Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IA-321%3Afr
Timestamp: 2017-02-26 15:00:14+00:00
Document Index: 137164596

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 6', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 65', 'art. 65', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 75', 'arrêt ', 'art. 135', 'art. 75', 'art. 80', 'art. 44', 'art. 75', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 75', 'art. 6', 'art. 76', 'art. 76', 'art. 6', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 33', 'ATF ', 'art. 33', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 26', 'art. 38', 'art. 37', 'in fine', 'art. 6', 'art. 6', 'ATF ', 'art. 75', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 6', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 6', 'ATF ', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 6', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 135', 'art. 53', 'art. 33']

119 Ia 32138. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 30 juin 1993 dans la cause D. et consorts contre Grand Conseil du canton du Valais (recours de droit public)
Plans d'affectation communaux et protection juridique; art. 6 par. 1 CEDH, art. 33 LAT. 1. Recevabilité d'un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale (consid. 2 et 3). 2. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes (consid. 4). 3. Exigences de protection juridique selon l'art. 33 LAT (consid. 5). 4. Garantie d'un tribunal indépendant et impartial pour décider des contestations sur des droits et obligations de caractère civil, au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH: rappel de la jurisprudence (consid. 6a). Une norme cantonale qui exclut le contrôle judiciaire pour tous les plans d'affectation, y compris ceux par l'approbation desquels le droit d'expropriation est conféré à la collectivité publique ou à des tiers, n'est pas compatible avec l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 6b et c). Faits à partir de page 322
A.- La loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) est entrée en vigueur le 1er janvier 1978. Sa cinquième partie (art. 65 à 87) traitait, dans sa teneur initiale, de la juridiction du Tribunal administratif cantonal institué sur la base de l'art. 65 Cst. cant. Les compétences de cet organe, en tant qu'autorité de recours, ont été définies aux art. 72 à 81 LPJA. L'art. 72 a établi une clause générale de compétence, dont les exclusions ont été réglées aux art. 74 à 77. L'art. 75 LPJA énumère ainsi les cas dans lesquels le recours de droit administratif n'est pas recevable eu égard à l'objet des décisions contestées. A l'origine, sa lettre a) excluait pour ce motif le recours contre les décisions relatives à l'approbation d'actes législatifs; cette disposition visait essentiellement l'approbation ou "homologation" des règlements communaux. Le Tribunal administratif a étendu d'emblée cette clause, en incluant les plans d'affectation communaux dans la notion d'"actes législatifs" dont l'approbation ne pouvait pas être critiquée devant lui (cf. jurisprudence non publiée de cette autorité, mentionnée dans l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 mars 1991 en la cause G. et consorts, non publié). L'art. 135 al. 1 let. d de la loi du 13 novembre 1980 sur le régime communal (LRC), entrée en vigueur le 1er janvier 1981, a abrogé l'art. 75 let. a LPJA; dès lors, en cette matière, la voie du BGE 119 Ia 321 S. 323recours de droit administratif devant la juridiction supérieure cantonale était ouverte aux communes et aux particuliers dont un intérêt digne de protection était lésé par la décision attaquée (art. 80 al. 1 let. a LPJA en relation avec l'art. 44 al. 1 LPJA).
Agissant par la voie d'un recours de droit public, D. (ci-après: le premier recourant) a demandé au Tribunal fédéral, à titre principal, d'annuler le nouvel art. 75 let. a LPJA, dans la mesure où il exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions relatives à l'approbation de plans d'affectation. Il s'est plaint, comme citoyen BGE 119 Ia 321 S. 324valaisan et propriétaire d'immeubles dans ce canton, de violations des art. 6 par. 1 CEDH, 4 et 22ter Cst. ainsi que de l'art. 2 Disp. trans. Cst. Agissant par la voie d'un recours de droit public distinct, C. et R. (ci-après: les seconds recourants) ont aussi demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 75 let. a LPJA, en tant qu'il vise les plans d'affectation; ils se sont plaints, aux mêmes titres que le premier recourant, de violations des art. 6 par. 1 CEDH et 58 al. 1 Cst. Par ailleurs, les recourants ont conclu à l'annulation du nouvel art. 76 let. m LPJA; enfin, les seconds recourants ont critiqué l'abrogation de l'art. 76 let. f LPJA.
Les trois recourants sont domiciliés dans le canton du Valais; ils sont de surcroît propriétaires de biens-fonds situés dans ce canton et peuvent, partant, être touchés par l'adoption d'un plan d'affectation, la réalisation d'une entreprise d'améliorations foncières, voire par une décision relative à l'emplacement d'une décharge ou d'une installation pour traiter des déchets. Ils sont donc, de toute évidence, BGE 119 Ia 321 S. 325légitimés à critiquer les nouvelles normes en prétendant qu'elles les priveraient des garanties du droit fédéral ou conventionnel dans les procédures d'adoption des mesures d'aménagement concernées, auxquelles ils pourraient participer.
4. Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de cet arrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal ainsi qu'aux garanties de même nature énoncées à l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 118 Ia 72 consid. 2c, ATF 117 Ia 477 consid. 3a et les arrêts cités). Il n'annule toutefois l'arrêté que s'il ne se prête à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel (ATF 118 Ia 72 consid. 2c, ATF 117 Ia 477 consid. 3a, ATF 116 Ia 380 /381 consid. 10c et les arrêts cités). Dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes, il est en effet rarement possible de prévoir d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal, même si, par sa précision, celui-ci n'offre guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de l'appliquer. Si une norme semble compatible avec la Constitution, au regard des circonstances ordinaires que le législateur devait considérer, le juge constitutionnel ne l'annulera pas pour le seul motif qu'on ne peut exclure absolument l'éventualité de son application inconstitutionnelle BGE 119 Ia 321 S. 326à des cas particuliers. Il ne le fera que si la perspective d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas de garanties suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse (ATF 114 Ia 355 consid. 2, ATF 113 Ia 131 et les arrêts cités). Le rejet du grief d'inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct d'une norme n'empêche en effet pas le recourant de soulever à nouveau ce grief contre la même disposition à l'occasion de son application à un cas d'espèce. L'arrêt rendu au terme de la procédure de contrôle abstrait ne bénéficie ainsi, dans cette mesure, que d'une autorité relative de la chose jugée (ATF 114 Ia 355 consid. 2, ATF 102 Ia 282 consid. 2). Le législateur n'en a pas moins pour devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir, autant que possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux. Il doit ainsi prendre en considération les conditions dans lesquelles la règle qu'il édicte sera appliquée et, en particulier, la qualité des organes chargés de cette application (ATF 114 Ia 355 consid. 2, ATF 111 Ia 26 consid. 2 et les arrêts cités). Cela étant, le juge constitutionnel ne saurait laisser subsister une norme dont la teneur permet de craindre, avec une certaine vraisemblance et au vu des circonstances, qu'elle soit interprétée à l'avenir contrairement à la Constitution (ATF 114 Ia 355 consid. 2, ATF 109 Ia 302, ATF 106 Ia 137 /138 consid. 3a).
a) Aux termes de l'art. 33 LAT, le droit cantonal doit ouvrir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur cette loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution (al. 2); il doit d'une part reconnaître la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif au Tribunal fédéral (al. 3 let. a) et d'autre part accorder à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen (al. 3 let. b). L'autorité cantonale de recours doit se prononcer, BGE 119 Ia 321 S. 327le cas échéant, sur les griefs de violation du droit, de constatation inexacte ou incomplète des faits et d'inopportunité (cf. ATF 116 Ia 440 consid. 4b, 114 Ia 119 consid. 4c/ca, 236/237 consid. 2b, 248 consid. 2b; cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, art. 33, ch. 28-30); cela n'exclut pas une certaine retenue dans l'interprétation des notions juridiques indéterminées et dans le contrôle de l'opportunité, lorsque l'autorité communale jouit d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 8 consid. 2d, ATF 114 Ia 248 consid. 2b; cf. ALFRED KUTTLER, Fragen des Rechtsschutzes gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung, ZBl 83/1982 p. 337).
Le Conseil d'Etat est aussi l'autorité compétente pour approuver, au sens de l'art. 26 LAT, les plans d'affectation communaux. Cette décision dite d'homologation peut, aux termes de l'art. 38 al. 4 LcAT, faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif cantonal. Il ne se justifie au demeurant pas d'examiner plus précisément si et dans BGE 119 Ia 321 S. 328quelle mesure le législateur cantonal, en adoptant la novelle critiquée, entendait abroger ces dispositions spéciales de protection juridique dans le domaine de l'aménagement du territoire (art. 37 al. 4 in fine et 38 al. 4 LcAT; cf., le cas échéant, l'al. 3 des dispositions finales et transitoires de la novelle); vu les griefs soulevés et l'issue de la cause, cette question peut rester indécise.
a) aa) Aux termes de l'art. 6 par. 1, 1ère phrase CEDH, "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute BGE 119 Ia 321 S. 329accusation en matière pénale dirigée contre elle". Dans une déclaration interprétative relative à cette disposition - déclaration modifiée le 16 mai 1988, avec effet au 29 avril 1988 - le Conseil fédéral avait fait valoir que l'art. 6 par. 1 CEDH, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, visait uniquement à assurer un contrôle judiciaire final - par quoi on entendait un contrôle limité à l'application de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire - des actes ou décisions de l'autorité publique touchant à de tels droits (RS 0.101). Le Tribunal fédéral a constaté récemment l'invalidité de cette nouvelle déclaration interprétative (ATF 118 Ia 484 ss, consid. 7). Ce nonobstant, les dispositions critiquées de la novelle du 16 mai 1991 (art. 75 let. a et 76 let. m LPJA), adoptées postérieurement à la communication par la Suisse, le 27 décembre 1988, de la liste des dispositions législatives fédérales et cantonales qui auraient dû être couvertes par la nouvelle déclaration interprétative (cf. RS. 0.101), n'auraient pu être soustraites à l'examen de leur conformité à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après: la Convention européenne; cf. ATF 117 Ia 386/387 consid. 5d).
