Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2165.asp
Timestamp: 2014-04-16 13:13:46+00:00
Document Index: 99757276

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 36", "l'article 36", 'arrêt ', "l'article 16", "l'article 2", "l'article 4", "l'article 7", "l'article 21", 'arrêt ', "l'article 14", "l'article 2", "l'article 6", "l'article 5", "l'article 215", "l'article 6", "l'article 38", "l'article 7", "l'article 3", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 9", "l'article 19", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 4", "l'article 9", "l'article 215", "l'article 5", "l'article 4", "l'article 8", "l'article 7", "l'article 2", "l'article 7", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 16", "l'article 793", "l'article 793", "l'article 793", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 16", "l'article 9", "l'article 7", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 215", "l'article 38", "l'article 215", "l'article 5", "l'article 9"]

N� 2165 - Rapport de M. Jean Rouger sur la proposition de loi relative � la protection des tr�sors nationaux et modifiant la loi no 92-1477 du 31 d�cembre 1992 relative aux produits soumis � certaines restrictions de circulation et � la compl�mentarit� entre les services de police, de gendarmerie et de douane2116
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1) SUR LA PROPOSITION DE LOI, adoptée par le Sénat, relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane
PAR M. Jean ROUGER,
1ère lecture : 444 (1998-1999), 169, 184 et T.A. 62 (1999-2000) Assemblée nationale :
1ère lecture : 2116
I.- LA PROTECTION DES TRÉSORS NATIONAUX SOUS LA DOUBLE CONTRAINTE DE LA LIBÉRALISATION ET DE LA RIGUEUR BUDGÉTAIRE 7
A. LA RÉGLEMENTATION DE 1941 ET LE RÈGNE DE LA RETENUE EN DOUANE 7
B. LA LIBÉRALISATION DE 1992 DANS LA PERSPECTIVE DU MARCHÉ UNIQUE 7
1. Marché Unique et biens culturels : une protection spécifique des trésors nationaux 7
2. Les choix de la loi de 1992 10
C. LES LIMITES DE LA RÉGLEMENTATION ACTUELLE 12
1. Une contrainte indirecte sur le marché 12
2. Des inconvénients incontestables 13
II.- UNE RÉFORME MODESTE MAIS POSITIVE 19
A. RESTAURER LA CAPACITÉ D'ACTION DE L'ÉTAT EN MATIÈRE DE PROTECTION DU PATRIMOINE... 19
B. ...DANS LE RESPECT DU LIBRE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ DE L'ART 20
Article premier (article 5 de la loi du 31 décembre 1992) : Durée de validité et champ d'application du certificat 25
Article 2 (article 7 de la loi du 31 décembre 1992) : Conditions de refus du certificat 26
Article 3 (article 8 de la loi du 31 décembre 1992) : Délivrance implicite du certificat 29
Article 4 (article 9 de la loi du 31 décembre 1992) : Refus de certificat : durée de validité et renouvellement 33
Article 4 bis nouveau (article 793 du code général des impôts) : Exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit des biens classés monuments historiques 30
Article 5 (articles 9-1 à 9-4 de la loi du 31 décembre 1992) : Procédure d'achat par l'Etat des biens culturels soumis à un refus de délivrance de certificat 37
Article 6 (article 215 ter du code des douanes) : Coordination 45
Article 7 : Dispositions transitoires 45
Qu'est-ce qu'un trésor national ? « Une chose indispensable pour penser l'histoire de la nation » répond François Furet1, « ...un lieu de mémoire - qui témoigne de quelque chose d'abstrait et en même temps de profondément vécu - autour duquel s'est regroupée une collectivité ». Avec l'Italie et le Royaume Uni, la France a de tout temps été considérée comme un pays « réservoir », selon l'expression de Pierre Rosenberg, parmi les plus riches en biens culturels, ce qu'autrefois on appelait les « _uvres d'art ». La conscience du lien profond unissant certains de ces objets et la construction de l'identité nationale a toujours été particulièrement vivace, qu'il s'agisse des commandes architecturales et artistiques des rois mécènes, comme Louis XIV, ou des gestes symboliques des temps révolutionnaires, comme la création du musée du Louvre.
Pour autant, forte peut être de ce patrimoine artistique considérable mais aussi, pendant longtemps, d'une monnaie solide, la France a attendu les lendemains de la première guerre mondiale pour instaurer les premières mesures de protection de son patrimoine national contre les exportations abusives. Un véritable contrôle ne sera en fait établi qu'en 1941, en pleine guerre, afin d'essayer d'endiguer l'hémorragie d'_uvres d'art vers l'Allemagne nazie. Validée en 1945, cette réglementation a régi pendant cinquante ans la vie du marché de l'art, en faisant peser sur les exportateurs d'objets « présentant un intérêt national d'histoire ou d'art » le risque d'une retenue en douane et en donnant à l'Etat le pouvoir d'acheter le bien au prix déclaré.
Les progrès de l'intégration européenne et la création du marché unique au 1er janvier 1993 ont entraîné, à la suite de la disparition des contrôles aux frontières intérieures de l'Union, l'abrogation de la loi du 23 juin 1941 et son remplacement par une législation beaucoup plus libérale, contenue dans le titre II de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992. Désormais, l'Etat ne peut plus que retarder la sortie d'un bien culturel considéré comme trésor national et ne dispose ni des outils juridiques, ni des moyens financiers nécessaires à l'acquisition de ces objets. Plusieurs éléments indiscutablement constitutifs de notre patrimoine comme, tout dernièrement, le Jardinier Vallier, de Cézanne et la Duchesse de Montejasi et ses filles Elena et Camilla, de Degas, ont ainsi quitté le territoire français ces dernières années.
La question de la coexistence des pouvoirs régaliens dont dispose l'Etat au nom de l'intérêt général et des droits des particuliers, autrement dit de l'équilibre qui doit être recherché entre le marché et la protection du patrimoine national se pose donc de façon toujours aussi aiguë qu'en 1993.
C'est pour tenter d'y apporter une réponse que le Sénat a adopté, le 26 janvier dernier, une proposition de loi de M. Serge Lagauche qui tend, en modifiant la loi du 31 décembre 1992, à redonner à l'Etat un certain nombre de prérogatives en matière d'acquisition de trésors nationaux, tout en cherchant à restaurer un climat de confiance entre l'administration et les acteurs du marché de l'art.
Si ce texte demeure modeste par sa portée, et conditionné dans sa mise en pratique par la réalité des moyens financiers dont pourra disposer l'Etat, il n'en constitue pas moins un progrès pour le fonctionnement du marché de l'art et la préservation du patrimoine national.
I.- LA PROTECTION DES TRÉSORS NATIONAUX SOUS LA DOUBLE CONTRAINTE DE LA LIBÉRALISATION ET DE LA RIGUEUR BUDGÉTAIRE
A. LA RÉGLEMENTATION DE 1941 ET LE RÈGNE DE LA RETENUE EN DOUANE
Issue de la loi du 23 juin 1941 sur l'exportation des _uvres d'art, ce régime de contrôle donnait à l'Etat une double compétence : - celle d'autoriser ou de refuser l'exportation des objets « présentant un intérêt national d'histoire ou d'art » (le refus devant être motivé depuis 1979),
- et celle d'exercer un droit de retenue sur les objet présentés à l'exportation, c'est à dire de les acheter d'office, au prix de vente déclaré par l'exportateur.
Ce système particulièrement avantageux, du point de vue de la protection du patrimoine national, donnait à l'Etat, par l'intermédiaire de ses conservateurs, la possibilité de repérer, avec une assez grande fiabilité, les flux commerciaux de biens culturels. Pour aussi rigoureuse et contestée qu'elle fût, on ne peut cependant pas dire que cette réglementation ait été utilisée de façon abusive. En effet, entre 1941 et 1992, 80 interdictions de sortie du territoire furent prononcées et 40 seulement furent maintenues. Dans les autres cas, soit le bien finit par être acquis par l'Etat, soit l'interdiction fût finalement levée. Les achats en douane touchèrent cinquante biens en moyenne par an (367 entre 1981 et 1987) alors que, sur la même période, plus de 60 000 licences à l'exportation furent accordées2.
B. LA LIBÉRALISATION DE 1992 DANS LA PERSPECTIVE DU MARCHÉ UNIQUE
1. Marché Unique et biens culturels : une protection spécifique des trésors nationaux
· Le Traité de Rome, dès sa signature, avait pour but l'établissement d'un marché intérieur unique comportant un espace sans frontières dans lequel les marchandises, les services, les capitaux et les personnes circuleraient librement. Les articles 30 et 34 du traité CEE prohibent donc les interdictions absolues d'importation et d'exportation de produits communautaires, les restrictions quantitatives (limitations quantitatives des échanges ou « quotas ») ainsi que « les mesures d'effet équivalent », à savoir toute réglementation ou pratique des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, les échanges intra-communautaires.
En application de ces principes, la Cour de justice des communautés européennes a rejeté la thèse selon laquelle les biens artistiques ne constitueraient pas des marchandises et ne seraient, dès lors, pas soumis aux règles communautaires relatives à la libre circulation des marchandises (arrêt « _uvre d'art » du 10 décembre 1968).
Cependant, en raison du caractère spécifique et particulièrement sensible des biens culturels composant le patrimoine artistique, historique et archéologique des Etats membres, le Traité constitutif de la CEE avait également, dès l'origine, prévu dans son article 36 un régime dérogatoire autorisant certaines restrictions à la liberté de circulation pour les biens culturels qualifiés de trésors nationaux.
Sous des formes diverses, la plupart des Etats membres se sont donc dotés de dispositifs juridiques destinés à contrôler les exportations des éléments les plus précieux de leur patrimoine culturel. Deux grands systèmes coexistent : celui qui repose sur l'interdiction d'exportation des objets répertoriés sur une liste préétablie et celui qui procède d'un contrôle systématique des biens culturels quittant le territoire national.
Dans le premier cas, le contrôle de l'exportation se limite à vérifier que l'objet considéré ne figure pas sur la liste des biens dont l'intérêt artistique, historique ou archéologique justifie qu'ils soient conservés sur le territoire national. Cette procédure a été, à quelques nuances près, retenue par les Etats du Nord de l'Europe : l'Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg.
Dans le deuxième cas, la législation protectrice du patrimoine national repose sur un contrôle systématique de l'exportation des biens culturels, qui peut être refusée ou assortie de conditions. D'une manière générale, c'est la solution pour laquelle ont opté les pays du Sud de l'Europe, aux premiers rangs desquels se trouvent la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Portugal.
· Avec la mise en place du marché unique au 1er janvier 1993, les instances communautaires ont été conduites, afin de concilier la libre circulation des biens (y compris culturels) et la suppression des frontières à l'intérieur de l'Union avec l'impératif de protection du patrimoine culturel des Etats membres, à mettre en place des mesures d'accompagnement à l'Acte unique pour les biens culturels. Ces mesures constituent un dispositif de protection minimal mais commun à tous les Etats membres, sans que ceux-ci soient pour autant privés de leurs compétences propres en la matière.
En effet, si, en droit, la mise en place du marché unique n'a pas porté atteinte aux droits des Etats membres contenus dans l'article 36 du Traité, les produits protégés (en l'espèce, ici, les biens culturels) ne pouvaient cependant plus faire l'objet de contrôles aux frontières intérieures. Dans les faits, la suppression des contrôles douaniers exercés systématiquement aux frontières risquait donc de priver d'efficacité les législations de protection qui, comme en France, reposaient sur un contrôle généralisé des objets d'art quittant le territoire national.
