Source: http://www.senat.fr/seances/s200707/s20070723/s20070723001.html
Timestamp: 2018-06-20 15:19:09+00:00
Document Index: 124596242

Matched Legal Cases: ["l'article 23", "l'article 1", "l'article 23", "l'article 32", "l'article 114", "l'article 4", 'arrêt ', "l'article 46"]

M. le président. J'ai le regret de vous rappeler le décès de notre ancien collègue François Blaizot, qui fut sénateur de la Charente-Maritime de 1989 à 1998.
M. le président. En application de l'article 23 de la Constitution et de l'article 1er de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l'article 23 de la Constitution, M. le Président du Sénat a pris acte de la cessation, le 19 juillet 2007 à minuit, des mandats sénatoriaux de :
- Mme Valérie Létard, secrétaire d'État chargée de la solidarité ;
- et M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État chargé de la coopération et de la francophonie.
M. le président. Conformément à l'article 32 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, Mme la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a fait connaître à M. le président du Sénat qu'en application des articles L.O. 318 et L.O. 320 du code électoral :
- Mme Béatrice Descamps est appelée à remplacer, en qualité de sénatrice du Nord, Mme Valérie Létard, secrétaire d'État chargée de la solidarité ;
- M. Jacques Muller est appelé à remplacer, en qualité de sénateur du Haut-Rhin, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État chargé de la coopération et de la francophonie.
Le mandat de nos deux nouveaux collègues a débuté le 20 juillet 2007 à zéro heure.
M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, le rapport sur les opérations de cet établissement en 2006, établi en application de l'article 114 de la loi du 28 avril 1816.
Règlement du budget de l'année 2006
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de règlement du budget de l'année 2006 (nos 389, 393).
Je rappelle que, sur proposition de la commission des finances, la conférence des présidents a décidé d'organiser, dans le cadre de la discussion de l'article 4, deux débats de contrôle de l'exécution des crédits des missions « Sécurité », cet après-midi, et « Culture », ce soir.
M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi de règlement du budget 2006, que j'ai l'honneur de vous soumettre, est le premier à être présenté dans les conditions fixées par la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances.
À ce titre, il marque le point d'orgue des réformes portées par notre nouvelle constitution budgétaire, dont je salue l'un des pères fondateurs, M. Alain Lambert. Nous disposons maintenant d'un outil budgétaire entièrement renouvelé et en ordre de marche.
Avec ce projet de loi, la discussion du règlement définitif du budget change radicalement de sens.
Nous passons d'un exercice comptable, puisqu'il s'agissait simplement d'arrêter les comptes de l'année n - 1, à un véritable exercice politique d'évaluation des résultats atteints par nos politiques publiques.
Nous passons aussi d'un exercice statique, centré sur une seule année, à un exercice dynamique, où les résultats de l'année n - 1 permettent d'éclairer les résultats prévisionnels de l'année n et de préparer la définition des objectifs de l'année n + l.
Ce coup de projecteur sur le passé prépare ainsi le scénario de l'année à venir. Plus rien, par conséquent, ne justifie le caractère assez confidentiel qu'avait, jusqu'à présent, la discussion d'un tel texte.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi montre, de façon exemplaire, que le contenu très technique des réformes initiées par la LOLF a une portée politique approfondie. Il s'agit bien d'une avancée décisive en matière de gestion des finances publiques.
Tout d'abord, une telle avancée répond aux demandes des Français, qui veulent un État plus fiable, plus performant, plus transparent et plus économe de l'argent public.
Ensuite, elle constitue un levier majeur de modernisation de l'État, grâce à la présentation du budget par politiques publiques et non plus uniquement par simples budgets ministériels, et grâce à la nouvelle logique de résultats et de performance annuels.
Enfin, elle vous apporte, à vous parlementaires, des moyens de contrôle nouveaux et approfondis : les pouvoirs du Parlement sont renforcés et, par conséquent, notre démocratie progresse.
Pour que cette avancée porte tous ses fruits, une dernière réforme s'impose, celle de la procédure parlementaire, afin que les discussions budgétaires que nous aurons à l'avenir soient pleinement en phase avec notre nouvelle constitution budgétaire. J'évoquerai cette question un peu plus tard, après vous avoir présenté les résultats de l'exercice 2006.
Ceux-ci sont très satisfaisants, et je tiens à rendre hommage à mon prédécesseur, qui en a été le maître d'oeuvre, ainsi qu'à la commission des finances du Sénat, notamment à son président, M. Jean Arthuis, et à son rapporteur général, M. Philippe Marini.
Le déficit budgétaire de l'État demeure, certes, élevé mais il est nettement inférieur aux prévisions initiales, puisqu'il atteint 39 milliards d'euros, contre 45,7 milliards d'euros prévus par la loi de finances rectificative de fin d'année.
Cette amélioration est le fruit d'une stricte maîtrise de la dépense sur le budget général. Pour la quatrième année consécutive, l'autorisation parlementaire a été respectée et la progression des dépenses contenue au niveau de l'inflation. L'objectif « zéro volume » a donc bien été tenu.
Le respect du plafond de dépenses s'accompagne également du respect du plafond d'emplois, ce qui témoigne d'un effort très important de maîtrise des effectifs et de la masse salariale de chaque ministère.
La baisse du nombre d'emplois en équivalents temps plein est en effet de 9 500, contre 5 300 prévus en loi de finances initiale.
Maîtrise de la dépense et maîtrise des effectifs : ces deux règles de bonne conduite auxquelles nous nous sommes pliés l'an dernier sont les deux piliers, les deux éléments clés de la crédibilité de notre politique budgétaire. Elles seront assidûment poursuivies. Vous pourrez d'ailleurs le constater demain, lors de notre débat d'orientation budgétaire portant sur les finances de l'année 2008.
Mesdames, messieurs les sénateurs, l'amélioration du montant du déficit est aussi le fruit d'une dynamique marquée et soutenue des recettes fiscales, principalement de l'impôt sur les sociétés. Ces recettes augmentent de plus de 10 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Conformément à la règle que vous aviez fixée dans cette loi, l'intégralité de ce surplus fiscal a été consacrée à la réduction du déficit budgétaire.
Ces résultats satisfaisants ne doivent, bien sûr, pas occulter le fait que la situation de nos finances publiques demeure fragile et que l'équilibre des comptes publics et la réduction de la dette demanderont des efforts considérables sur toute la durée de la législature.
La situation est suffisamment préoccupante, me semble-t-il, pour que nos discussions ne tournent pas de nouveau aux querelles de clocher ni aux sempiternels procès en responsabilité. Arrêtons de ressasser le passé, tournons-nous vers l'avenir et réfléchissons aux politiques que nous devons conduire pour conforter le maintien de notre cap budgétaire afin de réduire des déficits devenus aujourd'hui structurels. Ce projet de loi nous donne justement les moyens de cette ambition : profitons-en !
En effet, comme je vous le disais en introduction, l'intérêt de ce texte dépasse de beaucoup le seul et unique enregistrement des résultats budgétaires de l'année 2006 : non seulement il entérine une véritable révolution comptable, mais il devient aussi l'étape clé de l'amélioration des performances de l'action publique.
La première rupture est donc d'ordre comptable. Le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, a parlé, à juste titre, d'un véritable big-bang comptable pour l'État.
Je veux rendre un hommage appuyé à celles et à ceux qui en ont été les artisans. Les administrations, qu'elles soient gestionnaires ou comptables, ont fait un travail considérable, dont témoigne la qualité de ces premiers comptes.
Pour la première fois, les comptes de l'État sont présentés non plus selon une comptabilité de caisse, comme cela était le cas jusqu'à présent, mais selon une comptabilité générale, avec, à l'égal des entreprises, un bilan, un compte de résultat et un tableau des flux de trésorerie.
L'intérêt est double : ces nouveaux comptes donnent à la fois une vision beaucoup plus précise et détaillée du résultat de l'exercice budgétaire et une vision beaucoup plus juste du patrimoine de l'État français.
Côté actif, les immobilisations font désormais l'objet d'un recensement plus systématique, qui nous a conduits à augmenter l'actif immobilisé de près de 200 milliards d'euros, après réévaluation, notamment, du patrimoine routier, des participations financières ou des stocks.
Côté passif, les provisions comptables sont désormais enregistrées.
Au total, le bilan fait apparaître, au 31 décembre 2006, un actif net des amortissements et des dépréciations de 538 milliards d'euros, pour un passif de 1 131 milliards d'euros, constitué à 80 % de dettes financières.
En marge du bilan, les comptes de l'État retracent aussi plus fidèlement les engagements de ce dernier. Un travail analogue au recensement des actifs a été entrepris pour mieux les identifier et, lorsque cela était possible, pour mieux les valoriser. Des informations nombreuses et enrichies ont ainsi été portées dans l'annexe au bilan. Pour ne citer qu'un exemple, le besoin de financement des régimes spéciaux de retraite subventionnés par l'État fait désormais l'objet d'une évaluation, fixée à 230 milliards d'euros.
Une telle réforme, qui apporte plus de fiabilité et plus de transparence dans les comptes, n'a donc pas une portée simplement comptable et n'apparaît pas comme un pur exercice de style destiné aux seuls experts, contrôleurs financiers de l'État, magistrats de la Cour des comptes, parlementaires expérimentés ou journalistes spécialisés.
Sa portée est bien plus vaste, car la réforme répond à une exigence démocratique profonde, inscrite dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, laquelle mentionne, dans son article XIV, le droit pour tout citoyen de suivre l'emploi de la contribution publique qu'il acquitte, et, plus largement, le fait que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », ainsi que le précise l'article XV.
Pour autant, mesdames, messieurs les sénateurs, le chantier comptable n'est évidemment pas terminé. Les efforts devront être poursuivis pour améliorer la qualité de l'information et parvenir, à terme, à lever les réserves qui ont été faites par la Cour des comptes. C'est tout le sens des engagements que nous avons pris à l'égard des certificateurs. Nous avons là une tâche de longue haleine, qui doit nous inciter, collectivement, à ne pas relâcher notre effort. Assurément, vous ne manquerez pas vous-mêmes, avec raison d'ailleurs, de vous montrer vigilants à ce sujet, pour que nous assurions l'achèvement de ce chantier dans des délais raisonnables.
Après le big-bang comptable, l'autre nouveauté et la seconde rupture de ce projet de loi de règlement tiennent aux rapports annuels de performances qui lui sont annexés.
Ces « RAP », comme on les appelle de façon abrégée, transforment profondément la portée du texte dont nous discutons : ils en font un moment phare, celui où seront jugés, pour chaque politique publique, les résultats atteints et les moyens mis en oeuvre.
La loi de règlement sort ainsi de l'ombre comptable pour devenir le moment privilégié du contrôle approfondi de l'exercice budgétaire : contrôle de la clarté des comptes et contrôle de l'efficacité des politiques publiques conduites tout au long de l'année antérieure.
Elle devient, par conséquent, une étape majeure dans le cycle de préparation de la procédure budgétaire, un peu à l'image de ces étapes de montagne qui constituent le point fort du Tour de France. La métaphore me semble d'autant plus appropriée que, comme pour les cyclistes arrivés en haut du col, cette loi nous donnera de la visibilité pour le chemin qu'il faudra ensuite parcourir.
Mme Nicole Bricq. Attention au dopage ! Jusqu'à présent, c'était du plat !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas si facile d'arriver à Compiègne !
M. Éric Woerth, ministre. Les cyclistes ont été remarquables à Compiègne ! (Sourires au banc des commissions.)
J'aimerais maintenant vous faire part, dans ses grands traits, du bilan de l'exercice auquel se sont livrées l'ensemble des administrations.
Commençons par les imperfections. Elles sont naturelles dans un premier exercice et pour une réforme aussi profonde. En effet, la définition et le calcul des indicateurs de performance, qui mesurent désormais l'activité et les résultats des administrations, ne vont pas de soi.
Quels critères peuvent rendre compte de l'efficacité réelle d'une politique, par exemple en matière de lutte contre la maltraitance des personnes âgées ? Une question comme celle-ci, que l'on doit poser désormais pour chaque politique publique, reçoit rarement une réponse simple. Elle exige de repenser les buts poursuivis et les moyens mis en oeuvre au niveau de chacune de nos politiques.
Il ne s'agit plus de montrer que tout va bien parce qu'on a consommé 99 % des crédits. Il faut désormais définir une stratégie, dotée d'objectifs ciblés, et lui affecter les moyens nécessaires. C'est un changement culturel radical pour nos administrations mais aussi pour nous, les politiques. Par définition, cela ne se fait pas en un jour.
Une telle démarche a aussi une dimension politique, car arrêter une liste limitée d'indicateurs, c'est hiérarchiser les priorités, ce qui représentera d'ailleurs un travail considérable dans les années à venir.
