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Timestamp: 2017-06-27 22:35:53+00:00
Document Index: 116313412

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 3', 'arrêt ', 'art. 39', 'art. 51', 'art. 23', 'art. 154', 'arrêt ']

LLI_9_oct2016 - Page 6
LLI_9_oct2016 - Page 6 - LA LETTRE D'ITALIE - Revue Droit et vie politique en Italie
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 6 La préoccupation à propos d’une éventuelle révision restrictive du régime des autonomies spéciales est aujourd’hui plus que justifiée, au vu de l’important reflux centralisateur que connaît la politique italienne depuis les cinq dernières années et les tentations de remodeler « d’en haut » la carte des Régions. Une telle propension est témoignée, entre autres, par le fait que le 13 octobre 2015 le Sénat a approuvé l’ordre du jour présenté par le sénateur Raffaele Ranucci, qui engage le Gouvernement à prendre en considération la possibilité de proposer, par une procédure de révision constitutionnelle, la réduction du nombre des Régions à douze au maximum. DE LA CONSTITUTION AUX STATUTS La version finale de la réforme Renzi-Boschi implique, en fait, l’ouverture d’une phase de refonte des statuts spéciaux dont le délai d’achèvement n’a pas été fixé et dont les conséquences, à défaut de révision, n’ont pas été précisées. Une telle réécriture est objectivement nécessaire. Certains statuts des Régions autonomes n’ont jamais fait l’objet d’une modernisation globale depuis leur approbation (en 1948 pour la Vallée d’Aoste, la Sicile et la Sardaigne, et en 1963 pour le Frioul-Vénétie Julienne). Seule exception, le Trentin-Haut Adige/Südtirol qui, depuis 1972, dispose d’un statut entièrement réformé, à la suite d’une profonde crise liée au non-respect de l’accord italo-autrichien De Gasperi-Grüber pour la protection de la minorité germanophone. Au cours des trente dernières années, la Vallée d’Aoste a essayé, à plusieurs reprises, d’actualiser son statut, mais sans succès. Une première tentative organique de réforme fut menée par la Commission spéciale pour les réformes constitutionnelles de 19881990, que j’ai eu l’honneur de présider, et qui visait à redéfinir l’ensemble de l’organisation statutaire valdôtaine. L’analyse approfondie des points critiques de l’ordre juridique régional, consignés au Rapport sur l’état de l’autonomie de la Région Vallée d’Aoste dressé en 1990, ne fut pas suivie d’une phase de réécriture du statut, en raison de la crise politique régionale du mois de juin 1990. Dix ans plus tard, à la suite d’une autre initiative du Conseil, la Commission spéciale présidée par Roberto Nicco avança une proposition de réorganisation du contexte institutionnel valdôtain qui visait, entre autres, à renforcer la participation des collectivités locales. Mais les travaux s’achevèrent par un constat de l’absence des conditions politiques nécessaires pour la présentation au Parlement d’une proposition de nouveau statut spécial, constat confirmé par l’ordre du jour que le Conseil régional approuva le 21 novembre 2002. En 2006, le Conseil de la Vallée institua, en vue de la rédaction d’un nouveau statut, une Convention pour l’autonomie et le statut spécial de la Région autonome Vallée d’Aoste, présidée par Piero Ferraris et incluant de nombreux représentants des instances autres que les institutions régionales : Chambre de commerce, syndicats, associations, Université de la Vallée d’Aoste, etc. Malgré la tentative d’encourager une plus large participation et d’expérimenter certaines techniques de communication et d’interaction télématique, la Convention ne produisit aucun effet concret. Bien qu’il fût dressé sur la base d’une étude préparatoire approfondie du professeur Valerio Onida, le projet de statut élaboré par le constitutionnaliste Roberto Bin n’eut pas de suite. Après l’insuccès de cette dernière tentative, ce chapitre n’a plus été rouvert et la réforme du statut ne figure pratiquement plus dans l’agenda politique des partis et des mouvements qui œuvrent en Vallée d’Aoste, du fait de la crainte diffuse d’un autre échec. Le nœud, jamais résolu, réside dans le fait que toute proposition, même votée à l’unanimité par le Conseil régional, pourrait être modifiée contre sa volonté, voire réécrite, par le Parlement, ce qui reviendrait à rendre vaines la volonté et les attentes des Valdôtains. Voilà pourquoi, depuis de nombreuses années, la revendication d’une sanction constitutionnelle du principe de l’accord préalable, et donc de l’obligation d’établir les contenus du statut de concert entre la Région et l’État, est devenue une constante des initiatives politiques des institutions valdôtaines. La proposition de loi constitutionnelle approuvée à l’unanimité par le Conseil régional le 17 décembre 2008 a résumé clairement le sens d’une telle revendication. Il y était question de faire sanctionner par le Parlement la modification d’un article du statut spécial actuellement en vigueur, afin qu’en raison du fait que l’autonomie de la Région est le fruit d’un pacte, tout projet de modification du statut approuvé par les deux chambres en première délibération soit transmis au Conseil de la Vallée pour que ce dernier puisse exprimer son accord dans les trois mois suivant la transmission du texte (le vote favorable des deux tiers de ses membres étant requis). À défaut d’accord dans le délai prévu, les Chambres n’auraient pas le pouvoir d’adopter la loi constitutionnelle modifiant le statut. Cette initiative n’a cependant pas été approuvée par le Parlement. Comme cela a été évoqué, la réforme récemment votée à titre définitif par le Parlement accepte, pour la première fois, le principe de l’accord préalable, sans toutefois en préciser les modalités d’application. Rien n’y est dit, par ailleurs, de ce qui se passerait si les statuts spéciaux devaient ne pas être révisés (un cas de figure qui, d’après quelques propositions avancées pendant l’examen du texte de la réforme Renzi-Boschi au Parlement, aurait dû engendrer, à l’expiration d’un délai donné, l’application automatique de la réforme, à titre de sanction, à la Région autonome en cause). Cette opération est devenue, de toute évidence, urgente pour la Région autonome Vallée d’Aoste, dans son propre intérêt - puisque de nombreuses parties de son statut s’avèrent substantiellement vieillies, voire obsolètes - mais aussi dans l’intérêt de ses relations avec l’État, aux fins de leur actualisation à la lumière des réformes des vingt dernières années. Les formes de cet « accord préalable » sont donc totalement à explorer. Une dernière remarque concerne, enfin, la Vallée d’Aoste, seul cas en Italie de cumul au profit d’une seule collectivité territoriale des compétences régionales et provinciales. Une disposition spéciale prévoit que la Région maintienne, même après la disparition des Provinces en tant que collectivités dotées d’organes élus, toutes les compétences qu’elle exerce depuis 1945. Et même si à l’avenir l’État devait attribuer ces compétences à d’autres organismes ou à des agences spéciales, en Vallée d’Aoste celles-ci continueraient d’être exercées par la Région. ---------1 Cette contribution est extraite de la publication du Conseil régional de la Vallée d’Aoste intitulée Riforma costituzionale 2016. Per una comunità informata (mai 2016), réalisée par Anny Fontanazzi et Sandro Schincaglia, avec la participation scientifique du Professeur Roberto Louvin, destinée à informer la population de la région des implications de la réforme constitutionnelle en cours. [N.D.L.R.]