Dès juin 1989, la Commission a donc entamé un dialogue avec les Etats membres afin de préciser les mesures d'accompagnement requises. Son souci principal était de concilier la liberté de circulation des biens culturels et la protection des trésors nationaux.
Après examen par le Parlement européen, le Conseil est parvenu, le 10 novembre 1992, à un accord politique sur le contenu du dispositif de protection, composé de deux volets : un règlement concernant l'exportation des biens culturels (adopté le 9 décembre 1992) et une directive relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre (adoptée le 15 mars 1993).
Le règlement 3911/92 précise que tout bien culturel relevant d'une des catégories de biens répertoriés sur la liste des biens culturels dressée par les États membres et annexée au règlement doit être soumis, à toute frontière extérieure de la Communauté, à une autorisation d'exportation. La douane d'un État membre devra refuser l'exportation d'un bien culturel dépourvu de cette autorisation, quel que soit l'Etat membre d'origine de ce bien. Ainsi est-on assuré que les biens culturels en question ne peuvent quitter le territoire de l'Union européenne sans avoir été soumis à vérification par les autorités de l'Etat membre compétent.
Ce règlement a servi de fondement à l'élaboration du titre II de la loi du 31 décembre 1992. La directive 93/7/CEE relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre a quant à elle été transposée en droit français par la loi n° 95-877 du 3 août 1995.
Cette réglementation à deux volets n'a pas pour but de réaliser une unification des législations nationales en matière de protection des biens culturels, ni de retenir l'idée d'une interprétation communautaire de la notion de trésors nationaux, mais bien de mettre en place un dispositif destiné à compléter les règles nationales, dont les moyens d'application peuvent devenir défaillants, et à assurer la protection d'un « noyau dur » de biens culturels, parmi lesquels les Etats membres pourront choisir ceux qu'ils qualifieront de « trésors nationaux ». 2. Les choix de la loi de 1992 Dès 1992, la France s'est donc attachée à inscrire dans son droit national les nouvelles règles de protection de la partie la plus précieuse de son patrimoine.
· Une définition des « trésors nationaux »
Le droit européen ne s'était pas prononcé sur la définition à donner à la notion de « trésors nationaux », la renvoyant à la seule compétence des Etats membres. En effet, l'article 36 du Traité se contente de donner, par sa rédaction même, une orientation générale : il ne s'agit pas de n'importe quel objet artistique, archéologique ou historique se trouvant sur le territoire d'un pays, mais uniquement des biens culturels qui concourent à définir l'identité culturelle du pays dans lequel ils se trouvent.
Le premier intérêt de la loi du 30 décembre 1992 est donc de proposer, comme l'y invitait la réglementation européenne, et pour la première fois en droit français, une définition des trésors nationaux dans son article 4 : « Il s'agit tout d'abord des biens appartenant aux collections publiques, ensuite des biens classés en application des lois du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ou de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Il s'agit donc d'une masse considérable de plusieurs dizaines de millions d'objets dont la liste détaillée, à laquelle on a fait allusion au cours des travaux préparatoires, exigerait plusieurs dizaines de tomes d'un gros dictionnaire. [...] S'ajouteront à cette masse existante les biens "qui présentent un intérêt majeur pour le patrimoine national du point de vue de l'historien de l'art ou de l'archéologie" et qui pourront, à ce titre, être interdits d'exportation en vue de leur classement ou de leur incorporation dans les collections publiques »3.
· Une orientation plutôt libérale
Dans le texte adopté en 1992, la liberté d'exportation est posée en principe, l'obligation de déclaration voire la retenue (temporaire) en raison de la nature du bien l'assimilant à un trésor national demeurant l'exception. En effet, peuvent sortir librement du territoire français les biens culturels dont la valeur n'excède pas un certain seuil, variable selon les types d'objets. Quatorze catégories de biens culturels ont été définies par le décret n° 93-124 du 29 janvier 1993, avec des seuils de valeurs de déclaration variables selon la caractéristique et l'ancienneté du bien. Quatre catégories requièrent une autorisation quelle que soit la valeur du bien : les objets archéologiques ayant plus de cent ans d'âge, les éléments faisant partie intégrante des monuments historiques ou religieux ou provenant d'un démembrement et ayant plus de cent ans d'âge, les incunables et manuscrits, les archives de plus de cinquante ans d'âge. Les « tableaux et peintures entièrement faits à la main » sont pour leur part soumis à autorisation au delà d'une valeur de 150 000 écus (soit environ 950 000 francs).
Les biens dont la valeur est inférieure au seuil peuvent donc quitter le territoire français sans aucun contrôle et circuler librement dans les pays membres de l'Union. En revanche, si un exportateur - propriétaire privé, galerie, commissaire-priseur ou transitaire - estime que la valeur du bien exportable dépasse celle du seuil, il doit alors demander un certificat. Le principe est donc celui d'une auto-évaluation de la valeur du bien. On doit noter que la demande du certificat peut intervenir à tout moment, en dehors même de tout projet précis d'exportation du bien.
Après avis scientifique de l'une des directions du ministère de la culture : - soit le bien n'est pas considéré comme trésor national et le certificat accordé pour une durée de cinq ans,
- soit, après avis motivé d'une commission composée de représentants de l'Etat et de personnalités qualifiées, le bien est considéré comme trésor national et le certificat refusé, ce qui maintient l'objet sur le territoire français pour une durée de trois ans.
Durant cette période, le trésor national peut être acquis par l'Etat (si le propriétaire accepte de le lui vendre) ou bien faire l'objet d'une mesure de classement au titre des monuments historiques ou des archives ou encore revendiqué au titre de la loi du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes. En l'absence de telles décisions, à l'expiration du délai de trois ans, le certificat ne peut pas être refusé une seconde fois : le bien peut donc être librement exporté.
Certes, la législation de protection des trésors nationaux n'a jamais eu pour objet de permettre à l'Etat de « tout » acheter, dans une logique d'accumulation des objets, mais seulement de compléter les collections publiques et de préserver sur le territoire ce qui ressort indiscutablement du patrimoine de la Nation. Néanmoins, les dispositions de la loi de 1992 se sont rapidement avérées insuffisantes pour garantir le simple respect de cette mission patrimoniale.
C. LES LIMITES DE LA RÉGLEMENTATION ACTUELLE
La loi du 31 décembre 1992 devait permettre de réaliser un difficile compromis entre la volonté de l'Etat de maintenir sur le territoire des _uvres essentielles pour le patrimoine national et la nécessité de ne pas entraver le commerce des _uvres d'art. Le bilan des quatre années de mise en _uvre de cette réglementation a mis en évidence les limites du dispositif. 1. Une contrainte indirecte sur le marché
On ne peut pas considérer que le libre fonctionnement du marché ait été entravé par la nouvelle législation, comme le confirment les éléments statistiques fournis par la direction générale des douanes à l'Observatoire des mouvements internationaux d'_uvres d'art. Ainsi, en sept ans, sur les 4500 demandes de certificat présentées chaque année, seuls 68 objets ont fait l'objet d'un refus temporaire. Au final, seules trente _uvres d'arts ont fait l'objet d'une acquisition par l'Etat et une seule d'un classement... soit moins de un pour cent des objets ayant fait l'objet d'une demande de certificat.
Par contre, la législation française est souvent accusée de dissuader les achats d'_uvres en France, l'établissement de collections sur notre territoire ou encore leur importation, non seulement à cause du régime fiscal peu favorable pesant sur le marché de l'art (TVA, droits de suite, taxation des achats en ventes publiques), mais également en raison du risque de se voir refuser un certificat d'exportation. Or, ainsi que le démontre l'exemple britannique, un marché de l'art dynamique est un marché qui importe autant qu'il exporte, ce qui est loin d'être le cas en France. Ainsi, en cinq ans, entre 1993 et 1998, si le montant global des importations d'_uvres d'art est demeuré relativement stable, quoiqu'en faible régression (1127 millions de francs en 1998 contre 1317 millions de francs en 1993), le montant des exportations s'est quant à lui considérablement accru (de 2145 millions de francs en 1993 à 3092 millions de francs en 1998), la balance des échanges passant donc de 828 millions de francs à près de 2 milliards de francs. Or le marché de l'art a cela de spécifique qu'un taux de couverture très positif n'est pas forcément signe d'une pleine santé : si l'on exporte beaucoup plus que l'on importe, cela signifie que nos réserves de biens culturels iront fatalement en diminuant, d'autant plus que la création contemporaine propre à attirer l'attention du marché international se situe plus aujourd'hui aux Etats-Unis qu'en Europe. De nombreuses demandes ont donc été présentées depuis plusieurs années pour assouplir les rapports de l'Etat avec les collectionneurs et les acteurs du marché.
2. Des inconvénients incontestables
La nouvelle procédure de contrôle prévue pour protéger le patrimoine national ne permet que difficilement à l'Etat des maintenir sur le territoire français les _uvres les plus importantes de notre culture.
Les principales difficultés soulevées par la législation de 1992 sont les suivantes :
- Tout d'abord, le refus de certificat n'est valable que trois ans. A l'issue de ce délai, si le trésor national interdit de sortie n'a pas fait l'objet soit d'une acquisition soit d'un classement, le refus de certificat ne peut être renouvelé. Le trésor national devient donc, paradoxalement, exportable.
- Par ailleurs, il n'existe aucune obligation pour le propriétaire de vendre à l'Etat le trésor national qu'il détient.
- Enfin, la loi ne prévoit aucun dispositif permettant d'évaluer au juste prix les _uvres que l'Etat souhaiterait acquérir.
De plus, le système est devenu largement inopérant en pratique, en raison de contraintes à la fois juridiques et financières. En effet, alors que l'Etat ne peut plus recourir au classement d'office en raison d'une évolution de la jurisprudence, il ne dispose pas pour autant de moyens d'acquisition suffisants par rapport à la valeur des _uvres déclarées trésors nationaux.
Depuis l'arrêt Walter4, qui a condamné l'Etat à payer une indemnité de 145 millions de francs au titre du tableau de Van Gogh Un jardin à Auvers, classé monument historique en application de l'article 16 de la loi du 31 décembre 19135, le classement au titre de monument historique, qui interdit définitivement l'exportation du bien, devient en pratique impossible à envisager dans la plupart des cas. De fait, depuis 1992, un seul classement a été prononcé. Dans ce contexte, l'unique moyen de retenir définitivement un trésor national est donc de l'acquérir. Or, on ne peut que rappeler, pour la déplorer, la faiblesse persistante des crédits d'acquisition dégagés par le ministère de la culture, et tout particulièrement de ceux dévolus à la direction des musées de France. Pour ce qui concerne les musées nationaux, le budget d'acquisition a connu de fortes fluctuations durant les années 90, liées notamment aux rigueurs de la régulation budgétaire, témoignant ainsi du peu de cas fait de ces crédits par l'administration des finances.
- Crédits d'acquisition des musées nationaux -
Crédits RMN
"Mécénat"
(initiale 29,7)
(initiale 33,7)
(initiale 32,12)
(initiale 14,57)
(initiale 8,07)
(1ersem.)
Pour ce qui concerne les musées en région, les crédits d'acquisition provenant de l'Etat ont subi une forte contraction depuis dix ans, les contributions du fonds du patrimoine étant notamment de plus en plus destinées aux musées nationaux, comme l'indique le tableau présenté page suivante.
