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Timestamp: 2018-12-17 06:31:52
Document Index: 107183539

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 20', '§ 6', '§ 6', '§ 2', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'Art. 20', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 7', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 6', '§ 4', '§ 67', '§ 68', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 5', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 10', '§ 6', '§ 6', '§ 6']

2 BvF 3/11 – BRD Gesetze
Richard-Wagner-Straße 16, 86199 Augsburg –
Bundenweg 16, 60320 Frankfurt am Main –
Schillerstraße 49, 37083 Göttingen –
3. Die Mandatszuteilung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWG konnte bewirken, dass ein Zuwachs an Zweitstimmen einer Partei für diese zu einem Verlust an Sitzen oder ein Verlust an Zweitstimmen zu einem Zuwachs an Sitzen führte (sogenannter Effekt des negativen Stimmgewichts; vgl. BVerfGE 121, 266 <274 ff.>). War nämlich ein Verlust an Zweitstimmen für eine Partei in der bundesweiten Oberverteilung zwischen den verschiedenen Parteien nicht mit einem Sitzverlust verbunden, so konnte er doch die Unterverteilung der Sitze auf die einzelnen Landeslisten der betroffenen Partei in einem für diese Partei günstigen Sinn beeinflussen. Denn eine niedrigere Anzahl an Zweitstimmen konnte bei der Unterverteilung dazu führen, dass eine andere Landesliste vorrangig zum Zuge kam und die Partei daher dort – gerade aufgrund der verringerten Gesamtzahl an Zweitstimmen – ein weiteres Listenmandat erlangte. Umgekehrt konnte eine Partei durch mehr Zweitstimmen ein Überhangmandat verlieren und somit in der Gesamtmandatszahl schlechter stehen (vgl. BVerfGE 121, 266 <274 f.>).
a) In einem ersten Schritt wird die jeder Landesliste zustehende Abgeordnetenzahl ermittelt. Hierzu wird zunächst nach dem Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers (vgl. dazu BVerfGE 121, 266 <272>) die Zahl der Sitze errechnet, die von der Zahl der regulären Bundestagssitze auf jedes Land entfällt. Die Größe dieser Sitzkontingente richtet sich nach der Zahl der Wähler in jedem Land (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG). Von der Zahl der auf jedes Land entfallenden Sitze wird nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG die Zahl der erfolgreichen Wahlkreisbewerber abgezogen, die als Einzelbewerber nach § 20 Abs. 3 BWG angetreten sind, die von einer an der Sperrklausel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) gescheiterten Partei vorgeschlagen worden sind oder für die in dem betreffenden Land keine Landesliste zugelassen worden ist. Die danach verbleibenden Sitze werden nach § 6 Abs. 2 BWG in Anwendung des Divisorverfahrens nach Sainte-Laguë/Schepers auf die zu berücksichtigenden Landeslisten zugeteilt. Berücksichtigt werden nur Landeslisten von Parteien, die mindestens 5 % der im Wahlgebiet – das heißt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland (§ 2 Abs. 1 BWG) – abgegebenen gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG).
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wird der Prüfungsgegenstand durch den Antrag bezeichnet, der im Hinblick auf die einzelnen Beanstandungen auszulegen ist (vgl. BVerfGE 86, 148 <210 f.>; 93, 37 <65>; 97, 198 <213>; 119, 394 <408>). Danach ist hier § 6 BWG in der Fassung des Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November 2011 (BGBl I S. 2313) – Neunzehntes Änderungsgesetz – im vorbezeichneten Umfang Prüfungsgegenstand. Der Gesetzgeber hat das Verfahren der Zuteilung der Listenmandate grundlegend geändert. Abweichend von der bisherigen Rechtslage werden den Ländern nach der Wählerzahl bemessene Sitzkontingente zugewiesen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), um die – unter Verzicht auf die Möglichkeit der Listenverbindung – die Landeslisten der in dem jeweiligen Land angetretenen Parteien konkurrieren (§ 6 Abs. 2 BWG); ferner werden nach § 6 Abs. 2a BWG Zusatzmandate vergeben, die gegebenenfalls mit Überhangmandaten verrechnet werden. Dadurch haben auch unverändert gebliebene oder lediglich an anderweitige Änderungen angepasste Teile des § 6 BWG einen neuen Bedeutungsgehalt erhalten. Die einzelnen Schritte des Sitzzuteilungsverfahrens sind aufeinander bezogen und können nicht lediglich jeweils für sich gewürdigt werden. Dies betrifft insbesondere die Entstehung und Beurteilung von Überhangmandaten (§ 6 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 BWG) sowie die Fünf-Prozent-Sperrklausel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG), soweit sie am Wahlgebiet als Bezugsgröße festhält. Dem trägt der Normenkontrollantrag in seiner Begründung auch Rechnung. Er ist, obwohl er auf die Nichtigerklärung allein des Neunzehnten Änderungsgesetzes gerichtet ist, in dem Sinne auszulegen, dass er die von der Neugestaltung erfassten Schritte des Sitzzuteilungsverfahrens zur verfassungsrechtlichen Überprüfung stellt. Die Verfassungsbeschwerde bezeichnet ausdrücklich § 6 BWG in der Fassung des Neunzehnten Änderungsgesetzes insgesamt als ihren Beschwerdegegenstand.
3. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung und konkreten Ausgestaltung des Wahlsystems verschiedenen auf die Ziele der Wahl bezogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen. Die Wahl muss den Abgeordneten demokratische Legitimation verschaffen. Mit Rücksicht auf dieses Ziel muss der Gesetzgeber in Rechnung stellen, wie sich die Ausgestaltung des Wahlsystems auf die Verbindung zwischen Wählern und Abgeordneten auswirkt und wie sie den durch die Wahl vermittelten Prozess der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen (dazu BVerfGE 123, 39 <68 f.>) beeinflusst (vgl. BVerfGE 41, 399 <416 f.>). Die zu wählende Volksvertretung muss des Weiteren – insbesondere für die Aufgaben der Gesetzgebung und Regierungsbildung – funktionsfähig sein (vgl. BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 82, 322 <338>; 95, 408 <418>; 120, 82 <107>). Der Gesetzgeber hat auch zu berücksichtigen, dass er die Funktion der Wahl als Vorgang der Integration politischer Kräfte sicherstellen und zu verhindern suchen muss, dass gewichtige Anliegen im Volk von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben (vgl. BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 95, 408 <419>). Zudem erlaubt das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) dem Gesetzgeber, sich bei der Ausgestaltung des Wahlrechts an dem gliedstaatlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland zu orientieren (vgl. BVerfGE 95, 335 <350>; 121, 266 <303>).
Bei Aufteilung des Wahlgebietes in mehrere selbständige Wahlkörper müssen deshalb die Umstände, die den möglichen Einfluss einer Stimme prägen, in allen Wahlkörpern annähernd gleich sein. Das Bundesverfassungsgericht hat demgemäß für die Wahl von Abgeordneten in Ein-Personen-Wahlkreisen in Mehrheitswahl – das heißt nach dem Verteilungsprinzip, dass nur die für den Kandidaten, der die absolute oder relative Mehrheit der Stimmen erhalten hat, abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung führen, während die auf alle anderen Kandidaten entfallenden Stimmen unberücksichtigt bleiben (vgl. BVerfGE 1, 208 <244>) – als Gebot der Erfolgschancengleichheit gefordert, dass alle Wahlberechtigten auf der Grundlage möglichst gleichgroßer Wahlkreise und damit mit annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können (vgl. BVerfGE 95, 335 <353>; 124, 1 <18>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar 2012 – 2 BvC 3/11 -, NVwZ 2012, S. 622 <623 f.>).
