no obstante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 6º establece que el status de carrera debe mantenerse.
Expuso la Sección Segunda - Subsección “a”, en providencia del 3 de mayo de 2002, radicación: 11001-03-25-000-2000-0814-01(814-00).
“Es necesario precisar que en el presente caso la inscripción extraordinaria del actor en la carrera debe respetarse, pues dado los efectos de la Sentencia C-030 de 1997, los derechos que por virtud de las normas que declaró inexequible la Corte en el precitado fallo, no pueden ser desconocidos. Es decir, que quienes en desarrollo de los artículos 5º y 6º de la Ley 61 de 1987 y 27 de 1992, lograron obtener su status de carrera, por orden de esa sentencia deben mantener su situación, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de tales preceptos”.
2.24. Ley 27 de 1992, por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado.
Al establecer la cobertura de la ley, señala que es aplicable al personal civil que presta sus servicios en la rama ejecutiva, normas contenidas en los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968, la Ley 13 de 1984 y la Ley 61 de 1987.
En concordancia con lo dispuesto en la Ley 61 de 1987, la persona que no acredite los requisitos señalados en los manuales de los cargos en el período de un año, tienen la calidad de empleados de libre nombramiento y remoción y podrán continuar laborando en la entidad respectiva.
Las normas de carrera citadas son pertinentes en la medida en que un número considerable de personas vinculadas al Hospital San Salvador de Chiquinquirá efectivamente, se encuentran inscritas en carrera administrativa.
2.25. Ley 443 de 1998 por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
En ella se consagran los derechos de los funcionarios inscritos en carrera administrativa.
Del análisis cronológico de todos y cada uno de los documentos aportados al expediente se establece que la sociedad de caridad nació de la iniciativa privada con el fin de fundar un hospital de caridad, sociedad que se regía por sus propios estatutos, cuya autonomía fue reconocida por el Estado desde muchos años atrás. Prueba de ello es la Ley CCL de 1874 expedida por la asamblea legislativa del Estado de Boyacá.
Los estatutos expedidos por la sociedad mediante el Acuerdo 2 de 1943, confirman la naturaleza privada de la misma, la calidad de la institución de utilidad común del hospital, así como el hecho de que desde sus orígenes el hospital recibió recursos del tesoro público. No se requería en nuestra legislación que para la obtención de la personería jurídica se acreditara la capacidad económica para desarrollar su objeto en el tiempo.
“(...) Quinto. Que la “Sociedad de Caridad de Chiquinquirá” fundada el 11 de enero de 1865, persiguió entre sus finalidades sociales, la fundación de un hospital de caridad para dar albergue a los enfermos del municipio, pobres de solemnidad.
Sexto. Que con fecha 16 de octubre de 1865, se instaló el hospital de la referencia en la casa cedida para el efecto por la matrona doña María del Carmen Salazar, con fecha 12 de marzo del mismo año;
Décimo cuarto. Que de conformidad con los documentos y demás disposiciones de orden estatutario y reglamentario citadas, el Hospital de Caridad de Chiquinquirá, tuvo su origen en un acto de voluntad de los particulares, y es voluntad expresa del consejo directivo de la Sociedad de Caridad de Chiquinquirá mantener invariablemente la tradición de fundación privada y la capacidad jurídica del hospital como institución de utilidad común, sometida a la inspección y vigilancia del Gobierno Nacional”.
“Patrimonio de la institución
ART. 26.—Declárese patrimonio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, todos los bienes inmuebles, muebles, semovientes, legados, herencias, donaciones y dineros existentes, todos los elementos adquiridos mediante rifas, bazares, limosnas, etc., que hayan hecho o se hagan a favor de la institución; productos de todos los bienes que se hayan administrado o se administren por terceros, pertenecientes o con destino a la misma; todos los auxilios del tesoro público y en general, todos los que hayan recaudado con destino al hospital” (negrilla fuera del texto original) (18) .
De esta forma, en los acuerdos 2 de junio de 1960 y 1 de 1967 expedidos de la misma junta, se registran aportes de la Nación, del departamento y de la beneficencia, los cuales se destinaban al cubrimiento de gastos de funcionamiento (pago de sueldos de personal científico, personal doméstico, ayudantes de cocina, pago de prestaciones sociales), elementos y mejoras del hospital (19) .
Con fundamento en el control y vigilancia de los aportes estatales, el Ministerio de Salud a través del servicio seccional de salud, centralizó el nombramiento del personal que se financiara con recursos de las transferencias:
“Por haberse ya presentado algunos olvidos u omisiones, que originaron diversos grados de interferencias administrativas y con el fin de evitar en lo futuro disposiciones o determinaciones opuestas entre los diferentes niveles del sistema de integración en salud, me permito recordarles:
“Toda resolución de nombramiento y remoción del personal técnico, científico o administrativo que dicten las directivas de los hospitales, debe someterse a la aprobación del servicio seccional de salud, requisito sin el cual aquellas resoluciones no tienen ninguna validez.
La utilización de los dineros por sobrantes de cargos vacantes remunerados con las transferencias que hacen los servicios seccionales de salud a los hospitales, es objeto de un acuerdo de la junta seccional de salud, única corporación que tiene la facultad de disponer esa destinación” (20) (negrillas no son del texto original).
Esta serie de instrucciones son indicativas de la verdadera autonomía administrativa que tenía el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, el cual siendo en su origen de carácter privado recibía aportes y auxilios del Estado. Autonomía que se perdió en su totalidad a partir de las reformas de la década de los 70, en las cuales, so pretexto de organizar el sistema, se adscribieron entidades de carácter privado y se entró en el terreno de la indefinición jurídica que hoy nos ocupa.
Registra la Sala, a propósito de esta discusión, el concepto del doctor Álvaro Tafur Galvis, en el cual señala que los aportes del Estado a este tipo de fundaciones no afectan su naturaleza jurídica y, por ende, en principio no se puede predicar que las personas vinculadas a estas instituciones sean trabajadores públicos:
“(...) ya se ha indicado que la sola circunstancia de que la Nación u otras entidades públicas hayan contribuido con “aportes” o auxilios presupuestales al sostenimiento de las fundaciones hospitalarias, no altera la naturaleza institucional original, pues con ellas no se afecta el carácter de entidad privada ni la conformación misma del patrimonio. Además, si bien es cierto que la aplicación del artículo 8º del Decreto-Ley 356 de 1975, pudo dar lugar a que a personas jurídicas privadas vinculadas al sistema se sometieran al régimen previsto para las entidades de derecho público adscritas al mismo sistema nacional de salud, no es menos cierto que esa circunstancia, en ningún momento, pudo generar relaciones jurídicas directas entre la Nación y los empleados de las mencionadas instituciones, toda vez que ellas conservaron siempre su condición de personas jurídicas, responsables directas de los contratos celebrados y de los actos realizados.
Como es sabido, la Corte Suprema de Justicia, mediante la sentencia del 19 de septiembre de 1983 ya citada, declaró inexequible el artículo 8º del Decreto-Ley 356, por lo tanto a partir de ese pronunciamiento no puede alegarse la aplicación de esa disposición.
