Source: http://elambientalista.blogspot.com/2018/04/autoridad-nacional-de-licencias.html
Timestamp: 2018-04-22 08:39:51
Document Index: 24305253

Matched Legal Cases: ['Artículo 80', 'Artículo 3', 'artículo 18', 'artículo 67', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 5', 'Artículo 150', 'Artículo 2', 'Artículo 4', 'artículo 52', 'artículo 39', 'Artículo 2']

AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –ANLA Y SUS RELACIONES CON EL SINA
POR: Álvaro Hernando Cardona González (*)
Este artículo está incluido en el libro Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, Tomo XIII, publicado por la universidad Externado de Colombia (cuyos derechos de autor le pertenecen), Bogotá D.C., 2013, p.329-355
Uno de los libros dedicados al poder y su ejercicio más leídos es el de BÁIDABA (1980: 21) también conocido como Alí Ibn-Shah Alférisio, quien cita en algún aparte: "Las palabras deben usarse para expresar ideas y no para llenar espacios, y la lengua para enseñar y no para aturdir" y que, en el sentido que le damos, nos invita a investigar, acopiar ideas y articular argumentos en pos de plantear una posición y generar con ella, ojala una nueva discusión. Con tal reflexión nos hemos propuesto abrir un debate alrededor de lo que es, cómo funciona y cómo se articula la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por su sigla ANLA, con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental de Colombia.
Colombia ya ha cumplido más de 20 años con una estructura administrativa ajustada a las necesidades ambientales en su territorio, y aplicando la licencia ambiental como un instrumento de planeación de las actividades que puedan generar impactos ambientales y las maneras de manejarlos. Todo eso, que no es poca cosa, la implementó a partir de diciembre de 1993 con la Ley 99. Esto es resultado en parte de la elevación a nivel constitucional del modelo denominado Desarrollo Sostenible. Y es que en efecto nuestra Constitución vigente establece en su Artículo 80 que corresponde al Estado planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Con tal imposición superior es que en cabeza del Estado está velar por la protección del medio ambiente, desplegar todos los mecanismos con el fin de lograrlo y organizar entidades especializadas con el propósito de cumplir funciones y realizar esta labor. Y es a su vez por ello que existe en Colombia el actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la misma ANLA, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, los institutos de investigación e información ambiental, los grandes centros urbanos, e incluso, las entidades territoriales cuando cumplen funciones ambientales. Y a su vez de ahí como se estructuró un mecanismo de articulación (CARDONA, 2013; 15) de toda esta institucionalidad especializada en la gestión ambiental como es el Sistema Nacional Ambiental Sina.
Más tarde, reestructurado el aparato estatal y territorial que se ocupara de la problemática ambiental nacional como hemos visto someramente, se halló necesario separar las competencias que se asignaban para la determinación de las políticas ambientales con la de tramitar las licencias ambientales para los más importantes proyectos de infraestructura. Ha sido la última gran reforma a la institucionalidad ambiental y aún están por aflorar los impactos, negativos o positivos, que eso conlleva. Estamos hablando de la escisión de funciones que se le practica al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para organizar la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
De eso procuraremos ocuparnos pretendiendo abrir el debate sobre si la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ha sido una medida adecuada, de cómo han sido sus relaciones con las otras entidades ambientales y territoriales con funciones ambientales y acercarnos un poco a las posibles dificultades que ha tenido el ejercicio de las atribuciones de la ANLA y los posibles conflictos de competencia en particular con las corporaciones autónomas regionales.
Finalmente es responsable advertir que no será este un escrito de mucha cita y mucha fuente bibliográfica de apoyo, pues precisamente la aún reciente reforma legal sobre la cual se soporta la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre la que principalmente nos referiremos, no ha dado espacio para que otros tratadistas se ocupen de ello y menos cuando, salvo por lo que venía haciendo el Ministerio del ramo, no existen antecedentes administrativos de una entidad técnica sólo encargada de las autorizaciones ambientales.
I. CREACIÓN DE LA ANLA
Como lo dijeron las Naciones Unidas en una de las proclamas previas a la declaración de principios contenidos en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de junio de 1972, “La protección y el mejoramiento del medio humano es una cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero”. Esa tarea de proteger el medio humano o medio ambiente es bastante compleja porque implica muchos factores. Uno de ellos, es una institucionalidad fuerte y efectiva para definir una política pública que encamine a una Nación en tales intereses (los que la política pública identifique y priorice), que defina una normatividad adecuada que desarrolle esa política, que sea capaz de vigilar el cumplimiento de la política y la normatividad y, que ejecute las acciones (planes, proyectos e inversiones) necesarias para alcanzar las metas. En fin, se requieren ciertamente instituciones adecuadas, innovadoras y eficaces para lograrlo.