Im Übrigen wirkt sich das Gebot der Erfolgschancengleichheit unterschiedlich aus, je nachdem, ob das Sitzzuteilungsverfahren – wie beim Verteilungsprinzip der Mehrheitswahl – bereits mit dem Auszählen, Gutschreiben und Addieren der Wählerstimmen beendet ist, oder ob sich – wie beim Verteilungsprinzip der Verhältniswahl – noch ein Rechenverfahren anschließt, welches das Verhältnis der Stimmen für Parteilisten zu den Gesamtstimmen feststellt und dem entsprechend die Sitzzuteilung regelt (vgl. BVerfGE 1, 208 <244>; 95, 335 <370 f.>). Im ersten Fall kann jeder Wähler auf die Mandatsvergabe allein durch Abgabe seiner gleich zu zählenden Stimme Einfluss nehmen, so dass sich die Erfolgschancengleichheit in der Gewährleistung annähernd gleichgroßer Wahlkreise und der gleichen Zählung und Gutschreibung jeder gültig abgegebenen Wählerstimme erschöpft. Im zweiten Fall erhält jeder Wähler die weitergehende Möglichkeit, mit seiner Stimme entsprechend dem Anteil der Stimmen „seiner“ Partei auch auf die Sitzzuteilung Einfluss zu nehmen. Die Erfolgschancengleichheit, die jeder Wählerstimme die gleichberechtigte Einflussnahmemöglichkeit auf das Wahlergebnis in allen Schritten des Wahlverfahrens garantiert, gebietet hier grundsätzlich, dass jede gültig abgegebene Stimme bei dem Rechenverfahren mit gleichem Gewicht mitbewertet wird (vgl. Pauly, AöR 123 <1998>, S. 232 <249 f.>), ihr mithin ein anteilsmäßig gleicher Erfolg zukommt (Erfolgswertgleichheit; vgl. BVerfGE 1, 208 <245 f.>; 95, 335 <353, 372>).
b) Aus dem formalen Charakter des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit folgt ferner, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt (vgl. BVerfGE 120, 82 <106>; 121, 266 <297>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011 – 2 BvC 4/10 u.a. -, NVwZ 2012, S. 33 <35>). Diese Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes. Es muss sich um Gründe handeln, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Gleichheit der Wahl sind (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <35>; Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar 2012, a.a.O., S. 622 <624>).
a) Das Bundeswahlgesetz sieht nunmehr vor, dass die Listenmandate in den Ländern vergeben werden. Von der Gesamtzahl der Sitze werden den Ländern Kontingente von Sitzen zugewiesen, um die die Landeslisten der in dem Land angetretenen Parteien konkurrieren (§ 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BWG). Die Berechnung der einer Landesliste zustehenden Sitze erfolgt – wie im Ausgangspunkt auch die Berechnung der Sitzkontingente der Länder (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) -nach dem Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers (§ 6 Abs. 2 BWG).
Mit dieser Unterteilung des Wahlgebietes in Listenwahlkreise sind im Vergleich zur bisherigen Rechtslage (vgl. dazu BVerfGE 121, 266 <267 ff.>) zwangsläufig Einbußen an Proportionalität verbunden. Zum einen werden – anders als bei einer bundesweiten Verteilung der Gesamtzahl der Sitze – in Ländern mit kleinen Sitzkontingenten nennenswerte faktische Zugangshürden zur Sitzzuteilung aufgerichtet (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, Einl. S. 7; Meyer, Wahlsystem und Verfassungsordnung, 1973, S. 168). Denn die Zahl der Wählerstimmen, die von vornherein ohne Stimmerfolg bleiben, wird notwendig größer, wenn sich die Zahl der zu verteilenden Sitze verringert. Zum zweiten kann eine unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Ländern dazu führen, dass die Wählerstimmen im Landesvergleich unterschiedliche Erfolgswerte aufweisen (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7). Schließlich vergrößern sich die jedem mathematischen Verteilungsverfahren immanenten Proportionalitätsverluste (vgl. BVerfGE 79, 169 <171 f.>; 95, 335 <372>; 121, 266 <300>), wenn die bei Anwendung des Divisorverfahrens entstehenden Abrundungsverluste und Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei nicht – wie bisher durch Verbindung der Landeslisten zu Verrechnungszwecken (§ 7 Abs. 1 und 2 BWG a.F.) – wahlgebietsbezogen ausgeglichen werden (vgl. Klecha, ZParl 2011, S. 324 <335>).
aa) Das in Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Prinzip der Repräsentation ist das vom Grundgesetz gewählte Organisationsmodell, welches dem Volk die maßgebliche Bestimmungsmacht über die staatliche Gewalt verschaffen soll (vgl. BVerfGE 44, 308 <315 f.>; 56, 396 <405>; 80, 188 <217>). Es bringt zum Ausdruck, dass jeder gewählte Abgeordnete das Volk vertritt und diesem gegenüber verantwortlich ist (vgl. Morlok, in: Dreier <Hrsg.>, GG Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn. 31). Die Abgeordneten sind nicht einem Land, einem Wahlkreis, einer Partei oder einer Bevölkerungsgruppe, sondern dem ganzen Volk gegenüber verantwortlich (vgl. BVerfGE 121, 266 <305>); sie repräsentieren zudem das Volk grundsätzlich in ihrer Gesamtheit, nicht als Einzelne (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 102, 224 <237>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012 – 2 BvE 8/11 -, NVwZ 2012, S. 495 <496>). Mit der Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kreiert das Bundesvolk sein unitarisches Vertretungsorgan (vgl. BVerfGE 6, 84 <99>; 95, 335 <402>; 121, 266 <305>).
