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Timestamp: 2020-06-03 17:10:45
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Sinopsis del estatuto de Autonomía de Andalucía
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1. EL IMPULSO AUTONÓMICO
El impulso inicial de la autonomía andaluza puede fecharse el 4 de diciembre de 1977. Ese día, cerca de un millón y medio de andaluces se manifestaron en las capitales de provincia respondiendo a la convocatoria de los diputados y senadores elegidos en Andalucía, quienes, agrupados en la Asamblea de Parlamentarios, serían los encargados de dar los primeros pasos conducentes a la elaboración de un Estatuto de Autonomía pleno de las competencias permitidas por el marco constitucional. Dos eran los caminos que habían de recorrerse simultáneamente: de una parte, el de la voluntad política necesaria para ejercer el derecho a la autonomía puesto a disposición de las nacionalidades y regiones, y, de otra, la instrumentación jurídica de esa voluntad de acuerdo con las prescripciones establecidas en el Título VIII de la Constitución.
El denominado "Pacto de Antequera de 4 de diciembre de 1978" vino a cumplir el primer requerimiento mediante un compromiso suscrito por todo el espectro de partidos políticos consistente en lograr la mayor autonomía posible en el más breve plazo de tiempo; el segundo, se hacía efectivo a través del Real Decreto-Ley 11/1978, de 27 de abril (BOE de 28 de abril, desarrollado por el Real Decreto-Ley 832/1978, de 27 de abril), por el que se instituía la Junta de Andalucía como ente preautonómico y para cuya Presidencia fue elegido Plácido Fernández Viagas. Tras las elecciones generales y locales de 1979, la nueva Junta, presidida por Rafael Escuredo, acuerda en Granada el 21 de junio seguir la vía del artículo 151 como medio de asegurar la consecución de una autonomía comprensiva del mayor contenido competencial. A esta decisión se suman inmediatamente las diputaciones provinciales y más del 90% de los municipios andaluces, cumpliendo con creces el primer requisito constitucional. Casi al mismo tiempo se procede, por parte de los representantes de los partidos políticos con presencia parlamentaria, a la redacción en la ciudad de Carmona de un primer borrador, que, tras algunas modificaciones en la misma ciudad sevillana en 1981, se aprobará en Córdoba el 28 de febrero de ese mismo año.
2. LA PREAUTONOMÍA.
Esta Junta Preautonómica trataba de satisfacer con carácter transitorio la necesidad de un órgano representativo de las fuerzas políticas, así como de las administraciones locales existentes en el ámbito de su territorio, mediante la presencia en ella de diputados y senadores andaluces y representantes de las diputaciones provinciales.
Por lo que a las competencias se refiere, correspondía a la Junta Preautonómica elaborar sus normas de régimen interior, coordinar las actuaciones y funciones de las ocho diputaciones provinciales en los asuntos de interés general para Andalucía, y gestionar y administrar las competencias que pudieran trasferirle el Estado y las propias diputaciones a través de sendas comisiones mixtas de composición paritaria.
Dado el elevado número de componentes, se instituirán dos órganos, el Pleno y el Consejo Permanente, al primero de los cuales corresponderá elegir, de entre sus miembros, al Presidente o Presidenta y decidir sobre las propuestas que le presentara el Consejo.
Como órgano provisional, y de acuerdo con la Exposición de Motivos del RDL 11/1978, en nada se prejuzgaba la organización institucional y la asunción competencial de la autonomía andaluza, que habría de decidirse a través del procedimiento que determinaba la Constitución. No cabe desconocer, sin embargo, que, a pesar de su naturaleza estrictamente administrativa y sus exiguas competencias, el ente preautonómico fue decisivo como impulsor del proceso autonómico.
3. EL PROCESO AUTONÓMICO.
Antes de alcanzar su culminación con un texto definitivo, el proceso autonómico andaluz hubo de sortear no pocas dificultades derivadas de la decantación de dos concepciones que sobre el Estado descentralizado en general y sobre la autonomía andaluza en particular se enfrentaron durante esos años. De una parte, la mantenida por UCD desde el Gobierno del Estado, por la que se propugnaba la reconducción de todos los procesos iniciados, a excepción de las denominadas "nacionalidades históricas" -Cataluña, Galicia y País Vasco-, por la vía del artículo 143 de la Constitución. Se defendía con ello una concepción dual en la distribución territorial del poder o, cuando menos, un distinto ritmo en la consecución del techo competencial, toda vez que, en el mejor de los casos, habrían de transcurrir cinco años para que el resto de las nacionalidades y regiones, incluida Andalucía, alcanzara una autonomía plena. La consecuencia de esta opción sería la existencia de dos clases de comunidades autónomas, unas de primer grado y dotadas de contenido político, que dispondrían de un Parlamento o Asamblea con capacidad legislativa elegida por sufragio universal directo y un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas, y otras de segundo grado, sin una organización institucional definida y de incierta potestad legislativa, que bien pudieran desembocar en una nueva descentralización de tipo administrativo.