No sobra indicar que, aun durante la vigencia del mencionado artículo 8º, la Sala de Consulta del Consejo de Estado, a solicitud del señor Ministro de Salud, conceptuó sobre el alcance de la disposición: “Es por esto y por el mismo lugar que ocupa el artículo 8º del Decreto 356 —cuando se está tratando del régimen de adscripción—, que es de estricta interpretación deducir que cuando el artículo 8º de este Decreto 356 sujeta al régimen de las entidades que en desarrollo de sus actividades de salud usen inmuebles, instalaciones, equipos, personal y financiación suministrados por el Estado, solo puede estar refiriéndose a entidades de derecho público, porque solo estas son susceptibles de adscripción. Por lo tanto y en principio, y es el concepto de la Sala, están sujetas al régimen de los decretos 694 de 1975 y del Decreto Reglamentario 1468 de 1979, las personas que laboran en las entidades adscritas al sistema nacional de salud””.
“Por último, los grados de adscripción y vinculación aplicados a los organismos que actúan en el ámbito del sistema nacional de salud, dicen relación con una dependencia técnica referida al servicio prestado, sin que ello signifique supresión de la personalidad jurídica propia, o transmutación de la naturaleza jurídica originaría.
Conforme a las anteriores consideraciones, el cambio del sistema de participación de la Nación en el sostenimiento de las instituciones hospitalarias privadas no tiene por qué incidir en la naturaleza jurídica; en el mismo sentido, ha de afirmarse que la abolición de los grados de dependencia técnica respecto del sistema nacional de salud, no debe tener efecto en relación con la naturaleza jurídica de las entidades hospitalarias ya sean ellas establecimientos públicos o entidades privadas pero sin fin lucrativo, como las fundaciones o instituciones de utilidad común, ni con sus características patrimoniales.
Entonces, si tales instituciones de utilidad común son personas jurídicas de derecho privado, las relaciones con sus empleados estarán sometidas a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo; por los compromisos laborales que, en virtud de la autonomía inherente a su calidad jurídica, adquieran con sus empleados, hará que respondan ellas de manera directa con el propio patrimonio.
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de compromisos específicos que hayan podido adquirir las entidades en virtud de los convenios celebrados con la Nación, como aquellos previstos en el artículo 16 del Decreto 356 de 1975” (21) (negrilla fuera de texto).
La posición asumida por el doctor Tafur y el pronunciamiento de esta Sala, en abstracto, atienden el entendimiento clásico de los conceptos de adscripción y vinculación, que en términos jurídicos tienen características plenamente definidas y que llevan a la conclusión de que, en estricto sentido no es viable predicar que los trabajadores de una institución de carácter privado tengan la calidad de empleados públicos.
Sin embargo, del análisis pormenorizado del caso sometido a consideración de la Sala, se deduce que el Estado adquirió frente al hospital de Chiquinquirá obligaciones y compromisos que hoy por hoy no puede desconocer amparado en una concepción meramente orgánica, pues si bien es cierto que la naturaleza jurídica de la sociedad de caridad y del hospital como institución sin ánimo de lucro, no se modificó en el tiempo, también lo es que los actos ejecutados por el Estado, demuestran en forma suficiente, que el tratamiento dado a los trabajadores del mismo, fue el de empleados públicos.
A continuación, y con el fin de fundamentar la afirmación anterior, la Sala cita los documentos más relevantes:
• Con fundamento en el Decreto 1499 de 1966 entre el hospital y el jefe de la seccional de salud de Boyacá se firmó un contrato, que se tradujo en el Acuerdo 6 de 1967, para integrar al hospital el personal de los servicios locales, personal que se cancelaba con recursos estatales:
“ART. 1º—Acéptase al personal de planta del centro de salud, que actualmente funciona en esta ciudad para que trabaje dependiente de esta institución en la consulta externa de conformidad con el contrato de integración de servicios de salud pública, firmado con el jefe de la seccional de salud, el día 2 de febrero del presente año y, nómbranse las siguientes personas para desempeñar dichos cargos (...)”.
“ART. 3º—Para efectos de la cancelación de sueldos todo este personal debe afiliarse si no está a la Caja Nacional de Previsión”.
“ART. 4º—Este acuerdo requiere para su validez la aprobación del señor jefe de servicio seccional de salud de Boyacá”.
• El Ministerio de Salud mediante la Resolución 412 de abril de 1971, aprobó el presupuesto de rentas y gastos y el plan de cargos del Hospital San Salvador de Chiquinquirá para el año de 1971.
• Contrato de constitución del nivel local regionalizado suscrito el 29 de noviembre de 1974, entre el jefe del servicio seccional de salud del departamento de Boyacá y el representante legal del Hospital San Salvador de Chiquinquirá-director.
“Objeto: este contrato tiene por objeto constituir el nivel regionalizado cuya sede será el hospital, como el organismo de dirección y nivel de atención, a nivel local, de la organización básica para la dirección del sistema nacional de salud. Como tal el nivel será una dependencia directa del servicio, con una estructura administrativa propia y la dirección estará incorporada a la dirección del hospital, que por este motivo será sede del nivel local regionalizado (...). El hospital como sede del nivel regional funcionará como centro de referencia del sistema nacional de salud en su nivel.
• Prestar los servicios de salud del área y servir como centro de referencia de las mismas.
• Elaborar en colaboración con los directores de los hospitales locales en su área los programas de salud del área, con base en los objetivos del nivel y de acuerdo con el plan seccional de salud.
• Estudiar y aprobar los planes de cargos y asignaciones, los presupuestos, los reglamentos internos y demás actos que indique el servicio de los hospitales locales.
• Determinar autónomamente y mejorar el personal, presupuesto y demás asuntos administrativos del nivel, de acuerdo con las normas legales vigentes y las técnicas administrativas del sistema.
• Promover el ajuste de los estatutos de los organismos e instituciones que reciban aportes o auxilios de la Nación, el servicio o el nivel, a las normas vigentes y hacer los aportes o auxilios solo a los que hubieren hecho el ajuste necesario a sus estatutos.
• Someter, en su nivel, a las políticas y planes del sector, los programas y actividades para la prestación de servicio de salud de las diferentes instituciones de seguridad y previsión social a su nivel y área y supervisar, vigilar, controlar y evaluar la atención médica de las instituciones antes mencionadas.
• Adecuar las normas del servicio y normalizar técnicamente supervisar, controlar, evaluar las instituciones oficiales o mixtas de su nivel,cuando el servicio así lo disponga.
• Asumir la implantación a su nivel y someter a los subsistemas nacionales de planeación, información, inversiones, suministros y personal.
• Llevar a cabo programas docentes, de educación continuada y adiestramiento en servicio para personal de su área de influencia.
• Los demás que le asigne el Ministerio de Salud, el servicio y las disposiciones legales que se dicten para tal efecto.