Une fois ces indicateurs de performance définis, il faut ensuite les exploiter. La mesure fiable des performances exige des systèmes d'information extrêmement élaborés. Ils existent, mais ils ne sont pas encore totalement opérationnels. C'est une deuxième cause d'imperfection.
Malgré ces imperfections, le bilan que l'on peut tirer de ce premier exercice est très satisfaisant. Il est le fruit d'une implication collective de l'ensemble des ministères.
Que nous apportent les rapports annuels de performances ?
Ils nous permettent, tout d'abord, de connaître l'utilisation par les responsables de programme de leurs crédits. Ce que je retiens avant tout, c'est le succès de l'appropriation des nouvelles souplesses de gestion offertes par la LOLF.
Les nouvelles modalités de mise en réserve de crédits ont parfaitement répondu aux attentes, en donnant aux ministères la visibilité nécessaire sur les crédits disponibles, en toute transparence à l'égard du Parlement.
M. Eric Woerth, ministre. Les ministères ont pleinement exploité les leviers offerts par la LOLF dans la gestion de leurs crédits, au service de leurs priorités. Ils ont pu ainsi financer la plupart des besoins apparus en cours de gestion par redéploiement au sein des programmes, en dégageant notamment des marges sur la masse salariale.
Ces redéploiements - plus précisément, cette « fongibilité asymétrique », pour employer le vocabulaire lolfien - ont porté, dès cette première année, sur un montant de 400 millions d'euros.
Les RAP nous permettent ensuite de connaître le coût réel des politiques publiques. C'est une véritable nouveauté. Avant la LOLF, tout ce que l'on pouvait connaître était le montant des dépenses exécutées du budget de chaque ministère. Avec la LOLF, on raisonne désormais en termes de politiques publiques, dont on peut connaître le coût budgétaire effectif et dont on possède même, grâce à l'apport de la comptabilité générale, une esquisse du coût complet.
C'est donc une image beaucoup plus juste du coût des politiques publiques que l'on met à la disposition du Parlement et du citoyen, même si des progrès restent encore à faire s'agissant du recensement des immobilisations - éternelle question ! -, des stocks ou des provisions. Ces progrès souhaitables renvoient aux treize réserves exprimées par la Cour des comptes, auxquelles nous entendons répondre, sur la durée, par une démarche d'amélioration permanente, comme je l'ai indiqué devant votre commission des finances.
Enfin, les RAP permettent d'aller plus loin encore puisque, grâce aux indicateurs de performance, on connaît aussi désormais les résultats des politiques publiques.
C'est une avancée majeure qui intéresse à la fois le citoyen, le contribuable, l'usager et, par conséquent, au premier titre, le parlementaire.
Le citoyen constatera, par exemple, que nous obtenons des résultats tangibles dans le renforcement de la lutte contre la fraude. La valeur des saisies, par les douanes, de marchandises de contrefaçon s'est ainsi élevée à 271 millions d'euros en 2006, contre 125 millions d'euros initialement prévus.
Le contribuable sera sensible, pour citer un sujet souvent évoqué, à l'amélioration de la productivité des juridictions administratives dans le traitement des dossiers. Ce sont ainsi 80 affaires, en moyenne, qui ont été réglées par magistrat au Conseil d'État en 2006, contre 73 prévues dans les projets annuels de performances. De même, 104 affaires ont été réglées par magistrat dans les cours administratives d'appel, contre 98 attendues, et 268 dans les tribunaux administratifs, contre 240 escomptées.
L'usager, enfin, observera, par exemple, que le calendrier de versement des aides de la PAC aux exploitants agricoles est respecté, en 2006, à plus de 97 %, contre 94 % prévus à l'origine.
Certes, tous les objectifs fixés n'ont pas été atteints, mais, pour un premier exercice, le bilan est vraiment satisfaisant. Sur l'ensemble des indicateurs de performance qui peuvent être analysés, on relève un taux de réalisation de 60 % ; un autre pourcentage de 20 % traduit de réels progrès ; seuls 20 % ne traduisent pas de réelle amélioration de la performance.
Je conclurai sur les perspectives offertes par la rénovation de notre loi de règlement.
Avec la LOLF, le Parlement a voulu revaloriser cette loi pour en faire le moment de « vérité budgétaire », celui où il est pleinement rendu compte de l'action publique.
En donnant une dimension nouvelle à la loi de règlement, la LOLF permet au Parlement et, par son intermédiaire, à l'ensemble des citoyens de contrôler plus efficacement l'action annuelle du Gouvernement.
Le Parlement, j'en ai la conviction, et même la certitude, s'appropriera progressivement cette réforme. Il en a apporté la preuve, dès l'an dernier, en organisant l'audition de ministres et de responsables de programmes sur l'exécution de leur budget en 2005. Il le montre de nouveau cette année, même si, j'en conviens, les circonstances politiques et le calendrier lui ont rendu la tâche plus difficile.
L'objectif est de concentrer davantage l'attention du législateur et du Gouvernement sur l'examen du projet de loi de règlement et, en particulier, sur les rapports annuels de performances par rapport à la procédure budgétaire elle-même.
Ce rééquilibrage par rapport au projet de loi de finances initiale aura pour avantage d'instaurer les conditions d'exercice d'une vraie responsabilité des ministres. Ceux-ci ne seront plus jugés uniquement en fonction du volume du budget qu'ils obtiennent, ils seront également jugés sur la mise en oeuvre des politiques publiques dont ils sont responsables et dans la limite des moyens qui leur sont alloués. Il y aura une exigence de résultat et, comme dans toute entreprise, le moment de la présentation des résultats devra être au moins aussi important que celui de la présentation du budget initial.
Cette rénovation de la procédure budgétaire conforterait ainsi le « chaînage vertueux » mis en place par la LOLF et souhaité ardemment par votre commission des finances. Ce chaînage articule la discussion du projet de loi de règlement de l'exercice n - 1, le débat d'orientation budgétaire sur la période n + 1 à n + 3, qui permet de donner de la lisibilité et de la visibilité à nos finances publiques, et, enfin, la présentation du projet de loi de finances de l'année n + 1, établi non seulement sur la base des prévisions de la loi de finances de l'année n, mais aussi sur celle des résultats concrètement obtenus l'année n - 1.
C'est le chemin que nous empruntons aujourd'hui, puisque sont successivement inscrits à l'ordre du jour le projet de loi de règlement du budget 2006 puis le débat d'orientation budgétaire pour les trois prochaines années.
Je serais favorable à ce que nous engagions très rapidement la réflexion avec votre commission des finances et avec le Sénat. Nous devons avoir ce débat, que j'ai, d'ailleurs, déjà évoqué avec Jean Arthuis et Philippe Marini.
Ainsi, nous pourrons parfaire le grand mouvement de réforme budgétaire lancé en 2000 et qui connaît son plein effet aujourd'hui. L'examen de la loi de règlement deviendra alors, à l'instar du travail fait sur la loi de finances initiale, un grand rendez-vous annuel d'analyse et de jugement de l'action de l'État.
Grâce à cette boîte à outils complète dont nous disposerons bientôt, nous aurons, Gouvernement et Parlement réunis, tous les moyens nécessaires pour améliorer et approfondir notre stratégie budgétaire. Il nous reviendra de faire preuve de la volonté nécessaire pour en tirer le plus grand profit au service de l'assainissement budgétaire de notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous abordons le premier volet de la « trilogie budgétaire et fiscale » de l'été.
Nous allons aujourd'hui, dans un premier temps, tirer les leçons de la gestion passée, avec l'examen du projet de loi de règlement du budget de l'année 2006. Demain, nous essaierons de prendre du recul et tracerons des perspectives sur toute la période de la législature à venir, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire que, pour ma part, je préférerais nommer « débat d'orientation des finances publiques ». Enfin, nous aborderons, avec Mme Christine Lagarde, la discussion du volet fiscal, le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, qui contient des mesures de nature à réveiller la confiance, et donc à optimiser la croissance.
Je me réjouis, tout d'abord, que le Parlement ait en face de lui un ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et un seul, qui puisse soutenir le débat sur des sujets relatifs tant à l'État qu'à la sécurité sociale, aux collectivités locales et, bien entendu, aux agences et organismes divers rattachés à l'État.
Comme vous l'avez dit, monsieur le ministre, ce projet de loi de règlement est le premier à être présenté et discuté dans les formes prévues par notre remarquable et « sacro-sainte » loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, cette Constitution budgétaire et financière de la France.
La commission des finances du Sénat vous proposera, comme l'année dernière, un amendement tendant à modifier l'intitulé du projet de loi, qui deviendrait « projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2006 ». L'intitulé actuel nous semble en effet réducteur, voire quelque peu punitif. Au-delà du règlement des comptes, c'est-à-dire de l'arrêté des comptes, le texte comporte en effet une autre dimension, plus importante, qui comprend l'appréciation des performances et la réalisation, avec l'exécutif, d'un compte rendu de la gestion passée.
Nous n'ignorons pas que l'adoption de cet amendement, à laquelle nous tenons beaucoup, aura pour effet de créer un écart de rédaction entre les textes votés par l'une et l'autre des deux assemblées et qu'il faudra, dès lors, réunir une commission mixte paritaire lors des derniers jours de la session extraordinaire. Mais il s'agit toujours d'un plaisir pour les sénateurs et les députés, qui y voient une occasion conviviale de se retrouver et de régler ensemble la législation !
Notre appel valant pour l'avenir, si vous nous donniez l'assurance, monsieur le ministre, que nous serons entendus l'an prochain et que l'intitulé du projet de loi de règlement du budget de l'année 2007 sera modifié dans le sens de nos remarques, peut-être la commission serait-elle en mesure d'apprécier un tel engagement.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Peut-être...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Comme l'an dernier, la procédure que nous avons suivie tient en effet compte de la nature nouvelle de nos diligences. C'est ainsi que, comme vous l'avez rappelé, monsieur le ministre, plusieurs membres du Gouvernement - neuf au total - se sont, de bonne grâce, prêtés au « jeu » des questions et réponses.
Réussie l'an dernier, cette expérience de modernisation, en quelque sorte, de l'institution parlementaire à laquelle nous voulons participer se poursuit cette année dans ce que M. Arthuis a appelé le « petit hémicycle » et, aujourd'hui, dans le grand hémicycle avec deux de vos collègues.
Dès lors, les débats prennent un tour plus actif et interactif. Des questions concrètes sont traitées et, au-delà des chiffres, nous pouvons - du moins espérons-le - apprécier la réalité des efforts fournis pour améliorer la gestion de nos administrations et comptes publics.
Le rapport que j'ai l'honneur de présenter est symétrique du rapport relatif à la loi de finances initiale. Vous disposez donc, mes chers collègues, de deux tomes : le premier est consacré à l'exposé général tandis que le second rassemble les analyses de tous les rapports annuels de performances, assorties des appréciations de chacun de nos rapporteurs spéciaux.
À ce propos, je me permets de souligner une nouvelle fois que, dans la tradition du Sénat et de sa commission des finances, les rapporteurs spéciaux issus de l'opposition ont, naturellement, les mêmes prérogatives que les autres : ils en usent de manière tout à fait logique et équilibrée.
Le projet de loi de règlement de l'année 2006, portant, espérons-le, rapport de gestion, est fondé sur les éléments transmis par le Gouvernement mais aussi, pour la première fois cette année, sur les appréciations de la Cour des comptes. Le certificateur des comptes de l'État nous aide ainsi dans nos démarches d'explicitation et de transparence.
Vous le savez, monsieur le ministre, la Cour des comptes certifie les documents afférents à l'exercice 2006 avec un certain nombre de réserves. Pour nous, ce n'est pas anormal, bien au contraire ! Tous ceux qui connaissent un peu la comptabilité d'entreprise savent en effet que l'élaboration d'un nouveau bilan reflète des diligences complexes et doit se traduire par des contrôles multiples et astreignants, que l'obtention d'une certification sans réserve n'est pas une évidence et ne saurait, en général, être immédiate.
La Cour des comptes a bien voulu, notamment lors de l'audition à laquelle nous avons procédé, nous dire selon quelle gradation figurent ces réserves et quels sont les champs sur lesquels l'attention et l'action des pouvoirs publics devront se porter au cours des prochaines années pour parvenir à l'élimination progressive de celles-ci.
Je voudrais pour ma part rappeler la très grande innovation, introduite par la loi organique, que constitue l'émergence d'une comptabilité patrimoniale et les conséquences que, du point de vue de l'approche concrète de nos gestions, il convient d'en tirer.
Ce qui nous interpelle n'est pas le fait que la situation nette de l'État soit négative de 600 millions d'euros, car nous ne valorisons pas, et nous ne savons pas valoriser, le pouvoir régalien de lever l'impôt (M. le ministre opine), mais l'évolution que fait apparaître la comparaison entre la situation nette d'origine, au 1er janvier 2006, et la situation nette au 31 décembre 2006. Des comparaisons et des rapprochements devront être effectués pour que le contrôle parlementaire du bien public et, plus particulièrement, du patrimoine de l'État puisse mieux s'exercer.