Puede decirse, pues, que se dirimía no tanto una cuestión de competencias, aun siendo éstas importantes, como una cuestión de principios: por su población, extensión geográfica y su aportación histórica y presente al conjunto de España desde los más diversos órdenes, tanto políticos como sociales y culturales, Andalucía no podía quedar relegada a una posición secundaria en la tarea de transformación del Estado. Sólo así se entiende que, pese a los intentos de reconducir el proceso por la vía del artículo 143, aun con la promesa de una autonomía de contenido político, la Junta de Andalucía no cejara en sus esfuerzos por mantener la ruta fijada.
4. LA ELABORACIÓN DEL ESTATUTO.
Solventado el escollo de la ratificación popular de la iniciativa autonómica por la vía del artículo 151 de la Constitución, la tramitación parlamentaria del Estatuto de Autonomía siguió el procedimiento previsto en dicho artículo de acuerdo con las siguientes fases:
1.º. Elaboración del Proyecto de Estatuto de Autonomía por la Asamblea de Parlamentarios Andaluces reunida en Córdoba el 28 de febrero de 1981. Dicho proyecto recogía en esencia el texto de un borrador elaborado en 1979 en la ciudad de Carmona redactado con un alto grado de consenso entre los siete representantes de los cuatro partidos con representación parlamentaria (PSOE, UCD, PCE y PSA).
2.º. Enviado al Congreso de los Diputados, fue remitido a la Comisión Constitucional de esta Cámara, que, con la asistencia de una delegación de la asamblea proponente y tras el debate y votación de los motivos de desacuerdo y enmiendas presentadas, alcanza la redacción de un texto definitivo los días 26, 29 y 30 de junio de 1981.
3.º. De acuerdo con las prescripciones constitucionales, el texto aprobado fue sometido a referéndum del cuerpo electoral el día 20 de octubre de 1981 y fue aprobado en cada una de las ocho provincias andaluzas.
4.º. Finalmente, elevado a las Cortes Generales, ambas Cámaras ratificaron con su voto el texto, el Congreso el 17 de diciembre de 1981 y el Senado el día 23. La sanción real tuvo lugar el 30 de diciembre y el texto fue publicado en el BOE de 11 de enero de 1982 como Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía.
5. LA REFORMA DE 2007
Resulta innegable, de un lado, el cambio radical que la implantación del Estado autonómico supuso en el contexto de una larga historia de centralismo del Estado español; pero, por otro lado, a partir de la última década del siglo XX comenzó a constatarse una cierta frustración autonómica que estuvo en la base de las iniciativas y propuestas de reforma abiertas a partir de 2006. La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía de 2007 no fue una excepción.
La profunda descentralización política no se ha visto acompañada de una articulación equivalente de relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, ni siquiera entre comunidades autónomas. La Norma Fundamental no previó estas relaciones intergubernamentales, de forma que se ha impuesto el bilateralismo en las relaciones Estado-comunidades autónomas. En ausencia de relaciones institucionales generales, se establecieron, pues, relaciones bilaterales, que, por lo demás, acaban siendo más relaciones interpartidistas que intergubernamentales. Falta una institucionalización de las relaciones entre gobiernos. Y falta, por lo que alude a la participación de las comunidades autónomas en la Unión Europea, el establecimiento de un procedimiento por el que el Gobierno español se comprometa a defender una determinada posición común en los órganos comunitarios cuando la decisión afecte a las competencias autonómicas. Cabe, así, cuestionar que haya existido impulso político para la coordinación y cooperación territorial.
Otra de las disfunciones del Estado de las autonomías es la interpretación extensiva del concepto de bases y algunos títulos transversales del Estado, en detrimento de otros más específicos de las comunidades autónomas; interpretación extensiva ésta debida a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, ante la indeterminación de muchas de las reglas sobre el reparto competencial, ha asumido un protagonismo muy destacado en la definición del modelo territorial. El alto número y relieve de las materias en que Estado y comunidades autónomas comparten funciones (bases/legislación de desarrollo y ejecución), la indeterminación de las bases y, sobre todo, el amplísimo alcance material que el Tribunal Constitucional les asigna relativizan la normatividad del sistema de distribución de competencias.
A la indeterminación de las bases se suma, por otra parte, la de los denominados "títulos transversales del Estado", particularmente en lo que se refiere a los artículos 149.1.1.ª (regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales) y 149.1.13.ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica). Las comunidades autónomas, a resultas de todo ello, han visto reducido el ámbito en el que pueden ejercer sus competencias sobre dichas actividades. La jurisprudencia constitucional da fe, en última instancia, del auténtico problema: una concepción sumamente indeterminada de la mayor parte de los principios y de los títulos competenciales.