Lorsque l'on considère la liste actuelle des objets ayant fait l'objet d'un refus de certificat (cf. annexe 1), et notamment de ceux dont l'achat serait essentiel pour les collections nationales, la carence des crédits d'acquisition se confirme, même si l'exportation des deux _uvres les plus prestigieuses est désormais définitivement autorisée6.
- Crédits d'acquisition des musées classés et contrôlés -
Crédits déconcentrés à partir de 1994
1999 (1er sem)
(1) Fond régional d'acquisition des musées
Au total, depuis 1992, l'ensemble des biens culturels considérés comme des trésors nationaux a représenté une valeur de 1 435,75 millions de francs. Sur ce montant, la valeur des _uvres entrées dans les collections publiques suite à un refus de certificat s'est élevé à 272 millions de francs depuis 1992, selon des modalités de financement détaillées dans le tableau ci-après.
- Valeur totale des trésors nationaux acquis depuis 1993 -
Crédits d'acquisition de l'Etat
dont : Fonds régionaux d'acquisition des musées
117,29 0,3 6,2 29,5 1,69 1
Crédits des collectivités territoriales
Autres financements (mécénat)
La part assumée par l'Etat s'élève donc à 57,8 % des acquisitions, soit moins de 11 % de la valeur des _uvres considérées comme présentant « un intérêt majeur pour le patrimoine national du point de vue de l'historien de l'art ou de l'archéologie »...
II.- UNE RÉFORME MODESTE MAIS POSITIVE
La proposition de loi n° 2116 qui est soumise aujourd'hui à l'Assemblée nationale a pour but de modifier les dispositions du titre II de la loi du 31 décembre 1992, afin d'améliorer les conditions de protections des trésors nationaux tout en préservant le plein fonctionnement du marché de l'art. Elle a été adoptée le 26 janvier dernier par le Sénat dans la rédaction de sa commission des affaires culturelles, complétée par des amendements présentés par la commission des finances.
A. RESTAURER LA CAPACITÉ D'ACTION DE L'ÉTAT EN MATIÈRE DE PROTECTION DU PATRIMOINE ...
· Le but premier de la proposition de loi est de permettre l'acquisition par l'Etat, au prix du marché international, des biens culturels qu'il considère comme des trésors nationaux, dans le cadre d'une procédure d'acquisition définie dans un nouvel article 9-1 de la loi du 31 décembre 1992 (article 5 de la proposition de loi).
Durant la période de refus de certificat d'exportation, l'Etat pourra décider de présenter une offre d'achat, au prix du marché international, dans le cadre d'une vente de gré à gré. A défaut d'accord amiable, deux experts seront désignés, l'un par l'Etat, l'autre par le propriétaire, qui rendront leur avis sur la valeur du bien. En cas de divergence, un tiers expert, à l'avis déterminant, sera désigné, soit par accord entre les parties, soit par le juge. La valeur de l'_uvre étant ainsi déterminée, l'Etat pourra :
- soit renoncer à l'acquisition, auquel cas la délivrance du certificat d'exportation ne pourra plus être refusée,
- soit faire une offre d'achat, pour son compte ou celui d'une personne publique (un musée établissement public par exemple), à la valeur d'expertise. Si le propriétaire refuse cette offre, le refus de certificat pourra alors être renouvelé. Afin de préserver les intérêts de l'Etat, pendant tout le déroulement de la procédure d'offre d'achat, le trésor national devra être maintenu sur le territoire français, même après l'expiration de la période de refus de certificat, et ne pourra pas être vendu à un tiers.
Tout l'intérêt de cette procédure est de faire en sorte que le propriétaire ne puisse pas opposer un refus systématique de vendre à la puissance publique, comme cela peut être le cas actuellement. Tout au contraire, à partir du moment où il aura présenté une demande de certificat d'exportation - ce qui manifeste son intention de se dessaisir du bien - il ne pourra exclure l'Etat du jeu du marché, celui-ci étant de son côté tenu de présenter une offre d'achat du bien à la valeur d'expertise. Le refus de certificat en cas de rejet de l'offre de l'Etat peut donc être regardée comme la simple sanction d'un refus de vente. A l'issue du délai de refus, le propriétaire, s'il souhaite toujours exporter son bien, pourra bien entendu redemander la délivrance d'un certificat, et la procédure d'offre d'achat par l'Etat pourra à nouveau être déclenchée.
· Le texte adopté par le Sénat le 26 janvier dernier comprend également un article 4 bis adopté à l'initiative de la commission des finances. Celle-ci a proposé de mettre en place un mécanisme fiscal d'exonération partielle (50 %) des droits de mutation à titre gratuit pour les biens culturels classés à la demande de leurs propriétaires et donc, de facto, interdits de sortie du territoire. Si cet article part du sentiment juste que l'Etat doit se donner les moyens de conserver en France les biens qu'il ne peut pas acheter, il n'en comporte pas moins un grand nombre d'inconvénients qui plaident en faveur de sa suppression.
B. ... DANS LE RESPECT DU LIBRE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ DE L'ART
Si la présente proposition de loi confère à l'Etat de nouvelles prérogatives, celles-ci demeurent, il convient de le souligner, particulièrement respectueuses des droits du propriétaire, puisque l'achat au prix du marché international est garanti. Elle renforce également l'information des tiers susceptibles d'acquérir un bien culturel ayant fait l'objet d'un refus de certificat (article 9-3 de la loi de 1992).
De plus, cette nouvelle procédure est accompagnée de différentes dispositions destinées à améliorer les rapports entre l'administration et les acteurs du marché de l'art.
· Ainsi, l'article premier de la proposition de loi augmente la durée de validité du certificat d'exportation des biens culturels qui n'ont pas le caractère de trésors nationaux. La durée actuelle de cinq ans était considérée par les acteurs du marché comme trop contraignante et risquait de dissuader les achats d'_uvres d'art en France par les collectionneurs étrangers. Désormais, le certificat sera donc permanent pour les _uvres de plus de cent ans, et d'une durée de vingt ans pour les autres. Il est également prévu que le régime du certificat ne soit pas applicable aux biens importés à titre temporaire, pour une vente ou une exposition.
· Toujours dans l'idée de ne pas contraindre le marché, et notamment les ventes publiques en France, l'article 2 de la proposition de loi prévoit que le certificat d'exportation ne pourra pas être refusé aux biens entrés en France depuis moins de cinquante ans, ceux-ci ne pouvant, en si peu de temps, avoir acquis le caractère de trésor national.
· Enfin, en ce qui concerne le refus de certificat, deux dispositions, qui constituent autant de signaux vers le marché, doivent être soulignées : la commission chargée de donner un avis sur les refus de délivrance sera désormais composée à parité de personnalités qualifiées et de représentants de l'Etat, alors qu'actuellement, ceux-ci sont majoritaires (article 2 de la proposition de loi) et la durée de refus de certificat sera ramenée de trois ans à trente mois (article 4 de la proposition de loi).
Au total donc, l'appréciation que l'on peut porter sur cette proposition de loi est nettement positive.
Certes, ce texte demeure modeste par sa portée puisqu'il ne concerne pas, par exemple, la protection des ensembles mobiliers dans les monuments classés, qui relèverait, il est vrai, d'une réforme de la loi du 31 décembre 1913. La ministre de la culture a assuré le rapporteur que la préparation de ce texte, en cours d'examen interministériel, était aujourd'hui bien avancée. Outre une réforme des conditions de classement des biens mobiliers au titre des monuments historiques, il devrait prévoir une série de dispositions fiscales destinées à soutenir et encourager les propriétaires d'objets et de monuments classés.
Quant à l'efficacité de la nouvelle procédure, elle sera conditionnée par la réalité des moyens financiers dont pourra disposer l'Etat, et notamment par l'évolution des crédits d'acquisition. Sur ce point, comme l'ont constaté les différents rapporteurs pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur le budget de la culture, il semble qu'une augmentation du volume global de ces crédits soit souhaitable. Des mesures fiscales novatrices d'encouragement au mécénat, attendues depuis plusieurs années, seraient également bienvenues.
Néanmoins, cette proposition de loi constitue indiscutablement un progrès pour la préservation du patrimoine national et le fonctionnement du marché de l'art.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné la présente proposition de loi au cours de sa séance du mercredi 9 février 2000.
Après l'exposé du rapporteur, M. Pierre Lellouche a tout d'abord rappelé l'importance de ce texte qui s'inscrit dans un contexte marqué par la fin du monopole des commissaires-priseurs dans notre pays, la concentration des principaux acteurs du marché de l'art et ce qu'il faut bien appeler le pillage de notre patrimoine culturel. Il convient à cet égard d'indiquer que les sorties annuelles d'_uvres d'art du territoire national sont estimées à 2 milliards de francs. Le fait que des pays fortement importateurs comme les Etats-Unis aient mis en place un régime fiscal extrêmement favorable pour les collectionneurs n'est d'ailleurs pas étranger à ce phénomène, et devrait inspirer le Gouvernement français.
Après s'être interrogé sur l'articulation entre ce texte et la directive européenne destinée à lutter contre le trafic illicite d'_uvres d'art, dont l'application est fort peu satisfaisante, M. Pierre Lellouche a estimé que le texte adopté par le Sénat était positif, mais qu'il était nécessaire d'aller plus loin.
Il serait notamment intéressant de s'inspirer de la législation britannique en la matière, qui permet à l'Etat de faire acheter une _uvre d'art par un ressortissant national. Des amendements allant dans ce sens seront déposés en vue de l'examen de ce texte en séance.
On ne peut d'autre part que rappeler l'insuffisance notable des crédits affectés à l'achat d'_uvres d'art. Pour y remédier, toujours en suivant l'exemple britannique, il faudrait envisager de mettre à contribution la Française des Jeux.
M. Pascal Terrasse a indiqué que ce texte, qui résulte d'une large concertation, introduit plus de souplesse dans le fonctionnement du marché et renforce les moyens de contrôle de l'Etat. La proposition de loi met notamment en place une procédure de négociation d'achat entre l'Etat et les propriétaires privés dont l'absence était préjudiciable. Malgré le rapprochement opéré par ce texte avec la législation britannique, les moyens financiers dégagés par l'Etat demeurent cependant par trop limités.
Une réforme de la loi de 1913 est annoncée par le Gouvernement : il serait souhaitable que son inscription à l'ordre du jour soit rapide et que ce texte permette d'ouvrir le débat sur la défiscalisation de l'achat d'_uvres d'art par les Français.
M. Michel Herbillon, après avoir souligné l'objectif louable poursuivi par la proposition de loi, a regretté que celle-ci, compte tenu de l'importance des enjeux, n'aille pas plus loin. Une véritable réforme est nécessaire pour accroître les dispositifs d'incitation fiscale et permettre à des personnes privées de faire des offres. Alors qu'en Grande-Bretagne l'argent de la loterie peut être utilisé pour protéger les _uvres d'art nationales, le texte proposé bute sur l'incontournable modestie des moyens que l'Etat peut consacrer à cet objectif.
En réponse aux intervenants, M. Jean Rouger, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :
- La proposition de loi a pour objet la clarification et la modification des protocoles de négociation d'achat entre les propriétaires d'_uvres d'art et l'Etat et raccourcit la durée de retenue des _uvres qui pouvait porter préjudice aux échanges commerciaux. Elle a le mérite de rechercher un équilibre entre le respect des droits du marché et la préservation du patrimoine.
- Il est clair que l'Etat n'aura jamais les moyens d'acquérir la totalité des biens considérés comme trésors nationaux mis sur le marché, il faut donc donner la possibilité à d'autres personnes de les acquérir.