Consonante con esto, es que en los considerandos del Decreto 3573 de 2011, por el cual se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA, se expresara que era necesario contar con un organismo técnico que se encargara del estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales buscando mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible. E igualmente, consonantes aparecen las conclusiones de nuestro compañero en el grupo de investigadores en el Departamento de Derecho Ambiental de la Universidad Externado de Colombia, ALVARO OSORIO SIERRA (2013: 178) cuando dice:
El manejo de los impactos ambientales en la ejecución de los proyectos, obras o actividades a través de metodologías confiables, el control de la contaminación en sus diferentes manifestaciones, el uso sostenible de los recursos naturales y el acceso responsable a la biotecnología, representan solamente una muestra de las acciones que se deben emprender para asegurar la supervivencia de la especie humana en el planeta,…
Pareciera que con la creación de la ANLA se buscara por fin orientar la gestión ambiental en una dirección en donde quede claro qué áreas y qué recursos naturales tendrán total protección y cuáles permitirán que con un concepto de sostenibilidad se puedan explotar racionalmente. Algo que le hace mucha falta a Colombia precisar (CARDONA, 2011; 9A)
¿Pero, qué es la ANLA? Es una entidad u organización administrativa de carácter público como quiera que tiene origen legal, en este caso, como lo explicaremos adelante, mediante un decreto con fuerza de ley, que decidió tomara una forma de una unidad administrativa especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, y que decidió también que hiciera parte del denominado Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Artículo 3 de la Ley 1444 de 2011).
¿Cómo se creó la ANLA? Pues fundamentalmente con el ánimo de volver a escindir la organización y funciones que se le entregaron al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando fusionaron al Ministerio de Medio Ambiente con parte del Ministerio de Desarrollo, el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 le otorgó facultades al gobierno de entonces para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado. De esta manera, con tal disposición el Congreso nacional concede facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional; y en efecto es la que se usa tanto para crear, organizar y asignar competencias a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
Esas facultades extraordinarias o excepcionales que el Congreso de la República le concede al Ejecutivo, son ejercidas por éste mediante la expedición del Decreto Ley 3573 de 2011. O sea que por este acto de la administración, se crea una unidad administrativa especial del orden nacional denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por sus siglas, ANLA, con las características ya anotadas de contar con autonomía administrativa y financiera, no tener personería jurídica, y que en adelante se entenderá que hará parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. A propósito, tememos que muchos se confundan y tergiversen al Sina, con este “sector administrativo” porque una norma posterior y de igual jerarquía a la Ley 99 de 1993 que lo menciona, como es la Ley 1444 de 2011, sólo contempla allí expresamente “…estará integrado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo”. Y hoy no se ha expedido norma que precise cuáles son esas entidades adscritas y vinculadas, aunque incluso cuando se haga no podrá contener a las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sostenible, ni a Cormagdalena, ni a las entidades territoriales. Proponemos que se entienda que el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible hace referencia al sector nacional central dedicado a lo ambiental y, el Sina a ese y al sector descentralizado y territorial. O lo que es igual, el Sina es todo el sector ambiental nacional que incluye al sector nacional central, al descentralizado y al territorial.
Vale agregar a lo anterior, que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, fue creada en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998 como una unidad administrativa especial. Eso quiere decir que son organismos creados para desarrollar y ejecutar programas propios de un ministerio o de un departamento administrativo. Se asimilan a las superintendencias en que pueden tener o carecer de personería jurídica en cuyo caso, si no poseen personería jurídica hacen parte del sector central, y si la poseen, pertenecen al grupo de entidades descentralizadas. Las unidades administrativas especiales se han venido incrementando a medida que se ha mantenido el número de ministerios y departamentos administrativos, pero se acomplejan las tareas del Estado; además se cree que el tradicional esquema de entidades descentralizadas (empresas industriales y comerciales del Estado, establecimientos públicos y sociedades de economía mixta) ya no es suficiente para asegurar el cumplimiento y ejecución de programas especiales que un ministerio o un departamento administrativo quiera adelantar. La ANLA se suma a otras unidades administrativas especiales existentes en Colombia, como por otros ejemplo: la Unidad Administrativa Especial de Dirección Nacional de Estupefacientes, la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Contaduría General de la Nación o las comisiones de regulación.
Como lo decíamos en la parte introductoria de este escrito, con la creación de la ANLA lo que realmente ocurre es una escisión de funciones que se le practica al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Porque fijémonos que la primera competencia que se señala en su acto de creación es el de otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales, que hasta entonces estaba en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Y fijémonos también que se dispone que éste último debió transferir a la ANLA, no solo los procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios que tramitaba, sino los archivos en los cuales fuera titular el Ministerio, a la entrada en vigencia del acto de creación de la ANLA en relación con las competencias que asumió (son disposiciones finales que se incluyen en el decreto Ley 3573 de 2011).