bb) Nach diesen Maßstäben ist § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG auch insoweit hinreichend bestimmt, als die von der Gesamtzahl der Sitze auf jedes Land entfallende Sitzzahl von der „Zahl der Wähler in jedem Land“ abhängig gemacht wird. Die Auslegung ergibt, dass die Zahl der Wahlberechtigten, die ihren Stimmzettel abgegeben haben, maßgeblich ist. Ein solches Normverständnis legt bereits der natürliche Wortsinn nahe. Während das Wort „Wahlberechtigter“ für eine Person steht, die von Rechts wegen an der Wahl teilnehmen darf, bezeichnet „Wähler“ eine Person, die ihr Wahlrecht wahrnimmt, also durch Abgabe ihres Stimmzettels am Wahltag oder mittels Briefwahl an der Wahl teilnimmt. Dieses durch den Wortsinn vorgegebene Verständnis wird durch systematische und entstehungsgeschichtliche Gründe erhärtet. Zum einen verwenden das Bundeswahlgesetz – etwa in den §§ 4, 12 bis 14 und 34 BWG – und die Bundeswahlordnung – insbesondere in § 67 Nr. 1 und Nr. 2 und § 68 BWO – die Begriffe „wählen“ und „wahlberechtigt“ seit jeher im vorgenannten Sinne. Zum anderen ging der Gesetzgeber davon aus, dass es für die Bestimmung der Sitzkontingente der Länder maßgeblich auf „die Zahl der Wähler in jedem Land, also aller Wahlberechtigten, die ihre Erst- oder Zweitstimme abgegeben haben“ (BTDrucks 17/6290, S. 7) ankomme.
bb) Die Unterteilung des Wahlgebietes in mit den Ländern identische Listenwahlkreise kann dazu führen, dass in kleinen Ländern eine faktische Sperrwirkung herbeigeführt wird, die das in § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG gesetzlich angeordnete Quorum überschreitet. Dies wäre – unabhängig davon, ob man für die Bemessung der faktischen Sperrwirkung die Schwelle, unterhalb derer die Sitzzuteilung ausgeschlossen ist, oder die Schwelle, oberhalb derer die Zuteilung zumindest eines Sitzes sicher ist, heranzieht (vgl. aus wahlmathematischer Sicht Pukelsheim/Maier/Leutgäb, NWVBl 2009, S. 85 <87 f.>) – bei Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG auf die Ergebnisse der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag jedenfalls in Bremen der Fall gewesen (vgl. Pukelsheim/Rossi, JZ 2011, S. 243 <244>). Diese über die gesetzliche Sperrklausel hinausgehende Differenzierung beim Erfolgswert der für einzelne Landeslisten abgegebenen Stimmen ist vor der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfGE 13, 243 <247 f.>; 34, 81 <101>).
– Vf. 5 – VII/75 -, NJW 1976, S. 615 <618>) musste der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht zurückgreifen. Für eine gebietliche Änderung der Listenwahlkreise oder die Bildung von Wahlkreisverbänden ergibt sich dies bereits daraus, dass beide Ausgestaltungen der Grundentscheidung des Gesetzgebers, die Unterteilung des Wahlgebietes an der bundesstaatlichen Gliederung auszurichten, zuwiderliefen. Die Zuteilung eines Mindestsitzkontingents an kleine Länder wiederum würde weitere Unterschiede in der Erfolgswertgleichheit der Stimmen zwischen den Listenwahlkreisen herbeiführen, was dem weiter verfolgten Ziel, proportionale Sitzzuteilung nicht nur in den Ländern, sondern möglichst im gesamten Wahlgebiet zu gewährleisten, widerspräche. Der Verzicht auf Listenverbindungen schließlich – und damit auf die Möglichkeit, in den einzelnen Ländern für eine Sitzzuteilung nicht ausreichende Zweitstimmen bundesweit zusammenzurechnen – zielt darauf ab, den im früheren Bundeswahlrecht aufgetretenen Effekt des negativen Stimmgewichts zu beseitigen, und soll damit den Grundsätzen der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl Rechnung tragen (vgl. BVerfGE 121, 266 <307, 315>).