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 7 La voix d’Italie (2/2) L’Italicum : réflexions sur la constitutionnalité de la nouvelle loi électorale italienne en regard de la décision no 1 de 2014 et du contrôle imminent de la Consulta par Guisi Sorrenti Professeur de droit constitutionnel à l’Université de Messine 1. La nouvelle loi électorale italienne no 52 de 2015 (qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2016), dite Italicum, a été adoptée en vue d’assurer la stabilité de l’exécutif, dans le sillage des mesures de rationalisation du parlementarisme, vu la fragilité des majorités issues des urnes même après le tournant majoritaire du système électoral italien de 1993. Cette loi vise en fait à introduire un gouvernement de type primo-ministériel, affectant sensiblement les évolutions du parlementarisme italien. La nouvelle réglementation renforce précisément la légitimation de l’investiture du Président du Conseil, en attribuant la prime majoritaire à la liste arrivée en tête et non à la coalition, affaiblit le pouvoir de négociation des petits partis en prohibant l’apparentement entre les deux tours, et réduit la fragmentation politique en fixant des seuils plus sévères de représentation ; en bref, l’Italicum favorise la polarisation du système autour de deux « partis piliers » et de leur leader. Ce modèle se superpose à la réforme constitutionnelle Renzi-Boschi qui prévoit l’abolition du bicamérisme égalitaire et, en conséquence, la prérogative également attribuée au Sénat d’accorder au Gouvernement sa confiance, à la condition cependant qu’elle reçoive l’accord des Italiens lors du référendum qui se tiendra le 4 décembre 2016. Toutefois, après la décision no 1 de 2014 par laquelle la Cour constitutionnelle a annulé la loi électorale no 270 de 2005 dite Porcellum, toute considération sur l’utilité des modifications que la nouvelle loi promet d’apporter aux relations entre le Parlement et le Gouvernement et au fonctionnement de ce tandem quant à l’orientation politique doit être nécessairement précédée d’une évaluation de constitutionnalité de la réglementation. La décision capitale de 2014 a en effet considéré comme étant inconstitutionnels non seulement le système de la prime majoritaire prévue par la loi Porcellum, en ce qu’il était dépourvu d’un seuil minimal pour son attribution, mais aussi celui des listes bloquées, qui annihile les préférences exprimées par les citoyens, en violation tant de l’exigence de représentativité des assemblées parlementaires que de la souveraineté populaire (article 1er de la Constitution italienne), qui trouve dans le droit de vote son expression première. Avec sa décision de 2014, la Cour a investi dans le champ du contrôle juridique un terrain initialement confié de façon exclusive au politique, en franchissant une « zone franche » du contrôle de constitutionnalité. Cette avancée jurisprudentielle n’aurait pu avoir lieu sans quelque forçage procédural : la question, soulevée par la Cour de cassation qui avait à juger du contrôle du droit de vote devant le juge civil, était douteuse quant à sa rilevanza1 eu égard à l’issue de la décision à prendre par le juge du fond, car portant sur une loi déjà appliquée. Après la décision historique de la Consulta, toute loi électorale doit être confrontée aux limites qu’elle a fixées ; mais, concernant l’Italicum, la question n’est pas seulement théorique, puisqu’elle est déjà pendante devant la Cour, eu égard de nouveau aux modalités d’attribution de la prime majoritaire et au caractère toujours bloqué des listes (quoique désormais de façon partielle), ainsi qu’à d’autres aspects voisins. Les points de la loi qui doivent être évalués en tant que susceptibles de transgresser les principes fixés par la Cour constitutionnelle sont relatifs aux trois piliers sur lesquels porte la réglementation : le mécanisme d’attribution de la prime majoritaire ; les seuils minimaux requis ; les modalités d’expression du vote, en référence en particulier au vote préférentiel, aux possibilités de candidatures multiples et à la représentation du genre. 2. Après la décision no 1 de 2014, le législateur, pour prémunir la nouvelle réglementation électorale de tout vice de constitutionnalité, était chargé d’introduire « un seuil raisonnable de votes minimum pour prétendre à l’attribution de la prime » majoritaire, de façon à éviter que l’écart entre les votes effectivement obtenus et le nombre de sièges finalement attribués outrepasse un niveau acceptable. Un écart excessif aurait en effet entraîné une distorsion du vote - implicitement nécessaire pour toute prime majoritaire afin de parvenir à l’objectif légitime de gouvernabilité - incompatible avec l’exigence opposée et également d’importance constitutionnelle d’assurer une réelle représentativité des assemblées parlementaires. L’Italicum prévoit l’attribution de 340 sièges (correspondant à 55 % du total des 618 sièges, auxquels s’ajoutent les 12 sièges réservés à la circonscription de l’étranger) à la liste qui obtient au moins 40 % de votes au plan national ou, à défaut, à celle arrivée en tête suite au ballottage entre les deux listes obtenant le plus de voix. La loi interdit par ailleurs l’apparentement entre les partis entre les deux tours, empêchant de fait la formation de coalitions. Le choix du législateur de fixer le « seuil minimal de votes » à 40 % semble raisonnable, en ce qu’il n’affecte que de 15 % la correspondance entre la constitution de la majorité de gouvernement et son soutien effectif en nombre de votes, ce qui ne semble pas intolérable, si l’on considère qu’une prime moindre aurait été dangereuse pour le maintien de l’exécutif. Demeurent cependant quelques motifs de perplexité. Puisqu’il est en effet assez improbable, dans le panorama politique italien caractérisé par une fragmentation Après la décision no 1 de 2014, le législateur, pour prémunir la nouvelle réglementation électorale de tout vice de constitutionnalité, était chargé d’introduire « un seuil raisonnable de votes minimum pour prétendre à l’attribution de la prime » majoritaire (…)
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 8 endémique, qu’un parti obtienne 40 % des voix au premier tour, l’Italicum finit de façon réaliste par envisager le sort des choix électoraux du pays en considération de la perspective du ballottage qui deviendra en fait probablement une constante des élections. En ce cas, demeure la possibilité qu’une liste qui obtient par exemple seulement 26 % des suffrages au premier tour (hypothèse que la Cour constitutionnelle stigmatisait expressément dans sa décision no 1 de 2014), parvienne, en tant qu’une des deux listes arrivées en tête, au ballottage et le remporte. Dès lors, l’écart entre les votes et leur représentation en sièges s’élèverait à 29 %. Il est vrai qu’au second tour le nombre de voix qu’elle obtiendrait serait monté à au moins 50 % plus une, mais cela n’adviendrait qu’en raison des circonstances, l’alternative offerte aux électeurs étant réduite au choix entre deux listes. Il faut par conséquent se demander si le système à deux tours ne risque pas de se réduire à un pur mécanisme technique permettant artificiellement d’atteindre un pourcentage élevé de suffrages afin de s’adjuger la prime si désirée, tout en maintenant toutefois un déficit substantiel de représentativité. Afin de dissiper de tels doutes, la loi aurait alternativement pu : 1) prévoir, sinon la possibilité de coalitions au premier tour, du moins la possibilité d’apparentement au second, en considération par ailleurs de la présence, dans de nombreux pays européens, de gouvernements de coalition ; 2) prévoir un seuil minimum (bien inférieur à 40 %) devant être atteint dès le premier tour pour que le parti finalement victorieux au second puisse prétendre à la prime majoritaire. Ce n’est pas un hasard si ces variables sont parfois expressément insérées dans certains ordres juridiques qui prévoient dans leurs systèmes électoraux la possibilité de ballottage, en l’entourant des moyens nécessaires pour réduire les possibilités de distorsion. Il est infondé d’évoquer, pour avaliser le choix du législateur, et toujours dans une perspective comparatiste, un parallélisme avec les systèmes dans lesquels résulte du second tour l’élection à une charge de l’exécutif ; alors que, ici, la reductio ad unum entre les votes et la personnalité politique qui endossera la charge institutionnelle résulte logiquement - je dirais « naturellement » - du système, il en va différemment quand le ballottage est employé pour l’attribution de sièges d’un organe collégial tel une assemblée représentative dont il n’est aucunement dit que la majorité, par principe, doive être monocolore. 