Recursos y patrimonio: el nivel local regionalizado u hospital será financiado por el servicio; pero además, formará parte de su patrimonio:
a) Los legados o donaciones hechos a favor del nivel local o del hospital.
b) Los producidos por la venta de servicios.
d) Los aportes de todo origen que se hagan o ingresen al hospital.
e) Con los aportes patronales que hayan contratado servicios de atención médica (...).
f) PAR. 1º—Los bienes que forman el patrimonio del hospital, su lucro o usufructo será invertido en el mismo hospital o nivel local.
Órganos de dirección: “Cláusula sexta. La junta regional de salud. La junta regional de salud será la misma junta asesora del hospital y estará integrada así: a) Un representante del Ministerio de Salud Pública, quien la presidirá; b) Un representante de la beneficencia departamental; c) Un representante del servicio seccional de salud de Boyacá; d) Un representante de la facultad de medicina del área de influencia (...); e) Un representante del cuerpo médico (...)”.
“Duración del contrato: indefinida” (negrillas no son del texto).
El contrato contempla entre las funciones de la junta asesora del hospital, tomar en forma autónoma decisiones sobre la disposición de bienes del hospital que provengan de fuente distinta a recursos estatales. Los bienes adquiridos con recursos del tesoro público o de la venta de servicios por excepción expresa en el contrato no están dentro de la órbita de su competencia, tal vez porque siempre se consideraron como bienes públicos.
Entre las funciones del jefe del hospital se destacan las relacionadas con el manejo del personal, no solo del hospital sino el de su área de influencia.
La Sala destaca de este contrato la cláusula décima primera del mismo, pues convirtió al hospital en una estructura administrativa del servicio seccional de salud:
“El nivel local regionalizado, será una estructura administrativa propia dependiente directamente del servicio en todos los aspectos, especialmente en lo relativo a aspectos técnicos, normativos y administrativos. Los hospitales y demás entidades o agencias de salud del área deberán adoptar los estatutos que el servicio y el nivel u hospital propongan, como requisito indispensable para recibir aportes o auxilios de la Nación, del presupuesto del servicio o del nivel sí se considera necesario”.
Entonces, se tiene que en el caso del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, el contrato suscrito en virtud de las normas expedidas en el año de 1974, convirtió al hospital en una institución regional con dependencia no solo técnica y normativa del Ministerio de Salud y del servicio seccional de salud, sino también administrativa, aspecto que no se puede desconocer al momento de establecer la responsabilidad del Estado sobre el personal del hospital.
Por último, cabe resaltar que en el clausulado del contrato, el hospital se compromete a modificar los estatutos sociales con el fin de adaptarlos a la nueva estructura.
• Resolución 294 de 1979 de la dirección del hospital, por medio de la cual se expiden los estatutos del Hospital San Salvador de Chiquinquirá.
“ART. 1º—El Hospital “San Salvador” sede de la unidad regional de Chiquinquirá es la entidad de salud adscrita al sistema nacional de salud, que tiene por fin dar atención médica integral a las personas y proporcionar atención al medio ambiente, dentro de su nivel, a toda la comunidad de su área de influencia, y servir de centro de referencia de pacientes de los organismos del área adscritos o vinculados, para dispensar atención especializada. Además será un medio para el adiestramiento y formación del personal de salud, investigación biosocial y educación en salud a la comunidad. Es el organismo de dirección nacional de salud a nivel regional”.
“ART. 3º—El Hospital San Salvador tuvo su origen por un acto voluntario de particulares. Sin embargo, a pesar de su origen privado el hospital se acoge al régimen de adscripción ordenado en el artículo 8º, del Decreto 356 de 1975 (...)”.
“ART. 33— El hospital tendrá régimen legal de derecho público”.
“ART. 34.—El personal que labore en el hospital estará sometido a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos” (negrilla fuera de texto original).
El Ministerio de Salud, mediante la Resolución 9532 del 29 de octubre de 1979, aprobó los anteriores estatutos, en los siguientes términos:
“ART. 1º—Aprobar la Resolución 294 del 6 junio de 1979 emanado del Hospital Regional “San Salvador”, del municipio de Chiquinquirá, departamento de Boyacá mediante la cual se expiden los estatutos por los cuales se regirá la mencionada institución, entidad que funcionará bajo el régimen de adscripción al sistema nacional de salud, en los términos del Decreto 356 de 1975” (negrilla fuera del texto original) (22) .
Ha de recordarse en este punto, que no obstante los estatutos aprobados, los cuales partían de la viabilidad legal de adscribir al sistema a entidades que como el hospital tenían origen privado desde el contrato suscrito en el año de 1974, este era considerado como una dependencia del servicio seccional de salud, que para su operación requería de los aportes del Estado; tales aportes legalmente podían destinarse al pago de los salarios de los funcionarios, como en efecto sucedió.
El nombramiento del personal del hospital que se financiaba con recursos del Estado, no era autónomo del director del hospital.
En este punto, la Sala manifiesta que, en su entender en el caso del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, no existieron funcionarios de hecho, al menos lo que se puede establecer de los documentos aportados a la Sala; en ellos se aprecia que en la mayoría de los casos existe una relación legal y reglamentaria. Con todo, es recomendable y se hace imperativo, revisar en cada caso, tanto los actos administrativos de nombramiento y posesión respectivos como la eventual existencia de contratos de trabajo (23) .
En documento emitido por un director del hospital sobre la aplicación o no de la convención colectiva a estos trabajadores, este deja constancia de la situación legal de los mismos:
“(...) como en el Hospital San Salvador no había sindicato, ni el personal al servicio del mismo se encontraba clasificado como de trabajadores oficiales por la institución, ni por el Ministerio de Trabajo, es claro que quedaron clasificados de acuerdo a los decretos 56 y 356 de 1975, como empleados públicos”.
“(...) En el caso específico del hospital, el personal elegido en la junta directiva del sindicato se encuentra vinculado a la institución por una relación legal y reglamentaria (nombramiento y posesión), por una parte, y no labora en la construcción y sostenimiento de obras públicas, sin estar por ende relacionados por un contrato de trabajo, motivos por los cuales se trata de empleados públicos, que no pueden pertenecer al sindicato de acuerdo a la Resolución 3710 de 1975, originaria del Ministerio de Trabajo” (24) .
Entre 1974 y 1983, el Hospital San Salvador de Chiquinquirá operó en virtud del contrato de regionalización y del Decreto 356 de 1975, como una entidad adscrita al sistema y, estatutariamente, se formalizó la situación del personal financiado con recursos del Estado.
La incidencia del fallo de la Corte Suprema de Justicia del 19 de septiembre de 1983, expediente 1081, en el caso del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, debe analizarse, tal y como lo plantean algunos de los representantes sindicales, pues si bien es cierto que los entes privados mantienen su naturaleza jurídica, también lo es que el fallo no analizó ninguna situación en concreto, pues no era de su competencia.