Asimismo, toda aproximación al tratamiento constitucional de la financiación autonómica culmina con la misma conclusión: la Constitución ni siquiera contiene un esbozo mínimamente perfilado del sistema. Se entiende así con mayor claridad que la concreción del modelo quede confiada al proceso político, al legislador orgánico y/o estatuyente, conforme a lo dispuesto en el artículo 157.3 CE.
En este contexto, en el último debate de la VI Legislatura sobre el estado de la Comunidad Autónoma, en 2003, el Presidente de la Junta de Andalucía anunció la presentación de un documento con propuestas para la reforma del Estatuto de Autonomía, hecho público en diciembre de ese mismo año.
Desde el comienzo de la VII Legislatura, en marzo de 2004, se impulsa definitivamente su proceso de reforma. La competencia relativa al estudio y propuestas de posibles reformas del Estatuto recayó en la Comisión de Desarrollo Estatutario, en el seno de la cual, por acuerdo del Pleno del Parlamento de Andalucía, se creó la Ponencia para su reforma. Tomando como base el contenido de las comparecencias de los agentes sociales y las propuestas de los diferentes grupos parlamentarios, la Ponencia elevó a la Comisión de Desarrollo Estatutario su informe definitivo, que fue aprobado en la sesión celebrada el 2 de febrero de 2006, convirtiéndose así en dictamen, en cumplimiento del encargo recibido por el Pleno de la Cámara.
La Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía, cuyo texto coincidía con el texto articulado del dictamen aprobado por la Comisión, fue presentada el 3 de febrero de 2006 por los Grupos Parlamentarios Socialista e Izquierda Unida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía. Su tramitación se prolongó hasta el 2 de mayo de 2006, fecha en la que el Pleno del Parlamento de Andalucía la aprobó para, seguidamente, enviarla al Congreso de los Diputados para su tramitación en las Cortes Generales.
Entre el 5 de mayo, fecha en la que la Presidenta del Parlamento de Andalucía presentó en el Registro del Congreso de los Diputados la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y el 20 de diciembre de 2006, fecha en la que el Pleno del Senado aprobó el texto de la propuesta, se lleva a cabo su tramitación en ambas Cámaras.
El Proyecto de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por las Cortes Generales fue sometido a referéndum, dentro del ámbito de Andalucía, el 18 de febrero de 2007, según disponía el Decreto del Presidente 2/2007, de 16 de enero. La Junta Electoral Central, por resolución de 8 de marzo de 2007, declaró oficiales los resultados del referéndum. El texto del Estatuto aprobado fue publicado como Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
La Ley Orgánica 2/2007 comporta una reforma generalizada del Estatuto de Autonomía, lo que justifica que pueda hablarse no sólo de reforma, sino más bien de un Estatuto de nuevo cuño. La reforma de 2007 tuvo, pues, una proyección general, como lo demuestra el hecho de que casi todos los títulos del Estatuto experimentan algún cambio. El nuevo Estatuto es, en efecto, considerablemente más extenso. Comienza con un amplio preámbulo, inexistente en el Estatuto anterior, un título preliminar, seguido de diez títulos, cinco disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y tres finales; mientras que el aprobado en 1981 constaba de un título preliminar, seguido de seis títulos, tres disposiciones adicionales, seis transitorias y una final.
La inclusión de derechos en los Estatutos de Autonomía ha suscitado un debate de indudable trascendencia constitucional ya que entronca con la cuestión del alcance y límites del principio dispositivo, cuya esencia consiste en atribuir a las entidades territoriales a las que se reconoce el derecho a la autonomía (art. 2 CE) una capacidad decisiva en la configuración de la organización territorial, que la misma Constitución no habría llevado a cabo, pues habría remitido esta operación a unos poderes constituidos mediante su desconstitucionalización parcial, y del Estatuto de Autonomía en tanto norma institucional básica de cada comunidad autónoma (art. 147.1 CE).
El Tribunal Constitucional, en sus sentencias 247/2007 y 31/2010, ha admitido la posibilidad de establecer en el Estatuto derechos y deberes, aun con importantes precisiones y matizaciones en torno a su eficacia jurídica.