3. Selon l’Italicum, « accèdent à la répartition des sièges les listes qui obtiennent, sur la base nationale, au moins 3 % des votes » (sauf dispositions particulières pour le Val d’Aoste et le Trentin-Haut-Adige). Si en principe l’exclusion de l’accès à la distribution des sièges est contraire au principe d’égalité car elle prive de valeur certains votes, les seuils visent par ailleurs à induire chez les acteurs politiques des comportements destinés à favoriser les processus d’agrégation et de simplification de l’offre politique et constituent ce faisant un autre des correctifs à l’avantage de la gouvernabilité. La raison de ces seuils réside par conséquent, encore une fois, dans l’équilibre entre la représentativité des assemblées électives et les exigences de stabilité des exécutifs et de garantie de leur capacité décisionnelle. Plaident pour la raisonnabilité (ragionevolezza) de l’équilibre garanti à ce propos par le législateur italien le fait que, d’une part, presque tous les systèmes électoraux occidentaux ont introduit un seuil minimal compris entre 3 et 5 % et, d’autre part, une résolution adoptée le 18 avril 2007 par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe qui, tout en reconnaissant en la matière une grande marge discrétionnaire aux États, a considéré qu’il importait que les ordres juridiques des démocraties évoluées appliquent des seuils minimaux supérieurs précisément à 3 %. Si l’on cesse toutefois de considérer isolément ce choix et qu’on l’observe eu égard, aussi, à l’attribution de la prime majoritaire, on ne peut nier que les potentialités de distorsion du vote se multiplient en conséquence. L’important avantage en sièges satisfait déjà amplement l’exigence de gouvernabilité, raison pour laquelle peut s’avérer discutable une autre altération du caractère spéculaire des assemblées en regard de la composition du corps électoral. Face à la perspective de transformation possible du Sénat en Chambre des Régions désignée par des élections au second degré, la nécessité que la seule Chambre élue au suffrage universel conserve un degré suffisant de représentativité, d’articulation pluraliste interne et de capacité d’inclusion sociale est plus grande encore. On peut toutefois argumenter dans un sens contraire que les seuils minimaux sont destinés à réduire la fragmentation du front d’opposition, en le rendant plus compact et doté d’une capacité d’action efficace, atténuant en définitive le déséquilibre politique produit par la prime majoritaire en faveur de la liste vainqueur. Les évaluations possibles à ce propos confirment que le jugement que va rendre la Cour constitutionnelle relève plus d’appréciations délicates sur les aspects systémiques de la réglementation électorale que de démonstrations linéaires et rigides. 4. La loi ne démantèle pas du tout l’institution de la liste bloquée, mais la cantonne aux seules têtes de liste des cent collèges plurinominaux dans lesquels s’articulent les vingt circonscriptions électorales dont se compose le territoire italien. Il ne semble pas qu’il y ait à cet égard de vices d’inconstitutionnalité : la Cour constitutionnelle a en effet considéré comme inconstitutionnelle la seule hypothèse dans laquelle il manque aux parlementaires élus l’indication personnelle de leurs colistiers. Elle a ensuite en particulier souligné que les listes trop longues sont de nature à empêcher les électeurs de connaître et d’évaluer les nombreux candidats, pour accomplir un choix conscient. Plus problématique est en revanche la disposition qui permet à chaque candidat de se présenter dans plusieurs collèges, jusqu’à dix. La loi ne conditionnant aucunement la liberté du candidat qui s’avérerait élu dans plusieurs collèges d’opter pour l’un des sièges correspondants, des vices d’inconstitutionnalité potentiels pourraient résulter des doutes quant au respect de l’inclination personnelle de l’électeur pour l’élu. Le principe de personnalité du vote exigerait plutôt que soit attribué automatiquement au candidat plusieurs fois élu le siège correspondant au collège dans lequel il a obtenu le pourcentage le plus élevé de suffrages, de sorte que son affectation résulterait du choix de l’électorat et non d’une option subjective et entièrement libre du candidat. En outre, et pour se limiter pour l’heure à un constat factuel, dans le panorama quadripartite actuel (Pd, M5S, FI, Lega), si, ainsi que les enquêtes d’opinion le prédisent, il y a un écart notable entre le parti en tête et les trois autres, ces
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 9 derniers ne pourraient alors remporter qu’à peine plus de cent sièges (soit l’équivalent du nombre de circonscriptions existantes). De sorte que les sièges attribués à ces trois partis seraient presque exclusivement affectés aux têtes de liste, les figures de l’opposition constituant en quelque sorte un ensemble de « nommés », ce qui renforcerait le pouvoir contrôle de leur leader respectif. Quant au rééquilibrage entre les genres enfin, l’Italicum prévoit que les candidats soient placés sur la liste « selon un ordre alterné de genre » et qu’aucun des deux sexes ne puisse être représenté à plus de 50 % ; que parmi les têtes de liste il n’y ait pas plus de 60 % de candidats du même sexe ; que l’électeur puisse exprimer jusqu’à deux préférences, mais qu’en ce cas il doive voter pour des candidats de sexe différent, à peine de nullité de la seconde préférence. Conformément aux principes affirmés par une jurisprudence constitutionnelle consolidée en la matière (décisions nos 422 de 1995, 49 de 2003 et 4 de 2010) l’exigence légitime de rééquilibrage entre les deux sexes dans les lieux de représentation politique ne peut s’opérer au détriment excessif de la liberté de vote de l’électeur. À l’aune de cette orientation, on peut affirmer qu’en regard de la réglementation en vigueur il n’y a, si l’on excepte les listes bloquées, aucun conditionnement de la liberté de l’électeur étant donné que, outre le fait qu’il existe toujours la possibilité d’exprimer un seul vote de préférence, l’attribution des sièges dépendra de toute façon de la quantité des préférences reçues. 5. Ainsi qu’on l’a plusieurs fois dit, l’évaluation de l’Italicum d’un point de vue juridico-constitutionnel est liée à l’issue du référendum qui décidera du sort de la réforme constitutionnelle en cours. On comprend alors les raisons qui ont poussé la Cour constitutionnelle le 20 septembre dernier à renvoyer (probablement juste après la tenue du scrutin) sa décision sur les questions pendantes de constitutionnalité, alors qu’elle aurait dû la rendre le 4 octobre. En réorganisant son agenda, la Consulta évite sagement d’entrer dans l’arène politique qui voit s’opposer les tenants du « oui » et du « non » à la révision, et dont les positions sont liées à l’évaluation de l’Italicum ; d’autant qu’elle préserve ainsi avec précaution, par cette logique attentiste, son travail, devant l’intention annoncée que la loi soit prochainement soumise à certaines modifications significatives. Si c’était bien le cas, il s’agirait alors de la quatrième modification, depuis la loi Mattarellum de 1993, apportée au système électoral italien en un peu plus de vingt ans. traduction Julien Giudicelli. -------1 La rilevanza ou une question rilevante est définie par le Doyen Jean-Claude Escarras comme une « question ayant pour objet des dispositions ou des normes dont il y aura nécessairement à faire application dans l’action principale, soit qu’elles touchent au fond de celle-ci, soit qu’elles concernent la compétence du juge, les droits et devoirs des parties, les formes de la procédure l’acquisition des preuves, etc », J.-C. Escarras, « La justice constitutionnelle en Italie », Couv, vol. 1, 1987, p. 42 et s. Parlement Imbroglio législatif : le retour de la « fin de vie » à la Chambre des députés Le 16 septembre dernier, les partisans du Movimento 5 Stelle, sollicités par le député Matteo Mantero (photo ci-dessous), approuvent à plus de 90 % des voix, sur un total de vingt mille inscrits, les propositions de loi sur la déclaration anticipée de traitement régulant l’euthanasie passive. Cette problématique est au cœur des réflexions des parlementaires depuis le début de la XVIII législature ; notamment, dès 2013, avec la proposition d’initiative populaire présentée par l’association Luca Coscioni, soutenue par près de soixante-sept mille signatures. De manière générale, l’euthanasie est définie comme « l’action ou l’omission qui, par sa nature et les intentions de celui qui agit (euthanasie active) ou s’abstient d’agir (euthanasie passive), entraîne de manière anticipée la mort d’une personne atteinte d’une pathologie incurable afin d’abréger ses souffrances » (Enc. Treccani). Elle véhicule l’idée d’un « droit à mourir », plus précisément d’un droit à mourir dans la dignité, s’opposant à l’indisponibilité de la vie garantie à l’article 2 de la Constitution italienne. Imprégné de ce principe d’inviolabilité de la vie, l’article 579 du Code pénal, relatif à « l’homicide du consentant », punit « quiconque cause la mort d’un homme, avec son consentement, d’une peine d’emprisonnement de six à quinze ans ». Le consentement du patient n’est donc pas une cause d’exonération de la responsabilité mais seulement une circonstance atténuante justifiant une peine d’emprisonnement inférieure à celle prévue pour l’homicide