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Timestamp: 2016-10-27 16:41:23+00:00
Document Index: 58313228

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 97', 'art. 95', 'ATF ', 'art. 97', 'ATF ', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 9', 'in fine', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 68']

1C_229/2015 (09.03.2016)
1C_229/2015 � � Arr�t du 9 mars 2016
A.A.________ et B.A.________, repr�sent�s par
Me Boris Vittoz, avocat,
Pro Natura Fribourg, rte de la Fonderie 8C, case postale 183, 1705 Fribourg, repr�sent�e par Me Telmo Vicente, avocat,
Commune de Massonnens, chemin sur la Vella 1, 1692 Massonnens,
Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 6 mars 2015.
A.A.________ et B.A.________ sont copropri�taires de la parcelle n� 816 de la Commune de Massonnens, affect�e en zone agricole. Un b�timent agricole y est implant�. En 2003, en vertu d'une autorisation de construire d�livr�e selon une proc�dure simplifi�e par la commune, les propri�taires ont r�alis� divers travaux pour transformer le b�timent en buvette et y ont am�nag� des boxes � chevaux. Vu la nullit� de cette autorisation, une nouvelle demande de permis de construire a �t� d�pos�e; celle-ci a �t� rejet�e. Le 13 mai 2008, la Direction cantonale de la s�curit� et de la justice a prononc� la fermeture du g�te.
En 2011, la Commune de Massonnens a entrepris une modification de son plan d'am�nagement local (PAL). Le projet pr�voit notamment la modification n� 16 portant sur le classement en zone de loisirs de la parcelle n� 816. En d�pit du pr�avis d�favorable du Service cantonal des constructions et de l'am�nagement (SeCA), la Commune a mis le PAL � l'enqu�te publique, puis lev� l'opposition de l'association Pro Natura que le projet avait suscit�e. Le 28 mars 2014, dans un pr�avis de synth�se d'examen final, le SeCA s'est prononc� n�gativement sur le changement d'affectation de la parcelle n� 816.
Par d�cision du 16 juillet 2014, la Direction cantonale de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a prononc� l'approbation partielle de la r�vision g�n�rale du PAL. Elle a notamment refus� l'affectation en zone de loisirs de la parcelle n� 816. A cette m�me occasion, la DAEC a admis l'opposition de Pro Natura. La IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirm� ces d�cisions par arr�t du 6 mars 2015.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.A.________ et B.A.________ demandent au Tribunal f�d�ral de r�former l'arr�t cantonal en ce sens que la modification n� 16 du plan d'am�nagement local de la Commune de Massonnens et l'art. 19 du r�glement cantonal [�
recte�: communal] d'urbanisme sont approuv�s, les oppositions y relatives �tant lev�es. Subsidiairement, les recourants concluent � l'annulation de l'arr�t cantonal et au renvoi de la cause � la cour cantonale, plus subsidiairement � la DAEC.
La cour cantonale et la DAEC renvoient aux consid�rants de l'arr�t attaqu� et concluent au rejet du recours. Pro Natura se d�termine et conclut �galement au rejet du recours. Consult�, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ARE) indique adh�rer au refus du changement d'affectation de la parcelle. Les recourants persistent dans leurs conclusions.
Par ordonnance du 1er juin 2015, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a admis la requ�te d'effet suspensif pr�sent�e par les recourants, trait�e comme demande de mesures provisionnelles.
Le recours est dirig� contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale confirmant le refus de modifier l'affectation d'un terrain. Le recours est d�s lors en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Les recourants, propri�taires de la parcelle litigieuse, sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu�. Ils disposent d�s lors de la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� sont r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
Les recourants font valoir deux griefs, �troitement li�s, qu'il convient en l'occurrence d'examiner ensemble. Ils se plaignent tout d'abord d'une constatation lacunaire des faits d�s lors que l'arr�t attaqu� ne mentionnerait pas les assurances que les autorit�s leur auraient donn�es quant � l'acceptation d'un changement d'affectation. Les recourants en d�duisent ensuite que les autorit�s auraient adopt� un comportement contradictoire et viol� le principe de la bonne foi en refusant le changement d'affectation en d�pit des assurances donn�es en ce sens.