- D'autres pays mobilisent à cet effet des ressources financières pour l'acquisition des _uvres. Il faudra réfléchir à la validation d'investissements culturels par la Française des jeux par exemple. Il est cependant clair que la priorité donnée par l'opinion aux achats d'_uvres d'arts par l'Etat n'est pas forcément comparable dans tous les pays.
- Il est trop tôt pour dresser le bilan de l'application de la directive du 15 mars 1993 sur le trafic illicite d'_uvres d'art, transposée en droit français par la loi n° 95-877 du 8 août 1995.
- La question des incitations fiscales se pose mais celles-ci n'ont qu'un effet relatif pour faciliter les échanges de biens culturels.
(article 5 de la loi du 31 décembre 1992)
Durée de validité et champ d'application du certificat Cet article assouplit la durée et les règles de délivrance du certificat d'exportation afin d'améliorer les conditions de libre circulation des _uvres d'art et la fluidité du marché.
· L'allongement de la durée de validité du certificat
A l'heure actuelle, tout propriétaire d'un bien culturel susceptible de se voir reconnaître la qualité de « trésor national » en raison de ses caractéristiques et de sa valeur doit, s'il souhaite exporter ce bien, solliciter de l'administration concernée (direction des musées du France, direction des archives, direction du patrimoine) un certificat. Ce document, en garantissant que le bien n'est pas un trésor national au sens de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1992 (cf. la présentation générale de ce rapport), permet son exportation ; il doit pouvoir, à ce titre, être présenté aux autorités douanières.
Le certificat peut être demandé en dehors de tout projet précis d'exportation ; sa délivrance n'est donc pas systématiquement suivie de la sortie du bien du territoire.
L'article 5 de la loi du 31 décembre 1992 prévoit que ce certificat est accordé pour une durée de cinq ans. A l'expiration de ce délai, si le propriétaire souhaite toujours pouvoir exporter l'objet, une nouvelle demande doit être présentée. Cette autorisation limitée dans le temps fait donc peser sur les propriétaires une incertitude constante quant aux chances de renouvellement du certificat, l'Etat pouvant parfaitement changer d'avis sur la nature de l'_uvre et refuser, lors d'une demande de renouvellement, le certificat qu'il avait accordé la première fois.
La présente proposition de loi modifie donc ce dispositif en rallongeant de façon conséquente la durée de validité du certificat. Pour tous les biens de plus de cent ans, celui-ci sera accordé à titre permanent. Pour les biens de moins de cent ans, la durée de validité du certificat est relevée à vingt ans. Cette dernière disposition doit être regardée comme une mesure de sécurité. En effet, en ce qui concerne les biens culturels relativement récents, il est souvent difficile de mesurer immédiatement leur importance pour le patrimoine national, dans lequel ils ne sont pas encore toujours enracinés. En donnant à l'administration la possibilité de revenir, après vingt ans, sur l'évaluation de l'importance d'un bien, l'article permettra peut-être d'éviter certaines erreurs de jugement.
· L'exonération de certificat pour les biens culturels importés à titre temporaire
Un certains nombre de biens culturels pénètrent régulièrement en France à titre temporaire, soit pour y être présentés dans expositions, soit pour y être vendus dans des foires ou en ventes publiques. Vu le caractère provisoire de leur présence sur le territoire, il apparaît logique que ces biens ne puissent pas être considérés comme des trésors nationaux susceptibles de se voir refuser un certificat d'exportation. Afin d'éviter des démarches administratives inutiles, la proposition de loi pousse donc cette logique jusqu'au bout en disposant que la sortie de ces biens culturels du territoire douanier n'est pas subordonnée à l'obtention d'un certificat.
Une telle disposition permettra de rassurer d'éventuels vendeurs ou acheteurs étrangers qui hésiteraient à avoir recours à des galeristes, antiquaires ou commissaires priseurs français dans la crainte de voir leur bien retenu en France une fois la transaction effectuée.
(article 7 de la loi du 31 décembre 1992)
Conditions de refus du certificat
Dans la même logique que l'article précédent, cet article tend à limiter les cas de refus de certificat et à mieux associer les acteurs du marché à la prise de décision. Il s'agit encore une fois de faire en sorte que les exigences liées à la préservation du patrimoine national aient le moins d'incidences possible sur le bon fonctionnement du marché de l'art en France.
· L'impossibilité de classer des biens culturels importés depuis moins de cinquante ans
Dans sa rédaction actuelle, l'article 7 de la loi de 1992 prévoit que le certificat est, en principe, accordé aux biens culturels importés depuis moins de cinquante ans, à l'exception de ceux faisant l'objet d'une procédure de classement au titre des monuments historiques (loi du 31 décembre 1913) ou des archives (loi du 3 janvier 1979). En effet, comme le précise l'article 21 de la loi de 19137, un tel classement entraîne de facto le maintien définitif du bien sur le territoire national.
Une telle disposition était particulièrement contraignante pour les collectionneurs souhaitant acheter des _uvres et établir leur collection en France, car toutes leurs acquisitions, même les plus récentes, étaient susceptibles de faire l'objet d'une mesure de classement et donc de perdre, de ce fait, une partie de leur valeur sur le marché international. Certes, le risque réel était relativement mesuré pour les propriétaires, puisque, depuis l'arrêt Walter évoqué plus haut, le classement d'office d'une bien culturel est devenu de faible intérêt pour l'Etat, qui s'expose au paiement de lourdes indemnités sans pour autant voir le bien entrer dans les collections publiques. Néanmoins, il semblait objectivement difficile de soutenir qu'une _uvre se trouvant depuis moins de cinquante ans en France pouvait présenter un intérêt tel pour le patrimoine national que son classement d'office soit justifié. D'ailleurs, en pratique, il n'y a quasiment pas eu de classement de biens entrés depuis moins de cinquante ans sur le territoire.
En disposant, sans plus de restrictions, que le certificat est accordé « aux biens culturels licitement importés depuis moins de cinquante ans », cet article rend du même coup impossible leur classement, qui interdirait leur sortie du territoire.
Le rapporteur observe néanmoins que pour être juridiquement totalement satisfaisante, cette disposition devrait être doublée d'une modification, en coordination, de l'article 14 de la loi du 31 décembre 1913 qui définit les conditions de classement des objets mobiliers.
· Une composition paritaire de la commission d'avis sur les refus de certificat
L'article 7 de la loi de 1992 prévoit que tout refus de certificat par l'autorité administrative concernée (c'est à dire, en pratique, le ministre chargé de la culture), doit être précédé de la saisie, pour avis, d'une commission consultative. Les modalités de composition et de fonctionnement de cette commission sont précisées par les articles 5 à 8 du décret n° 93-124 du 29 janvier 1993. A l'heure actuelle, cette commission, outre son président, membre du Conseil d'Etat et nommé pour quatre ans par décret, comprend onze membres : - six membres de droit, les directeurs des archives, du patrimoine, du livre et de la lecture, des musées de France et le délégué aux Arts plastiques pour le ministère de la culture et le directeur de la recherche et des études doctorales au ministère de l'Education nationale ;
- cinq personnalités qualifiées nommées pour quatre ans par arrêté du ministre chargé de la culture. La commission actuelle réunit ainsi, sous la présidence de M. André Chandernagor, conseiller d'Etat, six hauts fonctionnaires, M. Maurice Aicardi, ancien président de la commission des dations, membre du Conseil économique et social, M. Gérard Champin, président de la chambre nationale des commissaires-priseurs, M. Michel Dauberville, président honoraire du comité des galeries d'art, M. Michel Laclotte, ancien directeur du Louvre et M. Pierre-François Racine, président de la cour administrative d'appel de Paris.
Afin d'améliorer les rapports entre les acteurs privé du marché et l'administration et conférer une plus grande transparence à la procédure de certificat, le présent article prévoit que la commission sera désormais composée à parité de représentant de l'Etat et de personnalités qualifiées. Comme l'a indiqué M. Serge Lagauche, rapporteur du texte devant le Sénat, « La place plus importante qui devra être accordée aux représentants du marché ou à des mécènes suscitera un dialogue sans doute fructueux sur les décisions de refus de certificat, mais permettra également d'évoquer les modalités d'une éventuelle acquisition, qu'il s'agisse de l'évaluation de l'_uvre ou des financements nécessaires »8.
Il faut néanmoins noter que, contrairement aux intentions initiales de la commissions des affaires culturelles du Sénat, les conclusions rendues par cette commission conserveront la qualité d'un avis simple, et non celui d'un avis conforme. Il semble que cette position soit celle de la sagesse, la formalité de l'avis conforme conduisant à lier la compétence de l'Etat et donc à restreindre potentiellement son pouvoir de reconnaître le statut de trésors nationaux à des biens culturels d'une valeur patrimoniale exceptionnelle. Dans la pratique toutefois, il n'y a jamais eu de conflit entre les avis rendus par la commission et les décisions finalement prises par le ministre.
La commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une imprécision de la loi du 31 décembre 1992 pour spécifier que la motivation des décisions administratives relatives aux certificats d'exportation doit porter sur les décisions de refus et non sur celles de délivrance des certificats. Il précise également que les décisions de refus seront publiées. La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
(article 8 de la loi du 31 décembre 1992
Délivrance implicite du certificat · L'article 8 de la loi de 1992 dispose qu'un décret en Conseil d'Etat doit définir les conditions d'instruction des demandes et de délivrance des certificat : c'est à quoi s'attache le décret précité du 29 janvier 1993. Le présent article complète ces dispositions en précisant que le décret devra désormais également fixer :
- le délai à l'expiration duquel le certificat est réputé délivré, ce qui sous-entend que le certificat sera désormais délivré de façon implicite,
- les conditions de publication des décisions de la commission consultative.
- Pour justifier ce mécanisme de délivrance implicite du certificat, le sénateur Lagauche évoque la nécessité de simplifier les démarches administratives, de supprimer le formalisme excessif de la procédure de délivrance de certificat et de permettre un traitement plus rapide des demandes. Si l'ensemble de ces observations n'appelle pas de critiques, il semble que la solution de la délivrance implicite de certificat ne soit pas la plus adaptée pour y répondre. A l'analyse, elle se révèle en fait impossible à appliquer dans la pratique. En effet, si l'on connaît un certain nombre de décisions administratives prises sur silence gardé par l'administration, il s'agit toujours d'actes principalement opposables aux autorités qui les ont délivrés, même implicitement. Il n'en est pas de même d'un certificat qui devra accompagner un bien aux frontières (à toutes les frontières) et assurer son caractère exportable. Imaginerait-on un passeport, ou un permis de conduire « implicite » ? Aussi bien, l'article 6 de la loi de 1992, qui n'a pas été modifié par la proposition de loi adoptée par le Sénat, dispose que : « A l'occasion de la sortie du territoire douanier d'un bien culturel visé à l'article 5, le certificat ou l'autorisation de sortie temporaire doivent être présentés à toute réquisition des agents des douanes ». De même, l'article 215 ter du code des douanes visé par l'article 6 de la proposition de loi prévoit que « ceux qui détiennent ou transportent les biens culturels visés au 4° de l'article 38 doivent, à la première réquisition des agents des douanes, produire soit des documents attestant que ces marchandises peuvent quitter le territoire douanier en conformité avec les dispositions portant prohibition d'exportation... ». Enfin, le Règlement CEE 3911/92 du 9 décembre 1992 sur la base duquel la loi de 1992 a été élaborée évoque clairement les autorisations d'exportation dont devront être munis les biens considérés comme trésors nationaux par un Etat membre.