volontaire. Dans le même ordre d’idées, l’instigation ainsi que l’aide au suicide par action ou omission sont incriminées à l’article 580 du même code. Néanmoins, ces dispositions ne s’appliquent pas à la situation dans laquelle le patient choisit délibérément de refuser les traitements thérapeutiques pouvant retarder ou empêcher sa mort. La législation italienne opère donc implicitement une distinction entre le fait de « provoquer la mort » et de « laisser mourir », qui est mise notamment en exergue par le Comité national de la bioéthique (Comitato nazionale per la Bioetica, « Rifiuto e rinuncia consapevole al trattamento sanitario nella relazione paziente-medico », 24 octobre 2008, p. 14). Seule la première hypothèse s’avère répréhensible ; la seconde, assimilable à l’euthanasie passive, apparaît légale dans la mesure où l’obligation de soin incombant au personnel médical ne peut se réaliser à l’encontre du consentement du patient. En ce sens, à l’occasion de l’arrêt no 438 de 2008, la Cour constitutionnelle italienne déduit des articles 13 et 32 de la Constitution « le droit [en vertu duquel] […] nul ne peut être contraint à un traitement médical spécifique ». L’effectivité de ce droit apparaît dans les faits toute relative pour les personnes en état végétatif chronique. Cependant, on se rappellera que la Cour de cassation a fait droit à la demande d’un père de famille
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 10 d’interrompre les traitements maintenant en vie sa fille, Eluana Englaro1 . En l’absence de législation sur la « fin de vie », le champ d’application de la déclaration anticipée de traitement, permettant à une personne d’exprimer de manière anticipée des indications de traitements dans l’hypothèse où elle se trouverait dans une situation d’incapacité d’exercer son propre droit à consentir, est sujet à controverse. À cet égard, le dépôt d’une vingtaine de propositions de loi sur la fin de vie à la Chambre des députés témoigne d’une volonté commune de combler ce vide juridique. Ces propositions dévoilent toutefois des objectifs antagonistes. Une première catégorie de propositions, soutenant celle d’initiative populaire, préconise la dépénalisation de l’euthanasie, se faisant « un devoir juridique et moral, d’attribuer à l’individu atteint d’une pathologie incurable en phase terminale la faculté de choisir les modalités de sa propre existence », selon les termes de la députée Titti Di Salvo. La proposition no 2218 de la représentante de « Libertés et droits sociaux européens » du groupe « Parti démocrate » à la Chambre des députés se rapproche de celle de Marisa Nicchi (no 2973), députée pour la Sinistra Ecologia Libertà, du groupe SI-SEL (SI, Sinistra Italiana) et de celle présentée par la députée Eleonora Bechis (no 3336), à l’origine de « Alternative Libre » dans le groupe mixte de l’assemblée parlementaire. En revanche, pas moins de seize propositions de loi présentées, notamment par Raffaele Calabro de Area Popolare (coalition regroupant le Nuovo Centro Destra et l’Unione di Centro), par Settimo Nizzi, député de Forza Italia mais également par Vanna Iori du Parti démocrate, préconisent de réguler le consentement éclairé du patient dans le respect de la législation actuelle. Ces oppositions traduisent des interprétations divergentes, et surtout irréconciliables, du droit en vertu duquel nul ne peut être contraint à un traitement médical spécifique. Les premières considèrent que « le droit à la vie ne peut pas être entendu comme une coercition à vivre, indépendamment des conditions concrètes d’une pareille survie » pour reprendre les propos de la députée Titti Di Salvo. Il ne s’agit pas pour autant de consacrer un « droit à mourir » de manière absolue. Les propositions s’efforcent de subordonner la dépénalisation de l’euthanasie, d’une part, à la réunion de plusieurs conditions liées à la capacité de la personne, à son consentement éclairé et à sa pathologie et, d’autre part, à diverses obligations à la charge du médecin. Elles réservent la possibilité de « demander et d’imposer à un tiers de mettre fin à sa vie » aux personnes atteintes de pathologies à « caractère incurable » dont le pronostic vital est « funeste » (PDL no 2218 et no 2973), voire inférieur à dix-huit mois (art. 3, PDL no 1582). De surcroît, la pathologie doit également engendrer de « graves souffrances » (ibidem) ou des « souffrances physiques ou psychiques insupportables » (PDL no 2218 et PDL no 2973) ; sur ce point la proposition no 2218 ajoute que ces souffrances doivent être telles qu’on ne peut les éliminer au moyen de traitements pharmaceutiques. Il s’agit donc pour une personne condamnée à mourir de pouvoir choisir de mettre un terme à d’insupportables souffrances. Par ailleurs, les textes fixent une série d’obligations à la charge du médecin visant principalement à éclairer le consentement du patient et à confirmer le caractère grave et incurable de la maladie. Sur ce dernier point, le médecin est tenu de requérir un autre avis médical, de prendre en compte les considérations de son équipe puis, dans le cas où il retiendrait que le décès « ne surviendra pas à brève échéance », il se doit de consulter un psychiatre ou un spécialiste de la pathologie afin qu’il s’assure du caractère « volontaire, répété et pondéré de la demande ». En outre, un délai d’un mois, à compter de la déclaration du patient, est nécessaire pour procéder à l’euthanasie. La proposition no 3336 présentée par la députée Eleonora Bechis présente l’originalité d’exclure l’objection de conscience du corps médical. La rigueur de ces conditions et la procédure à respecter dévoilent que le doute n’a pas sa place, que ce soit dans la déclaration d’intention du patient ou dans l’intervention médicale qui met volontairement fin à la vie d’une personne. La légalisation de l’euthanasie s’accompagne également de dispositions visant à réguler les modalités de la déclaration anticipée de traitement. Sur ce point, le principal objet de discorde entre les partisans des propositions sur le testament biologique réside dans ce qu’il faut entendre par traitements susceptibles d’être interrompus. Une interprétation restrictive des traitements sanitaires, défendue notamment par les propositions de Raffaele Calabro (PDL no 3596) et Settimo Nizzi (PDL no 3584), exclut de la déclaration anticipée de traitement « l’hydratation et l’alimentation artificielle » en ce qu’elles garantissent les fonctions physiologiques essentielles du patient. Pourtant, l’ensemble des détracteurs de l’euthanasie ne partage pas ce point de vue. Ainsi, plusieurs députés appartenant au Movimento 5 Stelle incluent dans la déclaration anticipée de traitement l’interruption de l’alimentation et de l’hydratation artificielle à l’instar de la proposition déposée par Vanna Iori du Parti démocrate (PDL no 3630). En définitive, l’ensemble des députés reconnaît un droit de refuser des traitements sanitaires sans pour autant s’accorder sur les limites de ce dernier. Les Commissions parlementaires chargées d’examiner ces propositions, préalablement à la discussion à la Chambre des députés (à savoir, la Commission II « Justice » et la Commission XII « Affaires sociales »), semblent également se heurter à des désaccords. En effet, l’examen des propositions soutenant la dépénalisation de l’euthanasie, initié le 1er mars 2016, a été reporté à une date indéterminée. Notons à ce sujet, que le Président de la Commission XII « Affaires sociales », Mario Marazziti, du groupe Democrazia solidale - Centro democratico, a également présenté une proposition de loi sur la déclaration anticipée de traitement s’opposant à la dépénalisation de l’euthanasie. Par ailleurs, le comité restreint chargé par ces commissions de présenter un texte unifié des seize propositions précédemment mentionnées enchaîne les réunions depuis le 28 avril. Ce n’est qu’une fois l’unification des propositions effectuée par les Commissions réunies que la Chambre des députés pourra s’acquitter de la lourde tâche de concilier l’indisponibilité de la vie avec le droit de refuser des traitements sanitaires, de manière à garantir la dignité de la personne humaine dans la vie comme dans la mort. Tatiana Disperati. ---------1. Cass., 16 octobre 2007, no 21748. La Haute juridiction subordonne l’arrêt des traitements à la réunion de deux conditions. D’une part, le sujet doit avoir été déclaré dans un état pathologique de coma irréversible, sans aucune possibilité, avec les moyens des connaissances médicoscientifiques universellement connues, d’améliorer et/ou récupérer l’état de conscience et de perception, entendu au sens large. D’autre part, lorsque le patient était en état de le faire, il doit avoir exprimé une volonté en ce sens ou que celle-ci puisse se déduire de la culture, de la religion, de l’expérience de vie et de ses convictions sociales, psychiques et physiologiques. En définitive, l’ensemble des députés reconnaît un droit de refuser des traitements sanitaires sans pour autant s’accorder sur les limites de ce dernier.