Se supone que la ANLA se ha creado con la intención de fortalecer la estructura técnica dedicada a analizar las obras, los proyectos y las actividades que requieran licencia ambiental, y por ende permisos, concesiones y otras autorizaciones para usar los recursos naturales que venía conociendo el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. ¿Tiene realmente la independencia que se requiere? ¿Puede haber introducido cambios en las relaciones con las otras entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental?
En principio, la respuesta a los interrogantes anteriores, será decir que en efecto, la ANLA es un órgano independiente del Ministerio de Ambiente del cual por eso mismo se escinde. Y que así se desprende cuando se le concibe como una entidad técnica y especializada. Pero no es así y sólo basta volver sobre lo que significa ser una unidad administrativa especial que cumple funciones que se desea especializar administrativamente pero que son propias de un ministerio o departamento administrativo. Y más cuando se concibió como una unidad sin personería jurídica, aun cuando la Ley 489 de 1998 permitía que tuviera esa independencia convirtiéndola en una entidad descentralizada y no como es, en una que hace parte del sector central nacional.
De la anterior manera, la ANLA no tendrá la autonomía, ni estará en el nivel de descentralización en que lo pueden estar las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, Cormagdalena o las entidades territoriales cuando cumplen funciones ambientales. Y esto nos permitirá hacer un mejor análisis de las competencias que tiene la ANLA, sin olvidar que dichas competencias, así se lo impone el acto de creación, deben contribuir al desarrollo sostenible ambiental del país.
Lo primero en esta tarea, es mencionar que el Decreto Ley 3573 de 2011, estipula las funciones de la ANLA, en su Artículo 3. Y lo que trataremos de hacer, es identificar y comentar las principales, sobre todo desde el punto de vista de administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables y desde el de las relaciones con otras entidades pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental-Sina. Veamos:
1) La primera función que se le asigna a la ANLA y que es la que la identifica actualmente, es la que se estipula en el Numeral 1 “Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos”.
Las licencias ambientales, de acuerdo con algún aparte de la sentencia C-746 de 2012 (CORTE CONSTITUCIONAL, 2012),
“tienen indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente. La licencia es el resultado del agotamiento o la decisión final de un procedimiento complejo que debe cumplir el interesado para obtener una autorización para la realización de obras o actividades, con capacidad para incidir desfavorablemente en los recursos naturales renovables o en el ambiente”.
Esto marca la filosofía o sentido bajo el cual esta entidad técnica que es el ANLA debe tramitar y negar u otorgar las licencias ambientales que son de su competencia y que corresponden a las mismas que actualmente señalan la Ley 99 de 1993 y su Decreto Reglamentario 2020 de 2010 a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Posiblemente parezca una cosa baladí pero para quienes puedan tener dudas, la ANLA en adelante será competente para tramitar las licencias ambientales que hasta hoy están a cargo del Ministerio y mañana, cuando estas disposiciones se reformen, se fijen a cargo de la ANLA.
Pero fijémonos que, acorde con el máximo órgano jurisdiccional de lo constitucional, la licencia ambiental es un instrumento preventivo, no prohibitivo por naturaleza. No es la Licencia un mecanismos para obstaculizar los proyectos y las obras, sino uno que las permita armonizándolas con las necesidades inaplazables de conservación y protección ambiental. Como alguna vez dijimos (CARDONA, 2011; 9A):
El Medio Ambiente y el Desarrollo son conceptos que ya no se miran por separado dentro del contexto actual de la economía. Medio Ambiente tiene que ver con el desarrollo económico, y este último ha afectado y afecta el Medio Ambiente. En Colombia, como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el Medio Ambiente y los recursos naturales que de él hacen parte.
Ahora, sin duda, la nueva entidad ambiental tendrá que enfrentarse con la tendencia a simplificar la licencia ambiental. La amenaza en este sentido es constante:
Este tipo de concepciones, sin duda, ha logrado contrarrestar la globalización económica alimentada por el resurgimiento del liberalismo económico como una ideología que busca desregular cualquier limitación al capital, entre ellas la ambiental, donde la relación con la naturaleza se edifica sobre el antropocentrismo,…(CARDENAS HERNANDEZ, 2010: 415)
2) La siguiente función asignada a la ANLA es la de “Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales”, según el Numeral 2 del Artículo 3. La cual es consecuencia de la anterior. Pues si ahora la ANLA es la que tramita y otorga o niega las licencias ambientales que estaban a cargo del Ministerio de Ambiente y que corresponden a las de obras, proyectos y actividades más importantes para el país, en consecuencia deberá contar con la facultad de hacer el seguimiento de estas.