El caso de cada hospital, el tipo de vinculación al sistema, el tipo de aportes que se efectuaron y el grado de dependencia administrativa, habrá de analizarse caso por caso, con el soporte documental respectivo.
Ahora bien, siguiendo con el análisis documental, encuentra la Sala que el hospital incorporó dentro de su planta a funcionarios del servicio seccional de salud por orden del ministerio, a los cuales, se les conservó su calidad de funcionarios públicos.
Es así como el propio Ministerio de Salud, en comunicación remitida el 15 de julio de 1992, solicitó la incorporación de dicho personal, y aduce como fundamento de la orden impartida, lo siguiente:
“Que este hospital siempre ha tenido comportamiento de entidad de derecho público”.
“Que su financiamiento se ha surtido en un 100% con presupuesto oficial” (negrilla no es del texto original).
Por ello, tales funcionarios efectivamente fueron vinculados a la planta mediante Resolución 510 A de 1992. Esto prueba que aun después de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en 1983, el hospital seguía recibiendo aportes del Estado, y que si bien jurídicamente no puede señalarse que hubiera cambiado la naturaleza jurídica del mismo, el personal, los bienes y servicios prestados eran sufragados con los aportes que este le seguía otorgando.
El recurso humano vinculado al hospital tiene, entonces, el carácter de público, de otra manera, no se explica cómo, se repite, aun después de la sentencia de 1983, el Departamento Administrativo de Servicio Civil, mediante Resolución 1936 del 27 de agosto de 1991, inscribió en el escalafón a unos empleados a los cuales clasifica como del “sector oficial”, señala el acto administrativo:
“Por la cual se inscribe en el escalafón de la carrera administrativa a unos empleados del sector oficial del sector salud. (Promotor se saneamiento, supervisor de farmacia, promotor de saneamiento en control de alimentación)” (negrillas no son del texto).
En los años de 1994 y 1995, se realizó una nueva inscripción extraordinaria, tal y como lo afirmó el Departamento Administrativo de la Función Pública en la audiencia efectuada ante esta Sala el 10 de junio del presente año.
Revisados los formularios anexos sobre este tema, se observa que en ellos se da fe del cumplimiento de los requisitos requeridos en la Ley 10 de 1990, los cuales parten del supuesto básico que es ostentar la calidad de servidor público. Las resoluciones expedidas por la Comisión Nacional de Servicio Civil, entidad que cumplía de acuerdo con la ley de entonces, su función respecto de la implementación y desarrollo de la carrera administrativa, son claras y expresas al señalar que:
Resolución número .................... de .............
Por la cual se inscribe en el escalafón de la carrera administrativa a unos empleados del subsector oficial del sector salud.
en uso de la facultad consagrada en los artículos 13 y 32 del Decreto-Ley 1222 de 1993 y de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 14 de agosto 17 de 1993 y,
Que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 27 de la Ley 10 de 1990, y del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1334 de 1990, los empleados a que se refiere la parte resolutiva de esta providencia solicitaron su inscripción en el escalafón de la carrera administrativa.
Que los mencionados empleados acreditan los requisitos de estudios y/o experiencia o sus equivalencias en los empleos que fueron asimilados conforme a las disposiciones vigentes, según constancia expedida por el funcionario competente, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto Reglamentario 1334 de 1990.
ART. 1º—Inscribir en el escalafón de carrera administrativa, en los cargos que fueron asimilados, a los funcionarios que a continuación se relacionan y que pertenecen a la planta de personal del Hospital San Salvador de Chiquinquirá: (...).
ART. 2º—Ordenar la inscripción de esta resolución en el registro público de empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, que se lleva en esta comisión, con cuyo acto se entiende notificado, de acuerdo con el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
Secretaria ejecutiva de la Comisión Nacional del Servicio Civil
Director técnico dirección apoyo a la comisión del servicio civil
Surge, entonces, la siguiente pregunta: ¿es viable jurídicamente controvertir hoy estos actos administrativos, en los cuales se otorgan unos derechos individuales y subjetivos respecto de la inscripción en la carrera de muchos de los empleados del hospital, so pretexto de no encontrar los soportes administrativos, cuando además, la solicitud de inscripción está avalada por el jefe de personal?
• Ya en vigencia de la Ley 10 de 1990, el departamento de Boyacá, en ejercicio de la autonomía producto del proceso de descentralización que propugnaba la reforma del sistema, profirió el Decreto 1243 del 29 de septiembre de 1992, en virtud del cual le otorgó al Hospital San Salvador de Chiquinquirá el tratamiento de establecimiento público con el fin de regularizar, entre otros aspectos, el laboral; textualmente, señaló el decreto:
“(...) Que la Ley 10 de 1990 reorganizó el sistema nacional de salud, estableciendo que la prestación de los servicios de salud en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, administrado en asocio de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados.
(...) Que las instituciones hospitalarias del departamento del primero, segundo y tercer nivel de atención tradicionalmente se han comportado como organismos de derecho público en los aspectos administrativo, financiero y laboral, siguiendo la normatividad que rige la función pública del Estado.
(...) Que las instalaciones donde funcionan los hospitales del departamento han sido adquiridas o construidas con recursos provenientes del Estado colombiano, lo mismo que su dotación.
(...) Que financieramente los hospitales del departamento han funcionado y funcionan en la actualidad con recursos públicos, provenientes del situado fiscal rentas cedidas de la Nación, transferencias o ayudas financieras de la Nación, departamento y municipios y sus rentas propias.
(...) Que con ocasión de la expedición del Decreto 739 del 13 de marzo de 1991 ninguno de los hospitales del departamento acreditó la documentación de que trata el referido decreto en orden a demostrar su capacidad financiera, administrativa y técnico-científica, para ser reconocidas como instituciones de origen privado, sin ánimo de lucro, que prestan servicios de salud.
(...) Que se hace necesario garantizar la estabilidad y el reconocimiento de los derechos laborales de los funcionarios del sector salud de todos los hospitales, dentro del marco de garantías que establecen las leyes y los decretos al respecto, estableciendo que su condición laboral como empleados públicos o trabajadores oficiales se sujetará a los previsto en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, incluido su parágrafo.
“ART. 5º—(Trans.). Los hospitales de primero y segundo nivel, que adelante se relacionan y que funcionan en el departamento de Boyacá, en tanto se liquiden, tendrán para todos los efectos carácter de establecimientos públicos del orden departamental en consideración a la propiedad de sus instalaciones, a su comportamiento como organismos públicos, su financiación, el carácter de servicio público de salud y al no haber acreditado las condiciones de que trata el Decreto 739 de marzo de 1991. La siguiente es la relación de instituciones a que se refiere este artículo:
“II nivel de atención: (...) San Salvador de Chiquinquirá, oficio remitido por la subdirección para el desarrollo institucional del Ministerio de Salud.
Decreto 1399 de 1990. “Las personas incorporadas conservan sus derechos adquiridos y todos los demás que les concede el Decreto 1399 de 1990” (negrillas no son del texto).