-verlust einer Landesliste auf das Zuteilungsergebnis eines anderen Landes auswirken kann. Die Annahme, unter der es dabei zum Effekt des negativen Stimmgewichts kommen kann – nämlich dass Wähler, wenn sie ihre Zweitstimme nicht einer bestimmten Partei gegeben hätten, der Wahl ganz fern geblieben wären – ist nicht weniger plausibel als die Annahme, dass diese Wähler ungültig oder für eine andere, nach § 6 Abs. 6 BWG nicht zu berücksichtigende Partei gestimmt hätten. Dass eine Vielzahl an Wählern von der negativen Komponente der Wahlfreiheit Gebrauch macht und überhaupt keine Stimme abgibt, ist ebenso möglich und praktisch wahrscheinlich wie die Konstellation, dass Wähler ihre Zweitstimme einer anderen Partei geben. Dies zeigen insbesondere anlässlich der Bundestagswahlen regelmäßig durchgeführte Untersuchungen zu Wählerwanderungen, die Bewegungen nicht nur zwischen den Parteien, sondern auch zwischen dem Wähler- und dem Nichtwählerlager in beträchtlichem Umfang festgestellt haben (vgl. Neu, Bundestagswahl in Deutschland am 29. September 2009, Wahlanalyse, 2009, S. 90 ff.). Der Gesetzgeber durfte deshalb den Umstand, dass ein Zweitstimmenverlust mit einer gleichzeitigen Verringerung der Wählerzahl einhergehen kann (und umgekehrt), nicht von vornherein ausblenden.
(c) Die Bildung der Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl bewirkt den Effekt des negativen Stimmgewichts nicht nur in seltenen, vernachlässigbaren Ausnahmefällen. Er kann immer dann auftreten, wenn sich der Zweitstimmengewinn der Landesliste einer Partei auf deren Sitzzuteilungsergebnis nicht auswirkt – weil die zusätzlichen Stimmen für die Zuteilung eines weiteren Sitzes nicht ausreichen oder der Landesliste mehr Wahlkreismandate als Listenmandate zustehen -, die mit dem Zweitstimmengewinn einhergehende Erhöhung der Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um einen Sitz vergrößert, der in diesem Land auf eine konkurrierende Landesliste entfällt oder in einem anderen Land von der Landesliste derselben Partei verloren wird. Entsprechendes gilt, wenn sich der Zweitstimmenverlust der Landesliste einer Partei auf deren Sitzzuteilungsergebnis nicht auswirkt, die damit einhergehende Verringerung der Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um einen Sitz verkleinert, der in diesem Land von einer konkurrierenden Landesliste verloren wird oder in dem anderen Land auf die Landesliste derselben Partei entfällt.
Das Zusammentreffen der verschiedenen Faktoren, die den Effekt des negativen Stimmgewichts verursachen, ist mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Mit dem Eintritt des Effekts ist zu rechnen, wenn eine Veränderung der Zweitstimmenzahl mit einer Veränderung der Wählerzahl korreliert. Wahlmathematische Analysen, die Wählerzahl und Zahl der für eine bestimmte Landesliste abgegebenen Zweitstimmen gleichzeitig variieren – Wahlergebnisse also unter der Voraussetzung vergleichen, dass eine bestimmte Anzahl von Wählern einer bestimmten Partei die Zweitstimme entzieht, indem sie der Wahl ganz fernbleibt -, lassen nach Untersuchung der Ergebnisse mehrerer Bundestagswahlen den Schluss zu, dass der durch § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG bewirkte Effekt des negativen Stimmgewichts mindestens in etwa der gleichen Größenordnung aufgetreten wäre wie der vom Entstehen von Überhangmandaten abhängige Effekt des negativen Stimmgewichts im bisherigen Wahlrecht (vgl. Lübbert, Zur Berechnung negativer Stimmgewichte, 2011, S. 20 f., 22; vgl. auch die bei Hesse, Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht, 2012, S. 25 <Tabelle 13> wiedergegebenen Simulationsergebnisse des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik). Auch die Antragsteller und Beschwerdeführer haben dies anhand mehrerer Beispiele plausibel gemacht, deren Berechnung von den Verfahrensbevollmächtigten des Deutschen Bundestages und der Bundesregierung nicht in Zweifel gezogen wurde.