J'insiste sur le fait que les comptes patrimoniaux sont, bien sûr, perfectibles dans la mesure où l'État doit davantage consolider ses agences et ses opérateurs. Vous avez bien voulu aller dans ce sens, monsieur le ministre, en ce qui concerne les effectifs, mais je m'exprime en cet instant en termes de comptabilité bilancielle. Or, à cet égard, d'importants progrès doivent être réalisés.
Des avancées doivent par ailleurs être faites sur le plan des méthodes comptables. Ainsi, est-on certain, monsieur le ministre, que la ligne de partage soit claire, cohérente et constante entre, d'une part, les provisions pour risques et charges inscrites au bilan de l'État et, d'autre part, les engagements hors bilan, qui, par définition, n'y figurent pas ? C'est pour nous un champ de travail et d'investigations important et, dans les limites de notre rôle, nous l'exploiterons au maximum.
Je voudrais enfin évoquer les rapports annuels de performances et les indicateurs de performance, et rappeler dans quel esprit je me suis permis de faire figurer dans le rapport, non pas un palmarès, mais une liste des programmes en m'efforçant de les ordonner dans le sens des « mieux pilotés » aux « moins bien pilotés ».
Il n'y a pas vraiment, à ce stade, de jugement de valeur dans cette gradation et notre méthodologie est elle-même très perfectible, mais nous entendons signifier qu'il est des programmes dont la réussite se quantifie mieux que d'autres et que les indicateurs de performance qui sont choisis et utilisés ne sont sans doute pas tous les plus simples à appréhender et les plus pertinents s'agissant des activités que recouvre chacun des programmes.
Il est clair en tout cas que beaucoup de rapports annuels de performances comportent un nombre significatif d'indicateurs non renseignés, ce qui tend à démontrer que ces indicateurs ne sont pas nécessairement en adéquation complète avec les capacités des services et les domaines couverts.
L'année 2006, dernière année de la précédente législature, est aussi le socle de la nouvelle législature et par-là même de la nouvelle présidence. Nous avions souhaité voilà quelques mois, vous le savez, monsieur le ministre, que le précédent gouvernement quitte les affaires en ayant établi une base suffisamment ferme pour la législature suivante : on doit, me semble-t-il, à la vérité de dire que le précédent gouvernement s'est bien acquitté de sa tâche et il convient d'en rendre hommage à son Premier ministre et aux ministres qui vous ont précédé, monsieur le ministre.
Ainsi, pour la première fois depuis longtemps, plus précisément depuis 2001, les comptes de l'État atteignent l'équilibre du solde primaire, c'est-à-dire que l'État n'emprunte plus pour financer ses dépenses hors intérêts de la dette. En d'autres termes, le déficit non pas seulement de l'État mais des administrations publiques au sens du traité de Maastricht a atteint le solde stabilisant qui permet de contenir le rapport entre la dette et le produit intérieur brut.
Corrélativement et par voie de conséquence, l'année 2006 s'« illustre » par un coup d'arrêt dans la croissance de la dette publique. Celle-ci s'établit à 1 142 milliards d'euros, soit seulement 5 milliards d'euros de plus qu'un an auparavant, où elle atteignait 1 137 milliards d'euros.
Il ne faut cependant pas se laisser duper par certains éléments. Ainsi, l'optimisation bien venue de la gestion de trésorerie de l'État s'est traduite par un recul apparent de deux points du ratio dette sur produit intérieur brut, mais, aussi opportune soit-elle, cette optimisation n'est pas une mesure structurelle et elle ne saurait en tout cas se répéter. De la même manière, la sensibilité des comptes publics à la politique de cession des actifs publics a été de nouveau démontrée par l'historique de la gestion 2006.
À l'inverse, certains facteurs de préoccupation persistent et j'achèverai mon propos en les soulignant.
Tout d'abord, s'il est vrai qu'au cours de la législature passée les autorisations parlementaires de dépenses ont été respectées et que la norme « zéro volume » a bel et bien été appliquée au budget de l'État, il n'en reste pas moins que cette norme ne permet pas d'appréhender, et donc de contrôler, l'ensemble de la réalité. (M. Aymeri de Montesquiou opine.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous envisagez, monsieur le ministre, et c'est une bonne chose, d'aller plus loin pour l'année 2008, c'est-à-dire de placer sous contrainte, dans le champ de la norme, les prélèvements sur recettes.
Si cela va dans le sens de la vertu, je n'ai en revanche pas entendu de propos clairs en ce qui concerne deux éléments significatifs.
En premier lieu, les agences et caisses d'affectation de toute nature que la LOLF devait limiter se sont, au contraire, multipliées et développées ces dernières années et il faudrait nous assurer que les agences de l'État et l'ensemble des organismes divers d'administration centrale seront bien gouvernés, s'agissant des dépenses, par la norme du « zéro volume ».
En second lieu, tout en connaissant les difficultés de l'exercice, j'aurais souhaité, monsieur le ministre, que le même engagement puisse être pris pour les dépenses fiscales,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. ...car il est trop facile de créer des crédits d'impôt, des dégrèvements, des encoches de toute nature dans l'assiette des impositions et de laisser vivre la dépense fiscale qui y correspond indépendamment de la norme de plafonnement de la dépense budgétaire au sens strict. Nous le savons bien, un euro de dépense fiscale vaut, au regard des impératifs du solde, le même prix qu'un euro de dépense budgétaire ou de crédits publics.
Tout en mesurant la difficulté méthodologique de l'exercice, je souhaiterais vivement, monsieur le ministre, au nom de la commission, être rassuré concernant la maîtrise dans l'avenir de la dépense fiscale.
Monsieur le ministre, nous en sommes convaincus, la maîtrise des prélèvements obligatoires conditionne notre compétitivité et l'attractivité de notre territoire.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mais la maîtrise des prélèvements obligatoires ne peut reposer, pour une large part tout au moins, que sur la maîtrise de la dépense, de la dépense publique au sens large, telle que je viens de m'efforcer de l'appréhender.
Nous pouvons penser, au terme de cette présentation, que la loi de règlement, et portant rapport de gestion pour 2006, établit une base claire et cohérente pour la mesure des efforts qui vont à présent devoir être mis en à oeuvre afin que notre pays bénéficie d'une nouvelle dynamique, d'une nouvelle croissance, au profit de l'ensemble des couches sociales qui le constituent. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le ministre, bien que l'expression soit, à force d'être trop souvent utilisée, pour une part galvaudée, je n'hésite pas à vous le dire : la séance de ce jour est historique.
C'est, en effet, la première fois sous la Ve République que le Sénat consacre une aussi large part à l'examen de la loi de « reddition des comptes ». Notre assemblée manifeste ainsi sa volonté d'être un acteur à part entière de la réforme de l'État et conforte son rôle irremplaçable au sein des institutions de la République au service de notre pays et de nos concitoyens.
Nous pouvons toutes et tous en être légitimement fiers.
Grâce à une très large concertation et à un vaste consensus suprapartisan de toutes les commissions et de la quasi-totalité des groupes, l'examen du projet de loi de règlement pour 2006 vient donc couronner le premier exercice budgétaire entièrement conçu, pensé et exécuté sous l'empire de la LOLF, cette nouvelle Constitution financière qui doit tant à la volonté du Parlement !
Nous marquons ainsi notre conviction que la loi de règlement définitif du budget est bien la loi de la vérité budgétaire, et c'est pourquoi, monsieur le ministre, il convient désormais de l'appeler « loi portant règlement des comptes et rapport de gestion ».
Au surplus, monsieur le ministre, nous anticipons les nouvelles procédures d'examen des lois de finances, que vous appelez de vos voeux, ainsi qu'en témoigne la lettre que vous avez adressée à M. le président du Sénat, la semaine dernière.
Nous pensons, en effet, que, pour rendre plus efficace le travail parlementaire et assumer pleinement nos prérogatives budgétaires, il faut désormais consacrer moins de temps à I'examen des projets de loi de finances initiale et, en contrepartie, beaucoup plus de temps à l'examen des lois de règlement.
Tous les travaux de contrôle conduits par les rapporteurs spéciaux et par les rapporteurs pour avis doivent être soumis aux ministres, comme aux responsables des programmes. Les constatations, les analyses, les réflexions résultant des multiples contrôles sur pièces et sur place fondent des convictions et aboutissent à des propositions concrètes pour réformer l'État, mettre un terme à ses dysfonctionnements et maîtriser la dépense publique.
Cette approche, j'en suis persuadé, sonne le glas des propos généraux dépourvus de conséquences pratiques. La gesticulation fait place à l'action et à la performance.
Nous avons ainsi pu faire passer aux fruits budgétaires la promesse des fleurs !
Pour la première fois, nous avons su analyser en détail l'exécution budgétaire au regard du critère de performance. Nous avons ainsi mis sous tension les responsables de l'exécutif afin que vivent les dispositions de l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui a déjà été cité et selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Je veux saluer l'engagement des quarante-trois rapporteurs spéciaux de la commission des finances qui, au-delà des clivages partisans, ont, chacun, apporté leur contribution à cet édifice en passant au crible les trente-six missions budgétaires. Le volumineux rapport dont vous disposez en atteste.
Je tiens également à remercier mes collègues présidents de commission, ainsi que l'ensemble de nos collègues, qu'ils soient rapporteurs pour avis ou membres des groupes, qui ont animé les neuf auditions de ministres auxquelles nous avons procédé la semaine dernière dans la formation dite de « petit hémicycle ». Mieux que tous les discours, il s'agit là de la démonstration de notre capacité à trouver des formes alternatives et renouvelées à la « sacro-sainte » discussion publique dans notre salle de séance plénière.
Je veux aussi exprimer notre gratitude aux trois ministres qui vont se succéder cet après-midi et ce soir, à vous, bien sûr, monsieur le ministre, mais également à Mme Alliot-Marie, qui va nous rejoindre tout à l'heure, ainsi qu'à Mme Albanel, afin de répondre aux nombreuses et pertinentes questions qui se posent sur l'exécution d'un budget, celui de 2006, dont ils n'ont pas toujours eu la charge, mais qu'ils assument. C'est là une manifestation éclatante de la continuité républicaine à laquelle nous sommes, nous sénateurs, si attachés.
Vous me permettrez de me réjouir tout spécialement de l'établissement de la situation patrimoniale de l'État et, pour la première fois, de sa certification - certes, avec des réserves, mais il ne pouvait pas en être autrement - de sincérité par la Cour des comptes. Depuis dix ans, je l'appelais de mes voeux.
C'est le fruit d'un effort admirable de l'ensemble des administrations gestionnaires, en particulier de la Direction générale de la comptabilité publique. Il s'agit d'un premier pas décisif vers une autre culture.
Nous-mêmes allons devoir désormais nous faire une opinion sur chacun des éléments du patrimoine de l'État, en ce qui concerne tant les biens immobiliers, les stocks, les créances et la trésorerie que les dettes les plus diverses.
Une attention spéciale sera portée à l'évaluation des conséquences des risques encourus, notamment des contentieux tels ceux qui sont relatifs au non-respect de nos engagements, par exemple en matière environnementale.
Il y a trois semaines, notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Environnement et développement durable », nous a rendus spécialement attentifs aux conséquences des retards dans l'application des directives environnementales.
Eh bien, il faudra désormais, monsieur le ministre, que chaque ministre, à la fin de l'exercice, au moment de l'établissement du bilan, évalue les risques encourus du fait des contentieux en cours.
C'est, pour nous, un nouveau champ de contrôle et il nous appartient de relever ce formidable défi.
La ligne de partage est, certes, sans doute difficile à établir entre les provisions et les engagements hors bilan, monsieur le ministre, et il m'arrive de penser que certains engagements hors bilan pourraient, sans enfreindre les exigences de sincérité des comptes, apparaître au passif du bilan de l'État sous forme de provisions ; je pense, en particulier, aux engagements de pensions et retraite.
Si nous voulons procéder à une bonne et saine pédagogie à l'endroit de nos concitoyens, il importe de présenter sans fard la situation patrimoniale de l'État afin que chacun puisse mieux comprendre l'urgence et la nécessité des réformes.
Mais ce bilan ne serait pas complet si j'oubliais, d'une part, de mentionner le rôle essentiel joué par la Cour des comptes dans l'exercice de sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement et, d'autre part, de saluer notre rapporteur général, Philippe Marini, qui, avec le talent que nous lui connaissons et lui envions, sait en présenter la brillante et lumineuse synthèse.
Monsieur le ministre, il est clair que nous tendons vers la lucidité et je ne doute pas que le Gouvernement ait toute la volonté nécessaire pour engager lucidement les importantes réformes qui nous attendent depuis trop longtemps. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Groupe Union centriste-UDF, 13 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 10 minutes.