No obstante el esfuerzo de la gobernación por regularizar la situación del hospital y el reconocimiento del tratamiento que se le otorgó a los trabajadores, el Consejo de Estado, declaró mediante providencia del 15 de julio de 1994, expediente 2806, la nulidad del mencionado decreto. Algunos apartes de la providencia que permiten comprender su alcance, son los siguientes:
“La Ley 10 de 1990 por la cual se reorganizó el sistema nacional de salud, en su artículo 20 estableció como condición especial para el reconocimiento de personería jurídica a las instituciones o fundaciones de utilidad común y a las corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la prestación de servicios de salud, que la entidad que se pretenda organizar, reúna las condiciones de calidad tecnológica y científica para la atención médica, de suficiencia patrimonial y de capacidad técnico-administrativa, que previamente determine el Gobierno Nacional.
La misma ley en el artículo 21 dispuso que las referidas entidades, “deberán aportar dentro del año siguiente a la determinación de que trata el artículo precedente, en la forma que señala el reglamento, la documentación indispensable para que el Ministerio de Salud cumpla la función de verificación. Si transcurrido este lapso no se ha presentado la documentación correspondiente, se configurará causal de disolución y liquidación y se cancelará la personería jurídica respectiva”.
“Por su parte el Decreto 739 de marzo 13 de 1991, vigente a partir del 1º de junio del mismo año, reglamentario de los artículos 21 y 22 de la Ley 10 de 1990, en su artículo 1º dispuso que las fundaciones o instituciones de utilidad común y las asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro de carácter privado, o las que pretendan serlo, deberán acreditar ante el Ministerio de Salud, dentro del año siguiente a la vigencia del decreto, la calidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa, mediante los siguientes requisitos: (...).
Observa la Sala que la liquidación y disolución de las entidades a que se ha hecho referencia y el procedimiento señalado para el efecto es lo aplicable frente a los hospitales de Boyacá relacionados en el artículo transitorio 5º del decreto acusado, dada la circunstancia de que tal, como está acreditado en autos y lo reconoce el gobernador en su decreto, tales entidades no presentaron la documentación ni acreditaron los requisitos de que trata el acto reglamentario, en orden a demostrar su calidad tecnológica o científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa aludidas en la Ley 10 de 1990.
Sin embargo, tanto la defensa como el tribunal y ahora el Ministerio Público, consideran que el acto acusado tiene soporte jurídico en el artículo 9º del multicitado Decreto 739 de 1991, no comparte la Sala el criterio anterior por lo que a continuación se expresa:
“El precitado artículo dispone:
““De la indefinición de la naturaleza jurídica. Aquellas instituciones cuya naturaleza jurídica no pueda ser precisada dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto y estén siendo administradas y sostenidas por el Estado, continuarán bajo la administración del respectivo ente territorial, de acuerdo al nivel de atención y clasificación que determine el Ministerio de Salud.
Por consiguiente, el respectivo ente territorial deberá adelantar todas las actuaciones administrativas y de cualquier otro orden, necesarias para definir la naturaleza jurídica de dichas entidades, de conformidad con los regímenes departamental y municipal y la Ley 100 (sic) de 1990”.
La disposición pretranscrita al parecer de la Sala sería aplicable frente a las entidades que a pesar de haber presentado la documentación no se les puede reconocer personería por la circunstancia contemplada en la misma norma de no contar con la naturaleza jurídica precisada o definida. Pero no aplicable a las entidades enumeradas en el artículo transitorio 5º del acto acusado porque ellas, según el concepto del Ministerio de Salud rendido a solicitud de la comisión de estudios de naturaleza jurídica de Boyacá, visible a folios 58 a 78 del expediente, son algunas personas jurídicas de derecho canónico y la mayoría personas jurídicas de derecho privado.
A la conclusión anterior llegó el ministerio a la luz del marco jurídico general de lo diseñado para los organismos del sector salud y después de analizar los antecedentes fácticos de cada una de las entidades en la norma impugnada.
En concordancia con lo anterior, observa la Sala que el gobernador del departamento no motivó el decreto impugnado en el referido artículo 9º del Decreto 739 de 1991, pues ni siquiera lo menciona en sus considerandos.
El señor gobernador ha debido proceder a la disolución y liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, causales en las que habían incurrido ellas en razón de no haber acreditado los requisitos y documentos tal y como lo prescribe el Decreto 739 de 1991, aplicando el procedimiento allí mismo establecido. Al tomar medidas diferentes sin ninguna motivación legal, violó el precitado estatuto por lo que tendrá la Sala que revocar la providencia recurrida”.
“Revócase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá con fecha 24 de noviembre de 1993, y en su lugar DECRÉTASE la nulidad del artículo 5º transitorio del Decreto 1243 del 29 de septiembre de 1992 expedido por el gobernador del departamento de Boyacá”.
Observa la Sala que la sentencia transcrita parcialmente, se fundamentó en un concepto proferido por una comisión de estudios del departamento de Boyacá sobre la naturaleza jurídica del hospital, pero los hechos demuestran de manera fehaciente que no era lo suficientemente sólido desde el punto de vista jurídico; de lo contrario, no se estaría, casi diez años después, sumidos en el mismo problema de indefinición.
La nulidad del decreto que regularizaba la situación de los trabajadores del hospital, tiene efectos frente al tratamiento jurídico que recibe la institución, pero no modifica el que se le daba y que siguió otorgándoles a las personas vinculadas a este, ni el que corresponde al financiamiento del mismo, ni respecto del control que sobre la administración del mismo ejercía el Estado: en una época directamente por la seccional de salud del departamento y, en otra, por parte de la Superintendencia de Salud, que aunque, puede intervenir tanto a entidades públicas, como a privadas, al ordenar el gasto reconoció los derechos de estos empleados como públicos.
Igualmente, es necesario precisar que si bien algunas de las inscripciones en carrera administrativa se dieron durante la vigencia de este Decreto 1243 (25) , también lo es que, dicho proceso fue continuo hasta 1995, es decir, incluso después de la sentencia de nulidad del decreto dictada por el Consejo de Estado.
Durante la vigencia del Decreto 1243 que le otorgó al hospital el tratamiento de establecimiento público, se expidieron los siguientes actos administrativos:
• Departamento de Boyacá. Decreto 1006 de 1993. Por el cual se faculta a los directores de los hospitales del departamento para mantener reconocimiento general de contenido económico a sus servidores y se dictan otras disposiciones.
• Hospital de Chiquinquirá. Resolución 915 de 1993. Por medio de la cual se reconocen derechos económicos adquiridos por algunos funcionarios.
Normas invocadas: Decreto 1006 de julio de 1993.
“ART. 1º—Reconocer a partir del 1º de enero de 1993 a los empleados públicos del Hospital Regional San Salvador de Chiquinquirá, legalmente nombrados y posesionados antes del 29 de septiembre de 1992, los siguientes derechos adquiridos:
“Prima de antigüedad (...) prima de alimentación (...) bonificación anual por servicios prestados (...) prima de navidad (...) prima de vacaciones (...) recargo nocturno (...) auxilio funerario (...) auxilio de transporte (...) vacaciones (...) prima de servicios, bonificación por retiro voluntario, intereses de cesantía (...) cesantías”.