Pour toutes ces raisons, la mise en place d'une procédure de délivrance implicite semble délicate à envisager. Pour accélérer les procédures, il serait donc préférable de réduire le délai laissé à l'administration pour se prononcer sur les demandes de certificat (ce délai est actuellement de quatre mois en application du décret du 29 janvier 1993). - Quant à la publication des décisions de la commission consultative, celle-ci est destinée à « garantir l'information des tiers tout en éclairant les propriétaires sur la doctrine de l'administration en matière de certificat »9. Le rapporteur observe cependant que, si cette publication se justifiait à partir du moment où les avis rendus par la commission étaient des avis conformes qui liaient la compétence du ministre, le maintien de la commission dans son rôle consultatif diminue partiellement l'intérêt de la disposition. La publication des décisions de refus du ministre serait en réalité plus intéressante pour atteindre l'objectif de transparence visé.
· En coordination avec les dispositions précédentes, l'article supprime ensuite le dernier alinéa de l'article 7 de la loi de 1992 qui imposait la motivation des décisions de délivrance du certificat et leur communication à la commission consultative. Cette suppression n'aura plus lieu d'être si, comme le souhaite le rapporteur, la procédure de délivrance explicite est rétablie. L'obligation de motivation prévue par cet alinéa doit cependant être comprise comme relative aux décisions de refus de délivrance de certificats et non pas aux décisions de délivrance, comme semble aujourd'hui le prévoir la rédaction peu précise de l'article. En effet, en application de la loi de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, une circulaire du Premier ministre en date du 28 septembre 1987 a précisé que, dans le domaine des musées, les décisions de refus d'autorisation d'exportation des _uvres d'art devaient être motivées car restreignant la liberté du commerce et de l'industrie.
Il n'y aurait d'autre part pas lieu de supprimer la disposition qui précise que les décisions de refus de certificat sont communiquées à la commission consultative. Il est possible que cette dernière suppression ait été en fait considérée comme la conséquence de la nature d'avis conforme que la commission des affaires culturelles du Sénat souhaitait conférer aux conclusions rendues par la commission. Cette dispositions n'ayant finalement pas été adoptée, il n'apparaît pas inutile d'informer la commission des décisions finales du ministre. *
La commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par le rapporteur. M. Jean Rouger, rapporteur, a précisé que cet amendement avait deux conséquences :
- la suppression de la procédure d'accord implicite du certificat, totalement inapplicable et contraire au règlement européen du 9 décembre 1992 ;
- le maintien de la motivation des décisions de refus qui est utile à la transparence de la procédure.
M. Pierre Lellouche a observé que la suppression de l'accord implicite devait être liée à un raccourcissement du délai de refus de certificat en-deçà de trente mois. M. Pascal Terrasse a indiqué que la durée de refus de certificat était déjà réduite de trois ans à trente mois par la proposition de loi et que cette nouvelle durée semblait faire l'objet d'un accord, même si le débat sur cette question pouvait se poursuivre en séance publique. Le rapporteur a indiqué que la durée de trente mois résultait d'une négociation et qu'elle permettra à l'Etat, le cas échéant, de mettre le vendeur en rapport avec d'éventuels acheteurs privés avant de présenter lui-même une offre d'achat. La commission a adopté l'amendement.
La commission a donc supprimé l'article 3.
(article 9 de la loi du 31 décembre 1992)
Refus de certificat : durée de validité et renouvellement
Cet article réduit d'une part la durée de validité des décisions de refus de certificat et complète d'autre part le dispositif actuel de la loi en précisant dans quel cas ce refus de certificat peut être renouvelé.
· La durée de validité des refus de certificat est ramenée de trente-six à trente mois. Un accord a été trouvé entre les différentes parties sur cette période de temps qui permettra de réduire les contraintes pesant sur les propriétaires tout en donnant le temps nécessaire à l'Etat pour définir les conditions d'une éventuelle acquisition par la puissance publique (définition d'un prix, dégagement des financements nécessaires) ou encore par une personne privée. En l'absence d'acquisition, ce délai a été également jugé suffisant pour éventuellement conduire une procédure de classement.
C'est pendant cette période que devra s'engager la procédure d'offre d'achat définie et encadrée par l'article 5 de la proposition de loi. Néanmoins, si celle-ci devait se prolonger au delà des trente mois prévus au présent article, il est prévu que les demandes de certificat demeurent irrecevables jusqu'à la fin de la procédure.
· Le dernier alinéa de l'article prévoit justement qu'à l'expiration du délai de trente mois, une nouvelle demande de certificat pourra être rejetée si le propriétaire a refusé une offre d'achat présentée par l'Etat dans les conditions prévues à l'article 5 (article 9-1 nouveau de la loi de 1992), c'est à dire au prix défini par une expertise contradictoire.
Cette disposition est la grande novation de la proposition de loi puisque, jusqu'à maintenant, à l'expiration du délai de trois ans, le refus de certificat ne pouvait pas être renouvelé. Cette modification vient donc compléter la seule possibilité qui était jusqu'ici donnée par la loi à l'Etat pour retenir le bien sur le territoire national : son classement ou sa revendication.
La commission a adopté un amendement du rapporteur distinguant les procédures de classement prévues dans le cadre des lois de 1913 sur les monuments historiques et de 1979 sur les archives des délais applicables en matière de refus de certificat prévus par la loi de 1992, afin de lever une difficulté d'interprétation.
La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que le propriétaire d'un bien culturel considéré comme un trésor national et faisant l'objet d'une offre d'achat par l'Etat ne pouvait présenter de demande de certificat d'exportation jusqu'à la fin de procédure d'offre d'achat prévue à l'article 5 de la proposition de loi. Le rapporteur a précisé que cet amendement, en déplaçant une disposition prévue à un autre endroit du texte, permettait de clarifier un dispositif complexe.
La commission a adopté l'amendement puis l'article 4 ainsi modifié.
(article 793 du code général des impôts)
Exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit des biens classés monuments historiques
Cet article, adopté par le Sénat sur proposition de sa commission des finances, met en place, à compter du 1er janvier 2000, un mécanisme fiscal d'exonération à 50 % des droits de mutation à titre gratuit devant être acquittés pour un bien culturel classé à la demande et avec le consentement de son propriétaire, sous la condition que le bien soit resté la propriété du défunt ou du donateur pendant cinq ans au moins avant la date de transmission.
Cette disposition est destinée à maintenir les biens sur le territoire français (car, comme on l'a vu dans la présentation générale, tout bien mobilier classé devient interdit d'exportation) tout en évitant des recours contentieux dans la ligne de la jurisprudence Walter. Si cet article part du sentiment juste qu'il convient que l'Etat puisse se donner les moyens de maintenir en France les biens qu'il ne peut pas acheter, il n'en appelle pas moins un certain nombre de critiques.
· l'article risque tout d'abord d'avoir un effet pervers sur le mécanisme de paiement en dation, les avantages fiscaux accordés aux héritiers pouvant rendre inutile cette procédure, pourtant essentielle à l'enrichissement des collections publiques. Rappelons que la dation en paiement est une procédure exceptionnelle qui permet, sur agrément, à tout héritier, donataire ou légataire d'acquitter les droits d'enregistrement dus à raison de la succession, de la donation ou de legs par la remise d'_uvres d'art, de livres, d'objets de collection, de documents, de haute valeur artistique ou historique. La procédure concerne également l'impôt de solidarité sur la fortune.
Les offres de dation sont examinées par une commission interministérielle consultative, présidée par une personnalité extérieure à l'administration, qui apprécie l'intérêt des _uvres proposées par les collections nationales et le montant de l'impôt qu'elles peuvent permettre de payer (la valeur libératoire). Sur avis de cette commission et sur proposition du ministre dont dépend le musée affectataire de l'objet offert, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie prend la décision d'accepter ou de refuser l'offre après s'être assuré de la sécurité juridique de la dation et du respect des dispositions fiscales qui s'y appliquent. Depuis 1972 (année de la première dation agréée) jusqu'au 31 décembre 1999, près de 250 offres de dations ont reçu un agrément, pour une valeur libératoire totale de plus de 2,3 milliards de francs. Sur les dix dernières années, la valeur libératoire totale a même été supérieure au montant des crédits d'acquisition dévolus aux musées nationaux par le budget de l'Etat (1200 millions de francs contre 1175 millions de francs).
Ce dispositif fiscal a permis à l'Etat de bénéficier de dations d'importance exceptionnelle comme celles portant sur des _uvres de Picasso, Chagall ou encore de Matisse. Des tableaux, sculptures, documents patrimoniaux, historiques ou scientifiques de tout premier plan sont ainsi entrés dans le patrimoine national par exemple, des manuscrits de Proust, Sartre, Rousseau, L'Astronome de Vermeer, L'Origine du monde de Courbet et dernièrement un pastel de Degas Danseuses et une toile de Manet Berthe Morisot à l'éventail.
La dation en paiement est bien souvent pour les héritiers d'une collection le seul moyen de s'acquitter des droits de succession y afférents. Si la taxe à payer est réduite de moitié, le don d'une ou plusieurs _uvres à l'Etat pourra, dans certains cas, ne plus être nécessaire pour se libérer de la dette fiscale. Les biens demeureront donc dans les collections privés et ne seront pas accessibles au public, alors que l'Etat aura néanmoins « perdu » la moitié des droits de mutation correspondant. Si le dispositif proposé est profitable au propriétaires et aux héritiers du bien, il constitue donc un recul pour les collections publiques et l'intérêt général.
· Le dispositif proposé est également dénué de justification sur le plan fiscal. En effet, les droits de mutation à titre gratuit sont assis sur les valeurs des biens transmis à la date du fait générateur de l'impôt. Dès lors, l'évaluation des objets classés détenus par les particuliers tient nécessairement compte de la moins-value qu'ils subissent du fait de leur classement, qui en limite le nombre d'acquéreurs potentiels. La mesure proposée permettrait donc d'exonérer partiellement certains biens alors que leur valeur vénale tient déjà compte de la moins-value résultant du classement.
De plus l'administration risque de se voir submergée par des demandes de classement justifiée en réalité par la seule perspective de l'avantage fiscal.
· La portée des mesures proposées n'a fait l'objet d'aucune évaluation ou simulation ; leur coût risque néanmoins d'être relativement élevé dès lors qu'elles concernent potentiellement tous les trésors nationaux, y compris ceux dont l'exportation n'est et ne sera jamais envisagée.
· Enfin, l'article sort du champ législatif visé par la présente proposition de loi, puisqu'il concerne les mesures de classement organisées par la loi du 31 décembre 1913. Or, celle-ci doit prochainement faire l'objet d'un projet de loi de modernisation, actuellement en cours d'examen interministériel et qui comprendra des mesures fiscales d'incitation et de soutien aux propriétaires, évaluées et donc définies en toute connaissance de cause.
Au total donc, le rapporteur considère que cet article, outre qu'il menace fortement le mécanisme de la dation en paiement qui est aujourd'hui le premier moyen d'enrichissement des collections publiques, met à mal l'équilibre qui doit nécessairement être préservé entre la légitime protection du patrimoine national et l'équité fiscale.
La commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par le rapporteur.