Le Tribunal fédéral a déjà qualifié de "contestations sur des droits et obligations de caractère civil" les contestations sur la possibilité de procéder à une expropriation, selon le droit fédéral ou cantonal (ATF 118 Ia 227 consid. 1c, 117 Ia 529, 115 Ia 69 consid. 2b et les arrêts cités); le droit de propriété est en effet un droit de nature privée et une décision sur le principe de l'expropriation a des effets BGE 119 Ia 321 S. 330directs sur ce droit. Il en va de même de l'exercice par la collectivité publique d'un droit de préemption légal équivalant par ses effets à une expropriation (ATF 114 Ia 19 consid. 2). Le Tribunal fédéral a également jugé que les garanties de l'art. 6 par. 1 CEDH devaient être assurées lorsque l'autorité décide de réaliser un remaniement parcellaire et d'en délimiter le périmètre (ATF 118 Ia 355 consid. 2a, ATF 117 Ia 384 /385 consid. 5b) ou lorsqu'elle adopte un arrêté de classement d'un monument historique selon le droit vaudois, cette mesure présentant pour le propriétaire un "caractère quasi expropriatif" (ATF 119 Ia 94 consid. 4b).
cc) Un gouvernement cantonal n'est pas un "tribunal indépendant et impartial" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. ATF 117 Ia 385 consid. 5c, 527 consid. 3c et les arrêts cités; cf. ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p. 127). A défaut d'autorité juridictionnelle cantonale, la voie extraordinaire du recours de droit public au Tribunal fédéral - seule ouverte, en principe, contre les décisions de dernière instance cantonale sur les plans d'affectation (art. 34 al. 3 LAT) - ne permet pas dans tous les cas d'assurer le contrôle judiciaire exigé par la Convention européenne (ATF 118 Ia 359 consid. 2c et les arrêts cités); en effet, ce contrôle, quand bien même il n'a pas à porter sur l'opportunité de la mesure critiquée, doit être libre sur toutes les questions de fait et de droit (ATF 119 Ia 95 /96 consid. 5c/aa, ATF 117 Ia 386 consid. 5c, 115 Ia 191/192,; cf. HAEFLIGER, op.cit., p. 128). Or, saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application du droit cantonal - dans tous les cas où le recourant ne se plaint pas d'une restriction particulièrement BGE 119 Ia 321 S. 331grave à la propriété - ainsi que l'établissement des faits par l'autorité intimée. Un tel examen n'est pas suffisant au regard des exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 117 Ia 386 consid. 5c et les arrêts cités).
Dans le canton du Valais, conformément à la loi du 1er décembre 1887 concernant les expropriations pour cause d'utilité publique (LExpr), les "travaux d'un intérêt général" - tels que par exemple les constructions de bâtiments nécessaires aux services de l'administration de l'Etat et leurs dépendances (art. 3 let. a LExpr), l'exploitation des mines et carrières avec les terrains et les bois nécessaires (art. 3 let. f LExpr), les constructions requises pour l'utilisation des eaux thermales et minérales (art. 3 let. g LExpr), les constructions entreprises par les communes, notamment celles des bâtiments destinés au service public (art. 3 let. h LExpr) - sont considérés comme d'utilité publique et le droit d'expropriation pour leur réalisation peut être conféré à l'Etat du Valais, aux communes ainsi qu'à des sociétés, des consortages ou des particuliers (art. 2 LExpr). Il appartient au Conseil d'Etat de statuer sur la demande d'expropriation et sur l'étendue du droit d'exproprier (art. 5 al. 5 LExpr), également lorsque cette demande est présentée par une commune (cf. art. 1er de la loi additionnelle du 26 novembre 1900 à la LExpr). Lorsque le projet d'"utilité publique" doit faire l'objet, en premier lieu, d'un plan communal d'affectation spécial - conformément aux exigences de la législation sur l'aménagement du territoire rappelées plus haut -, la procédure d'expropriation est nécessairement liée à la procédure d'approbation de ce plan; l'admissibilité de l'expropriation doit en effet résulter de cette dernière décision. Le propriétaire touché BGE 119 Ia 321 S. 332qui entend la contester doit dès lors avoir la possibilité de se pourvoir devant une juridiction cantonale à ce stade déjà (cf. supra, consid. 6a/bb).
117 IA 386,
118 IA 72,
116 IA 440,
118 IA 126,
112 IA 183,
116 IA 138,
118 IA 484,
115 IB 56,
118 IA 359,
119 IA 95,
117 IA 359
art. 135 al. 1 let,
art. 53 ch. 2 et 100 Cst./VS,
art. 33 al. 3b LAT,