El Tribunal Constitucional entiende, en primer lugar, que el hecho de que el art. 147.2 CE no aluda a los derechos como posible contenido del Estatuto no implica que lo prohíba. Está claro, en segundo lugar, que la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma es materia estatutaria, de modo que el Estatuto podrá reconocer derechos ligados a esas competencias y dentro del ámbito material que comprenda cada competencia (por ejemplo, educación, vivienda o salud), todo ello de conformidad con los arts. 148 y 149 CE y el resto de normas que integran el bloque de la constitucionalidad (art. 28 LOTC). En la medida en que los derechos están ligados a competencias, vinculan a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma. En tercer lugar, el Tribunal Constitucional aclara que, en cualquier caso, el reconocimiento de derechos en el Estatuto ha de ser respetuoso con los derechos fundamentales proclamados en la Constitución (Capítulo Segundo del Título Primero) y en los tratados internacionales suscritos por el Estado español. Los derechos fundamentales stricto sensu son indisponibles para el legislador estatuyente: no pueden quedar afectados por la estructura autonómica del Estado español. Se da con respecto a ellos una suerte de intangibilidad competencial. En cuarto lugar, la inclusión de derechos en los Estatutos no tiene por qué comprometer la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal. El Estatuto puede reconocer derechos, pero no garantizarlos efectivamente. No puede prever la tutela judicial. Cuando un Estatuto enuncia o reconoce un derecho, no se apropia de esa competencia estatal. El Estatuto declara el derecho, aunque no recoja los recursos ordinarios y extraordinarios que quepa utilizar para recabar judicialmente su tutela con los requisitos legales oportunos. En quinto lugar, la declaración de derechos por el legislador estatuyente no afecta al principio democrático. Los Estatutos son leyes orgánicas y, en cuanto tales, producen una cierta petrificación o congelación del ordenamiento, pueden comportar rigideces que dificulten la adaptación de la legislación autonómica a nuevas circunstancias sobrevenidas; pero es la prudencia del legislador estatuyente la que ha de limitar la petrificación, sin que exista límite constitucional absoluto. En sexto lugar, y a la luz de cuanto antecede, el Tribunal Constitucional reitera su doctrina en torno al art. 139.1 CE. Dicho artículo no impide que existan diferencias entre las comunidades autónomas. La igualdad de derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado no debe confundirse con la uniformidad. La homogeneidad absoluta es incompatible con la autonomía política. Una cierta diversidad es inherente a la descentralización territorial. La autonomía se traduce en una pluralidad de ordenamientos jurídicos. El art. 139.1 ha de leerse, pues, en clave interna: prohíbe el trato diferenciado y carente de justificación objetiva y razonable en el seno de cada ordenamiento.
Con todo, admitida la licitud de las declaraciones de derechos autonómicas, el Tribunal Constitucional matiza, a renglón seguido, su alcance o eficacia jurídica. Los Estatutos no pueden reconocer derechos subjetivos; sólo directrices, objetivos o mandatos. El derecho subjetivo nace no en virtud de la norma estatutaria, sino cuando se completa su régimen jurídico, y es, por ello, justiciable. Es, por tanto, imprescindible la interpositio legislatoris para que el derecho vincule. Los derechos estatutarios son mandatos dirigidos al legislador y el derecho subjetivo surgirá, en su caso, de la norma que se dicte para cumplir el mandato.
La función genuina del Estatuto es definir la organización institucional de la Comunidad Autónoma y su ámbito competencial. El Estatuto atribuye competencias a favor de la Comunidad Autónoma, pero es a los órganos de autogobierno de la Comunidad Autónoma, y significativamente al legislador autonómico, a los que les corresponde ejercer esas competencias. Bajo este entendimiento, el Estatuto no puede restringir o acotar la libertad de configuración del legislador autonómico. El legislador tiene carta blanca para decidir cómo se ejercen las competencias. Por lo que respecta a los derechos, el Estatuto puede declararlos, pero es el legislador autonómico el que debe configurarlos. Se da una reserva de ley autonómica para la vinculación efectiva de los derechos. Los derechos estatutarios no tienen eficacia directa. Sólo son exigibles ante los órganos jurisdiccionales cuando el legislador autonómico intervenga mediante ley. Tienen, pues, una eficacia diferida, suspendida hasta tanto intervengan, primero, el legislador autonómico y, después, el legislador estatal, quien debe contemplar las garantías procesales adecuadas (art. 149.1.6.ª).
La doctrina del Tribunal Constitucional en torno al alcance jurídico de los derechos estatutarios ha sido criticada por buena parte de la doctrina. Y es que se da la paradoja de que la eficacia de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma depende de la ley autonómica. Por otro lado, se podría haber entendido que determinados derechos estatutarios, en razón de su propia naturaleza, no requieren de la interposición del legislador para desplegar eficacia directa o justiciabilidad inmediata. Cierto es que se podía dudar de la operatividad de determinados enunciados estatutarios, pero otros presentan un contenido concreto o específico (por ejemplo, el derecho a la gratuidad de los libros de texto en la enseñanza obligatoria o a una segunda opinión médica). El Tribunal Constitucional, en tal sentido, podría haber afinado algo más y haber distinguido entre derechos con un contenido mínimo indisponible y derechos en blanco o con un contenido indeterminado.
No se entiende bien, en definitiva, que el legislador estatuyente, siempre dentro del ámbito competencial que le es propio, no pueda prefigurar el contenido de aquellos derechos que acoge con mayor o menor precisión, de tal manera que así el legislador autonómico pueda disponer de un parámetro normativo de referencia al que esté vinculado. Y no se entiende que se argumente que dos legisladores -el estatuyente y el autonómico- pueden hacer cosas distintas.