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 11 Élections municipales Les débuts de Virginia Raggi à la mairie de Rome : entre défis et controverses Virginia Raggi est la première femme à occuper le poste de maire de Rome et de la métropole. Elle est aussi le premier maire de la capitale, élu sous l’étiquette du Movimento 5 Stelle (M5S). Elle est enfin le plus jeune maire de la capitale. Cette avocate de 38 ans, ancienne étudiante de l’université de Rome La Sapienza, spécialiste de droit civil, du droit d’auteur et du droit de la propriété intellectuelle, a été élue le 19 juin 2016, avec plus de 67 % des voix des Romains. La démission de son prédécesseur, Ignazio Marino, mis en cause pour des « affaires », mais également pour une gestion jugée désastreuse de la ville (v. M. Bardin, « Rome : le “bras de fer” qu’Ignazio Marino ne pouvait gagner », LLI, no 7, pp. 20-22) avait entraîné la dissolution automatique du conseil municipal et l’organisation d’élections anticipées. C’est à l’issue des primaires organisées sur internet par son parti que Virginia Raggi s’est portée candidate au poste de premier édile. Au détriment de son opposant Marcello De Vito, elle aurait, par ailleurs, bénéficié du soutien du cofondateur du M5S, Gianroberto Casaleggio (décédé deux mois avant l’élection) pour sa modernité, sa prestance et son éloquence. Le choix du parti reste étonnant, car en dehors d’être un « pur produit du laboratoire 5 étoiles » selon La Stampa, Virginia Raggi n’a pas une grande expérience politique. Celle-ci se limite à un mandat de conseiller municipal à Rome (elle avait été élue en juin 2013). Durant ce mandat, elle a été porte-parole du conseil municipal et a « suivi avec attention » (selon ses dires) entre autres les travaux de la Commission des écoles, les politiques sociales, culturelles, les politiques pour la jeunesse ou encore le dossier de Rome Capitale. En définitive, c’est précisément le fait d’être novice, le fait de n’être pas mêlée à des affaires de corruption et de prôner la transparence qui ont permis à Virginia Raggi de gagner les élections. Au premier tour, le M5S et Virginia Raggi recueillaient un peu plus de 35 % des voix. Le parti disposait alors de 29 sièges sur les 48 constituant le conseil municipal. Cependant, cela ne permettait pas à la jeune femme d’être élue directement maire de Rome. Il faudra attendre le second tour, le 19 juin 2016, pour qu’elle l’emporte avec un peu plus de 67 % des suffrages exprimés face au candidat du Pd, Roberto Giacchetti, pourtant à la tête d’une large coalition de centre gauche. Si Virginia Raggi a emporté l’élection « haut la main », elle fait face à de nombreux défis. En effet, elle doit aujourd’hui diriger une ville dont la dette s’élève à 11 milliards d’euros. L’une de ses premières décisions a été de renoncer à porter la candidature de Rome pour les Jeux Olympiques de 2024, tout en sachant que des dossiers urgents, telles la crise de la gestion des ordures ou celle des transports, l’attendaient. À ce propos, Roberto Morassut, membre du Pd et donc de l’opposition, n’hésitait pas à évoquer une « capitale paralysée ». Cependant, avant de pouvoir résoudre ces problèmes, elle a dû constituer une équipe municipale viable. Un exercice nouveau pour lequel elle a déjà été fortement critiquée. Entre des personnalités jugées controversées et des méthodes parfois qualifiées de « douteuses », elle, qui se voulait exemplaire, en s’étant engagée à travailler en « toute transparence » est accusée de ne pas adopter « librement » ses décisions. I. - UN MAIRE INCAPABLE DE CONSTITUER UNE ÉQUIPE MUNICIPALE ? La constitution de l’équipe municipale, quelques semaines plus tard, n’a pas mis fin aux polémiques qui se sont même amplifiées après l’été. Tout a commencé le 1er septembre, avec le renvoi de la chef de cabinet, Carla Romana Raineri. Selon un avis de l’ANAC (l’Autorité Nationale AntiCorruption instituée en 2014), celle-ci n’aurait pas été nommée conformément à la réglementation en vigueur (décret législatif no 267 de 2000, Testo unico enti locali). Elle était également mise en cause, depuis l’été, à propos du montant jugé exorbitant de ses salaires. Le même jour, Marcello Minenna, ancien membre de la Consob (Commissione nazionale per le società e la Borsa), démissionnait, de son poste d’adjoint au « budget, au patrimoine et à la réorganisation des délégations » (il avait été nommé le 6 juillet). Le conseil municipal prenait alors la décision de séparer les différentes fonctions. Le 7 septembre, par l’ordonnance du maire no 74 (disponibles sur www.comune.roma.it), Raffaele De Dominicis était nommé comme adjoint au Budget. Virginia Raggi commentait la nomination de cet ancien magistrat de la Cour des comptes en termes élogieux en affirmant qu’il s’agissait d’une « personnalité de premier ordre », à la fois un « magistrat » et un « technicien » ayant « combattu pour la légalité et la transparence ». Elle s’estimait ainsi honorée d’accueillir un « serviteur de l’État » dans son équipe. Pourtant, le 28 septembre, une autre ordonnance (no 75) portait retrait de cette nomination et reportait la désignation d’un nouvel adjoint à une date ultérieure. C’est finalement Andrea Mazzillo, un proche collaborateur de Virginia Raggi (il a notamment été en charge de la collecte de fonds et de la direction de sa campagne électorale), qui est désigné au poste d’adjoint au budget. Conformément aux règles relatives à la nomination des membres de la junte, il justifiait d’une solide expérience en économie et en matière de finances locales. Massimo Colomban, un entrepreneur vénitien proche de la direction du M5S, était également nommé pour gérer les collaborations avec les sociétés qui travaillent pour Rome. En revanche, Virginia Raggi décidait de conserver dans son équipe Stefano Fermante au poste de comptable général de la commune alors même que ce dernier avait été nommé par le maire démocrate sortant, Ignazio Marino, en décembre 2014. La presse italienne n’a cependant pas manqué, durant l’été, de se faire l’écho d’une rumeur selon laquelle Stefano Fermante aurait proposé sa démission. Enfin, en juillet, Virginia Raggi nommait Paola Muraro, en juillet, en tant
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 12 qu’adjointe à l’environnement, avec pour mission, notamment, de régler la crise de la gestion des ordures. Cependant, depuis le 6 septembre dernier, cette dernière fait l’objet d’une enquête de la part du Procureur de Rome. Celui-ci lui reproche « un abus de pouvoir » et la « violation des règles environnementales ». En effet, un conflit d’intérêts est susceptible d’exister, car Paola Muraro a été consultante pour la société AMA, sous contrat avec la ville de Rome. Si la gestion de la crise des déchets est l’un des dossiers majeurs parmi ceux qui attendent un règlement rapide par la nouvelle équipe municipale de Rome, cela ne saurait se faire au détriment des règles de bonne administration. Selon l’opposition, la nomination de Paola Muraro est un exemple parmi d’autres que Virginia Raggi n’administre pas Rome différemment de ses prédécesseurs. II. - UN MAIRE « EXEMPLAIRE », AGISSANT EN TOUTE LIBERTÉ ET TRANSPARENCE ? « Elle a gagné en disant qu’elle dirigerait différemment (…) alors qu’elle commence à le démontrer » affirmait Roberto Giachetti, son adversaire à la mairie de Rome après la nomination de Paola Muraro. Pour ce dernier, Virginia Raggi ne respecte tout simplement pas ses engagements envers les électeurs. Le candidat du Pd rappelait même que le M5S n’a de cesse de critiquer les situations de conflit d’intérêts. Il déplorait l’attitude de la nouvelle maire de Rome, qui, selon lui « non seulement (…) ne renvoie pas Murano », mais en plus « la défend » avant de conclure « ceci est incompatible avec ce qu’elle a dit lors de la campagne électorale ». Virginia Raggi s’était engagée, si elle était élue, à travailler en toute transparence. C’est pour cette raison qu’elle a d’ailleurs renvoyé sa chef de cabinet. Pourtant, dès la nomination de Raffaele De Dominicis, cet engagement était mis à mal. L’ancien juge à la Cour des comptes avait expliqué à la presse qu’un de ses amis lui avait demandé de se rendre disponible pour entrer dans l’équipe municipale. Or, l’ami en question n’était autre que Pieremilio Sanmarco, professeur et titulaire de l’étude dans laquelle Virginia Raggi était jusqu’alors employée. Aussitôt, l’opposition s’indignait et mettait en doute l’indépendance