No cabe duda que está mal redactada la disposición, pues lo que merece seguimiento no es la licencia ambiental, ni los permisos, ni los trámites ambientales. Una vez otorgada una licencia ambiental a lo que se le hace seguimiento es al cumplimiento de las obligaciones que se le imponen al beneficiario de dicha licencia a través del plan de manejo ambiental que es el instrumento ambiental que determina los impactos y las acciones de mitigación, compensación o corrección de dichos impactos. Y en cuanto a los “permisos”, también es inadecuada la descripción, pues el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974) menciona que el uso de los recursos naturales se podrá hacer, cuando no por Ministerio de la Ley, mediante concesión, permiso y asociación. Además, pues allí es obvio que el seguimiento no es de la autorización sino de las obligaciones que surjan de las mismas para el beneficiario.
Es inaudito que justo cuando en el año 2014, se celebran los cuarenta años de expedición y vigencia del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, aún la legislación y la reglamentación normativa no cuente con las bases conceptuales que allí se incluyeron. Ciertamente el Decreto Ley 2811 de 1974 por el cual se adoptó este Código, se sancionó el 18 de diciembre de 1974.
3) También es competencia de la ANLA “Administrar el Sistema de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales – SILA– y Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea –Vital”, éste último creado por el Decreto 2820 de 2010 cuando se reglamentó la Ley 99 de 1993 en cuanto a la licencia ambiental y que se halla vigente. Tanto el SILA como la VITAL, se conciben como sistemas centralizados de cobertura nacional por los cuales unifican los datos de todos los trámites administrativos de licencia ambiental o planes de manejo ambiental derivada de ella y sobre las concesiones, permisos y asociaciones para uso de los recursos naturales renovables en nuestro territorio.
También es una consecuencia lógica de las anteriores competencias, aunque en realidad también lo es de la estatura que tiene la ANLA en la estructura del poder público dedicado al medio ambiente. Es decir, parece racional que la ANLA, como máxima autoridad nacional para el trámite de las licencias ambientales y, de los permisos, concesiones y asociaciones para uso de los recursos naturales renovables, pues se encargue de esto.
4) El Numeral 4 del Artículo 3 del Decreto 3573, incluye como competencia que se trasfiere del Ministerio de Ambiente a la ANLA la de “Velar porque se surtan los mecanismos de participación ciudadana de que trata la ley relativos a licencias, permisos y trámites ambientales”.
Nos parece adecuado traer como reflexión en relación con este punto de la participación ciudadana, un aparte de una de las manifestaciones de uno de los ciudadanos que intervinieron en los debates previos al fallo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad del Decreto 3573 de 2011 en cuanto si se ceñía a lo preceptuado en la Ley 1444 de 2011. Allí se dijo:
[…] el Gobierno Nacional tiene bastante prisa por otorgar licencias ambientales a grandes corporaciones mineras como parte del proyecto económico para los siguientes años. Así al menos lo manifestó el propio Presidente de la República en un evento realizado el pasado 23 de febrero ante el Primer Congreso Anual de Minería a Gran Escala celebrado en Cartagena. Sostuvo Juan Manuel Santos: “Lo hicimos fue destrabar los dos cuellos de botella que estaban entorpeciendo esos procesos: la expedición de las certificaciones sobre presencia étnica y las propias consultas. Antes, certificar la presencia de comunidades étnicas tardaba unos 6 meses; hoy el promedio es de 15 días –cuando no se requiere verificación en terreno– y de 45 días –si se necesita–. También hemos reducido el tiempo de las consultas, que antes tomaban un promedio de 18 meses –que podían llegar hasta 3 o 4 años–, y hoy demoran apenas 6 meses”. (CORTE CONSTITUCIONAL, 2012)
Aunque el ciudadano que hizo alusión a esta intervención del Presidente de la República lo hizo para expresar preocupación por lo que él denomina una flexibilización en las condiciones para otorgar licencias ambientales, nosotros no la compartimos. Nos parece que acorde con lo que ya expresamos del carácter preventivo que tiene la licencia ambiental, el alcance que nos parece se le quiere dar por la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo y el marco de ejercicio de funciones en el modelo del desarrollo sostenible que al ANLA se le fija en el Decreto 3573 de 2011, hay que cerrar el paso a quienes conciben la normatividad ambiental como un cierre al desarrollo y no como un instrumento de armonización entre éste y medio ambiente.
Por otra parte es posible que esta disposición lo que quiso decir es que la ANLA tendrá competencias para adelantar los mecanismos de participación ciudadana involucrados en los trámites ambientales. Y aparte, velar porque los mecanismos sean respetados cuando se trate de trámites ambientales para licencias ambientales y uso de recursos naturales renovables por otras autoridades con competencias ambientales.
5) El Numeral 6 del Decreto 3573, otorga la competencia de “Apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental” a la ANLA. No había necesidad de establecer esto como una atribución especial, cuando es obvio que todas las entidades ambientales y territoriales, y más aún, el resto de los estamentos del país, más que competencia, tienen la obligación de coadyuvar en este propósito.