Dans la suite de discussion générale, la parole est à M. Joël Bourdin.
M. Joël Bourdin. Monsieur le ministre, le projet de loi de règlement du budget pour l'année 2006 présente une double particularité.
Sur le fond, c'est le dernier de la précédente législature. À cet égard, il traduit les bons résultats de la politique de maîtrise des dépenses de l'État et de réduction du déficit budgétaire engagée depuis 2002. Il constitue ainsi le socle de la nouvelle présidence et de la nouvelle législature, comme l'a souligné notre rapporteur général, Philippe Marini.
Sur la forme, c'est le premier à être présenté dans les conditions fixées par la LOLF, avec une approche patrimoniale et des rapports annuels de performances qui, au-delà des aspects techniques, constituent de nouveaux outils de transparence démocratique, de contrôle parlementaire et de réforme de l'État.
S'agissant du fond, monsieur le ministre, vous avez raison de souligner les bons résultats budgétaires et financiers enregistrés en 2006.
Le déficit budgétaire s'établit à 35,7 milliards d'euros, à 39 milliards d'euros ou à 39,5 milliards, selon que l'on prend ou non en compte certaines régularisations ou certaines dépenses.
Mais, quel que soit le résultat retenu, celui-ci est en très nette amélioration par rapport aux prévisions, non seulement de la loi de finances initiale pour 2006 - 46,9 milliards d'euros -, mais aussi de la loi de la loi de finances rectificative de fin d'année - 45,7 milliards d'euros.
L'État enregistre également en 2006, ainsi que cela a été rappelé voilà quelques instants, un solde primaire proche de l'équilibre qui permet d'enrayer, au moins pour un temps, la croissance de la dette.
Mme Nicole Bricq. Pour un temps très court !
M. Joël Bourdin. Ces bons résultats s'expliquent non seulement par une augmentation des recettes liée au retour de la croissance, mais aussi par une stricte maîtrise des dépenses : pour la quatrième année consécutive, l'autorisation parlementaire a été strictement respectée et la règle du « zéro volume » appliquée.
Par ailleurs, l'intégralité du surplus de recettes fiscales a été consacrée à la réduction du déficit budgétaire, conformément au souhait du Sénat et de notre commission des finances.
Enfin, la baisse du nombre d'emplois en équivalents temps plein est finalement de 9 500 en 2006, contre 5 300 prévus en loi de finances initiale.
Toutefois, si le Gouvernement a raison de rappeler ces bons résultats, notre rapporteur général a non moins raison d'en souligner la diversité des facteurs, voire les fragilités.
Le groupe UMP tient à saluer la clarté de son analyse qui permet de bien distinguer ce qui relève du conjoncturel ou du structurel, du court terme ou du moyen terme. Plus-values fiscales, régularisations comptables, opérations de trésorerie, cession d'actifs, écarts d'évaluation sont autant d'éléments que nous devons prendre en compte dans notre analyse de l'exécution budgétaire, qu'il s'agisse de l'évolution du solde budgétaire, de la dette ou des effectifs.
Ils nous permettent de mesurer non seulement l'importance des efforts de gestion réalisés depuis 2002, mais aussi l'ampleur des réformes structurelles qui restent à accomplir pour parvenir à un équilibre durable des comptes publics, conformément aux engagements du Président de la République.
La bonne appréhension de la situation réelle des comptes publics est également facilitée par les nouveaux éléments d'information mis à la disposition de la représentation nationale.
Grâce à la LOLF, nous disposons pour la première fois d'une approche patrimoniale des comptes de l'État, qui complète la vision « de caisse » de la comptabilité budgétaire. Nous pouvons désormais mieux mesurer les investissements, les amortissements, les provisions et les stocks, autant d'éléments essentiels pour l'information et la prise de décision politique, et qui existent d'ailleurs en comptabilité privée.
Le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et la nouvelle annexe ne constituent pas de simples outils techniques. Ils nous éclairent sur les enjeux politiques auxquels notre pays doit faire face et, surtout, auxquels il sera confronté dans quelques années.
Je ne citerai que deux chiffres : les engagements de l'État au titre des retraites de ses fonctionnaires s'élevaient à 941 milliards d'euros au 31 décembre 2006 ; à la même date, le besoin de financement des régimes spéciaux de retraite subventionnés par l'État représentait, à lui seul, 230 milliards d'euros.
Ces chiffres, à la fois éclairants et inquiétants, doivent nous amener à réfléchir sur l'ampleur des engagements hors bilan de l'État, que la commission a, par le passé, qualifiés de « dette invisible ». Surtout, mes chers collègues de la majorité ou de l'opposition, nous devons songer aux moyens d'y faire face.
Les rapports et les indicateurs de performance constituent la seconde nouveauté offerte par la LOLF. Grâce à eux, nous pouvons comparer les résultats obtenus relativement aux objectifs affichés lors de l'examen de la loi de finances initiale, et mieux évaluer l'efficacité des politiques publiques
Le coût réel de ces politiques apparaît également de manière plus juste grâce à la prise en compte non seulement des dépenses budgétaires, mais aussi des charges se rattachant à chaque programme, en particulier les dotations aux amortissements ou aux provisions.
Dans cet esprit, je me félicite que la commission des finances ait pris l'initiative d'organiser, d'une part, deux débats spécifiques sur les missions « Sécurité » et « Culture », qui auront lieu tout à l'heure, en séance publique, et d'autre part, l'audition de neuf autres ministres en commission élargie.
Je porte aussi un grand intérêt au palmarès des services de l'État les mieux et les moins bien pilotés, qui a été rendu public par le rapporteur général, sur la base des informations disponibles pour la première fois cette année.
Ces initiatives s'inscrivent pleinement dans l'esprit de résultat et de performance qui est celui de la LOLF. Elles montrent aussi que la Haute Assemblée est capable de faire preuve de modernité, dans un domaine où la commission des finances a déjà manifesté un grand dynamisme, grâce aux nombreuses missions de contrôle budgétaire qui, comme le président de la commission l'a rappelé tout à l'heure, ont été effectuées par les rapporteurs spéciaux, dans un souci de bonne information des contribuables et de bonne utilisation des deniers publics.
Elles nous permettent d'aborder avec sérénité et expérience le débat relatif à la modernisation de la procédure budgétaire et au renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement annoncé par le Président de la République.
C'est dans cet esprit de transparence, de performance et de responsabilité que le groupe UMP aborde cette semaine l'examen du projet de règlement du budget de l'année 2006, mais aussi le débat d'orientation budgétaire et la discussion du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, la LOLF annonçait le grand soir de la réforme budgétaire, mais nous n'y sommes pas encore : il est dommage que nous ne consacrions que deux heures et quelques questions à examiner la bonne exécution de mesures que nous avons mis plusieurs dizaines d'heures à voter en loi de finances.
En effet, l'esprit de la LOLF veut que les ministres viennent l'un après l'autre nous rendre des comptes sur la bonne ou mauvaise gestion de leur département, rapport annuel de performance en main. Je me félicite néanmoins que neuf d'entre eux soient venus à notre rencontre, en « petit hémicycle », la semaine dernière.
Monsieur le ministre, le projet de loi de règlement du budget arrête le déficit définitif de l'État à 39 milliards d'euros, contre 46,9 milliards d'euros en loi de finances initiale, ce qui constitue une bonne nouvelle. Devons-nous cependant nous en réjouir ? Permettez-moi d'hésiter.
En effet, ce n'est pas une politique déterminée de baisse des dépenses qui est à l'origine de cette diminution du déficit, mais l'embellie d'un surcroît de recettes, principalement celles de l'impôt sur les sociétés, toujours susceptible de retournement.
Comment ne pas stigmatiser le nouveau report de la résorption du déficit courant, qui laisse espérer, au mieux, un retour à l'équilibre en 2012 ?
Monsieur le ministre, je souhaite que vous nous justifiiez ce nouveau report, car il me semble mauvais : économiquement, il maintient l'État englué dans ses déficits et donc sans marge de manoeuvre ; politiquement, il donne un coup de frein à l'élan et fragilise de nouveau la place qu'avait retrouvée la France dans l'Union européenne dès les premiers jours du nouveau quinquennat ; enfin, psychologiquement, pour que les Français soient disposés à fournir l'effort indispensable au redressement de notre pays, il faut que l'État soit exemplaire.
La norme de progression des dépenses de l'État, bien qu'elle soit respectée en apparence, exclut, de fait, un certain nombre de dépenses. En effet, le taux des prélèvements obligatoires a poursuivi en 2006 sa croissance exponentielle, en gagnant 0,4 point pour se situer à 44,2 % du PIB, ce qui place notre pays, hélas ! dans le peloton de tête de l'OCDE.
Il faut le remarquer, sur 78 milliards d'euros de richesses nouvelles créées en 2006 en France, 39 milliards d'euros, soit la moitié, ont été absorbés pour financer les administrations publiques qui, en dépit de cette progression révélatrice, présentent toujours un besoin de financement dévorant.
Vers quel modèle de société allons-nous si la croissance des prélèvements obligatoires est supérieure à celle de l'économie ? Toute richesse produite a-t-elle vocation à devenir propriété de l'État ?
Le niveau de la dette publique reste beaucoup trop élevé, à près de 65 % du PIB. À structure constante, son encours est même reparti à la hausse en raison de l'augmentation des taux d'intérêt. Malgré ce niveau de recettes fiscales supérieur aux prévisions et une embellie de l'activité, notre croissance est encore structurellement trop faible pour dépasser le seuil du solde stabilisant.
Nous ne pouvons nous contenter de cautériser les erreurs du passé. Notre capacité de désendettement dépend de l'intensité de la croissance des prochaines années, mais nous devons continuer de faire de la bonne gestion des finances publiques et des économies budgétaires nos priorités. Et pensons aussi à faire revenir les PME et les gros contribuables.
Or nous avons besoin d'au moins 3 % de croissance par an pour passer sous le seuil des 60 % du PIB et obtenir un budget excédentaire d'ici à 2012, ce qui constitue une véritable gageure lorsque la plupart des instituts de prévision tablent sur une fourchette de croissance de 1,8 à 2,1 % et que Goldman Sachs prévoit une croissance de 2,8 % en 2008.
La définition du périmètre de la norme de dépenses de l'État soulève également un certain nombre de questions. Certes, en apparence, les dépenses ont progressé de 1,9 % en euros courants, soit 0,1 % en volume, mais pour disposer d'une vision exacte, il est temps d'intégrer à cette norme les prélèvements sur recettes et les dépenses fiscales, comme le recommandent la Cour des comptes et le président de la commission des finances.
Ainsi, le prélèvement sur recettes reversé à l'Union européenne, soit 16 milliards d'euros en 2006, constitue bien une dépense du budget de l'État. L'évolution du financement communautaire et la perspective d'une augmentation de la part liée au PNB amplifieront ce transfert.
De même, la montée en puissance de la loi du 13 août 2004 augmente chaque année les prélèvements opérés au profit des collectivités locales, passés de 46,4 milliards en 2005 à 48,2 milliards en 2006, auxquels il convient d'ajouter les 10,9 milliards de remboursements liés, entre autres, à la réforme de la taxe professionnelle, ainsi que l'allègement de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti, tous deux votés dans le projet de loi de finances pour 2006.
En tout état de cause, ce sont 72 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements qui manquent au périmètre des dépenses, et je pourrai encore vous citer, mes chers collègues, le cas des affectations aux régions de fractions de la TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, ou de la PPE, la prime pour l'emploi. Il est regrettable que la dépense fiscale devienne un mode de gouvernance économique hors de toute nomenclature de contrôle de l'évolution des normes de dépenses.
Certaines mauvaises pratiques budgétaires persistent également. La sous-budgétisation chronique des opérations extérieures de la mission « Défense » s'est maintenue à un niveau regrettable, malgré les avertissements de notre collègue Yves Fréville, rapporteur spécial. Les reports de charges, soit 9,3 milliards d'euros en 2006, continuent d'altérer la sincérité de la comptabilité de l'État en fin d'exercice. Sur ce point, le passage définitif à la nouvelle nomenclature comptable ne pourra qu'être bénéfique.
Enfin, pour achever ce catalogue quelque peu déprimant, comment ne pas mentionner la dette de 7 milliards d'euros que l'État a contractée vis-à-vis du régime général et du régime agricole de la sécurité sociale, et que nous traînons d'année en année ? S'y ajouteront hélas ! je le rappelle, les 11 milliards d'euros de déficit prévisible de la sécurité sociale pour cette année, sur fond d'une dette sociale de 120 milliards d'euros.
Monsieur le ministre, nous pouvons compter sur vos bonnes intentions, mais pourquoi l'État met-il tant de temps à honorer cette dette, alors que la sécurité sociale, en déficit chronique, risque de ne plus pouvoir couvrir ses besoins de trésorerie ?