de l’élue du M5S qui n’avait pas révélé cette information durant la campagne électorale. Luciano Nobili (Pd) affirmait ainsi qu’elle « mentait aux Romains » en ne prenant pas « ses décisions de manière autonome » ou encore que l’équipe municipale, et plus spécialement encore De Dominicis a été choisi par « un avocat (…), patron de Raggi ». De même, Alessia Morani, député démocrate voyait en cette controverse, « une confirmation supplémentaire (…) qu’à Rome, tout fonctionne soit avec les mêmes méthodes de décision, toujours dans des cercles de pouvoir restreints et opaques, soit en lien avec la droite, qui a pourtant tant fait de mal à la ville. Aucun nouveau vent, aucun changement (…) » (Il Fatto quotidiano, 5 septembre 2016). Malgré toutes ces difficultés, Virginia Raggi reste optimiste. Elle écrivait ainsi sur le blog de Beppe Grillo que l’équipe municipale allait « de l’avant, avec courage » afin de changer « Rome et le pays ». Elle rappelait aussi avoir trouvé « une ville pleine de problèmes, mais prête à changer » avant de conclure qu’elle était « ici, avec humilité et détermination, afin de faire notre travail au service des citoyens. Ce sont nos valeurs, le M5S ne recule pas devant les difficultés et les attaques quotidiennes ». Céline Maillafet. Vie politique Fonctionnement des partis politiques : des débats houleux au Parlement L’encadrement juridique du fonctionnement des partis est un sujet récurrent des débats politiques italiens. Ce n’est très pas surprenant, puisqu’ils occupent une place centrale dans le régime représentatif comme le confirme la Constitution dans son article 49. Ce dernier prévoit, en effet, que « Tous les citoyens ont le droit de s’associer librement en partis pour contribuer démocratiquement à la détermination de la politique nationale ». L’importance du système des partis demeure intacte depuis 1946, et ce, malgré les tentatives visant à limiter leur influence en favorisant une participation citoyenne différenciée. L’affirmation de Kelsen selon laquelle « Seules l’illusion ou l’hypocrisie peuvent faire croire que la démocratie est possible sans partis politiques » (H. Kelsen, La democrazia, Il Mulino, 1981, pp. 5657.) est donc toujours d’actualité faute d’avoir vu émerger des alternatives satisfaisantes. Prenant la mesure de ce rôle central, plusieurs membres du parti démocrate italien ont soumis au Parlement un texte visant à mettre en œuvre l’article 49 C. Il s’agit, plus précisément, de combler l’absence d’une loi-cadre régissant le fonctionnement des partis politiques afin de leur imposer des normes en matière de démocratie interne (Disposizioni in materia di disciplina dei partiti politici. Norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica). L’importance de leur rôle est, en effet, tel qu’elle porte en elle le risque d’une altération de la démocratie représentative si leur fonctionnement n’est pas conforme aux principes qui y sont liés. À cet égard, plusieurs affaires, comme l’opération « mains propres » dans les années 1990 ou plus récemment, en 2011, l’annulation des primaires de Naples pour fraude présumée, ont terni l’image des partis politiques italiens et altéré la confiance que pouvaient leur accorder les citoyens. Ces derniers se sont ainsi éloignés des urnes et des mouvements populistes ont pris de plus en plus de poids en prônant tous, malgré leurs différences, un rejet du système traditionnel des partis. Or, avec l’approbation de la nouvelle loi électorale Italicum, le sujet de la régulation juridique des partis est revenu au cœur de l’actualité. En effet, les coalitions ne seront plus aussi fréquentes et un parti prendra une place clé au cœur du système, une position renforçant la nécessité de la conformité de son fonctionnement aux principes de la démocratie représentative. Depuis l’adoption de la Constitution, ce n’est pas la première fois que le législateur national s’intéresse à la réglementation des partis politiques, mais malgré les différentes propositions qui ont pu émerger, les normes adoptées ont principalement visé la question de leur financement. Un tournant décisif s’est notamment produit avec la loi no 195 du 2 mai 1974 qui a introduit le financement public en réaction à la gronde qui s’est élevée contre le financement illégal. Pour autant, ce dernier n’a pas pris fin et s’est même développé comme l’a révélé l’affaire des « mains propres » déjà évoquée. Par conséquent, plusieurs mesures ont ensuite été adoptées pour tenter de remédier véritablement à cet important problème. La dernière d’entre elles est l’adoption par le gouvernement dirigé par Enrico Letta d’un décret-loi visant à abolir progressivement
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 13 le financement public (Décret-loi no 149 du 28 décembre 2013). Alors qu’un montant est alloué aux partis en fonction de leurs résultats électoraux, ce texte prévoit que les partis ne perçoivent que 60 % de ce montant dès son adoption, puis 50 % en 2015 et 40 % en 2016. Dès 2017, enfin, ce financement disparaîtra et les partis seront financés par des contributions volontaires des citoyens. Ces derniers donneront soit un montant équivalent à deux pour mille de leur revenu au parti de leur choix lors de la déclaration annuelle des revenus, soit des versements spontanés partiellement défiscalisés. L’avenir dira si ces mesures contribueront à mettre fin aux malversations, mais leur limite est sans doute de se cantonner uniquement à l’aspect financier du fonctionnement des partis. Les nouvelles propositions à l’étude ont ainsi pour objet d’aller plus loin en s’intéressant cette fois-ci à la démocratie interne des partis. Jusqu’à présent, seules quelques avancées limitées ont été adoptées sur cet aspect, et ce, notamment en 2013 et en 2014. Le décret-loi no 149 du 28 décembre 2013 a, en effet, prévu l’abolition du financement public direct, mais également des dispositions pour la transparence et le caractère démocratique des partis politiques. La loi no 13 du 21 février 2014 a, pour sa part, introduit des dispositions visant à imposer aux partis des règles visant à établir un seuil minimum de démocratie interne et de transparence assorties à un contrôle de leurs dépenses. Les propositions en cours de discussion, si elles étaient adoptées, compléteraient ces précédentes dispositions afin de renforcer leur effectivité. Pour leur assurer une meilleure lisibilité, en outre, elles seraient toutes regroupées dans un texte général relatif au fonctionnement des partis politiques. Dans le but de pallier les carences du système, la plus significative de ces dernières propositions est ainsi d’imposer aux partis d’acquérir la personnalité juridique s’ils souhaitent participer aux élections nationales et obtenir les financements qui y sont liés. Ce statut serait assorti de différentes obligations relatives à leur fonctionnement interne. Pour l’heure, le statut des partis politiques italiens n’est pas défini par la Constitution qui ne fait expressément référence à la reconnaissance d’une personnalité juridique que pour les syndicats (art. 39 C.). Par conséquent, tous les partis politiques quel que soit leur mode de fonctionnement interne et leur degré de transparence peuvent présenter des candidats aux élections et seule l’obtention des financements est soumise à une obligation d’inscription au registre national des partis politiques. Une autre proposition consiste en l’interdiction de cumuler la fonction de chef de gouvernement et de président de parti, comme le fait actuellement Matteo Renzi, et ce, afin d’assurer une plus grande indépendance des institutions vis-à-vis des partis. Il s’agirait, dès lors, d’une nouvelle forme d’incompatibilité. Les autres propositions visent, pour leur part, spécifiquement le fonctionnement interne et la garantie de la transparence et ont pour but d’imposer un seuil minimum de démocratie interne que devront respecter tous les partis dotés de la personnalité juridique. Elles traitent, par exemple, de la parité, de la protection des minorités, des modalités d’élection du président ou encore des règles de majorité. La finalité globale du projet est donc que l’acquisition de la personnalité juridique soit assortie d’un acte constitutif contenant différentes règles visant à garantir un fonctionnement démocratique et une certaine transparence. Les partis seraient, à cet égard, davantage contrôlés puisque l’article 23 du Code civil prévoit que les délibérations de l’assemblée