Le rapporteur a indiqué qu'il s'agissait de supprimer un mécanisme fiscal d'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les biens culturels classés à la demande de leur propriétaire, et donc, de facto, interdits de sortie du territoire. Cette exonération, proposée par la commission des finances du Sénat, aurait en effet des effets pervers sur le mécanisme de paiement en dation, qu'il risque de fortement réduire, et sort du champ visé par la présente proposition de loi. Les mesures de classement organisées par la loi du 31 décembre 1913, visées par cet article, feront d'ailleurs prochainement l'objet d'un projet de loi, qui devrait comprendre un volet fiscal. M. Pierre Lellouche a souligné qu'il s'agissait d'un point capital. Les pays fortement importateurs d'objets d'art comme les Etats-Unis ont mis en place des incitations fiscales importantes, pour l'acquisition ou la transmission des _uvres d'art. La moitié des collections françaises proviennent des dations. Il faut donc des mesures de défiscalisation significatives pour que les particuliers soient en mesure, tant d'acquérir des collections que de les transmettre.
Le rapporteur a souligné les spécificités culturelles françaises. L'appropriation culturelle française est communautaire alors qu'elle est individuelle aux Etats-Unis et la législation fiscale est structurée en conséquence. La proposition de loi traite des échanges de biens culturels et non de leur transmission. Cette question devra certainement être examinée mais dans un autre cadre législatif. M. Pascal Terrasse a observé que le débat devra se poursuivre en séance sur les effets pervers que l'exonération fiscale risque d'avoir sur les paiements en dation, afin d'évaluer les arguments du ministère de la culture sur cette question. Il sera également essentiel d'affirmer la nécessité de la réforme de la loi de 1913 et l'adoption de mesures fiscales adaptées pour les successions et les donations.
Le président Jean Le Garrec a estimé que la question devait être examinée avec attention car aujourd'hui la dation est le principal moyen d'enrichir les collections publiques. Il ne faudrait donc pas que son champ se trouve réduit par l'adoption de mesures fiscales intéressantes pour les propriétaires
La commission a donc supprimé l'article 4 bis.
(articles 9-1 à 9-4 de la loi du 31 décembre 1992)
Procédure d'achat par l'Etat des biens culturels soumis à un refus de délivrance de certificat
Cet article met en place une procédure d'acquisition permettant à l'Etat d'acquérir les biens culturels qu'il considère comme des trésors nationaux, au prix du marché international, dans le respect des droits du propriétaire (article 9-1). Il prévoit également un certain nombre de garanties, tant pour l'Etat au cours de la procédure d'offre d'achat (articles 9-2 et 9-4) que pour les éventuels acquéreurs d'un bien faisant l'objet d'un refus de certificat (article 9-3).
· Article 9-1 de la loi du 31 décembre 1992
- Le premier alinéa de cet article prévoit tout d'abord une première étape de vente à l'amiable.
Durant la période de refus de certificat d'exportation, c'est-à-dire trente mois, l'Etat peut décider de présenter une offre d'achat dans le cadre d'une vente de gré à gré. Si rien ne lui interdit de procéder ainsi à l'heure actuelle, l'article prévoit néanmoins quelques dispositions qui permettent de bien encadrer la procédure dès le départ. On doit noter que la présentation d'une offre d'achat demeure une simple faculté pour l'Etat : le refus de certificat peut donc être décidé à titre conservatoire, afin que l'Etat puisse envisager toutes les solutions possibles pour maintenir le bien sur le territoire.
L'offre devra tout d'abord tenir compte « des prix pratiqués, pour des _uvres comparables, sur le marché international », ce qui garantit dès le départ au propriétaire un niveau de prix acceptable. Cela étant, cette disposition est contraignante pour l'Etat, car cela lui interdit de tenter une négociation en deçà des prix du marché... même si, en pratique, celle-ci a peu de chance d'aboutir. Le rapporteur s'interroge par ailleurs sur la pertinence de la référence à des « _uvres comparables » pour l'établissement du prix : en effet, chaque objet d'art est censé être unique et c'est souvent en rapprochant une _uvre des créations non comparables d'un même artiste que l'on parvient à établir son prix.
Cette offre d'achat à l'amiable est présentée « dans l'intérêt des collections publiques », ce qui signifie que l'Etat achètera le bien soit pour un musée national soit, comme cela est précisé au dixième alinéa, pour le compte d'une autre personne publique (une collectivité territoriale par exemple, ou encore un musée ayant statut d'établissement public). Mais l'article précise également, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, que l'offre d'achat pourra être présentée dans l'intérêt « de la protection du patrimoine national », c'est-à-dire, comme l'explique le dixième alinéa de l'article, pour le compte d'une « personne privée qui s'engage à demander, en cas d'acceptation de l'offre, le classement du bien (...) et à le rendre accessible au public ».
Cette dernière disposition imite très directement le dispositif britannique qui a fortement inspiré les auteurs de la proposition de loi. L'autorité administrative aurait ainsi la possibilité, si elle estime ne pas avoir les moyens budgétaires de faire une offre, de présenter une proposition d'achat provenant de personnes privées qui s'engageraient à demander le classement du bien (qui ne pourrait donc plus sortir du territoire) et à assurer sa présentation au public. S'il ne peut qu'approuver le souhait manifesté par cette disposition d'assurer le maintien des trésors de notre patrimoine sur le territoire national, le rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'inscrire dans la loi une disposition qui confère à l'Etat une fonction d'intermédiaire dans une transaction privée. Chacun sait qu'aujourd'hui, la recherche d'un acquéreur susceptible de maintenir le bien sur le territoire national est la première tâche du directeur des musées de France ou du patrimoine lorsqu'un refus de certificat a été prononcé. Mais cette mission est remplie par un fonctionnaire, avec toute la dimension informelle et discrète qu'elle requiert nécessairement. Inscrire ces pratiques dans la loi et en faire une sorte de mission de la puissance publique risque de mettre l'Etat en porte à faux juridique dans ses relations avec les propriétaires et de fragiliser la pertinence de ses propres offres. Le propriétaire de l'objet disposera de trois mois pour accepter cette première offre d'achat de l'Etat. - Les quatre alinéas suivants mettent en place une procédure d'évaluation contradictoire de la valeur du bien dans laquelle l'Etat peut choisir de s'engager à défaut d'accord amiable.
Seul l'Etat détient le pouvoir d'initier cette procédure, à laquelle le propriétaire ne peut s'opposer. Cette prérogative de puissance publique semble néanmoins logique si l'on considère que le propriétaire de l'_uvre est en tout état de cause vendeur. Le seul obstacle recevable à l'acquisition par l'Etat ne peut donc être que la valeur de négociation du bien.
Afin d'être indiscutable, celle-ci sera donc établie conjointement, dans un délai de trois mois, par deux experts désignés, l'un par l'Etat, l'autre par le propriétaire. Si le propriétaire ne parvient pas (ou ne souhaite pas) choisir « son » expert, celui-ci sera désigné par le juge. L'article demeure muet quant aux conditions de prise en charge du coût d'expertise : une précision pourrait être utilement apportée sur ce point afin d'éviter tout contentieux sur la question.
En cas de divergence entre les deux premiers experts, un tiers expert, à l'avis déterminant, sera désigné, soit par accord entre les parties, soit par le juge. Cet expert devra présenter ses conclusions dans un délai de trois mois. La valeur de l'_uvre étant ainsi déterminée, l'Etat disposera d'un nouveau délai de deux mois à compter de la notification de l'expertise pour :
- soit renoncer à l'acquisition, auquel cas la délivrance du certificat d'exportation ne pourra plus être refusée (ce dernier point n'est pas explicité mais se déduit de la rédaction proposée à l'article 4 de la proposition de loi pour l'article 9 de la loi de 1992),
- soit présenter une offre d'achat à la valeur d'expertise. Ici encore, une possibilité de choix est laissée à l'Etat, qui doit conserver la faculté de renoncer à l'acquisition du bien si les résultats de l'expertise conduisaient à un prix trop élevé.
- La décision finale revient néanmoins au propriétaire de l'_uvre, qui dispose d'un délai de deux mois pour faire son choix. Celui-ci devra être formulé de façon explicite, toute absence de réponse à l'expiration du délai étant interprétée comme un refus de vendre. Si le propriétaire accepte l'offre d'achat de l'Etat, le paiement devra intervenir dans un délai de six mois, à peine de résolution de la vente (septième alinéa). Si le propriétaire refuse cette offre, le refus de certificat pourra être renouvelé lorsque le propriétaire présentera une nouvelle demande (huitième alinéa). La rédaction retenue laisse entendre que, alors que l'Etat a présenté une offre d'achat au prix d'expertise et que le propriétaire l'a refusée, le renouvellement du refus de délivrance du certificat ne serait pas une obligation mais simplement une possibilité. Or, il semble logique que ce refus, qui constitue la sanction du refus de vendre du propriétaire, soit automatique. On comprendrait mal, en effet, qu'après s'être plié à toute la procédure prévue par l'article et avoir présenté une offre, l'Etat change finalement d'avis et puisse autoriser la sortie du bien.
Enfin, l'article précise qu'aucune indemnité n'est due au propriétaire lorsque l'Etat renouvelle le refus de certificat à la suite d'un rejet d'offre d'achat au prix d'expertise. Le rapporteur s'interroge sur la nécessité de faire figurer cette mention dans la loi. La procédure mise en place par l'article est suffisamment respectueuse des droits du vendeur pour que son refus ultime de vendre à l'Etat, dans des conditions comparables à celles du marché, ne soit pas susceptible de lui ouvrir droit à indemnisation. De plus, la rédaction laisse entendre que, à un autre titre (par exemple lors d'un premier refus) il pourrait y avoir indemnité, ce qui est très dangereux.
- La procédure mise en place prévoit des garanties pour le propriétaire et pour l'Etat.
Grâce aux différents délais prévus à toutes les étapes de la procédure, le propriétaire est assuré que celle-ci se déroulera sans retard excessif. Bien évidemment, si l'offre de gré à gré est acceptée, la vente sera particulièrement rapide (neuf mois au maximum entre l'offre d'achat et le paiement). Par contre, si le recours aux expertises est nécessaire, l'aboutissement de la vente sera plus long : de 16 à 19 mois selon qu'il y aura eu, ou non, recours à une tierce expertise. De dix à treize mois seront de la même façon nécessaires pour constater l'échec de la procédure d'acquisition. Ces délais ne tiennent cependant pas compte du temps nécessaire à la désignation des experts.
Par ailleurs, en cas de renouvellement du refus de certificat, le neuvième alinéa prévoit que le propriétaire du bien a la possibilité de demander, à tout moment, une nouvelle expertise du bien, dans des conditions identiques à celles prévues par l'article. Dans ce cas, si l'Etat n'est pas en mesure de faire une offre au nouveau prix ainsi fixé, le refus de délivrance de certificat ne pourrait pas être renouvelé.
Le rapporteur considère pour sa part qu'il n'y a pas de raison de donner au propriétaire le moyen de relancer seul, au moment où il le souhaiterait, une procédure d'expertise, et de contraindre l'Etat à en assumer le coût et à faire une offre d'achat. Les mouvements du marché sont tels qu'il deviendrait trop facile pour un propriétaire, en période « basse », de refuser l'offre de l'Etat afin de conserver son bien et de pouvoir redemander une expertise au moment qui lui serait plus favorable. Cette disposition a été adoptée par le Sénat dans un souci « d'équité », au motif qu'« il n'est pas envisageable de refuser indéfiniment le certificat à un propriétaire ou à ses héritiers. En effet, les conditions du marché comme la position du vendeur sur la possibilité de vendre son _uvre à l'Etat peuvent avoir évolué »10. Mais il n'est nullement question de retenir le bien indéfiniment : le refus de certificat est seulement renouvelé pour trente mois et, durant cette période, la procédure d'acquisition mise en place par l'article pourra à nouveau se dérouler. Les fluctuations du marché seront alors prises en compte dans l'offre d'achat faite par l'Etat. Par contre, si celui-ci, pour une raison ou une autre, renonce à présenter une offre, à l'issue de ces trente mois, le bien deviendra exportable.