6) Por su parte el Numeral 9, de la disposición que estamos analizando, establece que la ANLA puede en adelante “Ordenar la suspensión de los trabajos o actividades, en los casos en los que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haga uso del ejercicio discrecional y selectivo sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales”. Esta es una competencia que pertenece y ya tenía el Ministerio de Ambiente y que se deriva del Numeral 16 del Artículo 5 de la Ley 99 de 1993 que dispone:
Era menester permitir que cuando el Ministerio decida ejercer esta atribución, la ANLA sea la que suspenda las actividades que las corporaciones vengan desarrollando en el trámite de las licencias ambientales o, permisos, concesiones y asociaciones para el uso de los recursos naturales renovables.
También vale mencionar que la constitucionalidad de esta disposición ya fue ratificada por la Corte Constitucional mediante las sentencias C-462 del año 2008 y la C-570 del año 2012. En el primer caso sólo con referencia a la competencia del Ministerio de Ambiente pues aparecía para algunos como que violaba el principio de autonomía consagrado en el Numeral 7 del Artículo 150 de la Constitución Política para las corporaciones autónomas regionales y en el segundo, veladamente por lo mismo, como una indebida atribución otorgada a la ANLA cuando es del exclusivo resorte del Ministerio.
7) Igualmente se le otorga a la ANLA la competencia que tenía el ministerio de “Aprobar los actos administrativos de licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99 de 1993”.
Es una lógica disposición cuando quiera que se pretende por el Decreto 3573 que todas las competencias, sin excepción, que estaban en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, en relación con la licencia ambiental y trámites de autorizaciones para uso de los recursos naturales, pasen a la ANLA.
Así, cada que se requiera previa autorización de parte de la ANLA, en cumplimiento de la Ley 99 de 1993 que los proyectos relacionados con licencias ambientales para explotaciones mineras y para la construcción de infraestructura vial y, los permisos o concesiones para el aprovechamiento forestal, en jurisdicción de las corporaciones autónomas regionales de desarrollo sostenible del Norte y Oriente Amazónico CDA, Sur de la Amazonía Corpoamazonía y del Chocó Codechocó, así se procederá.
8) Conforme el Decreto que venimos mencionando, la ANLA debe, Numeral 7: “Adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o sustituya”.
Al respecto, el primer comentario es recordando que la Ley 1333 de 2009, fue aquella por la cual se establece el primer compendio de procedimiento sancionatorio ambiental en Colombia. Y que allí claramente se estableció que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sería competente para adelantar acciones preventivas y sancionatorias. Incluso, en cuanto a imponer sanciones, se estableció como regla general en su Artículo 2:
Parágrafo. En todo caso las sanciones solamente podrán ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio.
Lo segundo, es que aunque el Decreto 3573 se refiere a la asunción de competencias que el ANLA hace de las que hasta entonces desempeñaba el Ministerio de Ambiente en cuanto la licencia ambiental, y podría pensarse que como no lo hace para nada más expresamente, en una interpretación exegética no podría asumir estas de adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental pues una interpretación, pero es claro que con una interpretación integral sí y fundamentalmente porque a partir del Decreto con fuerza de ley (equiparable a la 1333 de 2009) pues como ahora la ANLA es competente para otorgar licencias cunado estas estaban en cabeza del Ministerio pues también tiene esta sancionatoria.
9) También se le concede a la ANLA la competencia de Numeral 11: “Dirimir los conflictos de competencia cuando el proyecto, obra o actividad sujeto a licencia o permiso ambiental se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales”.
De acuerdo con LISA VISCIDI, quien funge como Directora del Programa de Energía, Cambio Climático e Industrias Extractivas del Dialogo Interamericano: “Colombia tienen el segundo número más alto del mundo en conflictos ambientales después de India, y casi la mitad están relacionados con la explotación de carbón y de oro, según informa Environmental Justice Organisations, Liabilities and Trade en el año 2014”. (2014: 25). Agregado a lo que comentamos en el análisis de la competencia anterior que se le otorgó a la ANLA, faltaría más que sigan ocasionándose conflictos institucionales en materia ambiental.
Esta facultad para dirimir conflictos de competencia entre otras autoridades, es pertinente. No quedaba bien que fuera el Ministerio de Ambiente quien lo hiciera cuando podría ser que precisamente dicho conflicto lo involucrara, y más cuando podía ponerse en entre dicho el principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible.
10) Y finalmente, el Numeral 12 del Decreto Ley 3573 de 2011 le otorga a la ANLA la función de “Desarrollar la política de gestión de información requerida para el cumplimiento de su objeto”. Función que parece sencilla y propia de la actividad administrativa. Y sin embargo trascendental para efecto de poder adelantar con agilidad los trámites que se le confían y para hacer efectivas las disposiciones sobre agravantes y atenuantes que trata la Ley 1333 de 2009.