“ART. 3º—La presente resolución requiere para su validez la aprobación previa del secretario de salud de Boyacá”.
De otra parte, con el fin de establecer que la administración y el control de la entidad continuaron en cabeza del Estado, departamento de Boyacá y Ministerio de Salud, aun después de la sentencia proferida en 1994, es oportuno citar el pronunciamiento de la gobernación de Boyacá del 21 de diciembre de 1994, a propósito de una reclamación de la junta de caridad, que como lo explicó el padre prior en su exposición en la audiencia del 10 de junio del 2004, pudieron estar fundadas en distintos móviles que no coinciden con los que hoy por hoy tiene la comunidad que representa (26) :
“(...) los antecedentes históricos del hospital indican claramente, a más de la financiación del mismo, la concurrencia en la administración y el régimen legal en general, el señorío que el Estado colombiano ha tenido en los últimos 20 años sobre esa entidad prestataria de un servicio público a cargo del Estado, circunstancia que no puede ser desconocida como lo pretende en su escrito.
Revisados los antecedentes que se acaban de mencionar, que son algunos de los más destacados, encuentra este despacho absolutamente improcedente el pedimento de la entrega del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, que es la institución hospitalaria del segundo nivel de atención a través de la cual se procura la salud en sus fases de prevención, promoción y curación a los habitantes de toda la provincia del occidente del departamento, actividad que se constituye en obligación estatal” (negrilla fuera del texto original).
El análisis de los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado sobre los actos jurídicos aludidos, conduce a la Sala a establecer, cuál es el tipo de acto que le permite al Estado continuar asignando recursos y ejerciendo la administración del hospital.
La respuesta a este interrogante no es otra que el contrato de constitución del nivel regionalizado, el cual tenía una duración indefinida y le otorgaba al hospital el carácter de dependencia directa del servicio seccional de salud o quien haga sus veces, con capacidad plena para dirigir administrativamente el hospital.
Este contrato, al menos en los documentos remitidos a la Sala, no ha sido liquidado y se encuentra vigente. Obviamente, se entiende que la situación del hospital hacia el futuro no puede seguir amparada por este contrato, puesto que como es bien sabido por todos, el sector salud ha sido objeto de modificaciones estructurales que obligan al hospital a adecuar su funcionamiento a las normas vigentes (L. 100/93 y sus modificaciones, y L. 715/2001).
La misma Secretaría de Salud de Boyacá solicitó en el año de 1994 la intervención administrativa de la Superintendencia Nacional de Salud, la que de conformidad con lo expuesto en la Resolución 1285 de 2003, intervino el hospital desde el año de 1998 hasta el 2003.
En el año de 1999, se celebró un acuerdo entre la junta de caridad y el gobierno departamental sobre el futuro del hospital regional. Como consecuencia del mismo, se dictó la Ordenanza 24 del 13 de agosto de 1999, por la cual se creó el Hospital Regional de Chiquinquirá, como una empresa social del Estado del orden departamental, y se firmó un documento jurídico denominado “acta de cesión de derechos de entrega del Hospital San Salvador”, documento en el cual el gobernador de Boyacá y el secretario de salud del departamento asumieron los siguientes compromisos, los cuales, en concepto de la Sala, siguen vigentes, aunque la ordenanza se haya revocado:
“Que en desarrollo de la Ley 9ª de 1973 y sus decretos reglamentarios que organizan el sistema nacional de salud, el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, firmó el 29 de noviembre de 1974, el contrato de constitución del nivel regionalizado de Chiquinquirá, el cual ha venido funcionando en dicha institución (...). Que desde dicha fecha, el Hospital San Salvador de Chiquinquirá ha sido administrado, financiado y dirigido por el departamento de Boyacá, con plena aceptación de la junta promotora de la creación de la institución.
Objeto. Los miembros de la junta de caridad de Chiquinquirá, en su calidad de entidad fundadora del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, dando cumplimiento a la decisión adoptada en la reunión ordinaria celebrada el 27 de octubre de 1999, incorporada en el acta 12 de esta fecha, cede a favor del departamento de Boyacá los derechos que le puedan corresponder sobre el inmueble donde en la actualidad funciona el hospital y sobre los bienes muebles que puedan estar en cabeza de la junta que forman parte de la dotación de la institución, para que allí funcione el Hospital Regional de Chiquinquirá (...).
Segunda. Los compromisos laborales y el pasivo prestacional del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, serán asumidos por el departamento de Boyacá, por tratarse de un hospital de segundo nivel de atención.
Tercera. Las deudas y demás acreencias que tenga el Hospital San Salvador, igualmente serán responsabilidad del departamento de Boyacá.
Cuarta. La junta de caridad de Chiquinquirá desiste de cualquier acción legal de reclamación de la propiedad o administración del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, lo que se hace, como se repite, a favor del departamento de Boyacá” (negrilla fuera del texto original).
En la Resolución 1285 de 2003, la Superintendencia Nacional de Salud hizo un balance de la situación del hospital dentro de la intervención. En efecto, en el acto administrativo está expuesto el problema jurídico con claridad así como la falta de solución al mismo.
No entiende la Sala como se supone por la superintendencia que al ponerle fin a la intervención, se abre paso la solución (27) , cuando de otro lado se evidencia que con posterioridad a dicha resolución, el hospital está acéfalo y sin dirección responsable.
Este es un tema para reflexión de los organismos de control que tendrán que evaluar el resultado del proceso de intervención y la forma como se entregó el hospital.
Para completar el análisis que hace la Sala, resta hacer referencia a la Resolución 1833 del 8 de noviembre de 2001, en la cual se reconoce la deuda prestacional del hospital de Chiquinquirá.
En concepto de esta corporación, la obligación del Estado frente a los empleados del hospital se origina en el aporte que en recursos humanos hizo a la institución, los cuales, con independencia de la naturaleza jurídica privada que tenga la junta de caridad y el hospital como institución de utilidad común, tienen la calidad de empleados públicos.
La resolución aludida se fundamentó en el artículo 8º del Decreto 530 de 1994, reglamentario de la Ley 60 de 1993 y de la Ley 100 del mismo año, que permitía resolver la situación de las personas vinculadas al hospital, discusión que dicho sea de paso, es ajena y no tiene por qué distraerse con el debate sobre la titularidad del bien inmueble sobre el cual fue construido el hospital.
La construcción y los bienes adquiridos por el hospital con recursos del erario público son bienes públicos y así han sido considerados estatutariamente, y en los documentos revisados por la Sala se advierte que sobre los mismos no había ningún poder de decisión de la denominada junta asesora de la institución.