El artículo 1 del nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía dice que, como nacionalidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que reconoce la Constitución, Andalucía se constituye en Comunidad Autónoma en el marco de la unidad de la Nación española y conforme al artículo 2 de la Constitución. El artículo 46 del Estatuto establece que la organización y estructura de sus instituciones de autogobierno son competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, así como las normas y procedimientos electorales para su constitución, en el marco del régimen electoral general. El Título IV, denominado "Organización institucional de la Comunidad Autónoma", define la Junta de Andalucía como la institución en que se organiza políticamente el autogobierno de Andalucía, integrada por el Parlamento de Andalucía, la Presidencia de la Junta y el Consejo de Gobierno.
Forman parte también de la organización de la Junta de Andalucía las instituciones y órganos regulados en el Capítulo VI. Se trata del Defensor del Pueblo Andaluz, el Consejo Consultivo, la Cámara de Cuentas, el Consejo Audiovisual y el Consejo Económico y Social (arts. 128-132, respectivamente).
Al igual que el Estado y el resto de las comunidades autónomas, el Estatuto de Autonomía para Andalucía establece un régimen parlamentario de gobierno: elección del Presidente o Presidenta de la Junta de Andalucía por el Parlamento, a través del procedimiento de investidura; exigencia de responsabilidad política mediante la moción de censura o cuestión de confianza; y facultad del Presidente o Presidenta de la disolución del Parlamento, previa deliberación del Consejo de Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad, mediante decreto, en el que se fijará la fecha de las elecciones (art. 127.1 EAAnd.). La disolución anticipada no podrá tener lugar cuando esté en trámite una moción de censura y no procederá nueva disolución antes de que haya transcurrido un año desde la anterior (art. 127.2 y 3 EAAnd.), salvo que, transcurridos dos meses desde la primera votación, no hubiera obtenido la investidura ningún candidato o candidata (art. 118.3.2.º).
El Parlamento es, por tanto, el órgano representativo del pueblo andaluz, y le corresponde la potestad legislativa en los términos establecidos en la Constitución y el Estatuto, así como la elección del Presidente o Presidenta de la Junta y el control sobre la acción del Consejo de Gobierno y sobre la acción de la Administración situada bajo su autoridad (art. 106 EAAnd.).
El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece un mínimo de 109 diputados y diputadas, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto (art. 101.1 EAAnd.), y ninguna provincia tendrá más del doble de diputados que otra (art. 104.1 EAAnd.).
La conversión de votos en escaños se realiza por el sistema D'Hont con la barrera del 3%, de forma que no participan en el reparto las candidaturas que no alcancen ese porcentaje de votos en la circunscripción.
El Pleno del Parlamento de Andalucía aprobó, en sesión celebrada los días 21 y 22 de noviembre de 2007, un nuevo Reglamento, publicado en el DSPA núm. 136, de 21 de noviembre de 2007. Este texto (el quinto con que el que se ha dotado el Parlamento andaluz desde su entrada en funcionamiento tras los aprobados en 1982, 1991, 1995 y 2005, sin incluir las reformas parciales) incide directamente en los valores y principios que informan el régimen parlamentario de la Comunidad Autónoma.
7.2. La Presidencia de la Junta y el Consejo de Gobierno
Además del Parlamento, la Junta de Andalucía cuenta, según lo establecido en el artículo 99 de su Estatuto, con una Presidencia y un Consejo de Gobierno. El Presidente o la Presidenta de la Junta dirige y coordina la actividad del Consejo de Gobierno, coordina la Administración de la Comunidad Autónoma, designa y separa a los Consejeros y ostenta la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Andalucía (art. 117.1). El Consejo de Gobierno está integrado por el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, y los Consejeros (art. 119.1), en los que recae el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los aspectos políticos y administrativos que confluyen en estos órganos superiores del Ejecutivo fueron desarrollados mediante la citada Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Como rasgos más sobresalientes, en los que se sigue el modelo general del Gobierno del Estado, se pueden señalar los siguientes:
- El Consejo de Gobierno, cuyos miembros son nombrados y separados libremente por el Presidente o Presidenta, es el órgano superior colegiado que, en el marco de sus competencias, ejerce la dirección política de la Comunidad Autónoma; dirige la Administración y desarrolla las funciones ejecutivas y administrativas, bajo la dirección y coordinación del Presidente o Presidenta; y es responsable solidariamente ante el Parlamento, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada consejero o consejera por su gestión.
- En la disposición transitoria primera del Estatuto de Andalucía, en relación con los traspasos de competencias, se establece que al mes siguiente de la entrada en vigor del mismo se designará una comisión mixta paritaria Gobierno-Junta de Andalucía que regulará el proceso, el tiempo y las condiciones de dichos traspasos. Como órganos de trabajo, podrán constituirse comisiones sectoriales de transferencias.
- El Consejo de Gobierno está integrado, como ya se ha mencionado más arriba, por el propio Presidente o Presidenta y los consejeros, admitiéndose la posibilidad de que existan uno o varios vicepresidentes, así como consejeros sin cartera. También es posible la constitución de comisiones delegadas para coordinar la elaboración de directrices y disposiciones, programar la política sectorial y examinar asuntos de interés común a varias consejerías.