Seguramente esta atribución está relacionada con la que le otorga el Numeral 5. “Implementar estrategias dirigidas al cuidado, custodia y correcto manejo de la información de los expedientes de licencias, permisos y trámites ambientales”. Competencia que no comentamos pero que tiene mucha importancia en cuanto a la necesidad de que como las licencias ambientales cuando se otorgan, se hace por el tiempo que dura la obra, el proyecto o la actividad y en consecuencia pues eso mismo dura el plan de manejo ambiental en ejecución sobre el cual ya vimos la ANLA deberá hacer el seguimiento de su cumplimiento.
B. RELACIONES CON EL SINA
Para determinar cuáles son las fortalezas y debilidades del Sistema Nacional Ambiental Sina, y concretamente, las que presenta con la creación y ejercicio de funciones del ANLA, es importante recordar algunos conceptos.
El Sistema Nacional Ambiental Sina fue creado por la Ley 99 de 1993 en la cual se describe como el conjunto de orientaciones, normas actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales orientados hacia el desarrollo sostenible. Y está, por decirlo de alguna manera, liderado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la política y la normatividad ambiental. Pero además al Sina pertenecen las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, los institutos de investigación e información ambientales, las autoridades ambientales urbanas cuando tengan más de un millón de habitantes o cuando por discrecionalidad de la ley se conviertan en distritos; una unidad administrativa para administrar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y los Parques Nacionales Naturales, ahora la ANLA y las entidades territoriales cuando cumplen funciones ambientales.
También hacen parte del Sina sectorial o transectorial, como lo denominamos nosotros, unas entidades estatales con responsabilidades diferentes a las ambientales pero con connotación en dicho campo como Corpoica, en el área de la investigación o el Departamento Nacional de Planeación en la definición y articulación de las políticas públicas nacionales. Igual son actores del Sina los organismos de control como la Contraloría General de la República, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo delegadas en lo ambiental.
El Sina no excluye y muy por el contrario según así lo dispone expresamente el Artículo 4 de la Ley 99 de 1993, a los interesados no estatales de la sociedad civil organizados en las estructuras no gubernamentales -ONG, las organizaciones comunitarias y las organizaciones étnico territoriales, representantes de pueblos indígenas, afro colombianos y/o campesinos. Y por supuesto, son actores relevantes las universidades y sus departamentos de investigación científica y tecnológica.
De lo anterior podemos deducir que en el Sina, están involucrados tanto las entidades estatales como privadas y todos los demás actores de la sociedad civil que de alguna u otra manera se interesen en las acciones ambientales de nuestro país.
Sobre lo anterior, no es extraño pensar que el Sistema Nacional Ambiental-Sina se ha acomplejando; en otras palabras, y para sólo hablar de lo que se refiere a las instituciones encargadas de definir la política, la regulación y la acción ambiental, de una base institucional definida en 1993 han surgido nuevas instituciones especializadas como una aceptación tácita de que no fue suficiente lo que se hizo en aquél entonces cuando el Ministerio del sector, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y los grandes centros urbanos parecían ser lo adecuado. Por ejemplo: 1) El Ministerio, máxima autoridad sectorial, se ha transformado dos veces desde su creación: primero se fusionó con el entonces Ministerio de Desarrollo y ahora con la ANLA volvió y se separó de funciones "extrañas" a las medio ambientales. 2) Cinco años después de la Ley 99, se expidió otra (La Ley 768 de 2002) en la que se crearon tres distritos (diferentes al de la capital colombiana) con un régimen especial, entre otras cosas obligándolos para crear establecimientos públicos para administrar el medio ambiente urbano, todos en la Costa Caribe pues son Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. Ellos deciden incluso sobre licencias ambientales. 3) La Ley 1333 de 2009, mejor conocida por ser la que adoptó el régimen sancionatorio ambiental amplió potestades de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 4) Luego surgió la Ley 1617 de 2013 que crea el distrito con r{régimen especial de Buenaventura ubicado en el departamento del Valle, con competencias ambientales muy similares a los distritos acabados de mencionar. 5) Y claro, la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que estamos comentando en este escrito.
Y ya concretamente, para empezar a presentar un panorama de las relaciones que la ANLA puede tener con las otras entidades ambientales y las entidades territoriales cuando cumplen funciones ambientales, podríamos simplificar la exposición diciendo que si bien la ANLA reemplaza al Ministerio de Ambiente en las atribuciones para tramitar y expedir licencias ambientales, obtener el derecho al uso de los recursos naturales renovables y adelantar los procesos sancionatorios, pues esas relaciones son idénticas. Pero ¿de verdad lo son? ¿Con la entrada en funcionamiento de la ANLA nada cambió al interior del Sistema Nacional Ambiental?