2.1.�Le Tribunal f�d�ral statue en principe sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), sous r�serve des cas pr�vus � l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont �t� �tablis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de mani�re manifestement inexacte - en particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226 consid. 4.2 p. 234) - et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend se pr�valoir de constatations de faits diff�rentes de celles de l'autorit� pr�c�dente, il doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 97 al. 1 LTF seraient r�alis�es. A d�faut, il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait divergent de celui retenu dans l'acte attaqu�. En particulier, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques de type appellatoire portant sur l'�tat de fait ou sur l'appr�ciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arr�ts cit�s).
Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'�tat et les particuliers doivent agir de mani�re conforme aux r�gles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 561). De ce principe g�n�ral d�coule le droit fondamental du particulier � la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'�tat, consacr� � l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53; 136 I 254 consid. 5.2 p. 261). Le principe de la bonne foi prot�ge le justiciable, � certaines conditions, dans la confiance l�gitime qu'il met dans les assurances re�ues des autorit�s, lorsqu'il a r�gl� sa conduite d'apr�s des d�cisions, des d�clarations ou un comportement d�termin� de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.3 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une d�cision erron�s de l'administration agissant dans les limites de ses comp�tences peuvent obliger celle-ci � consentir � un administr� un avantage contraire � la r�glementation en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administr� se soit fond� sur les assurances ou le comportement dont il se pr�vaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de pr�judice et que l'int�r�t � une correcte application du droit ne se r�v�le pas pr�pond�rant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637).
2.2.1.�Tant la cour cantonale que les recourants discutent indistinctement la bonne foi par rapport � la r�alisation des travaux d'am�nagement n�cessaires � l'exploitation d'un g�te (en 2003) et par rapport � l'engagement des frais li�s � la nouvelle planification. Pourtant, est seule litigieuse cette seconde question dans la pr�sente proc�dure. En effet, contestant le refus de la modification du PAL, les recourants ne peuvent se pr�valoir de la protection de leur bonne foi qu'� l'�gard des dispositions qu'ils ont prises dans la perspective d'un changement d'affectation. Tel n'est pas le cas des travaux d'am�nagement et de transformation effectu�s en 2003. A cette �poque de la r�alisation des travaux, les recourants pouvaient tout au plus se croire - � tort - au b�n�fice d'une autorisation de construire valable. C'est donc tout au plus dans le cadre d'une demande d'autorisation de construire a posteriori aupr�s de l'autorit� comp�tente que les recourants pouvaient faire valoir leur bonne foi. Or, les d�cisions de refus d'autorisation puis de fermeture de l'�tablissement sont entr�es en force et ne font pas l'objet de la pr�sente proc�dure. La question de savoir si les recourants �taient de bonne foi lorsqu'ils ont r�alis� les travaux est par cons�quent sans pertinence.
A cet �gard, Pro Natura �met des doutes quant aux dispositions que les recourants auraient prises sur la base d'assurances donn�es qu'un changement d'affectation serait adopt�. Les recourants n'auraient pas d�montr� avoir engag� des d�penses en relation avec cette proc�dure. Cette question peut demeurer ind�cise, �tant donn� que, pour les raisons expos�es ci-dessous, les recourants ne sauraient �tre prot�g�s dans leur bonne foi.
2.2.2.�Contestant l'�tat de fait de l'arr�t attaqu�, les recourants se r�f�rent essentiellement � des �l�ments d�montrant que les autorit�s communales ou r�gionales (� savoir le pr�fet) auraient soutenu, voir instigu�, la d�marche de modification du PAL. Or, la cour cantonale a admis que la commune avait toujours �t� favorable � l'exploitation du g�te sur son territoire. Au demeurant, l'approbation du plan par la commune en d�pit d'un pr�avis n�gatif du canton d�montre sans ambigu�t� sa position. Cela �tant, cette autorit� (ni le pr�fet) n'est quoi qu'il en soit pas seule comp�tente pour adopter le plan d'affectation - ce que les recourants savaient -, de sorte que les �ventuelles garanties qu'elle aurait pu donner n'�taient pas suffisantes pour laisser croire de bonne foi que le principe du changement d'affectation �tait acquis.