Quant à la protection des intérêts de l'Etat, le huitième alinéa de l'article prévoit, afin d'éviter que l'acquisition ne puisse être réalisée en raison de l'expiration du délai de validité du refus de certificat, que le propriétaire est tenu de maintenir le bien sur le territoire national jusqu'au terme de la procédure. Toute demande de certificat sera donc irrecevable jusqu'à l'extinction ou l'accomplissement de l'offre d'achat.
- Enfin, le dernier alinéa de l'article dispose que les conditions d'application de la procédure d'acquisition mise en place par l'article seront fixées par décret en Conseil d'Etat. Il serait utile que celui-ci précise notamment les délais applicables pour la désignation des experts, les juges compétents en la matière et les modalités pratiques de notification des rapports d'expertise aux parties.
· Article 9-2 de la loi du 31 décembre 1992
Toujours dans le souci de préserver les intérêts de l'Etat, cet article prévoit que celui-ci est informé de tout transfert de propriété d'un bien culturel faisant l'objet d'un refus de certificat. Une procédure comparable figure, pour les biens mobiliers classés, à l'article 19 de la loi du 31 décembre 1913. L'information doit être assurée par le nouveau propriétaire dans les trois mois suivant le transfert du bien. Cette disposition permettra à l'Etat de « suivre » plus aisément les trésors nationaux.
· Article 9-3 de la loi du 31 décembre 1992
Cet article prévoit que le propriétaire d'un bien culturel reconnu trésor national et faisant donc l'objet d'un refus de certificat d'exportation doit en informer tout acquéreur potentiel. Il doit également l'informer des offres d'achat éventuellement présentées par l'Etat dans le cadre de la procédure d'acquisition prévue à l'article 9-1. L'article ne prévoit pas de sanctions en cas de non-respect de cette obligation d'information ; il serait logique que celui-ci entraîne une annulation de la vente.
· Article 9-4 de la loi du 31 décembre 1992
Afin de garantir l'Etat contre des mutations frauduleuses ou un défaut d'information à la suite d'une succession, cet article prévoit la nullité de toute aliénation d'un bien culturel après acceptation de l'offre d'achat présentée par l'Etat dans le cadre de la procédure d'acquisition définie par l'article 9-1. Cependant, considérant qu'une vente ne saurait être parfaite tant que le transfert du bien n'est pas pleinement réalisé, il convenait de ne pas porter atteinte aux droits des vendeurs. La nullité prévue par l'article n'est donc qu'une sanction provisoire (l'action se prescrit six mois après que l'autorité administrative a eu connaissance de la vente) et relative (puisque qu'elle ne peut être exercée que par le ministre chargé de la culture).
Article 9-1 de la loi du 31 décembre 1992
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer une disposition se rapportant au rôle d'intermédiaire entre personnes privées conféré à l'Etat par le dixième alinéa de l'article.
Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer la référence à des _uvres comparables pour la définition du prix de l'offre d'achat présentée par l'Etat.
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser les modalités de prise en charge des frais lors de l'expertise contradictoire.
Elle a adopté un amendement présenté par le rapporteur précisant qu'en cas de carence, il revient à « l'autorité judiciaire » de désigner un expert, ce qui permet d'avoir recours au juge des référés.
Elle a adopté un amendement du rapporteur tendant, pour la désignation du troisième expert, à donner compétence au juge du fond, tout en lui permettant de statuer rapidement en la forme des référés.
La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser les modalités de prise en charge des frais d'expertise dans la deuxième phase d'expertise.
Elle a ensuite adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur.
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que, lorsque l'Etat a présenté une offre d'achat au prix d'expertise et que le propriétaire l'a refusée, le renouvellement du refus de délivrance de certificat est une obligation.
La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant la disposition qui précise qu'aucune indemnité n'est due au propriétaire lorsque l'Etat renouvelle le refus de certificat, le rapporteur ayant considéré qu'il était préférable de laisser le juge construire une jurisprudence sur la question.
La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur ainsi qu'un amendement de coordination avec les dispositions ajoutées à l'article 4 de la proposition de loi.
La commission a ensuite adopté deux amendements de cohérence du rapporteur tendant respectivement à : - préciser qu'à partir du moment où le refus de délivrance de certificat est renouvelé, la procédure d'offre d'achat et d'expertise décrite par l'article peut recommencer ;
- supprimer la disposition qui inscrit dans la loi le rôle d'intermédiaire que pourrait jouer l'Etat entre deux personnes privées, un propriétaire et un acquéreur potentiel.
Article 9-2 de la loi du 31 décembre 1992
La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur tendant à reprendre pour l'article 9-2 de la loi de 1992 la rédaction initiale de la proposition de loi, plus précise juridiquement.
Article 9-3 de la loi du 31 décembre 1992
La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur tendant à préciser que le non-respect par le propriétaire d'un trésor national faisant l'objet d'un refus de certificat, de l'obligation d'informer tout acquéreur potentiel de la situation, est sanctionné par une annulation de la vente.
(article 215 ter du code des douanes)
Cet article procède à une modification de l'article 215 ter du code des douanes relatif aux documents à produire lors d'un contrôle aux frontières d'un bien culturel soumis à autorisation d'exportation, c'est-à-dire à certificat. Cette modification intervient en coordination avec les dispositions prévues par l'article premier de la proposition de loi (article 5 de la loi), qui dispense les biens culturels importés à titre temporaire sur le territoire national de l'obligation de détention de certificat. Lors de leur sortie du territoire douanier, ces biens devront donc être accompagnés d'un document prouvant qu'ils ont été importés temporairement d'un autre Etat membre de la Communauté européenne.
Cet article prévoit que les dispositions de la présente proposition de loi seront immédiatement applicables, dès l'entrée en vigueur du texte, aux biens culturels bénéficiant d'un certificat ou aux trésors nationaux faisant l'objet d'un refus de délivrance de certificat.
Les certificats accordés pour une durée de cinq ans seront ainsi transformés en certificats définitifs et, pour les biens de moins de cent ans d'âge, verront leur durée de validité portée à vingt ans : l'avantage pour les propriétaires sera donc immédiat. Le rapporteur a obtenu l'assurance que cette modification de la durée de validité des certificats déjà délivrés n'aurait pas pour conséquence d'autoriser de façon définitive l'exportation de biens qui auraient pu faire l'objet d'un refus de certificat à l'occasion d'une demande de renouvellement. L'application immédiate des dispositions de la loi aux biens faisant actuellement l'objet d'un refus de certificat permettra par ailleurs à l'Etat de déclencher immédiatement des procédures d'acquisition dans les conditions prévues à l'article 5 et d'éviter un afflux de demandes de certificat avant l'entrée en vigueur de la loi, les propriétaires cherchant ainsi à échapper aux nouvelles conséquences d'un refus de vente à l'Etat. Le rapporteur observe cependant que si l'on applique à ces biens la nouvelle durée de validité du refus de certificat prévue par l'article 4 (c'est à dire trente mois), un certain nombre d'entre eux deviendra exportable dès l'entrée en vigueur du texte, sans que l'Etat ait été à même de pouvoir initier une procédure d'offre d'achat.
La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que pour ce qui concerne la durée d'un refus de délivrance de certificat, le droit actuel continuera, après l'adoption de la loi, à s'appliquer aux refus de certificat en cours.
Loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane
Proposition de loi relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane
Art. 5.- L'exportation temporaire ou définitive hors du territoire douanier des biens culturels, autres que les trésors nationaux, qui présentent un intérêt historique, artistique ou archéologique et entrent dans l'une des catégories définies par décret en Conseil d'Etat est subordonnée à l'obtention d'un certificat délivré par l'autorité administrative.
Ce certificat, qui est valable cinq ans, atteste que le bien n'a pas le caractère de trésor national.
« Ce certificat atteste à titre permanent que le bien n'a pas le caractère de trésor national. Toutefois, pour les biens dont l'ancienneté n'excède pas cent ans, le certificat est délivré pour une durée de vingt ans renouvelable. »
Art. 7.- Le certificat ne peut être refusé qu'au biens culturels présentant le caractère de trésor national.
Il est accordé aux biens culturels licitement importés dans le territoire douanier depuis moins de cinquante ans, sauf s'ils font l'objet de la procédure de classement prévue par les lois du 31 décembre 1913 et n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées.
« Il est accordé aux biens culturels licitement importés dans le territoire douanier depuis moins de cinquante ans. »
Le refus de délivrance du certificat ne peut intervenir qu'après avis motivé d'une commission composée, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de représentants de l'Etat et de personnalités qualifiées. Cette commission est présidée par un membre du Conseil d'Etat nommé par décret.
« 2° Dans la première phrase du quatrième alinéa, après les mots : « par décret en Conseil d'Etat », sont insérés les mots : « à parité ».
La décision de délivrance du certificat est motivée. Elle comporte, par écrit, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle est communiquée à la commission visée au précédent alinéa.
« 3° Au début de la première phrase du dernier alinéa de cet article, après le mot : « décision », sont insérés les mots : « de refus ».
« 4° La dernière phrase du même alinéa est complétée par les mots : « et publiée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ».
Art. 8.- Les conditions d'instruction de la demande et de délivrance du certificat sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
I.- Le premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« Ce décret fixe le délai à l'expiration duquel le certificat est réputé délivré. Il fixe également les conditions de publication des avis de la commission mentionnée au quatrième alinéa de l'article 7. »
Art. 7.- (dernier alinéa : cf. dispositions en regard de l'article 2 du projet de loi)
II.- Le dernier alinéa de l'article 7 est supprimé.
Art. 9.- En cas de refus du certificat, les demandes présentées pour le même bien sont irrecevables pendant une durée de trois ans.
« 1° Dans le premier alinéa, les mots : « trois ans » sont remplacés par les mots : « trente mois ».
« 2° Le second alinéa est ainsi rédigé :
Après ce délai, le certificat ne peut être refusé une seconde fois pour le même bien si l'administration compétente n'a pas, selon la nature du bien, procédé à son classement en application des lois du 31 décembre 1913 et n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées ou ne l'a pas revendiqué en application des lois du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et n° 89-874 du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes.
« Après ce délai, si le bien n'est pas classé en application des lois du 31 décembre 1913 ou n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées ou revendiqué en application des lois du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et n° 89-874 du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes, le refus de délivrance du certificat ne peut être renouvelé que dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 9-1. »
« Après ce délai, le refus de délivrance de certificat ne peut être renouvelé que dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 9-1, sans préjudice du classement du bien en application des lois du 31 décembre 1913 et n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées ou de sa revendication par l'Etat en application des loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et n° 89-874 du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes. »
« 3° A la fin de cet article, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les demandes de certificat sont également irrecevables en cas d'offre d'achat du bien par l'Etat dans les conditions prévues à l'article 9-1, jusqu'à l'expiration des délais prévus aux alinéas 5, 6 et 7 ce de même article. »
Impôts d'Etat
Régimes spéciaux et exonérations
Art. 793.- Sont exonérés des droits de mutation à titre gratuit :
I.- L'article 793 du code général des impôts est complété par un 3 ainsi rédigé :
« 3. Les objets classés à la demande et avec le consentement de leur propriétaire en application de l'article 16 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, à concurrence de la moitié de leur valeur, sous réserve des dispositions de l'article 793 bis A.»