Posiblemente sí existen cambios en esas relaciones. Principalmente creemos que radican en que ya se separan las que se refieren a políticas públicas; a la facultad de asumir en cualquier caso los trámites de licencias u otras autorizaciones ambientales; y a las de dirimir los conflictos de competencias cuando pueda parecer que el trámite de una licencia ambiental u otra autorización sobre recursos naturales renovables. Entonces el Ministerio queda con unas facultades mucho más transparentes para definir las políticas públicas y para asumir en cualquier caso los trámites de licencias u otras autorizaciones ambientales cuando estime que no pueden seguir haciéndolo las corporaciones autónomas regionales. Y la ANLA, para ser quien dirima posibles conflictos de competencia incluso entre el Ministerio y otras autoridades. Todo esto complementando lo que ya expusimos en el Capítulo anterior.
Sólo resta dejar en la reflexión que hubiera sido muy afortunado que en aras de garantizar mayor autonomía y mayor transparencia en las competencias que tiene a cargo la ANLA, se hubiera decidido otorgarle personería jurídica. Pues siempre habrán susceptibilidades, más allá que es ineludible de que sea una entidad del mismo nivel central nacional que el ministerio sectorial, el que éste tenga tanto poder tutelar sobre la ANLA.
II. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SINA FRENTE A LA ANLA
Es a partir de lo que anotamos al final del anterior capítulo como se pueden describir, así sea de manera breve, las posibles debilidades y fortalezas que encontramos con la creación de la ANLA.
Determinar las posibles debilidades o fortalezas que hayan resultado para el Sistema Nacional Ambiental Sina con la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, es un trabajo bastante complejo, porque como lo hemos planteado anteriormente el objeto de fondo con su creación ha sido dar mayor agilidad en el proceso de otorgamiento de licencias ambientales, y en el de permisos y otros trámites relacionados con el uso de los recursos naturales renovables en el marco de un modelo de desarrollo sostenible que exige mayor capacidad técnica y especializada.
1) Con la creación de la ANLA como un cuerpo administrativo y técnico especializado, pero además fortalecido en su planta de personal, se ha agilizado el proceso de evaluación ambiental para aquellos proyectos que hasta entonces eran de competencia del Ministerio de Ambiente, conforme lo definen los artículos 52 de la Ley 99 de 1993 y 8 del Decreto 2820 de 2010.
Es innegable que la institucionalidad se ha fortalecido con la creación de la ANLA, asignándole funciones que permiten mayor eficiencia y agilidad para la decisión de las licencias ambientales que más interesan al desarrollo económico y a la inversión, especialmente la muy sensible extranjera en grandes proyectos.
2) A la par de agilizar los procesos administrativos para otorgar licencias ambientales y autorizaciones para uso de recursos naturales renovables bajo el criterio de un desarrollo sostenible en los sectores de mayor incidencia para nuestra economía, también es una fortaleza para el Sina que se haya reforzado la capacidad técnica para evaluar las solicitudes de licencia ambiental y de contar con toma de decisiones mucho más acertadas sobre los impactos y manera de conjurarlos, que generan los proyectos de mayor incidencia nacional.
3) Tener una estructura técnica y administrativa más fuerte, seguramente a su vez repercutirá en un mayor seguimiento de los proyectos después de otorgada la licencia que permita evaluar el impacto ambiental que pueda generar. Y claro, en una mayor calidad en las evaluaciones sobre los avances del cumplimiento de los planes de manejo ambiental y otras obligaciones que surgen por otorgar concesiones, permisos y asociaciones para uso de recursos naturales renovables.
Siempre es más fácil identificar las debilidades y tal vez por ello es normal que parezcan más que fortalezas.
1) Finalmente ¿que impulsó la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, cuando esta competencia la tenía ya el Ministerio del Medio Ambiente, tal como lo establecía el artículo 52 de la Ley 99 de 1993?. Teniendo en cuenta que la ANLA, principalmente asumió la competencia que tenía el Ministerio de Ambiente para otorgar licencias ambientales y autorizaciones para uso de recursos naturales renovables, es posible que su creación se haya dado por atender a los intereses económicos de grandes inversionistas, como una solución para darle mayor agilidad a la ejecución de megaproyectos, que de alguna manera soportan gran parte de la economía de un país y en nuestro caso concreto el gran impulso que ha tenido durante los últimos años los relacionados con minería e hidrocarburos.
2) Surgen riesgos con la creación de esta Autoridad pues se desdibuja el carácter preventivo y de control que trae consigo el licenciamiento ambiental pues lo convierte en un simple instrumento de trámite; además como ya lo mencionamos confió la competencia que desempeñaba el Ministerio de Ambiente en una entidad que no tiene la misma autonomía e independencia para tomar decisiones.
Más allá de la imposición legal que se hace en la ANLA de dar prevalencia a la búsqueda del desarrollo sostenible, su creación es el tácito reconocimiento de que la institucionalidad que existía no lo garantizaba.