Ces dérapages doivent disparaître si nous voulons rendre à notre pays son audience dans une économie mondialisée. Je connais votre détermination à redresser les comptes, mais il faut agir vite !
Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi a présenté le « paquet fiscal » comme un « pari dont les mesures bénéficieront à tous ». Soit, j'en prends acte bien volontiers ! Mais ce pari va d'ores et déjà coûter 13 milliards d'euros à nos finances publiques. Ce dispositif sera-t-il mis en oeuvre ? Les Français en veulent-ils vraiment ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. En tout cas, c'est la mise en oeuvre des engagements auxquels ils ont souscrit !
M. Aymeri de Montesquiou. Nous verrons, car ces 13 milliards d'euros n'ont pas de contrepartie directe !
A fortiori, il nous faut une croissance d'au moins 3 % par an pour que ces mesures n'aient pas d'impact négatif sur nos soldes. Et que se passera-t-il si la croissance reste dans la moyenne de ces dix dernières années, soit 2,1 % par an ?
Mme Nicole Bricq. Les Français paieront !
M. Aymeri de Montesquiou. Les prévisions ne nous sont pas favorables : la Banque de France table sur une croissance de 1,6 %, le FMI de 2 %, l'INSEE de 2,1 %, la Commission européenne et l'OCDE de 2,2 %, soit, à chaque fois, en dessous de votre propre fourchette qui s'étend de 2,25 % à 2,5 %.
Permettez-moi donc d'afficher mon inquiétude devant le pari que nous propose Mme Lagarde. Le préalable indispensable à toute politique expansionniste réside plutôt dans une réforme structurelle d'ampleur, qui consisterait à réduire les dépenses plutôt qu'à augmenter les recettes.
Allons chercher les économies là où elles sont, suivons l'exemple de nos voisins européens ! Allons-nous persévérer dans des normes fiscales différentes si nous voulons faire revenir les créateurs, les entrepreneurs, les détenteurs de patrimoine ?
Certes, il s'agit du règlement du budget de 2006, et vous n'en êtes pas responsable, monsieur le ministre. Mais il serait de très mauvaise politique de toujours reculer devant l'obstacle. Il serait particulièrement alarmant que les réserves que je viens d'énoncer soient répétées l'an prochain. L'État apparaît à beaucoup comme un grand corps malade, et sa guérison deviendrait très douloureuse.
Néanmoins, du passé nous faisons table rase et nous retenons vos objectifs. C'est pourquoi une majorité de mes collègues du RDSE et moi-même approuverons le projet de loi de règlement du budget de l'année 2006. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
M. Bernard Vera. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors de l'explication de vote sur le projet de loi de finances pour 2006, mon collègue Thierry Foucaud déclarait au nom de notre groupe : « La justice sociale commande une fiscalité plus juste et plus respectueuse du principe d'égalité devant l'impôt.
« Les impôts progressifs en France sont peu nombreux - impôt sur le revenu, droits de mutation, impôt de solidarité sur la fortune - et représentent une trop faible part de l'ensemble des ressources. Ainsi, l'impôt sur le revenu n'apporte que 17 % des recettes fiscales. [...] L'ISF et toute la fiscalité sur le patrimoine sont considérablement affaiblis alors que 10 % des ménages possèdent 45 % du patrimoine total.
« Il faut conforter ces impôts afin de renforcer la redistribution. Il faut aussi les rendre plus justes. Il n'y a en effet pas lieu de réserver un traitement de faveur aux revenus financiers ou fonciers ni de multiplier les exonérations pour les détenteurs d'actions. [...]
« L'école, la formation, le logement, la culture, la recherche, la santé publique et l'aménagement du territoire nécessitent des efforts substantiels, qui ne figurent pas dans le présent projet de loi de finances, afin de favoriser le progrès social et économique de notre pays.
« Vous avez décidé de privilégier la dépense fiscale par des cadeaux fiscaux aux plus riches, au détriment de la dépense publique. [...]
« Le projet de loi de finances pour 2006 ne favorise ni l'emploi, ni le logement, ni le pouvoir d'achat. Il ne répond pas à l'urgence sociale, que le Gouvernement refuse d'écouter. Il n'est pas bon pour la grande majorité des Françaises et des Français. »
Aujourd'hui, vous vous félicitez d'une situation financière de l'État qui se serait améliorée. En réalité, cette amélioration n'est qu'apparente et ce sont les catégories modestes et moyennes qui en paient le prix fort.
Chacun le sait bien, ce n'est pas par la croissance que la situation budgétaire s'est améliorée. Même le rapporteur général l'indique, en évoquant une « croissance décevante », qui, pour la première fois depuis 1998, est « nettement inférieure à celle de nos principaux partenaires ».
Deux facteurs essentiels expliquent cette apparente amélioration de la situation budgétaire.
Le premier facteur concerne l'accroissement des ressources fiscales au regard des prévisions de la loi de finances initiale.
Les recettes de l'impôt sur le revenu progressent de 1,14 milliard d'euros, la TVA croît de 1,3 milliard d'euros, tandis que le produit de l'impôt sur les sociétés augmente de 6,35 milliards d'euros.
Il convient également de noter la progression des autres recettes fiscales, notamment les produits de l'enregistrement et les impôts assimilés, comme l'impôt de solidarité sur la fortune.
Bien entendu, l'élément principal de ces plus-values fiscales, c'est l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés, qui procède, manifestement, de l'amélioration de la situation financière des entreprises.
Ces évolutions démontrent que, malgré la faiblesse de la croissance - ou malgré les trente-cinq heures -, la situation des entreprises est loin d'être dégradée. Sans doute suffit-il d'examiner l'évolution du CAC 40 et de la capitalisation de la Bourse de Paris pour s'en rendre compte !
Les plans de licenciement, les délocalisations et les opérations de leveraged buy-out, ou LBO, ont occupé l'actualité sociale de 2006. Pourtant, tout va bien sur le front de la rentabilité financière !
Ainsi, les recettes fiscales provenant de l'impôt sur les sociétés sont en nette progression au regard des prévisions initiales, malgré la diversité des outils légaux de réduction de l'impôt sur les sociétés, le report en arrière illimité des déficits, et l'allégement de la fiscalité des plus-values de cession d'actifs.
Le second facteur de réduction des déficits est connu : c'est la compression de la dépense publique.
Les crédits ouverts en loi de finances initiale n'ont pas été consommés en totalité, et les dépenses publiques ont été, selon l'expression du rapporteur général, « contenues ».
À l'apparente satisfaction qui pourrait en résulter, il faut opposer la réalité, beaucoup moins favorable.
L'amélioration du solde budgétaire est, pour une part, liée à une profonde modification de la structure même des dépenses publiques. Nous avons ainsi dénoncé, depuis plusieurs années, la forte propension à faire supporter au budget de l'État une part sans cesse croissante des cotisations sociales dues par les entreprises, par prélèvement sur la valeur ajoutée.
Le cantonnement de ces dépenses dans une structure ad hoc, moyennant l'affectation de recettes fiscales dédiées, a réduit de manière sensible les dépenses d'intervention de l'État.
Cette observation vaut également pour d'autres dépenses, notamment celles qui sont conditionnées par le versement du revenu minimum d'insertion, transféré aux départements, ou encore de l'allocation personnalisée d'autonomie.
L'examen de la situation budgétaire de l'exercice 2002, par exemple, premier exercice de la précédente législature, permettait d'observer un déficit de 49,3 milliards d'euros, supérieur de plus de 13 milliards d'euros à celui qui est aujourd'hui enregistré pour l'année 2006.
Par ailleurs, les dépenses d'intervention en 2002 représentaient 78,74 milliards d'euros, soit 14 milliards d'euros de plus qu'aujourd'hui, et les dépenses d'équipement public s'élevaient à 28,14 milliards d'euros, soit 15 milliards d'euros de plus qu'à l'heure actuelle. Ainsi, avec 12,7 milliards d'euros, les dépenses d'équipement ont été abaissées à un niveau historiquement bas, inférieur à 5 % des dépenses budgétaires.
Votre déficit budgétaire est donc le résultat d'une faible croissance et d'une financiarisation accrue de l'économie, alors même que la présence et les interventions concrètes de l'État dans la vie de la nation sont en forte baisse et que l'effort d'équipement public est d'une faiblesse inégalée.
On dépense aujourd'hui trois fois plus de ressources publiques à servir les intérêts de la dette qu'à investir pour l'avenir du pays. On dépense cinq fois plus dans le budget d'investissement de la nation à réaliser des opérations financières sur titres de dette publique qu'à équiper la France et à développer ce qui a pourtant toujours fait sa force, c'est-à-dire la qualité de ses infrastructures.
Je dirai d'ailleurs un mot sur la dette publique, pour faire écho à l'argument selon lequel, en 2006, le volume de la dette négociable a été stabilisé.
Cette « stabilisation » s'est faite dans le cadre d'opérations de cession particulièrement importantes de titres publics, notamment des participations de l'État dans le capital des sociétés autoroutières. D'ailleurs, ce mouvement est encore amplifié par la récente annonce de la cession des 5 % du capital de France Télécom que détient encore l'État. En attendant, peut-être, que celui-ci cède quelques points dans le capital d'Électricité de France...
Mais la stabilisation de la dette en 2006 ne peut masquer que cette dernière est repartie de plus belle, dès le 1er janvier 2007, avec une soudaine hausse de 43 milliards d'euros en volume de la dette négociable, une relance inégalée pour plus de 20 milliards d'euros des bons du Trésor sur formule, c'est-à-dire des titres de trésorerie de court et de très court terme.
De plus, cette amélioration apparente du budget de l'État se situe dans un contexte de dégradation accélérée des comptes sociaux, malgré, ou à cause de la réforme Fillon de l'assurance vieillesse et de la réforme Douste-Blazy de l'assurance maladie.
Entre 1997 et 2002, dans un contexte de croissance économique réelle et de création importante d'emplois, notamment grâce à l'aménagement et à la réduction du temps de travail, notre régime de protection sociale avait dégagé des excédents de trésorerie cumulés pour plus de 30 milliards de francs.
Depuis 2002, nous sommes, année après année, confrontés à une détérioration accélérée des comptes sociaux, avec un déficit de 12 milliards d'euros encore cette année.
L'accumulation des déficits depuis 2002 contribue aujourd'hui à pousser certains à aller encore plus loin dans le démembrement de notre système de protection sociale, jusqu'à la mise en avant de l'assurance individuelle, dont les fameuses « franchises » sur les soins sont un avatar.
C'est donc aussi en ponctionnant les comptes de la sécurité sociale que vous avez réduit le déficit budgétaire de l'État, ne serait-ce que parce que les politiques de l'emploi menées depuis 2002 ont favorisé et encouragé l'extension ininterrompue des bas salaires, des contrats de travail à temps partiel et des contrats précaires.
Monsieur le ministre, les choix économiques et sociaux de votre majorité, tels qu'ils ont été mis en oeuvre par les précédents gouvernements et tels que vous entendez les poursuivre, notamment avec le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, favorisent la dégradation de notre économie et creusent les inégalités.
Cette « rupture », si chère au Président de la République, qui en avait fait son thème de campagne, n'est en réalité que la poursuite et l'aggravation d'une politique qui fait perdre la France sur tous les plans.
C'est donc le budget d'une France malade de la précarité de l'emploi, de la persistance du chômage, de la fuite en avant dans la rentabilité financière, de l'aggravation de son déficit commercial extérieur, de la désindustrialisation que vous nous demandez de valider, avec ce projet de loi de règlement.
Vous comprendrez que, ayant une autre conception de l'action publique, nous ne puissions, sur ce texte, que confirmer la position que le groupe CRC avait adoptée lors de l'examen de la loi de finances initiale. Nous ne le voterons donc pas. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. Marc Massion. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le projet de loi de règlement pour 2006. Le président de la commission des finances, Jean Arthuis, l'a dit : nous sommes au rendez-vous de l'histoire.
Avec la LOLF, en effet, cet exercice est un moment fort du débat budgétaire : l'examen des résultats des politiques menées doit prendre une importance au moins aussi grande, sinon plus, que la définition initiale des moyens qui leur sont consacrés.
Même si, cette année, le calendrier parlementaire est un peu bousculé, je voudrais, monsieur le ministre, vous faire connaître toutes nos réserves quant à l'exécution de ce budget 2006.
Ce projet de loi de règlement confirme les inquiétudes que nous avions formulées l'an dernier, et ce en dépit d'une présentation des comptes de prime abord séduisante. Chacun le sait, cette présentation fait l'impasse sur plusieurs opérations que j'aurais l'occasion de détailler tout à l'heure.
Procéder ainsi n'est pas de bonne et sérieuse méthode : l'affichage, monsieur le ministre, ne peut se substituer durablement à la réalité.