El Decreto 530 de 1994, derogado por el Decreto 306 de 2004, señalaba como beneficiarios del fondo de pasivo prestacional:
“Beneficiarios del fondo de pasivo. Con sujeción a lo establecido en los numerales 1º y 2º del artículo 33 de la Ley 60 de 1993, serán beneficiarios del fondo del pasivo, aquellos servidores públicos o trabajadores privados que no tengan garantizado el pago de su pasivo prestacional causado o acumulado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones de jubilación, siempre y cuando pertenezcan a una de las siguientes entidades o dependencias del sector salud:
b) A entidades del subsector privado del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública;
c) A las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden cuyos bienes se destinen a una entidad pública (...)” (negrillas no son del texto original).
Considera la Sala que los porcentajes de concurrencia fijados en la resolución se deben revaluar en la medida en que el Estado, en los niveles que correspondan, ha reconocido que el 100% de los gastos de funcionamiento y sostenimiento del hospital fueron asumidos por él.
En consecuencia, a menos que todas las partes obligadas en la resolución estén de acuerdo con la cuota parte que les fue asignada, la recomendación de la Sala es la de revisar estos porcentajes, ya que no es viable, en ningún caso, afectar los derechos de los trabajadores y dejar sin garantía una parte del pasivo, máxime cuando es de todos conocida la situación de orden social y económico de ellos y los derechos fundamentales que están ínsitos en esta problemática.
Los porcentajes señalados en el sistema de concurrencia previsto en el decreto, fueron los siguientes:
“Que de conformidad con el estudio de las ejecuciones presupuestales de 1989 a 1993, se determinó que para el pago de la deuda prestacional de las instituciones públicas, concurrirán la Nación con el 64.20% y el departamento de Boyacá con el 35.90% y para el pago de la deuda prestacional de la institución privada, Hospital San Salvador de Chiquinquirá, la Nación con el 34.96%, el municipio de Chiquinquirá con el 0.18% y el hospital con el 30.09%”.
Sobre la determinación del porcentaje el artículo 17 del mismo decreto señala:
“Corresponde a la nación a través del fondo del pasivo asumir el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de las instituciones privadas (...)”.
Cabe mencionar que este mismo principio de proporcionalidad en la participación está considerado en el Decreto 306 de 2004, en el cual, además se hace énfasis en que estos acuerdos de concurrencia deben cubrir el total del pasivo prestacional.
Merece también la pena hacer una mención expresa a la situación de los funcionarios que pertenecieron desde sus inicios a programas que ejecutaban campañas directas del Ministerio de Salud, como son los que pertenecieron a la dirección de campañas especiales y de programas de erradicación de malaria y el programa de lepra, los cuales, en virtud de las reestructuraciones del sector, fueron vinculados al nivel seccional y después a los hospitales, respetándoles sus derechos en cuanto empleados públicos.
En la primera parte de la ponencia se hizo alusión a algunas de las normas que confirman la posición asumida por la Sala. A continuación, a título de ejemplo, por encontrarse los documentos en el expediente, se hará mención del caso de los funcionarios vinculados al programa de lepra que estaba en un principio a cargo del ministerio y que luego pasó a depender del nivel seccional.
• Ministerio de Salud. Jefe de sección de control de lepra. Circular 93 del 4 de septiembre de 1968 dirigida al director del hospital. Referencia: remite copia del Acuerdo 28 de mayo de 1968 expedido por la junta del servicio de salud de Boyacá mediante el cual:
“Se ordena la transferencia de fondos nacionales destinados al programa de control de lepra a los hospitales cabeceras de los distritos correspondientes” (negrilla no es del texto).
Se observa que hay instrucciones precisas del ministerio en aspectos administrativos, tales como el pago mensual de cuentas, control de honorarios, fijación de topes para viáticos e incluso se determina el procedimiento en caso de la aplicación de sanciones disciplinarias. Textualmente se advierte:
“Esta sección está interesada en que, a más tardar, hasta mediados de este mes el hospital reclame estos fondos, para que comience a pagar cumplidamente sueldos y viáticos desde septiembre (...).”
• Convenio de integración del programa de control de lepra al servicio seccional de salud de Boyacá
Partes: Ministerio de Salud-Servicio de salud de Boyacá.
Fecha: 16 de agosto de 1977.
“Objeto del convenio: el presente convenio tiene por objeto integrar al programa de control de lepra como un componente más de la estructura del servicio, a fin de: a) Ubicar bajo una misma dirección técnico-administrativa, todas las acciones de salud, para por una parte brindar a la comunidad la más amplia prestación de servicios integrados y consistentes, y por otra, prestar al paciente atención médica integral. b) Lograr mayor cobertura a la población susceptible, mediante la utilización de todos los recursos, las estructuras y los niveles escalonados del servicio (...).
Cláusula dos. El proceso de integración se realizará en las siguientes etapas: 1. Descentralización administrativa, que comprende la incorporación de los recursos con que cuenta el programa dentro del territorio del departamento, a la estructura del servicio en los diferentes niveles. 2. Planeación y adecuación de los recursos técnicos con definición de funciones y actividades de los diferentes niveles. Así como determinación de las áreas geográficas hasta abarcar todos los organismos de salud.
Cláusula tres. El servicio incorporará a su planta de personal a partir del 1º de septiembre de 1977, todos los cargos existentes y los funcionarios de los consultorios dermatológicos que actualmente operan en el departamento. La incorporación no ocasiona solución de continuidad, ni en el cargo ni en las prestaciones sociales.
Cláusula ocho. Todo funcionario de control de lepra tendrá una población sede de sus actividades y cada vez que se desplace de ella en virtud de funciones oficiales, tendrá derecho a devengar viáticos de acuerdo con la reglamentación del servicio.
Cláusula nueve. Tanto los funcionarios que se incorporan por este convenio, como los nuevos empleos que se llegaren a crear para el servicio del programa, gozarán de la estabilidad contemplada en los decretos 2400 de 1968, 1950 de 1975 y 694 de 1975.
Cláusula catorce. Financiación. Las partes de este convenio deberán aportar al programa integrado en la medida en que lo permitan sus recursos. El ministerio hará transferencia de dineros de la partida de funcionamiento de control de lepra, que anualmente aparece en el presupuesto nacional y que conforme a la ley tendrá destinación específica. Para la ejecución de esta transferencia, el servicio hará el presupuesto del programa y para su validez llevará la aprobación del Ministerio, conforme a las disposiciones vigentes” (negrillas no son del texto original).
Por último, la Sala observa que se hace necesario adelantar un estudio de títulos para determinar la situación del inmueble sobre el cual está construido el hospital, pues, si bien es cierto que este, según el certificado de matrícula inmobiliaria, figura a nombre de un particular de apellido Quiñónez, también lo es que resulta necesario revisar la cabida del lote, ya que al parecer, el que fue objeto de la cesión no es el único sobre el cual se construyó el hospital. Una vez se tenga certeza sobre estos aspectos y se cuente con un estudio de títulos de las entidades que están facultadas para el efecto (lonjas de propiedad raíz), deberá estudiarse la viabilidad de adelantar el proceso de pertenencia para sanear el título o, si a ello hubiere lugar, se efectúe la compra correspondiente (28) .