- El número y denominación de las consejerías se fija por ley, si bien por decreto del Presidente se puede modificar el número, la denominación y sus competencias dentro de las disponibilidades del presupuesto vigente.
La Administración de la Comunidad Autónoma se regula de acuerdo con los principios que recoge la Constitución Española. La legislación estatal tiene carácter básico.
Los principios de actuación y gestión de competencias de la Administración de la Junta de Andalucía se establecen en el artículo 133 del Estatuto, en donde se hace, además, mención al desarrollo de la gestión ordinaria de sus actividades a través de sus servicios centrales y periféricos, lo que confiere al conjunto su carácter unitario.
La disposición transitoria segunda del Estatuto se refiere a la normativa que desarrolla la Administración de la Comunidad Autónoma, afirmando que continuarán en vigor las actuales leyes y disposiciones del Estado que se refieren a dichas materias, sin perjuicio de que su desarrollo legislativo, en su caso, y su ejecución se lleven a cabo por la Comunidad Autónoma en los supuestos así previstos en este Estatuto. La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, que deroga la ya parcialmente derogada Ley 6/1983, viene a cumplir el objetivo de la Junta: configurar un modelo organizativo que conjugue los principios de eficacia, eficiencia, igualdad de trato entre hombres y mujeres y modernización del aparato administrativo con la mejora continuada de la calidad de los servicios y la adopción de las nuevas tecnologías en orden a simplificar la gestión administrativa.
7.3. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
En el año 2007 se conmemoró el décimo aniversario de la transferencia a la Junta de Andalucía de las competencias en materia de medios personales y materiales en el ámbito de la Administración de Justicia, coincidiendo precisamente con la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía. El Título V del nuevo Estatuto, titulado "El Poder Judicial en Andalucía" (arts. 140-155), contiene las bases para avanzar en una mejor prestación del servicio público Administración de Justicia.
El actual Título V está formado, a su vez, por tres capítulos, en los que se regulan ampliamente las competencias de los órganos jurisdiccionales en Andalucía y del Tribunal Superior de Justicia; se crea el Consejo de Justicia de Andalucía, como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial; se extienden las competencias de los órganos jurisdiccionales y las de la Junta de Andalucía en materia de Administración de Justicia; se mencionan expresamente sus medios personales y materiales, la Oficina Judicial e instituciones y servicios de apoyo, la capacidad del Gobierno de la Junta de Andalucía para proponer al Gobierno del Estado, previo informe del Consejo de Justicia, la determinación y la revisión de la demarcación y la planta judicial en Andalucía; se declara competente a la Junta de Andalucía sobre la justicia de paz en los términos que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial; se incluye una cláusula subrogatoria, en la que se contempla que la Junta de Andalucía ejercerá las funciones y facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial reconozca o atribuya al Gobierno del Estado con relación a la Administración de Justicia en Andalucía (art. 153); y, por último, se menciona, en los artículos 154 y 155, la participación de los andaluces en la Administración de Justicia mediante la institución del jurado y las relaciones de la Administración de Justicia con la ciudadanía.
La aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía confluye a su vez con otros factores, como la implantación efectiva de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En resumen, el marco estratégico fundamental de la Administración de Justicia en Andalucía se corresponde con esta ley orgánica, la propia Constitución y el Estatuto de Autonomía de 2007.
La Administración de Justicia es competencia exclusiva del Estado, por lo que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía no es una institución autonómica sino, como señala el artículo 140 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el órgano jurisdiccional que, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culmina la organización judicial en territorio andaluz, y ante el que se agotarán las sucesivas instancias procesales. En el artículo 4 del Estatuto se designa a la ciudad de Granada como sede del Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de que algunas Salas puedan ubicarse en otras ciudades andaluzas.
No obstante, atendiendo a la tradicional organización de la justicia en Andalucía, así como a la importancia adquirida por la ciudad de Málaga, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía adquiere una configuración descentralizada compuesta por siete Salas distribuidas de la siguiente forma:
- Sala de lo Civil y Penal con jurisdicción en todo el territorio andaluz.
- Sala de lo Contencioso-Administrativo con jurisdicción en las provincias de Almería, Granada y Jaén.
- Sala de lo Social con jurisdicción en las provincias de Almería, Granada y Jaén.
- Sala de lo Contencioso-Administrativo con jurisdicción en las provincias de Cádiz, Córdoba, Huelva y Sevilla.
- Sala de lo Social con jurisdicción en las provincias de Cádiz, Córdoba, Huelva y Sevilla.
- Sala de lo Contencioso-Administrativo con jurisdicción en la provincia de Málaga.
- Sala de lo Social con jurisdicción en la provincia de Málaga.