3) El seguimiento de los proyectos obras o actividades sujetos a licencia ambiental o Plan de Manejo Ambiental, como lo establece el Decreto 2820 de 2010 en su artículo 39, debería ser objeto de control y seguimiento por parte integral de las autoridades ambientales y territoriales, quienes tienen mayor sensibilidad frente al incumplimiento de las obligaciones que surgen de los planes de manejo ambiental y sin duda de los impactos que puede generar una obra o proyecto.
Más que en las autorizaciones, es en el seguimiento de las obliagciones y de las acciones para resolver los impactos ambientales que se generan donde Colombia presenta dificultades. En la práctica este seguimiento no se está llevando a cabo o con la atención técnica adecuada. Prueba de la anterior afirmación es el Informe de Auditoría, que practicara la Contraloría General de la República al ANLA (2013), en el cual se establece que durante el 2012 de 1000 licencias concedidas sólo 182 recibieron una visita respectiva, lo que equivale apenas al 8%.
4) Otra debilidad que detectamos en el Sina con la creación de la ANLA, es aplazar aún más trabajar en el fortalecimiento de las otras autoridades ambientales ya existentes. Pueda que la ANLA apunte a que este sistema complejo de políticas, recursos, normas e instituciones que es el Sina, esté más integrado y sea más coherente en su accionar, pero se debe volcar más la atención en evaluar las deficiencias y fortalezas que ya tiene.
¿Por qué aplazar más la reforma de las corporaciones autónomas regionales, sobre todo en su esquema de gobernanza interna? ¿por qué seguir creando desarticuladamente distritos con régimen especial con competencias ambientales si las corporaciones autónomas son eficientes? ¿cómo vamos a resolver los conflictos de competencias y las dificultades institucionales que generan más áreas metropolitanas?
5) Por otra parte, más por las ambigüedades normativas, que por la propia existencia de otra entidad ambiental, se ha seguido generando inseguridad jurídica alrededor del alcance de las competencias, los límites en la separación de las que le quedan al Ministerio y asume la ANLA, y en cuanto a qué conflictos puede resolver la ANLA (posiblemente sólo los relacionados con las licencias ambientales y, con las concesiones, permisos y asociaciones para uso de los recursos naturales renovables) y qué el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (posiblemente los demás, como los que tratan sobre identificación de políticas públicas o los que tienen que ver con facultades para establecer áreas protegidas o manejo de recursos financieros, entre otros).
De solo contar con una entidad encargada de la planificación y la gestión medio ambiental, Colombia pasó, gracias a la Constitución Política y la Ley 99 de 1993 a una completa estructura institucional para el sector. Incluso, involucró en esta tarea a las entidades territoriales. Pero ese esfuerzo se está desbordando. Primero con la creación legal de más entidades territoriales, y ahora con la creación de nuevas dependencias nacionales. Si bien esto muestra la importancia que ha adquirido la problemática ambiental para el país, no lo es menos que las articulaciones institucionales y la racionalidad en la ejecución de los recursos financieros y humanos para realizar acciones coherentes se hacen más difíciles.
La política pública, el derecho, y la institucionalidad ambiental tienen por fin la protección y recuperación ambiental. Y aunque son herramientas adecuadas para ese propósito, no son suficientes. Así como desbordar a la Nación con normas puede generar efectos contrarios a los que ellas se proponen, por ejemplo de dotar de seguridad jurídica los actos humanos, también puede ser similar el efecto de crear innumerables entes e instituciones.
No existe realmente una autonomía en el quehacer de la Anla, frente a la injerencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuando no tiene personería jurídica. Aquí se da una situación parecida como con las superintendencias, que mucho se ha tardado el Estado colombiano en corregir. La autonomía institucional se ve reflejada en la autonomía de las decisiones.
Finalmente, mucho debe esforzarse la ANLA para armonizar desarrollo y protección ambiental. Nunca debe olvidar que así como Ley 3573 la crea y le asigna funciones, que la limitan, también fue ésta muy clara al decirle que se “…encargue del estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales que contribuirá a mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible” (subrayado nuestro) según el primer considerando del Decreto 3573 de 2011, y que se encargara de “… que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País” (subrayado nuestro) según el Artículo 2 ibídem. Porque si el desarrollo sostenible es un tercer camino entre los inversionistas y los “verdes” (PERRY, 2014; 7) por ahí estaba la clave para solucionar las dificultades que aún persisten en Colombia para tomar decisiones ágiles para que sin frenar proyectos estos se ejecuten en favor del mejor estar de sus habitantes; y sin que sea necesario crear más instituciones que acomplejan y burocratizan el sector.
Publicadas por ALVARO HERNANDO CARDONA GONZALEZ a la/s 3:28 p.m.
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