Damit genügt § 6 Abs. 2a BWG den Anforderungen hinreichender Normbestimmtheit (vgl. oben C.II.1.c)aa). Durch Auslegung lässt sich ermitteln, dass zur Bestimmung der in einem Land bislang ohne Stimmerfolg gebliebenen Stimmen von den auf eine Landesliste entfallenden Zweitstimmen das Produkt aus errungener Sitzzahl und dem Landes-Hare-Quotienten (Gesamtzahl der in einem Land zuteilungsberechtigten Zweitstimmen geteilt durch die Zahl der auf das Land entfallenden Sitze) abzuziehen ist, während der für die Bestimmung der exakt proportionalen „Restsitzzahlen“ maßgebliche Divisor der Bundes-Hare-Quotient ist. Dies bringt jeweils die Wendung „erforderliche Zweitstimmen“ zum Ausdruck, die je nach Kontext den im jeweiligen Land von einer Landesliste beziehungsweise den im Bundesdurchschnitt zu entrichtenden „Preis“ für ein Mandat umschreibt (vgl. auch BTDrucks 17/6290, S. 15 f.). Aus Wortlaut, systematischer Stellung im gesamten Sitzzuteilungsverfahren sowie Regelungszweck des § 6 Abs. 2a BWG ergibt sich zudem, dass die Zuteilung der Zusatzmandate – trotz rechnerisch möglicher Wiederholung dieses Verfahrensschrittes – nur einmal vorgenommen werden soll.
aa) An der Vergabe der zusätzlichen Bundestagssitze, die außerhalb des Proporzes zugeteilt werden, kann nicht jeder Wähler mit gleichen Erfolgschancen mitwirken. Die länderinterne Sitzzuteilung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG berücksichtigt bereits sämtliche gültig für eine nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BWG zuteilungsberechtigte Landesliste abgegebenen Zweitstimmen und behandelt diese, wenn auch Reststimmen ohne Erfolgswert bleiben, rechtlich gleich (vgl. BVerfGE 121, 266 <299 f.>). § 6 Abs. 2a BWG räumt einem gleichheitswidrig abgegrenzten Teil der Wählerstimmen eine weitere Chance auf Mandatswirksamkeit ein und gestaltet das Sitzzuteilungsverfahren dadurch in einer Weise aus, dass nicht mehr jeder Wähler – ex ante – die gleiche rechtliche Möglichkeit erhält, auf die Sitzzuteilung – und damit auf das politische Kräfteverhältnis im Parlament – in der gleichen Weise Einfluss zu nehmen wie jeder andere Wähler auch (vgl. BVerfGE 95, 335 <353, 371>). Diese Differenzierung bei der Berücksichtigung von Wählerstimmen beeinträchtigt auch die Chancengleichheit der Parteien (vgl. oben C.I.6.).
Das Verhältnis von Erst- und Zweitstimme ist in den §§ 5 und 6 BWG geregelt, nach denen die Sitze im Deutschen Bundestag zugeteilt werden. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG wird die Gesamtzahl der im Bundestag zu vergebenden Mandate von 598 – abzüglich der Mandate nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG – auf die Landeslisten der Parteien entsprechend dem Verhältnis der Summen der Zweitstimmen im Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers verteilt; dabei bleiben die Parteien unberücksichtigt, die nicht wenigstens fünf vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen Zweitstimmen erhalten oder nicht in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben (§ 6 Abs. 6 BWG). Anschließend wird die Zahl dieser Listenmandate reduziert, indem die von einer Partei errungenen Wahlkreismandate von den auf sie im jeweiligen Land entfallenden Listenmandaten abgezogen werden; die restlichen Sitze werden aus der Landesliste in der dort festgelegten Reihenfolge besetzt (§ 6 Abs. 4 BWG). Durch die Verrechnung der Wahlkreismandate mit den Listenmandaten wird im Grundsatz die Gesamtzahl der Sitze – unbeschadet der vorgeschalteten Personenwahl – so auf die Parteilisten verteilt, wie es dem Verhältnis der Summen ihrer Zweitstimmen entspricht (vgl. BVerfGE 95, 335 <355 f.>), während die Erststimme grundsätzlich nur darüber entscheidet, welche Personen als Wahlkreisabgeordnete in den Bundestag einziehen (vgl. BVerfGE 121, 266 <273>). Auf diese Weise wird sichergestellt, dass jeder Wähler im Grundsatz nur einmal Einfluss auf die zahlenmäßige Zusammensetzung des Parlaments nehmen kann (vgl. BVerfGE 79, 161 <167>; 95, 335 <375>).