d’une organisation dotée de la personnalité juridique qui sont contraires à la loi, au statut ou à l’acte constitutif peuvent être annulées sur saisine de l’organisation, d’un de ses membres ou du ministère public. De telles propositions peuvent ainsi sembler très strictes puisqu’elles feraient passer le système italien d’un extrême à l’autre, d’une réglementation souple à une réglementation stricte. Si elles étaient en vigueur, elles auraient d’ailleurs empêché le Movimento 5 Stelle d’obtenir des sièges à la Chambre des députés puisqu’il n’est pas doté de la personnalité juridique, caractéristique que ce parti revendique fièrement comme signe de son non-attachement au système traditionnel. Or, c’est là que le projet peut être source de questionnements. Estce la démocratisation du système des partis et l’ouverture de l’accès aux fonctions électives qui découle de l’article 49 C. qui sont en question ou est-ce uniquement la volonté de mieux maîtriser l’émergence des partis populistes ? La prudence est de mise, car la volonté d’imposer un fonctionnement démocratique aux partis, même si elle est essentielle, ne doit pas fragiliser de façon non proportionnée le droit d’accéder aux fonctions électives (art. 51 C.) lui-même indissociable de la démocratie représentative. Au vu de ces développements, il apparaît que les propositions du parti démocrate ont le mérite d’aller plus loin que la question du financement des partis politiques en s’intéressant à des questions clés que sont leur démocratie interne et leur degré de transparence. Néanmoins, elles manquent sans doute d’initiatives visant à moderniser le système en facilitant notamment l’émergence de nouvelles forces politiques qui ne sont, en tout état de cause, pas nécessairement populistes. Le droit pour les citoyens de se réunir en partis est certes consacré par l’article 49 C., mais il se heurte à différents obstacles qui ne sont pas traités par ces propositions. Elles confirment, quoi qu’il en soit, la place éminemment centrale des partis politiques dans le système italien. Sans surprise, ces différentes propositions ont fait l’objet de discussions houleuses entre le Parti démocrate et le Mouvement 5 étoiles, mais elles ont malgré tout été adoptées en première lecture par la Chambre des députés le 8 juin 2016. Elles ont donc été transmises au Sénat pour discussion et il faudra encore patienter pour connaître de leur sort. Stéphanie Beckerich Davilma. Dans le but de pallier les carences du système, la plus significative de ces dernières propositions est ainsi d’imposer aux partis d’acquérir la personnalité juridique s’ils souhaitent participer aux élections nationales et obtenir les financements qui y sont liés.
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 14 Consultation Référendum sur l’eau : où en est-on cinq ans après ? Il y a cinq ans, les 12 et 13 juin 2011, en Italie, 54,8 % des électeurs participaient au rendez-vous référendaire qui appelait les Italiens à se prononcer sur l’abrogation de deux dispositions en vigueur concernant les modalités de gestion du système hydrique (notamment, l’abrogation de l’art. 23 bis du décret législatif no 112 du 25 juin 2008, qui privilégiait la concession des services publics locaux aux opérateurs économiques privés, et du premier alinéa de l’art. 154 du décret législatif no 152 du 3 avril 2006, qui prévoyait un modèle lucratif de tarification du service, proportionné au capital investi). 95 % d’entre eux, en répondant « oui » aux questions abrogatives, disaient « non » à la marchandisation de l’eau. Questions techniques à part, en effet, l’enjeu concernait le choix du paradigme - eau privée ou eau publique ? - qui aurait dû caractériser, pour l’avenir, la réglementation de la ressource eau et, ainsi, de l’exercice même du droit à l’eau. Un succès incontestable, celui d’avoir aisément atteint le quorum et d’avoir obtenu une si large victoire des oui, dont le signal avant-coureur avait été le nombre de signatures (1,4 million) que les Comités citoyens pour l’eau publique - coordonnés, depuis 2006, par le Forum italien des mouvements pour l’eau publique - avaient été en mesure de recueillir (c’est-à-dire presque trois fois le seuil de 500.000 que la Constitution fixe afin de pouvoir proposer un référendum abrogatif). Un succès, en outre, indubitable si l’on considère que le gouvernement de l’époque, enclin à faire échouer le scrutin - compte tenu surtout du fait que, outre qu’en matière d’eau, les Italiens étaient appelés, en même temps, à se prononcer sur la suppression de certains articles de la loi dite « d’empêchement légitime » (loi no 51 du 7 avril 2010) qui intéressait directement le président du Conseil des ministres de l’époque, Silvio Berlusconi1 - n’avait pas manqué de prôner l’abstention, comme le témoigne la date choisie, en début de la période des vacances estivales et non pas lors des élections administratives déjà prévues pour les 15 et 16 mai de la même année. Une réussite dont l’ampleur s’apprécie encore davantage si on la compare avec le faible taux de participation (31,2 %) au référendum du 17 avril dernier, portant sur l’avenir des plateformes pétrolières et gazières dans les eaux côtières du pays. Dans un système où les organes de la démocratie représentative sont à l’écoute des initiatives de démocratie directe et sont capables d’y donner suite, le résultat du référendum (dont le slogan, qui avait caractérisé la campagne était symboliquement : « Ça s’écrit eau, mais ça se lit démocratie ») aurait dû, sans hésitation, se traduire dans une précise et claire orientation politique de refus de toute tendance mercantile vis-à-vis du bien « eau ». Comme le démontrent les événements qui ont suivi le référendum, cela n’a pas été le cas. Un lustre après le choix très net des Italiens, le législateur continue pourtant, de manière croissante et de plus en plus définitive, à s’en éloigner. Le rendez-vous référendaire poursuivait, tout d’abord, un objectif direct et immédiat, celui de l’abrogation desdites dispositions législatives. De plus - au moins pour les nombreux juristes qui avaient lutté pour sa réussite - le référendum poursuivait aussi un objectif indirect et à long terme : l’ouverture d’une « nouvelle saison démocratique », dans la pratique politique et culturelle du pays. Dans un tel contexte, il aurait été possible d’enraciner (enfin) et de développer, premièrement, un modèle de gestion des ressources vraiment innovant, inspiré par une gouvernance participative et écologique s’opposant au schéma de l’efficience économique ; deuxièmement, une nouvelle catégorie juridique, celle de « bien commun », qui était en train de prendre forme. Il vaut donc la peine de contextualiser le déroulement du référendum et de retracer brièvement les principales étapes postérieures à la consultation. D’abord, il faut rappeler que la réglementation italienne en matière de service hydrique, en vigueur à la veille du référendum, représentait un cas exemplaire du résultat auquel les nombreuses réformes, débutées dans les années 1990, avaient conduit dans le domaine de la gestion des services publics locaux. Avec l’approbation de la loi « Galli » (loi no 36 du 5 janvier 1994), qui avait introduit la possibilité de confier la gestion du service hydrique à des organismes privés, le législateur avait, en effet, commencé à aligner le secteur de l’eau sur les principes de concurrence et de libéralisation du marché des services publics locaux. Une tendance qui, dans tous les domaines, était justifiée en raison de la nécessité de garantir de nouvelles formes de revenus aux autorités locales, face à la progressive réduction des transferts de la part de l’État. En ce sens, quinze ans plus tard, le décret « Ronchi » (décret-loi no 135 du 25 septembre 2009), en prévoyant trois hypothèses de gestion (entreprises identifiées par le biais de procédures publiques concurrentielles ; sociétés mixtes public-privé ; société en régie publique mais seulement en cas exceptionnels, c’est-à-dire vis-à-vis de situations, essentiellement dues aux conditions du territoire, ne permettant pas un recours effectif et utile au marché), paraissait « boucler la boucle » et finissait de convaincre les promoteurs du référendum « d’engager la bataille ». Une bataille engagée au mois de juin 2011, mais pas encore terminée. La première des étapes successives au référendum, qui mérite d’être considérée, date d’août 2011 : deux mois seulement après la consultation, par le biais du décret-loi no 138 du 13 août 2011, le Gouvernement Berlusconi réintroduisait le mécanisme de privatisation des services publics locaux, y compris pour le service hydrique. Quelques mois plus tard, en janvier 2012, le Gouvernement Monti complétait le cadre, en prévoyant le redressement judiciaire (commissariamento) des collectivités locales défaillantes et en reproduisant, dans les faits, le mécanisme abrogé de tarification du service hydrique sur la base de la rémunération proportionnée du capital investi. Une opération politiquement incisive, mais qui - pour ce qui est du contenu du décret no 138 de 2011 - n’a pas été à l’abri des critiques de la Cour constitutionnelle italienne. En effet, dans son arrêt no 199 du 20 juillet 2012, la Cour, pour la première