En el orden competencial, según se ha venido estableciendo en los sucesivos traspasos, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía:
- Ejercer todas las facultades que las leyes orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado. Entendida esta competencia como referida a la "administración de la Administración de Justicia", la misma se hace efectiva a través del Real Decreto 142/1997, de 31 de enero, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de provisión de medios materiales y económicos al servicio de la Administración de Justicia (BOE núm. 62, de 13 de marzo de 1997). Posteriormente, los medios traspasados han sido ampliados mediante los Reales Decretos 2074/1999, de 30 de diciembre, y 1787/2004, de 30 de julio.
- Fijar la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales de Andalucía, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 151 del EAAnd.), competencia desarrollada por la Ley 3/1989, de 2 de diciembre, modificada por la Ley 1/1993, de 19 de enero.
8. LAS COMPETENCIAS
Al acceder a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución, Andalucía podía alcanzar inicialmente todas las competencias que el artículo 149.1 de aquélla no reserva al Estado. Y, en efecto, el Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuyó a la Comunidad Autónoma un elevado ámbito competencial, análogo al de las demás comunidades autónomas del citado artículo 151. Ello determinó que no se planteara hasta 2003, una reforma estatutaria para incrementar tal nivel competencial , ni que se hiciera uso de los mecanismos previstos al efecto en el artículo 150 de la Constitución.
Es de destacar que los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, que anteriormente venían enumerados en el artículo 12.3 del Estatuto de 1981 (sumaban, en total, once), se amplían a veinticuatro en el artículo 10 del nuevo Estatuto, cuya consecución ha de orientarse al ejercicio de las competencias autonómicas, y que reflejan la honda preocupación política y social existente al respecto en el momento de la aprobación de ambos Estatutos. . Del Título Preliminar (arts. 1-11), en su conjunto, se desprenden una serie de principios en los que se fundamenta el ulterior desarrollo competencial, como la delimitación de su territorio, sus símbolos, la capitalidad y sedes; el afianzamiento de la condición de andaluz o andaluza, tanto en el interior del territorio autonómico como en el exterior; la superación de las condiciones que determinan la emigración de los andaluces, asistiendo a los emigrados para mantener su vinculación con Andalucía y haciendo posible su retorno; el establecimiento de los derechos que gozan todas las personas en Andalucía; el respeto a las minorías que residan en su territorio; la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, así como la igualdad del hombre y de la mujer andaluces. Entre los veinticuatro puntos antes mencionados, también se incluyen los siguientes temas: el empleo, la educación, los recursos naturales, la calidad de vida, la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía y con el resto del Estado y de la Unión Europea, las comunicaciones, el desarrollo industrial, la reforma agraria, la cohesión social, la especial atención a las personas en situación de dependencia, la participación ciudadana, el diálogo y la concertación social, la plena integración de las minorías, el fomento de la cultura de la paz y el diálogo entre los pueblos, la cooperación internacional, y la salvaguarda, conocimiento y difusión de la historia de la lucha del pueblo andaluz por sus derechos y libertades.
Por lo demás, el Estatuto de Autonomía para Andalucía mantiene un esquema análogo a otros Estatutos en el modo de determinación de las competencias autonómicas. El Título II, denominado "Competencias de la Comunidad Autónoma" (arts. 42-88), clasifica las mismas en exclusivas, compartidas, ejecutivas y las relacionadas con la aplicación del derecho comunitario. Las competencias se estructuran a lo largo del Estatuto en función de su temática, haciendo mención en cada caso de su carácter exclusivo, compartido y/o ejecutivo.
En el complejo sistema competencial que ha venido desarrollándose en Andalucía desde la aprobación del Estatuto de 1981 ha jugado un papel esencial la doctrina del Tribunal Constitucional. Con la aprobación del Estatuto de 2007, se define un marco más amplio de competencias, que deberá explicitarse en los próximos años mediante su desarrollo legislativo, tanto estatal como autonómico, sin perder de vista los matices introducidos por el Tribunal Constitucional, a partir de la STC 31/2010, de 28 de junio de 2010. El denominado "blindaje de competencias", esto es, la enumeración cerrada y pormenorizada de las submaterias que comprende cada competencia autonómica, pretende, en todo caso, clarificar y dotar de mayor seguridad al sistema de distribución de competencias. Así se ha querido facilitar y, en cierto sentido, constreñir la interpretación de los operadores jurídicos llamados a controlar cualquier invasión competencial. No se olvide que los Estatutos se integran en el bloque de la constitucionalidad (art. 28.1 LOTC).
9. EL DESARROLLO LEGISLATIVO DEL ESTATUTO
En el portal del Parlamento de Andalucía, en la sección denominada "Recursos de información", pueden consultarse los anuarios de la actividad parlamentaria en los que se ofrece pormenorizada información en torno al desarrollo legislativo del Estatuto.
10. LA REFORMA DEL ESTATUTO
El Título X del Estatuto de Autonomía de Andalucía (arts. 248-250), denominado "Reforma del Estatuto", contempla dos tipos de procedimientos, el ordinario y el simplificado, en términos similares a los que establecía el Estatuto de 1981.