aa) Mit dem Anfall von Überhangmandaten wird der Erfolgswert der abgegebenen Stimmen differenziert. Aufgrund des durch die Anrechnung der Wahlkreismandate auf die Listenmandate einer Partei herbeigeführten Verhältnisausgleichs kann grundsätzlich jeder Wähler nur einmal – mit seiner Zweitstimme – Einfluss auf die proportionale Zusammensetzung des Parlaments nehmen. Die Erststimme bleibt demgegenüber ohne Auswirkung auf die Verteilung der Mandate auf die politischen Parteien (vgl. BVerfGE 79, 161 <167>). Fällt jedoch ein Überhang an, so tragen Wähler mit ihrer Erststimme zum Gewinn von Wahlkreismandaten bei, die nicht mehr mit Listenmandaten verrechnet werden können und die deshalb den auf der Grundlage des Zweitstimmenergebnisses ermittelten Proporz verändern. Damit gewinnt neben der Zweitstimme auch die Erststimme Einfluss auf die politische Zusammensetzung des Bundestages. Da diese Wirkung nur bei denjenigen Wählern eintritt, die ihre Erststimme einem Wahlkreisbewerber gegeben haben, dessen Partei in dem betreffenden Land einen Überhang erzielt, ist die Erfolgswertgleichheit beeinträchtigt. Zwar hat jeder Wähler gleichermaßen die Chance, zur Gruppe der Wähler zu gehören, deren Stimmen stärker als die anderer Wähler Einfluss auf die politische Zusammensetzung des Parlaments nehmen. Jedoch ist – schon ex ante betrachtet – gerade nicht gewährleistet, dass alle Wähler durch ihre Stimmabgabe gleichen Einfluss auf die Sitzverteilung nehmen können.
(3) Die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten kann auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sich diese mehrheitssichernd auswirken können. Das Ziel von Wahlen, eine funktionsfähige Volksvertretung hervorzubringen, ist zwar ein verfassungslegitimer Grund, der Differenzierungen im Erfolgswert der Wählerstimmen gestattet, soweit dies zur Herstellung oder Sicherung einer stabilen Mehrheit unbedingt erforderlich ist (vgl. BVerfGE 120, 82 <111>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <35 f.>). Die Zuteilung von Überhangmandaten ist indes zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet. Überhangmandate können zwar im Einzelfall eine Parlamentsmehrheit absichern, wenn auf Seiten der Mehrheitsfraktion(en) ein Überhang anfällt, der den – unter Umständen knappen – Vorsprung an Parlamentssitzen vergrößert. In gleicher Weise kann jedoch auch die umgekehrte Situation eintreten, dass eine oder mehrere Parteien ihre – unter Umständen knappe – Mehrheit an Parlamentssitzen allein dadurch erlangen, dass sie Überhangmandate gewinnen. Es besteht mithin kein hinreichender Kausalzusammenhang zwischen dem Anfallen von Überhangmandaten und der Sicherung einer stabilen Parlamentsmehrheit.
Der Gesetzgeber hat sich für ein Wahlsystem entschieden, das sowohl dem Anliegen einer Personenwahl als auch dem Ziel der Verhältniswahl, alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis im Parlament abzubilden, Rechnung tragen will. Beide von der Verfassung legitimierten Ziele lassen sich innerhalb dieses Wahlsystems nicht in voller Reinheit verwirklichen. So trifft es zwar zu, dass die durch den Anfall von Überhangmandaten bewirkte Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen mit einer personalisierten Verhältniswahl nicht zwangsläufig verbunden ist, weil der als Ergebnis des unvollständig durchgeführten Verhältnisausgleichs gestörte Proporz etwa durch Zuteilung von Ausgleichsmandaten wiederhergestellt werden könnte (vgl. BVerfGE 95, 335 <394 f.>). Allerdings erforderte eine vollständige Verwirklichung des Ziels der Verhältniswahl eine im Einzelnen nicht vorhersehbare Erhöhung der Sitzzahl des Bundestages, wodurch – abgesehen von damit verbundenen Praktikabilitätsproblemen – dessen Zusammensetzung das Ziel, die Abgeordneten des Deutschen Bundestages zur Hälfte personenbezogen zu legitimieren, nicht verwirklichen würde und Beeinträchtigungen des föderalen Proporzes zu erwarten wären.