Je formulerai quelques remarques préalables.
Le projet de loi de règlement du budget de l'année 2006 est une première. D'importants efforts ont été demandés aux administrations, notamment l'administration des finances, pour qu'elles rentrent dans le nouveau cadre de la LOLF ; c'est pour ainsi dire une révolution culturelle qui leur est demandée.
Cela étant, je souhaite formuler deux observations préalables.
S'agissant tout d'abord des délais, en vertu de l'article 46 de la LOLF, le Gouvernement doit dorénavant déposer « avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget » le projet de loi de règlement du budget relatif à l'année considérée. Le rapport de la Cour des comptes, annexé à ce projet de loi, ainsi que, pour la première fois, le rapport de certification des comptes de l'État ont été remis le 29 mai dernier.
Après avoir annoncé la date du 6 juin, le Gouvernement n'a finalement déposé ce projet de loi de règlement à l'Assemblée nationale que le 27 juin dernier. Les délais de dépôt du projet de loi de règlement n'ont donc pas été respectés.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est une année électorale !
M. Marc Massion. Pour ce qui est, ensuite, de la portée du contrôle d'exécution, d'importants progrès restent à accomplir dans le domaine de la justification des résultats.
Dans son rapport, la Cour des comptes a largement insisté sur les difficultés qu'elle a pu rencontrer dans l'analyse des résultats de la gestion budgétaire. Ces difficultés relèvent non seulement des retards constatés dans la remise des rapports annuels de performance, les RAP, par les différents responsables de programmes et de missions, mais aussi de la qualité inégale de ceux-ci. La commission des finances a ainsi noté qu'en moyenne 70 % des indicateurs étaient renseignés. Ces RAP ont pourtant vocation à être la pierre angulaire de l'analyse de l'exécution budgétaire par le Parlement. Il est donc nécessaire d'en améliorer le contenu et la lisibilité.
Les treize réserves émises par la Cour des comptes concernant la certification des comptes de l'État amènent les mêmes remarques. Personne n'est dupe : en réalité, ce quitus n'en est pas un, et nous devrons disposer demain de tous les éléments de nature à envisager précisément les comptes de l'État.
M. Marc Massion. Sur le fond maintenant, permettez-moi, monsieur le ministre, de vous exprimer, au nom de mon groupe, tous nos doutes sur les résultats que vous affichez dans cette loi de règlement.
S'agissant de la situation économique, tout d'abord, l'embellie économique de 2006 dont vous faites état est de bien faible portée.
En effet, en 2006, la croissance du PIB enregistre une hausse d'un peu plus de 2 %, mais la France reste bien en deçà des performances affichées par les pays de la zone euro - 2,7 % -, en particulier l'Allemagne. Par ailleurs, le solde du commerce extérieur s'est encore largement dégradé, faute, pour la France, d'avoir impulsé ces dernières années un repositionnement sectoriel de son économie.
Le gouvernement français n'a donc pas su activer les leviers de politique économique pour bénéficier à plein de l'amélioration de la conjoncture et pour corriger de façon significative la situation de ses comptes publics.
De plus, l'amélioration de la situation desdits comptes en 2006 est globalement superficielle : elle a été obtenue au prix d'opérations de caisse et de mesures dites « à un coup », grevant les marges de manoeuvre financières de l'État pour l'avenir.
Pour ce qui concerne la dette, c'est au prix de mesures conjoncturelles et non reconductibles que le Gouvernement peut afficher, en 2006, un reflux de la part de la dette de l'État dans le PIB - 63,7 % -, après quatre années d'augmentation exponentielle. On reste cependant loin de l'objectif de 60 % du PIB.
Du reste, le poids de la dette publique augmente encore en volume pour atteindre 1 142,2 millions d'euros au 31 décembre 2006.
J'insiste sur le fait que cette situation est aggravée par l'inconstance du Gouvernement, qui n'a pas préparé la France à faire face aux dépenses liées aux enjeux du vieillissement démographique : le Fonds de réserve pour les retraites n'a pratiquement pas été augmenté - 1,5 milliard d'euros en 2006, contre 5,5 milliards d'euros en 2002.
Il s'agit donc d'un reflux de circonstance, puisque, vraisemblablement, les choses se sont de nouveau gâtées dès le début de l'année 2007 : l'INSEE relève que le poids de la dette a de nouveau augmenté au premier trimestre, pour atteindre 65 % du PIB. L'embellie a donc bien été de courte durée !
Cette situation était prévisible, puisque l'amélioration affichée en 2006 ne tient qu'à des mesures non reconductibles, qui, selon l'excellent rapport de la Cour des comptes, « ne constituent pas une voie structurelle de désendettement » ; il s'agit principalement des opérations de privatisation et de cessions de titres qui atteignent un niveau historique de 16,7 milliards d'euros.
Or il s'agit d'un « fusil à un coup ». Pour pouvoir afficher une réduction de son endettement, l'État « vend les bijoux de famille », si je puis dire, et se prive de recettes pérennes et de leviers d'action dans des secteurs stratégiques.
Par ailleurs, vous avez mis en oeuvre des mesures de « gestion active de la trésorerie », qui, selon l'analyse de la Cour des comptes, ont produit l'essentiel de leurs effets potentiels en 2006.
Vous vous targuez ainsi d'avoir, cette année, un solde primaire proche de l'équilibre pour la première fois depuis 2001. Pourtant, le déficit public n'est revenu qu'au niveau du « solde stabilisant », à savoir le niveau permettant uniquement de stabiliser le ratio d'endettement et non de le réduire. Du reste, en volume, le déficit demeure quasiment deux fois supérieur à ce qu'il fut en 2001.
Enfin, il faut rappeler que les dépenses de plus d'un mois et demi sont, aujourd'hui encore, financées par le déficit.
Or, pour que la part de la dette publique dans le PIB se réduise dans les années futures, il faudrait que le déficit public soit ramené sensiblement en deçà de 2,5 % du PIB. Les premières tendances pour 2007 contredisent la réalisation de cette thèse. En repoussant les échéances de réduction des déficits et de la dette de 2010 à 2012, le Président de la République conforte ce sentiment.
Comme vous le savez, vous aurez bien du mal à atteindre les 2,4 % de déficit en 2008 avancés in extremis pour calmer les critiques de nos partenaires européens. Le rapporteur général nous l'a démontré récemment : pour tenir vos engagements, vous devrez baisser de plus de 80 milliards d'euros les dépenses publiques sur la législature. C'est un pari ambitieux, voire présomptueux, sauf à vider de leur contenu les principales politiques publiques.
À la fin du mois de mai dernier, la dette financière de l'État avait donc augmenté de 43 milliards d'euros. C'est la preuve, s'il en était besoin, que le reflux affiché en 2006 était un mirage.
Concernant les prélèvements obligatoires, je n'insisterai pas...
Mme Nicole Bricq. Si, il faut insister !
M. Marc Massion. ...sur l'objectif affiché lors de la campagne électorale par le Président de la République de les réduire de quatre points sur la législature.
Un sénateur socialiste. Il l'a dit !
M. Marc Massion. Cet objectif est-il maintenu ? Si tel est le cas, comment pensez-vous y arriver, alors que ces prélèvements sont passés de 43,8 % du PIB en 2005 à 44,2 en 2006 ? À ce titre, je rappelle que le rapport Pébereau, largement cité en ce moment, préconisait, quant à lui, de ne pas toucher au niveau des prélèvements obligatoires avant d'avoir rétabli durablement la situation des comptes publics.
S'agissant du solde budgétaire, qui est au coeur de l'exercice qui nous occupe aujourd'hui, le déficit budgétaire pour 2006, que vous affichez en baisse significative, mérite quelques développements.
Aux termes du projet de loi de règlement, le déficit budgétaire de l'État pour 2006 s'établit à 39 milliards d'euros, soit près de 8 milliards d'euros de mieux que vos prévisions en loi de finances initiale.
L'affichage favorable du solde budgétaire relève pour une part non négligeable d'opérations de caisse.
L'analyse de la Cour des comptes est sans concession et riche d'enseignements en la matière : elle démontre que des décaissements ont été repoussés au-delà de l'exercice 2006 et que des encaissements ont été anticipés.
Plusieurs dépenses n'ont pas été prises en compte dans le règlement du budget de l'année 2006 : elles s'élèvent à plus de 500 millions d'euros. Les reports de charges sur l'exercice 2007 ont été largement augmentés, au premier rang desquels figurent les dettes, de plus d'un an, vis-à-vis de la sécurité sociale, à hauteur de plus de 5 milliards d'euros selon la Cour des comptes.
Enfin, le budget de 2006 a bénéficié de recettes exceptionnelles.
Les rentrées fiscales ont été objectivement sous-estimées lors de la construction de la loi de finances. Les recettes fiscales, en hausse de 20 milliards d'euros, ont connu une dynamique supérieure de 10 milliards d'euros à ce qui était prévu, principalement en raison de l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés de plus de 6 milliards d'euros.
Et qu'avez-vous fait de ces recettes fiscales supplémentaires ? Si j'en crois les propos tenus par M. Carrez, rapporteur général à l'Assemblée nationale, lors de la discussion générale du projet de loi que nous examinons aujourd'hui, seuls 30 % de ces recettes ont été affectés à la réduction des déficits, en dépit de vos promesses de consacrer tout surplus de recettes à la baisse des déficits.
Ces recettes exceptionnelles ne sont pas reconductibles.
La Cour des comptes nous indique que vous avez utilisé les soldes excédentaires de plusieurs opérateurs publics, à hauteur de 4,75 milliards d'euros, pour réduire le déficit de l'État. Et je ne parle pas du prélèvement exceptionnel que vous avez opéré sur le Fonds de garantie de l'accession sociale, à hauteur de 1,4 milliard d'euros. Ce prélèvement avait d'ailleurs été vivement contesté par notre groupe lors de la discussion du projet de loi de finances et dénoncé par la Cour des comptes.
Vous avez affiché avec aplomb le respect de la norme de dépenses fixée en 2006. Mais cette situation n'a été rendue possible que par des débudgétisations massives.
Des dépenses importantes ont été financées de manière extra-budgétaire, notamment les primes PEL, ou le financement complémentaire du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, le CNASEA.
Je note, par ailleurs, une forte tendance au remplacement des dépenses budgétaires par des affectations de recettes qui, depuis 2004, ont augmenté de 50 %.
C'est un artifice commode pour afficher une évolution contenue des dépenses. La mission « Écologie et développement durable » et, en son sein, le financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME, est d'ailleurs emblématique de ce constat. Mais cela contrevient au principe d'universalité budgétaire.
Je souhaite enfin insister sur un point concernant la régulation budgétaire. En 2006, le Gouvernement a plus que jamais détourné l'utilisation des décrets d'avance, portant ainsi préjudice à la sincérité du budget de l'État. Cette pratique non seulement est contraire au droit, mais encore réduit l'efficacité des politiques mises en oeuvre au travers des missions et programmes du budget de l'État, en modifiant en cours d'année les équilibres budgétaires adoptés au Parlement.
La Cour des comptes elle-même souligne que la majorité des ouvertures de crédits opérées par le biais de ces décrets d'avance, normalement justifiés par un critère d'urgence, sont en fait emblématiques de la sous-évaluation « significative et récurrente » des dotations budgétaires initiales.
Permettez-moi de citer en exemple les crédits inscrits au titre des opérations extérieures, les OPEX, et des opérations de maintien de la paix, les OMP, les crédits du Fonds national de garantie des calamités agricoles, le FNGCA, les dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT, pour l'exécution des contrats de plan, les crédits destinés au financement de l'hébergement d'urgence et de la prise en charge des personnes en situation de précarité et les dotations des dispositifs d'aide à l'emploi, pour un total d'un peu plus d'un milliard d'euros. Or ce montant représente 70 % des crédits ouverts par décret d'avance en 2006.
De surcroît, il s'avère que, dans plusieurs cas, les crédits qui ont été annulés pour financer ces ouvertures ont dû être de nouveau abondés dans la loi de finances rectificative. C'est notamment le cas au sein de la mission « Défense », qui a bénéficié de 323 millions d'euros de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative, après avoir subi des annulations en cours d'exécution à hauteur de 491,6 millions d'euros. Une telle pratique ne répond pas aux exigences de la LOLF. Il s'agit d'un détournement pur et simple des outils de régulation budgétaire.
En raison des irrégularités constatées dans les comptes d'exécution, tant en recettes qu'en dépenses, le fait que le niveau de déficit ait été réduit par rapport aux prévisions initiales n'est donc pas un gage d'amélioration effective des comptes publics ; les premières tendances pour 2007 le confirment.
En résumé, de nombreuses opérations budgétaires et comptables n'ont eu pour seule visée que de masquer la réalité budgétaire.