II.- Après l'article 793 bis du même code, il est inséré un article 793 bis A ainsi rédigé :
« Art. 793 bis A.- L'exonération partielle prévue au 3 de l'article 793 est subordonnée à la condition que le bien soit resté la propriété du défunt ou du donateur pendant cinq ans à la date de la transmission à titre gratuit. »
III.- Le présent article est applicable aux objets classés à compter du 1er janvier 2000.
IV.- La perte de recettes résultant pour l'Etat des I et II est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Article 5
« Art. 9-1.- Dans le délai prévu au premier alinéa de l'article 9, l'autorité administrative peut dans l'intérêt des collections publiques ou de celui de la protection du patrimoine national en application du dixième alinéa du présent article, présenter au propriétaire du bien une offre d'achat. Cette offre tient compte des prix pratiqués pour des _uvres comparables sur le marché international.
« Art. 9-1.- Dans...
...publiques présenter au...
...pratiqués sur le marché international.
Amendements n°s 9 et 10
« L'autorité administrative et le propriétaire du bien désignent respectivement un expert. En cas de carence, le tribunal compétent de l'ordre judiciaire procède à la désignation. Ces experts rendent un rapport conjoint dans un délai de trois mois à compter de leur désignation. « L'autorité...
...désignent chacun à leurs frais un expert. En cas de carence, l'autorité judiciaire procède...
... désignation.
Amendements n°s 11 et 12
« En cas de divergences entre ces experts, le prix du bien est fixé par un expert désigné conjointement par l'autorité administrative et le propriétaire du bien ou, à défaut d'accord, par le tribunal compétent de l'ordre judiciaire. Cet expert rend son rapport dans les conditions prévues au quatrième alinéa.
« En cas...
..., par le président du tribunal de grande instance statuant en la forme des référés. Cet expert, rémunéré à parts égales par les deux parties, rend...
...troisième alinéa.
Amendements n°s 13, 14 et 15
« L'autorité administrative peut adresser au propriétaire du bien une offre d'achat au prix d'expertise dans un délai de deux mois à compter de la notification du rapport d'expertise fixant le prix du bien.
« L'autorité administrative dispose d'un délai de deux mois à compter de la remise du rapport d'expertise fixant le prix du bien pour adresser au propriétaire une offre d'achat à la valeur d'expertise. A l'issue de ce délai, en l'absence d'offre d'achat présentée par l'Etat, le certificat ne peut plus être refusé. »
« Si, dans un délai de deux mois à compter de l'offre d'achat, le propriétaire refuse cette offre ou n'a pas fait savoir qu'il l'acceptait, le refus de délivrance du certificat peut être renouvelé. Aucune indemnité n'est due à ce titre.
« Si, dans...
...le propriétaire la refuse ou n'a pas...
...certificat est renouvelé.
Amendements n°s 17, 18 et 19
« Si le propriétaire du bien accepte l'offre d'achat, le paiement du bien doit intervenir dans un délai de six mois à compter de l'accord du propriétaire à peine de résolution de la vente.
« Si le...
...paiement doit intervenir...
« Si un bien a fait l'objet d'une offre d'achat, son propriétaire ne peut présenter de demande de certificat avant l'expiration du délai prévu au sixième alinéa ou, s'il accepte l'offre d'achat, avant l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent.
« En cas de renouvellement du refus de certificat, le propriétaire du bien peut faire procéder à une expertise dans les conditions prévues aux troisième et quatrième alinéas. Si l'autorité administrative refuse d'acquérir le bien au prix d'expertise, le refus de délivrance ne peut être renouvelé.
...certificat, la procédure définie aux alinéas précédents demeure applicable.
« L'autorité administrative peut également procéder à l'acquisition des biens visés au second alinéa de l'article 9 pour le compte de toute personne publique, ou présenter l'offre d'une personne privée qui s'engage à demander, en cas d'acceptation de son offre, le classement du bien au titre du troisième alinéa de l'article 16 de la loi du 31 décembre 1913 précitée et à le rendre accessible au public. Les offres faites en application du présent alinéa peuvent retarder la délivrance du certificat pour leur durée de validité, qui ne peut être inférieure à un an et supérieure à deux ans. « L'autorité...
...publique.
« Art. 9-2.- L'autorité administrative est informée de tout transfert de propriété d'un bien culturel présentant le caractère de trésor national qui n'est pas classé en application des lois du 31 décembre 1913 ou n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées ou revendiqué en application des lois du 27 septembre 1941 ou n° 89-874 du 1er décembre 1989 précitées par la personne à qui est transféré le bien dans un délai de trois mois à compter du transfert. »
« L'acquéreur, le donataire, le copartageant, l'héritier ou le légataire d'un bien culturel reconnu trésor national et non classé...
...1979 précitées doit, dans le délai de trois mois suivant la date de l'acte constatant la mutation, le partage ou la déclaration de succession, aviser l'Etat qu'il en est devenu propriétaire. »
« Art. 9-3.- Tout propriétaire qui aliène un bien culturel visé à l'article 9-2 est tenu de faire connaître à l'acquéreur l'existence du refus de délivrance du certificat mentionné à l'article 7 et, le cas échéant, les offres d'achat adressées dans les conditions prévues à l'article 9-1. »
« Art. 9-3.- Tout...
...tenu, à peine de nullité de la vente, de faire...
...article 9-1. »
Amendement n° 25
« Art. 9-4.- Est nulle toute aliénation du bien consentie par le propriétaire ou ses ayants cause après avoir accepté une offre d'achat adressée par l'autorité administrative dans les conditions prévues à l'article 9-1.
Art. 215 ter.- Par dérogation à l'article 215 bis, ceux qui détiennent ou transportent les biens culturels ou les trésors nationaux visés au 4 de l'article 38 doivent, à première réquisition des agents des douanes, produire soit des documents attestant que ces marchandises peuvent quitter le territoire douanier en conformité avec les dispositions portant prohibition d'exportation, soit toute justification d'origine émanant de personnes ou de sociétés régulièrement établies à l'intérieur du territoire douanier communautaire.
A l'article 215 ter du code des douanes, après les mots : « soit des documents attestant que ces marchandises peuvent quitter le territoire douanier en conformité avec les dispositions portant prohibition d'exportation », sont insérés les mots : « soit tout document prouvant que ces biens ont été importés temporairement d'un autre Etat membre de la Communauté européenne ».
Les dispositions de la présente loi sont applicables aux biens culturels auxquels a été délivré le certificat prévu à l'article 5 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée ou qui, à la date d'entrée en vigueur de la loi, font l'objet d'un refus de certificat.
...certificat, à l'exception du délai prévu au premier alinéa de l'article 9 de cette même loi, qui demeure fixé à trois ans.
Amendement n° 26
- LISTE DES REFUS DE CERTIFICATS EN COURS DE VALIDITÉ -
Désignation de l'_uvre
Date de refus
en MF*
Claude MONET, La Chasse, huile sur toile, 1876
10 juin 60
Laurent de la HYRE, L'aveuglement des habitants de Sodome, huile sur toile, 1656
Francisco GOYA Y LUCIENTES, Portrait de la jeune marquise de Monte-Hermoso, huile sur toile, 1810-1813
28 janvier 90
Livre d'heures manuscrit enluminé, Maître d'Antoine de Roche, vers 15001
14 septembre 1,3
Guy de MAUPASSANT, Une Vie, manuscrit autographe, 1878-18821
10 octobre 1,5
LAUTREAMONT (Isidore DUCASSE dit le comte de), Lettre autographe adressée à Joseph Darasse, Paris, 12 mars 18701
9 novembre 1 Arthur RIMBAUD, Jeune ménage, poème autographe de 24 vers, 18721
9 novembre 0,65
Arthur RIMBAUD, Mémoire, poème autographe de 40 vers, 18721
9 novembre 0,6 Arthur RIMBAUD, Ce qui retient Nina, poème autographe de 116 vers, 18701
9 novembre 0,8 Charles LE BRUN, Suzanne accusée par les vieillards et justifiée par Daniel, huile sur toile, vers 1655-1656
3 décembre 4 1999
Johannes COUCHET, Clavecin, XVIIème siècle
2,5 Julio GONZALEZ, Tête plate, fer forgé et soudé, 1930
11 février 0,8 Julio GONZALEZ, Tête en profondeur, fer forgé et soudé, 1930
11 février 1,7 Julio GONZALEZ, Homme gothique, fer forgé et soudé sur socle de pierre, 1930
11 février 0,9 Les Heures de Jacques II de Châtillon, manuscrit enluminé sur parchemin, Amiens, vers 1430-14401
1er avril 18 Jean GENET, Le Journal du voleur, manuscrit autographe, version de 1945-19461
1,6 René CHAR, Poèmes, manuscrit autographe enluminé par Joan MIRÓ, 19481
3 Attribué à GAVIOLI, Orgue de foire, vers 1895-1920
1,6 Pierre-François Grégoire GIRAUD, La Mort de Pallas, relief en marbre, début du XIXème siècle
3 Jean-Baptiste OUDRY, Neuf panneaux décoratifs, huiles sur toile, XVIIIème siècle (provenant du Château de Voré)
30 Charles-Antoine COYPEL, Portrait de Monsieur Helvétius, huile sur toile, XVIIIème siècle (provenant du Château de Voré)
3,5 Louis-Michel van LOO, Portrait de Madame Helvétius/ Portrait de Monsieur Helvétius, paire d'huiles sur toile, XVIIIème siècle (provenant du Château de Voré)
8 Jacques-Emile RUHLMANN, Chaise longue dite "du Maharadjah", bois recouvert de laque industrielle, bronze chromé et velours de soie, circa 1929
2,1 Atlas portulan manuscrit sur parchemin, Italie, fin de la première moitié du XVIème siècle*
1,4 2000
Jean DUNAND, Ensemble complet de boiseries d'appartement constituant les quatre côtés d'une pièce, bois, laque, métal en découpe
2,5 Jean Auguste Dominique INGRES, Portrait du baron Charles-Athanase Walckenaer, graphite, 1826
2 Fragment de manuscrit enluminé tiré du lectionnaire de Cluny, fin du XIème ou début du XIIème siècle
12 * Valeur déclarée Valeur totale : 264,45 millions de francs
1 Le Monde, 23 janvier 1996
2 Source : « Alerte au patrimoine », de Henri Mercillon, revue Le Débat n° 84, mars-avril 1995
3 Jean Chatelain, Droit et administration des musées, La Documentation Française, 1993
4 Arrêt du 6 juillet 1994 de la Cour d'appel de Paris confirmé le 20 février 1996 par la chambre civile de la Cour de cassation
5 Art. 16 : (...) A défaut de consentement du propriétaire, le classement est prononcé par décret en Conseil d'Etat. Le classement pourra donner lieu au paiement d'une indemnité représentative du préjudice résultant pour le propriétaire de l'application de la servitude de classement d'office. (...).
6 Une toile d'Edgar DEGAS, La duchesse de Montejasi et ses filles Elena et Camilla (valeur : 200 millions de francs ) et une toile de Paul CEZANNE, Le jardinier Vallier, (valeur : 250 millions de francs).
7 Art. 21 : « L'exportation hors de France des objets classés est interdite. »
8 JO débats du Sénat, séance du 26 janvier 2000, p. 351.
9 Rapport de M. Serge Lagauche n° 169, 19 janvier 2000, p. 21.
10 Rapport n° 169 de M. Serge Lagauche, 19 janvier 2000, p. 19.