Numéro 9 – octobre 2016 La Lettre d’Italie / 15 fois, a déclaré l’inconstitutionnalité d’une loi pour violation de l’interdiction de réintroduction de dispositions abrogées par le peuple lors d’un référendum, consacrant ainsi l’existence d’une sorte de « contrainte référendaire ». En d’autres termes, la Cour a voulu affirmer que, compte tenu du fait que le référendum abrogatif attribue aux citoyens une fonction de contrôle politique sur les activités de leurs représentants, toute décision de l’organe politique non conforme au résultat référendaire est contraire aux dispositions constitutionnelles, si elle est prise à court terme par rapport à la date du référendum, en l’absence de changements dans le cadre politique et dans les circonstances de fait. Malgré l’avertissement de la Cour constitutionnelle, toutefois, la tentative de rétablissement de l’option des privatisations ne s’arrête pas. Au contraire, elle se nourrit de nouveaux éléments. Ainsi, peut-on identifier une deuxième étape, non pas chronologique mais substantielle, de détournement du résultat référendaire. Une phase représentée par l’approbation d’un ensemble de dispositions de loi - la plupart desquelles inscrites dans des manœuvres de réforme influencées par les contraintes de la courante crise économique - apparemment distinctes et autonomes mais qui, considérées dans leur ensemble, dessinent un cadre précis qui s’inspire des logiques de la privatisation. Il s’agit, tout d’abord, de la loi no 147 du 27 décembre 2013 (loi budgétaire pour l’année 2014) qui a imposé une série de restrictions au modèle de gestion en régie publique des services locaux, en rendant ceux-ci plus coûteux pour les municipalités et en encourageant la privatisation. Ensuite, le décret-loi no 133 du 12 septembre 2014, converti en loi no 164 du 11 novembre 2014 (Sblocca Italia), dans son article 7 a modifié le Texte unique sur l’environnement (décret législatif no 152 du 3 avril 2006), en prévoyant le passage d’un modèle de gestion à caractère unitaire à l’intérieur de chaque milieu territorial optimal (ATO, Ambito territoriale ottimale) à un modèle de gestion unique pour chaque ATO. Enfin, du Texte unique sur les services publics locaux d’intérêt économique général, actuellement en préparation en application de la loi « Madia » (loi no 124 du 7 août 2015). Comme l’indique le rapport illustratif qui accompagne le texte, le but est de mettre de l’ordre dans le cadre normatif en vigueur, qui est le « résultat d’une série d’interventions décousues qui ont oscillé entre la promotion de formes publiques de gestion et des incitations, plus ou moins prononcées, en faveur des appels d’offres ». Les lignes directrices de l’ordre envisagé - précise l’Analyse sur l’impact de la réglementation, jointe au texte de loi - sont la limitation de la régie publique aux seuls cas de nécessité stricte ; la rationalisation des méthodes de gestion des services publics locaux, en vue du renforcement du rôle des acteurs privés ; l’affirmation des principes de l’économicité et de l’efficacité dans la gestion des services publics locaux, afin de renforcer le principe de la concurrence. La troisième étape, emblématique, concerne le parcours parlementaire de la proposition de loi d’initiative populaire relative aux principes de gouvernement et de gestion de l’eau qui, dans sa première configuration, date désormais de 2007. Elle avait, en effet, représenté le premier pas que le Forum italien des mouvements p our l’eau publique avait accompli dans sa lutte contre la marchandisation de l’eau, en recueillant plus de 400.000 signatures. Cette initiative n’avait toutefois jamais été discutée par le Parlement italien avant le référendum. C’est, en effet, seulement après le succès référendaire que cette proposition revient à l’ordre du jour, grâce à l’intérêt d’une association de parlementaires formée entre-temps, symboliquement nommée Groupe Acqua bene comune et composée d’environ 200 parlementaires appartenant à différents groupes politiques. Ce groupe parlementaire hétérogène déclare non seulement vouloir souscrire au contenu de l’initiative populaire de 2007, mais aussi - et surtout - vouloir traduire définitivement en loi le résultat du référendum. Cette troisième étape paraissait donc interrompre le recul dont les deux précédentes avaient été l’expression. Contre toute attente, elle finit par en représenter le point culminant : sous prétexte d’assurer la mise en œuvre de la volonté populaire, la proposition de loi promue pour le retour au public de l’eau est approuvée en première lecture par la Chambre des députés (et demeure à présent à l’examen des commissions du Sénat) mais elle est amputée de son point névralgique. Pire encore, cette mutilation des contenus de la loi a été accomplie, comme le jargon politique le suggère, « à coups d’amendements », lors de deux sessions de la Commission « Environnement, territoire et œuvres publiques » de la Chambre, au mois de mars dernier. L’objectif déclaré du projet de loi était « de sauvegarder les ressources en eau en tant que bien commun public inaliénable, à des fins de protection des générations futures et de gestion en dehors des règles du marché ». Il semblait donc être question d’introduire, de façon décisive, une gouvernance publique du cycle naturel et intégré de l’eau, respectueuse de sa nature de bien commun et, par conséquent, inspirée des principes de la démocratie et de la participation à la gestion. Toutefois, au cours desdites sessions, on a, d’abord, supprimé l’article 6 originaire, concernant le retour à la régie publique dans la gestion du service hydrique intégré, et, puis, l’article 7 qui prévoyait la constitution d’un Fonds national pour la gestion publique du service hydrique a subi le même sort. En conséquence, le texte de loi n’a même pas pu maintenir le titre originaire, toute référence à la ripubblicizzazione ayant été nécessairement éliminée ; le groupe parlementaire « Acqua bene comune » a perdu sa connotation transversale et le texte de loi est devenu une prérogative de la majorité. Comme l’a efficacement mis en évidence Stefano Rodotà, il s’agit là, concrètement, d’une énième tentative de faire échouer le résultat du référendum : « Ce n’est pas une question secondaire, parce que [l’eau] est un bien de la vie et parce que, en agissant ainsi, on remet en question la pertinence d’un outil essentiel pour l’intervention directe des citoyens ». Si l’on considère que le référendum avait nettement indiqué que les Italiens souhaitaient un système de gestion publique de l’eau décourageant toute initiative privée et que, au contraire, le système qui est en train de se mettre en place prévoit exactement le contraire, il est clair que quelque chose n’a pas fonctionné dans le circuit démocratique. Sans prétendre comparer le cas italien de l’eau au récent, et clairement plus important, cas du Bréxit - outre un net bouleversement politique, on a assisté à la paradoxale requête d’un nouveau référendum par les partisans du « Bremain » - une réflexion s’impose sur le détournement de la volonté populaire, dont l’expérience de la revendication de l’eau publique est paradigme. D’un côté, parce que le thème de la gestion des services publics locaux (et notamment de l’eau), après cinq ans et quatre gouvernements (Berlusconi, Monti, Letta, Renzi), est encore d’actualité dans les travaux parlementaires comme dans les milieux académiques et associatifs. De l’autre, parce que face au mécontentement (…) une réflexion s’impose sur le détournement de la volonté populaire, dont l’expérience de la revendication de l’eau publique est paradigme.
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