Quant � l'autorit� cantonale d'approbation du plan, il n'appara�t pas qu'elle ait indiqu� aux recourants que la modification du PAL �tait garantie. Les recourants affirment en effet de mani�re appellatoire que l'id�e d'un changement d'affectation de la parcelle aurait �t� "promue" par le SeCA. Les pi�ces du dossier auxquelles les recourants se r�f�rent � cet �gard sont en grande partie leurs propres �critures ou des courriers de la commune, ce qui est sans pertinence. Les seuls autres �l�ments du dossier sur lesquels les recourants s'appuient sont une note de s�ance du 29 mai 2008 et une correspondance du 10 juillet 2008 adress�e par le SeCA aux recourants. De la premi�re, il ressort tout au plus que le repr�sentant de la commune - et non le SeCA lui-m�me ni la DAEC - d�crivait le changement de zone comme une solution propos�e par le SeCA, ce que ne d�montre en aucun cas les �ventuelles prises de position de cette autorit�. Au contraire, il ressort de la seconde pi�ce (qui se r�f�re express�ment � une correspondance de la DAEC au pr�fet) que les changements d'affectation �voqu�s "n'avaient que peu de chance d'aboutir", d�s lors, notamment, que la "condition concernant la justification de la localisation semblait d'ores et d�j� difficilement d�montrable".
Quant aux diverses exigences de respect des normes - li�es � l'exploitation d'un �tablissement public, mais non au droit de l'am�nagement du territoire - impos�es par d'autres services cantonaux, elles ne pouvaient conforter les recourants dans l'id�e que le changement d'affectation de leur parcelle allait �tre admis. Les comportements ou indications de ces autorit�s, non comp�tentes en mati�re d'am�nagement du territoire, ne pouvaient engager le SeCA ou la DAEC.
Enfin, le cas diff�re compl�tement de l'ATF 108 Ib 377 cit� par les recourants, dans lequel la commune avait d�livr� � l'acqu�reuse d'une parcelle une attestation du caract�re imm�diatement constructible de l'immeuble, maintenu en zone de villa et chalet lors de l'adoption du plan d'affectation cinq ans auparavant, puis d�livr� un permis de construire entr� en force; la constatation ult�rieure de la nature foresti�re de la parcelle ne pouvait dans ce cas �tre ensuite oppos�e � la propri�taire sauf � violer le principe de la bonne foi. Les recourants se bornent � affirmer que leur situation est comparable � cette affaire, sans expliquer en quoi ce serait le cas. Force est au contraire de constater que la parcelle des recourants n'a jamais �t� class�e en zone constructible, que, partant, la commune n'a jamais �t� comp�tente pour d�livrer une autorisation de construire ni une attestation du caract�re constructible et, enfin, ainsi qu'on l'a d�j� relev�, qu'il est question ici d'un changement d'affectation dans le cadre d'une nouvelle planification et non de la d�livrance d'une autorisation de construire.
En d�finitive, les recourants ne d�montrent pas en quoi des assurances leur auraient �t� donn�es par les autorit�s comp�tentes quant � un �ventuel changement d'affectation de leur parcelle, de sorte qu'ils ne sauraient se pr�valoir du principe de la bonne foi pour solliciter une d�rogation aux r�gles l�gales. Il n'y a ainsi pas lieu d'�valuer l'int�r�t � la protection de leur bonne foi face � l'int�r�t public � la correcte application du droit, en particulier au respect du principe de la s�paration du b�ti et du non b�ti.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre rejet�, aux frais de leurs auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). L'intim�e Pro Natura obtenant gain de cause avec l'aide d'un avocat, elle a droit � des d�pens, � la charge des recourants (art. 68 al. 1 LTF).
Conform�ment aux observations �mises par l'ARE, l'arr�t attaqu� est confirm� en tant qu'il concerne la planification de la parcelle n� 816 de la Commune de Massonnens, seul objet du pr�sent litige qui ne porte pas sur le reste de la planification communale.
Les recourants verseront � l'intim�e la somme de 1'500 fr. � titre de d�pens pour la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, � la Commune de Massonnens, � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.
Lausanne, le 9 mars 2016