En el procedimiento ordinario se atribuye la iniciativa al Gobierno o al Parlamento de Andalucía, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o a las Cortes Generales. La propuesta de reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento de Andalucía por mayoría de dos tercios (en el Estatuto de 1981, el artículo 74 establecía una mayoría de tres quintos), la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores andaluces y andaluzas. Si la propuesta no es aprobada por el Parlamento o por las Cortes Generales, o no es confirmada en referéndum, no podrá ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año. La ley orgánica aprobada por las Cortes Generales llevará implícita la autorización del referéndum, que será convocado por la Junta de Andalucía en el plazo máximo de seis meses.
El procedimiento simplificado está previsto cuando la reforma no afecte a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado. En tal caso, se prevé que el Parlamento de Andalucía elaborará y aprobará el proyecto de reforma, consultándose a continuación a las Cortes Generales, y si éstas, en el plazo de treinta días, no se declarasen afectadas por la reforma, se convocará referéndum, requiriéndose, finalmente, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica. Pero si éstas se declarasen afectadas por la reforma, se constituirá una comisión mixta paritaria para formular, por el procedimiento previsto en el Reglamento del Congreso de los Diputados, una propuesta conjunta, siguiéndose entonces el procedimiento ordinario descrito en el párrafo anterior.
El Parlamento de Andalucía, por mayoría de tres quintos, podrá retirar la propuesta de reforma en tramitación ante cualquiera de las Cámaras de las Cortes Generales antes de que haya recaído votación final sobre la misma. En tal caso, no se tendrá en cuenta la limitación de un año, prevista en el procedimiento ordinario, para ser sometida nuevamente a debate y votación.
Conviene aludir, finalmente, a la disposición adicional primera del Estatuto (que implícitamente se refiere a Gibraltar), denominada "Territorios históricos", en donde se prevé que la ampliación de la Comunidad Autónoma a territorios históricos no integrados en otra comunidad autónoma se resolverá por las Cortes Generales, previo acuerdo de las partes interesadas y sin que ello suponga reforma del Estatuto, una vez que dichos territorios hayan vuelto a la soberanía española.
-ACTOS PARLAMENTARIOS. PARLAMENTO DE ANDALUCÍA: articulos del Reglamento del Parlamento de Andalucía 28.1, 165. 168, y 169.1 (STC 78/2006).
-ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA: artículos 52 y 56 EAAnd. - (STC 50/2006) y artículo 52 EAAnd (STC 67/2006).
-AGRICULTURA. REFORMA AGRARIA. Propiedad privada. Bienes patrimoniales. Sociedades públicas: artículos 12.3.3º y 11º, 13.7, 15.1.2ª y 18.1.4ª EAAnd (SSTC 37/1987, 319/1993 y 52/1994).
-CONSTITUCIONALIDAD DE LAS ASIGNACIONES COMPLEMENTARIAS PARA ANDALUCÍA: (SSTC 3/2003 y 217/2003).
-COSTAS: artículo 13.11 EAAnd (STC 198/1991).
-CULTURA. ARCHIVOS: artículos 12.3.2º y 13.26 y 28 EAAnd (STC 103/1988).
-EDUCACIÓN: artículos 12.3.2º y 19 EAAnd (STC 75/1990).
-ECONOMÍA E INDUSTRIA. Control metrológico: artículos 17.10 y 18.1.5ª EAAnd (STC 236/91).
-ESPACIOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE. PARQUES NATURALES. Pesca marítima: artículos 12.3.3º, 13.7 y 15.1.7ª EAAnd (SSTC 102/9195, 163/95 y 38/2002). Parques nacionales y espacios naturales protegidos: artículos 13.7 y 15.1.7ª EAAnd (SSTC 81/2005 y 100/2005, 101 /2005 y 331/2005).
-FUNCIÓN PÚBLICA - Artículo 15.1.1ª EAAnd (SSTC 27/1991, 302/1993 y 96/2001).
-INCONSTITUCIONALIDAD Y NULIDAD DEL ARTÍCULO 51 EAAnd-CUENCA DEL GUADALQUIVIR (STC 30/2011).
-PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS: artículos 13.22 EAAnd (STC 239/2002).
-POLICÍAS LOCALES. Coordinación: artículo 14.2 EAAnd (STC 81/1993).
-PUERTOS DEPORTIVOS: artículo 13.11 EAAnd (SSTC 193/1998 y 226/1998).
-TRABAJO- Ejecución de la legislación laboral: artículo 17.2 (STC 102/1991).
Sinopsis elaborada por: José Antonio Víboras Jiménez, Secretario General y Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía y Javier Terrón Montero, Letrado adjunto al Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía. Diciembre, 2003.
Actualizado por José Antonio Víboras Jiménez, Secretario General y Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía, Javier Terrón Montero, Letrado del Parlamento de Andalucía, y Abraham Barrero Ortega, Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla. Febrero, 2014.