(1) Überhangmandate sind nur in eng begrenztem Umfang mit dem Charakter der Wahl als Verhältniswahl vereinbar. Fallen sie regelmäßig in größerer Zahl an, widerspricht dies der Grundentscheidung des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 95, 335 <365 f.>). Wann dies der Fall ist, lässt sich – entgegen der Ansicht der die Entscheidung vom 10. April 1997 tragenden Richter (vgl. BVerfGE 95, 335 <366>) – nicht allein in Orientierung an dem Fünf-Prozent-Quorum (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) bestimmen. Dieses findet seine Rechtfertigung in der Annahme, der Einzug sogenannter Splitterparteien in das Parlament beeinträchtige dessen Funktionsfähigkeit (vgl. zuletzt BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <36>). Dieser Aspekt steht mit der hier zu beantwortenden Frage der Wahrung der Wahlrechts- und Chancengleichheit in keinem Zusammenhang. Indes greift der Deutsche Bundestag bei der Bildung der Fraktionen auf ein entsprechendes Quorum zurück, indem er den Fraktionsstatus grundsätzlich nur Vereinigungen von mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages zuspricht (vgl. § 10 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages). Die Fraktionen sind maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung und nehmen im parlamentarischen Raum eine Vielzahl von Aufgaben wahr (vgl. BVerfGE 80, 188 <219 f.>; 112, 118 <135 f.>). Erreichte die Zahl der Überhangmandate Fraktionsstärke, käme ihnen danach ein Gewicht zu, das einer eigenständigen politischen Kraft im Parlament entspräche.
a) Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG eine uneinheitliche Terminologie auf Tatbestands- und Rechtsfolgenseite aufweise. Während der Tatbestand („nicht mehr als die Hälfte der zu vergebenden Sitze“) Bruchzahlen genügen lasse, rechne die Erfüllungsbedingung („ein Sitz mehr als die Hälfte der zu vergebenden Sitze“) in ganzen Zahlen. Diese Diskrepanz könne dazu führen, dass beispielsweise eine Partei, wenn sie von vornherein 301 von 601 Sitzen erhalte und deshalb nicht von § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG profitiere, schlechter dastehe, als wenn sie – aufgrund weniger Zweitstimmen – zunächst nur 300 von 600 Sitzen, durch wortlautgetreue Anwendung der Mehrheitssicherungsklausel jedoch 302 von 602 Sitzen erhielte. Hierbei handele es sich um einen Effekt des negativen Stimmgewichts.
In Folge dieser Feststellungen fehlt es an einer wirksamen Regelung des Sitzzuteilungsverfahrens für die Wahlen zum Deutschen Bundestag. Die bis zum Inkrafttreten des Neunzehnten Änderungsgesetzes geltenden und durch diese ersetzten oder modifizierten Bestimmungen leben nicht wieder auf. Ein solches Wiederaufleben von Vorschriften aufgrund Nichtigkeit der sie ändernden Bestimmungen (vgl. BVerfGE 102, 197 <208>; 104, 126 <149 f.>) scheidet hier bereits deshalb aus, weil das Bundesverfassungsgericht das zuvor gesetzlich vorgesehene Sitzzuteilungsverfahren in wesentlichen Teilen ebenfalls für verfassungswidrig und nur für eine – zwischenzeitlich verstrichene Übergangsfrist – weiter anwendbar erklärt hat (BVerfGE 121, 266 <314 ff.>). Zudem ist die die Überhangmandate betreffende Regelung des § 6 Abs. 5 BWG für das Sitzzuteilungsverfahren von zentraler Bedeutung, so dass wegen ihrer Unanwendbarkeit die früheren Bestimmungen das Wahlrecht in einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Weise regeln würden.