Monsieur le ministre, ce projet de loi de règlement du budget de 2006 ne respecte pas le principe de sincérité, cher aux auteurs de la LOLF.
En définitive, la France reste donc dans une situation d'endettement et de déficit élevés et non maîtrisés. Or le niveau de la dette et des déficits publics est préoccupant, parce que ces fonds ne servent pas à financer des dépenses d'avenir ou à alimenter la croissance économique.
Ce projet de loi de règlement du budget de 2006 désobéit au principe d'équité entre les générations, puisqu'en laissant filer la dette publique vous faites payer aux générations futures le poids des dépenses actuelles non financées.
Les conséquences de cette situation sont néfastes pour la France. Cet état de fait rend notre pays vulnérable à la remontée des taux d'intérêt entamée depuis la fin de l'année 2005. L'absence de maîtrise de l'endettement limite fortement les marges de manoeuvres financières et fiscales des gouvernants non seulement pour relancer notre économie, mais aussi pour faire face au surcroît de dépenses lié au vieillissement de la population.
Cela ne semble pas arrêter votre gouvernement, qui va bientôt présenter au Sénat un « paquet fiscal » estimé à 15 milliards d'euros de moindres recettes fiscales annuelles. Or ces mesures s'adressent à une population qui, majoritairement, n'en a pas besoin.
Vous multipliez, en parallèle, les annonces qui ne manqueront pas de générer de nouvelles dépenses pour le budget de l'État.
Vous avez repoussé les engagements pris par la France en matière de réduction des déficits publics à 2012.
Le pari - puisqu'il s'agit d'un pari -que vous faites pour la France est très risqué et repose sur des hypothèses bancales. Si vous ne remplissez pas vos objectifs, ce seront, une nouvelle fois, les plus fragiles qui, vous le savez, en feront les frais.
En matière de politique économique et budgétaire, vous semblez être non pas dans la rupture, mais bien dans la continuité aggravée avec vos prédécesseurs.
Dans ces conditions, les membres du groupe socialiste ne voteront pas ce projet de loi de règlement du budget de 2006. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. Jean-Jacques Jégou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le rendez-vous que nous avons aujourd'hui pour débattre du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2006 est à mes yeux - comme aux vôtres, vous l'avez dit -, d'une importance capitale. Le président de la commission a même qualifié d'« historique » ce débat. Même si les sénateurs présents dans l'hémicycle sont aujourd'hui plus nombreux qu'habituellement, on aurait pu espérer, en cette journée historique, que l'intérêt porté à ce texte fût plus marqué.
Quoi qu'il en soit, ce projet de loi est capital, tout d'abord, pour notre pays, car il permet de faire le bilan d'une année de gestion des comptes de l'État. La loi de règlement est une loi de ratification et de constatation. Elle permet de constater le montant des dépenses et des recettes de l'année écoulée, de ratifier l'exécution des opérations non autorisées en loi de finances initiale et d'établir le compte de résultat.
Ce rendez-vous est capital, ensuite, pour les finances publiques et leur encadrement, car ce projet de loi de règlement est le premier à intervenir à la fin d'un cycle complet après la mise en place de la LOLF, que les parlementaires, dans leur ensemble, ont souhaitée.
Il est capital, enfin, pour les parlementaires que nous sommes, car la LOLF est censée être le symbole le plus fort de notre pouvoir d'intervention et de contrôle sur l'administration publique et sur son utilisation des fonds publics.
J'aimerais revenir sur les résultats budgétaires de l'État pour l'exercice 2006, pour saluer, tout d'abord, la diminution de 4,5 milliards d'euros du déficit budgétaire pour 2006 par rapport à celui de 2005. En atteignant soit 35 milliards d'euros, soit 39,5 milliards d'euros, suivant la lecture que l'on en fait - la discussion pourrait être amusante s'il ne s'agissait pas de déficit ! - celui-ci est tout de même inférieur de 7,9 milliards d'euros au déficit fixé en loi de finances initiale, ce qui est très bien.
Je salue également, même s'il a été obtenu avec différents artifices, le quasi-équilibre atteint pour le solde primaire. Il signifie que nous commençons à gérer de mieux en mieux l'argent public.
Néanmoins, au-delà de ces résultats nets, je serai plus sceptique sur la manière dont ceux-ci ont été obtenus.
Concernant les recettes, le surplus de 10 milliards d'euros, non prévu par la LFI et la loi de finances rectificative et dû à des entrées exceptionnelles de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et de l'impôt sur le revenu, a été une aubaine. S'il ne faut pas bouder notre plaisir, il nous faut néanmoins rester prudents sur ce bon résultat, qui peut être épisodique.
De même, je tiens à m'élever contre le fait que l'État procède à une cession massive de son patrimoine pour diminuer sa dette. Sur les 14 milliards d'euros qu'a, par exemple, rapportés la vente des autoroutes, 13 milliards d'euros ont été affectés au remboursement de la dette.
Ces mesures ne pourront plus se reproduire, même s'il reste encore des choses à céder : l'État ne pourra pas chaque année donner l'image de bien gérer ses finances en cédant une partie de son trésor !
Pour ce qui est des dépenses, nous pouvons nous féliciter que le plafond voté par le Parlement ait été respecté. Cependant, la présentation qui en est faite présente encore quelques insuffisances.
Je ne remets pas en cause l'honnêteté des gestionnaires publics, mais, pour respecter le principe de sincérité mis en lumière par la LOLF, il est nécessaire d'avoir une présentation exhaustive des dépenses. Comme l'a souligné le rapporteur général, il semble fondamental d'élargir, ou plutôt de compléter, la norme de dépenses.
Les prélèvements sur recettes à destination des collectivités locales et de l'Union européenne constituent une véritable dépense qui a augmenté de près de 1,8 milliard d'euros entre 2005 et 2006 et qui ne figure pas dans les dépenses.
De même, il serait bon d'y inclure les différents remboursements et dégrèvements.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Juste remarque !
M. Jean-Jacques Jégou. Qui pourrait croire aujourd'hui que la prime pour l'emploi à destination des contribuables non imposables et la prime de Noël ne sont pas des dépenses ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce sont des dépenses saisonnières !
M. Jean-Jacques Jégou. Enfin, certaines pratiques, notamment l'« agencisation » croissante de l'État doivent être mieux encadrées.
Avec une présentation sincère des dépenses, c'est-à-dire élargie, le rapporteur général estime que la croissance des dépenses atteindrait plutôt 5,6 % entre 2005 et 2006.
Concernant la dette de l'État, outre son montant inacceptable, tant il met en jeu l'avenir des générations futures, je déplore qu'elle ne diminue pas encore. Je tiens à rappeler que la présentation qui en est faite occulte les engagements financiers pris par l'État, qui constituent ce que l'on nomme la « dette implicite ».
Il serait plus sincère, là encore, de présenter également le montant des engagements hors bilan.
Ainsi, les pensions civiles et militaires, les régimes spéciaux, les partenariats public-privé, ou encore les prêts à taux zéro atteignent, monsieur le ministre, 1 200 milliards d'euros. Ces engagements doublent quasiment une dette officielle qui atteint déjà 1 142,2 milliards d'euros.
À cela s'ajoute la dette sociale, qui s'est encore dégradée en 2006, pour atteindre 121 milliards d'euros, soit 6,8% du PIB ; nous en reparlerons demain, lors du débat d'orientation budgétaire.
Tout cela m'amène à penser qu'il nous faudra être très vigilants pour les années à venir. La situation économique de notre pays n'est pas du tout satisfaisante. Notre croissance économique atteint à peine 2 %, ce qui est très inférieur à la moyenne de la zone euro, soit 2,7 %. La France est, avec l'Italie, parmi les plus mauvais élèves de cette zone. Peut-on vraiment imaginer relancer notre économie en aggravant encore notre dette ?
Les solutions qui s'offrent à nous sont incontournables.
Nous ne pouvons plus augmenter les recettes. Avec un taux de 44,2 % de prélèvements obligatoires en 2006, nous avons atteint un pourcentage record à travers le monde. Ce taux s'est même aggravé de 1,5 point sur les dix dernières années, alors que d'autres pays, qui avaient un taux de prélèvements obligatoires déjà inférieur au nôtre, l'ont diminué. Ainsi, l'Allemagne a aujourd'hui un taux de 34,7 %.
La notion d'efficacité m'amène naturellement à parler de la LOLF : le leitmotiv a été d'introduire la culture du résultat dans la gestion de nos finances publiques.
Comme je le rappelais en introduction, le débat que nous avons aujourd'hui nous permet également de faire le point sur la mise en oeuvre de la LOLF. Nous nous réjouissons tous que les résultats et la gestion de l'État puissent être jugés selon le nouveau cadre budgétaire et comptable, avec en point de mire la mesure de la performance dans l'action et la gestion publique.
Néanmoins, je regrette, malgré les efforts importants de la commission des finances, notamment du président et du rapporteur général, la faible durée du débat d'aujourd'hui.
J'entends beaucoup parler du fameux « chaînage vertueux » entre la loi de règlement et la loi de finances initiale. Il serait cependant souhaitable, pour qu'il y ait vertu, donc pour que nous tirions les conséquences de l'exécution du budget de l'année n-1 avant les prévisions pour l'année n+1, que nous puissions réellement examiner le projet de loi de règlement et ses annexes, plutôt que de les « expédier » en une journée, au cours de cette session extraordinaire un peu tardive ; il s'agit toutefois d'un cas de figure exceptionnel, j'en conviens.
Je souhaiterais également vous faire part, monsieur le ministre, de notre déception quant à la mise en oeuvre de la LOLF. Peut-être sommes-nous impatients, mais quelques points ne sont pas à la hauteur de nos attentes.
Les rapports annuels de performances annexés à ce texte sont, certes, très utiles, mais, là encore, nous manquons de temps pour les étudier à fond.
Les indicateurs de performance utilisés sont très nombreux, trop nombreux, et parfois assez peu significatifs. Je ne suggère pas la mise en place d'indicateurs de la performance des indicateurs, mais comment peut-on juger de la pertinence de ceux qui sont déjà mis en place ?
En outre, j'aimerais attirer votre attention, monsieur le ministre, sur les changements de périmètre des missions budgétaires pour les années à venir.
II ne nous a pas échappé que les contours ministériels avaient largement évolué dans le gouvernement dont vous faites partie, notamment en matière de développement durable ou d'immigration. Je suis conscient du fait que les missions ne sont pas liées de façon immuable à des ministères. Néanmoins, j'aimerais être rassuré sur la pérennité des périmètres des missions pour les prochaines lois de finances.
Il me semble nécessaire, afin de pouvoir comparer au mieux les évolutions de nos finances publiques, de conserver, à long terme, les mêmes cadres budgétaires.
Afin de contrebalancer ces propos, je tiens à me réjouir de la tenue du séminaire de lancement de la révision générale des politiques publiques le 10 juillet dernier. Il importe d'aller plus loin dans la modernisation de l'État, notamment en matière d'audits ou d'amélioration des systèmes d'information, ainsi que l'a relevé la Cour des comptes dans ses réserves sur la certification des comptes de l'État pour 2006.
À cet égard, je tiens à saluer les efforts qui ont été accomplis par vos prédécesseurs, monsieur le ministre, sur les audits, qui ont apporté de nombreuses informations, sans doute au gouvernement d'aujourd'hui, mais aussi aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Enfin, à un moment où la réforme des institutions est largement à l'honneur, il me semble important d'insister sur la nécessaire augmentation du pouvoir budgétaire du Parlement.
Nous pouvons le constater, l'équilibre des pouvoirs évolue dans notre pays. Si l'on peut admettre que le pouvoir du Président de la République croît, il convient alors de renforcer simultanément celui du Parlement. Ce renforcement passe par diverses mesures institutionnelles, notamment en matière financière.
II importe de rendre véritable notre pouvoir de contrôle de l'utilisation des fonds publics. Pour cela, nous avons besoin de temps pour nous rendre sur place, dans les administrations. Mais nous avons aussi besoin de plus de moyens, tant humains que financiers.
Ce n'est certes pas une idée très originale, mais je tiens encore à solliciter - je sais que tel est le désir de la commission des finances - un véritable rapprochement de la Cour des comptes et des deux commissions des finances, de l'Assemblée nationale et du Sénat. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
M. Éric Woerth, ministre. Je tiens tout d'abord à rendre hommage au travail très approfondi accompli par le Sénat à l'occasion de l'examen de ce projet de loi de règlement du budget de l'année 2006.
Le fait de procéder à deux débats sur l'exécution des crédits, l'un avec Mme Alliot-Marie pour la mission « Sécurité », l'autre avec Mme Albanel pour la mission « Culture », correspond à une nécessité et va dans le sens d'une consolidation de l'examen du projet de loi de règlement qui doit s'opérer au fil des ans, et ce dès l'année prochaine
Monsieur le rapporteur général, parvenir à recenser l'ensemble des engagements de l'État est effectivement un enjeu très important pour pouvoir améliorer non seulement l'information du Parlement, mais aussi le contrôle et les conditions dudit contrôle.