De otra parte, sobre la alternativa de negociación de pago del pasivo, no encuentra la Sala viable, al menos en un futuro próximo, que esta sea una forma de solución, pues como se ha explicado antes, se trata de bienes que forman parte del patrimonio público, del cual no tiene el director u otro funcionario público la libre disposición.
4. Bases para el cálculo del pasivo prestacional.
Comoquiera que en concepto de la Sala no hay duda sobre la calidad de empleados públicos que tienen muchas de las personas vinculadas al hospital, sin perjuicio de que de conformidad con el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, mientras rigió (Sent. C-432/95), se permitía clasificar a alguno de los servidores de la salud como trabajadores oficiales, considera la misma que no es viable jurídicamente reconocer para el cálculo del pasivo salarial y prestacional, aspectos distintos a los del régimen al cual pertenecen estos empleados públicos; por lo tanto y con independencia de los acuerdos que se hayan suscrito en el pasado para hacer extensivos los beneficios convencionales, estos, y los actos administrativos que ordenaban el reconocimiento de ellos, deberán inaplicarse, tal y como, lo señaló la Sala en Consulta 1393 del 18 de julio de 2002, cuya copia se anexa a esta consulta.
1. El Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución de naturaleza privada que en virtud de la organización del sistema nacional de salud, recibió aportes del Estado para su sostenimiento, los que se utilizaron en el pago de los salarios de sus servidores (recurso humano), y en la construcción y/o adecuación de su infraestructura, dotación de recursos técnicos y financieros.
2. Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son, en su gran mayoría, empleados públicos y, por ende, tienen todos los derechos que la ley les reconoce por su calidad de tales, sin perjuicio naturalmente de que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo bajo las disposiciones de la Ley 10 de 1990.
3 y 4. La figura jurídica de la dación en pago, aunque es un mecanismo general apto para extinguir las obligaciones, no representa una alternativa viable en este caso dado el carácter público de los bienes que integran el patrimonio, o los recursos del hospital, sobre los cuales no se tiene libre disposición.
Magistrados: Flavio Augusto Rogríguez Arce, Presidente—Gustavo E. Aponte Santos—Gloria Duque Hernández—Susana Montes de Echeverri.
(1) Consulta 1250 de febrero 17 de 2000.
(2) Artículos 35 y 38 del Decreto 3224 de 1963.
(3) Página web. Organización Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud.
(4) Decreto 2470 de 1968. Artículo 1º.
(5) Artículo 20 de la Ley 19 de 1958. “Autorízase al gobierno para que, con sujeción a las normas del título 18 de la Constitución, reglamente la celebración con los departamentos de contratos encaminados a descentralizar ciertos servicios públicos, y a que esas entidades presten a los municipios una más eficaz cooperación para su propio desarrollo. Tales contratos estarán sujetos en todo caso a la aprobación de las asambleas respectivas, y podrán cobijar las materias siguientes: (...) Asignación de fondos del tesoro nacional para cubrir el costo de los servicios que se deleguen (...)”.
(6) Derogó el Decreto 2470 de 1968.
(9) Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 19 de septiembre de 1983. Expediente 1081.
(10) Decreto 356 de 1975. “ART. 9º—Las entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad por el solo hecho de prestar estos servicios se entienden vinculados al sistema nacional de salud”.
(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta. Noviembre dieciocho (18) de 1994. Expediente 5766.
(13) El derecho a la salud. Gutiérrez, Luz Helena. Gutiérrez, Rodrigo. Señal Editora. Edición 2000.
(14) Ministerio de Salud. Acomsap. Reorganización del sistema nacional de salud. Una respuesta al cambio social. Volumen I.
(15) Ministerio de Salud. Acomsap. Reorganización del sistema nacional de salud. pág. 271.
(16) Ibídem, pág. 315.
(17) D.R. 1399 de 1990 que regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 y 22 de la Ley 10 de 1990.
(18) Apartes transcritos de los estatutos aportados al expediente.
(19) Este documento se acompaña de un anexo denominado instructivo, el cual, define los tipos de rentas que recibe el hospital, así: “Rentas para funcionamiento.Son aquellas provenientes de diferentes fuentes (Nación, departamentos, comisarías, intendencias, municipios, etc.) que se destinan para el pago de los trabajos ejecutados por el personal de nómina, supernumerario, técnico, auxiliar, a jornal, etc. Y para gastos por concepto de servicios para el normal funcionamiento del hospital”.
(20) Servicio seccional de salud pública de Boyacá. Circular 20 del 23 de octubre de 1968 dirigida a la junta directiva del hospital.
(21) Ministerio de Salud. Acomsap. Reorganización del sistema nacional de salud. Consultoría realizada por el doctor Álvaro Tafur Galvis. Volumen 2, págs. 232 ss.
(22) Este acto fue revocado por el Ministerio de Salud. Mediante la Resolución 7287 del 7 de junio de 1990 con fundamento en la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia del 19 de septiembre de 1983. Este acto ordena devolver el hospital. El acto en su parte considerativa es claro, al señalar que la revocatoria afecta únicamente la resolución expedida por el ministerio, pero que sobre los estatutos no tiene competencia.
(23) Ley 10 de 1990, artículo 26.
(24) Recurso de reposición y subsidio apelación contra la Resolución 58 del 22 de junio de 1976.
(25) Mediante Resolución 287 A de 1994. La Secretaría de Salud de Boyacá, incluso adoptó para el hospital el manual general de funciones y requisitos del subsector oficial del sector salud, para efectos del escalafonamiento en carrera de los funcionarios de los hospitales del departamento y del hospital de Chiquinquirá”.
(26) La junta directiva del Hospital San Salvador de Chiquinquirá instauró una acción de cumplimiento de la Resolución 7287 de 1990, por la cual se revocó la aprobación dada por el Ministerio de Salud a los estatutos del año 1979, acción que no prosperó por considerar que la entrega era parte de un proceso”.
(27) Resolución Superintendencia Nacional de Salud “(...) se colige que se han venido haciendo varios ajustes institucionales, sin embargo, esta medida permitirá hacer claridad de la titularidad de los bienes; la culminación de ciertos procesos iniciados incluyendo el de entrega o cesión de activos; la liquidación de personal; la certeza sobre la naturaleza jurídica de la institución y de su parte administrativa; la culminación de la concurrencia para el pago de la deuda prestacional; lograr que se hagan los ajustes estructurales y administrativos que son necesarios y que debido al estado de la institución no ha sido posible realizarlos; permitir tomar medidas que garanticen un futuro adecuado a la institución, que hoy con la expectativa de una intervención y una liquidación no son posibles o no han sido viables; evitar que se deteriore la contratación y, en general los ingresos de la institución y, por ende la calidad del servicio”.
(28) Ley 10 de 1990, artículos 20, 21 y 22. Decreto 739 de 1991, artículos 8º, 10, 12 y 17, y las normas que lo modifican.