Vous avez évoqué les contrats de plan État-régions, les partenariats public-privé. Nous tâcherons de mieux systématiser les choses lors de l'élaboration du projet de loi de règlement du budget de l'année 2007. Je ne voudrais pas donner l'impression de ne songer qu'à l'année prochaine, mais il s'agit d'un premier exercice et, à ce titre, il a évidemment vocation à être perfectionné.
Vous avez insisté sur l'analyse de ce projet de loi. Je salue l'implication de votre Haute Assemblée, notamment dans l'examen des documents budgétaires, comme en témoignent le rapport de la commission des finances et les nécessaires auditions des neuf ministres auxquelles vous avez procédé. Tout cela va dans le sens d'un meilleur contrôle du Parlement.
Vous avez évoqué une série de zones d'ombre.
Il est vrai que créer un ministère « du budget, des comptes publics et de la fonction publique » est, institutionnellement, une réponse de l'État performante, même si la mission qui lui est dévolue est difficile et lourde. Ainsi pourrons-nous éviter de céder aux tentations de sous-budgétisation, parfois d'instrumentalisation financière entre les budgets des uns et des autres. À partir du moment où l'on est responsable d'un ensemble, il devient difficile de se livrer à de tels exercices, qui, désormais, n'auront plus cours.
Vous avez fait allusion aux rapports entre l'État et la sécurité sociale ; j'y suis particulièrement attentif. Des mesures claires seront prises très rapidement en la matière. Elles auront une portée symbolique.
Je voudrais que la dette de la sécurité sociale devienne bientôt un souvenir, plutôt que d'être une sorte d'épine qui gêne les rapports entre l'État et la sécurité sociale et, plus globalement, qui nuit à la discussion sur l'équilibre des comptes de la sécurité sociale.
Vous souhaitez un élargissement de la norme de dépenses. Vous resterez probablement encore un peu sur votre faim, mais nous l'élargirons dès le budget pour 2008.
Cependant, la norme doit être élargie à une dépense que l'État a vocation à piloter. S'agissant, par exemple, du prélèvement pour l'Union européenne, si certains éléments sont « pilotables », d'autres le sont moins. Le débat reste ouvert !
La dépense fiscale représente, bien évidemment, un coût. Mais l'État en pilote simplement le principe ; ensuite, les droits sont ouverts en fonction des situations des uns et des autres. Il est donc difficile d'arrêter un budget strict, soumis à une norme de dépense précise.
La dépense fiscale est sous-tendue par l'idée que la diminution des prélèvements obligatoires créera de la croissance. Au-delà du coût brut de cette dépense fiscale, il faut pouvoir en mesurer le coût net pour l'État. C'est là un exercice difficile, qui fait régulièrement l'objet d'âpres débats.
Cette séance est sans doute historique ; en tout cas, il s'agit d'un nouveau cas de figure. Comme l'ont souligné le président et le rapporteur général de la commission des finances, nous entamons un processus vertueux avec une constitution financière de l'État qui permettra de revenir à une plus grande transparence et à des considérations plus logiques en termes d'analyses que de procédures. Ces analyses et ces procédures devraient permettre de jouer sur le contenu de la dépense.
Le président Jean Arthuis a, comme d'autres orateurs, attiré l'attention sur les engagements hors bilan : les pensions, les régimes spéciaux, par exemple.
Ces engagements occuperont une place de plus en plus importante à l'avenir. Vouloir les intégrer dans ce que j'appellerais la « comptabilité directe » suppose une réflexion sur le plan national, certes, mais aussi à l'échelle internationale. Il faut en effet que les normes comptables soient comparables d'un pays à l'autre. En tout état de cause, le débat est ouvert. Le comité des normes de comptabilité publique devra continuer de s'y intéresser.
L'autre sujet évoqué concerne la maîtrise des opérateurs. Il s'agit également de l'une de mes préoccupations.
Lors de la discussion des missions et des programmes inscrits dans le projet de loi de finances, le Parlement vote les subventions dédiées aux opérateurs pour charge de services publics. Ces subventions sont ensuite versées par l'État. Une bonne information du Parlement est donc nécessaire.
En outre, les opérateurs doivent être soumis à la même contrainte que l'État. Par conséquent, le Gouvernement veillera à ce que le budget des opérateurs évolue de manière vertueuse, dans le cadre des normes fixées par l'État. Le Gouvernement devra également s'attacher à ce que, sous la contrainte des conseils d'administration, l'évolution des effectifs des opérateurs soit soumise aux mêmes normes que celle des fonctionnaires.
M. Eric Woerth, ministre. Il s'agit d'un point important, qui engage notre crédibilité. Car nous pourrions très facilement nous exonérer de toute contrainte et transférer cette absence de contrainte à des organismes extérieurs. Nous devrons donc être très vigilants sur ce point.
J'ai évoqué le prélèvement pour l'Union européenne dans ma réponse à M. le rapporteur général ; je n'y reviens donc pas.
Monsieur Bourdin, dans une intervention très complète, vous avez mentionné les bons résultats de l'exercice 2006, tout en soulignant leur diversité, ainsi que les facteurs de fragilité. Ces bons résultats sont indéniables, bien qu'ils aient été contestés par certains des orateurs qui vous ont succédé à la tribune.
Vous avez, comme l'ensemble des orateurs, rendu hommage à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est une grande satisfaction !
M. Eric Woerth, ministre. C'est la marque d'une grande lucidité ! (Sourires.)
La situation financière de la France est effectivement tendue ; ce n'est pas à un auditoire aussi expert que le vôtre que je l'apprendrai. Les résultats de 2006 portent en eux-mêmes des facteurs de fragilité. Ils n'en demeurent pas moins bons et ils nous placent sur le chemin qui nous mènera à l'équilibre budgétaire et au désendettement de l'État, à hauteur de 60 % du PIB.
Monsieur Bourdin, vous insistez également sur les engagements hors bilan, le financement des régimes spéciaux et des pensions. La réponse que j'ai apportée au Sénat sur ce point vous aura sans doute paru peu satisfaisante, mais il ne s'agit pas d'un débat comptable : c'est un débat politiquement très lourd, mais qui n'est pas pour autant tabou, et nous devrons l'ouvrir en liaison avec les autres États.
Monsieur de Montesquiou, vous avez dressé un large tableau de la situation financière du pays. Certaines des questions que vous avez soulevées seront évoquées demain, lors du débat d'orientation budgétaire.
Nous devrons bien entendu porter notre effort en priorité sur la maîtrise de la dépense. C'est là et pas ailleurs que réside la solution. C'est facile à dire, mais plus difficile à faire.
Notre stratégie repose sur quelques dispositions très ambitieuses. Les mesures fiscales dont vous allez débattre lors de la discussion du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ont bien entendu un coût, mais elles n'ont pas simplement pour objet de diminuer les prélèvements obligatoires ou de répartir le pouvoir d'achat : elles ont vocation à relancer la croissance, à provoquer un choc culturel.
Lorsque l'État, après le vote du Parlement, mettra en oeuvre la défiscalisation des heures supplémentaires, il adressera à la population française un message, à savoir que le travail est au coeur de l'engagement politique de la majorité présidentielle.
Monsieur Vera, vous avez indiqué que la maîtrise de nos dépenses publiques était impérative. Je partage bien évidemment cette idée - j'aurai l'occasion de le rappeler demain, en séance publique - même si nous ne préconisons pas le même type de réponse.
Il nous faut en effet éviter l'aggravation de la dette. L'indicateur de dette est au coeur des préoccupations et de l'engagement du Gouvernement. Le Président de la République a indiqué, devant nos partenaires européens, que la réduction de la dette, donc la maîtrise des dépenses publiques et la diminution des déficits, sera effective en 2012, et plus tôt si nous en avons les moyens.
Le Gouvernement n'a pas l'intention de sacrifier l'avenir, car l'avenir appartient à tous, que l'on soit de droite ou de gauche. Nous n'avons pas le droit de remettre le remboursement de la dette à plus tard. Nous devons donc continuer à rechercher le chemin de l'équilibre. Il s'agit, vous l'avez souligné à juste titre, monsieur le sénateur, d'une question de morale : nous ne pouvons pas transmettre la charge de nos frais de fonctionnement aux générations futures. (M. Michel Charasse s'exclame.)
Nous n'atteindrons cet objectif que si nous conduisons des réformes culturelles. C'est bien la raison pour laquelle nos partenaires européens ont entendu le Président de la République. Au-delà même de sa capacité de conviction personnelle, il a expliqué que la France allait engager, dès le présent mois de juillet, des réformes d'ordre structurel. Les réformes ou les économies d'ordre conjoncturel n'auraient aucun poids. Le Gouvernement entend donc mettre progressivement en oeuvre, avec l'aide des majorités qui le soutiendront à l'Assemblée nationale et au Sénat, des réformes d'ordre structurel.
Monsieur Massion, vous avez critiqué la date de dépôt du présent projet de loi de règlement. Il n'aura sans doute pas échappé à votre sagacité que les élections législatives ont quelque peu perturbé le calendrier de la session ordinaire. (Exclamations sur les travées socialistes.) Le Gouvernement a dû attendre que l'Assemblée nationale soit constituée pour déposer ce texte. Entretemps, je me suis exprimé, sur son invitation, devant la commission des finances de votre assemblée. Nous avons alors eu un échange de vues très riche.
S'agissant de la dette, vous reconnaissez, monsieur Massion, qu'elle a diminué en 2006, mais vous ajoutez aussitôt que les chiffres sont un peu faux, avant d'évoquer une relance de l'endettement de la France.
Monsieur le sénateur, l'endettement d'un pays ne se mesure pas semaine après semaine. Il faut attendre la fin de l'année, tenir compte des éléments de gestion de la dette. Le volume de la dette a été mesuré en pourcentage de la richesse nationale au 31 décembre 2006 ; nous ferons de même à la fin de l'année 2007. L'objectif du Gouvernement n'est bien évidemment pas d'accroître la dette ; c'est même plutôt le contraire !
Après avoir exprimé vos doutes, vous avez souligné la nécessité d'engager des réformes structurelles. En général, vous contestez ces réformes !
Il est difficile de faire évoluer la France sur le plan structurel ! Le Gouvernement s'attachera à conduire des réformes structurelles qui permettront de répondre aux nécessités des finances publiques et, d'une manière plus générale, d'améliorer l'efficacité de la dépense publique. Je pense au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, à la réforme des régimes spéciaux de retraite, à la fin de l'indexation des concours de l'État aux collectivités locales sur la croissance.
Ces mesures, comme beaucoup d'autres, feront l'objet d'un débat. Elles constituent de vraies réformes structurelles qui visent à rétablir la situation de l'ensemble des finances publiques de la France.
Je conclus par un point très important, qui semble pourtant avoir échappé aux observateurs privilégiés que sont les journalistes : la révision générale des politiques publiques, qui a notamment été évoquée par M. Jégou.
La révision générale des politiques publiques, telle qu'elle a été initiée par le Président de la République et par le Premier ministre le 10 juillet, est constitutive d'une démarche sans précédent en France. Le Gouvernement engagera le processus sous l'autorité du Président de la République, car seule cette autorité compte lorsqu'il s'agit de réformer, de tamiser les dépenses publiques. Les rapporteurs généraux de la commission des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale sont totalement impliqués dans cette démarche puisqu'ils sont membres du Comité de suivi de la révision des politiques publiques.
Il s'agit d'un processus très lourd, mais dont nous attendons beaucoup.
Dans un premier temps, nous nous poserons des questions simples sur l'évolution des dépenses et des politiques publiques : cette dépense est-elle utile ; pourrait-elle être organisée autrement ; a-t-elle été évaluée et comment peut-elle évoluer ? Ces questions seront abordées sans aucun tabou, politique par politique. Elles seront ensuite soumises au Conseil de la modernisation des politiques publiques, qui sera présidé par le Président de la République.
Un outil de même nature existe déjà, vous le savez, dans d'autres États. Il nous sera indispensable. Comme vous l'avez rappelé, monsieur Jégou, ce comité succède aux audits de modernisation et aux stratégies ministérielles de réformes qui visaient à réfléchir sur l'ensemble des politiques publiques. Ces deux démarches n'ont pas abouti faute de « portage politique ». Or c'est bien le portage politique qui compte dans ce domaine. Et c'est évidemment celui qui exerce la légitimité suprême qui peut politiquement porter une réflexion englobant l'ensemble des dépenses publiques.
Cet outil nous permettra de mieux maîtriser nos dépenses publiques parce que nous serons plus à même de mesurer leur efficacité.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie des observations que vous avez formulées. Je puis vous assurer qu'elles seront très utiles au Gouvernement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)